T-978-00
Sentencia T-978/00
Sentencia
T-978/00
LICENCIA DE
MATERNIDAD-Procedencia
excepcional de tutela para el pago
MADRE COMUNITARIA-Vinculación a régimen subsidiado/LICENCIA
DE MATERNIDAD DE MADRES COMUNITARIAS-Improcedencia de pago por vinculación
a régimen subsidiado
Referencia:
expedientes T-308.240 y T-308.967 (acumulados)
Peticionaria: Olga
Silva Mejía y Otros
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
treinta y uno (31) de julio de dos mil (2000)
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro de las
acciones de tutela instauradas, mediante apoderado, por Olga Silva Mejía y
Claudia Pereira Plata y, directamente, por Gloria Inés Briceño Rodríguez contra
el Seguro Social.
I. ANTECEDENTES
1. Los hechos
- Las tres actoras
fueron afiliadas al Seguro Social, como integrantes de la Asociación de Madres
de Hogar de Bienestar, programa conocido como “madres comunitarias”. La
afiliación al sistema se produjo en el primer semestre de 1997.
- El 24 de agosto de
1998, nació el hijo de la señora Claudia Pereira Plata; el 3 de enero de 1999,
nació el bebe de Olga Silva Mejía y; el 20 de febrero de 1999, el de la señora
Gloria Inés Briceño. Los partos fueron atendidos por el Seguro Social.
- En los tres casos,
el Seguro Social expidió certificado de incapacidad por maternidad, pero se ha
negado a reconocer el pago de la prestación económica, como quiera que el
empleador se encuentra en mora en el pago de las cotizaciones a la seguridad
social, desde 1996.
- Las accionantes
devengan el salario mínimo y requieren el pago de la licencia de maternidad en
forma urgente, en razón a las dificultades económicas por las que atraviesan.
2. Solicitud
Las actoras
consideran vulnerados los derechos a la seguridad social y a la especial
protección del Estado para la mujer embarazada y para el recién nacido. Por
ello, solicitan que el juez de tutela ordene
a la entidad demandada pagar la prestación económica derivada de la licencia de
maternidad.
3. Intervención de la accionada
En
los dos procesos de la referencia, el Seguro Social interviene para solicitar
que sea negado el amparo impetrado. Los principales argumentos para sustentar
su petición son:
-
De acuerdo con el numeral g) del artículo 221 de la Ley 100 de 1993, la
financiación del plan “madres comunitarias” se hará por medio de los recursos
del IVA destinados a la ampliación de la cobertura de la seguridad social. La
obligación legal de recaudar y transferir esos recursos al Seguro Social,
corresponde al Fondo de Solidaridad y Garantía.
-
Pese a la clara obligación legal, el FOSYGA no transfiere recursos desde 1996,
presentando una mora en el pago de los aportes, por más de cuatro años.
-
El artículo 1º de la Ley 509 de 1999, señala que las “madres comunitarias” se
harán acreedoras de las mismas prestaciones asistenciales y económicas de que
gozan los afiliados al régimen contributivo previsto en la Ley 100 de 1993. Por
consiguiente, esa misma normatividad preceptuó lo pertinente a la financiación
del programa, señalando que “con recursos provenientes a los asignados en el
plan nacional de desarrollo para el régimen subsidiado se garantizará la
sostenibilidad de este régimen especial” (parágrafo del artículo 4º)
-
Con base en lo anterior, en el artículo 209 de la Ley 100 de 1993 y en el
Decreto 806 de 1998, el Seguro Social suspendió y canceló la prestación de los
servicios de salud para las “madres comunitarias”, desde el mes de mayo de
1999.
-
Al momento de “generarse las licencias de maternidad” de las actoras, sus
afiliaciones se encontraban canceladas por el no giro oportuno de los dineros
al Seguro Social. Por lo tanto, el pago de las prestaciones económicas de las
“madres comunitarias” corresponde al “gobierno nacional” y no al Seguro Social.
-
Ante el incumplimiento patronal en el giro de los aportes al sistema, el
memorando 3756 del 28 de julio de 1999, emitido por el Vicepresidente de la EPS
del Seguro Social, señaló que “la EPS-ISS debe cumplir lo establecido en el
artículo 80 del Decreto 806 de 1998, relacionado con el no pago de las
prestaciones económicas, por parte del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, cuando el empleador o el afiliado se encuentra en mora. Por consiguiente,
en cumplimiento de la norma mencionada, solicitamos a usted, no reconocer ni
pagar incapacidades y licencias de maternidad a las madres comunitarias,
expedidas a partir del 5 de mayo de 1998, fecha de entrada en vigencia del
decreto citado”
-
Las presentes acciones de tutela no deben proceder, pues existen otros medios
de defensa judicial que desplazan la acción constitucional.
4. Las decisiones de instancia
4.1.
El expediente T-308.240, fue decidido en primera instancia por el Juzgado
Laboral del Circuito de San Gil, quien, mediante sentencia del 8 de febrero de
2000, decidió negar el amparo solicitado. Según su criterio, la actuación del
Seguro Social está ceñida a la reglamentación legal del tema, la cual exige el
pago de la cotización para adquirir los derechos asistenciales y económicos de
la seguridad social. Pues bien, si quien tiene a su cargo la obligación de
transferir los recursos que financian el programa de las “madres comunitarias”,
no lo hace, “razón le asiste al Seguro a negarse a pagar las licencias
mencionadas, fundado en que no hay contraprestación por parte del Estado para
que se pueda cumplir con ese deber”.
4.2.
En segunda instancia le correspondió resolver el presente asunto a la Sala
Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de San Gil, quien confirmó la
decisión impugnada, mediante sentencia del 6 de marzo de 2000.
Después
de citar una sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, el Ad quem concluyó que las actoras pueden acudir a la justicia
ordinaria para que resuelva el asunto objeto de estudio, pues la solicitud de
origina una discusión de derechos de rango legal que excluye la competencia de
la jurisdicción constitucional.
4.3.
El trámite de la primera instancia del expediente T-308.967, correspondió al
Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali, quien, mediante sentencia del 2
de marzo de 2000, resolvió negar el amparo impetrado. Según su criterio, la
accionante cuenta con otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción
ordinaria, por lo que la tutela no puede reemplazar procedimientos legales.
Para sustentar su tesis, el A quo cita la sentencia C-543 de 1992,
proferida por la Corte Constitucional.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Las actoras
interponen acción de tutela para exigir el pago de la licencia de maternidad.
La EPS negó la prestación económica, por cuanto no se produjo la transferencia
de los recursos que financian la seguridad social en salud de las “madres
comunitarias”. Los jueces de instancia negaron la pretensión, con base en dos
argumentos. De un lado, la tutela no procede para ordenar el pago de la
licencia de maternidad. De otro lado, porque el Seguro Social no vulnera ningún
derecho fundamental, pues con su actuación simplemente cumple con las normas
que exigen la contraprestación económica para el reconocimiento de los derechos
y prestaciones derivados de la seguridad social en salud.
A la luz de los
antecedentes expuestos en precedencia, la Sala deberá resolver dos problemas
jurídicos. En primer lugar, se trata de aclarar si, como lo afirman los jueces
de instancia, la acción de tutela es improcedente para exigir el pago de la
licencia de maternidad. De ser afirmativa la respuesta, finalmente, la Sala
averiguará si el Seguro Social está obligado a reconocer el pago de la licencia
de maternidad de las “madres comunitarias”.
Procedencia
excepcional de la tutela para el cobro de la licencia de maternidad.
2. En jurisprudencia reiterada[1],
esta Corporación ha sostenido que el Estado otorga especial protección a la
mujer embarazada, como quiera que los artículos 5º, 13, 42, 43 y 44 de la Carta
reconocen a la madre un cúmulo de derechos que exigen de las autoridades y de
los particulares respeto por su dignidad y por su condición natural de
gestadora de vida. Igualmente, a través de la madre, el Estado concentra
la defensa de la vida del nasciturus, de la integridad familiar y de los
derechos de los niños. Así pues, una
manifestación clara de la protección a la mujer embarazada es el reconocimiento
normativo de la licencia de maternidad, la cual comprende los derechos a la
vacancia laboral y al pago de una prestación económica, el cual “persigue
garantizarle a la mujer embarazada el tiempo y los medios necesarios para
proveer el cuidado suyo y al de su hijo”[2].
3.
En cuanto a la procedencia de la acción de tutela para ordenar el pago del
auxilio a la maternidad, la jurisprudencia constitucional ha considerado que,
excepcionalmente, procede la tutela para efectos de aplicar las normas
constitucionales que protegen a la mujer gestante y a su hijo. Al respecto, es
oportuno reiterar una sentencia reciente de esta misma Sala que sintetizó la
doctrina constitucional en relación con este tema. Allí se dijo:
“a) Si bien el artículo 43 de la Carta consagra un derecho prestacional
en favor de la mujer y el recién nacido, éste puede adquirir el rango de
fundamental por conexidad con otros derechos como la vida digna, la seguridad
social y la salud de la madre y del bebe. De ahí que, en algunas ocasiones, los
derechos a la especial asistencia y protección durante y después del embarazo,
adquieren categoría ius fundamental. Sentencias T-175 de 1999, T-210 de 1999,
T-362 de 1999, T-496 de 1999.
b) El derecho al pago de la licencia de maternidad adquiere relevancia
constitucional cuando su vulneración o amenaza afectan el mínimo vital de la
madre y el recién nacido. Sentencias T-568 de 1996, T-104 de 1999, T-365 de
1999, T-458 de 1999,
c) En virtud de lo anterior, el pago de la prestación económica debe
discutirse ante la jurisdicción ordinaria competente, salvo si existe
afectación del mínimo vital, en cuyo caso, adquiere competencia la jurisdicción
constitucional. Sentencias T-139 de 1999, T-210 de 1999.
d) En aquellos casos en los que la licencia de maternidad constituye
salario de la mujer gestante y éste es su único medio de subsistencia y el de
su hijo, la acción de tutela procede para proteger el mínimo vital. Sentencia
T-270 de 1997, T-567 de 1997”[3]
4. Como se observa
en los antecedentes de esta sentencia, las actoras manifiestan que requieren el
pago de la licencia de maternidad, en cuanto se encuentran en una situación
económica bastante precaria. Además, consta en el expediente que el Fondo de
Solidaridad y Garantía y/o AMHB cotizó al Seguro Social con base el salario
mínimo, por lo que constituye un indicio de afectación del mínimo vital, el
hecho de que las accionantes devengan un ingreso mínimo[4].
Por lo tanto, la
Sala considera que la ausencia de pago de la prestación solicitada por las
actoras vulnera el mínimo vital, lo cual autoriza a la jurisdicción
constitucional a conocer los presentes casos. Por consiguiente, la Sala entra a
resolver el segundo problema jurídico.
El pago de la
cotización es indispensable para adquirir el derecho a la cancelación de la
licencia de maternidad por la EPS
5. El sistema
general de seguridad social en salud en Colombia, prevé dos tipos de afiliación
permanente al mismo. En primer lugar, el régimen contributivo, del cual hacen
parte las personas que tienen capacidad de pago, esto es, quienes se encuentran
vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los
pensionados, los jubilados y los trabajadores independientes. Para adquirir los
derechos del sistema, estas personas asumen la primera y principal obligación:
pagar un porcentaje de sus ingresos, que se denomina cotización. Los afiliados al
régimen contributivo adquieren los derechos a la atención en salud en
urgencias, los que señala el POS,  y al reconocimiento de las prestaciones
económicas señaladas en la ley.
En segundo lugar,
son beneficiarios del régimen subsidiado, las personas más pobres y vulnerables
del país, por lo que el pago de la cotización será subsidiada total o
parcialmente con recursos fiscales o de solidaridad que señalan las
disposiciones correspondientes (art. 221 Ley 100 de 1993).  Este régimen tiene
como único propósito financiar la atención en salud de los grupos familiares de
quienes no tienen capacidad de cotizar. Pero, no debe olvidarse que, aún en
este régimen, la transferencia de la cotización a la EPS es determinante para
garantizar la eficiencia y equilibrio del sistema.
6. De otra parte,
para la protección y cuidado de la niñez colombiana, la Ley 89 de 1988, creó
los Hogares Comunitarios de Bienestar. Dicho programa es ejecutado por las
madres comunitarias, quienes se encuentran vinculadas mediante contrato de
naturaleza civil con la asociación de padres de familia de esos hogares[5], y tienen a su cargo la
prestación de servicios de atención y asistencia inmediata a un grupo de niños
usuarios, durante el tiempo que sus padres laboran.
Por la prestación de
los servicios, además del pago de una beca, las madres comunitarias se
encuentran afiliadas al sistema de seguridad social en salud, a través del
régimen subsidiado, el cual es financiado con los recursos del IVA social
(literal g. art. 221 Ley 100 de 1993). Posteriormente, el artículo 1º de la Ley
509 de 1999 señaló que “las madres comunitarias del programa hogares
comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se harán
acreedoras a título personal a las mismas prestaciones asistenciales y
económicas de que gozan los afiliados del régimen contributivo previsto por la
Ley 100 de 1993”. Así mismo, la ley en mención señaló que la vinculación al
régimen contributivo será financiada por un aporte mensual, el cual
corresponderá a las madres comunitarias, en un 8% de la bonificación, y al
Fondo de Solidaridad y Garantía, de acuerdo con lo señalado en los artículos 3º
y 4º de la Ley 509 de 1999. El monto de la cotización será recaudada por las
organizaciones que administran el programa hogares de bienestar, quienes
también se obligan a transferir los recursos a la EPS.
7. De todo lo
anterior se colige que, a partir de la Ley 100 de 1993, las madres comunitarias
fueron vinculadas al sistema de seguridad social en salud, a través del régimen
subsidiado, por lo que tenían derecho a la atención en salud, pero no al
reconocimiento de las prestaciones económicas. Posteriormente, a partir del 3
de agosto de 1999, fecha en la que entra en vigencia la Ley 509 de 1999, las
madres comunitarias se vinculan al sistema en el régimen contributivo,
adquiriendo así, las mismas prestaciones asistenciales y económicas de que
gozan los afiliados al régimen contributivo. No obstante, también se obligan al
pago de una cotización mensual.
8. Pues bien, en el
asunto sub iudice, se observa claramente que el Seguro Social expidió
certificado de licencia de maternidad a las accionantes, bajo la vigencia de la
Ley 100 de 1993, esto es, de la disposición que vinculaba a las madres
comunitarias al régimen subsidiado. Por consiguiente, le asiste razón a la EPS
cuando negó el pago de la prestación económica derivada de la maternidad, como
quiera que el régimen subsidiado sólo otorga el derecho a la asistencia en
salud de sus afiliados. Por esta razón, la Sala confirmará las decisiones de
instancia que negaron las acciones de tutela de la referencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR por las razones expuestas en esta sentencia, el fallo proferido por la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal
Superior de San Gil, el 6 de marzo de
2000, dentro de la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado, por
Olga Silva Mejía y Claudia Pereira Plata contra el Seguro Social.
Segundo.
CONFIRMAR por las razones expuestas en esta sentencia, el fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali,
el 2 de marzo de 2000, dentro de la
acción de tutela interpuesta por Gloria Inés Briceño Rodríguez contra el Seguro
Social.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Entre muchas otras, la sentencia C-470 de 1997 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-800 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-199 de 1999 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, T-232 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[2]
Sentencia T-568 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3]
Sentencia T-765 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4]
Al respecto, puede consultarse la sentencia T-241 de 2000 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[5]
La naturaleza jurídica del vínculo en comento fue decida por la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en sentencia SU-224 de 1998. M.P. Hernando Herrera
Vergara, la cual reitera la sentencia T-269 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía