T-373-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA T-373/08
(Abril 18 de 2008)
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Improcedencia
general por existencia de otros mecanismos de defensa judicial
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Procedencia
excepcional por existencia de perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE-Procedencia por cuanto no es susceptible de
acción contenciosa
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Modificación
de mesada pensional con base en suspensión provisional que no estaba en firme
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Sentencia
T-067 de 2006
Referencia:
Expedientes T- 1.779.558 y T-1.780.441
Accionante:
Luis Segundo Ávila Bottia
Blanca Cecilia Morales de Niño.
Accionados: Fondo de Previsión Social del Congreso.
Fallos objeto de Revisión: Sentencia del 7 de noviembre de 2007 del
Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Civil de Bogotá y providencia del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, del
primero de noviembre de 2007, respectivamente.
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensión de los accionantes.
1. 1. Caso T-1779558.
El señor Luis Segundo Ávila Bottia, actuando por intermedio de apoderado,  presentó
ante los jueces de instancia acción de tutela contra el Fondo de Prestaciones
Sociales del Congreso, por considerar que tal entidad violó su derecho al
debido proceso administrativo. Afirma que ese Fondo, alegando dar cumplimiento
a un pronunciamiento judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que
no estaba en firme, profirió la Resolución No 1475 de 2007, con la que
suspendió parcialmente el pago del 50% de su pensión de jubilación. Para el
actor esa situación violó flagrantemente su debido proceso, teniendo en cuenta
que se desconoció con ello el artículo 155 del Código Contencioso
Administrativo en el que se indica claramente que la orden de suspensión
provisional en la jurisdicción contencioso administrativa se comunicará y
cumplirá sólo cuando la decisión del superior quede ejecutoriada.
Asevera además
que se le violó el derecho de defensa, en la medida en que a la Resolución No
1475 de 2007 se le dio la apariencia de ser un mero acto de ejecución, cuando
en realidad se trató de una decisión de fondo, ante la que no pudo defenderse
por ser una decisión carente de recursos.
Pretende por lo
tanto que se ordene la revocatoria de la Resolución 1475 de 2007 con la que se
le suspendió provisional y parcialmente el valor de la liquidación de su
pensión vitalicia de jubilación, teniendo en cuenta que la acción contencioso
administrativa no es idónea en su caso para proteger su debido proceso, toda
vez que se lo obligaría a acudir nuevamente a la jurisdicción administrativa
para revocar una decisión que depende de una providencia transitoria, el
proceso demoraría aproximadamente cinco años y  se trata de una persona de la
tercera edad a quien se le vulnera su vida digna. Por lo tanto, solicita, como
mecanismo definitivo o transitorio, que se le conceda el amparo
constitucional.
1.2. Caso T-1.780.441.
La señora Blanca Cecilia Morales de Niño, acreedora de la pensión sustitutiva del ex congresista Guillermo Niño
Medina, considera que el Fondo de Previsión Social del Congreso vulneró
igualmente su derecho al debido proceso, porque profirió la Resolución No 1511
de agosto de 2007  mediante la cual le suspendió provisional y parcialmente  el
valor de la liquidación de su pensión de jubilación sustitutiva, desconociendo
con ese proceder, que la decisión judicial en la que se apoya el Fondo, no estaba
ejecutoriada. En efecto, al igual que en el caso anterior, estaba pendiente de
resolución el recurso de apelación presentado ante el superior jerárquico.
Para la demandante, el Fondo vulneró su debido proceso
administrativo y el artículo 155 del C.C.A., por lo que considera que la tutela
es procedente ya que ella es una persona de la  tercera edad que vive de su
mesada pensional, y se trata de una vía de hecho que debe ser conjurada de
manera efectiva.
Solicita por lo tanto, en los mismos términos descritos
en el caso previamente reseñado, que se revoque la Resolución 1511 de 2007
mediante la cual se le suspendió parcialmente el valor de la liquidación de su
pensión vitalicia de jubilación, por comprometer su debido proceso y afectar
sus derechos fundamentales.
2. Respuesta de la entidad accionada.
El Fondo de Prestaciones Sociales del Congreso,
presentó demanda de nulidad y restablecimiento bajo la modalidad de acción de
lesividad, contra las Resoluciones 1093 de 1995 y 0535 de 1996 para el caso del
señor Luis Segundo Ávila Bottia, y contra las Resoluciones 1661 de 1994 y 1787
de 1996, relacionada con la señora Blanca Cecilia Morales de Niño, por
considerar que a tales personas se les reajustó la mesada pensional en un
porcentaje contrario a la ley.
En efecto, sostiene la entidad accionada que incurrió
en un error al reconocer un ajuste en su mesada, del 75% a lo correspondiente a
la pensión de un congresista para el año 1994, por una equivocación de derecho
fundada en  una interpretación inadecuada de las normas aplicables. De hecho,
ese beneficio, regulado por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, no era el
que  le correspondía a los accionantes, sino un reajuste de tan solo el  50%,
también previsto por ese decreto. Esa situación motivó al Fondo de Previsión
Social a demandar esos actos administrativos, solicitando además, como medida
cautelar, la suspensión provisional de los actos, teniendo en cuenta que la
ejecución de los mismos causaba un perjuicio a los fondos públicos del Estado y
un enriquecimiento ilícito para los demandantes.
La Sección
Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el caso
del señor Luis Segundo Ávila Bottia, resolvió decretar la suspensión
provisional parcial de la Resolución 1093 de 1995, respecto del valor de la
mesada pensional que el actor percibía, en lo que excediera el 50% del promedio
de las pensiones a que tendrían derecho los Congresistas  en el año 1994, que
era aparentemente lo ajustado a la ley.  En el caso de la señora Blanca Cecilia
Morales de Niño, la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca resolvió igualmente decretar la suspensión provisional parcial
de la Resolución 1661 de 1994, respecto del valor de la mesada pensional que la
señora percibía, en lo que excediera el 50% con que fue establecida la pensión
de jubilación reconocida por Cajanal al señor Guillermo Niño Medina y
sustituida a la peticionaria.
Por lo tanto,
ya que el Tribunal en las providencias mencionadas reconoció como justificación
de la suspensión que “dicho reajuste se hizo en un porcentaje que excede el
permitido por la ley y que por lo tanto dicha resolución infringe en forma
manifiesta una clara disposición legal”, el Fondo de Prestaciones Sociales
del Congreso decidió, mediante las resoluciones No 1511 del 16 de agosto de
2007, en el caso de la señora Morales, y  mediante la Resolución No 1475 de
2007 en el caso del señor Bottia, modificar el monto de la mesadas pensionales
concedidas en su favor y reducirlas finalmente a una mesada de 7 millones de
pesos aproximadamente.
Para el
Fondo, como la notificación de este acto se dio por estado el 1 de agosto de
2007 y la suspensión provisional se había solicitado como medida cautelar, alegando
la aplicación del Código de Procedimiento Civil y el artículo 158 del C.C.A., afirma
que era procedente proferir los actos administrativos anteriores que redujeron
las mesadas pensionales de los accionantes, a fin de evitar un detrimento
patrimonial del Estado, máxime cuando lo que percibían inicialmente estas
personas por concepto de mesada pensional era contrario a la ley.
Concluye por
lo tanto el Fondo, que a su juicio, no tiene ningún objeto atacar la actuación
de esa entidad como violatoria del debido proceso a través de acción de tutela.
Por lo tanto solicitan que se declare improcedente la acción constitucional en
tales casos, si con ello no se está causando un perjuicio irremediable a los
actores, que les impida acudir ante la jurisdicción contenciosa para atacar los
actos administrativos enunciados.
3. Hechos relevantes y medios de prueba.
3.1. Caso T-1779558.
El actor y el Fondo de Prestaciones Sociales del
Congreso, alegaron en el proceso constitucional, los siguientes hechos,
soportados en los medios de prueba que a continuación se presentan:
- Mediante la Resolución 1093 de 1995, la Dirección
General del Fondo de Previsión Social del Congreso, reconoció pensión vitalicia
de jubilación al señor Luis Segundo Ávila Bottia en calidad de ex congresista.
En los artículos tercero y cuarto de esa resolución, se le concedió un reajuste
especial a su pensión, en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual
promedio de lo que devengaba un congresista a partir del 1º de enero de 1994.
(Acción de tutela y contestación. Folios 48, 49 y 84, cuaderno 1,
respectivamente).
- Posteriormente, mediante la Resolución No 0535 de
1996, el Fondo le reconoció al actor además, el reajuste respectivo de manera
retroactiva. (Acción de tutela y contestación. Folios 48, 49 y 84, cuaderno 1,
respectivamente).
- Por considerar que en tales actos el Fondo había
incurrido en un error jurídico, esa misma  entidad instauró acción de nulidad y
restablecimiento del derecho en la modalidad de acción de lesividad contra las
resoluciones la 1093 de 1995 y la 0535 de 1996, alegando haber actuado
equivocadamente al asignarle al actor el reajuste del 75% ordenado por el
Decreto 1359 de 1993, “cuando lo legal era reconocerlo a partir del 1º de
enero de 1994 y en cuantía del 50% del promedio de lo que devengaban por
pensión los congresistas para el año 1994, tal y como lo dispone la mencionada
norma”. (Resolución 1475 de 2007 del Fondo, folio 5, cuaderno 1. Copia de
la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, folios 9 a 18, cuaderno
1).
- El 18 de julio de 2007, el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió el auto admisorio de
esa demanda y declaró la suspensión provisional de la Resolución No 1093 de
1995, “en sus artículos 3º y 4º, mediante la cual se reliquidó la pensión
mensual vitalicia de jubilación del señor Luis Segundo Ávila Bottia, únicamente
en la cuantía que excede el monto del 50% con que fue establecida”, por
considerar que ella  infringía en forma manifiesta una clara disposición legal.
(Decisión de Tribunal. Folio 23, cuaderno 1).
- Contra esa decisión, el 8 de agosto de 2007, día de
la notificación personal, el accionante, actuando mediante apoderado, presentó
recurso de apelación. (Copia del recurso, con sello de recibido del Tribunal
Administrativo. Folio 25, cuaderno 1. Afirmación no desestimada de la acción de
tutela. Folio 49, cuaderno 1).
- El 13 de
agosto de 2007, el Fondo de Prestaciones Sociales del Congreso, profirió la
Resolución 1475 de ese año, “Por medio de la cual se acata una decisión
judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de suspender
provisionalmente el (sic) valor de la liquidación de una pensión vitalicia de
Jubilación en la Cuantía que exceda el monto 50% con que fue establecida”. En
dicha resolución se menciona que en atención a que el Fondo solicitó la
suspensión provisional del acto administrativo descrito como medida cautelar,
procede ejecutar la orden impartida por la autoridad judicial competente en los
términos del artículo 327 del Código Contencioso Administrativo, esto es de manera inmediata.
De esta forma, en el artículo primero de esa resolución, la entidad resolvió
“acatar la orden del 18 de julio de 2007” del Tribunal, ordenando lo siguiente:
“Articulo Segundo: Suspender provisionalmente, como
consecuencia de lo anterior, el valor de la mesada pensional reconocida a favor
del señor Luis Segundo Ávila Bottia, en la cuantía que exceda el límite del 50%
del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los congresistas en el año
1994, quedando en consecuencia el valor de la pensión en la suma de siete
millones (...) de pesos lo cual se hará efectivo a partir de la presente
resolución.
“Artículo Cuarto: Notificar el contenido de la
presente resolución al señor Luis Segundo Ávila Bottia (...) haciéndole saber
que contra ésta no procede recurso alguno por tratarse de un Acto de
Ejecución”.  (Copia de la Resolución 1475 de 2007. Folio 8, cuaderno 1.
Subraya fuera del original).
-
Afirma el actor que con esta Resolución se le violó su derecho fundamental al
debido proceso administrativo, toda vez que se ejecutó la suspensión
provisional ordenada por el Tribunal, sin que esa providencia hubiese sido
debidamente ejecutoriada. Por ende, solicita una adecuada protección
constitucional. (Afirmación de la tutela. Folio 50, cuaderno 1).
