T-294-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-294/03
DERECHO DE PETICION-Respuesta oportuna y de fondo/DERECHO A
LA SEGURIDAD SOCIAL-Vulneración por no reconocimiento oportuno de pensión
DERECHO A LA PENSION-No puede haber demora injustificada en su
reconocimiento
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Se garantiza mediante la acción de tutela
DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Reconocimiento o pago no puede
condicionarse a emisión o pago del bono pensional
JURISPRUDENCIA REITERADA-No implica tomar decisiones idénticas/JURISPRUDENCIA
REITERADA-Uniformidad en la protección del núcleo esencial del derecho
Sobre la aplicación al caso concreto, en
forma mecánica y aislada de apartes de lo dicho por la Corte en una sentencia
de tutela, la Sala advierte lo siguiente : una cosa es la jurisprudencia
relativa al núcleo esencial del derecho a proteger, en cuyo caso la
jurisprudencia se reitera, y otra, lo concerniente a la aplicación de la misma
al caso particular, de acuerdo con las circunstancias específicas del mismo. Es
decir, no se puede confundir la doctrina constitucional con elementos
accesorios a la misma, como pueden ser las órdenes en el caso particular. La
jurisprudencia de la Corte es uniforme en cuanto al núcleo del derecho a
proteger : el derecho que tiene el ciudadano a que se le resuelva su petición
de reconocimiento de pensión y corresponde al juez de tutela tomar la decisión
correspondiente según el caso particular.
PENSION DE JUBILACION-Entidad responsable del reconocimiento
DERECHO DE PETICION CONTRA DIRECCION
SECCIONAL DE SALUD-No
resolución de fondo
Referencia:
expediente T-695.066
Acción de tutela instaurada por
Francisco Javier Zapata Palacio contra la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia y el Instituto de Seguro Social.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil tres
(2003).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo del Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil, de fecha 26
de noviembre de 2002, en la acción de tutela presentada por Francisco Javier
Zapata Palacio contra la Dirección Seccional de Salud de Antioquia y el
Instituto de Seguro Social.
El expediente llegó a la Corte, por
remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número Dos de la Corte,
en auto de fecha 12 de febrero de 2003, eligió, para efectos de su revisión, el
expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
El actor manifiesta que se vinculó como servidor
público en la Dirección Seccional de Salud de Antioquia el 8 de octubre de 1973
hasta el 16 de abril de 1996. En esta última fecha fue transferido a la E.S.E.
Hospital San Lorenzo de Liborina, entidad que lo afilió al Seguro Social.
Señala que al cumplir los requisitos legales para
acceder a su pensión y  habiendo laborado más de 29 años como servidor público,
se dirigió al Seguro Social para el reconocimiento respectivo, por ser esta
entidad la última a donde está cotizando. Sin embargo, el ISS, a través de la
Resolución Nro. 12663, de fecha 23 de agosto de 2002, le negó tal
reconocimiento en razón de que a la entrada en vigencia del Sistema General de
Pensiones, el 30 de junio de 1995, el actor tenía más de 20 años de servicios
en la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, por lo que, según el Decreto
2527 de 2000, artículo 1º, el competente para decidir sobre su solicitud es la
mencionada Dirección Seccional, entidad a donde trasladó esta solicitud. (a folios
7 y 8 obra esta Resolución)
Manifiesta el actor que, por su parte, la Dirección
Seccional le informó que a ella no le correspondía el reconocimiento de la
pensión, porque el artículo 5º del Decreto 2527 de 2000 establece que es el ISS
el responsable del mismo. Le explica que el mencionado Decreto debe mirarse en
conjunto y que este asunto ya fue definido por la amplia jurisprudencia de la
Corte Constitucional, sentencia T-235 de 2002, según la cual no puede haber
duda sobre la obligación del ISS de reconocer la pensión.  (a folios 10 a 12
obra esta respuesta).
Ante esta situación, el actor concluye
que sabe que su pensión es compartida entre el ISS y la Dirección Seccional de
Salud y que el problema no es de emisión de un bono, porque al parecer ambas
entidades están dispuestas a pagarlo, sin embargo, considera que está siendo
perjudicado con la interpretación del Decreto 2527 de 2000 que ambas entidades
hacen, sobre la falta de competencia, y de esta forma se está dilatando o
evadiendo su derecho a la seguridad social y a obtener una pronta decisión de
fondo sobre su derecho adquirido.
Además, considera que implica vulneración del debido
proceso, como lo explicó la Corte en la sentencia T-235 de 2002 y de sus
derechos fundamentales a la seguridad social en conexidad con la vida, la
dignidad humana, la tercera edad, a una vida en condiciones dignas, al
descanso, a la pensión, a su alimentación y a la de su familia.
Acompañó copia de la Resolución 12663, de fecha 23 de
agosto de 2002, del ISS; de la comunicación del Secretario Seccional de Salud
de Antioquia; y, de algunas sentencias de la Corte Constitucional.
2. Trámite procesal.
El Juzgado
Undécimo Civil del Circuito de Medellín, el 18 de octubre de 2002, admitió la
demanda y dispuso ponerla en conocimiento de los demandados,  solicitándoles
que se pronuncien en relación con los hechos de la misma.
Los
demandados se opusieron a esta acción de tutela con las explicaciones
contenidas en las siguientes respuestas :
a) Respuesta del Secretario Seccional de
Salud de Antioquia al juez de tutela.
Se opuso a la
procedencia de esta acción pues, la Secretaría de Salud le resolvió al actor su
solicitud de pensión indicándole las razones por las que es el ISS el
responsable del reconocimiento respectivo, dado que el ISS es la última entidad
a la que ha estado afiliado en su vida laboral el actor.
Pone de
presente que el Instituto, en forma reiterada, ha estado declarándose
incompetente en relación con los ex servidores públicos que se encuentran en la
situación del actor, y ha dado traslado a la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia estas solicitudes. Es decir, el ISS está poniendo dificultades al
reconocimiento de pensiones de vejez a quienes no hubieren estado afiliados al
Instituto durante todo el tiempo de cotización, o se hubieren trasladado como
ex servidores públicos. Explica lo siguiente :
“La Dirección Seccional de Salud de Antioquia ha
sido firme y respetuosa, siempre de los fallos de Tutela emitidos por los
diferentes Jueces y en las diferentes instancias, máxime cuando se trata de los
emitidos por la Corte Constitucional. Lo anterior es una regla de oro y
acatamiento al sistema judicial de nuestro país, que no solamente debe ser
aplicado por una sola persona sino por toda una comunidad que, en última
instancia, permite tener un orden en las relaciones de toda una sociedad.
Consecuente con lo anterior la Dirección de Salud de Antioquia, en el caso que
nos incumbe, mediante oficio No. 337235 del 26 de septiembre de 2002, de manera
diligente, procedió a darle respuesta al señor Francisco Javier, donde se le
explica que en nuestro concepto y de conformidad con los principios y doctrina
contenidos en el Fallo de Tutela T-235 del 4 de abril de 2002, de la Corte
Constitucional (que dicho sea de paso, la parte motiva, no tiene valor sólo
inter partes, sin que, lo allí contenido, es de naturaleza erga omnes, es decir
no sólo para el caso particular que se trata), el competente para reconocer y
pagar la pensión de vejez era el ISS, y que la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia reconocería el bono pensional correspondiente, de conformidad con
ley.
De hecho desde el mes de Agosto del año 2001, la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia en cruce de información con el ISS
llegó hasta la instancia de informarle al Fondo de Pensiones ISS el valor del
bono pensional correspondiente a reconocer y pagarse por esta entidad, solo, a
la espera de su  confirmación u objeción.” (fls. 41 y 42)
Considera,
además, que el Decreto 2527 de 2000 debe ser interpretado en forma integral,
dado que el artículo 5º es la disposición a aplicar en el caso del demandante.
En cuanto a
esta acción de tutela, señala que no es posible sostener que un problema de
divergencia en las interpretaciones pueda ser una vía de hecho como lo pretende
el actor en esta demanda, por lo que la acción debe declararse improcedente,
además, la Dirección de Salud ha actuado dentro de la normatividad y se trata
de un problema litigioso de naturaleza económica.
Adjuntó un concepto
del Director Jurídico de la Dirección Seccional en el que explica la situación
en general de las solicitudes de pensión y las sentencias de la Corte
Constitucional, en las que según su opinión, queda clara la competencia del ISS
en esta clase de reconocimientos. (fls. 47 a  56)
b) Comunicación de la profesional
especializada del ISS pensiones :
El ISS se
opone a esta acción de tutela. Señala que el actor presentó “constancias de
haber laborado en la Dirección Seccional de Salud de Antioquia del 1 de octubre
de 1973 al 2 de agosto de 1986 y del 4 de agosto de 1986 al 15 de abril de
1996, 22 años y 175 días y con el Hospital San Lorenzo de Liborina del 16 de
abril de 1996 hasta la fecha.” Por lo que evacuadas todas las pruebas
respectivas “se encontró que en aplicación del Decreto 2527 de 2000, el ISS no
es competente para pensionar al señor Zapata Palacio, motivo por el cual se
emitió la resolución 12663 del 23 de agosto del 2002, declarando la
incompetencia del ISS y ordenando dar traslado de todos los documentos a la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia entidad competente. (...) Como puede
observar el ISS ya resolvió la solicitud del tutelante y no puede pretender
este que a través de una acción de tutela se modifique una decisión que se
encuentra en firme.” (fls. 57 y 58)
3. Sentencia de primera instancia.
En sentencia de fecha 1º de noviembre de
2002, el Juzgado Undécimo Civil del Circuito de Medellín denegó el amparo
constitucional solicitado, porque el asunto se reduce a una discusión de carácter
legal en cuanto a la abundante y no clara normatividad laboral respecto de los
requisitos que se deben cumplir para el reconocimiento de la pensión y la
entidad competente para definir esta clase de situaciones, no siendo
susceptible de ser resuelta por la vía de tutela. Señala que aun haciendo
abstracción de los anteriores argumentos, también resulta improcedente esta
acción tendiendo en cuenta la existencia de un mecanismo de defensa judicial
para definir este asunto. Pone de presente que de acuerdo con el artículo 1º de
la Ley 362 de 1997, a la jurisdicción laboral se le asignó competencia para
decidir las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas del
régimen de seguridad social y sus afiliados. En el presente caso, tampoco hay
lugar a la acción de tutela como mecanismo transitorio, ya que sólo es
procedente en el caso del perjuicio irremediable, situación que el interesado
debe probar y que no sucedió en la presente acción.
En la providencia se citan algunas
sentencias de la Corte Constitucional sobre el carácter subsidiario de la
acción de tutela.
4. Sentencia de segunda instancia.
Impugnada por
el actor esta decisión, en sentencia de fecha 26 de noviembre de 2002, el
Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil, confirmó la sentencia impugnada.
Consideró que la acción de tutela es un medio defensivo, de carácter
excepcional, pero supletorio y residual, que sólo tiene cabida para quien
carece de otros medios de defensa judicial. Transcribe apartes de sentencias de
la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, que se han referido
al asunto. Además cita apartes de lo dicho por la Corte Constitucional sobre el
derecho a la seguridad social y el pago oportuno de mesadas; el concepto de
mínimo vital; la jurisprudencia respecto de que la acción de tutela sólo ampara
el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e indiscutibles. De
acuerdo con las menciones jurisprudenciales, el Tribunal estimó que el
demandante tiene una acción diferente a la tutela y es promover la acción
laboral, máxime que no se observa que exista un perjuicio irremediable que
pueda causarse, pues no se acreditó la carencia de medios de subsistencia.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de
esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Lo que se debate.
2.1 El actor
considera que el ISS y la Dirección Seccional de Salud de Antioquia le han
vulnerado sus derechos fundamentales, porque ninguna de las dos le ha resuelto
su solicitud de reconocimiento de pensión pues, las respuestas que cada una de
las entidades le dan, consisten en explicarle que la  responsable del
reconocimiento que solicita es la otra entidad, en virtud del contenido del
Decreto 2527 de 2000.
2.2 Las
entidades demandadas se opusieron a la procedencia de esta acción y explicaron
al juez de tutela que la negativa del reconocimiento está legalmente
justificada, así :
La Dirección
Seccional de Salud de Antioquia señala que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en especial, la contenida en la sentencia T-235 de 2002, en
armonía con lo dispuesto en el artículo 5º del mencionado Decreto 2527 de 2000,
conduce, sin lugar a dudas, a radicar la competencia del reconocimiento pedido,
en el ISS. A su vez, el ISS dice que de acuerdo con el artículo 1º del mismo
Decreto, esta competencia le corresponde a la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia, dado que el actor a la entrada en vigencia del Sistema General de
Pensiones tenía más de 20 años de servicios en la Dirección Seccional de Salud.
2.3 Los jueces
que conocieron de esta acción consideraron que era improcedente la tutela
porque la discusión es de índole legal, en razón de que se trata de la
aplicación de disposiciones de naturaleza legal, por lo que resulta claro que
el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, ante la jurisdicción
laboral. Además, el demandante no está ante un perjuicio irremediable,
situación que, eventualmente, podría hacer procedente la acción como mecanismo
transitorio.
2.4 Antes de
entrar a resolver el caso concreto, la Sala aludirá a la jurisprudencia constitucional
sobre el derecho fundamental de las personas para que se les resuelva su
petición de reconocimiento de pensión, y que, si no existe tal resolución, se
presenta vulneración de un derecho fundamental que puede ser protegido a través
de la acción de tutela. Así mismo, examinará la diferencia entre la aplicación
de la jurisprudencia constitucional en esta materia y las órdenes concretas que
imparte el juez constitucional en cada caso particular.
3. La jurisprudencia de la Corte
respecto del derecho de la persona de obtener una decisión, dentro de los
términos legales, sobre su solicitud de pensión
3.1 Como se
advirtió, las decisiones que sobre esta materia ha proferido la Corte
Constitucional son numerosas y en ellas su jurisprudencia ha sido uniforme :
cuando la persona ha reunido, o considera que ha reunido, los requisitos de ley
y solicita ante la entidad correspondiente el reconocimiento de la pensión, el
derecho a obtener una respuesta de fondo constituye un derecho fundamental. En
consecuencia, la no resolución de lo pedido puede vulnerar el derecho
fundamental de petición en conexidad con el de la seguridad social y,
posiblemente, otros derechos de igual naturaleza, según el caso concreto. Entre
otras muchas providencias que explican y desarrollan esta jurisprudencia se
pueden citar las sentencias T-027 de 2002; T-235 de 2002; T-1044 de 2001; T-529
de 2002; T-387 de 2002.
Resulta
pertinente transcribir apartes de la sentencia T-235 de 2002, sentencia que
citan tanto el demandante como la Dirección Seccional de Salud de Antioquia y
cuya jurisprudencia ahora se reitera. Dijo esta providencia :
“DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE
LA PENSION, COMO DERECHO FUNDAMENTAL
4. No puede haber
demora injustificada en el reconocimiento de una pensión
El aspirante a pensionado tiene derecho a
acciones del ente gestor y no está obligado a asumir las secuelas del desdén
administrativo, ni el “desorden que ha ocasionado una ostensible vulneración
del derecho de petición”              (T-796/01). No pueden existir
disculpas para demorar el reconocimiento de la pensión. “Las entidades
estatales que tienen la función de estudiar, analizar y conceder el derecho a
la pensión de jubilación no pueden escudarse en los trámites administrativos
para retardar al trabajador su goce pensional, en perjuicio de sus derechos
fundamentales” (T-887/01). Lo justo sería que inmediatamente el trabajador
deje  de ser activo, pueda disfrutar de su jubilación. En España la tramitación
de una pensión no demora mas de doce días. En Colombia la situación es
distinta y en la práctica hay demora de varios años. Esto no debiera  ocurrir
porque sumando los lapsos de tiempo establecidos por la ley para el trámite de
una pensión, oscila entre cuatro y seis meses. Pero como casi siempre se supera
ese límite,  entonces   el de tutela hará respetar el derecho de petición en
conexidad con el de seguridad social. (sentencia T-235 de 2002, M.P., doctor
Marco Gerardo Monroy Cabra)
En este mismo
sentido, la sentencia T-529 de 2002, se refirió a la seguridad social, a la
pensión de vejez y la procedencia de la tutela frente a la demora injustificada
para el reconocimiento y pago de la pensión. Esta providencia examinó
ampliamente otros pronunciamientos de la Corte en este sentido, así:
“3.  La seguridad social y la pensión de vejez
La Constitución de 1991, dio rango
constitucional a la seguridad social y esta Corporación[1] en varios de sus
fallos, ha reiterado que el reconocimiento del derecho a la pensión es
un derecho fundamental para las personas de la tercera edad  y una proyección del derecho al trabajo. La
Seguridad Social que se reclama mediante el reconocimiento de la pensión de
vejez, no puede considerase entonces como algo independiente o desligado de la protección
al trabajo,[2]
el cual, de manera especial garantiza la Constitución, como un principio
fundamental propio del Estado Social de Derecho fundado y en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas.
Lo expresado tiene como fundamento, que el
derecho a la pensión nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo
desarrollo la persona cumplió con los requisitos de modo, tiempo de cotización,
y edad a los cuales se condicionó su existencia. Se estima entonces, que el
mismo es una derivación del derecho al trabajo y en tal virtud, la pensión no
puede considerarse como una dádiva del Estado, todo lo contrario, es un derecho
adquirido por quienes cumplen los requisitos exigidos para tener el status de
jubilado. Estos requisitos “no son meramente condiciones de exigibilidad del
pago de la mesada pensional, sino elementos configurativos del derecho a
disfrutarla, sin los cuales el trabajador no puede reclamarla válidamente”[3]
(...)
4. Procedencia de
la tutela frente a la demora injustificada para el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez.    Pago de bonos pensionales.
En reiterada jurisprudencia,[4] la Corte Constitucional
ha señalado que ante la dilación injustificada en el trámite correspondiente al
reconocimiento y pago de una pensión, procede la tutela, para lograr la
protección de derechos fundamentales del peticionario, tales como la seguridad
social, el mínimo vital, la protección especial a la tercera edad, la dignidad
humana, así como el derecho de petición.
No pueden existir disculpas para demorar
sin justa causa, el reconocimiento de una pensión, pues, lo justo sería que
inmediatamente el trabajador deje de ser activo, pueda disfrutar de su
jubilación, entonces las entidades estatales que tienen la función de estudiar,
analizar y conceder el derecho a la pensión de jubilación “no pueden
escudarse en los trámites administrativos para retardar al trabajador su goce
pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales” [5]
De manera particular, esta Corporación se
ha referido a las consecuencias constitucionales que se derivan de las
omisiones en que con bastante frecuencia incurren, tanto la entidad que debe
expedir el bono pensional, como de quien se espera debe reconocer el derecho prestacional.
En efecto ha dicho,[6] que el Seguro Social no
puede negar el reconocimiento de una pensión en virtud de la no emisión
oportuna del bono pensional, pues tal proceder comporta necesariamente la
afectación de garantías superiores. En este sentido se ha afirmado que:
"Se afectan derechos fundamentales -especialmente el de dignidad, mínimo
vital, seguridad social, derechos adquiridos- cuando la demora en la emisión
del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene derecho
quien haya adquirido el status de jubilado."[7]
(...)
Esta Corporación[8] ha precisado además,
que si bien la acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento de
derechos litigiosos o prestacionales -como es el caso de la pensión de
jubilación-, ha estimado, que en aquellos casos en los que la liquidación y
remisión de bonos pensiónales constituye fundamento para que se consolide y
reconozca una pensión de jubilación, procede la acción de tutela, para proteger
derechos como la vida, el del mínimo vital y la seguridad social de quien
cumpliendo con los requisitos de ley para obtenerla, no tiene porque estar sometido
a una prolongada e indefinida espera con ocasión del trámite para la expedición
del bono pensional.
(...)
5.   El derecho de petición exige, que la
entidad administradora de pensiones  se pronuncie de fondo sobre la pensión.
Configuración de una vía de hecho por respuesta evasiva que no decide solicitud
de pensión a persona que cumple con los requisitos para acceder a ella.
Esta Corporación[9] ha precisado, que
corresponde al Juez de tutela en cada caso concreto y de oficio, examinar, si
con la Resolución que se niega una pensión, se ha incurrido en una vía
de hecho, pues, el acto administrativo que no reconoce la prestación, debe
estar conforme con el debido proceso.
En tal virtud, ha estimado, que el juez de
tutela, está en la obligación de ir mas allá del simple examen de si hubo o no
contestación formal por parte de la administradora de pensiones,[10]pues el juzgador no
solamente tiene la facultad, sino además la obligación de proteger todos los
derechos fundamentales que de acuerdo con las pruebas aportadas dentro del
proceso encuentra vulnerados, de conformidad con lo establecido en los artículo
3 y 14 del decreto 2591 de 1991.[11]
La Corte ha
manifestado además, que cabe la tutela, cuando con el acto administrativo
expedido se ha incurrido en una vía de hecho y en particular se ha referido
al caso que se presenta, cuando el Instituto de Seguros Sociales, remite al
Juez de tutela una resolución negando una pensión, mediante una acto
administrativo proferido con posterioridad a la presentación de la acción de
tutela, con el consabido propósito de agotar el derecho de petición, pero sin
resolver de fondo el asunto pertinente.
Tal apreciación tiene como fundamento, que
la mera respuesta de la entidad
demandada, negando el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, por no
haberse emitido el bono pensional -no obstante cumplir el peticionario con los
requisitos exigidos para acceder a ésta-, constituye una vía de hecho, pues no es lógico, ni razonable, que
se admita por un lado, que el peticionario adquirió el status de jubilado, pero
por otro lado, no se le reconozca tal derecho. La demora en la emisión,
remisión y trámite  del bono pensional, no puede servir de excusa para
desconocer los derechos de quien ha cumplido con los requisitos necesarios para
acceder a pensión de jubilación.” (sentencia T-529 de 2002, M.P., doctor Alvaro
Tafur Galvis)
3.2 Desde esta
misma óptica, la Corte, en diversos pronunciamientos, ha hecho las siguientes
observaciones :  cuando el juez de tutela ampara el derecho a recibir
oportunamente una respuesta de fondo sobre la petición de reconocimiento de
pensión, esta decisión no puede confundirse con una orden de reconocimiento de
la misma, y, mucho menos, con el desconocimiento de la competencia de la
jurisdicción laboral para definir asuntos litigiosos. Lo que se ampara es el
derecho fundamental de recibir una respuesta, sea esta respuesta favorable o no
a los intereses del solicitante. También ha señalado la Corte que no toda
respuesta puede ser considerada como una verdadera resolución de lo pedido, pues,
en muchas ocasiones las entidades obligadas a resolver el asunto puesto a su
consideración, bajo la apariencia de estar dando una respuesta de fondo, lo que
hace es eludirla, violándose así el derecho fundamental de petición.
3.3 Despejado
entonces el núcleo del derecho objeto de esta acción de tutela, deben hacerse
algunas precisiones sobre el alcance de la jurisprudencia al examinar cada caso
concreto.
4.
Precisiones sobre el alcance de la jurisprudencia de la Corte en cada caso
particular. Reiterar la jurisprudencia no implica adoptar  mecánicamente
decisiones idénticas. Lo que reitera el juez constitucional es la protección
del núcleo esencial del derecho.
4.1 La Sala
entra a hacer algunas precisiones sobre el alcance de su jurisprudencia en
materia de tutela, pues, para el actor y una de las entidades demandadas (la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia), esta Corte en la sentencia T-235 de
2002, ya despejó todas las dudas interpretativas sobre cuál es la entidad
competente para el reconocimiento de la pensión, cuando el servidor público
estuviere trabajando el 1º de abril de 1994 y se traslada con posterioridad a
tal fecha, al ISS. En estos casos, para la Dirección Seccional, la Corte
concluyó que es el ISS el responsable del reconocimiento, lo que, aunado con lo
dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2527 de 2000, conduce a la incompetencia
de la Dirección en esta materia. Por las mismas razones, la Dirección demandada
se opuso a la procedencia de esta acción de tutela.
4.2 Por su
parte, el ISS considera que el reconocimiento de la pensión que reclama el
actor corresponde a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, porque el
interesado se encuentra en la situación contemplada en el artículo 1º, numeral
3º, del Decreto 2527 de 2000, ya que tenía más de 20 años de servicio de la
entidad territorial al momento de entrar en vigencia el Sistema General de
Pensiones.
4.3 Planteado el
tema así, hay que señalar que el alcance de la presente decisión se limitará a
examinar si las entidades demandadas han resuelto la petición de reconocimiento
de pensión del actor, y, en caso contrario, tutelar el derecho de petición de
acuerdo con la amplia jurisprudencia de la Corte que se ha mencionado, pero, en
este proceso, la Sala no se pronunciará sobre asuntos puntuales como si el
actor efectivamente adquirió el derecho y cuándo lo adquirió; en qué situación
se encontraba en determinadas fechas; el cómputo de tiempos cotizados; etc., no
sólo por no obrar en el expediente esta clase de información detallada, sino
porque el juez de tutela no es el competente para realizar este examen
probatorio, de naturaleza claramente legal.
4.4 Ahora bien,
sobre la aplicación al caso concreto, en forma mecánica y aislada de apartes de
lo dicho por la Corte en una sentencia de tutela, la Sala advierte lo siguiente
: una cosa es la jurisprudencia relativa al núcleo esencial del derecho a
proteger, en cuyo caso la jurisprudencia se reitera, y otra, lo concerniente a
la aplicación de la misma al caso particular, de acuerdo con las circunstancias
específicas del mismo. Es decir, no se puede confundir la doctrina constitucional
con elementos accesorios a la misma, como pueden ser las órdenes en el caso
particular.
Dicho de otra
manera, el juez constitucional debe tener en cuenta que no obstante las
diversas y dispersas disposiciones que se han expedido en materia de pensiones,
como consecuencia de las diferentes situaciones en que se puede encontrar la
persona al momento de reclamar su derecho (si lo cobija el régimen de
transición, a dónde cotizaba en determinadas fechas y qué edad tenía a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, si trabajó en el sector público y en
el privado, etc.), estas disposiciones están encaminadas a establecer la
competencia para el reconocimiento de la pensión, pero, a su vez, no pueden
convertirse en obstáculos para el disfrute del derecho mismo, y, mucho menos
para que las entidades eludan su propia responsabilidad en lo concerniente al
pronunciamiento de resolver de fondo si el ciudadano tiene derecho a la pensión
o no.
Las normas deben
ser entendidas en su verdadera dimensión : son disposiciones establecidas para
aclarar asuntos que faciliten el acceso al ciudadano al reconocimiento de su
derecho; no pueden invocarse en perjuicio de un interesado, que es ajeno al
debate interpretativo de tales normas; y, por ello, resulta impropio en un Estado
de derecho someter a un ciudadano a soportar la falta de acuerdo entre las
entidades sobre la aplicación de una disposición en particular, y obligándolo a
acudir ante la jurisdicción, cuando lo que se debate no es si el interesado
tiene el derecho o no, sino cuál es la entidad del Estado responsable del
reconocimiento y pago de una pensión que en sí misma no ha sido el objeto de la
controversia.
En estos casos,
quienes deben acudir a la jurisdicción, bien sea demandando las disposiciones
por inconstitucionales o ilegales, o promoviendo un proceso ordinario ante la
autoridad judicial competente, son las entidades enfrascadas en la
controversia.
Se repite, entonces, la jurisprudencia de
la Corte es uniforme en cuanto al núcleo del derecho a proteger : el derecho
que tiene el ciudadano a que se le resuelva su petición de reconocimiento de
pensión y corresponde al juez de tutela tomar la decisión correspondiente según
el caso particular.
4.5 Bajo este
entendimiento existen tanto la sentencia T-235 de 2002 de la Corte, citada por
la Dirección demandada, como la sentencia T-1044 de 2001, que son ejemplos
típicos de cómo la jurisprudencia permanece uniforme en cuanto a la protección
del derecho fundamental tantas veces mencionado, pero que varía en cuanto a las
decisiones y órdenes a impartir sobre cuál entidad es la responsable de
suministrar la respuesta de fondo correspondiente en el caso concreto.
Se mencionarán
brevemente estas sentencias :
4.5.1 En la
sentencia T-235 de 2002, la Corte examinó, desde la perspectiva constitucional,
el derecho fundamental de petición. Dijo que al estar en conexidad con el de
seguridad social deben ampararse ambos por el juez constitucional. También
analizó la Corporación el derecho al reconocimiento de la pensión y el respeto
al régimen de transición, los bonos y la cuota parte. Esto en cuanto a los
pronunciamientos constitucionales generales. Sobre el caso concreto, que
correspondía a una persona que trabajó tanto en el sector público como en el
privado, y que habiendo cotizado al ISS, a través de su último empleador, en
1998 solicitó la pensión a ese Instituto, sin que se le resolviera su petición,
por ello, la Corte tuteló el derecho del interesado de obtener del ISS la
resolución a su solicitud, en razón de que el Instituto era el  competente para
ello, según la normatividad aplicable al caso concreto. El  párrafo que cita la
Dirección Seccional demandada dice :
“No hay
complicación alguna si en el momento de entrar en vigencia la mencionada ley
100/93, el servidor público  estuviere trabajando el 1° de abril de 1994 y se
traslada con posterioridad a tal fecha al ISS; en este caso hay lugar a que el
ISS solicite   la emisión del bono pensional a la anterior entidad o caja o
fondo al cual cotizaba el usuario. Esto es lo que ha ocurrido con la gran
mayoría de los servidores públicos. Tampoco hay problema en el caso de que un
funcionario público se retira de su empleo antes del 1° de abril de 1994,
estaba cotizando solamente a una caja y  vuelve a trabajar después de tal fecha
y se afilia al ISS. En este caso también hay lugar a solicitar el bono porque
existe un traslado de una Caja o fondo al ISS de quien fue empleado público y
vuelve a serlo con solución de continuidad.” (sentencia T-235 de 2002, M.P.,
doctor Gerardo Monroy Cabra)
4.5.2 A su vez,
la sentencia T-1044 de 2001, se refirió expresamente a la competencia para el
reconocimiento de pensiones establecida en el Decreto 2527 de 2000, en cabeza
de los Fondos, Cajas o entidades públicas, de conformidad con el artículo 1º,
inciso 3º, y ordenó al ISS el envío inmediato del expediente que contiene la
petición de reconocimiento al Fondo Territorial de Pensiones de Santander, por
ser el competente para el efecto. Explicó esta sentencia :
“10 Actual competencia para reconocer y pagar pensiones
de servidores o exservidores públicos del nivel territorial, afiliados al
Instituto del Seguro Social
En aspectos de derecho sustancial, conforme
se indicó, se respetarán los principios y derechos relacionados anteriormente.
El inconveniente radica  en materia de competencia, ya que ella responde a
ordenamientos de orden público.
El artículo 18 del decreto 1513/98
adscribió al Seguro Social  la competencia para reconocer y pagar pensiones a
aquellos servidores o exservidores públicos del nivel territorial afiliados al
ISS.
Posteriormente, el decreto 2527 de 2000
estableció:
“Artículo 1º Reconocimiento a cargo de las
Cajas, Fondo o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones. Las Cajas,
Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán
reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de
quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del Sistema
General de Pensiones, exclusivamente en los siguientes casos:
1. Cuando los empleados
públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren
cumplido a 1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la
pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha
pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media.
2. Cuando los empleados
públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial
hubieren cumplido los requisitos para obtener en la entidad territorial del
domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya
reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a
otra Administradora del Régimen de Prima Media.
3. Cuando los empleados
públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del
sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte
años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma
entidad, Caja o Fondo Público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión
estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.
También podrán hacerlo respecto de sus
afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales correspondan el
reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General
de Pensiones.
En estos casos no se aplicará el literal c)
del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 15 del
Decreto 1513 de 1998.
Esta  norma modificó en parte el artículo
18 del decreto 1513 de 1998. Es una norma vigente de inmediato cumplimiento que
implica la remisión de los expedientes que se estén tramitando en el Seguro
Social a la Caja, Fondo o Entidad Pública, si se da cualquiera de los tres
eventos contemplados en el artículo transcrito anteriormente. Por consiguiente,
es la norma y no  el peticionario  quien señala la competencia y el Seguro
Social tampoco tiene facultad para continuar tramitando una pensión cuando el
Decreto 2527 de 2000 ha fijado factores de competencia.
Las normas de competencia son de efecto
general inmediato y por tanto de cumplimiento también inmediato. Por
consiguiente, en el caso concreto se debe enviar el expediente por parte del
Seguro Social  al Fondo Territorial de Pensiones de Santander para que decida
lo pertinente respecto de la pensión de que trata esta acción de tutela.”
(sentencia T-1044 de 2001, M.P., doctor Marco Gerardo Monroy Cabra)
4.6 Ahora bien :
el caso bajo estudio corresponde a un servidor público a nivel territorial que,
según manifiesta el ISS con los documentos que aportó el interesado a esa
entidad, el 30 de junio de 1995, cuando entró en vigencia el Sistema General de
Pensiones para los servidores públicos del nivel territorial (parágrafo del
artículo 151 de la Ley 100 de 1993), tenía más de 20 años de servicios en la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia. Por tal razón, el ISS considera que
el actor se encuentra en la circunstancia prevista en el artículo 1º, numeral
3, del Decreto 2527 de 2000, es decir, que el reconocimiento de la pensión está
a cargo de tal Dirección Seccional de Salud y no del ISS.
Como salta
fácilmente a la vista, la situación contemplada en la sentencia T-235 de 2002
es distinta a la del demandante de esta tutela, en punto a la entidad
responsable del reconocimiento y que, por las razones que se expondrán, encaja
en la situación de la sentencia T-1044 de 2001.
En efecto, el
Decreto 2527 de 2000 “por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52
de la Ley 100 e 1993, parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y se
dictan otras disposiciones”, establece, para lo que interesa en esta sentencia,
dos clases de competencias para el reconocimiento de la pensión de jubilación,
dependiendo de la situación que en determinadas fechas se encuentre el
interesado, así :
4.6.1 De una
parte, cuando el servidor público, a la fecha de entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones, hubiere cumplido 20 años de servicio, en cuyo
caso el reconocimiento será a cargo de la Caja, Fondo o entidades públicas
correspondiente, tal como lo establece el artículo 1º, numeral 3 del mencionado
Decreto, al señalar :
“Artículo 1º.
Reconocimiento a cargo de las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan
o paguen pensiones. Las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o
paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan
dichas entidades respecto de quienes tuvieren el carácter de afiliados a la
entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, exclusivamente en los
siguientes casos :
(...)
“3. Cuando los
empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en
vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren
cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en
la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque  la fecha de solicitud de la
pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.”
4.6.2 De otra
parte, el reconocimiento de la pensión estará a cargo del ISS, cuando se trate
de la vinculación de beneficiarios del régimen de transición, como lo dispone
el artículo 5 del mismo Decreto, así :
“Artículo 5º.
Régimen de transición en el ISS. Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso
tercero del artículo anterior, el ISS, como Administradora de Pensiones del
régimen de prima media a la que se pueden vincular los beneficiarios del
régimen de transición, deberá reconocer la pensión respetando los beneficios
derivados de dicho régimen, siempre y cuando estos no hayan perdido el régimen
de transición de acuerdo con la ley.”
4.7 De lo
establecido en el mencionado Decreto, surge la necesaria conclusión  que, a
diferencia de lo sostenido por la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, la
obligación del reconocimiento de la pensión pedida por el actor  sí puede estar
en cabeza de tal Dirección, siempre y cuando se den los presupuestos de fechas
que establece el numeral 3º del artículo 1º en mención y el actor, obviamente,
reúna los requisitos de ley, aspecto sobre el cual, como se advirtió, no hay
lugar a pronunciamiento por el juez de tutela.
4.8 De acuerdo
con lo anterior, para la Sala, la denegación del resolución de la solicitud de
pensión que hizo la Dirección demandada, en la comunicación dirigida al actor,
de fecha 26 de septiembre de 2002 (fl. 10 a 12), constituye violación del
derecho fundamental de petición en conexidad con el seguridad social, pues, la
Dirección para tal denegación se basó en el artículo 5º del Decreto 2527 de
2000 y en el contenido de la sentencia T-235 de 2002, sin tomar en consideración
la existencia del artículo 1º del mismo Decreto, que fija una competencia para
un evento en el que posiblemente se encuentre el actor (numeral 3º), y que el
pronunciamiento de la Corte en la sentencia T-235 sobre cuál es la entidad
responsable del reconocimiento está referida al caso concreto allí examinado,
que como se vio es distinto al del actor de esta tutela.
4.9 En
consecuencia, se concederá la tutela pedida contra la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia, en razón de que al demandante, la Dirección, no obstante
haberle contestado su solicitud de reconocimiento de pensión, en realidad no la
resolvió, como se explicó, y por lo tanto se le vulneró el derecho fundamental
tantas veces mencionado. Contra el ISS no se concede la tutela porque este
Instituto sí le resolvió de fondo la solicitud de reconocimiento al actor,
aunque en forma negativa a sus intereses.
4.10 En cumplimiento de la tutela que se concede se
ordenará dejar sin efectos la respuesta que la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia le suministró al actor el día 26 de septiembre de 2002 que obra a
folios 10 a 12, y dentro del término legal establecido en el artículo 4 de la
Ley 700 de 2001, la Dirección le resolverá de fondo su petición de reconocimiento
de la pensión. El término establecido en la mencionada Ley deberá a tener como
fecha de solicitud, la misma en que fueron recibidos por la Dirección demandada
los documentos remitidos por el ISS, tal como se desprende del artículo segundo
de la Resolución 12663 de 23 de agosto de 2002 : “Artículo Segundo : Dar
traslado de la solicitud pensional y de los documentos obrantes en el
expediente a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia para lo de su
competencia.” (fl. 8)
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Superior de
Medellín, Sala Civil, de fecha veintiséis (26) de noviembre de dos mil dos
(2002), en la acción de tutela presentada por Francisco Javier Zapata Palacio
contra la Dirección Seccional de Salud de Antioquia. En consecuencia, se
concede la tutela pedida por violación del derecho de petición en conexidad del
de seguridad social.
Para el cumplimiento de la tutela que se concede, se
ordena que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta demanda, la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, si
aún no lo ha hecho, deje sin efectos la respuesta que dicha entidad le
suministró al actor el día 26 de septiembre de 2002 que obra a folios 10 a 12
del expediente, y dentro del término legal establecido en el artículo 4 de la
Ley 700 de 2001, la Dirección le resuelva de fondo la petición de reconocimiento
de la pensión. El término establecido en la mencionada Ley se contará como se
explicó en la parte motiva de esta sentencia.
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Ver entre otras las Sentencias SU-1354/00,  T- 1016/00 T-181/93.
[2]
En la Sentencia T-098/94 se dijo: “La seguridad social es manifestación directa
del derecho fundamental del trabajo (CP art. 25), por ser parte de la
contraprestación o remuneración diferida en el tiempo que el trabajador recibe
por su actividad laboral. El correcto desarrollo, legal y reglamentario, del
derecho a la seguridad social no sólo garantiza a su titular el disfrute de una
vida digna durante sus años improductivos, sino que constituye un respaldo
económico para la protección de la familia, núcleo esencial de la sociedad (CP
art. 5º y 42). Por el contrario, una regulación deficiente o desigual de la
seguridad social por el Legislador o la administración puede significar el desconocimiento
de los derechos garantizados en la Constitución.”
[3]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, 20 de abril de 1968
[4] Ver entre otras las Sentencias T-235/02, T-671, T-773, T-775, T-887, y
T -1565 de 2000, T-136 de 2001.
[5]
Ver Sentencia T-887/01.
[6]
Ver entre otra la Sentencia T-235 de 2002.
[7]
En sentencia T–671 de 200 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8]
En la Sentencia T-577 de 1999, se dijo:
"Tal
como lo ha vendido sosteniendo esta Corporación, la acción de tutela no
esta prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en tomo a
la aplicación de la ley, pero si para establecer si frente a la Constitución,
una determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales.  Por
lo tanto, en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el
tiempo, y la dilación de los trámites administrativos de un asunto que
lleva implícitos derechos fundamentales como el de la vida, seguridad social
y el derecho al pago oportuno de las pensiones. Por lo anterior, se
protegerán los derechos de la demandante quien desde hace 3 años
presentó la solicitud de su pensión ante el ISS, sin que éste la pueda
reconocer por encontrarse pendiente la cancelación del bono pensional
respectivo[8]
Y en la
sentencia T-1044 de 2001 se señaló, lo siguiente:
"La
entidad encargada de la expedición del bono pensional, una vez haya
reconocido la obligación existente no puede excusar su incumplimiento y
tardanza en los deberes de otras entidades.  De otra manera, se estaría
actuando en contravía del principio de colaboración armónica de las
entidades del Estado viéndose afectados los usuarios del sistema de
seguridad socia”.
[9] Ver Sen tencias T-684/01 y T-463/96.
[10] Sentencias T-671/00, 730/00, T-1565/00, T-775/00, T-1294/00, entre
otras
[11]
Ver Sentencias T-684/01 y T-463/96.