C-856-06
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-856/06
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Concepto
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Creación de organismos del orden nacional
ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD PUBLICA-Elementos que comprende
INICIATIVA GUBERNAMENTAL EN ENTIDAD
NACIONAL-Creación
ESCUELA NACIONAL DE ARTE DRAMATICO-Creación por iniciativa gubernamental
Advierte la Corte que existen
apartados de la norma objetada que ofrecen duda en cuanto al alcance de la
norma y su compatibilidad con la Carta Política.  En efecto, el artículo 10
contiene la expresión “crease”, con base en la cual podría inferirse la
existencia de elementos orgánicos, relacionados con la modificación a la
estructura de la administración nacional, a través de la creación de una nueva
entidad que asuma las funciones de promoción a las artes escénicas. La Corte
declarará fundada la objeción gubernamental, exclusivamente por esta expresión,
en la medida en que su interpretación incorpora el ejercicio de la facultad
prevista en el artículo 150-7 C.P y, verificado el trámite legislativo, se
observa que no se contó con la iniciativa gubernamental necesaria, en los
términos del inciso segundo del artículo 154 Superior. Por último, la Corte advierte que si bien
el texto resultante del artículo objetado no tendría un claro sentido
gramatical; su análisis integral, esto es, incorporándose lo previsto en su
parágrafo, permite comprender a la Escuela Nacional de Arte Dramático como un
programa estatal dirigido a la investigación y la crítica relacionadas con el
teatro y las artes escénicas.
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION
DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Requisitos
CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS
NACIONALES-Reserva de ley/FONDO
NACIONAL DEL TEATRO-Delegación al ejecutivo para determinar estructura no
cumple requisitos sobre concesión de facultades extraordinarias
Se observa que aunque si bien se delegó en
el Ejecutivo la creación del Fondo Nacional del Teatro, la determinación de su
estructura y las fuentes para proveer sus recursos (artículo 13), ello no se
efectuó a través del mecanismo constitucional previsto para el efecto, esto es,
las facultades extraordinarias. En ese sentido, para el caso propuesto es claro
que el Congreso efectuó un traslado irregular de sus competencias respecto de
asuntos que, como la creación de entidades de la estructura de la
administración nacional, tienen reserva de ley.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE OBJECION PRESIDENCIAL-Extensión excepcional de competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Posibilidad de ampliar el examen a aspectos que no fueron
planteados explícitamente por el Gobierno
El Procurador General sostiene que las
objeciones presidenciales relacionadas con la creación del Fondo Nacional del
Teatro deben declararse fundadas, debido a que en el trámite legislativo de
esta materia fue pretermitido el requisito dispuesto por el inciso segundo del
artículo 154 C.P. Este asunto no fue expresado en las objeciones
presidenciales, por lo que la Corte, en primer término, deberá determinar si es
competente para pronunciarse sobre el particular. La competencia de la Corte
Constitucional para decidir asuntos que si bien no fueron planteados
explícitamente por el Gobierno, resultan centrales para el estudio de las
razones de inconstitucionalidad que fundamentan las objeciones, se remonta a
las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación en la sentencia
C-1404 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis.  Con
anterioridad a este fallo, la Corte había sostenido que, habida cuenta las
particulares condiciones del trámite de las objeciones presidenciales, no era
posible aplicar el principio de control de constitucionalidad integral.  En
efecto, el trámite de las objeciones constituía, a la luz de la doctrina
anterior, una expresión de la dinámica de los controles interorgánicos.  En ese
sentido, estaba restringido al diálogo jurídico – constitucional entre el
Gobierno, el Congreso y la Corte, diálogo que no podía tener un alcance tal que
impidiera el ejercicio posterior de la acción pública de inconstitucionalidad
por parte de los ciudadanos. No obstante, en criterio de la sentencia
mencionada, que con posterioridad ha sido reiterada por esta Corporación, “en ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación
se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente por el
Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el
estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones
mismas”. En apartados precedentes de esta sentencia se ha insistido en
que la iniciativa gubernamental o el aval del Ejecutivo es uno de los aspectos
que define el alcance de la competencia del Congreso para crear organismos
propios de la estructura de la administración nacional. Por tanto, el asunto
planteado por el concepto del Ministerio Público resulta pertinente para el
presente análisis de constitucionalidad, en tanto guarda relación directa con
la objeción presidencial propuesta.
FONDO NACIONAL DEL TEATRO-Creación por iniciativa gubernamental
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos
legislativo y ejecutivo
PROCESO PRESUPUESTAL-Distinción entre el decreto del gasto y la
apropiación específica en la ley de presupuesto
PROCESO PRESUPUESTAL-Incorporación del sistema de balance entre
los poderes públicos
La concurrencia de competencias entre el Congreso y el
Ejecutivo en materia presupuestal incorpora, igualmente, un sistema de balance
entre los poderes públicos.  De esta forma, mientras el Ejecutivo no puede
incorporar en la ley de apropiaciones partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior,
a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de
las ramas del poder público o el servicio de deuda o un gasto destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (Art. 346 C.P.), el Congreso tiene
vedado expedir normas que contengan mandatos imperativos hacia el Ejecutivo
para la ejecución de gasto público, pues éste tiene la competencia privativa
para la determinación del contenido concreto del proyecto de ley de
presupuesto.
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE
TEATRO-Imposición de
reajuste de partida presupuestal limita competencia del ejecutivo en proyecto
de ley de presupuesto/PROCESO PRESUPUESTAL-Extralimitación del Congreso
al imponer al ejecutivo reajuste de partida presupuestal
Del análisis gramatical de las
disposiciones reseñadas no es posible inferir la existencia de mandatos
imperativos al Gobierno Nacional para la ejecución de gasto público.  En
contrario, los artículos objetados se restringen a hacer alusiones genéricas al
apoyo financiero estatal al teatro y a las artes escénicas, sin que constituyan
dispositivos que restrinjan las competencias del Ejecutivo en la conformación
del proyecto de ley de presupuesto.  Desde esta perspectiva, es claro que la
decisión sobre la incorporación de partidas destinadas a la financiación de los
objetivos y metas fijadas por el proyecto de ley continúa sujeta a las normas
constitucionales y orgánicas que regulan la configuración de la ley de
presupuesto.  Así, no es posible afirmar que los artículos objetados por el
Gobierno constituyan el desconocimiento del balance entre poderes, propio del
proceso presupuestal. Empero, estas conclusiones no resultan aplicables para el
caso de lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 4º del proyecto de ley. En
este evento el legislador impone al Ejecutivo que la partida presupuestal
destinada a la financiación de salas concertadas del Ministerio de Cultura sea
reajustada en un porcentaje no inferior al índice de precios al consumidor.
Una disposición de esta naturaleza configura una limitación concreta a la
competencia en cabeza del Ejecutivo para la determinación del proyecto de ley
de presupuesto, prevista en el artículo 346 Superior, configurándose con ello
una extralimitación de la competencia del Congreso en el proceso presupuestal.
LEY ORGANICA-Valor normativo
LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de control de normas
ordinarias
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO-Referente para el análisis del impacto
fiscal de proyecto de ley que ordena gasto u otorga beneficio tributario
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE
LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Reglas
sobre exigibilidad
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE
TEATRO-No exigibilidad del
requisito de compatibilidad con  Marco Fiscal de Mediano Plazo
El artículo 7º de la Ley 819/03 determina
la exigencia de compatibilidad entre los proyectos de ley que ordenen gasto o
que otorgue beneficios tributarios y el Marco Fiscal de Mediano Plazo.  Así, la
norma orgánica exige que tanto en la exposición de motivos del proyecto de ley
como en sus respectivas ponencias de trámite debe incluirse expresamente los
costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para
el financiamiento de dichos rubros.  Igualmente, la disposición prevé que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir concepto frente a la
consistencia de ese estudio de impacto fiscal. Como se indicó en el acápite
anterior, la Corte ha previsto que las normas objetadas por el Gobierno en
razón del incumplimiento de lo previsto en el artículo 154 C.P. contienen
simples alusiones genéricas sobre el apoyo financiero a las actividades
teatrales y escénicas y a las personas involucradas en esa disciplina.  Normas
de esta naturaleza, se concluyó, en nada interfieren ni en las competencias del
Ejecutivo para la definición del contenido del proyecto de ley de presupuesto
(artículo 346 C.P.), ni en la aplicación de las disposiciones orgánicas que
regulan la actividad presupuestal (artículo 151 C.P. y Ley 819/03). Conforme lo
expuesto, no es viable inferir que los artículos objetados en sí mismos
considerados, ordenen gasto público.  En efecto, las normas analizadas no
prevén erogaciones concretas a cargo del Estado para el cumplimiento de fines
igualmente específicos, sino que, con excepción del parágrafo 3º del artículo
4º del proyecto de ley, disponen deberes generales de financiación, cuya
materialización presupuestal deberá someterse a las normas orgánicas sobre
presupuesto, entre ellas a la compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo al que hace referencia el artículo 1º de la Ley 819/03.   En
consecuencia, el requisito contemplado en el artículo 7º de la Ley Orgánica de
Presupuesto no resulta exigible para el caso del trámite legislativo de las
normas contenidas en el proyecto de ley examinado, por lo que las objeciones
presidenciales sobre el particular resultan infundadas.
LIBERTAD DE ENSEÑANZA-Alcance
LIBERTAD DE ENSEÑANZA-No vulneración por norma que ordena al
Ministerio de Educación establecer programación de obras teatrales en colegios
La disposición del artículo 18 del proyecto
de ley que ordena al Ministerio de Educación establecer una programación de
obras teatrales en los colegios, no vulnera la libertad de enseñanza puesto que
la promoción de actividades fomentadas por la misma Constitución Política, como
es el caso de las artes escénicas, no configura una afectación de esa libertad,
sino que, antes bien, es un instrumento adecuado para el cumplimiento de fines
constitucionalmente valiosos, como es el caso de la promoción de las distintas
expresiones culturales, entre ellas, las artes escénicas.  Por lo tanto, la
Sala declarará infundada la objeción presentada respecto del inciso segundo del
artículo 18 del proyecto de ley estudiado.
SEGURIDAD SOCIAL MIEMBRO GRUPO DE TEATRO-Concesión de estímulos a personas que
reciban reconocimiento en festivales nacionales e internacionales avalados por
Ministerio de Cultura
El artículo 19 del proyecto de ley materia
de análisis prevé que las personas que hagan parte de compañías teatrales y que
reciban reconocimiento en festivales nacionales o internacionales avalados por
el Ministerio de Cultura, serán acreedores a los estímulos de seguro de vida e
invalidez, seguridad social en salud y auxilio funerario, este último a través
de empresas de economía solidaria.  De igual manera, la norma en comento
determina que los estímulos mencionados tendrán vigencia a partir de la
concesión del reconocimiento y mientras el beneficiario “se mantenga como
titular del mismo”.  Finalmente, el artículo estipula que para acceder a los
estímulos debe acreditarse ingresos personales inferiores a tres salarios
mínimos mensuales o seis salarios, en el caso de ingresos familiares. La Corte
comparte la posición del Ministerio Público, en el sentido que la
interpretación que hace el Ejecutivo de la norma objetada le confiere un
alcance más amplio del que puede predicarse de su contenido. La Corte advierte
que lo regulado en la norma objetada no significa, en modo alguno, el decreto
de auxilios o donaciones por parte del Estado a favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado.  En contrario, la norma pretende extender la
seguridad social a grupos que desempeñan tareas intrínsecamente relacionadas
con la educación y la cultura, fines valiosos desde la perspectiva
constitucional, en tanto desarrollan las obligaciones estatales previstas en
los artículos 70 y 71 C.P.  Por ende, no existe una contradicción entre la
norma objetada y la Carta Política, en tanto estos beneficios, se insiste,
están supeditados al cumplimiento de las pautas generales, fijadas por la
Constitución y la ley, para la prestación del servicio público en comento.
Referencia: expediente OP-091
Objeciones presidenciales al proyecto de
ley N° 86/05 Senado - 205/04 Cámara, “por medio de la cual se dicta la Ley
de Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C.,
dieciocho (18) de octubre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. REGISTRO DE LAS OBJECIONES
PRESIDENCIALES
Mediante oficio recibido en esta Corporación el 4 de
octubre de 2006, la Presidenta del Senado de la República remitió el Proyecto
de ley n.° 86/05 Senado – 205/04 Cámara, “por medio de la cual se dicta la
Ley de Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras
disposiciones”. En relación con este proyecto, el Gobierno Nacional formuló
objeciones por razones de inconstitucionalidad, las cuales fueron consideradas
infundadas por el Congreso de la República, situación que motiva el presente
trámite, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 167 C.P.
2. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
OBJETADO
El texto del proyecto de ley n.° 86/05
Senado - 205/04 Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad, es el siguiente, subrayándose los apartados objetados:
“Ley ______
“POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTA LA LEY DE TEATRO
COLOMBIANO, SE CREA EL FONDO NACIONAL DEL TEATRO Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TITULO   I
DE LA ACTIVIDAD TEATRAL
Artículo 1º. Objeto de la ley. La
actividad teatral y escénica, por su contribución al afianzamiento de la
cultura nacional, será objeto de la promoción y apoyo del Estado colombiano.
Artículo 2º. Actividad teatral. Para
los fines de la presente ley se considerará como actividad teatral o escénica a
toda representación de un hecho dramático o cómico, manifestado artísticamente
a través de distintos géneros creativos e interpretativos según las siguientes
pautas:
a) Que constituya un espectáculo público y
sea llevado a cabo por trabajadores de teatro en forma directa, real, en tiempo
presente y no a través de sus imágenes;
b) Que refleje alguna de las modalidades
teatrales existentes o que fueren creadas tales como la tragedia, comedia,
sainete, musical, Infantil, sala, calle, títeres, marionetas, expresión
corporal, danza, improvisación, pantomima, narración oral, lecturas dramáticas,
infantil, monólogos, circo teatro y otras que posean carácter experimental
creativo y dinámico o sean susceptibles de adaptarse en el futuro escénico del
país;
c) Que conforme una obra artística o
escénica que implique la participación real y directa de uno o más actores
compartiendo un espacio común con sus espectadores. Asimismo forman parte de
las manifestaciones y actividad teatral las creaciones dramáticas, criticas,
investigaciones, documentaciones y enseñanzas afines al quehacer descrito en
los incisos anteriores.
Artículo 3º. Sujetos de la ley.
Serán considerados como sujetos de esta ley quienes se desempeñen dentro de
alguno de los siguientes roles:
a) Quienes tengan relación directa con el
público, en función de un hecho teatral o escénico en tiempo presente;
b) Quienes tengan relación directa con la
realización, producción, técnica y logística artística del hecho teatral,
aunque no con el público o con o sin relación directa con él.
c) Quienes indirectamente se vinculen con
el hecho teatral sean productores técnicos, investigadores, instructores,
críticos o docentes de teatro o artes escénicas.
Artículo 4º. Atención y apoyo
preferente. Gozarán de expresa y preferente apoyo y atención para el
desarrollo de sus actividades las salas teatrales integrantes del Programa de
Salas Concertadas del Ministerio de Cultura, que no superen las setecientas
(700) localidades o butacas y que tengan la infraestructura logística y técnica
necesaria para la presentación de las actividades teatrales o escénicas, como
asimismo, los grupos de conformación estable o eventual que actúen en dichas
salas o que presenten ante la autoridad competente una programación escénica
continua específica. Para ellos se mantendrán políticas y regímenes de
concertación permanente a salas teatrales concertadas a fin de propiciar y
favorecer el desarrollo de la actividad teatral estable e independiente en
todas sus formas, manifestaciones, tendrán un apoyo permanente para su
funcionamiento idóneo.
Parágrafo 1º. Apoyar presupuestalmente,
en infraestructura y equipos (luces, sonido, etc.), de acuerdo al Programa de
Salas Concertadas del Ministerio de Cultura, que se viene desarrollando desde
1990, el funcionamiento, la modernización técnica y locativas
a las Salas teatrales concertadas.
Parágrafo 2º. Apoyo de las entidades
territoriales a las Salas Concertadas que estén en el programa de Salas
Concertadas del Ministerio de Cultura que podrán contar con la cofinanciación de los Municipios, Departamentos y Distritos
Especiales.
Parágrafo 3º. Se debe incrementar en por lo
menos el IPC. -Certificado por el Banco de la República- los presupuestos
anuales de las Salas Concertadas de teatro del programa del Ministerio de
Cultura.
Artículo 5º. Creación de Redes. Para
fortalecer, promulgar y promover las actividades teatrales o escénicas en sus
diferentes modalidades descritas en el literal b) del artículo 2º se crearán
las respectivas Redes que las integren y faciliten su labor por área o
modalidad escénica.
Artículo 6º. Festival Nacional de
Teatro. El Ministerio de Cultura en coordinación con el Fondo Nacional del
Teatro impulsará y promoverá cada dos (2) años el Festival Nacional de Teatro,
el cual se realizará por modalidades escénicas, en los Municipios, Distritos y
Departamentos de acuerdo a las redes por modalidades escénicas existentes
-ejemplo teatro de sala, teatro de calle, títeres, pantomima, narración oral,
danza teatro, teatro infantil, etc.- para terminar en un gran festival nacional
de todas las modalidades o áreas escénicas en una sola ciudad del país.
