C-976-01
Sentencia C-954/01
Sentencia C-976/01
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contrato sin cumplimiento de
requisitos legales
Referencia: expediente D-3477
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 146 del decreto 100 de 1980, 57 de
la ley 80 de 1993 y 410 de la ley 599 de 2000
Demandantes:
Carlos Mauricio Duque Arboleda y Enrique José Arboleda Perdomo
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D.C., doce
(12) de septiembre de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos CARLOS MAURICIO DUQUE
ARBOLEDA y ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO, demandaron los artículos 146 del
decreto ley 100 de 1980, 57 de la ley 80 de 1993 y 410 de la ley 599 de 2000.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, procede la Corte Constitucional a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en los Diarios Oficiales correspondientes.
“DECRETO
100 DE 1980
(…)
“Artículo 146. Subrogado por el artículo 1 del decreto
141 de 1980. Contrato sin cumplimiento de los requisitos legales. El servidor
público que por razón del ejercicio de sus funciones y con el propósito de
obtener un provecho ilícito para sí, para el contratista o para un tercero,
tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo
celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en
prisión de cuatro (4) a doce (12) años y en multa de diez (10) a cincuenta (50)
salarios mínimos legales mensuales vigentes e interdicción de derechos y
funciones públicas de uno (1) a cinco (5) años.
“LEY 80 DE 1993
(…)
“Artículo 57. De la infracción de las normas de
contratación. El servidor público que realice alguna de las conductas
tipificadas en los artículos 144, 145 y 146 del Código Penal, incurrirá en
prisión de cuatro (4) a doce (12) años y en multa de veinte (20) a ciento
cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales.”
“LEY 599 DE 2000
(…)
“Artículo 410. Contrato sin cumplimiento de los
requisitos legales. El servidor público que por razón del ejercicio de sus
funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales
o lo celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá
en prisión de cuatro (4) a doce (12) años, multa de cincuenta (50) a doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a doce (12) años.”
III. LA DEMANDA
Consideran los
actores que las disposiciones acusadas vulneran el artículo 29 del Estatuto
Superior, por las siguientes razones:
Cuando el
funcionario del conocimiento deba estudiar la conducta consagrada en las normas
demandadas debe recorrer dos etapas: En la primera “se le obliga a determinar
todos los requisitos legales que exigen las leyes aplicables al acto específico
realizado por el servidor público, bien sea en el trámite, contratación o
liquidación del contrato estatal y, una vez concretados estos requisitos
legales, tendrá que entrar a extraer de ellos los que puedan calificarse de
esenciales.” Obsérvese que cuando dichas normas se refieren a requisitos
legales, se está haciendo remisión o reenvío a otras disposiciones –en este
caso de carácter extrapenal y de tipo legal en sentido formal- para completar
el precepto que describe el comportamiento que el legislador busca sancionar
penalmente. Así el tipo penal descrito es una norma penal en blanco.
Las disposiciones
acusadas vulneran el principio de legalidad, en cuanto se refiere al principio
de taxatividad, que consiste en la obligación que tiene el legislador de
definir de manera precisa el acto, el hecho o la omisión que constituye delito.
“La remisión que los tipos penales consagrados en las normas demandadas hacen a
través de la fórmula requisitos legales, no es lo suficientemente determinada.
No se completa con la lectura de una ley, ni siquiera con el repaso de algunas
leyes puntuales, sino que obliga al estudio de toda una legislación
especializada aplicable al acto omitido por el servidor público.” Pero el
problema no sólo radica en la especialidad de las normas sino que también es
imprecisa la remisión que allí se hace, pues “para completar cabalmente los
preceptos de los artículos 146 del Código Penal y 410 de la ley 599/00 sería
preciso hacer una compilación normativa que con toda seguridad excedería en
extensión al mismo Código Penal.”
La segunda etapa
del proceso interpretativo por parte del funcionario competente es la
determinación de los requisitos legales “esenciales” del trámite, contratación
o liquidación del contrato estatal. Aquí el legislador no se remite a una ley
sino que el juez debe escoger, a partir de criterios subjetivos, las normas
extrapenales que, a su juicio, son esenciales.
Es claro que el
ingrediente normativo del tipo que se expresa en las normas penales con las
expresiones “requisitos legales esenciales” es de aquellos que implican una
valoración jurídica subjetiva de parte del juez, por cuanto comprende el
estudio de los actos jurídicos de trámite, contratación o liquidación del
contrato estatal. “Sin embargo, de la lectura de los artículos demandados no
puede deducirse un criterio cierto que le sirva de marco al juez para escoger,
de entre los requisitos legales exigibles, aquellos que pueden calificarse de
esenciales. Tampoco existe norma alguna en otra ley que pueda dar certeza sobre
la materia”. Ante este vacío legal se han hecho varias interpretaciones,
algunas de las cuales se transcriben, para concluir que “el derecho penal no
admite extensiones en la interpretación de sus normas, ésta debe ser estricta,
prohibiéndose incluso el recurso de la analogía.
En consecuencia,
al no existir en los artículos 146 del decreto 100/80 y 410 de la ley 599/00,
“una conducta definida de forma clara, precisa, suficiente e inequívoca, se
contraría el artículo 29 de la Constitución Política.”
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
El ciudadano JOSE
CAMILO GUZMAN SANTOS, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de
Justicia y del Derecho, intervino en el presente proceso para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Son éstos sus argumentos:
- Aunque la ley 80
de 1993 no hace referencia expresa a los requisitos esenciales de los contratos
estatales, sí remite a las disposiciones comerciales y civiles en caso de
vacíos (art. 13).
