C-572-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-572/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Periodo del Secretario General de las
Cámaras legislativas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No admisión ante carencia de motivación
razonable/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo debe ser concreto y constitucionalmente
relevante/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de la violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia de deber mínimo de diligencia
La Carta exige del ciudadano un deber
mínimo de diligencia, con el fin de que esta Corte pueda cumplir adecuadamente
sus funciones, ya que, tal y como se ha señalado en diversas sentencias, no
corresponde a esta Corporación revisar oficiosamente las leyes, ni los actos
reformatorios de la Constitución sino examinar aquellas normas que han sido efectivamente
demandadas por los ciudadanos. Lo contrario implicaría no sólo estar utilizando
recursos estatales inadecuadamente para una labor que no beneficia a ninguna
persona, sino que conllevaría a que, eventualmente, la respectiva sentencia
resulte inhibitoria por inepta demanda.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Carácter
rogado
La Corte ha establecido que el control
constitucional de los actos legislativos es rogado, razón por la cual le está
vedado revisar oficiosamente estos cuerpos normativos. Ese carácter
estrictamente rogado del examen constitucional de los actos legislativos deriva
no sólo de que dichas reformas constitucionales no son objeto de un control
automático sino además del hecho de que la Carta prevé un término de caducidad
de un año para las demandas dirigidas contra todo acto reformatorio de la
Constitución. En ese contexto, si bastara que el actor mencionara un vicio
específico que pudiera tener un acto legislativo para que la Corte estuviera
compelida a examinar integralmente esa reforma constitucional, entonces las
finalidades del término de caducidad previsto por la Carta en estos eventos no
se cumplirían, pues la reforma podría ser declarada inexequible por un cargo
que nunca fue formulado por ningún ciudadano dentro del año siguiente a la
promulgación de la reforma.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION POLITICA-Alcance de la competencia/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Exigencia de
concreción y especificidad del cargo constitucional
Los actos reformatorios de la Constitución
pueden demandarse sólo por vicios de procedimiento en su formación, lo cual
incluye, tal y como esta Corte lo ha señalado, vicios de competencia, en
particular cuando se ataque la reforma por implicar una eventual sustitución de
la Constitución vigente. Así, el ciudadano puede intentar demostrar la
sustitución del ordenamiento constitucional o alegar la existencia de un vicio
en el trámite del acto. En ambos casos, debido a la existencia de un término de
caducidad, que muestra la intención del Constituyente de no sólo dar firmeza a
las reformas constitucionales sino también de sustraer esos actos de un control
integral y automático por la Corte, el ciudadano debe entonces concretar y
especificar con claridad, y no de manera genérica, el cargo constitucional,
esto es, debe señalar (i) cuál fue el vicio de trámite en que incurrió el
Congreso, o (ii) por qué hubo o no un vicio de competencia, que pudo llegar
incluso a determinar una sustitución de la Constitución.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Ineptitud del
cargo
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Necesaria
precisión de acusaciones por vicio de trámite
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Señalamiento
del procedimiento que debe seguir el acto y cómo se incumplió
Es necesario entonces que el ciudadano
señale cuál es el procedimiento que debió seguir el acto y cómo se incumplió.
Esta exigencia no se satisface haciendo un listado genérico de normas
infringidas. Es indispensable que el demandante precise mínimamente no sólo
cuál fue el artículo específico de la reforma constitucional que incurrió en un
vicio de procedimiento sino cuál fue concretamente ese vicio de procedimiento.
El anterior requisito no es excesivo ni desvirtúa el carácter público e
informal de la acción pública de inconstitucionalidad, pues si el actor
considera que el trámite del acto reformatorio de la Constitución fue
incumplido, es porque conoce el trámite impuesto por la Carta y el seguido por
las normas acusadas, lo cual implica que entiende el contenido y alcance de las
normas que se ocupan del procedimiento de formación de los actos legislativos y
que conoce el trámite seguido por los textos acusados. No basta entonces un
enunciado indeterminado sobre la violación del procedimiento constitucional
como acusación contra un acto legislativo. Deben ser citadas las normas
constitucionales violadas y debe ser descrita la manera como el procedimiento
seguido las ha quebrantado.
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION
POLITICA-Pueden ser
multitemáticos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Señalamiento,
con una mínima precisión, tanto de temas como artículos que se consideran
indebidamente tramitados
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Señalamiento
de trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de especificidad en los cargos por
vicios de forma
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-No indicación
con una mínima claridad de cómo fue vulnerado el procedimiento de reforma
constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Inexistencia
de un mínimo principio de prueba sobre el trámite seguido por el Congreso
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por ausencia de un cargo
concreto aunque intervención de otro ciudadano lo concrete
Referencia: expediente D-4906
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo No. 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Víctor Velásquez Reyes
Magistrado Ponente (E):
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Víctor
Velásquez Reyes solicitó ante esta Corporación la declaratoria de
inexequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2003 “Por el cual se adopta
una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 24 de octubre de 2003, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y solicitó oficiar al señor
Presidente del Congreso de la República para que, dentro del término
correspondiente, remitiera a esta Corporación copia de todos los antecedentes
legislativos del Acto Legislativo No. 01 de 2003, incluidas las actas de los
respectivos debates tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes,
certificando el quórum deliberatorio y decisorio con el cual fue aprobado dicho
acto en cada uno de los respectivos debates, así como los ejemplares originales
de la Gaceta del Congreso donde se publicaron tanto el proyecto de acto
legislativo citado, como las ponencias respectivas. Algunos documentos
fueron recibidos el catorce de noviembre y otros el veinte. El expediente fue
entonces fijado en lista para las participaciones ciudadanas de rigor y se
corrió traslado al señor Procurador General de la Nación. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del
acto acusado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45237
del 03 de julio de 2003:
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003
(julio 3)
Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 107
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 107. Se garantiza a
todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y
movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
En ningún caso se permitirá a los
ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento
políticos con personería jurídica.
Los partidos y movimientos políticos se
organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de
sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o
no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en
sus estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas
sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de
comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien
participe en las consultas de un partido o movimiento político no podrá
inscribirse por otro en el mismo proceso electoral
También se garantiza a las organizaciones
sociales el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos.
ARTÍCULO 2o. El artículo 108
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 108. El Consejo
Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con
votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente
en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.
Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas
Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en
la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber
obtenido representación en el Congreso.
Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin
requisito adicional alguno.
Dicha inscripción deberá ser avalada para
los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o
movimiento o por quien él delegue.
Los movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.
La ley determinará los requisitos de
seriedad para la inscripción de candidatos.
Los estatutos de los partidos y movimientos
políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Los
miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o
movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos
que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas
democráticamente por estas.
Los estatutos internos de los partidos y
movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los
cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la
inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las
cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida
del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del
período para el cual fue elegido.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los partidos y
movimientos políticos con Personería Jurídica reconocida actualmente y con
representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes
elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del
presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de
acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución.
Para efectos de participar en cualquiera de
las elecciones que se realicen desde la entrada en vigencia de esta Reforma
hasta las siguientes elecciones de Congreso, los partidos y movimientos
políticos con representación en el Congreso podrán agruparse siempre que
cumplan con los requisitos de votación exigidos en la presente Reforma para la
obtención de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos
y obtengan personería jurídica que reemplazará a la de quienes se agrupen. La
nueva agrupación así constituida gozará de los beneficios y cumplirá las
obligaciones, consagrados en la Constitución para los partidos y movimientos
políticos en materia electoral.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 2o. Un número plural
de Senadores o Representantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las
pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de
los votos válidos emitidos para Senado de la República en el Territorio
Nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la Personería jurídica de
partido o movimiento político. Esta norma regirá por tres (3) meses a partir de
su promulgación.
ARTÍCULO 3o. El artículo 109
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 109. El Estado
concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, de conformidad con la ley.
Las campañas que adelanten los partidos y
movimientos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos
que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el
sistema de reposición por votos depositados.
La ley determinará el porcentaje de
votación necesario para tener derecho a dicha financiación.
También se podrá limitar el monto de los
gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las
campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones
privadas, de acuerdo con la ley.
Las campañas para elegir Presidente de la
República dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios
institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos
candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya
postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la
ley.
Para las elecciones que se celebren a partir
de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos
de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la
pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por
la violación de este precepto.
Los partidos, movimientos y candidatos
deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus
ingresos.
PARÁGRAFO. La financiación anual de los
partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderá como mínimo
a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el
tiempo.
La cuantía de la financiación de las
campañas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica será
por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes
de 2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo
de las franquicias de correo hoy financiadas.
Las consultas populares internas de los
partidos y movimientos que opten por este mecanismo recibirán financiación
mediante el sistema de reposición por votos depositados, manteniendo para ello
el valor en pesos constantes vigente en el momento de aprobación de este Acto
Legislativo.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Congreso
reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más
tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno
Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones correspondientes.
ARTÍCULO 4o. El artículo 111
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 111. Los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los
medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, en todo
tiempo, conforme a la ley. Ella establecerá así mismo los casos y la forma como
los partidos, los movimientos políticos y los candidatos debidamente inscritos,
tendrán acceso a dichos medios.
ARTÍCULO 5o. El artículo 112
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 112. Los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al
Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y
plantear y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, se les
garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la
documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso
de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del
espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las
elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos
medios de comunicación.
Los partidos y movimientos minoritarios con
personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
Una ley estatutaria reglamentará
íntegramente la materia.
ARTÍCULO 6o. El artículo 125
de la Constitución Política tendrá un parágrafo del siguiente tenor:
PARÁGRAFO. Los períodos establecidos en la
Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de
institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos,
en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del
período para el cual este fue elegido.
ARTÍCULO 7o. FACULTADES DE LAS CÁMARAS. El
numeral 2, del artículo 135 de la Constitución Política quedará
así:
2. Elegir al Secretario General para
períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20 de julio, quien deberá
reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efecto de lo
dispuesto en el numeral 2 del presente artículo, el período comenzará a regir a
partir del 20 de julio de 2002.
ARTÍCULO 8o. El artículo 160
de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor:
Ningún proyecto de ley será sometido a
votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El
aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de
cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la
votación.
ARTÍCULO 9o. El artículo 161
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 161. Cuando surgieren discrepancias
en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de
conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes,
quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de
no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día
de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste
la diferencia, se considera negado el proyecto.
ARTÍCULO 10. El numeral 8 de artículo 179
de la Constitución Política quedará así:
8. Nadie podrá ser elegido para más de una
corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La
renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo dispuesto en el
numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado
con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo.
ARTÍCULO 11. El artículo 258
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 258. El voto es un derecho y un
deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción
y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en
cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o
informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas
electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales
serán distribuidas oficialmente. La Organización Electoral suministrará
igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer
identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos
políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar
mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre
ejercicio de este derecho d e los ciudadanos.
PARÁGRAFO 1o. Deberá repetirse por una sola
vez la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador,
alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos
en blanco constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos.
Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos
candidatos, mientras que en las de corporaciones públicas no se podrán
presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.
PARÁGRAFO 2o. Se podrá implementar el voto
electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.
ARTÍCULO 12. El artículo 263
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 263. Para todos los procesos de
elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y
candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o
cargos a proveer en las respectiva elección.
Para garantizar la equitativa
representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos
de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán
mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que
superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de
los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del
cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo
establezca la Constitución y la Ley.
Cuando ninguna de las listas de aspirantes
supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de
cifra repartidora.
La Ley reglamentará los demás efectos de
esta materia.
PARÁGRAFO transitorio. Sin perjuicio del
ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las
elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo
Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe
de regular el tema.
En las circunscripciones electorales donde
se elijan dos (2) curules se aplicará el sistema del cuociente electoral, con
sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%), del cociente electoral.
ARTÍCULO 13. La Constitución Política de
Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
Artículo 263-A. La
adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación se hará
por el sistema de cifra repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente por
uno, dos, tres o más el número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los
resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de
resultados igual al número de curules a proveer.
El resultado menor se llamará cifra
repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la
cifra repartidora en el total de sus votos.
Cada partido o movimiento político podrá
optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el elector podrá
señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que
aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la
cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de
curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente
empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos
preferentes.
En el caso de los partidos y movimientos
políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los votos por
el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún
candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para
efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora,
pero no se computarán para la reordenación de la lista. Cuando el elector vote
simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su
preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a
favor del candidato.
ARTÍCULO 14. El artículo 264
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 264. El Consejo Nacional Electoral
se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en
pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el Sistema de
Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos
con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán
servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades,
inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez.
PARÁGRAFO. La jurisdicción contencioso
administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el término máximo de
un (1) año.
En los casos de única instancia, según la
ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses.
ARTÍCULO 15. El artículo 266
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 266. El Registrador Nacional del
Estado Civil será escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos
organizado según la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las
mismas calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en
partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su
elección.
Podrá ser reelegido por una sola vez y
ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y
organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las
personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los
casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional estará conformada
por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a
la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformidad con la ley.
PARÁGRAFO transitorio. El período de los
actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del
Estado Civil irá hasta el año 2006. La siguiente elección de unos y otro se
hará de conformidad con lo dispuesto en el presente Acto Legislativo.
ARTÍCULO 16. Modifíquese el inciso 1o del
artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:
Artículo 299. En cada departamento habrá
una Corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los
actos de los Gobernadores, Secretarios de despacho, Gerentes y Directores de
Institutos Descentralizados y, que se denominará Asamblea Departamental, la cual
estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisarías erigidas
en departamentos por el artículo 309 de la
Constitución Nacional y, en los demás departamentos por no menos de once (11)
ni más de treinta y un (31) miembros. Dicha Corporación gozará de autonomía
administrativa y presupuesto propio.
ARTÍCULO 17. Adiciónese el artículo 306
de la Constitución Política, con el siguiente inciso:
El Distrito Capital de Bogotá, el
Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos a este podrán
asociarse en una región administrativa y de planificación especial con
personería jurídica, autonomía y patrimonio propio cuyo objeto principal será
el desarrollo económico y social de la respectiva región.
Las citadas entidades territoriales conservarán
su identidad política y territorial.
ARTÍCULO 18. El presente Acto Legislativo
rige a partir de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
LUIS ALFREDO RAMOS BOTERO.
El Secretario General del honorable Senado
de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
WILLIAM VÉLEZ MESA.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
PUBLÍQUESE Y EJECÚTESE.
Dado en Bogotá, D. C., a 3 de julio de
2003.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
FERNANDO LONDOÑO HOYOS.”
III. LA DEMANDA
El demandante manifiesta que el acto
acusado viola la Constitución por cuanto restringe exageradamente los derechos
de los ciudadanos a participar políticamente, y por tanto, hay un exceso en el
ejercicio de las competencias del Congreso sobre ese punto. Según el actor, el
Congreso de la República, no tuvo en cuenta el preámbulo de la Carta ni el
artículo 3 de la misma al tramitar y expedir el acto acusado pues limitó “los
derechos fundamentales de los colombianos en cuanto a la posibilidad de elegir
y ser elegidos; de constituir partidos, etc.” ya que el acto impugnado desconoce
el “espíritu del Constituyente primario” que abrió canales a la
ciudadanía, para que todos los sectores del país se expresaran en el campo
político. En su opinión, “la institucionalización del umbral y la cifra
repartidora condenan a los sectores minoritarios a desaparecer del escenario
político y de participar en la competencia y conformación del poder; la
exigencia del 2%.” El ciudadano finaliza este primer cargo al señalar que
estos “elementos vician la tramitación del acto pues, la competencia del
Congreso se encuadra en esos linderos”.
El segundo cargo del demandante se refiere
a la supuesta violación de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Carta y
de la ley 5 de 1992 en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2003. Para el
ciudadano, todo acto legislativo “en su gestación o nacimiento tiene una
serie de pasos o etapas que deben darse completos e integrales para que lo
aprobado tenga validez” al tenor de los artículos superiores ya citados y
de la ley 5 de 1992 que “son extensivos a los actos legislativos por expreso
mandato del artículo 227 ibídem.” El actor considera que en este caso no se
cumplieron los ocho debates y la prueba de ello, según sus palabras, es lo
siguiente:
“al segundo período se llevaron iniciativas
no debatidas en el primero, como sucede con los cuatro artículos emergentes de
la sesión  plenaria del 16 de junio de 2003, en especial el voto preferente
pues en el segundo período, no se trató en senado y menos la comisión
respectiva y tampoco en la plenaria de la Cámara alta; las asignaciones de
funciones al Consejo Nacional Electoral sobre escrutinios, las adiciones al
umbral y cifra repartidora que hacen parte del artículo 263 y en general todos
los artículos contentivos al pliego de modificaciones que no se consideraron en
todos los debates; el que faculta a los Congresistas para constituir partidos y
a pedir personerías Jurídicas políticas para estas colectividades con
desaparición de las que los avalaron como fue la propuesta de Carlos Ignacio
Cuervo y Carlos Enrique Soto”[1].
Anota el demandante que en la segunda
vuelta se discutieron iniciativas que no fueron presentadas en la primera y
varias de las negadas en primera fueron nuevamente consideradas. El actor no
especificó cuáles fueron esas iniciativas.
El tercer cargo indica que los “Senadores
y Representantes debieron declararse impedidos” pero sin precisar
claramente las razones que obligaban a ese impedimento.
Finalmente, el ciudadano dice que no se
discutieron los artículos 6, 7 y 8 de la reforma en el Congreso.
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano Fernando Henao coadyuva la
demanda en lo que se refiere al parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo
01 de 2003, al artículo 7 y al artículo 14 parcial del mismo cuerpo normativo.
Considera el ciudadano que la demanda ha sido presentada en tiempo. De otro
lado, recuerda el interviniente que los requisitos para la aprobación de un
acto legislativo son exigentes por tratarse de una reforma a la Constitución.
Cita entonces lo establecido en la sentencia C-551 de 2003. Enfatiza en el
rigor del trámite y específicamente en la exigencia de los ocho debates. Así,
precisa el interviniente, el artículo 375 de la Carta establece que el trámite
del proyecto de acto legislativo tendrá lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos. Esta norma enumera también las formalidades de publicación y de
mayorías y, además, determina que en el segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.
De otro lado, el ciudadano retoma los
principios de unidad de materia e identidad y encuentra que los artículos 3, 7
y 14 no respetaron estos principios. Así, en su opinión, el cambio suscitado en
la segunda vuelta al parágrafo del artículo 3 del proyecto de acto legislativo
01 de 2003 es un cambio sustancial que altera la esencia de lo aprobado
inicialmente en primera vuelta. Considera también que el parágrafo es una
disposición nueva que no respeta el principio de unidad de materia ni fue
debatida en primera vuelta. Para sustentar  este punto, el interviniente hace
alusión a las Gacetas 395 y 328 de 2003.
Respecto del artículo 7, el interviniente
anota que las discrepancias surgidas entre las comisiones y las plenarias
correspondían a asuntos negados por las comisiones primeras. Así, explica el
ciudadano, los artículos que ataca fueron negados por la comisión primera de la
Cámara de Representantes y no fueron debatidos por la plenaria en segunda
vuelta, por tanto no fueron aprobados, lo cual vulnera el artículo 375 de la
Carta. Agrega el interviniente que la inclusión del parágrafo del artículo 7
acusado se llevó a cabo en la comisión accidental de mediación, sin que éste
hubiese sido debatido anteriormente ni fuese una discrepancia.
Finalmente, el ciudadano alega que el
cambio suscitado en la segunda vuelta del artículo 14 del Acto Legislativo 01
de 2003 es una transformación sustancial que altera la esencia de lo aprobado
en la primera vuelta. Incluso el texto contempla una disposición nueva que no
respeta el principio de unidad de materia ni fue debatida en primera vuelta.
V. INTERVENCIÓN OFICIAL
La ciudadana Ana Lucia Gutiérrez Guingue,
en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita que la
Corte declare la constitucionalidad del acto acusado pues cumplió con los
requisitos establecidos en la Carta. Según su parecer, la iniciativa del
proyecto de acto legislativo, el trámite en primera vuelta y su publicación por
parte del Gobierno se encuentran en la Gaceta del Congreso 146 de 2003.
Contrastados los textos del proyecto de acto legislativo publicado por el
gobierno una vez culminado el primer período de debates y el del acto final, la
interviniente observa que los temas desarrollados en los artículos
específicamente atacados por el actor se encuentran en ambos textos. Considera
la interviniente que durante la segunda vuelta también fueron respetadas todas
las normas pertinentes, pues no fueron incluidos temas nuevos. Agrega que
debido a las discrepancias en los textos aprobados por las cámaras se designó
una comisión de mediación cuyo informe fue aprobado con el lleno de los
requisitos.
Anota la ciudadana que no se requiere que
los proyectos de acto legislativo tengan el mismo texto durante los ocho
debates, que es lo que al parecer pretende el actor. En su opinión, la única
limitación que al respecto establece la Carta es la siguiente: lo que no
aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar la
misma, no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones. Por tanto
no pueden introducirse temas nuevos en esa etapa del trámite. Para la
interviniente, considerar que las comisiones y las plenarias no pueden
modificar el texto del proyecto de acto legislativo elimina la facultad
constitucional de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la
otra cámara legislativa (art. 160 C.P.). Finalmente, la representante del
Ministerio considera que si se argumenta que las comisiones de conciliación
sólo pueden ejercer su labor sobre la base de textos aprobados en ambas
cámaras, sería desnaturalizada su función y finalidad.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto
No. 3483, recibido el 11 de febrero de 2003, interviene en este proceso para
solicitar que la Corte se declare inhibida para pronunciarse respecto de los
vicios de competencia y de la acusación contra la totalidad del Acto
Legislativo 01 de 2003, porque la demanda no reúne los requisitos exigidos en
la sentencia C-551 de 2003 para tal efecto. Además solicita que la Corte
declare exequibles el artículo 2, en lo acusado, y el parágrafo transitorio 2.
Finalmente considera que los artículos 6, 7, 8 y 13, en lo acusado, son
inexequibles.
El Ministerio Público estima que la acción
de inconstitucionalidad respecto de los actos legislativos sólo puede versar
sobre vicios de fondo cuando se cumplan las estrictas condiciones señaladas en
la sentencia C-551 de 2003. Según esta sentencia, los actos reformatorios de la
Constitución deben cumplir los requisitos establecidos en el título XIII de la
Carta, la ley 5 de 1992 y no contrariar los principios y valores fundantes de
la Constitución en el sentido de sustituir o subvertir el ordenamiento
superior. En este caso, explica la Vista Fiscal, el actor no señaló
concretamente cómo el actual orden constitucional fue transformado por la
decisión del Congreso de incluir en el acto legislativo acusado el umbral y la
cifra repartidora. Ante la ineptitud sustancial de la demanda, concluye el
Ministerio Público, la Corte deberá declararse inhibida para decidir en
relación con la petición de inexequibilidad de la totalidad de este Acto
Legislativo.
El Procurador considera entonces que los
cargos que se encuentran estructurados en debida forma se dirigen contra los
artículos 2, 6, 7, 8 y 13. El Ministerio Público estima que el artículo 7 es
inexequible, tal como lo expresó en el proceso D-4935, pues había sido excluido
en el segundo período en las comisiones constitucionales permanentes del Senado
y la Cámara de Representantes. En cuanto al trámite de los demás artículos,
luego de una descripción detallada del mismo, destaca que algunos congresistas
declararon su impedimento, asunto resuelto oportunamente como consta en la
Gaceta 356 de 2003. Así se constata un hecho contrario al afirmado por el
demandante.
Posteriormente, la Vista Fiscal hace una
reflexión sobre el trámite de los proyectos de acto legislativo para concluir
que la exigencia de los ocho debates conduce a solicitar la inexequibilidad de
los artículos acusados que no cumplieron con ese requisito. Examinado el
artículo 2, la Procuraduría anota que éste cumplió los requisitos. Pero el
parágrafo transitorio 2 fue introducido en la segunda vuelta. Al respecto anota
el Ministerio Público que ello no genera inconstitucionalidad pues no altera
sustancialmente el contenido del artículo 2, sólo lo complementa y enriquece.
Sobre los artículos 6 y 8, observa el
Procurador que, luego de haber sido aprobados en primera vuelta, no fueron
aprobados durante el quinto y sexto debates, es decir en el desarrollo de las
discusiones de la comisión y la plenaria del Senado de la República en segunda
vuelta. Estos artículos se introdujeron nuevamente en la Comisión primera de la
Cámara de Representantes, en segunda vuelta, siendo aprobados tanto en ésta
como en la Plenaria de dicha Corporación. Así, al no haber aprobación por ambas
cámaras, fueron objeto de conciliación. El artículo 13 sólo se introdujo en el
cuarto debate, es decir, en la plenaria de la Cámara en primera vuelta, y por
ende fue objeto de conciliación. El Ministerio Público considera que las
comisiones de conciliación no pueden aprobar un texto que ha sido excluido por
la comisión y la plenaria de una de las cámaras. Según su parecer, la
obligación de que los proyectos de acto legislativo sean sometidos a ocho
debates no se puede suplir con la aprobación del contenido de un acta de
conciliación, pues ello desconoce el principio democrático.
Descendiendo a las normas concretas, anota
la Procuraduría que el artículo 13, en lo relacionado con la cifra repartidora,
fue excluido en el quinto debate que se surtió en el Senado de la República,
pero fue aprobado en el sexto debate por la plenaria del Senado. La supresión
fue el resultado de un acuerdo entre distintos sectores del Senado que
implicaba la exclusión de los artículos que hacían parte del referendo.
Considera la Vista Fiscal que el artículo 160 constitucional –introducción de
modificaciones durante el segundo debate- no era aplicable pues esa norma no se
aplica cuando se trata “de artículos negados, no aprobados o rechazados
expresamente por la respectiva comisión” ya que en esos eventos, el
Reglamento del Congreso “es claro al señalar que cuando la plenaria decida
incorporar un artículo negado por la respectiva Corporación, éste deberá
remitir el proyecto, en este caso el artículo a la comisión para su
reconsideración”.
Además, en su opinión, por ser un acto
legislativo multitemático, cada precepto que desarrolle temas diversos requiere
aprobación como si se tratase de un único acto, pues de lo contrario no sería
respetado el principio de unidad de materia.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia y caducidad de la acción
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda contra el Acto Legislativo No. 01 de 2003,
en virtud del artículo 241 numeral 1º de la Carta, ya que el cuerpo normativo
acusado es un acto reformatorio de la Constitución.
2- De acuerdo con lo prescrito en el
artículo 379, las demandas de inconstitucionalidad contra los actos
legislativos caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación
de la respectiva reforma. Comienza pues la Corte por determinar si la acción
fue presentada en tiempo, pues de ello depende la posibilidad de estudiar los
cargos planteados por el actor.
3- Observa la Corte que el Acto Legislativo
01 de 2003 fue publicado el 03 de julio de 2003 y esta demanda se presentó el
30 de septiembre del mismo año. La acción fue presentada en tiempo, razón por
la cual la Corte procederá a estudiar los planteamientos de la demanda. Pero
antes de hacerlo deberá referirse a un asunto previo: la existencia de cosa
juzgada respecto del artículo 7º aquí demandado.
Existencia de cosa juzgada constitucional
en relación con el artículo 7 acusado.
4- El artículo 7º del Acto Legislativo No.
01 de 2003 fue demandado en esta oportunidad. Sin embargo, la Corte Constitucional,
en sentencia C-372 de 2004, declaró inexequible esta norma. En consecuencia,
sobre el artículo 7º acusado existe cosa juzgada constitucional, toda vez que
ya fue estudiado por esta Corporación y declarado inexequible. La Corte se
estará a lo resuelto en la sentencia precitada.
Los cargos de la demanda y su posible
ineptitud.
5- Para el demandante, el Congreso incurrió
en un exceso en el ejercicio de sus competencias como reformador de la
Constitución, específicamente, el actor se refiere a los cambios en el derecho
a la participación ciudadana. Además, anota que las normas que integran el Acto
Legislativo 01 de 2003 no cumplieron el trámite exigido por la Constitución
pues durante la segunda vuelta fueron introducidas iniciativas no presentadas en
la primera. Como ejemplos, el actor enuncia temas como el voto preferente, la
asignación de funciones del Consejo Nacional Electoral sobre los escrutinios,
las adiciones al umbral y la cifra repartidora, y la facultad de los
congresistas para constituir partidos y pedir personerías jurídicas. Además,
alega el actor que los artículos 6º, 7º y 8º no fueron discutidos y que los
congresistas debieron declararse impedidos durante el procedimiento de
aprobación de esta reforma.
Uno de los intervinientes coadyuva
parcialmente la demanda, pues considera que el parágrafo del artículo 3º, el
artículo 7º y un aparte del 14 son inconstitucionales. Para sustentar esa
coadyuvancia, este interviniente describe en detalle la forma de aprobación de
esos artículos y las razones por las cuales, según su parecer, habrían
desconocido el procedimiento de reforma constitucional. Otra de las
intervenciones considera que el acto legislativo demandado cumplió con todos
los requisitos establecidos por la Constitución para ser aprobado, pues contó
con las mayorías y respetó la única prohibición constitucional relativa a la
imposibilidad de debatir en la segunda vuelta aspectos no presentados en la
primera.
La Vista Fiscal, por su parte, estima que
la Corte debe inhibirse en lo que se refiere a los cargos  contra todo el
cuerpo normativo pues éstos no fueron debidamente sustentados. De otro lado,
estima que el artículo 2º es exequible pero que los artículos 6º, 7º, 8º y 13
son inexequibles por no haber surtido los ocho debates exigidos por la
Constitución.
6- Conforme a lo anterior, la presente
demanda parece plantear cuatro tipos distintos de cargos, que son: (i) el
supuesto exceso en ejercicio de las competencias del Congreso como ente
reformador de la Constitución; (ii) la inconstitucionalidad de la totalidad del
acto legislativo 01 de 2003 por supuestos vicios de trámite; (iii) la
inconstitucionalidad de los artículos 6º y 8º por no haber sido discutidos en
el Congreso; y (iv) la existencia de irregularidades debido a los impedimentos
que no fueron oportunamente presentados por los congresistas. Sin embargo,
antes de entrar a examinar esos cargos, es necesario que la Corte examine si
dichas acusaciones fueron debidamente formuladas. En efecto, no sólo el
Procurador solicita a la Corte que se inhiba de estudiar los dos primeros
cargos, por demanda inepta, sino que la lectura atenta del breve escrito del
actor muestra que la formulación de las acusaciones puede no ser lo
suficientemente precisa para permitir un examen de constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2003. Comienza pues la Corte por estudiar si la demanda
contra este acto reformatorio de la Constitución fue realmente presentada en
debida forma, para lo cual recordará brevemente los requisitos generales que
debe reunir toda demanda ciudadana, para luego analizar si cada cargo fue o no
adecuadamente formulado.
Requisitos de las demandas presentadas ante la Corte
Constitucional.
7- El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
establece los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad.
Así, el numeral tercero prescribe como una carga del ciudadano que accede a la
administración de justicia en esta instancia, la necesidad de invocar las razones
por las cuales considera que una norma es contraria a la Constitución, y el
numeral 4º determina que el ciudadano debe señalar el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado, cuando ello sea pertinente.
8- Esta Corporación ya ha tenido
oportunidad de pronunciarse sobre el primer requisito mencionado anteriormente,
en el sentido de advertir que si bien es cierto que la acción pública de
inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y en su ejercicio
debe prevalecer la informalidad[2],
también lo es que no pueden admitirse demandas indeterminadas o carentes de
motivación razonable[3].
En este sentido, el derecho político de presentar de acciones públicas exige
cierta carga mínima de argumentación que permita generar una verdadera
controversia constitucional.
En este orden de ideas, la jurisprudencia
ha recalcado también que, para que la demanda sea admisible, el cargo debe ser
concreto y constitucionalmente relevante. Este concepto está determinado por
ciertos criterios que fueron resumidos, entre otras, por la sentencia C-621 de
2001, que precisó que “el concepto de la violación comprende no sólo citar
las normas constitucionales violadas ni afirmar que determinada ley es
contraria a la Constitución, sino ante todo manifestar las razones específicas,
inteligibles, pertinentes y suficientes para iniciar, al menos, un análisis que
conduzca a desvirtuar la presunción de constitucionalidad.”
De lo dicho se desprende que la Carta exige
del ciudadano un deber mínimo de diligencia, con el fin de que esta Corte pueda
cumplir adecuadamente sus funciones, ya que, tal y como se ha señalado en
diversas sentencias[4],
no corresponde a esta Corporación revisar oficiosamente las leyes, ni los actos
reformatorios de la Constitución sino examinar aquellas normas que han sido
efectivamente demandadas por los ciudadanos. Lo contrario implicaría no sólo
estar utilizando recursos estatales inadecuadamente para una labor que no
beneficia a ninguna persona, sino que conllevaría a que, eventualmente, la
respectiva sentencia resulte inhibitoria por inepta demanda.
9- La Corte también ha establecido que el
control constitucional de los actos legislativos es rogado, razón por la cual
le está vedado revisar oficiosamente estos cuerpos normativos[5]. Ese carácter
estrictamente rogado del examen constitucional de los actos legislativos deriva
no sólo de que dichas reformas constitucionales no son objeto de un control
automático sino además del hecho de que la Carta prevé un término de caducidad
de un año para las demandas dirigidas contra todo acto reformatorio de la
Constitución (CP art. 379). En ese contexto, si bastara que el actor mencionara
un vicio específico que pudiera tener un acto legislativo para que la Corte
estuviera compelida a examinar integralmente esa reforma constitucional,
entonces las finalidades del término de caducidad previsto por la Carta en
estos eventos no se cumplirían, pues la reforma podría ser declarada
inexequible por un cargo que nunca fue formulado por ningún ciudadano dentro
del año siguiente a la promulgación de la reforma.
10- De otro lado, los actos reformatorios
de la Constitución pueden demandarse sólo por vicios de procedimiento en su
formación, lo cual incluye, tal y como esta Corte lo ha señalado, vicios de
competencia, en particular cuando se ataque la reforma por implicar una
eventual sustitución de la Constitución vigente[6].
Así, el ciudadano puede intentar demostrar la sustitución del ordenamiento
constitucional o alegar la existencia de un vicio en el trámite del acto. En
ambos casos, debido a la existencia de un término de caducidad, que muestra la
intención del Constituyente de no sólo dar firmeza a las reformas
constitucionales sino también de sustraer esos actos de un control integral y
automático por la Corte, el ciudadano debe entonces concretar y especificar con
claridad, y no de manera genérica, el cargo constitucional, esto es, debe
señalar (i) cuál fue el vicio de trámite en que incurrió el Congreso, o (ii)
por qué hubo o no un vicio de competencia, que pudo llegar incluso a determinar
una sustitución de la Constitución.
Ahora bien, en el presente caso, la demanda
parece formular acusaciones en estos dos ámbitos, pues el ciudadano sugiere que
el Congreso desbordó su competencia como poder constituyente derivado (cargo 1)
o incurrió en graves vicios de trámite (cargos 2, 3 y 4). Por consiguiente,
entra la Corte a examinar más detalladamente las exigencias que debe cumplir
una demanda ciudadana cuando los cargos se fundan ya sea en vicios de
competencia o ya sea en vicios de trámite. Sin embargo, como se verá a
continuación la formulación de los cargos no cumple estos requisitos mínimos.
La ineptitud del cargo por exceso del poder
de reforma por sustitución de la Constitución.
11- Observa la Corte que el cargo de la
demanda dirigido contra la totalidad del Acto Legislativo apunta a señalar la
restricción indebida de los derechos políticos de los ciudadanos. Para el actor
el Congreso limitó los derechos fundamentales de los ciudadanos a elegir y ser
elegidos, constituir partidos, entre otros, a través de la institucionalización
del umbral y la cifra repartidora.[7]
Según el
Procurador, el actor no estructuró debidamente los cargos contra la totalidad
del Acto Legislativo 01 de 2003, específicamente, en cuanto a las competencias
del Congreso para reformar la Constitución.
12- Los argumentos del actor obviamente no
encajan dentro de los parámetros que gobiernan el enjuiciamiento de la
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, en la medida
en que no se orientan a establecer que se ha desconocido una norma
constitucional que fije la competencia del poder de reforma, dado que ninguna
disposición de la Carta impide que el poder de reforma adopte restricciones
orientadas a hacer efectivos ciertos derechos, en este caso el ejercicio de
algunos derechos políticos. Tampoco cabe señalar que la pretensión consiste en
que se está desconociendo una cláusula de intangibilidad constitucional, dado
que ellas no existen en la Constitución. Finalmente, el vicio de competencia no
puede entenderse referido a una sustitución de la Constitución, puesto que
ninguna argumentación presenta el actor en esa dirección, pues la demanda se
limita a señalar que se han restringido ciertos derechos, pero sin indicar por
qué efectivamente existe una restricción y en qué medida ésta desborda el poder
de reforma.
En efecto, no es claro que la introducción
del umbral o de la cifra repartidora pueda ser automáticamente considerada como
una limitación de los derechos políticos, ya que esas figuras únicamente
alteran la fórmula de escrutinio, esto es, la manera como los votos se
transforman en curules, pero sin introducir restricciones directas a los
derechos políticos de los ciudadanos. Por consiguiente, si el ciudadano quería
atacar la reforma debido a la introducción de esos mecanismos electorales,
debió claramente mostrar que existía una radical limitación o eliminación de
ciertos derechos constitucionales que el Congreso, como poder constituyente
derivado, no podía llevar a cabo por implicar una sustitución de la
Constitución.
13-
Con base en las razones anteriores, la Corte deberá declararse inhibida para
pronunciarse sobre el primer cargo de la demanda referido a la inexequibilidad
del acto legislativo 01 de 2003, por el exceso de competencia del Congreso como
reformador de la Carta. Pasa ahora la Corte a estudiar los otros cargos
fundados en eventuales vicios de procedimiento en la formación del acto
legislativo. Para hacerlo, este Tribunal resumirá las exigencias que el
ordenamiento impone a este tipo de acusaciones.
