C-329-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-329/15
(Bogotá D.C., 27 de mayo de 2015)
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Recurso
de apelación de sentencias y autos proferidos por jueces administrativos y
tribunales administrativos en primera instancia
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRENTE AL
RECURSO DE APELACION DE AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA
INSTANCIA-Prevé diferencia de trato a partir de quien sea la autoridad
judicial que dicte el auto
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Reiteración de
jurisprudencia/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Libertad de configuración
del proceso/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL CONGRESO-Restricciones
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER RECURSOS Y MEDIOS DE DEFENSA
CONTRA ACTOS DE AUTORIDADES JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE RECURSOS-Límites/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE RECURSOS Y PRINCIPIO DE IGUALDAD-Diferencia
de trato
IGUALDAD
COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO-Reiteración de Jurisprudencia/IGUALDAD
COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO-Reconocimiento y regulación/IGUALDAD-Carácter
relacional/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD E IGUALDAD-Requiere de
una comparación entre dos regímenes jurídicos dado su carácter relacional/TEST
DE IGUALDAD-Herramienta metodológica/IGUALDAD-Trato a partir del
grado de semejanza o identidad/IGUALDAD-Instrumentos internacionales
JUICIO
INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Modalidades
del test de igualdad según grado de intensidad
RECURSO
DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS POR JUECES ADMINISTRATIVOS Y
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA-Interpretación
del Consejo de Estado/RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS
POR JUECES ADMINISTRATIVOS Y TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA-Criterios
hermenéuticos aplicados por el Consejo de Estado
RECURSO
DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA
INSTANCIA-Interpretación sistemática del artículo 243 del CPACA
RECURSO
DE REPOSICION-Procedencia/RECURSO DE SUPLICA-Factores de
procedencia/RECURSO DE APELACION-Procedencia
RECURSO
DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA
INSTANCIA Y JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Semejanzas y diferencias para
establecer el criterio de comparación
RECURSO
DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA
INSTANCIA-Distinción en cuanto a la incidencia de las providencias en el
proceso/RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA
INSTANCIA-Distinción en cuanto al autor que las profiere
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRENTE AL
RECURSO DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA
INSTANCIA-Busca descongestionar la jurisdicción especialmente del Consejo
de Estado
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Restricción
del recurso de apelación de autos que no ponen fin a la actuación procesal ni
tienen gran incidencia en el proceso y son proferidos por el tribunal
administrativo
AUTORIDAD
JUDICIAL DE PRIMERA INSTANCIA-Competencia en la razón de la
cuantía y otros criterios
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Reducción
de providencias apelables dictadas por tribunal administrativo en primera
instancia reduce carga del Consejo de Estado como tribunal de segunda instancia
RECURSO
DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS EN PRIMERA
INSTANCIA-Reducción con el fin de descongestionar al Consejo de Estado
constituye diferencia de trato justificada
Demanda de inconstitucionalidad contra dos
expresiones contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011
Referencia:
Expediente D-10483.
Actor: Diego
Alejandro Pérez Parra
Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
El
ciudadano Diego Alejandro Pérez Parra, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en
los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demanda la
declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones: “por los jueces
administrativos” y “Los autos a que se refieren
los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando
sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley
1437 de 2011, cuyo texto -con lo demandado en subrayas- es el siguiente:
LEY 1437 DE 2011
(enero
18)
Diario
Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
PARTE
SEGUNDA.
ORGANIZACIÓN
DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES
JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA.
(…)
TÍTULO
V.
DEMANDA
Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
(…)
CAPÍTULO
XII.
RECURSOS
ORDINARIOS Y TRÁMITE.
(…)
ARTÍCULO
243. APELACIÓN. Son
apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los
Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma
instancia por los jueces administrativos:
1.
El que rechace la demanda.
2.
El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de
responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
3.
El que ponga fin al proceso.
4.
El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo
podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.
5.
El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.
6.
El que decreta las nulidades procesales.
7.
El que niega la intervención de terceros.
8.
El que prescinda de la audiencia de pruebas.
9.
El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.
Los
autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente,
serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en
primera instancia.
El
recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a
que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán
en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La
apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código,
incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento
civil.
2. Pretensión y cargo.
2.1. Pretensión. Se
solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas, por considerarse que
vulneran los artículos 2 y 13 de la Constitución.
2.2. Cargo. Se
argumenta que las expresiones demandadas prevén consecuencias jurídicas
diferentes, de manera injustificada, para un mismo supuesto normativo. En
efecto, existe una diferencia de trato respecto de la apelación de las
providencias dictadas en primera instancia, pues su procedibilidad es más
restringida cuando éstas han sido dictadas por un Tribunal Administrativo. Esta
diferencia de trato, cuando se trata de las mismas providencias, dictadas en el
marco del mismo medio de control y para la protección de los mismos derechos,
carece de justificación. La mera circunstancia de que sea un tribunal
administrativo y no un juez administrativo el que tramite la primera instancia,
lo que puede deberse a la cuantía de las pretensiones, no justifica que las
providencias del primero no sean apelables cuando se configuren las causales previstas
en los numerales 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 243 de la ley 1437 de 2011, mientras
que las del segundo sí lo sean. Este proceder desborda el amplio margen que
tiene el legislador para regular la materia, pues la diferencia de trato
observada carece de razón suficiente.
3. Intervenciones
3.1. Universidad del Rosario:
exequibilidad.
Afirma que la disposición acusada no
desconoce los límites generales o específicos a los que se encuentra sujeta la
actividad legislativa al regular asuntos procesales. De hecho, con la
regulación el legislador persigue fines constitucionalmente valiosos como lo
son la celeridad, la eficiencia y la economía procesal. La medida tampoco
resulta desproporcionada si se considera que no implica un sacrificio
desmedido del derecho de defensa dado que las partes disponen de otros
mecanismos para cuestionar la providencia judicial correspondiente.
3.2. Instituto Colombiano de Derecho
Procesal: exequibilidad condicionada.
Sostiene que la norma demandada es
parcialmente inconstitucional, por lo que considera necesario declarar su
exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que “la única
interpretación admisible del artículo 243 es considerar que el legislador
sustituyó el recurso de apelación por el recurso de súplica para los autos
previstos en los numerales 5 al 9 de dicha norma”. Luego de hacer un
recuento de las normas que han regido esta materia[1]
y de su interpretación por el Consejo de Estado[2], pone de
presente: (i) que el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, relativo a la
expedición de providencias, fija la regla de que será competencia del juez o
del magistrado ponente dictar los autos interlocutorios o de trámite; esta
regla tiene una excepción: “sin embargo, en el caso de los jueces
colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del
artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única
instancia”; y (ii) que según el artículo 243 ibídem, contra las decisiones
aludidas en la excepción, que son proferidas por la sala, procede el recurso de
apelación, mientras que para las demás –numerales 5 a 9-, que serían proferidas
por el magistrado ponente, no procede el recurso de apelación.
Así las cosas, contra los autos dictados
por el magistrado ponente procedería el recurso de súplica. Empero, esta
inteligencia de las normas, “se enfrenta a la dificultad relativa a que el
CPACA reformó también el recurso de súplica y –sin justificación alguna y
aparentemente por un simple error legislativo- excluyó del mismo a las
decisiones proferidas en primera instancia[3]”, de
tal suerte que sería posible interpretar que contra las referidas decisiones no
procede ni el recurso de apelación ni el de súplica, y, por tanto, “habría
que concluir que ellas son solo susceptibles de recurso de reposición cuando,
en realidad, el sentido general de la reforma fue sustituir el recurso de
apelación por el de súplica para estas providencias”. En vista de estas
circunstancias, advierte que:
[…]
no se viola el derecho a la igualdad cuando se dispone, en relación con
determinados autos, que estos son susceptibles de recurso de apelación si son
proferidos por un Juez y son susceptibles de súplica si son proferidos por el
magistrado ponente.
Es
imposible establecer el mismo tratamiento para los autos proferidos por el Juez
unipersonal porque solo en los Tribunales existe la posibilidad de introducir
el recurso de súplica: solo allí hay un ponente que puede proferir el auto y
dos magistrados de la Sala que pueden resolver la súplica.
3.3. Consejo de Estado: exequibilidad.
Precisa que el propósito de modificar el
recurso de apelación contra autos proferidos en los tribunales, como se aprecia
en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes[4],
fue el de “propender por la descongestión judicial”. Así lo ha entendido
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[5].
Dado que en la actualidad existen 26
tribunales administrativos, conformados por 144 magistrados permanentes y 78
magistrados de descongestión, si no se hubiera modificado el recurso de
apelación contra autos, se “podría ocasionar un retroceso en el proceso de
descongestión judicial que tantos avances ha logrado con la implementación del
sistema oral y con las medidas administrativas y presupuestales implementadas
por el Gobierno Nacional”. Agrega que no se puede equiparar una providencia
dictada por un juez a la proferida en un tribunal, así sea dictada por el
magistrado ponente, pues “la estructura colectiva del cuerpo plural propicia
la adopción de criterios unificados de interpretación del derecho y de la
jurisprudencia, así como su aplicación uniforme”.
Al estudiar los eventos en los cuales no
procede el recurso de apelación, destaca que: (i) la liquidación de la condena
o de los perjuicios es un trámite incidental posterior a la sentencia y se rige
por los artículos 193 y 209.4 del CPACA y 127 a 131 de la Ley 1564 de 2012;
(ii) las nulidades procesales, su trámite depende de si son saneables o
insaneables, se rigen por los artículos 207, 208, 209 y 242 del CPACA y 137 de
la Ley 1564 de 2012; (iii) el auto que niega la intervención de terceros,
conforme a lo previsto en la norma especial que lo regula (art. 226 CPACA) sí
es apelable; y (iv) en materia de pruebas, rige el principio de inmediación y
de concentración, de manera tal que el juez puede incluso decretar pruebas de
oficio (art. 213 CPACA), y en todo caso las partes tienen diversas
oportunidades para solicitar o aportar medios probatorios (art. 212 CPACA).
3.4. Ministerio de Justicia y del
Derecho: exequibilidad.
La regulación acusada no implica la
violación ni de los fines esenciales del Estado ni del derecho a la igualdad
dado que, en realidad, “el legislador sí permite recurrir todos los autos
dictados en primera instancia por los tribunales administrativos, unos por la
vía de la apelación y otros por la de reposición, ambos recursos cuya idoneidad
y efectividad no están en tela de juicio.”
3.5. Universidad Externado:
inexequibilidad.
Considera que los dos extremos de la
comparación, las decisiones de los jueces administrativos y las decisiones
dictadas por los tribunales, ambas en primera instancia, son equiparables. Por
ello, aplica un test de igualdad y destaca que el fin de la medida, que es dar
celeridad y eficiencia a la administración de justicia, es legítimo e
importante, pero que, “a pesar el fundamento teleológico del trato desigual,
el mismo no se justifica en términos de razonabilidad y proporcionalidad”.
3.6. Academia Colombiana de
Jurisprudencia: exequibilidad.
La disposición acusada se encuentra
comprendida por la potestad de configuración que en esta materia tiene el
legislador. En particular “el legislativo consideró que a través de dicha
limitación al recurso de apelación, se propendería por la descongestión
judicial, situación que ciertamente garantizaría la administración de justicia,
el debido proceso y en especial, la prevalencia del interés general”. Señala
que los autos contra los que sí procede el recurso de apelación pueden poner
fin al proceso, lo que no ocurre con los restantes autos, contra los que no
procede este recurso, lo que justificaría una diferencia en su regulación.
3.7. Universidad de la Sabana: inhibición
y, de manera subsidiaria, exequibilidad.
Advierte que el concepto de la violación
de la demanda no cumple con los mínimos argumentativos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. Anota que en la demanda se señala
como vulnerados los artículos 29 y 229 de la Constitución, pero no se
desarrolla un concepto de la violación; que respecto de los artículos 2 y 13 de
la Constitución, el discurso de la demanda no muestra “en qué sentido la
norma jurídica demandada crea una distinción arbitraria y no simplemente crea
una distinción”. En caso de que se considere apta la demanda, señala que debe
aplicarse un test leve, del cual resulta que el fin de la norma es permitido,
que el medio es adecuado para lograrlo y que la relación entre uno y otro es
proporcional, por lo que concluye que la diferencia de trato es razonable.
3.8. Universidad de Caldas: inhibición
parcial e inexequibilidad.
