T-041-11
Sentencia T-041/11
Sentencia
T-041/11
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso de habitantes afectados por inundaciones y
deslizamientos generados por las lluvias
PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION
DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Caso en que no se demostró esa afectación
De acuerdo con los hechos y pruebas que
se han relacionado, en especial de conformidad con el informe técnico elaborado
por la Oficina de Prevención y Atención de Desastres de Quibdó, y las
diferentes fotografías del lugar, la Sala concluye que el barrio “El Jardín”,
sector “Las Dalias” del municipio de Quibdó en el que habita la accionante: (i)
es considerado, de conformidad con el POT como zona de alto riesgo por
deslizamientos de tierra; (ii) algunas de las viviendas que fueron construidas
irregularmente sobre taludes inestables, sin autorización de las autoridades y
estudios de terreno, se encuentran en riesgo de deslizamiento; (iii) el
municipio elaboró un plan de contingencia, consistente en la construcción de
obras de protección y en la pavimentación de una calle, los cuales no se han
ejecutado por falta de recursos y por no haberse adelantado obras de
alcantarillado en el lugar; (iv) el ente territorial no ha presentado a
consideración del Fondo Nacional de Regalías el proyecto de financiación, y;
(v) aunque el POT no incluye el sector como zona de amenaza por inundaciones,
es evidente que en la parte baja donde se localiza el sector “El Jazmín”, si
existen viviendas ubicadas en la zona de desbordamiento de la quebrada. A
juicio de la Sala, aún cuando es evidente la afectación del derecho a la
seguridad de los habitantes del sector, como derecho colectivo consagrado en el
artículo 88 de la Constitución que puede ser protegido a través del mecanismo
constitucional de la acción popular, no obra prueba alguna en el expediente que
permita concluir la afectación de los derechos fundamentales alegados por la
actora ni tampoco respecto del grupo de personas que habitan el sector y sus
áreas aledañas, conformado por cerca de 90 personas que no fueron identificadas
dentro del presente trámite, que pertenecen al estrato uno de la población. Para la Corte es claro que en el presente caso no
se han reunido los requisitos de procedencia de la acción de tutela cuando se
afectan derechos fundamentales directamente relacionados con la vulneración de
derechos colectivos, pues no se logró probar que los riesgos por inundaciones y
deslizamientos de tierra estén amenazando o puedan vulnerar derechos subjetivos
de la demandante, de manera tal que amerite la intervención del juez de tutela
y que desplace así la acción popular, que se constituye en el mecanismo eficaz
e idóneo para la protección de los intereses y derechos colectivos de los
habitantes del sector. Pese a lo anterior, la improcedencia de la presente
acción de tutela por la no demostración de la afectación de los derechos
fundamentales de la accionante, no significa, que los habitantes del sector,
quienes no fueron individualizados en la presente tutela, directamente o a
través de su representante, puedan exigir ante las autoridades municipales como
responsables de adoptar la defensa de los derechos colectivos, su protección a
través del mecanismo constitucional de la acción popular ante la evidente
vulneración de tales derechos
RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA
PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES Y DEBER DE REUBICACION–Caso de hogares situados en zonas de alto riesgo
Destaca la Corte la responsabilidad que
recae sobre la Alcaldía Municipal de Quibdó, pues a pesar de tener plenamente
identificada la alarmante situación por la que atraviesa la comunidad, bien a
través del informe técnico elaborado por la Oficina de Prevención y Atención de
Desastres, o de los diferentes diagnósticos elaborados por el COPLAD y de la
Dirección de Gestión del Riesgo, que arrojaron como resultado que el sector
fuera priorizado en el POT como de alto riesgo por deslizamientos, y de haber
señalado claramente las obras de adecuación que se deben adelantar como parte
del plan de contingencia que trazó la propia administración municipal, no han
adoptado las medidas tendientes a prevenir y mitigar los efectos de los
deslizamientos de tierras en el sector o de las inundaciones en los barrios
aledaños, ni tampoco adelantaron las gestiones pertinentes tendientes a la
consecución de los recursos para tales efectos. De la misma forma, la negligencia de la Alcaldía
Municipal es evidente si se tiene en cuenta que a pesar de tener pleno conocimiento
de la existencia de personas que residen en un sitio de alto riesgo, a la fecha
no ha procedido a la reubicación de sus habitantes, no obstante que de
conformidad con lo expuesto en precedencia, es obligación de los alcaldes
levantar y mantener actualizado un inventario de las zonas que presenten altos
riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o
sujetas a deslizamientos, así como proceder a la reubicación de los habitantes
que residan en tales sectores, cuando se presentan tales circunstancias.
Referencia:
expediente T-2.551.210
Acción de tutela instaurada por María Ulda Lloreda Lloreda contra el
Municipio de Quibdó.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Bogotá
D.C. tres (3) de febrero de dos mil once (2011).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María
Victoria Calle Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Quibdó, en la
acción de tutela instaurada por María Ulda Lloreda Lloreda contra el Municipio
de Quibdó.
I. ANTECEDENTES
El pasado veintinueve (29) de octubre de dos
mil nueve (2009) la ciudadana María Ulda Lloreda Lloreda interpuso acción de
tutela ante el Juzgado Segundo Civil Municipal de Quibdó solicitando el amparo
de sus derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad física,
vivienda digna, medio ambiente y petición, los cuales en su opinión, han sido
vulnerados por el Municipio de Quibdó.
De acuerdo con la solicitud de tutela y
las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta sus pretensiones
en los siguientes:
Hechos
1.- La ciudadana María Ulda Lloreda
Lloreda, quien reside en el barrio “El Jardín”, sector las “Dalias”, del
municipio de Quibdó, afirma que los habitantes “ubicados en la parte baja de
este sector se encuentran en inminente peligro debido a que las viviendas están
a punto de desaparecer o destruirse, la vida de las personas que habitan este
lugar se encuentra en riesgo como consecuencia de las lluvias que ocasionan
inundaciones y acrecimiento de la yesca y que ha producido notorias grietas y
huecos en la calle del sector y que ha ocasionado en repetidas ocasiones
derrumbamiento de la loma en cuya ubicación se encuentran las casas.”
2.- Explica la peticionaria que como
consecuencia de lo anterior,“se ha generado el derrumbamiento de
aproximadamente 3 casas y con ello no solo desplazamiento de estas familias, si
no de otras familias que pese a todavía no estar destruida de manera total su
hogar se han visto en la penosa obligación de abandonar este sitio pues la
zozobra, el miedo e incertidumbre y sobre todo la estructura física de sus
casas se encuentran en imposibilidad de ser habitadas pues las grietas del
suelo las han destruido lentamente estando al borde del colapso”.
3.- Indica la petente que los
habitantes del barrio “se encuentran atemorizados porque en cualquier
momento se puede ocasionar una catástrofe o un hecho lamentable porque se
avecina el derrumbamiento de las casas si no se toman medidas urgentes pues
estas personas no tienen la posibilidad de reubicarse en otro ligar (sic) debido
a las condiciones económicas o porque ya han pasado gran parte de sus vidas en
esos domicilios”
4.- El Municipio de Quibdó, sostiene
la accionante, ha sido negligente, pues pese al requerimiento hecho por la
comunidad en escrito presentado el 16 de febrero de 2009, y al derecho de
petición que elevó ante la Alcaldía de Quibdó el 4 de septiembre de 2009,
solicitando se tomen las medidas pertinentes para atender dicha situación,
hasta la fecha el municipio no ha realizado ninguna acción tendiente a mitigar
los efectos generados por las lluvias o por evitarlos, ni tampoco ha recibido
respuesta alguna a sus peticiones.
Solicitud de Tutela
5.- Con fundamento en los hechos narrados,
la ciudadana María Ulda Lloreda Lloreda solicitó la protección de sus derechos
fundamentales a la vida, seguridad e integridad física, vivienda digna, medio
ambiente y petición y además que el ente municipal: (i) designe “un perito
que de acuerdo a sus conocimientos técnicos-científicos realice un estudio
sobre la zona que le permita establecer cual es la obra a ejecutar y que
permita eliminar el riesgo amenaza de manera eficiente y en el menor tiempo
posible. Y consecuente con ello la materialización de la obra.”; y además,
(ii) “destine los recursos y apropiaciones presupuestales de acuerdo a lo
que el perito determine, en pro del mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes y con ello evitar una situación mayor como una catástrofe.”
Respuesta de la entidad demandada
6.-  La parte accionada por
medio de escrito del 6 de noviembre de 2009, en forma extemporánea respondió la
acción de tutela de la referencia y solicitó denegar el recurso de amparo, al
considerar que no es cierto como lo afirma la accionante que la administración
municipal haya sido negligente, puesto que cuenta con un comité local de
prevención y atención de desastres que está adelantando la revisión y
diagnóstico de la situación del barrio “el jardín”, sector de las “Dalias”,
aunque no cuenta con el dinero necesario para la ejecución de las obras.
También afirmó que la problemática que se
suscita en la comunidad que habita el lugar, se debe a que “las personas
invaden terrenos y construyen en laderas y lugares de alto riesgo poniendo en
peligro su vida”, además las edificaciones se han realizado en
contravención de las disposiciones legales que regulan la materia y sin
solicitar licencia de construcción o un estudio del suelo que permita advertir
las fallas que presentan los terrenos. A pesar de las campañas que ha desarrollado la Alcaldía por radio,
televisión y prensa para darle a conocer a las personas los riesgos que se
suscitan al edificar en las zonas denominadas de alto riesgo, el esfuerzo ha
sido infructuoso pues “el ciudadano supone erróneamente que en caso de
catástrofe deberán ser reubicados y además se le debe brindar todo tipo de
ayudas económicas…”.