La necesaria precisión de las acusaciones por vicios de trámite de
un acto legislativo.
14- Los otros tres cargos contra el Acto
Legislativo son por supuestos vicios de procedimiento, por lo cual debe la
Corte referirse al punto relacionado con la falta de mención del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, así como la
omisión en el señalamiento del trámite seguido por las normas acusadas.
15- Como la Corte es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los actos reformatorios de la Constitución “cualquiera sea su origen
y sólo por vicios de procedimiento en su formación” (art. 241 C.P.) es
menester que el ciudadano enuncie el trámite que considera vulnerado. Así, la
sentencia C-131 de 1993 determinó que este requisito es sólo eventual, ya que
no opera sino por ataques de trámite. Por tanto, si el actor estima que se ha
desconocido un procedimiento es porque conoce el procedimiento regular, ya que
de otra manera no habría podido arribar a tal juicio. Luego si el demandante
conoce el procedimiento regular que la norma atacada supuestamente no cumplió,
se le pide simplemente que diga cuál es tal procedimiento y demuestre por qué
la disposición acusada lo ha incumplido. Es necesario entonces que el ciudadano
señale cuál es el procedimiento que debió seguir el acto y cómo se incumplió.
Esta exigencia no se satisface haciendo un listado genérico de normas
infringidas. Es indispensable que el demandante precise mínimamente no sólo
cuál fue el artículo específico de la reforma constitucional que incurrió en un
vicio de procedimiento sino cuál fue concretamente ese vicio de procedimiento.
16- El anterior requisito no es excesivo ni
desvirtúa el carácter público e informal de la acción pública de
inconstitucionalidad, pues si el actor considera que el trámite del acto
reformatorio de la Constitución fue incumplido, es porque conoce el trámite
impuesto por la Carta y el seguido por las normas acusadas, lo cual implica que
entiende el contenido y alcance de las normas que se ocupan del procedimiento
de formación de los actos legislativos y que conoce el trámite seguido por los
textos acusados. No basta entonces un enunciado indeterminado sobre la
violación del procedimiento constitucional como acusación contra un acto
legislativo. Deben ser citadas las normas constitucionales violadas y debe ser
descrita la manera como el procedimiento seguido las ha quebrantado.
No es entonces suficiente afirmar que todo
el acto o que todo un tema fue tramitado indebidamente. Y es que conviene
recordar que los actos reformatorios de la Constitución pueden ser
multitemáticos y los temas pueden estar presentes en diversos artículos.
Incluso, debido a la complejidad de los temas que se incluyen en la Constitución,
cada uno de sus artículos puede contener diversas proposiciones normativas y
referirse a materias especiales y, en cierta medida, distintas. No basta
entonces con enunciar temas o artículos, pues bien puede ocurrir que los temas
se encuentren en diversos artículos o que éstos traten distintos temas. Se
requiere que se haga un señalamiento, con una mínima precisión, tanto de los
temas como de los artículos que el actor considera indebidamente tramitados,
pues sólo así puede determinarse con exactitud el procedimiento adelantado, lo
cual, a su vez, permite visualizar la presencia de una violación en el
procedimiento, sin que la Corte deba realizar una revisión oficiosa de la
regularidad de todo el procedimiento de aprobación del acto legislativo
demandado, para lo cual, como ya se explicó, carece de competencia.
En efecto, esta Corporación, en los
estrictos y precisos términos de los artículos 241 y 379 de la Carta, sólo
tiene competencia para examinar las demandas ciudadanas contra esos actos
reformatorios, y la presentación de una demanda implica, como esta Corte lo ha
dicho en innumerables oportunidades, que el demandante cumpla no sólo
formalmente sino también materialmente con los requisitos mínimos de una
demanda[8].
En relación con una cargo por vicio de trámite implica señalar, como lo
establece el  artículo 2° numeral 4º del Decreto 2067 de 1991, cuál fue el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado que
fue desconocido. Esta Corte explicó la lógica de ese requerimiento en los
siguientes términos:
“El sentido del control por vicios de forma
es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado
próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte
las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como
consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el
ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al
mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía
cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende,
simplemente, librar una última batalla en la instancia del control
constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la
expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión
integral sobre la corrección del trámite del proyecto[9]
(subrayas no originales).”
Vistos los requisitos que deben cumplir
este tipo de demandas, pasa la Corte a estudiar los cargos restantes planteados
por el actor.
La ineptitud de los cargos por vicios de
trámite.
17- El ciudadano alega que todo el acto
legislativo 01 de 2003 es inconstitucional pues los artículos que lo integran
no cumplieron la exigencia constitucional de los ocho debates. Además,
considera que los artículos 6 y 8 no fueron discutidos y que los congresistas
debieron declararse impedidos.
18- Una vez revisados los argumentos de la
demanda, a juicio de esta Corte, ésta no cumple con las exigencias ya
mencionadas. Así, el demandante no reconstruye, ni siquiera en forma mínima, el
trámite de cada uno de los temas y de los artículos que integran este cuerpo
normativo, que según su parecer, vulneraron la Carta. Simplemente se limita a
afirmar el incumplimiento de un listado de normas constitucionales y legales
(ley 5 de 1992) sin presentar un argumento claro y conciso al respecto. La
falta de especificidad en los cargos por vicios de forma impide que este
Tribunal se pronuncie al respecto, pues como ya había sido anotado, la Corte no
puede ejercer un control oficioso sobre estas materias, pues ello iría en contra
de las disposiciones constitucionales (art 241 C.P.). Como ya se había anotado,
esta es la consecuencia obligada del carácter rogado del examen constitucional
de los actos legislativos. Así, éste surge de la necesidad de una demanda
ciudadana, es decir que la imposibilidad de un control automático y del hecho
de que la Carta prevé un término de caducidad de un año para la presentación de
estas demandas (CP art. 379). Este término evita que una reforma constitucional
de este tipo pueda ser declarada inexequible por un cargo que nunca fue
formulado por ningún ciudadano dentro del tiempo indicado por la Constitución.
19- Con todo, podría decirse que el actor
especificó sus cargos por vicios de forma en algunos asuntos puntuales. Así, el
demandante se refiere al voto preferente, a las asignaciones de funciones al
Consejo Nacional electoral sobre escrutinios, a las adiciones al umbral y la
cifra repartidora que hacen parte del artículo 263 y a la facultad de los
congresistas para constituir partidos y pedir personerías jurídicas. Pero la
exposición del demandante no es clara. No es posible determinar con facilidad
si el ciudadano está atacando los artículos que demanda o si se trata de un
listado temático que intenta ilustrar, a través de ejemplos, los vicios de
trámite de todo el acto legislativo en virtud de una posible unidad de éste con
los temas referidos.
Una lectura atenta de la demanda permite
descubrir que se trata de ejemplos sobre los vicios de trámite. Incluso este
párrafo hace parte del primer vicio de trámite según el esquema de la demanda
planteado por el actor.[10]
Así, estos ejemplos no constituyen un cargo distinto del dirigido contra todo
el cuerpo normativo y por ende no activan la competencia de la Corte pues la
argumentación es deficiente. Y aunque se entendiera como un cargo distinto, la
demanda tampoco reuniría los requisitos, pues se trata de enunciados generales
que no muestran el trámite que debió seguirse ni el que efectivamente se
adelantó.
20- Para esta Corte, el actor se limitó a
enunciar temas genéricos, pero ni siquiera intentó mostrar los artículos
correspondientes en los que se encontraban incorporados, lo cual impide
determinar cuáles son los preceptos realmente acusados. Además, el ciudadano no
indica con una mínima claridad cómo fue vulnerado el procedimiento de reforma
constitucional. Este Tribunal también observa que no hay un mínimo principio de
prueba sobre el trámite seguido en el Congreso.
Ahora bien, esas pruebas pueden ser
fácilmente reunidas, pues se trata de documentos públicos. Como es bien sabido,
el curso del trámite legislativo es consignado en la Gaceta del Congreso, la
cual se encuentra disponible al público en diferentes medios. La exigencia de
estas pruebas no es entonces excesiva, y tampoco lo es requerir un estudio de
estos documentos, pues ya que son documentos públicos, cualquier ciudadano
puede acceder a ellos. Incluso el actor anexó algunas Gacetas del Congreso para
tratar de ilustrar su acusación, pero como ya se ha dicho, los demandantes en
este tipo de procesos deben analizar el procedimiento a fin de determinar la
competencia de la Corte en virtud del carácter rogado del control
constitucional de estos actos.  Por ello encuentra la Corte que el actor no
desarrolló la carga cualificada de señalar, explicar y demostrar los vicios de
procedimiento en el trámite del acto legislativo 01 de 2003.
21- Podría pensarse que se le está exigiendo al
ciudadano una carga desproporcionada que se opone el concepto de acción
pública. Al respecto debe esta Corte anotar que se trata del estudio de un
procedimiento público, con base en documentos públicos y respecto de normas que
todo ciudadano tiene la carga de conocer, si desea argumentar que el
procedimiento de reforma fue vulnerado. Tan es así, que uno de los ciudadanos
intervinientes en este proceso mostró la diligencia que la Corte echa de menos
en el demandante. Así, el interviniente determinó las normas respecto de las
cuales coadyuvaba la demanda e hizo un seguimiento preciso y analítico del
trámite legislativo a través de la transcripción de algunas Gacetas con su
correspondiente cita. Esto demuestra que la carga exigida al ciudadano
demandante no es irrazonable ni desproporcionada, pues no sólo intenta respetar
los preceptos constitucionales en cuanto a la competencia de la Corte
Constitucional, sino que su complejidad no es insalvable por cualquier
ciudadano.
22- A pesar de que el ciudadano interviniente
estructuró el análisis correctamente, la Corte no puede pronunciarse sobre los
cargos de la demanda que fueron coadyuvados en su intervención. La sentencia
C-1256 de 2001 precisamente tuvo que estudiar un caso en donde la demanda era
inepta, por la falta de precisión en el cargo constitucional, pero en cierta
medida ese defecto resultó corregido por una intervención ciudadana que precisó
adecuadamente el cargo. Sin embargo, la citada sentencia C-1256 de 2002
determinó que si la demanda inicial no cumple los requisitos, por ausencia de
un cargo concreto de constitucionalidad, es necesario emitir un pronunciamiento
inhibitorio, aún cuando la demanda haya sido admitida y la intervención de otro
ciudadano concrete la acusación y siente las bases del debate constitucional,
ya que esa intervención “no puede subsanar las inconsistencias, so pena de
afectar desproporcionadamente el debido proceso constitucional, el real y
efectivo acceso a la justicia, la democracia participativa, y el ejercicio y
control del poder político”. Así, la litis se trabaría con uno de los
extremos poco definido pues los cargos no han sido precisados, lo cual
desconocería el debido proceso constitucional.
23- Esta situación es aún más grave en los
casos de demandas contra actos legislativos por cuanto en estos eventos existe
un término de caducidad preclusivo (CP art. 379). Por consiguiente, si se
permitiera que una intervención ciudadana pudiera concretar los cargos
defectuosos de la demanda, entonces la Corte estaría permitiendo la vulneración
del término de caducidad, pues la demanda inepta podría haber sido presentada
dentro del año previsto por la Carta, pero la intervención correctora, que
sería en el fondo la verdadera demanda, podría haber ocurrido una vez
transcurrido ese plazo. La Corte se estaría entonces pronunciando sobre un
cargo que fue presentado con posterioridad al vencimiento del término de
caducidad.
Por ello la Corte concluye que el cargo
general contra la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2003 no fue debidamente
formulado y esta Corporación deberá inhibirse de conocerlo, por carencia de competencia.
24- Los argumentos anteriores resultan
aplicables a los demás cargos. Así, el actor considera que los artículos 6º y
8º no fueron discutidos en el Congreso y que algunos Congresistas debieron
declararse impedidos. Sin embargo, la demanda no especificó el trámite concreto
que los artículos 6º y 8º habrían vulnerado, ni tampoco determinó los artículos
respecto de los cuales los Congresistas tenían que declararse impedidos, ni las
razones por las cuales debieron haberlo hecho. No existe entonces un marco
sobre el cual la Corte pueda determinar su competencia. Como el actor no fue
específico en su demanda, el señalamiento general de un supuesto vicio no puede
tenerse en cuenta como cargo pues, como ya ha sido establecido, el control de
constitucionalidad de los actos legislativos es de carácter rogado[11].
25- Conforme a lo anterior, a pesar de que
la demanda fue inicialmente admitida por ajustarse en apariencia a los
requisitos fijados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, la Corte
procederá, como lo ha hecho en otras oportunidades, a declararse inhibida para
emitir decisión de fondo por existir ineptitud sustancial de la demanda en la
formulación de los distintos cargos[12].
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-372 de 2004 que declaró
inexequible el artículo 7 del Acto Legislativo 01 de 2003.
Segundo.- INHIBIRSE para proferir decisión de fondo en
relación con los cargos presentados, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados
doctores MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firman la
presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior
debidamente autorizados por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración de voto a la Sentencia C-572/04
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la metodología minimalista/DECISION
JUDICIAL-Alcance de la metodología del minimalismo
La Corte adoptó en esta sentencia una
metodología, si se quiere minimalista, según la cual los jueces deben, en lo
posible, pronunciarse únicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios
para tomar la decisión del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre todo
si se trata de asuntos polémicos en torno a los cuales es difícil alcanzar un
consenso. Este minimalismo en general se justifica pues la labor de los jueces
consiste en decidir numerosos casos, en plazos razonables, y con información y
recursos limitados, por lo que no parece razonable ni prudente que los miembros
de un tribunal plural se embarquen en disquisiciones teóricas complejas, cuando
éstas no sean necesarias para decidir concretamente el asunto específico
debatido. Sin embargo, esta autorrestricción metodológica, que es en general
razonable, no debe ser exagerada, pues si el estudio de un tema no es
indispensable para tomar la decisión concreta, pero se encuentra ligado al caso
y es de todos modos muy importante, por su función comunicativa y pedagógica
frente a los demás operadores jurídicos, debería, en ciertos eventos, ser
objeto de estudio por los jueces, y en especial por los órganos de cierre, como
el tribunal constitucional.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Temas que ameritaban ser estudiados por su
importancia (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Requisitos a
cumplir/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencias
más estrictas/COMPETENCIA DEL PODER DE REFORMA EN MATERIA DE ACTO
LEGISLATIVO, REFERENDO Y ASAMBLEA CONSTITUYENTE (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Exigencias cualificadas (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Límites de
competencia (Aclaración de voto)
La Carta ha establecido dos límites a
la competencia de la Corte en estos asuntos: un límite material y un límite
temporal. El primero surge del artículo 241 numeral 1, según el cual la Corte
podrá decidir sobre demandas presentadas por los ciudadanos contra actos
reformatorios de la Constitución sólo por vicios de procedimiento en su
formación. El segundo se encuentra en el artículo 379 de la Carta, que
establece que las demandas contra actos reformatorios de la Constitución
caducan en el término de un año desde la promulgación del respectivo acto.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Carácter
rogado/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Cargo debe ser más concreto y específico/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Objetivo de la
caducidad (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Cargo genérico
no es suficiente (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL-Cuestiones
a analizar por la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
REFORMA DE LA CONSTITUCION-Mecanismos distintos (Aclaración de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Distintos grados de competencia (Aclaración
de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia es diversa/REFORMA DE LA
CONSTITUCION-Procedimientos distintos/PROHIBICION DE SUSTITUCION EN
REFORMA DE LA CONSTITUCION-Alcance de la operancia respecto de los
distintos procedimientos de reforma/PROHIBICION DE SUSTITUCION EN REFORMA DE
LA CONSTITUCION-Opera esencialmente respecto del referendo (Aclaración de
voto)
La competencia del poder de reforma es diversa según
que se base en los distintos procedimientos de reforma previstos por la Carta.
En efecto, el artículo 374 de la Constitución, prevé tres posibilidades de
reforma constitucional. En tales circunstancias, considero que la tesis de la
prohibición de sustitución, tal y como fue desarrollada por la sentencia C-551
de 2003, opera esencialmente frente a uno de los procedimientos agravados de
reforma constitucional, como es el referendo, pero que dicha doctrina debe ser
ajustada en relación con los otros dos procedimientos de reforma previstos por
la Carta, a saber, el acto legislativo y la asamblea constituyente, teniendo en
cuenta las particularidades de cada una de esas vías.
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites competenciales (Aclaración de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Mayores argumentos a favor de la existencia
de límites materiales (Aclaración de voto)
Los argumentos de la Corte a favor de la existencia de
límites materiales al poder de reforma, si bien son vigorosos, y tal vez
suficientes, hubieran podido ser apoyados con otros elementos, que no sólo
refuerzan la tesis de la Corte sino que además ayudan a delimitar el alcance de
la competencia del poder de reforma en las distintas vías. Y es que creo que
existen otros argumentos lógicos, históricos, funcionales y de derecho
internacional que refuerzan esa tesis.
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límite general/PROHIBICION DE
SUSTITUCION EN PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Es máxima (Aclaración de
voto)
El límite general al poder de reforma
es el respeto a la intangibilidad de la estructura básica de la Constitución. Y
por ello el Congreso, como poder de reforma “ordinario”, que actúa por vía de
acto legislativo, sin contar con la participación directa de la ciudadanía, no
puede entonces alterar la estructura básica ni el contenido esencial de la
Constitución; un acto legislativo puede variar aquellas regulaciones
constitucionales, que no impliquen una alteración de la identidad política de
la Carta, como un todo considerado. En estos casos, la prohibición de
sustitución que recae sobre cualquier poder de reforma es máxima, lo cual
significa que el acto legislativo no sólo no puede sustituir la Constitución
vigente sino que tampoco puede entrar a regular aspectos parciales de su
estructura básica.
VIAS
EXTRAORDINARIAS DE REFORMA DE LA CONSTITUCION/PODER DE REFORMA DE LA
CONSTITUCION-Límites/VIAS EXTRAORDINARIAS DE
REFORMA DE LA CONSTITUCION-Posibilidad de modificar incluso la estructura básica
de la Constitución (Aclaración de voto)
Las vías extraordinarias de reforma
constitucional (referendo y asamblea constituyente) cuentan, en desarrollo del
principio de soberanía popular, con la participación ciudadana. Por ello, a
pesar de que es claro que el poder de reforma se encuentra limitado por la
prohibición de afectar la estructura básica de la Constitución, considero que
por las vías extraordinarias de reforma constitucional (referendo y asamblea
constituyente) es posible entrar a modificar incluso la estructura básica de la
Constitución, pues la aprobación ciudadana de esas modificaciones implica una
cierta intervención del poder constituyente originario pero, por paradójico que
parezca, de manera institucionalizada. Esta situación obviamente no implica que
el pueblo pierda la plenitud de su poder constituyente pues éste, como
soberano, conserva latente esa potencia; pero la Carta de 1991, con el fin de
prevenir al máximo una ruptura de la continuidad jurídica, intenta
institucionalizar parcialmente esta intervención extraordinaria del poder
constituyente, autorizando cambios radicales, incluso de la estructura básica,
siempre y cuando éstos se realicen por los procedimientos reforzados y con
participación ciudadana: referendo y asamblea constituyente.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Viabilidad
de cargo consistente en la restricción del contenido esencial de un derecho
fundamental (Aclaración de voto)
Un cargo contra un acto legislativo
por restringir el contenido esencial de un derecho fundamental es viable, por
cuanto el Congreso habría desbordado su competencia como poder constituyente
derivado.
1.- Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, procedo a sustentar la aclaración de voto que manifesté
en la Sala Plena del día ocho (08) de junio de 2004, respecto de la sentencia
C-572 de 2004. En dicha providencia, la Corte resolvió estarse a lo resuelto en
la Sentencia C-372 de 2004, que declaró inexequible el artículo 7 del Acto
Legislativo 01 de 2003, e inhibirse para proferir decisión de fondo en relación
con los cargos presentados, por ineptitud sustantiva de la demanda. Comparto la
decisión adoptada así como los fundamentos que la sustentaron. Sin embargo,
considero que la sentencia debió entrar en el análisis de dos temas que se
encontraban estrechamente vinculados a los cargos de la demanda. Esos asuntos,
si bien no eran estrictamente indispensables para el fallo, eran relevantes,
por su importancia jurídica en casos semejantes, por lo que debieron ser
examinados en la sentencia.
2- La Corte consideró que el estudio de
esos dos aspectos no era necesario para llegar a la conclusión de que la
decisión debía ser inhibitoria, por lo que no procedía entrar a su examen. La
Corte adoptó en esta sentencia una metodología, si se quiere minimalista, según
la cual los jueces deben, en lo posible, pronunciarse únicamente sobre aquellos
aspectos que sean necesarios para tomar la decisión del caso, sin entrar a
analizar otros temas, sobre todo si se trata de asuntos polémicos en torno a
los cuales es difícil alcanzar un consenso. Este minimalismo en general se
justifica pues la labor de los jueces consiste en decidir numerosos casos, en
plazos razonables, y con información y recursos limitados, por lo que no parece
razonable ni prudente que los miembros de un tribunal plural se embarquen en
disquisiciones teóricas complejas, cuando éstas no sean necesarias para decidir
concretamente el asunto específico debatido[13].
3- Desde un enfoque minimalista, como el
que parece haber acogido la Corte en esta ocasión, los jueces no deben entonces
estudiar los puntos que no sean estrictamente necesarios para resolver un caso,
y por ello parecería adecuado haber excluido los asuntos que no eran
indispensables para sustentar la inhibición. Sin embargo, esta autorrestricción
metodológica, que es en general razonable, no debe ser exagerada, pues si el
estudio de un tema no es indispensable para tomar la decisión concreta, pero se
encuentra ligado al caso y es de todos modos muy importante, por su función
comunicativa y pedagógica frente a los demás operadores jurídicos, debería, en
ciertos eventos, ser objeto de estudio por los jueces, y en especial por los
órganos de cierre, como el tribunal constitucional. Por ejemplo, supongamos que
exista un tema que fue suscitado por la controversia planteada al juez, pero
cuyo examen no sea estrictamente indispensable para resolver el caso; sin
embargo, puede ser un tema que por su novedad haya generado enorme
incertidumbre jurídica; en una situación de esa naturaleza puede ser importante
que los jueces aclaren el tema, no sólo para prevenir posibles conflictos
futuros sino para conferir la mayor coherencia posible al ordenamiento
jurídico. En esos eventos, y otros semejantes, es razonable entonces que los
órganos de cierre, como la Corte Constitucional, se esfuercen por aclarar esos
puntos, aunque no sean estrictamente necesarios para decidir la controversia,
puesto que la función de esos altos tribunales no es sólo decidir un caso
particular sino también unificar la interpretación de la Constitución y
orientar a los operadores jurídicos y a los ciudadanos.
4- En el presente caso, considero que no
era estrictamente indispensable entrar a estudiar si existen o no requisitos
especiales de las demandas contra actos legislativos, ni si la competencia del
poder de reforma en los referendos y los actos legislativos es la misma, puesto
que en todo caso, la conclusión hubiera sido idéntica: la demanda era inepta y
el pronunciamiento de la Corte tenía que ser inhibitorio. Sin embargo, esos dos
temas ameritaban ser abordados por la Corte, principalmente por dos razones. La
primera de ellas es que la Corte debe indicar a los ciudadanos, quienes
eventualmente podrán ejercer su derecho como demandantes contra actos
legislativos, cuáles son los requisitos que deben cumplir estas demandas, en
especial si éstas tienen algunas exigencias más estrictas, como creo que
efectivamente sucede. En segundo lugar, convenía que la Corte se pronunciara
sobre siguiente tema: ¿la competencia del poder de reforma es idéntica cuando
es ejercida por la vía del acto legislativo que cuando es desarrollada por
referendo o por asamblea constituyente? Considero igualmente que este segundo
interrogante, que tenía que ver con el cargo de la demanda, debió ser abordado
por la Corte en la presente oportunidad, pues las dos sentencias que han
estudiado el tema de la competencia del poder de reforma[14] no han analizado si
dicha competencia es idéntica en las tres vías de reforma constitucional
previstas por la Carta. Aclarar ese punto es entonces importante para que el
Congreso conozca  los alcances de su competencia cuando obra como poder de reforma.
5- Por todo lo anterior, la ponencia que
presenté originariamente abordaba esos dos aspectos. La Corte consideró que no
eran pertinentes, por no ser indispensables para la decisión del caso, por lo
que decidió suprimir esos fundamentos jurídicos de la sentencia. Respeto esa
determinación, pero no la comparto. Y por ello consideré pertinente aclarar el
voto para precisar esos dos aspectos, como lo haré a continuación.
Los requisitos especiales de las demandas
contra actos reformatorios de la Constitución.
