C-922-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-922/01
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-Aplicación
de normatividad anterior y nueva
TRANSITO DE LEY
PROCESAL-Aplicación
inmediata de nueva normatividad/TRANSITO DE LEY SUSTANCIAL-Inconstitucionalidad
por aplicar nueva normatividad a circunstancias anteriores
NORMA ACUSADA-Oscuridad
TRANSITO DE
LEGISLACION PROCESAL-Efectos
en el tiempo
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-Sanciones
TRANSITO DE
LEGISLACION SUSTANCIAL-Efectos
en el tiempo/REGIMEN CAMBIARIO-Sanciones en operaciones de competencia
de la DIAN
NORMA ACUSADA-Interpretación en el sentido que producen
efectos/NORMA LEGAL-Interpretación en el sentido que produce efectos
NORMA LEGAL-Interpretación que la hace superflua
TRANSITO DE LEY
PENAL-Efectos en el
tiempo
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD PENAL-Aplicación
en materia sustancial y procedimental
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación
de garantías superiores en materia penal/INFRACCION Y SANCION-Legalidad
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Normas preexistentes
INFRACCION
CAMBIARIA-Sanciones en
materia de competencia de la DIAN/INFRACCION CAMBIARIA-Juzgamiento según
normas preexistentes al acto que se imputa
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DE LA SANCION-Favorabilidad
El principio de legalidad de las
sanciones indica de un lado que corresponde al legislador crear, modificar o
suprimir los tipos penales y establecer, modificar o suprimir sanciones. De
otro significa también que dicho señalamiento debe ser anterior al hecho que se
pretende sancionar.  No obstante, este último alcance del principio de
legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona puede resultar
sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento de cometer el
delito o la falta, siempre y cuando sea más favorable que la que tenía vigencia
en el momento en que se infringió la ley.
INFRACCION CAMBIARIA-Régimen
sancionatorio más favorable
NORMA ACUSADA-Efectos constitucionales e
inconstitucionales/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN NORMA SANCIONATORIA-Efectos
constitucionales e inconstitucionales
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-Régimen
transitorio
Referencia: expediente D-3434
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2º del Decreto 1074 de 1999.
Actor: Alvaro Edgar Hernández
Conde
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.,
agosto veintinueve (29) de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados doctores Alfredo Beltrán
Sierra -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuél José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Várgas Hernández, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Álvaro
Edgar Hernández Conde, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 241,
numerales 4º y 5º, de la Constitución Política, demandó ante esta Corte la
inconstitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1047
de 1999, por considerarlo contrario al artículo 29 de la Constitución Política.
II. NORMA DEMANDADA
Se transcribe a continuación el  texto de la
disposición demandada:
DECRETO NUMERO 1074 DE 1999
Por el cual se establece el régimen
sancionatorio aplicable a infracciones cambiarias en las materias de
competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN
...
“Artículo
2°. Régimen
transitorio. Los procedimientos administrativos cambiarios adelantados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en los cuales se haya proferido y
notificado acto de formulación de cargos a los presuntos infractores con
anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, continuarán
tramitándose hasta su culminación conforme a lo previsto en el Decreto-ley 1092
de 1996.”
III.  LA
DEMANDA
El demandante considera que acorde con
los principios derivados del debido proceso, aplicables también en el Derecho
Administrativo Cambiario, la sanción administrativa debe ser preexistente a la
comisión de la infracción respectiva.
