C-897-99
Sentencia C-897/99
NORMA LEGAL-Sujeta a diferentes interpretaciones
Existen en este
caso dos posiciones acerca del alcance de la norma demandada. Sin embargo, como
lo ha indicado esta Corporación con anterioridad, cuando una disposición legal
está sujeta a diferentes interpretaciones y no resulta prima facie que alguna
de ellas se distancie de los imperativos de la Carta, el debate sobre el
sentido de la norma no corresponde a la Corte, ya que esta controversia no
tiene relevancia constitucional y son los jueces ordinarios los competentes
para dirimirla. Para los efectos del presente juicio de constitucionalidad,
resulta claro que cualquiera de las dos interpretaciones posibles de la
disposición demandada, tiene una incidencia directa en la capacidad de
endeudamiento y contratación de las entidades territoriales.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
La unidad
temática no se desconoce cuando el contenido de una disposición se relaciona
objetivamente – directa o indirectamente - con el tema  central del cuerpo
normativo. En efecto, mal podría aplicarse, en este campo, un criterio
estrictamente formal, pues ello no solo impondría límites irrazonables a la
labor del órgano Legislativo, sino que desconocería la existencia de relaciones
esenciales entre normas que, aparentemente, se refieren a materias diferentes,
pero que guardan una conexión objetiva y razonable. En suma, la disposición
analizada integra el régimen fiscal de los ingresos provenientes de la
sobretasa a la gasolina y al ACPM, todo lo cual resulta estrechamente
relacionado con la materia dominante de la Ley 488 de 1998. El efecto normativo
sobre la capacidad de endeudamiento y contratación de las entidades
territoriales es simplemente una consecuencia obvia de tal regulación fiscal.
Por lo tanto, debe desestimarse el cargo de inconstitucionalidad por presunta
vulneración al principio de unidad de materia.
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Materia de
ley ordinaria
La contratación
administrativa es materia de ley ordinaria. Es así como el estatuto de
contratación vigente no tiene rango superior y puede ser modificado por otras
leyes ordinarias que regulen aspectos relacionados con contratos estatales. En
consecuencia, de ninguna manera puede sostenerse que las normas que puedan
afectar la capacidad de pago de las entidades territoriales, deben hacer parte
de la Ley Orgánica del Presupuesto, pues esta materia puede ser objeto de ley
ordinaria.
PRINCIPIO DE
COHERENCIA NORMATIVA
En casos como el
presente el juez constitucional debe conceder un espacio muy amplio de acción
al legislador. Exigir una coherencia plena y definitiva – que, entre otras
cosas es muy difícil de establecer –, equivale a restringir el poder legítimo
de configuración normativa del legislador y a excluir del ordenamiento jurídico
decisiones adoptadas por los órganos de representación  política en ejercicio
de su función constitucional propia, por razones de técnica legislativa,
constitucionalmente de menor entidad que el principio democrático. Incluso, si
la contradicción fuere evidente, el principio de conservación del derecho
ordenaría la declaratoria de inexequibilidad del título del artículo y no de su
texto, salvo si este vulnerara el principio de unidad de materia o alguna otra
disposición constitucional. Dado que entre el encabezamiento y el contenido de
la disposición demandada existe una relación razonable de conexidad, debe la
Corte abstenerse de declarar la inexequibilidad del mencionado rótulo.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Fuentes de financiación
En principio, las
entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiación.  Las
primeras han sido denominadas fuentes exógenas, dado que provienen de
transferencias de recursos de la nación o participación en recursos del Estado
– como los provenientes de las regalías -. Las segundas, o fuentes endógenas,
son aquellas que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad, en
virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales o
seccionales.
TRIBUTO-Criterios para identificar entidad a que
pertenece
La jurisprudencia
ha señalado que el intérprete debe acudir a otro tipo de criterios, como el
orgánico o el material. Según el criterio orgánico, el dato fundamental para
definir la titularidad de un tributo reside en la identificación del órgano
encargado de imponer la respectiva obligación tributaria. Si la imposición del
tributo depende, exclusivamente, de una decisión política de los órganos de
representación central, será una renta nacional. Por el contrario, si para
establecerlo es necesaria la participación de los órganos departamentales o
locales, debe entenderse que se trata de un tributo departamental o municipal.
La Corte ha considerado que en aquellos eventos en los cuales la aplicación de
los distintos criterios mencionados – formal, orgánico y material – conduzca a
resultados contradictorios, deben primar aquellos que se refieren a datos
materiales o sustantivos y, especialmente, al órgano que toma la decisión
política de crear el tributo. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha
entendido que, en casos de conflicto e incertidumbre, el criterio orgánico
constituye el criterio decisorio fundamental. A este respecto, la Corte ha
indicado: “(e)n consecuencia, pese a que un impuesto hubiere sido formalmente
clasificado como una fuente exógena de financiación, lo cierto es que si (1)
para perfeccionar la respectiva obligación tributaria es necesaria una decisión
política de la asamblea departamental o del concejo municipal - criterio
orgánico -; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicción de la
respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran integralmente
al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ningún elemento
sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional, deberá
concluirse que se está frente a una fuente endógena de financiación.”
SOBRETASA AL ACPM-Fuente exógena de financiación de
entidades territoriales
La sobretasa al
ACPM es una renta nacional cedida, en parte, a los departamentos y al Distrito
Capital. Se trata entonces de una fuente exógena de financiación de las
entidades territoriales. En consecuencia, según lo estudiado en un aparte
anterior de esta sentencia, la Ley está autorizada para definir su destinación
siempre que tal definición resulte razonable, esto es, que responda a un
interés que legítimamente pueda predicarse de las entidades territoriales.
Podría sin embargo afirmarse que dado que el porcentaje de la sobretasa al ACPM
que se traslada a los departamentos y al Distrito Capital es una renta nacional
cedida, no puede ser objeto de destinación específica por parte del legislador,
pues ello vulneraría la prohibición contenida en el artículo 359 de la
Constitución, según el cual, “(n)o habrá rentas nacionales de destinación
específica.”. No obstante, la Corte ha señalado, en reiterada jurisprudencia,
que la prohibición a la que se alude no se aplica a las rentas nacionales
cedidas a las entidades territoriales, pues dichos recursos no ingresan al
presupuesto nacional sino a los presupuestos de dichas entidades y se destinan
a la satisfacción de necesidades propias de las mismas que, al mismo tiempo,
responden a un interés nacional.
SOBRETASA AL ACPM-Titularización de recursos
La expresión
demandada aplicada al porcentaje de los recursos de la sobretasa al ACPM
cedidos a las entidades territoriales (50%), que son objeto de titularización,
no contraviene la Constitución Política. En efecto, tratándose de una fuente
exógena de financiación, nada obsta para que el legislador establezca su
destinación, siempre y cuando la misma responda un interés que razonablemente
pueda predicarse de las mencionadas entidades y que, al mismo tiempo, tenga
relevancia nacional. Otra será la cuestión de definir si las leyes específicas
que establecen la destinación de los mencionados recursos se adecuan a los
parámetros de racionalidad mencionados. Dado que tales disposiciones no fueron
demandadas, no entra la Corte a definir si su texto se aviene a los imperativos
de la Constitución Política.
SOBRETASA A LA
GASOLINA-Fuente endógena de financiación de
entidades territoriales/SOBRETASA A LA GASOLINA-Destinación de recursos
La sobretasa a la
gasolina motor extra y corriente de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de
1998, es una renta estrictamente territorial, esto es, una fuente de
financiación endógena de las entidades territoriales beneficiadas. El
Legislador no puede intervenir en su destinación, sino, exclusivamente, si se
trata de una intervención imprescindible, idónea y estrictamente proporcionada,
para defender recursos nacionales seriamente amenazados, o, para garantizar la
estabilidad macroeconómica de la Nación. Debe afirmarse entonces que, en
principio, las entidades territoriales tienen el derecho a definir, de manera
autónoma, la destinación de los recursos que obtengan de la sobretasa de que
trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo, excepcionalmente el
legislador podrá intervenir en dicha destinación siempre que cada intervención
supere los requisitos mencionados. La Corte ya había señalado que
contribuciones como la sobretasa a la gasolina motor, cuando su adopción
depende de las autoridades propias de las entidades territoriales beneficiadas,
constituyen fuentes endógenas de financiación de dichas entidades. Según tales
decisiones, el legislador sólo podría intervenir en la destinación de los
mencionados recursos si ello resultara absolutamente necesario, útil y
estrictamente proporcionado para la defensa del patrimonio nacional seriamente
comprometido o, para  la garantía de la estabilidad macroeconómica de la
Nación.
SOBRETASA A LA
GASOLINA-Titularización de
recursos
La sobretasa a la
gasolina motor extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de
1998, constituye una fuente endógena de financiación de las entidades
territoriales. En consecuencia, los recursos que se obtienen en virtud de la
mencionada disposición son recursos propios strictu sensu, de manera tal que compete,
en principio, a las entidades territoriales, la facultad de definir su
destinación. Nada de esto cambia por tratarse de rentas titularizadas, pues el
hecho de que está operación financiera permita obtener anticipadamente tales
recursos no transforma su naturaleza ni los convierte en recursos nacionales.
La disposición demandada consagra una regla general según la cual, quien define
el destino de las rentas provenientes de la mencionada sobretasa es el
legislador, sin aportar elemento alguno que demuestre que dicha intervención en
el manejo fiscal de las entidades territoriales es necesaria, idónea y
estrictamente proporcionada para garantizar la estabilidad macroeconómica de la
Nación o para proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Este tipo de
autorizaciones in genere invierten la regla constitucional de competencias
según la cual las autoridades territoriales son las encargadas de administrar
sus propios recursos y lesionan gravemente el núcleo esencial de la autonomía
territorial, pues no satisfacen las condiciones mínimas necesarias para que el
legislador pueda intervenir en el manejo fiscal de los departamentos, distritos
y municipios. La mencionada disposición, es inexequible si se aplica a los
recursos propios obtenidos en virtud de la titularización de la sobretasa a la
gasolina motor extra y corriente, de que tata el artículo 117 de la misma Ley.
Referencia: Expediente D-2382
Actor: Efrain Gómez
Cardona
Demanda de
inconstitucionalidad contra El artículo 126 (parcial) de la Ley 488 de 1998,
"Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones fiscales de las entidades territoriales"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa
Fe de Bogotá, D.C., noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El Congreso de la
República expidió la Ley 488 de 1998, "Por la cual se expiden normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales", la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 43.460 de
diciembre 28 de 1998.
El ciudadano Efraín
Gómez Cardona demandó, de manera parcial, el  artículo 126 de la Ley 488 de
1998 por considerarlos violatorios de los artículos 1,  158,  164 y 287 de la
Constitución Política.
A través de escrito
fechado el 6 de julio de 1999, la representante judicial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, solicitó la declaratoria de exequibilidad de la
norma acusada.
Mediante memorial
fechado el 8 de julio de 1999, el representante legal de la Federación
Colombiana de Municipios coadyuvó las pretensiones del demandante.
