T-031-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-031/13
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE LA ADMINISTRACION-Improcedencia por existir
recursos ordinarios para controvertir sanción por inexactitud impuesta por la
DIAN
Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, al
existir los mecanismos de defensa judicial idóneos para controvertir actos
administrativos de carácter particular y concreto, la acción de tutela se torna
improcedente. En este análisis de idoneidad y eficacia, el juez constitucional
debe tener en cuenta la posibilidad con que contaba el actor de solicitar la
suspensión provisional del acto administrativo cuestionado, pues allí puede
evitarse la consumación de cualquier trasgresión a los derechos fundamentales.
Ahora bien, lo anterior, sin perjuicio del acaecimiento de un perjuicio
irremediable, dado que allí deberá determinarse si en el caso bajo estudio
resulta viable el amparo transitorio para precaver su consolidación al
evidenciarse la inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad de la
actuación del juez constitucional.
Referencia: expediente
T-3.535.884
Acción de
Tutela instaurada por Reciclajes Generales de Colombia SAS contra la Dirección
Seccional de Impuestos de Barranquilla.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de
enero de dos mil trece (2013)
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de
los fallos dictados por el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Barranquilla,
el 11 de abril de 2012, y por el Juzgado Once Civil del Circuito de
Barranquilla, el siete de mayo de 2012, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
En su condición de representante
legal suplente de la sociedad Reciclajes Generales de Colombia SAS, Jorge
Miguel Vásquez Donado instauró acción de tutela contra la Dirección Seccional
de Impuestos de Barranquilla (DSIB), por considerar que la entidad le
conculcaba sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la
vivienda digna.
La acción constitucional fue
admitida por la autoridad judicial de primera instancia el 23 de marzo de 2012[1].
1. Hechos
1.1. El 22 de marzo de 2011, la
sociedad Reciclajes Generales de Colombia presentó en forma extemporánea la
declaración de impuesto sobre las ventas, correspondiente al periodo uno del
año gravable 2011.
1.2. Mediante requerimiento
especial del 28 de septiembre de 2011, la División de Gestión de Fiscalización
de la DIAN propuso modificar la declaración de impuestos sobre las ventas, e
imponer una sanción por inexactitud en la cuantía de $4.916.586.000.
1.3. La sanción se justificó bajo
el supuesto de que Reciclajes Generales de Colombia había determinado un saldo
a su favor por concepto del impuesto sobre las ventas en el periodo uno de 2011
en la suma de $3.072.866.000, que debía ser devuelto por declararse
improcedentes las compras y los impuestos descontables, sin tener fundamento
legal para ello.
1.4 En el segundo periodo de
2010, el actor había solicitado la devolución de impuestos en la declaración de
impuesto sobre las ventas por saldo a favor y, según él en una situación
similar a la presente, le fueron devueltos. Esto acaeció tras un proceso de
investigación por parte de la División de Gestión de Fiscalización, que
finalizó con Auto de archivo del tres de agosto de 2010. Dicha actuación fue
adelantada por los mismos funcionarios que realizaron la inspección contable de
2011, que terminó con la sanción por inexactitud.
1.5. El actor alega que se
desconoció el debido proceso ante la ausencia de sustentación normativa de la
liquidación oficial y de la sanción, en normas del Estatuto Tributario (ET).
2.  Argumentos del demandante
2.1. En relación a la procedencia
de la acción constitucional, alegó que acudía a ella como mecanismo transitorio
a efectos de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, que consistía en
la pérdida de un inmueble que servía como vivienda familiar, que había vendido con
pacto de retroventa a seis meses. Este negocio jurídico lo había celebrado
confiando que podría cancelar tal obligación con los recursos de devolución de
los impuestos de 2011.
De tal suerte, que si el juez
constitucional no interviene el presente caso, el perjuicio se materializaría, ya
que la respuesta de la jurisdicción contenciosa a su dilema podría resultar
tardía.
2.2. Cuestionó que en el 2010,
con los mismos fundamentos, se le hubiera autorizado la devolución de manera
satisfactoria, actuación surtida por los mismos funcionarios, mientras que para
el periodo uno del 2011 se le sancionara por inexactitud en la cuantía de
$4.916.586.000.
En este sentido, explicó que
había solicitado la devolución de un saldo a su favor por concepto de impuestos
sobre las ventas en el aludido periodo por la suma de $3.072.866.000, mas la
DSIB consideró que por inexactitud debía imponérsele la sanción.
Sin embargo, no había omisiones
de ingresos, de impuestos generados por operaciones gravadas de bienes o
actuaciones susceptibles de gravamen. Tampoco la inclusión de costos,
deducciones, descuentos exenciones, pasivos, impuestos descontables,
retenciones o anticipos inexistentes. Ni se utilizaron datos o factores falsos,
equivocados, incompletos o desfigurados. Todas causales contenidas en el
artículo 647 del Estatuto Tributario (ET) para imponer la aludida sanción.
Por ello, el hecho aducido por la
DSIB no tiene cabida en la referida norma, ya que la falta de prueba contable
no implica la inexistencia, falsedad o simulación. De tal suerte que, conforme
con la jurisprudencia del Consejo de Estado[2], si bien podría dar lugar
a una multa por falta de información por informalidad contable, no procedería la
sanción por inexactitud, “(…) a menos que para el caso específico se
establezca la inexistencia, falsedad o simulación, quedando así desvirtuada la
presunción de veracidad de la declaración tributaria”[3].
En este sentido, alegó la
vulneración de su derecho al debido proceso, ya que –a su parecer- se estaba
extendiendo la aplicación de una sanción por vía de interpretación a hechos no
contenidos en su definición legal y no es dable a la DSIB presumir la mala fe
del contribuyente, conforme a la sentencia C-883 de 2011 de la Corte
Constitucional.
2.3. Por otra parte, en relación
con la vulneración del derecho a la igualdad, expuso que las operaciones del
periodo dos de 2010 fueron similares a aquellas que sirvieron de sustento a la
solicitud para el periodo uno de 2011. Así, en ambos casos los mismos
proveedores participaron en la actividad económica que servía de base a la
solicitud de devolución, empero, para la primera declaración se encontró que sí
tenían infraestructura que soportara los negocios, mientras que en la segunda
no. Esto, a pesar de que “(…) la división de Gestión de Liquidación ratifica
que es cierto que no existen parámetros técnicos ni jurídicos establecidos para
determinar la infraestructura necesaria que se debe llevar en el desarrollo de
una actividad económica”[4].
Adicionalmente, los funcionarios
que trabajaron en ambas investigaciones fueron los mismos. De lo anterior, resulta
claro que se genera, además de un trato diferente injustificado, inseguridad
jurídica.
3.  Solicitud de tutela
El demandante solicitó al juez
constitucional que ordenara la revocatoria de la liquidación oficial de
impuestos sobre las ventas del 30 de enero de 2012. En consecuencia, se
dispusiera la firmeza de aquella presentada por él y se dejara sin efectos la
sanción por inexactitud.
4. Intervención de la
demandada
A pesar de que el juez
constitucional de primera instancia refirió en su providencia argumentos
expuestos por la DSIB para oponerse a las pretensiones del accionante, la
contestación de la entidad no figura dentro del expediente.
Con todo, de los mencionados
antecedentes, puede inferirse que la entidad accionada alegó la improcedencia
de la acción incoada, ante la existencia de recursos administrativos y
judiciales para defender los intereses de Reciclajes Generales. Por lo demás,
habría referido que su actuación se ajustó a lo establecido en el Estatuto Tributario
(ET), brindando oportunidades de defensa al contribuyente.
5. Pruebas relevantes
aportadas al proceso
a.     Copia
de escritura pública contentiva de venta con pacto de retroventa y contrato de
arrendamiento de un inmueble, celebrado el siete de febrero de 2012. A pesar de ser el mismo nombre del accionante, Jorge Luís Vásquez Rodríguez, la cédula de
ciudadanía es diferente.  Igualmente, se declara que el inmueble no se
encuentra afectado a vivienda familiar[5]. El precio de la venta
fue de $390.000.000[6] (Cuaderno 1, folio 15 a 27).
b.     Certificado
de existencia y representación legal de Reciclajes Generales de Colombia SAS.
Como capital autorizado, suscrito y pagado figura la suma de $120.000.000.
(Cuaderno 1, folio 31 a 32).
c.
Requerimiento especial de impuestos sobre las ventas realizado por la Dependencia
de Gestión de Fiscalización de la DSIB, del 29 de septiembre de 2011, con
numero de expediente AD 2011-2011-1605. En él se expone que se modifica la
liquidación privada de fecha 22 de marzo de 2011. De este modo, se reduce el
valor declarado por ingreso bruto por exportaciones a $18.877.398.000  y se
elimina el monto que figuraba como impuesto descontable por operaciones
gravadas ($3.072.866). Adicionalmente se sanciona por inexactitud con el monto
de $4.916,586  y se elimina el saldo a pagar a favor del contribuyente. Por lo
demás, se le indica que cualquier inquietud, observación o solicitud de pruebas
deberá ser formulada por escrito. Los funcionarios que firman el requerimiento
son Julio Cesar Rodríguez Bovea, Tulia Gómez Bautista y Bresneyder Dorian
Hernández (Cuaderno 1, folios 33 y 34).
d.     Anexo
al requerimiento especial del expediente AD 2011-2011-1605. En él se justifica la
modificación de la declaración del impuesto sobre las ventas (IVA)
correspondiente al primer periodo de 2011, presentada por Reciclajes Generales
de Colombia, el 22 de marzo de 2011. En particular se cuestiona la manera en
que fueron realizados los negocios con cuatro proveedores. Así, se menciona que
se constató la ausencia de infraestructura –como bodegas- que permita efectuar
la comercialización de bienes muebles por tan altos montos, que varios de los
talonarios no habían sido realizados por las litografías declaradas por los
proveedores y que la compra y venta de chatarra se efectuó de manera informal e
incluso, en ciertos casos, cuando la venta era abundante, sin almacenamiento,
ya que se llevaba directamente al comprador. Finalmente, se expone que según
las pesquisas realizadas, el pago del impuesto es mínimo, por lo que no se
evidencia que debiera haber devolución alguna[7]. Tras lo anterior, se
determina la sanción por inexactitud y se justifica en que “(…) el
contribuyente incluyó en su declaración tributaria IVA descontable, el cual no
se evidenció su existencia y su pago en la cuantía de $3.072.866.000. Por lo
tanto no es procedente en la determinación de la liquidación privada del
impuesto sobre las Ventas-IVA, situación que derivó en un mayor saldo a favor
(…)”[8].
