C-261-15
Sentencia C-261/15
DISPOSICIONES EN
MATERIA DE COMERCIALIZACION Y USO DE MERCURIO EN DIFERENTES ACTIVIDADES
INDUSTRIALES-Incentivos
para la formalización de la actividad minera/SUBCONTRATO PARA FORMALIZACION
MINERA-Contenido y alcance
El artículo 11 de la Ley 1658 de 2013,
consagra medidas conducentes para que los pequeños y artesanales mineros
encuentren, en el marco de un proceso de formalización, las condiciones
necesarias que contribuyan a una correcta disposición del mercurio. Circunstancia
de la que se desprende sin lugar a dudas que existe una conexidad entre la
norma demandada, referente a la formalización minera, y el propósito de la ley,
el cual es establecer disposiciones dirigidas a la
comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades
industriales del país, así como fijar requisitos e incentivos para su reducción
y eliminación.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance en la jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Preceptos
constitucionales
El artículo 158 de la Carta dispone que
“todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. De igual
manera, el artículo 169 ibídem, establece que “el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido”. De estos dos (2) preceptos
constitucionales surge el principio de unidad de materia de los cuerpos
normativos. En virtud de éste, las disposiciones que conforman un ordenamiento
legal deben contar con un eje temático, el cual puede precisarse, entre otros,
con lo establecido en su título. Esto no se refiere sólo a aquellas
disposiciones que sean introducidas durante su trámite de aprobación, sino que
se predica de cualquiera de sus normas, incluso si estuvieron presentes desde
que el proyecto de ley inició su trámite en el Congreso. Sobre el
alcance del principio de unidad materia, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que éste busca racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto
en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del
producto final, es decir, de la ley que finalmente llega a ser aprobada. En
razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la
violación de este principio constituye un vicio material, y por tanto, no debe
ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene carácter
subsanable.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Análisis
de conexidad no debe ser excesivamente restringido/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal o sistemática
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA Y LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-Nivel de
escrutinio
Esta
Corporación ha estimado que para la determinación del núcleo temático con el
cual debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a
los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y
plenarias- o al título de la ley. En relación con la conexidad teleológica, se
ha considerado que estos mismos instrumentos permiten buscar los fines
perseguidos por el legislador al expedir el cuerpo normativo y determinar, si
ellos se acompasan con la disposición acusada. Finalmente, a través del
criterio sistemático se realiza un análisis en conjunto de la normatividad. En relación
con el nivel de escrutinio, se ha estimado que en respeto a la libertad de
configuración del legislador,  el análisis de constitucionalidad “no puede
rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.
Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante
de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia
constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter flexible/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-No
puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio
democrático ni la función legislativa
Referencia:
Expediente
D-10391
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013“Por
medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso
de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan
requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Iván Mauricio
Ángel Díaz
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C. seis (6) de mayo de
dos mil quince
(2015)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María
Victoria Calle Correa -quien la preside-, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha
Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con
fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Iván Mauricio Ángel Díaz demandó la
constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013“Por
medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso
de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan
requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras
disposiciones”, por considerar
que vulnera el artículo 158 de la Constitución Política de Colombia.
Por medio de
auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil catorce (2014), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda que presentó el ciudadano, ordenó la práctica
de pruebas y la fijación en lista del expediente por el término de 10 días para
asegurar la intervención ciudadana. De igual manera, se corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia.
Cumplidos los
trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
2.
LA DEMANDA
2.1.      NORMA
DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial el 15 de julio de 2013:
“LEY 1658 de 2013
(15
de julio)
"Por
medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso
de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan
requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras
disposiciones".
El
Congreso de Colombia
Decreta:
(…)
Artículo 11. Incentivos
para la Formalización. Con el fin de impulsar y consolidar la formalización
de la actividad minera, especialmente de pequeños mineros auríferos, el
Gobierno Nacional deberá emplear los siguientes instrumentos: a) Subcontrato de
Formalización Minera. Los explotadores mineros de pequeña escala o pequeños
mineros, que a la fecha de expedición de la presente ley se encuentren
adelantando actividades de explotación dentro de áreas otorgadas a un tercero
mediante título minero, podrán con previa autorización de la autoridad minera
competente, suscribir subcontratos de formalización minera con el titular de
dicha área, para continuar adelantando su explotación por un periodo no
inferior a cuatro (4) años prorrogables. La Autoridad Minera Nacional efectuará
la respectiva anotación en el Registro Minero Nacional en un término no mayor a
los quince (15) días hábiles siguientes a la aprobación del subcontrato de
formalización por parte de la autoridad minera competente. La suscripción de un
subcontrato de formalización minera no implicará la división o fraccionamiento
del título minero en cuya área se otorga el derecho a realizar actividades de
explotación minera; no obstante podrán adelantarse labores de auditoría o
fiscalización diferencial e independiente y quienes sean beneficiarios de uno
de estos subcontratos, tendrán bajo su responsabilidad el manejo
técnico-minero, ambiental y de seguridad e higiene minera de la operación del
área establecida, así como de las sanciones derivadas de incumplimiento
normativo o legal. El titular minero que celebre subcontratos de explotación
minera deberá velar por el cumplimiento de las obligaciones del subcontrato
suscrito y seguirá siendo responsable por las obligaciones del área de su
título, con excepción de aquellas que se mencionan en el presente artículo. El
Gobierno Nacional reglamentará las condiciones y requisitos para la celebración
y ejecución de estos subcontratos y en todo caso velará por la continuidad de
la actividad productiva, en condiciones de formalidad y de acuerdo con las
leyes y reglamentos, de esta población, en caso de no serle aplicable este
instrumento. b) Devolución de Áreas para la Formalización Minera. Entiéndase
por devolución de áreas para formalización minera, la devolución que el
beneficiario de un título minero hace producto de la mediación realizada por el
Ministerio de Minas y Energía o la autoridad minera competente o por decisión
directa de este, de una parte del área que  le fue otorgada, con el fin de
contribuir a la formalización de los pequeños mineros que hayan llevado a cabo
su explotación de dicha área. En ningún caso se podrá disponer del área
devuelta, para ser destinada a beneficiarios diferentes a aquellos que se
encontraban previamente efectuando actividades de minería dentro del área
devuelta. El Ministerio de Minas y Energía reglamentará el procedimiento, los
requisitos para el acceso, evaluación, otorgamiento y administración de estas
áreas y la definición de pequeño minero, a través de la Dirección de
Formalización Minera o quien haga sus veces y la autoridad minera nacional
administrará y operará el registro de las áreas devueltas. c) Beneficios para
la Formalización. Los titulares mineros de oro que cuya capacidad instalada les
permita procesar hasta 20 toneladas de material mineralizado al día, barequeros
o mineros que se encuentre en proceso de formalización, que estén inscritos en
el registro de usuarios de mercurio señalado en el artículo 4° de la presente
ley y que además presenten ante la Dirección de Formalización Minera del
Ministerio de Minas y Energía, un plan de trabajo de reducción paulatina del
mercurio en su proceso de beneficio del oro, tendrán prioridad para acceder a
la oferta institucional de dicho Ministerio establecidos en el programa de
formalización minera.
2.2.    LA
DEMANDA
El
ciudadano Iván Mauricio Ángel Díaz considera que el artículo 11 de la Ley 1658
de 2013 vulnera el artículo 158 de la Constitución Política con fundamento en
las siguientes razones:
2.2.1. Advierte que del
análisis de los antecedentes y exposición de motivos del proyecto que dio
origen a la Ley 1658 de 2013, se desprende que de manera arbitraria fue
incluido el artículo 11, bajo el presupuesto de la importancia de la
formalización de los pequeños mineros en materia de salud pública,
desconociendo así el principio de unidad de materia legislativa.
2.2.2. Explica que en
la exposición de motivos del Proyecto de Ley número 036 de 2012 en la Cámara de
Representantes, y 168 de 2012 en el Senado de la República, se establece con
claridad que el objeto de la ley es proteger y salvaguardar la salud humana y
preservar los recursos naturales renovables y el ambiente, reglamentándose en
todo el territorio nacional el uso, importación, producción, comercialización,
manejo, transporte, almacenamiento, disposición final y liberación al ambiente
del mercurio en las actividades industriales. Así, destaca que en la exposición
de motivos se estableció expresamente que el proyecto de ley en mención “surge
a partir de la necesidad de que en Colombia se tomen medidas ante el aumento de
enfermedades ligadas al uso y manipulación del mercurio”
2.2.3. Aunado a lo
anterior, refiere que en el contexto de los diferentes debates legislativos no
se evidencia ni se hace mención expresa al subcontrato de formalización como
medio para erradicar el uso de mercurio en las actividades de extracción de
minerales, así como tampoco se hace alusión a la situación de informalidad
existente en el sector minero - energético.
