SU394-16
Sentencia
SU394/16
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACCIONES U OMISIONES JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE EXTINCION
DE DOMINIO-Regulación legal
DEBIDO PROCESO-Decisiones deben ser
en plazo razonable
Uno de los rasgos
fundamentales para valorar si un proceso ha transcurrido durante un plazo razonable,
son las particularidades de los casos, que aunque han sido consideradas como un
paso específico del análisis, se convierten en un asunto transversal. Por lo
tanto, la particularidad de las medidas impuestas, la materia objeto del
proceso, los derechos limitados por las mismas –aspecto objetivo- y el impacto
específico que ellas generan en el procesado –aspecto subjetivo- deberán ser
valorados para determinar el carácter legítimo o ilegítimo del tiempo
transcurrido en el desarrollo de un proceso.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Improcedencia por no
acreditarse el requisito de subsidiariedad
Ante la existencia de
otros medios de defensa judicial, como lo son los recursos y trámite de la fase
judicial del proceso extintivo, la Corte estima que no es posible invadir la
competencia del juez natural, quien es el llamado principal a conocer las
controversias que se presenten sobre las decisiones de la Fiscalía en la etapa
de investigación. Asimismo, dado que no se demostró la posible ocurrencia de un
perjuicio irremediable, tampoco existe fundamento para que la Corte estudie de
fondo la decisión del ente investigador de continuar el proceso de extinción de
dominio contra el accionante.
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO-Vulneración por no
observarse la regla constitucional de plazo razonable en el trámite de un
proceso de extinción de dominio
La acción de tutela es
el mecanismo judicial eficaz para lograr que las autoridades judiciales
encargadas del trámite y juzgamiento del proceso extintivo adopten sus
determinaciones en un plazo razonable, cuando el investigado ha sido diligente
en aceptar los requerimientos judiciales realizados y contribuir en el
eficiente desarrollo de la investigación.
DERECHO A UN DEBIDO
PROCESO EN UN PLAZO RAZONABLE-Se exhorta a las autoridades para que diseñen y
ejecuten un plan de acción que permita evacuar con observancia del principio de
celeridad los procesos de extinción de dominio
DERECHO A UN DEBIDO
PROCESO EN UN PLAZO RAZONABLE-Orden a Fiscalía Especializada llevar a cabo en
un plazo razonable lo que resta de tramitación en proceso extintivo
Referencia: expediente
T- 4.329.910
Acción de tutela instaurada por Antonio
Nel Zúñiga Caballero contra la Fiscalía Segunda Delegada de la Unidad Nacional
ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá para la Extinción del
Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos.
Procedencia: Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María
Victoria Calle Correa, quien la preside, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella
Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión de los fallos adoptados por la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia y por la Sala de Casación Civil de esa misma
Corporación, en primera y segunda instancia respectivamente, dentro del proceso
de tutela promovido por el señor Antonio Nel Zúñiga Caballero contra la
Fiscalía Segunda Delegada de la Unidad Nacional de la Fiscalía ante el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá para la Extinción del Derecho de
Dominio y Contra el Lavado de Activos.
Conforme
a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del
Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección número seis de la Corte Constitucional
seleccionó[1],
para efectos de su revisión, el asunto de la referencia y lo asignó en su
momento a la hoy Sala Quinta de Revisión.
En
la sesión de la Corte Constitucional del 7 de abril de 2015, la Sala Plena de
esta Corporación, con fundamento en el artículo 54A del Reglamento Interno de
la Corte, dispuso asumir el conocimiento y fallo del presente asunto.
I. ANTECEDENTES
Investigaciones penales contra la familia Zúñiga
Caballero
1.
El señor Julio César Zúñiga Caballero fue investigado por enriquecimiento
ilícito y Ley 30 de 1986 - Estatuto Nacional de Estupefacientes -, en los años
ochenta. Tanto él como su grupo familiar fueron indagados sobre sus bienes y
actividades en varios procesos penales.
2.
Desde ese momento, su hermano, Antonio Nel Zúñiga Caballero -accionante en esta
tutela- tuvo que someter su patrimonio a investigación. Tanto el señor Julio
Cesar Zúñiga Caballero como los demás miembros de su grupo familiar fueron
exonerados de responsabilidad penal en 1989[2].
3.
En 1992 se inició una nueva investigación penal sobre el origen de los bienes
del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero, bajo el radicado N° 2328, dentro de una
indagación por los delitos de enriquecimiento ilícito y Ley 30 de 1986, del
cual también fue exonerado de responsabilidad penal. Señaló que en dicho
proceso, obtuvo decisiones absolutorias y pronunciamientos sobre la licitud de
sus bienes. En ellos se constató, según cuenta el demandante, el origen
transparente de sus posesiones y la licitud de su conducta, ya que se comprobó
que sus bienes fueron producto de sus labores como ingeniero civil, por lo que
se profirió en esa oportunidad decisión penal definitiva y favorable a sus
intereses[3].
4.
Durante y después de estos procesos, se abrieron nuevas investigaciones penales
en contra de ambos hermanos Zúñiga Caballero, que terminaron en resoluciones
inhibitorias favorables al actor y a su familia. Un recuento detallado de estos
procesos e investigaciones penales en contra del actor y de su hermano, se
presenta en el anexo N° 1 de esta providencia.
Proceso de extinción de dominio
5.
Por resolución N° 1046 de 22 de diciembre de 2000 se asignó a la Fiscalía 18
Especializada Delegada ante los Jueces Penales del Circuito, en adelante la
Fiscalía 18, el inicio de un proceso de extinción de dominio en contra de los
bienes de propiedad de los miembros del núcleo familiar del señor Julio César
Zúñiga, entre los que se encontraban los del señor Antonio Nel Zúñiga
Caballero. Dicho trámite, resulta ser el marco procesal en el que se discute la
decisión objeto de reparo en esta acción de tutela[4].
6.
El fundamento para la apertura de la investigación en mención, en su momento,
se derivó del informe de policía judicial N° 2863 del 18 de octubre de 2000,
presentado por el Grupo de Extinción de Dominio y contra el Lavado de Activos
de la DIJIN, en el cual se informaba la existencia “de procesos judiciales
por violación a la Ley 30 de 1986 y Enriquecimiento Ilícito que se adelantaban
contra el señor JULIO CESAR ZUÑIGA CABALLERO, así como los bienes de su
propiedad y de miembros de su núcleo familiar”[5],
según la Fiscalía.
7. En
el recaudo probatorio previo al inicio de la acción, la Fiscalía 18 practicó
inspecciones judiciales a los procesos penales cursados para obtener
información que diera cuenta del origen de los bienes analizados, y mediante
resolución del 11 de diciembre de 2003 decidió asumir el conocimiento del
trámite en mención, ordenando las medidas cautelares de embargo, secuestro
y suspensión del poder dispositivo de varios de dichos bienes[6].
8. Mediante
resolución del 17 de marzo de 2006, la Fiscalía 18, inició
oficiosamente el trámite de la acción de extinción del derecho de dominio
sobre bienes del señor Julio César Zúñiga Caballero y de su grupo familiar.
Varios de los bienes objeto de la acción habían sido adquiridos por el
accionante mediante compraventas adelantadas con su hermano, -el señor Julio
César Zúñiga-, y a través de la adquisición de cuotas sociales en empresas
conformadas también con éste y otros miembros del grupo familiar[7].
9. A
juicio de la Fiscalía 18, según la resolución proferida, aunque frente a los
bienes del señor Antonio Nel Zúñiga no se predicó en su momento “actividad
ilícita”[8]
alguna, esos bienes se “han venido mezclando” con los de su hermano, que
“al parecer sí tienen origen ilícito”, por lo que desestimó su condición
de tercero de buena fe y consideró pertinente iniciar oficiosamente el trámite
de extinción de dominio de los bienes del grupo familiar, bajo las causales 2ª
y 6ª del artículo 2º de la Ley 793 de 2002[9].
10. La
decisión del 17 de marzo de 2006 descrita, fue complementada posteriormente con
otras del 21 de marzo[10], del
15 de mayo[11]  y del
14 de junio del mismo año[12], en
las que se incluyeron nuevos bienes en la actuación extintiva.
11. Así,
luego del periodo probatorio y del cierre de la fase de investigación en el
proceso extintivo, por resolución del 24 de marzo de 2009, la
Fiscalía 18 Delegada, declaró la improcedencia de la acción de extinción de
dominio sobre los bienes afectados, entre esos, los del señor Antonio
Nel Zúñiga, por no encontrar configuradas las causales 2da y 6ta del artículo
2º de la Ley 793 de 2002[13].
12. En
esa decisión de improcedencia, la Fiscal 18 Especializada llegó a la
conclusión, tomando en consideración todo el acervo probatorio, que las
acusaciones sobre la existencia de otras investigaciones previas
relacionadas con estos bienes y la posibilidad de existencia de cosa juzgada
presentada por la defensa por estos hechos, eran consideraciones que no podían
prosperar[14].
13. En
relación con la situación del señor Antonio Nel Zúñiga, al analizar el proceso
penal N° 2328, la Fiscal 18 encontró que el experticio contable adelantado en
el proceso penal por enriquecimiento ilícito sobre los bienes del accionante,
sí incluía un estudio sobre el origen de los mismos, con anterioridad y con
posterioridad a 1989. Sin embargo, la Fiscal 18 consideró que ello no
implicaba, de por sí, la existencia de cosa juzgada con relación al proceso de extinción
de dominio, sino simplemente una presunción de adquisición lícita de esos
bienes, en favor del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero[15].
14. Dicha
resolución de improcedencia fue enviada, en cumplimiento de la Ley 793 de 2002,
a los Juzgados Penales del Circuito Especializados de Bogotá.
15. El
Juzgado 12 Penal del Circuito Especializado de Bogotá profirió el 21
de septiembre de 2010, sentencia en la que declaró la no
procedencia de la acción de extinción de dominio sobre los bienes
afectados, incluidos los del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero, en la línea
propuesta por la Fiscalía, al considerar, entre otras razones, “que los
dineros con que fueron adquiridos estos bienes tuvieron origen en actividades
lícitas, (…) ya que por parte de los afectados se logró probar [que] tenían la
capacidad para la adquisición de esos bienes y los recursos pudieron ser
justificados en su procedencia (…)[s]iendo incuestionable que la información
contable aportada demuestra el origen legítimo de sus propiedades, inversiones
y creación de sociedades”[16].
Además, “que dichos bienes ya habían sido objeto de decisiones judiciales
definitivas anteriores”[17], en
particular frente a aquellos bienes evaluados con posterioridad a 1989, que
habían sido investigados en los procesos penales previos[18] y
sobre los cuáles los jueces no se podían pronunciar porque su origen ya se
había investigado y existía cosa juzgada.
16.
Inconforme con esa determinación la Dirección Nacional de Estupefacientes
impugnó la sentencia mencionada.
17. Por
lo anterior, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
mediante providencia de 24 de enero de 2011 declaró la nulidad del
proceso, inclusive, desde la decisión de la Fiscalía, esto es, desde la
resolución del 24 de marzo de 2009[19] que
declaró la improcedencia de la acción, porque a su juicio, la investigación se
centró en discusiones de orden penal y no en los aspectos propios de la acción
de extinción de dominio que son de carácter real, y no se realizó un
pormenorizado análisis sobre la licitud de cada uno de los bienes, ni se
acreditaron con soportes probatorios concretos, algunos aspectos patrimoniales
específicos del actor. Por ende, dispuso rehacer la actuación desde su etapa
investigativa inicial.
18. En
virtud de lo anterior, la actuación extintiva fue reasignada a la Fiscalía
16 Especializada, una de las autoridades judiciales cuyas
actuaciones se cuestionan en esta tutela.
19. Ese
despacho avocó conocimiento de la investigación, y en cumplimiento de lo
exigido por el Tribunal Superior de Bogotá ordenó la práctica de pruebas; entre
ellas, un peritaje consistente en estudios económicos, contables, tributarios y
financieros de varias de las sociedades señaladas por el ad quem en su
decisión de nulidad, y la adición y complementación del que ya obraba en el
expediente, a fin de subsanar las falencias de la investigación reportadas por
el Tribunal en su momento.
20. No
obstante, mediante informe No 049094-DIJIN-ADESP-GEDLA-25.10 de 6 de junio de
2012, el perito contable designado informó que gran parte de lo solicitado por
el Tribunal de Bogotá en varios puntos de las órdenes de su decisión, había
sido “…resuelto mediante informes No 0713 del 22 de febrero de 2006, 5024
del 4 de diciembre de 2007 y 0079 de 2008”[20],
requeridos previamente por los fiscales anteriores a otros peritos contables,
dentro de la acción de extinción.
21. En
ese estado del proceso el señor Antonio Nel Zúñiga Caballero solicitó el
decreto de improcedencia extraordinaria de la acción de extinción de
dominio ante la nueva Fiscal designada, teniendo en cuenta lo dispuesto
para ese momento, por el parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 793 de 2002,
modificado por el artículo 74 de la Ley 1453 de 2011[21]. Ese
artículo, en su párrafo segundo, consagraba la posibilidad de solicitar la
improcedencia de la acción de extinción de dominio mencionada, cuando sobre los
bienes invocados, existiera ya investigación o se hubiere tomado sobre ellos,
decisión judicial definitiva.
22.   El
14 de agosto de 2012, la Fiscalía 16 Especializada decidió declarar
la improcedencia extraordinaria de la acción extintiva contra algunos de
los bienes de propiedad del accionante[22],
teniendo en cuenta que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1453 de 2011, el
origen, utilización y destinación lícita de varios bienes materia de
investigación había sido objeto de decisiones penales definitivas[23].
23. Para
la Fiscalía, la nulidad decretada por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá por irregularidades de la investigación se tomó “antes de
las modificaciones que se le imprimieran a la Ley 793 de 2002 con la expedición
de la Ley 1453 de 2011”, por lo que sí era pertinente evaluar la solicitud
de improcedencia extraordinaria formulada por el señor Zúñiga Caballero[24].
24. La
Fiscalía 16 encontró que un Fiscal Regional de Barranquilla, el 21 de abril
de 1994, se abstuvo de decretar medida de aseguramiento en contra del
accionante, con fundamento en las pruebas allegadas al proceso, las cuales, en
criterio del funcionario, lograron “demostrar que el sindicado ejerce
lícitamente su profesión, la cual le ha reportado buenas utilidades, que ha ido
invirtiendo en la adquisición de bienes” [25].
Además, en dicho proceso penal se estudió la hoja de vida del actor, sus
declaraciones de renta, sus cuentas y se ordenó el estudio por perito contable
del “incremento patrimonial del encartado año por año y si está debidamente
justificado”[26].
25. Atendiendo
estas pruebas, el Fiscal Regional de Barranquilla, el 16 de noviembre de
1995, dispuso finalmente precluir la investigación penal en contra
del actor en el proceso de enriquecimiento ilícito.
26. En
cuanto al grado jurisdiccional de consulta, que se surtió dentro del proceso
penal en mención, encontró la Fiscal 16, que la Unidad de Fiscalía Delegada
ante el Tribunal Nacional, en esa oportunidad, confirmó la preclusión de la investigación
anterior, en la que señaló que, “(…) se observa que los elementos de juicio
recaudados demostraron que en realidad el sindicado ostentaba la calidad de
ingeniero civil, y que en desarrollo de dicha profesión desarrolló un sinnúmero
de actividades que le habían reportado ingresos que le permitieron invertir en
la adquisición de varios bienes, comprobándose de esta forma la actividad
lícita desplegada por el procesado y la procedencia de su patrimonio, incluido
el inmueble objeto de ocupación”.
27. Con
fundamento en dichos elementos la Fiscal 16 Especializada, luego de
considerar que algunos de los bienes del actor de la tutela sobre
los que se pretende una eventual acción extintiva en este caso, son los mismos
respecto de los cuales se inició la investigación penal bajo el número de
radicación 2328, y frente a los que se dio el concepto contable favorable sobre
su justificación patrimonial según dictamen Nº 486 del CTI-UIR que revisó los
bienes adquiridos por el actor antes de 1986 y hasta 1992, consideró que
iniciar una nueva investigación sobre los mismos bienes y por razones
semejantes a las que originaron el proceso penal –enriquecimiento ilícito-,
implicaría una violación del debido proceso y del principio de cosa juzgada del
actor, para lo cual trajo a colación lo dicho por la Corte Constitucional en la
Sentencia T-212 de 2001[27].
28.
En suma, la Fiscalía 16 Especializada - siguiendo, a su juicio,  lo
enunciado en la Sentencia T-212 de 2001 de la Corte Constitucional-,
definió la situación del señor Zúñiga Caballero, declaró la improcedencia
extraordinaria de la acción de extinción de dominio frente a algunos
de sus bienes y la negó frente a otros, respecto de los cuales el
proceso de extinción debía continuar[28].
29. La
Dirección Nacional de Estupefacientes apeló la decisión de la Fiscal 16
Especializada, por las siguientes razones:
i) la
extinción de dominio es una acción que recae sobre bienes, es de carácter
patrimonial y real, y su declaración no depende de la responsabilidad penal de
los titulares de los bienes, conforme con los lineamientos de la Sentencia
C-374 de 1997 de la Corte Constitucional;
ii) la improcedencia
extraordinaria, es una figura novedosa en el ámbito de la acción de
extinción, en la medida en que la debe aplicar el operador judicial, sólo
cuando se verifiquen los presupuestos del parágrafo 2º del artículo 5 de la Ley
793 de 2002[29] y no
en otras ocasiones;
iii) si bien es cierto que
determinados bienes fueron objeto de escrutinio judicial previo, en el radicado
Nº 2328 de la Fiscalía Regional de Barranquilla, también lo es que esa
determinación no constituye cosa juzgada, por lo que la decisión de la Fiscalía
16 Especializada, no tiene soporte legal; y,
iv) porque dentro del expediente no
obra prueba sobre la procedencia lícita o ilícita de los bienes y además no hay
en la parte resolutiva de ninguna de las decisiones algo que los afecte
directamente, en tanto se trata únicamente de determinaciones sobre la
responsabilidad penal de la familia Zúñiga Caballero y no sobre la procedencia
de sus bienes[30].
30. El
3 de julio de 2013, la Fiscalía Segunda Delegada de la Unidad Nacional
Delegada ante el Tribunal Superior revocó la medida de improcedencia
extraordinaria previamente declarada por la Fiscal 16 Especializada en el
numeral primero de su providencia[31] y ordenó
devolver el proceso a la primera instancia para que continuara su curso sobre
la totalidad de los bienes del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero, no sin antes
indicar que contra esa decisión no procedía recurso alguno[32].
31. Argumentó,
que la decisión de la Fiscalía 16 Especializada de declarar la improcedencia
extraordinaria (parcial) de la acción extintiva frente a bienes del
señor Zúñiga Caballero, en plena fase de inicio, desconoce el carácter
evolutivo del trámite extintivo que exige un debate probatorio en esa sede y un
análisis en conjunto de las pruebas.
32. Para
la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal si bien es cierto que en el
expediente obra la decisión penal de primer grado del 16 de noviembre de 1995
(dentro del radicado Nº 2328), al igual que la de 21 de octubre de 1996 dentro
del grado jurisdiccional de consulta y el proveído del 21 de abril de 1994, que
ordenó estudio patrimonial del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero, también lo
es que no se probó la existencia de cosa juzgada.
33. Precisó
que el “estudio contable” de 1994, que hace referencia a las
declaraciones de renta del actor para los años de 1986 a 1992, y en el que se “relaciona
bienes de propiedad del mismo, entre ellos, los que son objeto de la acción
extintiva”, no ofrece datos precisos sobre la “fuente legal cierta y
verdadera de los recursos que en perfecta simetría pudieron haber penetrado en
la compra de los mismos” [33].
Solicitud de tutela como mecanismo transitorio de
protección
34. El
13 de diciembre de 2013, el señor Antonio Nel Zúñiga presentó tutela. Para el
accionante, la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior violó sus
derechos constitucionales al debido proceso (art. 29), al derecho de defensa
(art. 29), al “Estado Social de Derecho” (art. 1 y 29), al principio de non
bis in ídem (art. 29), a la honra (art. 21), al buen nombre (art. 15), a la
libertad económica (art. 333), al trabajo (art. 25 y 53), a la igualdad de
trato (art. 13) y a la dignidad humana (art. 1).
35. A
su juicio, la Ley 1453 de 2011 impide iniciar y continuar investigaciones
cuando ha habido pronunciamientos previos y definitivos de autoridades
judiciales sobre los mismos hechos en materia penal, como ha ocurrido en su
caso.
36. Insistió
en que las distintas investigaciones penales que se han realizado en su contra
desde los años ochenta, han reconocido la licitud de sus bienes, por lo que la
decisión de segunda instancia de la Fiscalía es violatoria de su debido
proceso, al haber incurrido en tres causales específicas de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, a saber:
36.1
Consideró que existe defecto fáctico en general, cuando el
fallador se apoya en supuestos de hecho no probados en el proceso o no toma en
consideración otros que se encuentran probados en él y resultan determinantes
para la decisión.
36.1.1.
Al respecto indicó que el origen del trámite extintivo en su contra se
encuentra soportado en el “oficio No 2863 DIJIN- GEDLA del 18 de octubre de
2000”, en el que se informó que el señor Julio Cesar Zúñiga Caballero “era
objeto de investigación penal dentro del radicado No 35096 de la Unidad
Nacional de Fiscalías Antinarcóticos e Interdicción Marítima –UNAIM por las
conductas de infracción a la Ley 30 de 1986 y enriquecimiento ilícito…”[34]. Sin
embargo, el radicado Nº 35096 con base en el cual se elabora el informe, no
tienen nada que ver ni directa, ni indirectamente con el señor Julio César
Zúñiga, ni con su grupo familiar. Así, su hermano nunca estuvo vinculado al
citado proceso penal.
36.1.2.
Consideró que de manera arbitraria y sin ningún tipo de razón válida, a partir
de un informe de policía que no corresponde a la verdad, se incluyeron sus
bienes en un proceso de extinción de dominio que ya lleva más de 10 años.
36.1.3.
Estimó que volver a revisar hechos y pruebas del pasado de manera separada,
procedentes de investigaciones penales previas ya concluidas, desconoció que en
todos los procesos que se cursaron se dio cuenta del origen lícito de sus
bienes. En su entender, se configuró, una afrenta a sus derechos por cuanto la
Fiscalía sin prueba alguna, salvo las múltiples decisiones absolutorias que se
acompañaron la actuación extintiva, declaró a priori, que sí existió un
origen ilícito de sus bienes, cuando ello jamás se ha probado o declarado en
ningún proceso.
36.2.
En relación con el defecto sustantivo, señaló que la Ley 793 de
2002 modificada por la Ley 1453 de 2011, en su artículo 5, exige como requisito
de procedibilidad de la acción de extinción de dominio, que el origen de los
bienes, su utilización o destinación ilícita, “no hayan sido objeto de
investigación o habiéndolo sido no se hubiese tomado sobre ellos, por cualquier
causa, una decisión definitiva”.
36.2.1.
A su juicio, las investigaciones penales anteriores en las que se declaró la
licitud de sus bienes y se decretó la preclusión, son providencias definitivas
sobre el origen y procedencia de los mismos, que lo amparan de investigaciones
futuras, incluida la de extinción de dominio.
36.2.2.
Por lo anterior, adujo que el alcance que la Fiscalía Segunda Delegada ante el
Tribunal dio al citado artículo es insostenible, especialmente porque las
investigaciones previas sí se han centrado en el origen de sus bienes, y han
sido falladas a su favor.
36.2.3.
Para el tutelante, la interpretación de la Fiscalía en segunda instancia violó
la Constitución porque supone que si se inicia un proceso penal y se toma una
decisión absolutoria en ese proceso frente a unos bienes indicados, éstos
pueden ser afectados nuevamente por la extinción de dominio, así se investiguen
los mismos hechos resueltos en el proceso penal, sometiéndolo a una
investigación que no tiene límite temporal.
36.2.4.
Aseveró, que dicho entendimiento del ordenamiento afecta la certeza jurídica y,
permite, en palabras de la Corte Constitucional, que la actividad de la
justicia pueda “moverse eternamente en el terreno de lo provisional” [35].
Además, implica un desgaste injustificado del aparato judicial y una violación
a los derechos fundamentales del investigado porque lo mantienen en
investigación por tiempo indeterminado.
36.2.5.
Afirmó, que la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal hizo un análisis
incorrecto de su situación, al indicar que no hay identidad de objeto y causa y
que por ello no hay cosa juzgada.
36.3.
El tercer defecto invocado fue el desconocimiento del precedente
constitucional. Sostuvo que la decisión de la Fiscalía en segunda
instancia, desconoció la interpretación debida que la Corte Constitucional ha
dado en casos similares y concretamente en la Sentencia T-212 de 2001.
36.3.1.
En dicha providencia, relató el accionante, se otorgó amparó a una misma
familia o grupo familiar a los que se les había adelantado un proceso penal en
el que se discutió la licitud de sus bienes y a los que se les había iniciado a
la par, un proceso de extinción de dominio sobre los mismos bienes.
36.3.2.
Para el tutelante, si la Fiscalía Delegada ante Tribunal hubiera observado lo
dispuesto en la referida sentencia, habría confirmado la determinación del
Fiscal Especializado, le habría reconocido valor a la investigación penal
adelantada en su contra y, por ende, no hubiera lesionado su derecho al non
bis in ídem.
Del perjuicio irremediable
37. La
acción de tutela fue presentada como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable que se configura por la afectación continuada de todos
sus bienes, que desconoce que al momento de la presentación del reclamo de
protección constitucional, el actor es una persona de 66 años de edad, “que
lleva casi 24 años siendo investigado por los mismos hechos”[36], y
cuenta con providencias absolutorias sobre sus bienes.
38. Agregó
que la decisión de la Fiscalía de segunda instancia, además, implicó un impacto
inexcusable para sus finanzas, su sostenimiento y su mínimo vital, ya que por
estos hechos se ha visto en la imposibilidad de cotizar para obtener una
pensión, en una edad en que debería recibirla, dado que es ingeniero civil y ha
trabajado siempre con el fruto de su patrimonio.
39. Según
relató el actor, “durante los últimos 10 años mis bienes, cuyo origen ha
sido declarado lícito, han sido sometidos a un trámite de extinción de dominio,
hecho que ha conllevado a que por más de 7 años he tenido los bienes
incautados, sin ninguna posibilidad de generar ingresos con ellos; estoy
profundamente deprimido y enfermo, porque no puedo trabajar ni proyectar mi
vida, mi familia está afectada y la decisión objeto de tutela me llevaría de
nuevo al punto inicial de todo este proceso que serían otros 10 años más para
su resolución, postergando por varios años esta situación y manteniéndome
injustamente en estado sub-judice” [37].
Solicitud de protección constitucional
40. Por
lo expuesto, el ciudadano Antonio Nel Zúñiga Caballero reclamó que como
consecuencia de la protección de los derechos fundamentales invocados, se
ordene el desembargo y levantamiento inmediato de todas las medidas cautelares
que recaen sobre sus bienes y se disponga el archivo del proceso 845 E.D..
Actuación de primera instancia en sede de tutela
41. Mediante
auto del 13 de enero de 2014, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia avocó el conocimiento de la acción de tutela de la referencia y
ordenó vincular a la Fiscalía 16 Especializada de la Unidad de Extinción del
Derecho de Dominio, quien conoció de la investigación del trámite extintivo en
primera instancia. También ordenó vincular a la Dirección Nacional de
Estupefacientes y a “todas las personas que ostentaron la calidad de parte o
interviniente en el proceso de extinción”[38],
para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción correspondientes.
Las entidades accionadas y la Dirección Nacional de Estupefacientes,
presentaron escritos de contestación de la tutela, así:
41.1. Fiscalía Segunda Delegada de la Unidad Nacional
de la Fiscalía ante el Tribunal Superior del Distrito para la Extinción del
Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos
Para
ese despacho, el sentido de la decisión objeto de cuestionamiento ante los
jueces de tutela fue remover el numeral primero de la resolución de la Fiscalía
16, tomando en consideración los argumentos que fueron consignados en la
providencia que está ajustada al ordenamiento jurídico y al material probatorio
que integra el expediente. De este modo, una vez adoptada la determinación, se
devolvió la actuación a la Fiscalía para que prosiguiera en el marco propio de
su competencia funcional.
41.2. Fiscalía 16 Especializada de la Unidad
Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio
Manifestó
que en la medida en que esa delegada profirió en primera instancia la decisión
que fuera revocada en segunda, en virtud de un recurso de apelación interpuesto
y en grado jurisdiccional de consulta, su deber funcional era acatar las
decisiones de su superior, acorde con lo preceptuado en la Ley 938 de 2004. En
virtud de lo anterior, manifestó abstenerse de realizar un pronunciamiento
adicional al de la providencia correspondiente, sobre los hechos de la tutela
interpuesta.
41.3. Dirección Nacional de Estupefacientes
en liquidación
41.3.1.
Señaló que de acuerdo con la legislación vigente, esa Dirección es considerada
parte en los procesos de extinción de dominio y está habilitada para interponer
el recurso de apelación en ellos. Por ende, a su juicio, el recurso interpuesto
en contra de la decisión proferida por la Fiscalía 16 Especializada que declaró
parcialmente la improcedencia extraordinaria de algunos bienes dentro del
proceso en mención, se encuentra totalmente ajustado a derecho y no vulnera los
derechos de contradicción y defensa del actor.
41.3.2.
Precisó, que en el caso del señor Zúñiga no existe cosa juzgada toda vez que no
puede hablarse de identidad de objeto y causa frente a la investigación penal
seguida por la Fiscalía Regional de Barranquilla en contra del señor Antonio
Nel Zúñiga Caballero y que concluyó con preclusión, ya que el proceso de
extinción de dominio es autónomo e independiente de los procesos penales.
41.3.3.
Sostuvo que la acción de tutela era improcedente, toda vez que el actor
pretende que se omita el conducto regular de la acción de extinción de dominio
previsto en la Ley 793 de 2002; proceso dentro del cual no se le ha impedido en
ningún momento a los interesados, ejercer su derecho de contradicción y
defensa.
41.3.4.
En este sentido, resaltó que en el presente asunto no se acreditó por parte del
accionante el daño o perjuicio irremediable causado con la decisión, por lo que
mal haría el juez en fallar únicamente con los elementos subjetivos que no se
encuentran debidamente probados en su caso particular.
Decisiones de tutela objeto de revisión
Fallo de primera instancia
42. El
23 de enero de 2014, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia declaró improcedente la acción de tutela de la referencia,
por considerar que el actor se equivocó al escoger el amparo como mecanismo
para contradecir la decisión adoptada por el Fiscal 2º Delegado ante el
Tribunal, en la medida en que ese debate, “es un tema propio del proceso
especial de extinción del derecho de dominio que actualmente se adelanta”[39], en
el cual se deben ventilar los reproches que surjan contra las decisiones que al
interior de él se profieran.
43. A
juicio del a-quo, lo anterior obedece a que no se advierte de manera
ostensible la vulneración de derecho fundamental alguno, a partir de la
determinación de la Fiscalía de segunda instancia de descartar la improcedencia
extraordinaria de la acción de extinción de dominio.
Impugnación
44. El
fallo fue impugnado por el actor, con fundamento en las mismas razones
esgrimidas en el escrito de tutela. Resaltó que él ha ejercido los medios
ordinarios de defensa al interior del proceso extintivo, pero a pesar de ello,
la violación se perpetúa, porque todas las decisiones favorables a él, han sido
ignoradas por otras instancias o se han declarado nulas, generando en su caso,
lesiones a sus derechos fundamentales.
45. En
relación con el perjuicio irremediable que no encontró probado el fallo de
primera instancia, arguyó que con la decisión de la Fiscalía se produce un
daño, a) inminente: por la continuación del proceso judicial bajo
los mismos parámetros interpretativos que desestiman la aplicación de la ley,
así como la congelación de todo su patrimonio, con ocasión de un
desconocimiento de un mandato legal que autoriza un resultado opuesto; b) la
situación en su caso es urgente, porque no dispone de recursos para
mantener su existencia y la de su familia en debida forma de manera indefinida;
c) es grave, porque con la decisión que se acusa, se somete a una
persona de 66 años a la congelación total de su patrimonio por un tiempo
indefinido nuevamente, sin que los medios ordinarios de defensa ejercidos sean
eficaces e idóneos. Por último, d) es impostergable, porque si no se
amparan sus derechos, la alternativa a su juicio, es seguir abocado a un
trámite en el que no se le ha respetado el debido proceso, pese a que existe
doctrina constitucional relevante (Sentencia T-212 de 2001)[40].
Fallo de segunda instancia
46. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia
confirmó el fallo del a-quo, mediante providencia de 7 de marzo de 2014.
47. Sostuvo
que el carácter subsidiario de la acción de tutela la hace improcedente en este
caso, por lo cual compartió el argumento del fallo de primera instancia en el
sentido de que ella procede solamente cuando los derechos vulnerados no puedan
ser salvaguardados por medios legales ordinarios.
48. Lo
contrario, afirmó, sería aceptar la jurisdicción constitucional como una
instancia paralela al proceso de extinción de dominio en curso, lo cual
contraviene la función de dicho mecanismo en el sistema jurídico.
Actuaciones realizadas en sede de revisión
Comunicaciones del accionante
49. Mediante
escritos dirigidos a la Corte Constitucional el 10 de septiembre de 2014 y el 27 de noviembre de 2015[41], la
apoderada del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero reiteró los argumentos
mencionados sobre los aparentes defectos fácticos y sustantivos de la decisión
tomada por la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal en el proceso de
extinción de dominio en curso.
50. Señaló
que de no ser tutelados los derechos constitucionales invocados su representado
no contará dentro del proceso de la Ley 793 de 2002 con ninguna otra forma de
acceder nuevamente a la declaratoria de improcedencia extraordinaria de la
acción de extinción de dominio, ni con otra garantía frente a su derecho al non
bis in ídem, en la medida en que esa actuación seguiría su curso,
incorporando la totalidad de los bienes en el debate judicial, a pesar de
tratarse de propiedades ya evaluadas en otras investigaciones penales previas.
51. Por
lo anterior, todo su patrimonio se mantendría embargado de manera indefinida,
en desmedro de los derechos fundamentales alegados en sede de tutela.
52. Reiteró
que son tres las razones para admitir la existencia de un perjuicio
irremediable, en el caso de del actor, a saber: i) su edad (66 años), ii)
el grave estado de salud y iii) sus precarias condiciones económicas.
53. Al
respecto, puso en conocimiento de la Corte que el actor fue sometido a
intervenciones quirúrgicas de alto riesgo, además le fue diagnosticado cáncer;
para respaldar su afirmación aportó copia de su historia clínica.
54. Para
la profesional del derecho, quien se identificó como apoderada e hija del
accionante, “no es justo ni legítimo que una persona, a la que se le han, indebidamente,
embargado sus bienes, no haya podido pensionarse, ni cotizar lo que la ley
exige para acceder a su pensión pese a que ya cuenta con la edad legal para
acceder a ella”[42].
55. Resaltó
que el actor no tiene recursos económicos, pues todos sus ingresos están
congelados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de allí que no tenga
cómo procurarse una digna subsistencia, pese a que dicho patrimonio es fruto de
su trabajo. Afirmó que esa circunstancia truncó su proyecto de vida.
56. Por
consiguiente, solicitó que la Corte reconozca que los bienes que ya fueron
objeto de investigación y sobre los cuales se tomaron decisiones judiciales
definitivas que dan cuenta del origen lícito de los mismos, sean devueltos al
señor Zúñiga Caballero.
Pruebas decretadas en sede de revisión
Auto de octubre de 2014
57. Mediante
auto de 6 de octubre de 2014 se dispuso que la Dirección de Fiscalías
Nacionales Especializadas y la Policía Nacional, Dirección de Policía Judicial,
Grupo Extinción de Dominio y Contra el Lavado de Activos precisaran si dentro
del radicado 382 (antes 35096) a cargo de la Unidad Nacional Antinarcóticos y
de Interdicción Marítima se vinculó o no penalmente al señor Julio Cesar Zúñiga
Caballero y si el informe Nº 2863 de 18 de octubre de 2000 tuvo como fundamento
otra investigación que para la fecha estuviera vigente respecto al citado
ciudadano.
57.1
En respuesta a lo ordenado por la Corte, el Grupo de Lavado de Activos y
Extinción de Dominio del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Dirección de
Investigación Criminal e Interpol manifestó que era función de dicha
dependencia coadyuvar a la administración de justicia a través de sus funciones
de policía judicial, operando bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía
Nacional, por lo que no le asistía competencia para suministrar la información
requerida. Señaló que toda la información y documentación del caso debería
obrar en el expediente de extinción correspondiente, pues no existen archivos
diferentes, “que no sean los que reposen en el proceso”[43].
57.2.
Por su parte, la Fiscalía 31 Especializada de la Dirección de Fiscalía
Nacional Especializada en Extinción del Derecho de Dominio -a quien fue
asignado, en primera instancia, el caso del tutelante-, mediante oficio del 15
de octubre de 2014, manifestó:
“[L]as pretensiones del accionante,
relativas a que se mantienen vinculados bienes de su propiedad a extinción de
dominio (…) no comporta ninguna violación de los Derechos Fundamentales, por
cuanto … el juzgador de segunda instancia fue enfático y claro al señalar, que
no se está en presencia de la violación del non bis in ídem y a la cosa
juzgada, por la sencilla razón de que los bienes cuyo objeto ilícito se
discute en el caso, nunca fueron objeto de afectación y menos aún de un
centrado y verificable análisis sobre su origen.
De tal manera que los titulares de los
bienes comprometidos están en la obligación ineludible de acreditar su legítima
procedencia, o la fuente legal cierta y verdadera de los recursos que fueron
utilizados para la compra de los mismos (…).
Esta delegada comparte la decisión de
segunda instancia acabada de invocar y como ley del proceso a ella se atiene.
Por consiguiente, de manera respetuosa
me permito manifestar, que la definición de este caso, corresponde a la
jurisdicción ordinaria que se rige por el trámite de la ley de extinción del
derecho de dominio, habida cuenta, del carácter extraordinario de la tutela
(…)”[44]
(Resaltado fuera de texto).
57.3.
A su vez, la Fiscalía 10 Especializada de la Dirección de Fiscalía Nacional
Especializada Antinarcóticos y Lavado de Activos, mediante escrito del 12 de
noviembre de 2014, sobre el radicado 382 antes 35096, informó lo siguiente:
“De manera atenta me permito informar
que una vez revisadas las bases de información, se estableció que dentro del
radicado 382 (antes 35096) no se vinculó penalmente al señor JULIO CESAR ZÚÑIGA
CABALLERO (…)
Así mismo le informo que una vez
revisada la actuación, el informe citado No 2863 del 18 de octubre de 2000, no
reposa dentro del radicado en mención.
Cabe anotar que mediante oficio No 261
D-10 UNAIM de fecha 12 de noviembre de 2013, se dio respuesta a derecho de
petición impetrado por el señor ANTONIO NEL ZUÑIGA CABALLERO donde se solicita
la misma información”[45] (Resaltado
fuera de texto).
57.4.
La apoderada del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero presentó igualmente un
memorial, en el que informó que el tutelante había solicitado toda la
información referente al radicado 35096 y al Informe de Policía Judicial 2863
del 18 de octubre de 2000, para conocer el origen del actual proceso de
extinción de dominio. Igualmente adujo que lo había hecho ante la Unidad
Nacional de Fiscalía Antinarcóticos y de Interdicción Marítima. Sobre este
último aspecto, adjuntó copia autenticada de la respuesta a la petición
presentada, contestada por la Fiscal 10 Especializada de la Unidad Nacional
Antinarcóticos y de Interdicción Marítima[46].
Auto de febrero de 2015
58. Mediante
auto del 19 de febrero de 2015, fue solicitada información a la Unidad
Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos
sobre el estado actual del proceso en contra del tutelante.
59. En
atención a dicho requerimiento, la Fiscalía 31 Especializada señaló que el
proceso estaba en etapa probatoria así:
“Corresponde a la etapa probatoria
contemplada en la Ley 793 del 2002, en el art. 13, numeral tercero, modificado
por el art. 82 de la Ley 1453 de 2011.
Al efecto me permito acompañar copias de
la última resolución de pruebas emitida por este el pasado 11 de febrero del
año 2015, las cuales fueron decretadas por estimarse necesarias, pertinentes y
útiles… etapa ésta que habilita a las personas interesadas a hacer valer los
medios de convicción a su alcance de conformidad con lo previsto en el
parágrafo primero del art. 2º de la Ley 793 de 2002 (…)
Como la extinción de dominio es una
acción in rem, no puede confundirse con un proceso penal acción ad personam,
dada la independencia y autonomía que la caracterizan, solamente dentro de
aquella puede definirse una legitimidad de unos bienes, porque un fallo penal,
así sea absolutorio, jamás podrá legitimar el patrimonio si el mismo tuviere
una fuente ilícita.
No puede obviarse en este caso el
trámite extintivo sin quebrantar el derecho a la igualdad, por cuanto no existe
ni siquiera sumariamente demostrado en el asunto que nos ocupa, la existencia
de un perjuicio irremediable (…)”[47].
60.
El 27 de noviembre de 2015 la apoderada del accionante allegó al expediente los
resultados de la escenografía de tórax, de abdomen y pelvis realizada al señor
Zúñiga Caballero en octubre del mismo año, así como copia de su historia
clínica actualizada a 6 noviembre de la referida anualidad, en la que el médico
tratante refiere en su última anotación que pese al diagnóstico de cáncer, el
paciente se encuentra en buen estado general.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos en este caso, con fundamento en las facultades conferidas por
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991 y el artículo 61 del Reglamento Interno de esta Corporación.
Asunto objeto de análisis y problemas
jurídicos
2. El
reclamo de protección del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero plantea varias
discusiones de naturaleza constitucional en tanto atribuye a la Fiscalía
Segunda Delegada ante el Tribunal Superior la lesión a sus derechos
fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa, al “Estado Social de
Derecho”, al principio de non bis in ídem, a la honra, al buen
nombre, a la libertad económica, al trabajo, a la igualdad de trato y a la
dignidad humana.
3.
De esta manera, para la Sala el control de constitucionalidad concreto, a
partir de los hechos reseñados en esta providencia debe restringirse, en un
primer momento, a la presunta violación al debido proceso (art. 29 C.P. y 8
CADHH) del accionante, en tanto que la afectación de los demás derechos
invocados sería prima facie, consecuencia directa o indirecta de la
violación de aquél. Además, se  descarta desde ahora el Estado Social de
Derecho como objeto de protección en sede de tutela, por cuanto, como se sabe,
de lo que trata esta categoría es del modelo de Estado (art. 1 C.P.) y no un
derecho fundamental per se.
4.
El reproche principal del accionante se dirige contra el contenido de la
decisión del 3 de julio de 2013 de la Fiscalía Segunda Delegada ante el
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá que ordenó continuar con el
proceso de extinción de dominio en su contra. A juicio del señor Zúñiga
Caballero, dicha decisión incurrió en varios defectos y desconoció el
precedente de la Corte Constitucional fijado en la sentencia T-212 de 2001.
5.
Para los jueces de tutela de instancia, la acción de amparo es improcedente
porque existe otro mecanismo de defensa judicial para discutir los asuntos que plantea
el tutelante, como lo es la fase de juzgamiento prevista en la Ley 793 de 2002,
que ha de surtirse ante los jueces de extinción de dominio de Bogotá, en
primera instancia.
6.
No obstante, en el escrito de tutela, la impugnación y en sede de revisión, el
actor sostuvo que dicho mecanismo es ineficaz ante el inminente perjuicio
irremediable que se configuraría de continuarse la acción de extinción sobre la
totalidad de sus bienes, los cuales, por demás, ya fueron objeto de análisis
sobre su licitud en proceso penales previos.
Dice
el señor Zúñiga Caballero, que la decisión perpetúa una investigación
antijurídica contra su patrimonio, que afecta su labor como ingeniero civil y
su supervivencia, por tratarse de una persona que al momento de interponer la
acción de tutela cuenta con 66 años de edad y cuyos ingresos y cotizaciones
pensionales dependen de la comercialización de los inmuebles sometidos al
trámite procesal indicado.
7.
También resalta la Sala que una constante que se alega en el relato fáctico del
tutelante es el excesivo tiempo transcurrido desde el inicio del proceso de
extinción de dominio (más de diez años) y la aparente indefinición de dicho
trámite, que parece no concluir, a pesar de los múltiples perjuicios que dicha
circunstancia genera al actor, en tanto sus bienes han salido del comercio, en
virtud de la orden de embargo que pesa sobre ellos.
8.
Desde esta perspectiva, en relación con las afectaciones al derecho fundamental
al debido proceso alegadas por el accionante, la Sala identifica dos tipos de
reproches, que a pesar de tener como presunta transgresora a la misma autoridad
judicial, difieren en su causa.
8.1.
El primero se orienta a cuestionar la decisión de la Fiscalía Segunda
Delegada de la Unidad Nacional de Fiscalía ante el Tribunal Superior de
Distrito Judicial que negó la terminación por improcedencia extraordinaria del
proceso de extinción de dominio y ordenó su continuación, lo cual, a juicio del
actor estructura no solo defectos sustantivos y procedimentales sino un
desconocimiento del precedente.
8.2.
El segundo, se desprende de los reparos del actor frente la duración de
proceso, y tiene como fundamento la presunta omisión de la Fiscalía
General de la Nación de finiquitar, en lo de su competencia, el proceso
extintivo, que lleva más de 10 años y no supera la etapa probatoria, en virtud
del cual los bienes del actor se encuentran embargados.
9.
De esta manera, el análisis sobre la presunta violación del debido proceso
deberá realizarse con un doble enfoque, debiéndose determinar, en primer lugar
(para el caso de la decisión de la Fiscalía Segunda) si la tutela es
procedente al verificarse en su integridad los requisitos generales y alguno de
los específicos establecidos en la Sentencia C-590 de 2005 y, segundo (para el
caso de la omisión), si se cumplen con los requisitos de subsidiariedad
e inmediatez de la acción de tutela y si, en efecto, se dejó de cumplir con la
regla constitucional del plazo razonable.
10.
En consecuencia, los problemas jurídicos que deben resolverse en esta sentencia
son diferentes según si se estudia la decisión o la omisión de la autoridad
accionada. Igualmente, la metodología de análisis también varía, pues en el
primer escenario se trata de una tutela contra providencia judicial, mientras
que al abordar la omisión de fallar en plazo razonable, no se adopta la
metodología de la sentencia C-590 de 2005 porque no se analiza el contenido de
una providencia, así:
10.1.
En relación con los cuestionamientos presentados por el actor contra la decisión
del 3 de julio de 2013 de la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá, deberá analizarse: (i) si se cumplen
los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial,
y en caso de superar dicho análisis, corresponderá a la Sala estudiar si (ii)
la decisión impugnada incurrió: a) en un defecto fáctico al
haberse fundamentado en hechos no probados en el proceso y no haber analizado
otros relevantes para los intereses del propietario de los bienes; b) en
un defecto sustantivo, al no aplicar de forma adecuada el artículo 74 de
la Ley 1453 de 2011, que modificó el artículo 5 de la Ley 793 de 2002 y que
permite la declaratoria extraordinaria de la improcedencia de la acción
extintiva; y c) en un desconocimiento del precedente constitucional
fijado en la sentencia T-212 de 2001 y, en consecuencia, si es violatoria de su
derecho al debido proceso (art. 29 C.P.).
10.2.
Con respecto al reparo del actor por la omisión de la Fiscalía de
terminar el proceso extintivo, para abordar esa controversia, la Corte deberá
estudiar (i) si se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de
tutela, a saber si la acción de amparo se utiliza de forma subsidiaria y se
verifica su inmediatez, y en caso de reunir tales requerimientos,
posteriormente la Sala Plena determinará si (ii) el proceso de extinción de
dominio seguido contra los bienes del accionante desde el 17 de marzo de 2006,
fecha en que fue proferida la resolución de inicio, ha observado la regla
constitucional de plazo razonable a que tiene derecho el tutelante en los
términos de los artículos 228 y 29 de la Carta Política.
11. Con
el fin de solucionar las inquietudes planteadas, en primer lugar, se expondrán
los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela; en segundo término, se
hará un recuento de la regulación procedimental del proceso de extinción de
dominio aplicable al caso del actor; posteriormente, se identificarán las
reglas jurisprudenciales sobre el derecho fundamental al plazo razonable; para,
finalmente, estudiar el caso concreto.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones
y omisiones de las autoridades judiciales
12. La
acción de tutela tiene como fundamento normativo los artículos 2 y 86 de la
Carta Política, así como el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, que autorizan acudir a esta garantía constitucional cuando
los derechos fundamentales de cualquier persona “resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”, entre las que se encuentran las autoridades judiciales.
Tutela contra decisiones judiciales
13. En
virtud de la presunción de legitimidad de tales actuaciones y el carácter
subsidiario de la tutela como mecanismo constitucional de protección, su
procedencia contra decisiones jurisdiccionales sólo ocurre en circunstancias
específicas, teniendo en cuenta que la protección constitucional no puede ser
entendida como una tercera instancia, ni como una vía paralela a los debates y
las discusiones que ocurren en sede ordinaria.
13.1.  Al
respecto, la Sentencia SU-424 de 2012 reconoció que la acción de tutela
no puede ser entendida de manera genérica "como un medio judicial
alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la
defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos
ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos en
estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten"[48].
13.2.  Desde
esta perspectiva, la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional le
reconoce a la acción de tutela contra providencias judiciales, un carácter
eminentemente subsidiario y excepcional. Bajo ese entendido, esta Corporación
desarrolló una serie de requisitos generales y específicos para
verificar la procedencia de la tutela en estos casos, que según la sistematización adelantada por la Sentencia C-590
de 2005 asegura que las exigencias generales estén orientadas a
promover el principio de subsidiariedad de la tutela desde una perspectiva
formal, mientras que los segundos responden a
requerimientos sobre el fondo del asunto.
13.2.1.
En ese orden de ideas, en primer lugar, entre los requisitos de
carácter general para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales,
encontramos: (i) que se hayan agotado los medios de defensa disponibles antes
de acudir a la tutela[49];
(ii) que se cumpla con el requisito de inmediatez; (iii) que la cuestión que se
discute resulte de evidente relevancia constitucional[50];
(iv) que en caso de tratarse de una irregularidad procesal, ésta tenga
incidencia directa en la decisión que resulta vulneradora de los derechos
fundamentales; (v) que el tutelante identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados, y que se
hubiere alegado esa trasgresión al interior del proceso judicial
correspondiente. Por último, (vi) que no se trate de sentencias de tutela[51].
13.2.2.
En segundo lugar, como se dijo, los requisitos de carácter específico,
se centran en los defectos de las actuaciones judiciales en sí mismos
considerados. Entre ellos pueden señalarse: el defecto orgánico[52],
sustantivo[53],
procedimental[54] o
fáctico[55],
error inducido; decisión sin motivación[56];
desconocimiento del precedente[57]; y
la violación directa a la Constitución[58].
14.
A efectos de abordar el caso concreto, es preciso hacer énfasis en el primer
requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales que exige el agotamiento efectivo de los recursos
y mecanismos ordinarios de defensa[59].
14.1.  Lo
anterior, porque al no ser la tutela una vía jurídica para solucionar errores u
omisiones de los sujetos procesales, ni un instrumento para revivir las
oportunidades de actuación en trámite judicial, y menos aún un medio para
solucionar la falta de diligencia de las personas frente a los asuntos de su
interés, el agotamiento de dichos recursos es necesario, salvo que por razones
extraordinarias no imputables a las personas se les haya privado a éstas de los
mecanismos ordinarios o extraordinarios de defensa dentro del proceso judicial[60].
14.2.
Así, el amparo constitucional sólo procede de manera general, cuando (a) el
afectado no dispone de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento o (b)
cuando existiendo otro medio de defensa judicial, éste (i) o no resulta idóneo
para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados, o (ii) la tutela
se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
14.3.
Con todo, ha dicho la Corte que “la sola existencia de otro mecanismo
judicial [de defensa] no constituye una razón suficiente para declarar la
improcedencia de la acción”[61]. El
medio previsto debe ser idóneo, es decir, válido y conducente para producir el
efecto garante de los derechos fundamentales cuya protección se invoca. Además,
debe ser eficaz, lo que implica que debe llevar realmente a la protección
oportuna del derecho que se estima vulnerado.
14.5.
En el caso de la tutela contra sentencias judiciales, el requisito de subsidiariedad
puede ser reivindicado en dos momentos diversos: el primero, cuando el trámite
procesal ha concluido, caso en el cual debe verificarse el agotamiento de todos
los recursos ordinarios y extraordinarios previstos por el ordenamiento para
cuestionar las decisiones impugnadas, y, eventualmente, evaluar si la tutela
está siendo utilizada o no para revivir oportunidades procesales vencidas[62].
14.6.
Un segundo momento ocurre cuando el proceso judicial se encuentra en curso. En
esta última circunstancia, la tutela en principio no procede, teniendo en
cuenta que, como ya se mencionó, el amparo constitucional no puede operar como
un mecanismo paralelo a la protección judicial ordinaria.
15.
Sin embargo, la tutela puede ser eventualmente procedente en aquellos casos en
que se dé la existencia efectiva de un perjuicio irremediable y se requiera
evitar que se consolide dentro de un proceso, la vulneración de los derechos
fundamentales invocados.
16.
En tales circunstancias, esta Corporación ha señalado que la protección
constitucional se debe dar de forma transitoria, acogiendo las siguientes
consideraciones:
“…el ejercicio del amparo constitucional
como mecanismo transitorio de defensa iusfundamental, implica que, aun
existiendo medios de protección judicial idóneos y eficaces, estos, ante la
necesidad de evitar un perjuicio irremediable, pueden ser desplazados por la
acción de tutela. En este caso, esa comprobación, ha dicho la Corte, da lugar a
que la acción de tutela se conceda en forma transitoria, hasta tanto la
jurisdicción competente resuelva el litigio en forma definitiva”[63].
17.
La exigencia del perjuicio irremediable para la procedencia de la tutela en
tales casos, se deriva normativamente del tercer inciso del artículo 86
superior que dispone que la acción de tutela “solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” y
del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que también prevé que la tutela no
procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
18.
En esta última hipótesis, esta Corporación ha reconocido la existencia de un
perjuicio de tal entidad y naturaleza, cuando concurren los siguientes
presupuestos:
(i)  El perjuicio es cierto e inminente. Ello
supone la existencia de una amenaza cierta al derecho fundamental invocado, en
el evento de no frenarse el hecho generador de la afectación que se alega. En
otras palabras, la “existencia actual o potencial [del perjuicio] debe
inferirse objetivamente a partir de una evaluación razonable de hechos reales,
y no de meras conjeturas”[64] subjetivas.
(ii)
El perjuicio es grave. Ello implica que el daño o menoscabo material o
moral que se espera, debe ser de gran intensidad para la persona, en la medida
en que lesiona o amenaza con lesionar, un bien que objetivamente considerado
como de alta significación para el afectado.
(iii)
Se requieren medidas urgentes e impostergables para conjurar la
amenaza. Ello significa, que las medidas que son necesarias para conjurar el
perjuicio irremediable invitan a la pronta ejecución o remedio.
19.
Aunado a estos elementos configurativos de la noción de perjuicio irremediable,
la Corte ha exigido, para que proceda la
tutela como mecanismo de defensa transitorio, que tal perjuicio se encuentre
probado. Por ende, no basta con afirmar en la tutela que un derecho se
encuentra sometido a un perjuicio irremediable, sino que es necesario, además,
que el afectado “explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las
condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que
le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”[65].
Tutela contra omisiones judiciales
20.
Como se indicó, el Constituyente estableció que la acción de tutela también
procedía contra omisiones de las autoridades y quienes ejercen funciones
materialmente jurisdiccionales les asiste esa condición.
21.
En este sentido, es probable que no sea una providencia judicial la fuente de
violación del debido proceso sino que precisamente el no proferir dichas determinaciones
genere una lesión a este derecho fundamental y al acceso oportuno a la
administración de justicia.
22.
En este contexto, el Legislador estatutario desarrolló el mandato
constitucional y dispuso que: i) la administración de justicia debe ser
pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan
a su conocimiento, ii) los términos procesales serán perentorios y de
estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales y iii) la
violación injustificada de dichos plazos constituye causal de mala conducta,
sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar[66].
23.
Asimismo, el Código General del Proceso prevé como primer deber del juez
dirigir el proceso, velar por su rápida solución y adoptar las medidas
conducentes para impedir la paralización y dilación, así como procurar la mayor
economía procesal[67].
24.
No obstante, dicho aparato normativo no prevé un mecanismo efectivo para lograr
un pronunciamiento ante la ausencia de la decisión judicial oportuna. En
efecto, bien puede afirmarse que el sujeto procesal tiene la posibilidad de
presentar memoriales con esa finalidad, solicitar la alteración del turno para
fallar[68],
hacer que el funcionario a quien corresponde la decisión del asunto remita el
proceso a quien le sigue en turno de cumplirse los supuestos de pérdida
automática de competencia de que trata el artículo 121 del C.G.P. o incluso
solicitar la vigilancia judicial administrativa del proceso en los términos del
artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996. Sin embargo, en respuesta a dichas
peticiones es necesario un nuevo pronunciamiento que también puede ser objeto
de demora.
25.
Debe tenerse en cuenta que en ocasiones la dilación injustificada no es
atribuible a una conducta caprichosa o arbitraria del funcionario judicial,
sino que deriva de problemas estructurales de la administración de justicia,
cuya congestión histórica ha impedido que los despachos se encuentren al día,
por lo que es frecuente que transcurran varios años entre la presentación de la
demanda y el momento en que se profiere sentencia.
26.
Esto sin contar las complejidades que se generan en virtud de la práctica de
pruebas o del cumplimiento de los trámites de notificación, que aumentan los
tiempos previstos por el Legislador para que el proceso concluya con un fallo
estimatorio.
27.
En estos eventos, el análisis de procedencia de la acción de tutela debe tener
en cuenta que materialmente el interesado se encuentra en una situación de
indefensión, puesto que a diferencia de lo que ocurre en el escenario del
amparo contra una providencia judicial, en el que existe una determinación que
puede cuestionarse, mediante el uso de recursos ordinarios o extraordinarios;
en el caso de las omisiones no existe pronunciamiento, por esta razón es
precisamente, ante la ausencia de otro medio de defensa judicial eficaz que la
acción de tutela es la llamada a lograr que se produzcan las decisiones tanto
de trámite como interlocutorias que permitan avanzar en la resolución del
asunto de fondo, que finalmente habrá de ser decidido en la sentencia.
28.
En este sentido, para acreditar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad
en el contexto de omisiones judiciales basta con que se pruebe que interesado
ha desplegado una conducta procesal activa y que la parálisis o la dilación no
es atribuible a su conducta.
29.
De otra parte, el análisis de procedencia también debe atender el examen del
requisito de inmediatez, de manera que se constate un plazo razonable entre la
ocurrencia de la omisión que permite identificar una demora injustificada en la
tramitación del proceso y la presentación de la acción de tutela.
30.
La Sala considera que cuando el accionante aduce que el proceso judicial en el
que actúa ha tenido una duración muy extensa que implica la inobservancia de la
regla de plazo razonable, previamente a constatar dicha circunstancia debe
verificar la procedencia de la acción de tutela, debiéndose acreditar los
requisitos de subsidiariedad y la inmediatez, en los términos expuestos.
Regulación procedimental del proceso de extinción de
dominio en el marco de la Ley 793 de 2002
31. La
extinción de dominio consagrada en el artículo 34 Superior ha sido una
institución sui generis en nuestro ordenamiento interno.
32.
Su propósito principal es combatir el narcotráfico y el enriquecimiento
ilícito. De acuerdo con la Sentencia C-389 de 1994, entre las
múltiples innovaciones que introdujo la Carta Política de 1991 se destacó una
modalidad de extinción del dominio o propiedad, cuyo fundamento no era el
concepto tradicional de la función social, sino que pretendía ser también
"un instrumento jurídico eficaz con miras a moralizar las costumbres,
desestimular la cultura del dinero fácil, a apoyar las acciones estatales e
implementar los procesos judiciales encaminados a detener y reprimir el
enriquecimiento ilícito como fuente mediata o inmediata de la propiedad en sus
diferentes manifestaciones"[69].
33. Esta
Corporación[70] ha
considerado a la extinción de dominio como institución jurídica de carácter constitucional,
real, patrimonial, autónoma e independiente del
proceso penal, pública, judicial, directa y sin límite temporal – no
tiene prescripción y puede operar retroactivamente-.
34. Su
objetivo es relevar de la protección constitucional que otorga el artículo 58
Superior, a la propiedad privada que se esconde bajo un velo de aparente
legalidad y que ha sido obtenida con desconocimiento del orden jurídico. En
consecuencia, no es considerada ni una pena, ni una consecuencia accesoria al
trámite penal. Por el contrario, es concebida como una figura, en principio,
ajena a la naturaleza propiamente civil o penal de otras acciones.
36. A
pesar de tratarse de una acción real y patrimonial su
investigación y juzgamiento -por decisión del Legislador-, fue atribuida a la
Fiscalía General y a los jueces del circuito especializados.
37. Con
la declaratoria de la extinción de dominio, los bienes objeto de la decisión
judicial pasan a la titularidad del Estado, sin dar lugar a compensación,
retribución o indemnización alguna, para quien eventualmente alegaba el
dominio.
38.
Por ende, pueden ser sometidos a extinción los bienes obtenidos en virtud de la
comisión de delitos, del aprovechamiento indebido del patrimonio público o en
contravía de la moral colectiva, independientemente de si el comportamiento
respectivo ha sido contemplado como delito o ha generado pena privativa de la
libertad o de otra índole, para el presunto titular de los bienes.
39. El
desarrollo legislativo de la figura está contenido en las Leyes 333 de 1996,
365 de 1997, 793 de 2002 - modificada por la Ley 1453 de 2011- y más
recientemente por la Ley 1708 de 2014, por medio de la cual se expidió el
Código de Extinción de Dominio, que reiteró las características de la acción,
pero reformó su procedimiento.
40. No
obstante, para los fines del asunto sub examine debe resaltarse que el
artículo 217 de dicho Código creó un régimen de transición para los procesos en
que se haya proferido resolución de inicio con fundamento en las causales que
estaban previstas en los numerales 1 al 7 de la Ley 793 de 2002, antes de la
expedición de la Ley 1453 de 2011, a los cuales se les aplica esas
disposiciones.
41. La
Ley 793 de 2002 buscó superar muchas de las dificultades advertidas en la
aplicación de la Ley 333 de 1996, como los tiempos procesales y vínculos con el
proceso penal, derivados de la idea de complementariedad con el proceso penal y
de la prohibición de intentar la acción existiendo un proceso penal en curso.
42. La
Sentencia C-740 de 2003 estudió la constitucionalidad de la Ley 793 de
2002, que fue acusada de quebrantar los artículos 29, 34 y 58 de la Carta, así
como a los artículos 152 y 153 superiores.
43. En
esa providencia, que ha definido la aproximación actual a la figura de la
extinción de dominio, la Corte describió las tres etapas que integran su
procedimiento en los siguientes términos:
“(…) la configuración legal del proceso de extinción
de dominio remite a una estructura básica de la que hacen parte tres etapas,
así:
i) Una fase inicial que se surte ante la Fiscalía,
en la que (i) se promueve una investigación para identificar bienes sobre los
que podría iniciarse la acción de extinción de dominio, (ii) se pueden
practicar medidas cautelares y (iii) se ejercen facultades de administración
sobre los bienes afectados con tales medidas.
ii) Otra posterior, que se inicia con la decisión de
la Fiscalía de perseguir bienes determinados y en la que hay lugar a (i)
ordenar medidas cautelares o solicitarlas si hasta entonces no han sido
ordenadas o solicitadas,  (ii)  la comunicación de esa decisión al Ministerio
Público y la notificación a las personas afectadas,  (iii)  el emplazamiento de
los afectados y la designación de curador ad litem, si no pudieron ser
localizados,  (iv) la solicitud de pruebas y la práctica tanto de aquellas
solicitadas como de las ordenadas de oficio por la Fiscalía General,  (iii)  el
traslado común a los intervinientes para alegar de conclusión,  (iv) la
decisión de la Fiscalía General sobre la procedencia o improcedencia de la
extinción de dominio y la remisión de lo actuado al juez competente.
iii) Con esa remisión se inicia la tercera etapa que
se surte ante el juez de conocimiento y en la que hay lugar a (i) un traslado a
los intervinientes para que controviertan la decisión de la Fiscalía General y
a  (ii) la emisión de la sentencia declarando la extinción de dominio o
absteniéndose de hacerlo.”[71].
44. De
lo expuesto, la Sala concluyó que dicho trámite era “compatible con las
garantías constitucionales de trascendencia procesal pues respeta el núcleo
esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa” e
identificó como características principales las siguientes:
“i)       Radica la competencia en la Fiscalía
General de la Nación para adelantar la fase inicial y la investigación.
ii)        Dispone la vinculación de las personas
afectadas con la acción o de los terceros con un interés legítimo en el
proceso.
iii)       Consagra oportunidades para que ellos
ejerzan su derecho de defensa.
iv)        Este derecho se materializa en
instituciones como la oposición a la acción, la facultad de pedir y aportar
pruebas y alegar de conclusión ante la Fiscalía General de la Nación.
v)         Radica la competencia para la emisión del
fallo en los jueces de conocimiento.
vi)        Permite que ante los jueces se puedan
presentar alegatos de conclusión”[72].
45.
Posteriormente, el artículo 13 de la Ley 793 de 2002 fue modificado por el
artículo 82 de la Ley 1453 de 2011, para fijar las siguientes reglas y mantener
las tres fases descritas, así:
“1. El fiscal a quien le corresponda el trámite del
proceso, ordenará notificar la resolución de inicio de la acción de extinción
de dominio a los titulares de derechos reales principales y accesorios de los
bienes objeto de la misma. La notificación se surtirá de manera personal y en
subsidio por aviso, de conformidad con los artículos
315 y 320 del Código de Procedimiento Civil. En los eventos
previstos en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, se
procederá al emplazamiento allí consagrado. El fiscal directamente o a través
de cualquier funcionario público podrá asumir las funciones que le son asignadas
a las empresas de servicio postal autorizado, para efectos de llevar a cabo
cualquier procedimiento de notificación, en aquellos lugares en donde estas
empresas no presten sus servicios o cuando las condiciones de cualquier proceso
así lo ameriten.
La notificación de quien debe ser notificado
personalmente podrá realizarse en cualquiera de los siguientes sitios:
a) En el lugar de habitación;
b) En el lugar de trabajo;
c) En el lugar de ubicación de los bienes.
En el evento de que en la fase inicial el fiscal hubiese
efectuado una notificación personal en virtud de la materialización de una
medida cautelar, o cuando el afectado hubiese actuado en la fase inicial, se
entenderá que se encuentra vinculado a la actuación y por ende la resolución de
inicio se le notificará por estado.
Si aún no se ha hecho en la fase inicial, el fiscal
decretará y practicará las medidas cautelares en cualquier tiempo, incluso
antes de notificada la resolución de inicio a los afectados. Contra esta
resolución procederán los recursos de ley y en caso de revocarse la resolución
de inicio, se someterá al grado jurisdiccional de consulta. Ningún recurso
suspenderá la ejecución o cumplimiento de la medida cautelar.
Los titulares de derechos reales principales y
accesorios tendrán un término de diez (10) días contados a partir del día
siguiente al de su notificación, para presentar su oposición y aportar o pedir
las pruebas.
1. La resolución de inicio se informará al agente
del Ministerio Público por cualquier medio expedito de comunicación.
2. En la resolución de inicio se ordenará emplazar a
los terceros indeterminados de conformidad con lo establecido en el artículo
318 del Código de Procedimiento Civil. A los terceros indeterminados que no
concurran, se les designará curador ad lítem en los términos
establecidas en el artículo 9º y 318 del Código de Procedimiento
Civil. Los terceros indeterminados que se presenten a notificarse personalmente
dentro del término del emplazamiento, tendrán diez (10) días para presentar sus
oposiciones. El curador de los terceros indeterminados que no concurran,
contará con el término de diez (10) días contados a partir del día siguiente al
de su notificación, personal para presentar oposiciones y aportar o pedir
pruebas.
3. Transcurrido el término anterior, el fiscal
abrirá el proceso a pruebas por el término de treinta (30) días, donde ordenará
la incorporación de las pruebas aportadas que obren en el expediente y
decretará las que hayan sido oportunamente solicitadas y las que de oficio
considere. La resolución que niegue pruebas es susceptible de recurso de
reposición.
4. Concluido el término probatorio, se correrá
traslado para alegar de conclusión por el término común de cinco (5) días.
5. Transcurrido el término anterior, durante los
treinta (30) días siguientes el fiscal dictará resolución declarando la
procedencia o improcedencia de la acción de extinción de dominio, la cual se
regirá por las siguientes reglas:
a) La procedencia se declarará mediante resolución
apelable;
b) La improcedencia respecto de terceros de buena fe
exentos de culpa, se declarará mediante resolución apelable. En caso de que no
sea apelada, deberá surtirse el grado jurisdiccional de consulta;
c) Los demás casos de improcedencia, se declararán
mediante resolución apelable. En el evento de que la improcedencia no sea
apelada o en caso que la apelación hubiera confirmado la improcedencia, la
actuación deberá remitirse al juez competente para que este adopte la decisión
definitiva en la sentencia, previo agotamiento de todas las etapas que deben
surtirse. En todo caso la improcedencia no surtirá efecto alguno hasta tanto
sea ratificado en la sentencia.
6. Ejecutoriada la resolución de que trata el
numeral anterior, el fiscal remitirá el expediente completo al juez competente.
El juez correrá traslado a los intervinientes por el término de cinco (5) días,
para que soliciten o aporten pruebas. Decretadas las pruebas, el juez tendrá
veinte (20) días para practicadas. Cumplido lo anterior, correrá traslado por el
término común de cinco (5) días para alegar de conclusión.
Vencido el término del traslado dentro de los
treinta (30) días siguientes, el juez dictará sentencia declarando o negando la
extinción de dominio. La sentencia que se profiera tendrá efectos erga
omnes.
En contra de la sentencia sólo procederá en el
efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por los intervinientes o
por el Ministerio Público, que será resuelto por el superior dentro de los
treinta (30) días siguientes a aquel en que el expediente llegue a su despacho.
La sentencia de primera instancia que niegue la extinción de dominio y que no
sea apelada, se someterá en todo caso a grado jurisdiccional de consulta. Los
términos establecidos en el presente artículo son improrrogables y de
obligatorio cumplimiento y su desconocimiento se constituirá en falta
disciplinaria gravísima”.
46. Se
trata entonces de un trámite compuesto por la intervención dos autoridades
judiciales, la Fiscalía General de la Nación, encargada de dirigir la investigación,
recolectar pruebas y determinar si la acción es procedente o no, para que
posteriormente, un juez especializado decida sobre la licitud de la titularidad
de la propiedad de los bienes objeto del proceso.
47. Por
consiguiente, al interior del trámite existen los controles propios de
cualquier decisión judicial, esto es, los recursos que son resueltos por los
superiores funcionales de las autoridades que fungen como primera instancia, lo
cual garantiza la revisión de las determinaciones respecto de las cuales alguno
de los intervinientes exprese inconformidad.
48. Debe
señalarse, que una vez proferida la resolución de inicio y surtido el trámite
ante juez especializado, será la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal
Superior de Bogotá (art. 11 de la Ley 793 de 2002[73]) al
resolver el recurso de apelación o al conocer el grado jurisdiccional de
consulta la que pondrá fin a dicho proceso, mediante la sentencia respectiva.
49. De
allí que la labor del ente acusador y de la jurisdicción especializada en
extinción de dominio debe entenderse como complementaria, en tanto lo actuado
por el Fiscal necesariamente será controlado en la etapa de juzgamiento y ésta
no puede llevarse a cabo sin la resolución de procedencia o improcedencia que
emita la Fiscalía.
El plazo razonable como elemento del derecho
fundamental al debido proceso. Reiteración de jurisprudencia
50. Uno
de los deberes que impuso el Constituyente a las personas que conviven en el
Estado Social de Derecho fue el de “colaborar para el buen funcionamiento de
la administración de la justicia”[74],
esto implica, que una vez la autoridad judicial ordena la intervención de una
persona ya como demandado, investigado, tercero, interesado, etc., ésta debe
atender, sin demora, los requerimientos que haya establecido el ente
jurisdiccional.
51. Por
su parte, el Estado tiene la obligación de garantizar la debida diligencia en
la adopción de sus decisiones y de observar los términos procesales, cuyo
incumplimiento debe ser sancionado por mandato de la Constitución (art. 229
C.P.).
52. De
esta manera, se estructura el marco jurídico diseñado en la Carta Política de
1991 que permite asegurar el valor constitucional de la justicia (Preámbulo),
en tanto que prima facie una decisión extemporánea o producto de una
dilación injustificada por parte de la autoridad no solo impide la realización
de la vigencia de orden social justo, sino que deslegitima el actuar del
aparato judicial (art. 116 C.P.), en tanto, cercena la confianza de todo aquel
que acude ante él, de que habrá una decisión oportuna sobre el asunto que
afecta la paz y convivencia social (art. 2).
53. Es
en este contexto en el que debe entenderse la relación existente entre el plazo
razonable y la prohibición de las dilaciones injustificadas en los procesos,
que esta Corporación ha definido como elementos de los derechos fundamentales
al debido proceso (artículo 29 Superior) y de acceso a la administración de
justicia (art. 228 C.P.).
54.
Ha dicho la Corte que
“desde la perspectiva constitucional la
adopción por parte del Constituyente del modelo del Estado social de derecho
implica que el acceso a la administración de justicia así como los demás
derechos reconocidos en la Constitución deben ser garantizados de forma
efectiva dado que su simple protección formal, como por ejemplo su mera
enunciación en una Carta de derechos sería incongruente con el mandato de
respeto de la dignidad humana, de allí entonces que el artículo 5º Superior
haya reconocido, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos
inalienables de las personas dentro de los cuales se encuentra el derecho de
acceso a la administración de justicia, que conforme a las disposiciones
citadas, ha de ser garantizado de forma material y efectiva”[75].
55. Por
lo anterior, los fiscales, jueces y magistrados han de concebir la labor
judicial como una función que va mucho allá de emitir providencias, dado que
para que éstas sean legítimas deben proferirse conforme a la Constitución y a
la ley, tanto formal como materialmente, lo cual incluye que en su expedición
se acaten los términos procesales. De allí que “la jurisdicción no cumple
con la tarea que le es propia, si los procesos se extienden indefinidamente,
prolongando de esta manera, la falta de decisión sobre las situaciones que
generan el litigio, atentando así, gravemente contra la seguridad jurídica que
tienen los ciudadanos.”[76].
56. Así
lo entendió el Legislador al expedir la Ley 270 de 1996– Estatutaria de la
Administración de Justicia –donde se señalaron una serie de principios que
rigen la administración de justicia, entre ellos la celeridad (art. 4) la
eficiencia (art. 7) y el respeto de los derechos de quienes intervienen en el
proceso (art. 9)[77].
57. Para
la Sala, como lo ha expresado esta Corporación, “quien presenta una demanda,
interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra
actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para
hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los
términos legales dispuestos para ello”[78]. Por lo anterior,
no dictar las providencias en los términos de ley vulnera, prima facie,
los derechos al debido proceso y de acceso material a la administración de
justicia.
58. El
contenido de este derecho se ha identificado en los siguientes términos
"el acceso a la administración de
justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier persona solicite a
los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que
consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se
entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las
pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el
contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual
se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley,
el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un
libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso,
proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados.
Es dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar
al derecho a que hace alusión la norma que se revisa -que está contenido en los
artículos 29 y 229 de la Carta Política- como uno de los derechos
fundamentales, susceptible de protección jurídica inmediata a través de
mecanismos como la acción de tutela prevista en el artículo 86 superior.”[79]
59.
De igual manera, se ha señalado que este derecho “no puede interpretarse
como algo desligado del tiempo en que deben ser adoptadas las decisiones
judiciales durante las diferentes etapas del proceso por parte de los funcionarios,
sino que ha de ser comprendido en el sentido de que se garantice dentro de los
plazos fijados en la ley”, por cuanto lo contrario “implicaría que cada
uno de los magistrados, jueces y fiscales podrían, a su leal saber y entender,
proferir en cualquier tiempo las providencias judiciales, lo cual desconoce lo
ordenado en el artículo 123 de la Carta Política en cuanto dispone que los
servidores públicos, y dentro de esta categoría los funcionarios judiciales,
deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o
el reglamento”[80].
60. En
el ámbito del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos y
atendiendo además lo dispuesto en materia del bloque de constitucionalidad, el
derecho a un plazo razonable deriva de lo previsto en los
artículos 7.5 y 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en lo
concerniente a la protección de la libertad personal y en el marco del derecho
al debido proceso, respectivamente.
61. No
obstante, la realidad del país da cuenta que la congestión que padece el
sistema judicial y el exceso de las cargas laborales, en la mayoría de casos no
permite a los funcionarios cumplir con los plazos legalmente establecidos. En
esos eventos, a efectos de evaluar la afectación a los derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia ha de
distinguirse entre el mero retardo en la observancia del término y la mora
judicial injustificada, la cual se estructura a partir de los elementos
descritos en la Sentencia T-230 de 2013, así:
a)
se presenta un incumplimiento de los plazos señalados en la ley para adelantar
alguna actuación judicial;
b)
no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la
congestión judicial o el volumen de trabajo; y
c)
la tardanza es imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los
deberes por parte del funcionario judicial.
62. Sobre
este último elemento para estructurar la mora judicial injustificada,
debe recordarse que desde la Sentencia T-030 de 2005[81] la
Corte señaló que ante la imposibilidad de dictar las providencias a su cargo en
los plazos previstos por el Legislador, el magistrado, juez o fiscal debe
informar a quien interviene en el proceso sobre las medidas utilizadas y de las
gestiones realizadas para evitar la congestión del despacho judicial, así como
de las causas que no permitieron dictar una decisión oportuna. Lo anterior, por
cuanto los interesados en la actuación procesal “tienen derecho a conocer
con precisión y claridad las circunstancias por las que atraviesa el despacho
judicial y que impiden una resolución pronta de los procesos”[82].
63.
Lo anterior, como desarrollo de los deberes de los funcionarios judiciales
contenidos en el artículo 153 de la Ley 270 de 1996 que les impone: i)
respetar, cumplir y, dentro de la órbita de su competencia, hacer cumplir la Constitución,
las leyes y los reglamentos[83]; ii)
desempeñar con celeridad las funciones a su cargo[84]; iii)
poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar la
administración y las iniciativas que se estimen útiles para el mejoramiento del
servicio[85] y, iv)
resolver los asuntos sometidos a su consideración dentro de los términos
previstos en la ley y con sujeción a los principios y garantías que orientan el
ejercicio de la función jurisdiccional[86].
64.
En todo caso, debe reiterarse[87] que
a los funcionarios no les basta con aducir exceso de trabajo o una significativa
acumulación de procesos para justificar el incumplimiento de los términos
judiciales, dado que no puede hacerse recaer sobre la persona que acude a la
jurisdicción la ineficiencia o ineficacia del Estado[88], desconociendo
sus derechos fundamentales. [89] Como
se afirmó en la Sentencia T-1068 de 2004 “no puede aducirse por parte
de un juez de la República que se cumplen las funciones a él encargadas para un
negocio y se desatienden en otro”[90].
65.
En estas condiciones, salvo en el caso que la persona se encuentre ante un
perjuicio irremediable, “el mero incumplimiento de los plazos no constituye
por sí mismo violación del derecho fundamental indicado, ya que la dilación de
los plazos puede estar justificada por razones probadas y objetivamente
insuperables que impidan al juez o fiscal adoptar oportunamente la decisión”[91]. En otras
palabras, “la mora judicial sólo se justificaría en el evento en que, ante
la diligencia y celeridad judicial con la que actúe el juez correspondiente,
surjan situaciones imprevisibles e ineludibles que no le permitan
cumplir con los términos judiciales señalados por la ley”[92]. (Resaltado
fuera de texto)
66.
Desde esta perspectiva, para determinar si en un caso concreto se ha observado
un plazo razonable la jurisprudencia constitucional ha acogido los tres
elementos aplicados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[93] a saber: i)
la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; y iii)
la conducta de las autoridades públicas.
67.
No obstante, con ocasión del caso Valle Jaramillo vs Colombia[94], el análisis
del plazo razonable ha de incluir además, una reflexión posible sobre "la
afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes"
del procesado. Esto es, la situación jurídica de la persona, a fin de
determinar el daño mayor o menor que el tiempo de tramitación del proceso
causa, en la definición de una controversia. La citada providencia señaló:
“El Tribunal considera pertinente
precisar, además, que en dicho análisis de razonabilidad se debe tomar en
cuenta la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación
jurídica de la persona involucrada en el mismo, considerando, entre otros elementos,
la materia objeto de controversia. Si el paso del tiempo incide de manera
relevante en la situación jurídica del individuo, resultará necesario que el
procedimiento corra con más diligencia a fin de que el caso se resuelva en un
tiempo breve”. (Resaltado fuera de texto).
68.
Por consiguiente, en cada caso, con base en las pautas señaladas, deberá
determinase si el plazo razonable se ha infringido debiéndose realizar un análisis
global del procedimiento, que va más allá de evaluar los términos o los
plazos, para ahondar en las características mismas del proceso, en cada caso
particular.
69.
Así, es posible que el derecho a un debido proceso en un plazo razonable se
lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales. En estos
eventos, la acción de tutela es procedente cuando “(i) el funcionario haya
incurrido en mora judicial injustificada y que (ii) se esté ante la posibilidad
de que se materialice un daño que genere un perjuicio que no pueda ser
subsanado”[95].
70.
Aunado a lo expuesto, pueden presentarse casos en los que pese a que en el
discurrir del proceso no se evidencie la existencia de mora judicial, en tanto
la dilación o parálisis no es atribuible a una conducta negligente del
funcionario, el procedimiento, en razón al diseño legislativo, las
complejidades probatorias de los hechos y el cumplimiento de la etapa prevista
para su desarrollo, se configure una situación en la que examinado en contexto
el proceso desde su inicio hasta su estado actual, evidencie un plazo
desproporcionado no solo porque objetivamente los términos legales se
encuentren vencidos, sino porque la ausencia de terminación de proceso pone a
las personas que en él intervienen, de manera indefinida en la condición de
sujetos sub judice, lo cual contradice el mandato constitucional a un
acceso a la justicia pronta y cumplida (arts. 228 y 229 C.P.)
71.
En esas circunstancias el juez de tutela podrá, en principio, ordenar al
funcionario a cargo de la actuación procesal: i) que resuelva el asunto
en el término perentorio que aquél le fije; ii) que observe con
diligencia los términos legales, dándole prioridad a la resolución del asunto; iii)
de manera excepcional, que altere el turno para proferir el fallo, cuando se
está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando
la demora en resolución del asunto supere los plazos razonables en contraste
con las condiciones de espera particulares del afectado[96]; en aquellos
eventos en que se está ante la posible materialización de un perjuicio
irremediable, también se puede ordenar iv) un amparo transitorio en
relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras el juez
competente dirime la controversia planteada.
72.
En suma, si bien la administración de justicia debe ser pronta como elemento
esencial de la garantía efectiva de un debido proceso, no todo retardo en la
adopción de una decisión judicial genera per se una infracción a la
Constitución. Para que esto ocurra debe probarse que la dilación
injustificada tuvo origen en la falta de diligencia del funcionario judicial en
el cumplimiento de sus deberes o que el plazo del proceso sea irrazonable.
El
desconocimiento del plazo razonable viola la garantía de acceso oportuno a la
administración de justicia pues, aunque el procesado sea parte de un trámite
éste no avanza adecuadamente y, por lo tanto, la terminación del proceso no
aparece como resultado cierto. De esta forma, la carencia de una solución de
fondo que resuelva el asunto jurídico planteado y libere al procesado de la
carga de seguir siendo parte en el trámite, desconoce la seguridad jurídica y
su derecho a que se resuelva la situación. La irrazonabilidad del plazo
dentro de un proceso frustra el acceso a la administración de justicia en el
componente del derecho a obtener una decisión judicial. No basta con estar
en presencia de una autoridad judicial, es indispensable que ella resuelva la
situación para que haya pleno acceso a la jurisdicción.
Como
ya se ha dicho, el concepto de plazo razonable es indeterminado, pero
determinable y procura acudir al análisis de las especificidades de cada caso
en particular. Los criterios que han elaborado distintos tribunales para
adelantar el estudio son (i) las circunstancias generales del caso concreto
(incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y
deberes del procesado), (ii) la complejidad del caso, (iii) la conducta
procesal de las partes, (iv) la valoración global del procedimiento y (v) los
intereses que se debaten en el trámite.
La
Corte insiste que uno de los rasgos fundamentales para valorar si un proceso ha
transcurrido durante un plazo razonable, son las particularidades de los casos,
que aunque han sido consideradas como un paso específico del análisis, se
convierten en un asunto transversal. Por lo tanto, la particularidad de las
medidas impuestas, la materia objeto del proceso, los derechos limitados por
las mismas –aspecto objetivo- y el impacto específico que ellas generan en el
procesado –aspecto subjetivo- deberán ser valorados para determinar el carácter
legítimo o ilegítimo del tiempo transcurrido en el desarrollo de un proceso.
En
este punto es fundamental considerar no sólo las cargas connaturales a los
procesos sino aquellas que se configuran por medio de mecanismos legales que
restringen derechos, como las medidas cautelares. En estos escenarios, ya que
la limitación de derechos es variable en materia e intensidad, deberá asumirse
un estándar diferente para hacer la valoración en cada caso concreto. En
efecto, una restricción sobre la libertad personal, deberá tener una
connotación específica que lleve a un análisis más riguroso del plazo razonable,
mientras que las limitaciones sobre derechos patrimoniales deberán tener otra
más flexible.
Finalmente,
la determinación de los intereses en discusión permite la formulación de una
regla de valoración específica: si la celeridad puede considerarse
consustancial a los intereses debatidos en el proceso, se reduce el límite de
duración de aquello que se considera razonable. Para establecer la relación
entre la materia debatida y la celeridad es relevante considerar un aspecto
objetivo y uno subjetivo. El primero se refiere a la materia que se discute en
el trámite judicial y la necesidad urgente de su determinación (por ejemplo la
filiación de menores) y el segundo versa sobre las circunstancias específicas
de quienes hacen parte en el trámite (por ejemplo el procesado está privado de
su libertad). En estos casos “prioritarios” la valoración acerca de las
dilaciones indebidas debe tomar en consideración que se exige un deber especial
de cuidado y diligencia por parte de las autoridades a cargo.
Caso
concreto
73.
Como fue reseñado en el acápite de antecedentes, la acción de amparo
interpuesta por el señor Antonio Nel Zúñiga Caballero presenta dos tipos de
reproches. En primer lugar, se controvierte la decisión de 3 de julio de
2013, proferida por la Fiscalía Segunda de la Unidad Nacional Delegada ante el
Tribunal Superior del Distrito para la Extinción del Derecho de Dominio y
contra el Lavado de Activos.
74.
En segundo término, es posible identificar que a lo largo del escrito de
tutela, el actor censura la omisión de la Fiscalía de concluir la etapa
de investigación de la acción de extinción de dominio que ha tenido una
duración de más de 10 años.
75. Los
dos cuestionamientos del accionante se dirigen contra una autoridad judicial,
por acción –la decisión que ordenó continuar el proceso- y por omisión –de no
terminar el proceso en un plazo razonable. En consideración a que los dos
problemas jurídicos formulados tienen una naturaleza diferente, el análisis de
procedencia del amparo constitucional debe hacerse de forma independiente.
Primer problema jurídico: Violación al debido
proceso por el contenido de la Resolución del 3 de julio de 2013
76.
La acción de tutela presentada por el señor Antonio Nel Zúñiga cuestiona la
decisión de la Fiscalía Segunda Delegada, que declaró la improcedencia
extraordinaria de la acción extintiva contra algunos de los bienes de su
propiedad, los cuales han estado sub judice desde 17 de marzo de 2006,
fecha en que se profirió la resolución de inicio del proceso de extinción de
dominio.
77.
Como se expuso en los fundamentos jurídicos 12 a 30 esta providencia la
jurisprudencia de esta Corporación tiene establecido que el primer nivel de
análisis que debe abordar el juez constitucional ante este tipo de solicitudes
consiste en determinar si la acción cumple con los requisitos generales de
procedibilidad.
78.
En el presente asunto, en relación con el requisito general sobre el
agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos ordinarios de defensa,
cabe revisar el estado actual del proceso de extinción de dominio para concluir
que éste no se encuentra satisfecho.
79.
La estructura del proceso de extinción de dominio supone la intervención de dos
autoridades judiciales -la Fiscalía y los Jueces del Circuito Especializados de
Extinción de Dominio de Bogotá-. En el caso del señor Zúñiga Caballero, los
jueces, con posterioridad a la resolución de 3 de julio de 2013, no han tenido
oportunidad de hacer su pronunciamiento de fondo (art. 13-6 de la Ley 793 de
2002), sobre lo que la Fiscalía resuelva en materia de procedencia o de
improcedencia de la acción extintiva en su contra, en tanto que en la actuación
se siguen recopilando pruebas.
80.
Así, cualquier inconformidad o presunta violación de alguno de los derechos
fundamentales del actor debe ser tramitada primero ante la propia Fiscalía
General de la Nación, dentro de las oportunidades que prevé el artículo 13 de
la Ley 793 de 2002 para tal fin y, posteriormente, ante los jueces de extinción
de dominio que en todo caso deberán hacer el pronunciamiento respectivo una vez
les sea remitido el expediente por el ente acusador.
81. Por
lo anterior, como el trámite procesal no ha terminado, mal podría el juez de
tutela relevar y, por ende, excluir a las autoridades judiciales competentes en
la adopción de las decisiones necesarias para definir si existe el material
probatorio necesario para que en la etapa de juzgamiento se resuelva sobre la
procedencia o la improcedencia de la acción de extinción de dominio de los
bienes del actor, que la Fiscalía inició formalmente desde el 17 de marzo de
2006 y con apertura de etapa preliminar desde el 26 de diciembre de 2000. Por
lo anterior, la Sala Plena no podrá estudiar de fondo la decisión atacada por
el señor Zúñiga Caballero en la acción de tutela, pues aquello  corresponde al
juez natural. El juez especializado de extinción de dominio es la autoridad
judicial encargada de emitir pronunciamiento sobre la posible cosa juzgada, el
análisis probatorio y el probable desconocimiento del precedente en el proceso
extintivo. Al juez constitucional no le compete abordar de fondo los asuntos
propios del proceso de extinción de dominio, que aún se encuentra en trámite.
82. Como
se ha indicado, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia
judicial, el requisito de subsidiariedad puede ser examinado en dos momentos: i)
cuando el trámite procesal ha concluido o ii) cuando la actuación
judicial se encuentra en curso.
83. En
ese último evento, por regla general, la tutela no procede, por la existencia
de los mecanismos judiciales que brinda el proceso ordinario, dado que a través
de éstos el interesado podrá manifestar sus inconformidades y obtener la
protección correspondiente por parte de la autoridad judicial de conocimiento,
que está sometida, en adopción de sus determinaciones, al imperio de la
Constitución y la ley (art. 4 y 230 C.P.).
84.     En
este aspecto, esta Corporación comparte el análisis de la Sala de Casación
Penal y de la Sala de Casación Civil, que actuaron como jueces constitucionales
de primera y segunda instancia respectivamente, según las cuales la tutela de
la referencia no es procedente porque existe otro mecanismo de defensa
judicial. La acción de amparo se interpuso cuando existe un proceso judicial en
curso y aún no se habían pronunciado los jueces de extinción de dominio. En
efecto, ante la existencia de un medio de defensa judicial especializado, la
Corte no puede invadir esa competencia y hacer un análisis de fondo de la
decisión atacada.
Sobre el perjuicio irremediable
85.
También ha expresado la jurisprudencia constitucional que si a pesar de los
otros medios de defensa judicial, se constata la posible configuración de un
perjuicio irremediable, la tutela es procedente y de concederse la protección
ésta se otorgaría de forma transitoria, mientras el juez competente hace el
pronunciamiento correspondiente.
86. Por lo tanto, aunque la Sala
concluyó que el actor puede reclamar la protección de sus derechos
fundamentales respecto de las decisiones que se adopten, utilizando los medios
legales que brinda la Ley 793 de 2002, ante la misma Fiscalía y los jueces de
extinción de dominio, evaluará si en el caso sub examine están probados
los presupuestos que estructuran el perjuicio irremediable.
87.
Según el actor en razón de su edad (66 años) y a su estado de salud, y luego de
más de 15 años[97] de
espera de una decisión definitiva en el proceso extintivo que cursa en su
contra de sus bienes, la providencia del 3 de julio de 2013 de la Fiscalía
Segunda Delegada, lo expone a la continuación indefinida de un proceso
extintivo por muchos años más, por lo que persistirá la imposibilidad de
disfrutar de su patrimonio a causa del embargo que recae sobre sus propiedades,
pese a su origen lícito.
88.
Afirmó que no darse por terminado el proceso de extinción de dominio se
afectaría gravemente su mínimo vital, así como la posibilidad de cotizar para
obtener su pensión de vejez y continuaría la depresión que viene padeciendo a
causa de estar sub judice por un periodo tan prolongado.
89.
Previamente a analizar la existencia del perjuicio cierto e inminente, grave y
la necesidad de medidas urgentes e impostergables para la protección del
derecho fundamental al debido proceso, la Sala considera pertinente precisar
que no es cierto, como lo afirma el actor, que de haberse confirmado por la
Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior la decisión de la Fiscalía
16 Especializada de la Unidad Nacional para la Extinción de Dominio, el proceso
judicial en contra del señor Zúñiga Caballero habría terminado.
90. En efecto, debe recordarse que la
decisión de la Fiscalía 16 Especializada, de 14 de agosto de 2012, tuvo como
objeto resolver la solicitud que formulara el accionante y otros intervinientes
para que se decretara la improcedencia extraordinaria de la acción extintiva.
En esa oportunidad, el ente acusador accedió parcialmente a lo pedido pero en
el ordinal segundo de dicha providencia mantuvo el trámite respecto de algunos
bienes del actor.
91. Es decir, incluso si la Fiscalía
Segunda Delegada ante el Tribunal Superior no hubiera revocado lo decidido por
la Fiscalía 16, el proceso de extinción habría continuado respecto de los
bienes no amparados por la medida de improcedencia extraordinaria, debiéndose
surtir, en todo caso, la fase de juzgamiento ante los jueces competentes.
92. Esto implica que las mismas
circunstancias que el actor invocó para estructurar un aparente perjuicio
irremediable, en este caso, las debería afrontar al continuarse con el proceso
de extinción de dominio, que ahora vía acción de tutela pretende sea terminado.
93.
No desconoce la Sala la edad del señor Zúñiga Caballero y las dolencias de
salud que lo aquejan. No obstante, conforme a la historia clínica obrante en el
expediente se le considera como “paciente en buen estado general”, lo
cual descarta que en razón del proceso en su contra se amenace o vulnere su
derecho a la salud.
94. En el mismo sentido, cabe cuestionar
la alegada lesión a su mínimo vital, dado que el actor no allega prueba de su
aseveración y, ni del expediente, ni de sus intervenciones se evidencia, que
los bienes objeto del proceso extintivo que fueron afectados con medidas cautelares
por parte de la Fiscalía sean el único patrimonio del cual pueda derivar una
digna subsistencia personal o familiar.
95. Sobre este aspecto, considera la
Corte que el embargo de los bienes es una carga que, en principio, se considera
soportable cuando una persona está involucrada en un proceso de extinción de
dominio y más cuando el tutelante no demuestra circunstancias especiales por
las cuales sea imperativo concluir que en su caso la medida cautelar resulta
desproporcionada.
96. Lo anterior, no obsta para que si el
afectado con la medida cautelar considera que con el embargo a sus bienes se le
generó daños que deban repararse, pueda acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, para que el juez natural evalúe sus pretensiones.
97. En relación con las dificultades
económicas que enfrenta el actor, éste tampoco explica la situación individual
de los miembros de su grupo familiar, ni la imposibilidad de aquellos de
apoyarle en su sostenimiento, en virtud del deber de solidaridad que tienen por
mandato de los artículos 42 y 46 de la Constitución[98].
98. Respecto al trámite procesal, la
Sala no constata de qué manera pueda construirse el perjuicio irremediable
alegado por el actor, en tanto que la providencia de la Fiscalía objeto de
tutela corresponde a una de las decisiones previsibles dentro de un proceso de
extinción de dominio, conforme al diseño previsto por el Legislador.
99. La continuidad del trámite extintivo
no puede considerarse per se cómo un perjuicio irremediable y más cuando
la Ley 793 de 2002 prevé no solo recursos, sino oportunidades para presentar
pruebas y allegar todas las alegaciones y oposiciones que el señor Zúñiga
Caballero pretenda argumentar.
100. El que persista la actuación ante
la Fiscalía, por el contrario es garantía de que el ente acusador llevará el
asunto ante el juez especializado de extinción de dominio y éste definirá, con
base en el material probatorio respectivo, lo que corresponda sobre los bienes
que son objeto del proceso.
101.
Por lo expuesto, colige la Sala que no está probada la existencia de un
perjuicio cierto e inminente que ponga al actor, en virtud de la providencia
judicial de 3 de julio de 2013, en circunstancias de gravedad extrema o en una
situación que difiera de aquella que es propia de una persona cuya licitud de
sus bienes está siendo revisada en el marco de proceso de extinción de dominio.
102.
De esta manera, la acción de tutela contra la citada providencia judicial no
cumple con el primer requisito general de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, esto es, la subsidiariedad y, por lo mismo,
resulta innecesario analizar los demás presupuestos de procedibilidad, dado que
el incumplimiento de alguno de ellos impide al juez constitucional estudiar el
contenido de la decisión judicial cuestionada a la luz de las causales de
procedencia específicas.
103.
Por todo lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional no entrará a
estudiar de fondo la decisión de la Fiscalía Segunda Delegada de la Unidad
Nacional ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá para la
Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos, impugnada por
el actor. La acción de tutela interpuesta contra la decisión no superó el
requisito de subsidiariedad, razón por la que no es posible estudiar si se
configuraron los requisitos específicos de la acción contra providencias
judiciales. Ante la existencia de otros medios de defensa judicial, como lo son
los recursos y trámite de la fase judicial del proceso extintivo, la Corte
estima que no es posible invadir la competencia del juez natural, quien es el
llamado principal a conocer las controversias que se presenten sobre las
decisiones de la Fiscalía en la etapa de investigación. Asimismo, dado que no
se demostró la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, tampoco existe
fundamento para que la Corte estudie de fondo la decisión del ente investigador
de continuar el proceso de extinción de dominio contra el señor Antonio Nel
Zúñiga Caballero.
104.
En síntesis, en lo que tiene que ver con las posibles afectaciones al debido
proceso alegadas, según el actor, producidas por el contenido de la decisión de
la Fiscalía Segunda Delegada de la Unidad Nacional ante el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra
el Lavado de Activos, la Corte encuentra que la acción de amparo constitucional
es improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, por ello no
entra a revisar de fondo la decisión. En consecuencia, la Sala no abordará el
debate probatorio, ni de cosa juzgada, ni de desconocimiento del precedente que
el actor propone en la acción de amparo constitucional, pues ese análisis
corresponde a los jueces especializados de extinción de dominio.
Segundo problema jurídico: Violación al debido
proceso por no observar la regla constitucional de plazo razonable
105.
Del relato del actor en la tutela, la Sala evidencia un reproche a la duración
del proceso de extinción de dominio, que no ha superado la fase a cargo de la
Fiscalía, aun cuando la indagación empezó en el año 2000. En ese sentido, uno
de los problemas jurídicos identificados fue la omisión de las autoridades
judiciales de terminar el proceso en un plazo razonable.
106.
Como se ha indicado, en los casos en los que la fuente de la amenaza o
violación de los derechos fundamentales es una omisión del funcionario
judicial, el juez de tutela debe previamente realizar al estudio de los
requisitos de subsidiariedad e inmediatez para determinar si el reclamo de
protección es o no procedente.
107.
Sobre este aspecto resalta la Sala que es indispensable que el interesado no
haya abandonado el trámite procesal o que la demora injustificada que alega no
sea atribuible a su incuria.
108.
En el caso del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero la Sala observa que éste ha
actuado desde 2003 en todas las etapas del proceso de extinción de dominio que
pesa sobre su patrimonio y sin embargo, el trámite judicial no ha finalizado.
109.
El actor ha tenido una conducta activa al interior de la actuación procesal, al
punto de haber sido él quien solicitó su terminación por improcedencia
extraordinaria, petición a la que accedió la Fiscalía 16 Especializada de
Bogotá, el 14 de agosto de 2012. Esta determinación, como se reseñó, fue
revocada por la Fiscalía Segunda de la Unidad Nacional ante el Tribunal
Superior el 3 de julio de 2013.
110.
Por lo anterior, el proceso continua y según lo reportado por la Fiscalía
Especializada a la cual le fue reasignado el caso, por resolución de febrero 11
de 2015, fue decretada la práctica de pruebas.
111.
En este contexto, no existe duda sobre el cumplimiento del requisito de
subsidiariedad para exigir el cumplimiento de un plazo razonable en el proceso
extintivo, en tanto que a pesar que el tutelante ha utilizado todas las
herramientas que le brinda la Ley 793 de 2002, la mismas no han sido eficaces
para lograr que se defina en un lapso adecuado si el Estado debe relevarlo del
derecho de dominio de los bienes que desde 2003 le fueron embargados.
112.
Así, la acción de tutela es el mecanismo judicial eficaz para lograr que las
autoridades judiciales encargadas del trámite y juzgamiento del proceso
extintivo adopten sus determinaciones en un plazo razonable, cuando el
investigado ha sido diligente en aceptar los requerimientos judiciales
realizados y contribuir en el eficiente desarrollo de la investigación.
113.
Asimismo, se verifica el cumplimiento del requisito de inmediatez puesto que el
señor Zúñiga Caballero presentó la acción de amparo el 13 de diciembre de 2013,
respecto de la decisión que a su juicio era lesiva de sus derechos
fundamentales que fue proferida por la Fiscalía Segunda de la Unidad Delegada
ante el Tribunal Superior el 3 de julio de 2013, en este sentido,
transcurrieron tan solo cinco meses desde la última oportunidad que tuvo para
reclamar la terminación del proceso que por la fase en se encuentra sigue a
cargo de la Fiscalía General de la Nación.
114.
Cumplido el análisis formal de procedencia, debe la Corte analizar si el
proceso de extinción de dominio seguido contra los bienes del accionante desde
el 17 de marzo de 2006, fecha en que fue proferida la resolución de inicio, ha
observado la regla constitucional de plazo razonable a que tiene derecho el
tutelante.
115. En
lo que atañe al trámite del proceso de extinción de dominio 845 E.D., de las
pruebas que obran en el expediente de tutela, la reconstrucción de lo actuado
puede reseñarse así:
a. Con oficio de 18 de octubre de 2000,
la Dirección Central de Policía Judicial – DIJIN solicitó iniciar acción de
extinción de dominio en razón a que el hermano del accionante Julio César
Zúñiga Caballero era sujeto de investigación penal por la Unidad Nacional de
Fiscalías Antinarcóticos e Interdicción Marítima – UNAIM, por la conducta de
infracción a la Ley 30 de 1986 y enriquecimiento ilícito, para lo cual allegó
el inventario de bienes tanto del investigado como de su núcleo familiar,
dentro del que se encuentra el señor Antonio Nel Zúñiga Caballero.
b. Mediante la Resolución 1046 de 22 de
diciembre de 2000 se asignó el conocimiento del asunto a la Fiscalía 18
Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bogotá.
c. El 26 de diciembre de 2000, la
Fiscalía 18 Delegada avocó conocimiento del asunto bajo el régimen de la Ley
333 de 1996 y decretó la apertura de investigación preliminar.
d. El 11 de diciembre de 2003, la
Fiscalía 18 Delegada decretó medidas cautelares sobre algunos bienes de
propiedad del tutelante.
e. La resolución de inicio fue proferida
el 17 de marzo de 2006. Durante el mismo año mediante decisiones de 21 de
marzo; 15 y 18 de mayo, y 14 de junio, respectivamente, se decretaron nuevos
embargos y secuestros a los bienes del señor Zúñiga Caballero.
f.  El 11 de abril de 2007 se inició la
etapa probatoria.
g. El 10 de octubre de 2008 se ordenó el
cierre de la investigación y se corrió traslado para la presentación de los
alegatos de conclusión.
h. El 24 de marzo de 2009, la Fiscalía
18 Especializada declaró la improcedencia de la acción extintiva, por no
encontrar configuradas las causales 2 y 6 del artículo 2 de la Ley 793 de 2002.
i.  El 21 de septiembre de 2010, el
Juzgado 12 del Circuito Especializado de Bogotá profirió sentencia sobre la no
procedencia de la acción de extinción de dominio.
j.  El 24 de enero de 2011, la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró la nulidad
del proceso por considerar que se había omitido la práctica de algunas pruebas,
respecto de algunos bienes del señor Zúñiga Caballero.
k. El 14 de agosto de 2012, la Fiscalía
16 Especializada de Bogotá declaró la improcedencia extraordinaria de la acción
extintiva contra algunos de los bienes de propiedad del accionante.
l.  El 3 de julio de 2013, la Unidad
Delegada ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial para la Extinción del
Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos revocó la decisión de la
Fiscalía 16 Especializada.
m. Mediante la Resolución 550 de 22 de
julio de 2014, el proceso fue asignado a la Fiscalía 31 Especializada.
n. El 11 de febrero de 2015, fueron decretadas
pruebas por la Fiscalía 31 Especializada.
o. Para el 2 de marzo de 2015 se “está
a la espera del dictamen pericial contable ordenado, para complementar los
dictámenes anteriores y verificar la integralidad de la información contable de
los bienes y sociedades que conforman el proceso 845 E.D.”[99]
116. Una
primera conclusión que surge de este recuento procesal es que si bien los
bienes del actor fueron objeto de medida cautelar en 2003, su patrimonio ha
estado sometido al escrutinio estatal desde diciembre de 2000, momento para el
cual se dio apertura a la investigación preliminar.
117. Adicionalmente,
es indiscutible que confrontados los plazos legales con las decisiones emitidas
por las autoridades judiciales que han tenido a cargo el expediente 845 E.D.
dichos términos, por lo regular, no han sido cumplidos, no obstante reconocerse
que el proceso extintivo nunca ha estado paralizado.
118. En
este contexto y a la luz de los elementos para determinar si se ha observado un
plazo razonable: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida
la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes
del procesado), (ii) la complejidad del caso, (iii) la conducta procesal de las
partes, (iv) la valoración global del procedimiento y (v) los intereses que se
debaten en el trámite, la Corte concluye que el tiempo transcurrido desde que se
inició la indagación preliminar (26 de diciembre de 2000) a la fecha, sin que
se haya finiquitado la etapa probatoria en la investigación procesal, es a
todas luces excesivo.
119. En
efecto, no se desconocen por la Sala las complicaciones que tiene un trámite
donde debe identificarse la multiplicidad de bienes inmuebles, participaciones
en sociedades comerciales y naves, sino que respecto de cada uno de ellos debe
probarse su origen ilícito generado en hechos que presuntamente acaecieron tres
décadas atrás.
120. Así,
dada la complejidad de los elementos requeridos para que prospere la extinción
de dominio, estas gestiones requieren, en ocasiones, plazos superiores a los
previstos por el Legislador.
La
altísima complejidad del proceso de extinción de dominio ha sido uno de los
criterios de análisis de la teoría general del plazo razonable y, por supuesto,
del caso bajo examen. En efecto, el estudio de los asuntos más complicados
sólo llega a la conclusión de una dilación injustificada que viola los derechos
del procesado cuando el tiempo transcurrido es excesivo. Este Tribunal
insiste en que la celeridad no puede ir en detrimento de la correcta
administración de justicia, la exigencia de plazo razonable no implica un
plazo precipitado, es una figura que compara el tiempo del trámite con el
tiempo que resulta necesario para fallar de acuerdo con el tipo de proceso de
que se trate y con sus circunstancias específicas.
Sin
embargo, en el caso del actor no se compadece que las etapas del trámite, en especial
lo que tiene que ver con la fase probatoria, persista ad infinitum, por
cuanto la Fiscalía ha contado con más de quince (15) años (desde 2000 a la
fecha) para recaudar las pruebas necesarias para fundamentar su hipótesis sobre
la ilicitud de los bienes del tutelante.
121. Se
insiste en que si bien ha sido el propio diseño procesal y las reformas
legislativas que se introdujeron al mismo los que han permitido que en este
caso, por ejemplo, vía nulidad, la actuación haya regresado a la Fiscalía a pesar
de estar en etapa de juzgamiento, es contrario a la regla de un debido proceso
en un plazo razonable (art. 29 C.P.) que se someta a una persona a un proceso
judicial sin fin, con mayor razón si desde diciembre de 2003, sus bienes fueron
objeto de medidas cautelares, con la consecuente afectación que ello genera. La falta de
avance de este trámite incide no sólo en la violación del derecho de acceso a
la administración de justicia en el componente de la obtención de una decisión
de fondo del caso, además, debido a la vigencia de medidas cautelares sobre
ciertos bienes dictadas en el marco del mismo proceso, el demandante ve afectado
su patrimonio y su posición negocial por un lapso de tiempo que, sin duda, es
excesivo.
122.
Nótese que entre la nulidad decretada por el Tribunal Superior (24 de enero de
2011) y la decisión de la Fiscalía Especializada a la que le fue reasignado el
caso después de declarar la improcedencia extraordinaria de la acción extintiva
(14 de agosto de 2012) transcurrió más de un (1) año.
123.
Asimismo, más de un año y siete meses transcurrieron entre la fecha en que la
Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal revocó la decisión de la Fiscalía 16
Especializada (3 de julio de 2013) y la primera actuación de la Fiscalía 31
Especializada que en la actualidad tiene a su cargo la tramitación del caso (11
de febrero de 2015).
124.
Aunado a lo expuesto, es evidente que no ha sido uno, sino tres los despachos
de la Fiscalía[100] que
en primera instancia han tenido a su cargo el proceso extintivo N° 845, sin que
ninguno de ellos haya culminado la investigación que le corresponde de
conformidad con el trámite previsto en la Ley 793 de 2002, respecto de los
bienes del señor Zúñiga Caballero.
125. Para
la Corte, no puede confundirse el deber de colaboración para el buen
funcionamiento de la administración de justicia (art. 95-7 C.P.) con someter a
una persona a un proceso judicial sin un límite temporal real y que involucra
restricciones para el manejo de su patrimonio.
126.
El Estado, a través de las autoridades judiciales competentes, tiene la
obligación de privar del dominio a todo aquel que haya adquirido bienes con
recursos ilícitos, sin embargo, el ejercicio de dicha atribución no lo autoriza
para adelantar actuaciones probatorias por más de quince 15 años sin que haya
decidido sobre la procedencia o improcedencia de la acción de extinción
prevista en la ley.
127. Por
lo anterior, se protegerá el derecho fundamental del accionante a un debido
proceso en relación con la regla del plazo razonable, y en consecuencia se
dispondrá que la Fiscalía General de la Nación agote las etapas dispuestas en
la Ley 793 de 2002, en los estrictos plazos que indica la normativa e instará a
los jueces de extinción de dominio de primera y segunda instancia para que
obren de la misma manera, en consideración al tiempo que ha transcurrido en el
caso del señor Zúñiga Caballero, de manera que se defina lo más pronto posible
si hay lugar o no a sustraer el dominio de sus bienes. Así mismo, se
establecerá un sistema de reportes al juez de tutela de primera instancia sobre
el cumplimiento de los plazos en el proceso 845 E.D., con la colaboración del
agente del Ministerio Público que se asigne a dicho proceso.
128.
Con el fin de garantizar el estricto cumplimiento del amparo constitucional se
ordenará que, una vez sea notificada esta sentencia, en un plazo no superior a
treinta (30) días se clausure, por parte de la Fiscalía 31 Especializada, el
recaudo de pruebas en el referido proceso extintivo. Lo anterior, por cuanto la
Sala considera que la Fiscalía General de la Nación, a través de los tres
despachos que han teniendo a cargo el caso del señor Zúñiga Caballero, desde el
22 de diciembre de 2000[101], ha
contado con más de quince años para obtener los elementos de prueba necesarios
que le permitan determinar la procedencia o improcedencia de la acción de
extinción de dominio.
129.
Esta decisión está acorde con lo previsto en el artículo 13 núm. 6 de la Ley
793 de 2002 que dispone un término improrrogable de treinta (30) días para la
práctica de pruebas, plazo que se encuentra más que vencido si se observa que,
conforme a lo informado por la Fiscalía 31 Especializada, ese despacho decretó
desde el 11 de febrero de 2015, el recaudo de evidencia en el caso del señor
Zúñiga Caballero.
130.
Por lo anterior, es imperioso que concluya la oportunidad probatoria para que
pueda avanzarse en la terminación del proceso de extinción de domino. Es
necesario también que la Fiscalía decida de forma definitiva sobre la
procedencia o improcedencia de la acción y, en todo caso, el juez especializado
haga el pronunciamiento correspondiente.
131. Adicionalmente,
la Sala Plena considera que existe un riesgo grave y cierto de que otras
personas que atiendan procesos de extinción de dominio, iniciados desde hace
más de quince años y respecto de los cuales en virtud del régimen de transición
que fijó el nuevo Código de Extinción de Dominio, enfrenten atrasos
irrazonables como los que ha padecido el accionante, sin que se defina de
manera definitiva la situación de sus bienes.
132.
En consecuencia, en aplicación de la función objetiva de la acción de tutela[102] y
como medida preventiva de nuevas violaciones a un debido proceso en un plazo
razonable, se exhortará a la Fiscalía General de la Nación, a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura o en su defecto al Consejo de Gobierno Judicial para
que diseñen y ejecuten un plan de acción para evacuar los procesos que deben
tramitarse por el régimen previsto en la Ley 793 de 2002.
Conclusiones
133. En la tutela de la referencia, se
abordaron dos problemas jurídicos de forma independiente. El primero, sobre la decisión
de la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior del 3 de julio de
2013, que ordenó continuar el proceso extintivo en contra del señor accionante.
Y el segundo, respecto a la omisión  de las autoridades judiciales
encargadas del caso
134.
En relación con el primer problema jurídico, sobre la posible afectación
al debido proceso por el contenido de la providencia del 3 de julio de 2013,
proferida por la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior, la Sala
estima que no se cumple uno de los requisitos generales de tutela contra
providencia judicial, en específico, el haberse agotado todos los medios de
defensa judicial disponibles para canalizar los reparos respecto de las
decisiones que se profieran en el proceso extintivo.
135.
Aunado a esto, tampoco se configuran los elementos para inferir la existencia
de un perjuicio irremediable, lo cual impide al juez constitucional realizar
algún análisis de fondo sobre la inconformidad del tutelante sobre la
providencia judicial objeto de revisión constitucional.
136. La
Sala considera que el escenario judicial dispuesto por el ordenamiento jurídico
para elevar los reproches en contra de las decisiones de la Fiscalía General de
la Nación en el marco del proceso de extinción de dominio, es de una parte, los
recursos legales que proceden contra las determinaciones de primera instancia y
en todo caso, el tutelante cuenta con la fase de juzgamiento que está a cargo
de los jueces especializados, que también es de doble instancia.
137. En
este contexto, la acción de tutela no sería, en principio, procedente para
cuestionar las decisiones del ente acusador en una actuación de extinción del
derecho de dominio, por cuanto existirían otros medios de defensa judicial
idóneos para proteger los derechos y zanjar los debates fácticos e
interpretativos que se presenten.
138. Es
al juez natural, es decir, al de extinción de dominio, a quien corresponde
fijar las interpretaciones las normas aplicables al proceso, las cuales, en
todo caso, deben estar conforme a la Constitución. Por esta razón, la acción de
tutela no puede ser utilizada como mecanismo principal para cuestionar las
decisiones de la Fiscalía General de la Nación, en tanto ese entendimiento
implicaría una invasión a la competencia del juez especializado.
139.
En consecuencia, en el caso concreto, la Sala Plena se abstuvo de efectuar un
análisis de fondo de la decisión de la Fiscalía, pues aún no se había agotado
la fase judicial del proceso extintivo, por lo que el actor cuenta con mecanismos
judiciales efectivos para controvertirla antes de acudir al juez
constitucional. Por lo anterior, la presente sentencia no estudia si, como
aduce el accionante, en el proceso extintivo existe cosa juzgada, o un análisis
probatorio errado, ni si hay desconocimiento del precedente constitucional,
pues tales asuntos son competencia de los jueces especializados que aún no se
han pronunciado.
140.   Ahora
bien, la acción de tutela también reprochaba la duración del proceso de
extinción de dominio. En ese sentido, en un análisis independiente a la
controversia sobre la decisión de la Fiscalía, en un segundo problema
jurídico, la Sala estudió la omisión de las autoridades judiciales
de terminar el proceso extintivo, que lleva más de quince años desde el inicio de
la indagación.
141.
Al respecto, la Sala advierte que cuando una persona cuestiona la duración del
proceso judicial al que el Estado la somete, por considerarlo excesivo en el
tiempo y, por ende, contrario a la regla constitucional de plazo razonable, el
juez de tutela debe centrar su análisis en las omisiones que pudo haber
incurrido la autoridad para concluir la actuación procesal, debiendo constatar
antes de realizar el estudio de fondo del asunto si, en el caso concreto, se
cumplieron los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.
142. Los
procesos judiciales, y el de extinción de dominio no es la excepción, deben
tener una duración razonable, puesto que en caso contrario no se cumpliría una
de las reglas del debido proceso. Esto precisamente fue lo que acaeció respecto
del accionante quien se ha sometido a un período probatorio  por espacio
superior quince (15) años, sin que el Estado haya podido definir la licitud o
ilicitud de sus bienes.
143. Este
período dista de los tiempos establecidos en la Ley 793 de 2002, que rige en el
caso del accionante, y que dispone que los términos de las fases que adelanta
la Fiscalía son improrrogables y de obligatorio cumplimiento.
144. Desde
esta perspectiva se infiere que en el caso concreto se desconoció la regla de
plazo razonable, por lo que se ordena a la Fiscalía que cumpla los términos de
ley de manera rigurosa y tome una decisión sobre la procedencia o no de la
acción de extinción de dominio.
145. El
seguimiento de lo ordenado en esta sentencia corresponde a la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, como juez de tutela de primera
instancia. El funcionario de la Fiscalía a cargo del caso deberá remitirle de
forma periódica un informe sobre las acciones adelantadas y el cumplimiento de
los plazos dispuestos en la Ley. El Ministerio Público también deberá informar
a la mencionada autoridad judicial si ocurre algún incumplimiento.
146.   En
el mismo sentido y con el fin de prevenir que otras personas que enfrenten este
tipo de procesos, a las que deba aplicarse el régimen de transición previsto en
el Código de Extinción de Dominio, puedan también ver lesionado su derecho a un
debido proceso en un plazo razonable, se exhortará a la Fiscalía General de la
Nación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o en su defecto al Consejo
de Gobierno Judicial para que, en virtud de la función objetiva de la acción de
tutela, diseñen y ejecuten un plan de acción que permita evacuar con
observancia del principio de celeridad ese tipo de casos.
147. Por
consiguiente, esta Corporación revocará parcialmente el fallo de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dentro del asunto de la
referencia y concederá protección al derecho del actor al debido proceso para
que su proceso extintivo se lleve a cabo en un plazo razonable. Pero se
advierte también, que respalda el análisis sobre la falta de subsidiariedad de
la acción de amparo en relación con la discusión de la decisión de la Fiscalía
que ordenó la continuación del proceso extintivo.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la
suspensión de los términos decretada mediante auto del 6 de octubre de 2014.
Segundo.- REVOCAR PARCIALMENTE la
sentencia del 7
de marzo de 2014, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, dentro del asunto de la referencia. En su lugar, CONCEDER únicamente
la protección constitucional al señor Antonio Nel Zúñiga Caballero de su
derecho a un debido proceso en un plazo razonable. En lo demás, CONFIRMAR la
providencia objeto de revisión.
Tercero.- ORDENAR a la Fiscalía 31
Especializada de la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Extinción
del Derecho de Dominio o a aquella que fuere asignado el expediente 845 E.D.
que dé estricta aplicación a los plazos establecidos en el artículo 13 de la
Ley 793 de 2002 en lo que resta de tramitación del proceso extintivo que se
lleva a cabo sobre los bienes del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero.
Cuarto.- Para efectos del
cómputo de los términos una vez sea notificada esta sentencia, en un plazo no
superior a treinta (30) días se dará por clausurado el término probatorio,
debiéndose correr traslado para alegar de conclusión por el plazo común de
cinco días, de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del artículo 13 de
la Ley 793 de 2002, sin que en adelante puedan inobservarse los plazos
previstos en dicha normativa.
Quinto.- INSTAR a la Unidad
Nacional Delegada ante el Tribunal Superior de Distrito para la Extinción del
Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación para que dé estricta
aplicación a los plazos previstos en la Ley 793 de 2002, de llegar a conocer en
segunda instancia de las decisiones que se emitan dentro el expediente 845
E.D., dándole prioridad a la solución de este caso.
Sexto.- INSTAR al Juez del
Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá y a la Sala de
Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que
conozcan del proceso 845 E.D, para que adopten las decisiones que correspondan,
dentro de los términos que otorga la Ley 793 de 2002, una vez les sea remitido
el correspondiente expediente por la Fiscalía General de la Nación. Para el
efecto, el Consejo Superior de la Judicatura deberá brindar el apoyo
administrativo que se requiera para cumplir esta orden.
Séptimo.- La verificación
del cumplimiento de lo aquí ordenado corresponderá a la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia, para tal fin dentro de los cinco (5) primeros
días del mes respectivo, contados a partir de la notificación de esta
providencia y hasta que quede ejecutoriada la sentencia correspondiente dentro
del proceso 845 E.D, la autoridad judicial que tenga a cargo el expediente
remitirá un informe trimestral detallado a dicha Corporación, que demuestre la
observancia de los plazos de la Ley 793 de 2002. El agente del Ministerio
Público que intervine en dicho proceso 845 E.D. reportara a la Sala de Casación
Penal todo incumplimiento a los plazos legales.
Octavo.- EXHORTAR
a la Fiscalía General de la Nación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o
quien haga su veces para que definan, en el ámbito de sus competencias, un plan
de acción que permita evacuar en el menor tiempo posible los procesos de
extinción de dominio a los que cuales debe aplicarse la Ley 793 de 2002, por
mandato de la transición ordenada en el artículo 217 del Código de Extinción de
Dominio, de manera que personas que se encuentren en situación similar a la del
señor Zúñiga Caballero les sea garantizado su derecho a un proceso de extinción
de dominio dentro de un plazo razonable.
Noveno.- Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO No 1
INVESTIGACIONES PREVIAS A LA
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO
(a)   El Juzgado Único Especializado del Magdalena, mediante
auto del 20 de febrero de 1990, decidió inhibirse de abrir investigación penal
contra el señor Julio César Zúñiga, basado en la total inexistencia de pruebas
relativas a los delitos de narcotráfico, testaferrato o enriquecimiento ilícito
y ordenó la entrega definitiva de todos los bienes incautados, dentro de los
cuáles se encontraban los siguientes: la estación de servicio “ZUCA”, ubicada
en la carrera troncal del Caribe retén Gaira; Yate de nombre IRAJUL de
matrícula CP-7-0193-8, Edificio Centro Financiacoop ubicado en la calle 15 No
3-74 y la finca denominada “Oleaginosa Caribú”, ubicada en el corregimiento de
Guamachito y todos los muebles e inmuebles encontrados en el interior de esta
finca.
La decisión de indagación preliminar del sindicado se tomó
a partir de informes de la Policía Nacional relacionados con el allanamiento de
diferentes bienes del sindicado y su decomiso y ocupación, acciones que se
tomaron por la “UNICA RAZON de aparecer registrado [el sindicado] en la
lista de inteligencia antinarcóticos”[103], aunque el mismo grupo
de inteligencia antinarcóticos por certificación escrita, declaró no tener
pruebas que señalaran al señor Julio César Zúñiga como persona vinculada a
negocios ilícitos[104].
Dicho auto inhibitorio fue confirmado por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial del Magdalena,
mediante providencia del 18 de septiembre de 1990. Las providencias
mencionadas expresamente según el actor, valoraron y realizaron declaraciones
sobre el origen lícito de los bienes mencionados y sobre la inexistencia de
comportamientos ilícitos del señor Julio Cesar Zúñiga[105].
(b)   La Fiscalía Regional de Barranquilla, mediante resolución
del 4 de agosto de 1995, resolvió decretar preclusión de la investigación en
contra del señor Julio Cesar Zúñiga, por
haberse acreditado según el actor, con suficiencia, el origen lícito de sus
bienes[106].
Las razones aducidas en su momento por la Fiscalía[107] tuvieron que ver con
que durante la instrucción no se allegó material probatorio que corroborara la
información de inteligencia sobre sus vínculos con la actividad de narcotráfico[108] y por
el contrario el señor Julio César Zúñiga Caballero, “demostró las
actividades de ganadería, comercio y agricultura a las que se dedicaba, estando
vinculado con el sector de los aceites y de la explotación de palma africana”[109]. De hecho, la Fiscalía se pronunció expresamente sobre los
bienes del sindicado realizando consideraciones explícitas sobre algunos de
ellos, como la sociedad ZUME Ltda., y otras sociedades.
Así mismo, se hizo referencia a los bienes rurales y
establecimientos de comercio adquiridos con antelación a 1989, destacando su
origen lícito. Dicha providencia afirmó expresamente que los recursos con los
que se adquirieron los bienes, provienen de actividades lícitas, ya que: “estaban
dedicados a la agricultura, lo mismo que a la explotación industrial y
comercial, lo cual corresponde a la actividad ordinaria de su propietario”.
Como consecuencia del pronunciamiento sobre la licitud del patrimonio, se
precluyó la investigación y se decretó la “entrega definitiva del inmueble
urbano ubicado en el Barrio el Prado, distinguido con el No 40-27 en la antigua
nomenclatura del sector de Santa Marta, hoy calle 27 No 4-110, junto con el
resto de bienes que fueron objeto de ocupación e incautación, la cual se
verificará una vez se surta el grado jurisdiccional de consulta”.
La decisión de preclusión fue confirmada por la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional, en
grado jurisdiccional de consulta, en providencia del 20 de noviembre de 1995[110].
(c)
El proceso penal que se inició
directamente contra el señor Antonio Nel Zúñiga Caballero, por presuntas infracciones a la Ley 30 de 1986 por
enriquecimiento ilícito y otros, se inició en 1992[111], bajo el radicado No 2328[112]. En ese proceso,
mediante proveído del 21 de abril de 1994, la Fiscalía Regional de Barranquilla
se abstuvo de afectar con medida de aseguramiento al señor Antonio Nel Zúñiga
Caballero y ordenó realizar un estudio patrimonial de éste con la intervención
de perito contable, que fue rendido por el CTI de Barranquilla, el 24 de
octubre de 1994, mediante informe No 486 CTI-UIR. La orden del fiscal era que
se realizara un estudio contable por parte de perito técnico, para que revisara
el incremento patrimonial del investigado.
Así, en dictamen del 24 de octubre de 1994 que fue rendido
por el CTI de Barranquilla, mediante informe No 486 CTI-UIR[113], el mencionado perito,
según el actor, señaló que todos los bienes del tutelante eran producto de
actividades lícitas[114].
Una vez analizados los bienes y la actividad económica del
señor,  - ingeniero civil e inversionista - de manera exhaustiva, el día 16
de noviembre de 1995 la Fiscalía Regional de Barranquilla ordenó la preclusión
de la investigación y la entrega definitiva a sus dueños de un inmueble
rural denominado “Kona” junto con el resto de bienes allí incautados y la
lancha “Pekitas”, según el actor, porque se probó principalmente, el origen
lícito de sus bienes.  Según el actor, la Fiscalía en esa oportunidad se
pronunció de manera clara y expresa sobre el origen de sus bienes, señalando
precisamente lo siguiente:
“… el bien inmueble afecto a la investigación, lo mismo
que otros bienes del sindicado bien a título personal o constitutivos de
aportes a sociedades comerciales, fueron adquiridos con anterioridad a la
vigencia o creación legal de los delitos de enriquecimiento ilícito y
testaferrato, luego constitucional y legalmente no pueden ser objeto de
reproche penal, por vía retroactiva de aplicación de las nuevas figuras; los
otros bienes adquiridos con posterioridad a tal fecha, encuentran soporte
probatorio para determinarse que fueron adquiridos con ocasión o con el
producto de actividades comerciales y de construcción que desarrolla el
sindicado (…)”.
“Se debe (…) descartar, ante ausencia total de pruebas, que
el inmueble rural referenciado, estuviera siendo utilizado para actividades de
narcotráfico. (…) Se recaudó por el contrario y desde el inicio, prueba sobre
la destinación que se le daba al inmueble, como era para adelantar un proyecto
turístico, lo mismo que respecto de los otros bienes, que corresponden a la actividad
ordinaria de comercio, lo mismos que en el ejercicio de su profesión de
ingeniero civil”[115].
“(…) Ahora bien, sus riquezas, se encuentra demostrado en el proceso con
soportes documentales, fueron adquiridas a lo largo de muchos años, incluido el
predio cuestionado, con actividades lícitas, que se remontan a mucho tiempo
atrás del año 1989…”. (…) “[E]l sindicado explicó y lo corroboró su contador
bajo la gravedad de juramento, que los trece bienes declarados en el año de
1990, obedeció (sic) a la liquidación de la Sociedad Inversiones y
Construcciones ZUCA, que difiere de la (…) inmobiliaria ZUCA”. “Siguiendo con
lo referente a la cantidad de bienes en cabeza del aquí cuestionado, tenemos
que en el proceso se demostró que muchos de ellos fueron adquiridos con
anterioridad al año 1989; los otros, se desprende, fueron adquiridos con
ocasión y producto de la actividad desarrollada por el sindicado; así mismo y como
prueba contundente, se desprende del plenario ausencia total de prueba que lo
vincule en una ilicitud y menos relacionada con el narcotráfico…” (resaltado fuera del original)[116].
Mediante decisión del 21 de octubre de 1996 de la suprimida
Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional, en grado
jurisdiccional de consulta, confirmó la decisión proferida por la
primera instancia, señalando lo siguiente:
“Del análisis de los elementos de juicio recopilados, se
infiere que la presente investigación se inició sobre bases bastante precarias,
tanto así, que fue con posterioridad a la ocupación del inmueble y de la
inmovilización de la lancha que se indagó y verificó la procedencia y
destinación de los bienes. (…) [L]os elementos de juicio recaudados mostrarían
que en realidad el sindicado ostentaba la calidad de ingeniero civil, y que en
desarrollo de dicha profesión desarrolló un sinnúmero de actividades que le
habían reportado ingresos que le permitieron invertir en la adquisición de
varios bienes, comprobándose de esta forma la actividad lícita desplegada por
el procesado y la procedencia de su patrimonio,  incluido el inmueble objeto de
ocupación”[117].
“… [S]e logró comprobar de manera plena la lícita procedencia de su patrimonio
ya que éste fue obtenido por el desarrollo de actividades lícitas como ingeniero
civil, siendo en consecuencia acertada la determinación del A-quo, al declarar
la preclusión de la investigación penal”[118].
(d)    La Fiscalía
Delegada ante los Jueces Regionales de Barranquilla, por medio de providencia
del 26 de mayo de 1998, dentro del
expediente No 7554[119],
y con fundamento en el principio de non bis in ídem, decidió “inhibirse
de abrir instrucción” en relación a las diligencias de allanamiento y registro
realizadas el 29 de marzo de 1996 a bienes en donde figuran como socios Carlos
Alberto Zúñiga Caballero, Julio Cesar Zúñiga Caballero y Antonio Zúñiga, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
“(…) en la Dirección Regional de Fiscalía se adelantó la
investigación No 2328 contra el señor Antonio Nel Zúñiga Caballero por los
delitos de violación a la Ley 30 de 1986 y conexos y Enriquecimiento Ilícito, investigación
en la que fue objeto de una investigación exhaustiva el patrimonio de dicho
señor, entre ellos la inmobiliaria Zuca Ltda; donde aparece como socio, sin
que se demostrara que presentaba aumento injustificado en su patrimonio. Así
como tampoco, que estuviere incurso en los punibles de testaferrato e
infracción a la Ley 30 de 1986, razón ésta por la que se abstuvieron de
proferir medida de aseguramiento en su contra y se calificó el mérito del
sumario con preclusión de la instrucción en su favor por los delitos de
enriquecimiento ilícito, violación de la Ley 30 de 1996 y conexos, decisión que
fue confirmada por la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional mediante
proveído de octubre 21 de 1996. Lo anterior se comprobó por diligencia de
inspección judicial practicada al proceso 2328”[120] .(subrayas de la Sala).
Anexo No 2
Descripción de Bienes y Decisión
Final, en Resolución de Fiscal 16 Especializada del 14 de agosto de 2012
Instancia Judicial
Tipo de bien
Bien estudiado
Razón
Decisión en Resolutiva
Fiscalía 16
Res.
14 de agosto de 2012
Inmuebles
1.
M.I. No 080-19542
Lote Vereda Gaira (21.27 mts2) Santa Marta
Forman  parte de decisión en proceso
penal radicado No 2328 y están incluidos en estudio y análisis patrimonial
del CTI No 486 CTI-UIR de octubre 24 de 1994[121].
“PRIMERO: Declarar la IMPROCEDENCIA
EXTRAORDINARIA de la acción de extinción de dominio sobre los siguientes
bienes de propiedad de ANTONIO NEL ZUÑIGA CABALLERO en los
porcentajes, acciones, cuotas de interés precisados en la presente
resolución. Los bienes son: 1. M.I. No 080-19542; 2. M.I. No 080-7987; 3. M.I.
No 080-15553; 4. M.I. No 080-9290; 5. M.I. No 080-7976; 6. M.I. No 222-5200;
7. M.I. No 222-16400; 8. M.I. No 222-16405; 9. M.I. No 222-16399; 10. M.I. No
222-20551; 11. M.I. No 222-13818; 12. M.I. No 080-644; 13. M.I. No 080-75946;
14. M.I. No 080-75947; 15. M.I. No 080-6124; 16. M.I. No 080-9018; 17.
ACTIVOS Y PARTICIPACIONES SOCIALES DE INMOBILIARIA ZUCA LTDA (…); 18.
Establecimiento de Comercio INMOBILIARIA ZUCA. (…); ACCIONES DE GRASAS Y
DERIVADOS S.A. GRADESA S.A. (…), en razón a las consideraciones expuestas en
la parte motiva de la presente resolución”.
2.
M.I. No 080-7987
50% Predio Rural ubicado en la Vereda Gaira- Santa Marta
3.
M.I. No 080-15553
50% Predio Urbano ubicado en la Carrera 8C No 19-20 de Santa Marta
4.
M.I. No 080-9290
33.33% Predio Urbano ubicado en la Carrera 4C No 27-49 de Santa
Marta.
5.
M.I. No 080-7976
50%  LOTE LA ROSITA, Santa Marta
6.
M.I. No 222-5200
50% Predio Rural VILLA LINA Ciénaga.
7.
M.I. No 222-16400
50% Predio Rural LOTE SAN JOSE 4A, Ciénaga.
8.  M.I. No 222-16405
50%
Predio Rural Lote San José No 4B- Ciénaga.
9.  M.I. No 222-16399
50%
Predio Rural Lote San José No 4 - Ciénaga.
10.
M.I. No 222-20551
50%
Predio Rural Lote San José No 3A- Ciénaga.
11.
M.I. No 222-13818
50%
Predio Rural Lote LA NUBIA
12.
M.I. No 080-644
25%
Predio Urbano Calle 22 No 8-14 Santa Marta
13.
M.I. No 080-75946
50%
Lote No 1 LA CLARITA (Finca KONA lotes Clarita y Monterrey).
14.
M.I. No 080-75947
50%
Lote No 2 LA CLARITA (Finca KONA lotes Clarita y Monterrey).
15.
M.I. No 080-6124
100%
Predio Urbano ubicado en la Calle 16 No 3-85 de Santa Marta.
16.
M.I. No 080-9018
Predio
Urbano ubicado Calle 16 No 3-77 Santa Marta
Fiscalía
16
Resolución 14 de agosto de 2012
Sociedades
1.
Activos y participaciones sociales de
Inmobiliaria ZUCA Ltda.
Forman  parte de decisión en proceso
penal radicado No 2328 y están incluidos en estudio y análisis patrimonial
del CTI No 486 CTI-UIR de octubre 24 de 1994
“PRIMERO: Declarar la IMPROCEDENCIA
EXTRAORDINARIA de la acción de extinción de dominio sobre los siguientes
bienes de propiedad de ANTONIO NEL ZUÑIGA CABALLERO en los
porcentajes, acciones, cuotas de interés precisados en la presente
resolución. Los bienes son: (…) 17. ACTIVOS Y PARTICIPACIONES SOCIALES DE
INMOBILIARIA ZUCA LTDA (…); 18. Establecimiento de Comercio INMOBILIARIA
ZUCA. (…); ACCIONES DE GRASAS Y DERIVADOS S.A. GRADESA S.A. (…), en razón a
las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente resolución”.
2.
50% de las acciones de Grasas y Derivados
S.A.  GRADESA S.A. Inclusión del Predio LA NUBIA y el Predio Villa Lina como
Aporte en Aumento de capital social.
3.
Establecimiento de Comercio Inmobiliaria ZUCA
Instancia Judicial
Tipo de bien
Bien estudiado
Razón
Decisión en Resolutiva
Fiscalía
16
Resolución 14 de agosto de 2012
Inmuebles
1.
M.I. No 222-20546
50% Lote San José 3B- Ciénaga.
Bien transferido a título de venta a GRADESA S.A.
Estos bienes NO tienen la misma
situación jurídica  que los primeros. El actor no tiene legitimación por
activa para solicitar la improcedencia de la acción frente a bienes que no
son suyos.
“SEGUNDO: NEGAR la IMPROCEDENCIA
EXTRAORDINARIA de la acción de extinción de dominio sobre los
siguientes bienes de propiedad de ANTONIO NEL ZUÑIGA CABALLERO: 1. M.I. NO
222-20546; 2. ANTONELCA LTDA. MATRICULA No 93555; 3. ACTIVOS Y APORTES
SOCIALES DE CANEL HNOS LTDA. Matrícula mercantil No 00042700; 4.-
Establecimiento de Comercio CANEL HNOS. Matrícula No 00042701; 5.
CONSTRUCCIONES UNIDAS LTDA. Matrícula Mercantil No 00028937; 6.-
Establecimiento de Comercio CONSTRUCCIONES UNIDAS. Matrícula No 00028938, en
razón a las consideraciones anotadas”.
Sociedades
2.
ANTONELCA LTDA.
3.
M.I. No 00042700. Paraje Pozo Colorado  y Lote Carrera 1C No 18-83
La sociedad se constituyó en 1993,
fuera del periodo evaluado por el perito técnico. A pesar de que fue
constituida en principio con ocasión de la Disolución y liquidación de la
Sociedad “Inversiones y Construcciones ZUCA” y que los bienes de la primera
fueron transferidos a la segunda, no se trató de un aporte social sino de una
venta. El actor no tiene legitimación por activa para solicitar la
improcedencia de la acción frente a bienes que no son suyos. //Los bienes
últimos también fueron vendidos a la Sociedad Nueva.
4.
Establecimiento de comercio CANEL HNOS
Por
las razones del punto anterior.
5.
Construcciones Unidas LTDA.
Constituida
en 1993.
6.
Establecimiento de Comercio
Construcciones Unidas.
Constituida
en 1993.
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA SU394/16
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió declarar la procedencia por no
existir en principio mecanismos de defensa dentro del proceso de extinción de
dominio que protegieran los derechos invocados y por existir para el actor un
perjuicio irremediable (Aclaración de voto)
Considero que la tutela presentada por
el accionante era constitucionalmente procedente. En efecto, no existen
realmente dentro del proceso de extinción de dominio otros mecanismos de
defensa judiciales efectivos ante las circunstancias planteadas, no sólo por la
carencia de recursos frente a la decisión del Fiscal, sino porque tampoco es
posible evidenciar del proceso mismo de extinción, una forma alternativa en la
que el actor pueda hacer valer la supuesta vulneración del principio del non
bis in ídem que invoca.
Referencia:
Expediente T-4329910
Asunto:
Acción de tutela instaurada por Antonio Nel Zúñiga Caballero contra la Fiscalía
Segunda Delegada de la Unidad Nacional ante el Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado
de Activos.
Magistrada
Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
1. Con el acostumbrado respeto, me
aparto de la posición mayoritaria de la Corte que en el caso de la referencia
únicamente consideró procedente el análisis de la violación del derecho al
debido proceso desde la perspectiva del plazo razonable. El fundamento de esta
decisión, es que sólo esta faceta del derecho cumplía con los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela. Aunque el demandante planteó otras dos
variantes referidas a (i) la indebida interpretación del artículo 5º de la Ley
793 de 2002 -modificado por la Ley 1453 de 2011- que llevó a la negativa de la
Fiscalía 2ª Delegada de la Unidad Nacional de Fiscalías ante el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá a terminar el proceso por
improcedencia extraordinaria del mismo y, (ii) la violación del principio del non
bis in ídem, la mayoría de la Sala consideró que ellas no cumplían con los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
La postura mayoritaria estimó que estas
violaciones al debido proceso resultaban improcedentes porque no cumplían con
el requisito de subsidiariedad y el actor tampoco demostró la existencia de un
perjuicio irremediable. En efecto, el proceso de extinción de dominio en contra
del demandante aún está en curso, por lo que no se han agotado todos los
recursos y mecanismos ordinarios de defensa. De otro lado, a juicio de la
mayoría, el ciudadano no probó la existencia de un perjuicio irremediable que
pudiera explicar la procedencia de la acción a pesar de que el proceso no ha
culminado. En cuanto a la violación del principio del non bis in ídem,
la Sala asumió una metodología que considera que, de configurarse esta
vulneración, sería el resultado del desconocimiento del debido proceso, por lo
tanto si se estudia el quebrantamiento del artículo 29 superior en cualquiera
de sus facetas, incluida la del plazo razonable, sus efectos se proyectarían en
la alegada violación del principio del non bis in ídem, por lo que no es
necesario darle entidad autónoma.
2. En mi opinión, procedía el análisis
de la alegada violación del derecho al debido proceso por la indebida
interpretación del artículo 5º de la Ley 793 de 2002 -modificado por la Ley
1453 de 2011- que llevó a la negativa de la Fiscalía 2ª delegada de la Unidad
Nacional de Fiscalías ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
a terminar el proceso por improcedencia extraordinaria del mismo y, con ella, a
una supuesta violación del principio del non bis in ídem. Considero que en
este caso se cumplieron los requisitos de procedibilidad por las siguientes
razones:
2.1. El actor no tenía otro medio de
defensa judicial para proteger los derechos fundamentales invocados dentro
del proceso en el que se encontraba. La decisión de la Fiscalía 2ª Delegada
ante el Tribunal no contaba con un recurso ordinario de defensa en el trámite
extintivo que permitiera controvertir la decisión acusada. Este hecho se
evidencia en la misma providencia demandada, que aceptó expresamente que no
existían medios alternativos en el proceso, para controvertir las
determinaciones enunciadas[122]. En
la etapa procesal en la que el actor se encontraba, no era posible de forma
alguna promover una defensa ante las circunstancias que expuso en sede de
tutela, por no existir mecanismos válidos dentro del proceso que impidieran el
avance en la investigación sobre todos sus bienes[123] y de
esta forma, la continuación de la violación de derechos fundamentales alegada.
Al respecto, esta
Corporación ha dicho en oportunidades previas que ante tales circunstancias,
debe considerarse cumplido el requisito de subsidiariedad necesario para la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales,
por no existir otros mecanismos de defensa judiciales conducentes. Así lo dijo
la sentencia T-581 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo, al
avalar la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales:
"Advierte la sala que la
decisión atacada en sede de tutela por la accionante es un auto por
medio del cual el Tribunal Superior de Ibagué decidió el recurso de alzada
interpuesto por la parte ejecutante y, en consecuencia, revocó la perención
decretada del proceso ejecutivo, decisión contra la que no procede recurso
alguno.
En consecuencia, la demandante no
dispone de otros mecanismos judiciales de defensa de sus derechos
fundamentales, más idóneos y eficaces que la acción de tutela para controvertir
la decisión adoptada por el Tribunal Superior de
Ibagué".   (Subrayas fuera del original).
Desde esta perspectiva, la acción
presentada por el señor Antonio Nel Zúñiga Caballero resultaba procedente en
consideración al requisito de subsidiariedad.
2.2. No obstante, la sentencia T-103
de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio, alegó la aparente existencia de una regla
general de improcedencia de la tutela cuando el proceso judicial
correspondiente aún se encuentra en trámite, por ser prima facie el
mejor escenario para la protección de los derechos fundamentales de las partes
involucradas en ellos, salvo la existencia de un perjuicio irremediable.
En consideración a lo anterior, y si
en gracia de discusión se considerara efectivamente que en sí mismo el proceso
judicial de extinción de dominio en sus diferentes etapas, ofrecía otros medios
de defensa judiciales conducentes para invocar la protección de los
derechos fundamentales del actor -como lo afirman las autoridades judiciales de
instancia, sin precisar cuáles son tales mecanismos o su idoneidad en la
protección de los derechos fundamentales invocados en la etapa actual- lo
cierto es que el demandante seguía encontrándose en cualquier caso, sometido al
perjuicio irremediable que alegó, y que autorizaba el análisis
constitucional de la tutela, con fundamento en los siguientes hechos:
a.
El perjuicio al que se hallaba expuesto frente a
la decisión del Fiscal 2º Delegado ante el Tribunal, era inminente, en
la medida en que con esa decisión se le dio continuidad inmediata al
proceso judicial existente, bajo los mismos parámetros interpretativos que
desestiman la aplicación del artículo 5º de la Ley 1453 de 2011 y que, a juicio
del actor, desconocen precedentes previos de esta Corporación en esas materias
y el principio de non bis in ídem. Esta circunstancia significa darle
trámite pleno a un proceso que vulnera los derechos fundamentales del ciudadano
y que asume el conocimiento total sobre todos sus bienes, privándolo de ellos
injustamente. Lo anterior, en detrimento del mandato legal que autorizaría para
él un resultado diverso, con base, según su argumento, en el principio
constitucional que prohíbe ser juzgado dos veces por los mismos hechos.
b.
La situación en su caso además, era urgente,
en la medida en que lo que se proponía con la tutela era evitar que se
consumara un daño antijurídico irreparable[124] consistente
en la violación definitiva de su derecho al debido proceso al ser juzgado dos
veces por los mismos hechos, junto con las afectaciones personales que ello
comporta. En efecto, el accionante afirmó verse imposibilitado para trabajar en
su profesión, y no disponer de recursos para mantener su existencia y la de su
familia en debida forma, ante el embargo generalizado y extendido en el tiempo
de sus bienes, y encontrarse imposibilitado para adelantar las labores
correspondientes o lograr lo necesario para acceder a una eventual pensión de
jubilación.
c.
Era grave porque con la decisión acusada
indicó que se le estaba sometiendo nuevamente, a pesar de ser una persona de 66
años de edad, con un diagnóstico de cáncer, a quien presuntamente ya le fue
evaluado el origen lícito de sus bienes, a la congelación total de su
patrimonio, sin que los medios ordinarios de defensa ejercidos hayan sido
eficaces e idóneos para responder a una situación que viene alegando desde hace
más de 10 años en el proceso de extinción de dominio y más de 25 años desde el
proceso penal y que ha sido objeto de valoraciones encontradas por parte de las
diversas autoridades judiciales especializadas que han conocido su caso.
d.
Y era impostergable, porque ante la
negativa a amparar sus derechos, la alternativa era seguir abocado a un trámite
extintivo que ya lleva más de 10 años investigación –como se dijo previamente
esta duración se refiere sólo al último proceso iniciado, pues los bienes
fueron analizados hace más de 25 años dentro de una causa penal- y en el que
aparentemente no se le ha respetado el debido proceso, existiendo doctrina
constitucional relevante como la sentencia T-212 de 2001, que a
su juicio ha sido omitida[125]
en las decisiones que acusa por las autoridades correspondientes y que reconoce
en su favor el derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos.
Estas
circunstancias, que denotaban la existencia de un perjuicio irremediable ante
la eventual violación de los derechos fundamentales que el actor invocó, fueron
afirmaciones debidamente probadas:
(a)
destacó las contradicciones evidentes entre las autoridades judiciales
especializadas en su caso frente al tema del non bis in ídem, con
relación a procesos penales ya cursados;
(b)
era evidente una realidad procesal: lleva más de 10 años en el
proceso de extinción de dominio y existen procesos penales en su contra desde
los años 80 en los que se analizaron algunos de sus bienes, y
(c)
actualmente el actor es una persona de 67 años de edad, con afecciones de salud
verificables, con imposibilidad de cotizar para pensión porque tiene
todos sus bienes embargados y no tiene trabajo[126],
y por estos hechos se encuentra imposibilitado para sostenerse debidamente él y
su familia de manera indefinida.
2.3.
Adicionalmente, la existencia de un perjuicio irremediable, en todo
caso, se debía evaluar con mayor amplitud frente a personas de la tercera
edad conforme a la jurisprudencia constitucional, en la medida en que esa
condición las hace merecedoras de un tratamiento preferente que se traduce en
la existencia de un mayor campo de aplicación de la acción de tutela, para
proteger sus derechos e intereses[127].
3.
Por consiguiente, considero que la tutela presentada por el señor Zúñiga
Caballero era constitucionalmente procedente. En efecto, no existen realmente
dentro del proceso de extinción de dominio otros mecanismos de defensa
judiciales efectivos ante las circunstancias planteadas, no sólo por la
carencia de recursos frente a la decisión del Fiscal 2º, sino porque tampoco es
posible evidenciar del proceso mismo de extinción, una forma alternativa en la
que el actor pueda hacer valer la supuesta vulneración del principio del non
bis in ídem que invoca.
Es
más, la consideración de que en el proceso extintivo mismo se le puede dar
protección a los derechos fundamentales alegados en la etapa en la que el
proceso se encuentra, es un argumento que tiene la siguiente debilidad: existen
frente a ese trámite de extinción de dominio, como lo demuestran los hechos del
caso, interpretaciones disímiles entre las autoridades judiciales expertas en
el tema, sobre el alcance del artículo 5o de la Ley 792 de 2011 modificado y
sobre el non bis in ídem en materia de extinción de dominio y del
proceso penal. Esta falta de claridad de las autoridades especializadas sobre
el alcance o no de esta norma y de las figuras descritas, ofrecía una
amenaza real al derecho al debido proceso del actor y lo exponía a un perjuicio
irremediable, en la medida en que la providencia que se acusa implica en
últimas, la concreción de la presunta violación de su derecho al debido proceso
y al non bis in ídem, al permitir la continuación de la investigación y
el juzgamiento sobre todos sus bienes.
4.
A esta misma conclusión arribó la sentencia T-212 de 2001 M.P.
Carlos Gaviria Díaz, citada como posible precedente aplicable en su caso por el
accionante, al señalar lo siguiente, frente a una situación de procedibilidad
de la acción constitucional:
"La Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de
Justicia, resolvió que la acción de tutela no es procedente en este caso,
porque Raúl y Martha Cecilia Gaitán Cendales cuentan con los medios de defensa
previstos en la ley para el trámite de los procesos de extinción del dominio.
En cambio, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, juzgó que la
acción sí es procedente, pues aunque "...podrá pensarse que la
tutela no tiene cabida en razón de que los accionantes tendrían en su favor los
recursos y las defensas propias del proceso. Sin embargo, lo que protege el
art. 29 de la Constitución Nacional, al prohibir que a una persona se la juzgue
dos veces por el mismo hecho, es precisamente que se abra nueva investigación.
Si el encartado debe concurrir al proceso para defenderse, se tiene que el
postulado constitucional aludido no tendría sentido práctico en la medida
en que se posibilitaría iniciar varias investigaciones sobre un mismo asunto,
permitiéndose la vinculación al proceso con las cargas que ello implica y con
notorio detrimento de los intereses del investigado"
En el caso bajo revisión, la Fiscalía pretende que los actores se
defiendan en los procesos 0025 y 0053, de los mismos cargos que les imputó en
el marco del proceso penal DRF-23.759, precluído en su favor, en buena parte
por lo que se estableció sobre el origen lícito de sus bienes, con las pruebas
de cargo. La continuidad de esos dos procesos de extinción de dominio,
constituye para los actores no un medio alterno para la defensa de sus
derechos, sino la concreción de una doble violación a la garantía contenida en
el artículo 29 Superior, según la cual, "quien sea sindicado
tiene derecho... a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho". En consecuencia, los actores carecen
de un mecanismo judicial alterno para la defensa real del derecho fundamental
que les está violando -y les seguirá vulnerando- la Fiscalía, mientras continúe
el trámite de los procesos de extinción del dominio radicados bajo los números
0025 y 0053. Por tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se revocará
la sentencia de segunda instancia, y se confirmará lo resuelto por el fallador a quo".  (Subrayas fuera del original).
5. En razón de lo expuesto la tutela era
pertinente en el caso concreto como acción idónea para analizar la violación de
los derechos fundamentales invocados, por no existir en principio mecanismos de
defensa dentro del proceso en mención que protegieran los derechos invocados y
por existir para el actor, perjuicio irremediable.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Auto
de veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014).
[2] Acción de Tutela, cuaderno 2, pág. 2.
[3] Acción de Tutela, cuaderno 2, pág. 3.
[4] Según resolución del 17 de marzo de 2006 de la Fiscalía 18
Delegada, Cuaderno No 2, folio 125.
[5] Según resolución del 17 de marzo de 2006
de la Fiscalía 18 Delegada, Cuaderno No 2, folio 125. El mencionado informe indicaba que: “[E]n
la actualidad la Unidad Nacional de Fiscalías Antinarcóticos e Interdicción
Marítima adelanta investigación penal dentro del Radicado No 35096 por
violación a la Ley 30 de 1986 y Enriquecimiento Ilícito contra el señor Julio
César Zúñiga Caballero, así mismo se anexa el reporte enviado por el Centro de
Información sobre actividades delictivas (CISAD)”.  El objetivo del
informe, era que se estudiara la posibilidad de dar aplicación a la Ley 333 de
1996.
[6] Según la decisión acusada en tutela,
del 3 de julio de 2013, cuaderno 2, folio 37.
[7] Resolución del 17 de marzo de 2006 de la Fiscalía 18 Delegada,
Cuaderno No 2, folio 158
[8] Resolución del 17 de marzo de 2006 de la Fiscalía 18 Delegada,
Cuaderno No 2, folio 162
[9] Texto
original del artículo 2 de la Ley 793 de 2002: “Se declarará extinguido el
dominio mediante sentencia judicial, cuando ocurriere cualquiera de los
siguientes casos: // 2. El bien o los bienes de que se trate provengan
directa o indirectamente de una actividad ilícita. //6. Los derechos de que se
trate recaigan sobre bienes de procedencia lícita, pero que hayan sido
utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia”.
[10] Cuaderno No 2, Folios 168 a 179.
[11] Cuaderno No 2, Folios 180 a 200.
[12] Cuaderno No 2, Folios 180 a 205
[13] Acción de Tutela, cuaderno 2, pág. 1 y Decisión del 3 de julio de
2013 de la Unidad Nacional, cuaderno 2, folio 37.
[14] Resolución del 24 de marzo de 2009 de la Fiscalía 18 Delegada,
Cuaderno No 2, folio 267.
[15] Resolución del 24 de marzo de 2009 de la Fiscalía 18 Delegada,
Cuaderno No 2, folio 275
[16] Sentencia Juzgado 12 Penal del Circuito Especializado de Bogotá, Cuaderno
2, folio 395.
[17] Acción de Tutela, Cuaderno 2, página 2.
[18] Sentencia Juzgado 12 Penal del Circuito Especializado de Bogotá, Cuaderno
2, folio 397.
[19] Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Penal,
del 24 de enero de 2011, cuaderno 2, folio 447.
[20] Decisión de la Fiscalía 16 Especializada, del 14 de agosto de 2012,
cuaderno No 2, pág. 75.
[21] Ley
793 de 2002 modificada por la Ley 1453 de 2011. Artículo 5o. De la iniciación
de la acción. “(…) Parágrafo 2o. En cualquier momento del proceso en que
aparezca plenamente comprobado que no se estructura alguna de las causales
invocadas, o que se incurrió en un error en la descripción del bien, o que
la acción no puede iniciarse o proseguirse, el operador judicial que lo
advierta, decretará de manera extraordinaria la improcedencia de la acción.
Esta decisión deberá ser consultada”. (Subrayas fuera del original).
[22] Ver Anexo 1 de esta providencia.
[23] Acción de Tutela, cuaderno 2, folio 2.
[24] Resolución de la Fiscal Dieciséis Especializada, cuaderno 2, folio
80.
[25] Resolución del 21 de abril de 1994 de la Fiscalía Regional de
Barranquilla, citada por la Fiscal Dieciséis Especializada, cuaderno 2 folio
82.
[26] Resolución de la Fiscal Dieciséis Especializada, cuaderno 2, folio
82.
[27] Según el recuento sobre los antecedentes de este caso, incluida en la
Decisión del 3 de julio de 2013 del Fiscal 2º de la Unidad Nacional, cuaderno
2, folio 39.
[28] Resolución de la Fiscal 16 especializada del 14 de agosto de 2012.
Cuaderno 2, folio 120.
[29] El Parágrafo 2º del artículo 5 de la Ley 793 de 2002, reza lo siguiente: “En cualquier momento del proceso en que aparezca
plenamente comprobado que no se estructura alguna de las causales invocadas, o
que se incurrió en un error en la descripción del bien, o que la acción no
puede iniciarse o proseguirse, el operador judicial que lo advierta, decretará
de manera extraordinaria la improcedencia de la acción. Esta decisión deberá
ser consultada”.
[30]  Dice así la Resolutiva Folio 43, cuaderno 2.
[31] Dice así la Resolutiva: “Primero. Revocar el numeral
primero de la decisión adoptada el 14 de agosto de 2012 por la Fiscal 16
Especializada de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y
contra el Lavado de Activos, por medio de la cual declaró la improcedencia
extraordinaria de la acción de extinción de dominio sobre los bienes de
propiedad del señor Antonio Nel Zúñiga Caballero, por las razones consignadas
en la sección orgánica de este proveído. Segundo. En consecuencia, una
vez en firme esta decisión, vuelva el expediente a la Fiscalía de origen para
lo du competencia (…)”- Folio 67 Cuaderno 2.
[32] Folio 67, cuaderno 2.
[33] Resolución de la Unidad Nacional del 3 de julio de 2013. Cuaderno 2,
folio 558
[34] Copia del Oficio No 2863 DIJIN-GEDLA del 18 de Octubre de 2000
dirigido a la Coordinadora de Extinción de Dominio, reposa en el expediente en
el cuaderno No 2, folio 450. En efecto, en ese oficio se señala como
antecedentes del mismo, los siguientes: “En la actualidad la Unidad Nacional
de Fiscalías Antinarcóticos e Interdicción Marítima adelanta investigación
penal dentro del Radicado No 35096 por violación de la Ley 30 de 1986 y
Enriquecimiento ilícito contra el señor JULIO CESAR ZÚNIGA CABALLERO, así mismo
se anexa el reporte enviado por el Centro de Información sobre Actividades
Delictivas”.
[35] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992.
[36] Cuaderno principal, folio 10.
[37] Ibídem.
[38] Por auto del 13 de enero de 2014 - cuaderno 2, folio 526-, la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, ordena comunicar a la Dirección
Nacional de Estupefacientes y “demás intervinientes en el proceso de
extinción de dominio, para que a si bien lo tienen ejerzan el derecho de
defensa y contradicción (…)”.  De los folios 586 a 608 del cuaderno No 2 del
expediente, hay constancias de que mediante telegrama, las siguientes personas
fueron notificadas de la decisión de instancia: el demandante, El Fiscal 2º, la
Fiscal 16 especializada, la Dirección nacional de Estupefacientes, Oscar
Fernando Castillo Moscarela, Carlos José Pepín Romero, Gustavo Sands Martelo,
Carlos A. Trujillo Parra, Gonzalo Perry Sanclemente, Jorge Enrique Gutiérrez
Ávila, Jason Alexander Andrade Castro, David Alonso Manotas Barros, Héctor
Alejandro Moreno, Iván Javier Serrano Merchán, Janeth Acosta Hernández, Luisa
Fernanda Caldas, William Rodríguez Castillo, Myriam Esther Cuello, Roberto
Carlos Lemeitre de la Espriella, Carlos Hernando Arias, Diana Marcela Ortiz
Grimaldo, Carlos Alberto Díaz y Ana Gilma Rodríguez.
[39] Folio 582, cuaderno No 2.
[40] Folio 617, cuaderno No 2.
[41] Folio 452, cuaderno principal.
[42] Folio 457, cuaderno principal.
[43] Folio 329, cuaderno principal.
[44] Folios 45 y 46, cuaderno principal.
[45] Folios 353 y 354, cuaderno principal.
[46] Folios 330 a 338, cuaderno No. 1.
[47] Folios 423 y 426, cuaderno principal.
[48] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[49] Ver sentencia T-1049 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[50] Ver sentencia T-173 de 1993M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[51] Lo anterior, en la medida en que la Corte Constitucional tiene una
función unificadora de la jurisprudencia constitucional.
[52] Tiene que ver con la carencia absoluta de competencia por parte del
funcionario que dicta la sentencia.
[53] Cuando se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales. Ver, entre otras, sentencia C-590 de 2005. También la
sentencia T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[54] El defecto procedimental se presenta cuando el funcionario judicial
se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para la toma de
decisiones judiciales. Al respecto, ver sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[55] Este defecto tiene que ver con el recaudo, validez  y valoración
del material probatorio correspondiente. Teniendo en cuenta el reconocimiento y
respeto a la independencia judicial, el campo de intervención del juez de
tutela por defecto fáctico en el caso de la valoración probatoria, es
especialmente restringido.
[56] La motivación, es un deber de los funcionarios judiciales. Ver la
sentencia T-114 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[57] Ver entre otras, las sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999.
[58] Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa
abiertamente contrario a la constitución o no aplica la excepción de
inconstitucionalidad, debiendo hacerlo. Ver, entre otros ejemplos, la sentencia
T-1031 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett o la sentencia T-522 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[59]
Sentencia T-606 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras.
[60]
Sentencia T-440 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[61] Entre otras sentencias SU-961 de 1999, T-972 de 2005, T-068 de 2006
y T-580 de 2006.
[62] Sentencia T-086 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[63] Sentencia T-235 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[64] Sentencia T-456 de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[65] Sentencia T-290 de 2005.M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[66] Ley 270 de 1996, artículo 4.
[67] Ley 1564 de 2012, artículo 42-1.
[68] Ley 446 de 1998, art. 18.
[69]  Sentencia C-389 de 1994. MP. Antonio
Barrera Carbonell.
[70] Corte Constitucional.  Sentencia C-740 de 2003.
[71] Sentencia C-740 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[72] Sentencia C-740 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[73] Modificado por el artículo 79 de la Ley 1453 de 2011.
[74] Artículo 95-7 de la Constitución Política.
[75] Sentencia T-030 de 2005. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[76] Ibíd.
[77] Corte Constitucional. Sentencias T-450 de 1993 y T-368 de 1995.
[78] Sentencia T-1154 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[79] Sentencia C-037 de 1996. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[80] Sentencia T-030 de 2005. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[81] Reiterada en las sentencias T-747 de 2009 y T-494 de 2014.
[82] Ibíd.
[83] Ley 270 de 1996, artículo 153-1.
[84] Ley 270 de 1996, artículo 153-2.
[85] Ley 270 de 1996, artículo 153-12.
[86] Ley 270 de 1996, artículo 153-16.
[87] Corte Constitucional. Sentencia T-030 de 2005.
[88] Corte Constitucional. Sentencia C-301 de 1993.
[89] Corte Constitucional. Sentencia T-604 de 1995.
[90] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[91] Sentencia T-190 de 1995. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[92] Sentencia T-502 de 1997. M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[93] Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Genie Lacayo Vs.
Nicaragua, sentencia de enero 29 de 1997 y caso Suárez Rosero Vs Ecuador,
sentencia de noviembre 12 de 1997, entre otros.
[94] Sentencia de 27 de noviembre de 2008, párrafo 155.
[95] Sentencia T-230 de 2013. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[96] La Corte ha ordenado, de manera excepcional, la alteración del
turno para fallar, entre otras en las siguientes sentencias T-429 de 2005, T-
708 de 2006, T- 220 de 2007 y T- 945A de 2008.
[97] Si bien la resolución de inicio del proceso
extintivo se profirió el 17 de marzo de 2006 la asignación para la Unidad
Nacional de Fiscalía para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el
Lavado de Activos se realizó el 22 de diciembre de 2000. (Folio 15 del cuaderno
principal).
[98] Según el artículo 46
constitucional “el Estado, la sociedad y la
familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de
la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria”. (Resaltado fuera de texto)
[99] Folio 425, cuaderno principal.
[100] Fiscalías 18, 16 y 31 de la Dirección de Fiscalía Nacional
Especializada de Extinción del Derecho de Dominio.
[101] Debe recordarse que mediante la
Resolución 1046 de 22 de diciembre de 2000 se asignó el conocimiento del asunto
a la Fiscalía 18 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito.
[102]
Desde la Sentencia T-165 de 2008 este Tribunal precisó que la función objetiva
de la acción de tutela opera ante la presencia de un riesgo cierto de daño
grave en el que puedan resultar vulneradas varias personas de manera sucesiva, en esos eventos, las órdenes de
protección constitucional exceden el caso particular, de manera que puedan
impedirse violaciones de derechos individuales en circunstancias análogas a las
del asunto objeto de revisión. En el mismo sentido las Sentencias T-275
de 2008 y T-703 de 2008.
[103] Investigación
Preliminar del Juzgado Único especializado del Magdalena, cuaderno 2, folio
454.
[104] Investigación
Preliminar del Juzgado Único especializado del Magdalena, cuaderno 2, folio
454.Dice el Juez en esa oportunidad: “No existiendo concreción de cargo, ni
prueba alguna que oriente a la demostración del mismo, El Rumor, el qué dirán,
la voz populi, sigue siendo una sospecha, muy distante de los que constituye un
indicio y no puede erigirse como hecho típico. Ahora, podría entonces pensarse
que la sólida fortuna que presenta el sindicado constituya un principio de
prueba que con base en la inversión de la obligación probatoria (…) que dé
lugar a la acriminación (…). Esa apreciación sería en extremo equivocada.
Porque si bien existe (…) una presunción de culpa, ella sólo nace a la vida
jurídica bajo un supuesto indispensable: Que previamente el Estado le haya
demostrado al sujeto su participación en la ejecución del hecho típico. (…).
Tampoco puede el despacho entrar a hacer consideración alguna respecto de los
delitos nuevos de enriquecimiento ilícito… porque fueron de reciente creación y
probado está que el incremento patrimonial derivado de la adquisición de los
mismos [bienes] se produjo en los años de 1970 y 1983, mucho antes de 1989. (…)
Claro es entonces, que la determinación que corresponde asumir a éste juzgado
es la de inhibirse de abrir investigación penal, por el hecho de los rumores
públicos o una lista de inteligencia, por ser estos hechos atípicos, a la luz
de nuestra legislación”. Cuaderno 2, folio 458 y 459
[105] Acción de tutela, página 5 y 6.
[106] Acción de tutela, página 5 y 6.
[107] En los hechos narrados en la resolución en mención, figuran
como antecedentes los allanamientos realizados por el Juzgado 38 de Instrucción
Penal Militar practicados en el mes de septiembre de 1989, dentro del proceso
No 1850, en virtud de la aplicación de normas de excepción expedidas en el mes
de agosto de 1989 (Decreto 1856), que le permitía  a las autoridades militares
y de policía verificar circunstancias relacionadas con el tráfico de
estupefacientes. Si bien no existía para esa fecha la ley de extinción de
dominio (Ley 333 de 1996), se crearon medidas para actuar sobre bienes
provenientes del narcotráfico, según la Fiscal 18, en la resolución del 24 de
marzo de 2009, cuaderno 2, folio 268.
[108]Resolución de Marzo 24 de 2009 de la Fiscalía 18 Delegada, cuaderno
2, folio 268
[109] Folios 190 a 211, c.o.p No 1 del expediente de extinción de dominio,
citados en la Decisión de la Fiscalía 16 Especializada del 14 de agosto de
2012, cuaderno 2, folio 71. Esas consideraciones también aparecen citadas en la
decisión de la Fiscalía 18 del 17 de marzo de 2006.
[110] Acción de tutela, página 6, y decisión de la Fiscalía  Delegada ante
el Tribunal Nacional, folio 470 a 475. En esa decisión se destaca que se
reconoce que a pesar de la juiciosa actitud del juez, en 6 años de
investigación penal, no se pudieron acreditar pruebas suficientes para
justificaran las acusaciones de la fuerza pública en contra del señor Julio
César Zúñiga y por el contrario, el sindicado pudo comprobar la “legalidad de
las adquisiciones inmobiliarias inicialmente censuradas y máxime cuando las
mismas y en singular la  ubicada en la dirección reseñada, ingresó al
patrimonio del hoy favorecido con una considerable antelación a la entrada en
vigencia del Decreto 698 de 1989”. Cuaderno 2, folio 474.
[111] Según resolución de la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal
Nacional del 21 de octubre de 1996, cuaderno 2 folio 495.
[112] El antecedente de esa investigación fue una diligencia de
allanamiento ordenada por el Juzgado 68 de Instrucción Penal Militar,
practicada el 27 de septiembre de 1989, por personal uniformado de la Policía
del Magdalena, en un predio denominado KONA (…) por existir información
relacionada con su presunta actividad de narcotraficante (…). Ante ello se
abrió la correspondiente investigación previa, la cual fue objeto de auto
inhibitorio por parte del Juzgado Especializado de la Época, la cual al ser
revisada por vía de consulta, fue revocada por el entonces Tribunal de Orden
Público, lo que motivara que se abriera la correspondiente investigación penal
y se vinculara al hoy encartado en la instrucción que nos ocupa. El proceso
contiene abundante material probatorio”.
[113] Decisión del 3 de julio de 2013 de la Unidad Nacional, cuaderno 2,
folio 57.
[114] Acción de tutela, página 5 y 6. El informe No 486 CTI-UIR de los
Peritos técnicos, declara que se inspeccionó la oficina de registro de
Instrumentos públicos para observar los bienes que figuran a nombre de Antonio
Nel Zúñiga, que se compareció  a la Cámara de Comercio y se analizaron las
declaraciones de renta y sus anexos y se llegó a las siguientes conclusiones:
“1986-1987 (…) justificación de su patrimonio bruto, dejando un margen de
460.218 pesos para sus gastos personales. (…) 1988-1989 (…) justificación es
exacta. (…) 1989-1990 (…) anexos de la declaración de renta no son muy claros…
1990-1991: en el análisis de la justificación del incremento patrimonial bruto
de este periodo, se observa que tanto los ingresos obtenidos como las deudas
adquiridas casi en su totalidad son capitalizados dejando un pequeño margen. En
el año de 1990, declara por primera vez 13 propiedades más… 1991-1992: Según
las declaraciones de renta y sus respectivos anexos la justificación del
incremento del patrimonio bruto es inferior en $226.744...”, cuaderno 2, folios
477 a 482.
[115] Resolución de Fiscalía Regional de Barranquilla de Noviembre 16 de
1995, cuaderno 2, folio 488.
[116] Resolución de Fiscalía Regional de Barranquilla de Noviembre 16 de
1995, cuaderno 2, folio 490.
[117] Resolución de Fiscalía Regional de Barranquilla de Noviembre 16 de
1995, cuaderno 2, folio 500.
[118] Resolución de Fiscalía Regional de Barranquilla de Noviembre 16 de
1995, cuaderno 2, folio 501.
[119] Resolución de Fiscalía Delegada ante los Jueces Regionales del 26
de mayo de 1998, cuaderno 2, folio 504.
[120] Resolución de Fiscalía Regional de Barranquilla de Mayo  26 de 1998,
cuaderno 2, folio 506.
[121] Observa la Fiscal que, en las
conclusiones del peritaje técnico de 1994 correspondiente al proceso penal
No 2328, expresamente se dice que, de acuerdo con las declaraciones de
renta de los años 1986 a 1992, las investigaciones adelantadas ante la Cámara
Comercio, Agustín Codazzi, etc., los bienes del señor Antonio Nel Zuñiga
Caballero sobre los que recae el peritaje técnico, son: “CASA Cra. 20 No
136-05 Bogotá; 50%  LOTES SANTA MARTA Y LA ROSITA; CASA CALLE 11 No 2-41
Santa Marta; FINCA LA NUBIA E.P. 2132 Oct.8/87 Not. 2ª de Santa Marta; FINCA
VILLA LINA No 605 Abril 2/87 Not. 2ª Santa Marta; 1/3 PARTE EDIFICIO
PETECUY; CERRO LA GLORIA; MATRICULAS No 2157; 9542; 0797; MATRICULA NO 2242.
50% E.P. 939 del 11.5-88 Not. 2ª de Santa Marta; LOTE KONITA; CASA
AVENIDA FERROCARRIL No 2-19. Ep.P. No 2491 Nov. 10/88 Not. 2ª de Santa Marta;
LOTES BELLO HORIZONTE; 50% HACIENDA CINCINATI; 50% CALLE 16 NO 3-77.
E.P. 14-3 DEL 6.7-89; 33.3% FINCA SAN JOSE, FINCA KONA, LOTES CLARITA Y
MONTERREY. EP. No 2622; HACIENDA EL RECUERDO; LOTES EN GAIRA; LOTE EN
RODADERO; EN URBANIZACION PLENOMAR; LOTE EN PASAJE POZO COLORADO. E.P. 3041
Not. 2ª; CASA CALLE 20 No 1C-58; LOTE DE 8348 M2 CARA 22 CALLE 21 Y 22
E.P. No 3041; LOTE CALLE 26B SUR AV. DEL RIO; PREDIO RURAL MAMATOCO; CASA
CRA 51 NO 79-34 B/QUILLA; LOTE CARRERA 1C No 18-85 Sta. Marta E.P. No 3041
del 28-9-90; 50% LOTES SANTA HELENA Y CANDELARIA; 1/3 CASA Cra. 4 no
27-49 Santa Marta; CASA CRA 5NO 27-12/27/42; LOTE CALLE 13 CARA 3 ESQUINA; 25%
LOTE CALLE 22 Cra. 8 Santa Marta; 50% LOTE AL LADO BOMBA RODADERO”. El
resaltado es original. Ver, cuaderno No 2, folio 83 de la tutela.
[122] Al respecto, puede verse esta providencia en la página 33
correspondiente: “Tercero. En contra de la presente decisión no
procede recurso alguno. (…)”  Cuaderno 1 folio 196 del anexo al folio 198.
[123] Nótese que incluso la nulidad en el caso de  la
posible infracción en el informe de policía judicial No 2863 del 18 de octubre
de 2000, “presentado por el Grupo de Extinción de Dominio y contra el Lavado
de Activos" tampoco puede ser alegada en el proceso, porque el
artículo 15 de la Ley 793 de 2002 establecía en su momento, que "cualquier
nulidad que aleguen las partes, será considerada en la resolución de
procedencia o improcedencia, o en la sentencia de primera o segunda instancia".
Y al momento de la determinación de procedencia, no se conocía de esa situación
que sólo se sabe hasta ahora. De manera tal que sólo podría darse una eventual
defensa, una vez consumada la investigación, que es precisamente lo que viola,
al parecer, el non bis in ídem del actor.
[124] Sentencia Corte Constitucional T-537 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda.
[125] Cuaderno
No 2, folio 617.
[126] Ver
notas al pie de página de esta providencia 41 y 42, en donde se describe la
documentación que el actor aporta para acreditar los hechos que alega.
[127] Sentencia Corte Constitucional T-537 de
2003. M.P. Manuel José Cepeda.