T-799-13
Sentencia T-799/13
Sentencia T-799/13
ACCION DE TUTELA
PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia excepcional cuando se
vulneran derechos de las personas de la tercera edad
REGIMEN
PENSIONAL ESPECIAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL Y MINISTERIO PUBLICO-Regulado
por el Decreto 546 de 1971
PENSION DE VEJEZ-Inoponibilidad
de trámites administrativos respecto de quien cumplió requisitos para obtener
la pensión
En abundante jurisprudencia, la
Corte ha señalado que cuando están en juego los derechos fundamentales, el
rigor del ritualismo procedimental no puede recaer sobre el trabajador, que ve
en el reconocimiento de su pensión de vejez la única alternativa real para
afrontar su condición socioeconómica; situación que se agrava cuando se trata
de un sujeto de especial protección constitucional. La incertidumbre sobre la
responsabilidad y la definición de ciertos trámites administrativos, frente a
dicha prestación, no puede ser trasladada al asegurado, so pretexto de
salvaguardar el principio de legalidad y algunas cargas empresariales o
institucionales; menos aún, cuando existe plena certeza de que este ha
consolidado el derecho.
ADULTO
MAYOR-Sujeto de especial protección constitucional
DERECHO A LA
SALUD COMO DERECHO FUNDAMENTAL AUTONOMO-Reforzado para sujetos de especial
protección constitucional
DERECHO A LA
PENSION DE VEJEZ-Vulneración por UGPP al imponer cargas administrativas a
sujeto de especial protección constitucional, en estado de debilidad manifiesta
Agotado el estudio sobre la
procedencia excepcional del amparo en su caso particular, y reiterando su
condición de sujeto de especial protección constitucional en estado de
debilidad manifiesta, es menester precisar que los argumentos planteados por la
entidad accionada, para sustraerse del pago de la pensión que reclama la
actora, no son de recibo por parte de esta Sala. Lo anterior, por cuanto:
pretende imponerle cargas administrativas que la demandante no está en
capacidad de soportar; porque desconoce su calidad de sujeto de protección
constitucional reforzada y; porque sustenta su tesis en argumentos superfluos y
abyectos, que para nada se acompasan con su obligación supralegal respecto a la
asegurada. Por otro lado, deviene vulneratorio de los derechos reclamados el
que dicha entidad le haya exigido –y le siga exigiendo- el cumplimiento de
requisitos extralegales e innecesarios. Verbigracia, la certificación de
factores salariales en formato único del Ministerio de Hacienda para el período
que le fue reconocido judicialmente, cuando en los instructivos de su página
web señala que no es necesaria esa formalidad, pues basta que se allegue la
relación de tales conceptos en documento original, proveniente de la entidad a
la que corresponda certificarlos.
PENSION DE VEJEZ
Y DERECHO AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Orden a UGPP
reconocer y pagar pensión de vejez
Referencia: expediente T-3.971.589
Demandante: Ena Edith Castillo de Melo
Demandado:
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales –UGPP–
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá, D.C., doce (12) de
noviembre de dos mil trece (2013)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido, en segunda instancia, por el Tribunal
Administrativo del Atlántico, que decidió la impugnación de la sentencia del
Juzgado Quinto Administrativo Oral de Barranquilla, en el trámite de la acción de
tutela promovida por la señora Ena Edith Castillo de Melo, contra la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, en
adelante UGPP.
El presente
expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección Número Siete
por medio de auto del 18 de julio de 2013 y repartido a la Sala Cuarta de
Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
Ena Edith Castillo de Melo
promovió acción de tutela contra la UGPP, con el propósito de obtener el amparo
de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad
social, al debido proceso, a la igualdad y al cumplimiento de los fallos judiciales,
presuntamente vulnerados por esa entidad al no reconocerle la pensión de vejez
solicitada, pese a cumplir con los requisitos que le dan derecho a disfrutar de
dicha prestación.
2. Hechos
La demandante los narra, en
síntesis, así:
2.1. Mediante Resolución N° 036
de 17 de febrero de 1995, fue declarada insubsistente del Cargo de Secretaria
Grado 9 de la Rama Judicial, el cual venía desempeñando en provisionalidad.
Para esa fecha, contaba con 54
años de edad y había cotizado 932 semanas al Sistema de Seguridad Social en
pensiones que administraba la Caja Nacional de Previsión Social[1], de las cuales las
últimas 786 fueron como empleada de la Rama Judicial.
2.2. Inconforme con tal decisión,
inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Consejo
Superior de la Judicatura, que derivó en la sentencia de 13 de agosto de 2008
del Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, quien, en primera
instancia, declaró la nulidad de dicha resolución; ordenó el pago de los
salarios y prestaciones sociales adeudadas desde el 17 de febrero de 1995 hasta
el 21 de septiembre de 2000[2]
y; declaró que no hubo solución de continuidad para todos los efectos legales.
2.3. El Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en providencia
de 7 de abril de 2011, confirmó esa decisión.
2.4. En razón de lo anterior, el
18 de noviembre de 2011, solicitó al Consejo Superior de la Judicatura el
cumplimiento de la sentencia.
2.5. Luego, el 26 de enero de
2012, antes de que, a través de acto administrativo, su empleadora diera
cumplimiento a la citada decisión, solicitó a la UGPP el reconocimiento de su
pensión de vejez, junto al correspondiente retroactivo pensional y los demás
emolumentos legales, bajo el marco del régimen especial que, para tal efecto,
se aplica a los empleados de la Rama Judicial[3].
2.6. A consecuencia de su
solicitud, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –en lo sucesivo
DEAJ– expidió la Resolución No. 5147 de 13 de diciembre de 2012, a través de la cual dio cumplimiento al fallo aludido y dispuso, en sus artículos tercero y
cuarto: “deducir del valor establecido en el artículo primero (…) y pagar a
Colpensiones ISS” las sumas de $2’560.900 y $5’635.200, por concepto de
descuentos de pensión y aportes del empleador en pensión, respectivamente.
2.7. Mediante escrito radicado el
25 de enero de 2013, puso en conocimiento de la UGPP ese acto administrativo.
2.8. No obstante, el 7 de febrero
del mismo año, dicha entidad le notificó la Resolución N° 4198 de 30 de enero
de 2013[4],
a través de la cual resolvió negar sus pretensiones, aduciendo que, a pesar de
existir constancia en el respectivo expediente de las decisiones adoptadas por
vía contencioso-administrativa:
“no se
encontró en el cuaderno administrativo la Resolución [sic] del Consejo Superior
de la Judicatura y/o Rama Judicial que le dio cumplimiento al fallo, por lo que
no se evidencia si efectivamente se le pagó a la peticionaria los salarios y
demás prestaciones desde el 17 de febrero de 1995 hasta el 21 de septiembre de
2000; como tampoco se puede verificar si efectivamente se hicieron los aportes
para pensión sobre las sumas adeudadas”[5].
Así mismo,
señaló que:
“No se
encontró Certificación de los Factores Salariales desde el 17 de febrero de
1995 hasta el 21 de septiembre de 2000, para poder realizar la liquidación
tanto de aportes como del último año de servicios de acuerdo con el régimen al
que pertenece.
Que así las
cosas la peticionaria no allega Certificado de Factores Salariales en original
en formato único discriminados mes a mes desde el [Sic] febrero de 1995 hasta
el 21 de septiembre de 2000”[6].