2.2.4. De esta forma, sostiene
que en las ponencias surtidas en la Cámara de Representantes no se discutió el
acusado artículo 11 referente al subcontrato de formalización, siendo éste incluido
en los debates del Senado de la República, y finalmente aprobado por la Comisión
de Conciliación, sin que dicha disposición normativa guarde algún tipo de
conexidad temática o teleológica con el título y el objeto de la ley.
2.2.5. Así las cosas,
considera inadmisible la conexidad o relación entre un cuerpo normativo que
busca la consolidación de un política pública de salud en pro del mejoramiento
de la calidad de vida de los colombianos expuestos a sustancias como el mercurio,
y una disposición referente al tema de regulación contractual del sector minero
de Colombia.
2.2.6. Insiste que el
propósito del debate legislativo de la Ley 1658 de 2013, estuvo orientado a la
reducción y desmonte gradual del uso del mercurio tanto en el sector industrial
como en el minero, sin que ello implicara la regulación de asuntos relacionados
con la contratación de actividades de minería.
2.2.7. Señala que el
Ministerio de Minas, a través de la Dirección de Formalización Minera, expidió
un documento en donde consolidó la Política Nacional para la Formalización de
la Minería en Colombia, el cual establece la importancia de los subcontratos de
formalización minera, mediante la implementación de estrategias orientadas
hacia la competitividad y productividad de la industria minera del país. De
esta manera, indica que los problemas que enfrenta el país en torno a la
minería de pequeña y mediana escala, justifican la necesidad de que dicha
problemática no sea tratada como un componente accesorio dentro de una ley
encaminada a la erradicación gradual del mercurio en Colombia.
2.2.8. En este orden,
asegura que la Ley 1658 de 2013, mediante la cual se pretende hacer el desmonte
y erradicación gradual del uso del mercurio en actividades mineras, no aporta
como una solución acertada el subcontrato de formalización minera, puesto que
si bien, los mineros son en su mayoría quienes utilizan el mercurio para el
beneficio del oro, la firma y autorización de los subcontratos de formalización
minera por parte de la autoridad minera, en nada contribuye a la reducción del
uso del mercurio.
2.2.9. Continúa su
exposición, señalando que la jurisprudencia constitucional ha establecido que
el principio de unidad de materia busca asegurar que toda disposición normativa
tenga un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o
eventualmente a varios asuntos relacionados entre sí.
2.2.10. De conformidad
con lo dicho, asegura que en el presente caso se vulneró el principio de unidad
de materia en la medida en que no existe correspondencia entre el artículo 11
demandado, el cual se refiere a la consolidación de los subcontratos de
formalización minera, y el objeto de la Ley 1658 de 2013. Así, arguye que la
regulación aislada del subcontrato de formalización minera no tiene un
contenido particular que se desprenda del núcleo de la ley en general, por lo
que no es posible extraer el vínculo causal, teleológico o sistemático de la
norma demandada con la generalidad del articulado contenido en la ley en
mención.
2.2.11. Agrega que
figuras como la formalización minera ya se encuentran reguladas en otras normas
especiales como la Ley 685 de 2001, por la cual se expide el Código de Minas y
se dictan otras disposiciones, en la que se regula las explotaciones
tradicionales de minería informal y la legalización de la minería. Igualmente,
destaca lo consagrado en el artículo 107 de la Ley 1450 de 2011, Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, el cual dispone que es deber del Gobierno Nacional
implementar una estrategia para diferenciar la minería informal de la minería
ilegal, además de construir una estrategia que proteja a los mineros
informales, garantizando su mínimo vital a través del desarrollo de actividades
mineras o de otra clase.
2.2.12. De conformidad
con lo dicho, sostiene que el Legislador y el Gobierno Nacional se han dado a
la tarea de intervenir en la formalización minera mediante la expedición de
normas especiales relativas a la materia, por lo cual no es admisible que un
tema de tan especial relevancia para el desarrollo del sector minero sea
introducido en un cuerpo normativo referente a temas diversos y diferentes a la
formalización de los mineros.
2.2.13. Por último, alega
que no existió deliberación ni debate en torno al artículo 11 de la Ley 1658 de
2013, puesto que el proyecto originalmente en Cámara nunca consideró la
inclusión del mismo, contrario a lo sucedido en el Senado de la República, en
el que se incluyó de manera arbitraria, desconociendo las disposiciones constitucionales
sobre el principio de unidad de materia.
3.
INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO
3.1.
Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de
Minas y Energía, interviniendo a través de su apoderado, el Señor Rafael
Enrique Ríos Osorio, solicita a la Honorable Corte Constitucional se declare la
exequibilidad del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, fundamentándose en
los siguientes argumentos:
3.1.1.
En
relación con el cargo del accionante, referente a la falta de unidad de materia
entre la norma acusada y el texto de la ley, manifiesta el interviniente que
del análisis de los antecedentes de la ley y del resto del articulado de la
misma, se puede concluir fácilmente que existe una identidad en los objetivos y
en el asunto que reglamenta, puesto que todos tienden a racionalizar la
utilización del mercurio por parte de los diferentes actores, conforme con los
compromisos adquiridos por Colombia con la comunidad internacional.
3.1.2.
Asimismo,
señala que en los antecedentes consignados en los diferentes debates surtidos
en los proyectos de la ley, se encuentran los justificantes de la necesidad de
la formalización de la minería como base para lograr la eliminación de la
utilización del mercurio en esta actividad. De allí ,surge la necesidad de
crear esas figuras únicas para obtener la formalidad, no sólo desde el punto de
vista de la legalidad, sino también técnica, laboral, empresarial y ambientalmente.
3.1.3.
De
la misma forma, alude que el artículo objeto de examen constituye un mecanismo
para impulsar y consolidar la formalización de la actividad minera, lo cual permite
a los organismos estatales establecer la vigilancia sobre el cumplimiento de la
utilización del mercurio por parte de uno de los agentes principales en esta
actividad. Argumenta que con esto se contribuye a lograr los objetivos de la
ley, como es el de proteger y salvaguardar la salud humana y preservar los
recursos naturales y el medio ambiente, tal como lo dispone el artículo primero
del cuerpo normativo.
3.1.4.
Finalmente,
concluye su intervención afirmando que el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013,
tiene “un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema”,
concerniente a la utilización del mercurio por parte de los mineros artesanales
y su ingreso a la legalidad para permitir cumplir con los objetivos de la ley.
Apoya su argumento en lo establecido en la Sentencia C-333 de 2010, en la que
se determina que el principio de unidad de materia busca asegurar que toda
disposición normativa “tenga un contenido sistemático e integrado, referido
a un solo tema, o eventualmente a varios asuntos relacionados entre sí”.
3.2.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible manifiesta, por intermedio del
señor Andrés Velásquez Vargas, apoderado judicial de la entidad, que no le
corresponde realizar ningún pronunciamiento de fondo al respecto, debido a que
escapa de su competencia los instrumentos de formalización de la minería
ilegal, siendo este proceso propio de las atribuciones del Ministerio de Minas
y Energía y de la Agencia Nacional de Minería. No obstante lo anterior,
solicita a esta Corte declarar exequible la norma acusada, basándose en
las siguientes razones:
3.2.1.
Considera
en primer lugar, que la figura contemplada en la disposición demandada es una
herramienta más para facilitar los procesos de formalización minera, lo cual
incluye el mejoramiento del componente ambiental y por tanto, facilita el
control sobre los mineros que actualmente desarrollan su actividad en el ámbito
de la ilegalidad, permitiendo de esta forma exigir y controlar el cumplimiento
de medidas de manejo, reducción y eliminación de mercurio en la minería,
disminuyendo los impactos ambientales adversos a los ecosistemas.
3.2.2.
Denota
que la finalidad de la norma se basa en la protección de la diversidad e
integridad del ambiente; la planificación para el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales con el fin de garantizar un desarrollo sostenible; la
prevención y entre otros, el control de los factores de deterioro ambiental.
3.2.3.
En
este sentido, afirma la necesidad de la declaratoria de exequibilidad de la
norma, por cuanto ésta propende por el desarrollo sostenible de los recursos naturales
y la disminución de los impactos adversos que genera la explotación minera
ilegal, todo ello en cumplimiento de los postulados constitucionales
establecidos en los artículos 79 y 80 de la norma Superior.
3.3.
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
La
Academia Colombiana de Jurisprudencia, representada por el doctor Rafael
Enrique Ostau De Lafont Pianeta, considera que la norma acusada no vulnera el
artículo 158 de la Carta Política, por lo que debe ser declarada exequible.
Respalda
su solicitud con base en las siguientes consideraciones:
3.3.1.
En
primer lugar, manifiesta que en relación con la potestad configurativa de la
ley, atribuida al Congreso de la República como órgano de representación de la
voluntad popular, es preciso mencionar las limitaciones y restricciones que son
impuestas a la cláusula general de competencia como garantía de la legitimidad
de sus actuaciones. De esta manera, señala que en reiterada jurisprudencia
constitucional se enuncia como límite de la competencia legislativa, la
Constitución Política. Por lo tanto, el Congreso no puede desconocer los
derechos de las personas, los principios y valores constitucionales, ni tampoco
las restricciones expresas ni tácitas contempladas en la misma.
3.3.2.
Asimismo,
hace referencia al principio de unidad de materia erigido como otro de los
limitantes señalados por la Carta Política, que se invoca como vulnerado por la
norma acusada en la demanda objeto de análisis. Considera que el respeto a
tales limitaciones impone la existencia de una objetiva y explicable
correspondencia entre la temática acogida en la ley con el contenido que ella
expresa, de tal manera que se vulnerarán tales principios cuando en la ley se
contemplen disposiciones que no guarden fundadamente la relación mencionada.
3.3.3.
Reseña
cómo en la Sentencia C-384 de 2003, se indica que el principio de unidad de
materia hace relación a la conexidad temática, sistemática, teleológica o final
que debe estar presente entre todas las normas que conforman una ley, en virtud
de lo consagrado por el artículo 158 Constitucional. Además, resalta la
necesidad de evaluar cada uno de los componentes conceptuales a que hace
referencia la posición jurisprudencial en cada caso, conforme a las
motivaciones y sustentaciones expuestas como soporte de la presentación del
proyecto de ley respectivo, en las argumentaciones surtidas en los debates y,
en general, los criterios expuestos durante el desarrollo del procedimiento
legislativo.
3.3.4.
En
segundo lugar, respecto a la norma acusada en esta oportunidad, señala que
teniendo en cuenta el título de la ley en la que se encuentra, esto es, “por
medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y uso del
mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijen
requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras
disposiciones”, se puede concluir que la intención del Legislador fue
intervenir por un lado, en la regulación del uso y explotación del mercurio en las
actividades industriales del país, entre las cuales se encuentra la minería, y
por otro lado, adoptar medidas tendientes a reducir y eliminar la presencia de
tal elemento, con el propósito de proteger la salud de los ciudadanos así como
el medio ambiente.
3.3.5.
Teniendo
en cuenta lo anterior, manifiesta que establecidos cuáles eran los fines
perseguidos por la Ley 1658 de 2013 y consecuentemente la temática que en ella
se desarrolla, tal como se evidencia en la Exposición de Motivos del Proyecto
de Ley, se concluye que los tres instrumentos regulados en el artículo 11 de la
Ley 1658 de 2013, el subcontrato de formalización minera, la devolución de
áreas para la formalización y los beneficios para la misma, se configuran como
mecanismos por los cuales se persigue incorporar al régimen jurídico las
situaciones de anormalidad en la explotación minera, logrando con ello
propiciar una explotación ordenada que permita un correcto uso del mercurio,
con lo que se mitigarían los efectos nocivos del indebido aprovechamiento de
este recurso.
3.3.6.
Por
último, argumenta que la regulación contemplada en el artículo demandado
implica el desarrollo de uno de los supuestos articuladores con el tema central
de dicha ley, motivo por el cual se colige una condición de conexidad con el
mismo. Además, de estar comprendido en el contexto del contenido de las demás
normas que allí aparecen como expresión de una interpretación sistemática de
las mismas.
3.3.7.
En
definitiva, alega que el establecimiento de instrumentos para incentivar la
formalización de la actividad minera ilegal, adoptando mecanismos para llevarla
a cabo, es una de las formas de regular el uso y comercialización del mercurio,
e inclusive, de buscar mediante medidas complementarias su reducción o
eliminación en beneficio de la salud y medio ambiente. Por lo anterior,
considera que la norma acusada no vulnera el artículo 158 de la Constitución
Política.
3.4.
Pontificia Universidad Javeriana
3.4.1.
La
Pontificia Universidad Javeriana, actuando a través del Grupo de Acciones
Públicas del Departamento de Derecho Público, solicita a esta Corte que se
declare la exequibilidad del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, bajo
los siguientes argumentos:
3.4.2.
Señala
en primera medida, sustentándose en la Sentencia C-133 de 2012, que la unidad
de materia se ha entendido como un principio constitucional en virtud del cual
se le exige al legislador que exista una congruencia lógica entre el título,
los temas que pretende regular la norma y las distintas disposiciones
normativas que ella contiene.
3.4.3.
Una
vez precisado el principio de unidad de materia, sostiene que es necesario
determinar el objeto específico de la Ley 1658 de 2013 y su relación y congruencia
con la disposición demandada, con el fin de establecer si se ha violado el
artículo 158 Superior. De esta manera, aduce que la ley busca establecer
disposiciones para la comercialización y uso de mercurio en todas las
diferentes actividades industriales, comerciales y científicas del país,
teniendo por objeto proteger y salvaguardar la salud humana y preservar los
recursos naturales renovables y el ambiente, tal como lo dispone el artículo 1º
de la mencionada ley.
3.4.4.
Por
su parte, manifiesta que el artículo 11 de la precitada ley pretende entre
otras, dar una serie de incentivos a la formalización de aquellas personas que
se encuentren explotando recursos minerales (en especial oro) para así poder
tener más control por parte del Estado, mediante la verificación y cumplimiento
de las reglas de uso y comercialización de mercurio. Esta posibilidad de
control mediante la formalización de las actividades de explotación minera que
realiza parte de la población colombiana de manera informal, hace que el artículo
demandado esté en clara relación y constituya un aporte al objeto de la ley.
3.4.5.
Por
lo anterior, concluye que la norma acusada respeta el principio de unidad de
materia, en cuanto guarda una coherencia Temática y una conexidad lógica con el
objeto de la Ley 1658 de 2013, por lo cual se solicita la declaración de
exequibilidad.
3.5.
Universidad de Caldas
La
Universidad de Caldas, a través de asistentes docentes en el Área de Derecho
Público del Consultorio Jurídico “Daniel Restrepo Escobar”, estudiantes del
programa de Derecho, miembros de la Clínica Socio-Jurídica de Interés Público
de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales y el Coordinador del Grupo de
Investigación “Poderes Públicos”, considera que esta Corte debe declarar la inexequibilidad
del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, por afectación directa del principio
constitucional de unidad de materia, basándose en los siguientes motivos:
3.5.1. En primer lugar,
precisa que el principio de unidad de materia tiene rango constitucional y, en
este sentido, va dirigido al legislador para que al momento de deliberar y
promulgar un cuerpo normativo, guarde la coherencia interna y externa en su
estructura, con lo cual se satisfacen las exigencias competenciales del Congreso,
así como las expectativas de seguridad jurídica y legitimidad democráticas de
las decisiones legislativas, respaldando estas afirmaciones en la Sentencia
C-896 de 2012.
3.5.2. De igual manera,
señala que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
legislativa, pero sometido a los límites propios del principio democrático, de
transparencia y coherencia legislativa, que le exige que las normas guarden
relación con la materia u objeto a regular y se encuentren dentro del alcance
mismo de la ley y hayan sido efectivamente deliberadas.
3.5.3. En segundo
lugar, afirma que los cargos de inconstitucionalidad planteados por el
demandante tienen aptitud para dar lugar al juicio de constitucionalidad sobre
la disposición en mención, debido a que cumple con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, señalados por la
jurisprudencia de esta Corte como requisitos indispensables que debe contener
toda demanda de inconstitucionalidad, tal como se plasmó en la Sentencia C-670
de 2006.
3.5.4. En tercer lugar,
sostiene que para abarcar el juicio por violación de la unidad de materia en la
actividad legislativa, es necesario abordar las pautas de decisión que operan
como orientaciones generales para adelantar este juicio, enunciadas en la
Sentencia C-896 de 2012 sobre la materia. Dichas pautas a aplicar son: el
argumento de la congruencia entre los antecedentes y la ley demandada,
rigurosidad en el proceso democrático y la referencia a normas que tengan
vigencia en el ordenamiento jurídico y la relación con la conexidad.
