C-331-19
Sentencia
C-331/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
EL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia de su
aplicación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento
de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia, y suficiencia
Referencia:
Expediente D-13023
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 17 parcial del artículo 48 de la Ley
734 de 2002 “[p]or la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Demandantes:
Juan José Gómez Urueña y Jaime Andrés Salamanca Mojica
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de
dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la presente sentencia.
I. ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos Juan José Gómez Urueña
y Jaime Andrés Salamanca Mojica, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, presentaron demanda contra el numeral 17 parcial del artículo 48 de
la Ley 734 de 2002 que tipifica como falta gravísima “[n]ombrar, designar,
elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en quien
concurra causal de […] conflicto de intereses”.
2. Por medio de Auto del quince (15) de
enero de dos mil dieciocho (2018) la entonces Magistrada sustanciadora[1] dispuso la admisión de la demanda y en
virtud de los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto Ley
2067 de 1991, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, con la
finalidad de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la
Constitución Política y se comunicó del inicio del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso y al Ministerio de Justicia y del Derecho
y al Departamento de la Función Pública. Así mismo, invitó a las facultades de
derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, Sergio Arboleda, a la Corporación Excelencia en la
Justicia, a la Fundación para el Debido Proceso, al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-, y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, para que, mediante escrito, presentaran concepto técnico
especializado sobre la demanda estudiada.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo
demandado, resaltándose el aparte cuestionado:
“LEY
734 DE 2002
(Febrero
05)
Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
(…)
Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
(…)
17. Actuar u omitir, a pesar de la
existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de
intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.
Nombrar, designar, elegir, postular o
intervenir en la postulación de una persona en quien concurra causal de
inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses” (Negrillas
y subrayas fuera del texto original)
III. LA DEMANDA
1. En criterio de los demandantes el
contenido normativo referenciado vulnera el numeral 7º del artículo 40 de la
Constitución Política por cuanto “constituye una limitación irrazonable y
desproporcionada del derecho constitucional a acceder a cargos públicos”,
al establecer como “falta gravísima nombrar, designar, elegir, postular o
intervenir en el nombramiento de una persona que, eventualmente, se pueda
encontrar incursa en un conflicto de intereses”[2].
2. Indicaron que el hecho de “nombrar,
designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona” cuando
“se pueda encontrar incurso en un posible conflicto de intereses”[3] no puede constituirse en una falta gravísima
pues ello, “no goza de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y
razonabilidad, exigida jurisprudencialmente, para limitar el derecho
fundamental de acceso a los cargos públicos”[4].
3. Para esos efectos expresaron que
según las Leyes 1437 de 2011 y 734 de 2002[5],
el conflicto de intereses surge cuando un servidor público no puede actuar en
un asunto debido a que “tenga interés particular y directo en su regulación,
gestión, control o decisión, o lo tuviere su cónyuge, compañero o compañera
permanente, o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de
hecho o de derecho; cuando el interés general, propio de la función pública,
entre en conflicto con un interés particular y directo del servidor público”[6].
4. Para los demandantes la sanción por
la designación o postulación de un funcionario “que en el futuro podrá
estar inmerso en un conflicto de intereses”, desconoce la posibilidad
de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos pues la consecuencia
ante la existencia de un conflicto de intereses es la declaratoria de impedimento
por parte del funcionario en el que se activa la mencionada causal. En ese
sentido, el funcionario “deberá revelar el conflicto en el que se
encuentra”. De allí que, aseguran los demandantes, el conflicto de
intereses podría surgir con anterioridad o durante el ejercicio de la función
pública y “resulta ilógico que se sancione un comportamiento con sustento en
un perjuicio a la administración que ni siquiera se ha configurado, es más, que
no se sabe se configurará -sic-”[7]
Lo anterior -afirman- si se tiene en
cuenta además que las relaciones interpersonales que surgen en virtud de la
naturaleza humana, como seres sociales no pueden fijarse como barrera para el
acceso al desempeño de funciones y cargos públicos.
10. Citaron además el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y el Caso Yatama de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, para procurar demostrar que el acceso a los cargos públicos
no debe tener ninguna restricción en virtud del derecho a la igualdad; y
además, que la norma desconoce los postulados de “legalidad de la medida
restrictiva”, “finalidad de la medida restrictiva” y “necesidad
en una sociedad democrática y proporcionalidad de la medida”[8].
11. Como ejemplo y para intentar dar claridad
a sus ideas señalaron que, en el caso de la elección de Néstor Humberto
Martínez como Fiscal General de la Nación, “surgieron una serie de
suspicacias y especulaciones alrededor de las diferentes relaciones que había
tenido en su pasado, ejerciendo como abogado litigante y consultor, con
personas que podrían encontrarse inmersas, durante su cargo como fiscal
general, en algún proceso penal. Claramente, esta situación generaría en él un
impedimento para poder cumplir la función asignada”. El fiscal Martínez
anticipaba “la aplicación de la figura del impedimento sin siquiera haber
tomado posesión del cargo”[9].
Se preguntaron entonces si existía la
posibilidad de sancionar al Presidente de la República o a la Corte Suprema de
Justicia, quienes lo postularon y lo eligieron, respectivamente, debido a que
el Fiscal General estaba inmerso en un conflicto de intereses previo a su
postulación y nombramiento. Asimismo, predicaron que ello podría pasar con la
designación de magistrados de las Altas Cortes[10].
13. En consecuencia, solicitaron declarar
la inexequibilidad de la expresión “o conflicto de intereses”
contenida en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
IV. INTERVENCIONES
1. Departamento Administrativo de la
Función Pública. La apoderada judicial del Departamento
Administrativo de la Función Pública solicitó se declare la exequibilidad
del numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por ajustarse a los
principios constitucionales de acceso a los cargos públicos[11].
Para sostener lo anterior, señaló que el
régimen disciplinario encuentra su sustento en las disposiciones
constitucionales con el fin de controlar y sancionar la conducta de los
servidores públicos, para garantizar el interés general  y cumplir con los
principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad[12].
En esa medida, citó la Sentencia C-721
de 2015 de la Corte Constitucional, para explicar que existe una libertad
del legislador al configurar las normas disciplinarias, que no es absoluta,
toda vez que se encuentra limitada en la garantía de los derechos y la defensa
de las personas, lo que cumple la norma demandada porque permite la protección
del interés general y de los principios de la administración pública[13].
Por otro lado, conforme lo considerado
en Sentencia C-030 de 2012, destacó que uno de los objetivos del derecho
disciplinario es controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores
públicos, verificando el cumplimiento de sus obligaciones laborales, entre
otras a través de un régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos
de intereses, que al desconocerse, conllevaría a la falta disciplinaria
correspondiente. Dado lo anterior advirtió la interviniente que con la norma se
protegen los principios de tipicidad y legalidad y se garantiza la conexidad
entre la norma, las conductas del servicio público y la sanción, con
observancia de las Normas Constitucionales[14].
Finalmente, resaltó que el conflicto de
intereses, de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado, “es una
conducta que atenta contra la transparencia y moralidad en la administración
pública, y constituye un evidente acto de corrupción, que no solo el
ordenamiento interno sino el régimen internacional ha querido prevenir”[15], por lo que con dicha
figura se busca proteger el interés general, desincentivar la realización de la
conducta y proteger los principios de la función administrativa.
2. Universidad Sergio Arboleda. En
concepto presentado por una investigadora del Departamento de Derecho Público comisionada
por el Decano de la Escuela Mayor de Derecho de esa institución educativa, se solicitó
a la Corte declare la inhibición dada la ineptitud de la demanda[16].
Aseguró que “la demanda no cumple con
los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia” pues se funda “en
una confusión respecto de hacia quienes va dirigida la conducta contemplada en
el artículo atacado de la [L]ey 734 de 2002”. En ese sentido, la
argumentación es vaga, abstracta y global[17].
Mencionó que la demanda carece de
certeza pues el argumento de los accionantes no recae sobre una proposición
jurídica determinada, sino que se realiza sobre una interpretación subjetiva;
tampoco es específica porque confunden a quienes podrían llegar a ser elegidos
con quienes ya están ejerciendo un cargo; y no es pertinente, debido a que el
reproche de incumplimiento de los principios de pertinencia, adecuación y
razonabilidad de la norma, no se desarrollan en la acción pública[18].
3. Academia
Colombiana de Jurisprudencia. En criterio de uno de los delegados de
la Academia la expresión “o conflicto de intereses” debe ser declarada inexequible[19].
Para ello, mediante ejemplo señaló que “si
el empleador tuviese la certeza que el trabajador se va a accidentar durante la
relación de trabajo, seguramente no lo va a contratar, mucho menos si la reparación
del daño sufrido corre por su cuenta, Por tanto, si el nominador tuviese
seguridad que el prohijado incurrirá en conflicto de intereses, seguramente no
lo elegirá, so pena de incurrir en falta gravísima”[20].
Consideró que no es posible precaver, prevenir
o evitar un conflicto de intereses partiendo de la base de un hecho futuro e
incierto, porque es un hecho imprevisible. De esa manera, resaltó lo inadecuado
del enunciado demandado, debido a que en el mismo se pretende que el nominador
conozca que puede pasar en un futuro[21].
Por otro lado, mencionó que el
involucrado es quien debe declararse impedido al momento de surgir el conflicto
de intereses, por lo que si este no se aleja de su conocimiento puede incurrir
en la sanción disciplinaria[22].
4. Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad -Dejusticia-. Mediante escrito allegado por varios
de los integrantes del centro de investigación, solicitaron declarar la exequibilidad
condicionada de la expresión “o conflicto de intereses” del Código
Único Disciplinario[23].
Indicaron que el artículo 40 de la Ley
734 de 2002, el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 18 de la Ley
1881 de 2018 y el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, por medio de los cuales se
demarcan pautas sobre el conflicto de intereses y el impedimento, establecen la
misma estructura: “(i) un supuesto de hecho: existencia de un interés
particular y directo del servidor público que entra en conflicto con el interés
general, propio de la función pública y (ii) un deber jurídico que se deriva de
él: deber de declararse impedido”[24].
Bajo esa óptica aseguraron que “el
carácter reprochable de la violación al régimen de conflictos de intereses
radica en que la misma desconoce la prevalencia del interés general, la
justicia y el bien común, para dar paso a beneficios, ventajas o privilegios
personales”[25].
En ese entendido sostuvieron que los
conflictos de intereses no solo son actuales, sino potenciales, y que generan
daños en el servicio público por indebida tramitación de la inhabilidad, la incompatibilidad,
la recusación o la transparencia[26].
Sobre el primer punto, argumentaron que
el conflicto se puede generar en el momento de tener que regular, gestionar,
controlar o decidir sobre alguna cuestión o antes de eso;  acerca del segundo
punto, mencionaron que pueden existir  afectaciones por conflictos potenciales
como “designios anticipados, prevenciones, presiones o influencias ilícitas”
y no son tramitados, lo que haría evidente un incumplimiento a la actuación
bajo los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, con la que deben obrar los servidores públicos[27].
Además, agregaron que los mecanismos del
ordenamiento jurídico que se encargan de las situaciones en las que surgen
potenciales intereses por parte del servidor público, como lo son el
impedimento, la recusación y la trasparencia, no bastan para prevenir un caso
de conflicto de intereses sobreviniente. De ahí que el legislador, para
prohibir el acceso a la función pública y así evitar la materialización del
conflicto potencial en uno actual, trae al ordenamiento jurídico las
inhabilidades e incompatibilidades, que son circunstancias en las que surgen
intereses personales[28].
Como cuestión adicional plantearon que
debe declararse la exequibilidad condicionada, toda vez que el objetivo de la
norma es sancionar a quienes afectan el servicio público nombrando, designando,
eligiendo, postulando o interviniendo en la postulación de una persona incursa
en conflictos de intereses, por lo que si la norma solo prevé conflictos
actuales no tiene vocación de aplicación en ningún escenario, porque estos
solo se materializan cuando la persona ocupa el cargo público; “[p]or el
contrario, entender que la norma se refiere a conflictos de interés potenciales
no tramitados de forma adecuada no sólo respeta y promueve valores y principios
constitucionales como la moralidad administrativa, la imparcialidad y el debido
proceso”[29],
sino que garantiza la aplicación de la disposición[30].
Con fundamento en ello expresaron que los
postulados de la demanda eliminan la posibilidad de aplicación de la norma,
pues plantean un imposible fáctico, debido a que se refieren a un conflicto de
interés actual que únicamente aparece cuando el servidor público conoce de un
caso; empero, la falta disciplinaria demandada se aplica a la persona que al
momento de actuar como nominador elige a alguien que está incurso en un
conflicto de intereses actual, sin que este ocupe el cargo[31].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
ejercicio de la potestad establecida en el artículo 278, numeral 5, de la
Constitución Política, rindió concepto en el presente asunto, y solicitó a la
Corte declararse inhibida.
Al respecto se precisó que “el cargo
presentado por los accionantes se deriva de una errónea interpretación de la
norma bajo la cual lo que se sanciona es un hecho futuro que no se ha
concretado al momento de la posesión del servidor público, y por lo tanto, se
reprocha la imposibilidad del sujeto disciplinable de conocer y prever la
existencia de un posterior conflicto de intereses”[32].
Teniendo en cuenta lo anterior, se anotó
que para que exista la responsabilidad disciplinaria debe establecerse i) la
comisión de una conducta sancionable, ii) la ilicitud sustancial y ii) la
culpabilidad. De allí que el servidor nominador debe actuar bajo un deber de
diligencia que le permita identificar la idoneidad de las personas que designe,
sin perjuicio de la responsabilidad compartida que se desprende del deber del
servidor que se nombra, de defender la constitución y cumplir con sus deberes[33].
Dado lo anterior, consideró que la
demanda carece de certeza debido a que la falta disciplinaria “solamente se
configura si el conflicto de intereses es concurrente, es decir si coincide con
el momento de la posesión del servidor público”[34], y si hay conocimiento
y voluntad de cometer la falta. En ese sentido se planteó por el Procurador que
los planteamientos de la demanda en realidad son aspectos que “se deben decantar
en el proceso disciplinario” tales como el conocimiento y la voluntad de
cometer la falta.
En ese sentido le solicitó a la Corte declararse
inhibida, dada la ineptitud sustantiva de la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. Atendiendo lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, esta
Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada
parcialmente hace parte de una ley de la República[35].
Metodología de la decisión
2. La Sala Plena de
manera inicial procederá con el estudio de la aptitud de la demanda, teniendo
en cuenta que varios intervinientes, incluyendo el Ministerio Público, plantearon
en el presente asunto la ineptitud de los cargos por considerar en su mayoría
que el desarrollo argumentativo tiene origen en una interpretación subjetiva y
sin contexto de la norma.
Cuestión preliminar: la aptitud de la
demanda[36]
3. El control de
las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones entre diferentes
intereses constitucionales. Al ser indiscutible la responsabilidad de este
Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta (art. 241) la acción
pública de inconstitucionalidad ocupa un importante papel instrumental para su
cumplimiento[37]. Bajo
esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria
para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de
la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio
democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de las normas
adoptadas por el Congreso[38]- y el
carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las
competencias de control abstracto[39].
4. Esa tensión
recibe diferentes respuestas en el ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas
ha consistido en imponer, con fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, algunas exigencias argumentativas cuando se formula un
cargo de inconstitucionalidad. Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en
una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan
complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial
formación en métodos de interpretación legal y constitucional, pues ello la
privaría de su naturaleza pública, y desconocería el derecho de participar en
el control del poder político (art. 40.6) y de acceder a la administración de
justicia (art. 229)[40]. En
todo caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas
adoptadas por órganos representativos, se apoyen en razones que tengan la
aptitud de poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo
que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía
de la Constitución.
5. El esfuerzo por
armonizar los intereses constitucionales referidos, a través de la fijación de
“condiciones argumentativas mínimas”[41]
como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza
varias finalidades del proceso de constitucionalidad. En efecto, una correcta
precisión del debate constitucional, a partir del cumplimiento de tales
condiciones, de una parte, (i) concreta el derecho de los intervinientes a
participar en las decisiones que los afectan, puesto que -desde el principio-
se delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar el debate
constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda
propone[42]; y, de
otra, (ii) promueve condiciones de discusión calificada que permiten superar
dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha
señalado que las normas vigentes ponen de presente “un modelo
específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos,
abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad, racionalidad,
validez y justicia material a las decisiones judiciales”[43]. En dicho modelo la tarea
de la Corte “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente
las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en
liderar un proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente
público, precisando y orientando el debate y la deliberación pública,
organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de
reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y
alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una
decisión”[44].
6. Asumir el
proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público
encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los
órganos del poder público, implica que se trata de la expresión de una forma de
democracia deliberativa. Tal circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones
y autoridades, la presentación de razones orientadas a poner de presente
asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley. No todos
los argumentos son relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su
relevancia depende, en suma, de la contribución que puedan prestar para (i)
definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la
Constitución ordena, prohíbe o permite.
