T-706-96
Sentencia T-706/96
Sentencia
T-706/96
ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO-Restricción
derechos de reclusos/DERECHOS DEL INTERNO-Restricciones
La restricción a
los derechos fundamentales de los reclusos, derivada del ejercicio de las
facultades de las autoridades carcelarias, sólo es viable en cuanto tienda a
hacer efectivos los fines esenciales de la relación penitenciaria, esto es, la
resocialización del interno y la conservación del orden, la disciplina y la
convivencia dentro de las prisiones. La preservación de los objetivos propios
de la vida penitenciaria determina que, en cabeza de las autoridades
administrativas, recaigan una serie de poderes que les permiten modular e,B
incluso, limitar los derechos fundamentales de los reclusos. Si bien estas
facultades son de naturaleza discrecional, encuentran su límite en la
prohibición de toda arbitrariedad y, por lo tanto, deben ejercerse con sujeción
a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
DERECHOS DEL
INTERNO-Condiciones para
restricciones
Sólo son
legítimas las restricciones a los derechos fundamentales de los internos que
cumplan con las siguientes condiciones: debe tratarse de un derecho fundamental
que, por su naturaleza, admita restricciones en razón de las necesidades
propias de la vida carcelaria; la autoridad penitenciaria que efectúa la
restricción debe estar autorizada, por vía legal o reglamentaria, a llevar a
cabo la mencionada restricción; el acto restrictivo de un derecho fundamental
de los internos sólo puede estar dirigido al cumplimiento y preservación de los
fines esenciales de la relación penitenciaria, esto es, la resocialización del
recluso y la conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de
los establecimientos carcelarios; la restricción de un derecho fundamental de
los internos por parte de la autoridad penitenciaria debe constar en acto
motivado y, en principio, público; y, la restricción debe ser proporcionada a
la finalidad que se busca alcanzar.
LIBERTAD DE
EXPRESION-Alcance/DERECHO
A DISENTIR-Difusión de opiniones
El derecho
fundamental a la libertad de expresión implica, también, la protección del
derecho a disentir y, por ende, la libertad de difundir todas aquellas
opiniones que no se avengan con la ideología mayoritaria. La libre
manifestación y circulación de ideas contrarias a la opinión predominante,
enriquece la tolerancia y la convivencia pacífica, promociona la igualdad,
fortalece la ciudadanía responsable y aumenta las posibilidades de control que,
en una sociedad democrática, corresponde realizar a la opinión pública sobre
las autoridades estatales. En este sentido, la posibilidad del individuo de
disentir, en tanto manifestación directa de su libertad de conciencia, comporta
la facultad de informar a la opinión pública acerca de estas ideas, a través de
los medios masivos de comunicación, siempre y cuando la difusión de las
anotadas opiniones no altere los postulados mínimos sobre los cuales se funda
la convivencia social.
LIBERTAD DE
EXPRESION E INFORMACION DEL INTERNO-Límites y restricciones
Si bien el
derecho a la libertad de expresión e información es uno de aquellos derechos
fundamentales de los reclusos que, por su naturaleza, es limitable, la vida
penitenciaria y carcelaria no constituye un ámbito inmune a la eficacia del
mencionado derecho fundamental. La democracia y el pluralismo no se terminan en
las puertas de la prisión. Por el contrario, el interno debe ser considerado como
un interlocutor válido que, pese a su situación de privación de la libertad,
necesita estar informado y, puede, a su vez, manifestar sus opiniones y
pensamientos y las informaciones que, conforme a éstos, considere pertinentes.
Sin embargo, el derecho fundamental a la libertad de expresión e información de
los internos no es absoluto, toda vez que no sólo se encuentra sometido a los
límites generales que la vida en comunidad y los derechos de los demás implican
sino que, además, se sujeta a las restricciones que los fines de la relación
penitenciaria y carcelaria determinen (resocialización y conservación del
orden, la disciplina y la convivencia dentro de las cárceles).
ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO-Circulación de
periódicos para reclusos
La Corte no desconoce
que determinadas informaciones, en razón de circunstancias específicas de
tiempo, modo y lugar, pueden llegar a convertirse en detonantes de situaciones
que alteren el orden público dentro de una prisión. Sin embargo, es
completamente inaceptable, desde la perspectiva constitucional, que una
autoridad considere que determinados medios de comunicación, cuya circulación
ha sido autorizada por parte de la autoridad competente, son per se subversivos
del orden establecido. Calificar de "peligrosa para el orden social"
una información por el mero hecho de ser crítica, tampoco se aviene con los
valores y principios en que debe fundarse un orden constitucional democrático y
pluralista. Este tipo de manifestaciones, más propias de los regímenes autoritarios,
constituyen una forma de censura, cuyo único objetivo es acallar las voces de
aquellos que, legítimamente, en una sociedad democrática, pretenden cuestionar
una determinada política o, incluso, las propias instituciones. A juicio de la
Sala, la conservación del orden y la disciplina en los centros carcelarios no
puede erigirse en un motivo tras el cual se oculten los prejuicios de ciertos
funcionarios que establecen una equivalencia, equivocada y peligrosa para el
orden constitucional, entre disenso y subversión.
LIBERTAD DE
EXPRESION E INFORMACION-Decomiso
de publicaciones en cárceles
Si bien las
publicaciones decomisadas, al igual que otras que circulan libremente en los
establecimientos carcelarios pueden presentar un fuerte contenido ideológico,
ellas no constituyen, de ningún modo, una expresión de proselitismo político.
Lo que se encuentra prohibido por la legislación penitenciaria y carcelaria es
el proselitismo político de carácter partidista, mas no las inclinaciones de
carácter ideológico -afines con el pensamiento de un determinado partido
político- que un determinado medio de comunicación pueda reflejar.
Diciembre 9 de 1996
Referencia:
Expediente T-106131
Actor: Jaime Prieto
Méndez
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-106131 adelantado por JAIME PRIETO MENDEZ contra el DIRECTOR DEL INPEC
-REGIONAL OCCIDENTE- y la DIRECTORA DE LA CARCEL REGIONAL DE MUJERES DE CALI.
ANTECEDENTES
1. El 24 de mayo de
1996, el señor Jaime Prieto Méndez, en representación de la Fundación Comité de
Solidaridad con los Presos Políticos -CSPP-, instauró acción de tutela, ante el
Juzgado Penal del Circuito de reparto de la ciudad de Cali, contra el Director
de la Regional de Occidente del INPEC y contra la Directora de la Cárcel
Regional de Mujeres de Cali, por considerar que estos funcionarios vulneraron
el derecho fundamental a la información (C.P., artículo 20) de la organización
que representa.
El actor manifestó
que, el 23 de abril de 1996, los señores Everardo de Jesús Puerta González y
Faustino Alvarez Esquea, miembros del CSPP, visitaron la Cárcel de Mujeres de
Cali con el fin de entrevistarse con algunas de las reclusas por delitos
políticos. Relata el demandante que, en esa oportunidad, la directora del
centro carcelario decomisó a los mencionados funcionarios unos periódicos y
revistas ("El Orientador", editado por el sindicato de trabajadores
de Quintex; "Colombia Hoy Informa"; "Caja de Herramientas";
"Lucha Obrera", editado por el sindicato de trabajadores de la
industria de alimentos; y, "Voz") que llevaban para la lectura de las
detenidas.
Según el demandante,
la directora del centro de reclusión, cuando le fue solicitado que explicara
las razones del decomiso, consultó la decisión con el Director Regional del
INPEC. Este funcionario se dirigió, a su turno, al Director General del INPEC,
mediante comunicación fechada el 23 de abril de 1996, en la cual le informa que
las publicaciones anotadas fueron decomisadas, toda vez que su contenido
"atenta contra la paz, el orden y la tranquilidad interna de los
establecimientos públicos", y le solicita conceptuar si los periódicos y
revistas retenidos "pueden circular libremente dentro de la población
reclusa".
A juicio del actor,
"la actuación del director regional del INPEC y de la directora de la
Reclusión de Mujeres de Cali ha vulnerado el derecho a la información que le
asiste a la Fundación CSPP", consagrado en el artículo 20 de la Carta, en
el artículo 19-2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en
el artículo 39 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento a los Reclusos. Así
mismo, el demandante manifestó que "prejuzgar que ciertas publicaciones
que difunden informaciones y opiniones críticas respecto de la actuación de las
autoridades o del funcionamiento de las instituciones, constituyen, por tal
motivo, atentados contra la paz, el orden y la tranquilidad, es una evidente
violación al derecho fundamental a difundir libremente informaciones".
Por estos motivos,
el señor Prieto Méndez solicitó al juez de tutela que ordenara a los
funcionarios demandados que se abstuvieran de "efectuar decomisos de
revistas, periódicos y documentos cuya circulación ha sido autorizada
legalmente, y permitir que tales materiales escritos sean leídos, sin
restricciones, por las personas privadas de la libertad que se encuentran bajo
su custodia".
2. Por medio de auto
fechado el 27 de mayo de 1996, el Juzgado 17 Penal del Circuito de Cali, asumió
el conocimiento de la acción de tutela interpuesta por Jaime Prieto Méndez
contra el Director de la Regional de Occidente del INPEC y contra la Directora
de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali. El juez de tutela decretó una serie
de pruebas con el fin de obtener más elementos de juicio para decidir la
mencionada acción.
2.1. En su
testimonio rendido ante el juzgado de tutela, el señor Everardo de Jesús Puerta
González expresó que las publicaciones que les fueron decomisadas por la
dirección de la Cárcel de Mujeres de Cali tenían autorización legal para
circular, sin restricción de ninguna índole. El declarante indicó, también,
que, hasta la fecha, el material retenido no les había sido devuelto, así como
tampoco se les había dado alguna respuesta en relación con la consulta elevada a
la Dirección General del INPEC acerca de si las publicaciones decomisadas
podían ser distribuidas a las reclusas.
Por otra parte, el
señor Puerta González informó al juez de tutela que el argumento mediante el
cual se justificó la retención de los periódicos y revistas consistió en
manifestarles que el proselitismo político estaba prohibido en los centros
carcelarios, a lo cual ellos respondieron que la Fundación CSPP no representaba
a ningún partido o movimiento político. De igual forma, el declarante indicó
que ni el Código Penitenciario y Carcelario, ni ninguna circular del INPEC,
prohiben el ingreso de material de información, de la índole del retenido, a
los centros de reclusión.
2.2. La Directora de
la Cárcel Regional de Mujeres de Cali, Zulma Salgado Vargas, rindió declaración
ante el juzgado de tutela, e indicó que los representantes de la Fundación CSPP
visitan con regularidad a las reclusas sindicadas del delito de rebelión con la
autorización de la Dirección Nacional del INPEC, la cual supedita estas visitas
al cumplimiento de las disposiciones del artículo 57 de la Ley 65 de 1993, que
prohibe el proselitismo político en los establecimientos carcelarios. En este
orden de ideas, la funcionaria manifestó que, el 23 de abril de 1995, fue
prohibida la entrada de unas publicaciones que llevaban los representantes del
CSPP, "porque para nosotros es proselitismo y pues atenta contra la
estabilidad emocional de las internas del establecimiento". La señora
Salgado Vargas puso de presente que el material no había sido decomisado, toda
vez que lo que en realidad se solicitó a los funcionarios del CSPP fue que
dejaran las publicaciones en la portería de la prisión para que las reclamaran
al salir. Igualmente, se les solicitó una copia de cada una de las revistas y
periódicos con el fin de elevar una consulta ante la Dirección General del
INPEC, a fin de establecer si la circulación de éstos debía ser restringida, en
razón de constituir un factor potencial de alteración del orden interno.
La declarante
informó que la mencionada consulta -suscrita por el Director Regional del
INPEC- fue respondida por el Director General del INPEC, el 15 de mayo de 1996,
en el sentido de considerar que, "eventualmente el contenido de las
publicaciones por usted reseñadas podría alterar el orden interno de los
centros de reclusión bajo su jurisdicción".
De otra parte, la
Directora de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali puntualizó que "a las
internas qué les va a importar lo que sucede a nivel de las entidades, porque
ellas en la mayoría son personas campesinas que están dentro del
establecimiento y ellas continúan con sus labores, pues nosotros controlamos el
que ellas (no) sigan reincidiendo en la conducta por la cual están en la cárcel
y si ellos con sus publicaciones siguen machacándoles seguirán en lo
mismo".
La declarante
informó al juez de tutela que había llegado a la conclusión de que los
representantes del CSPP se proponían hacer proselitismo político, como quiera
que éstos remitían sus facsímiles desde la sede de Sintraime Yumbo. Sobre este
particular, la señora Salgado Vargas manifestó que, "si la Fundación (el
CSPP) opera desde allí le están dando una fachada a la Fundación, entonces yo
considero que las concepciones del Sindicato no es como de las fundaciones que
lo hacen como de una manera con otro sentido sino que lleva por debajo sus
intereses y es tanto así que las mismas internas se encargan de reclutar otras
y lo que pretende la justicia es rehabilitar y resocializar y no que continúen
en lo mismo".  Por otra parte, indicó que las reclusas tienen a su
disposición otros medios informativos (periódicos, televisión, etc.), a través
de los cuales se enteran de las diferentes noticias y problemas nacionales. La
funcionaria indicó, igualmente, que las facultades para restringir el ingreso
de material informativo a los centros de reclusión se encuentran consignadas en
el artículo 110 de la Ley 65 de 1993 y en el artículo 20 del Acuerdo N° 0011 de
1995 del INPEC.
Por último, la
declarante afirmó que los representantes del CSPP buscan imponer a las internas
la lectura de las revistas y periódicos retenidos, lo cual, en su opinión,
constituye una manifestación de proselitismo político, como quiera que "se
está llevando material con tendencias a perturbar el orden público, estas
revistas son pura crítica, y de crítica a las Instituciones Nacionales, porque
no es lo mismo estar afuera o dentro de una cárcel, a ellas se les debe llevar
literatura que les aporte conocimientos, cultura, formación, artes, mas no que
se les desfigure su comportamiento".
2.3. En su
declaración rendida ante el juez de tutela, el Director de la Regional de
Occidente del INPEC, José Alejandro Gutiérrez Villamizar, refirió que, en el
mes de abril de 1996, no se permitió el ingreso de unas publicaciones "de
índole meramente proselitista", que algunos miembros del CSPP llevaban a
las internas de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali. El funcionario manifestó
que esta decisión había sido consultada con la Dirección General del INPEC, la
cual, en mayo de 1996, conceptuó que se trataba de un material impreso que
"podrían alterar el orden interno" de los centros carcelarios bajo su
jurisdicción. Aclaró, igualmente, que "este material periodístico en
ningún momento fue decomisado, tan solo se restringió el ingreso al
establecimiento carcelario. Los miembros del Comité de Solidaridad una vez
terminaron la visita estaban en condiciones de reclamarlo en la Guardia donde
había sido dejado".
Por otra parte, el
Director de la Regional de Occidente del INPEC afirmó que, "de todos es
sabido" que, organizaciones como el CSPP, "sirven para hacer
proselitismo político", el cual está prohibido dentro de los centros
carcelarios, según lo establecido por el artículo 57 de la Ley 65 de 1993, el
Título X de la misma (sobre comunicaciones y visitas en las cárceles) y el
Acuerdo N° 0011 de 1995 del INPEC. De igual forma, el Capítulo IV del Decreto
1242 de 1993, prescribe que los directores regionales del INPEC son
responsables de mantener la seguridad individual y colectiva del personal a su
cargo y de supervisar el funcionamiento de los centros de reclusión, para lo
cual pueden adoptar las medidas que sean conducentes a estas finalidades.
Así mismo, el
declarante manifestó que, pese a las restricciones que impone la normatividad
en materia penitenciaria y carcelaria, los reclusos disponen de los medios de
comunicación de que trata el artículo 110 de la Ley 65 de 1993 (radio,
televisión, periódicos, etc.). A juicio del funcionario, los periódicos y
revistas retenidos se diferencian de los medios de comunicación de que trata el
mencionado artículo 110 de la Ley de 1993, en que los primeros tienen como
objetivo la subversión del orden institucional.
Igualmente, el señor
Gutiérrez Villamizar puso en conocimiento del juzgado de tutela que la
determinación sobre si una cierta publicación puede circular entre los reclusos
se funda en "un criterio amplio y general", que procura que las
publicaciones sean "de información general, cultural, deportiva y social,
cuando se sale de estos parámetros es cuando se comienza a pensar que
constituye material restringido, sobre todo cuando se observa que hay
proselitismo político".
Por último, el
Director de la Regional de Occidente del INPEC reiteró que la prohibición
consistente en que los representantes del CSPP ingresaran unos periódicos y
revistas sólo buscaba que la Dirección General del INPEC evaluara si esas
publicaciones podían circular en los centros de reclusión. De igual forma, el
funcionario recordó que el régimen carcelario es un régimen restrictivo de la
libertad y que, por ello, no solamente permite la restricción al ingreso de
publicaciones sino, también, de prendas de vestir, alimentos, elementos de uso
personal, computadores, teléfonos celulares, radios, buscapersonas, etc., sin
que ello signifique la violación de los derechos fundamentales de los reclusos,
como quiera que todas estas restricciones buscan "el bienestar del interno
en el afán de obtener su rehabilitación y resocialización".
