C-520-16
Sentencia C-520/16
NORMA QUE GARANTIZA LA EDUCACION DE POSGRADOS AL
0.1% DE LOS MEJORES PROFESIONALES GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION
SUPERIOR PUBLICAS Y PRIVADAS DEL PAIS-Ser colombiano “de
nacimiento” como requisito para acceder a las becas, desconoce los derechos
de igualdad y educación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
mínima de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
DERECHO A LA IGUALDAD-Carga
argumentativa adicional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Relación con la
distribución de bienes escasos y cargas sociales
La
Corte ha considerado que la distribución de beneficios y cargas implica una
decisión en la que se escoge otorgar o imponer algo a determinadas personas o
grupos y, por lo tanto, una distinción, de donde se infiere la relación entre
esa distribución y el principio de igualdad. En consecuencia, los criterios a partir
de los cuales se realice esa distribución deben (i) respetar el principio de
igualdad de oportunidades de todos los interesados; (ii) ser transparentes,
(iii) estar predeterminados y (iv) no afectar desproporcionadamente los
derechos de algunas personas. Además, (v) deben determinarse en consideración a
la naturaleza del bien o la carga a imponer, análisis que, por regla general,
corresponde a las ramas legislativa y ejecutiva del poder público.
DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto
relacional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Es un concepto relacional y no supone
un mecanismo aritmético de repartición de cargas y beneficios
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Subprincipios/JUICIO
DE IGUALDAD-Incorporación del juicio de proporcionalidad, compuesto por los
subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto
DERECHO A LA
IGUALDAD-Condiciones para trato diferenciado
JUICIO O TEST DE
IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional
JUICIO INTEGRADO
DE IGUALDAD-Alcance
PRINCIPIOS DE INTERDEPENDENCIA E INDIVISIBILIDAD-Jurisprudencia
constitucional/PROTECCION DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES EN EL
DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Aplicación de las propiedades de
indivisibilidad e interdependencia que le son atribuibles
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Obligaciones
de acceso/DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Relación con la dignidad
humana y otros derechos
DERECHO A LA
EDUCACION-Servicio público
DERECHO A LA EDUCACION-Carácter
fundamental de toda la población sin distinción por razón de la edad
DERECHO A LA EDUCACION-Es
un derecho de la persona y, por lo tanto, es fundamental tanto en el caso de
los menores como en el de los adultos
DERECHO A LA EDUCACION-Estándares
mínimos y obligaciones de carácter progresivo
OBLIGACIONES DE ACCESO INMEDIATO A LA EDUCACION Y
OBLIGACIONES DE CARACTER PROGRESIVO-Criterios de
distinción
NACIONALIDAD COLOMBIANA-Jurisprudencia
constitucional/NACIONALIDAD-Contenido/NACIONALIDAD-Derecho humano
y constitucional
DERECHO A LA NACIONALIDAD-Instrumentos
internacionales
NACIONALIDAD COLOMBIANA-Requisitos
para acceder a ella, renunciar, revocación de la decisión estatal y los límites
para el acceso a los cargos públicos/DOBLE NACIONALIDAD-Restricciones
NORMA QUE GARANTIZA LA EDUCACION DE POSGRADOS AL
0.1% DE LOS MEJORES PROFESIONALES GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION
SUPERIOR PUBLICAS Y PRIVADAS-Requisitos para acceder a las
becas
NACIONALES DE NACIMIENTO Y NACIONALES POR ADOPCION-Grupos
en comparación
Referencia: expediente D-11294
Actor: Miguel Jordano Pinto Medina y
Jorge Galván Álvarez
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º (parcial) del
artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 “Por medio de la cual se garantiza
la educación de Posgrados al 0.1% de los mejores profesionales graduados en las
instituciones de educación superior públicas y privadas del país”
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Miguel Jordano Pinto Medina y Jorge
Galván Álvarez, actuando en su calidad de Personero de Bogotá D.C., a través de
apoderado judicial, presentó acción de inconstitucionalidad contra el numeral
1º (parcial) del artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 “Por medio de la
cual se garantiza la educación de Posgrados al 0.1% de los mejores profesionales
graduados en las instituciones de educación superior públicas y privadas del
país”.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcriben las disposiciones objeto de la demanda, y se
subrayan los apartes que se acusan de inconstitucionalidad.
“LEY
1678 de 2013
(Noviembre
13)
Publicada
en el Diario Oficial 48973 de noviembre 13 de 2013
Por
medio de la cual se garantiza la educación de posgrados al 0.1%
de
los mejores profesionales graduados en las instituciones de educación superior públicas
y privadas del país
El
Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
[…]
Artículo
4°.
El Gobierno Nacional reglamentará los requisitos para acceder a las becas de
que trata la presente ley, consagrando como mínimo los siguientes requisitos:
1.     Ser
colombiano de nacimiento.
2. No tener antecedentes penales, ni
disciplinarios.
3. Privilegiando al mérito.
4. Cumplir con los requisitos de
admisión de la Institución de Educación Superior a la cual aspire ingresar.
5. Contar con título de pregrado.
6. Que en el momento de presentarse para
obtener el beneficio, el título de pregrado no supere los 2 años de haber sido
otorgado.
7. No haber incurrido en faltas
disciplinarias en el desarrollo de su pregrado.
8. Acreditar un promedio general durante
el pregrado no inferior a 3.7 o su equivalente.
9. No ser beneficiario en forma
simultánea de otro programa que sea apoyado con recursos del Estado.
Parágrafo. En caso de programas en el
exterior que sean convalidables se requerirá, además de los requisitos
anteriores:
1. Carta de aceptación expedida por la
Institución de Educación Superior en el Exterior.
2. En caso de no contar con la
aceptación, carta o correo electrónico de la Institución de Educación Superior,
a la que se postula, que demuestre que está adelantando un proceso de admisión.
3. Carta de tutor, en caso de
doctorados.
4. Regreso al país, a la culminación de
estudios y obtención de grado”.
III. LA DEMANDA
1. Los
demandantes señalaron que la expresión de nacimiento contenida en el numeral 1º
(parcial) del artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 infringe los artículos 13 y 67
de la Constitución Política, además del artículo 24 de la Convención Americana
Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y el artículo 7º de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, por dos razones: (i) porque
establece un trato diferencial entre dos sujetos que por su calidad de
colombianos gozan de los mismos derechos y no hay justificación constitucional
para ello; y (ii) porque los titulares del derecho a la educación son
los ciudadanos colombianos y este derecho no se puede limitar solo a los
colombianos por nacimiento, sino que debe ser para todos los colombianos, sin que
sea admisible establecer distinciones entre estos, con base en la forma en que
adquirieron la calidad de colombianos. Con el fin de apoyar su punto de vista,
plantearon los siguientes argumentos:
1.1.
La norma vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 C.P., art. 24
Pacto de San José de Costa Rica y art. 7º Declaración Universal de Derechos
Humanos), pues la diferenciación que establece no tiene justificación en
tanto los nacionales colombianos gozan de los mismos derechos que los
nacionales por adopción, salvo las excepciones establecidas constitucionalmente
en materia de derechos políticos. Al respecto, precisaron:
“[…] el legislador […], no aplicó la
igualdad desde la óptica de ser un Valor, Principio y un Derecho, ya que
desconoció y discriminó de manera flagrante a los Colombianos por adopción al
establecer que la oportunidad de la beca de que trata la ley acusada aplique
solo para los Colombianos por nacimiento, promulgando una discriminación por el
origen nativo, ya que solo le permitió acceder al beneficio a los Colombianos
por nacimiento, es decir a los nacidos en Colombia y a los hijos de
Colombianos, excluyendo a los Colombianos que en principio fueron extranjeros y
solicitaron carta de naturalización, a los Colombianos que lo son por ser nacidos
en el Caribe o Latinoamérica y domiciliados en Colombia que solicitaron ser
inscritos como colombianos y con arreglo a las leyes, a los Colombianos
miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, con
aplicación del principio de reciprocidad según tratados públicos…”[1].
En cuanto al juicio de igualdad y sus tres etapas de
análisis, esto es, (i) establecer el criterio de comparación (patrón de
igualdad); (ii) definir si en los planos fáctico y jurídico existe un
trato desigual entre iguales o igual entre desiguales, y (iii) averiguar
si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, señalaron:
“[…] el patrón de igualdad existe
notablemente, en virtud a que los Colombianos por adopción y los Colombianos
por nacimiento tienen un patrón fundamentalmente igual y es que ambos son
nacionales Colombianos, son ciudadanos Colombianos y tienen los mismos Derechos
con la excepción de los cargos públicos que no pueden ejercer los Colombianos
por adopción.
[…] si existe un trato diferencial, en
cuanto la norma estipula que uno de los requisitos para ser beneficiado de la
beca de que trata la norma es necesario ser colombiano de nacimiento,
excluyendo a los Colombianos por adopción, derivando la consecuencia jurídica
de que los Colombianos por adopción no podrán tener la oportunidad de acceder a
las becas de la ley acusada.
[…] no existe causa justificable
Constitucional de ese trato diferencial, en razón a que en la Constitución del
91 todos los Colombianos gozan de los mismos derechos civiles y educativos,
sean Colombianos por adopción o por nacimiento, más aún de los derechos de
educación ya que la Constitución y la Jurisprudencia Constitucional garantizan
el Derecho a la educación sin restricciones del origen de nacimiento de los
ciudadanos, por el contrario el alcance de este Derecho es para todos los
ciudadanos Colombianos si[n] distinciones de ninguna índole…”[2]
Finalmente,
concluyeron que la disposición demandada parcialmente está privando a los
colombianos por adopción a acceder a las becas establecidas en la Ley 1678 de
2013, es decir, a las mismas oportunidades a que tienen derecho los demás
colombianos, en contravía del artículo 13 constitucional, del artículo 24 de la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y
del artículo 7º de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
2.2.
El mandato objeto de censura desconoce del derecho a la educación
(art. 67 C.P.). Sostuvieron que la expresión demandada “de nacimiento”
viola el derecho a la educación porque  no les garantiza a los colombianos
por adopción, en igualdad de oportunidades, acceder al beneficio educativo de
que trata la Ley 1678 de 2013. Agregaron:
“[…S]on titulares del Derecho a la
Educación todos los Ciudadanos Colombianos, y son Ciudadanos Colombianos todos
los Nacionales Colombianos, y la Nacionalidad es de Nacimiento o por Adopción.
Por ello el que la norma acusada estipule como uno de sus requisitos para
acceder al beneficio de la beca, la condición de ser colombiano de nacimiento,
es atentatorio contra todo el orden constitucional, por discriminar a un sujeto
de igual naturaleza que es el colombiano por adopción, sujeto que es
beneficiario del pacto social, y por ende no puede ser excluido sin razones
fundadas Constitucionalmente”[3].
IV. INTERVENCIONES
1. Cancillería de la República
La
Cancillería de la República presentó concepto en este trámite, con el propósito
de solicitar a la Corte declararse inhibida para fallar por ineptitud de la
demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad del enunciado normativo
demandado.
Estima
que los actores no indican con suficiente claridad o coherencia
argumentativa los fundamentos de la supuesta incompatibilidad entre los
artículos demandados y la Constitución Política, sino que “se limitan a
traer a colación en la norma demandada, el mismo fundamento e idéntica
consideración a lo largo de su estudio”; añade que la demanda incumple el
requisito de “especialidad”, pues no existe un solo cargo concreto
contra las normas acusadas, dado que su fundamento es “absolutamente vago,
impreciso y abstracto”,  y sostiene que el escrito no genera una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma, como lo exige el requisito de
suficiencia.
Sin
embargo, solicita que si la Corte considera que no existe “tal excepción”
debe declarar la exequibilidad del numeral demandado, con base en el principio
de igualdad, solicitud que fundamenta en una cita de la sentencia C-601 de
2015.
2. La
Universidad de los Andes remitió un escrito a la Corte
Constitucional en el que “agradece la invitación”, pero se abstiene de
presentar consideración alguna sobre el problema jurídico planteado.
INTERVENCIONES
EXTEMPORÁNEAS
Vencido
el término de fijación en lista, se recibieron nuevas intervenciones en
Secretaría de la Corte. A continuación, la Sala efectúa una sucinta reseña de
estas.
3. El
Ministerio de Educación, de forma extemporánea, remitió un
concepto a la Corte, en el que comienza por señalar que la demanda cumple las
exigencias argumentativas mínimas: posteriormente, se refiere al concepto de “nacionalidad
colombiana”, indicando que esta puede obtenerse tanto por nacimiento como
por adopción y, finalmente, afirma que no debe haber diferencias entre los
colombianos, sin importar en virtud del origen de su nacionalidad colombiana.
En ese contexto, coadyuva el argumento de la demanda y solicita que se declare
la inexequibilidad de la norma demandada.
4. La Asociación
Colombiana de Facultades de Derecho (Asocofade) considera que esta norma no
se basa en criterios de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, por lo que
afirman que se centrarán en lo referente a la nacionalidad. Consideran que
existen derechos que son sólo para los colombianos de nacimiento, como el ejercicio
de la Presidencia de la República, la Vicepresidencia, la magistratura o la
representación popular en el Congreso de la República.
Afirman
que, al dictar la norma objeto de censura, el Legislador perseguía un fin noble
y equitativo, destinado a garantizar el principio de equidad, pero estima que, al
no cobijar a los no nacidos en territorio colombiano, genera una situación
discriminatoria. En consecuencia, coadyuva la petición de inexequibilidad.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El
Jefe del Ministerio público, mediante concepto No. 6104 del 23 de mayo de 2016,
solicitó a esta Corporación que se declare inexequible la expresión demandada “de
nacimiento” contenida en el numeral 1º del artículo 4º de la Ley 1678 de
2013.
Para
comenzar, la vista fiscal refiere que el artículo 96 Superior prevé que los
nacionales colombianos pueden serlo por nacimiento o por adopción, y establece
los lineamientos sobre quiénes podrán, con arreglo a la ley, obtener la carta
de naturalización. Luego, explica que la Ley 43 de 1993 establece el
procedimiento para el reconocimiento de la nacionalidad por adopción.
A
partir de esa exposición, sostiene que en principio no existe diferencia
alguna entre los colombianos por nacimiento y los nacionales por adopción,
salvo para el ejercicio de algunos derechos políticos y en especial para
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, conforme a la sentencia
C-601 de 2015.
En
su criterio, la norma acusada constituye un trato discriminatorio que viola el
derecho educación y el de igualdad como pasa a explicar. En relación con  la
educación, expone que este derecho está consagrado en los artículos 67, 70 y 71
de la Carta Política. Asimismo, ha sido reconocido por diversos tratados
internacionales ratificados por Colombia, como la Declaración Universal de
Derechos Humanos (art. 26) y el Protocolo adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(art. 13).
En
cuanto a la igualdad, sostiene que este principio está contemplado en el
artículo 13 Superior y ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la
Corte Constitucional. A partir del contenido de este principio, el jefe del
Ministerio Público considera que el problema que se ventila en el presente
asunto debe resolverse acudiendo a un test de proporcionalidad.
Explica
que el fin que persigue la norma es el de garantizar la educación de posgrados
al 0.1% de los mejores graduados en las instituciones de educación superior
públicas y privadas del país, y advierte que este beneficio no es extensivo a
los colombianos por adopción a pesar de que la situación de estas personas no
difiere de la de los colombianos por nacimiento. En ese orden, concluye que el
trato diferencial previsto en la norma no es adecuado, necesario ni
proporcional en estricto sentido, para lograr la finalidad de la Ley 1678 de
2013.
Adicionalmente,
sostiene que en la exposición de motivos del proyecto que dio lugar a la citada
ley no se advierte ninguna razón objetiva que justifique la limitación del
beneficio de concesión de becas de posgrado únicamente para los colombianos por
nacimiento.
VI.
CONSIDERACIONES
a.
Competencia
Esta
Corte es competente para conocer el asunto de la referencia, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Carta Política, que le
confiere la función de pronunciarse sobre las demandas ciudadanas contra las
leyes de la República.
Cuestión previa. Aptitud de la demanda.
El demandante
plantea dos cargos contra el numeral 1º del artículo 4º de la Ley 1678 de 2013.
El primero, por violación al principio de igualdad, señala que el legislador
incurrió en un trato discriminatorio, al prever como requisito para acceder a
un programa de becas para la educación superior, el de ser colombiano (o
colombiana) de nacimiento, de manera que excluyó a los colombianos por adopción
de la posibilidad de ser beneficiarios del programa, sin que exista una
justificación constitucionalmente válida para ello. El segundo, por violación
al derecho a la educación de este mismo segmento de la población, en la medida
en que los excluye de la posibilidad de postularse a este programa.
Tres
intervinientes (el Ministerio de Educación, Asocofade y la Procuraduría General
de la Nación) comparten el punto de vista de los demandantes. Sin embargo, la
Cancillería solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar, por
ineptitud de la demanda o, en su defecto, que declare su exequibilidad.
Acerca
de la intervención de la Cancillería, el apoderado judicial sostiene que la
demanda se limita “a traer a colación en la norma demandada, el mismo
fundamento e idéntica consideración a lo largo de su escrito”; que no satisface
el requisito de especialidad, pues “no existe un solo cargo concreto
en el escrito demandatorio contra las normas acusadas, [sino que] su fundamento
es absolutamente vago, impreciso y abstracto”, y que no cumple con el de
suficiencia, pues “no se genera esa mínima duda de la que habla la Corte Constitucional
[…] es decir no se cuenta con el requisito de suficiencia de estas demanda, ya
que el escrito simplemente se limita en profundizar consideraciones personales
y subjetivas (Supuesta violación del principio de igualdad, que supuestamente
conducen a la contrariedad con la Carta magna”. Y finalmente, propone que
en caso de aceptar la excepción, la Corte estudie detalladamente el problema de
igualdad.
Sin
embargo, para la Corte es claro que el escrito de demanda brinda suficientes
elementos para un estudio de fondo, como se pasa a explicar.
De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales
mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran
infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto
demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de
ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
La última de esas condiciones exige al ciudadano
asumir cargas argumentativas mínimas, con los propósitos de (i) evitar que la
Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,
convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión
desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del
Congreso de la República; (ii) evitar que, en ausencia de razones
comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las
decisiones adoptadas en el foro democrático, se profiera un fallo inhibitorio,
que frustre el  objeto de la acción; y (iii) propiciar un amplio debate
participativo.
En ese orden de ideas, las razones de
inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso
de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo
que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”. (C-1052 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
Además,
cuando el cargo de la demanda se construye por violación al derecho a la
igualdad, corresponde al actor presentar argumentos que demuestren la
existencia de dos grupos en torno a los que gira la comparación; ofrecer
razones que permitan evidenciar que estando en la misma situación de hecho
recibieron un trato distinto; y que este último no fue justificado, o carece de
justificación constitucional.
La
Sala considera que los dos cargos formulados cumplen con los requisitos
argumentativos recién mencionados. No existe obstáculo alguno para comprender
los argumentos de los accionantes y las premisas sobre las que construyen su
censura: una norma que establece una beca educativa para colombianos de
nacimiento, en su concepto, podría violar los derechos a la igualdad y la
educación de los colombianos por adopción.
Su
posición cumple, además, con el requisito de certeza, pues ofrecen una
interpretación del enunciado demandado que se desprende directamente de su
tenor literal. En la medida en que el literal a) del artículo 4º de la Ley 1678
de 2013, que prevé los requisitos el programa para el acceso a la educación de
posgrados del 0.1% de los mejores graduados, establece que estos deben ser
colombianos de nacimiento, es totalmente razonable señalar que la norma excluye
del beneficio a los nacionales por adopción.
Precisamente
por tratarse de una norma de requisitos, no puede interpretarse de forma
razonable, en el sentido de que el Legislador dejó la situación de los demás
grupos poblacionales librada a la reglamentación gubernamental o al momento de
ejecución del programa; se trata del primer requisito para presentarse, de
manera que quien no es colombiano de nacimiento (es decir, quien es extranjero
o colombiano por adopción), no satisface una condición para ser considerado
como beneficiario de esta ley.