7. Las exigencias
de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como
presupuestos de admisibilidad del cargo no tienen un valor en sí mismas. Su
importancia se establece en función de su capacidad para materializar los fines
del proceso de constitucionalidad. Por ello, la verificación de su cumplimiento
tiene como propósito establecer si la demanda ciudadana, en tanto punto de
partida del proceso, permite iniciar un diálogo público y razonable entre el
demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte
Constitucional. Las cargas mínimas al formular la acusación y las
intervenciones que le siguen en el proceso, cumplen entonces una doble función
epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la Corte
adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su
pronunciamiento.
8. La
jurisprudencia ha indicado que es legítimo imponer tales exigencias dado que el
derecho a ejercer la acción pública, como otros derechos de participación,
pueden ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción obedece a que, de
una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia no es grave en la
medida en que la persona puede presentar otra demanda de constitucionalidad
teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión o inhibición no tiene efectos
de cosa juzgada”[45] y, de otra, protege
“el derecho a la administración de justicia de otras personas que deseen
presentar otra demanda contra las mismas normas disposiciones”[46].
9. En
correspondencia con lo expuesto, quien pretenda activar las competencias de
este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e
integridad de la Constitución. La seriedad de ese interés se revela cuando, al
cuestionar una ley, el demandante presenta razones que (i) pueden ser
entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar
los significados o efectos de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a
cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la
vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico
se produjo la infracción de la Carta (especificidad). Solo así, reunidos los
elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la
validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para
que el proceso que tiene lugar en esta Corte, constituya un foro en el que la
decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las
mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la
Constitución.
10. La aplicación de
las exigencias referidas no puede hacerse de un modo que establezca estándares
tan complejos que pidan más de aquello que la razonabilidad exige para
el inicio del diálogo constitucional, impidiendo que cualquier ciudadano haga
propia la Constitución. Ello limitaría la posibilidad que tienen los ciudadanos
de tomarla entre sus manos y, a partir de sus contenidos, controlar los excesos
o defectos de los órganos que conforman el poder público. Ahora bien, tampoco
es aceptable una aplicación extremadamente flexible de tales criterios al punto
que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente del
diálogo y este termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por
la propia Corte. Ha dicho la Sala Plena que está
fuera de su alcance “tratar de reconducir el alegato del
accionante hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad
para provocar un pronunciamiento de fondo”[47]
y, en ese sentido no puede “reelaborar,
transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la
demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por
la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo”[48].
11. El punto en el
que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones
de la admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades.
Ello se refleja no solo en la posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria
respecto de una demanda previamente admitida[49],
sino también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena
al momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar
estándares argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que
encuentra sólido fundamento en la calificación del derecho a activar la
jurisdicción constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos.
Por ello su ejercicio no debe requerir el cumplimiento de cargas
extraordinarias, fincadas en conocimientos particulares o técnicas
especializadas, que anulen su carácter universal. Igualmente, lo que se exige
del demandante para activar las competencias de la Corte no puede ser
equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte
Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.
12. Uno de los
criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración
de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro
actione. Según ha señalado la jurisprudencia refiriéndose a su contenido “el
rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[50].
Son dos las exigencias que se adscriben
específicamente al principio. La primera (i) prohíbe una aproximación a la
demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos
técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo
que puede derivarse razonablemente de la misma. La segunda (ii) ordena que en
aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones
mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus
posibilidades, por adoptar una decisión de fondo. Según la jurisprudencia,
también es expresión del principio la integración de la unidad normativa “[c]uando la norma acusada ha sido modificada por otra
posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos
acusados”[51]
13. El empleo del
referido principio no habilita a la Corte para corregir
o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las
demandas[52].
Ha dicho la jurisprudencia que su aplicación “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una
demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que
otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para
revisarla”[53]. No es
posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y,
en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo
argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o
inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de
suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí
misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante
ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima
que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a
ejercer la acción de inconstitucionalidad”[54].
La imposibilidad de emprender un control
a partir de acusaciones diferentes a las de los demandantes se apoya en la
naturaleza excepcional del control automático de constitucionalidad y se ha
reflejado en el carácter también excepcional de la integración de la unidad
normativa[55], así
como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos o
independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso[56].
14. Los
requerimientos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia,
han sido definidos y delimitados por la Corte. Cada uno de ellos se ocupa de
cuestiones particulares que no deben confundirse y, en esa dirección, aunque
todos ellos tienen como propósito asegurar un debate constitucional adecuado,
cumplen funciones diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo
público; (ii) la certeza permite identificar un objeto real susceptible
de ser sometido a control; y (iii) la pertinencia, la especificidad
y la suficiencia delimitan la controversia en un sentido constitucional.
Con el propósito de reiterar su alcance y presentar algunas precisiones sobre
su aplicación, a continuación, la Corte se ocupa de tales exigencias.
15. Constituye una
condición indispensable del debate público que se activa con la presentación de
una demanda de inconstitucionalidad que quienes pretenden activar las competencias
de la Corte expresen sus razones con claridad. Tal adjetivo
comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se presentan
los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas para formular los
argumentos sean inteligibles o comprensibles y (ii) que la
presentación de los argumentos tenga un orden que haga posible identificar su
alcance y propósito. En esa dirección, la Corte ha destacado que si bien no se
requiere una exposición erudita o técnica, la demanda si debe “seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa”[57].
Este requisito se incumple, por ejemplo, cuando (a) el lenguaje de la demanda
es incomprensible por razones semánticas o sintácticas; (b) los argumentos
presentados son circulares[58]
o contradictorios[59]
o (c) no es posible identificar exactamente el alcance o el sentido de lo
pretendido[60].
16. La carga de certeza
tiene como propósito establecer si, en realidad, pertenece al ordenamiento
jurídico el objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un
pronunciamiento. A este requerimiento se anuda la carga de demostrar que es
razonable -a partir de estándares básicos de interpretación- derivar de una
disposición vigente, el significado normativo cuya constitucionalidad se
cuestiona, de modo que “la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe
desprenderse del enunciado normativo acusado”[61]. En ese sentido
es indispensable “que la demanda recaiga sobre
una proposición jurídica real y existente (…)”[62] “y
no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”
(…) e incluso sobre otras normas
vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”[63].
17. Además
de los casos generales en los que la Corte constata que la interpretación del
demandante es el resultado de una interpretación subjetiva o carente de
cualquier apoyo hermenéutico[64],
ha encontrado insatisfecho este requisito cuando se indica que un enunciado
limita un derecho a pesar de que la disposición únicamente regula un aspecto
adjetivo del mismo (C-088 de 2014); se afirma que una disposición establece un
trato diferente sin que ello resulte así (C-1002 de 2004 y C-247 de 2017) o se
afirma que ella iguala a los grupos objetos de comparación sin así desprenderse
del artículo (C-343 de 2017); se sostiene la ocurrencia de un hecho que es
contradicho a partir de información pública (C-309 de 2017); se atribuye a una
reforma constitucional un contenido normativo que no tiene y a partir de ello
se afirma la posible sustitución de la Constitución (C-470 de 2013); se alega
la ocurrencia de un defecto en el trámite de aprobación de una ley pero no se
acredita el hecho que lo constituye (C-076 de 2012 y C-044 de 2017); se
atribuye al título de una ley una función deóntica de la que carece (C-752 de
2015); se cuestiona la interpretación de una autoridad administrativa
-apoyándose en la doctrina del derecho viviente- a pesar de que dicha
interpretación tiene su origen en una disposición cuyo control no es
competencia de la Corte (C-136 de 2017); la acusación se apoya en una
inferencia del demandante acerca de los efectos que a lo largo del tiempo ha
tenido una disposición (C-087 de 2018); se plantea una interpretación aislada
de la expresión acusada que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que
se inserta (C-231 de 2016); se deriva de la disposición que establece un
régimen de protección para un grupo, una regla que excluye a los demás grupos
de cualquier protección (C-694 de 2015); se asigna a una expresión
indeterminada consecuencias jurídicas que no se siguen de ella, sino que tienen
origen en otras disposiciones (C-710 de 2012); se interpretan ampliamente las
atribuciones conferidas al Presidente de la República en una ley habilitante,
sin que exista una razón que respalde esa comprensión (C-922 de 2007); se
presupone un silencio en el ordenamiento jurídico que en realidad no existe
(C-121 de 2018 y C-156 de 2017); o se le asigna una condición jurídica
equivocada a una disposición y, a partir de ello, se pretende que se le
apliquen exigencias reservada a un tipo específico de ley (C-316 de 2010).
18. Advierte
la Corte que algunos eventos radicales de ausencia del objeto de control
merecen un tratamiento diferente. En efecto, aquellos eventos en los cuales es
absolutamente claro que la disposición cuestionada fue derogada -y no produce
efectos- o declarada inexequible, la Corte carece –en principio- de competencia
para cualquier pronunciamiento dado que no existe objeto sobre el cual pueda
recaer, en el primer caso, o se ha configurado cosa juzgada formal en el
segundo.
19. La
pertinencia corresponde a un rasgo especial de la argumentación
cuando tiene por objeto alegar la invalidez constitucional de una ley. En esa
dirección, los planteamientos ante la Corte deben estar signados por los
contenidos de la Carta y, en esa medida, el cuestionamiento debe encontrarse “fundado
en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone”. Ello
excluye, como argumentos admisibles los que se apoyan en “consideraciones
puramente legales (…) y
doctrinarias”[65]
o los que se limitan a expresar “puntos de vista subjetivos”[66], de manera que se pretende
emplear la acción pública “para resolver un problema particular”[67]. Por ello, a menos que la
Constitución directamente lo exija, no son pertinentes “acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia”[68].
20. De
manera concreta, la jurisprudencia ha señalado que carecen de pertinencia, por
ejemplo, acusaciones que se fundamenten (i) en el provecho o utilidad que una
norma puede traer (C-1059 de 2008); (ii) en la oposición de la norma con
disposiciones que no puedan ser parámetro de control (C-1059 de 2008); (iii) en
las consecuencias que una medida puede tener en el desfinanciamiento de otras
inversiones del Estado (C-1059 de 2008); o (iv) en la aplicación de una norma
por parte de una autoridad administrativa a situaciones específicas (C-987 de
2005). Igualmente ha descartado el cargo cuando se pretende (v) corregir la interpretación
que en casos específicos han efectuado los particulares o los jueces de la
República (C-785 de 2014); (vi) que se hagan declaraciones específicas respecto
de actos o contratos (C-785 de 2014); o (v) resolver una antinomia
constitucional o declarar la inconstitucionalidad de una disposición de la
Carta, por entrar en una eventual contradicción con otro mandato de la misma
Constitución (C-433 de 2013).
21. La
especificidad impone que el demandante exponga razones que
evidencien la existencia de una oposición objetiva entre la disposición
demandada y el texto constitucional. Es una de las exigencias de mayor
relevancia al momento de formular la impugnación y exige que, más allá de
afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento puntual que pueda demostrar
una violación. Según ha señalado la Corte no cumplen el requisito de
especificidad los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos
y globales” (…) que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[69].
22. Este
requerimiento exige responder la pregunta relativa a cómo se demuestra la
violación de la Constitución. Una vez que el demandante identifica la norma
constitucional que a su juicio ha sido desconocida, tiene la tarea de
argumentar la violación. Esa demostración debe tomar en consideración los
contenidos, la naturaleza y la estructura de las diferentes disposiciones de la
Carta. En efecto, será relevante considerar, por ejemplo, las diferencias que
existen entre las normas (i) que distribuyen competencias entre los órganos del
poder o que reconocen derechos; (ii) que amparan un derecho relacional como la
igualdad o un derecho que no lo es como la libertad; (iii) que tienen
estructura de regla o de principio; (iv) que imponen obligaciones de omitir o
mandatos de actuación; o (v) que tienen contenidos sustantivos o
procedimentales.
23. No
es posible establecer un catálogo de las cuestiones interpretativas que
se suscitan al momento de verificar el requisito de especificidad. La Corte ha
ido identificando algunas condiciones que resultan útiles a efectos de cumplir
con esta carga. En tal sentido, ha fijado métodos posibles para proponer la
vulneración del mandato de trato igual o de trato desigual[70], de los derechos de
libertad[71]
o del principio de unidad de materia[72].
También ha identificado criterios para demostrar vicios competenciales en las
reformas constitucionales[73]
o infracciones al principio de identidad flexible y consecutividad[74]. Igualmente ha establecido
criterios relevantes al momento de formular, por ejemplo, un cargo de omisión
legislativa relativa[75].
Asimismo, ha destacado
que en algunos casos pueden distribuirse cargas de argumentación respecto de la
violación de la Constitución. Por ejemplo, ha señalado que cuando se controla
la constitucionalidad de una norma que utiliza una categoría sospechosa o
afecta el goce de derechos constitucionales fundamentales, puede presumirse la
inconstitucionalidad de la disposición lo que traslada a quien la defiende la
obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo contrario y en
consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor esfuerzo
argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada
corresponde a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en
general, de un amplio margen de configuración[76].
En adición a ello algunos casos imponen una carga especial, tal y como ocurre
cuando se cuestiona una disposición amparada por la cosa juzgada constitucional[77].
24. Las
metodologías o juicios que ha desarrollado en su jurisprudencia
no agotan, naturalmente, las formas o estrategias que los ciudadanos y
organizaciones -intérpretes cotidianos de la Constitución en los ámbitos en los
que se desenvuelve la vida pública y privada- pueden emplear para demostrar la
infracción de la Constitución. Sin embargo, para cumplir la carga de
especificidad no es suficiente que enuncien consideraciones generales puesto
que deben desarrollar una actividad interpretativa que sugiera seriamente una
oposición real entre la Constitución y la norma demandada.
25. La
suficiencia tiene la condición de criterio de cierre para definir
la aptitud del cargo. Según este Tribunal, su configuración se produce cuando
la demanda consigue generar en la Corte una duda mínima sobre su
constitucionalidad. Para ello será necesario analizar conjuntamente el
cumplimiento de los demás requisitos a fin de identificar si la acusación logra
persuadir a la Corte sobre la posible infracción de la Carta, de manera que
pueda iniciarse “un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[78].
26. Como
síntesis de lo expuesto la Corte estima necesario destacar las siguientes
consideraciones:
i) Las condiciones mínimas de
argumentación, indispensables para que la Corte adopte un
pronunciamiento de fondo, toman nota de la tensión que el ejercicio de dicha
acción puede provocar con el principio democrático y el carácter rogado que,
por regla general, tiene el ejercicio del control de constitucionalidad;
ii) La aplicación de esas condiciones no
puede ocurrir de un modo tal que fije estándares de tal grado de complejidad
que demanden más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del
diálogo constitucional;
iii) No es admisible tampoco una
aplicación extremadamente flexible al punto que la demanda de
inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente del diálogo y termine
delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte.
iv) El ciudadano que pretenda activar
las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por
salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución que se materializa
cuando, al impugnar la ley, presenta razones que (a) pueden ser entendidas por
cualquier ciudadano (claridad); (b) se encaminan a cuestionar los significados
o efectos de la ley vigente (certeza); (c) correspondan a cuestiones
constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la
Carta (pertinencia); y (d) planteen en qué sentido específico se produjo la
infracción de la Constitución (especificidad). Solo así reunidos los elementos
relevantes para el juicio (d) se suscitará una duda mínima sobre la validez de
la ley (suficiencia).
v) El punto en el que debe trazarse la
línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones de la admisibilidad
de la demanda no es una materia exenta de dificultades, siendo deber de este
Tribunal (i) fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes
que aseguren el carácter universal del derecho a impugnar la validez de las
leyes y (ii) no requerir del demandante el cumplimiento de cargas equivalentes
a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al
momento de tomar una decisión de fondo.
La demanda presentada
no cumple las condiciones mínimas para provocar una decisión de fondo
27. Analizado el
contenido de la demanda se advierte que, en el presente asunto, los cargos
propuestos no cumplen con los requisitos argumentativos mínimos que se exigen
por la jurisprudencia constitucional para valorar la contrariedad del postulado
normativo con los parámetros constitucionales que se entienden vulnerados.
Lo anterior por
cuanto la regla que se asegura por los demandantes contiene la disposición y
que les sirve de fundamento para construir los cargos, no puede inferirse de
ella tal y como pasará a exponerse.
28. Se asegura
en la demanda que la falta disciplinaria de nombrar, designar, elegir, postular
o intervenir en la postulación de una persona cuando “pueda” encontrarse
incurso en un conflicto de intereses o cuando en el “futuro” el
funcionario postulado “pueda eventualmente” estar inmerso en la causal
mencionada, es contraria a la constitución por cuanto resulta “ilógico que
se sancione un comportamiento con sustento en un perjuicio a la administración
que ni siquiera se ha configurado… -sic-”
Ahora bien, la
norma acusada plantea lo siguiente:
Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:
(…)
17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia
de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de
acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.
Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en
la postulación de una persona en quien concurra causal de inhabilidad,
incompatibilidad, o conflicto de intereses” (Negrillas y subrayas
fuera del texto original)
De una lectura
objetiva del aparte normativo puede extraerse que la falta gravísima se
tipifica cuando el nombramiento, designación o elección se produce respecto de
una persona en la que “concurra” la causal de conflicto de intereses.
Nótese como la
norma no da cuenta de presupuestos que tengan ocurrencia en el futuro o que se
trate de probables conflictos que “puedan” generarse en ejercicio de la
función a desempeñar cuyo conocimiento se concrete en el sujeto activo de la
falta a futuro, de allí que la conjugación del adjetivo no es concurriere sino
en presente “concurra”, en ese sentido el conflicto de intereses debe
ser actual y conocido por el disciplinable.
