C-109-18
Sentencia C-109/18
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL
DECRETO 028 DE 2008 ARTICULO 13-Estarse
a lo resuelto en Sentencia C-937 de 2010
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DICTADO EN VIRTUD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Reglas
jurisprudenciales
COSA JUZGADA RELATIVA-Existencia
PREAMBULO DE LA CONSTITUCION POLITICA-Contenido
FINES DEL ESTADO-Contenido
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia:
Expediente D-12005
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) del Decreto 028 de 2008, “por
medio del cual se define la estrategia de monitoreo y control integral al gasto
que se realice con los recursos del Sistema General de Participaciones”
Actor: José Manuel
Abuchaibe Escolar
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., siete
de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
La
Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la
siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.
Demanda de
inconstitucionalidad
1.1.
Texto demandado
El día 6 de marzo de 2017, el ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar
presentó una demanda de inconstitucionalidad contra los fragmentos del artículo
13 del Decreto 028 de 2008 que, en el marco de la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral del gasto realizado con los recursos del Sistema
General de Participaciones (SGP), disponen las siguientes medidas correctivas hasta
por un término máximo de cinco años, sin perjuicio de la facultad para
solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y
Control el levantamiento de la medida: (i) la facultad de la Nación y de los
departamentos para asumir las competencias de las entidades territoriales
referidas a la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia
contractual y nominación del personal en relación con los recursos del SGP,
incluyendo la potestad para designar al administrador del correspondiente
servicio, y para celebrar contratos con terceros para garantizar su prestación;
(ii) la facultad de la Nación o del Departamento para utilizar la infraestructura
pública existente en la respectiva entidad territorial, para asegurar la
prestación eficiente de los servicios públicos y la correcta ejecución de los
recursos destinados a este efecto.
A continuación se transcriben y subrayan los apartes normativos impugnados:
“DECRETO 028 DE
2008
(enero 10)
por medio del cual se define la
estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice
con recursos del Sistema General de Participaciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades
especiales contenidas en el artículo 356 de la Constitución Política,
adicionado por el artículo 3° del Acto Legislativo número 04 de 2007,
Artículo  13. Medidas correctivas. Con el propósito de ejercer el control a los eventos
de riesgo identificados en el presente decreto, además de las previstas para
cada sector en las normas vigentes, son medidas correctivas:
13.1.      Suspensión de giros a la entidad territorial. Es la
medida por medio de la cual se suspende el giro sectorial o general de recursos
a la entidad territorial, sin que se afecte el derecho jurídico de la misma a
participar en los recursos del Sistema General de Participaciones, ni la
continuidad en la prestación del servicio, conforme lo determine el reglamento.
El restablecimiento del giro no conlleva el reconocimiento por parte del
Gobierno Nacional de montos adicionales por mora, intereses o cualquier otro
concepto remuneratorio.
En este evento, la entidad territorial responsable
aplazará las apropiaciones presupuestales que se adelanten con cargo a estos
recursos, y no podrá comprometer los saldos por apropiar de los recursos
sometidos a la medida de suspensión de giro. Una vez adoptada la medida, los
actos o contratos que expida o celebre la entidad territorial con cargo a esos
saldos de apropiación, serán nulos de pleno derecho y por lo tanto no
producirán efectos legales.
13.2.     Giro directo. Es la medida en virtud de la cual se giran
directamente, sin intermediación de la entidad territorial respectiva, los
recursos a los prestadores de los servicios de que se trate, o a los
destinatarios finales de los recursos, siempre que con ellos medie una relación
legal o contractual que con tal fin se haya definido para asegurar la
prestación del respectivo servicio. Para tal efecto, se constituirá una fiducia
pública encargada de administrar y girar los correspondientes recursos,
contratada de manera directa por la entidad territorial, con cargo al
porcentaje de los recursos que le corresponde por concepto de la asignación
especial prevista para el Fonpet en el artículo 2° de la Ley 715 de 2001. La
contratación de esta fiducia se efectuará con arreglo a las condiciones
señaladas por la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y
Control. En el caso de los sectores de salud y agua potable y saneamiento
básico, la medida podrá aplicarse a través de los mecanismos definidos por las
normas vigentes.
Cuando se adopte una medida de esta naturaleza, la
entidad fiduciaria se encargará de verificar y aprobar el pago de las cuentas
ordenadas por la entidad territorial, previo concepto de la Unidad
Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En este evento, la
entidad territorial efectuará la respectiva ejecución presupuestal sin
situación de fondos.
La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo,
Seguimiento y Control determinará el levantamiento de esta medida, su
continuidad o la aplicación de la medida prevista en el siguiente numeral
13.3. Asunción temporal
de competencia. En el evento en que el municipio incumpla el plan de desempeño
con los ajustes a que se refiere el artículo 12 del presente decreto, la
competencia para asegurar la prestación del servicio la asumirá temporalmente
el departamento, y en el caso de los departamentos o distritos, la Nación,
de acuerdo con las siguientes disposiciones:
13.3.1. El departamento o la Nación,
según el caso, ejercerán las atribuciones referentes a la programación
presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del
personal en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones
asignados para la financiación del correspondiente servicio. En este evento, el
departamento o la Nación, están facultados para determinar quién tendrá a su
cargo la administración del servicio y para celebrar los contratos con terceros
para este fin.
El administrador o el tercero contratado
para estos efectos tendrá las facultades propias del jefe del organismo intervenido
para la administración del servicio público y podrá disponer para tal fin de
los recursos del Sistema General de Participaciones como ordenador de gasto y
nominador dentro de los límites de la ley. Lo anterior, sin perjuicio del proceso
de certificación de competencia sectorial previsto en las disposiciones
vigentes en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones,
de lo previsto en el numeral 73.15 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994,
modificado por el artículo 98 de la Ley 1151 de 2007 y lo dispuesto en la Ley
1176 de 2007.
13.3.2. El departamento o la Nación, según
el caso, adoptarán las medidas administrativas, institucionales,
presupuestales, financieras y contractuales, necesarias para asegurar la
continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios y la
ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, para lo cual se le
girarán los respectivos recursos del Sistema General de Participaciones.
