C-104-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-104/94
LEY-Unidad
de materia/ADMINISTRACION ADUANERA-Asuntos Tributarios
Para
la Corte esta unidad existe, por cuanto la Ley 6a. de 1992 está destinada a
regular la "materia tributaria", lo cual comprende no sólo lo obvio,
como es la fijación de impuestos, sino también todos aquellos aspectos
instrumentales que se dirigen a garantizar la eficacia de los tributos. Esto
significa que tal ley podía regular también, sin romper la unidad de materia,
todos aquellos aspectos orgánicos -instituciones-, funcionales y
procedimentales de la función administrativa relacionados con la recaudación de
los tributos. Es por ello que una readecuación administrativa enderezada a
asegurar el incremento de la eficiencia en el recaudo y administración de un
tributo determinado -aduana-, tiende en últimas a minimizar los costos de la
administración y a maximizar sus resultados, lográndose así una mejor gestión
del tributo objeto de la ley.
NORMA
DEROGADA
La
Corte es competente para conocer, aun de disposiciones que han perdido
vigencia, como quiera que la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, que ordena el artículo 241 superior, conlleva a disponer de fondo
sobre normas cuyos efectos jurídicos eventualmente pueden dilatarse en el
tiempo.
EMPLEADOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION/REINTEGRO DE LA INDEMNIZACION
RECIBIDA/PRINCIPIO DE LA BUENA FE
Puede
haber ocurrido que empleados de libre nombramiento y remoción hubieren recibido
como consecuencia de la aplicación del inciso 3º del Artículo 106 de la Ley 6ª
de 1992, una  indemnización, que se considera inconstitucional en esta
sentencia, pero en razón de que dicha norma es anterior al fallo del decreto
1660 de 1991 , dichos empleados no estan obligados a reintegrar lo que hubieren
recibido porque los protege el principio constitucional de la buena fé.
EMPLEADOS
DE CARRERA ADMINISTRATIVA/EMPLEADOS DE ADMINISTRACION DE ADUANAS-Indemnización
por normas del Código Sustantivo del Trabajo
Aunque
es legítimo que los trabajadores cedan sus derechos ante el interés general,
porque los derechos económicos y sociales son relativos, también es cierto que
ellos no tienen por qué soportar el daño producido por la pérdida  de la
vocación de su permanencia en sus cargos, y si perdieron su estabilidad y los
derechos subjetivos protegidos constitucionalmente, debe procurarse una
reparación eficaz  ajustada a los parámetros del artículo 64 del Código
Sustantivo del Trabajo, pero, al igual que en la citada sentencia del 27 de
enero de 1994, "advierte la Corte que la definición de las situaciones
individuales de aquellas personas que se consideren afectadas en sus derechos
laborales por las normas acusadas, es competencia de la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo." Dentro de este contexto hay que entender la
parte de la norma del art. 106 y por eso debe ser declarada la
constitucionalidad de la indemnización para los empleados de carrera, no así la
de los empleados de libre nombramiento y remoción que será inconstitucional.
REF:
Demanda No. D-387 (acumulada los  Expedientes D-406 y D-413)
Normas
acusadas: Artículos 106 a 109 de la Ley 6a. de 1992.
Actores:
Felix Hoyos Lemus, Jorge Dangond Flores y Jaime Fierro Trujillo.
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa
Fe de Bogotá, diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Felix Hoyos Lemus, Jorge Dangond Flores y Jaime Fierro Trujillo
presentaron separadamente demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
106 a 109 de la Ley 6a. de 1992, las cuales fueron signadas con los números
D-387, D-406, D-413, respectivamente.
La
Sala Plena de la Corporación, en sesión llevada a cabo el día 5 de agosto del
año en curso, resolvió acumular a la demanda D-387, los Expedientes D-406 y
D-413.
1.
De las normas objeto de revisión.
Los
artículos 106 a 109 de la Ley 6a. de 1992 preceptúan lo siguiente :
ARTICULO 106. La Dirección de Aduanas Nacionales.
Transfórmase la actual Dirección General de Aduanas, dependencia del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, en Unidad Administrativa Especial adscrita a
dicho Ministerio, bajo la denominación de Dirección de Aduanas Nacionales, la
cual será una entidad de carácter técnico, con las mismas funciones, estructura
y demás competencias administrativas y operativas que la Ley le asignaba a la
anterior dependencia, así como las del Fondo Rotatorio de Aduanas.
La
Unidad Administrativa Especial-Dirección de Aduanas Nacionales tendrá las
mismas competencias que en materia de administración, nominación y manejo de
personal tiene la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos
Nacionales. De la misma manera se aplicará a sus funcionarios el régimen
disciplinario establecido por la Ley para la Dirección de Impuestos Nacionales.
El
retiro de los funcionarios de la Dirección de Aduanas Nacionales se regirá por
las normas establecidas para la Dirección de Impuestos Nacionales, y en los
casos de indemnización, en el evento de no existir norma especial para el
sector público, los funcionarios de estas Unidades Administrativas Especiales
se regirán por la indemnización consagrada en el Código Sustantivo del Trabajo
respecto de la terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa.
Los
funcionarios aduaneros, tendrán derecho a horas extras, independientemente del
nivel salarial que tengan, cuando las mismas correspondan a la prestación de
servicios extraordinarios, siempre y cuando hayan sido autorizadas previamente
por el funcionario competente.
El
sistema de contratación administrativa, así como la representación legal de la
Dirección de Aduanas Nacionales, se regirá por regla general por similares
normas a las previstas en los artículos 98 a 109 del Decreto 1643 de 1991.
Créase para el efecto, dentro de la Dirección de Aduanas Nacionales, un Comité
de Contratación y Presupuesto con iguales miembros y funciones a los que tiene
dicho Comité en la Dirección de Impuestos Nacionales, en lo que respecta a la
contratación administrativa. Dicho Comité determinará adicionalmente el auditor
externo que ejerza la vigilancia sobre las operaciones de mercadeo de los
bienes abandonados o decomisados.
Adiciónense
las funciones del Director de Aduanas Nacionales, previstas en el artículo 4º
del Decreto 1644 de 1991, con las facultades de que trata este artículo.
Se
exceptúa de los previsto en el inciso 5º de este artículo, la contratación y
adquisición de bienes y servicios necesarios para llevar a cabo las acciones
especiales de represión al contrabando; así como el manejo, almacenamiento,
enajenación, destrucción y demás operaciones relacionadas con mercancías o
bienes abandonados o aprehendidos por violación a la legislación aduanera, en
cuyo caso el Director de Aduanas actuará y contratará sin limitación de cuantía
y con las facultades y régimen del sector privado, debiendo presentar
periódicamente informes de dichas actuaciones ante el Comité de Contratación y
Presupuesto.
ARTICULO
107. Eliminación del Fondo Rotatorio de Aduanas.  Elimínase el Fondo
Rotatorio de Aduanas; los bienes y patrimonio del mismo, pasarán a ser bienes
de la Dirección de Aduanas Nacionales.
La
Dirección de Aduanas Nacionales asumirá todos los derechos y obligaciones del
Fondo Rotatorio de Aduanas, así como el producto de la venta de los bienes y de
los servicios que se presten, de acuerdo con las asignaciones presupuestales
correspondientes.
La
Dirección de Aduanas Nacionales, deberá consignar a favor de la Tesorería
General de la República el valor neto de las operaciones de venta y enajenación
de bienes y servicios, previa deducción de los gastos causados en la
realización de dichas operaciones, incluyendo el pago de participaciones a
denunciantes, bodegajes, transportes, devoluciones, destrucción de mercancías
para la venta, honorarios, servicios y demás gastos de administración. El valor
neto así obtenido será el que se registre como ingreso a favor de la Nación
para efectos presupuestales.
