C-302-99
Sentencia C-302/99
Sentencia
C-302/99
LEY DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Vigencia
condicionada/LEY-Vigencia sucesiva/LEY-Vigencia sincrónica/LEY-Fijación
de fecha en que empieza a regir
La potestad
legislativa implica no sólo la facultad de crear leyes, de incorporar nuevas
normas al ordenamiento, sino también la de excluir normas preexistentes. Dentro
de esa facultad está implícita la de determinar el momento en que uno u otro
fenómeno ocurra, hecho que puede estar sometido, al arbitrio del legislador, a
un plazo o a una condición. Y es apenas obvio que así sea, pues es al
legislador mismo a quien compete evaluar las circunstancias que propician o
hacen exigible la vigencia de la nueva norma o la extinción de la anterior. Esta
la razón para que la Corte haya afirmado, "que la entrada en vigencia de
las normas se produce únicamente como resultado de una decisión tomada
discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el
mismo legislador." De acuerdo con la norma demandada mientras el
Presidente de la República no expidiera los decretos leyes correspondientes
sobre dichas materias, seguirían rigiendo las leyes o decretos leyes que
estuvieran vigentes al momento de promulgar la ley de la cual forma parte, esto
es, el 12 de junio de 1998. Entonces a partir de esta fecha y hasta el día en
que entrara a regir cada uno de ellos, continuaban en vigencia las normas que
existían antes de expedirse los ordenamientos mencionados. Lo que consagra la
norma demandada parcialmente, es un típico ejemplo de lo que se conoce en la
doctrina como vigencia sucesiva de una ley, por oposición a la vigencia
sincrónica. Esta última ocurre cuando todas las disposiciones constitutivas de
la ley entran en vigencia simultáneamente, mientras que la primera se presenta
cuando tal vigencia va dándose parcialmente, en el tiempo, a medida que las
circunstancias previstas por el legislador la hacen exigible. Esto significa
que al entrar en vigencia las normas nuevas quedan automáticamente derogadas
las antes vigentes en relación con cada uno de los contenidos normativos que en
aquéllas se establecen. No obstante, será el funcionario encargado de
aplicarlas quien resuelva en cada caso particular y concreto sobre la vigencia
de las mismas. Si una ley señala que sólo puede ser aplicada cuando se cumpla o
ejecute un determinado acto (como en el caso bajo examen, desde el momento en
que se expidan los decretos leyes y los reglamentarios), esa condición no hace
inconstitucional el precepto que así lo consagra, pues el legislador goza de
libertad para fijar el momento a partir del cuál debe entrar a regir la ley.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Límites
La facultad con
que cuenta el Presidente de la República de reglamentar la ley está sujeta a
ciertos límites, que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no
puede en este último evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Es
decir, que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley
respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella. No se
olvide que cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte
del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitación del ámbito
material del reglamento.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Puede ejercerse
en cualquier tiempo
La potestad
reglamentaria puede ser desarrollada por el Presidente de la República en
cualquier momento, pues la Constitución no fija plazo perentorio para su
ejercicio. De ahí que la Corte haya afirmado que "La potestad reglamentaria
se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable,
intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier
tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para la que
la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley." En muchas
ocasiones del contenido mismo de la ley se desprende la necesidad del
reglamento, pues aparece claro que algunas materias genéricamente normadas en
élla deben ser especificadas por la autoridad administrativa que ha de
ejecutarla. Pero en otras el legislador en el mismo ordenamiento le recuerda al
Ejecutivo este deber en relación con aspectos puntuales y precisos, lo cual no
infringe la Constitución.
Referencia:
Expediente D-2242
Demanda de
inconstitucionalidad contra un aparte del inciso primero del artículo 83 de la
ley 443 de 1998
Demandante: Ramiro
Borja Avila
Magistrado ponente:
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano RAMIRO BORJA AVILA,
presenta demanda contra un aparte del artículo 83 de la ley 443 de 1998, por
infringir distintos preceptos constitucionales.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole, procede
la Corte a decidir.
II. NORMA ACUSADA
El texto de lo
demandado es el que aparece subrayado.
LEY
443 DE 1998
“Por
la cual se expiden normas de carrera administrativa y se dictan
otras
disposiciones”
(......)
“Artículo 83. Régimen de transición. Mientras se expiden los
decretos leyes que desarrollen las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República por el artículo 66 de la presente ley y se expiden
los decretos reglamentarios de esta ley y de aquellos decretos leyes,
continuarán rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias
de carrera administrativa vigentes al momento de la promulgación de esta ley.”
(......)
III. LA DEMANDA
En criterio del
actor, en la norma acusada parcialmente, el Congreso le entregó al Presidente
de la República “la potestad de decidir cuándo empieza a regir la nueva ley.