La Corte debe inhibirse de pronunciarse
respecto del cargo relacionado con la infracción del artículo 2º de la Carta
dado que no cumple las condiciones básicas para activar la competencia de la
Corte, en especial el mínimo argumentativo de suficiencia. En todo caso, sí
procede un pronunciamiento respecto de la acusación por infracción del artículo
13. La disposición acusada debe ser examinada a partir de un examen de igualdad
de intensidad intermedia. De ello se desprende que pese a que el trato
diferente persigue un propósito constitucional válido, no resulta idóneo para
alcanzarlo. En consecuencia, la disposición se opone a la Carta.
3.9. Consejo Superior de la Judicatura:
inexequibilidad.
Presenta tres intervenciones, elaboradas
por la Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría, por la
Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional del Meta y por la
Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional del Chocó. En la
primera, sin pronunciarse de manera explícita o implícita sobre la
exequibilidad de la norma demandada, presenta una serie de elementos de juicio
útiles para comprender el asunto, de los cuales el más destacado es el de que
la lista de autos relacionada en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 no es
exhaustiva, como lo ilustra a partir del inciso cuarto del numeral 6 del
artículo 180 ibídem, según el cual el auto que decida sobre las excepciones
previas será apelable o consultable, según el caso.
En la segunda, que incluye en su
análisis del derecho a la igualdad referentes que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, como la Convención Americana de Derechos Humanos, se señala
que “no se puede admitir que so pretexto de la libertad legislativa sea ello
una justificación para asentir una diferenciación en la norma que contempla
situaciones específicas idénticas, cuando se observa claramente que en ella se
involucra la vulneración de derechos fundamentales”. En la tercera, que
parece sostener lo contrario, se destaca la amplitud del margen de
configuración del legislador y los requisitos para excluir la doble instancia.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad.
4.1. El Ministerio
Público, por medio del Concepto 5868, solicita a este
tribunal que declare exequible las expresiones demandadas, contenidas en el
artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
4.2. El concepto comienza por advertir
que la norma demandada se enmarca dentro del ejercicio razonado y proporcional
de la libertad de configuración del proceso por parte del legislador. Para
fundar este aserto evalúa la igualdad en asuntos procesales[6],
desde la perspectiva de la prohibición de discriminación, desde la perspectiva
de la igualdad formal y desde la perspectiva de la igualdad material, sin
perder de vista el contenido relacional de la comparación que sirve de base al
juicio de igualdad. Argumenta que este caso debe evaluarse desde la perspectiva
de la igualdad formal y, por lo tanto, se debe establecer “si los dos
procedimientos diseñados en forma disímil por el legislador, son de aquellos
que deberían ser tratados en forma igual, por ser relevantemente iguales, o si
por el contrario existen diferencias suficientes que avalen la medida
legislativa”.
4.3. Al hacer la comparación planteada,
encuentra que “existen diferencias relevantes que soportarían un trato
diferenciado como el que efectivamente fue adoptado por el legislador”. Estas
diferencias son: (i) la del inicio del proceso en sedes orgánicamente
distintas, pues ello implica que existe una mayor garantía orgánica para los
procesos iniciados en el tribunal[7],
al punto de considerar que “la asignación normativa de un juez de mayor
jerarquía se entiende como una garantía procesal adicional”; y (ii) el
tribunal es, en la estructura de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, “ordinariamente, un organismo de cierre en diversos negocios”,
lo cual, además de legítimo, está dentro del amplio margen de configuración
del legislador en esta materia[8].
4.4. Además de las antedichas
diferencias, que serían suficientes para concluir que la norma demandada no
vulnera el derecho a la igualdad, el concepto advierte que ésta tiene una
finalidad razonable, que se aprecia en el juicio de ponderación de conveniencia
hecho por el legislador, entre la necesidad de establecer el recurso de
apelación contra “decisiones interlocutorias de relevancia intermedia” y
la demora en el trámite de los recursos de apelación en un tribunal de cierre.
Agrega que este tipo de ponderación, que ya había sido hecha por el legislador
al limitar el recurso de apelación de sentencias ejecutivas de mínima cuantía,
fue considerado conforme a la Constitución en la Sentencia C-103 de 2005.
4.5. Así, pues, el fin perseguido por la
norma demandada es constitucionalmente admisible; el medio es adecuado y, en
razón de lo dicho sobre la garantía orgánica, no es constitucionalmente
gravoso; y la relación entre medio y fin resulta razonable y proporcional. En
este contexto, argumenta que “si es posible restringir la apelación en las
sentencias, más aún lo es que se haga esta restricción en las decisiones
interlocutorias de naturaleza intermedia”[9].
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Este tribunal es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de las
expresiones demandadas del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa: la aptitud
sustancial de la demanda.
2.1. Dado que dos intervinientes[10]
consideran que la demanda no tiene aptitud sustancial, porque el concepto de la
violación no satisface los mínimos argumentativos exigibles, corresponde
empezar por el estudio de esta cuestión.
2.2. El primer reparo que se hace a la
demanda es el de que señala como vulnerados los artículos 29 y 229 de la
Constitución, pero sobre el particular no desarrolla ninguna argumentación.
Esta circunstancia cierta fue considerada de manera explícita al momento de
decidir sobre la admisión de la demanda en Auto del 6 de noviembre de 2014, en
el cual se precisó que la demanda sólo plantea un cargo de
inconstitucionalidad, fundado en la violación de los artículos 2 y 13 de la
Constitución Política. Este cargo fue el único admitido por la referida
providencia. Por lo tanto, no corresponde ahora ocuparse de estudiar un cargo que
no fue admitido, ni mucho menos inhibirse respecto de él.
2.3. Respecto del cargo admitido se hace
dos reparos. Según el primero la demanda carece de especificidad, pues no
muestra en qué sentido la diferencia de trato es injustificada. Según el
segundo, el planteamiento del cargo respecto del artículo 2 de la Constitución
carece de suficiencia.
2.3.1. En cuanto a lo primero hay que
destacar que la norma demandada sí prevé una diferencia de trato, a partir de
quien sea la autoridad judicial que dicte el auto, al regular el recurso de
apelación; sobre esta base, la demanda plantea que la circunstancia de que el
auto sea proferido por un juez o por un magistrado no justifica la antedicha
diferencia de trato, pues de ella no se sigue diferencia alguna en el objeto,
sentido o valor de la providencia, ya que en todo caso decide sobre la misma
materia y lo hace en primera instancia. Por lo tanto, el cargo sí muestra de
qué manera la norma demandada vulneraría el artículo 13 de la Constitución, al
prever un trato diferente a dos situaciones equiparables que, al menos prima
facie, carecería de justificación.
2.3.2. En cuanto a lo segundo, es cierto
que la demanda se centra en la diferencia de trato, que se califica de
injustificada, y, por lo tanto, es evidente que se funda en la vulneración del
artículo 13 de la Constitución. No obstante, de esta circunstancia no se sigue
que la argumentación respecto de la violación del artículo 2 de la
Constitución, que existe, sea insuficiente, pues de la diferencia de trato en
comento puede seguirse el incumplimiento del fin esencial del Estado de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución, ya que las garantías judiciales de algunas personas, a las que
no se les permite apelar providencias que a otras sí, podrían ser desconocidas
por la norma demandada.
3. Problema jurídico.
Corresponde
establecer si las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los
autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente,
serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en
primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011,
que regulan el recurso de apelación de providencias dictadas en primera
instancia por los jueces administrativos y por los tribunales contencioso
administrativos,  ¿vulneran el fin esencial del Estado de garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución (art. 2 CP) y el derecho a la igualdad de trato (art. 13 CP), en
razón de la diferencia que establecen respecto del recurso de apelación de
autos? Por
razones metodológicas, dado que ambos cargos guardan una estrecha relación, su
análisis se hará de manera conjunta.
4. Cargos: vulneración del fin esencial del Estado
de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución (art. 2 CP) y del derecho a la igualdad de trato (art. 13
CP).
4.1. Alcance de los cargos.
La
demanda sub examine cuestiona que algunos autos: (i) los que
resuelven la liquidación de la condena o de los perjuicios, (ii) el que decreta
las nulidades procesales, (iii) el que niega la intervención de terceros, (iv)
el que prescinda de la audiencia de pruebas y (v) el que deniegue el decreto o
práctica de alguna prueba pedida oportunamente, si son proferidos por un juez
sean apelables, pero si son proferidos por un tribunal contencioso
administrativo no lo sean, sin que la diferencia de trato dada por la ley
obedezca a una razón diferente a la autoridad que profiere la providencia en primera
instancia[11].
4.2. El margen de configuración del legislador en
materia procesal. Reiteración de jurisprudencia.
4.2.1. En materia procesal la potestad de configuración del
legislador es amplia, aunque no ilimitada[12].
En ejercicio de esta potestad puede fijar en la ley las reglas que determinan
los trámites que es menester surtir en cada instancia judicial o administrativa[13] y, por lo tanto, establecer las
etapas, los términos y los demás elementos que conforman los procedimientos[14].
4.2.2. La libre configuración del proceso se funda en la cláusula
general de competencia prevista en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la
Constitución[15]. Para ejercer esta competencia, el
legislador debe respetar una serie de límites, dados por los valores,
principios y derechos constitucionales, en especial por los valores de
justicia, igualdad y orden justo[16], los principios de razonabilidad[17] -dentro de los cuales se enmarcan el
principio de proporcionalidad- y de prevalencia del derecho sustancial[18], y por los derechos fundamentales[19].
4.2.3. En ejercicio de su competencia constitucional,
según el recuento que se hace en la Sentencia C-738 de 2006, reiterado en las
Sentencias C-203 de 2011 y C-157 de 2013, el legislador puede: (i) fijar las
etapas de los procesos y establecer los términos y las formalidades que se
deben cumplir[20];
(ii) definir las competencias entre los entes u órganos del Estado, cuando no
las haya establecido la Constitución de manera explícita[21];
(iii) regular los medios de prueba[22];
(iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los
poderes y deberes del juez, y las exigencias aplicables a los terceros, sea
para asegurar la celeridad y eficacia del proceso, sea para proteger a las
partes o intervinientes, o sea para prevenir situaciones que impliquen daño o
perjuicio injustificado a éstos[23]; (v)
establecer los recursos y medios de defensa disponibles contra los actos de las
autoridades[24].
4.2.4. La doctrina pacífica y reiterada de este tribunal[25] reconoce que el Congreso puede regular
el proceso de la manera que estime más conveniente, en ejercicio de su amplia
competencia, cuya legitimidad deriva del principio democrático representativo,
y organiza las restricciones a su ejercicio en tres grupos, como pasa a verse.
4.2.4.1. En un primer grupo están las cláusulas constitucionales
que determinan los fines esenciales del Estado y, en concreto, los propósitos
de la administración de justicia, de suerte que no es posible configurar el
proceso de manera que se niegue la función pública del poder judicial –en
especial la imparcialidad y autonomía del juez-, se afecte el principio de
publicidad, se privilegie parámetros diferentes al derecho sustancial, se
prevea procedimientos contrarios a una justicia oportuna o que impidan el
ejercicio desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional.
4.2.4.2. En un segundo grupo están las relacionadas con el
principio de razonabilidad –y de proporcionalidad-, exigible tanto a los
servidores públicos como a los particulares, de suerte que la configuración del
proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos constitucionales, ser
adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial de valores, principios
o derechos reconocidos por la Constitución[26].
4.2.4.3. En un tercer grupo están las que corresponden a la
vigencia de los derechos fundamentales relacionados con el trámite del proceso,
en especial el derecho a un debido proceso, de suerte que la configuración del
proceso debe respetar los elementos que conforman este derecho, como los
principios de legalidad, contradicción, defensa y favorabilidad, y la
presunción de inocencia. Además, en razón de la vigencia de otros derechos, se
debe respetar la igualdad de trato, la intimidad, la honra, la autonomía
personal y la dignidad humana.
4.3. El margen de
configuración del legislador para establecer recursos y medios de defensa
disponibles contra los actos de las autoridades judiciales. Reiteración
de jurisprudencia.
4.3.1. El legislador tiene un amplio margen de
configuración para establecer los recursos y los medios de defensa disponibles
contra los actos de las autoridades[27].
Salvo las referencias expresas contenidas en la Constitución[28],
los recursos en el contexto del proceso judicial[29]
son medios de defensa de creación legal[30]. La ley los
prevé y regula su procedencia, oportunidad, trámite y efectos. Pese a su
amplitud, que alcanza incluso para fijar excepciones a la regla constitucional
de que toda sentencia podrá ser apelada, según lo dispuesto en el artículo 31
de la Constitución, este margen de configuración está sometido a los límites
fijados en la Constitución[31].
