T-279-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-279/93
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
El derecho a
obtener "la pronta resolución" de las peticiones respetuosas
presentadas ante las autoridades "por motivos de interés general o
particular", es un aspecto que hace parte del núcleo esencial del derecho
fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad de exigir una
respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este derecho" y puede
"incluso llegar a afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si
solo se formulara en términos de poder presentar la respectiva petición.  Lo
que hace efectivo el derecho es que la petición elevada sea resuelta rápidamente.
PENSION DE VEJEZ-Reconocimiento/DERECHOS LITIGIOSOS
Lo perseguido
mediante el ejercicio de la acción de tutela es"el reconocimiento de la
pensión de vejez". Un pronunciamiento orientado a dar cabal  satisfacción
a las pretensiones del peticionario, rebasa el ámbito de la competencia del
Juez de tutela, a quien, en eventos similares al presente, no le corresponde
señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades
públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, pues
fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de
juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los derechos por cuyo
reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido los fallos emitidos
en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos
litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal.
ACCION DE
TUTELA/DERECHO DE PETICION/PRESTACIONES SOCIALES
Cuando la acción
de tutela verse sobre solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales,
no es procedente su ejercicio para decretar éstas, por existir otro medio de
defensa judicial, salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de
petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la petición
o decisión sobre los recursos gubernativos. Cosa distinta ocurre cuando la
administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que este se
haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual se hace viable el
precepto constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones legales
de jubilación con sus reajustes periódicos.
NOTA DE
RELATORIA: Las sentencias Nos. T-279 a T-289/93 corresponden a las acciones de
tutela interpuestas contra Cajanal y el ISS. Se publica únicamente la tesis de
la sentencia T-279/93, ya que los mencionados fallos se profirieron en el mismo
sentido.
REF:
Expediente No 12371
Peticionario:
Carlos Julio Barón
TEMA:
Derecho de petición,                                                                                       silencio
administrativo
Procedencia:
Tribunal Superior del                                                                                Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá.
MAGISTRADO
PONENTE:  DR. HERNANDO                                                                                 HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiseis (26) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la referencia fueron proferidas por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito
de Santafé de Bogotá, el día veintiseis (26) de febrero de mil novecientos
noventa y tres (1993) y por el Tribunal Superior de esta misma ciudad, Sala
Laboral, el día treinta y uno (31) de marzo del mismo  año.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El doce de febrero
de 1993, el señor CARLOS JULIO BARON, mediante apoderado impetró la acción de
tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, en contra de la
CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, con el fin de que se le ordene resolver la
solicitud de Pensión de Jubilación presentada y reconocer el derecho a la
misma.
A. HECHOS
Según el
peticionario, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1. En el año de 1991, el señor CARLOS JULIO
BARON presentó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL solicitud de
reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, luego de haber reunido los
requisitos de ley y presentado los anexos respectivos.  La petición fue
radicada bajo el número 4101.
2. Hasta la fecha, la entidad ha omitido
efectuar el pronunciamiento respectivo.
En sentir del
accionante, la actitud omisiva de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL vulnera
sus derechos contemplados en los artículos 23,29 y 53 de la Constitución
Nacional.
II. LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
A. PRIMERA
INSTANCIA
El Juzgado tercero
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de febrero
veintiseis (26) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió
"AMPARAR el derecho de tutela impetrado en la presente acción... por la
violación del Derecho Fundamental de Petición en particular el derecho de recibir
pronunciamiento oportuno a su petición..." y en consecuencia ordenó a la
CAJA DE PREVISION SOCIAL, adoptar la decisión correspondiente en un
"término que no exceda de 49 (sic) horas, de conformidad con lo dispuesto
en el numeral 5o del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991". Lo anterior
con base en las siguientes consideraciones:
1. El juzgado ofició a la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL a fín de que allegara el expediente relacionado con la
petición presentada por el señor CARLOS JULIO BARON. La entidad guardó silencio
y en tal virtud " se tendrán como ciertos los hechos aducidos en la
solicitud de tutela".
2. La CAJA no dio respuesta a la solicitud del
petente y con esta actitud se abstuvo de dar cumplimiento a lo preceptuado en
el artículo 23 de la Carta, lo que "evidencia una conducta diferente a los
principios de celeridad, economía y eficiencia que deben caracterizar el
funcionamiento de las entidades de derecho público..."
B. LA IMPUGNACION
El apoderado de la
CAJA DE PREVISION SOCIAL impugnó el fallo de primera instancia con base en los
siguientes argumentos:
1. Las entidades de Previsión Social están
obligadas a resolver las solicitudes de reconocimiento de prestaciones, en el
orden de su presentación, "sin prelación alguna". Proceder en forma
contraria implica violar el principio de imparcialidad y el derecho de
igualdad.
2. El legislador ha previsto la figura del
Silencio Administrativo como opción rápida para acceder a la jurisdicción
Contencioso Administrativa,
3. La legislación aplicable a los servidores
públicos prevé "diversas formas para propender a su protección". Así
por ejemplo el artículo 76 del decreto 1848 de 1969 y el artículo 1o de la ley
33 de 1985 "no permiten que el Epleado Oficial sea retirado de su cargo,
hasta tanto la entidad de Previsión Social le haya reconocido la
pensión..."
4. El derecho de petición reclamado "es
distinto del que se hace en interés general o particular, puesto que lo pedido
a la entidad que represente, es el reconocimiento de una prestación
económica, sujeta a una actividad probatoria que corresponde por igual
tanto a  Cajanal, como al peticionario".
5. El silencio de la administración equivale
a un pronunciamiento negativo.
C. SEGUNDA
INSTANCIA
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, mediante sentencia de
marzo treinta y uno (31) de 1993 resolvió " REVOCAR la decisión impugnada
y denegar la acción de tutela...", conforme a las siguientes
consideraciones:
1. La acción de tutela tiene un evidente
carácter subsidiario y "eventualmente accesorio... por cuanto no puede
constituirse como una medida sustitutiva de los demás medios judiciales de los
que puede disponerse en un caso dado".
2. "La
acción de tutela, en el caso sub lite busca que sea reconocida la pensión de
jubilación al accionante", quien no solicitó la protección de su derecho
de petición "y en esa circunstancia no le era posible al a quo cambiar el
petitum del libelo"
3. Lo reclamado es un derecho litigioso para
cuya efectividad se cuenta con otros medios de defensa judicial.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. LA COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de las sentencias
que resolvieron acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede a la
revisión en virtud de la selección practicada por la sala correspondiente y del
reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B. LA MATERIA
El caso sub-exámine
permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios pronunciamientos
proferidos por diversas Salas de esta Corporación, y que habrán de reiterarse
ahora a propósito de la solicitud que el actor presentó ante la Caja Nacional
de Previsión Social, en la cual invocó, entre otros, el derecho de petición
(artículo 23 de la C.N.), reconocido como fundamental por la jurisprudencia de
esta Corte; así en la sentencia No 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del H.
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
"Se trata de
uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para
el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituidas (art. 2o Constitución Política)".
El texto
constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la Carta de
1886 contempla el derecho a obtener "la pronta resolución" de
las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por motivos
de interés general o particular", aspecto que hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad
de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este
derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho
fundamental sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la
respectiva petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición
elevada sea resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición, si
la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de
proferir pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde
este derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de
la participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de
los demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P.
Dr. Ciro Angarita Barón)
Además de lo
anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido
oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta
resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su
pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una
obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos.
c) Unicamente la
ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las
peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se
habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a
resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.
Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada
caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado
no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Ahora bien, acerca
de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la
antecitada sentencia No. 12 de 1992:
"Pero no se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la
tutela para reclamar la protección de este.
"Cuestión
muy diferente es la relativa a la validez del acto administrativo en que
consiste la respuesta, frente al cual el peticionario dispone los recursos por
vía gubernativa, en guarda de sus intereses.  En esta hipótesis no cabe la
acción de tutela, dada la existencia de otros medios de defensa judicial, a
menos que se intente como medida transitoria para evitar un perjuicio
irremediable".
Sin embargo, frente
al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar que reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura
conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la
efectividad del derecho de petición.  La ya referida sentencia No T-426 de
1992, sobre el particular deja en claro que,  "la posibilidad de las
autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la
configuración del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42 código
contencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición".  Y
en sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado
Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se
transcriben:
"...Es de
notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una
resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión
sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que
el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un
mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea
posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la
promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple
con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a
una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia
meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".
Por esta razón se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en ejercicio del
Derecho Fundamental de Petición, la CAJA NACIONAL DE PREVISION deberá resolver
la reclamación elevada en el presente asunto dentro del témino de cuarenta y
ocho (48) horas, contados  a  partir  de  la  notificación  de esta sentencia,
si para la fecha de ésta última no ha sido resuelta la solicitud, amparando el
Derecho de Petición.
Ahora bien, el
objeto de la acción instaurada, en este proceso no es exclusivamente  la
proteción del Derecho fundamental de petición. En efecto, según el texto de la
demanda el actor solicita que le sea "resuelta y reconocida la Pensión de
Jubilación".
Del examen del
escrito de la demanda se desprende en forma indubitable que lo perseguido
mediante el ejercicio de la acción de tutela es "el reconocimiento de
lapensión mensual Vitalicia de Jubilación". Un pronunciamiento
orientado a dar cabal  satisfacción a las pretensiones del peticionario,
formuladas de la manera transcrita, rebasa el ámbito de la competencia del Juez
de tutela, a quien, en eventos similares al presente, no le corresponde señalar
el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades  públicas en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, pues fuera de carecer
de competencia para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables
a la finalidad de resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y
efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en indicar que los fallos emitidos en materia de acción de
tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún
cuando de estos se predica su carácter legal. Así en sentencia No T-08 de 1992
se precisó que "se dirige pues la acción de tutela no a la discusión
jurídica sino al hecho (acción u omisión) concreto, irrefragable de
desconocimiento del derecho fundamental... el punto lo sabe el Juez, es  bien
nítido. De  manera  que  el  Juez  de  la  tutela  no  puede reemplazar al Juez
competente para fallar en lo que le autoriza la ley, sino que su accionar es un
medio de protección de derechos propios de la persona humana en su
primacía".
La acción de tutela
encaminada a la concreción de propósitos semejantes a los planteados en el caso
sub lite, no está llamada a prosperar porque, se repite, es a la autoridad
encargada a quien corresponde determinar, conforme a sus facultades, si
reconoce o no las prestaciones demandadas y de acuerdo con ello si procede o no
al pago de las mismas; cualquier motivo de inconformidad con lo decidido por la
autoridad respectiva debe ventilarse, según las prescripciones legales, ante
ella o ante los Jueces de la República una vez reunidos los presupuestos
necesarios; la existencia, en la última hipótesis reseñada, de otros medios de
defensa judicial torna improcedente el ejercicio de la acción de tutela al
tenor de lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 86 de la Carta,
criterio que la Corte Constitucional ha acogido en numerosas ocasiones,
atribuyéndole a la acción de tutela un señalado carácter subsidiario o residual
ya que:
"no ha sido
consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos
de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los
diversos ámbitos de competencia de los Jueces, ni para crear instancias adicionales
a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar
pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y
específico que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro
diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para
asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le
reconoce" (sentencia No 1 de 1992 M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Asimismo en
sentencia No T-201 de 1993, con ponencia del suscrito Magistrado Ponente se
dijo:
"Según el
artículo 86 de la Carta, la acción de tutela no procede  cuando el afectado
disponga de otro medio para la
defensa judicial
de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
El sentido de la
norma es el de subrayar el  carácter supletorio del mecanismo, preservando asi
su integridad al ordenamiento jurídico como un todo armónico estructurado sobre
la base de brindar a todas las personas medios eficaces de acceso a la
administración de justicia para la defensa de los derechos que les
corresponden.
Su efectiva
aplicación entonces, sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que
el ordenamiento jurídico ofrece para la realización de los derechos no exista
alguno que resulte idóneo para proteger inmediata y objetivamente al que
aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o
negativa de una autoridad pública o de un particular".
De modo que la
causal de improcedencia surge cuando existen otros recursos o medios de defensa
judiciales para reclamar el derecho que se pretende, salvo que la acción "se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable",
hipótesis que tampoco se configura en el caso sub exámine o tal perjuicio no ha
sido acreditado en debida forma.
En atención a las
consideraciones anteriores, se abstiene la Sala de pronunciarse acerca del
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas demandadas por no ser  de
competencia del Juez de tutela la definición de los Derechos litigiosos; se
confirmarán en este sentido las providencias revisadas cuyos pronunciamientos
guardan relación con lo expresado por la Corte respecto de este punto.
Finalmente, resulta
oportuno reiterar lo que ha expresado la Corporación acerca de la procedencia
de la acción de tutela, planteamientos que esta Sala prohija.
"El artículo
86 de la Constitución Politica contempla tres (3) hipótesis sobre la
procedencia de la acción de tutela: la primera, según la cual toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los Jueces la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, de suerte que sólo será
procedente esta acción para solicitar el amparo de derechos  de  esa
naturaleza. (inciso 1o);  la segunda,  que dispone que esta acción sólo
'procederá', es decir sólo tendrá lugar la anterior hipótesis, cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, lo que le otorga al
proceso el señalado carácter subsidiario, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3o) y, la tercera,
que defiere a la ley el establecimiento de los casos en los que la acción de
tutela ' procede contra particulares encargados de la prestación del servicio
público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o
respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o
indefensión (inciso 5o)".(sentencia T-468 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz).
De todo lo anterior
se desprende que cuando la acción de tutela verse sobre solicitudes de
reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente su ejercicio para
decretar éstas, por existir otro medio de defensa judicial, (art. 86 C. N., decreto
2591 de 1991). salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de petición,
ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la petición o
decisión sobre los recursos gubernativos.
Cosa distinta ocurre
cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que
este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual la Corporación
ha hecho los pronunciamientos de rigor, tendientes a hacer viable el precepto
constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones legales de
jubilación con sus reajustes periódicos.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.  CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, Sala Laboral, el día treinta y uno (31) de marzo de mil
novecientos noventa y tres (1993), en cuanto declaró improcedente la acción de
tutela con respecto a las pretensiones del demandante a que se ha hecho
referencia en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.  MODIFICAR
la sentencia mencionada y conceder la tutela por violación del Derecho
fundamental de petición, en este sentido se confirma la sentencia del Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, de febrero veintiseis de mil
novecientos noventa y tres (1993); en consecuencia se ordena a la CAJA NACIONAL
DE PREVISION SOCIAL resolver la petición elevada por CARLOS JULIO BARON, dentro
del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la
notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta última no ha sido
resuelta la solicitud.
Tercero.  LIBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General