T-704-13
SENTENCIA T-de 2012
Sentencia T-704/13
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia general
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional para la
protección de derechos fundamentales
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO-Reiteración de
jurisprudencia
PRIMERA
COPIA QUE PRESTA MERITO EJECUTIVO-Facultad que tienen los ciudadanos de
solicitar que la entidad demandada expida la primera copia del acto que presta
mérito ejecutivo
DEBER
CONSTITUCIONAL DE LA DEBIDA GESTION Y ADMINISTRACION DE ARCHIVOS
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia de defecto
procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto en proceso ejecutivo no
se aportó primera copia del acto administrativo, según artículo 115 del CPC
El
título ejecutivo es el documento principal a partir del cual se desarrolla el
proceso ejecutivo, es por ello que la exigencia de que el título ejecutivo sea
la primera copia del original según lo dispone el artículo 115 del C.P.C.
consiste en dotar de seguridad al sujeto procesal que va a ser condenado, en
este caso, a una entidad pública, lo que se traduce en la certeza que tendrá el
deudor de que no será ejecutado por la misma obligación en una oportunidad
ulterior. Tal es la imprecisión que contiene la demanda presentada por el
apoderado de la señora, quien aportó la copia de la resolución, que contenía el
reconocimiento de una obligación, que da fe de la existencia de un acto
administrativo, pero no da fiabilidad sobre que corresponde el título a la
primera copia del acto administrativo, y por tanto no reúne las condiciones
para dar principio y fin a un proceso ejecutivo.
Referencia: expediente
T-3937063.
Acción de tutela instaurada mediante apoderado por la
señora Rafaela Salamanca Rodríguez, contra la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Tunja.
Procedencia: Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
Magistrado ponente:
NILSON
PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  dieciséis ( 16 )
de octubre de dos mil trece (2013)
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de segunda instancia dictado
por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, que confirmó el
proferido por la Sala de Casación Laboral, en la acción de tutela incoada por la
señora Rafaela Salamanca Rodríguez, mediante apoderado, contra la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Tunja.
El asunto llegó a esta corporación por remisión realizada
por la Secretaría de la referida Sala de Casación, en virtud de lo ordenado por
el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; la Sala Sexta de Selección de la Corte
Constitucional lo eligió para revisión, mediante auto de julio 16 de 2013.
I. ANTECEDENTES.
En marzo 11 de 2013, la señora Rafaela Salamanca
Rodríguez promovió por intermedio de apoderado, una acción de tutela contra el Tribunal
Superior de Tunja, argumentando vulneración a los derechos fundamentales de “prevalencia
del derecho sustancial, debido proceso, igualdad, justicia, seguridad
jurídica, entre otros”, por los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y relato contenido
en la demanda.
1. En
la demanda se afirmó que la señora Rafaela Salamanca Rodríguez y otros promovieron
ante el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Tunja proceso ejecutivo laboral en
contra del Departamento de Boyacá y la Secretaría de Educación correspondiente,
para que “se librara mandamiento de pago por el 20% de sobresueldo sobre la
asignación básica, desde el 1° de enero de 2004 a la fecha que tenia derecho” más intereses moratorios hasta la “fecha de efectividad del
pago”; el juzgado de conocimiento en septiembre 23 de 2010, mediante auto
libró el respectivo mandamiento de pago (f. 4 cd. inicial).
2. Mediante providencia de diciembre 16 de 2011,
el juzgado resolvió las excepciones formuladas por la entidad accionada (Departamento
de Boyacá), y declaró probada la de “falta de título ejecutivo”,
inconforme el apoderado de la ahora accionante, apeló la decisión.
3. La Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Tunja en septiembre 19 de 2012 determinó confirmar la
decisión de primera instancia proferida por el Juzgado 4° Laboral del Circuito
de la misma ciudad que declaró probada la excepción de falta de título.
4. De tal manera, interpuso acción de tutela y
solicitó protección de los derechos fundamentales y, en consecuencia,
ordenar a la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Tunja, dejar “sin efectos jurídicos la providencia del
19 de septiembre de 2012” (f. 3 ib.).
B. Documentos
que obran en el expediente.
1. Auto mediante
el cual el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Tunja, en junio 2 de 2011 libró
mandamiento de pago correspondiente al proceso ejecutivo N° 2011-00167-00[1], en el cual se aprecia: (está en negrilla en el texto
original fs. 17 a 20 ib.).
“…  se libra mandamiento de pago a
favor de… Rafaela Salamanca de Rodríguez, en contra del Departamento de Boyacá-
Secretaría de Educación, por el 20% sobre la asignación básica junto con los
intereses moratorios desde cuando se hicieron exigibles hasta cuando se efectué
el pago total de la obligación; teniendo en cuenta las precisiones hechas y
siempre y cuando cuente con los certificados salariales para los periodos
reclamados.
… se decreta el embargo y retención
de los dineros que el Departamento de Boyacá posea el Banco de Bogotá de
conformidad… limitando la medida en $190.000.000”
…   …   …
RESUELVE:
1°) Librar mandamiento ejecutivo de
pago a favor de… Rafaela Salamanca de Rodríguez en contra del Departamento de
Boyacá- Secretaría de Educación, para que dentro de los cinco (5) días
siguientes cancele las sumas que a continuación se esgrimen a favor de la
ejecutante; o dentro de diez (10) días formule las excepciones que pretenda
hacer valer. Así:
…   …   …
Rafaela Salamanca Rodríguez
1.    Por el 20 % sobre la suma de $1.5.36.357 desde el 01
de enero de 2004 hasta el 30 de diciembre del mismo año.
2.     Por el 20 % sobre la suma de $ 1.620.857 desde el 01
enero de 2005 hasta el 30 de diciembre del mismo año.
3.    Por el 20 % sobre la suma de $ 1.701.900 desde el 01
enero de 2006 hasta el 30 de diciembre del mismo año.
4.    Por el 20 % sobre la suma de $ 1.778.486 desde el 01
enero de 2007 hasta el 30 de diciembre del mismo año.
5.    Por el 20 % sobre la suma de $ 1.879.682 desde el 01
enero de 2008 hasta el 23 de diciembre del mismo año.
Por los intereses moratorios de cada
una de estas sumas liquidados mes a mes a la una y media tasa del interés
corriente bancario, según lo certificado por la superintendencia bancaria, causados
desde que se hizo exigible el pago y hasta cuando se efectúe el mismo”.
2. La Secretaría de Educación de
Boyacá, por intermedio de la Oficina de Asesoría Jurídica en octubre 10 de 2011
presentó excepciones a la demanda ejecutiva al considerar que:
i) No están
vigentes las normas creadoras del derecho al pago de sobresueldo del 20%, razón
por la que los actos administrativos que reconocieron dichos pagos pierden su
fuente primaria y dejan de surtir efectos jurídicos; ii) falta de los
requisitos de existencia y validez del título de recaudo ejecutivo (falta de título
ejecutivo); iii) prescripción del derecho por haber transcurrido 3 años para
solicitar el reconocimiento de este periodo; iv) principio de inembargabilidad
de rentas de las entidades públicas.
3. Los
demandantes en el proceso ejecutivo, por medio del apoderado judicial se
opusieron a cada una de las excepciones presentadas por el ejecutado,
argumentando en una de ellas que “frente a la supuesta carencia de fuerza
ejecutiva del documento soporte de la obligación, esta no es de recibo, pues
ante todo el acto administrativo original y único debe y está en los archivos
de la entidad y desde el punto de vista de la técnica jurídica, los demás
documentos que se expidan de este único, sea en la forma que se proceda, son
copias autenticas así no se plasme en ellos, la constancia de ser primera o x
copia o de prestar el respectivo mérito ejecutivo” (fs. 31 a 34 ib.).
C. Fallo de primera
instancia en la acción de tutela.
La Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante fallo de abril 3 de 2013 negó
la acción de tutela, al considerar que “una vez escuchado el audio que
contiene la decisión censurada, encuentra la Sala que le asiste razón al
Tribunal cuando estableció que el documento D.J. 2190 del 15 de octubre de 1999”, contiene una obligación clara, “‘porque allí se dice que es 20% del sobresueldo sobre
la asignación básica mensual devengada, sin embargo, no es exigible
‘porque no se aportó con constancia de ser primera copia, lo cual fue
suficiente para confirmar dicho pronunciamiento… decisión con la que arribó con
apoyo en los pronunciamientos de ésta Corporación, en los cuales se ha
sostenido, que si bien no existe norma expresa que diga que solo la primera
copia de los actos administrativos presta merito ejecutivo, dicha exigibilidad
se impone en aras de proteger el patrimonio del ejecutado.’”
Señaló que “la
autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales invocados
por la accionante, toda vez que su decisión estuvo soportada en las pruebas y
en la interpretación de las normas que gobiernan el asunto fáctica que
razonablemente dilucidó, motivo por el cual no es posible tildarla como
abiertamente arbitraria, pues simplemente es el fruto del ejercicio de las
atribuciones constitucionales que corresponden”.
Advirtió que es “pertinente
reiterar, que si bien es cierto el inciso 2° del numeral 2° del artículo 115
del C.PC, señala que solo la primera copia de actuaciones judiciales, al exigir
que el acto administrativo que contiene una obligación clara, deba cumplir con
dicho requisito, en manera alguna resulta contrario a derecho, en atención a
que la naturaleza jurídica de las decisiones judiciales y los actos
administrativos llevan inmersa la presunción de legalidad, pues si para hacer
efectivo el cumplimiento de una orden judicial se requiere la observancia de
éste, igualmente es razonable exigirlo para actos administrativos, máxime,
cuando lo que se busca es la protección del patrimonio de la Nación, que debe
ser custodiado celosamente por los funcionarios del Estado”.
Finalmente
indicó que la discrepancia no habilita a la interesada para acudir con éxito a
esta acción pública, pues lo cierto es que el discernimiento de la autoridad
acusada por el fallo, provino de un enfoque jurídico serio y respetuoso (fs. 22 a 28 cd. 2).
D.
Impugnación
En abril 16 de
2013, el apoderado manifestó que la decisión de primera instancia “viola el
debido proceso, toda vez que dentro de la estructura jurídica sustantiva y
procesal del proceso ejecutivo laboral, no existe el requisito de aportar la
primera copia que presta mérito ejecutivo”.
Afirmó que el
documento aportado por él debió ser tenido en cuenta, al gozar de plena y
absoluta validez jurídica, soportando lo anterior con el artículo 254 de C.P.C.
“las copias tendrán el mismo valor probatorio del original… cuando hayan
sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o policía,
donde … se encuentre el original o una copia autenticada”.
Expuso que su
cliente se encuentra afectada al habérsele suspendido el sobresueldo del 20%, “sin
mediar orden judicial que ordene la suspensión o terminación del pago” (fs.
39 a 42 ib.).
E. Fallo de segunda instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal
mediante fallo de mayo 16 de 2013, confirmó el recurrido, reafirmando que la
tutela gira únicamente en torno a cuestionar la interpretación o aplicación
normativa y valoración de las pruebas que el juez vertió en la resolución del
caso concreto, pues en ella se consignaron las razones que dan legitimidad a la
misma (fs. 3 a 14 cd. 3°).
F. Información recibida dentro del trámite de Revisión.
En octubre 2 de 2013, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Tunja remitió copia del audio que contiene la audiencia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito judicial de Tunja, que resolvió
las excepciones propuestas por el Departamento de Boyacá dentro del proceso
ejecutivo N° 2011-00167-00.
1. Audiencia de segunda instancia proferida en septiembre
19 de 2012 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, que resolvió
el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido en diciembre 16 de
2011, por el Juzgado 4° del Circuito Laboral de la misma ciudad, que declaró
probada la excepción de falta de título ejecutivo, al considerar que:
“… el título
ejecutivo debe contener una obligación clara, expresa y exigible[2],
de la anterior definición queda claro entonces que el título ejecutivo debe
contar con requisitos de forma y de fondo, los primeros tienen que ver con que
la obligación provenga del deudor o su causante y que esté a favor del acreedor
formando una unidad jurídica, mientras tanto los segundos hacen referencia que
a la obligación que conste en el título sea clara, ósea cuando sea fácilmente inteligible
no confusa, únicamente se puede entender en un sentido, es decir un título
explicito, preciso y exacto que aparentemente su contenido es cierto sin que
sea necesario recurrir a otras medios de prueba, que sea expresa esto es que
esté contenida o consignada en un documento, entendiéndose por documento no
solo un escrito si no todo objeto material que tenga carácter representativo o
declarativo, y que sea exigible, es decir cuando pueda cobrarse, pedirse o
demandarse su cumplimiento al deudor salvo cuando están sujetos a plazo o
condición”.