Parágrafo único. Las obras más destacadas
del Festival Nacional de Teatro, se promoverán en giras nacionales e
internacionales y a otros festivales de trayectoria, como reconocimiento a su
trabajo grupal y a su actividad teatral sobresaliente.
Artículo 7º. Estrenos de obras. Para
sostenimiento y actualización de la actividad teatral, los grupos teatrales
objeto de esta ley deberán estrenar y poner en escena nuevos montajes u obras
mínimo cada dos (2) años, para impulsar la producción teatral escénica nacional
y ser objeto de los apoyos, incentivos o subvenciones que esta ley disponga.
Artículo 8º. Se concederán los beneficios
de la presente ley a los montajes teatrales que promuevan los valores de la
cultura colombiana e impulsen la paz y convivencia dentro del ámbito universal,
así como aquellos emergentes de cooperación o convenios internacionales donde
participe la nación. Se prestará atención preferente a las obras teatrales de
autores nacionales y a los grupos teatrales que las monten, las pongan en las
"tablas" o escena.
Artículo 9º. Día Nacional del Teatro.
Celébrese el 27 de marzo el día del teatro como está establecido a nivel
mundial, desde hace muchos años.
Artículo 10. Escuela Nacional de Arte
Dramático. Para el desarrollo del teatro y las artes escénicas créase la Escuela Nacional de Arte Dramático.
Parágrafo 1º. Dentro de los objetivos de la
Escuela Nacional de Arte Dramático promoverá la Investigación y la crítica
relacionado con el Teatro y las artes Escénicas.
Artículo 11. Competencia. El
organismo competente reglamentará y efectivizará las contribuciones a los
montajes, estímulos y mantenimiento en escena de las actividades teatrales
objeto de la promoción, funcionamiento y apoyo que establece esta ley. Igual
criterio se adoptará para el mantenimiento y desarrollo de las salas teatrales
del programa de concertación nacional.
Parágrafo 1º. El Estado a través del
organismo competente u otras instituciones, apoyará las actividades de todos
los actores y grupos de teatro.
T I T U L O   II
FONDO NACIONAL DEL TEATRO
Y LAS ARTES ESCENICAS
CAPITULO I
Creación y atribuciones
Artículo 12. Créase
la Red Nacional de apoyo a las actividades teatrales y de las artes escénicas.
Esta Red estará conformada por todas las entidades públicas y organizaciones
reconocidas dedicadas al Teatro y Artes Escénicas.
Artículo 13. Atribuciones. Para el
cumplimiento de los fines del artículo anterior de la presente ley el Gobierno
Nacional creará un Fondo y determinará su estructura y las fuentes para proveer
sus recursos.
CAPITULO II
Organización y funciones
Artículo 14. Conformación del Fondo
Nacional del Teatro. En las Juntas Directivas del Fondo tendrán
participación paritaria entre el sector público y las organizaciones no
gubernamentales reconocidas dedicadas al Teatro y las Artes escénicas.
Artículo 15. Funciones del Fondo
Nacional del Teatro. Son funciones del Fondo Nacional del Teatro y las
Artes Escénicas las siguientes:
a) Planificar las actividades anuales del Fondo
Nacional del Teatro y las Artes Escénicas;
b) Elaborar y presentar el presupuesto de
Ingresos y Gastos a los Ministerios de Cultura y Hacienda respectivamente.
c) Impulsar la actividad teatral,
favoreciendo los procesos en su más alta calidad y posibilitando el acceso de
la comunidad a esta manifestación de la cultura;
d) Elaborar, concentrar, coordinar y
coadyuvar en la ejecución de las actividades teatrales de las diversas
jurisdicciones, propugnando formas participativas y descentralizadas en la
formulación y aplicación de las mismas, respetando las particularidades locales
y regionales y la transparencia de los procesos y procedimientos de ejecución
de las mismas;
e) Coordinar con las distintas
jurisdicciones la planificación y desarrollo de las actividades teatrales de
carácter oficial;
f) Fomentar las actividades teatrales a
través de la organización de concursos, certámenes, muestras y festivales; el
otorgamiento de distinciones, estímulos y reconocimientos especiales, la
adjudicación de becas de estudio y perfeccionamiento, del intercambio de
experiencias y demás medios eficaces para este cometido;
g) Considerar de interés cultural y
susceptibles de promoción, apoyo y coordinación por parte del Fondo Nacional
del Teatro y las Artes Escénicas, a las salas concertadas que se dediquen en
forma permanente a la realización de actividades teatrales, a fomentar la
conservación y la creación de los espacios destinados a la actividad teatral o
escénica. Para el efecto se consideran sala de teatro a todas las propiedades
muebles o inmuebles donde se desarrolle permanentemente la actividad teatral o
escénica y se encuentren dotadas con los requerimientos de infraestructura,
técnicos y logísticos para la presentación de un montaje teatral o escénico,
las cuales pueden ser acreedoras a la protección y apoyo permanente para su
conservación, funcionamiento y enriquecimiento del valor patrimonial en las
condiciones y formas que determine la reglamentación de la presente ley en lo
referente a Salas Concertadas;
h) Acrecentar y difundir el conocimiento
del teatro, su enseñanza, su práctica y su historia, especialmente en los
niveles del sistema educativo, y contribuir a la formación y perfeccionamiento
de los trabajadores, gestores y creadores del teatro en todas sus expresiones y
especialidades;
i) Proteger la memoria y documentación
escrita, fotográfica, audiovisual y archivos históricos del teatro y las artes
escénicas colombianas;
j) Disponer la creación de secciónales del
Fondo Nacional del Teatro y las Artes Escénicas en los distintos Municipios,
Departamentos y Distritos Especiales del país, si lo considera necesario para
la aplicación de la presente ley, con la participación y cofinanciación
de las Gobernaciones, Municipios y Distritos Especiales;
k) Celebrar convenios interadministrativo
y multisectorial con otras entidades, de cooperación,
intercambio, apoyo, coproducción y otras formas del quehacer teatral;
l) Difundir los diversos aspectos de la
actividad teatral a nivel nacional e internacional;
m) Administrar y disponer de los fondos
previstos en la presente ley;
n) Designar un jurado para la selección y
calificación de los proyectos que aspiran a obtener los beneficios y
subvenciones de esta ley, los que se integrarán por personalidades del área y
modalidades del quehacer teatral, mediante concursos públicos de antecedentes y
oposición. Los jurados durarán en sus funciones igual período y condiciones que
los integrantes electos del Consejo de Dirección;
ñ) Establecer que los espectáculos
teatrales que reciban apoyos financieros del Fondo deberán prever la
realización de funciones a precios populares y, dentro de cada función una cuota
de entradas gratuita para niños, tercera edad, pensionados y estudiantes;
o) Crear y actualizar un Registro Nacional
de Entidades y Personas dedicadas a la Actividad Teatral y las Artes Escénicas
en Colombia, al cual deberán inscribirse quien desee beneficiarse de los
programas que desarrolle el Instituto;
p) De acuerdo con el Registro Nacional de
Entidades y personas dedicadas a la actividad teatral y las Artes escénicas;
q) Carnetizar a
los inscritos que se beneficien de los Programas del Consejo de Teatro y las
Artes Escénicas;
r) Efectuar veedurías y auditorías
para el cumplimiento de lo establecido en la presente ley.
CAPITULO III
Del patrimonio
Artículo 16. Constitución del
Patrimonio. Constituirán el patrimonio del Fondo Nacional del Teatro los siguientes
bienes:
a) Los que le pertenezcan por cesión del
Ministerio de Cultura y los que adquiera en el futuro a cualquier título;
b) Los que siendo propiedad de la Nación,
se afecten al uso del Fondo, mientras dure dicha afectación.
A los fines del presente artículo, el Fondo
Nacional del Teatro y las Artes Escénicas fijará su sede en la ciudad de Bogotá
en las instalaciones que el Ministerio de Cultura asigne para tal fin, las
cuales se entenderán hacen parte del patrimonio del Fondo Nacional del Teatro y
las Artes Escénicas.
CAPITULO IV
De los recursos y su distribución
Artículo 17. Finalidad de los recursos. Los
recursos del Fondo Nacional del Teatro y las Artes Escénicas tendrán las
siguientes finalidades:
a) Financiar actividades teatrales
consideradas de interés cultural y susceptible de promoción, apoyo por el Fondo
Nacional del Teatro y las Artes Escénicas;
b) Financiar los festivales de teatro
nacionales, departamentales y municipales considerados como patrimonio cultural
vivo de la nación;
c) Financiar el funcionamiento,
mantenimiento y dinamizacion de salas teatrales
concertadas del programa del Ministerio de Cultura, espacios no convencionales
o escenarios rodantes y otros espacios con equipamiento e infraestructura
técnica o logística y programación permanente de Teatro y artes escénicas;
d) Equipar centros audiovisuales, centros
de documentación y bibliotecas teatrales, del orden nacional y regional;
e) Atender gastos de edición de libros,
revistas, periódicos, folletos, publicaciones, boletines referidos
especialmente a la actividad teatral y escénica que sean considerados de
interés cultural por el Fondo Nacional del Teatro y las Artes Escénicas;
f) Otorgar becas para realización de
estudios de perfeccionamiento en el país o en el extranjero mediante concurso
público de antecedentes y oposición, con base en las reglas establecidas en
esta ley.
g) Otorgar premios y estímulos a actores de
teatro nacionales o extranjeros residentes en el país, con preferencia de los
primeros.
T I T U L O   III
INCENTIVOS Y PROMOCION DE LA ACTIVIDAD TEATRAL
Y ESCENICA EN COLOMBIA
Artículo 18. Promoción y educación. El
Ministerio de Educación Nacional promocionará dentro de los programas
académicos de los estudios de enseñanza primaria y media la cátedra escolar de
Teatro y Artes Escénicas, orientada a que los niños y niñas y los jóvenes se
apropien de esta actividad, conserven la cultura nacional y adopten desde la
formación artística nuevas visiones de mundo y se formen como líderes sociales
y comunitarios para el futuro del teatro y las Artes escénicas colombianas.
De la misma manera el Ministerio de
Educación establecerá programas de presentaciones de obras de teatro en las
escuelas y colegios de manera permanente.
Las instituciones públicas cuyo objeto sea
el otorgamiento de créditos educativos, desarrollarán programas especiales para
el otorgamiento de becas a nivel nacional e internacional y créditos a actores
y actrices que hayan obtenido los reconocimientos definidos en el literal
anterior, los cuales se harán extensivos a los hijos, cónyuge o compañero(a)
permanente de los beneficiarios de esta ley.
Parágrafo 1º. Se otorga al Ministerio de
Educación el término de un (1) año para que implemente la cátedra definida en
el inciso uno de este artículo a partir de la vigencia de la presente ley.
Parágrafo 2º. El Ministerio de Educación
promocionará, fortalecerá y promoverá en el sector público como en el privado
las escuelas de Formación teatral.
Parágrafo 3º. El Fondo Nacional del Teatro
y las Artes Escénicas, promoverá y difundirá internacionalmente el teatro y las
artes escénicas, como herramienta para el conocimiento de nuestra actividad
teatral fuera de las fronteras colombianas.
Parágrafo 4º. El Fondo Nacional del Teatro
y las Artes Escénicas, efectuará las respectivas gestiones de mercadeo y
consecución de recursos internacionales para el fomento y la promoción del
Teatro y las Artes Escénicas.
Artículo 19. Estímulos sociales. Las
personas pertenecientes a los grupos de teatro en sus diferentes modalidades,
que partir de la vigencia de la presente ley, reciban el reconocimiento en
festivales Nacionales, internacionales y mundiales, reconocidos por el
Ministerio de Cultura individualmente o por grupos, tendrán derecho a los
siguientes estímulos.
Seguro de Vida e Invalidez.
Seguridad Social en Salud.
Auxilio Funerario (a través de empresas de
economía solidaria).
Estos estímulos se harán efectivos a partir
del reconocimiento obtenido y durante el término que se mantenga como titular
del mismo. Para acceder a ellos el titular deberá demostrar ingresos laborales
inferiores a tres (3) salarios mínimos legales vigentes (SMLV) o ingresos
familiares inferiores a seis (6) salarios mínimos legales vigentes (SMLV).
Artículo 20. Reconocimiento a la labor.
Como reconocimiento a su labor reconózcase con un apoyo financiero permanente a
los festivales de teatro: Festival Latinoamericano de Teatro de Manizales,
Festival Iberoamericano de Teatro de Bogotá, Festival Artístico Nacional e
Internacional de Cultura Popular Invasión Cultural a Bosa,
Festival Internacional de Teatro del Caribe de Santa Marta, Semana de la
Cultura en Tunja, entre otros, con más de quince (15) años de permanencia y un
reconocido impacto Nacional e internacional en su programación.
Artículo 21. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su aprobación, sanción y publicación.
EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPÚBLICA
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO
DE LA REPÚBLICA
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD
EL PRESIDENTE DE LA HONORABLE CÁMARA DE
REPRESENTANTES
JULIO E. GALLARDO ARCHBOLD
EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE
CÁMARA DE REPRESENTANTES
ANGELINO LIZCANO RIVERA”
3. EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El trámite legislativo del proyecto de ley
objetado fue el siguiente:
3.1. El proyecto fue presentado ante la
Secretaría de la Cámara de Representantes el 19 de octubre de 2004 por el
representante Venus Albeiro Silva Gómez y fue publicado en la Gaceta del
Congreso n.° 641 del 22 de octubre de 2004.
3.2. En la Comisión Sexta Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes fueron designados como ponentes los
representantes Alexander Lopez Maya y Pedro María Ramírez Ramírez. La ponencia
para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 758 del 26 de
noviembre de 2004.
3.3. De acuerdo con el informe de
sustanciación,[1] el proyecto fue aprobado
por la Comisión Sexta de la Cámara, con una mayoría de 11 votos, en las
sesiones de los días 17 y 24 de mayo de 2005.  Igualmente, el mencionado
informe hace constar que la aprobación del proyecto se llevó a cabo “previo
su anuncio en la sesión de los días 1 de diciembre de 2004, 12 de abril de
2005, 10 y 12 de mayo de 2005, con su respectiva publicación en la Gaceta No.
758/04”
3.4. Para rendir ponencia en segundo debate
en la Cámara de Representantes se designó a los representantes Alexander López
Maya, José Gerardo Piamba Castro, Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez, Ernesto
Mesa Arango, John Jairo Velásquez Cárdenas, Marino Paz Ospina y Jorge Enrique
Ramírez Urbina. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 343 del
10 de junio de 2005.
3.5. De acuerdo con lo certificado en
informe de sustanciación,[2] el proyecto de ley fue
aprobado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes el 9 de agosto de
2005, según lo consignado en el Acta No. 192 de esa fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso n.° 599 del 9 de septiembre de 2005.  En el mismo informe
se hace constar que el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que
da cuenta el Acta No. 190 del 2 de agosto de 2005.  Por lo tanto, mediante
oficio del 24 de agosto de 2005, el Presidente de esa célula legislativa envió
el expediente del proyecto de ley a la Presidencia del Senado de la República,
con el fin que continuara su trámite.
3.6. En la Comisión Séptima Constitucional
Permanente del Senado de la República se designó como ponentes a los senadores
Samuel Moreno Rojas y Edgar Artunduaga Sánchez, cuya ponencia fue publicada en
la Gaceta del Congreso n.° 709 del 18 de octubre de 2005.
3.7. El proyecto fue aprobado por la
mencionada Comisión el 1 de noviembre de 2005, según consta en el Acta No. 12
de esa fecha.  Al respecto, en informe de sustanciación[3]
del 17 de noviembre de 2005 se hace constar que la aprobación del proyecto se
realizó previo anuncio, efectuado en la sesión del 26 de octubre de 2005.
3.8. Se designó como ponente para segundo
debate en el Senado de la República a los senadores Edgar Artunduaga Sánchez y
Samuel Moreno Rojas, cuya ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso n.°
820 del 17 de noviembre de 2005.
3.9. El proyecto fue aprobado en sesión
plenaria del Senado de la República el 13 de diciembre de 2005, según consta en
el Acta de Plenaria No. 33 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
n.° 17 del 30 de enero de 2006.  Del mismo modo, en informe de sustanciación[4]
del 13 de diciembre de 2005 se hace constar que el proyecto fue aprobado previo
su anuncio, efectuado en la sesión plenaria del 6 de diciembre de 2005, como
consta en el Acta No. 32 de la misma fecha.
3.10. El informe de la Comisión accidental
de mediación fue aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes y en la
Plenaria del Senado de la República el 9 de mayo de 2005, como consta en los
informes de sustanciación proferidos por los secretarios generales de ambas
células legislativas.[5]
Respecto al anuncio para la votación del
informe de conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 3 de mayo de
2006 (Acta No. 228), para el caso de la Cámara de Representantes.  En lo que
tiene que ver con el Senado de la República, el requisito en mención fue
corroborado en la sesión plenaria del 4 de mayo de 2006 (Acta No. 44).
3.11. A través de oficio del 17 de mayo de
2006, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República el 25 de mayo del mismo año, el Presidente de la Cámara de
Representantes remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su
sanción.
3.12. El proyecto de ley fue devuelto por
el Gobierno Nacional, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones
de inconstitucionalidad, al Presidente de la Cámara de Representantes el 9 de
junio de 2006.[6]
3.13. Mediante escrito del 16 de agosto de
2006, los senadores Alirio Villamizar, Alexander López Maya, Zulema Jattin, al
igual que los representantes Germán Navas Talero, Pedro Jiménez y Carlos Arturo
Piedrahita, presentaron informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto
de ley, en el que solicitaron su rechazo.
