C-074-18
Sentencia C-074/18
OBJECIONES
PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY-Oportunidad
y procedimiento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES
PRESIDENCIALES-Inhibición
para decidir en aquellos casos que el Gobierno Nacional no cumpla con la carga argumentativa necesaria en su
cuestionamiento de inconstitucionalidad/REQUISITO DE CERTEZA-Contenido/REQUISITO
DE ESPECIFICIDAD-Contenido/REQUISITO DE PERTINENCIA-Contenido
COLEGIOS PROFESIONALES-Objeto/COLEGIOS PROFESIONALES-Funciones
públicas/COLEGIOS PROFESIONALES-Carácter democrático/COLEGIOS,
CONSEJOS Y ASOCIACIONES DE PROFESIONALES-Distinción
PROYECTO DE LEY QUE
RECONOCE Y REGLAMENTA COMO PROFESION LA ACTIVIDAD DE ENTRENADOR DEPORTIVO-Contenido/ACTIVIDAD DE ENTRENADOR DEPORTIVO-Profesión
legalmente reconocida
LIBERTAD DE ASOCIACION-Sentido positivo y negativo
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Requisitos que debe cumplir el legislador
para la creación de tasas/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Competencia
del legislador para crear contribuciones fiscales y parafiscales, fijar los
elementos y condiciones de las mismas/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Elementos
PROYECTO DE LEY QUE
RECONOCE Y REGLAMENTA COMO PROFESION LA ACTIVIDAD DE ENTRENADOR DEPORTIVO-Competencia del Congreso de la República para regular
la libertad de escoger profesión u oficio/LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U
OFICIO-Límites del legislador en su regulación/LIBERTAD DE ESCOGER
PROFESION U OFICIO-Límites competenciales, procedimentales y materiales
REGIMEN DISCIPLINARIO-Reserva legal/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ejercicio
del poder público y marco del debido proceso constitucional
DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Límites/DESCENTRALIZACION POR
COLABORACION-No todas las funciones administrativas asignadas por la
Constitución a la Rama Ejecutiva pueden ser transferidas a los particulares/POTESTAD
REGLAMENTARIA-No puede ser atribuida a particulares
Referencia:
Expediente OG-157
Objeciones
Gubernamentales al Proyecto de Ley No. 104 de 2015 de la Cámara de
Representantes y 166 de 2016 del Senado de la República, “por medio del cual
se reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., dieciocho (18)
de julio de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial de las previstas por los artículos 167 y 241.8 de la Constitución
Política, así como 32 y siguientes del Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de objeciones
gubernamentales al Proyecto de Ley No. 104 de 2015 de la Cámara de
Representantes y 166 de 2016 del Senado de la República “por medio del cual
se reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y se dictan otras
disposiciones”.
I.         ANTECEDENTES
1.
Mediante el oficio No.
SL-CS-22-2017 de 1 de febrero de 2018, el Secretario General del Senado de la
República remitió a la Corte Constitucional el expediente del proyecto de Ley
No. 104 de 2015 (Cámara) – 166 de 2016 (Senado), “por medio del cual se
reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y se dictan otras
disposiciones”. El Gobierno Nacional formuló objeciones en relación con
este proyecto de Ley, por inconstitucionalidad y por inconveniencia, y ambas
Cámaras insistieron en su aprobación. El texto del proyecto de Ley objetado es
el siguiente:
2.
“Ley No. _______
por medio de la cual se reglamenta la
actividad  del entrenador (a) deportivo (a)  y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPÍTULO 1
Disposiciones generales
ARTÍCULO 1°. Objeto. La presente ley reconoce y
reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a), define su naturaleza
y su propósito, desarrolla los principios que la rigen y determina las
responsabilidades del Colegio Nacional de Entrenamiento Deportivo.
ARTÍCULO
2°. Definición. Entrenador (a) deportivo (a) es el responsable de orientar con
idoneidad procesos pedagógicos de enseñanza, educación y perfeccionamiento de
la capacidad motriz específica de individuos que practican un determinado tipo
de deporte, disciplina o modalidad deportiva.
Esta
orientación se realiza en niveles de formación deportiva, perfeccionamiento
deportivo y de altos logros deportivos.
ARTÍCULO
3°. Naturaleza y propósito. La actividad del entrenador (a) deportivo (a), es de
naturaleza pedagógica e interdisciplinaria; y tiene el propósito de desarrollar
las capacidades de los practicantes de un determinado tipo de deporte o
disciplina o modalidad deportiva de manera individual o colectiva, se
desarrolla mediante la práctica organizada, planificada y controlada, bajo la
orientación de principios de la teoría y metodología del entrenamiento
deportivo.
ARTÍCULO
4°. Principios. Los principios para ejercer como entrenador (a) deportivo (a) en Colombia
son:
1.
Responsabilidad social. Toda actividad realizada que conlleve a la
promoción, mejoramiento de la calidad de vida, convivencia y demás valores
relacionados con la actividad deportiva de las personas, que tienen derecho a
practicar deporte sin discriminación de ningún tipo y dentro del espíritu
deportivo, lo cual exige comprensión mutua, solidaridad, espíritu de amistad y
juego limpio; por tanto, las actividades inherentes al ejercicio del entrenador
(a) deportivo (a) imponen un profundo respeto por la dignidad humana.
2.
Idoneidad profesional. La formación, la experiencia, los resultados, la
innovación, la práctica y la capacitación permanente, del entrenador (a)
deportivo (a) identifican su desarrollo profesional.
3.
Integralidad y honorabilidad. En la labor del entrenador(a) deportivo(a) se
deben preservar la ética, los principios morales, el decoro y la disciplina que
rigen la actividad deportiva, a la vez, asegurar el cumplimiento de las reglas
de juego o competición y las normas deportivas generales.
4.
Interdisciplinariedad. La
actividad del entrenador(a) deportivo(a) es una práctica que debe ser
desarrollada, observando los fundamentos científicos y pedagógicos en los
campos del saber, biológico, morfológico, fisiológico, sicológico, social,
didáctico de la teoría y metodología del entrenamiento deportivo.
5. Unicidad e
individualidad. Comprende
el entorno y las necesidades individuales para brindar una formación deportiva
humanizada para asegurar un proceso de preparación deportiva que tiene en
cuenta las características socioculturales, históricas y los valores de la
persona, la familia y la comunidad de procedencia.
Parágrafo. Se
incluyen demás principios constitucionales y legales.
CAPÍTULO II
Ejercicio del Entrenador (a) Deportivo (a)
ARTÍCULO
5°. Actividades. Las actividades del ejercicio del Entrenador (a)
Deportivo (a), según su nivel de formación, son:
1.
Diseñar, aplicar y evaluar planes individuales y colectivos de entrenamiento
mediante un proceso científico, pedagógico, metodológico y sistemático, con el
fin de racionalizar recursos y optimizar el proceso de preparación deportiva.
2.
Diseñar y ejecutar programas que permitan realizar una adecuada identificación,
selección y desarrollo del talento deportivo.
3.
Formar atletas de diferentes niveles, categorías y género.
4.
Administrar y dirigir planes, programas y proyectos de entrenamiento deportivo
en la búsqueda de formación especialización y consecución de altos logros.
5.
Dirigir grupos y equipos de trabajo interdisciplinario orientados a procesos de
entrenamiento deportivo.
6.
Organizar, dirigir y controlar procesos de preparación deportiva.
7.
Toda actividad profesional que se derive de las anteriores y que tenga relación
con el campo de competencia del (la) entrenador (a) deportivo (a).
ARTÍCULO
6°. Prohibiciones. Son prohibiciones aplicables al entrenador (a)
deportivo (a):
1.
Omitir o retardar el cumplimiento de las actividades del entrenador deportivo.
2.
Solicitar o aceptar prebendas o beneficios indebidos para realizar sus
actividades.
3.
Realizar actividades que contravengan la buena práctica profesional.
4.
Las demás prohibiciones consagradas en el Código Mundial Antidopaje de la
Agencia Mundial Antidopaje WADA (World Antidoping Agency).
CAPÍTULO III
De la inscripción para los (las) Entrenadores (as)
Deportivos (as)
ARTÍCULO
7°. Acreditación del entrenador (a) deportivo (a). Para ejercer
como entrenador (a) deportivo (a), se requiere estar inscrito en el Registro de
entrenadores deportivos, lo cual se acreditara con la presentación de la
tarjeta o documento que para ello se expida.
ARTÍCULO
8°. Requisitos para obtener la tarjeta de entrenador deportivo. Solo podrán ser
matriculados en el Registro de Entrenadores Deportivos y obtener la tarjeta de
entrenador deportivo, quienes:
1.
Hayan adquirido el título académico de profesional universitario en deporte,
educación física o afines, otorgado por Instituciones de Educación
Superior oficialmente reconocidas por el Estado.
2. Hayan
adquirido título en el nivel de formación tecnológico y técnico profesional en
deporte o entrenamiento deportivo, otorgado por instituciones de Educación
Superior oficialmente reconocidas o por el Sena, de acuerdo con las normas
legales vigentes.
3.
Hayan adquirido el título académico de profesional universitario en deporte,
educación física o afines o título en el nivel de formación tecnológico y
técnico profesional en deporte o entrenamiento deportivo, otorgado por
Instituciones de Educación Superior que funcionen en países con los cuales
Colombia haya celebrado o no tratados o convenios sobre reciprocidad de títulos
y que sea equivalente al otorgado en la República de Colombia,
siempre y cuando estos títulos hayan obtenido la convalidación del título ante
las autoridades competentes, conforme con las normas vigentes sobre la materia.
Parágrafo.
La persona que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, se
encuentre ejerciendo actividades de entrenamiento deportivo, sin haber
adquirido o convalidado un título académico que lo acredite como profesional
universitario, tecnólogo o técnico profesional en las áreas del deporte,
educación física o afines, según el caso, obtendrá un registro de entrenador
deportivo de carácter provisional por el término de cinco (5) años, renovables
por cinco (5) años más.
Para
obtener el registro de entrenador deportivo, el aspirante deberá obtener la
certificación de idoneidad como entrenador deportivo, la cual será expedida por
el Colegio Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines –COLEF-, de
conformidad con los lineamientos que para el efecto expida el Colegio
Colombiano de Entrenadores Deportivos.
ARTÍCULO
9°. Procedimiento de inscripción y matrícula. Para obtener la tarjeta o
registro de entrenador deportivo de que trata la presente ley, el interesado
deberá presentar los documentos necesarios para la inscripción, fotocopia del
documento de identidad y el recibo de consignación de los derechos que para el
efecto se fije ante el Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo.
Parágrafo
Primero. Una vez realizada la solicitud de inscripción permanente y/o
provisional, el Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo realizará los
trámites internos necesarios; su resultado, ya sea de aprobación o negación de
la inscripción, será sujeto de notificación para la oponibilidad del
interesado; finalizado lo anterior, el resultado final deberá ser publicado
para que cualquier persona dentro de los diez (10) días siguientes pueda
oponerse a la inscripción.
La
negativa de la inscripción solo podrá fundarse en la carencia de las
condiciones requeridas para la admisión al ejercicio de entrenador deportivo.
Parágrafo
Segundo. Los costos de inscripción permanente y provisional y de certificación
de idoneidad, serán a costa del interesado y se fijará anualmente por parte del
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo con base en los costos.
ARTÍCULO
10. Ejercicio ilegal de la actividad. Ejerce ilegalmente como
entrenador deportivo y por lo tanto incurrirá en las sanciones que decrete la
autoridad penal, administrativa o de policía correspondiente, la persona que
sin cumplir los requisitos previstos en esta ley o en normas concordantes,
practique cualquier acto comprendido en el ejercicio de esta profesión. En
igual infracción incurrirá la persona que, mediante avisos, propaganda,
anuncios profesionales, instalación de oficinas, fijación de placas murales o
en cualquier otra forma, actúe, se anuncie o se presente como entrenador
deportivo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente
ley.
Parágrafo.
También incurre en ejercicio ilegal de la actividad, el (la) entrenador (a)
deportivo, que estando debidamente inscrito en el registro, ejerza la actividad
estando suspendida su tarjeta o registro respectivo.
CAPÍTULO IV
De las funciones públicas del Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo
ARTÍCULO
11.
El Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo, como ente rector de
dirección, organización y control de la actividad del entrenador deportivo y
como  única entidad asociativa que representa los intereses
profesionales de las ciencias del deporte, conformado por el mayor número de
afiliados activos de esta profesión, cuya finalidad es la defensa,
fortalecimiento y apoyo en el ejercicio de entrenador deportivo, con estructura
interna y funcionamiento democrático; a partir de la vigencia de la presente
ley tendrá las siguientes funciones públicas:
1.
Expedir la tarjeta de entrenador deportivo de que trata la presente ley a los
entrenadores deportivos previo cumplimiento de los requisitos establecidos en
la presente ley;
2.
Velar por el correcto ejercicio de la actividad, el control disciplinario y
ético de la misma.
3.
Desarrollar tareas de reglamentación, promoción, actualización y capacitación
de los entrenadores deportivos.
4. Servir
como ente asesor y consultor del Gobierno nacional en las áreas de su
competencia.
CAPÍTULO V
Disposiciones finales
ARTÍCULO
12. Período
transitorio. Se establece un plazo de tres (3) años para obtener la inscripción
o registro, contados a partir de la vigencia de la presente ley. Para estos
efectos, los (las) entrenadores (as) deportivos (as) podrán seguir ejerciendo
la actividad de manera temporal en el plazo establecido.
ARTÍCULO
13. Reglamentación.
El Gobierno nacional podrá reglamentar los aspectos que resulten necesarios
para la adecuada aplicación de la presente ley. De igual manera, determinará
con el acompañamiento del Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo el
proceso deontológico y bioético disciplinario, su estructura y funcionamiento.
ARTÍCULO
14. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las
demás disposiciones que le sean contrarias”.
1.  Objeciones formuladas por el Gobierno Nacional
2. El día 15 de agosto de 2017, mediante el oficio
OFI-00099329 / JMSC 110200, el Presidente de la República y la Ministra de
Educación Nacional devolvieron el proyecto de Ley de la referencia al
Presidente de la Cámara de Representantes con nueve (9) objeciones por inconstitucionalidad
y cinco (5) por inconveniencia[1].
El contenido de cada una de las objeciones por inconstitucionalidad –únicas
respecto de las cuales esta Corte tiene competencia– se expondrá en la
sección correspondiente a su estudio material.
2.
Insistencia del Congreso de
la República
3.
Tras recibir el escrito de
objeciones y publicarlo, los Senadores de la República Edison Delgado Ruiz y
Antonio José Correa Jiménez y los Representantes a la Cámara Oscar Sánchez León
y Jack Housni Jaller fueron designados por sus respectivos presidentes para
presentar el informe sobre las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional[2].
En su informe dieron cuenta de las objeciones, las analizaron y le solicitaron
a ambas plenarias “aprobar el presente informe, negando las objeciones
presidenciales”. Consecuentemente, las plenarias del Senado de la República
y de la Cámara de Representantes consideraron infundadas las objeciones
gubernamentales e insistieron en la aprobación del proyecto de Ley de la
referencia. El contenido del informe sobre las objeciones se expondrá en la
sección correspondiente al análisis material de cada objeción.
3.
Remisión del proyecto de
Ley y de las objeciones a la Corte Constitucional
4.
Como se señaló en el párr. 1,
por medio del oficio No. SL-CS-22-2017 de 1 de febrero de 2018, el Secretario
General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el
expediente del proyecto de Ley No. 104 de 2015 (Cámara) – 166 de 2016 (Senado),
“por medio del cual se reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo
(a) y se dictan otras disposiciones”[3].
5.
El 7 de febrero de 2018, en el
sorteo realizado en la sesión ordinaria de la Sala Plena, el presente asunto le
fue repartido al Magistrado Carlos Bernal Pulido[4].
El expediente le fue remitido al día siguiente.
6.
Mediante el auto de 13 de febrero
de 2018, el Magistrado Sustanciador (i) asumió el conocimiento de este
asunto, (ii) requirió a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes para que remitieran las pruebas
necesarias, (iii) ordenó comunicar del inicio de este proceso a los
Señores Presidentes de la República y del Congreso de la República y a la
Ministra de Educación, (iv) invitó a múltiples universidades y entidades
a participar en este proceso, y, finalmente, (v) ordenó la fijación en
lista del presente asunto para efectos de la intervención ciudadana, de
conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991[5].
7.
Por medio de los oficios SG2-0180/2018
y SGE-CS-0455-2018, ambos de 16 de febrero de 2018, los Secretarios Generales
de la Cámara de Representantes[6]
y del Senado de la República[7]
remitieron algunas de las pruebas solicitadas.
8.
Mediante el Auto 101 de 2018, la
Sala Plena de la Corte Constitucional se abstuvo de decidir este asunto, por
cuanto no se había allegado la totalidad de las pruebas solicitadas[8].
Por esta razón, ordenó a los Secretarios Generales del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes que las remitieran dentro de los tres (3) días
siguientes al recibo de la comunicación del auto.
9.
Por medio de los oficios
SGE-CS-0624-2018 de 6 de marzo[9],
SGE-CS-1355-2018 de 25 de abril[10]
y SGE-CS-1717-2018 de 21 de mayo[11],
todos de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió las
pruebas faltantes. De igual manera procedió el Secretario General de la Cámara
de Representantes, mediante los oficios SG2-246/2018 de 7 de marzo[12],
SG2-469/2018 de 17 de abril[13],
SG2-0549/2018 de 25 de abril[14],
todos de 2018.
4.
Concepto del Procurador
General de la Nación
10.
El día 9 de febrero de 2018, el
Procurador General de la Nación rindió su concepto de rigor en el presente
asunto[15].
Solicitó que la Corte declare fundadas algunas objeciones, infundadas otras, y,
en algunos casos, que se declare inhibida. Sus planteamientos y solicitudes
serán presentados en el análisis de cada una de las objeciones.
5.
Escritos de intervención
11.
Durante el trámite del presente
asunto se recibieron cuatro (4) escritos de intervención: (i) de la
Asociación Red Colombiana de Facultades de Deporte, Educación Física y
Recreación (en adelante, Arcofader), presentado el día 19 de febrero de 2018[16];
(ii) del Ministerio de Educación, presentado el día 20 de febrero de
2018[17];
(iii) del Comité Olímpico Colombiano (en adelante, COI), presentado el
20 de febrero de 2018[18];
y (iv) del Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la
Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre (en adelante,
Coldeportes), presentado el 21 de febrero de 2018[19].
El Ministerio de Educación solicita que se declaren fundadas las objeciones
gubernamentales, aunque, en estricto sentido solo se pronuncia sobre algunas de
ellas (en relación con las cuales se incluirán sus planteamientos); mientras
que el resto de intervinientes solicitan que se declaren infundadas todas las
objeciones. Las intervenciones de Arcofader, COI y Coldeportes presentan, por
lo general, argumentos idénticos, por lo que se analizarán de manera conjunta.
Sus planteamientos y solicitudes serán expuestos en el análisis de cada una de
las objeciones.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
12.
La Corte Constitucional es
competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas
por el Gobierno Nacional en el presente caso, de conformidad con lo previsto
por los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política, así como 32 del
Decreto 2067 de 1991. Esta competencia se activa siempre que se cumplan dos
condiciones. Primera, que el Gobierno hubiere objetado el proyecto de Ley por
motivos de inconstitucionalidad dentro de los términos exigidos por el artículo
166 de la C.P. Segunda, que el Congreso insista en la aprobación del articulado
objetado. Dichas condiciones se cumplen en el presente caso, por lo que se
encuentra activada la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre
el proyecto de Ley objetado.
2.     Problemas jurídicos y metodología de análisis
13.
Le corresponde a esta Corte
pronunciarse sobre los siguientes problemas jurídicos:
13.1.
¿El procedimiento de las objeciones sub examine cumplió con los
requisitos previstos por la Constitución y la Ley 5 de 1992?
13.2.
¿Las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional
son fundadas? Habida cuenta de la cantidad y disímil contenido de las
objeciones, se formularán problemas jurídicos independientes para el análisis
de cada una.
14.
Para resolver estos problemas
jurídicos, la Sala seguirá la siguiente metodología. Primero, se pronunciará en
relación con la oportunidad, el trámite y los requisitos de procedimiento de
las objeciones. Segundo, analizará, una a una, las objeciones gubernamentales formuladas
por el Gobierno Nacional.
3.     Oportunidad y tramite de las objeciones
gubernamentales
15.
El artículo 241.8 de la
Constitución Política dispone que a la Corte Constitucional le corresponde
decidir “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido
objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. Según jurisprudencia
reiterada de esta Corte, dicha competencia comprende también la revisión del
procedimiento impartido a las objeciones[20].
16.
En el marco del control del
procedimiento, la Sala debe verificar que las objeciones sub examine se
hubieren (i) formulado oportunamente, y (ii) remitido a la Cámara
en la que el proyecto de Ley tuvo origen. Además, la Corte debe constatar que (iii)
las objeciones hubieren sido publicadas; (iv) se hubiere integrado
debidamente la Comisión Accidental para su trámite; (v) los informes
contengan específicamente las razones de la objeción así como las de la
insistencia y que hubieren sido debidamente publicados; (vi) se hubieren
realizado los anuncios para los debates en debida forma; (vii) los
informes hubieren sido sometidos a consideración de las Cámaras y aprobados por
las mayorías absolutas de ambas plenarias, mediante votación nominal y pública;
y, finalmente, que (viii) tanto el trámite del proyecto de Ley como el
de las objeciones se hubiere desarrollado dentro del término exigido por el
artículo 162 de la CP. En estos términos, este examen de procedimiento solo
comprende la oportunidad y el trámite seguido con ocasión de las objeciones, y,
por lo tanto, se “omitirá el análisis de todo el procedimiento anterior,
teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de (…) demandas ciudadanas”[21].
17.
Oportunidad. El artículo 166 de la Constitución Política prescribe
que “el Gobierno dispone del término de seis días para devolver con
objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos”. Al
respecto, la Corte Constitucional ha establecido que los días a que hace
referencia tal disposición son hábiles y no calendario[22]. En el presente caso,
dicho requisito se cumplió. El 3 de agosto de 2017, el Secretario General de la
Cámara remitió al Presidente de la República el proyecto de Ley de la
referencia[23],
el cual fue recibido por este último el 4 de agosto[24].
El 15 de agosto del mismo año, el Gobierno devolvió el proyecto con su escrito
de objeciones[25].
En tales términos, las objeciones se formularon dentro del término previsto por
el artículo 166 de la Constitución Política.
18.
Remisión de las objeciones a la
Cámara en la que tuvo origen el proyecto.
El artículo 197 de la Ley 5 de 1992 prevé que “si el gobierno objetare un
proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen”. En el
presente caso, dicho requisito se cumplió. El proyecto de Ley y las objeciones
formuladas por el Gobierno Nacional fueron devueltos a la Cámara de
Representantes, en la cual tuvo origen dicho proyecto, según consta en el
oficio suscrito por el Presidente de la República, la Ministra de Educación
Nacional y la directora de Coldeportes[26].
19.
Publicación de las objeciones. Este requisito fue observado. En efecto, el texto de
dicha objeción fue debidamente publicado en la Gaceta del Congreso No. 703 de
2017[27].
20.
Designación de la Comisión
Accidental para su estudio y trámite.
De conformidad con lo previsto por el artículo 43.8 de la Ley 5 de 1992[28],
los Presidentes de ambas Cámaras nombraron como miembros de la Comisión
Accidental para el estudio de las tales objeciones a los Senadores de la
República Edison Delgado Ruiz y Antonio José Correa Jiménez[29]
y a los Representantes a la Cámara Óscar Sánchez León y Jack Housni Jaller[30].
Por lo tanto, este requisito fue cumplido.
21.
Informes de las objeciones. Los congresistas presentaron sus informes sobre las
objeciones formuladas por el Gobierno Nacional el día 26 de octubre  de 2017[31]. En este
informe, los congresistas solicitaron “aprobar el presente informe, negando
las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad e inconveniencia al
proyecto de Ley (…)”. Los informes dan cuenta de las objeciones y formulan
específicas razones para rechazarlas e insistir en la aprobación del proyecto
de Ley. Tales informes fueron debidamente publicados en las Gacetas del
Congreso No. 983 de 26 de octubre (Senado de la República)[32]
y 987 de 27 de octubre (Cámara de Representantes)[33], ambos de 2017.
Informe de las objeciones
Cámara
Gaceta
Senado de la República
Gaceta 983 de 26 de
octubre de 2017
Cámara de Representantes
Gaceta 987 de 27 de
octubre de 2017
22.
Anuncios para los debates. Los debates de dichos informes fueron debidamente anunciados. En el Senado de la República,
este anuncio se llevó a cabo en la sesión de la plenaria de 30 de noviembre de
2017, según consta en el acta No. 41[34],
publicada en la Gaceta del Congreso No. 247 de 2018[35]. En esta
acta se registra que: “Por
instrucciones de la Presidencia, y de conformidad con el Acto Legislativo
número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y
aprobarán en la próxima sesión (…) Proyecto de ley número 166 de 2016 Senado, 104 de
2015 Cámara, por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad
del entrenador (A) deportivo (A) y se dictan otras disposiciones”. En la Cámara de Representantes, dicho
anuncio se realizó en la sesión de la plenaria de 12 de diciembre de 2017,
según consta en el acta No. 272[36],
publicada en la Gaceta del Congreso No. 122 de 2018[37]. En esta
última acta se señala que: el “(…) Proyecto de ley número 104 de 2015 Cámara, 166 de 2016
Senado, han sido anunciados por el señor Presidente los proyectos de ley para
la sesión plenaria del día miércoles 13”.
Anuncio previo a los debates
Cámara
Acta
Gaceta
Senado de la República
Acta 41 de 30 de noviembre
de 2017
Gaceta 247 de 2018
Cámara de Representantes
Acta 272 de 12 de diciembre
de 2017
Gaceta 122 de 2018
23.
Aprobación de los informes por
las plenarias. Los informes fueron
debidamente aprobados por ambas plenarias. En el Senado, el informe fue
aprobado en la sesión de la Plenaria de 5 de diciembre de 2017, según consta en
el acta No. 42[38],
publicada en la Gaceta del Congreso No. 173 de 2018[39].
La votación de dicho informe fue nominal y pública, y finalizó con la aprobación del informe de las
objeciones “por el sí 55 votos”[40]. En la Cámara, el informe fue aprobado en la sesión de
la Plenaria de 13 de diciembre de 2017, según consta en el acta No. 273[41],
publicada en la Gaceta del Congreso No. 159 de 2018[42].
La votación de dicho informe fue nominal y pública, y finalizó con la aprobación del informe de las
objeciones “por el sí 83
votos electrónicos y 1 manual, para un total por el sí de 84 votos; por el no 2
votos electrónicos, ninguno manual, para un total de 2 votos”[43].
Aprobación de los informes
Cámara
Acta
Gaceta
Resultado
Senado de la República
Acta 42 de 5 de diciembre
de 2017
Gaceta 173 de 2018
Aprobado. 55 votos
Cámara de Representantes
Acta 273 de 13 de diciembre
de 2017
Gaceta 159 de 2018
Aprobado. 84 votos.
24.
Observancia del término
previsto por el artículo 162 de la Constitución Política. Según
este artículo, “ningún
proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”. Al respecto, la Corte ha señalado que
“una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite
afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley,
y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones
que formule el Gobierno Nacional”[44]. Pues bien, la Corte constata que el trámite de las
objeciones se desarrolló dentro de este término. En efecto, el proyecto de Ley
sub examine fue radicado el día 1 de septiembre de 2015[45]
y los informes de conciliación fueron aprobados los días 20 de junio (Senado de
la República) y 16 de junio (Cámara de Representantes), ambos de 2017[46].
Por su parte, las objeciones gubernamentales fueron formuladas el día 15 de
agosto de 2017[47]
y los informes de las objeciones fueron finalmente aprobados los días 5 de
diciembre (Senado de la República)[48]
y 13 de diciembre (Cámara de Representantes)[49],
ambos de 2017.
25.
En respuesta al problema jurídico
formulado en el párr. 13.1, la Sala constata que el trámite de las
objeciones al proyecto de Ley sub examine cumplió con los requisitos
previstos por la Constitución Política y la Ley 5 de 1992, habida cuenta de que
(i) las objeciones se formularon oportunamente, (ii) se
remitieron a la Cámara en la que el proyecto de Ley tuvo origen, (iii) fueron
publicadas en la Gaceta del Congreso, (iv) se integró debidamente la
Comisión Accidental para su trámite, (v) los informes contienen
específicamente las razones de la objeción así como las de la insistencia y
fueron debidamente publicados, (vi) se realizaron los anuncios para los
debates en debida forma, (vii) los informes fueron sometidos a
consideración de las plenarias de ambas Cámaras y aprobados por sus mayorías
absolutas, mediante votación nominal y pública, y, finalmente, (viii)
tanto el trámite del proyecto de Ley como el de las objeciones se desarrolló
dentro del término prescrito en el artículo 162 de la CP.
Requisitos de procedimiento de las objeciones
Requisito
Cumplimiento
Oportunidad
Cumple
Remisión a la Cámara de
origen
Cumple
Publicación de las
objeciones
Cumple
Conformación de la Comisión
Accidental
Cumple
Informe de las objeciones
Cumple
Anuncios para los debates
Cumple
Aprobación de los informes
por parte de las Plenarias
Cumple
Observancia del término prescrito
por el artículo 162 de la CP
Cumple
26.
Por lo tanto, la Sala procede a
pronunciarse sobre el contenido de las objeciones formuladas por el Gobierno
Nacional.
6.
Análisis material de las
objeciones gubernamentales
27.
Como se señaló en el párr. 2,
el día 15 de agosto de 2017, mediante el oficio OFI-00099329 / JMSC 110200, el
Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional devolvieron el
proyecto de Ley de la referencia al Presidente de la Cámara de Representantes
con nueve (9) objeciones por inconstitucionalidad y cinco (5) por
inconveniencia[50].
El contenido de cada una de las objeciones por inconstitucionalidad - únicas
respecto de las cuales esta Corte tiene competencia - se estudiará a
continuación, en el orden planteado por el Gobierno Nacional.
28.
Los artículos del proyecto de Ley
objetados y el fundamento de las objeciones se sintetizan así:
Objeciones
gubernamentales por inconstitucionalidad
Artículos del
proyecto de Ley
Fundamento de la
objeción
1
Art. 8 (inciso 2 del parágrafo)
Reserva de Ley estatutaria
2
Art. 11
Indebida atribución de funciones públicas al colegio
profesional
3
Art. 11.1
Violación de la libertad de asociación
4
Art. 9 (parágrafo 2)
Desconocimiento del principio de legalidad
tributaria. Establecimiento de una tasa sin fijación de sus elementos básicos
5
Art. 11
Indebida previsión legal de una descentralización
por colaboración
6
Arts. 8 (inc. 2 del par), 11.2, 11.3 y 13 (último
aparte)
Asignación al Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo de funciones indelegables del Congreso de la República
7
Art. 6 No. 1, 2 y 3 y Art. 10
Desconocimiento del principio de legalidad. Indebida
formulación de prohibiciones
8
Art. 8 (parágrafo)
Violación del principio de igualdad. Asimilación de
profesionales, técnicos y tecnólogos en el área del deporte, con quienes no
cuentan con una formación superior en dicho campo
9
Art. 8 No. 1, 2 y 3
Violación del principio de igualdad de quienes han
obtenido grados técnicos o tecnológicos en el campo del deporte con
denominaciones distintas a la de “deporte o entrenamiento deportivo”
6.1.       Primera
objeción: “Reserva de ley estatutaria”
a.       Contenido de la objeción
29.
Esta objeción cuestiona la
constitucionalidad del último inciso del parágrafo del artículo 8 del proyecto
de Ley. Según el Gobierno, esta disposición “es aplicable tanto a quienes
tengan un título académico como a quienes no lo tengan, puesto que su enunciado
no distingue entre los distintos aspirantes a obtener el registro de entrenador
deportivo”. En tales términos, el Gobierno considera que el “sometimiento
de quienes ya tienen un grado de educación superior a un nuevo proceso de
certificación de idoneidad para poder registrarse como entrenadores deportivos
y ejercer así esta ocupación, constituye una limitación del derecho a ejercer
profesión u oficio”, lo cual afecta el núcleo esencial de este derecho. A
la luz de esta premisa, y con base en la sentencia C-756 de 2008, el Gobierno
Nacional concluye que “es indispensable que este proyecto se tramite a
través de ley estatutaria”.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
30.
El Congreso considera que esta
objeción es infundada, por las siguientes razones. Primero, este proyecto de
Ley no ha debido tramitarse como Ley estatutaria, porque (i) no existe “afectación
del núcleo esencial del derecho fundamental” prescrito por el artículo 26
de la Constitución Política, esto es, la libertad de escoger profesión u
oficio, (ii) el contenido del proyecto de Ley no pretende “regular la
materia de manera integral, estructural y completa”, (iii) el
proyecto de Ley “no prohíbe o impone condiciones desproporcionadas o
irrazonables para el ejercicio de la actividad de entrenador deportivo” y,
finalmente, (iv) “el proyecto pretende la reglamentación de una
actividad específica que es el entrenamiento deportivo”.
31.
Segundo, el informe de objeciones
señala que la argumentación del Gobierno en relación con la pretendida
inconstitucionalidad del último inciso del parágrafo del artículo 8 “no es
pertinente”, por cuanto “se puede colegir una interpretación parcial (…)
ya que el artículo establece de manera clara que exclusivamente se hace
referencia a los entrenadores, denominados erróneamente como empíricos”.
32.
Tercero, señala que la sentencia
C-756 de 2008 “no es aplicable al caso que nos ocupa, ya que el espíritu y
sentido del proyecto de Ley No. 104/2015 (Cámara) y 166/2016 (Senado), no
pretende recertificar los profesionales del sector deportivo que en la
actualidad orientan procesos de preparación o entrenamiento deportivo”.
c. Concepto del Procurador
General de la Nación
33.
El Procurador solicita que se
declare infundada esta objeción. En su criterio, “la objeción propuesta por
el Gobierno parte de una premisa equivocada derivada de una lectura incorrecta
de la disposición objetada, pues considera que la norma es aplicable a las
personas que tienen un título para ejercer la actividad de entrenador deportivo
y, por ello, el proyecto normativo impone una suerte de recertificación para
quien tiene algún título”. Por el contrario, en opinión del Procurador, la
disposición objetada del parágrafo del artículo 8 se aplica a las personas que
ejercen la actividad de entrenador deportivo sin el título –de cualquier
nivel–  o sin haber convalidado el título obtenido en el exterior, “pero de
ninguna manera cobija a quienes ejercen esta actividad en virtud de un título
académico”.
34.
Justamente por dicha lectura
incorrecta, en criterio del Procurador, “el Gobierno deduce que debe
aplicarse el criterio expresado en la sentencia C-756 de 2008. En este fallo la
Corte declaró inexequibles las disposiciones de una Ley ordinaria que regulaban
la reacreditación de los profesionales en salud, por que imponían una
restricción adicional e intensa al ejercicio de la profesión (…) como se puede
evidenciar, la objeción se construye a partir de una interpretación del texto
de la norma equivocada y el precedente citado hace referencia a un caso que no
es comparable”.
35.
El Procurador también señala que,
en todo caso, “la Constitución habilita al legislador ordinario para imponer
restricciones al ejercicio del derecho a escoger profesión y oficio, pues el
artículo 26 establece la facultad de exigir títulos de idoneidad (…)”. Bajo
este entendido, el Procurador resalta que, a la luz de una interpretación
sistemática de la Constitución, es posible “armonizar la competencia del
legislador ordinario para establecer restricciones, como el título de
idoneidad, forma válida de limitar el ejercicio del derecho a escoger profesión
u oficio; y la potestad del legislador estatutario para establecer limitaciones
intensas a este derecho (…) como las que tienen que ver con requisitos que
restrinjan más allá de lo necesario el acceso a un puesto de trabajo o impongan
condiciones exageradas para la adquisición del título de idoneidad”.
36.
Para el Procurador, “como en el
presente caso, la norma no impone una restricción que implique una limitación
intensa del derecho a ejercer una profesión u oficio, la presente regulación no
desconoce la reserva de ley estatutaria”.
d. Intervenciones
ciudadanas
37.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción. En
su criterio, (i) la sentencia C-756 de 2008 es “un referente
constitucional que no es pertinente y comparable, por ende, no es aplicable al
caso que nos ocupa, ya que el contenido, espíritu y sentido del proyecto de Ley
(…) no pretende recertificar los profesionales del sector deportivo que en la
actualidad orientan procesos de preparación o entrenamiento deportivo”; (ii)
el artículo 8 del proyecto de Ley fue indebidamente interpretado por el
Gobierno Nacional, “ya que solo basta con leer el texto del mencionado
inciso para establecer que exclusivamente hace referencia a los entrenadores,
denominados erróneamente como empíricos”; con base en este error
hermenéutico, “no tiene cabida el argumento de la supuesta afectación del
núcleo esencial del derecho fundamental en el artículo 26 de la Constitución”;
(iii) el proyecto de Ley no incorpora disposición alguna que afecte el
núcleo esencial de los derechos fundamentales, no impone condiciones irrazonables
o desproporcionadas, ni prevé la regulación integral o sistemática de los
mismos; y, finalmente, advierte que (iv) entre 1993 y 2013, el Congreso
ha aprobado 36 leyes ordinarias que reglamentan el ejercicio de profesiones y
actividades, a la luz del artículo 26 de la Constitución Política.
38.
Ministerio de Educación. Con fundamento en algunos apartes de la sentencia
C-756 de 2008, señala que “dado que la iniciativa se sitúa en reglamentar el
ejercicio de entrenador deportivo, para esta Entidad el proyecto de Ley limita
el núcleo esencial del derecho fundamental a escoger profesión u oficio, por lo
cual el trámite legislativo debió surtirse mediante el requerido para la
expedición de una Ley de carácter estatutaria”, incluso en aquellos eventos
en los cuales el ejercicio de la profesión u oficio implique un riesgo social.
e. Consideraciones de la
Corte
39.
En los informes sobre las
objeciones gubernamentales aprobados por las plenarias de ambas cámaras, en el
concepto del Procurador General de la Nación y en la mayoría de escritos de
intervención, se señala que esta objeción se funda en la “interpretación
indebida” del parágrafo del artículo 8 del proyecto de Ley objetado por el
Gobierno Nacional. Por esta razón, le corresponde a la Sala Plena, en primer
lugar, responder el siguiente problema jurídico: ¿Esta objeción cumple con
los estándares mínimos de argumentación que le permitan a esta Corte emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la misma? Solo si la respuesta a esta
pregunta es afirmativa, la Corte evaluará de fondo el cuestionamiento de
inconstitucionalidad formulado por el Gobierno Nacional. En caso contrario,
declarará la objeción infundada, por su ineptitud formal.
40.
El artículo 167 de la Constitución
Política le confiere a esta Corte “la competencia para pronunciarse
sobre las objeciones formuladas por inconstitucionalidad”[51]. El
ejercicio de esta competencia implica, necesariamente, que “el reclamo
expresado por el Presidente deba contener un problema constitucional
discernible para la Corte”[52]. Al respecto, la Corte ha señalado
que si bien el artículo 166 de la Constitución Política “no fija requisitos que, desde la
perspectiva de su contenido, deben llenar las objeciones formuladas por el
Ejecutivo”[53], esto no implica que, “como
presupuesto para un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional, las mismas no tengan que (…) cumplir con estándares mínimos de argumentación que permitan
sustentar una oposición objetiva y verificable entre la iniciativa legislativa
y la Constitución (…)”[54].
41.
Dado lo anterior y habida cuenta
de los límites de competencia de la Corte en relación con el control de
constitucionalidad de las objeciones –el cual se circunscribe solo a los
motivos expresados por el Gobierno Nacional–[55],
en algunos de sus pronunciamientos, la Corte ha señalado que debe proferir una decisión inhibitoria siempre que “el
gobierno objete por inconstitucionalidad un proyecto de ley, pero no presente
el sustento necesario para que se entienda planteado  un problema de
constitucionalidad [es decir] si éste no presenta argumentos mínimos que
soporten la acusación de inconstitucionalidad”[56]. Entre otras, en las
sentencias C-662 de 2009, C-321 de 2009 y C-239 de 2010, la Corte
Constitucional se ha declarado inhibida sobre las objeciones formuladas por el
Gobierno Nacional porque no cumplen con los requisitos de carga argumentativa
que permitan decidir de fondo.
42.
Al respecto, esta Corte estima
necesario precisar que, a la luz del artículo 167 de la Constitución Política,
la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad de las objeciones
gubernamentales, cumple una función de arbitraje entre el Gobierno
Nacional y el Congreso de la República. Esto es así, dado que, en los precisos
términos de dicha disposición, su competencia (i) solo se activa tras la
formulación de las objeciones por el Gobierno Nacional y la insistencia de
ambas cámaras en la aprobación del proyecto objetado y (ii) se ejerce
para decidir sobre la “exequibilidad” del proyecto de Ley, a la luz de
las objeciones formuladas.
43.
Ahora bien, el artículo 241.8 de
la Constitución Política dispone que le corresponde a la Corte “decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de Ley que hayan
sido objetados por el Gobierno Nacional como inconstitucionales”. Si bien
la Corte ha señalado de manera uniforme que la decisión de constitucionalidad en
relación con las objeciones gubernamentales surte efectos de cosa juzgada
relativa[57],
lo cierto es que el carácter definitivo de esta decisión impide que la
Corte simplemente se declare inhibida para decidir en aquellos casos en que el
Gobierno Nacional no cumpla con la argumentativa necesaria en su
cuestionamiento de inconstitucionalidad. Así las cosas, en estos casos, al
tenor de lo dispuesto por esta disposición, la Corte deberá declarar infundada
la objeción, por su ineptitud formal.
44.
Para determinar si las objeciones
gubernamentales cumplen con la carga argumentativa necesaria y suficiente que
le permita a la Corte adelantar el control de constitucionalidad de la objeción
propuesta, la Corte ha reconocido que la doctrina constitucional de los
requisitos de los cargos de inconstitucionalidad, desarrollada a partir de la
sentencia C-1052 de 2001, “tiene un carácter indicativo, sin que pueda concluirse válidamente
que los requisitos son aplicables uniformemente en uno y otro caso”[58]. Si
bien la Corte ha reconocido que no existe “plena identidad entre los
requisitos exigidos a los argumentos que sustentan las acciones públicas de
inconstitucionalidad y las objeciones gubernamentales, habida cuenta de las
innegables diferencias de estas potestades”[59], lo
cierto es que las categorías de dicha doctrina constitucional pueden ser
utilizadas “para dar cuenta de la imposibilidad de adoptar una decisión de
fondo”[60] en el marco del control de
constitucionalidad de las objeciones.
45.
La Corte
Constitucional ha reiterado de manera uniforme que las razones de
inconstitucionalidad deben ser, “(i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[61].
46.
En particular, el requisito de
certeza implica, según la Corte, que los cuestionamientos de
inconstitucionalidad se “dirijan contra una
proposición normativa real
y existente”[62], esto es, que “esté efectivamente contenida en la disposición
acusada [y, por lo tanto, que no sea] implícita o construida a partir
de normas que” no fueron cuestionadas[63].
En otros términos, la certeza exige “que la norma que se acusa tenga un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto”[64],
o, lo que es lo mismo, que el cuestionamiento “recaiga sobre
el contenido real de la norma acusada y no sobre uno inferido por quien demanda”[65].
47.
En el marco del control de
constitucionalidad de objeciones gubernamentales, esta Corte se ha abstenido de
decidir cuando la argumentación del Gobierno Nacional no satisface el requisito
de certeza. En la sentencia C-239 de 2010, por ejemplo, la Corte concluyó que “la objeción
(…) se fundamentó en una lectura errónea del parágrafo cuestionado y por lo
tanto carece de la certeza suficiente para permitir a esta Corporación un examen
sustancial de la acusación”. Al respecto, señaló que “[a]l no existir la regla jurídica que el Gobierno
creyó ver en el parágrafo objetado, a la Corte no le es dable hacer un
pronunciamiento de fondo pues el reproche de constitucionalidad no cumple con
el requisito de certeza que permita a la Corporación abordar el estudio
sustancial del cargo”.
48.
Pues bien, en el presente caso, la
objeción del Gobierno Nacional no satisface los estándares mínimos de
argumentación que deben reunir las razones de inconstitucionalidad que le
permitan a la Corte ejercer el control de constitucionalidad a su cargo. En
particular, la Corte constata que la objeción del Gobierno Nacional carece de
certeza, por cuanto se “fundamentó en una lectura errónea del parágrafo
cuestionado”.
49.
Esta objeción se dirige en contra
del segundo inciso del parágrafo del artículo 8 del proyecto de Ley, el cual
dispone que “[p]ara obtener el registro de entrenador deportivo, el aspirante deberá
obtener la certificación de idoneidad como entrenador deportivo, la cual será
expedida por el Colegio Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines
–COLEF-, de conformidad con los lineamientos que para el efecto expida el
Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos”.
50.
Como se señaló en el párr. 29,
el Gobierno Nacional considera que dicha disposición “es aplicable tanto a
quienes tengan un título académico como a quienes no lo tengan, puesto que su
enunciado no distingue entre los distintos aspirantes a obtener el registro de
entrenador deportivo” y que, en consecuencia, frente a los primeros, esto
es, quienes tienen un título académico, implica el “sometimiento de quienes
ya tienen un grado de educación superior a un nuevo proceso de certificación de
idoneidad para poder registrarse como entrenadores deportivos”, lo cual afecta
el núcleo esencial del derecho fundamental a escoger profesión u oficio y
desconoce la sentencia C-756 de 2008.
51.
Para la Corte, dicha
interpretación de la disposición objetada es subjetiva, no verificable en el
texto del parágrafo del artículo 8 y, además,  contraevidente. En criterio de
esta Corte, resulta claro que dicha disposición no es aplicable a quienes
tengan un título académico, sino solo a quienes carecen del mismo. Por lo
tanto, la disposición no somete a quienes tienen un grado de educación superior
“a un nuevo proceso de certificación de idoneidad”, como equivocadamente
lo señala el Gobierno Nacional. En efecto, el contenido normativo del segundo
inciso del parágrafo objetado resulta aplicable únicamente a “la persona que
a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentre ejerciendo
actividades de entrenamiento deportivo sin haber adquirido o convalidado un
título académico”, tal como se señala en el primer inciso del mismo
parágrafo. Esto es así, habida cuenta de la interpretación objetiva de dicha
disposición[66]
y, en particular, de dos principios hermenéuticos, a saber: sedes materiae,
y argumento a coherentia.
52.
Primero, el principio de
interpretación sedes materiae supone que el alcance normativo de una
disposición se determina en función de la ubicación de la misma dentro del
cuerpo normativo[67].
A la luz de este principio, el alcance normativo del segundo inciso del
parágrafo del artículo 8 del proyecto de Ley debe determinarse a partir de la
materia regulada en dicho artículo y, en particular, en este parágrafo. Así,
este artículo regula “los requisitos para obtener la tarjeta de entrenador
deportivo” y su único parágrafo regula tales requisitos para quien no
hubiere “adquirido o convalidado un título académico que lo acredite como
profesional, tecnólogo o técnico profesional”, según expresamente lo señala.
Dado lo anterior, habida cuenta de su ubicación dentro del artículo 8 y, en
particular, dentro del parágrafo, debe concluirse que el requisito de obtención
de “la certificación de idoneidad” expedida por el COLEF para “obtener
el registro de entrenador deportivo”, previsto por el segundo inciso del
parágrafo, aplica únicamente a quienes no han adquirido o convalidado un título
académico.
53.
Segundo, el principio de
interpretación a coherentia implica que solo son admisibles las
interpretaciones de una determinada disposición cuando sean compatibles con el
sentido del resto de disposiciones. A la luz de este criterio, el alcance
normativo de la disposición objetada debe ser compatible con el del resto de
disposiciones, en particular, con el resto del contenido del artículo 8. Así,
este artículo, en su primer inciso y tres numerales prevé que podrán
matricularse en el registro de entrenadores deportivos y obtener la tarjeta
profesional tres grupos de sujetos, a saber: (i) quienes hayan adquirido
título profesional, (ii) quienes hayan adquirido título tecnológico o
técnico profesional y (iii) quienes hayan adquirido título profesional,
tecnológico o técnico otorgado por instituciones de Educación Superior que
funcionen en otros países, siempre y cuando se hubieren convalidado ante las
autoridades competentes.
54.
Por su parte, el parágrafo regula
los requisitos para la obtención de este registro por parte de personas que no
cuenten con alguno de dichos títulos y, en particular, su segundo inciso prevé
el requisito de obtener la certificación de idoneidad expedida por el COLEF. En
estos términos, suponer –como lo hace el Gobierno Nacional– que este
último requisito aplica también para los grupos incluidos en los numerales 1, 2
y 3 de este artículo, resultaría incompatible con el contenido normativo del
primer inciso del artículo 8 y de sus tres numerales, a la luz del cual los
sujetos que se encuentren en cualquiera de tales grupos podrán, sin más,
matricularse en el registro de entrenadores deportivos y obtener la tarjeta
profesional. Por lo tanto, la interpretación del Gobierno Nacional debe
descartarse.
55.
En tales términos, para la Corte
resulta evidente que el contenido normativo del segundo inciso del parágrafo
del artículo 8 resulta aplicable únicamente a “la persona que a la fecha de
entrada en vigencia de la presente ley se encuentre ejerciendo actividades de
entrenamiento deportivo sin haber adquirido o convalidado un título académico”.
Por el contrario, la interpretación del Gobierno Nacional, según la cual dicha
disposición “es aplicable tanto a quienes tengan un título académico como a
quienes no lo tengan, puesto que su enunciado no distingue entre los distintos
aspirantes a obtener el registro de entrenador deportivo” es subjetiva, no
verificable en el texto del parágrafo del artículo 8 y contraevidente, por
cuanto es contraria a la interpretación contextual de la disposición objetada
y, en particular, a cuatro principios hermenéuticos, a saber: sedes materiae,
argumento a coherentia, efecto útil y la reductio ad absurdum.
56.
Así las cosas, dado que esta objeción
“se fundamentó en una lectura errónea del parágrafo cuestionado”, el
cuestionamiento de constitucionalidad del Gobierno Nacional carece de la
certeza suficiente que le permita a esta Corte adelantar un examen sustancial
de la acusación. Justamente por la falta de certeza del planteamiento, para la
Corte resulta incierta la acusación del Gobierno Nacional en relación con la
afectación del núcleo esencial de la libertad de escoger profesión y oficio, lo
que le impide abordar el estudio de reserva de Ley propuesto en la objeción. Es
más, dicha afectación no se puede inferir ni siquiera prima facie del
texto objetado, dado que, lejos de lo sostenido por el Gobierno, no prevé un
proceso de “recertificación” para quienes ya han obtenido título
profesional, sino que, por el contrario, dispone un requisito habilitante para
el ejercicio de la actividad profesional de entrenamiento deportivo de aquellos
que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, se encuentren
ejerciendo tales actividades sin haber adquirido o convalidado un título
académico.
57.
Por lo tanto, la Corte declarará infundada esta
objeción, dada su ineptitud formal.
6.2  Segunda objeción: “Indebida atribución de
funciones públicas al colegio profesional correspondiente”
a.  Contenido de la objeción
58.
Esta objeción cuestiona la
constitucionalidad del artículo 11 del proyecto de Ley. Según el Gobierno, esta
disposición “prevé” el Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos “como
un colegio profesional”, dado que “lo definió como una entidad
asociativa representativa de los intereses profesionales”. En su concepto,
la Corte ha señalado que “solo pueden organizarse en colegios las
profesiones reconocidas legalmente, y que solo los colegios profesionales
pueden recibir funciones públicas de inspección y vigilancia de las profesiones”.
Esta premisa se fundó en citas de las sentencias C-470 de 2006, C-964 de 1999
y, fundamentalmente, en la C-399 de 1999.
59.
Por lo anterior, el Gobierno
considera que “cuando se prevé en el presente proyecto de ley la asignación
de claras funciones públicas de inspección y vigilancia al Colegio Colombiano
de Entrenadores Deportivos y se le declara ente órgano rector de dirección,
organización y control de la actividad del entrenador deportivo, se está
violando el artículo 26 de la Constitución”. Esto, por cuanto “el
entrenamiento deportivo no ha sido reconocido por el Legislador como una
profesión, y en consecuencia los entrenadores deportivos no pueden conformar un
colegio que, en los términos del artículo 26 de la Carta, reciba funciones
públicas”.
60.
Por último, el Gobierno resaltó
que “varias de las figuras que se establecen en este proyecto de Ley
corresponden a lo que sería la regulación de una profesión”, como, por
ejemplo, la previsión de un registro profesional, la tarjeta profesional como
título de idoneidad, así como la regulación del ejercicio ilegal de la
profesión. Es más, resalta que los artículos 6.3[68],
10[69]
y 11[70]
expresamente incluyen las expresiones “profesión” y “profesional”
dentro de la regulación de la actividad del entrenador deportivo. En su
criterio, “la sustitución gramatical del reconocimiento de la profesión de
entrenador deportivo por el reconocimiento y regulación de la actividad de
entrenador deportivo (…) tiende a desnaturalizar las categorías
constitucionales del artículo 26 Superior, y es como mínimo un problema de
técnica legislativa que podrá generar problemas interpretativos y de aplicación
en el futuro”.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
61.
Los informes señalan que el
Congreso de la República, con el proyecto de Ley objetado, “dio estricto
cumplimiento al mandato de la Corte Constitucional en la sentencia C-307 de
2013, fallo que resuelve las objeciones de inconstitucionalidad e
inconveniencia presentadas por el Ejecutivo, sobre el proyecto de Ley 180/2011
(Senado) y 248/2011 (Cámara)”. Además, resaltan que, con este proyecto de
Ley, “se pretende reglamentar una actividad que como bien lo indico la Corte
Constitucional en la sentencia C-307 de 2013 (…) implica un riesgo social y en
este sentido el legislador tiene la competencia y las facultades como ya se
enunció de limitar las mismas y profesionalizarlas a través de la exigencia de
títulos de idoneidad”.
62.
Además, consideran que “no se
presenta en el proyecto una sustitución de la categoría de 'profesión',
por la categoría de 'actividad'”. Al respecto, destacan que “la
actividad de entrenador deportivo viene siendo ejercida en Colombia por
profesionales universitarios, tecnólogos y técnicos profesionales; resaltando,
que los tres niveles de formación implican como mínimo ser un profesional; es
decir, tanto el técnico, como el tecnólogo, son profesionales”. Por lo
anterior, advierten sobre “la existencia de un gran número de titulaciones
en el nivel de educación superior que convergen hacia la 'actividad' de entrenador deportivo, que será
reconocida y reglamentada en el presente proyecto de Ley”.
63.
Finalmente, señalan que “en el
análisis de objeciones gubernamentales realizado por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-307 de 22 de mayo de 2013, la actividad del entrenador
deportivo como una profesión fue definida por el Legislador en uso de su
libertad de configuración, basados en su condición interdisciplinaria, la
existencia de una teoría que ordena la materia, una metodología y unos
principios que rigen el entrenamiento deportivo. Para limitar esta profesión,
el legislador se apoya en la naturaleza pedagógica del entrenamiento deportivo
(…) lo que conlleva a que para el ejercicio de las actividades propias del
entrenador deportivo, se requiera de destrezas pedagógicas y de formación
académica, pudiendo en consecuencia el Legislador exigir títulos de idoneidad”.
c. Concepto del
Procurador General de la Nación
64.
El Procurador solicita que esta
objeción se declare fundada. En primer lugar, advierte que “el proyecto de Ley
en general no se ocupa de la regulación de la profesión de entrenador
deportivo, sino de algunas condiciones para su ejercicio”. Además, constata
que “el legislador no definió a los entrenadores deportivos como
profesionales de conformidad con el artículo 26 de la Constitución Política”.
65.
En su opinión, el proyecto de Ley
“se ocupó de reglamentar el ejercicio legal de una actividad y las
condiciones en que se puede ejercer por algunas personas que venían
ejerciéndola por sus conocimientos meramente empíricos, sin que eso pueda
equipararse a la regulación formal de una profesión”. Por lo tanto, “como
la norma no regula el ejercicio de una profesión, entonces la actividad de
entrenador deportivo no constituye una profesión legalmente reconocida y, en
consecuencia, es contrario a la Constitución que se le deleguen funciones
públicas a un colegio que no está integrado por personas que tienen esta
calidad”.
d. Intervenciones
ciudadanas
66.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción. En
su criterio, (i) el proyecto de Ley sub examine fue tramitado y aprobado
en cumplimiento de la sentencia C-307 de 2013, que, a su vez, resolvió las
objeciones gubernamentales formuladas por el Gobierno Nacional sobre el
proyecto de Ley 180/2011 (Senado) y 248/2011 (Cámara); (ii) con base en
dicha sentencia, el Legislador, en ejercicio de su amplia libertad de
configuración, definió la actividad del entrenador deportivo como una
profesión, “basado en su condición interdisciplinaria, la existencia de una
teoría que ordena la materia, una metodología y unos principios que rigen el
entrenamiento deportivo”; (iii) “la actividad del entrenador
deportivo viene siendo ejercida en Colombia por profesionales universitarios,
tecnólogos y técnicos profesionales (…) de otra parte, existen personas que
ejercen la actividad de entrenador deportivo, sin haber obtenido ningún título
en el nivel profesional universitario, tecnólogo y técnico profesional”;
(iv) dado lo anterior, “se parte de la premisa de la existencia de un
gran número de titulaciones en el nivel de educación superior que convergen
hacia la actividad de entrenador deportivo, que será reconocida y reglamentada
con el presente proyecto de Ley”; y (v) este proyecto de Ley “pretende
reglamentar una actividad que como bien lo indicó la Corte Constitucional en la
sentencia C-307 de 2013 es una actividad que implica un riesgo social y en este
entendido el legislador tiene la competencia y las facultades como ya se
enunció de limitar las mismas y profesionalizarlas”. Finalmente,
Colderportes señala que el proyecto de Ley incluye a “quienes ostentan un
título profesional y a quienes sus conocimientos son adquiridos con fundamento
en sus años de experiencia y experticia en el tema (…) [lo cual] le da
el carácter de equidad, igualdad y trabajo al ejercer esta actividad”.
67.
Ministerio de Educación. Sostiene que “no se puede colegir con claridad la
intención del legislador respecto a quien atribuye la función de dirección,
organización y control de la actividad de entrenador deportivo, esto en razón de
que, según el artículo 1 de la iniciativa se nombra al Colegio Nacional de
Entrenamiento Deportivo y de conformidad con el artículo 8 y subsiguientes se
menciona al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo, por tal motivo (…)
es pertinente que el Congreso precise con exactitud el órgano o ente a quien en
realidad se pretende atribuir tales funciones”.
e. Consideraciones de la
Corte
68.
Dada la objeción formulada por el
Gobierno Nacional, le corresponde a esta Corte responder el siguiente problema
jurídico: ¿El artículo 11 del proyecto de Ley vulnera el artículo 26 de la
Constitución Política, por cuanto le asigna funciones públicas al Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo, pese a que, en criterio del Gobierno, el
“entrenamiento deportivo” no es una profesión legalmente reconocida?
Para resolver esta pregunta, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre
colegios profesionales. Luego, analizará la objeción en concreto.
69.
El artículo 26 de la Constitución
Política prevé que (i) toda persona es libre de escoger profesión u oficio; (ii)
la ley podrá exigir títulos de idoneidad; (iii) las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones; (iv)
las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre
ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social; (v) las
profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios; (vi) la
estructura interna y el funcionamiento de estos colegios  deberán ser
democráticos; y, finalmente, que (vii) la ley podrá asignarles funciones
públicas a estos colegios y establecer los debidos controles.
70.
La Corte ha definido los colegios
profesionales como “corporaciones esencialmente de naturaleza privada,
constituidos por grupos de personas particulares, asociadas en atención a una
finalidad común”[71].
Además, “son organizaciones
que permiten el ejercicio de la denominada descentralización por colaboración a
favor de la administración pública, ya que ejercen, conforme a la ley,
funciones administrativas sobre sus propios miembros, con el fin de buscar la
eficiencia, celeridad y economía en lo concerniente al servicio que prestan, y
como una manera de asegurar la participación “de los profesionales en las
funciones públicas de carácter respresentativo y de interés general”[72].
Por esta razón, la Constitución habilita al Legislador a asignarles funciones
públicas a los colegios[73].
71.
La estructura interna y el funcionamiento
de los colegios deberán ser democráticos. Para la Corte, con dicho mandato, la
Constitución busca “garantizar
que todo aquel que cumpla con los requisitos legales para ejercer la profesión
de que se trate, pueda, sin más exigencias, formar parte del colegio, de sus
órganos de decisión y de gestión, y para que no se convierta en el instrumento
de defensa de intereses particulares”[74].
En otros términos, la
Corte ha señalado que los colegios no son simplemente “círculos
cerrados o exclusivos a los que únicamente puedan acceder determinadas clases
de personas[75], sino
que “su objetivo constitucional es el permitir el acceso de todos los
profesionales que quieran vincularse a ellos, en igualdad de oportunidades y
con el sólo fundamento de pertenecer a determinada profesión (…)”[76].
72.
Desde temprana jurisprudencia, la
Corte distinguió los colegios profesionales (art. 26 de la CP) de las asociaciones
de profesionales (art. 103 de la CP). En la sentencia C-606 de 1992, la
Corte señaló que, por expreso mandato constitucional, los Colegios (i)
deben ser democráticos y (ii) “representar
globalmente a quienes ejercen determinada profesión y no pueden convertirse
simplemente en voceros de una parte especial o determinada de todo un gremio
profesional”. Por su parte, las
asociaciones de profesionales son autónomas para decidir (i) si adoptan
o no una estructura y funcionamiento democráticos y (ii) si representan
los intereses de todo un gremio o de una parte de él.
73.
A su vez, la Corte ha distinguido
los colegios profesionales de los consejos profesionales. Estos
últimos son órganos públicos de carácter administrativo[77]
– cuya creación, por definición, modifica la estructura de la administración–[78]
y, por lo tanto, deben ser creados mediante Ley[79],
con iniciativa gubernamental. Por su parte, si bien pueden desempeñar funciones
públicas (al igual que los consejos profesionales), los colegios profesionales
surgen a partir de la iniciativa privada, en particular, de “la iniciativa de personas que ejercen una
profesión y quieren asociarse”[80]. Por ende, la Corte ha reiterado que, “en
términos generales, son los particulares y no el Estado a la luz de la actual
constitución, quienes determinan el nacimiento de un colegio profesional, pues
ésta tarea es eminentemente el desarrollo del artículo 38 de la Carta”[81]. Esto
no implica que los colegios simplemente respondan al interés asociativo y
particular de sus integrantes, “sino que dada su actividad pretenden
irradiar el entorno social a partir de la búsqueda de un mejoramiento de las
actividades profesionales de sus miembros, de la creación de mecanismos de
autocontrol profesional, de sistemas de actualización y preparación y de la
búsqueda de objetivos éticos en el campo de su actividad respectiva”[82].
74.
Como expresión de la
libertad de asociación, son los particulares, que no el Estado, quienes crean los
colegios profesionales. Al respecto, la Corte ha reiterado que “no corresponde a la ley crear directamente tales
colegios puesto que ellos son una expresión del derecho de asociación, que por
esencia es social pero no estatal”[83]. No obstante, el
Legislador puede regular lo relativo a su estructura interna y funcionamiento.
Es más, la propia Corte ha reconocido que le
corresponde al legislador “establecer las bases para que el ejercicio de las
funciones públicas, confiada a los Colegios Profesionales, permita la
realización de los principios y valores constitucionales relacionados con la
libertad de escoger profesión u oficio y desempeñarlos con las proyecciones y
garantías que el trabajo humano, como factor de realización humana, social y
económica comporta”[84].
75.
La Corte ha desarrollado una extensa línea
jurisprudencial en relación con el significado de la expresión normativa “las
profesiones legalmente reconocidas”, que, al tenor del artículo 26 de la
Constitución, pueden organizarse en colegios profesionales. En la sentencia
C-606 de 1992, en el marco de la revisión de constitucionalidad de algunos
artículos de la Ley 70 de 1979, “por la cual se reglamenta la profesión de
topógrafo y se dictan otras disposiciones”, la Corte señaló que “una de las características primordiales
de los colegios, en virtud de su esencia democrática, es que no exista ningún
requisito diferente al de ejercer legítimamente la profesión para poder acceder
a la calidad de socio o colegiado. Así las cosas, un colegio profesional no
puede restringir discrecionalmente el acceso (…)”.
76.
En la sentencia C-177
de 1993, la Corte resolvió una demanda de inconstitucionalidad en contra de algunos
contenidos de la Ley 19 de 1999, mediante la cual “se reglamenta la
profesión de técnico electricista en el territorio nacional”. En esta
providencia, la Corte resaltó que los colegios “están integrados no por representantes de autoridades
públicas, sino por todas aquellas personas que, cumpliendo con las condiciones
para ejercer legalmente una actividad determinada, deciden asociarse”.
77.
En la sentencia C-492
de 1999, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra de los
artículos 79 (parcial) de la
Ley 223 de 1995 y 27 (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1995, a la luz de los
cuales los avalúos debían ser realizados, entre otras, por las lonjas de
propiedad raíz o sus afiliados. Entre otros aspectos, en esta sentencia, la
Corte señala que los colegios profesionales se pueden constituir con la simple
“decisión de los profesionales”. Con
base en lo anterior, concluyó que las "lonjas de propiedad raíz deben
entenderse en sentido genérico, no referente de manera exclusiva a personas
jurídicas ya existentes que hayan adoptado ese nombre, y, por tanto, cobijan,
en materia de avalúos a las asociaciones y colegios que agrupen a profesionales
dedicados a ese ramo”.
78.
La sentencia C-399 de 1999 es hito
en esta materia. En esta sentencia, la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad en contra de varios artículos del Decreto Ley 960 de 1970,
por medio del cual se dispuso “el estatuto de notariado”. En particular,
la demanda se dirigió en contra de las disposiciones que regulaban el colegio
de notarios, por cuanto, a juicio del actor, la actividad del notario no es una
profesión legalmente reconocida, sino una actividad propia de la función
pública relativa a “la guarda de la fe pública”.
79.
En esta providencia, la Corte se
pronunció expresamente sobre el significado de la expresión “profesiones
legalmente reconocidas” prevista por el artículo 26 de la Constitución
Política. La Corte partió de las siguientes premisas: (i) el Legislador
tiene competencia para regular las profesiones y (ii) en ejercicio de
esta competencia el Legislador puede disponer marcos generales regulatorios de
las profesiones, que definan su naturaleza, características, “las formas de
alcanzar el carácter de profesional en la materia (…) y el ámbito dentro del
cual deben desenvolverse los sujetos pertenecientes a la respectiva profesión”,
así como “los requisitos materiales y de formación para el alcance de los
títulos profesionales”.
80.
A su vez, la Corte distinguió los
conceptos “profesional” y “profesional titulado”. Al respecto,
señaló que “el
profesional es aquella persona que ejerce públicamente una actividad de manera
permanente y sistemática, generalmente con ánimo de lucro. Si la profesión que se
ejerce requiere de un título académico, estamos hablando de una profesión
titulada, y en estricto sentido quien la ejerce recibe el nombre de
profesionista”. Bajo
este entendido, la Corte señaló que no es un requisito profesional “poseer
un título académico, que certifique su aptitud para ejercer una actividad. Es
el legislador quien de acuerdo con la Constitución debe decidir cuándo una
profesión debe pasar a ser una profesión titulada. Estos dos conceptos no son
pues sinónimos”. En otros términos,
la Corte consideró que por
profesionales en sentido lato deben entenderse aquellas personas que se
desempeñan en una actividad determinada y por profesionales titulados, aquellos
que necesitan de un título profesional para desempeñar una actividad
determinada.
81.
Con base en esta
distinción, la Corte abordó la definición de la expresión “las profesiones
legalmente reconocidas”. La Corte advirtió que “con esa definición la Constitución le da
un plus adicional al término profesión, agregándole adicionalmente la exigencia
del reconocimiento legal de tal condición o idoneidad, lo que no favorece una
interpretación de la norma que pretenda una definición de profesión en sentido
lato”. Así pues, tras la
revisión de las Gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente, la Corte
concluyó que una “profesión legalmente reconocida” es “definida como “profesión” por el
legislador y se encuentre estructurada o definida en unas disposiciones
normativas, - o estatuto -, que determinen su ámbito de aplicación, naturaleza
y títulos de idoneidad”. Esta subregla se ha reiterada desde
entonces en la jurisprudencia constitucional[85].
82.
A la luz de tales
consideraciones, la Corte concluyó que el notariado no es entonces una “profesión
legalmente reconocida” en los términos del artículo 26 de la Constitución,
sino una actividad propia de “función pública que implica el ejercicio de la
fe notarial” y realizada por los notarios de conformidad con el mismo
Estatuto Notarial. Dicha actividad no exige una carga académica definida ni un título
de idoneidad específico y está regulada por Decreto 960 de 1970 que, lejos de
reconocer una profesión o una actividad profesional, regula la función
notarial, pero que, por el simple hecho de prever requisitos para acceder al
cargo de notario, no puede considerarse como el estatuto que configura y
determina una actividad profesional titulada. Al respecto, resaltó que en
últimas “lo que se regula con un estatuto que reglamenta una profesión, es
la actividad base de la misma y su condición de profesión, y no exclusivamente
los requisitos para acceder a un cargo específico.” Por lo tanto, declaró
inconstitucionales las disposiciones que regulaban el denominado colegio
notarial.
83.
Por último, en la sentencia C-1085
de 2008, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra de los
artículos 10 y 18 de la Ley 1164 de 2007, “por medio de la cual se dictan
disposiciones en materia del talento humano en salud”. Dichas disposiciones
regulan y les asignan funciones públicas a los denominados colegios profesionales
de la salud. En esta ocasión, la Corte determinó que los colegios profesionales
son una manifestación específica de la libertad de asociación y que “la
colegiatura permite a los profesionales del ramo” contar con una estructura
y funcionamiento democráticos para velar por sus intereses profesionales y
ejercer las funciones públicas que le sean asignadas por la Ley. En otros
términos, “los colegios son corporaciones del ámbito sectorial, cuyo
sustrato es de naturaleza privada, es decir, grupos de personas particulares
asociadas a una finalidad común”[86].
84.
En suma, la Corte ha reconocido
que, según lo previsto por el artículo 26 de la Constitución Política, los
colegios profesionales (i) son asociaciones privadas de carácter
democrático, lo cual implica que, (ii) para su creación y conformación,
no pueden exigirse requisitos distintos a la decisión de sus integrantes
relativa a asociarse y constituir un Colegio, así como al ejercicio de una
profesión o actividad profesional legalmente reconocida. A su vez, de la
sentencia C-399 de 1999, (iii) la Corte definió la expresión “profesiones
legalmente reconocidas” como (a) aquellas definidas como tales por
el Legislador y (b) que se encuentren estructuradas en normativas que
determinen su ámbito de
aplicación, naturaleza y títulos de idoneidad. Por lo tanto, (vi) las
actividades inherentes a las funciones públicas, como la de notariado, no
constituyen profesiones o actividades profesionales por el simple hecho de
prever requisitos para acceder a ciertos cargos. Por último, (v) los colegios pueden ser corporaciones de
profesionales de una determinada profesión titulada (colegios de abogados, de
médicos, etc.) o de grupos de profesionales de determinado ramo o sector
profesional (avaluadores, profesionales en salud, etc.)
85.
Con base en este precedente, la
Corte declarará infundada la objeción gubernamental en contra del artículo 11
del proyecto de Ley sub examine. Para la Corte, el cuestionamiento de
inconstitucionalidad formulado por el Gobierno Nacional, fundado en que (i)
el entrenamiento deportivo no ha sido reconocido por el Legislador como una
profesión, y, en consecuencia, (ii) los entrenadores deportivos no
pueden conformar un colegio, parte de premisas incorrectas y, por lo tanto,
debe desestimarse, habida cuenta de las siguientes razones.
86.
Primero, en la sentencia C-307 de
2013, la Corte Constitucional concluyó que el reconocimiento de la actividad de
entrenador deportivo como profesión por parte del Legislador se ajustaba a la
Constitución Política, en particular, a su artículo 26. Dicha sentencia se
profirió con ocasión de las objeciones formuladas por el Presidente de la
República en contra del proyecto de
Ley número 180 de 2011
(Senado de la República), 248 de 2011 (Cámara de Representantes) “por la
cual se reconoce y reglamenta el ejercicio de la profesión del (la) entrenador
(ra) deportivo (va) y se dictan otras disposiciones”[87]. Justamente
una de las objeciones cuestionaba la constitucionalidad del reconocimiento de
la actividad del entrenador deportivo y la exigencia de títulos de idoneidad,
por cuanto, a juicio del Gobierno, “no entrañaba riesgo social”.
87.
Sobre esta objeción,
la Corte concluyó que el reconocimiento de la actividad del entrenador
deportivo como profesión y, por lo tanto, del entrenador deportivo como
profesional “no vulnera
el 26 CP. Esto, por cuanto: (i) es definida por el legislador como profesión,
razonadamente; (ii) tiene un contenido académico: componente
interdisciplinario, existencia de una teoría y métodos propios; (iii) es de
naturaleza pedagógica, por lo que su ejercicio impone ciertos conocimientos y
(iv) además, puede, en determinados niveles, entrañar riesgo social”. En tales términos, esta Corte advierte
que la Corte avaló el reconocimiento del Legislador al entrenador deportivo como
profesional, a la luz de lo previsto por el artículo 26 de la Constitución
Política.
88.
Segundo, el proyecto
de Ley sub examine cumple con los
estándares de la sentencia C-399 de 1999 para la definición de “las
profesiones legalmente reconocidas”. Esto es así por dos razones. De un
lado, esta Corte constata que, en varios de sus artículos, dicho proyecto alude
al entrenador deportivo como “profesional” y a la actividad el
entrenamiento deportivo como “profesión o actividad profesional”. Solo a
manera de ejemplo, (i) al definir los principios del entrenamiento
deportivo, el artículo 2 prevé la “idoneidad profesional” y alude a los
factores del entrenador deportivo que identifican “su desarrollo profesional”,
(ii) al enlistar las actividades del entrenador deportivo, el numeral 7
del artículo 5, prevé “toda actividad profesional que (…) que tenga relación
con el campo de competencia del (la) entrenador (a) deportivo (a)”, y (iii)
al enlistar las prohibiciones del entrenador deportivo, el numeral 3 del artículo
6, dispone “realizar actividades que contravengan la buena práctica
profesional”. Es más, el propio artículo 11 expresamente define al Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo como entidad asociativa que “representa
los intereses profesionales de la ciencia del deporte, conformado por el mayor
número de afiliados activos de esta profesión”. Estos son algunos ejemplos
de los contenidos normativos del proyecto de Ley en los que de manera expresa,
directa y clara el Legislador reconoce al entrenador deportivo como profesional
y a la actividad del entrenamiento deportivo como actividad profesional.
89.
De otro lado, para
esta Corte es claro que la actividad profesional del entrenamiento deportivo se
encuentra “estructurada” en la
normativa sub examine, en la que se determina “su ámbito de aplicación, naturaleza y
títulos de idoneidad”. En efecto, el proyecto de Ley (i) tiene por
objeto “reconocer y reglamentar” la actividad del entrenador deportivo,
definir “su naturaleza y propósito”, desarrollar “los principios de
la rigen”, entre otros (art. 1); (ii) define
dicha actividad (art. 2); (iii) su naturaleza y propósitos (art. 3); (iv)
sus principios (art. 4); (v) las actividades mismas del entrenador
deportivo (art. 5); (vi) las prohibiciones (art. 6); (vii) la
acreditación del entrenador deportivo (art. 7) y los requisitos para acceder al
registro como entrenador deportivo – títulos y certificado de idoneidad– (art.
8); y (viii) los supuestos de ejercicio ilegal de esta actividad
profesional (art. 10), entre otros. En tales términos, es tan claro que este
proyecto de Ley tiene por objeto reconocer y regular la profesión del
entrenador deportivo que el mismo Gobierno Nacional reconoce abiertamente que “varias de las figuras que se establecen en este
proyecto de Ley corresponden a lo que sería la regulación de una profesión” y
que su cuestionamiento de inconstitucionalidad puede poner de presente “un
problema de técnica legislativa”.
90.
Tercero, habida cuenta de la
finalidad del proyecto y de la naturaleza de la profesión del entrenador
deportivo, la Corte considera compatible con el “carácter sectorial” de
los colegios profesionales que el Legislador hubiere optado por la expresión “la
actividad del entrenador deportivo” para aludir a esta actividad
profesional. En efecto, es a todas luces razonable que, tal como lo señalan los
informes sobre las objeciones aprobados por las plenarias de ambas cámaras, que
deliberadamente se hubiere optado por dicha expresión habida cuenta que “la
existencia de un gran número de titulaciones en el nivel de educación superior
que convergen hacia la 'actividad' de entrenador
deportivo, que será reconocida y reglamentada en el presente proyecto de Ley”.
Por lo demás, en otras ocasiones, el Legislador ha reconocido la existencia de
colegios profesionales en relación con ramos profesionales o sectores, que
agrupan distintas titulaciones, como los avaluadores o los profesionales de las
ciencias de la salud, este último, cuya constitucionalidad fue avalada por la
Corte en la sentencia C-1085 de 2006.
91.
Cuarto, justamente, a la luz de la
sentencia C-399 de 1999 (principal referente de esta objeción), la Corte
concluye que el reconocimiento de la actividad profesional de entrenamiento
deportivo en el proyecto de Ley sub examine no desconoce el artículo 26
de la Constitución Política. Además de cumplir con los estándares referidos en
los párr. 87 y 88, el proyecto de Ley sub examine regula la actividad
profesional del entrenador deportivo, que resulta completamente diferente a
la actividad pública de notariado. En efecto, mientras que esta última
es propia de la función pública relativa a la “guarda de la fe pública”
y es ejercida por unos particulares que deben acreditar ciertos requisitos para
acceder al “cargo de notario”, la actividad del entrenador deportivo
está asociada a la actividad profesional de entrenamiento deportivo y será
ejercida por quienes acrediten títulos o certificados de idoneidad que
habilitan a los interesados para el ejercicio legal de esta profesión, que no
para acceder a un cargo público. Justamente, a la luz de dicha sentencia, en
relación con esta última actividad –dado que es reconocida por el propio
legislador como profesional– sí es posible organizar un colegio profesional, al
cual la Ley le pueda asignar funciones públicas.
92.
Por último, la Corte resalta que
nada obsta para que, junto con el reconocimiento legal de la actividad
profesional del entrenador deportivo, el Legislador regule “la
profesionalización” de la misma. En efecto desde la sentencia C-177 de
1993, la Corte ha reiterado que “le compete al legislador, con ayuda de
criterios sociológicos, y consultando los principios de la justicia y el bien
común, señalar cuándo una actividad -que por no exigir cualificación académica
puede ser considerada como un oficio-, debe ser reglamentada, estableciendo
para su ejercicio determinados requisitos de capacitación, -vale decir
profesionalizándola”.
93.
Al respecto, la Corte
ha reconocido que “los
conceptos de oficio y profesión no son estáticos y su diferenciación o clasificación
no depende -como lo afirma la demanda- de la naturaleza de la propia
actividad. Es el propio legislador, quien por razones de política
-prevalentemente relacionadas con la orientación económica- y
atendiendo criterios de importancia o contribución social o económica, así como
de riesgo social decide elevar un oficio al rango de profesión.  Las
exigencias de mayor especialización y profesionalización -en razón de la mayor
complejidad característica de las sociedades contemporáneas- hacen que una tarea
que otrora requería, por ejemplo, simplemente un aprendizaje práctico hoy, por
el altísimo grado de sofisticación tecnológica aplicada a cualquier campo del
quehacer humano demandan un significativo nivel de cualificación técnica o
académica”.
94.
Con base en las anteriores
consideraciones, la Corte declarará infundada la objeción en contra del
artículo 11 del proyecto de Ley sub examine.
6.3.
Tercera objeción: “Violación
de la libertad de asociación”
a.  Contenido de la objeción
95.
Esta objeción cuestiona la constitucionalidad
de dos apartes normativos del primer inciso del artículo 11 del proyecto de
Ley. Primero, en relación con la expresión “única”, el Gobierno
considera que, “al disponer que este Colegio es la única entidad asociativa
que representa los intereses profesionales de las ciencias del deporte,
desconoce la existencia de múltiples otras asociaciones profesionales en este
campo, y así viola la libertad de asociación”, prevista por el artículo 38
de la Constitución Política.
96.
Segundo, en relación con la
expresión “conformado por el mayor número de afiliados activos de esta
profesión”, el Gobierno entiende que dicho aparte “puede muy bien
interpretarse como un mandado legal de afiliación de los entrenadores
deportivos a dicho Colegio, o cuando menos un estímulo legal indebido a la
afiliación al mismo”, dado que “está sugiriendo o estimulando una
especie de afiliación obligatoria a esta entidad (también clasificada como la
única entidad asociativa representativa del campo del deporte)”, lo cual
también lesiona la libertad de asociación.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
97.