Por lo anterior, la Sala comparte lo expuesto por el a-quo
frente al documento que se presentó como título ejecutivo a favor de la señora
Rafaela Salamanca Rodríguez, al considerar que “no están acreditados los
requisitos que deben llenar el título ejecutivo, si se tiene en cuenta que el
reconocimiento de la obligación fue expresado en el oficio DJ 2190 de octubre
15 de 1999”.
Resaltó además que “aunque la obligación es clara,
porque allí se dice en forma clara que es el 20% de sobresueldo de la
asignación básica mensual devengada, lo cual no permite duda de su existencia y
valor, no es exigible porque no se aportó con constancia de ser primera copia
por ello se confirmará la decisión en lo que atañe a la señora Salamanca, pero
por las razones que se acaban de exponer”.
Decisión que fue soportada con la lectura parcial del
fallo de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, con ponencia del
Magistrado Jorge Enrique Socha Salamanca, precisó en providencia T-58574 de
marzo 6 de 2012, frente a similar situación jurídica y fáctica (no está en
negrilla en el texto original):
“el problema
que se postula para el discernimiento del juez constitucional -y que también
resulta ser el fundamento central de la impugnación propuesta por la
Universidad del Magdalena- es: ¿vulneran las autoridades judiciales
demandadas el derecho fundamental al debido proceso de la accionante al exigir
que una copia de un acto administrativo presente una constancia de ser primera
copia y de prestar mérito ejecutivo para ser considerado como un título
ejecutivo válido que sirva de fundamento a un proceso ejecutivo laboral?
Ahora bien,
del cuestionamiento principal…, surge el debate subsidiario de si es posible
exigir a la Administración -en este caso a la Universidad del Magdalena- que
expida copia de la Resolución No. 026 de 21 de enero de 2010 con la constancia
de ser la primera y prestar mérito ejecutivo, a pesar de no existir norma expresa
que así lo reglamente.
…   …   …
Considera la
Sala que la exigencia efectuada por las autoridades judiciales demandadas en
manera alguna puede ser calificada como desproporcionada o contraria al
ordenamiento jurídico, pues se trata simplemente de asegurar la fuerza
vinculante de un acto administrativo que contiene una obligación ejecutable,
sin que ello implique que el juez laboral se adjudique la facultad de discutir
sobre la legalidad de las resoluciones expedidas por la Administración, sino
por el contrario, de la necesidad de comprobar y verificar la existencia del
acto que se pretende ejecutar como requisito de procedibilidad del juicio
ejecutivo.”
2. En octubre 4
de 2013, el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Tunja remitió copia del audio
que contiene la audiencia proferida en diciembre 16 de 2011, que estudió las
excepciones propuestas por el Departamento de Boyacá[3]
dentro del proceso laboral, que resolvió declarar probada la “excepción de
falta de título ejecutivo”, al considerar que teniendo en cuenta las
pruebas documentales aportadas en el proceso, frente a Rafaela Salamanca
Rodríguez manifestó que “está llamada a prosperar la excepción” por las
siguientes razones:
“…será
exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una
relación laboral que conste en documento que provenga del deudor, la cual debe
ser clara, expresa y actualmente exigible, es clara cuando es precisa y exacta,
esto es que no lleva ninguna confusión o indeterminación…, es expresa
entendiéndose por ello que debe estar contenida en un documento y es exigible
en ausencia de plazo o condición para su cumplimiento”.
Advirtió que el
documento:
“DJ 2190 de
octubre 15 de 1999[4], no cumple con los
requisitos de claridad y exigibilidad toda vez que no indica los extremos
temporales en los que la docente tiene su derechos, pues mírese como únicamente
menciona que reúne los requisitos de la prerrogativa del 20%, pero no expresa
de manera clara, a partir de que momento se puede exigir ese derecho,
convirtiéndose por tanto en indeterminado y bajo estas condiciones pierde la
calidad de titulo ejecutivo, por lo tanto al prosperar esta excepción … contra
la totalidad del mandamiento ejecutivo, no hay lugar a fallar sobre las otras”.
Así resolvió
declarar probada la excepción de falta de título frente a la aquí accionante.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta
corporación es competente para examinar la determinación referida, en Sala de
Revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°
de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis.
Según lo expuesto,
esta Sala resolverá si la atacada decisión,
adoptada por el Juzgado 4° Laboral del Circuito, confirmada por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial, Sala Laboral de Tunja, comporta una injustificada
aceptación de las excepciones por falta de título ejecutivo, que conllevó a la
nulidad del mandamiento ejecutivo, que hace proceder el amparo tutelar, o si por el
contrario, existen argumentos suficientes para justificar la denegación de lo
solicitado.
La cuestión que se
plantea debe precisar: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales; (ii) el exceso ritual manifiesto en la
jurisprudencia constitucional; (iii) a partir de lo analizado frente a esos
aspectos, se decidirá el caso concreto.
Tercera. Por
regla general, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales.
3.1. Debe
recordarse que mediante fallo C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, fue declarado inexequible el artículo 40 del Decreto
2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos del
ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12 ibídem), norma que
establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra
determinaciones judiciales que pongan fin a un proceso, cuya
inexequibilidad derivó de afirmarse su improcedencia contra tal clase de
providencias, salvo ante ostensible y grave “actuación de hecho”,
perpetrada por el propio funcionario judicial.
Entre otras
razones, se estimó inviable el especial amparo constitucional ante
diligenciamientos reglados dentro de los cuales están previstos, al interior
del respectivo proceso, mecanismos de protección de garantías fundamentales.
Al respecto,
al estudiar el asunto frente al tema del “principio democrático de la
autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en la Constitución,
esta Corte determinó que el juez de tutela no puede extender su decisión para
resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias
ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus providencias, o
cambiar las formas propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente
los principios constitucionales del debido proceso[5].
En el
referido pronunciamiento C-543 de 1992, se expuso (en el texto original sólo
está en negrilla “de hecho”, del primer párrafo que se cita):
“Ahora bien,
de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están
excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o
amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha
acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por
la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables
al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto
2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno
contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer
realidad los fines que persigue la justicia.
Pero, en
cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de
inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones
paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya
que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e
independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales
ya se ha hecho referencia.
De ningún
modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su
poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que
se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte.
No puede,
por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen
diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni
modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello
representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la
independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de
justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas
predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio
(artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios
constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la
ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y
diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes
perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y
la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos
judiciales.
De las razones
anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela contra
ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable,
desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la
decisión definitiva que adopte el juez competente.”
Las razones
tenidas en cuenta para apoyar esta posición jurisprudencial se encuentran
consolidadas, con la fortaleza inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso
1º del artículo 243 superior, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de
los removidos artículos del Decreto 2591 de 1991, como quiera que la parte
resolutiva de dicha sentencia está protegida por la garantía de la cosa juzgada
constitucional, luego es de obligatoria observancia.
3.2. En
sustento de esa decisión, entre otras consideraciones convergentemente
definitorias, además se plasmó lo siguiente (solo están en negrilla en el texto
original las expresiones “alternativo”, “último” y “único”):
“La
acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea
el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la
Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico
para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Se
comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio
judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicional al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución,
dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad
judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento
definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de
instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por
excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.”
3.3. En
relación con el mismo asunto, y particularmente sobre el cumplimiento por parte
del proceso de una “función garantizadora del derecho”, agregó (no está
en negrilla en el texto original, como tampoco en las citas subsiguientes):
“Así, pues,
no corresponde a las reglas de hermenéutica ni se compadece con los principios
de la lógica asumir que el Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela
como medio de defensa contra los resultados de los procesos que él mismo hizo
indispensables en el artículo 29 de la Constitución para asegurar los derechos
de todas las personas. Debe entenderse, por el contrario, como lo ha
entendido desde su instauración el constitucionalismo, que los procesos han
sido instituidos en guarda de la justicia y la equidad, con el propósito de
asegurar a los gobernados que el Estado únicamente resolverá las
controversias que entre ellos se susciten dentro de límites clara y
anticipadamente establecidos por la ley, con el objeto de evitar los
atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde luego dentro de la razonable
concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la Carta, sobre prevalencia del
derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar los procesos sino en
impedir que el exagerado culto a las ritualidades desconozca el contenido
esencial y la teleología de las instituciones jurídicas.
Así
concebido, el proceso cumple una función garantizadora del Derecho y no al
contrario, razón por la cual no puede afirmarse que su efectiva aplicación ni
la firmeza de las decisiones que con base en él se adoptan tengan menor
importancia para la protección de los derechos constitucionales fundamentales
que el instituto previsto en el artículo 86 de la Constitución.”
Del mismo
fallo C-543 de 1992, refréndase que “si la tutela es un mecanismo
subsidiario o supletorio, según queda demostrado, es clara su improcedencia
cuando ya se han producido no sólo un proceso, en el cual se encuentran
comprendidos todos los recursos y medios judiciales que autoriza la ley, sino
también una providencia definitiva que puso fin al mismo”.
3.4.
Igualmente, con fundamento en que el constituyente estableció jurisdicciones
autónomas y separadas cuyo funcionamiento ha de ser desconcentrado, en ese
fallo se indicó que “no encaja dentro de la preceptiva fundamental un
sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la
jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha
reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a fin
de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”.
3.5. Sin
embargo, a partir de algunas manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro
de esa providencia, entre ellas que los jueces de la República tienen el
carácter de autoridades públicas, y pueden incurrir en “actuaciones” de
hecho, fue dándose origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la
cual, de forma muy excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para
cuestionar aquellas “decisiones” que por contrariar de manera grave,
flagrante y grosera el ordenamiento constitucional, no puedan en realidad
reputarse como verdaderos pronunciamientos judiciales.
Así, siendo
claro e indiscutible que también los administradores de justicia deben respeto
a la Constitución y a las leyes, más aún en el ejercicio de sus competencias,
ello implica que las decisiones judiciales han de ser adoptadas con estricto
apego al ordenamiento jurídico, en el cual la primacía de los derechos
fundamentales ocupa un lugar significativo.
3.6. En la
jurisprudencia de esta corporación  se vino desarrollando así la noción de la vía
de hecho[6],
al igual que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos
generales de procedencia y, sobre todo, causales
especiales de procedibilidad. Con todo, es preciso tener en cuenta que
la acción de amparo se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales
se presente una verdadera conculcación de un derecho fundamental, lo cual suele
traducirse en actuaciones ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al
punto de requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para su
restablecimiento, pues de otra forma ese instrumento consignado en el artículo
86 superior habría de convertirse en un mecanismo especial de enmienda de las
decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a la
especial naturaleza con la cual ha sido concebida la acción de tutela.
En esta misma
línea, la Corte ha realzado que la circunstancia de que el juez de tutela
pueda, por rigurosa excepción, revisar una decisión judicial tildada de
arbitraria, no lo convierte en juez de instancia, ni puede llevarle a sustituir
a quien lo es. En efecto, el amparo constitucional constituye una confrontación
de la actuación judicial con el texto superior, para la estricta verificación
del cumplimiento y garantía de los derechos fundamentales, que no puede
conducir a que se imponga una interpretación de la ley o una particular forma
de apreciación probatoria, que simplemente se considere más acertada a la
razonadamente expuesta en el proceso y en la sentencia respectiva[7].
3.7. A su
vez, es importante considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha
paulatinamente admitido la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (art.
243 Const.), que es inmanente a las decisiones contenidas en la sentencia C-543
de 1992 a la que antes se hizo referencia, no sería menos pertinente ni
valedero tomar en cuenta también los parámetros de racionalidad dentro de los
cuales el legislador extraordinario de 1991 quiso enmarcar la procedencia del
amparo.
En este
sentido, es oportuno añorar el contenido del inciso final del parágrafo 1° del
artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que por esa decisión fue declarado
inexequible: “La tutela no procederá por errónea interpretación judicial de
la ley ni para controvertir pruebas.”
3.8. De otra
parte, la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción
de tutela contra sentencias de casación penal, contiene también importantes
reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente
excepcional dentro del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra
decisiones judiciales.
Sobre el tema
expuso en esa ocasión esta corporación que “no puede el juez de tutela
convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez
natural en su función esencial como juez de instancia” (no está en
negrilla en el texto original, ni en las transcripciones siguientes).
En esa misma
providencia se expuso previamente:
“21. A pesar de que la Carta Política indica expresamente que la acción de tutela procede ‘por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar o
amenazar derechos fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su
procedencia contra sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces
y tribunales en tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque
sumamente excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o
amenacen derechos fundamentales.
Sin embargo,
el panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre
ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen
ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para
aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa
juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias
planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en
tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción
en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático.
En cuanto a
lo primero, no puede desconocerse que la administración de justicia, en
general, es una instancia estatal de aplicación del derecho, que en
cumplimiento de su rol debe atenerse a la Constitución y a la ley y que todo su
obrar debe dirigirse, entre otras cosas, a garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, incluidos,
obviamente, los derechos fundamentales. Si esto es así, lo obvio es que
las sentencias judiciales se asuman como supuestos específicos de aplicación
del derecho y que se reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de realización
de fines estatales y, en particular, de la garantía de los derechos
constitucionales.
En cuanto a
lo segundo, no debe perderse de vista que el derecho, desde la modernidad
política, es la alternativa de legitimación del poder público y que tal
carácter se mantiene a condición de que resulte un instrumento idóneo para
decidir, de manera definitiva, las controversias que lleguen a
suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance de los derechos
y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De allí el
valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la
inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no
ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en
cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el
alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los
conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el
cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el
principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como
instrumento de civilidad.
Y en cuanto
a lo tercero, no debe olvidarse que una cara conquista de las democracias
contemporáneas viene dada por la autonomía e independencia de sus jueces. Estas
aseguran que la capacidad racionalizadora del derecho se despliegue a partir
de las normas de derecho positivo y no de injerencias de otros jueces y
tribunales o de otros ámbitos del poder público. De allí que la sujeción
del juez a la ley constituya una garantía para los asociados, pues estos saben,
gracias a ello, que sus derechos y deberes serán definidos a partir de la sola
consideración de la ley y no por razones políticas o de conveniencia.
22. Con
todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias
es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización
de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor
de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que
caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se
opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela
proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos
fundamentales.”
3.9. Empero,
luego de esos categóricos raciocinios, en la citada providencia fueron
compilados los denominados “requisitos generales de procedencia” y las “causales
generales de procedibilidad”[8],
siendo catalogados los primeros de la siguiente manera:
“a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[9].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[10]. De allí
que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios
que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser
así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[11].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[12].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente
de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación
del juicio.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[13]. Esta
exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse
de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se
trate de sentencias de tutela[14].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
3.10.
Adicionalmente se indicó que, “para que proceda una acción de tutela
contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de
requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar
plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales[15]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
f. Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de
dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
g. Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[16].
h.
Violación directa de la Constitución.”
3.11.
Recapitulando esos desarrollos jurisprudenciales, merece también especial
atención el criterio de esta Corte en cuanto a la labor específica del juez de
tutela, en punto a que no puede desconocer “los conceptos y principios de
autonomía, independencia de los jueces, acceso a la administración de justicia,
seguridad jurídica y vigencia del Estado social de derecho”[17].
Es entonces
desde las rigurosas perspectivas expuestas en precedencia, donde además
converge el deber impostergable de ofrecer amparo efectivo a los derechos
fundamentales y el compromiso de acatar los enunciados principios, que el juez
debe avocar el análisis cuando razonadamente se plantee por quienes acudieron a
un proceso judicial común, la supuesta vulneración de sus garantías
fundamentales, como resultado de providencias entonces proferidas.
Cuarta. El exceso
ritual manifiesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Reiteración
de Jurisprudencia.
4.1. En la sentencia
T-996 de noviembre 23 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa, se enunciaron
algunos casos en los que los ciudadanos por medio de la acción de tutela
solicitaron la protección al debido proceso, acceso a la administración de
justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, al considerar
que las diferentes autoridades, al exigir la presentación de la primera copia
que contenía la obligación para servir de base en los procesos ejecutivos, incurren
en un exceso ritual manifiesto. El referido fallo, consideró que era necesario
diferenciar entre:
4.1.1.
La facultad que tienen los ciudadanos de solicitar que la entidad demandada
expida la primera copia del acto que presta mérito ejecutivo, a efectos de
que este pueda allegarse al proceso ejecutivo. Lo anterior fue ilustrado con
algunos pronunciamientos de esta Corte, así en sentencia T-295 de 2007[18]
el actor consideraba vulnerados sus derechos de petición y de acceso a la
administración de justicia en cuanto requería la primera copia del acuerdo
celebrado entre él y el anterior Alcalde del municipio accionado, para ejecutar
su cumplimiento. La entidad accionada afirmó que el documento no se encontraba
en los archivos de la entidad, sin embargo su petición no había sido satisfecha.
Para resolver tal asunto, la Corte indicó:
“Así las cosas…, concederá el amparo de los derechos de
petición y acceso a la administración de justicia del abogado… y ordenará al
Alcalde del municipio de San Zenón (Magdalena) que realice los trámites
pertinentes, antes enunciados con miras a la reconstrucción del documento que
solicita el actor con la anotación de su condición de primera copia.
Toda vez que las entidades públicas tienen la obligación de
propender por el manejo idóneo de la guarda y custodia de los archivos… con el
fin de que los interesados puedan acceder a ellos y a partir de los mismos
ejercer sus derechos, entre ellos el de acceder a la administración de justicia
para promover su cumplimiento.”
Se
reiteró tal criterio en la T-799 de 2011, en esa ocasión la Concesionaria Vial
de los Andes S.A., COVIANDES S.A., demandó al Instituto Nacional de Vías,
INVIAS, por violación del derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia porque tal entidad se había negado a entregar la primera copia
auténtica del laudo arbitral en el que esta había sido condenada. La Corte
ordenó que el INVIAS la entregara, y amparó el derecho invocado por COVIANDES
S.A., bajo las siguientes consideraciones:
“Con todo lo dicho, la Sala concluye que la negativa por
parte del INVIAS a devolver la primera copia que presta mérito ejecutivo del
Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001, constituye una directa vulneración del
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, puesto que impide
que COVIANDES S.A. pueda activar el aparato jurisdiccional y así dirimir la
controversia respecto al pago de la obligación contenida en la citada
providencia.”
En
la T-996 de 2012[19], se concluyó que “como
se desprende del recuento jurisprudencial realizado en este numeral, se
configura un defecto fáctico cuando el juez ordinario omite ejercer la facultad
oficiosa de verificar la autenticidad de los documentos aportados en copia
simple, o de esclarecer aspectos controversiales del proceso, obligación que se
colige del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil[20].”
4.1.2.
Cuando la primera copia del documento presta mérito ejecutivo, la
situación se torna diferente en los términos del numeral 2° inciso 2° del
artículo 115 del Código de Procedimiento Civil[21], artículo que debe ser
analizado con el 254 de la misma codificación.
Al
respecto, en la T-996 de 2012, se estudió el caso donde el accionante cuestionó
el fallo proferido por la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior
de Quibdó, que revocó la decisión de primera instancia, proferida por el
Juzgado Primero Laboral de la misma ciudad, que decidía “sobre las
excepciones de mérito propuestas por el departamento, y se ordenó seguir adelante
con la ejecución”, pese que no se adjuntó a la demanda como título
ejecutivo copia auténtica de la Resolución Nº 2045 del 20 de noviembre de 2007,
proferida por la Gobernación del Chocó. En consecuencia el referido Tribunal aseveró
que “no se aportó la primera copia” al proceso, y no se arribó “el
título ejecutivo, tal y como lo exige el artículo 115 del Código de
Procedimiento Civil, ya que se requiere que la copia tenga la constancia de ser
la primera del acto que sirve de base a la ejecución” (no está en
negrilla en el texto original).
Al
respecto, en la sentencia T-996 de 2012 se indicó que la decisión proferida por
el Tribunal Superior de Quibdó, surgió del análisis sobre el artículo 254 del
Código de Procedimiento Civil y la idoneidad del título que sirve de fundamento
al proceso ejecutivo, así determinó que  era “evidente que dicho documento
no cumple con el requisito de ser la primera copia del original”,
advirtiendo que “en los procesos ejecutivos conforme lo establece el
artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, se exige que se aporte la
primera copia autenticada, que constituye el título ejecutivo”[22],
en esa oportunidad se concluyó que “el señor… aporta la copia de la
copia de un acto administrativo mediante el cual se le reconoció la pensión de
vejez, y omite arribar al proceso el título ejecutivo debidamente configurado,
es decir, que este acorde a lo dispuesto en el artículo 115 de la legislación
procesal la cual dispone que sea la primera copia del original”[23].
4.1.2.1. En marzo 13 de 2013, la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia[24],
al estudiar un fallo de segunda instancia del Tribunal Superior de Tunja, Sala
Laboral, dentro de un proceso ejecutivo laboral adelantado por docentes en
procura del pago de salarios adeudados, basó su decisión en “inexistencia de
título ejecutivo” y determinó sobre el caso concreto (no está en negrilla
en el texto original):
“… no sobra recordar que esta misma Sala, en sentencia de
marzo 5 de 2013, (radicado 31584), tuvo oportunidad de dirimir el asunto
sosteniendo  que  la decisión  de no librar el mandamiento ejecutivo porque no
se trataba de la ‘primera copia con mérito ejecutivo’ igualmente obedecía a un
criterio razonable, pues la decisión fue respaldada con referencia en la
sentencia T-58574 de 6 de marzo de 2010, proferida por la Sala Penal de esta
Corte, a cuyo tenor todas las entidades públicas ‘están obligadas a expedir las
copias con dicha constancia’, así como en la T-27929 del 13 de abril de 2010,
proferida por esta misma Sala, en la que se trató lo relacionado con la ‘autenticidad
del documento presentado como título ejecutivo’ en casos como el presente.
Además, se hizo especial énfasis en el fallo proferido por
ese mismo Tribunal el 2 de agosto de 2012, radicado 2012-00187, pues en éste se
acogió el antecedente de la Sala Penal atrás mencionado, argumentando para ello
razones de ‘seguridad jurídica’, vale decir, ‘para impedir que se expidan
copias posteriores y se reclame nuevamente la misma obligación ante esta
jurisdicción como quiera  que no tienen constancia de ser primera copia que
presta mérito ejecutivo, como lo dispone el inciso segundo del numeral segundo
del artículo 115 del C.P.C.,  modificado por el 63 del Decreto 2282 del 89 que,
si bien se refiere a sentencias o a otras providencias que ponen fin al
proceso, se consideran aplicables a casos como el presente en aras de
salvaguardar el patrimonio del ejecutado, por lo que se debe exigir que el acto
administrativo cumpla con estos requisitos, sin que se pueda entender que con
ello se está introduciendo una formalidad excesiva en contravención del mandato
constitucional sobre prevalencia del derecho sustancial, siendo en cambio que
el incumplimiento de esto puede derivar en consecuencias penales para el funcionario
judicial, como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala
Penal, del 14 de diciembre de 2010, radicación 34986, ponencia del magistrado
Sigifredo Espinosa López, que en un caso similar encontró culpable del delito
de prevaricato por acción y peculado culposo a una juez y que la Sala, para
mayor entendimiento, se permite leer en esta audiencia: “así no exista norma
que regule de manera expresa que sólo la primera copia de estos actos
administrativos presta mérito ejecutivo y que de manera excepcional haya
preceptos que contemplan esta situación para casos distintos a los aquí
tratados, es lo cierto que la lógica y la razón natural enseñan, al igual que
la experiencia, que únicamente la primera copia de estos actos administrativos
presta mérito ejecutivo, pues de lo contrario serían interminables las demandas
ejecutivas que sucesivamente pudieran entablarse contra el ente oficial’”.
