C-241-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-241/09
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONFLICTO DE NORMAS LEGALES-No
se resuelven desde la perspectiva constitucional/CONFLICTO DE NORMAS LEGALES-Pautas
de interpretación sin implicaciones constitucionales
El objeto de la acción de inconstitucionalidad es una
confrontación de carácter jerárquico entre una norma constitucional y otra del
nivel legal, cuya posible consecuencia, en caso de encontrarse incompatibilidad
entre ellas, es la declaratoria de inexequibilidad de la segunda. En esa misma
medida, no resulta entonces posible resolver desde la perspectiva
constitucional un planteamiento acerca del eventual conflicto existente entre
dos o más normas del mismo nivel jerárquico ya que, por esa misma
circunstancia, no sería factible discernir cuál(es) de ellas debe prevalecer
sobre la(s) otra(s), que es lo que se plantea en relación con los eventuales
problemas de interpretación que pudieran suscitarse respecto de distintas
disposiciones de la Ley 472 de 1998, a lo que la
Corte debe precisar que, en principio, las posibles contradicciones existentes
entre diferentes previsiones de una misma ley no pueden dar lugar a especular
sobre la supuesta inconstitucionalidad de alguna(s) de ellas. Para esos casos
el Código Civil, así como otras disposiciones legales, ofrecen pautas de
interpretación para resolver las posibles discordancias, circunscritas al
análisis y aplicación de la ley, sin ulteriores implicaciones constitucionales.
COSA JUZGADA ABSOLUTA APARENTE-Concepto/COSA JUZGADA ABSOLUTA APARENTE-Configuración/COSA
JUZGADA ABSOLUTA APARENTE-Análisis efectuado limitado a confrontación con
el derecho al debido proceso de la parte demandada
Si bien mediante sentencia C-215 de 1999 se resolvió
la demanda dirigida contra la totalidad del texto del artículo 55 de la ley 472
de 1998, en la que esta corporación no dejó salvedades acerca del alcance del
efecto de cosa juzgada, éste es absoluto apenas en apariencia, puesto que el
análisis efectuado por la Corte estuvo claramente limitado a confrontar la
regla antes referida con el derecho al debido proceso de la parte demandada, la
cual debe aceptar la tardía aparición de integrantes del grupo que no se
hicieron presentes durante el desarrollo del respectivo proceso, resultando
claro para la Corte que no existe en este caso efecto de cosa juzgada.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos
ACCION DE GRUPO O CLASE-Concepto/ACCION DE GRUPO O CLASE-Finalidad/ACCION
DE GRUPO O CLASE-Derechos que ampara/ACCION DE GRUPO O CLASE-Características/ACCION
DE GRUPO O CLASE-Alcance como mecanismo para el acceso a la administración
de justicia
Las acciones de grupo han sido instituidas como un
instrumento específicamente encaminado a facilitar la indemnización de las
distintas personas que, en igualdad de circunstancias, hayan sido víctimas de
un mismo hecho dañoso dotado de relevancia social, a partir de cuya ocurrencia
todas ellas deben ser resarcidas. La Corte ha resaltado también que los
derechos a cuya protección se encamina esta acción no son únicamente los que
amparan intereses supraindividuales, sino que por el contrario, ella es
procedente para la protección de intereses individuales de un número
considerable de personas, siempre y cuando exista una coincidente y simultánea
afectación de tales derechos por cuenta de la ocurrencia de un mismo hecho
dañoso. En tales condiciones, las acciones de grupo tienen un sujeto activo
esencialmente plural, que sin embargo se pone en movimiento a partir de la
iniciativa de uno o unos pocos de los sujetos que conforman el conjunto de
personas afectadas, lo cual supone la superación, o al menos la relativización,
de las estructuras procesales clásicas que en la mayoría de los casos prevén la
existencia de un sujeto activo individual.
ACCION DE GRUPO-Independiente frente a otras acciones/ACCION DE GRUPO-Instrumento
adicional a las acciones civiles o administrativas/ACCION DE GRUPO-Constituye
una vía procesal alternativa/ACCION DE GRUPO-Justificación
La
existencia y procedibilidad de la acción de grupo supone, para cada una de las
personas afectadas por el hecho dañoso, el ofrecimiento de una vía procesal
alternativa, especialmente clara y expedita, a través de la cual pueden buscar
el reconocimiento y efectividad de la responsabilidad que la ley establece en cabeza
del autor de dicho hecho jurídico generador del daño, en circunstancias
presumiblemente más ventajosas que aquellas que rodearían el ejercicio de la
acción individual. La existencia de este instrumento, que es adicional a las
acciones civiles o administrativas que la ley otorga a cada uno de los
perjudicados, tiene su justificación en razones tales como: i) la expectativa
de avanzar en la solución de graves y estructurales problemas de acceso a la
justicia; ii) la posibilidad de modificar el comportamiento de ciertos agentes
económicos que de no existir un mecanismo de este tipo carecen de incentivos
claros para evitar daños individuales pequeños, quizás catalogados como
insignificantes, a un número considerable de personas, cuya polémica
contrapartida puede ser un beneficio económico apreciable para tales agentes;
iii) la importancia de contribuir a la economía procesal en beneficio de todos
los involucrados, e incluso de quien aparezca como parte demandada, así como de
evitar, en lo posible, la adopción de decisiones contradictorias como las que
podrían presentarse al definirse en distintos tiempos y ante diversos jueces,
cada uno de los casos individuales.
ACCION DE GRUPO-Su propósito fundamental es facilitar el acceso a la administración de
justicia
Es
claro, puesto que así lo quiso el mismo Constituyente, que la sola existencia
de la acción de grupo y su procedencia frente al caso concreto, están llamadas
a facilitar el acceso a la administración de justicia en comparación a las
posibilidades existentes en ausencia de esta acción, y en ningún caso a
entrabarlo o dificultarlo.
ACCION DE GRUPO-Reglas y principios que facilitan su ejercicio
La Ley 472 de
1998 al desarrollar el trámite de las acciones de grupo estableció reglas y
principios claramente encaminados a facilitar su ejercicio, entre los cuales
pueden destacarse: i) la facultad que se atribuye al Defensor del Pueblo o los
personeros para dar inicio al trámite de la acción; ii) la regla según la cual
quien actúe como demandante representa a todas las demás personas que hubieren
sido afectadas por los mismos hechos vulnerantes; iii) la posibilidad de acudir
al proceso una vez que éste se ha iniciado gracias a la demanda iniciada por
otra persona; iv) la opción de solicitar ser excluido del grupo en caso de
preferir el ejercicio de las acciones individuales, evento en el cual los
efectos de la sentencia no serán oponibles a dicha persona; v) la procedencia
de medidas cautelares en los mismos casos que en los procesos civiles
ordinarios; vi) la posibilidad de interponer, contra la decisión final, los
recursos de apelación, casación y/o revisión; vii) en general, la celeridad que
caracteriza este tipo de procesos.
