C-160-98
Sentencia C-160/98
Sentencia
C-160/98
INFRACCION
TRIBUTARIA-Alcance
El término
"infracción tributaria" encierra tanto el desconocimiento de normas
que regulan el deber de tributar (obligaciones tributarias sustanciales), como
el de todas aquellas que si bien no desarrollan directamente este deber, sí
señalan cargas que facilitan la función  fiscal de la administración
(obligaciones tributarias formales). Son obligaciones accesorias o secundarias
a la de carácter sustancial, y pueden consistir en obligaciones  de dar, hacer
o no hacer.
OBLIGACION
TRIBUTARIA ACCESORIA
Una obligación
accesoria, es la que  contempla  la norma parcialmente  acusada, en relación
con las informaciones y pruebas que deben presentar determinadas personas,
contribuyentes o no, y que le permiten a la administración el cruce y
confrontación de los datos suministrados por ellos u otros contribuyentes, a
efectos de consolidar la información tributaria, necesaria para el adecuado
cumplimiento de su labor recaudadora, y que,  a su vez, le permite detectar
las irregularidades en que pueden estar incurriendo los diferentes  contribuyentes.
PODER SANCIONADOR
TRIBUTARIO-Alcance/INFRACCION
TRIBUTARIA-Aplicación restrictiva de los principios que rigen el derecho
penal
El
ejercicio de la potestad sancionadora de la administración, se encuentra
limitado por el respeto a los principios y garantías que rigen el debido
proceso. Los principios y garantías propios del derecho penal, con ciertos
matices, pueden ser aplicados en el campo de las sanciones administrativas, y,
concretamente, a las infracciones tributarias. Aplicación que debe hacerse en
forma restrictiva, a efectos de garantizar  el interés general
implícito en ellas, y sin desnaturalizar las características de cada una de las
áreas en las que el Estado ejerce su facultad sancionadora. En conclusión, los
principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicación  en el campo de
las infracciones administrativas,  incluidas las tributarias,  aplicación que
debe conciliar los intereses generales del Estado y los individuales del
administrado.
DEBER DE
SUMINISTRAR INFORMACION TRIBUTARIA
La información
que puede solicitar la administración corresponde a datos objetivos, de los que
tiene  pleno conocimiento la persona o entidad a quien se le solicita, y que se
generan como consecuencia del  giro normal de sus actividades, lo que les
facilita suministrar lo requerido,  en el  tiempo y en la forma que  señale la
administración. Por tanto, no puede considerarse que sea ésta una carga
desproporcionada  o injustificada, impuesta al administrado. Por esta razón,
de  la manera como se cumpla este deber de informar, depende,  en gran medida,
que el Estado pueda detectar una de las conductas que más afecta sus finanzas
y, por ende, el cumplimiento efectivo de sus funciones: la evasión.
DERECHO A LA
INTIMIDAD ECONOMICA
En aras de
proteger el derecho a la intimidad (artículo 15 de la Constitución), la
administración de impuestos no puede solicitar información alguna que
desconozca este derecho.
ERROR EN LA
INFORMACION TRIBUTARIA-Proporcionalidad
de la sanción
Las sanciones que
puede imponer la administración, deben estar enmarcadas en criterios de
proporcionalidad y razonabilidad que legitimen  su poder sancionador. Por
tanto, en el caso en estudio, es necesario concluir que no todo error cometido
en la información que se remite a la administración, puede generar las
sanciones consagradas en la norma acusada. Por tanto, no es acertada la
afirmación del demandante, según la cual, cualquier error en la información que
se suministre a la administración, da lugar a las sanciones que señala la norma
acusada,  pues, la administración está obligada a demostrar que el error
lesiona sus intereses o los de un tercero. Así,  los  errores que, a pesar de
haberse consignado en la información suministrada, no perjudiquen los intereses
de  la administración o de los terceros, no pueden ser sancionados.
CARGA DE LA
PRUEBA EN MATERIA TRIBUTARIA/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-No es absoluto en materia tributaria
La carga de la
prueba, en general, la tiene la administración. Pero si existió mala fe por
parte del administrado al suministrar un dato erróneo, o una información que no
correspondía a la solicitada, la carga de la prueba se trasladará a éste, quien
deberá demostrar que no existió mala fe, y que del error suministrado, no se
generó para él un  beneficio no establecido en la ley, o daño a un tercero. Por
tanto, la aplicación del principio de la buena fe, no es de carácter absoluto
en esta materia.
Referencia:
Expediente D-1841.
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 651 (parcial) del decreto 624 de
1989 del Estatuto Tributario, tal como fue modificado por los  artículos 55 de
la ley 6° de 1992 y 132 de la  ley 223 de 1995.
Actor: Alberto
Martínez Menéndez.
Magistrada  Ponente
(E):
Dra. CARMENZA ISAZA
DE GÓMEZ.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número quince
(15), a los ventinueve (29) días del mes de abril de mil novecientos noventa y
ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alberto
Martínez Menéndez, con fundamento en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 5, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad del
artículo 651 (parcial) del decreto 624 de 1989, Estatuto Tributario, modificado
parcialmente  por las leyes 6ª de 1992 y 223 de 1995.
Por auto del nueve
(9) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997), el Magistrado
sustanciador, admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así
mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente
del Congreso y al Director de Impuestos Nacionales,  con el objeto de que, si
lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma
parcialmente acusada.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, y recibido el concepto del señor
Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subrayan los apartes demandados.
"DECRETO NÚMERO 624 DE 1989
(MARZO 30)
"Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales.
"EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
“en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5°, de la
Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la Comisión Asesora de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
"DECRETA :
"Artículo 651- Modificado
por la ley 6ª de 1992, artículo 55. Sanción por no informar. Las
personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como
aquéllas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la
suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente
errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente
sanción :
"a. Una multa hasta de cincuenta millones de
pesos ($50.000.000.oo) [hoy $ 155.800.000], la cual será fijada teniendo en
cuenta los siguientes criterios :
"- Hasta del 5%
de las sumas respecto de las cuales no se  suministró la información exigida, se
suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.
"- Cuando no se
sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere
cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta
del  0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente
al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta
o de ingresos y patrimonio, y
"b. El desconocimiento de los costos, rentas
exentas, deducciones, descuentos, pasivos, impuestos descontables y
retenciones, según el caso, cuando la información requerida se refiera a estos
conceptos y de acuerdo con las normas vigentes, deba conservarse y mantenerse a
disposición de la Administración de Impuestos.
"Cuando la
sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará
traslado de cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendrá un término
de un (1) mes para responder.
" La sanción a
que se refiere el presente artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la
suma determinada según lo previsto en el literal a), si la omisión es subsanada
antes de que se notifique la imposición de la sanción ; o al veinte por
ciento (20%) de tal suma, si la omisión es subsanada dentro de los dos (2)
meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tal efecto, en
uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la
investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se
acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo del pago de
la misma.
"En todo caso,
si el contribuyente subsana la omisión con anterioridad a la notificación de la
liquidación de revisión, no habrá lugar  a aplicar la sanción de que trata el
literal b). Una vez notificada la liquidación sólo serán aceptados los factores
citados en el literal b), que sean probados plenamente.
"PARAGRAFO :
Adicionado por el artículo 132 de la ley 223 de 1995. No se aplicará la sanción prevista en este
artículo, cuando la información presente errores que sean corregidos
voluntariamente por el contribuyente antes de que se le notifique pliego de
cargos."
La suma que se
indica  en el literal a), fue actualizada para el  año gravable de 1998, por el
decreto 3020 de 1997, a la suma de ciento cincuenta y cinco millones
ochocientos mil pesos ( $ 155.800.000.oo)
B. La demanda.
El actor estima que
las expresiones acusadas,  violan los artículos 29 y 363 de la Constitución
Política.
El cargo de la
demanda gira en torno al desconocimiento del debido proceso. Según el actor, la
norma acusada no  determina la clase de errores que dan lugar a la sanción que
en ella se contempla, es decir, falta la  tipificación propia de la conducta
que se pretende sancionar, desconociéndose  así,   el precepto constitucional
de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa.
La norma demandada
sanciona conductas que no son antijurídicas, como es el caso de los errores que
no afectan la información que requiere el Estado y, por ende,  que no afectan
el interés jurídico que se pretende proteger. En concepto del demandante, sólo puede
penalizarse el error inexcusable, la ocultación u  omisión dolosa en la
información suministrada.
Así mismo, el
precepto demandado desconoce el principio de equidad que rige el poder
tributario (artículo 363 de la Constitución Política), por  sancionar
drásticamente a los contribuyentes por la comisión de ínfimos errores, que no
afectan la información requerida.
C.
Intervenciones.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario,
intervinieron en este proceso. Sus escritos pueden resumirse así:
a) Intervención
del ciudadano Francisco José de Luque Alonso,  designado por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Según este
interviniente, el demandante apoya los cargos de su demanda en el desconocimiento
de principios fundamentales del derecho penal, tales como la tipicidad, la
antijuridicidad y la culpabilidad, olvidando  que estos principios no pueden
ser aplicados en el campo de las sanciones administrativas, que tienen una
naturaleza distinta y, por ende, se rigen por principios diversos. Para
sustentar esta afirmación, cita algunos apartes del  fallo C-214 de 1994.
Señala que la norma
acusada no desconoce el derecho al debido proceso, como quiera que antes de
imponerse la sanción por el error cometido  en las informaciones suministradas,
la administración debe dar traslado del pliego de cargos,  en el que deben
indicarse  los errores cometidos,  a fin de permitir el derecho de defensa.
Así mismo,  no se
desconoce el principio de equidad consagrado en el artículo 363 de la
Constitución Política, pues en él,  se conceden oportunidades para que el
contribuyente subsane el error cometido y se beneficie de las rebajas
correspondientes.
b) Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, en concepto que fue solicitado por el
Magistrado sustanciador, y aprobado por la mayoría de los miembros del Consejo
Directivo, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma parcialmente
acusada.
Igualmente, fueron
remitidos los salvamentos y  aclaraciones de voto que, al concepto mayoritario,
presentaron algunos miembros del Consejo Directivo.
Concepto suscrito
por la mayoría de los miembros del Consejo Directivo del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario.
La  norma acusada
vulnera el derecho al debido proceso, por cuanto desconoce el inciso segundo
del artículo 29 de la Constitución Política, según el cual nadie podrá ser
juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa.
Tal como lo
establece el  Código Penal en su artículo 375, los principios generales del
derecho penal deben aplicarse  a todas las áreas donde se haga uso del poder
sancionador del Estado.
En el caso de la
norma acusada, el error entendido como una falta de  correspondencia entre el
pensamiento del agente y la realidad, no puede ser sancionado cuando él adolece
del elemento intencional. En consecuencia, resulta improcedente que se
sancione a los contribuyentes por la comisión de errores en las informaciones
que éstos deben remitir a la administración, cuando el mismo no ha sido
deliberado, pues ello desconoce el principio  de culpabilidad.  Más aún,
cuando los contribuyentes están obligados a remitir estas informaciones en
medios magnéticos,  previamente diseñados por las autoridades tributarias,
hecho que hace factible que se consignen  errores, sin que se tenga la
intención de enviar un dato falso.
Igualmente, consideran
que el precepto acusado no sanciona propiamente el error, sino el hecho
objetivo de registrar un dato errado en un informe tributario, circunstancia
que desconoce el principio de la buena fe.
Finalmente,  se
afirma que la norma acusada vulnera el principio de equidad  que rige el
sistema tributario, por no existir proporcionalidad entre el hecho que se
sanciona y el  correctivo correspondiente, como quiera que, por ejemplo, el
error que se puede cometer al digitar uno de los números de identificación tributaria
NIT, puede dar lugar a sanciones que oscilan entre los $91.000 hasta los
$134.000.000.oo, valor que  depende  de la cuantía de la información que fue
exigida.
Aclaración de
voto del  doctor Paul Cahn-Spyer Wells.
