C-473-13
Sentencia C-473/13
Sentencia
C-473/13
CREACION DE CONSEJO DIRECTIVO DE LA
DIAN-Inexequibilidad
El Decreto 4171 de 2011, mediante el
cual se creó el Consejo Directivo de la DIAN como órgano colegiado del nivel
directivo de la entidad, y dictado con fundamento en las facultades
extraordinarias establecidas en la Ley 1444 de 2011, es contrario a la
Carta Política, por las siguientes razones: Primero, porque la
Ley 1444 de 2011 únicamente facultó al gobierno para reestructurar las
entidades receptoras de funciones asignadas originalmente a entidades que
fueron objeto de fusión, escisión, transformación o supresión dentro del
proceso de renovación de la
Administración Pública efectuado en el año 2011, y en este caso, si bien a la
DIAN se le transfirieron funciones del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, ésta última no fue objeto de ninguna de las operaciones anteriores.
Incluso suponiendo que las medidas adoptadas se encuentran comprendidas dentro
de la ley de facultades, como la reestructuración orgánica debía tener una
relación de conexidad con la reasignación funcional, y como en este caso la
creación de un Consejo Directivo como órgano del nivel superior de la
DIAN, no tiene ninguna relación con las funciones que le fueron trasladadas
del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, el decreto demandado es
contrario al Artículo 150.10 del ordenamiento superior, por lo que se declara
inexequible.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS EN LEY 1444 DE 2011-Alcance
La Corte
encuentra que la Ley 1444 de 2011 condicionó la facultad para reestructurar
internamente las entidades de la administración pública receptoras de
funciones, a que el organismo que se desprende de ellas haya sido objeto de
fusión, escisión, transformación o supresión, bien sea en la misma ley
habilitante, o bien sea en los decretos dictando con fundamento en ella. En
efecto, el Artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011, que constituye el fundamento
normativo de la norma impugnada, sujeta la potestad normativa del Ejecutivo al
cumplimiento de dos requisitos: primero, que el ente respecto del cual se
pretenda la reestructuración haya recibido las funciones de otro organismo; y
segundo, que éste último haya sido objeto de supresión, fusión, escisión o
transformación.
FACULTAD DE REASIGNACION DE FUNCIONES Y
COMPETENCIAS-Debe
guardar coherencia temática y teleológica con las materias reguladas en la ley
habilitante
MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y
ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DEL ORDEN NACIONAL-Modificación
de la estructura
Si
bien es cierto que el Artículo 189.16 de la
Carta Política atribuye al Presidente de la
República la competencia para  “modificar la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley,
y que originalmente el Artículo 54 de la Ley 189 de 1998 atribuía al gobierno
nacional amplias competencias para definir y modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden
nacional la Corte Constitucional, en la
Sentencia C-702 de 1999 declaró la inexequibilidad de los numerales b), c),
d), g), h) e i) del Artículo 54 de la Ley 189 de 1998, invocado por los
intervinientes como fundamento del decreto acusado. En efecto,  teniendo en
consideración que según el Artículo 150.7 de la
Carta Política corresponde al Congreso “determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, esta
Corporación consideró que las modificaciones orgánicas no pueden ser ordenada
directamente por el Ejecutivo sin una intermediación previa de la ley, y que
las amplias habilitaciones normativas contenidas en el Artículo 54 de la
Ley 54 de 1998 en materia de reestructuración de las entidades nacionales de
la administración pública por parte del Ejecutivo, eran inconstitucionales.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Procedencia excepcional de efectos
retroactivos
De manera excepcional la declaratoria
de inexequibilidad puede tener efectos retroactivos, cuando sea indispensable
para asegurar la supremacía e integridad del ordenamiento superior. Dentro de
los criterios que ha utilizado esta Corporación para hacer esta evaluación, se
encuentran los siguientes: En primer lugar, se ha utilizado el criterio de la
notoriedad de la vulneración del ordenamiento superior por parte del acto
normativo sujeto a control .En la medida en que la regla general sobre los
efectos hacia el futuro se soporta en la presunción de constitucionalidad del
sistema jurídico, y en la medida en que en las hipótesis de vulneración
abierta, manifiesta y palmaria decae el fundamento de esta presunción, en estos
casos se justificarían los efectos retroactivos de los fallos de
inexequibilidad. En segundo lugar, la Corte ha exceptuado la regla general
cuando la aplicación de la norma contraria a la
Carta Política ha implicado de manera clara e inequívoca la violación de los
derechos fundamentales de personas determinadas o determinables, y se requiere,
desde una perspectiva constitucional, su restablecimiento. En tercer lugar,
cuando la aplicación de la disposición inconstitucional implica la suspensión
total o parcial de un elemento fundante o estructural del ordenamiento
superior, como ocurre frecuentemente con los actos legislativos, también se ha
exceptuado la regla general. Finalmente, cuando el fundamento normativo
invocado para la expedición del decreto-ley es del todo inexistente, es decir,
cuando el vicio no consiste en la extralimitación en las facultades
extraordinarias sino en su inexistencia absoluta, o cuando el referente
normativo para la delimitación material de las competencias y facultades del
Ejecutivo es inexistente, se ha declarado, con efectos retroactivos, la
inexequibilidad.
EFECTOS SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos hacia el futuro
Por
regla general, la declaratoria de inexequibilidad tiene efectos hacia el
futuro. Esta regla se encuentra establecida en función, tanto del principio
democrático, que implica la presunción de constitucionalidad del sistema
jurídico, como de los principios de buena fe y seguridad jurídica. Es por esta
razón que el Artículo 45 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que las sentencias
que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en
los términos del artículo 241 de al Constitución Política, tienen efectos hacia
el futura a menos que la Corte resuelva lo contrario.
Referencia: expediente D-9445
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 4171
de 2011, “por el cual se crea, se determina la conformación y las funciones
del Consejo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Actores:    Jairo Villegas Arbeláez
Tulio Roberto Vargas Pedroza
Juan Carlos Ochoa Daza
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Bogotá
D. C.,  veinticuatro (24) de julio dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     Demanda de inconstitucionalidad
En
ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, los ciudadanos Jairo
Villegas Arbeláez, Tulio Roberto Vargas Pedroza y Juan Carlos Ochoa Daza
demandaron el Decreto 4171 de 2011.
1.1.
Disposiciones demandadas
A
continuación se transcribela normativa demandada:
DECRETO 4171 DE 2011
(noviembre 3)
Diario Oficial No. 48.242
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se crea, se
determina la conformación y las funciones del Consejo Directivo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren el literal f) del artículo 18  de
la Ley 1444 de 2011, y
CONSIDERANDO:
Que
el Gobierno nacional, con el fin de establecer esquemas de gobiernos
corporativos que permitan promover mayor eficiencia y efectividad en la
administración de los tributos, rentas y contribuciones parafiscales, está
concentrado en la reorganización y articulación de funciones a cargo de la
administración de ingresos.
Que
al Gobierno nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 numeral 20 de la
Constitución Política, le corresponde “velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de
acuerdo con las leyes”.
Que
de acuerdo con el numeral 6, artículo 3o del Decreto 4712 de 2008, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como funciones las de coordinar,
dirigir y regular la administración y recaudación de los impuestos que
administra la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) y la de regular de conformidad con la ley, la administración
y recaudo de las rentas, tasas, contribuciones fiscales y parafiscales, multas
nacionales y demás recursos fiscales, su contabilización y gasto.
Que
de conformidad con lo anterior, la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), debe contar con
un esquema de gobierno corporativo que le permita asegurar la eficacia,
eficiencia e integridad de su gestión y un direccionamiento estratégico de sus
decisiones.
Que
mediante el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República mediante la Ley 1444  de
2011, le fueron trasladadas a la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), las funciones del
Ministerio de Comercio, industria y Turismo de llevar y administrar el registro
de contratos de importación y explotación de determinados servicios y
certificar los productos colombianos de origen.
Que
de conformidad con lo anterior, se hace necesario que el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo participe en el control y direccionamiento
estratégico de las decisiones que deba tomar la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en relación con
las funciones que le fueron trasladadas.
Que
el literal f) del artículo 18  de
la Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias al Gobierno nacional
para “Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de
las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones
y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las
funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la
Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado”.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. CREACIÓN DEL CONSEJO
DIRECTIVO. Créase en la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN), un Consejo Directivo como órgano de dirección y administración.
ARTÍCULO 2o. FUNCIONES DEL CONSEJO
DIRECTIVO. El Consejo Directivo cumplirá las siguientes funciones:
1.
Aprobar el Plan Estratégico de la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y velar por su
cumplimiento.
2.
Asesorar al Director General en la adopción de las políticas de administración
de tributos, aduanas y control al régimen cambiario.
3.
Evaluar los informes que le sean presentados por el Director General, con el
fin de hacer seguimiento oportuno y efectivo del cumplimiento de las políticas
y los objetivos estratégicos trazados, así como la revisión permanente de las
mismas con el fin de llevar a cabo su actualización y ajuste cuando resulte
necesario.
4.
Aprobar, a propuesta del Director General y de conformidad con la política que
fije el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el plan general de expedición
normativa de la entidad.
5.
Hacer seguimiento a la ejecución del plan general de expedición normativa y a
las normas que sean expedidas por fuera del mismo.
6.
Solicitar el análisis de impacto de aquellas iniciativas que a juicio del
Consejo requieran de seguimiento en su aplicación.
7.
Conocer las evaluaciones de ejecución presentadas por el Director General de la
DIAN y proponer correctivos cuando sea necesario.
8.
Aprobar el Proyecto de Presupuesto Anual de la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
9.
Aprobar los planes y programas que conforme a la
Ley Orgánica del Presupuesto se requieran para su incorporación a los planes
sectoriales, y a través de estos, al Plan Nacional de Desarrollo.
10.
Formular y adoptar, a propuesta del Director General, la política de
mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a
garantizar el desarrollo administrativo.
11.
Aprobar las modificaciones a la estructura y planta de personal de la entidad
para su adopción por el Gobierno nacional.
12.
Adoptar los lineamentos generales de la política institucional de gestión de
calidad.
13.
Dictarse su propio reglamento.
14.
Las demás funciones que le señale la ley.
ARTÍCULO 3o. CONFORMACIÓN. El Consejo Directivo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), para el cumplimiento de
sus funciones, estará integrado por:
1.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, quien la presidirá.
2.
El Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
3.
El Director General de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
4.
Tres (3) miembros.
El
delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será un empleado del
nivel directivo de la entidad.
PARÁGRAFO 1o. La Secretaría Técnica del Consejo Directivo la ejercerá el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN).
PARÁGRAFO 2o. El nombramiento de los tres (3) miembros
independientes estará sujeto a un proceso de selección y evaluación que asegure
que los mismos tengan la idoneidad técnica necesaria.
Dicho
proceso se definirá en el reglamento del Consejo Directivo.
PARÁGRAFO 3o. Si dentro del orden del día a tratar en la reunión se
encuentran temas relacionados con las funciones del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo trasladadas a la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), se deberá invitar
al Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, quien participará
con voz pero sin voto.
PARÁGRAFO 4o. <Parágrafo aclarado por el artículo 1 del Decreto
4453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Directivo de la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -
DIAN, deliberará con la asistencia de la mayoría de sus miembros. Las
decisiones se adoptarán con el voto favorable de la mayoría de los asistentes.
ARTÍCULO 4o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 4048 de 2008.
1.2.