4.3.2. Uno de esos límites es el principio de
igualdad, pues el legislador no puede establecer una diferencia de trato, en
materia de recursos, de manera injustificada. Al declarar inexequible el
artículo 2 del Decreto 597 de 1998, que modificó los artículos 131 y 132 del Código
Contencioso Administrativo, en la Sentencia C-345 de 1993, este tribunal
concluyó que: “el Legislador viola el principio de
igualdad al emplear un cierto nivel de ingresos como referente para la
distribución funcional de competencias en materia contencioso administrativa”. Este
criterio se consideró irrazonable, en tanto confiere un trato diferente a
personas que están en una situación que no es relevante para efecto de
privarlos de una garantía procesal, e injusto, en tanto las personas de menores
recursos estarían privadas de una garantía que sí se les reconoce a las
personas de mayores ingresos. La antedicha conclusión se funda en el argumento
de que:
[E]n
general, del hecho de que el Legislador se limite a describir una situación
objetiva que existe y que él no inventó, no se sigue ciertamente que tal
descripción sea inconstitucional. Lo que es contrario a la Carta es deducir
consecuencias jurídicas de los bajos niveles de ingreso para efectos de
sancionarlos con la privación de ciertas garantías procesales. En otras
palabras, es claramente contrario a la Constitución premiar los altos ingresos
mediante la concesión de beneficios procesales. Por esta vía la elitización de
la administración de justicia es evidente.
4.3.3.
Al estudiar la procedencia del recurso de súplica, en la Sentencia C-005 de
1996, este tribunal encontró que había una diferencia de trato respecto de las
sentencias dictadas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, frente a las cuales no procedía el recurso
extraordinario de súplica, cuando respecto de las providencias de otras
secciones de la misma sala sí procedía. Esta diferencia de trato, fundada en la
sección que profiere la providencia, se consideró injustificable, al punto de
que la decisión fue declarar la inexequibilidad del inciso 2º del
artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que modificó el artículo 231 del Código
Contencioso Administrativo. La ratio de esta decisión fue la de que:
Las discriminaciones
introducidas por el legislador o las autoridades entre hipótesis análogas o
iguales quebrantan el principio constitucional de la igualdad y violan el
derecho fundamental correspondiente (artículo 13 C.P.) cuando carecen de
justificación, esto es, de un motivo razonable y plausible para otorgar trato
distinto a situaciones que se presentan bajo idénticas o similares
características.
4.3.4. Al analizar la oportunidad para
interponer los recursos de reposición y de apelación, prevista en los artículos
63, 65 y 66 del Código de Procedimiento Laboral, en la Sentencia C-803 de 2000,
este tribunal consideró que la diferencia de trato dado a las personas que
asisten a las audiencias y a las que no lo hacen o lo hacen de manera parcial,
en el sentido de permitir a estas últimas presentar el respectivo recurso por
escrito, algunos días después de la notificación de la providencia (hasta dos
días en el caso de la reposición y hasta tres días en el de la apelación), era
justificada. Por ello, declaró la exequibilidad de las normas demandadas. Las
razones que soportan esta decisión son las siguientes:
11.
Para resolver sobre esta acusación es suficiente reiterar que el legislador
goza de  libertad de configuración normativa para establecer que los recursos
de reposición y apelación pueden instaurarse tanto en la audiencia como con
posterioridad a ella. Como ya se señaló atrás, en toda regulación procesal debe
encontrarse un equilibrio entre distintos derechos y principios, y en este caso
el legislador optó por configurar ese balance en la forma en que quedó
establecido en los apartes demandados. De esta manera, la pretendida
discriminación no es más que la forma específica de armonización entre los
principios de celeridad y eficiencia y el derecho de defensa, que el legislador
concibió para estos procesos. Así, pues, el trato diferente al que hace mención
el actor tiene por fin permitirle a la parte que no pudo asistir a la audiencia
o a la totalidad de ella que ejerza su derecho de defensa, un derecho muy caro
al orden constitucional colombiano.
Además,
la diferenciación acusada no vulnera el principio de proporcionalidad, puesto
que es adecuada al fin que se propone, no aparece como innecesaria – en la
medida en que no se percibe a primera vista como una medida excesiva para el
logro del fin deseado – y es estrictamente proporcional, puesto que el
sacrificio que representa para la parte que sí pudo asistir a la audiencia se
encuentra en una relación de equilibrio con el objetivo perseguido, cual es el
de garantizar el ejercicio del derecho de defensa a la parte que no concurrió a
la audiencia.
4.4. La igualdad como valor, principio y derecho. Reiteración de
jurisprudencia.
4.4.1. La igualdad tiene un tripe rol en el ordenamiento
constitucional: el de valor, el de principio y el de derecho[32].
En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines, dirigidos a todas
las autoridades creadoras del derecho y en especial al Legislador; en tanto
principio, la igualdad es una norma que establece un deber ser específico y,
por tanto, se trata de una norma de mayor eficacia que debe ser aplicada de
manera directa e inmediata por el Legislador o por el juez[33];
en tanto derecho, la igualdad es un derecho subjetivo que “se concreta en
deberes de abstención como la prohibición de la discriminación y en
obligaciones de acción como la consagración de tratos favorables para los
grupos que se encuentran en debilidad manifiesta. La correcta aplicación del
derecho a la igualdad no sólo supone la igualdad de trato respecto de los
privilegios, oportunidades y cargas entre los iguales, sino también el
tratamiento desigual entre supuestos disímiles”[34].
4.4.2. La igualdad se reconoce y regula en varios textos
constitucionales, como en el preámbulo, en los artículos 13, 42, 53, 70, 75 y
209. Esta múltiple presencia, como lo ha puesto de presente este tribunal[35], indica que la igualdad “carece de
un contenido material específico, es decir, a diferencia de otros principios
constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de
la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier
trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material
específico se desprende la característica más importante de la igualdad: su
carácter relacional”.
4.4.3. Dado su carácter relacional, en el contexto de la acción
pública de inconstitucionalidad la igualdad requiere de una comparación entre
dos regímenes jurídicos. Esta comparación no se extiende a todo el contenido
del régimen, sino que se centra en los aspectos que son relevantes para
analizar el trato diferente y su finalidad. El análisis de la igualdad da lugar
a un juicio tripartito, pues involucra el examen del precepto demandado, la
revisión del precepto respecto del cual se alega el trato diferenciado
injustificado y la consideración del propio principio de igualdad. La
complejidad de este juicio no puede reducirse a revisar la mera adecuación de
la norma demandada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino
que requiere incluir también al otro régimen jurídico que hace las veces de término
de la comparación. Ante tal dificultad este tribunal suele emplear herramientas
metodológicas como el test de igualdad[36].
4.4.4. En tanto principio, la igualdad es una norma que establece
un deber ser específico, aunque su contenido puede aplicarse a múltiples
ámbitos del quehacer humano, y no sólo a uno o a algunos de ellos. Este deber
ser específico, en su acepción de igualdad de trato, que es la relevante para
el asunto sub examine, comporta dos mandatos: (i) el de dar un mismo
trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones
suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual
a supuestos de hecho diferentes.
4.4.5. A partir del grado de semejanza o de identidad, es posible
precisar los dos mandatos antedichos en cuatro mandatos más específicos aún, a
saber: (i) el de dar el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) el
de dar un trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento
en común; (iii) el de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho
que presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean  más
relevantes que las segundas; y (iv) el de dar un trato diferente a situaciones
de hecho que presentes similitudes y diferencias, cuando las segundas más
relevantes que las primeras.
4.4.6. El artículo 1 de la CADH reconoce a todo ser humano, en
tanto persona, la garantía de que los derechos y libertades reconocidos en ella
le serán respetados sin discriminación alguna “por motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social”. El artículo 24 ibídem, por su parte, prevé que todas las personas
son iguales ante la ley y que, por lo tanto, tienen derecho a igual protección
de la misma, sin discriminaciones.
4.4.6.1. Al interpretar los anteriores artículos en los Casos
Aptiz Barbera y otros v. Venezuela[37] y Comunidad indígena Xákmok Kásek v.
Paraguay[38] y en la Opinión consultiva 4 de 1984,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) precisa que si “un Estado
discrimina en el respeto o garantía de un derecho convencional” se
vulneraría el artículo 1.1 de la CADH, mientras que si “la discriminación se
refiere a una protección desigual de la ley interna” se vulneraría el
artículo 24 de la misma.
4.4.6.2. Según la reiterada doctrina de la CIDH[39],
la  convención “no prohíbe todas las distinciones de trato”. Cuando la
diferencia de trato es razonable y objetiva, equivale a una mera distinción
compatible con la CADH; cuando no lo es, valga decir, cuando resulta de la
arbitrariedad, equivale a una discriminación, que es incompatible con la CADH.
4.4.6.3. Conviene destacar también que, en el Caso Atala Riffo y
Niñas v. Chile[40], la CIDH reconoció a la igualdad de
trato y a la no discriminación la condición de norma de ius cogens, en
los siguientes términos:
79.
Sobre el principio de igualdad ante la ley y
la no discriminación, la Corte ha señalado[41] que
la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad
de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la
persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar
superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a
la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier
forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se
consideran incursos en tal situación. La jurisprudencia de la Corte también ha
indicado que en la actual etapa de la evolución del derecho internacional, el
principio fundamental de igualdad y no discriminación ha
ingresado en el dominio del jus cogens. Sobre él descansa el
andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y permean todo el
ordenamiento jurídico[42].
4.4.7. El artículo 14 del PIDCP reconoce que todas las personas
son iguales ante los tribunales y cortes de justicia y tienen derecho (i) a ser
oídas públicamente por un tribunal competente, independiente e imparcial; (ii)
a que se presuma su inocencia mientras no se demuestre su culpabilidad conforme
a la ley; (iii) a ser informadas de manera comprensible y detallada de la
naturaleza y causas de la acusación; (iv) a disponer de tiempo y de medios
adecuados para su defensa y a comunicarse con su defensor; (v) a ser juzgadas
sin dilaciones; (vi) a estar presentes en el proceso y defenderse personalmente
y ser asistida por un defensor y, si no tuviere medios suficientes para
pagarlo, por un defensor de oficio; (vii) a interrogar o hacer interrogar a
testigos y obtener su comparecencia al proceso; (viii) a ser asistidas de
manera gratuita por un intérprete, si no comprenden la lengua empleada en el
proceso; (ix) a no ser obligadas a declarar contra sí mismas ni a confesarse
culpables; (x) a que el fallo condenatorio y la pena impuesta sean sometidos a
un tribunal superior, conforme a la ley; (xi) a ser indemnizadas si la condena
se revoca o si hay indulto, por haberse probado la comisión de un error
judicial, a menos que se demuestre que le es imputable, en todo o en parte, por
no haber revelado oportunamente el hecho desconocido; (xii) a no ser juzgado ni
condenado por un delito respecto del cual ya hubo condena o absolución por
sentencia en firme, conforme a la ley.
4.4.7.1. El artículo 26 ibídem, por su parte, prevé que todas las
personas son iguales ante la ley y que, por lo tanto, tienen derecho a una
igual protección de la ley sin discriminaciones por motivos de “raza, color,
sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social”.
4.4.7.2. Al interpretar el artículo 14 del PIDCP en la Observación
general 32 de 2007, el Comité de Derechos Humanos (CDH)[43],
advierte que el derecho a la igualdad ante los tribunales implica que “todas
las partes en un proceso gozarán de los mismos derechos en materia de
procedimiento, salvo que la ley prevea distinciones y éstas puedan justificarse
con causas objetivas y razonables, sin que comporten ninguna desventaja
efectiva u otra injusticia para el procesado”[44],
como ocurriría, por ejemplo, si el fiscal puede recurrir una providencia y
el procesado no; también implica que “casos similares sean tratados en
procesos similares”, de tal suerte que para determinar casos en los cuales
se aplican “procedimientos penales excepcionales o tribunales o cortes de
justicia especialmente constituidos, habrá que dar motivos objetivos y
razonables que justifiquen la distinción”[45].
4.4.7.3. Algo semejante se dice al interpretar el artículo 26 del
PIDCP en la Observación general 18 de 1989[46],
pues la discriminación se entiende como “toda distinción, exclusión,
restricción o preferencia” que se base en los motivos previstos en este
artículo, que tenga por objeto o resultado “anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos y libertades fundamentales de todas las personas”. Sin embargo, la
igualdad de derechos no implica la igualdad de trato en todas las
circunstancias, pues puede haber diferencias de trato justificadas, como las
que prevé el propio PIDCP en sus artículos 6.5, 10.3 y 25.