6.- Como ya lo había anotado, en mi
opinión, las demandas contra actos reformatorios de la Constitución tienen unas
exigencias cualificadas. Para precisar más concretamente los requisitos que
debe cumplir específicamente una demanda contra un acto legislativo, conviene
recordar que la Carta ha establecido dos límites a la competencia de la Corte
en estos asuntos: un límite material y un límite temporal. El primero surge del
artículo 241 numeral 1, según el cual la Corte podrá decidir sobre demandas
presentadas por los ciudadanos contra actos reformatorios de la Constitución
sólo por vicios de procedimiento en su formación. El segundo se encuentra en el
artículo 379 de la Carta, que establece que las demandas contra actos
reformatorios de la Constitución caducan en el término de un año desde la
promulgación del respectivo acto.
7.- Estos dos límites, y en especial el
término de caducidad, cualifican el carácter rogado del control constitucional
sobre este tipo de actos. Así, frente a actos reformatorios de la Constitución,
el cargo debe ser más concreto y específico que en otros asuntos, porque de lo
contrario podría violarse el objetivo de la caducidad. La caducidad pretende
limitar en el tiempo la posibilidad de demandar actos reformatorios de la
Constitución a fin de otorgar estabilidad a estas reformas, sin dejar de lado
el derecho político que les asiste a los ciudadanos para demandar la
inconstitucionalidad de tales actos. La finalidad de este principio es evitar
que una demanda genérica por vicios de forma o de competencia, que no contenga
mayor análisis, imponga a la Corte el ejercicio de un control integral y
automático de los actos reformatorios de la Constitución, cuando la Carta
establece que dicho control deriva de una demanda ciudadana, presentada en un
término preciso. Y por demanda debe entenderse la formulación de un cargo
específico, y únicamente frente a ese cargo, la Corte adquiere competencia de
control.
8.- En ese orden de ideas, un cargo
genérico contra un acto reformatorio de la Constitución, ya sea por vicios de
competencia, o por vicios de trámite, no es suficiente para edificar una
demanda de inconstitucionalidad contra estos actos. Existe una carga mayor para
el demandante pues la Corte no está habilitada para ejercer un control integral
automático sobre los actos legislativos sino un control rogado, material y
temporalmente restringido (CP arts 241 y 379). El interrogante que surge ahora
es qué es un cargo genérico.
9.-
Para determinar si un cargo fue o no debidamente estructurado, debe recordarse
que los vicios de procedimiento en estricto sentido, o de trámite, y el exceso
en el ejercicio de la competencia de reforma, son las dos cuestiones que puede
analizar este Tribunal frente a las reformas constitucionales[15]. En cuanto a la
precisión de las acusaciones por vicios de trámite, la presente sentencia
recuerda los requisitos básicos que dichos cargos deben reunir, por lo que no
resulta necesario adelantar mayores precisiones al respecto. Por el contrario,
suscitan mayor controversia las características mínimas que debe tener un cargo
por vicio de competencia, para poder activar la competencia de control de la
Corte frente a las reformas constitucionales.
10- La
discusión surge por cuanto la sentencia C-1200 de 2003, intentando interpretar
el alcance de la sentencia C-551 de 2003, parece concluir que el único límite
competencial del poder de reforma es la prohibición de que la reforma equivalga
a una sustitución de la Carta. Y por ello dicha sentencia señaló que si un
ciudadano demanda un acto legislativo por desbordamiento de la competencia del
órgano reformador tiene la carga argumentativa de demostrar que la magnitud y
trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido
sustituida por otra. Según esa sentencia, no basta con argumentar que se violó
una cláusula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma creó
una excepción a una norma superior o que estableció una limitación o
restricción frente al orden constitucional anterior. Es necesario que la
demanda muestre que el poder de revisión invadió la órbita del pueblo como
poder constituyente al sustituir total o parcialmente la Constitución original
que éste se dio. En ese orden de ideas, según la sentencia C-1200 de 2003, la
Corte sólo puede ejercer un control de sustitución. Por el contrario,
desfiguran dicho control, en la medida en que se convierten en un control
material de la reforma, casos como los siguientes:
“(i) tratar
la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece
de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) elevar principios o
reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de
revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la
Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución,
(iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos
supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparación entre
contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma
como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v)
limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas
por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su
conjunto constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que
resulta manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una
completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución
total o parcial de la misma.”
11- Sin
embargo, la tesis de la sentencia C-1200 de 2003 puede ser un desarrollo
inadecuado de la doctrina, unánime en este aspecto, elaborada por la sentencia
C-551 de 2003, pues dicha providencia fue muy clara en indicar que la tesis de
la prohibición de sustitución, como límite competencial del poder de reforma,
era elaborada exclusivamente en relación con el referendo como mecanismo de
reforma constitucional, ya que no le correspondía a la Corte en esa ocasión “entrar
a analizar los límites del poder de reforma cuando éste es ejercido por vía de
acto legislativo o de asamblea constituyente”, por la sencilla razón de que
la sentencia C-551 de 2003 se refería exclusivamente al control constitucional
de una ley que convocaba a un referendo. Esto significa que la prohibición al
poder de reforma de subvertir o sustituir la Constitución es una doctrina que
fue elaborada por esta Corte, esencialmente, en el marco del control de una
reforma por medio de referendo, esto es, de una reforma que implicaba una
participación directa del pueblo. El interrogante que surge es entonces si esa
doctrina se aplica exactamente de la misma manera a los actos legislativos, que
son procedimientos de reforma que se realizan sin participación ciudadana
directa, pues podría argumentarse que, en ese caso, los límites competenciales
del Congreso son mayores.
12-
Considero que el anterior problema debió ser explícitamente analizado por la
presente sentencia, no sólo por su importancia jurídica y política para
orientar la labor del Congreso, sino además para determinar con mayor rigor si
la demanda era inepta o no. En efecto, podría argumentarse que el actor formuló
un cargo apto para activar el control de la Corte, cuando señaló que el acto
legislativo desbordaba las competencias del Congreso, al modificar el alcance
de un derecho fundamental, como el derecho de participación, pues si bien esa acusación
no era adecuada para estructurar un ataque por “sustitución de la
Constitución”, podría eventualmente ser suficiente para indicar un posible
desbordamiento de competencia del Congreso, como poder de reforma. Procedo pues
a examinar ese aspecto.
Los distintos tipos de reforma previstos
por la Carta y los distintos grados de competencia del poder de reforma.
13- Como lo señaló la sentencia C-551 de
2003, la regulación del poder de reforma es uno de los asuntos más complejos
del diseño constitucional y de la teoría constitucional, pues pone en tensión
al pueblo soberano, titular del poder constituyente, y la supremacía del orden
constitucional. Dijo entonces la Corte:
“La tensión entre el pueblo soberano y la supremacía
constitucional se proyecta al campo de los mecanismos de reforma
constitucional. Así, el poder de revisión constitucional, incluso si se recurre
a un mecanismo de referendo, no es obra del poder constituyente originario ni
del pueblo soberano, sino que es expresión de una competencia jurídicamente
organizada por la propia Constitución, y por ello se encuentra necesariamente
limitado, por la imposibilidad de sustituir la Carta, ya que ello implicaría
que el poder de reforma se erige en poder constituyente originario. El problema
surge entonces cuando la ciudadanía manifiesta claramente su voluntad de
sustituir la Carta. En tales eventos, si la propia Constitución no prevé alguna
forma de expresión jurídica del poder constituyente originario, entonces se
llega al siguiente dilema indeseable: o la dinámica del poder constituyente se
ve obstruida y asfixiada por los límites al poder de reforma; o por el
contrario, una ruptura constitucional ocurre a fin de permitir la expresión del
poder constituyente.
Sin embargo, no corresponde a la Corte en
esta sentencia entrar a analizar los límites del poder de reforma cuando éste
es ejercido por vía de acto legislativo o de asamblea constituyente, puesto que
el presente proceso está referido exclusivamente a una ley que convoca a un
referendo. Con todo, y sin que la Corte
deba en esta oportunidad analizar en detalle el tema, esta Corporación
considera que la Constitución de 1991 intenta superar ese dilema y la tensión
entre la soberanía popular y la supremacía constitucional por medio de una
apertura al poder constituyente originario, previendo un procedimiento agravado
de reforma, que podría eventualmente permitir una sustitución jurídicamente
válida de la Constitución vigente. La fijación de un cauce al poder
constituyente originario es siempre imperfecta, pues el poder constituyente,
por sus propias características, es “rebelde a una integración total en un
sistema de normas y competencias” (Georges Burdeau. Op-cit, p 181.), y
por ello no admite una institucionalización total. Sin embargo, ese cauce busca
facilitar, no impedir, la expresión del Constituyente originario sin ocasionar
innecesarias rupturas institucionales.
Y es natural que
dicho procedimiento haya sido previsto por la Asamblea Constituyente de 1991,
que quiso proteger la
identidad y continuidad de la Constitución que promulgó, pero sin que ello
implicara petrificar el texto constitucional, aprobado, precisamente porque esa
asamblea había nacido, en parte, de las dificultades que el carácter intangible
y restrictivo del artículo 218 de la Constitución anterior había implicado para
un cambio constitucional.[16]”
14.- La anterior doctrina sugiere que el
alcance del poder de reforma es distinto según que el procedimiento sea más o
menos agravado y recurra a mayor o menor participación ciudadana, lo cual
explicaría, entre otras cosas, que nuestro ordenamiento recurra a distintos
mecanismos de reforma constitucional. Esta
conclusión es de gran importancia pues, a nivel de derecho comparado, ciertos
autores y ordenamientos han concluido que para enfrentar las tensiones entre la
soberanía popular y la supremacía constitucional es necesario intentar, en
cierta forma, institucionalizar y positivar el poder constituyente originario,
por osado que eso parezca, y proponen entonces establecer diversos mecanismos
de reforma constitucional[17]. Para los ajustes menores de la
Constitución a las nuevas realidades históricas, existiría un poder de reforma
si se quiere “ordinario”, que estaría limitado por la estructura básica
de la Constitución. En cambio, para la aprobación de las reformas totales de la
Constitución o de aquellas que afectan su contenido esencial, es necesario un
procedimiento agravado de reforma, que cuente siempre con la consulta al
pueblo, y que haga difícil pero no imposible la reforma de la estructura básica
de la Carta.
15- Esta distinción
entre distintos mecanismos de reforma, y la previsión de un procedimiento reforzado,
y con participación obligatoria de la ciudadanía, para aquellas revisiones que
afectan la estructura básica de la Constitución, es una tentativa que,
reconociendo el carácter obligatoriamente limitado del poder de reforma,
pretende evitar rupturas de la continuidad jurídica. El resultado que se busca
es entonces una cierta
positivación del poder constituyente originario, tentativa siempre imperfecta,
como lo reconoció la sentencia C-551 de 2003. Sin embargo, esa positivación
parcial del poder constituyente originario aparece como la tentativa más audaz
para preservar la identidad básica de las constituciones, sin ocasionar
innecesarias rupturas institucionales, en la medida en que permite ampliar las
competencias del poder de reforma, autorizando incluso una reforma total pero
regular de la Constitución. Al decir de Georges Burdeau:
“La extensión de los poderes del órgano de
revisión constitucional se encuentra en función de la importancia de la
participación del soberano en el procedimiento de revisión. Sin lugar a dudas,
el hecho de que el pueblo sea llamado a pronunciarse directamente no le resta
nada jurídicamente al carácter de poder constituido que es propio del órgano de
revisión, pero al menos, políticamente su intervención tiene el efecto, al
acercar el poder originario al poder instituido, de dar a este último una
competencia prácticamente igual a aquella que, en términos jurídicos, pertenece
al primero.[18]”
16.- A la luz de las anteriores reflexiones
sobre la posibilidad de institucionalizar parcialmente el poder constituyente
originario, es posible entender las razones profundas por las cuales la
Asamblea Constituyente previó distintos mecanismos de reforma constitucional y
que éstos contaran con grados distintos de participación democrática. En
efecto, esto sugiere que los asuntos más trascendentales de reforma
constitucional quedan reservados a los procedimientos y vías que cuenten con
una mayor participación directa del pueblo (referendo y asamblea
constituyente), mientras que las modificaciones de las regulaciones
constitucionales que no afecten la estructura básica podían ser aprobadas por
medio de acto legislativo. Así, la ponencia respectiva en la Asamblea
Constituyente señaló lo siguiente:
“(H)ubo un claro consenso en el seno de la
subcomisión, en el sentido de considerar que es necesario complementar el
mecanismo previsto en el actual artículo 218 de la Constitución, con otras
disposiciones que permitan mayor participación democrática en el procedimiento
de reformas a la Carta.
Se quiso buscar un equilibrio entre la
necesaria permanencia que deben tener las normas constitucionales, y la
importancia de permitir los ajustes que respondan a las condiciones cambiantes
de los tiempos.
Sobre la base de este acuerdo fundamental,
se decidió acoger en sus lineamientos técnicos el proyecto presentado por el
Gobierno.