ACCION DE GRUPO-Impulso de la actuación por uno cualquiera de los miembros beneficia a
todos sus integrantes/ACCION DE GRUPO-Condicionamiento a posibilidad de
acogerse a efectos de sentencia dictada es inconstitucional/ACCION DE GRUPO-Imposición
de requisitos nuevos y adicionales para su ejercicio vulnera el derecho de
acceso a la administración de justicia/ACCION DE GRUPO-Condicionamiento
para integración al grupo resulta contrario al propósito de la acción
El principal objetivo que animó al Constituyente de 1991
a establecer dentro de nuestro ordenamiento jurídico las acciones de grupo fue
el de facilitar el acceso a la administración de justicia y el más eficiente
funcionamiento de ésta frente a situaciones en las que a partir de la
ocurrencia de un único hecho dañoso, un número considerable de personas tienen
derecho a reclamar de un mismo sujeto sendas indemnizaciones. En esta medida el
desarrollo legislativo que sobre el tema se genere debe necesariamente
favorecer el ejercicio de estas acciones siempre que concurran los supuestos de
hecho que habilitan su interposición, y no puede, en cambio, traducirse en la
exigencia de requisitos adicionales o en restricciones de carácter procesal que
hagan nugatorias las evidentes ventajas que para las personas perjudicadas por
el hecho generador del daño supone la disponibilidad de este mecanismo. El
segmento normativo atacado crea un obstáculo capaz de frustrar de manera
definitiva el derecho a la indemnización de todas aquellas personas que
habiéndose visto afectadas por el hecho dañoso común, no hubieren ejercido de
manera personal acción judicial alguna, no obstante que otro(s) miembros del
conjunto de perjudicados sí hayan promovido oportunamente la acción de grupo,
lo que implica, ni más ni menos, privar a tales personas de los efectos
benéficos que de otro modo traería para ellas la interposición y trámite de la
acción de grupo por parte de al menos uno de los afectados, que es precisamente
el objetivo central de esta acción. Una disposición de este tipo supone la
directa negación de los objetivos que persiguen las acciones de grupo
establecidas en el artículo 88 superior, uno de los cuales es la posibilidad de
que todos los integrantes del grupo se beneficien del impulso de la actuación
dado por parte de cualquiera de ellos.
ACCION DE GRUPO-Imposibilidad de acogerse a lo resuelto en sentencia de no
interviniente cuya acción individual haya prescrito o caducado restringe el
acceso a la administración de justicia/ACCION DE GRUPO-Imposibilidad de
acogerse a lo resuelto en sentencia de no interviniente cuya acción individual
haya prescrito o caducado vulnera el derecho a la igualdad/ACCION DE GRUPO-Imposibilidad
de acogerse a lo resuelto en sentencia de no interviniente cuya acción
individual haya prescrito o caducado afecta el debido proceso de los
perjudicados por el hecho dañoso
El derecho de acceder a la administración de justicia
de que trata el artículo 229 superior es fundamental, presentando diversas
facetas y aplicaciones, y sobre el cual la
Corte ha resaltado que en relación con su alcance le asiste al legislador un
amplio margen de configuración normativa, por lo que en principio no resulta
posible cuestionar desde el punto de vista constitucional la mayor o menor
amplitud de los mecanismos que las leyes hayan establecido para materializar
este derecho, pero cuando, como en el presente caso, se trata de mecanismos de
acceso a la justicia expresamente contemplados por el texto constitucional, debe
entenderse que la autonomía legislativa en relación con el desarrollo normativo
de esos mecanismos se encuentra limitada, puesto que las cámaras no pueden, so
pretexto de esa facultad, legislar en forma tal que se entorpezca o se
restrinja el libre ejercicio de aquéllos, sino únicamente de manera que las
normas legales promuevan y favorezcan el uso eficiente de las respectivas
acciones, en los eventos para los cuales las diseñó la
Constitución Política.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Mecanismos judiciales
que lo hacen efectivo
Teniendo en cuenta que el derecho de acceder a la
administración de justicia comprende la posibilidad de hacer uso de todas las
acciones y mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, y visto
el impacto que la regla cuya exequibilidad se analiza puede tener sobre la
efectiva utilización de las acciones de grupo, la
Corte constata sin dificultad que ella implica una sensible restricción al
derecho de acceder a la administración de justicia, circunstancia que también
conduce a declarar su inexequibilidad. Asimismo, en la medida en que la norma
aquí estudiada implica restricciones en el acceso a la justicia, esa situación
puede entenderse también como contraria al debido proceso, ya que en las
indicadas circunstancias, sería cuando menos controvertible considerar que los
perjudicados por el hecho dañoso común cuentan en realidad con un recurso efectivo
para alcanzar justicia en relación con los hechos de que han sido víctimas,
aspecto que como es sabido, hace parte integrante de la noción de debido
proceso; así como también, el precepto estudiado lesiona el derecho a la
igualdad, por cuanto, presentándose originalmente identidad de circunstancias
entre todas las personas afectadas por un mismo hecho dañoso, y existiendo
también en cabeza de todos ellos el derecho a beneficiarse del ejercicio de la
acción de grupo iniciado por uno cualquiera de ellos, algunos de ellos podrán
ver cercenado su derecho a la correspondiente indemnización como resultado del
no ejercicio de las acciones individuales procedentes, requisito que dentro del
ya explicado contexto de la acción de grupo, no estarían obligados a agotar.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación en segmento demandado por el Consejo de
Estado/DERECHOS DE NO INTERVINIENTES EN ACCION DE GRUPO-Inaplicación de
segmento demandado por excepción de inconstitucionalidad por el Consejo de
Estado
Referencia: expediente D-7412
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 55 (parcial) de la
Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Ramiro Mejía Correa y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. Nilson
Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C.,  primero (1°) de abril de
dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos
Ramiro Mejía Correa, Luis Hernando Llanos Urueña, Ingrid del Pilar Saavedra
Rodríguez, Mario Alexander Correa Correa y Omar Ñáñez Camacho solicitaron a esta corporación
declarar la inexequibilidad de la
expresión “y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de
conformidad con las disposiciones vigentes,” contenida en el artículo 55 de
la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de septiembre 4 de dos mil ocho
(2008), el Magistrado sustanciador admitió la demanda contra el referido
segmento normativo y dispuso fijar en lista el presente proceso y correr
traslado del asunto al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor.
De igual manera se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la
República, Presidente del Congreso y Ministro
del Interior y de Justicia. También se extendió invitación a la
Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, así como a las facultades de derecho de
las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana y Nacional de
Colombia, para que, si lo
consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del precepto demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LA
NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma
demandada, advirtiéndose que la demanda de inconstitucionalidad se dirige
contra la parte subrayada de dicho texto:
“Ley 472 de 1998
(agosto 5)
Diario Oficial No 43.357 de 6 de agosto de 1998
Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“Artículo 55. INTEGRACION
AL GRUPO. Cuando la demanda se
haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una
misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la
vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un
perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a
pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su
nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y
de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo
grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya
prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá
acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no
podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una
indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.