2.9. Actualmente, cuenta con 72
años de edad; padece “demencia en la enfermedad de Alzheimer de contenido
tardío”[7];
estuvo afiliada al Sistema General de Seguridad en Salud[8] en calidad de beneficiara
de su hija hasta el 28 de febrero de 2013, ya que hasta esa fecha laboró y;
finalmente, según manifiesta, no dispone de recursos o medios que le permitan
garantizarse el mínimo vital, ni los tratamientos médicos que demanda su
enfermedad. Por lo cual, estima que el reconocimiento de tal prestación constituye
la única alternativa para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
dado que su caso entraña condiciones de vulnerabilidad.
2.10. Conforme con los anteriores
hechos, considera que la UGPP ha vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo
vital, a la salud, a la seguridad social, al debido proceso, a la igualdad y al
cumplimiento de los fallos judiciales, razón por la cual, el 8 de marzo de
2013, impetró acción de tutela en su contra.
3. Pretensiones
La actora depreca el amparo de
sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social,
al debido proceso, a la igualdad y al cumplimiento de los fallos judiciales y,
por consiguiente, el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971[9], junto al correspondiente
retroactivo pensional, la mesada 14 y los demás emolumentos legales.
4. Pruebas
A la demanda de tutela, la actora
anexó copia simple de los siguientes documentos:
-
Certificado de Información Laboral en el ISS Santa Marta, que da cuenta
de las 146 semanas cotizadas a pensión, como empleada de esa entidad (folios 11
al 13 del cuaderno 2).
-
Resolución N° 5147 de 13 de diciembre de 2012 de la DEAJ, por medio de
la cual se da cumplimiento a una sentencia y se reconocen acreencias económicas
en su favor; entre ellas, el pago de aportes a seguridad social para el período
comprendido entre el 17 de febrero de 1995 y el 21 de septiembre de 2000
(folios 14 al23 del cuaderno 2).
-
Escrito de solicitud de pensión de vejez, radicado el 28 de enero de
2012, por conducto de apoderado judicial (folios 24 al 25 del cuaderno 2).
-
Relación de documentos requeridos por la UGPP para el reconocimiento de
la pensión de vejez, obtenidos de la página web de esa entidad (folios 26 al 28
del cuaderno 2).
-
Oficio remitido por la UGPP a la actora el 23 de marzo de 2012,
requiriéndole la entrega de certificación de factores salariales desde el 1° de
abril de 1994 (folios 29 al 30 del cuaderno 2).
-
Escrito enviado, el 2 de mayo de 2012, por la demandante a la UGPP, por
correo certificado, allegándole certificaciones de factores salariales hasta el
17 de febrero de 1995 (folios 31 al 33 del cuaderno 2).
-
Petición del 22 de enero de 2013, mediante la cual la actora reitera a
la demandada su solicitud de pensión y la pone en conocimiento de la Resolución
N° 5147 de 13 de diciembre de 2012 de la DEAJ (folios 34 al 39 del cuaderno 2).
-
Resolución N° 4198 de 30 de enero de 2013 de la UGPP, que niega el
reconocimiento de la pensión de vejez a la actora (folios 41 al 45 del cuaderno
2).
-
Historia clínica N° 87247569 de 4 de marzo de 2013, que da cuenta de la
patología que le aqueja a la accionante y de su calidad de beneficiaria de Ana
Martha Melo Castillo, su hija, en el SGSSS que, para su caso, administra
Coomeva EPS (folios 46 al 47 del cuaderno 2).
-
Carta de aceptación de renuncia de Ana Martha Melo Castillo, firmada por
ella el 6 de febrero de 2013 (folio 48 del cuaderno 2).
-
Cédula de ciudadanía de la actora (folio 49 del cuaderno 2).
5. Oposición a la demanda de
tutela
Mediante auto de 11 de marzo de
2013, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Barranquilla admitió la tutela y
corrió traslado a las partes para que se pronunciaran sobre los supuestos de
hecho en los que se sustentaba.
La UGPP, a través de su
Subdirector Jurídico, solicitó que se denegara por improcedente el amparo
deprecado, toda vez que en el cuaderno administrativo del trámite pensional de
la actora, no se encontró resolución del Consejo Superior de la Judicatura y/o
Rama Judicial con la que dé cumplimiento al fallo que le reconoció salarios y
otros emolumentos, desde el 17 de febrero de 1995 hasta el 21 de septiembre de
2000. Así mismo, echa de menos el “Certificado de Factores Salariales en formato
único discriminados mes a mes”, para ese mismo período.
Arguyó que corresponde a la
peticionaria probar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la
prestación que reclama, razón por la cual, es ella quien debe allegar los
soportes que fundamentan su pretensión.
Por otro lado, sustentó su
oposición en el carácter residual de la acción de tutela, que estima
insatisfecho en el presente asunto, ya que la actora cuenta con otros
mecanismos para hacer valer sus derechos; por ejemplo, el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, o la revocatoria directa.
II. DECISIÓN JUDICIALOBJETO DE
REVISIÓN
1. Decisión de primera
instancia
El Juzgado Quinto Administrativo
Oral de Barranquilla, en sentencia de 20 de marzo de 2013, resolvió denegar por
improcedente la acción de tutela instaurada por la actora, luego de concluir
que carece de subsidiariedad y que no se acredita la inminencia de un perjuicio
irremediable que la habilite como mecanismo transitorio.
En cuanto al primero de tales presupuestos,
señaló:(i) que el instrumento de defensa judicial idóneo, en este caso,
es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del
cual pudo solicitar la suspensión provisional del acto administrativo acusado; (ii)
que la peticionaria puede presentar una nueva solicitud ante la UGPP, allegando
los documentos que se echaron de menos en la mencionada resolución y; (iii)
que el sub-lite gira en torno a un debate de carácter probatorio, lo
cual descarta la idoneidad de este mecanismo preferente y sumario.
Frente a
la inminencia de un perjuicio irremediable, sostuvo que la actora no pertenece
a la tercera edad, por ende, no es sujeto de especial protección
constitucional, ya que cuenta con 72 años de edad y, según Sentencia T-138 de
2010[10],
para que una mujer pertenezca a esa población, es necesario que haya cumplido
78,5 años de edad. En igual sentido, refirió que su enfermedad tampoco le
atribuye tal condición, pues, no basta alegar el quebranto, sino que deben
explicarse y probarse en la demanda las condiciones materiales en que se
encuentra el peticionario y la manera en que ellas afectan su vida, salud o el
mínimo vital.
2. Impugnación
Por encontrarse en desacuerdo con
la decisión del a quo, el 5 de abril de 2013, la actora presentó escrito
de impugnación, argumentando que la sola existencia de otros mecanismos no
implica la improcedencia de la tutela.
También indicó que está
acreditado en el expediente que, a consecuencia de su patología, presenta
alucinaciones visuales y auditivas con desorientación en el tiempo, las cuales
tienden a agravarse por ser consecuencia de un trastorno neuro degenerativo,
como lo es el Alzheimer, y que además, requiere atención médica continua.
Reiteró que ha estado vinculada
al SGSSS como beneficiaria de su hija, pero desde que esta quedó sin empleo, se
encuentra desprotegida.
Igualmente, manifestó que el 21
de febrero de 2013, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación[11] contra la
resolución que le negó su pensión, pero a la fecha no ha obtenido respuesta, lo
cual hace que su situación sea más gravosa, teniendo en cuenta su edad.
3. Decisión de segunda
instancia
El Tribunal Administrativo del
Atlántico, en fallo de 10 de mayo de 2013, acogió los criterios del a quo
y confirmó su decisión, no sin antes añadir, que la carga de la prueba del
perjuicio irremediable compete a la accionante, y que su padecimiento “no
puede considerarse (…) una enfermedad que amerite la denominación de perjuicio
irremediable [sic] ya que la misma no le impide ejercer sus derechos y
acciones, ya sea a nombre propio o intermediando un apoderado”.
III. PRUEBAS ALLEGADAS A LA
CORTE EN SEDE DE REVISIÓN
En sede de revisión, esta Sala
recibió correo electrónico por parte del hijo de la accionante, en el que se
allegaron documentos, que fueron incorporados al presente expediente por
conducto de la Secretaría General de la corporación, mediante auto del 22de
agosto de 2013. Dentro de ellos se encuentran las siguientes copias simples:
-
Recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto por la actora
contra la Resolución N° 4198 de 30 de enero de 2013, expedida por la UGPP
(folios 12 al 14 del cuaderno 1).
-
Resolución N° RDP 15153 de 4 de abril de 2013, a través de la cual la UGPP resuelve no reponer la decisión atacada (folios 15 al 16 del
cuaderno 1).
-
Resolución N° RDP 16976 de 16 de abril de 2013, en la que la UGPP
resuelve negativamente la apelación (folios 17 al 18 del cuaderno 1)
-
Escrito de 24 de abril de 2013[12],
mediante el cual la actora remite documentos a la UGPP, entre ellos, copia
auténtica del acto administrativo de cumplimiento de sentencia que expido la
DEAJ (folios 19 al 20 del cuaderno 1).
-
Oficio N° NOR 33184 de la UGPP de 19 de junio de 2013, en el que, en
respuesta a una nueva solicitud de reconocimiento de pensión presentada por la
actora, le solicita la entrega de certificación de factores salariales en
formato único del período reconocido judicialmente (folios 21 al 22 del
cuaderno 1).
-
Escrito de la actora, con fecha 26 de julio de 2013, dirigido a la DEAJ,
solicitando los mencionados certificados (folio 23 del cuaderno 1).
-
Memorando DEAJPR, de 12 de agosto de 2013, que da cuenta del trámite
impartido a la solicitud que la actora realizó a esa entidad (folios 25 al 26
del cuaderno 1).
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión
la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida, el 10
de mayo de 2013, por el Tribunal Administrativo del Atlántico que, en segunda
instancia, conoció del fallo del Juzgado Quinto Administrativo de Barranquilla,
dado el 20 de marzo de 2013, dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la acción
de tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Carta
establece que toda persona tendrá derecho a acudir a
la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública. Precepto que es desarrollado por el
artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual dispone que:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y
lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
En esta
oportunidad, la acción de tutela fue presentada por la señora Ena Edith
Castillo de Melo, persona que considera vulnerados sus derechos fundamentales,
razón por la cual se encuentra legitimada en la causa por activa.
2.2. Legitimación pasiva
La UGPP está legitimada en la
causa como parte pasiva, en la medida en que se le atribuye la presunta
vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo se demanda.
3. Problema jurídico
Corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión determinar si la UGPP vulneró los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social, al debido
proceso, a la igualdad y al cumplimiento de los fallos judiciales de la señora Ena Edith Castillo de Melo, al negarle el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez y otros conceptos derivados,
basándose en la ausencia de la “resolución de cumplimiento de sentencia”
que debió emitir el Consejo Superior de la Judicatura y/o Rama Judicial y la
ausencia de la “Certificación de Factores Salariales en formato único”,
para el período comprendido entre el 17 de febrero de 1995 y el 21 de
septiembre de 2000.
Con el fin de resolver el
anterior planteamiento, la Sala abordará, desde la óptica de la jurisprudencia
de esta corporación, los siguientes tópicos: (i)la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de
vejez; (ii) el régimen especial de pensiones de los empleados de la Rama
Judicial; (iii) los trámites administrativos para el reconocimiento de
la pensión de vejez no deben ser soportados por el trabajador; (iv) la
especial protección constitucional a ciertas personas; (v)la salud como
derecho fundamental autónomo, reforzado para los sujetos de especial protección.
4. Procedencia excepcional de
la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de vejez. Reiteración
de jurisprudencia
La acción de tutela ha sido
concebida como un mecanismo preferente y sumario a través del cual las personas
pueden reclamar la protección de sus derechos fundamentales cuando no dispongan
de otros instrumentos jurídicos, o cuando existiendo, estos no sean ideales
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, derivado de la
actuación o la omisión de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los
particulares, ya sea como medida definitiva o de forma transitoria; ello se
desprende de lo normado en el artículo 86 del Estatuto Superior.
Lo anterior significa, que ese
instrumento tuitivo ostenta un carácter subsidiario o residual. Luego, por
regla general, no procede en temas que guardan relación con el reconocimiento y
pago de la pensión de vejez, ya que es la jurisdicción ordinaria, a través de los
procedimientos dispuestos para tal fin, el escenario donde deben ventilarse
este tipo de controversias.
No obstante, la Corte ha señalado
que, en ciertos eventos, es posible que el juez constitucional se inmiscuya en
esos temas y aborde el conocimiento de fondo; claro está, siempre y cuando
converjan determinados requisitos. Al respecto, ha precisado que, en este
orden, la tutela es procedente siempre que se verifique:
“(i) que se
trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto especial
de protección; (ii) que la falta de pago de la prestación o su disminución,
genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular
del derecho al mínimo vital,(iii) que se haya desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y (iv) que se acredite[n,] siquiera sumariamente, las razones
por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados”[13].
De lo anterior se desprende que
la subsidiariedad que caracteriza la acción de tutela, de cara al
reconocimiento y pago de este tipo de prestaciones, varía atendiendo a las
circunstancias propias de caso.
Entonces, para saber si en el sub-lite
es procedente la acción de tutela como mecanismo principal, o como mecanismo
transitorio, es menester confrontar los anteriores postulados con las
precisiones fácticas que se erigen en torno a la situación concreta de la
accionante.
5. Régimen especial de
pensiones para los empleados de la Rama Judicial
Al entrar en vigencia el Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones[14]
de la Ley 100 de 1993 –el 1 de abril de 1994, para la mayoría de entidades–,
operó en Colombia, de manera automática, y tuvo como una de sus finalidades
estructurar un marco jurídico homogéneo para los diferentes sujetos que
pudieran ser objeto del amparo resultante de la contingencia de vejez.
Antes de dicha norma, el panorama
jurídico estaba marcado por una proliferación de disposiciones legales, pero
con sendas características. Existía un marco normativo diferente para los
diversos tipos de relaciones laborales. Así las cosas, el régimen pensional de
los empleados públicos se rigió, como regla general, por la Ley 33 de 1985; el
de los trabajadores del sector privado, entre otras disposiciones, por el
Acuerdo 049 de 1990 del ISS; el de aquellos que efectuaron aportes como
empleados públicos y trabajadores privados, por la Ley 71 de 1988; el de los
empleados de la Rama Judicial, por el Decreto 546 de 1971; y así, muchos más.
Cada uno de ellos consagró sus
propios requisitos; principalmente, en lo referente a la edad, al tiempo de
servicios y al monto de la pensión. Tales exigencias, en todo caso, resultaban
más benévolas que las propuestas por la citada Ley 100 de 1993, y sus
beneficios mucho más generosos.
Por ese motivo, el Legislador
previó en el artículo 36 de esa disposición un régimen de transición entre las
normas anteriores y aquella. Se trató de una protección especial para aquellas
personas que estuvieran más cerca de pensionarse al amparo del régimen en el
que se encontraban antes de entrar en vigencia el SGSSP.
Así, el precitado artículo
consagró que:
“La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente Ley”.
De ahí se desprende que son
beneficiarios del régimen de transición[15]:
(i) los hombres que a 1° de abril de 1994 contaban con 40 años de edad o
más; (ii) las mujeres que a 1° de abril de 1994 contaban con 35 o más
años de edad o; (iii) las personas, independientemente de su sexo, que a
esa misma fecha tuvieran 15 o más años de servicio o que hubieran cotizado 750
semanas o más al sistema, que para el caso práctico es lo mismo.
Nótese que el legislador empleó
entre estas premisas una conjunción disyuntiva, pues bastaba cumplir con uno de
los dos requisitos –edad o tiempo de servicios – para acceder al mencionado
beneficio.
Sin embargo, a través del Acto
Legislativo 01 de 2005, se introdujo una restricción para permanecer en el
régimen de transición. A partir de ese momento:
“(…)el
régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que
desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de
2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además,
tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a
la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les
mantendrá dicho régimen hasta el año 2014. Los requisitos y beneficios
pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen”
De lo anterior se colige, que
solo conservaron el beneficio de la transición aquellas personas que, al entrar
en vigencia el acto legislativo, contaran con el tiempo de servicios requerido.
En ese orden de ideas, las
personas que no cumplieran con esos requisitos no podrían pensionarse al amparo
de un marco normativo anterior al SGSSP, teniendo, entonces, que someterse a
las prescripciones del artículo 33 de la Ley 100 de 1993[16], que exige 55 años de
edad a las mujeres, 60 a los hombres y entre 1000 y 1300 semanas cotizadas
según sea el caso, para obtener una pensión, calculada con el salario promedio
de los 10 últimos años de servicio, al cual le es aplicable una tasa de
reemplazo que oscila entre el 65% y el 85% de ese valor[17].
Así las cosas, si un empleado de la
Rama Judicial, después del 1° de abril de 1994, quería pensionarse a la luz del
Decreto 546 de 1971, debía cumplir con las condiciones mencionadas ut supra.
En el evento de que ello ocurra,
deberá verificarse lo dispuesto en su artículo sexto, que ora de la siguiente
forma:
“Los
funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al
llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir
20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la
vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido
exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas
actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75%
de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de
servicio en las actividades citadas”.
Se puede apreciar cómo tales exigencias
son, a todas luces, más favorables que las consagradas en la Ley 100 de 1993,
con sus consecuentes modificaciones, pues dentro de aquel régimen es posible
pensionarse con menos edad, cotizando un tiempo de servicios inferior y con una
tasa de reemplazo fija del 75%, aplicada al salario más alto devengado en el
último año de servicios.
Por otro lado, es menester
precisar, que el artículo 6 del Decreto 813 de 1994[18] estipula que:
“Tratándose de
servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social,
para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo
primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas.
a)Cuando a 1 de
abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15  más años continuos o
discontinuos de servicio al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35
años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrán
derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la
caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando
cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que
se le venía aplicando”(negrillas propias).
En el caso del régimen especial
de empleados de la Rama Judicial, se tiene que, inicialmente, fue administrado
por Cajanal. Sin embargo, luego de ser objeto de liquidación, muchas de sus
competencias fueron sustituidas en la UGPP.
Así, “estarán a cargo de la
(…) UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y
prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011”[19];
mientras que, “a cargo de (…) Cajanal(…) estarán las solicitudes de
reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con
anterioridad al 8 de noviembre de 2011”[20].
Conforme con lo anterior, surge
diáfano que los beneficiarios del régimen especial de pensiones de la Rama
Judicial[21],
tienen derecho a que su pensión les sea reconocida por Cajanal o la UGPP, según
sea el caso, siempre que el derecho se haya causado mientras estuvieren
afiliados a uno de esos fondos y cumplan con las exigencias del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 01 de 2005.
6. Trámites administrativos
para el reconocimiento de la pensión de vejez no deben ser soportados por el
trabajador. Reiteración de jurisprudencia
En abundante jurisprudencia, la
Corte ha señalado que cuando están en juego los derechos fundamentales, el
rigor del ritualismo procedimental no puede recaer sobre el trabajador, que ve
en el reconocimiento de su pensión de vejez la única alternativa real para
afrontar su condición socioeconómica; situación que se agrava cuando se trata
de un sujeto de especial protección constitucional.
La incertidumbre sobre la
responsabilidad y la definición de ciertos trámites administrativos, frente a
dicha prestación, no puede ser trasladada al asegurado, so pretexto de
salvaguardar el principio de legalidad y algunas cargas empresariales o
institucionales; menos aún, cuando existe plena certeza de que este ha
consolidado el derecho.
Un ejemplo claro de tales óbices
lo constituyen los conflictos suscitados entre las administradoras de fondos
pensionales, cuando se sustraen de tramitar una solicitud pensional, aduciendo
falta de claridad sobre quién debe reconocer lo reclamado. Al respecto, esta
corporación ha precisado lo siguiente:
“la carga que
conlleva los conflictos entre distintas administradoras de fondos de pensiones,
sobre cuál es la que debe asumir el respectivo reconocimiento y pago de las
prestaciones pensionales, no puede ser trasladada al titular del derecho, mucho
menos, cuando, (i) no está en duda la titularidad del derecho, (ii) el titular
es un sujeto de especial protección constitucional; y (iii) depende del pago de
la pensión, para satisfacer su mínimo vital y el de su familia”[22].
En sentido similar, se pronunció
en la Sentencia T-691 de 2006[23],
cuando al confrontar tales imposiciones con las alternativas de un adulto
mayor, consideró que:
“La carga que
conlleva la incertidumbre entre distintas entidades sobre cual [sic] de ellas
debe asumir el pago de obligaciones pensionales ciertas e indiscutibles, no
puede ser trasladada al titular del derecho. Menos aún, cuando dicho titular
depende del pago de la mesada para satisfacer el derecho al mínimo vital. En
este último caso, para evitar que la persona titular del derecho resulte puesta
en una situación de indignidad, debe operar el recurso jurídico que resulte más
eficaz. Por ahora, dicho recurso parece ser la acción de tutela y su propósito
no sería otro que el de impedir la vulneración continuada del derecho
fundamental al mínimo vital y evitar que la persona afectada y su familia sean
sometidas a sufrimientos o humillaciones desproporcionados e injustos por meras
disputas interadministrativas. La carga de la incertidumbre sobre la
responsabilidad del pago de la pensión la asumen entidades fuertes, capaces de
soportarla, y no adultos mayores que merecen un trato especial del Estado y de
la sociedad y que por causas ajenas a su voluntad se verían sometidos a
sufrimientos desproporcionados e injustos”.
Este criterio opera de forma
análoga, no solo en los casos en que hay disputa sobre las obligaciones que
deben asumir las administradoras de fondos pensionales, sino también el
empleador. Sobre ello, también señaló lo siguiente:
“Las
divergencias entre las entidades prestadoras de la seguridad social, y entre
estas y el empleador, respecto a la financiación de la pensión (…), de un
beneficiario que cumple con los requisitos para acceder a la misma, no pueden
ser utilizadas para dilatar el reconocimiento y pago de la pensión. Lo que debe
ocurrir es que, cumplidos los requisitos y presentada la reclamación, las
entidades resuelvan, por los medios más adecuados, quién es el responsable de
la prestación sin que esta carga pueda ser trasladada al beneficiario de la
pensión”[24].
Queda claro, que la obligación
del Estado y de las entidades que a su nombre administran el sistema de
pensiones es proteger al sujeto débil de la mencionada relación jurídica, pues
estas disponen de instrumentos eficaces para hacer valer sus intereses,
mientras que el asegurado no; menos, cuando comporta condiciones de
vulnerabilidad.
En ese orden, también es oportuno
citar la sentencia T-418 de 2006[25],
que en desarrollo de un asunto similar al que ahora se estudia, concluyó:
“En casos como
el descrito, la tutela procede, de manera transitoria, para ordenarle el pago a
la entidad que, en principio, aparezca como responsable de la obligación. Esta
entidad, sin embargo, queda autorizada para repetir contra la otra o las otras
entidades que, en su criterio, deben asumir, total o parcialmente, la
respectiva obligación. En un proceso posterior, el juez competente puede
reasignar la responsabilidad por el pago de la obligación y condenar a la
entidad responsable al pago de los perjuicios causados. Sin embargo, la disputa
entre estas entidades no puede afectar a quien tiene, de manera indiscutible,
el derecho a su pensión de jubilación. Como lo ha señalado la Corte, esta
disputa y la carga que ella conlleva, debe ser asumida por las entidades que,
por su estructura administrativa y financiera tienen capacidad para asumir
transitoriamente la carga pensional en discusión, y no por el titular del
derecho de cuya satisfacción depende la realización de su derecho fundamental
al mínimo vital”.
De los anteriores planteamientos
se desprende, que no es poca la jurisprudencia a través de la cual esta
corporación ha dado prevalencia al amparo de los derechos fundamentales, como
el mínimo vital o la seguridad social, frente a otros intereses económicos
–institucionales o particulares–, cuando se ven transgredidos por la incuria y
el exacerbado formalismo de los entes administrativos, que actúan dentro del
proceso de reconocimiento y pago de pensiones.
7. Especial protección
constitucional a los adultos mayores en condiciones de debilidad manifiesta.
Reiteración de jurisprudencia
Existe un grupo de personas que,
en razón de sus condiciones físicas, psicológicas, familiares, sociales o
económicas, merecen un trato diferencial por parte del Estado, que incluya
acciones afirmativas tendientes a atenuar los efectos propios de su situación.
Esta posición encuentra sustento
normativo en el artículo 13 de nuestro Estatuto Superior, que establece que:
“Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Son, precisamente, los incisos
segundo y tercero los que dan vida a la tesis del “sujeto de especial
protección constitucional”, pues, en aras de lograr una igualdad real,
fundada en postulados de justicia distributiva, el Estado debe intervenir,
inexorablemente, en favor de estos individuos. Tal premisa, constituye uno de
los pilares fundamentales del Estado social de derecho.
De forma análoga –dada la
naturaleza del mecanismo y los fines que persigue–, tal concepto tiene una
profunda acogida en materia de acciones de tutela, ya que bajo la óptica de esa
figura jurídica, el filtro con el que se decanta el riguroso estudio de su
procedencia se aplica con menor severidad.
Para desarrollar esa idea, basta
citar la Sentencia T-789 de 2003[26],
la cual sugiere que:
“La verificación
de estos requisitos debe ser efectuada por los jueces en forma estricta, por
virtud del referido carácter subsidiario de la tutela; no obstante, en ciertos
casos el análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá ser
llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más
amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial
protección constitucional –esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea
presentada por niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de grupos
minoritarios o personas en situación de pobreza extrema. En estos eventos, la
caracterización de perjuicio irremediable se debe efectuar con una óptica, si
bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así materializar, en el campo
de la acción de tutela, la particular atención y protección que el
Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad,
debilidad o marginalidad”.
Ello adquiere un trascendental
significado, si se tiene en cuenta que el reclamo realizado por cualquiera de
estos individuos, por lo general, viene aparejado de la inminencia de un
perjuicio irremediable, cuya consumación se ve potencialmente acelerada en
razón de su condición.
De cara a tal consideración, este
tribunal ha formulado el siguiente planteamiento:
“¿Qué significa
que exista un sujeto de especial protección constitucional? ¿Qué implica tal
categoría para su titular, y para el Estado? En síntesis, significa que todas
las autoridades tienen el deber particular de velar por que se respeten y
promuevan los derechos de las personas a quienes la Carta dispensa un grado
especial de protección, con mayor razón si acuden a las dependencias oficiales
buscando ayuda para su situación. Ello implica que las autoridades deben obrar
frente a estos sujetos de manera especialmente diligente, interpretando el
alcance de sus propias funciones con un criterio eminentemente protectivo, que
refleje la intención del Constituyente y busque preservar, ante todo, el goce
de sus derechos fundamentales. Así mismo, implica que cuando exista más de una
entidad pública con competencia para atender los requerimientos de uno de estos
sujetos de especial protección, su deber general de coordinación ha de ser
cumplido con particular cuidado, para que no se impongan a dichas personas
cargas administrativas innecesarias que pueden –y deben- ser asumidas
directamente por las entidades públicas implicadas”[27].
En razón de esto, la Corte ha
desarrollado una amplia línea jurisprudencial, referente a sujetos
particulares. De tal manera, se ha referido al trato especial que demandan
ciertos adultos mayores, o de la tercera edad. Como ejemplo, ha apuntado que:
“La Constitución
en sus artículos 13 y 46, contempla la especial protección del Estado y la
sociedad a las personas de la tercera edad, de acuerdo con el principio de
solidaridad y los preceptos del Estado Social de Derecho que inspiran el
ordenamiento superior. La Corte ha valorado la edad como factor de vulneración,
para establecer la procedencia de la acción de tutela en materia pensional, por
cuanto ha estimado que las personas de la tercera edad se encuentran en una
posición de debilidad e indefensión, en tanto se encuentran limitadas para
obtener ingresos económicos que les permitan disfrutar de una vida digna”[28].
Es cierto que en la Sentencia
T-138 de 2010[29],
se estableció que, para fines constitucionales, pertenecen a la tercera edad
aquellas personas que hayan superado la expectativa de vida oficialmente
reconocida en Colombia, es decir, los hombres con edad superior a los 72 años y
las mujeres que cuenten con más de 78,5 años de edad.
Empero, es claro que esa
protección deriva del deterioro natural de las funciones básicas del ser
humano, que sobrevienen con el paso de los años, y que se hacen notorias en
unas personas, más que en otras. Ello, trae como consecuencia inexorable que,
conforme avance el tiempo, será cada vez más difícil para ellas acceder al
mercado laboral, o desarrollar alguna actividad de la cual puedan derivar su
sustento. Por eso, la especial protección del Estado hacia esa población no
debe abordarse tomando como factor exclusivo la edad a partir de la cual,
constitucionalmente, se habla de adulto mayor, sino que debe hacerse a partir
del análisis holístico del conjunto de elementos que definen su contexto real,
pues, “la omisión de proporcionar especial amparo a las personas colocadas
en situación de indefensión bien sea por razones económicas, físicas o mentales
puede incluso equipararse a una medida discriminatoria”[30].
A similares conclusiones se puede
arribar respecto de aquellas personas vulnerables en razón de su estado de
salud, de quienes, además, se ha dicho que “desde las primeras sentencias, la
Corte ha reconocido la necesidad de otorgar un trato especial a las personas
enfermas y discapacitadas, como en la sentencia T-159 de 1993[31]”[32].
En todo caso, tal reconocimiento
debe atender a las circunstancias propias de cada caso, siendo protagonista el
inefable ejercicio intelectual, proporcional y razonable, que caracteriza a la
acción de amparo.
Tal reflexión no es producto de
la elucubración meramente especulativa, sino que se sustenta en normas,
principios y valores de rango constitucional, que demandan la intervención del
juez de tutela, a través de decisiones que zanjen de manera definitiva la
controversia suscitada en torno a los derechos fundamentales reclamados por
ellos, incluido la seguridad social.
Igualmente, en obediencia a esa
máxima, esta corporación ha precisado que “(…)en concordancia con el
carácter fundamental del derecho a la seguridad social, se debe indicar que la
condición de sujeto de especial protección constitucional refuerza la necesidad
de conceder la protección invocada de manera definitiva y de ordenar las
medidas requeridas para la efectividad del derecho (…)”[33]
8. La salud como derecho
fundamental autónomo, reforzado para sujetos de especial protección.
Reiteración de jurisprudencia
Aunque, anteriormente, la salud
solo era susceptible de ser tutelada en conexidad con otros derechos
fundamentales; en sus fallos más recientes, la Corte ha dicho que es un derecho
fundamental autónomo[34],
“que en ciertos eventos comprende el derecho a acceso a prestaciones en
materia de salud y cuya protección, garantía y respeto supone la concurrencia
de los poderes estatales y de las entidades prestadoras y su protección
mediante la acción de tutela”[35].
Esa prelación que ha de dársele
sobre otras garantías, tiene asidero jurídico en el artículo 48 de la
Constitución, que en desarrollo del concepto de seguridad social la define como
“un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley”.
Así mismo, en el artículo 49 se
señala que:
“La atención de
la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado.
Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección
y recuperación de la salud.
Corresponde al
Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a
los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad (…)”.
En desarrollo y aplicación de
tales principios, esta corporación expone que a todas las personas les asiste
el derecho a recibir la cobertura en salud, sin restricciones que conlleven un
posible menoscabo de su integridad física y emocional. En este sentido, se ha
hablado de la integralidad en la atención médica, la continuidad en la
prestación del servicio y la observancia del cuidado reforzado para aquellas
personas que ostenten condiciones de debilidad manifiesta.
Soportando dichos postulados, y
en relación con el atributo de integralidad del sistema, la Corte ha indicado
que:
“La salud es un
derecho fundamental y es, además, un servicio público así sea prestado por
particulares. Las entidades prestadoras de salud deben garantizarlo en todas
sus facetas – preventiva, reparadora y mitigadora y habrán de hacerlo de manera
integral, en lo que hace relación con los aspectos físico, funcional, psíquico,
emocional y social. Dentro de la garantía del derecho a la salud incluye varias
facetas: una faceta preventiva dirigida a evitar que se produzca la enfermedad,
una faceta reparadora, que tiene efectos curativos de la enfermedad y una
faceta mitigadora orientada a amortiguar los efectos negativos de la
enfermedad. En este último caso, ya no se busca una recuperación pues ésta no
se puede lograr. Se trata, más bien, de atenuar, en lo posible, las dolencias
físicas que ella produce y de contribuir, también en la medida de lo factible,
al bienestar psíquico, emocional y social del afectado con la enfermedad. En
este sentido la faceta mitigadora, cumple su objetivo en la medida en que se
pueda lograr amortiguar los efectos negativos de la enfermedad, garantizando un
beneficio para las personas tanto desde el punto de vista físico, psíquico, social
y emocional. Así las cosas, cuando las personas se encuentran en una situación
de riesgo se deben tomar todas las cautelas posibles de modo que se evite
provocar una afectación de la salud en alguno de esos aspectos”[36].
De otra suerte, también se
pretende que la atención sea continua, es decir, sin interrupciones que puedan
afectar el eventual tratamiento del que sea objeto el usuario. En otras
palabras, lo que se busca con esta figura jurídica es “evitar que se deje de
prestar un servicio básico para todas las personas, pero no pretende resolver
la discusión económica de quién debe asumir el costo del tratamiento, y hasta
cuándo”[37].
Igualmente expresó que:
“la garantía de
continuidad en el servicio de salud encuentra fundamento en dos hechos de
especial relevancia constitucional. El primero, en que la continuidad
constituye una característica esencial de todo servicio público, de modo que
siendo la seguridad social en salud un servicio público obligatorio, su
prestación debe ser regular y continua, sin interrupciones, salvo que exista
una causa legal que lo justifique y siempre que la misma se encuentre ajustada
a las garantías y derechos constitucionales. Y el segundo, en que la atención
de la salud, por mandato expreso del artículo 49 Superior, se rige por los
principios de universalidad y eficiencia, que se materializan en la vinculación
progresiva y efectiva de todos los habitantes del territorio nacional al
sistema general de salud a través de alguno de los regímenes previstos
legalmente (contributivo, subsidiado o vinculado), con lo cual, una vez que la
persona ingrese a dicho sistema, existe una vocación de permanencia y no puede,
por regla general, ser separada o desvinculada del mismo”[38].
Tales acotaciones cobran mayor
importancia cuando se trata de personas que se encuentra en situación de
debilidad manifiesta. Por ejemplo, aquellas que por su avanzada edad no pueden
valerse por sí mismas, o que aquellas que padecen enfermedades de corte
degenerativo, como ocurre en el caso de la actora.
Por tal motivo, cuando una de
aquellas demanda el amparo de su derecho fundamental a la salud, se impone para
el Estado, especialmente para el juez constitucional, la obligación de atender
tal requerimiento, claro está, dentro de los límites que imponen la
Constitución y la Ley.
9. Análisis del caso concreto
9.1. Situaciones relevantes
que se encuentran acreditadas dentro del proceso
Con las pruebas obrantes en el
plenario y lo manifestado por las partes se acredita:
Que a 1°
de abril de 1994, tenía 53 años de edad cumplidos y más de 15 años de servicio
cotizados a Cajanal[39],
razón por la cual, era beneficiaria del régimen de transición.
Que
mediante Resolución N° 036 de 17 de febrero de 1995, fue desvinculada del cargo
de “secretaria grado 09”[40], que
desempeñaba en la Rama Judicial, contando a esa fecha con 54 años de edad y un
total de 932[41]
semanas[42]
cotizadas a pensión.
Que de ese
período, más de 15 años corresponden a aportes efectuados como empleada de la
Rama Judicial, lo que la convierte en acreedora del beneficio consagrado en el
artículo 6 del Decreto 546 de 1971; lo cual no discute la entidad accionada[43].
Que en
enero de 2005 la actora hizo un aporte de 4,29 semanas al ISS (hoy
Colpensiones), como trabajadora de la Corporación Escenarios Proactivos[44].
Que por
vía contencioso administrativa, mediante sentencia ejecutoriada el 16 de agosto
de 2011, se declaró la nulidad de la resolución que la desvinculó; se declaró
que no hubo solución de continuidad y se le reconoció a la actora, entre otras
acreencias, el pago de aportes a seguridad social desde el 17 de febrero de
1995 hasta el 21 de septiembre de 2000. Lo que le permitió consolidar un tiempo
de servicios superior a 23 años.
Que
mediante Resolución de 13 de diciembre de 2012, la DEAJ dio cumplimiento a
dicho fallo, poniendo los descuentos por concepto de pensión a órdenes de Colpensiones[45].
Que en
Resolución de 30 de enero de 2013, la UGPP negó la pensión de la actora,
aduciendo que en el respectivo expediente no reposa la resolución que dio
cumplimiento al aludido fallo, ni la certificación de factores salariales en
formato único para el tiempo de servicios reconocido judicialmente.
Que pese a
tener conocimiento de la resolución en comento desde el 25 de enero de 2013, la
UGPP reiteró su posición a través de los actos administrativos que resolvieron
los recursos que interpuso la actora[46].
Que a la
fecha, la actora cuenta con 73 años de edad[47],
padece alzheimer[48]
y se encuentra desvinculada del SGSSS[49].
9.2. Solución al problema
jurídico
Conforme con la anterior
exposición de motivos fácticos y jurídicos, resulta oportuno concluir que la
acción de tutela interpuesta por Ena Edith Castillo de Melo, para el
reconocimiento de su pensión de vejez, resulta procedente, toda vez que, en su
caso, concurren los siguientes elementos:
i)
Es sujeto de especial protección constitucional en razón de su avanzada
edad; también lo es, por la enfermedad que padece[50], que al ser de aquellas
de orden degenerativo, de forma gradual y progresiva compromete seriamente su
estado de salud mental, tornando imposible que, al cabo de un tiempo–no muy
lejano–, pueda valerse por sí misma y; en igual forma, por su entorno
socioeconómico, pues, actualmente, se encuentra sin recibir el tratamiento
médico que demanda, debido a la falta de afiliación al SGSSS, situación que se
solucionaría con el reconocimiento de su pensión.
ii)
Es claro que la falta de pago de la prestación reclamada impacta
negativamente sus derechos fundamentales, especialmente el mínimo vital, la
salud y la seguridad social, ya que por las condiciones antes descritas le es
imposible proveerse el sustento necesario y garantizarse la continuidad del
tratamiento médico que demanda en el régimen contributivo.
iii)
Ha adelantado, por lo menos desde 1995, toda una serie de actuaciones
judiciales y administrativas, tendientes al reconocimiento de su pensión de
vejez; al punto que su diligencia frente al tema no ha cesado con la
presentación de la tutela ahora examinada, pues, además del agotamiento de los
medios de impugnación ante la administración, ha incoado nuevas solicitudes,
allegando a la demandada un sinnúmero de documentos para respaldar su
pedimento, y de lo cual existe constancia en el expediente.
iv)
Los mecanismos ordinarios de los que dispone para hacer valer sus
derechos resultan insuficientes, en contraste con su compleja situación, habida
cuenta que la patología que presenta, de contera, conlleva una irreversible
pérdida de facultades mentales, por ende, someterla a un juicio de tales
características resultaría desproporcionado.
Agotado el estudio sobre la
procedencia excepcional del amparo en su caso particular, y reiterando su
condición de sujeto de especial protección constitucional en estado de
debilidad manifiesta, es menester precisar que los argumentos planteados por la
entidad accionada, para sustraerse del pago de la pensión que reclama la
actora, no son de recibo por parte de esta Sala.
Lo anterior, por cuanto: pretende
imponerle cargas administrativas que la demandante no está en capacidad de
soportar; porque desconoce su calidad de sujeto de protección constitucional
reforzada y; porque sustenta su tesis en argumentos superfluos y abyectos, que
para nada se acompasan con su obligación supralegal respecto a la asegurada.
Ello, de acuerdo con las acotaciones que a continuación se exponen.
En primer lugar, la posición de
la entidad demandada es contradictoria, dado que en la resolución atacada
manifiesta que la certificación de factores salariales que le exige a la actora
es necesaria para establecer los aportes realizados y su ingreso base de
liquidación[51],
mientras que en la respuesta al recurso de apelación que esta interpuso, le
señaló que lo que se busca es clarificar a qué fondo se giró el pago de la
sentencia, pues en la resolución de la DEAJ se menciona a Colpensiones[52].
Luego, bajo una sana
interpretación, esta Sala advierte que la UGPP ha sido renuente en reconocer la
pensión de la señora Castillo, en obediencia a intereses meramente económicos o
patrimoniales, no siéndole dable tal actuar, si se tiene en cuenta que –como lo
ha reiterado la jurisprudencia constitucional– dispone de diversos mecanismos
para hacerse al pago de los dineros que por ley le correspondan; sea por medio
de actuaciones inter- administrativas o por vía judicial. En ningún caso puede
la actora soportar las disparidades, trámites, o inconsistencias que resulten
entre las administradoras del régimen u otros sujetos fuertes del sistema.
Por otro lado, deviene vulneratorio
de los derechos reclamados el que dicha entidad le haya exigido –y le siga
exigiendo– el cumplimiento de requisitos extralegales e innecesarios.
Verbigracia, la certificación de factores salariales en formato único del
Ministerio de Hacienda para el período que le fue reconocido judicialmente,
cuando en los instructivos de su página web señala que no es necesaria esa
formalidad, pues basta que se allegue la relación de tales conceptos en
documento original, proveniente de la entidad a la que corresponda
certificarlos. Así se lo reiteró en comunicación del 19 de julio de 2013, cuyos
fragmentos oran de la siguiente forma:
“Los
certificados deben ser aportados en original, para funcionarios de la Rama
Judicial, Ministerio Público-Procuraduría General de la Nación, Fiscalía
General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Instituto Nacional de Medicina
Legal, Contraloría General de la República, INPEC y funcionarios de Planta
externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, y se deben relacionar los
salarios y demás factores salariales desde el 1 de Abril del año 1994. No se
exige que los Certificados de factores salariales estén expedidos en los
formularios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”(negrillas
propias).
En el mismo sentido, se destaca
que la información relacionada en la parte motiva de la Resolución N° 5147 de
13 de diciembre de 2012 de la DEAJ[53],
contiene en forma suficiente los factores salariales que echa de menos la
entidad accionada, tal vez de manera más completa que la que pudiera
consignarse en el mencionado formato único. Esto lo pudo verificar la Sala al
cotejar ambos documentos.
De ello se desprende, que durante
todo este tiempo la UGPP ha tenido en su poder la información necesaria para
reconocer la pensión de la actora, dilatando ese trámite, so pretexto de
satisfacer un excesivo ritualismo que, a todas luces, termina siendo
desconocedor de los derechos fundamentales de la accionante.
Así las cosas, si desde la óptica
de las precisiones normativas y jurisprudenciales decantadas en las consideraciones
de esta providencia resulta incontrovertible que la actora es beneficiaria del
régimen de transición, particularmente del Decreto 546 de 1971 –situación que
tampoco fue puesta en tela de juicio por la demandada–, y que en gracia del
mismo se ha hecho acreedora a la pensión de vejez que consagra su artículo
sexto, por cumplir con los requisitos de edad, tiempo de servicios y tiempo de
vinculación a la Rama, deviene inconstitucional el comportamiento de la entidad
accionada, en cuanto a que su negativa a reconocérsela deriva de un posible
conflicto de intereses económicos, que desbordan los límites de
proporcionalidad y razonabilidad fijados por esta corporación.
Como colofón de todo lo anterior,
se indica que, en la misma medida que se afectan las garantías invocadas,
también se le está vulnerando a la demandante el derecho fundamental a la
salud, pues, desde que cumplió los requisitos, hasta la fecha, se ha visto en
la penosa necesidad de recurrir a diferentes tipos de soluciones para
vincularse al régimen contributivo en salud, para recibir la atención continua
que tanto requiere su patología; empero, al día de hoy, carece de tal
cobertura, dado que perdió la calidad de beneficiaria que le prodigaba su hija;
lo cual resulta ignominioso, de cara a una persona en sus condiciones, que hace
mucho causó el derecho a pensionarse y, por ende, a eximirse de tales
advenimientos.
9.3. Conclusiones de la Sala
Del análisis desarrollado en esta
sentencia, la Sala concluye que la entidad accionada vulneró los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la
salud de la actora, al negarle el reconocimiento de su pensión de vejez, por
falta de documentos cuyo contenido se encontraba plenamente acreditado en su
solicitud.
Por tal motivo, revocará el fallo
de segunda instancia y, en su lugar, se concederá el amparo de los derechos
fundamentales mencionados, ordenando a la UGPP, que en el término de 48 horas,
contadas a partir de la notificación de esta providencia, inicie los trámites
tendientes al reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la accionante,
desde la fecha en que le presentó la solicitud de reconocimiento. Indicándole
que, en todo caso, el término efectivo a partir del cual se generarán los pagos
no podrá superar los 15 días hábiles siguientes.
Igualmente, se le aclarará que
tal orden se le imparte sin perjuicio de los derechos y obligaciones que tenga
frente a otras entidades del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Atlántico,
proferida el 10 de mayo de 2013, que confirmó la del Juzgado Quinto
Administrativo de Barranquilla, que en decisión de 20 de marzo de 2013,
resolvió denegar la tutela por improcedente y, en su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la
seguridad social y a la salud de la actora.
SEGUNDO.- ORDENAR a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales –UGPP– que en el término de 48 horas, contadas a partir de la
notificación de esta providencia, inicie los trámites tendientes al
reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Ena Edith Castillo de
Melo, desde la fecha en que le presentó la solicitud de reconocimiento, esto
es, 26 de enero de 2012. En todo caso, el término efectivo a partir del cual se
generarán los pagos no podrá superar los 15 días hábiles.
TERCERO.- ACLARAR a la
entidad accionada, que tal orden se le imparte sin perjuicio de los derechos y
obligaciones que tenga frente a otras entidades del Régimen de Prima Media con
Prestación Definida.
CUARTO.- Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]En lo sucesivo Cajanal; cuyas
prestaciones a cargo ahora son reconocidas por la UGPP.
[2] Fecha en la que se posesionó su
reemplazo en propiedad.
[3]Valga resaltar, que el estudio de
fondo de esa petición no se inició sino hasta el 30 de abril de 2012, fecha en
la que la peticionaria allegó documentos requeridos por la AFP, que no fueron aportados con el escrito petitorio inicial.
[4]Expedida 2 días hábiles antes de
recibir traslado del acto administrativo de cumplimiento de sentencia.
[5]Folio 22, cuaderno 2.
[6]Folio 22, cuaderno 2.
[7]Folio 46, cuaderno 2.
[8]En lo sucesivo SGSSS.
[9]Por el cual se establece el
régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.
[10] M.P. Mauricio González Cuervo.
[11]Según se aprecia en folios 89 al
95 del cuaderno 2.
[12] En correo electrónico se
verifica copia de la guía de correo certificado N° 000015402992 de la empresa de mensajería
Deprisa S.A., con fecha de recibo de 25 de abril de 2013, cuyo destinatario fue
la UGPP.
[13] Sentencia T-249 de 2006. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[14] En lo sucesivo SGSSP.
[15] Es decir, se podrán pensionar
bajo el régimen en el que se encontraban antes de la Ley 100 de 1993.
[16] Modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003.
[17] Artículo 34 de la Ley 100 de 1993.
[18] Por el cual se reglamenta el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
[19] Artículo 1, numeral 1 del
Decreto 4269 de 2011.
[20] Ibídem.
[21] Vigente en virtud de la
transición del SGSSP.
[22] Sentencia T-801 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa.
[23] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] Sentencia T-328 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[27] Sentencia T-719 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] Sentencia T-315 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[29] M.P. Mauricio González Cuervo.
[30] Tal conclusión se desprende del
análisis de la Sentencia T-378 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[32] Sentencia T-062 A de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.
[33] Sentencia T-651 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[34] Al respecto, ver las sentencias T-893 de 2010, M.P. María Victoria Calle
Correa;T-757 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;T-845 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;T-073 de 2013,T-095 de 2013 y T-111 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; entre otras.
[35] Sentencia T-548 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[36] Sentencia T-548 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[37] Sentencia C-800 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] Sentencia T-1165 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[39] Ver Resolución que le negó
pensión a la actora y folios 11, 12 y 13 del cuaderno 2, entre otros
documentos.
[40] En folio 13 del cuaderno 2,se
advierte que ese fue el último cargo que desempeñó antes de ser desvinculada.
[41] Situación que es reconocida por
la misma UGPP y que tiene soporte en otros documentos que aporta la actora.
[42] Equivalentes a poco más de 18
años de servicio.
[43] Ver certificados de factores
salariales (folios 11al13 del cuaderno 2).
[44] Según se desprende de su
historia laboral en esa entidad.
[45] Folio 22 del cuaderno 2.
[46] Al respecto, ver folios 16 y 18
del cuaderno 1.
[47] Folio 49 del cuaderno 2.
[48] Folio 46 del cuaderno 2.
[49] La Sala llegó a esta conclusión luego de consultar su documento de identidad en la Base de Datos Única de Afiliados del Fosyga.
[50] Según historia clínica, visible
a folio 46 del cuaderno 2, la actora sufre “demencia en la enfermedad de
Alzheimer de comienzo tardío (g301+)”, lo cual, a propósito de lo advertido
en ese documento, deriva en “cambios cognitivos consistentes en olvidos,
compromiso de la memoria reciente, repetitiva [sic] (…) alucinaciones visuales
bien estructuradas. Tiene debilidad emocional, en ocasiones es muy agresiva y
en otras llora fácilmente”.
[51] Del folio 44 se extracta un
fragmento de la Resolución N° 4198 de 30 de enero de 2013, en la que la UGPP niega la pensión reclamada. En él se indica que “revisado el expediente no se
encontró Certificación de Factores Salariales desde el 17 de febrero de 1995
hasta el 21 de septiembre de 2000, para poder realizar la liquidación tanto de
aportes como del último año de servicios de acuerdo con el régimen al que
pertenece la peticionaria”.
[52] De la Resolución N° RDP 016976 de 16 de abril de 2013, que resuelve la apelación contra la N° 4198, se lee lo siguiente: “se debe señalar que los factores salariales deberán ser
allegados de manera discriminada, indicándose de forma clara a qué entidad se
realizaron los aportes para pensión, toda vez que la Resolución [sic] que procedió a dar cumplimiento al fallo, señaló que el pago de los aportes
debería realizarse a Colpensiones” (folio 18 del cuaderno 1).
[53]Folios 14 al 23 del cuaderno 2.