Quinta.
Caso Concreto.
5.1.
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la antes especificada
decisión adoptada por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Tunja, confirmada
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Laboral, de la  misma
ciudad, que condujo a la aceptación de la excepción por “falta de título
ejecutivo” formulada por el Departamento de Boyacá, constituyó vulneración
a los derechos fundamentales invocados por el apoderado, o si en realidad se
está en presencia de una improcedente tentativa de convertir la acción de
tutela en una instancia adicional a las contempladas en el ordenamiento
jurídico respectivo.
5.2.
Sobre tal cuestión, el Tribunal accionado confirmó la decisión impugnada al
considera que “… el título ejecutivo debe contener una obligación clara,
expresa y exigible[25]…,
debe contar con requisitos de forma y de fondo…, formando una unidad jurídica…,que
conste en el título…, no confusa…, es decir un título explicito, preciso y
exacto …, contenida o consignada en un documento…, con todo el objeto material
representativo o declarativo, y que sea exigible, es decir cuando pueda
cobrarse, pedirse o demandarse su cumplimiento al deudor”, por ello aseveró
que en el “documento que se presentó como título ejecutivo a favor de la
señora Rafaela Salamanca de Rodríguez…no están acreditados los requisitos que
deben llenar el título ejecutivo, si se tiene en cuenta que el reconocimiento
de la obligación fue expresado en el oficio DJ 2190 de octubre 15 de 1999”.
5.3.
Inconforme con la decisión, el apoderado de la ejecutante formuló acción   de
tutela, que la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en
sentencia de abril 3 de 2013, determinó denegar, al considerar que “la
autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales invocados
por la accionante, toda vez que su decisión estuvo soportada en las pruebas y
en la interpretación de las normas que gobiernan el asunto fáctica que
razonablemente dilucidó, motivo por el cual no es posible tildarla como
abiertamente arbitraria, pues simplemente es el fruto del ejercicio de las atribuciones
constitucionales que corresponden”. Además cuando lo que se busca “es la
protección del patrimonio de la Nación, que debe ser custodiado celosamente por
los funcionarios del Estado”.
La
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de mayo 16
de este año, confirmó la decisión de tutela de primera instancia.
5.4.
Al contrastar el problema jurídico que debe resolver la Corte en esta ocasión,
con las sentencias ya citadas, en el capítulo IV, de la parte considerativa,
sobre temas similares, debe precisarse que estos fallos no constituyen
precedentes aplicables al caso, porque aunque comportan cierta similitud, es
claro que lo que se requería para aquel entonces era que la entidad expidiera
la primera copia, y no lo que ahora se pretende hacer valer como título
ejecutivo (la copia simple de un acto administrativo). El aspecto disímil entre
el precedente y este caso es la pretensión, para el cobro de las obligaciones
que el Estado le adeuda a un particular.
Esta
Sala, reitera que la señora Rafaela Salamanca, tiene la opción de solicitarle
a la Gobernación  de Boyacá, que se expida la primera copia del original, ya
que en las entidades públicas recae la obligación de guarda y custodia de sus
archivos. Si tal copia le fuera negada, la accionante pueda demandar que se
expida, tal y como se acreditó en los precedentes mencionados.
5.5.
En definitiva, hay que tener en claro dos aspectos centrales a partir de los
cuales se torna inconducente orientar la decisión del presente caso de la misma
manera en que se solucionaron los precedentes citados, a saber: i) ninguno de
ellos versa sobre proceso ejecutivo, por el contrario se trata de asunto
declarativo; y ii) respecto al tipo de documento sobre el cual existe duda, en
el precedente, en ninguna circunstancia, es el título ejecutivo, sino que
recaen sobre pruebas documentales que pueden ser aportados a un proceso
judicial de una manera diferente respecto a la que se exige al título
ejecutivo. En este caso, el apoderado de la señora Rafaela Salamanca aporta la
copia de un acto administrativo mediante el cual se le reconoció un derecho, y
omite arribar al proceso el título ejecutivo debidamente configurado, es decir,
que este acorde a lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Procedimiento
Civil, que dispone que sea la primera copia.
5.6.
Brevemente hay que precisar que el título ejecutivo[26]
es el documento principal a partir del cual se desarrolla el proceso ejecutivo,
es por ello que la exigencia de que el título ejecutivo sea la primera copia
del original según lo dispone el artículo 115 del C.P.C. consiste en dotar de
seguridad al sujeto procesal que va a ser condenado, en este caso, a una
entidad pública, lo que se traduce en la certeza que tendrá el deudor de que no
será ejecutado por la misma obligación en una oportunidad ulterior. Tal es la
imprecisión que contiene la demanda presentada por el apoderado de la señora Rafaela
Salamanca Rodríguez, quien aportó la copia de la resolución DJ 2190 de octubre
15 de 1999, que contenía el reconocimiento de una obligación, que da fe de la
existencia de un acto administrativo, pero no da fiabilidad sobre que
corresponde el título a la primera copia del acto administrativo, y por tanto
no reúne las condiciones para dar principio y fin a un proceso ejecutivo.
5.7. Por todo
lo expuesto en precedencia, se confirmará la sentencia proferida en mayo 16 de
2013 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, que confirmó la dictada
en abril 3 del mismo año por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, Sala
Penal, que negó la acción de tutela incoada por la señora Rafaela Salamanca de Rodríguez,
mediante apoderado.
III.-
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
la sentencia proferida en mayo 16 de 2013 por la Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Penal, que confirmó la dictada en abril 3 del mismo año por la
Sala Laboral de esa corporación, negando la acción de tutela instaurada por la
señora Rafaela Salamanca Rodríguez, identificada con cédula de ciudadanía N°
23.581.603 de Firavitoba, mediante apoderado, contra la Sala Laboral, del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Tunja.
Segundo.- Por
Secretaría General de esta corporación, LÍBRESE la comunicación a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] El Juzgado Cuarto Laboral de Circuito de Tunga, en agosto 4 de 2011
corrigió la providencia que libró mandamiento de pago teniendo que el número de
radicación y la fecha de elaboración no corresponde a la realidad, por  lo
tanto el encabezado del auto por medio del cual se libró mandamiento de pago
quedará “Distrito Judicial de Tunja Juzgado Cuarto Laboral del Circuito
Proceso Ejecutivo Laboral de N° 2011-00167-00, Tunja, dos (02) de junio de dos
mil once (2011)”, lo anterior para todos los efectos legales pertinentes
(f. 23 cd. inicial).
[2] Minuto 9:44 del audio.
[3] Cfr. minuto 2:19 del audio.
[4] Cfr. minuto 19:02 ibídem.
[5] Cfr. T-133 de febrero 14 de 2010 y T-383 de mayo 16 de 2011, ambas con
ponencia de quien ahora cumple igual función.
[6] La Corte Constitucional ha
abordado el tema de la tutela contra providencias judiciales en un gran número
de pronunciamientos, pudiendo destacarse, entre muchos otros, los fallos T-079
y T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-492 y T-518 de 1995, T-008 de 1998, T-260 de
1999, T-1072 de 2000, T-1009 y SU-1184 de 2001, SU-132 y SU-159 de 2002; T-481,
C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-590, T-591, T-643, T-780
y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A, SU-540, T-680, T-794,
T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-210, T-240, T-350, T-402, T-417, T-436, T-831,
T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008; T-093, T-095, T-199 y
T-249 de 2009; T-024, T-105, T-337, T-386 de 2010; T-464, T-703, T-786 y T-867
de 2011; T-010, SU-026, T-042 y T-071 de 2012 ; T-169 y T-464 de 2013
entre otras.
[7] Cfr., sobre este tema, entre muchas otras,
las sentencias T-008 de enero 22 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-357 de abril 8 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería, y T-952 de noviembre 16 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[8] Las clasificaciones consignadas en las consideraciones del fallo C-590
de 2005, relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y
las “causales generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre
muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M. P. Jaime Araújo Rentería; T-555 de agosto 19 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-549 de agosto 28 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio; y T-268 de abril 19
de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[9] “Sentencia T-173/93.”
[10] “Sentencia T-504/00.”
[11] “Ver entre otras la reciente Sentencia
T-315/05.”
[12] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.”.
[13] “Sentencia T-658-98.”
[14] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.”
[15] "Sentencia T-522/01."
[16] “Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01”.
[17] T-518 de noviembre 15 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada a su vez en la T-1036 de noviembre 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18] M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[19] Ya citada.
[20] El artículo 254 del Código de Procedimiento Civil establece: “ARTÍCULO 254. VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS. <Artículo
derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1o. de enero de 2014, en los términos del numeral
6) del artículo 627 <Artículo  modificado por el artículo 1,
numeral 117 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Las
copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director
de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial,
previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.
2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo
con el original o la copia autenticada que se le presente.
3. Cuando sean compulsadas del original o de copia
autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra
cosa”.
[21] El numeral 2° del inciso 2° del artículo 115
del Código de Procedimiento Civil consagra: “ARTÍCULO 115. COPIAS DE
ACTUACIONES JUDICIALES. <Artículo derogado por el literal c) del
artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1o. de enero
de 2014, en los términos del numeral 6) del artículo 627 <Artículo
modificado por el artículo 1, numeral 63 del Decreto 2282 de 1989. El
nuevo texto es el siguiente:> De todo expediente podrán las partes o terceros solicitar y obtener la expedición y entrega de
copias, con observancia de las reglas siguientes:
1. Cuando la copia sea parcial, la parte
que no la haya solicitado podrá pedir a su costa que se agreguen piezas
complementarias, dentro del término de ejecutoria del auto que la ordene. El
juez negará la agregación de piezas notoriamente inconducentes y decretará de
oficio las que estime necesarias para evitar abusos con actuaciones
incompletas.
2. Si la copia pedida es de una sentencia
o de otra providencia ejecutoriada que ponga fin al proceso, apruebe
liquidación de costas, fije honorarios o imponga condenas, se ordenará de
oficio agregar las piezas que acrediten su cumplimiento, si lo hubiere.
Solamente la primera copia prestará mérito
ejecutivo; el secretario hará constar en ella y en el expediente que se trata
de dicha copia. Si la providencia contiene condenas a favor de diversas
personas, a cada una de ellas se le entregará su respectiva copia.
En caso de pérdida o destrucción de la
mencionada copia, podrá la parte solicitar al juez la expedición de otra
sustitutiva de aquélla, mediante escrito en el cual, bajo juramento que se
considerará prestado con su presentación, manifieste el hecho y que la
obligación no se ha extinguido o sólo se extinguió en la parte que se indique.
Además manifestará que si la copia perdida aparece, se obliga a no usarla y a
entregarla al juez que la expidió, para que éste la agregue al expediente con
nota de su invalidación.
3. También se ordenará la expedición de
las copias que solicite una autoridad en ejercicio de sus funciones; en este
caso, las partes no podrán pedir la agregación de nuevas piezas.
4. La expedición de copias de la totalidad
de un proceso terminado, en el cual no esté pendiente ningún trámite previsto
por la ley, se ordenará mediante auto de cúmplase.
5. A petición verbal de cualquier persona, el
secretario expedirá copias no autenticadas del expediente o de parte de éste,
en trámite o archivado sin necesidad de auto que las autorice. Tales copia no
tendrán valor probatorio de ninguna clase.
6. Las copias podrán expedirse mediante
transcripción o reproducción mecánica.
7. Las copias auténticas requerirán auto
que las ordene y la firma del secretario”.
[22] Cfr. T-996 de 2012, f. 22.
[23] Cfr. T-996 de 2012, f. 25.
[24] Asunto de radicación 31710, M. P. Rigoberto Echeverri Bueno.
[25] Cfr. mminuto 9:44 del audio.
[26] Cfr. sentencia T-996 de 2012, ya citada que desarrolló todo lo
relacionado con el título ejecutivo y los  requisitos que debe contener para
ser exigible la obligación.