13.3.3. El departamento o la Nación,
según el caso, tendrán derecho, conforme a las normas vigentes, a utilizar la
infraestructura pública existente en la respectiva entidad territorial, con el
fin de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y la
ejecución de esos recursos.
Parágrafo. La asunción de la prestación del servicio
y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, tendrá vigencia
hasta por un término máximo de cinco años, sin perjuicio de solicitar a la
Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control el
levantamiento de la medida. En el evento de reasumir la competencia para la
prestación del servicio, el respectivo departamento, distrito o municipio
deberá respetar los contratos celebrados por la Nación o el departamento.
13.4. Suspensión de procesos
contractuales. Es la medida por la cual la Procuraduría General de la Nación
con base en los hallazgos encontrados en desarrollo de la estrategia prevista
en este decreto, y antes de que sea expedido el acto de adjudicación
respectivo, solicita suspender de manera inmediata los procesos de selección
contractual, en los cuales no se prevea o aseguren el cumplimiento de las metas
de continuidad, cobertura y calidad en los servicios o no se adecúen a los
trámites contractuales o presupuestales dispuestos por la ley, e informará a la
Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control”.
1.2.
Cargos
Según el actor, la norma demandada
vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2 y 287 de la Constitución Política,
porque desconoce los principios de descentralización y de autonomía de las
entidades territoriales, así como el sistema constitucional de distribución de
competencias entre la Nación y los entes locales.
A su juicio, el precepto impugnado
contempla un esquema de intervención extremo de las instancias del orden
nacional o departamental en los asuntos locales, hasta el punto de que los
municipios, los distritos y los departamentos pueden ser despojados
integralmente de las atribuciones que la misma Constitución les otorga, cuando
el gobierno central estime que la gestión de los recursos del Sistema General
de Participaciones no es el óptimo. De este modo, las disposiciones atacadas no
prevén un modelo de participación conjunto entre los distintos niveles
territoriales, sino un socavamiento integral de las competencias de los entes
locales.
Y si bien es cierto que el Acto
Legislativo 04 de 2007 otorgó al gobierno nacional amplias facultades
normativas para definir los eventos en los que la gestión de las entidades
territoriales pone en peligro la prestación adecuada de los servicios a su
cargo, así como las medidas que se pueden adoptar en este marco para evitar
dicha situación, el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de
sus competencias, pues al regular esta materia instauró un nuevo modelo de
gobernanza que termina por suprimir los principios básicos sobre los cuales se
asienta la organización territorial del Estado, y en particular, los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Así las cosas, al suprimirse el núcleo
esencial de la autonomía de las entidades territoriales, se anuló también la
capacidad de las personas para gestionar sus propios asuntos, y por esta vía se
debilitó el principio democrático.
A partir de las consideraciones anteriores, el
actor concluye que la norma contempla “unos desafueros, un exceso de
intervención, de control, orientación y evaluación, por lo que debió adoptarse
un criterio riguroso de competencias de los organismos centrales y
descentralizados. Podemos mencionar que se presenta una intromisión de lo
nacional en los asuntos locales, y lo que debió darse fue una conjugación de
competencias dentro del Estado unitario que para lograrlo dispone de principios
fundamentales como son la coordinación, concurrencia y subsidiariedad”.
1.3.
Solicitud
De acuerdo con el análisis precedente, el
peticionario solicita a este tribunal declarar la inexequibilidad de las
expresiones demandadas.
2.
Trámite procesal
2.1.
Mediante auto del día 3
de abril de 2017, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda, por
considerar que los cargos formulados por el peticionario no identificaban
adecuadamente los contenidos constitucionales vulnerados, ni tampoco el sentido
de la incompatibilidad entre los textos impugnados y el ordenamiento superior.
2.2.
El día 17 de abril de
2017 el accionante presentó un escrito de corrección de la demanda, afirmando
que en atención al carácter público y abierto de las acciones de
inconstitucionalidad, el juez debe adoptar criterios amplios y flexibles para
evaluar la procedencia del escrutinio judicial.
De igual modo, se indicaron las
razones por las que, a su juicio, la normatividad impugnada desconoce los
principios que irradian la organización territorial. En tal sentido, sostuvo
que el gobierno nacional adoptó las medidas más extremas posibles para atender
las irregularidades en la gestión de los recursos provenientes del Sistema
General de Participaciones, llegando al punto de trasladar integralmente las
competencias que son propias de los entes locales, y que esta supresión de
competencias conlleva el desconocimiento del principio de autonomía de las
entidades territoriales.
2.3.
Mediante auto del día 3
de mayo de 2017, el magistrado sustanciador admitió la demanda y le dio trámite
en los siguientes términos: (i) se ordenó correr traslado del escrito de
acusación a la Procuraduría General de la Nación por el lapso de 30 días, para
que rindiera concepto respectivo en los términos de los artículos 242.5 y 278.5
de la Carta Política; (ii) se ordenó fijar en lista la disposición acusada, con
el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) se
ordenó comunicar de la iniciación del proceso al Presidente de la República y
del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del
Interior, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iv) se invitó a
participar en el proceso a las facultades de Derecho de las universidades
Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia y Libre, así
como a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de
Departamentos, y a la Academia Colombiana de Departamentos.
2.4.
Mediante Auto 305 de
2017, la Sala Plena de Corte Constitucional ordenó la suspensión de términos de
diversos procesos de constitucionalidad, entre ellos, el correspondiente al
expediente D-12005, con el objeto de realizar el control automático de la
normatividad expedida para la implementación del Acuerdo Final de Paz, con
fundamento en la facultad que le fue otorgada a este tribunal para suspender
los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad, prevista en el
artículo 1 del Decreto 889 de 2017.
2.5.
Mediante el auto 303 de
2018 del día 23 de mayo de 2018, la Sala Plena de este tribunal resolvió
levantar la suspensión de términos de este proceso, y, en consecuencia, se dio
trámite al mismo.
