C-273-11
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-273/11
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad
ZONAS EXCLUIBLES DE LA
MINERIA-Modificación introducida por la Plenaria del Senado en proyecto de
ley de Código de Minas, para la protección de páramos y humedales, no vulnera la
Constitución
La Corte reconoce la amplia facultad que la Constitución
Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir
modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos, que
si bien no es ilimitada, resultan aceptables aquellas variaciones al texto que
se juzguen necesarias y se refieran a la misma materia o que se relacionen con
ella. En el caso concreto de la regla incluida en el artículo 3º de la Ley 1382
de 2010, relacionada con la protección de los páramos y humedales como zonas
excluidas de la minería, fue una modificación debatida y aprobada por la
Plenaria del Senado, antes de la remisión del proyecto para los
correspondientes debates a la Cámara de Representantes, además de su clara
conexidad temática con los objetivos, el contenido y la finalidad del proyecto
de Ley.
COMISION DE CONCILIACION-Objeto
e integración
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
El principio de consecutividad exige que los proyectos de
ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o
legales.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y
supresiones por Plenarias o Comisiones de las Cámaras Legislativas
El principio de identidad flexible o relativa supone que
el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro
debates parlamentarios, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de
las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto, y que las
discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante el
trámite de conciliación por Comisiones de Media­ción, que no implica repetir
todo el trámite. Por este principio, no resulta admisible cualquier adición en
cualquiera de las etapas de formación de la ley, ya que se exige que dicha
relación sea de conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar qué
constituye un asunto nuevo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-No se vulnera por cambios relacionados con la materia
general del proyecto
El principio de unidad de materia, con relación al
proceso legislativo, si bien  es amplio en aras de respetar el principio
democrático y el margen de configuración del legislador, sirve para establecer
si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad.
Así pues, si bien el principio de identidad flexible permite a las comisiones y
a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o  supresiones a
los proyectos en curso, en virtud del principio de unidad temática, esos
cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del
proyecto.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD,
IDENTIDAD FLEXIBLE Y UNIDAD TEMATICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reiteración
jurisprudencia
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD
E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO MODIFICATORIO DEL CODIGO DE MINAS-No se
vulneran por inclusión de norma sobre protección de páramos y humedales por
Plenaria del Senado dada su relación de conexidad con el tema, contenido y
objeto del proyecto
La regla incluida en el artículo 3º de la Ley 1382 de
2010, relacionada con la protección de los páramos y humedales como
zonas excluidas de la minería, no viola los principios de consecutividad y de
identidad flexible, por cuanto fue una modificación debatida y aprobada por la
Plenaria del Senado, que en el presente caso era la cámara de origen,  en aras
de ajustar la protección al medio ambiente en las zonas excluidas de la
minería,  antes de la remisión del proyecto para los correspondientes debates
en la Cámara de Representantes, además de su clara conexidad temática con los
objetivos, el contenido y la finalidad del proyecto de Ley, no siendo la
decisión de la Plenaria del Senado improvisada, sorpresiva o arbitraria, pues
respondió a una preocupación clara y declarada de un asunto discutido en cada
uno de los debates anteriores
Referencia: expediente D-8167
Demanda de inconstitucionalidad,
contra el artículo 3 de la Ley 1382 de febrero 9 de 2010, “por la cual se
modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas.”
Actora: Daniela González
Manascero
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., doce (12) de abril
de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. El 31 de mayo de 2010, Daniela González Manascero presentó
acción de inconstitucionalidad, contra el artículo 3 de la Ley 1382 de febrero
9 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas”.
Mediante Auto de 13 de julio, la magistrada sustanciadora admitió la demanda.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de la norma demandada.
Ley 1382 de 2010[1]
Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código
de Minas.
[…]
Artículo 3°. El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará
así:
Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No
podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en
zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de
protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han
sido constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones
vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales,
parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y
demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales
designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención
Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas
geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos,
sociales y ambientales.
Los ecosistemas de páramo se identificarán de
conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de
Investigación Alexánder Von Humboldt.
No obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal
creadas por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales,
podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad
minera al otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se
encuentra en área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades
mineras hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este
efecto, el concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la
adecuada coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área
forestal.
Efectuada la sustracción, la autoridad minera en
concordancia con las determinaciones ambientales establecidas, fijará las
condiciones para que las actividades de exploración y explotación propuestas se
desarrollen en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas, de
tal forma que no afecten los objetivos del área de reserva forestal no
sustraída.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial establecerá los requisitos y el procedimiento para la sustracción a
que se refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá las condiciones en
que operará la sustracción temporal en la etapa de exploración.
Parágrafo 1°. En caso que a la entrada en vigencia de la
presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación
minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que
anteriormente no estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su
vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga.
Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un
término de cinco años, redelimitará las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de
1959; en cuanto a cuáles son protectoras y cuáles no procurando la
participación de la autoridad minera y de los demás interesados en dicho
proceso.
Parágrafo 3°. Para la declaración de las zonas de
exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no
vinculante del Ministerio de Minas y Energía.”
III.
DEMANDA
La ciudadana Daniela González
Manascero presentó acción de inconstitucionalidad, parcial el 31 de mayo de
2010, contra artículo 3 de la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la
Ley 685 de 2001, Código de Minas”, por considerar que la modificación
introducida al artículo vulnera el principio constitucional de consecutividad,
aplicable a los trámites legislativos. A juicio de la demanda, el artículo
acusado no fue debatido ni aprobado por el Senado de la República; ni en primer
debate en la Comisión Quinta Constitucional Permanente del Senado de la
República, ni en la Plenaria del Senado.
Para la demanda, el texto que
aprobó la Cámara de Representantes para restringir la explotación en zonas de
páramo y humedales y para regular la transición de tales casos, no fue asunto
de debate por la comisión quinta constitucional del Senado de la República, lo
que constituye una grave violación a la Constitución. Concretamente, argumenta
que el principio de consecutividad fue violado en este caso, en los siguientes
términos,
“Cuando al Proyecto de ley 010 de
2007 se le daba curso en el primer debate del Senado de la República, nada se
dijo sobre la conveniencia de introducir una reforma al artículo 34 del Código
de Minas.
Asimismo, en el texto propuesto
para el segundo debate en Senado, tampoco se propuso reformar el artículo 34
del Código de Minas. Empero, con ocasión del debate en la Plenaria del Senado,
surgió una pequeña mención a la modificación del artículo 34 del Código de
Minas. […]
[…] el texto del artículo 3° que
fue aprobado en Plenaria del Senado, fue aprobado incurriendo en un vicio de
forma en su procedimiento, pues el asunto relativo a las zonas excluibles de la
minería, no fue objeto de discusión y mucho menos de aprobación en el primer
debate, como ha debido ocurrir para preservar los principios que gobiernan
constitucionalmente la formación de las leyes.
[…] esta situación es una
violación directa del artículo 157 de la Carta pues éste dispone que ningún
Proyecto de Ley podrá ser Ley si no ha sido aprobado en primer debate en la
comisión permanente de cada Cámara. La Comisión permanente Quinta
constitucional del Senado, no debatió ni aprobó el artículo en mención.”[2]
Para la demandante, el hecho de
que el texto se haya debatido en la Cámara de Representantes y que finalmente
se haya aprobado en la Comisión accidental de conciliación, pero no haya sido
debatido en el Senado, lo hace inconstitucional. “La Cámara de
Representantes incluyó un texto dentro de sus debates, que no fue sometido a
consideración del Senado, por lo que la Comisión accidental de conciliación no
puede suplir los debates de que debieron haberse surtido respecto del texto
propuesto en Cámara de Representantes”.[3]
IV.
INTERVENCIONES
1.     Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Mediante escrito de 11
de octubre de 2010, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial participó en el proceso de la referencia, para solicitar a la Corte
que declare exequible la norma acusada. Luego de analizar cuidadosamente el
trámite legislativo de la disposición legal en cuestión (el artículo 3° de la
Ley 1382 de 2010) y de la importancia de esa norma dentro del sistema de
protección ambiental, afirmó lo siguiente,
“De manera
que la modificación contenida en el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010, fue
ampliamente conocida y debatida especialmente en la Plenaria del Senado, donde
incluso el Ministro de Minas y Energía fijó una posición al respecto de dicha
modificación […]”.
A su juicio “[…] el
simple hecho de resaltar que un artículo nuevo fue introducido durante el
trámite legislativo, sin que haya sido de conocimiento de la Comisión
respectiva o incluso sin que la otra Cámara lo hubiere conocido no amerita su
inexequibilidad […].” Ello es así, por cuanto la Constitución Política y la
Ley 5ª, el reglamento del Congreso, lo permiten, para permitir la deliberación
democrática.
2.     Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC
El Consejero de
Territorio, Recursos Naturales y Biodiversidad, Javier Alexander Sánchez Reyes,
participó en el proceso para manifestar la posición de su organización.
2.1. En primer lugar,
consideran que la demandante tiene razón. A su juicio, el Congreso “[…] procedió
de forma irregular en el proceso de aprobación de la iniciativa legislativa, la
cual ulteriormente se convirtió en la Ley 1382 de 2010, coligiéndose que
resulta ineluctable e imperioso declarar la inexequibilidad del precepto
demandado, so pena de cohonestar la pervivencia de una disposición legal que
quebranta los mandatos de la Carta Política.”
2.2. En segundo lugar,
advierte la intervención que “[…] más allá de la disposición acusada, los
pueblos indígenas de Colombia, representados en la Autoridad Nacional de
Gobierno Indígena – ONIC, manifestamos nuestro profundo rechazo a la política
minera del país y llamamos a que organismos democráticos y progresistas como la
Corte Constitucional, encomiable defensora de nuestros derechos humanos y
colectivos, contribuyan a redefinir esta nefasta apuesta del Estado Colombiano
en contra de la vida, el ambiente y la Madre Tierra, sintetizada en la ‘visión
Colombia 2019: país minero’.”
3.     Intervenciones ciudadanas
3.1. Г φ
А; M y G, Grupo Empresarial SAS. Mediante escrito de 4 de octubre
de 2010, Jefferson David Montoya, en calidad de representante legal de Г
φ А; M y G, Grupo Empresarial SAS, participó en el proceso, para solicitar
a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la norma acusada. Sin
embargo, la intervención no hace referencia a los argumentos presentados por la
demanda que fue admitida y dio lugar al presente proceso, sino a argumentos
materiales, que tiene que ver con el fondo del artículo 3° de la Ley 1382 de
2010 y no con el trámite que se le dio en el Congreso de la República.
3.2. Mediante escrito de
11 de octubre de 2010, los ciudadanos Alex Julián Humberto Cediel Romero y Luis
Eduardo Alvarado Pulecio participaron en el proceso, para pedir a la Corte que
declare inexequible la norma acusada. Los argumentos de la intervención, son similares
a los que presentó la demanda.
3.3. El 11 de octubre de
2010, Yibe Katherine Gómez Moreno también presentó un escrito para solicitar la
inconstitucionalidad de la norma acusada. Fundándose en los mismos argumentos
de la demanda, la interviniente considera que si la Corte constata que se
desconocieron las reglas constitucionales para el trámite de una Ley, no tiene
otro camino diferente a declarar la inexequibilidad del artículo demandado.
V.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de
la Nación, en ejercicio de las competencias descritas en los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución Política, presentó el concepto N° 5039, solicitando a
esta Corporación que se declare exequible la norma acusada. Para el
Procurador, “[…] la introducción del artículo 3º de la Ley 1382 de 2010
durante el segundo debate en el Senado de la República, se ajustó a lo
dispuesto en el artículo 160 superior, el cual no impide que las plenarias de
cada cámara le introduzcan a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones
y supresiones que consideren necesarias.” El jefe del Ministerio Público sustentó su posición en los siguientes
términos.
“La Ley 1382 de 2010 tuvo su
origen en el Proyecto de Ley Número 010, acumulado al 042 de 2007 Senado y 344
de 2008 Cámara. Este proyecto fue  publicado inicialmente en la Gaceta del
Congreso No. 344 de 2007.