Otros
aspectos interpretativos, como el conjunto de condiciones, los compromisos que
adquieren los favorecidos, o el contenido del incentivo, pueden ser relevantes
para la comprensión del problema jurídico, pero esto es algo que deberá
evaluarse al abordar el fondo del asunto, y que no afecta de manera alguna el
requisito de certeza argumentativa.
La
demanda es específica, debido a que explica plenamente la manera en que se da
una oposición entre el enunciado demandado y la Carta Política. Para los
accionantes, no debe haber diferencias entre los colombianos, y el enunciado
normativo prevé un beneficio económico para el acceso a la educación
exclusivamente para un grupo de estos.
La
demanda satisface el requisito de pertinencia, pues propone como estándares de
control dos mandatos que indiscutiblemente hacen parte del ordenamiento
superior: el principio y derecho a la igualdad (artículo 13, Superior, en
concordancia con las normas de derecho internacional de los derechos humanos
que lo definen), y el derecho a la educación (artículo 67 constitucional).
Y,
finalmente, la demanda cuenta con argumentos suficientes para generar una duda
inicial de inconstitucionalidad. Primero, porque en efecto la duda de si es
válido establecer una beca educativa para los colombianos de nacimiento, pero
no para los de adopción, constituye un claro problema de naturaleza
constitucional, que debe ser resuelto por este tribunal. Segundo, porque
también se presentan los requisitos de suficiencia propios de un cargo por
violación a la igualdad:
El
actor identifica los dos grupos en comparación: colombianos de nacimiento y
colombianos por adopción; plantea que estos grupos se encuentran en una
situación de hecho igual, desde un punto de vista relevante: comparten la
nacionalidad; muestra, razonablemente, que el legislador estableció un trato
distinto entre ellos (unos pueden acceder al programa de la Ley1678 de 2103, y
los otros no), y sostiene que no existe una razón que justifique esa
diferenciación.
Ahora
bien, de acuerdo con el resumen de los argumentos de la demanda, el actor
también invocó un eventual desconocimiento al derecho a la educación, debido a
que la norma negaría el acceso a la misma, a un conjunto de personas con
nacionalidad colombiana. En concepto de la Sala, ese cargo no satisfaría el
requisito de suficiencia, pues aunque la cobertura de la disposición
actualmente es bastante baja, ello no significa que en sí misma comporte una
disminución de acceso.
Ello
no hace irrelevantes los argumentos de los actores, sino que permite a la Sala
concentrar su estudio en un solo cargo. En efecto, el actor hace referencia a
la norma demandada parcialmente, con el ánimo de explicar que contiene una
medida destinada al fomento de la educación, en los niveles más altos de la
escala formal, pero plantea que el legislador incurrió en un trato desigual.
Dicho en términos esquemáticos, la discusión se centra la posible oposición
entre la disposición demandada y el artículo 13 Superior, sin perjuicio de que
la comprensión del problema exija entender adecuadamente la naturaleza y
alcance del derecho constitucional a la educación.
En
conclusión, la demanda cumple cabalmente con los requisitos argumentativos
previstos por esta Corte para el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad.
b. Problema jurídico
De
conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala Plena de la Corte determinar
si la expresión “de nacimiento”, contenida en el numeral 1º del artículo 4º de
la Ley 1678 de 2013, desconoce el principio de igualdad, al prever que la
medida de fomento a la educación prevista en esta normativa sólo es aplicable a
los colombianos “de nacimiento”, excluyendo a quienes ostentan la nacionalidad
por otras razones y a los pueblos indígenas ubicados en zonas de frontera.
Con
el propósito de resolver el cargo, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia
acerca del principio de igualdad; (ii) se referirá al derecho fundamental a la
educación y (iii) resolverá el caso concreto.
1. El
principio de igualdad y su relación con la distribución de bienes escasos y
cargas sociales.
1.1.
Esta Corporación se ha referido en amplio número de pronunciamientos a la estructura,
contenido y alcance del principio de igualdad en el estado constitucional de
derecho[4].
En esta oportunidad, la Sala reiterará los criterios centrales para el análisis
de un cargo por supuesta violación del derecho a la igualdad, basándose en la
exposición presentada por la Sala Tercera de Revisión en las recientes
sentencias T-340 de 2010[5],
T-109 de 2012[6]
y SU-696 de 2015[7].
1.2.
Tal como fue incorporado en la Constitución Política de 1991, el principio y
derecho a la igualdad presenta una estructura compleja que comprende diversas
facetas. En primer término, el principio de igualdad ante la ley y la
consecuente prohibición de discriminación constituyen una manifestación del
Estado de Derecho, y por tanto, de la exclusión de arbitrariedad en las decisiones
públicas. El carácter general y abstracto de la ley y la prohibición de dar un
trato diferente a dos personas por razones de sexo, ideología, color de piel, origen
nacional o familiar u otros similares[8],
expresan las notas centrales de esta dimensión de la igualdad, usualmente
denominada “formal”.
1.3.
A su turno, los incisos segundo y tercero del artículo 13, ordenan a las
autoridades públicas adoptar medidas promocionales y dar un trato especial, de
carácter favorable, a las personas y grupos vulnerables o a los sujetos en
condición de debilidad manifiesta, mandato que refleja la cara social del
Estado, una organización política comprometida con la satisfacción de derechos
materiales y atenta a las desigualdades que se presentan en la realidad y que
requieren medidas especiales para su superación y en orden a garantizar un
punto de partida equitativo entre los ciudadanos[9].
1.4.
Esas consideraciones explican que la Corporación, en su jurisprudencia
temprana, se haya ocupado ampliamente de la definición del principio y de las
herramientas necesarias para su aplicación, tanto en el análisis de casos
concretos como en el examen abstracto de constitucionalidad de las leyes. Así,
desde sus primeras decisiones señaló la Corte que la igualdad es un concepto “relacional” [10], y
que no supone un mecanismo “aritmético” [11] de
repartición de cargas y beneficios.
Lo
primero, porque la igualdad siempre se analiza frente a dos situaciones o
personas que pueden ser comparadas a partir de un criterio determinado y
jurídicamente relevante; lo segundo, porque toda sociedad debe adoptar
decisiones políticas que implican, en un momento histórico, mayores beneficios
para unas y cargas otras. Esas decisiones, adoptadas por mecanismos
democráticos, no pueden ser juzgadas a priori, como incompatibles con el
principio de igualdad, sino que constituyen complejos problemas de justicia
(distributiva), en los que la razonabilidad de las distinciones involucra
principios que definen la visión y los fines que una comunidad política
defiende para sí.
1.5.
Además, a partir del mandato moral de dar un trato igual a los iguales y dar un
trato desigual a las personas o situaciones diversas (y una de las primeras
definiciones utilizadas por la Corte para aproximarse al concepto de igualdad)[12],
no se desprenden conclusiones evidentes en el análisis de situaciones
concretas, pues no existen, en la práctica, situaciones idénticas, ni supuestos
absolutamente diferentes[13].
Lo que se presenta, en cambio, son supuestos (situaciones, personas, grupos) con
igualdades y desigualdades parciales, así que la tarea del juez consiste en
determinar cuáles poseen mayor relevancia desde criterios normativos contenidos
en el ordenamiento jurídico, para concluir si deben o no recibir el mismo
tratamiento por parte del derecho[14].
1.6.
Por lo expuesto, no todo trato diferente es reprochable desde el punto de vista
constitucional. Un trato diferente basado en razones constitucionalmente
legítimas es también legítimo, y un trato diferente que no se apoye en esas
razones debe considerarse discriminatorio y, por lo tanto, prohibido. Como lo
que define el respeto o violación del principio-derecho a la igualdad son las
razones en las que se funda una diferenciación de trato, el análisis de
igualdad recibe, en un primer momento, el nombre de juicio de razonabilidad,
y consiste en determinar si medidas adoptadas por los órganos competentes,
que suponen una diferenciación entre dos grupos, están apoyadas en razones
constitucionalmente legítimas.
1.7.
Además, la Corte ha establecido que un trato diferente basado en una razón
constitucionalmente legítima puede resultar inconstitucional si restringe
desproporcionadamente los derechos fundamentales de una (o de algunas)
persona(s). De esa forma, al análisis de igualdad se incorporó también el juicio
de proporcionalidad, compuesto por los subprincipios de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.[15]
1.8.
Un
escenario en el que la aplicación del principio de igualdad supone importantes
retos es el que hace referencia a la distribución de bienes escasos y cargas
públicas. En estos ámbitos, el legislador y otras autoridades concernidas con
la ejecución de las políticas públicas, suelen basar su decisión en las
condiciones de igualdad y mérito, aunque también han considerado necesario
implementar medidas positivas (o afirmativas) para corregir una distribución inequitativa
de tales bienes, originada en circunstancias históricas de discriminación, o en
situaciones de marginamiento social y geográfico.
La
distribución, entonces, genera diversas dudas acerca de los criterios
relevantes para llevarla a cabo; aunque el mérito y la igualdad de
oportunidades son protagónicos, el Estado no es ajeno a aspectos como la
diferencia étnica y cultural o las necesidades que enfrentan diversos grupos
humanos, en un momento histórico determinado.
1.9.
La distribución de beneficios y cargas implica la decisión de otorgar o imponer
algo a determinadas personas o grupos y, por lo tanto, una distinción, lo que
demuestra la relación entre distribución e igualdad. En principio, para que los
criterios de distribución no se opongan directamente al principio de igualdad,
estos deben,  (i) respetar el principio de igualdad de oportunidades de todos
los interesados; (ii) ser transparentes, (iii) estar predeterminados y (iv) no
afectar desproporcionadamente los derechos de algunas personas. Además, (v)
deben determinarse en consideración a la naturaleza del bien o la carga a
imponer, análisis que, por regla general, corresponde a las ramas legislativa y
ejecutiva del poder público.
1.10.
Las razones que resultan legítimas para adoptar tratos diferenciales deben
procurar, además, restringir en la menor medida posible, tanto el derecho
general a la igualdad, como los demás derechos y principios constitucionales
que puedan verse involucrados (afectados, intervenidos) en la decisión. En tal
sentido, las medidas deben ser proporcionales[16].
1.11.
Por esa razón, la Corte ha expresado que para que un trato diferenciado sea
constitucionalmente válido, debe tener un propósito constitucionalmente
legítimo, y debe ser proporcional, en el sentido de que no implique
afectaciones excesivas a otros propósitos constitucionalmente protegidos. La proporcionalidad[17]
del medio se determina, entonces, mediante una evaluación de su “idoneidad
para obtener el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio
de razón suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios
alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero
menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en
sentido estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin que se
persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que
sufren restricción, y particularmente, del principio de igualdad”[18].
1.12.
Este juicio de igualdad, basado en la razonabilidad y proporcionalidad de
medidas diferenciales, tiene origen en pronunciamientos de la Tribunal
Constitucional de España, el Tribunal Constitucional Alemán y el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, según explicó la Corte en sentencias T-422 de 1992[19],
C-026 de 1996[20],
C-093 de 2001[21],
y constituye una herramienta analítica poderosa, debido a la rigurosidad de
cada uno de sus pasos. Sin embargo, también expresó la Corporación en las
sentencias C-093 de 2001[22]
y C-671 de 2001[23],
que puede resultar un poco rígido, pues no permite ejercer un control más o
menos estricto, en consideración al ámbito en que se adopta la medida y en
atención a los grupos sobre los que recae la misma.
1.13.
Por esa razón, la jurisprudencia constitucional decidió incluir en su análisis
herramientas hermenéuticas de otro tipo de examen, de origen estadounidense,
sobre las medidas potencialmente restrictivas del derecho a la igualdad. Este test
de igualdad prevé, precisamente, la posibilidad de realizar escrutinios con
diferentes grados de intensidad, lo que permite que el Tribunal Constitucional
tenga en cuenta la importancia del principio democrático efectuando un
análisis inversamente proporcional a la facultad de configuración del
legislador en cada ámbito del orden jurídico[24].
1.14.
El test de igualdad norteamericano se caracteriza porque el examen se
desarrolla mediante tres niveles de intensidad: (i) por regla general,
se aplica un control débil o flexible, en el cual el estudio se limita a
determinar si la medida adoptada por el legislador es potencialmente adecuada o
idónea para alcanzar un fin que no se encuentra prohibido por la Constitución; (ii)
el juicio intermedio se aplica a escenarios en los que la autoridad ha
adoptado medidas de diferenciación positiva (acciones afirmativas). En este
análisis el examen consiste en determinar que el sacrificio de parte de la
población resulte proporcional al beneficio esperado por la medida frente al
grupo que se pretende promover; (iii) por último, el examen estricto se
efectúa cuando el legislador, al establecer un trato discriminatorio, parte de
categorías sospechosas, como la raza, la orientación sexual o la filiación
política. En tal caso, el legislador debe perseguir un fin imperioso, y la
medida debe mostrarse como la única adecuada para lograrlo.
1.15.
A partir de los fallos C-093 de 2001[25]
y C-673 de 2001[26],
esta Corte consideró la posibilidad de aprovechar las ventajas de cada uno de
los test, debido a que en el fondo confluyen herramientas hermenéuticas
compatibles, en tanto se estructuran a partir de un análisis de medios y fines
alrededor de las decisiones de los poderes públicos. Con ello, consideró este
Tribunal que se aprovecharía, entonces, el mayor poder analítico del juicio de
proporcionalidad, con el carácter diferencial del test de igualdad. Al respecto
dijo la Corte:
“5-. Un análisis elemental muestra que estos dos
enfoques, lejos de ser contradictorios, son complementarios. Así, ambos
pretenden determinar si el trato diferente tiene o no un fundamento objetivo y
razonable, para lo cual examinan si dicho trato es o no un instrumento idóneo
para alcanzar ciertos propósitos admitidos por la Constitución (…)
Así, este juicio o test integrado intentaría utilizar las ventajas analíticas
de la prueba de proporcionalidad, por lo cual llevaría a cabo los distintos
pasos propuestos por ese tipo de examen: adecuación, indispensabilidad y
proporcionalidad stricto sensu.  Sin embargo, y a diferencia del análisis de
proporcionalidad europeo, la práctica constitucional indica que no es apropiado
que el escrutinio judicial sea adelantado con el mismo rigor en todos los
casos, por lo cual, según la naturaleza de la regulación estudiada, conviene
que la Corte proceda a graduar en intensidad cada uno de los distintos pasos
del juicio de proporcionalidad, retomando así las ventajas de los test
estadounidenses”.
1.16.
En resumen, el test integrado implica una aplicación del juicio de
proporcionalidad con distintas intensidades, de acuerdo con el ámbito en el que
se haya adoptado la decisión controvertida, y concretamente, propone mantener
una relación inversamente proporcional entre la facultad de configuración del
legislador y la facultad de revisión del juez constitucional, con el fin de
proteger al máximo el principio democrático.
1.17.
Culminada la reiteración acerca del principio de igualdad y el test integrado
desarrollado por la Corte para evaluar las decisiones legislativas, la Sala
considera importante aclarar algunos aspectos metodológicos.
1.18.
El test integrado de igualdad se ha convertido en la principal herramienta para
evaluar la conformidad de diversas normas o medidas estatales con el principio
superior de igualdad. Sin embargo, sus líneas han permanecido invariables desde
el año 2001, a pesar de los avances de la jurisprudencia constitucional en la
comprensión de los derechos fundamentales, y de las dificultades que, en
ocasiones supone su aplicación. Así, por ejemplo, ¿cuál es el test que debe
adelantarse cuando el Legislador regula un procedimiento, pero este
procedimiento puede afectar el derecho fundamental a la libertad personal?,
¿qué intensidad es la adecuada cuando el legislador, bajo el argumento de
imponer una medida afirmativa, basándose como es usual en un criterio sospechoso,
lo hace de manera tal que perpetúa prejuicios contra el grupo que pretende
proteger? O ¿cuáles son esos derechos constitucionales que carecen del carácter
fundamental y, por lo tanto, requieren un test intermedio?
1.18.1.
A partir de esas preguntas, lo primero que surge es una aclaración evidente:
como herramienta metodológica el test de igualdad se basa en casos tipo, y no
puede abarcar toda la complejidad de los procesos constitucionales en que se
discute la violación a la igualdad. Los criterios establecidos en estos son,
sin duda la guía esencial, para que el Tribunal constitucional decida si opera pro
legislatore (y por lo tanto pro principio democrático) o si lo hace pro
libertad (es decir, privilegiando el control estricto, en defensa de los
derechos de la persona. Pero la decisión acerca de qué test aplicar dependerá
también de la ponderación de esos criterios en cada escenario novedoso, que
involucre factores a favor de una u otra intensidad.
1.18.2.
La segunda precisión es un poco más compleja, pues implica la necesidad de
adecuar los conceptos mencionados en los test definidos en 2001 al concepto
actual de derechos fundamentales edificado por la Corte Constitucional. Estas
precisiones no constituyen un abandono a los tres tipos de intensidad del test de
igualdad ya mencionados, ni una modificación a la jurisprudencia en torno al
principio de igualdad. Implica únicamente que es necesario que los conceptos
usados por la Corte en los distintos escenarios guarden armonía para evitar
confusiones en los operadores jurídicos, como actualmente podría pasar con
ocasión del uso de la dicotomía “derechos fundamentales” y “derechos no
fundamentales” en las decisiones del año 2001.
La
Corte Constitucional, en un proceso que tuvo su mayor grado de desarrollo entre
los años 2002 y 2012[27],
comenzó a ampliar y precisar su comprensión de los derechos constitucionales, a
la luz de los principios de interdependencia e indivisibilidad, y bajo el
entendimiento de que todos los derechos deben ser igualmente satisfechos, pues
todos se dirigen a la satisfacción de la dignidad humana. Tres sentencias de la
Sala Plena explicaron a fondo esta concepción de los derechos, ya avanzada por
distintas salas de revisión en sede de tutela, en un amplio número de pronunciamientos.
Las decisiones C-377 de 2011[28],
C-288 de 2012[29],
C-313 de 2014[30]
indicaron algunos elementos de los derechos fundamentales, que se dirigen a
destacar su carácter interdependiente e indivisible, y llevan a matizar la
distinción conceptual entre derechos fundamentales y derechos sociales, o entre
derechos de abstención y de prestación.
En
una etapa inicial de la jurisprudencia constitucional, se planteó la separación
entre los derechos fundamentales y los denominados derechos prestacionales.
