C-170-95
Sentencia No
Sentencia No. C-170/95
DERECHO
INTERNACIONAL-Reconocimiento
de sus principios
De igual forma, resulta primordial señalar,
para efectos del asunto bajo examen, lo dispuesto en el artículo 9o. superior,
según el cual las relaciones exteriores del Estado se basan “en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia”. Esta máxima fundamental -consagrada así por el Constituyente-
significa ni más ni menos que nuestro país se acoge en un todo a los principios
del derecho internacional que han sido aceptados, no sólo dentro de los
parámetros de los tratados públicos ya sean éstos bilaterales o multilaterales,
o de los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales
a los cuales el Estado ha adherido -en particular, la Organización de la
Naciones Unidas, ONU-, sino también a aquellos que se derivan de los usos y
costumbres internacionalmente consagrados.
DERECHO
INTERNACIONAL-Normas/COSTUMBRE
El derecho internacional está constituido
por normas que originariamente fueron producidas por actos repetitivos entre
los Estados, cuya obligatoriedad y aplicabilidad se determina según el
ordenamiento interno y las decisiones que adopten los órganos competentes de
cada Estado. La elaboración de dichas normas obedece, entonces, a la presencia
de actos usuales y repetitivos a lo largo del tiempo, a través de los cuales
los sujetos de derecho internacional público aceptan conscientemente su fuerza
jurídica y, por tanto, su obligatoriedad y efectividad general. Todo esto hace
parte, pues, de lo que se conoce como la “costumbre”, la cual se constituye en
una pieza generadora de los principios del derecho internacional y que, en
consecuencia, como se dijo, encuentra fundamento dentro del derecho colombiano
en el artículo 9o.  de la
Constitución.
ACUERDOS ENTRE
GOBIERNOS-No sometidos a
procedimiento
La expresión
“acuerdos entre gobiernos” contenida en la norma acusada, se enmarca dentro de
los parámetros establecidos anteriormente, frente a lo cual debe concluirse que
estos acuerdos no deben someterse a los procedimientos y requisitos
contemplados en la Constitución Política específicamente para la celebración y
aprobación de tratados internacionales. Lo anterior porque, se insiste, estos
acuerdos son los instrumentos necesarios para que el jefe de Estado -o sus
ministros-, en ejercicio de las facultades propias que se derivan de su calidad
de supremo director de las relaciones internacionales, pueda negociar con las
otras partes para efectos de dar cumplimiento real a las obligaciones
contenidas en tratados internacionales que ya han sido incorporados al
ordenamiento jurídico colombiano.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Límites
Esta Corporación
debe advertir que la inconstitucionalidad de una norma jurídica corresponde
siempre a una colisión entre ella y los preceptos fundamentales. Por tal razón,
el juez constitucional no puede deducir esa oposición de situaciones futuras y
eventuales que pudieran producirse por la aplicación de la norma examinada,
sino que está obligado a definir si ella en sí misma se ajusta a la
Constitución Política o si, por el contrario, la desconoce. En otros términos, su
función no consiste en determinar la constitucionalidad de aquello que en
concreto pueda o no hacerse en desarrollo de la disposición objeto de análisis,
sino en confrontar el contenido de ésta con los mandatos de la Carta.
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Relaciones
con autoridades extranjeras/PRUEBAS-Intercambio
Mal puede afirmarse que la norma demandada
desconoce el debido proceso, interfiere en las decisiones judiciales en casos
concretos, o representa la sujeción del juicio penal a acuerdos intergubernamentales,
por encima del respectivo Código de Procedimiento. Y se repite: de lo que se
trata, como puede corroborarse fácilmente del texto mismo de la disposición y
por el libro y título a los cuales pertenece -”Relaciones con autoridades
extranjeras”-, es de asegurar que mediante los aludidos instrumentos se fijan
las reglas de juego bilaterales entre Estados, desde el punto de vista general
y abstracto, para definir en qué forma y dentro de cuáles modalidades habrán de
llevar a cabo la mutua cooperación tendiente a facilitar la obtención y el
traslado de pruebas, con miras a la eficacia de la administración y la
realización del loable propósito de reducir los niveles de impunidad que
agobian a la sociedad colombiana.
ACUERDOS ENTRE
GOBIERNOS-Constitucionalidad
No puede entenderse que los citados
acuerdos entre gobiernos sustituyan o modifiquen las reglas propias del proceso
penal, en cuanto su ámbito de aplicación es puramente instrumental,
independiente de los procesos como tales y desligado de las ritualidades
inherentes a su desarrollo interno. Adicionalmente, téngase en cuenta que la
posibilidad de celebrarlos, que -se reitera- apenas constituye una manera de
facilitar a los Estados la obtención de los objetivos comunes en la lucha
contra el delito, no vulnera el derecho de defensa de quienes sean procesados,
ni disminuye las garantías que debe brindar el Estado para controvertir la
pruebas allegadas en su contra, pues no puede olvidarse -además- que será el
juez de conocimiento el que decida la aplicabilidad, de conformidad con la
Constitución y la ley -tanto sustancial como procedimental-, de las pruebas
aportadas al proceso en virtud de esos acuerdos.
Ref.: Expediente D-798
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 538 (parcial) del decreto 2700 de 1991
"Por medio del cual se expiden normas de Procedimiento Penal"
Actor: Guillermo Vélez Calle
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Aprobado por
Acta No.
Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de
abril de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Guillermo Vélez Calle, en uso
del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 60,  y 241, numeral 40, de la Constitución, presentó ante esta
Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra de algunos apartes del
artículo 538 del decreto 2700 de 1991.
Por auto del dos (2) de diciembre de 1994,
el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación del negocio
en lista, para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos
242, numeral 10, de la
Constitución,  y 70,
inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Dispuso también el envío de copia de
la demanda al señor presidente de la República, al señor presidente del
Congreso  de la República, y al señor procurador general de la Nación,  para
que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor procurador general de la
Nación, entra la Corte a decidir.
1. Norma Acusada
El siguiente es el texto de la norma
acusada, con la advertencia de que se subraya lo demandado, y que corresponde a
la publicación hecha en el diario oficial No. 40.190 del 30 de noviembre de
1991.
"DECRETO 2700 DE 1991
(noviembre 30)
" Por el cual se expiden las normas de
Procedimiento Penal.
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades que le confiere el literal a) del artículo 5, del
capítulo 1 de las disposiciones transitorias de la Constitución Política de Colombia,
previa consideración y no improbación de la Comisión Especial,
"DECRETA:
LIBRO V
"Relaciones con autoridades
extranjeras y disposiciones finales
Título I
Relaciones con autoridades extranjeras
"Artículo
538. Normas aplicables. Las relaciones de las autoridades colombianas con las extranjeras, para
todo lo relacionado con la aplicación de la ley penal, con la práctica de las
pruebas o de medios de pruebas, se regirán por lo que dispongan los tratados
públicos, las convenciones internacionales, los acuerdos entre gobiernos y
los usos internacionalmente consagrados. A falta de éstos o en lo no
previsto en ellos, se aplicarán las disposiciones del presente título."
2. La Demanda
A pesar de que el actor dice demandar el
texto completo del artículo 538 del decreto 2700 de 1991, de los cargos
formulados se deduce que su acusación sólo se dirige contra los apartes de la
norma que hacen referencia a "los acuerdos entre gobiernos"  y a
" los usos internacionalmente consagrados". Efectuada esta aclaración,
se resumen a continuación los cargos expuestos contra cada uno de estos
apartes.
2.1. En concepto del actor, cuando la norma
acusada acepta que en materia de traslado de pruebas y aplicación de la ley
penal se puedan aplicar las disposiciones consagradas en "acuerdos
entre gobiernos", se violan los artículos 150, numeral 16, y 189,
numeral 2o., de la Constitución, puesto que esos acuerdos, en la práctica, no
se someten a la aprobación del Congreso de la República. Por tanto, no es
posible que en materias tan importantes como las señaladas en el artículo 538,
se apliquen las disposiciones de un convenio internacional que no ha agotado
los requisitos exigidos por la Constitución para que tenga plenos efectos en el
territorio nacional.
Es decir, el demandante parte del supuesto
de que el artículo 538 del decreto 2700 de 1991, permite dar aplicación a los
llamados "acuerdos en forma simplificada" o " acuerdos
simplificados" del derecho internacional, para regular las materias allí señaladas.
2.2. Asimismo, se vulnera el artículo
29 de la Constitución, porque con la interpretación del término
"acuerdos entre gobiernos"  que hace el actor, sería posible que, en
materia penal se aplicaran disposiciones de carácter internacional que no
hicieran parte del ordenamiento jurídico interno. La esencia del derecho a un
debido proceso es, precisamente, un  juzgamiento conforme a las leyes
preexistentes. Y los acuerdos entre gobiernos, mientras no exista una ley que
los apruebe, no pueden considerarse como normas aplicables a un asunto tan
importante como es el aspecto probatorio en un  asunto penal.
2.3. En relación con el aparte del artículo
538 del decreto 2700 de 1991, que hace referencia a la aplicación de los
"usos internacionalmente aceptados", considera el actor que
desconoce, igualmente, el artículo 29 de la Constitución.
Para el demandante, el artículo 29
establece expresamente la fuente de derecho  que debe aplicarse en
materia penal, tanto en lo sustancial como en lo procedimental, cual es la ley
en sentido formal. Es por ello que considera que cuando se permite la
aplicación de los "usos internacionalmente consagrados" para la
práctica de pruebas y la aplicación de la ley penal, se desconoce la intención
del Constituyente de instituir una única fuente de derecho aplicable en materia
penal, la ley.
Finaliza argumentado que si en materia
penal no es válida la aplicación de la costumbre internacional como fuente de
derecho, aún menos lo pueden ser los "usos internacionales."
3.  Intervenciones
De conformidad con el informe secretarial
del doce (12) de enero del año en curso, en el término constitucional
establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada,
presentó escrito oponiéndose a los cargos de la demanda, el ciudadano Darío
Bazzanni Montoya,  designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
Según el interviniente, la dinámica con que
se vienen desenvolviendo las relaciones internacionales, hace necesaria la
implementación de mecanismos de cooperación e integración entre los  distintos
Estados, obviamente respetando el concepto de soberanía que se ha ido
desarrollado dentro del ámbito internacional, y que ha sido expuesto por esta
Corporación, especialmente,  en la sentencia C-276 de 1993. Es, en ese contexto
donde deben analizarse los apartes acusados del artículo 538 del decreto 2700
de 1991.