3.     Intervenciones
3.1. Intervenciones relativas a la procedencia del
escrutinio judicial (Federación
Colombiana de Municipios, Contraloría General de la República y Ministerio de
Hacienda y Crédito Público)
3.1.1.   Con respecto a la viabilidad del juicio de
constitucionalidad propuesto por el accionante, los intervinientes abordaron
dos problemáticas que, eventualmente, podrían hacer improcedente el escrutinio
judicial: la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, en razón de la cual
este tribunal tendría que estarse a lo resuelto en la sentencia C-937 de 2010[1], y la ineptitud de la demanda, que impediría
la estructuración de la controversia judicial.
3.1.2.   Con respecto al primero de estos problemas, la
Contraloría General de la República solicita a la Corte estarse a lo resuelto
en la sentencia C-937 de 2010[2], en la medida en que el citado fallo ya se pronunció
sobre la validez de las disposiciones atacadas en esta oportunidad, teniendo
como referente el mismo principio de autonomía de las entidades territoriales
que hoy se invoca como fundamento de la demanda de inexequibilidad.
En un sentido semejante, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público considera que la normatividad impugnada ya fue
objeto de análisis en la citada sentencia, tomando como base los mismos
preceptos constitucionales que en su momento sirvieron para estructurar el
juicio de constitucionalidad, con excepción del Preámbulo y del artículo 1º de
la Constitución. Así las cosas, “el problema jurídico que presenta el actor
en esta ocasión resulta ser el mismo de la sentencia C-937 de 2010”, esto
es, si con los mecanismos de control al manejo de los recursos del Sistema
General de Participaciones, y en particular, con la suspensión de giros a las
entidades territoriales, el giro directo de los recursos a las entidades
prestadoras de servicios, la asunción temporal de competencias  y la suspensión
de procesos contractuales, se desconoce el principio de autonomía de las
entidades territoriales. En síntesis, la Corte consideró en su momento que como
los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones no son
recursos propios de los departamentos, los municipios y los distritos, el
legislador cuenta con un amplio margen de maniobra para diseñar e implementar mecanismos
de control en cabeza de la Nación para asegurar la continuidad, la cobertura y
la calidad en la prestación de los servicios financiados con los recursos del
SGP. De este modo, los cargos que el accionante propuso en la demanda, ya
fueron abordados en el referido fallo judicial.
Por el contrario, la Federación
Colombiana de Municipios estima que aunque en apariencia la sentencia C-937 de
2010[3] ya resolvió la controversia planteada, realmente el
pronunciamiento judicial versó sobre un asunto diferente. La razón de ello es
que efectivamente en el fallo aludido la Corte se pronunció sobre la validez
del artículo 13 del Decreto 028 de 2008 a la luz de la autonomía de las
entidades territoriales; sin embargo, aunque en la presente demanda se
cuestiona este mismo precepto a la luz del mismo principio, lo cierto es que en
la providencia del año 2010 la autonomía fue considerada únicamente como una
mera cláusula constitucional,  mientras que en este proceso judicial es concebida
y entendida como un valor y un principio fundante de todo el ordenamiento
jurídico, circunstancia esta que altera de manera sustantiva del juicio de
constitucionalidad. Concebida la autonomía desde esta perspectiva, el control del
precepto demandado tiene un alcance distinto al que se le dio originalmente,
por lo cual es viable el análisis propuesto por el accionante.
3.1.3.   Con respecto a la aptitud de la demanda, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público sostiene que el cargo por la presunta infracción
del Preámbulo y del artículo 1º de la Carta Política, única acusación respecto
de la cual no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, adolece de
deficiencias insalvables que impiden configurar la controversia constitucional.
La razón de ello es triple: (i)
Primero, el actor no precisó los contenidos normativos que, en concreto,
vulneran la Constitución Política, limitándose a afirmar que las medidas
contenidas en el artículo 13.3 del Decreto 028 de 2008 desconocen los artículos
citados en la demanda, pero sin individualizar las prescripciones que a su
juicio son incompatibles con el ordenamiento superior; (ii) de igual modo, en
la demanda se afirma que los mecanismos previstos en la ley impugnada para
preservar la integridad de los recursos del Sistema General de Participaciones
desconocen la autonomía territorial, pero sin indicar o precisar las razones o
el sentido de la incompatibilidad entre la ley y el citado principio; (iii)
finalmente, el demandante invoca como fundamento de su pretensión el Preámbulo
y los artículos 1 y 2 de la Carta Política, pero no especifica los principios o
a las reglas contenidas en tales preceptos que habrían sido desconocidas por el
artículo 13.3 del Decreto 028 de 2008.
Así las cosas, el Ministerio
concluye que no es viable el pronunciamiento judicial propuesto por el
accionante, por no suministrar los elementos estructurales del juicio
pretendido.
3.2.
Intervenciones
relativas a la constitucionalidad de las medidas legislativas (Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Federación Colombiana de Municipios[4], Academia Colombiana de Jurisprudencia[5], Universidad Externado de Colombia[6])
3.2.1.    Con excepción de la Federación Colombiana de
Municipios, todos los intervinientes estiman que la normatividad demandada se
ajusta a los principios de autonomía y descentralización territorial
establecidos en la Carta Política.
3.2.2.   La defensa de las disposiciones impugnadas se
estructura a partir de tres tipos de argumentos, relacionados con la base
normativa directa de las medidas atacadas, con las hipótesis exceptivas
en las que procede la intervención de la Nación y de los departamentos en las
instancias locales, y con el tipo de recursos sobre los cuales recae la
citada mediación.
3.2.2.1.     En primer lugar, se advierte que las medidas
atacadas por el demandante tienen fundamento directo en el artículo 3º del Acto
Legislativo 04 de 2007, que otorgó expresas facultades normativas al Presidente
de la República para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del
Sistema General de Participaciones. De este modo, la regulación responde a un
mandato directo del constituyente orientado a corregir las fallas, las ineficiencias
y las desviaciones de recursos en que pueden incurrir los entes locales, cuando
tales irregularidades tienen la potencialidad de poner en peligro la
satisfacción de las necesidades en función de las cuales se estructuró el
Sistema General de Participaciones.
3.2.2.2.     En segundo lugar, se argumenta que las
especiales facultades de intervención previstas en la normatividad demandada se
activan en circunstancias excepcionales y extraordinarias, cuando existen
evidencias ciertas y concretas de la gestión inadecuada de los recursos
provenientes del Sistema General de Participaciones, y cuando otras medidas
menos intrusivas han resultado infructuosas.
Desde esta perspectiva, la
intervención prevista en el artículo 13 del Decreto 028 de 2008 sólo se activa en
tanto las instancias locales sean incapaces de cumplir con su rol institucional,
materializando de este modo el principio de subsidiariedad. De hecho, el
artículo 11 de la referida normativa contempla un listado cerrado de hipótesis
exceptivas en las que proceden las medidas correctivas, como son la no
incorporación de los ajustes requeridos por la Nación para el adecuado manejo
del Sistema General de Participaciones, y la falta de adopción de los planes de
desempeño.
Y desde una perspectiva temporal esta
asunción de competencias no es indefinida, pues cuando cesan las circunstancias
que dan lugar a las medidas de monitoreo, seguimiento y control en la gestión
de los recursos del Sistema General de Participaciones, se puede solicitar su
levantamiento, y en cualquier caso sólo se pueden extender hasta por cinco
años.
Lo anterior demuestra que la norma
demandada preserva la lógica general de la distribución de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales, en la que en principio y como regla
general estas últimas cuentan con amplias potestades para gestionar los
recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, y sólo en eventos
excepcionales, cuando el municipio, el distrito o el departamento demuestran su
incapacidad para asumir esta responsabilidad, procede la intervención de la
Nación o del departamento, intervención que, a su turno, tiene claros límites
materiales y temporales.
3.2.2.3.     Finalmente, se sostiene que los recursos del
Sistema General de Participaciones constituyen una fuente exógena de
financiación de las entidades territoriales, dado que se encuentran integrados
por recursos que transfiere la Nación para el cumplimiento de objetivos
específicos. Y dado que no se trata recursos propios, la autonomía con la que
cuentan los entes locales para gestionarlos es inferior, de suerte que el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración para limitar la
potestad de autogobierno local, y para diseñar el sistema de monitoreo y
control al gasto ejecutado con cargo al Sistema General de Participaciones[7].
De hecho, en diferentes
oportunidades este tribunal habría avalado mecanismos análogos de intervención
en fuentes de financiación exógenas, así: (i) en la sentencia C-567 de 1995[8] se declaró la constitucionalidad de las
normas de la Ley 141 de 1994 que contemplan dispositivos similares como la
retención de giros y el cambio de ejecutor; (ii) en la sentencia C-617 de 2002[9] se hizo lo propio en relación con las normas
de la Ley 715 de 2001 que autorizan a los departamentos y a la Nación a manejar
los recursos del Sistema General de Participaciones en caso de incumplimiento
de las obligaciones de los municipios, distritos y departamentos; (iii)
asimismo, en la sentencia C-251 de 2003[10] se declaró la constitucionalidad de las dos leyes
anteriores, sobre la base de que la intervención de las instancias nacionales
en las entidades territoriales recae sobre fuentes exógenas de financiación;
(iv) en la sentencia C-321 de 2009[11] se consideró ajustado a la Constitución que el
legislador estableciera parámetros para el manejo de los recursos provenientes
del pago de multas de tránsito, en atención a que con estos dispositivos se
buscaba mejorar el recaudo por este concepto; (v) en la sentencia C-937 de 2010[12] se declaró la exequibilidad de los artículos
13 y 16 del Decreto 028 de 2008, el primero demandado nuevamente en este
proceso, sobre la base de que las restricciones a la autonomía de las entidades
territoriales tenían límites materiales temporales, y de que perseguían fines
constitucionalmente valiosos.
De este modo, el legislador cuenta
con un amplio margen de maniobra para crear y configurar medidas de
intervención en el manejo de recursos provenientes de fuentes exógenas de
financiación de los entes locales, cuando ello atiende a objetivos
constitucionalmente admisibles como la garantía de la correcta prestación de
servicios o la correcta ejecución del gasto público social.[13]
3.2.2.4.     En consideración a las razones anteriores, se
concluye que “las medidas correctivas señaladas en el Decreto 28 de 2008
resultan compatibles con el ejercicio de las facultades otorgadas. Estas
medidas, previstas para superar las situaciones de riesgo derivadas de un
inadecuado manejo de los recursos del SGP por parte de las entidades
territoriales, armonizan con los fines de la reforma y el interés del
constituyente por cumplir las metas de cobertura y calidad en materia de gasto
público social, asegurando la efectiva destinación de los mismos (…)”[14]
3.2.3.   Por el contrario, la Federación Colombiana de
Municipios sostiene que las normas impugnadas son incompatibles con la Carta
Política, en tanto despojan integralmente a las entidades territoriales de las
competencias que el propio ordenamiento superior les asignó, sin siquiera
mediar un principio de necesidad o de razón suficiente que justifique unas
medidas de semejante envergadura.
Aunque es posible que en eventos
excepcionales los municipios atraviesen situaciones críticas que impiden su
normal desenvolvimiento, y que en estas hipótesis se adopten medidas de
intervención en los entes locales, estas no pueden llegar al punto de
desconocer  o de anular la base misma las atribuciones que son propias de los
entes locales. Ni siquiera en eventos extremos se ha procedido de tal manera en
el derecho comparado; en el célebre “caso Amaya”, por ejemplo, en el que la
masificación de delitos urbanísticos llevó al colapso del municipio de
Marbella, la respuesta estatal no consistió en suprimir las competencias de la
entidad territorial, ni en que la Comunidad Autónoma o el Estado Español
asumieran sus atribuciones, sino en la designación de un gestor municipal. En
otros escenarios la respuesta estatal ante la crisis en la gestión
institucional tampoco ha consistido en la transferencia integral de
competencias, sino en la adopción de dispositivos especiales de acompañamiento,
de control y monitoreo,  e incluso sancionatorias, pero que en ningún caso
conllevan a la cesión de las atribuciones propias.