Las
anteriores operaciones se podrán adelantar directamente o a través de fiducia o
administración delegada. Sobre estas operaciones deberá existir un auditaje
externo, cuyos resultados deben ser informados al Comité de Contratación y
Presupuesto.
sin
perjuicio de lo previsto en el Decreto 2687 de 1991, el Gobierno Nacional podrá
establecer porcentajes de participación hasta del 30% en el producto neto de la
venta de los bienes o del estimativo de dicho valor cuando los bienes sean
destinados a la Aduana, donados o destruidos, cuando los mismos hubieren sido
aprehendidos por el Ejercito Nacional, la Fuerza Aérea, la Armada Nacional, la
policía Nacional y el
Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS. Dichas participaciones serán destinadas a
gastos de bienestar, fondos de retiro, de previsión social y médico
asistenciales de la entidad que colaboró o realizó la aprehensión, conforme a
la distribución que realice la Dirección General de Presupuesto. El porcentaje
que le corresponda a la Dirección de Aduanas Nacionales será destinado al fondo
de gestión.
PARÁGRAFO.
Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, todas las
personas o entidades que tengan cualquier tipo de prestación, derecho, reclamo,
acción o participación frente al Fondo Rotatorio de Aduanas, derivados de
acciones de aprehensión, decomiso, almacenamiento, enajenación de mercancías,
así como de las demás acciones derivadas del ejercicio de las funciones de su
competencia, deberán presentar personalmente ante el jefe de la Oficina
Regional de Aduana respectiva, memorial escrito en el que conste el valor de la
pretensión, derecho, reclamo, acción o participación así como la cuantía de las
indemnizaciones y demás valores a que tengan derecho, indicando los fundamentos
de hecho y de derecho de las mismas.
Durante
el lapso señalado en el inciso anterior, se entienden suspendidos los procesos
y acciones de cualquier naturaleza que se hayan instaurado contra el Fondo
Rotatorio de Aduanas, y no se podrán instaurar nuevos procesos.
Las
pretensiones, derechos, reclamos, acciones o participaciones que no se
presentaren en la forma prevista en este artículo, se entenderán caducados,
desistidos o prescritos, según el caso, y sobre los mismos no se podrá
proseguir o iniciar proceso alguno.
ARTICULO 108. Investigación aduanera. Sin
perjuicio de las facultades vigentes, la Dirección de Aduanas Nacionales,
tendrá adicionalmente las facultades de investigación, control y fiscalización
que tiene la Dirección de Impuestos Nacionales, excluyendo las facultades de
determinación de tributos, aplicación de sanciones y presunciones que tiene tal
entidad.
Las
Direcciones de Impuestos Nacionales y Aduanas Nacionales podrán adelantar
conjuntamente investigaciones. Las pruebas y conclusiones que se obtuvieren en
una de dichas entidades, tendrá el mismo valor probatorio en la otra entidad
para la determinación, sanción y cobro de los gravámenes a su cargo. Para tal
efecto, se podrá realizar el intercambio de información que fuere necesaria,
pero en todo caso, cuando ella tuviere el carácter de reservada, continuará
manteniendo dicha condición en la otra entidad.
La
Dirección de Aduanas Nacionales tendrá competencia para el cobro directo de los
impuestos, tarifas, gravámenes y derechos administrados por dicha entidad,
incluidas sanciones, multas, intereses y demás créditos. Para tal efecto, los
funcionarios competentes seguirán el proceso de cobro consagrado en el Estatuto
Tributario. De igual manera, para el cobro judicial de los mismos se podrán
contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.
Los
intereses de mora por cualquier concepto se liquidarán conforme a lo
establecido en los artículos 634 y 635 del Estatuto Tributario. Para el pago de
los valores adeudados se tendrá en cuenta el reajuste previsto en el artículo
867-1 del mismo Estatuto.
ARTICULO 109. Incorporación de funcionarios. Expedida
la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas
Nacionales, el Ministro de Hacienda y Crédito Público realizará la
incorporación de funcionarios en la misma.
Para
efectos de la incorporación no se tendrán en cuenta los requisitos para
ingreso, escalafonamiento y el sistema de concursos de que trata el Decreto
1648 de 1991. A los funcionarios de la Dirección General de Aduanas, sólo se
les exigirá para su posesión, la firma de la respectiva acta; los nuevos
funcionarios deberán acreditar los requisitos mínimos exigidos para el
desempeño del cargo.
Los
funcionarios de la Dirección General de Aduanas que no sean incorporados en la
nueva entidad, tendrán derecho al reconocimiento de que trata el Decreto 1660 de
1991.
2.
De los argumentos de la demanda.
Los
actores consideran infringidos por las disposiciones acusadas los artículos 2º,
13, 34, 58, 83, 125, 158, 169 y 243 de la Carta.
Los
siguientes son los fundamentos esgrimidos por los demandantes para demostrar en
cada caso la violación de dichos artículos:
a)
Argumentos del Sr. Felix Hoyos Lemus, actor en el Expediente D-387, en el cual
se demandan los artículos 106 y 109 de la Ley 6a. de 1992:
El
ciudadano Hoyos Lemus sostuvo que "teleológicamente no se justificaba el
tratamiento, dentro de la Ley 6/92, del régimen laboral de los empleados de un
sector
distinto
como era la Dirección General de Aduanas. Más remoto es aún el tratamiento de
la contratación administrativa, por ser menos afín con la materia tributaria.
Los arts. 106 y 109 de la Ley 6/92 deben ser declarados inconstitucionales por
violación del art. 158 de la C.N.".
Así
mismo, el actor señaló que las normas demandadas violaban el artículo 243 de la
Carta, debido a que reproducen actos declarados inexequibles en la sentencia de
la Corte Constitucional que estudió el Decreto 1660 de 1991, y del artículo 83
ibídem, porque, según el ciudadano Hoyos Lemus, la expedición de las
mencionadas normas se realizó de mala fe, dado "que las entidades públicas
concernidas han hecho aplicación de tal fórmula contenida en la Ley 6/92, art.
106, inciso 3º, a sabiendas de su inconstitucionalidad".
El
accionante estimó que las normas por él acusadas violan el artículo 13 de la
Constitución porque no distinguió entre lo funcionarios de libre nombramiento y
remoción y los de carrera aduanera. De la misma forma, el Sr. Felix Hoyos
entendió que las disposiciones antecitadas conculcan los artículos 53 y 125 del
Estatuto Superior debido a que los trabajadores inscritos en la carrera
administrativa son separados de sus cargos por causas que no son objetivas
derivadas de la evaluación acerca del rendimiento o de la disciplina del
empleado.
Por
otro lado, el actor encontró que violan "el art. 58 de la C.N. que establece
el principio de los derechos adquiridos, por cuanto el D.E. 1648/91 que
desarrolló las facultades de la Ley 49/90, art. 35 propició el ingreso de la
mayoría de los empleados de este sector a la carrera aduanera que, como toda
carrera tiene como pilar la garantía de la estabilidad laboral no sólo como
garantía en favor del empleado sino también de la propia administración".
Por
último, el demandante manifestó que las normas acusadas dieron una facultad
discrecional y omnímoda al Ministro de Hacienda y Crédito Público, ya que
decidía "quien seguía y quien salía al realizar la incorporación de la
nueva planta".
Es
de mérito anotar que el actor presentó ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional, el 2 de noviembre de 1993,  un escrito en el cual, luego de
conocer el concepto de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
nuevamente pone de presente la inconstitucionalidad de la norma, reiterando los
argumentos expuestos con anterioridad y expresando que en su aspecto laboral,
la "aduana no se modernizó en ejercicio de las facultades del art. 20
transitorio de la Constitución" .
b)
Argumentos del Sr. Jorge Dangond Florez, demandante en el Expediente D-406, en
el cual se demanda el artículo 107 de la Ley 6a. de 1992:
El
accionante entendió que "la Ley 6a. de 1992 'por la cual se expiden
normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir  títulos de
deuda pública, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y
se dictan otras disposiciones', no mencionó en su título modificaciones
en la administración aduanera, como objeto coherente, unificado de su
contenido y, sin embargo, dispuso en el artículo 107 la eliminación del Fondo
Rotatorio de Aduanas y en el parágrafo censurado consignó diversos
ordenamientos absolutamente ajenos a la sustancia tratada. Es ostensible, pues,
la violación del principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 de la Constitución Política".
c)
Argumentos del Sr. Jaime Fierro Trujillo, actor en el Expediente D-413, en el
cual se demandan los artículos 106 a 109 de la Ley 6a. de 1992:
El
demandante manifestó que "el capítulo VI del título II de la Ley 6a. de
1992 es inconstitucional porque su contenido material no se ajusta  al mandato
del art. 158 de la Carta, que ordena que 'todo proyecto de Ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella ...', pues, como se ve en el texto literal que se
acompaña mediante el Diario Oficial No. 40.490 del martes 30 de junio de 1992,
aquel se refiere a materias muy diferentes de las que señala la intitulación.
De igual manera el capítulo demandado es inexequible porque viola la orden del
artículo 169 de la Constitución sobre que 'el título de las Leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido ...', ya que la mencionada
intitulación de la Ley 6a. de 1992, no corresponde ni lejanamente al contenido
de aquel, que se refiere a materias diferentes".
De
la misma forma, el actor sostuvo que "el capítulo demandado también viola
el art. 34 de la C.N., porque a los acreedores del Fondo Rotatorio de Aduanas
les impuso la pena de confiscación de su derecho si en el plazo que se fijó en
el art. 107 de la citada Ley 6a. de 1992, no se pasaba la solicitud de pago de
la acreencia, todo lo cual desconoce el derecho de propiedad adquirido con
justo título que es abrogado, así, mediante este capítulo que pasó
desapercibido para la misma jurisdicción contencioso-administrativa que debió
entresacarlo como 'mico' de la Ley de impuestos aquí citada. De ahí que, aún
haciendo de lado la condición de materia ajena a la intitulación, este capítulo
vulnera el derecho a la propiedad privada que protege el art. 58 de la misma
Carta Política, que no puede ser desconocido ni vulnerado por Leyes posteriores
a su adquisición con arreglo
a
la Ley civil, puesto que hace perecer el derecho sin tener en cuenta las
condiciones anteriores en que fue adquirido y lo somete a condiciones que deben
atentar contra el mismo".
3.
De la intervención gubernamental.
3.1.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso de la
referencia para defender la constitucionalidad del parágrafo del artículo 107
de la Ley 6a. de 1992.
El
Ministerio de Hacienda expresó que "no puede analizarse independientemente
el parágrafo acusado puesto que guarda estrecha relación con la normatividad
contenida en la Ley de Reforma Tributaria ... por cuanto los tributos aduaneros
también fueron su inspiración. Al igual, forma parte del contexto del capítulo
VI del título II de esta Ley, que se compone de cuatro artículos conectados,
porque tratan de la transformación jurídica de la DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS
que de ser una Dirección propia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
pasa a ser una UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL, adscrita al mismo Ministerio,
con autonomía administrativa y presupuestal, capacidad de contratación administrativa
directa, nominación y manejo de personal, asumiendo, también las funciones y
competencias del FONDO ROTATORIO DE ADUANAS y otras que la nueva ley le asigne,
etc. en este orden de ideas, también el parágrafo del artículo 107 tiene
concordancia con el mismo artículo, en razón de tratar éste, la eliminación del
FONDO ROTATORIO DE ADUANAS, por lo cual el parágrafo trae una obligación para
los interesados en exigir a tal entidad obligaciones pendientes de ser
cumplidas por ella, con miras a proteger los derechos de estos particulares,
pudiendo ser cuantificados y posteriormente incluidos dentro de la Ley de
Presupuesto. Como se ve, la existencia del parágrafo demandado forma parte del
esquema traído por la Ley 6a. de 1992 y está de acuerdo con la filosofía que
inspiró al Legislador. Reina la unidad de materia frente a él, puesto que
existe coherencia con las normas que la desarrollan en materia de tributación
aduanera, de gravámenes y de administración de los mismos, temas de extracción
fiscal y de hacienda pública. Lo anterior implica que la norma demandada no
puede ser acusada de violar el artículo 158 de la Constitución Política y que
el argumento de falta de unidad de materia no debe prosperar puesto que existe
conexidad entre ella y el resto del articulado, desde el punto de vista que se
analice".
Por
lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se
declare la constitucionalidad del parágrafo del artículo 107 acusado.
3.1.
Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales intervino en el proceso de la
referencia para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
La
DIAN consideró al respecto del título de la Ley 6a. de 1992 que "al
referirse a normas de carácter tributario, el vocablo 'tributario' debe
entenderse en su acepción más amplia, es decir, como sistema fiscal que
comprende no sólo las normas sustantivas y adjetivas, sino adicionalmente a la
administración tributaria en general. En este sentido el objeto de la Ley es
bastante amplio y podía contemplar aspectos referentes a la administración
aduanera, que por ser recaudadora y administradora de los tributos aduaneros y
del IVA, hace parte de la administración tributaria que se entiende comprendida
dentro de la denominación 'materia tributaria' al que se encuentra restringido
el objeto de la ley ... adicionalmente, no podemos pasar por alto que el
legislador quiso reorganizar dentro de la reforma tributaria, una entidad
(aduanas) que como la Dirección de Impuestos Nacionales, recauda tributos. Y
siendo así, perfectamente lo legislado en el capítulo VI de la Ley 6a.., cabe
en el aparte '... y se dictan otras disposiciones' lo cual encuadra perfectamente
en el mandato del artículo 169 de nuestra Carta".
Por
otra parte, la DIAN expresó que "los funcionarios de la DIRECCIÓN GENERAL
DE ADUANAS no se encontraron nunca en carrera administrativa, salvo los que
habían ingresado por concurso hecho por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL
SERVICIO CIVIL, pues si bien el Decreto 1648 de 1991 estableció la carrera
aduanera, nunca fue desarrollado y por lo tanto no se hizo efectiva, ya que no
se realizó la incorporación de los funcionarios a la misma, de acuerdo con las
reglas generales de carrera".
La
DIAN afirmó que "tampoco ha existido violación al principio de los
derechos adquiridos, establecidos en el artículo 58 de la C.N., por las razones
ya expuestas. Pues no existe ningún derecho adquirido al empleo cuando se ha
extinguido por voluntad del legislador una entidad y se transforma en otra. Lo
que existe son meras expectativas. Expectativa de ser incorporado en la planta
de personal de la nueva entidad, la cual no sólo la tienen los funcionarios de
la anterior DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS sino cualquier colombiano que cumpla
con los requisitos para acceder al empleo. Por último, no existe violación al
artículo 243 de la Constitución Nacional por reproducción de un precepto
declarado inexequible, pues es ya conocido que el Decreto 1660 de 1991 no se
aplicó para el pago ordenado por el artículo 109, sino que se acudió al Código
Sustantivo del Trabajo (Ley 50 de 1990)".