4.4.7.4. En diversos dictámenes, como los dados en los asuntos
Hendrika S. Vos v. Países Bajos[47], Lahcen B. M. Oulajin y Mohamed Kaiss
v. Países Bajos[48], Simalae Toala y otros v. Nueva
Zelanda[49], Joseph Kavanagh v. Irlanda[50],  M. Schmitz-de-Jong V. Países Bajos[51], Michael Andreas Müller e Imke
Engelhard v. Namibia[52], el CDH reitera su doctrina, en el
sentido de que el principio de la no discriminación y la igualdad ante la ley
significan que toda distinción que se establezca deberá basarse en criterios
razonables y objetivos y de que, cuando el trato diferente se funda en los
motivos expresamente mencionados en el artículo 26, la carga de su
justificación es más onerosa.
4.5. Juicio integrado de igualdad: etapas de su análisis y
modalidades del test de igualdad según su grado de intensidad. Reiteración de
jurisprudencia.
4.5.1. El juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de
análisis: (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium
comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza; (ii)
definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual
entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de
trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto
de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución[53].
4.5.2. El test de igualdad, que se aplica en el juicio integrado
de igualdad, en su metodología busca analizar tres objetos: (i) el fin buscado
por la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relación entre el medio y el
fin. Según su grado de intensidad, este test puede tener tres grados: estricto,
intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado a un
caso sub judice, este tribunal ha fijado una regla y varios criterios[54], como se da cuenta enseguida.
4.5.2.1. La regla es la de que al ejercer el control de
constitucionalidad se debe aplicar un test leve o débil, que es el ordinario.
Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo
ser este último adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si
dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es
idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de
dos importantes consideraciones: el principio democrático, en el que se funda
el ejercicio de las competencias del legislador, y la “presunción de
constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas”. El test
leve o débil busca evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador,
es decir, decisiones que no tengan un mínimo de racionalidad. El test leve ha
sido aplicado por este tribunal en casos en los cuales se estudian materias
económicas, tributarias o de política internacional, o en los cuales está de
por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de
un órgano constitucional, o en los cuales se trata de analizar una normatividad
preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente, o en los
cuales, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie prima
facie una amenaza para el derecho en cuestión.
4.5.2.2. Para aplicar un test estricto, que es la primera y más
significativa excepción a la regla, este tribunal ha considerado que es
menester que esté de por medio una clasificación sospechosa, como las previstas
de manera no taxativa a modo de prohibiciones de discriminación en el artículo
13 de la Constitución; o que la medida recaiga en personas que estén en
condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenezcan a grupos marginados o
discriminados o a sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a
minorías insulares y discretas; o que la diferenciación afecte de manera grave,
prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental; o que se
constituya un privilegio. El test estricto es el más exigente, pues busca
establecer si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es
legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro
menos lesivo. Este test incluye un cuarto objeto de análisis: si los beneficios
de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros
principios y valores constitucionales.
4.5.2.3. Entre los extremos del test
leve y del test estricto está el test intermedio, que se aplica por este
tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando
hay un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia. Este
test busca establecer que el fin sea legítimo e importante, sea porque promueve
intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema
que el legislador busca resolver, y que el medio sea adecuado y efectivamente
conducente para alcanzar dicho fin.
4.6.
Caso concreto.
4.6.1. El artículo 243 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el
recurso de apelación de las providencias proferidas en primera instancia. En
cuanto a las sentencias, prevé la regla de que serán apelables las proferidas
por los jueces y por los tribunales. En cuanto a los autos el asunto es más
complejo, tanto por la enunciación que se hace como por las reglas que se
fijan. En efecto, este artículo enuncia nueve supuestos en los cuales un auto
proferido por el juez es apelable, sin precisar si esta enunciación es o no
taxativa, con lo que permite una interpretación, como la que propone la
demanda, que considera que sí lo es. Las reglas fijadas también generan
inquietudes, pues se señala de manera expresa que en caso de enmarcarse en los
cuatro primeros supuestos, los autos proferidos por los tribunales son
apelables, pero no se dice nada respecto de los autos que corresponden a los
demás supuestos. En esta circunstancia se basa la demanda para considerar que
existe una diferencia de trato injustificada, que se predica de los últimos
cinco supuestos del artículo, consistente en que el mismo auto puede ser
apelado si lo dicta un juez, pero no puede ser apelado si lo dicta un tribunal[55].
4.6.2. Una interpretación sistemática
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
revela que los nueve supuestos previstos en el referido artículo 243 no son los
únicos en los cuales está previsto el recurso de apelación. Por lo tanto, no es
posible considerar que la enunciación que en este artículo se hace es
exhaustiva. Para ilustrar esta afirmación es suficiente traer a cuento lo
previsto en los artículos 180.6 y 232, que prevén la procedencia del recurso de
apelación contra providencias que no se enmarcan dentro de los antedichos
supuestos, incluso si se los interpreta de la manera más amplia.
4.6.2.1. El artículo 180.6[56]
del CPACA, relativo a la decisión de las excepciones previas, prevé en su
cuarto inciso: “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible
del recurso de apelación o del de súplica, según sea el caso”.
4.6.2.2. El artículo 232[57]
del CPACA, que regula la caución que debe prestar la persona que solicite una
medida cautelar para garantizar los posibles perjuicios, en su segundo inciso dispone:
“La decisión que fije la caución o la que la niega será apelable junto con
el auto que decrete la medida cautelar; la que acepte o rechace la caución
prestada no será apelable”. Como es obvio, el que una providencia sea
apelable junto a otra, no hace que esta providencia sea igual a la otra.
4.6.3. Incluso si se interpreta de la
manera más amplia los nueve supuestos del artículo 243 del CPACA, es posible
encontrar una serie de reglas particulares para determinados autos, como se
muestra enseguida.
4.6.3.1. El artículo 193[58]
del CPACA, que podría relacionarse con el supuesto previsto en el numeral 5 del
artículo 243 ibídem, sobre la liquidación de la condena, en la parte final de
su segundo inciso señala que el auto por medio del cual se rechaza de plano la
liquidación extemporánea de la condena hecha en abstracto, “es susceptible
del recurso de apelación”.
4.6.3.2. El artículo 226[59]
del CPACA, que en parte tiene relación con el supuesto previsto en el numeral 7
del artículo 243 ibídem, prevé que “El auto que acepta la solicitud de
intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el
que la niega en el suspensivo”. La relación es parcial, porque en el
referido numeral sólo se alude al auto que niega la intervención de terceros,
pero se omite lo relativo al auto que la acepta, que también es apelable,
aunque en un efecto diferente.
4.6.3.3. El artículo 236[60]
del CPACA, que corresponde al supuesto del numeral 2 del artículo 243 ibídem,
precisa que “El auto que decreta una medida cautelar será susceptible del
recurso de apelación o de súplica, según el caso”.
4.6.3.4. El artículo 240[61]
del CPACA, que también puede enmarcarse en el supuesto del numeral 2 del
artículo 243 ibídem, establece en su segundo inciso: “Las providencias que
resuelvan el incidente de responsabilidad de que trata este artículo serán
susceptibles del recurso de apelación o de súplica, según sea el caso”.
4.6.3.5. El artículo 241[62]
del CPACA, al igual que en los dos eventos anteriores, también correspondería
al supuesto del numeral 2 del artículo 243 ibídem, al regular las sanciones por
incumplir una medida cautelar, en su inciso segundo, dice que el auto por medio
del cual se impone la sanción “será susceptible de los recursos de apelación
en los procesos de doble instancia y de súplica en los de única instancia”.
4.6.3.6. El artículo 276[63]
del CPACA, que corresponde al supuesto numeral 1 del artículo 243 ibídem, en su
cuarto inciso precisa: “Contra el auto que rechace la demanda procede el
recurso de súplica ante el resto de los Magistrados o de reposición ante el
juez administrativo en los procesos de única instancia y el de apelación en los
de primera”.
4.6.3.7. El artículo 277[64]
del CPACA, que también puede enmarcarse en el supuesto del numeral 1 del
artículo 243 ibídem, en su último inciso prevé: “En el caso de que se haya
pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en
la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido
por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los recursos
de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de
apelación”.
4.6.4. Las anteriores circunstancias no
son desconocidas por el Consejo de Estado, como lo pone de presente en su
intervención en este proceso[65]
y lo destaca en el Auto del 25 de junio de 2014[66],
proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el cual
resuelve un recurso de queja.
4.6.4.1. Según se refiere en el aludido
auto, el a quo no concedió el recurso de apelación contra el auto que
declaró no probada una excepción previa y, en su lugar, concedió el recurso de
súplica, con fundamento en la interpretación del artículo 243 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en
concordancia con el artículo 180 ibídem. La parte inconforme recurrió en
reposición y, de manera subsidiaria, en queja, la providencia del a quo, por
considerar que no procede el recurso de súplica, conforme a la interpretación
que hace del artículo 246 del referido código, y que, el recurso procedente es
el de apelación. El recurso de reposición no prosperó, pues si bien el a quo
aceptó que hay dos interpretaciones razonables del mencionado artículo 180,
decidió mantener la que ya había hecho.
4.6.4.2. Después de fijar su
competencia, para lo cual unifica su interpretación sobre la aplicación del
Código General del Proceso en la jurisdicción de lo contencioso administrativo
y en el arbitraje relacionado con contratos estatales[67],
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procede a interpretar el
artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, en los siguientes términos:
De
lo anterior, se tiene que la nueva disposición incorporó dos reglas de
procedencia del recurso de apelación de autos: i) el primero, que se refiere a
la naturaleza de la decisión y, para ello, se estableció un listado de
providencias pasibles de impugnación, y ii) el segundo, de carácter subjetivo,
en atención al juez que profiere el auto, toda vez que todos los autos a que se
refiere la norma proferidos por los Jueces Administrativos serán apelables,
mientras que, de conformidad con el inciso tercero del artículo 243, tratándose
de decisiones adoptadas por los Tribunales Administrativos sólo lo serán las
contenidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del mismo precepto, esto es, aquellos
que pongan fin al proceso, los que rechacen la demanda, el que decrete una
medida cautelar, y el que apruebe una conciliación prejudicial o judicial.
4.6.4.3. A partir de esta
interpretación, conforme a lo previsto en el artículo 125[68]
del mismo código, precisa que si la providencia corresponde a alguno de los
cuatro primeros supuestos del artículo 243 del CPACA , la competencia para
dictarlas es de la sala de decisión y no del magistrado ponente, salvo que se
trate de procesos de única instancia. A partir de este aserto, encuentra que
las demás providencias dictadas en el trámite de la primera instancia por un tribunal
administrativo, no serían apelables. Como se puede ver, esta es la
interpretación que asume, de manera razonable, el demandante.
4.6.4.4. En este contexto, la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo encuentra que existen providencias apelables
que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243 del CPACA. Para
ilustrarlo menciona los artículos 180.6 y 226 ibídem, a los que ya se hizo
referencia[69].
A partir de esta circunstancia, considera que podría haber una antinomia entre
tales normas, lo que la lleva a plantear la necesidad de “definir si el
artículo 243 del CPACA es un precepto taxativo en cuanto se refiere a la
procedencia del recurso de apelación de los autos proferidos en el trámite de
la primera instancia o, si por el contrario, normas como las de los artículos
226 y 180 de la misma codificación priman y, por ende, si permiten ampliar la
gama de proveídos apelables establecidos en la primera disposición comentada”. Así,
pues, plantea una pregunta que es crucial para el asunto sub examine y
la responde en los siguientes términos:
¿Por
qué razón el legislador limitó las decisiones interlocutorias de que puede
conocer el Consejo de Estado en sede del recurso de apelación, de forma tal que
sólo lo serán aquellas contenidas en los numerales 1 a 4 del artículo 243, en
normas especiales del CPACA o de la legislación general contenida en el CGP? La
respuesta se encuentra en el propósito de introducir celeridad y eficiencia a
la administración de justicia, debido a la congestión y represión de procesos
que padece, y que ha sido una de las patologías históricas de la administración
judicial en Colombia. Ante este problema, han sido numerosos los intentos
legislativos (y administrativos) por mejorar la eficiencia de la justicia,
valor constitucional loable e imperativo, para garantizar el derecho de los
ciudadanos de acceder al aparato jurisdiccional, en busca de una solución
efectiva y pronta de sus conflictos.