Los primeros, derechos de defensa o de libertad, que al no estar
relacionados con el suministro de prestaciones materiales, eran de vigencia y
aplicación inmediatas. Ejemplos de estas garantías eran el derecho al debido
proceso o el libre desarrollo de la personalidad. Los segundos, que sí
requerían del suministro de prestaciones materiales, eran ante todo mandatos
programáticos para el Estado, quien estaba llamado a garantizarlos
progresivamente de acuerdo con los recursos económicos existentes.  Así, “…las
obligaciones del Estado frente a cada grupo de derechos resultaban plenamente
diferenciables: en el primer caso consistían en abstenerse de perturbar su goce
efectivo y, como ello no implica la  movilización de recursos, se entendía que
tales deberes eran susceptibles de aplicación inmediata y exigibilidad
judicial. En el segundo caso, las obligaciones se concretaban en otorgar
servicios o prestaciones a las personas, lo que supone la movilización de
recursos y una infraestructura institucional que debe establecerse en el
proceso democrático de la nación[31],
por lo que se caracterizaban como obligaciones programáticas antes que mandatos
concretos, que establecían rutas de acción a la política estatal y no eran
exigibles judicialmente.”[32]
Esta
concepción de los derechos constitucionales debió ser abandonada por la
jurisprudencia de la Corte, pues generaba profundos inconvenientes teóricos y
dogmáticos.  Los problemas teóricos se evidencian al observar que los derechos
fundamentales tienen varias facetas, entre ellas unas de naturaleza
prestacional.  En términos simples, la satisfacción de los derechos fundamentales
impone para el Estado el deber de prodigar condiciones materiales concretas,
sin las cuales sería nugatorio su goce efectivo. Por ejemplo, la eficacia
mínima del derecho al debido proceso depende de que el Estado implemente un
sistema de justicia, conformado por jueces y servidores judiciales, con la
infraestructura necesaria para que cumplan sus funciones. Tales requerimientos
tienen naturaleza prestacional. De otro lado, la eficacia de derechos que han
sido catalogados conceptualmente como sociales, como el derecho de asociación
sindical, dependen también del cumplimiento de deberes negativos por parte del
Estado, como la no interferencia en la conformación y actividades propias de
los sindicatos[33]
En
cuanto los inconvenientes dogmáticos, la jurisprudencia constitucional ha
llegado a un consenso, nutrido por las normas del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, acerca de la aplicación en el plano de la protección de los
derechos constitucionales, de las propiedades de indivisibilidad e interdependencia
que les son atribuibles. “Por ende, se ha concluido que todos los derechos
constitucionales son derechos fundamentales, pues cada uno de ellos encuentra
un vínculo escindible con el principio de dignidad humana, fundante y
justificativo del Estado Social de Derecho. Por lo tanto, la tesis de la conexidad
entre los derechos sociales y los derechos fundamentales, como presupuesto
para la justiciabilidad de aquellos, perdería sustento al preferirse esta
visión integradora del carácter iusfundamental de los derechos. Así se
señaló en la sentencia T-016/07, en la que la Corte planteó las condiciones
teóricas para la fundamentalidad del derecho a la salud”.
Con
base en tales consideraciones, afirmó al Corte en sentencia C-288 de 2012, las
propiedades de interdependencia e indivisibilidad han permitido concluir a la
jurisprudencia constitucional que “los derechos fundamentales son aquellos
que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana,
(ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) sobre cuya
fundamentalidad existen consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho
internacional, legal y reglamentario.[34]”[35]
A su vez, es la posibilidad de “traducción” en derechos fundamentales
subjetivos es un asunto que debe analizarse en cada caso y hace referencia a la
posibilidad de determinar la existencia de una posición jurídica subjetiva de
carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si están
plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del
derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los citados consensos.
Así
las cosas, como lo ha explicado este Tribunal, “   Las notas centrales de esa perspectiva, en lo atinente
a la división entre derechos fundamentales, de una parte, y sociales, de la
otra, son las siguientes: (i) los primeros corresponden al Estado liberal
clásico, cuya función esencial es la de garantizar la seguridad pública,
mientras los segundos obedecen a formas de estado que asimilaron las luchas
sociales y los enfoques intervencionistas de la economía, reconociendo un
ámbito de actuación estatal en la distribución de recursos y previendo sistemas
de seguridad social en torno al derecho al trabajo; (ii) en consecuencia, los
primeros se orientan a proteger un ámbito individual de autonomía y se asocian
al valor de la libertad, mientras los segundos se dirigen a garantizar mínimos
materiales de subsistencia y por ese motivo se relacionan principalmente con la
igualdad material. (iii) Esas diferencias comportan a su vez una distinción en
cuanto a la estructura de cada grupo de derechos: los derechos fundamentales
son de carácter “negativo” o “de
defensa”, pues su eficacia sólo exige del Estado
obligaciones de abstención. Los derechos sociales, en cambio, son “positivos” o “prestacionales”, pues su
goce requiere que el Estado asuma obligaciones concernientes a la entrega de
bienes y la prestación de servicios públicos”[36]
En
ese contexto, no parece adecuado suponer que el control debe ser distinto para
los derechos constitucionales fundamentales y para los derechos
constitucionales no-fundamentales pues, en principio, todos los derechos
constitucionales tienen naturaleza fundamental. En cambio, parece un criterio más
fértil para el desarrollo del test, distinguir entre las obligaciones de
aplicación inmediata, ligadas tanto de facetas positivas como negativas de los
derechos, y obligaciones de naturaleza progresiva, concediendo un mayor margen
al legislador para el desarrollo de las segundas.
Cuando
tentativamente la Corte Constitucional planteó el ámbito de aplicación de cada
test, consideró que el leve debía ser el de los espacios de mayor margen de
configuración legislativa y en aquellas materias que, en principio, no
afectaran los derechos fundamentales; indicó que el intermedio se aplicaría
cuando pudiera afectarse un derecho constitucional no fundamental, y explicó
que el estricto se utilizaría cuando la medida acudiera a criterios sospechosos
o afectara esferas de los derechos fundamentales.
Si
opera la precisión conceptual señalada, los ejemplos utilizados en el año 2001
quedarían así:
“En
diversas hipótesis la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad,
como por ejemplo en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias 1)
económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello
signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test
leve. Por ejemplo, en materia económica una norma que discrimine por razón de
la raza o la opinión política sería claramente sospechosa y seguramente el test
leve no sería el apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma
contenida en un tratado que afecta derechos fundamentales (…) Aunque
el test de razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso
que ameriten un control más estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar
la constitucionalidad de una medida (…)
Es así como la Corte ha aplicado un test estricto de razonabilidad en ciertos casos, como por
ejemplo 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las
enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en
el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae
principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma  de
decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la
diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de
un derecho constitucional fundamental (En este punto debe entenderse que se
hace referencia a una faceta negativa o prestacional mínima y exigible de forma
inmediata en virtud de la Constitución o el DIDH); 4) cuando se examina una
medida que crea un privilegio.
Un test menos intenso – llamado test
intermedio – también ha sido empleado por la Corte para analizar la
razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede
afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental (En este punto debe
entenderse que se hace referencia a una faceta negativa o prestacional mínima y
exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución o el DIDH), o 2) cuando
existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la
libre competencia”.
La
precisión recién efectuada tiene relevancia para la decisión del asunto objeto
de estudio pues, como se verá, este se ubica en el marco de una faceta
progresiva del derecho a la educación.
2.
El derecho fundamental a la educación. Obligaciones de acceso. Reiteración de
jurisprudencia.
2.1.
En jurisprudencia constante y reiterada, este Tribunal ha destacado el carácter
fundamental del derecho a la educación, a partir de su evidente relación con la
dignidad humana y de su facultad para potenciar el ejercicio de otros derechos
como la igualdad de oportunidades, el trabajo, los derechos de participación
política, la seguridad social y el mínimo vital, por mencionar solo algunos. En
la misma dirección, el artículo 67 constitucional establece que la educación
persigue el acceso a la información y la cultura, la formación en derechos
humanos y el fortalecimiento de la democracia. Tal como se expresó en el fallo
T-787 de 2006:[37]
“[L]a
Corte ha indicado en distintos pronunciamientos que [la educación] (i) es una
herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del artículo
13 superior, en tanto potencia la igualdad de oportunidades[38]; (ii) es un
instrumento que permite la proyección social del ser humano y la realización de
otros de sus demás derechos fundamentales[39];
(iii) es un elemento  dignificador de las personas[40]; (iv) es un
factor esencial para el desarrollo humano, social y económico[41]; (v) es un
instrumento para la construcción de equidad social[42], y (vi) es
una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras
características”.[43]
2.2.
Además, la Corte ha sostenido que la educación es un servicio público, así que
de conformidad con los artículos 365 a 369 de la Constitución, se encuentra a
cargo del Estado; goza de asignación prioritaria de recursos públicos a título
de gasto social; su prestación debe ceñirse a los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad social y redistribución de los recursos en la
población económicamente vulnerable”, y la regulación y diseño del sistema debe
orientarse al aumento constante de la cobertura y la calidad.[44]
2.3.
Desde el punto de vista de la educación como derecho, este Tribunal manifestó
en sus primeros fallos[45]
que su núcleo esencial está representado por el acceso y permanencia en el
sistema educativo. En jurisprudencia más reciente, sin embargo, la Corte ha
incorporado la metodología de análisis elaborada por la anterior Relatora de la
ONU para el Derecho a la Educación, y el Comité DESC (Observación General No.
13), que plantea la existencia de cuatro componentes estructurales del derecho:
“Como
derecho y como servicio público, la doctrina nacional e internacional han
entendido que la educación comprende cuatro dimensiones de contenido
prestacional:[46]
(i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la
obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas
a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo,
abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas[47]
e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras[48];
(ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el
acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación
de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al
servicio desde el punto de vista geográfico y económico[49]; (iii) la
adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a
las necesidades y demandas de los educandos[50]
y que se garantice continuidad en la prestación del servicio[51], y (iv) la
aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe
impartirse[52]”.
Como
lo ha expresado la doctrina, a cada faceta del derecho corresponden
obligaciones estatales correlativas, así: al componente de disponibilidad
corresponden obligaciones de asequibilidad; al de acceso, obligaciones de
accesibilidad; a la permanencia, deberes de adaptabilidad; y al derecho a
recibir educación de calidad, obligaciones de aceptabilidad.[53]
En
sentencia T-308 de 2011[54],
siguiendo también la doctrina autorizada del DIDH, precisó la Corporación que
el derecho a la educación “exige del Estado el cumplimiento de tres tipos de
obligaciones: de respetar, proteger y cumplir. La
primera demanda de los Estados la evasión de circunstancias que obstaculicen o
impidan el disfrute del derecho a la educación; la de protección les
impone la obligación de adoptar medidas que impidan su obstaculización por
parte de terceros; y la de cumplimiento, que comprende las obligaciones de
facilitar y proveer, exige de los Estados la adopción de medidas positivas que
permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación, en la
mayoría de los casos, mediante la provisión directa del servicio o la
autorización de particulares para el efecto”.[55]
2.4.
Desde esa perspectiva, el problema jurídico planteado se relaciona con el
componente de acceso a la educación, en nivel de posgrados (especializaciones,
maestrías y doctorados). Para comprender adecuadamente el alcance del asunto la
Sala (i) destacará el carácter fundamental del derecho a la educación, durante
toda la vida; y (ii) recordará los estándares mínimos de accesibilidad a la
educación, y aquellos de naturaleza progresiva.
2.4.1.
Un atributo de los derechos humanos es la universalidad. Esta puede observarse
desde dos puntos de vista: el primero, de carácter filosófico y moral, hace referencia
a que los derechos, en cuanto atributos del ser humano como sujeto de
conocimiento moral, son inherentes a todas las personas; desde el segundo punto
de vista, de carácter jurídico y lógico, por universalidad se denota la
atribución del derecho mediante normas de carácter general, en tanto personas,
ciudadanos, o sujetos capaces de obrar.[56]
El
derecho a la educación, tanto en los tratados de derechos humanos suscritos por
Colombia[57]
como en su consagración constitucional, es un derecho de la persona y, por lo
tanto, es fundamental tanto en el caso de los menores como en el de los
adultos.[58]
Su relación con la dignidad humana no se desvanece con el paso del tiempo y su
conexión con otros derechos fundamentales se hace acaso más notoria con el paso
del tiempo, pues la mayor parte de la población adulta requiere de la educación
para el acceso a bienes materiales mínimos de subsistencia mediante un trabajo
digno.[59]
Más allá de lo expuesto, la educación no sólo es un medio para lograr esos
trascendentales propósitos sino un fin en sí mismo, pues un proceso de
educación continua durante la vida constituye una oportunidad invaluable para
el desarrollo de las capacidades humanas.[60]
Sin
embargo, el carácter fundamental del derecho a la educación de toda la población
(sin distinción por razón de la edad) no implica que las condiciones de
aplicación sean las mismas para todos. Concretamente, en materia de condiciones
de acceso a la educación, tanto los tratados de derechos humanos como la
Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, han diferenciado
entre obligaciones de aplicación inmediata y deberes progresivos, con base en
parámetros de edad del educando y nivel educativo.
2.4.2.
Los estándares mínimos y obligaciones de carácter progresivo en materia de
accesibilidad a la educación.
El
componente de acceso a la educación supone la obligación estatal de asegurar
que todas las personas puedan ingresar al sistema educativo en condiciones de
igualdad. El mecanismo idóneo para lograr ese propósito es la gratuidad de la
educación pública en todos sus niveles, pues sólo por ese medio puede
alcanzarse el cubrimiento universal en materia educativa. En Colombia, el
constituyente previó la posibilidad de exigir el pago por el servicio educativo
a las personas que tienen capacidad de hacerlo, con el fin de ampliar la
cobertura del servicio frente a otros sectores.
Además,
las dificultades económicas que supone el acceso universal, han llevado a que,
tanto los tratados de derechos humanos como el derecho constitucional interno
establezcan estándares mínimos de aplicación inmediata en materia de gratuidad
y la obligación ampliar progresivamente el acceso gratuito a la educación. El
carácter inmediato o progresivo de esas obligaciones se ha definido,
principalmente, en torno a la edad del educando y el nivel educativo, como a
continuación se explica de manera esquemática:[61]
2.4.2.1.
Criterios de distinción entre las obligaciones de acceso inmediato a la
educación y aquellas de ampliación progresiva:
a.
Grupo poblacional (o grupo etario): (i) menores de 6
años; (ii) personas entre 5 y 15 años[62];
(iii) personas entre los 15 y los 18 años de edad; (iv) mayores de 18 años.
b.
Niveles educativos: (i) preescolar, (ii) educación básica
primaria (grados 1º a 5º), (iii) educación básica secundaria (grados 6º a 9º),
(iv) educación media secundaria (grados décimo y once), (v) educación superior,
(v.1) nivel de pregrado (técnico profesional, tecnológico y profesional[63]);
educación de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados)
2.4.2.2.
Alcance de las obligaciones por grupos y nivel educativo:
a.
El acceso de los menores de seis años de edad a la educación preescolar
debe garantizarse de forma gratuita en un grado, y alcanzar progresivamente
tres niveles. Esta obligación se desprende del artículo 67 de la Constitución
Política, la Ley 115 de 1994 (artículos 11, 15, 17     y 18) y el Decreto 2247
de 1997 (artículo 20). De acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia
constitucional, la prestación del servicio corresponde a los municipios,
distritos y departamentos. A partir de la obligación de ampliar progresivamente
la cobertura, la Corte Constitucional ha considerado que cuando un ente
territorial ha logrado ofrecer los dos grados restantes (o uno de ellos), la
suspensión abrupta del servicio en esos grados constituye una medida regresiva
que desconoce los derechos fundamentales a la educación, el debido proceso y la
confianza  legítima del afectado.[64]
b.
El acceso de los menores de edad entre los 5 y los 18 años[65] a la
educación básica debe asegurarse de manera gratuita y obligatoria de manera
inmediata. El concepto de “obligatoriedad de la educación” hace
referencia a que no resulta optativo para los padres ni las autoridades decidir
que los menores no ingresen al sistema educativo, sino que debe asegurarse su
incorporación al mismo, en condiciones de calidad.[66]
c.
Para las personas entre los 15 y los 18 años, la accesibilidad a la educación
media secundaria (grados décimo y once) constituye una obligación de carácter
progresivo[67].
En ese sentido, si bien de la consagración constitucional de la obligación
estatal de acceso a la educación básica gratuita y obligatoria no se desprendía
claramente que este grupo estuviera en igualdad de condiciones con el grupo
recién referido (párrafo “b.”), en sentencia T-323 de 1994, la Corte explicó
que el artículo debe armonizarse con lo dispuesto por los tratados de derechos
humanos y que no existía una razón suficiente para discriminar entre ambos
grupos, dado que, todos los menores de dieciocho años son, en el orden interno,
titulares de los derechos de los menores.
d.
El acceso a la educación básica primaria de los mayores de edad impone también
una obligación de carácter inmediato para el Estado. Al respecto, es importante
señalar que, si bien en la sentencia T-323 de 1994 la Corte afirmó que la
educación para adultos es un derecho prestacional de aplicación progresiva en
todos los niveles, esa consideración no hace parte de la ratio decidendi
de la citada providencia, pues en esa oportunidad la Corte se ocupó del acceso
al sistema educativo de personas menores de edad y, especialmente, de las
obligaciones estatales frente al grupo comprendido entre los 15 y los 18 años y
no al derecho a la educación de los mayores de edad.
En
el fallo T-533 de 2009[68]
(citado) la Corporación precisó que la accesibilidad de los adultos a la
educación básica primaria es una obligación de aplicación inmediata derivada
del artículo 13, inciso 2º, literal a del PIDESC, posición que comparte
plenamente esta Sala, pues (i) se apoya en un mandato directo del PIDESC, y el
cual se encuentra también en el Protocolo Adicional a la Convención Americana
de Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PACADESC, artículos 13.3, literales a y c[69]),
instrumentos de derechos humanos incorporados al orden constitucional en virtud
de la cláusula remisoria del inciso primero del artículo 93 constitucional y
que, además; (ii) la sentencia citada efectuó un profundo y sistemático
análisis de las obligaciones del Estado en materia de accesibilidad, a partir
de la metodología de los cuatro componentes del derecho a la educación,
aceptada en el DIDH y acogida por la jurisprudencia de la Corporación con
posterioridad al fallo T-323 de 1994; y (iii) la interpretación acogida en ese
fallo es armónica con otras obligaciones estatales, tales como erradicar el
analfabetismo,[70]
aspecto que no se agota en la enseñanza de la lectura y la escritura sino que
comprende la posibilidad de acceso a un caudal de conocimientos básicos en
materia del lenguaje, matemáticas, ciencias sociales y naturales, y de fomentar
el acceso a la cultura mediante la educación durante toda la vida.[71]
El
acceso a la educación de los mayores de edad en los restantes niveles supone un
esfuerzo progresivo lo que, según se ha explicado, no significa que el acceso
gratuito deje de ser una obligación estatal sino que esta debe implantarse
gradualmente.
En
lo concerniente a la educación superior, la Corte Constitucional y el DIDH[72],
han considerado legítimo el uso del criterio del mérito en la elaboración de
las normas y políticas que regulan las condiciones de accesibilidad al sistema.
A
continuación se presenta un cuadro sobre las conclusiones alcanzadas en los
párrafos precedentes:
Obligaciones
de aplicación inmediata (AI) y progresiva (AP) en relación con el acceso a la
educación.
Nivel
Grupo
Preescolar.
Básica
primaria
Básica
secundaria
Media
secundaria
Superior.
Menores
de 6 años.
A.I.:
un grado. CP. Artículo 67, inciso 3º. Sobre el desarrollo legal, ver
sentencia T-787 de 2006.
A.P:
dos grados. (T-787 de 2006).
N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
Entre
los 5 y los 15 años.
N.A.
A.I.
Obligatoria.
Artículo
67 CP, inciso 3º.  PIDESC, Artículo 13.2.a. Sentencia C-376 de 2010
A.I.
Obligatoria.
Artículo
67, inciso 3º CP.
C-376
de 2010.
A.P.
N.A.
Entre
los 15 y los 18 años.
N.A.
A.I.
Obligatoria. (PIDESC art. 13.2.a; artículo 67 inciso 3º, T-323 de 1994 y
C-376 de 2010)
A.I.
Obligatoria. (PIDESC art. 13.2.a, T-323 de 1994 y C-376 de  2010).
N.A.
N.A.
Mayores
de 18 años.
N.A.
A.I.
(PIDESC art. 13.2.a, PACADESC, artículo 13.3, literales a y c; sentencia
T-533 de 2009).
A.P.
(PIDESC art. 13.2.a); CP, artículo 67, inciso 1º, 68, inciso 6º, 70, inciso
1º.
A.P.
(PIDESC art. 13.2).
A.P.
y uso del mérito para la distribución de los cupos (DUDH -artículo 26, PIDESC
art. 13.2.c, y C-376 de 2010)
Obligaciones
estatales en materia de accesibilidad a la educación. División entre
obligaciones de aplicación inmediata (AI) y aplicación progresiva (AP).