Por
lo anterior, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicitó que se
declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
4.
De la intervención ciudadana.
La
ciudadana María Helena Caviedes Camargo intervino en el proceso de la
referencia para coadyuvar en la demanda presentada por el ciudadano Felix Hoyos
Lemus, en contra de los artículos 106 y 109 de la Ley 6a. de 1992.
La
ciudadana Caviedes Camargo afirmó que los artículos acusados establecen una
causal de exclusión de carrera administrativa que no consulta el comportamiento
laboral del empleado, por tanto, contravienen "de manera ostensible los
arts. 53 y 125 de la C.N., que distinguen claramente dos estatutos como son, el
de carrera por un lado, y el de libre nombramiento y remoción por otro lado.
Siendo así, resulta inconstitucional cualquier disposición que pretenda equipararlos,
en cuanto a la forma de retiro". Así, sostuvo la impugnadora, "rompe
el principio de igualdad todo sistema legal que asigne consecuencias iguales a
supuestos disímiles (art.13 de la C.N.) y que, por otro lado, los empleados
inscritos en carrera gozan de un status de estabilidad relativa, según el cual
sólo pueden ser desvinculados por causas directamente relacionadas con su
quehacer laboral".
Por
lo anterior, la ciudadana María Helena Caviedes Camargo solicitó que se declare
la inexequibilidad de los artículos 107 y 109 acusados.
5.
Del concepto del Procurador General de la Nación
La
Vista Fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor
declarar exequible las normas revisadas, con fundamento en las siguientes
tesis:
El
Procurador General de la Nación anotó que la "mutación institucional
operada por medio de la Ley 6a. de 1992, parte acusada, constituye una
aplicación de la facultad radicada en el legislador para modificar la
estructura de la administración nacional (C.P. art. 150-7)".
El
Ministerio Público, al respecto de la unidad temática legislativa, estimó que
"supuesta la existencia de un sistema tributario, integrado por
disposiciones sustantivas y adjetivas y también por los órganos encargados de
la administración del tributo, es claro que cuando la Ley 6a. de 1992 anuncia
en su encabezamiento que por medio de ella se expiden 'normas en materia
tributaria', está expresión debe ser tomada en ese sentido lato, tal como lo
enseña la pretranscrita doctrina constitucional. Ahora bien, al ser la Aduana
una entidad recaudadora de los impuestos a las exportaciones e importaciones el
demandado capítulo VI título II de la Ley 6a. de 1992 no rompe el principio de
la unidad de materia, pues con las modificaciones a la administración aduanera
allí dispuestas se persigue un incremento recaudatorio en razón de la mayor
eficiencia administrativa que se espera alcanzar con la creada Dirección de
Aduanas Nacionales".
Añade
la Vista Fiscal que "de contera, las disposiciones acusadas relacionadas
con las implicaciones de carácter laboral que se desprenden del cambio
estructural operado en la administración aduanera (artículos 106 y 109), el
sistema de contratación administrativa, así como las referentes a la precisión
de las obligaciones a cargo del extinto Fondo Rotatorio de Aduanas y la
investigación aduanera (artículos 107 y 108), al propender por el eficiencia en
la gestión administrativa de la Dirección de Aduanas Nacionales, armonizan con
la materia dominante de la Ley 6a. de 1992 y por lo tanto se ajustan al canon
158 superior".
El
Procurador, en relación con los aspectos laborales de la reforma a la
administración aduanera, explicó que "la expedición de la nueva planta de
personal le correspondió al Gobierno por medio del Decreto 1913 de noviembre 27
de 1992, en uso de las facultades consagradas en el artículo 189-14
constitucional, su implementación fue dejada por la norma bajo examen en manos
del Ministro de Hacienda, con sujeción a lo dispuesto por el Gobierno en el
mencionado Decreto. En consecuencia, no se ve como pueda pensarse en la entrega
de poderes omnímodos y discrecionales en el citado funcionario, cuando por el
contrario lo que se presenta es el cabal ejercicio de las competencias
atribuidas por la Constitución".
Dentro
del mismo tema antecitado, el Ministerio Público entendió que "el artículo
109 ... es una disposición encaminada a garantizar que el tránsito
institucional se adelantara en forma ágil de manera que no se viera afectada la
continuidad en la prestación del servicio. Así mismo, es claro que al tenor del
artículo 125 constitucional, el sistema de concurso público tiene un carácter
residual en la medida en que en la Constitución o en la ley no se determine el
sistema de nombramiento, lo cual acontece con el inciso segundo del artículo
109 impugnado en el cual el legislador quiso prescindir del concurso. También
se prescribió en la norma bajo examen que los funcionarios de la
Dirección
General de Aduanas que no fueran incorporados en la nueva entidad, tendrían
derecho a reconocimiento contemplado en el Decreto 1660 de 1991, el cual fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-479 de
1992 ... cree el Procurador , que con tal prescripción en verdad no se vulnera
texto alguno del Estatuto Superior en cuanto se entiende que la incorporación a
la planta de la Dirección de Aduanas Nacionales se hizo con respecto a los
derechos adquiridos de aquellos funcionarios inscritos en la carrera
administrativa -que no la aduanera, a la cual no accedieron los funcionarios de
la extinta entidad-, a quienes por mandato del artículo 48 del Decreto 2400 de
1968 debió nombrárseles sin solución de continuidad en otro empleo de carrera,
ya sea en el nuevo organismo o en cualquier otro destino de la administración
pública. Y por lo que respecta a los funcionarios no vinculados a ningún
régimen de carrera, sea esta la aduanera o simplemente la administrativa, la
supresión de sus empleos les significó el retiro del servicio (art. 28
ibídem)"
Luego
el Procurador General de la Nación se pronunció sobre el cargo de violación del
artículo 243 de la Carta, por parte del artículo 106 acusado, diciendo que, a
pesar de las causales de retiro (artículos 39 literal a) y 40 del Decreto 1647
de 1991) a las cuales remite el artículo precitado puedan ser retiradas del
ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional (Expediente D-353, a la
espera de fallo), esto significaría "simplemente que la causal allí contenida,
referente a desvinculación con indemnización, no puede ser tenida en cuenta
para retirar funcionarios de la Dirección de Aduanas Nacionales. Lo mismo cabe
predicar del resto de la norma acusada, pues si la desvinculación con
indemnización contemplada en el citado decreto es inconstitucional no será
posible aplicar la tabla que sobre el particular trae el Código Sustantivo del
Trabajo. Ciertamente, se trataría de un caso de inoperancia de la norma".
El
Procurador consideró de mérito anotar que "por medio del Decreto 2117 del
29 de diciembre de 1992 el Presidente de la República en ejercicio de las
atribuciones que le confirió el artículo 20 Transitorio de la Carta, fusionó la
Dirección de Aduanas Nacionales y la Dirección de Impuestos Nacionales en una
nueva entidad denominada Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales cuya planta de personal recogió las plantas de las
entidades fusionadas".
Así
las cosas, el Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declarar
exequible las disposiciones acusadas. Si con relación al parágrafo del artículo
107 de la citada Ley ya se hubiera proferido sentencia (Expedientes D-284 y
D-375 -acumulados-), el Procurador General de la Nación ruega estar a lo
resuelto en tal pronunciamiento.
Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto N° 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II-
FUNDAMENTO JURÍDICO
1- Competencia
Es
competente la Corte Constitucional para conocer del proceso de la referencia,
de conformidad con el artículo 241 numeral 4° de la Constitución.
2-
Análisis general de la norma respecto de la unidad temática
Los
tres actores de las demandas acumuladas coinciden en afirmar que las normas
acusadas no guardan unidad normativa con el cuerpo de la Ley 6a. de 1992,
violándose así el artículo 158 de la Constitución, que dice:
Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva
comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de
una reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las
modificaciones aprobadas (negrillas fuera de texto)
Los
antecedentes de esta disposición apuntan a establecer la clara intención de los
constituyentes de evitar lo que la doctrina popular en Colombia ha denominado
un "mico"1 , esto es, la inclusión en una ley de
disposiciones que nada tienen que ver con la temática regulada.
El
Procurador, por el contrario, estima que la reestructuración administrativa de
la Dirección de Aduanas Nacionales se traduce en una mayor eficacia en la
administración de impuestos, que al fin de cuentas es el tema de la Ley 6a. de
1992, por lo cual hubo, según el Ministerio Público, unidad de materia en la le
expedición de esta norma.
La
Corte coincide con el Ministerio Público y se aparta del concepto de los tres
demandantes, con fundamento en los siguientes argumentos.
El
título de la Ley 6a. de 1992 es el siguiente:
por
la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste
de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones
(subrayado de la Corte).
Y
los artículos 106 a 109 de la Ley que nos ocupa se encuentran en el Capítulo VI
de la Ley, denominado MODIFICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN ADUANERA.
El
interrogante a ser resuelto es entonces si las modificaciones en la
administración aduanera poseen unidad de materia con la Ley 6a. de 1992, por la
cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir
títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector
público nacional y se dictan otras disposiciones. Para la Corte esta unidad
existe, por cuanto la Ley 6a. de 1992 está destinada a regular la "materia
tributaria", lo cual comprende no sólo lo obvio, como es la fijación de
impuestos, sino también todos aquellos aspectos instrumentales que se dirigen a
garantizar la eficacia de los tributos. Esto significa que tal ley podía
regular también, sin romper la unidad de materia, todos aquellos aspectos
orgánicos -instituciones-, funcionales y procedimentales de la función
administrativa relacionados con la recaudación de los tributos. Es por ello que
una readecuación administrativa enderezada a asegurar el incremento de la
eficiencia en el recaudo y administración de un tributo determinado -aduana-,
tiende en últimas a minimizar los costos de la administración y a maximizar sus
resultados, lográndose así una mejor gestión del tributo objeto de la ley. Ya
con anterioridad esta Corporación había sostenido la misma tesis cuando señaló
que la regulación de la administración aduanera guarda unidad de materia con
los asuntos tributarios. En aquella ocasión dijo la Corte que "es obvio
que la administración aduanera tiene incidencia directa, en lo que hace
relación con la hacienda pública, dado que se ocupa de la aplicación,
liquidación y recaudo de los impuestos. derechos, tasas, contribuciones, multas
y los demás gravámenes establecidos en las disposiciones legales relativos al
comercio exterior.2 "
Así
las cosas, la norma estudiada es conforme con el artículo 158 de la
Constitución, de suerte que por este aspecto de forma será declarada exequible.
3-
Decisiones precedentes y cosa juzgada material.
Dos
apartes de las normas demandadas ya habían sido examinadas por la Corte en
decisiones precedentes. Así, el parágrafo del artículo 107 fue objeto de
pronunciamiento por parte de la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia
No. C-544 del 25 de noviembre de 1993,  en la cual la Corte declaró inexequible
la disposición en comento.
Igualmente,
el inciso final del artículo 109 establece que "los funcionarios de la
Dirección General de Aduanas que no sean incorporados en la nueva entidad,
tendrán derecho al reconocimiento de que trata el Decreto 1610 de 1991".
La Corte recuerda que en la sentencia C-479 de 1992 de esta  Corporación3
se declaró inexequible el Decreto 1660 de 1991. Luego, como este inciso se
remite a una norma que no sólo no hace parte ya del mundo jurídico, sino que
incluso fue retirado de éste por violar la Constitución, esta Corporación
deberá estarse a lo resuelto en la sentencia precitada..
Sin
embargo, la Corte precisa que no hubo mala fe en el Congreso al expedir la
norma, como quiera que la fecha de promulgación de la Ley 6a. de 1992 (junio
30) es anterior a la fecha de la sentencia que declaró inexequible el Decreto
1660 de 1992 (13 de agosto).
Así,
en este proceso nos encontramos en presencia de una demanda contra normas que
ya han sido estudiadas por la Corte Constitucional, presentándose la figura de
la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243 de la
Carta, de suerte que con respecto ellas se estará a lo resuelto en las
sentencias precitadas.
4-
La derogatoria de las normas acusadas, la competencia de la Corte para
pronunciarse sobre normas derogadas y las declaratorias de inhibición.
El
Decreto con fuerza de ley N° 2117 del 29 de diciembre de 1992, expedido por el
Presidente de la República con base en las facultades legislativas que le
confiriera el artículo 20 transitorio de la Constitución, derogó las normas que
nos ocupan, esto es, los artículos 106 a 109 de la Ley 6a. de 1992. En efecto,
por medio de tal decreto la Dirección de Aduanas Nacionales desapareció como
tal y se fusionó con la Dirección de Impuestos en una única entidad hoy
denominada Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.
Así
las cosas, cabe preguntarse si la Corte se debe declarar inhibida o no para
conocer de disposiciones que ya han desaparecido del mundo jurídico. La
respuesta que sistemáticamente ha venido sosteniendo esta Corporación es que la
Corte es competente para conocer, aun de disposiciones que han perdido
vigencia, como quiera que la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, que ordena el artículo 241 superior, conlleva a disponer de fondo
sobre normas cuyos efectos jurídicos eventualmente pueden dilatarse en el
tiempo. Debe entonces la Corte estudiar cuáles aspectos de las normas derogadas
pueden tener efectos dilatados en el tiempo.
El
artículo 106, con excepción del inciso tercero, es una norma puramente de orden
orgánico-funcional. En efecto, ella transforma la antigua Dirección General de
Aduanas -dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, en una
Unidad Administrativa Especial llamada Dirección de Aduanas Nacionales.
Igualmente este artículo conserva para la nueva entidad las mismas facultades
que tenía la anterior. Se regulan adicionalmente funciones laborales y
contractuales de la Dirección General de Aduanas. Ahora bien, este artículo fue
derogado en su integridad por el Decreto 2117, en especial por su artículo 1,
que, como vimos, suprimió esta unidad administrativa especial.
Este
artículo se encuentra entonces derogado y es de orden órganico-funcional, por
lo cual sus efectos no son susceptibles de prolongarse en el tiempo, con
excepción del inciso 3, puesto que éste último, al regular lo relativo a retiro
e indemnización de los funcionarios, sí puede tener efectos ulteriores. Por lo
anterior, la Corte se inhibirá de conocer el artículo 106, con excepción del
inciso tercero, con respecto al cual esta Corporación se pronunciará de fondo.
Con
respecto a la derogatoria de este artículo 106 por el decreto 2117 de 1991 la
Corte considera necesario precisar lo siguiente: dos artículos del mencionado
decreto parecieran mantener la vigencia de esta norma. En efecto, el artículo
110 del mencionado decreto señala que "el régimen contractual y
presupuestal por el cual se regirá la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, será el previsto por el artículo 106 de la Ley 6 de 1992, los
artículos 94 a 104 del Decreto Ley 1643 de 1991 y los decretos que los
reglamenten con aplicación adecuada a las nuevas dependencias que se
crean." Igualmente, el artículo 111 del Decreto 2117 del 92 establece que
"el régimen de personal, la carrera administrativa especial, el sistema de
planta y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, será el establecido en el Decreto Ley 1647 de
1991, y el artículo 106 de la Ley 6 de 1992".