4.6.4.5. No obstante, ante la
circunstancia cierta de que otros artículos tienen previsiones diferentes
respecto del recurso de apelación, los problemas hermenéuticos persisten, por
lo que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se ve en la necesidad de
aplicar tres criterios hermenéuticos previstos en las Leyes 57 y 153 de 1887:
(i) lex superior derogat inferiori, (ii) lex posterior derogat priori
y (iii) lex specialis derogat generali. El resultado de aplicar estos
criterios es el de que prevalecen las normas que regulen de manera especial la
materia sobre su regulación general, contenida en el artículo 243. Con este
fundamento, la sala concluye que:
Así
las cosas, no acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de
apelación contra la decisión que no declaró probada una excepción previa, toda
vez que en los términos del artículo 180 del CPACA –norma especial– esa
decisión es pasible o susceptible del recurso de apelación. Y, para efectos de
competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibídem,
es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el
proceso –por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los
numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación– tendrá que ser
proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo en
primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la excepción
y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será
competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso
de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del
Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le
corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia.
En efecto, el numeral 6 del artículo 180 del CPACA,
determina que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso
de apelación o del de súplica, según el caso…”, lo que significa que en
procesos de primera instancia será procedente la apelación, mientras que
tratándose de asuntos de única instancia lo procedente será el recurso de
súplica.
Como se aprecia, la expresión “según el caso” sirve
de inflexión para dejar abierta la posibilidad de la procedencia del recurso de
apelación o de súplica dependiendo la instancia en que se desarrolle el
proceso, puesto que si se trata de un asunto cuyo trámite corresponde a un
Tribunal Administrativo o al Consejo de Estado en única instancia, el medio de
impugnación procedente será el de súplica, mientras que si se tramita en
primera instancia por un Tribunal Administrativo procederá el de apelación, bien
que sea proferido por el Magistrado Ponente –porque no se le pone fin al
proceso– o por la Sala a la que pertenece este último –al declararse probado un
medio previo que impide la continuación del litigio–.
4.6.5. Del análisis anterior, que da
cuenta de una interpretación sistemática del artículo 243 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se siguen las
siguientes consecuencias: (i) la enunciación contenida en el artículo 243 no es
taxativa, pues es posible que en otros artículos se prevea la procedencia del
recurso de apelación; (ii) cuando existe una regulación especial del recurso de
apelación, diferente a la prevista en el artículo 243, prevalecerá la
regulación especial; (iii) hay razones objetivas para distinguir entre los
supuestos previstos en el artículo 243, para efecto de su apelación, cuando la
providencia es proferida en un tribunal administrativo: una, que las
providencias apelables son las proferidas por las salas de decisión y las no
apelables son las proferidas por el magistrado ponente y, dos, que las
providencias apelables son las que pueden poner fin al proceso y las no
apelables no tienen esta capacidad.
4.6.5.1. De que la enunciación del
artículo 243 del CPACA no sea taxativa se sigue, como lo pone de manifiesto el
Consejo de Estado, que providencias dictadas en los tribunales administrativos,
diferentes a las allí previstas, puedan ser recurridas en apelación. Tal es el
caso del auto que decide sobre las excepciones previas (art. 180.6) y podría
serlo en los casos del auto que fije o niegue la caución (art. 232), que no se
enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243[70]
y que, por tanto, se regirían por la norma especial.
4.6.5.2. De que la regulación especial
del recurso de apelación prevalece sobre la general, contenida en el artículo
243 del CPACA, se sigue que algunas normas especiales que regulan el recurso de
apelación, como los ya referidos artículos 180.6 y 232 ibídem, y como los
artículos 193, 226, 236, 240, 241, 276 y 277 ibíd., podría prevalecer por
razones hermenéuticas, frente al artículo 243.
4.6.5.2.1. Esta hipótesis no sería
problemática en el caso de los artículos 236, 240, 241, 276 y 277 del CPACA, pues
sus supuestos pueden enmarcarse dentro de lo previsto en los primeros cuatro
numerales del artículo 243[71]
ibídem, por lo que no habría contradicción normativa en cuanto a la posibilidad
de apelarlos, sea que los autos sean proferidos por un juez o en un tribunal.
4.6.5.2.2. Otra es la situación respecto
de los artículos 193 y 226 del CPACA, pues sus hipótesis, aún en el caso de
poder enmarcarse dentro de los supuestos del artículo 243 ibídem, lo harían en
aquellos en los cuales no procede la apelación contra el auto proferido en un
tribunal.
4.6.5.2.2.1. Ante esta situación,
respecto de lo previsto en el artículo 226 del CPACA, existe una abierta
contradicción entre este artículo y el artículo 243.7 ibídem, ya que el primero
señala que tanto el auto que acepta la intervención del tercero como el que la
niega son apelables, mientras que el segundo señala que el auto que niega la
intervención del tercero no es apelable. Por tanto, habría que aplicar los
criterios hermenéuticos empleados por el Consejo de Estado y concluir que
prevalece la regulación especial y, en consecuencia, sostener que el auto que
decide sobre la intervención de terceros, sea que la admita o sea que la
niegue, es apelable.
4.6.5.2.2.2. Las cosas son más difíciles
respecto del artículo 193 del CPACA, pues su supuesto de hecho: el auto que
rechaza de plano la liquidación extemporánea de la condena es apelable, no
corresponde por completo al supuesto del numeral 5 del artículo 243 ibídem,
según el cual no es apelable el auto que resuelva la liquidación de la condena
o de los perjuicios. A primera vista se advierte que el rechazar de plano la
liquidación de la condena, por ser extemporánea, es una forma de resolver la
liquidación de la condena, aunque no la única, pues también se puede resolver
admitiendo la liquidación y realizándola. Así, pues, si se quisiera sostener
que el auto que resuelve la liquidación de la condena o de los perjuicios no es
apelable, habría que hacer la salvedad correspondiente al auto que rechaza de
plano la liquidación de la condena.
4.6.5.3. De que existan razones
objetivas para diferenciar las providencias enunciadas en el artículo 243,
pueden seguirse importantes consecuencias al momento de realizar el juicio
integrado de igualdad. Sin embargo, antes de proceder a ello, es necesario
determinar, con fundamento en el análisis que se acaba de hacer, cuál sería en
realidad la diferencia de trato existente.
4.6.6. Conforme se acaba de poner de
presente, por razones hermenéuticas, no es posible afirmar (i) que los autos
que nieguen la intervención de terceros, cuando son proferidos en un tribunal,
en el trámite de primera instancia, no son apelables[72]
y (ii) que el auto que rechace de plano la liquidación de la condena, por ser
extemporánea, cuando es proferido en un tribunal no es apelable[73].
Por lo tanto, la posible diferencia de trato que señala la demanda existiría
respecto (i) del auto que resuelva la liquidación de la condena o de los
perjuicios (con la salvedad anotada), (ii) del auto que decreta las nulidades
procesales, (iii) del auto que prescinda de la audiencia de pruebas y (iv) del
auto que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente,
situaciones previstas en los numerales 5, 6, 8 y 9 del artículo 243 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4.6.7. Definido así el asunto, conviene
precisar también cuál sería la consecuencia de que no proceda el recurso de
apelación contra las referidas providencias judiciales. Un interviniente[74]
señala que en estas circunstancias, el único recurso que procedente sería el de
reposición, pues la redacción del artículo que prevé el recurso de súplica no
permitiría presentar este recurso, a pesar de la que providencia a recurrir
haya sido proferida por un magistrado ponente y no por la sala de decisión del
tribunal. Según lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA el recurso de
reposición “procede contra todos los autos que no sean susceptibles de
apelación o de súplica”, luego, para definir su procedencia en este caso
está claro que contra los antedichos autos no procede el recurso de apelación,
pero es menester determinar si tampoco procede el recurso de súplica.
4.6.7.1. El artículo 246 del CPACA prevé
que la procedencia del recurso de súplica depende de tres factores: (i) que el
auto, “por su naturaleza”, sea apelable, (ii) que lo haya proferido un
magistrado ponente y (iii) que se haya dictado en el curso de “la segunda o
única instancia o durante el trámite de apelación de un auto”.
4.6.7.2. En el caso sub examine las
providencias en cuestión cumplen con dos de los anteriores requisitos, pues por
su naturaleza serían apelables, ya que de hecho lo son cuando las profiere un
juez, y han sido proferidas por un magistrado ponente y no por la sala de
decisión. En cuanto a cumplir con el tercer requisito, dado que se trata de
providencias proferidas en primera instancia, hay dificultades. La principal es
que si bien en varios de los artículos del CPACA, algunos de ellos ya
analizados, se prevé el recurso de súplica como alternativa al recurso de
apelación (arts. 180.6, 184, 226, 236, 240, 241 y 276 del CPACA), en la mayoría
de ellos (arts. 184, 226, 241 y 276 del CPACA) se dice de manera enfática que
el recurso de súplica procede en los procesos de única instancia, mientras que
el recurso de apelación procede en los procesos de doble instancia y, en los
que no se lo dice (arts. 180.6, 236 y 240 del CPACA), se alude a la procedencia
“según sea el caso”.
4.6.7.3. En los tres eventos estudiados,
en los que la norma emplea la fórmula “según sea el caso”, el autor de
la providencia, si se dicta en un tribunal, es el magistrado ponente. Esta
circunstancia es explícita en el primer inciso del artículo 180 del CPACA, que
dice: “El Juez o Magistrado Ponente”; se puede advertir en los artículos
236 y 240, si se los lee en concordancia con el primer inciso de los artículos
234 y 235, en tanto señalan que: “Desde la presentación de la solicitud y
sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá
adoptar una medida cautelar” y “El demandado o el afectado con la medida
podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar prestando caución a
satisfacción del Juez o Magistrado Ponente”, dentro del contexto del
capítulo sobre medidas cautelares.
Por lo tanto, no es irrazonable interpretar
estas normas en el sentido de que si no procede el recurso de apelación procede
el recurso de súplica. De hecho así lo hizo el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, al negar el recurso de apelación, en la providencia que fue
objeto del recurso de queja ante el Consejo de Estado, de la que ya se dio
cuenta[75].
No obstante, esta interpretación no fue compartida por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que la
expresión “según sea el caso”, en el contexto de tales artículos alude a
los procesos de única instancia. Esta última interpretación, en tanto es
sistemática, se ajusta mejor a la norma interpretada y, por lo tanto, será la
que se emplee como referente para hacer el juicio integrado de igualdad.
4.6.8. Para establecer el criterio de
comparación, que es la primera etapa de análisis del juicio integrado de
igualdad[76],
es necesario indicar que entre los dos términos de la comparación existen
varias semejanzas y diferencias.
4.6.8.1. En cuanto a las semejanzas se
debe advertir que se trata de las mismas providencias[77],
cuando se profieren en el trámite de primera instancia, lo que indicaría que
para regular el recurso de apelación hay dos factores relevantes: la naturaleza
de la providencia judicial, valga decir, si tiene o no el carácter de apelable,
lo que puede obedecer a su importancia e incidencia en el proceso, y el
escenario procesal en el cual se profiere, que es exclusivamente el de primera
instancia.
4.6.8.2. En cuanto a las diferencias, es
menester precisar que sólo es posible predicarlas respecto de los supuestos
previstos en los numerales 5 (con la salvedad atrás anotada[78]),
6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA, eventos en los cuales no procede el
recurso de apelación cuando el auto ha sido proferido en un tribunal
administrativo, lo que indicaría que existe un factor relevante para prever un
trato diferente: el autor de la providencia judicial.
4.6.8.3. Es posible profundizar el
análisis de estos factores, para destacar que (i) no todas las providencias
judiciales enunciadas en el artículo 243 del CPACA tienen la misma incidencia
en el proceso y, cuando se profieren en un tribunal administrativo, (ii) su
autor no es siempre la sala de decisión.