Fundamentos normativos. En los espacios en que se utiliza la convención NA (No
aplica), la Sala no asume una posición definitiva sobre el alcance de las
obligaciones estatales. Sencillamente, se indica que no hay un fundamento
normativo preciso para definirlas, debido a que no es lo usual que el grupo
etario correspondiente ingrese o requiera acceder a la educación en ese nivel.
3. La nacionalidad en el orden constitucional
colombiano.
3.1.
En este acápite, la Sala hará referencia a la nacionalidad, como derecho
constitucional. La exposición comenzará por una breve exposición acerca de su
estatus en el derecho internacional de los derechos humanos, y un
pronunciamiento general de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre su
contenido protegido. Posteriormente, se hará referencia a la jurisprudencia
constitucional en materia de nacionalidad, especialmente, a partir de las sentencias
C-893 de 2009[73]
y C-601 de 2015[74],
que son las decisiones más recientes acerca de la imposición de determinadas
restricciones al ejercicio de un derecho constitucional, fundadas en la
nacionalidad.
3.2.
La nacionalidad es un derecho humano y constitucional, lo que significa, en
términos sencillos, que toda persona tiene derecho a tener una nacionalidad y a
no ser privada de ella. Este principio se encuentra consagrado en instrumentos
de derecho internacional de los derechos humanos tan relevantes como el
artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, el artículo
26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y el
artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De igual manera,
la privación de la nacionalidad es una grave violación a la dignidad humana, al
punto que la comunidad internacional ha celebrado un instrumento
específicamente diseñado para combatirla (Convención Internacional contra la
Apatridia).
3.3.
Para la comprensión del derecho a la nacionalidad, resulta oportuno comenzar
por hacer referencia a la Opinión Consultiva 04 de 1984 que, a pesar de haber
sido proferida hace 30 años, es aún referente imprescindible para la lectura
del artículo 20 de la Convención americana sobre derechos humanos y, en
consecuencia, de los artículos 96 y 97 de la Carta Política colombiana, con los
que integra el bloque de constitucionalidad. (Artículo 93, incisos 1º y 2º).
3.4.
En esa oportunidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos resolvió una
consulta de Costa Rica, dirigida a verificar la compatibilidad entre un
proyecto de reforma constitucional en materia de nacionalidad y el artículo 20
convencional. Si bien los problemas planteados por Costa Rica no se asemejan al
que debe resolver la Sala, las reflexiones de la Corte Interamericana en torno
a la nacionalidad sí resultan muy relevantes para este Tribunal.
3.5.
La nacionalidad, explicó la Corte Interamericana, es un derecho de toda
persona, que surge a partir de un vínculo natural y jurídico entre esta un
Estado determinado. Ese vínculo da lugar al nacimiento de derechos y
obligaciones, y un compromiso de fidelidad, a cambio también de la protección
del Estado del que se es nacional. En concepto del alto Tribunal, la
nacionalidad es también es, además, el fundamento de la capacidad política y
parte de la capacidad civil de la persona.
La
Corte Interamericana señaló que, actualmente, la regulación de la nacionalidad
corresponde a cada Estado, y es un ámbito en el que estos tienen un amplio
margen para definir, en el marco de cada comunidad política, los criterios que
dan lugar a su surgimiento, siempre que no desconozcan otros mandatos
superiores[75].
(entre estos, es de especial importancia el mandato de no discriminación).
3.6.
Resaltó, además, que el derecho tiene una dimensión positiva, que consiste en
que cada ser humano tenga una nacionalidad, y una negativa, que se cifra en que
las personas no sean privadas de esta, todo ello sin perjuicio de la
posibilidad de que cada estado, en ejercicio de su soberanía, decida
reconocerla a quien antes era extranjero, y en consecuencia, la persona tenga
más de una nacionalidad.
Para
terminar, indicó que la Corte que a pesar de que la decisión y la regulación
estatal es objeto de un amplio respeto en el derecho internacional, no puede
ser arbitraria, y señaló que los distintos estados suelen privilegiar vínculos
culturales, políticos o axiológicos:
“32.     La
nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada como un
estado natural del ser humano. Tal estado es no sólo el fundamento mismo de su
capacidad política sino también de parte de su capacidad civil. De allí que, no
obstante que tradicionalmente se ha aceptado que la determinación y regulación
de la nacionalidad son competencia de cada Estado, la evolución cumplida en
esta materia nos demuestra que el derecho internacional impone ciertos límites
a la discrecionalidad de los Estados y que, en su estado actual, en la reglamentación
de la nacionalidad no sólo concurren competencias de los Estados sino también
las exigencias de la protección integral de los derechos humanos.
33.
En efecto, de la perspectiva doctrinaria clásica en que la nacionalidad se
podía concebir como un atributo que el Estado otorgaba a sus súbditos, se va
evolucionando hacia un concepto de nacionalidad en que, junto al de ser
competencia del Estado, reviste el carácter de un derecho de la persona humana.
[…] 35.        La nacionalidad puede ser
considerada como el vínculo jurídico político que liga a una persona con un
Estado determinado por medio del cual se obliga con él con relaciones de
lealtad y fidelidad y se hace acreedor a su protección diplomática. Con
distintas modalidades, la mayoría de los Estados han establecido la posibilidad
de que personas que no tenían originalmente su nacionalidad puedan adquirirla
posteriormente, en general, mediante una declaración de voluntad manifestada
previo cumplimiento de ciertas condiciones. La nacionalidad, en estos casos, no
depende ya del hecho fortuito de haber nacido en un territorio determinado o de
nacer de unos progenitores que la tenían, sino de un hecho voluntario que
persigue vincular a quien lo exprese con una determinada sociedad política, su
cultura, su manera de vivir y su sistema de valores”.
Con
el propósito de destacar la importancia que reviste para cada persona y cada
país, la solicitud de reconocimiento, y la decisión de aceptar o no esta
pretensión, la Corte IDH recordó  el caso Nottebohm, un hito del derecho
internacional, en el que la Corte Interamericana de Justicia expresó.
"La
naturalización no es una cosa para tomar a la ligera. Pedirla y obtenerla no es
un acto corriente en la vida de un hombre. Entraña para él ruptura de un
vínculo de fidelidad y establecimiento de otro vínculo de fidelidad. Lleva
consigo consecuencias lejanas y un cambio profundo en el destino del que la
obtiene. Le concierne personalmente y sería desconocer su sentido profundo el
no retener de ella más que el reflejo sobre la suerte de sus bienes. [Nottebohm
Case (second phase), Judgment of April 6th, 1955, I.C.J. Reports 1955, pág.
24]".
3.7. En el orden
constitucional colombiano, las principales normas en torno a la nacionalidad se
encuentran en los artículos 96, 97 y 40, numeral 7 de la Carta Política. El
primero establece que se puede tener la nacionalidad por nacimiento o por
adopción. La primera, está en cabeza de “los naturales de Colombia” que cumplan
una de dos condiciones, “que el padre o la madre hayan sido naturales o
nacionales colombianos o que, siendo hijos de extranjeros, algunos de sus
padres estuviere domiciliado en la República en el momento de su nacimiento”,
así como “los hijos de padre o madre colombiana” nacidos en el extranjero, y
que luego “se domiciliaren en territorio  colombiano o registraren en una oficina
consular de la República.
3.8. A su turno,
los colombianos por adopción, se dividen a su vez en tres hipótesis: los
extranjeros que soliciten y obtengan casos de naturalización, de conformidad
con la ley, b) los latinoamericanos y del caribe por nacimiento domiciliados en
Colombia, “que con autorización del gobierno y de acuerdo con la ley y el
principio de reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos, ante la
municipalidad donde se establecieren”, y “c) los miembros de los pueblos
indígenas que comparten territorios fronterizos, con aplicación del principio
de  reciprocidad según tratados públicos”.
3.9. El artículo
97 establece dos disposiciones en torno al supuesto excepcional de guerra
exterior, en el sentido de que quien tras haber renunciado a la nacionalidad
actúe contra los intereses del país será juzgado y penado como traidor, y que
ni los colombianos por adopción ni los extranjeros domiciliados en Colombia
podrán ser obligados a tomar las armas contra su país de origen; ni tampoco lo serán
los colombianos nacionalizados en país extranjero, contra el de su nueva
nacionalidad”.
3.10. Para
terminar, el artículo 40, que consagra los derechos políticos fundamentales,
establece en cabeza del legislador la facultad de definir, en qué casos, los
colombianos que tengan doble nacionalidad. Es importante indicar que según el
tenor literal de esta excepción, esta cobija por igual a colombianos por
nacimiento y colombianos por adopción: “7. Acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que
tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los
casos en los cuales deberá aplicarse”.
La Ley 43 de
1993 definió los requisitos para acceder a la nacionalidad colombiana, renunciar
a ella, la revocación de la decisión estatal[76],
y los límites para el acceso a los cargos públicos[77]. La Constitución
Política prevé también la exigencia de ser nacional colombiano de nacimiento
para el acceso a un conjunto de altos cargos del Estado, como se indicará más
adelante.
3.11.
Aunque la jurisprudencia constitucional en torno a la nacionalidad no es
abundante, y no se encuentra un precedente directo al caso de estudio (es
decir, una decisión que haya versado sobre la restricción a una beca o
beneficio para el acceso a la educación superior estatal para colombianos con
adopción, o al menos a un subsidio u otro tipo de programa de financiación para
la satisfacción de un derecho), sí existen algunos elementos a tomar en
consideración. En las sentencia C-893 de 2009[78] y
C-601 de 2015[79]
se encuentran las síntesis más recientes acerca de la nacionalidad en el orden
constitucional colombiano, como pasa a explicarse.
En la primera de estas decisiones
(sentencia C-893 de 2009[80]),
la Corporación se refirió acerca de un requisito impuesto a las personas de Latinoamérica
y el caribe, en el sentido de que su nacionalidad podrá ser otorgada, de
conformidad con el principio de reciprocidad, recogido en tratados
internacionales. La Corporación comenzó por reiterar las características
normativas básicas de la nacionalidad, así: “Siendo la nacionalidad el vínculo jurídico que une a una persona
con un Estado, se estructura como derecho con los siguientes componentes: el
derecho a adquirir una nacionalidad, a no ser privado de
ella  y a cambiarla|| La
jurisprudencia constitucional la ha reconocido como un derecho fundamental, al
referirse a la dignidad humana, al nombre y al estado civil”.
Al analizar el caso concreto, la Corporación consideró que debía declarar
la exequibilidad de la norma, bajo el entendido de que el principio de
reciprocidad al que hace referencia la norma debe aplicarse no sólo en virtud
de tratados de derecho internacional, sino por tratarse de una norma que hace
parte de la Constitución Política colombiana. Algunas reflexiones de esa
decisión resultan pertinentes para comprender la regulación constitucional de
la ciudadanía:
“3.3.2. De acuerdo con lo expuesto, deben sentarse las siguientes
conclusiones: (i) la nacionalidad es un derecho fundamental de los individuos,
pudiendo ser concedida por los Estados, autónomamente, a  extranjeros;
(ii) el principio de reciprocidad, tal como ha sido reseñado en varias
disposiciones de la Constitución, especialmente en su artículo 96 relativo a la
nacionalidad colombiana por adopción de los latino-caribe-americanos, no
introduce distingo alguno entre sus diferentes formas, a saber, reciprocidad
diplomática -tratados internacionales-, reciprocidad legislativa y reciprocidad
de hecho o judicial; (iii) tanto la jurisprudencia de la Corte
Constitucional  como la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia han
avalado la existencia dentro de nuestro ordenamiento jurídico de diversas
formas de reciprocidad, sin ligarla necesariamente a aquella que proviene
de los tratados internacionales, también conocida como diplomática.
3.3.3. Así, dos lecturas admitiría la norma demandada: la primera, el
principio de reciprocidad que exige la norma demandada solamente puede provenir
de tratados internacionales vigentes; la segunda, la norma demandada
simplemente enuncia una de las formas del principio de reciprocidad, sin
excluir las otras. La Corte acoge esta última interpretación, basada en las
siguientes consideraciones”[81]
3.12.
En la sentencia C-601 de 2015[82], la
Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 20 del Decreto
Ley 274 de 2000, por el cual se regula el Servicio
Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular, que establecía
como condición ser colombiano de nacimiento y no tener doble nacionalidad.
Al comenzar la exposición, la Corte se refirió a la
nacionalidad, el estatus de igualdad general entre nacionales por nacimiento y
adopción, y las excepciones específicas previstas por la Carta Política:
“4.3.1. El artículo 96 de la
Constitución, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2002,
prevé que los nacionales colombianos pueden serlo por nacimiento o por
adopción.
4.3.2. Para
ser colombiano por nacimiento se requiere (i) haber nacido en el territorio nacional
y que el padre o la madre sea natural o nacional colombiano, o que, no
siéndolo, resida en la República al momento de producirse el nacimiento; y, si
no se ha nacido en el territorio nacional, (ii) que el padre o la madre sean
nacionales y el niño se domiciliare en el territorio nacional o se registrare
en una oficina consular de la República.
4.3.2. En
principio no hay diferencias entre los nacionales colombianos por nacimiento o
por adopción, pues (i) ni el nacional colombiano pierde su nacionalidad por
adquirir otra, ni el nacional extranjero está obligado a renunciar a la suya
para adquirir la colombiana; y (ii) el nacional, incluso si hubiere renunciado
a su nacionalidad, no puede actuar contra los intereses del país en guerra
exterior, pues su acto será juzgado y penado como traición. No obstante, la
propia Constitución prevé en algunas diferencias de trato entre unos y otros.
Estas diferencias son relevantes para efectos de la privación de la
nacionalidad, que el artículo 96 prohíbe respecto de los nacionales colombianos
por nacimiento, y para el ejercicio de algunos derechos políticos, en especial
el de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Tal es el caso de
los cargos de Presidente de la República (art. 191), Vicepresidente de la
República (art. 204), Senador de la República (art. 172 y 179.7), Representante
a la Cámara (art. 177 y 179.7), Magistrado de la Corte Constitucional, Consejo
de Estado o Corte Suprema de Justicia (art. 232), Fiscal General de la Nación
(art. 249), Registrador Nacional del Estado Civil (art. 266), Contralor General
de la República (art. 267), Contralor Departamental, Distrital o Municipal
(art. 272), Diputado (art. 299), Ministro o Director de Departamento
Administrativo (art. 207), Miembro del Consejo Superior de la Judicatura (art.
255), Magistrado del Consejo Nacional Electoral (art. 264) y Procurador General
de la Nación (art. 280)”.
3.13
La Corporación decidió declarar la exequibilidad de la norma demandada, indicó
que de acuerdo con el artículo 40.7 Superior, corresponde a la ley reglamentar
el acceso de los colombianos con doble nacionalidad el desempeño de funciones y
cargos públicos; indicó que, en ese orden de ideas, el propio constituyente
autoriza “a dar un trato diferente a los ciudadanos colombianos por
nacimiento”, según el criterio de la doble nacionalidad. Consideró que, en la
medida en que el Legislador extraordinario decidió, en ejercicio de facultades
conferidas por el Congreso para regular la carrera diplomática estableció que
el aspirante debe ser colombiano por nacimiento y no tener doble nacionalidad.
Indicó
que, si bien la Ley 43 de 1993 prevé una serie de restricciones para el
desempeño de ciertos cargos por nacionales colombianos por adopción que tengan
doble nacionalidad, dicha ley no regula el acceso al desempeño de funciones o
cargos públicos de colombianos por nacimiento con doble nacionalidad “en
cuanto atañe a estar personas la ley no reglamenta nada y, por lo tanto, no es
posible sostener […] que en esta materia […] ya ha quedado agotada la
competencia del legislador”.
La excepción
prevista en el artículo 40.7 se refiere a colombianos por doble nacionalidad,
tanto por nacimiento como por adopción. Añadió que del mandato contenido en ese
artículo al Legislador, no se sigue que toda la regulación del tema deba estar
contenida en una sola ley, de manera que el legislador puede reglamentar tal
excepción para los colombianos nacionales por nacimiento que tienen doble
nacionalidad, y determinar los casos en que debe aplicarse.
En cuanto al
requisito examinado, indicó la Corte que los requisitos se encuentran en una
norma con ‘rango y jerarquía de ley’ y que no tienen que ver con aquellos
regulados en la ley 43, ni con los ciudadanos colombianos por nacimiento que
tienen doble nacionalidad, por lo que lo consideró acorde con la Carta
política. En apartes que resultan relevantes en lo que tiene que ver con la
aplicación del principio de igualdad, sostuvo la Sala Plena:
“Como también se advirtió al analizar la
competencia del legislador para reglamentar la excepción prevista en el
artículo 40.7 de la Constitución y determinar los casos a los cuales ha de
aplicarse, su ejercicio no puede ser arbitrario y caprichoso, pues se requiere
que exista un fundamento racional que justifique la restricción en el ingreso a
la carrera diplomática y consular a los ciudadanos colombianos por nacimiento,
aunque en este caso no sea posible aplicar un juicio integrado de igualdad,
pues, como ya se ha repetido varias veces, en materia de acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos los ciudadanos colombianos por nacimiento con doble
nacionalidad no son susceptibles de compararse con los ciudadanos colombianos
por nacimiento sin doble nacionalidad, lo que impide establecer un patrón de
igualdad o tertium
comparationis. Si bien puede haber una diferencia de trato
entre unos y otros, ella se funda en la propia Constitución y, como ya lo ha
puesto de presente este tribunal, esto en modo alguno implica que haya una
discriminación”.
A pesar de ello, la Corporación
consideró que existían razones objetivas para la distinción, en los siguientes
términos:
“En este contexto, es posible advertir
la existencia de fundamentos objetivos, derivados de principios orientadores de
la carrera diplomática y consular y de situaciones administrativas relevantes,
para las razones que el legislador extraordinario tuvo para exigir como
requisito mínimo para el ingreso a la misma, el que el aspirante no debe tener
doble nacionalidad, pues en esta materia existe la necesidad de garantizar
plenamente el compromiso, la imparcialidad y la confidencialidad del servidor
público, y la prevalencia del interés general de la República de Colombia,
frente al interés de otro estado del cual el ciudadano colombiano por
nacimiento también sea nacional. El que una persona tenga doble nacionalidad,
además de suscitarle posibles conflictos de interés entre el estado al que
sirve y el otro estado del cual es nacional, como bien puede ocurrir en el
decurso de las relaciones exteriores, en el cual está inexorablemente
comprometida la independencia nacional (art. 2 CP), la soberanía nacional (art.
9 CP) y la seguridad nacional (art. 350 CP), pone a la persona en la muy
difícil situación de incurrir en una posible traición a la República de Colombia,
lo que conlleva evidentes consecuencias penales, o en la traición de otro
estado, cuyos intereses también tiene la responsabilidad de preservar y
favorecer. Y es que no puede pasarse por alto que la doble nacionalidad
implica, de manera simultánea e ineludible, fidelidad y cumplimiento por parte
del sujeto titular, a dos ordenamientos jurídicos disímiles, como lo ha puesto
de presente este tribunal […]”[83].
En síntesis, la nacionalidad es un
derecho humano y fundamental, que refleja un vínculo natural y jurídico entre
una persona y un Estado, a partir del cual surge una relación de fidelidad y
protección mutuas, y un conjunto de derechos y obligaciones. El artículo 96
Superior define la nacionalidad y los modos en que se constituye, a partir de
una distinción entre la que se da por el nacimiento y la que surge por
adopción, a partir de una solicitud ciudadana, y el reconocimiento soberano del
Estado. El artículo 97 prevé algunas normas especiales, aplicables únicamente
en supuestos de guerra exterior, que generan cargas específicas para el
nacional por adopción y que, por su naturaleza, no serían aplicables a los
nacionales de nacimiento. Aparte de ello, el artículo 40, sobre derechos
políticos, establece en su numeral 7º la posibilidad de que el legislador
limite el acceso a cargos públicos para los nacionales, tanto por adopción como
de nacimiento. Finalmente, un conjunto de normas superiores exigen la condición
de colombiano de nacimiento para el acceso a ciertos altos cargos del Estado.