Afirma, por tanto, que cuando el legislador
hizo referencia a los acuerdos entre gobiernos, o a los usos internacionalmente
consagrados, así como se refirió a los tratados y convenios,  tuvo como único
fin,  no limitar los mecanismos con que podría contar  el Estado,  para
obtener la cooperación internacional en materia judicial. Sin embargo,
en ningún momento estableció los requisitos que debería agotar uno u otro
instrumento, para su validez y aplicación en ámbito interno. Por esta razón,
considera que no tiene ningún asidero el cargo formulado por el actor,  en
relación con la forma como se vienen aplicando los acuerdos entre gobiernos,
pues la norma acusada no regula su fuerza vinculante o los requisitos que deben
agotar para su validez.
Señala, así mismo, que los acuerdos entre
gobierno generalmente entran a desarrollar las obligaciones adquiridas por los
Estados, en los tratados internacionales y, por tanto, no necesitan agotar los
trámites propios de estos instrumentos internacionales, pues encuentran su
sustento en el tratado que están desarrollando.
En lo atinente a la práctica y traslado de
las pruebas, afirma que una cosa es el traslado de éstas de un lugar a otro, y
otra la forma como cada Estado, acorde con su derecho interno, opte por
incorporarla al proceso. Así, por ejemplo, el artículo 29 de la Constitución
señala expresamente que una prueba allegada con el cumplimiento de las garantías
allí establecidas es válida,  independientemente del lugar de recaudo o el
mecanismo utilizado para su traslado.
Por tanto, como el legislador no reguló
aspectos atinentes a la valoración de las pruebas trasladadas con fundamento en
los instrumentos internacionales señalados en el artículo acusado, se hace
improcedente afirmar su inconstitucionalidad. En últimas, sólo el juez penal,
en cada caso, podrá valorar y determinar la validez de la prueba trasladada.
Finalmente, y en relación con los llamados
"usos internacionales", afirma que lo único que hace la norma es
reconocer a la costumbre internacional como fuente de derecho en materia
penal,  lo que no contraría disposición alguna de la Constitución, pues ella,
en el  artículo 230, acepta tácitamente a la costumbre como  criterio auxiliar
de interpretación de la ley, es decir, como una "fuente indirecta de
derecho". Cosa distinta,  es el grado de aplicación de esta fuente,  según
la rama del derecho, aspecto que tampoco determina la norma acusada. De todas
maneras, es sabido que en materia penal la costumbre contra legem no es
aplicable;  no ocurre lo mismo con la praeter legem, pues si  beneficia
al procesado ha de aplicarse.
4. Concepto del señor procurador general de
la Nación.
Por medio del oficio número 572, de febrero
ocho  (8) de 1995, el procurador general de la Nación, doctor Orlando Vásquez
Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte Constitucional
declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 538 del
decreto 2700 de 1991.
Inicia su concepto el Ministerio Público,
exponiendo el marco dentro del cual debe efectuarse el análisis de los apartes
acusados del artículo 538 del decreto 2700 de 1991, cual es el de la
internacionalización de las actividades del Estado colombiano, acorde con las
tendencias modernas y respetando siempre la soberanía nacional.
Internacionalización que requiere la agilización y flexibilización en la
adopción de ciertos compromisos, pues de otra forma, según su concepto,
"no sería aventurado vaticinar el rezago de nuestro país respecto de la
marcha del mundo contemporáneo, con las previsibles consecuencias negativas que
ello acarrearía para muchos frentes de la vida nacional."
En relación con los cargos de la demanda y,
en especial, con aquel que se refiere a la vulneración del artículo 150,
numeral 16, por la expresión "acuerdos entre gobiernos" expresa que
su estudio lo hará teniendo en cuenta que todo compromiso internacional
que comprometa al Estado colombiano y que tenga la vocación de incorporarse a
su ordenamiento interno,  debe ser aprobado por el legislador. Así como
la aplicación de los principios de derecho internacional aceptados por
Colombia, tales como el de la  buena fe y el pacta sunt servanda,  como
lo exige el artículo 9o., de la Constitución. Dentro de este contexto, afirma:
“Para el caso que
nos ocupa, y en la medida en que tales principios en juego se fundamentan en la
costumbre internacional que distingue entre aquellas actividades que son de la
órbita constitucional de los ejecutivos y aquellas otras que por la materia que
contemplan  son, en cambio, de la órbita del legislativo, y que tienen que ver
con asuntos de tanta relevancia constitucional como lo es la estructura del
Estado....”
La costumbre internacional
reconocida como fuente en el derecho internacional, es la que ha establecido la
distinción entre acuerdos simplificados y tratados propiamente dichos. Por esta
razón Colombia no puede desconocer estas prácticas, pues iría en contravía de
los principios internacionales que la misma Constitución reconoce en su
artículo 9o., y que hacen parte de nuestro ordenamiento interno, por
disposición del Constituyente.
Por tanto, la existencia de acuerdos que no
necesitan la aprobación congresional es compatible con la Constitución, en
aplicación de su artículo 9o. Los asuntos que pueden ser objeto de regulación,
por medio de estos acuerdos, están circunscritos por aquellas materias que son
de la órbita constitucional exclusiva del Presidente de la República, pues de
no ser así, la "gestión internacional se haría lenta hasta el
absurdo".
En apoyo de su  tesis, el Ministerio
Público aduce que en  las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente
el tema no fue expresamente rechazado y, por tanto “...no obstante que la
voluntad del Constituyente es considerada como aquella que efectivamente quedó
plasmada en el articulado definitivo, [se puede pensar] que no fue su voluntad
manifiesta la de excluir del texto constitucional la norma que habría
autorizado los acuerdos en forma simplificada.”
En cuanto hace a la vulneración del debido
proceso, estima que ésta no se produce, pues los asuntos que se pueden regular
por medio de los acuerdos intergubernamentales de que trata el aparte acusado,
son sólo aquellos “de índole técnico-administrativo relacionados con el acopio
y traslado de pruebas indispensables para el juzgamiento de personas que
presuntamente han delinquido en otros países.” Así mismo, afirma que una cosa
es el traslado de la prueba y otra su valoración dentro del proceso, actividad
que sólo compete, en cada caso, al  juez penal.
Finalmente, en relación con el aparte
acusado que hace referencia a los “usos internacionalmente aceptados”, afirma
que ellos no deben confundirse con el concepto de costumbre  como fuente de
derecho, pues la referencia a ellos es sólo para darles aplicación en materias
técnico-administrativas, en relación con el traslado de la prueba y aplicación
de la ley penal. Por tanto concluye:
“Una lectura
apropiada de dicha norma, la cual ha de darse en el marco de una cooperación
internacional de carácter judicial eminentemente administrativa y técnica, no
da lugar a atribuirle a los usos internacionales otro  sentido de aquel que le
confiere el marco indicado.
“ ...No se trata
de otra cosa que de apelar a los mecanismos y procedimientos previstos no sólo
por tales usos, sino también por los tratados y convenios para que las tareas
de cooperación de los Estados en la lucha contra el delito organizado, se
adelanten de manera eficaz y conforme a las reglas de derecho internacional.”
(Lo anterior corresponde al proyecto
inicial de sentencia, presentado a la Sala Plena de la Corte Constitucional por
el h. Magistrado Jorge Arango Mejía, el cual  no fue aprobado por ésta)
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 50 de la Constitución Política.
2.  El asunto controvertido
Antes de entrar en materia, debe esta
Corporación anotar que la demanda bajo estudio se fundamenta en que el actor
parte del supuesto de que la expresión acusada -"los acuerdos entre
gobiernos y los usos internacionalmente consagrados"- contenida en el
artículo 538 del decreto 2700 de 1991, Código de Procedimiento Penal, elude el
procedimiento consagrado por la Constitución para la aplicación en Colombia de
tratados internacionales, porque tales acuerdos no reciben la aprobación del
Congreso, ni están sujetos a control constitucional. Por consiguiente, para el
actor, se violan los artículos 90,
150, numeral 16, 189, numeral 20,
y 224 de la Constitución. Además, el artículo 29, sobre el debido proceso, en
cuanto señala que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa.
Por su parte, el Ministerio de Justicia y
del Derecho y el señor procurador general de la Nación discrepan de esta
interpretación del demandante.
Para el Ministerio, la localización de la
prueba es independiente del lugar donde cursa la actuación penal. Corresponde a
cada Estado, de acuerdo con su derecho interno, la incorporación de dicha
prueba al respectivo proceso. Por consiguiente, siempre que se hayan observado
las formalidades propias del juicio, conforme a las leyes preexistentes, en
desarrollo del debido proceso, la prueba así obtenida es plenamente válida.
En relación con los usos internacionalmente
consagrados como fuente del derecho, el Ministerio señala que éstos constituyen
un instrumento válido en la interpretación judicial, y corresponde al
funcionario judicial determinar si se trata de “una costumbre contra legem
para desechar su aplicación, o si por el contrario se trata de una costumbre praeter
legem que beneficia al sindicado para otorgarle plena validez.”
La posición de la Procuraduría, de acuerdo
con las tendencias dominantes en el derecho internacional, es la de que
"la aprobación congresional se exija en aquellos casos en que la índole de
la materia regulada indique que es de competencia del órgano legislativo del
poder público. Mientras que, en cuanto el contenido del acto internacional
suscrito corresponda a asuntos de carácter administrativo, respecto de los
cuales la competencia del legislador, prevista en la Carta, no se vea afectada,
ese acto ha de corresponder a los resortes del Ejecutivo." Esta
distinción, según la Procuraduría, se desprende de las discusiones que el tema
suscitó en la Asamblea Nacional Constituyente.
3. La materia de que trata la norma acusada
es la cooperación en las relaciones internacionales, respecto de los asuntos de
orden penal.
Esta Corporación estima necesario precisar,
en primer lugar, que el análisis de constitucionalidad del artículo 538 del
decreto 2700 de 1991, debe partir del hecho de que la disposición citada tiene
como finalidad obtener que las autoridades colombianas puedan, para efectos
penales, contar con la colaboración de las autoridades extranjeras, de
conformidad con lo establecido en los tratados públicos, en las convenciones
internacionales, en los acuerdos entre los gobiernos y en los usos
internacionalmente consagrados. Su esfera, por tanto, se encuentra claramente
ubicada en el campo de las relaciones internacionales, al cual, por cierto, la
Constitución Política de 1991 le otorga particular importancia.
La norma permite, entonces, que a través de
los tratados, convenios o acuerdos entre gobiernos se haga propicia la
obtención de pruebas que hayan podido recaudarse en país extranjero para la
persecución de delitos y conductas ilícitas como el narcotráfico, el lavado de
dólares, las infracciones cambiarias, la venta de armas, los delitos
informáticos, entre otros, las cuales tienen repercusiones de carácter
internacional que solamente pueden contrarrestarse a través de la colaboración
en materia probatoria entre los Estados1 .
Así las cosas, puede decirse que la norma
acusada se relaciona estrechamente con la consagración específica de los
postulados contenidos en la Constitución Política en materia de relaciones en
el ámbito internacional, razón por la cual la Corte se ocupará inicialmente de
analizar, así sea en forma breve, las implicaciones jurídicas que para el caso
bajo estudio, tienen estos asuntos.
La Carta Política de 1991 estableció que el
Estado colombiano fomentará sus relaciones con los demás Estados, dentro de un
plano de igualdad, de equidad, de reciprocidad, de cooperación y de
respeto a la autodeterminación de los pueblos, procurando además la integración
económica, política y social de la comunidad latinoamericana y del Caribe (Cfr.
Preámbulo, Arts. 9o., 226 y 227, entre otros).
De igual forma, resulta primordial señalar,
para efectos del asunto bajo examen, lo dispuesto en el artículo 9o. superior,
según el cual las relaciones exteriores del Estado se basan “en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia”. Esta máxima fundamental -consagrada así por el Constituyente-
significa ni más ni menos que nuestro país se acoge en un todo a los principios
del derecho internacional que han sido aceptados, no sólo dentro de los
parámetros de los tratados públicos ya sean éstos bilaterales o multilaterales,
o de los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales
a los cuales el Estado ha adherido -en particular, la Organización de la
Naciones Unidas, ONU-, sino también a aquellos que se derivan de los usos y
costumbres internacionalmente consagrados. En cuanto a este último punto, valga
anotar que, conforme a lo dicho por Kelsen, el derecho internacional está constituido
por normas que originariamente fueron producidas por actos repetitivos entre
los Estados, cuya obligatoriedad y aplicabilidad se determina según el
ordenamiento interno y las decisiones que adopten los órganos competentes de
cada Estado. La elaboración de dichas normas obedece, entonces, a la presencia
de actos usuales y repetitivos a lo largo del tiempo, a través de los cuales
los sujetos de derecho internacional público aceptan conscientemente su fuerza
jurídica y, por tanto, su obligatoriedad y efectividad general.2 Todo
esto hace parte, pues, de lo que se conoce como la “costumbre”, la cual se
constituye en una pieza generadora de los principios del derecho internacional
y que, en consecuencia, como se dijo, encuentra fundamento dentro del derecho
colombiano en el artículo 9o.  de
la Constitución.
Como puede apreciarse, fue voluntad expresa
del Constituyente el que Colombia se abriera a las nuevas tendencias del
derecho internacional, donde los Estados no pueden seguir actuando de manera
aislada y autárquica, sino que tienen que ejecutar sus actividades dentro de un
criterio de cooperación, integración y acuerdos mutuos respecto de
prácticamente todos los asuntos de su devenir. Con tales propósitos, y
atendiendo la tradición constitucional existente dentro del ordenamiento
jurídico colombiano, la Carta Política de 1991 reiteró la atribución del
presidente de la República, en su calidad de jefe de Estado, de dirigir las
relaciones internacionales, para lo cual podrá “celebrar con otros Estados y
entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la
aprobación del Congreso” (Art. 189-2 C.P.). Dichos tratados, junto con su ley
aprobatoria -cabe recordarlo-, deberán ser también revisados por la Corte
Constitucional (Art. 241-10), con el fin de definir su exequibilidad de acuerdo
con los parámetros dispuestos en la Carta Política.
Debe agregarse que al presidente de la
República se le asigna una función que resulta permanente y continua en materia
de relaciones exteriores, toda vez que es el director de las mismas. No sólo
nombra a los agentes diplomáticos y consulares que lo representan y lo
mantienen informado de las actividades que se desarrollan en otros países, y
que de alguna manera afectan los intereses de Colombia, sino que es el primer
responsable ante la comunidad internacional, toda vez que en la celebración de
cualquier tratado o convenio él es el encargado, en primera instancia, de
comprometer al Estado colombiano. Por ello, la Convención de Viena de 1969
(aprobada por Colombia a través de la Ley 32 de 1985) más conocida como
"Tratado de los Tratados", dispone en su artículo 7.2. que el poder
de manifestar el consentimiento radica en quienes tengan los plenos poderes,
que los tienen de pleno de derecho “en virtud de sus funciones”, los jefes de
Estado,los jefe de gobierno y los ministros de Relaciones Exteriores. En otras
palabras, únicamente el presidente de la República puede determinar, como
supremo director de las relaciones internacional, el momento, la forma y las
condiciones para la negociación y posterior celebración de un tratado (Art.
189-2 C.P.). No puede, entonces, ningún otro órgano perteneciente a las demás
ramas del poder público, comprometer el nombre de Colombia o solicitar al jefe
de Estado que proceda a hacerlo, pues ello equivale a desconocer el principio
de separación de poderes y la consecuente autonomía e independencia de que goza
cada rama, en este caso la Ejecutiva (Arts. 113 y 115 C.P.).
Sin embargo, cabe reiterar que la
aplicación del tratado internacional al derecho colombiano, supone, en
principio, un acto complejo en el que participan el Congreso de la República y
la Corte Constitucional, como representantes de las otras ramas del poder
público. Una vez concluido este procedimiento, el gobierno Nacional ratificará
el tratado o, en caso de asuntos multilaterales, podrá igualmente confirmar
formalmente la voluntad de adhesión; en uno u otro evento, posteriormente se
procederá a perfeccionar el tratado y, por tanto, a obligarse ante las partes,
según los formalidades que se hubiesen señalado en el correspondiente
instrumento internacional. Lo anterior se debe a que el procedimiento dispuesto
en nuestro ordenamiento jurídico prevé que el ejecutivo está provisto de lo que
se denomina “treaty making power”. Nótese, entonces, que la negociación
y la celebración, así como la ratificación (y posterior perfeccionamiento), se
constituyen en actos soberanos y discrecionales del presidente de la República
en su calidad de jefe de Estado y de director de las relaciones
internacionales, pudiendo inclusive, en el caso de la ratificación, abstenerse
de hacerlo, así el instrumento internacional y hubiese sido aprobado por el Congreso
y revisado por esta Corporación.
Una vez
perfeccionado, el tratado internacional establece, por definición, una regla de
conducta obligatoria para los Estados signatarios. Se trata de la aplicación
del principio pacta sunt servanda, el cual representa una máxima de
seguridad, de justicia y de moral internacionales. Este principio ha sido
reconocido por toda la comunidad internacional contemporánea y consagrado,
entre otros, en el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas, de la cual es
signataria Colombia, en el artículo 17 de la Carta de la Organización de
Estados Americanos (OEA), y desde luego, -y sobre todo-, por la Convención de
Viena de 1969. No sobra agregar que el artículo 26 de este ordenamiento, en el
que se dispone que: “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser
cumplido por ellas de buena fe”, fue codificado y aceptado por la
unanimidad de los estados signatarios. De esta manera, establece la Convención
el principio de la buena fe para la ejecución de los tratados, por parte de los
Estados que se comprometen a través de ellos. El deber de cumplir las
obligaciones de buena fe está, además enunciado en el artículo 2o., parágrafo
2o. de la Carta de la ONU.
4. La norma acusada se refiere al deber del
presidente de la República de responder a los compromisos adquiridos en los
diferentes instrumentos internacionales que han sido ratificados por Colombia.
Si el perfeccionamiento de un tratado
internacional por parte del Estado colombiano supone que dicho instrumento está
de conformidad con el ordenamiento jurídico interno y, además, implica el
surgimiento de obligaciones a nivel de relaciones exteriores -que son de
obligatorio cumplimiento en virtud del principio pacta sunt servanda-,
entonces el presidente de la República y, en general, todas las ramas del poder
público, deben adoptar las medidas necesarias y disponer de los medios
pertinentes para garantizar que ese compromiso se ejecute en forma
satisfactoria, diligente y responsable. Así, por ejemplo, en aquellos casos en
que el Estado colombiano hubiese adquirido unas responsabilidades de índole
económica a nivel internacional, el Congreso de la República podrá ordenar al
Ministerio de Hacienda realizar la apropiación presupuestal correspondiente
para cumplir con dicha obligación[1].
No obstante, en
algunas ocasiones, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en un
tratado internacional se encuentran supeditadas a posteriores negociaciones que
deban celebrarse entre los Estados signatarios, pues es sabido que dichos
instrumentos la mayoría de las veces contienen disposiciones redactadas en
forma genérica, frente a lo cual es necesario llegar a posteriores acuerdos
para poder establecer los pormenores necesarios para acatar y, por ende, hacer
efectiva la realización de tales compromisos. Estos acuerdos, sin embargo,
parten de una serie de supuestos necesarios: en primer lugar, se encuentran
previstos en el propio tratado internacional, a través de cláusulas en las que
se dispone su celebración o se aboga por la colaboración mutua o la prestación
de asistencia entre las partes; en segundo lugar, responden a la autonomía que
tiene el jefe de Estado como supremo director de las relaciones
internacionales, de responder por los deberes asumidos por el Estado
colombiano; en tercer lugar, se trata de la realización de actuaciones que ya
han sido aprobadas por los órganos competentes, es decir, que tanto el Congreso
de la República como la Corte Constitucional han aceptado esa posibilidad,
dentro del marco del tratado internacional que ha recibido el visto bueno para
surtir efectos dentro del ordenamiento jurídico interno; y, en cuarto lugar,
dichas negociaciones o acuerdos no son constitutivos de obligaciones jurídicas
sustanciales a nivel internacional, sino que se trata de instrumentos a través
de los cuales se ejecutan unas obligaciones que, se reitera, ya han sido
definidas en el correspondiente tratado internacional.
En la legislación
nacional se contemplan varios ejemplos de tratados o convenios internacionales
que requieren para su ejecución la celebración de posteriores acuerdos o
negociaciones entre las partes. Entre ellos, puede citarse el “Protocolo
Adicional a los Convenios  de Ginebra del 12  de Agosto de 1949, relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales
(Protocolo I)”, en el cual se procura la asistencia mutua entre las partes en
materia penal respecto de los asuntos que contempla este instrumento
internacional (Art. 88)[2].
De igual forma, el “Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la
República de Colombia y la República Oriental del Uruguay” establece, en su
artículos I y II, el deber de las partes de impulsar programas de cooperación
relativos al objeto del tratado, los cuales se realizarán a través de lo que se
denomina “Acuerdos Operativos”[3].
Pero concretamente, respecto del caso bajo
exámen, la Corte considera de particular relievancia lo estipulado en la
"Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas, suscrito en Viena el 20 de diciembre
de 1988", más conocido como la Convención de Viena sobre narcotráfico,
aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 67 del 23 de agosto de
1993 y declarada exequible por esta Corporación mediante Sentencia No. C-176
del 12 de abril de 1994 (Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero),
cuyo artículo 70 ordena
que "las partes se presten al tenor de lo dispuesto en el presente
artículo, la más amplia asistencia judicial recíproca en las investigaciones,
procesos y actuaciones judiciales frente a los delitos" (Se refiere a
lo regulado por la Convención, es decir la siembra, producción, preparación,
tráfico ilícito, etc., de estupefacientes y sustancias sicotrópicas).