4.6.8.3.1. En cuanto a la incidencia en
el proceso de las providencias sub examine, es posible distinguir entre
providencias que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto, como es el
caso de las providencias previstas en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 243
del CPACA, al igual que la prevista en el artículo 180.6 ibídem; providencias que
si bien no pueden poner fin al proceso tienen gran incidencia en él, sea porque
brindan una protección cautelar, porque establecen la responsabilidad que de
ella se deriva o por que sancionan su desacato, o porque hacen imposible
liquidar una condena, o porque aceptan o niegan la intervención en el proceso
de terceros, como las previstas en los numerales 2, 5 (parcial) y 7 del CPACA,
al igual que la prevista en el artículo 226 ibídem; y providencias que, salvo
lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, que ocurre con
posterioridad a la ejecutoria de la sentencia correspondiente, están
relacionadas con hechos y circunstancias que pueden ser puestos en conocimiento
de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia[79],
como las previstas en los numerales 5 (parcial), 6, 8 y 9 del artículo 243 del
CPACA.
4.6.8.3.2. En cuanto al autor de la
providencia es posible distinguir tres tipos: cuando la providencia es
proferida en un juzgado administrativo el autor siempre es el juez, pero cuando
la providencia es proferida en un tribunal administrativo su autor puede ser la
sala de decisión o el magistrado ponente. La mayoría de los autos dictados en
un tribunal administrativo que son apelables, valga decir, los que corresponden
a los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, conforme a lo previsto
en el artículo 125 ibídem, son proferidos por la sala de decisión. Esta
circunstancia no impide que algunos autos, como el previsto en el artículo
180.6 ibíd., sean apelables pese a la circunstancia de haber sido proferidos
por el magistrado ponente y no por la sala. De las providencias previstas en
los numerales 5 (parcial), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA, las dos
primeras se tramitarán como incidente[80]
y las dos restantes, en principio, se deciden en la audiencia inicial[81],
por el magistrado ponente.
4.6.8.4. Con base en el análisis
precedente, es posible advertir que si bien los supuestos de hecho son
comparables, pues se trata de las mismas providencias judiciales dictadas en
primera instancia, existe alguna diferencia entre los sujetos que las
profieren, ya que si bien en ambos casos son autoridades judiciales, la primera
está conformada por una persona y la segunda es un cuerpo colegiado. Esta
diferencia en el sujeto, para los fines de la comparación sub examine debe
precisarse, pues en un caso la providencia es proferida por el juez y en el
otro lo es por el magistrado ponente[82].
Así las cosas, si bien es cierto que no es la misma autoridad judicial la que
profiere la providencia, esta diferencia no tiene el alcance suficiente para
considerar que los sujetos de la comparación no son de la misma naturaleza, ya
que se trata de equiparar a dos individuos y no a un individuo con un cuerpo
colegiado.
4.6.9. Para definir si en el plano
fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual, que es la segunda
etapa de análisis del juicio integrado de igualdad, es menester considerar que
el estudio de las semejanzas y de las diferencias entre los dos términos de la
comparación revela que (i) hay igualdad de trato respecto de las providencias
judiciales que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto[83],
y han sido proferidas, salvo esporádicas excepciones, por el juez y por la sala
de decisión del tribunal administrativo[84], y respecto
de las providencias que si bien no le pueden poner fin al proceso tiene gran
incidencia en él; y (ii) que, en efecto, existe una diferencia de trato
respecto de algunas providencias relacionadas hechos y circunstancias que,
salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, pueden
ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de
apelación de la sentencia, y han sido proferidas, por el juez y por el
magistrado ponente.
4.6.10. Superadas las dos primeras
etapas de análisis del juicio integrado de igualdad, es necesario proceder a
averiguar si la antedicha diferencia de trato está o no constitucionalmente
justificada. Para este propósito se debe aplicar un test de igualdad, a fin de
determinar el fin buscado por la medida, el medio empleado para lograrlo y la
relación entre este medio y este fin. En este caso, dado que no está de por
medio ninguna categoría sospechosa o semi sospechosa de discriminación[85],
corresponde aplicar un test leve o débil. Por lo tanto, se debe establecer si
el fin y el medio son legítimos, es decir, si no están constitucionalmente
prohibidos, y si el medio es adecuado para lograr el fin[86].
4.6.10.1. El fin buscado por la norma
demandada, como lo reconocen de manera unánime los intervinientes y como se
advierte en el proceso legislativo[87],
es el de descongestionar la jurisdicción, en especial en cuanto atañe al
Consejo de Estado, que sería la autoridad judicial que conocería del recurso de
apelación de los autos proferidos por los tribunales administrativos en primera
instancia. Una de las finalidades generales del proyecto de ley 198 de 2009
Senado y 315 de 2010 Cámara, visible desde su redacción original[88],
es la de responder al fenómeno creciente de la congestión judicial, que se
ilustra con estadísticas, al punto de reconocer que:
Esta apremiante realidad requiere no
solo la toma de medidas normativas que permitan superar las implicaciones
negativas de este fenómeno, como son la violación al principio de la pronta y
cumplida justicia, la denegación del servicio de justicia, el incumplimiento de
lo que se ha denominado “plazos razonables”, sino adelantar planes especiales
de descongestión masiva que neutralicen el peor efecto de la congestión que es
la deslegitimación del Estado colombiano.
El análisis cuantitativo que presenta el
Consejo de Estado en su intervención, al señalar que en la actualidad hay 26
tribunales administrativos, pone de presente que si no se restringiera el
recurso de apelación de autos, podría llevarse al tribunal que conoce de él a
una situación crítica, en la cual, pese a los esfuerzos de los consejeros, la
definición de los asuntos a su cargo podría tomar un tiempo desmesurado, con lo
cual, a más de afectarse la celeridad y eficiencia de la administración de
justicia, se vulneraría el derecho fundamental a acceder, de manera pronta y
cumplida, a ésta. Así, pues, este fin no está prohibido por la Constitución,
sino que corresponde a la realización de un derecho fundamental y a un
imperativo del Estado Social y Democrático de Derecho, como es el de la
solución pacífica y oportuna de los conflictos.
4.6.10.2. El medio de que se vale la
norma demandada para obtener el antedicho fin, es el de restringir el recurso
de apelación de autos de que, en el contexto de las providencias apelables, no
ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia en el proceso, y
que son proferidas por el magistrado ponente en el tribunal administrativo. Podría
discutirse la necesidad de haber rediseñado el recurso de súplica, o
controvertirse la constitucionalidad del artículo 246 del CPACA, pero esta no
es la sujeta materia de este caso, ni se puede considerar dentro del juicio
integrado de igualdad respecto de la restricción del derecho de apelación. Para
establecer la legitimidad del medio, conviene recordar que en materia de
configuración de recursos el legislador goza de un amplio margen de
configuración[89].
En el caso sub examine no se configura la hipótesis analizada en la
Sentencia C-345 de 1993[90],
pues en esta sentencia se estudia una diferencia de trato basada en la cuantía
de la asignación mensual del servidor público, en un mismo proceso, de
conocimiento del mismo tribunal, para señalar que si es inferior a ochenta mil
pesos el proceso será de única instancia y si es superior a esa suma será de doble
instancia, y en este proceso se estudia la diferencia de trato basada en la
autoridad judicial que profiere la providencia y, en todo caso, se trata de un
proceso de doble instancia. Tampoco se configura la hipótesis estudiada en la
Sentencia C-005 de 1996[91],
porque ninguna providencia proferida por un magistrado ponente, en los
supuestos en comento, es susceptible del recurso de apelación. Por lo tanto, el
medio empleado no está prohibido por la Constitución.
4.6.10.3. La afirmación de la demanda de
que la competencia dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo
se fija a partir de la cuantía, pasa por alto que tanto el Consejo de Estado
como los tribunales administrativos y los jueces conocen de asuntos en única[92],
segunda[93]
y primera instancia[94].
Si bien en algunos asuntos la definición de cuál es la autoridad judicial de
primera instancia se puede fundar en la cuantía[95],
lo cierto es que existen otros criterios diferentes a la cuantía para realizar
tal definición, como por ejemplo el del orden al que pertenezca el servidor que
profiere el acto[96],
o su expedición en ejercicio del poder disciplinario[97],
o del número de habitantes de un municipio o de la circunstancia de que el
municipio sea capital de departamento[98],
o que se trate de baldíos[99],
o de expropiación según las leyes agrarias o por vía administrativa[100].
4.6.10.4. El medio empleado por la norma
demandada es adecuado al fin que persigue, pues al reducir el conjunto de
providencias judiciales apelables, dentro del conjunto de las providencias
judiciales dictadas en un tribunal administrativo en primera instancia, se
reduce la carga de trabajo del Consejo de Estado como tribunal de segunda
instancia, lo que redunda de manera directa en su descongestión y eficiencia.
4.6.10.5. Luego de establecer que la
norma demandada supera el test leve o débil de igualdad, corresponde advertir
que ésta no vulnera
el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución. En efecto, de la
circunstancia de que algunas providencias judiciales proferidas por el
magistrado ponente en un tribunal administrativo, en las condiciones ya
analizadas, no sean apelables, no se sigue que el Estado incumpla el deber de
garantizar los derechos de las personas que acceden a la administración de
justicia, pues el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia
de recursos y de los hechos y de las circunstancias relacionadas con dichas
providencias pueden ser puestos en conocimiento del Consejo de Estado en el
trámite del recurso de apelación de la sentencia.
III. CONCLUSIÓN
1.
La demanda.
El
ciudadano Diego Alejandro Pérez Parra, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad solicita que se declaren
inexequibles las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los
autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente,
serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en
primera instancia”, contenidas en el artículo 243 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por la
vulnerar (i) el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (CP, 2), dado
que no se garantiza el derecho de apelar ciertos autos que, cuando son
proferidos por jueces administrativos, sí son apelables; y (ii) el derecho a recibir
la misma protección y trato de las autoridades y a gozar de los mismos derechos
(CP, 13), dado que algunas personas sí pueden apelar determinadas
providencias judiciales, mientras que otras no pueden apelar las mismas
providencias judiciales, cuando son dictadas por tribunales administrativos.
2. Cuestión previa.
La aptitud sustancial de la
demanda. En
el auto admisorio de la demanda sólo se admitió el cargo relativo a la
vulneración de los artículos 2 y 13 de la Constitución, ya que si bien se
mencionó también como vulnerados los artículos 29 y 229 de la Constitución, sobre
ellos no se desarrolló ningún concepto de la violación. La demanda parte de la
base cierta de que las expresiones demandadas establecen una diferencia de
trato respecto de la apelación de providencias judiciales, a partir de cuál sea
la autoridad que las dicta. A partir de esta base argumenta que dicha
diferencia de trato carece de justificación constitucional, pues asume que se
basa en la cuantía, en el sentido de tratar peor a las personas cuyas
pretensiones sean de una cuantía más alta, con lo cual satisface el mínimo
argumentativo de especificidad. Aunque se centra en la diferencia de trato, lo
que hace evidente la relación de la demanda con el derecho a la igualdad, esto
no implica que la demanda incumpla el mínimo argumentativo de suficiencia, pues
sus argumentos también pueden predicarse del fin esencial del Estado de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución.
3. Problema jurídico-constitucional.
Las
expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se
refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables
cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera
instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, que
regulan el recurso de apelación de providencias dictadas en primera instancia
por los jueces administrativos y por los tribunales contencioso
administrativos,  ¿vulneran el fin esencial del Estado de garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución
(art. 2 CP) y el derecho a la igualdad de trato (art. 13 CP), en razón de la
diferencia que establecen respecto del recurso de apelación de autos?
3.
Cargos: vulneración del fin esencial del Estado de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución (art. 2 CP) y del derecho a la igualdad de trato (art. 13 CP).
Por
razones metodológicas se hizo un análisis conjunto de los dos cargos
planteados. En este análisis se estudió el margen de configuración del
legislador en materia procesal, en especial en materia de recursos y de medios
de defensa disponibles contra actos de las autoridades judiciales; la igualdad
como valor, principio y derecho; el juicio integrado de igualdad, sus etapas de
análisis y las modalidades del test de igualdad. A partir de estos parámetros,
se descendió al caso concreto (i) para precisar que la enunciación del artículo
243 del CPACA no es taxativa, pues existen otras providencias que son apelables;
(ii) para advertir la existencia de algunas antinomias en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en materia del
recurso de apelación, y dejar en claro que el auto que rechaza de plano la
liquidación de la condena es apelable y que tanto el auto que acepta como el
que niega la intervención de un tercero, también son apelables; (iii) para
señalar que los autos no apelables, cuando se trata de un tribunal
administrativo, no son proferidos por la sala de decisión sino por el
magistrado ponente; y (iv) para determinar cuál sería el recurso procedente
frente a los referidos autos que no son apelables. Dentro de este contexto,
conforme a la metodología del juicio integrado de igualdad, (i) se estableció el
criterio de comparación y se analizó los factores de semejanza y de diferencia
entre los dos supuestos comparables; (ii) se advirtió tanto en el plano fáctico
como en el jurídico la existencia de una diferencia de trato; y (iii) se aplicó
un test leve de igualdad, encontrando que tanto el fin como el medio son
legítimos y que el medio es adecuado para lograr el fin. Además, se advirtió
que de la circunstancia de que algunas providencias judiciales proferidas por
el magistrado ponente no sean apelables, no se sigue que el Estado haya
incumplido su deber de garantizar los derechos de las personas, dado que en
esta materia tiene un amplio margen de configuración y que los hechos y de las
circunstancias relacionadas con dichas providencias pueden ser puestos en
conocimiento del Consejo de Estado en el trámite del recurso de apelación de la
sentencia.
4. Razón de decisión.
Regular de distinta manera el recurso de apelación respecto de
providencias judiciales que, dentro del conjunto de las providencias
interlocutorias, no ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia
en ella,
y que pueden considerarse en el trámite de la apelación de la sentencia
o en el ámbito de otros mecanismos de protección de derechos, con fundamento en
la autoridad que las profiere, con el fin de descongestionar al tribunal de
cierre de una jurisdicción y, por tanto, garantizar un acceso a la justicia
pronto y eficiente, constituye una diferencia de trato justificada en términos
constitucionales.
IV. DECISIÓN
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, las
expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los
autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente,
serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en
primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011,
por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
(E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PEREZ   MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado                                                                  Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ  DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDOMENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MIRIAM AVILA ROLDAN
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-329/15
RECURSO
DE APELACION DE SENTENCIAS Y AUTOS PROFERIDOS POR JUECES ADMINISTRATIVOS Y
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA-Falta de
pronunciamiento sobre argumentos manifestados por intervinientes en el proceso
lo que ocasionó una restringida visión de la labor del juez constitucional como
guardián e interprete autorizado de la Carta Política (Aclaración de voto)
CONTROL
MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDAD-Debe ser integral (Aclaración de
voto)
UNIDAD
MATERIAL DE LA CONSTITUCION (Aclaración de voto)
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Facultades de interpretación no se agotan en el
contenido mismo de la demanda presentada por cualquier ciudadano (Aclaración de
voto)
JUICIO
DE CONSTITUCIONALIDAD-Eficacia material e integral de la
Constitución (Aclaración de voto)
PROCESO
DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Permite la
participación de cualquier ciudadano (Aclaración de voto)/CONTROL ABSTRACTO
DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza participativa y deliberativa (Aclaración
de voto)
CONTROL
ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Participación de los ciudadanos
no es meramente formal (Aclaración de voto)
Si bien el juicio de constitucionalidad
comienza a instancia de parte, sus etapas permiten la intervención de
ciudadanos interesados en las materias objeto de control jurisdiccional, bajo
un escenario de acceso a la justicia participativa y deliberativa y no
restrictivamente rogada. La participación de los intervinientes en el proceso
de constitucionalidad no es meramente formal, puesto que otorgan herramientas
argumentativas valiosas al juez y amplían el margen de interpretación hacia una
concepción de unidad material de la Carta.
CONTROL
ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones al no tener en
cuenta intervenciones en el proceso (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-10483
Demanda
de inconstitucionalidad contra las expresiones: “por los jueces
administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4
relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los
tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo
243 de la Ley 1437 de 2011.
Demandante:
Diego Alejandro Pérez Parra
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento
a continuación las razones que me conducen a aclarar mi voto en la decisión
adoptada por la Sala Plena en sesión del 27 de mayo de 2015, que por votación
mayoritaria profirió la sentencia C-329 de 2015 de la misma fecha.
La
providencia en la que aclaro mi voto declaró exequibles las expresiones: “por
los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales
1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos
por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el
artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Las líneas argumentativas que
sustentaron la sentencia de la referencia, gravitaron en torno a: i) el margen
de configuración del Legislador en materia procesal; ii) el margen de
configuración del Legislador para establecer recursos y medios de defensa
disponibles contra los actos de las autoridades judiciales; iii) la igualdad
como valor, principio y derecho; iv) juicio integrado de igualdad; y v) caso
concreto.
Aunque
comparto plenamente la decisión adoptada y los fundamentos de ella, en la parte
motiva se consignó un aspecto con el que no estoy de acuerdo. En efecto, en la
sentencia la Corte no se pronunció sobre los argumentos presentados por algunos
de los intervinientes diferentes a los expuestos por el demandante. Por esta
razón, me aparto de la concepción de control de constitucionalidad adoptada en
la sentencia de la referencia, puesto que desconoció los argumentos
manifestados por los intervinientes en el proceso, lo que ocasionó una
restringida visión de la labor del juez constitucional como guardián e
interprete autorizado de la Carta Política.
La unidad material de la Constitución
1.El control
jurisdiccional de la constitucionalidad, ubica a los jueces como los defensores
de la Constitución[101].
Ya lo advertía HAMILTON en los albures de la Constitución de Estados Unidos
cuando manifestaba en “El Federalista” que:
“Una
Constitución es de hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los
jueces. A ellos pertenece, por lo tanto, determinar su significado, así como el
de cualquier ley que provenga del legislativo. Y si ocurriere que entre las dos
hay una discrepancia, deben preferir, como es natural, (…) la constitución a la
ley ordinaria, la intención del pueblo a la intención de sus mandatarios.”[102]
2.La función de
guardián de la Carta ejercida por la Corte Constitucional es guiada por el
mismo Texto Superior que debe proteger, es decir, no tiene un fin en si mismo,
sino que su objetivo es la eficacia de la Constitución en sentido material[103].
Así, la comprensión de la Constitución, según HESSE, parte de una perspectiva
no formal sino material, en la que la “… Constitución es concebida como una
unidad material”[104]
3.Esta concepción
exige al intérprete autorizado de la Carta, cumplir su labor con estricto apego
a la misma, en un ejercicio hermenéutico correcto a partir de la comprensión y
entendimiento de la Constitución como unidad[105]. Así las
cosas, el control material de constitucionalidad debe ser integral, lo que
implica que la confrontación normativa y su correspondiente juicio de validez,
debe asegurar la eficacia sistémica de la norma Superior y no limitarse a un
control parcial de la Constitución,  determinado por lo que rogadamente le
presente la demanda que da inicio al proceso.
Las facultades de interpretación del
juez de la constitucionalidad no se agotan en el contenido mismo de la demanda
presentada por cualquier ciudadano; por el contrario, ese es el punto de
partida para el ejercicio de su función de garante del orden constitucional
que, se insiste, está condicionado a una comprensión de la Constitución como
una unidad material y no fragmentaria.
El proceso de constitucionalidad desde
una perspectiva socrática, participativa y deliberativa
4.El juicio de
constitucionalidad adelantado por esta Corporación tiene como finalidad
garantizar la eficacia material e integral de la Constitución. El proceso que
se surte ante la Corte inicia con la demanda que puede presentar cualquier
ciudadano, al considerar que el Texto Superior ha sido desconocido por una
norma jurídica de inferior jerarquía.
Las cuestiones que se debaten en los
juicios abstractos de constitucionalidad interesan a la comunidad en general,
puesto que al activarse la jurisdicción se abre un escenario de debate sobre
materias que importan a la sociedad y que pueden afectar la unidad política del
Estado y el orden jurídico[106].
5.Por esta razón,
el proceso de control abstracto de constitucionalidad que se adelanta ante la
Corte, permite la participación de cualquier ciudadano interesado en las
materias que son de conocimiento de esta Corporación. De esta suerte “… el
control judicial no garantiza a los individuos ningún tipo de resultado
sustantivo. Pero les brinda la oportunidad concreta y efectiva de ser
partícipes en las decisiones que se toman sobre sus derechos.”[107]
6.En ese orden de
ideas, el proceso adelantado en esta Corporación tiene naturaleza participativa
y deliberativa o en palabras de KUMM: “… el control judicial jugaría el rol
de un interrogatorio de tipo socrático, en el cual el Estado debe dar
argumentos que todos podrían razonablemente aceptar, y que- con
frecuencia- permitiría descubrir ciertas patologías del sistema político, como
las decisiones irreflexivas basadas sencillamente en la tradición, convenciones
o simples preferencias, o aquellas basadas en concepciones del bien fuera de
los límites de la razón pública.”[108] (negrillas
fuera de texto)
7.Si bien el
juicio de constitucionalidad comienza a instancia de parte, sus etapas permiten
la intervención de ciudadanos interesados en las materias objeto de control
jurisdiccional, bajo un escenario de acceso a la justicia participativa y
deliberativa y no restrictivamente rogada. La participación de los
intervinientes en el proceso de constitucionalidad no es meramente formal,
puesto que otorgan herramientas argumentativas valiosas al juez y amplían el
margen de interpretación hacia una concepción de unidad material de la Carta.
8.La
sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación y de la que aclaro mi
voto, no tuvo en cuenta lo manifestado por los intervinientes en el proceso,
entre los que se encontraban entidades públicas, universidades, asociaciones
civiles y ciudadanos, que mostraron su postura sobre la falta de aptitud de la
demanda y sobre las posibles formas de la declaratoria de constitucionalidad de
la norma cuestionada. En efecto, la Universidad de la Sabana cuestionó el
concepto de violación expuesto en la demanda, en el sentido de que no se
demostró que la distinción contenida en la norma fuera arbitraria. Por su
parte, la Universidad de Caldas afirmó que el cargo formulado con base en el
artículo 2º Superior, no reunía los requisitos mínimos de suficiencia. Estos
argumentos no fueron considerados por la sentencia.
De otro lado, el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, propuso a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad
condicionada de la norma acusada, con fundamento en que: “(…) la única
interpretación admisible del artículo 243 es considerar que el legislador
sustituyó el recurso de apelación por el recurso de súplica para los autos
previstos en los numerales 5 al 9 de dicha norma.”, sin que la providencia
proferida por la Corte realizara algún pronunciamiento al respecto.
9.Esta omisión
implicó que la Corte: i) no realizó una interpretación integral del Texto
Superior, eludiendo una concepción de unidad material de la Constitución; ii)
desconoció el proceso de constitucionalidad como un escenario participativo y
deliberativo material, en el que pueden intervenir  todas las personas interesadas
en la materia objeto de debate y que sus manifestaciones serán tenidas en
cuenta por el juez constitucional, como expresión del derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia; y iii) consolidó un modelo de control
constitucional restrictivo y rogado, que atenta contra la ontología de su labor
como guardiana de la Carta.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Artículos 146 A –agregado por el artículo 61 de la Ley 1395 de
2010- y 181 del Código Contencioso Administrativo.
[2] Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, del 7 de diciembre de 2010, radicación
08001233100020090001902 (IJ).
[3] El artículo 183 del C.C.A. disponía: “el recurso ordinario de
súplica procederá en todas las instancias contra autos interlocutorios proferidos
por el ponente; y el artículo 246 del CPACA dispone: “El recurso de súplica
procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por
el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el
trámite de la apelación de un auto”:
[4] Gaceta del Congreso 951 del 23 de noviembre de 2010.
[5] Auto de Unificación de 25 de junio de 2014, Expediente 49.299.
[6] Para este propósito sigue la Sentencia C-203 de 2011.
[7] Para ilustrar este argumento, trae a cuento las Sentencias C-934 de
2006 y C-792 de 2014, en las cuales este tribunal estudió la constitucionalidad
del juicio a los aforados por la Corte Suprema de Justicia.
[8] Para ilustrar este argumento, se cita la Sentencia C-1104 de 2001,
en la cual se precisa el alcance de este margen de configuración en materia de
recursos dentro del proceso judicial.
[9] Para soportar este argumento se emplea una excerta de la Sentencia
C-454 de 2002.
[10] Supra I, 3.7. y 3.8.
[11] Supra I, 2.
[12] Cfr. Sentencias C-680 de 1998, C-183 de 2007 y C-572 A de 2014.
[13] Cfr. Sentencia C-562 de 1997.
[14] Cfr. C-970 de 2000, C-157 y C-512 de 2013.
[15] Cfr. Sentencia C-886 de 2004.
[16] Cfr. Sentencias C-1512 de 2000 y C-012 de 2002.
[17] Sentencia C-886 de 2004.
[18] Artículo 228 de la Constitución.
[19] Cfr. Sentencia C-728 de 2000.
[20] Sentencia C-728 de 2000.
[21] Sentencia C-111 de 2000.
[22] Sentencia C-1270 de 2000.