En su escrito de
aclaración, el  doctor Paul Cahn-Spyer Wells, manifiesta compartir, en
términos generales, el concepto emitido por la mayoría de los miembros del
Instituto. Sin embargo, difiere de él,  en cuanto a la aplicación absoluta de
los principios generales del derecho penal a las infracciones administrativas.
Señala que la
aplicación de los principios generales del derecho penal a las infracciones
administrativas no es absoluta, como lo pretende hacer ver el concepto
mayoritario, porque  su aplicación dependerá de la forma como otros principios
constitucionales,  tales como el de la eficiencia y la prevalencia del interés
general, puedan tener incidencia. Por lo tanto, tal como lo admitió la Corte
Constitucional en sentencia C-690/96, es posible la consagración de una responsabilidad
objetiva en relación con ciertas conductas, circunstancia  que dependerá del
bien jurídico a tutelar, la gravedad de la infracción y el monto de la
sanción.
Sin embargo,  en el
caso de la norma demandada, no resulta procedente la aplicación de la
responsabilidad objetiva,  por configurarse un agravio al debido proceso.
Salvamento de
voto del doctor Carlos Alfredo Ramírez Guerrero.
El doctor Carlos
Alfredo Ramírez Guerrero señala que es un deber informar a las autoridades
sobre hechos económicos con efectos tributarios, pues ello se constituye en un
medio para asegurar el cumplimiento de  la obligación tributaria sustancial,
claramente consagrado en el ordinal 9° del artículo 95 de la Constitución.
En el caso de la
norma acusada, el  informante se encuentra amparado por el principio de la
buena fe, de tal manera que solamente podrá ser sancionado en  caso de que se
compruebe la ausencia de ésta, es decir, cuando se verifica la consignación de
datos falsos, de los cuales se deriven beneficios para el contribuyente, no
previstos en la ley, tal como lo consagra el artículo 647 del Estatuto
Tributario,  para el caso de las inexactitudes.
Por tanto, no
comparte el concepto, según el cual la norma acusada vulnera preceptos
constitucionales. Aclara sí, que para su aplicación, la administración  debe
demostrar el beneficio que pudo  obtener el informante,  al  consagrar  un dato
erróneo.
Salvamento de
voto del  doctor Jaime Abella Zárate.
El   doctor Jaime
Abella Zárate señala que no se puede generalizar  la premisa, según la cual,
toda sanción debe ser regulada por los principios del derecho penal, porque  se
desconocen los principios y características de las distintas ramas del derecho.
Además, surgen dificultades en la aplicación de los principios generales del
derecho penal en  otras áreas, porque el estatuto penal se funda en principios
como el de la  imputabilidad y culpabilidad, que sólo se predican de los
individuos y no de las personas jurídicas, conceptos éstos que se hacen
inaplicables al derecho administrativo, donde las personas jurídicas juegan un
papel importante, y como tales, deben ser sujetos pasivos de las distintas
sanciones que se deriven de sus  acciones u omisiones.
En el caso del derecho
tributario, resulta claro que la aplicación de la tesis penalista, conduciría a
resultados inconstitucionales, por cuanto las nociones de culpabilidad e
imputabilidad no pueden ser aplicadas a las infracciones en las que puedan
incurrir los entes jurídicos, por ser imposible la determinación del factor
volitivo, de tal manera que su aplicación se limitaría a las personas
naturales, hecho que sí  vulneraría  el derecho a la igualdad de éstas ultimas.
Salvamento de
voto del doctor Luis Enrique Betancourt Builes.
En primer término,
explica que la sanción prevista en la norma acusada es de naturaleza netamente
administrativa, razón por la que se aplica una responsabilidad objetiva,  que
no desconoce norma constitucional alguna. En estos casos, la conducta del
infractor se considera culpable por la simple comisión del hecho previsto como
infracción, sin que tenga incidencia el hecho de si existió o no motivación
dolosa, culposa o preterintencional del agente.
En el campo
tributario, las conductas de naturaleza penal administrativa,  se encuentran
claramente tipificadas en el Estatuto Tributario, y  las normas que las
contemplan se ajustan a los principios generales del derecho penal, tal como lo
consagra el artículo 375 del  Código Penal. Es decir, existen en este estatuto,
sanciones para conductas típicamente administrativas y, otras, para  conductas
con claros lineamientos penales, casos éstos,  en los que la observancia de los
principios del derecho penal es obligatoria.
La conducta y la
sanción que se contemplan en la norma acusada responden a la naturaleza propia
de una infracción administrativa, razón por la que no es adecuado que a ella se
le apliquen los  principios del derecho penal.
D. Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio de oficio
número 1439 del 25 de noviembre de 1997, el Procurador General de la Nación,
doctor Jaime Bernal Cuéllar, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional, declarar exequibles, los apartes demandados del artículo
651 del decreto 624 de 1989, Estatuto Tributario.
Para el Ministerio
Público, la norma demandada no desconoce los principios de legalidad y
tipicidad, pues en ella se describen claramente las infracciones tributarias
sancionables con multa, sin establecer en forma alguna responsabilidad
objetiva, ya que, si bien no expresa que los comportamientos deben ser
culpables, debe entenderse que la administración no puede sancionar la simple
ocurrencia de los hechos allí descritos,   sin tener en cuenta el factor
subjetivo.
En su concepto, la
administración de impuestos podrá sancionar la falta de veracidad en la
información enviada por entidades o personas naturales, siempre y cuando se
compruebe que la omisión fue cometida con la intención de obtener un resultado
fiscal favorable, y en detrimento de la administración.
Por otra parte,
afirma que se  garantiza el derecho de defensa,  al ordenarse  el traslado del
pliego de cargos a la persona infractora, para que ésta exponga las razones que
originaron la equivocación y, por tanto, pueda  imponerse la sanción
correspondiente.
Finalmente, advierte
que la existencia de un tope máximo para la imposición de la sanción de que
trata la norma acusada, antes que una desproporción,  se constituye en una
garantía para el infractor.
II. Consideraciones de la Corte Constitucional.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso por haberse originado
en la demanda de inexequibilidad  presentada contra una norma que hace parte de
un decreto con fuerza de ley, modificado parcialmente por leyes de la
República.