3.14. El anterior informe fue considerado y
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes en sesión del 29 de
agosto de 2006 y por la Plenaria del Senado de la República en sesión del 6 del
septiembre del mismo año.[7]
En relación con los anuncios para votación,
estos fueron realizados para el caso de la Cámara de Representantes, en la
plenaria del 22 de agosto de 2006, según consta en el Acta No. 007 de esa
fecha.  En lo que respecta al Senado de la República, el anuncio fue llevado a
cabo en la sesión plenaria del 5 de septiembre de 2006, como consta en el Acta
No. 11 del mismo día.
3.15. Desestimadas las objeciones por el
Congreso de la República, la Presidenta del Senado de la República remitió a la
Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.
4. OBJECIONES FORMULADAS
POR EL GOBIERNO NACIONAL
A través de comunicación del 9 de junio de
2006 el Presidente de la República, en concurrencia con las Ministras de
Cultura y de Educación Nacional, formuló objeción de inconstitucionalidad al
proyecto de ley por considerar que algunas de sus disposiciones vulneran la
Carta Política.  En específico, las objeciones versan sobre los tópicos
siguientes:
4.1. Normas relativas a la creación de la
Escuela Nacional de Arte Dramático
En criterio del Ejecutivo, las
disposiciones del proyecto que prevén la creación de la Escuela Nacional de
Arte Dramático vulneran el artículo 154, inciso segundo C.P. Estas normas, en
criterio del Gobierno Nacional, crean “una
Escuela Nacional que cabe dentro de las “otras entidades del orden nacional”
que se encuentra prevista dentro del listado del numeral 7 del artículo 150 de
la C.P., la cual teniendo en cuenta sus objetivos funcionales tendría
incidencia en la estructura de la administración nacional.”  Por lo tanto, el proyecto debió haberse
tramitado en razón de la iniciativa gubernamental y no parlamentaria, como
efectivamente sucedió.
Del mismo modo, el
Gobierno Nacional considera que lo expuesto adquiere mayor sustento jurídico al
advertirse que el artículo 10 del proyecto de ley adscribe a la Escuela
Nacional de Arte Dramático “funciones que los artículos 17, 18 y 48 de la Ley 397 de 1997 radican
en cabeza del Ministerio de Cultura, de donde se deduce la voluntad explícita
del legislativo de crear un órgano especializado para el fomento del teatro y
las artes escénicas del orden nacional con funciones que corresponden al
Ministerio de Cultura.”
Adicionalmente, el Gobierno considera que
el artículo 10 del proyecto desconoce lo previsto en el artículo 150-7 C.P.,
puesto que se crea una entidad perteneciente a la administración nacional, sin
que el legislador definiera su estructura orgánica.  Sobre este particular, la
objeción resalta que en caso que la Escuela Nacional tuviera la naturaleza de
institución formal de educación superior, “la creación legal de tal
institución ameritaba que la iniciativa del Gobierno Nacional estuviera
acompañado del estudio de factibilidad socioeconómico que debía aprobar el
Ministerio de Educación Nacional, con el visto bueno del CESU de conformidad
con lo preceptuado en el artículo 58 de la Ley 30 de 1992.”
4.2. Normas relativas al mandato al
Ejecutivo para la creación del Fondo Nacional del Teatro
A juicio del Gobierno Nacional, la
expresión “en coordinación con el Fondo Nacional del Teatro”, prevista
en el artículo 6º y el Título II, Capítulos I, II, III y IV, esto es decir, los
artículos 12 a 17 del proyecto de ley resultan contrarias a la Constitución.
Ello debido a que suponen la concesión de facultades al Ejecutivo para la
creación del Fondo Nacional de Teatro y la determinación de su estructura y las
fuentes para la provisión de sus recursos.  No obstante, esta concesión de
facultades extraordinarias no fue solicitada expresamente por el Gobierno
Nacional, incumpliéndose de esta forma el requisito consagrado en el artículo
150-10 de la Constitución Política.
4.3. Disposiciones relacionadas con el
decreto de gasto público
En criterio del Ejecutivo, los artículos
4º, parágrafos 1º, 2º y 3º; 6º y su parágrafo; 7º; 8º; 10 y su parágrafo; 11 y
su parágrafo; 13; 16; 17, 18 parágrafo 3º y 4º; 19 y 20 del proyecto de ley
objetado, desconocen la Ley 819 de 2003 “por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y
se dictan otras disposiciones” y por ende, el artículo 151 de la
Constitución Política.
Para sustentar esta conclusión, considera
que aunque debe partirse de la base que el Congreso tiene, de conformidad con
el artículo 154 Superior, la facultad de decretar gastos públicos, lo regulado
en el artículo 151 ejusdem obliga a que  esta actividad se desarrolle de
acuerdo con las normas orgánicas sobre presupuesto, estipulaciones a las que la
Carta Política les confiere un nivel jerárquico superior al de las leyes
ordinarias.
De forma específica, el Gobierno Nacional sostiene que
“de conformidad con los artículos 1º y 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003, el
proyecto de ley omitió explicitar el impacto fiscal que causa y no existe
ningún estudio que haga compatible las disposiciones atrás citadas del proyecto
de ley con el marco fiscal de mediano plazo. En este orden de ideas, no existe
ni en la exposición de motivos ni en las ponencias de trámite, es decir, en el
trámite legislativo, una relación de los costos fiscales de la iniciativa y la
fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Igualmente, al no haberse presentado estos estudios relacionados con la
medición del impacto fiscal, el Ministro de Hacienda y Crédito Público no tuvo
la oportunidad de conceptuar sobre la consistencia de tales conceptos. || De la
sola lectura de las disposiciones proyectadas se puede entender que existen
precisas órdenes legales al ejecutivo de las que se deducen con claridad
meridiana el mandato perentorio de ejecutar un gasto público, el que no sería
extraordinario, sino que entraría dentro de la rutina de la ejecución del gasto
por parte del Ministerio de Cultura, lo cual crea un desequilibrio en el
presupuesto asignado al Ministerio de Cultura.”.
A su vez, el incumplimiento de las normas
presupuestales por parte del proyecto objeto es reafirmado por el Ejecutivo con
base en lo señalado por la jurisprudencia constitucional,[8]
a partir de la cual sostiene que aunque el Congreso tiene la potestad de
decretar al gasto público, corresponde al Gobierno Nacional incluir ese gasto
en el proyecto de presupuesto.  De esta forma, el Legislativo no puede
impartirle al Ejecutivo una orden o mandato perentorio sobre tal inclusión.
Fundado en la misma doctrina constitucional, la objeción estima que “salvo
las restricciones constitucionales expresas, el Congreso puede decretar gastos
públicos. Sin embargo, corresponde al Gobierno decidir si incluye o no en el
respectivo proyecto de presupuesto esas erogaciones, por lo cual no puede el
Congreso, al decretar un gasto, “ordenar traslados presupuestales para arbitrar
los respectivos recursos”. Por ende, el escrutinio judicial para determinar si
en este aspecto una ley es o no constitucional consiste en analizar si la
respectiva norma consagra “un mandato imperativo dirigido al ejecutivo”, caso
en el cual es inexequible, “o si, por el contrario, se trata de una ley que se
contrae a decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un título
jurídico suficiente -en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta-
para la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la Ley de
Presupuesto, caso en el cual es perfectamente legítima”.[9]
Con base en lo expuesto, el Gobierno Nacional advierte
que, conforme la estructura gramatical de los artículos objetados, el proyecto
de ley contiene una orden al Ejecutivo para que incorpore una partida
presupuestal, ello en consideración a que “su objetivo se contrae además de
decretar un gasto a que el Gobierno debe en todo caso realizar el gasto
público, y por ello, resulta claro que la norma contiene una orden de inclusión
de la partida correspondiente en la Ley de Presupuesto, sin que exista una
coadyuvancia por parte del Gobierno Nacional.”  Desde esta perspectiva, es
claro que los artículos objetados vulneran la Constitución, pues ordenan al
Gobierno a incluir una partida en el presupuesto, en vez de autorizarlo para la
inclusión posterior del gasto en el presupuesto nacional, de forma que éste
pueda ser tenido como un “título jurídico suficiente para la eventual
inclusión de la partida correspondiente en la Ley de Presupuesto.”
4.4. Normas relacionadas con la obligación de
presentación de montajes en establecimientos educativos
El Gobierno considera que lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 18 del proyecto de ley, en el sentido de disponer que el
Ministerio de Educación establezca programas de presentaciones de obras de
teatro en las escuelas y colegios de manera permanente, vulnera el artículo 27
de la Carta Política.  Ello debido a que la mencionada cartera no puede “incidir
en el ámbito mismo de los aspectos pedagógicos, como el establecimiento de los
programas señalados”.
4.5. Normas relacionadas con la concesión de estímulos
sociales a las personas pertenecientes a grupos de teatro que reciban
reconocimiento en festivales
Lo previsto en el artículo 19 del proyecto de ley, en
el sentido de otorgar estímulos en materia de seguro de vida e invalidez,
seguridad social en salud y auxilio funerario, a favor de los miembros de
grupos de teatro que reciban reconocimiento en festivales nacionales o
internacionales avalados por el Ministerio de Cultural es, a juicio del
Gobierno Nacional, contrario a los artículos 13, 48, 49 y 154 de la
Constitución Política.
En primer lugar, el legislativo desconoció que los
proyectos de ley que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales deben tramitarse por iniciativa gubernamental.  Así, como el
proyecto objetado fue de iniciativa parlamentaria, para el caso concreto se
pretermitió el requisito previsto en el artículo 154 C.P.
En segundo término, la objeción sostiene que el
artículo 19 del proyecto de ley confiere prestaciones adicionales a personas
que, por tener ingresos, deben estar afiliadas al sistema general de seguridad
social.  No obstante, la norma cuestionada deja de establecer argumentos
razonables y proporcionados, que justifiquen esa protección adicional,
circunstancia que afecta el principio de igualdad consagrado en el artículo 13
Superior, pues no se advierte una relación igualitaria y razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.”.  Además,
la concesión de tales estímulos contrasta con el principio de solidaridad
previsto en los artículos 48 y 49 de la Carta, en virtud del cual “toda persona que tiene capacidad para realizar
aportes tiene como obligación cotizar en el sistema de seguridad social en
salud, luego un estímulo que trata de quebrantar este principio es atentatorio
de la igualdad y solidaridad, por cuanto personas con capacidad de pago no
aportarían al sistema.”
Por último, el Gobierno Nacional advierte que el
artículo objetado no indica si los estímulos de seguridad social en salud se
realizarán con cargo al régimen contributivo o al régimen subsidiado. “Lo anterior es de
superior importancia, por cuanto debe definirse si se exime a estos
trabajadores de aportar en la medida de sus ingresos al Sistema General de
Seguridad Social en Salud o si se disminuye su ingreso base de cotización, o el
monto de la misma, entre otras posibilidades. || Si se trata del
régimen contributivo, se encuentra un motivo de inconveniencia, por cuanto de
continuar permitiendo el ingreso de grupo poblacionales al régimen
contributivo, sin la financiación necesaria, estaríamos avocados a una
desfinanciación del sistema. || Si se trata del régimen
subsidiado, tal disposición va en contravía de la progresividad, por cuanto se
estaría priorizando y focalizando subsidios en personas que cuentan con la
capacidad de pago requerida para la afiliación al sistema general de seguridad
social en salud, en lugar de destinarlos a la población más pobre y
vulnerable.”
5. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
El Congreso de la República insistió en la
aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones
presidenciales.
Al respecto, en el informe presentado ante
la plenaria de las cámaras legislativas por los senadores Alirio Villamizar,
Alexander López Maya y Zulema Jattin, al igual que por los representantes
Germán Navas Talero, Pedro Jiménez y Carlos Arturo Piedrahita, se sostiene que
el proyecto de ley no es inconstitucional, sino que, en contrario, tiene el
loable propósito de regular una materia que, como el teatro, carecía de
regulación.
En criterio de los congresistas, el objetivo
del proyecto es la reglamentación de las artes escénicas, elemento central para
la definición de la cultura nacional. En ese sentido, habida cuenta que la
actividad teatral es una actividad propia de la libertad de expresión y está
intrínsecamente relacionada con el afianzamiento de la cultura, es necesaria la
constitución de la Escuela Nacional de Arte Dramático, sin que esta actuación
constituya una vulneración del inciso segundo del artículo 154 de la Carta.  Al
respecto, debía considerarse que el legislador se limitaba a desarrollar los
fines del Estado consagrados en el artículo 2º C.P.
Respecto a la objeción fundada en la
vulneración del principio de legalidad del gasto público, las cámaras
concluyeron que el proyecto atacado era “jurídicamente viable puesto que la
(…) Corte Constitucional en varias de sus sentencias ha sostenido que el
Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, siempre y cuando no
consagren un mandato imperativo al Ejecutivo y por el contrario se utilicen
términos “autorizase al Gobierno Nacional”, redacción que se ajusta a las
previsiones constitucionales”.  En el mismo sentido, el Congreso agregó que
en caso de duda acerca de la constitucionalidad del proyecto de ley objetado,
debía declararse la exequibilidad del texto.  Con este fin trae a colación un
aparte de la sentencia C-554 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería, según el cual
“no cabe duda que el Congreso cuenta la posibilidad de decretar gastos
públicos y aprobarlos en el presupuesto general de la Nación”.
6. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Para efectos de hacer efectiva la
intervención ciudadana, mediante Auto del 6 de octubre de 2006 el magistrado
sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres
(3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.
En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el día
10 del mismo mes y año.
Vencido el término mencionado, no se
presentaron intervenciones ante esta Corporación.
7. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución
y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso
con el fin de solicitar a la Corte que declarara infundadas las objeciones
dirigidas a los artículos 4, parágrafos 1 y 2; 6; 7; 8; 10; 11 y su parágrafo;
18 inciso 2 y sus parágrafos 1 y 2, 19 y 20 del proyecto de ley.  Del mismo
modo, conceptuó la procedencia de las objeciones en contra del parágrafo 3 del
artículo 4, de la expresión “en coordinación con el Fondo Nacional del
Teatro”, contenida en el artículo 6, de los artículos 12 al 17 y de los
parágrafos 3 y 4 al artículo 18, del proyecto en mención.  Para sustentar esta
afirmación, el Ministerio Público, en armonía con la metodología utilizada por
las objeciones presidenciales, expone argumentos específicos en respuesta a
cada grupo de censuras, como pasa a sintetizarse.
7.1. Concepto fiscal frente a las
objeciones relacionadas con las normas que crean la Escuela Nacional de Arte
Dramático
Sobre la
constitucionalidad del artículo 10 del proyecto de ley, que estipula la
creación de la Escuela Nacional de Arte Dramático, la Vista Fiscal considera
que no le asiste razón al Ejecutivo, al señalar que el artículo objetado
modifica la estructura de la administración nacional.  Ello en tanto que, de
conformidad, con el artículo 150-7 de la Constitución Política, corresponde al
legislador la competencia para regular la organización y funcionamiento de las
entidades públicas del orden nacional, facultad que sin embargo, está
supeditada a lo establecido en el artículo 154, que dispone que son de
iniciativa gubernamental las leyes que determinen la estructura de la
administración nacional.
Al respecto
sostiene que la jurisprudencia de la Corte ha manifestado en diversas ocasiones
que la competencia para determinar la estructura de la administración nacional
comprende no sólo la creación, supresión o fusión de los organismos que la
integran, sino que abarca también el señalamiento de la estructura orgánica de
cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos y la definición de sus
funciones generales. Igualmente, afirma que en el artículo 154 de la
Constitución se plasmó una reserva de iniciativa a favor del gobierno para los
proyectos de ley que, entre otras materias, se refieran al artículo 150-7 de la
Constitución. (Sentencias C-299 de 1994 y C-869 de 2003).
Desde esta
perspectiva, el Procurador General estima que en el caso bajo examen no se
advierte que el proyecto de ley objetado cree un organismo público ni otorgue
nuevas funciones al Ministerio de Cultura, que impliquen una modificación a la
estructura de la administración nacional, y que por tanto hubiese requerido
iniciativa gubernamental para que se ajustara a la Constitución Política.  Para
el concepto, de la redacción del contenido normativo del artículo 10 del
proyecto, lo único que se puede establecer es la creación de un organismo cuyo
propósito es promover la cultura mediante unos de los mecanismos más expresivos
y representativos de la misma como es el teatro, a través de tareas de
investigación y crítica sin que comprometa de manera alguna la infraestructura
de la administración nacional.
En ese orden,
el Congreso de la República no se excedió en sus atribuciones, en el sentido de
aprobar una disposición legal que requería el aval del Gobierno Nacional,
puesto que, lo manifestado en el proyecto objetado, es  propender por la
promoción del teatro, dado que el contenido de la disposición objetada no
contempla una infraestructura administrativa para su funcionamiento, ni
autoriza al Gobierno Nacional para que destine una partida presupuestal
específica, de lo cual se desprenda que el legislador tuvo la intención de
crear una nueva entidad pública, o de atribuirle una serie de funciones al
Ministerio de Cultura, de tal forma que afectara o modificara la estructura del
mismo.
7.2. Concepto fiscal ante las objeciones
relacionados al mandato al Ejecutivo para la creación del Fondo Nacional del
Teatro
Sobre este particular, el Ministerio Público advierte
que el proyecto de ley objetado asigna funciones adicionales al Ministerio de
Cultura, como las que contiene el literal b) del artículo 15, respecto a la
elaboración del presupuesto de ingresos y gastos a los Ministerios de Cultura y
Hacienda; o el artículo 16, relativo a que el patrimonio del Fondo estará
constituido por las cesiones de bienes que efectúen los organismos estatales.
Además determina que la sede de la mencionada entidad, necesariamente debe
funcionar en las instalaciones que el Ministerio de Cultura asigne para los
fines pertinentes. De la misma forma, le atribuye una nueva función al
Ministerio de Cultura, cuando en el artículo 6, le señala, que en coordinación
con el Fondo, impulsará y promoverá el Festival Nacional de Teatro.
En este orden y de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, las normas que regulan la creación del Fondo Nacional del
Teatro, necesariamente implican la modificación de la estructura de la administración
pública nacional, razón por la cual el proyecto tendría que haber sido de
iniciativa gubernamental o avalado por el Gobierno Nacional, lo cual no acaeció
en el presente evento. En consecuencia, la Vista fiscal solicita a la Corte la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión “en coordinación con el
Fondo Nacional de Teatro”, contenida en el artículo 6, de los artículos 12
a 17 y de los parágrafos 3 y 4 del artículo 18 del proyecto de ley objetado.
7.3. Concepto fiscal frente a las objeciones relativas
a las normas del proyecto que decretan gasto público
Luego de exponer las principales líneas de la doctrina
constitucional sobre las competencias concurrentes del Congreso y el Ejecutivo
en la definición del gasto público, el Ministerio Público advierte que, de
conformidad con el ordenamiento constitucional colombiano, no hay ni puede
haber leyes que ordenen gasto, porque el ordenador del gasto es un funcionario
del Estado que dispone realizar una erogación que ha sido previamente creada por
una ley o dispuesta por una sentencia judicial y autorizada por la Ley Anual de
Presupuesto mediante la partida o apropiación correspondiente. Ello, en
criterio del Procurador General, se desprende de la estructura en general del
sistema presupuestario, conforme al cual, el Gobierno incluye los gastos que
considere que deba realizar el Estado en el período de que se trate dentro del
proyecto de Ley Anual de Presupuesto, según lo previsto por el artículo 345 de
la Constitución Política.
Agrega el concepto fiscal que en relación con las
leyes que preceden al presupuesto público y que conforman los denominados
títulos de gasto, el Gobierno puede tener diferentes grados de discrecionalidad
respecto de su inclusión en el presupuesto. Así, por ejemplo, en relación con
las leyes relativas a prestaciones laborales para los funcionarios del Estado,
no hay realmente discrecionalidad como tampoco en las leyes cuyo cumplimiento
comprometa las bases del Estado Social de Derecho y los derechos fundamentales
de los asociados. Otras leyes, en cambio, sí admiten una cierta forma de
discrecionalidad en el sentido de permitirle al Gobierno que, al estructurar el
presupuesto, fije prioridades y si es el caso postergue para vigencias futuras
ciertos gastos que frente a la escasez de recursos, deban ceder su paso a
erogaciones que se consideren indispensables.
Con base en las anteriores consideraciones, el
Ministerio Público determina que el artículo 7º de la Ley Orgánica 819 debe
interpretarse como una norma que se refiere en general a los proyectos de ley
que entrañen gasto público directo o indirecto. Directo, si cuando hayan de
cumplirse conlleven erogaciones con cargo a los recursos estatales, e
indirectos, en la hipótesis de los beneficios o exenciones tributarias que un
sector de la doctrina denomina "gastos por beneficios tributarios" y
que otro sector identifica como "renuncias fiscales".
Desde esa perspectiva, el sentido de la norma, en
definitiva, es obligar al legislador a examinar siempre la viabilidad
financiera de las leyes que apruebe, como lo impone la situación actual de
nuestras finanzas públicas, pues es reconocido que así técnicamente pueda
hacerse referencia a la discrecionalidad del gobernante para la inclusión de
partidas de gasto en el presupuesto público, las leyes que crean gasto
comportan efectos macroeconómicos, en el corto o en el mediano plazo, que
inciden en el equilibrio de la hacienda.
Así las cosas, los parágrafos 1 y 2 del artículo 4 se
limitan a señalar que el Estado debe “apoyar presupuestalmente” los
programas culturales que en el artículo se establecen, por lo que, a juicio de
la Vista Fiscal, no corresponde a un imperativo por parte del Congreso de la
República dirigido a los organismos estatales.  Lo anterior habida cuenta que
en estricto sentido, el diseño legal propuesto por el proyecto objetado atañe a
una política cultural que es obligación del Estado promover y fomentar en los
términos del artículo 70 de la Constitución Política; y frente a la cual son
indispensables los suministros presupuestales, que de acuerdo con los
parágrafos objetados, deben concurrir las entidades estatales respectivas,
dentro de las competencias constitucionales y legales en relación con el gasto
público. En otras palabras, las expresiones utilizadas en las referidas normas,
no implican una imposición al Ejecutivo, sino el recordatorio del legislador
que conforme a la Constitución, (i) es función del Estado promover el
acceso a la cultura, y en este caso específico, el teatro; y (ii) una de
las maneras más efectivas de cumplir con esa obligación consiste en incluir las
correspondientes partidas presupuestales para tales efectos.
Señala igualmente el concepto fiscal que en relación
con el parágrafo 3 del artículo 4, referente al incremento por lo menos
equivalente al índice de precios al consumidor, de los presupuestos anuales de
las salas concertadas de teatro propias del programa del Ministerio de Cultura,
indiscutiblemente es una decisión que invade la órbita de competencia del
ejecutivo, respecto al gasto público. Ello en tanto que le ordena la adopción
de un incremento anual, disposición que en criterio del Procurador General
desconoce el marco constitucional y legal en relación con dicho gasto.
Finalmente, el Ministerio Público considera que,
contrario a lo anterior, los artículos 6, 7, 8, 10, 11, 19 y 20 de manera
alguna comprometen  perentoriamente el concepto de gasto público, ni mucho
menos las reglas de la Ley 819 de 2003, referentes al impacto fiscal de mediano
plazo.  Para la Vista Fiscal, de la lectura de estas normas se concluye que
hacen alusión a la promoción que el Estado debe realizar al Festival Nacional
de Teatro y otros festivales de suma importancia cultural, a los estrenos de
obras, a los beneficios de los montajes teatrales y a la Escuela Nacional de
Arte Dramático; enunciados todos ellos que no vislumbran la afectación de la
referida normativa, como lo sostiene el Gobierno Nacional.
7.4. Concepto fiscal sobre las objeciones relacionadas
con la afectación a la libertad de enseñanza
Sobre la
presunta vulneración del artículo 27 C.P. por parte del inciso segundo del
artículo 18 del proyecto de ley objetado, el Procurador General estima
equivocada la posición del Ejecutivo al presentar esta objeción, puesto que del
contenido de la disposición objetada, lo único que se puede deducir es que lo
pretendido  reitera las obligaciones estatales de propender el acceso
generalizado a la cultura, por los diversos medios a que haya lugar, y el
teatro es un canal efectivo para materializar este aspecto.  Con base en lo
anterior, advierte que la interpretación que hace el Gobierno Nacional de la
norma objetada es verdaderamente desconcertante, en tanto pareciera que no
tiene interés alguno en cumplir con el mandato constitucional de apoyar e
impulsar una vertiente de la cultura, elemento sustancial de la identidad
nacional, como son las expresiones teatrales. Al respecto aduce que del
contexto de la disposición objetada no se establece que sea una imposición o
una obligación de los centros educativos acoger estos programas por parte del
Ministerio de Educación Nacional, sino que, en contrario, está dirigida a la
promoción y divulgación de la actividad teatral, para que dichos centros, de
acuerdo con las necesidades pedagógicas, los implementen como otra contribución
al desarrollo integral de los educandos.
7.5.
Concepto fiscal relacionado con las objeciones dirigidas a la norma que
establece beneficios sociales para los integrantes de grupos teatrales
En relación con las objeciones planteadas por el
Gobierno Nacional frente al artículo 19 del proyecto de ley, el Procurador
General desestima la censura, al considerar que el Ejecutivo hace una
interpretación errónea del artículo mencionado, pues deduce unos contenidos
normativos que no están insertos en el mismo, al señalar que el legislador
otorga prestaciones adicionales al sistema general de pensiones que incluyen
pensión de invalidez o sobrevivencia y auxilio funerario. Si se revisa la norma
objetada, bajo ninguna circunstancia se refiere al tema de la seguridad social
en pensiones, puesto que lo aducido en ella refiere a la obtención de un seguro
de vida y de invalidez, que es un aspecto totalmente distinto al concepto de
pensión de invalidez o de sobrevivientes como se invoca en la objeción.
Agrega la Vista Fiscal que en relación con la
seguridad social en salud, ha de entenderse que sólo obtendrán este beneficio
quienes no estén afiliados al sistema y reúnan los requisitos que la misma
norma establece, puesto que no sería razonable que se tuviese doble afiliación,
además que éste es un aspecto sujeto a una debida reglamentación por parte del
Gobierno Nacional con el fin de darle alcance a dicho beneficio.
Por último, el
Ministerio Público resalta cómo los estímulos sociales a los que alude el
proyecto objetado, son un reconocimiento a quienes desde el teatro obtienen
galardones con los cuales enaltecen la cultura y consolidan las estructuras en
que se deben cimentar las artes nacionales.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
Conforme
a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta
Política la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional.
2.
El término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la
República
2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas
precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por
parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso.  Al
respecto, la norma constitucional señala que el gobierno dispone de seis días
para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste
de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el
proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el
caso que sean más de cincuenta artículos.  Adicionalmente, la disposición en
comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no
hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo.  Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la
jurisprudencia constitucional,[10] los términos en comento
constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe
realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido
para la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que
mediante oficio del 17 de mayo de 2006, el Presidente de la Cámara de
Representantes remitió al Presidente de la República el proyecto de ley para su
correspondiente sanción.  Este documento fue recibido en el Departamento
Administrativo de la Presidencia el 25 de mayo de 2006 y el Gobierno Nacional
lo devolvió con objeciones el 9 de junio del mismo año.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de
ley contiene veintiún artículos, motivo por el cual el término aplicable era el
de diez días, las objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la
Carta Política.
2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley
con objeciones, se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e
insistencia en el proyecto, la cual fue considerada y aprobada por la Plenaria
de la Cámara de Representantes en sesión del 29 de agosto de 2006, previo su
anuncio en sesión del 22 de agosto; y por la Plenaria del Senado de la
República en sesión del 6 del septiembre del mismo año, verificándose el
anuncio de la votación en la plenaria del 5 de septiembre de 2006.
De esta manera, se demuestra que el
Congreso de la República se pronunció sobre las objeciones presidenciales
dentro del término máximo de dos legislaturas y, adicionalmente, cumplió con la
exigencia prevista en el inciso final del artículo 160 C.P.[11]
3. Examen material de las objeciones
Con el fin de lograr una coherencia
metodológica en el análisis de constitucionalidad de la referencia, la Corte
estudiará las objeciones propuestas en el mismo orden planteado por el Gobierno
Nacional.
3.1. Objeciones relacionadas con la
creación de la Escuela Nacional de Arte Dramático.
En síntesis, el Ejecutivo considera que el
artículo 10 del proyecto de ley, que establece la creación de la Escuela Nacional
de Arte Dramático afecta la Carta Política en la medida en que (i) el
legislador no estableció la estructura orgánica de esa entidad, incumpliéndose
con ello lo dispuesto en el artículo 150-7 C.P.; y (ii) al crear una
entidad propia de la estructura administrativa del orden nacional, el proyecto
debió tramitarse previa iniciativa gubernamental, conforme el artículo 154,
inciso segundo de la Constitución, requisito que no fue cumplido.
Para el Procurador General, objeciones de
esta naturaleza resultan infundadas, en la medida en que lo previsto en el
artículo 10 objetado se reduce a establecer la creación de un organismo cuyo
propósito es promover la cultura mediante las artes escénicas, disposición que
no tiene el alcance de modificar la estructura de la administración nacional.
Por ende, la norma carece de los efectos jurídicos que el Ejecutivo pretende
adscribirle y, en consecuencia, no puede mostrarse contraria a los cánones de
la Carta.
De manera preliminar y habida cuenta lo
expresado por la objeción presidencial, la Corte considera necesario definir el
contenido normativo que regula la creación de la Escuela Nacional de Arte
Dramático.  Al respecto, se observa que dentro del título dedicado a “la
actividad teatral”, el artículo 10 del proyecto de ley establece la creación de
la Escuela y le confiere la función de desarrollar el teatro y las artes
escénicas. En ese sentido, el parágrafo de la misma norma dispone que el
objetivo de la entidad consiste en promover la investigación y la crítica relacionada
con las artes escénicas. Adicionalmente, verificado el resto del articulado, no
se encuentra otra alusión a la naturaleza jurídica o a la composición de la
Escuela en mención.
Por lo tanto, esta Corporación concluye, de
la misma forma que el Gobierno Nacional, que la regulación sobre la Escuela
Nacional de Arte Dramático se restringe exclusivamente al artículo 10 del
proyecto de ley objetado.  Por ende, conforme a esa interpretación, corresponde
a la Corte resolver, para el caso del presente apartado, los siguientes
problemas jurídicos:
¿La disposición legislativa que establece
la creación de un organismo sin que disponga su estructura orgánica y demás
aspectos relativos a su naturaleza jurídica, es incompatible con lo consagrado
en el artículo 150-7 de la Constitución Política?; y
¿La norma contenida en el proyecto objetado
dispone la creación de un organismo del orden nacional y, por ende, debió
tramitarse previa iniciativa gubernamental, de acuerdo a lo estipulado en el
artículo 154, inciso segundo, de la Carta?.
3.1.1. Requisitos constitucionales para la
creación por el legislador de entidades del orden nacional.
La vigencia del principio democrático es
uno de los caracteres definitorios del modelo de Estado constitucional adoptado
por la Carta Política (Preámbulo, Art. 1 C.P.).  Consecuencia de este postulado
es la necesidad que los actos destinados a la definición del ordenamiento
jurídico estén precedidos de procedimientos de naturaleza deliberativa, sujetos
al escrutinio público y ejercidos por organismos dotados de altos niveles de
representatividad.  Es a partir de esta premisa que la Constitución confiere un
amplio espectro de facultades al Congreso para definir el contenido del derecho
legislado (Art. 150 C.P.).
Conforme esta comprobación, la
jurisprudencia constitucional ha construido el concepto de la cláusula
general de competencia legislativa, según el cual es al Congreso al que se
le otorga una facultad de configuración normativa en sentido amplio, sometida
sólo a las limitaciones que establezca la Carta Política.  En ese sentido, la
posibilidad de concurrencia de otros poderes públicos en la definición de
normas jurídicas es residual y debe estar, en todo caso, fundada en la precisa
habilitación por parte de la Constitución y la ley.
En relación con el tema planteado, el
numeral 7 del artículo 150 C.P. establece que recae dentro de la competencia
del Congreso hacer las leyes destinadas a determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica.
De acuerdo con esta disposición, la Corte
advierte que la Carta Política integra a la cláusula general de competencia
legislativa del Congreso la determinación de la estructura de la administración
nacional, para lo cual le otorga facultades dirigidas a crear, suprimir o
fusionar los organismos que hacen parte de esa administración.  No obstante, el
mismo texto impone carácter calificado al ejercicio de la facultad en comento,
puesto que debe ejercerse de forma tal que la decisión legislativa no sólo
involucra el acto mismo de creación, supresión o fusión, sino que también
incorpora la necesidad que el legislativo señale los objetivos y la estructura
orgánica de la entidad perteneciente a la administración nacional.
Decisiones anteriores de esta Corporación
han definido el alcance de la facultad que tiene el legislador para modificar
la estructura de la administración nacional, precedentes que han hecho énfasis
en la reserva de ley respecto del ejercicio de esa competencia, al igual que en
el carácter calificado antes mencionado.  Sobre el particular resultan
pertinentes las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia
C-784/04, M.P. Álvaro Tafur Galvis, providencia que recapituló las reglas
jurisprudenciales sobre la materia en comento, a propósito del análisis de
constitucionalidad de las normas que escindían el Instituto de Seguros Sociales
y creaban, correlativamente, empresas sociales del Estado.
La mencionada sentencia parte de considerar
que la concesión al Congreso de la potestad organizatoria, esto es, la facultad
de definir la arquitectura institucional del Estado, a través de la definición “del
modo de ser y de actuar de una determinada organización administrativa”, es
un rasgo característico del constitucionalismo contemporáneo.  En ese sentido,
el fallo precisó que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150-7 C.P. “al legislador corresponde la determinación de la estructura
de la administración nacional y la formulación de los elementos de esa
estructura con la definición de las tipologías de entidades y organismos y  sus
interrelaciones respectivas[12];
también corresponde al Congreso de la República la creación de los distintos
organismos y entidades y la definición, respecto de cada uno de ellos, de sus
objetivos generales y de la correspondiente estructura orgánica y dentro de
ella la previsión de las relaciones entre órganos y elementos internos. Así
mismo, asisten al Congreso las consecuentes potestades de fusión,
transformación y supresión de los organismos que él mismo crea[13].”
El ejercicio de esta actividad,
de conformidad con la jurisprudencia citada, está revestido de condiciones
específicas, dirigidas al cumplimiento de los postulados constitucionales que
radican en el Congreso la facultad de creación de órganos propios de la
estructura de la administración nacional.  Así, la sentencia C-784/04
recapitula varias decisiones de la Corte, con base en las cuales concluye que
la competencia prevista en el artículo 150-7 C.P. involucra los siguientes
aspectos:
a.     La función de determinar la estructura de la
administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los
organismos que la integran, “sino que abarca proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control”,[14]
así como  “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los
trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y
tributario, entre otras”[15].
Igualmente,  en desarrollo de esta misma función, el Congreso se encuentra
habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para
establecer “la independencia administrativa, técnica y patrimonial de
ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus
características y aun para suprimirlas”[16];
b.     La mención hecha en el artículo 150-7 de la
Carta Política comprende no sólo la enumeración de los tipos de organismos que,
a partir de los enunciados constitucionales y del ejercicio de las potestades
que el propio Texto Superior atribuye al Congreso, determine la ley, sino
también la ubicación de los organismos en el conjunto de la administración y la
relación entre ellos[17];
c.      Conforme a lo dispuesto por el artículo
150-7 superior la creación de organismos llamados a integrar la administración
nacional corresponde de manera privativa a la ley[18],
de la misma manera que es a ella a quien se le asigna específicamente la
creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta [19];
d.     La competencia a que se refiere el numeral
7° del artículo 150 Superior no supone un ejercicio totalmente independiente
por parte del Congreso de la República, pues es necesario contar con la
participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la
estructura de la administración nacional, en razón de que la iniciativa para su
adopción pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con
lo preceptuado en el artículo 154 Superior[20].
Como se observa, la facultad parlamentaria de creación
de organismos del orden nacional posee naturaleza compleja, pues no sólo prevé
la simple potestad de constitución, sino que también incorpora la definición de
la naturaleza jurídica de la entidad correspondiente, su estructura orgánica,
la ubicación del ente en la estructura administrativa del Estado, al igual que
sus objetivos y funciones, entre los aspectos más sobresalientes.  Estas
condiciones, además, se explican a partir de la necesidad que la definición de
la estructura de la administración nacional y de los organismos que la
conforman esté precedida de un debate democrático suficiente, premisa que
sustenta el hecho que la creación de organismos del orden nacional sea materia
de reserva de ley.  En ese orden de ideas, como lo reafirma la providencia
sujeta a análisis, “la determinación de la estructura  de la administración
nacional, (…) así como la creación y autorización de la existencia
específica de los diferentes organismos y entidades llamados a conformar dicha
estructura compete con exclusividad a la ley; estas atribuciones al igual que
las demás  contenidas  en el numeral 7 del artículo 150 constitucional pueden
transferirse, en los precisos términos de dicho artículo al Presidente de la
República[21].”.
De la misma forma, la doctrina constitucional
recopilada en la sentencia C-784/04 advierte que la noción de estructura
orgánica prevista en el artículo 150-7 C.P. encuentra desarrollo legislativo
expreso en el artículo 50 de la Ley 489 de 1998.  Según este precepto, la ley
que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá
determinar sus objetivos y estructura orgánica, así como el soporte presupuestal
de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda.
Adicionalmente, el precepto dispone que la estructura orgánica de la entidad
administrativa comprende su denominación; su naturaleza jurídica y el
consiguiente régimen jurídico; su sede; la integración de su patrimonio; el
señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma
de integración y designación de sus titulares; y el Ministerio o Departamento
Administrativo al cual estarán adscritos a vinculados.
Finalmente, la jurisprudencia de esta Corporación
también ha dispuesto que el contenido y alcance de la competencia legislativa
para la creación y establecimiento de la estructura orgánica de una entidad
administrativa coincide “plenamente con el criterio orgánico, en el sentido
de que dicha facultad incluye además de la determinación de los órganos de
administración y dirección, la definición de los regímenes jurídico,
patrimonial y laboral de los funcionarios y empleados de la respectiva entidad”[22]
Desde esa perspectiva, la misma doctrina considera que “dentro de los
parámetros constitucionales, el deslinde de competencias corresponde al legislador,
en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la
estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor
detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas
competencias.”[23]
La constitucionalidad del
artículo 10 del proyecto de ley objetado debe analizarse a la luz de las reglas
jurisprudenciales expuestas. Sobre el particular la Sala observa cómo la
disposición cuestionada prevé la creación de la Escuela Nacional de Arte
Dramático y deja a su cargo el desarrollo del teatro y las artes escénicas, al
igual que la promoción de la investigación y la crítica relacionada con las
mismas disciplinas artísticas.  No obstante, el proyecto objetado no contiene
más alusiones a la Escuela creada por el artículo en mención, de forma tal que
la normativa sujeta a análisis no otorga previsiones específicas sobre su estructura
orgánica.
El primer asunto que deberá
dilucidarse es si la creación de la Escuela Nacional de Arte Dramático
constituye un ejercicio, por parte del Congreso, de la facultad prevista en el
artículo 150-7 C.P.  Sobre el particular la Sala encuentra que a partir de los
enunciados normativos predicables del artículo 10, no es posible inferir que la
Escuela constituya una modificación de la estructura de la administración
nacional.  A pesar de la insuficiencia de la regulación sobre la Escuela, puede
inferirse que las funciones de esa institución la inscriben en el concepto de
programa estatal para la promoción del arte dramático, cuyas funciones pueden
ser asumidas por parte de las entidades actualmente constituidas para el
efecto, como es el caso del Ministerio de Cultura.  En efecto, el artículo 17
de la Ley 397 de 1997 dispone que el Estado, a través de esa cartera
ministerial, fomentará las artes en todas sus expresiones y las demás
manifestaciones simbólicas expresivas.  Igualmente, el artículo 18 ejusdem determina
que el Ministerio de Cultura tiene a su cargo el establecimiento de estímulos
especiales y la promoción de la creación, la actividad artística y cultural, la
investigación y el fortalecimiento de las expresiones culturales. Para cumplir
ese objetivo, el Ministerio debe ejecutar diversas actividades de fomento,
entre ellas programas, bolsas de trabajo, becas, premios anuales, concursos,
festivales, talleres de formación artística, apoyo a personas y grupos
dedicados a actividades culturales, ferias, exposiciones, unidades móviles de
divulgación cultural, incentivos y créditos especiales para artistas
sobresalientes, así como para integrantes de las comunidades locales en el
campo de la creación, la ejecución, la experimentación, la formación y la
investigación a nivel individual y colectivo.  Estas acciones van dirigidas a
favor de varias expresiones culturales, entre ellas, de conformidad con lo
indicado en el literal c. del artículo citado, las artes escénicas.
De manera similar, el artículo
48 de la Ley 397 prevé que el Ministerio de Cultura, con el fin de
salvaguardar, conservar y difundir el patrimonio teatral colombiano y las obras
maestras del repertorio del arte dramático universal, convocará anualmente a
directores, dramaturgos, autores y actores profesionales pertenecientes a
distintas agrupaciones del país, quienes desarrollarán proyectos teatrales que
serán difundidos en los órdenes nacional e internacional.
Conforme lo expuesto, resulta
factible que los fines que el legislador ha previsto para la Escuela Nacional
de Arte Dramático, (i) son una expresión de los fines estatales de
promoción de la educación, la cultura y las distintas manifestaciones
artísticas; y (ii) tales tareas puedan desarrollarse por el Ministerio
de Cultura o por otra entidad de la administración nacional ya existente, sin
que ello constituya una modificación orgánica.  Así, el artículo 10 del
proyecto de ley no es, en sí mismo considerado, contrario a la Constitución, en
tanto no afecta la estructura de la administración nacional, en los términos
del artículo 150-7 C.P.
No obstante, también advierte
la Corte que existen apartados de la norma objetada que ofrecen duda en cuanto
al alcance de la norma y su compatibilidad con la Carta Política.  En efecto,
el artículo 10 contiene la expresión “crease”, con base en la cual
podría inferirse la existencia de elementos orgánicos, relacionados con la
modificación a la estructura de la administración nacional, a través de la
creación de una nueva entidad que asuma las funciones de promoción a las artes
escénicas.  Por ende, la Corte declarará fundada la objeción gubernamental,
exclusivamente por esta expresión, en la medida en que su interpretación
incorpora el ejercicio de la facultad prevista en el artículo 150-7 C.P y,
verificado el trámite legislativo, se observa que no se contó con la iniciativa
gubernamental necesaria, en los términos del inciso segundo del artículo 154
Superior.
Por último, la Corte advierte que si bien
el texto resultante del artículo objetado no tendría un claro sentido
gramatical; su análisis integral, esto es, incorporándose lo previsto en su
parágrafo, permite comprender a la Escuela Nacional de Arte Dramático como un
programa estatal dirigido a la investigación y la crítica relacionadas con el
teatro y las artes escénicas
3.2. Objeciones relativas a la concesión de
facultades al Ejecutivo para la regulación del Fondo Nacional del Teatro
De conformidad con lo argumentado por el
Gobierno Nacional, la expresión “en coordinación con el Fondo Nacional del
Teatro” contenida en el artículo 6º del proyecto de ley, al igual que los
artículos 12 a 17 del mismo proyecto, vulneran el artículo 150-10 Superior,
pues se sustentan en la concesión irregular de facultades extraordinarias.  En
relación con este cuestionamiento, el Procurador General sostiene que las
objeciones presidenciales propuestas deben declararse fundadas, puesto que las
funciones que el proyecto de ley confiere al Fondo Nacional del Teatro
coinciden con algunas de las competencias que tiene el Ministerio de Cultura.
En ese sentido, la creación del Fondo constituye una modificación de la
estructura de la administración nacional, por lo que, en aplicación de lo
previsto en el artículo 154 C.P., debió contar con la iniciativa gubernamental
o el aval del Ejecutivo.
Con base en lo expuesto, la Corte debe
determinar si a partir de lo dispuesto en las normas objetadas puede concluirse
que el legislador delegó su facultad de configuración normativa a favor del
legislador sin el cumplimiento de los requisitos constitucionales previstos
para ello.  Con este fin, la Corte determinará, en primer término, la
naturaleza de la competencia ejercida por el legislador para la creación del
Fondo Nacional del Teatro y luego, verificará si es constitucionalmente
admisible que las materias relacionadas con la determinación de la estructura
de la entidad y sus fuentes de financiación fueran delegadas a la regulación
por parte del Gobierno, de la forma como lo propone el proyecto objetado.  Por
último, deberá dilucidar si, como lo señala el Ministerio Público, las normas
que hacen referencia al Fondo mencionado debieron contar con la previa
iniciativa gubernamental, en los términos del artículo 154 Superior.
3.2.1. La creación del Fondo Nacional del
Teatro hace parte de la competencia legislativa para la creación de entidades
del orden nacional
La lectura de los artículos 12 a 17 del
proyecto de ley se advierte que (i) el legislador previó que el
Ejecutivo creara un Fondo para el cumplimiento de los fines relacionados con la
Red Nacional de apoyo a las actividades teatrales y de las artes escénicas.  El
Gobierno debe, además de crear el Fondo, definir su estructura y las fuentes
para proveer sus recursos; (ii) las juntas directivas del Fondo Nacional
del Teatro contarán con la participación equitativa del sector público y de los
representantes de organizaciones no gubernamentales relacionadas con las artes
escénicas; (iii) al Fondo se le confieren diversas funciones, entre las
que se destacan el fomento, planificación e implementación de políticas
públicas relativas a la actividad teatral; la elaboración del presupuesto de
ingresos y gastos a los Ministerios de Cultura y Hacienda y Crédito Público; la
coordinación, la planificación y el desarrollo de las actividades teatrales de
carácter oficial; la promoción, apoyo y coordinación de  lo relativo a las
salas concertadas y demás espacios físicos que se dediquen a la realización de
actividades teatrales; la ejecución de acciones dirigidas a la difusión del
conocimiento sobre el teatro y las artes escénicas; la celebración de convenios
interadministrativos con otras entidades, destinados a la ejecución de planes
propios de la actividad teatral y; la creación y actualización del registro
nacional de entidades y personas dedicadas a la actividad teatral y las artes
escénicas; (iv) el patrimonio del Fondo Nacional del Teatro está
constituido por los bienes que le pertenezcan por cesión del Ministerio de
Cultura y los que adquiera en el futuro a cualquier título, al igual que los
que siendo de la propiedad de la Nación son afectados al Fondo; (v) la
sede del Fondo estará en la ciudad de Bogotá, en el sitio que le asigne el
Ministerio de Cultura, bien que entrará en el patrimonio de la entidad; y (vi)
los recursos del Fondo se dedicarán a la financiación de actividades
propias de la actividad teatral, entre ellas el funcionamiento y mantenimiento
de salas, la realización de festivales de teatro, el equipamiento de centros audiovisuales,
la edición de textos sobre las artes escénicas y el otorgamiento de becas y
estímulos.
De conformidad con el análisis efectuado en
esta sentencia, la Corte concluye que el Fondo Nacional del Teatro y las Artes
Escénicas tiene la condición de organismo que conforma la estructura de la
administración nacional.  En efecto, como lo advierte el Procurador General,
las funciones del Fondo adicionan las competencias que el legislador ha
previsto para el Ministerio de Cultura, de forma tal que le impone
obligaciones, especialmente aquellas relativas a la consideración del proyecto
de presupuesto del Fondo y a la destinación de bienes para el funcionamiento
del mismo, al igual que la promoción del Festival Nacional de Teatro (artículo
6º).  Por lo tanto, es válido concluir que las normas del proyecto de ley que
regulan el Fondo hacen parte del ejercicio de la facultad prevista en el
artículo 150-7 Superior.
Igualmente, la Corte advierte que conforme
lo regulado en los artículos 14, 15 y 16 del proyecto de ley, emergen elementos
orgánicos que confirman la tesis expuesta.  En efecto, se dispone que el Fondo
Nacional del Teatro contará con “juntas directivas”, a la vez que se le
confiere competencia para suscribir contratos, se prevén disposiciones sobre la
constitución de su patrimonio y se le otorgan funciones claramente
institucionales, que sólo pueden desarrollarse por una entidad que haga parte
de la administración nacional. Desde esta perspectiva, no es posible adscribir
a dicho ente en la categoría de fondo cuenta o fondo especial carentes de
personería jurídica.  En todo caso, se está ante una entidad que modifica la
estructura de la administración nacional y que tiene origen en el ejercicio de
la facultad prevista en el artículo 150-7 C.P.
No obstante, es importante anotar que la
comprobación de la naturaleza orgánica del Fondo Nacional del Teatro se infiere
a partir de las disposiciones contenidas en el proyecto de ley que le confieren
características propias de las entidades que conforman la estructura de la
administración nacional.  Ello, sin embargo, no es incompatible con la
posibilidad que tiene el legislador para que, en ejercicio de su libertad de
configuración normativa, asigne las funciones del Fondo a un organismo
existente en la mencionada estructura.  Con todo, en el asunto bajo examen no
se evidencia esa expresa asignación, sino que, en contrario, está demostrada la
creación de una nueva entidad.
3.2.2. La delegación al Ejecutivo para la
determinación de la estructura del Fondo Nacional del Teatro no cumple con los
requisitos constitucionales sobre concesión de facultades extraordinarias
El ejercicio de la competencia legislativa
prevista en el artículo 150-7 Superior, como se ha sostenido a lo largo del
presente fallo, contrae dos consecuencias definidas: La reserva de ley respecto
de la creación de entidades que conforman la administración nacional y la
necesidad que la norma de creación del organismo correspondiente determine su
estructura orgánica y sus objetivos.
Al respecto, debe precisarse que la
jurisprudencia constitucional,[24] ha admitido que la
competencia que tiene el Congreso en razón del numeral 7º del Artículo 150 de
la Carta Política, aunque hace parte de las facultades permanentes del
Legislador, puede delegarse al Gobierno Nacional a través del instituto de las
facultades extraordinarias, previsto en el numeral 10 del mismo artículo.  No
obstante, para que opere esa posibilidad excepcional deben concurrir las
condiciones fijadas por la disposición en comento, a saber, (i) la
obligación de que la delegación legislativa sea solicitada expresamente por el
Gobierno, impidiéndose con ello que el Congreso pueda eludir sus responsabilidades
al trasladar por iniciativa propia alguna de sus funciones al Presidente de la
República; (ii) la exigencia de que las facultades sean aprobadas por la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara legislativa, lo que hace
más estricto el reconocimiento de competencias normativas al Ejecutivo al
descartarse su aprobación por mayoría simple; (iii) la exclusión expresa
de facultades para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas y leyes
marco y para decretar impuestos, con lo cual se reserva a favor del Congreso la
competencia de legislar en asuntos que por su naturaleza, importancia o
complejidad, deben debatirse única y exclusivamente por los cuerpos de
representación popular; y (iv) la competencia reconocida al Legislador
para que en todo tiempo y por iniciativa propia, reforme y modifique los
decretos leyes dictados por el Gobierno con base en las facultades
extraordinarias, profundizándose con ello el principio democrático al
permitirse que el órgano legislativo conserve la iniciativa en las materias
delegables.[25]  De igual manera, amén
el carácter excepcional de la delegación de la actividad legislativa en el
Ejecutivo, las facultades extraordinarias sólo pueden conferirse pro tempore
y deben prodigarse en forma precisa, a fin que el acto de delegación en la
potestad de configuración normativa no desborde la intención del legislador, en
perjuicio de la eficacia del principio democrático.
Analizado el texto del proyecto de ley, se
observa que aunque si bien se delegó en el Ejecutivo la creación del Fondo
Nacional del Teatro, la determinación de su estructura y las fuentes para
proveer sus recursos (artículo 13), ello no se efectuó a través del mecanismo
constitucional previsto para el efecto, esto es, las facultades
extraordinarias.  En ese sentido, para el caso propuesto es claro que el
Congreso efectuó un traslado irregular de sus competencias respecto de asuntos
que, como la creación de entidades de la estructura de la administración
nacional, tienen reserva de ley.
En consecuencia, resultan fundadas las
objeciones presidenciales dirigidas en contra de las expresiones “en
coordinación con el Fondo Nacional del Teatro”  y “su estructura” contenidas
en el artículo 6º y 13, respectivamente, del proyecto de ley objetado, al igual
que frente a los artículos 12, 14, 15, 16 y 17 del mismo proyecto.  Del mismo,
deberá declararse fundada la objeción respecto de los parágrafos 3º y 4º el
artículo 18 del proyecto de ley objetado, en tanto asignan competencias al
Fondo Nacional del Teatro.
3.2.3. Posibilidad de efectuar análisis de
constitucionalidad respecto de asuntos no planteados en las objeciones.
Necesidad que la creación del Fondo Nacional del Teatro contara con la
iniciativa gubernamental
El Procurador General sostiene que las
objeciones presidenciales relacionadas con la creación del Fondo Nacional del
Teatro deben declararse fundadas, debido a que en el trámite legislativo de
esta materia fue pretermitido el requisito dispuesto por el inciso segundo del
artículo 154 C.P. Este asunto no fue expresado en las objeciones
presidenciales, por lo que la Corte, en primer término, deberá determinar si es
competente para pronunciarse sobre el particular.  Así, en caso que verifique su
competencia, la Sala decidirá si las normas objetadas, al no contar con
iniciativa gubernamental o aval del Ejecutivo, son contrarias a la
Constitución.
La competencia de la Corte Constitucional
para decidir asuntos que si bien no fueron planteados explícitamente por el
Gobierno, resultan centrales para el estudio de las razones de
inconstitucionalidad que fundamentan las objeciones, se remonta a las reglas
jurisprudenciales fijadas por esta Corporación en la sentencia C-1404 de 2000,
M.P. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis.  Con anterioridad a este fallo,
la Corte había sostenido que, habida cuenta las particulares condiciones del
trámite de las objeciones presidenciales, no era posible aplicar el principio
de control de constitucionalidad integral.  En efecto, el trámite de las
objeciones constituía, a la luz de la doctrina anterior, una expresión de la
dinámica de los controles interorgánicos.  En ese sentido, estaba restringido
al diálogo jurídico – constitucional entre el Gobierno, el Congreso y la Corte,
diálogo que no podía tener un alcance tal que impidiera el ejercicio posterior
de la acción pública de inconstitucionalidad por parte de los ciudadanos.
No obstante, en criterio de la sentencia
mencionada, que con posterioridad ha sido reiterada por esta Corporación,[26]
“en ciertas ocasiones se hace necesario que esta
Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente
por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable
para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las
objeciones mismas. Los motivos que justifican esta extensión excepcional de la
competencia de la Corte, son de doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo
primero, porque las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las
objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más
generales, no mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables
para fundamentar cualquier decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del
artículo 241-8 Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como
definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los
mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa
juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción
como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el
futuro. En otros términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta
Corporación no está coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción
pública de inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos
se haya de surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su
fallo, la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se
relacionan directamente con el objeto central de la providencia.”
En apartados precedentes de esta sentencia
se ha insistido en que la iniciativa gubernamental o el aval del Ejecutivo es
uno de los aspectos que define el alcance de la competencia del Congreso para
crear organismos propios de la estructura de la administración nacional.  Por
tanto, el asunto planteado por el concepto del Ministerio Público resulta
pertinente para el presente análisis de constitucionalidad, en tanto guarda
relación directa con la objeción presidencial propuesta.
Al respecto, como se indicó a propósito del
análisis efectuado en el apartado anterior, la Corte advierte que la
competencia para la creación de entidades que conforman la estructura de la
administración nacional no es un ejercicio totalmente independiente a cargo del
Congreso, pues, por expreso mandato del artículo 154 de la Constitución
Política, las leyes que tengan ese propósito deben contar con la iniciativa
gubernamental.
En
armonía con este mandato constitucional, esta Corporación ha declarado la
inexequibilidad de normas que aunque constituían el ejercicio de la facultad
prevista en el artículo 150-7 C.P., no contaron con la iniciativa o aval del
Ejecutivo.  A manera de ejemplo, en la sentencia C-482 de 2002, M.P. Álvaro
Tafur Galvis, decisión que se pronunció acerca de las objeciones presidenciales
al proyecto de ley N° 87/01 Senado – 148/01 Cámara,  “[p]or la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de Bacteriología, se dicta el Código de
Bioética y otras disposiciones”, se determinó la inconstitucionalidad de
las normas que creaban el Colegio Profesional Nacional de Bacteriología, entre
otros aspectos, porque se incluía dentro de él a los Ministros de Salud y de
Educación, o sus delegados, a pesar de que el proyecto no había sido de
iniciativa gubernamental.  Los argumentos tenidos en cuenta en esa oportunidad
fueron los siguientes:
“Ahora
bien, en el presente caso es claro que además de tratarse de la creación de un
órgano del orden nacional (se reitera, por expresa decisión legislativa) la
existencia del Consejo está llamada a afectar la estructura de la
Administración Nacional. Para el efecto bastaría con reparar que mediante el
artículo 12 del proyecto, se asigna una función a órganos de la Administración
como son los Ministros, pues se señala que ellos integrarán conjuntamente con
representantes de organizaciones de origen y base privada, el Consejo
Profesional Nacional de Bacteriología.
Al respecto debe recordarse que conforme al
artículo 208 de la Constitución, los Ministros y los Directores de
Departamentos Administrativos son los jefes de la Administración en su
respectiva dependencia, a quienes les corresponde bajo la dirección del
Presidente de la República, ‘formular las políticas atinentes a su despacho,
dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley’.
(...)
Así las cosas, ha de concluir la Corte, que
el artículo 12 en cuanto crea el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología,
ha debido ser objeto de la iniciativa gubernamental prescrita en el artículo
154 de la Constitución, en armonía con el artículo 150-7 de la misma
Constitución.”
Similares
consideraciones son expresadas en la sentencia C-987/04, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, en la que la Corte se pronunció sobre el cumplimiento de la
subsanación de las objeciones presidenciales declaradas fundadas por el fallo
C-650/03, en relación con el proyecto de ley Nos. 030 de 2001 y 084 de 2001 –
acumulados Cámara - y No. 278 de 2002 Senado, “por medio de la cual se
reconoce legalmente la profesión de comunicador social y periodista y se dictan
otras disposiciones”.  En este caso se demostró, de acuerdo con las reglas
jurisprudenciales mencionadas, que el Congreso había pretermitido el requisito
de contar con la iniciativa gubernamental o aval del Gobierno referente a la
creación del Fondo Mixto Antonio Nariño, a pesar que esa entidad le confería
funciones adicionales al Ministerio de Protección Social.  Sobre la materia, la
decisión de la Corte indicó:
“Como
se puede observar, la Corte ya ha definido que las leyes que establezcan nuevas
funciones para los ministerios y los mismos ministros requieren de la
iniciativa gubernamental o del aval del Gobierno. En este caso se observa que
el artículo 8° del proyecto le asigna al Ministro la labor de formar parte de
la Junta Directiva del Fondo, y de presidirla. Al mismo tiempo, en los
distintos numerales del artículo 6° se establece para el Fondo una serie de
funciones de naturaleza administrativa relacionadas con la actividad del
periodismo. Estas funciones pasan a integrar el marco de competencias del mismo
Ministerio directamente relacionadas con el ámbito de su misión institucional,
dado que el Fondo constituye una cuenta separada y especial del Ministerio y
que el Ministro integra y preside la Junta Directiva del mencionado Fondo. Esta
ultima característica debe ser resaltada, puesto que, de acuerdo con el
artículo 208 de la Constitución, los ministros “son los jefes de la
administración en su respectiva dependencia” y a ellos les corresponde, bajo la
dirección del Presidente de la República, “formular políticas atinentes a su
despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.”
Todo
lo anterior indica, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, que las
nuevas normas sobre la creación del Fondo también conllevan la modificación de
la estructura de la administración pública nacional, razón por la cual el
proyecto tendría que haber sido de iniciativa gubernamental o avalado por el
Gobierno Nacional. Sin embargo, como es conocido, el proyecto de ley que se
examina no cumple con estos requisitos. Por lo tanto, habrá de declararse la
inconstitucionalidad del artículo 6° del proyecto en lo relacionado con la
creación del Fondo y con las funciones que se le asignan, dado que estas normas
modifican las funciones administrativas del Ministerio de Protección Social.
Adicionalmente,
dado que la creación del Fondo, con una junta directiva presidida por el
Ministro de Protección Social, y la determinación de sus funciones, han sido
consideradas inconstitucionales se determinará también la inconstitucionalidad,
por conexidad, de los artículos 7° y 8°.”
Como se indicó en apartado anterior, las
normas que regulan el Fondo Nacional del Teatro son expresión de la competencia
legislativa que prevé el artículo 150-7 C.P. y que, a su vez, tales
disposiciones están sujetas a la iniciativa gubernamental o al aval del
Ejecutivo, en los términos del inciso segundo del artículo 154 C.P.  Verificado
el expediente legislativo remitido a la Corte, no existe prueba alguna que el
requisito en comento hubiera sido cumplido.  En ese sentido deberá declararse,
con base en las reglas jurisprudenciales antes expuestas, la inexequibilidad de
las normas objetadas.
3.3. Objeciones fundadas en la vulneración
del principio de legalidad del gasto público
Las objeciones presidenciales sostienen que
los artículos 4º, parágrafos 1º, 2º y 3º; 6º y su parágrafo; 7º; 8º; 10 y su
parágrafo; 11 y su parágrafo; 13; 16; 17, 18 parágrafo 3º y 4º; 19 y 20 del
proyecto de ley objetado, desconocen las normas orgánicas en materia
presupuestal, en consecuencia, se muestran contrarias al artículo 151
Superior.  Para sustentar esta conclusión, el Gobierno Nacional utiliza la
doctrina constitucional sobre la legalidad del gasto público para inferir que
las disposiciones objetadas incluyen mandatos imperativos destinados a la
ejecución de gasto público, situación que desconoce la competencia exclusiva
del Ejecutivo para la determinación de los contenidos propios del proyecto de
presupuesto.  Igualmente, la objeción sostiene que fue desconocido el mandato
fijado por los artículos 1º y 7º de la Ley 819 de 2003 – Orgánica de
Presupuesto, relacionado con la necesidad que los proyectos de ley que decreten
gastos estén acompañados del estudio sobre su impacto fiscal.
Al respecto, el Ministerio Público
considera que las objeciones planteadas deben declararse infundadas, puesto que
contienen expresiones genéricas de apoyo financiero a la actividad escénica,
disposiciones que en modo alguno pueden comprenderse como un mandato imperativo
hacia el Gobierno para la ejecución de gasto público, ni mucho menos pueden
contradecir las normas orgánicas sobre presupuesto.  Ello con excepción de lo
dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 4º del proyecto de ley objetado, caso
en el cual si existe un mandato del aludido y, por ende, resultan fundadas las
objeciones del Ejecutivo.
De acuerdo con lo señalado anteriormente,
en este acápite corresponde a la Corte pronunciarse sobre dos aspectos
definidos.  El primero, relativo a la verificación sobre la existencia en el
proyecto de ley de mandatos específicos al Ejecutivo para la ejecución de
recursos, contrarios al principio de legalidad del gasto público.  El segundo,
que tiene que ver sobre la exigibilidad, para el caso del proyecto de ley bajo
estudio, de los requisitos contenidos en la Ley Orgánica de Presupuesto.  Pasa
la Sala a resolver los tópicos mencionados.
3.3.1. Alcance del principio de legalidad
del gasto público. Competencia concurrente del Congreso y del Ejecutivo en el
decreto del gasto
Decisiones anteriores de esta Corporación
han fijado reglas jurisprudenciales definidas sobre el contenido del principio
de legalidad del gasto público, especialmente en lo que tiene que ver en las
atribuciones del Congreso y del Gobierno Nacional para la determinación del
gasto público.[27]  Los aspectos centrales
de esta doctrina son expuestos a continuación:
a.
En el proceso
presupuestal deben distinguirse dos momentos específicos, el decreto de un
gasto mediante ley y la apropiación específica en la ley de presupuesto,
instancias en las que participan tanto el Congreso como el Ejecutivo.  De esta
forma, la jurisprudencia constitucional ha previsto que el principio de
legalidad del gasto público “supone la existencia de competencias concurrentes,
aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole
al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión
libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de
manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede
implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto
en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible”.[28]
b.
De conformidad con esta
separación de competencias, el Congreso tiene la facultad de tramitar proyectos
de ley que involucren gastos, sin que esa actuación constituya una modificación
o adición al presupuesto.  Ello en la medida que las normas legislativas que
prevén gastos toman la forma de títulos jurídicos, a partir de los cuales el
Gobierno Nacional, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 346
C.P., decide si incluye o no el gasto correspondiente en el proyecto de ley de
presupuesto.
c.
La concurrencia de competencias entre el
Congreso y el Ejecutivo en materia presupuestal incorpora, igualmente, un
sistema de balance entre los poderes públicos.  De esta forma, mientras el
Ejecutivo no puede incorporar en la ley de apropiaciones partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado
conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público o el servicio de
deuda o un gasto destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo
(Art. 346 C.P.), el Congreso tiene vedado expedir normas que contengan mandatos
imperativos hacia el Ejecutivo para la ejecución de gasto público, pues éste
tiene la competencia privativa para la determinación del contenido concreto del
proyecto de ley de presupuesto. “Así las cosas ha dicho la Corte que el
Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación
en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que
tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley.[29]
Desde esta perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad
en las normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto,
pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.  En esos casos ha dicho la
Corporación que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto[30]
no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si
incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas.”[31]
A partir de estas breves consideraciones,
la Corte pasa a resolver el primero de los problemas jurídicos planteados. Para
ello, será necesario establecer si del contenido de las normas objetadas puede
concluirse la existencia de imperativos de ejecución de gasto público que
configuran un exceso en la competencia del Congreso dentro del proceso
presupuestal.
El artículo 4 del proyecto de ley establece
que gozarán de expreso y preferente apoyo y atención para el desarrollo de sus
actividades, las salas teatrales integrantes del programa de Salas Concertadas
del Ministerio de Cultura, al igual que los grupos de conformación estable o
eventual que actúen en dichas salas o que presenten ante la autoridad
competente una programación escénica continua específica.  Del mismo modo, los
parágrafos 1º y 2º del mismo artículo establecen el deber de apoyar
presupuestalmente la modernización de la infraestructura de las salas teatrales
concertadas, estipulándose la posibilidad de cofinanciación por parte de los
Municipios, los Departamentos y los Distritos Especiales.  Por último, el
parágrafo 3º establece el deber de incrementar en un porcentaje no menor al
índice de precios al consumidor los presupuestos anuales de las salas
concertadas de teatro del programa del Ministerio de Cultura.
El artículo 6 del proyecto objeto determina
que el Ministerio de Cultura, en coordinación con el Fondo Nacional del Teatro,
impulsará y promoverá el Festival Nacional de Teatro, bajo determinadas
modalidades de representación regional. Igualmente, el parágrafo único de ese
artículo dispone la promoción a giras nacionales e internacionales de las obras
más destacadas del Festival Nacional.
El artículo 7 del proyecto prevé como
requisito para la entrega de auxilios y subvenciones para las compañías de teatro,
el montaje de nuevas obras dentro de un periodo mínimo de dos años.  De manera
similar, el artículo 8 estipula la concesión los beneficios previstos en la ley
a los montajes teatrales que promuevan los valores de la cultura colombiana e
impulsen la paz y la convivencia.
El artículo 10 crea la Escuela Nacional de
Teatro y establece los objetivos a los que se hizo referencia en apartado
precedente de esta sentencia. Igualmente, el artículo 11 del proyecto objetado
prevé que un “organismo competente” reglamentará y efectivizará las
contribuciones a los montajes escénicos, en los términos previstos en la ley.
Además, dispone que el Estado, a través de ese “organismo competente” u otras
instituciones, apoyará las actividades de todos los actores y grupos de teatro.
El artículo 13 del proyecto impone al
Gobierno Nacional la obligación de crear el Fondo Nacional del Teatro y
determinar su estructura orgánica y las fuentes para proveer sus recursos.
Igualmente, el artículo 16 identifica la composición del patrimonio del Fondo
mencionado y el artículo 17 enumera las finalidades de los recursos del mismo,
todas ellas relacionadas con la financiación de la actividad escénica.
Los parágrafos 3º y 4º del artículo 18 del
proyecto de ley establecen dentro de las competencias del Fondo Nacional del
Teatro y las Artes Escénicas la promoción y difusión internacional del teatro y
las artes escénicas y la implementación de las gestiones de mercadeo para la
consecución de recursos internacionales para el fomento y la promoción del
teatro y las artes escénicas.
Finalmente, el artículo 19 establece la
concesión de determinados estímulos sociales a favor de los miembros de grupos
de teatro que reciban reconocimiento en festivales de teatro y cumplan con un
específico nivel máximo de ingresos.  Del mismo modo, el artículo 20 prevé el
deber de prodigar apoyo financiero permanente a los festivales de teatro
enumerados en la misma norma.
A juicio de la Corte, del análisis
gramatical de las disposiciones reseñadas no es posible inferir la existencia
de mandatos imperativos al Gobierno Nacional para la ejecución de gasto
público.  En contrario, los artículos objetados se restringen a hacer alusiones
genéricas al apoyo financiero estatal al teatro y a las artes escénicas, sin que
constituyan dispositivos que restrinjan las competencias del Ejecutivo en la
conformación del proyecto de ley de presupuesto.  Desde esta perspectiva, es
claro que la decisión sobre la incorporación de partidas destinadas a la
financiación de los objetivos y metas fijadas por el proyecto de ley continúa
sujeta a las normas constitucionales y orgánicas que regulan la configuración
de la ley de presupuesto.  Así, no es posible afirmar que los artículos
objetados por el Gobierno constituyan el desconocimiento del balance entre
poderes, propio del proceso presupuestal.
Inclusive, podría argumentarse válidamente
que las normas objeto de censura por parte del Ejecutivo son apenas desarrollo
legislativo de los artículos 70 y 71 de la Carta Política, que imponen al
Estado los deberes de promover y fomentar el acceso a la cultura en todas sus
formas; y crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y
fomenten las distintas manifestaciones culturales.  Por ende, en la medida en
que las normas objetadas no contienen mandatos imperativos al Gobierno para la
ejecución de gasto público y, en últimas, reafirman fines estatales previstos
por el Constituyente, no es viable afirmar su contradicción con las normas
orgánicas en materia presupuestal.
Empero, estas conclusiones no resultan
aplicables para el caso de lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 4º del
proyecto de ley. En este evento el legislador impone al Ejecutivo que la
partida presupuestal destinada a la financiación de salas concertadas del
Ministerio de Cultura sea reajustada en un porcentaje no inferior al índice de
precios al consumidor.  Una disposición de esta naturaleza configura una
limitación concreta a la competencia en cabeza del Ejecutivo para la
determinación del proyecto de ley de presupuesto, prevista en el artículo 346
Superior, configurándose con ello una extralimitación de la competencia del
Congreso en el proceso presupuestal.
Conforme lo anterior, la Sala declarará
infundadas las objeciones presidenciales dirigidas en contra de los artículos
4º, parágrafos 1º y 2º; 6º y su parágrafo; 7º; 8º; 10 y su parágrafo; 11 y su
parágrafo; 13; 16; 17, 18 parágrafo 3º y 4º; 19 y 20 del proyecto de ley
objetado, sustentadas en la vulneración del artículo 151 Superior.  Igualmente,
declarará fundada la objeción en contra del parágrafo 3º del artículo 4º del
mismo proyecto.
3.3.2. Reglas sobre la exigibilidad de
estudio de impacto fiscal en los proyectos de ley que decreten gasto público
El artículo 151 C.P. confiere al Congreso
la competencia para la expedición de leyes orgánicas a la cual estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa.  En ese sentido, como lo reconoce la
jurisprudencia de esta Corporación, las leyes orgánicas constituyen parámetro
constitucional de control de las normas ordinarias, “por su posición
organizadora en un sistema legal que depende de ellas”[32]
Dentro de las materias que la Carta Política
prevé como parte de la legislación orgánica se encuentran las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones.  Conforme esta previsión, el Congreso expidió la Ley 819 de 2003
“por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan de otras disposiciones”.  El
artículo 1º de esta normativa impone el Gobierno Nacional la obligación de
presentar antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, un Marco Fiscal de
Mediano Plazo ante la comisiones económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes, con el fin que sea estudiado y discutido con prioridad durante
el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
A su vez, el artículo 7º de la Ley 819/03
determina la exigencia de compatibilidad entre los proyectos de ley que ordenen
gasto o que otorgue beneficios tributarios y el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Así, la norma orgánica exige que tanto en la exposición de motivos del proyecto
de ley como en sus respectivas ponencias de trámite debe incluirse expresamente
los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada
para el financiamiento de dichos rubros.  Igualmente, la disposición prevé que
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir concepto frente a la
consistencia de ese estudio de impacto fiscal.
Con base en esta disposición, la
jurisprudencia constitucional ha inferido dos connotaciones importantes en
relación con el requisito impuesto a los proyectos de ley por parte de la norma
orgánica de presupuesto. “Primero, que es exigible sólo para los
proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios;
segundo, que el mismo debe cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el
trámite legislativo -tanto en la exposición de motivos, como en las ponencias-,
y, tercero, que el Marco Fiscal es un referente obligatorio para el análisis
del impacto fiscal de los proyectos de ley.” (Subrayas no originales)[33]
Como se indicó en el acápite anterior, la
Corte ha previsto que las normas objetadas por el Gobierno en razón del
incumplimiento de lo previsto en el artículo 154 C.P. contienen simples
alusiones genéricas sobre el apoyo financiero a las actividades teatrales y
escénicas y a las personas involucradas en esa disciplina.  Normas de esta
naturaleza, se concluyó, en nada interfieren ni en las competencias del
Ejecutivo para la definición del contenido del proyecto de ley de presupuesto
(artículo 346 C.P.), ni en la aplicación de las disposiciones orgánicas que
regulan la actividad presupuestal (artículo 151 C.P. y Ley 819/03).
Conforme lo expuesto, no es viable inferir
que los artículos objetados en sí mismos considerados, ordenen gasto público.
En efecto, las normas analizadas no prevén erogaciones concretas a cargo del
Estado para el cumplimiento de fines igualmente específicos, sino que, con
excepción del parágrafo 3º del artículo 4º del proyecto de ley, disponen
deberes generales de financiación, cuya materialización presupuestal deberá
someterse a las normas orgánicas sobre presupuesto, entre ellas a la
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo al que hace referencia el
artículo 1º de la Ley 819/03.   En consecuencia, el requisito contemplado en el
artículo 7º de la Ley Orgánica de Presupuesto no resulta exigible para el caso
del trámite legislativo de las normas contenidas en el proyecto de ley
examinado, por lo que las objeciones presidenciales sobre el particular
resultan infundadas.
Como se anotó, las consideraciones
anteriores no son aplicables para el caso del parágrafo 3º del artículo 4º del
proyecto de ley sujeto a examen.  En este evento concreto se encuentra que
existe una orden al Ejecutivo destinada al reajuste, en un porcentaje
equivalente al IPC, de los presupuestos anuales de las salas concertadas de
teatro del programa del Ministerio de Cultura; mandato que, de acuerdo con lo
expuesto, constituye una interferencia indebida del Congreso en la competencia
del Ejecutivo para la determinación del proyecto de ley de presupuesto. En ese
sentido, la objeción presidencial sustentada en la vulneración del artículo 151
C.P., resulta fundada para esta norma en específico y así habrá de declararse
en la parte resolutiva de la presente decisión.
3.4. Objeción relativa a la vulneración de
la libertad de enseñanza
A juicio del Gobierno Nacional, lo
dispuesto en el inciso segundo del artículo 18 del proyecto de ley, que
adscribe al Ministerio de Educación Nacional la obligación de establecer
programas permanentes de presentación de obras de teatro en los
establecimientos educativos, vulnera la libertad de enseñanza, en tanto
constituye una incidencia en el ámbito pedagógico propio de dichas
instituciones.  En relación con esta censura, la Vista Fiscal considera que es
equivocada la objeción presidencial como quiera que el objetivo de la
disposición analizada es afirmar la obligación estatal de promover el acceso a
la cultura a través del teatro. Es más, a juicio del Ministerio Público resulta
inadmisible que el fortalecimiento de los programas teatrales vulnere la
Constitución Política.
Adicionalmente,
en concepto del Procurador General, la interpretación que hace el Ejecutivo del
inciso objetado desconoce el mandato constitucional de fomentar la cultura a
través de un mecanismo como la programación de obras teatrales en los centros
educativos. En efecto, para el Ministerio Público, dicha programación no
constituye una imposición pedagógica para las escuelas y colegios sino una
alternativa que permitiría a las instituciones educativas implementar, de
acuerdo a las necesidades de enseñanza, la actividad teatral como parte
integral de la formación de los alumnos.
El artículo 27 de la Constitución Política
estipula que el Estado garantiza las libertades de enseñanza, aprendizaje,
investigación y cátedra. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,[34]
este artículo debe ser interpretado en armonía con lo dispuesto en el artículo
71 de la Carta Política, a saber: “La
búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de
desarrollo económico y social incluirán el fomento a las ciencias y, en general,
a la cultura. El Estado creará incentivos para personas e instituciones que
desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones
culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que
ejerzan estas actividades.”
El nexo entre estos dos artículos constitucionales
permite a la Corte concluir que si bien corresponde al Estado garantizar la
libertad de enseñanza, ello no se contrapone al deber estatal de fomentar la
cultura. En efecto, cuando la Constitución define las libertades que se
relacionan con el derecho a la educación se encuentra paralelamente el
incentivo a la promoción de la ciencia, la tecnología y la cultura. Al
respecto, puntualizó la Corte que “estos derechos [se refiere a la
libertad de enseñanza y aprendizaje] buscan garantizar a sus titulares, -
comunidad, instituciones de enseñanza, docentes e investigadores y estudiantes
- la difusión de la cultura y el acceso a ella, siempre que quienes imparten la
educación cumplan con títulos de idoneidad o, quienes acceden a ella reúnan
determinadas condiciones para ello.”[35]
En este contexto, es preciso reiterar el
alcance constitucional de la libertad de enseñanza como un derecho fundamental
que comprende la facultad de constituir centros educativos, dirigirlos, elegir
los docentes, definir la orientación ideológica del centro, e impartir una
educación conforme a la Constitución y las leyes[36].
En otros términos, la libertad de enseñanza es una garantía constitucional que
protege, entre otras, la potestad de los planteles educativos para definir el
componente pedagógico siempre que este se encuentre de acuerdo con los mandatos
constitucionales y legales.
Por consiguiente, esta Corporación debe
resaltar que el contenido de la norma objetada no es de acatamiento imperativo
para las escuelas y colegios sino que establece el deber del Ministerio de
Educación de elaborar una programación para la presentación de obras teatrales
en los centros educativos. La posibilidad de incluir la programación teatral
dentro de las actividades académicas no afecta la autodeterminación ideológica
y pedagógica de los establecimientos educativos garantizada por la libertad de
enseñanza. Por el contrario, como acertadamente lo expresa el concepto del
Ministerio Público, dicha herramienta cultural se constituye en una alternativa
pedagógica útil para el desarrollo integral de los alumnos.
En consecuencia, la disposición del
artículo 18 del proyecto de ley que ordena al Ministerio de Educación
establecer una programación de obras teatrales en los colegios, no vulnera la
libertad de enseñanza puesto que la promoción de actividades fomentadas por la
misma Constitución Política, como es el caso de las artes escénicas, no
configura una afectación de esa libertad, sino que, antes bien, es un
instrumento adecuado para el cumplimiento de fines constitucionalmente
valiosos, como es el caso de la promoción de las distintas expresiones culturales,
entre ellas, las artes escénicas.  Por lo tanto, la Sala declarará infundada la
objeción presentada respecto del inciso segundo del artículo 18 del proyecto de
ley estudiado.
3.5. Objeciones relacionadas con la
vulneración de los principios de igualdad y solidaridad en el sistema general
de seguridad social en salud
De conformidad con las objeciones
planteadas por el Ejecutivo, el artículo 19 del proyecto de ley, que establece
los beneficios sociales de seguro de vida e invalidez, seguridad social en salud
y auxilio funerario a favor de los miembros de grupos de teatro objeto de
reconocimiento en festivales de esa disciplina artística, afecta el principio
de solidaridad propio de la seguridad social y, a su vez, contrae un
tratamiento discriminatorio injustificado.  Ello en tanto prodiga a las
personas dedicadas a la actividad teatral concesiones de acceso al sistema de
salud diferentes a los demás ciudadanos, sin advertir que los beneficiarios de
la medida poseen capacidad de pago y, en consecuencia, pueden concurrir a la
financiación del mencionado sistema.
Adicionalmente, el Gobierno considera que
la norma objetada establece una exención tributaria.  Por consiguiente, a la
luz de lo dispuesto por el artículo 154 de la Carta, el proyecto debió estar precedido
de la iniciativa gubernamental, requisito que, como se ha indicado en apartados
de esta sentencia, no fue cumplido.
Sobre estas objeciones, el Ministerio
Público considera que no están llamadas a prosperar, puesto que parten de una
interpretación errónea del artículo 19 del proyecto de ley.  Ello en la medida
en que deduce unos contenidos normativos que no se derivan del mismo,
especialmente aquellos que el Ejecutivo relaciona con el sistema general de
seguridad social en pensiones.  Adicionalmente, en lo que tiene que ver con la
seguridad social en salud, la Vista Fiscal entiende que los beneficios
previstos en la ley deberán otorgarse a quienes no estén afiliados al sistema y
que, en todo caso, este es asunto que deberá someterse a la reglamentación
posterior por parte del Ejecutivo.
Conforme lo expuesto, habrá que
determinarse en primer lugar por parte de la Corte si los contenidos normativos
que el Gobierno Nacional infiere del artículo 20 del proyecto de ley, a partir
de los cuales fundamenta las objeciones planteadas, pueden predicarse del texto
acusado. Luego, en caso de comprobarse esta condición, la Sala determinará la
constitucionalidad del citado artículo.
3.5.1. Carácter infundado de las objeciones
presidenciales contra el artículo 19 del proyecto de ley, debido a la
inexistencia de la proposición normativa acusada
El artículo 19 del proyecto de ley materia
de análisis prevé que las personas que hagan parte de compañías teatrales y que
reciban reconocimiento en festivales nacionales o internacionales avalados por
el Ministerio de Cultura, serán acreedores a los estímulos de seguro de vida e
invalidez, seguridad social en salud y auxilio funerario, este último a través
de empresas de economía solidaria.  De igual manera, la norma en comento
determina que los estímulos mencionados tendrán vigencia a partir de la
concesión del reconocimiento y mientras el beneficiario “se mantenga como
titular del mismo”.  Finalmente, el artículo estipula que para acceder a
los estímulos debe acreditarse ingresos personales inferiores a tres salarios
mínimos mensuales o seis salarios, en el caso de ingresos familiares.
La Corte comparte la posición del
Ministerio Público, en el sentido que la interpretación que hace el Ejecutivo
de la norma objetada le confiere un alcance más amplio del que puede predicarse
de su contenido. En efecto, si bien el legislador estableció la concesión de
algunos estímulos a favor de un determinado grupo poblacional, guardó silencio
sobre las características concretas de los mismos, entre ellas el método de
financiación; la forma en que los beneficiarios concurrirían al pago de
aportes, en caso que ello fuere aplicable; el régimen de seguridad social en
salud responsable de prestar los servicios médico asistenciales; las entidades encargadas
de suscribir las pólizas para el aseguramiento de los riesgos de muerte e
invalidez a favor de los beneficiarios; etc.  Por lo tanto, no concurren
elementos de juicio en la norma acusada, a partir de los cuales pueda
concluirse que la misma prevé una exención tributaria sujeta a iniciativa
gubernamental, o que disponga beneficios contrarios a los principios de
igualdad, solidaridad y progresividad que informan la seguridad social.
Además, debe tenerse en cuenta que ante
esta omisión del legislador en la fijación de los aspectos concretos de los
estímulos a favor de los miembros de los grupos teatrales, se colige que
corresponderá al Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria
prevista en el artículo 189-11 C.P., la definición de estos contenidos.  Esta
reglamentación, por supuesto, deberá ceñirse tanto a los principios
constitucionales estipulados en los artículos 48 y 49 de la Carta Política,
como a las disposiciones legales que regulan el sistema general de seguridad
social.
Igualmente, de conformidad con lo previsto
en el artículo 355 Superior, la Corte advierte que lo regulado en la norma
objetada no significa, en modo alguno, el decreto de auxilios o donaciones por
parte del Estado a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
En contrario, la norma pretende extender la seguridad social a grupos que
desempeñan tareas intrínsecamente relacionadas con la educación y la cultura,
fines valiosos desde la perspectiva constitucional, en tanto desarrollan las
obligaciones estatales previstas en los artículos 70 y 71 C.P.  Por ende, no
existe una contradicción entre la norma objetada y la Carta Política, en tanto
estos beneficios, se insiste, están supeditados al cumplimiento de las pautas
generales, fijadas por la Constitución y la ley, para la prestación del
servicio público en comento.
En definitiva, las censuras planteadas por
el Gobierno Nacional están fundadas en un predicado normativo diferente al
contenido en el artículo 19 del proyecto de ley sujeto a análisis.  Por ende,
la Corte declarará infundadas las objeciones presidenciales dirigidas en contra
de dicha norma.
4. Conclusiones
A partir del presente análisis de
constitucionalidad, la Sala concluye que el proyecto de ley n.° 86/05 Senado –
205/04 Cámara, “por medio de la cual se dicta la Ley de Teatro colombiano,
se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras disposiciones”es
parcialmente inexequible.  En ese sentido, conforme lo dispuesto en el inciso
final del artículo 167 de la Constitución, se requerirá a la Cámara de
Representantes para que, oído los ministros del ramo, rehaga el proyecto en
mención e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con lo
estipulado en este fallo.  En particular, las cámaras legislativas deberán ajustar
el proyecto de ley con base en los siguientes parámetros:
4.1. Respecto del artículo 10 del proyecto
de ley, la Corte encuentra que la expresión “crease” resulta contraria a
lo dispuesto en el artículo 154, inciso segundo, de la Constitución Política.
En ese sentido, deberá suprimirse tal apartado del texto del proyecto de ley o,
en caso que el Congreso insista en su inclusión, deberá contarse con la
iniciativa gubernamental o el aval del Ejecutivo, en los términos de la citada
norma constitucional.  Igualmente, deberá darse cumplimiento a lo dispuesto en
el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, en concordancia con lo
previsto en la Ley 489 de 1998.
4.2. En relación con las expresiones “en
coordinación con el Fondo Nacional del Teatro” y “su estructura” contenidas
en el artículo 6º y 13, respectivamente, del proyecto de ley objetado, al igual
que frente a los artículos 12, 14, 15, 16 y 17 y los parágrafos 3º y 4º del
artículo 18 del mismo proyecto; el Congreso deberá dar cumplimiento a lo dispuesto
en el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, en armonía con lo
regulado por la Ley 489 de 1998.  Por ende, deberá determinar los objetivos y
la estructura orgánica del Fondo Nacional del Teatro y las Artes Escénicas.  De
igual forma, para la regulación de esta institución deberá contarse con la
iniciativa gubernamental o el aval del Ejecutivo, según lo previsto en el
inciso segundo del artículo 154 Superior.
Por último, en caso que se considere
necesario conferir facultades al Gobierno Nacional para la regulación de los
aspectos mencionados anteriormente, deberá cumplirse con los requisitos
previstos en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
conforme las consideraciones realizadas en este fallo.
4.3. Finalmente, para el caso de lo
regulado en el parágrafo 3º del artículo 4 del proyecto de ley, el Congreso
deberá cumplir lo estipulado en los artículos 151, 345 y 346 de la Constitución
Política.  En consecuencia, la norma que determine el reajuste a los
presupuestos anuales de las salas concertadas del programa del Ministerio de
Cultura deberá tramitarse en consonancia con lo previsto en la Ley 819 de 2003
– Orgánica de Presupuesto y conforme las consideraciones previstas en esta
sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas,
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar FUNDADAS las objeciones presidenciales
formuladas al parágrafo 3º del artículo 4º, a las expresiones “en
coordinación con el Fondo Nacional del Teatro” contenida
en el artículo 6º, “créase” del artículo 10
y “su
estructura y “ del artículo 13, al igual que a
los artículos 14, 15, 16, 17 y los parágrafos 3º y 4º del artículo 18 del proyecto
de ley No. 86/05 Senado -205/04 Cámara, “por medio de la
cual se dicta la Ley de Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro
y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.-
En consecuencia, declarar INEXEQUIBLES las normas
mencionadas en el ordinal anterior, pertenecientes al proyecto de ley No. 86/05
Senado -205/04 Cámara, “por medio de la cual se dicta la Ley de
Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras
disposiciones”.
Tercero.-
Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales
formuladas a los artículos 4º, parágrafos 1º y 2º; 6º, salvo la expresión “en
coordinación con el Fondo Nacional del Teatro”; 7º,
8º, 10, salvo la expresión “créase”, 11,
inciso segundo del artículo 18, 19 y 20 del proyecto de ley No. 86/05 Senado
-205/04 Cámara, “por medio de la cual se dicta la Ley de Teatro
colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras
disposiciones”.
Cuarto.-
En consecuencia, declarar EXEQUIBLES las normas
mencionadas en el ordinal anterior, pertenecientes al proyecto de ley No. 86/05
Senado -205/04 Cámara, “por medio de la cual se dicta la Ley de
Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras
disposiciones”.
Quinto.-
DÉSE cumplimiento a los previsto en el artículo 167 de la
Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C -856 DE 2006 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Creación de organismos del orden nacional/GASTO
PUBLICO-Imposición al Ejecutivo por el Congreso (Salvamento de voto)
Referencia: expediente OP-091.
Objeciones presidenciales al proyecto de
ley No. 86/05 Senado – 205/04 Cámara, “por medio de la cual se dicta la Ley de
Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones
mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto a la presente
sentencia, expresando, no obstante, mi conformidad con la parte de la sentencia
en que se rechazan las objeciones presidenciales, y mi disenso frente a la
parte en las que éstas se declaran fundadas, con fundamento en las siguientes
razones:
1. En primer lugar, a mi juicio, en esta sentencia la
Corte no ha reflexionado suficientemente acerca del alcance de la atribución
legal de crear entidades y organismos nacionales (art. 150, numeral 7) y las
diferencias que tiene frente a las facultades del gobierno en materia de
redistribución de funciones entre las entidades ya creadas, para lo cual no es
necesario crear otra estructura.
El desarrollo del teatro y las artes escénicas por
medio de la Escuela Nacional de Arte Dramático constituye, en mi concepto,
simplemente una nueva competencia que no implica necesariamente la modificación
de la estructura de la administración nacional, pues esa función podría
ejercerla quien ya la tiene por cláusula general de competencia, es decir el
Ministerio de Cultura, o en su defecto asignarse de manera específica por el
gobierno a organismos ya existentes, de conformidad con el art. 189, numeral 14
y 16 de la Constitución Política.
En mi concepto, en la ley sub examine no se viola el
artículo 150-7 de la Constitución.  El gobierno tiene a su cargo la promoción y
fomento de la cultura, para lo cual puede utilizar diversas modalidades, una de
las cuales puede ser, la de contar con una escuela de teatro que no implique
modificación de la estructura de la administración.  De igual modo, el Fondo
Nacional de Teatro no altera esta estructura, pues es discutible que requiera
de la creación de un nuevo ente para su administración.  Los fondos no están
comprendidos en las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, sino que pueden
construir una cuenta especial administrada por otra entidad o tener personería
jurídica como ocurre en este caso. Las correspondientes normas legales no
requerirían de la iniciativa gubernamental.
2. En segundo lugar, considero necesario precisar
alguno de los puntos en discusión. Al respecto, sostengo que en este caso no se
trata sólo del tema de funciones, sino del de erogaciones presupuestales
específicas a cargo del Estado que de afectar el gasto público, deberían reunir
los requisitos que señala la Constitución. Mi posición, que ha sido
minoritaria, sostiene que el Congreso sí puede ordenar gasto e imponerlo al
gobierno, pero al margen de ello, estimo que en el caso concreto de las normas
objetadas en la ley bajo estudio no se requeriría de la iniciativa
gubernamental ni siquiera respecto del parágrafo 3° del artículo 4°.
En mi concepto, es claro que se pueden asignar
funciones a entidades que ya existen y bien podría entenderse que la Escuela
Nacional de Teatro, por la forma en que se redactan las normas, no tiene la
misma connotación del Fondo y podría ser entendida como una función que
asumiría el Ministerio o autoridades culturales. De conformidad con el artículo
12 del proyecto de ley (Red Nacional de apoyo a las actividades teatrales y
actividades escénicas), podría entenderse que dicha escuela no es una entidad
nueva. Por ello, tampoco creo que el artículo 13 de la ley esté confiriendo
facultades extraordinarias al gobierno para crear el Fondo, que exijan
precisión, tiempo y demás requisitos del artículo 150-10 de la Constitución.
Así mismo, en mi opinión, bien puede el legislador
legítimamente establecer como una política estatal, un apoyo especial a ciertas
actividades, como el que se prevén en los artículos 18 y 19 del proyecto de ley
sub examine.
3. En síntesis, sostengo que: (i) Además
de considerar que el Congreso puede ordenar el gasto público, en el caso
específico, como lo señala la sentencia, considero que no hay contradicción con
la Constitución, pues se trata de autorizaciones para ese gasto; (ii)
Igualmente, el Congreso puede dar, en mi concepto, autorización para que se
puedan decretar esos estímulos a esa actividad cultural; (iii)
Existe una indeterminación aparente en las normas que regulan la Escuela
Nacional de Arte Dramático, que considero formaría parte de las funciones que
le competen al Ministerio de Cultura, lo cual puede ser determinado por la ley,
sin que requiera iniciativa del Gobierno. Si se requiriera en este caso
iniciativa del Gobierno, considero que tal vicio de inconstitucionalidad sería
insubsanable; (iv) De acuerdo con el numeral 17 del artículo 189,
corresponde al gobierno distribuir las funciones entre las distintas entidades,
por lo que perfectamente puede asignar el Fondo a alguna entidad encargada de
la difusión y estímulo cultural del teatro.  En mi opinión, este Fondo se
asimilaría a lo que fue en su momento el Fondo de Caminos Vecinales, que no era
una entidad; (v) En cuanto a los artículos 19 y 20, considero que
el apoyo financiero no es automático sino que requiere de un reconocimiento
adicional del Ministerio y de cumplir una serie de requisitos.
Por las razones anteriormente expuestas me permito
reiterar mi posición en cuanto encuentro infundadas las objeciones
presidenciales y por consiguiente considero procedente declarar la
exequibilidad de las normas objetadas por el Gobierno.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Cfr. Folios 186-187 del expediente.
[2] Cfr. Folio 92 del
expediente.
[3] Cfr. Reverso folio
71 de expediente.
[4] Cfr. Folio 31 del
expediente.
[5] Cfr. Folios 23 y
27 del expediente.
[6] Cfr. Folios 12 al
16 del expediente.
[7] Cfr. Folios 4 y 8 del expediente.
[8]
La objeción presidencial refiere a las sentencias C-685/96, C-1997/01,
C-859/01, C-442/01, C-1065/01 y C-486/02
[9]
Respecto a este asunto en particular, el Gobierno refiere a las sentencias
C-195/98, C-490/94, C-360/94 y C-324/97.
[10]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, C-063/02 y C-068/04, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[11]
Ver al respecto las sentencias C-068/04, M.P. Jaime Araujo Rentería, C-069/04
M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-452/06, M.P. Humberto Sierra Porto.
[12]
Sentencia C-1190/00 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13]
Sentencia C-299/94. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver igualmente la Sentencia
C-465/92 M.P. Ciro Angarita Barón.
[14]
Sentencia C-299 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15]
Sentencia C-306/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. M. Jaime Araujo Rentería.
Así mismo ver la Sentencia C-209/97 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[16]
Sentencia C-1162/00 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[17]
S.V M. Álvaro Tafur Galvis  a la Sentencia C-1437/00 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[18]
Sentencia C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz.
[19]
Sentencia C-1190/00 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver igualmente la Sentencia
C-953/99 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. S.V. M. Eduardo Cifuentes Muñoz y Álvaro
Tafur Galvis.
[20] Sentencia C-012/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21]
Sentencia C-401/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis. S.V.
M. Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime Córdoba Triviño y Álvaro
Tafur Galvis.
[22] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-784/04, M.P. Álvaro Tafur Galvis.  Fundamento
jurídico 4.1.1.3.
[23]
Ibídem. Acerca de la vigencia de la tesis del criterio orgánico para la
interpretación de la competencia prevista en el artículo 150-7 C.P. Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-306/04, M.P. Rodrigo Escobar Gil.  Esta providencia
analizó la constitucionalidad de las facultades extraordinarias concedidas al
Ejecutivo para la escisión y posterior creación de empresas sociales del Estado
pertenecientes al Seguro Social.  En esa oportunidad, la Corte se ocupó de
determinar el alcance de la facultad legislativa referente a la determinación
de la estructura orgánica de una entidad.  Al respecto, la sentencia expuso las
siguientes consideraciones:
“7.9. De este modo, la
referencia que se haga a la estructura orgánica de una entidad administrativa,
necesariamente hace mención a todos los elementos que integran el órgano,
debiendo considerarse allí incluido, tanto lo relacionado con el elemento
humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al
servicio del ente público su voluntad, como lo relacionado con su aspecto
patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento
jurídico.
7.10. Así, cuando se crea una entidad o cuando de la escisión de una
existente surgen nuevas entidades, ese proceso de "creación" lleva
implícito la precisión de sus objetivos y de su estructura orgánica y, por lo
tanto, la regulación de todos los elementos del órgano; esto es, la
determinación de su naturaleza jurídica, la composición del ente, las
competencias atribuidas a la nueva entidad a través de las cuales llevará a
cabo los objetivos que el mismo ordenamiento jurídico le asigna, la integración
de su patrimonio - como atributo de su personalidad jurídica -, el régimen
jurídico de sus actos y contratos y, finalmente, la definición del régimen
jurídico de los servidores a través de los cuales va a actuar, que, por lo
demás, incluye el señalamiento de los órganos de dirección y administración y
la forma de integración y designación de sus titulares.
7.11. Este criterio organicista, que reconoce al individuo como la
piedra angular de la personalidad jurídica del órgano, y que condiciona la
existencia de éste a la presencia de sus elementos esenciales: conjunto de
personas, unos bienes, la organización de personas y bienes, y un objetivo por
desarrollar, es sin duda acogido por nuestra Constitución Política en
diferentes escenarios normativos. Inicialmente, en el campo de la imputación
jurídica, a través del artículo 90, al erigir el concepto del daño antijurídico
causado por las autoridades públicas como el fundamento de la responsabilidad
del Estado, y ratificar la responsabilidad patrimonial de sus agentes que obran
con dolo o culpa grave en el cumplimiento de sus funciones. Luego, en el
terreno de la organización del Estado, en los artículos 113 y 123, al otorgarle
el calificativo de órganos a todas las entidades que representan al Estado
Colombiano y que contribuyen a la realización de sus fines - Ramas del Poder
Público y demás entidades autónomas e independientes -, y al consagrar que sus
integrantes son servidores públicos y que se encuentran al servicio del Estado
y de la comunidad. Finalmente, también en el escenario propio de la
organización administrativa, cuando en el artículo 210, al hacer mención a las
entidades del orden nacional descentralizadas por servicios, dispone que dichas
dependencias administrativas deben ser creadas por ley, y que corresponde
también a la ley establecer su régimen jurídico y la responsabilidad de sus
directivos - llámense presidentes, directores o gerentes -.
7.12. En concordancia con el
fundamento constitucional citado, el legislador ha desarrollado el concepto de
estructura orgánica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la
definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente
con su régimen jurídico, patrimonial y de personal. Ciertamente, en desarrollo
del artículo 150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para
crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional y para señalar sus
objetivos y estructura orgánica, el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, al
definir lo que se entiende por contenido de los actos de creación de una
entidad, dispone expresamente que la estructura orgánica de un organismo
comprende la determinación de los siguientes elementos: (i) la denominación,
(ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede,
(iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos
superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación
de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual
estarán adscritos o vinculados.”
[24]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-428/97, M.P. José Gregorio
Hernández; C-254/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-498/98, M.P. Hernando
Herrera Vergara; C-306/04, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-121/04, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[25] Cfr. Corte
Constitucional C-306/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-482/02, M.P. Álvaro Tafur
Galvis; C-531/05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-452/06, M.P. Humberto
Sierra Porto.
[27]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-488/92, C-057/93, C-490/94
C-343/95, C-685/96, C-581/97, C-197/01, C-1319/01, C-483/02 y C-399/03.   Para
el presente asunto, se reitera la metodología expuesta en la sentencia
C-1113/04, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[28] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-399/03, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[29] Sentencia
C-399/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[30] “Artículo 39. Los gastos
autorizados por leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del
Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a
funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan
Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere
el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los
cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados,
dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de
Hacienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179
de 1994, art. 18).”
[31] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1113/04, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[32] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-337/93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[33]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-072/06.  En esta ocasión, la
Corte efectuó el análisis de las objeciones presidenciales al proyecto de ley
n.° 239/05 Senado - 165/03 Cámara, “por el cual se vincula el núcleo
familiar de las madres comunitarias al sistema general de seguridad social en
salud y se dictan otras disposiciones”.
[34]
Sentencia C-1145 de 2004. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis.
[35]
Sentencia T-174/98. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido la
sentencia T-219 de 1993 señaló: “La libertad de enseñanza, es un derecho
fundamental, que se funda en la coexistencia de la difusión cultural del Estado
con la que realizan los particulares, siempre que éstos cuenten con títulos de
idoneidad y reúnan determinadas condiciones para ello, y que consiste en la
facultad para instruir y educar al ser humano, en forma tal, que se coloque al
hombre, y a cada cual, en su especialidad, en condiciones de desarrollar lo
aprendido e investigar y descubrir algo nuevo por cuenta propia.”
[36]
Cfr. Sentencias: T-1228/04; T-1207/00; T-1032/00; T-1017/00; T-944/00;
T-889/00; T-871/00; T-864/00; T-772/00; T-662/99; SU-624/99, todas ellas,
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero; T-588 de 1999 Magistrado
Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.