3.5.5.  Derivado de lo
anterior, advierte que de la exposición de motivos puede concluirse un fin
primordial, esto es, conservar la salud pública, precisamente a aquellas
personas expuestas al mercurio como agente contaminante y, consecuentemente, garantizar
los derechos mínimos relacionados con la salud, el acceso a servicios
especializados y el derecho a la vida, lo cual dista de la regulación
contemplada en el artículo 11 de la mencionada ley, debido a que la concesión
de subcontratos no garantizará en medida alguna el mejoramiento de las técnicas
de extracción del mercurio, debido a que la norma no permite colegir que
quienes contratan con los titulares de las áreas, implementarán medidas para el
mejoramiento de las condiciones del medio ambiente.
3.5.6. Asimismo, aduce
que se vulnera el principio democrático de unidad de materia, por cuanto el
subcontrato de formalización minera no sólo hace referencia a una materia
específica de contratación, de sus modalidades y de requisitos, apartándose de
la finalidad de la norma en cuestión, sino que también carece de sustentación con
base en estudios y análisis acerca de la contratación y del ejercicio de la
minería como actividad especial.
3.5.7. Con respecto a
la legislación existente en nuestro ordenamiento jurídico sobre la
formalización minera, encuentran los intervinientes que antes de la expedición
de la Ley 1658 de 2013 no existían los subcontratos relativos a la
formalización de esta actividad en estricto sentido, pero sí la figura de la
legalización minera que conserva elementos comunes frente a la primera. De esta
manera, sostienen que la figura creada por la norma en cuestión es una figura
nueva en el ordenamiento jurídico colombiano, por lo que su conexidad interna
con el texto normativo debe ser más estricta.
3.5.8. Concluye
afirmando que no existe ninguna relación de conexidad en todos los criterios
jurisprudenciales enunciados que permita admitir la decisión última del
legislador de incorporar en la Ley 1658 de 2013 una regulación que no va acorde
con el contenido deliberado y aprobado, y a los objetivos y propósitos de la
norma. Advierten además que la Corte deberá tener en cuenta, al momento de
tomar una decisión, los alcances que tendría el fallo sobre los efectos
normativos de una declaratoria de inexequibilidad con respecto al Decreto 480
de 2014.
3.6.
Unidad de Planeación Minero Energética
La Unidad de Planeación Minero
Energética, interviniendo por medio de su Directora General, la doctora Ángela
Inés Cadena Monroy, alega que su función principal es la de planeación integral
del sector y no es de su competencia promover acciones operativas en materia de
formalización minera ni de contratación o subcontratación, lo cual conlleva a
que no corresponda a esta entidad participar en el debate jurídico que se
propicia.
Sin embargo, considera
pertinente que se declare la exequibilidad del artículo 11 de la Ley
1658 de 2013, debido a los siguientes motivos:
3.6.1    Manifiesta
que los subcontratos de formalización minera constituyen un instrumento
fundamental para permitir la fiscalización y control del uso del mercurio en el
territorio nacional, en especial en los títulos mineros legales y en los
contratos de operación minera, consecuencia de la implementación del proceso de
formalización, convirtiéndose en un mecanismo importante, necesario y urgente.
3.6.2    Precisa
que no resultaría conveniente retirar del ordenamiento jurídico la disposición
acusada, toda vez que su propósito es traer a la formalidad las Unidades
Productoras Mineras, para que a través de políticas de productividad y competitividad
puedan entre otras, ser objeto de fiscalización por parte de las autoridades y
recibir capacitaciones y asesorías para erradicar el mercurio en los procesos
de beneficio minero, así como para tener acceso al uso de tecnologías limpias y
financiación para cambio de equipos que permitan eliminar el mercurio de esta
actividad.
3.7.
Intervención Ciudadana
Los ciudadanos
Enrique Pulido Ortiz, Julieth Tatiana Rojas Pinzón, María Alejandra Mercado
Donato y Sergio Andrés Morales Barreto, en ejercicio de los derechos que la
Constitución les confiere, solicitan a esta Corte declarar la inexequibilidad
del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, apoyándose en los siguientes
motivos:
3.7.1. Establecen que
el tema rector de la ley es la reducción y eliminación del uso de mercurio
mediante la regulación y reglamentación de su empleo, mientras que el alcance
normativo de la disposición legal es crear un nuevo modelo de subcontratación
para formalizar la industria aurífera a pequeña escala. Derivado de lo
anterior, señalan que la norma  acusada viola el principio de unidad de
materia, debido a que no guarda conexidad teleológica, causal o sistemática con
la ley.
3.7.2. Concluyen
afirmando que el artículo 11 de la mencionada ley (i) no persigue el
mismo fin que la ley en general; (ii) no es un medio a través del cual
se pueda cumplir el objeto de la ley y; (iii) no versa sobre el mismo
tema que la ley. Por lo tanto, afirman que la norma demandada viola el artículo
158 Constitucional, debiendo ser declarada inexequible.
4.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia en el cual pidió a la
Corte declarar inexequible el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, lo
cual sustentó con los siguientes argumentos:
4.1.
Inicialmente,
señala la Vista Fiscal la importancia que ha reconocido la jurisprudencia
constitucional al principio de unidad de materia, debido a que además de
contribuir a la claridad y consistencia de las leyes, su observancia es una de
las garantías necesarias para asegurar el respeto del principio democrático
dentro del trámite legislativo. De esta manera, precisa que esta Corte ha
mencionado la existencia de unos criterios que permiten determinar cuándo en
una disposición en particular se ha respetado el principio de unidad de
materia. Indica que estos criterios se refieren a la conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática entre la disposición bajo revisión y el
cuerpo normativo al que pertenece, para lo cual es necesario establecer el
núcleo temático de la ley y el alcance de la norma acusada.
4.2.
En
este orden de ideas, destaca que el propósito principal de la ley es proteger
la salud humana y el medio ambiente de la contaminación causada por el uso del
mercurio en las actividades industriales, lo que también se confirma en la
exposición de motivos del entonces proyecto de ley, tal como se percibe en la
Gaceta No. 473 de 2012 del Congreso de la República del 14 de octubre de 2011.
4.3.
Puntualiza
que la regulación contemplada en el artículo demandado no estaba presente en el
proyecto de ley como fue presentado, sino que fue insertado en los debates del
Senado de la República, y por tal motivo, no se encuentran en la exposición de
motivos razones que justifiquen el contenido de esta disposición. Manifiesta
que de lo sucedido en el iter legislativo, la Vista Fiscal considera
que, ante la ausencia de una real justificación en las deliberaciones en las
células legislativas del Senado de la República, el análisis para determinar el
alcance material de la disposición censurada se debe limitar a su tenor
literal. De esta forma, aduce que la norma demandada contiene dos mecanismos
para la formalización de la minería: (i) el subcontrato de formalización
y (ii) la devolución de áreas para la formalización minera.
4.4.
Concluye
el Ministerio Público que aunque existe una relación entre la pequeña y mediana
minería de tipo artesanal y el uso del mercurio y, en especial, la
contaminación producida por este material, por lo que podría afirmarse que
existe algún tipo de conexidad temática; en todo caso las estrategias
contenidas en el artículo 11 demandado se dirigen únicamente a una
formalización de tipo jurídico, es decir, la norma demandada facilita el
control estatal sobre estas actividades pero no contiene medidas realmente
conducentes a proveer a los pequeños mineros de las condiciones necesarias para
asegurar una correcta disposición del mercurio que, como se explicó en la
exposición de motivos, es la verdadera causa de la contaminación ambiental.
5.             CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
5.1.    COMPETENCIA
Conforme
al artículo 241, ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, ya
que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una
disposición normativa contenida en una ley.
5.2.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO
El actor
considera que la norma acusada vulnera lo dispuesto en el artículo 158
Superior, por cuanto su contenido no guarda conexión con la materia de la ley, ya
que el subcontrato de legalización minera fue incluido de manera incoherente en
una ley que busca la erradicación gradual del uso del mercurio en el sector
minero e industrial, así como implementación de incentivos en el marco de su
desuso. De esta manera, expone que el cuerpo normativo mediante el cual se pretende
hacer el desmonte gradual y erradicar el uso del mercurio en las actividades
mineras, dista mucho de ser un problema que se solucione a través del
subcontrato de formalización minera.
