C-801-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-801/08
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Término
de un año no puede ser interpretado con base en normas legales atinentes a
plazos que se señalen en leyes y actos oficiales/CADUCIDAD DE LA ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Término de un año debe ser aplicado de
acuerdo con las características del procedimiento constitucional regulados por
normas que fijan plazos de orden público/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inaplicación de analogías en la determinación del
término de caducidad/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación
restrictiva del término de caducidad
La norma constitucional es muy clara en
indicar que las acciones por vicio de forma caducan en el término de un año,
contado desde la publicación del respectivo acto. Este término no puede ser
interpretado con base en las normas legales atinentes a plazos que se señalen
en las leyes y actos oficiales, sino que debe ser aplicado de acuerdo con las
especificidades características del procedimiento constitucional, el cual está
regulado por normas superiores que fijan plazos de orden público. El texto
constitucional fija un término perentorio para instaurar la acción de
inconstitucionalidad por vicios de forma, de tal manera que una vez
transcurrido ese plazo ya no es posible demandar la inconstitucionalidad de una
norma por este motivo. El Constituyente determinó que los debates
constitucionales acerca de la manera en que se aprobaron las normas debían
clausurarse en un término máximo e improrrogable muy preciso para que se
pudiera demandar una norma por vicios de forma, con lo cual le concedió
prevalencia en este punto al principio de la seguridad jurídica.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Caducidad de la acción por vicios de forma
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Importancia/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación de manera flexible
De acuerdo con el artículo 158 de la Constitución,
[t]odo proyecto de ley debe referirse a un materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. En distintas
sentencias, la Corte se ha referido a la importancia de este principio para
salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el
procedimiento legislativo. Al mismo tiempo, ha indicado que este principio debe
aplicarse de manera flexible para no entorpecer el procedimiento democrático.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter especial
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se
aplica teniendo en cuenta el carácter especial de la ley
La Corte ha resaltado el carácter especial
de la ley del plan nacional de desarrollo y ha señalado que ello implica que en
estas leyes el principio de unidad de materia se aplique atendiendo dicha
especificidad y que dado el carácter multitemático de la ley del plan, ello
implica que en estas leyes el principio de unidad de materia sea aplicado a la
luz del principio de coherencia.
PRINCIPIO DE COHERENCIA EN LA LEY DEL PLAN-Concepto
Los principios de unidad de materia y de identidad
flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la Ley del Plan,
significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de
coherencia”, recogido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del
Plan Nacional de Desarrollo. Según este principio los programas y proyectos del
plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y
objetivos establecidos en éste. En tal virtud, los instrumentos ideados por el
legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir,
de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan.
De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las
metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con
el principio de unidad de materia.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas instrumentales
Las disposiciones instrumentales contenidas
en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata con los
objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el
principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Inclusión de
normas de carácter tributario no hace que sean inconstitucionales/LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Inclusión de normas de carácter
tributario no vulnera el principio de unidad de materia
La Corte ha afirmado que el Plan Nacional de
Desarrollo debe incluir las disposiciones instrumentales necesarias para
implementar el propio plan de desarrollo y que ha de determinar las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de sus objetivos y sus inversiones
públicas, por lo que resulta perfectamente natural que en estas leyes que son
de carácter presupuestal se incluyan normas instrumentales, esto es
disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de
desarrollo, dejando así en claro que la ley podía contener normas de carácter
tributario, dado asimismo el carácter multitemático del plan nacional de
desarrollo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
DEROGATORIA/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Justificación
La Corte ya ha decidido que las normas derogatorias
pueden ser objeto del examen de constitucionalidad, al estimar que a pesar de
que la norma derogatoria agote su objeto una vez promulgada, los efectos de su
contenido subsisten, pues la expulsión de las normas derogadas se mantiene en
el tiempo. La competencia de la Corte para pronunciarse sobre las disposiciones
derogatorias, deriva de que ellas tienen un valor jurídico propio, derivado del
hecho de que al disponer la pérdida de vigencia de una norma específica
modifican el ordenamiento jurídico.
EXEQUIBILIDAD DE NORMAS QUE DEROGAN NORMAS
DEROGATORIAS-Efectos
La Corte ha establecido que la derogación de una norma
que, a su vez, ha derogado otra norma, no implica que la norma inicialmente
derogada reviva o se reintegre al ordenamiento jurídico. De esta manera, cuando
el artículo 14 de la ley 153 de 1887 dispone que una norma derogada no revive
aunque el precepto que la abrogó haya sido derogado, a no ser que la primera
norma derogada haya sido reproducida en una nueva ley, lo que hace es brindar
garantía de que todas las normas que integran el ordenamiento jurídico han
cumplido con los requisitos para ingresar al ordenamiento jurídico propios de
una democracia deliberativa.
EXEQUIBILIDAD DE NORMA QUE DEROGA NORMA
DEROGATORIA-No implica el
reingreso al ordenamiento jurídico de la norma derogada
En el caso presente es preciso advertir que
el hecho de que se haya declarado la constitucionalidad de la norma del artículo
160 de la Ley 1151 de 2007, que derogó el inciso 3° del artículo 78 de la Ley
1111 de 2006, no significa que haya reingresado al sistema jurídico colombiano
la norma que, a su vez, había sido derogada por el inciso 3° del artículo 78 de
la Ley 1111 de 2006. Lo anterior significa que la expresión “salvo el
correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del
componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los
bienes gravados”, contenida en el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de
2002, no ha reingresado al ordenamiento en virtud de la disposición juzgada en
la presente sentencia.
Referencia: expediente D-7174
Demandante: Marcela Monroy Torres
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de
2006, “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”,  y el
artículo 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010.”
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil ocho
(2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Marcela Monroy Torres entabló una
demanda de   inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 78 de la Ley
1111 de 2006, “por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, y el
artículo 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS  DEMANDADAS
El texto de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
“Ley 1111 de 2006
“Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
“ARTÍCULO 78. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de
su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las
siguientes: El parágrafo del artículo 27; la frase: “Mientras entran en
vigencia los ajustes integrales por inflación, para las entidades financieras
vigiladas por la Superintendencia Bancaria, el ajuste por diferencia en cambio
constituirá ingreso, costo o deducción, cuando sea efectivamente realizada,
independientemente de su causación” del artículo 32-1; el artículo 33; el
parágrafo 4o del artículo 38; el parágrafo del artículo 39; el parágrafo 2o del
artículo 40; el parágrafo del artículo 66; el parágrafo 2o del artículo 67; la
expresión: “A partir del año gravable 1992, los contribuyentes sujetos a los
ajustes contemplados en el Título V de este Libro, calcularán la depreciación
sobre los activos fijos ajustados, de conformidad con lo allí previsto” del
artículo 69; el parágrafo del artículo 70; el parágrafo del artículo 73; el
parágrafo del artículo 74; el parágrafo del artículo 80; el parágrafo 2o del
artículo 81; el parágrafo del artículo 104; el parágrafo del artículo 118; el
parágrafo del artículo 120; el artículo 133; el parágrafo del artículo 142; el
artículo 260-11; los parágrafos 1o y 2o del artículo 276; la expresión “creado
mediante la presente ley” del artículo 297; los artículos 318, 319, 320, 321-1,
322, 328, 329 a 332, 333-1 a 336, 338 a 343, 345 a 348, 349 a 353; la expresión
“y de remesas” del inciso segundo del artículo 408; el artículo 417; el inciso
2o del artículo 418; el inciso 2o del parágrafo 5o del artículo 420; el
artículo 443; el artículo 468-2; el parágrafo 2o del artículo 499, el artículo
566; el literal d) del artículo 657; el artículo 869 del Estatuto Tributario y
el artículo 14 de la Ley 488 de 1998.
“Igualmente, se derogan las referencias que
sobre el efecto del sistema de ajustes por inflación hacen las siguientes
disposiciones: El literal b) numeral 2o del artículo 127-1; el inciso 1o del
artículo 147; el numeral 2 del artículo 271-1 y el artículo 272 del Estatuto
Tributario.
“Deróguese la expresión “salvo el
correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del
componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los
bienes gravados” del inciso 4o del artículo 54 de la Ley 788 de 2002”.
“Elimínese la expresión “cabeza de lista”
del artículo 47-1 del Estatuto Tributario.” (el aparte demandado está en
negrillas y se subraya)
“Ley 1151 de 2007
“Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.
“ARTÍCULO
160. VIGENCIA Y
DEROGATORIAS. La
presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias, en especial el inciso segundo del artículo 63 de la
Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la
contribución cafetera a que se refiere la misma ley, el parágrafo del
artículo 4° de la Ley 785 de 2002, el numeral 5 del artículo 2° de la Ley 549
de 1999, el artículo 3° del Decreto 3752 de 2003 y el artículo 79 de la Ley
1110 de 2006 y el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.
Continúan vigentes los artículos 13, 14, 20, 21, 38 reemplazando la expresión
“el CNSSS” por “la Comisión de Regulación en Salud”, 43, 51, 59, 61, el
parágrafo del artículo 63, 64, 65 para el servicio de gas natural 69, 71, 75,
81, 82, 86, 92, 99, 103, 110, 121 y 131, de la Ley 812 de 2003.” (se subrayan
los apartes demandados)
III. LA DEMANDA
La demandante manifiesta que el tercer inciso del art.
78 de la Ley 1111 de 2006 vulnera los artículos 157 y 160 de la Constitución
Política, y el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992. También afirma que las normas
demandadas del art. 160 de la Ley 1151 de 2007 desconocen los artículos 158 y
169 de la Constitución.
En relación con el tercer inciso del art. 78 de la Ley
1111 de 2006 expresa que la norma en él contenida no estaba incluida dentro del
proyecto de ley inicial, presentado por el Ministro de Hacienda para sustituir
el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
Agrega que la norma mencionada tampoco se encontraba en
las ponencias ni en el proyecto debatido y aprobado en el primer debate por las
Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República. Tampoco fue incluida en las ponencias o en los pliegos
de modificaciones para segundo debate en las plenarias de la Cámara y el Senado.
Anota, entonces, que, en el curso del debate en la
plenaria de la Cámara, un Representante presentó una proposición para incluir
en el texto del art. 78 del proyecto de ley la oración “Deróguese la expresión
‘salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del
componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los
bienes gravados’ del inciso 4o del artículo 54 de la Ley 788 de 2002”, la cual
constituiría finalmente el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de
2006.
Manifiesta que la proposición aludida no fue aprobada
en la manera establecida en la Constitución y la Ley. Para demostrar su aserto,
transcribe los siguientes apartes del Acta de Sesión Plenaria N° 033 del 12 de
diciembre de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso N° 34 del 9 de febrero
de 2007:
“(…) El Secretario General, doctor
Angelino Lizcano Rivera, informa: Señor Presidente, la siguiente propuesta
dice así:
“La Subsecretaria Auxiliar, doctora Flor
Marina Daza, procede con la lectura: Proposición: Inclúyase en el artículo
78 el siguiente texto: Deróguese la expresión ‘salvo el correspondiente a los
productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este
impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados’ del inciso 4o
del artículo 54 de la Ley 788 de 2002.
“El Secretario General, doctor Angelino
Lizcano Rivera, informa: Tiene la firma de los ponentes y del Ministro,
debe someterlo conjuntamente con el artículo 78 como viene en ponencia.
“Dirige la sesión el Presidente, honorable
Representante Alfredo Cuello Baute: En consideración a la proposición leída y el artículo
78, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la
Corporación?
“El Secretario General, doctor Angelino
Lizcano Rivera, informa:
Aprobado Presidente…”
Después, la norma fue aprobada también por la plenaria
del Senado y apareció en el informe de conciliación sobre todo el proyecto que fue
aprobado por ambas cámaras.
Con base en la anterior transcripción expone:
“Como puede observarse, al incluir dentro
del artículo 78 ‘Derogatorias’ de los proyectos de ley 039 de 2006 Cámara y 043
de 2006 Senado la derogatoria del inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788
de 2002, no se adelantaron todos y cada uno de los pasos previstos para que una
proposición pueda ser incluida dentro de una ley, violando así las
disposiciones constitucionales que regulan la materia y la Ley 5ª de 1992.
“Como ya se manifestó, la violación de la
Ley 5ª de 1992 es flagrante y evidente, en la medida en que no sólo no se dio
el debate respecto de la inclusión de dicho inciso demandado, sino que se
omitió la realización del requisito obligatorio de las lecturas antes y después
de realizado el debate, lo que genera un vicio de forma no saneable, más cuando
dicha normativa (Ley 5ª de 1992) tiene naturaleza y carácter de orden público (…).
“Adicionalmente, se debe precisar que la
proposición de derogatoria del inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788 de
2002 no fue publicada antes de su debate; en la plenaria no se divulgó por
medios fotomecánicos a los participantes en la misma, y tampoco se dio
oportunidad de debatirla, lo cual deja al descubierto que dicha derogatoria (…)
fue aprobada sin que hubiera sido debidamente informada a los miembros del
Congreso (…).
“(…)
“Como puede verse, el inciso tercero del
artículo transcrito, norma que a través de este libelo se demanda, fue aprobado
en sesión plenaria, sin antes haber surtido su respectivo debate al interior de
la Cámara de Representantes de manera adecuada y acorde con la Constitución y
la ley.
“Es así como se debe anotar que el artículo
125 de la Ley 5ª de 1992 – norma que por demás es de orden público -, ordena
que ‘cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que haya
de votarse.’ Con lo cual es evidente que el inciso ahora demandado nunca tuvo
esta última lectura de que trata el artículo 125 citado, razón por la cual  se
hace evidente el vicio de forma en que se incurrió al aprobar el inciso tercero
del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.
“Adicionalmente, entre la lectura de la
proposición (…) y la aprobación de la misma no pasaron más de dos minutos, y
respecto de ella no se realizó ningún debate, lo cual a todas luces, evidencia
una falta de responsabilidad del órgano legislativo, en la medida en que aprobó
la derogatoria de un aparte de una norma bajo el denominado método del
pupitrazo, omitiéndose cualquier tipo de estudio medianamente juicioso que
sustente y legitime la inclusión de la derogatoria acá demandada.”
De esta manera, concluye que “el inciso tercero del
artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 no fue aprobado de la manera establecida por
la Constitución y las Leyes, habida cuenta que no se surtió el debate y período
deliberatorio de manera correcta, por lo que su aprobación no fue producto de
la deliberación conjunta de los miembros del Congreso.”
A continuación, la actora pasa a fundamentar la
acusación de inconstitucionalidad contra el artículo 160 (parcial) de la Ley
1151 de 2007 (el Plan Nacional de Desarrollo). Así, manifiesta que desde el
proyecto inicial se contempló la derogatoria del inciso segundo del artículo 63
de la Ley 788 de 2002. Por el contrario, la derogatoria del inciso tercero del
artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 no estaba incluida ni en el proyecto de ley
inicial ni en el texto aprobado en las comisiones terceras y cuartas conjuntas
de la Cámara de Representantes y el Senado de la República.
Después de referirse a varias normas de la Ley 152 de
1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan Nacional de
Desarrollo” expresa: “Es así como el Plan Nacional de Desarrollo se concibió
como un instrumento de planeación del Gobierno Nacional, pero a través del
mismo no se pueden crear, modificar o suprimir normas tributarias, ya que
estaría yendo en contra de los principios y objetivos de dicho plan, en la
medida en que ya dejaría de ser el instrumento de planeación y directrices
generales para la actividad gubernamental que debe ser, y se convertiría en un
elemento de ejecución propiamente dicho.”
Dice, entonces, que las dos normas derogadas tienen un
carácter tributario y que, por lo tanto, “no pueden ser derogadas por la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, ya que se estaría infringiendo de manera
abierta el principio de unidad de materia de que tratan los artículos 158 y 169
de la Constitución Política de Colombia.” Al respecto menciona que el art. 63
de la Ley 788 de 2002 “regula lo concerniente a la contribución cafetera que
deben realizar tanto los caficultores, como productores de café, destinado al
Fondo Nacional del Café, lo cual es un tema meramente tributario que no puede
ser incluido dentro del Plan Nacional de Desarrollo.”
Y luego, para demostrar el carácter tributario del
inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 expone que en el momento
en que se presentó la proposición para incluir su derogatoria dentro del
artículo correspondiente de la Ley 1151 de 2007 un senador manifestó que esa
disposición no tiene ninguna justificación, “esa es la que por una decisión en la
Reforma Tributaria se les estaba quitando a la Licoreras, a los departamentos,
unos recursos.” Y luego, otro Senador expone: “Pero me están diciendo que les
explique, ¿la explico o no?, no, es que en la Reforma Tributaria por un error
se les quitó a las Licoreras que todas son departamentales; porque solamente
para las públicas, que el IVA de la cadena productiva fuera descontable, al
quitárseles ese beneficio se disminuyeron los recursos para la Salud. Entonces,
aquí lo que se propone es restituir ese beneficio que tenían las licoreras
departamentales, no es más que eso señora Presidenta.”[1]
Concluye así: “Como se puede observar, tanto el inciso
tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, como el artículo 63 de la Ley
788 de 2002, son normas de orden tributario, que fueron expedidas con ocasión
de las reformas tributarias para los años 2007 y 2003 respectivamente, y ahora
no puede el legislador derogarlos a través de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, en la medida en que se está violando el principio constitucional de
la unidad de materia de que tratan los artículos 158 y 169 de nuestro Estatuto
Superior.”
IV.
INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Carlos Andrés Ortiz Martínez,
quien actúa como apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, intervino en el proceso para solicitar que la Corte se inhibiera para pronunciarse sobre el
inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 y declarara la
constitucionalidad de las expresiones demandadas del artículo 160 de la Ley
1151 de 2007.
Manifiesta que la Corte debe inhibirse para fallar en
relación con la demanda contra el inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de
2006, puesto que ya operó el fenómeno de la caducidad. Al respecto menciona que
el numeral 3 del art. 242 de la Constitución dispone que las acciones “por
vicio de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación
del respectivo acto.” Así, expone que la Ley 1111 de 2006 fue publicada en el
Diario Oficial el día 27 de diciembre de 2006, razón por la cual solamente
podía ser demandada hasta el 27 de diciembre de 2007. A pesar de ello, la
demanda que se analiza fue instaurada el día 11 de enero de 2008.
Anota que puesto que el término fijado tiene rango
constitucional, “no podría ser limitado por normas legales o mucho menos
administrativas.” Desde esta perspectiva rechaza la posibilidad de que el
término haya sido suspendido por razones de vacancia judicial y anota que para
este caso no son aplicables el art. 48 del Decreto 2067 de 1991 – sobre el
trámite de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte -, ni
los arts. 70 del Código Civil y 121 del Código de Procedimiento Civil – que
hacen referencia a la contabilización de los términos establecidos en las leyes
o en actos oficiales.
De esta manera, afirma que “al no poder operar ninguna
suspensión al término de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por causa
de la vacancia judicial, se concluye que la demanda que nos ocupa, en relación
a los cargos por vicios de trámite formulados en contra del art. 78 de la Ley
1111 de 2006, se presentó ya encontrándose  vencido dicho término, por lo cual,
respecto de dichos cargos, se solicita a la H. Corte Constitucional se profiera
fallo inhibitorio.”
Manifiesta que la Corte también debería inhibirse para
fallar sobre la demanda contra esa norma, por cuanto ella fue derogada
expresamente por el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, el Plan Nacional de
Desarrollo. Dice entonces que “en tanto que la norma acusada se ha excluido del
ordenamiento jurídico por acto voluntario del legislador y en la actualidad no
se encuentra surtiendo efectos jurídicos materiales, no hay lugar a
pronunciamiento de fondo por sustracción de materia (…).”
A pesar de lo anterior, el interviniente se pronuncia
también sobre las acusaciones de la actora acerca del inciso tercero del art.
78 de la Ley 1111 de 2006, para refutarlas. Así, manifiesta que los cargos por
vicios de forma expuestos en la demanda son tres: “1) Los congresistas no conocían
la proposición; 2) La proposición sólo fue leída antes de ser debatida y no
antes de ser votada; 3) No se dio debido debate a la proposición dado el corto
tiempo transcurrido entre la lectura de la misma para el debate y su
votación.”
En relación con el primer cargo expresa que la Corte
ha establecido que “existe gran flexibilidad para que los H. Congresistas
conozcan el contenido de las proposiciones que se someten a su consideración…”
Transcribe al respecto apartes de la Sentencia C-179 de 2002. Por lo tanto,
asegura que, dado que “la proposición respectiva fue leída antes de su debate
por parte del Secretario de la Plenaria, previo a su debate, se concluye que
los H. Congresistas sí tuvieron debido conocimiento de la misma y, por tanto,
no se presenta el vicio de trámite referido.”
En punto al segundo cargo expone que las normas del
reglamento del Congreso deben ser interpretadas conforme al principio de
celeridad, con el fin de que no se entorpezca innecesariamente la labor
legislativa. Así, afirma que la formalidad incluida en el art. 125 de la Ley 5ª
de 1992 persigue que los Congresistas “conozcan efectivamente el texto de la
modificación que se somete a su consideración al momento de iniciar su debate y
nuevamente al momento de iniciarse la votación. Esta medida es indispensable
cuando al interior del Congreso se presentan extensas discusiones sobre la
medida sometida a su consideración, lo cual hace necesario que una vez
concluidas las mismas nuevamente se dé lectura a la proposición y así los H.
Congresistas recuerden el texto concreto que se someterá a su consideración.”
Empero, indica que “en casos como el que nos ocupa en que el lapso que
transcurre entre la lectura de la proposición y su efectiva votación es muy
breve, implicaría un innecesario entorpecimiento del debate exigir nuevamente
la lectura de la proposición que acaba de ser leída, contrariando el principio
de celeridad antes mencionado.” Para reforzar su argumento remite al principio
de instrumentalidad de las formas.
Finalmente, en relación con el tercer cargo manifiesta
que ni la Constitución ni la ley establece un término mínimo de duración del
debate o un número de intervenciones o cualquier otro condicionamiento para la
práctica del debate. Anota que “los parlamentarios presentes tuvieron
oportunidad de intervenir, de presentar sus observaciones y criterio respecto
de la iniciativa, pero en su lugar optaron por guardar silencio, alternativa
que también se ajusta al debate democrático y el ordenamiento vigente, pues no
puede concluirse válidamente que la normativa constitucional y orgánica exija
la diferencia de posiciones y controversias frente a un tema como presupuesto
fundamental para su aprobación legítima.”
A renglón seguido, se refiere a la acusación contra el
art. 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007. Para empezar, manifiesta que “no
existe expresa prohibición ni constitucional ni orgánica de incluir dentro del
Plan Nacional de Desarrollo disposiciones de contenido tributario.” Indica que
incluso la jurisprudencia ha considerado la posibilidad de que este tipo de
normas se incluyan dentro de la ley del Plan, tal como ocurre con la sentencia
C-305 de 2004.
Luego, afirma que las dos normas derogatorias
contenidas en el art. 160 que son objeto de la demanda  sí cumplen con el
requisito de la unidad de materia. Expone entonces que una de las normas deroga
el inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, el cual derogó, a su vez,
el inciso 4 del art. 54 de la Ley 788 de 2002, que “contemplaba la posibilidad
para los productores oficiales de licores de descontar del componente del IVA
del impuesto al consumo de licores, el IVA pagado en la producción de los
bienes gravados.”
Menciona, entonces, que el IVA de licores que cede la
Nación a los municipios y a Bogotá debe destinarse específicamente para la
salud y el deporte, como lo dispone la ley 788 de 2002, y que también los
recursos derivados del monopolio de los licores deben destinarse
preferentemente a la salud y la educación, de conformidad con el inciso quinto
del art. 336 de la Constitución. De esta manera, es evidente que la norma
demandada tiene conexión con el Plan, el cual contempla dentro de sus
objetivos, en el art. 1, numeral 3, literal c), la solución de “las
deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social” y de “las
deficiencias de cobertura y calidad de la educación”, al igual que el impulso
del deporte.
Por otro lado, indica que el inciso segundo del art.
63 de la Ley 788 de 2002 fijaba una contribución cafetera con el fin de
contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café. Esta contribución se
sumaba a otra fijada en el inciso primero del mismo artículo, destinada a
mantener el ingreso de los cafeteros.
Anota que las dos contribuciones habían generado
dificultades en el recaudo y que, además, la contemplada en el inciso segundo
debía replantearse, dado que el Fondo ya estaba completamente saneado. Por eso,
en el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo se propuso al Congreso de
la República crear una sola contribución, “de tal forma que se facilitara su
recaudo y se racionalizara la presión contributiva del sector.” Esta propuesta
fue aprobada mediante el art. 25 de la Ley del Plan, que unificó la
contribución cafetera. Por ello, era clara la necesidad de suprimir el inciso
segundo del art. 63 de la Ley 788 de 2002, para derogar la segunda
contribución.
Para terminar, menciona que la derogatoria del
mencionado inciso segundo tiene unidad de materia con el Plan Nacional de
Desarrollo. Con esa medida  se protegen los ingresos de los productores, lo
cual está en armonía con los objetivos del Plan, en el cual se contempló, en su
artículo 1.4.3, fortalecer “la institucionalidad del sector cafetero con el fin
de mejorar su capacidad para proteger los ingresos de los productores.”
2. Intervención del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural
Oskar Schroeder Müller
participó dentro del proceso, en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de solicitar que la Corte se inhibiera para pronunciarse sobre
los cargos de constitucionalidad presentados contra el primer aparte del
artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 o, en su defecto, declarara la
constitucionalidad de dicho aparte.
En primer lugar, expone que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha determinado que, dado el carácter multitemático de la
ley del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia tiene en
ella una aplicación más estricta. De esta manera, afirma que “las disposiciones
contenidas en la ley del plan pueden hacer referencia a aspectos económicos,
sociales, e incluso, ambientales, pero deben guardar una relación directa e
inmediata con los objetivos y programas del plan, pues, en caso contrario, se
estaría desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido
constitucional que le es propio a este tipo de ley.” Apoya su afirmación en la
sentencia C-795 de 2004.
En relación con el aparte del artículo 160 de la Ley
1151 de 2007 que deroga la contribución cafetera, expresa que la demanda contra
él es inepta, “por cuanto el cargo carece de suficiencia, en la medida en que
éste no despierta duda sobre la constitucionalidad de esa disposición.” Agrega
que “la actora se limita a señalar que en la ley del plan no pueden existir
disposiciones de carácter tributario, desconociendo, en primer lugar, que no
existe una norma constitucional que establezca dicha prohibición, y en segundo
lugar, que estas leyes son de carácter multitemático, y por tanto referentes
también a temas económicos.”
De otra parte, solicita en subsidio que se declare que
el aparte mencionado del art. 160 es constitucional, “por cuanto la disposición
demandada guarda estrecha relación con el campo económico y con los objetivos y
finalidades del Plan Nacional de Desarrollo concebido mediante la Ley 1151.”
Acota que uno de los objetivos del Plan es la consolidación del crecimiento y
el mejoramiento de la competitividad del sector agropecuario y que, en ese
contexto, el legislador “decidió fortalecer la institucionalidad del sector
cafetero con el fin de mejorar su capacidad para proteger los ingresos de los
productores.  En el cumplimiento de este objetivo es de suma importancia el
monto de la contribución cafetera, por cuanto a través de ella se busca el
cumplimiento de los objetivos y el fortalecimiento del Fondo Nacional del
Café.”
Por lo anterior, estima que no puede afirmarse que se
haya violado el principio de unidad de materia al hacerse referencia a la
contribución cafetera en el art. 160 de la Ley 1151.
3. Intervención del Departamento Nacional
de Planeación
Ana Carolina Osorio Calderín,
quien actúa en su carácter de coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales de la
Oficina Asesora Jurídica del Departamento, participó dentro del proceso para
solicitar que se declarara la constitucionalidad de las normas demandadas.
En relación con la demanda contra el inciso 3° del
artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, la interviniente plantea que ésta fue
presentada fuera del término establecido por la Constitución para demandar las
leyes por vicios de forma en su aprobación. Asegura que si la Ley fue promulgada
el día 27 de diciembre de 2006, la demanda podía ser presentada solamente hasta
el 28 de diciembre de 2007. Sin embargo, fue instaurada el 11 de enero de 2008.
Luego, en punto a la acusación contra el art. 160
(parcial) de la Ley 1151 de 2007 manifiesta que la demandante se equivoca al
afirmar que las leyes del Plan no pueden contener normas tributarias. Sobre el
punto dice:
“(…) resulta pertinente recordar la
naturaleza de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, para analizar su campo de
acción. De conformidad con los mandatos constitucionales y legales, (…) la ley
del Plan Nacional de Desarrollo es un documento de planeación en el que se
consignan las políticas sociales, económica y ambiental, las metas y
estrategias para el cumplimiento de dichas políticas, los programas de
inversión a través de los cuales se implementarán dichas metas y estrategias y
finalmente las normas instrumentales que permiten materializar los programas,
objetivos, estrategias, metas y políticas definidas por el Gobierno Nacional.
“Por lo tanto, la actora se equivoca al
reducir el espectro de acción del Plan Nacional de Desarrollo, omitiendo la
definiciones normativas pertinentes ya citadas y las consideraciones que al
respecto ha desarrollado la Corte Constitucional (…).
“Esta interpretación reduccionista no sólo
despoja a la Ley del sentido unificador y aglutinador que tiene para efectos
del período gubernamental respectivo, sino que implica que en adelante los
planes nacionales de inversión no podrán contener políticas y estrategias o
líneas de acción sino que deberán ser en su totalidad programas definidos y predeterminados
de inversión y que las normas instrumentales del plan o los mecanismos de
ejecución deberán responder en su totalidad también, sólo a programas de
inversión y no a políticas, líneas de acción o estrategias. Sin embargo, no es
ese el sentido de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, según el criterio de la
Corte Constitucional.
“De hecho, teniendo en cuenta el carácter y
naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte Constitucional
ha sostenido que cualquier norma que constituya un mecanismo de ejecución para
alguna de las metas, objetivos y/o políticas consignada en el Plan Nacional de
Desarrollo será pertinente y, por lo tanto, no vulnera el principio de unidad
de materia…”
Cita, entonces, un aparte de la sentencia C-305 de
2004, y, finalmente, asegura que carece de sustento el argumento de la actora
acerca de que la ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede contener normas
de carácter tributario.
Para terminar, la apoderada del Departamento de
Planeación hace algunas precisiones sobre las razones para que en el artículo
160 de la Ley  1151 de 2007 se decidiera derogar tanto el inciso 3° de la Ley
788 de 2002, como la contribución cafetera establecida en el inciso segundo del
art. 63 de la Ley 788 de 2002.
En relación con la derogatoria del inciso 3° de la Ley
1111 de 2006 aclara, para empezar, que ella no supone revivir el inciso 4°  del
art. 54 de la Ley 788 de 2002, que había sido derogado precisamente por el
inciso 3° de la Ley 788 de 2002. Apoya su aserto en el art. 14 de la Ley 153 de
1887. Además, resalta la conexión existente entre la norma derogatoria y los
objetivos trazados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Sobre
el punto anota: “Así las cosas, no sólo el mejoramiento al acceso general al
servicio de salud y las metas en cobertura de salud son metas prioritarias del
Plan Nacional de Desarrollo, sino que también busca mejorar la eficiencia en el
manejo de los recursos, para lo cual incluye disposiciones orientadas a la
gestión de las entidades territoriales. Sin embargo, para ello requiere
disponer de recursos, razón por la cual se incluyeron los apartes del artículo
160 de la ley que ahora se demandan.” Por eso, indica que “no es procedente el
cargo que la actora plantea, pues se trata de los recursos disponibles para el
acceso, la gestión y la cobertura en salud, metas ampliamente consignadas a lo
largo de la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.”
De otra parte, expone que el Plan Nacional de
Desarrollo contempla varios objetivos dirigidos al mejoramiento de las
condiciones de los cafeteros y del sector cafetero, para lo cual desempeña un
papel muy importante la contribución cafetera. Por eso, en el mismo Plan se
decidió modificar el monto de la contribución establecida en el inciso 1° del
art. 63 de la Ley 788 de 2002. Además, dado que la modificación propuesta para
la contribución del inciso 1° aportaba los recursos necesarios para suplir los
recursos para el sector cafetero y que ya se había saneado el Fondo Nacional
del Café, se decidió que ya no era indispensable mantener la contribución
contenida en el inciso 2°, razón por la cual desde el mismo proyecto de ley del
Plan se propuso derogarla.
De esta manera, asegura que no es procedente el cargo
de la actora: “En primer lugar, porque no es cierto que el Plan Nacional de
Desarrollo no pueda incluir normas de carácter tributario. En segundo lugar,
porque las metas agrarias consignadas en el Plan requerían una modificación de
los ingresos para el sector cafetero, modificación que, por coherencia interna
y técnica legislativa, debe ir acompañada de las derogatorias que sean
pertinentes, como ocurre con el aparte del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007,
que deroga el inciso 2° del artículo 63 de la Ley 788 de 2002.”
4. Intervención de la Federación Nacional de Cafeteros
Bernardo Carreño Varela,
actuando en su calidad de apoderado especial de la Federación Nacional de
Cafeteros, intervino en el proceso para solicitar que la Corte declarara la
constitucionalidad del aparte contenido en el art. 160 de la Ley 1151 de 2007
que establece: “en especial el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las
demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que
se refiere la misma ley.”
En relación con la demanda contra el inciso 3° del
art. 78 de la Ley 1111 de 2006, en el escrito se manifiesta que la demandante
confunde el trámite de las leyes con el de otros procedimientos propios del
Congreso, “para cuyo desempeño se pronuncia por medio de proposiciones: por
ejemplo, la citación de Ministros, la convocatoria a la sesión conjunta de las
dos Cámaras, etc.” Dice que  el art. 158 de la Ley 5ª trata sobre las
modificaciones propuestas a los proyectos de ley y que allí “puede verse
claramente que las proposiciones que se presentan en el curso del debate sobre
las leyes no son objeto de publicidad especial; no podrían serlo sin hacer
imposible el proceso legislativo.” Resalta que la publicidad que la demanda
“echa de menos para las proposiciones discutidas hace relación a aquellas
proposiciones que inician un proceso especial, como los ya anotados y su
trámite está reglamentado en los artículos citados por la demanda, contenidos
en la sección 5ª del capítulo 1° del Título 2° de la Ley 5ª.”
A continuación se ocupa de la acusación de la actora
acerca de que las normas demandadas del artículo 160 de la Ley no se ajustan al
principio de unidad de materia, puesto que las normas tributarias no tienen cabida
en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Empieza su argumentación con la
afirmación de que “el tratar temas relativos a la industria del Café en el Plan
Nacional de Desarrollo es un imperativo.”
Manifiesta que la jurisprudencia de la Corte ha
sostenido que “la unidad de materia que debe tener cada una de las leyes no es
una cuestión formal, de interpretación literal, sino conceptual…” Con sustento
en la Sentencia C-108 de 2006, dice que para concluir si una norma tiene unidad
de materia con el contenido de una ley es preciso que el juez constitucional
establezca cuál o cuáles son los núcleos temáticos de la ley, para lo cual es
relevante acudir a los antecedentes legislativos, al título de la ley y al
contexto o contenido básico del ordenamiento legal enjuiciado.
De esta manera, manifiesta que el antecedente de la
norma acusada se encuentra en la ley 788 de 2002, que reestructuró el Fondo
Nacional del Café para solucionar los problemas financieros que afrontaba.
Allí, en el art. 63, se reestructuró la contribución cafetera normal – en el
inciso 1° - y se introdujo otra – en el inciso 2°. Luego, una vez superada la
crisis, el art. 25 de la Ley 1151 de 2007 modificó la contribución parafiscal
y, en vista de que ya no se consideraba necesaria la contribución
extraordinaria, en el art. 160 se dispuso derogar el inciso 2° del art. 63 de la
Ley 788 de 2002.
Después de aportar algunos datos sobre la importancia
del café para la economía nacional y de mencionar que el art. 339 de la
Constitución dispone que la ley del Plan Nacional de Desarrollo debe contener
“los presupuestos plurianuales, los principales programas y proyectos de
inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros
necesarios para su ejecución” asegura que “no se puede planear la economía de
Colombia sin tener en cuenta la caficultura y la tributación.” De esta forma,
plantea que, en los términos de la Corte Constitucional, “debe decirse que
entre la ley del Plan Nacional de Desarrollo y las medidas concernientes al
café y al sistema parafiscal que lo financia hay una obvia y profunda relación,
y por lo tanto, unidad de materia entre el uno y el otro.”
Para terminar, transcribe algunos apartes de la
Sentencia C-191 de 1996, en la cual la Corte señaló que los planes de
desarrollo deben incluir las normas instrumentales para asegurar su ejecución y
que, por lo tanto, “es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley
del plan disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados
(…) recursos parafiscales, pues ellos sirven para financiar en forma permanente
servicios e inversiones en determinados sectores sociales.”
5. Intervención del Gerente de la Federación Nacional
de Cafeteros
Gabriel Silva Luján participó dentro del
proceso, en su calidad de gerente general y representante legal de la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, para abogar por la declaración de
constitucionalidad de las normas del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de
2007) referentes a la contribución cafetera.
En un primer momento, el escrito se
concentra en explicar la contribución cafetera y su papel para la economía
nacional y el bienestar de los cafeteros. Luego, manifiesta en relación con el
aparte de la norma demandada que se ocupa de derogar la contribución cafetera
extraordinaria: “Con la aprobación y luego la promulgación del artículo 25 de la
Ley del plan vigente (…) automáticamente el artículo 63 de la Ley 788 habría
quedado derogado. No habría sido necesario optar por la derogatoria expresa. Lo
afirmado es tan válido que de prosperar la demanda respecto de la cual se rinde
este concepto, la institución de la contribución cafetera contenida en el
artículo 25, en buena hora, continuaría incólume, preservando toda su validez y
fuerza normativa.”
A renglón seguido se ocupa de la afirmación
de la actora acerca de que la ley del plan no puede contener normas de carácter
tributario, por cuanto ello  vulneraría el principio de unidad de materia. En
primer lugar, resalta que la contribución cafetera ha permitido que, a través
de las instituciones cafeteras, el Estado realice infinidad de programas
mediante convenios de cofinanciación, tales como los de Familias en Acción, Seguridad
Alimentaria, Afiliación al Régimen Subsidiado de Seguridad Social, Mejoramiento
de las Condiciones de Habitabilidad, Mejoramiento de Vías Terciarias,
Silviculturales, Café y maíz, y Cafés Especiales USAID.
Anota que “de no existir un monto de
recursos provenientes de la contribución con cargo directamente a los
productores de café, destinados a lograr los cometidos sectoriales, en el
presupuesto nacional se deberían adicionar cifras equivalentes a las que el
Fondo Nacional del Café cuenta para dicho cometido. Ello obviamente habría de
impactar los recursos presupuestales que para los otros sectores agrícolas se
destinan en la ley anual del presupuesto, que debe guardar armonía con la ley
del plan y que por ello precisamente se refieren en la ley hoy demandada
parcialmente.”
Por lo tanto, dice:
“plantear (…) que una norma de la cual
pende la permanencia y desarrollo del sector social cafetero no guarda
coherencia, unidad temática ni vínculo teleológico con la ley del Plan Nacional
de Desarrollo 2004-2010 ‘Estado comunitario: desarrollo para todos’, donde el
sector rural y social ocupa los siguientes capítulos: segundo, tercero y
cuarto, es desconocer lo que es el agro colombiano y lo que dentro de este
contexto significa el café para Colombia.
“Pero como en buena hora ni el Gobierno ni
el legislador desconocen la importancia absoluta, ni estratégica del café, y
ante la inminencia de que la contribución cafetera quedase sin vigencia legal
por la expiración natural de la ley anual del presupuesto, resultaba ineludible
que la contribución cafetera pudiese continuar vigente dentro de nuestro
ordenamiento jurídico. De expirar ésta, no sólo el sector cafetero, del cual
dependen más de 500 mil familias, sino en general el agro nacional se verían
negativamente afectados y en forma significativa, hasta el punto que la
planeación del sector habría tenido que ser sustancialmente distinta en
términos de cifras.
“Es por ser así el sector rural colombiano,
que en varias leyes del plan (…) se ha hecho referencia a asuntos cafeteros,
pues el hecho de que sea un gremio privado – la federación nacional de
cafeteros de Colombia – el que administra la contribución, o el hecho de no
hacer ésta parte del presupuesto nacional no implica ni le resta su peso social
y económico dentro de la economía agrícola del país.
“La unidad de materia se preserva por lo
aquí expuesto, es decir, por la manera de ser de la realidad, sin que haya
menester de recurrir a refinadas lucubraciones jurídicas.”
Para terminar, menciona que en la sentencia C-191 de
1996 la Corte expuso claramente que la ley del plan podía hacer referencia a
los recursos parafiscales. Por esta razón, considera que la demanda desconoce
la jurisprudencia de la Corte. Y anota que es importante sentar el principio de
que la ley del plan puede incluir asuntos impositivos, pero que “éstos deben
guardar una relación directa e inmediata (ser consistentes y coherentes) con
los objetivos y programas del plan.” Transcribe al respecto apartes de la
sentencia C-305 de 2004.
6. Intervención de la Asociación Colombiana
de Empresas Licoreras – ACIL
Eduardo Montealegre Lynett
intervino en el proceso, como apoderado especial de la Asociación Colombiana de
Empresas Licoreras – ACIL -, con el objeto de coadyuvar la demanda y solicitar
que se declare la inconstitucionalidad del inciso 3° del art. 78 de la ley 1111
de 2006.
En primer lugar, el interviniente anota que en la
Sentencia C-809 de 2007 la Corte declaró exequible la totalidad de la ley 1111
de 2006, en relación con una demanda presentada contra ella por violación de
los principios de consecutividad e identidad en el trámite para su aprobación.
Aclara, sin embargo, que la misma Corte dispuso en la sentencia que su
pronunciamiento tenía un carácter global, que no excluía la posibilidad de que
en la aprobación de artículos específicos se hubiera violado estos principios.
Por lo tanto, afirma que en este caso no se está en presencia de cosa juzgada
constitucional y que, en consecuencia, era valido proceder a demandar los artículos
acusados.
A renglón seguido, expresa que la derogación de una
norma derogatoria no implica que recobre validez la norma que había sido
retirada del ordenamiento jurídico por la primera norma de derogación.
Manifiesta que así lo dispone el art. 14 de la Ley 153 de 1887, que establece
que “una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se
hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada
sólo recobra su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley
nueva.” También indica que esa es la posición que ha asumido la Corte, tal como
ocurre en la sentencia C-228 de 1998.
Anota que en el presente caso se analiza la
constitucionalidad de normas derogatorias: el inciso 3° del art. 78 de la Ley
1111 de 2006 derogó el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002. A su
vez, el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 derogó el inciso 3° del art. 78 de la
Ley 1111 de 2006. Asegura que la jurisprudencia constitucional ha determinado
que las normas derogatorias también están sujetas al control de
constitucionalidad. Resalta en  este sentido las Sentencias C-226 de 2004 y
C-706 de 2005. También destaca que ese control de constitucionalidad sobre
normas derogatorias opera tanto a nivel formal como material. Ejemplos de ese
control formal, por diversas razones, serían las sentencias C-778 de 2001,
C-149 de 2003, C-659 de 2000, C-055 de 1996, C-706 de 2005 y C-214 de 2007.
También asevera que la Corte es competente para
conocer sobre la constitucionalidad de normas que han sido derogadas, siempre y
cuando se pueda demostrar que ésta sigue produciendo efectos jurídicos. Menciona
en este sentido la Sentencia C-774 de 2001.
Con base en los elementos anteriores, el interviniente
afirma que la Corte sí debe pronunciarse sobre el inciso 3° del art. 78 de la
Ley 1111 de 2006, pues a pesar de que esta norma fue derogada, sigue
produciendo efectos jurídicos. Al respecto expresa que esa norma había derogado
parcialmente el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, que autorizaba
a los productores oficiales de licores para descontar el IVA que hubieran
pagado en cualquier etapa de la producción.
De esta manera, la derogatoria contemplada en el
inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 tuvo como consecuencia que desde
ese momento las licoreras públicas no pudieran realizar el descuento
mencionado, situación que generó “un aumento del costo de producción, una
reducción de las utilidades y, en consecuencia, menores ingresos para educación
y salud en los departamentos, pues, como se sabe, las ganancias que produzcan
las licoreras departamentales tienen esa destinación.” Ello condujo al Congreso
de la República a tratar de remediar el error cometido y, por eso, mediante el
art. 160 de la Ley 1151 de 2007, derogó el inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111
de 2006, que había eliminado la exención mencionada.
El Congreso de la República se propuso revivir la
exención a través de la derogatoria que la había eliminado. Sin embargo,
“lo cierto es que la consecuencia jurídica
que se genera cuando una norma derogatoria (N1) deroga otra disposición también
de carácter derogatorio (N2), no es el de revivir el texto primigeniamente
derogado (el contenido normativo derogado por la norma N2). A esa conclusión se
llega con fundamento en la jurisprudencia constitucional y la interpretación
del art. 14 de la Ley 153 de 1887, que como ha sido expuesto consagra que una
ley derogada no revive cuando otra ley posterior haga referencia sobre ella, o
cuando sea abolida (derogada)  la ley que la derogó.
“Así las cosas, frente al caso concreto
puede decirse que la derogatoria del inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de
2006, realizada por el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, no tuvo como efecto
revivir el contenido normativo que fue derogado a través de esa norma (la
exención fiscal prevista inicialmente en el inc. 4° art. 54 Ley 788 de 2002).
“En este orden de ideas, la derogatoria
prevista en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 resulta inocua en sentido
material, pues si bien formalmente la disposición que derogó fue retirada del
ordenamiento jurídico (inciso
3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006), con ello no cesaron sus efectos
sustanciales y además perversos, que consisten en suprimir el beneficio
tributario para las licoreras oficiales.
“Por esa razón, la Corte tiene competencia
para estudiar la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 78 de la
Ley 1111 de 2006, pues el efecto que produjo la derogatoria allí contenida no
cesó cuando dicha disposición se retiró del ordenamiento, sino que por el
contrario éste es actual y permanente.”
El interviniente enfatiza la necesidad de
que la Corte aborde el estudio del inciso 3° del art. 78
de la Ley 1111 de 2006, “para evitar una suerte de elusión del control
constitucional. Aceptar la conclusión contraria no sólo implicaría desconocer
los efectos inocuos que tiene la derogatoria de una norma derogatoria, sino que
estaría abriendo una puerta para la elusión o la evasión del control
constitucional. (…) si la Corte considera que no tiene competencia para
estudiar la constitucionalidad de una norma que deroga una norma derogatoria,
entonces nada impediría que el legislador acuda a este mecanismo para
introducir en una ley disposiciones inconstitucionales, que luego no pudieran
ser revisadas por la Corte con el argumento de que fueron derogadas por el
mismo legislador.”
Luego, se refiere al principio de
consecutividad y a la obligatoriedad de que en el trámite de las proposiciones
presentadas con ocasión del debate y estudio de un proyecto de ley se respeten
también los principios de “unidad de materia, consecutividad e identidad, de
forma tal que es necesaria la existencia de una relación de conexidad entre la
modificación o adición propuesta y el contenido temático del proyecto de ley.”
Menciona al respecto las Sentencias C-208 de 2005, C-893 de 2003 y C-372 de
2004, al mismo tiempo que los artículos 115, 123 125 de la Ley 5ª de 1992. Y
concluye este punto con la siguiente afirmación: “(…) es claro que el principio
de consecutividad no anula la facultad de que, en el curso de la deliberación y
el debate parlamentario se introduzcan modificaciones al contenido de un
proyecto de ley. Precisamente para ello existen los diferentes tipos de
proposiciones. Sin embargo, para garantizar cotas mínimas de transparencia, el
reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) prevé una serie de exigencias
imperativas e inexcusables que de no observarse afectan la constitucionalidad
de la modificación introducida.”
Con base en lo anterior, el apoderado
afirma que es inconstitucional el  inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de
2006. Manifiesta al respecto:
“En el presente caso, la norma parcialmente
demandada no estaba contenida inicialmente en el proyecto de ley (039 de 2006
Cámara y 043 de 2006 Senado), ni tampoco en las ponencias para segundo debate
en la Cámara ni en el posterior pliego de modificaciones. De hecho, fue
incluida como proposición durante el curso del segundo debate en Cámara de
Representantes, pero sin el cumplimiento del trámite previsto en la Ley 5ª de
1992, lo cual impidió que en el seno del Congreso pudiera darse una adecuada
discusión sobre su contenido normativo. Esta situación, de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional, configura un vicio de trámite de carácter
insaneable.
“Tal y como lo destaca la demanda, la
inclusión de la proposición al proyecto de ley, en el debate surtido en esa etapa
legislativa, desconoció lo previsto en el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992,
puesto que no se realizó su lectura antes y después del debate. Esta
irregularidad surgió como consecuencia de otro e los vicios de la proposición,
relacionado con la inexistencia de debate sobre su contenido normativo y la
pertinencia de su inclusión en el proyecto de ley. Así, los congresistas
tampoco contaron con la información adecuada para emitir un juicio de valor…”
Asegura que “la irregularidad en el trámite y
aprobación de la proposición derogatoria deviene en la inconstitucionalidad de
la norma acusada.” Agrega que los vicios que señala son insaneables, pues en
eventos en los que “nunca se dio la oportunidad de discutir el contenido de una
proposición, la Corte ha entendido que no ha habido trámite, pues en esas
circunstancias no se permite que los Congresistas expresen su acuerdo o
desacuerdo sobre el contenido normativo de una proposición totalmente
novedosa.” Expresa que en la Sentencia C-754 de 2004 la Corte trató sobre una
situación similar, en la que se había omitido el debate sobre una proposición,
y determinó que era insaneable el vicio de trámite. También se refiere a las
sentencias C-801 de 2003 y C-1056 de 2003, en las cuales la Corte señaló que
las proposiciones modificatorias, aditivas o supresitas deben ser objeto de
discusión, debate y votación.
Reitera que el inciso 3° del artículo 78 de la Ley
1111 de 2006 “debe ser retirado del ordenamiento jurídico, por desconocer el
principio de consecutividad consagrado en el art. 157 Superior.” Anota que si
bien la Corte ha reconocido que “la existencia de etapas de conciliación hace
más riguroso el análisis del cargo planteado por violación del principio de
consecutividad”, el hecho de que las comisiones de conciliación intervengan “de
ninguna manera subsana el vicio de trámite de una proposición que incluye un
asunto nuevo.” Al respecto enfatiza que
“la proposición introducida en el artículo
78 de la Ley 1111 de 2006 fue una cuestión novedosa comparada con lo discutido
y aprobado con anterioridad. En efecto, si bien el proyecto general tenía por
objeto modificar el estatutito de los impuestos administrados por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales, la derogación incluida implicaba la
modificación concreta de un impuesto, en un tema sobre el cual no existió
discusión alguna en los debates previos.
“La norma era novedosa y, pese a ello,
sobre su contenido no hubo la más mínima deliberación, ni siquiera en el ámbito
propio de temas similares, como por ejemplo en el debate sobre los contenidos
del capítulo III de la Ley, donde se analizó lo relacionado con el impuesto
sobre las ventas…”
Este aparte termina con la siguiente aseveración:
“Como vemos, en la derogatoria prevista en
el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 se involucró la
modificación de normas sobre las cuales el Congreso nunca pudo realizar un
adecuado debate, pues la proposición fue incluida sin que fuera respetado el
trámite previsto para este tipo de modificaciones.
“Sumado a ello, el tema incluido en la
derogatoria no guarda una relación directa y conexa con los demás asuntos
debatidos. Y si bien el proyecto de ley abordó aspectos relacionados con la
base de ampliación del IVA, el debate se hizo siempre frente a bienes
determinados. Por lo tanto, la inclusión de temas no previstos ni debatidos
inicialmente, involucró la inserción de normas novedosas, que no tienen
relación temática directa sino escasamente eventual.
