T-552-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-552/93
DERECHOS
COLECTIVOS-Protección
No cabe la acción
de tutela para proteger derechos colectivos, a no ser que, como lo ha venido
reiterando la jurisprudencia de esta Corte, se encuentre afectado -de manera
directa, específica y debidamente probada- el derecho constitucional
fundamental de una o varias personas que actúen en orden a su protección y no
en representación de la comunidad.
AVIADORES/SEGURIDAD
AEREA/LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA
Es imperativo
reconocer que los pilotos afiliados a "ACDAC", en cuyo nombre dicha
asociación interpuso la acción de tutela sobre la cual se resuelve, son las
personas directamente interesadas en que se solucione con eficiencia el
problema de seguridad aérea sobre el que se controvierte, pues son sus vidas
las que -junto con las de otras personas- están de por medio en cada uno de los
viajes que efectúan. En consecuencia, están perfectamente legitimados para incoar
dicha acción sin que pueda pensarse que el asunto por ventilar interese tan
sólo a la comunidad en cuanto tal o afecte únicamente intereses difusos. Aquí
se tiene un interés concreto que la Corte evalúa como apto para dar trámite al
procedimiento preferente y sumario contemplado en el artículo 86 de la Carta.
DERECHO A LA VIDA-Amenaza/SEGURIDAD AEREA-Deficiencias
Existen
deficiencias protuberantes que afectan de manera constante y actual la
seguridad aérea en todo el país, especialmente en los terminales indicados, de
donde se colige un riesgo patente para las operaciones aéreas y una amenaza
grave para el derecho a la vida de los accionantes, de los pasajeros y de
terceros situados en tierra. Considera esta Corte que, si bien la profesión de
piloto o aviador implica un grado de riesgo superior al de otras profesiones,
éste nivel de riesgo no puede ser incrementado por omisiones o negligencias
imputables al Estado, aquí representado por el Departamento Administrativo de
Aeronáutica Civil, organismo que, según resulta del expediente, ha venido
mostrando -de tiempo atrás- cierta desidia en la adopción de las medidas
necesarias para garantizar, hasta donde es posible, unas operaciones aéreas
seguras y confiables.
DERECHO AL
TRABAJO-Condiciones Dignas
En lo que hace al
derecho al trabajo en condiciones dignas y justas ya que con las deficiencias y
omisiones establecidas el trabajo de los pilotos o aviadores en Colombia
presenta hoy un alto nivel de incertidumbre. La improvisación y la ineficacia
administrativa han llegado a afectar este derecho fundamental por el incremento
en la carga de responsabilidades que injustamente se ha asignado a los pilotos,
más allá de la pericia y técnica que les es normalmente exigible, para poder
suplir las carencias a las que debía atender con eficacia y prontitud la
autoridad aeronáutica.
ACCION DE TUTELA-Protección Integral
Se concederá el
amparo solicitado haciendo alusión genérica a los distintos aeropuertos del
país y a la seguridad aérea como tal, ya que el derecho a la vida de los
pilotos afectados no puede protegerse con certeza si apenas resultan cobijados
ciertos terminales. La protección propia de la tutela, para ser efectiva, tiene
que ser integral.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-18821
Acción de tutela
instaurada por la ASOCIACION COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES "ACDAC"
contra el PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
AERONAUTICA CIVIL y el MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C., mediante acta del treinta (30) de noviembre de mil novecientos
noventa y tres (1993).
Procede la Corte
Constitucional a revisar los fallos del once (11) de junio y quince (15) de
julio de mil novecientos noventa y tres, proferidos por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Laboral- y por la Corte
Suprema de Justicia -Sala Plena Laboral- para resolver sobre la acción de
tutela en referencia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
JOSE MIGUEL ALVARADO
BESTENE, obrando en su condición de Presidente de la ASOCIACION COLOMBIANA DE
AVIADORES CIVILES "ACDAC", piloto trabajador de la Empresa AEROVIAS
NACIONALES DE COLOMBIA S.A., "AVIANCA" y usuario del servicio de transporte
aéreo, interpone la acción de tutela para la protección de los derechos
fundamentales a la vida, la igualdad, la paz y el trabajo en condiciones dignas
y justas.
Sustenta la acción
de tutela en los siguientes hechos:
1. Los avances
tecnológicos y científicos tienden a que las operaciones aéreas se realicen
cada vez con la máxima seguridad para la vida de los usuarios. Por esto se
utilizan el VOR, el DME, los radares, los radiofaros, el sistema ILS, etc.
2. El transporte
aéreo conlleva la preparación previa del vuelo por parte del piloto y de la
máquina por parte de los mecánicos, así como la verificación de las buenas
condiciones del tiempo y de la estructura aérea en los aeropuertos de salida y
llegada, así como el soporte en la ruta.
3. La falla de
alguno de los procedimientos anteriores trae como consecuencia el incremento de
los riesgos en la seguridad de la vida de los pasajeros, tripulantes, terceros
en superficie y patrimonio de la empresa.
4. Por el
conocimiento de la ruta y la experiencia acumulada como piloto, afirma el actor
que el accidente del Avión de SAM ocurrido en el cerro del Burro el 19 de mayo
de 1993 no se hubiera presentado si hubiese estado funcionando perfectamente el
sistema VOR-DME.
5. El VOR y el DME
no operan en el aeropuerto José María Córdoba de Rionegro desde hace
aproximadamente un año porque fueron destruídos por la insurgencia armada.
6. La política de
"cielos abiertos" sin la debida planificación e infraestructura ha
congestionado el espacio aéreo incrementando en un alto porcentaje los riesgos
para las operaciones aéreas.
7. La falta de
medidas preventivas puede ocasionar en el futuro más accidentes con sus graves
consecuencias.
8. Aeropuertos como
Cúcuta y San Andrés cuentan con peatones en las pistas, lo que pone en peligro
la vida y la seguridad de tripulantes y usuarios.
9. Entre el 3 de
abril de 1991 y el 11 de mayo de 1993 se han presentado veinticuatro (24)
situaciones de "cuasi-colisión", lo cual constituye situación
peligrosa.
Las peticiones que
hace la ACDAC en la demanda de tutela son las siguientes:
1. Que se ordene la
suspensión inmediata de todas las operaciones aéreas en los aeropuertos José
María Córdoba de Rionegro y Camilo Daza de Cúcuta, hasta que existan las
condiciones para una operación aérea segura.
2. Que se ordene al
señor Presidente de la República, al señor Ministro de Obras Públicas y
Transporte y al Director de la Aeronáutica Civil que en el término
improrrogable de treinta (30) días a partir del presente escrito de tutela, se
coloquen las ayudas de navegación aérea denominadas VOR y DME en los
aeropuertos de Cúcuta y Rionegro.
3. Ordenar que en el
término de sesenta (60) días se corrijan las siguientes deficiencias:
-Aeropuerto "Sesquicentenario"
de San Andrés: cierre perimetral de la pista y áreas adyacentes;
-Aeropuerto
"Ernesto Cortissoz" de Barranquilla: instalar un VOR con DME en forma
definitiva;
-Aeropuerto
"Almirante Padilla" de Riohacha: proveer un sistema adecuado de
comunicaciones, cierre perimetral de la pista y áreas adyacentes;
-Aeropuerto
"Camilo Daza" de Cúcuta: cierre perimetral de la pista y áreas
adyacentes;
-Aeropuerto
"Alfredo Vásquez Cobo" de Leticia: traslado del basurero municipal a
un sitio alejado de la pista para evitar la presencia de gallinazos que ponen
en peligro las operaciones aéreas.