[23] Sentencia C-573 de 2003.
[24] Sentencias C-345 de 1993, C-005 de 1996, C-742 de 1999, C-384 de
2000 y  C-803 de 2000.
[25] Cfr. Sentencia C-124 de 2011.
[26] Cfr. Sentencias C-1104 de 2001, C-428 y C-973 de 2002, C-886 de
2004, C-1264 de 2005 y C-692 de 2008.
[27] Supra II, 4.2.3.
[28] Cfr. Artículos 29, 31 y 86.
[29] Este contexto es el relevante para el caso sub examine, pues
lo que se controvierte es la constitucionalidad de la norma que prevé la
procedencia del recurso de apelación contra autos en el contexto del proceso
contencioso administrativo. No obstante, conviene advertir que este tribunal
también se ha ocupado de este asunto en otros contextos, como el de las
funciones judiciales ejercidas por entes administrativos (Sentencia C-384 de
2000) y el del proceso administrativo (Sentencias C-742 de 1999, C-248 y C-401
de 2013).
[30] Cfr. Sentencia C-005 de 1996.
[31] Supra II, 4.2.2.
[32] Sobre la diferencia entre valor, principio y derecho, ver las
Sentencias T-406 de 1992, T-881 de 2002, C-818 de 2010 y C-250 de 2012.
[33] Cfr. Sentencias C-862 de 2008, C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-015,
C-239, C-240 y C-811 de 2014.
[34] Cfr. Sentencia C-862 de 2008.
[35] Cfr. Sentencias C-818 de 2010 y C-250 de 2012.
[36] Cfr. Sentencia C-093 de 2001.
[37] Sentencia del 5 de agosto de 2008, párrafos 209 y 223.
[38] Sentencia del 24 de agosto de 2010, párrafo 272.
[39] Reiterada, entre otras, en la
Sentencia del 6 de agosto de 2008 en el Caso Castañeda Gutman v. Estados
Unidos Mexicanos, párrafo 211, y en la
Sentencia del 28 de noviembre de 2012 en el Caso Artavia Murillo y otros
(Fertilización in vitro) v. Costa Rica, párrafos 285, 438, 439, 440 y 441.
[40] Sentencia del 24 de febrero de 2012, párrafo 79.
[41] Cfr. Opinión Consultiva OC-4/84, supra nota 83, párr. 55.
[42] Cfr. Condición Jurídica y Derechos de
los Migrantes Indocumentados. Opinión
Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr. 101 y Caso Comunidad Indígena Xákmok
Kásek, supra nota 83, párr. 269.
[43] La observación se ocupa de El derecho a un juicio imparcial y a
la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, y son relevantes los
párrafos 7 y siguientes.
[44] Párrafo 13.
[45] Párrafo 14.
[46] Sobre No discriminación, párrafos 7 y 8.
[47] Comunicación 218 de 1986, párrafo 12.
[48] Comunicación 406 de 1990, párrafo 7.3.
[49] Comunicación 675 de 1995, párrafo 11.6.
[50] Comunicación 819 de 1998, párrafos 10.2. y siguientes.
[51] Comunicación 855 de 1999, párrafo 7.2.
[52] Comunicación 919 de 2000, párrafos 6.7 y siguientes.
[53] Cfr. Sentencias C-093 y C-673 de 2001 y C-862 de 2008.
[54] Cfr. Sentencia C-093 de 2001.
[55] Supra II, 4.1.
[56] ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la
demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente,
convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:
(…)
6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente,
de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las
de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en
la causa y prescripción extintiva.
Si excepcionalmente se requiere la práctica
de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días,
con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales
excepciones.
Si alguna de ellas prospera, el Juez o
Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar.
Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el
incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
El auto que decida sobre las excepciones
será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.
[57] ARTÍCULO
232. CAUCIÓN. El solicitante deberá prestar caución con el fin de garantizar los
perjuicios que se puedan ocasionar con la medida cautelar. El Juez o Magistrado
Ponente determinará la modalidad, cuantía y demás condiciones de la caución,
para lo cual podrá ofrecer alternativas al solicitante.
La decisión que fija la caución o la que la
niega será apelable junto con el auto que decrete la medida cautelar; la que
acepte o rechace la caución prestada no será apelable.
No se requerirá de caución cuando se trate
de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de
los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e
intereses colectivos, de los procesos de tutela, ni cuando la solicitante de la
medida cautelar sea una entidad pública.
[58] ARTÍCULO
193. CONDENAS EN ABSTRACTO. Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras,
perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía
no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando
las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los
términos previstos en este Código y en el Código de Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto se
liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que
contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los
sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha
de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.
Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la
liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación.
[59] ARTÍCULO 226. IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES SOBRE INTERVENCIÓN
DE TERCEROS. El auto que
acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el
efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva
en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición,
según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos
para la apelación.
[60] ARTÍCULO 236.
RECURSOS. El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de
apelación o del de súplica, según el caso. Los recursos se concederán en el
efecto devolutivo y deberán ser resueltos en un término máximo de veinte (20)
días.
Las decisiones relacionadas con el
levantamiento, la modificación o revocatoria de las medidas cautelares no serán
susceptibles de recurso alguno.
[61] ARTÍCULO
240. RESPONSABILIDAD. Salvo los casos de suspensión provisional de actos
administrativos de carácter general, cuando la medida cautelar sea revocada en
el curso del proceso por considerar que su decreto era improcedente o cuando la
sentencia sea desestimatoria, el solicitante responderá patrimonialmente por
los perjuicios que se hayan causado, los cuales se liquidarán mediante
incidente promovido dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria
de la providencia.
Las providencias que resuelvan el incidente
de responsabilidad de que trata este artículo serán susceptibles del recurso de
apelación o de súplica, según el caso.
[62] ARTÍCULO
241. SANCIONES. El incumplimiento de una medida cautelar dará lugar a la apertura de un
incidente de desacato como consecuencia del cual se podrán imponer multas
sucesivas por cada día de retardo en el cumplimiento hasta por el monto de dos
(2) salarios mínimos mensuales legales vigentes a cargo del renuente, sin que
sobrepase cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
La sanción será impuesta al representante
legal de la entidad o director de la entidad pública o al particular
responsable del cumplimiento de la medida cautelar por la misma autoridad
judicial que profirió la orden, mediante trámite incidental y será susceptible
de los recursos de apelación en los procesos de doble instancia y de súplica en
los de única instancia, los cuales se decidirán en el término de cinco (5)
días.
El incumplimiento de los términos para
decidir sobre una medida cautelar constituye falta grave.
[63] ARTÍCULO
276. TRÁMITE DE LA DEMANDA. Recibida la demanda deberá ser repartida a más tardar
el día siguiente hábil y se decidirá sobre su admisión dentro de los tres (3)
días siguientes.
El auto admisorio de la demanda no es
susceptible de recursos y quedará en firme al día siguiente al de la
notificación por estado al demandante.
Si la demanda no reúne los requisitos
formales mediante auto no susceptible de recurso se concederá al demandante
tres (3) días para que los subsane. En caso de no hacerlo se rechazará.
Contra el auto que rechace la demanda
procede el recurso de súplica ante el resto de los Magistrados o de reposición
ante el juez administrativo en los procesos de única instancia y el de
apelación en los de primera, los cuales deberán presentarse debidamente
sustentados dentro de los dos (2) días siguientes al de la notificación de la
decisión.
[64] ARTÍCULO 277. CONTENIDO DEL AUTO ADMISORIO DE LA
DEMANDA Y FORMAS DE PRACTICAR SU NOTIFICACIÓN. Si la
demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se
dispondrá:
1.
Que se notifique personalmente al elegido o nombrado, con sujeción a las
siguientes reglas:
(…)
2.
Que se notifique personalmente a la autoridad que expidió el acto y a la que
intervino en su adopción, según el caso, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico
para notificaciones judiciales, en los términos previstos en este Código.
3.
Que se notifique personalmente al Ministerio Público, en los términos previstos
de este Código.
4.
Que se notifique por estado al actor.
5.
Que se informe a la comunidad la existencia del proceso a través del sitio web
de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o, en su defecto, a través
de otros medios eficaces de comunicación, tales como radio o televisión
institucional, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto de
elección demandado.
6.
Que, en tratándose de elección por voto popular, se informe al Presidente de la
respectiva corporación pública, para que por su conducto se entere a los
miembros de la corporación que han sido demandados.
En
el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la
que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el
cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo
procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los
de primera, el de apelación.
[65] Supra I, 3.3.
[66] Radicación 25000-23-36-000-2012-00395-01 (IJ), número interno
49.299.
[67] Según la interpretación de esta sala, el Código General del Proceso
comenzó a aplicarse en dicha jurisdicción y arbitraje a partir del 1 de enero
de 2014.
[68] Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente
dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los
jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4
del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de
única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y
subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los
recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de
decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de
la súplica.
[69] Supra II, 4.6.2.1. y 4.6.3.2.
[70] Supra II, 4.6.2.1. y 4.6.2.2.
[71] Supra II, 4.6.3.3., 4.6.3.4., 4.6.3.5., 4.6.3.6. y 4.6.3.7.
[72] Supra II, 4.6.5.2.2.1.
[73] Supra II, 4.6.5.2.2.2.
[74] Supra I, 3.2.
[75] Supra II, 4.6.4.
[76] Supra II, 4.51.
[77] Supra II, 4.6.6.
[78] Supra II, 4.6.5.2.2.2.
[79] Cfr. Artículo 247 del CPACA.
[80] Cfr. Artículo 209, numerales 1 y 4, del CPACA.
[81] Cfr. Artículo 180.10 del CPACA.
[82] Supra 4.6.8.3.
[83] Supra II, 4.6.8.3.1.
[84] Supra II, 4.6.8.3.2.
[85] Supra II, 4.4.
[86] Supra II, 4.5.2.1.
[87] Cfr. Gaceta del Congreso 951 del 23 de noviembre de 2010.
[88] Cfr. Gaceta del Congreso 1173 del 17 de noviembre de 2009.
[89] Supra II, 4.3.
[90] Supra II, 4.3.2.
[91] Supra II, 4.3.3.
[92] Las competencias de única instancia están previstas así: para el
Consejo de Estado en el artículo 149 del CPACA, para los tribunales
administrativos en el artículo 151 ibídem y para los jueces administrativos en
el artículo 154 ibíd.
[93] Las competencias de segunda instancia están previstas así: para el
Consejo de Estado en el artículo 150 del CPACA y para los tribunales administrativos
en el artículo 153 ibídem.
[94] Las competencias de primera instancia están previstas así: para los
tribunales administrativos en el artículo 152 del CPACA y para los jueces
administrativos en el artículo 155 ibídem.
[95] Como ocurre, por ejemplo en los numerales 2, 4, 6, 7 y 11 del
artículo 152 del CPACA y en los numerales 2, 4, 5 y 7 del artículo 155 ibídem.
[96] Numeral 1 del artículo 152 del CPACA.
[97] Numeral 3 del artículo 152 del CPACA.
[98] Numerales 8 y 9 del artículo 152 del CPACA.
[99] Numeral 12 del artículo 152 del CPACA.
[100] Numerales 13 y 14 del artículo 152 del CPACA.
[101] Kelsen, Hans, ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?
En Carl Schmitt y Hans Kelsen, La polémica Schmitt/Kelsen, Editorial Tecnos
2009.
[102] Hamilton, Madison y Jay, El Federalista. Fondo de Cultura
Económica, México 1982, 1992. Citado por Garrorena Morales Ángel, Derecho
constitucional Teoría de la Constitución y sistema de fuentes. Centro de
Estudios Políticos y constitucionales Madrid, 2011. Pág. 104.
[103] Mortati Constantino, La constitución en sentido material. Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid. 2000.
[104] Hesse Konrad. Escritos de derecho constitucional. Centro de
Estudios Constitucionales Madrid, 1992. Pág. 5.
[105] Ibídem pág. 17
[106] Hesse, K. Op Cit. Pág. 7.
[107] Elías, José Sebastián, “El control judicial de
constitucionalidad”, disponible en “La Constitución en 2020” VVAA, Siglo
XXI editores. Colección derecho y política. Argentina 2011. Pág. 298.
[108] Kumm, Mattias, “Institutionalising Socratic Constestation: The
Rationalist Human Rights Paradigm, Legitimate Authority, and the point of
Judicial Review”, en 1 European Journal of Legal Studies, (2007), citado en Elías,
J. Ob. Cit. Pág. 300.