La mayoría de los intervinientes, esto es, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la
Unidad de Planeación Minero Energética y la Universidad Javeriana solicitan a la Corte declarar la exequibilidad
de la disposición, en la medida en que consideran la formalización de la
minería como una base importante para lograr la eliminación de la utilización
del mercurio en este campo, puesto que, entre otras cosas, a través de la
formalización de este sector se permite a los organismos estatales establecer
la vigilancia sobre el cumplimiento de la utilización del mercurio, lo cual
claramente contribuye a lograr los objetivos de la Ley 1658 de 2013, como lo
son, proteger y salvaguardar la salud humana así como preservar los recursos
naturales y el medio ambiente.
De
otro lado, el Ministerio Público, la Universidad de Caldas y algunos ciudadanos
intervinientes consideran que la norma no se aviene al postulado constitucional
de unidad de materia, puesto que las medidas contempladas en la norma
demandada, tendientes a la formalización minera, no guardan relación con el
núcleo temático ni con los fines de la Ley 1658 de 2013.
Teniendo
en cuenta las anteriores posiciones, entra esta Sala a estudiar el problema jurídico
planteado en la presente demanda de inconstitucionalidad.
5.2.1. EL ALCANCE DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL.
5.2.1.1.
El
artículo 158 de la Carta dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella”. De igual manera, el  artículo 169 ibídem,
establece que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”.
5.2.1.2.
De
estos dos (2) preceptos constitucionales surge el principio de unidad de
materia de los cuerpos normativos. En virtud de éste, las disposiciones que
conforman un ordenamiento legal deben contar con un eje temático, el cual puede
precisarse, entre otros, con lo establecido en su título. Esto no se refiere
sólo a aquellas disposiciones que sean introducidas durante su trámite de
aprobación, sino que se predica de cualquiera de sus normas, incluso si estuvieron
presentes desde que el proyecto de ley inició su trámite en el Congreso.
5.2.1.3.
Sobre
el alcance del principio de unidad materia, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que éste busca racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto
en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del
producto final, es decir, de la ley que finalmente llega a ser aprobada[1]. En
razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la
violación de este principio constituye un vicio material[2], y por
tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene
carácter subsanable.
5.2.1.4.
La
Corte ha explicado que las anteriores exigencias constitucionales “obedecen
a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone
‘darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el
órgano legislativo’”[3], y
porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un
mínimo de certeza sobre la coherencia interna sobre las obligaciones que de
ella se derivan.[4]Específicamente,
esta Corporación ha sostenido que el principio de unidad de materia persigue:
“asegurar que las leyes tengan un contenido
sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios
temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a
través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los
ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada
tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley
aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del
necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida
observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas
y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las
dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir
como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la
materia principal a la que la ley se refiere”.[5]
5.2.1.5.
De
otro lado, la Corte ha señalado que, en principio y en aras del respeto al
principio democrático, el análisis de la conexidad no debe ser excesivamente
restringido y en consecuencia, éste puede considerarse satisfecho si existe
relación temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y
la ley que la contiene[6].
Al referirse a la conexidad temática, esta
Corporación ha estimado que para la determinación del núcleo temático con el
cual debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a
los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y
plenarias- o al título de la ley[7]. En
relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que estos
mismos instrumentos permiten buscar los fines perseguidos por el legislador al
expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la
disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza
un análisis en conjunto de la normatividad.
En relación con el nivel de escrutinio, se ha
estimado que en respeto a la libertad de configuración del legislador,  el
análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad y terminar por
anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.”[8]
5.2.1.6.
En
el mismo orden de ideas, la Corte ha considerado que el principio de unidad de
materia no se traduce en que una ley no pueda referirse a diferentes asuntos,
sino que entre ellos debe darse una relación de conexidad objetiva y razonable[9].
5.2.1.7.
Así
pues, la Corte ha rescatado el carácter flexible del control de
constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar el
cumplimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, por ejemplo,
ha vertido los siguientes conceptos:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales
entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de
materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la
actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control
de diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de
unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no
opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”[10].
(Negrillas
y subrayas fuera del texto original).
Y en el mismo orden de ideas, la jurisprudencia ha
insistido en que:
“(...) para respetar el amplio margen de
configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad
con la cual se  analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es
de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación
entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la
disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no
tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no
se relacionen’ los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la
C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación
alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede
ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios
reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación
teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la
Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una
conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no
guarda relación alguna con el tema de la ley[11]”.[12] (Negrillas
y subrayas fuera del original).
5.2.1.8.
De
otro lado, la jurisprudencia ha distinguido este principio de otros como el de
identidad relativa e identidad flexible.
Esta última característica es muy ilustrativa para
diferenciarlo del principio de identidad relativa - con el que suele
confundirse-, en tanto este último sólo se predica de las enmiendas que
se realicen durante el trámite legislativo al proyecto inicialmente presentado
ante el legislativo, prohibiendo que éstas hagan del proyecto uno totalmente
distinto al concebido hasta ese momento.
Además, el principio de unidad de materia se
distingue del principio de identidad flexible, en que el primero busca evitar
que la temática regulada por una disposición sea absolutamente ajena al núcleo
temático de la ley que la contiene. En cambio, el principio de identidad
propende por impedir que una norma creada durante el proceso legislativo,
cambie sustancialmente el proyecto de ley que hasta esa etapa se tenía.
Entonces, la unidad de materia proscribe las normas
que no tengan relación alguna con la materia de la ley de la que hacen parte;
y, por su parte, la identidad prohíbe la creación de normas o la modificación
de aspectos del proyecto de ley que hagan de él uno absolutamente diferente.
De lo anterior, puede entonces deducirse que el
principio de unidad de materia no puede ser entendido rígidamente de forma que
desconozca el principio democrático así como la función legislativa. Por el
contrario, la unidad de la temática se rompe cuando no es posible encontrar una
congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos
aspectos que regulan la ley y la materia dominante de la misma[13].
6.
CASO
CONCRETO
Como se ha
visto, para el demandante, el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, relativo
al subcontrato de formalización minera, así como a los incentivos y beneficios
de dicha formalización, vulnera el artículo 158 Constitucional, pues no
guarda relación con el núcleo temático de la ley, cual es, erradicar el uso del
mercurio en las diferentes actividades industriales del país en busca del
mejoramiento de la salud pública y de la conservación de los recursos naturales
y del medio ambiente.
Para determinar
si la norma demandada es exequible o no, esta Sala considera que debe hacerse
un análisis de los fines que perseguía el legislador con la expedición de la
norma, teniendo en cuenta que, tal y como se desarrolló anteriormente, el
principio de unidad de materia se rompe cuando no es posible encontrar una
congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos
aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.
6.1.
CONTENIDO TELEOLÓGICO Y MATERIAL DE LA LEY 1658 DE 2013
6.1.1.
En
cuanto a los fines que se perseguían con la expedición de la norma, se
observa que el
1° de agosto de 2012, los Representantes Augusto Posada Sánchez y Simón Gaviria
Muñoz, radicaron en la Secretaría de la Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes el Proyecto de Ley No. 036 de 2012 “ Por medio del cual se
establecen disposiciones para la comercialización y el uso del mercurio en los
procesos productivos y se fijan incentivos para su erradicación gradual y se
dictan otras disposiciones” [14].
El
Proyecto de Ley No. 036 de 2012, surge a partir de la necesidad de que en
nuestro país se tomen medidas ante el aumento de enfermedades ligadas al uso y
manipulación del mercurio[15]. Lo
anterior, teniendo en cuenta que el problema de su utilización ha sido
ampliamente identificado a nivel mundial, tanto así que el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Organización Mundial de la Salud
han declarado los efectos adversos de la contaminación con mercurio como un
grave problema mundial para la salud humana y el medio ambiente[16].
Desde
la exposición de motivos del marco normativo referido se afirmó que al
mercurio, ampliamente utilizado por la minería pequeña y artesanal para la
recuperación del oro, no se le da un uso adecuado, por cuanto resulta siendo
vertido en una gran cantidad en los diferentes ríos del país, lo cual produce
no sólo una afectación al medio acuático al que se arroja sino también a las
personas que eventualmente tienen contacto con el agua o los alimentos extraídos
del mismo como pescados y mariscos[17].
En
el planteamiento de los antecedentes generales que dieron origen a la
presentación del proyecto de ley, se describió el problema de la minería
artesanal, en la medida en que la misma se desarrolla utilizando métodos
rudimentarios y tecnologías casi obsoletas, en el marco de un sector económico “informal,
ilegal y pobremente organizado”[18].
De
esta manera, se advierte que en la actualidad las comunidades mineras se
dedican en su mayoría a la minería del oro en pequeñas unidades productivas,
con poca o ninguna mecanización, sin orientación geológica ni planteamiento
minero, todo lo cual repercute negativamente en el medio ambiente, en la salud
de los habitantes de la región, y en la calidad de los recursos naturales.