Al examinar las pruebas allegadas
al proceso, se encuentra que la disposición acusada no fue incluida en el
proyecto original, ni en el texto aprobado por la Comisión Quinta del Senado de
la República. No obstante lo anterior, en el expediente obra prueba de que el
artículo 3º de la Ley 1382 de 2010, que modifica el artículo 34 del Código de
Minas, fue incluido y aprobado, parcialmente, en la Sesión Plenaria del Senado
de la República, el 11 de junio de 2008, antes de llegar a la Comisión de
Conciliación. Así se desprende del texto publicado en la Gaceta del Congreso
No. 503 del 5 de agosto de 2008, que dice:
TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY 010 DE 2007
SENADO.
ACUMULADO AL PROYECTO DE LEY NUMERO 042 DE 2007
SENADO, por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo
3º. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, en su
segundo inciso, el cual quedará así:
Las
zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las
disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques
nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva
forestales, páramos y humedales designados o que se designen de importancia
internacional por la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos
efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con
base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la
autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.
La Comisión Accidental de
Conciliación acogió en su totalidad el texto aprobado por la Plenaria de la
Cámara de Representantes, el cual corresponde en su integridad al artículo 3º
de la Ley 1382 de 2010. El informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 521 del  17 de junio de 2009.
El texto conciliado fue sometido a
consideración de las Plenarias, siendo aprobado por ellas, según consta en el
Acta de Plenaria del Senado No. 63 del 18 de junio de 2009, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 835 del 2 de septiembre de 2009, y en el Acta de
Plenaria de la Cámara No. 189 del 17 de junio de 2009, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 861 del 8 de septiembre de 2009.
La revisión del material
probatorio que obra en el expediente, según se da cuenta de manera breve en los
párrafos anteriores, permite afirmar que en el proceso de formación del
artículo 3º de la Ley 1382 de 2010 no se vulneró el principio de
consecutividad. La materia regulada por el artículo fue objeto de los cuatro
debates exigidos por el artículo 157 Superior para el trámite de los proyectos
de ley. Vale la pena resaltar que no se trata de un tema nuevo, pues con la
exclusión de las zonas de protección de los recursos naturales renovables o del
ambiente, del ámbito propio de la exploración y explotación minera, se busca
que la actividad manera se realice de manera armónica con el principio del
desarrollo sostenible.
Lo anterior se infiere de la
exposición de motivos del proyecto de ley objeto de estudio, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 530 del 18 de octubre de 2007, en la cual se señaló
que: “Entre los principios que enmarca esta política (la política
minera) se destacan:...el desarrollo de una minería económica y
ambientalmente sostenible...”. De igual manera, se indica en el citado
documento que: “para alcanzar las metas particulares asociadas a estos
objetivos (objetivos específicos propuestos por la reforma del Código de
Minas), se deben implementar estrategias relacionadas con... el manejo
ambiental...”. (Negrilla fuera de texto).”
Concluye entonces el concepto
del Ministerio Público, que el trámite del artículo 3º de la Ley 1382 de 2010
demandado no vulneró las disposiciones superiores invocadas por la demandante.
“Su inclusión fue realizada en ejercicio de la facultad constitucional de
modificación y adición de los proyectos de ley que tienen las plenarias de las
cámaras del Congreso de la República, conforme lo establecido en el artículo
160 Superior.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De acuerdo con el
mandato contenido en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución
Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes,
tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación.
2.
Problema jurídico
En el presente caso, la Sala
debe entrar a resolver el siguiente problema jurídico: ¿viola una norma el
principio de consecutividad por el hecho de ser un artículo nuevo, introducido
por la Plenaria de la Cámara del Congreso en donde haya iniciado su estudio, a
pesar de que se trata de de una discusión que, temáticamente, ya se venía dando
desde el debate en Comisión? Para la Corte Constitucional este problema
jurídico plantea una cuestión que ha sido resuelta en varias ocasiones por la
jurisprudencia constitucional. En el caso concreto, se considerará que la
pregunta debe responderse de forma negativa.
Para mostrar su posición, la
Sala presentará la jurisprudencia sobre los principios de consecutividad e
identidad flexible, en la jurisprudencia constitucional. Posteriormente,
mostrará cuál fue el trámite surtido por la norma para, finalmente, indicar por
que los mentados principios constitucionales no fueron violados en el presente
caso.
3.
La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue interpuesta
dentro del término constitucional
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del artículo
242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del
respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1382 de 2010, fue
expedida y publicada en el Diario Oficial No. 47.618 de 9 de febrero de 2010.
La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 31 de mayo de 2010, es
decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el
cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción.
4.
Reiteración de jurisprudencia acerca de los principios de consecutividad,
identidad flexible y unidad temática, en el procedimiento de
formación de las leyes
4.1. El artículo 157[4]
de la Constitución Política de 1991 establece que ningún proyecto será ley de la
República sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión
permanente de cada Cámara y, posteriormente, haber sido aprobado en la plenaria
de cada corporación legislativa en segundo debate. Son pues, cuatro los debates
que reglamentariamente debe tener toda ley en el Congreso.
4.2. Pero a la vez, como lo ha resaltado esta Corporación en
múltiples ocasiones,[5]
la propia Constitución (artículo 160) y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de
1992, artículo 160 y siguientes)[6]
permiten que cada cámara, en plenaria o en comisión, introduzca a los proyectos
de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. De
hecho, así lo sostuvo esta Corte en una de las sentencias que pone de presente
la demanda bajo estudio.[7]
La facultad de las comisiones y las plenarias de alterar los proyectos de ley
sometidos a su consideración exige que se surtan los cuatro debates, sin que
necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal
durante todos y cada uno de éstos.
Los textos aprobados en cada cámara, por tanto, no
necesariamente serán idénticos, caso en el cual, las divergencias deberán
resolverse de acuerdo con el artículo 161 de la Carta, mediante una Comisión
de Mediación que deberá conciliar los textos aprobados, y someter a
consideración de la plenaria de cada cámara una versión definitiva.[8] Es claro
entonces que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto que se
tramita nuevos artículos no considerados en la otra Cámara. Esta posibilidad de
alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso,
como lo ha señalado la jurisprudencia,[9]
responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución
de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,[10]
de acuerdo a la cual, las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben
reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez
sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de
las minorías.[11]
Los textos de la ley deben ser producto de la deliberación democrática.
4.3. Ahora bien, es preciso señalar que la facultad que la
Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir
modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos no es
ilimitada. Expresamente, la Constitución señala que serán aceptables aquellas
variaciones al texto que se “juzguen necesarias” (artículo 160, inciso
2°, CP)[12]
y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella”
(artículo 158, CP).[13]
4.4. La jurisprudencia constitucional ha concluido “[…] que
el proceso legislativo se rige por los principios de consecutividad, de
identidad flexible y de unidad de materia”[14],
a partir de las reglas constitucionales y legales referentes al trámite de las
leyes, previamente citadas.  (i) El principio de consecutividad “exige
que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en
las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las
excepciones constitucionales o legales”.[15]
(ii) El principio de identidad flexible o relativa “supone
que el pro­yecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los
cuatro debates parla­mentarios”, bajo el entendido que las comisiones y las
plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (artículo
160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se
puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante Comisiones de
Media­ción), que no implica repetir todo el trámite.[16]  (iii) El
principio de unidad de materia, con relación al proceso legislativo,
“sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no
el principio de identidad.”[17]
Así pues, si bien “[…] el principio de identidad flexible permite a las
comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o
supresiones a los proyectos en curso, […] en virtud del principio de
unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma
materia general del proyecto.”[18]
4.5. La jurisprudencia ha sostenido que “[…] el concepto
de unidad temática es amplio en aras de respetar el principio democrático y el
margen de configu­ración del legislador.”[19]
Si las Cámaras del Congreso de la República no tuvieran un margen razonable de
libertad para diseñar y construir el ordenamiento jurídico a lo largo del
trámite legislativo, una vez se somete un proyecto de ley específico a su
consideración, ¿cuál sería el propósito de la deliberación? ¿Para qué debatir y
encontrar, en democracia, los errores y problemas de un proyecto de ley, si
esta no puede ser arreglada ni ajustada? En una visión del procedimiento
legislativo en la cual tan sólo importara que cada Comisión y Plenaria diera un
visto bueno al texto, quizá tendría sentido tan rígida visión del
procedimiento. Pero en un estado social y democrático de derecho, la
deliberación es en sí una dimensión fundamental del procedimiento
parlamentario. No sólo importa que se apruebe la norma propuesta, es preciso
que ello se haya hecho en un contexto de discusión y deliberación.
4.6. No obstante, como se indicó previamente, el carácter
amplio del principio de identidad flexible o relativa no admite
cualquier adición a un proyecto de ley en cualquiera de sus etapas de
formación. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia lo siguiente,
“(…) no cualquier relación con lo
que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el
principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha
descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’.
Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’[20], ‘estrecha’,[21] ‘necesaria’,[22] ‘evidente’.[23] En
ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades
del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la
“adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la
institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es
inconstitucional.[24]
[…] Para la determinación de qué
constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de
orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde
a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente;[25]
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de
la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este
comprendida dentro de lo previamente debatido;[26]
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en
su conjunto, no de un artículo específico;[27]
(iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de
Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre
las Cámaras en torno a un tema.[28]
En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más
amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas
constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se
ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un
artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema
acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías
del investigado o acusado en el proceso penal–.[29]” [30]
La Corte ha precisado que los cambios en el texto pueden ser
considerables, si se respeta el principio de identidad flexible o relativa, a
partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico.[31] Por tal
motivo la Corte ha sostenido que en “[…] el análisis acerca del cumplimiento
de los principios de identidad relativa y de consecutividad,
el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.”[32] La
jurisprudencia ha concluido que el principio de consecutividad exige que el
objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo
tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario.
Ahora bien, en caso de con­tradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto
de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las
comisiones de conciliación.[33]
4.7. Siguiendo esta misma jurisprudencia, por ejemplo, la
Corte Constitucional decidió en la sentencia C-940 de 2003, a propósito de un problema jurídico similar al analizado en el presente caso,[34] que cuando una norma
legal guarda “una relación cercana”, “una relación temática
importante” con el objeto de la ley de la cual forma parte, no desconoce el
principio de identidad flexible.[35]
Recientemente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha mantenido la misma línea jurisprudencial. Esto es, reclamando el
cumplimiento de las reglas constitucionales del debate parlamentario, so pena
de que la norma mal aprobada sea declarada inconstitucional, pero a la vez,
aplicando tales reglas de forma tal, que no se obstaculice el debate ni la
autonomía del Congreso. Conservar este delicado balance, caso a caso, es la
tarea encomendada a la jurisprudencia constitucional. Así, por ejemplo, en la
sentencia C-333 de 2010, la Corte resolvió declarar inexequible una norma que,
además de violar el principio de unidad de materia, había sido introducida al
cuerpo del texto del proyecto por las comisiones de conciliación; un texto que
nunca fue discutido por ninguna de las Comisiones constitucionales de cada
Cámara.[36]
En la sentencia C-321 de 2009 se consideró que no se violó el principio de
consecutividad, a pesar de tratarse de una norma que había sido introducida por
la Plenaria del Senado de la República [37]
Esta línea jurisprudencial también ha sido objeto de desarrollo en contextos de
leyes con especificidades en su proceso de aprobación, como lo es el de los
proyectos de ley de iniciativa ciudadana,[38]
o que requieran consultas etnoculturales previas.[39]
4.8. De acuerdo con los
parámetros y criterios jurisprudenciales expuestos, la Sala evaluara la
constitucionalidad de la norma acusada de la Ley 1382 de 2010. A continuación, se presentará el sentido y propósito de la Ley en cuestión, así como el trámite
que se le dio, específicamente, a la norma en cuestión.
5.
