T-164-93
Sentencia No
Sentencia
No. T-164/93
ACCION
DE TUTELA-Vigencia/TRANSITO
CONSTITUCIONAL
Debe
existir una diferencia entre las situaciones que generaron una vulneración del
derecho pero que concluyeron en su momento y las que  permanecen en el tiempo
por el no desaparecimiento de su contenido esencial. En relación con las
primeras, revivirlas sería atentar contra el principio de la seguridad
jurídica;  frente a las segundas, es probable que se configure la vulneración
de un derecho fundamental, con fundamento en el principio de retrospectividad,
por lo que la fecha del acto acusado no constituye el factor determinante para
establecer  la improcedencia de la acción de tutela. Lo importante es que la
violación al derecho sea actual, esto es, que persista al momento de
resolverse la tutela.
SERVICIO
PUBLICO DE SALUD-Obligación estatal/PERSONA CON RETARDO MENTAL
Tratándose
de personas que de conformidad con la ley o los reglamentos se encuentran
cobijadas por la seguridad social, el Estado está obligado a prestar la
asistencia médica  siempre y cuando se agoten las exigencias para dar
cumplimiento a tal fin. Si la persona  no se encuentra afiliada a una entidad
de previsión y su situación económica no le permite sufragar los servicios que
solicita,  el Estado se encuentra obligado a la prestación del servicio de
salud a través de las diversas entidades  para todos los habitantes del
territorio nacional, de sus entes descentralizados y de las personas privadas
autorizadas para tal fin, en las condiciones que establece el servicio público
de salud y en la medida en que haya capacidad presupuestal para la cobertura
del servicio. Tratándose de personas que se encuentren en condiciones
económicas, físicas o mentales consideradas como de debilidad manifiesta, el
servicio de salud debe ser  prestado de forma inmediata.
REF:
EXPEDIENTE T-7844
Peticionario:
Napoleón Peña Salazar
Procedencia:
Consejo de Estado
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé
de Bogotá D.C., abril veintisiete (27) de mil novecientos noventa y tres
(1993).
La
Sala Séptima  de Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los
Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa.
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
proceso de tutela identificado con el número de radicación T-7844, adelantado
por Napoleón Peña Salazar.
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió,
para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591, esta Sala de Revisión de la
Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1.
Solicitud.
El
petente, Napoleón Peña Salazar se encuentra pensionado por el Estado y  demanda
por medio de la acción de tutela que la Secretaría de Servicios Administrativos
del municipio de Santiago de Cali le otorgue a su hija ROSAURA PEÑA ARBOLEDA el
derecho a la atención médica, pues aunque ella es mayor de edad, es una persona
con retardo mental, según certificación que adjunta a la solicitud expedida por
el Instituto de Ayuda al Lisiado I.D.E.A.L. Según dicha certificación, su hija
ha recibido el calificativo de PERSONA ESPECIAL, debido a que sufrió falta de
oxigenación cerebral al momento del nacimiento, lo que la incapacitó
permanentemente, entre otras situaciones, para laborar.
Considera
el peticionario que la reiterada negativa de la institución demandada a prestar
los servicios médico-asistenciales, ha desvirtuado el derecho que tienen las
personas, que por su condición mental se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta, a que el Estado las proteja especialmente.
Además,
su  condición económica  no le permite sufragar el cúmulo de gastos que implica
el tratamiento y rehabilitación de su hija.
2.
Fallos.
2.1.
Fallo  del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca               -Sección Segunda-,  providencia del veinticinco (25) de
Septiembre de 1992.
El
a-quo concedió la tutela  y ordenó en consecuencia al Municipio de Cali que
prestara el servicio médico de la peticionaria.
Al
conceder la tutela el Tribunal Contencioso Administrativo  se basó en los
siguientes planteamientos:
Teniendo
en cuenta que la Constitución establece que la vida es el más preciado de los
derechos y que dentro de este marco  las personas que por su condición
económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta tienen derecho a una especialísima protección. Además,
constitucionalmente se establece  que el Estado prestará la atención
especializada a quienes fueren disminuidos físicos, sensoriales y síquicos.
El
Tribunal considera que es inconcebible que se "desconozca la especial
protección que debe brindar el Estado a las personas que están en condiciones
inferiores de supervivencia"; además,  por medio de los reglamentos no
pueden ser limitados  los derechos. En el caso sub-lite las autoridades de Cali
establecían  un límite de edad (23 años) a la atención médica a pesar de tener
la  calidad de "persona especial".