El numeral 20 del citado artículo
establece  lo siguiente:
“Cuando sea
necesario, las partes considerarán la posibilidad de concertar acuerdos
o arreglos bilaterales o multilaterales que sirvan a los fines del  presente
artículo y que en la práctica, den efecto a sus disposiciones o las refuercen”. (Subrayas fuera de texto original).
Por su parte, el artículo 90 dispone:
“1. Las Partes
colaborarán estrechamente entre sí (...), con miras a aumentar la eficacia de
las medidas de detención y represión orientadas a suprimir la comisión de los
delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1º del artículo 3º. Deberán,
en particular, sobre la base de acuerdos o arreglos bilaterales o
multilaterales:
“a) establecer y
mantener canales de comunicación entre sus organismos y servicios competentes a
fin de facilitar el intercambio rápido y seguro de información sobre todos los
aspectos de los delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1º del
artículo 3º, incluso, siempre que las Partes interesadas lo estimen oportuno,
sobre sus vinculaciones con otras actividades delictivas;
(............................................................................................................)”
(Subrayas fuera de texto
original)
Por lo demás, el artículo 10 (que trata de
la cooperación internacional) dispone:
“Las partes podrán concertar arreglos o acuerdos
bilaterales o multilaterales para aumentar la eficacia de la cooperación
internacional prevista en el presente artículo y podrán tomar en consideración
la posibilidad de concertar arreglos financieros a ese respecto”. (Subrayas fuera de texto original).
De conformidad con
lo expuesto, la Corte considera que la expresión “acuerdos entre gobiernos”
contenida en la norma acusada, se enmarca dentro de los parámetros establecidos
anteriormente, frente a lo cual debe concluirse que estos acuerdos no deben
someterse a los procedimientos y requisitos contemplados en la Constitución
Política específicamente para la celebración y aprobación de tratados internacionales.
Lo anterior porque, se insiste, estos acuerdos son los instrumentos necesarios
para que el jefe de Estado -o sus ministros-, en ejercicio de las facultades
propias que se derivan de su calidad de supremo director de las relaciones
internacionales, pueda negociar con las otras partes para efectos de dar
cumplimiento real a las obligaciones contenidas en tratados internacionales que
ya han sido incorporados al ordenamiento jurídico colombiano.
Por lo demás conviene recordar a este
respecto que la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas consagró
la distinción entre tratados o acuerdos de concertación "compuesta"
(que son aquellos sujetos a una forma compleja  de celebración, que incluye su
aprobación por el órgano legislativo y los de concertación "simple",
que son los llamados "acuerdos en forma simplificada" en los cuales
el consentimiento se manifiesta por la mera firma de quienes son titulares de
plenos derechos para ellos.
5. La norma acusada no modifica las normas
propias del procedimiento penal colombiano.
Esta Corporación
debe advertir que la inconstitucionalidad de una norma jurídica corresponde
siempre a una colisión entre ella y los preceptos fundamentales. Por tal razón,
el juez constitucional no puede deducir esa oposición de situaciones futuras y
eventuales que pudieran producirse por la aplicación de la norma examinada,
sino que está obligado a definir si ella en sí misma se ajusta a la
Constitución Política o si, por el contrario, la desconoce. En otros términos,
su función no consiste en determinar la constitucionalidad de aquello que en
concreto pueda o no hacerse en desarrollo de la disposición objeto de análisis,
sino en confrontar el contenido de ésta con los mandatos de la Carta.
En el caso de la norma bajo examen, esta
Corte no puede compartir los argumentos expuestos en algunos apartes de la
demanda respecto de los eventuales efectos que tendrían los acuerdos celebrados
entre gobiernos en el ordenamiento interno -en particular, en el procedimiento
penal colombiano-, pues no resulta pertinente entrar en consideraciones
hipotéticas cuando el control que ejerce la Corte tiene por objeto verificar la
norma legal en abstracto, esto es, aquella que autoriza al Ejecutivo para
celebrar los correspondientes acuerdos. Si se partiera del supuesto contrario,
es decir, de la inconstitucionalidad de los acuerdos, se estaría incurriendo en
la presunción de que siempre el Gobierno Nacional celebraría tales acuerdos en
violación de normas internas tanto de rango constitucional como legal. Esa
presunción sobre el actuar del Ejecutivo, que sería prácticamente de mala fe,
desconoce las atribuciones propias de esta rama del poder público y contraviene
la competencia propia de la Corte Constitucional en materia de pronunciamientos
respecto de la exequibilidad o la inexequibilidad de las disposiciones legales
sometidas a su consideración.
En ese orden de ideas, mal puede afirmarse
que la norma demandada desconoce el debido proceso, interfiere en las decisiones
judiciales en casos concretos, o representa la sujeción del juicio penal a
acuerdos intergubernamentales, por encima del respectivo Código de
Procedimiento. Y se repite: de lo que se trata, como puede corroborarse
fácilmente del texto mismo de la disposición y por el libro y título a los
cuales pertenece -”Relaciones con autoridades extranjeras”-, es de asegurar que
mediante los aludidos instrumentos se fijan las reglas de juego bilaterales
entre Estados, desde el punto de vista general y abstracto, para definir en qué
forma y dentro de cuáles modalidades habrán de llevar a cabo la mutua
cooperación tendiente a facilitar la obtención y el traslado de pruebas, con
miras a la eficacia de la administración y la realización del loable propósito
de reducir los niveles de impunidad que agobian a la sociedad colombiana.
No puede entenderse, entonces, que los
citados acuerdos entre gobiernos sustituyan o modifiquen las reglas propias del
proceso penal, en cuanto su ámbito de aplicación es puramente instrumental,
independiente de los procesos como tales y desligado de las ritualidades
inherentes a su desarrollo interno. Adicionalmente, téngase en cuenta que la
posibilidad de celebrarlos, que -se reitera- apenas constituye una manera de
facilitar a los Estados la obtención de los objetivos comunes en la lucha
contra el delito, no vulnera el derecho de defensa de quienes sean procesados,
ni disminuye las garantías que debe brindar el Estado para controvertir la
pruebas allegadas en su contra, pues no puede olvidarse -además- que será el
juez de conocimiento el que decida la aplicabilidad, de conformidad con la
Constitución y la ley -tanto sustancial como procedimental-, de las pruebas
aportadas al proceso en virtud de esos acuerdos.
Como si lo anterior no fuese suficiente,
debe puntualizarse que el Código de Procedimiento Penal fue expedido por el
señor presidente de la República, en virtud de las precisas facultades
extraordinarias otorgadas por el literal a) del Artículo Transitorio 50 de la Constitución Política.
Como es conocido, el objetivo de esas atribuciones era el que se adecuara el
procedimiento penal a las nuevas prescripciones contenidas en el Estatuto
Superior, no sólo respecto del nuevo sistema acusatorio, sino también en lo que
se refiere a los derechos fundamentales, al funcionamiento de la rama judicial
y, en el caso que se examina, a los principios de derecho internacional
aceptados por Colombia. En otras palabras, la Corte entiende que esta
normatividad fue promulgada con conocimiento de los principios a los que se ha
hecho mención, como es el caso de la costumbre o de los acuerdos entre Estados
para la ejecución de tratados suscritos y perfeccionados con anterioridad, los
cuales, como se ha demostrado, tienen pleno respaldo constitucional. En consecuencia,
carecería de fundamento jurídico argumentar que estos instrumentos modifican el
procedimiento penal colombiano, cuando ha sido el mismo ordenamiento el que ha
sentado las bases para incorporarlos.
Por las razones precedentes, esta
Corporación considera que la expresión demandada del artículo 538 del Código de
Procedimiento Penal no vulnera ningún precepto de la Constitución Política y,
por ende, habrá de declarar su exequibilidad.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “los acuerdos entre gobiernos y los usos
internacionalmente consagrados”, contenida en el artículo 538 del Código de
Procedimiento Penal.
Cópiese,
notífiquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-170/95
TRATADO
INTERNACIONAL-Concepto
(Salvamento de voto)
Los tratado son
actos de derecho internacional encaminados a producir efectos jurídicos,
independientemente de la denominación que las partes les den. Por consiguiente,
los llamados "acuerdos en forma simplificada" son tratados, en la
medida en que estén encaminados a producir efectos jurídicos.
TRATADO
INTERNACIONAL-Procedimiento
para que entre en vigor (Salvamento de voto)
El procedimiento señalado por la Carta, en
relación con los tratados, es el siguiente: El Presidente celebra el tratado o
convenio, lo somete a la aprobación del Congreso y, dentro de los seis días
siguientes a la sanción de la ley correspondiente, lo envía a la Corte
Constitucional. Si la Corte decide que el tratado o convenio, y su ley
aprobatoria, son constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de
notas. Sin embargo, la propia Constitución, en el artículo 224, prevé la
posibilidad de la aplicación provisional de los tratados, pero sólo los de
naturaleza económica y comercial. Con la condición de que una vez que entre en
vigor el tratado, el Presidente de la República deberá enviarlo al Congreso
para su aprobación.
TRATADO
INTERNACIONAL-Obligatoriedad
de aprobación del Congreso/TRATADO INTERNACIONAL-Obligatoriedad de
revisión de la Corte (Salvamento de voto)
Ahora como antes,
todos los tratados internacionales requieren la aprobación del Congreso. Y
ahora, además, la revisión de la Corte Constitucional antes de entrar en vigor.
la omisión de la aprobación legislativa y del control constitucional previo,
para determinada categoría de acuerdos, sólo sería posible mediante una reforma
constitucional.
LEY PENAL-Aplicación/ACUERDOS ENTRE GOBIERNOS
(Salvamento de voto
Es claro que toda
persona a quien en Colombia se aplique la ley penal, tiene derecho a que tal
aplicación se haga "con observancia de la plenitud de las formas propias
de cada juicio".  Formas que están en el C. de P.P. y en las leyes que lo
complementan. "En tratándose de "los acuerdos entre gobiernos y los
usos internacionalmente consagrados", es evidente que ellos no hacen parte
de la legislación colombiana, sencillamente porque no han sido aprobados por el
Congreso. Lo que implica la expresión acusada, es la posibilidad de reformar el
Código de Procedimiento Penal por medio de un "acuerdo simplificado"
o por la invocación de un "uso internacional".
LEY PENAL/USOS
INTERNACIONALMENTE CONSAGRADOS (Salvamento de voto)
Cobra aún mayor fuerza cuando se piensa en
la posibilidad de que la aplicación de la ley penal, lo mismo que la práctica y
el traslado de pruebas, se rija por los "usos internacionalmente
consagrados". Esto equivale, ni más ni menos, a pretender que el
procedimiento penal sea reemplazado por la costumbre, pretensión insólita y
absurda.
ACUERDOS ENTRE
GOBIERNOS-Inconstitucionalidad/USOS
INTERNACIONALMENTE CONSAGRADOS-Inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
El aparte demandado del artículo 538 de la
Constitución, que dice "los acuerdos entre gobiernos y los usos
internacionalmente consagrados", es contrario a la Constitución, y
concretamente a los artículos 29 y 230, inciso primero, pugna ostensiblemente
con la garantía del debido proceso.
Ref: Expediente D-798
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 538 (parcial) del decreto 2700 de 1991 "
Por medio del cual se expiden normas de Procedimiento Penal"
Actor:
Guillermo Vélez
Calle
Magistrado Ponente:
Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
Hemos disentido de
la opinión mayoritaria, porque consideramos que no existe ninguna razón
jurídica para considerar que hay una especie de tratados, que comprometen
jurídicamente al Estado colombiano, pero que no están sujetos a la aprobación
del Congreso de la República y a la revisión previa de la Corte Constitucional.
La decisión que no
compartimos es otra de las infortunadas consecuencias del temor causado por el
narcotráfico, temor que lleva a algunos a desconocer principios y derechos
fundamentales consagrados en la Constitución, como ha ocurrido en el caso del habeas
corpus y en éste, entre otros.
Las razones de
nuestro disentimiento están suficientemente explicadas en la ponencia
presentada inicialmente por el Magistrado Jorge Arango Mejía, ponencia que no
obtuvo la aprobación de la mayoría y cuyas consideraciones eran las siguientes:
"Segunda.-  Lo
que se controvierte.
"El actor parte
del supuesto de que la expresión demandada -"los acuerdos entre
gobiernos y los usos internacionalmente consagrados"-contenida en el artículo
538 del decreto 2700 de 1991, Código de Procedimiento Penal, elude el
procedimiento consagrado por la Constitución para la aplicación en Colombia de
tratados internacionales, porque tales acuerdos no reciben la aprobación del
Congreso, ni están sujetos a control constitucional. Por consiguiente, se
violan los artículos 9, 150, numeral 16, 189, numeral 2, y 224 de la
Constitución. Además, el artículo 29, sobre el debido proceso, en cuanto señala
que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se
le imputa.
"El Ministerio
de Justicia y del Derecho y el Procurador General de la Nación discrepan de
esta interpretación del demandante.
"Para el
Ministerio, la localización de la prueba es independiente del lugar donde cursa
la actuación penal. Corresponde a cada Estado, de acuerdo con su derecho
interno, la incorporación de dicha prueba al respectivo proceso. Por
consiguiente, siempre que se hayan observado las formalidades propias del
juicio, conforme a las leyes preexistentes, en desarrollo del debido proceso,
la prueba así obtenida es plenamente válida.
"Y en relación
con los usos internacionalmente consagrados como fuente del derecho, el
Ministerio señala que éstos constituyen un instrumento válido en la
interpretación judicial, y corresponde al funcionario judicial determinar si se
trata de "una costumbre contra legem para desechar su aplicación, o
si por el contrario se trata de una costumbre praeter legem que beneficia
al sindicado para otorgarle plena validez."
"La posición de
la Procuraduría, de acuerdo con las tendencias dominantes en el derecho
internacional, es la de que "la aprobación congresional se exija en
aquellos casos en que la índole de la materia regulada indique que es de
competencia del órgano legislativo del poder público. Mientras que, en cuanto
el contenido del acto internacional suscrito corresponda a asuntos de carácter
administrativo, respecto de los cuales la competencia del legislador, prevista
en la Carta, no se vea afectada, ese acto ha de corresponder a los resortes del
Ejecutivo." Esta distinción, según la Procuraduría, se desprende de las
discusiones que el tema suscitó en la Asamblea Nacional Constituyente.
"Como se
observa, especialmente en lo dicho por el señor Procurador, el presente
análisis debe dilucidar si la Constitución distingue entre unos actos
internacionales que se pueden sustraer a la aprobación del Congreso, como sería
el caso de los acuerdos en forma simplificada, y otros actos, como los tratados
propiamente dichos, que tienen que contar con tal aprobación.
"Para llegar a
una conclusión, es menester examinar estos temas: a) si el término "tratado"
es un término amplio, que incluye "los acuerdos entre gobiernos y los
usos internacionalmente consagrados."; b) el procedimiento previsto en
la Constitución para que entre en vigor un tratado; c) los acuerdos
simplificados y su estudio en la Asamblea Nacional Constituyente; d) lo que ha
dicho la Corte Constitucional sobre la falta de competencia para conocer de los
acuerdos que no han sido aprobados por el órgano legislativo; y, e) el debido
proceso.
"a) ¿El
término tratado es un término amplio o restringido?
"El profesor
Germán J. Bidart Campos  trae el concepto y las definiciones sobre el tema, en
la Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo XXVI, páginas 406 y siguientes, Buenos
Aires, 1968:
"2. Concepto
de tratado. El término "tratado" tiene un sentido lato,
comprensivo de todo acuerdo entre sujetos o personas internacionales, es decir,
entre miembros o partes de la comunidad internacional. Si principalmente esos
miembros son los Estados, no por eso dejan de integrar la categoría de tratados
los acuerdos en que es parte un organismo internacional, o aquéllos en que lo
es la Santa Sede o la Iglesia Católica (distinguiendo que la Santa Sede o
Vaticano puede reputarse como Estado, en tanto la Iglesia nunca puede ser
considerada como Estado, aunque sí como persona de Derecho internacional.)
"En una
acepción más estrecha y formalista, el vocablo "tratado" se reserva
para los acuerdos internacionales celebrados de conformidad con el
procedimiento especial que cada Estado arbitra en su ordenamiento interno. O
sea que el tratado no se perfecciona como tal hasta agotarse la etapa íntegra y
compleja de la "negociación-firma-ratificación."
"3. Denominaciones.
Tanto en el sentido amplio como en el restringido, la palabra
"tratado" se utiliza para cubrir toda una variadísima gama de
estipulaciones internacionales: tratados propiamente tales, convenios,
convenciones, acuerdos, actas, protocolos adicionales, acuerdos en forma
simplificada, notas reversales, pactos, concordatos, modus vivendi,
declaraciones, etcétera." (se subraya)
"Finalmente, la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Convención que Colombia
aprobó mediante la ley 32 de 1985, en el artículo 2o., sobre "Términos
empleados", dice:
"1. Para los
efectos de la presente Convención:
"a) se entiende
por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento
único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su
denominación particular." (se subraya)
"Las anteriores
definiciones coinciden en un aspecto: que los tratado son actos de derecho
internacional encaminados a producir efectos jurídicos, independientemente de
la denominación que las partes les den.
"Por
consiguiente, los llamados "acuerdos en forma simplificada" son
tratados, en la medida en que estén encaminados a producir efectos jurídicos.
"La Convención
de Viena, en sus artículos 12 y 13, prevé los llamados  "acuerdos en forma
simplificada", es decir, los que entran en vigencia sin necesidad de
agotar o cumplir el procedimiento establecido en cada Estado para su
perfeccionamiento. Estos "acuerdos en forma simplificada" pueden
entrar a regir con la sola firma de los representantes de los Estados.
"La
Constitución anterior no contemplaba la posibilidad de celebrar estos
"acuerdos en forma simplificada", que impusieran obligaciones al
Estado colombiano. Por el contrario, el numeral 20 del artículo 120 consagraba
como función del Presidente de la República, la de "celebrar con otros
Estados y entidades  de derecho internacional tratados o convenios que se
someterán a la aprobación del Congreso." Y,  en concordancia con esta
norma, el ordinal  18 del artículo 76 establecía, como una de las atribuciones
que el Congreso ejercería por medio de las leyes, la de "aprobar  o
improbar los tratados o convenios que el gobierno celebre con otros Estados o
con entidades de derecho internacional."
"Es claro que
los "acuerdos en forma simplificada" no existían para la
Constitución.
"Pero,  cabe
preguntarse si en la Constitución de 1991 hubo un cambio, que permita afirmar
que constitucionalmente los mencionados acuerdos existen y son diferentes a los
tratados, en lo que se refiere al procedimiento para su celebración y entrada
en vigor.
"b) El
procedimiento previsto en la Constitución para que entre en vigor un tratado.
"La
Constitución se refiere a la aprobación de los tratados y a su entrada en
vigor, en las siguientes normas:
"ARTICULO
150. Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
"16. Aprobar o
improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades
de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente
determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto
promover o consolidar la integración económica con otros Estados."
"ARTICULO
189. Corresponde al
Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa:
"1. . . .
"2. Dirigir las
relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares,
recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de
derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del
Congreso.
"3. . . ."
"ARTICULO
241. A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones:
" . . .
"10. Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte,
dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano
podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte
los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en
caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado
multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el
Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando
la correspondiente reserva."
"De acuerdo con
lo anterior, el procedimiento señalado por la Carta, en relación con los
tratados, es el siguiente: El Presidente celebra el tratado o convenio, lo
somete a la aprobación del Congreso y, dentro de los seis días siguientes a la
sanción de la ley correspondiente, lo envía a la Corte Constitucional. Si la
Corte decide que el tratado o convenio, y su ley aprobatoria, son
constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas.
"Sin embargo,
la propia Constitución, en el artículo 224, prevé la posibilidad de la
aplicación provisional de los tratados, pero sólo los de naturaleza económica
y comercial. Con la condición de que una vez que entre en vigor el tratado,
el Presidente de la República deberá enviarlo al Congreso para su aprobación.
Esta posibilidad es excepcional y únicamente para tratados de la naturaleza
señalada en el artículo 224.
"El señor
Procurador, en su concepto, dice que en la Asamblea Nacional Constituyente, el
tema de que una categoría de acuerdos o convenios no requirieran aprobación del
legislativo, fue planteado, según se observa en el informe-ponencia de 6 de
mayo de 1991. Que, como no volvió a tratarse el tema, se puede concluír que no
hubo voluntad expresa de excluír la propuesta de dar distinto tratamiento a una
clase especial de acuerdos.
"Pero, la
Asamblea Nacional Constituyente sí discutió el tema en sesiones anteriores y
posteriores. Quizás no resulte excesivo el siguiente resumen al respecto.
"c) Los
acuerdos simplificados: su tratamiento en la Asamblea Nacional Constituyente.
"En  las
discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, el tema del control político
y judicial de los llamados "acuerdos simplificados" no estuvo
ausente, pues allí se debatió la posibilidad de sustraer su aprobación de la
órbita de competencia del Congreso de la República. Así como la posibilidad de
que fueran demandados ante la Corte Suprema de Justicia o Corte Constitucional,
a través de la  acción pública de inconstitucionalidad, antes de su entrada en
vigencia en el ámbito internacional.
"Los siguientes
proyectos, son una muestra de ello:
"- Proyecto
No. 1 Presentado por el Gobierno Nacional.
"Artículo
118.    El artículo 118 de la Constitución Política pasará a ser el artículo
115 y en su lugar quedará el siguiente:
" Tratados que
no requieren aprobación legislativa. Aplicación provisional de tratados sin
previa aprobación legislativa.
"1. No se
requerirá aprobación por parte del Senado, para los Tratados de Cooperación
y los que se refieran a asuntos administrativos dentro de la órbita
constitucional del Presidente de la República. Tampoco se requerirá tal
aprobación cuando se trate de ejecutar y desarrollar tratados internacionales
vigentes." (negrillas fuera de texto) (Gaceta Constitucional No.5, pág.
13)
"Sin embargo,
no había en el texto de este proyecto una norma que  permitiera el control  de
constitucionalidad de esta clase de acuerdos,  mecanismo que sólo se consagraba
para los tratados internacionales aprobados por el Congreso, pues el
presupuesto de este control era la existencia de una ley aprobatoria del
instrumento de carácter internacional. Esto se deduce del artículado
relacionado con el control de constitucionalidad  sobre los tratados
internacionales.  Veamos:
" Artículo 248:
El artículo 214 de la Constitución Política pasará a ser el artículo 248 y
quedará así:
" b) Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de todas las leyes y de las
disposiciones normativas con fuerza de ley previstas en los artículos ....
Cuando se trate de leyes aprobatorias de tratados públicos la acción
sólo procederá antes del perfeccionamiento de éstos;
"f) Decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados públicos
de conformidad con  lo establecido en el artículo 118;
"...."
(ob.cit.  pág. 27)
"Así, la idea
del Gobierno era sustraer, tanto del control político como del constitucional,
los acuerdos simplificados y los Tratados de Cooperación.
"-Proyecto
No. 29. Presentado por Alfredo Vásquez Carrizosa
"Artículo: Los
tratados, convenios y acuerdos internacionales en los cuales es parte la Nación
requieren ser aprobados por una ley especial presentada por el Ministro de
Relaciones Exteriores a consideración del Congreso Nacional. Exceptúanse los
tratados, convenios o acuerdos adoptados en los organismos internacionales o
por otros Estados, que versen sobre los Derechos Humanos, en cuyo caso entrarán
en vigor tan pronto como el Presidente de la República lo apruebe.
"Artículo:
Institúyese la instancia de revisión de constitucionalidad de los tratados,
convenios o acuerdos internacionales en los cuales la Nación sea parte contratante.(....).
Es improcedente la instancia de revisión de constitucionalidad una vez
ratificado un instrumento internacional por el Presidente de la
República." (negrilla fuera de texto) (Gaceta Constitucional No. 20, pág.
16,  Alfredo Vázquez Carrizosa).
"Como puede
observarse, el control de constitucionalidad a que se hace referencia en este
proyecto, no exige que exista ley aprobatoria. Por tanto, los tratados
excluídos de la aprobación del Congreso eran  susceptibles del control
constitucional. La única restricción a este control consistía en su
oportunidad, pues sólo era procedente antes de la ratificación del tratado. El
control era por vía de acción.
"-Proyecto
No. 67. Presentado por  Misael Pastrana Borrero, Augusto Ramírez Ocampo, Carlos
Rodado Noriega, Hernando Yepes Arcila y Mariano Ospina Hernández.
" Artículo
113: El artículo 98 de la
Constitución Política vigente pasará a ser el artículo 105 y quedará así:
" Artículo
105: Son atribuciones del Senado
"2a. Aprobar o
improbar los tratados o convenios que el Gobierno Nacional celebre con  otros
Estados o con  entidades de Derecho Internacional.
"No se
requerirá la aprobación del Senado cuando se trate de acuerdos de forma
simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos, dentro de la
órbita constitucional del Presidente de la República. Tampoco se requerirá tal
aprobación cuando exista autorización previa del Senado. En todos los casos de
firma de un convenio de forma simplificada, el Gobierno deberá dar cuenta
razonada al Senado. Tampoco se someterán a la aprobación de éste, los tratados
de paz."
"Artículo 144.
El artículo 133 de la Constitución Política quedará así:
" Artículo  133: Todo tratado internacional,
con excepción de los previstos en el inciso segundo del artículo 105, deber ser
aprobado por el Senado antes de ser ratificado por el Presidente de la
República." (negrillas fuera de texto) ( Gaceta Constitucional No. 23,
págs. 21, 24)
"El control de
constitucionalidad sólo se  contemplaba para las leyes aprobatorias de
tratados, antes de ser sancionadas por el Presidente. Es decir,  no se
establecía la posibilidad de demandar a través de la acción pública de
inconstitucionalidad, los acuerdos simplificados (ver artículo 277, numeral 4o.
del proyecto mencionado)
"- Proyecto
presentado por la Fundación Futuro Colombiano
" Artículo 98:
Son atribuciones del Senado:
" Aprobar o
improbar los tratados públicos o convenios que el gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional.
"...
"No se
requerirá la aprobación del Senado tratándose de acuerdos en forma simplificada
que se refieran a asuntos administrativos y técnicos dentro de la órbita
constitucional del Presidente de la República. En todos los casos de
celebración de uno de estos convenios, el Gobierno deberá dar cuenta razonada
al Senado. " (negrillas fuera de texto) (Gaceta Constitucional No. 33,
pág. 21)
"El control de
constitucionalidad consagrado en este proyecto, al igual que en la mayoría de
ellos,  parte de la existencia de una ley aprobatoria del tratado. Por tanto,
los acuerdos simplificados no eran susceptibles de control constitucional.
"En el
informe-ponencia sobre relaciones internacionales, rendido por los
Constituyentes Arturo Mejía Borda, Guillermo Plazas Alcid, Miguel Santamaría
Dávila, Alfredo Vázquez Carrizosa y Fabio de Jesús Villar, en relación con este
tema, se afirmó:
"No obstante lo
anterior cabe anotar que la agilidad que han adquirido las relaciones
internacionales y lo que se ha sido la práctica colombiana, aconsejaría
establecer una categoría de tratados que por referirse a Constitución o ley que
atribuyen competencia exclusiva al Presidente de la República, no deberían
requerir la aprobación del legislativo. Como hemos visto, en muchos países se
establecen normas o prácticas constitucionales efectivas, no escritas que con
el fin de facilitar la actividad internacional del Ejecutivo, y no recargar al
Congreso con el estudio de acuerdos sobre materias que no están dentro de los
de su órbita constitucional, permiten que el Ejecutivo celebre acuerdos que no
requieren aprobación del Congreso, si esta distinción es aceptable en un
régimen parlamentario como el Británico, el Italiano, o semiparlamentario como
el Francés, con mayor razón debe serlo en un régimen presidencial como el
nuestro." ( Gaceta Constitucional No. 68, pág. 12.)
"Por tanto, el
artículo propuesto por el subcomisión, fue el siguiente:
" Artículo:
Corresponde al Congreso hacer leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
atribuciones:
"Aprobar o
improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades
de derecho internacional.
"Inciso: Sin
embargo, no se requerirá la aprobación del Congreso cuando se trate de acuerdos
en forma simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos
dentro de la órbita constitucional del Presidente de la República, pero
respecto a ellos el Gobierno estará obligado a dar cuenta razonada al Congreso."
(negrilla fuera de texto)
"El control
jurídico sobre estos acuerdos simplificados sería por medio  de la acción
pública de inconstitucionalidad, tal como consta en el acta No. 2, de la
subcomisión quinta, de la comisión tercera, encargada del tema de las
relaciones internacionales:
" 2. El acto mediante el cual se incorpore al derecho interno un tratado
internacional, no sujeto a aprobación por el Senado, podrá ser objeto de acción
de inconstitucionalidad, pero sólo dentro de los dos meses siguientes a su
expedición." (Gaceta Constitucional No. 89, pág. 13)
"Durante las
deliberaciones de la comisión tercera desapareció el inciso que hacía
referencia a los acuerdos simplificados. Por ello en el artículado aprobado por
la comisión tercera y puesto a disposición de la plenaria, no se encuentra
ninguna referencia a esta clase de acuerdos.  Los textos sometidos a
consideración de la plenaria, en relación con este tema,  fueron los
siguientes:
" De la función
legislativa:
"Artículo 40:
Corresponde al Congreso, por medio de leyes, desarrollar la Constitución,
regular el funcionamiento del Estado y la vida social de la Nación y ejercer
las siguientes funciones:
" 16. Aprobar o
improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o
con entidades de derecho internacional.
"Por medio de
tratados o convenios aprobados por el Congreso, podrá el Estado obligarse para
que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones
supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración
económica con otros Estados.
"Si el Congreso
no decide sobre un tratado internacional de derechos humanos, en el curso de
una legislatura que fue sometido a su consideración por el Presidente de la
República, el convenio se considerará aprobado.
" Artículo 83.-
Son funciones propias del gobierno:
" 17. Dirigir
las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de
derecho internacional: nombrar los agentes diplomáticos; recibir los agentes
respectivos y celebrar con otros Estados o entidades de derecho internacional
tratados y convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.
" El Presidente
dispondrá hasta la legislatura ordinaria siguiente a la que fue celebrado un
convenio o tratado internacional, para someterlo a consideración del
Congreso." (Gaceta Constitucional 83 A. pág. 20 y 24. Ver igualmente, acta
de la sesión plenaria de mayo 22 de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional
No. 105, pág. 9.)
"En los debates
realizados en la plenaria sobre estos artículos y, en especial, sobre los
tratados que deberían ser objeto de aprobación por parte del Congreso, el
Ministro de Gobierno de ese entonces, doctor Humberto de la Calle Lombana, hizo
uso de la palabra para solicitar a la plenaria, se considerara una sustitutiva
presentada por el Gobierno, en relación con los acuerdos simplificados. La
propuesta fue:
"Propuesta
sustitutiva No. 14. De las relaciones internacionales
"2. ARTICULO
NUEVO
"Corresponde al
Senado de la República (Congreso) aprobar  o improbar los Tratados
Internacionales que celebre el Gobierno Nacional y otros Estados o con otros
sujetos o entidades  de Derecho internacional. No obstante, no se requerirá
la aprobación del Senado (Congreso) respecto de los tratados en forma
simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos que señale la
ley, dentro del ámbito constitucional del presidente de la República. Tampoco
se requerirá de tal aprobación cuando exista autorización legislativa y cuando
se trate de ejecutar y desarrollar tratados internacionales vigentes. En
estos casos, el Gobierno Nacional deberá, en la legislatura siguiente a la
firma de dichos tratados, explicar y fundamentar al Senado (Congreso) la
conveniencia para el país, y el alcance de las obligaciones de los mismos.