Se establece la posibilidad de reformar la
Constitución, por el Congreso, mediante el mecanismo de actos legislativos hoy
vigente, con algunas precisiones; por Asamblea Constituyente elegida
popularmente y, sin consenso en la subcomisión, por Referéndum como figura
independiente.
En cuanto al primer mecanismo, se dispone
que las reformas así realizadas sólo podrán ser impugnadas por vicios de forma,
pero como especial garantía para los asociados se establece la necesidad de
ratificación popular cuando se afecten los principios esenciales de la
Constitución.
Para la Asamblea Constituyente, se prevé
que en el acto de convocatoria debe delimitarse claramente su conformación,
período y competencia (subrayas no originales).[19]”
Esta idea fue retomada en los debates en la
Asamblea Constituyente, en donde algunos delegatarios plantearon la necesidad
de que la reforma constitucional tuviera distintos niveles de exigencia, de tal
manera que la revisión de los temas esenciales, ligados a los principios
fundamentales y al reconocimiento y protección de los derechos
constitucionales, estuviera sometida a un trámite más riguroso y que incluyera
la participación ciudadana[20].
17.- Conforme a lo anterior, la
Constitución de 1991, al establecer distintas vías de reforma, buscó evitar los
riesgos que para la estabilidad jurídica puede implicar la competencia
necesariamente limitada del poder de reforma. En efecto, al obligar que algunos
de esos mecanismos de reforma –como el referendo o la convocatoria a una
asamblea constituyente- cuenten con la participación directa de la ciudadanía,
la Constitución de 1991 permite ampliar la competencia del poder de reforma,
más allá de sus límites inmanentes, pues esa participación directa del pueblo,
sin eliminar la naturaleza jurídica y reglada del proceso, acerca, como lo
explica Burdeau, el poder de reforma al poder constituyente. Estos
procedimientos extraordinarios de reforma, a saber el referendo y la asamblea
constituyente, implican entonces una cierta positivación o institucionalización
parcial del poder constituyente originario, que tiene un objetivo preciso:
permitir que incluso los cambios más radicales de nuestro ordenamiento puedan
ser adelantados por medios jurídicos, lo cual es natural en una Constitución
que no sólo reconoce la soberanía popular sino que, además, establece que la
paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento (CP arts 3° y 22). En
efecto, al permitir una irrupción jurídicamente regulada del poder
constituyente originario, la Constitución de 1991 incrementa la posibilidad de
que los cambios sociales puedan realizarse por medios jurídicos pacíficos, a
través de una participación ciudadana acentuada.
18.- El examen precedente permite entonces
concluir que la competencia del poder de reforma es diversa según que se base
en los distintos procedimientos de reforma previstos por la Carta. En efecto,
el artículo 374 de la Constitución, como ha quedado dicho, prevé tres
posibilidades de reforma constitucional. En tales circunstancias, considero que
la tesis de la prohibición de sustitución, tal y como fue desarrollada por la
sentencia C-551 de 2003, opera esencialmente frente a uno de los procedimientos
agravados de reforma constitucional, como es el referendo, pero que dicha
doctrina debe ser ajustada en relación con los otros dos procedimientos de
reforma previstos por la Carta, a saber, el acto legislativo y la asamblea
constituyente, teniendo en cuenta las particularidades de cada una de esas
vías, como se verá a continuación.
Los límites competenciales de las reformas
por acto legislativo.
19.- La reforma constitucional por vía de
acto legislativo aprobado por el Congreso de la República, en los términos del
artículo 375 de la Constitución, únicamente demanda el concurso de los partidos
políticos con representación en el Congreso y la mayoría calificada exigida es
relativamente baja, en términos de derecho comparado, pues basta la mayoría
absoluta de los miembros de ambas cámaras, mientras que muchos ordenamientos
requieren votaciones de dos terceras partes o tres cuartas partes de los
integrantes de esas corporaciones. Además, este mecanismo no supone la
participación directa del pueblo sino únicamente de sus representantes. Como
quiera que este procedimiento implica la menor –en relación con las restantes posibilidades
de reforma- representación o manifestación del consenso sobre la reforma, ha de
entenderse que en tales casos es donde la competencia del poder de reforma es
menor. La pregunta obvia que surge es entonces cuál es ese límite en el caso de
los actos legislativos.
20- Para responder ese interrogante, creo
que es necesario recordar y reforzar los argumentos con los cuáles la Sentencia
C-551 de 2003 justificó los límites competenciales del poder de reforma.
21- La doctrina de la Corte en esa sentencia
se funda en dos argumentos básicos: de un lado, la distinción entre poder
constituyente originario y poder constituyente derivado o de reforma, de la
cual extrae el tribunal la idea de que poder de reforma, al no ser originario,
es por esencia limitado; y de otro lado, la Corte argumenta que la Carta de
1991 no prevé la reforma total de la constitución, por lo cual debe entenderse
que ésta no es posible, pues las autoridades instituidas, y entre ellas el
poder de reforma, sólo tienen las competencias que les han sido atribuidas. La
Corte concluye entonces que una reforma constitucional, a pesar de que haya
sido aprobada conforme a los procedimientos regulares, puede ser materialmente
inconstitucional, si equivale a una sustitución de la constitución vigente.
22- Creo que los argumentos de la Corte a
favor de la existencia de límites materiales al poder de reforma, si bien son
vigorosos, y tal vez suficientes, hubieran podido ser apoyados con otros
elementos, que no sólo refuerzan la tesis de la Corte sino que además ayudan a
delimitar el alcance de la competencia del poder de reforma en las distintas
vías. Y es que creo que existen otros argumentos lógicos, históricos,
funcionales y de derecho internacional que refuerzan esa tesis.
23- Desde el punto de vista estrictamente
lógico, un poder de reforma ilimitado, que tuviera la capacidad de modificar
toda la constitución y sustituirla, incluyendo la propia cláusula de reforma y
la supremacía de la misma constitución, es contradictorio. En efecto, como lo
han mostrado brillantemente autores como Alf Ross o Adolf Merckl[21], la idea misma de
supremacía de la constitución y la estructura jerarquizada de los ordenamientos
jurídicos implican conceptualmente que el poder de reforma tiene límites
competenciales. Así, conviene recordar que dos elementos esenciales de las
constituciones en el mundo contemporáneo son su supremacía y rigidez, esto es,
que ellas son la norma superior del ordenamiento y que tienen un mecanismo de
reforma más estricto que el de las leyes ordinarias. Y por ello el poder de
reforma es una competencia jurídica, que tiene su base en la propia
constitución, y que es distinta del poder constituyente originario. La validez
de los actos del poder de reforma depende entonces de la preservación de la
propia constitución, puesto que en ella tiene su fundamento de validez. Por
consiguiente, no puede válidamente el poder de reforma, que es una competencia
jurídicamente limitada y derivada, suprimir o sustituir la constitución
existente, porque estaría precisamente eliminando las bases de su propia
competencia. Estos autores concluyen entonces que si bien es posible que una
reforma de ese tipo llegue a ser aceptada por la sociedad, como si ella hubiera
sido adoptada por un procedimiento jurídicamente válido, es claro que esa
reforma vulneraría la lógica y coherencia del sistema constitucional, pues el
poder de reforma ya no sería un poder jurídicamente válido, ya que las bases de
su competencia habrían sido eliminadas por la propia reforma. Y que no se diga
que ese procedimiento fue válido por haberse fundado en la propia cláusula de
reforma, pues no sólo una proposición no puede ser, en términos lógicos,
autorreferente, sino que además una autoridad no puede autodefinir su propia
competencia, pues dejaría de tener una competencia limitada y se convertiría en
soberana. Por ende, una reforma total de la constitución, amparada formalmente
en el poder de reforma o revisión, en caso de ser aceptada por la sociedad,
equivaldría a una verdadera actuación de un nuevo poder constituyente
originario.
24- Una razón histórica y material sobre la
función del constitucionalismo fortalece también la tesis sobre los límites
competenciales del poder de reforma. En efecto, la idea de una constitución
democrática no es únicamente la de una norma de especial jerarquía sino que
debe además contener ciertos valores mínimos para poder ser calificada
materialmente de constitución. Y estos valores se encuentran ligados a la idea
de un Estado limitado, que se fundamenta en la democracia, y garantiza la
dignidad y los derechos de la persona. Una Constitución no es entonces
cualquier texto jurídico que se reconozca como superior, sino que ha de
contener ciertos elementos, tales como la definición de una estructura del
poder, un sistema de derechos constitucionales, el diseño de un sistema
democrático, la existencia de un control constitucional, el respeto por la dignidad
humana, etc. Son estos valores y principios los que construyen la esencia de la
idea de un poder constitucional limitado. La renuncia a tales valores y
principios básicos no supone sólo separarse de tal tradición sino, aún más,
abjurar de la condición de democracia constitucional, pues no será posible
concebir un poder limitado o, lo que es lo mismo, un Estado organizado por y a
partir del derecho. Y por ello una reforma constitucional que consagre normas
que desconozcan ese piso axiológico mínimo de todo régimen constitucional
desborda las competencias del poder constituyente derivado, no sólo porque
subvierte la Constitución de 1991, que está comprometida con esos valores, sino
además porque desvirtúa la idea misma de régimen constitucional. Como bien dice
Lowenstein, una reforma constitucional que privara de sus derechos a los
pelirrojos “estaría tan en contradicción con el principio de igualdad”,
que es uno de los principios y valores esenciales del constitucionalismo, “que
habría que hablar de una anticonstitucionalidad inherente prima facie[22].”
25- Esta función histórica del
constitucionalismo ha recibido además una cierta positivación en el derecho internacional
público. En efecto, es posible identificar un orden público internacional,
construido a partir de un sistema de valores que les son exigibles a todos los
Estados en el planeta. Tales valores se reflejan en diversos instrumentos
internacionales, como las Cartas de las Naciones Unidas y de la Organización de
Estados Americanos, o como los tratados de derechos humanos y derecho
internacional humanitario. Además, muchos de los principios y reglas que
amparan esos valores ligados a la dignidad humana han adquirido el carácter de
normas imperativas de derecho público o normas Ius Cogens, que no
admiten ninguna normatividad que las vulnere[23].
Una reforma constitucional no puede entonces contradecir esos principios
imperativos del derecho internacional público, muchos de los cuales han sido
constitucionalizados por la Constitución de 1991, en virtud del bloque de
constitucionalidad (CP arts 93, 94 y 214).
26- Los anteriores argumentos no sólo
refuerzan la tesis del carácter limitado del poder de reforma sino que podrían
ayudar a precisar esos límites. En efecto, si el poder de reforma no puede
implicar la sustitución o destrucción de la constitución existente, es claro
que éste tiene la capacidad de modificar múltiples regulaciones contenidas en
la Constitución pero siempre y cuando dichas reformas no alteren ciertos
contenidos básicos de la Carta,. Esto significa que en toda constitución existe
un contenido esencial, que deriva de la decisión política fundamental adoptada
por el poder constituyente, y que debe ser preservado por el poder de reforma,
el cual no puede invadir ese contenido esencial, pues de hacerlo, estaría
desbordando su competencia. Este contenido esencial de la Constitución equivale
a la idea de la “estructura básica” desarrollada por la jurisprudencia
de la Corte Suprema de la India, que fue pertinentemente citada y explicada por
la nota 19 de la sentencia C-551 de 2003. A su vez, esa estructura básica se
encuentra ligada al sustrato axiológico de la Constitución, que se encuentra
articulado no sólo a ciertas decisiones fundamentales del poder constituyente
histórico de cada país, sino además a la función contemporánea de los
ordenamientos constitucionales en la preservación de la democracia y de los
derechos de la persona. En el caso de la Constitución de 1991, ambos elementos
se refuerzan mutuamente por una razón elemental: la identidad política de esta
Carta está compuesta por un conjunto de reglas, principios y valores, que dan
sentido a la persona humana y al sistema social organizado como Estado social
de derecho y democracia participativa.
27- Conforme a lo anterior, el límite
general al poder de reforma es el respeto a la intangibilidad de la estructura
básica de la Constitución. Y por ello el Congreso, como poder de reforma “ordinario”,
que actúa por vía de acto legislativo, sin contar con la participación directa
de la ciudadanía, no puede entonces alterar la estructura básica ni el
contenido esencial de la Constitución; un acto legislativo puede variar
aquellas regulaciones constitucionales, que no impliquen una alteración de la
identidad política de la Carta, como un todo considerado. En estos casos, la
prohibición de sustitución que recae sobre cualquier poder de reforma es
máxima, lo cual significa que el acto legislativo no sólo no puede sustituir la
Constitución vigente sino que tampoco puede entrar a regular aspectos parciales
de su estructura básica.
Las vías extraordinarias de reforma:
referendo y acto legislativo.
28- Las vías extraordinarias de reforma
constitucional (referendo y asamblea constituyente) cuentan, en desarrollo del
principio de soberanía popular, con la participación ciudadana. Por ello, a
pesar de que es claro que el poder de reforma se encuentra limitado por la
prohibición de afectar la estructura básica de la Constitución, como ya se
explicó, considero que por las vías extraordinarias de reforma constitucional
(referendo y asamblea constituyente) es posible entrar a modificar incluso la
estructura básica de la Constitución, pues la aprobación ciudadana de esas
modificaciones implica una cierta intervención del poder constituyente originario
pero, por paradójico que parezca, de manera institucionalizada. Esta situación
obviamente no implica que el pueblo pierda la plenitud de su poder
constituyente pues éste, como soberano, conserva latente esa potencia; pero la
Carta de 1991, con el fin de prevenir al máximo una ruptura de la continuidad
jurídica, intenta institucionalizar parcialmente esta intervención
extraordinaria del poder constituyente, autorizando cambios radicales, incluso
de la estructura básica, siempre y cuando éstos se realicen por los
procedimientos reforzados y con participación ciudadana: referendo y asamblea
constituyente.
29.- Así, la reforma constitucional por vía
de referendo supone una ampliación de la base democrática de la reforma. En
efecto, tal como lo prevé el artículo 378 de la Carta, no resulta suficiente la
aprobación por parte de la representación política en el Congreso, sino que,
además, el pueblo tiene que aprobar directamente la decisión. Pero eso no es
todo; la Carta no sólo exige que la modificación sea aprobada por más de la
mitad de los sufragantes, sino que además establece un umbral mínimo de
participación, pues señala que la reforma debe haber sido votada por más de la
cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral. Estas exigencias
institucionalizan parcialmente el poder constituyente originario, y por ello es
posible, por esta vía, modificar la estructura básica de la Constitución. Sin
embargo, es propio de los referendos que el pueblo se pronuncie sobre algunos
temas únicamente, por lo que, para la Corte, es razonable concluir que por esta
vía no puede llegarse a una reforma total o sustitución de la Carta sino
únicamente a la revisión de algunos de los elementos de su estructura básica.
30.- Finalmente, del trámite fijado en el
artículo 376 de la Constitución para la reforma por vía de Asamblea
Constituyente se deriva que se está en presencia de un sistema que impone la
máxima base democrática para la reforma constitucional, pues, en realidad, se
incorporan los modos anteriores (aprobación del Congreso y del pueblo de la
convocatoria) y la realización de nuevas elecciones, además de la suspensión de
la potestad de reforma del Congreso. Fuera de ello, para la aprobación de la
convocación a la asamblea, ese artículo exige un umbral mayor de participación
pues se requiere que lo apruebe al menos una tercera parte de los integrantes
del censo electoral, y no únicamente la cuarta parte, como en el caso del
referendo. Finalmente, la Carta establece que la ley que es sometida al pueblo
para que éste decida si se convoca o no a la correspondiente asamblea,
determinará la competencia de la misma. En tales circunstancias, si la ley
establece que la competencia de esa asamblea incluye la revisión total de la
Constitución, y el pueblo aprueba la convocación de una asamblea con tales
poderes, entonces se entiende que dicho cuerpo actuaría como poder comisionado
del pueblo soberano, tal y como lo hizo, en su momento, la Asamblea
Constituyente de 1991. Considero que por esta vía, la Carta autoriza una
verdadera institucionalización de un poder constituyente, con plena capacidad
de reformar incluso la totalidad de la Constitución, en un procedimiento que
sería válido frente al derecho constitucional colombiano, aunque pudiera ser
atacado por desconocer compromisos internacionales del Estado colombiano. Pero
esa es otra discusión.
Las anteriores consideraciones, el cargo de
la demanda y la afectación del contenido esencial de un derecho fundamental.
31- Con esos criterios debe ser examinado el
cargo del demandante, Así, si bien éste no desarrolla ningún argumento
consistente sobre la sustitución integral de la Constitución, sin embargo
argumenta que dicho acto legislativo habría restringido un derecho fundamental.
Ahora bien, la restricción del contenido esencial de un derecho fundamental
puede no significar, en todos los casos, una sustitución de la Constitución,
pero sin lugar a dudas implica una intromisión en la estructura básica de la
Constitución, que le está vedada al acto legislativo, que es un poder de
reforma ordinario, sin participación ciudadana.
32.- Podría objetarse a la anterior tesis
que la propia Carta parece admitir la revisión de los elementos más básicos de
la Constitución, por vía de acto legislativo, pues el artículo 377 permite las
reformas al título sobre derechos fundamentales y a los mecanismos de
participación, y en tal caso sólo prevé un eventual referendo facultativo
derogatorio.
33.- Sin lugar a dudas, el artículo 377
autoriza que el Congreso, por medio de acto legislativo, reforme artículos
constitucionales aparentemente ligados a la estructura básica de la
Constitución de 1991, pues esa disposición habla literalmente de “las
reformas constitucionales aprobadas por el Congreso” que se “refieran a
los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a
los procedimientos de participación popular, o al Congreso”. Es igualmente
claro que las disposiciones de la Constitución mencionadas por el artículo 377
superior definen algunos de los elementos de la estructura básica de nuestra
Constitución, pues establecen los mecanismos de participación, diseñan ciertas
instituciones esenciales (como el Congreso) y reconocen los derechos
fundamentales y sus mecanismos de protección. Sin embargo, una lectura más
atenta muestra que no por lo anterior, ese artículo 377 de la Carta contradice
la doctrina sobre la prohibición al poder de reforma de alterar la identidad
política de la Constitución, ni sobre la prohibición de que un acto legislativo
intervenga en la estructura básica de la Carta, puesto que dicha disposición no
autoriza una modificación sustantiva de los diseños básicos contenidos en esos
artículos constitucionales (Título II, capítulo I y normas sobre Congreso y
mecanismos de participación) sino que únicamente regula la posibilidad de
llevar a referendo una reforma que “se refiera” a cualquiera de esas
disposiciones. Ahora bien, aunque los artículos constitucionales sobre derechos
fundamentales y sus formas de protección, sobre mecanismos de participación y
sobre el Congreso, están indudablemente ligados a la estructura básica de la
Constitución, esto no significa que todas las regulaciones contenidas en esos
artículos hagan parte de esa estructura básica. Es pues posible, eventualmente,
que un acto legislativo se “refiera” a esos artículos constitucionales,
sin que esté invadiendo la estructura básica de la Constitución, por lo que se
trataría de un ejercicio legítimo del poder de reforma. En tales
circunstancias, el artículo 377 prevé la posibilidad de que esa reforma, a
pesar de haber respetado la estructura básica de la Carta, sea sometida a un
referendo derogatorio. Es pues evidente que el artículo 377 de la Carta
establece una garantía suplementaria a esas normas constitucionales, por la
importancia que tienen, pero no está autorizando una invasión de la estructura
básica de la Constitución por medio de un acto legislativo. Y por ende es
inaceptable inferir de esa garantía suplementaria a la preservación de ciertas
normas de la Constitución, que ese artículo 377 está autorizando una reforma de
la estructura básica de la Carta, por medio de acto legislativo, cuando el
análisis adelantado muestra claramente que dicha posibilidad vulnera los
límites competenciales del poder de reforma.
34.- Por consiguiente, un cargo contra un
acto legislativo por restringir el contenido esencial de un derecho fundamental
es viable, por cuanto el Congreso habría desbordado su competencia como poder
constituyente derivado. Sin embargo, en el presente caso, el cargo sigue siendo
insuficiente, puesto que el demandante en ningún momento justificó por qué la
introducción de mecanismos técnicos del sistema electoral –como el umbral o la
cifra repartidora- invadían el núcleo de los derechos de participación.
35- El análisis precedente me hace adherir a la
decisión con base en las consideraciones acogidas por la mayoría sumadas a las
que me he permitido presentar en esta aclaración, no sólo por su importancia
jurídica y política sino además porque permitían mostrar con mayor claridad la
ineptitud de la presente demanda.
Fecha ut supra,
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
Aclaración
de voto Sentencia C-572/04
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Establecimiento
de requisitos adicionales no previstos en la Constitución ni en la ley/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance sobre los aspectos
formales (Aclaración de voto)
Se establecen una serie de requisitos
adicionales para que la demanda de inconstitucionalidad pueda presentarse en
materia de Actos Legislativos y, de otra parte considero que cuando se demanda
por aspectos formales la Corte como guardiana de la integridad y supremacía de
la Constitución por mandato del artículo 241 de la Carta, debe entrar también
en el estudio material si se presenta violación de las disposiciones
constitucionales.
Referencia:
Expediente D –
4906
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo No 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente (E)
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Con el respeto acostumbrado
por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar el voto por las
siguientes razones:
Se establecen una serie de
requisitos adicionales, que no establecen la Constitución ni la ley para que la
demanda de inconstitucionalidad pueda presentarse en materia de Actos
Legislativos y, de otra parte considero que cuando se demanda por aspectos formales
la Corte como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución por
mandato del artículo 241 de la Carta, debe entrar también en el estudio
material si se presenta violación de las disposiciones constitucionales, que
establecen principios o valores constitucionales.
Como se propone una inhibición no
resulta necesario entrar en el estudio adicional de éstas materias.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Ver folio 10 del expediente
[2]
Cfr. Auto del 29 de julio de 1997.
[3]
Cfr. Sentencia C-131 de 1993.
[4]
Ver, entre otras, las. sentencias C-047 de 2001, C-409 de
2001, C-551 de 2001 y C-1256 de 2001.
[5] Ver, entre otras, las sentencias C-543 de 1998, C-487 de 2002 y
C-614 de 2002
[6] Ver sentencia C-551 de 2003, Fundamentos 12 y ss.
[7] Ver folios 9 y 10 del expediente.
[8] Ver, entre otras, las sentencias C-1256 de 2001, C-1052 de
2001 y C-447 de 1997.
[9] Sentencia C-614 de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento
3º.
[10] Ver folio 10 del expediente.
[11] Ver la sentencia C-614 de 2002
[12] Sobre casos de demandas admitidas, porque en apariencia se
ajustaban a los requerimientos legales, pero que resultan ineptas y obligan a
un pronunciamiento inhibitorio, ver, entre otras, las sentencias C-380 de 2000
y C-1256 de 2001.
[13] Para una defensa del minimalismo como metodología de decisión
judicial, ver la tesis de Cass Susntein sobre los “argumentos  teóricamente
incompletos” en Cass Sunstein. (1996) Legal
Reasoning and Political Conflict. New York, Oxford University Press. Capítulo
2, pp 35 a 61.
[14] Ver las sentencias C-551 de 2003 y C-1200 de 2003.
[15] Ver igualmente las sentencias C-551 de 2003 y C-1200 de 2003
[16] Sentencia C-551 de 2003, Fundamento 40.
[17] Para una defensa de esa tesis, ver Vanossi, Reinaldo. Teoría Constitucional. Buenos Aires, Depalma,
1975, Tomo I. pp 207 y ss. Carl Friedrich. Teoría y realidad de la
organización constitucional democrática. México, Fondo de Cultura
Económica, 1946, pp 146 y ss. Y Elai Katz. “On Amending Constitutions: The
Legality and Legitimacy of Constitutional Entrenchment” en Columbia Journal
of Law and Social Problems, 1996, No 19, pp 251 y ss. Para ordenamientos
que también reconocen esa diversidad de mecanimsos, ver los casos de España y
Venezuela.
[18] Georges Burdeau. Traité de Science
Politique. Paris: LGDJ, 1969, Tomo IV, p 260.
[19] Informe Ponencia. Mecanismos de Participación Democrática. Gaceta
Constitucional. No 52, pp 9 y 10.
[20] Ver la sesión del 8 de mayo de 2001 de la Comisión Primera, en
donde uno de los delegatarios planteó que toda reforma a la carta de derechos
debía ser sometida a referendo, idea que fue respaldada por otro delegatario,
que recordó que muchas constituciones preveían distintos mecanismos de reforma,
según las materias. Ver Acta No 36 de esa sesión en Gaceta Constitucional.
No 133, p 7.
[21] Para las tesis de Ross, ver Alf Ross. “Sobre la autorreferencia y
un difícil problema de derecho constitucional” en El concepto de validez y
otros ensayos. México: Fontanamara, 1993, pp 49 y ss. Para presentaciones
por otros autores de sus tesis, ver Pedro de Vega. La reforma constitucional
y la problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos, 1999, pp 274 y
ss.
[22] Karl Lowenstein. Teoría de la Constitución. Barcelona,
Ariel, 1986, p 193.
[23] Sobre la noción de Ius Cogens, ver el artículo 53 de la
Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados, que define este
concepto así: "una norma acepta­da y reconoci­da por la comunidad
internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en
contra­rio y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho
internacional general que tenga el mismo carácter".