3. Por providencia
de junio 7 de 1996, el Juzgado 17 Penal del Circuito de Cali decidió no tutelar
el derecho a la información de la Fundación CSPP, representada por el señor
Jaime Prieto Méndez.
El fallador de
primera instancia estimó que las medidas restrictivas adoptadas por la
Directora de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali y por el Director de la
Regional de Occidente del INPEC se fundaron en una "normatividad legal
establecida en aras de preservar la paz, la tranquilidad y la seguridad de las
mismas internas, e igualmente para garantizar un mínimo de condiciones de
convivencia entre las mismas, en procura de la efectividad de los fines de todo
centro de reclusión, cual es la resocialización y rehabilitación de los
internos". En opinión del juez de tutela, los argumentos esgrimidos por
los funcionarios demandados "son evidentes y ajustados a la
realidad", toda vez que el derecho a la información está sujeto a una
serie de limitaciones que tienden a evitar que, a través de este derecho, se
causen daños y perjuicios, se propicien ofensas o se atente contra la
tranquilidad, la paz, el sosiego social, el orden público y las instituciones y
el régimen legalmente establecido.
En opinión del Juez
17 Penal del Circuito de Cali, la decisión de restringir el acceso de ciertas
publicaciones a la Cárcel Regional de Mujeres de Cali, adoptada por los
funcionarios demandados del INPEC, en nada viola los derechos fundamentales,
toda vez que se fundamentó en las disposiciones de la Ley 65 de 1993 y en los
acuerdos del INPEC. Según el juzgado de primera instancia, esta normatividad se
basa en el régimen restrictivo de la libertad que impera en todo centro de
reclusión, el cual implica que "las autoridades carcelarias no solo tienen
la facultad, sino que ello es un deber, el de ejercer el más estricto control
en el ingreso de elementos que tengan como destinatarios a los reclusos para
así evitar crear alteraciones que conduzcan a menoscabar la resocialización y
rehabilitación de que son objeto las personas que por una u otra circunstancia
se encuentren en establecimientos de esa índole". De igual forma, el a-quo
consideró que las personas que ingresan a los centros carcelarios o que, de
alguna manera, se relacionan con los internos, también se encuentran sujetas a
la normatividad penitenciaria y carcelaria.
Así mismo, el
juzgador de primera instancia consideró que "a los miembros de la CSPP no
se les ha restringido su ingreso al reclusorio, pues obra en autos (...), que
para que se les permita su ingreso a los distintos penales deben solicitar el
correspondiente permiso, pero de que se les autorice su ingreso a que se les
permita además llevar lo que ellos consideren a motu propio que pueden ingresar
a los centros carcelarios hay mucha diferencia, y ahí se deben plegar a los
reglamentos existentes y de lo cual de seguro son ampliamente
conocedores".
En razón de lo
anterior, el juzgado de tutela estimó que "sobran razones desde el punto
de vista real, legal y jurídico", para denegar el amparo solicitado, toda
vez que, en el caso de autos, priman los intereses "por los que velan los
directores del INPEC", además de que no obra prueba alguna que indique que
las publicaciones hubiesen sido decomisadas.
4. El representante
legal de la Fundación CSPP impugnó la decisión proferida por el Juzgado 17
Penal del Circuito de Cali y, en consecuencia, solicitó su revocatoria a la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali.
A juicio del
recurrente, "el examen realizado por el juez de tutela de primera
instancia no atiende los criterios de interpretación que la doctrina y la
jurisprudencia han establecido en tratándose de situaciones (...) en las que el
derecho fundamental alegado por una persona entra en colisión con otro derecho
fundamental, con el derecho de otras personas, con un bien colectivo o con un
deber constitucional". En efecto, el representante del CSPP estimó que los
motivos por los cuales los funcionarios del INPEC limitaron el derecho a la información
no tenían una justificación suficiente y, por ende, la medida resultaba
desproporcionada. Frente a lo anterior, el a-quo reconoció que existía
una colisión entre el derecho fundamental a la información y el orden y la
tranquilidad de los establecimientos carcelarios -como bien colectivo-,
concluyendo, en forma errónea, que el primero debe ceder ante los segundos, en
razón de la naturaleza limitable del derecho a la información.
En opinión del
representante legal del CSPP, el juez de tutela definió a priori, y de
manera abstracta, la prevalencia del orden y la tranquilidad de los
establecimientos carcelarios sobre el derecho a la información, sin tener en
cuenta que este es un análisis que debe realizarse en concreto, según las
circunstancias específicas de cada caso particular. Según el impugnante,
"el juez de tutela está en la obligación de aplicar criterios de
interpretación basados en la argumentación racional y no en la aplicación
mecánica de una norma positiva". En este sentido, el fallador de primera
instancia justificó la limitación del derecho a la información a partir de
normas legales -artículos 57 y 110 de la Ley 65 de 1993 y Acuerdo N° 0011 de
1995 del INPEC- y no en el examen estricto de la constitucionalidad de la
conducta de los funcionarios demandados.
De otro lado, el
recurrente reconoció que los derechos fundamentales no tienen un carácter
absoluto pero, sin embargo, indicó que ello no significa que las autoridades
"puedan usar una potestad legal o discrecional para limitarlos en forma
abusiva, en circunstancias en que tal limitación no es razonable". Opina
el representante legal del CSPP que "la limitación efectuada por la
autoridad administrativa al derecho fundamental de información resulta
ilegítima o arbitraria, en cuanto que no se reúnen motivos fundados ni sólidos
que justifiquen tal limitación, en cuanto que las publicaciones referidas, por
su propia naturaleza y por contar con licencia de funcionamiento, no afectan la
tranquilidad, la paz ni el orden de los establecimientos carcelarios".
Según el recurrente,
de los argumentos expuestos por los funcionarios del INPEC, prohijados por el
juez de primera instancia, se podría concluir que el derecho a la información
de los reclusos siempre es limitable, máxime si se trata de sindicados o
condenados por delitos políticos. De idéntica manera, cuestiona el hecho de que
ni las autoridades demandadas ni el a-quo hacen referencia a las
circunstancias concretas de alteración o perturbación del orden interno de los
establecimientos carcelarios, que ameritaran una limitación tan protuberante
del derecho a la información. A juicio del actor, del fallo impugnado se
concluye que las autoridades penitenciarias siempre están autorizadas para
determinar qué información puede circular dentro de los centros de reclusión.
Indica que el juez de tutela omitió toda referencia al contenido específico de
las publicaciones retenidas, "de lo cual se concluye que la afirmación
acerca de la aludida afectación no tiene otro sustento que los juicios apriorísticos
que las autoridades penitenciarias y el juez de primera instancia tienen
respecto de las publicaciones referidas".
El representante
legal del CSPP agregó que, "desconoce el juez de primera instancia que la
libre expresión de opiniones controversiales respecto de las políticas
estatales o del funcionamiento de las instituciones hace parte del núcleo
esencial de la libertad de opinión consagrada en la Constitución Política, y
base del sistema de libertades definido por la Carta. Calificar, sin argumentos
ni pruebas, unas publicaciones como atentatorias contra las instituciones,
contra la paz, el orden y la tranquilidad, por el hecho de que aquellas
expresen, desde diversas posiciones ideológicas y políticas, opiniones críticas
respecto del funcionamiento de las instituciones, es un acto de inaceptable
arbitrariedad. Tal actitud revela una predisposición negativa y excluyente
respecto de las opiniones no oficialistas, más propias de un régimen
autoritario e intolerante que del Estado democrático, participativo y
pluralista definido por el constituyente de 1991".
Por otra parte, el
impugnante recordó que la Corte Constitucional tiene establecido que los
conceptos de "orden público", "tranquilidad pública" u
otros semejantes, no pueden ser utilizados, de manera genérica e indeterminada,
para limitar el derecho a la libertad de expresión. Indicó que el fallador de
primera instancia había desconocido el principio según el cual corresponde a
las autoridades públicas probar que el ejercicio de un determinado derecho
puede afectar un bien colectivo, en forma tal que se justifica la limitación
del primero. En efecto, "no está probado en las diligencias que aparecen
en la actuación del juez de primera instancia que la difusión entre las
detenidas por motivos políticos de las informaciones contenidas en las
publicaciones referidas, ocasionen o puedan ocasionar efectivamente una
alteración del orden, la paz y la tranquilidad de la Reclusión de Mujeres de
magnitud tal que esté justificado impedir su difusión. Se dirá que la sentencia
lo afirma y lo deriva de las afirmaciones de las autoridades carcelarias. Pero
de la reiteración de una afirmación no se puede inferir que algo esté
probado".
Manifiesta el
recurrente que el a-quo prescindió de toda referencia a las circunstancias
concretas del caso sometido a su conocimiento y no advirtió que las
publicaciones retenidas presentaban claras diferencias ideológicas entre sí y
que "el tono de sus opiniones sobre los distintos temas tratados es
diverso". De otro lado, el representante del CSPP señaló que "las
autoridades carcelarias intentan minimizar el alcance de la limitación
establecida al derecho a la información, al señalar que en ciertas ocasiones se
ha permitido a la Fundación CSPP ingresar publicaciones de la Defensoría del
Pueblo, o que a los reclusos 'les es permitido la televisión, la radio, los
diarios que normalmente lee el común de la gente'. La cuestión de la limitación
al derecho de información no puede valorarse sólo respecto de la cantidad de
medios a los que se tiene acceso, sino a la posibilidad de tener acceso a las
fuentes informativas preferidas por la persona sin restricciones
injustificadas".
De otro lado, el
impugnante observó que las autoridades demandadas y el juez de tutela
interpretaron erróneamente el artículo 57 de la Ley 65 de 1993, al calificar
como proselitismo político la entrega de periódicos y revistas a las detenidas
recluidas en la Cárcel Regional de Mujeres de Cali. En efecto, la mencionada
norma sólo determina que el derecho al voto de los reclusos debe sujetarse a
los requisitos que defina la ley y hace referencia al proselitismo político en
su "acepción más genuina", esto es, a la realización de insinuaciones
o propaganda política en favor o en contra de ciertos candidatos o partidos
políticos. No obstante lo anterior, "las autoridades han dado en calificar
como proselitismo político cualquier expresión oral o escrita de temas que se
refieran a las instituciones políticas para criticarlas". En este orden de
ideas, el representante del CSPP indicó que esta organización no lleva a cabo
actividades que puedan ser calificadas como proselitismo político.
Por último, el
impugnante manifestó que los conceptos de resocialización y rehabilitación no
pueden ser utilizados hasta el punto de servir como justificación para imponer
limitaciones irrazonables a los derechos fundamentales. En relación con este
punto, el representante legal del CSPP indicó que "aquí debe preguntar si
a las personas privadas de la libertad se les pueden imponer penas accesorias o
restricciones mayores a las que establecen la Constitución o la ley, con base
en una muy particular tesis sobre la resocialización, según la cual los
detenidos por razones políticas no deben conocer informaciones que cuestionen a
las autoridades, como si su delito consistiera en pensar diferente. Como si el
delito del que se les acusa, o por el que están purgando una pena, fuese un
delito de pensamiento y no unas conductas específicas que hayan lesionado
bienes protegidos en la ley penal". Agregó que, "respecto de los
condenados por delitos políticos, no parece ajustado a derecho que la
resocialización consistiera no en adecuar su comportamiento al cumplimiento de
la ley, sino en obtener de ellos una uniformidad de pensamiento en favor de las
instituciones, mientras en la propia sociedad y en las autoridades que la
gobiernan se producen profundos debates sobre la legitimidad de todas o parte
de tales instituciones. Como si la resocialización de un delincuente político
que ha infringido la ley penal para obtener fines políticos, consistiera en
socavar su voluntad y su libertad política y no en convencerlo de perseguir sus
fines por medios lícitos".
5. Por medio de
escrito fechado el 4 de julio de 1996, el Defensor del Pueblo Regional Cali,
coadyuvó la impugnación contra la sentencia de primera instancia, con
argumentos similares a los presentados por el recurrente.
6. Mediante
sentencia de agosto 1° de 1996, la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cali revocó la providencia proferida por el Juzgado 17
Penal del Circuito de Cali y concedió la tutela de los derechos fundamentales a
la información, a la libertad de conciencia y a la dignidad humana. De igual
modo, ordenó a los funcionarios demandados dar estricto cumplimiento a las
disposiciones del artículo 110 de la Ley 65 de 1993, "en cuanto a la
necesidad de motivar las retenciones de revistas, periódicos y documentos de
libre circulación en el país, en el entendido que cuando dicha motivación
previa no exista, deben abstenerse de realizar retenciones y permitirle a los
reclusos el acceso a tal clase de información".
El fallador de
segunda instancia consideró que, si bien los derechos fundamentales de los
reclusos pueden ser sometidos a ciertas limitaciones, las autoridades
penitenciarias están en la obligación de velar porque esos derechos sean
respetados al máximo, en razón de la mayor vulnerabilidad que padecen los
internos. En punto al derecho a la información, éste constituye un derecho
fundamental de cuya titularidad no resultan excluidos los reclusos. A juicio
del Tribunal, este derecho es paralelo al derecho a la libertad de conciencia,
el cual consiste en poder seguir "el dictamen objetivo emitido por la
razón práctica sobre la compatibilidad o incompatibilidad de una conducta con
aquellos preceptos racionales que regulan el obrar humano". Para que lo
anterior sea posible, el ad-quem estimó que "se requiere de una
información, sobre la cual es la propia persona que la recibe quien decide que
parte de ella acoge y cuál rechaza; quien establece cuáles van a ser sus
parámetros de conducta frente a los hechos que se le hubiesen transmitido y de
qué manera estos van a moldear sus actuaciones futuras para el caso de que
debiera hacer algún pronunciamiento o asumir algún comportamiento en referencia
al caso concreto que es propio de su examen".
Según el Tribunal,
la democracia se funda en el pluralismo y la tolerancia, principios que se
realizan "cuando en todos los ámbitos y niveles de la vida social se han
impuesto la aceptación de la pluralidad y el respeto por la diferencia y el
disenso". Desde esta perspectiva, la legislación colombiana reglamentó el
derecho a la información de los reclusos en el sentido de establecer que éste
sólo puede ser restringido cuando pudiere llegar a afectar el orden público o a
alterar la disciplina interna de los establecimientos carcelarios (Ley 65 de
1993, artículo 110). En todo caso, cualquier restricción al mencionado derecho
debe constar en un acto administrativo debidamente motivado, contra el cual
puedan interponerse todos los recursos pertinentes, "no solamente por
parte de quienes padecen la restricción directamente, los reclusos, sino de
aquellos que pretenden llevar sus informaciones hasta estos, sus opiniones o
sus planteamientos de cualquier naturaleza".
En opinión del
juzgador de segunda instancia, en el caso de autos, no se produjo acto motivado
alguno por medio del cual se justificara la restricción del derecho a la información,
toda vez que "fue en la propia portería del Establecimiento de Reclusión
en donde se produjo la retención del material informativo, y se dio una
explicación verbal que, desde luego, ha dado origen a la presente acción
extraordinaria". El Tribunal consideró que la restricción del derecho a la
información "no puede surgir de la simple voluntad y apreciación de
quienes dirigen los establecimientos carcelarios, pues tal criterio los
colocaría en calidad de censores de la información, hasta llegar al punto que
serían ellos, (...), quienes decidirían qué datos pueden entregarse a los
reclusos, cuáles opiniones pueden estos conocer y de qué manera puede llegarles
esa información, lo que repugna a la naturaleza misma de los derechos
fundamentales y de la organización democrática del país".
Así mismo, el
Tribunal señaló que los periódicos y revistas retenidos constituían material de
libre circulación y consignaban informaciones que, si bien podían no ser
aceptadas por algunas personas, "en virtud de los principios de la
pluralidad y de la tolerancia arriba enunciados, hacen parte innata de la
dignidad humana y por lo mismo conforman un derecho fundamental que puede y
debe ser protegido a través de la acción extraordinaria".
Por último, el ad-quem
determinó que los funcionarios demandados se extralimitaron en sus funciones y
violaron los derechos fundamentales a la información, a la libertad de
conciencia y a la dignidad humana de los internos a su cargo, motivo por el
cual era menester revocar la providencia impugnada y conceder la tutela de los
derechos fundamentales invocados por el actor.
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS
1. El actor,
representante legal de la Fundación Comité de Solidaridad por los Presos
Políticos -CSPP-, interpuso acción de tutela contra el director de la Regional
de Occidente del INPEC y la directora de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali,
al estimar que estos funcionarios vulneraron el derecho fundamental a la
información (C.P., artículo 20) de la fundación que representa, cuando
retuvieron los periódicos y revistas "El Orientador", "Colombia
Hoy Informa", "Caja de Herramientas", "Lucha Obrera" y
"Voz" que los representantes del CSPP en la ciudad de Cali llevaban a
las internas por delitos políticos. El actor manifestó que, con posterioridad,
esta decisión fue confirmada por la dirección general del INPEC.
La sentencia de
primera instancia denegó el amparo solicitado al considerar que las decisiones
adoptadas por los funcionarios demandados se fundaban en normas legales
dirigidas a la conservación del orden, la tranquilidad, la convivencia y la
disciplina dentro de los establecimientos carcelarios y a la resocialización y
rehabilitación de los internos. En este sentido, las autoridades penitenciarias
y carcelarias no sólo tienen la facultad sino que están obligadas a ejercer el
más estricto control sobre todos aquellos elementos que ingresen a las cárceles
con destino a los internos. A juicio del a-quo, los fines antes anotados
autorizan la limitación del derecho a la información de los reclusos, el cual,
en el caso concreto, debía ceder ante los intereses "por los que velan los
directores del INPEC".
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cali revocó la sentencia de primera instancia y
concedió la tutela de los derechos fundamentales a la información, a la
libertad de conciencia y a la dignidad humana. A juicio del ad-quem, el
derecho a la información es un derecho fundamental de que son titulares los
reclusos y, por ello, es a éstos a quienes corresponde determinar qué
información acogen o rechazan. Conforme a lo anterior, el derecho fundamental a
la información de los internos sólo puede ser restringido cuando pueda llegar a
afectar el orden o la disciplina internos de un determinado establecimiento
carcelario. En este sentido, el juzgador de segunda instancia consideró que las
autoridades carcelarias debían motivar todas aquellas retenciones de periódicos
y revistas, según lo dispuesto por el artículo 110 de la Ley 65 de 1993. Este
último requisito no se produjo en el caso de autos, razón por la cual era
menester deducir que las autoridades demandadas se habían extralimitado en sus
funciones.
Se pregunta la Sala
si viola los derechos fundamentales la decisión adoptada por la directora de la
Cárcel Regional de Mujeres de Cali, y avalada por el director de la Regional de
Occidente del INPEC y por el director general del INPEC, en el sentido de impedir
el ingreso al mencionado centro carcelario de publicaciones que circulan
legalmente y que eventualmente pueden contener informaciones que presentan una
visión crítica de las instituciones políticas.
La especial
sujeción del recluso a la administración penitenciaria y carcelaria
2. La Corte tiene
establecido que el ingreso del individuo a la cárcel, como detenido o
condenado, implica que entre éste y la administración penitenciaria y
carcelaria se trabe una relación de especial sujeción que se caracteriza por
que el interno queda enteramente cobijado por la organización administrativa. A
diferencia de la relación que existe entre el Estado y un particular que no ha
sido objeto de detención o condena, entre la administración y el recluso se
configura una relación en la cual la primera adquiere una serie de poderes
particularmente intensos que la autorizan a modular y limitar el ejercicio de
los derechos fundamentales de los internos. No obstante, la Corporación ha sido
reiterativa al señalar que los internos tienen derechos fundamentales que
disfrutan a plenitud y que, por ello, no son susceptibles de limitación alguna
(derecho a la vida y a la integridad personal, derecho a la salud, debido
proceso, etc.). Así mismo, la Corte ha indicado que los reclusos son titulares
de algunos derechos fundamentales (derecho a la intimidad, libertad de
expresión, libertad de circulación, etc.) que pueden ser limitados en aras de
la conservación del orden, la disciplina y la convivencia que deben prevalecer
en todo centro carcelario. Por último, se ha establecido que otro grupo de los
derechos fundamentales de los internos, se encuentra suspendido en razón de su
situación de privación de la libertad.
3. La restricción a
los derechos fundamentales de los reclusos, derivada del ejercicio de las
facultades de las autoridades carcelarias, sólo es viable en cuanto tienda a
hacer efectivos los fines esenciales de la relación penitenciaria, esto es, la
resocialización del interno y la conservación del orden, la disciplina y la
convivencia dentro de las prisiones. La preservación de los objetivos propios
de la vida penitenciaria determina que, en cabeza de las autoridades
administrativas, recaigan una serie de poderes que les permiten modular e,
incluso, limitar los derechos fundamentales de los reclusos. Si bien estas
facultades son de naturaleza discrecional, encuentran su límite en la
prohibición de toda arbitrariedad (C.P., artículos 1°, 2°, 123 y 209) y, por lo
tanto, deben ejercerse con sujeción a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
En este sentido, la
Corporación ha determinado que, en caso alguno, el amparo de la
discrecionalidad puede aparejar un abrigo a la arbitrariedad de los
funcionarios públicos. Sobre este particular, refiriéndose en forma expresa a
las facultades discrecionales de los funcionarios del INPEC, durante el estado
de emergencia penitenciaria y carcelaria, la Corte ha indicado:
"(La)
diferenciación entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento
constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad
administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función
pública. Así la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria e
indispensable, en ciertos casos, para una buena administración pública, pues se
le brinda al gestor público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin
la camisa de fuerza de una reglamentación detallada que no corresponda a la
situación que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está
excluida del ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, si bien la
Constitución colombiana no consagra expresamente "la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de
la Constitución Española, este principio deriva de normas específicas de
nuestra Carta. Así, el artículo 1º define a Colombia como un Estado social de
derecho fundado en la prevalencia del interés general, lo cual excluye que los
funcionarios puedan ejercer sus atribuciones de manera caprichosa. Por su
parte, el artículo 2º delimita los fines del Estado y los objetivos de las
autoridades públicas, lo cual muestra que las atribuciones ejercidas por las
autoridades deben estar destinadas a realizar esos valores constitucionales y
no a satisfacer el arbitrio del funcionario. Esto se ve complementado por el
artículo 123 superior que establece expresamente que los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la
forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. Finalmente, el
artículo 209 define los principios que orientan la función administrativa y
señala que ésta se encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser
ejercida de manera igualitaria e imparcial.
8- Conforme a lo
anterior, la potestad administrativa, y en especial la discrecional, se
encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en
ningún caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o
ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a través de la
potestad administrativa está sujeta a los lineamientos constitucionales, pues
"en el Estado Social de Derecho las competencias son regladas y el margen
de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la
filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución"[1]. En segundo lugar, la
potestad citada se encuentra condicionada a la definición de su ámbito de
acción, determinándose los fines a cumplir y la forma en la cual se debe
desplegar la conducta mencionada. Esto significa que la potestad siempre se
debe entender limitada a la realización de los fines específicos que le han sido
encomendados por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad
administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto, se
ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales,
establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser
interpretadas las facultades del INPEC durante el estado de emergencia
carcelaria y penitenciaria, señala con claridad que "en la medida en que
el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y
proporcional a los hechos que le sirven de causa."
Por ello la
actuación discrecional no escapa del control judicial dado que es posible
solicitar la anulación del acto discrecional a la jurisdicción contenciosa
administrativa, ya sea por falsa motivación o por desviación de poder, porque
dentro del contenido de legalidad del acto administrativo en comento se encuentran
tanto el motivo como la finalidad de la potestad"[2].
4. A la luz de las
reflexiones realizadas, puede afirmarse que sólo son legítimas las
restricciones a los derechos fundamentales de los internos que cumplan con las
siguientes condiciones: (1) debe tratarse de un derecho fundamental que, por su
naturaleza, admita restricciones en razón de las necesidades propias de la vida
carcelaria; (2) la autoridad penitenciaria que efectúa la restricción debe
estar autorizada, por vía legal o reglamentaria, a llevar a cabo la mencionada
restricción; (3) el acto restrictivo de un derecho fundamental de los internos
sólo puede estar dirigido al cumplimiento y preservación de los fines
esenciales de la relación penitenciaria, esto es, la resocialización del
recluso y la conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de
los establecimientos carcelarios; (4) la restricción de un derecho fundamental
de los internos por parte de la autoridad penitenciaria debe constar en acto
motivado y, en principio, público; y, (5) la restricción debe ser proporcionada
a la finalidad que se busca alcanzar.
Limitación del
derecho a la información de los reclusos (C.P., artículo 20)
5. El artículo 20 de
la Carta consagra como uno de los derechos fundamentales de la persona, la
"libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones" y la
libertad de "informar y recibir información veraz e imparcial".
Reiteradamente, la Corte ha indicado la importancia de estos derechos para la
preservación del carácter democrático y pluralista del sistema político y
constitucional de Colombia. Al respecto, esta Corporación ha sentado la
siguiente doctrina:
"El artículo 20
de la Constitución Política consagra el derecho constitucional a la
información, caracterizado por ser un derecho de doble vía, esto es, que su
titular no es solamente quien difunde la información sino, también, quien la
recibe[3].
En esta medida, puede ser reclamado tanto por los unos como por los otros.
Esta Corporación ha
manifestado que el derecho a la información es consustancial al sistema
democrático[4]
y, por ello, su finalidad esencial radica en el mantenimiento de un espacio
público con la apertura y transparencia suficientes para que la opinión pública
pueda controlar los actos de las autoridades y definir cursos colectivos de
acción[5].
En efecto, en el derecho a la información se sustenta la posibilidad del
intercambio pacífico de ideas y opiniones y la efectividad de los derechos de
participación[6].
En este orden de ideas, el derecho a la información sólo puede cumplir con sus
funciones democráticas si, y sólo si, la información que circula en la esfera
pública es veraz e imparcial"[7].
Opina la Corte que,
además de las características señaladas por la jurisprudencia antes transcrita,
el derecho fundamental a la libertad de expresión implica, también, la
protección del derecho a disentir (C.P., artículos 16, 18 y 20) y, por ende, la
libertad de difundir todas aquellas opiniones que no se avengan con la
ideología mayoritaria. La libre manifestación y circulación de ideas contrarias
a la opinión predominante, enriquece la tolerancia y la convivencia pacífica,
promociona la igualdad, fortalece la ciudadanía responsable y aumenta las
posibilidades de control que, en una sociedad democrática, corresponde realizar
a la opinión pública sobre las autoridades estatales. En este sentido, la
posibilidad del individuo de disentir, en tanto manifestación directa de su
libertad de conciencia (C.P., artículos 16 y 18), comporta la facultad de
informar a la opinión pública acerca de estas ideas, a través de los medios
masivos de comunicación, siempre y cuando la difusión de las anotadas opiniones
no altere los postulados mínimos sobre los cuales se funda la convivencia
social.
6. Si bien el
derecho a la libertad de expresión e información es uno de aquellos derechos
fundamentales de los reclusos que, por su naturaleza, es limitable, la Sala
estima que la vida penitenciaria y carcelaria no constituye un ámbito inmune a
la eficacia del mencionado derecho fundamental. En efecto, la democracia y el
pluralismo no se terminan en las puertas de la prisión. Por el contrario, el
interno debe ser considerado como un interlocutor válido que, pese a su
situación de privación de la libertad, necesita estar informado y, puede, a su
vez, manifestar sus opiniones y pensamientos y las informaciones que, conforme
a éstos, considere pertinentes. A juicio de esta Sala de Revisión, la situación
de encierro y de incomunicación parcial a que se encuentra sometido un recluso
determinan que la información proveniente del mundo exterior cobre una especial
importancia para quien se encuentra recluído en un centro penitenciario.
Sin embargo, el
derecho fundamental a la libertad de expresión e información de los internos no
es absoluto, toda vez que no sólo se encuentra sometido a los límites generales
que la vida en comunidad y los derechos de los demás implican sino que, además,
se sujeta a las restricciones que los fines de la relación penitenciaria y
carcelaria determinen (resocialización y conservación del orden, la disciplina
y la convivencia dentro de las cárceles). En este sentido se expresa el
artículo 110 de la Ley 65 de 1993, según el cual:
"Artículo
110.- Información externa. Los reclusos gozan de libertad de
información, salvo grave amenaza de alteración del orden, caso en el cual la
restricción deberá ser motivada.
En todos los
establecimientos de reclusión, se establecerá para los reclusos, un sistema
diario de informaciones o noticias que incluya los acontecimientos más
importantes de la vida nacional o internacional, ya sea por boletines emitidos
por la dirección o por cualquier otro medio que llegue a todos los reclusos y
que no se preste para alterar la disciplina.
Parágrafo.- Queda prohibida la posesión y
circulación de material pornográfico en los centros de reclusión."
A su turno, el
artículo 20 del Acuerdo 11 de 1995, expedido por el Consejo Directivo del
INPEC, establece:
"Artículo 20.-
Información externa. La información externa a que tiene derecho todo
interno, se regirá por lo dispuesto en el artículo 110 de la ley 65 de 1993.
El sistema diario de
información a que se refiere el artículo 110 de la ley 65 de 1993 estará a
cargo de la dirección del respectivo centro de reclusión.
Los internos podrán
recibir en el establecimiento que los aloja, suscripciones de periódicos,
revistas, publicaciones y similares en general, siempre y cuando no atenten
contra la legalidad de las instituciones, la moral o las buenas costumbres. Los
directores de los centros de reclusión serán responsables del cumplimiento de
esta disposición."
Las normas antes
transcritas otorgan a las autoridades penitenciarias y carcelarias la potestad
de restringir el derecho fundamental a la información de los reclusos, siempre
y cuando dicha restricción tienda a conjurar una "grave amenaza de
alteración del orden" y conste en un acto motivado. De otro lado,
el artículo 110 de la Ley 65 de 1993 permite que los internos reciban
información a través de cualquier medio, en tanto éste no se preste para
alterar la disciplina. A lo anterior, el artículo 20 del Acuerdo 11 de 1995 del
INPEC agrega que las publicaciones que reciban los reclusos deben ser
compatibles con la legalidad de las instituciones, la moral y las buenas
costumbres.
La Sala considera
necesario precisar que los títulos restrictivos de la libertad de información
(defensa de la legalidad de las instituciones y la moral y las buenas
costumbres), contemplados por el artículo 20 del Acuerdo 11 de 1995 del INPEC,
constituyen conceptos jurídicos indeterminados de carácter reglamentario, cuyo
contenido debe ser siempre determinado a la luz de las normas constitucionales
(C.P., artículos 16, 18 y 20) y legales (Ley 65 de 1993, artículo 110)
respectivas. En este sentido, las autoridades penitenciarias no pueden
prevalerse de las señaladas facultades para imponer restricciones
injustificadas al derecho a la información de los internos, esto es, aquellas
que trasciendan los límites que a este derecho trazan las normas constitucionales
y legales anotadas.
Las condiciones a
las cuales queda supeditado el ejercicio del derecho a la información de los
reclusos, consagradas en los artículos transcritos más arriba, se avienen a los
postulados constitucionales y, por ello, si una restricción al derecho a la
información de los internos se ajusta a los requisitos antes señalados deberá
considerarse como legítima. En particular, es menester enfatizar que una
limitación al derecho fundamental a la información de quien se encuentra
recluido en un centro carcelario, sólo puede provenir de la necesidad de
preservar la disciplina y el orden internos de ese centro de una alteración
grave.  Es así como los hechos que den lugar a una restricción del derecho a la
información, deben revestir una importancia de tal magnitud que sólo sea
posible conjurarlos a través de la mencionada restricción. En otras palabras,
la medida restrictiva debe constituir el último instrumento al alcance de las
autoridades penitenciarias y carcelarias -el cual sólo puede ser utilizado
cuando otras medidas menos gravosas hayan demostrado su inidoneidad para
restablecer el orden interno de una prisión-, y ha de guardar proporción con la
gravedad de la situación que se pretende solucionar y estar exclusivamente
dirigido a conjurar la perturbación que le sirve de fundamento.
7. En el caso sub-lite,
los funcionarios demandados justificaron en diversas razones el decomiso y
posterior prohibición de circulación de los periódicos y revistas que los
representantes de la Fundación Comité de Solidaridad por los Presos Políticos
llevaban a las reclusas por delitos políticos en la Cárcel Regional de Mujeres
de Cali.
Corresponde a la
Sala analizar, conforme a las consideraciones precedentes, las distintas
razones expuestas por las autoridades demandadas, con base en las cuales se
restringió la circulación de los periódicos y revistas que los representantes
del CSPP llevaban a las reclusas de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali.
7.1. Los
funcionarios demandados consideraron que las publicaciones decomisadas podrían
llegar a alterar el orden interno de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali,
toda vez que su contenido consiste, básicamente, en una crítica a las
instituciones legítimamente establecidas.
Como ya se anotó, el
núcleo esencial de la libertad de expresión e información (C.P., artículo 20)
incluye el derecho a disentir y, por tanto, el derecho a manifestar
públicamente aquellas ideas que tiendan a la crítica de los funcionarios e
instituciones públicas, los programas de gobierno, la gestión administrativa,
etc. Pese a lo anterior, la Corte no desconoce que determinadas informaciones,
en razón de circunstancias específicas de tiempo, modo y lugar, pueden llegar a
convertirse en detonantes de situaciones que alteren el orden público dentro de
una prisión. Sin embargo, es completamente inaceptable, desde la perspectiva
constitucional, que una autoridad considere que determinados medios de
comunicación, cuya circulación ha sido autorizada por parte de la autoridad
competente, son per se subversivos del orden establecido. En este mismo
sentido, calificar de "peligrosa para el orden social" una
información por el mero hecho de ser crítica, tampoco se aviene con los valores
y principios en que debe fundarse un orden constitucional democrático y
pluralista. Este tipo de manifestaciones, más propias de los regímenes
autoritarios, constituyen una forma de censura, cuyo único objetivo es acallar
las voces de aquellos que, legítimamente, en una sociedad democrática,
pretenden cuestionar una determinada política o, incluso, las propias
instituciones. A juicio de la Sala, la conservación del orden y la disciplina
en los centros carcelarios no puede erigirse en un motivo tras el cual se
oculten los prejuicios de ciertos funcionarios que establecen una equivalencia,
equivocada y peligrosa para el orden constitucional, entre disenso y
subversión.
La defensa de
determinados bienes constitucionales, tales como el orden y la seguridad
públicos, la moral y las buenas costumbres, etc., no puede erigirse en título
limitativo de los derechos fundamentales de las personas, cuya mera invocación
es suficiente para autorizar cualquier intervención de las autoridades públicas
en la esfera de libertad del individuo. Sobre este particular, la Corte tiene
establecida la siguiente doctrina:
"La opción por
la primacía de los derechos fundamentales  sobre las llamadas "razones de
estado", históricamente esgrimidas por la autoridad para limitar el
ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas, en aras de la defensa in
abstracto de valores y nociones como "la moral", el "orden
público", las "buenas costumbres" o el "interés
general", llevó al constituyente de 1991 a postular derechos de aplicación
inmediata que no requieren  de desarrollo legal para ser exigibles (CP art.
85). El libre ejercicio de derechos no condicionados a lo establecido por la
ley (CP art. 18, 19, 20), así como la prohibición de que sean suspendidos los
derechos humanos y las libertades fundamentales en estados de excepción (CP
art. 214), se explican en el mismo principio de primacía de los derechos
fundamentales.
(...)
La vigencia de un
orden jurídico justo mediante la garantía de efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución impone a las autoridades el
deber de respetar el mínimo de justicia material necesario para que los
preceptos constitucionales no sean letra muerta. En este caso, el mínimo de
justicia material se concreta en el derecho a una decisión suficientemente
fundamentada que justifique el sacrificio o la restricción a un derecho
fundamental.
Acudir a la defensa
genérica de preceptos abstractos tales como "el orden público",
"el orden político", "el orden social", "el orden
jurídico" o "la tranquilidad pública", para limitar el ejercicio
de los derechos y libertades individuales, sin precisar cómo y en qué
grado dicho ejercicio estaría  desconociendo tales valores, es disolver la
existencia de los poderes en cabeza del ciudadano en un universo de valores
abstractos, cuya materialización correspondería al arbitrio de la autoridad de
turno.
El constituyente
optó por excluir de las disposiciones sobre derechos fundamentales su
condicionamiento a nociones como la moral, el orden público, o la ley,
prefiriendo elevar estos valores a derechos constitucionales: derecho a la
honra, derecho a la paz, derecho a la intimidad, derecho al debido proceso.
Se torna imperioso,
cuando se trata de sopesar valores constitucionales en confrontación, entrar a
realizar un examen cuidadoso de cuál debe ser el derecho fundamental que prime
en un caso concreto y cuáles las justificaciones constitucionales adecuadas y
razonables, para sacrificar o restringir el goce o ejercicio de otros
derechos"[8].
En el caso sometido
a la revisión de la Sala, no obra en el expediente prueba alguna que acredite
que los periódicos y revistas que los miembros del CSPP pretendían entregar a
las reclusas por delitos políticos en la Cárcel Regional de Mujeres de Cali,
ponían en peligro la estabilidad del orden interno de los centros carcelarios a
cargo de la Regional de Occidente del INPEC. De otro lado, del expediente
tampoco se deduce que, en los establecimientos de reclusión antes mencionados,
se estuvieren produciendo hechos de alteración del orden y la disciplina
internos que ameritaran una medida restrictiva de la libertad de expresión e
información como la que adoptaron los funcionarios demandados.
La noción de
"orden público" debe ser reconstruida a partir del sistema de
derechos fundamentales consagrado en la Carta Política de 1991. De este modo,
debe afirmarse que el núcleo esencial de una nueva concepción del orden
público, radica en el respeto y la vigencia de los derechos fundamentales
plasmados en la Constitución. En otras palabras, orden público y derechos
fundamentales son nociones equivalentes y, por ello, puede decirse que el
desconocimiento, la vulneración o la restricción desproporcionada de alguno de
esos derechos fundamentales constituye, per se, una contravención al
orden público. Es así como -en punto a la controversia que plantea el caso sub-lite-,
no es viable afirmar, en modo alguno, como lo hicieron los funcionarios
demandados, que una información que es expresión legítima de las libertades
constitucionales pueda erigirse en factor desestabilizante del orden público y,
menos aún, ser sometida a una restricción manifiestamente ilegítima y
desproporcionada.
7.2. La directora de
la Cárcel Regional de Mujeres de Cali consideró que el contenido de las
publicaciones decomisadas a los representantes del CSPP atentaba contra el
proceso de rehabilitación y resocialización, como quiera que inducía a las
reclusas a reincidir en las conductas por las cuales se encontraban en prisión.
A juicio de la Sala,
la resocialización de quien ha delinquido no puede consistir, bajo ninguna
perspectiva democrática y razonable, en un proceso de homogeneización de las
conciencias. En efecto, la entrada del individuo a la prisión no implica que
este pierda su identidad o que deba abdicar de sus ideas y convicciones
personales por causa del cumplimiento de la pena que le ha sido impuesta. El
proceso de resocialización consiste, únicamente, en lograr que el interno no
reincida en las actividades delictuosas que determinaron su entrada a la
prisión. Por esta razón, la anotada resocialización no tiene color político o
ideológico de ninguna clase y, por ello, no puede estar dirigida a controlar la
forma de pensar de los reclusos.
En relación con las
implicaciones de la pena para la vida ciudadana del recluso, la Corte ha
manifestado:
"El
Constituyente no encontró hipótesis criminal alguna que, a su juicio, amerite
la separación definitiva del criminal de su entorno social. (...), pues está
previsto que, una vez cumpla con su castigo, retorne a la vida social y
comunitaria y ocupe nuevamente el lugar que le corresponde en la familia y en
el tráfico económico, político, cultural y cívico propios de su entorno social.
(...)
La pena entonces, en
el ordenamiento colombiano, es esencialmente temporal, lo mismo que sus efectos
jurídicos. Consiste en la aplicación temporal y forzada de un régimen personal,
definido por el juez de la causa dentro de los parámetros legales, en el que se
limita o suspende el ejercicio de algunos derechos fundamentales (libertad,
locomoción, reunión, participación, etc.), se recorta, por razón de la
limitación o suspensión de esos derechos, el ejercicio de otros que los suponen
(libre desarrollo de la personalidad, iniciativa privada, intimidad personal,
etc.) y, a la vez, se mantienen inalterados algunos (libertad de conciencia, de
opinión, derecho de petición, etc.) y se estimula el ejercicio controlado de
otros (especialmente, los de la educación y el trabajo)"[9].
En modo alguno, el
proceso de resocialización del interno puede conllevar la anulación de los
atributos inherentes a la dignidad que, como persona humana, le corresponden.
Particularmente, el recluso conserva todas aquellas facultades que le permiten
autodeterminar su comportamiento y actuar conforme a los postulados que su
razón le dicte, sin coacciones ni intervenciones ajenas. Sobre lo anterior, la
Corte se ha expresado como sigue:
"En efecto, la
dignidad de la persona debe ser considerada, primariamente, como aquel valor
constitucional que busca proteger al individuo en tanto ser racional y
autónomo, capaz de adoptar las decisiones necesarias para dar sentido a su
existencia y desarrollar plenamente su personalidad y, de conformidad con ello,
determinar sus acciones sin coacciones ajenas de ninguna índole. El objeto
fundamental del principio de la dignidad de la persona es, entonces, la
protección del individuo como fin en sí mismo, el individuo como universo único
e irrepetible con capacidad para darse sus propias leyes morales, las cuales,
en razón de que los otros son, también, fines en sí mismos, deben ser
compatibilizadas con las de las otras personas. El principio de la dignidad
humana protege - como diría Kant - al individuo autolegislador en un reino de
fines"[10].
Los funcionarios
demandados no podían adoptar una decisión restrictiva de los derechos
fundamentales, amparados en una errónea comprensión del proceso de
resocialización. En efecto, resocializar no consiste en adoctrinar sino en evitar
nuevas incursiones en las conductas ilícitas. En estas condiciones debe
afirmarse que a las autoridades penitenciarias y carcelarias les está vedado
prevalerse de sus poderes para dirigir el pensamiento de los internos en el
sentido que más convenga a sus intereses o su ideología. Los directivos de las
cárceles no están autorizadas para impedir la circulación de material
informativo impreso -salvo los casos de grave amenaza de alteración del orden
(Ley 65 de 1993, artículo 110)-, como quiera que con ello impiden que los
internos se formen opiniones personales en torno a los acontecimientos que
tienen lugar en el mundo exterior. El recluso, pese a estar privado de su
libertad, no deja de ser partícipe de los beneficios derivados de la democracia
y el pluralismo y, por ello, sus opiniones forman parte de la opinión pública,
la cual sólo es libre en tanto sea libre la opinión de los individuos que la
conforman. Impedir que los internos accedan a una determinada categoría de
informaciones constituye una grave vulneración de sus libertades de conciencia,
expresión e información, toda vez que se impide que sus opiniones se formen en
el sentido que autónomamente ellos deseen, y de la garantía institucional de la
opinión pública libre como sustento del sistema democrático.
7.3. Por último, las
autoridades demandadas alegaron que las publicaciones retenidas a los miembros
del CSPP constituían una manifestación de proselitismo político, al igual que
las actividades que desempeña la mencionada fundación dentro de las cárceles al
cargo de la Regional de Occidente del INPEC. Según estos funcionarios, el
proselitismo político se encuentra expresamente prohibido por el artículo 57 de
la Ley 65 de 1993, cuyo tenor literal reza:
"Artículo 57.-
Voto de los detenidos. Los detenidos privados de la libertad si reúnen
los requisitos de ley podrán ejercer el derecho al sufragio en sus respectivos
centros de reclusión. La Registraduría Nacional del Estado Civil facilitará los
medios para el ejercicio de este derecho. Se prohibe el proselitismo político
al interior de las penitenciarías y cárceles, tanto de extraños como de los
mismos internos.
El incumplimiento a
esta prohibición y cualquier insinuación en favor o en contra de candidatos o
partidos por parte de los funcionarios del INPEC, constituye causal de mala
conducta."
La Sala considera
que, si bien las publicaciones decomisadas, al igual que otras que circulan
libremente en los establecimientos carcelarios -como el periódico "El
Tiempo"- pueden presentar un fuerte contenido ideológico, ellas no
constituyen, de ningún modo, una expresión de proselitismo político. Este
último consiste en la búsqueda o reclutamiento activo de adeptos que entren a
engrosar las filas de un partido o movimiento político o adhieran -a través de
su voto- a un candidato a algún cargo público que deba proveerse a través de
elección popular. Incluso del propio tenor del artículo 57 de la Ley 65 de
1993, en el cual las autoridades demandadas se fundaron para adoptar las
medidas restrictivas de la libertad de expresión e información, puede deducirse
que la entrega de publicaciones, cuya circulación ha sido legalmente
autorizada, no constituye una forma de proselitismo político.
En opinión de la
Corte, lo que se encuentra prohibido por la legislación penitenciaria y
carcelaria es el proselitismo político de carácter partidista, mas no las
inclinaciones de carácter ideológico -afines con el pensamiento de un
determinado partido político- que un determinado medio de comunicación pueda
reflejar. Si así no fuera, debería prohibirse la circulación de la gran mayoría
de los periódicos que circulan en el país a nivel nacional y regional que, como
es de público conocimiento, responden, de una u otra manera, a la ideología de
alguno de los partidos o movimientos políticos existentes en Colombia.
Por los motivos
antes expuestos, es necesario concluir que, en el caso sub-lite, la
directora de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali, el director de la Regional
de Occidente del INPEC y el director general del INPEC, vulneraron los derechos
fundamentales a las libertades de conciencia, expresión e información de los
reclusos en los establecimientos carcelarios a cargo de la regional de
occidente del INPEC y el derecho fundamental a la libertad de información de la
Fundación Comité de Solidaridad por los Presos Políticos.
8. En el caso sub-lite,
la acción de tutela fue interpuesta por el representante legal de la Fundación
Comité de Solidaridad con los Presos Políticos con el fin de tutelar la
libertad de información de su representada. En esta providencia se constató que
las autoridades demandadas vulneraron el derecho fundamental a las libertades
de conciencia, de expresión y de información de las internas recluidas en la
Cárcel Regional de Mujeres de Cali. En esta medida, podría pensarse que el
actor carecía de legitimación para actuar o, al menos, que la Corte sólo se
encontraba facultada para estudiar la violación de los derechos del demandante.
Frente a la objeción
antes planteada, la Corte ha sostenido que cualquier persona puede demandar la
protección de aquellos derechos fundamentales que trascienden el ámbito
meramente subjetivo y se erigen en verdaderas garantías del orden democrático y
pluralista en que se funda el Estado colombiano, como es el caso de las
libertades de conciencia, de expresión y de información. En efecto, de la
vigencia y eficacia de estos derechos fundamentales depende que la esfera
pública conserve una apertura suficiente para la libre circulación de las ideas
y la formación de una opinión pública libre. Estos objetivos no conciernen
únicamente al titular de las mencionadas libertades sino, también, a la
colectividad en su conjunto. Por estas razones, cualquier miembro de esa
colectividad puede solicitar al juez constitucional el restablecimiento de los
derechos fundamentales a la libertad de conciencia, de expresión y de
información. Incluso, esta Corporación ha determinado que no es necesario que
quien actúa en defensa de derechos fundamentales de contenido objetivo cuya violación
es constatable prima facie, manifieste que actúa en defensa de un
interés colectivo.
Por otro lado, la
justicia constitucional no es de carácter rogado y, por ello, la Corte no se
encuentra obligada a ceñirse exclusivamente a lo solicitado por el actor. Por
el contrario, el juez constitucional está en la obligación de estudiar y, si
fuere necesario, restablecer la integridad de los derechos fundamentales cuya
violación se verifique al asumir el conocimiento de cualquier asunto por vía de
tutela.  Esta obligación cobra una importancia mucho mayor si, de por medio, se
halla en juego la efectividad de derechos fundamentales de carácter objetivo,
esto es, cuyo ámbito de vigencia trasciende la esfera individual del titular de
los anotados derechos.
En relación con las
facultades del actor y la competencia del juez constitucional cuando se hace
necesario proteger derechos fundamentales con dimensiones objetivas, la Corte
ha manifestado:
"A juicio de la
Sala, en aquellos casos en que, como en el presente, se encuentra de por medio
la efectividad de un derecho fundamental con dimensiones de carácter objetivo y
la violación a este derecho es manifiesta y constatable prima facie, el
agente oficioso - en razón de la naturaleza del derecho fundamental cuya vulneración
se debate - actúa, adicionalmente, en nombre de un interés general, que supera
el interés individual de la persona cuyos derechos agencia. En situaciones
límite de este género se impone la prevalencia del derecho sustancial (C.P.,
artículo 228). La persona que en estas condiciones implora el restablecimiento
de los derechos constitucionales flagrantemente conculcados, obra en ejercicio
de la facultad correlativa al deber constitucional que se impone a toda persona
de defender los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica y
de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia
(C.P., artículo 95-4 y 7). La inhibición de la jurisdicción constitucional -
cuando es ostensible la lesión de un derecho en cuyo cumplimiento se cifra la
paz pública -, sólo conduciría a que ésta, impasible, se torne en espectadora
de la violación y que el interés superior de la guarda de la integridad de la
Constitución Política ceda ante una finalidad cuyo sentido y función verdaderos
han dejado de comprenderse. Ciertamente, ésta no puede ser su misión"[11].
9. Por último, en el
presente caso la actuación de los funcionarios demandados del INPEC impidió la
difusión de informaciones legítimas dentro de un orden democrático que, como el
colombiano, admite la diferencia y el pluralismo, sin que existieran razones
para ello. En tanto las conductas de los integrantes del CSPP constituían una
manifestación legítima de la libertad de difundir informaciones (C.P., artículo
20), la Sala entiende que, el caso de autos, también se vulneró la anotada
libertad del representante legal de la Fundación Comité de Solidaridad con los
Presos Políticos.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
Primero.-
CONFIRMAR la sentencia de agosto 1° de 1996, proferida por la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali.
Segundo.-
ADICIONAR la sentencia de agosto 1° de 1996, proferida por la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en el sentido de extender
la protección constitucional allí otorgada a la libertad de difundir
informaciones del representante legal de la Fundación Comité de Solidaridad con
los presos políticos.
Tercero.-
CONMINAR al director general del INPEC, al director de la Regional de
Occidente del INPEC y a la directora de la Cárcel Regional de Mujeres de Cali
para que, en el futuro, adecuen sus actuaciones frente al derecho fundamental a
las libertades de conciencia, expresión e información de los reclusos a su
cargo a los postulados de la presente sentencia y, en particular, a las
disposiciones de los artículos 16, 18 y 20 de la Constitución, del artículo 110
de la Ley 65 de 1993 y del artículo 20 del Acuerdo 11 de 1995 del INPEC, según
la interpretación que de éstos se hizo en esta providencia.
Cuarto.- LIBRESE
comunicación al Juzgado 17 Penal del Circuito de Cali, con miras a que se surta
la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los nueve (9) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y seis
(1996)).
[1] SC-221/92 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[2] SC-318/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[3] ST-512/92 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-332/93 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo); ST-074/95 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[4] ST-048/93 (MP. Fabio Morón Díaz); ST-080/93 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz); ST-602/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[5] ST-609/92 (MP. Fabio Morón Díaz).
[6] ST-080/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-602/95 (MP. Carlos
Gaviria Díaz).
[7] ST-472/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[8] ST-403/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[9] ST-218/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[10] ST-472/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[11] ST-555/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).