SU427-16
Sentencia SU427/16
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN
TUTELA DE PERSONA JURIDICA-UGPP
es titular de derechos fundamentales como el debido proceso
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O
SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
Esta
Corporación ha caracterizado el defecto sustantivo como la existencia de un
error en una providencia judicial originado en la interpretación o aplicación
de las disposiciones jurídicas al caso analizado por el juez. Sin embargo, para
que dicho yerro dé lugar a la procedencia de la acción de amparo debe
evidenciarse una irregularidad de significante trascendencia, que haya llevado
a proferir una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los
derechos fundamentales.
DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO Y EXISTENCIA DE VARIAS
INTERPRETACIONES JURIDICAS ADMISIBLES SOBRE UN MISMO TEMA Y EL OPERADOR
JURIDICO DECIDE APLICAR UNA DE ELLAS-Solo
procede cuando se evidencia un actuar arbitrario y caprichoso
Esta Corporación ha considerado que cuando existan
varias interpretaciones constitucionalmente admisibles sobre un mismo tema, las
cuales son respaldadas por la jurisprudencia vigente, y el operador jurídico
decide aplicar una de ellas, la acción de tutela no está llamada a prosperar,
en respeto de los principios constitucionales de autonomía e independencia
judicial, pues se entiende que una autoridad ha incurrido en un defecto sólo
cuando se evidencie un actuar totalmente arbitrario y caprichoso que lesione
derechos fundamentales, es decir, cuando no respeta los presupuestos de
razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad.
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL
ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993
El
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin
de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la
creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en
la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el
peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de
servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de
liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del
derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de
encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el
monto de la pensión.
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Excepciones para aceptar que se presente en
un extenso espacio de tiempo entre vulneración y presentación
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando violación de derechos
persiste en el tiempo
UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PROCEDENCIA Y LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA
INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para controvertir decisiones judiciales que han
reconocido y reliquidado pensiones con palmario abuso del derecho, según art.
20 de la ley 797/03
PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO
O SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA LEY-Reglas jurisprudenciales
(i)No anula el principio de seguridad jurídica, pues
si bien permiten que se controvierta una sentencia ejecutoriada lo hacen, por
regla general, a través de un mecanismo especializado, cuya naturaleza
precisamente es servir de instrumento procesal para remediar decisiones
injustas y, de manera excepcional, mediante la acción de tutela en casos de
palmarios abuso del derecho; (ii) No desconoce el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional, ya que le permite a la UGPP acudir hasta el
11 de junio de 2018 ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado para
controvertir las decisiones judiciales que considere lesivas para el tesoro
público y frente a las cuales no precedía recurso alguno; (iii) Permite atender al
principio general del derecho según el cual de la ilegalidad no se generan
derechos y permite la aplicación del mecanismo previsto en el Acto Legislativo
01 de 2005, el cual autoriza afectar la intangibilidad de las sentencias
ejecutoriadas para impedir que se mantengan situaciones irregulares en desmedro
del erario público, así como responde a la situación especial de ineficiencia e
inoperancia administrativa que enfrentó Cajanal; (iv) Establece un período de
gracia a la persona beneficiaria de una prestación con abuso del derecho para
que no vea afectados abruptamente sus derechos con ocasión del reajuste de la
pensión como consecuencia de la intervención excepcional del juez
constitucional.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Vulneración del
derecho de acceso a la administración de justicia de UGPP para verificar si hay
abuso del derecho en reliquidación pensional a funcionario, quien presenta
vinculaciones precarias
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por
defecto sustantivo, por indebida interpretación del art. 36 de la ley 100/93,
lo cual derivó en un abuso del derecho en reliquidación pensional
Referencia: Expediente T-5.161.230.
Acción de tutela interpuesta por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión de los fallos expedidos por la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, el 25 de junio de 2015, y por la Sala de Decisión
de Tutelas No. 1 de la Sala de Casación Penal de la mencionada Corporación, el
3 de septiembre de 2015, dentro del proceso de tutela de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
La ciudadana María Margarita Aguilar Álzate nació el 23 de noviembre de 1950, y
laboró para las siguientes entidades públicas entre 1975 y 2005[1]:
Ministerio
de educación
-
Auxiliar Administrativo Cód.:
5120-07
17/02/1975
- 13/02/1989
13
años, 11 meses y 25 días
Ferrocarriles
Nacionales de Colombia
-
Jefe de Departamento Nivel I
14/02/1989
- 26/04/1992
3
años, 2 meses y 12 días
Fiscalía
General de la Nación
-
Asistente Judicial I
27/04/1993
- 8/11/1993
6
meses y 10 días
-
Técnico Judicial II
9/11/1993
- 19/09/1994
10
meses y 10 días
-
Fiscal Delegada ante los
Jueces Penales Municipales
20/09/1994
- 10/03/2003
8
años, 5 meses y 19 días
-
Fiscal Delegada ante los
Jueces del Circuito
11/03/2003
- 25/05/2005
2
años, 2 meses y 14 días
-
Fiscal Delegada ante Tribunal
Superior de Distrito Judicial (Encargo)
26/05/2005
- 04/07/2005
1
mes y 6 días
-
Fiscal Delegada ante los
Jueces del Circuito
05/07/2005
- 31/08/2005
1
mes y 26 días
Total
de tiempo de servicios
28
años, 7 meses y 22 días
1.2.
Mediante Resolución 20.845 del 6 de octubre de 2004[2],
la Caja Nacional de Previsión Social EICE (en adelante Cajanal) le reconoció
una pensión de vejez a María Margarita Aguilar Álzate en cuantía de $2.244.817
pesos m/cte., efectiva a partir de 1 de junio de 2003, condicionada al retiro
definitivo del servicio oficial. El monto de dicha prestación fue fijado en el
75% del salario promedio devengado por la afiliada en los últimos 10 años
cotizados según lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
1.3.
Debido a que María Margarita Aguilar se retiró del servicio hasta el 31 de
agosto de 2005, la pensión reconocida fue reliquidada nuevamente por la administradora
de pensiones mediante las resoluciones 10.723 del 29 de marzo de 2005[3]
y 9.870 del 2 de marzo de 2006[4], fijándose en
esta última el monto de la prestación en $2.892.295 pesos m/cte., equivalente
al 77.5% del salario promedio devengado por la afiliada en los últimos 10 años
laborados de conformidad con la Ley 100 de 1993.
1.4.
En el año 2006, la ciudadana María Margarita Aguilar presentó demanda laboral
contra Cajanal EICE, al considerar que la pensión reconocida debió ser
equivalente al 85% de la asignación más elevada percibida durante el último año
de servicio según las reglas contenidas en el Decreto 546 de 1971[5].
1.5.
En Sentencia del 12 de septiembre de 2007[6],
el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la
demandante, aumentando el monto de su mesada pensional a la suma de $5.513.848 pesos m/cte., así como reconociendo un retroactivo
equivalente a $65.576.920 pesos m/cte. por concepto de la diferencia entre el
monto de la prestación inicialmente reconocido y el fijado en el fallo. No
obstante, el funcionario excluyó del ingreso base de liquidación el concepto
denominado bonificación por gestión judicial, al estimar que no se encuentra
dentro de los factores a los que se refiere el artículo 45 del Decreto 1045 de
1978.
1.6.
María Margarita Aguilar apeló la decisión, argumentando que se debió tener en
cuenta la bonificación por gestión judicial para efectos de la liquidación de
su pensión según la jurisprudencia de la época de las Altas Cortes[7].
Igualmente, la administradora de pensiones demandada impugnó el fallo,
manifestando su inconformidad con la fórmula de liquidación de la mesada
acogida por el funcionario de instancia[8].
1.7.
En Sentencia del 13 de junio de 2008[9], la Sala de
Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín
desestimó el recurso presentado por Cajanal y accedió a la petición de la
actora, incluyendo la bonificación por gestión judicial como factor salarial
para efectos de fijar el ingreso base de liquidación. En ese sentido, resolvió
incrementar la prestación de la peticionaria a la suma de $11.112.222 pesos m/cte.
2.
Demanda y pretensiones
2.1.
El 8 de mayo de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP)
interpuso acción de tutela contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín y el Juzgado 16 Laboral del Circuito
de la misma ciudad[10], al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso
a la administración de justicia, con ocasión de las decisiones proferidas
dentro del proceso laboral ordinario adelantado por María Margarita Aguilar
Álzate contra Cajanal, pues en dichas determinaciones se desconocieron los
principios del sistema de seguridad social, afectándose con ello la
sostenibilidad financiera del régimen pensional de prima media a cargo del
Estado.
2.2.
Al respecto, frente a la procedencia de la acción, la entidad sostuvo que el
recurso de amparo supera los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad de
conformidad con el precedente fijado en la sentencia T-546 de 2014[11],
en la cual se indicó que a pesar de que no se hubieran agotado los instrumentos
judiciales disponibles dentro del proceso o se hubiera interpuesto el mecanismo
de protección después de un largo período luego de proferidos los fallos
cuestionados, debe entenderse que la tutela es viable debido al estado de cosas
inconstitucional que se presentó en torno a la administración del sistema
pensional de los servidores públicos, más aun cuando están en riesgo las
finanzas del Estado y, de contera, la satisfacción de los derechos
prestacionales de los colombianos en general.
2.3.
De otra parte, en relación con el fondo de la cuestión, la UGPP señaló que las
autoridades demandadas en las providencias reprochadas incurrieron en un
defecto sustantivo, puesto que para reconocer la pensión efectuaron una
interpretación del Decreto 546 de 1971 que desconoce los principios superiores
consagrados en los artículos 48 y 53 de la Carta. En efecto, los jueces
ordinarios laborales accedieron a las pretensiones de la demandante aplicando
dicha normatividad sin tener en cuenta los parámetros establecidos en la
Constitución para garantizar la universalidad, la eficacia y la solidaridad del
sistema de seguridad social, en especial, la exigencia de que exista una
correlación entre el dinero aportado a través de las cotizaciones mensuales y
el monto de la prestación a otorgarse.
2.4.
En concreto, la demandante puso de presente que el reconocimiento de la pensión
a María Margarita Aguilar Álzate tuvo en cuenta para determinar la base de
liquidación una vinculación precaria de 1 mes y 6 días en encargo como fiscal delegada ante tribunal superior de distrito
judicial, ignorando que la afiliada se había desempeñado por más de 11 años
como fiscal delegada ante los jueces municipales y del circuito percibiendo una
remuneración menor sobre la cual realizó la mayoría de cotizaciones que le
permitieron acceder al derecho prestacional.
2.5.
Por lo anterior, la UGPP afirmó que las autoridades judiciales al reconocer la
prestación con base en el salario más alto del último año de servicio sin tener
en cuenta el monto de los aportes de la última década de servicio como lo exige
la Ley 100 de 1993, avalaron un abuso del derecho y un fraude a la ley en los
términos en los que, para estos efectos, se pronunció la Corte Constitucional
en la Sentencia C-258 de 2013[12].