Segunda-.  Lo que
se debate.
En concepto del
actor, la norma acusada desconoce el debido proceso, concretamente, el
principio de legalidad, porque no expresa claramente la clase de errores que
pueden dar lugar a la imposición de las sanciones que  en ella se contemplan,
lo  que deja al arbitrio de la administración, la facultad de determinar,
posteriormente al hecho,  los casos en los que hay lugar a su imposición. Es
decir, se desconoce un principio fundamental,  según el cual, no se pueden
aplicar penas o sanciones, que no estén determinadas en una norma anterior al
hecho que se imputa, y que debe estar plenamente determinado ( artículo 29 de
la Constitución).
Así mismo, la
indeterminación de la norma acusada,  en cuanto a  los errores que  pueden dar
lugar a la imposición de la sanción en ella prevista, permite a la
administración sancionar a quien comete errores involuntarios o excusables,
que ni siquiera producen lesión a los intereses del Estado, hecho que no
justifica el uso de su poder sancionador. Esta circunstancia viola el principio
de equidad tributaria, previsto en el artículo 363 de la Constitución.
Por tanto, la Corte
debe examinar si la norma parcialmente acusada,  contradice los principios de
legalidad  y equidad tributaria.
Tercera.- La
infracción tributaria.
La infracción
tributaria, ha sido definida por algunos autores así:
Héctor B. Villegas,
la define como  “la violación de las normas jurídicas que establecen las
obligaciones tributarias  sustanciales y formales” (Curso de finanzas y derecho
financiero tributario. Ediciones de Palma, Buenos Aires, 1976).
Fernando Sainz de
Bujanda, la define como “el incumplimiento de una obligación material, esto
es, cuyo objeto consista en realizar una prestación pecuniaria de índole
tributaria, como el incumplimiento de un deber formal de colaboración con
los órganos gestores del tributo.” (Lecciones de derecho Financiero, décima
edición. Universidad Complutense. Facultad de derecho. 1993). (subrayas fuera
de texto).
Como se observa,
estas definiciones encierran en el término “infracción tributaria”,
tanto el desconocimiento de normas que regulan el deber de tributar
(obligaciones tributarias sustanciales), como el de todas aquellas que si bien
no desarrollan directamente este deber, sí señalan cargas que facilitan la
función  fiscal de la administración (obligaciones tributarias formales). Son
obligaciones accesorias o secundarias a la de carácter sustancial, y pueden
consistir en obligaciones  de dar, hacer o no hacer.
Parte fundamental
del funcionamiento del Estado, depende de la existencia de recursos para
financiar los  proyectos y gastos que le permitan cumplir con  sus funciones y
fines. Por ello, la importancia del deber que consagra  el artículo 95, numeral
9º de la Constitución, según el cual “es deber de las personas y de los
ciudadanos contribuir al  financiamiento de los gastos e inversiones  del
Estado dentro de los conceptos de equidad y justicia”. Deber de
colaboración que no  está circunscrito a la observancia de la obligación
tributaria de carácter sustancial, sino que abarca las accesorias que de ella
se desprenden,  y que complementan y facilitan la actividad fiscal  de la
administración.
Un ejemplo claro de
una obligación  accesoria,  es el que  contempla  la norma parcialmente
acusada, en relación con las informaciones y pruebas que deben presentar
determinadas personas,  contribuyentes o no,  y  que le permiten a la
administración el cruce y confrontación de los datos suministrados por ellos u
otros contribuyentes, a efectos de consolidar la información tributaria,
necesaria para el adecuado cumplimiento de su labor recaudadora, y que,  a su
vez, le permite detectar  las irregularidades en que pueden estar incurriendo
los diferentes  contribuyentes.
Cuarta.- La
infracción tributaria, el poder sancionador del Estado y la aplicación
restrictiva de los principios que rigen el derecho penal.
El poder sancionador
que se ha reconocido a la administración,  tiene como fundamento el jus
puniendi que ostenta el Estado. Potestad ésta, que no sólo es ejercida por los
jueces, sino por diversos funcionarios de la administración, que,  para lograr
el cumplimiento de las funciones que les han sido asignadas,   deban hacer uso
de éste, para garantizar el adecuado funcionamiento del aparato estatal.
El ejercicio de la
potestad sancionadora de la administración, se encuentra limitado por el
respeto a los principios y garantías que rigen el debido proceso, tal como lo
expresa el artículo 29 de la Constitución.
A efectos de darle
contenido a este mandato constitucional, esta Corporación ha señalado, en
varias de sus providencias, que los principios y garantías propios del derecho
penal, con ciertos matices, pueden ser aplicados en el campo de las sanciones
administrativas, y, concretamente,  a las infracciones tributarias. Aplicación
que debe hacerse en forma restrictiva, a efectos de garantizar  el
interés general implícito en ellas, y sin desnaturalizar las características de
cada una de las áreas en las que el Estado ejerce su facultad sancionadora
(sentencias T-145 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-214 de 1994, Magistrado Ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell; C-597 de
1996 y C-690 de 1996; Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero,
entre otras). Al respecto, se dijo:
“El Constituyente
colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas (CP 29). Las garantías mínimas del
debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las
actuaciones administrativas sancionatorias. En materia sancionatoria de la
administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas
son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio
legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del
interés público y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad,
imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva - nulla
poena sine culpa -, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de
la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no
declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del
non bis in idem  y de la analogía in malam partem, entre otras.
“La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección
de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la
aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial
- en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.”
(subrayas fuera de texto) (Corte Constitucional, sentencia T-145 de 1993,
Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el campo de las
infracciones tributarias, como consecuencia de los  traumatismos que puede
generar la inobservancia del deber de  contribuir con el financiamiento del
Estado, y de las obligaciones accesorias que de él se derivan, el  legislador
ha consagrado una serie de sanciones, generalmente de carácter patrimonial,
cuyo objetivo, no es sólo sancionar, sino prevenir y reprimir conductas que
lesionen o pongan en peligro el interés general.
El poder coactivo de
la administración, en el ámbito de estas infracciones,  tiene características
muy particulares, que impiden su asimilación con el poder punitivo que, en el
ámbito penal, ejerce el Estado. Lo anterior, empero, no significa que los
derechos y garantías fundamentales del administrado sean desconocidos, pues,
expresamente, se encuentran garantizados, en el artículo 29 de la Constitución.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación,  ha indicado:
“(...)
la sanción administrativa que se impone a quien incumple el deber
constitucional de tributar (C.P. art. 95, ord 9º) goza de ciertas prerrogativas
en beneficio de la administración, toda vez que esa facultad es un instrumento
que permite la realización de la naturaleza misma del Estado, de tal forma que
los derechos y garantías de los ciudadanos se atenúan o matizan en relación con
las garantías máximas del derecho penal.” (Corte Constitucional, sentencia
C-690 de 1996. Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero).
En
conclusión, los principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicación
en el campo de las infracciones administrativas,  incluidas las tributarias,
aplicación que debe conciliar los intereses generales del Estado y los
individuales del administrado. Por tanto, estos  principios deben ser
analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente.
Quinta.- Análisis
de las expresiones acusadas y la clase de información que están obligados a
suministrar el contribuyente y otras personas.
Establece el
artículo 651 del Estatuto Tributario, que las personas y entidades obligadas a
suministrar informaciones tributarias,  y aquellas a las que se les haya
solicitado informaciones, o pruebas, que no las suministren dentro del plazo
establecido para ello, o cuyo contenido presente errores, o no corresponda a lo
solicitado, se les aplicará una multa que dependerá de factores determinados
por  la  misma norma.
Antes de analizar el
cargo de la demanda, es necesario explicar brevemente en qué consiste este
deber de información consagrado en la norma acusada.
La ley 57 de 1977,
otorgó funciones fiscalizadoras y de investigación a la  Administración de
Impuestos, para efectos de determinar el cumplimiento de las obligaciones
tributarias de carácter sustancial. En desarrollo de esta competencia, se
facultó al Director General de Impuestos Nacionales,  para solicitar a personas
o entidades, contribuyentes o no, el envío de informaciones y pruebas que le
permitan cumplir adecuadamente con su función.  Facultad que tomó importancia
desde el momento en que fue suprimida la obligación que tenían  los
contribuyentes de aportar, con sus declaraciones de renta, las pruebas y
anexos  que la  sustentaban.
Con  fundamento en
el principio de buena fe,  que para la época carecía de rango constitucional,
se estableció la presunción de veracidad de las declaraciones que los
particulares proporcionaban a la administración (artículo 746 del Estatuto
Tributario).
Establecida la
presunción de veracidad de las declaraciones tributarias, se creó la obligación
correlativa a las personas o entidades, contribuyentes o no, de conservar,  por
un término de cinco (5) años, documentos y pruebas expresamente previstos en la
ley, en  caso de  que la administración los llegase a requerir (artículo 632
del Estatuto Tributario). Las informaciones, documentos y pruebas que puede
solicitar la  administración son:
n Libros de contabilidad y los  comprobantes
que dieron origen a los registros contables que permitan verificar con
exactitud los activos y pasivos, patrimonio, ingresos, costos, deducciones,
rentas exentas, descuentos, impuestos y retenciones en ellos consignados.
n La prueba de la consignación de las
retenciones en la fuente practicadas en la calidad de agente retenedor.
n Copia de las declaraciones tributarias
presentadas, así como los recibos de pago correspondientes.
n Todas aquellas informaciones contempladas
en normas vigentes, que permitan acreditar ingresos, costos, deducciones,
descuentos, exenciones y demás beneficios tributarios, créditos activos  y
pasivos, retenciones y demás factores que permitan establecer el patrimonio
líquido y la renta líquida de los contribuyentes y,  en general, todas aquellas
que permitan fijar correctamente las bases gravables y liquidar los impuestos.
Por su parte, el
artículo 631 del mismo estatuto, faculta, expresamente al Director de Impuestos
Nacionales para solicitar, por medio de resolución, a un sector o grupo de
personas o entidades, contribuyentes  o no,  el suministro de  información que
le permita efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el
debido control tributario, resolución en la que se debe indicar la fecha de
entrega de la información, así como el lugar en que ésta debe efectuarse.
Por disposición del
artículo 14 de la ley 383 de 1997, las informaciones deben ser  presentadas  en
medios magnéticos o cualquier otro medio electrónico para la transmisión de
datos,  según las especificaciones y características técnicas que defina la
Dirección de Impuestos y Aduanas.
El artículo 631,
también establece,  específicamente,  la clase de información que puede ser
solicitada, y que tiene un carácter netamente tributario. Basta citar algunas
de ellas.
n Apellidos y nombres o razón social y NIT de
cada una de las personas o entidades a quienes se les practicó retención en la
fuente, concepto, valor de pago o abono sujeto a retención, y valor retenido.
Igual información, en relación con las entidades a las que se les hubiere
practicado retención, indicando, valor, concepto y ciudad donde la misma fue
realizada.
n Apellidos y nombres o razón social y NIT de
cada uno de los beneficiarios de los pagos que dan derecho a descuentos
tributarios, con indicación del concepto y valor acumulado por beneficiario.
n Apellidos y nombres o razón social y NIT de
cada uno de los beneficiarios  de pagos o abonos, que constituyan costos,
deducciones o den derecho a impuesto descontable, incluida compra de activos
fijos o movibles.
Igualmente, a
ciertas entidades  e instituciones, se les ha impuesto la obligación de llevar
y otorgar determinada información. Así, por ejemplo, el artículo 623 del
Estatuto Tributario, adicionado por la ley 383 de 1997,   obliga a las
entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, a  enviar, anualmente,  a
través de medios magnéticos,  informaciones como las siguientes:
n Apellidos y nombres o razón social y NIT,
de cada una de las personas o entidades a cuyo nombre se hayan efectuado
consignaciones, depósitos, captaciones, abonos, traslados y, en general,
movimientos  de dinero cuyo valor anual acumulado  sea superior a ($
631.200.000),  con indicación del concepto  de la operación y del monto
acumulado por concepto, el número de la cuenta o las cuentas.
n Apellidos y nombres o razón social y NIT,
de cada una de las personas o entidades que durante el respectivo año, hayan
efectuado adquisiciones, consumos o avances o gastos con tarjeta de crédito,
cuando el valor anual acumulado sea superior a ($ 8. 600.000.oo), con
indicación del valor total del movimiento efectuado durante el año.
n Apellidos y nombres o razón social y NIT de
cada una de las personas o entidades que durante el respectivo año hayan
efectuado ventas o prestación de servicios y, en general, hayan recibido
ingresos a través del sistema de tarjeta de crédito, cuando el valor anual
acumulado sea superior a ($ 51.300.000) con indicación del valor total
efectuado durante el año.
n Apellidos y nombres o razón social y NIT,
de cada una de las personas o entidades a las cuales se les hayan efectuado
préstamos cuyo valor anual acumulado sea superior a ($ 232.000.000).
n Números de cuenta, apellidos y nombres o
razón social y NIT, de cada una de las personas o entidades que abran,
cancelen y/o salden cuenta de ahorros o corriente en el respectivo año.
(Los valores que se
han indicado, corresponden al año gravable de 1998).
Esta misma
información debe ser suministrada por las cooperativas de ahorro y crédito, los
organismos cooperativos de grado superior, las instituciones auxiliares del
cooperativismo, las cooperativas multiactivas e integrales y los fondos de
empleados. Informaciones similares deben enviar las cámaras de comercio,  los
notarios y  las bolsas de valores,  de acuerdo con las actividades que ellos
desarrollan.
Como puede
observarse, la información que puede solicitar la administración corresponde a
datos objetivos, de los que tiene  pleno conocimiento la persona o entidad a
quien se le solicita, y que se generan como consecuencia del  giro normal de
sus actividades, lo que les facilita suministrar lo requerido,  en el  tiempo y
en la forma que  señale la administración. Por tanto, no puede considerarse que
sea ésta una carga desproporcionada  o  injustificada, impuesta al
administrado. Sin embargo, es necesario recordar que en aras de proteger el
derecho a la intimidad (artículo 15 de la Constitución), la administración de
impuestos no puede solicitar información alguna que desconozca este derecho,
tal como lo precisó la Corporación, en la sentencia C-540 de 1996 ( Magistrado
ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
Todas estas
informaciones están relacionadas con costos, deducciones, descuentos,
exenciones y demás beneficios tributarios, créditos activos y pasivos,
retenciones y demás factores que le permiten a la administración  establecer el
patrimonio líquido y la renta líquida de los contribuyentes. Datos que son
llevados al sistema que maneja la Dirección de Impuestos (artículo 115 del
Estatuto Tributario), que al cruzar  la  información presentada por las
distintas personas y entidades, le permite detectar las irregularidades o
inexactitudes en lo declarado por los  contribuyentes, a efectos de elevar los
correspondientes requerimientos para la  corrección de las declaraciones e
imposición de multas, por el incumplimiento del deber de tributar, en debida
forma.
Por esta razón, de
la manera como se cumpla este deber de informar, depende,  en gran medida,  que
el Estado pueda detectar una de las conductas que más afecta sus finanzas  y,
por ende, el cumplimiento efectivo de sus funciones: la evasión. Cabe recordar
que sobre este asunto concreto, la Corte se pronunció en la sentencia  C-540 de
1996.
Por tanto, el
cumplimiento de la obligación de suministrar sin errores la información
solicitada, exige, por parte de quien está obligado a suministrarla, la mayor
diligencia y cuidado. Una información errónea,  puede afectar el desarrollo de
la función que debe realizar la Dirección de  impuestos, impidiéndole  actuar
en la forma eficiente, pronta y eficaz, que exige el  artículo 209 de la
Constitución.
Sexta.-  ¿Todo
error que se consigne en las informaciones que se suministren a la
administración, puede generar la sanción  que establece la norma acusada?
Proporcionalidad de la sanción.
Para resolver este
interrogante, se hace  necesario analizar si, como lo plantea el cargo de la
demanda,  el legislador debía señalar, expresamente,  la  clase de errores que,
de consignarse en la información remitida, serían objeto de sanción.  Para el
efecto, el actor afirma que se desconoce el derecho al debido proceso,
consagrado en el artículo 29 de la Constitución, pues los principios de
legalidad y culpabilidad que le son propios, fueron desconocidos. El  primero,
porque el legislador  no hizo una descripción pormenorizada de la clase de
errores que podrían ser sancionados, el segundo, porque ante la ausencia de un
criterio para determinar los errores sancionables, la administración puede
sancionar errores involuntarios o carentes de importancia.
El principio de legalidad,
propio del estado de derecho y, por ende, aplicable a todo el ordenamiento
normativo, donde se haga uso del poder punitivo, impone que,  para la
aplicación de una sanción, exista un precepto en donde se describa claramente
la conducta reprochable (tipicidad).
La norma acusada,
establece claramente que el hecho sancionable consiste en consignar errores  en
la información que se remite a la administración, o que ésta no corresponda a
la solicitada. Información que está obligado a conservar el administrado, en la
forma y por el tiempo explicados anteriormente. Además, las expresiones
demandadas no pueden ser interpretadas de manera aislada a las obligaciones y
deberes contenidos en el mismo Estatuto Tributario (artículo 623, 624, 631 y
632, entre otros), y en la ley de lavado de activos, ley 383 de 1997. Aspecto
éste que no tuvo en cuenta el demandante.
Son tantos y tan
variados los datos, sumas, conceptos que deben ser entregados a la
administración, que el legislador, válidamente, y sin desconocer derecho
alguno,  podía establecer  que  el error cometido en la información
suministrada, sería sancionable. Recuérdese que las especificaciones y la forma
como la información debe ser suministrada, corresponde determinarlas a la
administración, por expresa disposición del legislador (ley 383 de 1997,
artículo 14).
Por tanto,
corresponderá a ella, igualmente, establecer cuándo se ha remitido un  dato
erróneo, demostrando su existencia, pues cuenta con los elementos suficientes
que se lo permiten.
El poder que se
reconoce a la administración, para la aplicación de estas normas, no es
ilimitado y discrecional, pues, la función sancionadora debe ejercerse dentro
de los límites de la equidad y la justicia, tal como lo ordena la Constitución
y el artículo  683 del Estatuto Tributario, según el cual “...la aplicación
recta de las leyes deberá estar presidida por un relevante espíritu de
justicia, [según el cual] el  Estado no aspira a que al contribuyente se le
exija más de aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las
cargas públicas de la Nación”.
Es claro, entonces,
que las sanciones que puede imponer la administración, deben estar enmarcadas
en criterios de proporcionalidad y razonabilidad que legitimen  su poder
sancionador. Por tanto, en el caso en estudio, es necesario concluir que no
todo error cometido en la información que se remite a la administración, puede
generar las sanciones consagradas en la norma acusada.
La proporcionalidad
y razonabilidad de las sanciones, en el marco de las infracciones tributarias,
tiene un claro fundamento en el principio de  equidad,  consagrado en el
artículo  363 de la Constitución, equidad que, en concepto de esta
Corporación,  no sólo debe predicarse de la obligación tributaria sustancial,
sino que debe imperar en la aplicación y cuantificación de  las sanciones que
puedan llegarse a imponer, tanto  por el desconocimiento de obligaciones
tributarias  de carácter sustancial,  como de  las accesorias a ella. El
legislador, en este caso, es el primer llamado a dar prevalencia a estos
principios, fijando sanciones razonables y proporcionadas al hecho que se
sanciona. Pero, igualmente, los funcionarios encargados de su aplicación, están
obligados a su observancia.
Dentro de este
contexto, es claro que  la especificidad de la información, y los medios que
deben ser utilizados para su remisión (magnéticos o electrónicos),  pueden dar
lugar a que se cometan  errores de distinta índole, y  que requieren ser
analizados y evaluados por la administración, antes de imponer la
correspondiente  sanción.
Un criterio al que
debe recurrir la administración, antes de  imponer las multas de que trata la
norma acusada, está contenido en el artículo 647 del Estatuto, que consagra las
sanciones por inexactitudes y, según el cual, sólo se puede imponer la sanción,
si de  la utilización de datos o factores falsos, equivocados, incompletos  o
desfigurados, en las declaraciones tributarias, o en los informes
suministrados a las oficinas de impuestos, se  deriva un menor impuesto o saldo
a pagar, o un mayor saldo para el contribuyente o responsable. Es decir, se
reporte un beneficio no establecido en la ley, a favor del contribuyente. O que
del dato errado, se altere la situación tributaria de un tercero.
Obsérvese cómo la misma
norma  acusada, en su parágrafo, faculta al administrado para corregir
voluntariamente los yerros cometidos, exonerándolo de la sanción, si efectúa la
corrección con anterioridad a la notificación del pliego de cargos. Este hecho,
hace presumir que,  para el legislador, antes que la imposición de una multa,
lo importante es que el administrado colabore con la administración,
suministrando, en debida forma,  la información que posee.
Por tanto, no es
acertada la afirmación del demandante, según la cual, cualquier error en la
información que se suministre a la administración, da lugar a las sanciones que
señala la norma acusada,  pues, como se analizó, la administración está
obligada a demostrar que el error lesiona sus intereses o los de un tercero. Así,
los  errores que, a pesar de haberse consignado en la información suministrada,
no perjudiquen los intereses de  la administración o de los terceros, no pueden
ser sancionados.
En el caso en
estudio, si la administración debe demostrar que del error consignado, se
deduce un beneficio para el obligado, en detrimento de la administración,  como
ya fue explicado, ello es suficiente para relevar a la propia administración de
demostrar, igualmente, que la actuación  fue dolosa o culposa. Es decir, existe
un desplazamiento de la carga de la prueba, pues corresponderá al contribuyente
demostrar que, con su actuar, no hubo la lesión que alega la administración y
que no actuó de mala fe. Actuaciones que deberán surtirse con observancia del
debido proceso.
Séptima.- El
principio de buena fe no es absoluto en materia tributaria.
Finalmente, por
tratarse de un asunto que está directamente relacionado con el debido proceso,
cabe recordar lo que ha dicho la Corte en relación con el principio de la buena
fe en materia tributaria.
En sentencia C-690
de 1996, se señaló que, en tratándose de asuntos tributarios, es admisible
que la ley presuma que la actuación del contribuyente  no está provista de
buena fe, cuando éste ha incumplido sus obligaciones tributarias.  Es decir,
que en esta materia, el principio consagrado en el artículo 83 de la
Constitución, no tiene una aplicación absoluta.  Dijo la Corte:
"Finalmente, en
general es razonable suponer que ha actuado de manera dolosa o negligente quien
ha incumplido un deber tributario tan claro como es la presentación de la
declaración tributaria en debida forma, por lo cual resulta natural considerar
que la prueba del hecho -esto de la no presentación de la declaración- es un
indicio muy grave de la culpabilidad de la persona. Por consiguiente, teniendo
en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentación de la
declaración tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este
deber es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al
principio de eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la
administración que la persona fácticamente no ha presentado su declaración
fiscal, entonces es admisible que la ley presuma que la actuación ha sido
culpable, esto es, dolosa o negligente.
"14- Lo
anterior no implica una negación de la presunción de inocencia, la cual sería
inconstitucional, pero constituye una disminución de la actividad probatoria
exigida al Estado, pues ante la evidencia del incumplimiento del deber de
presentar la declaración tributaria, la administración ya tiene la prueba que
hace razonable presumir la culpabilidad del contribuyente. En este orden de
ideas, la flexibilidad del principio de prueba de la culpabilidad en este campo
no implica empero condonación de la prueba para la administración, puesto que
sanciones de tipo administrativo, tales como las que se imponen en ejercicio
del poder de policía o las sanciones de origen tributario, deben estar sujetas
a la evidencia del incumplimiento, en este caso la no presentación de la
obligación tributaria, la cual hace razonable la presunción de negligencia o
dolo del contribuyente. (Corte Constitucional, sentencia C-690 de 1996.
Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero).
III. Conclusiones.
De todo lo
expuesto,  se puede concluir lo siguiente:
n Los principios del derecho penal no son
aplicables en su totalidad a la potestad sancionadora de la administración,
específicamente,  en materia tributaria. Sin embargo, la administración debe
observar el debido proceso antes de imponer las sanciones que la ley ha
previsto para las infracciones tributarias de carácter sustancial y formal, de
manera tal, que le permitan al administrado defenderse en debida forma.
n La información que está obligado a
suministrar el contribuyente y otras personas y entidades, está prevista en los
artículos correspondientes del Estatuto Tributario,  y otras leyes, como la de
lavado de activos (ley 383 de 1997). Su sumistro en el tiempo y la forma que
señale la Administración de Impuestos,  es una obligación accesoria a la
principal de tributar, y no puede considerarse como una carga desproporcionada
para quien resuelte obligado a ella.
n No todo error en la información
suministrada puede dar lugar a las sanciones previstas en el artículo 651 del
Estatuto Tributario. Por tanto, las sanciones que imponga la administración por
el incumplimiento de este deber, deben ser proporcionales al daño que se
genere. Si no existió daño,  no puede haber sanción.
n La carga de la prueba, en general, la tiene
la administración. Pero si existió mala fe por parte del administrado al
suministrar un dato erróneo, o una información que no correspondía a la
solicitada, la carga de la prueba se trasladará a éste, quien deberá demostrar
que no existió mala fe, y que del error suministrado, no se generó para él un
beneficio no establecido en la ley, o daño a un tercero. Por tanto, la
aplicación del principio de la buena fe, en los términos del artículo 83 de la
Constitución, no es de carácter absoluto en esta materia.
Por estas razones,
se declarará la exequibilidad de las expresiones acusadas, pero bajo la
condición de que el error haya producido un daño y la sanción sea proporcional
al mismo.
IV. Decisión.
Con base en las consideraciones
anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos de
esta sentencia, decláranse EXEQUIBILES, las expresiones “o cuyo
contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado”, contenida en
el inciso primero del artículo 651 del Estatuto Tributario, y “se suministró
en forma errónea” contenida en el literal a), del mismo artículo, en el
entendido de que el error o la información que no fue suministrada,  genere
daño,  y que la sanción sea proporcional al daño producido.
Cópiese publíquese,
notifíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-160/98
ERROR EN LA
INFORMACION TRIBUTARIA/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Alcance en materia tributaria (Aclaración de voto)
No estoy de
acuerdo en el análisis que se hace en la Sentencia sobre el artículo 83 de la
Constitución Política. En realidad, no creo que el solo carácter tributario de
la controversia le haga perder vigor al principio constitucional sobre
presunción de la buena fe. Considero que la norma ahora examinada no es igual a
la estudiada por la Corte cuando profirió el Fallo C-690 de 1996 (M.P.: Dr.
Alejandro Martínez Caballero). Allí se partía de la no presentación de la
declaración tributaria, es decir del incumplimiento, en absoluto, del deber que
corresponde al contribuyente. Lo que en esta oportunidad ha sido estudiado es
la existencia de errores en el contenido de las informaciones suministradas a
la administración, o el hecho de responder con algo que no corresponda a lo
solicitado. Ni una ni otra situación proviene siempre y necesariamente a mala
fe o a dolo de quien informa. Pueden ser precisamente equivocaciones cometidas
de buena fe, y la intención perversa o torcida del contribuyente debería ser
demostrada por el Estado para desvirtuar la presunción constitucional de buena
fe, consagrada en términos tan claros que no admiten excepciones legales:
"Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán
ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá EN TODAS las
gestiones que aquellos adelanten ante éstas" (subrayo).
Referencia:
Expediente D-1841
No estoy de acuerdo
en el análisis que se hace en la Sentencia sobre el artículo 83 de la
Constitución Política, especialmente cuando en las conclusiones de aquélla se
consigna que la carga de la prueba, en general, la tiene la administración,
pero que, "si existió mala fe por parte del administrado al suministrar un
dato erróneo, o una información que no correspondía a la solicitada, la carga
de la prueba se trasladará a éste, quien deberá demostrar que no existió mala
fe...".
Obsérvese que el
supuesto del cual se parte en las expresiones transcritas es el de que
"existió mala fe por parte del administrado al suministrar un dato erróneo,
o una información que no correspondía a la solicitada", y que de esa mala
fe, ya supuesta, se deduce el traslado de la carga de la prueba, en términos
tales que, contra el texto y el espíritu del artículo 83 de la Carta Política,
el contribuyente "deberá demostrar que no existió mala fe".
En realidad, no creo
que el solo carácter tributario de la controversia le haga perder vigor al
principio constitucional sobre presunción de la buena fe. Una cosa es valorar,
dándole importancia, al indicio que significa el incumplimiento de un deber
tributario, y otra muy distinta presumir la mala fe y pretender que el
administrado demuestre su buena fe.
Considero que la
norma ahora examinada no es igual a la estudiada por la Corte cuando profirió
el Fallo C-690 de 1996 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero). Allí se partía
de la no presentación de la declaración tributaria, es decir del
incumplimiento, en absoluto, del deber que corresponde al contribuyente. Lo que
en esta oportunidad ha sido estudiado es la existencia de errores en el
contenido de las informaciones suministradas a la administración, o el hecho de
responder con algo que no corresponda a lo solicitado. Ni una ni otra situación
proviene siempre y necesariamente a mala fe o a dolo de quien informa. Pueden
ser precisamente equivocaciones cometidas de buena fe, y la intención perversa
o torcida del contribuyente debería ser demostrada por el Estado para
desvirtuar la presunción constitucional de buena fe, consagrada en términos tan
claros que no admiten excepciones legales: "Las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá EN TODAS las gestiones que aquellos
adelanten ante éstas" (subrayo).
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.