Los informes señalan que el
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo incorpora a los entrenadores de
53 deportes “que en su mayoría están vinculados a los diferentes organismos
que hacen parte del Sistema Nacional de Deporte”. Resaltan que dicho
Colegio “no es la única asociación organizativa que representa los intereses
profesionales de las ciencias del deporte. En este orden de ideas, los
entrenadores están actualmente asociados en 10 organizaciones, que son las que
a la fecha se han constituido para este propósito, como es el caso de: Comité
Olímpico Colombiano, Comité Paralímpico, Asociación Red Colombiana de
Facultades de Deporte, Educación Física y Recreación –ARCOFADER–, Asociación
Nacional de Entrenadores Deportivos de Colombia, Asociación Colombiana de
Profesores de Educación Física –ACPEF–, Escuela Nacional de Deporte, Asociación
Colombiana de Entrenadores de Fútbol, Asociación Colombiana de Entrenadores de
Natación, Asociación de Técnicos Deportivos del Valle, Colegio Colombiano de
Educadores Físicos y Profesiones Afines –COLEF–”. Con base en lo anterior,
consideran infundada esta objeción por cuanto “no puede existir una
violación de libertad de asociación, cuando están involucradas todas las
organizaciones existentes a la fecha”.
c. Concepto del
Procurador General de la Nación
98.
El Procurador considera que esta
objeción es fundada. Sin embargo, considera que “solo se hace necesario
reemplazar la expresión única por una” en el artículo 11 del proyecto de
Ley, para efectos de que sea compatible con la Constitución Política. De esta
manera, en su concepto, “no se limita la libertad de asociación y en
consecuencia se garantiza la participación de otras asociaciones u organizaciones
que deseen representar los intereses de los entrenadores deportivos, de
conformidad con el artículo 38 de la Constitución”.
99.
El Procurador resalta que “dotar
a través de un mandato legal, a determinada organización, de exclusividad para
representar la totalidad de los intereses de toda la comunidad de los
profesionales del deporte, sin lugar a dudas, vulnera la libertad de asociarse”.
En este sentido, “otorgarle dicha calidad implicaría el desconocimiento de
la existencia de otras asociaciones que actualmente o en el futuro pudieran
compartir esos mismos fines, y una suerte de favorecimiento de esta sobre las
demás, lo cual resulta contrario al derecho a la libre asociación, pues limita
la esfera positiva del mismo, al reducir la representación de los intereses de
los entrenadores deportivos a un solo ente”.
100.
Para el Procurador, de una
interpretación sistemática de la norma, “no se deriva que para la expedición
de la tarjeta de entrenador deportivo sea necesario hacer parte del Colegio;
todo lo contrario, la norma dispone que solo se requiere el cumplimiento de los
requisitos legales”. Así las cosas, “no se estaría obligando a las
personas a asociarse, ni otorgando estímulos para incrementar la afiliación,
tal como lo interpreta el Gobierno Nacional, sino que más bien podría tratarse
de una presunción del legislador basada en que en la conformación del Colegio
participaron la mayoría de asociaciones deportivas, lo que no implica que, a la
postre, algunos de los asociados opten por conformar otras asociaciones
distintas para ejercer sus derechos y participar en los asuntos que sean de su
interés”.
d. Intervenciones
ciudadanas
101.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción. Al
respecto, señalan que (i) el Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo “fue constituido en diciembre de 2016, ya que en el fallo de la
Corte Constitucional en la sentencia C-307 de 2013, declaró fundada la objeción
del Gobierno Nacional en la creación del Consejo Nacional de Acreditación Profesional
de los (las) Entrenadores (ras) Deportivos (vas)”; (ii) dicho
Colegio no es “la única asociación organizativa que representa los intereses
profesionales de las ciencias del deporte (…) los entrenadores están
actualmente asociados en 10 organizaciones, que son las que a la fecha se han
constituido para ese propósito”; y (iii) “no puede existir una
violación de la libertad de asociación, cuando están involucradas todas las
organizaciones existentes a la fecha en Colombia; asimismo, todas las organizaciones
que se constituyan podrán hacer parte del Colegio (…)”. Por lo anterior, cuestionan
la interpretación del Gobierno, dado que (iv) el proyecto de Ley “no
pretende obligar a los entrenadores a afiliarse al Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo, ya que el entrenador solo debe cumplir con los
requisitos establecidos para obtener la tarjeta o registro”.
e. Consideraciones de la
Corte
102.
La Corte analizará la
constitucionalidad de las dos expresiones del primer inciso del artículo 11 del
proyecto de Ley que fueron objetadas por el Gobierno Nacional de manera
independiente, a saber: “única” y “conformado por el mayor número de
afiliados activos de esta profesión”.
e.1. Análisis de la
objeción en contra de la expresión “única”
103.
Dada la objeción planteada por el
Gobierno Nacional, le corresponde a esta Corte responder el siguiente problema
jurídico: ¿El artículo 11 del proyecto de Ley objetado vulnera el artículo 38
de la Constitución, que prevé la libertad de asociación, al disponer que el Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo es la “única” entidad asociativa
que representa los intereses profesionales de las ciencias del deporte?
104.
El derecho fundamental a la
libertad de asociación está previsto por el artículo 38 de la Constitución
Política. A la luz de esta disposición, “se garantiza el derecho de libre
asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas
realizan en sociedad”. Este derecho, además, está prescrito por los
artículos 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[88]
y 22 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[89].
La Corte lo ha definido como un derecho de libertad fundado en “la condición
de voluntariedad”[90],
dado que “la afiliación tanto como la pertenencia a una asociación, son
actos voluntarios y libres, que dependen siempre y exclusivamente de la
decisión de la persona”[91].
105.
Desde temprana jurisprudencia, la
Corte ha reconocido que la libertad de asociación tiene dos facetas, a saber: negativa
y positiva[92].
La faceta negativa de la libertad de asociación se define como “el derecho a
no ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación
determinada”[93].
En otros términos, este derecho implica “la facultad de todas las personas
de abstenerse a formar parte de una determinada asociación”[94]
y, por lo tanto, su correlativo jurídico es el deber de las autoridades y los
particulares de abstenerse de obligar, “directa o indirectamente”, a los
individuos a hacer parte de una determinada asociación en contra de su voluntad.
106.
La faceta positiva de la libertad
de asociación implica “el derecho a asociarse”[95].
La Corte ha señalado que esta libertad contiene “la facultad de la persona
para adherir, sin coacción externa, a un conjunto organizado de personas que
unen sus esfuerzos y aportes con miras al logro de fines determinados”[96].
En otros términos, este derecho conlleva “la facultad de toda persona para
comprometerse con otras en la realización de un proyecto colectivo, libremente
concertado, de carácter social, cultural, político, económico, etc.”[97].
Así, su correlativo jurídico es justamente el deber de las autoridades y de los
particulares de abstenerse de interferir en el ejercicio de esta facultad de
los individuos para asociarse.
107.
Así las cosas, según la
jurisprudencia constitucional, se vulnera la faceta negativa de la libertad de
asociación cuando se le obliga a un individuo, directa o indirectamente, a
formar parte o permanecer en una determinada asociación. Por su parte, se
desconoce la faceta positiva de este derecho cuando se le impide a los
individuos asociarse entre sí, esto es, constituir asociaciones o vincularse a
asociaciones existentes. En la sentencia C-978 de 2010, al examinar el artículo
6 (Num. 3.3.1) de la Ley 1151 de 2007[98],
la Corte concluyó que dicha disposición “vulnera
la dimensión positiva del derecho a la libertad de asociación en la medida que
excluye la posibilidad de que se constituyan otras agremiaciones distinta a
aquella a la que se refiere el precepto; como se destacó en los fundamentos de
esta decisión forma parte del derecho de asociación la posibilidad de escoger
el tipo de asociación al cual se quiere pertenecer. Y quebranta igualmente la
dimensión negativa de esta garantía toda vez que parte del supuesto de que los
municipios deben agremiarse, cuando forma parte de sus opciones el desarrollar
su gestión político administrativa de manera individualizada y sin recurrir,
para ningún fin, a modelos asociativos o concertados”.
108.
Con base en lo anterior, la Corte
advierte que, tal como lo señalan el Gobierno Nacional y el Procurador General
de la Nación, la norma objetada vulnera la faceta positiva de la libertad de
asociación. Al disponer que el Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo
funge “como única entidad asociativa que representa los intereses
profesionales de las ciencias del deporte”, el artículo 11 vulnera la
facultad de los individuos de crear otras –cuantas quieran y en las
modalidades que lo deseen– entidades asociativas que tengan por propósito
representar dichos intereses profesionales. Solo en gracia de discusión, si, en
vigencia de dicha disposición, un individuo o un grupo de individuos quisiere
crear otra asociación distinta que “represente los intereses profesionales
de las ciencias del deporte”, no podrían hacerlo, dado que este artículo
dispone que el Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo funge como “única
entidad asociativa” que tiene dicho propósito.
109.
Dado lo anterior, pese a que los
informes sobre las objeciones y los intervinientes señalan que, “todas las
organizaciones existentes a la fecha en Colombia (…) están involucradas” y
que “todas las organizaciones que se constituyan podrán hacer parte del
Colegio”, lo cierto es que, en atención al tenor literal de la disposición,
(i) el Legislador solo reconoce al Colegio referido como “única”
entidad asociativa actual que representa tales intereses profesionales e (ii)
impide que se creen otras asociaciones que tengan justamente esa finalidad. En
estos términos, dicho aparte normativo –en particular, la expresión “única”–
vulnera la faceta positiva de la libertad de asociación.
110.
Para la Corte, la norma objetada
también desconoce la faceta negativa de la libertad de asociación. Al prever
que el Colegio referido funge “como única entidad asociativa que representa
los intereses profesionales de las ciencias del deporte”, se fuerza o constriñe
indirectamente a los individuos para que, en caso de que deseen formar parte de
una entidad asociativa que represente dichos intereses profesionales, se
vinculen a la “única” que tiene tal condición, esto es, al referido
Colegio. En estos términos, se desconoce también por completo “la facultad
de todas las personas de abstenerse a formar parte de una determinada
asociación”. Así, en gracia de discusión, de entrar en vigencia dicha
disposición, si un individuo deseara hacer parte de una entidad que “represente
los intereses de las ciencias del deporte” solo tendría la opción de
asociarse al Colegio referido, dado que, al tenor del artículo 11, es la “única”
entidad asociativa que representa tales intereses, lo cual claramente vulnera
la faceta negativa de la libertad de asociación.
111.
La Corte reitera que “en virtud del aspecto negativo del derecho de
asociación, surge a cargo del Estado la misión de evitar que al interior de la
sociedad,  las organizaciones que ostentan algún tipo de
preeminencia, constriñan a las personas a vincularse a una organización
específica, no solo porque el derecho de asociación es un claro  derecho de libertad, cuya garantía se
funda en la condición de voluntariedad, sino porque la afiliación tanto como la
pertenencia a una asociación, son actos voluntarios y libres, que dependen
siempre y exclusivamente de la decisión de la persona”[99].
Con base en tales consideraciones, la Corte ha señalado categóricamente que “un
colegio profesional no puede restringir discrecionalmente el acceso; tampoco
puede restringir la participación de sus miembros a esa sola entidad o impedir
su afiliación a asociaciones profesionales distintas”[100].
112.
Por las anteriores razones, la
Corte declarará fundada esta objeción. Para armonizar el artículo 11 del proyecto
de Ley objetado, la Corte no estima necesario “reemplazar la expresión única
por una”, como lo sugirió el Procurador General de la Nación. Basta
declarar inexequible la expresión “única” prevista por el primer inciso
del artículo 11 del proyecto de Ley objetado, para efectos de que no se limite
la libertad de asociación, en sus facetas positiva y negativa.
e.2. Análisis de la objeción en contra de la expresión
“conformado por el mayor número de
afiliados activos de esta profesión”.
113.
Dado que el Procurador General de
la Nación y los intervinientes cuestionan la interpretación del Gobierno
Nacional frente a este aparte normativo, le corresponde a la Sala Plena, en
primer lugar, responder el siguiente problema jurídico: ¿Esta objeción
cumple con los estándares mínimos de argumentación que le permitan a esta Corte
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la misma? Solo si la respuesta a
esta pregunta es afirmativa, la Corte evaluará de fondo el cuestionamiento de inconstitucionalidad
formulado por el Gobierno Nacional. En caso contrario, declarará esta objeción
infundada, por su ineptitud formal.
114.
Como se señaló en los párr. 40 a 43, la doctrina
constitucional de los requisitos de los cargos de inconstitucionalidad puede
ser utilizada para determinar si las
objeciones gubernamentales cumplen con la carga argumentativa necesaria y
suficiente que le permita a la Corte adelantar el control de constitucionalidad
a su cargo. A su vez, como se desarrolló en el párr. 46, a la luz de
dicha doctrina constitucional, la certeza es uno de los requisitos que deben
cumplir los cuestionamientos de inconstitucionalidad. Este requisito implica “que la norma que se acusa tenga un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto”[101],
o, lo que es lo mismo, que el cuestionamiento “recaiga sobre
el contenido real de la norma acusada y no sobre uno inferido”[102]
por quien formula la acusación de inconstitucionalidad.
115.
En el caso concreto, tal como lo
advierten el Procurador General de la Nación y los intervinientes, el Gobierno
cuestiona su propia interpretación del aparte normativo “conformado por el
mayor número de afiliados activos de esta profesión”, incluido en el primer
inciso del artículo 11 del proyecto de Ley. Con su particular lectura de esta
expresión, el Gobierno concluye que la misma (i) prevé un “mandato
legal de afiliación de los entrenadores deportivos a dicho Colegio”, en
tanto (ii) “sugiere” o “estimula” indebidamente la
afiliación obligatoria al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo, en
desmedro de la libertad de asociación.
116.
En tales términos, la Corte considera
que la objeción no satisface el requisito de certeza, dado que no recae sobre
el contenido real y objetivo del aparte objetado, sino sobre la particular
lectura e interpretación del Gobierno Nacional sobre el mismo. Para la Corte es
claro que de la expresión demandada “conformado por el mayor número de
afiliados activos de esta profesión” no puede inferirse (i) un
mandato legal de afiliación a esta entidad ni (ii) un estímulo indebido
a la afiliación obligatoria a dicho Colegio. En criterio de la Corte, dicho
enunciado normativo tiene naturaleza fundamentalmente descriptiva, que
no prescriptiva, y da cuenta justamente de los supuestos fácticos a los
que hacen referencia los informes de las objeciones y las intervenciones, a
saber: que, a la fecha, dicho Colegio (i) incorpora a los entrenadores
de 53 deportes “que en su mayoría están vinculados a los diferentes
organismos que hacen parte del Sistema Nacional de Deporte” y (ii) que
fue constituido por las 10 organizaciones a las que actualmente están afiliados
los entrenadores deportivos.
117.
El contenido descriptivo de dicho
enunciado normativo también se deriva de su naturaleza de inciso explicativo y
su ubicación entre las dos comas que lo separan del resto de contenidos
normativos del artículo 11. Dentro de la taxonomía de incisos gramaticales, se
reconoce la existencia de incisos que tiene por objeto “interrumpir
momentáneamente la oración para agregar una explicación”, los cuales “comúnmente
se encierran entre comas”[103].
Justamente, la expresión demandada adiciona y especifica una de las
características del Colegio –la relativa a su conformación–, por lo cual
está encerrada entre las dos comas. Esto, en criterio de la Corte, evidencia
aún más su naturaleza meramente descriptiva.
118.
La jurisprudencia constitucional
ha reconocido, de manera uniforme, que el lenguaje, en general, y el jurídico,
en particular, tienen diferentes usos y cumplen diferentes funciones[104].
En particular, para los efectos del presente asunto, la Corte reitera que el
lenguaje tiene, entre otros, dos usos o funciones. Primero, descriptivo,
relacionado con “la representación de la
realidad”[105]
o que tiene por objeto dar cuenta de “situaciones
fácticas que son consideradas relevantes en términos jurídicos”[106]. Segundo, prescriptivo, relativo a la “la regulación de las relaciones jurídicas”[107],
y que tiene por objeto ordenar, permitir o prohibir conductas, entre otras.
119.
Pues bien, la falta de certeza de
esta objeción gubernamental es evidente si se tiene en cuenta que del enunciado
de carácter descriptivo “conformado por el mayor número de afiliados activos
de esta profesión”, incluido en el artículo 11 del proyecto de Ley, el
Gobierno deduce el enunciado normativo de carácter prescriptivo que se traduce
en un “mandado legal de afiliación de los entrenadores deportivos a dicho
Colegio”. Para la Corte es claro que este último no está contenido en el
aparte demandado, ni se infiere objetivamente de él. Por el contrario, es una
inferencia subjetiva y particular del Gobierno Nacional. Esta Corte reitera que
dicho enunciado normativo solo describe el supuesto fáctico al que aluden el
Procurador y los intervinientes, esto es, que dicho colegio está conformado por
el mayor número de afiliados activos de esta profesión –compatible, por lo
demás, con la naturaleza democrática de los colegios profesionales–, de lo
cual no es posible deducir, como lo hace el Gobierno Nacional, un contenido
prescriptivo que ordene la afiliación a dicho Colegio. Ante este escenario, le
resulta imposible a esta Corte emitir un pronunciamiento de fondo sobre esta
objeción.
120.
Al respecto, solo en gracia de
discusión, lo cierto es que la Corte ha señalado que el control de constitucionalidad
implica un juicio de incompatibilidad entre “una prescripción infra
constitucional y el ordenamiento superior”[108]
para lo cual es indispensable que “el enunciado constitucional y el
enunciado legal, se encuentren en el mismo nivel lógico – lingüístico”[109].
Con esto, la Corte ha reconocido que “cuando el cotejo se pretende realizar
entre enunciados de naturaleza distinta, no parece posible determinar la
relación de contradicción entre unos y otros. Así, no pareciera posible
confrontar enunciados lingüísticos a los que se les ha adjudicado un uso
directivo o prescriptivo, con enunciados descriptivos”[110].
Por lo demás, esta Corte advierte que el enunciado normativo demandado no
contiene “expresiones que trasmitan cargas
emotivas o ideológicas” frente a las cuales la Corte pudiere ejercer
algún tipo de control[111].
En estos términos, no le sería dable a esta Corte ejercer el control de
constitucionalidad a su cargo en relación con la expresión descriptiva prevista
en el artículo 11 del proyecto de Ley, a partir de la cual, el Gobierno infirió
el contenido que objetó.
121.
En suma, dado que el reproche de
constitucionalidad se dirige en contra del enunciado prescriptivo inferido por
el Gobierno Nacional, que no en contra el contenido objetivamente previsto por el
texto objetado, el cual – como se anotó, tiene naturaleza descriptiva– la
objeción carece, por completo, de certeza. En estos términos, los
planteamientos del Gobierno en esta objeción no satisfacen los estándares
mínimos de argumentación que le permitan a esta Corte pronunciarse de fondo.
122.
Por lo tanto, la Corte declarará
infundada esta objeción, por ineptitud formal, en contra del enunciado “conformado
por el mayor número de afiliados activos de esta profesión” del artículo 11
del proyecto de Ley.
6.4.
Cuarta objeción: “Desconocimiento
del principio de legalidad tributaria, por la creación de una tasa sin la
fijación de sus elementos básicos constitutivos”
a.  Contenido de la objeción
123.
Esta objeción cuestiona la
constitucionalidad del artículo 9 del proyecto de Ley. En criterio del
Gobierno, esta disposición prevé “una tasa, sin que se hayan fijado
correctamente sus elementos esenciales por parte del Legislador”. Al
respecto, explica que “se trata de una tasa porque existe un servicio de
tipo público –el registro de los entrenadores o la certificación de idoneidad
para el ejercicio del entrenamiento–, que implicará unos costos económicos, los
cuales deberán ser retribuidos por los particulares que se beneficien de dicho
servicio”. En tales términos, habida cuenta de la composición del artículo
9, es claro que la objeción se dirige en contra de su parágrafo 2.
124.
El Gobierno Nacional resalta que
el artículo 9 del proyecto de Ley “no contiene la determinación de ninguno
de estos elementos estructurales del tributo. No precisa ni su sujeto activo,
ni su sujeto pasivo, ni el hecho generador, ni la base gravable ni la tarifa,
ni provee elementos para determinar dichos componentes, más allá de fijar el
valor de los costos de inscripción y de certificación de idoneidad”. En
estos términos, lo estima contrario al artículo 338 de la Constitución y a lo
dispuesto en la sentencia C-155 de 2016, dado que “solamente el Legislador
puede fijar los tributos, y que al hacerlo debe establecer en forma precisa sus
elementos estructurales”.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
125.
Los informes consideran infundada
esta objeción, por cuanto “el pago de unos derechos de inscripción no puede
ser considerado como una tasa, ni tampoco una compensación que debe asumir el
usuario, ante el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho
servicio”. En tales términos, “no se pretende el establecimiento de una
tasa sin fijación de sus elementos básicos constitutivos, con desconocimiento
de la legalidad tributaria”.
c. Concepto del
Procurador General de la Nación
126.
El Procurador considera que esta
objeción es fundada y, en consecuencia, solicita que se declare la
inconstitucionalidad de la expresión “y el recibo de pago de consignación de
los derechos que para el efecto se fije ante el Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo” del inciso primero del artículo 9 así como del
parágrafo 2 del mismo artículo del proyecto de Ley.
127.
En primer lugar, el Procurador
señala que “no hay claridad meridiana de si la contribución objetada es en
estricto sentido una tasa o el pago de unos derechos. Esto, porque las tasas se
cobran por los servicios públicos que se prestan, mientras que el cobro de
derechos está más relacionado con la prestación de funciones públicas; y si
tales cobros de derechos son autorizaciones a los particulares para cumplir
alguna función pública que le asigna al propio legislador. Es pertinente anotar
que en algunos casos el asunto puede asemejarse más a una contribución
parafiscal, en la medida en que el cobro contributivo se destina a cubrir los
gastos de la función pública asignada al particular por la Ley bajo el
principio de descentralización por colaboración”.
128.
En segundo lugar, el Procurador
resalta que, al margen de su naturaleza, lo cierto es que “todas las formas indicadas
de tributos deben tener determinados sus elementos esenciales para que el
contribuyente pague sus obligaciones de acuerdo con los principios de legalidad
y certeza”, a la luz del artículo 338 de la Constitución. Sin embargo,
anota que “en desarrollo del principio de conservación del derecho, solo
cuando la falta de claridad normativa sea insuperable puede constituir un vicio
de constitucionalidad”.
129.
Con base en lo anterior, el
Procurador advierte que “al revisar el contenido normativo del artículo 9
objetado se tiene que los elementos esenciales de la tributación son
determinables desde el punto de vista de la legalidad, ya que el sujeto activo
de la obligación contributiva lo constituye el Estado a través de la
descentralización por colaboración en cabeza del Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo; el sujeto pasivo es el interesado en que lo incluyan
en el correspondiente registro de entrenadores deportivos, lo que se acredita
con la expedición de la correspondiente tarjeta; el hecho generador es la
solicitud de inscripción pertinente; la base gravable la conforma la totalidad
de los costos anuales que calcule o estime el Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo para cumplir la función pública de expedir la tarjeta
de entrenador deportivo; y, la tarifa se determina para cada interesado a
partir del cálculo de distribución anual de costos entre todos los posibles
sujetos interesados en obtener su tarjeta de entrenador”.
130.
Sin embargo, “el problema
constitucional que observa el Ministerio Público a partir de los argumentos de
objeción presentados por el Gobierno Nacional, es de falta de certeza en la
determinación del tributo analizado. Lo anterior, por cuanto el Legislador no
definió el concepto de costos anuales que debe tener en cuenta el Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo, para efectos de cumplir la función
pública de expedir la tarjeta de entrenador deportivo”. Así las cosas, “la
determinación de los costos aludidos y, por ende, la tarifa correspondiente,
queda al libre albedrío del referido Colegio para cumplir la función pública
que le ha sido encomendada”.
d. Intervenciones
ciudadanas
131.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción. En
su criterio, “el pago de unos derechos de inscripción no puede ser
considerado como una tasa, ya que no es un servicio público, ni tampoco una
compensación que debe asumir el usuario ante el gasto en que ha incurrido el
Estado para prestar dicho servicio”. Arcofader resalta, además, que los
costos a los que alude el inciso primero del artículo 9 son “costos que se
causan por la expedición de un documento que acreditará al entrenador, es
decir, un denominado plástico donde se consigna una información básica del
titular: nombre, número de documento, nivel de formación, deporte que orienta,
tipo de acreditación (tarjeta o registro)”.
e. Consideraciones de la
Corte
132.
Con base en la objeción formulada
por el Gobierno Nacional, así como en los informes aprobados por las plenarias
de ambas cámaras, en el concepto del Procurador General de la Nación y en las
intervenciones, le corresponde a esta Corte responder los siguientes problemas
jurídicos: ¿Los costos de inscripción, permanente y temporal, y de
certificación de idoneidad, previstos en el parágrafo 2 del artículo 9 del
proyecto de Ley constituyen una tasa? De ser así, ¿dicha disposición vulnera el
artículo 338 de la Constitución Política, por cuanto, a juicio del Gobierno
Nacional, no determina los elementos básicos del tributo? Para responder
esta pregunta, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre el principio de
legalidad en materia tributaria y, particularmente, sobre los requisitos que
debe cumplir el Legislador para la creación de tasas. Luego, se pronunciará, en
concreto, sobre la objeción.
133.
El Legislador tiene
amplia libertad de configuración en materia tributaria. A la luz de los
artículos 150.12[112],
154[113]
y 338[114]
de la Constitución Política, el Congreso puede crear, modificar y eliminar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como regular lo relativo a su
vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las
tarifas y las formas de cobro y recaudo[115],
entre otros.
134.
En las sentencias
C-883 de 2011, C-615 de 2013 y C-551 de 2015, la Corte determinó que la
competencia para regular la materia tributaria: “(…) (i) (…) ha sido
confiada ampliamente al Legislador; (ii) que de conformidad con esta amplia
libertad de configuración en la materia, el Legislador no solo puede definir
los fines sino también los medios adecuados e idóneos de la política
tributaria; (iii) existe una presunción de constitucionalidad sobre las
decisiones que el Legislador adopte sobre política tributaria y corresponde una
pesada carga argumentativa para demostrar lo contrario; (iv) que esta potestad
del legislador puede ser usada ampliamente para la creación, modificación,
regulación o supresión de tributos; (v) que no obstante la amplia libertad de
configuración del Legislador en la materia, ésta debe ejercerse dentro del
marco constitucional y con respeto de los principios constitucionales y de los
derechos fundamentales; y (v) que la potestad del Legislador tiene como
correlato la obligación de tributar y el respeto de los principios tributarios
de equidad, eficiencia y progresividad”.
135.
Según el artículo 150.12 de la
Constitución Política, el Legislador es la autoridad competente para crear contribuciones
fiscales y parafiscales, y para fijar los elementos y las condiciones de las
mismas. En la sentencia C-155 de 2016, la Corte señaló que: “esta
competencia exclusiva sólo puede ser ejercida por el Congreso de la República,
por las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales,
según lo previsto en el artículo 338 de la Constitución Política, al punto de
que está explícitamente prohibido, por el artículo 150.10 ibídem, que el
Congreso confiera facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la
República para decretar impuestos”. Esta competencia se ejerce para la
creación de cualquier tipo de tributo, a saber: impuesto,
tasa o contribución, esta última especial o parafiscal.
136.
En las sentencias C-260 de 2015 y
C-155 de 2016, la Corte definió las características de los distintos tipos de
tributos, a saber: impuestos, tasas y contribuciones, especial o parafiscal.
Los impuestos son “(i)
prestaciones de naturaleza unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe
ninguna contraprestación por parte del Estado; (ii) cuyo hecho generador que lo
sustenta atiende a la capacidad económica del contribuyente, como valoración
del principio de justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de
carácter general; que (iii) al ser de carácter general, se cobran sin
distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (iv) cuyo pago
no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar
su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) cuyo recaudo,
conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de dichos
recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; y finalmente, (vi) no guarda una relación directa e inmediata con un
beneficio específico derivado para el contribuyente”[116].
137.
Las tasas son, por
definición, “aquellos
ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo
se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio
público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial
de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia
este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa
que lo presta. Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por
el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón
suficiente: Por la prestación de un servicio público específico”[117].
138.
Las características de las
tasas son las siguientes: “(i)
su hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un
beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio
individualizable; (ii) tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las
personas que utilizan el servicio público, deben pagar por él, compensando el
gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio; y (iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la
prestación del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, pero en
ciertos casos admite criterios distributivos”[118].
139.
Las contribuciones especiales
parten de que “(i) la
compensación atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene
como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública; (ii)
manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o
actividades económicas del contribuyente; y (iii) se cobran para evitar un
indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se
traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto
pasivo, o en un beneficio potencial como por ejemplo, seguridad”[119].
140.
Finalmente, las contribuciones
parafiscales son parten de un
hecho generador consistente en “los pagos que deben realizar los usuarios de
algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento
de dichas entidades de manera autónoma. En este mismo sentido, se pueden
extraer tres rasgos definitorios: (i) obligatoriedad (el sujeto gravado no
puede eximirse del deber de pagar la contribución); (ii) singularidad (recae
sobre un específico grupo de la sociedad); y (iii) destinación sectorial
(se ha de revertir en el sector del cual fue extraída)”[120].
141.
La competencia para crear, modificar y eliminar tributos es expresión del principio “nullum tributum sine
legem”. De conformidad con la sentencia C-602 de 2015, este principio tiene
las siguientes características: “a)
es expresión del principio de representación popular y del principio democrático,
derivado de los postulados del Estado liberal; b) materializa el principio de
predeterminación del tributo, según el cual una lex previa y certa debe señalar
los elementos de la obligación fiscal; c) brinda seguridad a los ciudadanos
respecto a sus obligaciones fiscales; d) responde a la necesidad de promover
una política fiscal coherente, inspirada en el principio de unidad económica,
especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la
voluntad del Congreso, de las asambleas o de los concejos; e) no se predica
solamente de los impuestos, sino que es exigible respecto de cualquier tributo
o contribución (sentido amplio), aunque de la naturaleza del gravamen depende
el rigor con el que la ley debe señalar sus componentes; f) no sólo el
legislador sino también las asambleas y los concejos están facultados para
fijar los elementos constitutivos del tributo; g) la ley, las ordenanzas y los
acuerdos, sin resignar sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a
las autoridades de los distintos niveles territoriales, dentro de los límites
establecidos, para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a
los contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios y la forma de hacer su reparto deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos”.
142.
Con base en lo anterior, la Corte
ha reiterado de manera uniforme que, al crear los tributos, cualquiera que sea
su naturaleza, el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los
concejos distritales o municipales, “deben determinar, de manera clara y precisa, los
elementos estructurales del tributo: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho
generador, base gravable y tarifa, o éstos resulten determinables a partir de
la correspondiente ley, ordenanza o acuerdo”[121].
Solo de esta manera se satisface el principio de legalidad en materia
tributaria, independiente de su naturaleza.
143.
El sujeto activo
puede ser, según la jurisprudencia constitucional, (i) quien tiene la potestad tributaria, es decir la
facultad de crear y regular un determinado impuesto, (ii) el acreedor
que tiene el poder de exigir la prestación económica materializada con el
tributo; y por último, (iii) el beneficiario del recurso, que además
puede disponer del mismo[122].
El sujeto pasivo puede
ser de iure o de facto. El primero, quien paga formalmente el impuesto; y el segundo,
quien en últimas debe soportar las consecuencias económicas del gravamen[123].
144.
La base gravable
es “la magnitud o la
medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa,
para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria”[124]. En otros términos, “se trata de la cuantificación del hecho
gravable sobre el que se aplica la tarifa”[125].
La tarifa debe entenderse como “la magnitud o el
monto que se aplica a la base gravable y determina el valor final del tributo
que debe sufragar el contribuyente”[126].
145.
El hecho generador
es el principal elemento identificador de un tributo. Según la jurisprudencia
de esta Corte, “define el
perfil específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo
ha precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96), este concepto hace
referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad
contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación
susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza
concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la
correspondiente obligación fiscal”[127].
146.
La Corte también ha
reconocido que el principio de legalidad en materia tributaria adquiere “una
dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y
contribuciones se trata”. Esto, por cuanto el inciso 2 del artículo 338 de
la Constitución autoriza excepcionalmente que la ley, las ordenanzas y
los acuerdos permitan que las autoridades administrativas fijen la tarifa de
las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, siempre que
el Legislador, las asambleas y los concejos fijen el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto. Con este
fundamento, la Corte ha señalado que “resulta constitucional que se
transfiera a las autoridades administrativas la fijación de las tasas y
contribuciones, siempre y cuando concurra previsión legislativa expresa
respecto al método y sistema para su cálculo”[128], los
cuales deben ser “lo suficientemente claros y expresos”[129].
147.
Por sistema, la Corte
ha entendido “una totalidad, caracterizada por una determinada articulación
dinámica entre sus partes. Supone coherencia interna para relacionar entre sí
los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la
combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y
beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución”[130]. Por
método, la Corte se ha referido “a los pasos o pautas que deben observarse
para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así,
constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el
monto de la obligación tributaria”[131].
148.
En la sentencia
C-155 de 2003, la Corte determinó que, al tenor del artículo 388 de la
Constitución Política, la fijación del sistema y del método aplica en tres “momentos
diferentes”, a saber: “(i) para definir los costos de los servicios,
esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los
beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde
naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar
la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales
contribuyentes”.
149.
Ahora bien, la Corte
también ha reconocido que el deber del Legislador de fijar el sistema y el
método en relación con las tasas no significa “la expresión aritmética o
numérica mediante fórmulas exactas”[132],
ni “una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y
procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa”[133], pues “en
tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería
por completo su razón de ser”[134].
Se trata, entonces, de “una suerte de competencias compartidas, donde el
Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los
elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las
autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente
indicados”[135].
150.
Con base en los anteriores
planteamientos, esta Corte resolverá los problemas jurídicos planteados en el
párr. 13.  El artículo 9 del proyecto de Ley se denomina “procedimiento
de inscripción y matrícula” y tiene un inciso y dos parágrafos. El inciso
preceptúa que, para obtener la tarjeta o registro de entrenador deportivo, el
interesado deberá presentar: (i) los documentos necesarios para la
inscripción; (ii) fotocopia del documento de identidad; y (iii) el
recibo de consignación “de los derechos que para el efecto se fije ante el
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo”. El parágrafo primero prevé
que, (i) tras presentarse la solicitud de inscripción; (ii) el
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo realizará los trámites internos
necesarios; (iii) el resultado de la solicitud será notificado al
interesado y (iv) el resultado final deberá ser publicado para que “cualquier
persona dentro de los diez (10) días siguientes pueda oponerse a la inscripción”.
Finalmente, el parágrafo segundo determina que “los costos de inscripción
permanente y provisional y de certificación de idoneidad, serán a costa del
interesado y se fijará anualmente por parte del Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo con base en los costos”.
151.
A juicio de esta Corte, los costos
de inscripción en el registro previsto por el artículo 9 del proyecto de Ley sub
examine son una tasa. Esto es así, por cuanto dichos costos solo se hacen
exigibles al interesado en la inscripción, permanente o provisional, en el
registro de entrenadores deportivos o en la obtención del certificado de
idoneidad. Es decir, dichos costos solo se generan para el interesado una vez
utiliza el servicio público específico de inscripción en el mencionado
registro, a cargo del Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos. A su vez,
la inscripción en el registro constituye un beneficio particular e
individualizable para el contribuyente, por cuanto habilita al interesado –y
solo a él– para el ejercicio legal de la actividad del entrenador
deportivo. En tales
términos, tales costos reúnen los elementos propios de la definición de tasa
adoptada por esta Corte (párr. 137 y 138).
152.
En otras ocasiones, la Corte también ha señalado que los
costos de matrículas, tarjetas y permisos temporales para el ejercicio de
profesiones y oficios tienen la naturaleza de tasas. Esto bajo el entendido de
que son prestaciones exigibles siempre que el interesado decida utilizar el
servicio público de registro o matrícula profesional o de
expedición de la licencia, tarjeta, permiso o certificación habilitante para el
ejercicio de las profesiones y oficios.
153.
En la sentencia C-530
de 2000, la Corte analizó el
numeral 3 y el parágrafo del artículo 20 de la Ley 43 de 1990, referido a la
atribución de la Junta Central de Contadores para expedir, a costa del
interesado, la tarjeta profesional y su reglamentación, las certificaciones correspondientes
y para señalar el valor de las mismas. Al respecto, la Corte señaló que: “la
Constitución consagra como principio general, que para la adopción de los
tributos, la Ley, las Ordenanzas y los Acuerdos deben fijar directamente los
elementos esenciales que configuran tales cargas. Por excepción, la norma constitucional
(art. 338) permite que la tarifa de las tasas y contribuciones se fije por las
autoridades administrativas, pero jamás en forma discrecional, sino conforme a
parámetros preestablecidos por las normas habilitantes, que para el caso de las
tasas, hace relación con el diseño de una metodología que permita establecer
los criterios relevantes a partir de los cuales se reconozcan los costos
económicos requeridos para la prestación de servicio, y de un sistema de
medición económica y social de aquellos factores que deben manejarse para
repartir en forma equitativa esos costos entre los usuarios”.
154.
En dicha sentencia,
la Corte concluyó que: “la
expedición de la tarjeta, que debe ser a costa del interesado, necesariamente
implica la existencia de un hecho gravable, como es el costo del servicio que
presta la Junta de Contadores por dicha labor. Por lo tanto, la determinación
del valor de la expedición de la tarjeta debe hacerse de conformidad con los
términos de la ley, la cual señalará el sistema y el método para definir la
recuperación de los costos de los servicios que se prestan a los usuarios o la
participación de los servicios que se les proporcionan y la forma de hacer su
reparto, según el art. 338 de la Constitución”.
155.
Por su parte, en la
sentencia C-078 de 2003, la Corte estudió una objeción gubernamental análoga a
la del caso sub examine. En ese caso, el Gobierno Nacional objetó el
artículo 26 del proyecto de Ley No.
44 de 2001 – Senado de la República– y 218 de 2002 –Cámara de Representantes–.
Dicho proyecto de Ley pretendía reglamentar el ejercicio de la ingeniería y, en
particular, su artículo 26 prescribía: “Las rentas y el patrimonio del
Copnia estarán conformados (...) por los recursos provenientes del cobro por
derechos de matrículas, tarjetas, permisos temporales, certificados y
constancias que expida en ejercicio de sus funciones y cuyo valor será fijado
de manera razonable de acuerdo con su determinación”. El Gobierno Nacional
objetó dicho artículo por cuanto, en su criterio, “el Legislador en
cumplimiento del precepto constitucional ha debido señalar directamente el
sistema y método para determinar los costos y beneficios relacionados con este
tributo, y no dejar la definición de estos asuntos en manos del Consejo
Nacional Profesional de Ingeniería”.
156.
En esta sentencia, la
Corte concluyó que, al igual que en la sentencia C-520 de 2000, “el valor
que se cobra por los derechos de matrícula, tarjetas y permisos temporales es
una tasa pues corresponde al costo del servicio que presta el COPNIA por dicha
labor”. A su vez, señaló que, habida cuenta de su naturaleza de tasa, “de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta dicho valor no puede
ser señalado de manera discrecional por el COPNIA  sino conforme a los
parámetros que debe establecer la ley, que para el caso hacen relación al
diseño de una metodología que permita establecer los criterios relevantes a
partir de los cuales se reconozcan los costos económicos requeridos para la
prestación del servicio, y de un sistema de medición económica y social de
aquellos factores que deben manejarse para repartir en forma equitativa esos
costos entre los usuarios”.
157.
En esta ocasión, la
Corte concluyó que la objeción era fundada, por cuanto dicha disposición
prescribía que “el COPNIA establecerá el valor de los derechos “en forma
razonable de acuerdo con su determinación”, sin que en parte alguna se haya
señalado el sistema, el método y la forma de hacer el reparto. Sin duda, tal
expresión resulta inconstitucional respecto del cobro por derechos de
matrícula, tarjetas y permisos temporales, puesto que conforme con lo
dispuesto en el artículo 338 de la Carta el legislador no puede asignar la
fijación de la tarifa en la autoridad sin que previamente le haya señalado el
método y el sistema para definir los costos y beneficios y la forma de hacer el
reparto, razón por la cual se declarará fundada la objeción presidencial”.
158.
En tales términos,
para la Corte es claro que los costos de matrícula o inscripción en el registro previstos en el parágrafo 2 del artículo 9 del
proyecto de Ley sub examine son una tasa. Ahora le corresponde a la
Corte determinar si al crear esta tasa, el Legislador precisó los elementos
básicos de este tributo. Es decir, si dicho artículo determina los siguientes
elementos: sujeto activo,
sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa. Sobre este último, le
corresponde a la Corte verificar si el Legislador al menos definió el sistema y
el método para la fijación de la tarifa.
159.
Al respecto, la Corte
constata que el parágrafo 2 del artículo 9 del proyecto de Ley identifica el sujeto
activo de la tasa, esto es, el Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo, habida cuenta de que es el acreedor de dichos costos de inscripción
y certificación de idoneidad; además, es el beneficiario y titular de dichos
recursos. También determina el sujeto pasivo de este tributo, a saber:
el interesado en la obtención del registro, permanente y/o provisional, así
como en la obtención de la certificación de idoneidad.
160.
A su vez, dicho
artículo define el hecho generador, esto es, utilizar el servicio
público de inscripción en el registro de entrenadores deportivos y de expedición
del certificado de idoneidad que habilita al entrenador deportivo a ejercer
legalmente su actividad. Por su parte, la base gravable, prima facie,
resulta indeterminada, dado que el parágrafo 2 del artículo 9 simplemente prevé
que los costos de inscripción y de la certificación de idoneidad se fijarán
anualmente “con base en los costos”, sin definir justamente a cuáles
costos hace referencia, a saber: ¿Los costos operativos y de funcionamiento del
Colegio? ¿Los costos del trámite de registro y de expedición de la tarjeta?, etc.
A pesar de lo anterior, no de manera determinada, sino determinable, la base
gravable también se puede entender definida en dicha disposición, y, como lo sugirió el Procurador General de la Nación,
estaría conformada por la totalidad de los costos anuales que calcule el
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo para prestar el servicio público
de registro y de expedición del certificado de idoneidad.
161.
Sin embargo, para
esta Corte resulta claro que esta disposición no define la tarifa de esta tasa
ni tampoco fija el sistema o el método para definir “los costos y los
beneficios, y la forma de hacer su reparto”, como lo exige el artículo 338
de la Constitución Política. Por lo demás, en ningún otro artículo del proyecto
de Ley se definen tales elementos. En efecto, el Legislador (i) omitió,
por completo, definir la
magnitud o el monto que se debería aplicar a la base gravable para efectos de
determinar el valor final de la tasa que finalmente pagaría el interesado en la
inscripción en el registro de entrenadores deportivos o en la expedición del
certificado de idoneidad (tarifa). El Legislador tampoco determinó (ii)
las reglas y las directrices
necesarias para determinar los costos ni los criterios para distribuirlos (sistema),
ni mucho menos (iii) los pasos o las pautas que debería observar el
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo para determinar el monto en
concreto de la obligación tributaria (método). Con la falta de
definición de estos elementos por parte del Legislador, para la Corte es claro
que la disposición objetada desconoce el artículo 338 de la Constitución
Política y vulnera, por tanto, el principio de legalidad en materia tributaria.
162.
Por lo demás, la
Corte resalta que bien puede el Legislador permitir que la administración
defina la tarifa, siempre que en la Ley se prevea el sistema y el método para
el efecto. En este caso, la definición de la tarifa deberá llevarse a cabo con
observancia de las exigencias legales, en particular de las reglas del sistema
y el método fijados por el Legislador.
163.
Pues bien, ante la
indeterminación de tales elementos, la Corte declarara fundada la objeción
formulada por el Gobierno Nacional frente al parágrafo 2 del artículo 9 del
proyecto de Ley.
6.5.
Quinta objeción: “Indebida
descentralización por colaboración”
a.  Contenido de la objeción
164.
Esta objeción cuestiona la
constitucionalidad el artículo 11 del proyecto de Ley. En criterio del
Gobierno, vulnera la Constitución por cuanto “omit[e] determinar los
elementos mínimos que, según la jurisprudencia constitucional, deben estar
definidos en la ley que disponga la descentralización por colaboración. No hay ninguna
precisión en este proyecto sobre las condiciones de ejercicio de esas funciones
públicas, ni sobre el manejo de los recursos económicos, ni sobre la necesidad
de un contrato con la administración, ni sobre el destino de los recursos
obtenidos por el cobro de la tasa”. El Gobierno, además, mencionó los
artículos 26 y 103 de la Constitución Política, al afirmar que “la
Constitución permite que la Ley asigne a colegios profesionales (…) funciones
públicas de inspección, vigilancia y control del ejercicio de las profesiones”.
165.
El Gobierno señala que la
Constitución permite que la Ley asigne a colegios profesionales o, en términos
generales, a asociaciones privadas, funciones públicas de inspección,
vigilancia y control del ejercicio de las profesiones. Sin embargo, en su
opinión, “cuando el Legislador disponga la atribución de esas funciones a
una organización privada, en ejercicio de la llamada descentralización por
colaboración, es necesario que fije en la propia ley ciertos elementos mínimos
que provean los parámetros para el cumplimiento de dichas funciones”. Tales
premisas se fundamentan en citas de la sentencia C-482 de 2002.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
166.
Los informes consideran infundada
esta objeción, dado que “los argumentos del ejecutivo sobre la indebida
previsión legal de una descentralización no son claros”. Además, señalan
que el artículo 11 del proyecto de Ley objetado “establece de manera clara
las funciones del Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo”. Por
último, resaltan que “constitucionalmente es posible encauzar la atribución
de funciones administrativas mediante una ley a una organización de origen
privado [por lo que] en este caso, el Legislador puede otorgar las 4
funciones públicas al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo”.
c. Concepto del
Procurador General de la Nación
167.
El Procurador le solicita a la
Corte que se declare inhibida para conocer de fondo sobre esta objeción o, en
subsidio, que se declare infundada. Esto, por cuanto esta objeción no cumple “con
los requisitos formales en lo correspondiente a la formulación de las razones o
justificaciones que sustentan el cargo de violación de la Constitución, en lo
que corresponde a la claridad de las mismas”.
168.
En particular, el Procurador
considera que el Gobierno “no demuestra en concreto cuáles normas de la
Constitución resultan comprometidas en relación con cada una de las funciones
públicas atribuidas al referido colegio, tampoco explica de qué manera o modo
se produce la violación de la Carta Política. En ese sentido, solo se limita a
afirmar que existe una falta de precisión regulatoria”.
d. Intervenciones
ciudadanas
169.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción.
Dado que el proyecto no prevé tasa alguna, ni versa sobre la prestación de un
servicio público, “gran parte de los señalamientos del Ejecutivo sobre la
indebida previsión legal de una descentralización por colaboración, quedan sin
piso, por ende la objeción de inconstitucionalidad respecto a este ítem es infundada”.
Además, “constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones
administrativas mediante Ley a una organización de origen privado. En este
caso, el Legislador puede otorgar las cuatro funciones públicas al Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo”. Finalmente, advierten que “el
Ejecutivo no cumple con lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, ya que no se
plantea con claridad las razones de inconstitucionalidad”.
e. Consideraciones de la
Corte
170.
En los informes sobre las objeciones
gubernamentales aprobados por las plenarias de ambas cámaras, en el concepto
del Procurador General de la Nación y en los escritos de intervención, se
señala que esta objeción carece de claridad. Incluso, con este fundamento, el
Procurador solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse al
respecto. Por esta razón, corresponde a la Sala Plena, en primer lugar,
responder el siguiente problema jurídico: ¿Esta objeción cumple con los
estándares mínimos de argumentación que le permitan a esta Corte emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la misma? Solo si la respuesta a esta
pregunta es afirmativa, la Corte evaluará de fondo el cuestionamiento de
inconstitucionalidad formulado por el Gobierno Nacional. En caso contrario, declarará
esta objeción infundada, por ineptitud formal.
171.
Como se señaló en los párr. 40 a 45, la doctrina
constitucional de los requisitos de los cargos de inconstitucionalidad puede
ser utilizada para determinar si las
objeciones gubernamentales cumplen con la carga argumentativa necesaria y
suficiente que le permita a la Corte adelantar el control de constitucionalidad
a su cargo. Dentro de tales requisitos se encuentran la claridad, la
especificidad y la pertinencia de la argumentación.
172.
El requisito de claridad implica que
el cuestionamiento de inconstitucionalidad tenga “una
coherencia argumentativa tal que le permita a la Corte identificar con nitidez
el contenido de la censura y su justificación”[136], de modo tal que los razonamientos
sean “plenamente comprensibles”[137]. En
otros términos, el cuestionamiento de inconstitucionalidad debe seguir un hilo
conductor que le permita a la Corte identificar el contenido del
cuestionamiento y, en particular, las razones que lo justifican[138].
173.
El requisito de especificidad
exige que el cuestionamiento de inconstitucionalidad se funde en razones
concretas que permitan advertir la incompatibilidad del texto legal con la
Constitución. En este sentido, los cuestionamientos de inconstitucionalidad no
pueden basarse en “argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con
las disposiciones que se acusan”[139].
Así las cosas, el cuestionamiento de inconstitucionalidad debe definir, de
manera precisa, en qué términos la disposición acusada vulnera la Constitución.
174.
El requisito de pertinencia supone
que el cuestionamiento de inconstitucionalidad plantee “la confrontación del contenido de una norma superior
con el del precepto demandado”[140].
Por lo tanto, no puede estar fundamentado solamente “en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de
vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas”[141]. De esta manera, el
cuestionamiento de inconstitucionalidad debe identificar, como mínimo, las
normas constitucionales que se consideran infringidas y exponer las razones, de
naturaleza constitucional, por las cuales se presenta la incompatibilidad entre
la norma legal y la Constitución Política.
175.
Lejos de lo sostenido por el informe
de las objeciones presidenciales, por el Procurador General de la Nación y por
los intervinientes, la Sala encuentra que la objeción planteada por el Gobierno
Nacional satisface el requisito de claridad. Para la Corte es claro que el
Gobierno cuestiona la constitucionalidad del artículo 11 del proyecto de Ley,
porque, en su concepto, (i) no determina “los elementos mínimos que
(…) deben estar definidos en la Ley que disponga la descentralización por
colaboración”, y (ii) carece de “precisión (…) sobre las condiciones
de ejercicio de esas funciones públicas, (…) sobre el manejo de los recursos
económicos, (…) sobre la necesidad de un contrato con la administración, (…) [y]
sobre el destino de los recursos obtenidos por el cobro de la tasa”. En
estos términos, la argumentación desplegada por el Gobierno Nacional sigue un
hilo conductor que le permite a esta Corte identificar el cuestionamiento, así
como las razones que lo fundamentan.
176.
No obstante, esta objeción no
satisface los requisitos de pertinencia y especificidad. El reproche del
Gobierno Nacional (i) no identifica la (s) norma (s) de la Constitución
vulnerada (s) por el artículo objetado. Si bien menciona los artículos 26 y 103
de la Constitución Política, lo hace para que estos le permiten a la Ley asignar
“a colegios profesionales (…) funciones públicas de inspección, vigilancia y
control del ejercicio de las profesiones”; y (ii) no plantea razones,
precisas y concretas, de naturaleza constitucional, es decir, fundadas en los
contenidos normativos de la Constitución, que permitan cuestionar la compatibilidad entre la norma del proyecto de Ley y
la Constitución. Por el contrario, de un lado, el Gobierno se limita a señalar
que la norma demandada no determina los elementos propios de la
descentralización por colaboración, pero no identifica (i) el contenido
de la Constitución Política que con ello se vulnera y (ii) no aporta
razones constitucionales que permitan evidenciar la incompatibilidad entre esta
y la norma objetada. En otros términos, como lo señala el Procurador, el “Gobierno
no demuestra en concreto cuáles normas de la Constitución resultan
comprometidas con cada una de las funciones públicas atribuidas al referido
colegio, tampoco explica de qué manera o modo se produce la violación de la
Carta Política”. De otro lado, el Gobierno resalta la falta de “precisión
en este proyecto [de Ley]”, dado que no define ciertos elementos que, en su
concepto, debería definir. Sin embargo, no demuestra cuál es el problema de
constitucionalidad de la supuesta falta de precisión, qué norma de la
Constitución se vulnera con ello o cuáles razones concretas y de naturaleza
constitucional permitirían cuestionar la compatibilidad de la Constitución y la
norma objetada.
177.
Ahora bien, pese a que el Gobierno
cita in extensu la sentencia C-482 de 2002 como fundamento de su
objeción, lo cierto es que los apartes citados no aportan razones de
naturaleza constitucional que permitan suplir –o, al menos, aminorar– la falta
de pertinencia y especificidad de la objeción. En efecto, los apartes citados
de dicha sentencia dan cuenta de que “constitucionalmente es posible
encauzar la atribución de funciones a particulares a través de varios supuestos”
y, posteriormente, enuncia las modalidades “utilizadas” para que ello
ocurra y la forma en que el legislador “para cada caso” dispone las
condiciones del ejercicio de tales funciones. Sin embargo, los apartes
transcritos, como lo señala el Procurador, “no demuestran en concreto cuáles
normas de la Constitución resultan comprometidas” con el artículo objetado
ni, mucho menos, aportan razones, particulares y precisas, que permitan
cuestionar dicha disposición a la luz de la Constitución.
178.
Los reproches del Gobierno
Nacional cuestionan la falta de precisión en la regulación adoptada por el Legislador
y, en este sentido, podría entenderse que eventualmente pondrían de presente yerros
relativos a la técnica legislativa en la redacción de la disposición objetada o
la aspiración de que se hubieren definido, con mayor claridad y precisión,
ciertos elementos que echa de menos la objeción. En tales términos, este
cuestionamiento se funda en consideraciones subjetivas del Gobierno que, a lo
sumo, constituirían razones de inconveniencia de dicha regulación.
179.
Solo en gracia de discusión, la
Sala Plena advierte que, desde la sentencia C-091 de 1997, la Corte ha
señalado, al unísono, que, en materia de atribución de funciones públicas a
particulares, “la Constitución no impone unos
límites al legislador (…) apenas establece que debe dictarse una ley, pero no
traza unas pautas rígidas para la misma”[142].
Es más, la Corte ha señalado que las condiciones para el cumplimiento de dichas
“funciones administrativas [por los particulares] son las que señale la ley”[143].
Incluso, en la misma sentencia citada por el Gobierno Nacional, esto es, la
C-482 de 2002, la Corte señaló que “el
legislador, para cada caso, señala las condiciones de ejercicio de la función”.
Finalmente, en la sentencia C-569 de 2017, la Corte reiteró que en “la descentralización por colaboración (…)
la misma ley regula de manera cuidadosa todos los aspectos relacionados con el
carácter público de la función encomendada”. Así las cosas, a título
ilustrativo, en esta materia, el legislador tiene amplia libertad de
configuración y, por lo tanto, es de su exclusivo resorte la definición de los
elementos que echa de menos el Gobierno en el artículo objetado.
180.
Finalmente, la Corte resalta que
los requisitos para la descentralización por colaboración a los que alude el
Gobierno Nacional en su objeción son de orden legal. En efecto, la definición
de elementos tales como las condiciones para el ejercicio de las funciones
descentralizadas y la necesidad de convenios, entre otros, son todos elementos
previstos en los artículos 110[144],
111[145]
y 112[146]
de la Ley 489 de 1998, que no en la Constitución Política. En otros términos,
los elementos cuya definición echa de menos el Gobierno en el artículo objetado
no son de naturaleza constitucional, y, por lo tanto, su cuestionamiento no
permite evidenciar la incompatibilidad entre el texto objetado y la
Constitución Política.
181.
Por lo anterior, dado que esta objeción
no formula razones concretas que den cuenta de la incompatibilidad entre el
texto objetado y la Constitución, y ni siquiera identifica los artículos de la
Constitución que se consideran infringidos con la disposición objetada, el
cuestionamiento de constitucionalidad del Gobierno Nacional carece de
especificidad y pertinencia, por lo que no le permite a esta Corte adelantar un
examen sustancial de la acusación.
182.
Por lo tanto, la Corte declarará esta objeción
infundada, por su ineptitud formal.
6.6.
Sexta objeción: “Asignación
al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo de funciones indelegables del
Congreso de la República”
a.  Contenido de la objeción
183.
Esta objeción cuestiona la
constitucionalidad de los artículos 8 (inciso 2 del parágrafo), 11.2, 11.3 y 13
(último aparte), por cuanto “están atribuyendo [al Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo] funciones que son propias e indelegables del
Congreso de la República”.
184.
Sobre el inciso segundo del
parágrafo del artículo 8, el Gobierno cuestiona, en particular, la “asignación
abierta, sin límites o parámetros, de la facultad atribuida al Colegio de
trazar los parámetros para la acreditación de la idoneidad de los aspirantes a
registro como entrenadores deportivos”. Por esta razón, por el título de la
objeción y por el contenido de la misma, es claro que el cuestionamiento de
inconstitucionalidad no se dirige en contra de la totalidad del inciso 2 del
parágrafo del artículo 8, sino en contra de la expresión “de conformidad con
los lineamientos que para el efecto expida el Colegio Colombiano de
Entrenadores Deportivos”, ubicada al final de este inciso.
185.
Al respecto, manifiesta que se le
“asigna al Colegio la tarea de establecer los lineamientos a los cuales se
habrá de sujetar el COLEF para efectos de acreditar la idoneidad de los
aspirantes a registrase como entrenadores deportivos. No se provee ningún
parámetro legal para la elaboración de estos lineamientos, que quedarían
completamente a discreción del Colegio”. Esta situación resulta
particularmente gravosa, dado que dichos lineamientos determinarán si una
persona es o no idónea para ejercer su profesión en el campo del entrenamiento
deportivo. Esta norma, en criterio del Gobierno, es inconstitucional, dado que
desconoce que es una competencia indelegable del Congreso de la República la
relativa a fijar los requisitos mínimos para la obtención de los títulos de
idoneidad para el ejercicio de las profesiones, ocupaciones, artes y oficios.
Esta premisa se fundó en citas de la sentencia C-191 de 2005.
186.
Por otra parte, el Gobierno sostiene
que los artículos 11.2 y 13 (último aparte) dejan “a discreción de este
Colegio la fijación de las normas sustantivas y procedimentales de índole
disciplinaria que se habrán de aplicar a los entrenadores deportivos”. El
numeral 2 del artículo 11 dispone que el Colegio tendrá la función de “velar
por el correcto ejercicio de la actividad, el control disciplinario y ético de
la misma”. Por su parte, en relación con el artículo 13, la objeción se
dirige en contra del segundo apartado de dicho artículo, es decir, la
disposición jurídica que prevé que el Gobierno Nacional “determinará con el acompañamiento del
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo el proceso deontológico y
bioético disciplinario, su estructura y funcionamiento”. En criterio del Gobierno, dichas disposiciones resultan
inconstitucionales, por cuanto “la fijación de dichas normas disciplinarias
sustantivas y procedimentales, al menos en cuanto a sus elementos básicos, es
una de las funciones indelegables del Congreso de la República”. Esta
aseveración se funda en citas de las sentencias C-191 de 2005 y C-385 de 2015.
187.
Por último, cuestiona la
constitucionalidad del artículo 11.3, el cual dispone que le corresponde al
Colegio la función de “desarrollar tareas de reglamentación, promoción,
actualización y capacitación de los entrenadores deportivos”. Según el
Gobierno, “la asignación de una función reglamentaria en términos así de
generales y abstractos, sin delimitar su órbita ni los parámetros legales a los
cuales deberá circunscribirse, es igualmente inconstitucional, pues se está
permitiendo al Colegio adoptar normas con relación a cualquier aspecto de la
actividad de entrenamiento deportivo, sin limitación. Ni siquiera se precisa si
se trata de una reglamentación de esta Ley, o de cuál de los múltiples aspectos
del ejercicio de esta actividad”. Al respecto, señala que la Corte ha sido
estricta al exigir que es el Congreso el encargado de la reglamentación básica
del ejercicio de las profesiones, ocupaciones, artes u oficios.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
188.
Los informes consideran infundada
esta objeción, en la medida en que “el hecho de que el Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo desarrolle tareas de reglamentación, promoción,
actualización y capacitación de los entrenadores deportivos, no significa que
esté realizando funciones indelegables del Congreso de la República, ya que es
una función propia del Colegio, lo cual no desborda lo establecido en el
artículo 26 de la Constitución Política, ni van en contravía de los
pronunciamientos de la Corte”.
189.
Frente a la supuesta
inconstitucionalidad del artículo 8 del proyecto de Ley, los informes resaltan
que “se puede evidenciar una posible interpretación parcial por parte del
Ejecutivo ya que: (a) el COLEF no va a certificar o acreditar la idoneidad de
los entrenadores deportivos con un título universitario, ya que son las
instituciones de educación superior las que otorgan los títulos en el nivel de
profesional universitario, tecnólogo y técnico profesional (…) (b) en el caso
de los entrenadores denominados erróneamente como empíricos, se hace necesario
que el COLEF otorgue una certificación de idoneidad como entrenador deportivo,
con fundamento en unos lineamientos que establecerá el Colegio (…) [con lo
cual] se dará estricto cumplimiento a la sentencia C-307 de 2013, ya que se
deben establecer unos plazos razonables, para aquellas personas que están
ejerciendo como entrenadores deportivos, sin haber obtenido un título
universitario”.
190.
Dado lo anterior, los informes
concluyen que “(c) las personas que no han obtenido un título académico
formal deberán realizar un proceso de formación, ya que el registro será provisional,
por un periodo de 5 años, renovable por 5 años más (…) (d) el COLEF verificará
la experiencia y la capacitación que ha adquirido un entrenador a través de su
ejercicio y los cursos que ha realizados con el deporte federado o con
instituciones educativas [o] por cuenta propia, como autodidacta de procesos de
preparación deportiva”.
c. Concepto del
Procurador General de la Nación
191.
El Procurador considera que esta
objeción debe declararse infundada. En su opinión, “los artículos 123 y 211
de la Constitución habilitan la delegación de funciones públicas y de funciones
administrativas, respectivamente, como expresión del principio de participación
(art. 2 de la CP). En los dos casos la Constitución habilitó al legislador la
facultad de regular el régimen jurídico y las condiciones de ejercicio de
funciones públicas por parte de los particulares”. Así, “como la función
disciplinaria es una forma de ejercer la función administrativa, entonces la
norma no contraviene la Constitución”.
192.
Frente a la facultad del Colegio
para expedir el certificado de idoneidad profesional prevista por el parágrafo
del artículo 8 del proyecto de Ley, el Procurador considera que “es
transitoria [y se justifica en] el riesgo social que puede producir la
actividad, pues esta puede generar impactos sobre la integridad física y la
salud de las personas, razón por la cual es razonable que se exijan las
condiciones mínimas para su ejercicio que, se insiste, no equivalen a la
obtención de un título formal de cara al ejercicio de esa actividad”.
193.
En relación con el artículo 11.2
del proyecto de Ley, el Procurador señala que “lo que se asigna en esta
norma es la facultad de adelantar procedimientos administrativos de carácter
disciplinario, pero de ninguna manera se delegó al Colegio de Entrenadores
Deportivos la expedición de normas de carácter general que regulen el
procedimiento disciplinario desde el punto de vista sustancial o procesal, pues
es claro que esto le corresponde al Congreso de la República”. No obstante,
“en caso de que el Colegio adelante un procedimiento administrativo de
carácter disciplinario, debe aplicar el procedimiento y las faltas previstas
por la Ley 49 de 1993, que se ocupa de regula el régimen disciplinario
aplicable, en general, al deporte”.
194.
Finalmente, respecto de la función
prevista por el artículo 11.3 del proyecto de Ley, esto es, “(…)
reglamentación, promoción, actualización y capación de los entrenadores
deportivos”, el Procurador resalta que “esto no equivale a delegar la
potestad reglamentaria del Presidente de la República, pues la facultad del
Colegio no puede ser entendida como una potestad para concretar los mandatos
abstractos de la Ley, sino que se limita a una labor de organización de
contenidos relacionados con esta actividad, en función de actualizar los
conocimientos y la capacitación de los entrenadores”.
c. Intervenciones
ciudadanas
195.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción. Al
respecto, señalan que (i) “el hecho que el Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo desarrolle tareas de reglamentación, promoción,
actualización y capacitación de los entrenadores deportivos, no significa que
esté realizando funciones indelegables del Congreso de la República, ya que es
una función propia del Colegio, la cual no desborda lo establecido en el
artículo 26 de la Constitución Política”; (ii) en lo referente al
artículo 8 del proyecto de Ley, “se puede concluir que el Ejecutivo hizo una
mala interpretación del último inciso, por ende, este planteamiento resulta infundado.
No es cierto que el COLEF va a certificar o acreditar la idoneidad de los
entrenadores deportivos con un título universitario, ya que son las
instituciones de educación superior las que otorgan los títulos en el nivel
profesional universitario, tecnólogo y técnico profesional”; (iii)
en estricto cumplimiento de la sentencia C-307 de 2013, “en el caso de los
entrenadores denominados erróneamente como empíricos, se hace necesario que el
COLEF, otorgue una certificación de idoneidad como entrenador deportivo, con
fundamento en unos lineamientos que establecerá el Colegio Colombiano de
Entrenadores Deportivos”; (iv) a su vez, “las personas que no han
obtenido un título académico formal, deberán realizar un proceso de formación,
ya que el registro será provisional, por un periodo de 5 años, renovable por 5
años más”; y, finalmente, (v) el COLEF “verificará la experiencia
y capacitación que ha adquirido un entrenador a través de su ejercicio y los
cursos que ha realizado en el deporte federado o instituciones educativas”.
e. Consideraciones de la
Corte
196.
Esta objeción cuestiona las
disposiciones previstas por los artículos 8 (último aparte del inciso 2 del
parágrafo), 11.2, y 13 (último aparte) del proyecto de Ley, dado que, en
criterio del Gobierno Nacional, desconocen el principio constitucional de
reserva legal. Por su parte, controvierte el artículo 11.3 por indebido
otorgamiento de facultades reglamentarias al Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo. Habida cuenta de que la objeción plantea problemas
jurídicos diferentes en relación con cada disposición, la Corte la revisará en
el siguiente orden: (i) el último aparte del inciso 2 del parágrafo del
artículo 8; (ii) los artículos 11.2 y 13 (último aparte) del proyecto de
Ley; y, (iii) el numeral 3 del artículo 11.
e.1. Análisis de la objeción en contra del último
aparte del inciso 2 del parágrafo del artículo 8
197.
Dada la objeción formulada por el
Gobierno Nacional, le corresponde a esta Corte responder el siguiente problema
jurídico: ¿El aparte “de conformidad con los lineamientos que para el efecto
expida el Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos”, previsto por el
inciso 2 del parágrafo del artículo 8, vulnera el principio de reserva de Ley,
por cuanto habilita al Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos a fijar
los requisitos para la obtención del certificado de idoneidad para el ejercicio
de la actividad de entrenador deportivo? Para responder esta pregunta, la Corte
reiterará su jurisprudencia sobre la competencia del Congreso de la República
para regular el ejercicio de la libertad de escoger profesión u oficio, a la
luz del artículo 26 de la Constitución Política. Luego, se pronunciará, en
concreto, sobre la objeción.
198.
El artículo 26 de la Constitución
Política prevé la libertad de escoger profesión y oficio. Este artículo prescribe
lo siguiente: “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley
podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y
vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que
no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que
impliquen un riesgo social”.
199.
La Corte ha reconocido que una de
las garantías de la libertad de escoger profesión y oficio es la reserva de
Ley, lo cual implica que “el Legislador es el órgano autorizado para
reglamentar el ejercicio de este derecho”[147].
En particular, la Corte ha reiterado de manera uniforme que “las exigencias
y requisitos para ejercer una determinada actividad profesional o para desempeñarse
en un oficio u ocupación que implique riesgo social solamente pueden ser
previstas por el Legislador, jamás por las autoridades administrativas. Ni
siquiera el Presidente de la República, mediante el ejercicio de la potestad
reglamentaria puede crear o introducir requisitos que la Ley no ha contemplado”[148].
200.
Dicha doctrina ha sido desarrollada
por esta Corte desde 1992. En la sentencia T-408 de 1992, la Corte reconoció “la
facultad conferida por el Constituyente al Legislador en el sentido de
reconocer las profesiones, exigir títulos de idoneidad, contemplar para ellas
una previa formación académica y calificar como de riesgo social las
ocupaciones y los oficios que, aún sin requerir esa formación, demanden
especiales controles o cuidados habida cuenta de sus peculiares características
o del peligro que su desempeño representa”[149].
En el mismo sentido, en la sentencia C-606 de 1992, la Corte reconoció
expresamente que “el
legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del
derecho fundamental de escoger profesión u oficio”.
201.
En la sentencia C-177 de 1993, la Corte señaló que “el derecho
a ejercer profesión u oficio al tener el carácter de derecho fundamental se
encuentra protegido por dos garantías especialmente importantes: la reserva de
ley y la absoluta intangibilidad del contenido esencial. La primera significa
que sólo el legislador está autorizado por la Carta política para reglamentar
el ejercicio de este derecho. En consecuencia, la ley es el único instrumento
legítimo para exigir a quienes pretendan ejercer determinadas actividades que
requieran de capacitación técnica, académica o científica el título de
idoneidad correspondiente así como el procedimiento y los requisitos básicos
para obtenerlo”.
202.
Particularmente en relación con los
títulos de idoneidad, en la sentencia C-399 de 1999, la Corte señaló que “es el  legislador, en virtud de su atribución
constitucional,  el único competente para establecer los títulos de
idoneidad que deben acompañar en cada caso, - profesión u oficio,-  el
ejercicio de las tareas que exijan formación académica y los límites entre uno
y otro. Así mismo, las normas respecto de las cuales las autoridades
competentes deben vigilar e inspeccionar tal ejercicio, deben estar fijadas,
también expresamente por la ley”[150].
Por supuesto, la Corte ha reconocido que “la
amplia libertad de configuración del legislador para exigir títulos de
idoneidad también cuenta con límites, pues no es posible imponer condiciones
exageradas, o poco razonables, que anulen los derechos a ejercer una profesión
y al trabajo”[151].
En igual sentido, en la sentencia C-964 del mismo año, la Corte resaltó que el
Legislador tiene la potestad para “exigir
títulos de idoneidad, siempre y cuando las condiciones para lograr el título de
idoneidad no sean exageradas o irrazonables, al punto que anulen o afecten
gravemente los derechos a ejercer una profesión y al trabajo”[152].
Asimismo, señaló que, ante actividades que impliquen riesgo social, “el legislador, entonces, no sólo puede
sino debe exigir títulos de idoneidad académica a quienes vayan a dedicarse al
ejercicio de esas profesiones”[153].
203.
En la sentencia C-1265 de 2000, con
base en el principio de reserva legal, la Corte declaró inexequible la
proposición jurídica del artículo 50 de la Ley 546 de 1999 que permitía que el
Gobierno Nacional reglamentara los requisitos de un registro que fijaba las
condiciones para el ejercicio de los avaluadores. Al respecto, la Corte advirtió que “el Ejecutivo y
las autoridades administrativas (…) no gozan de autoridad constitucional para
crear requisitos, exigencias o trámites con miras al ejercicio de las
profesiones, y menos para hacer lo propio respecto del desempeño de los
oficios, artes y ocupaciones. Aún en el evento extraordinario de que estos
impliquen riesgo social (…) solo la ley podría señalar por vía general las
exigencias que serían aplicables a las personas que quisieran actuar en esos
campos”. Por esta razón, la Corte concluyó que, en este caso, “como
también resulta de una consolidada jurisprudencia, si hay una reserva a favor
de la competencia del Legislador, no pueden las autoridades administrativas
tomar para ellas abusivamente tales atribuciones, ni tampoco podría el propio
legislador trasladar a ellas autorización o facultad para sustituirlo”.
204.
En la sentencia C-191 de 2005, la
Corte revisó la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley que regula el
ejercicio de la profesión de ingeniería. En esa oportunidad, la Sala Plena
señaló que las autoridades administrativas tienen prohibido crear requisitos
adicionales a los que fija la Ley para ejercer una profesión, o incluir así
como excluir actividades que requieren un título de idoneidad o una
certificación. Esto, bajo el entendido de que, a la luz del artículo 26 de la
Constitución Política, le corresponde “al foro de representación democrática (el Congreso), y no a otras
instancias de la administración, decidir en qué casos el ejercicio de esta
libertad puede limitarse (…) [así como que] en virtud del principio democrático el
legislador no puede trasladar al ejecutivo decisiones que están reservadas al
Congreso de la República”. Por ello, el Legislador deberá adoptar “parámetros
claros, objetivos e inteligibles que limiten la potestad de las autoridades
administrativas que regulen el ejercicio de las profesiones u oficios”.
205.
En la sentencia C-193 de 2006,
tras reconocer el principio de reserva de Ley para adoptar regulaciones en
relación con la libertad de escoger profesión y oficio, la Corte subrayó que la
Constitución le “confiere al Legislador la facultad de
establecer los límites y restricciones que deban adoptarse para hacer
compatible el ejercicio del oficio o profesión con la convivencia social”.
Dicha competencia versa, particularmente, sobre la fijación de los requisitos
habilitantes para ejercer la profesión u oficio reglamentadas.
206.
En las sentencias C-296 de 2012 y
C-385 de 2015, la Corte reconoció que el Legislador (i) es el órgano
constitucionalmente autorizado para regular el ejercicio de la libertad de
escoger profesión u oficio, y que (ii) tiene tres clases de límites al
regular esta materia, a saber: competenciales, procedimentales y materiales.
Los competenciales consisten en “restricciones que impiden que el
legislador se desprenda de sus facultades legislativas y entregue al ejecutivo
la competencia para regular un tema. Una actuación en ese sentido olvida que la
Constitución asignó la reserva de ley al desarrollo de los oficios o profesiones”[154].
207.
Los procedimentales, implican
que el Congreso “(i) no puede conceder
a los órganos de vigilancia y control de una profesión la facultad de crear o
suprimir organismos del orden nacional, facultad que otorga la Carta al
legislador y al Presidente de la República -en este último caso de conformidad
con la ley o a través de facultades extraordinarias[155] y  (ii) no puede, por su propia iniciativa, reformar
los órganos encargados de controlar y vigilar a los profesionales de una misma
disciplina, cuando tales órganos son de naturaleza pública y forman parte de la
estructura de la administración pública, pues en estos casos se requiere
iniciativa gubernamental”[156].
208.
Los materiales imponen que
cualquier regulación en relación con la libertad de escoger profesión y oficio
debe ser proporcional y razonable. En atención a esos criterios, por ejemplo, la
Corte ha fijado unos límites enunciativos[157]: “(i) no le corresponde al legislador expedir
normas disciplinarias en las que se sancionen conductas descritas de manera
vaga e indeterminada; (ii) tampoco puede establecer normas que tipifiquen como
faltas conductas que no guarden relación con las exigencias propias del
desempeño profesional ni afecten la integridad de la profesión como tal;[158]
(iii) no puede exigir a un profesional ser miembro de una asociación privada
para desempeñarse como tal;[159]
(iv) no puede el legislador excluir de la realización de una actividad
específica, a profesionales que tienen un nivel de idoneidad, acreditado por un
título profesional, expedido conforme a las normas vigentes, equivalente o
superior al que el legislador estimó suficiente para realizar dicha actividad[160]; (v)
tiene vedado exigir un tipo de experiencia únicamente para acceder a una
certificación[161];
y (vi) el legislador cuenta con la prohibición de requerir una formación
académica exclusiva que responde de manera incompleta a la actividad[162]”.
209.
En suma, desde 1992, la Corte ha
reiterado que el legislador (i) es “el órgano autorizado para
reglamentar el ejercicio de este derecho”; (ii) en particular, es el órgano
competente para fijar las exigencias y los requisitos para ejercer una
determinada profesión y oficio que implique riesgo social; y (iii) tiene
tres clases de límites al regular este aspecto, a saber: competenciales,
procedimentales y materiales. Los primeros implican justamente que el
Legislador no puede desprenderse de sus facultades legislativas en esta
materia. Asimismo, ha reconocido que el Ejecutivo y las autoridades
administrativas carecen de autoridad constitucional para crear requisitos o
exigencias con miras al ejercicio de las profesiones, y, mucho menos, para el
desempeño de los oficios, artes y ocupaciones.
210.
En el caso sub judice, el
inciso 2 de parágrafo del artículo 8 prevé que el Colegio Colombiano de
Educadores Físicos y Profesiones Afines – COLEF – expedirá el certificado de
idoneidad para la obtención del registro de entrenador deportivo, “de
conformidad con los lineamientos que para el efecto expida el Colegio
Colombiano de Entrenadores Deportivos”.  El Gobierno Nacional considera que
dicha disposición es inconstitucional, dado que desconoce que es una competencia
indelegable del Congreso de la República la relativa a fijar los requisitos
mínimos para el ejercicio de profesiones, ocupaciones, artes y oficios.
211.
Pues bien, de conformidad con la
jurisprudencia reiterada líneas atrás, la Corte declarará fundada esta objeción
frente al aparte normativo cuestionado, por cuanto vulnera el principio de
reserva legal en esta materia. Para la Corte es claro que la expresión
normativa objetada habilita al Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos
para fijar “los lineamientos”, es decir, entre otras, crear los
parámetros, a la luz de los cuales el Colegio Colombiano de Educadores Físicos
y Profesiones Afines – COLEF – expedirá el certificado de idoneidad para la
obtención del registro de entrenador deportivo. En este sentido, a partir de
una interpretación objetiva del texto puede concluirse que la expresión objetada
permite, entre otras, que el Colegio defina los requisitos, las exigencias y
los trámites necesarios para la obtención del registro del entrenador deportivo,
y por lo tanto, para habilitar a los entrenadores deportivos a ejercer
legalmente su actividad. Por esta razón, dicho aparte normativo desconoce la
reserva legal en esta materia.
212.
Tal como se señaló en los párr.
49 a 55, el parágrafo del artículo 8 regula el supuesto de aquellas
personas que se encuentran “ejerciendo actividades de entrenamiento
deportivo, sin haber adquirido o convalidado un título académico que lo
acredite como profesional universitario, tecnólogo o técnico profesional en las
áreas del deporte, educación física o afines”. El inciso segundo de dicho
parágrafo prevé que estas personas deberán obtener el registro de entrenador
deportivo para lo cual necesariamente deberán contar con el “certificado de
idoneidad” que los acredite como tales. Pues bien, la Corte constata que,
para la obtención de este certificado, ni el proyecto de Ley –ni, mucho
menos, el ordenamiento jurídico vigente– prevé los requisitos, las
exigencias y los trámites que les serán exigibles a las personas que aspiren al
mismo. Por el contrario, al tenor de dicho artículo, el Legislador simplemente
prevé que tal certificado de idoneidad se expedirá “de conformidad con los
lineamientos que expida el Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos”,
con lo cual será este último órgano quien defina, de manera discrecional, los
parámetros para la expedición de dicho certificado, entre los cuales se
encuentran los requisitos que les serán exigidos a las personas que integren
dicho grupo para que puedan obtener el registro de entrenadores deportivos y,
así, ejercer legalmente esta actividad.
213.
Para la Corte el objeto de la
habilitación normativa es particular, que no general. En efecto, no se trata de
una habilitación para expedir “lineamientos” o para “reglamentar”
en términos generales. Por el contrario, el artículo objetado, sin prever
requisito alguno para su obtención, sujeta la expedición de la certificación de
idoneidad a “los lineamientos que expida el Colegio Colombiano de
Entrenadores Deportivos”, por lo cual para la Corte es claro que habilita,
de manera específica y particular, a dicho órgano para que, entre otras, fije
los requisitos, sustanciales y procedimentales, para la obtención de dicha
certificación.
214.
Así las cosas, la expresión
normativa objetada desconoce abiertamente que las exigencias y requisitos para
ejercer una determinada actividad profesional o para desempeñarse en un oficio
u ocupación que implique riesgo social solamente pueden ser previstas por el
Legislador, pero no por otras autoridades. Es decir, dicha disposición
desconoce que ni el Ejecutivo ni las autoridades administrativas tienen
competencia constitucional para crear requisitos o exigencias con miras al
ejercicio de las profesiones, los oficios, las artes y las ocupaciones. Para
el Procurador, esta regulación se justifica en su naturaleza transitoria y
fundada en el riesgo social de la actividad de entrenador deportivo. Este
argumento no resulta de recibo para la Corte, dado que, en todo caso, dicha
disposición (i) habilita expresamente al referido Colegio a expedir “los
lineamientos” que, de manera concreta, servirán de parámetro para la
expedición del “certificado de idoneidad” como entrenador deportivo y (ii)
tal habilitación no está acompañada de parámetros claros, objetivos e
inteligibles que limiten la competencia de dicho Colegio.
215.
Solo en gracia de discusión, de
entrar en vigencia el aparte objetado, nada obstaría para que, a la luz de la
expresión objetada, el referido Colegio tuviere la competencia discrecional
para determinar los requisitos para la obtención del certificado de idoneidad
que expediría el Colegio Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines
– COLEF –. En este sentido, el Colegio podría decidir que solo obtendrán dicho
certificado de idoneidad y serán registrados –y, por lo tanto, solo podrían
ejercer legalmente la actividad de entrenador deportivo–, quienes cuenten
con cierta experiencia, general o específica, o aprueben un examen de
conocimientos, o cursen un determinado programa académico, etc. Pues bien, justamente
son estos requisitos los que, de conformidad con la reserva de Ley para la
regulación de las profesiones y oficios, debe definir el Legislador, sin que le
sea posible trasladar esta competencia a otras autoridades.
216.
En conclusión, el aparte objetado
es inconstitucional, por cuanto desconoce los denominados límites
competenciales del Legislador en relación con la libertad de escoger profesión
y oficio. En efecto, por medio de dicha disposición, (i) el Legislador
se desprende de sus facultades legislativas para determinar los requisitos, las
exigencias y los trámites para el ejercicio de las profesiones y oficios, en
particular, de la actividad del entrenador deportivo, y (ii) le entrega
dicha facultad al Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos, con lo cual se
desconoce abiertamente la reserva legal en esta materia.
217.
Por tales razones, esta Corte
declarará fundada la objeción en contra del aparte normativo “de conformidad
con los lineamientos que para el efecto expida el Colegio Colombiano de Entrenadores
Deportivos”, prevista por el inciso segundo del parágrafo del artículo 8. Por
lo demás, de conformidad con los planteamientos formulados líneas atrás, al
momento de rehacer la disposición, de conformidad con lo previsto por el
artículo 167 de la Constitución, el Congreso deberá definir los requisitos, las
exigencias y los trámites a la luz de los cuales el Colegio Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines –
COLEF – expedirá el certificado de idoneidad.
e.2. Análisis de la objeción en contra de los artículos
11.2 y 13
218.
Dada la objeción formulada por el
Gobierno Nacional, le corresponde a esta Corte responder el siguiente problema
jurídico: ¿Los artículos 11.2 y 13 (último aparte) del proyecto de Ley vulneran
el principio de reserva de Ley, en lo relacionado con la competencia del
Legislador para expedir la normativa disciplinaria, sustancial y procedimental?
Para responder esta pregunta, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre la
reserva legal en materia disciplinaria como componente del principio de
legalidad y, en particular, su alcance en las regulaciones de las profesiones y
los oficios. Luego, se pronunciará, en concreto, sobre la objeción.
219.
La Corte ha reconocido que el
principio de legalidad tiene doble alcance, a saber: en el ejercicio del poder
público (art. 6 de la CP), de un lado, y en el marco del debido proceso
constitucional (art. 29 de la CP), del otro. Como presupuesto del ejercicio del
poder público, el principio de legalidad supone “que no existe facultad,
función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté
prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la Ley.
Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre
sujetándose al ordenamiento jurídico”[163].
220.
Como componente del debido
proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política, el principio de
legalidad implica que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Este
principio conlleva, en términos básicos, que “las conductas sancionables no
solo deben estar descritas en norma previa sino que, además, deben tener un
fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada”[164].
Este contenido normativo del principio de legalidad también está previsto por
los artículos 9, 10 y 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[165],
así como 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[166].
221.
De manera uniforme, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que, como componente del debido
proceso constitucional, el principio de legalidad está integrado, a su vez, por
dos sub-principios: el de reserva legal y el de tipicidad[167].
El primero implica que “solo el legislador está constitucionalmente
autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo,
contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o
sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los
procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su
imposición”[168].
A la luz del segundo, “el legislador está obligado a describir la conducta o
comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y
precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la
omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o
disciplinario (…) debe determinar la sanción indicando todos aquellos aspectos
relativos a ella”[169].
222.
En estos términos, el principio de
legalidad, y sus dos sub principios –de reserva legal y de tipicidad–,
persiguen, entre otras, las siguientes finalidades: “(i)
otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii)
exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin
que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades
administrativas, por ser competencia privativa del Legislador; (iii) constituye
una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la
libertad individual; (v) controla la arbitrariedad administrativa; y (vi)
asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador
del Estado”[170]. Por
lo tanto, si bien la Constitución le confiere amplía libertad de configuración
al Legislador para disponer prohibiciones, sanciones y procedimientos, lo
cierto es que este debe satisfacer las exigencias del principio de legalidad en
aras de perseguir tales fines[171].
223.
La jurisprudencia constitucional
ha reiterado que el principio de legalidad, la reserva legal y el principio de
tipicidad “adquieren matices dependiendo del derecho sancionador del que se
trate”[172],
esto es, la exigencia de su intensidad varía en atención al ámbito
sancionatorio en que se aplique[173].
A mayor afectación de derechos y garantías fundamentales, mayor será la
exigencia en términos de principio de legalidad, reserva legal y principio de
tipicidad (mayor rigurosidad, por ejemplo, en materia penal). Por el contrario,
ante medidas sancionatorias, prohibitivas o restrictivas que impliquen
afectaciones medias o leves de tales derechos, menor será la exigencia en
relación con dichos principios (mayor flexibilidad, en términos generales, en
materia contravencional o de meras prohibiciones no sancionatorias). Con base
en lo anterior, así como en la existencia de “más controles para evitar la
mera liberalidad de quien impone la sanción”[174],
la Corte ha reconocido que, por ejemplo, en el derecho administrativo
sancionador, bien disciplinario (en estricto sentido, frente a sus propios
servidores) o correccional (frente a la generalidad de los asociados)[175],
el principio de legalidad y sus dos sub principios “adquieren matices de
flexibilidad y menos rigurosidad”[176],
dado que “se trata de proteger bienes jurídicos diferentes”[177],
con normas de diferente naturaleza[178]
y por medio de instrumentos y modalidades disímiles[179].
El siguiente diagrama sintetiza las anteriores consideraciones:
Principio de legalidad
Nivel de exigencia
Ámbitos de aplicación
Deber del Legislador
Rígido
Frente a mayores afectaciones a derechos
fundamentales (derecho penal)
Definir, de manera expresa, clara y precisa, la
conducta delictiva y su correspondiente sanción
Flexible
Frente a afectaciones intermedias o leves a derechos
fundamentales (derecho administrativo sancionatorio, en términos generales)
Definir el marco de referencia que permita
determinar la infracción y la correspondiente sanción
224.
Concretamente, en
relación con el contenido del artículo 26 de la Constitución Política, la Corte
ha reconocido que las profesiones y oficios pueden ser objeto de control y
vigilancia, competencia que incluye los procedimientos disciplinarios. Además,
ha precisado que, a la hora de definir las normas sustanciales y
procedimentales en esta materia, se deben respetar el debido proceso y sus
distintos componentes, entre ellos, el principio de legalidad y, por supuesto,
el sub-principio de reserva de Ley[180].
225.
En la sentencia C-012
de 2000, la Corte señaló que “la jurisprudencia reiterada de la Corporación,
en esta materia, es clara, en cuanto a que corresponde únicamente al legislador
crear el cuerpo dispositivo, para la inspección y vigilancia del ejercicio de
las profesiones que constitucionalmente lo requieran. Esto significa que
aspectos tales como la tipificación de las faltas, el respeto riguroso del
debido proceso, la garantía del derecho de defensa, son materias que
corresponde definir a la ley (…)
Solo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas
infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer
penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o
disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de
seguirse para efectos de su imposición”[181].
226.
Es decir, la Corte ha
precisado que la regulación de las profesiones y oficios en materia
disciplinaria “tiene reserva de ley”[182].
Para la Corte, esta reserva aplica frente a las normas sustanciales y
procedimentales, habida cuenta de que, en general, la potestad sancionatoria
puede afectar derechos fundamentales[183].
En este sentido, en las sentencias C-340
de 2006 y C-385 de 2015, la
Corte ha señalado que “esta reserva de ley cumple su función de garantía no
solamente en lo relativo a la determinación de un código de ética profesional
que establezca los deberes de los profesionales vigilados para con la sociedad,
para con los demás profesionales, los clientes y el público en general, sino
también en la determinación de las faltas, las sanciones y los procedimientos
para su imposición”[184].
227.
La Corte ha reiterado
que la reserva legal en esta materia no significa que “el legislador regule de forma minuciosa
los distintos trámites que requiere la facultad disciplinaria para actuar”[185].
Según la Corte, basta que “la ley
puede establecer un marco de referencia de la conducta típica y de las
consecuentes sanciones para que la autoridad administrativa reglamente el
régimen” correspondiente[186],
así como “fijar las garantías básicas que tiene el
artículo 29 de la Constitución”.
En este sentido, en la sentencia C-135
de 2016, la Corte señaló que, en materia disciplinaria, el Legislador debe
fijar, como mínimo, “(i)
los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las
remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un
tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar
con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas
que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para
garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del
debido proceso”.
Esta doctrina fue desarrollada previamente en las sentencias C-507 de 2007 y
C-818 de 2005.
228.
En particular, en
relación con los procedimientos disciplinarios, en la sentencia C-530 de 2000,
esta Corte declaró exequibles las normas que regulaban el procedimiento
disciplinario adelantado contra los contadores públicos, porque encontró que,
en ellas, el Legislador había definido los “elementos básicos del debido
proceso”. Así, sostuvo que “constituye suficiente garantía del derecho
de defensa disciplinado y establece las formas propias para que la autoridad
adelante una actuación disciplinaria ajustada a los principios
constitucionales. Estos elementos, como se anotó, están señalados, tanto en el
texto del artículo 28 que se examina, como en otras disposiciones de la ley
43/90. En efecto, la ley hace referencia a las normas de conducta profesional
que deben observar los contadores (art. 8), precisa la autoridad pública a
quien se le otorga la competencia para ejercer como autoridad disciplinaria
(arts. 16, 20 y 27), tipifica las infracciones y consagra con claridad las
sanciones aplicables (arts. 23, 24, 25 y 26) y, finalmente, establece un procedimiento
disciplinario (art. 28), que se sujeta a las formas propias que exige el debido
proceso”.
229.
Posteriormente, en las
sentencias C-340 de 2006 y C-385 de 2015, la Corte señaló que para mantener la
reserva legal del proceso disciplinario en materia de profesiones y oficios se
requería que el Legislador definiera “la estructura del procedimiento”.
Para esto, el Legislador debe definir, al menos, los siguientes elementos que
debe tener “el núcleo esencial del derecho al debido proceso”, a saber: “(i)
los principios fundamentales que oriental el trámite; (ii) el procedimiento; (iii)
los entes encargados de adelantar la investigación y/o juzgamiento; (iv) el
régimen probatorio; (v) los sujetos procesales; (vi) los recursos; (vii) los
términos; (viii) los trámites que garanticen la imparcialidad de los órganos
encargados de decidir; y (ix) las notificaciones de las decisiones, así como de
la apertura del procedimiento”. De esta manera, según aclaró la Corte,
se satisface el requisito de reserva legal en esta materia.
230.
Con base en los
anteriores planteamientos, esta Corte declarará infundada la objeción formulada
en contra del numeral 2 del artículo 11 del proyecto de Ley que prevé como una
de las funciones públicas asignadas al Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo la consistente en “velar por el correcto ejercicio de la
actividad, el control disciplinario y ético de la misma”. Esto, por cuanto,
a juicio de la Corte, dicha disposición no vulnera la reserva legal en relación
con el régimen disciplinario de las profesiones y oficios.
231.
Esta Corte advierte
que, lejos de lo sostenido por el Gobierno Nacional, el numeral 2 del artículo
11 (i) no habilita al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo a
expedir normas disciplinarias sustantivas o procedimentales, sino que, (ii)
simplemente consiste en una atribución meramente administrativa, fundada en las funciones de
inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones, según lo dispone el
artículo 26 de la Constitución Política. En otros términos, en numeral objetado
no le otorga al referido Colegio la función expedir o crear normas, sino
simplemente una específica función administrativa de “velar” fundada en
las funciones generales de inspección y vigilancia de las profesiones.
232.
Al respecto, la Corte
resalta que el verbo rector de dicha función, “velar”, no implica, per
se, como lo asume el Gobierno Nacional, “fijar o expedir normas
disciplinarias”. Por el contrario, la función de velar por el correcto
ejercicio de la actividad, y por el control disciplinario y ético de la misma,
supone la materialización de las funciones de “inspección” y “vigilancia”
del ejercicio de las profesiones expresamente prevista en el artículo 26 de la
Constitución Política. En efecto, con la atribución de esta función, el Colegio
deberá vigilar la actividad del entrenador deportivo con miras a propender por
su correcto ejercicio, así como a su control disciplinario y ético. En estos
términos, para la Corte es claro, que tal como lo advierte el Procurador
General de la Nación, el numeral 2 del artículo 11 “no delegó al Colegio de Entrenadores Deportivos la
expedición de normas de carácter general que regulen el procedimiento
disciplinario desde el punto de vista sustancial o procesal” y, por lo tanto, no vulnera la reserva
legal.
233.
Salta a la vista que,
lejos de inconstitucional, dicha función resulta por completo acorde a la
naturaleza y a los fines de los colegios profesionales, prevista por el
artículo 26 de la Constitución. En este sentido, la Corte ha reconocido que “no es extraño, entonces, que tales
asociaciones vigilen de cerca la conducta que sus miembros observan en el
ejercicio profesional, su rendimiento, la calidad de sus servicios y su
creciente capacitación, así como las sanas prácticas de competencia, pues de lo
que se trata es de brindar garantías a la sociedad y fortaleza al desarrollo de
la profesión”[187].
234.
En consecuencia, esta
Corte considera infundada esta objeción en contra del numeral 2 del artículo 11
del proyecto de Ley.
235.
Por el contrario, a
juicio de esta Corte, el aparte objetado del artículo 13 del proyecto de Ley sí
vulnera la reserva legal en esta materia y, por lo tanto, se declarará fundada
la objeción formulada por el Gobierno Nacional. Este artículo prevé que la
función de reglamentación del Gobierno Nacional en relación con la
implementación y aplicación de este proyecto de Ley. Además, dispone que el
Gobierno “determinará con el acompañamiento del Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo el proceso deontológico y bioético disciplinario, su
estructura y funcionamiento”.
236.
En tales términos,
resulta evidente que el último aparte de dicho artículo le confiere la
atribución al Gobierno Nacional para que, con el acompañamiento del Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo, determine el proceso disciplinario, su
estructura y funcionamiento. En otros términos, este artículo le confirió la
potestad al Gobierno para que regule las normas sustanciales y procedimentales
del denominado proceso deontológico y bioético disciplinario, con lo cual
desconoció la reserva legal en esta materia. En efecto, tal como se señaló
líneas atrás, dicho artículo desconoce, abiertamente, que es al Legislador a
quien le corresponde crear “el cuerpo dispositivo, para la inspección y
vigilancia del ejercicio de las profesiones que constitucionalmente lo
requieran”, es decir, definir las faltas, las sanciones y las garantías
básicas del debido proceso en el procedimiento.
237.
La competencia de
creación normativa prevista por el aparte objetado del artículo 13 es general y
amplia, de un lado, y carece de la definición de los elementos básicos del
debido proceso, del otro. Primero, la atribución de dicha competencia es
general y amplia, en la medida en que el aparte objetado prevé que el Gobierno
definirá el proceso deontológico y bioético disciplinario, “su estructura y
funcionamiento”; es decir, que el Gobierno tiene amplía libertad para
definir todos los aspectos de dicho procedimiento. Segundo, dicha atribución
carece de la definición de los aspectos básicos del debido proceso en esta
materia. En efecto, el Legislador no definió las faltas, las sanciones, las
autoridades que ejercerán la competencia disciplinaria y ante las cuales se
adelantará dicho procedimiento, ni las garantías procesales básicas.
238.
Sobre este último
aspecto, el aparte normativo objetado desconoce que la reserva legal del
proceso disciplinario en materia de profesiones y oficios implica justamente
que el Legislador defina “la estructura del procedimiento”
disciplinario. Por el contrario, el aparte objetado justamente le confiere al
Gobierno Nacional la regulación y determinación de este aspecto, sin fijar los
parámetros mínimos que guiarían su tarea de regulación, es decir, “el marco
de referencia”, sustancial y procedimental, para la determinación de dicho
procedimiento.
239.
Para la Corte es
claro que la atribución de la competencia para regular y determinar el
procedimiento deontológico y bioético disciplinario, su estructura y
funcionamiento, resulta inconstitucional, por cuanto el Legislador no definió
dicho procedimiento, ni siquiera en los elementos relativos al “el núcleo
esencial del derecho al debido proceso”. En efecto, el Legislador omitió
por completo definir (i) los principios fundamentales que orientan el
trámite; (ii) el procedimiento; (iii) los entes encargados de
adelantar la investigación y/o juzgamiento; (iv) el régimen probatorio;
(v) los sujetos procesales; (vi) los recursos; (vii) los
términos; (viii) los trámites que garanticen la imparcialidad de los
órganos encargados de decidir; y (ix) las notificaciones de las
decisiones, así como de la apertura del procedimiento. Con la habilitación
general prevista en la expresión normativa objetada, todos estos aspectos
serían definidos de manera discrecional por el Gobierno Nacional, con lo cual se
desconoce la reserva legal en esta materia.
240.
Con base en lo
anterior, la Corte declarará fundada la objeción en contra del aparte normativo
“de igual manera, determinará con el acompañamiento del Colegio Colombiano
de Entrenamiento Deportivo el proceso deontológico y bioético disciplinario, su
estructura y funcionamiento”, previsto por el artículo 13 del proyecto de
Ley.
e.3. Análisis de la objeción en contra del numeral 3
del artículo 11
241.
Como se indicó, la norma objetada
en este punto precisa que el Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo
–CCED– tendrá, entre otras, la función pública de “desarrollar tareas
de reglamentación (…) de los entrenadores deportivos”.
242.
Inicialmente, para la Sala Plena
es necesario aclarar que esta norma no puede entenderse como una habilitación
al Colegio de Entrenamiento para que regule su funcionamiento, estructura y/o
reglamento internos, por el contrario, es evidente que la misma otorga a tal
institución poder de reglamentación. Lo anterior porque (i) el mismo precepto
normativo estipula que la facultad de reglamentación se otorga por la ley en
desarrollo de una función pública, debido a las labores de dirección,
organización y control de la actividad del entrenador deportivo, que ejercerá
esta institución respecto de terceros[188];
y (ii) en tanto es evidente que una organización como el Colegio de
Entrenamiento no requiere de una habilitación legal para desarrollar su
reglamento y/o funcionamiento interno, debido a su naturaleza y origen de carácter
privado, puesto que todos los particulares conservan su derechos a
organizar internamente su trabajo. Por ello, el sentido útil de la norma es el
dirigido a establecer que tales “tareas”, hacen referencia a la
posibilidad de que este órgano emita una reglamentación respecto de las disposiciones
complementarias para la ejecución y cumplimiento de la ley, en relación con la
actividad del entrenador deportivo.
243.
Teniendo en cuenta lo anterior, el
Gobierno Nacional presentó contra esta norma objeción por inconstitucionalidad,
en tanto hubo una “asignación al Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo de funciones indelegables del Congreso de la República”[189].
De manera específica, explicó que la asignación reglamentaria en términos
generales y abstractos, es inconstitucional, y que el Congreso “está sujeto
a limitaciones competenciales, restricciones que impiden que el legislador se
desprenda de sus facultades legislativas…”.
244.
Así, dada la objeción formulada
por el Gobierno Nacional, le corresponde a esta Corte responder al siguiente
problema jurídico: ¿La función pública de “desarrollar tareas de
reglamentación” que se otorgó al Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo, a través del artículo 11 numeral 3 del proyecto de ley estudiado,
vulnera los límites del Congreso, en lo relacionado a su poder de asignar
facultades de reglamentación? Para responder, la Corte reiterará los límites a
la competencia del Congreso para conferir potestades de reglamentación, y hará
especial referencia a si tal facultad puede ser entregada a particulares en
ejercicio de funciones públicas.
245.
Como se indicó en el análisis
sobre las objeciones gubernamentales respecto de los artículos 8 (párr. 2), 11
(núm. 2) y 13, existen ciertos aspectos de la libertad de escoger profesión u
oficio que deben ser regulados a través de ley en sentido material (v. gr.
títulos de idoneidad y régimen sancionatorio), en virtud del respeto al
principio de reserva de ley. Sin embargo, el mismo artículo 26 de la
Constitución habilita al Congreso para asignar “funciones públicas” a los
colegios de profesionales[190].
246.
Esa asignación de competencias
otorgada por el Legislador a los colegios de profesionales se da porque en
Colombia se permite el ejercicio, temporal o permanente, de algunas funciones
públicas por parte de particulares[191],
entre otras, a través de la figura de descentralización por colaboración[192].
Esta Corporación, en sentencia C-224 de 1994[193],
explicó que “tales colegios profesionales
configuran lo que se ha denominado la descentralización por colaboración a la
administración pública, ya que estas entidades ejercen, conforme a la ley,
funciones administrativas sobre sus propios miembros. Son entonces un cauce
orgánico para la participación de los profesionales en las funciones públicas
de carácter representativo y otras tareas de interés general.”
247.
Ahora bien, esa asignación tiene
ciertos límites, ya que no todo tipo de
funciones públicas pueden ser atribuidas a los particulares. En efecto,
por ejemplo, la sentencia C-037 de 2003[194]
indicó “que la Constitución y en determinados casos la ley establecen
límites que impiden la atribución a los particulares de funciones (i) de
contenido político o gubernamental, (ii) de contenido materialmente legislativo
o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas,
(iii) “exclusivas” de las autoridades administrativas como las funciones
que ejerce la Fuerza Pública, (iv) de aquellas que nunca han estado en cabeza
de las autoridades administrativas y que por tanto requieren  de norma
constitucional o legal expresa y directa para ser atribuidas como el caso de
determinadas funciones atribuidas a los notarios y a las Cámaras de Comercio
(v) o que vacíen de contenido la competencia de la autoridad que
las otorga.”
248.
Así mismo, esta Corporación ha
sido enfática en indicar que en virtud de lo
dispuesto en los artículos 26 y 103 de la Carta de 1991, la Ley puede delegar
en personas jurídicas de carácter privado, como los colegios de profesionales, algunas
atribuciones que de ordinario corresponden a la administración pública, siempre
y cuando la entrega de tales tareas no vacíe la competencia de la misma
administración[195].
Igualmente, ha precisado que “no todas las funciones administrativas asignadas por la
Constitución la Rama Ejecutiva pueden ser transferidas a los particulares, pues
de la Carta se deduce una serie más de limitaciones.”[196] En suma, “es dable sostener que los particulares
pueden ejercer funciones públicas, precisas y delimitadas, previa la expedición
del acto administrativo y convenio correspondiente, sujetas a los controles y
restricciones establecidas en la Constitución y en la ley, sin que por ello
la entidad pública titular de la prestación pueda sustraerse del cumplimiento
de la obligación que le es propia”[197].
249.
Recapitulando, el artículo 11
numeral 3 del proyecto de ley objetado, entregó al Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo, entre otras, la función pública de “reglamentar la
actividad del entrenador deportivo”, sin embargo, como lo indicó el
Gobierno Nacional esa es una función que el Congreso de la República no podía
asignar (descentralizar) en un particular, pues con ello vació de
competencia la función reglamentaria que está en cabeza de ciertas autoridades
públicas, por oposición a los particulares.
250.
En efecto, por regla general y de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución,
es claro que el ejercicio de la “potestad reglamentaria” o “poder
reglamentario” corresponde, en principio, al Presidente de la República[198],
que es quien tienen la competencia atribuida por la Carta para reglamentar
directamente la ley, cuando ello sea una condición necesaria para su ejecución
y cumplimiento. Así mismo, según la jurisprudencia constitucional, tal facultad
tiene carácter inalienable, intransferible e inagotable[199] y la misma “se amplía
o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus
poderes jurídicos”[200];
en especial su facultad de configuración normativa.
251.
Ahora bien, también es claro que a
través de una línea jurisprudencial pacífica y reiterada[201],
esta Corte ha entendido que el poder de reglamentación no es exclusivo del
Presidente de la República, pues otras autoridades administrativas que hagan o
no parte del Gobierno en sentido estricto, pueden ejercer tareas de
reglamentación “siempre y cuando se trate de una potestad residual y
subordinada, pues de esa manera se armoniza el sistema de fuentes consagrado en
la Constitución Política y la responsabilidad del gobierno… de contar con
organismos especializados que desarrollen de manera específica la intervención
en temas complejos.”[202]
252.
Así mismo, esta Corte a través de
la sentencia C-170 de 2001[203]
explicó que “la propia Carta ha extendido esa potestad reglamentaria a autoridades
y organismos administrativos diferentes al ejecutivo…” Del mismo modo,
en la sentencia  C-571 de 2003, la Corte sostuvo que la potestad reglamentaria
del Presidente “no es exclusiva, ya que puede ser ejercida también por otros
funcionarios del Estado a quienes la ley la atribuya en forma expresa y
determinada en relación con materias de orden técnico”.
253.
Para la asignación de la facultad
reglamentaria a otras entidades distintas del Presidente de la República y del
Gobierno Nacional, esta Corte ha señalado ciertos requisitos o condiciones,
pues entiende que la reglamentación de las leyes es una atribución propia del
Ejecutivo. Lo anterior, pues como lo señaló la sentencia C-290 de 1997[204],
“cuando la
Constitución asigna el conocimiento de una determinada materia a uno de los
órganos estatales, no puede hacerse uso de figura alguna para trasladar esa
función a otro organismo. Todo intento por mudar esa competencia entre unos
y otros, es contraria al orden constitucional”.
254.
Bajo tal premisa, las sentencias
C-170 de 2001 y C-810 de 2014, explicaron que es posible conferir potestades
reglamentarias a órganos que no conforman el Gobierno, siempre y cuando: “(i)
la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador no
puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos por
la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro respectiva y sus
correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el
legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo
momento, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la
entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como consecuencia
de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno,
ya que, aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del
término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la
preceptiva fundamental”.
255.
Como se desprende de lo dicho en
precedencia, para esta Corte ha sido claro que otras autoridades públicas
pueden ejercer potestad reglamentaria; sin embargo, es evidente que esa función
no puede ser atribuida a particulares, pues ello vaciaría por completo
la atribución constitucional de reglamentación otorgada al Ejecutivo. En
efecto, como se indicó ut supra existen ciertas funciones públicas que
no pueden ser desconcentradas en particulares, como la de reglamentación, lo
anterior, pues como lo precisó la sentencia C-470 de 2006[205],
“a pesar de la
eventualidad de la asunción de funciones públicas de los colegios profesionales
por expreso mandato legal, no debe olvidarse que su origen parte de una
iniciativa de personas particulares que ejercen una profesión y quieren
asociarse. Son los particulares y no el Estado quien determina el
nacimiento de un colegio profesional, pues este es eminentemente un desarrollo
del derecho de asociación contenido en el artículo 38 del Estatuto Superior…”
256.
De lo expuesto se desprende que ha sido pacífica y constante la
jurisprudencia de esta Corte al señalar que uno de los límites para la
atribución de funciones administrativas a los particulares es la “imposibilidad
de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”, por
ello, si la Constitución atribuye al Presidente o a las autoridades públicas
el ejercicio de la función de reglamentación cuando el Congreso no ha
agotado la materia regulatoria, no le es dable al Legislador asignar dicha
facultad a un particular porque: (i) entrega una función de la cual no es el
titular (reglamentación) y, con ello, desconoce la estructura
constitucional al respecto, y (ii) con esta acción vacía de competencia a las
autoridades públicas que son las encargadas de emitir regulaciones de orden
público, vinculantes y que integran el sistema de fuentes  (autoridades
públicas).
257.
Así, la potestad reglamentaria en
el caso de la norma atacada le corresponde, en principio, al Presidente de la
República o a las autoridades administrativas que hagan parte del Gobierno
Nacional, tal y como el mismo proyecto de ley lo reconoce en su artículo 13[206],
en el cual se establece que el Gobierno Nacional podrá reglamentar los aspectos
que resulten necesarios para la adecuada aplicación de la presente ley. Lo
anterior, ya que como se deriva de la jurisprudencia constitucional, si bien la
potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, sí es
una función pública que no puede ser atribuida a particulares porque con ello
se vacía la competencia reglamentaria de las autoridades administrativas.
258.
Por tal motivo, el Legislador no
podía atribuirla a un organismo de carácter privado como el Colegio Colombiano
de Entrenamiento Deportivo, pues si bien este ente puede cumplir funciones
públicas, el mismo está supeditado a los mandatos de la ley y a los reglamentos
del ejecutivo, para desempeñar las funciones especializadas que le fueron
encomendadas a través de la descentralización por colaboración. Si el Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo emitiera la regulación para el ejercicio de la
actividad de los entrenadores deportivos, los demás particulares quedarían
sujetos a una regulación oficial, contenida en un acto general,
abstracto y vinculante, desarrollado por otro particular, lo cual ahonda el
desprendimiento de competencias de las autoridades públicas, al respecto de una
profesión y/u oficio.
259.
Por lo dicho la Corte declarará
inexequible la expresión “reglamentación” del numeral 3 del artículo 11
del proyecto de ley estudiado.
6.7.
Séptima objeción: “Desconocimiento
del principio de legalidad, por indebida formulación de las prohibiciones de
las personas”
a.  Contenido de la objeción
260.
Esta objeción cuestiona la
constitucionalidad de los artículos 6 (en particular sus numerales 1, 2 y 3) y
10 del proyecto de Ley, dado que desconocen el artículo 6 de la Constitución
Política, en particular “los requisitos de precisión exigidos por el
principio constitucional de legalidad”.
261.
Dado que el artículo 6.1 del
proyecto de Ley proscribe al entrenador deportivo “omitir o retardar el
cumplimiento de las actividades del entrenador deportivo”, el Gobierno
señala que “no es claro qué implica exactamente esta prohibición: ¿Se refiere
a la omisión o retardo en el cumplimiento de alguna de las actividades
enunciadas en el artículo 5? ¿Implica que todo entrenador deportivo debe
desarrollar todas las actividades enumeradas en el artículo 5?” Al
respecto, asevera que “una norma prohibitiva debe contar con un nivel mucho
mayor de claridad, para que así los particulares puedan entender cuál es el
ámbito de legalidad en el cual se pueden mover, y ajustar su conducta
acordemente”.
262.
El artículo 6.2 prohíbe “solicitar
o aceptar prebendas o beneficios indebidos para realizar sus actividades”.
Al respecto, el Gobierno señala que “no se determina qué es lo 'indebido'
para efectos de esta prohibición, dando así un margen interpretativo excesivo y
por lo mismo inconstitucional”.
263.
El artículo 6.3 proscribe “realizar
actividades que contravengan la buena práctica profesional”. El Gobierno
considera que esta disposición es inconstitucional, porque no define “en qué
consiste dicha buena práctica, ni a que lineamientos profesionales está
haciendo remisión. Además el entrenamiento deportivo no está definido como una
profesión sino como una actividad, por lo cual no es claro a cuál buena
práctica profesional se está haciendo referencia”.
264.
Finalmente, el Gobierno cuestiona
el artículo 10 del proyecto de Ley. En su opinión, es inconstitucional habida
cuenta de que (i) “no se determina cuáles son las sanciones que
decretará la autoridad penal, administrativa o de policía, ni a qué delito,
infracción o prohibición corresponderían, ya que no se está especificando la
remisión normativa indispensable para establecer de qué tipo de prohibición se
está hablando”; (ii) “si se está estableciendo un tipo penal,
disciplinario o contravencional en esta norma, están ausentes sus elementos
constitutivos básicos, puesto que no es claro cuáles son los componentes de la
conducta proscrita ni la sanción que se habrá de imponer”; (iii) “no
están definidas cuáles son las causales ni el procedimiento para la suspensión
de la tarjeta o el registro de entrenadores deportivos”; y (iv) “no
es claro cuáles son las autoridades correspondientes a las que se está
aludiendo”.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
265.
Los informes consideran infundada
esta objeción. Señalan que “con el presente proyecto de Ley no se formularon
prohibiciones a las personas, con desconocimiento del principio de legalidad”.
Resaltan que “en materia disciplinaria existen dos normas que establecen
claramente que el entrenador deportivo es un sujeto procesal (…) la ley 49 de
1993 y la Ley 845 de 2003”. Estas dos normativas “establecen las
sanciones a los entrenadores deportivos; así como también, las formalidades del
proceso disciplinario conforme a la Constitución Política”.
266.
Respecto de las “múltiples
prohibiciones”, los informes destacaron que “(a) las prohibiciones no
son tipos disciplinarios (…) son 4, una de las cuales hace referencia a las
demás prohibiciones consagradas en el Código Mundial Antidopaje de la Agencia
Mundial Antidopaje WADA, asunto que ha sido desarrollado y hace parte del
contenido de la Ley 845 de 2003, (b) el  'omitir
o retardar el cumplimiento de las actividades del entrenador deportivo' así
como también 'solicitar o aceptar prebendas o beneficios indebidos para
realizar sus actividades' son prohibiciones claramente definidas en el proyecto
de Ley, a las cuales no se les puede dar el carácter de indeterminadas (…) (c)
el 'realizar actividades que contravengan la buena práctica profesional'
tampoco puede calificarse como una prohibición indeterminada o indefinida, ya
que solo basta con leer el contenido del artículo 5 del mencionado proyecto de
Ley para concluir el rol de un entrenador deportivo, el cual se deriva de su
práctica profesional”.
c. Concepto del
Procurador General de la Nación
267.
El Procurador solicita que se
declare (i) fundada la objeción formulada en contra del numeral 1 del
artículo 6 del proyecto de Ley, por vulneración del principio de legalidad “por
indeterminación de la conducta o de los criterios mínimos para determinar
posteriormente sus elementos básicos”; (ii) infunda la objeción
formulada en contra de los numerales 2 y 3 del artículo 6; y, finalmente, (iii)
infundada la objeción respecto del artículo 10 del proyecto de Ley.
268.
Primero, en relación con el
numeral 1 del artículo 6, el Procurador señala que “no tiene relación
directa con las actividades enumeradas en el artículo 5, toda vez que estas
están catalogadas como actividades propias del ejercicio de Entrenador (a)
Deportivo (a), según su nivel de formación, y por tanto no podrían considerarse
como conductas que al omitirse o retardarse en su cumplimiento, generen algún
tipo de infracción por considerarse prohibidas. Adicionalmente, la norma tampoco
contempla los criterios para determinar con posterioridad, por parte de la
autoridad sancionatoria, los elementos básicos de la conducta proscrita”.
269.
Segundo, en relación con los
numerales 2 y 3 del mismo artículo, el Procurador advierte que “estas deben
ser interpretadas de manera sistemática y armónica para su determinación, con
las infracciones establecidas en los artículos 11, 13 y 14 de la Ley 49 de 1993
(…) y las modificaciones introducidas por la Ley 845 de 2003 (…) las cuales se
calificarán conforme al artículo 10 de la Ley 49 de 1993, en atención a su
naturaleza y efectos, a las modalidades y circunstancias del hecho, a los
motivos determinantes y a los antecedentes personales del infractor”. Con
base en dicha interpretación sistemática, en su criterio, la objeción planteada
por el Gobierno deviene infundada.
270.
Tercero, en relación con el
artículo 10 del proyecto de Ley, para el Procurador es claro que el “ejercicio
ilegal de la actividad” consiste en que “la persona realice actividades
propias del Entrenador (a) Deportivo (a) sin cumplir los requisitos previstos
en los artículos 7 y 8 del proyecto de Ley, esto es, estar inscrito en el
registro de entrenadores deportivos, lo cual se acredita con la presentación de
la tarjeta o documento que para ello se expida”. En lo relativo a las
sanciones, “la norma sub examine remite a las disposiciones propias del
ámbito penal, disciplinario o administrativo establecidas para las infracciones
que puedan cometerse y deriven en ese tipo de responsabilidades”.
271.
Por último, en lo concerniente al
procedimiento, el Procurador estima que “puede acudirse extensiva o
análogamente al artículo 25 y siguientes de la Ley 49 de 1993, que regulan las
condiciones de los procedimientos disciplinarios propios del deporte”. Por
último, el Procurador señala que “la autoridad encargada de velar por el
correcto ejercicio de la actividad, el control disciplinario y ético de la
misma, corresponde al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo, conforme a
lo previsto en el numeral 2 del artículo 11 del proyecto de Ley”.
c. Intervenciones
ciudadanas
272.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción. Su
solicitud se funda en las siguientes razones: (i) el Gobierno Nacional “hace
un ligero planteamiento sin tener en cuenta un solo referente constitucional
sobre esta materia”; (ii) “en materia disciplinaria existen dos
normas que establecen claramente que el entrenador deportivo es un sujeto
procesal; para estos efectos, se hace referencia a la Ley 49 de 1993 y a la Ley
845 de 2003”; (iii) las “múltiples prohibiciones” son 4, “[de las cuales] una hace
referencia a las prohibiciones consagradas en el Código Mundial Antidopaje de
la Agencia Mundial Antidopaje WADA (World Antidoping Agency), asunto que ha
sido desarrollado en la Ley 845 de 2003”;
(iv) el “omitir o retardar el cumplimiento de las actividades del
entrenador deportivo”, así como “solicitar o aceptar prebendas o
beneficios indebidos para realizar sus actividades”, son prohibiciones
claramente definidas en el proyecto de Ley, “a las cuales no se les puede
dar el carácter de indeterminadas”; y (v) el “realizar actividades
que contravengan la buena práctica profesional” tampoco puede “calificarse
como una prohibición indeterminada o indefinida, ya que solo basta con leer el
contenido del artículo 5 del mencionado proyecto de Ley, para concluir el rol
de un entrenador deportivo”.
e. Consideraciones de la
Corte
273.
El Gobierno Nacional cuestiona la
constitucionalidad de los artículos 6 (en particular, de sus numerales 1, 2 y 3)
y 10 del proyecto de Ley sub examine. En su criterio, estas
disposiciones desconocen el principio de legalidad, dada la imprecisión de
algunas de sus expresiones. Por esta razón, para efectos de responder los
problemas jurídicos relacionados con cada disposición –los cuales se
formularán líneas adelante–, la Corte, en primer lugar, reiterará su
jurisprudencia sobre el principio de tipicidad, como componente del principio
de legalidad.
274.
Tal como se señaló en los párr.
221 a 229,  la Corte ha señalado que, en el derecho administrativo
sancionador, la flexibilidad del principio de legalidad y sus dos sub-principios,
a saber, reserva legal y tipicidad, implica que “la ley puede establecer un
marco de referencia de la conducta típica y de las consecuentes sanciones para
que la autoridad administrativa reglamente el régimen” correspondiente. Desde
esta perspectiva, la Corte ha resaltado que el derecho administrativo
sancionador “suele contener normas con un grado más amplio de generalidad,
lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si
existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la
infracción y la sanción en un asunto particular”. Es decir, “el derecho
administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas
que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no
dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la
imposición de las sanciones o las penas”[207].
275.
La Corte ha concluido que, en derecho
administrativo sancionador, se satisface el principio de legalidad –y en
particular, el subprincipio de tipicidad–, siempre que el Legislador defina
“(i) los elementos básicos de las conducta típicas que serán sancionadas;
(ii) las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco
o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la
conducta, y (iii) la sanción que será impuesta o los criterios para
determinarla con claridad”[208].
276.
En la misma línea, la
Corte ha reiterado que se satisface el sub principio de tipicidad en el campo
del derecho administrativo sancionador cuando concurren los siguientes
elementos: (i) “que la conducta sancionable esté descrita de manera
específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo
normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas
jurídicas”[209];
(ii) “que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en
la ley”[210];
(iii) “que exista correlación entre la conducta y la sanción”[211]; (iv)
“el procedimiento sancionador”[212]
y (v) que se definan “los entes encargados de imponer” la sanción.
277.
A su vez, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que en el derecho administrativo sancionador,
disciplinario o correccional, “es admisible el uso de conceptos jurídicos
indeterminados y de tipos en blanco, siempre y cuando sean determinables de
forma razonable con el fin de que sea posible definir su alcance en virtud de
remisiones normativas a otras leyes o a los reglamentos, o de criterios
técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con
suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos o
sancionados”[213].
278.
En este sentido, la Corte ha
señalado que “puede admitirse entonces, que para efectos de la concreción de
los conceptos indeterminados, se acuda a las reglas que cada profesión tiene
para su buen hacer o lex artis, en su esencia cambiante por la propia
naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y
costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas
respectivas y propias de cada ejercicio profesional”[214].
Por el contrario, “(...) si el concepto es a tal punto abierto, que no puede
ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el
principio de legalidad, en su versión de tipicidad, pues la definición del
comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las
autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin
referentes normativos precisos”[215].
279.
Con base en estas consideraciones,
solo a título ilustrativo, en la sentencia C-570 de 2004, la Corte declaró
inconstitucionales varios artículos de la Ley 842 de 2003 que consagraban
conductas sancionables mediante regulaciones que contenían proposiciones
jurídicas “completamente imprecisas
e inciertas”. Tales
artículos tipificaban faltas con ingredientes normativos como “actos contra la moral y las buenas
costumbres”, “por el bien público (...) para servir a la humanidad”
o “el respeto y el trato impuesto”. Pues
bien, habida cuenta del carácter global de las normas, la Corte concluyó que “(…)
entrañaban que las personas disciplinables se encuentran a merced de los
pareceres subjetivos de los funcionarios disciplinantes. Esta situación es
contraria al debido proceso, derecho que persigue, entre otras cosas,
establecer con claridad cuáles son las conductas punibles y, por lo tanto,
cuáles son las conductas de las que deben abstenerse los profesionales de la
ingeniería y sus disciplinas afines y auxiliares”.
280.
En todo caso, la Corte ha
resaltado que la flexibilidad del principio de legalidad no puede conducir “a
la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones.
Entonces, cuando se advierta vaguedad, generalidad e indeterminación en la
actuación del legislador, en la identificación de la conducta o en la sanción a
imponer, de manera que no permitan establecer con certeza las consecuencias de
una conducta, se viola el principio de legalidad”[216].
En otros términos, la flexibilidad del principio de legalidad solo es
compatible con la Constitución, “siempre que no sea tan amplia que permita la
arbitrariedad de la administración”[217].
e.1. Análisis de la objeción en contra de los
numerales 1, 2 y 3 del artículo 6 del proyecto de Ley
281.
Esta Corte advierte que el
artículo 6 del proyecto de Ley objetado prevé un listado de (4) cuatro
prohibiciones “aplicables al entrenador deportivo”. Esta disposición (i)
se ubica dentro del capítulo II del proyecto de Ley, titulado “Ejercicio del
Entrenador Deportivo” y (ii) no prescribe consecuencia jurídica
alguna ante la inobservancia de estas prohibiciones; no prevé sanción o pena
alguna ante su infracción. Aún más, la Corte verifica que, dentro del contenido
del proyecto de Ley, la inobservancia de las prohibiciones previstas por el
artículo 6 no constituye supuesto de infracción o falta disciplinaria que dé lugar
a procedimiento disciplinario o correccional alguno.
282.
La Corte también
constata que, a la fecha, la normativa vigente en materia de régimen
disciplinario del deporte está contenida en las Leyes 49 de 1993[218] y 845 de
2003[219].
Así las cosas, de entrar en vigencia el proyecto de Ley objetado, se ubicaría
en este contexto normativo. El artículo 3 de la Ley 49 de 1993, dentro de los “conceptos
de infracción”, incluye como “infracciones a las normas generales deportivas las
demás acciones u omisiones que sean contrarias a lo dispuesto por dichas normas”. Por su parte, el artículo 10 ibídem
dispone que “las
infracciones disciplinarias se calificarán como leves, graves y muy graves, en
atención a su naturaleza y efectos, a las modalidades y circunstancias del hecho,
a los motivos determinantes y a los antecedentes personales del infractor”. Los artículos 11[220], 12[221], 13[222] y 14[223] disponen,
en su orden, las “infracciones muy graves”, las “infracciones muy
graves de los dirigentes deportivos”, las “infracciones graves” y las
“infracciones leves”. Dentro de estas últimas, se encuentran las “conductas
claramente contrarias a normas deportivas que no estén incursas en la
calificación de graves o muy graves”. Esta Ley dispone, además,
circunstancias de atenuación[224],
agravación[225]
y extinción de la responsabilidad[226],
clases de sanciones[227],
normas de procedimiento[228]
y de competencia del Tribunal Nacional del Deporte y de los Tribunales
Disciplinarios[229].
283.
La Ley 845 de 2003,
por su parte, contiene regulación específica de prevención y lucha contra el
dopaje, introduce modificaciones a la Ley 49 de 1993 y dicta otras
disposiciones. Además de definir el dopaje[230],
regula la Comisión Nacional Antidopaje y Medicina Deportiva[231], prevé el
proceso de seguimiento médico a los deportistas[232], y
dispone el régimen de infracciones y sanciones relacionadas, concretamente, con
la administración y utilización de sustancias prohibidas, así como con la
obstaculización de los procedimientos de control[233]. De igual
manera prevé el procedimiento disciplinario aplicable en tales eventos[234], el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del
Director de Coldeportes[235],
así como crea y reglamenta las denominadas Comisiones Disciplinarias y la
Comisión General Disciplinaria[236].
Frente a las Comisiones Disciplinarias prevé que “los tribunales deportivos de clubes, ligas y
federaciones a que se refieren el artículo 8° y siguientes de la Ley 49 de 1993, se
llamarán Comisiones Disciplinarias, y seguirán cumpliendo funciones de
disciplina en la estructura a que se refiere el artículo 21 del Decreto ley 1228 de 1995”. Respecto de la Comisión General
Disciplinaria, además de su composición, determina su competencia[237].
284.
En tales términos, la
Corte constata que, de entrar en vigencia el proyecto de Ley sub examine,
las prohibiciones previstas en su artículo 6 podrían constituir supuestos de
las infracciones dispuestas en el régimen disciplinario del deporte, en
particular, a la luz de lo prescrito por el artículo  3 de la Ley 49 de 1993,
que califica como infracción “las
demás acciones u omisiones que sean contrarias a lo dispuesto por [las normas generales deportivas]”, así como en virtud de los artículos 10
y 14 ibídem. Por esta razón, según se reiteró en los párr. 221 a 229,
a las prohibiciones previstas en el artículo 6 objetado, le resultan aplicables
las exigencias del principio de legalidad, aunque con “matices de flexibilidad y menos rigurosidad”,
habida cuenta de su naturaleza administrativa.
285.
Con base en lo anterior y dada la
objeción formulada por el Gobierno Nacional, le corresponde a esta Corte
responder el siguiente problema jurídico: ¿Las prohibiciones previstas en los
numerales 1, 2 y 3 del artículo 6 del proyecto de Ley vulneran el principio de
legalidad, dada la alegada imprecisión de las expresiones “actividades”
(art. 6.1), “indebidos” (art. 6.2), y “buena práctica profesional”
(art. 6.3)?
286.
Primero, el numeral 1 del artículo
6 prevé como prohibición: “omitir o retardar el cumplimiento de las
actividades del entrenador deportivo”. Lejos de lo sostenido por el
Gobierno Nacional y por el Procurador General de la Nación, esta Corte
considera que el contenido normativo de esta disposición sí satisface el
requisito de claridad. Para esta Corte, las actividades del entrenador
deportivo a las que alude dicha disposición son las previstas justamente en el
artículo 5 del mismo proyecto de Ley. Esta premisa se funda en al menos dos
principios hermenéuticos: literal y sedes materiae.
287.
A la luz del principio de
interpretación literal, esto es, en atención al tenor literal de los contenidos
normativos[238],
la prohibición prevista en el numeral 1 del artículo 6 alude a la omisión o
retraso en el cumplimiento de las “actividades del entrenador deportivo”.
Justamente esta misma expresión fue definida por el Legislador en el artículo
precedente, esto es, en el artículo 5, en el cual se enlistaron tales
actividades, por lo que el alcance de dicha expresión en el numeral objetado
corresponde con el listado que el Legislador precisamente definió como “actividades
del entrenador deportivo”. A la luz del principio sedes materiae (párr.
52), la Corte resalta que el capítulo II del proyecto de Ley objetado se
titula “ejercicio del entrenador deportivo” y está integrado solo por
dos artículos: el quinto, que prevé un listado de siete “actividades del
ejercicio del entrenador deportivo”, y el sexto, que prescribe las
prohibiciones aplicables a este sujeto. En este sentido, para la Corte es claro
que la expresión prevista en el numeral 1 del artículo 6 “actividades del
entrenador deportivo” alude justamente a las siete actividades enlistadas
en el artículo 5 del mismo proyecto de Ley, habida cuenta de su ubicación
normativa.
288.
Así las cosas, lejos de vaga o
indeterminable, el contenido de dicha expresión normativa está determinado
justamente en el mismo proyecto de Ley, en particular, en el artículo 5. Estas
actividades son, por ejemplo, “1. diseñar, aplicar y evaluar planes
individuales y colectivos de entrenamiento (…) 2. Diseñar y ejecutar programas
que permitan realizar una adecuada identificación, selección y desarrollo del
talento deportivo; 3. Formar atletas de diferentes categorías; 4. Administrar y
dirigir planes, programas y proyectos de entrenamiento deportivo (…)”. Para
la Corte, las actividades del entrenador deportivo previstas en este último
artículo determinan el contenido de la infracción prevista en el numeral 1 del
artículo 6 y permiten identificar, con claridad, los elementos básicos de la
conducta prohibida, con lo cual es posible determinar su alcance con precisión.
289.
Segundo, la prohibición prevista
por el numeral 2 del artículo 6 es: “solicitar o aceptar prebendas o
beneficios indebidos para realizar sus actividades”. Al respecto, el
Gobierno destaca que “no se determina qué es lo indebido (…) dando
así un margen interpretativo excesivo y por lo mismo inconstitucional”.
Para esta Corte, el concepto jurídico “indebido”, contenido en dicha
prohibición, no es vago ni indeterminado y, por el contrario, es determinable
en forma razonable a la luz del proyecto de Ley objetado, así como de la
normativa vigente sobre el régimen disciplinario deportivo. En este sentido,
tal como lo sugiere el Procurador General de la Nación, el contenido de esta
prohibición es determinable con base en la interpretación sistemática de esta
disposición con las Leyes 49 de 1993 y 845 de 2003.
290.
En este mismo
sentido, la Corte se pronunció en la sentencia C-128 de 2003 sobre la expresión
“interés indebido”, prevista en el artículo 409 del Código Penal. Al
respecto, ante una acusación de inconstitucionalidad similar a la sub
examine, frente a la expresión “interés indebido” en la celebración
de contratos, la Corte señaló que “no es cierto que la norma omita calificar la
clase de interés que se castiga y que no pueda identificarse de manera objetiva
cuando se está en presencia de un interés indebido. Al respecto la Corte
recuerda que la norma debe considerarse en el contexto de los principios
rectores del Código Penal y de los principios y normas que rigen la
contratación administrativa. En este sentido los principios constitucionales y
las normas legales y reglamentarias que rigen la función pública, así como las
normas de contratación, son el marco estricto que debe consultar el
juzgador”.
291.
De igual manera, en
la sentencia C-030 de 2012, ante una demanda de inconstitucionalidad en contra
de la expresión “abuso indebido” prevista en el artículo 34.2 de la Ley
734 de 2002, con base en la falta de precisión de dicho enunciado normativo, la
Corte concluyó que “no
son expresiones que carezcan de la posibilidad de ser interpretadas
objetivamente por la autoridad disciplinaria  […] [y que] estas expresiones deben
valorarse, interpretarse y determinarse en cada caso en concreto, de
conformidad con las tareas y funciones propias del servidor público, de acuerdo
con la Constitución, la ley y el reglamento”.
292.
Así las cosas, lejos de lo
sostenido por el Gobierno Nacional, para esta Corte, la prohibición prevista en
el numeral 2 del artículo 6 no esta sometida a la mera discrecionalidad de los
operadores jurídicos encargados de su interpretación y aplicación. Por el
contrario, para determinar si el entrenador deportivo incurrió en “solicitar
o aceptar prebendas o beneficios indebidos”, y, en particular, para
establecer “qué es lo indebido” en este contexto normativo, dicha
disposición debe interpretarse en el contexto de los principios contenidos en el
propio proyecto de Ley, así como a la luz de los principios, rol y actividades
del entrenador deportivo, su régimen de infracciones disciplinarias y las
prohibiciones previstas por las Leyes 49 de 1993 y 845 de 2003. Así las cosas,
sí existe un marco normativo de referencia que permite determinar, de forma
razonable y objetiva, el contenido de la expresión objetada y, por lo tanto,
del supuesto regulado en el numeral 2 del artículo 6.
293.
Tercero, el numeral 3 del artículo
6 prescribe, a título de prohibición: “realizar actividades que contravengan
la buena práctica profesional”. El Gobierno señala que no es claro “en
qué consiste dicha buena práctica”. Esta Corte considera que, en este
contexto normativo, la expresión “buena práctica” es un concepto
jurídico indeterminado, pero no por ello impreciso o indeterminable. En
criterio de esta Corte, dicho concepto es determinable, de manera razonable, a
la luz de (i) los principios y del resto de regulación prevista en el
mismo proyecto de Ley, (ii) del régimen disciplinario fijado en las
Leyes 49 de 1993 y 845 de 2003 y (iii) de la lex artis o regla de
buen hacer de la actividad del entrenador deportivo.
294.
Como se señaló en los párr. 277
a 280, según la jurisprudencia constitucional, en la descripción de las
infracciones y faltas del derecho administrativo sancionatorio “es admisible
el uso de conceptos jurídicos indeterminados y de tipos en blanco, siempre y
cuando sean determinables de forma razonable”. Pues bien, para la Corte la
expresión objetada es determinable de forma razonable, no solo con los
referentes normativos sobre la materia, sino también con la lex artis
propia del entrenador deportivo. Bajo este entendido, el operador jurídico
encargado de verificar si el entrenador deportivo incurre en esta prohibición
sí tiene parámetros y límites normativos y de la práctica profesional que
definen y concretan el concepto de “buena práctica profesional”, sin que
bajo ningún entendido su definición esté sujeta a la libre discrecionalidad de
la autoridad administrativa encargada de su aplicación ni deje campo para la
arbitrariedad de la administración.
295.
En suma, las expresiones “actividades”,
“indebido” y “buena práctica profesional”, previstas en los
numerales 1, 2 y 3, respectivamente, del artículo 6 del proyecto de Ley
objetado sí tienen contenidos precisos y determinables a la luz de la
regulación prevista en el mismo proyecto de Ley, en las otras normativas que
integran el régimen disciplinario en materia de deporte e, incluso, en la propia
lex artis del entrenador deportivo. Dichas normas fijan marcos de
referencia precisos que permiten determinar, de manera concreta, los elementos
básicos de las prohibiciones enlistadas, y, por lo tanto, satisfacen el
principio de legalidad y, en particular, los subprincipios de reserva
legal y tipicidad. En consecuencia, esta Corte declarará infundada la objeción
gubernamental formulada en contra de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 6 del
proyecto de Ley sub examine.
e.2. Análisis de la objeción en contra del artículo 10
del proyecto de Ley.
296.
Dada la objeción formulada por el
Gobierno Nacional, le corresponde a esta Corte responder el siguiente problema
jurídico: ¿El artículo 10 del proyecto de Ley vulnera el principio de
legalidad, debido a que, en criterio del Gobierno Nacional, (a) “no
se determina cuáles son las sanciones que decretará la autoridad penal,
administrativa o de policía, ni a qué delito, infracción o prohibición
corresponderían”; (b) no precisa “si se está estableciendo un
tipo penal, disciplinario o contravencional en esta norma, están ausentes sus
elementos constitutivos básicos”; (c) “no están definidas cuáles
son las causales ni el procedimiento para la suspensión de la tarjeta o el
registro de entrenadores deportivos”; y (d) “no es claro cuáles
son las autoridades correspondientes a las que se está aludiendo”?
297.
La Corte considera que el artículo
10 del proyecto de Ley no vulnera el principio de legalidad, por cuanto no
adolece de la indeterminación alegada por el Gobierno Nacional. Dicho artículo
describe, con precisión, el ejercicio ilegal de la actividad de entrenador
deportivo y prescribe los elementos básicos de esta infracción. Al tenor de
esta disposición, un individuo incurre en esta infracción siempre que, sin el
cumplimiento de los requisitos contemplados en esta ley o en normas
concordantes: (i) “practique cualquier acto comprendido en el
ejercicio de esta profesión”; (ii) “se anuncie o se presente como
entrenador deportivo”; y (iii) “ejerza la actividad estando
suspendida su tarjeta o registro respectivo”.
298.
En tal sentido, para la Corte es
claro que el artículo 10 del proyecto de Ley objetado define, con claridad, los
elementos constitutivos de la conducta prohibida, en la medida en que prevé los
supuestos específicos en que se incurre en la misma. En efecto, dispone que se
configura esta infracción siempre que se practique el ejercicio del entrenador
deportivo o un individuo se anuncie como tal, sin cumplir con los requisitos
previstos en el proyecto de Ley, esto es, los enlistados por el artículo 8 para
matricularse en el registro de entrenadores deportivos y obtener la tarjeta de
entrenador deportivo. A su vez, dicha infracción también se configura siempre
que se ejerza la actividad del entrenador deportivo, pese a tener suspendida la
tarjeta o el registro regulado en el mismo artículo 8. En estos términos, en
criterio de la Corte, el Legislador determinó, de manera específica, las
conductas constitutivas de “ejercicio ilegal de la profesión”.
299.
Si bien el artículo 10 del proyecto
de Ley no define, en su texto, las sanciones que corresponden a dicha
infracción, sí dispone que serán las que decrete la autoridad penal,
administrativa o de policía correspondiente. Con esta remisión, el artículo 10
del proyecto de Ley remite per se a las normativas penal, administrativa
y de policía para efectos de que, según el caso, se determine la sanción que,
de conformidad con las leyes respectivas, corresponde a la infracción anotada.
Tal como se señaló en los párr. 277 a 280, este tipo de remisiones no
son incompatibles con el principio de legalidad en esta materia. Por el
contrario, con esta remisión, los elementos de esta infracción relativos a las
sanciones, los procedimientos correspondientes y las autoridades competentes,
son determinables a luz de los referentes normativos aplicables por cada
autoridad, sea penal, administrativa o de policía.
300.
A juicio de esta Corte, el
artículo 10 del proyecto Ley satisface las exigencias propias del principio de
legalidad para este tipo de normativas, en la medida en que fija “un marco
de referencia de la conducta típica y de las consecuentes sanciones”, sin
dejar campo a la arbitrariedad de la administración para su aplicación. La
Corte resalta que este artículo no prevé un tipo penal ni sanciones específicas
para faltas disciplinarias. En su lugar, la aplicación de dicho artículo
implica que las autoridades judiciales o administrativas correspondientes (i)
verifiquen que el individuo hubiere incurrido en alguno de los tres específicos
supuestos regulados por dicha disposición; (ii) de resultar procedente,
impongan la sanción que corresponda, según la normativa penal, administrativa o
de policía; y (iii) en todo caso, para tal efecto, garanticen el debido
proceso constitucional, lo cual exige, por definición, que se agoten los
procedimientos administrativos y correspondientes para el efecto.
301.
Solo en gracia de discusión, tal
como lo señala el Procurador General de la Nación en su concepto, a la luz de
las leyes 49 de 1993 y 845
de 2003, la autoridad disciplinaria del
deporte, esto es, las comisiones disciplinarias correspondientes podrán dar
aplicación al artículo 10 del proyecto de Ley, para lo cual deberán seguir el
procedimiento disciplinario regulado en dichas leyes (art. 25 y ss. de la Ley
49 de 1993) e imponer las sanciones previstas en las mismas (art. 19 y ss. de
la Ley 49 de 1993). En estos términos, para la Corte resulta evidente que el
artículo 10 del proyecto de Ley, en armonía con el resto de normativa
disciplinaria sobre el deporte, dotan al operador jurídico de un marco de
referencia, claro y determinado, sobre los elementos básicos de dicha
infracción, del procedimiento y de las sanciones aplicables, según sea el
caso.
302.
En estos términos, el artículo 10
del proyecto de Ley satisface las exigencias del principio de legalidad en esta
materia y no adolece de la indeterminación alegada por el Gobierno Nacional.
Por lo tanto, esta objeción será declarada infundada.
6.8.
Octava objeción: “Violación
del principio de igualdad, por asimilar a quienes son profesionales, técnicos o
tecnólogos en el área del deporte, con a quienes no cuentan con una formación
superior en dicho campo”
a.  Contenido de la objeción
303.
Sin señalar un artículo en
particular, el Gobierno señala que “uno de los principales puntos del
proyecto de Ley es permitir que quienes ejercen la actividad de entrenador
deportivo sin haber obtenido un título de educación superior en el campo del
deporte, puedan 'formalizarse' mediante su inscripción en el registro y la
obtención de una tarjeta de entrenador deportivo, en forma provisional durante
cinco años renovables por otros cinco años más, esto es, por diez años – una
década”. De la lectura de la objeción, del concepto del Procurador y
de los escritos de los intervinientes, para esta Corte es claro que esta
objeción se dirige en contra del parágrafo del artículo 8 del proyecto de Ley.
304.
Al respecto, el Gobierno considera
que dicha disposición (i) desnaturaliza “la finalidad de la
reglamentación legal del entrenamiento deportivo, como es prevenir el riesgo
social que implica su ejercicio”; (ii) desconoce “el principio
constitucional de igualdad al dar un trato jurídicamente igual a quienes están
en posiciones diferentes”; y (iii) desnaturaliza “la noción
constitucional de título de idoneidad”.
305.
Primero, el Gobierno señala que el
deporte implica un riesgo social, “en la medida en que puede implicar
riesgos para la integridad física de los deportistas e incluso riesgos para su
vida”. Por esta razón, cuestiona que “no se entiende cómo se está logrando
mitigar o prevenir ese riesgo social con la acreditación, así sea provisional
(durante 10 años) de personas que no cuentan con un entrenamiento educativo
adecuado en un área relevante. Registrar a los entrenadores 'empíricos' sin
más condición que haber superado un examen de idoneidad por el COLEF no es una
medida conducente, razonable o lógica para lograr la finalidad de prevenir
dicho riesgo social”.
306.
Segundo, refiriéndose a los “profesionales,
técnicos o tecnólogos en el área del deporte y a quienes no cuentan con una
formación superior en dicho campo”, el Gobierno argumenta que el proyecto
de Ley “otorga un trato igual a quienes se encuentran en situación de hecho
claramente distintas”, lo cual vulnera el artículo 13 de la Constitución
Política. Es más, en su criterio, dicho tratamiento igualitario “equivale a
otorgar una acreditación de idoneidad a quienes no cuentan con la formación
para ello, acentuando de hecho el riesgo que enfrentan quienes realizan
actividades físicas bajo su orientación, y asimilando, para efectos prácticos,
los estudios superiores en el campo del deporte a la obtención de dicha
certificación por el COLEF”.
307.
Tercero, el Gobierno manifiesta
que “en este proyecto de Ley se está confiriendo el mismo título de
idoneidad tanto a quienes tienen una preparación académica, como a quienes
carecen de ella, sin exigirles que la obtengan”. Para el Gobierno, “el
mero registro de los entrenadores deportivos empíricos después de haber
obtenido una certificación de aptitud por parte del COLEF no equivale (…) a un
título de idoneidad del tipo previsto en el artículo 26 de la Constitución
Política, ya que no acredita una preparación académica o científica en un área
relevante, ni contribuye a mitigar o aminorar el riesgo social derivado del
ejercicio sin formación de una ocupación como el entrenamiento deportivo”.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
308.
Los informes consideran infundadas
esta objeción. Afirman que “el Ejecutivo no tuvo en cuenta el
pronunciamiento de la Corte en la C-307 de 2013, en la cual se resuelven las
objeciones del Gobierno Nacional en materia de riesgo social; así mismo, los
plazos razonables que se deben establecer para aquellas personas que ejercen
como entrenadores deportivos, sin haber obtenido un título académico en el
nivel de profesional universitario, tecnólogo o técnico profesional”.
Además, sobre el alcance del principio de igualdad, los informes citan in
extensu apartes de la sentencia C-220 de 2017.
c. Concepto del
Procurador General de la Nación
309.
El Procurador solicita que se
declare infundada esta objeción. Afirma que “no es cierto que la norma
otorgue un tratamiento igualitario entre quienes acrediten título académico de
profesional universitario o título en el nivel de formación tecnológico y
técnico profesional, y quienes se encuentren ejerciendo actividades de
entrenamiento deportivo, sin haber adquirido o convalidado un título académico
que lo acredite como profesional universitario, tecnólogo o técnico profesional
en las áreas del deporte, toda vez que mientras los primeros podrán acreditarse
y obtener la tarjeta de entrenador deportivo de manera indefinida mientras la
ley lo permita; los segundos deberán obtener un registro de carácter
provisional por el término de cinco (5) años, renovables por otro lustro, para
lo cual habrán de obtener la certificación de idoneidad que expida el Colegio
Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines –COLEF– de conformidad
con los lineamientos”.
310.
Asimismo, señala que “resultaría
injusto y desproporcionado que el Congreso no hubiese estipulado un periodo de
transición para aquellas personas que se encuentran ejerciendo actividades de
entrenamiento deportivo, sin haber adquirido o convalidado un título académico
que lo acredite como profesional universitario, tecnólogo o técnico profesional
en las áreas del deporte, educación física o afines, pues sería violatorio del
derecho a escoger profesión u oficio así como del derecho al trabajo como
principio fundante del Estado”.
311.
Por último, el Procurador considera
que “no le asiste razón al Gobierno Nacional cuando afirma que se está
desnaturalizando la finalidad de reglamentación legal del entrenamiento
deportivo (prevenir el riesgo social que implica su ejercicio) así como la
idoneidad del título con la acreditación provisional de 10 años con aquellas
personas que no cuentan con un entrenamiento deportivo adecuado en un área
relevante”, en la medida en que precisamente, el objeto del parágrafo es
mitigar el riesgo social y asegurar la idoneidad de aquellas personas que se
encuentren ejerciendo actividades de entrenamiento deportivo, sin haber
adquirido o convalidado un título académico que los acredite como profesionales
universitarios, tecnólogos o técnicos profesionales en las áreas del deporte,
educación física o afines, al establecer como requisito para obtener la tarjeta
de entrenador deportivo y por ende el legal ejercicio de la actividad, la
obtención de un certificado de idoneidad expedida por el COLEF de conformidad
con los lineamientos que para el efecto expida el Colegio Colombiano de
Entrenadores Deportivos”.
d. Intervenciones
ciudadanas
312.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción. En
su criterio, “el Ejecutivo no tuvo en cuenta el pronunciamiento de la Corte
en la C-307 de 2013, en la cual se resuelven las objeciones del Gobierno
Nacional en materia de riesgo social; así mismo, de los plazos razonables que
se deben establecer para aquellas personas que ejercen como entrenadores
deportivos, sin haber obtenido un título académico en el nivel de profesional
universitario, tecnólogo o técnico profesional”. Tras citar in extensu
la sentencia C-220 de 2017, COI y Coldeportes resaltan que “el Legislador
cuenta con una amplia potestad para exigir títulos de idoneidad, los cuales tienen
como finalidad acreditar la preparación académica y científica de ciertas
profesiones y oficios con alta responsabilidad social frente a la comunidad. No
obstante, la libertad de configuración del legislador tiene límites en tanto no
se pueden realizar exigencias innecesarias o desproporcionadas que den lugar a
discriminaciones prohibidas por la Constitución”.
313.
Ministerio de Educación. Sostiene que “los numerales 2, 3 y el parágrafo
del artículo 8 de la iniciativa podrían vulnerar el principio de igualdad,
[dado que prevén] un trato diferenciado para: i) técnicos profesionales en
deporte y entrenamiento deportivo, respecto a ii) quienes ostentan otro título
relacionado con áreas del deporte, pero con distintas denominaciones. Para el
primer grupo, se establece que aquellos podrán ser matriculados en el Registro
de Entrenadores Deportivos y así obtener la tarjeta de entrenador deportivo, no
obstante, para el segundo, se estipula que estos obtendrán un registro
provisional por el término de cinco años prorrogables por otro igual”. Al
respecto, manifiesta que “a diferencia de lo que ocurre con los egresados de
programas de los niveles profesionales universitarios a quienes la iniciativa
les permite ejercer de manera indefinida su profesión, los técnicos profesionales
y tecnólogos con títulos de denominación distinta en deporte o entrenamiento
deportivo solamente podrán hacerlo por 5 años prorrogables por una sola vez”.
Lo anterior, en su criterio, vulnera el derecho al trabajo (artículo 25 de la
Constitución) “de los técnicos profesionales y tecnólogos que aun contando
con formación profesional en deporte o afines, no acreditan un título académico
en deporte o entrenamiento deportivo”.
e. Consideraciones de la
Corte
314.
Dado el contenido de la objeción
gubernamental, así como de los planteamientos del informe aprobado por las
plenarias de ambas cámaras, del concepto del Procurador General de la Nación y
de las intervenciones, le corresponde a la Corte responder el siguiente
problema jurídico: ¿Esta objeción cumple con los estándares mínimos de
argumentación que le permitan a esta Corte emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la misma? Solo si la respuesta a esta pregunta es afirmativa, la
Corte evaluará de fondo el cuestionamiento de inconstitucionalidad formulado
por el Gobierno Nacional. En caso contrario, declarará esta objeción infundada,
por ineptitud formal.
315.
En el párr. (…), la Corte señaló
que las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional
deben cumplir con los estándares mínimos de argumentación que permitan el
control de constitucionalidad del proyecto de Ley objetado. Dentro de estos
estándares se encuentra el requisito de certeza que, según la Corte, implica
que los cuestionamientos de inconstitucionalidad se “dirijan contra una proposición normativa real y existente”[239], esto es, que “esté efectivamente contenida en la
disposición acusada [y, por lo tanto, que no sea] implícita o
construida a partir de normas que” no fueron cuestionadas[240]. En otros términos, la certeza
exige “que la norma que se acusa tenga un contenido verificable a partir de
la interpretación de su propio texto”[241],
o, lo que es lo mismo, que el cuestionamiento “recaiga sobre
el contenido real de la norma acusada y no sobre uno inferido por quien demanda”[242].
316.
Como se señaló en el párr. 306,
el Gobierno Nacional cuestiona el artículo 8 del proyecto de Ley, por cuanto “otorga
un trato igual a quienes se encuentran en situación de hecho claramente
distintas”, lo cual, en su criterio, vulnera el artículo 13 de la Constitución
Política. Es más, en el párr. 307, el Gobierno manifiesta que “en
este proyecto de Ley se está confiriendo el mismo título de idoneidad tanto a
quienes tienen una preparación académica, como a quienes carecen de ella, sin
exigirles que la obtengan”.
317.
Para la Corte es claro que la
argumentación del Gobierno Nacional carece de certeza, por cuanto se funda en
la proposición jurídica opuesta a la prevista por el artículo 8 del proyecto de
Ley. En efecto, mientras que el cuestionamiento del Gobierno parte de las
premisas según las cuales (i) dicho artículo “otorga un trato igual”
a las personas que cuentan con título académico y aquellas que carecen del
mismo, y que (ii) “en este proyecto de Ley se está confiriendo el
mismo título de idoneidad [a tales sujetos]”, esta Corte advierte
que dichas premisas no son ciertas. Por el contrario, para esta Corte es claro
que este artículo (i) no otorga un tratamiento igual, sino diferente a
dichos grupos y (ii) no tiene por objeto conferirles el mismo título de
idoneidad.
318.
Este artículo prevé la matrícula o
inscripción en el registro de entrenadores deportivos tanto para (a) las
personas que cuenten con título académico profesional, tecnológico o técnico,
como para (b) aquellas que, a la fecha de entrada en vigencia del
proyecto de Ley, ejerzan actividades de entrenamiento deportivo, “sin haber
convalidado un título académico que lo acredite como profesional, tecnólogo o
técnico”. Sin embargo, la Corte advierte que el artículo 8 prescribe
tratamientos diferentes para estos dos grupos de sujetos que pueden inscribirse
en el registro de entrenadores deportivos.
319.
De un lado, en relación con las
personas que cuentan con título académico profesional, tecnológico o técnico
profesional otorgado por instituciones de educación superior oficialmente
reconocidas por el Estado colombiano o que, obtenidos en el extranjero,
hubieren sido convalidados ante las autoridades competentes, el artículo 8 no
prevé requisito alguno para su matrícula en el registro de entrenadores deportivos
y para obtener la tarjeta de entrenador deportivo[243].
Por su parte, frente a quienes, a la fecha de entrada en vigencia del proyecto
de Ley ejerzan actividades de entrenamiento deportivo “sin haber convalidado
un título académico que lo acredite como profesional, tecnólogo o técnico”,
dicho artículo prevé que (i) deberán obtener la certificación de
idoneidad como entrenador deportivo, la cual será expedida por el Colegio
Colombiano de Educadores Físicos y Profesiones Afines y que, en todo caso, (ii)
solo obtendrán un registro de entrenador deportivo provisional por el término
de 5 años, renovables por 5 años más. Así, salta a la vista que el tratamiento
previsto por el artículo objetado para uno y otro grupo es diferente, que no
igual, como señala el Gobierno Nacional.
320.
De otro lado, el artículo 8 no
tiene por objeto conferir título de idoneidad alguno. En relación con las
personas que cuentan con título académico profesional, tecnológico o técnico
profesional, dicho artículo solo prevé que pueden matricularse en el Registro
de Entrenadores Deportivos. Por su parte, frente a aquellos que ejerzan
actividades de entrenamiento deportivo “sin haber convalidado un título
académico que lo acredite como profesional, tecnólogo o técnico”, se les
permite que, previa obtención del certificado de idoneidad, puedan acceder a
dicho registro temporalmente y, así, continuar ejerciendo sus actividades
profesionales. En tales términos, lejos de lo afirmado por el Gobierno
Nacional, la disposición objetada no tiene por objeto “conferir” título
de idoneidad alguno y, mucho menos, “conferir el mismo título de idoneidad
tanto a quienes tienen una preparación académica, como a quienes carecen de
ella”.
321.
En tales términos, resulta
evidente que el cuestionamiento del Gobierno Nacional recae sobre un contenido
no previsto en el artículo objetado y, por completo, opuesto al mismo. Así,
habida cuenta de la falta de certeza de este cuestionamiento del Gobierno Nacional,
la Corte la Corte declarará infundada esta objeción, por ineptitud formal.
6.9.
Novena objeción: “Violación
del derecho a la igualdad de quienes han obtenido grados técnicos o
tecnológicos en el campo del deporte con denominaciones distintas a la de 'deporte o entrenamiento deportivo'”
a.  Contenido de la objeción
322.
Esta objeción cuestiona la
constitucionalidad del artículo 8 del proyecto de Ley. En opinión del Gobierno,
esta disposición desconoce el artículo 13 de la Constitución Política. El
Gobierno señala que, en particular, “la redacción del numeral 2 (…) está
impidiendo que una gran parte de las personas que han obtenido grados técnicos
o tecnológicos en el campo del deporte, bajo denominaciones distintas a las de 'deporte o entrenamiento deportivo', puedan aspirar el registro y tarjeta como
entrenadores deportivos”.
323.
Al respecto, el Gobierno resalta
que “en Colombia existen múltiples denominaciones diferentes para los
programas profesionales ofrecidos por instituciones de educación superior en el
ámbito deportivo, incluyendo los programas en 'ciencia del deporte y recreación', 'tecnología en
recreación',
'ciencia
del deporte y de educación física', 'licenciatura en educación física,
recreación y deporte',
'deporte
y cultura física',
entre muchos otros”. Por lo tanto, en criterio del Gobierno “se está
estableciendo un trato legal diferente e injustificado entre quienes están en
condiciones iguales – ya que la denominación del programa no es un criterio
válido de diferenciación o exclusión del registro y la acreditación como
entrenador deportivo”.
b. Informes de las
objeciones presidenciales
324.
Los informes consideran infundadas
esta objeción, en la medida en que “desconoce la naturaleza específica de
las titulaciones profesionales y tecnológicas, según lo establecido en la Ley
30 de 1992”. Al respecto, señalan que el Gobierno “argumenta la
existencia en Colombia de múltiples denominaciones diferentes para los
programas profesionales y cita denominaciones como: ciencia del deporte y la
recreación, ciencias del deporte y de la educación física, licenciatura en
educación física, recreación y deporte, y cultura física, en este sentido es
necesario señalar que, con excepción de la tecnología en recreación ninguna de
estas titulaciones corresponden a programas técnicos, profesionales y
tecnológicos. En este mismo orden se encuentra la mención de la educación
física en el contexto de la formación técnica, profesional y tecnológica, lo
cual resulta incorrecto por cuanto la regulación de docentes de educación
física a través de los programas de licenciaturas quedó regulada por las
siguientes normas: ley 30 de 1992, ley 115 de 1994, decreto 1015 de 2015 y la
resolución 2041 de 20116, por tanto no corresponden a las formaciones a las que
se refiere esta objeción”.
325.
A su vez, resaltan que el artículo
25 de la Ley 30 de 1992 “estableció que los programas académicos de acuerdo
con su campo de acción, cuando son ofrecidos por una institución técnica
profesional conducen al título en la ocupación o área correspondiente al título
deberá anteponerse en la denominación: 'técnico
profesional en…' El mismo artículo a continuación dice 'los ofrecidos por las
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, o por una universidad,
conducen al título en la respectiva ocupación, caso en el cual deberá
anteponerse la denominación de 'técnico profesional en (...)”.
326.
Finalmente, consideran que “siguiendo
el argumento de la objeción, es clara la intención de equiparar la formación
técnica profesional y tecnológica en deporte o entrenamiento deportivo con
formación de iguales características o niveles en otras ocupaciones diferentes
a las de la preparación deportiva, razón por la cual no podría permitirse que
una persona con título de técnico profesional o tecnológico en recreación,
actividad física o administración pueda ser reconocido como un entrenador
deportivo”.
c. Concepto del
Procurador General de la Nación
327.
El Procurador solicita que se
declare fundada esta objeción. En su criterio, la diferenciación entre los
profesionales universitarios en deporte, educación física o “afines”, y
quienes hayan obtenido el título en el nivel de formación tecnológico y técnico
profesional en “deporte o entrenamiento deportivo”, es inconstitucional,
toda vez que “el proyecto de Ley en general no se ocupa de la regulación de
la profesión de entrenador (a) deportivo (a), sino de algunas de las
condiciones para el ejercicio de la actividad”.
328.
Como fundamento de lo anterior, el
Procurador advirtió que “resulta desproporcional que se hayan establecido
criterios de trato restrictivos para quienes posean títulos en el nivel de
formación tecnólogico y técnico profesional en 'deporte
o entrenamiento deportivo', toda vez que el punto de comparación debe
realizarse conforme a la actividad que el legislador intentó regular, pues
resulta inconstitucional que a priori se establezcan distinciones o criterios
entre los títulos de profesional universitario y los títulos en el nivel de
formación tecnológica y  técnico profesional que igualmente pueden estar
relacionadas o afines con la actividad del deporte o educación física, quedando
en consecuencia excluidos los títulos que tengan afinidad con la actividad de
entrenador (a) deportivo (a)”.
d. Intervenciones
ciudadanas
329.
Arcofader, COI y Coldeportes. Solicitan que se declare infundada esta objeción. En
su criterio, “la objeción desconoce la naturaleza específica de las
titulaciones técnicas profesionales y tecnológicas, según lo establecido en la
Ley 30 de 1992”. Al respecto, advierten que (i) a la luz del
artículo 25 de la Ley 30 de 1992, “los programas académicos de acuerdo con
su campo de acción, cuando son ofrecidos por una institución técnica
profesional conducen al título en la ocupación o área correspondiente al título
deberá anteponerse en la denominación técnico profesional en (…), el mismo
artículo dice los ofrecidos por las instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas, o por una universidad, conducen al título en la respectiva
ocupación, caso en el cual deberá anteponerse la denominación de técnico
profesional en (…)”; (ii) entre los 22 programas tecnológicos en el
país en el año 2016 en el Sistema Nacional de Información de Educación Superior,
“las titulaciones distintas a tecnología en deporte o entrenamiento
deportivo se contaban en: dirección de servicios turísticos y recreativos,
recreación, gestión de servicios recreativos, actividad física, evaluación y
programación de la actividad física, gestión deportiva y administración
deportiva”; (iii) con respecto a los programas técnicos
profesionales, en el año 2016 “existían un total de 15, entre los cuales,
titulaciones distintas a deporte o entrenamiento deportivo, se presentaban en
turismo de aventura, servicios recreativos y de guianza y prevención y
rehabilitación a través del deporte”; y, como consecuencia de lo anterior,
(iv) “no podría permitirse que una persona con título de técnico profesional
en recreación, actividad física o administración deportiva pueda ser reconocido
como un entrenador deportivo”.
e. Consideraciones de la
Corte
330.
Dado el contenido de la objeción
gubernamental, así como de los planteamientos del informe aprobado por las
plenarias de ambas cámaras, del concepto del Procurador General de la Nación y
de las intervenciones, le corresponde a la Corte responder el siguiente
problema jurídico: ¿Esta objeción cumple con los estándares mínimos de
argumentación que le permitan a esta Corte emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la misma? Solo si la respuesta a esta pregunta es afirmativa, la
Corte evaluará de fondo el cuestionamiento de inconstitucionalidad formulado
por el Gobierno Nacional. En caso contrario, declarará esta objeción infundada,
por ineptitud formal.
331.
De manera uniforme, la Corte ha señalado que “el juicio de posible violación del
derecho de igualdad exige la carga argumentativa de definir y aplicar tres
etapas: (i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de igualdad”
o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o
diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de
comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir
si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre
iguales o igual entre disímiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento
distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones
objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o
deben ser tratadas en forma igual”[244].  Dicha carga argumentativa le es
exigible al Gobierno Nacional en relación con las objeciones por
inconstitucionalidad fundadas en el presunto desconocimiento del principio de
igualdad.