Podría
entonces pensarse que el artículo 106 sigue vigente, por lo cual la Corte
debería pronunciarse de fondo sobre el mismo. Sin embargo, esa interpretación
no es aceptable, puesto que el artículo 106 regulaba una entidad que dejó de
existir, por lo cual debe entenderse que la norma está derogada como tal. Lo
que sucede es que la disposición que la subrogó decidió reproducir -por simple
remisión- el mismo contenido normativo pero para aplicarlo a la nueva entidad
creada, a saber la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Pero no por
ello subsiste el artículo 106 como tal sino que su contenido fue incorporado a
la regulación de una nueva entidad establecida por una norma posterior, no
pudiendo la Corte pronunciarse sobre esa nueva normatividad ya que ella no ha
sido acusada. Se concluye entonces que el artículo 106 fue subrogado por el
Decreto 2117 de 1992. En todo caso, si la Corte decidiera pronunciarse de fondo
sobre este artículo 106 por considerar que éste se encuentra vigente, por las
remisiones efectuadas por los artículos 109 y 111 del Decreto 2117 del 92, la
Corporación se vería obligada a conocer también de últimos artículos
precisamente por el reenvío efectuado por estos artículos. Pero ello no es
posible por cuanto el control de constitucionalidad de estos decretos expedidos
en virtud de las facultades concedidas por el artículo 20 transitorio de la
Constitución  corresponde al Consejo de Estado, en virtud del artículo 237
numeral 2 del estatuto superior.
El
artículo 107 elimina el fondo rotatorio de aduanas y transfiere en consecuencia
sus derechos y deberes a la Dirección de Aduanas Nacionales. Esta última, a su
vez, fue suprimida por el Decreto 2117 del 92, por lo cual el artículo 107 se
encuentra derogado, sin que sea susceptible de seguir produciendo efectos por
ser una norma orgánico-funcional. La Corte se inhibirá entonces de pronunciarse
sobre esta norma.
El
único aparte de este artículo susceptible de producir efectos dilatados en el
tiempo es el parágrafo ya que éste regula las acciones que podrían ejercerse
contra el Fondo Rotatorio de Aduanas. Pero, como se señaló anteriormente, este
parágrafo ya fue declarado inconstitucional por esta Corporación, razón por la
cual, en virtud del principio de cosa juzgada, se ordenará estarse a lo
resuelto en la respectiva sentencia.
El
artículo 108 adiciona la facultad de investigación aduanera a la Dirección de
Aduanas Nacionales. Así mismo se le atribuye competencia para el cobro
coactivo. Se determina igualmente el valor probatorio de las pruebas recaudadas
y se consagra el respeto de la reserva legal. Al ser suprimida la Dirección de
Aduanas por el Decreto 2117 del 92 es obvio que esta norma, que regulaba unas
facultades específicas de la misma, se encuentra derogada, sin poder producir
efectos ulteriores, por ser de carácter orgánico-funcional. La Corte también se
inhibirá de pronunciarse sobre la misma.
Por
último, el artículo 109 incorpora a la Dirección de Aduanas Nacionales la
planta de personal correspondiente, norma orgánico-funcional subrogada por el
artículo 116 del Decreto 2117 de 1992, ya que éste último incorpora a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales las plantas de las dos entidades
fusionadas. Por consiguiente, la Corte se inhibirá de conocer el artículo 109
de la Ley 6 de 1992, ya que no está no está vigente y no es susceptible de
producir efectos ulteriores, salvo en lo relativo a los funcionarios que no
hubieren sido incorporados a la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Aduanas Nacionales (inciso final). Sin embargo, como se señaló anteriormente,
con respecto a este inciso la Corte se atendrá a lo resuelto en la sentencia
C-479/92.
5-
Estudio de la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 106.
Este
inciso señala:
El
retiro de los funcionarios de la Dirección de Aduanas Nacionales se regirá
por las normas establecidas para la Dirección de Impuestos Nacionales, y en los
casos de indemnización, en el evento de no existir norma especial para
el sector público, los funcionarios de estas Unidades Administrativas
Especiales se regirán por la indemnización consagrada en el Código Sustantivo
del Trabajo respecto de la terminación unilateral del contrato de trabajo sin
justa causa (Subrayado de la Corte).
Esta
norma regula entonces dos eventualidades. En primer término, el retiro de los
funcionarios de la Dirección de Aduanas Nacionales y, en segundo término, las
indemnizaciones en caso de que haya lugar a ellas. La Corte estudiará de manera
diferenciada las dos situaciones, haciendo previamente estas consideraciones.
El
trabajo es un Principio, Valor y Derecho. Su protección es elemento básico para
un orden social justo. Esta Corporación ya había caracterizado el fundamento
conceptual del Trabajo en la siguiente forma:
"La
Constitucón es un sistema portador de valores y principios materiales. En su
"suelo axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el
Preámbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la
sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que
garantice un orden político, económico y social justo. Por ello el
Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio informador del
Estado Social de Derecho, al considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de
la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad y
la prevalencia del interés general (artículo 1º de la Constitución)4 .
a-
La regulación del retiro.
La
norma impugnada señala en su inicio que "el retiro de los funcionarios de
la Dirección de Aduanas Nacionales se regirá por las normas establecidas para
la Dirección de Impuestos Nacionales". La norma remite entonces al
estatuto encargado de regular esta materia, que es el decreto 1647 de 1991, ya
que éste "establece el régimen de personal, de carrera tributaria, sistema
de planta y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de
Impuestos Nacionales". Los artículos pertinentes de tal decreto son el 39,
el 40 y el 41 que regulan las modalidades de retiro, la desvinculación con
indemnización y el retiro por calificación deficiente. Por consiguiente, para
poder decidir de fondo sobre la parte inicial de este inciso tercero del
artículo 106, la Corte deberá pronunciarse igualmente sobre los artículos 39,
40 y 41 del Decreto 1647 de 1991 por la remisión efectuada por el propio
artículo 106.
La
Corte precisa la diferencia que existe en este caso con respecto a las
consideraciones efectuadas anteriormente en esta sentencia relativas a la
derogatoria de este mismo artículo por el Decreto 2117 de 1992, puesto que
podría pensarse que a una misma situación jurídica (remisión de una norma a
otra) la Corte habría dado, de manera inconsistente, dos soluciones diversas:
en un caso la Corte considera que la disposición estaba derogada -a pesar de la
remisión- y en el otro esta Corporación decide conocer -debido a la remisión-
de otras normas legales. Sin embargo, es claro que las situaciones son
diversas. En el primer caso, la remisión al artículo 106 es efectuada por una
norma posterior que la subroga, la cual no ha sido acusada; por consiguiente,
la Corte no puede conocer de ella. En cambio, en este segundo caso, la remisión
es efectuada por la propia norma acusada (el artículo 106), por lo cual la
Corte debe avocar el conocimiento de las otras disposiciones legales.
Ahora
bien, en reciente decisión5 , esta Corporación declaró inexequible
el literal a) del artículo 39 y el artículo 40 del Decreto 1647 de 1991,
señalando que dicha inexequibilidad regía a partir de la fecha de expedición
del mencionado decreto.  Por consiguiente, con respecto a estas normas, se
estará a lo resuelto en la sentencia precitada.