2.2.
Fundamentos de la impugnación presentada por el municipio de Santiago de Cali.
El
Alcalde Mayor del municipio de Santiago de Cali, impugnó la sentencia del
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle y solicitó fuera revocada ésta,
con los siguientes argumentos:
1.
Que según la Ley 4a. de 1976, las entidades obligadas a prestar el servicio
médico actúan conforme a los reglamentos que establecen el modo, tiempo, lugar
y circunstancias por medio de las cuales ha de prestarse la atención que les
corresponde.
2.
Que según el Decreto 732 de 1976, serán los reglamentos de las entidades
obligadas los que determinen las modalidades de extensión de los servicios
médico-asistenciales a parientes y pensionados. De acuerdo a ésta norma el
Municipio de Santiago de Cali estableció mediante decreto el límite de edad y
la calificación para ser atendido en caso de ser beneficiario, límite que fuera
extendido por la Convención Colectiva de Trabajo de 1989 a 23 años,  y que
rigió hasta 1990.
3.
Que el Estado estará en la obligación de velar por aquellas personas que se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, siempre y cuando su
condición económica, física o mental así lo ameriten; en el caso que se trata,
no se dan las  circunstancias de indigencia, pues el señor Napoleón Peña se
encuentra gozando de la pensión de jubilación que asciende a la suma de $92.774
mensuales.
Si
el municipio aceptara cubrir la asistencia de una persona que ya ha sobrepasado
la edad de 23 años, que es la máxima que se establece por los decretos para
prestar el servicio médico a los parientes de un pensionado, habría una clara
violación de la ley.
Finalmente
considera el alcalde del Municipio de Santiago de Cali que:
...Visto
lo anterior [se refiere al estudio normativo vigente], es claro que Rosaura
Peña Arboleda no tiene la condición de indigente en razón a su absoluta
incapacidad económica, pues depende de su padre Napoleón Peña Salazar, quien es
un jubilado del Municipio de Cali, con una pensión actual de $92.774.oo, mesada
ésta superior al salario mínimo mensual establecido por el Gobierno Nacional.
De manera pues, que al no darse y probarse ante el Tribunal la circunstancia de
insolvencia económica exigida por la Constitución, la acción de tutela no ha
debido prosperar.
De
otro lado, el Municipio de Santiago de Cali, no ha cometido ningún abuso o
maltrato contra la hija del solicitante de la tutela, al no acceder a su
petición ilegal de restituirle el servicio médico asistencial, por cuanto de
esta prestación sólo podía gozar hasta la edad de 23 años, la cual se haya
cumplida. Proceder de manera diferente sería violar por parte de la
Administración Municipal lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 4a de 1.976,
su Decreto Reglamentario 732 de 1.976, artículo 7º y la Convención Colectiva de
Trabajo, configurándose con ello una extralimitación de funciones y destinando
dineros públicos para objetos distintos  de los presupuestados, ubicando tales
actuaciones dentro de las conductas punibles de nuestra legislación penal...
2.3.
Fallo del Consejo de Estado -Sala Plena de lo Contencioso Administrativo-,
providencia de veinticinco (25) de noviembre de 1.992.
Considera
el Consejo de Estado  se debe denegar la tutela por improcedente, ya que los
hechos son anteriores a la entrada en vigencia de la Constitución Política de
1991, situación ésta  que excluye de plano la posibilidad de tutelar el
derecho.
No
es dable aplicar la norma constitucional a casos preexistentes a su vigencia,
pues por regla general la ley no se aplica hacia atrás sino para el futuro.
Con
los anteriores argumentos el Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle.
II.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.
Competencia.
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir
sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto No. 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección
que de dichas acciones practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se
verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2.
La tutela y régimen de transición constitucional.
Observa
esta Sala que lo normal en la aplicación de la legislación es que la norma
jurídica rige toda la situación fáctica que acontezca durante su vigencia;
ocurridos los supuestos de hecho del precepto legal se producen las
consecuencias jurídicas de éstos. Es decir, en principio la ley rige para el
futuro, no para el pasado.
El
ordenamiento constitucional en Colombia varió con la Carta del 1991 y, por
tanto, se creó cierta confusión en ese lapso de transición que medió de una
Constitución a otra. Es normal que la evolución constante del derecho genere
conflictos intertemporales debido a que los hechos y actos jurídicos no
producen todos sus efectos bajo la vigencia de una sola norma.
Al
respecto del efecto retrospectivo, Monroy Cabra1
examina la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y encuentra que
"la Corporación hizo entonces, siguiendo el criterio expuesto por el ex
magistrado de la Corte, doctor Manuel José Angarita, desde fines del siglo
pasado, una clara dicotomía entre el efecto retroactivo y el efecto
retrospectivo de la ley, para enmarcar dentro del primero el quebranto legal de
los denominados por nuestra Constitución derechos adquiridos conforme a leyes
anteriores, y la simple acción sobre los desarrollos, las modalidades o las
consecuencias de relaciones jurídicas, situaciones o status en curso. En
la aludida sentencia de 1956 dijo, luego de acoger la terminología y el
criterio adoptados: 'muchas leyes, especialmente las que tocan con cuestiones
de orden público y se encaminan a remediar injusticias sociales existentes, se
dictan no solo con el propósito de evitar que tales injusticias se produzcan en
el futuro, sino de que se eliminen las ya producidas; o, en otros términos, que
su aplicación comprenda las nuevas situaciones y las anteriores, en cuanto,
respecto de estas, no se viole ningún derecho adquirido'."
En
el caso en comento se produce una retrospectividad de los efectos de la
situación que se estudia, ya que el acto acusado2
se dictó bajo la vigencia de la anterior Constitución, pero éste continuó sus
efectos hasta alcanzar la vigencia de la nueva Carta.
Considera
la Corte Constitucional que debe existir una diferencia entre las situaciones
que generaron una vulneración del derecho pero que concluyeron en su momento y
las que  permanecen en el tiempo por el no desaparecimiento de su contenido
esencial. En relación con las primeras, revivirlas sería atentar contra el
principio de la seguridad jurídica;  frente a las segundas, es probable que se
configure la vulneración de un derecho fundamental, con fundamento en el
principio de retrospectividad,  por lo que la fecha del acto acusado no
constituye el factor determinante para establecer  la improcedencia de la
acción de tutela. Lo importante pues es que la violación al derecho sea actual,
esto es, que persista al momento de resolverse la tutela.
El
anterior planteamiento tiene respaldo en las decisiones tomadas por la Corte
Constitucional respecto de hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de
la Constitución de 1.991, pero que trascienden  al momento su análisis por
parte del juez de tutela3
.
3.
Representación de los incapaces en materia de tutela.
El
artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela podrá
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante.
Si
el titular de los derechos no está en condiciones de promover su propia
defensa, su petición puede ser elevada por cualquier persona. En el caso objeto
de estudio,  el padre  de la joven Rosaura Peña Arboleda presentó la solicitud
y adjuntó los certificados que para la legitimación del agenciamiento del
derecho ajeno demuestran su estado de retardo mental.
4.
Atención médica de las personas calificadas como especiales.
4.1.
En cuanto a la salud.
Primero
que todo observa la Corte que  es necesario hacer una distinción entre los
servicios médico-asistenciales debidos por el Estado a las personas cubiertas
por algún tipo de protección o seguridad social  y la obligación del Estado de
atender -sin distinción alguna-, a aquellas personas  que no cuentan con los
recursos necesarios para sufragar por sí mismas la atención médica.
a.
Pensionados.
En
el primer caso  se ubican los pensionados del  Sector Público, oficial,
semioficial y privado, así como los familiares que dependen económicamente de
ellos,  determinados en la ley o en los reglamentos de las entidades obligadas
para disfrutar de los servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos,
hospitalarios, farmacéuticos, de rehabilitación, diagnóstico, y tratamiento,
que las entidades, patronos o empresas tengan establecido o establezcan para
sus dependientes mediante el cumplimiento de las obligaciones sobre aportes a
cargo de los beneficiarios de tales servicios.
El
artículo 7º del Decreto 732 de 1976 consagra que en los reglamentos de las
entidades a cuyo cargo esté el pago de las pensiones deberán estar determinadas
las modalidades de la extensión de los servicios médicos a los parientes de los
pensionados y la cuantía de los aportes de que trata el artículo 7º de la Ley
4a de 1976.
En
este sentido, respecto de los servidores públicos del Municipio de Santiago de
Cali, las prestaciones asistenciales para el caso de los trabajadores oficiales
activos o pensionados y sus familiares beneficiarios, fueron modificadas por la
respectiva  Convención Colectiva de Trabajo,  que en su artículo 22 dispuso lo
siguiente:
Los
padres del trabajador soltero que dependan económicamente de éste, la esposa o
compañera inscrita del trabajador que viva con él bajo el mismo techo, los hijos
legítimos y naturales hasta los veintitrés (23) años de edad, en caso de que
adelanten estudios de tiempo completo o se encuentren incapacitados para
trabajar, tendrán derecho a los siguientes servicios médico asistenciales:
consulta externa, suministro de drogas, intervención quirúrgica, servicio de
odontología completo, servicio de especialistas y superespecialistas, rayos x,
laboratorio y fisoterapia general (negrillas no originales).
Con
fundamento en las normas anteriores se concluye  que el límite máximo de edad
para que los hijos de los pensionados de Municipio de Santiago de Cali
disfruten de los servicios médicos es en principio de veintitrés años. Tal
principio se excepciona cuando se den los requisitos de estudios de tiempo
completo o incapacidad para trabajar, caso en el cual se prolongan
indefinidamente.
La
incapacidad para trabajar  debe estar determinada por examen médico realizado
por la entidad, en el que se establezca la calificación de la invalidez,  que
puede ser permanente total, permanente absoluta y gran invalidez, dependiendo
de la pérdida de la capacidad laborativa.
Así
pues, si el hijo  del pensionado se encuentra incapacitado para trabajar por
causa de invalidez, transtorno mental o retardo mental, ésta situación debe ser
claramente determinada por los médicos de la entidad para que reciba un
especial tratamiento debido a su condición e incluso para que disfrute de la
pensión de jubilación  del padre en caso de la muerte de éste.
b.
Régimen genérico para las personas en general que no gozan de seguridad social.
El
artículo 49 de la Constitución establece:
La
atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo
del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud.
...La
ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los
habitantes será gratuita y obligatoria...
Toda
persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su
comunidad,  la prestación de los servicios de salud es obligación del Estado en
la medida en que el peticionario del servicio no cuente con los recursos
necesarios para sufragarlos.
c.
Régimen especial para los débiles.
No
obstante lo anterior, observa la Corte que dentro de la generalidad consagrada
en el artículo 49 transcrito, debe existir una "discriminación
positiva" en favor de las personas consideradas como especiales, en razón
a que se encuentran  cobijadas por el inciso final del artículo 13 de la
Constitución Política, que determina:
...El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan
(negrillas no originales).
Este
tratamiento peculiar obedece no a su incapacidad laboral  sino que  toda
persona sin distinción alguna merece un trato digno especialmente aquellas que
se encuentren en condiciones de inferioridad.
Así
pues, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que tratándose
de personas que de conformidad con la ley o los reglamentos se encuentran
cobijadas por la seguridad social, el Estado está obligado a prestar la
asistencia médica  siempre y cuando se agoten las exigencias para dar
cumplimiento a tal fin. Si la persona  no se encuentra afiliada a una entidad
de previsión y su situación económica no le permite sufragar los servicios que
solicita,  el Estado se encuentra obligado a la prestación del servicio de
salud a través de las diversas entidades  para todos los habitantes del
territorio nacional, de sus entes descentralizados y de las personas privadas
autorizadas para tal fin, en las condiciones que establece el servicio público
de salud y en la medida en que haya capacidad presupuestal para la cobertura
del servicio.
Igualmente
considera  la Corte Constitucional, que tratándose de personas que se
encuentren en condiciones económicas, físicas o mentales consideradas como de
debilidad manifiesta, el servicio de salud debe ser  prestado de forma
inmediata.
La
Ley 10 de 1.990 regula las modalidades territoriales de prestación del servicio
de salud, según los niveles de atención.
4.
Del caso concreto.
El
artículo 86 de la Carta establece que la acción de tutela procede contra
acciones y omisiones de cualquier autoridad pública cuando quiera que los
derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados.