La
integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no
incrementará el monto de la indemnización contenida en ella.
Las
acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la
acción de grupo, a solicitud del interesado. En este evento, el interesado
ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se
acogerá a los resultados de la acción de grupo."
III.    LA
DEMANDA
Los demandantes formulan dos cargos
específicos contra el texto demandado, el primero por su oposición material
frente a varios preceptos constitucionales (citan los artículos 13, 29, 88, 228
y 229) y el segundo por las dificultades interpretativas que se causan al comparar
la regla demandada con otras disposiciones de la
Ley 472 de 1998 que regulan el trámite de la acción de grupo, lo que a su turno
afecta el derecho constitucional de acceder a la administración de justicia, de
que trata el artículo 229 superior.
Al desarrollar el primer cargo, sostienen
los actores que la regla demandada resulta inconstitucional por cuanto, al establecer
la imposibilidad de acogerse a lo decidido en la sentencia para aquellas
personas cuya acción individual haya prescrito o caducado, impone requisitos
nuevos y adicionales para el ejercicio de la acción de grupo. Indica que esta
decisión legislativa desconoce el mandato del artículo 88 de la
Constitución, por el cual se quiso facilitar el acceso a la justicia de todas
las personas individualmente afectadas por un mismo hecho dañoso, a través del
ejercicio de una acción de carácter colectivo[1]. Añade que, por
las mismas razones, el precepto demandado sería contrario también a la garantía
de libre acceso a la justicia contenida en el artículo 229 de la
Constitución Política.
Afirman los demandantes que “la
inconstitucionalidad de la norma acusada deviene, en que se le exige a todos
los miembros del grupo actuar judicialmente y manifestar su interés individual,
es decir, hacerse parte de la acción a efecto de evitar que les prescriba o caduque”.
Agregan que este hecho viola el artículo 13 de la
Constitución Política, ya que distintas personas que se encuentran ante un
supuesto análogo (el perjuicio) reciben tratamiento diferente.
Finalmente añaden que la regla demandada viola
el debido proceso (art. 29) de las víctimas del hecho dañoso ya que, reitera, el
mandato del artículo 88 constitucional busca facilitar el acceso a la justicia
mediante el ejercicio de las acciones colectivas, y no dificultarlo, como
ocurre en este caso.
En el segundo cargo los demandantes
comparan la regla establecida en el segmento normativo acusado con el contenido
de otras disposiciones (artículos 46, 48, 53, 55, 56, 65 y 66) de la misma Ley
472 de 1998, a partir de lo cual sostienen que se crea una contradicción
interna. En este sentido, y a manera de ejemplo, resaltan los siguientes
aspectos: la existencia de una doble caducidad para la acción de grupo (arts.
47 y 55); la regla según la cual el actor representa a todas las personas que
hubieren sido individualmente afectadas por el mismo hecho (art. 48, parágrafo);
las normas que establecen que únicamente quienes manifiesten su deseo de ser excluidos
del grupo estarán al margen de los efectos de la sentencia (arts. 56 y 66); la inclusión
como beneficiarios de personas que no hubieren sido expresamente designadas en
la demanda (arts. 52 y 53), y las reglas sobre el contenido de la sentencia
(art. 65). Reiteran que la regla demandada es la única que marcha en dirección
contraria, pues como se observa, todas las demás apuntan a proyectar los
efectos del proceso y de la sentencia de tal manera que todas las víctimas del
hecho dañoso pueden beneficiarse del proceso promovido por uno de ellos.
Finalmente, informan que en varias
ocasiones la Sección Tercera del Consejo de Estado ha decidido inaplicar el
segmento normativo demandado a partir de lo previsto en el artículo 4°
constitucional, argumentando su inexequibilidad. Explican que las razones que
el juez contencioso administrativo ha tenido para llegar a esa conclusión se
refieren, de una parte, a que esta regla es contraria al propósito del artículo
88 constitucional, y de otra, a las contradicciones existentes entre su contenido
y el de varias de las otras normas de la Ley 472 de 1998, citadas en el párrafo
anterior.
Por todo lo anterior, los actores concluyen
reiterando que la regla demandada es contraria a varios preceptos constitucionales,
particularmente los relacionados con el objetivo de la acción de grupo (art.
88) y el acceso a la administración de justicia (art. 229), por lo que
solicitan a esta Corte declarar su inexequibilidad.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se
recibieron los siguientes escritos de instituciones que plantearon su posición
en relación con la exequibilidad del aparte demandado:
4.1. Del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
La persona designada para intervenir a
nombre de este Instituto pidió a la Corte declarar la inexequibilidad del
aparte normativo demandado. En apoyo de su solicitud efectúa razonamientos
semejantes a los de los demandantes, en lo relacionado con el propósito que
conforme al artículo 88 constitucional tiene la acción de grupo y también hace
alusión al hecho de que la
Sección Tercera del Consejo de Estado ha inaplicado la regla demandada al
considerarla inexequible.
Este interviniente añade algunas reflexiones de carácter
procesal, varias de ellas tomadas del derecho comparado, en las que resalta que
a partir de la esencia y finalidad de la acción de grupo, la presentación de la
demanda aprovecha a todas las personas que lo conforman, sin que resulte válido
exigir a cada uno de ellos su participación individual so pena de marginarlos
del beneficio que llegare a obtenerse a través de la sentencia.
También señala que quien interviene en la forma prevista
en la norma acusada no formula una pretensión ni presenta una demanda, sino que
simplemente se hace partícipe de un proceso ya iniciado, acogiéndose a los
términos de una demanda presentada por otra(s) persona(s). Concluye afirmando
que por estas razones resulta impropio oponerles a esas personas la prescripción
o caducidad de su acción individual.
Añade que el precepto demandado es violatorio del
debido proceso a que se refiere el artículo 29 constitucional, ya que “El debido
proceso es aquel que permite realmente la defensa o garantía del derecho para el
cual el mismo proceso está establecido”, cosa que en su concepto no ocurre
con esta norma.
Finalmente, y no obstante su solicitud de inexequibilidad,
el interviniente presenta algunas reflexiones a partir de las cuales sostiene
que esta norma no tiene efecto concreto en el trámite de acciones de grupo.
4.2. De la
Universidad Externado de Colombia
Esta Universidad intervino por conducto de un docente
investigador, para adherir a la demanda y pedir que se declare la
inexequibilidad del precepto acusado.
Este interviniente presenta citas tanto de las
deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente como de pronunciamientos de
esta corporación[2] para resaltar las
finalidades que la
Constitución Política le atribuyó a las acciones de grupo, y que en su
concepto se sintetizan en, de una parte, garantizar el acceso a la administración
de justicia, y de otra, contribuir a la economía procesal.