3.2. Caso T-1.780.441.
La peticionaria y el Fondo de Prestaciones Sociales
del Congreso, alegaron los siguientes hechos y medios de prueba para fundar su
solicitud:
- Mediante la Resolución No 3760 de abril
de 1987, Cajanal sustituyó definitivamente la pensión de jubilación concedida
al señor Guillermo Niño Medina desde 1968, como ex congresista, en favor  de su
cónyuge, la señora Blanca Cecilia Morales de Niño. (Acción de tutela y
contestación del Fondo, folios 31 y 76, libro 1).
- En el año
1994, por medio de la Resolución 0449, la Dirección General del Fondo de
Previsión Social del Congreso ordenó la afiliación a esa entidad de la
peticionaria. Además, mediante la Resolución 0450 de 1994 le reconoció el
reajuste pensional especial del 50% contemplado en el Decreto 1359 de 1993,
obteniendo para 1994, una mesada de un millón quinientos cincuenta mil pesos
aproximadamente. (Acción de tutela y contestación del Fondo, folios 32 y 76
libro 1)
- La entidad
pensional del Congreso, más adelante, mediante las Resoluciones  1661 de 1994 y
446 de 1996, revocó la resolución anterior y en su defecto reconoció el
reajuste especial contemplado en el Decreto 1359 de 1993 en cuantía del 75% de
lo devengado por un congresista para el año 1994, otorgando así en favor de la
peticionaria, una mesada pensional de tres millones de pesos mensuales aproximadamente.
(Acción de tutela y contestación del Fondo, folios 32 y 76 libro 1)
- Dichos
actos administrativos, - las resoluciones  449, 450  y 1661 de 1994, 446 de
1996 y 1787 de 1996 -, fueron demandados por el Fondo de Prestaciones del
Congreso, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la
modalidad de lesividad, ante el Tribunal Contencioso Administrativo. En la
demanda, se solicitó además la suspensión provisional de los actos
administrativos descritos. (Acción de tutela y contestación, folios 32 y 77,
libro 1).
- El Fondo
accionado afirma, que la razón de esa solicitud de nulidad y suspensión
provisional, se debió a que esa entidad “incurrió en un error de derecho por
interpretación errónea, al considerar equivocadamente que el causante era
beneficiario del reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto
1359 de 1993, modificado por el artículo 7º del decreto 1293 de 1994”.
(Contestación de la tutela, folio 77, libro 1).
-
La Sección Segunda, Subsección A del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, el 18 de julio de 2007, resolvió decretar la
suspensión provisional de la Resolución 1661 de 1994, indicando en la parte
motiva de esa providencia, lo siguiente:
“Siendo así, la Sala ha de concluir que en
efecto, existe en el caso concreto una manifiesta violación de la normatividad
legal invocada por el solicitante de la medida, requisito este que permite que
se decrete la suspensión provisional [de la Resolución No 1661 del 30 de
diciembre de 1994] y por lo tanto se suspendan los efectos de la resolución
acusada (...)”.
La decisión del Tribunal Administrativo, en su parte resolutiva
luego de aceptar la admisión de la demanda y ordenar la notificación personal a
la señora Morales Niño, decidió lo siguiente:
“Decrétese la suspensión provisional de la
Resolución No 1661 de 30 de diciembre de 1994, mediante la cual se reliquidó la
pensión mensual vitalicia de jubilación a la señora Blanca Cecilia Morales
Niño, como sustituta de Guillermo Niño Medina, únicamente en la cuantía que
excede el monto del 50% con que fue establecida”.  (Folios 53 a 59, cuaderno
1).
-
La señora Morales Niño, mediante apoderado,
presentó recurso de apelación en contra del auto admisorio  de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho que además decretó la suspensión
provisional de la Resolución 1661 de 1994 (folios 16 a 20, libro 1). Según
certificación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el auto del 18 de
julio de 2007 que ordenó la suspensión provisional, le fue notificado
personalmente a la demandante el 13 de agosto de 2007. Ese mismo día, el
apoderado de la accionante presentó el recurso de apelación contra esa decisión
de suspensión. (Certificación del Tribunal. Folio 52, libro 1. Copia de la
notificación. Folio 60, libro 1).
- El 16 de
agosto de 2007, el Fondo profirió la Resolución 1511 “Por medio de la cual
se acata una decisión judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en
el sentido de suspender provisional y parcialmente el valor de la liquidación
de una pensión vitalicia de Jubilación en la cuantía que exceda el límite del
50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales
congresistas.” En dicha resolución se menciona que, a la par de la acción
de lesividad, se solicitó la suspensión provisional del acto administrativo
descrito como medida cautelar, por lo que según reza esa resolución:
“[E]l mismo  Código de Procedimiento
Civil, aplicable por remisión que hace el artículo 267 del Código Contencioso
Administrativo, en su artículo 327 establece:
Artículo 327. Cumplimiento y notificación
de medidas cautelares. (Modificado por el numeral 153 del artículo 1 del
Decreto 2282 de 1989).  Las medidas cautelares se cumplirán inmediatamente
antes de la notificación a la parte contraria del auto que las decrete. Si
fueren previas al proceso se entenderá que dicha parte queda notificada el día
en que se apersona en aquel o actúe en ellas o firme la respectiva diligencia.
Que según lo anterior, al tratarse de la orden de
suspensión provisional en virtud de una medida cautelar, la misma debe
cumplirse inmediatamente, una vez se haya notificado por estado a las partes
dicha orden, lo cual se surtió el 1 de agosto de 2007; en ese orden de ideas, a
pesar de que la orden de la suspensión provisional se haya emitido en el mismo
auto mediante el cual se admite la demanda, no implica ello que deban seguirse
las mismas reglas de notificación de la admisión de la demanda para dar
cumplimiento a la medida cautelar, por cuanto, como ya se indicó, el
cumplimiento de las medidas cautelares debe ser de forma inmediata”.
Bajo
tales supuestos, decidió el Fondo de Prestaciones del Congreso en la Resolución
1511 de 2007, lo siguiente:
“Artículo Primero: Acatar la orden emitida el 18 de
julio de 2007 por la Subseccion A de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de suspender de forma provisional
y parcial, la Resolución 1661 de 1994...
“Artículo Segundo: Suspender provisionalmente como
consecuencia de lo anterior, el valor de la mesada pensional reconocida a favor
de la señora  Blanca Cecilia Morales de Niño, ya identificada en la cuantía que
exceda el límite del 50% del promedio de pensiones a que tendrían derecho los
congresistas en el año de 1994 (...)