332.
Al respecto, la Corte encuentra
que la argumentación del Gobierno satisface la primera y la segunda de tales
exigencias, pero no la tercera. En efecto, en el caso concreto, la Corte
constata que, prima facie, la regulación prevista por el artículo 8 del
proyecto de Ley prevé un tratamiento diferente para dos grupos de sujetos, a
saber: (i) quienes “hayan adquirido el título académico de
profesional universitario en deporte, educación física o afines”
(Num. 1 del art. 8) y (ii) quienes “hayan adquirido título en el
nivel de formación tecnológico y técnico profesional en deporte o entrenamiento
deportivo” (Num. 2 del art. 8). En tales términos, este artículo dispone, prima
facie, que mientras que una persona con título profesional universitario en
áreas “afines” al deporte y la educación física podrá ser matriculada en
el registro de entrenadores deportivos y obtener la tarjeta de entrenador
deportivo, un tecnólogo o técnico solo podrá ser inscrito en dicho registro y
obtener tal tarjeta siempre que se hubiere titulado en “deporte o
entrenamiento deportivo”. En este sentido, quienes cuenten con títulos
tecnológicos o técnicos en áreas que pudieren considerarse “afines” al
deporte o entrenamiento deportivo estarían excluidos del supuesto regulado en
el numeral 2 del artículo 8.
333.
Con base en lo anterior, la Corte
puede identificar que (i) el criterio de comparación en el
cuestionamiento de igualdad propuesto por el Gobierno es la inscripción en el
Registro de Entrenadores Deportivos y (ii) el tratamiento desigual se
deriva de que los profesionales universitarios con títulos “afines” pueden
inscribirse en dichos registros, mientras que los tecnólogos o técnicos
profesionales con dichos títulos, no. Sin embargo, lo cierto es que el Gobierno
Nacional no aporta argumento alguno que le permita a esta Corte evidenciar si
dicho tratamiento está constitucionalmente injustificado.
334.
Pese a un señalamiento general
acerca de la falta de justificación de dicho tratamiento, el Gobierno Nacional
no presenta argumentos concretos y específicos que cuestionen la razonabilidad
o la proporcionalidad de dicha regulación. En efecto, el Gobierno Nacional no
aporta elemento alguno que le permita a esta Corte siquiera dudar acerca de la razonabilidad
de excluir a los títulos tecnológicos o técnicos “afines”, en los
términos del numeral 2 del artículo 8, y, en por el contrario, incluir dicha
expresión en el numeral 1 de dicha disposición. Del mismo modo, el Gobierno
Nacional no desarrolla planteamiento alguno en relación con la presunta
desproporción de dicha regulación.
335.
Así, el Gobierno solo se limita a
señalar la inclusión de dicha expresión en el numeral 1 y su exclusión del
numeral 2 del artículo 8, sin cuestionar la razonabilidad o la proporcionalidad
de esta regulación. Con esto, el Gobierno incumple su carga argumentativa de
evidenciar que el tratamiento distinto está
constitucionalmente injustificado, eso es, que las situaciones objeto de
comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser
tratadas en forma igual. En tales términos, la objeción del Gobierno
Nacional no satisface la carga argumentativa que debe satisface todo
cuestionamiento de inconstitucionalidad fundada en el principio de igualdad.
336.
Dado lo anterior, la Corte declarará
infundada esta objeción, por ineptitud formal.
7.
Consideración final
337.
Los artículos 167 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991 prevén que si la Corte
Constitucional considera que el proyecto de Ley objetado por el Gobierno Nacional
es parcialmente inexequible, “así lo indicará a la cámara en que tuvo
su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las
disposiciones afectadas en términos concordantes con el examen de la Corte. Una
vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo
definitivo”.
338.
Toda vez que, en
el asunto de la referencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional encontró
que el proyecto de Ley objetado es parcialmente inexequible, remitirá el
expediente legislativo allegado al presente trámite así como copia de esta
sentencia a la Cámara de Representantes para que, una vez oído el ministro del
ramo, rehaga e integre las disposiciones frente a las cuales se declararon
fundadas las objeciones, en términos concordantes con la presente providencia. Una vez cumplido el
procedimiento legislativo correspondiente, el Congreso deberá enviar nuevamente
a esta Corte el texto rehecho del proyecto de Ley, con el fin de que se
profiera un fallo definitivo.
8.
Síntesis de la decisión
339.
La Corte constató que el Proyecto
de Ley No. 104 de 2015 (Cámara) y 166 (Senado) “por medio del cual se
reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y se dictan otras
disposiciones” fue objetado por el Gobierno por nueve (9) razones de
inconstitucionalidad y cinco (5) de inconveniencia. Las plenarias del Senado de
República y la Cámara de Representantes consideraron infundadas tales
objeciones e insistieron en la aprobación del proyecto de Ley, que fue remitido
a la Corte Constitucional por el Secretario General del Senado de la República,
mediante el oficio No. SL-CS-22-2017 del 1 de febrero de 2018.
340.
En relación con las objeciones por
inconstitucionalidad –únicas respecto de las cuales esta Corte tiene
competencia–, se formularon dos problemas jurídicos: (i) ¿el
procedimiento de las objeciones sub examine cumplió con los requisitos
previstos por la Constitución y la Ley 5 de 1992? y (ii) ¿las objeciones
por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional son fundadas? Así
mismo, se advirtió que habida cuenta de la cantidad y el disímil contenido de
las objeciones, se formularían problemas jurídicos independientes para el
análisis de cada una.
341.
La Corte concluyó que el trámite
de las objeciones cumplió con los requisitos previstos por la Constitución y la
Ley 5 de 1992, porque: (i) se formularon oportunamente, (ii)
fueron remitidas a la cámara de origen, (iii) fueron publicadas en la
Gaceta del Congreso, (iv) se integró debidamente la Comisión Accidental,
(v) los informes de las razones de las objeciones y de la insistencia
fueron debidamente publicados, (vi) los anuncios para los debates se
realizaron en debida forma, (vii) las plenarias de ambas cámaras
aprobaron los informes y (viii) los trámites del proyecto de Ley y de
las objeciones cumplieron el término señalado en el artículo 162 de la
Constitución Política.
342.
En cuanto al contenido material de
las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, la Corte consideró lo
siguiente:
343.
Primera objeción: “Reserva de
ley estatutaria”. Esta objeción
cuestionó la constitucionalidad del último inciso del parágrafo del artículo 8
del proyecto de Ley. La Corte declaró infundada esta objeción, por ineptitud
formal, dado que se fundamentó “en una lectura errónea del parágrafo
cuestionado” que lo consideraba “aplicable tanto a quienes tengan
un título académico como a quienes no lo tengan, puesto que su enunciado no
distingue entre los distintos aspirantes a obtener el registro de entrenador
deportivo”. A juicio de la Corte, esa interpretación es subjetiva, no
verificable y contraevidente, ya que el contenido normativo cuestionado solo es
aplicable a “la persona que a la fecha de entrada en vigencia de la presente
ley se encuentre ejerciendo actividades de entrenamiento deportivo sin haber
adquirido o convalidado un título académico”. En esa medida, la
interpretación del Gobierno resulta contraria a la interpretación contextual de
la disposición objetada y, en particular, a dos principios hermenéuticos: sedes
materiae (por la ubicación del segundo inciso dentro del parágrafo, que
regula particularmente la hipótesis de quien se encuentre ejerciendo las
actividades de entrenador deportivo) y argumento a coherentia (la
interpretación del Gobierno no resulta coherente con el resto del artículo 8,
que prevé dos hipótesis para la obtención del registro (i) quienes tienen
título y (ii) quienes no). La falta de certeza de esta objeción le impide a
esta Corte analizar de fondo la supuesta reserva de Ley estatutaria de la
materia regulada, en la medida en que prima facie no se evidencia
afectación alguna a la libertad de escoger profesión u oficio.
344.
Segunda objeción: “Indebida atribución de funciones públicas al
colegio profesional correspondiente”. Esta objeción se dirigió en contra
del artículo 11 del proyecto de Ley, por cuanto, para el Gobierno, el
entrenamiento deportivo no ha sido reconocido como profesión y, por lo tanto,
en su opinión, los entrenadores deportivos no pueden conformar un colegio
profesional. La Corte declaró infundada esta objeción, habida cuenta de que (i)
en la sentencia C-307 de 2013, la Corte Constitucional concluyó que el
reconocimiento de la actividad de entrenador deportivo como profesión por parte
del Legislador se ajustaba a la Constitución Política, en particular, a su
artículo 26; (ii) el
proyecto de Ley sub examine cumple
con los estándares de la sentencia C-399 de 1999 para la definición de “las
profesiones legalmente reconocidas”;  Esto es, (a) reconocimiento expreso
del Legislador en varias disposiciones del proyecto y (b) definición de ámbito,
alcance, aplicación, naturaleza y títulos de idoneidad; (iii) la Corte
considera compatible con el “carácter sectorial” de los colegios
profesionales que el Legislador hubiere optado por la expresión “la
actividad del entrenador deportivo” para aludir a esta actividad
profesional.
345.
Además de cumplir con los
estándares de la C-399 de 1999, el proyecto de Ley sub examine regula la
actividad profesional del entrenador deportivo, que resulta
completamente diferente a la actividad pública de notariado. En efecto, mientras
que esta última es propia de la función pública relativa a la “guarda de la
fe pública” y es ejercida por unos particulares que deben acreditar ciertos
requisitos para acceder al “cargo de notario”, la actividad del
entrenador deportivo está asociada a la actividad profesional de entrenamiento
deportivo y será ejercida por quienes acrediten títulos o certificados de
idoneidad que habilitan a los interesados para el ejercicio legal de esta
profesión, que no para acceder a un cargo público.
346.
Por último, para la Corte, nada
obsta para que, junto con el reconocimiento legal de la actividad profesional
del entrenador deportivo, el Legislador regule “la profesionalización”
de la misma. En efecto desde la sentencia C-177 de 1993, la Corte ha reiterado
que “le compete al legislador, con ayuda de
criterios sociológicos, y consultando los principios de la justicia y el bien
común, señalar cuándo una actividad -que por no exigir cualificación académica
puede ser considerada como un oficio-, debe ser reglamentada, estableciendo
para su ejercicio determinados requisitos de capacitación, -vale decir
profesionalizándola”.
347.
Tercera objeción: “Violación de la libertad de asociación”. Esta
objeción cuestionó la constitucionalidad de dos apartes normativos del primer inciso
del artículo 11 del proyecto de Ley: las expresiones “única” y “conformado
por el mayor número de afiliados activos de esta profesión”. La Corte
encontró que la expresión “única” desconoce la faceta positiva de la
libertad de asociación, pues disponer que el Colegio Colombiano de
Entrenamiento Deportivo funge “como única entidad asociativa que
representa los intereses profesionales de las ciencias del deporte”
vulnera: la faceta positiva de la libertad de asociación, esto es, la facultad
de los individuos de crear otras entidades asociativas que tengan como
propósito representar dichos intereses profesionales. Además, desconoce la
faceta negativa de la libertad de asociación, en la medida que se fuerza o
constriñe indirectamente a los individuos para que, en caso de que deseen
formar parte de una entidad asociativa que represente dichos intereses
profesionales, se vinculen a la “única” que tiene tal condición, esto
es, al referido Colegio. En estos términos, se desconoce por completo “la
facultad de todas las personas de abstenerse a formar parte de una determinada
asociación”. Por estas razones, declaró fundada esta objeción.
348.
En cuanto a la expresión “conformado
por el mayor número de afiliados activos de esta profesión”, la Corte
consideró que la objeción no satisface el requisito de certeza, porque recae
sobre la particular lectura e interpretación que el Gobierno Nacional hace de
dicho aparte normativo. Para la Corte, ese enunciado tiene una naturaleza
fundamentalmente descriptiva, que no prescriptiva, pues da cuenta
de que, a la fecha, dicho Colegio (a) incorpora a los entrenadores de 53
deportes “que en su mayoría están vinculados a los diferentes organismos que
hacen parte del Sistema Nacional de Deporte” y (b) fue constituido
por las 10 organizaciones a las que actualmente están afiliados los
entrenadores deportivos. La falta de certeza de esta objeción es evidente, si
se tiene en cuenta que del enunciado de carácter descriptivo “conformado por
el mayor número de afiliados activos de esta profesión”, el Gobierno deduce
un enunciado de carácter prescriptivo que se traduce en un “mandato legal de
afiliación de los entrenadores deportivos a dicho Colegio”. Para la Corte,
es claro que ese mandato no está contenido en el aparte objetado, ni se infiere
objetivamente de él. Por lo tanto, declaró infundada esta objeción, por
ineptitud formal.
349.
Cuarta objeción: “Desconocimiento del principio de legalidad
tributaria, por la creación de una tasa sin la fijación de sus elementos
básicos constitutivos”. Esta objeción cuestionó la constitucionalidad del
artículo 9 del proyecto de Ley, que, en criterio del Gobierno, prevé “una
tasa, sin que se hayan fijado correctamente sus elementos esenciales por parte
del Legislador”. La Corte consideró que, en efecto, los “costos de
inscripción y de certificado de idoneidad” son una tasa, porque solo se
hacen exigibles al interesado como contraprestación por el servicio público de
registro de los entrenadores deportivos. A su vez, tanto la inscripción en el
registro como la obtención del certificado son beneficios particulares e
individualizables para el contribuyente. En este sentido, la Corte constató que
el parágrafo 2 del artículo
9 del proyecto de Ley: (i) identifica el sujeto activo de la
tasa, esto es, el Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo; (ii) determina el sujeto pasivo del
tributo, a saber, el interesado en la obtención del registro o la certificación
de idoneidad; (iii) define
el hecho generador, esto es, utilizar el servicio público de inscripción
en el registro y de expedición del certificado de idoneidad, y (iv) la base gravable podría entenderse conformada por los costos anuales
que calcule el Colegio para prestar ese servicio público. Sin embargo, de
manera fehaciente, el proyecto omite definir la tarifa de esta tasa y fijar el sistema o el
método para definir “los costos y los beneficios, y la forma de hacer su
reparto”, como lo exige el artículo 338 de la Constitución Política. Así las cosas, ante la indeterminación de tales elementos, la Corte
declaró fundada la objeción formulada por el Gobierno Nacional. En todo caso,
tras definir el sistema y el método, el Legislador podría conferirle al Colegio
la atribución para definir la tarifa, siempre que este cumpla con las
exigencias legales previstas por la Ley.
350.
Quinta objeción: “Indebida
descentralización por colaboración”. Esta
objeción cuestionó la constitucionalidad el artículo 11 del proyecto de Ley,
porque “omit[e] determinar los elementos mínimos que, según la
jurisprudencia constitucional, deben estar definidos en la ley que disponga la
descentralización por colaboración”. En criterio de la Corte, tal reparo no
satisface los requisitos de pertinencia y especificidad, por cuanto el Gobierno
Nacional (i) no identificó el contenido
de la Constitución Política supuestamente vulnerado (esto, por cuanto
simplemente “mencionó” los artículos 26 y 103 de la Constitución, sin
desarrollar ningún argumento);  (ii) no aportó razones de naturaleza constitucional que permitan evidenciar
la incompatibilidad entre la Constitución y la norma objetada; (iii)
los requisitos que echa de menos el Gobierno Nacional en relación con la
descentralización por colaboración están dispuestos por los artículos 110 y
siguientes de la Ley 489 de 1998. Es decir, a lo sumo, el Gobierno cuestiona el
incumplimiento de requisitos legales, no constitucionales; finalmente, (iv)
la Corte ha reconocido que en materia de descentralización por colaboración la
Constitución no impone límites, sino que, en esta materia, el Legislador tiene
amplía libertad de configuración. Por lo tanto, la Corte declaró infundada esta
objeción, por ineptitud formal.
351.
Sexta objeción: “Asignación al
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo de funciones indelegables del
Congreso de la República”. Esta
objeción cuestionó la constitucionalidad de los artículos 8 (inciso 2 del
parágrafo), 11.2, 11.3 y 13 (último aparte). Sobre el inciso segundo del
parágrafo del artículo 8, el Gobierno cuestionó la “asignación abierta, sin
límites o parámetros, de la facultad atribuida al Colegio de trazar los
parámetros para la acreditación de la idoneidad de los aspirantes a registro
como entrenadores deportivos”. Así mismo, sostuvo que los artículos 11.2 y
13 (último aparte) dejan “a discreción de este Colegio la fijación de las
normas sustantivas y procedimentales de índole disciplinaria que se habrán de
aplicar a los entrenadores deportivos”. En cuanto al artículo 11.3, indicó
que le permite al Colegio “adoptar normas con relación a cualquier aspecto
de la actividad de entrenamiento deportivo, sin limitación”.
352.
El inciso segundo del parágrafo
del artículo 8 prevé que el COLEF  expedirá el certificado de idoneidad para la
obtención del registro de entrenador deportivo, “de conformidad con los
lineamientos que para el efecto expida el Colegio Colombiano de Entrenadores
Deportivos”. La Corte encontró que este apartado normativo permite, entre
otras cosas, que dicho Colegio defina los requisitos, las exigencias y los
trámites necesarios para obtener el registro del entrenador deportivo y, por lo
tanto, para habilitar a los entrenadores deportivos a ejercer legalmente su
actividad. En esa medida, desconoce abiertamente que las exigencias y
requisitos para ejercer una determinada actividad profesional o para
desempeñarse en un oficio u ocupación que implique riesgo social solo pueden
ser previstas por el Legislador, quien, en este caso, se desprendió de esa
facultad y se la entregó al Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos, con
lo que desconoció abiertamente la reserva legal en esta materia (derivada del
artículo 26 de la Constitución). Por lo tanto, la Corte declaró fundada esta
objeción en contra del aparte referido.
353.
En cambio, la Corte
declaró infundada la objeción gubernamental en contra del numeral 2 del
artículo 11 del proyecto de Ley, que prevé como una de las funciones públicas
asignadas al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo “velar por el
correcto ejercicio de la actividad, el control disciplinario y ético de la
misma”. A su juicio, esa disposición no le otorga al referido Colegio la función expedir o
crear normas, sino la específica función administrativa de “velar”, que
supone la materialización de las funciones de “inspección” y “vigilancia”
del ejercicio de las profesiones, expresamente previstas en el artículo 26 de
la Constitución Política. Así las cosas, dicha función resulta acorde a la
naturaleza y los fines de los colegios profesionales.
354.
De otro lado, constató que el
artículo 11 le asigna al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo cuatro “funciones
públicas”, entre ellas, “desarrollar tareas de reglamentación,
promoción, actualización y capacitación de los entrenadores deportivos”.
Al respecto, la mayoría de la  Corte encontró que esta atribución era
inconstitucional, dado que fue otorgada de manera indeterminada, general y
abstracta, sin que se hubieren definido los parámetros legales para su
ejercicio. Por lo tanto, declaró fundada la objeción en contra de la expresión
“reglamentación”, prevista en el numeral 3 del referido artículo 11 del
proyecto de Ley.
355.
En cuanto al aparte
objetado del artículo 13, la Corte encontró que sí vulnera la reserva legal (artículos 26 y 150 de la Constitución) y, por lo tanto, declaró fundada la
objeción formulada por el Gobierno Nacional. Este artículo prevé que el Gobierno
“determinará con el acompañamiento del Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo el proceso deontológico y bioético disciplinario, su estructura y
funcionamiento”. En otros términos, le confirió al Gobierno la potestad de
regular las normas sustanciales y procedimentales de dicho proceso
disciplinario, con lo cual desconoció que es al Legislador a quien le
corresponde crear “el cuerpo dispositivo, para la inspección y vigilancia
del ejercicio de las profesiones que constitucionalmente lo requieran”, es
decir, definir las faltas, las sanciones y las garantías básicas del debido
proceso en el procedimiento. Al respecto, la Corte encontró que la competencia
de creación normativa prevista por el aparte objetado es general y amplia y
carece de la definición de elementos básicos como los principios fundamentales
que orientan el trámite, los entes encargados de adelantar la investigación y/o
juzgamiento, el régimen probatorio, entre otros, que serían definidos de manera
discrecional por el Gobierno Nacional.
356.
Séptima objeción:
“Desconocimiento del principio de legalidad, por indebida formulación de las
prohibiciones de las personas”. Esta
objeción cuestionó la constitucionalidad de los artículos 6 (en particular sus
numerales 1, 2 y 3) y 10 del proyecto de Ley, dado que, en opinión del Gobierno
Nacional, desconocen el artículo 6 de la Constitución Política, y en particular
“los requisitos de precisión exigidos por el principio constitucional de
legalidad”.
357.
En cuanto al artículo 6, la Corte
consideró que el numeral 1, que prohíbe “omitir o retardar el cumplimiento
de las actividades del entrenador deportivo”, sí satisface el requisito de
claridad. En su criterio, tales actividades son las previstas en el artículo 5
del mismo proyecto de Ley, lo que permite identificar claramente los elementos
básicos de la conducta prohibida y determinar su alcance con precisión. Así
mismo, concluyó que el concepto jurídico “indebido”, contenido en la
prohibición de “solicitar o aceptar prebendas o beneficios indebidos para
realizar sus actividades”, prevista por el numeral 2, es determinable tanto
a la luz del proyecto de Ley objetado, como de la normativa vigente sobre el
régimen disciplinario deportivo (Leyes 49 de 1993 y 845 de 2003). Así las
cosas, sí existe un marco normativo de referencia que permite determinar, de
forma razonable y objetiva, el contenido de la expresión objetada y, por lo
tanto, del supuesto regulado en dicho numeral.
358.
Por su parte, la expresión “buena
práctica” contenida en la prohibición de “realizar actividades que
contravengan la buena práctica profesional”, prevista en el numeral 3, es
un concepto jurídico indeterminado, pero no impreciso o indeterminable. Por el
contrario, tal expresión es determinable de forma razonable, a la luz de (i)
los principios y del resto de regulación prevista en el mismo proyecto de
Ley, (ii) del régimen disciplinario fijado en las Leyes 49 de 1993 y 845
de 2003 y (iii) de la lex artis o regla de buen hacer de la
actividad del entrenador deportivo. En esa medida, su definición no está sujeta
a la discrecionalidad de la autoridad administrativa encargada de su aplicación
ni deja campo para la arbitrariedad de la administración.
359.
En suma, las expresiones “actividades”,
“indebido” y “buena práctica profesional”, previstas en los numerales
1, 2 y 3, respectivamente, del artículo 6 del proyecto de Ley objetado sí
tienen contenidos precisos y determinables. En consecuencia, la Corte declaró
infundada la objeción gubernamental formulada en contra de dichos numerales.
360.
De otro lado, consideró que el
artículo 10 del proyecto de Ley no vulnera el principio de legalidad, por
cuanto describe, con precisión, el ejercicio ilegal de la actividad de
entrenador deportivo y prescribe los elementos básicos de esta infracción. En
ese sentido, declaró infundada la objeción gubernamental. A juicio de la Corte,
el Legislador determinó, de manera específica, las conductas constitutivas de “ejercicio
ilegal de la profesión”. Por lo tanto, el artículo cuestionado satisface
las exigencias propias del principio de legalidad para este tipo de normativas,
en la medida en que fija “un marco de referencia de la conducta típica y de
las consecuentes sanciones”, sin dejar campo a la arbitrariedad de la
administración para su aplicación. Además, al referir que las sanciones serán
las que las autoridades penales, administrativas y de policía determinen, este
artículo remite per se a las normativas que rigen las actuaciones de
estas autoridades (Leyes 49 de 1993 y 845 de 2003, por ejemplo). En todo caso,
la Corte resaltó que de ninguna manera dicha disposición prevé un tipo penal ni
una sanción para las conductas que allí se incluyen.
361.
Octava objeción: “Violación del
principio de igualdad, por asimilar a quienes son profesionales, técnicos o
tecnólogos en el área del deporte, con a quienes no cuentan con una formación
superior en dicho campo”. Para el
Gobierno el artículo 8 del proyecto de Ley vulneraba el principio de igualdad
porque, en su opinión, prescribía un trato igual para dos grupos que merecían
tratamiento diferente. Sin embargo, la Corte constató que dicho artículo no
prevé un trato igual para los dos grupos de sujetos que pueden inscribirse en
el registro de entrenadores deportivos. En efecto, en el caso de las personas
que a la entrada en vigencia de este proyecto de Ley ejerzan actividades de
entrenamiento deportivo, dicho artículo prevé que deberán obtener un
certificado de idoneidad; este requisito no es exigible a aquellos que hubieren
obtenido los títulos a los que se refieren los tres numerales de dicho
artículo. Por lo tanto, dado que el pretendido tratamiento igualitario objetado
por el Gobierno no está previsto por el artículo 8 y, por lo tanto, el
cuestionamiento de inconstitucionalidad carece de certeza, la Corte declaró
infundada esta objeción, por ineptitud formal.
362.
Novena objeción: “Violación del
derecho a la igualdad de quienes han obtenido grados técnicos o tecnológicos en
el campo del deporte con denominaciones distintas a la de 'deporte o entrenamiento deportivo”. En su objeción, el Gobierno identificó que, prima
facie, la regulación cuestionada (art. 8, Núm. 1, 2 y 3)  implica una
intervención en el principio de igualdad, ya que prevé un tratamiento diferente
para dos grupos de sujetos, a saber: (i) quienes “hayan adquirido el
título académico de profesional universitario en deporte, educación física o
afines” y (ii) quienes “hayan adquirido título en el nivel de
formación tecnológico y técnico profesional en deporte o entrenamiento
deportivo”. Sin embargo, el Gobierno Nacional no identificó el patrón de
comparación ni mucho menos aportó argumentos que contribuyeran a evidenciar la
irrazonabilidad o la desproporción del tratamiento desigual. Así, dado que el
Gobierno no satisfizo la carga argumentativa mínima de los cuestionamientos de
inconstitucionalidad con fundamento en el principio de igualdad, la Corte
declaró infundada esta objeción en contra del artículo 8, por ineptitud formal.
363.
Las decisiones adoptadas por la
Corte en relación con cada una de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional
se pueden resumir de la siguiente manera:
Objeciones
gubernamentales por inconstitucionalidad
Síntesis de la
decisión
Artículos del
proyecto de Ley
Fundamento de la
objeción
Decisión de la Corte
1
Art. 8 (inciso 2 del parágrafo)
Reserva de Ley estatutaria
Declarar infundada, por ineptitud formal, la objeción en contra del último inciso del parágrafo del artículo 8 del
proyecto de Ley.
2
Art. 11
Indebida atribución de funciones públicas al colegio
profesional
Declarar infundada la objeción en contra del
artículo 11 del proyecto de Ley.
3
Art. 11.1
Violación de la libertad de asociación
Declarar fundada la objeción en contra de la expresión
“única” contenida en el primer inciso del artículo 11 del proyecto de
Ley.
Declarar infundada, por ineptitud formal, la
objeción en contra de la expresión “conformado por el mayor número de
afiliados activos de esta profesión” contenida en el primer inciso del
artículo 11 del proyecto de Ley.
4
Art. 9 (parágrafo 2)
Desconocimiento del principio de legalidad
tributaria. Establecimiento de una tasa sin fijación de sus elementos básicos
Declarar fundada la objeción en contra
del parágrafo 2 del artículo 9 del proyecto de Ley.
5
Art. 11
Indebida previsión legal de una descentralización
por colaboración
Declarar infundada, por ineptitud formal, la objeción en contra del
artículo 11 del proyecto de Ley.
6
Arts. 8 (inc. 2 del par), 11.2, 11.3 y 13 (último
aparte)
Asignación al Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo de funciones indelegables del Congreso de la República
Declarar fundada la objeción en contra del aparte
normativo “de conformidad con los lineamientos que para el efecto expida
el Colegio Colombiano de Entrenadores Deportivos”, prevista por el inciso
segundo del parágrafo del artículo 8.
Declarar infundada la objeción en
contra del l numeral 2 del artículo 11 del proyecto de Ley.
Declarar fundada la objeción en contra de la
expresión “reglamentación”, prevista por el numeral 3 del artículo 11
del proyecto de Ley.
Declarar fundada la objeción en contra del aparte
normativo “de igual manera, determinará con el acompañamiento del Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo el proceso deontológico y bioético
disciplinario, su estructura y funcionamiento”, previsto por el artículo
13 del proyecto de Ley.
7
Art. 6 No. 1, 2 y 3 y Art. 10
Desconocimiento del principio de legalidad. Indebida
formulación de prohibiciones
Declarar infundada la objeción en contra de los
numerales 1, 2 y 3 del artículo 6 del proyecto de Ley.
Declarar infundada la objeción en contra del
artículo 10 del proyecto de ley.
8
Art. 8 (parágrafo)
Violación del principio de igualdad. Asimilación de
profesionales, técnicos y tecnólogos en el área del deporte, y quienes no
cuentan con una formación superior en dicho campo
Declarar infundada, por ineptitud formal, la
objeción en contra del parágrafo del artículo 8 del proyecto de Ley.
9
Art. 8 No. 1, 2 y 3
Violación del principio de igualdad de quienes han
obtenido grados técnicos o tecnológicos en el campo del deporte con denominaciones
distintas a la de “deporte o entrenamiento deportivo”
Declarar infundada, por ineptitud formal, la
objeción en contra de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 8 del proyecto de
Ley.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales,
RESUELVE
Primero.-  Declarar INFUNDADA, por ineptitud formal,
la PRIMERA  objeción formulada por el Gobierno Nacional al
Proyecto de Ley No. 104 de 2015 de la
Cámara de Representantes y 166 de 2016 del Senado de la República, “por
medio del cual se reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y se
dictan otras disposiciones”, dirigida en contra del último inciso del
parágrafo del artículo 8.
Segundo.- Declarar
INFUNDADA la SEGUNDA objeción formulada por el Gobierno Nacional al referido proyecto de
Ley, dirigida en contra del artículo 11
del proyecto de Ley; en consecuencia, declarar
la constitucionalidad de esta disposición, por los aspectos analizados en esta
providencia.
Tercero.- Declarar
parcialmente FUNDADA la TERCERA objeción
formulada por el Gobierno Nacional al referido proyecto de Ley, en
relación con la expresión “única”, contenida en el primer inciso del
artículo 11; en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de dicha
expresión. Así mismo, declarar INFUNDADA, por ineptitud formal, la
objeción en relación con la expresión “conformado por el mayor número de
afiliados activos de esta profesión”, contenida en ese mismo inciso.
Cuarto.- Declarar FUNDADA la CUARTA objeción formulada por el Gobierno Nacional al
referido proyecto de Ley,
dirigida en contra del parágrafo 2 del artículo 9; en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de dicho
parágrafo.
Quinto.- Declarar INFUNDADA,
por ineptitud formal, la QUINTA objeción formulada por el Gobierno Nacional al referido proyecto de Ley, dirigida en contra del
artículo 11.
Sexto.- Declarar parcialmente FUNDADA
la SEXTA objeción formulada
por el Gobierno Nacional al referido proyecto de Ley, en relación con las expresiones “de conformidad
con los lineamientos que para el efecto expida el Colegio Colombiano de
Entrenadores Deportivos”, contenida en el inciso segundo del parágrafo del
artículo 8, “reglamentación”, prevista por el numeral 3 del artículo 11
y “de igual manera,
determinará con el acompañamiento del Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo el proceso deontológico y bioético disciplinario, su estructura y
funcionamiento”, contenida en el artículo 13;
en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de dichas expresiones. Así
mismo, declarar INFUNDADA dicha objeción en relación con el numeral 2 del artículo 11 y, en consecuencia, declarar
la constitucionalidad del mismo, por los aspectos analizados en esta
providencia.
Séptimo.- Declarar INFUNDADA la SÉPTIMA objeción formulada por el Gobierno Nacional al
referido proyecto de Ley, dirigida en contra del
artículo 6, numerales 1, 2 y 3, y del artículo 10; en consecuencia, declarar la constitucionalidad de tales disposiciones,
por los aspectos analizados en esta providencia.
Octavo.- Declarar INFUNDADA, por ineptitud formal, la OCTAVA
objeción formulada por el Gobierno Nacional al
referido proyecto de Ley, dirigida en contra del parágrafo del artículo
8.
Noveno.- Declarar
INFUNDADA, por ineptitud formal, la NOVENA objeción formulada por el Gobierno Nacional al referido
proyecto de Ley, dirigida en contra de los numerales 1, 2 y 3 del
artículo 8.
Décimo.- DESE cumplimiento a lo ordenado por los artículos 167 de la Constitución Política
y 33 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría
General, REMÍTASE el expediente legislativo allegado a este trámite y
copia de esta sentencia a la Cámara de Representantes para que, oído el
Ministro del Ramo, se rehagan e integren las disposiciones afectadas. Una vez
cumplido este trámite, el proyecto de Ley deberá ser devuelto a la Corte
Constitucional para efectos de que esta se pronuncie en forma definitiva.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese y cúmplase,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con salvamento parcial de
voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de
voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
CARLOS BERNAL
PULIDO
PROYECTO DE LEY QUE
RECONOCE Y REGLAMENTA COMO PROFESION LA ACTIVIDAD DE ENTRENADOR DEPORTIVO-Es posible atribuir potestad reglamentaria a
autoridades distintas del Presidente de la República o a órganos que no
conforman el Gobierno Nacional (Salvamento parcial de voto)
Expediente: OG-157
Referencia: Proyecto de Ley No.
104 de 2015 de la Cámara de Representantes y 166 de 2016 del Senado de la
República, “por medio del cual se reglamenta la actividad del entrenador (a)
deportivo (a) y se dictan otras disposiciones”.
Sentencia: C-074 de 2018.
Magistrado Ponente: Carlos Bernal
Pulido.
1.     Con mi
acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente
salvamento parcial de voto en relación con la providencia de la referencia. En
particular, me aparto de la decisión de declarar fundada la objeción en contra
de la expresión “reglamentación” prevista por el numeral 3 del artículo
11 del proyecto de Ley. En mi opinión, se ajustaba a la Constitución Política
que el Congreso de la República le atribuyera dicha función al Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo.
2.     La Corte
Constitucional ha reconocido de manera uniforme que es posible que el Congreso
de la República confiera potestades reglamentarias a autoridades distintas del
Presidente de la República o a órganos que no conforman el Gobierno Nacional.
En la sentencia C-397 de 1995, la Corte señaló que “es
posible conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno
en sentido restringido, siempre y cuando se trate de una potestad residual y
subordinada, pues de esa manera se armoniza el sistema de fuentes consagrado en
la Constitución Política y la responsabilidad del gobierno en este campo, con
la posibilidad de contar con organismos especializados, que desarrollen de
manera específica la intervención en temas complejos”.
3.     En este
sentido, en la sentencia C-350 de 1997, la Corte resaltó que “la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la
República, cosa distinta es que a éste, dado su carácter de suprema autoridad
administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución”.
Por esta razón, en la sentencia C-170 de 2001, la Corte reconoció que “la propia Carta ha extendido esa potestad reglamentaria a
autoridades y organismos administrativos diferentes al ejecutivo, pero que
también es posible atribuirla inclusive por vía legal, pues sólo así es posible
garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”.
Del mismo modo, en la sentencia C-571 de 2003, la Corte sostuvo que la potestad
reglamentaria del Presidente “no es exclusiva, ya que
puede ser ejercida también por otros funcionarios del Estado a quienes la ley
la atribuya en forma expresa y determinada en relación con materias de orden
técnico”.
4.     Bajo tales
premisas, en las sentencias C-170 de 2001 y C-810 de 2014, la Corte concluyó
que el otorgamiento, residual y subordinado, de potestades reglamentarias a
autoridades distintas al Presidente de la República o que no conforman el
Gobierno Nacional se somete a los siguientes requisitos: “(i) [que] la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley,
pues el Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los
reglamentos expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro
respectiva y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede
claro que el legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden
ejercer en todo momento, sin que la existencia de la función reglamentaria
residual de la entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como
consecuencia de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del
gobierno, ya que, aunque no hace parte del Gobierno en el sentido
restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas
dentro de la preceptiva fundamental”.
5.     Por su
parte, refiriéndose a los  colegios de profesionales, el artículo 26 de la
Constitución Política prescribe que “la Ley podrá asignarles funciones
públicas y establecer los debidos controles”[245]. Bajo esta premisa, esta Corte ha reconocido que “es claro que
puede existir delegación legal para que autoridades diversas al Congreso
establezcan reglamentaciones del ejercicio profesional, siempre y cuando ellas
no afecten directamente el derecho en cuestión (…)”[246].
Esto se funda en que, para la Corte, “existen ámbitos de los derechos
constitucionales en los cuáles algunas autoridades administrativas pueden
ejercer un poder de policía subsidiario, esto es, pueden dictar reglamentos,
normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento
ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad”[247].
6.     Esta
doctrina constitucional ha sido reiterada de manera uniforme desde 1992. En
efecto, en la sentencia C-606 de ese año, la Corte declaró exequible la función
del Consejo Profesional Nacional de Topografía prevista por el artículo 8 (a)
de la Ley 70 de 1999 y relativa a “dictar sus propios reglamentos”. Esta
decisión se fundó en que dicha función era “meramente administrativa (…)  con fundamento en la función de
policía administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el
artículo 26 de la Constitución Nacional. Cosa distinta es que, con base en
dichas atribuciones, las respectivas entidades dicten normas que corresponde
expedir al legislador o ejecuten funciones que extralimitan su competencia. En
este caso, las dudas no surgen con respecto a la ley que otorga debidamente
ciertas atribuciones, sino de la confrontación entre dicha ley y las normas
infra legales que se dictan, presuntamente a su amparo. Si este fuera el caso,
no es la Corte Constitucional quien tiene competencia para juzgar la legalidad
de las normas reglamentarias, sino la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, según lo dispone la propia Constitución”.
7.     En todo caso, la facultad reglamentaria conferida a estos órganos
no es absoluta, no vacía de competencia a la facultad reglamentaria del
Presidente de la República, ni está sometida a la mera discrecionalidad de la
autoridad a la que se le confiere. Por el contrario, la Corte ha resaltado que
“esta reglamentación tiene que hacerse dentro del
marco de la ley, por lo cual podrá de todas maneras el legislador precisar en cualquier
momento, si lo juzga conveniente, los marcos de esa actividad reglamentadora
del Ejecutivo.  Además, esa reglamentación debe ser razonable,
proporcional y no puede traducirse en violaciones del principio de igualdad”[248].
8.     En el caso
concreto, el artículo 11 reconoce al Colegio Colombiano de Entrenamiento
Deportivo como “ente rector de dirección, organización y control de la
actividad del entrenador deportivo”, entre otras, y le asigna cuatro “funciones
públicas”, dentro de las cuales se encuentra la relativa a “desarrollar
tareas de reglamentación, promoción, actualización y capacitación de los
entrenadores deportivos”. Dicha función es general, pero no indeterminada,
en la medida en que se circunscribe por su objeto, esto es, la reglamentación
“de los entrenadores deportivos”. Esta función tampoco supone el
vaciamiento de la competencia del Presidente de la República, habida cuenta de
que nada obsta para que esta autoridad ejerza su potestad reglamentaria,
prevista por el artículo 189.11 de la Constitución Política.
9.     En mi
criterio, la objeción formulada por el Gobierno Nacional no desvirtúa la
constitucionalidad de dicha disposición y, por lo tanto, ha debido declararse
infundada. En efecto, la atribución de la función objetada no es
inconstitucional, por cuanto el Congreso de la República sí puede otorgar
potestades reglamentarias, residuales y subsidiarias, a otras autoridades
distintas del Presidente de la República o que no integran el Gobierno
Nacional, incluidas aquellas encargadas de la inspección y vigilancia de las
profesiones y los oficios. Esto con miras a que, en el marco de la ley, se
adopten reglamentaciones especializadas sobre la materia que garanticen
intervenciones específicas sobre las distintas materias, como, en el caso
concreto, sobre la actividad del entrenador deportivo. Por ejemplo, como lo
señala el Procurador, la atribución sub examine habilitaría al Colegio a
desarrollar una “labor de organización de contenidos relacionados con esta
actividad, en función de actualizar los conocimientos y la capacitación de los
entrenadores”, lo cual resultaría legítimo a la luz de la Constitución.
10.
Es más, tal como se señaló líneas atrás, en relación con otras leyes que
regulan el ejercicio de profesiones y oficios, la Corte ha declarado exequibles
las atribuciones reglamentarias conferidas por el Legislador a los
correspondientes órganos encargados de la inspección y vigilancia de tales
actividades. Tal como ocurre en el asunto sub examine, dichas
atribuciones han sido consideradas meramente administrativas y ajustadas a la
Constitución. En todo caso, como se advirtió en dichas oportunidades, (i)
la potestad reglamentaria no es ilimitada, (ii) debe desarrollarse en el marco de la ley y (iii) debe ser razonable,
proporcional. A su vez, de extralimitarse el referido Colegio en el ejercicio
de su función reglamentaria y, por ejemplo, regular materias sometidas a
reserva de Ley, tales actos podrán ser objeto de control ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
11.
Por lo demás, resulta por completo compatible con la
naturaleza de los colegios, que el Legislador les encargue la función de
vigilar la conducta de sus integrantes y propender por el adecuado desempeño de
su ejercicio profesional, la prestación eficiente y óptima de sus servicios
profesionales, la observancia de buenas prácticas de competencia y el
fortalecimiento de la profesión en términos generales; todos estos son aspectos
en relación con los cuales, sin duda alguna, los colegios pueden desplegar su
potestad reglamentaria, sin que, en abstracto y en esta sede, resulte
reprochable su constitucionalidad.
12.
Con base en los anteriores planteamientos, en mi criterio, la objeción
en contra del numeral 3 del artículo 11 del proyecto de Ley ha debido
declararse infundada.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Cno.
2. Fls. 346 a 365.
[2] Cno. 2. Fls. 376 a 405.
[3] Cno. 1. Fl. 1.
[4] Cno. 1. Fl. 5.
[5] Cno. 1. Fls. 55 y 56.
[6] Cno. 1. Fls. 78 y ss.
[7] Cno. 1. Fls. 81.
[8] Cno. 1. Fls. 166 y 167.
[9] Cno. 1. Fl. 176.
[10] Cno. 1. Fl. 176.
[11] Cno. 1. Fls. 189.
[12] Cno.
1. Fls. 177 y ss.
[13] Cno.
1. Fls. 183.
[14] Cno.
1. Fls. 187.
[15] Cno.
1. Fls. 6 a 51.
[16] Cno. 1. Fls. 85 a 102.
[17] Cno. 1. Fls. 103.
[18] Cno. 1. Fls. 115 a 134.
[19] Cno.
1. Fls. 137 a 148.
[20] Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de
2010.
[21] Sentencia
C-985 de 2006.
[22] Sentencia C-028 de 1997.
[23] Cno. 2. Fl. 345.
[24] Cno. 2. Fl. 345.
[25] Cno. 2. Fls. 346 y ss.
[26] Cno. 2. Fls. 97 a 100. Cfr.
Cno. 2. Fl. 1.
[27] Fls. 174 y 175.
[28] Ley 5 de 1992. Art. 43.8. “Los Presidentes de las
Cámaras legislativas cumplirán las siguientes funciones: 8. Designar las
comisiones accidentales que demande la Corporación”.
[29] Cno. 2. Fl. 375.
[30] Cno. 2. Fls. 366 a 374.
[31] Cno. 2. Fls. 376 y 407.
[32] Cno. 1. Fls. 78 y 79.
[33] Cno. 1. Fl. 81.
[34] Cno. 1. Fl. 189.
[35] Cno. 1. Fl. 189.
[36] Cno. 1. Fl. 183.
[37] Cno. 1. Fl. 183.
[38] Cno. 1. Fl. 185.
[39] Cno. 1. Fl. 185.
[40] Cno. 1. Fl. 186. “Registro de asistencia o quórum
decisorio de honorables Senadores el día 05 de diciembre de 2017: Presentes:
89. No presentes con excusa: 10. Votación nominal al informe en el cual se
declara infundadas las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de
Ley número 166 de 2016 (Senado), 104 de 2015 (Cámara) (…) Por el sí: 55 votos.
Total 55 votos”.
[41] Cno. 1. Fl. 187.
[42] Cno. 1. Fl. 187.
[43] Cno. 1. Fl. 181. “En sesión plenaria del día 13 de
diciembre de 2017, que consta  en el acta de sesión plenaria NO. 273, a la cual
asistieron ciento cincuenta y siete (157) H. Representantes a la Cámara, fue
discutido y aprobado a través de votación nominal y pública el informe sobre
las objeciones presidenciales, así: Informe objeciones presidenciales PL.
104/15 Si: 84 votos; No: 2 votos”.
[44] Sentencias C-593 de 2010, C-068,
C-069 y C-885, estas últimas de 2004. “Igualmente es necesario resaltar que la
Corte Constitucional ha establecido que el término con el que cuenta el
Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales
no puede ser en ningún caso superior al término con el que cuenta para la
formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que
‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales a
un proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos
legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos
primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue
objetado por el Presidente”.
[45] Cno. 2. Fl. 1.
[46] Cno. 2. Fl. 345.
[47] Cno. 2. Fl. 346.
[48] Cno. 1. Fl. 185.
[49] Cno. 1. Fl. 187.
[50] Cno.
2. Fls. 346 a 365.
[51] Sentencia C-701 de 2010
[52] Id.
[53] Sentencia
C-398 de 2010.
[54] Id. Cfr. Sentencia C-662 de 2009. “Esto debido a que la competencia para formular las
objeciones, al tenor de la norma citada, corresponde al Gobierno, de modo tal
que si la objeción no ofrece esos argumentos mínimos, esta Corte tiene vedado
asumir el estudio de razones que adicionen las propuestas por el Ejecutivo,
pues ello desconocería el arreglo de competencias que para las objeciones
presidenciales prevé la Carta Política.  Si, como sucede en el presente
caso, no existe el sustento necesario para asumir el análisis de
constitucionalidad, la Sala no tiene una alternativa distinta a inhibirse de
adoptar una decisión sobre la materia, puesto que la argumentación
expuesta por el Gobierno carece de aptitud para suscitar una análisis de
constitucionalidad del proyecto de ley, en lo que respecta al derecho a la
participación”.
[55] Sentencia
C-482 de 2008. “(…) el examen que realiza la Corte
al decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos objetados por el
gobierno se circunscribe, prima facie, al análisis y decisión de las objeciones
tal como fueron formuladas por el Ejecutivo”.
[56] Id. Cfr. Sentencia C-398 de 2010. “Para la Corporación, en la medida en que, de acuerdo
con la Constitución, la competencia para formular las objeciones corresponde al
Gobierno, si éste no presenta argumentos mínimos que soporten la acusación de
inconstitucionalidad, no podría la Corte, sin  desconocer el arreglo de
competencias que para las objeciones presidenciales prevé la Carta Política,
asumir el estudio con razones que adicionen las propuestas por el Ejecutivo. De
este modo, cuando el gobierno objete por inconstitucionalidad un proyecto de
ley, pero no presente el sustento necesario para que se entienda planteado un
problema de constitucionalidad, la Corte debe proferir una decisión inhibitoria”.
[57] Sentencias
C-256 de 1997, C-1043 de 2000 y C-306 de 2009, entre otras.
[58] Sentencia C-701 de 2010.
[59] Id.
[60] Id.
[61] Sentencia C-330 de 2013.
[62] Sentencia C-1052 de 2001.
[63] Sentencia C-243 de 2012
[64] Sentencia C-171 de 2017.
[65] Sentencia
C-173 de 2017.
[66] Sentencia C-893 de 2012. La interpretación contextual
implica que el contenido normativo se debe determinar “enmarcando [la disposición] en el sector del ordenamiento al
que pertenecen, o en el sistema jurídico en su conjunto”.
[67] Cfr.
Sentencia C-893 de 2012.
[68] “[R]ealizar actividades que
contravengan la buena práctica profesional”.
[69] “[C]ualquier acto comprendido dentro
del ejercicio de esta profesión”.
[70] “[C]onformado por el mayor número de
afiliados activos de esta profesión”.
[71] Sentencia C-399 de 1999.
[72] Sentencia C-226 de 1994.
[73] Cfr. Sentencia C-606 de 1992. “Esto es así, especialmente si tenemos en
cuenta que a ellas pueden otorgarse funciones públicas, con el fin de que
intervengan en la ordenación del ejercicio de las profesiones, representando
exclusivamente los intereses de las mismas, y no de un grupo o parte de quienes
la ejercen en determinadas condiciones”.
[74] Sentencia C-606 de 1992.
[75] Sentencia C-492 de 1996.
[76] Sentencia C-399 de 1999.
[77] Sentencia C-177 de 1993.
[78] Sentencia C-482 de 2002.
[79] Art. 150. 7 de la CP. “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: (…) Determinar la estructura de la administración nacional
y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de
un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.
[80] Id.
[81] Id.
[82] Sentencia C-399 de 1999.
[83] Id.
[84] Sentencia C-1058 de 2008.
[85] Ver, entre otras, las sentencias C-470 de 2006 y
C-1085 de 2008.
[86] Sentencia C-1085 de 2008. Cfr. Sentencia C-226
de 1994 y C-606 de 1992.
[87] Este
proyecto, tras la revisión de constitucionalidad, fue finalmente archivado en
el Congreso de la República.
[88] “1.
Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas.
2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una
asociación”.
[89] “1. Toda persona tiene derecho a
asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y
afiliarse a ellos para la protección de sus intereses. 2. El ejercicio de tal
derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que
sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional,
de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la
moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El presente artículo
no impedirá la imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho
cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía. 3. Ninguna
disposición de este artículo autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la
Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical
y a la protección del derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas
que puedan menoscabar las garantías previstas en él ni a aplicar la ley de tal
manera que pueda menoscabar esas garantías”.
[90] Sentencias
C-606 de 1992 y C-399 de 1999, entre otras.
[91] Sentencia
C-399 de 1999.
[92] Sentencias
C-606 de 1992, T-454 de 1992, C-399 de 1999, entre otras.
[93] Sentencia
C-399 de 1999.
[94] Id.
[95] Id.
[96] Sentencia
C-560 de 1997.
[97] Id.
[98] “La entidad que agremia nacionalmente los
municipios colombianos desarrollará, organizará y pondrá en funcionamiento este
servicio dentro de los seis meses siguientes a partir de la sanción de la
presente ley. Para ello, elaborará un plan cuatrienal que se presentará a la
entidad reguladora en salud y su desarrollo estará bajo la supervisión del
Ministerio de la Protección Social y será vigilada por los organismos de
control del sector salud y la Aeronáutica Civil en lo de su
competencia. Este servicio se financiará mensualmente con un 2% de la UPC
del Régimen Subsidiado y Contributivo que reciben las EPS y las administradoras
de regímenes especiales con excepción de Fuerzas Militares.”
[99] Sentencia
C-978 de 2010.
[100] Sentencia
C-606 de 1992.
[101] Sentencia C-171 de 2017.
[102] Sentencia C-173 de 2017.
[103] https://www.fundeu.es
[104] Sentencia C-671 de 2014. “No debe perderse de vista que el lenguaje como
herramienta social no solo tiene un uso descriptivo y explicativo, sino que además puede tener
un uso expresivo, un uso directivo
prescriptivo, y un uso operativo”. Sentencia C-066 de 2013. “Esta doctrina parte de advertir que el lenguaje normativo no se
reduce a describir hechos y consecuencias jurídicas, sino que es posible
adscribirle tres tipos de funciones definidas.  La primera, de índole
descriptiva en los términos mencionados.  La segunda, de tipo valorativo,
a través de la cual las normas, lejos de tener un carácter neutro, en realidad
categorizan, arbitran y definen situaciones específicas, imponiéndoles
determinado criterios que las promueven, rechazan, discriminan o distinguen de
otras. La tercera, que puede definirse como de validación, refiere al papel que
cumple el derecho, en general, y las normas jurídicas en particular, en la
creación de realidades: las normas jurídicas tienen la función de constituir
estándares para la conducta, a través de la definición de aquellos comportamientos
permitidos y otros prohibidos”.
[105] Sentencia C-458 de 2015.
[106] Id.
[107] Id. Cfr. Sentencia C-671 de 2014. La Corte ha
reconocido que estas funciones no son excluyentes entre sí, dado que por medio
“de expresiones con una forma gramatical
descriptiva, se puede hacer un uso directivo o un uso emotivo del lenguaje”.
[108] Sentencias
C-458 de 2015 y C-135 de 2017.
[109] Id.
[110] Id.
[111] Sentencia
C-032 de 2017. Con base en la doctrina de control de constitucionalidad del
lenguaje, la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones que, habida
cuenta de sus cargas emotivas o ideológicas, resultan discriminatorias o
indignas en relación con (i) personas en situación de discapacidad, (ii)
asuntos concernientes al género y (iii) relaciones de subordinación
empleador – empleado. Ver, por ejemplo, la sentencia C-081 de 2018. Sin
embargo, el presente asunto no se enmarca en ninguno de dichos supuestos.
[112] Art. 150.12 de la CP. “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 12.
Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
[113] Art. 154 de la CP. “Las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por
iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. No obstante, sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se
refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral
19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Las Cámaras podrán introducir
modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno. Los proyectos de
ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado”.
[114] Art. 338 de la CP. “En tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades
fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les presten o
participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el
método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
[115] Cfr. Sentencias C-335 de 1994 y C-717 de 2003.
[116] Id.
[117] Sentencias C-260 de 2015 y C-465 de 1993.
[118] Id.
[119] Id.
[120] Id.
[121] Sentencia C-155 de 2016.
[122] Sentencia C-260 de 2015. Cfr. Sentencia C-987
de 1999.
[123] Sentencia C-155 de 2003. Cfr. Sentencia C-412 de
1996.
[124] Sentencia C-412 de 1992.
[125] Sentencia C-260 de 2015.
[126] Id. Cfr. Sentencia C-537 de 1995.
[127] Sentencia C-987 de 1999.
[128] Sentencia C-402 de 2010.
[129] Sentencia C-704 de 2010, C-228 de 2010 y C-155 de
2003.
[130] Sentencia C-155 de 2003. Cfr. Sentencias C-621 de 2013 y C-704 de 2010.
[131] Sentencia C-155 de 2003.
[132] Sentencia C-495 de 1996.
[133] Sentencia C-449 de 2015.
[134] Sentencia C-155 de 2003.
[135] Sentencia C-704 de 2010, C-228 de 2010 y C-155 de
2003.
[136] Sentencia
C-647 de 2010.
[137] Id.
[138] Cfr.
Sentencia C-841 de 2010.
[139] Sentencia
C-177 de 2001.
[140] Sentencia
C-621 de 2015.
[141] Sentencia
C-1052 de 2001.
[142] Sentencia
C-091 de 1997.
[143] Sentencia
C-233 de 2002.
[144] “Artículo 110º.- Condiciones
para el ejercicio de funciones administrativas por particulares. Las
personas naturales y jurídicas privadas podrán ejercer funciones
administrativas, salvo disposición legal en contrario, bajo las
siguientes condiciones: La regulación, el control, la vigilancia y la
orientación de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro
del marco legal a la autoridad o entidad pública titular de la función la que,
en consecuencia, deberá impartir las instrucciones y directrices necesarias
para su ejercicio. Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la
naturaleza de la actividad, la entidad pública que confiera la atribución de
las funciones ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las
finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados por el
particular. Por motivos de interés público o social y en cualquier tiempo, la
entidad o autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio de las
funciones administrativas puede dar por terminada la autorización. La
atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto
administrativo y acompañada de convenios, si fuere el caso”.
[145] “Artículo 111º.- Requisitos
y procedimientos de los actos administrativos y convenios para conferir
funciones administrativas a particulares. Las entidades o autoridades
administrativas podrán conferir el ejercicio de funciones administrativas a
particulares, bajo las condiciones de que trata el artículo anterior,
cumpliendo los requisitos y observando el procedimiento que se describe a
continuación: 1. Expedición de acto administrativo, decreto ejecutivo, en el
caso de ministerios o departamentos administrativos o de acto de la junta o consejo
directivo, en el caso de las entidades descentralizadas, que será sometido a la
aprobación del Presidente de la República, o por delegación del mismo, de los
ministros o directores de departamento administrativo, de los
gobernadores y de los alcaldes, según el orden a que pertenezca la entidad u
organismo, mediante el cual determine:  a. Las funciones específicas
que encomendará a los particulares; b. Las calidades y requisitos que deben
reunir las entidades o personas privadas; c. Las condiciones del ejercicio de
las funciones; d. La forma de remuneración, si fuera el caso; La duración del
encargo y las garantías que deben prestar los particulares con el fin de
asegurar la observancia y la aplicación de los principios que conforme a la
Constitución Política y a la ley gobiernan el ejercicio de las funciones
administrativas. 2. La celebración de convenio, si fuere el caso, cuyo plazo de
ejecución será de cinco (5) años prorrogables y para cuya
celebración la entidad o autoridad deberá:  Elaborar
un pliego o términos de referencia, con fundamento en el acto administrativo
expedido y formular convocatoria pública para el efecto teniendo en cuenta los
principios establecidos en la Ley 80 de 1993 para la contratación
por parte de entidades estatales. Pactar en el convenio las cláusulas
excepcionales previstas en la Ley 80 de 1993 y normas
complementarias, una vez seleccionado el particular al cual se conferirá el
ejercicio de las funciones administrativas.”
[146] “Artículo 112º.- Régimen
jurídico de los actos y contratos. La celebración del convenio y el
consiguiente ejercicio de funciones administrativas no modifica la naturaleza
ni el régimen aplicable a la entidad o persona privada que reciba el encargo de
ejercer funciones administrativas. No obstante, los actos unilaterales están
sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos externos e internos, a los
procedimientos de comunicación e impugnación a las disposiciones propias de los
actos administrativos. Igualmente si se celebran contratos por cuenta de las
entidades privadas, los mismos se sujetarán a las normas de contratación de las
entidades estatales.”
[147] Sentencia
C-385 de 2015. “Ahora
bien, la competencia de regulación variará dependiendo si el objeto de
reglamento es una profesión o un oficio. En estos últimos, el legislador puede
fijar reglas al ejercicio de una ocupación, siempre que esta exija formación
académica e implique un riesgo social. Tal condición de peligro se basa en que
el desarrollo de la actividad afecte a la comunidad en general, y que el riesgo
sea claro así como controlable con el requisito de formación académica. En
principio, el legislador tiene la obligación de señalar el riesgo social en el
cuerpo de la ley, pero no de demostrarlo o probarlo con argumentación alguna
más allá del debate democrático en el trámite de la norma. Aunque, ese deber no
será exigible cuando el ejercicio del oficio en sí mismo incluya riesgo social”.
[148] Sentencia C-1265 de 2000.
[149] Sentencia T-408 de 1992
[150] En la Sentencia C-377
de 1994, la Corte explicó que: “el título, expedido de conformidad con la propia ley que lo exige,
es la prueba, en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que
éste curso unos estudios. Dicho en términos más sencillos: el título legalmente
expedido, prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para
exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la
norma constitucional. // Es claro que la exigencia de títulos de idoneidad,
apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer pública la
aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en general, todo
ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con quien
la ejerce”. En este mismo sentido, en la Sentencia C- 050 de 1997 la
Corte explicó que la exigencia por parte del Legislador de los títulos de
idoneidad profesional “responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con
una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares”.
[151] Cfr.
Sentencias C-602 de 1992, C-964 de 1999 y C-191 de 2005. Sentencia C-697 de
2000. “En
suma, el artículo 26 de la Carta impone al legislador la tarea de garantizarle
a todas las personas la libertad plena de escoger, en condiciones de igualdad,
la profesión u oficio que pueda servir para realizar su modelo de vida o para
garantizarles un ingreso que les permita satisfacer sus necesidades. Sin
embargo, la ley puede establecer requisitos de idoneidad para el ejercicio de
ciertas profesiones u oficios, siempre que quede claramente demostrado que tal
reglamentación es necesaria para minimizar riesgos sociales o para proteger
derechos de terceras personas”.
Sentencia C-220 de 2017. “El legislador cuenta con una amplia potestad para
exigir títulos de idoneidad. La Corte ha explicado que estos requerimientos
tienen como finalidad acreditar la preparación académica y científica de
ciertas profesiones y oficios con alta responsabilidad social frente a la
comunidad. No obstante, la libertad de configuración del legislador tiene
límites en tanto no se pueden realizar exigencias innecesarias o
desproporcionadas que den lugar a discriminaciones prohibidas por la
Constitución. Finalmente, la jurisprudencia ha indicado que ciertos defectos de
la libertad del legislador para exigir títulos de idoneidad relacionados con la
mala técnica legislativa en la regulación de las profesiones u oficios, una
modificación que se hace con posterioridad a una reglamentación anterior, o
específica de una profesión, así exista una reglamentación general y anterior,
pueden convertirse en violaciones de forma o fondo que ameriten la
inconstitucionalidad de la regulación”.
[152] Cfr. Sentencia C-166 de 2015.
“Por
otra parte, ha dicho que aun cuando el Legislador cuenta con un amplio margen
de discrecionalidad para decidir qué requisitos de formación académica exige
para el ejercicio de un determinado oficio, estos requisitos no pueden ser
desproporcionados ni afectar el núcleo esencial del derecho”.
[153] Sentencia C-087 de 1998.
[154] Sentencia C-385 de 2015. Cfr. C-606 de 1992,
C-791 de 2002, C-974 de 2002 y C-734 de 2003.
[155] Sentencia C-570 de 2004. “(…) de acuerdo con la
Constitución, los únicos autorizados para crear o suprimir organismos del orden
nacional son el Congreso (C.P., art. 150, núm. 7) y el Presidente de la
República, este último siempre de conformidad con la ley (C.P., art. 189, núm.
15), o facultado por el Congreso de la República (C.P., art. 150, núm. 10)”.
[156] Sentencia C-078 de 2003. “(…) el legislador no
podía derogar de manera indiscriminada todas las leyes enunciadas en el
artículo 78, por cuanto varias de ellas habían creado consejos profesionales,
que tenían naturaleza pública, razón por la cual su abrogación general requería
que la ley hubiese sido de iniciativa gubernamental, puesto que ella estaba
modificando la estructura de la administración. Lo anterior no significa que la
Ley 842 no pudiera derogar los apartes de las leyes comentadas que no se
refirieran a los Consejos Profesionales y a sus funciones”.
[157] Sentencia C-191 de 2005.
[158] Sentencias C-373 de 2002 y C-098 de 2003.
[159] Sentencia C-606 de 1992.
[160] Sentencia C-226 de 1993.
[161] Sentencia C-177 de 1993.
[162] Sentencia C-149 de 2009.
[163] Sentencia
C-710 de 2001.
[164] Sentencia
C-597 de 1996.
[165] “Artículo 9. Nadie podrá ser
arbitrariamente detenido, preso ni desterrado. Artículo 10. Toda persona
tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con
justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de
sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella
en materia penal. Artículo 11. 1. Toda persona acusada de delito tiene
derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad,
conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las
garantías necesarias para su defensa. 2. Nadie será condenado por actos
u omisiones que en el momento de cometerse no fueron delictivos según el
Derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la
aplicable en el momento de la comisión del delito”.
[166] “Artículo 14. 1. Todas las personas son
iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a
ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de
cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la
determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el
público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por
consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad
democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o,
en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por
circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los
intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa
será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija
lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la
tutela de menores. 2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a
que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la
ley. 3. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá
derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) A ser
informada sin demora, en un idioma que comprenda y en forma detallada, de la
naturaleza y causas de la acusación formulada contra ella; b) A disponer del
tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa y a
comunicarse con un defensor de su elección; c) A ser juzgado sin dilaciones
indebidas; d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o
ser asistida por un defensor de su elección; a ser informada, si no tuviera
defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la
justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si
careciere de medios suficientes para pagarlo; e) A interrogar o hacer
interrogar a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia de los testigos
de descargo y que éstos sean interrogados en las mismas condiciones que los
testigos de cargo; f) A ser asistida gratuitamente por un intérprete, si no
comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal; g) A no ser obligada a
declarar contra sí misma ni a confesarse culpable. 4. En el procedimiento
aplicable a los menores de edad a efectos penales se tendrá en cuenta esta
circunstancia y la importancia de estimular su readaptación social. 5.
Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo
condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal
superior, conforme a lo prescrito por la ley. 6. Cuando una sentencia
condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido
indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de
la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como
resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos
que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado
oportunamente el hecho desconocido. 7. Nadie podrá ser juzgado ni
sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una
sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país. Artículo 15. 1. Nadie
será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran
delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena
más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con
posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena
más leve, el delincuente se beneficiará de ello. 2. Nada de lo dispuesto
en este artículo se opondrá al juicio ni a la condena de una persona por actos
u omisiones que, en el momento de cometerse, fueran delictivos según los
principios generales del derecho reconocidos por la comunidad internacional”.
[167] Sobre su alcance en materia penal. Sentencia C-559 de 1999. “El principio de reserva legal,
implica en el Estado democrático de derecho,  que él único facultado para
producir normas de carácter penal es el legislador, pues además de ser esa su
función natural en desarrollo del principio de división de poderes, en él se
radica la representación popular, la cual es esencial en la elaboración de
todas las leyes, pero muy especialmente en las de carácter penal”. Sentencia C-127 de 1993. “Este
principio busca que las personas a quienes las normas van dirigidas, conozcan
hasta dónde va la protección jurídica de sus actos. Con la tipicidad se
desarrolla el principio fundamental “nullum crimen, nulla poena sine
lege”, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su
correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar
pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria. Quiere decir lo anterior que cuando el legislador redacta un tipo
penal está obligado a definir de manera precisa el acto, el hecho o la omisión
que constituye el delito, y que si no lo hace propicia un atentado contra la
libertad individual, pues deja al arbitrio de la autoridad que deba aplicarlo
la calificación de los actos, vulnerando la libertad y la seguridad
individuales consagrados como derechos fundamentales en el ordenamiento
superior”
[168] Sentencia C-921 de 2001.
[169] Id.
[170] Sentencias
C-135 de 2016 y C-031 de 2012.
[171] Sentencia C-032 de 2017. Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que “el
legislador tiene un amplio margen de configuración para determinar las prohibiciones
de carácter penal y administrativo; que igualmente ostenta márgenes amplios de
acción al momento de fijar los procedimientos, tramites y actuaciones penales y
administrativas, así como para establecer el régimen de las sanciones penales y
administrativas, dentro de los límites de la razonabilidad y la
proporcionalidad”.
[172] Sentencia C-406 de 2004. Cfr.
Sentencia C-135 de 2016. “Esta Corporación ha sostenido que el derecho administrativo
sancionador se encuentran al igual que el derecho penal, sujeto al principio
constitucional de legalidad que a su vez se encuentra integrado por los
principios de tipicidad y reserva de ley, los cuales constituyen pilares
rectores del debido proceso, junto al principio de proporcionalidad. No
obstante, tales principios consagrados en la Carta Política adquieren matices
de flexibilidad y menos rigurosidad para el caso del derecho administrativo
sancionador en sus modalidades disciplinaria en sentido estricto frente a sus
propios servidores, y correccional que aplica a la generalidad de los
administrados”.
[173] Cfr. Sentencias C-507 de 2006, C-827 de 2001 y
C-597 de 1996. “[e]ntre el derecho penal y los otros derechos sancionadores
existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no
sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus
mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese
campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio,
otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se
imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos
específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción
especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen
determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos
casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen
aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el
derecho penal”. Cfr. Sentencia C-406 de 2004. “Debido a las particularidades de cada una
de las normatividades sancionadoras, que difieren entre sí por las
consecuencias derivadas en su aplicación y por los efectos sobre los asociados,
el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices
dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate. Es por ello, que
la Corte ha considerado que el principio de legalidad es más riguroso en
algunos campos, como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un
derecho fundamental como el de la libertad sino que además sus mandatos se
dirigen a todas las personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no
solo no se afecta la libertad física sino que sus normas operan en ámbitos
específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción
especial, y por lo tanto en estos casos, se hace necesaria una mayor
flexibilidad, como sucede en el derecho disciplinario o en el administrativo
sancionador”.
[174] Sentencia C-406 de 2004. “Debido a que el derecho
administrativo sancionador tiene adicionalmente más controles para evitar la
mera liberalidad de quien impone la sanción, como por ejemplo las acciones
contencioso-administrativas, y dado que la sanción no afecta la libertad
personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en el derecho
administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida respecto del
principio de legalidad, la forma típica puede tener un carácter determinable”.
[175] Sentencias
C-135 de 2016 y C-597 de 1996.
[176] Sentencias
C-530 de 2003 y C-406 de 2004. Cfr. Sentencias T-45 de 1993, C-214 de
1994, C-597 de 1996 y C-160 de 1998, entre otras
[177] Sentencia C-135 de 2016. Cfr. Sentencia C-860
de 2006. “Debido a las finalidades propias que persigue, y a su relación con los
poderes de gestión de la Administración, la jurisprudencia constitucional, ha
sostenido reiteradamente que el derecho administrativo sancionador guarda
importantes diferencias con otras modalidades del ejercicio del ius puniendi estatal, específicamente con el derecho penal,
especialmente en lo que hace referencia a los principios de legalidad y de
tipicidad, al respecto se ha sostenido que si bien los comportamientos
sancionables por la Administración deben estar previamente definidos de manera
suficientemente clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el
campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto
el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho
administrativo sancionador resulta más admisible que en materia penal. En
esa medida el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere
matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate y
aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación
administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de
rigurosidad que se exige en materia penal, por
cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos
involucrados y la teleología de las facultades sancionatorias en estos casos
hace posible también una flexibilización razonable de la descripción típica”.
[178] Sentencia
C-404 de 2001. “Dicho
principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma
connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más
riguroso. La razón de ser de esta diferencia, se encuentra en la naturaleza
misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta
reprimida usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el
contrario, por regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a
otras disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición”.
[179] Sentencia
C-564 de 2000. “El
derecho administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal,
suele no establecer una sanción para cada una de las infracciones
administrativas que se presente, sino que se opta por establecer
clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los
diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador señala unos
criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer
la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros,  con la
proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho
que se sanciona y la sanción que pueda imponerse,  lo que le permite tanto
al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un
marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso
concreto”.
[180] Sentencia C-385 de 2015.
[181] Sentencia
C-012 de 2000.
[182] Sentencia C-340 de 2006.
[183] Sentencias
C-213 de 2007 y C-307 de 2013
[184] Sentencia C-340 de 2006 y C-385 de 2015.
[185] Sentencia
C-340 de 2006.
[186] Sentencia C-135 de 2016. En materia
disciplinaria, la Corte ha señalado que el Legislador debe fijar, como mínimo,
“(i)
los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las
remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un
tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar
con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas
que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para
garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del
debido proceso”. Cfr. Sentencia C-507 de 2007 y C-818 de 2005.
[187] Sentencias
C-492 de 1996 y C-399 de 1999.
[188] Enunciado inicial artículo 11.
[189] Folio 356, cuaderno 2.
[190] Sentencia C-470 de 2006: “Los colegios
profesionales son corporaciones de ámbito sectorial cuyo sustrato es de
naturaleza privada, es decir, grupos de personas particulares asociadas en
atención a una finalidad común. Ellas son entonces una manifestación específica
de la libertad de asociación.”
[191] Así lo contemplan, entre otras normas, los artículos
2, 116, 123, 131, 221 (1º del Acto Legislativo No. 2 de 1995), 246, 267, 277-9,
318, 340 (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-015 del 23 de enero de 1996) y 365 de la
Constitución, que autorizan el ejercicio de funciones públicas por personas
particulares, en ciertas situaciones y previos determinados requisitos  que la
propia Carta o las leyes establecen, o que les permiten participar en actividades
de gestión de esa misma índole. Cfr. C-286 de 1996, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[192] Cfr. Sentencia C-909 de 2007 (M. P. Clara Inés Vargas
Hernández) que indicó: “En la descentralización por colaboración un
determinado tipo de entidad privada, nacida de la libre iniciativa de los
particulares, y que inicialmente se constituye para cumplir propósitos que sólo
interesan a éstos, en razón del conocimiento y la experiencia por ella
acumulados, es investida por ley de determinadas funciones públicas, bajo la
consideración de que su cumplimiento resulta más eficiente en cabeza suya que
en cabeza de una entidad estatal”.
[193] M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[194] M. P. Álvaro Tafur Galvis, que reitera la sentencia
C-866 de 1999.
[195] “… encuentra la Corte que la atribución de
funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de
contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la
atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste
reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones
que le son propias. Si, en los términos del artículo 2° de la Constitución, las
autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de
los fines del Estado, el despojo absoluto de la materia de su competencia
redundaría en la falta de causa final  que justificara su investidura, con lo
cual ella –la investidura- perdería sustento jurídico.” Cfr. C-866 de 1999
[196] C-866 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[197] C-1085 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[198] Ver sentencia C-372 de 2009, M. P. Nilson Pinilla
Pinilla: “Desde sus primeros pronunciamientos esta corporación ha
identificado la “potestad reglamentaria” o “poder reglamentario”, como
competencia propia constitucionalmente otorgada al Jefe del Ejecutivo en su
condición de autoridad administrativa, que lo habilita para dictar normas
necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley, atribución que,
por consiguiente, no requiere de disposición expresa que la conceda”.
[199] El Legislador puede imponerle un término al Gobierno
para el ejercicio de la potestad reglamentaria, lo cual  “no impide que el
Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo
inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo.
Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el
legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o
para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única
consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de
imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro
de dicho plazo”. Cfr. C-805
de 2001, M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[200] C-372 de 2009 M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[201] Cfr. Entre otras C-397 de 1995, C-350 de 1997, C-170
de 2001, C-571 de 2003, C-810 de 2014, entre otras.
[202] C-397 de 1995 M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[203] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[204] M. P. Jorge Arango Mejía
[205] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[206] Artículo 13. Reglamentación. El Gobierno nacional
podrá reglamentar los aspectos que resulten necesarios para la adecuada
aplicación de la presente ley.
[207] Sentencia
C-242 de 2010.
[208] Sentencias
C-242 de 2010, C-406 de
2004, C- 343 de 2006 y C-1011 de 2008.
[209] Sentencia C-406 de 2004.
[210] Id.
[211] Id. Cfr. Sentencia C-507 de 2006. “Esta
Corporación ha reconocido que no es contrario al principio de legalidad que los
reglamentos internos de ciertas entidades del Estado establezcan su propio
régimen disciplinario, con la indispensable condición que la Ley expresamente
así lo autorice y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la
conducta sancionada, (ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones
y las pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para
su imposición acordes con las garantías estructurales del debido proceso”.
Ver, también, las sentencias C-530 de 2003, C-406 de 2004 y C-475 de 2004.
[212] Sentencia C-135 de 2012. Cfr. Sentencias C-343
de 2006 y C-1011 de 2008.
[213] Id.
[214] Sentencia C-406 de 2004. Cfr.
Sentencia C-032 de 2017. “En segundo término es necesario precisar, que la expresión “indeterminación”
del lenguaje tampoco es unívoca, en la medida en que ofrece variedades. De este
modo se habla de indeterminación semántica, indeterminación sintáctica,
indeterminación pragmática e indeterminación valorativa, entre otras, teniendo
la primera de ellas dos variedades, como son los fenómenos de la vaguedad y la
ambigüedad de las expresiones. La ambigüedad semántica
ocurre en los casos en que una palabra que integra una oración tiene más de un
significado. Señala Aarnio que cuando hay ambigüedad, se conocen las posibles
alternativas que caben dentro de la expresión, pero no es posible identificar
la que resulta adecuada. La vaguedad semántica se refiere a los
términos o expresiones que tienen un significado impreciso, de modo tal que el
enunciado parece confuso por la falta de significado de algunas de las palabras
que lo constituyen.
Aarnio caracteriza bien
el asunto al señalar que “los lenguajes ordinarios y el lenguaje jurídico,
en tanto parte de ellos, tienen algún grado de suprageneralidad, es decir, de
vaguedad e inexactitud”. Sin embargo, advierte (justamente en contravía de la
pretensión del demandante y de algunos de los intervinientes), que “el
carácter semántico de los términos lingüísticos no es el origen adecuado ni el
más profundo de las cuestiones de interpretación. En algunos casos, expresiones
extremadamente generales pueden tener un contexto de significado inequívoco en
virtud de las circunstancias contextuales”, agregando que la interpretación
siempre está conectada con el contexto normativo, es decir, con el ordenamiento
jurídico concebido como un sistema de normas, y con los valores sociales y
culturales de su escenario de contexto”.
[215] Id.
[216] Sentencia C-507 de 2006, C-343 de 2006 y
C-853 de 2005.
[217] Sentencia C-135 de 2016.
[218] “Por la cual se establece el régimen disciplinario en
el deporte”.
[219] “Por la cual se dictan
normas de prevención y lucha contra el dopaje, se modifica la Ley 49 de 1993 y
se dictan otras disposiciones”.
[220] “Se considerarán en todo
caso, como infracciones muy graves a las reglas de juego o competición o a las
normas deportivas generales las siguientes: a) Los abusos de autoridad; b) Los
quebrantamientos de sanciones impuestas; c) Las actuaciones dirigidas a
predeterminar, mediante precio, intimidación o simples acuerdos, el resultado
de una prueba o competición; d) La falsificación o adulteración de documentos o
la suplantación de personas, para habilitar o participar en competición
nacional o internacional; e) La promoción, incitación o utilización de sustancias
y métodos prohibidos en el deporte como el "doping", así como la
negativa a someterse a los controles exigidos por órganos y personas
competentes o cualquier acción u omisión que impida o perturbe la correcta
realización de dichos controles; f) La promoción, incitación o utilización de
la violencia en el deporte; g) La inasistencia no justificada a las
convocatorias de las selecciones deportivas nacionales; h) La participación en
competiciones organizadas por países que promuevan la discriminación racial o
contra deportistas que presentan a los mismos”.
[221] “Se consideran
infracciones muy graves de los presidentes y demás miembros directivos de los
órganos de las federaciones deportivas y divisiones profesionales, las
siguientes: a) El incumplimiento de los acuerdos de la asamblea general, así
como los reglamentos electorales y demás disposiciones estatutarias o
reglamentarias, en supuestos manifiestamente muy graves; b) La no convocatoria,
en los plazos o condiciones legales de forma sistemática y reiterada, de los
órganos colegiados federativos; c) La no ejecución de las resoluciones del
Tribunal Nacional del Deporte; d) La incorrecta utilización de los fondos
privados o auxilios y aportes de fondos públicos; e) El compromiso de gastos
del presupuesto de las federaciones deportivas, sin la debida y reglamentaria
autorización; f) La organización de actividades o competiciones deportivas
oficiales de carácter internacional, sin la debida y reglamentaria
autorización”.
[222] “Serán en todo caso
infracciones graves: a) El incumplimiento reiterado de órdenes e instrucciones
emanadas de órgano deportivos competentes; b) Los actos notorios y públicos que
atenten a la dignidad decoro deportivos; c) El ejercicio de actividades
públicas o privadas declaradas incompatibles con la actividad o función
deportiva desempeñada”.
[223] “Se considerarán
infracciones de carácter leve las conductas claramente contrarias a normas
deportivas que no estén incursas en la calificación de graves o muy graves”.
[224] Art. 16.
[225] Art. 17.
[226] Art. 18.
[227] Arts. 19 a 24.
[228] Arts. 25 y ss.
[229] Arts. 29 y ss.
[230] Art. 5.
[231] Arts. 6 y ss.
[232] Arts. 9 y ss.
[233] Arts. 18 y ss.
[234] Arts. 29 y ss.
[235] Art. 38.
[236] Arts. 41 y ss.
[237] Art. 42. “será competente para conocer y resolver
así: a) En segunda instancia sobre los recursos de apelación interpuestos
contra las decisiones proferidas por la Comisión Disciplinaria de las
Federaciones, sobre las faltas de los integrantes del comité ejecutivo y el
revisor fiscal o fiscal, según el caso, deportistas, personal científico,
técnico y de juzgamiento de las federaciones, casos en los cuales sus fallos
serán definitivos; b) En primera instancia las faltas de los miembros de la
Comisión Disciplinaria de las Federaciones, de oficio o a solicitud de parte
con el recurso de apelación ante el Comité Ejecutivo del Comité Olímpico
Colombiano”.
[238] Sentencias C-649 de 2001, C-121 de 2006 y C-055 de
2016.
[239] Sentencia C-1052 de 2001.
[240] Sentencia C-243 de 2012
[241] Sentencia C-171 de 2017.
[242] Sentencia
C-173 de 2017.
[243] Los
requisitos formales están previstos en el artículo 9 del proyecto de Ley en los
siguientes términos: “Para obtener la tarjeta o registro de entrenador
deportivo de que trata la presente Ley, el interesado deberá presentar los
documentos necesarios para la inscripción, fotocopia del documento de identidad
y el recibo de consignación de los derechos que para el efecto se fije ante el
Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo”.
[244] Corte Constitucional, Sentencia
C-886 de 2010. En el mismo sentido, cfr., entre otras, Sentencias C-487 de
2009, C-393 de 2011, C-635 de 2012, C-966 de 2012, C-1057 de 2012 y C-006 de
2017.
[245]
Cfr. Sentencia C-492 de 1996.
[246]
Sentencia C-226 de 1994.
[247]
Id.
[248]
Sentencia C-226 de 1994.