T-296-97
Sentencia T-296/97
Sentencia
T-296/97
DERECHO DE
PETICION-Carácter excepcional de aplazamiento de respuesta
No constituye
respuesta y, por lo tanto, salvo el caso excepcionalísimo -que debe hallarse
justificado respecto de la petición individual de que se trate- previsto en la
segunda parte del artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, implica
flagrante desconocimiento del derecho del peticionario aquella manifestación verbal
o escrita en el sentido de que se le resolverá después. El artículo 23 de la
Carta Política exige pronta respuesta. Por tanto, su aplicación ha de ser
excepcional, extraordinaria, alusiva exclusivamente a la imposibilidad de la
administración de contestar dentro del término una determinada y específica
petición. Esto es, la autorización legal en comento debe entenderse con
criterio restrictivo y de ninguna manera general. Por eso, no puede convertirse
en mecanismo usual y generalizado como el puesto en vigencia por la Caja
Nacional de Previsión, entidad que ha mandado imprimir formatos en computador,
que consagran indiscriminadamente tal fórmula, extensivos invariablemente a
todas las solicitudes o, cuando menos, a un buen número de ellas. No, la apreciación
acerca de la pertinencia de la norma transcrita debe hacerse en el caso
concreto y expresando las dificultades que él ofrece para que, en ese evento,
la resolución de la petición no tenga lugar en tiempo. Con este tipo de
argucias se busca mantener vigente el concepto equivocado de que la exigencia
constitucional resulta satisfecha con una contestación formal pero en verdad se
ha dejado a la persona sin saber a qué atenerse sobre su petición y se ha
prolongado abusivamente el término señalado por el legislador para resolver. Se
dará traslado de las diligencias al Procurador General de la Nación para que
investigue la conducta de los servidores públicos que han establecido en
Cajanal el procedimiento de respuesta examinado, que resulta abiertamente inconstitucional
y lesiona derechos fundamentales.
Referencia:
Expediente T-123741
Acción de tutela
incoada por Serafín Martínez Martínez contra la Caja Nacional de Previsión
Social.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los diecisiete (17) días del mes de junio de mil
novecientos noventa y siete (1997).
Se revisan los
fallos proferidos por los juzgados Quince Penal Municipal y Sesenta y Siete
Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá, al resolver sobre el asunto en
referencia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR LA DEMANDA DE TUTELA Y LAS DECISIONES JUDICIALES ADOPTADAS
SERAFIN MARTINEZ
MARTINEZ presentó a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, desde el 8 de
agosto de 1996, una solicitud de reliquidación pensional, a la cual creía tener
derecho pues, en su sentir, reunía los requisitos legales.
El 30 de septiembre
recibió de la entidad una comunicación en la cual le manifestaban que la
petición sería resuelta en un término aproximado de ocho (8) meses, contados a
partir del recibo de la solicitud.
Consideró entonces
que había sido violado su derecho de petición y ejerció la acción de tutela, pero
las decisiones proferidas en primera y segunda instancia el 29 de noviembre de
1996 y el 17 de enero de 1997, respectivamente, le fueron adversas, por cuanto
los jueces estimaron que al haberle sido indicado el término dentro del cual se
le respondería desaparecía cualquier razón para pensar que el derecho
fundamental de petición le hubiere sido vulnerado.
Dijo el Juzgado de
segunda instancia:
"...se tiene
que el señor Martínez obtuvo una respuesta referente a su solicitud, que aunque
obviamente no es una resolución de la misma, se le está ilustrando de manera
detallada (sobre) las razones que implican su demora y se le señala el término
de ocho meses dentro del cual Cajanal expedirá el respectivo acto
administrativo, en el que resolverá dicho pedimento".
Agregó el Juez que
la tutela no debe utilizarse "con el pretexto de amparar un derecho
fundamental, pasando por alto los procedimientos administrativos que
previamente han establecido la ley o la organización interna de determinada
institución".
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas en este
caso, de conformidad con lo estatuido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de
la Carta Política y según las reglas contempladas en el Decreto 2591 de 1991.
2. Violación del
derecho de petición. Error de los jueces de instancia al negar la tutela.
Invalidez constitucional del procedimiento genérico aplicado por CAJANAL
Los fallos materia
de examen deben ser revocados y corregidas sus apreciaciones en torno al
alcance y contenido del derecho fundamental de petición, en cuanto se apartan
de la doctrina constitucional sentada por esta Corte y desvirtúan la garantía
consagrada en el artículo 23 de la Constitución.
Bien clara es la
norma constitucional cuando establece que "toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general o particular y a obtener pronta resolución". (Subraya la
Corte).
Al interpretar esta
disposición ha sostenido la Corte:
"Se tiene por
establecido, con base en el texto constitucional, que la prontitud en la
resolución también hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental
consagrado en el artículo 23 de la Constitución. La respuesta dada debe además
resolver el asunto planteado -siempre y cuando la autoridad ante la cual se
hace la petición tenga competencia para ello y no esté previsto un
procedimiento especial para resolver la cuestión, caso este último, por
ejemplo, de los asuntos que deben resolver los jueces en ejercicio de la labor
ordinaria de administrar justicia-, es decir, que no se admiten respuestas
evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra "en
trámite", pues ello no se considera una respuesta.
En efecto, ha de
hacerse siempre un juicio lógico comparativo entre lo pedido y lo resuelto,
para establecer claramente si se trata o no de una verdadera
contestación.." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-165 del 1 de abril de 1997).
"Para esta
Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en
tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas,
la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo
209 de la Constitución.
En efecto, la
respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido,
desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la
conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias
necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco
tiene la seguridad de que ella sea fallida.
Tal circunstancia
hace inútil el derecho fundamental del que se trata y, por tanto, cuando ella
se presenta, debe considerarse vulnerado el artículo 23 de la Carta
Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-206 del 26 de abril de 1997).
" El
peticionario no queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a quien
dirige su petición, ella se limita a enviar una contestación vacía de
contenido, en la que finalmente, aparentando que se atiende a la persona, en
realidad no se decide sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés
público o privado, dejándola en el mismo estado de desorientación
inicial". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-228 del 13 de mayo de 1997).
Quien eleva una
petición, en tanto sea respetuosa, tiene derecho a la respuesta y ésta debe ser
oportuna -dentro de los términos señalados en la ley-, entrar al fondo del
asunto planteado por el peticionario y resolver sobre él, desde luego siempre
que el funcionario sea competente para ello.
No constituye
respuesta y, por lo tanto, salvo el caso excepcionalísimo -que debe hallarse
justificado respecto de la petición individual de que se trate- previsto en la
segunda parte del artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, implica
flagrante desconocimiento del derecho del peticionario aquella manifestación
verbal o escrita en el sentido de que se le resolverá después, como ha
acontecido en esta ocasión.
En efecto, dice el
artículo citado:
"Las peticiones
se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la
fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición
en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de
la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará
respuesta". (Se subraya)
Una interpretación
laxa de esta disposición llevaría al palmario desconocimiento del artículo 23
de la Carta Política, que, como ya se ha visto, exige pronta respuesta.
Por tanto, su
aplicación ha de ser excepcional, extraordinaria, alusiva exclusivamente a la
imposibilidad de la administración de contestar dentro del término una
determinada y específica petición. Esto es, la autorización legal en comento
debe entenderse con criterio restrictivo y de ninguna manera general.
Por eso, no puede
convertirse en mecanismo usual y generalizado como el puesto en vigencia por la
Caja Nacional de Previsión, entidad que, según se aprecia en las pruebas
aportadas, ha mandado imprimir formatos en computador (Ver folios 9 y 10 del
expediente), que consagran indiscriminadamente tal fórmula, extensivos
invariablemente a todas las solicitudes o, cuando menos, a un buen número de
ellas. No, la apreciación acerca de la pertinencia de la norma transcrita debe
hacerse en el caso concreto y expresando las dificultades que él ofrece para
que, en ese evento, la resolución de la petición no tenga lugar en tiempo.
Con este tipo de
argucias se busca mantener vigente el concepto equivocado de que la exigencia
constitucional resulta satisfecha con una contestación formal pero en verdad se
ha dejado a la persona sin saber a qué atenerse sobre su petición y se ha
prolongado abusivamente el término señalado por el legislador para resolver.
El artículo 9 del
Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) remite, en todos
aquellos aspectos que su Capítulo III no consagra para las peticiones en
interés particular, a las disposiciones del Capítulo II -peticiones en interés
general-. Dentro de éste, el artículo 6, con la salvedad excepcional ya
comentada, contempla un término de quince (15) días para decidir peticiones
como la que constituye materia de examen.
Según el artículo 10
ibídem, "cuando la ley o los reglamentos exijan acreditar
requisitos especiales para que pueda iniciarse o adelantarse la actuación
administrativa, la relación de todos éstos deberá fijarse en un lugar visible
al público en las dependencias de la entidad".
Es lo que ha debido
hacerse en el caso del demandante.
En cuanto a
peticiones incompletas, dispone el artículo 11 del Código:
"Cuando una
petición no se acompaña de los documentos o informaciones necesarias, en el
acto de recibo se le indicarán al peticionario los que falten; si insiste en
que se radique, se le recibirá la petición dejando constancia expresa de las
advertencias que le fueron hechas".
Ello está
circunscrito, como del texto se infiere, al evento en el cual la documentación
o información suministrada por el propio solicitante es incompleta, lo que no
aconteció en el caso examinado, según puede verse en el oficio remitido al
peticionario por Cajanal el 30 de septiembre de 1996, en el que nada se dice al
respecto. (Folio 9 del expediente).
El Código
Contencioso Administrativo ha sido, pues, mal interpretado por la Caja Nacional
de Previsión y por los jueces que decidieron sobre la acción de tutela incoada.
Ahora bien, no menos
violatoria del derecho de petición es la conducta, patente en el indicado
oficio, que supedita las respuestas al trámite que se de a solicitudes
anteriores, por sujetarlas al estricto orden de su presentación.
Sobre el particular
ya esta Corte había tenido oportunidad de pronunciarse en términos que ahora se
ratifican:
" Falta añadir
a las consideraciones de esta Sala para revocar los fallos de instancia, que no
es de recibo el argumento según el cual el juez de tutela no puede dar a la
Caja Nacional de Previsión Social la orden de resolver las peticiones de los
actores en un término perentorio, porque le estaría ordenando que viole el
derecho a la igualdad de las otras personas que esperan a que, finalmente, les
llegue el turno de obtener respuesta a similares solicitudes. Y no puede
aceptarse tal consideración, porque: a) so pretexto de garantizar la igualdad,
no pueden las autoridades generalizar la violación de otros derechos
fundamentales de las personas; b) la misma protección y trato que recibirán
todas las personas de las autoridades -según el artículo 13 Superior-, no se
puede concretar en la violación selectiva de alguno de sus derechos
fundamentales, sino que debe consistir en "proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos
y libertades" (C.P. art. 2), así como en "asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares" (ídem); y c) porque
tal razonamiento implica aceptar el absurdo de que la entidad demandada, sin
violar el derecho de petición y por afán de garantizar la igualdad, se ha
abstenido de resolver las peticiones de pensión presentadas a ella durante los
últimos veinticinco (25) meses...". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
T-246 del 27 de mayo de 1997. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Se dará traslado de
las diligencias al Procurador General de la Nación para que investigue la
conducta de los servidores públicos que han establecido en Cajanal el
procedimiento de respuesta examinado, que resulta abiertamente inconstitucional
y lesiona derechos fundamentales.
En cuanto al
desconocimiento de la doctrina constitucional por parte de los jueces de
instancia, se les recuerda lo siguiente:
"Debe
reiterarse que, en últimas, la Constitución Política es una sola y el contenido
de sus preceptos no puede variar indefinidamente según el criterio de cada uno
de los jueces llamados a definir los conflictos surgidos en relación con los
derechos fundamentales.
El principio de
autonomía funcional del juez, que ha hecho valer la jurisprudencia
constitucional en repetidas ocasiones, no implica ni se confunde con la
arbitrariedad del fallador al aplicar los mandatos de la Carta Política.
Las pautas doctrinales
que traza la Corte en los fallos de revisión de tutelas "indican a todos
los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas
deben atenerse" (Cfr. Sentencia T-260 de 1995), por lo cual, cuando, no
existiendo norma legal aplicable al caso controvertido, ignoran o contrarían la
doctrina constitucional "no se apartan simplemente de una jurisprudencia
-como podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa- sino que
violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquella en
que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad...".
Por eso, la Sala
Plena, en Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 (M.P. : Dr. Carlos
Gaviria Díaz), reafirmó, sobre los alcances del artículo 8 de la Ley 153 de
1887, que, en el expresado evento (la ausencia de norma legal específica que
rija el caso), "si las normas (constitucionales) que van a aplicarse han
sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben
aplicarse", lo cual corresponde a "una razonable exigencia en guarda
de la seguridad jurídica".
Nótese que la Corte
Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y señala sus alcances, no
solamente cuando ejerce, en abstracto, el control de constitucionalidad, ya por
la vía de acción pública, bien a través de las modalidades del control previo y
automático, sino cuando, por expreso mandato de los artículos 86 y 241-9 de la
Carta, revisa las sentencias proferidas al resolver sobre acciones de tutela,
toda vez que en tales ocasiones, sin perjuicio del efecto particular e inter
partes del fallo de reemplazo que deba dictar cuando corrige las decisiones
de instancia, fija el sentido en que deben entenderse y aplicarse, consideradas
ciertas circunstancias, los postulados y preceptos de la Constitución.
Las sentencias de
revisión pronunciadas por la Corte Constitucional, cuando interpretan el
ordenamiento fundamental, construyen también doctrina constitucional, que,
según lo dicho, debe ser acatada por los jueces, a falta de disposición legal
expresa, al resolver sobre casos iguales a aquéllos que dieron lugar a la
interpretación efectuada. No podría sustraerse tal función, que busca
específicamente preservar el genuino alcance de la Carta Política en materia de
derechos fundamentales, de la básica y genérica responsabilidad de la Corte,
que, según el artículo 241 ibídem, consiste en la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
El control de
constitucionalidad admite, según resulta de dicha norma, modalidades diversas,
algunas de las cuales se pueden agrupar bajo el concepto de control
abstracto, al que dan lugar la mayor parte de sus numerales, siendo
evidente que, cuando la Corte revisa, en la forma en que determina la ley, las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales (art. 241, numeral 9), verifica la constitucionalidad de tales
actuaciones de los jueces, corrigiéndolas cuando las halla erróneas, y, a la
vez, interpretando el contenido de los preceptos superiores aplicables, con
miras a la unificación de la jurisprudencia.
Y es que resultaría
inútil la función de revisar eventualmente los fallos de tutela si ello
únicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del caso
examinado, sin que el análisis jurídico constitucional repercutiera, con
efectos unificadores e integradores y con algún poder vinculante, en el
quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus características
respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer
su doctrina.
Pero, además, de
aceptarse la tesis según la cual lo expresado por la Corte Constitucional en un
fallo de revisión llega tan sólo hasta los confines del asunto particular
fallado en las instancias, sin proyección doctrinal alguna, se consagraría, en
abierta violación del artículo 13 de la Carta, un mecanismo selectivo e
injustificado de tercera instancia, por cuya virtud algunos pocos de los
individuos enfrentados en procesos de tutela -aquellos escogidos
discrecionalmente por la propia Corte- gozarían del privilegio de una nueva
ocasión de estudio de sus casos, al paso que los demás -la inmensa mayoría-
debería conformarse con dos instancias de amparo, pues despojada la función del
efecto multiplicador que debe tener la doctrina constitucional, la Corte no
sería sino otro superior jerárquico limitado a fallar de nuevo sobre lo
resuelto en niveles inferiores de la jurisdicción.
En síntesis, como
tal enfoque esterilizaría la función, debe concluirse que las sentencias de
revisión que dicta la Corte Constitucional no pueden equipararse a las que
profieren los jueces cuando resuelven sobre la demanda de tutela en concreto o
acerca de la impugnación presentada contra el fallo de primer grado, sino que,
por la naturaleza misma de la autoridad que la Constitución le confiere en
punto a la guarda de su integridad y supremacía, incorporan un valor agregado
de amplio espectro, relativo a la interpretación auténtica de la preceptiva
fundamental sobre los derechos básicos y su efectividad.
Tales sentencias
tienen un doble aspecto, con consecuencias jurídicas distintas : uno
subjetivo, circunscrito y limitado al caso concreto, bien que se confirme
lo resuelto en instancia, ya sea que se revoque o modifique (artículos 36 del
Decreto 2591 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1996), y otro objetivo, con
consecuencias generales, que implica el establecimiento de jurisprudencia,
merced a la decantación de criterios jurídicos y a su reiteración en el tiempo,
y que, cuando plasma la interpretación de normas constitucionales, definiendo
el alcance  y el sentido en que se las debe entender y aplicar -lo cual no
siempre ocurre-, puede comportar también la creación de doctrina
constitucional, vinculante para los jueces en casos cuyos fundamentos fácticos
encajen en el arquetipo objeto del análisis constitucional efectuado, siempre
que tales eventos no estén regulados de manera expresa por normas legales
imperativas.
Son esos los
fundamentos de la revisión eventual confiada a esta Corporación, pues, según
ella lo ha afirmado repetidamente, cuando, a propósito de casos concretos que
constituyen ejemplos o paradigmas, sienta doctrina sobre la interpretación de
las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la
acción de tutela como mecanismo consagrado para su protección, las pautas que
traza deben ser obedecidas por los jueces en casos iguales y a falta de norma
legal expresa que los regule". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T.175 del 8 de abril de 1997).
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR los fallos
proferidos por los juzgados Quince Penal Municipal y Sesenta y Siete Penal del
Circuito de Santa Fe de Bogotá, que negaron la tutela impetrada por SERAFIN
MARTINEZ MARTINEZ contra CAJANAL y, en su lugar, conceder la protección
constitucional al derecho de petición.
Segundo.- ORDENAR a la Caja Nacional
de Previsión Social CAJANAL que en el término improrrogable de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo resuelva de fondo y
en todos sus aspectos, positiva o negativamente, la solicitud formulada por
SERAFIN MARTINEZ MARTINEZ.
Tercero.- REMITASE copia del
expediente y de este fallo al Procurador General de la Nación para lo de su
cargo.
Cuarto.- Por Secretaría líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General