En consecuencia, debe concluirse que la
norma acusada no respetó los principios de consecutividad e identidad, y por
tal razón debe ser retirada del ordenamiento jurídico.”
Finalmente, en el escrito se hace una breve alusión a
la demanda contra el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, en el aparte
relacionado con la derogatoria del inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de
2006. El interviniente reitera que esta norma del artículo 160 de la Ley 1151
de 2007, a pesar de la derogatoria expresa que contiene, “no puede revivir la
norma que fue inicialmente derogada (el beneficio fiscal de las licoreras
oficiales).” Además, indica que ya se refirió en extenso  “a la pertinencia y
necesidad de un pronunciamiento de fondo frente a la constitucionalidad del
inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, más allá de un análisis
puntual en torno al artículo 160 de la Ley 1151 de 2007. Por lo tanto, para
evitar ser reiterativos, hacemos remisión directa a las conspiraciones allí
expuestas.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÒN
En su concepto del 14 de noviembre de 2007, el
Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, le solicitó a la Corte
Constitucional que se inhibiera para fallar sobre el inciso 3° del art. 78 de la ley 1111 de 2006, “por
caducidad de la acción y por carencia actual de objeto pues la disposición fue
derogada y no está produciendo efectos jurídicos y en subsidio declarar la
EXEQUIBILIDAD de la misma por los aspectos formales aquí analizados.”
En relación con el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, la Vista Fiscal solicitó a la Corte que
declarara la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso segundo del artículo 63
de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto
de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley”, por los aspectos analizados,
y la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley
1111 de 2006.”
En primer lugar, la Vista Fiscal afirma que la demanda
en contra del inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 “no fue
presentada en el término previsto en la Constitución Política, puesto que fue
radicada en la Corte Constitucional el 11 de enero de 2008 y, formalmente, la
caducidad tenía lugar el 27 de diciembre de 2007.” Aclara que la Constitución
establece que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan
en el término de un año, a partir de la publicación del respectivo acto. Dice
que ese término  es “preciso, riguroso y restrictivo”:
“Dado que la citada norma constitucional no
hace mención distinta que fijar el término de un año, ha de entenderse que éste
debe ser estricto y cualquier interpretación con base en la ley no puede
desconocer el mandato superior. Es decir, en principio, el lapso de un año no
admitiría una interpretación distinta a que éste sea corrido – de fecha a fecha
-, sin que haya lugar a efectuar descuentos en cuanto a días o meses con
ocasión de situaciones como la vacancia judicial.
“Por lo que no es posible acudir a las
normas generales que regulan el alcance de los términos en días, meses y años y
en especial lo reglado en las normas civiles – artículo 70 del Código Civil y
artículo 121 del Código de Procedimiento Civil -, ya que es darle alcance a una
norma constitucional mediante una disposición de menor jerarquía y que además
el constituyente no autorizó su reglamentación. Además, las referidas
disposiciones están dirigidas a regular los términos establecidos en la ley y
el reglamento, y no sería admisible su extensión y aplicación a un término
consagrado de manera expresa en la Constitución Política.
“Por lo que la lectura del inciso tercero
del artículo 242 de la Constitución Política debe efectuarse conforme a lo en
él señalado, esto es, que el término es de un año y debe contarse de fecha a
fecha, no pudiendo acudir a normas de inferior categoría que lo restrinjan o
amplíen, en desconocimiento del mencionado mandato constitucional.”
Agrega que el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991
señala que los términos de las demandas de constitucionalidad ante la Corte se
suspenden en los días de vacancia. Dice, sin embargo, que esta disposición no
es aplicable al término de la caducidad contemplada en el art. 242 de la
Constitución: “Si ello fuera así, es necesario señalar que los días de vacancia
para la rama judicial son los sábados, domingos, festivos, el día judicial, los
de Semana Santa y el período de vacaciones, por lo que la norma se refiere a
términos en días, inclusive en meses, pero no a los términos en años. Por ello,
hacer extensivo el contenido del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, no
solamente tendría que aplicar los días de vacancia comprendidos entre el 20 de
diciembre y el 10 de enero, por lo que el término de un año se ampliaría más
allá del número de días que comprende en sí mismo, lo cual desconocería ostensiblemente
el término constitucional por una norma de inferior categoría.”
Por otra parte, el representante del Ministerio
Público afirma que el inciso 3 del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 fue derogado
por el art. 160 de la Ley 1151 de 2006, por lo que no está produciendo efectos
jurídicos. Asegura que no puede afirmarse que la norma sigue produciendo
efectos, puesto que ella se refiere al IVA, que “es un impuesto de ejecución
instantánea que no transciende en el tiempo, es decir, por regla general las
normas son aplicables hasta el momento de su vigencia y una disposición
derogada regulatoria de esta materia no debe seguir produciendo efectos
jurídicos, situación que se ajusta al presente evento.” Por eso, le solicita a la
Corte que se inhiba para fallar sobre esta norma.
En subsidio de lo anterior, solicita a la Corte que
declare la constitucionalidad del inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006,
pues de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, “puede constatarse que
en relación con la proposición aditiva que dio lugar a la introducción de la
derogatoria del inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, consta en el
acta de la sesión plenaria N° 033 del 12 de diciembre de 2006, que dicha
proposición sí fue leída previamente a la votación (Gaceta del Congreso N° 34
del 9 de febrero de 2007), por lo que se cumplió con los requerimientos de la
Ley 5ª de 1992…”
A continuación, la Vista Fiscal pasa a pronunciarse
sobre la demanda contra el artículo 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007. Para
empezar, manifiesta:
“(…) la regla de unidad de materia que
establece el art. 158 de la Constitución Política (…) no puede tener el mismo
tratamiento y alcance que tiene frente a las demás leyes, pues tratándose de la
Ley del Plan (…) ella puede contemplar un universo muy amplio no solamente de
metas económicas sino de normas jurídicas tendientes a consagrar los
mecanismos para la correcta ejecución del mismo, de allí que puede
referirse a un sinnúmero de temes, sin que ese sólo hecho pueda dar lugar a que
se hable del desconocimiento de la regla contenida en el art. 158
constitucional.
“Lo anterior no significa, sin embargo, que
por la amplitud de los temas recogidos en la Ley del Plan, tanto el Gobierno
Nacional como el Congreso de la República, pueden modificar o adicionar
disposiciones que no tienen conexidad alguna con lo regulado en dicha ley, pues
las normas jurídicas que se inserten en el Plan Nacional de Desarrollo para que
cumplan con la regla de unidad de materia, necesariamente deben ser mecanismos
a través de los cuales se cumplen con los objetivos del mismo.”
Luego, entra a referirse a cada uno de los apartes
demandados del artículo 160. Así, en torno a la derogatoria del inciso segundo
del art. 63 de la Ley 788 de 2002, señala que “la inclusión de temas
tributarios dentro del Plan Nacional de Desarrollo por sí sola no vulnera el
artículo 158 de la Constitución, tal y como parece entenderlo la demandante. No
existe ninguna norma superior que así lo indique.”
Dicho lo anterior, expresa, sin embargo, que sí podría
surgir un problema constitucional de la falta de conexidad de la disposición
tributaria con los objetivos y propósitos del Plan. Empero, afirma que la
política cafetera constituye un aspecto fundamental para el desarrollo del país
y que esta situación es reconocida en el Plan Nacional de Desarrollo, cuando en
la sección tercera del Capítulo IV, “inserta el artículo 25, relacionado con la
regulación de la contribución cafetera, en el que se fijan unos parámetros para
la misma, cuyo objetivo primordial es el fortalecimiento del Fondo Nacional del
Café, lo cual tienen una incidencia notoria en millones de colombianos que
directa o indirectamente dependen para su subsistencia de la explotación de un
producto agrícola como el café, fundamental para la economía nacional.”
Con base en lo anterior, el Procurador concluye que
“introducir una norma que regula la política cafetera, como la contribución
señalada en el Plan Nacional de Desarrollo, es sin dudas, un tema que está
directamente relacionado con los objetivos del mismo, pues forma parte de la
política públicas tendientes a impulsar el sector agrícola y por ende a mejorar
las condiciones de vida de quienes realizan dicha actividad, lo cual irradia en
la estructura económica del país; por lo cual, contrario a lo aducido en la
demanda, no se vulnera la regla de la unidad de materia.”
En contraste, la Vista Fiscal asegura que la
derogatoria del inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, ordenada en
el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, sí vulnera la regla de la unidad de
materia, por cuanto es totalmente ajena al Plan Nacional de Desarrollo. Dice el
Procurador:
“(…) este Despacho considera que esta
derogatoria no tiene conexidad directa con los objetivos del plan de
desarrollo, ya que en nada se relaciona la derogatoria de una norma que derogó
otra que contenía un beneficio tributario consistente en que el componente de
IVA incorporado en la tarifa del impuesto al consumo, era susceptible de ser
afectado con impuestos descontables frente a todos los productos gravados con
dicho impuesto, por parte de los productores oficiales.
“De acuerdo con la esencia del Plan
Nacional de Desarrollo, no es admisible que se le inserten disposiciones que
más que complementarlo lo que se busca es aprovechar la circunstancia de su
trámite para agregarle contenidos normativos coyunturales, que no son propios
de su naturaleza, sino de otra oportunidad legislativa, como sucede en este
caso, pues el Congreso de la República con el equívoco fin de intentar
devolverle la vigencia a una norma que había derogado, derogó una disposición
que no se aviene con la materia dominante de la ley que aprobó dicho plan.”
Por lo tanto, la Vista Fiscal solicita que se declare
la inconstitucionalidad de la expresión “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley
1111 de 2006”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por
desconocer los principios de conexidad y coherencia a los que se deben someter
la totalidad de las disposiciones incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo.”
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman
parte de una ley.
LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL INCISO
TERCERO DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1111 DE 2006
Problema jurídico
2. La actora manifiesta que en la aprobación del
inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 se vulneraron los artículos
157 y 160 de la Constitución, además del art. 125 de la Ley 5º de 1992.
Menciona al respecto que la norma atacada no estaba incluida dentro del
proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda, ni se incluyó en las
ponencias presentadas para primer debate en las Comisiones Terceras y Cuartas
Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Tampoco
fue incluida en las ponencias o en los pliegos de modificaciones para segundo
debate en las plenarias de la Cámara y el Senado. La norma surgió de una
proposición aditiva presentada durante el debate surtido en la plenaria de la
Cámara, la cual, en su concepto, no fue aprobada en la forma establecida en la
Constitución y la Ley, por cuanto no fue publicada con antelación, ni
debatida, ni leída antes de ser votada.
Los intervinientes en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación solicitan
que la Corte se inhiba para pronunciarse, por caducidad de la acción. Al mismo
tiempo, el apoderado del Ministerio de Hacienda expresa que, en vista de que la
norma fue derogada, ya no produce efectos jurídicos, razón por la cual no es
procedente pronunciarse sobre ella. En subsidio, expresa que el procedimiento
legislativo debe ser interpretado de acuerdo con los principios de celeridad y
de instrumentalidad de las formas. Dice que la proposición fue leída antes del
debate, lo que permitió que los congresistas la conocieran, y que ni la
Constitución ni la ley exige un tiempo mínimo de debate o un número de
intervenciones para que se pueda decidir sobre un tema.
El representante judicial de la Asociación Colombiana
de Empresas Licoreras – ACIL – coadyuva la demanda contra el inciso tercero del
art. 78 de la Ley 1111 de 2006. Afirma que la inclusión de la proposición
mediante la cual se introdujo el inciso desconoce lo establecido en el art. 125
de la Ley 5ª. de 1992, puesto que no fue leída antes ni después, además de que
no hubo debate sobre ella. Anota que el vicio es insaneable.
En su concepto, el Procurador General de la Nación
solicita, en primer lugar, que se declare que ha caducado la oportunidad de
demandar la norma por inconstitucionalidad. Además, manifiesta que la norma fue
derogada por el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, razón por la cual ya no
produce efectos y no cabe pronunciarse sobre ella. En subsidio, considera que
la norma es constitucional, pues la proposición fue leída antes de la votación.
3. De esta
manera, en este punto la Corte debería establecer si el Congreso de la
República vulneró los principios de consecutividad e identidad, así como el
art. 125 de la Ley 5ª de 1992, al aprobar el inciso tercero del art. 78 de la
Ley 1111 de 2006, por cuanto esta norma habría surgido de una proposición
presentada dentro del debate realizado en la Plenaria de la Cámara de
Representantes y no habría sido tramitada conforme lo establecen la
Constitución y el Reglamento del Congreso.
No obstante, no
es posible entrar a estudiar el problema enunciado sin  referirse antes a las solicitudes
de inhibición formuladas.
Ya caducó la acción de inconstitucionalidad
por vicios de forma contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de
2006
4. Tanto los intervinientes en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento
Nacional de Planeación como el Procurador General de la Nación solicitaron que la
Corte se inhibiera para pronunciarse sobre la demanda presentada contra el
inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Afirman que en relación
con esa norma ya operó el fenómeno de la caducidad de la acción.
Al respecto manifiestan que el numeral
tercero del art. 242 de la Constitución establece que las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año,
contado desde la publicación  de la norma. Afirman, entonces, que, dado que la
demanda contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 es por
vicios de forma y que la Ley 1111 de 2006 fue promulgada el día 27 de diciembre
de 2006, la demanda podía ser presentada únicamente hasta el 27 de diciembre de
2007. A pesar de lo anterior, fue entablada el día 11 de enero de 2008, después
de transcurrido más de un año de la promulgación de la ley, razón por la cual
ya caducó la acción de inconstitucionalidad.
También afirman que en este caso no son
aplicables las normas del Código Civil y del Código de Procedimiento Civil
sobre el cómputo de los términos. En este sentido, el Procurador asegura que,
puesto que la Constitución estableció un plazo de un año para poder demandar
las normas legales por vicios de forma en su aprobación,  este término debe ser
cumplido de manera estricta, sin que haya posibilidad de interpretaciones
acerca de cómo debe ser computado ni de aplicar para esas interpretaciones las
fórmulas desarrolladas legalmente para el cálculo de los términos contemplados
en las leyes.
La actora sostiene que la demanda sí fue
presentada en tiempo. Manifiesta que la norma constitucional que fija el
término debe interpretarse de acuerdo con lo establecido en las normas legales
y que en ellas se ha fijado que cuando los términos de años vencen en día de
vacancia el plazo extiende al siguiente día hábil. Expresa que eso fue lo que
ocurrió en este caso: como la Ley 1111 de 2006 fue promulgada el día 27 de
diciembre de 2006, su inconstitucionalidad por vicios de forma podía ser
demandada hasta el 27 de diciembre de 2007. Sin embargo, dado que ese día la
Corte Constitucional se encontraba en vacancia judicial, el término se
suspendió hasta el primer día de labores de la Corte, el 11 de enero de 2008,
fecha en la que se instauró la acción.
De acuerdo con esta posición respetable, el
término constitucional habría de interpretarse con base en lo establecido por
el Código Civil el cual prescribe, en su artículo 70, subrogado por el art. 62
del Código del Régimen Político y Municipal:
“Artículo 70. En los plazos de días que se
señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y
de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se
computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante,
se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.”
5. El numeral tercero del art. 242 de la Constitución
establece que las acciones de inconstitucionalidad “por vicios de forma caducan
en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.” La
Corte ha indicado que esta restricción temporal para las demandas de
inconstitucionalidad que acusan vicios de procedimiento en el trámite de las
leyes se justifica por cuanto esos vicios pueden sanearse con el mero transcurso
del tiempo:
“Ciertamente, en oposición a los vicios
materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jurídico y que sí
afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer aspectos
rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, están circunscritos
al ámbito del debate, aprobación y promulgación de las leyes y no a su
contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que por su
naturaleza y por razones de seguridad jurídica pueden sanearse con el
transcurso del tiempo.”[2]
Los cargos que eleva la actora contra el
inciso tercero del artículo 78
de la Ley 1111 de 2006 se
fundan precisamente en vicios de procedimiento, por cuanto la aprobación de la
norma no habría cumplido con todas las formalidades propias del trámite
legislativo. Ello indica que la instauración de la demanda sí debe ajustarse en
este caso al límite temporal fijado por la misma Constitución.
En la presente ocasión se observa que, a
pesar de que la Ley 1111 fue publicada el día 27 de diciembre de 2006 (Diario
Oficial N° 46.494), la demanda de inconstitucionalidad fue radicada el día 11
enero de 2008, cuando reinició sus labores la Corte Constitucional, suspendidas
desde el 20 de diciembre de 2007, por causa de la vacancia judicial. De allí
que varios intervinientes y el Ministerio Público afirman que la Corte
Constitucional debe inhibirse para dictar sentencia, pues la demanda habría
sido radicada varios días después de haberse cumplido el plazo del año fijado
por la misma Constitución. Se trata de un punto novedoso respecto del cual no
existen precedentes determinantes en el ámbito constitucional.
La Corte, si bien encuentra respetable la
posición planteada por la demandante, considera que sí ha operado el fenómeno
de la caducidad de la acción de inconstitucionalidad. La norma constitucional
es muy clara en indicar que las acciones por vicio de forma “caducan en el
término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.” Este
término no puede ser interpretado con base en las normas legales atinentes a
plazos “que se señalen en las leyes y actos oficiales”, sino que debe ser aplicado
de acuerdo con las especificidades características del procedimiento
constitucional, el cual está regulado por normas superiores que fijan plazos de
orden público.
El fundamento de la anterior afirmación
radica precisamente en que el texto constitucional fija un término perentorio
para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, de tal
manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible demandar la
inconstitucionalidad de una norma por este motivo – independientemente del
trámite surtido por la misma en el Congreso y de la gravedad de los vicios que
la aquejen.
Es decir, el Constituyente estimó que era
necesario que se definieran dentro de un término dado todos los interrogantes que
pudieran surgir acerca del procedimiento que se surtió para la aprobación de
una norma y por eso él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable para poder
impugnar su constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el Constituyente
determinó que los debates constitucionales acerca de la manera en que se
aprobaron las normas debían clausurarse en un término muy preciso.
La decisión del Constituyente tiene como consecuencia
que la interpretación del término sea restrictiva. Por eso, en esta situación
no tiene cabida el principio pro actione, aplicable en casos de duda. Si
el Constituyente optó por fijar de manera clara y precisa un término máximo e
improrrogable para que se pudiera demandar una norma por vicios de forma, con
lo cual le concedió prevalencia en este punto al principio de la seguridad
jurídica, ese término debe ser respetado sin que la Corte pueda extenderlo
acudiendo a la analogía para aplicar normas de inferior jerarquía y anterior a la
Carta de 1991.
Por las razones anteriores, la
Corte se inhibirá para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
entablada contra el inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, puesto
que la demanda fue instaurada después de haber  transcurrido un año de haber
sido promulgada dicha ley.
LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DOS
EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 160 DE LA LEY 1151 DE 2007
Problema
jurídico
6. La actora demanda la inconstitucionalidad de las
expresiones “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como
las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a
que se refiere la misma ley” y “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”,
ambas contenidas en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007. Este artículo
establece el momento  de entrada en vigencia de la ley y las normas que se
derogan expresamente por la misma.
Afirma la actora que las leyes mediante las cuales se expiden
los planes nacionales de desarrollo no pueden contener normas tributarias. Por
eso, considera que las normas acusadas son inconstitucionales, por cuanto ellas
están incluidas en una ley mediante la cual se aprueba un plan nacional de
desarrollo y derogan preceptos de contenido tributario.
Los intervinientes en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación expresan
que no existe ninguna disposición constitucional o legal que prohíba incluir dentro
de la ley del plan nacional de desarrollo una norma tributaria, y que la misma
naturaleza  del plan permite que en él se introduzcan normas de contenido
tributario. Agregan que la misma Corte Constitucional ha aceptado en su
jurisprudencia la inclusión de este tipo de normas en la ley del plan. De otra
parte, sostienen que las normas demandadas cumplen con el requisito de la
unidad de  materia. También la Federación Nacional de Cafeteros sustenta esta
posición en relación con la expresión que deroga distintas normas sobre la
contribución  cafetera.
El apoderado judicial del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural  se manifestó sobre la demanda presentada contra la norma que
modifica la contribución cafetera. Dice que la demanda contra ese precepto es
inepta, porque la actora se limita a indicar que no pueden incluirse normas
tributarias dentro de la ley del plan. Además, afirma que la norma tiene una
conexidad directa e inmediata con los objetivos del plan.
Finalmente, el Procurador General de la Nación
considera que la mera inclusión de normas tributarias dentro de la ley del plan
nacional de desarrollo no presenta problemas constitucionales y que lo que debe
examinarse es si la norma acusada está en una relación de conexidad con los
objetivos del plan. En este sentido, expone que la norma referida a la
contribución cafetera sí cumple con esta condición, pero que no ocurre lo mismo
con la norma que deroga el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de
2006, razón por la cual solicita se declare su inconstitucionalidad.
De esta manera,
el interrogante que la Corte debe resolver es el siguiente: ¿vulneró el
Congreso de la República los arts. 158 y 169 de la Constitución al incluir
dentro de las normas derogadas por el artículo 160 del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 (Ley 1151 de 2007) dos normas que tienen un carácter tributario, las
cuales prescriben: “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002,
así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución
cafetera a que se refiere la misma ley” “y el inciso 3° del artículo 78 de la
Ley 1111 de 2006”?
Análisis de la solicitud de inhibición por inepta
demanda
7. El  apoderado judicial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
solicita que la Corte se inhiba para pronunciarse sobre la demanda presentada
contra la norma que modifica la contribución cafetera, por cuanto el cargo
carece de suficiencia, en la medida en que no despierta dudas acerca de la
constitucionalidad de las expresiones acusadas.
No comparte la
Corte la posición del interviniente. La demandante afirma que las leyes del
plan nacional de desarrollo no pueden contener normas de contenido tributario,
por cuanto ello implicaría que estas leyes pierdan su naturaleza de
instrumentos de planeación y fijación de directrices generales. De esta manera,
la actora concluye que la inclusión de normas de este tipo en el plan nacional
de desarrollo constituye una violación del principio de unidad de materia.
Como se ve, la
actora no ataca las características específicas que tienen en el contexto
particular de la Ley 1151 de 2007 las dos  normas derogatorias contempladas en
el artículo 160, sino que formula una acusación básica, de orden general y con
abstracción de los objetivos, programas e inversiones que puedan tener los
distintos planes nacionales de desarrollo que se expidan. Esa acusación básica
es que no pueden incluirse en ninguna ley del plan normas de contenido
tributario. Desde esta perspectiva, la Corte considera que el cargo básico y abstracto
expuesto por la actora sí cumple con el requisito de suficiencia. Por eso, no
se inhibirá para decidir sobre la demanda presentada contra las dos
expresiones.
Sin embargo, el
interviniente en representación del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural sí tiene razón en cuanto a que la demanda de la
actora no ofrece argumento alguno para sustentar que las dos normas
derogatorias contempladas en el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, por su
contenido específico, no tienen una relación material con esta ley del plan
específica. Por eso, la Corte se inhibirá para pronunciarse acerca de si el
contenido específico de las dos normas tiene una relación de conexidad material
con las estrategias y objetivos del plan nacional de desarrollo dictado a
través de la Ley 1151 de 2007.
La Corte es
consciente de que los intervinientes en favor de la constitucionalidad de las
normas y el mismo Procurador General de la Nación sí se pronunciaron sobre este
punto. Sin embargo, al respecto es importante recalcar que, en principio, el
alcance del análisis de constitucionalidad de una norma se fija  es a partir de
los cargos presentados en la demanda y no con base en las intervenciones que se
presentan sobre ella. Por eso, en esta ocasión no es necesario pronunciarse
sobre este aspecto.
En suma, la
Corte se pronunciará sobre el cargo básico y abstracto consistente en que la
ley del plan no puede contener normas tributarias, pero se inhibirá respecto
del argumento según el cual abolir la contribución cafetera extraordinaria y
derogar el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 son normas
específicas que, por su contenido, no guardan unidad de materia con los
múltiples temas abordados en la ley del plan parcialmente acusado.
Las expresiones acusadas del artículo 160 de la Ley
1151 de 2007 son exequibles en relación con la acusación expuesta en la demanda
8. De acuerdo con el artículo 158 de la Constitución, “[t]odo
proyecto de ley debe referirse a un materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.” En distintas
sentencias, la Corte se ha referido a la importancia de este principio para
“salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el
procedimiento legislativo…”[3] Al mismo tiempo, la Corte
ha indicado que este principio debe aplicarse de manera flexible para no
entorpecer el procedimiento democrático.[4]
La Corte también ha resaltado el carácter especial de
la ley del plan nacional de desarrollo y ha señalado que ello implica que en
estas leyes el principio de la unidad de materia se aplique atendiendo dicha
especificidad. Al respecto ha recordado la Corte que el inciso primero del artículo
339 de la Constitución establece que “[h]abrá un plan nacional de desarrollo
conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades del
orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de
inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución.”
Además, esta Corporación ha puesto de presente que el
inciso tercero del art. 341 de la Constitución precisa que “[e]l plan nacional
de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las
demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para
su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de de la expedición de
leyes posteriores…”
Con base en lo anterior, la Corte ha concluido que la
ley del plan nacional de desarrollo es multitemática y que ello implica que en estas
leyes el principio de unidad de materia sea aplicado a la luz del principio de
coherencia. Al respecto se expresó en la sentencia C-305 de 2004:[5]
“ (…) los principios de unidad de materia y de
identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la Ley
del Plan, significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de coherencia”, recogido en el
artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.
Según este principio “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben
tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en
éste”. En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una
relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los
planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si
ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe
entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad
de materia.
“Precisando lo anterior puede decirse que
algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su
contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental
que deberá presidir la función pública durante un período presidencial
determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales
programas de inversión.  Otras, de contenido instrumental, deben señalar las
estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas
últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas
generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la
disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas,
igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de
planeación.
“(…) Ahora bien, la Corte siempre ha
interpretado de manera amplia la noción de materia (…). No obstante, en lo
referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la
Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, (…)
si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en
que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales,
culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas
instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la
efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para
examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales  contenidas
en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o
mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados
en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos
para su ejecución.
“La conexidad de una norma instrumental particular
con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o
proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución
es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente
la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural  o
hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la
norma general programática o financiera no se deriva directamente de la
ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere
del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.”
Y luego, en la sentencia C- 795 de 2004[6]
se expresó:
“5- Estas disposiciones muestran que la ley
del plan tiene características especiales y un contenido constitucional propio.
En cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la incorporación de
diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio
flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría
incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y
transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al
consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, según ha
señalado esta Corte, este principio pretende no sólo que los debates
legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los
congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de
relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el
cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su
consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente
a un tema, que deberá corresponder a su título (CP arts 158 y 169). El
principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la
racionalización y transparencia del debate legislativo, así como en la
coherencia interna de su producto: las leyes[7].
“6- Conforme a lo anterior, la Corte ha
concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del
plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este
principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes,
por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos
constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que
presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no
violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben
guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan
Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley
enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la
eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el
estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el
plan pretende incrementar la eficiencia judicial.”
En atención a lo expresado, en la misma
sentencia C-795 de 2004 se concluyó que “las disposiciones instrumentales
contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata
con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo
el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa
ley.” Esos son, pues los criterios para entrar a analizar las disposiciones de
la ley del plan nacional de desarrollo que son acusadas de violación del
principio de unidad de materia.
Estos mismos criterios han sido utilizados en las
sentencias que ha proferido esta Corporación acerca del plan nacional de
desarrollo ahora acusado, la Ley 1151 de 2007, cuando se trata de analizar si
las normas tienen conexión temática con el plan. Ellos fueron aplicados en la
sentencia C-376 de 2008[8], en la cual se declaró la
constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la ley, referidos, respectivamente,
a la creación de una empresa industrial y comercial del Estado – la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones - para que administre las
pensiones del régimen de prima media con prestación definida, y a la creación
de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP.[9]
También en la Sentencia C-377 de 2008[10]
se aplicaron estos parámetros para declarar la constitucionalidad del artículo
146, que dispone que el Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas
obligatorias para las empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos y privados.[11]
Igualmente, fueron utilizados en la Sentencia C-535 de 2008,[12]
en la cual se declaró la constitucionalidad del art. 122 de la ley del plan,
concerniente a la equidad regional.[13] Asimismo, fueron
empleados en la sentencia C-539 de 2008,[14] en la cual se
declaró la inconstitucionalidad de los arts. 105 y 137 – referidos a la
obligación de las empresas de servicios públicos de establecer en los contratos
condiciones uniformes para las sanciones y los procedimientos, y a la creación
de una nueva sede del Congreso de la República - y la constitucionalidad del
artículo 141 de la Ley del Plan – referido a la creación de un centro de altos
estudios legislativos.[15]
9. Ahora bien, la demandante plantea que las dos
normas derogatorias acusadas tienen un contenido tributario y que normas de
este carácter no pueden ser incluidas en la ley del plan nacional de
desarrollo. Sin embargo, esta no es la postura que ha asumido la Corte
Constitucional.
La Corte ha afirmado en diferentes ocasiones que el
Plan Nacional de Desarrollo debe incluir las disposiciones instrumentales necesarias
para implementar el propio plan de desarrollo. Así, en la sentencia C-191 de
1996 la Corte expuso, con fundamento en el numeral 3º del artículo 150 de la
Carta, que el Plan Nacional de Desarrollo ha de determinar las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de sus objetivos y sus inversiones
públicas, y que por ello, “es perfectamente natural que en estas leyes se
incluyan normas instrumentales, esto es disposiciones destinadas a permitir la
puesta en marcha del propio plan de desarrollo.”[16]
En la ya mencionada sentencia C-305 de 2004, la Corte recalcó
que si bien la ley del plan es de naturaleza presupuestal, ello no implica que
esa ley solamente pueda contener normas de este carácter. Pero, además, en la
misma sentencia se dejó claro que la ley podía contener normas de carácter
tributario:
“13. Ahora bien, no obstante que la ley del
plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de
un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un
plan de gastos en un período plurianual”[17], las
únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo
buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de
ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos
fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas
estrategias también pueden consistir en  normas jurídicas de cuyo cumplimiento
se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales
o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusión se llega
a partir de lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 150 superior, según el
cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos”.
“A este mismo carácter normativo que pueden
tener las estrategias adoptadas en el Plan de Desarrollo se refiere el artículo
341 de la Carta, cuando indica que “el Plan Nacional de Inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, cuyos
“mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y
suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”.
“Así
pues, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción
estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente
las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden
consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución
de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas
estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades
económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general,
tales como exenciones u otro tipo de beneficios.”[18]
(subraya no original en la sentencia C-305 de 2004)
Por lo tanto, la ley del plan nacional de desarrollo
puede contener normas de carácter tributario. Dado el carácter multitemático
del plan nacional de desarrollo y de que en él se pueden incluir normas
instrumentales, nada se opone a que se incorporen en esa ley normas de carácter
tributario.
De esta manera, se declarará la constitucionalidad de
las expresiones acusadas del art. 160 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo
analizado, cual es el de que ellas serían inconstitucionales por cuanto dentro
de una ley del plan nacional de desarrollo no pueden incluirse normas de
carácter tributario.
Advierte la Corte que no se formuló ningún cargo
adicional a este cargo básico y abstracto. Por eso, no es necesario, ni debe la
Corte de manera oficiosa, entrar a analizar otros cargos relacionados con el
trámite de estas normas derogatorias ni con la relación material de su
contenido específico con objetivos, inversiones o programas del Plan.
El efecto de las normas que derogan otras normas derogatorias
10. Dado que en esta sentencia se declarará la
constitucionalidad, por el cargo analizado, de la expresión “el inciso 3° del
artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el art. 160 de la Ley 1151 de
2007, la Corte considera necesario referirse al efecto de las normas que
derogan otras normas derogatorias.
Lo primero que debe anotarse es que la Corte ya ha
decidido que las normas derogatorias pueden ser objeto del examen de
constitucionalidad. En la sentencia C-055 de 1996[19]
la Corte rechazó la solicitud de un interviniente de inhibirse para
pronunciarse sobre una demanda, por cuanto la disposición acusada ya habría
agotado su objeto, cual era el derogar otras normas. La Corte estimó que “a
pesar de que la norma derogatoria agote su objeto una vez promulgada, los
efectos de su contenido subsisten, pues la expulsión de las normas derogadas se
mantiene en el tiempo.” En la providencia, la Corte  estableció que tiene
competencia para pronunciarse sobre las disposiciones derogatorias, puesto que
ellas tienen un valor jurídico propio, derivado del hecho de que al disponer la
pérdida de vigencia de una norma específica modifican el ordenamiento jurídico.
Desde aquella ocasión, esta Corporación ha sostenido
de manera reiterada que las disposiciones derogatorias se encuentran sometidas
al control de constitucionalidad ejercido por la Corte, en vista de que “esas
cláusulas […] tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia
a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento
jurídico.” [20]
11. Ahora bien, la Corte también ha establecido que la
derogación de una norma que, a su vez, ha derogado otra norma, no implica que la
norma inicialmente derogada reviva o se reintegre al ordenamiento jurídico.[21]
La jurisprudencia de la Corte destaca lo establecido
por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, que reza:
“Artículo 14. Una ley derogada no revivirá por las solas
referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la
derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma en que
aparezca reproducida en una nueva ley.”
Precisamente, el fundamento constitucional de esta
norma se encuentra en el principio de la democracia deliberativa. A la luz de la
Constitución es preciso que las normas que integran el ordenamiento jurídico hayan
sido objeto de una actividad deliberativa por parte del Legislador.[22]
Es esta una garantía de racionalidad deliberativa mínima encaminada a preservar
un espacio de discusión para que los congresistas conozcan las normas que
habrán de ingresar al ordenamiento jurídico y expresen su voluntad respecto del
contenido de las mismas.[23]
De allí la exigencia de que los proyectos de ley
cumplan con el principio de consecutividad, de acuerdo con el cual la
aprobación de las leyes requiere de la realización de los cuatro debates en el
seno del Congreso de la República (C.P., arts. 157 y 160). Por eso la Corte ha
declarado inconstitucionales artículos específicos cuando ha constatado elusión
del debate o de la votación sobre su contenido normativo.[24]
De esta manera, cuando el artículo 14 de la ley 153 de
1887 dispone que una norma derogada no revive aunque el precepto que la abrogó
haya sido derogado, a no ser que la primera norma derogada haya sido
reproducida en una nueva ley, lo que hace es brindar garantía de que todas las
normas que integran el ordenamiento jurídico han cumplido con los requisitos
para ingresar al ordenamiento jurídico  propios de una democracia deliberativa.
Por eso, en el caso presente es preciso
advertir que el hecho de que se haya declarado la constitucionalidad de la
norma del art. 160 de la Ley 1151 de 2007, que derogó el inciso 3° del artículo
78 de la Ley 1111 de 2006, no significa que haya reingresado al sistema
jurídico colombiano la norma que, a su vez, había sido derogada por el inciso
3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Lo anterior significa que la expresión
“salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del
componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los
bienes gravados”, contenida en el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de
2002, no ha reingresado al ordenamiento en virtud de la disposición juzgada en
la presente sentencia.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo en relación
con el cargo por vicios de forma formulado contra el inciso tercero del
artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por caducidad de la acción de
inconstitucionalidad.
SEGUNDO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley
788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la
contribución cafetera a que se refiere la misma ley”, contenida en el artículo
160 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado.
TERCERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley
1111 de 2006”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por el
cargo analizado.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Con aclaración de voto
JAIME ARAUJO RENTERÍA                       MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                                 Magistrado
Con aclaración de voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                                RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado                                                    Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO        MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado                                                  Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA                CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-801/08 DEL MAGISTRADO
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
DEROGACION DE NORMA-Improcedencia cuando la norma ya fue
derogada (Aclaración de voto)
La norma derogatoria cumple la función de excluir del
ordenamiento jurídico una disposición y una vez expedida la norma derogatoria,
el precepto al que haga referencia muere, por lo cual no puede revivirse como
norma de conducta. Por consiguiente, en este caso es necesario señalar que la
primera norma derogada sigue derogada, pues ya había sido excluida del
ordenamiento.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
DEROGADA-Improcedencia de
pronunciamiento de fondo (Aclaración de voto)
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma derogada que no produce efectos
jurídicos (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-7174
Demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, “Por la cual se
modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales”, y el artículo 160 (parcial) de la Ley 1151
de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Magistrado
Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto al presente fallo, en el
cual se decide, en primer lugar, “INHIBIRSE para emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por vicios de forma formulado
contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por caducidad
de la acción de inconstitucionalidad”, en segundo lugar, “Declarar la EXEQUIBILIDAD
de la expresión “el inciso segundo del artículo 63
de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto
de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley”, contenida en el
artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado”, y en tercer
lugar, “Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso 3º del
artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el artículo 160 de la Ley
1151 de 2007, por el cargo analizado”, ya que si bien me encuentro de
acuerdo con la parte resolutiva de esta sentencia considero necesario realizar
algunas consideraciones respecto de la parte motiva y considerativa de esta
providencia, como me permito exponer a continuación:
1. En primer término,  en cuanto se refiere
al punto de la derogación del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, el suscrito
magistrado debe reiterar su posición en cuanto a que jurídicamente no es
posible derogar una norma ya derogada y por lo mismo, no es posible sostener
que el inciso tercero del citado artículo 78 siga produciendo efectos de manera
que procediera un pronunciamiento de fondo. Por tanto, en mi concepto, lo
procedente era la inhibición, tal y como se acogió en la presente sentencia, en
razón a que no se puede revivir la norma original que el legislador había
sacado del ordenamiento para declararla exequible, pues sería aceptar algo que
no es jurídicamente viable. Si la intención del legislador era la de establecer
el descuento del componente del IVA de la producción de licores a cargo de las
licoreras departamentales, debía hacerlo de manera expresa.
Sobre este tema, este magistrado debe
recordar, que la norma derogatoria cumple la función de excluir del
ordenamiento jurídico una disposición y una vez expedida la norma derogatoria,
el precepto al que haga referencia muere, por lo cual no puede revivirse como
norma de conducta. Por consiguiente, en este caso es necesario señalar que la
primera norma derogada sigue derogada, pues ya había sido excluida del
ordenamiento.
2. En segundo lugar, y en punto al artículo
160 de la Ley 1151 de 2010, el suscrito magistrado debe reiterar su posición
jurídica relativa al tema de la aplicación estricta del principio de unidad de
materia en la ley del plan nacional de desarrollo.
3. Adicionalmente, me permito aclarar que
en concepto de este magistrado estas normas no deberían estar contenidas en la
Ley del Plan.
Con fundamento en lo anterior, aclaro mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-801 de 2008
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Rigor
del control constitucional (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas
instrumentales y parte general del plan (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación de conexidad no se establece con
afirmar que la jurisprudencia ha sostenido que los planes de desarrollo pueden
contener normas de carácter tributario (Aclaración de voto)
La argumentación de la presente providencia le
atribuye a cualquier disposición contenida en el Plan de Desarrollo
características específicas para ser conforme al principio de unidad de
materia, por lo que se echa de menos en la parte considerativa de la sentencia
la determinación de que los principales objetivos, programas, metas y
estrategias señalados en las anteriores disposiciones, tienen que de manera
directa con las normas estudiadas, para establecer la conexidad de las
disposiciones acusadas con la Parte General del Plan, y no sólo afirmar que en
ocasiones pasadas la jurisprudencia ha sostenido que los planes de desarrollo
pueden contener normas de carácter tributario.
Referencia: expediente D-7174
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
1.- Con el acostumbrado respeto por la
postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar la
aclaración de voto que fue manifestada en la Sala Plena del día 20 de agosto de
2008, respecto de la sentencia C-801 de 2008.
2.- En dicha providencia, la Corte
resolvió inhibirse para emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por vicios de forma formulado
contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por caducidad
de la acción de inconstitucionalidad. Declaró igualmente la exequibilidad de la
expresión “el inciso segundo del artículo 63
de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto
de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley”, contenida en el
artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, y de la expresión “el inciso 3º del
artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el mismo artículo, por no
encontrar que se vulneraba el principio de unidad de materia.
Si bien estoy de acuerdo con la parte
resolutiva de esta sentencia considero necesario realizar algunas
consideraciones respecto de la parte motiva de esta providencia.
3.- El objeto de mi aclaración, consiste
en que el análisis que propuso el proyecto para demostrar que las expresiones
del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 (Plan de Desarrollo), no vulneraban el
principio de unidad de materia, debió incluir el estudio de las disposiciones
acusadas a la luz de los principios establecidos en la ley del plan. La
sentencia sólo aplica los principios generales relativos al carácter multitématico
del contenido de los planes de desarrollo; y de ello concluye que es posible
que éstos contengan, como es caso, normas de carácter tributario.
No obstante, la argumentación de la
presente providencia le atribuye a cualquier disposición contenida en el Plan
de Desarrollo características específicas para ser conforme al principio de
unidad de materia, no desarrolla dicho criterio. Esto es, que la conexidad entre las normas instrumentales y la parte general del
Plan de desarrollo sea directa e inmediata, por lo tanto aquellas
disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual o mediata con
las normas que establecen los programas y proyectos en el Plan Nacional de
Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución,
han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia
trasgresoras del principio de unidad de materia.
4.- En este orden, la anterior
argumentación debió llevar aparejada la demostración de tal relación directa e
inmediata. A mi juicio, se echa de menos en la parte considerativa de la
presente sentencia la determinación de que los principales objetivos,
programas, metas y estrategias señalados en las anteriores disposiciones, lo
cuales son (i) mantener el crecimiento económico alcanzado recientemente y (ii)
complementarlo con una noción más amplia de desarrollo, tienen que de manera
directa con las normas estudiadas. Y con ello, establecer entonces la conexidad
de las disposiciones acusadas con la Parte General del Plan, y no sólo afirmar
que en ocasiones pasadas la jurisprudencia ha sostenido que los planes de
desarrollo pueden contener normas de carácter tributario.
La anterior observación, supone la
aplicación estricta del principio de unidad de materia en la ley del plan
nacional de desarrollo. Lo que, a su vez constituye el verdadero estado del
arte de la jurisprudencia en el tema del respeto por el artículo 158 de
Constitución, en el caso de la Ley del Plan.
En estos términos aclaro mi voto en la
presente sentencia.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
Los apartes citados se encuentran en la Gaceta del Congreso
270 del 13 de junio de 2007, p. 23.
[2]
Sentencia C-1177 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia salvó su
voto el magistrado Humberto Sierra Porto.
[3]
Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[4] Ver, por ejemplo, las sentencias C-795 de 2004, M.P.
Rodrigo Urpimny Yepes; C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-407 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-551 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-1025 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[5] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia se declaró la
inexequibilidad del artículo 126 de la Ley 812 de 2003, norma que establecía
una exención al gravamen a los movimientos financieros, para algunas
operaciones de reaseguro. La Corte consideró que dicho beneficio tributario no
estaba directa e inmediatamente vinculado al propósito de ampliar la
infraestructura nacional de transporte, pues de la medida específica no se
obtenía de manera inmediata ni directa una ampliación de la mencionada
infraestructura. La sentencia contó con
distintos salvamentos parciales de voto – varios de ellos conjuntos -  de los
magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas
Hernández; Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett; Rodrigo
Escobar Gil y Manuel José Cepeda Espinosa; y Jaime Araújo Rentería.
[6]
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. La sentencia contó con salvamentos de voto
parciales - y separados - de los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra,
Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes. También contó con aclaraciones de
voto separadas de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas
Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araújo Rentería.
[7] Sobre las funciones de este principio de unidad  de
materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y  C-501
de 2001, Fundamento d.
[8] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, con salvamentos
de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araújo
Rentería.
[9]
Los dos artículos prescriben:
“Artículo 155.
De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen
de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad
de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de
sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública
en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que
se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que
administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para
que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras
entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital
de las entidades públicas.
“Adicionalmente créase una empresa industrial y
comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la
Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones,
Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de
prima media con prestación definida incluyendo la administración de los
beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005,
de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
“Colpensiones será una Administradora del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional,
para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales,
deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho
propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del
Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se
refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.
“Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D.C., su
patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su
objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los
activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden
nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta
Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La
Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la
Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la
Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el
Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del
Presidente de la República.
“Artículo 156.
Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a
su cargo:
“i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales
como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de
la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras
del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del
orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones,
respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo
anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral,
tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones
al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;
“ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y
determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las
contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP
recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran
sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social
y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores
administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime
conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las
obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma
función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá
ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades
administradoras de estos recursos.
“La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su
patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la
Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del
orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La Unidad
tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la
República.
“De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades
extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la
fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley
que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los
empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno
tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los
subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las
funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades
administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá
disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que
estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia
del Sistema.
“La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que
defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales
expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y
funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que
se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial
le corresponda.
“El ejercicio de las funciones de determinación y
cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las
entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo
siguiente:
“1. Todas las entidades que administran contribuciones
parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones
de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el
empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho
incorrectamente, dichas entidades están en la obligación de adelantar
procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida
forma.
“2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las
entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar
esta actuación.
“3. Las entidades integrantes del sistema que no
puedan adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado
todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que
señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el
proceso de cobro correspondiente.
“4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el
numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación
correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá
así:
“a) Las entidades administradoras de carácter público
procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor
de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado
incorrectamente;
“b) Las entidades administradoras que no tengan
carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir
el acto de liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a
que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las
facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del
Estatuto Tributario.
“5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de
seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar
las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la Protección
Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el
costo de la gestión.
“Previamente a la expedición de la liquidación oficial
deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá
ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por
correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se
procederá a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6)
meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de
reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses
siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo
decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) posterior a la
interposición de recursos, agotará vía gubernativa.
“En lo previsto en este artículo, los procedimientos
de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario,
Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de
acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
“En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título
de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.”
[10] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, con salvamentos
de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo
Rentería, y un salvamento parcial del magistrado Jaime Córdoba Triviño.
[11]
La norma dispone textualmente:
“Artículo
146. El Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de
obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de
beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la
compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y
servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado.
“PARÁGRAFO:
Las tarifas mínimas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y
deberán ser expedidas a más tardar a los 6 meses de expedida la presente ley”.
[12] M.P.
Rodrigo Escobar Gil, con salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo
Rentería.
[13]
En esta sentencia también se declaró la inconstitucionalidad de varios incisos
del apartado 4.2. del artículo 6° de la Ley, por violación de los principios de
identidad flexible y consecutividad. El texto del artículo 122 es el siguiente:
ARTÍCULO 122. EQUIDAD REGIONAL. El
Gobierno Nacional propenderá por la equidad regional en la distribución de los
recursos del Presupuesto de Inversión Nacional, de tal manera que en su
asignación se tenga en cuenta, además de criterios contemplados en la Ley 152
de 1994, el esfuerzo fiscal de cada entidad territorial, la menor renta por
habitante respecto del promedio nacional y la caracterización y topologías
territoriales, de tal manera que la programación presupuestal del gasto de
inversión se realice en la forma más general y equitativa posible. Para los
efectos previstos en el presente artículo las rentas corresponden a las
regalías directas y a los recursos propios de la entidad territorial, sin
incluir los recursos del Sistema General de Participaciones”.
[14] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, con salvamento parcial y aclaración de voto del
magistrado Jaime Araújo Rentería, y aclaración de voto del magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[15]
En esta sentencia también se declaró la constitucionalidad del artículo 146,
por los cargos de violación a los principios  de identidad y consecutividad.
Anteriormente, en la sentencia C-377 de 2008 se había declarado la
exequibilidad de este artículo por el cargo de violación del principio de
unidad de materia.
Los artículos 105, 137 y
141 establecen:
“ARTÍCULO 105. SANCIONES Y PROCEDIMIENTOS EN SERVICIOS PÚBLICOS. Las empresas deberán establecer condiciones uniformes
del contrato, las sanciones pecuniarias que impondrán a los usuarios o
suscriptores por el incumplimiento de las obligaciones que el contrato de
prestación de servicios impone, de conformidad con la ley. Así mismo, en el
contrato, la empresa determinará la manera de establecer la cuantía de las
sanciones y el procedimiento para su imposición. En todo caso, la actuación
deberá adelantarse con las garantías propias del debido proceso.”
“ARTÍCULO 137. NUEVA SEDE DEL CONGRESO. Adquisición
de predios, estudios, diseños, construcción y dotación de la Nueva Sede del
Congreso de la República.”
“ARTÍCULO
141. CENTRO DE ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS.  Cuyo objeto
principal será realizar investigaciones y actividades de formación, asesoría,
capacitación y divulgación en asuntos propios de las actividades de la Rama
Legislativa. El Centro tendrá sede en las instalaciones del edificio Nuevo del
Congreso. El Centro tendrá el apoyo institucional de la Escuela Superior de
Administración Pública y la participación del proyecto ARCA /Articulación
Congreso Academia).”
[16] Sentencia C-191 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero). En esta sentencia, la
Corte declaró exequible el artículo 43 de la Ley 188 de 1995 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones para el
periodo 1995-1998.)
[17]
Ibídem.
[18]
Esta posición fue refrendada en la sentencia C-377 de 2008 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. La sentencia contó con salvamentos de voto de los magistrados
Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería y Jaime Córdoba Triviño.
En la sentencia se reprodujo el último párrafo citado de la sentencia C-305 de
2004).
[19]
MP Alejandro Martínez Caballero.
[20] Sentencia C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis. La sentencia contó con una aclaración de voto de los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. En la sentencia C-421 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, con una aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería, se hizo un examen amplio de la jurisprudencia de la Corte sobre el control de constitucionalidad de disposiciones derogatorias. Ver también al respecto, la sentencia C-699 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil, que contó con un salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería.
[21]
En la ya mencionada sentencia C-055 de 1996 se expresó al respecto: “(…) es
cierto que la derogación de una norma derogatoria no revive automáticamente los
contenidos normativos que habían sido expulsados del ordenamiento. Supongamos,
por ejemplo, que  una ley A ha derogado una ley B; es indudable que la
derogación de esa ley A no revive automáticamente la ley B, por lo cual es
necesario dictar y promulgar de nuevo esa ley B si se quiere que ésta
pertenezca otra vez al orden jurídico. En ese orden de ideas, y como bien
señala Kelsen, una norma puramente derogatoria, como la ley A, no puede, en
sentido estricto y a nivel lógico, a su vez ser derogada, pues esa segunda
derogación "carecería de consecuencias"  ya que la norma inicialmente
derogada, esto es la ley B, "no entraría por eso nuevamente en
vigencia"[ Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas jurídicas y análisis lógico.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p 71]. Por ello es
perfectamente válida, en relación con la derogación de normas derogatorias, la
regla enunciada por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según la cual
"una ley derogada no revivirá (...) por haber sido abolida le ley que la
derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma en que
aparezca reproducida en una ley nueva."
[22]
Corte Constitucional, sentencia C-776 de 2003, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa con salvamento parcial de voto y aclaración de voto del
Magistrado Jaime Araujo Rentería
[23]
Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001, MM.PP. Manuel
José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra
[24]
Corte Constitucional, sentencias C-891 de 2003, MP: Jaime
Córdoba Triviño; C-839 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño; C-1056 de 2003, MP:
Alfredo Beltrán Sierra; C-1113 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis; C-1147 de
2003, MP: Rodrigo Escobar Gil;  C-1152 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño;
C-312 de 2004, MP: Alfredo Beltrán Sierra; C-313 de 2004, MP: Jaime Córdoba
Triviño; C-370 de 2004, MMPP: Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis;
C-372 de 2004, MP: Clara Inés Vargas Hernández; C-473 de 2004, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa; C-668 de 2004, MP: Alfredo Beltrán Sierra; C-208 de 2005, MP:
Clara Inés Vargas Hernández; C-473 de 2005, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.