Explica que la regla contenida en el precepto demandado
resulta contradictoria con otras disposiciones de la
Ley 472 de 1998, en especial con el artículo 56 conforme al cual quienes no
manifiesten oportunamente su intención de ser excluidos del grupo en cuyo
interés se tramita la acción, quedarán vinculados por el resultado de dicho
proceso. Sostiene que esta circunstancia crea confusión entre las personas que
tendrían derecho a ser tenidas como parte del grupo, ya que si bien conforme al
artículo 56 su silencio se interpretará como aceptación a la posibilidad de
integrar el grupo, de acuerdo con la norma demandada su derecho quedaría
extinguido en caso de haber transcurrido el término de prescripción o caducidad
de su acción individual.
Concluye afirmando que el precepto demandado es inexequible
por cuanto es contrario a la intención con la cual el Constituyente de 1991 ordenó
al legislador desarrollar las acciones de grupo (art. 88), restringe y
dificulta el acceso a la administración de justicia (art. 229) y puede
contribuir a la congestión judicial en directo desmedro de la economía
procesal, principio que si bien reconoce, no fue expresamente mencionado en el
texto constitucional, entiende contenido dentro del marco axiológico de la
Carta Política.
4.3 Intervenciones extemporáneas
Según informó la
Secretaría General de esta corporación, el día siguiente al vencimiento del
término de fijación en lista se recibieron dos escritos más, provenientes de la
Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario y de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, en los cuales se solicita declarar la inexequibilidad
del segmento normativo demandado. Estos escritos se apoyan en consideraciones análogas
a las planteadas por los demandantes y los intervinientes, relacionadas con el
objetivo de las acciones de grupo y el acceso a la justicia dentro del marco de
los artículos 88 y 229 de la
Constitución Política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto Nº 4639 recibido en la
Secretaría General de esta corporación el día 27 de octubre de 2008, el entonces
Jefe del Ministerio Público solicitó a la
Corte Constitucional declarar inexequible el segmento normativo demandado.
Después de hacer un resumen de los
argumentos planteados por los demandantes, el Procurador entra a examinar la
posible existencia de cosa juzgada en relación con el precepto demandado y los
cargos planteados[3], concluyendo que dicho
efecto es sólo aparente, por lo que no existe impedimento real para que la
Corte entre a pronunciarse de fondo en relación con esta demanda.
Al efectuar el análisis de fondo sobre los
cargos de la demanda, y con base en los previos pronunciamientos de esta corporación
en torno al tema, coincide en que el precepto demandando resulta en contravía
de los objetivos que planteó la expresa mención constitucional de las acciones
de grupo, así como del restante desarrollo legal contenido en la
Ley 472 de 1998. De igual manera, resalta el significado que tiene que el
máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa haya inaplicado en
varias oportunidades la regla demandada, y manifiesta compartir las razones por
las cuales dicha corporación ha estimado que la norma demandada resulta inconstitucional.
Finalmente, reitera la importancia social y
política de las acciones de grupo, frente a lo cual concluye que el fragmento demandado
sería inconstitucional por ir en contravía de los objetivos con que se
instituyeron estas acciones y dificultar gravemente su ejercicio por parte de
los ciudadanos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
Desde el punto de vista de lo dispuesto por el
artículo 241 numeral cuarto de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2.  Los problemas jurídicos que deberán dilucidarse.
Según resulta del contenido de la demanda y de las
intervenciones presentadas, el principal problema que en el presente caso
corresponde dilucidar a la Corte consiste en determinar si la regla contenida
en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, conforme a la cual no podrán acogerse
a la sentencia proferida al término de un proceso de acción de grupo aquellas
personas cuya acción individual haya prescrito o caducado para ese momento, es
contraria a la intención y contenido del artículo 88 superior, por el cual el
Constituyente estableció las acciones de grupo o clase. En la misma línea
interesa decidir también si se lesionan los derechos de acceder a la
administración de justicia, y a la igualdad, de los que tratan los artículos
229 y 13 de la misma obra.
Por ello, la Corte abordará el estudio del precepto
demandado confrontándolo particularmente con las normas constitucionales antes
indicadas, y dentro de ese análisis, en la medida en que ello resulte
necesario, se referirá también a las restantes glosas propuestas por los demandantes,
como son, la supuesta infracción de los artículos 29 y 228 de la
Constitución Política.
En relación con los eventuales problemas de
interpretación que pudieran suscitarse en relación con las distintas
disposiciones de la Ley 472 de 1998, la
Corte debe precisar que, en principio, las posibles contradicciones existentes
entre diferentes previsiones de una misma ley no pueden dar lugar a especular
sobre la supuesta inconstitucionalidad de alguna(s) de ellas. Ello aparece claro
al recordar que el objeto de esta acción es una confrontación de carácter
jerárquico entre una norma constitucional y otra del nivel legal, cuya posible
consecuencia, en caso de encontrarse incompatibilidad entre ellas, es la
declaratoria de inexequibilidad de la segunda. En esa misma medida, no resulta entonces
posible resolver desde la perspectiva constitucional un planteamiento acerca
del eventual conflicto existente entre dos o más normas del mismo nivel
jerárquico ya que, por esa misma circunstancia, no sería factible discernir
cuál(es) de ellas debe prevalecer sobre la(s) otra(s).
También es oportuno recordar que para esos casos el
Código Civil, así como otras disposiciones legales, ofrecen pautas de
interpretación para resolver las posibles discordancias, circunscritas al análisis
y aplicación de la ley, sin ulteriores implicaciones constitucionales.
De otra parte, tampoco considera la
Corte que en razón a las divergencias explicadas en la demanda fuere necesario
realizar integración normativa entre el segmento acusado y otras disposiciones
de la Ley 472 de 1998 de la cual aquél hace parte, ya que frente al sentido
suficientemente esclarecido de la regla aquí cuestionada y su posible
inexequibilidad, de ningún modo resultaría necesario extender tales efectos a
otras disposiciones de la misma ley.
Por estas razones, se advierte que la
Corte se abstendrá de analizar el segundo cargo de la demanda.
3. Cuestión previa: Inexistencia de cosa juzgada en
relación con el segmento normativo demandado.
Por ser un tema al cual se refirieron tanto los demandantes,
como los intervinientes y el Jefe del Ministerio Público, la
Corte comenzará por precisar si existe o no cosa juzgada en relación con el
texto legal acusado.
Como ya se mencionó, la
Corte ha conocido previamente de otras demandas dirigidas contra el artículo
55 aquí parcialmente demandado, concretamente las que fueron resueltas mediante
los fallos C-215 de 1999 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-1062 de 2000
(M. P. Álvaro Tafur Galvis) y C-735 de 2008 (M. P. Mauricio González Cuervo).
En la primera de estas sentencias la
Corte se pronunció sobre el texto de todo el artículo 55, sin plantear precisión
en relación con el alcance del efecto de
cosa juzgada resultante. Sin embargo, consultado el contenido de dicha providencia,
queda claro que en esa oportunidad el cargo formulado se refirió únicamente a
la eventual vulneración del debido proceso que pudiera resultar del hecho de
que fuera posible beneficiarse del efecto de la sentencia estimatoria una vez
proferida ésta sin haber intervenido en el proceso antecedente, situación que
fue encontrada conforme a la
Constitución.