A más de ello, se sanciona al representante legal de la empresa, Jorge Luís
Vasquez Rodríguez, a pagar $103.041.200 (Cuaderno 1, folios 35 a 54).
e.
Copia de Auto de inspección contable del expediente AD-2010-2010-001518,
para el segundo periodo del año 2010. Los funcionarios que participan son Tulia
Gómez Bautista, Bresneyder Dorian Hernández y Julio Cesar Rodríguez Bovea
(Cuaderno 1, folio 58).
f.
Anexo explicativo de Acta de inspección tributaria para el segundo semestre
de 2010, en el expediente AD-2010-2010-01518. Se expone como fundamentos que se
inició una investigación tras la solicitud de devolución de saldos a favor
presentada por Reciclajes Generales de Colombia SAS, por un total de
$684.278.000. Vale la pena destacar que se menciona que los ingresos declarados
correspondieron a un valor de $4.299.604.000, correspondientes a la venta de
material reciclable. Como conclusiones la funcionaria menciona que se observan
pruebas satisfactorias referentes a ingresos, compras, impuestos descontables
por las operaciones de compras correspondientes al periodo gravable de
marzo-abril. Por ello, se respalda el correspondiente Auto de archivo. El
documento fue firmado por Tulia Gómez B (Cuaderno 1, folio 114 a 127).
g.     Respuesta
al requerimiento especial del 28 de septiembre de 2011, con fecha 19 de
diciembre de 2011, elevado por Jorge Luís Vásquez Rodríguez, sin constancia de
haber sido recibido por la entidad ni de haber sido firmada por el
representante legal de la empresa. Entre los argumentos elevados se encuentran
los siguientes: a. Se había presentado una declaración en el semestre anterior,
donde se solicitaba la devolución de $684.278.000 que, en similares
condiciones, sí fue aceptada por la entidad; b. Intervinieron los mismos
funcionarios; c. La falta de unificación de criterios genera inseguridad jurídica
para el contribuyente; d. Tiene derecho a la devolución del saldo a favor por
la suma de $3.072.866.000, pues realizó comercialización internacional en el
periodo uno de 2011 por la suma de $19.251.129.000; e. Se trataba de bienes
exentos que generaban derecho de devolución del impuesto; f. Aportaron
certificados de proveedores, declaraciones de exportación, facturas de compra y
pagos a comercializadores; g. Las compras realizadas fueron a dos de los mismos
proveedores que sustentaron la devolución en el segundo periodo de 2010; h. En
el 2010 el mismo local de uno de los proveedores se consideró grande, mientras
que en el 2011 se consideró de tamaño pequeño; i. La DSIB no brinda argumentos
que desconozcan físicamente las operaciones, sino que cuestiona las
declaraciones de ventas correspondientes al periodo uno de 2011; j. En una
economía globalizada no se requiere infraestructura grande para comercializar
la chatarra; k. Que el recaudo del IVA ante la empresa y sus proveedores sea
mínimo, “(…) no es argumento suficiente para rechazar las compras y el
impuesto descontable en el periodo uno (1) de 2011 (…) es algo así como pensar
en la mala fe del contribuyente”[9]; l. La sanción
por inexactitud impuesta no se adecua al tenor del artículo 647 del Estatuto
Tributario, ya que sólo se genera si se utilizan datos o factores falsos,
equivocados o inexistentes en la declaración; y m. En su caso, se presenta falta
de prueba, pero –conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado- esto no
supone la inexactitud (Cuaderno 1, folio 152 a 166).
II. SENTENCIAS OBJETO DE
REVISIÓN
1. Primera instancia
Conoció de la causa en primera
instancia el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Barranquilla, que mediante
sentencia del 11 de abril de 2012 resolvió conceder el amparo. En consecuencia,
ordenó a la DSIB revocar la liquidación oficial de impuesto sobre las ventas y
mantener en firme la presentada por el contribuyente. Igualmente, dejó sin
efectos la sanción impuesta en el requerimiento especial del 28 de septiembre
de 2011, por la inexactitud en la declaración presentada.
En cuanto a la procedencia de la
acción de tutela, el a quo encontró que se configuraba un perjuicio
irremediable a causa de la sanción y que, por lo mismo, ningún otro medio de
defensa judicial sería eficaz para precaverlo.  A pesar de ello, enfatizó que
no era posible determinar en este caso que la actuación de la DSIB conculcara
el derecho a la vivienda digna del actor[10].
En relación con los problemas de
fondo, el juez de instancia determinó que debía resolver, en primer lugar, si
la sanción impuesta por inexactitud en la declaración de impuestos sobre las
ventas, correspondiente al periodo uno del año gravable 2011, desconocía el
debido proceso. En segundo lugar, si hubo una vulneración al derecho a la
igualdad al no utilizar los mismos parámetros que fueron empleados para revisar
la declaración correspondiente al periodo dos de 2010, “(…) siendo que se
trataban de los mismos supuestos de hecho”[11].
En cuanto al debido proceso,
manifestó que la sanción devino de la inclusión por parte del actor de sumas
descontables cuya existencia no se evidenciaba en cuantía de $3.072.866.000.
Sin embargo, en el artículo 647 del ET se estableció  la definición de lo que
ha de entenderse por inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias.
De tal suerte que “(…) del análisis de los supuestos de hecho que sustentan
la decisión sancionatoria proferida por la encartada y de la declaración de
impuesto que generó la misma, no se predica que se haya aplicado la norma
aplicable al caso (…) sino que se aplicaron informalidades diferentes a las
señaladas por la ley, puesto que las razones esgrimidas por la dirección de
Impuestos no se amoldan al marco legal estatuido para ello, al sustentarse en
una presunta inclusión de valores no acreditados”[12].
Del mismo modo, sostuvo que la
sanción no atacó la utilización de información falsa, equivocada o en una
omisión de ingresos, sino que se sustentó en “(…) la inclusión de un IVA
descontable no soportado en debida forma, supuesto de hecho que no configura
tal inexactitud en la declaración tributaria”[13].
Así, a su juicio, era claro que
se configuraba una vulneración al debido proceso, pues la sanción debe emanar
de los supuestos de hechos definidos en la norma, que no pueden extenderse por
vía de interpretación. En este sentido, enfatizó que si la DSIB requería más
información, pudo haber desplegado sus poderes probatorios conforme con el
artículo 684 del Estatuto Tributario, para así determinar si existía
inexactitud o esclarecer si acaecieron hechos generadores de obligaciones
tributarias.
En cuanto al derecho a la
igualdad, el a quo halló que los factores tenidos en cuenta para
devolver a la empresa tutelante los saldos que resultaron de la declaración de
impuestos para el periodo dos del 2010 fueron los mismos que soportaron la
solicitud de devolución para el periodo uno de 2011. Entre ellos, la
infraestructura y maquinaria utilizada. De igual modo, a juicio del juez “(…)
resulta inexplicable cómo, si en un periodo se tuvieron como suficientes los
libros, infraestructura, personal de trabajo y contabilidad llevada por la
accionante, luego, en el periodo inmediatamente posterior, ya no resultan
aquellos suficientes, siendo que no se avizora que el escenario haya cambiado
tal como lo asevera la accionada en su contestación”[14].
En este sentido, concluyó que no
era suficiente la afirmación genérica de que se debía a supuestos diferentes,
sino que era menester que hubiesen sido allegados elementos de comprobación de
los cuales inferir las distinciones alegadas por la DSIB.
2. Recurso de alzada
Inconforme con la decisión de
primera instancia, la DSIB interpuso recurso de apelación, que sustentó cuestionando
la procedencia de la tutela y la vulneración al debido proceso decretada por el
juez.
Insistió en la improcedencia del
amparo, pues existen otros medios de defensa administrativos y judiciales para
controvertir la liquidación y la sanción interpuesta por inexactitud. De tal manera
que debía tenerse en cuenta la subsidiariedad y residualidad de la acción, pues
el actor pudo elevar el recurso de reconsideración ante la DIAN o iniciar una
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En este orden de ideas,
controvirtió la existencia de un perjuicio irremediable, ya que a su parecer no
existe una amenaza cierta y evidente sobre los derechos fundamentales
invocados. Aunado a ello, cuestionó la urgencia de la medida, en razón a que el
pacto de retroventa fue celebrado el 7 de febrero de 2012, mientras que la
liquidación oficial fue notificada el 8 de febrero, como consecuencia del
proceso donde se discutía la presentada por el contribuyente en relación al
impuesto de ventas declarados en el primer periodo de 2011[15].
En cuanto a la vulneración al
debido proceso, expresó que al actor se le brindaron las oportunidades para
controvertir la decisión de la DSIB dentro de la gestión de fiscalización
desarrollada, entre otras, a través de la  inspección tributaria. De tal suerte
que se respetó el derecho de defensa. A continuación señaló las posibilidades
del actor de intervenir en el proceso para controvertir la afirmación del Juez
de primera instancia, relativa a que no se aplicaron normas pertinentes para el
caso en concreto. A pesar de ello, no desarrolló la idea mediante otras
razones.
Por lo demás, en atención a la
vulneración del derecho a la igualdad, que relacionó con el derecho al debido
proceso, denotó que “(…) en materia tributaria cada expediente es diferente,
aunque se trate del mismo contribuyente, [por ello] las declaraciones y
soportes hacen que se de un trato único (…)”[16].
3. Segunda instancia
Conoció de la causa en segunda
instancia el Juzgado Once Civil del Circuito de Barranquilla, que mediante
sentencia del siete de mayo de 2012 resolvió confirmar la decisión del a quo,
pero adicionó el fallo en el sentido de ordenar que dentro de 15 días se adelantaran
las diligencias para hacer efectiva la entrega y devolución de los dineros por
concepto de liquidación del impuesto sobre las ventas por el primer periodo
gravable 2011, incluyendo los intereses respectivos hasta la devolución.
En cuanto a la procedencia de la
acción, consideró que se evidenciaba un perjuicio irremediable, para lo cual
hizo ahínco en los efectos de la sanción impuesta por la entidad demandada. De
este modo, enfatizó que la empresa demandante vendió un inmueble de su
propiedad con pacto de retroventa a seis meses, esperando pagar las sumas
adeudadas con los montos que le fueran devueltos de sus impuestos de 2011[17].
Esto conllevaba, en términos del juzgado, el peligro de perder el inmueble. Asunto
que afectaría la vivienda de su núcleo familiar. En consecuencia, los medios
ordinarios de defensa judicial no serían eficaces, pues el acreedor puede hacer
efectivo el contrato de venta con pacto de retroventa en cualquier momento.
En relación a la vulneración al
debido proceso, halló que los fundamentos utilizados por la DSIB no se
encontraban consagrados en el Artículo 647 del Estatuto Tributario. En palabras
del ad quem, los “(…) fundamentos [son] totalmente diferentes y
ajenos a los establecidos en el mentado Art. 647 del Estatuto Tributario (…)”[18],
pues las razones dadas por la entidad, “(…) no se encuentran consagrados en
la norma (…)”[19]. Por ello, se
configuraba, a su juicio, una trasgresión del derecho fundamental al debido
proceso.
Por lo demás, también consideró
que se trasgredía el derecho a la igualdad. Así, controvirtió la aseveración de
la DSIB relativa a que cada expediente tributario era diferente, aunque se
tratara del mismo contribuyente, dado que “(…) las circunstancias físicas de
modo y lugar, y las fácticas aplicadas son las mismas y similares acaecidas
tanto para el periodo dos (2) del año 2010, cuando por parte de la División de
Gestión de Fiscalización le fue devuelto el saldo que resultó a favor del
contribuyente, como las que ahora nos ocupa, como lo es la del periodo uno (1)
del 2011, la cual fue rechazada”[20]. Por ello, era una
obligación, ante identidad de situaciones, darles similar trato y resultado a
ambas declaraciones.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección número Nueve, mediante auto del 13 de
septiembre de 2012, dispuso su revisión por la Corte Constitucional. Asunto que
se decidió tras insistencias presentadas por el Procurador General de la Nación
y por el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Ambos cuestionaron la procedencia
de la acción de tutela para este asunto. Adicionalmente, el Jefe del Ministerio
Público mencionó que además de la presentación extemporánea –indicio suficiente
para adelantar el proceso respectivo por parte de la administración y la
interposición de sanciones- la inclusión de un IVA descontable no soportado en
debida forma, es casual de inexactitud en la declaración de dicho impuesto. Por
lo demás, llamó la atención sobre el impacto fiscal de las decisiones de los
jueces de instancia.
1.    Competencia
Esta Corte es competente para
conocer de la revisión de los fallos materia de acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás
disposiciones pertinentes.
2.    Problema jurídico y esquema de resolución
A partir de los hechos narrados y
probados en este asunto, corresponde a esta Sala de Revisión determinar, en
primer lugar, si en este caso la acción de tutela resulta procedente, cuando se
controvierte una sanción por inexactitud impuesta por una entidad estatal,  no
se ha acudido a los medios ordinarios de defensa judicial y el perjuicio
irremediable alegado por el demandante era previsible y podía ser evitado por
este.
Sólo en caso de que tal
interrogante sea respondido de manera afirmativa, la Sala entrará a analizar si
se conculcan los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de
una empresa al imponerle una sanción por inexactitud en la declaración de
impuestos sobre las ventas.
Para solventar el primer problema
jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en torno a la
procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actuaciones administrativas.
Posteriormente se abordará al caso concreto
2.1 La procedencia excepcional de la acción de tutela
contra actuaciones administrativas. Reiteración de jurisprudencia.
2.1.1 Conforme fue establecido por el constituyente, dos
de las características de la acción de tutela suponen la subsidiariedad y
residualidad. Por esto, dentro de las causales de improcedencia, contempladas
en la Constitución y en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, se encuentra
la existencia de otros  medios de defensa judicial[21].
En este orden de ideas, al ser la acción de tutela
subsidiaria y residual, solo es procedente cuando la persona no cuente con otro
medio de defensa judicial, o cuando los existentes no sean idóneos o se
instaure para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. Propugnar
por lo contrario, es decir, la competencia principal del juez constitucional
para resolver los conflictos relacionados con actos administrativos, sería
desconocer el carácter extraordinario que caracteriza al amparo constitucional.
2.1.2 De tal suerte que, en principio, la acción de tutela
no es el mecanismo judicial para controvertir actos administrativos, entre
ellos aquellos que impongan sanciones en desarrollo de la facultad
sancionatoria de la administración[22], ya que para tales
efectos existen las acciones pertinentes a ser ejercidas ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, como lo es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, que puede ser acompañada de la solicitud de
suspensión provisional.
En efecto, la ley 1437 de 2011,”Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,
contempla en el artículo 138 que “Toda persona que se crea lesionada en un
derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se
restablezca el derecho (…)”. Por su parte, el literal B, del numeral 4º,
del artículo 231 del mismo código, consagra la procedencia de la suspensión
provisional  cuando “existan serios motivos para considerar que de no
otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”.
2.1.3 Ahora bien, la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho ha sido considerada, prima facie, como un mecanismo idóneo y
eficaz para resolver conflictos jurídicos entre la administración y sus
administrados[23]. Aunado a ello, las
posibles demoras en el tiempo debido al trámite normal de esa clase de
procesos, fueron previstas y solventadas por el constituyente cuando estableció
la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto administrativo
controvertido.
En efecto, el artículo 238 de la Carta dispone que “La
jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente,
por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
Sobre el particular, en la sentencia T-1204 de 2001[24],
esta Corporación indicó lo siguiente: “Sin desconocer que en la práctica los
procesos contencioso administrativos pueden resultar prolongados en el tiempo, la
Corte estima que, en todo caso, la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho sí constituye un mecanismo apto, jurídica y materialmente, para
asegurar la protección de los derechos de las personas frente a eventuales
excesos de la administración.  Y ello ocurre, precisamente, porque la misma
Constitución (artículo 238) contempla la posibilidad de decretar la suspensión
provisional de los actos administrativos, que es resuelta desde el momento
mismo de admitirse la demanda (Artículos 152 y siguientes del C.C.A.) (…)”.
En esta misma decisión, trayendo a colación lo señalado en
la sentencia T-640 de 1996, se indicó que “(…) la suspensión provisional de
los actos administrativos es [un] trámite que se ubica como una de las medidas
que deben solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en
contra del acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia
de excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea
manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción
que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un
trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela (…)”
(Subrayas de la sentencia). Por lo demás, como fundamento de tal solicitud,
puede alegarse la transgresión de los derechos fundamentales, entre ellos, al
debido proceso administrativo o a la igualdad, por lo que la petición que busca
la concesión de esta medida cautelar puede estar dirigida a la defensa de los
mencionados bienes.
2.1.4 En este orden de ideas, al
ser idóneos y eficaces los medios de defensa judicial existentes en el
ordenamiento jurídico, por regla general, la acción de tutela se torna en
improcedente cuando quiera que se cuestionen actos administrativos, sin
perjuicio de su viabilidad procesal excepcional por el acaecimiento de un
perjuicio irremediable. Sobre este último, cabe insistir que conforme con la
sentencia T-705 de 2012, que reiteró la jurisprudencia de esta Corporación en
relación con el aludido perjuicio, se caracteriza por “(i) (…)
ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii)
porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable
sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin
de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda
su integridad.” Por ello, el juez constitucional tendría que esclarecer,
para determinar la cuestión de la procedencia de la acción de tutela ante un
supuesto perjuicio irremediable, si se halla ante una circunstancia de la que
pueda predicarse la aludida inminencia, gravedad, urgencia, y la consecuente
necesidad del amparo.
2.1.5 Así las cosas, conforme a la jurisprudencia de
esta Corporación, al existir los mecanismos de defensa judicial idóneos para
controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, la acción
de tutela se torna improcedente. En este análisis de idoneidad y eficacia, el
juez constitucional debe tener en cuenta la posibilidad con que contaba el
actor de solicitar la suspensión provisional del acto administrativo
cuestionado, pues allí puede evitarse la consumación de cualquier trasgresión a
los derechos fundamentales. Ahora bien, lo anterior, sin perjuicio del
acaecimiento de un perjuicio irremediable, dado que allí deberá determinarse si
en el caso bajo estudio resulta viable el amparo transitorio para precaver su
consolidación al evidenciarse la inminencia, gravedad, urgencia e
impostergabilidad de la actuación del juez constitucional.
2.2 Caso concreto
2.2.1 A juicio de la Sala, la
acción de tutela presentada por el representante legal de la empresa Reciclajes
Generales de Colombia SAS contra la DSIB no era procedente, como erradamente lo
consideraron los jueces de instancia. Por ello, en la parte resolutiva de esta
providencia, además de revocar las decisiones revisadas, se declarará su
improcedencia.
2.2.2 En efecto, es claro que el
actor contaba con los recursos judiciales idóneos para controvertir la sanción
por inexactitud que le fuera impuesta. A más de ello, tenía la posibilidad de
solicitar la suspensión provisional del acto administrativo. Ambos medios, que
contaban con la idoneidad para proteger sus intereses, no fueron utilizados por
él y prefirió acudir a la acción constitucional para defenderlos.
Como quiera que la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, al igual que la solicitud de suspensión
provisional eran idóneos para la situación bajo estudio, solo en caso de
evidenciarse el acaecimiento de un perjuicio irremediable, estaría facultado el
juez constitucional para intervenir, conforme fue expuesto en las
consideraciones generales de esta providencia.
2.2.3 Ahora bien, ambas
autoridades judiciales consideraron que se evidenciaba una situación
apremiante, que por su inminencia convocaba su  intervención. A juicio de ambos
jueces, la imposición de la sanción imposibilitó al accionante el cumplimiento
del pacto de retroventa celebrado anteriormente, y lo abocó a perder el
inmueble respectivo, ya que éste esperaba cancelar su obligación con los saldos
devueltos por concepto de IVA, que, de manera intempestiva e injustificada,
fueron negados.
No obstante, la Sala difiere de
tales raciocinios. Una sanción en materia tributaria, por el solo hecho de ser
decretada, no configura un perjuicio irremediable. Por el contrario, debe
denotarse en las condiciones del caso las características descritas en las
consideraciones de esta providencia, como lo son la gravedad, inminencia,
urgencia e impostergabilidad de la intervención del juez constitucional para
evitar su materialización. Como quiera que en este caso tales elementos no son
visibles, no es posible concluir que la sanción impuesta, por el sólo hecho de
haber sido decretada, configure una situación apremiante que llame al juez
constitucional.
Pero además, el accionante
celebró el mencionado contrato cuando ya se había cuestionado la solicitud de
devolución, y cuando, por consiguiente, era previsible que tal devolución no se
iba a materializar. Como consta en el expediente, el contrato fue celebrado el
día 7 de febrero de 2012, mientras que el requerimiento especial tiene fecha
del 29 de septiembre de 2011. En otras palabras, el peticionario celebró el
contrato después de conocer el cuestionamiento efectuado por la DIAN.  Una
mediana diligencia y cuidado por parte del peticionario, lo ha debido llevar a
postergar la celebración del pacto, por lo que ahora no puede alegar en su
favor su propia culpa. Por lo demás, no se acredita el traslado del dominio del
inmueble sino únicamente la celebración del pacto un día antes de ser
notificada la liquidación oficial.
A más de ello, cabe destacar que
en la escritura pública allegada por la parte actora, consta que el referido
inmueble no se encuentra afectado a vivienda familiar[25].
Por lo mismo, la aseveración realizada por el actor carece de fundamento
fáctico.
Finalmente, una cosa es el
patrimonio de la empresa, que sería el afectado por la referida sanción, y otra
muy distinta el patrimonio del actor. En efecto, tratándose de la
responsabilidad patrimonial, el artículo 1º de la Ley 1258 de 2008, claramente
establece que las personas que constituyan la sociedad por acciones
simplificada “(…) sólo serán responsables hasta el monto de sus respectivos
aportes (…)”. De tal modo que  no es posible relacionar la sanción por
inexactitud con la venta del inmueble realizada.
2.2.4 En suma, como quiera que la
acción de tutela no resulta procedente, prima facie, para controvertir
actos administrativos, pues el ordenamiento jurídico contempla los medios
judiciales idóneos para hacerlo, acompañados de la solicitud de suspensión
provisional, y, en consideración de que no se observa la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, por las razones anteriormente indicadas, la Sala
declarará improcedente el amparo solicitado por el accionante.
Por lo demás, como quiera que los
jueces de tutela desconocieron los límites adscritos a la procedencia de la
acción constitucional, en especial los requisitos para el acaecimiento real de
un perjuicio irremediable, la Sala compulsará copias al Consejo Seccional de la
Judicatura del Atlántico para que, si lo estima pertinente, investigue las
actuaciones de las mentadas autoridades judiciales.
IV DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Once Civil del Circuito de Barranquilla, el
siete de mayo de 2012, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado
Veintidós Civil Municipal de Barranquilla, el 11 de abril de 2012, y en su
lugar declarar IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el
representante legal de la empresa Reciclajes Generales de Colombia SAS contra la
Dirección Seccional de Impuestos de Barranquilla.
Segundo.- COMPULSAR copias
de la presente providencia y del expediente de la referencia al Consejo
Seccional de la Judicatura del Atlántico para que, si lo estima pertinente,
investigue las actuaciones del Juzgado Veintidós Civil Municipal de
Barranquilla y del Juzgado Once Civil del Circuito de Barranquilla, en el presente
asunto.
Tercero.- LÍBRESE por
Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
T-031/13
CORTE CONSTITUCIONAL-Tiene
la función de revisar las sentencias pero no la de investigar
disciplinariamente a los jueces de instancia que hicieron una valoración
desacertada de los requisitos previstos en la jurisprudencia (Salvamento
parcial de voto)
Referencia:
Expediente T-3.535.884
Acción de
tutela instaurada por Reciclajes Generales de Colombia SAS contra la dirección
Seccional de Impuestos de Barranquilla.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Aun cuando comparto la orden de
revocar la sentencia proferida por el juez de tutela de segunda instancia que
confirmó el amparo constitucional concedido por el a-quo, con el respeto que me
merecen las decisiones de esta Corte, me permito salvar parcialmente mi voto
respecto de lo ordenado en el numeral segundo de la sentencia T-031 de 28 de
enero de 2013, en cuanto dispuso la compulsa de copias con destino al Consejo
Seccional de la Judicatura del Atlántico para que, si lo estima pertinente,
investigue las actuaciones del Juzgado Veintidós Civil Municipal de
Barranquilla y del Juzgado Once Civil del Circuito de esa misma ciudad, como
quiera que “…desconocieron los límites adscritos a la procedencia de la
acción constitucional, en especial los requisitos para el acaecimiento real del
perjuicio irremediable…”.