A partir de lo expuesto, la Corte ha
considerado que colombianos por adopción y colombianos de nacimiento se
encuentran, por regla general, en un plano de igualdad de derechos. Como
correlato de este principio, considera la Sala, existe una presunción a favor
del trato igualitario entre unos y otros, y una sospecha de inconstitucionalidad
pesa sobre las distinciones, lo que implica que estas deben basarse en razones serias,
desde el punto de vista constitucional, y que la carga de su justificación
recae en el Estado.
En ese marco normativo, entra la Sala al
estudio del cargo.
4.
Estudio del cargo
4.1.
A través de la ley 1678 de 2013, el Legislador estableció un programa de becas
de posgrado para el 0.1% de los “mejores profesionales graduados” de
instituciones públicas del país. El primer requisito para el acceso a la beca
es ser colombiano de nacimiento y  los accionantes consideran que
esa exigencia viola los derechos a la igualdad y la educación de los colombianos
por adopción.
Los
accionantes afirman que los grupos objeto de comparación (los colombianos de
nacimiento, por una parte, y los colombianos por adopción, por otra) se
encuentran en la misma situación de hecho, sin embargo, el Legislador decidió
tratarlos de forma diferente, sin justificación alguna. Tres intervinientes —el
Ministerio de Educación, la Procuraduría General de la Nación y Asofecode—
apoyan la posición de los demandantes, mientras que sólo la Cancillería se
opone, considerando que la demanda es inepta y la Corte debe declararse
inhibida para fallar o, en su defecto, si no comparte esa apreciación, declarar
la exequibilidad de la norma demandada.
Para
resolver el problema jurídico planteado, la Sala comenzará por referirse a la
naturaleza de la medida, a partir de una aproximación contextual, sistemática y
teleológica. Posteriormente, evaluará si el requisito cuestionado es o no
acorde a la Carta.
Alcance
de la medida objeto de estudio
De
acuerdo con el título de la Ley 1678 de 2013, esta normativa prevé (i)
un programa de becas, (ii) para estudios de posgrado (especializaciones,
maestrías o doctorados), (iii) destinado únicamente al 0.1% de los
profesionales, que (iv) se hayan graduado en instituciones educativas del país,
tanto públicas como privadas. (en el mismo sentido, cfr. artículo 1º, ibídem)[84].
El
artículo 4º de la citada ley establece los requisitos mínimos para acceder a
las becas[85],
entre los que se encuentra la disposición demandada; además de ser colombiano o
colombiana de nacimiento, indica que deberán tenerse en cuenta los siguientes:
(ii) no tener antecedentes penales ni disciplinarios; (iii) demostrar el mérito;
(iv) cumplir los requisitos de admisión de la Institución a la que se aspire
ingresar; (v) contar con título de pregrado; (vi) que la postulación se efectúe
dentro de los dos años siguientes al otorgamiento del título de pregrado; (vii)
no haber incurrido en faltas disciplinarias durante la etapa de pregrado;
(viii) acreditar un promedio académico “no inferior a 3.7, o su equivalente”;
(ix) no ser beneficiario, en forma simultánea, de otro programa que sea apoyado
con recursos del Estado[86].
El
artículo 5º hace referencia a la reglamentación que deberá adelantar el
Ministerio de Educación, con el propósito de que el proceso de selección
atienda al criterio de mérito académico, tome en cuenta la situación económica
de los aspirantes y defina el número de becas a otorgar, por área de
conocimiento; el artículo 6º define los beneficios incluidos; el 7º, el control
y seguimiento por parte del Icetex; el 8º, las causales de pérdida de la beca;
el 9º exige al beneficiario suscribir una carta de compromiso, en el sentido de
regresar al país, al terminar los estudios correspondientes, para cumplir
labores de docencia e investigación en la institución educativa de la que
egresó, por un período equivalente al del posgrado cursado, y sin dedicación
exclusiva.
Así
las cosas, la beca tiene una población objetivo claramente definida, que se
encuentra en el nivel más alto de la escala educativa, se inspira en el
principio de mérito, toma en consideración la capacidad económica de los
aspirantes, y espera generar una distribución adecuada entre las diferentes
áreas del conocimiento; por su parte, los estudiantes se obligan a revertir el
beneficio, en labores educativas e investigativas, ligadas a centros educativos
del país. Aunque los factores descritos serán objeto de una regulación más
detallada en el futuro, es claro que el requisito cuestionado hace parte de los
mínimos que vinculan al Gobierno Nacional, en el ejercicio de la potestad
reglamentaria.
A continuación, la Sala hará referencia a la
exposición de motivos de la ley 1678 de 2013, con el propósito de avanzar en la
comprensión del beneficio y, de ser posible, de la norma objeto de censura, tal
como fue publicada en la Gaceta del Congreso 690 de 2011“JUSTIFICACIÓN
La Asamblea Constituyente de
1991, estableció luego de muchas deliberaciones, el concepto de gratuidad de la
educación, norma esencial considerada por la Corte
Constitucional como un derecho fundamental y establecido por la Carta
Magna como un servicio público.
Es así como nace la obligación
del Congreso de la República, como mecanismo de pesos y contrapesos, donde
genere acciones solidarias que permitan que aquellos profesionales con
calificaciones excelentes, puedan desarrollar estudios de posgrados (Maestría,
Doctorado) de forma gratuita como una retribución a la excelencia académica,
recordemos que Ecopetrol hace algo similar, beca a nivel de bachillerato a las
mejores Pruebas ICFES del país.
Además este proyecto, está
orientado a que el desarrollo de un país se encuentra relacionado conforme al
grado de investigación y estudios que tienen sus asociados, las investigaciones
académicas sobre distintos temas o áreas que puedan ser realizadas con el
propio talento humano de nuestro país, nos genera la posibilidad de que ese
mismo estudiante de posgrado retribuya los conocimientos adquiridos.
No obstante lo anterior, la
educación es un derecho exigible como derecho de la persona y justiciable como
obligación del Estado: “En Colombia, por cada millón de habitantes existe,
en promedio, 2,3 doctores y 125 investigadores. Cifras como estas fueron el
punto de análisis del panel sobre formación avanzada, que hizo parte del
Seminario Internacional sobre Políticas de Ciencia y Tecnología[87].
[…] Hay que tener en cuenta que
últimamente se han creado nuevos programas de posgrados sin embargo las cifras
en comparación con otros países de América Latina siguen siendo bajas.
La poca oferta educativa en
materia de posgrados y los altos costos impiden que los profesionales accedan a
esta clase de estudios, es por ejemplo un doctorado en derecho solo la
matrícula está costando en promedio 15.000.000 (quince millones) por año, cifra
realmente alta que impide que un estudiante de estrato 1, 2, 3 y hasta 4 puedan
acceder a estos posgrados. [Continúa con una referencia a la financiación de
posgrados en el exterior a través de Colciencias]”
En
ese orden de ideas, en la justificación del proyecto se mencionaron como
fundamentos de su expedición, la constatación de un déficit de profesionales
con estudios de posgrado, y la necesidad de fomentar el acceso a estos niveles,
con el propósito de que los beneficiarios contribuyan al crecimiento del país,
a mejorar el sistema educativo, a la investigación, la docencia y el
desarrollo. No existe, sin embargo, una alusión específica a la razón por la
cual el beneficio se previó, de forma exclusiva, para los colombianos de
nacimiento. Esta condición se hallaba desde el primer proyecto, y superó los
distintos debates sin haber sido objeto de discusiones. Además, se llamó la
atención acerca de la necesidad de establecer medidas solidarias frente al
mérito y de retribuir la excelencia académica, todo ello en armonía con el
propósito de que los beneficiados retribuyan al país lo obtenido, con su
trabajo en investigación y desarrollo. Es importante señalar, sin embargo, que
la disposición cuestionada hizo parte del proyecto desde la primera publicación
y que no fue objeto de discusión o deliberación específica en las etapas
siguientes del trámite legislativo.
Presunción
de igualdad entre los grupos objeto de comparación[88].
Como
se indicó en los fundamentos normativos de esta providencia, el principio de
igualdad es una base esencial del Estado de derecho, al menos, por dos razones.
De una parte, porque la relación formal que guarda con el principio de
legalidad, a través del carácter general y abstracto de la ley (la aplicación
igual de la ley); en segundo lugar, en la medida en que el mandato de no
discriminación, que es una norma de ius cogens, prohíbe a todos los
poderes públicos, incluido el legislador, la adopción de decisiones que
establezcan distinciones entre dos grupos o sujetos, sin razones
constitucionales para ello y, específicamente, aquellas que se basan en un
conjunto de criterios sobre los que se han erigido históricamente patrones de
discriminación.
Así,
el principio contribuye a la exclusión de la arbitrariedad, pues implica el
rechazo a medidas irracionales o puramente caprichos. Sin embargo, el principio
va más allá, pues no sólo prohíbe de manera definitiva ese tipo de
motivaciones, sino que además exige que toda distinción se base en razones objetivas,
suficientes y, a pesar de la redundancia, razonables. Así, la igualdad está
anclada a la razón (y, consecuentemente, las distinciones irrazonables
constituyen discriminación).
Esta
relación entre igualdad y razón (arbitrariedad y discriminación) tiene
consecuencias notables en lo que tiene que ver con el control de
constitucionalidad de las leyes y la relación entre el Tribunal y el Congreso
de la República y, en la medida en que el análisis gira en torno a lo
razonable, estas se suelen manifestar en la definición o imposición de cargas
de la argumentación.
Ahora
bien, según se indicó previamente, la mayor parte de las decisiones
legislativas comportan distinciones: cada política pública, cada programa, cada
decisión de asignación de recursos, imposición de tributos o definición de
conductas sancionables, elige aspectos de la realidad e ignora otros. Al
hacerlo, efectúa escogencias, y por lo tanto, distinciones. En virtud del
amplio margen de configuración del derecho que ostenta el Congreso, resulta en
principio imposible controlar cada diferenciación desde el punto de vista del
principio de igualdad, sin minar por completo el campo de la deliberación
política.
Además,
el mandato más básico de la igualdad exige dar un trato igual a lo igual, y uno
distinto a las situaciones diversas. Sin embargo, las personas y las
situaciones son naturalmente distintas, y esta situación se hace más notoria
ante el ‘hecho del pluralismo’ característico de las sociedades
actuales, y elevado al rango de mandato constitucional y fundamento de la
nación en Colombia, hace que estas diferencias sean más evidentes y abundantes,
tornando más difícil para el Legislador y el juez constitucional la tarea de
abarcarlas normativamente.
En
ese contexto, surgen dos preguntas, cuál debe ser el nivel de control de las
decisiones legislativas y cuáles son las características que definen lo ‘igual’
y lo ‘desigual’. La primera, que guía la actuación de la Sala, se resuelve en
las cargas de argumentación y justificación que debe asumir el legislador, el
demandante y este Tribunal, a través de los test de igualdad previamente
descritos. En cuanto a la segunda pregunta, la Corte ha indicado que
corresponde al operador evaluar la existencia de igualdades y diferencias
parciales entre sujetos y eventos, evaluar su relevancia jurídica en cada
contexto, y ponderar entre unas y otras para determinar si está ordenado un
trato igual o diferente (o uno similar, pero no idéntico, por ejemplo).
Un
principio de justicia, ampliamente acogido en el discurso judicial, otorga una
presunción de igualdad entre los seres humanos, al tiempo que es una aspiración
democrática y de los derechos humanos, defender la misma atribución de derechos
para todas las personas.
El
conjunto de ideas mencionadas explica entonces la importancia de la
justificación de cada medida que pueda generar distinciones entre los sujetos,
y establece también la necesidad de un equilibrio entre las competencias del
legislador (basadas en la cláusula general de configuración del derecho) y el
Tribunal constitucional, basada en la eficacia y la igualdad de derechos.
Además,
si bien la Constitución y el derecho internacional de los derechos humanos han
identificado un conjunto de criterios que pueden considerarse sospechosos como
fundamento para un trato diferencial, y en consecuencia hacen más estricto el
escrutinio constitucional de las medidas, cada caso concreto exige determinar
cuál es la característica o criterio de comparación adecuado, en el escenario
jurídico estudiado. Es en ese contexto donde cobran sentido los elementos
centrales del principio de igualdad, definidos desde la jurisprudencia más
temprana de este Tribunal: la igualdad es relacional (entre dos sujetos o
grupos), no-aritmética o mecánica (por la existencia de igualdades y
desigualdades parciales) y que todo estudio debe efectuarse en un criterio de
comparación.
En
la distribución de bienes escasos, las decisiones acerca de su distribución van
ligadas a una visión de la sociedad y la justicia; esta decisión puede basarse
en el azar, las necesidades humanas, el mérito, o simplemente dejarse libradas
al mandato mayoritario, según lo defina cada orden jurídico. En el caso
colombiano y dentro del escenario jurídico de estudio, es claro que las medidas
de fomento a la educación deben perseguir la universalidad, la gratuidad y la
permanencia de la persona; que ciertas obligaciones son de aplicación inmediata
y otras deben satisfacerse progresivamente; y que en materia de acceso a la
educación superior, el mérito es un criterio de selección admisible.
Según
lo expresado, en atención a la naturaleza de la medida, las condiciones de los
grupos o personas objeto de comparación y la potestad de configuración del
derecho del legislador, el examen de igualdad se efectúa con distintas
intensidades, desde la simple razonabilidad (un motivo válido), hasta un juicio
integrado y estricto de razonabilidad y proporcionalidad, aspecto ya explicado.
En
el caso objeto de estudio, los grupos en comparación son los nacionales de
nacimiento, de una parte, y los nacionales por adopción, de otra.
De
acuerdo con lo explicado en párrafos precedentes, la nacionalidad constituye un
vínculo natural o jurídico entre una persona y un Estado determinado; es un
derecho humano y fundamental, de manera que su pérdida o privación representan
graves lesiones para la dignidad humana y la eficacia de otros derechos. En
términos generales, el orden jurídico colombiano prevé que la nacionalidad
puede constituirse por dos razones, los vínculos de nacimiento al país, o la
decisión autónoma y soberana de concederla, bajo el cumplimiento de ciertos
requisitos.
Estos
requisitos, en términos simples, se dirigen a evaluar la existencia de una
afinidad cultural, política y social del interesado con el país, un conocimiento
de su historia, su lengua, sus problemas e intereses. Por ello, es insistente
la jurisprudencia en recordar lo dicho por la Corte Internacional de Justicia
en el caso Nottebohm: la decisión personal de solicitar la nacionalidad, y
estatal de reconocerla, son asuntos muy serios en términos jurídicos y
sociales. Y, si bien los estados cuentan con un amplio margen para definir los
requisitos, estos no deben ser de tal naturaleza que sacrifiquen otros mandatos
superiores y, específicamente, deben ser acordes con los principios de igualdad
y no discriminación.
De
acuerdo con la exposición realizada previamente, la Constitución colombiana
parte de una concepción igualitaria entre nacionales de nacimiento y nacionales
por adopción; prevé algunas excepciones, propias de la naturaleza del
reconocimiento, como la posibilidad de renuncia y revocación, por razones
taxativamente definidas en la ley; y ciertas consecuencias y obligaciones
adicionales, en el evento siempre excepcional de guerra exterior.
Más
allá de esas diferencias, sólo el artículo 40.7 prevé la posibilidad de regular
excepciones para el acceso a los cargos públicos por vía legal para quienes
ostentan doble nacionalidad, tanto si son colombianos por nacimiento o
colombianos por adopción, y un conjunto de normas constitucionales y legales
establecen como requisito para el acceso a un puñado de cargos, de la mayor
importancia y jerarquía institucional, ser colombiano de nacimiento[89].
Al
observar esa regulación constitucional, la Corte Constitucional ha concluido
que la intención constituyente es la de propiciar al máximo la igualdad entre
ambos grupos.
El
carácter puntual y limitado de las excepciones constitucionales son la base de
esta posición que además, se confirma al comparar la regulación constitucional
en la materia con la que hace referencia a “los extranjeros”, artículo 100
Superior. En esta última, el constituyente habla de un principio general de
igualdad de derechos, aunque deja también abierta una cláusula amplia a favor
del Congreso, para negar el ejercicio de ciertos derechos, por razones de orden
público, al tiempo que los excluye definitivamente del ejercicio de derechos
políticos.
Es
plausible indicar, primero, que la ausencia de una cláusula similar en el caso
de los nacionales obedece a que tal fue la intención del constituyente, en el
ánimo de mantener al máximo la igualdad entre colombianos por adopción y
nacimiento (efecto útil de la regulación). Pero además, esta posición resulta
justificada, en la medida en que la relación de fidelidad y protección;
derechos y obligaciones entre el colombiano por adopción y el Estado es más
intensa que la que se genera con el extranjero que visita el país.
También
en el caso de los extranjeros, Colombia ha optado por maximizar la igualdad en
derechos, y así maximizar el carácter democrático de la República, con más
razón debe entenderse que esta es la opción primordial, tratándose de quienes
han sido reconocidos como colombianos, después de satisfacer un conjunto de
requisitos mucho más exigente, para demostrar la afinidad cultural, política y
social.
Para
culminar este aparte, vale señalar que esta regla general de igualdad entre
nacionales se apoya en una consideración muy importante desde el punto de vista
constitucional: en un período histórico reciente, los derechos humanos se
consideraban normas éticas, sin fuerza normativa directa, debido a la
imposibilidad de hacerlos efectivos, por la ausencia de tribunales con
jurisdicción, y en defensa de la soberanía estatal. Las fronteras estatales dejan
de ser, progresivamente, barreras al goce efectivo de los derechos y, en ese
marco, toda calificación de los seres humanos que suponga una limitación al
goce de derechos, debe leerse de forma restrictiva.
Ahora
bien, todo lo expuesto, demuestra la existencia de una regla general de
igualdad de derechos entre los nacionales colombianos, sin importar el
surgimiento del vínculo de nacionalidad. Sin embargo, ello no implica que sea
imposible para el legislador concebir medidas que impongan un trato diferencial
adecuado entre unos y otros a fines políticos valiosos, y admisibles desde el
orden superior. Lo que sí implica es que la carga de argumentación y
justificación de estas diferencias es reforzada.
Ahora
bien, podría surgir la pregunta de si esta conclusión aplica frente a toda
medida legislativa o exclusivamente frente a aquellas en las que se encuentra
comprometido el goce efectivo de un derecho fundamental. En principio, el
derecho a la igualdad debe respetarse con independencia de si la medida impone
un derecho, un beneficio o una carga. Sin embargo, es claro que frente a los
derechos constitucionales, las diferencias son más sensibles, y deben
analizarse con mayor detenimiento. Por ese motivo, entra la Sala a verificar si
la decisión legislativa puede considerarse como una que incide en el ejercicio
y goce efectivo de un derecho, o si se trata de un beneficio, basado en la
voluntad estatal,  no susceptible de exigencia judicial.
Las
becas previstas en la ley 1678 de 2013 son posiciones jurídicas adscritas al
derecho fundamental a la educación, destinadas al desarrollo de facetas
progresivas del mismo.
Según
se indicó, el derecho a la educación, al igual que los demás derechos
constitucionales, posee una notable complejidad. Si bien su contenido básico
consiste en el acceso y permanencia al sistema educativo, para acercarse de
forma más adecuada a su contenido, la Corte ha tomado como fuente de
conocimiento los componentes estructurales previstos en el derecho
internacional de los derechos humanos (accesibilidad, calidad, disponibilidad),
y las obligaciones de respeto, protección y garantía, que de estos se
desprenden.
En
tal sentido, la Corporación se ha esforzado también por determinar cuáles de
esas obligaciones son de aplicación inmediata y cuáles de naturaleza
progresiva, en función al nivel educativo y los rangos etarios de la población.
Pero esta clasificación de las obligaciones no debe llevar a la conclusión
errónea de que la educación es un derecho hasta cierta edad y cierto nivel
educativo, para luego desvanecerse en términos normativos.
Esta
posición es errónea porque el derecho a la educación es un derecho humano y,
por lo tanto, universal. Es un derecho humano por la profunda relación que
guarda con la dignidad humana y el goce de otros mandatos superiores, aspectos
que no se agotan ni con el paso de los años, ni con los logros académicos
alcanzados por la persona, con independencia de que las obligaciones estatales
sí varíen y prioricen ciertas etapas, como mínimos constitucionalmente
protegidos de forma inmediata y gratuita.
En
lo que tiene que ver con la educación superior, en principio, todos las
obligaciones estatales para asegurar el acceso a los distintos niveles que la
componen son de naturaleza progresiva y, a medida que se llega a las escalas
más altas de la educación, es un principio aceptado en los ámbitos interno e
internacional, el uso del mérito como criterio para la distribución de cupos y
recursos.
Sin
embargo, una obligación progresiva es, ante todo, una obligación y no una
promesa o una afirmación retórica. El principio de progresividad tiene un
contenido normativo claramente definido por la jurisprudencia constitucional,
en la medida en que (i) cuestiona la inacción estatal, (ii) ordena dar pasos
adelante o la adopción de medidas constantes; (iii) prohíbe –prima facie– los
retrocesos, y (iv) exige que las medidas respeten el principio de igualdad y el
mandato de no discriminación.
En
concepto de la Corte, las becas previstas en la Ley 1678 de 2013, sin lugar a
dudas, constituyen una medida destinada a la ampliación progresiva del acceso a
la educación de posgrados. Así lo indica el universo objetivo (1 de cada 1000
estudiantes), el uso de los criterios de mérito y necesidad económica, y la
exposición de motivos, que aspira obtener beneficios cada vez más amplios, de
la ampliación del número de personas posgraduadas en el país.
Conclusión
Así
las cosas, para la Corte es claro que existen dos grupos susceptibles de ser
comparados en el análisis de igualdad, entre quienes la Constitución prodiga y
promueve un trato igualitario; y que el legislador estableció entre ellos una
diferencia, al crear una medida destinada a favorecer el ingreso a la educación
de posgrados.
De
acuerdo con lo expuesto previamente, la Sala debería establecer el nivel del
test a aplicar, con base en los siguientes criterios: (i) se trata de una
medida que toca un derecho fundamental, pero lo hace en una faceta progresiva;
(ii) es un campo de regulación donde el legislador cuenta con un amplio margen
de configuración, debido a que toca los niveles más altos de formación
educativa, y no los mínimos definidos como obligaciones de aplicación inmediata
por la Carta Política; (iii) y es un escenario en el que la Corte ha
identificado una regla general de trato igualitario, y por lo tanto, una carga
calificada en cabeza del legislador para justificar los tratamientos diferenciales.
En
principio, y según lo expresado en el fundamento 1.17, este conjunto de
factores indicaría que el nivel de escrutinio más adecuado a esta medida es el
intermedio, a partir de una ponderación entre la exigencia de una justificación
legislativa poderosa para distinguir por razón del fundamento de la
nacionalidad colombiana; un acercamiento leve, derivado del amplio margen de configuración
que le corresponde al legislador, en tanto se trata de una medida financiera
para facilitar el acceso los niveles más altos de la educación superior; y,
consecuentemente, se trata del desarrollo de un ámbito de cumplimiento
progresivo del derecho.
La
Corte observa, sin embargo, que esta medida no supera el primer paso del test,
con independencia de la gradación que se utilice. Esta decisión no pasa el
examen de razonabilidad, básicamente, porque el legislador no asumió carga
argumentativa alguna a favor de la distinción que estableció entre colombiano y
colombianas de nacimiento y nacionales por adopción, a pesar de que la
Constitución se orienta siempre hacia la igualdad entre ambos grupos.
Así,
lo que se puede inferir de la exposición del alcance de la ley 1678 de 2013,
efectuada previamente, es que el Congreso de la República decidió establecer
una beca para personas graduadas de universidades colombianas, bajo un conjunto
de requisitos, con tres propósitos claros: aumentar el número de personas con
educación de posgrado; obtener así beneficios para el desarrollo del país, en
los ámbitos educativo e investigativo, y crear un mecanismo solidario, para
premiar la excelencia académica.
En
esa motivación se encuentran diversos criterios de distinción prima facie
avalados por la Carta Política[90]:
el mérito, el apoyo a la población vulnerable por razones económicas, y la
visión de un país con mayor potencial educativo. Sin embargo, en ningún aparte
de la exposición de motivos, ni en el trámite legislativo que dio lugar a la
aprobación de la Ley 1678 de 2013 se explicó cuál fue la razón para crear una
diferencia basada en el origen de la nacionalidad colombiana.
Siendo
así, primero, el legislador desconoció el interés constitucional por preservar
un trato igualitario entre todos y todas las personas que comparten la
nacionalidad colombiana, sin un motivo explícito y razonable, y sin que al
menos en la justificación general de la norma resulte posible extraer una
motivación plausible para ese trato diferencial, y sin que sea tampoco viable
proponer una motivación objetiva de tal distinción.
Ante
el incumplimiento de esa carga argumentativa, es imposible e innecesario
continuar el examen. Sin embargo, a manera ilustrativa vale la pena resaltar
que, en términos abstractos (o prima facie), las motivaciones admisibles se
relacionan con el mérito y la capacidad económica; la norma prevé un conjunto
de medidas que permiten descartar razonablemente la posibilidad de que esta
genere un estímulo indebido a personas interesadas en acceder la nacionalidad
sólo para aprovecharse de los recursos, tales como haberse graduado en una
institución educativa del país y regresar a ella a retribuir lo aprendido, con
enseñanza y apoyo en la investigación.
Siendo
así, la Sala concluye que el único motivo de diferenciación entre los grupos
fue, precisamente, su pertenencia al grupo, lo que no puede considerarse un
criterio válido de distinción, sino una discriminación abierta a los
colombianos que el país decidió adoptar, en ejercicio de su soberanía. Dada la
inexistencia de una motivación explícita o de una que de forma objetiva pueda
extraerse de la norma cuestionada para ubicar un criterio válido para
establecer una distinción entre los dos grupos en comparación, debe concluirse
que el criterio coincide con la pertenencia al grupo y, en virtud del principio
general de trato igual entre nacionales por adopción y de nacimiento, ese no es
por sí sólo un criterio válido, que por el contrario constituye una
discriminación, que se opone a la vigencia del artículo 13 Superior.
Con
una metáfora sencilla, al dictar una medida como esta, el país actúa como quien
acoge en su seno familiar a una persona, para luego decirle que nunca será
realmente considerado un miembro de la familia.
Es
posible sintetizar lo expresado de la siguiente manera: entre los colombianos,
de nacimiento y por adopción, existe un mandato general de trato igualitario y
de igual respeto en sus derechos. Por lo tanto, las medidas legislativas que
asumen esa orientación se presumen constitucionales, mientras que aquellas que
se oponen, resultan sospechosas y deben ser por lo tanto seriamente
justificadas por el Legislador. En esta oportunidad, el Congreso previó un
programa de becas, que debe concebirse como una medida para propiciar el acceso
progresivo a la educación de posgrados, y sin embargo, previó como primer
requisito el de ser colombiano de nacimiento. En la exposición de motivos y en
el curso del trámite legislativo no se presentaron argumentos a favor de ese
trato diferenciado, de manera que la Corte considera que la medida carece de
una justificación basada en un principio de razón suficiente. En otros
términos, en ausencia de tal justificación, el único criterio sería la
pertenencia al grupo de los colombianos por adopción, lo que se opone a los
mandatos y presunciones generales previamente descritas y constituye entonces
un trato discriminatorio.
Restaría,
sin embargo, analizar si la disposición viola los derechos fundamentales de los
indígenas que son nacionales por adopción en los términos del numeral 2º,
literal c) del artículo 96 de la Carta Política[91]. En lo que
hace a este grupo poblacional, la definición del nivel de intensidad a aplicar
resulta más compleja, aunque la respuesta constitucional debe ser la misma.
La
metodología es más compleja porque, a diferencia de los colombianos por
adopción que no defienden una identidad étnica diferenciada, aquellos que
pertenecen a los pueblos originarios son sujetos de especial protección
constitucional, titulares de derechos individuales y de derechos colectivos
fundamentales, al tiempo que el Legislador debería haber justiciado con razones
más poderosas la distinción, al acudir a una diferenciación basada en un
criterio sospechoso. Así las cosas, surgiría una discusión acerca de si debe
aplicarse un test intermedio (en respeto de la facultad de configuración del
derecho de una faceta progresiva del derecho constitucional a la educación) o
si debe emplearse el test estricto, dado que la medida podría estar basada en
criterios sospechosos (suponiendo que existiera la motivación explícita de
establecer una diferencia por motivos étnicos y culturales).
Además,
los beneficiarios de la doble nacionalidad en razón de su pertenencia a un
grupo indígena tendría una característica especial, y es que el reconocimiento
constitucional obedece a un hecho histórico complejo, que llevó a que a ciertos
pueblos originarios les resultaran impuestas fronteras geopolíticas, que
dependen de decisiones o procesos históricos que no motivaron y en los que, por
regla general, fueron víctimas: las fronteras nacionales surgen sobre ciertos
pueblos, fragmentando su vida comunitaria, y sin que correspondan a razones
derivadas de su historia, su cultura o su forma de ver el mundo y, en ese
marco, la norma constitucional únicamente cumple la tarea de hacer, por vía de
una figura del derecho no indígena, menos intensas las consecuencias de esa
fragmentación territorial involuntaria, y de la consecuente erosión de sus
sociedades que viene configurándose desde la conquista hasta hoy.
Ese conjunto
de factores, sin duda, deberían llevar a la Corte a la aplicación del test de
igualdad de naturaleza estricta. Sin embargo, en la medida en que el Legislador
no plasmó una razón para el trato diferenciado, sino que incurrió en él de
forma, como un acto de voluntad política; y además no se percibe del texto de
la norma la posibilidad de extraer de manera razonable y plausible una
finalidad objetiva para tales distinciones (esto es, una ratio de la medida
legislativa), es claro que la norma bajo control jurisdiccional, que no puede
superar un test de razonabilidad intermedio para justificar la diferencia de
trato entre nacionales de nacimiento y nacionales por adopción, menos aún
podría superar el escrutinio estricto que debería asumirse para validar su
constitucionalidad en el trato distinto entre nacionales colombianos de
nacimiento y personas indígenas colombianas, con doble nacionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “de nacimiento”, contenida en el numeral 1º del
artículo 4º de la Ley 1678 de 2013, “por medio de la cual se garantiza la
educación de postgrados al 0.1% de los mejores profesionales graduados en las
instituciones de educación superior públicas y privadas del país”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
Con aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A LA
SENTENCIA C-520/16
CORTE
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE JUICIO DE IGUALDAD-Aplicación
(Aclaración de voto)
TERTIUM
COMPARATIONIS-Significado (Aclaración de voto)
JUICIO
O TEST DE IGUALDAD-Niveles de intensidad (Aclaración
de voto)
TEST
ESTRICTO DE IGUALDAD-Procedencia (Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de carga
argumentativa mínima que permita realizar juicio  (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-11294
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 1° (parcial) del artículo 4° de la
Ley 1678 de 2013 “Por medio de la cual se garantiza la educación de
Posgrados al 0.1% de los mejores profesionales graduados de educación superior
públicas y privadas del país”.
Demandante:
Miguel Jordano Pinto Medina y Jorge Galván Álvarez
Magistrada
Sustanciadora:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento
a continuación las razones que me conducen a aclarar mi voto en la decisión
adoptada por la Sala Plena en sesión del 21 de septiembre de 2016, que por
votación mayoritaria profirió la Sentencia C-520 de 2016, de la misma
fecha.
La
providencia en la que aclaro mi voto, declaró inexequible la expresión “de nacimiento”
contenida en el numeral 1º del artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 “Por
medio de la cual se garantiza la educación de Posgrados al 0.1% de los mejores
profesionales graduados de educación superior públicas y privadas del país”. Esa
disposición establecía que el Gobierno Nacional reglamentaría los requisitos
para acceder a las becas de posgrado consagradas en la Ley 1678 de 2013, en
particular el de “Ser Colombiano de nacimiento”.
Luego
de avalar la aptitud del cargo formulado en la demanda, la Corte revisó la
constitucionalidad de la disposición acusada bajo las siguientes líneas
argumentativas: i) el alcance del principio de igualdad; ii) el derecho
fundamental a la educación; y, finalmente, iii) la resolución del reproche
formulado por los ciudadanos.
Aunque
comparto la decisión adoptada y las razones que la sustentan, considero que la
Corte pudo haber precisado algunos aspectos de la sentencia, especialmente, en
relación con: i) los presupuestos del juicio integrado de igualdad y la
aplicación del test intermedio para resolver sobre la constitucionalidad de la
norma acusada; y ii) la carga argumentativa exigida al Congreso para justificar
el trato diferenciado y realizar el análisis de los reproches de la medida de
fomento a la educación superior. A continuación presento los argumentos que
fundan mi aclaración de voto:
I.
Precisiones en relación con los presupuestos del juicio integrado de igualdad
1.
La Sentencia C-520 de 2016 consideró que no era apropiado definir la
intensidad del juicio integrado de igualdad según la naturaleza del derecho
vulnerado. En tal sentido, esa providencia precisó que:
“(…) no parece adecuado suponer que
el control debe ser distinto para los derechos constitucionales fundamentales y
para los derechos constitucionales no-fundamentales pues, en principio, todos
los derechos constitucionales tienen naturaleza fundamental. En cambio, parece
un criterio más fértil para el desarrollo del test, distinguir entre las
obligaciones de aplicación inmediata, ligadas tanto de facetas positivas como
negativas de los derechos, y obligaciones de naturaleza progresiva, concediendo
un mayor margen al legislador (sic) para el desarrollo de las segundas.”[92]
Bajo
esa perspectiva, reiteró la jurisprudencia de la Corte[93]
sobre la utilización del test de razonabilidad para evaluar la vulneración del
principio de igualdad y precisó que en los juicios de intensidad intermedia y
estricta, debe analizarse si la medida afecta una faceta negativa o
prestacional mínima y exigible de forma inmediata en virtud de la Carta[94].
2.
Con fundamento en lo expuesto, realizó el análisis de la norma acusada mediante
la aplicación del juicio de igualdad con intensidad intermedia, debido a que:
i) se trataba de una medida que afectaba un derecho fundamental pero en una
faceta progresiva; ii) era una materia sobre la que el Congreso contaba con un
amplio margen de configuración, puesto que se refería al acceso a los niveles
más altos de formación educativa y no a los mínimos definidos como obligaciones
de aplicación inmediata por la Carta Política; y, iii) se produce en un
escenario en el que la Corte identificó una regla general de trato igualitario,
por lo que se le exige al Legislador una carga calificada para la justificación
de tratamientos diferenciales[95].
3.
Considero que en este caso, la Corte debió utilizar la metodología del juicio
integrado de igualdad desarrollada por la jurisprudencia de esta Corporación,
particularmente, porque la intensidad que pudo aplicarse para resolver la
acusación presentada por el ciudadano era la estricta (bajo la metodología
establecida por esta Corporación), en el entendido de que se trataba de una
categoría sospechosa de discriminación basada en el origen nacional de los
beneficiarios de las subvenciones contenidas en la Ley 1678 de 2013.
La
postura adoptada en la providencia podría haber causado confusión en la
identificación de los presupuestos que definen la intensidad del test integrado
de igualdad, ya que se introdujeron elementos argumentativos desarrollados para
el derecho a la educación, concretamente las facetas de aplicación y exigencia
inmediata o de desarrollo progresivo. La metodología desarrollada por la
jurisprudencia de la Corte en materia de test integrado de igualdad, permite
adelantar el análisis de una medida legislativa que genera un trato
discriminatorio en niveles (leve, intermedio y estricto), según las
particularidades de casa caso y basado en requisitos de análisis más amplios
que comprenden: i) la mayor o menor libertad de configuración normativa del
Legislador; ii) la afectación de un derecho constitucional fundamental o no;
iii) la implementación de categorías sospechosas de exclusión. Lo anterior
podría permitir consolidar el mencionado método y robustecer el control
constitucional sobre estas materias.
En
ese sentido, la Corte ha expresado que el examen de validez constitucional de
un trato diferenciado entre dos sujetos o situaciones (tertium comparationis),
consiste en determinar si el criterio de diferenciación utilizado por el
Legislador garantizó el principio de igualdad (artículo 13 C.P)[96], a través de
un juicio[97]
compuesto por distintos niveles de intensidad (débil, intermedio o estricto)
que permiten el escrutinio constitucional de la medida. En otras palabras, se
trata de una escala de intensidades que permiten la verificación de la
aplicación del principio de igualdad, en un acto proferido por el Legislador[98].
El
test de igualdad es débil cuando la materia analizada es de
aquellas en las que el Legislador goza de una amplia libertad de configuración
normativa, por lo que, por regla general se desarrollan las exigencias del
principio democrático. Bajo esa perspectiva, el examen de constitucionalidad
tiene como finalidad establecer si el trato diferente que se enjuicia contiene
una medida potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no esté
prohibido por el ordenamiento[99].
Como resultado de lo anterior, la intensidad leve del test requiere que: i) la
medida persiga un objetivo legítimo; ii) el trato debe ser potencialmente
adecuado; y iii) no está prohibido por la Constitución.
La
aplicación de un test intermedio de igualdad procede cuando: i)
la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; o
ii) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación
grave de la libre competencia[100].
En estos eventos, el análisis del acto jurídico es más exigente que el estudio
realizado en el nivel leve, puesto que requiere acreditar que el fin no solo
sea legítimo, sino que también sea constitucionalmente importante, en
razón a que promueve intereses públicos contenidos en la Carta o por razón de
la dimensión del problema que el Legislador trata de resolver. Además, debe
demostrarse que el medio no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente
para alcanzar el fin buscado con la norma objeto de control constitucional[101].
Por
último, el test estricto de igualdad surge en el evento en que
las clasificaciones efectuadas por el Legislador se fundan en criterios “potencialmente
discriminatorios”, como son la raza, el origen nacional o familiar, entre
otros (artículo 13 C.P.), desconocen mandatos específicos de igualdad
consagrados por la Carta (artículos 19, 42, 43 y 53 C.P.), restringen derechos
a ciertos grupos de la población o afectan de manera desfavorable a minorías o
grupos sociales que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta
(artículos 7º y 13 C.P.)[102].
En
este escenario, el análisis del acto jurídico objeto de censura de
constitucionalidad por desconocimiento del principio de igualdad debe abarcar
los siguientes elementos: i) la medida utilizada debe perseguir ya no solo un
objetivo no prohibido, sino que debe buscar la realización de un fin
constitucionalmente imperioso; y ii) el medio utilizado debe ser necesario,
idóneo y proporcional en sentido estricto[103].
La
robustez del control que realiza la Corte al utilizar el test estricto es de
aplicación excepcional, pues se limita a aquellas situaciones en las que el
Legislador no tiene un amplio margen de configuración como son: i) las
prohibiciones no taxativas contenidas en inciso 1º del artículo 13 de la
Constitución; ii) las medidas sobre personas en condiciones de debilidad
manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a
la toma de decisiones o minorías; iii) los programas diferenciales entre
personas o grupos que prima facie, afectan gravemente el goce de un
derecho fundamental; o iv) la creación de un privilegio[104] en términos
del ejercicio de derechos fundamentales.
4.