Cargos
Los actores sostienen que la normativa impugnada
vulnera los artículos 6, 13, 25, 29, 40, 53, 55, 113, 150.7 y 150.10 de la
Carta Política, por las siguientes razones:
1.2.1.  Extralimitación en las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente en la ley habilitante.
Los accionantes afirman que el Presidente se extralimitó
en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas en la
Ley 1444 de 2011, por lo que el Decreto 4171 de 2011 vulneró el Artículo
150.10 de la Carta Política. A su juicio, este exceso se configuró a partir de
las siguientes irregularidades:
En primer lugar, porque la materia regulada en
el decreto demandado, a saber, la determinación de la estructura orgánica de la
DIAN, no fue objeto de habilitación legal. En efecto, la disposición
invocada como fundamento de la medida impugnada, es decir, el Artículo 18.f
de la Ley 1444 de 2011, únicamente facultó al Ejecutivo para reestructurar las
entidades de la administración pública en dos hipótesis: (i) Primero, respecto
de aquellos entes que fueron creados, fusionados, escindidos o transformados en
la propia ley habilitante; (ii) y segundo, respecto de los organismos receptores
de funciones de otros que fueran objeto de fusión, escisión o transformación.
El Decreto 4171 de 2011, sin embargo, no se encuadra
dentro de ninguna de estas hipótesis: Por un lado, la
DIAN no fue creada, ni tampoco fue objeto de fusión, escisión o transformación
en la ley  de facultades, pues esta versó sobre los ministerios de Justicia y
Derecho, Interior, Trabajo, Salud, Ambiente y Desarrollo Sostenible, y Vivienda
Ciudad y Territorio, y sobre la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Y por otro lado, aunque en
virtud del Decreto 4176 de 2011 a la entidad se la asignaron dos funciones que
anteriormente estaban radicadas en el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, no se cumple con la exigencia de que tal ministerio haya sido objeto
de fusión, escisión o transformación en la ley habilitante; por el contrario,
el análisis de los antecedentes legislativos demuestra que este organismo fue percibido
por el gobierno nacional como un caso exitoso de fusión, que no requería de
transformación en su organización o funcionamiento, por lo que no se requería
de la respectiva intervención del Ejecutivo[1].
De acuerdo con este planteamiento, los actores
concluyen que el Presidente de la República tomó como pretexto el traslado de
dos atribuciones aisladas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la
DIAN, para crear un órgano “omnipotente” dentro de esta última entidad.
En segundo lugar, los accionantes sostienen que la
normativa impugnada se profirió para atender necesidades distintas a las
planteadas por el Presidente al Congreso para el otorgamiento de facultades
extraordinarias.
Para justificar esta acusación, los peticionarios
contrastan los antecedentes legislativos de la ley de facultades, con los
considerandos del decreto impugnado.
En cuanto a los primeros, en la demanda se cita y
transcriben algunos fragmentos de la ponencia para primer debate del proyecto
de ley en el Senado, donde se sintetizan sus objetivos y su justificación. A
partir de esta transcripción, se concluye que la solicitud del Presidente
respondió a tres objetivos: (i) Corregir los fracasos en materia de ahorro
fiscal y eficiencia, de las fusiones ministeriales y de un traslado funcional
decretado en el año 2002: las fusiones del Ministerio de Justicia y del Derecho
con el del Interior y la del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con el de
Salud Pública, y la asignación de la función promoción de la vivienda y el
desarrollo territorial, al Ministerio del Medio Ambiente; (ii) Priorizar la
problemática ambiental y de vivienda; (iii) Manejar de manera eficiente el
transporte público, que comprende el diseño e implementación de un adecuado
régimen sancionatorio.
Por el contrario, los considerandos de la normativa
demandada responden a otros objetivos sustancialmente distintos, como son la
implementación de un gobierno corporativo en la
DIAN, una mayor eficacia, eficiencia e integridad en su gestión, y la
participación del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio en el control y
direccionamiento de las decisiones reasignadas a la
DIAN.
A partir de esta confrontación, los demandantes
concluyen que existe una inconsistencia entre las necesidades que dieron lugar
a las facultades extraordinarias, y las medidas efectivamente adoptadas por el
Ejecutivo en la preceptiva impugnada.
Así las cosas, los actores concluyen que el Decreto
acusado transgrede el Artículo 150.10 de la
Carta Política.
1.2.2.  Competencia exclusiva del Congreso para determinar la
estructura orgánica de las entidades del orden nacional.
A juicio de los peticionarios, como la facultad para
establecer la estructura orgánica de la DIAN no fue conferida al Presidente de la
República mediante la ley habilitante invocada, se deben seguir las reglas
generales de distribución de competencias. En la medida en que según el
Artículo 150.7 de la Carta Política corresponde al Congreso “determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica”, debe concluirse que el Ejecutivo se arrogó las atribuciones
constitucionales del órgano legislativo, en claro y franco desconocimiento del
Artículo 150.7 del ordenamiento superior.
1.2.3.  Vulneración del principio de separación de poderes
Según los accionantes, la anterior usurpación de
competencias implica automáticamente el desconocimiento del principio de
separación de poderes establecido en el Artículo 113 de la
Carta Política.
1.2.4.  Desconocimiento del principio del debido proceso
Según los demandantes, la normativa impugnada vulneró
el derecho al debido proceso por una indebida motivación, que tiene dos
manifestaciones:
En primer lugar, si la razón para la reestructuración
de la DIAN era la asunción de algunas funciones que anteriormente estaban asignadas
al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la determinación de la nueva
estructura orgánica debería responder a esta nueva carga funcional. No
obstante, las medidas son inconsistentes con las nuevas tareas que la fueron
atribuidas a la administración tributarias, pues al Consejo Directivo, creado
mediante este decreto, se le asignó un rol mucho más amplio, relacionado con la
definición de las políticas de la entidad en todos los ámbitos de su actuación;
es más, de las responsabilidades  de este cuerpo colegiado, ninguna tiene
relación directa con las que fueron trasladas del ministerio.
En segundo lugar, si una de las razones para
reorganizar la DIAN era la necesidad de dar participación al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo en las decisiones relacionadas con sus antiguas
funciones, no se explica cómo la conformación del mencionado Consejo Directivo
prescinde de tal entidad. En efecto, según el Parágrafo del Artículo 3 del
decreto acusado, el delegado de dicha cartera de Estado puede participar en las
sesiones del Consejo Directivo, cuando se aborden temas relacionados con estas
temáticas, pero sin derecho a voto.
Finalmente, la motivación del decreto es “anti-técnica
y ajena a la realidad”, pues introduce un modelo de gestión extraño a las
entidades estatales, como es el  gobierno corporativo. Este paradigma responde
a estructuras organizativas del sector privado, que se soportan en el aporte
económico de sus accionistas y en el ánimo de lucro que las moviliza. Por tal
motivo, los demandantes concluyen que el decreto parte “de una visión errada
de la naturaleza jurídica de la entidad cuya estructura pretende modificar, ya
que para poder darle un Consejo Directivo, se olvida de la naturaleza jurídica
de la DIAN, como entidad de derecho público, queriendo darle el tratamiento de
una empresa de derecho privado”.
1.2.5.  Desconocimiento del principio de igualdad, y de los
derechos al trabajo y a la participación en la gestión pública
Por otro lado, los peticionarios sostienen que las
reglas que rigen la integración del Consejo Directivo de la
DIAN transgreden el principio de igualdad, así como los derechos al trabajo y
a la participación en la gestión pública, previstos en los artículos 13, 25 y
40 de la Carta Política.
En efecto, según el Artículo 3 del Decreto 4171 de
2011, este consejo está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el director de la DIAN, el director de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social o sus delegados, y por tres miembros
independientes, cuya selección debe estar en función de su idoneidad técnica, y
precedida del procedimiento definido en el reglamento del Consejo Directivo.
Ahora bien, como la disposición no define el perfil de
los tres miembros independientes, no existen parámetros objetivos para
determinar la idoneidad de los aspirantes, y por consiguiente, tampoco existen
pautas para una selección objetiva. Además, como se radicó en el Consejo
Directivo la elección discrecional, la integración de este cuerpo colegiado
responderá exclusivamente a los intereses del alto gobierno y de los “grandes
grupos económicos”.
Por esta razón, las disposiciones que establecen la
integración del Consejo Directivo de la DIAN vulneran una amplia gama de
principios y derechos constitucionales: el principio de igualdad, en tanto los
ciudadanos no se encuentran en igualdad de condiciones para conformar el
organismo; el derecho al trabajo, en la medida en que la opción para laborar en
esta entidad no depende del criterio de la idoneidad sino de los intereses de
los demás miembros del Consejo; y finalmente, el derecho a la participación en
la gestión pública, pues únicamente tendrán acceso a este organismo rector de
las políticas tributarias en el país, las pocas personas que responden a los
intereses de los altos agentes del gobierno y de los grandes grupos económicos.
1.2.6.  Desconocimiento de los derechos laborales de los
trabajadores de la DIAN
Finalmente, los accionantes afirman que la normativa
demandada desconoce los derechos de los trabajadores previstos en los artículos
53 y 55 de la Carta Política y en diversos instrumentos internacionales, como
el Convenio 151 de la OIT, que integra el bloque de constitucionalidad. Esta
vulneración se explica porque la norma radica en un cuerpo que carece de toda
representatividad, una amplia gama de atribuciones que tienen un impacto y una
incidencia decisiva en las condiciones y derechos de los trabajadores de la
entidad.
1.3.
Solicitud
De acuerdo con los planteamientos anteriores, los
actores solicitan la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011,
con efectos retroactivos al momento de su entrada en vigencia.
2.
Trámite procesal
2.1.
Auto de admisión
Mediante Auto del 7 de diciembre de 2012, el
magistrado sustanciador admitió la demanda por los cargos relacionados con la
transgresión de los artículos 29, 150.7 y 150.10 de la
Carta Política, y la inadmitió en relación con los cargos por la presunta
vulneración de los artículos 13, 25, 40, 53 y 55 de la
Carta Política.
2.2.
Auto de admisión y rechazo
Teniendo en cuenta que los accionantes no presentaron
escrito de corrección, mediante Auto del 15 de enero de 2013 la
Corte adoptó las siguientes decisiones:
-
Admitir la demanda por los cargos
relacionados con la violación de los artículos 29, 150.7 y 150.10 de la
Carta Política, y rechazarla por los asociados a la vulneración de los
artículos 13, 25, 40, 53 y 55 del texto superior.
-
Correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente
concepto.
-
Fijar en lista la disposición
acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas.
-
Comunicar de la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso, a los ministerios del
Interior, de Justicia y del Derecho, y de Comercio, Industria y Comercio, y a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
-
Invitar a las facultades de
derecho de distintas universidades (Externado de Colombia, Sabana, Rosario,
Andes y Javeriana), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los
institutos colombianos de Derecho Procesal y de Derecho Tributario, y a la
Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional, para que emitan
concepto sobre la constitucionalidad de la preceptiva demandada.
3.
Intervenciones
3.1.
DIAN
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
7 de febrero de 2013, la DIAN solicitó la declaratoria de exequibilidad del
decreto demandado.
A juicio de la entidad, como la
Ley 1444 de 2011 habilitó  al Presidente de la
República para renovar y modificar la estructura de la administración pública
del orden nacional, y como el Decreto 4171 de 2011 se limitó a crear el Consejo
Directivo de la DIAN, la conclusión necesaria es que el Ejecutivo actuó dentro
del marco de la ley habilitante, y que por tanto, no hubo un exceso en
ejercicio de las facultades extraordinarias.
Para justificar la tesis de que el Presidente tenía la
prerrogativa para reestructurar la Administración Pública en general, se tuvieron en cuenta los siguientes instrumentos
normativos:
-
En primer lugar, el texto de la
Ley 1444 de 2011, y en particular, las siguientes disposiciones: (i) El
Parágrafo del Artículo 18, según el cual las facultades extraordinarias tienen
por objeto la renovación y modificación de la estructura de la administración
pública del orden nacional, para asegurar su eficiencia y la rentabilidad
social en el uso de los recursos públicos; (ii) Los Artículos 18.d y 18.f,
en virtud de los cuales el Presidente puede reasignar funciones y competencias
entre los órganos de la administración pública, así como determinar la
estructura orgánica de los organismos a los que se le hayan trasladado
funciones de las entidades suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas
en virtud del proceso de reestructuración.
-
En segundo lugar, la
Sentencia C-240 de 2012[2],
que precisa el alcance de las facultades extraordinarias conferidas en la
Ley 1444 de 2011, indicando que comprende la relativa a la reasignación de
funciones y competencias entre las entidades que integran la administración
pública.
-
Los antecedentes de la
ley habilitante, y especialmente la
Exposición de Motivos al proyecto normativo. De esta se destacan y transcriben
los fragmentos relativos a las facultades para reestructurar la Administración Pública, y a los propósitos de tal autorización[3].
-
Los informes técnicos
del Ministerio de Hacienda con fundamento en los cuales se expidió el decreto
impugnado, que identifican las siguientes necesidades:  (i) Reestructurar la
DIAN como órgano de administración tributaria, para dotarla de mayor
eficiencia y eficacia; (ii) implementar esquemas de gobierno corporativo para
el recaudo y manejo de los tributos y las contribuciones; (iii) Crear órganos
de dirección que respondan a este esquema de gobierno, como un consejo
directivo integrado por el ministro de hacienda y crédito público, el director
de la DIAN y de la UGPP, y tres miembros independientes.
3.2.
Departamento
Administrativo de la Función Pública
El día 7 de febrero de 2013, el
Departamento Administrativo de la
Función Pública solicitó la declaratoria de exequibilidad del decreto
impugnado, con fundamento en las consideraciones que se expresan a
continuación.
De un lado, se advierte que el Decreto 4171
de 2011 se dictó con fundamento en el Artículo 54 de la
Ley 489 de 1998, en concordancia con el Artículo 189 del texto constitucional,
preceptos a la luz de los cuales el Presidente tiene la facultad constitucional
permanente y ordinaria para modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás entidades u organismos de la
administración pública del orden nacional. Esta prerrogativa de rango y
jerarquía constitucional ha sido confirmada en la propia jurisprudencia,
especialmente en  las sentencias del Consejo de Estado[4].
Además, las medidas adoptadas se enmarcan
dentro de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al
Ejecutivo en la Ley 1444 de 2011. Dado que esta ley le confirió la atribución
para determinar la estructura orgánica de las entidades transformadas como
consecuencia del proceso de reestructuración, y dado que en este caso, en
virtud del traslado funcional del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a
la DIAN, esta última entidad fue transformada, el Presidente tenía plena
facultad para adoptar las medidas ahora cuestionadas.
3.3.
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Mediante escrito presentado a esta Corporación
el día 7 de febrero de 2013, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
solicitó un fallo inhibitorio, y en su defecto, la declaratoria de
exequibilidad del decreto demandado.
Con respecto a la primera de las
peticiones, se afirma que la demanda no reúne los requisitos elementales para
un pronunciamiento de fondo, así: (i) En la medida en que el cargo por la
violación de los artículos 113, 150.7 y 150.10 de la
Carta Política se sustenta en una presunta omisión legislativa relativa, se ha
debido señalar el ingrediente o condición normativa omitido, y en la demanda no
se señaló[5];
(ii) El cargo por la vulneración del Artículo 113 del ordenamiento superior no
se encuentra justificado, pues simplemente se afirma de manera genérica la
incompatibilidad entre la preceptiva legal y tal disposición, pero sin poner en
evidencia la contradicción normativa; (iii) Finalmente, el cargo por la
transgresión del principio de igualdad se sustenta en una comprensión de la
preceptiva legal que no coincide con su contenido real, y tampoco se aportan
razones que acrediten la oposición con el ordenamiento superior.
Con respecto a la solicitud de declaratoria
de exequibilidad, el interviniente afirma que ninguno de los cargos está
llamado a prosperar, así:
-
El Artículo 18.f
de la Ley 1444 de 2011 habilitó al Presidente para fijar la estructura orgánica
de las entidades a las cuales le fueron transferidas funciones de otros
organismos. La creación del Consejo Directivo de la
DIAN se enmarca dentro de esta prerrogativa, en cuanto simplemente se precisó
la estructura de un órgano de la administración pública que absorbió algunas de
las funciones de un ministerio,.
-
Independientemente del
argumento anterior, de acuerdo con el Artículo 189.16 de la
Carta Política y el Artículo 54 de la Ley 489 de 1998, el Presidente tiene la
atribución constitucional permanente para crear dependencias u oficinas dentro
de los organismos de la administración pública del orden nacional. Esta
facultad ha sido reconocida por la propia jurisprudencia constitucional,
especialmente en la Sentencia C-702 de 1999[6].
Las medidas adoptadas en el decreto demandado se enmarcan dentro de esta
competencia general, pues en estricto sentido, allí no se modifica o altera la
estructura de la DIAN, sino solo se crea una dependencia especial, como el Consejo
Directivo.
3.4.
Presidencia de la
República
Mediante escrito presentado a esta
Corporación el día 7 de febrero de 2013, la referida entidad solicitó la
declaratoria de exequibilidad de la preceptiva demandada, a partir de los
argumentos que se sintetizan a continuación.
En primer lugar, con respecto a la supuesta
transgresión del Artículo 150.10 de la
Carta Política por exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, se afirma lo siguiente:
-
La tesis del actor
sobre la supuesta regulación de materias ajenas a las que fueron objeto de las
facultades extraordinarias, se sustenta en dos falsos supuestos: (i) Por un
lado, el peticionario asume que el Artículo 18.f
de la Ley 1444 de 2011 únicamente facultó al Ejecutivo para determinar la
estructura orgánica de las entidades y organismos creados, modificados,
fusionados o escindidos en la propia ley. En realidad, sin embargo, también se
facultó al Presidente para hacerlo respecto de todas las entidades que fueron
objeto de modificaciones estructurales o funcionales por el propio gobierno
dentro del proceso de renovación de la Administración Pública;  (ii) Además, el accionante supone que el Artículo 18.f
de la misma ley solo autorizó al Presidente para fijar la estructura de las
entidades receptoras de funciones de organismos suprimidos, escindidos,
fusionados o transformados; no obstante, a la luz de una interpretación
sistemática que integre el Artículo 18.f
con el 18.d de la ley, debe entenderse que la facultad comprende también a las
entidades que asumieron funciones de otras que se desprendieron de una o más de
sus competencias, pese a no haber sido objeto de modificaciones estructurales.
-
El cargo por la
presunta inconsistencia entre las necesidades planteadas al Congreso para
emprender la reforma a la administración pública, y las medidas efectivamente
adoptadas a través del decreto impugnado, parte de una comprensión
manifiestamente incorrecta y sesgada de los requerimientos que puso de presente
el Presidente de la República para justificar la habilitación legislativa, así
como del fundamento, naturaleza y efectos jurídicos de las facultades
extraordinarias.
Así, en la
Exposición de Motivos se afirma expresamente que las facultades se confieren “para
(…) la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en
relación con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficiencia y eficacia del
uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y funcionamiento
de la Administración”. Esto significa que la aserción del accionante, según
la cual la habilitación se solicitó  exclusivamente para reformar la estructura
de los ministerios cuya fusión anterior no produjo beneficios significativos en
términos de ahorro fiscal y eficacia, privilegiar la problemática ambiental y
de vivienda, y para asegurar la eficacia en el transporte público, parten de
una lectura parcializada, descontextualizada y fragmentaria de los antecedentes
legislativos. Es decir,  tales atribuciones fueron solicitadas para llevar a
efecto todas las transformaciones orgánicas o funcionales que fuesen indispensables
para modernizar la administración pública.
Adicionalmente,
la acusación de los accionantes se sustenta en una confusión acerca de la
naturaleza, objeto y efectos de las facultades extraordinarias, cuando afirman
que la modificación de la estructura orgánica de la
DIAN debía ser solicitada expresamente por el gobierno nacional. En efecto, el
argumento parte de una falsa premisa sobre el requisito de precisión de las
leyes habilitantes, en virtud de la cual, el legislador identificar e
individualizar cada una de las medidas que deberán ser adoptadas por el
Ejecutivo, pues si así fuese, la figura perdería toda utilidad. Para respaldar
este argumento, el interviniente cita la
Sentencia C-121 de 2004, en la que se precisó que las leyes de facultades no
necesariamente deben señalar las entidades concretas de la administración
pública cuya estructura será objeto de reformas en los procesos de reestructuración;
con fundamento en esta consideración, en este fallo se descartó la pretensión
de que la Ley 790 de 2002 fuese declarada inexequible por  incumplir el
requisito de precisión.
En segundo lugar, con respecto al cargo por
la presunta vulneración del Artículo 150.7 de la
Carta Política por la usurpación de las facultades del legislador, el
interviniente afirma que la acusación parte de un supuesto cuya veracidad ya
fue descartada, a saber, que las medidas adoptadas en el decreto demandado,
implicaban una extralimitación en la habilitación legislativa.
Finalmente, con respecto al cargo por el
presunto desconocimiento del Artículo 113 de la
Carta Política, se argumenta que como no se trata de una acusación
autónoma sino derivada de la supuesta extralimitación en las facultades
extraordinarias, las razones respecto del cargo anterior son suficientes para
desechar la acusación.
3.5.
Universidad del
Rosario
Mediante escrito presentado a esta Corporación
el día 11 de febrero de 2013, el interviniente solicita la declaratoria de
inexequibilidad del decreto demandado, por considerar que las medidas adoptadas
excedieron las facultades otorgadas por el Congreso al Ejecutivo en la
Ley 1444 de 2011. En efecto, el Articulo 18.f
fijó dos condiciones para que las entidades de la administración pública
pudiesen ser objeto de reformas en su estructura orgánica: primero, que el
organismo haya asumido las funciones de alguna otra entidad; y segundo, que la
entidad que las cede haya sido suprimida, escindida, fusionada o transformada
en la misma ley habilitante, o en los decretos expedidos por el gobierno
nacional en desarrollo del proceso de renovación. En el caso del Decreto 4171
de 2011, sin embargo, pese a que en desarrollo del proceso de reestructuración
se trasladaron dos funciones a la DIAN que anteriormente estaban radicadas en
el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, esta última entidad no fue
suprimida, escindida, fusionada o transformada, “puesto que (…) mantiene su
existencia jurídica, no ha sido dividida en varios entes u organismo, no se ha
integrado con otra y su naturaleza jurídica sigue siendo la de un ministerio”,
por lo que al no cumplirse las condiciones legales para su reorganización, el
decreto demandado rebasó el marco de la ley hablitante.
3.6.
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
Mediante escrito presentado a esta
Corporación el día 13 de febrero de 2013, la
Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó la declaratoria de
inexequibilidad de la preceptiva demandada, por cuanto fue expedido con
extralimitación de las facultades extraordinarias conferidas en el Artículo 18.f
de la Ley 1441 de 2011. A su juicio, para que el Ejecutivo pudiese reformar la
estructura orgánica de la DIAN no bastaba con que hubiese asumido una o más
funciones de otra entidad, como efectivamente ocurrió al trasladarse dos
funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sino que se requería
además que éste último hubiese sido suprimido, escindido, fusionado o
transformado. Dado que esta última condición no se cumplió, pues este
ministerio no fue suprimido, ni fue dividido en otras entidades
gubernamentales, ni fue incorporado a otras, ni se alteró su naturaleza
jurídica, la conclusión necesaria es que el Artículo 18.f
de la Ley 1444 de 2011 no facultó al gobierno para modificar la estructura
orgánica de la DIAN.
3.7.
Universidad
Externado de Colombia
En escrito presentado a esta Corporación el
día 3 de marzo de 2013, el Departamento de Estudios Fiscales de la
Universidad Externado de Colombia considera que el decreto impugnado debe ser
declarado inexequible, en la medida en que se excedió en las facultades
extraordinarias que le fueron conferidas por el Congreso Nacional en la
Ley 1444 de 2011. A su juicio, como allí se adoptan medidas relacionadas con
la modificación de la estructura orgánica de la
DIAN, el parámetro para evaluar la constitucionalidad del precepto era el
Artículo 18.f de la respectiva ley habilitante, pero a su vez, tal disposición
estableció dos condiciones para su utilización, que no fueron satisfechas en
este caso particular: que el organismo en cuestión haya asumido las funciones
de alguna otra entidad, y que la entidad que las cede haya sido suprimida,
escindida, fusionada o transformada dentro del proceso de reestructuración.
Como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo transfirió dos de sus
funciones a la DIAN, pero no fue objeto de ninguna de estas operaciones, esta
última entidad no podía ser objeto de la medida legislativa adoptada en el
decreto demandado.
4.
Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
El día 27 de febrero de 2013, la
Procuraduría General de la Nación presentó el correspondiente concepto, en el
que se solicita la declaratoria de exequibilidad del decreto demandado, por
considerar que éste se enmarca dentro de las facultades extraordinarias
conferidas en la Ley 1444 de 2011.
En primer lugar, con respecto a la
acusación de que el Ejecutivo reguló una materia para la cual no había sido
habilitado, se argumenta que el vínculo material entre la ley habilitante y las
medidas adoptadas debe examinarse a partir de criterios causales, temáticos,
sistémicos y teleológicos, de modo que únicamente cuando la normativa expedida
por el Presidente se aleja abiertamente del conjunto de materias que son objeto
de la atribución legislativa, se presenta la extralimitación anotada[7].
En este caso particular, el reproche de la
parte demandante se sustentó en una lectura aislada del Artículo 18.f
de la referida ley, sin tener en cuenta la totalidad del cuerpo normativo, y a
partir de esta interpretación fragmentaria concluyó que la entidad receptora de
las funciones de otro organismo únicamente podía ser reorganizada, cuando
aquella otra fuese fusionada, escindida, transformada o extinguida. No
obstante, una interpretación sistemática de la ley habilitante permite arribar
a la conclusión contraria, pues el Artículo 18.d confiere al Presidente la
potestad para ordenar traslados funcionales, y el Artículo 18.f,
para modificar la estructura de los organismos que han asumido las tareas de
otros organismos en virtud de aquellos traslados. En definitiva, el Presidente
se encontraba facultado para modificar la estructura orgánica de la
DIAN, en tanto entidad receptora de algunas de las funciones del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
En segundo lugar, la
Procuraduría controvierte la tesis de los actores sobre inconsistencia entre
las necesidades invocadas para el otorgamiento de las facultades
extraordinarias,  y las medidas adoptadas en la preceptiva acusada. Se sostiene
que tal conclusión deriva de una lectura sesgada del procedimiento
parlamentario, pues expresamente el gobierno nacional solicitó las
prerrogativas necesarias para legislar en los términos en que se hizo en la
Ley 1444 de 2011, y en los términos en que posteriormente se hizo en el
Decreto 4171 de 2011. Así, durante la ponencia para primer debate en el
Congreso, se afirmó que “el artículo 17 solicita la atribución de facultades
extraordinarias para (…) la toma de todas aquellas decisiones que se consideren
necesarias en relación con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficiencia y eficacia del
uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y funcionamiento
de la Administración (…) En lo que concierte a la competencia para determinar
la estructura de la administración pública queda claro entonces, que es el
legislador quien establece, por medio de la ley, la organización general, los
organismos que la integran, los objetivos y estructura orgánica de las mismas,
es decir, es él quien define las parte estática, y por tanto, su ejercicio por
parte del Presidente de la República requiere de la concesión de facultades
extraordinarias”.
Así las cosas, las medidas adoptadas en el
Decreto 4171 de 2011 no solo se enmarcan dentro de las facultades
extraordinarias conferidas expresamente en la
Ley 1444 de 2011 al Presidente de la
República, sino que además, esta habilitación responde directamente a la
necesidades normativas del Ejecutivo para la reestructuración de la
administración pública.
Finalmente, la
Procuraduría se refiere al reproche de los peticionarios sobre la
imposibilidad imprimir a la DIAN la orientación de los gobiernos corporativos.
Frente a tal acusación, se argumenta que la medida legislativa es consistente
con objetivos constitucionalmente legítimos, así: (i) La creación de un Consejo
Directivo materializa el principio de la descentralización administrativa, y
con este, el de la eficiencia tributaria; (ii) este enfoque de gobierno responde
a la naturaleza de las funciones de este organismo, por encargarse del recaudo
y administración de las rentas y caudales públicos provenientes de los tributos
y ejercer actividades financieras a que usualmente están a cargo de
organizaciones que actúan bajo esta lógica de los gobiernos corporativos; (iii)
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la
cual hace parte Colombia en virtud de la Ley 1479 de 2011, explícitamente
señaló la necesidad de que se le imprimiera a las empresas públicas esta nueva
orientación, a fin de garantizar una mayor transparencia y eficacia a la
función pública.
Por las razones anteriores, la entidad
solicita la declaratoria de exequibilidad, por los cargos analizados.
II.
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
De acuerdo con el Numeral 5º del Artículo 241 de la
Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la preceptiva demandada, en cuanto
se trata de un decreto expedido con fundamento en las facultades
extraordinarias conferidas por el legislador al Presidente de la
República.
2.
Cuestiones a resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la
Corte debe resolver las siguientes cuestiones:
En primer lugar, dado que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público solicitó un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda, es necesario evaluar las razones expuestas por el interviniente, a
efectos de determinar si en esta oportunidad hay lugar a un pronunciamiento de
fondo.
En segundo lugar, en caso de dar una respuesta
afirmativa al interrogante anterior, se deben examinar los cargos propuestos
por los accionantes. En este sentido, se debe establecer, por un lado, si el
Decreto 4171 de 2011 excedió en las facultades que le fueron conferidas al
gobierno en la Ley 1444 de 2011, y si  por esta vía invadió las competencias
constitucionales ordinarias del Congreso para determinar la estructura de la
entidades que integran la administración pública del orden nacional, desconoció
el principio de separación de poderes[8].Adicionalmente,
es preciso determinar si las medidas adoptadas en el decreto demandado eran
susceptibles de expedirse al amparo de las competencias constitucionales
ordinarias del Presidente previstas en el Artículo 54 de la
Ley 489 de 1998, y por tanto, sin que para el efecto se requiriese de una
habilitación legislativa.
Finalmente, en caso de concluir que la normativa
acusada es inconstitucional, se deben establecer los efectos temporales de la
correspondiente decisión, y en particular, si de acuerdo con la solicitud de
los peticionarios, la declaratoria de inexequibilidad debe tener efectos
retroactivos, o si debe tener efectos hacia el futuro, o diferidos.
A continuación se abordarán cada una de estas
temáticas.
3.       Aptitud de la demanda
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita
un fallo inhibitorio, por considerar que los cargos de la demanda no satisfacen
los requisitos elementales para un pronunciamiento de fondo. En particular, se
identifican tres falencias: (i) Primero, las acusaciones por la vulneración de
los artículos 113, 150.7 y 150.10 de la
Carta Política, al sustentarse en una presunta omisión legislativa relativa,
debían indicar el ingrediente o condición normativa omitida, y tal precisión no
se hizo; (ii) segundo, no se señalan las razones que acreditan la
incompatibilidad entre la preceptiva impugnada y el principio constitucional de
separación de poderes, y por el contrario,  únicamente se hacen afirmaciones
gratuitas sobre la violación de este principio; (iii) por último, el cargo por
la transgresión del principio de igualdad se sustentó en una comprensión
manifiestamente inadecuada de la preceptiva legal demandada, y tampoco se
aportaron razones para poner en evidencia su oposición con el ordenamiento
superior.
La Corte encuentra que no
le asiste razón a la entidad. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que
mediante autos del 7 de diciembre de 2012 y del 15 de enero de 2013, se
inadmitió y rechazó la demanda por los cargos relacionados con la vulneración
de los artículos 13, 25, 40, 53 y 55 de la
Carta Política, por lo que todas las consideraciones vertidas por el
interviniente  sobre las deficiencias argumentativas de la demanda acerca del
principio de igualdad, carecen de utilidad en este escenario.
En segundo lugar, aunque en el escrito se presenta en
un capítulo separado la acusación por la transgresión del principio de
separación de poderes, en realidad no se trata de un cargo autónomo e
independiente, sino de un reproche consecuencial, derivado de la transgresión
del Artículo 150.10 del texto constitucional, por exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo por el Congreso. De este
modo, como las acusaciones formuladas respecto de este último precepto
constitucional eran aplicables al cargo, no es de recibo la tesis sobre la
supuesta carencia de justificación.
En tercer lugar, no es cierto que las acusaciones por
la violación de los artículos 150.7 y 150.10 de la
Carta Política se hayan sustentado en una omisión legislativa relativa; por el
contrario, la tesis de los demandantes es justamente que el Ejecutivo reguló
materias respecto de las cuales no tenía competencia normativa. La omisión a la
que se refieren los accionantes versa exclusivamente sobre el cargo por la
transgresión de los artículos 13, 25 y 40 del ordenamiento superior, por cuanto
el decreto acusado no definió el perfil de los tres miembros independientes que
deben hacer parte del Consejo Directivo ni el procedimiento de selección, y en
tales circunstancias su elección no responde a parámetros objetivos e
igualitarios. No obstante, esta presunta omisión no guarda ninguna relación con
la acusación por el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias ni
por la arrogación de las competencias constitucionales ordinarias del Congreso.
Por las razones expuestas, la
Corte concluye que ninguno de los argumentos propuestos por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público justifican un fallo inhibitorio, y que en
consecuencia, se deben examinar los problemas jurídicos planteados en relación
con los cargos que fueron admitidos en el Auto del 15 de enero de 2013.
4.
El cargo por la
extralimitación en las facultades extraordinarias
4.1.
Planteamiento del problema
Según los peticionarios, la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, la
Universidad Externado de Colombia y la
Universidad del Rosario, el Ejecutivo se excedió en las facultades
extraordinarias que le fueron conferidas en la
Ley 1444 de 2011, y por tanto, el decreto acusado vulnera el Artículo 150.10
del texto constitucional.
A su juicio, tal violación se presenta, en primer
lugar, porque la habilitación para determinar la estructura orgánica de las
entidades de la administración pública, no comprendía a la
DIAN, por las siguientes razones:
-
Por una parte, el Artículo 18.f
de la ley facultó al Presidente para determinar la estructura de la Administración Pública respecto de dos tipos de entidades: (i) Primero, respecto de los
organismos que fuesen creados, fusionados o escindidos en la misma ley; (ii)
segundo, respecto de aquellos que hubiesen asumido funciones de otras entidades
suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas en la
Ley 1444 de 2011.  En el caso concreto, sin embargo, la
DIAN no fue objeto de ninguna de las operaciones descritas, y pese a que en
virtud del Decreto 4176 de 2011 sí le fueron asignadas dos de las funciones que
anteriormente estaban radicadas en el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, esta entidad tampoco fue suprimida, escindida, fusionada o transformada
en la Ley 1444 de 2011 ni durante el proceso de reestructuración emprendido en
el año 2011. Por tal motivo, el Ejecutivo no tenía la potestad para definir o
modificar la estructura de esta entidad, como efectivamente lo hizo en el
Decreto 4171 de 2011.
-
Por otro lado, los antecedentes
legislativos demuestran que el Presidente no solicitó facultades
extraordinarias para reestructurar a la DIAN, y que además, durante el proceso
de aprobación parlamentaria de la ley de facultades, nunca se hizo explícita
esta necesidad. Por tal motivo, las medidas adoptadas responden requerimientos
sustancialmente distintos a las que dieron lugar a la referida ley.
Por el contrario, a juicio de la
Procuraduría General de la Nación, de la
DIAN, del Departamento Administrativo de la
Función Pública, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la
Presidencia de la República, las acusaciones no están llamadas a prosperar
porque se sustentan en un entendimiento inadecuado tanto de la figura en
general, como de la ley habilitante que en el caso particular dio lugar al
decreto demandado. En cuanto a lo primero, se afirma que la evaluación del
decreto ley debe efectuarse a partir de criterios teleológicos y sistemáticos,
y no a partir de la confrontación de la normativa acusada con las normas
habilitantes aisladamente consideradas, como efectivamente lo hicieron los
accionantes; a la luz de este examen integral, el decreto acusado supera el
referido test. En cuanto a lo segundo, se argumenta que la
Ley 1444 de 2011 tiene un alcance mucho más amplio del supuesto en la demanda,
pues en ella se faculta al Ejecutivo para reestructurar la Administración Pública en general, y en particular, para reasignar las funciones públicas y
para fijar la estructura orgánica de las entidades receptoras de tareas
asignadas originalmente a otras instancias gubernamentales, como efectivamente
se dispuso en la preceptiva impugnada; adicionalmente, una consideración y un
análisis global de los antecedentes legislativos demuestran que el Congreso
otorgó al Presidente amplias potestades para reorganizar la
Rama Ejecutiva del nivel nacional, y no solo para hacer ajustes puntuales a
entidades previamente individualizadas.
En segundo lugar, los demandantes afirman que el
Presidente no tenía facultad para reestructurar la
DIAN en aspectos distintos a la recepción funcional. Independientemente
del cargo anterior, y asumiendo que el Presidente podía determinar la
estructura orgánica de la entidad, por ser receptora de algunas de las
funciones que anteriormente estaban asignadas al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, las modificaciones debían estar encaminadas exclusivamente
a permitir la asunción de este nuevo rol. No obstante, las medidas adoptadas en
el decreto acusado rebasan este marco, ya que se creó un Consejo Directivo
encargado de establecer las políticas para la dirección y administración de la
entidad, funciones que no tienen ninguna relación con las que le fueron
atribuidas en el Decreto 4177 de 2011, o tan solo de manera accesoria y
marginal. En otras palabras, no existe ningún vínculo material entre la
reestructuración orgánica y la redestribución funcional.
Frente a este reproche, la
DIAN, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Administrativo de la Función Pública, la
Presidencia de la República y la
Procuraduría General de la Nación, afirman que el Ejecutivo debía ajustar la
estructura orgánica de la entidad, no solo para que asumiera las nuevas
funciones que le fueron asignadas, sino para asegurar la eficiencia en la
prestación de los servicios a su cargo, de acuerdo con el Artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011 y los antecedentes legislativos que determinaron en términos
muy amplios los objetivos de la renovación de la Administración Pública.
Así planteada la controversia, la
Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
En primer lugar, si con fundamento en la
Ley 1444 de 2011, el Presidente de la
República se encontraba facultado para determinar la estructura orgánica de
las entidades a las que le fueron asignadas funciones de otras instancias gubernamentales
que no fueron fusionadas, escindidas, suprimidas o transformadas en la
Ley 1444 de 2011ni en los decretos expedidos con fundamento en las facultades
extraordinarias allí otorgadas. Una vez resuelto el interrogante anterior, se
podrá establecer la validez de la reestructuración de la
DIAN.
En segundo lugar, se debe definir si los ajustes a la
estructura orgánica de las entidades receptoras de nuevas funciones ordenados
con fundamento en el Artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011, debían referirse
exclusivamente a la asunción de la nueva carga funcional, o si podía tener un
alcance más amplio, que implica la modificación en el modelo de gestión de la
entidad y la creación de órganos directivos. Una vez resuelta esta pregunta, se
determinará si mediante el decreto-ley se podía crear un Consejo Directivo de la
DIAN encargado de la dirección y administración de la entidad.
4.2.    La facultad del Presidente para determinar la
estructura orgánica de las entidades receptoras de funciones asignadas a
organismos no suprimidos, escindidos, fusionados o transformados
Con respecto al primero de los problemas jurídicos, la
Corte encuentra que la Ley 1444 de 2011 condicionó la facultad para reestructurar
internamente las entidades de la administración pública receptoras de
funciones, a que el organismo que se desprende de ellas haya sido objeto de
fusión, escisión, transformación o supresión, bien sea en la misma ley
habilitante, o bien sea en los decretos dictando con fundamento en ella. En
efecto, el Artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011, que constituye el fundamento
normativo de la norma impugnada, sujeta la potestad normativa del Ejecutivo al
cumplimiento de dos requisitos: primero, que el ente respecto del cual se
pretenda la reestructuración haya recibido las funciones de otro organismo; y
segundo, que éste último haya sido objeto de supresión, fusión, escisión o
transformación. En este sentido, la disposición mencionada señala lo
siguiente:
“Revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias (…) para:
(…)
f) señalar, modificar y determinar los
objetivos y la estructura orgánica de las entidades u  organismos resultantes
de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u
organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas,
escindidas, fusionadas o transformadas, y de la
Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado” (subrayado por fuera de texto).
No obstante, algunos de los intervinientes sostienen
la tesis contraria, argumentando que el examen de validez debe efectuarse a
partir del objetivo general de la ley habilitante y del conjunto de facultades
atribuidas en ella al Presidente, más que a partir de la confrontación de la
preceptiva con las disposiciones, consideradas aislada y separadamente. De este
modo, si la Ley 1444 de 2011 pretendía dotar al Ejecutivo de las atribuciones
necesarias para asegurar la eficiencia en la administración pública, y si de
acuerdo con este propósito el Artículo 18.d lo faculta para emprender un
proceso de redestribución funcional, y el Artículo 18.f
para reestructurar internamente las entidades que asumen nuevas tareas y roles
estatales, la conclusión necesaria es que la determinación de estructura
orgánica de las entidades receptoras de funciones es plenamente válida, incluso
si los organismos que anteriormente las tenían asignadas, no fueron suprimidos,
fusionados, escindidos o transformados.
A juicio de la
Corte, estos argumentos no son de recibo.
En primer lugar, como el ejercicio de las facultades
legislativas en cabeza del Ejecutivo debe ser excepcional, en tanto diluye y
desdibuja la tradicional separación de poderes, y por esta vía debilita el
principio democrático, la interpretación de las prerrogativas debe atender a
criterios restrictivos, que implica, entre otras cosas, la prohibición de las
facultades implícitas y las derivadas por vía analógica[9]. Es decir, la regulación
establecida por el Presidente debe versar única y exclusivamente sobre los
asuntos señalados expresamente en la ley habilitante. En este caso particular,
el Artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 explícitamente condiciona la potestad del
Ejecutivo para establecer la estructura de las entidades públicas del orden
nacional, a que sean receptoras de funciones de entidades suprimidas,
escindidas, fusionadas o transformadas, por lo que del conjunto de potestades
atribuidas a éste, o del propósito general de la ley tampoco es posible
suprimir este requisito por vía jurisprudencial.
Una interpretación como la planteada por los
intervinientes llevaría a la conclusión inaceptable de que la
Ley 1444 de 2011 confirió una potestad ilimitada e indiscriminada para reestructurar
toda la Administración Pública. En efecto, como en virtud del Artículo 18.d, el
Presidente podía redistribuir las funciones estatales, si se entiende que la
mera reasignación funcional faculta para modificar la estructura orgánica de
las entidades receptoras, bastaría con que el Presidente reasigne cualquier
función a un organismo, para que este pudiese ser objeto de reestructuración.
Es decir, el entendimiento propuesto por los intervinientes conduce al
resultado inaceptable de postular unas facultades ilimitadas al Ejecutivo, que
son incompatibles con la naturaleza de la figura, y en general con el Estado
Constitucional de Derecho.
La Corte toma nota, además,
de que la disposición cuya interpretación se encuentra en cuestión, coincide en
su contenido con la prevista en el Artículo 16.e de la
Ley 790 de 2002, frente a la cual la Corte ya fijó su sentido y alcance, de
manera concordante con la que se postula en esta oportunidad. En efecto, en la
mencionada normativa se confirieron facultades al Ejecutivo para renovar la
administración pública, y en este contexto, la disposición en comento facultó
al Presidente para “señalar, modificar y determinar los objetivos y la
estructura orgánica de las entidades y organismos resultantes de las fusiones o
escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se
trasladen las funciones de las suprimidas”.
En la
Sentencia C-121 de 2004[10]
la Corte sostuvo expresamente que la prerrogativa para determinar la
estructura orgánica, se circunscribía únicamente a aquellas entidades
receptoras de funciones de otras que hubiesen sido suprimidas. Es decir, esta
Corporación adoptó una interpretación análoga a la que se acoge en esta
oportunidad. Al respecto sostuvo lo siguiente:
“En el literal e), se faculta al
Presidente de al República para señalar, modificar o determinar los objetivos y
la estructura orgánica de las entidades u organismos que resulten de las
fusiones o escisiones, así como de las entidades u organismos a los que se
trasladen las funciones de las suprimidas (…) se trata de tres verbos rectores
que delimitan el campo de acción al cual se debe sujetar la actividad del
Ejecutivo en relación con los objetivos y la estructura orgánica de las
entidades u organismos a que se refiere la norma, es decir, solamente a las
entidades de la administración nacional que se fusionen o escindan, o a
las que les sean trasladadas funciones de las suprimidas, organismos que no
son otros que los que hacen parte del sector central o descentralizado de la
administración, los cuales se encuentran establecidos en el artículo 38 de la
Ley 489 de 1998”.
Así las cosas, la
Corte concluye que cuando el Presidente pretende establecer o modificar la
estructura orgánica de una entidad de la administración pública, con fundamento
en que le fueron atribuidas una o más funciones de otra entidad, ésta última
debe haber sido suprimida, escindida, fusionada o transformada en el marco del
proceso de reestructuración de la administración pública ordenado en la
Ley 1444 de 2011.
De acuerdo con este planteamiento, se debe examinar la
problemática planteada en el caso particular. En efecto, el Decreto 4171 de
2011 crea y determina las funciones y la integración del Consejo Directivo de la
DIAN, con fundamento en el Artículo 18.f
de la Ley 1444 de 2011. Como según el análisis precedente, el ejercicio de tal
potestad exige que la entidad reestructurada haya sido receptora de funciones
de otra que haya sido objeto de supresión, escisión, fusión o transformación,
se debe verificar el cumplimiento de estos requisitos.
Por una parte, en el Artículo 1 del Decreto 4176 de
2011 se trasladaron dos funciones del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, a la DIAN: la primera, referida a la de llevar y administrar el
registro de los contratos de importación de tecnología y de exportación de
servicios, así como la de expedir las certificaciones correspondientes; y la
segunda, consistente en fijar los criterios de origen, y expedir las
certificaciones los productos colombianos con destino a la exportación[11]. Así pues, la
Corte entiende satisfecha la primera exigencia.
No obstante, el segundo de los requisitos no se
encuentra acreditado, pues dentro del proceso de renovación de la
administración pública ordenado en la Ley 1444 de 2011 no se ordenó la
supresión, fusión, escisión o transformación de la entidad que se desprendió de
sus funciones, es decir, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
En efecto, en la ley habilitante únicamente se
escindieron y reorganizaron los ministerios del Interior y de Justicia (arts.
1-2), de la Protección Social (arts. 6-7), y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (arts. 11-12), y se creó el Ministerio del Justicia y del Derecho
(art. 3), el Ministerio de Salud (art. 9) y la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la
Nación,  el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (art. 14).
Por su parte, ninguno de los decretos expedidos con
fundamento en la Ley 1444 de 2011 suprimió, fusionó, escindió o transformó el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En efecto, los decretos-leyes
realizaron tales operaciones sobre la
Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas,
COLDEPORTES, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), la
Dirección Nacional de Inteligencia, Instituto Nacional de Metrología, la
Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos,
Rentas y Contribuciones Parafiscales, la
Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera, la
Agencia Nacional de Contratación Política – Colombia Compra Eficiente, la
Agencia Nacional del Espectro, Findeter, Instituto Nacional de Concesiones,
Unidad Administrativa Especial para al Consolidación Territorial, la
Agencia Nacional para la Superación de la
Pobreza Extrema, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, la Empresa Industrial y Comercial del Estado
Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar, el
Instituto Nacional de Salud, Colpensiones, la
Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, INGEOMINAS, la
Agencia Nacional de Hidrocarburos y la
Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en
Armas.
Tan solo el Decreto 4176 de 2011 se refiere al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pero únicamente con el objeto de
transferir algunas funciones puntuales a la
DIAN y a la Superintendencia de Industria y Comercio, estas últimas,
relacionadas con la protección de los usuarios de los servicios turísticos[12].
De este modo, en este caso no se cumple con la
condición impuesta por el legislador para la determinación de la estructura
orgánica de la DIAN, por lo que se configura una extralimitación en el
ejercicio de las facultades que le fueron atribuidas al Ejecutivo en la
Ley 1444 de 2011.
En cualquier caso, la
Corte toma nota de las observaciones de la
DIAN, del Departamento Administrativo de la
Función Pública, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la
Presidencia de la República y de la
Procuraduría General de la Nación, en el sentido de que la evaluación de las
facultades debe partir de un examen integral, sistemático y teleológico de la
habilitación legislativa.
La Corte admite y sostiene,
como siempre lo ha hecho, que el análisis debe partir de una interpretación
sistemática y teleológica de la habilitación legislativa, y no de un estudio
fragmentario y descontextualizado de las atribuciones conferidas al Presidente.
Sin embargo, incluso desde esta perspectiva, el decreto acusado rebasó este
marco. Por un lado, deben deslindarse los objetivos y criterios que deben ser
tenidos en cuenta para el ejercicio de las facultades extraordinarias, de las
competencias normativas asignadas al Ejecutivo en la ley habilitante; una cosa
es exigir que la reasignación funcional y la determinación de la estructura
orgánica se oriente a garantizar la eficacia en la función administrativa, y
otra muy distinta facultar al Presidente para que adopte todas las medidas que
considere necesarias para asegurar tales objetivos; se trata de dos fenómenos
sustancialmente distintos. Y en este caso, la
Ley 1444 de 2001 no estableció una habilitación genérica para que el gobierno
adoptase todas las medidas que a su juicio redundan en beneficio de la
eficiencia de la administración pública, sino que únicamente lo facultó para
adoptar las medidas que se determinan en el mismo artículo, para que sean
ejercidas con el propósito anterior.
Adicionalmente, una articulación de las distintas
facultades establecidas en el Artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011 tampoco permite concluir que el gobierno podía reestructurar la
DIAN; la Corte no entiende cómo de la facultad para reasignar funciones, y de
la facultad para reestructurar las entidades receptoras de funciones de
organismos suprimidos, fusionados, escindidos o transformados, se deriva la
facultad para reestructurar las entidades receptoras de funciones de organismos
no suprimidos, no fusionados, no escindidos y no transformados. Es decir, de la
articulación, de la sumatoria o de la combinación de las competencias previstas
en los distintos numerales del Artículo 18 de la ley de facultades, no se
deriva la competencia que ahora se reclama, y con fundamento en la cual se
expidió el decreto demandado. En otras palabras, la conclusión de los
intervinientes no responde a una interpretación sistemática y finalista de la
ley de facultades, sino a un salto lógico inadmisible[13].
4.3.
El vínculo material entre
las funciones que le fueron atribuidas a la
DIAN y la reestructuración orgánica de la entidad
Por otro lado, debe definirse si  las reestructuración
de la DIAN tiene alguna conexidad con las funciones que le fueron atribuidas, y
que a juicio del propio gobierno, era la razón para alterar la organización
interna de la entidad..
En efecto, el Artículo 18.f
de la ley facultó al Ejecutivo para “señalar, modificar y determinar los
objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de
las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos
a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas,
fusionadas o transformadas”. Por este motivo, la determinación de la
estructura orgánica de las entidades debía responder al traslado funcional.
En este caso particular, sin embargo, tal condición no
fue satisfecha.  El Decreto 4176 de 2011, “por el cual se reasignan unas
funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”,
trasladó dos funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la
DIAN: la administración del registro de los contratos de importación de
tecnología y de exportación de servicios, así como la expedición de las
certificaciones correspondientes, y la determinación de los criterios de origen
y la expedición de las certificaciones respectivas.
Pese a lo anterior, la reestructuración de la
DIAN es inconsistente con la transferencia competencial. Tal como se indicó
anteriormente, en el Decreto 4171 de 2011 se creó un órgano rector del sistema,
el Consejo Directivo, encargado de definir las políticas de la entidad, como
aprobar el Plan Estratégico (num. 1), asesorar al director en la definición de
las políticas de administración de tribunos, aduanas y control al régimen
cambiario (num. 2), evaluar el cumplimiento de las estrategias del organismo
(num 3), aprobar el plan de producción normativa y evaluar su ejecución (nums.
4 y 5), aprobar el proyecto de presupuesto (num. 7), formular y adoptar la
política de mejoramiento de la entidad (num. 10), entre otras. Como puede
evidenciarse, la creación de este organismo confiere una nueva fisonomía a la
entidad, al entregarle la rectoría del sistema, dentro de lo que el propio
decreto denominó el modelo del “gobierno corporativo”.
No escapa a esta Corte que las reasignaciones
funcionales de gran envergadura, o aquellas que implican la asunción de un
nuevo rol hasta antes extraño para la entidad, podrían implicar un ajuste
estructural amplio y profundo. No obstante, incluso en estas hipótesis debe
existir una relación de conexidad entre el fundamento de la competencia
asignada, y las medidas adoptadas por el ejecutivo, toda vez que según lo
expresa el mismo artículo 18.f de la ley de facultades, la reestructuración
orgánica tiene como sustento justamente, la asunción de nuevas
responsabilidades.
Ya en múltiples oportunidades la
Corte ha enfatizado la necesidad de que el contenido de las medidas
legislativas adoptadas con fundamento en una ley de facultades, guarde una
estricta relación de correspondencia material y teleológica con las
prerrogativas asignadas el Ejecutivo y con el propósito para el cual fueron
conferidas. En la Sentencia C-366 de 2012[14],
por ejemplo, esta Corporación declaró la inexequibilidad del Artículo 2 del
decreto 3565 de 2011, que sustentada en la misma Ley 1441 de 2011, amplió el
período y modificó el período institucional de los directores y de los miembros
del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas regionales y de Desarrollo
Sostenible, con fundamento en las funciones que le fueron reasignadas del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En el fallo aludido, este
tribunal sostuvo que no existía ningún vínculo material o teleológico entre la
reasignación funcional y la reestructuración derivada de tal reasignación, y la
duración del periodo del personal directivo de las entidades que asumen los
nuevos roles. Al respecto sostuvo lo siguiente:
“Ninguna relación de orden temático o
teleológico se puede establecer entre el otorgamiento de facultades para
reasignar funciones y competencias que faciliten la escisión de funciones del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y su posterior
reorganización, con la duración de los períodos institucionales y personales de
los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible (…) los propósitos de tan amplio espectro, relativos a la
necesidad de garantizar la continuidad de la política y gestión del Estado en
materia ambiental, y asegurar la eficiencia en la prestación de las tareas
públicas, no guardan ninguna coherencia o relación material específica con la
facultad adscrita en el literal d) del artículo 18, que con toda claridad
circunscribe la delegación al Presidente para legislar, a la reasignación de
competencias y funciones entre entidades y organismos de la administración
pública, potestad que debe entenderse estrictamente vinculada al cumplimiento
de los fines y propósitos de la ley de facultades: la escisión y posterior
reorganización de unos ministerios”.
Por este motivo, incluso haciendo una interpretación
amplia de las competencias normativas atribuidas al Ejecutivo en la
Ley 1444 de 2011, se llega a la conclusión sobre el exceso en el ejercicio de
tales facultades.
4.4.
La creación del Consejo
Directivo de la DIAN como expresión de las competencias constitucionales
ordinarias del Ejecutivo
Tal como se expresó anteriormente, el Departamento
Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público afirman en sus intervenciones que pese a la motivación del decreto, las
medidas legislativas adoptadas en él se sustentan, no en la ley de facultades,
sino en las competencias constitucionales ordinarias del Ejecutivo establecidas
en el Artículo 189.16 de la Carta Política, desarrolladas en el Artículo 54 de la
Ley 489 de 1998. Se concluye, entonces, que incluso si la creación del Consejo
Directivo de la DIAN no se enmarca dentro de la habilitación legislativa
prevista en el Artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, en todo caso su
constitucionalidad quedaría a salvo, en virtud de la preceptiva mencionada.
Para esta Corporación es claro que la anterior
interpretación no es de recibo, en la medida en que, si bien es cierto que el
Artículo 189.16 de la Carta Política atribuye al Presidente de la
República la competencia para  “modificar la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la
ley”, y que originalmente el Artículo 54 de la
Ley 189 de 1998 atribuía al gobierno nacional amplias competencias para
definir y modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás organismos del orden nacional la
Corte Constitucional, en la Sentencia C-702 de 1999[15] declaró la inexequibilidad
de los numerales b), c), d), g), h) e i) del Artículo 54 de la
Ley 189 de 1998, invocado por los intervinientes como fundamento del decreto
acusado. En efecto,  teniendo en consideración que según el Artículo 150.7 de la
Carta Política corresponde al Congreso “determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (…), esta
Corporación consideró que las modificaciones orgánicas no pueden ser ordenada
directamente por el Ejecutivo sin una intermediación previa de la ley[16], y que las
amplias habilitaciones normativas contenidas en el Artículo 54 de la
Ley 54 de 1998 en materia de reestructuración de las entidades nacionales de
la administración pública por parte del Ejecutivo, eran inconstitucionales. A
juicio de la Corte, tales disposiciones delegaban en el Ejecutivo competencias
regulativas relativas a la estructura de la administración pública que eran
privativas del legislador[17].
En este sentido, sostuvo que es al Congreso “a quien le corresponde
determinar la estructura de la administración nacional y, en relación con cada
entidad u organismo del orden nacional, señalar sus objetivos y estructura
orgánica”.
Ahora bien, dado que según el Artículo 50.5 de la
Ley 489 de 1998, la estructura orgánica de los organismos o entidades
administrativas comprende la determinación de los “órganos superiores de
dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus
titulares”, y dado que en este caso el Decreto 4171 de 2011 creó un órgano
de esta naturaleza, resulta imperioso concluir que esta competencia era del
resorte del Congreso y no del Ejecutivo, por lo que se requería una
habilitación legislativa para que el Presidente pudiese adoptar una medida
semejante.
De este modo, y por las razones expuestas,
habrá de declararse la inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011.
5.       Los efectos de la declaratoria de inexequibilidad
En la medida en que los demandantes solicitan que la
declaratoria de inexequibilidad tenga efectos retroactivos, corresponde a la
Corte determinar los efectos temporales del fallo, teniendo en cuenta las
pautas generales que se han estructurado en esta materia, y que sistematizan a
continuación:
-
En primer lugar, esta Corporación
tiene plena facultad para determinar los efectos temporales de sus decisiones
en sede de constitucionalidad abstracta, como quiera que su misión fundamental
es garantizar jurisdiccionalmente la supremacía e integridad de la
Carta Política, y esto exige no solo definir si una disposición vulnera el
ordenamiento superior, sino también el momento desde el cual se deben entender
retiradas del sistema jurídico aquellos preceptos que son incompatibles con la
Carta Política.
-
Por regla general, la declaratoria
de inexequibilidad tiene efectos hacia el futuro. Esta regla se encuentra
establecida en función, tanto del principio democrático, que implica la
presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, como de los principios
de buena fe y seguridad jurídica. Es por esta razón que el Artículo 45 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que “las
sentencias que profiera la
Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del
artículo 241 de al Constitución Política, tienen efectos hacia el futura a
menos que la Corte resuelva lo contrario”.
-
Sin perjuicio de lo anterior, de
manera excepcional la declaratoria de inexequibilidad puede tener efectos
retroactivos, cuando sea indispensable para asegurar la supremacía e integridad
del ordenamiento superior. Dentro de los criterios que ha utilizado esta
Corporación para hacer esta evaluación, se encuentran los siguientes:
1.     En primer lugar, se ha utilizado el criterio de la notoriedad
de la vulneración del ordenamiento superior por parte del acto normativo
sujeto a control .En la medida en que la regla general sobre los efectos hacia
el futuro se soporta en la presunción de constitucionalidad del sistema
jurídico, y en la medida en que en las hipótesis de vulneración abierta,
manifiesta y palmaria decae el fundamento de esta presunción, en estos casos se
justificarían los efectos retroactivos de los fallos de inexequibilidad.
Así se expresó en la
Sentencia C-333 de 2010[18],
cuando se encontró que la infracción de los principios de unidad de materia y
de identidad flexible había sido tan evidente y flagrante, que la declaratoria
de inexequibilidad del respectivo “mico” debía tener efectos retroactivos. En
este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente:
“La
Corte resalta que los vicios de constitucionalidad encontrados en este caso,
tales como la violación a los principios de unidad de materia  identidad
flexible (…) son de aquellos que de ordinario resultan de difícil apreciación,
justifican que el juez constitucional sea aún más prudente y cauteloso (…) En
contraste, en el presente caso la Corte ha considerado que la configuración de
todos estos defectos es palmaria (…) Estima al Corte que en este caso de trató
de lo que, tanto en el argot popular como dentro del ámbito del trabajo
legislativo, se conoce en Colombia como “mico”, esto es, una propuesta
manifiestamente ajena y diferente al contenido predominante de la ley aprobada,
que se inserta de manera oculta y silenciosa durante el trámite legislativo (…)
en desarrollo de la facultad que la
Corte Constitucional tiene par determinar el efecto temporal de sus propias
decisiones, y como única alternativa para evitar que resulte nugatorio el
control constitucional cumplido a través de la presente sentencia, la
Corte dispondrá que ella tenga efectos retroactivos, a partir de la fecha de
promulgación (…)”.
2.     En segundo lugar, la
Corte ha exceptuado la regla general cuando la aplicación de la norma
contraria a la Carta Política ha implicado de manera clara e inequívoca la
violación de los  derechos fundamentales de personas determinadas o
determinables, y se requiere, desde una perspectiva constitucional, su
restablecimiento.
Así ocurrió con los
denominados “bonos de guerra”[19],
cuya consagración se consideró incompatible con la
Carta Política, por ser en realidad una forma encubierta de impuestos y de
inversiones forzosas; en esta oportunidad, este tribunal dio efectos retroactivos
a su decisión, ordenando la devolución de las sumas pagadas por los
contribuyentes, así como la cesación inmediata de los procedimientos
investigativos y sancionatorios en contra de los contribuyentes que no
cancelaron oportunamente su valor[20].
De modo semejante, cuando se declaró la inexequibilidad de la disposición
ordenaba la extinción de la pensión de sobrevivientes de oficiales o
suboficiales de la Policía Nacional en razón del matrimonio, este tribunal dio
efectos retroactivos a la decisión, aclarando que los pensionados que perdieron
el derecho a la respectiva prestación por haber contraído nupcias, podían
solicitar el pago de las mesadas dejadas de percibir y reclamarlas hacia el
futuro[21].
Análogamente, cuando la Corte concluyó que la reducción de términos de
prescripción y caducidad de las acciones en  materia penal desconocían los
derechos de las víctimas de los delitos, se dio efectos retroactivos al fallo[22]. Una línea
semejante se encuentra en las sentencias C-444 de 2011[23], C-421 de 2006[24], C-754 de 2004[25], C-744 de 1999[26], C-080 de 1999[27], C-002 de 1999[28] y C-037 de
1994[29].
3.     En tercer lugar, cuando la aplicación de la
disposición inconstitucional implica la suspensión total o parcial de un
elemento fundante o estructural del ordenamiento superior, como ocurre
frecuentemente con los actos legislativos, también se ha exceptuado la regla
general. Esto justamente fue lo que sucedió cuando se declaró la
inexequibilidad de la reforma constitucional que ordenó la suspensión de
concursos públicos, y con fundamento en la cual se materializaron diversas
inscripciones extraordinarias e ingresos automáticos en la carrera
administrativa; en esta oportunidad la Corte ordenó la reanudación de los
mencionados concursos, y concluyó que tales actos de inscripción y de ingreso
automático a la carrera administrativa, carecían de validez[30].
4.     Finalmente, el que los vicios de inconstitucionalidad
sean predicables de una ley de facultades o de un decreto dictado con
fundamento en esta, no constituye un criterio autónomo para variar la regla
general sobre los efectos hacia el futuro de los fallos de constitucionalidad.
Únicamente cuando el fundamento normativo invocado para la expedición del
decreto-ley es del todo inexistente, es decir, cuando el vicio no consiste en
la extralimitación en las facultades extraordinarias sino en su inexistencia
absoluta[31],
o cuando el referente normativo para la delimitación material de las competencias
y facultades del Ejecutivo es inexistente[32],
se ha declarado, con efectos retroactivos, la inexequibilidad. Por este motivo,
la mayor parte de sentencias que han declarado la inconstitucionalidad de
decretos-leyes por exceso en el ejercicio de las facultades conferidas por el
Congreso, han seguido la regla general sobre los efectos hacia el futuro[33].
En este caso
particular, no se  encuentra ninguna razón que justifique exceptuar en esta
hipótesis concreta la regla general sobre los efectos temporales de los fallos
de inexequibilidad, fundada en el respeto al principio democrático, la
presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, la seguridad jurídica y
la protección de la buena fe: En primer lugar, el exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias no constituye una razón suficiente y autónoma, y en
esta oportunidad este fue el vicio que dio lugar a la decisión. Por otro lado,
pese a que en este caso el Ejecutivo rebasó el marco de la ley habilitante, el
contenido del decreto no pone en suspenso el ordenamiento superior ni alguno de
sus elementos estructurales, y tampoco lesiona abierta y directamente los
derechos fundamentales de personas determinadas, pues en este caso únicamente
se crea una instancia dentro de la entidad, como es el Consejo Directivo, y la
creación de esta instancia gubernamental por sí sola no tiene la potencialidad
de lesionar tales derechos.
Por las razones
expuestas, la Corte se abstendrá de conferir efectos retroactivos al fallo.
6.      Síntesis de la decisión
El Decreto 4171 de 2011, mediante el cual se creó el
Consejo Directivo de la DIAN como órgano colegiado del nivel directivo de la
entidad, y dictado con fundamento en las facultades extraordinarias
establecidas en la Ley 1444 de 2011, es contrario a la
Carta Política, por las siguientes razones:.
1.       Primero, porque la
Ley 1444 de 2011 únicamente facultó al gobierno para reestructurar las
entidades receptoras de funciones asignadas originalmente a entidades que
fueron objeto de fusión, escisión, transformación o supresión dentro del
proceso de renovación de la
Administración Pública efectuado en el año 2011, y en este caso, si bien a la
DIAN se le transfirieron funciones del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, éste último no fue objeto de ninguna de las operaciones anteriores.
2.       Incluso suponiendo que las medidas adoptadas se
encuentran comprendidas dentro de la ley de facultades, como la reestructuración
orgánica debía tener una relación de conexidad con la reasignación funcional, y
como en este caso la creación de un Consejo Directivo como órgano del nivel
superior de la DIAN, no tiene ninguna relación con las funciones que le fueron
trasladadas del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, el decreto
demandado es contrario al Artículo 150.10 del ordenamiento superior, por lo que
deberá ser declarado inexequible.
3.       No existen razones para que en esta caso se exceptúe
la regla general sobre los efectos hacia el futuro de las declaratorias de
inexequibilidad, puesto que el contenido del decreto impugnado no puso en
suspenso ningún elemento estructural del ordenamiento superior, ni provocó la
lesión directa de los derechos fundamentales de personas determinadas, que son
las causales que esta Corporación ha invocado para otorgar efectos retroactivos
a las declaratorias de inconstitucionalidad.
III.
DECISIÓN
En mérito de los expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar la
INEXEQUIBILIDAD del Decreto Decreto
4171 de 2011, “por el cual se crea, se determina la conformación y las
funciones del Consejo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en al Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-473/13
FALTA DE COMPETENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Configuración del fenómeno de caducidad de la acción de
inconstitucionalidad (Salvamento y aclaración de voto)
Dos
son las circunstancias que permiten afirmar que en este caso se configuró la
caducidad de la acción: el transcurso del tiempo y la clase de vicio señalado
en la demanda. En cuanto a lo primero, se tiene que el Decreto Ley 4171 de 2011
fue publicado el 3 de noviembre de 2011 en el Diario Oficial 48.242 y la
demanda contra el mismo se presentó ante la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 20 de noviembre de 2012. Es evidente, pues, que la
demanda se presentó un año y diecisiete días después de la publicación del acto
demandado, lo cual excede el término de un año, previsto en el artículo 242.3
de la Constitución Política. En cuanto a lo segundo, tanto en la demanda como
en la propia sentencia se examina el decreto ley demandado a partir del cargo
de que el Presidente de la República, al momento de dictarlo, se extralimitó en
el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias. Decir que hay una
extralimitación en el ejercicio de las competencias por parte de una autoridad
equivale a decir que ésta no tiene competencia para hacer lo que hace. Siendo,
como en efecto lo es, un asunto de competencia, este cargo debía estudiarse a
la luz de lo dicho sobre los vicios de competencia en la doctrina de la
sustitución de la Constitución, para concluir que se trata de un vicio de forma
y, por lo tanto, aplicar la regla de caducidad de la acción.
CREACION DE CONSEJO DIRECTIVO DE LA
DIAN- Inexistencia de vicio material alguno (Salvamento y aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-9445
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto
Ley 4171 de 2011, “por el cual se crea, se determina la conformación y
funciones del Consejo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN)”.
Actores: Jairo Villegas Arbeláez, Tulio Roberto Vargas
Pedroza y Juan Carlos Ochoa Daza.
Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Salvo
y aclaro mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-473 de 2013,
aprobada por la Sala Plena en sesión del veinticuatro (24) de julio de dos mil
trece (2013), por las razones que a continuación expongo:
1. Mi discrepancia frente a la
decisión de declarar inexequible el Decreto Ley 4171 de 2011 estriba en que en
este tribunal no tiene competencia para examinar la constitucionalidad de dicho
decreto, por haberse configurado el fenómeno de la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad, conforme a la regla prevista en el artículo 242.3 de la
Constitución Política.
2.
Dos son las circunstancias que permiten afirmar que en este caso se configuró
la caducidad de la acción: el transcurso del tiempo y la clase de vicio
señalado en la demanda.
3.
En cuanto a lo primero, se tiene que el Decreto Ley 4171 de 2011 fue publicado
el 3 de noviembre de 2011 en el Diario Oficial 48.242 y la demanda contra el
mismo se presentó ante la Secretaría General de la
Corte Constitucional el 20 de noviembre de 2012. Es evidente, pues, que la
demanda se presentó un año y diecisiete días después de la publicación del acto
demandado, lo cual excede el término de un año, previsto en el artículo 242.3
de la Constitución Política.
4.
En cuanto a lo segundo, tanto en la demanda como en la propia sentencia se
examina el decreto ley demandado a partir del cargo de que el Presidente de la
República, al momento de dictarlo, se extralimitó en el ejercicio de las
facultades legislativas extraordinarias. Decir que hay una extralimitación en
el ejercicio de las competencias por parte de una autoridad equivale a decir
que ésta no tiene competencia para hacer lo que hace. Siendo, como en efecto lo
es, un asunto de competencia, este cargo debía estudiarse a la luz de lo dicho
sobre los vicios de competencia en la doctrina de la sustitución de la
Constitución, para concluir que se trata de un vicio de forma y, por lo tanto,
aplicar la regla de caducidad de la acción.
5.
En este caso no existe vicio material alguno, valga decir, una contradicción
directa entre la norma demandada y la
Constitución, sino un desbordamiento en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas, que se juzga y establece a partir de la ley
habilitante. En efecto, si se planteara la hipótesis de que el legislador
extraordinario sí es competente para dictar la norma, este tribunal tendría que
revisar su contenido frente a la
Constitución y bien podría encontrar que éste es exequible. La inexequibilidad
que se declara en la sentencia no depende del contenido del decreto, sino de la
competencia de quién lo dictó, lo que es, se reitera, un asunto formal.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-473/13
MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Y ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DEL ORDEN NACIONAL-Modificación de la estructura (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente
D-9445
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 4171 de 2011, "por el cual
se crea, se determina la conformación de las funciones del Consejo de la
Dirección del Impuesto y Aduanas Nacionales.
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ.
Si bien comparto la decisión adoptada por
la mayoría, en cuanto a la inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011,
respetuosamente, sintetizo las razones por las cuales aclaró mi voto en
relación con la inclusión que realizó la Sala respecto a argumentos
relacionados con el artículo 189, numeral 16, de la Constitución y la Ley 489
de 1998 que lo desarrolla. Ello, teniendo en cuenta dos aspectos relevantes:
1) Que el Ejecutivo fundó el ejercicio de
sus funciones legislativas delegadas, de forma específica, en el literal f) del
artículo 18 de la Ley 1444 de 201 1, desbordando el ámbito de las mismas, más
no en la disposiciones antes mencionadas.
2)  Así las cosas, al abordarse temas que
no fueron objeto del debate constitucional, se cercenó la posibilidad de
pronunciarse sobre los mismos a quienes tenían interés legítimo en este asunto,
como es el caso de la autoridad expedidora del acto, del Ministerio Público y
de los demás intervinientes.
Considero que el análisis de los cargos
de la demanda, en los términos consignados en el parte motiva de la
providencia, tienen la entidad suficiente para sostener la inconstitucionalidad
de la norma acusada, lo cual permite prescindir de su confrontación con otros
preceptos - articulo 189.16 Superior y Ley 489 de 1998-, por cuanto estas
últimas no están incluidas, como objeto de estudio, en el correspondiente
acápite de antecedentes.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Así, en la ponencia para primer debate del proyecto de Ley Nro. 166 de 2010 del
Senado, se sostuvo que la fusión que dio lugar al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo obtuvo los resultados esperados, y que por tanto, no se
requería su reestructuración. En la demanda se transcribe, entre otros, este
fragmento: “Ocho años después de las fusiones, se encuentra que los
propósitos se cumplieron en la fusión del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo y del Ministerio de Desarrollo Económico, pues se ha logrado formular
una política integral de desarrollo, que ha permitido avances en materia de
competitividad en los mercados externos, fortalecimiento de al pequeña y
mediana empresa como potencial fuente de la demanda exportadora y dinamizadora
del comercio interno”.
[2] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[3]
En particular se cita el siguiente fragmento en el que se afirma que se deben
conferir al Presidente las facultades para que adopte las decisiones “que se
consideren necesarias en relación con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficiencia y eficacia del
uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y funcionamiento
de la Administración”.
[4] Al respecto se cita la sentencia de la
Sección Segunda del Consejo de Estado del 13 de marzo de 2003,
C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, exp. 2000-00010.
[5]
Cabe aclarar que aunque en la intervención de la entidad se afirma que los
cargos de la demanda se apoyan en una supuesta omisión normativa, en realidad
los peticionarios únicamente alegan lo omisión con respecto a la reglamentación
del perfil y procedimiento de selección de los tres miembros independientes del
Consejo Directivo de la DIAN, y no de la creación en general de tal organismo
ni de las funciones que le fueron atribuidas.
[6]
M,.P. Fabio Morón Díaz.
[7]
Para soportar esta tesis se citan apartes de la
Sentencia C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8]
Cabe aclarar que aunque los peticionarios demandaron el Decreto 4171 de 2011
por la vulneración de los artículos 6, 13, 25, 29, 40, 53, 55, 113, 150.7  y
150.10 de la Carta Política, en el Auto del 7 de diciembre de 2012 se inadmitió
la demanda por los cargos relacionados con la transgresión  los artículos 13,
25, 40, 53 y 55 del texto constitucional, que versaban sobre la indebida
integración del Consejo Directivo de la DIAN por restringir indebidamente el
acceso a la función pública en detrimento del derecho a la igualdad, al trabajo
y a la participación, y sobre el desconocimiento de la de los trabajadores en
las decisiones que los afectan.  Posteriormente, en el Auto del 15 de enero de
2013, se rechazaron estos mismos cargos en la medida en que los actores no
subsanaron las falencias señaladas.
[9]
Sobre la interpretación restrictiva que debe regir la delimitación de las
facultades extraordinarias en cabeza del Ejecutivo, cfr.  la
Sentencias C-366 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[10] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[11]  El Artículo 1 del Decreto
4176 de 2011, dispone al respecto lo siguiente: “1°, Reasignar las
siguientes funciones actualmente en cabeza del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo a la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -
DIAN -: // 1. Llevar y administrar el registro de los contratos de importación
de tecnología y de exportación de servicios, y expedir las certificaciones
pertinentes. // 2. Fijar criterios de origen y expedir la certificación del
origen de los productos colombianos con destino a la exportación. // PARÁGRAFO.
Los recursos que perciba la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo en desarrollo de las funciones asignadas a ésta,
continuarán siendo administrados directamente por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y destinados a la financiación de gastos de funcionamiento
e inversión de dicho Ministerio, de conformidad con la estructura y funciones
del organismo”.
[12] Artículo 3 del Decreto 4176 de 2011.
[13]  Con base en esta misma
línea interpretativa, esta Corporación ha declarado la exequibilidad de otros
decretos – leyes dictados con fundamento en las la habilitación legislativa
prevista en el Artículo 18 de la Ley 1444 de2011. En todas estas hipótesis, sin
embargo, las medidas adoptadas se habían enmarcado dentro de las facultades
extraordinarias, a diferencia de lo que ocurre en esta oportunidad. Al respecto
cfr. las siguientes sentencias: C-053/13, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; C-572/12, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-570/12, M.P. Jorge Ignacio
PreteltChaljub; C-396/12, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-240/12, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[14]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[16] En la
Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, se sostuvo lo siguiente: “En
este sentido, las funciones de ‘modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales’, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas
generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin
ley intermedia”.
[17]  En este sentido, en la
Sentencia C-702 de 1999, la Corte sostuvo lo siguiente: “Cosa distinta ocurre con el contenido
normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h)
e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º del
artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P., pues, en ellos el Legislador
ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en
materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del
Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la
administración, que son de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan
los preceptos constitucionales citados(…) Para
la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio,
son contrarios al numeral 7º del artículo 150
C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde "determinar la estructura de la
administración nacional" y,
en relación con cada entidad u organismo del orden nacional "señalar sus objetivos y
estructura orgánica”.
[18] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[19] Bonos para Desarrollo Social y Seguridad
Interna.
[20]
Sentencia C-149 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21]
Sentencia C-870 de 1999., M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[22]
Sentencia C-1033 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[23] M.P. Juan Carlos Henao.
[24] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[25] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[26] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[27]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[28] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[29] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[30] Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[31] Sentencia C-665 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] Sentencia C-1316 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[33]Al
respecto cfr. las sentencias C-366 de 2012,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-744 de 2012,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-634 de 2012,
M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub; C-570 de 2012,
M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub; C-1155 de 2008,
M.P. Jaime Araujo Rentería; C-895 de 2006,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-398 de 2002,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-366 de 1995,
M.P. Fabio Morón Díaz.