“Artículo Cuarto. Notificar el contenido de la
presente resolución a la señora (...), haciéndole saber que contra ésta no
procede recurso alguno por tratarse de un Acto de Ejecución.” (Copia de la
Resolución 1511 de 2007. Folio 8, cuaderno 1. Subraya fuera del original).
-
Para la demandante, dado que el acto administrativo del Fondo se profirió sin
estar en firme la decisión del Tribunal, claramente se violó su derecho
fundamental al debido proceso administrativo. Por esa razón, solicita que se
deje sin efectos la resolución mencionada. (Afirmación de la tutela. Folio 50,
libro 1).
4. Decisiones judiciales objeto de revisión.
4.1. Caso T-1779558.
4.1.1. Primera Instancia. El Juzgado Veintidós
Civil del Circuito de Bogotá, en decisión del 8 de octubre del 2007, denegó el
amparo solicitado, con fundamento en los argumentos que continuación se
reseñan:
-
A juicio del fallador,
el proceder de la entidad accionada al proferir la resolución atacada, observó
todas y cada una de las normas que gobiernan dicho procedimiento, por lo que no
se le violó el debido proceso al accionante.
-
A su vez, consideró que la acción de tutela no
era procedente contra actuaciones administrativas, ya que ellas deben ser
debatidas ante la jurisdicción contencioso administrativa que es el juez
natural, a menos que exista un perjuicio irremediable, que no se demostró.
En atención a
lo anterior, se denegó la acción de tutela de la referencia.
4.1.2. Apelación.
Para el accionante, la decisión de primera instancia omitió una reflexión de
fondo sobre si se vulneró o no el derecho fundamental al debido proceso del
peticionario, ante la vía de hecho administrativa presentada, ya se que se
desconoció que la mencionada resolución dejó sin medios de defensa al actor
ante la jurisdicción contencioso administrativa, y que se trata de una persona
de la tercera edad, que no cuenta con otro medio de defensa efectivo.
4.1.3. Segunda
Instancia. El Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Civil de Bogotá,
mediante decisión del 7 de noviembre de 2007, decidió revocar la decisión de
primera instancia, y en su defecto, determinó conceder la protección  al
derecho al debido proceso del actor. Para esa Sala, el artículo 155 del C.C.A.
es claro en señalar que la decisión de suspender un acto administrativo en la
jurisdicción contenciosa tiene recurso de alzada, por lo que estando pendiente
ese recurso, que se concede en efecto suspensivo, es inadmisible que se ejecute
el acto del inferior como si fuera definitivo y estuviese en firme, bajo la
apariencia de cumplimiento de una providencia judicial.
Además, la
aplicación de normas del Código de Procedimiento Civil en  trámite contencioso
administrativo no era procedente, como tampoco lo era, impedir que el actor
pudiese defenderse de ese acto administrativo, alegando que la resolución
invocada era  un mero acto de trámite, cuando no lo era.
Estas
consideraciones implican para el Tribunal, que hubo un claro desconocimiento
del derecho fundamental al  debido proceso administrativo del accionante, por
lo que se ordenó revocar la sentencia de primera instancia, conceder el amparo
constitucional señalado y dejar sin efectos la Resolución No 1475 de 2007 hasta
tanto la jurisdicción contencioso administrativa decida la apelación del acto
que suspendió provisionalmente y de manera parcial, los  actos administrativos
originalmente atacados.
4.2. Caso T-1.780.441.
4.2.1. Primera Instancia. El Juzgado Segundo Administrativo de
Bogotá, Sección Primera, en decisión del 12 de septiembre de 2007, decidió
conceder a la accionante la tutela de la referencia, por considerar que se le
había violado efectivamente por parte del Fondo de Previsión Social del
Congreso su derecho al debido proceso administrativo, por las siguientes
razones: (a) En tanto que una providencia judicial no se encuentre ejecutoriada
y en firme, no puede ser cumplida. El artículo 155 del C.C.A. es claro en
señalar que la apelación de las decisiones de suspensión provisional de actos
administrativos, se conceden en efecto suspensivo y que sólo pueden cumplirse
cuando estén ejecutoriadas. (b) De allí que la entidad accionada, al decidir en
contrario, desconoció no sólo las normas administrativas sobre el asunto, sino
que la Resolución 1661 de 1994 es un acto de contenido particular y concreto
que sigue amparado por la presunción de legalidad hasta que sea efectivamente
suspendido o anulado judicialmente, por lo que no podía decidir unilateralmente
en contrario. (c) Así, al proferir la Resolución 1511 de 2007 alegando la
aplicación del artículo 327 del C.P.C. sobre medidas cautelares en los casos
civiles, desconoció la existencia de normas expresas y en especial en materia
contencioso administrativa como es el artículo 155 mencionado. (d) Finalmente,
concluyó la Sala, que la tutela en este caso era procedente, ya que no existía
otro mecanismo de defensa idóneo para resolver la situación en comento. En
efecto, afirmó el Tribunal que para la demandante  no existía un medio de
defensa idóneo distinto de la tutela a fin de proteger su debido proceso, en la
medida en que la resolución emanada por el Fondo, no es susceptible en
principio, de control jurisdiccional. Aún en la hipótesis de que lo fuera, ese
mecanismo no tendría en todo caso la misma eficacia que la acción de tutela,
porque la congestión de la justicia contencioso administrativa y la edad de la
peticionaria, podrían prodigar a la actora protección a su derecho fundamental,
sólo después de varios años en la administración de justicia, momento en el que
ya sería inoportuna la decisión judicial para lograr un restablecimiento real
de su derecho fundamental.
Por esta razón se ordenó dejar sin efectos jurídicos,
de manera definitiva, la Resolución No 1511 de 2007, expedida por la Directora
General del Fondo de Previsión Social del Congreso, con la salvedad de que si
el Consejo de Estado  confirmaba el auto del 18 de julio de 2007 del Tribunal,
al resolver la apelación contra él interpuesta, la entidad podría emitir
libremente el acto administrativo correspondiente.
4.2.2. Apelación. El Fondo de Prestaciones
Sociales del Congreso presentó recurso de apelación contra la decisión de
instancia, alegando: (a) que la Resolución 1511 de 2007, “por ser un acto de
ejecución y no tener recursos ordinarios  en la vía gubernativa, debe ser
atacada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por así
disponerlo la Ley procesal de aquella jurisdicción”; (b) que en el presente
caso, no se configura perjuicio irremediable alguno para la accionante, que
autorice la procedencia de la acción de tutela y (c) que esa entidad acató lo
dispuesto por el artículo 158 del C.C.A. para la expedición del acto invocado,
por lo que no fue contrario al debido proceso.
4.2.3. Segunda Instancia. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, en decisión
del primero de noviembre de 2007, decidió confirmar el fallo de primera
instancia, por considerar que en el caso concreto sí procede la tutela como
mecanismo de defensa, toda vez que el posible mecanismo ante la jurisdicción
contencioso administrativa no es idóneo para la protección inmediata del
derecho al debido proceso conculcado por el Fondo de Previsión Social del
Congreso.
Además consideró el Tribunal, que el artículo 155 del
C.C.A., consagraba norma expresa y especial sobre el procedimiento en materia
de suspensión de actos administrativos, y que el artículo 334 del C.P.C. sobre
providencias judiciales establece la necesidad de su ejecutoriedad. Por ende,
siguiendo la sentencia T-419 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) estimó el
Tribunal que, “la insistencia de la administración de ejecutar un acto ineficaz
que afecta la esfera patrimonial de una persona, se inscribe dentro de la misma
violación al debido proceso”.
II. CONSIDERACIONES y fundamentos.
Esta Sala es competente para revisar las decisiones
proferidas dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en
los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política; el Decreto 2591
de 1991, artículos 33 a 36, y el Auto del 14 de diciembre de 2007 de la Sala de
Selección de Tutela No. 12 de la Corte Constitucional, que además acumuló los
expedientes descritos en sede de revisión.
1. El Problema Jurídico.
La Sala de Revisión deberá determinar
si las acciones de tutela de la referencia son procedentes en esta oportunidad,
teniendo en cuenta que uno de los argumentos propuestos por una de las partes
indica que existe otro mecanismo de defensa judicial ante la jurisdicción
contencioso administrativa y que no se configura perjuicio irremediable alguno
que justifique el amparo constitucional.
De ser pertinente la tutela como
mecanismo de protección, la Sala de Revisión deberá determinar igualmente, si
las Resoluciones No 1475 de 2007 y 1511 de 2007, respectivamente, vulneraron o
no el derecho al debido proceso administrativo de los accionantes y
constituyeron una vía de hecho en su contra,  por haber sido proferidas
aparentemente en contradicción al artículo 155 del Código Contencioso
Administrativo, al decretar la ejecución de decisiones judiciales que no estaban
en firme y frente a las que los actores habían presentado oportunamente el
recurso de apelación.
Para el efecto, la Sala revisará los alcances de la
acción de tutela como medio de defensa judicial contra decisiones administrativas;
analizará el alcance de la protección constitucional al debido proceso
administrativo y examinará las situaciones específicas objeto de revisión.
2. La
procedencia excepcional de la acción de tutela frente a actos administrativos.
2.1. La acción de tutela en los términos
del artículo 86 de la Carta,
es un  mecanismo de defensa judicial residual y subsidiario[1],
que permite la protección inmediata de los derechos fundamentales de una
persona vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad
pública, o incluso de los particulares, en los términos prescritos por la ley[2].
Esta acción constitucional, según la
reiterada jurisprudencia de esta Corte, procede generalmente cuando la persona
no dispone de otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo ese otro
medio alternativo de protección, éste no resulta idóneo para el amparo efectivo
de los derechos vulnerados o amenazados[3]. También, procede como
mecanismo transitorio, en aquellas circunstancias en las que a pesar de existir
un medio adecuado de protección, se requiere evitar un perjuicio irremediable,
por lo que se exige una perentoria acción constitucional[4].
2.2. Ahora
bien, la idoneidad del otro medio de defensa alternativo supone en los términos
del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[5], una
evaluación en concreto de ese mecanismo de defensa propuesto, por el juez
constitucional, lo que supone valorar los elementos de cada caso concreto para
determinar la eficacia o no del medio de defensa alternativo. Es por esto que
el fallador debe confirmar que el medio de defensa judicial sugerido tiene la
aptitud necesaria para brindar una solución “clara, definitiva y precisa”[6]
al quebrantamiento o amenaza del derecho fundamental que se alega vulnerado.
Por ende, en la sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra) se consideró pertinente verificar en concreto, si “el otro medio de defensa judicial existente, en términos
cualitativos, ofre[ce] la misma protección que el juez constitucional podría
otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela”[7].
En tales
términos, si el mecanismo alternativo propuesto es eficaz, - teniendo en cuenta
el objetivo de protección que abriga y su resultado previsible y oportuno[8] -, la tutela
resulta ser improcedente como mecanismo de protección, a menos que se pruebe la
existencia de un perjuicio irremediable que autorice la protección
constitucional transitoria. De lo contrario, esto es, de ser el mecanismo
alternativo ineficaz, la tutela deviene en el medio pertinente para conjurar la
violación o amenaza del derecho fundamental invocado.
2.3. En situaciones relacionadas con la amenaza o
vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de actos
administrativos, normativamente la tutela es un mecanismo viable de protección,
en virtud del artículo 86 de la Carta, y según lo previsto en los artículos 6[9],
7[10]
y 8[11] del Decreto 2591 de 1991[12].
No obstante, esta Corporación ha considerado en general, como regla, que la
tutela es improcedente en contra de actos administrativos, teniendo en cuenta
que existen normalmente otros mecanismos ordinarios de defensa judicial que resultan
aptos para asegurar la protección de los derechos alegados[13],
como pueden ser las acciones contencioso administrativas. Sin embargo, estas
consideraciones no son óbice para que en ciertas situaciones la Corte
Constitucional haya considerado procedente la tutela como mecanismo transitorio
o principal, - según el caso -, ante actuaciones administrativas que hayan
implicado para las personas afectadas, un perjuicio irremediable. Ello ha
ocurrido especialmente en aquellas ocasiones en las que la acción de tutela es
el único medio del que dispone una persona para evitar un perjuicio
irremediable[14], o en circunstancias en
que la acción de tutela es el único medio idóneo de protección del derecho
invocado[15].