- El Código Civil,
en materia contractual, distingue las cosas que son de la esencia del contrato,
de las que son de su naturaleza y las puramente accidentales. Son de la esencia
aquellas sin las cuales no produce efecto alguno o degenera en otro contrato
diferente; son de la naturaleza las que no siendo esenciales se entienden
pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales
aquellas que sin ser esenciales ni que naturalmente le pertenecen, se le
agregan por medio de cláusulas especiales. Son de la esencia del contrato: la
capacidad, el consentimiento, el objeto lícito y causa lícita. Sin embargo,
existen otros elementos esenciales para cada tipo de contrato, por ejemplo el
precio en la compraventa.
- En los
artículos 39 y 41 de la ley 80 de 1993 se establecen algunos requisitos de los
contratos estatales. De donde se concluye que la inobservancia de los
requisitos legales esenciales puede referirse a la validez, la existencia, la
eficacia o la ejecución de los mismos, aspectos que deben ser considerados por
el juez para efectos de la aplicación de las normas demandadas. La remisión que
allí se hace a otras normas legales no implica la indeterminación de la
conducta.
- Las normas acusadas no pueden
calificarse como tipo penal abierto o en blanco por la generalidad de la
conducta, como lo afirman los actores, pues la remisión a otros ordenamientos
lo que indica es la “configuración de la estructura del tipo, descripción que
se considera completa porque abarca lo indispensable para darle claridad al
contenido del tipo, no vulnerándose en consecuencia, la exigencia
constitucional de la determinación.”
Finalmente, aclara
que el juez penal no se pronuncia sobre la legalidad o validez del contrato
estatal, sino sobre la conducta punible de los servidores públicos en ejercicio
de una actuación administrativa, y que es constitucionalmente legítimo que el
legislador al definir un tipo penal, remita a otros ordenamientos para
completar la descripción de la conducta, pues por su propia naturaleza esta
descripción no puede ser completamente determinada.”
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano JUAN
FERNANDO ROMERO TOBON, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las
normas acusadas, por lo siguiente.
Después de
referirse en forma amplia a la tipicidad en materia penal, los tipos penales en
blanco, el reconocimiento mundial de la necesaria aplicación de tipos penales
en blanco y, concretamente, en materia de contratación administrativa, la
complejidad de la actividad contractual, el bien jurídico tutelado en los
delitos contenidos en las normas acusadas, concluye que “no puede existir un
tipo penal completo para regular las conductas bajo análisis; en primer lugar,
y aunque suene repetitivo, son múltiples comportamientos los que integren la
acción descrita en las normas acusadas, y puesto que los servidores públicos
están estrictamente sujetos, en su actuar al principio de legalidad en cada una
de las etapas contractuales descritas como punibles, el operador jurídico
correspondiente podrá determinar, sólo en el caso concreto, cuándo una de las
actuaciones que deba desarrollar en una etapa del proceso contractual,
constituye un requisito esencial, cuya inobservancia vicia este último. Vicio
que genera diversas consecuencias según su naturaleza, en la lógica del proceso
contractual administrativo. De tal suerte que no sólo son requisitos esenciales
aquellos cuya inobservancia genera la ineficacia del contrato estatal, en sus
manifestaciones de inexistencia y nulidad absoluta, pues en el campo penal,
atendiendo a la complejidad misma del proceso contractual y dado el bien
jurídico que las disposiciones acusadas pretenden tutelar, la expresión
requisitos esenciales adquiere un significado mucho más amplio.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación emite el concepto correspondiente en oficio No. 2563 del 1
de junio de 2001, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles
las normas demandadas, tal como lo pidió en el concepto emitido dentro del
proceso D-3375, al cual se remite, pues en dicho proceso se acusaron las mismas
normas aquí demandadas por iguales cargos. Sin embargo, considera que si la
Corte ya se pronunció sobre dicha demanda, se debe ordenar estarse a lo allí
resuelto.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo
241-4-5 de la Constitución, corresponde a esta corporación resolver la presente
demanda, por dirigirse contra disposiciones que pertenecen a leyes y a decretos
leyes.
2. Cosa juzgada
Ciertamente, como lo señala el Procurador
General de la Nación, esta corporación ya se pronunció sobre las mismas normas
que aquí se acusan por cargos similares a los que hoy se formulan, en el
proceso D-3375 que culminó con la sentencia C-917 de 29 de agosto de 2001, en
la que se declararon exequibles. En consecuencia, frente a dichas disposiciones
ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que impide a esta
corporación volver sobre lo decidido (art. 243 C.P.).
Ante esta
circunstancia, sólo resta ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia
precitada y así se hará.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero: Estarse a
lo resuelto en la sentencia C-917 de agosto 29 de 2001, que declaró exequibles
los artículos 146 del decreto 100 de 1980 (modificado por los artículos 1 del
decreto 141 de 1980, 57 de la ley 80 de 1993 y 18 y 32 de la ley 190 de 1995) y
410 de la ley 599 de 2000.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA
CORTE
CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores Jaime
Córdoba Triviño y Eduardo Montealegre Lynett, no firman la presente sentencia
por cuanto en su momento les fue aceptado impedimento para intervenir en la
presente decisión.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración de voto
a la Sentencia C-976/01
REF.: EXPEDIENTE D-3477
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 146 del decreto 100 de 1980, 57 de
la ley 80 de 1993 y 410 de la ley 599 de 2000
A pesar de haber
actuado como ponente en el proceso de la referencia, me permito aclarar el
voto, pues en la sentencia C-917 de agosto 29 de 2001, a la cual se remite el
fallo dictado hoy por la Corte, dejé expresamente consignada mi posición
disidente respecto de la decisión adoptada en esa oportunidad, en relación con
los mismos artículos aquí impugnados.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado