C-672-04
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-672/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Responsabilidad en las reclamaciones ante
entidades públicas en liquidación
Referencia: expediente D-4973
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 22 de la Ley 819 de 2003.
Actor: Luz Stella Alzate de Buriticá
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá D. C, trece (13) de julio de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Luz Stella Alzate Buriticá demanda el
artículo 22 de la Ley 819 de 2003 por estimar infringidos los artículos 151 y
158 de la Constitución. El magistrado sustanciador en el momento, el Dr.
Eduardo Montealegre Lynett, admitió la demanda respecto de aquellos cargos
presentados por la accionante en relación con la posible vulneración del
artículo 158 de la Constitución; sin embargo, mediante auto de 5 de diciembre
de 2003, inadmitió la demanda en lo concerniente a las afirmaciones de la
ciudadana relacionadas con la aparente violación del artículo 151 de la Carta,
por falta de una adecuada y suficiente formulación de los cargos.
Como la actora no corrigió el escrito en el
término procesal pertinente, la acusación fundada en la vulneración del
artículo 151 de la Carta, fue rechazada. El proceso fue entonces fijado en
lista y el Procurador General rindió el concepto de rigor.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial 45.243 de 9 de julio de 2003:
“LEY 819 DE 2003
(julio 9)
Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(....)
CAPITULO IV.
OTRAS DISPOSICIONES.
ARTÍCULO 22. RESPONSABILIDAD EN LAS
RECLAMACIONES ANTE ENTIDADES PÚBLICAS EN LIQUIDACIÓN. Las acciones que emanen
de las leyes sociales tal como lo señala el artículo 151 del Código de
Procedimiento Laboral, prescribirán en tres (3) años, contados desde que la
respectiva obligación se haya hecho exigible. Sin embargo, tratándose de
entidades públicas en liquidación, las reclamaciones administrativas que se
presenten ante estas sobre estos derechos sólo podrán presentarse dentro de los
seis (6) meses siguientes a la fecha de publicación del último aviso de
emplazamiento. Es obligación del liquidador incluir en el inventario de la
liquidación, la totalidad de las obligaciones contingentes que surjan de las
reclamaciones que se presenten dentro de este término y con posterioridad se
abstendrá de dar trámite a las reclamaciones extemporáneas. Para iniciar acción
judicial se requiere haber hecho en forma oportuna la reclamación
administrativa correspondiente.
Para el efecto del emplazamiento de que
trata este artículo, se publicarán dos (2) avisos en un diario de amplia
circulación nacional y en otro del domicilio principal de la entidad liquidada,
durante dos (2) semanas consecutivas, con un intervalo no inferior a quince
(15) días calendario.
En aquellas entidades en que a la fecha de
entrar a regir la presente ley se encuentren en proceso de liquidación o
aquellas que hubieren asumido las obligaciones de entidades ya liquidadas,
deberá surtirse el procedimiento señalado en este artículo. En este caso, el
emplazamiento deberá surtirse a más tardar dentro de los seis (6) meses
siguientes a la vigencia de la presente ley.”.
III. LA DEMANDA.
Tal y como se señaló inicialmente, la
actora considera que el artículo 22 de la ley 819 de 2003 viola los artículos
151 y 158 de la Constitución. Ahora bien, como el presunto cargo por violación
del artículo 151 fue rechazado, la Corte se referirá únicamente a la acusación
fundada en el desconocimiento del artículo 158 superior.
En este sentido, la demandante considera
que la disposición impugnada desconoce la regla de unidad de materia
establecida en la Constitución, pues el artículo acusado se refiere
exclusivamente a los procesos de liquidación de entidades públicas, lo que en
su opinión es ajeno a la conexidad material que debe existir con la norma
general, que en este caso se refiere concretamente al presupuesto y la
responsabilidad fiscal.
En opinión de la demandante, la disposición
acusada no tiene relación de causalidad alguna con la ley orgánica que la
contiene, en la medida en que no se ocupa de:
(...) la preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; no es teleológica
porque su finalidad es otra; tampoco temática, pues el proceso presupuestal es
ajeno a la liquidación de entidades públicas; ni, finalmente, sistémica, ya que
el aludido proceso presupuestal y las liquidaciones no conforman un cuerpo
integrado de relaciones entre sí que permitan hablar de la existencia de un
sistema.
En consecuencia, la ciudadana considera
improcedente que  una ley orgánica de presupuesto quiera, a través de un título
denominado Otras disposiciones, eludir las exigencias constitucionales
relacionadas con la unidad de materia. Por consiguiente, solicita que la Corte
declare inexequible el artículo 22 de la ley 819 de 2003, por ser contraria al
artículo 158 de la Carta.
IV- INTERVENCIONES
El ciudadano Juan Pablo Cárdenas Mejía,
actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene
en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Según su
parecer, la Ley 819 de 2003 no contiene exclusivamente normas orgánicas de
presupuesto, como lo muestra el propio título de los cuatro capítulos que la
integran, a saber: a) Capítulo 1. Normas orgánicas de presupuesto para la
transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica; b) Capítulo 2. Normas
orgánicas presupuestales de disciplina fiscal; c) Capítulo 3. Normas sobre
endeudamiento territorial y d) Capítulo 4°. Otras Disposiciones. Esta simple
enumeración, en opinión del interviniente, muestra que los dos primeros
capítulos contienen normas orgánicas presupuestales, en tanto que los dos
últimos no tienen dicho contenido.
En ese sentido, el ciudadano recuerda que
según la jurisprudencia de la Corte, el principio de la unidad de materia
implica que las diversas disposiciones de una ley deben guardar relación entre
sí, pero que dicho requisito no debe interpretarse de manera rígida, en
la medida que ello terminaría socavando el trabajo legislativo. Considera, en
consecuencia, que sólo procede la declaratoria de inexequibilidad, cuando es
evidente que no hay conexidad alguna de la norma acusada con la ley que la
contiene. Para sustentar esa tesis, el interviniente transcribe varios apartes
de las sentencias C-886 de 2002, C-790 de 2002, C-669 de 2002 y C-618 de 2002,
relativos al principio de unidad de materia mencionado.
Además, agrega que si en una ley se
incluyen materias que tradicionalmente han sido reguladas por textos especiales
(pensiones o liquidación de entidades) no puede considerarse que en ello hay
vicio constitucional alguno,“pues es el legislador el que puede reorganizar
dichas regulaciones, siempre y cuando exista unidad de materia”.
En opinión del ciudadano el vicio que
invoca la actora, por consiguiente,  no se da en este caso. Para corroborar
esta afirmación, el interviniente  estudia la exposición de motivos y las
ponencias que condujeron a la definición de la Ley 819 de 2003 y concluye que
la ley tiene como propósito “mejorar la situación fiscal del país,
recuperando la confianza en el mismo”, y que “a ello se orientan las
diversas disposiciones de la ley, las cuales tienen diverso contenido y
corresponden a distintos temas, pero todas ellas tienen como propósito asegurar
la sostenibilidad financiera del país y lograr transparencia en la gestión
fiscal.” Por ello considera que una norma como la acusada, que establece un
plazo para concretar los pasivos de las entidades en liquidación, guarda una
clara conexidad con el tema dominante de la ley. Según sus palabras:
“No puede haber claridad sobre el estado de
las finanzas públicas cuando no se sabe cuánto se debe. Esta regla es aún más
importante cuando se trata de entidades en liquidación, pues la naturaleza
temporal del proceso de liquidación impone la necesidad de establecer
claramente en un término razonable cuáles son los pasivos y cuáles los activos
con que se cuenta para responder por dichos pasivos. Precisamente la ausencia
de una regla que permita establecer claramente dichos pasivos conduce a que la
liquidación no pueda concluirse, y además, dados los problemas de información
que en muchos casos tienen las entidades públicas que se liquidan, puede
conducir a que se incrementen exponencialmente los pasivos a su cargo durante
el proceso de liquidación. Todo ello afecta la transparencia y la confianza en
la gestión fiscal.
Por esta razón, es absolutamente lógico que
en el mismo proyecto de ley en que se adoptan reglas para asegurar una gestión
fiscal sana y dar transparencia acerca de la situación financiera de las
entidades, se incluya una disposición que lo que busca es asegurar que se
conozcan los pasivos a cargo de las entidades en liquidación en un término
razonable. Permitir que continúen surgiendo pasivos a cargo de una entidad en
liquidación sin límite en el tiempo, impide precisamente el propósito de lograr
el saneamiento fiscal y brindar confianza sobre la situación de la entidad.
De esta manera, existe una evidente
conexidad entre la norma acusada, tanto desde un punto de vista temático, pues
se trata de adoptar una medida que asegure el manejo ortodoxo de los recursos
fiscales de las entidades, como teleológico, pues las diversas disposiciones de
la ley convergen en el mismo sentido: lograr un manejo correcto de las
entidades estatales y brindar confianza en el manejo de las mismas. Igualmente
hay una coherencia sistemática pues las diversas normas en su conjunto aseguran
un manejo coherente de los recursos de las entidades públicas.”
Finalmente, con fundamento en las
anteriores consideraciones, solicita que la norma demandada sea declarada
exequible, en la medida en que en ella no hay vicio por falta de unidad de
materia, especialmente porque tal disposición pretende establecer claramente responsabilidad
y transparencia fiscal, acorde con el propósito general de la ley general de
presupuesto.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, en concepto No 3477, recibido el 5 de febrero de 2004,
explica inicialmente, que ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el tema
planteado en la presente demanda, en el proceso D-4951. Por este motivo,
considera que es posible que exista cosa juzgada en este caso, y en el evento
de que ello suceda, solicita que la Corte se esté a lo resuelto en el proceso
D-4951.
No obstante, el Procurador presenta en esta
oportunidad, los argumentos que tuvo en consideración en el proceso D-4951 para
defender la constitucionalidad de la norma acusada frente a los mismos cargos.
Así, según su opinión, no existe violación de la unidad de materia en el
artículo 22 de la ley 819 del 2003, pues la reducción del término para hacer
reclamaciones en entidades en liquidación tiene como propósito precisamente el
de “despejar el panorama fiscal del Estado, en este caso en materia de
acreencias laborales, lo cual es justamente uno de los objetivos de la ley 819
de 2003, ya que como bien se dice en su enunciado dicha ley fue aprobada por el
Congreso, entre otras razones, para regular lo atinente a la responsabilidad
fiscal del Estado”.
En consecuencia, sí existe una clara
conexidad del artículo acusado con el tema dominante de la ley de la cual forma
parte; conexidad que es aún más clara según la Vista Fiscal, “si se toma en
cuenta que la medida adoptada mediante dicho artículo responde eficazmente a
los requerimientos fiscales que plantean los denominados pasivos contingentes,
los que como es sabido, son aquellos recursos que se apropian en el presupuesto
para atender eventuales obligaciones que puedan surgir a cargo del estado, como
es el caso de las obligaciones laborales o de las entidades públicas que son
liquidadas”.
Así mismo, para el Procurador General, el
artículo acusado también asegura la transparencia en materia fiscal, que es
otro objetivo de la ley 819 de 2003, en la medida en que pone un término
especial para el reclamo administrativo de acreencias laborales y evita
fenómenos de desbordamiento presupuestal como ocurrió en casos como el de
Foncolpuertos.
Finalmente, concluye la Vista Fiscal que
acorde con la jurisprudencia constitucional, el principio de unidad de materia
no debe interpretarse de manera rígida o estricta y que el control de
constitucionalidad debe ser un control “de baja intensidad” en estos casos, a
fin de no desconocer la cláusula general de competencia del legislador y la
vocación democrática del Congreso. Por consiguiente, solicita que se declare
exequible el artículo 22 de la ley 819 de 2003, por las razones expuestas.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1- Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del artículo 22 de la Ley 819 de 2003, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la
República.
Cosa juzgada constitucional.
2- Con posterioridad a la admisión de la
presente demanda, esta Corporación se pronunció en el expediente D-4951, sobre
la constitucionalidad del artículo 22 de la Ley 819 de 2003, que fue acusado en
esa oportunidad por los  mismos cargos que  en este caso se presentan.
3- En efecto, mediante la sentencia C-460
de 2004, del 11 de mayo del presente año[1], la Corte
declaró inexequible el artículo acusado. En esa oportunidad, esta Corporación
consideró que el tema principal del artículo 22 de la Ley 819 de 2003,
consistía específicamente en fijar un nuevo procedimiento administrativo en
cabeza del ciudadano, para que éste pudiera adelantar una acción judicial de
carácter laboral, contra una empresa pública en liquidación.
A juicio de la Corte, la ley 819 de 2003,
por el contrario, tiene como objetivo principal el determinar asuntos técnicos
en materia presupuestal y aspectos relacionados con la elaboración del
presupuesto, la deuda pública, la disciplina fiscal, endeudamiento territorial
y dentro de esos ámbitos, exigencias relacionadas con la actuación de los
servidores públicos en las decisiones propias de esas materias. Ello llevó a
concluir a esta Corporación que, en principio, el artículo 22 se encontraba
aislado de la temática general descrita.
Para dilucidar, en consecuencia, si se
había vulneración o no del principio de unidad de materia, la Corte analizó los
antecedentes de la Ley 819 de 2003 y consideró que las razones que llevaron al
legislador a incluir esta disposición, finalmente se apoyaron en motivos de
conveniencia, - a fin de evitar que se volviera a repetir un fenómeno como el
de Foncolpuertos-, y no en una vinculación directa de la norma con la temática
específica de la ley, hecho que incluso resaltaron varios congresistas en
diversas gacetas citadas por la sentencia. En ese sentido, la providencia C-460
de 2004, concluyó lo siguiente:
5.6.4. Del recuento de antecedentes se
puede observar: resultan claras las razones de conveniencia que tuvo el
legislador para incluir esta disposición en el cuerpo de la Ley 819 de 2003,
sin embargo, las razones de conveniencia no son suficientes para obviar la
exigencia constitucional de la unidad de materia. Por el contrario, para la
Corte, la inclusión de esta norma en la Ley en mención implicó una evidente
extensión a cuestiones ajenas a la misma.
5.7. Entonces, examinado el contenido del
artículo 22 acusado en relación con el título de la ley 819 de 2003, con su
desarrollo y con los antecedentes de la Ley, no se encuentra la relación
temática que exige la Constitución, y el cargo de violación de unidad de
materia debe prosperar. No se trata de una interpretación rígida y estrecha del
principio de unidad de materia, ni que se desconozca la potestad del legislador
para decidir el contenido específico de las normas y cómo organizarlas, sino
que, realizado el examen minucioso de la ley y sus antecedentes, la norma
acusada no guarda conexión formal ni material con el núcleo temático de la
misma.
Por consiguiente, estimó esta Corporación
en la mencionada providencia, que si bien el Legislador puede modificar los
límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones judiciales
en materia laboral, tales reglas las debe consagrar en un cuerpo normativo que
guarde pertinencia con este propósito, respetando así el principio de unidad de
materia. En consecuencia, consideró que ante la vulneración del principio
enunciado, se debía declarar, - como reza en la parte resolutiva de la
providencia-, “inexequible el artículo 22 de la ley 819 de 2003 ´Por la
cual se dictan normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia
fiscal y se dictan otras disposiciones”.
4- Teniendo en cuenta que en el caso que
nos ocupa la demandante pretendían la declaratoria de inconstitucionalidad del
artículo 22 de la misma ley 819 de 2003 por razones de violación de la unidad
de materia, y que la norma fue efectivamente estudiada por esta Corporación,
como se ha visto, es evidente que en este caso ha operado la cosa juzgada
constitucional (CP Art. 243). Por consiguiente, esta Corporación se estará a lo
resuelto, en la Sentencia C-460 de 2004.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-460 de 2004, que declaró
inexequible el artículo 22 de la Ley 819 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL
(E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente
sentencia por encontrarse en permiso debidamente autorizado por la Presidencia
de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL
(E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente
sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente
autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
SE
ANULA LA ANTERIOR CONSTANCIA DE COMISION DE SERVICIOS EN EL EXTERIOR QUE POR
ERROR INVOLUNTARIO FUE CONSIGNADA.
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por
encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente autorizada por
la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.