Con todo comedimiento estimo que
la mera valoración desacertada de los requisitos previstos por la
jurisprudencia constitucional para determinar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, no constituyen per se un eventual motivo de reproche
disciplinario que amerite ser investigado, pues me preocupa que órdenes en ese
sentido disuadan a los jueces constitucionales de instancia a ser proactivos en
la defensa de derechos fundamentales frente a situaciones complejas o que
generen controversia, y que, por ende, solo sea esta Corte o las Cortes de
cierre las que, por su alta investidura y fuero, asuman en esos casos polémicos
el papel de artífice de la protección de los derechos fundamentales.
Considero que esa concentración
de responsabilidad deriva, indudablemente, en una merma preocupante de tales
derechos pues no siempre esta Corte ni las otras Corporaciones Judiciales de
cierre, por las limitaciones procesales existentes, conocen de todas las
acciones de tutela, de modo que las que escapan a su revisión tendrían pocas
posibilidades de prosperar ante el temor de los restantes jueces
constitucionales de que se les ordenen investigaciones disciplinarias por
amparar los derechos fundamentales violados en casos conflictivos.
No hay que olvidar que la Corte
Constitucional tiene la oportunidad de atemperar los eventuales excesos en que
incurran los jueces de instancia, si es que estos se suscitan, en la instancia
de la eventual revisión, llamada específicamente a cumplir con ese cometido,
como ha ocurrido, si se quiere, en el evento examinado.  Tal es, entonces, la
vía para corregir las eventuales anomalías que se presenten mas no la de
investigar disciplinariamente, que solo cabría frente a decisiones
extremadamente ilegítimas e injustificadas, lo que, en principio, no se predica
de la que nos ocupa.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Cuaderno 1, folio 168.
[2] Cita la sentencia del 27 de junio de
1996, expediente No. 76527679 y la sentencia del 3 de octubre de 1997,
expediente No 8507, entre otras. Cuaderno 1, folio 6.
[3] Cuaderno 1, folio 7.
[4] Cuaderno 1, folio 8.
[5] Cuaderno 1, folio 20.
[6] Cuaderno 1, folio 20, respaldo.
[7] Cuaderno 1, folio 49.
[8] Cuaderno 1, folio 51.
[9] Cuaderno 1, folio 161.
[10] Cuaderno 1, folio 176.
[11] Cuaderno 1, folio 174.
[12] Cuaderno 1, folio 175.
[13] Cuaderno 1, folio 175.
[14] Cuaderno 1, folio 176.
[15] Cuaderno 1, folio 205.
[16] Cuaderno 1, folio 207.
[17] Cuaderno 1, folio 228.
[18] Cuaderno 1, folio 227.
[19] Cuaderno 1, folio 229.
[20] Cuaderno 1, folio 228.
[21] En efecto, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra: “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Por su parte, el artículo
6º del Decreto 2591 de 1991 contempla: “(…) La acción de tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que
aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en
cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante (…)”.
[22] Sobre la naturaleza jurídica de las sanciones administrativas en
materia tributaria, ver la sentencia C-506 de 2002.
[23] Al respecto, puede consultarse la sentencia T-623 de 2009.
En ese caso, la Corte revisó una acción de tutela instaurada por un profesor
afro que se encontraba en un cargo de provisionalidad y alegaba la transgresión
de su derecho fundamental al debido proceso, por haber sido excluido de la
posibilidad de presentar una entrevista dentro del concurso para proveer cargos
en propiedad. A su turno, la administración indicó que el accionante no cumplía
con los requisitos mínimos para participar en el concurso de méritos, ya que no
era docente profesional o licenciado. La Sala de Revisión resolvió declarar improcedente el amparo, pues no observó la existencia de un perjuicio
irremediable que hiciera preferente la acción de tutela frente a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. En este sentido, la Corte indicó que esta última acción era un mecanismo judicial idóneo y eficaz para resolver
el conflicto jurídico que aquejaba al actor.
[24] En este caso, la Corte se refirió a varios procesos en los
cuales los accionantes consideraban que su derecho fundamental al debido
proceso administrativo había sido vulnerado por una empresa prestadora del
servicio público de energía eléctrica (CODENSA). Alegaban que al ser la empresa
la que recaudaba las pruebas, analizaba sus contadores e imponía las sanciones
por presuntas anomalías e irregularidades, no podía ser garante del mencionado
derecho fundamental. A su turno, la demandada indicó que los gestores del
amparo no utilizaron los mecanismos administrativos y judiciales para
controvertir sus actos. La Corte declaró improcedente el amparo por considerar
que los accionantes debían acudir a los medios de defensa judiciales existentes
en el ordenamiento jurídico. De igual modo, indicó que la acción de tutela no
podía ser utilizada como una tercera vía judicial o para revivir términos
caducos por negligencia de la parte interesada.
[25] Cuaderno 1, folio 20.