T-788-01
Sentencia T-788/01
Sentencia T-788/01
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-No resolución oportuna de recursos
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Resolución oportuna de
recurso de apelación
Referencia: expediente T-458113
Acción de tutela presentada por Cecilia Rivera Prada
contra la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal-, Seccional Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos
mil uno (2001).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de
la referencia por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga y por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial -Sala de Decisión Civil- de la misma
ciudad.
I.
ANTECEDENTES
Cecilia Rivera Prada incoó acción de tutela
por considerar que la Caja Nacional de Previsión Social, Seccional Bogotá, le
vulneró su derecho de petición.
Adujo la accionante que la entidad demandada
no le ha resuelto el recurso de apelación que interpuso el 21 de junio de 2000
contra la resolución que le liquidó su pensión de jubilación.
A folios 31, 32 y 33 obra copia del recurso
aludido por la peticionaria.
La entidad demandada no respondió a los
requerimientos hechos por el Juzgado de instancia.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION
El Juzgado 4
Civil del Circuito de Bucaramanga, en fallo del 19 de febrero de 2001, resolvió
denegar la tutela propuesta pues -a su juicio- no se vulnera el derecho de
petición cuando la administración deja de resolver el recurso de apelación, y
para sustentar tal afirmación cita apartes de la Sentencia T-175 de 1998.
Concluyó el
a-quo que la peticionaria puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, toda vez que el recurso se entiende denegado luego de que la
administración haya guardado silencio durante el término de dos meses.
Impugnado el fallo, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bucaramanga -Sala de Decisión Civil- lo confirmó mediante
proveído del 29 de marzo de 2001.
En criterio del ad-quem la acción de tutela es
improcedente toda vez que el asunto analizado se enmarca dentro de un
procedimiento administrativo y el término del artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo no tiene operatividad. Afirmó que el Código en mención prevé la
posibilidad de requerir al funcionario que ha incurrido en morosidad para que
decida sobre lo solicitado y que, en últimas, el interesado puede hacer uso de
la acción contenciosa administrativa ante la ocurrencia del silencio
administrativo negativo.
En la Sentencia se hizo saber a la
peticionaria que podía iniciar ante la Procuraduría Delgada para la Vigilancia
Administrativa o ante la Fiscalía General de la Nación las acciones
pertinentes, relacionadas con la eventual morosidad en que incurrió la administración.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Vulneración del
derecho de petición por falta de respuesta a recursos interpuestos en vía
gubernativa
El derecho fundamental de petición,
consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, implica la posibilidad de
que cualquier persona presente solicitudes respetuosas ante la administración y
el deber de ésta de dar una respuesta de fondo y oportuna. No implica, desde
luego, que la administración se vea precisada a definir favorablemente las
pretensiones del peticionario, tal como en reiteradas oportunidades lo ha
señalado esta Corporación[1].
Así las cosas, se vulnera ese derecho
fundamental cuando la administración no responde dentro de los términos
establecidos en la ley, o, cuando a pesar de hacerlo, el contenido de la
respuesta es vago, impreciso o no resuelve de fondo lo pedido.
En el asunto analizado, esta Sala debe
advertir que no comparte los criterios esbozados por los falladores de
instancia y debe una vez más corregir su posición frente al derecho de
petición, por cuanto es amplia la jurisprudencia de esta Corporación sobre la
aplicación de ese derecho en vía gubernativa.
El derecho fundamental de petición tiene
valor no sólo en cuanto atañe a la petición inicial elevada ante la
administración, sino también en lo que respecta a los recursos que se
interpongan[2].
De tal forma que la presentación de los recursos ante la administración es una
forma de ejercitar el derecho del que se trata, pues “a través de ellos, el
administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene
como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto”[3].
En efecto, cuando la administración no
tramita o se abstiene de resolver dentro de los términos legales un recurso que
ante ella ha sido elevado, vulnera el derecho de petición y, por ende, el
interesado queda habilitado para acudir a la acción de tutela y obtener la
protección judicial de su derecho quebrantado.
No tienen razón los jueces de instancia
cuando afirman que la ocurrencia del silencio administrativo excluye la
posibilidad de acudir a la acción de tutela, toda vez que -según sostienen- el
interesado puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El silencio administrativo negativo no
protege el derecho de petición, y por tanto su ocurrencia hace procedente la
acción de tutela. El silencio administrativo es un acto ficto cuya ocurrencia
tiene como finalidad legitimar a la persona para que pueda accionar
judicialmente, pues precisamente lo que demuestra es la inexistencia de una
respuesta por parte de la administración y la violación del derecho de
petición. Por tanto, no puede afirmarse que sea un medio de defensa judicial
idóneo que excluya la acción de tutela, en tanto que el silencio administrativo
negativo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver
siempre que no se haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Al respecto la Corte ha dicho:
“Así las cosas, no es admisible la tesis
según la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio de
defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción de tutela.
Como se ha subrayado, se trata de un
mecanismo para que la persona pueda accionar judicialmente. De no ser por la
presunción establecida en la ley, ella tendría que esperar a que se produjera
el acto expreso por el cual se negara o atendiera su petición para que la
respectiva acción tuviera objeto. La figura en comento remueve este obstáculo y
facilita la demanda, ya no contra el acto manifiesto y determinado de la
administración -que precisamente no se ha producido en razón de la omisión
mediante la cual se quebranta el derecho del peticionario-, sino contra el acto
que la ley presume. Se impide así que el interesado quede expósito -en lo que
atañe al contenido de la decisión que busca obtener de la
autoridad-, y que deba aguardar indefinidamente la expedición de un acto
susceptible de impugnación.
La posibilidad así lograda de ejercer una
acción judicial no significa que el derecho fundamental de petición haya dejado
de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal vulneración, ni tampoco
que se haga inútil o innecesaria la tutela como garantía constitucional
respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el sistema jurídico, ante la
negligencia administrativa que dio lugar a la violación del derecho de
petición, ha tenido que presumir la respuesta para fines procesales referentes
a la materia de lo pedido.
En este orden de ideas, el silencio
administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la contienda
sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acción
contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en
los términos del artículo 86 de la Carta.
En el campo del asunto que principalmente
importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor
demostración de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento más
claro para proceder a su tutela[4].
“El artículo 60 del Código Contencioso
administrativo, consagra la figura del silencio administrativo,  en tratándose
de recursos, en los siguientes términos:
" Transcurrido un plazo de dos (2) meses
contado a partir de la interposición de los recursos  de reposición o de
apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá
que la decisión es negativa.
"...
"La ocurrencia del silencio
administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no exime a la autoridad de
responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo."
Igualmente, de algunas de las normas del
Código Contencioso se puede deducir que el término de que goza la
administración para resolver los recursos, no es  tan discrecional como podría
imaginarse, veamos:
"Artículo 56:  Los recursos de
reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser
que al interponerse este último se haya solicitado la práctica de pruebas, o
que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario declararlas
de oficio."
"Artículo 58: Cuando sea del caso
practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30)
días, ni menor de diez (10). Los términos inferiores a treinta (30) días podrán
prorrogarse una sola vez, sin que con  la prórroga el término exceda de treinta
(30) días.
"..."
" Artículo 59: Concluido el término para
practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá
proferirse la decisión definitiva. (...)
"..."
Como puede observarse, la administración no
puede demorar la decisión de un recurso, más allá de los términos con que
cuenta para la práctica de pruebas,  es decir, treinta  (30) días, cuando  el
asunto no amerite medio probatorio alguno, y de ser las pruebas  necesarias, un
término prudencial que consulte las cargas mismas de la administración,
término que debe ser razonable. Razonabilidad que se apreciará en cada caso, y
que dependerá, en últimas, de la naturaleza del asunto recurrido.
Esto se ratifica con el hecho de que si  la
administración, pasados dos  (2) meses  de presentado el recurso no ha
resuelto, sigue obligada a resolver, sin eximirse de responsabilidad alguna.
D. El silencio administrativo cuando no se
resuelve los recursos en determinado lapso
El artículo 60 del Código Contencioso,
transcrito anteriormente, señala que si transcurridos dos (2) meses desde que
se ha interpuesto el recurso, la administración no lo resuelve, deberá
entenderse negado, otorgando así,  la posibilidad al recurrente de acudir ante
la jurisdicción para que le defina sobre sus pretensiones, a través de las
acciones que para ello  se han establecido. En dicha norma se consagra una
ficción,  cuyo único objeto, se repite, es  el de facilitar el acceso a la
jurisdicción. Por tanto, mientras  no se haga uso de las acciones ante lo
contencioso, la administración sigue obligada a resolver, además de responder
por los daños que pueda  producir su inactividad.
La ocurrencia del silencio administrativo,
tal como lo ha señalado esta Corporación,  no hace improcedente  la acción de
tutela,  pues la única finalidad del silencio administrativo es facilitarle al
administrado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción para que ésta
resuelva sobre  sus pretensiones, y decida de manera definitiva sobre lo debía
pronunciarse  la administración. Al respecto se ha dicho:
"...lo que se debate ante la
jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la
administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del
derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación
administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que
estaba sometida la administración, ...." (Sentencia T-181 de 1993)
Pero este efecto del silencio administrativo
no  equivale ni puede asimilarse,  a la resolución del recurso, razón por la
cual el derecho de petición, sigue vulnerado mientras la administración no decida
de fondo sobre lo recurrido”[5].
Por último, causa extrañeza la afirmación del
ad-quem en su sentencia sobre los medios de prueba, referente a que “fueron
absolutamente acéfalos en el expediente, toda vez que la interesada, ni la CAJA
NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, allegaron documentos que acreditaran los hechos
objeto de la acción de tutela”.
Si bien es
cierto la entidad demandada guardó silencio frente a los requerimientos del
Juez de primera instancia, también lo es que la peticionaria anexó con el
escrito de tutela copia del recurso elevado ante la administración, con su
fecha y sello de presentación, motivo por el cual no puede decirse que no
existiere prueba alguna dentro del expediente que demostrara los hechos
alegados. No podía exigírsele a la accionante que aportara otro elemento
probatorio, pues con esa copia era más que suficiente para demostrar que
existía una petición y que la misma había sido recibida por la Caja Nacional de
Previsión Social.
En este orden de ideas, la Corte revocará los
fallos de instancia que denegaron el amparo solicitado y, en su lugar,
concederá la tutela
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCANSE los fallos proferidos por el Juzgado 4 Civil del Circuito de
Bucaramanga el 19 de febrero de 2001 y por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial -Sala de Decisión Civil- de la misma ciudad el 29 de marzo del año en
curso. En su lugar, CONCEDASE la tutela incoada por Cecilia Rivera
Prada.
Segundo. ORDENASE a la Caja Nacional de Previsión Social, Seccional Bogotá, que,
dentro del  término de las cuarenta  y ocho (48) horas  siguientes a la
notificación  de la  presente  sentencia,  resuelva -afirmativa o
negativamente-, si ya no lo hubiere hecho y si la recurrente no ha acudido ya a
la jurisdicción Contencioso Administrativa, el recurso interpuesto por la
accionante.
Tercero.- Por
Secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR
GIL                                        MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Ver, entre otras, las sentencias T-481 de 1992 (M.P.: Dr. Jaime Sanín
Greiffenstein),  T-242 de 1993 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo),
T-614 y T-770 de 2000 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
[2]
Ver, entre otras, las sentencias T-242 de 1993 (M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo), T-365 de 1998 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), T-294 de 1997
(M.P.: José Gregorio Hernández Galindo), T-172 de 1998 (M.P.: Fabio Morón
Díaz), T-469 de 1968 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-574 de 2001 (M.P.:
Dr. Jaime Córdoba Triviño).
[3]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-304 de 1994 (M.P.: Dr. Jorge Arango
Mejía).
[4]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-242 de 1993 (M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
[5]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-304 de 1994, ya citada.