Entra
entonces la Corte a analizar lo relativo a los artículos restantes relativos al
régimen de retiro, los cuales establecen:
Artículo
39: Modalidades de retiro.
El
retiro del servicio implica cesación en el ejercicio de las funciones públicas
y se produce, además de las modalidades generales que se aplican a los
empleados públicos, por:
b)
Insubsistencia para cargos de libre nombramiento y remoción;
c)
Retiro por calificación deficiente.
Artículo
41. Retiro por calificación deficiente.
Es
una forma de retiro que se produce con ocasión de dos calificaciones
deficientes obtenidas por el funcionario de carrera en evaluaciones de su
desempeño.
El
retiro se ordenará mediante acto administrativo proferido por el nominador, una
vez quede en firma la segunda calificación deficiente, siempre que la misma se
haya efectuado dentro del año siguiente contado a partir de la realización de la
primera calificación.
La
Corte encuentra ajustada a la Constitución  la autorización de la declaratoria
de insubsistencia de un funcionario de libre nombramiento y remoción, puesto
que la propia Carta Política , en su artículo 125, autoriza la existencia de
este tipo de funcionarios.
También
encuentra  la Corte conforme a la Carta Política la posibilidad de retirar a un
funcionario por calificación deficiente, ya que la Constitución, en el artículo
125, establece que ésta es una de las causales legítimas de retiro de los
funcionarios de carrera. Y esto es natural en un Estado social de derecho
porque la administración pública debe ser eficaz a fin de satisfacer los
intereses generales (CP 209) y hacer efectivos los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (CP art 2). Por consiguiente, el derecho
a la estabilidad en el empleo que tiene todo funcionario de carrera no puede
confundirse con la inamovilidad ni llevarse a extremos en que se perjudique el
servicio; por ello tal derecho no implica que el funcionario no pueda ser
desvinculado del cargo si no cumple satisfactoriamente con sus deberes. Esta
Corporación ya había establecido lo anterior cuando señaló:
"Según
el ya considerado principio de la estabilidad en el empleo de carrera
administrativa, en armonía con el de eficacia del servicio público, el
trabajador tiene derecho a permanecer vinculado mientras no sea calificado
insatisfactoriamente en el desempeño de sus funciones (artículo 125, inciso 2º
de la Constitución Política).
Por
tanto, la calificación no satisfactoria comporta la pérdida del derecho y da
lugar al retiro del servicio sin que pueda afirmarse que al aplicar esa
consecuencia en casos concretos se aténte contra la estabilidad en el empleo
inherente a la carrera"6 .
Conforme
a lo anterior, esta Corporación declarará en la parte resolutiva de esta
sentencia constitucionales los literales b) y c) del artículo 39 y el artículo
41 del Decreto 1647 de 1991.
b-
La regulación de la indemnización.
Ya
se dijo anteriormente, al analizarse el retiro, que se estaría a lo resuelto en
la sentencia que declaró inexequible el literal a- del artículo 39 y el
artículo 40 del Decreto 1647 de 1991. Se ratifica lo dicho por la Corte:
"Va
contra la naturaleza de la carrera administrativa otorgar al nominador la
facultad discrecional para despedir, asi sea con indemnización, a un empleado
de carrera, el cual sólo puede ser retirado por calificación no satisfactorio
en el desempeño del empleo, por la violación del régimen disciplinario o por
causales previstos en la ley, de acuerdo con el artículo 125 inciso cuarto
superior"7 .
La
misma sentencia admite que el principio de estabilidad no debe confundirse con
la inamovilidad absoluta e injustificada.
Otra
cosa es que, en la práctica, haya habido retiros y consecuencialmente
indemnizaciones, lo cual obliga a un pronunciamiento. En efecto, la segunda
parte del inciso tercero regula la indemnización puesto que señala que
"... en los casos de indemnización, en el evento de no existir norma
especial, para el sector público, los funcionarios de éstas Unidades
Administrativas Especiales se regirán por la indemnización consagrada en el
Código Sustantivo del Trabajo respecto de la terminación unilateral del
contrato de trabajo sin justa causa".
Esta
parte es factible que esté produciendo efectos concretos aún después de la
expedición del Decreto 2117 de 1992, luego hay que estudiarla, armonizando el
análisis con lo decidido en sentencia de 13 de agosto de 1992 que declaró
inexequible en todas sus partes el decreto 1660 de 1991.
Hay
que distinguir, como lo hizo la Corte en la referida sentencia, entre empleados
de libre nombramiento y remoción y empleados de carrera.
Para
quienes eran de libre nombramiento y remoción, no es constitucional el
establecimiento de la indemnización, dijo y reitera la Corte. Diferente es la
situación de los empleados retirados del servicio pero que estaban protegidos
por Carrera.
Se
resolvió en la sentencia mencionada:
"Debe
advertir la Corte Constitucional que este fallo no implica un beneplácito para
que el Ejecutivo, con miras a la reducción de la planta de personal al servicio
del Estado, proceda a efectuar despidos masivos sin indemnización".8
No
hay la menor duda de que todo daño debe ser reparado. En el caso de los
empleados de carrera, si bien es cierto que el daño puede catalogarse como
legítimo porque el Estado puede determinar la cantidad de sus funcionarios
(arts. 150-7 y 189-14 de la C.P.) esto no implica que el trabajador retirado
del servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la
adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda la sociedad en razón del
principio de igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es el
derecho de igualdad establecido en el art.13 de la Carta.
No
son, entonces, contradictorios, los criterios de estabilidad e indemnización.
En
la sentencia que resolvio sobre la inconstitucionalidad del Decreto 1660 de
1991, esta Corporación dijo:
"Debe
observar la Corte que el empleado público de Carrera Administrativa es titular
de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional,
al igual que ocurre con la propiedad privada según el artículo 58 de la Carta.
Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al interés público pues el trabajo,
como el resto del trípico económico -del cual forma parte también la propiedad
y la empresa- está afectado por una función social, lo cual no implica que la
privación de tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio
que sufre su titular en aras del interés público. De allí que, si fuese
necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que
ejercía el trabajador inscrito en carrerra, como podría acontecer con la
aplicación del artículo Transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable
indemnizarlo para no romper el principio de igualdad  en relación con las
cargas públicas (Artículo 13 C.N.), en cuanto aquél no tendría obligación de
soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del bien expropiado
por razones de utilidad pública. En ninguno de los casos la licitud de la
acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado9
".
Los
derechos subjetivos adquiridos, deben ser reparados al empleado protegido por
la Carrera, puesto que la reparación del daño causado es uno de los principales
ejes de la relación laboral. Se trata pues de una indemnización REPARATORIA
fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia
laboral.
Por
tener los derechos laborales el carácter de derechos subjetivos, entran a
formar parte del patrimonio y no pueden ser desconocidos por leyes posteriores
(art. 58-1 de la C.P.). Además, las autoridades de la República están obligados
a protegerlos (art. 2º de la C.P.). Esto armoniza con una de las finalidades
del estado Social de Derecho: es la vigencia de su Orden Social justo
(Preámbulo de la Carta).
Hechos
las anteriores precisiones, es necesario estudiar este aspecto:es
constitucional la remisión al Código Sustantivo del Trabajo para efectos de la
indemnización de los empleados de carrera? Se plantea esta pregunta sin
perjuicio de las reclamaciones que se hicieren ante la jurisdicción contencioso
- administrativa para quienes consideren afectados sus derechos.