4. Que en el término
de sesenta (60) días se implemente en el país el servicio de radar para
navegación aérea ya autorizado y ordenado.
5. Que en el término
de sesenta (60) días se instalen los equipos de tierra (especialmente
emergencia y rescate) requeridos en todos los aeropuertos del país.
6. Que antes del 31
de diciembre de 1993 a las 6 p.m., el Presidente de la República, el Ministro
de Obras Públicas y el Director de la Aeronáutica Civil garanticen que los
principales aeropuertos del país estén en óptimas condiciones para operaciones
de aeronavegación segura. Solicita la asociación demandante que esto sea
verificado por una comisión especial en la que tengan participación voceros de
"ACDAC", de las empresas, de la O.I.P., de "IFALPA" y de la
"OACI".
II. DECISIONES
JUDICIALES
Correspondió al
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Laboral-
decidir en primera instancia sobre la acción incoada. Mediante sentencia del 11
de junio de 1993 se concedió la tutela solicitada con base en las siguientes
consideraciones:
1. El derecho a la
vida es el derecho primordial de toda persona. Una de las obligaciones del
Gobierno, en especial del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, es
mantener los aeropuertos en las mejores condiciones de seguridad con el fin de
que las operaciones aéreas se realicen sin peligro para tripulantes y
pasajeros. No necesita mayor análisis la afirmación según la cual el
incumplimiento de ese deber del Estado implica una amenaza para el derecho a la
vida de los usuarios.
2. De conformidad
con los elementos de juicio aportados al proceso, tenemos que los aeropuertos
de Rionegro, Cúcuta, San Andrés, Leticia, Barranquilla y Riohacha adolecen de
deficiencias que implican inseguridad en las operaciones aéreas allí
realizadas.
3. Se demostró
además que no existe el servicio de radar en Colombia ya que, si bien hay
algunos instalados, no han sido puestos en funcionamiento.
4. Como resultado de
estas deficiencias, las operaciones aéreas son inseguras, lo que constituye una
amenaza para la vida de las personas, siendo deber de la Corporación proteger
este derecho fundamental amenazado y proceder a tutelarlo.
En consecuencia se
ordenó:
- En el término de
tres (3) meses construir cierres perimetrales adecuados en las pistas de los
aeropuertos de Cúcuta, Riohacha y San Andrés.
- En el término de
seis (6) meses instalar VOR con DME en Cúcuta y Barranquilla y poner en
funcionamiento los radares ya instalados en El Tablazo, Carimagua,
Villavicencio, Bogotá, Rionegro, Cerro Maco y Santa Ana.
- Suspender las
operaciones para aviones tipo JET en el aeropuerto "Camilo Daza" de
Cúcuta, hasta que se instale el VOR y el DME.
Impugnada la
decisión judicial por parte del Director de Aerocivil, correspondió decidir en
segunda instancia a la Honorable Corte Suprema de Justicia, la cual, en fallo
del 15 de julio de 1993, decidió revocarla por las siguientes razones:
- Lo que se pretende
con la presente acción de tutela es el amparo para un número indeterminado de
personas, lo cual torna en improcedente el ejercicio de esta acción
excepcional, ya que el artículo 86 Constitucional, la concibió únicamente para
la protección concreta y exclusiva de los particulares y específicos derechos
de la persona reclamante.
- Se procura el
amparo de derechos colectivos para los cuales la Constitución en su artículo 88
tiene previsto el mecanismo de las acciones populares para daños que se
ocasionen a un número indeterminado de personas.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
De conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política
y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de esta Corte es
competente para revisar los fallos proferidos en relación con el amparo
solicitado.
Interés para
interponer la acción
Al tenor del
artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela tiene por objeto la
protección judicial inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de
una o varias personas directamente amenazadas o afectadas por la violación de
aquellos por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular
cuando así lo señale la ley.
En este caso se
tiene que la acción de tutela fue interpuesta por el Presidente de la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles "ACDAC" en su condición de
tal y actuando también como usuario del transporte aéreo en Colombia.
La ACDAC es una
organización sindical de industria de primer grado, integrada por los pilotos
aviadores que hayan obtenido la correspondiente licencia profesional. De
conformidad con sus Estatutos, uno de los fines de la Asociación es el de
"estudiar las características como profesión de la Aviación Civil o
Comercial, y los salarios, sistemas de protección o de prevención de
accidentes, y demás condiciones de trabajo referentes a sus asociados, para
procurar su mejoramiento y su defensa por los medios lícitos"
(Subrayado fuera de texto).
Ya la Corte ha
señalado en varias ocasiones que la acción de tutela puede ser ejercitada por
personas jurídicas pues éstas son titulares de derechos fundamentales como el
debido proceso, su buen nombre, su propiedad, el acceso a la administración de
justicia, las libertades de asociación y de expresión, la inviolabilidad de la
correspondencia, entre otros. En estos eventos actúa directamente.
También pueden las
personas jurídicas interponer la acción actuando a nombre de personas
naturales, para defender los derechos fundamentales de estas. En tales
oportunidades la persona jurídica demandante obra de manera indirecta, como
vehículo para alcanzar el fin de la protección constitucional (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-382 del 14 de septiembre
de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Es claro que en el
proceso materia de estudio la persona jurídica "ACDAC" como tal no es
susceptible de ser amenazada o vulnerada en lo que respecta al derecho a la
vida de que aquí se trata, pero, dado que, según surge de la demanda,
representa a los aviadores civiles, la acción de tutela es procedente si se
considera que la asociación actuó a nombre de los pilotos pertenecientes a
ella, mirados como las personas directamente afectadas por la posible amenaza a
que se refiere la demanda.
De allí que el artículo
10 del Decreto 2591 haya dispuesto en su inciso 1º:
"Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento
y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos" (Subrayado fuera de texto).
No cabe duda
entonces de que la acción de tutela interpuesta por la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles, ACDAC, para la protección de derechos fundamentales de sus
asociados, como el de la vida, la igualdad y el trabajo en condiciones dignas y
justas es totalmente procedente y en ese entendido entrará la Corte al examen
de fondo.
La tutela y
los derechos colectivos
Reitera la Corte
que, en desarrollo del precepto constitucional del artículo 88, la tutela no
procede cuando existe otro medio de defensa judicial. Las acciones populares
allí consagradas, a las cuales alude el fallo de segunda instancia que se
revisa, como un mecanismo excluyente de la acción de tutela, fueron concebidas
en efecto para la protección de derechos e intereses colectivos -tales como el
patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica- y no directamente
para la defensa de derechos constitucionales fundamentales, para lo cual se ha
previsto la acción de tutela.
A la inversa,
tampoco cabe la acción de tutela para proteger derechos colectivos, a no ser
que, como lo ha venido reiterando la jurisprudencia de esta Corte, se encuentre
afectado -de manera directa, específica y debidamente probada- el derecho
constitucional fundamental de una o varias personas que actúen en orden a su
protección y no en representación de la comunidad.
Doctrina de la Corporación
al respecto ha sido la siguiente:
"Resulta claro
para la Corte que una cosa es la protección de los derechos fundamentales de la
persona cuando éstos son objeto de violación o amenaza y otra bien distinta la
defensa del interés colectivo, que también puede verse comprometido o afectado
por la acción u omisión de autoridades públicas, o por hechos o circunstancias
de muy diversa índole, tal como acontece en el presente caso con el ambiente,
la salubridad y seguridad públicas.
Tratándose de actuaciones
judiciales que miran a la efectividad de los principios constitucionales y en
especial, de los derechos, la Carta Política ha instituido figuras diferentes
orientadas al amparo cierto y concreto de los individuos y de la comunidad: la
ACCION DE TUTELA se incorporó a nuestras instituciones como procedimiento
preferente y sumario por el cual toda persona podrá "reclamar ante los
jueces, en todo momento y lugar, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública" (artículo 86 C.N.); las ACCIONES POPULARES
que habrá de regular la ley, han sido instituídas "para la protección de
los derechos e intereses colectivos, relacionadas con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa,
el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella". (Artículo 88 C.N., subrayado fuera de
texto). (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.Sentencia T-376 del
7 de septiembre de 1993).
La Corte ha
subrayado sin embargo:
"Pero si
además, una persona individualmente considerada puede probar que la misma causa
(...) está afectando o amenazando de modo directo sus derechos fundamentales o
los de su familia, al poner en peligro su vida, su integridad o su salubridad,
cabe la acción de tutela en cuanto a la protección efectiva de esos derechos
fundamentales en el caso concreto, sin que necesariamente el amparo deba
condicionarse al ejercicio de acciones populares". (Cfr. Corte
Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-437 del 30 de junio de
1992).
Esta tesis ha sido
ratificada por la Corte en reciente fallo:
"Ahora bien, la
jurisprudencia de la Corporación ha dejado en claro que, aunque el medio de
defensa judicial aplicable en favor de la comunidad sea el de la acción
popular, cabe la tutela si está de por medio, de modo concreto y cierto, un
derecho fundamental del accionante que así lo pruebe en su caso específico y
que acredite la relación de causalidad existente entre la acción u omisión que
afecta el interés colectivo y su propia circunstancia.
Al respecto pueden
verse, entre otras, las sentencias T-437 de 1992, T-67, T-254, T-320, T-366 y
T-376 de 1993, en las cuales se ha sostenido básicamente que en las enunciadas
circunstancias procede la protección del derecho personal afectado o amenazado
aunque, al protegerlo, se beneficie o favorezca a la comunidad,...". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-539 del 22 de
noviembre de 1993).
Ya dijo la Corte,
por otra parte, que no es el número de personas afectadas el que determina la
acción a seguir sino la naturaleza del derecho amenazado o vulnerado:
"...la mera
pluralidad de personas titulares de un derecho no lo convierte sin más en un
derecho colectivo". (Cfr. Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión.
Sentencia T-320 de 1993. Magistrado Ponente. Dr. Carlos Gaviria Diaz) y, por
tanto, cabe la protección del derecho personal afectado o amenazado aunque, al
protegerlo, se beneficie a la comunidad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Quinta de Revisión. Sentencia T-376 del 17 de septiembre de 1993).
También en su
momento la Sala Segunda de Revisión, en Sentencia T-254 del 30 de julio de
1993, Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell, dijo:
"...esa
conexidad por razón del ataque a los derechos colectivo y fundamental genera,
pues, una unidad en su defensa, que obedece tanto a un principio de economía
procesal como de prevalencia de la tutela sobre las acciones populares, que de
otra manera deberían aplicarse independientemente como figuras autónomas que
son".
Quiere decir lo
anterior que, ante la amenaza del derecho fundamental a la vida, aducida por
los accionantes, cabe la acción de tutela en cabeza de cada uno de ellos, lo
cual no significa que necesariamente deba prosperar, pues para el efecto será
menester que se prueben, además del incremento que sufre el riesgo propio de su
trabajo -que es el de operar aeronaves entre los distintos terminales
existentes en el territorio-, las omisiones que señalan en su escrito y la
relación de causalidad entre éstas y aquel.
A juicio de la
Corte, no puede afirmarse que se trate de un "número plural e
indeterminado" de personas pues los pilotos de la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles son un grupo humano definido, compuesto por individuos
perfectamente identificables.
En otros términos,
la Corte Constitucional ha encontrado que en el presente proceso, a diferencia
de lo que acontece en el que culminó en Sentencia T-551 de esta misma fecha
(expedientes acumulados  números T-16170, T-18492 y T-19960), los accionantes pueden
estar directa y permanentemente afectados, en razón de su oficio, por el
aumento de riesgo que para sus vidas representa la situación de inseguridad
aérea que plantean.
Es verdad, entonces,
que, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia en el fallo que se revisa, la
acción de tutela está destinada a la protección concreta de los particulares y
específicos derechos de quien la reclama por sí o por conducto de otro, como en
el presente caso.
Precisamente
aplicando ese principio, es imperativo reconocer que los pilotos afiliados a
"ACDAC", en cuyo nombre dicha asociación interpuso la acción de
tutela sobre la cual se resuelve, son las personas directamente interesadas en
que se solucione con eficiencia el problema de seguridad aérea sobre el que se
controvierte, pues son sus vidas las que -junto con las de otras personas-
están de por medio en cada uno de los viajes que efectúan. En consecuencia,
están perfectamente legitimados para incoar dicha acción sin que pueda pensarse
que el asunto por ventilar interese tan sólo a la comunidad en cuanto tal o
afecte únicamente intereses difusos. Aquí se tiene un interés concreto que la
Corte evalúa como apto para dar trámite al procedimiento preferente y sumario
contemplado en el artículo 86 de la Carta.
Fluye de lo dicho
que debe revocarse la sentencia de segunda instancia mediante la cual se negó
la tutela por considerarla improcedente y entrar en la materia del tema
planteado.
El derecho a
la vida
La suerte que pueden
correr los ocupantes de un avión accidentado es normalmente de pronóstico
fatal. El peligro que se afronta es ante todo el de perder la vida y en
situaciones menos graves está comprometida su integridad personal.
El juez
constitucional -en este caso la Corte- no puede perder de vista, entonces, que
el principal y más común riesgo en materia de accidentes aéreos es la muerte de
quienes se encuentran dentro del aparato -tripulación y pasajeros- y aún la de
terceros que se hallen en tierra. Para establecerlo así basta examinar el
doloroso record de los siniestros ocurridos dentro y fuera del territorio
colombiano.
Los promotores de
esta acción han invocado también otros derechos, algunos de ellos ciertamente
afectados en el asunto que nos ocupa (v.gr. el trabajo en condiciones dignas y
justas), pero la Corte halla suficiente la invocación del derecho a la vida, el
primero de todos, para dar curso al proceso en orden a identificar las posibles
amenazas contra él y así, de hallarlas fundadas, no dudará en conceder la
protección que se solicita.
La Constitución
protege este derecho básico desde su preámbulo, al señalarlo como uno de los
motivos -quizá el principal- de la función constituyente. La Carta se expide, a
su tenor, para asegurar la vida de los integrantes de la comunidad nacional.
Fin esencial del
Estado es, según las voces del artículo 2 Ibidem, el de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución y, según la misma norma, las autoridades de la República están
instituídas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
El derecho a la vida
es inviolable. Tal es la declaración del artículo 11 de la Carta, que lo
enuncia antes que todos los demás derechos fundamentales. El artículo 85 lo
enuncia como derecho de aplicación inmediata y es obvio que está cobijado, más
que cualquier otro, por el artículo 86 de la Constitución como objetivo central
de la acción de tutela.
Se trata de un
derecho inalienable e imprescriptible, del cual es titular la persona por el
hecho de serlo, no importa su raza, sexo, edad, estirpe, filiación política,
condición económica, ni el tipo de trabajo que desempeñe.
Su protección no
solamente se consigue mediante la declaración constitucional de la enunciada
inviolabilidad, ni con la prevención legal de la pena para quien incurra en el
delito de homicidio. Ella abarca, además y con carácter prioritario, el
establecimiento de condiciones propicias -a nivel de la legislación, la
administración pública y la jurisdicción- para que el individuo tenga
certidumbre en el sentido de que el Estado previene con eficiencia todos
aquellos eventos que puedan comprometer su propia vida y la de sus allegados.
De este modo, una
actividad como la de la aviación civil, cuya operatividad e infraestructura
están encomendadas a un organismo del Estado, tiene que fundarse ante todo en
la ineludible consideración acerca de que la omisión o el descuido comprometen
las vidas de muchas personas, lo cual implica una grave responsabilidad ante la
Constitución Política.
Lo probado
Alude la asociación
demandante a la presencia de notorias deficiencias en la seguridad aérea en
varios aeropuertos del país, por los motivos ya reseñados.
Pasa la Corte a
examinar el caso, sobre la base de que, como ya ha tenido ocasión de advertirlo
en otras oportunidades, para que la acción de tutela pueda prosperar cuando se
alega la amenaza de un derecho, esta tiene que ser real, actual e inminente.
"...la
Constitución Política, en su artículo 86, al consagrar los motivos por los
cuales puede ejercerse acción de tutela, no se limita a prever hechos que
impliquen violación de los derechos fundamentales sino que contempla la amenaza
de los mismos como posibilidad cierta e inminente de un daño futuro susceptible
de evitarse mediante la protección judicial.
Hallarse amenazado
un derecho no es lo mismo que ser violado. La amenaza es una violación
potencial que se presenta como inminente y próxima. Respecto de ella la función
protectora del juez consiste en evitarla.
La amenaza
a un derecho constitucional fundamental tiene múltiples expresiones: puede
estar referida a las circunstancias específicas de una persona respecto al
ejercicio de aquel; a la existencia de signos positivos e inequívocos sobre el
designio adoptado por un sujeto capaz de ejecutar actos que configuren la
violación del derecho; o estar representada en el desafío de alguien (tentativa),
con repercusión directa sobre el derecho de que se trata; también puede estar
constituída por actos no deliberados pero que, atendiendo a sus
características, llevan al juez de tutela al convencimiento de que si él no
actúa mediante una orden, impidiendo que tal comportamiento continúe, se
producirá la violación del derecho; igualmente pueden corresponder a una
omisión de la autoridad cuya prolongación en el tiempo permite que aparezca o
se acreciente un riesgo (Subrayado fuera del texto); también es factible
que  se   configure  por  la  existencia  de  una  norma  -autorización o
mandato- contraria a la preceptiva constitucional, cuya aplicación efectiva en
el caso concreto sería en sí misma un ataque o un desconocimiento de los
derechos fundamentales. En este último evento, la utilización del artículo 86
de la Carta se cristaliza en la inaplicación del mandato o autorización
inconstitucional en el caso particular, con arreglo al artículo 4º de la Carta,
siempre y cuando se cumpla el requisito de la incompatibilidad
entre los dos preceptos".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-349 del 27 de agosto de 1993).
La Corte entiende,
por tanto, que en el asunto sometido a examen es necesario establecer con
certeza si son reales las omisiones y deficiencias denunciadas por la ACDAC y,
de ser así, debe proceder a establecer si existe un nexo causal entre esas
fallas en cuanto representen riesgo para la seguridad aérea y la amenaza al
derecho a la vida de los pilotos.
Se analiza, pues, el
material probatorio existente, al cual se sumó el acopiado por la propia Corte,
en especial mediante las inspecciones judiciales efectuadas en la Aeronáutica
Civil por la Magistrada Auxiliar comisionada por el Ponente, Doctora MARIA
CLAUDIA ROJAS, y las opiniones de los expertos consultados.
a. Falta de
radioayudas
En concepto de los
expertos oídos dentro del proceso, la situación del país en materia de
radioayudas para la navegación aérea es bastante precaria:
"En la
actualidad el país es deficitario en términos de ayudas a la navegación aérea.
Existen grandes extensiones en las cuales el aviador debe asumir
"navegación a estima" o sea, usando sus propios medios, por falta de
radioayudas. En esta deficiencia se destacan las zonas orientales y del sur
colombiano". (Cfr. Expediente, cuaderno 2, Folio 186).
Según los dictámenes
aportados, "las condiciones tropicales de Colombia exigen una excelente
red de radioayudas por cuanto hay grandes distancias a cubrir dentro de las
cuales los fenómenos meteorológicos se presentan con mucha rapidez, cambiando
con esto las condiciones de navegación en ruta y de aproximación a los
aeropuertos. Esta aseveración cobra especial validez en las áreas de los Llanos
Orientales y de la Amazonía".
"La falta de
radioayudas del país en general y de las zonas mencionadas en especial
-agregan- pueden ser factor de riesgos operacionales por cuanto su ausencia
puede originar la desorientación del piloto al mando" (Cfr. Folio 188,
cuaderno 2).
En su respuesta
escrita sobre el particular el Capitán Jaime Roberto Niño Orozco advirtió:
"Para todo
efecto, en la seguridad aérea intervienen tres factores que a la vez son los
responsables de que esta actividad funcione adecuadamente... . Ellos son: El
hombre, la máquina y el medio ambiente". (En este último se consideran las
radioayudas).
Dice el experto en
su informe:
"A nivel
mundial el sistema de aerovías está basado primariamente en la radioayuda
denominada VOR de muy alta frecuencia y rango omnidireccional.
VENTAJAS: El sistema
de navegación VOR tiene muchas ventajas para el piloto que vuela por
referencias visuales o por instrumentos (sin referencia visual). Ellos son:
a). Libertad de
Interferencia: El VOR transmite en un rango de frecuencias muy altas (Entre
108.000 y 117,95 megaherzios) y es relativamente libre de precipitación
estática y de molestas interferencias causadas por tormentas y otros fenómenos
atmosféricos.
b). Extrema
exactitud: Cuando se vuela con una ayuda VOR, se obtiene una exactitud de curso
con errores de más o menos un grado.
c). Corrección
automática del efecto del viento: El indicador de desviación del curso
(trayectoria) provee una compensación automática de la deriva producida por el
viento".
(...).
"DME, es un
sistema de medición de la distancia a una estación. Consta de un equipo en
tierra usualmente instalado en una estación VOR y de otro equipo instalado en
la aeronave. El DME puede proveer al piloto de datos sobre la distancia a la
cual se encuentra el avión de la estación tierra. Algunos equipos también
suministran al piloto información sobre la velocidad a la cual se está
desplazando el avión.
Por todo lo anterior
el DME al igual que el VOR son equipos muy confiables para la navegación aérea
y en especial para las aproximaciones a los aeropuertos en razón de su bajo
márgen (sic.) de error y de su poca sensibilidad a las fallas y fluctuaciones
producidas en la cabina del piloto por las condiciones atmosféricas"
(Folios 120 a 182, cuaderno 2 del expediente).
Por su parte, el
otro experto consultado, Capitán Saúl Pertuz, manifestó acerca del mismo tema:
"El VOR es un
equipo que permite ubicar la orientación magnética relativa de una aeronave en
uno de los 360 segmentos radiales con referencia al punto geográfico en donde
se encuentra ubicado dicho aparato.
El término DME
-Distance Measuring Equipment- identifica un aparato casi siempre localizado en
el sitio de un VOR que sirve para emitir una señal de radio de frecuencia
ultra-alta. Este aparato se complementa con un receptor instalado a bordo de la
aeronave el cual por efectos de medición de la señal de tierra determina la
distancia en millas naúticas del punto donde está localizado el aparato.
Estos dos equipos le
brindan al piloto de una aeronave la capacidad de ubicarse e identificar con
gran precisión el punto en el espacio aéreo donde se encuentra su aeronave.
...es esencial para los aspectos de navegación lateral y vertical de las aeronaves
especialmente para las que se desplazan a altas velocidades".
"...la
orientación por referencias visuales no se acepta internacionalmente como
método de orientación de ruta único en aeronaves de transporte de línea en
vista de que vuelan a grandes alturas y altas velocidades y de la probabilidad
de equivocación por parte del piloto en la identificación de puntos geográficos
precisos que aseguren la ubicación de la aeronave con la exactitud que dichas
operaciones demandan. "La desorientación espacial por parte del piloto es
quizá la primera causa de accidentes que involucran el vuelo controlado de
aeronaves contra el terreno". (Folio 73 y 74, cuaderno 2 del expediente).
Es claro, entonces,
que las radioayudas VOR y DME revisten especial importancia en la aviación y
aumentan los márgenes de seguridad de esta actividad, o, cuando menos,
disminuyen los niveles de riesgo.
Del material
probatorio estudiado se deriva que estas radioayudas hacen falta o son
incompletas en muchos de los aeropuertos colombianos.
Consultados los
expertos acerca de las implicaciones directas de tal carencia en aeropuertos
como el de Cúcuta y Rionegro, los expertos respondieron:
"Debido a las
condiciones topográficas del área en donde se encuentran ubicados algunos
aeropuertos de Colombia, condiciones que presentan obstáculos naturales para la
navegación aérea, es evidente que estas ayudas VOR y DME, revisten una
importancia mayor para mejorar la seguridad en los sectores de su aproximación
por instrumentos puesto que debidamente localizados para evitar interferencias
producidas por los mismos accidentes topográficos y debidamente usados por las
tripulaciones, suministran una trayectoria de aproximación confiable".
(Cfr. Folio 183, cuaderno 2 del expediente).
También anotaron:
"La forma de
navegación terminal por referencias visuales sólo puede darse con condiciones
meteorológicas que cumplan con las características de techo de nubes y
visibilidad horizontal universalmente aceptadas y establecidas para tal efecto.
Si el aeropuerto o su área aledaña no tienen estas condiciones mínimas, las
aeronaves no deben operar.
El riesgo de un
accidente crece notoriamente por aumentar el elemento de improvisación y la
probabilidad de error de cálculo del piloto en tales condiciones marginales...
Los estimados de cruce sobre los puntos en la ruta de una aeronave calculados
para efectos de navegación sin la información de los equipos de VOR y DME se
basan únicamente en la progresión aritmética de velocidad por tiempo.
La imprecisión de
éstos métodos primitivos de orientación que incrementan las cargas de trabajo y
las posibilidades de error del piloto no deben permitirse como formas regulares
de operación para aeronaves destinadas al transporte de línea.
Las circunstancias
actuales que tienden a agravar la condición de estos aeropuertos, entre otros
es la deficiencia en el sistema de medición meteorológica aeronáutica en el
sistema la cual no permite establecer un claro lindero de cuando son aptas o no
las condiciones de techo de nubes y visibilidad horizontal para efectuar un
vuelo en condiciones visuales dentro de los parámetros reglamentarios
establecidos pata tal efecto". (Cfr. Folio 74, cuaderno 2 del expediente).
Sobre el
procedimiento de aproximación al aeropuerto de Cúcuta respondió uno de los
expertos:
"...los
procedimientos instrumentales de aproximación para las aeronaves a los
distintos aeropuertos están sujetos al rigor de pruebas técnicas las cuales
deben agotar unos pasos definidos en un sistema de validación
internacionalmente aceptado que garanticen su funcionabilidad segura en
condiciones variadas. El diseño de un plano gráfico (carta de aproximación) de
un procedimiento de aproximación por instrumentos no es suficiente para
largarlo a su ejecución operacional. Es obligatorio constatar mediante la
operación de una aeronave dotada con equipos especializados y designada para
tal efecto, la viabilidad operativa de dicho procedimiento.
Las aproximaciones
por instrumentos en terreno montañoso contienen, por los efectos de la topografía
en las señales de los equipos de radio navegación, puntos de la trayectoria en
los cuales se presentan ambigüedades y aberraciones en las indicaciones de los
instrumentos que guían a los pilotos. Estas y otras anomalías solo son
detectables efectuando las pruebas funcionales adecuadas a cada una de las
aproximaciones por instrumentos.
La improvisación
como recurso operacional en el campo de la aviación de transporte de línea, es
inaceptable bajo todo punto de vista." (Cfr. Folio 80, cuaderno 2 del expediente).
Además de la
existencia de las radioayudas, es preciso hacerles un debido mantenimiento para
su calibración. De los informes presentados se deduce que este mantenimiento no
se hace de tiempo atrás por estar fuera de servicio el avión que debe realizarlo:
"El DAAC cuenta
con un avión laboratorio para la calibración de radioayudas instaladas en el
país, labor que no es obra que la de garantizar la confiabilidad de éstos
equipos. Este avión está fuera de servicio hace meses, por la falta de previsión
de la administración en la programación de su mantenimiento". (Cfr. Folio
187, cuaderno 2 del expediente).
"El número
adecuado de radioayudas instaladas en los lugares correctamente determinados;
mantenidas en perfecto estado de funcionamiento de calidad y potencia adecuados
a la clase de terreno sobre el cual debe volar y correctamente usadas por los
aviadores, son factor preponderante para la seguridad de la navegación aérea y
en consecuencia reducen efectivamente la accidentalidad y los riesgos en las
operaciones aéreas.
Las condiciones
tropicales de Colombia exigen una excelente red de radioayudas por cuanto hay
grandes distancias a cubrir dentro de las cuales los fenómenos meteorológicos
se presentan con mucha rapidez, cambiando con esto las condiciones de
navegación en ruta y de aproximación a los aeropuertos.
La falta de
radioayudas del país en general y de las zonas mencionadas en especial puede
ser factor de riesgos operacionales por cuanto su ausencia puede originar la
desorientación del piloto al mundo." (Cfr. Folio 188 cuaderno 2 del
expediente).
En relación con los
radares, el piloto comercial ALFONSO MORALES POSADA, en declaración juramentada
rendida ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
manifestó:
"Tengo
conocimiento de la existencia de varios estudios hechos desde 1973
aproximadamente en donde el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil
preparaba un sistema de radares que permitirían la cobertura nacional y que
serían operados directamente por este Departamento hasta la fecha.
Dentro de los 20
años transcurridos como usuario de los servicios de tránsito aéreo utilicé los
servicios de radar de área (vigilancia) dentro del sector correspondiente a
Barranquilla servicios que hace aproximadamente 3 años fueron suprimidos por
circunstancias que no puedo determinar. Igualmente servicios de vigilancia para
el área correspondiente al control de Bogotá servicios que son prestados tan
solo como de monitoreo pero que en ningún momento ofrecen al Piloto más que una
indicación cuando es solicitada de una posición dentro del espacio aéreo de
cobertura. Este servicio por razones que desconozco no se presta
permanentemente por lo cual en mi calidad de Piloto nunca utilizo por la
circunstancia misma de su no operación contínua y/o la no prestación del
servicio de radares en Colombia". (Cfr. Expediente cuaderno 1, Folio 187).
En la diligencia de
inspección judicial practicada en el aeropuerto de Rionegro el día tres (3) de
junio de mil novecientos noventa y tres (1993) y que obra a folio 126 del
cuaderno 1 se lee:
"En la
actualidad VOR no tiene, fue destruído en un ataque guerrillero ocurrido el día
5 de junio de 1992 en el sitio llamado Cerro Gordo perteneciente al municipio
de la Unión. El DME no existe porque también fue volado el 5 de junio de 1992
en el mismo sitio Cerro Gordo del municipio de la Unión. Por lo general un VOR
va asociado con un DME."
En cuanto hace al
aeropuerto de Cúcuta, en relación con la existencia de radioayudas, de la
diligencia de inspección judicial practicada el día 2 de junio del año en curso
y obrante a folios 137 a 142 del cuaderno 1 del expediente se obtuvo la
siguiente información:
"Constatar si
existen VOR, DME, Radiofaros y Radares no es necesario porque es bien conocido
por la opinión pública que el VOR, DME del aeropuerto Camilo Daza fue volado
por la guerrilla el 4 de diciembre de 1992".
En la diligencia de
inspección judicial practicada por la Corte Constitucional, en cuanto hace a la
reposición de radioayudas, se conoció el contrato 0648 del 21 de octubre de
1992, para la adquisición de sistemas DVOR/DME, CVOR/DME y NDB para las
estaciones aeronáuticas de Cerro Gordo (Rionegro), Polonuevo (Barranquilla) y
Alejandría.
El informe
presentado por el Director de Telecomunicaciones y ayudas a la Navegación
Aérea, que obra a folios 117 a 125 del cuaderno 2 del expediente, muestra que
la radioayuda de Rionegro consistente en un sistema DVOR, DME, un radioenlace
digital de seis canales y un sistema RCMM, se encuentra totalmente instalado y
debió entrar en funcionamiento para su servicio, el 29 de octubre pasado.
En cuanto al
aeropuerto de Cúcuta, se celebró el contrato 0880 CV suscrito el 11 de junio
del año en curso y que entró en vigencia el pasado 7 de octubre, con el fin de
adquirir radioayudas tipo DVOR/DME, CVOR y NDB para Cúcuta, Pereira,
Buenaventura y Saravena.
Según el informe
antes señalado (folios 117 a 125, cuaderno 2), el siguiente es el cronograma
"tentativo" para la entrada en servicio de las radioayudas en el
aeropuerto "Camilo Daza" de Cúcuta:
Fecha en que entró
en vigencia el contrato:        Octubre 7/93
Despacho de equipos
a Bogotá:                         Diciembre 6/93
5 días de
nacionalización:                                   Diciembre 12/93
Equipos en Cúcuta:                                            Diciembre
12/93
Período de prueba:
Diciembre 20/93 a Enero 10/94
Plazo final obras
civiles:                                     Febrero 4/94
Ultima fecha
despachos:                                              Febrero 7/94
Fecha de
comisionamiento:                                 Febrero 15/94
Cuartel de
vigilancia:                                          Marzo 15/94
Entrada en servicio:                                  Después
de Marzo 15/94
Llama la atención de
esta Corte el hecho muy significativo de que habiéndose destruído las
radioayudas en el mes de diciembre de 1992, el contrato para su reposición que
se hizo por el procedimiento de contratación directa por urgencia evidente sólo
se hubiera suscrito seis (6) meses después, en el mes de junio de 1993 y luego
del debate público suscitado por el accidente del avión de SAM en Frontino
(Antioquia) y en todo caso con posterioridad a la acción de tutela instaurada
por la Asociación de Aviadores Civiles -ACDAC- que fue presentada el 27 de
mayo.
De la información
recopilada se concluye, entonces, que el Aeropuerto de Rionegro (Antioquia)
debe tener a la fecha el servicio de radioayudas DVOR y DME, esenciales para
proporcionar una mayor seguridad en las operaciones aéreas desde y hacia ese
aeropuerto. Esto, de conformidad con los informes rendidos por el Departamento
de Aeronáutica Civil.
Por el contrario, en
lo que respecta al Aeropuerto "Camilo Daza" de la ciudad de Cúcuta,
según el cronograma "tentativo" suministrado a esta Corporación por
la Aerocivil, las radioayudas VOR y DME sólo estarán en funcionamiento a partir
de marzo de 1994, lo que al parecer hace necesario prever restricciones a las
operaciones aéreas por instrumentos. La determinación correspondiente no la
adopta esta Corte por estimar que no es de su competencia y la deja a
consideración de la autoridad aeronáutica según los conceptos técnicos que
emita el Comité que por esta providencia se ordenará integrar.
b. Cierre
perimetral de las pistas de los aeropuertos de Cúcuta, San Andrés y Riohacha
Otro factor de
peligro evidente que pone en riesgo la seguridad aérea y, por ende, la vida de
los pilotos y de terceros, es la falta de cierre perimetral de las pistas en
los aeropuertos citados, lo cual permite el ingreso de animales y personas que
eventualmente pueden llegar a producir lamentables accidentes.
Sobre el particular,
la diligencia de inspección judicial practicada en el aeropuerto de Cúcuta así
como el video allegado permiten constatar que la situación al respecto es
grave.
En el acta
correspondiente a la inspección se expresa:
"El Juzgado se
desplaza a la pista 15, donde observa en el umbral de pista que existe
notoriamente un camino por donde transitan vehículos automotores y precisamente
en éste momento está atravesando un camión que es interceptado por los
efectivos del Ejército que en éste momento vigilan este sector de la pista; así
mismo se observa un sinnúmero de pobladores de los barrios que como cordón de
miseria rodean la pista de este aeropuerto.
Es de anotar que el
camino por donde transitan los vehículos queda pegado en todo el borde de la
cabecera de la pista. De la zona de seguridad lateral de la pista se nota que
la cerca fue volada y los alambres fueron quitados y sirve de entrada a la
carretera antes descrita y donde transitan los vehículos. Se deja constancia
que existe vigilancia por parte del Ejército y que son muy complacientes al
permitir el paso peatonal por debajo de las cuerdas de alambre de púa del cerco
perimetral. En este momento el Juzgado cuenta más de setenta (70) personas
entre niños y adultos que están atravesando el perímetro de costado a costado
de la pista 02. El Despacho deja constancia de que a una distancia
aproximadamente de unos 250 metros a 300 metros de la cabecera de la pista 02,
se encuentra una edificación donde se tiene construído la entrada a un garaje y
la estructura del portón está a una altura de seis metros, que según
manifestación de los señores técnicos que nos acompañan manifiestan que
presenta un peligro en el aterrizaje de cualquier avión".
Más adelante se lee:
"Se observa
igualmente en éste momento que estando en la diligencia atraviesa un rebaño de
cabras aproximadamente unas 100 cabras, por dentro del cerco perimetral y al
lado derecho de la pista 20, frente al umbral de la pista de la cabecera,
existe una carretera separada de unos 30 metros de la cerca que encierra de la
cabecera de la pista 20."
En relación con el
aeropuerto de Riohacha, en la inspección judicial realizada el pasado 7 de
junio se encontró:
"Se pudo
establecer por vía directa del suscrito que el aeropuerto en la actualidad
carece de un cierre perimetral adecuado por cuanto se encuentra deteriorado
casi en su totalidad. Se pudo establecer también que en la actualidad se
encuentran ejecutándose obras con el fin de cerrar en forma perimetral el
aeropuerto, más exactamente sus pistas, pudiéndose establecer que en las mismas
se han levantado postes en cemento que al parecer llevarán por orificios que
contienen alambres, tal como unos que sí existían anteriormente de los cuales
se  encontró vestigios de alambres de púas. Si pudo establecer este juzgado que
sobre las pistas circulan animales, tales como ganado vacuno, chivos, que por
la pista la atraviesan indígenas que tienen establecidas sus rancherías cerca
del aeropuerto".
Respecto del
aeropuerto de San Andrés Isla, la diligencia de inspección judicial arrojó el
siguiente resultado:
"La torre
central está mal ubicada por cuanto se encuentra muy cerca de la pista y que
uno de los mayores problemas que se vienen enfrentando es el de la circulación
de personas y animales por la pista. ... se observa que con frecuencia casi
diaria se presentan situaciones de esta naturaleza como consta en los reportes
de los pilotos, de los cuales queda constancia en éstos archivos"
Sobre el particular
y en relación con el riesgo que esta situación representa, el capitán Alfonso
Morales Posada en declaración rendida ante el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Laboral- expresó:
"La presencia
de personas, animales u objetos dentro de la pista o dentro de las zonas que
son demarcadas como de seguridad representan no un riesgo sino un grave peligro
tanto para ellas como para la aeronave y sus ocupantes porque dependiendo de la
velocidad específica con que se desplace la aeronave el peligro aumenta
específicamente en el evento de descontinuar un decolaje o un aterrizaje. Es casi
que imposible esquivar estos obstáculos tendientes a evitar en un momento dado
atropellar el peatón presente sin que con ello no se agrave la situación al
colocar en grave peligro además de la aeronave a sus ocupantes. Si bien en un
automóvil es posible esquivar un obstáculo, la proporción peso-velocidad y la
limitación de maniobrabilidad en tierra de una aeronave no permiten desde
cierto momento esquivar, evitar o disminuir la velocidad ni el peligro
contemplado como presente repentino"
Los informes suministrados
por la Aerocivil establecen que en la actualidad el Aeropuerto de Riohacha
"quedó totalmente encerrado", con lo cual se previene principalmente
el riesgo de acceso de semovientes (chivos) a las zonas de seguridad del
aeropuerto (Cfr. Folio 113, cuaderno 2 del expediente).
Según las
diligencias que obran en el expediente, para el Aeropuerto de San Andrés se
encontraba en ejecución el contrato 0893-OP, "con el fin de construir
cercamiento en diferentes tramos del aeropuerto que no existía o que ha sido
objeto de daños por los moradores vecinos a la pista". Este contrato debió
concluir el pasado 9 de noviembre. (Cfr. Folio 114, cuaderno 2 del expediente).
La Aeronáutica
reconoce que hoy está pendiente, entre otros aspectos, precisamente el relacionado
con el cerramiento de la pista para evitar el ingreso de semovientes y
peatones. Dice que "el Aeropuerto de Providencia requiere un cerramiento
total y revisión general del estado de la pista" y que en lo concerniente
a estos aeropuertos "sería conveniente pedir concepto a la Dirección de
Instalaciones para conocer los proyectos con relación al cerramiento y
ampliación de plataformas" (Cfr. Folio 116, cuaderno 2 del expediente).
En el Aeropuerto de
Cúcuta "...se adjudicó la construcción de 4.800 metros de los 12.000
metros que tiene el aeropuerto en malla eslabonada, para evitar el paso de los
transeúntes a las zonas de aeropuerto" (Cfr. Folio 115, cuaderno 2 del
expediente).
Visto lo que
antecede, la Corte considera que es urgente la terminación del cerramiento
total de las pistas en los mencionados aeropuertos y la actuación conjunta de
las autoridades municipales, el Ejército y la Aerocivil para evitar su
destrucción y controlar el tránsito por aquella de vehículos, personas y
animales.
c. Traslado
del basurero de Leticia
En la diligencia de
inspección judicial practicada al Aeropuerto de Leticia el 4 de junio pasado se
comprobó:
"Sobre tránsito
peatonal actualmente no existe en la pista desde hace aproximadamente unos ocho
meses, ya que por varios oficios se solicitó al Comandante del Batallón, se
ordenara a los soldados que eran los que atravesaban la pista diariamente, que
no volvieran a hacerlo ya que en la parte izquierda en la carretera a los Lagos
y frente al edificio se encuentra se corrige al edificio del aeropuerto, se
encuentra el Chircal del Batallón Bejarano Muñoz, por lo cual los soldados se
pasaban diariamente la pista... "
"Hace tres años
aproximadamente, el basurero sí quedaba cerca a la pista aproximadamente a
cincuenta metros de distancia, ahora está lejos, aproximadamente a un kilómetro
y medio de la cabecera 2.0 y no hay peligro para la aproximación en esta
pista".
Ha quedado entonces
superado el riesgo que implicaba la cercanía del basurero a la pista en este
aeropuerto.
d.
Cuasicolisiones
Llama la atención de
la Corte Constitucional la comprobación de la existencia de múltiples
situaciones de cuasi-colisión o grave peligro de choque entre aviones en vuelo
en distintos puntos del espacio aéreo colombiano, debidamente reportadas por
los pilotos afectados (folios 22 a 64 y 72 y 73 cuaderno 1), las cuales siguen
presentándose con mucha frecuencia como lo informan los medios periodísticos.
Los expertos
consultados resaltaron como un factor adicional de riesgo en las operaciones
aéreas en el país, precisamente el de "la calidad de los controles
operacionales y reglamentarios que adelanta el Estado mediante el organismo
estructurado para el efecto". (Folio 76 cuaderno 2):
"En lo que
compete al Estado, representado en este caso por el DAAC se manifiestan serias
fallas que parten de la pobre capacidad técnica de quienes son designados para
regir los destinos de la aviación civil colombiana desde la Dirección de ese
Departamento. Con inmensa preocupación he visto desfilar por esa posición a una
serie de profesionales en áreas muy distintas a la aviación que dictan normas
que benefician su posición política pero que lesionan en materia grave la
seguridad aérea, sin tener en cuenta que toda disposición, norma o
determinación, debe obedecer a los mejores intereses de los usuarios de la
aviación a cualquier título y que en el desarrollo de su función están
comprometiendo vidas humanas".
(...)
"Los
controladores de vuelo, quienes son personas indispensables en la garantía de
la seguridad aérea, también han sido víctimas de este tipo de determinaciones y
la fatiga ha hecho presa de ellos, conduciéndolos necesariamente a la comisión
de errores que se constituyen en graves riesgos de accidentes aéreos".
(...)
"Dentro de la
organización interna del DAAC, se tiene relegada a un nivel inferior, sin
capacidad de decisión, a la División de Seguridad Aérea quien es la agencia más
autorizada para detectar todos los riesgos de operación aérea a través de su
grupo de prevención de accidentes y para tomar acción a través de la Dirección
para eliminar esos riesgos. No cuenta la División de Seguridad Aérea con un
grupo suficiente de especialistas en esta área ni con los elementos más
indispensables para cumplir con su labor altamente responsable en la protección
de la navegación aérea". (Folio 187, cuaderno 2 del expediente).
Resulta claro para
la Corte que, además de los elementos ya indicados, indispensables para la
correcta operación de las naves aéreas, su despegue, vuelo y aterrizaje sin
peligro imputable a la infraestructura a cargo del Estado, es necesario atender
lo relacionado con los equipos en tierra, especialmente los de emergencia y
rescate, respecto de los cuales también aparecen acreditadas no pocas
carencias.
Conclusiones
Del análisis
probatorio que antecede se concluye que, evidentemente existen deficiencias
protuberantes que afectan de manera constante y actual la seguridad aérea en
todo el país, especialmente en los terminales indicados, de donde se colige un
riesgo patente para las operaciones aéreas y una amenaza grave para el derecho
a la vida de los accionantes, de los pasajeros y de terceros situados en
tierra.
Se hace
indispensable y urgente que el Estado asuma con responsabilidad y eficacia la
tarea de diagnosticar en toda su complejidad la actual situación de la
seguridad aérea dentro del territorio, para lo cual es necesario que el
conjunto de problemas expuestos reciba un tratamiento integral que parta de la
verificación técnica ponderada de las falencias actuales y de las soluciones
que se recomienden a los organismos competentes.
El serio peligro que
representan, por ejemplo, las hipótesis de cuasi-colisión por deficiencias de
los controladores aéreos, deberá ser punto de especial estudio por parte de la
comisión que integre el Director de la Aerocivil en desarrollo de este fallo,
pues es evidente que estamos en presencia de una amenaza de catástrofes que
cobrarían muchas vidas.
Considera la Corte
que, al tener los actores la profesión de pilotos o aviadores, oficios que
tienen precisamente como objeto primordial el de volar o conducir aeronaves,
ello los convierte en sujetos directos del riesgo apuntado, cuya relación (nexo
causal) con las omisiones y deficiencias en cuestión resultan inequívocas.
Ante tales circunstancias,
se hace imperativa la función protectora del juez de tutela para evitar que el
derecho fundamental amenazado -que en este caso es nada menos que el de la
vida- sea finalmente vulnerado.
Considera esta Corte
que, si bien la profesión de piloto o aviador implica un grado de riesgo
superior al de otras profesiones, éste nivel de riesgo no puede
ser incrementado por omisiones o negligencias imputables al Estado, aquí
representado por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, organismo
que, según resulta del expediente, ha venido mostrando -de tiempo atrás- cierta
desidia en la adopción de las medidas necesarias para garantizar, hasta donde
es posible, unas operaciones aéreas seguras y confiables.
Como antes se
expresa, también aducen los pilotos de la ACDAC, violación a los derechos
constitucionales a la igualdad, a la seguridad social y al trabajo en
condiciones dignas y justas.
La Corte estima que
el derecho violado o amenazado no ha sido precisamente el de la igualdad, pues
no se aprecia que por parte de la Aeronáutica Civil haya habido una
discriminación entre los pilotos. Todos ellos han sido afectados por igual.
Tampoco está sujeto
a amenaza -al menos en cuanto concierne a los hechos planteados y examinados-
el derecho a la seguridad social de los pilotos, pues este surge de elementos
distintos sobre los cuales no ha versado la controversia en este proceso.
Empero, no puede
predicarse lo mismo en lo que hace al derecho al trabajo en condiciones dignas
y justas ya que con las deficiencias y omisiones establecidas el trabajo de los
pilotos o aviadores en Colombia presenta hoy un alto nivel de incertidumbre. La
improvisación y la ineficacia administrativa han llegado a afectar este derecho
fundamental por el incremento en la carga de responsabilidades que injustamente
se ha asignado a los pilotos, más allá de la pericia y técnica que les es
normalmente exigible, para poder suplir las carencias a las que debía atender
con eficacia y prontitud la autoridad aeronáutica.
Sobre el particular
ha expresado la Corte:
"Se protege el
trabajo como derecho fundamental en todas sus modalidades y se asegura el
derecho de toda persona a desempeñarlo en condiciones dignas y justas (Art. 25
C.N.).
"No se trata
tan solo de que se defienda institucionalmente la posibilidad y la obligación
de alcanzar una ubicación laboral y de permanecer en ella, sino de un concepto
cualificado por la Constitución que se relaciona con las características de la vinculación
laboral y con el desempeño de la tarea que a la persona se confía en lo
referente al modo, tiempo y lugar en que ella se cumple, todo lo cual tiene que
corresponder a la dignidad del ser humano y realizar en el caso concreto el
concepto de justicia."(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-483 del 27 de octubre de 1993).
Pero lo primordial
en el análisis probatorio efectuado y en la consideración de los hechos en
referencia es que, a juicio de la Corte, existe una clara amenaza al derecho a
la vida para los miembros de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles
-ACDAC-, en el curso de una situación que actualmente está implicando innegable
violación al derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, por causas en
gran parte imputables a la autoridad competente, a cuyo cargo está el manejo y
la dirección de la seguridad aérea. Considera la Corte que no debe esperarse a
la ocurrencia de un nuevo siniestro o al ejercicio de otras acciones de tutela
para que se tomen las medidas necesarias que conjuren esta amenaza.
Se concederá el
amparo solicitado haciendo alusión genérica a los distintos aeropuertos del
país y a la seguridad aérea como tal, ya que el derecho a la vida de los
pilotos afectados no puede protegerse con certeza si apenas resultan cobijados
ciertos terminales. La protección propia de la tutela, para ser efectiva, tiene
que ser integral.
Dada la competencia
que se configura en cabeza del Departamento Administrativo de la Aeronáutica
Civil, no se concede la tutela impetrada contra el Presidente de la República
ni contra el Ministro de Obras Públicas y Transporte.
Por las razones
expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo de la Corte Suprema de
Justicia -Sala de Casación Laboral- del quince (15) de julio de mil novecientos
noventa y tres (1993) proferido en segunda instancia en el asunto de la
referencia.
Segundo.- TUTELANSE los derechos a la vida y al
trabajo en condiciones dignas y justas de los pilotos de la Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles -ACDAC-.
Tercero.- ORDENASE al Director del Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil -Aerocivil- que, en el término de cuarenta
y ocho (48) horas a partir de la notificación de la presente providencia,
integre, con carácter urgente, un Comité Técnico de expertos en seguridad
aeronáutica, del cual hará parte por lo menos un (1) delegado de la ACDAC. Este
Comité deberá iniciar de inmediato sus trabajos y estudiar, en un término
máximo de cuarenta y cinco (45) días, los problemas a que se hace referencia en
el presente fallo, plantear soluciones para los mismos y formular las
correspondientes recomendaciones técnicas para que el Gobierno y la Aerocivil
adopten las medidas del caso dentro de la órbita de sus competencias.
Cuarto.- ORDENASE al Director del Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil -Aerocivil-, que asegure, dentro del ámbito
de sus competencias, el estricto cumplimiento de los cronogramas para la
adquisición, instalación y puesta en servicio de las radioayudas VOR y DME en
los aeropuertos que carezcan de ellas, así como de radares y equipos de
emergencia y rescate.
Quinto.- ORDENASE al Director del Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil -Aerocivil- iniciar en forma inmediata las
gestiones para finalizar los cierres perimetrales de las pistas en los
aeropuertos que presentan carencias al respecto.
Sexto.- El Director de la Aerocivil, conjuntamente
con los Alcaldes de las ciudades en donde operan los aeropuertos y con las
autoridades militares de esas ciudades, deberá adoptar en forma inmediata y
poner en marcha mecanismos conjuntos de vigilancia para garantizar que se
evitará el ingreso de personas, vehículos y animales a las pistas de los
terminales correspondientes.
Séptimo.- El incumplimiento de lo aquí ordenado
constituye desacato y será sancionado conforme lo dispone el artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991. La vigilancia sobre la cabal ejecución de esta sentencia
correrá a cargo de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá, D.C.
Octavo.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado            Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General