Sentido y propósito de la Ley 1382 de 2010 y trámite de su artículo 3°
5.1. El Proyecto de ley 010 de
2007, Senado, fue presentado por el Gobierno Nacional, por medio del Ministro
de Minas y Energía.[40]
El objetivo del mismo, según se informó en la exposición de motivos, era
introducir una serie de reformas al Código de Minas, Ley 685 de 2001, en la
medida que había transcurrido un tiempo prudencial para evaluar la política
legislativa aprobada (5 años), y era posible (i) corregir las deficiencias
detectadas y (ii) fortalecer la Autoridad Minera en el ejercicio de sus
competencias; especialmente, “su deber de administrar de manera racional y
responsable los recursos mineros de propiedad del Estado, acorde con la
preservación del medio ambiente”.[41]
El Proyecto de ley propuesto, respondía a la evidencia[42] que ha confirmado la “la
urgencia de implantar en la administración de la importante riqueza minera de
nuestro país criterios técnicos y económicos en la asignación y contratación de
áreas”, con el fin de “lograr una mejor y más racional explotación de
los recursos mineros, acorde  [i] con la preservación del medio
ambiente, [ii] beneficiosa para la economía nacional, y  [iii] en
condiciones de mayor seguridad para los compatriotas que trabajan en las minas”.[43]
5.1.1. En la medida que el
proyecto buscaba lograr un avance y un desarrollo en la industria minera,[44] pretendía a
la vez que este desarrollo e incremento en la inversión en el campo minero, se
hiciera buscando un justo y adecuado retorno, con el respeto del marco legal y el
orden constitucional vigente. Por ello, el Gobierno recordó al Congreso que, de
“[…] conformidad con el artículo 80 de la Constitución Política le
corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración
o sustitución, y tiene el deber de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental. Asimismo, por mandato del artículo 332 de la Carta el
Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados conforme a las leyes
preexistentes. || La libertad económica y la iniciativa privada son
garantizadas por el artículo 333 superior dentro de los límites del bien común,
en tanto que la empresa como base del desarrollo tiene una función social que
implica obligaciones.”
El Gobierno precisó que el
Proyecto de ley, en tanto modificación parcial, se enmarcaba en el artículo 1°
del Código de Minas, de acuerdo con el cual,
“[…] son objetivos de interés
público del Código […] fomentar la exploración técnica de los recursos mineros
de propiedad nacional y privada y estimular estas actividades en orden a que su
aprovechamiento se realice de manera armónica con los principios y normas de
explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente,
dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento
económico y social del país.”[45]
Explícitamente, el Gobierno sostuvo en las motivaciones de
la propuesta de política legislativa que el alcance y contenido de las
modificaciones al Código de Minas propuesto al Congreso, se debía entender
dentro del marco constitucional y legal descrito.[46]
5.1.2. La segunda parte de la
exposición de motivos, se ocupa de señalar el fundamento de las medidas legales
concretas a adoptar, para lograr los objetivos y fines propuestos. La
preocupación por ponderar adecuadamente el impulso a la actividad minera con la
protección a los derechos laborales de los trabajadores, de las comunidades
tradicionales y la protección al medio ambiente, se incluyeron en las
diferentes propuestas normativas. Así, por ejemplo, la primera norma que se
propuso reformar, fue el artículo 31 del Código de Minas, el cual se ocupa de
establecer ‘reservas especiales’, esto es, fijar en cabeza del Gobierno
Nacional la función de delimitar zonas en las cuales, temporalmente, no se
admitirán nuevas propuestas, sobre todos o algunos minerales, (i) por motivos
de orden social o económico determinados en cada caso,  (ii) de oficio o por
solicitud expresa de la comunidad minera, en aquellas áreas en donde existan
explotaciones tradicionales de minería informal. Se propuso introducir una
adición al artículo, “a efecto de establecer la facultad del Estado para
delimitar áreas en las que la información geológica existente indique la
existencia de potencial minero importante […]  De esta forma el área
será previamente delimitada por el Gobierno Nacional con base en el
conocimiento geológico que posea, lo cual evitará que la misma sea fraccionada
por los solicitantes mineros en perjuicio de la explotación integral y racional
del yacimiento.” Específicamente, el Gobierno manifestó interés por
garantizar en los contratistas “el conocimiento y la capacidad” para cumplir
con la obligaciones tributarias.[47]
Respecto a esta modificación normativa se insistió en que “[…] es objetivo
fundamental del Código de Minas que la explotación de los recursos naturales no
renovables se haga dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y de
fortalecimiento económico y social del país. A la cumplida ejecución de estos
mandatos legales se dirige la potestad del Estado, a través de la Autoridad
Minera, para la reserva de áreas especiales planteada en la adición propuesta.”
5.2. Este propósito se mantuvo
y  fue objeto de discusiones a lo largo de los debates en el Congreso. En la
ponencia para primer debate ante la Comisión Quinta Permanente del Senado se
mencionó como objetivos del proyecto el que la explotación minera se diera
dentro de un concepto de desarrollo sostenible, que incluyera la prevención de
factores de deterioro ambiental.[48]
Hubo incluso una ponencia minoritaria negativa que proponía archivar el
proyecto porque consideraba que las medidas propuestas no propendían por el
desarrollo de una industria minera de tal forma que se garantizara la adecuada
extracción de los recursos minerales propiedad de la Nación sin menoscabo de la
diversidad biótica y cultural, y de los derechos fundamentales de todos los
colombianos.[49]
Si bien es cierto que la
ponencia para primer debate en la Comisión Quinta del Senado encargada de
tramitar la cuestión no incluyó un texto específico cuyo objeto fuera modificar
el artículo acerca de las zonas de exclusión minera (artículo 34 del Código de
Minas),[50]
ni tampoco la ponencia para segundo debate en el Senado,[51] el asunto relativo a la explotación
minera en un marco ambientalmente sano siempre estuvo presente, a lo largo de
los cuatro debates.[52]
Es por ello que no resultó sorpresivo que la Plenaria de esa Corporación decidiera
incluir de manera más precisa aquellas zonas ambientalmente protegidas, que debían
quedar excluidas de manera expresa de la posibilidad de explotación minera.
El texto del Proyecto de ley
aprobado por el Senado de la República, en Pleno, incluyó una modificación al
inciso segundo del artículo en cuestión, precisamente con el objeto de incluir
como zonas excluidas de la minería, junto a las reservas forestales, “páramos
y humedales designados o que se designen de importancia internacional por la
Convención Ramsar.”[53]
5.2.1. La decisión de la
Plenaria del Senado no fue improvisada, sorpresiva o arbitraria. Respondió a
una preocupación clara y declarada de un asunto que fue discutido en cada uno
de los debates anteriores. De hecho, como se sigue del debate parlamentario, la
inclusión por parte del Senado de la modificación en cuestión, surgió del
trabajo conjunto de varios senadores, tanto para presentar la propuesta, como
para pulir y definir la redacción específica del texto normativo.
5.2.2. A continuación se
reproduce en extenso la parte pertinente del debate, tal cual como se dio en
torno a la forma que la norma acusada fue incluida, en su primera versión, por
el Senado de la República. Este recuento del debate, evidencia cómo el Senado
de la República tomó consciente y claramente la decisión de proteger
explícitamente a los páramos y a los humedales. Si bien consideraban los
legisladores proponentes de la modificación era en principio innecesaria,
puesto que tales zonas deberían entenderse incluidas en virtud de las
protecciones existentes, se consideró necesario explicitar que tales categorías
se encontraban incluidas en la ley, para evitar interpretaciones que busquen
eliminar o minimizar la protección en estas áreas. La preocupación, como se
evidencia a lo largo del debate, respondía a varios miembros del Senado, los
cuales manifestaron la importancia y el carácter estructural que a su juicio
tiene el problema de la protección de páramos y humedales. Precisando que no se
trataba de cualquier tipo de humedal, sino de aquellos jurídicamente
protegidos; que el derecho al agua debe primar sobre la explotación minera; o
que era preciso poner frenos y contrapesos a los poderes de grandes compañías
internacionales o multinacionales que pueden adquirir un gran poder de facto y
poner en riesgo caros bienes constitucionales. Dijeron al respecto las
Senadoras y Senadores lo siguiente,
“Por Secretaría se da lectura a
un artículo … presentado por los honorables Senadores Julio Alberto Manzur
Abdala y Manuel Guillermo Mora Jaramillo.
El artículo 32, presentado por el
Senador Manzur y el Senador Manuel Guillermo Mora, con la firma del Ministro
dice: modifíquese el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, en su segundo inciso el
cual quedará así: las zonas de exclusión mencionadas serán las que se
constituyan conforme a la disposiciones vigentes como áreas que integran el
sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter
regional, zonas de reservas forestales y páramos, Senador Jaramillo, estas
zonas para producir estos efectos deberán ser delimitadas geográficamente por
la autoridad ambiental, con base en estudios técnicos, sociales y ambientales,
con la colaboración de autoridad minera en aquellas áreas de interés minero, en
consideración el artículo nuevo, 32, señor Presidente.
La Presidencia concede el uso
de la palabra a la honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda.
[…]
bueno yo lo quiero explicar
Senador Manzur, para que la Plenaria decida, entonces usted ha hecho referencia
en un proyecto que acaba de leer, de excluir de la zona de minerías las
reservas forestales, los páramos y los humedales, Senador Manzur, pregunto si
la, (sic) el Senador acaba de leer la exclusión de reservas forestales, páramos
y humedales.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Y páramos, no humedales porque es
que allí, si cualquier persona dice que esto es humedal y lesionan la
exploración y la explotación minera, eso no está bien definido que eso es un
humedal, cómo está un humedal, o cómo está constituido y cualquier persona
puede decir que es un humedal con páramo, sí claro, y lo tenemos bien
determinado, con lo otro no lo aceptó el Gobierno Nacional y ese texto fue
además conciliado con el Ministerio del Medio Ambiente, señora Presidenta del
Senado de la República.
Recobra el uso de la palabra la
honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda:
A ver, yo quiero explicarle a la
Plenaria, que mi propuesta incluye ampliar más allá de las reservas forestales
y de los páramos, por lo siguiente: hay varias zonas que entrando en vigencia
esta modificación al Código de Minas, han sido declaradas o delimitadas bajo
otras categorías como reservas, no solamente las categorías de orden nacional,
sino también las regionales que buscan la preservación y protección de algunos
recursos que han sido estudiados por las Corporaciones Autónomas Regionales.
También le solicito a la Plenaria
excluir el área de parques nacionales, un área que está previamente delimitada
por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que tienen,
puede ser los parques nacionales o los parques regionales decretados por la
respectiva autoridad ambiental, es decir: la Corporación Autónoma Regional.
Además propongo también el tema de
los humedales; Colombia firmó el Convenio de Ramsar donde está determinado qué
es un humedal, razón por la cual, señor Ministro y señor Ponente, si se sabe
cuáles son las zonas de humedales, ¿por qué Colombia firmó ese convenio?
Ya está determinado, yo lo
solicito es para que ampliemos la exclusión; además de las zonas de reserva
forestal nacional a lo que he mencionado que incluye también obviamente los
páramos y los humedales.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio o Jaramillo Martínez:
Gracias Presidente, fíjese que nos
estamos poniendo de acuerdo con la doctora Nancy Patricia, yo había presentado,
voy a solicitar que se vote la proposición mía, de la modificación del artículo
34.
Porque me parece que concuerda
mucho con lo que la doctora Nancy Patricia estaba hablando, y es nosotros que
de alguna manera garantizar el futuro ambiental para nuestros hijos y para los
hijos de nuestros hijos, y la verdad es que en un país como el nuestro donde
infortunadamente no se controla y no se vigila.
Aquí ya acaba de reconocer el
Ministro que hay concesionarios que llevan 20 años sin pagar, que es una cosa
mucho más sencilla, entre otras el Senador Manzur concuerda en el sentido de
que no se puede decir que no hay ley, porque cada tipo de estos contratos
fueron celebrados a través de un contrato y en el contrato está establecido,
que hay que pagar.
Si ni siquiera es capaz de regular
y de vigilar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, mucho menos la
de vigilar y la de proteger zonas tan delicadas como son precisamente estas
zonas.
La proposición que yo hago es,
modifíquese el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas, el cual
quedará así: para efecto de la presente ley se considerarán zonas exclusivas de
la minería las siguientes: las áreas del sistema de parques nacionales
naturales, doctora Nancy Patricia para que vea que nos estamos poniendo de
acuerdo, los parques naturales regionales, las reservas forestales protectores
existentes o que se declaren en el futuro, y por qué señor Ministro las que se
declaren en el futuro.
Porque si solamente quedan las
zonas forestares, las reservas forestales, cualquier mañana una zona que se
declare forestales, entonces puede llegar cualquier vivo a decir que eso no
entra dentro las excluidas, los ecosistemas de páramos no solamente Senador
Manzur, los páramos, sino todo el ecosistema, porque el páramo es una cosa y
otra cosa es el ecosistema, todo lo que hace parte de este páramo, y los
humedales designados o que se designe dentro de la lista de humedales de
importancia internacional de la Convención de Ramsar.
Acá no se está pidiendo, Ministro,
aquí no estamos pidiendo nada del otro mundo, cuando se habla de los humedales
estamos hablando no de cualquier humedal, sino de aquellos que declara de
importancia internacional de acuerdo con la Convención de Ramsar, las demás
categorías nacionales o regionales de protección de los recursos naturales
renovables o de ambiente existentes o que se creen por la legislación ambiental
cuya normatividad aplicable o acto de aclaraciones excluya la compatibilidad
con trabajos y obras de explotación o exploración minera.
Porque honorables Senadores,
resulta que una Sentencia de la Corte Constitucional, la 339 de 2002,
estableció precisamente de que no solamente se deben excluir las 3 categorías
que están establecidas en el Código actual, sino que precisamente dejó abierto
y decía que era también posible para que se categorizara otra serie de recursos
para poderlos excluir y por supuesto proteger el medio ambiente.
Entonces yo también estoy de
acuerdo cuando se plantea, primero que se excluyan los humedales, y como lo
dijo allá no cualquier humedal sino los de importancia internacional de acuerdo
a la lista establecida en la Convención de Ramsar y que no quede solamente el
páramo como páramo sino los ecosistemas de páramos ya que estos ecosistemas no
los conforma únicamente y exclusivamente el páramo como tal sino todo, que por
supuesto lo hace viable.
En ese orden de ideas señor
Presidente, yo solicito que se someta a consideración la proposición de
modificación el artículo 34 de la Ley 685; gracias.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive:
Gracias Presidente, es para
acompañar la proposición del Senador Jaramillo y la Senadora Nancy Patricia, en
el sentido que sean excluidos los humedales y los ecosistemas de páramo, es muy
importante, aquí no puede prevalecer el derecho a la minería sobre el derecho
fundamental al agua.
Recordemos que Colombia, los
colombianos no tienen cobertura de agua potable y el Ministerio de Ambiente,
está haciendo un gran esfuerzo a través de los planes departamentales para que
finalmente todos los colombianos podamos consumir agua potable y so pretexto de
una explotación Minera, no podemos acabar con los humedales y mucho menos con
los ecosistemas de páramos, si el Gobierno no accede a esa proposición, a mí sí
me da mucha pena, yo sí solicito votación nominal para esa proposición señor
Presidente.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Juan Carlos Vélez Uribe:
Gracias señor Presidente, no, a mí
me parece muy importante esa proposición y de verdad yo también la voy a apoyar
me parece que incluir ahí los humedales designados así por la Convención de
Ramsar, es bien importante.
Los humedales tiene un valor
ecológico no de carácter local, sino internacional muchos de ellos, sirven para
el paso de aves migratorias y así es como Ramsar lo ha venido considerando,
pero yo quisiera hacer una pregunta al señor Ponente y es, qué pasa con las
áreas de importancia arqueológica, porque hay unos parques arqueológicos que
deben tener también una garantía de protección.
Entonces yo quisiera preguntarle
al señor Ponente si los parques arqueológicos están también excluidos o las
áreas de importancia arqueológica, por ejemplo el Parque San Agustín, la ciudad
perdida de la Sierra Nevada de Santa Marta, y otras zonas que han sido
declaradas así por el propio Ministerio de la Cultura, entonces señor Ponente
yo le pediría el favor si me puede responder la pregunta.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Jorge Eliécer Guevara:
Gracias Presidente, sí, yo creo
que este artículo que propone el Senador Mauricio Jaramillo, y que habíamos
hecho alusión en el debate a este proyecto de ley, de excluir las zonas de
páramos, las reservas forestales, es supremamente importante.
Me parece a mí que hay que ponerle
una pequeña, diría yo, una importante talanquera a las multinacionales que no
tienen ninguna consideración en conseguir cuanto sitio tenga un mínimo de
riqueza para su explotación.
Es una condición necesaria, yo
creo que es un artículo de los más necesarios aquí, para impedir que esas zonas
que son patrimonio de todos los colombianos y de las colombianas, tenga una
posibilidad de preservarse y que se salven de la voracidad de las
multinacionales que en lo fundamental es lo que hace este proyecto al
entregársela.
Por eso nosotros acompañamos esta
importante propuesta, la habíamos anunciado inicialmente y creo que si se
recoge en esa misma manera igualmente con el planteamiento de ampliarlo a los
parques arqueológicos como lo ha planteado el Senador Vélez, yo creo que nos
quedaría todavía mejor redactado el artículo y tendría por supuesto una mayor
consideración y creo que pudiera ser votado por unanimidad en esta Plenaria.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Presidente, le agradezco al
Senador Jaramillo que me haya dado la razón por la cual no colocamos los
humedales en el artículo propuesto, porque el mismo dice que: la Corte
Constitucional, en un artículo por el principio de precaución, indica que el
Ministerio de Medio Ambiente, puede excluir algunas áreas, determinadas si las
considera de conveniencia para ser retiradas.
Los humedales en el país no están
determinados y de aquí en adelante, empezar a discutir qué humedales están o no
están determinados nos va a prescribir la posibilidad de adelantar una
exploración y una explotación minera, yo le sugiero a la Plenaria del Senado de
la República, que votemos eso tal como está allí, con la palabra páramo
incluida que mejora la redacción del artículo 34 del Código de Minas.
De lo contrario sugeriría que
abriéramos la discusión del artículo y lo votáramos tal como está en el Código,
lo dejáramos tal como está en el Código de Minas, y no aceptáramos ningún
artículo nuevo, yo creo que no es procedente además poner el ecosistemas de
páramos nadie sabe dónde comienza o si podremos saber dónde comienza un
ecosistemas de páramos, pero no sabemos dónde termina y de allí en adelante en
las cercanías de un páramo quién delimita dónde termina un ecosistema de un
páramo, si alguien puede decir, una autoridad indígena, una autoridad
competente o el medio ambiente no puede determinar dónde termina el ecosistema
del páramo.
Porque un ecosistema del páramo,
puede ser algo muy complicado, por eso sugiero que dejemos la redacción tal
como está allí y ya está votada, yo sugiero que no abramos la discusión y que
permanezca la votación tal como estuvo votada ya por la Plenaria del Senado,
mil gracias señor Presidente.
La Presidencia manifiesta:
No se ha votado, este artículo no
se ha votado, es el artículo nuevo.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador José David Name Cardozo:
Señor Presidente, le solicito que
someta a votación, si la Plenaria quiere incluir la palabra humedales, o no, si
la Plenaria lo acepta pues queda la palabra humedales si no nos vamos a quedar
toda la noche aquí esperando, pero Senador Julio, tenemos todavía dos debates
más en la Cámara.
Julio es para conseguir una salida
a esto porque nos vamos a quedar aquí, señor Ministro todavía hay dos debates
más en la Cámara, uno en la Comisión y uno en Plenaria, aquí nos vamos a quedar
toda la noche en este punto, entonces sométalo a la votación de la Plenaria
señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Jaramillo Martínez:
Gracias; primero, Senador Manzur
no se ponga bravo, cálmese un poquito, porque es que usted ya quiere la ley del
látigo y del fuerte, y que si no le aprobamos así que entonces no aprobamos
nada, no, si nos ponemos en ese plan, entonces si ustedes no nos aprueban el
artículo, nosotros nos salimos; no nos pongamos en ese plan, seamos conscientes
aquí usted no puede imponer la voluntad del Senado.
Aquí estamos planteando, señor
Presidente y quiero que en el artículo quede incluido el siguiente párrafo,
para que sea sometido a consideración tal como está, le acepté Senador Manzur
que se excluyera los ecosistemas de páramos, por las consideraciones que
hiciera el Ministro y bueno en aras de la discusión vamos acceder en ese punto
en cuanto que sea páramo.
Pero lo que sí yo creo que debe
quedar claramente es qué es, dice: y los humedales designados o que se designe
dentro de la lista de humedales de importancia internacional de la Convención
de Ramsar.
Yo no sé cuál será la mina que
encontraron en algún páramo, que la están defendiendo con tanto entusiasmo,
pero la verdad es que no entiendo, porque esta es una legítima solicitud del
Congreso de la República, en el sentido de que hombre, los humedales no pueden
estar viéndose en riesgo y en peligro para que se adelante una explotación
minera allí, esto no cabe en ninguna cabeza señor Ministro, esto es lo más
lógico y por lo tanto simplemente le pido que si el Ministerio no lo acepta,
entonces que someta a consideración el mismo artículo redactado y leído por el
Senador Manzur, pero incluyéndole lo siguiente, los humedales designados o que
se designe dentro de la lista de humedales de importancia internacional de la
Convención de Ramsar; gracias señor Presidente.
Recobra el uso de la palabra la
honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda:
Ministro y Senador Manzur, mi
proposición como la expliqué es mucho más amplia, de los humedales, porque
hablo de los parques naturales del sistema de parques naturales y de las
reservas forestales, yo creo que tenemos que buscar un punto medio, ahora le
decía, la Convención Ramsar determina claramente qué se considera humedales
Ramsar.
No son todos los humedales del
país, se está limitando, a mí me parece que la limitación, solamente a las de
Convención Ramsar, no sé si aquí haya alguien del Ministerio de Ambiente, pero
no son muchas en el país, no son más de 5, los humedales que están en
convención Ramsar y a eso se está delimitando.
Yo preferiría que se incluyeran
parques naturales y reservas forestales, pero lo mínimo es el tema de los
humedales.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Oscar Josué Reyes Cárdenas:
Gracias, mira, yo creo que aquí
estamos confundidos, están creyendo que una concesión minera necesita la
aprobación ambiental, aquí no vamos todavía a acelerarnos, el Medio Ambiente,
el Ministerio del Medio Ambiente que es diferente que el Ministerio de Minas,
tendrá que darle, por eso tenga la seguridad absoluta que ni en humedales, ni
en páramos, ni en parques arqueológicos, ni en ninguna zona donde el Ministerio
del Medio Ambiente tenga protección, se irá a dar explotación, entonces no le
metamos tanta finura al artículo de hoy; gracias señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia
y del orador interpela el señor Ministro de Minas y Energía, doctor Hernán
Martínez Torres:
Estoy totalmente de acuerdo con lo
que dice el Senador Reyes, el Ministerio de Medio Ambiente tiene la potestad de
dar o no la licencia Ambiental en las áreas que lo considere pertinente.
Pero además yo quiero poner un
punto, y quiero poner un ejemplo de lo que está pasando en Ecuador, tienen unos
descubrimientos de petróleo en una zona selvática y el mundo no quiere que
destruyan selva para hacer esta explotación.
Entonces Ecuador está diciendo; a
mí me pagan una plata y yo protejo la selva, pero no puedo dejar enterrado ese
recurso, porque el mundo diga que quiere tener la selva, yo sí creo que mirando
en eso, no se debe prohibir aquí de plano los humedales, sino con el Ministerio
del Medio Ambiente, en el momento que haya un caso de esos, se hable se negocie
y se discuta.
Sin embargo, déjeme y termino por
favor, sin embargo, si ponemos la definición que sugiere el Senador Jaramillo y
la Senadora Nancy Patricia, y nos limitamos únicamente a esos, yo estaría
dispuesto a aceptar esa Convención, pero estamos dando, estamos cediendo una
parte importante de los derechos que tendría Colombia para negociar una cosa de
estas.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez:
Presidente yo creo que es el
momento de hacer una reflexión respecto de lo que significa esta modificación
al Código de Minas, precisamente señores Senadores, pasados varios años de la
vigencia de esta legislación, y con los avances y la nueva tendencia mundial de
la protección al Medio Ambiente, como un elemento fundamental para la
preservación de la vida del ser humano, es que se armonizó desde el Gobierno a
través del Ministerio, en coordinación y en armonía con la autoridad Ambiental,
que es el Ministerio del Medio Ambiente, a efectos de que esta sea una Ley
Minero-Ambiental sustentable.
No podemos ir al extremo de
cercenárseles unas grandes posibilidades de que Colombia se convierta muy
pronto en una gran potencia minera bajo el prurito de actuar de manera
absolutamente extremista en lo ambiental, es decir: Ecologista.
Pienso además, que Colombia por el
solo hecho de ser suscriptor de Ramsar está obligado por supuesto de proteger
esos, 4 ó 5 recursos fundamentales para el equilibrio de los Ecosistemas en
Colombia.
De tal manera que yo le pido a la
Plenaria que avancemos, aquí hay uno de los ponentes que no ha entrado en razón
sobre un tema fundamental de procedimiento, tenemos otras instancias para poder
debatir más a fondo si se quiere, e incluso pedir la intervención de
autoridades ambientales, mundiales que pertenezcan y sean desde luego
determinantes en el Pacto de Ramsar y que desde luego también consultemos al
Ministerio de Ambiente.
Pero yo le rogaría a esta Plenaria
que avanzáramos, y que desde luego acatemos tal y conforme está presentado el
artículo, que el ponente Manzur, y que desde luego con el aval del Ministro sea
presentado haciéndole las dos adiciones que ha considerado el Senador
Jaramillo; eso es todo señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo:
Presidente, sí efectivamente
existen las licencias ambientales, previos a cualquier tipo de explotación
minera.
Pero yo creo que pensando en las
grandes inversiones que llegarán al país, y que serán facilitadas por este
Código, que es muy oportuno, y también mirando un poco los antecedentes de la
explotación minera en Colombia, no sobra de ninguna forma, adoptar todo tipo de
medidas que nos lleven a pensar en precauciones para proteger el medio
ambiente.
Yo simplemente viendo la forma
como se hace la explotación minera en el sur del departamento del Cesar, la
forma como se explota el mineral del carbón y la irresponsabilidad
impresionante de algunas mineras a la hora de proteger las cuencas
hidrográficas, y la salud de los habitantes de todos estos municipios del sur del
Cesar.
Yo creo que aquí en el Congreso no
podemos ser inferiores a la responsabilidad de exigir las mayores precauciones
en materia ambiental, ni las licencias, ni la capacidad del Ministerio de Medio
Ambiente, han sido suficientes para poner en cintura a muchas de esas empresas
que hacen la explotación carbonífera en el sur del departamento del Cesar.
Así que yo me permito con esta
intervención, apoyar plenamente la proposición de la Senadora Nancy Patricia
Gutiérrez y del Senador Jaramillo.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Álvaro Ashton Giraldo:
Gracias Presidente, la verdad
señor Ponente y señor Ministro que aquí hay que conciliar, en la medida en que
nos pongamos de acuerdo podemos avanzar en la discusión de este importante
proyecto.
Yo sugiero que si en este aspecto
hay mucha discusión, por qué, señor Ponente por favor, por qué en el ánimo de
conciliar coloquemos un elemento básico que diga, en el caso de humedales se
necesitará el concepto indispensable del Ministerio del Medio Ambiente.
Independientemente a que sea
obligatorio, porque ustedes a pesar de que es obligatorio han insistido que
necesariamente se contemple el tema de humedales, de todas maneras aquí hay que
ponernos de acuerdo y yo estaría dispuesto a votar ese artículo tal como lo ha
presentado el Senador Jaramillo, sí y solo si concertamos en la redacción.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Señor Presidente, ponga en
consideración por favor el artículo nuevo, 32, con la proposición presentada
por el Senador Ashton.
La Presidencia interviene para
un punto de orden:
Mire, claro que, mire, lo que
propongo es que, voy a nombrar una Comisión encabezada por la Senadora Nancy
Patricia Gutiérrez, el Senador Mauricio Jaramillo, que entre otras nos sirven
para que ya empiecen a hacer las pases, que se sienten con el señor Ministro.
Muy rápidamente, hagan una
redacción y lo ponemos en consideración ya en común acuerdo, y está resuelto el
tema, y entonces le solicito señor Ponente que pasemos al siguiente artículo,
le vamos dando lectura de acuerdo a lo que acuerden ellos.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
El Ministro y el Gobierno aceptan
reservas forestales, páramos y humedales Ramsar.
La Presidencia manifiesta:
Sí Senador Manzur, pero resulta
que la redacción del Senador Jaramillo es diferente a la de la Senadora Nancy
Patricia Gutiérrez.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Si lo acepta así Senador.
La Presidencia interviene para
un punto de orden:
Entonces si la Senadora Nancy
Patricia acepta esa redacción, entonces no hay ningún inconveniente, entonces
mientras se ponen de acuerdo pasemos al siguiente artículo, Senador Manzur,
cuál es el siguiente artículo.
La Presidencia designa a los
honorables Senadores: Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, Mauricio Jaramillo
Martínez, Jorge Eliécer Guevara y el señor Ministro de Minas y Energía, para
que conjuntamente redacten el artículo nuevo, presentado por los honorables
Senadores Julio Alberto Manzur Abdala y Manuel Guillermo Mora Jaramillo; e
indica a la Secretaría continuar con el siguiente artículo nuevo.”[54]
Posteriormente, la cuestión se retomó, en los siguientes
términos,
“Recobra el uso de la palabra
el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Señor Presidente, leamos entonces
cómo queda el artículo 34, la modificación del artículo 34 de la Ley 685, que
ya fue discutido aquí, que ya está acordado por el Gobierno Nacional, el
Senador Jaramillo, la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez, etc.
Las zonas de exclusión
mencionadas, serán las que constituyan conforme a las disposiciones vigentes,
como áreas que integran el Sistema de Parque Nacionales, Naturales, Parques
Naturales de Carácter Regional, Zonas de Reserva Forestal, Páramos, y Humedales
designados o que se designen de importancia internacional, por la Convención
Ramsar.
Estas zonas para producir estos
efectos deberán ser delimitados geográficamente por la autoridad ambiental, con
base en estudios técnicos, sociales y ambientales, con la colaboración de la
autoridad minera en aquellas áreas de interés minero.
Firmada por el Coordinador
Ponente, Julio Manzur. Señor Presidente, le solicito la ponga en consideración.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Jaramillo Martínez:
No, me preocupa señor Presidente y
Senador Manzur, es que esas áreas tengan que estar coordinadas con la parte
minera, o sea, yo no sé la autoridad minera qué tiene que hablar allá.
O sea, a mí me parece supremamente
peligroso que esas delimitaciones tengan que estar coordinadas con autoridad
minera, eso es supremamente peligroso, porque el día de mañana la autoridad minera
le dice que no, y que no, y que no, y que no, entonces nunca las van a
delimitar, cómo le vamos a quitar la potestad a la autoridad ambiental para que
determine y delimite esas áreas.
Recobra el uso de la palabra el
honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Pero dijeron no.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Jaramillo Martínez:
O sea, hasta en eso se quiere
meter la autoridad minera, no, yo esa parte no la comparto, y yo sí le pido al
Senador Manzur que corrija eso.
Me parece que es la autoridad
ambiental la que tiene que delimitar esas áreas, sin la influencia y sin la
intervención y sin ningún tipo de problemas que pueda tener con la autoridad
minera, porque si no pongamos en ese caso, la autoridad minera no está de
acuerdo, entonces nunca van a poder delimitar el área, eso tiene que ver la
competencia de una sola autoridad, y en este caso, ninguna otra diferente a la
autoridad ambiental.
Con la venia de la Presidencia
y del orador, interpela la honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez
Castañeda:
A ver, frente a lo que dice el
Senador Jaramillo, en la redacción de mi texto hay un parágrafo que dice: La
exclusión de la minería en las áreas aquí previstas, opera de pleno derecho y
no requiere procedimientos posteriores para surtir su efecto.
Es la única forma realmente que se
garantiza que no haya alguna otra decisión posterior a la identificación por
parte de la autoridad ambiental.
La Presidencia manifiesta:
¿Está de acuerdo Senador
Jaramillo, está de acuerdo con esa redacción?
La Presidencia cierra la
discusión del artículo nuevo leído por el honorable Senador ponente, Julio
Alberto Manzur Abdala con las modificaciones propuestas por la honorable
Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, y pregunta: ¿Adopta la Plenaria el
artículo con las modificaciones propuestas? Y esta responde afirmativamente;
con la abstención de voto de los honorables Senadores: Edgar Espíndola Niño,
Jorge Enrique Gómez Montealegre, Antonio Guerra de la Espriella, Ricardo Arias
Mora y Yolanda Pinto Afanador.”[55]
5.2.3. La Plenaria del Senado, por lo tanto, debatió,
deliberó y, finalmente, decidió proteger los páramos y los humedales de forma
más clara y decidida en los textos legales. Consciente del impacto que las
normas y modificaciones propuestas para impulsar el progreso y desarrollo de la
minería pueden tener en el respeto, protección y garantía de varios derechos
constitucionales, en especial en el medio ambiente y en derechos íntimamente
ligados a éste, como lo son el agua, la vida, la salud o el mínimo vital en
condiciones de dignidad. El Senado consideró apropiado reforzar y precisar la
protección constitucional y legal a las áreas de exclusión minera.
5.3. Una vez el Proyecto de ley
para modificar el Código de Minas, fue remitido del Senado –cámara de origen– a
la Cámara de de Representantes –cámara de destino–, los Representantes ponentes
para el primer debate en la Comisión Quinta manifestaron su aceptación a
introducir modificaciones en la norma del Código de Minas dedicada a establecer
y delimitar las zonas de exclusión minera, con el fin de que asegurar que la
promoción de esta actividad de la economía, se haga con el debito respeto del
orden constitucional vigente. No obstante, ejerciendo las facultades
constitucionales y legales propias de las cámaras parlamentarias, se
introdujeron varias modificaciones al proyecto del artículo acusado [artículo
3° de la Ley 1382, mediante el cual se modificó el artículo 34 del Código de
Minas], que, atendiendo en parte los reclamos y cuestiones que fueron
planteados en el debate de la Plenaria del Senado acerca de esta disposición,
se orientaron a fijar criterios legales más precisos para excluir los páramos y
humedales de ser objeto de explotación minera.
5.3.1. De acuerdo con la
ponencia presentada para el debate en Comisión, el fin de la modificación
propuesta al texto, era “dar claridad” al artículo, cambiando la técnica
jurídica. Se proponía respetar el texto del artículo 34 del Código de Minas y
se adicionaban unos incisos, con el fin de establecer en qué zonas no es
factible hacer minería y dónde hay lugar a que haya exclusiones para hacer
minería bajo métodos especiales. Se propuso también adicionar un parágrafo
donde se establece que “la sustracción no opera para aquellas áreas que se
encuentren en etapa exploratoria.”  Se buscaba establecer que “en
principio en el área de paramos, no se deben otorgar títulos mineros, sin
embargo si hay títulos mineros otorgados en etapa de explotación se deberán
respetar hasta tanto se terminen y si existen títulos en etapa de exploración la
Autoridad Ambiental determinará si otorga o no Licencia Ambiental para la etapa
de explotación.”[56]
Artículo 3°. Adiciónase el
artículo 34 con los siguientes incisos:
‘También
se entienden como zonas excluidas para la minería, los ecosistemas de páramo de
conformidad con la información cartográfica identificada por el Instituto
Alexander Von Humbolt, y los humedales designados o que se designen de
importancia internacional por la Convención Ramsar.
Los
Títulos Mineros otorgados en las áreas de ecosistemas de páramo de conformidad
con la información cartográfica identificada por el Instituto Alexander Von
Humbolt y los humedales designados o que se designen de importancia
internacional por la Convención Ramsar, se respetarán hasta su vencimiento,
siempre y cuando cuenten con licencia ambiental. Estos títulos no tendrán la
opción de prórroga.
La
autoridad ambiental tendrá un plazo de tres (3) años contados a partir de la
vigencia de la presente ley, con el fin de que decida si otorga o no el
licenciamiento ambiental para aquellos títulos mineros que se encuentran en
etapa de exploración y se superpongan con ecosistemas de páramo de conformidad
con la información cartográfica identificada por el Instituto Von Humbolt y los
humedales designados o que se designen de importancia internacional por la
Convención Ramsar. En caso de obtener la licencia ambiental dichas actividades
mineras de explotación se adelantarán en forma restringida o por determinados
métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de dichos
ecosistemas, previo análisis de la información entregada por el titular minero.
Parágrafo. La sustracción de que trata el presente artículo no
aplicará para aquellas áreas que se encuentren en etapa exploratoria.’
5.3.2. Se propuso también
eliminar el artículo 4° aprobado por la Plenaria del Senado, por considerar que
era contrario al propósito de la norma, pretender que la misma requería de
trámites y procedimientos adicionales, si no se aclaraba expresamente que los
mismos no era necesarios.[57]
Para los ponentes, “el texto contradice el fin del artículo 34 del Código de
Minas. En efecto en algunas zonas del territorio nacional se prohíbe otorgar
títulos mineros y en otras se pueden otorgar pero exige el trámite de
sustracción y solo se puede hacer minería bajo ciertos métodos, para lo cual
son necesarios los estudios de que habla el artículo 34 del Código Minero.”[58]
5.4. La Ponencia para segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, retomó la cuestión y propuso nuevos ajustes y
modificaciones al artículo propuesto, con el propósito de lograr mejor ambos
cometidos propuestos. Lograr la protección y salvaguarda efectiva de los
páramos y los humedales, sin que ello implique el desconocimiento de derechos
adquiridos, cuando, conservando el ambiente, puedan ser reconocidos y
protegidos. El texto normativo propuesto fue el siguiente,
“Artículo 3°. El artículo 34 de la
Ley 685 de 2001 quedará así:
‘Artículo
34. Zonas excluibles de la minería.
No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en
zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de
protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.
Las
zonas de exclusión mencionadas serán las ya constituidas y las que se
constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el
sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter
regional, zonas de reserva forestales protectoras y demás reservas forestales,
ecosistemas de páramos y los humedales designados dentro de la lista de
humedales de importancia internacional de la Convención Ramsar, declarados o
por declarar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas
geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos,
sociales y ambientales.
Los
ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información
cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexander Von
Humboldt.
No
obstante, la Autoridad Minera previo acto administrativo fundamentado de la
autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá
autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción
de los parques nacionales naturales o de carácter regional, ecosistemas de
páramos, humedales designados dentro de la lista de humedales de importancia
internacional de la Convención Ramsar y las reservas forestales protectoras
nacionales, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo
por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos
de la zona de exclusión, aprobados por la Autoridad Minera y avalados por la
autoridad ambiental que sustrae el área. Para tal efecto, el interesado en el
Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la
compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos.
Parágrafo
1°. En caso de que a la entrada en
vigencia de la presente ley se esté adelantando explotación minera en las áreas
excluidas de la minería, con base en títulos legalmente otorgados y licencia
ambiental de la autoridad ambiental o su equivalente, se respetará su
explotación hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de
prórroga. Lo anterior no aplicará para el Sistema de Parques Nacionales y
Regionales Naturales.
Parágrafo
2°. El Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley,
en un término de tres años, presentará al Congreso la propuesta de
redelimitación de las áreas de reservas forestales de Ley 2ª de 1989; la cual
se adelantará asegurando la participación de la Autoridad Minera y de los demás
interesados en dicho proceso.
Parágrafo
3°. Para las nuevas áreas señaladas
en el presente artículo que se declaren, se asegurará la participación de la
Autoridad Minera y de los demás interesados en dicho proceso’.”
L a ponencia para debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes no realizó comentarios específicos para justificar las
modificaciones propuestas en el texto.[59]
5.5. Finalmente, teniendo en cuenta que el texto del
Proyecto de ley aprobado por cada una de las Cámaras fue distinto al de la
otra, era preciso, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución
Política, conciliar los textos. En tal sentido, las Comisiones Quintas de
Senado y Cámara presentaron el 17 de junio de 2009 el Informe de Conciliación
al Proyecto de Ley 010, 042 de 207, Senado, 334 de 2008, Cámara. El texto
conciliado fue el siguiente,
“Artículo 3º. El artículo 34
de la Ley 685 de 2001 quedará así:
Artículo
34. Zonas excluibles de la minería. No podrán
ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas
declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección
y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.
Las
zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que se
constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el
sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter
regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva
forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista
de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas
para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la
autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales.
Los
ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información
cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexander Von
Humboldt.
No
obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal creadas por la
Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales, podrán ser
sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad minera al
otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se encuentra en
área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades mineras
hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este
efecto, el concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la
adecuada coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área
forestal.
Efectuada
la sustracción, la autoridad minera en concordancia con las determinaciones
ambientales establecidas, fijará las condiciones para que las actividades de
exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma restringida o sólo
por determinados métodos y sistemas, de tal forma que no afecten los objetivos
del área de reserva forestal no sustraída.
El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establecerá los
requisitos y el procedimiento para la sustracción a que se refiere el inciso
anterior. Igualmente establecerá las condiciones en que operará la sustracción
temporal en la etapa de exploración.
Parágrafo
1°. En caso que a la entrada en
vigencia de la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o
explotación minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en
áreas que anteriormente no estaban excluidas, se respetará tales actividades
hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga.
Parágrafo
2°. El Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley,
en un término de cinco años, redelimitará las zonas de reserva forestal de
Ley 2ª de 1959; en cuanto a cuáles son protectoras y cuáles no procurando la
participación de la autoridad minera y de los demás interesados en dicho
proceso.
Parágrafo
3°. Para la declaración de las zonas
de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo
no vinculante del Ministerio de Minas y Energía.”[60]
5.6. Finalmente el proyecto de ley en cuestión fue publicado
en el Diario Oficial N° 47.618 de 2010, incluyendo el artículo 3° en los
términos que fue conciliado.[61]
Una vez efectuado el recuento anterior, pasa la Corte a
señalar por qué en el presente caso, la norma en cuestión no desconoció el
principio constitucional de consecutividad en el procedimiento legislativo.
6.
La protección a los páramos y humedales, como zonas excluidas de la
minería, una regla incluida en el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010, por la
Plenaria del Senado de la República, y ratificada y modificada por la Comisión
y la Plenaria de la Cámara. Posteriormente conciliada y aprobada, no desconoce
el principio de consecutividad.
6.1. El artículo 3° de la Ley
1382 de 2010 no violó los principios de consecutividad y de identidad flexible,
por cuanto fue una modificación introducida, relativa a un asunto debatido y
aprobado por la Plenaria del Senado, antes de remitir el Proyecto para los
correspondientes debates en la Cámara de Representantes, sobre una cuestión que
tiene una clara conexidad temática con los objetivos de proyecto de ley y que hace
parte del contenido temático del Proyecto de Ley, es decir no se trataba de un
asunto nuevo, ajeno al sentido y finalidad del mismo.
Como lo muestra el recuento de
los hechos ocurridos durante el trámite legislativo del artículo acusado de
inconstitucional dentro del presente proceso, se trata de una norma que fue
introducida por el Senado de la República, no por la Cámara de Representantes,
como lo parece sugerir la demandante. Como se dijo en los antecedentes, la
acción de inconstitucionalidad presentada, alega que “cuando al Proyecto de
ley 010 de 2007 se le daba curso en el primer debate del Senado de la República,
nada se dijo sobre la conveniencia de introducir una reforma al artículo 34 del
Código de Minas”. Adicionalmente, considera que “[…] en el texto
propuesto para el segundo debate en Senado, tampoco se propuso reformar el
artículo 34 del Código de Minas. Empero, con ocasión del debate en la Plenaria
del Senado, surgió una pequeña mención a la modificación del artículo 34 del
Código de Minas. […]”.
6.2. Como se señaló, desde el
inicio del trámite legislativo, el tema del Proyecto de ley en cuestión fue
corregir la promoción del sector de la minería. En la medida que el proyecto
buscaba lograr un avance y un desarrollo en la industria minera, pretendía a la
vez que este mayor avance, este incremento en la inversión en el campo minero,
se hiciera buscando un justo y adecuado retorno, con el respeto del marco legal
y el orden constitucional vigentes. En la exposición de motivos del Proyecto de
ley, el Gobierno recordó al Congreso que, de “[…] conformidad con el
artículo 80 de la Constitución Política le corresponde al Estado planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y tiene el
deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.”
6.3. Así pues, es con el
propósito de cumplir los objetivos específicos de la política legislativa, que se
buscó desde la Plenaria del Senado de la República –en este caso la Cámara de origen,
ajustar la protección al medio ambiente en las zonas excluidas de la minería.
La decisión de la Plenaria del Senado, como se concluye a partir de los apartes
transcritos, no fue improvisada o arbitraria. Respondió a una preocupación
clara y declarada, que fue discutida y deliberada. De hecho, como se sigue del
debate parlamentario, la inclusión por parte del Senado de la modificación en
cuestión, surgió del trabajo conjunto de varios senadores, tanto para presentar
la propuesta, como para pulir y definir la redacción específica del texto
normativo. La Cámara de Representantes, en gran medida, se ocupó de precisar y
desarrollar las medidas normativas adoptadas por la Plenaria del Senado.
6.4. Es claro que la norma acusada es un artículo
introducido por la Plenaria del Senado, la primera Cámara que discutió el
Proyecto de ley, que guarda relación temática con el mismo. Posteriormente,
discutido en Comisión y Plenaria de la Cámara, conciliado en Comisión de
conciliación y aprobado finalmente por ambas Plenarias. Se trata pues, de una
disposición legal que no desconoce el principio de consecutividad ni el
principio de identidad flexible.
6.5. La aplicación que se hace de los principios de
consecutividad e identidad flexible en este caso, además de coincidir con las
decisiones jurisprudenciales previamente citadas, está de acuerdo con los
fallos referidos en la demanda. Por ejemplo, en la sentencia C-702 de 1999[62] la
Corporación decide que sí hay violación del principio de consecutividad en el
caso estudiado en aquella oportunidad, pero es un asunto muy distinto al que se
analiza en el presente. En aquella ocasión, la Cámara de origen [en ese caso, la
Cámara de Representantes] recibió un artículo nuevo sobre un tema nuevo, sólo
después de que la Comisión de Conciliación llegara a un acuerdo sobre el texto
definitivo a aprobar. En el presente caso, la Cámara de origen [el Senado],
antes de remitir el proyecto a la Cámara de destino [Cámara de Representantes],
fue la que introdujo en el debate en Plenaria la modificación al artículo 34 de
la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras
disposiciones”, sobre un tema que se venía tratando desde la Comisión, luego de
deliberar sobre la cuestión, y de acuerdo con el Gobierno.
6.6. Así pues, la Sala concluye que el principio de
consecutividad no fue violado por el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010 y, en
tal medida, se declarará exequible, por lo cargos analizados en la presente
sentencia. No entra la Corte a pronunciarse sobre los aspectos de fondo de la
norma acusada, a pesar de haber sido tratados por algunos de los
intervinientes, en razón a no ser parte de los cargos admitidos con la demanda
que dio inicio al presente proceso.
7.     Conclusión
La Sala reitera que la facultad
que la Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para
introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley
debatidos no es ilimitada; son aceptables aquellas variaciones al texto que se
“juzguen necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP)[63] y se refieran a la “misma
materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158, CP).
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 3° de la Ley
1382 de 2010, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Publicada en el Diario Oficial N° 47618 de 9 de febrero de
2010.
[2]
Acción de inconstitucionalidad del proceso de la referencia. Expediente,
cuaderno principal, folios 1 a 11.
[3]
Acción de inconstitucionalidad del proceso de la referencia. Expediente,
cuaderno principal, folios 1 a 11.
[4]
Constitución Política, artículo 157.– “Ningún proyecto será ley sin los
requisitos siguientes:  (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva.  (2) Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El
reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.  (3)
Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.  (4) Haber obtenido la
sanción del Gobierno”.
[5] A lo
largo de este apartado serán citadas varias sentencias al respecto.
[6] Ley 5ª de 1992, artículo 160.– “Presentación de
enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de
ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones
siguientes, además de las que establece este Reglamento:  (1) El autor o
proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. (2) El plazo para
su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará mediante escrito
dirigido a la Presidencia de la Comisión.  (3) Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado.  ||  Artículo 161. Enmiendas a la
totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la
oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o las que propongan un
texto completo alternativo al del proyecto”. Artículo 162. “Enmiendas al
articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos
artículos o disposiciones del proyecto”.
[7]
En la sentencia C-702 de 1999 (MP Fabio Morón Díaz SPV Antonio Barrera
Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, y Fabio Morón Díaz; Álvaro Tafur Galvis; José
Gregorio Hernández Galindo; SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo
Mesa), la Corte consideró que en el segundo debate de cada Cámara puede
modificarse o adicionarse el proyecto, pero sí se ha aprobado un texto en el
primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o
modificación, siempre y cuando se trate de un asunto o una materia que haya
sido objeto de aprobación en primer  debate. Como lo muestran el número de
salvamentos de voto a la sentencia, parciales o totales, se trató de una
sentencia polémica y controvertida.
[8]
Al respecto ver el artículo 186 y siguientes del Reglamento del Congreso (Ley
5ª de 1992).
[9]
Ver entre otras, la sentencia C-453 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) En
este caso la Corte Constitucional, reiterando su jurisprudencia, decidió que
los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, no desconocen
los principios de consecutividad y de identidad flexible o
relativa. Estas normas fueron declaradas exequibles por los cargos
analizados. Asimismo, la Corte considero que el artículo transitorio 20
contemplaba un tema nuevo, con autonomía normativa, que fue introducido, sin
mediar debate, en el cuarto debate, ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por ello, fue declarado inexequible.
[10]
Ley 5ª de 1992, artículo 2°– Principios de interpretación del Reglamento.
En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se
tendrán en cuenta los siguientes principios:  […]  (3) Regla de mayorías.
El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad
de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento,
la justicia y el bien común.  (4) Regla de minorías. El Regla­mento
garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a
expresarse tal como lo determina la Constitución.
[11]
La Corte Constitucional ha señalado acerca de la posibilidad que tiene cada
Cámara de modificar los textos de los Proyectos de ley durante su trámite: “La
actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes
democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general,
impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho
relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad
regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo
supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la
fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados
factores, como lo son la particular concepción política mayoritaria en el
cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia
fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar las
formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como
los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que
resultan ser las finalmente adoptadas.  ||  En los regímenes democráticos, el
mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la
voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su
espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello,
las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a
permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes
mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de
una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel
de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara
(Art. 157 C.P.), lo cual permite, de un lado, que las propuestas  sean
estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de
otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga
la oportunidad real de incidir el la adopción final de ley. También por esto,
la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de
etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo
160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia
importancia a la efectividad del principio democrático.” Corte Constitucional,
sentencia C-760 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra & Manuel José
Cepeda; AV. Jaime Araujo Rentería; SPV Clara Inés Vargas Hernández; SV. Rodrigo
Escobar Gil), en este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal), por vicios de
procedimiento en su formación.
[12]
Constitución Política, artículo 160, inciso segundo: ‘Durante el segundo debate
cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias’.
[13]
Constitución Política, artículo 158. “Todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inad­misibles las disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las
iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán
apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se
publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
[14]
Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
En este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003 por vicios de procedi­miento en su
formación, entre otros cargos, por cuanto habían sido introducidos al Proyecto
de ley por el Senado de la República, luego de haber hecho tránsito en la Cámara de Representantes.
[15]
Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[16]
Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
En la sentencia, la Corte consideró que el principio de identidad “(…) adquiere
en la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el
régimen constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual
cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día
se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las
comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al
proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra
Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones
accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que
es entonces sometido a la aprobación de las plenarias.”
[17]
Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[18]
Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[19]
Corte Constitucional, sentencia C-453 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[20]
Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel
José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Araujo Rentería; SV.
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV. Rodrigo Escobar Gil,
Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte consideró: “La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto
definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos
intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió
a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de
identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica
relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede
predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del
proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada.”
[21]
Corte Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil; SV.
Eduardo Montealegre Lynett; AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar
Gil). En este caso la Corte consideró que “(…) a propósito del principio de
identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios
y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero
sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas
tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban
guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir,
respeten igualmente el principio de unidad de materia.” (acento fuera del texto
original). Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo en la sentencia C-372
de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; SV. Manuel José Cepeda Espinosa,
Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la sentencia C-754 de 2004
(MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que el principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen
modificaciones ha de tratarse de ‘asuntos [que] estén estrechamente
ligados’.
[22]
El segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante “el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[23]
En la sentencia C-753 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Araujo
Rentería) se declaró exequible un aparte de el Acto Legislativo N° 01 de 2003
(artículo 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se
trataba de un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de
conexidad evidente’ con el resto de la norma aprobada.
[24]
Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra; SV.
Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV. Jaime Araujo
Rentería) La Corte resolvió declarar inexequibles varias
expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica
el numeral 5º del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
pues consideró que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la
manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una
materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”.
[25]
Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), en
este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas
fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado,
no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer
debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia
para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre
jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión
de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que
es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado
inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.
[26]
Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003
(MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Jaime Araujo Rentería, AV. Rodrigo Escobar Gil y
Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 03 de
2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia.
[27]
Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último debate, que
constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese
momento.
[28]
Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur
Galvis).
[29]
Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[30]
Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa;
AV. Jaime Araujo Rentería; Jaime Córdoba Triviño; Marco Gerardo Monroy Cabra, y
Álvaro Tafur Galvis). En este caso la Corte resolvió declarar inexequible el
artículo 10° del Acto Legislativo 01 de 2003.
[31]
Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil; AV.
Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). En este caso, la Corte consideró que “(…) como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto
aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modifica­ciones
que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la
redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de
tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un
proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos
artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido
de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de
menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o
que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación
separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola
norma, etc.”
[32]
Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil; AV.
Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). Para la Corte, “[c]omo resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse
modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un
proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que
no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado.” Por
‘cambios esenciales’ dice la Corte en este caso, se entiende
modificaciones “(…) en las disposiciones aprobadas, en tal medida
significativas, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adicio­nes
a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verda­deras
propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no
habrían sido consideradas en la primera vuelta.”
[33]
Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la competencia de las
comisiones de conciliación “(…) está circunscrita únicamente a las diferencias
que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado.  Tales discrepancias se
pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay
acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el
contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii)
cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara.” Corte Constitucional,
sentencia C-292 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett; SPV. Jaime Araujo
Rentería; Manuel José Cepeda Espinosa; Eduardo Montealegre Lynett; AV. Álvaro
Tafur Galvis).  Mediante esta sentencia la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria numero 022 de 2001 Senado, 149 de 2001 Cámara,
“por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
[34]
En la sentencia C-940 de 2003, entre otros cargos, la Corte Constitucional resuelve el siguiente: “A [juicio del demandante], los artículos 110 y
111 de la Ley 795 de 2003, que fueron introducidos al proyecto correspon­diente
durante el primer debate en el Senado de la República sin haber sido considerados antes ni en la comisión permanente ni en la plenaria de
la Cámara de Representantes, versan sobre un asunto nuevo que carece de unidad
temática con el resto del proyecto que se venía tramitando, por lo cual no
podían ser objeto de la actividad de la comisión accidental. Por lo anterior,
los mencionados artículos habría sido aprobados si cumplir con el requisito de
los cuatro debates parlamentarios a que se refiere el artículo 157 de la Constitución, y con infracción del canon 158 ibidem, que exige que los proyectos de
ley se refieran a un mismo tema.”
[35]
En la sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte consideró que “(…) la materia de la que versan las normas acusadas sí tienen una
relación cercana con aquella que de manera general regula el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero que la Ley 795 de 2003 entra a modificar. En efecto,
dicho Estatuto establece las directrices
generales para la actividad aseguradora en Colombia, la cual se encuentra
sujeta a supervisión estatal, ejercida por la Superintendencia Bancaria. Son destinatarias de su regulación las empresas que se organicen y
funcionen como compañías o cooperativas de seguros (EOSF art. 38). En tal
virtud, no resulta extraño que en una ley que pretende entre otros objetos
modificar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se introduzcan presiones
relativas a la calidad no aseguradora de cierta actividad, en este caso la
prestación de servicios funerarios. En efecto, estima la Corte, la definición del punto sí cobra importancia de cara a la aplicación o no aplicación a
dicha actividad de las normas generales que regulan la actividad aseguradora,
contenidas precisamente en el mencionado Estatuto.  ||  La jurisprudencia
constitucional considera que el principio de unidad de materia pretende
alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, propiciando normas legales
que observen una coherencia material interna, sin embargo la relación de
conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por acabar con
el principio democrático (…)”
[36]
Corte Constitucional, sentencia C-333 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo;
SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). La Corte decidió que, “[…] teniendo en cuenta que las normas acusadas y el tema al que ellas se refieren estuvieron
enteramente ausentes durante el trámite surtido por este proyecto de ley ante
las comisiones constitucionales competentes, y que en razón a la ya explicada
inexistencia de unidad de materia entre tales preceptos y las restantes
disposiciones de la Ley 1328 de 2009, no podría en forma alguna asumirse que el
tema fue conocido o debatido por tales comisiones, concluye la Corte que los incisos y el parágrafo aquí demandados no cumplieron con la totalidad de los
requisitos necesarios para su expedición y puesta en vigencia, situación que
igualmente ocasiona su inexequibilidad.” Finalmente la Corte resolvió declara inexequibles “desde la fecha de su promulgación, los incisos 3°, 4°,
5° y 6° y el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, ‘Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y
otras disposiciones Ley de Reforma Financiera’.”
[37]
Corte Constitucional, sentencia C-321 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra
Porto); en las objeciones, el Presidente de la República alegaba “[…] que el parágrafo 3º del artículo 4º del proyecto de ley fue adoptado
en violación de los principios de identidad relativa y consecutividad, por
cuanto aquél fue incorporado durante el último debate, es decir, en la Plenaria del Senado de la República. El Congreso de la República, por su parte, no acoge la objeción, trayendo a colación un aparte del debate que
tuvo lugar en la Comisión VI del Senado.” Para la Corte, luego de analizado el proceso legislativo, “[…] si bien fue en el Senado de la República donde se discutió acerca de si las nuevas licencias iban a ser gratuitas,
simplemente es la continuación de un debate, que tuvo lugar en el seno de la Cámara de Representantes, referente a dotar de nuevas especificaciones técnicas a las futuras
licencias de conducción. En otras palabras, no se trató realmente de un tema
novedoso planteado exclusivamente durante el tercer debate del proyecto de
ley.” Por ello resolvió “[…] que la objeción presidencial [era] infundada por
cuanto no se vulneraron los principios de identidad relativa y consecutividad.”
[38]
Sobre los proyectos de ley de iniciativa ciudadana, puede verse, por ejemplo,
la sentencia C-141 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto; AV. María
Victoria Calle Correa; Nilson Elías Pinilla Pinilla; Humberto Antonio Sierra
Porto; SV. Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); en este
caso se resolvió declarar inexequible, en su totalidad, la Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
[39]
Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-175 de 2009 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva, SV. Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto;
Cristina Pardo Schlesinger, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En este caso se
decidió al respecto “de conformidad con los argumentos de índole fáctica
recopilados en esta sentencia, la Corte pudo comprobar que las actividades
desarrolladas por el Gobierno Nacional no cumplieron con las condiciones
constitucionales de la consulta.  En especial, los procesos de
acercamiento fueron realizados de forma inoportuna, cuando el trámite
legislativo ya se encontraba en curso, circunstancia incompatible con la
vigencia del principio de buena fe en los procesos de consulta previa.
Adicionalmente, no se comprobó que fuera adelantado un procedimiento
preconsultivo con las comunidades tradicionales, tendiente a definir las reglas
de deliberación del proceso de consulta previa.   De este modo,
resulta desacertado sostener que dichos acercamientos extemporáneos suplen el
requisito de consulta previa, puesto que fueron ejecutados luego de haberse
iniciado el trámite legislativo y en escenarios propios de éste.  En ese
sentido, responden a formas de participación democrática de carácter general,
los cuales difieren de las modalidades concretas de incidencia de las
comunidades indígenas y afrodescendientes a las que se refiere el artículo 6º
del Convenio 169 de la OIT, las cuales corresponde a un procedimiento
sustantivo de índole constitucional, dirigido a satisfacer el derecho
fundamental a la consulta previa, del cual son titulares las comunidades
indígenas y afrodescendientes.”
[40]
Ministro Hernán Martínez Torres.
[41]
Gaceta del Congreso, N° 344 de
2007. Concretamente se dijo: “El proyecto de ley que hoy presentamos al
honorable Congreso de la República tiene por objeto la modificación de algunas
disposiciones de la Ley 685 de 2001 - Código de Minas. Los cinco años que han
transcurrido desde la aprobación de dicha ley han permitido detectar
deficiencias que deben ser corregidas e identificar la necesidad de fortalecer
a la Autoridad Minera en el ejercicio de sus competencias, principalmente de su
deber de administrar de manera racional y responsable los recursos mineros de
propiedad del Estado.”
[42]
La exposición de motivos hace referencia al “estudio de experiencias exitosas
en el manejo y contratación de la exploración y explotación de recursos
naturales no renovables, como es el caso de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH”. Gaceta del
Congreso, N° 344 de 2007.
[43]
Gaceta del Congreso, N° 344 de
2007, p. 19 y 22.
[44]
Dijo al respecto la exposición de motivos del Proyecto de ley: “Si bien es
indiscutible que la Ley 685 de 2001 unificó y redujo trámites en la
contratación de áreas mineras con el propósito de incentivar la inversión
extranjera y de promover la minería en un marco de estabilidad jurídica
tendiente al desarrollo económico, social y ambiental del país, no es menos
cierto que después de casi seis años de su entrada en vigencia y no obstante
los niveles de seguridad alcanzada en el país, las inversiones no reflejan el
progreso esperado.  ||  La figura única del Contrato de Concesión ha sido
precaria en sus requisitos y exigencias lo que ha conducido a que cualquier
persona, sin acreditar capacidad técnica y económica alguna, adquiera la
calidad de titular de contratos y sean muy escasos los proyectos serios y
eficientes de desarrollo sostenible y racional del recurso minero.  ||  Las
modificaciones que el Gobierno Nacional somete a consideración del órgano
legislativo se encaminan a conseguir para Colombia una verdadera industria
minera como la que poseen otros países, incluso menos ricos que el nuestro en
variedad y reservas de minerales. El desarrollo de la industria minera
permitirá la ejecución de los grandes proyectos estratégicos y de especial
importancia para la economía del país por parte de empresas sólidas y expertas,
a la vez que hará posible tecnificar y mejorar las condiciones de la minería
artesanal o de pequeña escala que se desarrolla en diversas regiones del
territorio nacional y que constituye la fuente de subsistencia de muchos de
nuestros conciudadanos.”
[45]
Gaceta del Congreso, N° 344 de
2007.
[46]
Dentro del marco constitucional y legal antes descrito explicamos a
continuación el alcance y contenido de las modificaciones al Código de Minas
que proponemos al honorable Congreso de la República. Gaceta
del Congreso, N° 344 de 2007.
[47]
Añadió al respecto la exposición de motivos del Proyecto de ley:
“Adicionalmente, al imponerse la selección objetiva de los participantes la Autoridad Minera podrá fijar las reglas necesarias para garantizar contratistas cuya
capacidad y conocimiento del negocio les permitan no sólo cumplir con las
obligaciones legales y convencionales en materia minera, ambiental y
tributaria, entre otras, sino realizar las inversiones y labores requeridas
para el desarrollo eficiente del proyecto minero, aumentando así la
productividad del mismo y generando por ende mayores regalías para la Nación.”
[48]
Gaceta del Congreso No.493 de 2007, Ponencia para I debate ante la Comisión Quinta del Senado.
[49]
Ver Gaceta del Congreso No. 575 de 2007, p.2.
[50]
El texto del Proyecto de ley aprobado por la Comisión Quinta del Senado de la República se publicó en la Gaceta del Congreso, N° 83 de 2008.
[51]
El texto del Proyecto de ley propuesto por la ponencia para segundo debate a la Plenaria del Senado de la República se publicó en la Gaceta del Congreso, N° 83 de 2008.
[52]
El proyecto de ley N° 007 Senado Gaceta 344 de 2007, pág. 2.
[53]
El artículo 34 del Código, tal como fue aprobado y, posteriormente, declarado
exequible, establecía que ‘Las zonas de exclusión mencionadas serán las que
se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran
el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter
regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos
efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con
base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la
autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.’ El texto aprobado
por la Plenaria del Senado de la República fue el siguiente: “Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones
vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales,
parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales, páramos
y humedales designados o que se designen de importancia internacional por la Convención Ramsar. Estas zonas […]”Gaceta del Congreso, N° 503 de 2008.
[54]
Gaceta del Congreso, N° 560 de
2008.
[55]
Gaceta del Congreso, N° 560 de
2008. Una vez aprobado el artículo se dio la siguiente discusión: “La Presidencia
concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente, Julio
Alberto Manzur Abdala.  Palabras del honorable Senador Julio Alberto Manzur
Abdala.  ||  Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala: Presidente, Presidente mire,
Presidente, juguémonos despacito, mire, yo tengo un documento en la mano,
firmado por los Senadores, por el Ministro y por mí.  ||  Yo quiero decir que
es que si la firma de ellos no es una firma válida o que ya cambiaron de
parecer, pero no podemos modificar un artículo incluyéndole un artículo leído a
la velocidad del rayo, sin que el Gobierno Nacional, que es un Código de
Minas.  ||  Estamos hablando de un Código de Minas, no estamos hablando de
circunstancias fáciles de digerir, de la manera así como se está proponiendo.
Yo sugiero respetuosamente que se apruebe el texto que está firmado por los
Senadores y por el Ministro del ramo.  ||  La Presidencia
manifiesta:  Ya fue aprobado. ||  Recobra el uso de la palabra
el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala: Yo lo quiero poner a
consideración y si quiere lo votamos señor Presidente.  ||  La Presidencia
manifiesta:  No, no, ya fue aprobado, sigamos con el siguiente
artículo.  ||  […]  ||  Recobra el uso de la palabra el
honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala: Señor Presidente, hay otro
artículo presentado de la modificación del 34, presentado por el Senador
Jaramillo, pero ya estuvo concertado con nosotros, solicito que el Senador
Jaramillo retire el artículo de manera oficial en la noche del día de hoy, el
34.  ||  El artículo 34 que es exactamente del mismo que estabas hablando donde
se incluyeron los páramos, las zonas de humedales, del Proyecto Ramsar, que
usted anotó y que la doctora Nancy Patricia, incluyó y que debe quedar así,
registrada en el acta, gracias.  ||  Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Jaramillo Martínez:  Sí
señor Presidente para retirarlo porque fue aprobado con la modificación que
usted anotó y que la doctora Nancy Patricia incluyó y que debe quedar así,
registrada en el acta.”
[56]
Gaceta del Congreso, N° 896 de
2008. Ponencia para primer debate al Proyecto de ley 334 de 2008, Cámara, y 010
de 2007, Senado.
[57]
La Plenaria del Senado aprobó como artículo 4° del Proyecto de ley en
cuestión, el siguiente texto: ‘Adiciónase el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, con el siguiente parágrafo: ‘Parágrafo. La exclusión de la
minería en las áreas aquí previstas opera de pleno derecho y no requiere de
procedimientos posteriores para surtir su efecto.’” Gaceta del Congreso, N° 503 de 2008.
[58]
Gaceta del Congreso, N° 896 de
2008.
[59]
Gaceta del Congreso, N° 396 de
2009.
[60]
Gacetas del Congreso, N° 521 y 522
de 2009 (publicación de los informes de conciliación)
[61]
El artículo fue publicado en los siguientes términos: Artículo 3o. El
artículo 34
de la Ley 685 de 2001 quedará así: ‘Artículo 34. Zonas excluibles de la
minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación
mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente
como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del
ambiente.   ||  Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido
constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes,
como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques
naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás
zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados
dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas
geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos,
sociales y ambientales.  ||  Los ecosistemas de páramo se identificarán de
conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de
Investigación Alexánder Von Humboldt.  ||  No obstante lo anterior, las áreas
de reserva forestal creadas por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva
forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental
competente. La autoridad minera al otorgar el título minero deberá informar al
concesionario que se encuentra en área de reserva forestal y por ende no podrá
iniciar las actividades mineras hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este efecto, el concesionario minero deberá
presentar los estudios que demuestren la adecuada coexistencia de las
actividades mineras con los objetivos del área forestal.  ||  Efectuada la
sustracción, la autoridad minera en concordancia con las determinaciones
ambientales establecidas, fijará las condiciones para que las actividades de
exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma restringida o sólo
por determinados métodos y sistemas, de tal forma que no afecten los objetivos
del área de reserva forestal no sustraída.  ||  El Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial establecerá los requisitos y el procedimiento
para la sustracción a que se refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá
las condiciones en que operará la sustracción temporal en la etapa de
exploración.  ||  Parágrafo 1o. En caso que a la entrada en vigencia de
la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación
minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que
anteriormente no estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su
vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga.  ||  Parágrafo
2o. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una vez
entrada en vigencia la presente ley, en un término de cinco años, redelimitará
las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de 1959; en cuanto a cuáles son
protectoras y cuáles no procurando la participación de la autoridad minera y de
los demás interesados en dicho proceso.  ||  Parágrafo 3o. Para la
declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se
requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía.”
[62]
MP. Fabio Morón Díaz. SPV. Álvaro Tafur Galvis, José Gregorio Hernández
Galindo, Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa. En esa ocasión
la Sala Plena sostuvo lo siguiente: “Resulta, pues, evidente, que el caso
presente difiere en sus supuestos de hecho de la hipótesis a que alude el
artículo 178 de la Carta, pues el texto nuevo sobre las facultades
extraordinarias es, sin lugar a dudas, una materia nueva, que mal podría haber
aprobado en primer y en segundo debate la Cámara de Representantes, cuando, la solicitud del gobierno, se planteó durante el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado que fue en el tiempo, posterior a los ya mencionados.”
[63]
Constitución Política, artículo 160, inciso segundo: ‘Durante el segundo debate
cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias’.