En
atención a lo expuesto, se plantea que la meta primaria del cuerpo normativo
presentado es la reducción del uso del mercurio, a través de la introducción de
tecnologías, con el fin de lograr una extracción del oro más limpia, para lo
cual se deben realizar entrenamientos y campañas de capacitación a los mineros
involucrados[19].
Para
dar cumplimiento a lo anterior, el proyecto de ley destaca que es necesario
acelerar la formulación de normativas que respalden el tema y se le asigne
institucionalidad a los sectores mineros en provecho de la salud y el medio
ambiente, dando cumplimiento así además, a las políticas internacionales
establecidas respecto a la reducción del mercurio [20].
6.1.2. En lo atinente al contenido
material de la normativa, el Proyecto de Ley No. 036 de 2012 propuso como
objetivos, en primer lugar, proteger y salvaguardar la salud humana, y en
segundo lugar, garantizar la preservación de los recursos naturales
renovables[21]. En
este orden, propone una reglamentación sobre el uso, la importación,
producción, comercialización, manipulación, transporte, almacenamiento y
liberación al ambiente del mercurio en los procesos productivos, cualquiera que
ellos sean[22].
6.1.3. En los antecedentes de los
debates surtidos en el Senado de la República, en los cuales se incluyó el artículo
11 de la Ley 1658 de 2013[23], respecto
al cumplimiento de los objetivos señalados, el proyecto de ley articula
diferentes medidas para la reducción y eliminación del uso del mercurio, dentro
de las que se encuentran: (i) establecer un registro de usuarios del
mercurio[24]; (ii)
ejercer un seguimiento y control a la importación del mercurio[25]; (iii)
adelantar y desarrollar convenios, proyectos y programas para la implementación
de estrategias de producción más limpia[26]; (iv)
prohibición de ubicación de nuevas plantas de beneficio de oro que usen
mercurio, en zonas de uso residencial, comercial, institucional y creativo[27]; y, (v)
obligatoriedad de contar con la respectiva licencia ambiental proferida por la
autoridad ambiental competente, para efectos de poder desarrollar obras y
actividades relacionadas en el funcionamiento de plantas de beneficio de oro,
señalando dentro de los requerimientos para su funcionamiento contar con un
título minero debidamente inscrito en el Registro Nacional Minero[28].
Además,
el proyecto consagra una clase de incentivos para la reducción y eliminación
del uso del mercurio en el sector minero, proponiendo entre ellos, la
adjudicación de créditos blandos a los dueños de las plantas de beneficio de
oro para adelantar actividades tendientes a la eliminación del uso del mercurio
y la reubicación o traslado de dichas plantas a zonas compatibles con los
planes de ordenamiento territorial. Igualmente, en cabeza del Ministerio de
Minas y Energías, propone se adelanten programas y proyectos de financiamiento
que generen mecanismos o herramientas para facilitar el acceso a recursos
financieros del sistema bancario al pequeño minero[29].
Como
mecanismo complementario, se propone el establecimiento del Sello Minero
Ambiental Colombiano, el cual permitirá identificar el producto de aquellas
actividades mineras que no utilizan el mercurio y que aplican procedimientos
amigables con el medio ambiente[30].
6.2.   EL CONTENIDO MATERIAL DEL ARTÍCULO 11 DE LA
LEY 1658 DE 2013 Y SU RELACIÓN CAUSAL, TEMÁTICA, SISTEMÁTICA Y
TELEOLÓGICA CON EL TEXTO DE LA LEY 1658 DE 2010.
6.2.1. El artículo 11 de la Ley 1658 de
2013, consagra una serie de incentivos tendientes a lograr el impulso y la
formalización de la actividad minera, especialmente de los pequeños mineros. En
este sentido, su proponen tres instrumentos o mecanismos para lograr el fin
propuesto, a saber: (i) el Subcontrato de Formalización Minera; (ii)
la Devolución de Áreas para la Formalización Minera; y, (iii) Beneficios
para la formalización.
6.2.1.1. La figura del Subcontrato para
la Formalización Minera está dirigida a los explotadores mineros de pequeña
escala o pequeños mineros que se encuentran desarrollando actividades de
explotación dentro de áreas otorgadas mediante títulos mineros a terceras personas,
pudiendo, previa autorización de la autoridad minera competente, suscribir
subcontratos de formalización con el titular del área para continuar ejerciendo
la explotación por un periodo no inferior a 4 años renovables. Una vez aprobado
el subcontrato de formalización, la Autoridad Minera Nacional efectuará la
respectiva anotación en el Registro Minero Nacional.
Aclara el proyecto que el subcontrato de
formalización no implica la división o fraccionamiento del título minero en
cuya área se otorga el permiso de explotación. No obstante, sí se podrán
realizar auditorías o fiscalización independientes a cada uno de los
beneficiarios de los subcontratos, quienes tendrán bajo su responsabilidad el
cumplimiento y manejo técnico, minero, ambiental y de seguridad e higiene
minera en el área establecida para su explotación.
Así mismo, se le impone al titular minero
que celebre subcontratos de formalización, la obligación de velar por el
cumplimiento de las obligaciones del subcontrato y seguir  siendo el
responsable por las obligaciones del área de su título.
6.2.1.2. Por su parte, la Devolución
de Áreas para la Formalización Minera hace referencia al reintegro que el
beneficiario de un título minero realiza de una parte del área otorgada, como
consecuencia de la mediación realizada por el Ministerio de Minas y Energía o
por la autoridad minera competente, con el fin de contribuir a la formalización
de los pequeños mineros que hayan llevado a cabo la explotación
de dicha área. Contempla el proyecto que la devolución de dichas áreas
debe ser destinada a quienes se encontraban previamente efectuando actividades de
minería dentro del área devuelta, sin que pueda asignárseles a otros
beneficiarios.
6.2.1.3. Finalmente, plantea el artículo
11 Beneficios para la Formalización, referente a tener prioridad para
acceder a la oferta institucional del Ministerio de Minas y Energía establecida
en el programa de formalización minera. Dicho beneficio se otorgará a los
titulares mineros de oro cuya capacidad instalada les permita procesar hasta 20
toneladas de material mineralizado al día, así como a barequeros o mineros que
se encuentren en proceso de formalización y que estén inscritos en el registro
de usuarios de mercurio señalado en el artículo 4° de la Ley 1658 de 2013 y que
además presenten ante la Dirección de Formalización Minera del Ministerio de
Minas y Energía, un plan de trabajo de reducción paulatina del mercurio en su
proceso de beneficio del oro.
Todo lo anterior, será reglamentado por el
Gobierno Nacional a través del Ministerio de Minas y Energía, quien se
encargará de establecer por una parte, las condiciones y requisitos para
la celebración y ejecución de los subcontratos, velando en todo caso por la
continuidad de la actividad productiva en condiciones de formalidad, y por otra
parte, señalará el procedimiento y los requisitos para el acceso,
evaluación, otorgamiento y administración de estas áreas de devolución minera y
la definición de pequeño minero.
6.3. En hilo de lo dicho, puede colegirse que la inclusión de la
disposición demandada, relacionada con los incentivos para la formalización de
la minería, utilizando para el efecto el subcontrato de formalización y la
figura de la devolución de áreas, así como el establecimiento de beneficios
para quienes formalicen su actividad minera, guarda conexidad temática con el
objeto de la Ley 1658 de 2013, en el entendido en que estos temas referentes a la
legalización, formalización y organización del sector dedicado a la pequeña y
artesanal minería fueron claramente identificados en el proyecto de ley como
una solución a la problemática de la inadecuada utilización del mercurio.
6.3.1. Es así como, en
atención a los problemas presentados por los pequeños mineros, descritos desde
la exposición de motivos del proyecto de ley, se decidió incluir en el informe
para ponencia del segundo debate en el Senado de la República del cuerpo normativo
estudiado, esta disposición normativa que, como se vio, corresponde a uno de los
propósitos del proyecto de ley, esto es, “(…) reglaméntese en todo el
territorio nacional el uso, importación, producción, comercialización, manejo,
transporte, almacenamiento, disposición final y liberación al ambiente del
mercurio en las actividades industriales”.
6.3.2. En otras palabras, de
la lectura del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, se puede concluir que el
mismo dispone a través de diferentes mecanismos e incentivos para lograr la
formalización del sector minero, soluciones o herramientas para que,
identificados y registrados los pequeños mineros o mineros artesanales, se
pueda ejercer efectivo control sobre el manejo técnico-ambiental y de seguridad
e higiene minera en las áreas de explotación en la que se encuentran, lo cual
implica a su vez una vigilancia sobre el uso del mercurio, tendiente además a
que se produzca su erradicación en la explotación del oro. Así mismo, tal como
se señala en el literal c) del artículo 11, aquellos mineros en proceso de
formalización que presentan planes o programas  a desarrollar con la finalidad
de erradicar el uso de mercurio en sus actividades, tendrán acceso a los
diferentes beneficios que para el efecto ofrece el Ministerio de Minas y
Energía.
6.3.3. De esta forma,
encuentra la Sala Plena de la Corte Constitucional que la disposición demandada
comporta: (i) conexidad temática, por cuanto el núcleo temático
de la ley se refiere específicamente a la adopción de medidas encaminadas al
buen uso y a la erradicación del mercurio en la diferentes actividades
industriales del país, para lo cual entre otras disposiciones se fijan
requisitos e incentivos para su reducción y eliminación, tal como lo señala el
literal c) del artículo acusado; (ii) conexidad teleológica,
pues la inclusión de disposiciones referentes a la formalización del sector
minero sí se relacionan con los fines de erradicar el uso del mercurio en pro
de la salud humana y de la preservación del medio ambiente buscados por el
Legislador al expedir la Ley 1658 de 2013; (iii) conexidad causal, toda
vez que existe identidad entre los motivos que dieron origen a la disposición
demandada - reglamentar, orientar y legalizar la actividad desarrollada por los
pequeños mineros, quienes por su falta de capacitación son, en su gran mayoría,
quienes dan un inadecuado uso al mercurio-, y los motivos expuestos en los
proyectos de Ley 036 de 2012 Cámara y 168 de 2012 Senado; y, finalmente (iv)
conexidad sistemática, ya que existe una relación entre todas y cada una de
las disposiciones de la ley, teniendo en cuenta que todas se encuentran
dirigidas a tener un control sobre la comercialización y el uso del mercurio,
así como lograr a través del establecimiento de incentivos y de beneficios su
erradicación en las actividades industriales del país, lo cual repercute
favorablemente en la salud humana y en la preservación de los recursos
naturales y del medio ambiente.
6.3.4. A propósito del
alcance del principio de unidad de materia, se hace pertinente recordar que la
jurisprudencia constitucional ha señalado que el estudio de la existencia de la
conexidad no debe ser excesivamente rígido, puesto que existe un respeto a la
libertad de configuración del legislador. En este sentido, la Sentencia C-573
de 2011[31]
señaló:
“La Corte ha expresado que las
exigencias constitucionales antes anotadas buscan que el Legislador imprima un
mínimo de coherencia interna al cuerpo de las leyes, que permita a los
destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones
que de ella se derivan. Refiriéndose al alcance constitucional del principio de
unidad de materia, la Corte ha señalado que con él se pretende “asegurar que
las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema,
o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este
principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”. La Corte ha estimado que en respeto a la libertad de configuración
del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos
mencionados no debe ser excesivamente rígido. La jurisprudencia ha insistido
con particular énfasis en que la interpretación del principio de unidad de
materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley.” En suma, la jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de
materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o
sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene. Lo que no
significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a
varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de
conexidad objetiva y razonable.”
6.3.4.1.   Hechas
las anteriores precisiones, es importante resaltar que, si bien la disposición
normativa demandada hace referencia a los incentivos para la formalización de
la minería, para lo cual el Gobierno Nacional utilizará el Subcontrato de
Formalización Minera, la devolución de áreas para la misma y, brindará igualmente
beneficios para quienes se acojan a dicha formalización, la norma conduce a
tener un control por parte del Estado de la explotación que realizan los
pequeños mineros en áreas otorgadas a terceros mediante el respectivo título
minero, lo cual está dirigido a que cada uno de los beneficiarios de las áreas
mineras respondan por sus obligaciones de manejo técnico y de seguridad e
higiene ambiental, dentro de las que se encuentran el adecuado uso y
disposición del mercurio, tema evidentemente desarrollado a lo largo del texto
normativo de la Ley 1658 de 2013.
6.3.4.2.
Mal
puede entenderse entonces, que por el hecho de que se incluya una disposición que
reglamenta la formalización minera, se modifique la finalidad o propósito del
proyecto legislativo, y esto es así, por cuanto, se reitera, el fondo o núcleo
esencial de dicha norma se encuentra dirigida al ingreso a la legalidad de los
mineros pequeños y artesanales, permitiendo de esta manera tener un control
sobre el desarrollo de sus actividades, dentro de las que se encuentran la
manipulación y utilización de mercurio, cumpliéndose así con uno de los
objetivos de la Ley 1658 de 2013, cual es la preservación del medio ambiente y
de la salud humana.
6.3.4.3.
En este orden, se puede concluir que aunque si bien la Ley 1658 de
2013 se refiere a diferentes aspectos y temas, tales como el registro de
usuarios del mercurio, el desarrollo de programas y actividades para
implementar estrategias de producción más limpias, la prohibición de ubicar
nuevas plantas de oro y el establecimiento del Sello Minero Ambiental, entre
otras,   dentro de éstos existe una conexidad razonable y coherente con los
fines y propósitos del cuerpo normativo, en virtud de lo cual se determina que el
artículo demandado en el presente caso no vulnera lo establecido en el artículo
158 de la Carta Política.
6.3.4.4.
De esta manera, es claro, tal como se advirtió desde la exposición
de motivos del proyecto de ley, que uno de los principales factores del uso
inadecuado del mercurio, es que el mismo es utilizado por la minería artesanal
y de pequeña escala, la cual es desarrollada en muchos casos dentro de la
informalidad y generalmente sin el cumplimiento de las condiciones básicas de
seguridad que exige el Estado, lo cual trae como consecuencia impactos de
diversa índole que afectan el ambiente, la salud humana, la economía y la
sociedad en general.
6.3.4.4.1. Es así como la norma
demandada, al contemplar incentivos en pro de la formalización de la minería,
aporta herramientas para mejorar el control y  la correcta utilización del
mercurio.
En este sentido, se observa que dentro
de las soluciones que plantea el proyecto para el manejo y erradicación del
mercurio está la introducción de adecuadas tecnologías para su utilización y la
realización de entrenamientos y campañas de capacitación, todo lo cual se puede
lograr identificando claramente los grupos mineros que utilizan el mercurio en
sus actividades, de tal forma que, el subcontrato de formalización minera se
constituye en un mecanismo que contribuye a dicho fin, puesto que a través del
mismo se puede tener conocimiento y registro de todos los mineros que realicen
explotación en determinado título, circunstancia que permite que los programas
de capacitación sean dirigidos en efecto a toda la población que utilice el
mercurio en sus actividades auríferas o mineras.
De otro lado, el tener un inventario
actualizado sobre los mineros que utilizan el mercurio, permite al Estado
ejercer un mayor y efectivo control no sólo sobre el titular minero sino
también sobre las demás personas que ejercen la minería en determinada zona,
pudiendo con esto evitar, entre otras cosas, el surgimiento de nuevas plantas de beneficio de oro que usen mercurio, propósito claramente
señalado en el cuerpo de la Ley 1658 de 2013, y que contribuye con la paulatina
erradicación del mismo.
Igualmente, se imponen obligaciones de
tipo ambiental y de seguridad e higiene no sólo a cargo del titular minero sino
también de las demás personas que ejerzan explotación en la zona, lo que
acarrea un mayor compromiso en el cumplimiento de las normas sobre la
utilización del mercurio y trae como consecuencia un manejo más limpio del
mismo por todos los actores que lo usan en sus actividades.
Por otra parte, el literal c) de la
norma demandada es explicita en señalar que a los mineros de oro, que se
encuentren en proceso de formalización e inscritos en el registro de usuarios
de mercurio, y que presenten un plan de trabajo en el que se proponga la
reducción paulatina del mismo en su proceso de extracción del oro, serán
beneficiarios y tendrán prioridad para acceder a los programas ofrecidos por el
Ministerio de Minas y Energía.
De lo expuesto puede concluirse, que
efectivamente el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, consagra medidas
conducentes para que los pequeños y artesanales mineros encuentren, en el marco
de un proceso de formalización, las condiciones necesarias que contribuyan a
una correcta disposición del mercurio. Circunstancia de la que se desprende sin
lugar a dudas que existe una conexidad entre la norma demandada, referente a la
formalización minera, y el propósito de la ley, el cual es establecer
disposiciones dirigidas a la comercialización y el
uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, así como
fijar requisitos e incentivos para su reducción y eliminación.
6.3.5. En
armonía con lo dicho, se concluye que el artículo 158 no ha sido desconocido
por el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013 y, en consecuencia, la Corte declarará
la exequibilidad de la disposición demandada, pero limitará el alcance de la
decisión al cargo examinado en la presente sentencia.
7.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, por el cargo analizado.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente (E)
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con excusa
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrado
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrada (E)
Magistrado
Ausente con excusa
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A
LA SENTENCIA C-261/15
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE SUBCONTRATO PARA FORMALIZACION MINERA-Norma demandada
desconoce que los contratos de concesión no constituyen la única vía por la
cual el Estado puede aumentar los controles ambientales de la pequeña minería,
a la que además termina por confundir con la minería abiertamente ilegal (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE SUBCONTRATO PARA FORMALIZACION MINERA-Norma demandada pasa
por alto la existencia legal de áreas de minería tradicional y de áreas mineras
indígenas, y por esta vía introduce en una norma de fines, contenido y causas
puramente ambientales, una política gubernamental discutible y, especialmente,
sometida a la participación ciudadana (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE SUBCONTRATO PARA FORMALIZACION MINERA-La solución del caso descansa sobre una falacia (Salvamento de
voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE SUBCONTRATO PARA FORMALIZACION MINERA-Nos encontramos
frente a una disposición con fines muy distintos a los de la protección del
ambiente, y con incidencia en derechos fundamentales de personas y de grupos
vulnerables (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE SUBCONTRATO PARA FORMALIZACION MINERA-En la sentencia
C-366/11, se sostuvo que cualquier reforma del Código de minas debe ser objeto
de consulta previa, pues esta materia afecta transversalmente a comunidades
indígenas y afro del país, lo que no se cumplió en este caso (Salvamento de
voto)
Referencia: expediente D-10391
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 1658 de
2013 “Por medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización
y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se
fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras
disposiciones”.
Accionante: Iván Mauricio Ángel Díaz
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el debido respeto, salvo el voto. La mayoría de
la Corte declaró exequible una norma mediante la que se formaliza la actividad
minera de pequeña escala y tradicional, a través de una figura denominada subcontrato
de formalización minera. Discrepo de la decisión, por las razones que
expondré a continuación:
El objeto de la ley 1653 de 2013 es el de reducir y,
progresivamente, erradicar el uso del mercurio en las actividades industriales
del país. La finalidad del conjunto de medidas que comprende la ley tiene que
ver con la protección de la salud y el ambiente, mediante el control sobre un
elemento contaminante. La norma demandada, sin embargo, aborda un tema
estratégico de la política del Estado en materia de minería, como es la
formalización de la actividad de la minería de pequeña escala y la minería
tradicional. Pretende esa formalización, principalmente, mediante una figura
llamada subcontrato de formalización minera, promover un negocio que consiste
en que los “explotadores mineros de pequeña escala […] que a la entrada en
vigencia de la ley adelanten actividades de explotación dentro de áreas
otorgadas a un tercero mediante título minero puedan suscribir subcontratos con
ese titular para explotar el área”.
Es decir, la norma viabiliza la dependencia de estos
mineros a las grandes empresas y a los grandes contratos de concesión que
caracterizan los propósitos de la política minera. Esta norma desconoce que
este tipo de contratos no constituyen la única vía por la cual el Estado puede
aumentar los controles ambientales de la pequeña minería, a la que además
termina por confundir con la minería abiertamente ilegal. Pasa por alto la
existencia legal de áreas de minería tradicional y de áreas mineras indígenas,
y por esta vía introduce en una norma de fines, contenido y causas puramente
ambientales, una política gubernamental discutible y, especialmente, sometida
al participación ciudadana, bien sea a través de la consulta previa, bien a
través de los demás espacios y mecanismos de participación que deben agotarse
para la adopción de medidas que reflejen la política del Estado en materia de
minería.
La solución del caso descansa sobre una falacia,
como bien lo indicaron en su intervención la Universidad de Caldas y el
Procurador General de la Nación. Las premisas indican que a mayor
formalización, mayor control estatal y, por lo tanto, mejores expectativas de
reducción en el uso del mercurio. Sin embargo, en ningún lugar del artículo 11
objeto de cuestionamiento se hace referencia a la forma en que se efectuará la
explotación; nada se dice sobre la permisión o prohibición del uso del
mercurio, ni se crean estándares o procesos de eliminación del elemento en las
zonas objeto de explotación.
Considero que el hecho de que se trata de una norma
que claramente debería hacer parte de una regulación integral de la minería
(Código de Minas), compendio normativo que actualmente no ha sido expedido por
el Gobierno; y la introducción de la norma en tercer debate (así se desprende
de la lectura del proyecto), constituyen indicios de que nos encontramos frente
a una disposición con fines muy distintos a los de la protección al ambiente, y
con incidencia en derechos fundamentales de personas y grupos vulnerables.
En la sentencia C-366/11, se sostuvo que cualquier
reforma del Código de Minas debe ser objeto de consulta previa, pues esta materia
afecta trasversalmente a comunidades indígenas y afro del país, lo que no se
cumplió en este caso.
Dejo expuestas las razones que me condujeron a
apartarme de la decisión mayoritaria.
Fecha ut supra
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1]Cf. Corte
Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el
mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[2] Corte Constitucional.
Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa. La Corte ha señalado
claramente que un vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia
tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable” (Sentencia
C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la acción contra
una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca” (Sentencia
C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las Sentencias
C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP. Eduardo Montealegre
Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006. MP. Alfredo
Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de 2007.
MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de
2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Ver ibídem
[4]Cfr. ibídem
[5] Sentencia C-714 de 2008. MP.
Nilson Pinilla Pinilla.
[6] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7] Corte Constitucional. Sentencia
C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño. En esta ocasión se decidió que el
artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de
1998, ley de descongestión judicial, la cual, entre otras medidas, comprendió
la asignación de competencias a las Superintendencias de Sociedades, Valores,
Industria y Comercio y Bancaria -en títulos separados-, no vulneraba el
principio de unidad de materia, toda vez que, simultáneamente, en título común
a todas ellas se reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso.
En consecuencia, consideró la Corte, si la regulación del procedimiento se hizo
con ese criterio de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de
la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia
en particular, y específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo
sentido, resolvió esta Corporación en la Sentencia  C-309 de 2002. MP. Jaime
Córdoba Triviño.
[8]Cfr. Corte
Constitucional. SentenciaC-1067
de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de
2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime
Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el
principio de unidad de materia, al incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto
son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado público
de valores y las Superinten­dencias Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo
3º, artículo 52) que reforma una disposición de otra ley (artículo 148, Ley
446/98), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Indus­tria
y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta
jurisprudencia ya había sido reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime
Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la
carga de señalar cuál o cuáles son las partes que no tienen relación alguna con
la materia central de la ley.)
[11] Corte Constitucional. Sentencia
C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil. El artículo 86 sobre el monopolio de
Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto
fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que
afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633
de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad
temática y teleológica, por esta razón.
[12] Corte Constitucional. Sentencia
C-1025 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13]
Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[14]Gaceta del Congreso
No. 473  del 27 de julio  de 2012. Página 3 - 4.
[15] Ídem.
[16] Ídem.
[17] Gaceta del Congreso No. 473  del
27 de julio  de 2012. Página 3
[18] Ídem.
[19]
Gaceta del
Congreso No. 473  del 27 de julio  de 2012. Página 4.
[20] Ídem
[21] Gaceta del Congreso No. 707 del
19 de octubre de 2012. Páginas 4 y 5. Ponencia para primer debate del Proyecto
de Ley No. 036 de 2012.
[22] Gaceta del Congreso No. 707 del
19 de octubre de 2012. Páginas 4 y 5.
[23] El artículo 11 de la Ley 1658 de
2013, fue incluido en la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley 168
de 2012 Senado (Gaceta No. 430 del 17 de junio de 2013) y aprobado en el
informe de conciliación del Proyecto de Ley No. 036 de 2012 Cámara y 168
Senado. (Gaceta No. 444 del 19 de junio de 2013.  Páginas 2 y 3).
[24] Artículo 4 del Proyecto de Ley
No. 168 de 212 Senado, “Por medio de la cual se establecen disposiciones
para la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades
industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y
eliminación y se dictan otras disposiciones”.
[25] Artículo 5 Ídem.
[26] Artículo 6 Ídem.
[27] Artículo 9 Ídem.
[28] Artículo 9, Parágrafo Ídem.
[29] Artículo 10 Ídem.
[30] Artículo 12 Ídem.
[31] M.P. Mauricio González Cuervo