2.6. En ese sentido, la entidad accionante expresó que
los fallos controvertidos afectan la sostenibilidad financiera del sistema de
seguridad social, pues causaron que la
mesada de María Margarita Aguilar aumentara de $3.935.780 pesos m/cte. a
$14.140.249 pesos m/cte., e impusieron el pago de $716.101.226 pesos m/cte. por
concepto de retroactivo, suma que eventualmente podrá incrementarse producto de
un proceso ejecutivo que la ciudadana adelanta contra la entidad.
2.7.
En consecuencia, la UGPP solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia, se dejen sin
efectos las sentencias judiciales cuestionadas y se ordene al Tribunal
demandado que profiera una nueva decisión subsanando los yerros alegados en la
presente tutela.
3.
Admisión y traslado
3.1.
Mediante Auto del 19 de mayo de 2015, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia admitió el recurso de amparo y dispuso correr traslado del
mismo a las autoridades demandadas, así como vincular al proceso a María
Margarita Aguilar Álzate[13].
3.2.
En atención al anterior proveído, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín solicitó declarar improcedente
el amparo solicitado[14],
argumentando que la acción de tutela no cumple con los requisitos de subsidiariedad
e inmediatez. En efecto, la demandada indicó que la entidad accionante no agotó
el recurso extraordinario de casación que procedía contra la decisión de
segunda instancia reprochada, y que sólo acudió a este medio de protección
constitucional siete años después de proferido el fallo cuestionado. Con todo,
la Corporación sostuvo que si se analizaran de fondo las pretensiones de la
actora, se deben denegar, puesto que las sentencias controvertidas se basaron
en la normatividad vigente y en los pronunciamientos de la época de las Altas
Cortes.
3.3.
El Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín y la ciudadana María
Margarita Aguilar Álzate guardaron silencio a pesar de haberse librado
oficio para comunicarles del inicio del proceso[15].
4.
Decisiones de instancia
4.1.
A través de Sentencia del 25 de junio de 2015[16],
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia denegó la
protección deprecada, argumentando que la acción de tutela no está llamado a
prosperar, por cuanto:
(i) No satisface el requisito de subsidiariedad,
puesto que la entidad demandante no agotó los recursos extraordinarios de
casación y de revisión que procedían contra la providencia cuestionada.
(ii) No es posible aplicar el precedente establecido
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, ya que en dicha providencia
se estudió únicamente el régimen pensional de los congresistas pero no el
sistema de jubilación de los funcionarios de la Rama Judicial.
(iii) La accionante tiene a su alcance otro
instrumento jurídico para salvaguardar los intereses alegados en el escrito
tutelar según se explicó en el fallo STL5637 de 2015[17],
en el que la misma Sala de Casación sostuvo que la UGPP puede iniciar un
trámite administrativo mediante el cual reliquide de manera unilateral la
prestación, respetando el derecho al debido proceso del eventual afectado.
4.2.
La UGPP impugnó la decisión al estimar que no puede oponérsele como fundamento
para denegar su solicitud de tutela el hecho de que Cajanal no agotó los
instrumentos judiciales a su alcance[18], ya que dicha
circunstancia no puede imponerle la carga de continuar realizando pagos
pensionales contrarios a la ley, que causan graves perjuicios económicos al Sistema
General de Seguridad Social.
4.3.
Mediante Sentencia del 3 de septiembre de 2015, la Sala de Decisión de Tutelas
No. 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la
decisión impugnada, argumentando que la accionante cuenta con otro instrumento
para satisfacer sus pretensiones, como lo es promover un procedimiento
administrativo a través del cual proceda a reajustar la prestación reconocida a
María Margarita Aguilar Álzate[19].
5.
Actuaciones en sede de revisión
5.1.
A través de Auto del 26 de
noviembre de 2015[20],
la Sala de Selección de Tutelas Número Once, en atención a la insistencia
presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[21], escogió para revisión el expediente de la
referencia en atención al criterio complementario denominado “preservación
del interés general y grave afectación del patrimonio público”[22].
De acuerdo con el respectivo sorteo, el plenario fue asignado a la Sala Novena
de Revisión integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María
Victoria Calle Correa y Luis Guillermo Guerrero Pérez.
5.2. Los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, el 8
de febrero de 2016[23],
y María Victoria Calle Correa, 19 de febrero siguiente[24],
manifestaron su impedimento para intervenir en el presente proceso de revisión,
al considerar que se encontraban inmersos en la causal prevista en el numeral
1º del artículo 56 de la Ley 906 de 2004.
5.3. Por autos del 18 de febrero[25]
y del 18 de marzo de 2016[26],
fueron aceptados los impedimentos manifestados, disponiéndose que de
conformidad con el artículo 140 del Código General del Proceso, el expediente
de la referencia fuera remitido a la Sala Segunda de Revisión para lo de su
competencia[27].
5.4. A través Auto del 19 de mayo de 2016, la Sala
Plena asumió el conocimiento del proceso de tutela de la referencia con el
propósito de unificar la jurisprudencia de acuerdo con el informe presentado
por el magistrado sustanciador de conformidad con los artículos 59 y 61 del
Acuerdo 02 de 2015[28].
5.5. Mediante proveído del 31 de mayo de 2016, el
magistrado sustanciador solicitó en calidad de préstamo el expediente laboral
correspondiente al proceso cuestionado en la acción de tutela[29],
el cual fue remitido por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín el 13
de junio siguiente[30],
efectuándose el 6 de julio pasado el respectivo traslado de conformidad con el
artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015[31].
5.6.1. El 18 de julio de 2016, María Margarita Aguilar
Álzate intervino, afirmando que no ha tenido la oportunidad de conocer el
contenido del escrito tutelar, pues sólo tuvo conocimiento del proceso de la
referencia cuando le fue notificada la sentencia de primera instancia proferida
por la Corte Suprema y, luego, con ocasión de la comunicación entablada con
funcionarios de esta Corporación para informarle que su caso había sido asumido
por la Sala Plena[32]. En
torno a este último punto, la mencionada ciudadana se quejó del hecho de que no
le fuera notificado por la Corte el auto de selección del expediente de la
referencia.
5.6.2. Por lo anterior, la interviniente solicitó que
sea tenida en cuenta como tercera interesada en el proceso y se valore su
posición sobre la causa. A ese respecto, afirma que el recurso de amparo
interpuesto por la UGPP resulta improcedente, ya que la entidad acude al
mecanismo constitucional: (i) ocho años después de haberse proferido los fallos
cuestionados, y (ii) sin haber agotado el recurso extraordinario de casación,
desconociendo los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad propios de la
acción de tutela. Asimismo, indica que las providencias controvertidas fueron
debidamente sustentadas en el derecho positivo y en la jurisprudencia en vigor
para la época.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
proferidas dentro del expediente de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[33], así como 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Legitimación en la causa
2.1.
Previo al planteamiento de los problemas jurídicos a resolver, se hace
necesario esclarecer si en esta oportunidad se satisface la legitimación por
activa y por pasiva de la acción de tutela.
-
Legitimación en la causa
por activa
2.2.
La UGPP está legitimada en la causa por
activa para interponer la presente acción de tutela contra las autoridades
judiciales que resolvieron la demanda laboral interpuesta por María Margarita
Aguilar Álzate contra Cajanal, porque:
(i) Las personas jurídicas están legitimadas para
ejercer el recurso de amparo, debido a que son titulares de derechos fundamentales
por dos vías, directamente como titulares de aquellas prerrogativas que por su
naturaleza son predicables de estos sujetos de derecho, e indirectamente cuando
la vulneración puede afectar las prerrogativas fundamentales de las personas
naturales que las integran[34].
En ese sentido, este Tribunal ha considerado que “una persona jurídica tiene
derecho a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio, petición, debido
proceso, libertad de asociación, acceso a la administración de justicia y el
derecho al buen nombre, sin que esta enunciación pretenda ser exhaustiva.”[35]
(ii) La solicitud de protección fue presentada por el subdirector
jurídico de la entidad, quien allega el respectivo poder de conformidad con el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[36].
(iii) Si bien no fue parte del proceso dentro del cual
se adoptaron las decisiones reprochadas, por ministerio de la ley es la entidad
sucesora de Cajanal[37], quien fue
la demandada en la controversia judicial.
-
Legitimación en la causa por
pasiva
2.3.
De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 5° del Decreto 2591 de
1991[38], la Sala de
Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y el
Juzgado 16 Laboral del Circuito de la misma ciudad son demandables a través de
acción de tutela, puesto que son las autoridades públicas que presuntamente
afectaron los derechos de la UGPP. En efecto, las accionadas son despachos de
la jurisdicción ordinaria perteneciente a la Rama Judicial[39] y en ejercicio de sus
funciones adoptaron las providencias cuestionadas en el presente recurso de
amparo.
2.4.
De otro lado, la señora María Margarita Aguilar Álzate fue vinculada al proceso
como tercera con interés legítimo en la causa, comoquiera que fue la parte
demandante dentro del proceso cuestionado a través de la acción de tutela de la
referencia.
2.5.
Al respecto, la Sala considera pertinente advertir que los argumentos
presentados por la referida ciudadana en relación con la existencia de
presuntas inconsistencias en su vinculación al presente proceso no resultan de
recibo en el presente estadio procesal, pues como bien lo reconoce en el
escrito que allegó en sede de revisión, tuvo conocimiento del presente trámite
de amparo cuando se le comunicó la sentencia de primera instancia, por lo que
en ese momento debió dirigirse a la autoridad judicial correspondiente y si lo
consideraba necesario solicitar la nulidad de lo actuado, pero ante dicha
omisión las presuntas irregularidades se entienden saneadas de conformidad con los
artículos 132[40] y 136[41]
del Código General del Proceso.
2.6.
En ese sentido, la Corte resalta que dicha carga procesal no era
desproporcionada para María Margarita Aguilar Álzate, pues ostenta un rol en la
sociedad como abogada y exfuncionaria de la Fiscalía General de la Nación por
más de 20 años, que le permitía conocer las consecuencias de no atender las
comunicaciones remitidas por los órganos jurisdiccionales, así como los efectos
de no acudir en su debida oportunidad ante los despachos judiciales ante los
cuales se adelanta una causa de su interés.
2.7.
Por lo demás, frente a la presunta omisión de esta Corporación de comunicarle a
la interviniente la providencia que determinó la selección del expediente de la
referencia, la Sala Plena evidencia que el proveído del 26 de noviembre de
2015, mediante el cual se escogió para revisión el plenario T-5.161.230, fue
notificado por la Secretaria General de la Corte Constitucional a través de
estado de fecha 11 de diciembre de 2015 de conformidad con la normatividad
aplicable[42]. Así las
cosas, este Tribunal continuará con el análisis de procedencia del recurso de
amparo interpuesto por la UGPP, en el cual tendrá en cuenta los argumentos
presentados por María Margarita Aguilar Álzate, quien desde la providencia que
admitió la demanda ostenta la calidad de tercera interesada en la causa[43].
3.
Problemas jurídicos y esquema de resolución
3.1.
Corresponde a la Sala determinar si los derechos al debido proceso y al acceso
a la administración de justicia de la UGPP fueron vulnerados por las
autoridades judiciales demandadas con ocasión de las decisiones que adoptaron dentro
del proceso ordinario laboral iniciado por María Margarita Aguilar Álzate
contra Cajanal.
3.2.
Con tal propósito, este Tribunal deberá establecer: (i) si la acción de tutela
presentada por la UGPP es procedente y, en caso afirmativo, (ii) si la Sala de
Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y el
Juzgado 16 Laboral del Circuito de la misma ciudad incurrieron en un defecto
sustantivo por la indebida interpretación de las normas aplicadas para
determinar el ingreso base de liquidación utilizado para resolver la demanda de
reajuste pensional impetrada por la ciudadana María Margarita Aguilar Álzate.
3.3.
Para el efecto, esta Corporación (i) reiterará la jurisprudencia sobre la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales,
luego (ii) realizará una breve caracterización del defecto sustantivo,
posteriormente, (iii) reseñará la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fijada por este Tribunal,
para finalizar (iv) con la resolución del caso concreto.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia[44].
4.1. De acuerdo con los artículos 86 de la
Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un
mecanismo sumario, preferente y subsidiario de defensa judicial cuya finalidad
es la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una
autoridad pública o de un particular en los casos previstos en la Constitución
y en la Ley.
4.2. En ese sentido, tal y como lo estableció esta
Corporación en la Sentencia C-543 de 1992[45],
por regla general, el recurso de amparo
no procede contra providencias judiciales, puesto que: (i) estas son el
escenario habitual de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales; (ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada, el cual es
garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado democrático; y
(iii) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía e
independencia de los jueces[46].
4.3.
No sobra indicar entonces que todos los procesos judiciales son, en sí mismos,
medios de defensa de los derechos de las personas y, cuentan, por lo mismo, con
recursos intrínsecos para controvertir las actuaciones de las partes, al igual
que de la autoridad judicial. Por ende, en principio, cuando quiera que
aquellas observen que sus derechos fundamentales pueden verse conculcados por
las actuaciones u omisiones de tales autoridades, deben acudir a los medios de
defensa ordinarios contemplados dentro del respectivo proceso[47].
4.4.
Sin embargo, este Tribunal también ha estimado que “de conformidad con el
concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces
tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia
y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.
En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales (…)”[48]. De modo
que, si bien se entendió que, en principio, la acción de amparo constitucional
no procedía contra providencias judiciales, excepcionalmente, su ejercicio era
viable como mecanismo subsidiario y preferente de defensa judicial, cuando de
la actuación judicial se vislumbrara la violación o amenaza de un derecho
fundamental.
4.5.
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional desarrolló
el criterio conforme al cual, el supuesto de hecho que daba lugar a la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se
configuraba cuando la actuación judicial incurría en una desviación de tal
magnitud que el acto proferido no merecía la denominación de providencia
judicial, pues había sido despojada de dicha calidad. En desarrollo de lo
expuesto, esta Corporación consideró que el ordenamiento jurídico no podía
amparar situaciones que, cobijadas por el manto del ejercicio autónomo de la
función judicial, comportaban una violación protuberante de la Carta Política
y, en especial, de los bienes jurídicos más preciados del ser humano (derechos
fundamentales)[49].
4.6.
Así, en un primer momento, a tal conjunto de circunstancias les denominó “vía
de hecho”, y posteriormente su evolución llevó a determinar una serie de requisitos de procedibilidad de carácter
general, y unas causales específicas para solucionar las acciones de tutela
instauradas contra decisiones judiciales[50].
En efecto, en la Sentencia C-590 de 2005[51] se determinó
que el funcionario judicial que conoce del amparo debe constatar que: (i) el
asunto tenga relevancia constitucional; (ii) el actor haya agotado los recursos
judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela;
(iii) la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con
criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una
irregularidad procesal, ésta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta lesiva de los derechos fundamentales; (v) el accionante identifique, de
forma razonable, los yerros de la autoridad judicial que generan la violación y
que ésta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber
sido posible; (vi) el fallo impugnado no sea de tutela[52].
4.7.
Igualmente, en la aludida sentencia se precisó que si en un caso concreto se
encuentran cumplidos los anteriores requisitos genéricos, será necesario
entonces acreditar, además, que se ha configurado alguno de los siguientes
defectos: (i) orgánico, (ii) sustantivo, (iii) procedimental, (iv) fáctico, (v)
error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del
precedente constitucional y (viii) violación directa a la Constitución[53].
4.8.
En suma, por regla general, debido a la necesidad de salvaguardar el valor de
la cosa juzgada, la garantía de la seguridad jurídica y los principios
constitucionales de autonomía e independencia judicial, la acción de tutela no
procede contra providencias judiciales. No obstante, excepcionalmente se ha
admitido esa posibilidad cuando se acredita el cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela y la providencia acusada
incurre en algunas de las causales específicas que han sido previamente
señaladas.
5.
Caracterización del defecto sustantivo o material. Reiteración de
jurisprudencia[54].
5.1.
Esta Corporación ha caracterizado el defecto sustantivo como la existencia de
un error en una providencia judicial originado en la interpretación o
aplicación de las disposiciones jurídicas al caso analizado por el juez[55].
Sin embargo, para que dicho yerro dé lugar a la procedencia de la acción de
amparo debe evidenciarse una irregularidad de significante trascendencia, que
haya llevado a proferir una decisión que obstaculice o lesione la efectividad
de los derechos fundamentales[56].
5.2.
En ese sentido, en la Sentencia SU-448 de 2011[57],
la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló las principales circunstancias
que generan que una providencia judicial incurra en un defecto sustantivo.
Concretamente, en aquella ocasión se explicó que ello ocurre cuando:
“(i) La decisión judicial tiene como fundamento una
norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[58],
b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[59],
c) es inexistente[60], d) ha
sido declarada contraria a la Constitución[61],
e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se
adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada,
por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por
el legislador[62];
(ii) Pese
a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso
concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación
razonable o la aplicación
final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para
los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión
judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando
del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal
decisión judicial[63];
(iii) No
toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes[64];
(iv) La disposición aplicada se muestra,
injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución[65];
(v) Un poder concedido al juez por el ordenamiento se
utiliza para un fin no previsto en la disposición[66];
(vi) La
decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo
el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[67];
(vii) Se desconoce la norma del ordenamiento jurídico
constitucional o infraconstitucional aplicable al caso concreto[68];
(viii) La actuación no está justificada en forma
suficiente de manera que se vulneran derechos fundamentales[69];
(ix) Sin un mínimo de argumentación se desconoce el
precedente judicial[70];
(x) El juez no aplica la excepción de
inconstitucionalidad frente a una violación manifiesta de la Constitución.[71]”
(Subrayado fuera del texto original).
5.3. Ahora bien, para el análisis de esta causal en un
caso concreto es necesario tener en cuenta que esta Corporación ha considerado
que cuando existan varias interpretaciones constitucionalmente admisibles sobre
un mismo tema, las cuales son respaldadas por la jurisprudencia vigente, y el
operador jurídico decide aplicar una de ellas, la acción de tutela no está
llamada a prosperar, en respeto de los principios constitucionales de autonomía
e independencia judicial[72],
pues se entiende que una autoridad ha incurrido en un defecto sólo cuando se
evidencie un actuar totalmente arbitrario y caprichoso que lesione derechos
fundamentales[73],
es decir, cuando no respeta los presupuestos de razonabilidad, racionabilidad y
proporcionalidad[74].
6.
Interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Reiteración de jurisprudencia[75].
6.1.
Antes de la expedición de la Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993[76], el Estado colombiano no contaba con un sistema integral de pensiones,
sino que coexistían múltiples regímenes, administrados por distintas entidades
de seguridad social. Para ilustrar, en el sector oficial, el reconocimiento y
pago de las pensiones de los servidores públicos correspondía en general a
Cajanal y a las cajas de las entidades territoriales, aun cuando también
existían otras entidades oficiales encargadas de ese manejo para determinados
sectores de empleados, como los miembros de la Fuerza Pública, los docentes y los
congresistas[77].
6.2. A su vez, el reconocimiento y pago de las pensiones
de los trabajadores privados era responsabilidad directa de ciertos empresarios[78],
ya que la jubilación, conforme a la legislación laboral, en especial según las
leyes 6 de 1945[79] y 65 de 1946[80] y
el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, era una prestación especial
únicamente para ciertos empleados que hubieren laborado, en principio, como
mínimo 20 años para la misma compañía[81]. Por otra parte, en algunos casos, y para
determinados sectores económicos, la normatividad laboral admitió que se
constituyeran cajas de previsión privadas, como Caxdac[82].
Por último, sólo a partir de 1967, el Instituto de Seguros Sociales empezó a
asumir el reconocimiento y pago de las pensiones de los empleados del sector
privado, a pesar de haber sido establecido con la Ley 90 de 1946[83].
6.3. Así pues, puede señalarse que coexistían dos
grandes modelos de seguridad social en pensiones y varios sistemas que se
enmarcaban dentro de aquellos, los cuales funcionaban independientemente, con
lógicas distintas y tenían formas de financiación propias. Ciertamente, un
primer modelo se caracterizaba por la obligación del empleador de garantizar el
riesgo de vejez de sus trabajadores a través del reconocimiento de una pensión
de jubilación, siempre y cuando se acreditará un determinado tiempo de
servicio, y el segundo se basó en un sistema de aportes en el cual se debían
realizar cotizaciones de manera exclusiva a una administradora pública o
privada, que reconocería una mesada periódica al momento de cumplirse con
cierta edad y número específico de contribuciones.
6.4. Posteriormente, en desarrollo de los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social y que
fueran acogidos por el Constituyente de 1991[84], el legislador, con la
expedición de la Ley 100 de 1993, pretendió superar la desarticulación entre
los distintos modelos y regímenes pensionales, creando un sistema integral y
general de pensiones, que permite la acumulación de tiempos y semanas
trabajadas, y genera relaciones recíprocas entre las distintas entidades
administradoras de pensiones con los fines de aumentar su eficiencia ejecutiva
y de ampliar su cobertura.
6.5. Con tales propósitos, se implementaron nuevos requisitos para el reconocimiento de la
pensión de vejez, se establecieron reglas sobre el cálculo de semanas de
cotización y se creó un régimen de transición con el fin de respetar las
expectativas legítimas. En torno a este último aspecto, el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 ofreció a los afiliados que se encontraban próximos a la
consolidación de su derecho pensional, beneficios que implicaban el efecto
ultractivo de los requisitos de edad, monto y número de semanas o tiempo de
servicio del régimen al cual estaban vinculados al momento de la entrada
en vigencia del nuevo sistema general de pensiones[85].
6.6. En relación con el concepto de monto,
esta Corporación ha identificado dos acepciones, una en el marco de los
regímenes especiales y, otra como beneficio del régimen de transición. En
efecto, en la Sentencia T-060 de 2016[86], se reiteró
que “en cuanto a la primera, está concebida como el resultado de aplicar el
porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de liquidación del respectivo
régimen; y la segunda como un privilegio legal para aquellos próximos a
adquirir el derecho, pero que por razón de no haberlo consolidado, serían
destinatarios de unas reglas específicas y propias de la pensión causada en
vigencia de la transición, a través de las disposiciones contenidas en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…).”
6.7. Específicamente, como lo reseñó
este Tribunal en la Sentencia T-078 de 2014[87],
los incisos segundo y tercero del mencionado artículo 36 fijan las siguientes
reglas en relación con el concepto de monto, aplicables al momento de reconocer
las pensiones que se pretendan causar en virtud del régimen de transición:
“Inciso segundo[88]- establece (i) los requisitos para acceder al régimen
de transición -40 años hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii)
los beneficios antes mencionados -edad, monto, y semanas o tiempo de servicio-
y (iii) dispone que las demás condiciones y beneficios serán los de la Ley
General de Pensiones.
Inciso tercero[89]- regula la forma de promediar el ingreso base de
liquidación de aquellos beneficiarios del régimen de transición que están a
menos de 10 años de consolidar el derecho, los cuales cuentan con la
posibilidad de: (i) liquidar la pensión con base en el tiempo restante o (ii)
con el promedio de toda la vida laboral si fuere superior. No obstante, no
mencionó a los afiliados que estando dentro del régimen de transición les
faltare más de 10 años para acceder al derecho pensional, por lo que se
entiende que se rige por la ley general, es decir, el artículo 21 de la Ley
100/93.”
6.8.
Sobre el particular, esta Corporación en la Sentencia C-258 de 2013[90],
al estudiar la constitucionalidad de la expresión “durante el último año” contenida
en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, fijó una interpretación clara de la aplicabilidad
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con el cálculo del
ingreso base de liquidación de las pensiones de las personas que fueran
beneficiarias del régimen de transición. En concreto, se sostuvo:
“La Sala recuerda que el propósito original del
Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se
desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue
crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa
legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición
consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los
regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos
de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. Ingreso Base
de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia
claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala
considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado
ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del
régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia
de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el
principio de igualdad.”
6.9.
Así las cosas, en aquella oportunidad esta Sala resolvió declarar inexequible
la expresión cuestionada, condicionado la constitucionalidad del resto del
precepto normativo, según las siguientes conclusiones:
“En vista de que (i) no permitir la aplicación
ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de
la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del
artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó
unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de
unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01
de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen
privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la
sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el
artículo 36 de la Ley 100- la Sala considera que en este caso el vacío que dejará
la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe
ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones
de la Ley 100 referidas.”
6.10. En síntesis, en la Sentencia
C-258 de 2013[91], este
Tribunal consideró que el cálculo del ingreso base de liquidación bajo las
reglas previstas en las normas especiales que anteceden al régimen de
transición, constituye la concesión de una ventaja que no previó el legislador
al expedir la Ley 100 de 1993, en la medida que el beneficio otorgado consiste
en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado
el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo
de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de
liquidación[92].
6.11.
Ahora bien, el reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación con
ocasión del régimen de transición sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puede derivar en un abuso del derecho[93]
de quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes
prestacionales preconstitucionales, para fines o resultados incompatibles por
el ordenamiento jurídico.
6.12.
En ese sentido, este Tribunal ha aclarado que cuando, para estos efectos, se
utilizan los conceptos del abuso del derecho y fraude a la ley, no se trata de
establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de
una interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como
resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido
conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva
desproporción y falta de razonabilidad en la prestación[94].
6.13.
Lo anterior, ocurre, por ejemplo, cuando bajo el amparo de una tesis sobre las
reglas de la transición y del ingreso base de liquidación defendida por alguna
corporación judicial de cierre se obtienen ventajas irrazonables frente a la
verdadera historia laboral del peticionario[95],
lo cual “suele presentarse en situaciones en las que servidores públicos
beneficiarios del régimen especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la
transición, obtienen, en el último año de servicios, un incremento
significativo de sus ingresos que en realidad no corresponde con su vida
laboral, y por el contrario, representa un salto abrupto y desproporcionado en
los salarios recibidos en toda su historia productiva (…).”
6.14.
En dichos eventos, como se sostuvo en la referida Sentencia C-258 de 2013, los
aumentos significativos de los ingresos del funcionario en sus últimos años de
servicios derivan en una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes
que acumuló en su vida laboral, imponiéndole al Estado la obligación de proveer
un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida. En ese sentido,
especial mención requieren los casos en los que existen vinculaciones precarias
en cargos con salario elevados en virtud de los cuales “se produce el
aumento del ingreso base de liquidación, a través de figuras como las
suplencias en el caso de los Congresistas, el encargo en el caso de
Magistrados, y la provisionalidad, en los demás casos (…).”[96]
6.15.
En resumen, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de
transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran
verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho
beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se
encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los
requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo,
excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan
pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones
precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el
monto de cotización y el monto de la pensión.
7.
Caso concreto
7.1.
Comoquiera que mediante el ejercicio de la acción de tutela, la UGPP cuestionó
las sentencias adoptadas por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín, el
12 de septiembre de 2007, y por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, el 13 de junio de 2008, como
primera medida, se hace necesario esclarecer si se cumplen los requisitos
atinentes a la procedencia del amparo constitucional contra providencias
judiciales. En este orden de ideas, la Sala abordará brevemente cada uno de
ellos.
-
Relevancia constitucional
7.2.
En lo que hace referencia a la trascendencia constitucional del caso, es claro
que el asunto en estudio cumple este requisito, puesto que, por una parte,
versa sobre la posible vulneración del núcleo básico de los derechos
fundamentales al debido proceso[97] y al acceso
a la administración de justicia[98] de la UGPP y,
por otro lado, plantea una tensión entre los principios superiores de seguridad
jurídica y de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social.
-
Agotamiento de los
mecanismos e inmediatez del amparo
7.3. Esta
Corporación ha resaltado el valor de utilizar las herramientas procesales diseñadas
por el legislador para controvertir las decisiones adversas a las partes
intervinientes en un litigio[99],
pues la instauración tanto de los recursos ordinarios como extraordinarios
permite que “el ejercicio dialéctico y sintético que busca el procedimiento
no se agote en la primera instancia, sino que abra nuevos escenarios como el de
la apelación o la casación, en donde sea posible un control efectivo de la
legalidad y la racionalidad de las decisiones (…).”[100]
7.4.
En ese sentido, la Corte ha determinado que el recurso de amparo es
improcedente si quien ha tenido a su disposición instrumentos procesales de
defensa para hacer valer sus derechos, no los utiliza oportuna y adecuadamente,
acudiendo en su lugar a la acción constitucional, ya que las herramientas
instituidas por el legislador en los procesos ordinarios son también verdaderos
mecanismos de protección de las prerrogativas fundamentales, por lo que deben
usarse en su debido estadio procesal[101],
para que en caso de no prosperar y demostrarse que la autoridad judicial se
negó injustificadamente a enmendar su yerro, pueda prosperar el mecanismo
subsidiario que ofrece el artículo 86 superior[102].
No obstante lo anterior, este Tribunal también ha manifestado que dicha
exigibilidad no es absoluta[103], y que por
ello debe analizarse atendiendo a las particularidades del caso en concreto a
la luz de los criterios de razonabilidad y de proporcionalidad.
7.5.
Por otro lado, también resulta pertinente tener en cuenta que el artículo 86 de
la Carta Política dispone que la acción de tutela está prevista para la “protección
inmediata” de los derechos fundamentales que se consideren vulnerados o
amenazados. De esta forma, el ordenamiento superior busca asegurar que el
amparo sea utilizado para atender vulneraciones que de manera urgente requieren
de la intervención del juez constitucional[104].
Sobre el particular, en la Sentencia T-118 de 2015[105],
la Corte explicó que “la exigencia de presentar la acción de tutela en un término
razonable se debe a la necesidad de (i) proteger derechos de terceros que
pueden verse vulnerados con la presentación de la tutela; (ii) impedir que este
mecanismo constitucional se convierta en fuente de inseguridad jurídica y (iii)
evitar el uso del amparo como herramienta supletiva de la propia negligencia en
la agencia de los derechos.”[106]
7.6. Ahora, si bien la Constitución y la ley no
establecen un término expreso de caducidad, en
la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual
de un derecho fundamental, este
Tribunal, en varias providencias, ha
sostenido que ante la inexistencia de un término definido, en algunos casos se
ha considerado que el plazo oportuno es de seis meses, luego de lo cual podría
declararse la improcedencia de la tutela, a menos que, atendiendo a las
particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren circunstancias que
justifiquen la inactividad del accionante[107].
En esas hipótesis, por ejemplo, se ha llegado a considerar que, bajo ciertos
supuestos, un término de dos años puede llegar a ser considerado razonable[108].
7.7.
En ese sentido, para determinar la razonabilidad del tiempo, en procura de
establecer si existe o no una tardanza injustificada e irrazonable, la Corte ha
trazado las siguientes reglas[109]:
“(i)
que exista un motivo válido para la inactividad del actor; (ii) que exista un
nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los
derechos del interesado; y (iii) que la inactividad justificada no vulnere el
núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión o bienes
constitucionalmente protegidos de igual importancia[110]. (iv)
Excepcionalmente, si el fundamento de la acción de tutela surge después de
acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier
forma, su ejercicio debe realizarse en un plazo no muy alejado de dicha
situación[111]
(…).”[112]
7.8.
Bajos los anteriores parámetros generales, las distintas salas de revisión de
la Corte Constitucional han tenido la oportunidad de resolver numerosas
acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra diferentes autoridades
judiciales por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso con
ocasión de procesos finalizados lustros atrás cuando Cajanal era la entidad encargada
de administrar el sistema pensional de los funcionarios públicos y en los
cuales no se agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios
disponibles[113].
7.9.
En los mencionados recursos de amparo, la UGPP ha argumentado que no le eran
exigibles las cargas de haber agotado los instrumentos judiciales disponibles
dentro del proceso cuestionado, así como de interponer el recurso de amparo
dentro de en un término relativamente cercano a la fecha de la expedición del
fallo controvertido, ya que:
(a)
Sólo hasta el 12 de junio de 2013 se inició la sucesión procesal y defensa
judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal, quien atravesó por una
situación administrativa que le impedía cumplir sus funciones correctamente
como fue reconocido por este Tribunal en las sentencias T-068[114],
T-167[115] y T-439 de
1998[116] que dieron
origen a la declaratoria de estado de cosas inconstitucional en relación con la
administración del sistema pensional de los empleados públicos.
(b)
Implicaría desconocer que las mesadas pensionales son una prestación económica
que se debe cancelar periódicamente, por lo cual la afectación que causan a las
finanzas del sistema de seguridad social con ocasión de un yerro en su
reconocimiento o liquidación continúa en el tiempo y atenta contra su
sostenibilidad económica de manera permanente.
7.10.
A ese respecto, las distintas salas de revisión de este Tribunal han adoptado
posiciones opuestas en relación con la verificación del cumplimiento de los presupuestos
de subsidiariedad e inmediatez. En efecto, de un análisis de los fallos
proferidos por esta Corporación desde el año 2014[117],
la Sala Plena identifica dos tesis para resolver si un amparo interpuesto por
la UGPP en el contexto reseñado resultaba viable o no, las cuales se sintetizan
a continuación:
-
Improcedencia de la acción de
tutela
7.11.
En las sentencias T-893 de 2014[118], T-922 de
2014[119] y T-287 de
2015[120], las salas segunda
y novena de revisión estimaron que las acciones de tutela interpuestas por la
UGPP eran improcedentes, por cuanto no se satisfacían los presupuestos de
subsidiariedad e inmediatez, y porque los argumentos presentados para
justificar dichas situaciones no resultaban suficientes para exonerar a la
entidad demandante de dichas cargas. En efecto, se indicó que:
(a)
Los problemas estructurales a los que se enfrentan las entidades estatales no
son una razón suficiente para justificar la falta de compromiso en el ejercicio
de la función pública, ni la inacción judicial de las mismas. Específicamente,
en el caso de Cajanal se señaló que debía tenerse en cuenta que“(i) la
entidad tuvo cerca de una década para tomar las medidas necesarias para superar
el estado de cosas inconstitucionales declarado en la sentencia T-068 de 1998;
(ii) la situación en que se sumió Cajanal fue producto de su propia
negligencia, de modo que no puede alegar su propia torpeza y; (iii) medidas
como el fortalecimiento de la defensa judicial de la entidad que hoy se observa
a través de la (…) actuación de la UGPP debieron ser tomadas de forma oportuna.”[121]
(b) Los criterios de sostenibilidad financiera del sistema de
seguridad social no son aplicables en el análisis de casos individuales en sede
judicial, pues los mismos están dirigidos al legislador y al ejecutivo en cuanto
ordenadores del gasto público[122].
-
Procedencia de la acción de
tutela
7.12.
En las sentencias T-546 de 2014[123], T-835 de
2014[124], T-581 de
2015[125] y T-060 de
2016[126], las salas
tercera, quinta, sexta y séptima de revisión estimaron que las acciones de
tutela interpuestas por la UGPP eran procedentes, por cuanto a pesar de que no
se habían agotado los recursos ordinarios ni extraordinarios que tuvo en su
momento a disposición Cajanal y aunque los recursos de amparo fueron
interpuestos años después del momento en el cual fueron proferidos los fallos
controvertidos, los argumentos presentados para justificar dichas
circunstancias resultaban suficientes para exonerar a la entidad demandante de
dichas cargas. En efecto, se expresó que:
(a)
El estado de cosas inconstitucional decretado desde el año 1998 en relación con
la administración del régimen de seguridad social de los servidores públicos a
cargo de Cajanal y el desorden administrativo existente en la entidad para la
época en que se profirieron los fallos cuestionados, le permite a la Corte verificar
la existencia de una serie de circunstancias especialísimas que privaron a la institución
de la posibilidad de agotar o utilizar todos mecanismos de defensa establecidos
en el sistema normativo para salvaguardar los recursos del sistema y con ello
garantizar las prerrogativas prestacionales de sus afiliados.
(b)
El juez constitucional no puede ser ajeno al hecho de que una afectación grave
de los ingresos y recursos del sistema de seguridad social no sólo perjudica la
estabilidad financiera de la entidad administradora, sino también los derechos
prestacionales de sus afiliados, por lo que es imperiosa su intervención para
subsanar las irregularidades advertidas por las autoridades públicas y
garantizar con ello las prerrogativas de los beneficiaros, quienes no deben
asumir la negligencia de las instituciones establecidas para gestionar los
intereses de los regímenes pensionales y de salud, máxime cuando se trata de
obligaciones que implican pagos periódicos y tienen la vocación de causar
perjuicios permanentes en el tiempo, como ocurre por ejemplo con las mesadas
pensionales reconocidas con interpretaciones abusivas del derecho.
7.13.
En resumen, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional existen dos líneas
argumentativas para solucionar casos como el estudiado en esta oportunidad, la
primera que se inclina por la supremacía del principio de seguridad jurídica
que le otorga inmutabilidad a las decisiones judiciales una vez quedan
ejecutoriadas, así como por la protección del derecho a la confianza legítima de
las personas beneficiarias de éstas, y la segunda que teniendo en cuenta los
perjuicios gravosos que generan las prestaciones periódicas reconocidas de
manera jurídicamente cuestionable en los fallos reprochados, opta por avalar su
revisión con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de
seguridad social y de contera salvaguardar las prerrogativas fundamentales de
sus afiliados.
7.14.
Sobre el particular, el Pleno del Tribunal advierte que las dos posiciones
resultan razonables dentro del ordenamiento constitucional y responden a una
argumentación sólida que no puede tildarse de arbitraria, pues ambas cumplen
con las cargas mínimas de razonabilidad y racionabilidad enmarcándose dentro de
la autonomía e independencia que se le ha conferido a cada una de las salas de
revisión[127]. Sin
embargo, la Corte consiente de su obligación de garantizar que su
jurisprudencia sea “universal, coherente y consistente, con el ánimo de
realizar el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13
superior, en virtud del cual se debe conferir igual tratamiento a situaciones
similares, así como propiciar un mínimo de certeza en el tráfico jurídico”[128],
procederá a unificar los distintos criterios expuestos.
-
Unificación de jurisprudencia
7.15.
La Sala Plena estima pertinente acoger una tesis que permita armonizar los
principios en tensión y superar, en la mayor medida de lo posible, los
conflictos surgidos entre los derechos de los sujetos implicados en esta clase
de causas. Al efecto, en primer lugar, esta Corporación deberá establecer si la
acción de tutela es procedente para revisar las prestaciones reconocidas con
abuso del derecho, frente a lo cual este Tribunal advierte que, en principio,
el recurso de amparo no sería viable puesto que el Acto Legislativo 01 de 2005
adicionó un inciso al artículo 48 superior, en el cual se indica que “la ley
establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados”, por lo que en atención al principio de subsidiariedad debería
acudirse a dicho instrumento especializado para examinar las prestaciones periódicas
sobre las cuales se cierna duda en torno a su legalidad.
7.16. Sin embargo, la Corte evidencia
que no se ha expedido una ley que desarrolle dicho mandato, por lo que se ha
acudido al instrumento contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como
vía para la revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias
judiciales en las hipótesis de abuso del derecho, tal y como se dispuso en la
Sentencia C-258 de 2013[129]. En ese orden de
ideas, la Sala estima pertinente realizar las siguientes precisiones en torno a
la posible aplicación de dicho mecanismo[130]:
7.17.
En primer lugar, hay que destacar que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[131]
consagró la competencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia
para revisar, por petición del Gobierno, las providencias judiciales que “en
cualquier tiempo” hayan decretado la
obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza al tesoro público o a fondos de naturaleza estatal. Dicho
procedimiento procede cuando: (a) el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso, o (b) la cuantía del derecho reconocido exceda lo
debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran
legalmente aplicables.
7.18. Empero, en la Sentencia C-835 de 2003[132], este
Tribunal declaró inexequible la expresión “cualquier tiempo” prevista en
el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues consideró que generaba
inseguridad jurídica, ya que “desplomaría el universo de los derechos
adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza
de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad
que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente
determinado por la ley (…).”
7.19. En ese orden de ideas, la Corte indicó que el
mecanismo de revisión debía ser activado “de acuerdo con la jurisdicción
que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el
artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término
previsto en el artículo 32 de la Ley 712 de 2001. Términos que en todo caso
tienen fuerza vinculante a partir de este fallo.” Así pues, la solicitud de
revisión podía presentarse dentro de los 2 o 5 años siguientes a la ejecutoria
de la sentencia cuando la competencia era de la jurisdicción contenciosa
administrativa[133] o de la jurisdicción ordinaria
laboral[134], respectivamente.
7.20. En segundo lugar, comoquiera
que la extensión del mecanismo del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tuvo
origen jurisprudencial y buscó hacer efectiva la previsión del Acto Legislativo
01 de 2005, los términos establecidos en la Sentencia C-835 de 2003 no resultan
aplicables para la verificación de pensiones obtenidas con abuso del derecho.
Lo anterior, por cuanto esa decisión analizó la posibilidad de revisión únicamente
frente a las dos causales previstas originalmente en la Ley 797 de 2003. En
consecuencia, el abuso del derecho como causal de revisión independiente no se
consideró por la Corte para establecer los términos de caducidad provisionales
referidos.
7.21. En ese orden de ideas, respecto
del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones
judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un
vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011[135], que además
constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2005, y que estableció de forma expresa que “el recurso deberá presentarse dentro de los
cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los
casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.”
7.22. Así las cosas, sólo hasta la
expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al
término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron
pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que
debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta
oportunidad. En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento
de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como
parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir
como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al
estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[136], por lo que la
Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento
debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las
funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de
2013.
7.23. Ahora, frente a la legitimación
para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del
derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para
interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en
la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas
del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues
son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar
por su buen funcionamiento financiero[137].
7.24.
Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir
ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer
el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el
propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya
incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de
caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes
del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa
judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.
7.25.
Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso
de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio,
las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones
judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho
son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución.
7.26.
No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario
público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del
derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas
del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a
la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves
cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de
prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de
verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas
respectivas.
7.27.
Con todo, esta Corporación estima que en atención a los principios superiores
de seguridad jurídica y confianza legítima, el juez constitucional cuando
analice de fondo la posible configuración de un abuso del derecho deberá tomar
las medidas necesarias para no afectar de manera grave los derechos
fundamentales de los implicados en la causa, por lo que en caso de verificarse
la existencia de dicha irregularidad, deberá disponer que el reajuste de la
prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional no tenga efectos de
manera inmediata, sino que se deberá concederse un periodo de gracia, que la
Sala fija como prudencial en seis meses contados a partir de la fecha de la notificación
de la resolución que consagra el reajuste efectuado al perjudicado con ocasión
de la decisión judicial de amparo. Por otra parte, el funcionario jurisdiccional
también deberá disponer que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya
canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe.
7.28.
La aplicación de las reglas establecidas por la Corte en esta providencia tiene
las siguientes ventajas sobre las tesis que previamente se habían adoptado por las
diversas salas de revisión:
(i) No anula el principio de seguridad jurídica, pues
si bien permiten que se controvierta una sentencia ejecutoriada lo hacen, por
regla general, a través de un mecanismo especializado, cuya naturaleza
precisamente es servir de instrumento procesal para remediar decisiones
injustas y, de manera excepcional, mediante la acción de tutela en casos de
palmarios abuso del derecho.
(ii) No desconoce el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional, ya que le permite a la UGPP acudir hasta el
11 de junio de 2018 ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado para
controvertir las decisiones judiciales que considere lesivas para el tesoro
público y frente a las cuales no precedía recurso alguno.
(iii) Permite atender al principio general del derecho según el
cual de la ilegalidad no se generan derechos y permite la aplicación del mecanismo
previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual autoriza afectar la
intangibilidad de las sentencias ejecutoriadas para impedir que se mantengan
situaciones irregulares en desmedro del erario público, así como responde a la
situación especial de ineficiencia e inoperancia administrativa que enfrentó
Cajanal.
(iv) Establece un período
de gracia a la persona beneficiaria de una prestación con abuso del derecho
para que no vea afectados abruptamente sus derechos con ocasión del reajuste de
la pensión como consecuencia de la intervención excepcional del juez
constitucional.
7.29.
Ahora bien, descendiendo al asunto en estudio, la Corte evidencia que a pesar
de que la UGPP podría acudir al recurso de revisión previsto en el artículo 20
de la Ley 797 de 2003, en el presente caso se evidencia palmariamente la
ocurrencia de un abuso del derecho que permite la irrupción del recurso de
amparo como mecanismo preferente.
7.30.
En efecto, esta Corporación encuentra que las autoridades judiciales demandadas
elevaron el monto de la pensión reconocida a María Margarita Aguilar Álzate de $3.935.780
pesos m/cte. a $14.140.249 pesos m/cte. con fundamento en una vinculación
precaria en encargo que tuvo la mencionada ciudadana como fiscal delegada ante
un tribunal superior de distrito judicial por 1 mes y 6 días, período en el
cual se incrementó considerablemente su asignación salarial y recibió una
bonificación por gestión judicial, que a la postre también fue tenida cuenta
para efectuar la liquidación de la mesada prestacional. En consecuencia, este Tribunal
proseguirá con el análisis de los demás requisitos de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales.
-
Verificación de los demás requisitos formales de procedencia
7.31. La
acción de tutela interpuesta por la UGPP cumple con los demás presupuestos
establecidos en la Sentencia C-590 de 2005[138]
para determinar la procedencia del recurso de amparo contra providencias
judiciales, por cuanto:
(i) No se
alega una irregularidad procesal que haga necesario demostrar su incidencia
directa en la decisión, comoquiera que se alega la presunta configuración de un
defecto sustantivo[139].
(ii) La
entidad demandante identifica de manera razonable los yerros en los que
incurrieron las autoridades judiciales demandadas, pues plantea la configuración
de un defecto sustantivo por la indebida interpretación de las normas aplicadas
para determinar el ingreso base de liquidación utilizado para resolver la
demanda de reajuste de la pensión que le fuera reconocida a la ciudadana María
Margarita Aguilar Álzate[140].
(iii) La
actora reconoció la pensión de vejez a la ciudadana María Margarita Aguilar
Álzate con base en el promedio de los últimos 10 años cotizados y se opuso a
las pretensiones de la demanda ordinaria laboral que buscaba la aplicación de
una fórmula alternativa a la utilizada en la liquidación de la prestación[141].
(iv) Los
fallos cuestionados no son de tutela, ya que corresponden a providencias
proferidas en el marco de un proceso ordinario laboral.
7.32. Así
pues, una vez constatado que el recurso de amparo presentado por la UGPP
satisface los requisitos generales de procedencia, procede la Sala a estudiar
la posible configuración de un defecto sustantivo en las decisiones judiciales
controvertidas.
-
Análisis del requisito
específico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
denominado defecto sustantivo
7.33.
A través de la presente acción de tutela la UGPP cuestiona los fallos
proferidos por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín, el 12 de
septiembre de 2007, y por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de la misma ciudad, el 13 de junio de 2008, dentro del
proceso laboral iniciado por María Margarita Aguilar Álzate contra Cajanal. En
concreto, la entidad demandante considera que dichas autoridades judiciales incurrieron
en un defecto sustantivo por la indebida interpretación de las normas aplicadas
para determinar el ingreso base de liquidación utilizado para resolver la
demanda de reajuste pensional impetrada por la referida ciudadana.
7.34.
Al respecto, la Sala considera que las autoridades demandadas en las
providencias cuestionadas efectivamente incurrieron en un defecto sustantivo,
por cuanto:
(i)
María Margarita Aguilar Álzate en razón a su edad y tiempo de servicio es beneficiaria
del régimen de transición, por lo que su pensión de vejez de conformidad con el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debe reconocerse aplicando el régimen
prestacional de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971) pero solo en lo
relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de
reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación[142].
(ii) Las autoridades demandadas
reajustaron la pensión de vejez de María Margarita Aguilar Álzate teniendo en
cuenta el ingreso base de liquidación del régimen especial cuando debieron
utilizar los parámetros del sistema general.
(iii) El reajuste de la pensión de
vejez de María Margarita Aguilar Álzate se efectuó sin tener en cuenta la
reseñada hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cual derivó en
un abuso del derecho, ya que se dispuso el aumento de la prestación de $3.935.780
pesos m/cte. a $14.140.249 pesos m/cte. con fundamento en una vinculación
precaria en encargo que tuvo la mencionada ciudadana como fiscal delegada ante
un tribunal superior de distrito judicial por 1 mes y 6 días, período en el
cual se incrementó considerablemente su asignación salarial y recibió una
bonificación por gestión judicial, que a la postre también fue tenida en cuenta
para efectuar la liquidación de la mesada prestacional.
-
Órdenes a proferir
7.35.
Por lo anterior, la Sala revocará las decisiones de instancia y, en su lugar,
tutelará los derechos fundamentales de la UGPP al debido proceso y al acceso a
la administración de justicia y, en consecuencia:
(i)
Dejará sin efectos las sentencias proferidas por el Juzgado 16 Laboral del
Circuito de Medellín, el 12 de septiembre de 2007, y por la Sala de Decisión
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, el 13
de junio de 2008, dentro del proceso laboral iniciado por María Margarita
Aguilar Álzate contra Cajanal.
(ii)
Dispondrá que la UGPP, en el término de 15 días contados a partir de la
notificación de esta providencia, deberá reliquidar la pensión reconocida a
María Margarita Aguilar Álzate teniendo como ingreso base de liquidación el
promedio de los ingresos percibidos por la afiliada en los diez últimos años de
servicio, incluyendo los factores salariales sobre los cuales se realizaron
efectivamente cotizaciones.
(iii)
Advertirá a la UGPP que la disminución de la mesada pensional reconocida a
María Margarita Aguilar Álzate no tendrá efectos de manera inmediata, sino que
los mismos entraran a regir luego de trascurridos seis meses contados a partir
de la notificación de la resolución que se expedida por la entidad demandante
en cumplimiento de esta providencia, así como que no habrá lugar al reintegro
de sumas de dinero ya percibidas.
(iv)
Declarará que la Sala Plena de la Corte Constitucional unifica su
jurisprudencia con la adopción de las siguientes reglas, que constituyen
precedente para los operadores jurídicos:
(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte
Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de
revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de
cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un
abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años
de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013,
fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que
tenía a cargo Cajanal.
(b) Ante la existencia de dicho recurso de revisión,
en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias
judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el
reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes,
salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la
ocurrencia de dicha irregularidad.
(c) En caso de verificarse la configuración de un
abuso del derecho, el juez constitucional deberá dejar sin efectos las
providencias judiciales que avalaron el mismo, y disponer que se reajuste la
prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional. Sin embargo,
deberá advertirle a la UGPP que los efectos de la disminución en el monto de la
prestación no regirán de manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir
luego de trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la
resolución que se expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la
respectiva providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de
sumas de dinero ya percibidas.
(v)
Advertirá a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado que el
desconocimiento del precedente fijado en esta providencia en relación con la
procedencia del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, habilita a la UGPP para acudir a la acción de tutela y salvaguardar
sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la
igualdad.
7.36.
Por lo demás, esta Corporación levantará la suspensión de términos decretada
por la asunción del proceso por parte de la Sala Plena de la Corte, devolverá
el expediente laboral remitido en calidad de préstamo por el Juzgado 16 Laboral
del Circuito de Medellín y dispondrá que se comunique esta providencia a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su competencia.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR la suspensión de términos
decretada para decidir el presente asunto.
SEGUNDO.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el 25 de junio de 2015, y por
la Sala de Decisión de Tutelas No. 1 de la Sala de Casación Penal de la
mencionada Corporación, el 3 de septiembre de 2015, dentro del proceso de la referencia;
y en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-.
TERCERO.-
DEJAR SIN EFECTOS las sentencias
proferidas por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín, el 12 de
septiembre de 2007, y por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de la misma ciudad, el 13 de junio de 2008, dentro del
proceso laboral iniciado por María Margarita Aguilar Álzate contra la Caja
Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-.
CUARTO.-
DISPONER que la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP-, en el término de 15 días contados a partir de la notificación de
esta providencia, deberá reliquidar la pensión reconocida a María Margarita
Aguilar Álzate teniendo como ingreso base de liquidación el promedio de los
ingresos percibidos por la afiliada en los diez últimos años de servicio,
incluyendo los factores salariales sobre los cuales se realizaron efectivamente
cotizaciones.
QUINTO.-
ADVERTIR a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP- que la disminución de la mesada pensional reconocida a María
Margarita Aguilar Álzate no tendrá efectos de manera inmediata, sino que los
mismos entraran a regir luego de trascurridos seis meses contados a partir de
la notificación de la resolución que se expedida por la entidad demandante en
cumplimiento de esta providencia, así como que no habrá lugar al reintegro de
sumas de dinero ya percibidas.
SEXTO.-
DECLARAR que la Sala Plena de la
Corte Constitucional unifica su jurisprudencia con la adopción de las
siguientes reglas, que constituyen precedente para los operadores jurídicos:
(a) La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP- está legitimada para acudir ante la
Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el
recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el
propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya
incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de
caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes
del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa
judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social
–Cajanal EICE-.
(b) Ante la
existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela
interpuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra providencias
judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el
reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes,
salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la
ocurrencia de dicha irregularidad.
(c) En caso
de verificarse la configuración de un abuso del derecho, el juez constitucional
deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el mismo, y
disponer que se reajuste la prestación conforme al ordenamiento jurídico
constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP- que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no
regirán de manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de
trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución
que se expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva
providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de
dinero ya percibidas.
SÉPTIMO.-
ADVERTIR a la Corte Suprema de
Justicia y al Consejo de Estado que el desconocimiento del precedente fijado en
esta providencia en relación con la procedencia del recurso de revisión establecido
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habilita a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP- para acudir a la acción de tutela y salvaguardar sus derechos
fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
OCTAVO.-
ORDENAR que, por Secretaría General,
se envíe al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín el expediente
contentivo del proceso ordinario laboral número 05001310501620060120800,
remitido a esta Corporación en calidad de préstamo.
NOVENO.-
Por Secretaría General, COMUNÍQUESE
esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
DÉCIMO.-
Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Impedimento aceptado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente con excusa
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Según consta en los anexos de la demanda
presentada por María Margarita Aguilar Álzate contra Cajanal EICE en el año
2006 (Folios 13 a 63 del cuaderno principal del proceso ordinario laboral
número 05001310501620060120800), así como en los documentos allegados por la
entidad accionante junto con el escrito de amparo (Folios 14 a 53 del cuaderno
número 1).
[2] Folios 13 a 20 del cuaderno principal del
proceso ordinario laboral número 05001310501620060120800. Para esta decisión,
en adelante, cuando se haga referencia a un folio, se entenderá que hace parte
del cuaderno principal del referido proceso ordinario, a menos que se diga
expresamente otra cosa.
[3] Folios 21 a 27.
[4] Folios 37 a 42.
[5] Folios 3 a 12.
[6] Folios 99 a 111.
[7] Folios 112 a 113.
[8] Folios 123 a 127.
[9] Folios 145 a 162.
[10] Folios 1 a 13 del cuaderno número 1
[11] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[12] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo (Folios
2 a 3 del cuaderno de primera instancia).
[14] Folios 17 a 18 del cuaderno de primera
instancia.
[15] Folio 6 y 10 del cuaderno de primera
instancia.
[16] M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo (Folios
50 a 63 del cuaderno de primera instancia).
[17]
M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo.
[18] Folios 70 a 72 del cuaderno de primera
instancia.
[19] M.P. Luis Guillermo Salazar Otero (Folios
3 a 13 del cuaderno de segunda instancia).
[20] Folios 9 a 16 del cuaderno de revisión.
[21] Mediante Auto del 15 de octubre de 2015,
la Sala de Selección Número Diez excluyó de revisión el expediente de la
referencia, frente a lo cual, el 13 de noviembre de 2015, la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado insistió en la selección del plenario
T-5.161.230, argumentando que la Corte Suprema de Justicia, en su calidad de
juez de instancia, desconoció los precedentes fijados por este Tribunal en
relación con la sostenibilidad del sistema pensional en tratándose de casos en
los que se reconocieron prestaciones de jubilación con abuso del derecho o
fraude a la ley (Folios 3 a 7 del cuaderno de revisión).
[22] Artículo 52 del Acuerdo 02 de 2015.
[23] Folio 36 del cuaderno de revisión.
[24] Folio 39 del cuaderno de revisión.
[25] Folios 44 a 45 del cuaderno de revisión.
[26] Folios 46 a 47 del cuaderno de revisión.
[27] Folios 46 a 47 del cuaderno de revisión.
[28] Folio 49 del cuaderno de revisión.
[29] Folio 62 del cuaderno de revisión.
[30] Folio 66 del cuaderno de revisión.
[31] Folio 69 del cuaderno de revisión.
[32] Folios 80 a 86 del cuaderno de revisión.
[33] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo
caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión
(…).” // “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas
con la acción de tutela de los derechos constitucionales (…)”.
[34] En este sentido, puede consultarse la
Sentencia T- 441 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que se
establecieron los fundamentos de esta línea jurisprudencial, la cual fue
sintetizada recientemente en la providencia T-317 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[35] Sentencia T-317 de 2013 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[36] Esta Corporación ha señalado que el
apoderamiento judicial en materia de la acción de tutela, tiene su fundamento
en los artículos 86 de la Carta Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, que
contemplan la posibilidad de procura de los derechos, de tal forma que toda
persona podrá adelantar el amparo “por sí misma o a través de
representante.” (Sentencia T-194 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo).
[37] Cfr. Ley 1151 de 2007 y Decretos 2196 de
2009, 4269 de 2011, 4107 de 2011 y 877 de 2013.
[38] “Artículo 5°. Procedencia de la acción
de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera
de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley (…).” (Subrayado
fuera del texto original).
[39] Ley 270 de 1996. “Artículo 11. La Rama
Judicial del Poder Público está constituida por: I. Los órganos que integran
las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1. Corte Suprema
de Justicia. 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. 3. Juzgados
civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de
ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás
especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley (…).”
[40] “Artículo
132. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá
realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren
nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate
de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio
de lo previsto para los recursos de revisión y casación.”
[41] “Artículo 136. Saneamiento de la
nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando
la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. //
2. Cuando la parte que podía alegarla la convalidó en forma expresa antes de
haber sido renovada la actuación anulada. // 3. Cuando se origine en la
interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5)
días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa. // 4. Cuando a pesar
del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de
defensa. // Parágrafo. Las nulidades por proceder contra providencia
ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o
pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables.”
[42] Acuerdo 02 de 2015.
[43] Folios 2 a 3 del cuaderno de primera
instancia.
[44] Este capítulo fue elaborado teniendo como
referencia las sentencias SU-556 de 2014 y SU-297 de 2015 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[45] Sobre el particular, en esa decisión se
dejó en claro que: “la acción de tutela no es, por tanto, un medio
alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin
propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales. // Se comprende, en consecuencia, que
cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando
ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse
adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del
artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho.” (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[46] Ver, entre otras, las sentencias T-381 de
2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-565 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y
T-1112 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[47] Cfr. Sentencia SU-556 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[48] Sentencia C-543 de 1992 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[49] Sentencia T-265 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[50] Es de anotar que la jurisprudencia en
torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no
despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un
desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo
“vía de hecho” por el de “causal específica de procedibilidad”. (Sentencias
T-774 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-453 de 2005 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), entre otras).
[51] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[52] Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño)
[53] En
la sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte individualizó
las causales específicas de la siguiente manera: “a. Defecto orgánico, que
se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. // b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido. // c. Defecto fáctico, que surge cuando
el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión. // d. Defecto material o sustantivo, como
son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión. // f. Error inducido, que se presenta cuando el
juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. // g.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional. // h. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado. // i. Violación directa de la Constitución.”
[54] Este capítulo fue elaborado teniendo como
referencia la Sentencia T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[55] Cfr. Sentencia T-1045 de 2012 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[56] Para analizar la configuración de esta
clase de defecto, la Corte Constitucional ha tenido como base el principio iura
novit curia, según el cual el juez conoce el derecho, y por tanto tiene los
elementos para resolver el conflicto puesto de presente de cara a las sutilezas
de cada caso concreto. Así las cosas, se ha entendido que “la construcción
de la norma particular aplicada es una labor conjunta del legislador y del
juez, en la cual el primero de ellos da unas directrices generales para regular
la vida en sociedad y el segundo dota de un contenido específico a esas
directrices para darle sentido dentro del marco particular de los hechos que
las partes le hayan probado.” (Sentencia T-346 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango).
[57] M.P. Mauricio González Cuervo.
[58] Sentencia T-189 de 2005 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[59] Sentencia T-205 de 2004 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández).
[60] Sentencia T-800 de 2006 (M.P. Jaime Araujo
Rentería).
[61] Sentencia T-522 de 2001 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[62] Sentencia SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[63] Sentencias T-001 de 1999 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett),
T-1101 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1222 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y T-051 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[64] Sentencias T-814 de 1999 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) y T-842 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[65] Sentencias T-086 de 2007 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa) y T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[66] Sentencia T-231 de 1994 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[67] Sentencia T-807 de 2004 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández).
[68] Sentencias T-056 de 2005 (M.P. Jaime
Araújo Rentería) y T-1216 de 2005 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto).
[69] Sentencia T-086 de 2007 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[70] Sentencias T-193 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz) y T-1285 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[71] Sentencia SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett).
[72] Artículo 228 de la Constitución.
[73] Al respecto, en la sentencia T-1001 de
2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte explicó que “el hecho de que los
sujetos procesales, los particulares y las distintas autoridades judiciales no
coincidan con la interpretación acogida por operador jurídico a quien la ley
asigna la competencia para fallar el caso concreto, o no la compartan, en
ningún caso invalida su actuación ya que se trata, en realidad, de una vía de
derecho distinta” que, en consecuencia, no es posible acomodar dentro de los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. De esta manera, queda a salvo, pues, el respeto por el principio
democrático de la autonomía funcional del juez que reserva para éste, tanto la
adecuada valoración probatoria como la aplicación razonable del derecho.”
[74] Sentencia T-638 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[75] Este capítulo fue elaborado teniendo como
referencia las sentencias C-258 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-492 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-078 de 2014 (M.P.
Mauricio González Cuervo), SU-230 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)
y T-060 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).
[76] “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.”
[77] Sobre el tema se puede consultar la
Sentencia C-177 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[78] Al respecto, la Corte resalta que en
algunas empresas era común el establecimiento de pensiones convencionales, las
cuales eran pagadas directamente por las compañías al cumplirse ciertos
requisitos, que en muchos casos eran mucho más flexibles que los contemplados
en las leyes de la época.
[79] “Por la cual se dictan algunas
disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos
colectivos y jurisdicción especial de trabajo.”
[80] “Por la cual se modifican las
disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras.”
[81] Sobre el particular, es importante
mencionar que con el fin de proteger a los trabajadores que llevaban un largo
tiempo laborado para una misma empresa, pero que no cumplían 20 años de
servicio, se establecieron prestaciones como la pensión sanción y la pensión
restringida de jubilación contempladas en la Ley 171 de 1961, “Por la cual
se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre pensiones.”
[82] Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC
(Asociación Colombiana de Aviadores Civiles).
[83] “Por la cual se establece el seguro
social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.”
[84] Artículo 48 de la Constitución.
[85] Cfr. Sentencia T-078 de 2014 (M.P.
Mauricio González Cuervo).
[86] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[87] M.P. Mauricio González Cuervo.
[88] “La edad para acceder a la pensión de vejez, el
tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión
de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más
años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados,
será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.”
[89] “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez
de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez
(10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el
tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si
este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice
de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE (…).”
[90] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[91]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[92] Cfr. Sentencia T-078 de 2014 (M.P.
Mauricio González Cuervo).
[93] En la Sentencia C-258 de 2013 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub) se consideró que “en términos generales, comete
abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma legítima,
pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento jurídico; (ii)
quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas, para fines o
resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el titular de un
derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz de su
contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de una
forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que
persigue.”
[94] Cfr. Sentencia C-258 de 2013 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[95] Es pertinente resaltar que para que se
produzca este abuso del derecho, el aumento debe ser claramente
desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral.
[96] Como se sostuvo en la Sentencia C-258 de
2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), “si bien es cierto la Corte ha
avalado la existencia de algunos regímenes pensionales especiales, también lo
es que, dado su carácter excepcional y su impacto en las finanzas públicas, sus
reglas deben ser de interpretación restringida y no pueden ser extendidas por
analogía a casos de servidores no cobijados por ellos.”
[97] Artículo 29 de la Constitución.
[98] Artículo 229 de la Constitución.
[99] Cfr. Sentencia T-497 de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[100] Sentencia T-453 de 2010 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[101] Al respecto, en la Sentencia T-541 de 2006
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández), este Tribunal sostuvo que “nadie puede
alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso
y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos
de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro
del proceso (…), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su
disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última
tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de
su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el
carácter subsidiario de la acción (…).”
[102] Cfr. Sentencia T-497 de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[103] Cfr. Sentencia SU-297 de 2015 (M.P. Luis
Guillermo guerrero Pérez).
[104] Sentencia T-529 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[105] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[106] Cfr. Sentencia T-737 de 2013 (M.P. Alberto
Rojas Ríos).
[107] Sentencias T-328 de 2010 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio) y T-1063 de 2012 (M.P. Alexei Julio Estrada).
[108] Ibídem. Sobre el particular también se
puede consultar la Sentencia
T-013 de 2005. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[109] Sobre este tema se pueden consultar, entre
otras, las siguientes sentencias T-743 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-189 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-328 de 2010 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla) y T-444 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[110] Sentencia T-661 de 2011 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio) y T-140 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas).
[111] Véase, por ejemplo, la Sentencia T-1063 de
2012 (M.P. Alexei Julio Estrada), en la que se expuso que: “(…) tratándose
de tutelas contra sentencias, el requisito de la inmediatez debe analizarse de
forma estricta, por lo que es necesario establecer si, en efecto, la sentencia
SU-917 de 2010, es un hecho completamente nuevo, razón por la cual la
accionante solo pudo interponer la acción casi 6 años después de la sentencia
de segunda instancia y si, siendo así, después de expedida la sentencia, la
tutela se interpuso dentro de un plazo razonable. (…) En este sentido, concluye
la Sala que, aunque no existe un término de caducidad de la acción de tutela,
permitir en este caso que se presente 6 años después de proferida la sentencia
contra la que se dirige, resulta a todas luces desproporcionado y contrario al
principio de seguridad jurídica. Por esta razón encuentra la Corte que, tal
como se señaló en la sentencia de segunda instancia, la acción de tutela no
procede por no satisfacerse el requisito de inmediatez.”
[112] Cfr. Sentencia T-719 de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[113] Ver, entre otras, las sentencias T-546 de
2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), T-835 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio), T-893 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-922 de 2014 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva), T-287 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo),
T-581 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-060 de 2016 (M.P.
Alejandro linares Cantillo).
[114] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[115] M.P. Fabio Morón Díaz.
[116] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[117] En el año 2014 la UGPP inició una
estrategia jurídica para subsanar las falencias en las que había incurrido
Cajanal en su calidad de administradora del sistema pensional frente a los
procesos judiciales adelantados en su contra.
[118] En la Sentencia T-893 de 2014 se debatió
si la autoridad judicial demandada había desconocido el precedente de la Corte
Constitucional y la normatividad en materia de cotización de aportes al Sistema
de Seguridad Social en salud de los beneficiarios de la pensión gracia. Esta
providencia fue proferida por la Sala Novena de Revisión con voto favorable de
los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva (ponente) y María Victoria Calle
Correa. El magistrado Mauricio González Cuervo no participó en la decisión por
encontrarse ausente con permiso.
[119] En la Sentencia T-922 de 2014 se debatía
si la autoridad judicial demandada había incurrido en una “vía de hecho” por
aplicar erróneamente el Decreto 1045 de 1978 al incluir la bonificación por
retiro como factor salarial para determinar la base de liquidación de la
pensión de jubilación que reconoció, pues ésta no se encuentra contemplada
dicha normatividad. Esta providencia fue proferida por la Sala Novena de
Revisión con voto favorable de los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva
(ponente) y Mauricio González Cuervo. La magistrada María Victoria Calle Correa
no participó en la decisión por impedimento aceptado.
[120] En la Sentencia T-287 de 2015 se debatió
si las autoridades judiciales demandadas habían desconocido el precedente de la Corte Constitucional y la normatividad en materia de cotización de aportes al Sistema de Seguridad Social en
salud de los beneficiarios de la pensión gracia. Esta providencia fue proferida por la Sala Segunda de
Revisión con voto favorable del magistrado Mauricio González Cuervo (ponente) y
de la conjuez Isabel Cristina Jaramillo Sierra. El magistrado Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo salvó su voto.
[121] Sentencia T-922 de 2014 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[122] Para sustentar dicha posición se citó la
Sentencia T-832A de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en la que la Corte
indicó que “(…) el criterio de sostenibilidad no es aplicable por las
autoridades judiciales en el análisis de juicios concretos (casos contenciosos
concretos), pues las consecuencias sobre la sostenibilidad del sistema
derivadas del costo de las distintas prestaciones han sido advertidas y calculadas
previamente por el ejecutivo y el legislador en tanto competentes para planear
y ordenar el gasto público, y quienes cuentan con los estudios sobre los
ingresos y egresos del Estado, y las estadísticas y panorámica de asignación
financiera del conjunto de obligaciones económicas del Estado a través del Plan
Nacional de Desarrollo, la configuración del Presupuesto General de la Nación y
los demás instrumentos pertinentes.”
[123] En la Sentencia T-546 de 2014 se debatió
si las autoridades judiciales demandadas habían desconocido el precedente de la
Corte Constitucional y la normatividad en materia de cotización de aportes al
Sistema de Seguridad Social en salud de los beneficiarios de la pensión gracia,
concluyéndose que las accionadas habían incurrido en un defecto sustantivo y
que se debían tutelar los derechos de la UGPP. Esta providencia fue proferida
por la Sala Sexta de Revisión con voto favorable de los magistrados Gloria
Stella Ortiz Delgado (ponente) y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[124] En la Sentencia T-835 de 2014 se debatió
si las autoridades judiciales demandadas habían desconocido el precedente de la
Corte Constitucional y la normatividad en materia de cotización de aportes al
Sistema de Seguridad Social en salud de los beneficiarios de la pensión gracia,
concluyéndose que las accionadas habían incurrido en un defecto sustantivo y
que se debían tutelar los derechos de la UGPP. Esta providencia fue proferida
por la Sala Quinta de Revisión con voto favorable de los magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio (ponente), Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[125] En la Sentencia T-581 de 2015 se debatió
si las autoridades judiciales demandadas habían desconocido el precedente de la
Corte Constitucional y la normatividad en materia de cotización de aportes al
Sistema de Seguridad Social en salud de los beneficiarios de la pensión gracia,
concluyéndose que las accionadas habían incurrido en un defecto sustantivo y
que se debían tutelar los derechos de la UGPP. Esta providencia fue proferida
por la Sala Séptima de Revisión con voto favorable de los magistrados Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub (ponente) y Alberto Rojas Ríos. La magistrada Myriam
Ávila Roldan salvó su voto, argumentando que el amparo era improcedente.
[126] En la Sentencia T-060 de 2016 se debatió
si las autoridades judiciales demandadas habían incurrido en un defecto
sustantivo y desconocido el precedente, en tanto que ordenaron la reliquidación
de una mesada pensional de un afiliado beneficiario del régimen transición sin
tener en cuenta los topes pensionales y avalando una fórmula de reajuste basada
en vinculaciones precarias, trasgrediendo así el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional. Al respecto, se concluyó que a pesar de que
no se había probado la configuración de algún defecto en las providencias
cuestionadas y por ello no podía tutelarse el derecho al debido proceso, si
debía ampararse el derecho al acceso a la administración de justicia y
habilitar a la UGPP para acudir al recurso extraordinario de revisión para
cuestionar dichos fallos aunque la oportunidad para presentar dicho instrumento
ya había caducado. Esta providencia fue adoptada por la Sala Tercera de
Revisión con voto favorable de los magistrados Alejandro Linares Cantillo
(ponente) y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien aclaró su voto en el sentido
de que si bien compartía la decisión no resultaba evidente que el beneficiario
de la pensión hubiera tenido una vinculación precaria. La magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado salvó su voto al considerar que el amparo era improcedente
porque a la fecha la UGPP todavía puede acudir al recurso previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para solicitar la revisión de la sentencia
controvertida en sede constitucional.
[127]
Cfr. Auto 153 de 2015 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[128] Cfr. Sentencia C-018 de 1993 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[129] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En
dicha providencia se señaló que “este procedimiento fue diseñado para otras
causales y fue adoptado antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el
desarrollo del mandato contenido en el Acto Legislativo. Sin embargo, en
ausencia de un vehículo legal específico, para esta hipótesis se dará
aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El primero, para las pensiones
reconocidas exclusivamente por vía administrativa. El segundo, para las
pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia judicial sobre el
alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u otro derecho
atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no simplemente sobre
el derecho de petición.”
[130]
En esa línea, puede consultarse el salvamento de voto de la magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado a la Sentencia T-060 de 2016 (M.P. Alejandro Lineras
Cantillo).
[131] “Artículo
20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o
de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en
cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas
por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor
General de la República o del Procurador General de la Nación. // La revisión
también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación
judicial o extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento
señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y
podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para
este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido
con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido
excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le
eran legalmente aplicables.”
(Las frases subrayadas fueron declaradas inexequibles por la Sentencia C-835 de
2003, M.P. Jaime Araújo Rentería).
[132] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[133] Artículo 187 del Código Contencioso
Administrativo “El recurso deberá
interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la
respectiva sentencia.”
[134] Artículo 32 Ley 712 de 2001
“El recurso podrá interponerse dentro de los seis (6) meses siguientes a la
ejecutoria de la sentencia penal sin que pueda excederse de cinco (5) años
contados a partir de la sentencia laboral o de la conciliación, según el caso.”
[135]
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.”
[136] Reconocido por la Corte en las sentencias
T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió un problema estructural de
ineficiencia e inoperancia administrativa.
[137]
Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[138] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[139] Supra I, 2.
[140] Ibíd.
[141] Supra I, 1.
[142] Cfr. Sentencia T-078 de 2014 (M.P.
Mauricio González Cuervo).