De lo anterior queda claro que si bien la demanda se
dirigió contra la totalidad del texto del artículo 55 y que esta corporación no
dejó salvedades acerca del alcance del efecto de cosa juzgada, éste es absoluto
apenas en apariencia[4], puesto que el análisis
efectuado por la Corte estuvo claramente limitado a confrontar la regla antes
referida con el derecho al debido proceso de la parte demandada, la cual debe
aceptar la tardía aparición de integrantes del grupo que no se hicieron
presentes durante el desarrollo del respectivo proceso. Por lo tanto, es claro
para la Corte que no existe en este caso efecto de cosa juzgada derivado de la
ya citada sentencia C-215 de 1999, frente a lo que ahora se demanda.
Por su parte, el pronunciamiento contenido en la
sentencia C-1062 de 2000 en relación con la norma demandada estuvo limitado a
la exequibilidad de la expresión “derivados de la vulneración de derechos e
intereses colectivos”, sin referirse en modo alguno al segmento ahora
demandado, por lo que tampoco existe efecto de cosa juzgada, generado por ese
fallo, que impida el pronunciamiento que ahora corresponde adoptar a la
Corte.
Finalmente, en lo que se refiere a la sentencia C-735
de 2008, por la cual esta corporación se pronunció en relación con una demanda
dirigida contra el mismo texto ahora cuestionado, la
Corte precisa que en esa ocasión la
Sala Plena decidió inhibirse de decidir sobre el tema planteado, debido a la
ineptitud sustantiva de la demanda presentada, por lo que resulta claro que
esta última decisión no causa ningún efecto de cosa juzgada.
Así pues, al menos en lo que a este aspecto se refiere,
no existe impedimento ni restricción para que la
Corte pueda ahora ocuparse de definir sobre la exequibilidad del precepto demandado.
4.  Del propósito de la acción de grupo y de su alcance
como mecanismo dirigido a facilitar el acceso a la administración de justicia.
Desde la expedición de la
Ley 472 de 1998, el concepto y finalidades de la acción de grupo han sido
estudiados y esclarecidos en importantes y sucesivos pronunciamientos de esta
corporación, varios de los cuales fueron reseñados por los actores y por los
intervinientes dentro de este proceso. Entre los principales cabe destacar las
sentencias C-215 de 1999 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-1062 de 2000
(M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-569 de 2004 (M. P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-116
de 2008 (M. P. Rodrigo Escobar Gil) y, más recientemente, T-191 de 2009 (M. P.
Luis Ernesto Vargas Silva).
En todas estas providencias la
Corte ha resaltado, de manera concordante, los objetivos y características de
las acciones de grupo, para lo cual ha trazado un paralelo en el que se registran
sus semejanzas, pero también sus diferencias, con las acciones populares, el
otro mecanismo procesal al cual se refieren tanto el artículo 88 superior como la
Ley 472 de 1998. Ambas acciones tienen en común un sujeto activo esencialmente
plural, que sin embargo se pone en movimiento a partir de la iniciativa de uno
o unos pocos de los sujetos que conforman el conjunto de personas afectadas, lo
cual supone la superación, o al menos la relativización, de las estructuras
procesales clásicas que en la mayoría de los casos prevén la existencia de un
sujeto activo individual.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que las
acciones de grupo han sido instituidas, tanto en Colombia como en otros países,
como un instrumento específicamente encaminado a facilitar la indemnización de
las distintas personas que, en igualdad de circunstancias, hayan sido víctimas
de un mismo hecho dañoso dotado de relevancia social, a partir de cuya
ocurrencia todas ellas deben ser resarcidas. La
Corte ha resaltado también que los derechos a cuya protección se encamina esta
acción no son únicamente los que amparan intereses supraindividuales, sino que
por el contrario, ella es procedente para la protección de intereses
individuales de un número considerable de personas, siempre y cuando exista una
coincidente y simultánea afectación de tales derechos por cuenta de la
ocurrencia de un mismo hecho dañoso.
Dentro de las razones que justifican la existencia de
este instrumento, que es entonces adicional a las acciones civiles o
administrativas que la ley otorga a cada uno de los así perjudicados, ha
resaltado la Corte: i) la expectativa de avanzar en la solución de graves y
estructurales problemas de acceso a la justicia; ii) la posibilidad de
modificar el comportamiento de ciertos agentes económicos que de no existir un mecanismo
de este tipo carecen de incentivos claros para evitar daños individuales
pequeños, quizás catalogados como insignificantes, a un número considerable de
personas, cuya polémica contrapartida puede ser un beneficio económico
apreciable para tales agentes; iii) la importancia de contribuir a la economía
procesal en beneficio de todos los involucrados, e incluso de quien aparezca
como parte demandada, así como de evitar, en lo posible, la adopción de
decisiones contradictorias como las que podrían presentarse al definirse en
distintos tiempos y ante diversos jueces, cada uno de los casos individuales.
Dentro de esta perspectiva, la
Constitución en su artículo 88 ordenó al legislador regular “las acciones
originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin
perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. De la lectura de
este texto superior se desprende entonces que la existencia y procedibilidad de
la acción de grupo supone, para cada una de las personas afectadas por el hecho
dañoso, el ofrecimiento de una vía procesal alternativa, especialmente clara y
expedita, a través de la cual pueden buscar el reconocimiento y efectividad de
la responsabilidad que la ley establece en cabeza del autor de dicho hecho
jurídico generador del daño, en circunstancias presumiblemente más ventajosas
que aquellas que rodearían el ejercicio de la acción individual. Sin embargo es
claro, puesto que así lo quiso el mismo Constituyente, que la sola existencia
de la acción de grupo y su procedencia frente al caso concreto, están llamadas
a facilitar el acceso a la administración de justicia en comparación a las
posibilidades existentes en ausencia de esta acción, y en ningún caso a
entrabarlo o dificultarlo.
En esta línea quedó establecida entonces, no sólo la
potestad, sino la necesidad de que el legislador regulara los aspectos
procesales requeridos para la efectividad de las acciones que la doctrina
denomina acciones de grupo, encargo que sólo vino a cumplirse en 1998
con la expedición de la Ley 472 de ese año. Sin embargo, vista la especial
finalidad con que la norma superior contempló la existencia de este tipo de
acciones, es importante resaltar que el contenido de la regulación que para el
efecto se expida debe necesariamente definirse de forma tal que favorezca el
ejercicio y efectividad de dichas acciones, siendo entonces constitucionalmente
cuestionable que dicha regulación pueda en cambio restringir el derecho de las
personas interesadas en obtener la indemnización de los daños causados en estas
especiales circunstancias. Ese importante principio fue ampliamente relievado
por esta Corte en la ya citada sentencia C-569 de 2004.
En cumplimiento del referido mandato superior, la
Ley 472 de 1998 al desarrollar el trámite de las acciones de grupo estableció
reglas y principios claramente encaminados a facilitar su ejercicio, entre los
cuales pueden destacarse: i) la facultad que se atribuye al Defensor del Pueblo
o los personeros para dar inicio al trámite de la acción[5];
ii) la regla según la cual quien actúe como demandante representa a todas las
demás personas que hubieren sido afectadas por los mismos hechos vulnerantes[6];
iii) la posibilidad de acudir al proceso una vez que éste se ha iniciado
gracias a la demanda iniciada por otra persona[7]; iv) la opción de
solicitar ser excluido del grupo en caso de preferir el ejercicio de las
acciones individuales, evento en el cual los efectos de la sentencia no serán
oponibles a dicha persona[8]; v) la procedencia de
medidas cautelares en los mismos casos que en los procesos civiles ordinarios[9];
vi) la posibilidad de interponer, contra la decisión final, los recursos de
apelación, casación y/o revisión[10]; vii) en general, la
celeridad que caracteriza este tipo de procesos[11].
Sin embargo, se han detectado también situaciones en
las que algunas de las instituciones contenidas en la
Ley 472 de 1998 traen consigo mayor dificultad en el ejercicio de la acción de
grupo, o de otra forma, entorpecen el libre acceso de las personas perjudicadas
a la administración de justicia. En estos casos se ha considerado, de manera
general, que el legislador podría haber excedido su ámbito competencial y
faltado a su deber de regular estas acciones en la forma querida por el
Constituyente, que no es otra que aquella que más facilite y favorezca su
ejercicio, en comparación con el uso de las demás acciones legales disponibles.
Así por ejemplo, la sentencia C-215 de 1999 (M. P.
Martha Victoria Sáchica Méndez) declaró inexequible la regla contenida en el
artículo 70 de la Ley 472 de 1998, según la cual las indemnizaciones que no
hubieren sido reclamadas por sus beneficiarios dentro del año siguiente a la
fecha de la sentencia que las hubiere ordenado ingresan definitivamente al
patrimonio del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. La
Corte consideró que esa norma vulneraba el derecho a la propiedad privada
garantizado por el artículo 58 superior, además de lo cual resultaba
restrictiva frente a la regla existente con respecto a este mismo tema para el
caso de ejercerse las acciones ordinarias, razones por las cuales ese precepto
fue retirado del orden jurídico.
Algunos años después, mediante la sentencia C-569 de
2004 (M. P. Rodrigo Uprimny Yepes) esta corporación declaró inexequibles dos
expresiones de idéntico contenido[12] que hacían parte de los
artículos 3° y 46 del mismo estatuto (Ley 472 de 1998), las cuales permitían
que para el ejercicio de la acción de grupo el juez pudiera exigir que se
acreditara la existencia del grupo titular de la acción con anterioridad a la
fecha de los hechos dañosos. En este caso la
Corte anotó que la ambigüedad del texto de las expresiones acusadas y su
carácter aparentemente repetitivo dejaba espacio suficiente para que el juez que
conociera de la acción planteara esta inusual exigencia, esencialmente
contraria al sentido de la acción de grupo y en muchos casos de imposible
cumplimiento, frustrándose así en buen número de situaciones la posibilidad de
ejercer esta acción y beneficiarse de las ventajas que le son propias[13].
Por tales motivos esta corporación consideró que ese requisito resultaba
contrario al principio de igualdad en el acceso a la administración de
justicia.
En fecha más cercana, el fallo C-116 de 2008 (M. P.
Rodrigo Escobar Gil) declaró la exequibilidad condicionada de un inciso del
mismo artículo 46, concretamente el que exige que el grupo habilitado para
iniciar esta acción esté compuesto al menos por veinte (20) personas. En este caso
la Corte planteó una distinción según la cual, una cosa es la conformación mínima
del grupo perjudicado, a efectos de justificar el uso de este particular
mecanismo procesal, frente a lo cual resulta razonable el número establecido
para el caso por el legislador, pero otra es la exigencia de que al presentarse
la demanda concurran y otorguen poder un mínimo de veinte personas. También en
este caso la Corte entendió que esta última exigencia resultaría
desproporcionada y contraria al texto constitucional, pues ella sin duda
entrabaría la posibilidad de que las personas perjudicadas pudieran acudir a
este mecanismo procesal, desvaneciéndose así la posibilidad de aprovechar sus
beneficios, contrario a lo querido por el Constituyente.
La Corte ha emitido también
importantes pronunciamientos sobre el tema en sede de tutela, dentro de los
cuales se destaca la muy reciente sentencia T-191 de 2009 (M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva), en la que esta corporación analizó in extenso el tema de
la caducidad de la acción de grupo y las reglas aplicables, según la
jurisprudencia del Consejo de Estado, a la contabilización de dicho término. En
este pronunciamiento la Corte destacó también las diferencias existentes entre
la caducidad de la acción de grupo, sobre la cual hizo algunas precisiones, y
la de las acciones indemnizatorias individuales.
Recapitulando, esta corporación al pronunciarse sobre
las normas regulatorias de la acción de grupo contenidas en la
Ley 472 de 1998 ha resaltado de manera consistente que la potestad de
configuración normativa de la que, sin duda, goza el legislador en relación con
esta materia, no es absoluta, sino que por el contrario, se encuentra claramente
enmarcada dentro del propósito de establecer mecanismos racionales que
faciliten y promuevan el uso de esta acción en los casos previstos por la norma
superior, de tal modo que se materialice y fortalezca el derecho de todas las
personas a acceder a la administración de justicia, y al mismo tiempo se haga
posible el logro de los importantes beneficios sociales que páginas atrás
fueron reseñados.
5. Del contenido y efecto del segmento normativo
acusado y de su inexequibilidad.
Como se explicó, se demanda en este caso una expresión
que hace parte del texto del artículo 55 de la
Ley 472 de 1998, por efecto de la cual la posibilidad de acogerse a los
efectos de la sentencia dictada al término de un proceso de acción de grupo se
encuentra condicionada al hecho de que la acción indemnizatoria individual, propia
de la persona interesada, no haya caducado para dicha fecha, de conformidad con
lo establecido para el efecto en las disposiciones legales pertinentes.
A este respecto la
Corte destaca que el contenido y el efecto del precepto acusado son claros e
inequívocos. Por ello les asiste razón a los demandantes al entender que como
consecuencia de esta norma, la posibilidad de obtener una indemnización en
casos en los que siendo legalmente procedente ejercer tanto la acción de grupo
como la individual, no se hubiere ejercido ninguna de ellas, resulta frustrada
de manera definitiva desde la fecha en que se configure la prescripción o
caducidad de dicha acción individual.
En opinión de los demandantes esta regla debe ser
declarada inexequible ya que resulta contraria al contenido e intención del
artículo 88 constitucional que establece las acciones de grupo, y vulnera
también otros artículos de la misma obra, tales como el 13 sobre derecho a la
igualdad, el 29 sobre debido proceso, el 228 sobre prevalencia del derecho
sustancial y el 229 sobre libre acceso a la administración de justicia.
De acuerdo con lo explicado en el punto 2 anterior, la
Corte aborda a continuación el análisis de la norma demandada confrontándola,
en primer término, con el contenido de los artículos 88, 229 y 13 de la
Constitución.