Por último, adjuntó el oficio de fecha 6
de noviembre de 2009, suscrito por el Secretario de Obras Públicas del
Municipio de Quibdó, mediante el cual pone en conocimiento de la Alcaldía, el
plan de contingencia elaborado por el equipo interdisciplinario conformado por
el Comité Local de Gestión de Riesgo- CLOPAD y la Alcaldía Municipal para
atender los deslizamientos de tierra que se vienen presentando en sitios
críticos del municipio y en el Barrio Las Dalias, que considera deben ser
objeto de intervención mediante la construcción de obras de protección. En el
mencionado oficio informó también, que ante la falta de recursos el ente
municipal presentó ante el Fondo Nacional de Regalías, cinco proyectos para los
barrios Las Margaritas, Sector Chicharronal, El Jardín, Sector el Jazmín, Medrano,
Sector Piñal, Minuto de Dios y el Paraíso “y próximamente aspiramos trabajar
el proyecto CONSTRUCCION DE OBRAS DE PROTECCION EN EL BARRIO JARDIN SECTOR LAS
DALIAS con un costo de CUARENTA Y SEIS MILLONES CINCUENTA Y CUATRO MIL PESOS
SETECIENTOS CINCUENTA MIL PESOS MCTE ($46.054.750).”
De igual manera, explicó que la
administración municipal ha implementado el programa “TODOS PONEMOS, TODOS
GANAMOS”, consistente en que previa identificación de la necesidad de la
colectividad, busca que con la colaboración de ésta se desarrollen proyectos
que brinden soluciones a la necesidad en cuestión, los cuales deberán ser
financiados por la comunidad beneficiaria mediante el aporte del 30% del costo
total de los materiales en cemento. Bajo
el mencionado programa, la pavimentación de la vía que se solicita, indica la
entidad demandada, tiene un costo de veintiocho millones ciento setenta y siete
mil pesos ($28´177.000.oo).
Adicionalmente, mediante escrito allegado
con el 11 de noviembre de 2009 con posterioridad a la contestación de la
demanda, la Alcaldía Municipal adjuntó copia de la respuesta al derecho de
petición presentado por la accionante, suscrito por el Secretario de
Infraestructura del municipio, en el que se le informa acerca de las obras de
protección para atender los deslizamientos de tierra que se vienen presentando
en el Barrio Las Dalias y la necesidad de gestionar ante el Gobierno Nacional
los recursos necesarios para su construcción.
Decisión judicial objeto de revisión
Sentencia de Única Instancia
7.- El Juzgado Segundo Civil Municipal de
Quibdó denegó el amparo solicitado por considerar que la acción de tutela
impetrada es improcedente por existir otro mecanismo de defensa judicial, como
es la acción popular para proteger los derechos colectivos de la comunidad que
se ubica en el bario El Jardín, sector Las Dalias, para la cual la actora no
está legitimada para actuar, pues no acreditó representar los habitantes de
dicho sector. Tampoco se demostró la amenaza inminente a los derechos
individuales de la actora, pues de la inspección realizada al lugar de los
hechos se tiene que su vivienda “está a muchos metros de distancias (sic)
de la quebrada, está ubicada en la calle que contiene pavimento, está en
buenas condiciones de mantenimiento y seguridad, no está ubicada en zona de
alto riesgo a simple vista y en definitiva el despacho no observó que la misma
se encuentra en peligro por los hechos allí señalados.”
Declaró la cesación de la vulneración del
derecho de petición, teniendo en cuenta que, aunque de manera tardía, la
Alcaldía Municipal profirió respuesta a la petición reclamada por la actora y
además conminó al Alcalde del municipio para que se abstenga de incurrir en
conductas dilatorias y violatorias de los derechos fundamentales de los
administrados y en lo sucesivo se de respuesta oportuna a las peticiones que se
presenten en cumplimiento de los términos legales so pena de las sanciones
pertinentes.
Elementos probatorios de relevancia que
obran en el expediente
10.- En el cuaderno principal se
encuentran las siguientes pruebas relevantes:
- Derecho de petición de fecha 11 de
septiembre de 2009, mediante el cual la apoderada judicial de la señora Ulda
María Lloreda Lloreda, le solicita al Alcalde de Quibdó la designación de un
perito que determine la obra que se debe ejecutar para eliminar el riesgo o la
amenaza del sector y destine los recursos y las apropiaciones presupuestales
para realizar las obras necesarias (fl.14).
- Derecho de petición de fecha 16 de
febrero de 2009, mediante el cual el Presidente de la Junta de Acción Comunal
Barrio el Jardín, le solicita al Secretario de Planeación de la Alcaldía de
Quibdó que diseñe el paso que de las lomas de Las Dalias conduce al Sector
Jazmín parte baja y además, realice la reparación de la Casa Comunal del Barrio
Jardín (fl.16).
- Fotografías del Sector (fl.17 y 18).
- Oficio de fecha 6 de noviembre de 2009,
suscrito por el Secretario de Infraestructura Municipal, mediante el cual pone
en conocimiento de la Alcaldía Municipal el plan de contingencia para el sector
Las Dalias (fl.24)
- Presupuesto para la pavimentación del
barrio Jardín, Sector Las Dalias, por valor de $28.177.000.oo (fl.26).
- Presupuesto para la construcción de
escalinatas y obras de protección en el barrio Jardín, Sector Las Dalias por
valor de $46.054.750.oo (fl.27).
- Oficios suscritos por el Alcalde del Municipio
de Quibdó de fecha 27 de octubre de 2009, mediante los cuales presentó a
consideración del Fondo Nacional de Regalías los proyectos para construcción de
muros de contención para cinco barrios, para su financiación con recursos de
regalías (fls. 29 a 33).
- Acta de la Comisión Técnica del Comité
Local de Prevención y Atención de Desastre llevada a cabo el 3 de agosto de
2009 para definir los sectores identificados como críticos que deben ser objeto
de intervención mediante la construcción de obras de mitigación (fl.34).
- Diligencia de inspección judicial
practicada el 9 de noviembre de 2009 por el Juzgado Segundo Civil Municipal de
Quibdó al barrio el Jardín, Sector Las Dalias (fl.55).
- Oficio de fecha 6 de noviembre de 2009,
mediante el cual el Secretario de Infraestructura del Municipio de Quibdó, en
respuesta al derecho de petición interpuesto por la accionante el 16 de febrero
de 2009, le informa sobre las obras de protección que se deben adelantar para
evitar los deslizamientos de tierra del sector, el presupuesto, el valor de las
mismas y las gestiones para la consecución de los recursos necesarios para su
ejecución (fls.33 a 42).
Actuaciones surtidas en sede de tutela.
8.- Mediante auto del 21 de mayo de 2010[1], el
Magistrado Sustanciador dispuso ordenar de manera oficiosa la vinculación del
Departamento Nacional de Planeación – Fondo Nacional de Regalías, para que se
pronunciara acerca de las pretensiones y el problema jurídico que plantea la
acción de tutela de la referencia. En el mismo Auto la Corte Constitucional
solicitó también a la citada entidad informar de manera detallada y justificada
si: (i) transfiere y en qué monto algún tipo de recurso al municipio de Quibdó;
(ii) cuál es la destinación especifica de esa clase de recursos; (iii) cuál es
el procedimiento para la adjudicación de los mismos por parte de esta Entidad;
(iv) Cuáles son los requisitos y el trámite que se deben cumplir para la
asignación de aquéllos; (v) existe algún tipo de solicitud por parte del
municipio de Quibdó para solventar la situación de emergencia que se presenta
en el barrio “el jardín”, sector las “Dalias”; de ser así, (vii) en qué estado
se encuentra dicha solicitud; y finalmente, (vii) si a la fecha ha desembolsado
algún dinero para conjurar la antedicha situación.
En escrito radicado el 4 de junio de 2010[2], el apoderado
especial del Departamento Nacional de Planeación – Fondo Nacional de Regalías, acreditó
el cumplimiento del requerimiento de la Corte, para lo cual aportó la respuesta
suscrita por la Directora de Regalías del DNP a los interrogantes planteados en
la mencionada providencia y precisó previamente que, durante el trámite de las
instancias la entidad no fue vinculada, notificada o llamada en garantía.
En su escrito, explicó la funcionaria que la
asignación específica de los recursos del Fondo Nacional de Regalías – FNR así
como de la distribución del saldo, se realiza de conformidad con lo previsto en
el artículo 361 de la Constitución Política y en la Ley 141 de 1994[3], modificada
por la Ley 756 de 2002[4].
La mencionada Ley, el Decreto 416 de 2007 y otras normas internas, determinan
también los criterios para la viabilidad, los requisitos básicos y el
procedimiento que debe adelantar la entidad territorial para la elegibilidad de
los proyectos de inversión a ser financiados con asignaciones del FNR en los
diferentes sectores y para la priorización de los mismos, cuyos recursos, en
virtud del principio de legalidad del gasto (art. 345 C.P.), deben presupuestarse anualmente, a través de la ley de presupuesto.
En relación con las preguntas i. y ii. planteadas por la
Corte, indicó que el presupuesto del FNR no tiene ningún rubro dirigido
específicamente al municipio de Quibdó, toda vez que la destinación específica
de los recursos se hace solamente por disposición legal y en la Ley 141 de 1994
y sus modificaciones no se contempla dicha destinación específica.
Adicionalmente informó, que durante el periodo 2002 – 2010 no se le ha asignado
recursos a ese municipio.
Respecto de las pregunta iii .y iv. afirmó que, el
artículo 3° de la Ley 141 de 1994 y sus normas reglamentarias consagran el
procedimiento y los requisitos que se deben agotar para la presentación,
viabilización y aprobación para la elegibilidad de los proyectos de inversión
que van a ser financiados con asignaciones del FNR.