En efecto, la
totalidad de las faltas disciplinarias, incluyendo la que ahora se estudia,
deben analizarse de modo sistemático con los principios y requisitos de
tipificación y análisis de responsabilidad que les son propios, entre otros, los
determinados por los artículos 10[79], 28[80] y 29[81]
del Código Disciplinario Único.
En ese sentido,
los demandantes le otorgan a la norma un alcance que esta no tiene y extraen
reglas que no son las introducidas por el legislador, sino que, por el
contrario, parten de una particular y subjetiva forma de interpretación.
De allí que, los
argumentos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad hacen referencia a
una proposición normativa que no se encuentra efectivamente contenida en la
disposición acusada. Así, al no tratarse entonces de un contenido legal
verificable a partir de una interpretación plausible del aparte normativo,
encuentra la Sala Plena que en el presente asunto no se cumple con el requisito
de certeza.
29. Las razones que
sustentan el concepto de la violación tampoco son pertinentes en
tanto no están construidas con argumentos de índole constitucional, esto es,
fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado”. En ese sentido, cargos que se
sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias, en la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante, en su
aplicación a un problema particular y concreto, o en el análisis sobre la
conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras
censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad.
En efecto la
Sala plena encuentra que las razones a las que acuden los demandantes son de
simple conveniencia pues las demanda se refiere a los supuestos efectos que
tendría la norma demandada en la práctica y no al alcance de su contenido
normativo y ello inclusive logra evidenciarse a partir de la construcción
argumentativa, la cual se funda en “casos prácticos” todo lo cual, reitérese,
hace referencia a probables efectos de la disposición.
30. Tampoco logra
cumplir la demanda con el requisito de especificidad en tanto que los
demandantes fundamentan su argumentación en razones vagas y generales, cuando
por ejemplo proponen que la norma “no goza de necesidad, adecuación,
proporcionalidad y razonabilidad”, sin que se explique de forma concreta,
por qué el contenido normativo es inconstitucional. Así, al no plantearse en
qué sentido específico se produjo la infracción de la Carta, la demanda
incumple con el requisito mencionado.
31. Se desprende de
lo anterior que los cargos no cumplen con el requisito de suficiencia pues no
logran crear una duda de constitucionalidad sobre la disposición atacada, por
lo que en ese sentido no logra desvirtuarse “…la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[82].
32. Finalmente debe
destacarse que, como se dejó indicado anteriormente, el principio pro
actione exige adoptar una decisión de fondo en aquellos casos en los cuales
existe una duda acerca del cumplimiento de las condiciones para provocar un
pronunciamiento de fondo. Para la Corte no resulta posible, en esta
oportunidad, apoyar una decisión en el referido principio dado que la ausencia
de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia es evidente.
En efecto los
demandantes derivaron de un artículo una regla que, bajo ninguna de las
técnicas de interpretación puede desprenderse de las palabras del texto, ni del
régimen sancionatorio en que se integra.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de
emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “conflicto de
intereses” contenida en el numeral 17 inciso 2° del artículo 48 de la Ley
734 de 2002 dada la ineptitud sustantiva de la demanda.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La demanda inicialmente se admitió por parte de la
Magistrada Cristina Pardo Schlesinger a quien se le aceptó impedimento por
parte de la Sala Plena de la Corte el 13 de febrero de 2019 como puede verse a
folio 81 del expediente.
[2] Folio 1.
[3] Folio 5.
[4] Folio 5.
[5] En el mismo sentido, puso de presente
la Sentencia SU-625 de 2015.
[6] Folio 8.
[7] Filio 10.
[8] Folios 11 y 12.
[9] Folio 13.
[10] Folios 12-14.
[11] Folio 42.
[12] Folios 42 y 43.
[13] Folio 43
[14] Folio 44.
[15] Folios 44 y 45.
[16] Folios 38 y 40.
[17] Folio 38.
[18] Folios 39 y 40.
[19] Folio 53.
[20] Folio 51.
[21] Folio 52.
[22] Folio 53.
[23] Folio 67.
[24] Folios 56-58.
[25] Folio 58.
[26] Folio 63.
[27] Folio 59-62.
[28] Folio 63.
[29] Folio 66.
[30] Folios 65 y 66.
[31] Folio 66.
[32] Folio 86.
[33] Ibídem.
[34] Ibídem.
[35] En el presente asunto la demanda se presentó -28 de
noviembre de 2018- en vigencia de la norma cuestionada y en todo caso el texto
de la misma se incluyó de manera idéntica en la nueva regulación que contiene
la materia -Ley 1952 de 2019- en estudio y que empezaría a regir a partir del 1
de julio de 2021 -art. 140 Ley 1955 de 2019- , en ese sentido, de ser apta la
demanda, se analizará este punto en particular.
[36] Este desarrollo
comprensivo es tomado en su totalidad de la Sentencia C-292 de 2019 del mismo
ponente.
[37] La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un
papel central después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la
acción pública de inconstitucionalidad- indico: “De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para
la realización del principio de democracia participativa que anima la
Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de
la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político
reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como
control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”.
[38] Acerca de la presunción de constitucionalidad
existen múltiples pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la
existencia de requisitos mínimos para la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad tenía entre sus fundamentos “evitar
que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se
desvirtúe a priori, en
detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles
o insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe
privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-,
pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se
predica de la misma”.
[39] Sobre el carácter excepcional del control oficioso,
la sentencia C-257 de 2016 indicó: “De una
parte, se proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla
general éste se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier
ciudadano (arts. 242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de
manera automática  cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias
(art. 241.8 C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art.
241.10 C.P.), decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el
gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.),
convocatorias a referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la
Carta Política  (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas
populares y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el
escrutinio judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional,
sino por una demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”.
[40] En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al
modificar su doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas
cuyos derechos políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial,
precisó que la acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble
fundamento. Al resumir su postura señaló: “(i)
La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el
derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un
derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la
administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado
que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los
demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones
estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no
es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la
efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es
inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional
de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la
ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho
fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo
de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la
justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la
Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho
internacional de los derechos humanos”.
[41] Sentencia C-752 de 2015.
[42] Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había
destacado esta idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la
sentencia C-447 de 1997, que “lo procedente
(…) por razones de economía procesal y para cualificar la propia
participación ciudadana, es la inadmisión de la demanda”. En
semejante dirección la sentencia C-1052 de 2001 señala: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad
ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades
estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas
y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto
supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
[43] Sentencia C-257 de
2016.
[44] Sentencia C-257 de
2016.
[45] Sentencia C-584 de 2016. Refiriéndose a la validez
de la inadmisión de las demandas de inconstitucionalidad que no cumplieran las
condiciones mínimas de argumentación, la sentencia C-447 de 1997 había ya
señalado que ello “no vulnera la
participación ciudadana en los procesos de control constitucional, sino que
tiende a cualificarla, con lo cual se fortalece la democracia y se garantiza
mejor la integridad de la Constitución”.
[46] C-584 de 2016
[47] Sentencia C-886 de 2010.
[48] Sentencia C-886 de 2010.
[49] Sobre esta posibilidad la sentencia C-535 de 2016,
apoyándose en jurisprudencia reiterada, indicó que “la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada
acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el
cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado,
que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un
pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la
Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien recae la competencia
de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo un debate
deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además
de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público”.
[50] C-1052 de 2001.
[51] C-251 de 2003. En similar sentido se encuentran,
por ejemplo, las sentencias C-351 de 2009, C-502 de 2012 y C-156 de 2013.
[52] En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las
sentencias C-358 de 2013 y C-726 de 2015.
[53] Sentencia C-584 de 2016.
[54] Sentencia C-520 de 2006.
[55] Sobre el particular y entre muchas otras, la
sentencia C-128 de 2018 se refirió a tal posibilidad: “Se trata, sin
embargo, de una facultad excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando
el demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido
deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición
que no fue acusada; en estos casos es necesario completar la proposición
jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii) cuando la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un
fallo de inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre
intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad
existan serias dudas”.
[56] En la sentencia C-194 de 2013 la Corte se refirió a
esta restricción indicando: “Al respecto debe insistirse en que el carácter
público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las
modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos
que no hayan sido formulados por los demandantes.  Esta restricción opera en el
presente proceso incluso frente a lo planteado por los intervinientes
ciudadanos.  Esto debido a, al menos, dos razones principales.  En primer
lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos
argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos
intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas.
En segundo término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son
útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de
configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”.
[57] Sentencia C-1052 de
2001.
[58] Sentencia C-045 de 2018.
[59] Sentencia C-146 de 2018.
[60] Sentencia C-362 de 2001.
[61] Sentencia C-997 de 2005.
[62] Sentencia C-1052 de 2001.
[63] Sentencia C-1052 de 2001.
[64] Sentencias C-1172 de 2004, C-927 de 2006, C-047 de
2016 y C-004 de 2017.
[65] C-1052 de 2001
[66] C-1052 de 2001
[67] C-1052 de 2001. La sentencia C-1059
de 2008 se refirió a ello en los siguientes términos: “Por
ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional,
razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales
o doctrinarios.   De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos
cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada
basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales,
vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente
se aplicó o será aplicada la norma demandada”.
[68] C-1052 de 2001.
[69] C-1052 de 2001.
[70] Sobre el particular se encuentran las sentencias
C-022 de 1996, C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-114 y C-115 de 2017. Igualmente,
sobre las diferencias en materia de carga argumentación cuando se plantea un
cargo por violación del mandato de trato igual o de trato desigual, puede
consultarse la sentencia C-052 de 2019.
[71] En esa dirección, entre muchas otras, pueden
considerarse las sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998, C-720 de 2007,
SU-626 de 2015 y C-246 de 2017.
[72] En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la
sentencia C-133 de 2012.
[73] Entre otras, las
sentencias C-1040 de 2005 o C-285 de 2016.
[74] Sentencia C-726 de 2015.
[75] Sentencia C-341 de 2017.
[76] Sobre el particular, puede considerarse la
sentencia C-673 de 2001 y, en particular, su nota de pie No. 33.
[77] Sentencia C-007 de 2016.
[78] C-1052 de 2001.
[79] ARTÍCULO
10. CULPABILIDAD. En materia disciplinaria solo se podrá imponer
sanción por conductas realizadas con culpabilidad. Las conductas solo son
sancionables a título de dolo o culpa. Queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva.
[80] ARTÍCULO 28. DOLO. La
conducta es dolosa cuando el sujeto disciplinable conoce los hechos
constitutivos de falta disciplinaria, su ilicitud y quiere su realización.
[81] ARTÍCULO 29. CULPA. La
conducta es culposa cuando el sujeto disciplinable incurre en los hechos
constitutivos de falta disciplinaria, por la infracción al deber objetivo de
cuidado funcionalmente exigible y cuando el sujeto disciplinable debió haberla
previsto por ser previsible o habiéndola previsto confió en poder evitarla.
La culpa sancionable podrá ser gravísima o
grave. La culpa leve no será sancionable en materia disciplinaria.
Habrá culpa gravísima cuando se incurra en
falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
La culpa será grave cuando se incurra en
falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier
persona del común imprime a sus actuaciones.
PARÁGRAFO. Las faltas señaladas en el
artículo 65 de este Código podrán ser sancionadas a título
de culpa, siempre y cuando la modalidad del comportamiento así lo permita.
[82] Sentencia C-250 de
2019.