5.1. El precepto demandado es contrario al propósito
que conforme a la
Constitución Política tienen las acciones de grupo
Como quedó dicho, el principal objetivo que animó al
Constituyente de 1991 a establecer dentro de nuestro ordenamiento jurídico las
acciones de grupo fue el de facilitar el acceso a la administración de justicia
y el más eficiente funcionamiento de ésta frente a situaciones en las que a
partir de la ocurrencia de un único hecho dañoso, un número considerable de
personas tienen derecho a reclamar de un mismo sujeto sendas indemnizaciones.
Se dijo también que en esta medida el desarrollo
legislativo que sobre el tema se genere debe necesariamente favorecer el
ejercicio de estas acciones siempre que concurran los supuestos de hecho que
habilitan su interposición, y no puede, en cambio, traducirse en la exigencia de
requisitos adicionales o en restricciones de carácter procesal que hagan
nugatorias las evidentes ventajas que para las personas perjudicadas por el
hecho generador del daño supone la disponibilidad de este mecanismo.
Como se explicó además de manera suficiente, el
segmento normativo atacado crea un obstáculo capaz de frustrar de manera
definitiva el derecho a la indemnización de todas aquellas personas que
habiéndose visto afectadas por el hecho dañoso común, no hubieren ejercido de
manera personal acción judicial alguna, no obstante que otro(s) miembros del
conjunto de perjudicados sí hayan promovido oportunamente la acción de grupo.
Según resulta del contenido de esta norma, para que la sentencia que decide la
acción de grupo resulte vinculante y aproveche a tales personas, es entonces
necesario que cada uno de ellas haga parte del grupo de demandantes o de otra
forma exprese su interés al respecto en alguna de las demás oportunidades
procesales previstas en ese artículo 55, parcialmente demandado. Ello implica,
ni más ni menos, privar a tales personas de los efectos benéficos que de otro
modo traería para ellas la interposición y trámite de la acción de grupo por
parte de al menos uno de los afectados, que es precisamente el objetivo central
de esta acción.
En todo caso, es preciso reconocer que resulta
factible entender la intención de la norma, que como ocurre con todas las demás
disposiciones legales vigentes sobre caducidad o prescripción de las acciones
judiciales, no es otra que procurar el pronto y oportuno logro de la seguridad
jurídica, estimulando al titular del derecho a actuar de manera diligente, so
pena de que en vista de su desinterés, aquél pueda considerarse extinguido. Tal
como es absolutamente claro en la jurisprudencia constitucional, esta finalidad
no es en sí misma opuesta en modo alguno a los mandatos superiores, sino por el
contrario, claramente válida y concordante con ellos[14].
Sin embargo, en el presente caso una disposición de
este tipo supone la directa negación de los objetivos que persiguen las
acciones de grupo establecidas en el artículo 88 superior, uno de los cuales es
la posibilidad de que todos los integrantes del grupo se beneficien del impulso
de la actuación dado por parte de cualquiera de ellos. Por ello, dentro de este
contexto constituye un contrasentido deducir efectos desfavorables de la
transitoria inacción de alguno(s) de los interesados. Así las cosas, la
aplicación de esta regla dentro del proceso de las acciones de grupo marcha en
contravía del propósito que la norma superior asignó a tales acciones, por lo
que desde la perspectiva constitucional, ella resulta inadmisible.
5.2. La regla acusada restringe el acceso a la
administración de justicia, propicia una situación discriminatoria contraria al
derecho  a la igualdad y afecta el debido proceso de los perjudicados por el
hecho dañoso
De las observaciones hechas en el punto anterior se
desprende que existe fundamento suficiente para declarar la inexequibilidad del
precepto acusado. Sin embargo, en este caso la
Corte considera importante examinar si aquél resulta también contrario al
derecho de acceder a la administración de justicia, al debido proceso y al
derecho a la igualdad, tal como lo postulan los actores.
Según lo ha definido la jurisprudencia constitucional,
el derecho de acceder a la administración de justicia de que trata el artículo
229 superior es fundamental[15], presentando diversas
facetas y aplicaciones.
Sobre los alcances de este derecho expresó la
Corte en sentencia C-1195 de 2001 (Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco
Gerardo Monroy Cabra):
“Según la jurisprudencia de esta Corporación, el
derecho a acceder a la justicia tiene un significado múltiple. Entre otros,
comprende contar con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación
legal de derechos y obligaciones, que
las controversias planteadas sean resueltas dentro de un término prudencial y
sin dilaciones injustificadas, que las decisiones sean adoptadas con el pleno
respeto del debido proceso, que exista un conjunto amplio y suficiente de
mecanismos para el arreglo de controversias, que se prevean mecanismos para
facilitar el acceso a la justicia por parte de los pobres, que la oferta de
justicia permita el acceso a ella en todo el territorio nacional. Este derecho
se garantiza también a través del uso de mecanismos alternativos de resolución
de conflictos.”
Ahora bien, en ese y en otros pronunciamientos, la
Corte ha resaltado que en relación con el alcance de este derecho le asiste al
legislador un amplio margen de configuración normativa, por lo que en principio
no resulta posible cuestionar desde el punto de vista constitucional la mayor o
menor amplitud de los mecanismos que las leyes hayan establecido para
materializar este derecho.
Cosa distinta ocurre cuando, como en el presente caso,
se trata de mecanismos de acceso a la justicia expresamente contemplados por el
texto constitucional. En estos casos, debe entenderse que la autonomía
legislativa en relación con el desarrollo normativo de esos mecanismos se
encuentra limitada en la forma explicada en el acápite anterior, puesto que las
cámaras no pueden, so pretexto de esa facultad, legislar en forma tal que se
entorpezca o se restrinja el libre ejercicio de aquéllos, sino únicamente de
manera que las normas legales promuevan y favorezcan el uso eficiente de las
respectivas acciones, en los eventos para los cuales las diseñó la
Constitución Política.
De otra parte, en relación con este aspecto resulta
sin duda pertinente traer a colación algunas de las reflexiones vertidas por la
Sección Tercera del Consejo de Estado a las que hicieron alusión tanto los
actores como varios de los intervinientes. Sobre el particular ha señalado esa
corporación[16], que en repetidas
ocasiones ha resuelto inaplicar vía excepción de inconstitucionalidad, la norma
aquí demandada:
“Encuentra la Sala que en oposición al contenido de
todas estas normas, cuando se regula el derecho de quienes no intervinieron en
el proceso, de acogerse a los efectos favorables de la sentencia, el aparte ‘y
siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado’ del artículo 55 de
la ley 472 impide efectivamente hacer uso de ese derecho. La frase señalada
es abiertamente incompatible con la
Constitución, pues una simple lectura del texto basta para advertir la oposición
flagrante al mandato constitucional contenido en el artículo 229, por lo que el
juzgador cuando se enfrenta a este precepto debe optar por inaplicarlo.
El segmento normativo arriba indicado del artículo 55
de la ley 472 impide el acceso a la administración de justicia (art. 229
C.P.), por cuanto mientras el texto de la ley en perfecta simetría con la
Constitución está encaminado a evitar el ejercicio de acciones indemnizatorias
individuales, cuando ya se ha intentado la de grupo, a menos que se logre la
exclusión, en el aparte que se analiza se impide a quienes no se hicieron parte
en el curso del proceso, obtener la indemnización de perjuicios a que la
sentencia condenó en su favor, con el argumento de que la reclamación debe
hacerse dentro de su propio término de caducidad o prescripción, a pesar de que
no depende del afectado la determinación del momento en el cual se produce la
sentencia, en otras palabras la determinación del momento para acogerse a los
efectos de la sentencia. Ello depende de factores externos tales como la
congestión propia de la función judicial que impide el cumplimiento de los
términos judiciales.
En tal virtud, la ruptura entre el aparte destacado
del artículo 55 de la ley 472 de 1998 y el artículo 229 Constitucional es, a juicio
de la Sala, ostensible, por lo
que no se tiene camino distinto que optar por la disposición constitucional, en
acato a la regla prevista en el artículo 4 de la
Constitución Política, el cual ordena la aplicación constitucional preferente
aún frente a disposiciones imperativas, como en el caso sometido a estudio de la
Sala, cuando quiera que éstas resulten incompatibles con la
Carta.” (No está en negrillas en el
texto original).
Como resultado de lo analizado en páginas precedentes,
la Sala encuentra plausibles las razones a partir de las cuales el máximo juez
contencioso administrativo ha preferido inaplicar la disposición demandada, a
partir de su observable incompatibilidad con el contenido del artículo 229
superior.
Concluyendo, en sintonía con esos planteamientos, teniendo
en cuenta que el derecho de acceder a la administración de justicia comprende
la posibilidad de hacer uso de todas las acciones y mecanismos de defensa
previstos en el ordenamiento jurídico, y visto el impacto que la regla cuya exequibilidad
se analiza puede tener sobre la efectiva utilización de las acciones de grupo, la
Corte constata sin dificultad que ella implica una sensible restricción al
derecho de acceder a la administración de justicia, circunstancia que también
conduce a declarar su inexequibilidad.
De otra parte, en la medida en que la norma aquí
estudiada implica restricciones en el acceso a la justicia, esa situación puede
entenderse también como contraria al debido proceso, ya que en las indicadas
circunstancias, sería cuando menos controvertible considerar que los
perjudicados por el hecho dañoso común cuentan en realidad con un recurso
efectivo para alcanzar justicia en relación con los hechos de que han sido
víctimas, aspecto que como es sabido, hace parte integrante de la noción de
debido proceso.
Por similares razones se considera también válida la
glosa planteada por los demandantes en relación con el principio sobre
prevalencia del derecho sustancial (art. 228), ya que como se ha visto, esta
regla limita y puede frustrar la posibilidad de que la situación de varios de
los perjudicados sea efectivamente ventilada ante los jueces competentes.
Finalmente, no escapa a la
Corte que, tal como lo afirman los actores, el precepto estudiado lesiona también
el derecho a la igualdad de que trata el artículo 13 superior. Ello por cuanto,
presentándose originalmente identidad de circunstancias entre todas las
personas afectadas por un mismo hecho dañoso, y existiendo también en cabeza de
todos ellos el derecho a beneficiarse del ejercicio de la acción de grupo
iniciado por uno cualquiera de ellos, algunos de ellos podrán ver cercenado su
derecho a la correspondiente indemnización como resultado del no ejercicio de
las acciones individuales procedentes, requisito que dentro del ya explicado
contexto de la acción de grupo, no estarían obligados a agotar.
6.  Conclusión
Del análisis realizado concluye la
Corte que la regla cuestionada es contraria al propósito de las acciones de
grupo, vulnera el acceso a la administración de justicia, afecta el derecho al
debido proceso y establece una discriminación improcedente entre sujetos que se
encuentran en igualdad de condiciones fácticas, motivos que son suficientes
para acoger el planteamiento de los demandantes y declarar la inexequibilidad
de este precepto.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
DECLARAR INEXEQUIBLE la
expresión “y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de
conformidad con las disposiciones vigentes,”, contenida en el artículo 55
de la Ley 472 de 1998.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO    JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                 JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER      CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
Magistrada
HUMBERTO A. SIERRA PORTO             LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado                                                    Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sobre la imposibilidad de establecer requisitos adicionales para el ejercicio
de estas acciones los demandantes citan la sentencia C-569 de 2004 (M. P.
Rodrigo Uprimny Yepes).
[2]  Cita las sentencias
C-215 de 1999 y C-569 de 2004.
[3]
Se refiere particularmente a las ya citadas sentencias C-215 de 1999 (M. P.
Martha Victoria Sáchica Méndez) y C-1062 de 2000 (M. P. Álvaro Tafur Galvis).
[4]
Sobre el concepto de cosa juzgada absoluta aparente se ha pronunciado la
Corte, entre otras, en las sentencias C-397 de 1995, C-700 de
1999, C-1062 de 2000, C-415 de 2002 y C-931 de 2008.
[5]  Cfr.
artículo 48 de la Ley 472 de 1998.
[6]  Parágrafo del artículo
48 ibídem.
[7]  Art. 55
ibídem.
[8]  Art. 56
ibídem.
[9]  Arts.
58 y siguientes.
[10] Art.
67.
[11] Arts.
53, 56, 61, 64 y 67 entre otros
[12]
El texto de estos dos segmentos normativos establecía: “Las condiciones
uniformes deberán tener también lugar respecto de los elementos que configuran
la responsabilidad”.
[13]
Dentro de la parte considerativa de esta sentencia se registró el hecho de que,
de manera reiterada aunque no unánime, varios pronunciamientos anteriores del
Consejo de Estado exigieron la preexistencia del grupo como requisito de
procedibilidad de esta acción, y además, que la razón de esta exigencia era la
necesidad de atribuir algún efecto útil a las dos disposiciones que por esta sentencia
fueron declaradas inexequibles, las cuales, de no ser por esta específica
consecuencia, parecerían sobrantes y repetitivas, respecto de la regla
definitoria de los elementos de la acción de grupo, contenida en la parte
inicial de los mismos artículos 3° y 46 de la
Ley 472 de 1998 allí demandados.
[14]
Cfr. en relación con este aspecto, entre otras, las sentencias C-072 de 1994
(M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-381 de 2000  (M. P. Alejandro Martínez
Caballero),  C-298 de 2002  (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-570 de 2003
(M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-835 de 2003 (M. P. Jaime Araújo
Rentería).
[15]
Cfr., entre muchas otras, las sentencias T-006 de 1992 (M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), C-1027 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández y
T-114 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[16]
Sentencia de octubre 6 de 2005 (C. P. Ruth Stella Correa Palacio), postura
reiterada en posteriores pronunciamientos, particularmente la sentencia de
agosto 15 de 2007 con ponencia de la misma Consejera.