Bajo tal perspectiva, la sentencia pudo haber aclarado los presupuestos para
determinar la intensidad del juicio de igualdad, puesto que no dependen
exclusivamente de las facetas de los derechos, sino que debe considerarse otros
aspectos como la libertad de configuración normativa del Legislador, la
naturaleza fundamental o no del derecho o la implementación de categorías
sospechosas. De acuerdo con lo expuesto, la Corte podría haber utilizado la
intensidad estricta del test de igualdad, ya que era evidente que la norma
acusada se sustentaba en una categoría sospechosa basada en el origen nacional
de quienes fueron excluidos para acceder a los beneficios económicos que otorga
la Ley 1678 de 2013.
II.
Precisiones sobre la carga argumentativa explicita que no asumió el Legislador
para sustentar la medida en el presente asunto
5.
La Sentencia C-520 de 2016 manifestó que uno de los presupuestos del
juicio de igualdad exige al Congreso una carga argumentativa calificada, pues
debe fundamentar de manera explícita las razones que condujeron al
establecimiento de una medida legal de distinción[105].
Bajo ese entendido, la providencia consideró que la disposición acusada no
superó el examen de razonabilidad, porque el Legislador no justificó la
distinción entre colombiano de nacimiento y nacional por adopción contenida en
la disposición censurada[106].
La Corte pudo haber precisado y matizado
dicho presupuesto de la siguiente manera:
i)
El proceso político de formación de las leyes tiene dinámicas complejas porque
concurren razonamientos e incentivos de toda clase, particularmente de
conveniencia (aspecto que no es objeto de análisis de constitucionalidad), por
lo que podría resultar desproporcionado exigir al Legislador y a los
Congresistas la realización de menciones expresas y explícitas de las razones
para establecer un trato diferenciado mediante una medida normativa.
ii)
Es posible conocer los argumentos que dieron lugar a la consagración de una
medida de trato diferenciado  a partir del proceso surtido en el Congreso que
dio origen a la ley objeto de estudio constitucional, como sería la exposición
de motivos, las ponencias, los debates, las intervenciones de los Congresistas
y los informes de conciliación, entre otros.
6.
Con base en lo expuesto, la sentencia indicó que, de la exposición de motivos
de la iniciativa parlamentaria, era posible inferir que  la norma objeto de
censura tenía tres propósitos claros: i) aumentar el número de personas con
educación de posgrado; ii) obtener beneficios para el desarrollo del país en
temas educativos e investigativos; y, iii) crear un mecanismo solidario para
premiar la excelencia académica[107].
Con fundamento en lo anterior, el Legislador si expuso las razones para
establecer el trato diferenciado contenido en la norma acusada, por lo que la
Corte podría haber establecido, a través del test estricto, si esos argumentos
eran válidos en términos constitucionales.
7. En suma, aunque
comparto los fundamentos y la decisión contenida en la Sentencia C-520 de
2016, considero que la Corte pudo haber precisado y matizado algunos
aspectos de la providencia, particularmente, en relación con los presupuestos
del juicio integrado de igualdad y la aplicación del test intermedio en el
análisis de constitucionalidad de la norma acusada. En efecto, este Tribunal
pudo utilizar la metodología consagrada por la jurisprudencia de esta
Corporación, que no limita los niveles de intensidad del juicio únicamente a la
naturaleza de los derechos invocados y sus facetas, sino que también comprende
otros elementos como la mayor o menor libertad de configuración legislativa y
la consagración de criterios sospechosos. Bajo esa perspectiva, podría haber
estudiado la norma acusada con base en el test estricto, puesto que se trataba
de una categoría sospechosa de discriminación basada en el origen nacional.
De
otra parte, la carga argumentativa exigida al Congreso para justificar el trato
diferente de una medida de fomento a la educación superior, podría ser
desproporcionada ya que las razones de su implementación pueden identificarse
en las actuaciones que componen el proceso de formación de las leyes. En
particular, en el asunto conocido por este Tribunal, la sentencia pudo inferir,
de la exposición de motivos de la Ley 1678 de 2013, las finalidades de la
disposición, concretadas en aumentar el número de personas con educación de
posgrado, obtener beneficios para el desarrollo del país y crear un mecanismo
solidario para premiar la excelencia, sobre las cuales la Corte podría
adelantar el juicio integrado de igualdad.
Fecha
ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Folio
9 del expediente de constitucionalidad.
[2] Folios
11 y 12 del expediente de constitucionalidad.
[3] Folio
14 ibíd.
[4] La
jurisprudencia sobre el principio de igualdad es muy amplia. Es posible
sostener, sin embargo, que las herramientas jurídico conceptuales para evaluar
una posible infracción al principio/derecho a la igualdad se encuentra
unificada desde las sentencias C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero) y  C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en las cuales
la Corte incorporó el concepto del test integrado de igualdad. Otras sentencias
en las que se incorporaron paulatinamente los criterios de evaluación de
posibles violaciones al derecho a la igualdad son C-063 de 1997 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero) y C-588/09 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) sobre la
igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública, C-372 de 2011
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) sobre la aplicación del principio de
progresividad en el acceso a los mecanismos de protección judicial, T-703 de
2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-110 de 2010 (M.P. María Victoria
Calle Correa), (y especialmente en el segundo de esos fallos) en las que se
estudió la constitucionalidad de los cupos para minorías étnicas en
universidades públicas. En la sentencia  C-714 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), así como las tempranas sentencias C-494 de 1992 (M.P. Ciro Angarita
Barón) y C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).
[5]
(M.P. Juan Carlos Henao Pérez). Es importante precisar que la Sala toma como
fundamento de la exposición el fallo T-340 de 2010 porque en éste se efectuó un
juicioso recorrido por la jurisprudencia constitucional en materia de igualdad,
y se llevó a cabo una importante incorporación de los criterios que actualmente
informan el tratamiento de los derechos de las personas con discapacidad en el
marco del DIDH. En el caso, la Sala Tercera estudió la acción presentada por un
deportista invidente que participó en los juegos paralímpicos nacionales de
2008 por el Departamento del Cesar y consideraba que la decisión del ente
territorial, en el sentido de prever un plan de estímulos económicos para los
deportistas que participaron en los juegos olímpicos nacionales y no hacerlo
para los que intervinieron en los paralímpicos, constituía un trato
discriminatorio. En tal sentido, el caso no constituye un precedente vinculante
para la decisión del asunto bajo estudio de la Sala, pues los hechos son, en
alguna medida, disímiles a los del  asunto bajo análisis, sino por tratarse de
una sentencia con relevancia dogmática para el análisis del problema jurídico.
La regla derivada según la cual no brindar un trato especial a las personas con
discapacidad constituye una conducta discriminatoria, también ha sido planteada
en las sentencias T-207 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-1258 de 2008
(M.P. Mauricio González Cuervo), T-010 de 2011 (M.P. María Victoria Calle
Correa), entre otras, a las que se hará referencia en fundamentos ulteriores de
la decisión.
[6]
MP. María Victoria Calle Correa.
[7] MP. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[8]
Constitución Política, Artículo 13, inciso 1º: “Todas las personas nacen libres
e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades
y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica”.
[9] Al
respecto, expresó la Corte en la sentencia T-340 de 2010: ““39. El mismo
precepto constitucional establece en sus incisos 2º y 3º una dimensión promocional
de la igualdad, destinada a superar las desigualdades que, de hecho, enfrentan
ciertos grupos tradicionalmente discriminados o marginados, o las personas que,
por diversos motivos, se encuentran en situación de vulnerabilidad o debilidad
manifiesta. Esta dimensión de la igualdad permite -y en determinados contextos
obliga- al Estado a adoptar medidas positivas en favor de esos colectivos o
personas, que pueden consistir en una compensación transitoria para lograr la
igualdad de oportunidades, en la entrega de beneficios concretos, o en cambios
políticamente determinados en la distribución de recursos dentro de la
sociedad. Si bien cada una de esas medidas tiene sus especificidades, en su
conjunto se agrupan dentro del concepto de igualdad material, para denotar su
diferencia con la igualdad formal y resaltar su estrecha relación con el Estado
Social de Derecho”. Ver también las sentencias SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández), SU-389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería); y C-371 de 2000
(M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[10] Cfr.
T-352 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-090 de 2001 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
[11] “Por
eso, la igualdad constitucionalmente protegida, de acuerdo con la sentencia
C-040 de 1993 no supone una paridad “mecánica o aritmética”. Las autoridades
pueden, entonces, emitir regulaciones que impliquen ciertas diferencias de
trato, siempre que esas decisiones estén soportadas en una razón suficiente, es
decir, constitucionalmente legítima o admisible” C-340 de 10 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), citando a la vez, los fallos T-422 de 1992 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), T-530 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-1043 de
2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; S.V. Jaime Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda
Espinosa), C-075 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. A.V.  Jaime Córdoba
Triviño, Nilson Pinilla Pinilla, Rodrigo Escobar Gil, y Marco Gerardo Monroy
Cabra. S.V. Jaime Araújo Rentería).
[12] Ver,
por ejemplo, las sentencias C-221 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y
C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).
[13]
T-340 de 2010. (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[14]
Sobre el principio de proporcionalidad, de forma
reciente, cfr. Sentencias C-616 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
C-677 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-923 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), C-703 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[15] Por
tratarse de un tema ya decantado por la jurisprudencia constitucional no es
necesario explicar ampliamente el contenido de esos subprincipios. Basta, para
efectos de esta decisión, señalar que los dos primeros suponen un análisis de
medios afines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado
para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida,
y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio
o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si
esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se
justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional. Ibídem.
En
las sentencias C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-673 de
2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte consideró que al juicio de
razonabilidad, tal como se ha planteado, podría incorporarse una metodología
desarrollada por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, que
establece tres niveles de intensidad en el análisis de una medida legislativa o
administrativa. La intensidad del juicio, desde esa perspectiva, es directamente
proporcional a la libertad de configuración del órgano que adopta la medida, e
inversamente proporcional a la relevancia constitucional de los bienes en
conflicto.
[16]
Ver, sobre el principio de proporcionalidad, las sentencias T-015 de 1994,
C-022 de 1996, C, T-230 de 1994, C-584 de 1997, C-309 de 1997. T-916 de 2002.
[17] Cfr.
Sentencia C-022 de 1996. Sobre el alcance del principio de proporcionalidad
como herramienta hermenéutica, ver también los fallos T-015 de 1994, C-309 de
1997. C-475 de 1997, C-392 de 2002.
[18]
Ibíd. Cabe señalar que la Corte en algunos de sus primeros fallos estudiaba la
razonabilidad de las medidas dentro del subprincipio de idoneidad del juicio de
proporcionalidad, mientras en otros, lo hacía en pasos separados. En realidad,
el examen tiene los mismos pasos sin importar si se separa la legitimidad del
fin de la idoneidad o adecuación de la medida.
[19] MP
Eduardo Cifuentes Muñoz
[20] MP
Vladimiro Naranjo Mesa
[21] MP
Alejandro Martínez Caballero
[22] MP
Alejandro Martínez Caballero
[23] MP
Manuel José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur Galvis, AV Jaime Araújo Rentería
[24]
Ver, entre otras, las sentencias C-445 de 1995 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), C-183 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. José Gregorio
Hernández Galindo), T-263 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-563 de 1997
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-112 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero.
AV. Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo).
[25] MP
Alejandro Martínez Caballero
[26] MP
Manuel José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur Galvis, AV Jaime Araújo Rentería
[27] Ver
por ejemplo las trascendentales sentencias T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), T-227 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett) T-859 y T-860 de 2003
(MP Eduardo Montealegre Lynett); T-016 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto), T-760 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y T-235 de 2012 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva), entre muchas otras.
[28] MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV María Victoria Calle Correa, SV Humberto
Antonio Sierra Porto.
[29] MP
Luis Ernesto Vargas Silva. AV Mauricio González Cuervo. AV Nilson Elías Pinilla
Pinilla; SV Humberto Antonio Sierra Porto. Por la brevedad de la exposición
realizada en esta oportunidad, la Sala transcribirá en lo que sigue diversos
apartes de la sentencia, aclarando sin embargo, que en las tres decisiones de
la Sala Plena a las que se hace referencia la Sala Plena ha acogido idéntica
posición conceptual.
[30] MP
Gabriel Eduardo Mendoza Mendoza. AV Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Alberto
Rojas Ríos. AV María Victoria Calle Correa. SP y AV Mauricio González Cuervo.
SPV y AV Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[31] El
fallo en el que con más rigor acogió esta postura la Corporación es la
sentencia SU-111 de 1997, providencia en la que –en lo pertinente- se sostuvo: “11.
La actualización concreta del Estado social de derecho, corresponde a una
exigencia que se impone constitucionalmente a los titulares de las distintas
funciones del Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos
sociales, políticos y jurídicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la
ley. No se ve cómo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios
públicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas
presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado
que establezca prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto,
es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social
y política la cláusula del Estado social, no como mera opción sino como
prescripción ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el
constituyente. Lo contrario, esto es, extraer todas las consecuencias del
Estado social de derecho, hasta el punto de su individualización en forma de
pretensiones determinadas en cabeza de una persona, por obra de la simple
mediación judicial, implicaría estimar en grado absoluto la densidad de la
norma constitucional y sobrecargar al juez de la causa.
No
puede, por consiguiente, pretenderse, que de la cláusula del Estado social
surjan directamente derechos a prestaciones concretas a cargo del Estado, lo
mismo que las obligaciones correlativas a éstos. La individualización de los
derechos sociales, económicos y culturales, no puede hacerse al margen de la
ley y de las posibilidades financieras del Estado. El legislador está sujeto a
la obligación de ejecutar el mandato social de la Constitución, para lo cual
debe crear instituciones, procedimientos y destinar prioritariamente a su
concreción material los recursos del erario. A lo anterior se agrega la
necesidad y la conveniencia de que los miembros de la comunidad, gracias a sus
derechos de participación y fiscalización directas, intervengan en la gestión y
control del aparato público al cual se encomienda el papel de suministrar
servicios y prestaciones”.
[32] Corte
Constitucional, sentencia T-235/11.
[33] Ibídem.
[34] En
este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que
funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un
derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr
la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de
funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no
está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los
consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza
funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en
derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso
(tópica).
[35] Corte
Constitucional, sentencia T-235/11.
[36] Al
respecto, ver sentencias T-595 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-227
de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-859 de 2003 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett), T-016 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-760
de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-235 de 2011 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva), T-428 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa de la que se
extrae este párrafo) y, especialmente, C-288 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva SV. Humberto Antonio Sierra Porto. AV. Mauricio González Cuervo y Nilson
Pinilla Pinilla).
[37] MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38]
Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[39]
Sentencia T-534 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.
[40]
Sentencia T-672 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[41]
Sentencia C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42]
Sentencia C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43]
Consideraciones semejantes, en sentencias T-002 de 1992 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), T-202 de 2000 y T-1677 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), y
T-787 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[44]  Sentencia
T-994 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[45]
Sentencias T-571 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-585 de 1999 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, T-620 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-452 de 1997
(M.P. Hernando Herrera Vergara), T-1677 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[46]
Ver al respecto: Tomasevski, Katarina (Relatora especial de las Naciones Unidas
para el derecho a la educación). Human rights obligations: making
education available, accessible, acceptable and adaptable. Gothenbug,
Novum Grafiska AB, 2001. El Comité DESC, en su Observación General No. 13,
sobre el Derecho a la Educación se refirió a las cuatro dimensiones del derecho
a la educación en los siguientes términos: “6. Si bien la
aplicación precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones
que imperen en un determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y
en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro características
interrelacionadas: || a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas
de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las
condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el
contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los
programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los
elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes
calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos
necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la
información, etc.|| b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de
enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del
Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden
parcialmente: No discriminación. La educación debe ser accesible a todos,
especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin
discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a
37 sobre la no discriminación). || Accesibilidad material. La educación ha de ser
asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso
razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología
moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia)|| Accesibilidad
económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la
accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2
del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior:
mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los
Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior
gratuita.|| c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos
los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por
ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los
estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los
objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las
normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los
párrafos 3 y 4 del artículo 13).|| d) Adaptabilidad. La educación ha de tener
la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y
comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en
contextos culturales y sociales variados.”
[47]
Ver al respecto el inciso primero del artículo 68 superior.
[48] En
este sentido, el inciso 5 del artículo 67 de la Constitución indica que el
Estado debe garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los
menores las condiciones necesarias para su acceso.
[49] En
relación con la accesibilidad desde el punto de vista económico, cabe mencionar
el inciso 4 del artículo 67 de la Constitución, según el cual la educación debe
ser gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de
derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
[50] Al
respecto, debe destacarse el inciso 5 del artículo 68 de la Constitución, de
conformidad con el cual los grupos étnicos tienen derecho a una educación que
respete y desarrolle su identidad cultural. Así mismo, el inciso 6 ibídem señala
la obligación del Estado de brindar educación especializada a las personas con
algún tipo de discapacidad y a aquellos con capacidades excepcionales.
[51] El
inciso 5 del artículo 67 superior expresamente señala que el Estado debe
garantizar a los menores su permanencia en el sistema educativo.
[52] Al
respecto, el inciso 5 del artículo 67 de la Carta dispone que el Estado debe
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el
fin de velar por su calidad y la mejor formación moral, intelectual y física de
los educandos. Por su parte, el inciso 3° del artículo 68 ibídem establece que
la enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica.
[53]
Defensoría Pública. Publicaciones. Serie DESC. “Sistema de seguimiento y
evaluación de la política pública educativa a la luz del derecho a la
educación”. Bogotá, 2004. Para efectos expositivos, la Sala estima adecuada la
utilización de términos diversos para referirse a los componentes del derecho y
las obligaciones del Estado.
[54] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[55]
Fundamentos 46 y 47 de la Observación General Nº 13 del Comité DESC.
[56]
Todo ello, sin perjuicio de la existencia de derechos que sólo cobijan a
determinados grupos humanos, cuyo fundamento se encuentra, por ejemplo, en la
superación de patrones históricos de discriminación, como ocurre con aquellos
atribuidos a las mujeres o los grupos indígenas; en la protección de personas
en condición de debilidad manifiesta, como los menores de edad, o  cuando su
ejercicio requiere ciertas condiciones por parte del titular, como sucede en el
caso de los derechos políticos. La formulación de la universalidad en tanto
personas, ciudadanos, o capaces de obrar, pertenece a Luigi Ferrajoli, y tiene
importante incidencia en materia de fundamentación de los derechos humanos.
(ver, por ejemplo, su texto “Derechos y garantías; la Ley del más débil”.
Capítulos 1º y 2º. Editorial Trotta. Madrid, 2003).
[57]
Ver, al respecto, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Artículo 13. El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
artículo 13, ambos incorporados al orden interno en virtud de la cláusula de
remisión e incorporación normativa contenida en el inciso 1º del artículo 93 de
la Constitución Política. Y Constitución Política, artículo 67.
[58] En
relación con el derecho a la educación para personas adultas, la Corporación ha
resaltado su importancia en las sentencias T-018 de 1998 (MP Carlos Gaviria
Díaz), T-101 de 2001 (MP (E) Martha Victoria Sáchica Méndez), T-534 de 1997 (MP
Jorge Arango Mejía). En la sentencia T-533 de 2009 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto) se destacó el carácter fundamental del derecho, con independencia
de la edad del titular.  Además, se realizó un extenso análisis sobre la
naturaleza de las obligaciones estatales en relación con cada uno de los
componentes del derecho.
[59]
Tanto la definición de un plan de vida como el acceso a esos mínimos materiales
fueron destacados como componentes del derecho a la dignidad humana en la
sentencia T-881 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[60] Al
respecto, cfr. el texto “Sistema de seguimiento y evaluación de la política
pública educativa a la luz del derecho a la educación”. Bogotá, 2004, ya
citado, en donde se explica las deficiencias del enfoque de la educación como
creación de “capital humano” frente al enfoque de la educación como derecho.
[61]
Las reglas en la materia fueron recordadas en las recientes sentencias C-376 de
2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-533 de 2009 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[62]
Como puede verse, las personas entre los 5 y los 6 años se encuentran en dos de
los grupos etarios. Ello obedece a la regulación especial de la educación
preescolar y no a una contradicción en la exposición. En el cuerpo de la
sentencia se explicará esa regulación.
[63]
Con el fin de mantener el carácter esquemático de la exposición se dejan de
lado la educación técnica, y el acceso de personas con discapacidad u otros
grupos vulnerables, que resultan ajenos al problema que se discute en este
trámite.
[64]
Ver, por todas, la sentencia T-787 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[65]
Constitución Política, artículo 67. Sentencias T-323 de 1994 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
[66]
Esta conclusión se desprende del artículo  68 de la Constitución Política, la
sentencia C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la Observación General
No. 11 del Comité DESC, relativa a la interpretación del artículo 13 del
PIDESC).
[67] Al
respecto, cfr. la sentencia T-323 de 1994, fallo en que la Corte armonizó la
interpretación del artículo 67 constitucional con las derivadas del artículo 13
del PIDESC.
[68] MP
Humberto Antonio Sierra Porto.
[69] El
instrumento en cita establece: Artículo 13.3.a: “(…) 3. Los Estados partes en
el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio
del derecho a la educación: a. la enseñanza primaria debe ser obligatoria y
asequible a todos gratuitamente; (…) c. la
enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de
la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y, en particular,
por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita”.
[70]
Vale la pena mencionar que lo establecido en la sentencia T-323 de 1994 al
respecto constituye un óbiter dicta pues el problema jurídico resuelto en
aquella oportunidad se refería a las condiciones de acceso de las personas
entre 15 y 18 años a la educación básica y no al derecho a la educación de
personas mayores de edad.
­[71]
Constitución Política. Artículo 70: “El Estado tiene el deber de promover y
fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de
oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica,
técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de
la identidad nacional”.
[72] Ver,
al respecto, la citada C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 26, inciso 1º: “Toda
persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos
en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción
elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser
generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en
función de los méritos respectivos.” ­PIDESC, artículo 13, numeral 2º, literal
c: “La enseñanza superior debe hacerse
igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por
cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva
de la enseñanza gratuita.”
[73] MP
Mauricio González Cuervo. AV Humberto Antonio Sierra Porto.
[74] MP
Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio,
Alberto Rojas Ríos.
[75] La
doctrina ha identificado cuatro fuentes de este vínculo, la nacionalidad de los
padres (vínculo de sangre), el lugar de nacimiento (vínculo de suelo), la
decisión (vínculo adoptivo). En tal sentido, puede verse también la aclaración
de voto del Magistrado Eduardo Montealegre Lynett a la sentencia C-951 de 2001.
[76] Ley 43 de 1993. ARTÍCULO 5o. REQUISITOS PARA LA ADQUISICIÓN DE LA NACIONALIDAD
COLOMBIANA POR ADOPCIÓN. <Artículo modificado por el artículo 39 de la Ley
962 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> Sólo se podrá expedir Carta de
Naturaleza o Resolución de Inscripción:
A los
extranjeros a que se refiere el literal a) del numeral 2 del artículo 96 de la
Constitución Política que durante los cinco (5) años inmediatamente anteriores
a la fecha de presentación de la solicitud hayan estado domiciliados en el país
en forma continua y el extranjero titular de visa de residente. En el evento en
que los mencionados extranjeros se encuentren casados, o sean compañeros
permanentes de nacional colombiano, o tengan hijos colombianos, el
término de domicilio continuo se reducirá a dos (2) años. (C-029/09, también se
aplica a parejas del mismo sexo).
A los
latinoamericanos y del Caribe por nacimiento que durante el año inmediatamente
anterior a la fecha de presentación de la solicitud, hayan estado domiciliados
en el país en forma continua, teniendo en cuenta el principio de
reciprocidad mediante tratados internacionales vigentes. (Declarado
constitucional, de  forma condicionada, en sentencia C-893 de 2009)
Los hijos de
extranjeros nacidos en el territorio colombiano a los cuales ningún Estado les
reconozca la nacionalidad, la prueba de la nacionalidad es el registro civil de
nacimiento sin exigencia del domicilio. Sin embargo, es necesario que los
padres extranjeros acrediten a través de certificación de la misión diplomática
de su país de origen que dicho país no concede la nacionalidad de los padres al
niño por consanguinidad.
[…]
ARTÍCULO
9o. DOCUMENTACIÓN, (modificado
por el artículo 41 de la Ley
962 de 2005): Para la expedición de la Carta de Naturaleza o Resolución de
Inscripción como colombianos por adopción, el extranjero deberá presentar los
siguientes documentos:
Memorial
dirigido al Ministro de Relaciones Exteriores solicitando la nacionalidad
colombiana, con su respectiva motivación.
Acreditación del
conocimiento satisfactorio del idioma castellano, cuando este no fuere su
lengua materna. Para los indígenas que comparten territorios fronterizos que
hablen una o más de las lenguas indígenas oficiales de Colombia, no será
requisito el conocimiento del idioma castellano. También se exceptúa de
acreditar este requisito a quienes hayan culminado sus estudios secundarios o
universitarios en Colombia y a las personas mayores de sesenta y cinco (65)
años.
Acreditación de
conocimientos básicos de la Constitución Política de Colombia y conocimientos
generales de historia patria y geografía de Colombia. Se exceptúa de acreditar
este requisito a quienes hayan culminado sus estudios secundarios o
universitarios en Colombia y a las personas mayores de sesenta y cinco (65)
años.
Acreditación de
profesión, actividad u oficio que ejerce en Colombia con certificación expedida
por autoridad competente.
Acreditación,
mediante documento idóneo, del lugar y fecha de nacimiento del solicitante.
Registro Civil
de Matrimonio válido en Colombia en caso de que el solicitante sea casado(a)
con colombiana(o), o la sentencia judicial proferida por el juez de familia
para probar la conformación de la unión marital de hecho.
Registro de
nacimiento de los hijos nacidos en Colombia, si es el caso.
Fotocopia de la
cédula de extranjería vigente […]
[77] DESEMPEÑO
DE CIERTOS CARGOS PÚBLICOS POR COLOMBIANOS POR ADOPCIÓN.
ARTÍCULO
28. RESTRICCIONES PARA OCUPAR CIERTOS CARGOS. Los
colombianos por adopción no podrán acceder al desempeño de los siguientes
cargos públicos:
1.
Presidente o Vicepresidente de la República (artículos 192 y 204 C.N.)
2.
Senadores de la República (artículo 172 C.N.)
3.
Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo
Superior de Judicatura (artículos 232 y 255 C.N.)
4.
Fiscal General de la Nación (artículo 267 C.N)
5.
Miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil
(artículos 264 y 266 C.N.)
6.
Contralor General de la República. (artículo 26 C.N.)
7.
Procurador General de la Nación (artículo 280 C.N.)
8.
Ministro de Relaciones Exteriores y Ministro de Defensa Nacional.
9.
Miembro de las Fuerzas Armadas en calidad de oficiales y suboficiales.
10.
Directores de los organismos de inteligencia y de seguridad.
11.
Los que determine la ley.
ARTÍCULO
29. LIMITACIONES A LOS NACIONALES COLOMBIANOS POR ADOPCIÓN QUE TENGAN DOBLE
NACIONALIDAD. Los nacionales colombianos por adopción que
tengan doble nacionalidad, no podrán acceder al desempeño de las siguientes
funciones o cargos públicos:
1.
Los referentes en el artículo anterior
2.
Los Congresistas (artículo 179, numeral 7o. C.N.)
3.
Los Ministros y directores de Departamentos Administrativos.
[78] MP.
Mauricio González Cuervo.
[79] MP
Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio,
Alberto Rojas Ríos.
[80] MP.
Mauricio González Cuervo.
[81] (i) La Constitución Política, al referirse en el artículo 96 al
principio de reciprocidad en relación con la nacionalidad por adopción de los
latinoamericanos y del Caribe domiciliados en Colombia -materia de la demanda-
no la circunscribe a alguna de sus formas específicas. Mientras la disposición
legal demandada relaciona la reciprocidad con la modalidad diplomática o de
tratados internacionales, la norma constitucional mencionada adopta un criterio
genérico del principio de reciprocidad, que debe entenderse comprensivo de las
otras expresiones de la figura jurídica como la reciprocidad legislativa y la
judicial o de hecho, las que justamente han sido omitidas en el artículo 39 de
la Ley 962 de 2005.
(ii) La interpretación constitucionalmente válida de la norma demandada
indica que la falta de tratado internacional con un estado latinoamericano y
del caribe no significa que no existan otras modalidades de reciprocidad
referenciales, a efectos de conceder la nacionalidad por adopción a los
extranjeros de tales países. Por el contrario, debe considerarse que la norma
constitucional ha incluido otras formas de reciprocidad que son de aplicación
concurrente. Por ello, debido a que el Legislador omitió señalar la
reciprocidad legislativa y la reciprocidad judicial, este Tribunal emitirá una
sentencia condicionada que permita el entendimiento de la norma demandada en
concordancia con la cláusula constitucional del literal b) del inciso 2) del
artículo 96 de la Carta: en consecuencia, en el evento de la existencia de un
tratado internacional entre Colombia y un país Latinoamericano o del Caribe,
regulatorio de la nacionalidad por adopción entre los países, el asunto deberá
regirse por lo establecido en dicho instrumento internacional; en su defecto,
operarán los otros criterios o formas concurrentes de reciprocidad.
(iii) La Constitución Política privilegia la integración latinoamericana y
del Caribe, una de cuyas aplicaciones válidas consiste en el otorgamiento más
favorable de la nacionalidad a los latino-caribe-americanos, de acuerdo con
el principio de reciprocidad en la acepción amplia del mismo conforme
al texto constitucional.
(iv) Siendo el otorgamiento de la nacionalidad por adopción a extranjeros
que cumplan determinadas condiciones exigidas por el país, expresión elocuente
de la soberanía del Estado, la adquisición de la misma por  hijos de
países latinoamericanos y del Caribe de acuerdo con el principio de
reciprocidad, mediante la inscripción ante la municipalidad correspondiente
requiere de la “autorización del Gobierno”, en los términos del artículo 96 de
la Constitución Política”.
[82] MP
Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio,
Alberto Rojas Ríos.
[83] Otras
decisiones: En
la sentencia C-003 de 1993 (MP Alejandro Martínez  Caballero), la Corporación
analizó la exequibilidad del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, al
establecer el derecho de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad (un
derecho político) en cabeza de las personas jurídicas. La Corporación consideró
que, en la medida en que el decreto desarrolla el derecho político a presentar
acciones públicas, la extensión a las personas jurídicas resultaba incompatible
con la Carta Política.
La
Corporación indicó que son titulares de derechos políticos las personas
naturales nacionales que gozan de la ciudadanía, y avanzó algunas
consideraciones en torno a cada una de estas categorías.
En
lo que tiene que ver con la nacionalidad indicó que esta surge de un vínculo
jurídico político entre una persona y un Estado, y añadió que sólo los
nacionales colombianos (sin afirmar nada acerca del origen de esa condición)
pueden ser titulares de derechos políticos.
En la sentencia C-915 de 2001, la
Corte Constitucional se refirió a la "LEY 638 DE 2001, Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo adicional entre la
República de Colombia y el Reino de España modificando el convenio de
nacionalidad del veintisiete (27) de junio de mil novecientos setenta y nueve
(1979)”, firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de
mil novecientos noventa y ocho (1998), y el “Canje de notas entre los dos
gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del preámbulo del
protocolo”, del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve
(1999)”. La
Corporación consideró que las obligaciones previstas en el artículo 2º del
Protocolo, relativas a la inadmisión de oponer la nacionalidad de origen para
cumplir con las obligaciones adquiridas con su nueva nacionalidad, encontraría
un límite en el improbable escenario de la guerra entre los dos países
firmantes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 97 Superior[83].
[84]
Ley 1678 de 2013, Artículo 1º. OBJETO. La
presente ley tiene por objeto mejorar la investigación y la calidad de la
educación superior, garantizando el estudio de posgrados, para el 0.1% de los
estudiantes graduados por semestre de las Instituciones de Educación Superior
públicas y privadas.
[85] La
ley habla de ‘requisitos mínimos’ debido a que prevé la existencia de una
reglamentación ulterior, por parte del Gobierno Nacional.
[86] En el
parágrafo de esta disposición se establecen unos requisitos adicionales,
exigibles en caso de que la persona desee obtener el beneficio para adelantar
sus estudios en el exterior: PARÁGRAFO. En caso de
programas en el exterior que sean convalidables se requerirá, además de los
requisitos anteriores:
1. Carta de
aceptación expedida por la Institución de Educación Superior en el Exterior.
2. En caso de no
contar con la aceptación carta o correo electrónico de la Institución de
Educación Superior, a la que se postula, que demuestre que está adelantando un
proceso de admisión.
3. Carta de
tutor, en caso de doctorados.
4. Regreso al
país, a la culminación de estudios y obtención de grado.
[87] El
evento contó con la asistencia de Se-Jung Oh, decano del College of Natural
Sciences, Seoul National University de Seúl, Corea; de Gabriel Burgos Mantilla,
Viceministro de Educación Superior y de Jorge Hernán Cárdenas, director de
Oportunidad Estratégica y asesor de Colciencias, ambos colombianos.
La
situación de Colombia en materia de programas de doctorado y formación de
investigadores, con respecto a Latinoamérica, es preocupante. Si bien desde el
año 2000 se ha producido un progreso en el tema, los índices permanecen bajos.
La idea es que se concentren esfuerzos, se sigan modelos de crecimiento, como
el caso de Corea, y se incentive a las personas a la ampliación de su formación
académica.
Inicialmente, el académico
Se-Jung Oh, narró la evolución de Corea desde los años sesenta, década en la
que el acceso a las investigaciones científicas era limitado y la economía se
basaba en la industria textil y agrícola. Los notables avances fueron el
resultado de las acciones del Gobierno coreano, que empezó a construir institutos
y abrir fronteras en el campo de la investigación, eso sumado a la promoción de
doctorados, másteres y cursos.
“El crecimiento rápido de la
economía coreana debe su éxito, principalmente, al Gobierno, los sectores
privados, los institutos de investigación y las universidades. Actores que,
gracias a su infraestructura apropiada para la ciencia y la tecnología,
lograron innovar” aseguró el oriental.
El Viceministro Gabriel Burgos
presentó estadísticas relacionadas con la implementación de doctorados en
nuestro país. En el 2007 el número de estos programas ascendió a 84, estando la
mayoría (24%) relacionados con ciencias sociales y humanas. Recientemente, se
han abierto más posibilidades para que las personas estudien o complementen sus
estudios en el exterior, permitiendo un intercambio cultural, favorable desde
todos los puntos de vista, puesto que la persona amplía su visión académica y
social. Así mismo, muchas instituciones ofrecen becas o ayudas económicas, por
ejemplo el año pasado 2.247 personas resultaron beneficiadas por créditos del
Icetex.
Burgos afirmó también que es
necesaria una política de apoyo para esas personas que hicieron o están en
proceso de hacer un doctorado, donde los principales actores universidades,
Gobierno, empresas y centros de investigación y desarrollo tecnológico-
ofrezcan garantías. Es importante abrirles el camino a través de empleos. En
Colombia necesitamos doctores que trabajen.
Y es que para que cada vez más
personas se unan a la idea de hacer un doctorado en Colombia, es fundamental
eliminar los prejuicios a la hora de conseguir trabajo, es decir, fomentar la
idea de que una vida académica rica en estudios es más importante que la
palanca[1][1].
En ese sentido y según
proyecciones hechas por Colciencias, el viceministro indicó que para el 2019
existirán 152 programas de doctorado en 29 universidades -hoy en día 22- y un
total de 3.854 graduados. Sin embargo, es importante que esos doctorados sean
de alta calidad. Hay que empezar por establecer las prioridades y recursos con
los que se cuenta, analizar las experiencias de otros países, las cuales puedan
seguirse en nuestro país y ahí sí poder dimensionar la situación.
Con
respecto a las características de los programas de doctorado y su
sectorización, Jorge Hernán Cárdenas, asesor de Colciencias, manifestó “que del
total de programas de doctorado en Colombia, el 55% se encuentran en
universidades con acreditación de Alta Calidad”. Bogotá lidera la lista de las
ciudades, ofreciendo un total de ocho doctorados, le sigue Medellín con cuatro
y Manizales con tres. Existe una posibilidad para destinar recursos económicos
a la promoción y realización de doctorados y es la vía legislativa, ganarse un
espacio y promover la idea en el Congreso de la República, la
transferencia de ingresos corrientes de la Nación, vía reforma constitucional y
participación en el fondo resultante de las ventas de empresas privatizadas
dijo Cárdenas.
Los tres panelistas coincidieron
en la importancia de aplicar las nuevas tecnologías en el campo de la
investigación y de los estudios complementarios. Con respecto a la diferencia
entre un doctorado virtual y uno presencial, Gabriel Burgos concluyó: “no hay
diferencias entre uno y otro, considero que en lugar de ser un obstáculo el
hecho de que una persona no se traslade a un sitio particular de estudio,
constituye un facilitamiento para intercambiar ideas con otras culturas, es una
oportunidad”.
“Lo que hace falta ahora es
replicar los esfuerzos hechos por amplios sectores que buscan incrementar el
número de doctores e investigadores en Colombia, para esto es indispensable
promover globalmente la iniciativa. Las carencias en innovación de las empresas
colombianas podrían ser parte del pasado si se trabaja en la formación de
personas hábiles y con visión”.
Gaceta del
Congreso 690 de 2011, Proyecto de Ley 095 de 2011, Cámara.
[88] Este acápite
recoge la exposición de las líneas jurisprudenciales, e incorpora algunas ideas
de Robert Alexy acerca del principio general de igualdad, en su Teoría de los
derechos humanos, y del autor norteamericano Michael Walzer, en ‘las esferas de
la justicia’. En la medida en que estas ideas son acordes con la exposición
previa, y con el propósito de lograr una exposición más fluida, se omiten citas
adicionales.
[89] Ver,
la ya citada C-601 de 2015 (MP. Mauricio González Cuervo).
[90] La
expresión prima facie significa, sin evaluar todos los factores relevantes de
la medida, y se utiliza porque no es el programa de becas lo que es objeto de
control, sino la distinción entre dos categorías de personas. Por ello, no debe
entenderse como un pronunciamiento de la Corte a favor (o en contra) de la Ley
1678 de 2013, asunto que escapa al problema jurídico estudiado.
[91] ARTICULO 96. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto
Legislativo No. 1 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Son nacionales
colombianos: (…)
2.
Por adopción: (…)
c)
Los miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos,
con aplicación del principio de reciprocidad según tratados públicos.
[92] Página 20 de la Sentencia C-520 de 2016.
[93] Particularmente la Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[94] Página 21 de la Sentencia C-520 de 2016.
[95] Pág. 47 de la sentencia C-520 de 2016.
[96] Sentencia C-539 de 2009 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre
otras.
[97] La Corte ha establecido la existencia de un test integrado de
igualdad, en el que concurren elementos del juicio de proporcionalidad y de
igualdad simple. Al respecto ver sentencia C-093 de 2001 M.P. Alejandro
Martínez Caballero, entre otros pronunciamientos.
[98] Sentencia C-093 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[99] Ibídem.
[100] Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[101] Ibídem.
[102] Sentencia C-445 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[103] Sentencia C-093 de 2011 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[104] Sentencia C-673 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[105] Página 48 de la sentencia C-520 de 2016.
[106] Página 48 de la Sentencia C-520 de 2016.
[107] Ibidem.