Antes
que todo hay que hacer referencia al caso contrario: Puede haber ocurrido que
empleados de libre nombramiento y remoción hubieren recibido como consecuencia
de la aplicación del inciso 3º del Artículo 106 de la Ley 6ª de 1992, una
indemnización, que se considera inconstitucional en esta sentencia, pero en
razón de que dicha norma es anterior al fallo del decreto 1660 de 199110 , dichos empleados no estan obligados a
reintegrar lo que hubieren recibido porque los protege el principio
constitucional de la buena fé.
Ahora
si se pasa al estudio de la indemnización de los empleados de Carrera:
Como,
para efectos de la indemnización la parte del art.106 de la Ley 6a.  de 1992 se
remite al Código Sustantivo del Trabajo, art.64 (antes art.8º del Decreto 2351
de 1965, ahora artículo 6º de la Ley 50 de 1990), es indispensable, entonces,
analizar si los dos criterios que contiene tal norma se ajustan a la nueva
Constitución.
El
artículo 64, en su numeral 1º establece la indemnización clásica, NO TARIFADA,
en la siguiente forma:
"1.-
En todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por
incumplimiento de los pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la
parte cumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la
parte responsable. Esta indemnización comprende el lucro cesante y el daño emergente".
El
mismo artículo, en sus numerales 2º. 3º y 4º, establece una indemnización
tarifada, denominada en el derecho laboral: FORFAITAIRE. Dice:
"2º.En
el caso de terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa
comprobada, por parte del empleador o si éste da lugar a la terminación
unilateral por parte del trabajador por alguna de las justas causas
contempladas en la ley, el primero deberá al
segundo
una indemnización en los términos que a continuación se señalan.
3.
En los contratos a término fijo, el valor de los salarios correspondientes al
tiempo que faltare para cumplir el plazo
estipulado
del contrato; o el del lapso determinado por la duración de la obra a la labor
contratada, caso en el cual la indemnización no será inferior  a quince (15)
días.
4.
En los contratos a término indefinido, la indemnización se pagará así:
a)
Cuarenta y cinco (45) días de salario cuando el trabajador tuviere un tiempo de
servicio no mayor de un (1) año;
b)
Si el trabajador tuviere más de un (1) año de servicio continuo y menos de
cinco (5), se le pagarán quince (15) días adicionales de salario sobre los
cuarenta y cinco (45) básicos del literal a), por cada uno de los años de
servicio subsiguientes al primero, y proporcionalmente por fracción;
c)
Si el trabajador tuviere cinco (5) años a más de servicio continuo y menos de
diez (10), se le pagarán veinte (20) días adicionales de salario sobre los
cuarenta y cinco (45) básicos del literal a) por cada uno de los años de
servicio subsiguientes al primero, y proporcionalmente por fracción, y
d)
Si el trabajador tuviere diez (10) años a más de servicio continuo se le
pagarán cuarenta (40) días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco
(45) días básicos del literal a) por cada uno de los años de servicio
subsiguientes al primero, y proporcionalmente por fracción".
La
Constitucionalidad de estos dos criterios de indemnización se respalda en los
artículos 1º, 2º, 13, 53, 58 y Preámbulo de la C.P., porque aunque es legítimo
que los trabajadores cedan sus derechos ante el interés general, porque los
derechos económicos y sociales son relativos11, también es cierto que ellos no tienen por
qué soportar el daño producido por la pérdida  de la vocación de su permanencia
en sus cargos, y si perdieron su estabilidad y los derechos subjetivos
protegidos constitucionalmente, debe procurarse una reparación eficaz  ajustada
a los parámetros del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, pero, al
igual que en la citada sentencia del 27 de enero de 1994, "advierte la Corte
que la definición de las situaciones individuales de aquellas personas que se
consideren afectadas en sus derechos laborales por las normas acusadas, es
competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo."
Dentro
de este contexto hay que entender la parte de la norma del art.106 y por eso
debe ser declarada la constitucionalidad de la indemnización para los empleados
de carrera, no así la de los empleados de libre nombramiento y remoción que
será inconstitucional,
como
ya se analizó en la sentencia que determinó la inexequibilidad del Decreto 1660
de 1991.
DECISION
En
mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
Declararse INHIBIDA para conocer de la constitucionalidad de los artículos
106, 107, 108 y 109 de la Ley 6a. de 1992, con excepción del inciso tercero del
artículo 106, el parágrafo del artículo 107  y el inciso final del artículo
109.
SEGUNDO:
Estarse a lo resuelto en la sentencia de la Corte Constitucional No. C-544 del
25 de noviembre de 1993, en la que se declaró inexequible el parágrafo del
artículo 107 de la Ley 6a. de 1992.
TERCERO:
Con respecto al inciso final del artículo 109 de la Ley 6a. de 1992, estarse a
lo resuelto en la sentencia C-479 del 13 de agosto de 1992.
CUARTO:
Declarar EXEQUIBLE la expresión  "y en los casos de indemnización, en
el evento de no existir norma especial para el sector público, los funcionarios
de estas Unidades Administrativas Especiales se regirán por la indemnización
consagrada en el Código Sustantivo del Trabajo respecto de la terminación
unilateral del contrato de trabajo sin justa causa" del inciso tercero
del Artículo 106 de la Ley 6a. de 1992 cuando ésta se aplique a los funcionarios
de carrera, precisando que es INEXEQUIBLE su aplicación a funcionarios de libre
nombramiento y remoción.
QUINTO:
Con respecto a la  expresión "El retiro de los funcionarios de la
Dirección de Aduanas Nacionales se regirá por las normas establecidas para la
Dirección de Impuestos Nacionales" del inciso tercero del Artículo 106
de la Ley 6a. de 1992, por remisión la Corte se pronuncia sobre los artículos
39, 40 y 41 del Decreto 1647 de 1991 así:
a)
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-023/94 del 27 de enero de 1994 en que
esta Corporación declaró inexequible el literal a) del artículo 39 y el
artículo 40 del Decreto 1647 de 1991, señalando que dicha inexequibilidad regía
a partir de la fecha de expedición del mencionado decreto.
b)
Declarar EXEQUIBLES los literales b) y c) del artículo 39 y el artículo 41 del
Decreto 1647 de 1991 por los motivos y en los términos consignados en esta
sentencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese y cúmplase,
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                         CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                      Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ                              VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                                                                                           Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Gaceta Constitucional N° 121. Agosto 23 de
1991. pag 14
2 Corte Constitucional. Sentencia C-544/93 del 25
de noviembre de 1993 Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell.
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-479 del
13 de agosto de 1992 sobre el Decreto 1660 de 1991. Magistrados Ponentes José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
4 Sentencia C-221, 29 de mayo de 1992, Ponente: Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
5 Corte Constitucional. Sentencia C-023/94 del 27
de enero de 1994. Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa.
6 Sentencia C-479, Corte Constitucional, 13 de
agosto de 1992, Ponentes Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero.
7 Corte Constitucional. Sentencia
C-023/94 del 27 de enero de 1994. Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa.
8 Sentencia C-479, Corte Constitucional, 13 de
agosto de 1992, Ponentes Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero.
9 ibidem.
10 Sentencia C-479, Corte Constitucional, 13 de
agosto de 1992, Ponentes: Dr. José Gregorio Hernández y Alejandro Martínez
Caballero.
11 Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, Artículo 4º: Los Estados Partes en el
presente Pacto reconocen que, en el ejercicio de los derechos garantizados
conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos
únicamente a limitaciones determinadas por la ley, sólo en la medida compatible
con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el
bienestar general en una sociedad democrática.