T-524-09
Sentencia T-524/09
Sentencia
T-524/09
FONDO
NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Régimen especial de seguridad social en salud para los
docentes
ACCION
DE TUTELA-Deber de
prestación del servicio de salud a padre de docente
Referencia: expediente T-2244048.
Acción
de tutela presentada por Edmundo Vicente Apraez Folleco, contra la Unidad Médico
Asistencial de Putumayo, UNIMAP E. U.
Procedencia: Juzgado Tercero
Promiscuo Municipal de Mocoa, Putumayo.
Magistrado Ponente:
DR. Nilson Pinilla
Pinilla.
Bogotá, D. C., agosto cinco (5)
de dos mil nueve (2009).
La Sala Séptima de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los  magistrados Nilson Pinilla
Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Jorge Iván Palacio Palacio, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo adoptado
por el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Mocoa, dentro de la acción de
tutela incoada por el señor Edmundo Vicente Apraez Folleco contra la Unidad
Médico Asistencial de Putumayo, UNIMAP E. U.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo el mencionado despacho judicial en virtud
de lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, y fue escogido
para revisión por la Sala de Selección N° 4, mediante auto de abril 23 de 2009.
I.  ANTECEDENTES.
El señor Edmundo Vicente Apraez Folleco,
interpuso acción de tutela contra la Unidad Médico Asistencial de Putumayo,
UNIMAP E. U., con el fin de solicitar la protección de sus derechos
fundamentales a la salud, la vida, la integridad personal, la dignidad humana,
la igualdad y el debido proceso, que considera desconocidos por las razones que
se sintetizan a continuación:
1. Hechos y relato contenido en la demanda.
1.1. Afirmó el accionante, de 54 años de
edad, que se encontraba afiliado en calidad de beneficiario de su hija Ángela
María Apraez Vivas, a la Unidad Médico Asistencial de Putumayo UNIMAP E. U.,
IPS del Magisterio.
Sin embargo, en febrero 11 de 2008 la
entidad referida lo desafilió, argumentando que no cumplía los requisitos
necesarios para ser beneficiario, pues el acuerdo reglamentario de las
afiliaciones de los docentes dispone que, tienen derecho a afiliarse como
beneficiarios, entre otros, “los padres de los educadores solteros y sin
hijos, mientras no estén pensionados y dependan económicamente de éste”,
circunstancia que, según la institución, no se configura en el presente caso.
1.2. Relató que su hija, estuvo viviendo
con el señor Leonardo Hernández Garreta, y fue afiliada a UNIMAP en el año
2001, como beneficiaria de su compañero. Durante la convivencia, la pareja
procreó una niña.
1.3. Posteriormente, en febrero 9 de 2004,
la señora Apraez Vivas fue nombrada en el cargo de docente en el centro
educativo “La Venada” en Orito, razón por la cual procedió a afiliarse
como cotizante independiente. Declara que para ese momento ya no estaba
conviviendo con el señor Hernández Garreta.
1.4. Comentó el demandante que su hija lo
afilió como beneficiario en octubre 28 de 2004, ya que además de depender
económicamente de ella, él no tiene estatus de pensionado, ni se encuentra
cubierto por el sistema de seguridad social en salud bajo ninguno de los
regímenes vigentes.
1.5. Señaló que si bien su hija y el
anterior compañero tienen una niña, ésta continúo inscrita como beneficiaria de
su padre, a cuyo cargo está la crianza y el sostenimiento de la misma. Por
ello, según el actor, él puede ser beneficiario, “pues el sistema de
seguridad social en salud tiene cobertura familiar”.
1.6. Continuó relatando que fue
diagnosticado con “adenocarcinoma gástrico tipo Borman III (cáncer
gástrico)” desde octubre de 2007, por lo cual su estado de salud es crítico
y requiere tratamiento médico especializado urgente, además de continuas
remisiones a oncología.
1.7. Señaló que es de conocimiento general
que este tipo de cáncer es uno de los más “virulentos y agresivos”, por
lo cual, cada día sin tratamiento ni atención médica constituye un paso
indefectible hacia su muerte. Sumado a lo anterior, afirma que el hecho de no
contar con los medicamentos prescritos lo somete a sufrir dolores y trastornos
fisiológicos sin paliativo alguno.
1.8. Finalmente, informó que a raíz de la
supuesta irregularidad de su afiliación, lo retiraron de forma inmediata del
sistema, reportándolo como usuario inactivo e interrumpiendo el tratamiento
médico.
2. Los derechos fundamentales vulnerados y
lo que se pretende.