Sencillamente, el efecto natural de ese precepto es que el Gobierno decidirá
cuándo expide los decretos reglamentarios y, de contera, cuándo empieza la
vigencia de la ley. O sea que, interpretando la realidad jurídica que ha creado
la norma en mención: mientras el Ejecutivo no haya expedido los decretos
reglamentarios, no empezará a regir la nueva ley. Todo porque según la norma
demandada, mientras no se exprese la voluntad presidencial, seguirán rigiendo
las disposiciones preexistentes, o sea aquéllas que derogó la ley 443 en el
artículo 87. En la forma expresa, el precepto objeto de ataque le transfirió al
Ejecutivo una facultad legislativa, para entregársela al Gobierno. Por lo
tanto, la disposición acusada es inconstitucional, pues al condicionar la
vigencia de la ley 443 de 1998 a la expedición de los decretos reglamentarios
‘ de esta ley y de aquellos decretos leyes’ se deja la vigencia de la ley a
la voluntad discrecional del Presidente de la República y para ello no está
autorizado el Congreso por ninguna norma de la Constitución Política. “
En consecuencia,
considera que esa transferencia “por tiempo indefinido” de la potestad
de decidir cuándo empieza a regir una determinada ley, viola los siguientes
artículos de la Constitución: el 114 “al sujetar la voluntad soberana del
legislador a la discrecionalidad del Presidente de la República y eso no lo
autoriza la ley fundamental”, el 6 por que el Presidente de la República
no tiene dentro de sus funciones la de resolver cuándo empiezan a regir las
leyes, “ni el Congreso la de entregar al Ejecutivo, indefinidamente
en el tiempo, la potestad de fijar la iniciación de la vigencia de determinada
ley”, el 121 por que ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la ley, y el 150-23 por que corresponde
al Congreso hacer las leyes y expedir las que regirán el ejercicio de las
funciones públicas.
Para concluir señala
que conforme al artículo 87 de la misma ley, “ésta rige a partir de su
publicación’, o sea que toda la ley entró a regir y debe ser aplicada desde el
momento de su promulgación. Por lo tanto, no resulta razonable que bajo un
supuesto de régimen de transición, se contradiga esa voluntad legislativa
entregándole al Gobierno Nacional la facultad de decidir cuándo empieza a regir
la ley, mediante el expediente de que esa vigencia la marca la expedición de
los decretos reglamentarios. La falta de razonabilidad del precepto acusado es
suficiente para declarar la inexequibilidad deprecada”.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
El Jefe del Departamento
Administrativo de la Función Pública, actuando por medio de apoderada,
expone las razones que, a su juicio, justifican la constitucionalidad de lo
demandado. Son estos sus argumentos:
-
En la ley 443 de 1998
el legislador reguló el sistema de carrera administrativa, “pero como algunos
aspectos de este sistema y otros complementarios para su correcta aplicación,
de competencia del Congreso, no fueron desarrolladas en élla, en el artículo 66
le confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el
término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de su promulgación
para expedir las normas con fuerza de ley relacionadas con los asuntos que allí
mismo se indican”, facultades que fueron ejercidas por el Presidente
mediante los decretos 1568 y 1569 de agosto 5 de 1998.
- Por consiguiente, “como
era menester que el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad
reglamentaria, expidiera sendos decretos que determinaran los aspectos o
detalles que aquélla no consideró, para su correcta y debida aplicación, se
expidieron, entre otros, los decretos 1570 y 1572 (.....) “. Esta la razón
para que se hubiera consagrado en la norma demandada un régimen de transición,
pues de no ser así se hubiera “paralizado completamente el sistema de
carrera ante la imposibilidad de aplicarla por falta de estos instrumentos
(decretos reglamentarios).”
- En la norma
acusada no se entregó al Gobierno la facultad de definir la fecha en la que
debía entrar a regir la ley 443 de 1998, ya que dicho acontecimiento era “determinable”.
Pero si en gracia de discusión se llegara a concluir que el legislador le
entregó esa potestad al Gobierno, la norma también sería exequible pues de
conformidad con lo previsto en el artículo 53 de la ley 4 de 1913 aquél estaba
autorizado para hacerlo.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación al emitir el concepto correspondiente, señala que los
apartes acusados del artículo 83 de la ley 443 de 1998 son inconstitucionales,
por las razones que se resumen en seguida:
- “Dentro de las
facultades legislativas conferidas al Congreso, está la de determinar el
momento de entrar en vigencia la ley, la que a su vez puede transferir al
Gobierno, por cuanto en últimas, la fórmula de transferencia o delegación en la
determinación de tal fecha, está contenida en la misma ley. De tal suerte que
es el propio Congreso quien autoriza al Gobierno, para hacer uso de dicha
facultad, sin que exista violación del Ejecutivo a las competencias
constitucionales asignadas al legislador ordinario.”
- Sin embargo, “el
hecho de que sea constitucional transferir dicha facultad, no implica que la
fórmula que se emplee sea abierta y carente de límites, pues éstos se
encuentran previstos en la misma Carta”. La entrada en vigencia de algunas
disposiciones de la ley 443/98 “depende de la utilización de una facultad
constitucional del Presidente, que es la reglamentación (art. 189-11 C.P.). Es
claro que hacer depender la entrada o no en vigencia de la ley de la
utilización de una facultad, que por su naturaleza es discrecional, desborda
los postulados constitucionales que rigen las competencias de los
distintos órganos del poder público. No podría entenderse que es la valoración
que, a posteriori,  realiza el Ejecutivo sobre la necesidad o no de la
reglamentación, la que define este aspecto, por cuanto en este evento no se
aseguraría la aplicabilidad de la ley debido a la indefinición en el término
dentro del cual se va a ejercer la facultad reglamentaria, cuestión que permite
incluso, que nunca se agote la misma y, por tanto, jamás ingrese al
ordenamiento jurídico. Hacer depender la entrada en vigencia de una ley de la
utilización de la facultad reglamentaria que compete al Presidente de la
República, vulnera el artículo 150 de la Constitución, en la medida que
desvirtúa y limita las competencias naturales del legislador ordinario.”
- De otra parte,
considera el Procurador que la forma utilizada en el artículo acusado “implica
que necesariamente el Gobierno debe reglamentar la ley 443 de 1998 y los
decretos leyes que se expidan en ejercicio de las facultades extraordinarias
entregadas por el artículo 66 ibidem”. Y agrega que “la disposición
demandada, además de carecer absolutamente de técnica –en tanto no se sabe si
las normas de la ley ingresan al mundo jurídico sucesivamente y en la medida en
que sean objeto de reglamentación o, si por el contrario, todas lo hacen en la
misma fecha, es decir, cuando se expida el primer decreto reglamentario-
contraría el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, porque obliga
al Presidente de la República a ejercer una facultad que conforme al texto
constitucional, compete valorar exclusivamente a él sin que sea admisible
ningún tipo de injerencia de parte e las demás ramas del poder público.”
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 del estatuto superior, corresponde a esta
corporación decidir la presente demanda, por dirigirse la acusación contra una
disposición que forma parte de una ley de la República.
2. Competencia
del legislador para determinar el momento a partir del cual debe una ley entrar
a regir.
La potestad
legislativa implica no sólo la facultad de crear leyes, de incorporar nuevas
normas al ordenamiento, sino también la de excluir normas preexistentes. Dentro
de esa facultad está implícita la de determinar el momento en que uno u otro
fenómeno ocurra, hecho que puede estar sometido, al arbitrio del legislador, a
un plazo o a una condición. Y es apenas obvio que así sea, pues es al
legislador mismo a quien compete evaluar las circunstancias que propician o
hacen exigible la vigencia de la nueva norma o la extinción de la anterior.
Esta la razón para que la Corte haya afirmado en sentencia anterior[1], “que la entrada en
vigencia de las normas se produce únicamente como resultado de una decisión
tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es,
el mismo legislador.”
En el caso bajo
examen, el legislador en desarrollo de dicha atribución sometió la vigencia de
la ley a una condición: “mientras se expiden los decretos leyes que
desarrollen las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República por el artículo 66 de la presente ley y se expiden los decretos
reglamentarios de esta ley y de aquellos decretos leyes, continuarán rigiendo
las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes
al momento de la promulgación de esta ley”. Condicionamiento que, como pasa
a demostrarse, no vulnera la Constitución. Veamos:
En el citado
artículo 66 de la ley 443/98, se le confieren facultades extraordinarias al
Presidente de la República por el término de seis (6) meses, contados a partir
de la fecha de la promulgación de la ley, hecho que tuvo ocurrencia el 12 de
junio de 1998 (Diario Oficial No. 43320), para regular los siguientes asuntos:
“1 Expedir las
normas con fuerza de ley que adopten el sistema general de nomenclatura y
clasificación de empleos con funciones generales y requisitos mínimos para las
entidades del orden nacional y territorial que deban regirse por las
disposiciones de la presente ley.
2. Expedir las
normas con fuerza de ley que contengan.
2.1 El régimen
procedimental especial de las actuaciones que deben surtirse ante la Comisiones
del Servicio Civil nacional, departamental, del distrito capital y las unidades
y comisiones de personal;
2.2 El régimen
procedimental especial que deben observar los anteriores organismos para el
cumplimiento de sus funciones; y las autoridades administrativas para revocar
los actos administrativos expedidos con violación a las normas de carrera.
2.3 Los montos
mínimos y máximos en salarios mínimos legales mensuales vigentes, de las
sanciones de multa que debe imponer la Comisión Nacional del Servicio Civil,
las demás sanciones que puede imponer y su respectivo procedimiento.
3. Expedir las
normas con fuerza de ley que contengan los sistemas de capacitación y de
estímulos para los empleados del Estado.”
Atribuciones que
fueron ejercidas por el Presidente de la República mediante los decretos 1567,
1568 y 1569 del 5 de agosto de 1998, agotando de esta manera la competencia
temporal legislativa que le había sido transferida por el Congreso de la
República para regular tales materias.
Pues bien: de
acuerdo con la norma demandada mientras el Presidente de la República no
expidiera los decretos leyes correspondientes sobre dichas materias, seguirían
rigiendo las leyes o decretos leyes que estuvieran vigentes al momento de
promulgar la ley de la cual forma parte, esto es, el 12 de junio de 1998.
Entonces a partir de esta fecha y hasta el día en que entrara a regir cada uno
de ellos, continuaban en vigencia las normas que existían antes de expedirse
los ordenamientos mencionados. Sobre lo cual el demandante no hace ningún
comentario.
Sin embargo, como no
era ésa la única condición impuesta por el legislador puesto que también se
refirió a la expedición de los decretos reglamentarios de la ley demandada y a
los que reglamentaran los decretos leyes que se expidieran en desarrollo de las
atribuciones antes señaladas, el actor afirma que este aparte viola la
Constitución, tal como se señaló en el acápite III de esta providencia.
Considera la Corte
que lo que consagra la norma demandada parcialmente, es un típico ejemplo de lo
que se conoce en la doctrina como vigencia sucesiva de una ley, por
oposición a la vigencia sincrónica. Esta última ocurre cuando todas las
disposiciones constitutivas de la ley entran en vigencia simultáneamente,
mientras que la primera se presenta cuando tal vigencia va dándose
parcialmente, en el tiempo, a medida que las circunstancias previstas por el
legislador la hacen exigible.
El Gobierno Nacional
ha expedido los siguientes decretos reglamentarios:
-
Decreto No. 1570 de agosto 5 de 1998 “Por el cual se reglamenta el artículo 60
de la ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”
-
Decreto No. 1571 de agosto 5 de 1998 “Por el cual se reglamenta el título IX y
los numerales 2, 4, 8 y 10 del artículo 56 de la ley 443 de 1998”
-
Decreto No. 1572 de agosto 5 de 1998 “Por el cual se reglamenta la ley 443 de
1998 y el decreto ley 1567 de 1998”. El que a su vez fue modificado por el
decreto 2504 del 10 de diciembre del mismo año.
-
Decreto No. 2235 de noviembre 2 de 1998 “Por el cual se reglamentan los
artículos 73, 74, 75 y 77 de la ley 443 de 1998 y se dictan otras
disposiciones.”
Esto significa que
al entrar en vigencia las normas nuevas quedan automáticamente derogadas las
antes vigentes en relación con cada uno de los contenidos normativos que en
aquéllas se establecen. No obstante, será el funcionario encargado de
aplicarlas quien resuelva en cada caso particular y concreto sobre la vigencia
de las mismas.
En razón de lo
expuesto, cabe concluir que si una ley señala que sólo puede ser aplicada
cuando se cumpla o ejecute un determinado acto (como en el caso bajo examen,
desde el momento en que se expidan los decretos leyes y los reglamentarios),
esa condición no hace inconstitucional el precepto que así lo consagra,
pues el legislador goza de libertad para fijar el momento a partir del cuál
debe entrar a regir la ley.
Algunos doctrinantes
califican las normas de este tipo como imperfectas puesto que requieren para su
perfección de otro acto normativo, generalmente, de decretos
reglamentarios.
Así las cosas, no
encuentra la Corte que la disposición demandada vulnere la Constitución pues el
legislador bien puede condicionar la entrada en vigor de una norma hasta cuando
se expidan las reglamentarias.
2. La potestad
reglamentaria
Señala el Procurador
que la norma demandada implica que necesariamente el Gobierno debe reglamentar
la ley 443 de 1998 y los decretos leyes que se expidan en ejercicio de las
facultades extraordinarias entregadas mediante el artículo 66 ib,  “violando
el artículo 189-11 de la Constitución, por obligar al Presidente a ejercer una
facultad que conforme al texto constitucional compete valorar exclusivamente a
él sin que sea admisible ningún tipo de injerencia de parte de las demás ramas
del Poder Público.“
Como reiteradamente
se ha afirmado, la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia
del Presidente de la República (art. 189-11 C.P.) que lo autoriza para expedir
normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de
la ley. Potestad que se ve restringida “en la medida en que el Congreso
utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos”[2], pues el legislador
puede llegar a ser muy minucioso en su regulación y, por consiguiente, la tarea
de la autoridad encargada de reglamentar la ley se minimiza. O puede suceder lo
contrario: que aquél decida no ser tan prolijo en la reglamentación, dejando al
Ejecutivo el detalle.
La facultad con que
cuenta el Presidente de la República de reglamentar la ley está sujeta a
ciertos límites, que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no
puede en este último evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Es
decir, que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley
respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella. No se
olvide que cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte
del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitación del ámbito
material del reglamento.
Sobre este punto
vale la pena reiterar lo dicho en la sentencia precitada:
“(.....) esta
facultad (reglamentaria) no es absoluta pues encuentra su límite y radio de
acción en la Constitución y en la ley, es por ello que no puede alterar o
modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a
reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede
reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador. Por lo tanto,
si un reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de
existencia, deberá ser declarado inconstitucional por la autoridad competente
(El Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de la Constitución”.[3]
El reglamento es
entonces un complemento indispensable para que la ley se haga ejecutable, pues
en él se permite desarrollar las reglas generales allí consagradas, explicitar
sus contenidos, hipótesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir lo
reglado, es decir, hacerla operativa, pero sin rebasar el límite inmediato
fijado por la propia ley.
La potestad
reglamentaria puede ser desarrollada por el Presidente de la República en
cualquier momento, pues la Constitución no fija plazo perentorio para su
ejercicio. De ahí que la Corte haya afirmado que “La potestad reglamentaria
se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable,
intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier
tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para la
que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley.”[4]
En muchas ocasiones
del contenido mismo de la ley se desprende la necesidad del reglamento,
pues aparece claro que algunas materias genéricamente normadas en élla deben
ser especificadas por la autoridad administrativa que ha de ejecutarla. Pero en
otras el legislador en el mismo ordenamiento le recuerda al Ejecutivo este
deber en relación con aspectos puntuales y precisos, lo cual no infringe la
Constitución, vr. gr. en el artículo 81 de la ley demandada parcialmente, al
crear el sistema único de información de personal, como un sistema estructurado
para la formulación de políticas que garanticen el desarrollo y la gestión de
la función pública se establece: “de acuerdo con la reglamentación
que para el efecto expida el Gobierno”; en el artículo 82 ib., al regular
la hoja de vida de los servidores públicos y de los contratistas de la administración,
se señala que ésta debe contener las modificaciones que se produzcan a lo largo
de la vida laboral o vinculación contractual “en los términos que lo
establezca el reglamento”, etc.
Sin embargo, esto no
quiere decir que no puedan existir leyes que no requieran de reglamentación,
pues ello dependerá de la forma y detalle como el mismo legislador haya
regulado los temas correspondientes.
No sobra agregar,
que ante demandas de disposiciones legales en las que se consagra
explícitamente el deber de reglamentación, la Corte las ha declarado exequibles
pues ha considerado que ese sólo hecho no genera vicio de inconstitucionalidad,
ya que se trata simplemente de “reiterar y recordar el ejercicio de una
función constitucionalmente asignada al Presidente de la República en el inciso
11 del artículo 189.”[5]
La potestad
reglamentaria, ha dicho la Corte, “la ejerce el Presidente de la República
por derecho propio y con carácter permanente. Es decir, no requiere, para su
ejercicio, autorización de ninguna clase por parte del legislador. No
obstante, si el legislador hace referencia a esta facultad, tal mención no hace
inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el reconocimiento de
la competencia constitucional del Ejecutivo..”[6]
Los temas de que
trata la ley parcialmente demandada son susceptibles de reglamento y así lo
indica el propio legislador, al requerir “la colaboración del Ejecutivo en
la regulación de aspectos detallados y procedimentales para el cabal cumplimiento
de la ley”[7].
Y aunque la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia
del Presidente de la República, el legislador puede indicarle que la ejercite
respecto de temas concretos y puntuales, constituyendo así un deber jurídico legal
que ha de cumplir el Gobierno Nacional, pues si bien es cierto que la
Constitución consagra en el artículo 113 la separación de funciones también
destaca la colaboración armónica de los distintos órganos para la
realización de los fines del Estado. En materia legislativa es el Congreso de
la República quien dicta las leyes y el Presidente de la República quien las
reglamenta para su debida ejecución y cumplimiento.
No obstante, es
preciso insistir en que la potestad reglamentaria “no es absoluta pues ella
se ejerce en la medida en que exista la ley. Ley que se convierte en su límite.
Es por ello que cuando el Ejecutivo reglamenta la ley no puede ir más allá de
lo que ella prevé, ni de las pautas generales que señala.
Es bajo este
entendimiento, que la facultad reglamentaria del Ejecutivo puede ser en algunos
casos constitucional o inconstitucional. Pues si el legislador, al expedir la
ley, se limita a renunciar a la propia labor legislativa, resulta innegable que
estaría trasladando el legislativo su propia facultad constitucional. Al
contrario, si la ley establece los parámetros generales, la reglamentación que
el Ejecutivo expida es simplemente el resultado de las atribuciones
constitucionales propias para desarrollarla.”[8]
Por estas razones el
aparte demandado del artículo 83 de la ley 443 de 1998 no vulnera la
Constitución y así se declarará.
3. Vigencia de la
ley acusada
Dice el demandante
que la ley 443 de 1998 consagra en el artículo 87 que ‘rige a partir
de su publicación’, esto es, a partir del 12 de junio de 1998, mientras que
la norma acusada al establecer el régimen de transición prolonga la vigencia de
las normas precedentes por varios meses, lo cual constituye, a su juicio, un
contrasentido que se traduce en un vicio de inconstitucionalidad.
Para la Corte no hay
contradicción alguna entre lo preceptuado en el artículo 83 y lo que dispone el
87. Tales disposiciones son fácilmente armonizables, pues el alcance del
artículo 87 ha de entenderse de este modo: a partir de la publicación de la
presente ley, pueden ocurrir los hechos determinantes de que las disposiciones
anteriores (que esta ley deroga) queden excluidas del ordenamiento. De ese
modo, no habrá lagunas normativas durante el régimen de transición.
4. Conclusión
En el caso sub-examine
el legislador, en ejercicio de una potestad que indudablemente le compete,
ha condicionado la vigencia de los contenidos normativos que conforman la ley
443 de 1998 a la ocurrencia de un hecho diferido en el tiempo: la expedición de
los decretos legislativos y de los correspondientes decretos reglamentarios,
por parte del Gobierno. Los primeros, en virtud de autorización expresa de la
ley y los segundos en ejercicio de la potestad que el propio Constituyente le
confiere. Disposición que no vulnera canon constitucional alguno.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
los apartes demandados del artículo 83 de la ley 443 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario
General (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-302/99
LEY-Inconstitucionalidad de vigencia
condicionada (Salvamento de voto)
La sentencia hace
caso omiso de pronunciamientos anteriores de la Corporación según los cuales el
legislador no puede habilitar al Ejecutivo para que, en ejercicio de funciones
reglamentarias, defina el momento en el cual debe entrar a regir una
determinada disposición legal. Sin embargo, no aporta ninguna razón para
justificar el giro doctrinal. En segundo término, la sentencia omite un paso
fundamental en la argumentación y produce una decisión sobre una premisa
general insuficiente. En efecto, de la premisa verdadera según la cual el
legislador puede someter la entrada de vigencia de una ley a la verificación de
una condición, no puede seguirse que cualquier condición sea válida o, al
menos, que lo sea la condición contenida en la norma demandada. Era necesario,
entonces, estudiar, concretamente, si la precisa condición a la que se refería
la disposición cuestionada se ajustaba o no a la Constitución Política. La
disposición parcialmente demandada, habilita al Gobierno Nacional para definir
el momento a partir del cual deberá entrar a regir la Ley 443 de 1998. No
obstante, la mencionada norma no cumple con los requisitos exigidos por la
Constitución para la expedición de una ley de facultades, entre los cuales se
encuentran los de temporalidad y precisión.  Se trata, como ya lo había
advertido la Corte, de una transferencia ilimitada de facultades, lo que
vulnera abiertamente los artículos 114, 121, y 150 - 10 de la Constitución
Política.
Referencia:
Expediente D-2242
Actor: Ramiro Borja
Avila
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Con el acostumbrado
respeto, nos permitimos exponer los motivos por los cuales nos apartamos de la
decisión mayoritaria en el proceso de la referencia.
1. La proposición
normativa declarada exequible en la sentencia de la cual nos apartamos
(artículo 83 de la Ley 443 de 1998), difiere la vigencia de la Ley 443 de 1998,
a la expedición de los decretos que la reglamenten. Según la precitada
disposición mientras no se expidan tales decretos, seguirán rigiendo las
disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes al
momento de la promulgación de la Ley 443.
En criterio del
demandante, la disposición cuestionada es inconstitucional en la medida en que
transfiere al gobierno la facultad de definir el momento de entrada en vigor de
una disposición legal, lo que equivale a transferir facultades legislativas al
margen de las reglas constitucionales sobre la materia.
La Corte fundamentó
en las siguientes razones la exequibilidad de la precitada disposición: (1) el
legislador es el órgano competente para determinar cuándo una ley debe entrar a
regir; (2) la vigencia de una norma puede estar sometida a plazo o condición,
siempre y cuando ello haya sido definido por el legislador; (3) en el caso bajo
estudio el legislador sometió la vigencia de una norma a una condición
especial: la expedición de los decretos reglamentarios. En consecuencia, la
norma es exequible pues nada impide que el legislador someta la entrada en
vigencia de una disposición legal a la verificación de una condición.
2. Dos reparos
pueden formularse a la sentencia de la referencia. En primer lugar la sentencia
hace caso omiso de pronunciamientos anteriores de la Corporación según los
cuales el legislador no puede habilitar al Ejecutivo para que, en ejercicio de
funciones reglamentarias, defina el momento en el cual debe entrar a regir una
determinada disposición legal. Sin embargo, no aporta ninguna razón para
justificar el giro doctrinal. En segundo término, la sentencia omite un paso
fundamental en la argumentación y produce una decisión sobre una premisa
general insuficiente. En efecto, de la premisa verdadera según la cual el
legislador puede someter la entrada de vigencia de una ley a la verificación de
una condición, no puede seguirse que cualquier condición sea válida o, al
menos, que lo sea la condición contenida en la norma demandada. Era necesario,
entonces, estudiar, concretamente, si la precisa condición a la que se refería
la disposición cuestionada se ajustaba o no a la Constitución Política. En la
parte que sigue de este documento, se explican brevemente cada una de las
cuestiones que acaban de mencionarse.
Desconocimiento
de la doctrina anterior
3. En la sentencia
C-084 de 1996[9]
la Corte indicó que, en su criterio, sólo el legislador tiene la potestad de
definir el momento de entrada en vigencia de la ley. Al respecto en la citada
sentencia se expresó:
“Como segundo
problema jurídico se había planteado el de establecer la autoridad competente
para decidir el momento en el que la ley debe entrar a regir, puesto que la
Constitución no señala expresamente a quién corresponde esta función.
La solución del
problema lleva necesariamente a la conclusión de que esa tarea le corresponde
ejercerla al legislador, por ser éste quien cuenta con la potestad exclusiva de
"hacer las leyes", según lo ordena el artículo 150 del ordenamiento
superior. (...). (S)i el legislador es el llamado a decidir el contenido de la
ley, resulta obvio que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la
conveniencia del específico control que ella propone,[10] se incluya la relativa
al señalamiento del momento a partir del cual dicha nomatividad empieza a
surtir efectos, pues sólo a él compete valorar la realidad social, política,
económica, etc., para poder determinar la fecha en que han de entrar a regir
las disposiciones que expide”[11].
No obstante,
como se advierte en una de las intervenciones en el proceso de la referencia[12], en un aparte de la
precitada decisión la Corte parece aceptar la exequibilidad de lo dispuesto en
el artículo 53 del Régimen Político y Municipal, según el cual el Congreso
puede transferir al gobierno la facultad de definir la entrada en vigencia de
una determinada disposición legal. En efecto, al describir el panorama legal
relativo al tema de la vigencia de la ley, la mencionada sentencia se refiere a
dicha norma sin hacer comentario alguno sobre su eventual inconstitucionalidad.
Sin embargo, al final de la parte pertinente de la exposición de motivos, la
Corte indicó:
“De
lo hasta aquí expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la
competencia para fijar la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al
Gobierno y no puede colegirse de las funciones que se le atribuyen para
objetar, sancionar y promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de
las normas se produce únicamente como resultado de una decisión tomada
discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el
mismo legislador”.
En síntesis, a pesar
de que la sentencia transcribe sin ninguna consideración una norma de similar
contenido a la que estudió la Corte en el presente proceso, lo cierto es que,
al final de su argumentación, la Corporación indicó que la entrada en vigencia
de una norma legal se produce únicamente como consecuencia de una
determinación adoptada por el legislador.
Ahora bien, si la
jurisprudencia anterior no ofreciera la claridad necesaria sobre el asunto
debatido, basta mencionar que en una decisión más reciente, esta Corporación se
refirió de manera puntual, no sólo al tema de la vigencia de la ley sino,
concretamente, al aparte demandado del artículo 83 de la Ley 443 de 1998. Dada
la relevancia de la mencionada sentencia, resulta importante reproducir in
extenso el aparte pertinente. Dijo la Corporación:
“Pero
incluso el asunto es más complejo, por cuanto el artículo 83 extiende los
efectos de la regulación anterior hasta que el gobierno expida los decretos
reglamentarios de la nueva ley y de los decretos leyes por expedirse, con lo
cual genera una enorme inseguridad jurídica, pues  no se sabe en qué momento
entrará a regir el nuevo régimen: ¿Cuándo el gobierno expida el primer decreto
o hay que esperar a que reglamente toda la ley y todos los decretos?  Además,
esa fórmula no es sólo poco técnica sino que es institucionalmente discutible,
ya que en el fondo la ley transfiere al Gobierno la facultad de determinar el
momento de su entrada en vigor.  Ahora bien, establecer cuando entra en
vigencia una ley es de por sí tomar una determinación legislativa, con lo cual
el artículo 83 de la Ley 443 de 1998 podría estar confiriendo al Gobierno unas
facultades legislativas indefinidas. Sin embargo, no corresponde a la Corte
determinar en esta sentencia la constitucionalidad o no de esa disposición, ya
que no fue demandada por el actor, y no procede aplicar la regla de la unidad
normativa, por cuanto ésta es de aplicación restrictiva, y en el presente caso
no resulta indispensable pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo
83 de la Ley 443 de 1998 para analizar los cargos contra el artículo 10 de la
Ley 190 de 1995.” (Subrayas no originales).[13]
En suma, según
la jurisprudencia referida, la Corte considera que (1)  establecer el momento
en el que una ley debe entrar en vigor es una decisión legislativa; (2) el
Gobierno sólo puede ejercer la mencionada potestad si ha sido facultado para
ello mediante una ley de facultades, es decir, si actúa como legislador
extraordinario; (3) la parte demandada del artículo 83 de la Ley 443 de 1998
transfiere al Gobierno la facultad de determinar el momento de su entrada en
vigor; (4) podría, en consecuencia, tratarse de una norma que confiere al
Gobierno una facultad legislativa indefinida. En consecuencia, si se hubiera
seguido la doctrina anterior de la Corte, la disposición cuestionada debería
haber sido declarada inexequible.
No obstante lo
anterior, lo cierto es que la Corte puede cambiar de tesis siempre que explique
el giro doctrinal, que es lo que se echa de menos.
Insuficiencia de
la premisa sobre la cual se adopta la decisión
4. La sentencia
de la cual nos apartamos se fundó, exclusivamente, en la premisa según la cual
el legislador puede suspender la vigencia de una ley hasta tanto se verifique
una determinada condición. Sin embargo, se abstuvo de examinar si la condición
específica consagrada en la norma declarada exequible era constitucionalmente
admisible.
La argumentación
anterior equivaldría, por ejemplo, a aceptar que es suficiente para que la
Corte declarare constitucional una disposición que consagra un trato
diferenciado, el argumento según el cual el legislador puede establecer
diferenciaciones. Sin embargo, en estos casos, lo verdaderamente relevante es
verificar si la particular y específica diferencia de trato consagrada en la
norma analizada viola el principio de igualdad.
En este caso, la
Corte debía establecer dos cuestiones distintas. En primer lugar si la vigencia
de una ley puede estar sometida a una condición. En segundo término, si la
condición consagrada en la norma demandada era constitucional. En otras
palabras, era necesario definir si el legislador podía autorizar al Gobierno
para fijar, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, el día en que
una ley debe comenzar a regir.
5. Coincidimos
con la Corte en el sentido de que nada obsta para que el legislador difiera la
vigencia de una ley al vencimiento de un plazo o a la verificación de una
condición. No obstante, creemos que no toda condición es válida. En particular,
consideramos que la condición consagrada en la disposición parcialmente
demandada vulnera la Constitución.
6. Resulta
indiscutible que la decisión sobre el momento en el cual una ley debe entrar a
regir compete, de manera exclusiva, al legislador. En efecto, la vigencia de
una disposición legal es una de las decisiones políticas más trascendentales
pues define el momento a partir del cual los derechos y deberes de los
ciudadanos van a ser gobernados por las nuevas prescripciones. Así, por
ejemplo, la definición sobre la vigencia de una disposición penal tiene una
enorme incidencia en derechos como el debido proceso o la libertad personal, la
fecha a partir de la cual entra a regir una determinada disposición tributaria,
puede comprometer los derechos económicos de los sujetos concernidos e,
indirectamente, el patrimonio público que sirve para la realización del Estado
Social de Derecho.
En suma, la decisión
sobre el momento a partir del cual una disposición entra a regir es de similar
rango y categoría a la de cualquiera otra disposición legal. Incluso, en
algunos casos, aquella decisión tiene mayor impacto en los derechos y
libertades de las gentes que las disposiciones materiales de la propia ley.
Como ya lo había manifestado la Corte, la valoración política que origina una
tal decisión sólo puede ser adoptada por el legislador.
Ahora bien, el
Congreso puede trasladar la facultad de definir la fecha de entrada en vigencia
de una disposición legal al Gobierno Nacional, pero siempre que medie una ley
de facultades que cumpla los requisitos que para el efecto ha establecido la
Constitución (C.P. art. 150 - 10). Entre otras cosas, una ley de facultades
debe definir el plazo, que no puede superar los seis meses, dentro del cual el
Gobierno puede ejercer, por una sola vez, la facultad legislativa
transitoriamente transferida.
7. Si se acepta que
la definición sobre la entrada en vigencia de una ley es una definición
política que compete al legislador, la tesis según la cual el Congreso,
mediante ley ordinaria, puede autorizar al Ejecutivo para que en ejercicio de
la potestad reglamentaria adopte tal definición tendría consecuencias
inaceptables dentro del actual orden constitucional. En efecto, el aserto
anterior llevaría a concluir que el Congreso puede conferirle al Gobierno
Nacional, a través de una ley ordinaria, facultades para legislar.
Desde el punto de
vista competencial no existe ninguna diferencia entre la definición sobre el
contenido material de una ley – qué conducta se sanciona, qué conducta se
premia, etc. – y aquella que define el momento en el cual dicha ley debe
comenzar a regir. Si se acepta que esta última puede ser delegada al Ejecutivo
mediante una ley ordinaria, debería entonces aceptarse que la primera también
puede serlo. No creemos necesario aportar razones para demostrar que tal
conclusión resulta absolutamente contraria al orden constitucional existente.
8. La disposición
parcialmente demandada, habilita al Gobierno Nacional para definir el momento a
partir del cual deberá entrar a regir la Ley 443 de 1998. No obstante, la
mencionada norma no cumple con los requisitos exigidos por la Constitución para
la expedición de una ley de facultades, entre los cuales se encuentran, como se
mencionó, los de temporalidad y precisión.  Se trata, como ya lo había
advertido la Corte, de una transferencia ilimitada de facultades, lo que
vulnera abiertamente los artículos 114, 121, y 150 - 10 de la Constitución
Política.
Por las razones
expresadas, consideramos que el aparte demandado del artículo 83 de la Ley 443
de 1998, viola la Constitución Política.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
[1]  C-084/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[2] Sent. C-028/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3] ibidem
[4] ibidem
[5] ibidem
[6] ibidem
[7] iibidem
[8] ib.
[9] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[10]ALVAREZ GARDIOL, Ariel. Introducción a
una Teoría General del Derecho. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986. Pág.
107.
[11] Sentencia C-084/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[12] Para la apoderada del Departamento Administrativo de la Función
Pública, el precepto demandado se enmarca dentro de lo dispuesto por el
artículo 53 de la Ley 4 de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal) según
el cual la ley puede autorizar al Gobierno para fijar el día en el cuál debe
empezar a regir. Sostiene la interviniente que en la sentencia C-084/96 la
Corte avaló la exequibilidad del mencionado artículo 53, con argumentos que
sirven para justificar la constitucionalidad de la norma cuya impugnación dio
origen al presente proceso.
[13] Sentencia C-539/98. M.P. Alejandro Martínez Caballero