Las normas demandadas, por el
contrario, no solo contemplan el desplazamiento de la autoridad local de los
asuntos que le son propios por disposición constitucional, sino que además la
anula totalmente, y permite que este modelo intrusivo se extienda hasta por
cinco años.
4.
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
4.1.
Mediante concepto del día
24 de octubre de 2017, la Procuraduría General de  la Nación solicita a este
tribunal, como pretensión principal, que se inhiba de evaluar la validez de las
disposiciones demandadas, por carecer de la competencia para pronunciarse sobre
esta normatividad. De manera subsidiaria se solicita que se declare la
exequibilidad de los apartes normativos impugnados.
4.2.
A juicio de la entidad, aunque este tribunal ha
efectuado el control constitucional del Decreto 028 de 2008 en distintas
oportunidades, sobre la base de que como juez constitucional tiene una
competencia prevalente para conocer de las demandas que se fundamentan el
desconocimiento de la Carta Política, y de que el Decreto 028 de 2008 es una normatividad
con fuerza material de ley, cuyo conocimiento le habría sido asignado en la
Carta Política, esta conclusión de la Corte sobre el alcance de sus atribuciones
es errada  y debe ser rectificada, por las razones que se indican a
continuación.
4.2.1.   En primer lugar, se advierte que el decreto atacado
tiene una naturaleza reglamentaria, por lo cual, las demandas en su contra
deben ser resueltas por el Consejo de Estado, y no por la Corte Constitucional.
Aunque en su momento este tribunal
sostuvo que el Decreto 028 de 2008 tenía una naturaleza legal, en razón de la materia
regulada, por versar sobre asuntos respecto de los cuales la Constitución
exige una configuración legal, en razón de su fuerza jurídica, por tener
la capacidad de modificar regulaciones de orden legal, y en razón de ser susceptible
de reglamentación por decretos dictados por el gobierno nacional, el
Ministerio Público argumenta que ninguno de estas razones permite derivar la
naturaleza y rango legal, ni la atribución de la Corte Constitucional para
pronunciarse sobre su validez.
En efecto, aunque en principio el
legislador detenta una competencia normativa general, especialmente en aquellas
materias contempladas en el artículo 150 de la Carta Política, cuando la misma
Constitución atribuye una potestad de orden normativo a una fuente distinta a
la ley, no puede concluirse automáticamente que la normatividad correspondiente
tiene naturaleza legal por este sólo hecho. En este caso, precisamente, el
artículo 3º del Acto Legislativo 04 de 2007 asignó al gobierno nacional la facultad
para regular la materia contemplada en el Decreto 028 de 2008, asignación de la
cual no se desprende la naturaleza legislativa de dicho decreto.
Lo anterior, unido a que la propia
Corte Constitucional ha entendido que la delegación de competencias al
Ejecutivo debe regirse por el principio de taxatividad y por el criterio de
interpretación restrictiva, según consta en la sentencia C-699 de 2016[15], conduce forzosamente a la conclusión de que
la potestad dada al gobierno nacional para regular este asunto constituye un
mandato de naturaleza reglamentaria. De este modo, para que el decreto en
cuestión tuviese una naturaleza legislativa, así lo ha debido disponer expresamente
el constituyente.
De igual modo, aunque en distintas
oportunidades el gobierno nacional ha reglamentado el Decreto 028 de 2008, de
la circunstancia anterior no es posible inferir su naturaleza legal, porque
implicaría asumir que una fuente de inferior jerarquía constituye una pauta
interpretativa relevante para determinar la naturaleza y la fuerza jurídica de
las categorías superiores, lo cual es a todas luces inaceptable.
Finalmente, se advierte que de la
capacidad del citado decreto para adicionar o modificar regulaciones de orden
legal tampoco puede inferirse que tiene fuerza y naturaleza legal, “ya que
la separación o concurrencia de competencias entre la Ley y el reglamento es un
tema del cual el Constituyente puede disponer, tanto de manera general como en
forma específica para cierta materia”, y que, además, en virtud de la
aplicabilidad directa de la Carta Política, es posible que entre las
disposiciones constitucionales y reglamentarias no haya mediación legal, como
ocurre en esta oportunidad.
Así las cosas, la Vista Fiscal
concluye que el argumento sobre la naturaleza legal del Decreto 028 de 2008,
que explicaría la competencia de la Corte para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad en su contra, es del todo infundado.
4.2.2.   Asimismo, se advierte que, en virtud del artículo
237.2 de la Carta Política, el Consejo de Estado tiene una competencia residual
para conocer de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad en contra de
decretos dictados por el gobierno nacional, por lo cual no es posible realizar
una interpretación extensiva de las atribuciones de la Corte Constitucional,
máxime cuando el artículo 237.2 no circunscribe la potestad del Consejo de
Estado a los decretos con naturaleza reglamentaria.
De hecho, el constitucionalismo
colombiano tiene ejemplos muy ilustrativos de decretos con fuerza de ley cuya
control constitucional ha sido asignado al Consejo de Estado. Este es el caso,
por ejemplo, de los decretos dictados con fundamento en los artículos
transitorios 20 y 41, respecto de los cuales este tribunal habría reconocido
expresamente la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo
para conocer de las demandas en su contra.[16]
Además, la propia Corte Constitucional
ha declarado la inexequibilidad de las normas estatutarias que han pretendido
limitar el alcance de la cláusula general de competencia en favor del Consejo
de Estado, tal como ocurrió con el proyecto de Ley Estatutaria de
Administración de Justicia en el que se fijó una lista taxativa de los decretos
del gobierno nacional cuya validez sería determinada por la citada instancia
jurisdiccional. En la sentencia C-037 de 1996 se declaró la inexequibilidad  de
esta disposición, al considerar que “resulta inconstitucional que el
legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos
objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 (…) limitar de
esa forma los alcances del numeral 2 del artículo 237 de la Carta es a todas
luces inconstitucional”.
En este orden de ideas, es el
Consejo de Estado la instancia competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra los denominados “reglamentos constitucionales”, y
no la Corte Constitucional, como erróneamente ha considerado este tribunal en
los últimos años.
4.3.
Por último, la Vista
Fiscal considera que, en caso de que este tribunal opte por pronunciarse sobre
la validez del decreto demandado, debe declarar su exequibilidad.
A su juicio, las medidas de
intervención en las entidades territoriales previstas en la norma atacada no
desconocen el principio de autonomía territorial, por la confluencia de las
siguientes circunstancias: (i) la intervención solo opera de manera
subsidiaria, y en los eventos en que el ente local ha fallado gravemente en el
manejo presupuestal; (ii) las medidas tienen una base normativa directa en el
Acto Legislativo 04 de 2007, que expresamente obliga al gobierno nacional a
asumir un papel de garante con respecto a la gestión de los recursos entregados
a los departamentos, los distritos y los municipios; de esta manera, la misma
Constitución ponderó los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, entregando al gobierno nacional la potestad para asumir
temporalmente las competencias de los entes locales para garantizar la correcta
ejecución de los recursos a estos entregados; (iii) finalmente, las medidas previstas
en el Decreto 028 de 2008 recaen sobre fuentes exógenas de financiación de las
entidades territoriales, recursos estos sobre los que las instancias nacionales
tienen un mayor margen de intervención, según ha determinado la Corte
Constitucional en distintas oportunidades[17].
Así las cosas, “el Ministerio
Público no comparte que la opción reglamentaria utilizada por el Gobierno
Nacional sea desproporcionada o violatoria del ordenamiento superior, sino que
se trata de una medida que armoniza la autonomía territorial y la salvaguardia
de la correcta inversión de los recursos públicos provenientes del sistema
general de participaciones”.
4.4.
De acuerdo con el análisis
precedente, la Vista Fiscal concluye que la Corte debe declararse inhibida para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 028 de 2008, o, en su
defecto, declarar la exequibilidad de los apartes normativos contenidos en el
artículo 13 del Decreto 028 de 2008.
II.     CONSIDERACIONES
1.
Planteamiento del
problema y metodología de resolución
1.1.
Según el accionante, las
previsiones del artículo 13 del Decreto 028 de 2008 que confieren potestades
especiales a la Nación y a los departamentos para asumir temporalmente las
competencias de las instancias locales cuando se presenta un evento de riesgo
en el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones, desconocen
el principio de autonomía de las entidades territoriales, en cuanto las privan
de la potestad para gestionar sus propios asuntos y contemplan la más extremas facultades
de intervención frente a irregularidades que podrían ser enfrentadas mediante
otros dispositivos menos intrusivos y lesivos de las atribuciones de las
autoridades locales. A su juicio, lo anterior vulnera el Preámbulo y los
artículos 1, 2 y 287 de la Carta Política.
1.2.
A lo largo del trámite
judicial tanto la Procuraduría General de la Nación como algunos de los
intervinientes manifestaron que no era viable el juicio de constitucionalidad
propuesto por el accionante, por el acaecimiento tres circunstancias: (i)
primero, porque este tribunal carecería de competencia para evaluar la validez
del Decreto 028 de 2008, ya que al tener este una naturaleza y una jerarquía
reglamentaria y no legal, y al tener el Consejo de Estado una competencia
residual para conocer las demandas de nulidad por constitucionalidad en contra
de los decretos dictados por el gobierno nacional, la atribución para resolver
la acción recae en esta última instancia jurisdiccional y no en la Corte
Constitucional; (ii) segundo, porque la controversia planteada ya habría sido
resuelta en la sentencia C-937 de 2010[18], fallo en el que se evaluó el mismo contenido
normativo a la luz de los mismos estándares constitucionales; (iii) finalmente,
porque los cargos de la demanda no habrían suministrado los insumos necesarios
para la estructuración del litigio.
1.3.
En este orden ideas,
previamente al análisis de la constitucionalidad de las medidas contenidas en
el artículo 13.3 del Decreto 028 de 2008, se debe determinar la viabilidad del
escrutinio judicial propuesto por el accionante, teniendo como referente de
análisis tres variables: la competencia de este tribunal para resolver las
demandas de inconstitucionalidad contra la referida normatividad, la
configuración del fenómeno de la cosa juzgada en virtud de la sentencia C-937
de 2010, y la aptitud de los cargos del escrito de acusación.
En caso de concluir que el juicio
de constitucionalidad propuesto por el accionante es procedente, se valorarán las
acusaciones de la demanda, determinando si las atribuciones conferidas a la
Nación y a los departamentos para asumir temporalmente las competencias de las
instancias locales, ante un evento de riesgo en la gestión de los recursos del
Sistema General de Participaciones, es incompatible con los principios que
irradian la organización territorial del Estado.
2.
Viabilidad del
escrutinio judicial
2.1.
Según se expresó en los
acápites precedentes, a lo largo del proceso judicial se identificaron tres
circunstancias que eventualmente podrían hacer improcedente el escrutinio
judicial: la incompetencia de la Corte para determinar la validez del Decreto
028 de 2008, la configuración de la cosa juzgada constitucional en razón de la
sentencia C-937 de 2010[19], y la ineptitud de las acusaciones formuladas por el
accionante.
2.2.
Teniendo en cuenta estas
tres variables, la Corte estima que no hay lugar a abordar la controversia
propuesta por el accionante, ya que aunque en principio este tribunal cuenta
con las potestades para evaluar la validez del Decreto 028 de 2008, en este
caso los puntos de la controversia planteados por el actor, o bien ya fueron resueltos
de manera definitiva en la sentencia C-937 de 2010, o bien adolecen de
deficiencias insalvables que impiden la estructuración de la controversia
constitucional.
2.3.
En efecto, en las
sentencias C-1154 de 2008[20] y C-937 de 2010[21] este tribunal afirmó su competencia para determinar
la constitucionalidad del Decreto 028 de 2008, sobre la base de que este tiene
una naturaleza y un rango legal, pese a haber sido expedido por el gobierno
nacional y no por el Congreso de la República, por lo cual, en virtud de las
previsiones de los artículos 241.4 y 241.5 de la Carta Política, sería la Corte
y no el Consejo de Estado el órgano jurisdiccional llamado este tipo de
controversias.
En el primero de estos fallos se
justificó esta posición a partir de tres argumentos: (i) desde una perspectiva
formal, el Acto Legislativo No. 4 de 2007, que habilitó al gobierno para
expedir la referida normatividad, no estableció si estas potestades normativas
tenían naturaleza legal o meramente reglamentaria, máxime cuando se limitó a autorizar
al gobierno para “definir” las estrategias de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto ejecutado con recursos del Sistema General de
Participaciones, así como para “regular” los eventos de riesgo en la prestación
de los servicios y las medidas para evitar y enfrentar esta situación, sin
calificar el ejercicio de estas atribuciones; de modo que de esta atribución no
se puede inferir la naturaleza reglamentaria de la normatividad analizada; (ii)
desde una perspectiva material, en cambio, resulta claro que el Decreto
028 de 2008 tiene una naturaleza legal, en virtud de la materia regulada,
ya que versa sobre asuntos que requieren configuración legal, referidos a la
participación de las entidades territoriales en las rentas nacionales, en
virtud de la fuerza jurídica del Decreto dentro del sistema de fuentes,
ya que tiene “la capacidad de adicionar o modificar regulaciones de orden
legal, lo que lo sitúa en un plano superior al de una norma reglamentaria”, y
ya que, a su turno, éste no puede ser modificado ni derogado sino por una norma
de rango legal, y no mediante un decreto reglamentario; (iii) finalmente, en la
medida en que el Decreto es susceptible de ser reglamentado, tal como se
hizo efectivamente con la expedición del Decreto 2911 de 2008, la conclusión
forzosa es que tiene jerarquía y naturaleza legal, porque sólo las leyes son
susceptibles de reglamentación; así las cosas, la existencia del Decreto 2911
de 2008 “sugiere que el propio Gobierno Nacional tenía claridad de que la
regulación expedida a través del Decreto 28 de 2008 no sólo correspondía a una
norma con fuerza material de ley, sino que respecto de la misma podía ejercer
la facultad de reglamentación”.
Esta línea decisoria fue acogida
en la sentencia C-937 de 2010[22], fallo en el que la Corte evaluó la validez de los
artículos 13 y 16 del Decreto 028 de 2008, sobre la base de que, por los
argumentos expuestos en la sentencia C-1154 de 2008[23], era la instancia jurisdiccional competente
para ello.
2.4.
Pese a que la Procuraduría
General de la Nación presenta algunos argumentos para controvertir la base
decisional de las sentencias C-1154 de 2008[24] y C-937 de 2010[25], lo cierto es que en esta oportunidad el
debate propuesto por la Vista Fiscal carece de relevancia, primero, porque los
puntos centrales de la controversia planteada en la demanda de
inconstitucionalidad relacionados con la presunta afectación del principio de autonomía
de las entidades territoriales ya fueron definidos en la sentencia C-937 de
2010[26], y segundo, porque las acusaciones por la presunta
lesión del Preámbulo y del artículo 2º de la Constitución Política no fueron
explicadas ni justificadas de ninguna manera, por lo cual, al no existir ningún
insumo que permita estructurar la controversia constitucional, tampoco es
viable el juicio de constitucionalidad.
2.5.
Con respecto a la
configuración del fenómeno de la cosa juzgada relativa, la Sala encuentra que,
efectivamente, existe una coincidencia material en los contenidos normativos sobre
los cuales versó la sentencia C-937 de 2010, y los que ahora se cuestionan en
la demanda de inconstitucionalidad. En efecto, aquel fallo determinó la
exequibilidad de la totalidad del artículo 13 del Decreto 028 de 2008, que
contempla las medidas correctivas para los eventos de riesgo en el manejo de
los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, y en el
escrito de acusación se cuestiona el parágrafo y el ordinal 3º de ese mismo
artículo, relativos a la asunción temporal de competencias de las instancias
locales, por parte de la Nación y de los departamentos. De este modo, todos los
contenidos normativos demandados en esta oportunidad, ya fueron objeto de
análisis y de pronunciamiento.
Adicionalmente, existe una
coincidencia parcial en los estándares del juicio de constitucionalidad, ya que
en ambos casos se examina la validez del artículo 13 del Decreto 028 de 2008 a
la luz del principio de autonomía de las entidades territoriales contemplado en
los artículos 1º y 287 de la Carta Política.
Tomando como referente de análisis
el citado principio, este tribunal descartó en la sentencia C-937 de 2010 la
inconstitucionalidad alegada por el accionante, a partir de los siguientes
argumentos: (i) primero, desde una perspectiva normativa, las medidas
adoptadas tenían una base directa en el artículo 356 de la Constitución
Política, que expresamente habilitó al Gobierno para crear mecanismos de
intervención para garantizar el correcto funcionamiento del Sistema General de
Participaciones; (ii) segundo, los recursos del SGP, sobre los cuales se prevé
la intervención, corresponden a una fuente exógena de financiación de las
entidades territoriales, “de manera que el legislador cuenta con un amplio
margen de configuración para el diseño del sistema de monitoreo y control al
gasto ejecutado con cargo al SGP”; (iii) tercero, las restricciones a la
autonomía de las derivadas de la norma demandada tienen soporte no solo en el Acto
Legislativo 4 de 2007, sino también en razón de la destinación social de tales recursos,
“con lo cual es claro que se trasciende el ámbito de interés meramente local
o regional”; (iv) cuarto, las medidas se ajustan a los principios de
concurrencia, coordinación y subsidariedad, ya que las competencias de
intervención se activan únicamente frente a graves situaciones de riesgo en el
manejo de los recursos públicos, y ante el fracaso o insuficiencia de las
medidas preventivas; (v) quinto, porque en ningún caso las medidas correctivas
se traducen en un vaciamiento de las competencias de las entidades territoriales,
máxime cuando la asunción de atribuciones tiene claros límites temporales y
materiales, operando respecto de asuntos puntuales y específicos, y sin que se
puedan extender indefinidamente en el tiempo.
Sobre esta base, la Corte concluyó
que aunque medidas como la asunción temporal de competencias restringen la
autonomía de las entidades territoriales, “lo hacen atendiendo a fines
constitucionalmente legítimos, y en todo caso dentro de los parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad que no implican un vaciamiento de sus
atribuciones constitucionales sino una restricción transitoria y justificada de
aquellas”.
Como puede advertirse, la
controversia esbozada por el accionante, en el sentido de que el artículo 13.3
y el parágrafo del mismo artículo del Decreto 028 de 2008 serían incompatibles
con el principio de autonomía territorial, ya fue resuelta de manera definitiva
en la sentencia C-937 de 2010, por lo cual, la Corte debe estarse a lo resuelto
en aquel fallo, al configurarse el fenómeno de la cosa juzgada relativa.
2.6.
Aunque la Federación
Colombiana de Municipios sostuvo que el análisis propuesto es novedoso, en
tanto en la sentencia C-937 de 2010 la Corte entendió el principio de autonomía
territorial como una “mera cláusula constitucional”, mientras que el actor la
concibe como un valor fundante de todo el ordenamiento jurídico, este argumento
es de recibo, ya que desde una perspectiva material, lo que propone el
interviniente no es que se evalúe una nueva arista del principio de autonomía territorial
no considerada en el anterior fallo de este tribunal, sino que se enjuicie
nuevamente la norma demandada pero dotando el citado principio de otro
contenido, lo que equivale a proponer el desconocimiento del principio de cosa
juzgada.
2.7.
Finalmente, la Sala
encuentra que en el texto de la demanda, el accionante afirma que las
disposiciones atacadas desconocen también el Preámbulo y el artículo 2º de la
Carta Política, preceptos estos que no constituyeron el eje de análisis en la
sentencia C-937 de 2010. En principio, por tanto, los efectos de cosa juzgada
no se extenderían a las acusaciones en relación con estas disposiciones de la
Constitución.
No obstante ello, ni en la demanda de
inconstitucionalidad ni en el escrito de corrección el accionante proporciona
elementos de juicio o insumos de análisis que permitan configurar esta nueva
controversia.
Es así como el accionante no precisa los
contenidos normativos de la Constitución que habrían sido transgredidos, ni el
sentido de la oposición entre la disposición legal y el ordenamiento superior. El
Preámbulo de la Constitución, por ejemplo, reconoce el poder soberano del
constituyente, la unidad de la Nación, el deber del Estado de proteger la vida,
la convivencia, el trabajo, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz,
la democracia participativa, la existencia de un orden político, económico y
social justo, y el compromiso de impulsar la integración de la comunidad
latinoamericana. Por su parte, el artículo 2º fija como fines del Estado el servicio
a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, la participación
en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, la
integridad territorial, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo. Ni del texto de la demanda ni de la corrección, ni de una revisión
transversal de los mismos es posible inferir cuáles de estos imperativos fueron
desconocidos, ni las razones de la oposición normativa.
Parecería, por el contrario, que la
transgresión alegada por el actor es consecuencial a la violación del principio
de autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo, como esta vulneración
ya fue descartada en la sentencia C-937 de 2010, por sustracción de materia no
sería viable el escrutinio judicial, y en cualquier caso, el accionante tampoco
explica la manera en que, como consecuencia de la violación de los artículos 1º
y 287 de la Carta Política, resultarían transgredidos el Preámbulo y el
artículo 2º de este mismo instrumento.
En este orden de ideas, por existir una
carencia absoluta de cargos por la presunta vulneración de los referidos
preceptos constitucionales, tampoco hay lugar al escrutinio judicial propuesto
por el actor.
2.8.
En definitiva, la Sala concluye
que no hay lugar al examen planteado por el accionante, en la medida en que,
por un lado, las acusaciones por la presunta infracción de los artículos 1º y
287 de la Carta Política ya fueron valoradas en el escenario del control abstracto
de constitucionalidad en la sentencia C-937 de 2010, por lo cual, al
configurarse le fenómeno de la cosa juzgada relativa, la Corte debe estarse a
los resuelto en este fallo. Y por otro lado, con respecto a las acusaciones por
la presunta infracción del Preámbulo y del artículo 2º de la Cara Política, tampoco
hay lugar al control planteado, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2.9.
Así las cosas, la Corte
adoptará las siguientes decisiones: (i) por un lado, ordenará estarse a lo resuelto
en la sentencia C-937 de 2010, en cuanto, que, por los cargos entonces
analizados, declaró la exequibilidad del artículo 13 del Decreto 028 de 2008, y
(ii), por otro lado, inhibirse de pronunciarse sobre la validez del artículo
13.3 del Decreto 028 de 2008 por los cargos por la presunta infracción del
Preámbulo y del artículo 2 de la Carta Política, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
III.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- Estarse a lo resuelto en la sentencia C-937 de 2010,
en cuanto declaró la exequibilidad del artículo 13 del Decreto 028 de 2008, por
los cargos entonces analizados.
SEGUNDO.- Inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad
de los apartes demandados del ordinal 13.3 y del parágrafo del artículo 13.3
del Decreto 028 de 2008, por los cargos de violación al Preámbulo y del
artículo 2º de la Carta Política.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente en comisión
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Ausente en comisión
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[2]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[3]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[4]  A través de concepto rendido por el Director Ejecutivo,
Gilberto Toro Giraldo.
[5]  A través del concepto presentado por Paul Cahn-Speyer W.
[6]  A través del concepto presentado por Alberto Montaña Plata.
[7] Tesis de la Universidad Externado de Colombia.
[8]  M.P. Fabio Morón Díaz.
[9]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[10]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[13]  Tesis de la Universidad Externado de Colombia.
[14]  Intervención de la Universidad Externado de Colombia.
[15]  M.P. María Victoria Calle Correa.
[16]  Auto 001A del 25 de marzo de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.
[17]  Entre ellas la sentencia C-077 de 2012, M.P. Mauricio González
Cuervo.
[18]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[19]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[20]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[22]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[23] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[24]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[25]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[26]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.