El demandante solicitó al juez de tutela
que frente a la urgencia de proteger sus derechos fundamentales a la salud, la
vida, la integridad personal, la dignidad humana, la igualdad y el debido
proceso, se ordene  “como medida provisional la suspensión de la orden de
desafiliación de la IPS UNIMAP, para reanudar la atención  y el tratamiento
especializados y evitar perjuicios ciertos e inminentes para mi vida” (f. 5
cd. inicial).
3. Actuación procesal.
Mediante auto de abril 7 de 2008, el Juzgado
Tercero Promiscuo Municipal de Mocoa, admitió la tutela interpuesta contra la
Unidad Médico Asistencial regional Putumayo UNIMAP E. U, citó al demandante a
fin de que ratificara su declaración y ordenó notificar a la entidad accionada,
solicitándole “copia de los términos de referencia del contrato que la
Fiduciaria La Previsora posee con dicha entidad”.
- Respuesta de la Unidad Médico Asistencial
regional Putumayo UNIMAP E. U.
Es necesario advertir que en el expediente
allegado a la Corte Constitucional, no consta el escrito de respuesta de UNIMAP
E. U. Sin embargo, en el numeral 7° de la sentencia de instancia, el juez
afirmó haber recibido dicho comunicado (fs. 33 a 34 ib.).
Según lo relatado en el pronunciamiento
judicial, la entidad respondió dentro del término legal establecido y ejerció
su defensa exponiendo sus argumentos así:
Indicó que UNIMAP E. U. hace parte de la
Unión Temporal Surcolombiana; dicha entidad tiene contrato directo con la
Fiduciaria La Previsora S. A., que es la encargada de administrar los recursos
del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Este contrato es de
fiducia mercantil, y en él, la Previsora se asemeja a una Empresa Promotora de
Salud EPS, y La Unión Temporal Surcolombiana, que presta el servicio de salud,
hace las veces de una Institución Prestadora de Salud IPS.
Por tanto, aseveró que la entidad encargada
de realizar las afiliaciones respectivas del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, es la Previsora S. A. y no la Unión Temporal
Surcolombiana, mucho menos UNIMAP E. U.
Posteriormente, adujo que“en lo
relacionado con la afiliación y la carnetización de los beneficiarios de los
docentes afiliados la UNIÓN TEMPORAL SURCOLOMBIANA, debe regirse por el
capítulo 9° de los términos de referencia de la Invitación Pública Nº 143, la
cual establece que para afiliar a los padres como beneficiarios el cotizante
debe cumplir dos condiciones a saber, ser soltero y no tener hijos”. (El
referido documento que el juez atestigua haber recibido tampoco consta en el
expediente).
Sobre el caso en particular, la entidad
expresó que las afiliaciones de la señora Ángela María Apraez Vivas han sido
irregulares, pues al ser inscrita como beneficiaria del señor Leonardo
Hernández Garreta (2001) declaró bajo la gravedad de juramento que tenía unión
marital de hecho vigente, y posteriormente, cuando fue vinculada al Magisterio
como docente (2004) manifestó no tener ningún vínculo marital, por lo cual
procedió a afiliar a su padre y a su hermana como beneficiarios.
Señaló que ante la evidencia de una hija
entre la señora Apraez Vivas y el señor Hernández Garreta, el accionante señor
Apraez Folleco “no posee ningún derecho para ser afiliado como beneficiario”,
pues para serlo deberá pagarse por él una Unidad Pago por Capitación (UPC)
adicional.
4. Sentencia única de instancia
Mediante providencia de abril 21 de 2008 el
Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Mocoa, negó la acción de tutela contra
UNIMAP E. U, al argumentar que se evidencia la mala fe de la señora Ángela
María Apraez Vivas, cuando al momento de la afiliación de su padre, no
puntualizó información valiosa para UNIMAP E. U.
De igual manera, tuvo en cuenta que la
entidad accionada proporcionó una solución concreta al caso específico, esto
es, la posibilidad de cancelar la Unidad de Pago por Capitación, sugerencia que
no fue atendida. Todo lo anterior, se sustenta en documentos que dice haber
allegado la accionada (los cuales no constan en el expediente).
Finalmente, consideró que no se puede
premiar maniobras engañosas para acceder a los servicios de salud sin observar
la normatividad vigente y recomendó al demandante que, si es su voluntad, realice
las gestiones necesarias para afiliarse como beneficiario de su hija,
cancelando las cuotas de UPC correspondientes.
II.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Es competente la Corte
Constitucional para analizar, en Sala de Revisión, la decisión proferida dentro
de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto que
se debate.
En el presente caso, debe esta
Sala de Revisión analizar si efectivamente existe vulneración de algún derecho
fundamental por parte de la entidad accionada, por cuanto atendiendo las
circunstancias especiales de salud por las que atraviesa el actor, quien padece
“cáncer gástrico” es necesaria la continuidad en el servicio médico.
La razón por la cual fue
desafiliado del sistema de seguridad social, obedece a que según la entidad
demandada, no puede ser beneficiario en salud de su hija, quien labora como
docente al servicio del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Tercera. Reiteración de
jurisprudencia en relación con el régimen de seguridad social de los
beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Decisiones
de la Corte Constitucional en la materia.
3.1. En reiteradas oportunidades, la Corte Constitucional ha afirmado
que de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, el régimen de
seguridad social de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio no se rige por normas generales, sino por disposiciones
especiales, consignadas en las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994. Así,
el mencionado artículo señala:
“El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en
la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con
excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley,
ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989,
cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de
remuneración…”
Sin embargo, el carácter excepcional de dicho régimen no implica que
los principios generales de la seguridad social queden por fuera de su
regulación, pues para la Corte, “la excepcionalidad del régimen propio de
los docentes no lo hace ajeno a los principios y valores que en materia de
salud establece la Constitución Política”[1].
3.2. Dentro de este contexto, la Ley 91 de 1989 creó
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; en el artículo
tercero señala que es “una cuenta especial de la Nación, con independencia
patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos
serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la
cual el Estado tenga más del 90% del capital”.
Así las cosas, todos los docentes del servicio público
educativo y de las plantas de personal de los entes territoriales, se
encuentran vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, cuyos recursos son administrados en la actualidad por la Fiduciaria
La Previsora S. A., por virtud del contrato de fiducia mercantil que el Estado
celebró con ésta para tal fin.
3.3. Son muchos los pronunciamientos[2] proferidos sobre la materia donde la Corte
ha protegido la salud de los padres beneficiarios de trabajadores del Fondo
Nacional del Magisterio, considerando que la exclusión del régimen impide que
los docentes cumplan con el deber de solidaridad para con sus padres; además
interrumpir la prestación del servicio público de salud, es contrario a los
mandatos constitucionales y vulnera los derechos fundamentales.
3.4. En la sentencia T-515A de julio 7 de 2006, con
ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, esta corporación recordó la
sentencia T-015 de enero 25 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, que abordó
el tema sobre la exclusión del sistema de salud de los padres de los docentes
que se encuentran casados y/o tienen hijos, planteando la necesidad de regular
el sistema de seguridad social a fin de que el docente afiliado pueda vincular
a sus padres no jubilados que dependen económicamente de él.
La decisión citada mencionó que efectivamente en
cumplimiento de la orden impartida en la providencia de enero 25 de 2006, el
Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, expidió el Acuerdo Nº 3 “Por el cual se incluye la modalidad de cotizantes
dependientes en los servicios médico – asistenciales a cargo del Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cumplimiento de la sentencia T-015
del veinticinco (25) de enero de 2006 de la Corte Constitucional”,
precisando:
“En dicho acuerdo, dando
cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, se incluyó la modalidad
de cotización dependiente en los servicios médico – asistenciales a cargo del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, permitiendo a los
padres de los docentes ser cotizantes dependientes, calidad de la que derivan
el acceso a
los mismos servicios de salud que están previstos para los afiliados al Fondo
de Prestaciones Sociales del Magisterio. De tal forma, dispuso en el
artículo segundo lo siguiente:
‘ARTÍCULO SEGUNDO.- Podrán
ser cotizantes dependientes los padres del afiliado casado, siempre que se
cumpla con los siguientes requisitos:
1. Se encuentre
plenamente acreditado que el padre del afiliado no cuenta con una pensión y
depende económicamente de él.
2. El afiliado deberá
autorizar el descuento por nómina, ante la respectiva Secretaria de Educación,
de una cotización equivalente a la U.P.C., del Sistema General definida
anualmente por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud de acuerdo con
el grupo etáreo, incrementada en 31.3%.
3. En los casos en
que el cotizante dependiente se encuentre en las zonas especiales definidas por
el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el valor adicional será
asumido por parte del Fondo.
4. Junto con la
autorización de descuento, el afiliado garantizará una permanencia mínima de un
año y medio (1 ½) de su dependiente en el sistema de salud del Magisterio, por
lo cual la señalada autorización se extenderá, mínimo, por dicha vigencia.’
El Fondo expidió, posteriormente, el
reglamento para la incorporación de padres de docentes como cotizantes
dependientes, en el cual estableció los requisitos para obtener tal calidad, el
procedimiento para la inscripción de padres y otras disposiciones
reglamentarias, dentro de las que se destaca el valor del aporte que deben
pagar los docentes por sus padres, que oscila de acuerdo al grupo etáreo al
cual pertenezcan estos últimos.
De esta forma, la Corte encuentra que la regulación
emitida por el Consejo Directivo del Fondo Nacional De Prestaciones Sociales
Del Magisterio cumple con la orden proferida en la Sentencia T-015 de 2006, al
ajustarse a la Constitución Política y permitir a los docentes cumplir con el
principio superior de solidaridad, a la vez que da lugar a que los padres de
los docentes hagan parte del régimen de seguridad social, obteniendo, de tal
suerte, la especial protección de que son sujetos dada su condición de vulnerabilidad.”
3.5. Dentro de este contexto, es claro que el régimen
de seguridad social en salud de los padres de los docentes vinculados al Fondo
de Prestaciones Sociales del Magisterio, cumple con el principio de
solidaridad, continuidad y acceso al sistema, como quiera que al depender
económicamente de sus hijos, son ellos quienes velan por sus necesidades.
Cuarta. Análisis del caso concreto.
En el caso objeto de revisión, el accionante es padre de
una docente y, por tal motivo disfrutaba en calidad de beneficiario de su hija
de la atención en salud que, a través de IPS demandada, proveía el Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio.
No obstante, quedó excluido del sistema de seguridad
social propio del Fondo, sin consideración a que tiene 54 años de edad y padece
cáncer gástrico,  interrumpiéndose la prestación del servicio a quien no tiene
capacidad económica para afiliarse como cotizante a otra entidad prestadora de
salud.
De conformidad con la jurisprudencia de esta
corporación, la decisión de la entidad accionada de excluir de la cobertura como
beneficiario del sistema de salud, al padre de la docente casada o con unión de
hecho y/o con hijos, sin establecer un mecanismo para que pudiera acceder al
servicio de salud, es violatoria de sus derechos fundamentales.
Como puede constatarse, al actor se le estaba
prestando el servicio de salud en la IPS demandada, en calidad de beneficiario
desde el año 2004 (fs. 11, 12, y 13 cd. inicial), pero fue declarado inactivo,
al parecer por cuanto su hija y el anterior compañero permanente de ésta,
tienen una niña, pero está claro que la menor es afiliada de su padre.
En tal virtud, independientemente de la
discusión de que la hija del actor tenga  o no una unión marital vigente y una
niña que es beneficiaria de su progenitor, quien también es docente, lo que
debió analizar el juez de instancia y considerar la entidad demandada antes de
excluir al accionante, es el régimen especial aplicable a los padres de los
docentes, la dependencia económica de éste y la inminencia de un perjuicio
irremediable, puesto que por el cáncer que padece requiere la continuidad del
servicio de salud y la suspensión del tratamiento iniciado vulnera sus derechos
fundamentales.
Sobre este aspecto ha dicho la Corte que “la EPS que presta un servicio de salud, no puede
comprometer la continuidad del mismo, pues es obligación primordial, tanto de
las entidades estatales como de los particulares que participen en la
prestación del servicio público de salud, garantizar su continuidad sin
interrupciones ni dilaciones injustificadas”.[3]
Por consiguiente, es la acción de tutela el
mecanismo idóneo para exigir a la Unidad Médico Asistencial de Putumayo, UNIMAP
E.U., que continúe prestando la atención integral al actor y deberán el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio y la Fiduciaria La Previsora (vinculados a esta acción, f. 26 ib.)
realizar la inclusión del demandante dentro del régimen de beneficiarios
aplicable, solicitando si es del caso el pago de la UPC que corresponda, pues
se evidencia la dependencia económica del padre con respecto a la docente y un
riesgo vital inminente, estando vulnerados sus derechos constitucionales
fundamentales a la salud y a la seguridad social.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la sentencia proferida en abril 21 de 2008 por el
Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Mocoa, que  resolvió negativamente la
acción de tutela incoada por Edmundo Vicente Apraez Folleco contra Unidad Médico
Asistencial de Putumayo, UNIMAP E. U.. En su lugar, procede CONCEDER la
tutela impetrada.
Segundo: ORDENAR a la Unidad Médico Asistencial de Putumayo, UNIMAP
E.U., que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
de esta providencia, otorgue la atención integral al actor, debiendo el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio y la Fiduciaria La Previsora realizar su inclusión dentro del
régimen de beneficiarios aplicable, solicitando si es el caso el pago de la UPC
que corresponda.
Tercero: Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] T-515A de julio 7
de 2006, M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[2] T-351 de abril 7 de
2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil, T-1028 de diciembre 4 de 2006, M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, T-418 de mayo 24 de 2007,  M. P. Álvaro Tafúr Gálvis.
[3] T-270
de marzo 17 de  2005, M. P. Álvaro Tafúr Gálvis.