En
el caso en particular, la tutela es impetrada por el padre de Rosaura Peña
Arboleda, la cual padece un retardo mental por anoxia desde su nacimiento, lo
que la ha imposibilitado para trabajar en forma normal. Sin embargo ella
recibe educación especial y capacitación en el taller de confecciones del
Instituto de Ayuda al Lisiado -IDEAL-, de la ciudad de Cali, así como en el
Centro de Educación Especial -CENDES-.
La
solicitud de extender de servicio médico que se presta a los jubilados a la
señorita Peña Arboleda fue realizada por su padre el 9 de noviembre de 1.990
ante el jefe de Relaciones laborales del Municipio de Santiago de Cali, en la
que expuso la particular situación de su hija.
La
respuesta fue dada mediante el oficio RL-2882 del 14 de noviembre de 1.990 por
el Jefe del departamento de Relaciones laborales de la secretaría de Servicios
Administrativos del Municipio de Santiago de Cali, en la que se informó que
"Si su hija Rosana (sic) Peña Arboleda ya cumplió la edad antes indicada,
no es procedente restituír el servicio médico".
A
pesar de que tanto la solicitud como la respuesta del Municipio fueron
anteriores a la vigencia de la nueva Constitución, lo que sí es cierto es que
la situación de "retardo mental" no desapareció  ni desaparecerá con
el transcurso del tiempo.
Si
nuevamente,  y ya con base en la vigencia de la Constitución de 1.991 el
peticionario Napoleón Peña Salazar hiciera la misma e idéntica petición que
había formulado el 9 de noviembre de 1.990, la respuesta sería la misma, pues
así lo expresó el Alcalde Mayor en el escrito de impugnación, con lo que se
demuestra que la situación de hecho no ha variado y que debe ser analizada a la
luz de la nueva Carta Fundamental. En otros términos, la violación del derecho
es actual.
Razón
por la cual esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional no comparte los
argumentos del Consejo de Estado en cuanto a que la tutela es improcedente por
hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1.991.
Para
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional no existe una vulneración del
derecho fundamental a la seguridad social  de la señorita Rosaura Peña
Arboleda, al negarle el Municipio de Cali los servicios médicos por haber
cumplido ya la edad de 23 años,  por cuanto la entidad encargada de la
prestación del servicio médico no ha certificado el grado de invalidez de la
hija del peticionario y por lo mismo no se ha determinado la incapacidad
laboral que la faculte para continuar recibiendo la atención médica.
Lo
anterior no obsta para considerar que si el Municipio de Santiago de Cali
encuentra que oficialmente se configura una incapacidad laboral con base en la
certificación formal del retardo mental de la señorita Rosaura Peña Arboleda,
le conceda disfrutar de los servicios médicos.
Por
lo tanto, la atención  médica debe solicitarse ante el Hospital Regional,
entidad que deberá atender en forma inmediata y especial a la peticionaria por
tratarse de una persona con una disminución en sus capacidades físicas y
síquicas.
De
todos es conocido que los tratamientos de rehabilitación y los centros de
educación especial son de un elevado costo, por lo que la ayuda médica resulta
un alivio frente a las demás necesidades de una persona catalogada como
"especial", máxime si estas no están compelidas a la productividad en
los términos de las demás personas.
Ahora
bien,  frente a la ausencia de la existencia del requisito de la vulneración
del derecho fundamental, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
no concederá la tutela.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Consejo de Estado -Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo- por las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO:
A
través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, ENVIAR copia de
esta Sentencia al Consejo de Estado -Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo-, al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, al
Señor Alcalde Mayor del Municipio de Santiago de Cali, a la Secretaría de
Servicios Administrativos y Relaciones Laborales del Municipio de Santiago de
Cali, al Centro de Educación Especial -CENDES-, a la Fundación Instituto de
Ayuda al Lisiado "Julio H. Calonje" -IDEAL-, a la Consejería Presidencial
para la Juventud, Mujer y Familia y al Defensor del Pueblo.
Cópiese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 MONROY CABRA, Marco Gerardo. Introducción al Derecho. Sexta Edición.
Editorial Temis. Bogotá. 1983. Pág. 340.
2 Comunicación Rl-2882 del 14 de noviembre de 1.990 proferida por el
Jefe del Departamento de Relaciones Laborales de la secretaría de Servicios
Administrativos  del Municipio de Cali.
3 Cfr, Sentencias T-612 de 1.992 y T-120 de 1.993 de las Salas Cuarta y
Séptime de la Corte Constitucional.