A su juicio, la norma que demanda
incumple la exigencia anterior, pues determina que la sanción aplicable al infractor
del régimen cambiario, en ciertos casos será la señalada por una norma
posterior a la infracción. En efecto, dice, si para la fecha de entrada en
vigencia de la disposición que acusa,  no ha sido notificado al contraventor el
acto de formulación de cargos, en virtud de lo ordenado por ella la sanción
aplicable será la señalada por la nueva norma y no en por la vigente en el
momento de la comisión de la referida falta.  Al respecto dice textualmente:
“el artículo demandado (…) a pesar de ser transitorio, viola el debido proceso
toda vez que exige, como requisito para continuar con la aplicación de la norma
anterior, el hecho de haberse proferido y notificado al infractor cambiario el
correspondiente acto de formulación de cargos antes de la entrada en vigencia
del Decreto 1074 de 1999. En esta norma se olvidó que las disposiciones que
versan sobre sanciones no pueden ser retroactivas y que su aplicación debe
hacerse hacia el futuro.”.
Es decir, el impugnante sostiene que la
norma acusada somete a la sanción prevista por el mismo Decreto en el que está
insertada, a quienes incurrieron en infracción cambiaria con anterioridad a su
vigencia, esto es, antes del 26 de junio de 1999, si aún no habían sido
notificados del correspondiente pliego de cargos, vulnerando con ello el
principio de la irretroactividad de la ley sancionatoria.
Para el demandante, la norma que impugna
le da a la disposición sancionatoria efecto general inmediato, el cual sólo es
permitido para las leyes procesales, sin consideración a que la sanción ostenta
carácter sustantivo. Advierte que debido a su excesiva carga laboral, la DIAN
está apenas iniciando las investigaciones de las infracciones que están a punto
de prescribir, sometiendo a las sanciones previstas por el Decreto 1074 de 1999
aquellas cometidas antes de la entrada en vigencia de ésta normatividad, que
eran juzgadas de forma más benévola de acuerdo con el Decreto 1092 de 1996.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
En representación
de la Academia de la referencia, intervino en el proceso el doctor Bernardo
Carreño Varela para discutir la constitucionalidad de la norma acusada.
El interviniente
reconoce que la redacción del artículo demandado no es afortunada pues permite
una lectura procesal y otra sustancial, y asegura que “si el artículo acusado
se refiere únicamente a cuestiones procesales, como parece desprenderse de la
lectura superficial del texto, es la repetición, innecesaria e incompleta de la
Ley 153 de 1887.”
No obstante, dice,
del contexto normativo de la disposición se deduce que la intención del
legislador fue la de someter las conductas cometidas antes del 26 de junio de
1999 a la regulación de la nueva normatividad, la del Decreto 1074 de 1999, y
en esa medida, le asiste razón al demandante con su reproche, pues acorde con
los principios del debido proceso nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes.
Con un ejemplo
matemático, la Academia demuestra además que la disposición atacada va en
contravía del principio de igualdad, pues dependiendo de la fecha de
notificación del pliego de cargos, el monto de la sanción impuesta para dos
conductas que han sido cometidas simultáneamente, difiere considerablemente.
Finalmente, la
Academia de Jurisprudencia resalta que es deber del legislador, cuando concede
al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar, el de señalar con
precisión el sentido en el cual debe legislarse, con el fin de evitar hechos
como el de la norma demanda, en los que el Gobierno reguló aspectos
relacionados con el debido proceso, que son de tratamiento restrictivo. Por
ello, concluye, la ley habilitante es inconstitucional, pues no especificó el
sentido en que debía desarrollarse la legislación extraordinaria, por lo cual,
de contera, es inexequible el Decreto acusado.
2. Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Con ponencia de la
doctora Lucy Cruz de Quiñones, el Instituto de la referencia intervino en el
proceso para solicitar a la Corte Constitucional que se abstenga de acoger los
cargos de la demanda.
Para el
Instituto, el Decreto 1074 de 1999 fue expedido con base en facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 93 de la Ley 488 de 1998,
precisamente para modificar el capítulo segundo del Decreto 1092 de 1996. Esta
modificación, contenida en la disposición acusada  (artículo 2º del Decreto),
se refiere a los procedimientos administrativos para determinar o sancionar las
infracciones al Régimen Cambiario y, por tanto, no involucra aplicación retroactiva
del régimen sancionatorio que se encuentra en el artículo 1º de dicho Decreto.
Posiblemente, dice la interviniente, la norma puede resultar superflua, pues el
procedimiento que debe aplicarse en los trámites de sanción cambiaria no
recibió modificación alguna, sin embargo, esa circunstancia no hace que la
norma devenga inconstitucional.
De cualquier
manera, aun considerando que la norma acusada no se refiriera únicamente a
aspectos procedimentales, sino que también abarcara aspectos sustanciales
relativos al régimen sancionatorio, estima que ella permite la aplicación del
principio de favorabilidad. Al respecto dice: “Tampoco puede afirmarse que el
artículo 2º proscriba la aplicación de las normas contenidas en el artículo 1º
cuando éstas resultaren favorables al infractor... “pues la aplicación
retroactiva de la norma más favorable se haya permitida en materia
sancionatoria aun cuando sea posterior, pero esta permisión tiene su ámbito de
actuación en fase aplicativa, de manera que del texto acusado no contradice
esta garantía.”
3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales
En representación
del organismo de la referencia, intervino en el proceso la ciudadana Luz Mary
Cárdenas Velandia, quien solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad
de la disposición acusada.
Para la entidad, el
artículo 2º del Decreto 1074 de 1999 constituye una excepción al principio de
la irretroactividad de la Ley, que no es inconstitucional porque deviene de la
voluntad expresa del legislador extraordinario el darle aplicación hacia el
pasado a sus disposiciones, y también porque establece un trato más favorable
para los infractores del régimen cambiario, propugnando por la consecución del
bien común, de acuerdo con razones políticas, económicas, sociales o de
conveniencia.
Al respecto, la
interviniente pone de manifiesto que la nueva legislación  pretende reducir las
sanciones para algunas infracciones al Régimen de Control de Cambios
Internacionales, como las derivadas del incumplimiento de requisitos formales,
aunque aumenta otras de mayor gravedad, en beneficio del bien común.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Dentro de la
oportunidad legal prevista, el señor Procurador General de la Nación rindió el
concepto de su competencia con el fin de solicitar a la Corte Constitucional
que declare la inconstitucionalidad de la norma o, en su defecto, que
condicione su constitucionalidad, según las siguientes consideraciones.
El Procurador
entiende que los procedimientos administrativos deben estar sujetos a los
principios constitucionales derivados del debido proceso, que incluyen el
derecho de defensa, la presunción de inocencia y el principio de favorabilidad,
entre otros.
A su juicio, la
norma demandada genera tanto efectos ultractivos como retroactivos: ultractivos
para los infractores que incurrieron en la conducta reprochable bajo la
vigencia del Decreto 1092 de 1996 y fueron notificados de la formulación de
cargos antes del 26 de junio de 1999, y retroactivos para los que fueron
notificados de los cargos con posterioridad a esa fecha.
Ahora, teniendo en
cuenta que para el Ministerio Público la norma acusada es de carácter
sustancial y no procedimental, pues el procedimiento establecido en el Decreto
1092 de 1996 no recibió modificación alguna, es lo cierto que la disposición
quebranta el principio de legalidad de la sanción, pues permite que se aplique
la norma posterior a conductas cometidas bajo la vigencia de otra ley, tomando
como punto de referencia, no la fecha de la infracción sino la de el momento
procesal de la notificación de la formulación de cargos.
Esta circunstancia
hace que la Procuraduría se vea compelida a interpretar la norma en el sentido
que sólo serán aplicables de manera retroactiva las disposiciones del Decreto
1074 de 1999 que establezcan sanciones más favorables  para las conductas
cometidas durante la vigencia del Decreto 1092 de 1996.
No obstante, como
para el agente del Ministerio Público, la norma acusada genera inseguridad
jurídica, en vista de la confusión a que podría llevar su falta de definición
en torno al procedimiento aplicable y a la aplicación de las sanciones
coexistentes, estima que la Corte debe declarar su inexequibilidad o, en su
defecto, condicionar la constitucionalidad al entendido que las infracciones
cometidas bajo la vigencia del Decreto 1092 de 1996 serán sancionadas conforme
a la norma más favorable sin tener en cuenta el momento de la formulación de
los cargos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. Por dirigirse la
demanda contra normas que forman parte de un Decreto dictado por el Presidente
de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 5° del artículo  241 de la Carta, corresponde a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad.
El problema
jurídico que se plantea en la demanda.
2. El Decreto 1074
de 1999, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias concedidas por el artículo 93 de la Ley 488 de 1998.
Dichas facultades se otorgaron “para expedir el régimen sancionatorio en
materia cambiaria”.
El referido Decreto,
expedido con base en la facultades señaladas, consta de tres artículos. En el
primero de ellos, que modifica el artículo 3° del Decreto ley 1092 de 1996, se
señalan las sanciones a las cuales quedarán sujetas las personas o entidades
que infrinjan el Régimen Cambiario, en operaciones cuya vigilancia y control
sea competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En el
segundo, que es el demandado, se indica que “(l)os procedimientos
administrativos cambiarios adelantados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales en los cuales se haya proferido y notificado acto de formulación de
cargos a los presuntos infractores con anterioridad a la fecha de entrada en
vigencia de este decreto, continuarán tramitándose hasta su culminación
conforme a lo previsto en el Decreto-ley 1092 de 1996.” Finalmente el tercer
artículo del Decreto dispone la fecha de su entrada en vigencia.
A juicio del
demandante, el artículo 2° del Decreto 1074 de 1999, a pesar de que en su
redacción indica que “los procedimientos administrativos cambiarios”
adelantados por la DIAN, en ciertos casos continuarán rigiéndose por la ley
antigua y en otros por la nueva, lo cual haría entender que es una norma que
regula los efectos en el tiempo de normas procesales o de ritualidad, en
realidad no se refiere a ello, sino a la aplicación en el tiempo de las
disposiciones sustanciales contenidas en el artículo 1° del mismo Decreto, que
como se dijo, consagran las nuevas sanciones aplicables a quienes infrinjan el
régimen cambiario. Por esta razón, estima que tal disposición es
inconstitucional, en cuanto ordena que el infractor sea sancionado de
conformidad con la nueva ley (Decreto 1074 de 1999), cuando a la fecha de su
entrada en vigencia no haya sido notificado del acto de formulación de cargos,
sin consideración al momento en el cual se cometió la infracción. En su sentir,
la norma sancionatoria que debiera aplicarse, es la vigente en el momento de
cometer la infracción, so pena de desconocer la garantía de legalidad de las
penas que consagra el artículo 29 superior.
Algunos de los
intervinientes acogen la interpretación que de la norma hace el demandante, y
en consecuencia abogan por su inconstitucionalidad o por su constitucionalidad
condicionada a la aplicación del principio de favorabilidad. Esta última es la
posición de la vista fiscal.  Otros, en cambio, indican que la disposición sólo
regula aspectos procesales de los juicios de responsabilidad cambiaria, por lo
cual no tiene el alcance que se le atribuye en la demanda, pero que aún si se
refiriera a aspectos sustanciales como la aplicación de un régimen sancionatorio
u otro, no sería inconstitucional por la vigencia del principio de
favorabilidad. Finalmente, la DIAN estima que la disposición no es
inconstitucional porque el legislador tiene libertad para decretar la
retroactividad de la ley nueva cuando ello contribuye al bien común, además de
que en el caso presente, en ciertos eventos la nueva norma es más favorable a
los infractores.
Conforme con lo
expuesto, es menester que la Corte desentrañe el sentido de la disposición
demandada, para establecer si ella desconoce el principio de irretroactividad
de la ley sancionatoria.
El sentido y alcance del artículo 2° del Decreto 1074 de 1999
3. El artículo
demandado dispone de un lado la aplicación de la ley antigua (Decreto 1092 de
1996) a los procedimientos administrativos cambiarios adelantados por la DIAN
en los cuales, a la entrada en vigencia de la nueva ley (Decreto 1074 de 1999),
ya se hubiere proferido y notificado acto de formulación de cargos; y de otro,
implícitamente dispone la aplicación de la ley nueva a aquellos procedimientos
de la misma naturaleza en los cuales, a tal fecha de entrada en vigencia, no se
hubiere proferido y notificado el mencionado acto.
El demandante
aduce que los efectos en el tiempo del tránsito de legislación que regula la
disposición, no se refieren a las normas rituales que regulan los
procedimientos administrativos de responsabilidad cambiaria, sino a las
sustanciales que definen las sanciones aplicables a las infracciones de esa
naturaleza. El asunto es importante, pues si lo regulado fuera el tránsito de
leyes procesales, la aplicación inmediata de la nueva ley a procesos en curso
en principio no desconocería la Constitución[1],
al paso que si tratara del tránsito de leyes sustanciales que fijan un régimen
sancionatorio, la aplicación de la nueva ley a infracciones administrativas
cometidas con anterioridad a su vigencia, sería inconstitucional (salvo el caso
en que la nueva ley fuera favorable al infractor), por violación del artículo
29 de la Constitución Política en el inciso en que dispone:
“Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio”.
Visto lo anterior, la Corte encuentra que
la disposición demandada es ciertamente oscura, y que admite dos
interpretaciones cada una de las cuales debe ser examinada frente a la
Constitución:
a. En primer lugar, la norma permite una
lectura literal, conforme a la cual ella regula los efectos en el tiempo del
tránsito de legislación de carácter procedimental. Las expresiones “los
procedimientos administrativos cambiarios ....en los cuales se haya proferido y
notificado acto....continuarán tramitándose hasta su culminación conforme a lo
previsto en el Decreto Ley 1092 de 1996” parecen referirse a ello. Esta
interpretación literal, sin embargo, llevaría a concluir que la disposición es
superflua, o que en realidad nada dice, pues  estaría regulando un tránsito de
legislación que no se ha producido. En efecto, el Decreto 1074 de 1999 fue
expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el
artículo 93 de la Ley 488 de 1999, para “expedir el régimen sancionatorio en
materia cambiaria”. Ese régimen sancionatorio estaba contenido hasta entonces
en el Decreto 1092 de 1996, y el nuevo Decreto, expedido con base en las
facultades referidas, vino a modificarlo. No obstante, la modificación fue
solamente parcial, pues el único artículo reformado fue el tercero, que
contenía las sanciones aplicables a quienes infringieran el régimen cambiario
en operaciones cuya vigilancia y control fueran de competencia de la DIAN. El
procedimiento administrativo cambiario que debe seguirse para la imposición de
las sanciones, contenido en el Capítulo III (artículos 4° y siguientes) del
Decreto 1092 de 1996, no sufrió ninguna modificación. Así, el nuevo Decreto
dentro del cual se inserta la disposición acusada, no contiene ninguna reforma
del régimen procedimental. Por ello, la lectura literal de la norma acusada
llevaría a concluir que ella dispone que la legislación procedimental antigua
continuará aplicándose a los procedimientos administrativos cambiarios en los
cuales, a la fecha de su entrada en vigencia, ya se haya proferido y notificado
acto de formulación de cargos. Lo cual, en estricto rigor, no era necesario
decirlo puesto que no existe una nueva legislación procedimental, aparte que,
por su puesto, aquellos procedimientos administrativos en los cuales si se
hubiere proferido tal acto a tal fecha, también continuarán rigiéndose por el Decreto
1092 de 1996, pues no existe otra regulación aplicable.
b. Teniendo en cuenta que la
interpretación literal expuesta lleva a concluir que la norma es superflua o
innecesaria, cabe entonces entenderla de otra manera, si ella es leída dentro
del contexto en el que está insertada, esto es el Decreto 1074 de 1999. Esta
lectura armónica con el resto del Decreto, permite entender que aunque el tenor
literal pareciera referirse a los efectos en el tiempo del tránsito de las
normas relativas a los procedimientos aplicables para sancionar las
infracciones cambiarias, en realidad lo que el legislador quiso fue regular los
efectos del cambio de las normas sustanciales que fijan las sanciones por
violación del régimen cambiario, pues la modificación legal fue ésta y no la de
las normas de procedimiento. Esta lectura de la disposición aplicaría la
inveterada norma de hermenéutica jurídica, según la cual las disposiciones
deben entenderse en el sentido en el que producen efectos y no en el que no los
producen.
Ahora bien, cada una de las dos
interpretaciones de la norma acusada, deben ser objeto de examen de
constitucionalidad separado.
Examen de
constitucionalidad de la norma acusada.
4. En cuanto a la primera de las
interpretaciones expuestas, según la cual la norma acusada regula el tránsito
de normas procesales, como queda dicho ella  hace que la disposición sea
superflua. Ahora bien, el que una norma sea superflua o confusa, no la hace
devenir en inconstitucional. En el caso presente, el artículo demandado que
ordena que una normatividad ritual que no ha sido modificada continúe
aplicándose, no tiene la virtualidad de desconocer las normas superiores.
5. En cuanto a
la segunda interpretación, según la cual la norma acusada regula los efectos en
el tiempo del tránsito de regulación sustantiva relativa a las sanciones
aplicables por infracción del régimen cambiario, en operaciones cuya vigilancia
y control fueran de competencia de la DIAN, la Corte observa lo siguiente: La
Constitución regula expresamente en su canon 29 el tema de los efectos del
tránsito de la ley penal en el tiempo. Al respecto, se recuerda, indica:
“nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio...
“... En materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable.”
Interpretando esta
disposición superior la Corte ha dicho:
“En relación con el
tema que ocupa la atención de la Corte, merece comentario especial la expresión
contenida en el artículo 29 de la Constitución Política, según la cual “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio” y el alcance que dicha expresión tiene en relación con
los efectos de la leyes procesales en el tiempo. Al respecto, es de importancia
definir si dicha expresión puede tener el significado de impedir el efecto
general inmediato de las normas procesales, bajo la consideración según la cual
tal efecto implicaría que la persona procesada viniera a serlo conforme a leyes
que no son “preexistentes al acto que se le imputa.”
“En relación con lo
anterior, la Corte detecta que la legislación colombiana y la tradición
jurídica nacional han concluido que las “leyes preexistentes” a que se refiere
la norma constitucional son aquellas de carácter substancial que definen los
delitos y las penas. De esta manera se incorpora a nuestro ordenamiento el
principio de legalidad en materia penal expresado en el aforismo latino nullum
crimen, nulla poena sine praevia lege. Pero la normas procesales y de
jurisdicción y competencia, tienen efecto general inmediato.”[2] (Negrillas fuera del
original).
Conforme con lo
anterior, si bien las normas procesales y de jurisdicción y  competencia tienen
efecto general inmediato, el principio de favorabilidad en materia penal se
puede aplicar no sólo en materia sustancial sino también en materia
procedimental cuando las normas instrumentales posteriores tienen relevancia
para determinar la aplicación de una sanción más benigna.
6. Así pues, la
Constitución prohíbe que alguien sea juzgado conforme a normas sustanciales que
definan penas, que no sean preexistentes al acto que se  imputa. Esta
prohibición, aplicable en primer lugar a los juicios penales, resulta extensiva
a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda la imposición
de una sanción. En efecto, reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado
que en el derecho administrativo sancionador son aplicables mutatis mutandi las
garantías superiores que rigen en materia penal, entre ellas la de legalidad de
las infracciones y de las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser
sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que
tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción
correspondiente.[3]
Así por ejemplo, en la Sentencia C-386 de 1996, la Corte dijo:
“El derecho
disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los
principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi, en este campo, pues
la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la
persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos
fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado.  Ahora bien, uno de los principios esenciales en
materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas
disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además,
la sanción debe estar predeterminada.”
Aunque el
aparte trascrito se refiere específicamente al derecho disciplinario como parte
del derecho administrativo sancionador, las consideraciones recaen sobre este
último en general. Posteriormente, en el mismo sentido anterior, en otro fallo
la Corte especificó:
“La sanción
administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los
administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos
que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración
entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser
ajena  a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe
responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este
sentido, se exige, entonces, que la sanción esté contemplada en una norma de
rango legal -reserva de ley-, sin que ello sea garantía suficiente, pues,
además,  la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o
por lo menos permitir su determinación mediante  criterios que  el legislador
establezca para el efecto.  Igualmente,  ha de ser razonable  y proporcional,
a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la
discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento
de su imposición. En otros términos, la tipificación de la sanción
administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad.”[4]
De esta manera
se tiene que en el derecho administrativo sancionatorio rige el principio de
legalidad de las sanciones, conforme al cual toda infracción debe ser castigada
de conformidad con normas preexistentes al hecho que se atribuye al sancionado.
7. Así las
cosas, la Corte observa que la disposición que se acusa, en su segunda
interpretación, en principio sería inconstitucional en cuanto ordena que en
ciertos casos infracciones cometidas con anterioridad a su vigencia sean
sancionadas de conformidad con normas que no habían sido expedidas para el
momento de la comisión de la falta. En efecto, ella dispone que se apliquen las
nuevas sanciones contenidas en el Decreto 1074 de 1999, del cual forma parte, a
las contravenciones respecto de las cuales no se haya producido acto de
formulación de cargos para la fecha de su entrada en vigencia. Obviamente, la
infracción puede haberse cometido antes o después de la entrada en vigencia del
nuevo Decreto, pero la aplicación de éste último no depende de la fecha en que
se cometió la falta, sino de la circunstancia de si para tal fecha de entrada
en vigencia se había o no notificado el referido acto. Así, contravenciones
administrativas cometidas en vigencia de la normatividad antigua, pueden ser
sancionadas conforme a normas inexistentes en el momento de su comisión.
La
inconstitucionalidad se presentaría por violación del artículo 29 de la Carta,
que prohíbe que alguien sea juzgado según normas que no sean preexistentes al
acto que se le imputa. Pero además, como bien lo señala uno de los
intervinientes, los efectos que tolera la disposición son contrarios al
principio de igualdad. Ello es así porque es posible que dos infractores que
incurran en la misma fecha en la misma falta, sean juzgados conforme a normas
sancionatorias diversas, si respecto de uno de ellos, a la fecha de entrada en
vigencia del nuevo Decreto, se ha proferido el acto tantas veces mencionado, y
respecto del otro no.
8. No obstante, la
Corte advierte que si bien la Constitución de manera general prohíbe la
aplicación retroactiva de las disposiciones sancionatorias, establece sin
embargo una excepción a dicha prohibición general. Esta excepción se da en el
caso en el cual las normas posteriores son más favorables al sancionado que las
anteriores, pues entonces la retroactividad no sólo no es inconstitucional,
sino que además tal aplicación retroactiva es ordenada por la Constitución .
Así lo dice claramente el artículo 29 antes trascrito: “... En materia penal,
la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable.”
El principio de legalidad de las
sanciones indica de un lado que corresponde al legislador crear, modificar o
suprimir los tipos penales y establecer, modificar o suprimir sanciones. De
otro significa también que dicho señalamiento debe ser anterior al hecho que se
pretende sancionar.  No obstante, este último alcance del principio de
legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona puede resultar
sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento de cometer el
delito o la falta, siempre y cuando sea más favorable que la que tenía vigencia
en el momento en que se infringió la ley.
De esta
manera, la aplicación del nuevo régimen sancionatorio contenido en el Decreto
1074 de 1999, a infracciones cometidas con anterioridad a la fecha de su
entrada vigencia, si respecto de ellas no se hubiere notificado acto de
formulación de cargos para tal fecha, a pesar de erigirse en la aplicación
retroactiva de disposiciones sancionatorias, no sería inconstitucional si el
nuevo régimen fuera más favorable que el antiguo, contenido en el Decreto 1092
de 1996. Corresponde entonces estudiar si el nuevo régimen es más favorable que
el anterior.
Al comparar el
régimen sancionatorio consagrado en el Decreto 1092 de 1996, con el que
establece el Decreto 1074 de 1999, la Corte aprecia que de manera general éste
último establece sanciones más benignas que aquél. Así por ejemplo, por la no
presentación de la declaración de cambio, el régimen antiguo fijaba una sanción
del 5% del valor de la operación no declarada, y el nuevo la establece en el 1%
del valor de dicha operación, sin exceder de 100 salarios mínimos legales
mensuales. Sin embrago, como la misma ciudadana que interviene en nombre de la
DIAN lo pone de presente, las sanciones correspondientes a las infracciones más
graves fueron incrementadas. Adicionalmente, algunas de las nuevas sanciones
han sido determinadas de conformidad con parámetros distintos de los utilizados
en el régimen anterior. Por ejemplo, antes se establecía que para ciertas
contravenciones el monto de la sanción sería un porcentaje del valor de la
operación, y ahora se determina que será un numero fijo de salarios mínimos
mensuales legales vigentes. Estos parámetros no son comparables para establecer
de manera general qué régimen es más favorable al infractor, lo cual debe verse
en cada caso.
Por todo lo
anterior, la Corte estima que la disposición acusada, en su segunda
interpretación, puede tener, en cada caso particular, efectos constitucionales
o inconstitucionales, dependiendo de la favorabilidad o desfavorabilidad de la
norma sancionatoria concreta del Decreto 1092 de 1996 o del Decreto 1074 de
1999, que en virtud de lo ordenado por ella, resulta aplicable a los
infractores del régimen cambiario, que cometieron la contravención
administrativa antes de la entrada en vigencia de éste último. En tal virtud,
declarará la exequibilidad de esta última interpretación, condicionada a que la
aplicación de la norma se restrinja a aquellos casos en que redunda en
beneficio del infractor que cometió la contravención antes de su entrada en
vigencia.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 2° del Decreto 1074 de 1999, condicionado a que su aplicación se
restrinja a las normas procedimentales que regulan los juicios de
responsabilidad cambiaria, o que respecto de las normas sustanciales, se
condicione su aplicación a que las infracciones del Régimen Sancionatorio
Cambiario, cometidas bajo la vigencia del Decreto 1092 de 1996, sean
sancionadas conforme a la norma más favorable, háyanse o no formulado cargos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre la aplicación general inmediata de nuevas normas procesales a
trámites en curso, la jurisprudencia ha señalado que “la norma general que
fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas disposiciones
procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen empezado a correr
y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales
continúan rigiéndose por la ley antigua.  Esta norma general, en principio, no
resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de desconocer
derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es lo que
expresamente prohibe el artículo 58 superior. Sentencia C-619 de 2001. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] Sentencia C-619 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[3] Sobre el particular pueden consultarse entre otras las siguientes
sentencias: C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. C-564 de 2000, M.P
Alfredo Beltrán Sierra. C-1161 de 2000 M.P Alejandro Martínez Caballero. C-386
de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.
[4] Sentencia C- 564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra.