T-649-11
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia
T-649/11
ACCION DE TUTELA DE LA CONTRALORIA DISTRITAL CONTRA
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Incidente
de nulidad por resolución proferida por Contralor para desvincular funcionaria
que condujo a la entidad a una condena judicial
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Definición y alcance de la cosa juzgada constitucional
DECLARATORIA DE NO SELECCION O REVISION DE FALLO DE
TUTELA-Ejecutoria formal y material
que hace inmutable e intangible la providencia adoptada salvo que
excepcionalmente la Corte Constitucional decida anular la sentencia
JURISDICCION ORDINARIA-Cosa juzgada derivada de acción de tutela no convierte
en inmutable e intangible la decisión adoptada en proceso ordinario
TRAMITE ORDINARIO-Providencias judiciales expedidas con posterioridad a la sentencia de
tutela deben adoptarse considerando decisiones de la parte resolutiva/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Aspectos no tratados y decisión de las demás
instancias permanecen abiertos al debate legal si se dicta antes de finalizar
el proceso
CORTE CONSTITUCIONAL-Clases de decisiones que puede adoptar para determinar aspectos específicos del contenido de
providencia judicial sobre los que se pronuncia la tutela
Para determinar cuáles son los aspectos específicos
del contenido de la providencia judicial sobre los que se pronuncia la tutela
es preciso tener en cuenta que la Corte puede adoptar respecto de una
providencia judicial, dos clases de decisiones: Una, que consiste en definir
cuál debe ser la respuesta del sistema jurídico frente a un asunto legal
determinado en cualquier jurisdicción, bajo el entendido de que cualquier
decisión en otro sentido constituye una vulneración de los derechos
fundamentales. Y otra clase de decisión, en la cual se declara que la decisión
adoptada por el juez ordinario se encuentra dentro de los límites de la
razonabilidad y la proporcionalidad y, por tanto, no atenta contra los derechos
fundamentales. Estas dos situaciones en los que se advierte un problema
jurídico aparentemente legal tiene alta relevancia constitucional, se
diferencian porque mientras en la primera se determina cuál es la única
interpretación o decisión que respeta los derechos fundamentales, en la segunda
se admite que la decisión es una posible entre varias de las que encajan dentro
del ordenamiento constitucional. En este orden de ideas, en el primer caso, las
decisiones posteriores a la tutela proferidas en el trámite ordinario deben
ajustarse al sentido unívoco que le ha dado la Corte a una norma o a una
prueba, pues así lo exige el respeto al precedente constitucional; en el
segundo caso, las decisiones posteriores deben tomarse dentro del ámbito de
razonabilidad demarcado por el juez constitucional, sin que ello implique
fallar en el mismo sentido de la decisión ordinaria que no se encontró
vulnerara derechos fundamentales. Adoptar una decisión en otro sentido, sin que
ella escape a los dictados de proporcionalidad exigidos por la Corte
Constitucional, no vulnera en principio los derechos fundamentales de las
partes en el proceso ordinario.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Principio de subsidiariedad como requisito general de
procedencia
ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia excepcional como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Naturaleza/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Ataca
la intangibilidad e inmutabilidad de sentencias ejecutoriadas que ponen fin a
los procesos/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Constituye excepción a
los efectos que produce la cosa juzgada
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Causales según Código Contencioso Administrativo
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Protección de derechos a acceder a la justicia, debido
proceso y tutela judicial efectiva
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION Y PROCESO PENAL-Causales de procedencia
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION Y PROCESO CIVIL-Causales de procedencia
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION Y PROCESO
ADMINISTRATIVO-Causales de
procedencia
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION COMO MECANISMO DE DEFENSA
JUDICIAL-Idoneidad y eficacia
No
puede descartarse la idoneidad y eficacia del recurso de revisión por su
naturaleza extraordinaria o por el carácter taxativo de sus causales de
procedencia. Por el contrario, debe considerarse que el legislador lo ha
diseñado como mecanismo para evitar, aun luego de su ejecutoria, que persistan
dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o
que no se ajusten al derecho y a la Constitución. Partiendo de esta premisa, el
recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial
dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y
la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico. Así,
el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al
debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter
fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea
susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso,
porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a
salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones
que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho
NULIDAD POR FALTA DE NOTIFICACION-Alegación por persona afectada/NULIDAD SANEABLE POR
INDEBIDA NOTIFICACION-Declaración de oficio
NULIDAD INSANEABLE-Declaración de oficio en cualquier estado del proceso antes de dictar
sentencia
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO-Derecho de persona jurídica a ser juzgada con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio/RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION-Nulidad alegada alerta extralimitación de juez
que reabrió proceso legalmente concluido
ACCION DE TUTELA DE LA CONTRALORIA DISTRITAL CONTRA
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Entidad
puede adquirir seguridad respecto del _____________________________________________________________________________________________________________pago
por repetición dentro del trámite propio de la jurisdicción en tiempo no
excesivo
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Contempla
expresamente causal que vulnera el debido proceso por posible nulidad que
afecta la validez de la sentencia y su contenido/RECURSO EXTRAORDINARIO DE
REVISION-Procede cuando existe nulidad de cualquier tipo originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación
RECURSO DE REVISION EN JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE
ESTADO-Nulidad por reapertura de
proceso legalmente concluido con irregularidad en notificación de sentencia de
primera instancia
RECURSO DE REVISION EN JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE
ESTADO-Aún cuando vicio sea anterior
a la sentencia y configura causal que genera nulidad de todo el proceso se
afectan las actuaciones surtidas incluida la sentencia de segunda instancia
ACCION DE TUTELA DE LA CONTRALORIA DISTRITAL CONTRA
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Improcedencia
por cuanto principio de subsidiariedad exige agotar primero recurso
extraordinario de revisión ante jurisdicción contencioso administrativa
Referencia:
expediente T-2.921.805
Acción de tutela instaurada por la Contraloría
Distrital de Bogotá contra la Sección Tercera del Consejo de Estado – Sala de
lo Contencioso Administrativo.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Bogotá,
DC., primero (1) de septiembre de dos mil once (2011)
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión del fallo dictado por la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el asunto de la
referencia.
I.
ANTECEDENTES
Yesmin de Andreis Olivella, apoderada de la Contraloría
Distrital de Bogotá, presentó acción de tutela contra la sentencia proferida el
25 de marzo de 2010 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar
que desconoció el derecho al debido proceso de la entidad. Esta providencia revocó
la decisión proferida el 4 de octubre de 2006 por la Sección Tercera Subsección
B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró
civilmente responsable a Carlos Ariel Sánchez Torres por la actuación
gravemente culposa en que incurrió siendo contralor de Bogotá, y que condujo a
esta entidad a una condena judicial en 1997.
En atención a la multiplicidad de providencias dictadas
dentro del proceso judicial que dio lugar a la sentencia objeto de estudio, se realizará
una síntesis de las actuaciones relevantes surtidas a lo largo del trámite de
la acción de repetición, a efecto de establecer el contexto en el cual la
actora expone sus cuestionamientos.
A.   Decisiones judiciales
que precedieron a la sentencia bajo examen
1.1    Mediante sentencia del 7 de marzo de 1997, la
Sección Segunda Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
declaró la nulidad por falsa motivación de la Resolución 057 de 1993, mediante
la cual se desvinculó del cargo de Asistente Administrativa VII-A a María
Esperanza Garzón Morales, y que fue suscrita por el entonces contralor de
Bogotá Carlos Ariel Sánchez Torres. En consecuencia, ordenó reintegrar a la ex
servidora de la Contraloría Distrital al mismo cargo o a uno de igual o
superior jerarquía, así como pagar los sueldos y prestaciones dejadas de
percibir, restando la indemnización por despido en estado de embarazo cancelada
previamente.
1.2    A propósito de la anterior decisión, el 15 de
octubre de 1999 la Contraloría Distrital inició acción de repetición contra
Carlos Ariel Sánchez Torres.
1.3    En sentencia del 4 de octubre de 2006, la Sección
Tercera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró
civilmente responsable a Carlos Ariel Sánchez “por la actuación gravemente
culposa en que incurrió siendo Contralor Distrital, y que condujo a que la
Contraloría Distrital de Bogotá fuera condenada por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca –Sección Segunda- Subsección A, en sentencia de 7 de marzo de 1997”. En consecuencia, lo condenó a reintegrar a la entidad la suma de $42.124.994, en el
término de seis meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia. La
sentencia fue notificada por edicto a todas las partes el 4 de agosto de 2006,
y no fueron interpuestos recursos ordinarios dentro del término de ejecutoria.
B.   Pronunciamiento
de la Corte Constitucional en la sentencia T-1257 de 2008
1.4    En agosto de 2007, el apoderado de Carlos Ariel
Sánchez presentó acción de tutela por considerar que la sentencia del 4 de
octubre de 2006,  que declaró responsable civilmente a su prohijado, vulneró el
derecho fundamental al debido proceso.
1.5    El 23 de agosto de 2007, la Sección Segunda
Subsección B del Consejo de Estado negó la tutela argumentando que esta acción
es improcedente frente a decisiones judiciales.
1.6    Posteriormente, en virtud de su facultad eventual
de revisión, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, mediante
la sentencia T-1257 de 2008 (M.P Nilson Pinilla Pinilla), decidió confirmar la
sentencia del Consejo de Estado que negó la tutela instaurada, pero aduciendo las
siguientes razones:
1.6.1 Comenzó por señalar que se cumplieron los requisitos
generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. La
sentencia quedó ejecutoriada el 9 de febrero de 2007 y, a partir de esta fecha,
el accionante agotó los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa que se
encontraban a su alcance de forma evidente[1],
y aunque solicitó la nulidad de la providencia, esta no fue absuelta de manera
favorable. Además, la acción de tutela se instauró apenas cinco meses después
de proferida la decisión.
1.6.2 Respecto de los reclamos de fondo hechos contra la
sentencia, la Sala indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí era
competente para conocer la demanda elevada por la Contraloría Distrital de
Bogotá contra Carlos Ariel Sánchez, toda vez que aunque la entidad solicitó la
declaración de “responsabilidad administrativa” del entonces funcionario, su
pretensión era clara en exigir el reintegro de la suma de dinero pagada por
ella, con el fin de proteger el erario. De  este modo, del“libelo era obvio
deducir que correspondía al ejercicio de la acción de repetición y no a otra”.
1.6.3 En el mismo sentido, la Sala encontró que el
Tribunal accionado sí se pronunció sobre las excepciones de caducidad e
indebida notificación propuestas en el trámite de la acción de repetición, y
que pese a que ambas fueron resueltas negativamente, esta respuesta se basó en
la normatividad vigente.
1.6.4 En cuanto a la vinculación de la Jefe de la Unidad
de Personal de la Contraloría, la Sala aclaró que el hecho de que “la
corporación accionada haya dado curso a la demanda solamente contra el doctor
Sánchez Torres no constituye vicio que afecte el trámite del proceso”. Esto
obedece a que la sentencia que declaró la nulidad de la resolución de retiro de
la señora Garzón Morales no analizó la responsabilidad de la entonces Jefe de
Personal, sino la desviación de poder ocurrida en la expedición de la
resolución proferida por el Contralor.
1.6.5 No encontró la Sala que la sentencia del 4 de
octubre de 2006 fuera incongruente respecto de los cargos planteados por la
Contraloría Distrital, puesto que, de un lado, más allá de la apreciación
realizada alrededor de la desviación de poder y el desconocimiento del fuero de
maternidad que adujo el accionante no fueron presentados durante el proceso, es
explícito el análisis que el Tribunal hizo respecto de la conducta del señor
Sánchez Torres, encontrando probados los elementos constitutivos de la culpa
grave mediante “juicios en nada desproporcionados ni alejados de la
legalidad”, a partir de los cuales no es posible afirmar que el Tribunal
hubiera hecho un juicio de responsabilidad objetiva o que el análisis del caso
concreto hubiera sido caprichoso o arbitrario.
De otro lado, sin entrar a analizar a profundidad su
contenido, tampoco halló la Corte que la valoración de aquellas pruebas
tendientes a  acreditar los presupuestos procesales de la acción de repetición
se revelara “como arbitraria o desproporcionada”, si se tiene en cuenta
que se presentaron documentos relacionados con el pago de la condena que
ocasionó un detrimento patrimonial, y con la responsabilidad subjetiva del ex
funcionario.
1.6.6 Por último, observó que el Tribunal se limitó a
liquidar el valor a reintegrar teniendo en cuenta la fórmula que al efecto
aplica la jurisdicción contencioso administrativa en casos semejantes, sin que
el accionante manifestara los presuntos defectos oportunamente.
1.6.7 De acuerdo con lo anterior, concluyó la Sala que la
sentencia objeto de estudio no contenía defectos que hicieran procedente la
acción de tutela.
C.  Actuaciones
posteriores
1.7    El 18 de febrero de 2008, el apoderado de Carlos
Ariel Sánchez solicitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la
nulidad de la sentencia del 4 de octubre de 2006 que resolvió en su contra la
acción de repetición, alegando tres causales: (i) falta de capacidad legal y
procesal de la entidad demandante, por cuanto quien estaba legitimado para
actuar en sede judicial era el Distrito Capital y no la Contraloría de Bogotá
de forma directa; (ii) falta de competencia de la Sección Tercera para conocer
de la acción de repetición; y, por último, (iii) indebida notificación, por
cuanto de acuerdo al artículo 173 del C.C.A, la decisión del Tribunal debió ser
puesta en conocimiento del  Ministerio Público personalmente y no por edicto
como se hizo en este caso[2].
1.8 En el traslado del incidente de nulidad, la apoderada
judicial de la Contraloría Distrital de Bogotá solo se pronunció solicitando el
rechazo de la nulidad y el archivo del proceso, sin contradecir los fundamentos
jurídicos presentados por el apoderado de Carlos Ariel Sánchez.
1.9 Mediante auto proferido el 28 de mayo de 2008, la
Sección Tercera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
resolvió el incidente, desestimando las causales de falta de competencia del
juez, y ausencia de capacidad legal y procesal de la Contraloría Distrital de
Bogotá. Sin embargo, el Tribunal encontró que efectivamente se omitió la
notificación personal al Ministerio Público, ya que la providencia de primera
instancia fue comunicada a todas las partes mediante edicto. Por esta razón,
declaró la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a la desfijación de
dicho acto de notificación, y ordenó notificar personalmente al Ministerio
Público de la sentencia del 4 de octubre de 2006, mediante la cual se condenó a
Carlos Ariel Sánchez dentro del proceso de repetición iniciado por la
Contraloría Distrital de Bogotá.
1.10 Argumentando que la anterior decisión tuvo como
efecto reiniciar el conteo del término de ejecutoria de la sentencia del 4 de
octubre de 2006 en la que se declaró civilmente responsable a Carlos Ariel
Sánchez por la condena impuesta a la Contraloría Distrital, el 11 de junio de
2008, su apoderado interpuso recurso de apelación en contra de dicha sentencia.
En este sentido, solicitó que se revocara la decisión con base en cargos
idénticos a los que había presentado previamente en la acción de tutela.
1.11  La Sección Tercera Subsección B del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 18 de junio de 2008,
negó por improcedente el recurso de apelación, señalando que la cuantía del
proceso no alcanzaba la mínima requerida para acceder a la segunda instancia, y
que la notificación de la sentencia al Ministerio Público no revivía los
términos para las partes que fueron debidamente notificadas.
1.12  Contra la anterior decisión, el apoderado judicial
del demandando interpuso recurso de reposición que fue resuelto positivamente
el 3 de septiembre de 2008. El Tribunal, con base en providencia de la Sala
Plena del Consejo de Estado del 11 de diciembre de 2007, afirmó que la Ley 678
de 2001 excluyó el factor de la cuantía para determinar la competencia del juez
y, con ello, generó dos consecuencias. De un lado, estableció que esta se
determina con base en el principio de conexidad, de acuerdo con el cual debe
conocer de la acción de repetición el mismo juez que conoció del proceso que
dio lugar a la condena cuyo reembolso pretende. De otro lado, dejó claro que
las acciones de repetición son susceptibles de ser tramitadas en dos
instancias, salvo las excepciones expresamente contempladas en la ley.
En cuanto al caso en particular, recordó que mediante auto
del 28 de mayo de 2008 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la
nulidad de todo lo actuado con posterioridad a la desfijación del edicto de la
sentencia del 4 de octubre de 2006. Por lo tanto, consideró que debe entenderse
que no quedó ejecutoriada la sentencia y que vuelve a correr el término para
que las partes interpongan recursos. En razón de lo anterior, la Sección
Tercera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el
recurso de apelación. En relación con esta decisión se produjo una aclaración y
un salvamento de voto.
D.  Sentencia del Consejo
de Estado contra la cual se instaura la presente tutela
1.13  Mediante escrito del 11 de junio de 2008, el
apoderado de Carlos Ariel Sánchez sustentó el recurso de apelación contra la sentencia
que lo condenó en acción de repetición. Alegó con este propósito los cargos de
falta de competencia del Tribunal; inexistencia de conducta gravemente culposa;
excesiva condena e indexación del monto; caducidad de la acción; aplicación retroactiva
de la Ley 678 de 2001; y ausencia de capacidad legal y procesal de la entidad
demandante e indebida representación de la misma.
1.14 En respuesta al escrito de apelación, el apoderado
judicial de la Contraloría Distrital de Bogotá solicitó que la sentencia fuera
confirmada, reiterando los argumentos de la demanda inicial. Sostuvo que la
responsabilidad del demandado fue establecida con base en hechos que llevaron a
concluir, dentro de la órbita de la autonomía judicial, que la conducta del
demandado fue gravemente culposa. A ello, añadió que la orden de pago era
prueba suficiente de la cancelación de la condena impuesta en contra de la
autoridad administrativa.
1.15 Por su parte, el Ministerio Público –ahora
correctamente notificado- manifestó que no reposaban en el expediente
documentos que acreditaran el pago de la condena por parte de la entidad
demandante, comoquiera que solo se aportó copia simple de la orden de pago.
Ello contraría, a su juicio, la jurisprudencia del Consejo de Estado según la
cual este documento apenas dispone la obligación de cancelar lo adeudado pero
no demuestra que efectivamente el dinero salió de las arcas públicas, pues ello
se prueba con documentos tales como la constancia suscrita del acreedor en la
cual conste que la entidad se encuentra a paz y salvo.
1.16 Del recurso de apelación conoció la Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quien en
sentencia proferida el 25 de marzo de 2010, decidió “revocar en su
integridad la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub Sección ‘B’, el día 4 de
octubre de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva”. Estos
argumentos pueden sintetizarse como sigue:
1.16.1
En primer lugar, teniendo en cuenta que
los hechos que dieron origen a la condena en contra de la entidad demandante
acaecieron en 1993, los aspectos de orden sustancial que deben examinarse en la
acción de repetición se rigen por las disposiciones contenidas en los artículos
90 de la Constitución, y 77 y 78 del Decreto Ley 01 de 1984, y no en la
legislación posteriormente adoptada, a saber, la Ley 678 de 2001, “por medio
de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los
agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de
llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Atendiendo a la fecha de instauración de la demanda de
acción de repetición, las normas que regulaban la competencia del Tribunal eran
las contenidas en el Decreto 297 de 1998, así como los artículos 132 y 134D del
Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con las cuales la competencia
para conocer del caso atendía a la cuantía del proceso y a los factores
funcional y territorial, y no la Ley 678 de 2001 que ordena que la acción de repetición
sea conocida por el juez de lo contencioso administrativo que condenó a la
entidad estatal. Así las cosas, para el Consejo de Estado, el Tribunal que
conoció en primera instancia del asunto sí era competente para examinar la
culpa en la actuación del entonces contralor de Bogotá, aun cuando no fue él
mismo quien falló la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que
se condenó a la Contraloría.
1.16.2 A ello añadió que la Sección Tercera sí tenía
competencia para conocer en segunda instancia de la acción de repetición en
virtud de lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso
Administrativo. Esto es así por cuanto si bien a la fecha de interposición de
la demanda -15 de octubre de 1999-, la norma procesal que fijaba la competencia
en razón de la cuantía era la contenida en el Código Contencioso
Administrativo, al momento de elevarse la solicitud de apelación  -11 de junio
de 2008-, ya estaba en vigencia la Ley 678 de 2001 que, de acuerdo con la
interpretación del Consejo de Estado, permite que las acciones de repetición
sean tramitadas en dos instancias salvo en las excepciones consagradas en la
misma normatividad. Enfatizó que la ley procesal aplicable para el momento de
interposición del recurso de apelación era la Ley 678 de 2001, toda vez que se
trata de una norma de orden público, que entró a regir no solo respecto de las
situaciones jurídicas iniciadas con posterioridad a su entrada en vigencia sino
sobre todas las situaciones que se encontraban acaeciendo y que aún no habían
generado consecuencias jurídicas definitivas. Por esta razón, el Consejo de
Estado tenía plena competencia para resolver de fondo el recurso de apelación.
1.16.3 En cuanto a la oportunidad para promover la
apelación de la demanda, señaló la Sección Tercera que aun cuando el Tribunal
Administrativo debió declarar la nulidad de la notificación solo respecto del
Ministerio Público, dejando incólume la comunicación a las demás partes, “los
sujetos procesales guardaron absoluto silencio no sólo frente a la declaración
de la nulidad procesal, sino en relación con la concesión del recurso de
apelación y la admisión del mismo por parte de esta Corporación; dichas
providencias adquirieron firmeza, por ende se tornan inmodificables”.
1.16.4 Contrario a lo estimado por el apelante, para el
Consejo de Estado la Contraloría Distrital de Bogotá sí tenía capacidad para
ser parte dentro del proceso. Aunque esa Corporación ha entendido que en los
litigios que promueva o se promuevan en contra de las Contralorías de todos los
órdenes quien tiene la capacidad para ser parte de los procesos es la Nación,
los Departamentos, Distritos o Municipios, según corresponda, se advierte  con
facilidad que el Contralor Distrital de Bogotá acudió al proceso en
representación del Distrito Capital como persona jurídica de derecho público,
tal como lo permite el artículo 57 de la Ley 42 de 1993 y el artículo 31
numeral 7 de la Ley 106 de 1993. Por lo tanto, no se incurrió en ninguna
irregularidad al respecto.
1.16.5 Por otro lado, frente a la existencia de los
elementos sustanciales que deben concurrir para que prospere la acción de
repetición contra un servidor o ex servidor público, encontró la corporación
que se reunieron  todos los requisitos requeridos, excepto el relacionado con
la demostración de que la entidad pública pagó el monto de la sanción a favor
de la víctima.
La entidad demandada allegó al proceso copia auténtica de la
Resolución 643 del 20 de octubre de 1997, proferida por la Unidad de Personal
de la Contraloría Distrital de Bogotá “por la cual se reconoce una suma de
dinero por concepto de salarios, prestaciones y demás emolumentos a favor de
MARÍA ESPERANZA GARZÓN MORALES, según fallo del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, Expediente 94-35476”, y aportó copia simple de la orden de pago No. 2315 del 21 de octubre de 1997 a través de la cual se afirma haber dado cumplimiento a la citada resolución.
Sin embargo, mostró la Corporación que es jurisprudencia
pacífica y reiterada de la Corporación sostener que la orden de pago no
acredita la extinción de la obligación de la entidad[3]. Constituye apenas el
trámite administrativo que hace viable el desembolso de una suma de dinero,
pero no permite concluir  que efectivamente la entidad se encuentra a paz y
salvo en el pago de la condena. Para probar el pago, es preciso que se allegue,
por ejemplo, un documento suscrito por quien recibió el pago, paz y salvo
expedido por el beneficiario, o la declaración de este en el mismo sentido.
1.16.6 Dado que ninguno de estos documentos fue allegado
al proceso, no se demostraron todos los elementos que hacen próspera la acción
de repetición. En consecuencia, la Sección Tercera del Consejo de Estado ordenó
revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, decidió negar todas
las pretensiones de la demanda.
1.16.7 La magistrada Ruth Stella Correa Palacio salvó el
voto por cuanto consideró que el Consejo de Estado debió declarar la nulidad
del acto que revivió el proceso que había terminado legalmente, mientras que
Enrique Gil Botero emitió una aclaración respecto de la decisión mayoritaria.
2.      Solicitud de tutela
2.1 La apoderada de la Contraloría de Bogotá D.C.,
instauró el 24 de junio de 2010 acción de tutela contra la sentencia del 25 de
marzo de 2010 proferida por el Consejo de Estado toda vez que, en su criterio,
esta decisión desconoció el debido proceso y generó un detrimento patrimonial a
la Contraloría de Bogotá. Con este fin, expuso los siguientes razonamientos:
2.1.1 Para empezar, señaló que la decisión del Consejo de
Estado de resolver de fondo el recurso de apelación estuvo precedida de
múltiples irregularidades que debieron ser declaradas nulas por la corporación,
tal como lo indicó la Magistrada Ruth Stella Correa Palacio al salvar su voto.
2.1.3 A ello añadió que la sentencia del Consejo de Estado
llegó a una conclusión equivocada respecto de la ausencia de pago de la condena
impuesta a la entidad en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho “únicamente
porque la Contraloría de Bogotá no anexó al proceso copia auténtica de la orden
de pago que demostrara que la entidad había cancelado la indemnización a la señora
María Esperanza Garzón Morales”. A su juicio, esta valoración de la prueba
no se compadece con el hecho de que la misma Corporación consideró que la
acción no se encontraba caducada, tomando como fecha inicial para contar el término
el 21 de octubre de 1997, esto es, la fecha de la orden de pago. Además, no
tiene en cuenta que la Corte Constitucional, en la sentencia T-1257 de 2008,
encontró plenamente probada la cancelación de la condena judicial a partir del
mismo documento.
2.1.4 Por último, resaltó la accionante que en el proceso
reposa “el memorando 1820 38864 del 11 de octubre de 199 suscrito por el
Director Financiero en donde manifiesta que envía a la Oficina Jurídica la
Orden de Pago No. 2315 mediante la cual se le canceló la indemnización
correspondiente al a ex funcionaria, el 21 de octubre de 1997” y que esta prueba no fue valorada dentro del proceso solo por tratarse de un documento
emanado de sus funcionarios.
2.1.5 Por lo anterior, la apoderada judicial de la
Contraloría Distrital de Bogotá solicitó que se revoque la sentencia del 25 de
marzo de 2010 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en su
lugar, “se de firmeza de cosa juzgada constitucional al fallo T-1257 de 2008
proferido por la Honorable Corte Constitucional, cuyo accionante fue el Dr.
Carlos Ariel Sánchez Torres, el cual le fue adverso y en donde contundentemente
en dicha providencia se dijo que la sentencia condenatoria proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante acción de repetición en su
contra, se encontraba ajustada a derecho”.
3. Trámite dado a la acción interpuesta
3.1 En sentencia del 23 de septiembre de 2010, la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
declaró improcedente la tutela instaurada. Consideró la Corporación que la
acción de tutela procede contra providencias judiciales, excepto aquellas
proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional,
toda vez que estos son los órganos de cierre de su respectiva jurisdicción.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir
sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problemas
jurídicos.
Corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 25
de marzo de 2010 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado,
mediante la cual se  negó a la
Contraloría de Bogotá la acción de repetición contra el ex contralor distrital
Carlos Ariel Sánchez, incurrió en alguna
causal especial de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. No
obstante, atendiendo a las particularidades del caso y a la decisión adoptada
por el juez de tutela, previamente la Sala debe absolver los siguientes
interrogantes:
(i)
¿Existe cosa juzgada
constitucional respecto de la controversia planteada en la presente acción de
tutela?
(ii)
¿Es el recurso extraordinario
de revisión un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz en el caso
concreto?
Luego de ello, solo en caso de que determine que la
acción es procedente, la Sala deberá establecer si (iii) se configuró un
defecto procedimental por cuanto la corporación se abstuvo de declarar la
nulidad originada en el auto que reabrió el término de ejecutoria de las
sentencias; y (iv) si se incurrió en un defecto fáctico por errónea
valoración de las pruebas allegadas con el propósito de probar el pago del
monto de la condena a favor de la víctima.
Para abordar los problemas descritos, la Sala comenzará
por definir el concepto y alcance de la cosa juzgada configurada a partir de
los pronunciamientos de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela.
Luego de ello, reiterará la jurisprudencia en materia de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo especial énfasis en
las reglas sobre el principio de subsidiariedad como requisito general de
procedencia de la acción. A continuación, estudiará el recurso extraordinario
de revisión como medio eficaz e idóneo para cuestionar sentencias proferidas en
la jurisdicción contencioso administrativa. Finalmente, llevará a cabo el
análisis del caso concreto.
1.
De la cosa juzgada
constitucional surgida en virtud de la tutela contra providencias judiciales. Definición
y alcance
Las sentencias de tutela por medio de las cuales se dirime
la cuestión de la existencia de una amenaza o violación de un derecho
fundamental tienen, como uno de sus efectos principales el de constituir cosa
juzgada. De acuerdo con la jurisprudencia, este fenómeno ocurre cuando la Corte
Constitucional adquiere conocimiento de los fallos de tutela adoptados por los
jueces de instancia, y decide excluirlos de revisión o seleccionarlos para su posterior
confirmatoria o revocatoria[4].
Cuando acaece alguno de los dos eventos mencionados,
la declaratoria de no selección o la revisión del fallo, opera el fenómeno de
la ejecutoria formal y material de la tutela, que hace inmutable e intangible
la providencia adoptada, salvo en el excepcional caso de que la misma Corte
Constitucional decida anular la sentencia. Consciente la Corte de que sus
pronunciamientos no son infalibles, pero que la tensión entre la seguridad
jurídica y la protección de los derechos fundamentales no puede dar lugar a la
incertidumbre perpetua respecto de la adjudicación de bienes, recursos y
derechos, se hace necesario establecer un momento procesal de cierre en el
sistema jurídico que, en este caso, no es otro que el de la decisión de la
Corte Constitucional respecto de una determinada tutela.
La consecuencia principal de esta figura consiste en
que la cuestión litigiosa no puede ser discutida de nuevo dentro del mismo
proceso y, por esta razón,  no están habilitadas las partes en el trámite de
una tutela para acudir ante los jueces que fallaron su caso y promover
actuaciones posteriores, solicitar la nulidad, o interponer nuevos recursos
contra la sentencia, luego de que la decisión ha quedado ejecutoriada. Otra
resulta consiste en la imposibilidad de reabrir la controversia en otro proceso
de tutela, en lo que se ha conocido como “tutela contra tutela”[5]. No puede un juez entrar
a pronunciarse sobre un asunto estudiado previamente en otro trámite de tutela,
pues la decisión tomada respecto de la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales invocados tiene un carácter inmutable e intangible. Además, la
Corte ha resaltado que otro efecto de tipo positivo consiste en que a ningún
juez le es permitido rehusarse a tener en cuenta lo resuelto en la sentencia[6].
Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el alcance de la
cosa juzgada constitucional en los eventos en los cuales la tutela ha versado
sobre la configuración de una vía de hecho en providencias judiciales, y si este
es idéntico al de las demás acciones de tutela que se ocupan de la vulneración
o amenaza de derechos fundamentales, en razón de la conducta u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares, en los casos establecidos por la
ley. Con este propósito, es preciso distinguir las diferentes perspectivas a
partir de los cuales puede responderse este interrogante.
En general, es preciso enfatizar que la sentencia de
tutela en la cual se decide sobre la vulneración de los derechos fundamentales
acaecida en razón de una providencia judicial, comparte plenamente el carácter
inmutable e intangible de las demás acciones de tutela, una vez la Corte
Constitucional decide excluirla de la selección o emite una sentencia en sede
de revisión. En consecuencia, como lo advierte la jurisprudencia en la materia,
no cabe una tutela que impugne otra tutela instaurada contra decisión judicial,
y no es posible que el mismo peticionario instaure otra acción solicitando el
amparo de los derechos fundamentales involucrados en unos supuestos fácticos ya
analizados. No existe ninguna razón para que se presenten efectos divergentes,
teniendo en cuenta que se trata de una única acción que tiene en todos los
casos el propósito de garantizar la primacía de la Constitución y los derechos
fundamentales en los casos en concreto.
Con el fin de determinar en qué ocasiones un proceso
nuevo atenta contra la cosa juzgada constitucional y configura un caso de
tutela contra tutela, señaló la Corte en el Auto 127 de 2004 que deben observarse
los siguientes aspectos:
“a) Que se
adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia.
b)  Que en
el nuevo proceso exista identidad jurídica de partes.
c) Que el
nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, o sea, sobre las mismas
pretensiones.
d) Que el
nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, es decir,
por los mismos hechos”.
También comparte las tutelas contra providencias
judiciales el efecto positivo de la cosa juzgada de acuerdo con el cual la
parte cuyo derecho ha sido reconocido por una sentencia, puede obrar conforme a
ella sin que a ningún juez le sea permitido rehusarse a tener en cuenta esa
decisión, o a actuar en contra de lo decidido en ella, por ejemplo,
absteniéndose de volver a dictar una sentencia conforme a los criterios
establecidos en la tutela, cuando ella así lo ordena. Para la Corte, solo
cuando los jueces que han dictado la sentencia objeto de revisión en sede de
tutela obran conforme lo ha ordenado el fallo constitucional, se garantiza la
seguridad jurídica como estabilidad en la decisión sobre cualquier
controversia.
Sin embargo, puede presentarse de forma
excepcionalísima un caso en el cual la Corte Constitucional se pronuncie sobre
una providencia judicial antes de que finalice el proceso ordinario dentro del
cual fue proferido. Por nombrar un ejemplo, jurídicamente es posible que la Corte
considere que no es necesario agotar un recurso extraordinario para que proceda
la tutela[7],
y luego de surtido el trámite de revisión otra de las partes legitimadas decida
promover dicho recurso.  En este caso, surge el interrogante sobre si la cosa
juzgada derivada de la tutela convierte en inmutable e intangible la decisión
adoptada en el proceso ordinario y si, por lo tanto, podría afirmarse que el
proceso ordinario hizo tránsito a cosa juzgada.
Esta Corte considera que la respuesta a dicha pregunta
es negativa. Cuando el pronunciamiento constitucional tiene lugar sobre el
contenido de una providencia judicial antes de que finalicen las etapas propias
del proceso, la cosa juzgada no otorga un carácter inmutable a la sentencia que
se cuestionó mediante la acción de tutela. En otras palabras, hace tránsito a cosa
juzgada la decisión tomada en sede de tutela, pero no ocurre lo mismo frente a
la decisión adoptada en la jurisdicción ordinaria pues nada impide que las
instancias procesales que no se han surtido puedan promoverse luego de adoptada
la decisión que se examinó en la tutela. El trámite ordinario solo dará lugar a
la intangibilidad de las sentencias adoptadas en la jurisdicción ordinaria una
vez se cumplan todos los procedimientos establecidos en la legislación
correspondiente y no al momento de la ejecutoria del pronunciamiento de tutela.
Las providencias judiciales expedidas en el trámite
ordinario con posterioridad a la sentencia de tutela deben adoptarse tomando en
consideración las decisiones puntuales establecidas en la parte resolutiva de
esta última (por ejemplo, dejar sin efectos determinada providencia judicial,
anular el proceso desde un determinado punto, etc.), así como la ratio
decidendi de la sentencia de tutela. Pero si la tutela contra providencia
judicial se dicta antes de finalizar el proceso, los aspectos no tratados y la
decisión de las demás instancia permanecen abiertos al debate legal.
Para determinar cuáles son los aspectos específicos
del contenido de la providencia judicial sobre los que se pronuncia la tutela
es preciso tener en cuenta que la Corte puede adoptar respecto de una
providencia judicial, dos clases de decisiones: Una, que consiste en definir cuál
debe ser la respuesta del sistema jurídico frente a un asunto legal determinado
en cualquier jurisdicción, bajo el entendido de que cualquier decisión en otro
sentido constituye una vulneración de los derechos fundamentales. Y otra clase
de decisión, en la cual se declara que la decisión adoptada por el juez
ordinario se encuentra dentro de los límites de la razonabilidad y la
proporcionalidad y, por tanto, no atenta contra los derechos fundamentales.
Estas dos situaciones en los que se advierte un
problema jurídico aparentemente legal tiene alta relevancia constitucional, se
diferencian porque mientras en la primera se determina cuál es la única
interpretación o decisión que respeta los derechos fundamentales, en la segunda
se admite que la decisión es una posible entre varias de las que encajan dentro
del ordenamiento constitucional. En este orden de ideas, en el primer caso, las
decisiones posteriores a la tutela proferidas en el trámite ordinario deben ajustarse
al sentido unívoco que le ha dado la Corte a una norma o a una prueba, pues así
lo exige el respeto al precedente constitucional; en el segundo caso, las
decisiones posteriores deben tomarse dentro del ámbito de razonabilidad
demarcado por el juez constitucional, sin que ello implique fallar en el mismo
sentido de la decisión ordinaria que no se encontró vulnerara derechos
fundamentales. Adoptar una decisión en otro sentido, sin que ella escape a los
dictados de proporcionalidad exigidos por la Corte Constitucional, no vulnera
en principio los derechos fundamentales de las partes en el proceso ordinario.
Es por esto la Corte recalcó en la sentencia T-001 de
1999 que:
“Es
evidente que dentro de ese concepto constitucional de autonomía, que impide al
juez de tutela ingresar en el terreno propio del examen que únicamente atañe al
juez competente ordinario, éste goza de independencia cuando, en el ámbito de
sus atribuciones, interpreta las disposiciones legales que le corresponde aplicar.
Por ese motivo, no cabe tampoco proceso disciplinario alguno que busque
responsabilizarlo por el entendimiento que, dentro de su competencia y
autonomía, haya dado a determinado precepto. De corregir los errores de
interpretación en que puedan incurrir los jueces habrán de encargarse sus
superiores jerárquicos y, en sus niveles máximos, la Corte Suprema de Justicia
en sus salas de casación y el Consejo de Estado, y, por supuesto, la Corte
Constitucional en ejercicio de las atribuciones que le competen, pues al fin y
al cabo las disposiciones sobre cuya exequibilidad se pronuncia han de ser
entendidas conforme a la Constitución Política y jamás contra ella”.
Una es la dimensión de los juicios ordinarios y otra
la específica del juicio de protección constitucional. La tutela contra
providencias judiciales no tiene como propósito resolver asuntos estrictamente
legales que deben ser definidos por el juez de la especialidad, y ha
establecido ciertos parámetros dentro de los cuales deben aceptarse como
constitucionales un rango de interpretaciones respecto de las normas o de las
pruebas allegadas al proceso, sin entrar a establecer un único sentido a las
mismas[8].
De este modo, el análisis sobre la vulneración de la cosa juzgada que pesa
sobre las sentencias de tutela contra providencias judiciales debe ser llevado
a cabo por el juez trayendo para su consideración el límite marcado entre el
ámbito de la decisión legal y la decisión constitucional en cada caso
concreto.
2.
Procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
Esta
Corporación ha sostenido que la acción de tutela procede excepcionalmente contra
sentencias emitidas por los jueces de la república en virtud del artículo 86
Superior que, al consagrar la acción de tutela, previó expresamente que ella
puede ser elevada para obtener la protección inmediata de los derechos
fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” (negrilla
fuera del texto).
Sin
embargo, ha sido enfática al afirmar que para salvaguardar la autonomía
judicial y la seguridad jurídica, principios que también ostentan relevancia
constitucional y que pueden verse afectados por la revisión en sede de tutela
de los fallos judiciales, en estos casos el amparo procede solo cuando se
reúnen estrictos requisitos contemplados en la jurisprudencia. En efecto, en
numerosos fallos y, en especial, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte
estableció las causales de orden general y especial que debe examinar el juez
constitucional para determinar si la acción de tutela procede como mecanismo de
protección frente a la decisión adoptada por otro juez.
Para
empezar, ha dicho la Corte que la tutela procede únicamente cuando se verifica
la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad que se
mencionan a continuación:
(i)
“Que la cuestión que se
discuta tenga una evidente relevancia constitucional; (…)
(ii)
Que se hayan agotado todos
los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se
trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;(…)
(iii)
Que se cumpla con el
requisito de la inmediatez; (…)
(iv)
Que, tratándose de una
irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora. (…)
(v)
Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible;(…)  y
(vi)
Que no se trate de
sentencias de tutela (…)”.
Solo
cuando la acción de tutela promovida contra un fallo judicial ha superado este
examen de forma completa, puede el juez constitucional entrar a analizar si en
la decisión judicial se configura al menos uno de los requisitos especiales de
procedibilidad, que no son otra cosa que los defectos en que puede incurrir la sentencia
que se impugna, y que constituyen el centro de los cargos elevados contra la
sentencia. La citada providencia C-590 de 2005 sintetizó de la siguiente forma
las causales especiales de procedencia. Estas son:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos
en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h.  Violación directa de la Constitución.”
Así
las cosas, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales no está relacionada con la jerarquía del juez que emite
la sentencia, sino que  depende de la verificación de la configuración de todos
los requisitos generales y, al menos, de una causal específica de
procedibilidad. De este modo se protegen los elevados intereses
constitucionales que se materializan en la ejecutoria de las providencias
judiciales, al tiempo que se garantiza el carácter supremo de la Constitución y
la vigencia de los derechos fundamentales.
3.
De la relevancia constitucional
del principio de subsidiariedad en la tutela contra providencias judiciales.
Reglas sobre la materia
De
manera general, el principio de subsidiariedad consiste en que para que proceda
el amparo se requiere del agotamiento de todas las instancias y recursos en los
cuales el afectado hubiera podido solicitar la protección del derecho amenazado
o vulnerado, salvo que la tutela se instaure como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. Este principio adquiere especial relevancia
como requisito general de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales por varias razones[9].
La
primera razón consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez
que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una
jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido por la Constitución de
autonomía e independencia (Art. 230 C.N). Cuando la acción de tutela se
instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial
para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la
división de competencias que la misma Carta ha delineado en su título VIII, y
se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Asimismo, cuando se
promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales
ordinarios, la decisión del juez constitucional puede desconocer la garantía
del debido proceso, de acuerdo con la cual una persona solo puede ser procesada
por su juez natural y con observancia de las formas propias de cada juicio
(Art. 29 C.N).
Una
segunda razón radica en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las
etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer
espacio de protección de los derechos fundamentales. Estando obligados los
jueces a obedecer la ley y la Constitución (Art. 4 y 230 C.N), corresponde a todos velar porque los derechos fundamentales sean respetados al interior y
como resultado de los procesos judiciales[10].
Es en este sentido que la sentencia C-543 de 1992 puntualiza que: “tratándose
de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial
por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos
orígenes” (negrillas del original). Por tanto, es inadmisible que el
afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha
solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el
ordenamiento jurídico le ha dotado de las herramientas tendientes a corregir
durante su trámite las irregularidades que puedan afectarle.
En
tercer lugar, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales
cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección atenta contra
la seguridad jurídica propia del ordenamiento. No hace parte de los propósitos
de la acción de tutela generar incertidumbre jurídica entre los asociados o
dejar desprovisto al sistema jurídico de órganos y procedimientos que pongan
fin a los conflictos. No obstante, cuando se desconoce el principio de
subsidiariedad, se desconoce la cosa juzgada y la seguridad requerida en el
tráfico jurídico pues se solicita un pronunciamiento que se sobreponga a la
ejecutoriedad de las sentencias, sin que existan razones que lleven a concluir
que se vulneraron derechos fundamentales.
Atendiendo
a este cúmulo de razones, la Corte ha afirmado que la acción de tutela contra
providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir
aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.
Además, ha sostenido que se desconoce el principio de subsidiariedad cuando mediante la tutela se pretende reabrir un asunto
litigioso que por la negligencia, desidia e incuria del demandante que no
interpuso los recursos con los que contaba, se encuentra debidamente resuelto a
través de una providencia judicial ejecutoriada. La tutela no tiene por virtud revivir los términos vencidos, ni  convertirse en un
recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en cada
jurisdicción, dejadas de usar oportunamente[11].
Con todo, la Corte ha establecido que existen dos
eventos en los que, pese a que existe otro medio de defensa judicial, es
procedente la acción de tutela. Una de ellas, consiste en que el medio o
recurso existente no sea eficaz e idóneo y, la otra, que la tutela se invoque
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En
cuanto a la primera excepción, la Corte ha sostenido que la sola existencia de
otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la
improcedencia de la acción: el medio con que cuenta el ciudadano debe ser
idóneo y eficaz[12].
La idoneidad hace referencia a la aptitud material del mecanismo judicial para
producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo cual ocurre
cuando existe una relación directa entre el medio de defensa y el contenido del
derecho[13].
Por su parte, la eficacia tiene que ver con que el mecanismo esté diseñado de
forma tal que brinde de manera rápida y oportuna una protección al derecho
amenazado o vulnerado[14].
Así lo expresó la Corte en la sentencia SU-961 de 1999:
“En cada
caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles
le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así,
si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede
otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que
se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La
segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de
resolver el problema de manera integral. En tal caso (…) el medio judicial no
tiene efectividad suficiente para desplazar a la acción de tutela”.
En
lo que tiene que ver con la segunda situación excepcional, ha dicho la Corte
que puede acudirse a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, cuando se demuestra de forma suficiente por qué la
tutela es una medida necesaria para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable en contra del afectado[15].
Al respecto, la Corte ha establecido que un perjuicio tendrá carácter
irremediable cuando quiera que en el contexto de la situación concreta allegue
pruebas suficientes que demuestren que el perjuicio es cierto e inminente,
grave, y que las medidas de protección que requiere son impostergables. Esta
corporación ha reiterado que:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o
próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes
elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa
del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga
un detrimento  sobre un bien altamente significativo para la persona
(moral o material), pero que sea susceptible de determinación  jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño,
entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada
frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las
particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser
impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia
a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”[16].
En síntesis, la procedencia excepcional de la acción
de tutela depende de la  observancia estricta del principio de subsidiariedad,
comoquiera que este se encuentra ordenado a garantizar importantes principios
de la función jurisdiccional, y asegura el fin contemplado por el artículo 86
de la Carta, que no es otro que el de brindar a la persona garantías frente a sus
derechos constitucionales fundamentales. En este orden de ideas, en los casos
en los que no sea evidente el cumplimiento de este principio, la tutela deberá
ser declarada improcedente.
4.
Examen de la idoneidad y
eficacia del recurso extraordinario de revisión como mecanismo defensa judicial
Tal
como se mencionó en el numeral anterior, la Corte ha establecido que no es
suficiente que exista otro mecanismo de defensa judicial para descartar la
procedencia de la acción de tutela. Es preciso que el medio ordinario existente
sea idóneo y eficaz, de modo que a través de él sea posible alcanzar la
protección integral del derecho fundamental conculcado. Teniendo en cuenta las
particularidades del caso bajo examen, es preciso examinar si el recurso
extraordinario de revisión, en general, y el previsto en el Código Contencioso
Administrativo, en particular, pueden ser considerados mecanismos idóneos y
eficaces frente a las posibles vulneraciones ocurridas en razón de una providencia
judicial.
4.1
Naturaleza del recurso de revisión
El
legislador previó el recurso de revisión para los procesos adelantados ante las
jurisdicciones civil[17],
penal[18],
laboral[19],
y contencioso administrativo[20],
como medio extraordinario para cuestionar la validez de las sentencias
ejecutoriadas, cuando quiera que aparezca evidente que en ellas se cometieron
errores o ilicitudes que hacen de la providencia un pronunciamiento contrario a
derecho. Para ello, definió en cada caso unas causales taxativas de revisión, y
exigió que la demanda cumpliera con determinadas formalidades entre las que
cabe resaltar el deber de indicar de forma precisa y razonada la causal en que
se funda el recurso, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales
que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.
De
acuerdo con la jurisprudencia en la materia, el recurso de revisión está
dirigido a atacar la intangibilidad e inmutabilidad de las sentencias
ejecutoriadas, en especial de aquellas que ponen fin a los procesos. La
revisión constituye una excepción a los efectos que produce la cosa juzgada. No
obstante, se ha admitido su procedencia extraordinaria en la medida en que las
causales taxativas de revisión tienen como propósito salvaguardar el principio
de justicia material que debe inspirar toda decisión judicial, que prescribe la
permanencia en el ordenamiento jurídico de decisiones injustas.
Sobre
este punto, el Consejo de Estado ha manifestado que:
“[L]a
naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones
esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que
representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la
cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia
material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el
Preámbulo de la Constitución Política”[21]
A
su turno, la Corte Suprema de Justicia ha puntualizado:
“El recurso de revisión no implica el desconocimiento
de los principios de la cosa juzgada y de la presunción de legalidad y acierto
de las decisiones judiciales, sino que, al no ser directrices de carácter
absoluto, en determinadas circunstancias deben ceder ante las razones
consagradas específicamente en la ley, (…) que tienen por objeto garantizar la
justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de
defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes
o externos al proceso”[22]
En
el mismo sentido, la Corte Constitucional ha ratificado que:
“(…) [E]l principio de la cosa juzgada no tiene carácter
absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso
concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión,
la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia
ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la
decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse
que la revisión se opone al principio ‘res
iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia,
pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y
reabrir un proceso fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de
la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”[23]
Atendiendo
a la naturaleza descrita, la jurisprudencia ha concluido que la revisión
constituye un mecanismo excepcional que, no obstante la autoridad de la cosa
juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, está diseñado para enmendar
errores o ilicitudes en la expedición de la sentencia en el marco de las
expresas causales que autorizan su interposición. Constituye entonces una
verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, en la cual no hay lugar
a la reapertura del debate jurídico o probatorio, ni espacio para discutir el sentido
del razonamiento del juez dirigido a adoptar una decisión determinada, sino
únicamente presentación de cargos relativos a extremas injusticias o ilicitudes
dentro de la decisión.
Toda
vez que lo único que se pretende con la revisión es que ninguna sentencia
incurra en las causales taxativas contempladas en la legislación pues, de
ocurrir, el fallo debe ser considerado erróneo o injusto, la Corte
Constitucional ha declarado la inexequibilidad de varias normas que excluían la
posibilidad de que se acudiera al recurso extraordinario de revisión para
discutir sentencias en razón a que habían sido dictadas en procesos de única
instancia, de menor cuantía, o que terminaban de forma anormal, entre otras[24]. Al
respecto, consideró que las causales que dan lugar al recurso extraordinario de
revisión en los procesos previstos por el legislador pueden configurarse en
cualquier decisión ejecutoriada cuya naturaleza lo permita y, por tanto, no
pueden excluirse de la posibilidad de ser revisadas algunas sentencias, en
razón de su menor cuantía u otras razones equivalentes.
Ahora
bien, la Corte se ha ocupado del contenido de las causales del recurso,
contempladas así en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo:
“1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados.
2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia
documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión
diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o
caso fortuito o por obra de la parte contraria. 3. Aparecer, después de dictada
la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una
pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o
perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida.
5. Haberse dictado sentencia penal que declare que
hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso
fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen
de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que
constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se
propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”[25].
Con
base en esta norma, en la sentencia C-020 de 2009 señaló esta Corporación que
las causales consagradas en los numerales 1, 2, 5 y 7 del C.C.A se fundan en la
necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de
hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes para la adopción de
la decisión. Adicionalmente, indicó que las causales consagradas en los
numerales 2, 3 y 4 tienen como fin la corrección de errores por circunstancias
no conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haberlo
sido, hubieran dado lugar a una sentencia distinta. Por último, frente a las
causales restantes afirmó: “la causal del numeral 6 busca restablecer el
debido proceso, al permitir corregir una nulidad originada en la sentencia que
puso fin al proceso que no era susceptible del recurso de apelación (…)”. Mientras
que “la causal del numeral 8 protege tanto el debido proceso como la
intangibilidad de la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que es objeto
de revisión”.
El
recurso de revisión y las causales que dan lugar a su solicitud, están diseñados
entonces como institución procesal dirigida a la protección de los derechos a
acceder a la justicia y al debido proceso. En cuanto al derecho a la tutela
judicial efectiva, el hecho de que su naturaleza sea la de proteger la justicia
material pese a que el trámite judicial haya finalizado, concede a los
ciudadanos un recurso efectivo que permite “propugnar por la integridad del
orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos
e intereses legítimos”[26].
Igualmente, la posibilidad legal de que el recurso sea instaurado contra
toda sentencia ejecutoriada, garantiza que la tutela judicial efectiva sea
reconocida a todas las personas en condiciones de igualdad. Aunado a ello,
puede afirmarse que el recurso de revisión está encaminado a garantizar el
derecho al debido proceso en cuanto se ordena a garantizar que las actuaciones
judiciales se desarrollen observando plenamente las formas propias de cada
juicio, aun cuando ello implique cuestionar la ejecutoriedad de las sentencias.
4.2
Jurisprudencia sobre la
idoneidad y eficacia del recurso de revisión
En
múltiples oportunidades la Corte ha examinado en casos concretos la idoneidad y
eficacia del recurso extraordinario de revisión como medio de defensa frente al
desconocimiento de derechos fundamentales originado en un fallo judicial. Si
bien ha considerado que el hecho de tratarse de un recurso extraordinario
restringe la capacidad del mecanismo judicial para discutir ampliamente las
pruebas, normas y los procedimientos empleados, ha sostenido que no puede
descartarse la eficacia del recurso solo por su carácter excepcional. Antes
bien, ha considerado que la idoneidad del recurso debe determinarse teniendo en
cuenta el derecho fundamental que el accionante considera vulnerado y las
causales de revisión previstas en el ordenamiento legal.
Es
así como desde sus primeras sentencias, la Corte estudió la procedencia de la
tutela frente a sentencias formalmente susceptibles de revisión que han sido
proferidas dentro de un proceso penal[27].
Encontró que en estos asuntos en que se debate la presunta vulneración del
derecho fundamental al debido proceso, el desconocimiento de este apareja la
violación de otros derechos fundamentales como la libertad personal o la
libertad de expresión. Cuando la vulneración de estos últimos en razón de la
existencia de una vía de hecho sea evidente, el recurso extraordinario de
revisión no es un medio eficaz de defensa judicial.
Esto
se explica por cuanto el mencionado recurso dentro del proceso penal solo puede
prosperar por causales limitadas y, en algunos casos, exige cualificación
especial por parte del recurrente. Por ello, en caso de que la violación no se
enmarque claramente dentro de dichas causales, resultaría imposible alegar la vulneración
a través de ese medio. Pero, adicionalmente, si la decisión que se prevé se
adoptará en sede de revisión consiste en rehacer un trámite judicial o devolver
la actuación, sin brindar una protección inmediata a la libertad, la vida o el
derecho sustantivo invocado por el recurrente, no puede considerarse entonces
que el recurso proteja de forma integral el derecho fundamental cuya protección
se invoca. En consecuencia, en estos casos la Corte ha optado por conceder el
amparo de forma definitiva o transitoria.
Otras
consideraciones, sin embargo, han sido expuestas en relación con la capacidad
del recurso de revisión dentro de la jurisdicción civil, en el trámite de
procesos reivindicatorios[28],
ejecutivos[29]
o de pertenencia[30].
En estos eventos, la Corte ha sostenido que el único derecho fundamental que se
encuentra en juego es el debido proceso, pues el trámite judicial versa sobre
derechos que en principio no son exigibles mediante acción de tutela, tales como
el derecho a la propiedad.  Por lo tanto, su defensa puede adelantarse a través
de los cauces previstos por el ordenamiento, sin acudir para ello a la excepcional
vía de la acción de tutela.
En
cuanto tiene que ver con las causales de procedencia del recurso extraordinario
de revisión en los procesos civiles, la Corte ha sostenido que para concluir
que el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, el actor debe estar en la
capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna
de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente. De lo
contrario, no puede considerarse improcedente la tutela. En las providencias mencionadas,
la Corte concluyó que el trámite propio y las causales de la revisión en el
proceso civil son menos estrictas y limitadas que las consideradas en el
proceso penal. Además, encontró que los defectos alegados en relación con la
ausencia o indebida notificación, la caducidad de la acción, la ausencia de
jurisdicción o competencia, o la presencia de una causal de nulidad, configuran
los supuestos de hecho contemplados en las causales del artículo 380 del Código
de Procedimiento Civil[31].
Por tanto, ha considerado que no es demasiado gravoso para el tutelante acudir
a la jurisdicción ordinaria e iniciar un recurso extraordinario de revisión por
las causales pertinentes, pues con ello puede obtener la protección integral de
sus derechos fundamentales.
En
un sentido similar, la Corte ha afirmado que el recurso extraordinario de
revisión es idóneo y eficaz para cuestionar las sentencias ejecutoriadas falladas
dentro de ciertos procesos administrativos. De una parte, ha sostenido la
corporación que la sentencia que pone fin a los procesos de pérdida de
investidura debe ser cuestionada mediante el recurso extraordinario de revisión[32] y no
mediante acción de tutela, siempre que el vicio alegado se encuentre previsto
en el ordenamiento legal. Al respecto, la corporación manifestó:
“En principio, de acuerdo con su naturaleza, el
recurso extraordinario de revisión procede sobre aspectos que, por diferentes
circunstancias no pudieron ser considerados en el curso del proceso. Así, la
doctrina lo ha diferenciado de la casación, en la medida en que mientras ésta
ataca la sentencia por vicios inmanentes o internos al proceso, la revisión lo
hace por motivos trascendentes o externos al mismo. Sin embargo, el recurso de
revisión, tratándose de los procesos de pérdida de la investidura, ha sido
previsto en la ley como especial, con la introducción de dos nuevas causales,
la falta del debido proceso y la violación del derecho de defensa. Esas nuevas
causales, que en realidad obedecen a un mismo instituto, el debido proceso,
abren la posibilidad para que a través de la revisión se impugne la decisión de
decretar la pérdida de investidura de un Congresista, por consideraciones que,
en cuanto que tienen que ver con el debido proceso, son inmanentes al mismo.
Así, el recurso de revisión se convierte en vía apta para resolver, no sólo
asuntos externos y generalmente sobrevinientes al proceso, sino también
aquellos que se deriven del error judicial en el curso mismo del proceso”[33].
La
acción de tutela se torna entonces improcedente por cuanto los defectos en que
incurre una sentencia que decreta la pérdida de investidura atentan
primordialmente contra el debido proceso, y el recurso extraordinario de
revisión está diseñado para proteger este derecho de manera eficaz. Pero otra
cosa ocurre con las decisiones adoptadas por los jueces y tribunales
contencioso administrativos en relación con el ejercicio de las acciones de
nulidad electoral. Frente a ellas, la Corte advirtió que además del debido
proceso, la decisión cuestionada limitaba también el ejercicio de los derechos
políticos fundamentales, y que las causales de revisión eran mucho más
restrictivas que las contempladas para las acciones de pérdida de investidura.
En este escenario, el recurso de revisión no tiene la capacidad para proteger
de forma eficaz estos derechos no solo porque el derecho político a acceder a
cargos de elección popular solo puede ejercerse en un tiempo determinado que
puede agotarse durante el trámite del recurso, sino porque la decisión adoptaba
en revisión no implica la devolución de la posibilidad de ejercer el cargo para
el cual fue elegido un ciudadano. Por lo tanto, al menos como mecanismo
transitorio, la acción de tutela se torna procedente.
En
suma, no puede descartarse la idoneidad y eficacia del recurso de revisión por
su naturaleza extraordinaria o por el carácter taxativo de sus causales de
procedencia. Por el contrario, debe considerarse que el legislador lo ha
diseñado como mecanismo para evitar, aun luego de su ejecutoria, que persistan
dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o
que no se ajusten al derecho y a la Constitución. Partiendo de esta premisa, el
recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial
dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y
la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico. Así,
el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el
derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen
carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección
se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del
trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión
evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de
prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna
el derecho.
5.
El caso en concreto
La
Contraloría Distrital de Bogotá presentó acción de tutela contra la sentencia
proferida el 25 de marzo de 2010 por la Sección Tercera del Consejo de Estado,
la cual revocó la decisión proferida el 4 de octubre de 2006 por la Sección
Tercera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta última declaró
civilmente responsable a Carlos Ariel Sánchez Torres por la actuación
gravemente culposa en que incurrió siendo contralor de Bogotá, y que condujo a
esta entidad a una condena judicial en 1997. En su oportunidad, Carlos Ariel
Sánchez instauró acción de tutela contra la mencionada sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, pero fue negada mediante sentencia T-1257 de
2008 de la Corte Constitucional, al considerar que no se configuraba en ella ningún
defecto específico de procedibilidad.
La tutela promovida por la Contraloría Distrital considera
que la providencia absolutoria de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulnera
sus derechos fundamentales por cuanto: (i) Desconoció el valor de cosa juzgada
de la sentencia T-1257 de 2008 que, de acuerdo con la accionante, “dijo que
la sentencia condenatoria proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca mediante acción de repetición en su contra, se encontraba ajustada
a derecho”; (ii) adolece de una nulidad insaneable consistente en revivir
los términos de un proceso legalmente concluido, tal como se advirtió en el salvamento
de voto de la sentencia; (iii) valoró equivocadamente la prueba sobre el pago
de la condena por parte de la entidad pública “únicamente porque la
Contraloría de Bogotá no anexó al proceso copia auténtica de la orden de pago
que demostrara que la entidad había cancelado la indemnización a la señora
María Esperanza Garzón Morales”; y (iv) dejó de valorar “el memorando
1820 38864 del 11 de octubre de 199 suscrito por el Director Financiero en
donde manifiesta que envía a la Oficina Jurídica la Orden de Pago No. 2315
mediante la cual se le canceló la indemnización correspondiente al a ex
funcionaria, el 21 de octubre de 1997”.
Como se anunció desde el planteamiento del problema
jurídico, la Sala abordará estos puntos de manera sucesiva, empezando por el
problema de la cosa juzgada, toda vez que este atañe a la posibilidad misma de dar
trámite la presente acción de tutela. Luego de ello, examinará los diferentes
requisitos generales y específicos de la tutela contra providencias judiciales
expuestos en los numerales precedentes, partiendo del análisis sobre el defecto
procedimental alegado, como quiera que éste cuestiona la validez misma de la
sentencia. De modo que de configurarse éste se haría innecesario examinar los
demás cargos.
5.1 Ausencia de cosa juzgada
En la sentencia T-1257 de 2008 la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional circunscribió su estudio a la acción de tutela
instaurada por Carlos Ariel Sánchez contra la decisión de la Sección Tercera
Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que lo encontró responsable
de la conducta gravemente culposa que dio lugar a la condena de la Contraloría
Distrital en 1997 y, por tanto, le ordenó reintegrar al patrimonio público el
dinero de la indemnización que la entidad pública erogó en su momento.
En este examen encontró que se reunían a cabalidad los
requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales. Superado
dicho análisis, la Sala Séptima de Revisión halló que ninguno de los defectos
alegados estaba llamado a prosperar, por las siguientes razones: (i) Frente al
presunto defecto orgánico, estimó la corporación que el Tribunal Administrativo
sí era competente para conocer del caso aun cuando no se hubiera empleado en la
demanda la fórmula sacramental “acción de repetición”, pues de las pretensiones
consignadas en el libelo era obvio que  el litigio se entrababa a través de
esta vía procesal. (ii) En cuanto al supuesto defecto procedimental originado
en la ausencia de examen de las excepciones de caducidad e indebida
notificación, encontró la Corte que el Tribunal accionado sí se pronunció
frente a ambas excepciones, pese a que su decisión no favoreció al accionante.
Por último, (iii) descartó el presunto defecto sustantivo
por incongruencia del fallo con las pretensiones puesto que, más allá de las
particularidades de la argumentación del Tribunal, se examinaron de manera
integral todos los supuestos normativos que dan lugar a la repetición contra un
funcionario público, sin que fuera posible afirmar que los razonamientos judiciales
excedieron los parámetros constitucionales de proporcionalidad y motivación. En
efecto, la sentencia se pronunció y valoró adecuadamente las pruebas relativas
a la culpabilidad del funcionario, la situación especial en la que se
encontraba la funcionaria despedida, y el monto de la liquidación de la condena
impuesta. En lo que respecta a la prueba efectiva del pago de la condena, la
Sala no se ocupó del valor probatorio de las órdenes de pago de acuerdo con la
jurisprudencia del Consejo de Estado, sino que de manera general señaló que
únicamente teniendo en cuenta el propósito de la norma consistente en probar el
detrimento patrimonial causado al Estado, la valoración dada por el Tribunal a
la orden suscrita por los directores financiero y de presupuesto no se revelaba
“como arbitraria o desproporcionada”. En consecuencia, no concedió el
amparo solicitado por el accionante.
Cumplidas las formalidades legales, la decisión de la Sala
de Revisión de la Corte Constitucional sobre la mencionada acción de tutela
quedó ejecutoriada y, por lo tanto, hizo tránsito a cosa juzgada. Así, operan de
forma plena frente a la tutela los efectos mencionados previamente, dentro de
los cuales el más importante es que no puede intentarse otra acción de tutela que
pretenda reabrir el debate ya resuelto.
No obstante, esta Sala considera que existen razones que
llevan a concluir que la acción de tutela que se somete a examen en esta
ocasión no pretende ni tiene como efecto abordar formal o materialmente la
misma controversia planteada en la sentencia T-1257 de 2008 y, por tanto, no
desconoce la cosa juzgada.
De un lado, la Contraloría no está impugnando lo establecido
en la sentencia T-1257 de 2008. Su propósito no es controvertir la corrección
frente a la ley y la Constitución de los argumentos expuestos por la Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, ni solicitar que se deje sin
efectos este fallo. Por el contrario, la demanda es clara al señalar que la
sentencia que considera vulneratoria del derecho al debido proceso es la
providencia de segunda instancia en el trámite de la acción de repetición
proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, justamente por
contrariar lo establecido en la providencia T-1257. En este sentido, es claro
que esta tutela no ha sido promovida contra otra tutela y, por lo tanto, no desconoce
por este motivo la cosa juzgada que ampara el pronunciamiento hecho por la
Corte.
De otro lado, la acción de tutela objeto de esta revisión no
se ocupa de hechos idénticos a los que dieron lugar a la sentencia T-1257 de
2008. Así, si bien es cierto que la presente tutela se adelantó con
posterioridad a la ejecutoria de la sentencia T-1257 de 2008, también lo es que
el nuevo proceso no guarda identidad jurídica de partes, de hechos o de
pretensiones. En cuanto a las partes, la tutela bajo estudio involucra a una
autoridad distinta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cual es la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del  Consejo de
Estado. Esto es así precisamente porque los hechos sobre los que versan las
acciones son distintos, ya que la tutela objeto de examen en esta oportunidad
se centra en una decisión que el Consejo de Estado adoptó en segunda instancia,
al tiempo que la acción de tutela que revisó la Corte previamente fue
instaurada contra la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal . De
este modo, aun cuando las dos decisiones se adoptaron en el trámite de la
acción de repetición iniciada por la Contraloría Distrital contra Carlos Ariel
Sánchez, constituyen decisiones judiciales diferentes, con razonamientos
jurídicos que son asimilables.
Igualmente, aunque las dos tutelas están dirigidas a
solicitar a la Corte revocar el pronunciamiento judicial en razón de la
vulneración de derechos fundamentales, mientras que la primera tutela alegaba
para ello la existencia de un defecto orgánico, procedimental y, sobre todo,
sustantivo, en la acción de tutela que se examina en esta oportunidad se aduce
la existencia de un defecto fáctico resultado de la valoración de unas pruebas,
y un defecto procedimental derivado, ya no de la ausencia de declaratoria de
las excepciones de caducidad e indebida notificación de la admisión de la
demanda, sino de la omisión de declarar la supuesta nulidad insaneable que
cobija a la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de la acción de
repetición.
Tampoco puede afirmarse entonces que se vulnere la cosa
juzgada en razón de que la tutela de segunda instancia fuera instaurada por los
mismos hechos y pretensiones que dieron lugar a la T-1257 de 2008. La acción de
tutela que ahora se examina trata de un asunto similar y originado en la misma
acción de repetición, pero no puede ser considerada como una controversia
idéntica y, por lo tanto, no se le pueden aplicar a ella las mismas
consideraciones sin descender a un análisis detallado de las causales generales
y específicas invocadas.
Adicionalmente, es necesario precisar que las
declaraciones hechas en la sentencia T-1257 de 2008 y la ejecutoria de esta
decisión no generaron el efecto de cosa juzgada sobre la sentencia de la
Sección Tercera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que
fue proferida el 4 de octubre de 2006. La sentencia T-1257 de 2008 examinó el
fallo del Tribunal únicamente desde la perspectiva del respeto por los derechos
fundamentales, sin centrarse en el estudio de los aspectos meramente legales
que dieron paso a la decisión condenatoria. Además, como lo señaló en esa
oportunidad, la Corte decidió asumir el examen de la acción de tutela
instaurada en su oportunidad puesto que para el año 2008 no había claridad ni
en la norma ni en la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la
posibilidad de presentar recurso de apelación en los procesos de acción de
repetición cuya cuantía no excedía los 500 s.m.m.l.v. y, por lo tanto, el
recurso no constituía un mecanismo idóneo y eficaz para el caso.
En consecuencia, la Sala es competente para estudiar los
asuntos presentados en este caso, pues no cayó sobre ella el velo de la cosa
juzgada constitucional, que genera la inmutabilidad de la sentencia. Debe
concluirse que en caso de que se determine que en la jurisdicción contencioso
administrativa se reabrió el debate legal de forma válida, los razonamientos
hechos dentro de la sentencia de segunda instancia no desconocen la cosa
juzgada constitucional propiciada por la ejecutoria de la sentencia T-1257 de
2008.
5.2   Examen de los
requisitos genéricos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales
en el presente caso. Ausencia de subsidiariedad
La tutela instaurada contra la sentencia de la Sección
Tercera del Consejo de Estado cumple con el primero de los requisitos genéricos
de procedibilidad de acuerdo con el cual debe demostrarse que la cuestión que
se discute tiene una evidente relevancia constitucional. La sentencia está
acusada por desconocer los procedimientos propios de la acción de repetición,
sus etapas procesales y la capacidad probatoria de los elementos que la hacen
procedente. De comprobarse estas irregularidades, la Sala estima que la
sentencia constituiría una vía de hecho que afecta el patrimonio estatal y el
debido proceso a que tiene derecho esta persona jurídica del orden público. Es
por esto que las causales que se alegan por la entidad pública accionante como
violaciones graves al debido proceso, tienen relevancia desde el punto de vista
de la Constitución.
Sin embargo, esta Sala encuentra razones para considerar que
la acción de tutela no observa plenamente el segundo requisito relativo al principio
de subsidiariedad. La supuesta nulidad que la Contraloría Distrital considera pesa
sobre el proceso, pudo ser manifestada por la entidad en diferentes
oportunidades procesales pero no lo hizo. Pese a ello, aún existe un mecanismo
judicial idóneo y eficaz para solicitar la declaratoria de las alegadas
irregularidades, específicamente a través del recurso extraordinario de
revisión contemplado en la jurisdicción contencioso administrativa.
El primero de los defectos alegados por el accionante es
uno de carácter procedimental, originado en la invalidez del auto que declaró la
nulidad absoluta de la notificación de la sentencia de primera instancia dictada
el 4 de octubre de 2006 en el trámite de la acción de repetición iniciada por la
Contraloría Distrital contra el ex contralor Carlos Ariel Sánchez, y que ordenó
comunicar de nuevo la decisión a todas las partes.
De acuerdo con el salvamento de voto de la sentencia bajo
estudio, único sustento del defecto enunciado por el accionante, cuando Carlos
Ariel Sánchez solicitó en el 2008 que se anulara la notificación de la
sentencia de primera instancia por cuanto detectó que el Ministerio Público fue
comunicado de la decisión por edicto, y no personalmente como lo exige el
artículo 173 del Código Contencioso Administrativo[34], la autoridad judicial debió
tener en cuenta lo previsto por el artículo 143 del Código de Procedimiento
Civil[35],
de acuerdo con el cual la nulidad por falta de notificación “sólo podrá
alegarse por la persona afectada”, y el artículo 145 de la misma norma, que
dispone que la declaración oficiosa de una nulidad saneable, tal como la
indebida notificación[36],
debe ser puesta en conocimiento de la parte afectada, y si dentro de los tres
días siguientes al de notificación dicha parte no la alega, esta quedará
saneada.
Omitir estos procedimientos y declarar la nulidad de la
notificación para todas las partes, permitió al demandado que sí fue
correctamente notificado, interponer el recurso de apelación en una fecha que
excede por mucho el término de ejecutoria de la sentencia. Así, en virtud de la
decisión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo, el Consejo de
Estado reabrió  el proceso, lo cual configura a su vez otra causal de nulidad, relativa
a la reapertura de un proceso legalmente concluido[37]. Esta situación
afectaría no solo el auto que declaró la nulidad por indebida notificación,
sino todas las actuaciones posteriores, incluyendo la sentencia del Consejo de
Estado que absolvió el recurso de apelación.
5.2.1    La
Contraloría Distrital no propuso oportunamente el incidente de nulidad
Frente a la situación fáctica y jurídica enunciada, lo
primero que advierte esta Sala es que la Contraloría Distrital, que actuó como
demandante en el trámite de la acción de repetición, no alegó la existencia de
la nulidad insaneable contemplada en el artículo 3 del artículo 140 C.P.C –invocada en esta acción como un defecto de orden procedimental-, pese a tener suficiente
tiempo y oportunidades procesales para ello. En efecto, el artículo 145 del
Código de Procedimiento Civil exige al juez declarar de oficio las nulidades
insaneables, “en cualquier estado del proceso antes de dictar sentencia”.
De suerte que en cualquier estado del proceso antes de proferirse el fallo de
segunda instancia, la Contraloría Distrital pudo advertir la causal que
considera se configuró.
En el caso bajo estudio, el auto que declaró la nulidad de
la notificación de la sentencia proferida por la Sección Tercera Subsección B
del Tribunal Administrativa de Cundinamarca, fue expedido el 28 de mayo de
2008. Frente a él, la Contraloría “se pronunció sobre la adición del
incidente, solicitando el rechazo de la nulidad y el archivo del proceso, sin
embargo, no adujo ningún fundamento jurídico para refutar la solicitud del
incidentante (f. 277 C. Consejo)”[38]
Luego de ello se profirieron varias decisiones relativas a
la procedencia de la apelación dentro de los procesos en la acción de
repetición cuya cuantía no excede de 500 s.m.m.l.v. En ellas, nuevamente pudo
la entidad accionada advertir al Tribunal de la causal. Sin embargo, no lo
hizo. Posteriormente, solo hasta el 25 de marzo de 2010 la Sección Tercera del
Consejo de Estado adoptó la decisión que dio fin al proceso, pero los alegatos
de la Contraloría no se enfilaron a destacar la posible nulidad que afecta la
sentencia de segunda instancia, objeto ahora de revisión por parte de la Corte,
sino que se limitó a señalar que la entidad acreditó de forma suficiente los
presupuestos requeridos para el ejercicio de la acción de repetición[39].
A ello cabe añadir que en la demanda de tutela la
Contraloría se refirió a la posible existencia de la nulidad, sin referir
expresamente los fundamentos jurídicos que pueden dar lugar al defecto
procedimental. Indicó solamente:
“La sentencia del 25 de marzo
de 2010, proferida por el Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso
Administrativo- Sección Tercera- contiene una cuestión de evidente relevancia
constitucional como es la violación del derecho fundamental al debido proceso,
que va en contra de los intereses patrimoniales de la Contraloría de Bogotá
D.C. (…) Estas irregularidades fueron de tal magnitud, que fueron objeto de un
salvamento de voto por parte de la Honorable Consejera: Dra. Ruth Stella Correa
Palacio, el cual me permito anexar (…)”
En este sentido, para la Sala la acción instaurada no
observa el principio de subsidiariedad, pues la entidad accionada pretende
discutir en sede constitucional un asunto litigioso que pudo manifestar en el
proceso judicial, sin que exista ninguna justificación válida para su inacción.
La Sala reitera que la tutela contra providencias judiciales no pretende
sustituir al juez natural ni otorgar una oportunidad procesal adicional a
quienes por negligencia, incuria o desidia se abstienen de interponer los
recursos brindados por la ley, como consecuencia de lo cual obtienen una
sentencia desfavorable a sus intereses.
5.2.2    Existe
otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para el caso concreto
Pero la falta de solicitud oportuna del incidente de
nulidad no constituye la única razón por la cual la Sala considera que no se
verifica en el caso concreto el principio de subsidiariedad. A lo anterior está
inescindiblemente ligado el argumento de que el ordenamiento jurídico prevé
otro recurso en el cual puede aducirse esta irregularidad pese a que la
sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se encuentre ejecutoriada:
el recurso de revisión. Precisamente, el artículo 185 del Código Contencioso
Administrativo dispone que “el recurso extraordinario de revisión procede
contra las sentencias ejecutoriadas”[40]
y consagra en el numeral sexto del artículo 188 como causal del recurso la de “existir
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no
procede recurso de apelación”.
La Sala estableció en las consideraciones precedentes (ver
supra 4.2) que no puede descartarse de plano la idoneidad y eficacia del
recurso de revisión para corregir los posibles defectos de envergadura
constitucional en los que incurre una sentencia proferida en la jurisdicción
contencioso administrativa. Conviene partir de la premisa según la cual los
mecanismos judiciales son el primer espacio para garantizar la vigencia de los
derechos fundamentales, y debe tenerse en cuenta que el recurso de revisión en
particular fue previsto por el legislador para garantizar que aun luego de
ejecutoriada la sentencia, el ordenamiento jurídico no contenga providencias
que atenten contra el derecho o que desconozcan parámetros mínimos de justicia.
En este contexto, corresponde indagar en el caso concreto por los derechos cuya
vulneración se alega, la causal de revisión dentro de la cual se pueden
enmarcar, y el tipo de remedios que pueden otorgarse, con el fin de determinar
la idoneidad y eficacia del mecanismo en el caso concreto.
En primer lugar, el derecho que involucra el defecto alegado
por la Contraloría Distrital es el debido proceso consagrado en el artículo 29
de la Constitución. El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el
juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido, atenta
principalmente contra el derecho que asiste a las personas jurídicas de ser juzgadas
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. La nulidad
alegada por el accionante precisamente alerta sobre la extralimitación por
parte del juez que reabrió un proceso legalmente concluido, vulnerando así la
estabilidad jurídica que amparaba la decisión que debe respetarse conforme al
texto constitucional. De lo anterior se sigue, reiterando la jurisprudencia de la
Corte en esta materia, que el recurso de revisión es idóneo en este caso, en
razón del tipo de derecho que pretende protegerse.
La vulneración al debido proceso dentro del trámite judicial
en este caso afecta también la obligación de protección del patrimonio público
y la garantía de la probidad de la función administrativa, puesto que la
decisión del Consejo de Estado revoca la decisión de ordenar a un ex
funcionario público devolver dinero al Estado. Para la Sala, estos constituyen
principios cardinales para el sostenimiento y la legitimidad del Estado de
derecho. Sin embargo, tiene claro que en esta ocasión no constituyen derechos o
principios que por su naturaleza o por la magnitud de la violación hagan
inaplazable la adopción de una decisión en sede de tutela, pues lo cierto es
que la entidad puede adquirir seguridad respecto del pago por concepto de
repetición dentro del trámite propio de la jurisdicción, en un tiempo que no es
excesivo.
En segundo lugar, la Corte encuentra que el recurso
extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa
contempla de manera expresa una causal que enmarca cabalmente las vulneraciones
del debido proceso causadas por una posible nulidad que afectaría la validez de
la sentencia y su contenido. En efecto, de acuerdo con el artículo 188 C.C.A la causal sexta de revisión procede cuando existe nulidad de cualquier tipo, originada en
la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación. Ambos presupuestos se verifican en este caso, pues el defecto
procedimental alegado consiste en la nulidad insaneable por reabrir el proceso
legalmente concluido con la providencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, y la sentencia impugnada es la decisión de apelación contra la
cual no cabe otro recurso del mismo orden y que pone fin al trámite de la
acción de repetición.
Una revisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado en
cuanto atañe a la causal sexta de revisión, permite concluir que en no pocas
oportunidades la Sala Plena de esa corporación ha concedido el recurso en
aplicación de dicho numeral y que los casos en que lo ha hecho, incluyen nulidades
referidas a la reapertura de un proceso legalmente concluido y que tienen que
ver con irregularidades en la notificación de la sentencia de primera instancia[41].
De acuerdo con el Consejo de Estado, tal como se halla
concebida la causal sexta de revisión, esta se configura cuando:
“existe (…) el vicio inmerso en
el fallo impugnado constitutivo de nulidad y tiene por finalidad infirmar una
sentencia cuando en ella misma o con ocasión de su pronunciamiento se ha
vulnerado el debido proceso o menoscabado el derecho de defensa como ocurre
cuando se dicta contra un persona que no ha sido parte en el juicio (…)”[42]
En cuanto a lo que entiende la Sala Plena del Consejo de
Estado por nulidad acaecida en la sentencia que puso fin al proceso, es posible
observar una ampliación  progresiva de la jurisprudencia de esta Corporación.
Así, aunque en múltiples sentencias se sostenía que la causal exigía que el
vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere la
sentencia, posteriormente la Sala aceptó la posibilidad de alegar como nulidad originada
en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la
emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el
recurrente durante el curso del proceso[43].
Luego, indicó que los motivos de nulidad que podían
considerarse originados en la sentencia para efectos del recurso extraordinario
de revisión son las mismas causales que como nulidad del proceso taxativamente
señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, entre los que se
encuentra la de revivir un proceso legalmente concluido[44] . En atención a ello, el
Consejo de Estado ha sostenido que aún cuando el vicio sea anterior a la
sentencia, cuando configura una de las causales del artículo 140 del Código de
Procedimiento Civil, y tal situación genera la nulidad de todo el proceso “forzoso
es concluir que se afecta la totalidad de las actuaciones surtidas, incluida la
sentencia de segunda instancia, con lo cual se configura la causal de revisión
prevista en el numeral 6° del artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, que se invocó como sustento del recurso extraordinario”[45].
En
esta dirección, la sentencia del Consejo de Estado adoptada el 7 de febrero de
2006 sostuvo que la causal sexta de revisión:
“condiciona la validez de la sentencia que se
dicte, entre otros aspectos legales, a que no exista un hecho constitutivo de
nulidad procesal, saneable o insaneable, e impele al juzgador a
verificar la satisfacción de ese presupuesto procesal de procedimiento. Por
tanto cuando se dicta sentencia definitiva, obviando la obligación legal de
declarar de oficio una nulidad procesal insaneable o sin dar a conocer a la
persona afectada la saneable, se incurre en vicio que es atacable a través del
recurso extraordinario de revisión, por la causal 6ª del artículo 188 del C. C.
A., es decir por ‘la nulidad originada en la sentencia’.  A ello se debe que el
Profesor Devis Echandía al estudiar los presupuestos procesales de procedimiento
sostenga, entre otros, que es presupuesto de esa clase ‘7) La ausencia de causa
de nulidad en el curso del proceso, pues el juez no puede dictar sentencia si
encuentra alguna’[46]”[47] (negrilla dentro del texto).
Adicionalmente, es posible constatar que en todos los
casos citados en los cuales ha prosperado la causal sexta de revisión, la Sala
Plena del Consejo de Estado ha declarado la nulidad de todo lo actuado dentro
del proceso a partir del acto que configuró la irregularidad y en su lugar, ha
dictado sentencias de reemplazo o ha devuelto el expediente al juzgado de
origen.
En suma, este mecanismo es idóneo en el caso concreto,
puesto que el procedimiento contencioso administrativo prevé una causal
específica que permite proteger de manera integral los derechos invocados por
la entidad accionante. Además, es eficaz toda vez que los remedios otorgados
para tales casos por la Sala Plena del Consejo de Estado demuestran tener un
espectro lo suficientemente amplio para garantizar la restauración de tales
derechos. Se trata entonces de un mecanismo que debe ser agotado antes de
acudir a la tutela.
A partir de esta conclusión, no se hace necesario continuar
con el análisis de los demás requisitos de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales. Primero, porque de prosperar el cargo de la nulidad
insaneable en la jurisdicción contencioso administrativa, se dejaría sin
validez el contenido de la sentencia que se impugna aquí por indebida
valoración de las pruebas. Una oportuna interposición del recurso de revisión
puede eliminar como consecuencia directa el presunto defecto fáctico que se
aduce padece la sentencia. En este sentido, el principio de subsidiariedad
exige que se agote en primer lugar dicho mecanismo propio de la jurisdicción
contencioso administrativa antes de acudir a la acción de tutela.
Segundo, porque un pronunciamiento de la Corte respecto de
un punto que aún puede ser objeto de modificación en sede contenciosa
implicaría una invasión inoportuna en la órbita de competencia del juez natural
que, inclusive, podría dar lugar a decisiones contradictorias que terminen por
desconocer del todo la seguridad jurídica exigida por el ordenamiento. Y,
tercero, porque la doctrina sentada por esta Corte ha dejado claro que el
estudio de las causales específicas de procedibilidad procede únicamente cuando
se han verificado la totalidad de los requisitos generales. En esta ocasión se
encontró que no se verifican la totalidad de los requisitos por cuanto la
acción instaurada no respeta plenamente el principio de subsidiariedad. Por
tanto, no debe entrar la Sala a examinar los demás requisitos específicos.
Antes bien, esta Sala confirmará la decisión de la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pero solo por las razones
contempladas en la presente providencia.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la
suspensión de términos decretada en este proceso por la Sala Novena de
Revisión.
Segundo.-
CONFIRMAR, solo por las razones expuestas en esta
providencia, la sentencia del 23 de septiembre de 2010, proferida por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que negó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales
invocado por la Contraloría Distrital de Bogotá.
Tercero.-  DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente con permiso
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1]
Para el momento en que se profirió la sentencia, no existía claridad ni a nivel
de la normatividad ni de la jurisprudencia respecto de la procedencia del
recurso de apelación de las acciones de repetición cuya cuantía no excedía el
equivalente a 500 s.m.m.l.v concluidas en vigencia de la Ley 678 de 2001.
[2] El artículo 173
del C.C.A dispone: “Una vez dictada la sentencia conforme lo dispone el
artículo 103 de este Código se notificará personalmente a las partes, o por
medio de edicto, en la forma prevista en el artículo 323 del Código de
Procedimiento Civil tres (3) días después de haberse proferido. Al Ministerio
Público se hará siempre notificación personal. Una vez en firme la sentencia deberá
comunicarse con copia íntegra de su texto, para su ejecución y cumplimiento”.
[3] Al respecto citó
las siguientes providencias:  Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de
5 de diciembre de 2006. Radicación 25000232600020000145401 (38.238). C.P: Ruth
Stella Correa Palacio; Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de
febrero de 2010. Radicación Número 15001-23-31-000-1995-04677-01 (16458) C.P
Ramiro Saavedra Becerra; Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 27
de noviembre de 2006. Expediente 29.0002. C.P Ramiro Saavedra Becerra; Consejo
de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 8 de julio de 2009. Radicación Número
11001-03-26-000-2002-00006-01 (22120) C.P Mauricio Fajardo Gómez; Consejo de
Estado, Sección Tercera. Sentencia del 1 de octubre de 2008. Expediente 22.613.
C.P Mauricio Fajardo Gómez; Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del
22 de julio de 2009. Radicación Número 52001-23-31-000-2006-00823-01 (35.355)
C.P Ruth Stella Correa Palacio y Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia
del 4 de diciembre de 2006. Expediente Número 16887. C.P Mauricio Fajardo Gómez.
[4]
SU-1219/01.
[5]
Ver, entre otras, las sentencias T-813/10, T-754/10, T-441/10, T-137/10,
T-104/07 y T-268/97.
[6]
SU-961/99.
[7]
Como ha ocurrido en los casos en los que se declara que el recurso
extraordinario de revisión en materia penal o de casación no son idóneas y
eficaces. Ver, entre otras, las sentencias T-027/04, T-029/00, SU-1299/01.
[8]
Sentencia T-1009/00, SU-429/98, T-100/98 y T-350/98.
[9] En
este aparte la Sala seguirá principalmente el pronunciamiento hecho en la
sentencia T-211/09.
[10] Al respecto ver,
entre muchas otras, las sentencias T-367/08, C-590/05 y T-803/02.
[11]
Ver, entre otras, las sentencias T-011/07, T-688/04, T-108/03 y T-1588/00.
[12] Ver,
entre muchas otras, las sentencias T-211/09, T-580/06, T-068/06, T-972/05 y
SU-961/99.
[13] Ver sentencias
T-211/09, T-001/07, T-580/06, T-760/05, T-822/02 y T-003/92.
[14] Ver, entre
otras, las sentencias T-858/10, T-160/10, T-211/09, T-514/08, T-021/05,
T-1121/03 y T-425/01.
[15] Ver
sentencias T-043/07, T-1068/00 y T-278/95.
[16]
T-1316/01. Ver, entre otras, las sentencias T-080/09, T-076/09, T-892/08,
T-595/08, SU-713/06, T-973/05, T-954/05, T-485/05, T-168/04, T-165/04,
T-067/04, SU-975/03, T-537/03, T-535/03, T-367/03, T-026/03, T-787/02,
T-254/02, T-1285/01, T-1282/01, y T-383/01.
[17]
Artículos 379 y s.s. Código de Procedimiento Civil.
[18]
Artículos 192 y s.s. Ley 906 de 2004. Código de Procedimiento Penal.
[19]
Artículo 62 Código de Procedimiento Laboral.
[20]
Artículo 185 y s.s. Código Contencioso Administrativo.
[21]
Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 12 de julio de 2005. Exp. REV-00143 C.P María Claudia Rojas Lasso; Sentencia del 18 de octubre de 2005. Exp. REV-00226. y Sentencia
del 2 de marzo de 2010. Exp. 110001-03-15-000-2001-00091-01 (REV) C.P Mauricio
Torres Cuervo.
[22]
Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 31 de enero de
1997. MP. Humberto Murcia Ballén.
[23] Sentencia
C-871/03.
[24] Ver sentencias
C-520/09, C-207/03, C-004/03 y C-269/98.
[25]
Este artículo no fue objeto de modificaciones en la legislación contencioso
administrativa establecida en la Ley 1437 de 2011.
[26] Sentencia
C-426/02.
[27] Ver las
sentencias T-196/06, T-027/04, T-029/00, T-049/98, T-580/94, y T-474/92.
[28]
Sentencia T-013/05
[29]
Sentencias T-843/06
y T-029/00.
[30]
Sentencias T-908/05
y T-294/04.
[31] En este caso,
las causales 7, 8 y 9 del artículo 380 C.P.C respectivamente.
[32]
Sentencias T-235/07,
T-086/07, A-197/06, SU-1159/03, T-1013/01, SU-858/01, y T-193/95.
[33] SU-858/01.
[34] El artículo 173
del C.C.A dispone que: “Una vez dictada la sentencia conforme lo dispone el
artículo 103 de este Código se notificará personalmente a las partes, o por
medio de edicto, en la forma prevista en el artículo 323 del Código de
Procedimiento Civil tres (3) días después de haberse proferido. Al Ministerio
Público se hará siempre notificación personal. Una vez en firme la sentencia
deberá comunicarse con copia íntegra de su texto, para su ejecución y
cumplimiento”.
[35] El
Código Contencioso Administrativo envía a las normas de la jurisdicción civil
para la declaratoria de las nulidades procesales en el artículo 165 que
establece: “serán causales de nulidad en todos los procesos, las señaladas
en los artículos 152 y 153 del Código de Procedimiento Civil, y se propondrán y
decidirán como lo previenen los artículos 154 y siguientes de dicho estatuto”.
Siguiendo la modificación de la legislación procedimental civil propia del
Decreto 2282 de 1989, dichas causales se encuentran señaladas en los artículos
140 y 141 del Código de Procedimiento Civil y se tramitan conforme a los
artículos 142 y siguientes del mismo estatuto.
[36] Esta nulidad es
saneable de acuerdo con el artículo 144 del Código de Procedimiento Civil.
[37] La
causal citada fue prevista en el Código de Procedimiento Civil, en el numeral 3 del
artículo 140. Su carácter insaneable se encuentra establecido en el último
inciso del artículo 144 que indica: “no podrán sanearse las nulidades de que
tratan las nulidades 3 y 4 del artículo 140, ni la proveniente de falta de
jurisdicción o de competencia funcional”.
[38] Folio
24.
Sentencia proferida el 25 de marzo de 2010 por la Sección Tercera del Consejo de Estado. M.P Myriam Guerrero. Exp. 36.489
[39] Folios 32 y 33. Sentencia
proferida el 25 de marzo de 2010 por la Sección Tercera del Consejo de Estado. M.P Myriam Guerrero. Exp. 36.489
.
[40] La sentencia
C-520 de 2009 declaró inexequible el aparte normativo según el cual el recurso
extraordinario de revisión solo procedía contra las sentencias ejecutoriadas “dictadas
por las secciones y subsecciones de la sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda
instancia”.
[41]
Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Sala Plena del Consejo de Estado: Sentencia del 2 de marzo de 2010. C.P Mauricio Torres Cuervo. Número de Radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01(REV); sentencia
del 20 de abril de 2004. C.P Maria Inés Ortiz Barbosa. Número de Radicación:
11001-03-15-000-1996-0132-01(REV); sentencia del 7 de febrero de 2006. C.P Maria Elena Giraldo Gómez. Número de Radicación: 11001-03-15-000-1997-00150-00 (REV); y
sentencia del 3 de febrero de 2009. C.P: Martha Sofía Sanz Tobón. Número de
Radicación: 11001-03-15-000-1998-00170-01(REV).
[42]
Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 20 de abril de 2004. C.P Maria Inés Ortiz Barbosa. Número Radicación: 11001-03-15-000-1996-0132-01(REV).
[43]
Ver la sentencia Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 20 de abril de
2004. C.P Maria Inés Ortiz Barbosa. Número de radicación:
11001-03-15-000-1996-0132-01(REV). Consejo de Estado, Sección Segunda,
Consejera Ponente: DRA. CLARA  FORERO DE CASTRO, providencia de 28 de febrero
de 1994, exp. No. 4380, actor: Departamento del Valle del Cauca. Además,
consultar las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado adoptadas el 3 de abril de 1995, C.P Carlos Arturo Orjuela Góngora, Exp. No. 6390 y del 28 de
abril de 1998, C.P Dra. Clara Forero de Castro exp. Rev 131.
[44]
Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 18 de octubre de 2008.
Expediente Número REV-00239. Ver también las sentencias de la Sala Plena del Consejo de Estado adoptadas el 11 de mayo de 1998, Expediente Número REV-00093,
y el 2 de marzo de 2010. C.P. Mauricio Torres Cuervo. Número de Radicación
11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV).
[45]
Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 20 de abril de 2004. C.P Maria Inés Ortiz Barbosa. Número Radicación: 11001-03-15-000-1996-0132-01(REV).
[46]
Compendio de derecho Procesal. TEORIA GENERAL DEL PROCESO. Tomo I. Pág. 287.
Duodécima Edición. Biblioteca Jurídica DIKE. REITERADO por el Doctor Carlos
Betancur Jaramillo en su obra DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. Señal Editora.
Sexta Edición 2002. Pág. 142, literal c).
[47]
Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 7 de febrero de 2006. C.P María Elena Giraldo Gómez. Número de radicación: 11001-03-15-000-1997-00150-00 (REV).