Finalmente respecto de las preguntas v. y vi.,
manifestó que de acuerdo con la base de datos que reposa en la Dirección de
Regalías del DNP, los proyectos presentados por el municipio de Quibdó,
corresponden a la construcción de muros de contención en el Barrio El Paraíso,
el Jardín – Sector el Jazmín, Las Margaritas- Sector Chicharronal, Medrano-Sector
Piñal y Minuto de Dios del Municipio de Quibdó, los cuales fueron remitidos el
12 de noviembre de 2009 al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial para emitir el concepto de viabilidad y el registro en el Banco de
Proyectos de Inversión.
De la misma forma, mediante oficio recibido en la
Secretaría General de esta Corporación el 4 de junio de 2010[5], el apoderado especial
del DNP presentó incidente de nulidad por considerar que en el trámite de la
acción de tutela no se le notificó de la admisión de la demanda, de las
actuaciones que se surtieron, ni de la decisión que ahora se revisa, no
obstante que la vinculación efectuada por decisión de la Corte Constitucional
mediante Auto del 21 de mayo de 2010, afecta a su representada y no suple su
vinculación efectiva para el efecto de garantizar su derecho de contradicción y
de defensa, puesto que la entidad no tuvo la oportunidad de hacerse parte, contestar
la demanda, solicitar pruebas y ejercer los recursos pertinentes previstos en
la normatividad, con lo cual tampoco se garantiza el ejercicio de la doble
instancia, pues en la práctica la acción se convertiría en un proceso de única
instancia, lo cual sería vulnerador de sus derechos fundamentales y del
procedimiento de la acción de tutela.
Mediante Auto No.309 del 14 de septiembre de 2010[6], la Sala
Octava de Revisión, resolvió denegar la solicitud de nulidad y en su lugar
tener por vinculado al proceso a la entidad para continuar con el trámite de
revisión, en aplicación de los principios de eficacia, celeridad y economía
procesal que rigen el trámite de la acción de tutela, con el fin de evitar la
dilación del mismo y atendiendo los intereses y derechos fundamentales
involucrados. Además, para garantizar el derecho de contradicción y de defensa
se dispuso que, en su condición de tercero con interés legítimo en el resultado
del trámite de la presente acción, se le permita pronunciarse sobre el
contenido de la acción de tutela de la referencia, en especial en relación con
las pretensiones, medios de prueba y el problema jurídico que allí se plantea.
Por lo anterior, mediante Oficio radicado el 13 de
octubre de 2010 en la Secretaría General de esta Corporación[7], el apoderado especial de
Departamento Nacional de Planeación, dio respuesta a la acción de tutela en los
siguientes términos:
En relación con los hechos de la demanda afirma que no
le constan, dado que no está dentro de sus funciones la atención a este tipo de
emergencias y además los municipios gozan de autonomía administrativa para la
gestión de sus intereses.
Respecto de
la primera pretensión planteada en la demanda, según la cual se reclama un
pronunciamiento de la administración municipal sobre el asunto en mención,
sostiene que la misma no puede prosperar por cuanto la petición no fue
presentada ante la entidad. Estima que tampoco puede prosperar la segunda
pretensión, según la cual se requiere la designación de un perito para que
determine cual es la obra a ejecutar, toda vez que de conformidad con lo
previsto en el Decreto 919 de 1989, corresponde a los Comités Regionales y
Locales para la Prevención y Atención de Desastres presididos por el gobernador
o el alcalde, tomar las medidas preventivas de recuperación y mitigación y
elaboración de los estudios técnicos y diseños de las obras civiles tendientes
a estabilizar el terreno del sector en el que reside la accionante, siguiendo
los lineamientos trazados por la Dirección de Gestión de Riesgo del Ministerio
del Interior y de Justicia. Considera que no procede la tercera pretensión,
toda vez que la competencia para la ordenación del gasto en el municipio de
Quibdó, no le compete al DNP sino al Alcalde municipal, en desarrollo de la
autonomía que tienen los entes territoriales en temas presupuestales.
Ahora bien, agregó que el municipio de Quibdó recibe
recursos de diferentes fuentes, entre ellas del Sistema General de Participaciones,
de regalías directa y recursos propios por ingresos tributario y no
tributarios, para cuya ejecución, como todas las entidades territoriales goza
de autonomía dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
Adicionalmente explicó, en los mismos términos que lo
hizo la Directora de Regalías en oficio allegado por el apoderado especial del
DNP del 4 de junio de 2010, para acreditar el cumplimiento del requerimiento de
la Corte efectuado mediante Auto del 21 de mayo de 2010, que el Consejo Asesor
de Regalías determina las pautas y los requisitos que deben cumplir las
entidades territoriales para la adecuada utilización de los recursos
provenientes del FNR, así como también los criterios para la viabilidad,
requisitos básicos y el procedimiento que debe adelantar la entidad territorial
para la elegibilidad de los proyectos de inversión a ser financiados con
asignaciones del FNR en los diferentes sectores y para la priorización de los
mismos, cuyos recursos, en virtud del principio de legalidad del gasto (art.345
C.P.) deben presupuestarse cada año, a través de la ley de presupuesto.
En el caso
que se analiza, reiteró que los proyectos remitidos por el Alcalde del
municipio de Quibdó al FNR relacionados con la construcción de muros de
contención en el Barrio El Paraíso, el Jardín – Sector el Jazmín, Las
Margaritas- Sector Chicharronal, Medrano-Sector Piñal y Minuto de Dios del
Municipio de Quibdó, fueron enviados el 12 de noviembre de 2009 al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para emitir el concepto de
viabilidad y el registro en el Banco de Proyectos de Inversión en caso de
resultar viables, los cuales aún no han sido devueltos al Fondo.
Sostuvo que
corresponde al municipio de Quibdó, “evaluar la posibilidad de presentar un
proyecto de inversión encaminado a construir las obras de protección que sean
necesarias para evitar el deterioro de las viviendas allí ubicadas por causa de
las lluvias, en los términos, y con el cumplimiento del procedimiento y de los
requisitos establecidos en el decreto 416 de 2007, con el objeto de obtener la
financiación con recursos del Fondo Nacional de Regalías.” Precisa que no
tiene conocimiento que el municipio de Quibdó haya presentado “un proyecto
de inversión que tenga por objeto solucionar la situación presentada con el
Sector Las Dalias del Barrio El Jardín, de que trata el escrito de tutela de la
accionante”, que además se encuentre previamente viabilizado e inscrito en
el BPIN por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial.
9.- En el
Auto del 21 de mayo de 2010, el Magistrado Sustanciador también dispuso ordenar
de manera oficiosa la vinculación del Ministerio del Interior y de Justicia –
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, para que se
pronunciaran acerca de las pretensiones y el problema jurídico que plantea la
acción de tutela de la referencia. En el mismo Auto adicionalmente solicitó al
Ministerio que informe de manera detallada y justificada si: (i) tiene
conocimiento de la situación que se presenta en el barrio “el jardín”, sector
las “Dalias” en el municipio de Quibdó, en caso afirmativo envíe a esta
Corporación toda la información que tenga en su poder; en caso contrario
explique por qué no ha tenido conocimiento de ésta; y (ii) qué acciones
concretas ha tomado dicha entidad para conjurar la situación que se presenta en
ese sector.
La Directora
de Gestión de Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, en oficio
radicado en la Secretaría de la Corte el 8 de junio de 2010[8], dio respuesta al
requerimiento para precisar en primer lugar que revisada la base de datos sobre
“REPORTE DE EMERGENCIAS Y APOYO DEL FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES” de los años 2005 a 2010, “no se encontró reporte alguno relacionado con la situación en que se encuentran los
habitantes del Barrio El Jardín, sector las Dalias en el municipio de Quibdó.”
Agregó que
corresponde a las autoridades municipales y departamentales, atender y tomas
las medidas preventivas y de recuperación y mitigación, elaborar los estudios
técnicos, diseños y obras civiles tendientes a estabilizar el terreno para
mitigar el fenómeno de remoción en masa que se presenta en el Barrio el Jardín,
Sector Las Dalias. No obstante lo anterior, como consecuencia de la ola
invernal que ha afectado de manera continua al municipio de Quibdó, la
Dirección de Gestión, ha entregado apoyos en dinero, mediante giros directos a la
Alcaldía, en el año 2005 por valor de $40.000.000, en el 2006, por $45.000.000
y en el 2008 por $191.913.000. De la misma forma en el 2006, la Dirección
declaró la situación de calamidad pública por la fuerte ola invernal que afectó
11 barrios del municipio, la cual fue declarada nuevamente en el año 2008, con
el objeto de atender la emergencia causada por el invierno, para lo cual se
solicitó al Ministerio de Ambiente, el trámite de asignación de subsidios de vivienda
y se exhortó al Comité Local de Prevención y Atención de Desastres de Quibdó,
elaborar un plan de acción específico que debía llevarse a cabo bajo la
coordinación del Comité Regional del Departamento del Chocó.
Por lo anterior, concluye que: “1.- la Dirección de
Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, atendió
oportunamente la solicitud de apoyo presentada por el municipio que así lo
solicitó, a través del Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres.
