T-397-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-397/93
ACCION DE TUTELA-Hecho Consumado/RETROSPECTIVIDAD DE LA
TUTELA/ACCION DE TUTELA-Vulneración actual de derechos
Debe existir una
diferencia entre las situaciones que generaron una vulneración del derecho pero
que concluyeron en su momento y las que  permanecen en el tiempo por el no
desaparecimiento de su contenido esencial. En relación con las primeras,
revivirlas sería atentar contra el principio de la seguridad jurídica;  frente
a las segundas, es probable que se configure la vulneración de un derecho
fundamental, con fundamento en el principio de retrospectividad,  por lo que la
fecha del acto acusado no constituye el factor determinante para establecer  la
improcedencia de la acción de tutela. Lo importante pues es que la violación al
derecho sea actual, esto es, que persista al momento de resolverse la
tutela.
DERECHO DE
PETICION-Vulneración
Se desconoció el
derecho fundamental de petición, el cual abarca no sólo una pronta respuesta a
la solicitud, sino, además, el deber del funcionario de ofrecer al interesado
todos los medios necesarios para que ese requerimiento sea contestado en la
forma más adecuada y por la autoridad más competente.
Ref.: Expediente
T-13829
Peticionario:
Raúl Bernal Arango
Procedencia:
Tribunal Administrativo de Antioquia.
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA.
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciséis (16) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela radicado bajo el número T-13829, adelantado por Raúl Bernal Arango en
contra de Municipios Asociados del Valle de Aburrá -MASA-.
I.  ANTECEDENTES
Con base en los artículos
86 de la Constitución Política y 33 del Decreto  2591 de 1991, la Sala de
Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió para efectos de su
revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte,
entra a dictar sentencia de revisión.
1.  Solicitud
El ciudadano Raúl
Bernal Arango, interpuso ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, acción
de tutela en contra Municipios Asociados del Valle de Aburrá -MASA-, con el fin
de que se tutelaran "(...) los derechos que por la incapacidad
administrativa y técnica de la Asociación de Municipios del Valle de Aburrá
-MASA- han sido vulnerados a un sector de población de los Municipios de Itaguí
y la Estrella, vecinos de la denominada 'Obra 017 vía los Yarumos', y
concretamente los derechos de propiedad, igualdad y defensa (...)".
2.  Hechos
Manifiesta el actor
que mediante la resolución No. 052 de octubre 27 de 1986, la Asociación de
Municipios Asociados del Valle de Aburrá decretó la obra 017 -vía los Yarumos-,
la cual se proyectó financiar en dos fases: la primera correspondiente al
beneficio o valorización por la ejecución de la vía y de las obras
complementarias; y la segunda correspondiente a un contrato suscrito con las
Empresas Públicas de Medellín para recaudar un gravamen de valorización
"(...) ideado por las Empresas Públicas de Medellín, por las obras
generales de acueducto construídas al Sur del Valle de Aburrá (...)". El
actor considera que con lo anterior Municipios Asociados del Valle de Aburrá
logró imponer simultáneamente dos valorizaciones al mismo sector, lo cual está
expresamente prohibido por la ley.
Señala el
peticionario que las obras fueron iniciadas en junio de 1987, pero que fueron
suspendidas en agosto de 1988 sin que se hubiesen terminado. Posteriormente
afirma: "(...) En ningún momento "MASA" procedió como lo ordenan
sus mismos estatutos en su sección IV, artículo 94  a 104, a liquidar la parte
de la obra ejecutada y calcular el beneficio o valorización causada para poder
determinar en qué proporción debería cobrar la contribución debida y asumió que
cobraría el beneficio que causaría la ejecución total de la obra, cuando la
obra real ejecutada escasamente superaba el 50% de la obra proyectada
(...)".
Afirma el actor que
"MASA" obtuvo el pago total de la valorización, por parte de varios
contribuyentes, haciendo uso de la intimidación y del "(...) poder que
tiene por tener embargados o hipotecadas las propiedades, lo cual impide la
realización de cualquier transacción comercial sin su paz y salvo(...)".
El lo que considera como una actitud arrogante e impertinente, dice que
"MASA" ha rechazado las solicitudes que le han remitido con el fin de
que suspenda el cobro de una valorización inexistente.
Señala el ciudadano
Bernal Arango, que en la actualidad la obra se encuentra suspendida, y que no
han sido atendidas las solicitudes  que se han presentado ante
"MASA", Alcaldes, Personeros y la Procuraduría General, en el sentido
de que se concluya la construcción de la vía Yarumal en los términos en que fué
proyectada, o que en su defecto  "(...) para que cese el cobro, aún
coactivo de las mal llamadas contribuciones "por valorización", de
manera que se garantice la libertad para disponer de la propiedad privada
(...)".
Afirma el accionante
que los perjuicios ocasionados a los vecinos de la obra son evidentes e
incalculables; igualmente sostiene que Municipios Asociados del Valle de
Aburrá, pese a tener paralizada la obra, sigue facturando los gravámenes, junto
con los intereses moratorios y que tiene hipotecadas a su favor o embargadas
las propiedades de aquellos ciudadanos que no han cumplido con los respectivos
pagos.
Manifiesta el actor
que cumplidamente realizó con los pagos de las cuotas por valorización hasta el
mes de agosto de 1990, fecha en la cual suspendió los mismos;  Dice que de
acuerdo con los últimos cobros que ha recibido  adeuda $2.145.691.07 pesos,
incluyendo el gravamen y los intereses de mora.
Considera el
peticionario que tanto él como los demás propietarios de inmuebles aledaños a
la vía en construcción no sólo por la imposición del cobro por valorización,
sino porque "MASA" ha negado la expedición de los paz y salvo
necesarios para celebrar cualquier acto de disposición de sus propiedades.
Además de estos perjuicios generales, dice el actor que en la ejecución de las
obras se destruyó el acueducto que iba hasta su residencia, unas cercas, la
iluminación exterior y algunos cultivos, sin que tales daños le hubiesen sido
reparados, pese a las reclamaciones que presentó ante la Directora Ejecutiva de
"MASA".
Concluye el actor
diciendo que quienes han sido contribuyentes de "MASA" han sufrido la
vulneración de sus derechos a la propiedad, a la libertad para disponer de ella
"(...) incluso al de igualdad ante la ley, puesto que hemos servido con
nuestro peculio a un ente público con destinación específica, que no ha
generado el beneficio que lo justifica, poniendo a la fecha en estado de
evidente riesgo la integridad de nuestros derechos, en virtud de las
pretendidas acciones de cobro que encuentran su garantía en los predios que hoy
albergan a nuestras familias, casi como un fenómeno expropiatorio (...)".
3.
Pretensiones
Solicita el actor
que se ordene a Municipios Asociados del Valle de Aburrá "(...) que cese
el cobro de las sumas que dice que se le adeudan, así como la de la causación
futura de obligaciones  dinerarias para con la entidad a mi cargo y que se
ordene el levantamiento de los gravámenes que en su favor y a cargo del predio
se han constituído (...)".
II.  ACTUACION
PROCESAL
1.  Fallo del
H. Tribunal Administrativo de Antioquia
Mediante providencia
de fecha 30 de abril de 1993, el Tribunal Administrativo de Antioquia, resolvió
declarar improcedente la acción de tutela incoada por el ciudadano Raúl Bernal
Arango, ya que en el caso en comento el actor posee otro medio de defensa
judicial.
Sobre el particular,
señala el Tribunal:  "(...) contra los actos que le concretaron la
contribución, debió (el accionante) interponer los recursos procedentes por la
vía gubernativa y, de no ontener (sic) lo pretendido, procederá a intentar la
acción de restablecimiento del derecho -hoy de nulidad y restablecimiento del
derecho- (...)" .
2. Impugnación
El fallo en mención
no fué impugnado por el peticionario, razón por la cual fue remitido a la Corte
Constitucional en los términos del artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la
referencia.
2. La acción
de tutela
2.1.
Procedencia cuando los hechos objeto de la acción fueron anteriores a la
Constitución de 1991
Encuentra la Sala
que los hechos que motivaron la acción de tutela que se revisa, tuvieron
ocasión -según lo señala el actor- a partir del año de 1986. Por tanto, debe,
en primer lugar, analizarse si resulta procedente la acción judicial consagrada
en el artículo 86 de la Carta Política para la protección de los derechos
constitucionales fundamentales de las personas, frente a situaciones
acontencidas antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991.
Sobre el particular,
señaló esta Corte:
"En efecto, la
acción que nos ocupa ha sido concebida como procedimiento preferente y sumario
para la defensa inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica que su
efectividad reside en la posibilidad de que el juez, si encuentra que en
realidad existe la vulneración o la amenaza alegada por quien pide protección,
imparta una orden para que, como lo dice la Constitución, aquél contra
quien se intenta la tutela actúe o se abstenga de hacerlo.
"Es forzoso
concluir que si tal es el objeto de la tutela, ninguna razón se tiene para
admitirla cuando ya las situaciones que pueden haber dado lugar o ser
consecuencia de hechos u omisiones violatorias de derechos fundamentales
quedaron definidas, pues de entenderse lo contrario, se vería desvirtuada la
naturaleza de la institución".1
En otro
pronunciamiento sobre el mismo asunto, se manifestó:
"A las razones
acabadas de apuntar debe añadirse otra, que tuvo en cuenta la Sentencia del
Consejo de Estado que se revisa, y es el hecho de que los efectos de la acción
de tutela no pueden desbordar en el tiempo los límites de la vigencia de la
Constitución, porque éste estatuto no le otorgó de manera expresa alcance
retroactivo, y estos efectos, por ser excepcionales, no se pueden inferir o
deducir por analogía".2
Ahora bien, esta
Corporación también se ha ocupado de estudiar los casos en que, si bien los
hechos objeto de la tutela se presentaron con anterioridad a la vigencia de la
Constitución de 1991, los efectos o las consecuencias jurídicas de los mismos
se mantuvieron a lo largo del tiempo, inclusive con posterioridad al referido
año. Respecto de estas situaciones, ha establecido la Corte:
"Considera la
Corte Constitucional que debe existir una diferencia entre las situaciones que
generaron una vulneración del derecho pero que concluyeron en su momento y las
que  permanecen en el tiempo por el no desaparecimiento de su contenido
esencial. En relación con las primeras, revivirlas sería atentar contra el
principio de la seguridad jurídica;  frente a las segundas, es probable que se
configure la vulneración de un derecho fundamental, con fundamento en el
principio de retrospectividad,  por lo que la fecha del acto acusado no
constituye el factor determinante para establecer  la improcedencia de la
acción de tutela. Lo importante pues es que la violación al derecho sea actual,
esto es, que persista al momento de resolverse la tutela".3
En otro
pronunciamiento de esta misma Sala de Revisión, se dispuso:
"En numerosas oportunidades, la Corte
Constitucional ha establecido que en aquellas situaciones ocurridas antes de la
vigencia de la Carta Política, que hayan violado o amenazado  los derechos
constitucionales fundamentales de una persona, no resulta procedente la
admisión de una acción de tutela, toda vez que se refiere a situaciones
consumadas de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 6o. del
decreto 2591 de 1991.
"Debe esta Sala de Revisión reiterar que
la aplicación del artículo 6o. del decreto citado, para casos como el que se
estudia, requiere que los actos y los efectos del mismo se hayan consumado bajo
el régimen constitucional anterior y que, por tanto, no mantengan su vigencia
jurídica dentro del nuevo ordenamiento constitucional.
De acuerdo con lo
anterior, corresponderá examinar, como se hará más adelante, si los hechos que
presuntamente vulneraron los derechos constitucionales fundamentales del actor,
se consumaron o no bajo el imperio jurídico de la Constitución de 1991. En caso
caso de que la amenza o la violación de esos derechos subsistan, deberá
analizarse si la acción de tutela procede de acuerdo con la situación en
particular.
2.2. Los otros
medios de defensa judicial
El artículo 86 de la
Carta Política establece que la acción de tutela procederá "cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice para evitar un perjuicio irremediable".
Esta Corporación ha
señalado en forma reiterada4 que el otro mecanismo de defensa
judicial que se puede invocar para la protección del derecho constitucional
fundamental, deberá ser, cuando menos, igual de efectivo a la acción de tutela,
según las circunstancias concretas del caso y la situación del solicitante.
Ahora bien, la
posibilidad de ejercer ese otro mecanismo de defensa judicial se deberá
examinar, repetimos, de acuerdo con unas circunstancias de tiempo, modo y
lugar. Conviene, para los efectos de este pronunciamiento, señalar que el otro
mecanismo al que se ha hecho referencia, no puede constituirse en una solución
frente a la negligencia del peticionario. Es decir, si el actor, en el momento
en que se ocasionaron los hechos objeto de tutela, contaba con los adecuados
instrumentos procesales para proteger su derecho, y no lo hizo, no puede
intentar la acción en comento con el fin de remediar esa situación. Sobre lo
anterior, ha señalado esta Corte:
"La acción de
tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos
alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar
las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para
crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes
la opción de rescatar pleitos ya perdidos (...)".5
"No es la
tutela un mecanismo que sirva para suplir las deficiencias en que las partes,
al defender sus derechos en los procesos, puedan incurrir, porque se
convertiría en una instancia de definición de derechos ordinarios, como lo
pretende la solicitante, y no como lo prevé la Carta Política para definir la
violación de Derechos Constitucionales Fundamentales".6
Debe esta Sala
resaltar que las deficiencias en que puedan incurrir las partes al defender sus
derechos, resultan todavía más evidentes cuando los interesados ni siquiera han
acudido ante los jueces de la República con tal fin. La tutela no es, pues, un
mecanismo alternativo que responda frente a la desidia y el desinterés de los
particulares.
2.3. El
perjuicio irremediable
Dentro de las
disitintas situaciones que orginan la acción de tutela, puede observarse que en una mayoría de
casos, los interesados cuentan con mecanismos alternativos para proteger los
derechos constitucionales fundamentales que supuestamente hayan sido amenazados
o vulnerados; sin embargo, acuden al instrumento de la tutela, toda vez que
consideran que de no solucionarse oportuna y eficazmente sus solicitudes, se
estaría ocasionando un perjuicio irremediable.
La legislación (art. 6° num. 1° del decreto
2591 de 1991) ha definido el perjuicio irremediable como aquel que sólo pueda
ser reparado en su integridad mediante una indemnización. No se trata, pues, de
solucionar una mera expectativa, sino de resolver una situación que debe
revestir el carácter de urgente, apremiante o inminente, y que obligue al juez
a tomar, en cada caso particular, las medidas adecuadas para proteger de manera
inmediata el derecho constitucional fundamental vulnerado. No basta, entonces,
que el perjuicio sufrido por el actor sólo pueda ser reparado en su integridad
mediante una indemnización; es necesario, además, que se reúnan las condiciones
de urgencia, gravedad e impostergabilidad, las cuales llevan a la conclusión de
que no es posible esperar el desenlace proveniente de alguna otra acción
judicial ordinaria, sino que es necesario resolver el caso, teniendo siempre en
consideración la situación fáctica del interesado, para así proteger en forma
inmediata sus derechos constitucionales amenazados o vulnerados.
De acuerdo con lo anterior, considera esta Sala
que en los casos en que no se presenta una inminencia o una urgencia, sino que,
por el contrario, el actor dispone del tiempo suficiente para acudir al otro
mecanismo de defensa judicial que eficazmente puede proteger su derecho, no se
estaría ante una situación de perjuicio irremediable y, por ende, no
prosperaría la acción de tutela.
3. El derecho
de petición
El derecho de
petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Política se ha convertido en
un instrumento que garantiza a los particulares obtener una información de las
autoridades, conocer la razón de sus decisiones e inclusive contar con un
sustento jurídico que les permita fiscalizar sus actos. Por medio de él, se
permite acudir ante los funcionarios públicos o ante las organizaciones
privadas en los términos que defina la ley, con el fin de obtener una pronta
resolución a las solicitudes que se hayan presentado, sin desconocer el hecho
evidente de que las entidades públicas, así como las entidades particulares,
deben contar con un término razonable para resolver las peticiones que se le
formulen por cualquier persona. Sobre este aspecto, ha manifestado esta Sala:
"(...) pero ese
término razonable debe ser lo más corto posible, ya que como lo estipula el
mandato superior, la resolución debe ser 'pronta'. El prolongar más allá de lo
razonable la decisión sobre la petición, como lamentablemente ocurre a menudo
por negligencia, por ineficiencia, por irresponsabilidad o, lo que es más grave
aún, por una deliberada intención de causarle daño al peticionario, implica ni
más ni menos que incurrir en flagrante violación de la norma constitucional".7
4. El caso en
concreto
La Sala acoge los
argumentos expuestos por el H. Tribunal Administrativo de Antioquia en el sentido
de que Municipios Asociados del Valle de Aburrá se encontraba plenamente
facultado para "(...)ejecutar por sistema de valorización, toda clase de
vías y obras de interés general, en los diez municipios cruzados por el río
Medellín (...)" (art.4° ley 13 de 1971). En ejercicio de esa atribuciones,
"MASA", mediante los acuerdos del 22 de septiembre de 1983 y el 16 de
diciembre de 1984, y las resoluciones Nos. 052 de octubre 27 de 1986 y 016 del
5 marzo de 1987, ordenó, aprobó el presupuesto y distribuyó el cobro de
contribución por valorización de la obra descrita en al acápite
"Antecedentes" de esta providencia.
Puede observarse que
todos los actos administrativos de "MASA" relacionados con la
construcción de la vía y con el cobro de la contribución por valorización,
fueron proferidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de
1991. Para ese entonces, el actor contaba con una serie de instrumentos de
orden legal encaminados a la protección de sus derechos. Tal es el caso de la vía
gubernativa y de las acciones ante lo contencioso administrativo, en
particular, la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el
artículo 15 del decreto 2304 de 1989, que prevé:
"Toda persona
que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir
que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca su
derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción
tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase,
o la devolución de lo que pago indebidamente".
Encuentra la Sala
que el actor, durante el término aproximado de seis años, no acudió ante los
jueces con el fin de que se le protegieran sus derechos. Se  presenta entonces
en este caso, una situación en que existía otro mecanismo de defensa judicial
que resultaba igualmente eficaz para satisfacer las expectativas del
peticionario. Debe antorarse que, como se mencionó anteriormente, resulta
contrario al espíritu de la acción de tutela pretender que por medio de ella,
puedan corregirse o solucionarse inconvenientes derivados de la negligencia y
el desinterés de las partes. Adicionalmente, también se reitera, la Sala no
encuentra de recibo el argumento de que se esté ocasionando un perjuicio
irremediable, toda vez que la inminencia y la urgencia del mismo hacen
naturalmente imposible que éste se presente, en el caso en mención, durante el
término de seis o siete años.
En conclusión: la
existencia de otro medio de defensa judicial, la improcedencia de la acción de
tutela de acuerdo con la norma anteriormente citada, la imposibilidad de
considerar que se presente una situación de perjuicio irremediable y,
principalmente, el desinterés del actor para velar por la protección de sus
propios derechos, llevan a esta Sala a confirmar el fallo proferido pro el H.
Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró improcedente la acción de
tutela instaurada por el señor Raúl Bernal Arango.
Sin embargo, la Sala
encuentra que los hechos que motivaron la acción de tutela de la referencia, en
parte se originaron en la negligencia de Municipios Asociados del Valle de
Aburrá de atender las solicitudes elevadas por el actor, con el fin de obtener
un pronuncimiento de la entidad acerca del cobro de la contribución por valorización
de la obra descrita anteriormente en esta providencia. Dentro del expediente se
demuestra que la autoridad pública competente no dió "pronta
respuesta" a esa solicitud, tal y como lo exige el artículo 23 de la Carta
Política. Lo anterior significa, en otras palabras, un desconocimiento del
derecho fundamental de petición, el cual abarca no sólo una pronta respuesta a
la solicitud, sino, además, el deber del funcionario de ofrecer al interesado
todos los medios necesarios para que ese requerimiento sea contestado en la
forma más adecuada y por la autoridad más competente (art. 33 C.C.A.).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión  de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: REVOCAR el fallo proferido por el H. Tribunal
Administrativo de Antioquia el día 30 de abril de 1993, que denegó la acción de
tutela interpuesta por el ciudadano Raúl Bernal Arango, por cuanto no consideró
la violación del derecho fundamental de petición del actor.
Segundo: TUTELAR únicamente el derecho fundamental de
petición del ciudadano Raúl Bernal Arango y, en consecuencia, ordenar a
Municipios Asociados del Valle de Aburrá que, en el término de cuarenta y ocho
(48) horas contados a partir de la notificación de esta providencia, responda a
las solicitudes elevadas por el señor Bernal Arango, relacionadas con el cobro
de la contribución por valorización, de acuerdo con las razones expuestas en
esta providencia.
Tercero: ORDENAR que por la Secretaría General de esta
Corproación se comunique esta providencia al H. Tribunal Administrativo de
Antioquia, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, inértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sala de Revisión
No. 3. Sentencia No. T-492/92. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández
Galindo
2 Corte Constitucional. Sala de Revisión
No. 2. Sentencia No. T-138/93. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.
3 Corte Constitucional. Sala de Revisión
No. 7. Sentencia No. T-164/93. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez
Caballero.
4 Ver. Corte Constitucional. Sentencias
Nos. T-003/92, T-222/92, T-223/92, T-414/92, T-410/92 y T-431/92, entre otras.
5 Corte Constitucional. Sala de Revisión
No. 3. Sentencia No. T-001/92. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández
Galindo.
6 Corte Constitucional. Sala de Revisión.
Sentencia No. T-008/92. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz
7 Corte Constitucional. Sala Novena de
revisión. Sentencia No. T-124/93. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.