T-417-98
Sentencia T-417/98
Sentencia T-417/98
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Procedencia
de distribución de competencias en organismos de control fiscal
Esta misma
Corporación dejó sentado que la distribución de competencias dentro de la
Contraloría, concretamente las referidas a las unidades de juicios fiscales, no
desconoce el orden constitucional vigente por cuanto se trata del ejercicio de
una facultad del Contralor General de la República, propia de sus atribuciones
constitucionales y legales.
DEBIDO PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Procedencia
DERECHO DE
DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Término para el ejercicio en etapa de investigación
Referencia:
Expediente T-160 517
Acción de Tutela
instaurada por César Augusto Manrique Soacha contra Contraloría Municipal de
Fusagasugá - Unidad jurídica de juicios fiscales e investigaciones.
Magistrado ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
D.C. , a los doce (12) días del mes de agosto de mil novecientos  noventa y
ocho (1998).
Se someten a revisión los fallos proferidos
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la sección quinta de la sala
de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado en el asunto de la
referencia, los cuales mediante auto de abril veintinueve (29) de 1998 fueron
escogidos por la Sala de Selección Número Cuatro para la revisión por esta
Corporación.
I. INFORMACIÓN PRELIMINAR
El peticionario, quien se desempeña como alcalde
del municipio de Fusagasugá, ejerció acción de tutela contra la Contraloría
Municipal de Fusagasugá - Unidad jurídica de juicios fiscales e
investigaciones, por estimar que dicha entidad vulneró su derecho fundamental
al debido proceso.
Mediante providencia de junio 17 de 1997 -
dice la demanda - el ente accionado decretó el cierre de la investigación y
profirió auto de apertura a juicio fiscal en contra suya, y de otras personas,
por presuntas irregularidades en la ejecución del contrato de obra pública para
la construcción de la primera etapa del terminal de transportes de Fusagasugá.
En el libelo se afirma que interpuso
recurso de reposición contra dicha providencia y que, así mismo, solicitó la
declaratoria de nulidad de lo actuado por violación al derecho a la defensa y
al debido proceso.
Aseveró el actor que el demandado confirmó
la providencia, sin tener en cuenta que no tuvo oportunidad para contradecir
las pruebas obrantes en el proceso pues los “oficios que recibí de la Unidad
contenían solicitudes tendientes a la remisión de documentos relativos a la
celebración del contrato de obra…pero en mi calidad de Alcalde, y no en
condición jurídica de vinculado al proceso”.
De conformidad con lo expresado en el
amparo, la violación del derecho fundamental al debido proceso se dio por tres
razones: incompetencia de la Unidad Jurídica de Juicios Fiscales e
Investigaciones de Fusagasugá, por inobservancia de las formas propias del
proceso de responsabilidad fiscal, por desconocimiento del derecho de defensa y
por desconocimiento de la finalidad del proceso fiscal.
En lo tocante a la falta de competencia,
sostiene el peticionario, esta es clara toda vez que de acuerdo con el texto
constitucional y la ley que lo desarrolla, el establecimiento de la responsabilidad
fiscal que se derive de la gestión fiscal es una atribución exclusiva del
Contralor. En efecto, esgrime que la ley 42 de 1993 al regular el tema de la
delegación, debe interpretarse que ella sólo procede “mediante acto
administrativo motivado” y que ello no se dio en el caso de autos.
Por lo que hace relación a la inobservancia
de las formas propias del proceso de responsabilidad fiscal, al decir del
demandante, ha debido inaplicarse la resolución No. 018 de 1996 expedida por el
Contralor Municipal que reguló el procedimiento pues este es asunto del resorte
exclusivo del legislador, a este propósito citó la Sentencia de Unificación 620
de 1996 de esta Corporación.
Respecto del desconocimiento del derecho de
defensa, continúa el escrito de tutela, asegura que “la Corte Constitucional -
en la sentencia citada- al resolver una acción de tutela idéntica a la
que aquí se plantea, advirtió que dentro del proceso de responsabilidad fiscal,
con el fin de garantizar el derecho a la defensa, las Contralorías deben, antes
de calificar la investigación, se debe (sic) indicar un término prudencial para
que quienes resulten imputados puedan ejercer ese derecho”.
Por fin, en punto de la finalidad del
proceso de responsabilidad fiscal estima que por no haber un daño patrimonial
no se reúnen los elementos constitutivos de aquel.
II. DECISIONES JUDICIALES REVISADAS
Mediante sentencia del 13 de noviembre de
1997, la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió
conceder  la acción de tutela interpuesta, habida cuenta que el auto que
decretó la apertura del juicio fiscal no le fue notificado personalmente al
presunto responsable ni se le citó en la forma indicada para la notificación
personal, ni se le entregaron las copias de la investigación para poder
ejercitar su derecho de defensa, todo lo cual se constituyó en una “notoria
violación al derecho constitucional fundamental del debido proceso”.
Para la sección quinta de la sala de lo
contencioso administrativo del Consejo de Estado, quien conoció de la
apelación, la acción de tutela  resulta improcedente como que el demandante
dispone de otro medio de defensa judicial, particularmente la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, estima que el auto que declaró
abierta la etapa de investigación sí fue notificado personalmente de acuerdo
con lo previsto por el artículo 79 de la ley 42 de 1993. En consecuencia revoca
el fallo del a quo.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar la
sentencia antes relacionada, de conformidad con lo previsto en los artículos
86, inciso 2, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, y en el  Decreto
2591 de 1991.
2 Las normas que disponen una distribución
de competencias en los organismos de control fiscal no vulneran la constitución
política
En oportunidades
precedentes y por vía de revisión de la acción de tutela, esta Corporación,
atendiendo el mandato constitucional contenido en el artículo 4º  Superior, ha
inaplicado normas jurídicas que se encuentran en abierta oposición con el
ordenamiento constitucional [1].
Particularmente en tratándose de los juicios fiscales, lo hizo con respecto a
una resolución orgánica de la Contraloría General de la República, que
desconociendo el principio constitucional de la reserva de ley, entró a regular
algunos aspectos del proceso de responsabilidad fiscal.
No obstante lo anterior,
esta misma Corporación dejó sentado que la distribución de competencias dentro
de la Contraloría, concretamente las referidas a las unidades de juicios
fiscales, no desconoce el orden constitucional vigente por cuanto se trata del
ejercicio de una facultad del Contralor General de la República [2], propia de sus
atribuciones constitucionales y legales.
Así las cosas esta Sala de revisión,
reiterando la jurisprudencia constitucional sobre la materia, no procederá a
inaplicar la Resolución No. 018 de 1996, expedida por el Contralor municipal de
Fusagasugá, por cuanto ella establece una distribución de competencias dentro
de este organismo de control fiscal dentro del marco de sus atribuciones.
3.Oportunidad para el derecho de defensa en
etapa de investigación en materia de responsabilidad fiscal
Reiterada y abundante ha sido la
jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a la protección en sede de tutela
del derecho fundamental al debido proceso, que se extiende -tal y como lo
dispone la normativa constitucional- no sólo a las actuaciones judiciales, sino
también a las administrativas.
Vistas así las cosas en providencia de
Unificación 620 de 1996 MP Antonio Barrera Carbonell, donde se estudió en
detalle el tema relativo al debido proceso en materia fiscal, se dejó en claro
que la protección del debido proceso es procedente en los juicios por
responsabilidad fiscal. Dijo la Corte en esa oportunidad:
“La ley guarda
silencio con respecto a la forma como los imputados pueden hacer uso de su derecho
de defensa dentro de la etapa de la investigación, pues las normas de la ley 42
de 1993 que regulan el trámite del proceso de responsabilidad fiscal postergan
para una fase posterior -la del juicio- el ejercicio del derecho de defensa, el
cual realmente durante la etapa de investigación no se garantiza.
(. . .)
Ningún reparo
encuentra la Sala a la unilateralidad de la actuación surtida dentro de las
indagaciones preliminares, encaminada fundamentalmente a establecer en forma
objetiva la posible existencia de hechos o circunstancias que pueden configurar
el manejo irregular de bienes o recursos públicos, sin determinar a unos
responsables concretos.
Tampoco encuentra la
Sala contraria a la garantía del debido proceso que en una fase de la etapa de
investigación se conserve la actuación unilateral de la administración, por la
exigencia de mantener la reserva requerida, e impedir que su conocimiento o
publicidad pueda permitir la destrucción o la manipulación de las pruebas o la
interferencia de extraños y aún de los posibles implicados que la hagan
fracasar. De este modo, el proceder unilateral de la administración se
justifica por la necesidad de que pueda establecer con certeza, objetivamente
y  libre de influencias e injerencias perniciosas los hechos investigados, su
incidencia en el manejo irregular de los bienes y recursos públicos y la
identificación de los presuntos responsables. Igualmente, se justifica dicha
actuación unilateral para efectos de decretar medidas cautelares sobre los
bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos
del Estado, con el fin de prever que no sea ilusoria la declaración de
responsabilidad fiscal en cabeza de un imputado, al asegurar a través de dichas
medidas el pago de la indemnización que llegue a decretarse.
Pero necesariamente
el avance de la investigación puede determinar que en un momento dado exista un
acopio de pruebas que permitan deducir con claridad la existencia y naturaleza
de los hechos constitutivos de las infracciones, y establecer la identidad de
los autores o partícipes. En tal circunstancia, y dada la situación de
desigualdad o desequilibrio en que se encuentran éstos, se impone la necesidad
de garantizar el derecho al debido proceso con el fin de restablecer una
igualdad o balance entre la verdad establecida por la administración, que surge
de la actuación que ha adelantado y que pone en duda la inocencia del posible
imputado, y la verdad que éste puede ofrecer al permitírsele ser oído y en
aportar, así sea preliminarmente y antes del juicio la prueba de sus descargos.
Aprecia la Corte que
en la forma como está diseñado el proceso de responsabilidad fiscal no existe
una idea de equilibrio y proporcionalidad, en las dos etapas del proceso. En
efecto, en la etapa de investigación la autoridad de control fiscal recopila
pacientemente y en forma unilateral las pruebas contra el imputado en un
término no mayor de 30 días, prorrogables por otro tanto, es decir, 60 días
hábiles, y luego una vez iniciado el juicio, sin haber ejercido su derecho de
defensa durante la investigación,  es cuando tiene la oportunidad de
controvertir, en una situación de evidente desventaja, la prueba recopilada
unilateralmente durante ésta.
No sólo razones de
justicia avalan la solución propuesta, sino la de garantizar adecuadamente el
derecho de defensa en una actuación administrativa que puede conducir a una
afectación grave del patrimonio económico de una persona y a sus derechos
fundamentales, e igualmente, la necesidad de preservar los principios de
igualdad, celeridad, economía, eficiencia y eficacia de las actuaciones
administrativas, en el sentido de que en forma rápida y oportuna se defina si
hay lugar o no a iniciar el respectivo juicio de responsabilidad fiscal, porque
sin habérsele dado oportunidad al posible imputado de exponer su versión de los
hechos y de producir la prueba de descargo, únicamente se cuenta con una verdad
unilateral.
La participación del
presunto imputado en la etapa de investigación permite asegurar no sólo el
derecho de defensa sino que contribuye a dar certeza a aquélla, y a garantizar
su eficiencia y eficacia, porque es posible determinar en forma pronta y
oportuna que no hay lugar a exigirle la responsabilidad fiscal a aquél, o que
por el contrario, se requiere adelantar el trámite del juicio para establecer
si hay lugar a declararla o no.
(. . .)
Concordante con lo
expuesto, se pregunta la Corte cuál es el momento preciso para que dentro de la
etapa de investigación se garantice al imputado o imputados el derecho de
defensa?.
En la forma como
aparece diseñada la etapa de la investigación, con el objetivo claro antes
especificado, que tiene un término de duración de 30 días, prorrogables por un
término igual, entiende la Corte que éste debe ser el lapso mínimo en que debe
mantenerse la actuación unilateral del funcionario competente para tramitar el
proceso de responsabilidad fiscal y que vencido dicho término o su prorroga, y
siempre que los elementos de juicio obrantes en el proceso puedan ameritar la
iniciación del juicio fiscal, éste debe señalar un término prudencial
adicional para que quienes resulten imputados puedan ejercer el derecho de
defensa en los términos del art. 29 de la Constitución (subrayas fuera de
texto)
Las consideraciones
transcritas son aplicables al caso de autos comoquiera que en el juicio fiscal
adelantado contra el actor, no se observó el término prudencial de que trata la
sentencia en cita para que en el mismo hubiese ejercido su derecho a la
defensa. Esta sala procederá a revocar las providencias de instancia y, en su
lugar, concederá el amparo solicitado.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes
consideraciones, la Sala Octava  de Revisión de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVÓCASE
el fallo proferido por la sección quinta de la sala de lo contencioso
administrativo del Consejo de Estado por cuya virtud se decidió denegar  la
tutela impetrada por César Augusto Manrique Soacha.
Segundo. CONCÉDASE
la tutela del derecho al debido proceso. En tal virtud, se ordena a la Unidad
de Investigaciones Fiscales de la Contraloría Municipal de Fusagasugá para que
proceda a anular la actuación a partir de la expedición de la providencia que
ordenó la apertura del juicio fiscal, a efecto de que con anterioridad a esta
decisión se les dé la oportunidad a los demandantes de ejercer el derecho de
defensa en la etapa investigativa.
Tercero .- DÉSE cumplimiento a lo
previsto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA                                           VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia T-417/98
DERECHO DE
DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Oportunidad en etapa del juicio (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente T-160517
Acción de tutela
incoada por Cesar Augusto Manrique Soacha contra la Contraloría Municipal de
Fusagasugá -Unidad Jurídica de Juicios Fiscales e Investigaciones-
Los suscritos magistrados Vladimiro Naranjo
Mesa y Fabio Morón Díaz, aclaramos nuestro voto en torno a la Sentencia
adoptada en el asunto de la referencia, pues no obstante que suscribimos la
providencia en estricto acatamiento a la decisión contenida en la sentencia
SU-620 de 1996 (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell), emanada de la Sala Plena
de esta Corporación, no compartimos los criterios sentados jurisprudencialmente
en este último pronunciamiento, en lo referente a la oportunidad procesal para
ejercer el derecho de defensa en los juicios fiscales, como en esa misma
ocasión lo aclaramos en el salvamento de voto respectivo.
En efecto, en esa oportunidad expresamos:
"El
señalamiento inexorable de una oportunidad, no prevista en la  ley, para que
durante la etapa investigativa el "posible" imputado controvierta las
pruebas allegadas, so pretexto de un ejercicio pleno de su derecho de defensa,
es capaz de convertir en inanes los objetivos de toda la actuación que, como
elemento inherente a ella misma, contempla la posibilidad de que, ponderadas
las circunstancias del caso, el investigado no conozca la actividad probatoria
que se cumple, para evitar, justamente, que apoyándose, por ejemplo, en su
condición de funcionario obstruya la investigación, oculte, manipule o destruya
pruebas.
No significa lo
anterior que se niegue a la persona involucrada la ocasión de controvertir
pruebas y de ejercer su derecho al debido proceso, es claro que esas
prerrogativas le pertenecen, pero la etapa para hacer uso de ellas es,
primordialmente, la del juicio, cuya apertura supone una imputación y debe ser
notificada, abriéndose, entonces, una etapa en la que el implicado puede
solicitar o aportar pruebas y, en fin, desplegar toda la actividad que estime
necesaria para desvirtuar los cargos que, dicho sea de paso, no se le formulan
en la etapa investigativa sino cuando se decreta la apertura del juicio."
En los anteriores términos, dejamos
aclarado nuestro voto.
Fecha ut supra,
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
[1]CORTE
CONSTITUCIONAL. Sentencia de Unificación 620 de 1996 MP Antonio Barrera
Carbonell
[2]  Ibídem.