2.- Que los hechos descritos en la Acción Popular, le cabe la presunción de
estar amparados en la verdad y veracidad de los sucesos, así como en la buena
fe de los accionantes, a pesar de que no le constan a la Dirección, ni ha sido
notificada de los mismos antes de que se impetrara la Acción de Tutela. 3.- No
le asiste responsabilidad alguna a la Dirección de Gestión del Riesgo frente a
los hechos descritos por los accionantes.”[9]
10.- En el auto del 21 de mayo de 2010, adicionalmente
esta Corporación solicitó la práctica de pruebas requeridas para lograr el
pleno esclarecimiento del asunto sometido a revisión. Para tal efecto, requirió
al municipio de Quibdó para que suministrara información detallada y completa:
(i)
Con respecto al barrio “el
jardín”, sector las  “Dalias”: (i) Si de acuerdo con el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) del municipio de Quibdó aquél es considerado de alto riesgo y
cuáles son las razones para que se encuentre dentro de esa categoría; (ii)
Cuántas personas lo habitan y se ven afectadas por las inundaciones y el
desbordamiento de las quebradas aledañas que se suelen ocasionar por las
frecuentes lluvias que caen en dicho lugar y a qué estrato socioeconómico
pertenecen; y (iii) Qué número de  hogares ubicados allí amenazan ruina o están
en peligro, debido a la situación antes descrita. Así mismo se solicita el
envío de un mapa actualizado de la zona en cuestión.
(ii)
Con referencia a los PLANES
y PROGRAMAS relacionados con el referido sector: (i) Si existe un
cronograma de actividades tendientes a solucionar la emergencia que padecen los
habitantes de dicho territorio; en caso afirmativo, en qué consisten; (ii) Qué
acciones concretas ha tomado el municipio para mitigar los daños ocasionados
por las inundaciones y el desbordamiento de las quebradas aledañas; (iii) Si ha
realizado estudios técnicos sobre la situación que se vive en el barrio “el
jardín”, sector las “Dalias”; en caso afirmativo, adjunte copia de éstos e
indique cuáles son las conclusiones y las soluciones que aquéllos señalan; en
caso contrario, explique detalladamente las razones por las cuales no se han
llevado a cabo tales estudios; (iv) Si existen medidas encaminadas a la
reubicación de los habitantes del mencionado territorio o planes de acción que
las contemplen; de ser así indique si éstas han sido concertadas con la
comunidad.
(iii)
En relación con los RECURSOS
destinados a la atención de la problemática existente en el barrio “el
jardín”, sector las “Dalias”: (i) Si en el Plan de Desarrollo municipal se
prevén medidas para conjurar la situación del mencionado territorio y si en el
presupuesto actual del municipio existe alguna partida presupuestal destinada a
evitar la causación del daño, atender a las victimas y conjurar los daños
ocasionados por las inundaciones y el desbordamiento de las quebradas aledañas
en el barrio “el jardín”, sector las “Dalias” o para la reubicación de la
población que habita en dicho territorio de ser necesario, en caso afirmativo a
cuánto ascienden aquéllas; (ii) Cual es el origen de los recursos que se
destinan para solucionar este tipo de situaciones; (iii) Si la Nación
transfiere alguna clase de recursos para estos efectos; (iv) Si alguna otra
entidad de carácter publico transfiere algún tipo de recursos; y (v) Cuál es el
monto de éstos; y (vi) Qué monto de éstos recursos se destinan específicamente
para la situación que se presenta en el barrio “el jardín”, sector las “Dalias”.
Mediante Auto del 17 de junio de 2010[10], la Secretaría General
informó que vencido el término probatorio no se recibió comunicación alguna del
Municipio de Quibdo. Por lo anterior, con el fin de reunir las pruebas necesarias
para adoptar la decisión en el asunto de la referencia, en el Auto No.309 del
14 de septiembre de 2010 se requirió nuevamente al ente territorial para que
suministrara la información conforme se le solicitó en el auto del 21 de mayo
de 2010 y además, informara sobre:
(i)
Que trámite y en que estado
de avance se encuentra el proyecto “CONSTRUCCION DE OBRAS DE PROTECCION EN EL
BARRIO JARDIN SECTOR LAS DALIAS “por valor de ($46.054.750). En caso de no
haberse ejecutado explique la razón y allegue la documentación pertinente; (ii)
Que trámite y en que estado de avance se encuentra el componente “Todos
Ponemos, Todos Ganamos”, denominado “Suministro de materiales para la
pavimentación del Barrio Jardín Sector las Dalias de la Ciudad de Quibdó”, por
valor de $28.177.000.oo. En caso de no haberse ejecutado, explique la razón y
allegue la documentación pertinente.
(ii)
En relación con las
funciones que le corresponde adelantar al Comité Local para la Prevención de
Atención de Desastres que dirige el Alcalde del Municipio, indique: (i) que
acciones, planes o actividades ha adelantado el Comité para identificar las
condiciones de vulnerabilidad y evaluación de riesgos en el barrio Jardín,
sector Las Dalias. En caso de no hacerse adelantado, indique la razón; (ii) que
acciones de coordinación ha adelantado con el nivel Departamental o con otras
entidades públicas o privadas, para atender la emergencia o para ejecutar los
planes trazados. En caso de no haberse adelantado, indique la razón.
En todo caso, deberá anexar a la respuesta todas las
actas del Comité en las que se haya discutido concretamente los hechos a que se
refiere la tutela de la referencia en relación con el barrio Jardín, Sector las
Dalias de Quibdó.
Mediante oficios recibidos en la Secretaría General de
esta Corporación el 24 de noviembre de 2010 y 15 de diciembre de 2010, el Alcalde
del municipio de Quibdó dio respuesta a los requerimientos de la Corte en los
siguientes términos:
Ø Con relación a las preguntas sobre el Barrio “El Jardín”, Sector “Las
Dalias”, se pronunció en la siguiente forma:
(i)
De acuerdo con el Plan de
Ordenamiento Territorial de Quibdó “no es considerado como un sector de alto
riesgo, en lo concerniente a inundaciones, el POT lo clasifica como un sector
que esta localizado en zona de inestabilidad potencial (ZIP), las cuales conforman
las unidades de colinas bajas de Quibdó, estas presentan fuertes pendientes en
la mayoría de los casos para la construcción de viviendas…, en este sector la
vulnerabilidad depende de factores económicos y culturales (falta de estudio
geotécnicos definitivos, control sobre las construcciones, manejo de aguas
residuales entre otros); fenómenos hidrometereológicos y geomecánicos, por
tanto el riesgo en algunas edificaciones es alto por estar construidas sobre
taludes potencialmente inestables”.
(ii)
Respecto al número de personas que
habitan el sector, manifestó que se encuentra habitado “por veinticuatro
viviendas en las cuales viven un total de noventa personas”, que pertenecen
al estrato socioeconómico uno de la población, quienes “no son afectadas por
inundaciones, ya que esta localidad está localizada en la zona de colinas bajas
de Quibdó (58 metros sobre el nivel del mar)”.
(iii)
En relación con las viviendas que
se encuentran en peligro por la inundación de la quebrada del sector, indicó “ninguna
de las viviendas del sector está en zona de riesgo por inundación ya que la
parte más baja de la zona pertenece al sector el jazmín y no al de las dalias
como lo pretende hacer notar el accionante”. Agregó que pese a los esfuerzos
que hace la administración, la población civil continúa realizando
asentamientos de manera irregular, evadiendo los controles que ejercen sus
funcionarios.
Ø Con relación a las preguntas sobre los PLANES y PROGRAMAS del
sector indicó en su orden:
(i) En relación con el cronograma de actividades
tendientes a solucionar la emergencia y (ii) las acciones concretas para
mitigar los daños ocasionados por las inundaciones, indicó que no existen
planes o programas dirigidos a mitigar los efectos de las inundaciones “por
que el sector no está localizado en zona de amenaza por inundaciones”. Agregó
que en el Plan de Ordenamiento Territorial, dentro de las zonas de amenaza por
inundación alta o baja, no se encuentra incluido dicho sector, “pero en este
mismo se establecen zonas de expansión y de protección de cuerpos de agua (ríos
y quebradas) con aislamientos y retiros mínimos de treinta metros (30 mts) en
sectores aledaños al sector en cuestión”. Explicó que a través de la Oficina
de Prevención y Atención de Desastres, el CLOPAD y la Secretaria de Planeación
Municipal se han realizados estudios para identificar los sectores de riesgo y
evitar las ocupaciones y la afectación de sus residentes por los
desbordamientos de ríos y quebradas. De la misma forma, informó que la
administración municipal inició la proyección del macroproyecto de canalización
de las dos grandes quebradas existentes que terminaría con las dificultades de
inundaciones en el municipio de Quibdó.
(iii) En relación con los estudios técnicos manifestó
que para el barrio El Jardín, existe un estudio general de amenazas, bien por
deslizamientos o por inundaciones.
(iv) En cuanto a las medidas de reubicación, indicó
que en el documento preliminar del Plan de Gestión de Riesgo, se establecen las
medidas estructurales y no estructurales, para riesgo actual y futuro, con
costos y posibilidades de reasentamiento de poblaciones vulnerables.
Ø Respecto a los RECURSOS destinados para la atención de la
problemática existente en el sector aludido, explicó que existe un rubro
destinado a la atención y prevención de desastres en el municipio de Quibdó,
cuyos recursos provienen del sistema general en un 50% y con recursos propios
en el otro 50%, sin que se reciban transferencias de ninguna otra entidad. El
monto total es de $164.000.000, dentro de lo cual no existe una partida
específica para atender la situación que se presenta en el sector de “Las
Dalias”. No obstante, explica que se han iniciado en conjunto con la sociedad,
proyectos para la construcción de muros y la pavimentación de la vía y que “la
problemática existente en la comunidad en mención no se presenta por
inundación.”
En relación con los nuevos requerimientos realizados
por la Corte Constitucional mediante Auto No.309 del 14 de septiembre de 2010,
el Alcalde del municipio de Quibdó respondió:
(i)
Respecto de las obras de
protección por valor de $46.054.750, indicó que “la obra en mención no se ha
podido realizar entre otros por problemas presupuestales, además para cada
vigencia se establecen una (sic) prioridades a nivel de inversión y de
impacto social atendiendo los lineamientos expuestos en el Plan de Desarrollo,
además de que la topografía del terreno la cual es quebrada la construcción del
muro se dificultaría su construcción ya que producto de las (sic) elaboración
de este podrían aumentar los deslizamientos de tierra originando un peligro
para la comunidad y se aumentaría los costos del proyecto inicial ya que lo que
se presupuestó era para darle cumplimiento a la sentencia”. Además agregó
que “de la Oficina de Atención y Prevención se determinó que la obra tendría
un valor de $92.387.000”
En lo concerniente a la pavimentación de la vía a
través del componente “Todos Ponemos Todos Ganamos”, indicó que no se ha
ejecutado “debido a que en la zonas (sic) no existe redes de
acueducto ni alcantarillado y son un factor determinante para la realización de
la obra en mención”. Por tanto agregó, que mientras la empresa pública
encargada, no realice las redes de acueducto y alcantarillado, la
administración municipal no puede “ejecutar obras futuras como lo es la obra
objeto de la litis”.
(ii)
En cuanto a las acciones y planes
que ha adelantado el COPLAD, indicó que en coordinación con la Dirección
Nacional de Gestión del Riesgo se priorizó en el sector de “Las Dalias”,
movimientos en masa o deslizamientos de tierra, erosión, contaminación de
quebrada y derrame de aguas residuales. No obstante reiteró que “el sector
las dalias no ha sido objeto de ningún tipo de emergencia para los habitantes,
pero reiteramos que existe el comité de emergencia”.
Por último, mediante oficios recibidos en la
Secretaría General de esta Corporación el 28 de octubre de 2010[11] y el 2 de diciembre de
2010[12],
el Alcalde del Municipio de Quibdó, allegó el Informe Técnico No. IT.86
elaborado respecto del área objeto de la acción de tutela, por la Oficina de
Prevención y Atención de Desastres de la Alcaldía Municipal. Explica el informe
que las amenazas de sismos en el sector es alta y por tanto: “Las
características estructurales de las viviendas del sector, la construcción sin
licencias (la mayoría no poseen diseños estructurales), la falta de estudios
geotécnicos y la calidad de los materiales hacen que estas construcciones sean
vulnerables frente la (sic) ocurrencia de un sismo”(fl.90, Cd.2).
En relación con los deslizamientos
sostiene que: “Las precipitaciones que se presentan en la ciudad de Quibdó,
los tipos de suelos, los asentamientos informales y el manejo inapropiado del
ambiente, construcción en rellenos no consolidado (MNC), la construcción y las
modificaciones topográficas sin asesoría técnica, las aguas de escorrentía que
circulan paralelas al talud, la erosión por gotas de lluvia, la erosión por
surcos y cárcavas (se evidencia en el cuerpo de la ladera, ver figura 2, por
esto la Administración municipal formuló el proyecto “CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE
PROTECCIÓN EN EL BARRIO EL JARDIN”, que compone entre otras obras de drenaje
superficial), la pendiente entre otros factores de desestabilización clasifican
a esta ladera en zona de inestabilidad potencial (ZIP), en el POT las
definen como aquellas laderas que conforman las colinas, las cuales presentan
fuertes pendientes, en la mayoría de los casos para la construcción de
viviendas…, aquí la vulnerabilidad depende de factores económicos y culturales
(falta de estudios geotécnicos definitivos, control sobre las construcciones,
manejo de aguas residuales, etc.); de fenómenos hidrometeorológico y
geomecánicos, por tanto el riesgo en algunas edificaciones es alto por
estar construidas sobre taludes potencialmente inestables”.[13]
Sobre las inundaciones aclara que en el POT no se
incluye el barrio Jardín, Sector Las Dalias en la zona de riesgo por
inundación, toda vez que las viviendas se encuentran localizadas dentro de una
zona de protección de la quebrada. No obstante lo anterior, el informe adjunta
fotografías de una zona del barrio Jardín, del Sector el Jazmín, que si es
afectado por el desbordamiento de una quebrada, durante épocas de lluvia
intensa, en la que se observa que “muchas de las viviendas se encuentran en
la llanura de inundación de la quebrada, no se cumplen los aislamientos mínimos
a cuerpos de agua.”[14]
Adjunta fotografías de una vivienda que amenaza ruina,
clasificada en el nivel 1 del estrato socioeconómico y de los sitios de
localización del proyecto “Construcción de obras de protección en el barrio
Jardín Sector las Dalias” y del “Componente todos ponemos todos Ganamos” en
relación con las obras de pavimentación de la Calle 20, cuyos avances debe
informarlos la Oficina Jurídica de la Alcaldía.
Señala también que la Oficina de Gestión del Riesgo de
la Alcaldía de Quibdó, en coordinación con la Dirección Nacional de Gestión del
Riesgo están trabajando: “en un documento que servirá de guía para la
elaboración del plan municipal de gestión del riesgo. (…) hasta el momento se
han caracterizado 15 escenarios de riesgo y la meta es culminarlo a finales de
octubre…”.[15]
11.- Por último, en el Auto No.309 del 14 de
septiembre de 2010, la Sala Octava de Revisión comisionó a la Juez Segundo
Civil Municipal de Quibdó ante el cual se surtió la primera instancia del
proceso de la referencia, para practicar una nueva inspección judicial al lugar
de residencia de la señora María Ulda Lloreda Lloreda, con el objetivo de
informar de manera detallada las condiciones en que vive actualmente junto con
su grupo familiar y en especial sobre la manera como está conformado el núcleo
familiar, fuentes de ingreso, condiciones de habitabilidad de la vivienda y
reubicación.
Mediante Oficio No.2050 radicado en la
Corte Constitucional el 27 de octubre de 2010[16],
la Secretaría del Juzgado Segundo Civil Municipal, remitió el despacho
comisorio No.17 del 6 de octubre de 2010[17],
debidamente diligenciado junto con el acta de la diligencia de inspección
judicial llevada a cabo en la casa de la señora María Ulda Lloreda Lloreda el
día 19 de octubre de 2010[18],
en la que se consignó lo siguiente:
“(…) se trata de una construcción de un
piso y sótano, con las medidas: Frente= 3,80 ML y Fondo= 12,00 ML, con las
siguientes características: Ejecutada con materiales duraderos y estables,
tales como: vigas y columnas en concreto reforzado; muros perimetrales e
interiores en bloque de cemento; placa de contrapiso en concreto reforzado;
escaleras de bajada al sótano en concreto reforzado; acabado de pisos en baldosas
de cerámica de 40X40; puertas en madera de buena calidad; acabado en los
sanitarios al igual que los aparatos, en cerámica; cubierta con láminas
onduladas de zinc sobre estructura de madera; cielorraso en madera
machimbreada. Las dependencias de que consta la casa, son, en el primer piso:
Hall de acceso, Sala de Televisión y Un (1) Baño. En el Sótano: Dos (2)
Habitaciones, Un (1) Baño, Un (1) Lavadero de ropas. Hasta los primero (sic) seis (6) metros de fondo, el piso de la
construcción se encuentra construido sobre el terreno directamente y los seis
restantes, tiene construcción palafítica o en zancos, la casa se encuentra en
buen estado.”
En cuanto a las preguntas concretas
efectuadas por la Corporación, la accionante manifestó lo siguiente en
declaración juramentada:
1.    ¿Quiénes conforman actualmente el núcleo familiar de
la señora María Ulda Lloreda Lloreda? Especifique número de personas, edades,
ocupación y relación de parentesco.
Manifestó: “yo en la actualidad vivo sola; igualmente cuando presenté la
Acción de Tutela también vivía sola, tengo cuatro hijos pero no viven conmigo,
ellos son: WILDER ESNEIDER, de 29 años de edad; RAY ESTIVEN, de 26 años de edad;
LISETH DAYANA, de 28 años de edad; MARLEICY CORDOBA, de 24 años; el primero de
ellos terminó una carrera de CRIMINALÍSTICA pero en el momento no está
trabajando; el segundo es POLICIA, la tercera está en el décimo semestre de
Química y Biología, en la actualidad no trabaja y la última es docente.
2.    ¿Que fuentes de ingreso tiene actualmente la accionante
y su grupo familiar? Afirmó lo
siguiente: “Yo tengo un negocio de comidas que me da como ganancia mensual
aproximadamente doscientos mil pesos mensuales; y mis hijos solo el policía y
la docente tienen como fuente de ingreso su salario y los hijos míos que
estudian no tienen ninguna fuente de ingreso.
3.
¿En que condiciones de
habitabilidad se encuentra la vivienda actual de la señora María Ulda Lloreda
Lloreda y de su grupo familiar? Contestó:
“si considero que esté en buenas condiciones.”
4.
¿La señora María Ulda
Lloreda Lloreda es propietaria, tenedora o poseedora de la vivienda que habita?
Contestó: “La casa que yo vivo la
hizo quien era mi compañero permanente, pero actualmente yo soy poseedora de la
misma, pero está a nombre de él (…)”
5.
¿Le han ofrecido ser
reubicada? Explique en que condiciones. Respondió:
“Nunca me ha hecho el Municipio ese ofrecimiento.”
Adicionalmente la accionante respondió de
la siguiente forma las preguntas que le formuló el Juzgado comisionado:
“PREGUNTADO: Sírvase manifestar
al despacho si usted considera que su casa se encuentra en condiciones de
riesgo al igual que los otros habitantes del sector. CONTESTO: No por
ahora considero que no, pero como esto es loma no se sabe cuando podría
derrumbarse la parte de atrás, pero por ahora considero que no me encuentro en
riesgo como se encuentran los que están debajo de la loma; por eso aclaro que
no presenté la tutela por mi casa sino por la comunidad pues terminando la loma
cae mucho agua de arriba y por eso los que están en la parte donde termina la
loma se encuentran en riesgo de que se derrumbe. PREGUNTADO: Sírvase
manifestar al despacho, teniendo en cuenta que su casa está en buenas
condiciones de habitabilidad, que la impulsó a presentar la Acción de tutela. CONTESTO:
De ver el riesgo que corren los hermanos de la parte baja; porque el agua es
tan fuerte que de pronto erosiona esa parte de abajo, porque allá habían unas
casas cerca de la quebrada y el agua se las llevó, una sola no se fue porque
era de material pero las demás se las llevó el agua. PREGUNTADO: Desea
agregar o corregir algo a la declaración que ha rendido. CONTESTO: Espero
que haya conciencia y humanidad con los pobres de parte del Municipio y que se
mire la cosa desde el punto de vista de los pobres y si el municipio se
compromete a hacer el trabajo sea de parte de ellos y no la comunidad porque ya
le hemos ayudado bastante.”[19]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
La señora María Ulda Lloreda Lloreda,
habitante del barrio El Jardín, Sector Las Dalias del municipio de Quibdó a
través de apoderado judicial, interpuso la presente acción de tutela pues
considera que los derechos fundamentales a la vida, a la vivienda digna, al
medio ambiente sano, a la seguridad e integridad física y de petición de ésta y
de los habitantes de la parte baja del Sector han sido vulnerados por parte de la
Alcaldía del municipio de Quibdó, pues pese a los varios requerimientos
realizados por la accionante y por la comunidad en general, la Administración no
ha determinado las obras a ejecutar o las acciones que debe emprender para
mitigar los efectos producidos por las inundaciones y deslizamientos generados
por las lluvias, especialmente en las viviendas que están a punto de
derrumbarse y en las calles que se encuentran con grietas y huecos, lo que ha
obligado a alguno de sus habitantes a abandonar sus viviendas y otros deben
permanecer en ellas pues no tienen posibilidad de reubicarse en otro lugar
debido a las precarias condiciones económicas. Por tanto, solicita se designe un perito que realice un estudio que permita
establecer cual es la obra a ejecutar para eliminar el riesgo o la amenaza de
manera eficiente y en el menor tiempo posible y además destine los recursos y
apropiaciones presupuestales para realizar la obra que evite la catástrofe.
La parte accionada sostiene que: (i) a través
del comité local de prevención y atención de desastres valoró la situación y
elaboró un plan de contingencia para atender los deslizamientos de tierra que
se vienen presentando en el Barrio Las Dalias, que comprende la construcción de
obras de protección por valor de $46.054.750, así como la pavimentación de una
de las calles a través del proyecto con participación comunitaria denominado
“Todos ponemos, todos ganamos”, por valor
de $28´177.000.oo; (ii) dado que la Alcaldía municipal no cuenta con el dinero
necesario para la ejecución de las obras, explica que próximamente gestionará
los recursos ante el Fondo Nacional de Garantías; y (iii) la problemática que
se suscita en la comunidad que habita el barrio se debe a que, pese a las campañas
de advertencia adelantadas, las personas han invadido los terrenos y han
construido sus viviendas en contravención de las disposiciones legales que
regulan la materia y sin solicitar licencia de construcción o un estudio del
suelo que permita advertir las fallas que presentan los terrenos.
El juez de instancia denegó el amparo
solicitado al considerar que la acción de tutela impetrada es improcedente por
existir otro mecanismo de defensa judicial, como es la acción popular como
mecanismo judicial destinado a proteger los derechos colectivos de la
comunidad, para la cual la actora no está legitimada para actuar, pues no
acreditó representar los habitantes de dicho sector. Tampoco se demostró la
amenaza inminente a los derechos individuales de la actora, pues de las
inspecciones realizadas al lugar de los hechos se tiene que su vivienda no
tiene afectación alguna por los hechos referidos y el derecho de petición fue
respondido por la administración aunque de manera tardía.
En atención a lo expuesto, esta Sala de
Revisión debe determinar si la acción de
tutela es procedente para tutelar los derechos fundamentales invocados por la
accionante a nombre de los habitantes del barrio o si, por el contrario, la
acción popular es la vía adecuada para obtener de la administración municipal
de Quibdó la realización de las obras tendientes a mitigar o evitar los efectos a su hogar y
a la comunidad en general generados por las lluvias y los deslizamientos de
tierra.
A fin de
resolver el asunto, la Sala hará referencia en primer lugar a la procedencia de
la acción de tutela para la protección de derechos colectivos cuando existe
vulneración de los derechos fundamentales del accionante y en segundo lugar,
hará una breve referencia a la responsabilidad de las autoridades municipales
en la prevención y atención de desastres y el deber de reubicación de los
hogares situados en zonas de alto riesgo. Por último, aplicará la
jurisprudencia señalada al caso concreto.
3. Procedencia de la acción de tutela para la protección
de derechos colectivos susceptibles de ser protegidos mediante las acciones
populares, ante la vulneración de derechos fundamentales.
El artículo 86 de la Constitución prevé la facultad de
toda persona de impetrar acción de tutela, con el fin de lograr la protección
de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o privada
en los casos que prevea la ley. Por su parte, el artículo 88 del ordenamiento
superior, establece la acción popular regulada en la Ley 472 de 1998, como la
herramienta idónea para la protección de los derechos e intereses colectivos,
que de manera enunciativa relaciona la mencionada disposición, entre los que se
encuentran los relacionados con el acceso a una infraestructura de servicios
que garantice la salubridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de
desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos.
La jurisprudencia constitucional ha señalado la
diferencia entre los derechos fundamentales y los derechos colectivos. Así, en
sentencia C-215 de 1999, la Sala Plena de la Corte definió el derecho colectivo
como el “interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo
que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”. En el mismo
sentido, en sentencia C-377 de 2002, la Corte dijo que los “derechos
colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son
excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y  no pueden existir
sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad
internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio
una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito
interno”. Y, más adelante agregó que el interés colectivo “pertenece a
todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se
concreta a través de su participación activa ante la administración de
justicia, en  demanda de su protección”. Además en sentencia T-659 de 2007,
la Corporación afirmó: “un derecho es fundamental y, por consiguiente, puede
ser protegido por vía de tutela cuando se demuestre la afectación subjetiva o
individual del demandante y, será colectivo, protegido mediante la acción
popular, cuando afecte a una comunidad general que impida dividirlo o
materializarlo en una situación particular.”
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido
unánime en considerar que, en principio, frente a los debates relacionados con
derechos colectivos no es procedente la acción de tutela, a menos que los
derechos fundamentales del demandante estén siendo vulnerados o amenazados por
la afectación del derecho colectivo[20]. En sentencia T-650 de 2007, sobre el particular esta
Corporación afirmó:
“…la protección de un derecho fundamental cuya causa
de afectación es generalizada o común para muchas personas afectadas, que pueda
reconocerse como un derecho colectivo, sólo es posible cuando se demuestra la
afectación individual o subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la
existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía de acción
popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se prueba, de
manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo, puesto que[21]
‘en el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza
concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los
fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo,
cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo
contrario no procede la acción de tutela’”[22].
Ahora bien, cuando se pretenda solicitar el amparo de
derechos fundamentales que derivan de la violación de un derecho, que en
principio, puede ser concebido como colectivo, el juez constitucional debe ser
especialmente cuidadoso al momento de determinar si la acción procedente es la
acción popular o la acción de tutela[23].
Así, el hecho de que se pretenda la protección de un derecho colectivo no
implica per se la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que
existen circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata
del juez de tutela[24].
En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte
ha fijado los criterios que permiten establecer la procedencia de la acción de
tutela en tales eventos:
- Que exista conexidad entre la vulneración del
derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental, de tal
forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea consecuencia inmediata y
directa de la perturbación del derecho colectivo.
- El demandante debe ser la persona directa o
realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de
carácter subjetivo.
- La vulneración o la amenaza del derecho fundamental
debe estar plenamente acreditada.
- La orden judicial que se imparta en estos casos debe
orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del
derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”[25].
- Adicionalmente, es necesario la comprobación de la
falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto. En este sentido ha
dicho esta Corporación[26]:
“Esta breve referencia muestra que en principio la Ley 472 de 1998 es
un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones o amenazas a
los derechos colectivos.(…) En tales circunstancias, la entrada en vigor de una
regulación completa y eficaz sobre acciones populares implica que, fuera de los
cuatro requisitos señalados (…) para que la tutela proceda en caso de
afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el
carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente
aparezca claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar
específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho
colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en
relación con el peticionario. En efecto, en determinados casos puede suceder
que la acción popular resulta adecuada para enfrentar la afectación del derecho
colectivo vulnerado, pero ella no es suficiente para amparar el derecho
fundamental que ha sido afectado en conexidad con el interés colectivo. En tal
evento, la tutela es procedente de manera directa, por cuanto la acción popular
no resulta idónea para proteger el derecho fundamental. Pero si no existen
razones para suponer que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela
no es procedente, salvo que el actor recurra a ella ‘como mecanismo
transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en
curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho
fundamental[27]’”.
Conforme a estos criterios jurisprudenciales, para
determinar si la acción de tutela resulta procedente, cuando se solicita la
protección de un derecho colectivo el juez constitucional debe analizar si se
acredita “…de manera cierta y fehaciente, que la afectación actual o
inminente del derecho colectivo también amenaza o vulnera un derecho
fundamental que ha sido individualizado en la persona que interpone la acción
de tutela o a nombre de quien se encuentra impedida para defender en forma
directa sus propios intereses, cuya protección no resulta efectiva mediante la
acción popular sino que requiere la intervención urgente e inmediata del juez
de tutela”[28]
Bajo dichos parámetros, la Sala analizará en el caso
concreto si se encuentran comprobadas las condiciones señaladas por la
jurisprudencia para garantizar mediante la acción de tutela, los derechos
invocados por la accionante.
4. La
responsabilidad de las autoridades municipales en la prevención y atención de
desastres y el deber de reubicación de los hogares situados en zonas de alto
riesgo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del
ordenamiento constitucional, las autoridades colombianas fueron instituidas
para brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades. De este precepto se desprende
un deber genérico de actuación que obliga a las autoridades de cualquier nivel
territorial, dirigido a impedir que se concreten amenazas o se produzcan
vulneraciones en los derechos de los residentes en Colombia.
Este deber genérico ha sido concretado por distintas
disposiciones de carácter legal, de manera específica en cuanto a las
competencias de los municipios en la materia cabe recordar que la Ley 715 de
2001 señala textualmente:
“ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS
SECTORES. Además de las
establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los
Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General
de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes
competencias:
(…)
76.9. En prevención y atención de desastres
Los municipios con la cofinanciación de la Nación y
los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su
jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas
de alto riesgo y reubicación de asentamientos.”
De manera más específica el artículo 62 del Decreto
Ley 919 de 1989 “Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”, en su
literal h señala entra las funciones que corresponde a las entidades
territoriales “[a]tender las recomendaciones que en materia de prevención,
atención y rehabilitación les formulen los Comités Regionales y Locales”.
Con el fin de propender por la protección
de los derechos y bienes de los habitantes de las zonas consideradas como
proclives a la presencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares,
mediante la identificación y evacuación de tales zonas, el artículo 56 de la
Ley 9ª de 1989[29],
modificado por la Ley 2 ª de 1991, dispone:
"Los alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la
presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos
riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o
sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten
condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en
zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial.
Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el
inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. ║ Se
podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas,
mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los
términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria
directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula
inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y
mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde
fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien
de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. ║Si
los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic) abandonar
el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia
ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la
demolición de las edificaciones afectadas (...)”.
A estas disposiciones se le suman
distintos mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997 los cuales destacan la
importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del
ordenamiento territorial municipal[30].
Es así como el artículo 8 de la ley en mención señala que la función pública del ordenamiento del
territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de
las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas
y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el
ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Menciona como
acciones urbanísticas, entre otras:
(...)
5. Determinar las zonas no urbanizables
que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por
amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para
la vivienda.
(...)
10. Expropiar los terrenos y las
mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social,
de conformidad con lo previsto en la ley.
11. Localizar las áreas críticas de
recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con
fines de conservación y recuperación paisajística.
(...)
Parágrafo. Las acciones urbanísticas
aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de
ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o
complementen, en los términos previstos en la presente ley.”
En el mismo sentido el artículo 10 señala que en la
elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios
y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas
de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre
prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de
las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de
manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.
Por otro lado, el artículo 13 de la misma ley señala
que el componente urbano del plan de ordenamiento debe contener por lo
menos:
“5. La
estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de
interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá
directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión
urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés
social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así
como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus
habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su
nueva ocupación.”
Se tiene entonces que los municipios tienen
competencias específicas en la prevención y atención de desastres las cuales
pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de
Participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se reducen a la
zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de asentamientos.
Adicionalmente deben atender las medidas que las autoridades de otros niveles
territoriales les dirijan en materia de prevención, entre ellas por supuesto la
ejecución de las obras recomendadas por éstas.
Ahora bien, frente al deber que tienen las autoridades
locales, de proteger a la población ubicada en zonas de alto riesgo, en
sentencia T-1094 de 2002, la Corte Constitucional fijó las siguientes reglas:
“1) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de
las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos
humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;
2) los alcaldes deben adelantar programas de
reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para
eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas;
(…)
4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o
intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento
determinado;
5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las
personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante
expropiación;
6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser
recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;
7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de
uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió;
8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios
de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar
la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición
de las edificaciones afectadas; (…)”[31].
Por lo anterior, las autoridades administrativas están
en el deber de desarrollar herramientas idóneas y eficientes que permitan la
reubicación de la población asentada en zonas catalogas como de alto riesgo,
ello con el fin de proteger la vida de este grupo de personas.[32]
Estudio del caso concreto
De conformidad con las pruebas que obran en el expediente
y las practicadas en Sede de Revisión, se tiene establecido lo siguiente:
El
Departamento Nacional de Planeación - Fondo Nacional de Regalías, sostiene que
en virtud de la autonomía administrativa de la que gozan los municipios para la
gestión de sus intereses, la competencia para la ordenación del gasto en el
municipio de Quibdó, no le compete al DNP sino al Alcalde municipal. Así el
municipio de Quibdó recibe recursos de diferentes fuentes, entre ellas del
Sistema General de Participaciones, de regalías directa y recursos propios por
ingresos tributarios y no tributarios, para cuya ejecución, como todas las
entidades territoriales, goza de autonomía dentro de los límites de la
Constitución y la Ley. Explicó que el presupuesto del FNR no tiene ningún rubro
dirigido específicamente al municipio de Quibdó y que de acuerdo con sus
archivos, dicho ente presentó ante la Dirección de Regalías del DNP, 5
proyectos de inversión para la construcción de muros de contención en
diferentes barrios de la ciudad, con el fin de que fueran financiados con
recursos del Fondo, dentro de los cuales no está el sector de las Dalias de que
trata la presente tutela.
La Directora de Gestión de Riesgo del Ministerio del
Interior y de Justicia, informó que no se encontró reporte alguno relacionado
con la situación en que se encuentran los habitantes del Barrio El Jardín,
sector las Dalias en el municipio de Quibdó. Agregó que corresponde a las
autoridades municipales y departamentales, atender y tomas las medidas
preventivas y de recuperación y mitigación, elaborar los estudios técnicos,
diseños y obras civiles tendientes a estabilizar el terreno para mitigar el
fenómeno de remoción en masa que se presenta en el Barrio el Jardín, Sector Las
Dalias.
Por su parte, la Alcaldía del Municipio de Quibdó
sostiene que de acuerdo con el POT, en el Sector “Las
Dalias” se encuentran 24 viviendas en las que habitan 90 personas que
pertenecen al estrato uno de la población. Si bien, no es considerado como de
alto riesgo por inundaciones, toda vez que las viviendas se encuentran
localizadas a 58 metros sobre el nivel del mar, y por tanto, no existen planes
o programas dirigidos a mitigar sus efectos por ese concepto, el COPLAD en
coordinación con la Dirección Nacional de Gestión del Riesgo priorizó el sector
por deslizamientos de tierra, dado que está clasificado como un sector en zona
de inestabilidad potencial (ZIP), en donde el riesgo en algunas edificaciones
es alto por estar construidas sobre taludes potencialmente inestables por falta
de estudios de suelos, o por haber sido construidas de manera irregular,
evadiendo el control de las autoridades municipales.
Por lo anterior, en noviembre de 2009, el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres,
elaboró un plan de contingencia para atender los deslizamientos de tierra que
se vienen presentando, consistente en un muro de contención a través del
proyecto “construcción de obras de protección” con un costo inicial de
$46.054.750, que en criterio del Comité en la actualidad ha aumentado a $92.387.000”, el
cual no se ha podido realizar por falta de recursos, puesto que en el rubro destinado a la atención y prevención de
desastres en el municipio no existe una partida específica para atender la
situación que se presenta en el sector. Sin embargo, afirman que para “próximas
vigencias” según las prioridades de inversión y de impacto social,
atendiendo los lineamientos del Plan de Desarrollo, el proyecto será presentado
ante el Fondo Nacional de Regalías, al igual que se hizo con otros 5 proyectos
que se encuentran en curso. La Alcaldía advierte que en razón a que la
topografía del terreno es quebrada, la construcción del muro podrían aumentar
los deslizamientos de tierra originando un peligro para la comunidad y un
aumento de los costos del proyecto inicial.
De la misma
forma, el ente territorial explica que el mencionado plan de contingencia
comprende también la pavimentación de una de las calles del lugar a través del
programa “TODOS PONEMOS, TODOS GANAMOS”, con un costo de $28´177.000.oo, financiado por la comunidad
beneficiaria mediante el aporte del 30% del costo total de los materiales en
cemento, que tampoco se ha podido ejecutar
debido a que la empresa pública encargada no ha construido en la zona las redes
de acueducto ni alcantarillado.
Lo anterior, se soporta en el informe
Técnico elaborado por la Oficina de Prevención y Atención de Desastres de
Quibdó allegado por la Alcaldía, que afirma que la amenaza por riesgo sísmico
en el Sector es alta, si se tiene en cuenta las características estructurales
de las viviendas, los materiales en que han sido construidas y el hecho de que
en su mayoría no cuentan con licencia o estudios geotécnicos. Por las mismas
razones, el riesgo de deslizamientos de algunas edificaciones es alto por estar
construidas en tales condiciones, en taludes potencialmente inestables.
Respecto de las inundaciones, si bien en el POT no incluye el sector en las
zonas de amenaza por inundación alta o medio por cuanto las viviendas están
localizadas dentro de la zona de protección de la quebrada, en la parte baja del
Sector el Jazmín que es afectada por el desbordamiento de una quebrada, existen
muchas viviendas localizadas en la llanura de inundación de la quebrada que no
cumplen con los aislamientos mínimos.
De acuerdo con los hechos y pruebas que se
han relacionado, en especial de conformidad con el informe técnico elaborado
por la Oficina de Prevención y Atención de Desastres de Quibdó, y las
diferentes fotografías del lugar[33],
la Sala concluye que el barrio “El Jardín”, sector “Las Dalias” del municipio
de Quibdó en el que habita la accionante: (i) es considerado, de conformidad
con el POT como zona de alto riesgo por deslizamientos de tierra; (ii) algunas
de las viviendas que fueron construidas irregularmente sobre taludes
inestables, sin autorización de las autoridades y estudios de terreno, se
encuentran en riesgo de deslizamiento; (iii) el municipio elaboró un plan de
contingencia, consistente en la construcción de obras de protección y en la
pavimentación de una calle, los cuales no se han ejecutado por falta de
recursos y por no haberse adelantado obras de alcantarillado en el lugar; (iv)
el ente territorial no ha presentado a consideración del Fondo Nacional de
Regalías el proyecto de financiación, y; (v) aunque el POT no incluye el sector
como zona de amenaza por inundaciones, es evidente que en la parte baja donde
se localiza el sector “El Jazmín”, si existen viviendas ubicadas en la zona de
desbordamiento de la quebrada.
A juicio de la Sala, aún cuando es
evidente la afectación del derecho a la seguridad de los habitantes del sector,
como derecho colectivo consagrado en el artículo 88 de la Constitución que
puede ser protegido a través del mecanismo constitucional de la acción popular,
no obra prueba alguna en el expediente que permita concluir la afectación de
los derechos fundamentales alegados por la actora ni tampoco respecto del grupo
de personas que habitan el sector y sus áreas aledañas, conformado por cerca de
90 personas que no fueron identificadas dentro del presente trámite, que
pertenecen al estrato uno de la población.
En efecto, de conformidad con las inspecciones
judiciales practicadas el 9 de noviembre de 2009 por el juez de conocimiento y
el 19 de octubre de 2010 por comisión ordenada por esta Corporación, al lugar
de residencia de la accionante, se estableció claramente que la vivienda: (i)
se encuentra ubicada en la calle pavimentada de la parte alta del sector,
distante de la quebrada; (ii) está construida con materiales duraderos y estables (cemento) y una parte
tiene “construcción palafítica”, la cual se encuentra en buen estado;
(iii) ostenta la condición de poseedora de la vivienda, deriva sus ingresos de
un negocio de comidas y aunque tiene cinco hijos todos mayores de edad, en la
actualidad vive sola; (iv) explica que su casa no corre el mismo riesgo de los otros habitantes del sector que están por
debajo de la loma, aunque sostiene que en cualquier momento podría
derrumbarse la parte de atrás de su vivienda; (v) no presentó la tutela por su
vivienda sino por el riesgo de derrumbes:“que corren los hermanos de la
parte baja; porque el agua es tan fuerte que de pronto erosiona esa parte de
abajo, porque allá habían unas casas cerca de la quebrada y el agua se las
llevó, una sola no se fue porque era de material pero las demás se las llevó el
agua.”
Así entonces, no se demostró que la
demandante tenga afectados los derechos fundamentales invocados en su escrito
de tutela por causa de la crítica situación que afecta el sector. Por el
contrario, es la propia accionante la que reconoce que la acción fue
interpuesta, no por los daños causados a su vivienda, sino por los derrumbes
que puedan afectar a sus “hermanos”.
En consecuencia, para la Corte es claro
que en el presente caso no se han reunido los requisitos de procedencia de la
acción de tutela cuando se afectan derechos fundamentales directamente
relacionados con la vulneración de derechos colectivos, pues no se logró probar
que los riesgos por inundaciones y deslizamientos de tierra estén amenazando o
puedan vulnerar derechos subjetivos de la demandante, de manera tal que amerite
la intervención del juez de tutela y que desplace así la acción popular, que se
constituye en el mecanismo eficaz e idóneo para la protección de los intereses
y derechos colectivos de los habitantes del sector.
Pese a lo anterior, la improcedencia de la
presente acción de tutela por la no demostración de la afectación de los
derechos fundamentales de la accionante, no significa, que los habitantes del
sector, quienes no fueron individualizados en la presente tutela, directamente
o a través de su representante, puedan exigir ante las autoridades municipales
como responsables de adoptar la defensa de los derechos colectivos, su
protección a través del mecanismo constitucional de la acción popular ante la
evidente vulneración de tales derechos.
En relación con este aspecto, destaca la
Corte la responsabilidad que recae sobre la Alcaldía Municipal de Quibdó, pues
a pesar de tener plenamente identificada la alarmante situación por la que
atraviesa la comunidad, bien a través del informe técnico elaborado por la
Oficina de Prevención y Atención de Desastres, o de los diferentes diagnósticos
elaborados por el COPLAD y de la Dirección de Gestión del Riesgo, que arrojaron
como resultado que el sector fuera priorizado en el POT como de alto riesgo por
deslizamientos, y de haber señalado claramente las obras de adecuación que se
deben adelantar como parte del plan de contingencia que trazó la propia
administración municipal, no han adoptado las medidas tendientes a prevenir y
mitigar los efectos de los deslizamientos de tierras en el sector o de las
inundaciones en los barrios aledaños, ni tampoco adelantaron las gestiones
pertinentes tendientes a la consecución de los recursos para tales efectos.
De la misma forma, la negligencia de la Alcaldía
Municipal es evidente si se tiene en cuenta que a pesar de tener pleno conocimiento
de la existencia de personas que residen en un sitio de alto riesgo, a la fecha
no ha procedido a la reubicación de sus habitantes, no obstante que de
conformidad con lo expuesto en precedencia, es obligación de los alcaldes
levantar y mantener actualizado un inventario de las zonas que presenten altos
riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o
sujetas a deslizamientos, así como proceder a la reubicación de los habitantes
que residan en tales sectores, cuando se presentan tales circunstancias.
Por lo anterior, la Corte confirmará el
fallo de instancia en cuanto negó el amparo solicitado, por no haberse demostrado
la afectación de los derechos fundamentales de la accionante y declaró la
cesación de la vulneración del derecho de petición por evidenciar que la actora
recibió respuesta, aunque tardía, de manera clara, concreta y de fondo a su
petición, pero conminará a la Alcaldía
Municipal de Quibdó para que en caso de no haberlas efectuado, inicie dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación del presente fallo,
las gestiones que sean necesaria de conformidad con las normas presupuestales
que rigen la materia, para asegurar la financiación y ejecución de la totalidad
de las obras de construcción que hacen parte del plan de contingencia trazado
por el ente municipal en noviembre de 2009 incluyendo las de acueducto y
alcantarillado, para aminorar los efectos de los deslizamientos de tierra del
barrio El Jazmín, sector Las Dalias, para lo cual deberá proceder a la
reubicación temporal de las personas que habitan el sector y que se encuentren
en riesgo de deslizamiento o de inundación, hasta tanto se finalicen las obras.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente proceso.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de noviembre de 2009, proferida por el Juzgado Segundo
Civil Municipal de Quibdó, en el proceso de la referencia, en cuanto negó el
amparo solicitado y declaró la cesación de la vulneración del derecho
fundamental de petición.
TERCERO: CONMINAR a la
Alcaldía Municipal de Quibdó para que en caso de no haberlo efectuado, inicie
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación del
presente fallo, las gestiones que sean necesaria de conformidad con las normas
presupuestales que rigen la materia, para asegurar la financiación y ejecución
de la totalidad de las obras de construcción que hacen parte del plan de
contingencia trazado por el ente municipal en noviembre de 2009 incluyendo las
de acueducto y alcantarillado, para aminorar los efectos de los deslizamientos
de tierra del barrio El Jazmín, sector Las Dalias, para lo cual deberá proceder
a la reubicación temporal de las personas que habitan el sector y que se
encuentren en riesgo de deslizamiento o de inundación, hasta tanto se finalicen
las obras.
CUARTO: ORDENAR al Juzgado Segundo Civil Municipal de Quibdó. Vigilar el cumplimiento
de este fallo mediante la solicitud mensual de informes al Alcalde del
Municipio de Quibdó sobre las gestiones administrativas y financieras en
relación con la construcción de las obras y la reubicación de los habitantes
del sector.
Por la Secretaría, líbrese las comunicaciones de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Fl.11, Cd.2.
[2] Fl.10, Cd.2.
[3] “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías para la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.”
[4] “Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen
criterios de distribución y se dictan otras disposiciones.”
[5] Fl.35, Cd.2.
[6] Fl.46, Cd.2.
[7] Fl.60, Cd.2.
[8] Fl.24, Cd.2.
[9] Fl.27, Cd.2.
[10] Fl.33, Cd.2.
[11] Fl.83, Cd.2.
[12] Fl.88, Cd.2.
[13] Fl.91, Cd.2.
[14] Fl.92, Cd.2.
[15] Fl.95, Cd.2.
[16] Fl.70, Cd.2.
[17] Fl.71, Cd.2.
[18] Fl.80, Cd.2.
[19] Fl.81, Cd.2.
[20] Sentencias T-219 de 2004, SU-1116 de 2001, SU-067 de 1993, T-254 de
1993, T-500 de 1994, SU-429 de 1997, T-244 de 1998, T-644 de 1999, T-1451 de
2000 y T-1527 de 2001.
[21] Sentencia T-1205 de 2001.
[22] Sentencia T-659 de 2007.
[23] Sentencia T-182 de 2008.
[24] Sentencia T-888 de 2008.
[25] Sentencia SU-1116 de 2001.
[26] Ibid.
[27] Sentencia T-1451 de 2000.
[28] Sentencia T-659 de 2007.
[29] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal,
compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.
[30] Así por ejemplo, el articulo primero señala
entre los objetivos de la ley: “2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en
ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso
equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de
desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones
urbanísticas eficientes. // 3.
Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste
a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos
constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y
velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la
protección del medio ambiente y la prevención de desastres”.
[31] Sentencia T-1094 de 2002.
[32] Ver sentencias T-408 de 2008 y T-021 de 1995, entre otras.
[33] Ver folios 17 y 18 del Cd. Ppal y 92, 93 y 94
del Cd. 2.