La figura del perjuicio irremediable necesaria, para
la procedencia de la tutela, demanda que se acredite concurrentemente, (a) que
el perjuicio que se alega es inminente, es decir que, “amenaza o está
por suceder prontamente”.[16] (b) Que  las medidas
necesarias para impedir el perjuicio, son urgentes, a fin de que no se
de “la consumación de un daño irreparable”[17]; y (c) que el
perjuicio sea grave, es decir, que afecte bienes jurídicos que son “de
significación para la persona, objetivamente”[18].
Es más, esta Corporación ha resaltado que de
configurarse un perjuicio irremediable, “el juez de tutela pued[e] suspender
la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u
ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991)
mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”.[19]
2.4. Cuando la acción
de tutela es ejercida por adultos mayores como mecanismo transitorio con
ocasión de la afectación de derechos pensionales y en especial de su mínimo
vital, esta Corporación ha reconocido que el  juez constitucional debe en el
análisis sobre la existencia de perjuicio irremediable, tener en cuenta que
éstas personas dependen generalmente de su mesada pensional. Por lo tanto, la  grave afectación del mínimo vital,
sumariamente demostrada, o de la vida digna del ciudadano a consecuencia de la
decisión administrativa[20], puede implicar la
existencia de un perjuicio irremediable. También el paso del tiempo con respecto a la decisión definitiva en un proceso
ordinario, esto es, la duración del proceso, puede hacer razonable la acción
constitucional[21],
cuando se estime  que ciertamente, “el actor probablemente no estará
presente para disfrutar de su derecho con ocasión de la demora en el trámite
judicial de la controversia planteada”[22],
así exista diligencia judicial en el proceso ordinario.
2.5. En los casos de la referencia, puede concluirse que si bien existe
otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa
para la protección del debido proceso de los actores, - como es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos
proferidos por el Fondo de Previsión del Congreso -, lo cierto es que esa
acción puede llegar a ser ineficaz para la protección inmediata del derecho al
debido proceso de los peticionarios en su caso concreto, por las siguientes
razones:
(i)
Los actos proferidos por el Fondo de
Previsión Social del Congreso, son en principio, según la pretensión misma de
esa entidad, actos de trámite o de ejecución; esto es, actos frente a los que
la jurisprudencia contencioso administrativa ha indicado reiteradamente que no
proceden acciones contencioso administrativas.
Bajo ese
supuesto, de ser considerados simplemente como actos ejecutivos y no de fondo,
la acción contencioso administrativa desde el inicio puede ser rechazada o
finalmente puede respecto de ellos proferirse una decisión inhibitoria, que en
últimas implicaría la desprotección judicial del derecho al debido proceso
administrativo invocado por los demandantes.
En efecto, el
riesgo que se describe no es hipotético. Se funda en la percepción que tiene la
jurisdicción contencioso administrativa sobre la naturaleza de los actos de
trámite o de ejecución, los cuales, se ha dicho, no son susceptibles de acción
jurisdiccional. A título de ejemplo, se resalta lo mencionado en una reciente
providencia del máximo Tribunal de lo contencioso administrativo, en la que se
afirmó sobre los actos de trámite que:
“(…) al ser un acto que no define
una actuación determinada, se tiene que el mismo no contiene una declaración de
la administración que cree, transforme o extinga una situación jurídica
determinada, por lo que sería inane una declaración judicial sobre un acto
que analizado individualmente, no tiene efectos jurídicos claros y concretos.
La doctrina se ha referido al
caso de la impugnación judicial de actos de trámite, conceptuando que:
"Dentro de los actos excluidos de la jurisdicción
contenciosa, en principio, se pueden distinguir los actos de trámite de los
actos definitivos. El acto de trámite no incide en la decisión de la misma
que haya de tomarse, tiene en cuenta aspectos de puro procedimiento.”[23]
(Las subrayas fuera del original).
En particular, sobre los actos de ejecución, también
ha dicho el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, lo siguiente:
“Al respecto, la Sala encuentra
que, por regla general, los actos de ejecución que se dicten para el
cumplimiento de una sentencia judicial no son actos administrativos, a
menos que la administración, al dar cumplimiento al fallo, profiera decisiones
que desconocen el mismo, como cuando reincorpora al servicio público a un
servidor en condiciones diferentes a las consideradas en la decisión judicial
(…). En tales eventos, el interesado tiene la posibilidad de cuestionar la
decisión de ejecución contraria a la orden judicial, pues, de lo contrario, no
tendría vía para demandar tales decisiones”[24].
También la justicia constitucional se ha pronunciado
sobre este hecho. En la  sentencia SU-201 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), esta Corte afirmó que era procedente la acción de tutela contra
situaciones generadas por  actos administrativos de trámite, dado que en
general éstos no son susceptibles de acción contenciosa, así:
"Los únicos actos susceptibles
de acción contenciosa administrativa son los actos definitivos, no los de
trámite o preparatorios; (…)
"No obstante, a juicio de esta
Corte, aunque en principio no procede la tutela contra los actos de trámite o
preparatorios, que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una
actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la
administración, en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando
éste actúa en cumplimiento de un deber legal ( art. 4o. C.C.A.), excepcionalmente,
algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los
derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción
de tutela como mecanismo definitivo".
"Adicionalmente, existen otras
razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos de trámite o
preparatorios. Ellas son:
- Esta clase de actos no son
susceptibles de acción contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe
medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los
derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera
inmediata.(…)”. (Las subrayas no pertenecen al original).
En este orden
de ideas, si bien el Consejo de Estado ha reconocido que  es posible que
proceda eventualmente la acción contenciosa sobre actos de ejecución o de
trámite cuando la administración se aparta del alcance del fallo[25]
o son actos de fondo, ello no implica a priori la procedibilidad de la
protección contencioso administrativa en las circunstancias de la referencia,
ya que la regla general es la improcedencia de la acción. Ello significa una
incertidumbre sobre la eventual protección que ese mecanismo de defensa pueda
conferir al derecho al debido proceso de los peticionarios.
(ii) Ahora
bien, en gracia de discusión, si se admitiese que la acción de nulidad y
restablecimiento contra tales actos es admitida por esa jurisdicción,
difícilmente podría alegarse que frente a ellos procede automáticamente la
suspensión provisional, teniendo en cuenta que parte del debate de fondo sobre
esos actos, radica precisamente en la naturaleza de trámite o no de esos actos.
Ello nos llevaría a considerar el argumento inicialmente expuesto por los
accionantes, en el sentido de que la acción contencioso administrativa en su
caso, sería ineficaz para la protección del derecho al debido proceso, teniendo
en cuenta que son personas de la tercera edad y que la duración del proceso
contencioso, haría ineficaz la protección de sus derechos invocados.
Para la Sala, si bien ese argumento es
relevante, se recuerda que no siempre la duración de un proceso desvirtúa un
medio de defensa judicial aplicable. Con todo, en las circunstancias de la
referencia, un prolongado proceso para obtener una decisión de fondo en la
justicia contenciosa, sí es relevante, no sólo porque se trata de personas de
la tercera edad a quienes se les concedió un reconocimiento pensional que
formaba parte de su mínimo vital, sino porque es muy probable que cuando se
decida la acción de nulidad y restablecimiento que se propone frente a la
actuación del Fondo en las resoluciones últimas, ya se haya decidido de manera
definitiva el tema de la suspensión o no de los actos administrativos en el
proceso contencioso original relacionado con la acción de lesividad. En tal
caso, el resultado previsto del proceso contencioso administrativo que se
presenta como mecanismo alternativo, para la fecha en que finalmente se decida
de fondo la actuación que aquí se alega, no sólo no resolvería aspecto alguno
del derecho pensional inicialmente reconocido a los accionantes que depende del
primer proceso, sino que al ser muy posterior a la decisión de suspensión
definitiva de los actos originales en la acción de lesividad, sería finalmente
inane respecto de la protección al debido proceso administrativo invocado
porque para esa fecha existiría ya una decisión judicial contenciosa que no
justificaría la existencia del segundo proceso administrativo propuesto y que
relevaría a los actores de una protección a su debido proceso.
Así la cosas,
teniendo en cuenta que el juez constitucional está habilitado para examinar en
concreto si los medios ordinarios de protección que se invocan  son suficientes
para la protección efectiva de un derecho fundamental, observa la Sala que el
mecanismo de defensa  alegado en los términos que se indica, puede resultar
ineficaz en el estudio material del presente caso.
Por lo tanto,
ya que el problema jurídico que se presenta trata del aparente desconocimiento de un elemento consustancial al debido proceso
administrativo como es la ejecutoriedad o no de los actos procesales, el
impacto que la eventual violación de ese derecho tiene en la calidad de vida de
los actores es significativo, ya que al materializarse la violación procesal,
ello supone para los peticionarios un perjuicio irremediable que es cierto,
al ver disminuida en un 50% su mesada pensional reconocida mediante
resoluciones que gozan de presunción de legalidad; grave, porque se
trataría de una afectación a sus derechos fundamentales sin haber podido agotar
las opciones posibles de defensa en debida forma, con un impacto pecuniario
irrefutable y en su mínimo vital; e inminente, porque las actuaciones
administrativas tienen presunción de legalidad y suponen su inmediata
ejecución.
2.6. Con todo,
podría objetarse en contraposición a lo expuesto, que en realidad, para los
accionantes no existe perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que la suspensión
provisional de los efectos de los actos administrativos de reconocimiento y
reliquidación de su pensión de vejez decidida por el Fondo, es apenas parcial;
que han continuado percibiendo una mesada pensional, así sea menor, y que ella
resulta más que suficiente para atender sus necesidades vitales.
Sobre este punto se
recuerda que la Corte Constitucional, en una sentencia previa, la providencia
T-067 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) debatió una situación similar, en la
que se llegó a esta conclusión. En esa sentencia se dijo en consecuencia, que
la controversia planteada por el accionante debía ser entonces resuelta por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ser ella la que debía
disponer lo necesario para el restablecimiento del derecho al debido proceso
presuntamente conculcado. No obstante resalta la Sala que en ese caso, a
diferencia de lo que ocurre en la situación que ahora plantean los accionantes,
el demandante afectado por la actuación del Fondo, no había interpuesto el
recurso de apelación en contra del acto de suspensión provisional y el Fondo no
había proferido en consecuencia, una decisión posterior a esa apelación, por lo
que claramente la Corte consideró pertinente, como corresponde, que el actor
acudiera a la jurisdicción contencioso administrativa para lo de su
competencia.
Dijo esa
sentencia sobre el particular, lo siguiente:
“En esta oportunidad el accionante considera que el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, al hacer efectiva la suspensión
provisional parcial de los actos administrativos por medio de los cuales se
había reconocido y reliquidado su pensión de vejez, antes de que la decisión
del Tribunal que la había decretado se encontrase ejecutoriada, vulneró su
derecho al debido proceso en circunstancias que le ocasionan un perjuicio
irremediable.
Esta Sala concuerda con las decisiones de los jueces de instancia,
mediante las cuales se negó el amparo solicitado, por cuanto es claro que la
controversia planteada por el accionante debe ser resuelta por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. En ese escenario puede controvertir el acto
que estima prematuro y obtener el pleno restablecimiento de los derechos que le
hubiesen sido conculcados. No cabe señalar que en este caso se esté ante un
perjuicio irremediable que de lugar al amparo como mecanismo transitorio
porque, por una parte, es preciso tener en cuenta que, dado que la suspensión
provisional de los efectos de los actos administrativos de reconocimiento y
reliquidación de la pensión de vejez del accionante es apenas parcial, éste ha
continuado recibiendo su mesada pensional, que, aún cuando sin incluir los
factores que, en principio, han sido encontrados contrarios a la ley, es más
que suficiente para atender sus necesidades vitales, y, por otra, que, de
concluirse por la jurisdicción contenciosa administrativa que el acto que ahora
se impugna debe ser anulado, corresponde a esa jurisdicción, con plenitud de
competencia, disponer lo necesario para el restablecimiento del derecho que se
considera conculcado.”
2.7. En las situaciones de la referencia, a diferencia del caso
anteriormente expuesto, los demandantes sí presentaron el recurso de apelación
en la jurisdicción contencioso administrativa y los actos del Fondo que se
controvierten fueron posteriores a esa actuación.
Con todo, ya
que la improcedencia de la acción de  tutela en la providencia descrita que
obra como precedente, se sustentó en la significativa capacidad económica de
los actores para sortear los riesgos del proceso contencioso administrativo,
que impedía alegar su presunta vulneración al mínimo vital y en consecuencia un
perjuicio irremediable, debe concluir la Corte, que en los hechos de la
referencia los accionantes también cuentan con una mesada pensional en la
actualidad, superior a los siete millones de pesos que desvirtúa la urgencia de
la protección constitucional.
Esa
circunstancia, permite suponer que en su caso concreto, no existe realmente un
perjuicio irremediable que amerite una inminente protección constitucional de
sus derechos, teniendo en cuenta que esa condición les permite asumir, sin ver
afectada su subsistencia, los riesgos previamente indicados ante la
jurisdicción contencioso administrativa relacionados con la protección de su
derecho al debido proceso administrativo.
Por estas razones, la Sala de Revisión
revocará la decisión de los jueces de instancia en los casos de la referencia,
acogiendo lo previamente indicado por esta Corporación en la sentencia T-067 de
2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo anterior, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia del 7 de noviembre de 2007 del Tribunal Superior del
Distrito Judicial, Sala Civil de Bogotá en el caso del señor Luis Segundo Ávila
Bottia y la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección “A”, del primero de noviembre de 2007, en el caso de la
señora Blanca Cecilia Morales de Niño y en su defecto, NEGAR por improcedentes,
las tutelas de la referencia por las razones expuestas.
Segundo.- Por Secretaria General, líbrense las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Ver entre otras las sentencia T-827 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett;
T-648 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1089 de 2005.M.P. Álvaro
Tafur Galvis; T-691 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-015  de 2006 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[2]
En los términos que señala el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
[3]
Lo que permite que la tutela entre a proteger de manera directa los derechos
presuntamente vulnerados.
[4]
Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C-1225 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño;
SU–544 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T–1670 de 2000 M.P. Carlos
Gaviria Díaz, y la T-225 de 1993 en la cual se sentaron la primeras directrices
sobre la materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia posterior.
También puede consultarse la sentencia T-698 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes y la  sentencia T-827 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[5]
El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que “La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia T-803 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[7]
Sentencia T-384 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, citada por la sentencia
T-206 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Corte Constitucional. Sentencia T-822 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esa sentencia se
cita la T-569 de 1992 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, que señaló lo siguiente:
“De allí que tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto
para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”
[9] Art. 6º Decreto 2591 de 1991. “La acción de tutela
no procederá: 1º Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo
que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.” (La subraya fuera del original).
[10] Dice el Artículo 7º del Decreto 2591 de 1991: “Desde
la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere
necesario  y urgente para proteger el derecho, suspenderá la ejecución del
acto concreto que lo amenace o vulnere.” (Subraya fuera del original).
[11]
Dice el artículo 8º del decreto 2591 de 1991: “Cuando se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción
de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y
las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa.
En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se
aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita, mientras dure el proceso.” (Subraya fuera
del original).
[12]
Sentencia T-007 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13]
Sentencia T-007 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14]
Ello se ha presentado, por ejemplo, en casos en que se produce una
discriminación en concursos públicos y en el acceso a cargos de esta
naturaleza, que compromete seriamente la confianza de los particulares en el
Estado (art. 83 C.P.);  el derecho de acceder en igualdad de condiciones a los
cargos públicos (art. 13 y 40 CP), el debido proceso (art. 29 C.P.) y el
derecho al trabajo (art. 25 C.P.). La cuestión a resolver, en estos casos, es
constitucional. De otra parte, el mecanismo ordinario que podría ser utilizado,
no es plenamente idóneo para resarcir los eventuales daños. En consecuencia, la
tutela se concede como mecanismo principal para evitar la lesión de los
derechos fundamentales involucrados. Sobre este particular pueden revisarse las
sentencias  T-100 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz;  T-256 de 1995, M.P.
Antonio Barrera Carbonell; T-325 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-398 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; T-455 de 1996 y T-083 de 1997 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz y SU 133 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15]
Sentencia T-007 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16]
Sentencia T-225 de 1993; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17]
Sentencia T-1316 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, citada en la sentencia
T-206 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18]
Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[19] Sentencia T-435 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra. Por otra parte, en la sentencia SU-039 de 1997, la Corte constitucional
afirmó: “...es posible instaurar simultáneamente la acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin que interese
que se haya solicitado o no la suspensión provisional del acto administrativo,
pues en parte alguna la norma del art. 8 (del Decreto 2591 de 1991) impone como
limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción contenciosa
administrativa dicha suspensión”. Ver también las sentencias T-514 de 2003,
T-596 de 2001, T-754 de 2001, T-873 de 2001, C-426 de 2002 y T-418 de 2003,
entre otras, sobre estas consideraciones.
[20] Sentencia T-854 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas.
[21] En
la sentencia T-456 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero, se dijo lo
siguiente: “Si una persona sobrepasa el
índice de promedio de vida de los colombianos y se estima razonablemente que el
solicitante ya no existiría para el momento que se produjera la decisión
judicial, debido a su edad avanzada, unido esto al alto volumen de procesos que
razonablemente producen demora en la decisión, pese al comportamiento diligente
del juzgador, entonces, ese anciano no tiene otro medio distinto al de la
tutela para que, provisionalmente, mientras se decide el fondo del asunto por
el juez natural, se ordene el respeto a su derecho”.
[22] Sentencia T-854 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas.
[23]Sentencia del Consejo de Estado, Sección
Tercera, del 19 de agosto de 2004, expediente 12279, con ponencia del H.
Consejero Ramiro Saavedra Becerra, en la que esa Corporación se inhibió de
fallar de fondo en un asunto sometido a su consideración, pues la demanda
pretendía la nulidad de un acto considerado por la Sala como de trámite.
[24] Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia
del 20 de septiembre del 2002. Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero.
Exp. 7764.
[25] Consejo
de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 9 de agosto de 199, expediente 5934