Por medio de escrito
calendado el 9 de julio de 1999, el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe
de Bogotá sustentó la constitucionalidad de la norma acusada, excepto por la
expresión "Solo podrán realizarse (…) dentro del respectivo periodo de
gobierno y hasta por un ochenta por ciento (80%) del cálculo de los ingresos
que se generarán por la sobretasa en dicho periodo."
El alcalde de
Santiago de Cali (E), a través de memorial fechado el 9 de julio de 1999
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad parcial de la disposición
acusada.
Mediante escrito
calendado el 12 de julio de 1999, el gobernador del Departamento de
Cundinamarca sustentó la constitucionalidad de la norma acusada.
A través de memorial
fechado el 15 de julio el secretario delegatario con funciones de gobernador
del Departamento de Putumayo intervino para coadyuvar las pretensiones del
actor.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 2 de agosto de 1999,
solicitó a la Corte declarar exequible el aparte acusado del artículo 126  de
la Ley 488 de 1998.
II. NORMA
DEMANDADA
LEY NUMERO 488 DE
1998
(Diciembre 24)
"Por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 126.-
Características de la Sobretasa. Los recursos provenientes de las sobretasas a
la gasolina y al ACPM podrán titularizarse y tener en cuenta como ingreso para
efecto de la capacidad de pago de los municipios, distritos y departamentos.
Sólo podrán realizarse en moneda nacional,  dentro del respectivo periodo de
gobierno y hasta por un ochenta por ciento (80%) del cálculo de los ingresos
que se generarán por la sobretasa en dicho período, y solo podrá ser destinada
a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia.
Las asambleas
departamentales al aprobar los planes de inversión deberán dar prioridad a las
inversiones en infraestructura vial en municipios que no tengan estaciones de
gasolina.
PARAGRAFO. Los
departamentos podrán destinar hasta un cuarenta por ciento (40%) de los
ingresos por concepto de las sobretasas a la gasolina y al ACPM, para prepagar
deuda interna, contraida antes de la vigencia de la presente Ley y cuyos
recursos se hubieren destinado a financiar proyectos o programas de inversión.
(Se resalta lo
demandado)
III. LA DEMANDA
El demandante afirma
que la disposición acusada viola los principios de unidad de materia y de
coherencia normativa. En su criterio, la norma vulnera el principio de unidad
de materia, pues "la titularización, que es una  manera de administrar los
bienes municipales, y la definición de la capacidad de pago de los municipios"
son asuntos diferentes de la temática tributaria propia de la ley 488 de 1998.
Manifiesta que el presente caso, es similar a aquel en el que la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad del art. 237 de la Ley 223 de 1995,
por ser un elemento ajeno al contenido tributario de dicha ley. Adicionalmente,
el actor señala que hay una incoherencia interna en la norma, debido a que no
existe ninguna relación entre su encabezamiento y su contenido. Con base en lo
anterior, determina que la norma demandada constituye una "ruptura de la
unidad temática" de la ley que es esencialmente tributaria.
Por último, el actor
manifiesta que la expresión “sólo podrá ser destinada a los fines establecidos
en las leyes que regulan la materia”, del primer inciso del artículo 126 de la
Ley 488 de 1998, desconoce el principio de autonomía territorial (art. 1 y 287
C. P.). Señala que las entidades territoriales tienen la facultad de
administrar libremente sus propios recursos y que hacen parte de esta categoría
las llamadas rentas "endógenas" de los departamentos, municipios y
distritos. A su juicio, de acuerdo con los criterios fijados por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-219 de 1997, la sobretasa de que trata la
disposición demandada es una fuente endógena de financiación y, en
consecuencia, el legislador no puede definir su destinación. Considera que esta
renta tiene la categoría de fuente endógena, en primer lugar, por su origen,
dado que "desde su aparición la sobretasa ha sido tratada por el
legislador como un tributo municipal". En segundo término, constata que la
imposición de la sobretasa exige la intervención del órgano político colegiado
del respectivo ente territorial, lo que refuerza su naturaleza como fuente
endógena de financiación. Así mismo, el hecho gravable, el recaudo y la
destinación del impuesto se realizan  dentro del territorio del municipio, lo
cual prueba que, desde una perspectiva material, representa una renta
estrictamente territorial.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Según la apoderada
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la norma demandada no vulnera el
artículo 158 de la Carta Política. Considera que el artículo acusado tiene una
conexidad razonable con el contenido tributario de la ley,  en tanto se refiere
a la inversión de recursos obtenidos por concepto de la sobretasa a la gasolina
y al ACPM. Señala que la norma no regula aspectos sustanciales de la
titularización y de la capacidad de pago. Agrega que en ningún momento se
regulan aspectos relacionados con la contratación de las entidades
territoriales, como lo afirma el demandante.
Por otra parte,
acerca de la vulneración de los art. 1 y 287 de la Constitución Política,
asevera que tal cargo carece de fundamento. En su criterio, la Ley 488 de 1998
al señalar que los recursos obtenidos por concepto de la sobretasa  se
destinarán a “los fines establecidos en las leyes que regulan la materia”, se
refiere al artículo 29 de la Ley 105 de 1993 que dispuso que el producto de la
sobretasa se destinaría exclusivamente a “un fondo de mantenimiento y
construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de
transporte masivo”, norma que fue declarada exequible por la Corte
Constitucional mediante la sentencia C-084 de 1995.
Finalmente, la
interviniente indica que respecto a la violación del art. 164 de la C.P.
"no se observa que la norma acusada vulnere el precepto constitucional
puesto que la materia de que trata la disposición no tiene relación con la
norma constitucional."
2. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
El director
ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios señala que el artículo 126
de la Ley 488 de 1998 establece la manera como los entes territoriales pueden
manejar la renta proveniente de la sobretasa. En su opinión, "la ley
ordinaria no es una norma que tenga rango suficiente para modificar, o incluso
suprimir" competencias de los municipios, en tanto sólo mediante ley
orgánica se puede regular esa materia.
Por otra parte,
indica que de acuerdo a los criterios establecidos por la Corte Constitucional,
sólo en casos excepcionales el legislador puede establecer destinaciones
específicas de los recursos propios de los entes territoriales, cuando con ello
se busque  preservar la estabilidad de la economía nacional,  lo cual no ocurre
en el presente caso. Aclara que la posibilidad de titularizar las rentas es
"una manifestación rutinaria derivada de la titularidad del tributo y de
la potestad de administrarlo en forma autónoma".
Finalmente, respecto
a la violación del artículo 158 de la Constitución Política, el interviniente
asevera que no hay conexión temática entre la norma y el carácter tributario de
la ley. Agrega que la incoherencia entre el título del artículo y su contenido
"(…) bien podría estar deliberadamente encaminada a desorientar al
interprete." Así mismo, opina que el contenido de la disposición acusada
no corresponde a la temática de la ley "en tanto la cláusula acusada  se
ocupa esencialmente de la administración de una renta, estableciéndole una
destinación específica y condiciones para su titularización".
3. Intervención
del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá
El apoderado del
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá manifiesta que la norma demandada no
transgrede el principio de unidad de materia (art.158 C.P.), en tanto la Ley
488 de 1998 regula "no solo lo pertinente a la materia tributaria, sino
que (…) contempla también disposiciones referentes al aspecto fiscal de las
entidades territoriales". Adicionalmente estima que la expresión
"solo podrán ser destinadas a los fines establecidos en las leyes" se
adecua a las normas constitucionales, entendiendo que la autonomía territorial
se ejerce dentro de los límites que imponga la Constitución y la ley. Señala,
sin embargo, que los restantes elementos normativos del primer inciso del
artículo demandado afectan la autonomía de las entidades territoriales.
No obstante, indica que para el caso del Distrito Capital de Santa Fe de
Bogotá, la norma no es aplicable por existir una normatividad particular,
desarrollo directo de los arts. 1, 287, 322 y 41 transitorio de la Constitución,
que regula lo pertinente a la sobretasa  (Decreto Ley 1421 de 1993). Agrega que
"al existir un régimen especial el cual deriva de  mandato expreso de la
Constitución, no puede aplicarse una norma legal ordinaria".
4. Intervención
del Municipio de Santiago de Cali
El alcalde de
Santiago de Cali (E) entiende que la disposición acusada modificó el régimen de
endeudamiento de las entidades territoriales, establecido en la Ley 358 de 1997
y el Decreto 696 de 1998, el cual no permitía incluir las rentas titularizadas
para efectos de la capacidad de pago de los municipios y departamentos.
Agrega que el
artículo 126 de la Ley 488 de 1998 vulnera la autonomía territorial (art. 287
C.P.), teniendo en cuenta que con anterioridad a la expedición de esta norma se
permitía la titularización de la totalidad de la renta proveniente de la
sobretasa sin ninguna limitación en el tiempo. A su juicio, "con la
disposición mencionada se le imponen unos limitantes a la renta de la sobretasa
a la gasolina y al ACPM, que son recursos importantes con los que cuentan los
entes territoriales, quienes no pueden titularizar más allá del periodo de
gobierno en el cual se utilice esta herramienta. (…) tiempo muy corto que
limita el atractivo y la eficacia de esta figura para el beneficio de las
administraciones."  Concluye que "si bien es cierto esta autonomía
está limitada por la Constitución y la Ley, esta no puede ser tan restringida
que la convierta en inoperante."
5. Intervención
del Departamento de Cundinamarca
El Gobernador del
Departamento de Cundinamarca manifiesta que la norma acusada se relaciona
necesariamente con la materia tributaria de la ley  488 de 1998. En su opinión,
el precepto demandado no es extraño a la temática de la ley porque hace
referencia a las características y destinación de las sobretasas a la gasolina
y al ACPM, tributos que se regulan en el capítulo sobre impuestos territoriales
de tal normatividad.
Respecto a la
vulneración de la autonomía territorial, señala que ésta se ejerce en los términos
señalados por la ley. Por esta razón, considera que el legislador puede
determinar la destinación de los recursos obtenidos por el cobro de la
sobretasa, sin que ello implique una invasión a las competencias de las
entidades territoriales. Agrega que "el ámbito de los impuestos es, en
toda su extensión y en la plenitud de su alcance, del dominio exclusivo del
Congreso", motivo por el que el legislador es competente para regular las
características del tributo y su destinación de acuerdo con "los fines
establecidos en las leyes que regulan la materia".
6. Intervención
del Departamento del Putumayo
El Secretario
Delegatario con funciones de Gobernador del Departamento del Putumayo indica
que la sobretasa a la gasolina es "una renta nacional cedida a las
entidades territoriales" conforme a lo dispuesto por la Ley 488 de 1998.
De esta manera, afirma que el legislador no está facultado para fijar la
destinación específica del tributo, por cuanto el artículo 359 de la Carta
prohibe expresamente las rentas nacionales de destinación específica.
Adiciona que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que los entes territoriales
tienen el derecho a disponer libremente de sus rentas, de acuerdo con el
principio de autonomía consagrado en la Constitución.
V. PRUEBAS
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Con el fin de
precisar lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley 488 de 1999, en relación con
los procesos de titularización que realizan las entidades territoriales, la
Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
ejercicio de la facultad doctrinaria conferida por el artículo 40 de la Ley 60
de 1993, expidió  los conceptos N° 0050 y 0059 de mayo de 1999.
En este sentido, la
Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
recuerda que, de acuerdo con la circular externa 002 de abril de 1997 de la
Dirección de Crédito Público de tal entidad, los procesos de titularización se
definen como "operaciones de financiamiento que anticipan la realización
de activos, inversiones y rentas de las entidades estatales y comprometen su
capacidad de endeudamiento, en tanto pueden significar una reducción de sus
ingresos."
De la misma manera,
señala que la Ley 358 de 1997 definió la capacidad de endeudamiento de las
entidades territoriales y excluyó, entre otras, a las rentas titularizadas, de
los ingresos que se tienen en cuenta para determinar su capacidad de pago.
Adicionalmente, indica que el artículo 2 del Decreto 696 de 1998, por el cual
se reglamentó la referida Ley, puntualizó que para efectos de definir  la
capacidad de pago no se tienen en cuenta "las rentas titularizadas, así
como el producto de la titularización".
Por otra parte, estima que el artículo 126 de la Ley 488 de 1998 limitó la
titularización de los recursos, al 80% del total de los ingresos que se esperan
recaudar por concepto de la sobretasa, durante el periodo de gobierno. Así
mismo, asevera que la norma referida determinó que las rentas provenientes de
la sobretasa, que no se encuentran titularizadas se incluyen dentro de los
ingresos corrientes  para efectos de determinar la capacidad de pago de los
entes territoriales, porque tales recursos constituyen un ingreso tributario
que "por estipulación expresa del parágrafo del artículo 2 de la Ley 358
de 1997 hacen parte de la base para el cálculo".
Por otra parte, en
relación con la destinación del producto de la sobretasa, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, señala que, conforme a lo expresado en los
conceptos N° 0053 y 0078 de julio de 1999, la Ley 488 de 1998 conservó la
destinación establecida para la sobretasa en el artículo 29 de la Ley 105 de
1993, teniendo en cuenta que tal disposición había sido declarada exequible por
la Corte Constitucional en la sentencia C-084 de 1995. Afirma que, de acuerdo
con la norma citada, la sobretasa debe ser "destinada a un fondo de
mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de
proyectos de transporte masivo".
VI. Concepto del Procurador General de la Nación
El jefe del
Ministerio Público solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma
acusada.
En primer lugar,
señala que el cargo del demandante respecto a la vulneración de la autonomía
territorial, se fundamenta en la naturaleza endógena de las sobretasas a la
gasolina y al ACPM.
En su criterio, la
sobretasa al ACPM no es renta endógena. El artículo 117 de la Ley 488 de 1998
creó dicha renta como una contribución nacional, cuyo cobro y  recaudo están a
cargo de la Nación. En consecuencia, considera que el legislador puede
intervenir y determinar la destinación de los recursos obtenidos por concepto de
la sobretasa al ACPM en las entidades territoriales, teniendo en cuenta su
carácter exógeno.
Por el
contrario, en relación con la sobretasa a la gasolina, anota que los ingresos
originados  por su cobro son  de naturaleza endógena. De esta manera, el
concepto fiscal indica que, “con fundamento en el principio de intangibilidad
(art. 362 C.P.) sólo las entidades territoriales pueden disponer de estos
recursos fiscales y al legislador le esta vedado, en principio, por tratarse de
recursos propios de tales entidades, señalar las áreas en las cuales ellos han
de destinarse”. Añade, sin embargo, que el legislador esta excepcionalmente
autorizado para intervenir en la destinación de los mencionados recursos
“cuando sea necesario proteger la estabilidad macroeconómica de la Nación o sea
necesario tomar medidas para contrarrestar amenazas sobre los recursos
presupuestales del orden nacional.”
Conforme a lo
anterior, estima que “[E]l objeto de financiar estudios, diseños y obras para
organizar y mejorar la red vial y el servicio de transporte colectivo de
pasajeros asignado por el legislador a la sobretasa a la gasolina, (...)"
se enmarca dentro de la primera excepción señalada. Agrega que la construcción
y mantenimiento de la red vial, así como la atención al problema del transporte
masivo de pasajeros, es de significativa importancia para la economía nacional,
teniendo en cuenta la magnitud de los recursos que el Estado necesita para
atender tales servicios públicos.
Por último, respecto
a la violación del principio de unidad de materia, indica que “la inapropiada
titulación del artículo 126, si bien constituye un error de técnica
legislativa, no alcanza a configurarse como una violación del principio
invocado, porque el contenido del mencionado artículo guarda la debida relación
de conexidad con el tema general de la ley”. Así mismo, en relación con el
inciso final del artículo, acerca del prepago de la deuda interna, considera
que este “se enmarca dentro de la facultad del legislador para determinar el destino
de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales con el
fin de proteger la estabilidad macroeconómica de la Nación”. El Procurador
concluye que hay conexidad teleológica y sistemática entre el contenido de la
norma y la temática de la Ley 488 de 1998, cuyo objetivo es la racionalización
tributaria.
VII. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
El Problema
Planteado
2. En criterio del
demandante y de algunos intervinientes, el primer inciso del artículo 126 de la
Ley 488 de 1998 viola los principios de unidad de materia (C.P. art. 158) y de
coherencia normativa (C.P. art. 169). En su concepto, dicha norma regula
asuntos relacionados con “el endeudamiento y la contratación de las entidades
territoriales”, materias “completamente ajenas a la cuestión tributaria de la
Ley 488 de 1998”. Añade que los temas de endeudamiento y contratación deben ser
objeto de una regulación especial y que, en cualquier caso, nada tienen que ver
con el título o encabezamiento de la precitada disposición.
En segundo lugar, el
actor considera que el aparte del inciso primero del artículo 126  demandado,
según el cual, la renta obtenida en virtud de  la titularización de la
sobretasa al ACPM y a la gasolina, “solo podrá ser destinada a los fines
establecidos en las leyes que regulan la materia”, vulnera el derecho
constitucional que asiste a las entidades territoriales para administrar sus
propios recursos y, en consecuencia, quebranta el principio de autonomía
territorial (C.P. art. 1 y 287).
El Procurador
General de la Nación y algunos intervinientes, coinciden en afirmar que la
norma demandada es exequible. Se sostiene a este respecto que, el inciso
primero demandado no viola el principio de unidad de materia o de coherencia
normativa, en cuanto existe una conexidad razonable y objetiva entre el
contenido del artículo, su encabezamiento, y el contexto normativo de la ley.
De otra parte, se
considera que la expresión demandada del primer inciso del artículo 126, no
viola la autonomía fiscal de los entes territoriales, pues esta se ejerce
dentro de los límites impuestos por la Constitución y la Ley. El Procurador
General sostiene que la sobretasa al ACPM es un tributo nacional y, por tanto,
el legislador puede regularlo íntegramente. En cuanto a la sobretasa a la
gasolina, que afirma es un gravamen territorial, manifiesta que la ley  puede
determinar la destinación de lo recaudado, pues "la organización y
mantenimiento de la red vial, así como el servicio de transporte masivo de
pasajeros" son asuntos de interés nacional, en los cuales la intervención
del Legislador busca proteger la estabilidad macroeconómica. Así mismo, la
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público asevera que el
artículo 29 de la Ley 105 de 1993 definió la destinación del producto de la
sobretasa, norma que fue declarada exequible en la sentencia C-084 de 1995.
3. En virtud de las
consideraciones anteriores compete a la Corte resolver, en primer lugar, si la
norma que establece las condiciones de la titularización de una renta
territorial - con efectos sobre las posibilidades de endeudamiento y
contratación de las mencionadas entidades -, puede hacer parte de un estatuto
“por el cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones fiscales de las entidades territoriales”. Si la cuestión
precedente se decidiere de manera negativa, el inciso demandado sería declarado
inexequible y, en consecuencia, carecería de objeto el estudio del segundo
cargo planteado por el demandante. No obstante, si la respuesta al problema
anterior fuere positiva, deberá la Corte entrar a definir si una norma, según
la cual los recursos provenientes de la titularización de la sobretasa sólo
pueden ser invertidos, en los objetos definidos “por las leyes que regulen la
materia”, vulnera la autonomía de las entidades territoriales y, en especial,
la facultad que se les reconoce para administrar sus recursos propios (C.P. 1 y
287).
Presunta
vulneración del principio de unidad de materia
4. Se
pregunta la Corte si, como lo sostiene el demandante, el primer inciso del
artículo 126 de la Ley 488 de 1998, viola el principio de unidad de materia.
Antes
de analizar la procedencia de este cargo, es pertinente aclarar algunos
aspectos básicos relacionados con los procesos de titularización de rentas de
las entidades territoriales, para así determinar el sentido de la disposición
cuestionada.
5. La norma
demandada se refiere al proceso de titularización de las rentas procedentes de
la sobretasa al combustible. En materia financiera, la titularización de
activos se entiende como la conversión de bienes, de cualquier clase, en
títulos negociables en el mercado de valores. Esta operación permite que se
obtengan recursos sin necesidad de recurrir al endeudamiento directo, a través
de la movilización de activos.
Según lo dispuesto
en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, las personas jurídicas
públicas tienen la facultad de acudir a este novedoso mecanismo financiero. La
norma citada es del siguiente tenor:
"(…) las
entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para el manejo  de
la deuda, (…), así como las de capitalización con ventas de activos,
titularización y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se
desarrollen. (…)"
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a través de las circulares externas  número 002 de
enero de 1997 y 004 de abril del mismo año, precisó las condiciones y
parámetros para la estructuración de los procesos de titularización de las
entidades públicas. De esta manera, definió  los procesos de titularización
como operaciones de financiamiento que anticipan la realización de activos, inversiones
o rentas de tales entidades, y comprometen su capacidad de endeudamiento en
cuanto pueden representar una disminución  de sus ingresos. Así mismo, se
establecen unos requisitos especiales para llevar a cabo ésta operación
financiera.[1]
6. Según el artículo
364 de la Carta, el endeudamiento interno y externo de la Nación y de las
entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La Ley 358 de
1997, definió la capacidad de pago de las entidades territoriales como "el
flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el
servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar
inversiones" (artículo 1°). Así mismo, respecto al ahorro operacional,
determinó que éste es el resultado de restar a los ingresos corrientes, los
gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales.
De acuerdo con lo
anterior, en relación con las operaciones de titularización, la referida Ley
estableció en su artículo 3 que "[P]ara el cálculo de los ingresos
corrientes, se descontarán los activos, inversiones y rentas de las entidades
territoriales, que respalden los procesos de titularización vigentes".
Adicionalmente, el Decreto 696 de 1998, reglamentario de la Ley 358 de 1997, en
su  artículo 2 precisó que para determinar los ingresos corrientes aludidos no
se tienen en cuenta " (…) d). Los activos, inversiones y rentas
titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización".
En suma, las
disposiciones referidas establecen expresamente que los recursos titularizados,
así como lo obtenido en tal operación, se excluyen de los ingresos para efectos
de calcular la capacidad de pago de la respectiva entidad. Por lo tanto, al
titularizarse una renta habría una disminución de tales ingresos y, en
consecuencia, la capacidad de endeudamiento del ente territorial se vería
afectada.
7. Sin embargo, en
criterio del demandante y de algunos intervinientes, la disposición acusada
habilitó a las entidades territoriales para realizar procesos de titularización
de un porcentaje de las rentas provenientes de la sobretasa al combustible e indicó
que dichos recursos podían ser tenidos en cuenta para calcular la capacidad de
pago de las entidades territoriales. En virtud de la interpretación anterior,
entienden  que la norma demandada, al regular asuntos relacionados con el
manejo de las rentas provenientes de la sobretasa al combustible, amplió la
base para el cálculo de la capacidad de pago de las entidades territoriales.
Por el contrario, en
el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se afirma que las
rentas titularizadas en ningún caso se tendrán en cuenta para determinar la
capacidad de pago de los departamentos y municipios. En su criterio, la norma
establece, en primer lugar, que las rentas provenientes de la sobretasa a los
combustibles se incluyen dentro de los ingresos corrientes  para efectos de
determinar la capacidad de pago de las entidades territoriales, y en segundo
término, que tales recursos pueden  titularizarse, caso en el cual dejan de ser
propiedad del ente territorial y se excluyen de los ingresos que se toman en
cuenta para calcular la referida capacidad de pago.
Existen pues dos
posiciones acerca del alcance de la norma demandada. Sin embargo, como lo ha
indicado esta Corporación con anterioridad[2],
cuando una disposición legal está sujeta a diferentes interpretaciones y no
resulta prima facie que alguna de ellas se distancie de los imperativos
de la Carta, el debate sobre el sentido de la norma no corresponde a la Corte,
ya que esta controversia no tiene relevancia constitucional y son los jueces
ordinarios los competentes para dirimirla.
Para los efectos del
presente juicio de constitucionalidad, resulta claro que cualquiera de las dos
interpretaciones posibles de la disposición demandada, tiene una incidencia
directa en la capacidad de endeudamiento y contratación de las entidades
territoriales. En consecuencia, procede la Corte a establecer si una
disposición que regula el manejo financiero de recursos provenientes de rentas
tributarias de las entidades territoriales e incide en la capacidad de
contratación de estas últimas, puede hacer parte de una ley "(p)or la cual se expiden normas
en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales".
8. El
artículo 158 de la Carta ordena que todo proyecto de ley debe referirse a una
sola materia. En consecuencia, deben ser declaradas inexequibles aquellas
disposiciones que no guarden relación con la materia central objeto de
regulación. Sin embargo, para que proceda la declaración de inexequibilidad por
vulneración de la unidad de materia, se requiere que los asuntos regulados por
la norma demandada no tengan ninguna relación de conexidad con la
materia dominante en la ley a la cual pertenecen. A este respecto, cabe
recordar que la Corte ha sido enfática en sostener que si bien es cierto que la
expedición y contenido de las leyes está sometida a las disposiciones
constitucionales referidas, el principio de unidad de materia no debe anular el
principio democrático[3].
En consecuencia, esta Corporación ha determinado que la unidad temática se
vulnera cuando el contenido del precepto carece de toda relación razonable y
objetiva con la materia dominante de la ley. En este sentido,  ha
sostenido:
“La interpretación
del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por
anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea
posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”.
Anótase que el término "materia", para estos
efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que
tienen en ella su necesario referente”. [4]
De conformidad con
las anteriores precisiones, la unidad temática no se desconoce cuando el
contenido de una disposición se relaciona objetivamente – directa o
indirectamente - con el tema  central del cuerpo normativo. En efecto, mal podría
aplicarse, en este campo, un criterio estrictamente formal[5], pues ello no solo
impondría límites irrazonables a la labor del órgano Legislativo, sino que
desconocería la existencia de relaciones esenciales entre normas que,
aparentemente, se refieren a materias diferentes, pero que guardan una conexión
objetiva y razonable.
9. La disposición
parcialmente demandada establece las condiciones necesarias para que las entidades
territoriales puedan proceder a titularizar los recursos provenientes de la
sobretasa al ACPM y a la gasolina motor. Dicha norma encuentra una estrecha
relación de conexidad material y sistemática con la materia dominante en el
Capítulo VI de la Ley 488 de 1998, dentro del cual se encuentra inserta, pues
dicho Capítulo, titulado Impuestos Territoriales, recoge la regulación integral
del régimen legal de la sobretasa al ACPM y a la Gasolina motor extra y
corriente. Adicionalmente, el régimen tributario contenido en el mencionado
Capítulo VI está directamente relacionado con la materia dominante de la Ley
488, "(p)or la cual se
expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales
de las entidades territoriales". En consecuencia, encuentra la Corte que
al menos en principio, la disposición demandada no resulta ajena al objeto de
la Ley en la que se encuentra incorporada.
Ahora bien, bajo
cualquiera de las interpretaciones posibles del artículo que se estudia,
resulta claro que tendría un efecto relativo sobre la capacidad de
endeudamiento y contratación de las entidades territoriales. Sin embargo, dicho
efecto es la consecuencia natural y obvia de toda norma que afecte el régimen
tributario de las entidades territoriales.
Cualquier ley que
regule, establezca, autorice, reforme o elimine un tributo territorial, tendrá
un efecto sobre el ingreso de las respectivas entidades territoriales y, en
consecuencia, sobre su capacidad de pago, lo que necesariamente repercutirá en
la capacidad de endeudamiento y contratación de la respectiva entidad. Sin
embargo, lo anterior no sirve como argumento para alegar una vulneración al
principio constitucional de unidad de materia, pues lo que este último exige es
que la disposición cuestionada guarde algún tipo de conexidad razonable  y
objetiva con la materia dominante en la ley dentro de la cual se inserta, y no
que su alcance se restrinja exclusivamente al tema central materia de
regulación.
Una interpretación
como la que propone el demandante tiende a suponer que el sistema jurídico es
la simple sumatoria de compartimentos estancos constituidos por regulaciones
definidas y claramente diferenciadas sobre las distintas materias jurídicamente
relevantes. Por el contrario, el derecho es un sistema normativo, en el que
existen múltiples interrelaciones entre las distintas normas, pese a que estas
se refieran a materias diferenciadas. No es extraño, por lo tanto, que una
misma disposición pueda tener, simultáneamente, efectos sobre dos o más campos
de interés jurídico, que es, precisamente, lo que ocurre en el presente caso.
En suma, la
disposición analizada integra el régimen fiscal de los ingresos provenientes de
la sobretasa a la gasolina y al ACPM, todo lo cual resulta estrechamente
relacionado con la materia dominante de la Ley 488 de 1998. El efecto normativo
sobre la capacidad de endeudamiento y contratación de las entidades
territoriales es simplemente una consecuencia obvia de tal regulación fiscal.
Por lo tanto, debe desestimarse el cargo de inconstitucionalidad por presunta
vulneración al principio de unidad de materia.
10. No obstante lo
anterior, el demandante considera que las circunstancias del presente caso son
similares a aquellas en las que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad
del artículo 237 de la Ley 223 de 1995.
En la sentencia
C-149 de 1997, la Corte consideró que una norma (art. 237 Ley 223 de 1995), que
regulaba aspectos relacionados con la renta proveniente de la explotación de
las loterías, era inconstitucional. Dos fueron las razones que llevaron a la
Corporación a adoptar la anterior decisión. En primer lugar, consideró que no
podía contenerse, en una ley sobre asuntos tributarios, una disposición
relativa al manejo y la administración de ciertas y particulares rentas que,
por expresa definición legal, constituyen rentas no tributarias.
Adicionalmente, la Corte consideró que, dado que la existencia de monopolios
constituye una excepción al principio de libertad de empresa y que su
regulación debe ser objeto de un régimen especial (C.P. art. 336), no podía el
legislador establecer una disposición que regulare aspectos parciales y
específicos de los monopolios rentísticos, en un estatuto orientado a modificar
normas de naturaleza tributaria que nada tenía que ver con la creación de
monopolios fiscales[6].
La primera
diferencia entre el proceso citado por el demandante y el presente, es que en
aquel se estudiaba la posibilidad de incluir en una ley sobre asuntos tributarios,
una disposición sobre rentas no tributarias. Como quedó expuesto, en el
presente caso existe una relación de conexidad material entre la norma
estudiada – que consagra los requisitos para proceder a titularizar una renta
tributaria de las entidades territoriales – y la materia dominante en la ley a
la cual pertenece - "(p)or
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones
fiscales de las entidades territoriales" -.
Sin embargo, podría
afirmarse que dado que la disposición estudiada afecta la capacidad de
contratación de las entidades territoriales, debería hacer parte de una
reglamentación especial, contenida en la Ley Orgánica del Presupuesto, pues el
artículo 352 de la Carta, establece que la Ley Orgánica del Presupuesto debe
definir la capacidad de las entidades públicas para contratar.
Sobre este asunto,
la Corte[7]
ha indicado que para definir la capacidad de contratación, existen dos
competencias concurrentes, de acuerdo con los artículos 150 y 352 de la
Constitución. Por una parte, la Ley orgánica del Presupuesto, que será
encargada de establecer, como en efecto lo hizo, los parámetros más generales
sobre la capacidad contractual de los sujetos públicos. A este respecto la
mencionada ley señaló que por capacidad contractual debía entenderse "la
facultad de comprometer recursos de los entes públicos". De otro lado,
el congreso, mediante ley de naturaleza ordinaria, está en capacidad para
definir las condiciones, requisitos, procedimientos y consecuencias de la "capacidad
particular de los sujetos para obligarse a través de relaciones
contractuales". En suma, la Corte ha señalado[8] que la contratación
administrativa es materia de ley ordinaria. Es así como el estatuto de
contratación  vigente no tiene rango superior y puede ser modificado por otras
leyes ordinarias que regulen aspectos relacionados con contratos estatales. En
consecuencia, de ninguna manera puede sostenerse que las normas que puedan
afectar la capacidad de pago de las entidades territoriales, deben hacer parte
de la Ley Orgánica del Presupuesto, pues esta materia puede ser objeto de ley
ordinaria.
11. Por último, el
actor considera que la disposición parcialmente demandada ignora el principio
de coherencia normativa, consagrado en el artículo 169 de la Constitución, dado
que su contenido no corresponde al que enuncia el encabezamiento del artículo.
Al igual que el
análisis constitucional sobre la unidad de materia, en casos como el presente
el juez constitucional debe conceder un espacio muy amplio de acción al
legislador. Exigir una coherencia plena y definitiva – que, entre otras cosas
es muy difícil de establecer –, equivale a restringir el poder legítimo de
configuración normativa del legislador y a excluir del ordenamiento jurídico
decisiones adoptadas por los órganos de representación  política en ejercicio
de su función constitucional propia, por razones de técnica legislativa,
constitucionalmente de menor entidad que el principio democrático. Incluso, si
la contradicción fuere evidente, el principio de conservación del derecho
ordenaría la declaratoria de inexequibilidad del título del artículo y no de su
texto, salvo si este vulnerara el principio de unidad de materia o alguna otra
disposición constitucional.
Según la
interpretación del demandante, la norma parcialmente cuestionada establece las
condiciones necesarias para que las entidades territoriales puedan proceder a
titularizar las rentas provenientes de la sobretasa al combustible. El título,
sin embargo, alude a las características de la sobretasa. Interpretado
de manera estricta puede afirmarse que bajo tal rótulo deben encontrarse todos
los elementos normativos del tributo en cuestión, y no como ocurre en el
presente caso sólo uno de ellos. En efecto, un título de tal naturaleza conduce
al operador del derecho, a entender que en la regulación contenida bajo tal
acápite encontrará integralmente los factores constitutivos del tributo o las
particularidades que permiten diferenciarlo de otros de su misma especie.
En el presente caso,
bajo el título características de la sobretasa, se recoge uno sólo de
los elementos característicos de la sobretasa a la Gasolina y al ACPM. En
principio, por las razones expuestas en el párrafo anterior puede decirse que
tal titulación carece de técnica legislativa. No obstante, en virtud del
principio de conservación del derecho, no parece completamente contrario a la
razón aceptar que al amparo de un título que evoca la sumatoria integral de los
elementos característicos del tributo, se recoja sin embargo sólo uno de ellos,
quizá el más novedoso desde el punto de vista del manejo fiscal de las
entidades territoriales. Adicionalmente, los artículos antecedentes y
subsiguientes de la disposición demandada establecen un contexto que sirve para
que el intérprete comprenda el alcance del rótulo que la preside. En estas
condiciones, por exclusión, se comprende que la disposición recogida bajo el
título que se estudia no alude al conjunto integral de los factores
constitutivos del tributo, sino, como en efecto ocurre, a un elemento
relativamente novedoso del mismo.
En conclusión, dado
que entre el encabezamiento y el contenido de la disposición demandada existe
una relación razonable de conexidad, debe la Corte abstenerse de declarar la
inexequibilidad del mencionado rótulo.
La Corte entiende
que la norma demandada es el resultado del normal desarrollo del proceso
legislativo y no viola los principios de unidad temática ni de coherencia
normativa. En consecuencia, la disposición acusada será declarada exequible,
pero sólo en cuanto no vulnera lo dispuesto en los artículos 158 y  169 de la
Constitución.
Procede la Corte a
estudiar el segundo cargo formulado por el actor, contra la parte final del
primer inciso del artículo 126 de la Ley 488 de 1998.
Presunta
vulneración de la autonomía Fiscal de las Entidades Territoriales
12. El demandante
considera que el aparte del inciso primero del artículo 126, según el cual, la
renta obtenida en virtud de  la titularización de la sobretasa al ACPM y a la
gasolina, “solo podrá ser destinada a los fines establecidos en las leyes
que regulan la materia”, vulnera el derecho constitucional que asiste a
las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y, en
consecuencia, quebranta el principio de autonomía territorial (C.P. art. 1 y
287). Indica que los recursos provenientes de la sobretasa – titularizados o no
– tienen origen en una fuente endógena de financiación de las entidades
territoriales y, en consecuencia, el legislador no puede fijar su destinación.
A su turno, algunos
de los intervinientes sostienen que la sobretasa al ACPM es una renta nacional
y, en consecuencia, nada obsta para que el legislador defina su distribución.
Adicionalmente, consideran que la destinación de los recursos provenientes de
la sobretasa a la gasolina motor fue establecida por el artículo 29 de la Ley
105 de 1993, declarado exequible mediante la sentencia C-084 de 1995 de esta
Corporación. En consecuencia, aseguran que la jurisprudencia de la Corte acepta
la intervención del Legislador en estos asuntos.
Corresponde a la
Corte definir si resulta exequible la norma legal que dispone que los recursos
titularizados provenientes de la sobretasa al combustible sólo puede ser
destinados a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia.
Facultad de
intervención del legislador en el proceso de asignación de las rentas de las
entidades territoriales
13. La Constitución
consagra un régimen unitario, pero con autonomía de sus entidades territoriales
(C.P. art. 1 y 287). Mientras el principio unitario implica la facultad de
intervención del poder central en los asuntos que revisten interés nacional, la
autonomía territorial, apareja el derecho de las entidades territoriales a
regular las cuestiones que revisten un interés estrictamente territorial. Ahora
bien, en el contexto de un Estado unitario, el grado de autonomía de las
entidades territoriales es un asunto que compete definir al Legislador. En
consecuencia, corresponderá a la ley establecer el alcance de los poderes
autónomos de los gobiernos locales, seccionales y regionales, pero deberá
siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía garantizado por el
artículo 287 de la Constitución. Según la mencionada disposición, dichas
entidades tienen el derecho a (1) gobernarse por autoridades propias, (2)
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus tareas, (3)
administrar los recursos para la realización efectiva de sus funciones, y (4)
participar en las rentas nacionales.
Como lo ha
reconocido la Corte, la ley no esta autorizada para vaciar de contenido la
cláusula general de competencia de las entidades territoriales fijada en el
artículo 287 C.P. En consecuencia, le está vedado al Legislador  establecer
normas que “limiten a tal punto la autonomía de las entidades territoriales que
sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que
tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses”[9].
14. Uno de los
derechos que integran el contenido esencial de la garantía institucional de la
autonomía territorial corresponde a la facultad de las entidades territoriales
para administrar sus propios recursos. Ciertamente, sin este poder
carecería de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias, pues es
evidente que los actos de gobierno implican, en la mayoría de los casos,
decisiones sobre gasto público y si estas les están prohibidas aquellos se
verían reducidos a un catálogo mínimo que afectaría el núcleo esencial de la
autonomía territorial.
La cuestión reside
entonces en identificar cuáles son aquellos recursos que al ser calificados
como recursos propios de las entidades territoriales resultan
resistentes a las injerencias del poder central.
15. En principio,
las entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiación[10].  Las primeras han
sido denominadas fuentes exógenas, dado que provienen de transferencias de
recursos de la nación o participación en recursos del Estado – como los
provenientes de las regalías -. Las segundas, o fuentes endógenas, son aquellas
que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad, en virtud de un
esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales o
seccionales.
16. Las fuentes
exógenas de financiación proveen a las entidades territoriales de recursos que,
en principio, no les pertenecen. En consecuencia, la propia Constitución
autoriza al poder central para fijar su destinación, siempre que tal
destinación se adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se
refieren, fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades básicas de los
pobladores de cada jurisdicción. En este sentido, la propia Constitución ha
señalado las áreas a las que debe estar destinado el situado fiscal (C.P. art.
356)[11],
mientras que confiere al Legislador la facultad de determinar la destinación de
las llamadas transferencias, siempre que lo haga dentro del marco fijado por
los artículos 288 y 357 C.P.[12].
Adicionalmente, la ley está autorizada para definir, dentro de los parámetros
establecidos en los artículos 360 y 361 de la Constitución, las finalidades a
las que deben ser aplicadas las regalías[13].
Finalmente, la jurisprudencia ha encontrado que las rentas nacionales cedidas a
las entidades territoriales pueden ser objeto de una específica destinación por
parte del legislador, siempre y cuando el fin al cual se destinen revista un
interés que razonablemente puede predicarse de las entidades territoriales
beneficiadas[14].
17.
Sin embargo, no ocurre lo mismo en tratándose de las fuentes endógenas de
financiación de las entidades territoriales. En efecto, los recursos obtenidos
en virtud de tales fuentes son, en estricto sentido, recursos propios y, por lo
tanto, resultan, en principio, inmunes a la intervención legislativa. En
criterio de la Corte, “la autonomía financiera de las entidades territoriales
respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de
su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a
permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte
Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias
fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen
de fuentes endógenas  de financiación - o recursos propios - deben someterse,
en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o
departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.”[15]
Como
lo ha establecido la jurisprudencia, las rentas originadas en la explotación de
los bienes o la prestación de servicios propios de las entidades territoriales,
así como las que se producen en virtud de fuentes tributarias propias
constituyen fuentes endógenas de financiación[16].
No obstante, en
algunos casos excepcionales, la Constitución autoriza la intervención del
legislador en la destinación de los recursos propios de las entidades
territoriales. Se trata de casos en los cuales la fuente de financiación no
puede ser creada de manera autónoma por las autoridades locales o
departamentales y siempre que la injerencia del legislador resulte
absolutamente necesaria, útil y estrictamente proporcionada para la defensa del
patrimonio nacional seriamente comprometido, o para la garantía de la
estabilidad macroeconómica de la Nación[17].
Es, sin embargo, una intervención excepcional, que se produce en casos extremos
y cuya justificación compete elaborar al poder central.
18. En virtud de lo
anterior, resulta claro que para decidir si una ley que interviene en el
proceso de destinación de los recursos de entidades territoriales es exequible,
es necesario averiguar, en primer término, si tales recursos provienen de
fuentes endógenas o exógenas de financiación. En el primer evento, sería
imprescindible indagar si el Legislador ha adoptado una decisión razonable y
proporcionada, dentro de los límites que le impone la Carta. En el segundo
caso, es fundamental averiguar si la decisión legislativa es útil, necesaria y
estrictamente proporcionada para proteger recursos nacionales seriamente
amenazados, o para defender la estabilidad macroeconómica de la nación. Sólo si
se enmarca en alguna de estas dos excepciones la ley en cuestión será
constitucionalmente legítima.
En consecuencia,
compete a la Corporación definir si los recursos que se obtienen en virtud de
la titularización de la sobre tasa al combustible provienen de una fuente
endógena o exógena de financiación. Para solucionar esta primera cuestión, la
jurisprudencia ha diseñado una serie de criterios técnicos que vale la pena
recordar.
Criterios para
identificar si un determinado “tributo territorial” constituye una fuente endógena
de financiación de las entidades territoriales
19. Como fue
establecido con anterioridad, para que las rentas producidas por un determinado
tributo resulten relativamente inmunes a la injerencia legislativa es necesario
que se trate de un tributo propio, es decir, que provengan de una fuente
endógena de financiación. Resulta pertinente entonces recordar en detalle las
reglas que permiten saber, en qué casos, un determinado tributo reúne dicha
característica.
20. El primer
criterio que ha sido utilizado por la Corte y que responde a la aplicación del
principio democrático y a la prevalencia del principio unitario en materia
tributaria (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4), es el criterio formal.
A juicio de la Corporación, es necesario identificar si la ley que establece o
autoriza el tributo, señala con claridad cuál es la entidad titular del
mismo. Sin embargo, en muchas ocasiones el legislador no ha definido la
titularidad del tributo. También puede ocurrir que exista una contradicción
radical e insalvable entre  la definición legislativa sobre este punto y el
régimen material de una determinada renta tributaria. En estos casos, la
jurisprudencia ha señalado que el intérprete debe acudir a otro tipo de
criterios, como el orgánico o el material.
Según el criterio
orgánico, el dato fundamental para definir la titularidad de un tributo
reside en la identificación del órgano encargado de imponer la respectiva
obligación tributaria. Si la imposición del tributo depende, exclusivamente, de
una decisión política de los órganos de representación central, será una renta
nacional. Por el contrario, si para establecerlo es necesaria la participación
de los órganos departamentales o locales, debe entenderse que se trata de un
tributo departamental o municipal. Según la Corte: “en la medida en que una
entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de una
decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el
respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para
proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada
le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de
la respectiva entidad”[18].
El criterio
orgánico, tal y como ha sido expuesto, ha resultado útil tanto a la
doctrina como a la jurisprudencia nacional, incluso antes de la expedición de
la Carta de 1991, para identificar la entidad titular de un determinado tributo[19].
Finalmente, existe
un último criterio denominado por la jurisprudencia criterio material.
Según este criterio, será endógena la fuente de financiación que tenga origen
en un tributo recaudado, integralmente en la respectiva jurisdicción, siempre
que se destine a sufragar gastos propios de la entidad territorial y mientras
no tenga algún elemento sustantivo - como, sería por ejemplo, un notorio y
grave impacto interjurisdiccional de alguno de sus elementos[20] - que sirva para
señalar que se trata de una renta nacional.
21. La Corte ha
considerado que en aquellos eventos en los cuales la aplicación de los
distintos criterios mencionados – formal, orgánico y material – conduzca a
resultados contradictorios, deben primar aquellos que se refieren a datos
materiales o sustantivos y, especialmente, al órgano que toma la decisión
política de crear el tributo. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha
entendido que, en casos de conflicto e incertidumbre, el criterio orgánico
constituye el criterio decisorio fundamental[21].
A este respecto, la Corte ha indicado: “(e)n consecuencia, pese a que un
impuesto hubiere sido formalmente clasificado como una fuente exógena de
financiación, lo cierto es que si (1) para perfeccionar la respectiva
obligación tributaria es necesaria una decisión política de la asamblea
departamental o del concejo municipal - criterio orgánico -; (2) su cobro se
realiza enteramente en la jurisdicción de la respectiva entidad territorial;
(3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva
entidad; y, (4) no existe ningún elemento sustantivo que sirva para sostener
que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una
fuente endógena de financiación.”[22]
Aplicación de los
criterios mencionados al caso bajo estudio
22. La Corte debe
identificar si  las sobretasas a la gasolina motor y al ACPM son tributos
propios de las entidades territoriales, como lo indica el demandante, y en tal
caso determinar si la expresión “solo podrá ser destinada a los fines
establecidos en las leyes que regulan la materia”, vulnera la autonomía de las
entidades territoriales garantizada por la Constitución (Art. 1, 2 y 287 C.P.).
23. El régimen de la
sobretasa al combustible se encuentra integralmente regulado por los artículos
117 a 133 (transitorio) de la Ley 488 de 1998. En efecto, en las mencionadas
normas se establece todo lo relacionado con el hecho generador (art. 118), los
responsables del tributo (art. 119), la causación (art. 120), la base gravable
(art. 121), la declaración y pago (art. 124), la responsabilidad penal por no
consignar los valores recaudados (art. 125), las características de la
sobretasa (art. 126) y la administración y control del tributo (art. 127).
Las precitadas disposiciones
se encuentran recogidas en el capítulo VI de la Ley 488, titulado Impuestos
Territoriales. El título del capítulo en mención podría conducir a afirmar
que, según el criterio formal, los citados impuestos, al ser impuestos
territoriales, constituyen fuentes endógenas de financiación de las entidades
territoriales. Sin embargo, tal dato no es suficiente, pues resulta claro que
el Legislador, utilizando una acepción amplia, puede llegar a denominar a las
rentas tributarias cedidas a los municipios o departamentos, impuestos
territoriales. En consecuencia, una aplicación rigurosa del criterio
formal, que no termine por desvirtuar la verdadera voluntad legislativa, obliga
al interprete a identificar si el legislador, de manera clara y explícita,
adjudicó específicamente la titularidad de un determinado tributo a las
entidades territoriales beneficiadas. Resulta necesario entonces, estudiar el
régimen jurídico particular de cada una de las rentas a las que se refiere el
artículo 126 parcialmente demandado.
24. Según el
artículo 126, los recursos provenientes de las sobretasas a la gasolina y al
ACPM podrán titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efectos de la
capacidad de pago de los municipios, distritos y departamentos. Sin embargo, el
aparte demandado indica que las rentas obtenidas en virtud de los procesos de
titularización sólo podrán ser destinadas a los fines establecidos en las leyes
que regulan la materia.
La Ley 488 de 1998
establece tres tipos diferentes de impuestos al combustible. En primer lugar,
la sobretasa al ACPM (art. 117). En segundo término, la sobretasa a la gasolina
motor que es adoptada por las autoridades propias de las entidades territoriales
dentro del marco definido por la Ley (art. 117). Y, por último, una sobretasa
nacional a la gasolina motor, creada directamente por ley, en aquellos
municipios y departamentos que no adopten la sobretasa anterior o que definan
una tarifa inferior al 20% del valor de referencia del combustible. En este
último caso, la tarifa de la sobretasa será igual a la diferencia entre la
tarifa impuesta por la respectiva entidad territorial y el 20% del valor
referencial de la gasolina (art. 128).
Parece claro que la
norma parcialmente demandada se refiere exclusivamente a los recursos que deben
ingresar, a cualquier título, al presupuesto de las entidades territoriales. En
efecto, únicamente en estas condiciones tales entidades pueden proceder a su
titularización. En consecuencia, como será estudiado más adelante, la
disposición parcialmente demandada sólo se aplica al porcentaje de la sobretasa
al ACPM que ingresa al presupuesto de las entidades territoriales y a la
sobretasa a la gasolina motor extra y corriente cuando esta contribución ha
sido impuesta por las autoridades competentes de dichas entidades. Queda
excluida entonces la sobretasa nacional a la gasolina, pues no existe una sola
disposición que ordene que las rentas provenientes de la mencionada sobretasa
se destinen a las entidades territoriales.
Habiendo aclarado
cuales son las rentas que pueden ser objeto de titularización por parte de las
entidades territoriales, debe definirse si dichas rentas constituyen fuentes
endógenas o exógenas de financiación, pues de esta definición dependerá la
decisión última sobre la legitimidad del legislador para definir la destinación
de los mencionados recursos.
¿Puede
el Legislador establecer que los recursos provenientes de la sobretasa al ACPM
susceptibles de ser titularizados por las entidades territoriales, sólo podrán
ser destinados a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia?
25. El artículo 117
de la Ley 488 de 1998, califica expresamente a la sobretasa al ACPM, como una
contribución nacional. Señala que dicha contribución será cobrada por la Nación
y distribuida en un 50% para el mantenimiento de la red vial nacional y otro
50% para los departamentos, incluido el Distrito Capital, con destino al
mantenimiento de la red vial. En los siguientes artículos de dicha Ley se
definen los elementos del tributo y otros aspectos prácticos, que son
semejantes a los de la sobretasa a la gasolina motor.[23]
En virtud de lo anterior, resulta claro que, no obstante el
tributo se recaude en la jurisdicción de los respectivos departamentos –
incluido el Distrito Especial -, este no ingresa íntegramente al patrimonio de
dichas entidades. Como fue mencionado con antelación, la disposición
parcialmente demandada sólo puede hacer referencia al porcentaje de los
recursos mencionados, que se traslada al patrimonio de las entidades
territoriales (50%), pues el porcentaje restante pertenece a la Nación y no
puede, en consecuencia, ser titularizado por aquellas.
De
otra parte, advierte la Corte que la imposición de la sobretasa al ACPM no
depende de una decisión política de las  asambleas departamentales o del
Concejo Distrital. La creación de la contribución bajo estudio obedece
integralmente a las disposiciones de la Ley 488 de 1998.
26. Dado que el
artículo 117 mencionado califica a la sobretasa al ACPM como una contribución
nacional, no puede menos que afirmarse que, desde una perspectiva formal, el
porcentaje de recursos obtenidos en virtud de la sobretasa al ACPM y trasladado
a los departamentos y al Distrito Capital constituye una renta nacional cedida
a las mencionadas entidades territoriales y, en consecuencia, representa una
fuente de financiación exógena[24].
A esta misma conclusión se llega si se aplica el criterio orgánico, pues como
puede fácilmente verificarse, la creación de la mencionada sobretasa no depende
en absoluto de una decisión política de las autoridades propias de los
departamentos o del Distrito. La obligación tributaria la impone, directamente,
la Ley 488 de 1998. Por último, la aplicación del criterio material no hace
sino reiterar la conclusión anterior. En efecto, si bien la renta se recauda en
la jurisdicción de los departamentos y del Distrito Capital, lo cierto es que
sólo un porcentaje, definido por la propia Ley, ingresa al patrimonio de las
respectivas entidades.
Según lo anterior,
la sobretasa al ACPM es una renta nacional cedida, en parte, a los
departamentos y al Distrito Capital. Se trata entonces de una fuente exógena de
financiación de las entidades territoriales. En consecuencia, según lo
estudiado en un aparte anterior de esta sentencia, la Ley está autorizada para
definir su destinación siempre que tal definición resulte razonable, esto es, que
responda a un interés que legítimamente pueda predicarse de las entidades
territoriales.
27. Podría sin
embargo afirmarse que dado que el porcentaje de la sobretasa al ACPM que se
traslada a los departamentos y al Distrito Capital es una renta nacional
cedida, no puede ser objeto de destinación específica por parte del legislador,
pues ello vulneraría la prohibición contenida en el artículo 359 de la
Constitución, según el cual, “(n)o habrá rentas nacionales de destinación
específica.”. No obstante, la Corte ha señalado, en reiterada
jurisprudencia, que la prohibición a la que se alude no se aplica a las rentas
nacionales cedidas a las entidades territoriales, pues dichos recursos no
ingresan al presupuesto nacional sino a los presupuestos de dichas entidades y
se destinan a la satisfacción de necesidades propias de las mismas que, al
mismo tiempo, responden a un interés nacional. Sobre el alcance del artículo
359 de la Carta, la Corte ha señalado:
“Con esta
prohibición el Constituyente quiso proteger el monto de los recursos del
presupuesto nacional destinados a las entidades territoriales, bien a través
del situado fiscal (art. 356 C.N.), o por la vía de la participación de los
ingresos de la Nación (art. 357). Esto es así por cuanto las rentas nacionales
de destinación específica no se computan dentro de los ingresos corrientes de
la Nación, que sirven como base para fijar el monto de las transferencias a las
entidades territoriales y por lo tanto, al prohibirlas aumenta el volumen de
ingresos del presupuesto que son transferidos a los municipios, distritos y
departamentos. Si la finalidad de la norma es la de aumentar los ingresos
corrientes del presupuesto nacional para que el monto de la participación a las
entidades territoriales sea mayor, es claro que no tiene ningún sentido
prohibir a las autoridades competentes que creen rentas municipales o
departamentales de destinación especifica, dado que estas no se computan dentro
de los ingresos corrientes del Estado.”[25]
Lo anterior permite
afirmar que la expresión demandada aplicada al porcentaje de los recursos de la
sobretasa al ACPM cedidos a las entidades territoriales (50%), que son objeto
de titularización, no contraviene la Constitución Política. En efecto,
tratándose de una fuente exógena de financiación, nada obsta para que el
legislador establezca su destinación, siempre y cuando la misma responda un
interés que razonablemente pueda predicarse de las mencionadas entidades y que,
al mismo tiempo, tenga relevancia nacional.
Otra será la
cuestión de definir si las leyes específicas que establecen la destinación de
los mencionados recursos se adecuan a los parámetros de racionalidad
mencionados. Dado que tales disposiciones no fueron demandadas, no entra la
Corte a definir si su texto se aviene a los imperativos de la Constitución
Política.
¿Puede
el legislador establecer que los recursos provenientes de la titularización de
la sobretasa a la gasolina motor impuesta por los concejos y las asambleas,
sólo podrán ser destinados a los fines establecidos en las leyes que regulan la
materia?
29. El artículo 117 de la Ley 488 de 1998, parcialmente
demandada, autoriza a los municipios, distritos y departamentos para adoptar
una sobretasa a la gasolina motor extra y corriente. En los artículos
subsiguientes de la Ley se establecen el hecho generador, los sujetos
responsables y las entidades beneficiadas, la causación, la base gravable, los
rangos de la tarifa, las condiciones para la declaración y el pago, la
responsabilidad penal por no consignar los valores recaudados, la posibilidad
de titularizar un porcentaje de las rentas presupuestadas y las condiciones de
administración y control del mencionado tributo.
Las anteriores disposiciones nada dicen sobre la
titularidad de la renta que se estudia. Sin embargo, el artículo 128 de la
misma Ley, que establece una sobretasa nacional a la gasolina motor extra y
corriente en aquellos municipios y departamentos que no adopten la sobretasa de
que trata el artículo 117 precitado, se refiere a esta última como una “sobretasa
municipal, distrital o departamental”.
Lo anterior permite
afirmar que, según el criterio formal, las entidades territoriales son
titulares de la sobretasa de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998,
pues no otra cosa puede derivarse del hecho de que el propio legislador asigne
al mencionado tributo la condición de “municipal, distrital o departamental”.
Al mismo resultado se llega si se apela al criterio orgánico. En efecto, según
el artículo 117 tantas veces citado, el perfeccionamiento de la contribución
que se estudia depende de una decisión de los órganos de representación
política de las correspondientes entidades territoriales. Ciertamente, la Ley
488 no establece directamente el impuesto en mención. Se limita, simplemente, a
autorizar a las corporaciones de elección popular de los departamentos,
municipios y distritos para adoptar la sobretasa, en las condiciones
establecidas en los artículos antes citados. Finalmente, la aplicación del
criterio material reafirma las anteriores conclusiones. Como puede fácilmente
verificarse, la contribución estudiada se recauda, en su totalidad, en la
jurisdicción de las respectivas entidades territoriales y los recursos
recaudados ingresan, integralmente, a su patrimonio. De otra parte, no parece
existir ningún elemento sustantivo que sirva para señalar que se trata de una
renta nacional.
De todo lo anterior
se concluye con facilidad que la sobretasa a la gasolina motor extra y
corriente de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, es una renta
estrictamente territorial, esto es, una fuente de financiación endógena de las
entidades territoriales beneficiadas.
30. Dado que la
precitada sobretasa constituye una fuente endógena de las entidades territoriales,
el Legislador no puede intervenir en su destinación, sino, exclusivamente, si
se trata de una intervención imprescindible, idónea y estrictamente
proporcionada, para defender recursos nacionales seriamente amenazados, o, para
garantizar la estabilidad macroeconómica de la Nación[26]. Debe afirmarse
entonces que, en principio, las entidades territoriales tienen el derecho a
definir, de manera autónoma, la destinación de los recursos que obtengan de la
sobretasa de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo,
excepcionalmente el legislador podrá intervenir en dicha destinación siempre
que cada intervención supere los requisitos mencionados.
31. En decisiones
anteriores y aplicando criterios similares, la Corte ya había señalado que
contribuciones como la sobretasa a la gasolina motor, cuando su adopción
depende de las autoridades propias de las entidades territoriales beneficiadas,
constituyen fuentes endógenas de financiación de dichas entidades. Según tales
decisiones, el legislador sólo podría intervenir en la destinación de los
mencionados recursos si ello resultara absolutamente necesario, útil y
estrictamente proporcionado para la defensa del patrimonio nacional seriamente
comprometido o, para  la garantía de la estabilidad macroeconómica de la Nación[27].
Así por ejemplo, el
artículo 5 de la Ley 86 de 1989, autorizaba a los municipios comprometidos en
la realización de un proyecto de transporte masivo de pasajeros que no tuvieran
recursos suficientes para garantizar las deudas que ello implicara, a aumentar
hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que fueran
de su competencia y, a cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor,
siempre que tales incrementos se destinaran, exclusivamente, a la financiación
de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros.
La Corte consideró
que la mencionada disposición no vulneraba la autonomía de las entidades
territoriales, pese a que establecía la destinación específica de los recursos
obtenidos en virtud de una fuente endógena de financiación[28]. A juicio de la
Corporación, la intervención del legislador era legítima en la medida en que se
trataba de defender un interés macro-económico que podía resultar seriamente
amenazado[29].
Al respecto, señaló que  la decisión autónoma de las entidades territoriales de
realizar una obra pública financiada con créditos externos, no sólo tiende a
comprometer un porcentaje importante de los recursos propios, sino que,
adicionalmente, requiere la garantía de la Nación, con lo cual compromete,
igualmente, sus recursos. En la citada decisión, dijo la Corporación: “En buena
parte de sus artículos, la Ley 86 de 1989 impone ciertas condiciones para el
otorgamiento de garantías en relación con la financiación de créditos externos
adquiridos por entidades locales que para la construcción de un sistema de
transporte masivo de pasajeros. Ello se justifica porque la deuda que avala la
Nación, implica enormes sacrificios financieros, afecta buena parte de los
recursos públicos y, consiguientemente, también el interés general, el cual
debe prevalecer, de acuerdo con el artículo primero de la Carta.”[30].
Posteriormente, la
Corte reiteró la doctrina sentada desde 1993, al señalar: “Esta última tesis ha
sido sostenida por la Corporación al considerar que la ley puede imponer una
destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades
territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque
preservar la estabilidad macro-económica a nivel nacional y proteger recursos
nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación
declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación específica
a la sobre-tasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de
las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas
las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos
entes"[31][32].
La doctrina
anterior, según la cual contribuciones como la sobretasa a la gasolina motor,
cuando son adoptadas por las entidades territoriales, constituyen fuentes
endógenas de financiación de dichas entidades y, en consecuencia, el legislador
sólo puede intervenir en su destinación para garantizar la estabilidad
macro-económica o los recursos nacionales seriamente amenazados, ha sido
reiterada por esta Corporación en distintas decisiones relativas a las
relaciones fiscales intergubernamentales[33].
32. La norma
parcialmente demandada, faculta a las entidades territoriales para titularizar
un porcentaje de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina motor
extra y corriente. Sin embargo, señala que la renta titularizada “sólo podrá
ser destinada a los fines establecidos por las leyes que regulan la materia”.
Como quedó definido,
la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el artículo
117 de la Ley 488 de 1998, constituye una fuente endógena de financiación de
las entidades territoriales. En consecuencia, los recursos que se obtienen en
virtud de la mencionada disposición son recursos propios strictu sensu,
de manera tal que compete, en principio, a las entidades territoriales, la
facultad de definir su destinación. Nada de esto cambia por tratarse de rentas
titularizadas, pues el hecho de que está operación financiera permita obtener
anticipadamente tales recursos no transforma su naturaleza ni los convierte en
recursos nacionales.
Ahora bien, el
Legislador, excepcionalmente, puede definir la destinación de tales recursos
siempre que con ello busque preservar la estabilidad macro-económica de la
Nación o proteger recursos nacionales seriamente amenazados.
No obstante, la
disposición demandada consagra una regla general según la cual, quien define el
destino de las rentas provenientes de la mencionada sobretasa es el legislador,
sin aportar elemento alguno que demuestre que dicha intervención en el manejo
fiscal de las entidades territoriales es necesaria, idónea y estrictamente
proporcionada para garantizar la estabilidad macroeconómica de la Nación o para
proteger recursos nacionales seriamente amenazados.
Este tipo de
autorizaciones in genere invierten la regla constitucional de
competencias según la cual las autoridades territoriales son las encargadas de
administrar sus propios recursos y lesionan gravemente el núcleo esencial de la
autonomía territorial, pues no satisfacen las condiciones mínimas necesarias
para que el legislador pueda intervenir en el manejo fiscal de los
departamentos, distritos y municipios.
33. Podría
objetarse, sin embargo, que la parte demandada del artículo 126 de la Ley 488
de 1998 se refiere a una disposición anterior, en la que se define,
concretamente, el destino de la sobretasa a la gasolina motor, que fue
considerada exequible por está Corporación. En consecuencia, mal podría
declararse inexequible una disposición que se limita a referirse a lo dispuesto
en otra norma declarada exequible, sobre la cual recae el fenómeno de la cosa juzgada.
Efectivamente, el
artículo 29 de la Ley 105 de 1993, declarado exequible por esta Corporación a
través de la sentencia C-084 de 1995, señalaba:
Artículo 29.-
Sobretasa al combustible automotor. Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 6 de la Ley 86 de 1989[34],
autorízace a los municipios, y a los distritos, para establecer una sobretasa
máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un
fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la
construcción de proyectos de transporte masivo.
Parágrafo.- En
ningún caso las sumas de la sobretasa al combustible automotor, incluída la
establecida en el artículo 6 de la Ley 86 de 1989, superará el porcentaje aquí
establecido.
En suma, la norma
transcrita autorizaba a los municipios y distritos a cobrar una
sobretasa máxima del 20% al combustible automotor, la cual debía ser
destinada a un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a
financiar la construcción de proyectos de transporte masivo[35].
Sin embargo,
posteriormente, los artículos 117 y subsiguientes de la Ley 488 de 1998
sustituyeron integralmente dicho régimen. Ciertamente, estas disposiciones (1)
autorizaron a los municipios y a los distritos a cobrar una sobretasa,
exclusivamente, a la gasolina motor extra y corriente, cuya tarifa no podrá ser
inferior al 14% ni superior al 15% al precio de venta; (2) a los departamentos
a cobrar una sobretasa por el mismo concepto, cuya tarifa debe oscilar entre el
4% y el 5%; (3) al Distrito Especial de Santa Fe de Bogotá a cobrar la misma
sobretasa pero con una tarifa hasta del 20%; (4) de otra parte, se creo una
sobretasa nacional al ACPM del 6%. Adicionalmente, en dichas normas se
establece todo lo relacionado con el hecho generador (art. 118), los
responsables del tributo (art. 119), la causación (art. 120), la base gravable
(art. 121), la declaración y pago (art. 124), la responsabilidad penal por no
consignar los valores recaudados (art. 125), las características de la
sobretasa (art. 126) y la administración y control del tributo (art. 127).
En síntesis, resulta
cierto que el artículo 29 de la Ley 105 establecía una destinación específica para
los recursos obtenidos en virtud de la sobretasa del 20% al combustible
automotor cuyos titulares eran los municipios y distritos. Empero, dicha
sobretasa desapareció con la expedición de la Ley 488 de 1998 que originó una
nueva contribución sustancialmente diferente – al menos en cuanto al hecho
generador, las tarifas y los beneficiarios – a la establecida en el citado
artículo 29. En consecuencia, mal puede alegarse el efecto de la cosa juzgada
sobre una disposición que ha sido derogada por el propio legislador.
Ahora bien, podría
afirmarse que, incluso si el artículo 29 transcrito fue derogado, subsiste la ratio
iuris de la sentencia que, en su momento, lo consideró exequible y, por lo
tanto, opera el fenómeno de la cosa juzgada material.
El aserto anterior
es estrictamente cierto. Sin embargo, como puede verificarse fácilmente leyendo
la parte motiva de la sentencia, en ningún momento la Corte entró a analizar si
el legislador tenia competencia para establecer la destinación de la sobretasa
al combustible automotor, a los fines antes mencionados. La Corporación se
limitó, exclusivamente, a estudiar los cargos formulados en la demanda, los
cuales se referían (1) a la presunta vulneración del principio de legalidad de
los tributos (art. 338 C.P.) – dado que a juicio de la demandante no se
consagraba ni el sujeto pasivo ni el hecho generador de la contribución – y,
(2) a la eventual transgresión del artículo 359 de la Carta que prohibe la
existencia de las rentas nacionales con destinación específica.
En la mencionada
providencia, la Corte sostuvo que la norma demandada incorporaba los elementos
mínimos necesario para garantizar el principio de legalidad. Adicionalmente,
indicó: “la Corte reitera lo señalado en decisión precedente, según la cual este
tipo de sobretasas no viola la prohibición del artículo 359 de la Carta, que
consagra que "no habrá rentas nacionales de destinación específica",
puesto que se trata  de ingresos de los municipios y distritos. Por
consiguiente, es claro que "no se trata de una renta nacional, pues no
constituye un ingreso corriente de la Nación y no forma parte de ningún título
del Presupuesto Nacional[36]."[37]
Ninguna referencia
hizo la Corporación al tema objeto de la presente decisión. En consecuencia,
mal podría hablarse de la existencia de cosa juzgada material.
En virtud de las
consideraciones anteriores, la parte demandada del primer inciso del artículo
126 de la Ley 488 de 1998, según la cual la renta que se obtenga en virtud de
los procesos de titularización de las sobretasas a la gasolina y al ACPM, “solo
podrá ser destinada a los fines que regulan la materia”, es exequible,
exclusivamente, si se refiere a las rentas provenientes de la sobretasa al ACPM
cedidas a las entidades territoriales. No obstante, la mencionada disposición,
es inexequible si se aplica a los recursos propios obtenidos en virtud de la
titularización de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que
tata el artículo 117 de la misma Ley. En los términos anteriores será declarada
la exequibilidad parcial de la mencionada norma.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE, pero exclusivamente por no encontrar vulnerados los
principios de unidad de materia y de coherencia normativa (arts. 158 y 164
C.P.), el primer inciso del artículo 126 de la Ley 488 de 1998.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión “solo podrá ser destinada a los fines que regulan
la materia” del primer inciso del artículo 126 de la Ley 488 de 1998, pero,
exclusivamente, si se refiere a las rentas provenientes de la sobretasa al ACPM
cedidas a las entidades territoriales. No obstante, la mencionada disposición,
es INEXEQUIBLE en cuanto se refiere a los recursos propios de las
entidades territoriales, obtenidos en virtud de la titularización de la
sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el artículo 117
de la misma Ley.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, determinó como requisitos para  estas operaciones, los
siguientes: a) En la emisión de los títulos de las entidades territoriales, se
debe aplicar  lo dispuesto por el Decreto 2681 de 1993, respecto a la emisión y
colocación de títulos de deuda pública de las entidades territoriales.
Adicionalmente, debe obtenerse el concepto previo favorable de los organismos
departamentales o municipales de planeación, así como la autorización del Concejo
Municipal o la Asamblea departamental según sea el caso; b) Los entes estatales
deben  respetar la destinación específica que pueda tener determinado recurso o
renta. De esta manera, lo obtenido por concepto de la titularización debe
destinarse a los fines establecidos por la ley; c) En los casos en donde el
proceso de titularización involucre operaciones de manejo de deuda u
otorgamiento de garantías por parte de la entidad, se deben cumplir los
procedimientos establecidos para tal efecto en el art. 41 de la Ley 80 de 1993,
y el Decreto 2681 de 1993; d) En todo proceso de titularización, es necesaria
la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (art. 3 Ley
358/97), el cual tendrá en cuenta  la situación financiera de la entidad, el
impacto fiscal de la operación, las condiciones del título valor que se
pretende emitir y la estructura y costo del proceso para autorizar la emisión.
[2]
Crf. Entre otras, las Sentencias C-496/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y
C-109/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[3]
Al respecto, pueden verse las sentencias C-023/93 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz),
C-407/94 (MP Alejandro Martínez
Caballero), C-055/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero),  C-178/96 (MP. Antonio
Barrera Carbonell), C-390/96 ( MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-187/97
(MP Carlos Gaviria Díaz), C-105/97 (MP Fabio Morón Díaz, y C-443/97 (MP
Alejandro Martínez Caballero).
[4]
Sentencia C023/93 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5]
Sentencia C-390/96 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[6] En el referido fallo, la Corporación sostuvo: “La organización,
administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, están
sometidos, por voluntad constitucional, a un régimen propio, fijado por la ley,
a iniciativa del gobierno. Ello es indicativo que la materia relativa a los
monopolios rentísticos, en los aspectos relevantes antes mencionados, debe ser
objeto de regulación por el legislador guardando la debida armonía o unidad
temática.  Por lo tanto, no es procedente que dentro de un cuerpo normativo en
el cual se identifica y concreta con toda precisión una materia dominante en su
contexto, puedan incluirse regulaciones normativas que hagan alusión a aspectos
que conciernen al régimen propio de los monopolios rentísticos” (Sentencia
C-149/97 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[7]
Sentencia C-178 de 1996 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[8]
Sentencia C-633/96 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[9]
Sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-004/93 (MP. Ciro Angarita
Barón).
[10]
Cfr. C-219/97 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C- 720/99 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz)
[11]
Sentencia C-219/97 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[12]
“A este respecto, la Corte señaló que la destinación legal de las
transferencias, en los términos indicados, responde a la necesidad de asegurar
los objetivos sociales consagrados en la propia Constitución. Por estas
razones, la jurisprudencia ha determinado que los recursos municipales
provenientes de la transferencia contemplada en el artículo 357 de la
Constitución Política, sólo pueden ser destinados a inversión social y que el
legislador está habilitado para determinar los porcentajes mínimos de inversión
en cada área”. SC 219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse al
respecto, las sentencias C-151/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-520/94 (MP. Hernando
Herrera Vergara).
[13]
Según la Corte, el tratamiento que debe otorgarse a la destinación de los
recursos provenientes de las regalías es similar al que la Ley 60 de 1993
otorga al situado fiscal y a las transferencias, en la medida en que las
regalías se inscriben dentro de la política general de gasto público social y
de planeación económica (C.P., artículo 339). Véanse al respecto las
Sentencias C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-075/93 (MP Alejandro Martínez
Caballero); C-098/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14]
Sentencia C-036/96 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[15]
Sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-720/99 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[16]
Sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-720/99 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[17]
Sentencia C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (MP. Hernando Herrera
Vergara).
[18]
Sentencia C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[19]
Corte Suprema de Justicia, Corte Plena, sentencia de 4 de diciembre de 1925.
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 26 de febrero de 1973.
[20]
Sentencia C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[21]
Sentencia C-720/99 impuesto de registro (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[22]
Ibidem.
[23]
En estos artículos se regula todo lo relacionado con el hecho generador (art.
118), responsables del tributo (art. 119), causación (art. 120), base gravable
(art. 121), declaración y pago (art. 124), responsabilidad penal por no
consignar los valores recaudados (art. 125), características de la sobretasa
(art. 126) y administración y control del tributo (art. 127).
[24]
La creación de la sobretasa al ACPM como una renta nacional fue declarada
exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-894/99 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[25] Sentencia C-004/93 (M.P. Ciro Angarita Barón). En el mismo
sentido, C-084/95 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[26]
Sentencia C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (MP. Hernando Herrera
Vergara).
[27]
Sentencia C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (MP. Hernando Herrera
Vergara).
[28]
Sentencia C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).
[29]
En una decisión anterior (C-478/92 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) ya la Corte
había señalado que en materia macroeconómica se intensifica el alcance y peso
de lo unitario, con la consiguiente debilidad del elemento autónomo.
[30]
Sentencia C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón). En el mismo sentido puede
consultarse la sentencia C-070/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[31]
Sentencia C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); C-070/94 (M.P. Hernando Herrera
Vergara).
[32]
Sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[33]
Sentencia C-720/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[34] El artículo 6 de la ley 86 de 1989 establecía: Para atender las
erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de
pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente al servicio de la deuda, se
cobrará una sobretasa al consumo de gasolina motor del 10% de su precio al
público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de abastecimientos ubicada
en el Valle de Aburrá a partir del primero de enero de 1990.
[35] La evolución normativa de la sobretasa a la gasolina motor puede
resumirse como sigue: la Ley 86 de 1989 (art. 5-b), facultó a los municipios,
incluido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, para imponer una sobretasa
al consumo de la gasolina motor hasta del 20% del precio público "sobre
las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de
influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política
Económica y Social CONPES". El cobro de la mencionada sobretasa era
procedente exclusivamente si las rentas propias del municipio no resultaban
suficientes para garantizar la pignoración de recursos, establecida en el
artículo 4° de la misma ley, a través del cual se buscaba asegurar créditos
externos contratados para desarrollar sistemas  de servicio público urbano de
transporte. En el mismo sentido, el artículo 6° de la Ley 86 de 1989
estableció, a partir del 1° de enero de 1990, una sobretasa al consumo de
gasolina motor del 10% del precio público "sobre las ventas de Ecopetrol
en la planta de abastecimiento ubicada en el Valle de Aburrá", con el
propósito de sufragar los costos originados en la construcción del sistema de
transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente al
servicio de la deuda del mismo. Posteriormente, el artículo 29 de la Ley 105 de
1993 autorizó a los municipios y a los distritos para establecer una sobretasa
máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un
fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a la financiación de
proyectos de transporte masivo, todo lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 6° de la Ley 86 de 1989. Sin embargo, como se expone en la
presente providencia, la ley 488 de 1998 sustituyó integralmente el régimen legal
anterior. En este mismo sentido puede consultarse la sentencia C-894/99 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[36]
Corte Constitucional, Sentencia C-004/93 (MP Ciro Angarita Barón).
[37]
Sentencia C-084/95 (MP Antonio Barrera Carbonell).