T-239-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-239/07
ACCION DE TUTELA-Carácter subsidiario y
residual
PENSION DE INVALIDEZ-Entidades a quienes
compete la calificación del origen y determinación  de la pérdida de
capacidad laboral
Desde la entrada en vigor de la Ley 1 00 de 1993 y del Decreto 1295
de 1994 y con mayor claridad con la expedición de la Ley 962 de 2005, compete a
las Juntas Regionales y Nacional de Calificación conceptuar con autoridad sobre
los orígenes de la pérdida de capacidad laboral y el grado de la misma, sin
perjuicio i) de la obligación de la administradora o aseguradora de
pronunciarse sobre el punto, con el objeto de resolver sobre las prestaciones
asistenciales y los reconocimientos e indemnizaciones y ii) de la competencia
de la jurisdicción del trabajo para definir el asunto. Una entidad
administradora de pensiones no podría argumentar que no se pronuncia sobre las
prestaciones asistenciales o el reconocimiento pensional en tanto no conozca el
dictamen de las Juntas Regional y Nacional, dado que a éstas les compete
dirimir las controversias, sin perjuicio del derecho de la aseguradora y del
asegurado de acudir directamente al dictamen, previa la cancelación de los
honorarios, a cargo de la entidad correspondiente.
ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES-Competencia
para decidir sobre solicitud pensional del actor previa determinación de su
grado de invalidez
Referencia: expediente T-1491314
Acción de tutela instaurada por Fredys Miguel Rizzo Horta contra
B.B.V.A. Pensiones y Cesantías Horizonte S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. ÁLVARO TAFUR GÁLVIS
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil siete (2007).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por los Jueces
Octavo Civil Municipal y Quinto Civil del Circuito ambos de Cartagena, dentro
de la acción de tutela instaurada por Fredys Miguel Rizzo Horta contra el
B.B.V.A. Pensiones y Cesantías Horizonte S.A.
I.       ANTECEDENTES
El señor Fredys Miguel Rizzo Horta reclama el restablecimiento de
sus derechos fundamentales a la seguridad social, al acceso a una pensión
mínima de invalidez, al debido proceso y de petición, porque la entidad
accionada no ha realizado los trámites y procedimientos necesarios para
calificar su pérdida de capacidad laboral y en consecuencia no se ha
pronunciado sobre su derecho a devengar pensión de invalidez.
1.      Hechos
Según las
pruebas allegadas al expediente, se pueden tener como ciertos los siguientes
hechos:
-
El 15 de junio de 2005, el señor Fredys Miguel
Rizzo Horta solicitó a Pensiones y Cesantías Horizonte el reconocimiento de la
indemnización y la pensión a la que tiene derecho, por “la pérdida de un
miembro de mi cara (ojo izquierdo) ya que cumplí 180 días de incapacidades y
por enfermedad en general”.
-
Mediante Oficio CJB-05-10782- recibido por el
actor el 17 de octubre de 2005-, la entidad accionada puso al tanto al actor i)
de su requerimiento “a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bolívar para que nos informara sobre el estado actual de la solicitud de
calificación de invalidez con respecto a su caso”; ii) de la respuesta de
la Junta en mención, a cuyo tenor “su caso se encuentra en la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez en donde se surte el trámite del recurso de
apelación instaurado por usted” y iii) de la imposibilidad de la entidad de
pronunciarse respecto de su solicitud de reconocimiento “hasta cuando la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez profiera el dictamen definitivo por
medio del cual se determine el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral,
el origen y fecha de estructuración de la misma (..)”.
-
El 20 de enero de 2006, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bolívar devolvió el expediente del señor Fredys
Miguel Rizzo Horta a la entidad accionada, informándole que “hasta tanto no
se conozca el pronunciamiento de la Junta Nacional, no le es dable a esta Junta
proceder a calificar la pérdida de capacidad laboral (…)”.
-
El 14 de febrero de 2006, la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez confirmó el dictamen -“DIAGNÓSTICO: LESION OCULAR
IZQUIERDA. ORIGEN: ENFERMEDAD COMÚN”- proferido el 18 de mayo de 2004 por
la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar.
-
El 15 de marzo de 2006, el señor Rizzo Horta
solicitó a Pensiones y Cesantías Horizonte remitir su caso nuevamente a la
Junta Regional de Calificación antes mencionada, con el fin de que ésta
dictamine su pérdida de capacidad y defina el grado de la misma, en
consideración a que la entidad se limitó a calificar su origen.
2.      Material
probatorio
2.1    En el
expediente obran, entre otros, los siguientes documentos:
- Fotocopia de
la solicitud presentada por el señor Fredys Miguel Rizzo Horta, el 15 de junio
de 2005, a Pensiones y Cesantías Horizonte, solicitando el reconocimiento de la
pensión de invalidez a la que tiene derecho, con ocasión de la lesión sufrida
en su ojo izquierdo, que le ha generado una incapacidad por más de 180 días.
- Fotocopia del
oficio CJB-05-10782 - recibido por el actor el 17 de octubre de 2005-,
proferido por la entidad accionada para poner al tanto al actor del trámite de
su solicitud y destacar que en tanto “la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez profiera el dictamen definitivo por medio del cual se determine el
porcentaje de pérdida de la capacidad laboral”, la entidad no se pronunciará
sobre su solicitud de reconocimiento pensional.
- Fotocopia del
oficio JRCIB 06-0144, mediante el cual la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bolívar, remitió el expediente del señor Fredys Miguel Rizzo Horta
a la accionada BBVA Pensiones Y Cesantías Horizonte, en espera de que se surta
la apelación interpuesta ante la Junta Nacional.
- Fotocopia de
los dictámenes proferidos por las Juntas Regional de Bolívar y Nacional de
Calificación de Invalidez, el 28 de mayo de 2004 y el 14 de febrero de 2006
respectivamente, sobre el origen común de la lesión ocular izquierda que padece
el accionante.
- Fotocopia de
la solicitud del 15 de marzo de 2006, por medio de la cual el señor Rizzo Horta
solicitó a la accionada remitir su asunto nuevamente, con el objeto de que la
Junta Regional de Calificación de Invalides de Bolívar se pronuncie sobre su
perdida de capacidad laboral.
3.     La demanda
El señor Fredys Miguel Rizzo Horta instaura acción de tutela en
contra del B.B.V.A. Pensiones y Cesantías Horizonte S.A., con el fin de que la
entidad realice los trámites y procedimientos necesarios para el reconocimiento
de su pensión de invalidez.
El accionante manifiesta que estuvo afiliado a la accionada mientras
laboró en Aire Caribe Ltda, entre el 18 de julio de 2002 y el 18 de julio 2003
y con antelación, estando al servicio de los Hoteles Casablanca, Caribe y
Decamerón en San Andrés Islas.
Sostiene que el 2 de diciembre de 2002, por la caída de un cuerpo
extraño, sufrió una lesión ocular izquierda de la que no se ha podido recuperar
y que no ha sido calificada.
Indica que la Empresa Aire Caribe Cartagena Ltda. lo despidió el 18
de julio de 2003, razón por el cual “quedé desempleado y sin ninguna clase
de ingreso económico para mi y para mi familia y teniendo en cuenta que me
encontraba afiliado en pensión ante Pensiones Y Cesantías Horizonte, mediante
solicitud escrita radicada el día 15 de junio, le solicite (…) el pago de una
pensión de invalidez”.
Manifiesta que la entidad accionada, en respuesta a su solicitud, le
informó sobre los requerimientos a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bolívar y la respuesta de esta última, en el sentido de que su
asunto se encuentra en la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Afirma que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar
solo se pronunció sobre el origen de la lesión y no resolvió el grado de
pérdida de su capacidad laboral y que la Junta Nacional confirmó el dictamen, a
pesar de los recursos interpuestos por él.
En armonía con lo expuesto solicita que la accionada i) remita su
caso a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, nuevamente y
ii) que, conocido el grado de incapacidad laboral que lo aqueja y determinada
la fecha de estructuración de la misma, se pronuncie sobre su derecho a la
prestación.
4.     Respuesta de la entidad accionada
En memorial
allegado al expediente de tutela, la Directora de Beneficios y Bonos Pensiónales
del B.B.V.A. Pensiones y Cesantías Horizonte S.A. solicita negar la acción de
tutela de la referencia.
La interviniente
manifiesta que el 2 de julio de 1999, el señor Fredys Miguel Rizzo Horta se
vinculó al Fondo de Pensiones como trabajador independiente y que el 15 de
junio de 2005 solicitó el reconocimiento de pensión de invalidez.
Sostiene que de
la solicitud del actor se dio traslado a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bolívar, organismo competente para realizar la valoración de la
pérdida de capacidad laboral del accionante, de conformidad con lo dispuesto en
la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 2463 de 2001 y que el 20 de septiembre de
2005 la Junta informó sobre la remisión del asunto a la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, para resolver sobre el recurso de  apelación del
dictamen, interpuesto por el actor.
Afirma que el 10
de octubre de 2005, el actor fue informado sobre el estado de su solicitud, al
igual que sobre la necesidad de contar con el pronunciamiento de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, para resolver su solicitud de
reconocimiento pensional.
Finalmente
informa que el 20 de enero de 2006 la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bolívar devolvió el expediente, argumentando que, en tanto la
Junta Nacional no resolviera el recurso de apelación, la entidad no calificaría
el grado de pérdida de capacidad laboral del accionante.
Indica que el 28
de febrero de 2006, la entidad que representa fue notificada del Acta No. 2 del
14 de febrero de 2006, por medio de la cual la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez confirmó el dictamen proferido por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bolívar, el día 18 de mayo de 2004, determinando
el origen común del accidente sufrido por el actor.
Señala que, con
base en lo anterior, la entidad que representa remitió nuevamente el caso del
accionante a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, para
que la entidad se pronunciara esta vez sobre el porcentaje de pérdida de la capacidad
laboral del señor Rizzo Horta y determinara la fecha de estructuración de la
misma, pero que la citada Junta devolvió los documentos el 24 de marzo de 2006,
argumentando que, en virtud de lo establecido en el Art. 52 de la Ley 962 de
2005, no tienen competencia para pronunciarse sobre el caso presentado a su
consideración.
Agrega la
accionada que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar “pretende
erradamente que al accionante se aplique esta norma, la cual solo rige para las
solicitudes de pensión de invalidez radicadas con posterioridad a la entrada en
vigencia de la mencionada Ley, esto es a partir del 8 de julio de 2005, fecha
de publicación de la ley y el señor Fredys Miguel Rizzo Horta presentó
solicitud de pensión ante esta Sociedad Administradora el 5 de junio de 2005 y
el proceso de calificación de invalidez se inició realmente el 22 de enero de
2004, cuando el Instituto de Seguros Sociales presentó el caso a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar para su correspondiente
valoración, estudio que estuvo suspendido hasta el mes de febrero de 2006
cuando la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se pronunció sobre el
recurso de apelación interpuesto por el accionante estableciendo que el origen
de su patología es común”.
Con fundamento
en lo expuesto, la interviniente solicita vincular a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bolívar, con el fin de que ésta reciba la
documentación y emita el dictamen para así proceder a resolver sobre el reconocimiento
pensional del actor.
Para concluir
afirma que “BBVA HORIZONTE PENSIONES Y CESANTIAS no ha vulnerado derecho
fundamental alguno al tutelante, pues ha adelantado todos los tramites
inherentes a la solicitud de la pensión de invalidez presentada por el mismo,
incluso aquel relacionado con la remisión oportuna de su caso a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, con el fin de que ésta, como
único órgano competente, determinara el origen de la invalidez, el porcentaje
de perdida de capacidad laboral y la fecha de estructuración de su estado de
invalidez, datos indispensables para que la Sociedad Administradora pueda
pronunciarse sobre el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
solicitada”.
5.      Decisiones
judiciales objeto de revisión
5.1.   Fallo
de primera instancia
El Juez Octavo
Civil Municipal de Cartagena, mediante providencia del 28 de julio del 2006,
niega por improcedente el amparo constitucional invocado por el señor Fredys
Miguel Rizzo Horta por considerar que el accionante cuenta con otros medios
judiciales de defensa idóneos para hacer valer sus pretensiones, toda vez que “El
conflicto jurídico se circunscribe a la exigibilidad de un reconocimiento de
estado de invalidez” y “Estos asuntos por regla general, deben dilucidarse
a la luz de los procedimientos propios de la jurisdicción laboral ordinaria, en
la medida que constituye un litigio de carácter laboral entre las partes”.
Sostiene el
fallador de primer grado que la acción de amparo no es el mecanismo idóneo para
acoger las pretensiones del actor, comoquiera que “[e]n el subjudice, no se
hallan acreditados circunstancias ni presupuestos sobre la existencia de
perjuicio irremediable que hagan necesaria y urgente la protección que depreca
el demandante y que harían necesaria la concesión del amparo a través del
presente trámite de carácter residual. Por tanto, debe acudir a las instancias
judiciales propias de los jueces ordinarios laborales a fin de dirimir el
conflicto en relación con el pago de la pensión de invalidez, pues este asunto
es ajeno a la actividad que desarrolla el juez constitucional en pro de la
protección de los derechos fundamentales”.
5.2    Impugnación
El actor impugna
la decisión. Para el efecto destaca que “no tiene otra vía para  resolver la
situación puntual que adolezco por culpa de los tutelados, máxime cuando
padezco una secuela horrible que no me permite ver bien y como tal mis
posibilidades de trabajar son cada vez menores, el fallo se torna injusto y no
se conduele de una pobre persona que solo espera que las autoridades definan su
situación, que es lo menos que pueden hacer”.
5.3              Fallo de segunda instancia
El Juzgado
Quinto Civil del Circuito de Cartagena, mediante providencia del 18 de
septiembre del 2006, confirma la decisión antes reseñada, en consideración a
que “teniendo el accionante la facultad de poder acudir a la jurisdicción
ordinaria en procura de que se le califique la pérdida de su capacidad laboral
no podía entonces acudir a la tutela con tal propósito, porque adviértase que
la tutela solo está erigida para la protección de los derechos constitucionales
fundamentales que no es propiamente el caso del accionante, porque el tema
relativo a la calificación de pérdida de capacidad laboral nada tiene que ver
con derecho fundamental, sino con derechos de orden legal para lo cual existen
opciones distintas a la tutela.
Finalmente el ad
quem señala que tampoco hay lugar a conceder la tutela como mecanismo
transitorio, porque el perjuicio irremediable “no aflora por ninguna parte
en el proceso”.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
anteriores providencias, en desarrollo de las facultades conferidas por los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de1 15 de
diciembre de 2006, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de
esta Corporación.
2.
Problema
Jurídico
Corresponde a esta Sala revisar las sentencias proferidas por los
Juzgados Octavo Civil Municipal y Quinto Civil del Circuito ambos de Cartagena,
que niegan la acción de tutela impetrada por el señor Fredys Miguel Rizzo Horta
contra el B.B.V.A. Pensiones y Cesantías Horizonte S.A., por vulneración de sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al acceso a la pensión de
invalidez, al debido proceso y de petición.
Afirma el actor que la entidad accionada no ha realizado los
trámites y procedimientos necesarios para pronunciarse sobre su derecho
pensional y el B.B.V.A. Pensiones y Cesantías Horizonte S.A. considera que la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar debe ser vinculada a la
actuación, en cuanto le corresponde pronunciarse sobre el grado de incapacidad
que afecta al señor Rizzo Horta, como lo dispone el artículo 41 y siguientes
de la Ley 100 de 1993.
De manera que corresponde a esta Sala determinar si la accionada
está obligada a pronunciarse en la forma en que el actor lo solicita, pero,
dado el carácter subsidiario y residual de la acción de amparo y habida cuenta
que los Jueces de instancia afirman que el señor Rizo Horta cuenta con otros
medios para hacer valer sus pretensiones, previamente habrá de resolverse sobre
la procedencia de la acción.
3.      Procedencia de la acción
3.1
El artículo 86 de la Carta
Política confiere a todas las personas acción de tutela para reclamar sobre la
vulneración de sus derechos fundamentales, cualquiera fuere la autoridad que
los amenace o vulnere, salvo que el ordenamiento cuente con un procedimiento de
comprobada eficacia para que aquel respecto de quien se solicita la tutela
actúe o se abstenga de hacerlo y que la situación no amerite una intervención
inmediata, con el objeto de evitar un perjuicio irremediable y grave.
El artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 señala que el medio judicial
que enerva la competencia del juez constitucional debe analizarse en concreto,
en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante.
Señala al respecto la jurisprudencia de esta Corte:
“(…) la Corte ya ha avanzado bastante en la distinción entre las
materias que son objeto de la definición judicial ordinaria y aquellas que caen
bajo la competencia del juez constitucional, en relación con la efectividad e
idoneidad del medio judicial indicado para proteger a cabalidad los derechos
fundamentales.
La Corte, en torno al tema, ha manifestado que el medio judicial
alternativo, capaz de hacer improcedente la tutela, "tiene que ser
suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental
violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación
directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho",
a lo cual agregó esta Corporación que, "de no ser así, mal puede hablarse
de medio de defensa y, en consecuencia, aun lográndose por otras vías
judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe
la acción de tutela para alcanzar que el derecho (el de naturaleza
constitucional fundamental) deje de ser una utopía" (subraya la Corte.
Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992).
Asimismo, ha afirmado la Corte en el caso López Anaya que "la
existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que no quepa la
acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho fundamental de
que se trata, no respecto de otros" (negrillas del texto original), lo
que significa, según esa reiterada jurisprudencia, que "un medio judicial
únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente
aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental invocado" (subraya
la Corte).
"En consecuencia -ha añadido la Corte-, si dicho medio protege
derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al
derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquél se
entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los
jueces".
"Desde este punto de vista -prosigue- es necesario que el juez
de tutela identifique con absoluta precisión en el caso concreto cuál es el
derecho fundamental sujeto a violación o amenaza, para evitar atribuirle
equivocadamente una vía de solución legal que no se ajusta, como debería
ocurrir, al objetivo constitucional de protección cierta y efectiva (artículos
2, 5 y 86 de la Constitución)" (Sentencia T-441 del 12 de octubre de
1993).
Ello explica el mandato del artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591
de 1991, a cuyo tenor "la existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que
se encuentre el solicitante" (subraya la Sala).[1]
Quiere decir entonces que no siempre el juez de tutela es el primer
llamado a proteger los derechos constitucionales, toda vez que su competencia
es subsidiaria y residual, es decir procede siempre que no exista otro medio de
defensa judicial de comprobada eficacia, para que cese inmediatamente la
vulneración.
3.2
El señor Fredys Miguel Rizo
Horta instaura acción de tutela, para que la entidad accionada realice las
diligencias relacionadas con el reconocimiento de su pensión de invalidez, pues
la entidad asegura que sin la previa calificación del grado de incapacidad y la
fecha de estructuración de la misma, no puede pronunciarse sobre el
reconocimiento de la prestación.
De manera que la acción que se revisa es procedente, toda vez que si
bien el accionante podría acudir ante la jurisdicción laboral y obtener el
pronunciamiento que pretende, lo cierto es que resulta excesivo y des gastador,
tanto para el afectado como para la administración de justicia, que la vía
ordinaria prevista para solventar conflictos con amplia contradicción se
utilice para ordenar un pronunciamiento de fondo en materia pensional, que
tiene que producirse de todas maneras.
Lo anterior, porque el artículo 23 constitucional dispone que los
asociados tienen derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades,
por motivos de interés general o particular y a obtener su pronta resolución.
Establecido
entonces que la acción que se revisa es procedente, esta Sala habrá de decidir
si la accionada vulnera los derechos fundamentales del actor en cuanto se
resiste a pronunciarse de fondo sobre su solicitud pensional, argumentando que
la Junta Regional de Calificación de Bolívar aún no califica el grado de
pérdida de la capacidad laboral y determina la fecha de su estructuración.
4.      Consideraciones preliminares. Calificación del origen y
determinación de la pérdida de capacidad laboral
4.1    En ejercicio de las facultades
conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el
Gobierno Nacional expidió las normas relacionadas con la organización y
administración del Sistema general de riesgos profesionales[2],
es decir determinó las entidades y fijó los procedimientos "destinados
a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las
enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan" -artículo 1 °-.
Disponen los incisos segundo, tercero, cuarto y quinto del artículo
12 del Decreto 1295 de 1994 i) que toda enfermedad o patología, accidente o
muerte, que no hayan sido clasificados o calificados como de origen
profesional, se considerarán de origen común; ii) que la institución prestadora
de salud calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad, que
el "médico o la comisión laboral de la entidad administradora de
riesgos profesionales" adoptará la calificación "en segunda
instancia"; iii) que las discrepancias que surjan respecto de la
calificación "serán resueltas por una junta integrada por
representantes de las entidades administradoras, de salud y de riesgos
profesionales" y iv) que "de persistir el desacuerdo, se
seguirá el procedimiento previsto para las juntas de calificación de invalidez
definido en los artículos 41 y siguientes de la Ley y sus reglamentos. "
Consideró esta Corte, al declarar la exequibilidad parcial de los
incisos segundo, tercero, y cuarto del artículo en mención[3],
que las expresiones entonces demandadas "se limitan a establecer un
procedimiento administrativo para determinar el origen del accidente de trabajo
y de la enfermedad profesional a efectos de que se garantice a los trabajadores
que soportan estas contingencias, las prestaciones asistenciales y económicas
propias del Sistema de Riesgos Profesionales y asignan funciones para el
efecto, lo que los enmarca claramente dentro del concepto de administración del
sistema a que aludió la Corte en la sentencia C-452 de 2002[4]
a que se ha hecho extensa referencia".
Se concluye entonces, como se señala en la jurisprudencia que se
trae a colación, que el legislador estableció un procedimiento administrativo
ágil destinado a determinar el origen del accidente, enfermedad o muerte
padecidos por el asegurado, con el fin de dilucidar a la mayor brevedad sobre
la prestación de los servicios asistenciales y el otorgamiento o reconocimiento
de las prestaciones económicas, a las que el afectado o sus beneficiarios
tuvieren derecho.
4.2    Los artículos 41, 42 y 43 de la
Ley 100 de 1993 disponen que el estado de invalidez será determinado en primera
y en segunda instancia por las Juntas Regionales y Nacional de Calificación
respectivamente, conformadas por un número plural de expertos, designados por
el Ministerio de la Protección Social, quienes actuarán de conformidad con la
reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional[5],
con cargo a la entidad de previsión o seguridad social correspondiente.[6]
Señalan las disposiciones:
“ARTÍCULO 41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo
dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la
calificación de la invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, que deberá
contemplar los criterios técnicos de evaluación, para calificar la
imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de
la capacidad laboral.
ARTÍCULO 42. JUNTAS REGIONALES DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. En las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las
cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión
interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y
determinará su origen.
Las comisiones estarán compuestas por un número impar de expertos,
designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de
conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno
Nacional.
Los honorarios de los miembros de la comisión serán pagados por la
entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que
esté afiliado el solicitante.
ARTÍCULO 43. JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Créase la junta
nacional para la calificación de los riesgos de invalidez con sede en la
capital de la República, integrada por un número impar de miembros designados
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Esta junta, que será interdisciplinaria, tiene a su
cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean
sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas.
Los honorarios de los miembros de la junta, serán
pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social
correspondiente.
(...)”.
Ahora bien, el artículo 52 de la Ley 962 de 2005[7]
adicionó el artículo 41 en mención, en cuanto al pronunciamiento previo de la
administradora o aseguradora en la determinación del estado de invalidez,
asunto que había sido previsto por el artículo 7° de (Decreto 1771 de 1994[8],
mediante la remisión de todas las cuestiones relacionadas con accidentes,
enfermedades o muerte de los asegurados a las previsiones del artículo 12 del
Decreto 1295 de 1994.
La Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia,
mediante Sentencia 11.910 proferida el 29 de septiembre de 1999[9],
respecto de la prueba idónea del estado de invalidez que genera el derecho a la
pensión correspondiente, precisa que "es el dictamen emitido por las
Juntas de Calificación de Invalidez, regionales y nacional, cuya obtención
impone agotar el trámite señalado en la ley 100/93 y en sus decretos
reglamentarios", y a su vez advierte, que" (.) ello no
significa la imperiosa necesidad de hacerlo en forma previa a la presentación
de la demanda", sin que ello comporte "desconocer el inmenso
beneficio que conlleva acompañar a la misma el correspondiente resultado ".
Concluyó entonces la H. Sala de Casación en cita que" (.) el
adecuado entendimiento de los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100
de 1993 es crear una opción conforme a la cual si el asegurador niega el
reconocimiento de la pensión de invalidez, el asegurado puede acudir a las
juntas de calificación de invalidez o al juez del trabajo, a su elección, pues
también se puede acudir a ellas una vez iniciado el trámite judicial, para
darle al dictamen pertinente el trámite que le corresponde en su calidad de
prueba" -se destaca-.
Sostiene la Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de
Justicia que los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, no establecen "un
requisito de
procedibilidad", y
que tampoco desplazan "hacia las Juntas de Calificación de Invalidez la
facultad decisoria sobre la existencia del derecho pensional en cuestión",
comoquiera que "[l] a negativa parcial o total de la pensión
de invalidez es, en esencia, un conflicto jurídico y como tal, su conocimiento
está atribuido por la Constitución Política y por la propia ley laboral al juez
del trabajo (articulo 2° del CPL)”[10].
Señala la providencia:
"Bajo el anterior planteamiento, es evidente que
los artículos 41, 42 Y 43 de la ley 100
de 1993 no podían colocar en cabeza de entes privados (juntas regionales
y nacional de calificación de invalidez) la competencia y la jurisdicción para
definir el conflicto jurídico que suscite el reconocimiento de la pensión de
invalidez, lo cual no se opone a ratificar, como ya se dijo, que son tales
entes los únicos facultados por la ley para emitir el dictamen sobre el grado
de reducción de la capacidad laboral de una persona, como fundamento de su
pretendida pensión de invalidez.
Los artículos 41, 42 y
43 de la ley 100 de 1993 no manejan el tema del reconocimiento de
la pensión de invalidez como presupuesto procesal. El 41 establece que
el estado de invalidez de un asegurado se determina con base en lo dispuesto
por los artículos 42 y 43, siguientes. El 42 dice que en las capitales de
departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así
lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en
primera instancia la invalidez y determinará su origen. Y el artículo 43 crea
la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez en orden a
resolver las controversias que en segunda instancia sean sometidas a su
decisión por las Juntas Regionales o Seccionales respectivas.
Nada indica entonces en esos tres preceptos la
intención siquiera tácita de crear un procedimiento, gubernativo o de otra
naturaleza, previo al juicio y ante entes privados. Pero aún suponiendo que lo
hubiera pretendido, operaría por fuerza la excepción de inconstitucionalidad y
la consiguiente inaplicación de esa preceptiva por ser contraria al esquema
constitucional que sitúa en el órgano jurisdiccional la facultad del Estado
para la definición de los conflictos y el del reconocimiento de una pensión es
uno de ellos.
En esas condiciones, la Sala estima, en acuerdo con
el recurrente, que el adecuado entendimiento de los artículos 41, 42 Y 43 de la
ley 100 de 1993 es crear una opción conforme a la cual si el asegurador niega
el reconocimiento de la pensión de invalidez, el asegurado puede acudir a las
juntas de calificación de invalidez o al juez del trabajo, a su elección, pues
también se puede acudir a ellas una vez iniciado el trámite judicial, para
darle al dictamen pertinente el trámite que le corresponde en su calidad de
prueba”.
En armonía con lo expuesto, es dable colegir que desde la entrada en
vigor de la Ley 1 00 de 1993 y del Decreto 1295 de 1994 y con mayor claridad
con la expedición de la Ley 962 de 2005, compete a las Juntas Regionales y
Nacional de Calificación conceptuar con autoridad sobre los orígenes de la
pérdida de capacidad laboral y el grado de la misma, sin perjuicio i) de la
obligación de la administradora o aseguradora de pronunciarse sobre el punto,
con el objeto de resolver sobre las prestaciones asistenciales y los
reconocimientos e indemnizaciones y ii) de la competencia de la jurisdicción
del trabajo para definir el asunto.
Señala el inciso segundo del artículo 52 de la Ley 962:
"Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a
las Administradoras de Riesgos Profesionales, ARP, a las Compañías de Seguros
que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las Entidades Promotoras de
Salud, EPS, determinar en primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y
calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias. En caso de
que el interesado no esté de acuerdo con la calificación, dentro de los cinco
(5) días siguientes a la manifestación que
hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de
Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta
Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales”.
Además el artículo 9° de la Ley 776 de 2002 corrobora la obligación
de la administradora o aseguradora de pronunciarse sobre el origen de la
incapacidad y la pérdida de la capacidad laboral, sin perjuicio de la
competencia de las Juntas Regionales y Nacionales para dirimir las
controversias al respecto, en cuanto la disposición señala que "de
existir discrepancias se acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez,
quedando a cargo de la entidad de Seguridad Social correspondiente el pago de
honorarios y demás gastos que se ocasionen".
Una entidad administradora de pensiones no podría argumentar, en
consecuencia, que no se pronuncia sobre las prestaciones asistenciales o el
reconocimiento pensional en tanto no conozca el dictamen de las Juntas Regional
y Nacional, dado que a éstas les compete dirimir las controversias, sin
perjuicio del derecho de la aseguradora y del asegurado de acudir directamente
al dictamen, previa la cancelación de los honorarios, a cargo de la entidad
correspondiente.
5.      Caso Concreto- Las sentencias
revisadas serán revocadas
Los Juzgados Octavo Civil Municipal y Quinto Civil del Circuito
ambos de Cartagena, declaran improcedente la acción instaurada por el señor
Fredys Miguel Rizzo Horta contra el B.B.V.A. Pensiones y Cesantías Horizonte
S.A. porque el actor cuenta con otra vía para el restablecimiento de sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, al debido
proceso y de petición.
Ahora bien, el actor exige un pronunciamiento sobre su derecho a la
pensión de invalidez y la accionada considera que primeramente la Junta
Regional de Calificación de Bolívar debe pronunciarse sobre el grado de
incapacidad y la fecha de estructuración de la misma y para el efecto tenía que
haber sido vinculada a la actuación.
De manera que las Sentencias de instancia habrán de revocarse, para,
en su lugar, conceder la protección i) porque la acción de tutela es el único
procedimiento previsto en el ordenamiento para hacer cesar la vulneración del
artículo 23 constitucional y ii) debido a que corresponde a las administradoras
de riesgos profesionales y a las entidades que asumen el riesgo de invalidez y
muerte determinar, en primera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral, su
origen, el grado y la fecha de estructuración de la misma, sin perjuicio de las
competencias de las Juntas Regionales y Nacional para dirimir las controversias
y de la justicia del trabajo para definir el asunto.
Lo último, porque así lo disponen los artículos 41, 42 Y 43 de la
Ley 100 de 1993, el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 y el artículo 9° de la
Ley 776 de 2002 y lo considera la Sala de Casación Laboral de la H. Corte
Suprema de Justicia.
Finalmente, vale precisar que si bien antes de la expedición de la
Ley 965 de 2005 los artículos 41, 42 Y 43 de la Ley 100 de 1993 regulaban
exclusivamente las competencias de las Juntas Regionales y Nacional de
Invalidez, sin mencionar la determinación previa de las cuestiones sobre
invalidez a cargo de las administradoras, aseguradoras y prestadoras, los
artículos 12 del Decreto 1295 de 1994 y 9° de la Ley 776 regularon el asunto.
En este orden de ideas, la entidad accionada, resolverá sobre la
solicitud pensional del actor, determinando su grado de invalidez y la fecha de
estructuración de la misma y, en caso de controversia remitirá el asunto a la
Junta Regional de Calificación de Bolívar y cancelará los honorarios
correspondientes.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR las sentencias
proferidas por los Juzgados Octavo Civil Municipal y Quinto Civil del Circuito
ambos de Cartagena, el 28 de julio del 2006 y el 18 de septiembre de 2006
respectivamente, para decidir la acción de tutela instaurada por Fredys Miguel
Rizzo Horta contra el B.B.V.A. Pensiones y Cesantías Horizonte S.A.
Segundo. CONCEDER al señor Fredys Miguel
Rizzo Horta el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital, al debido proceso y de petición.
En consecuencia ORDENAR al B.B.V.A. Pensiones y Cesantías
Horizonte S.A. que decida, en las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la
notificación de esta providencia la solicitud pensional del actor, previa la
determinación de su grado de invalidez y la fecha de estructuración de la misma
y que, de ser necesario, remita el asunto a la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Bolívar y sufrague los honorarios correspondientes, conforme al
artículo 43 de la Ley 100 de 1993.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia
SU-1067/2000 M. P. Fabio Morón Díaz.
[2]
Invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad
profesional, prestaciones médico-asistenciales, pensión de sobrevivientes
originadas por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, entre otras.
[3] Sentencia C-855 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[4] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[5]
El Decreto 2463 de 2001 reglamentó los artículos
41 y 42 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la integración, financiación y
funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez.
[6] El artículo 43 del Decreto 1295 de 1994, declarado
inexequible mediante Sentencia C-164 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, disponía que "los costos que genere el trámite ante las juntas
de calificación de invalidez serán de cargo, de quien los solicite, conforme al
reglamento que expida el Gobierno Nacional."
[7] Diario
Oficial 46.023 de 6 de septiembre de 2005.
[8] "Por el cual se reglamenta parcialmente el
decreto 1295 de 1994".
[9] M.P.
Germán Valdez Sánchez
[10] Diferentes Salas de Revisión de esta Corte se han
pronunciado sobre la obligación de las administradoras de solicitar el dictamen
de las Juntas Regional s de Invalidez y han conminado a las accionadas a
cancelar los honorarios correspondientes, con el fin de  que los jueces
laborales definan las controversias en curso. Al respecto consultar  entre
otras, las Sentencias T- 204 Y 701 de 2002  T-033 y T-1200 de 2004.