"HUMBERTO DE LA
CALLE LOMBANA. Bogotá, 24 de mayo de 1991." (negrilla fuera de texto) (
Gaceta Constitucional No. 112, pág. 17.)
"La presentación
de esta sustitutiva fue la siguiente:
" .... En
segundo lugar, el gobierno ha presentado una proposición aditiva para insistir
en una idea original de su propuesta, en relación con los llamados [tratados]
internacionales de carácter ejecutivo, aquellos que se desenvuelven
exclusivamente en la órbita técnica, en asuntos muy particulares de la
competencia del [Presidente de la República], a fin de que la ley pudiera
señalar que en ese tipo de tratados, normalmente sobre cuestiones postales,
sobre temas arancelarios, tratados supremamente prolijos y que no comprometen
realmente la soberanía de la Nación sino que buscan más bien dar desarrollo
normalmente a otras normas de carácter multilateral, se pueda proceder a su
ratificación sin la presencia necesaria del Congreso, habida consideración
repito, de que se trata de temas de puro desarrollo funcional que a nuestro
juicio no exigen esa deliberación en el Congreso de la República; ésta es una
figura que no es novedosa, no tiene carácter original, existe en otras
codificaciones constitucionales y pensamos que pudiera tener algún efecto
práctico.
"....
"Sólo agregaría
el gobierno a manera de insinuación  respetuosa que en el caso de los tratados
ejecutivos, si esa figura finalmente es admitida por ustedes, pues allí tal vez
no habrá necesidad de ejercitar ese control constitucional automático, en
consideración nuevamente a la naturaleza y al rango de esos tratados que en
verdad se producen, pues, en cantidades importantes y con frecuencia creciente
y recargarían eventualmente, de manera innecesaria el trabajo del organismo de
control constitucional,  y que en función  de su naturaleza particular,
permitiría que en este caso el control se haga por vía de acción pública pero
no por el camino del control automático; ya que siempre habrá un interregno, un
espacio de tiempo entre la celebración y, luego, la ratificación por vía
ejecutiva, momento en el cual es permisible la acción de inconstitucionalidad
para lograr ese control; o sea, no se subsumen los dos eventos, celebración y
ratificación en un solo acto. Lo que se desplaza es la competencia en favor del
ejecutivo; pero siempre hay una opción para el control constitucional, siempre
hay un momento en que esto es posible.
"La
Constitución lo que permite es que la ley precise las materias, la naturaleza y
los casos en que dicha ratificación pueda hacerse por vía ejecutiva; o sea, es
una norma que no opera de manera directa por sí misma,  sino que crea la
posibilidad de que la ley, ya de manera detallada establezca ese ámbito
particular de los tratados simplificados." (Cfr. LA CONSTITUYENTE: un
instrumento para la reconciliación, pág. 291 y 292. Así como las
transcripciones de las deliberaciones de la sesión plenaria del 24 de mayo de
1991.)
"En la plenaria
del 28 de mayo, se sometieron a votación los artículos  relacionados con la
atribución del Presidente de suscribir tratados,  y  la del Congreso de
aprobarlos.
"Vale la pena
destacar que aunque no existen constancias de lo ocurrido  en la comisión
accidental, en relación con las propuestas sustitutivas presentadas en la
plenaria del 24 de mayo, sí consta en la plenaria del 28 de mayo, en relación
con la propuesta sustitutiva número 14, lo siguiente:
"(pregunta un
constituyente)
"-Si señor
Presidente, es que en la última página del informe de la comisión accidental
aparecen dos propuestas sustitutivas. Yo quiero saber en el caso de la
propuesta número 14 que es la propuesta del señor Ministro de Gobierno, es
sustitutiva de qué artículo y cómo se votaría teniendo en cuenta que es una
proposición sustitutiva.
"-(...).
Entendemos que fue retirada.
" Esa propuesta
fue retirada porque está comprendida en dos artículos, de los cuales uno ya se
votó, entonces eso no se va a votar. La propuesta del gobierno se trajo como
para ilustración de la Constituyente. [de] Esto no se va a votar sino lo del
control de constitucionalidad  de los tratados." ( tomado de las
transcripciones de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente,
plenaria del 28 de mayo)
"Así, pues, en
primer debate fueron aprobados los siguientes textos, en relación con esta
materia.
" TITULO V. DE
LA RAMA LEGISLATIVA.
"CAPITULO 2.
LAS LEYES.
"
ART. 66. Corresponde
al Congreso aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados
podrá el Estado, previo concepto favorable del la Comisión de Relaciones
Exteriores, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional,
transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales.
(aprobado 28 de mayo).
" TITULO VI. DE
LA RAMA EJECUTIVA
"CAPITULO 1.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA.
" Artículo 63.-
Son atribuciones del Presidente de la República como Jefe de Estado:
"20. Celebrar
directamente o por intermedio del Ministro de Relaciones Exteriores, tratados
con otros Estados o entidades de Derecho internacional, que se someterán a la
aprobación del Senado, de conformidad con la Constitución, y ejecutar todos los
actos relativos a la entrada en vigor y terminación de los mismos."
(aprobado mayo 28 de 1991) (Gaceta Constitucional No. 109. pág. 13 y 15 y
Gaceta Constitucional No. 117. pág. 11).
"Posteriormente
estos artículos sufrieron algunas modificaciones en el segundo debate de la
plenaria. Sin embargo, no consta que el tema de los acuerdos simplificados
fuera objeto de nuevas consideraciones.
"Finalmente,
cualquier duda en relación con este tema, desaparece con los comentarios del
doctor  Alfonso Palacios Rudas, en su libro  "El Congreso en la
Constitución de 1991”:
" En cambio la
Asamblea no aceptó la figura de los acuerdos en forma simplificada propuesta
por la iniciativa gubernamental. A la luz de aquélla, la sola firma del
Ejecutivo o el canje del instrumento vincularía jurídicamente al Estado en el
orden externo, excluyendo del proceso a la rama legislativa. Si bien esa
categoría de instrumentos ha tenido aceptación y desenvolvimiento  dentro del
derecho internacional, no es menos cierto que su validez en el derecho interno
continúa dependiendo del sistema constitucional de cada Estado. En nuestro
país, la ley 24 de 1959 acogió los acuerdos en forma simplificada, al margen
del artículo 76 de la Carta de 1886. Pero la puesta en vigor de instrumentos
internacionales al amparo de tal ley, no era del todo clara cuando se contraían
obligaciones que imponían contraprestaciones al Estado, o a los particulares,
caso en el cual se estaba en presencia de un instrumento internacional que caía
dentro de la órbita de las atribuciones señaladas al Congreso. De allí que en
la Asamblea estudiamos a fondo el punto, y solamente tomamos la determinación
de constitucionalizar la práctica de la aprobación  provisional de los tratados
(...)
" En un régimen
de derecho como es el colombiano, el presidente de al República no puede
vincular válidamente al Estado, ni indirectamente a los particulares, en virtud
de un tratado, sin que el cuerpo de representación nacional lo haya consentido
previamente. Tal vez por esta razón la Carta, cuando se refiere a categorías
especiales de tratados, dispone expresamente que requieren la aprobación del
Legislativo. Tales son los relativos a  cualquier modificación de las fronteras
terrestres, marítimas y aéreas, así como los que impliquen cualquier
modificación en el manejo de algunas facetas de la política económica del país.
En el último caso, como consecuencia de la transferencia de determinadas
atribuciones parciales a los organismos internacionales, según lo dispone el
numeral 16 del artículo 150...."  (Cfr. págs. 229 y 230)
"Toda esta
prolija información sobre lo acontecido en la Asamblea Nacional Constituyente
en torno a este tema, lleva a esta conclusión: el asunto se estudió, y, por uno
u otro motivo, se determinó no modificar las normas constitucionales vigentes a
la sazón. Por consiguiente, ahora como antes, todos los tratados
internacionales requieren la aprobación del Congreso. Y ahora, además, la
revisión de la Corte Constitucional antes de entrar en vigor.
"De otra parte,
la Constitución no hace ninguna distinción entre tratados y acuerdos
simplificados. Y ni siquiera contempla estos últimos como una categoría
especial, diferente.
"d) Lo que
ha dicho la Corte Constitucional sobre la falta de competencia para conocer de
los acuerdos que no han sido aprobados por el órgano legislativo.
"En relación
con este punto, vale recordar que la Sala Plena de esta Corporación, mediante
autos de fechas 15 y 29 de septiembre de 1994, confirmó el rechazó de las
demandas presentadas contra las Actas de Consulta suscritas por las autoridades
aeronáuticas de las Repúblicas de Chile y Panamá, con  las de la  República de
Colombia.
"La Corte
consideró que carecía de competencia para asumir el estudio de
constitucionalidad de las actas demandadas, pues dicha competencia la otorga la
existencia de una ley aprobatoria, de conformidad con el artículo 241, numeral
10.
"En el auto de
fecha 29 de septiembre, la Corte estimó que como el documento en estudio estaba
produciendo efectos jurídicos, debía oficiarse al Presidente de la República
para que adoptara las medidas de su competencia.
"En auto del
15  de septiembre de 1994, dijo lo siguiente:
"... constituye
una situación irregular y preocupante, que atenta contra el orden interno y la
seguridad jurídica, el hecho de que las relaciones internacionales en entre
Colombia y Repúblicas Extranjeras se pongan en vigencia mediante simples Actas
y sin el cumplimiento cabal de los trámites constitucionales relacionados con
la negociación  de los Tratados por parte del Presidente de la República
(artículo 189, numeral 2o. CP), su aprobación por el Congreso (artículo 150,
numeral 16 de la C.P) y la revisión constitucional previa por parte de la Corte
Constitucional ( artículo 241, numeral 10) o mediante el sistema de la
aplicación provisional de los Tratados de naturaleza económica y comercial
acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan
(artículo 224 de la C.P)." (Magistrado ponente, doctor Hernando Herrera
Vergara)
"En conclusión,
los tratados, acuerdos, cualquiera que sea la denominación que se les de, que
produzcan efectos jurídicos entre entes de derecho internacional, para entrar
en vigor, deben cumplir los requisitos señalados por la Constitución, tal como
se desprende de los artículos constitucionales, de los debates que se
cumplieron en la Asamblea Nacional Constituyente, y de las decisiones que ha
adoptado la Corte Constitucional en los autos citados.
"Por
consiguiente, la omisión de la aprobación legislativa y del control
constitucional previo, para determinada categoría de acuerdos, sólo sería
posible mediante una reforma constitucional.
"Y si ésta ha
sido la posición de la Corte Constitucional en tratándose de acuerdos sobre
asuntos aeronáuticos, con mayor razón debe serlo en tratándose de lo atinente
al debido proceso en materia penal, que tiene una relación inescindible con la
tutela de la libertad.
"e) El
debido proceso
"De acuerdo con
el inciso primero del Artículo 29 de la Constitución, "El debido proceso
se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas".
"Y según el
inciso segundo del mismo artículo, "Nadie podrá ser juzgado sino conforme
a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente
y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".
"En este inciso
es preciso distinguir tres aspectos:
"a)  El
primero, el relativo a la definición del delito: "Nadie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa..." En la
Constitución anterior correspondía al inciso primero del artículo 28: "Aun
en tiempo de guerra nadie podrá ser penado ex-post facto, sino con
arreglo a la ley, orden o decreto en que previamente se haya prohibido el hecho
y determinádose la pena correspondiente". Es la consagración del aforismo
latino: "Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege".
"b)  El
segundo, el que se refiere a la competencia:  "...ante juez o tribunal
competente...", porque un debido proceso no puede adelantarse sino ante un
juez o tribunal competente. Competencia que resulta de la aplicación a los
jueces de dos normas concretas: la primera, contenida en el artículo 6o. de la
Constitución, según la cual los servidores públicos son responsables por
infringir la Constitución y las leyes, y por "omisión o extralimitación en
el ejercicio de sus funciones"; la segunda, la del artículo 122, acorde
con el cual "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en
ley o reglamento..."
"c) Y el
tercero, el que tiene que ver con el procedimiento que ha de seguirse para
juzgar: "...y con la observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio". ¿Dónde se consagran "las formas propias de cada juicio"?
Sencillamente, en los códigos de procedimiento y en las leyes que los
complementan.
"Es
conveniente, ahora, establecer si la norma acusada está de acuerdo con el
debido proceso en materia penal.  Concretamente, si "los acuerdos entre
gobiernos y los usos internacionalmente consagrados", pueden regir
"las relaciones de las autoridades colombianas con las extranjeras, para
todo lo relacionado con la aplicación de la ley  penal, con la práctica y el
traslado de pruebas o de medios de prueba"
"Para la Corte,
la respuesta tiene que ser negativa, por las siguientes razones:
"1a.- La ley penal se aplica dentro o por
medio del proceso penal. Y éste, a su vez, se fija o se establece
por medio de la ley.
"En el caso que
nos ocupa, pese a que la norma comienza hablando de "las relaciones de las
autoridades colombianas con las extranjeras", es indudable que su
verdadero destinatario es quien ha de ser juzgado, pues a él es a quien se
aplica la ley penal.
"Y más fuerza
cobra el anterior argumento si se considera al individuo como un verdadero
sujeto del Derecho internacional. Al respecto ha escrito L. Oppenheim:
"Por otra
parte, la condición del individuo como sujeto de Derecho internacional se pone
de manifiesto por el hecho de hallarse, en tal calidad, vinculado por los
deberes que el Derecho internacional le impone directamente en diversos
órdenes. La evolución subsiguiente a las dos guerras mundiales no favorece ya,
desde el punto de vista del derecho positivo, el criterio de que los Estados
sean los únicos sujetos del Derecho internacional. Según vaya consolidándose
este hecho en la práctica, se irá también afianzando proporcionalmente la
creciente tendencia a tratar al individuo, en una esfera limitada, como sujeto
del Derecho internacional." (L. Oppenheim, "Tratado de Derecho
Internacional Público", octava edición inglesa, Tomo I - Vol. II,
Barcelona, 1961, página 206)
"Siguiendo este
orden de ideas, es claro que toda persona a quien en Colombia se aplique la ley
penal, tiene derecho a que tal aplicación se haga "con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio".  Formas que, se repite,
están en el Código de Procedimiento Penal y en las leyes que lo complementan.
"En tratándose
de "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente
consagrados", es evidente que ellos no hacen parte de la legislación
colombiana, sencillamente porque no han sido aprobados por el Congreso.
"2a.- En razón del principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, todas las personas que sean
juzgadas en Colombia tienen derecho a que se las juzgue "con observancia
de la plenitud de las formas propias de cada juicio". Pero esa igualdad se
quiebra cuando alguien es juzgado de conformidad con normas que no son leyes
colombianas, como "los acuerdos entre gobiernos y los usos
internacionalmente consagrados".
"Hay que tener
en cuenta que, en últimas, lo que implica la expresión acusada, es la
posibilidad de reformar el Código de Procedimiento Penal por medio de un
"acuerdo simplificado" o por la invocación de un "uso
internacional".
"3a.- Puede afirmarse que el tema central de
todos los procesos, en especial del penal, es el relativo a la prueba. Pues la
suerte de quien es sindicado de un delito, dependerá de las pruebas: cuáles se
presenten, cómo se practiquen, qué posibilidad tenga de "controvertir las
que se alleguen en su contra", como expresamente lo establece el inciso
cuarto del artículo 29 de la Constitución.
"En materia
penal, el debido proceso es uno de los principios tutelares de la libertad. Y
con mayor razón lo es todo lo relativo a las pruebas. Una, por ejemplo, es la
valoración de la prueba, y otra la determinación de los medios de prueba
admisibles en el proceso penal. La primera es asunto que corresponde al juez;
la segunda está determinada por la ley.
"En esta
materia, además, las leyes que conforman el debido proceso deben ajustarse a
principios universalmente aceptados, algunos de los cuales están contemplados
en la Constitución:
"a) Está, en
primer lugar, el consagrado por el artículo 230 de la Constitución, de acuerdo
con el cual "Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al
imperio de la ley". Si esto es así, ¿cómo pretender que la aplicación de
la ley penal, la práctica y el traslado de pruebas o de medios de prueba, se
rijan por normas que no hacen parte de la ley colombiana?.
"b) Uno de los
principios fundamentales del proceso, es el de la contradicción de la prueba,
expresamente consagrado, como se dijo, por el inciso cuarto del artículo 29.
Ese principio puede ser fácilmente desconocido cuando se trasladan pruebas en
cuya práctica el sindicado no tuvo oportunidad de intervenir. Y mayor es el
riesgo cuando el traslado se hace de conformidad con normas que no son parte de
la ley colombiana.
"4a.- Por el contrario, cuando sobre las
materias de que trata el artículo 538 del Código de Procedimiento Penal, se
celebra un tratado público, o una convención internacional, y se somete al
trámite previsto en la Constitución, en su momento, la Corte Constitucional
podrá examinar sus cláusulas y decidir si ellas se ajustan a la Constitución, y
en particular al artículo 29 que consagra el debido proceso. Y tales cláusulas,
en tal evento, ya deberán haber sido aprobadas por el Congreso.
"En este punto,
hay que hacer claridad en relación con uno de los aspectos a que se refiere el
Procurador General de la Nación, en su concepto. Según la Procuraduría, su
"posición" es "la de que la aprobación congresional se
exija en aquellos casos en que la índole de la materia regulada indique que es
de competencia del órgano legislativo del poder público. Mientras que, cuando
el contenido del acto internacional suscrito corresponde a asuntos de carácter
administrativo, respecto de los cuales la competencia del legislador, prevista
en la Carta, no se vea afectada, ese acto ha de corresponder a los resortes del
Ejecutivo." Pues bien, ¿Cómo puede quien así razona concluir solicitando
la declaración de exequibilidad de la norma acusada en la presente demanda? ¿Acaso
podría sostenerse que no es de competencia del Congreso el Código de
Procedimiento Penal, ligado indisolublemente al derecho a la libertad? Cómo
pretender que sea éste un asunto de carácter administrativo?.
"No, hay que
rechazar, siguiendo la letra y el espíritu de la Constitución, todo
intento de convertir lo relativo al debido proceso, en asunto trivial o baladí.
El sindicado tiene derecho a saber por qué se le juzga, quién lo juzga, cómo
lo juzga, y particularmente cuáles son las pruebas que pueden aducirse a
su favor y en contra suya, y cómo deben practicarse. Todos estos
temas tienen que estar expresamente establecidos en la ley colombiana, por
normas que se ajusten a la Constitución.
"5a.- Todo lo dicho cobra aún mayor fuerza
cuando se piensa en la posibilidad de que la aplicación de la ley penal, lo
mismo que la práctica y el traslado de pruebas, se rija por los "usos
internacionalmente consagrados". Esto equivale, ni más ni menos, a
pretender que el procedimiento penal sea reemplazado por la costumbre, pretensión
insólita y absurda.
"Así como es
imposible que la costumbre consagre delitos, también lo es que establezca las
normas del procedimiento penal. Aceptarlo implicaría que al juzgar un
determinado delito, por ejemplo, se comenzara por establecer - ¿mediante un
experticio?- la existencia del uso internacional destinado a ser norma de
procedimiento.
"Lo anterior no
implica en manera alguna desconocer la importancia que tiene la costumbre en el
derecho internacional, en otros campos.
"Conclusiones.- En síntesis, el aparte demandado del
artículo 538 de la Constitución, que dice "los acuerdos entre gobiernos y
los usos internacionalmente consagrados", es contrario a la Constitución,
y concretamente a los artículos 29 y 230, inciso primero. Pugna ostensiblemente
con la garantía del debido proceso. En consecuencia, será declarado
inexequible.
"III.
DECISION
"Con base en lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
"RESUELVE:
"Declárase INEXEQUIBLE
la expresión "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente
consagrados", que hace parte del artículo 538 del Código de Procedimiento
Penal, decreto 2700 de noviembre 30 de 1991."
Con nuestro
acostumbrado respeto,
Bogotá, 17 de
mayo de 1995.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
1
Respecto de la importancia de la colaboración internacional en materia penal,
Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-541/92 del 24 de
septiembre de 1992. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz.
2
Cfr. KELSEN Hans. TEORIA PURA DEL DERECHO. Editorial Porrúa, México,
1991. Pág. 326)
[1] La Corte Constitucional ha señalado que el Congreso de la
República podrá ordenar en la ley aprobatoria del tratado, que el Ministerio de
Hacienda realice las apropiaciones presupuestales necesarias, siempre y cuando
esa disposición guarde una conexidad suficiente con el texto y las obligaciones
contenidas en el correspondiente instrumento internacional. Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-390/94 del 10 septiembre de 1994. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz.
[2] Este Protocolo fue presentado por el Gobierno Nacional a la
denominada Comisión Especial de que trata el Articulo Transitorio 6 de la Carta
Política y, posteriormente, declarado exequible por la Corte Constitucional
mediante Sentencia No. C-574/92 del 8 de octubre de 1992. Magistrado Ponente:
Ciro Angarita Barón.
[3] Este tratado también fue sometido a los requisitos anteriormente
señalados, y fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia No. C-477/92 del 6 de agosto de 1992. Magistrado Ponente: José
Gregorio Hernández Galindo.