T-640-15
Sentencia T-640/15
PENSION DE INVALIDEZ PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Caso en que disminución de capacidad laboral está
por encima del 50% y es menor al 75%
En la actualidad el único porcentaje de pérdida de la
capacidad laboral a partir del cual es posible reconocer el derecho a una
pensión de invalidez en el régimen especial de la fuerza pública es el 50%
genéricamente establecido en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 934 de 2004
y, por tanto, la exigencia del 75% de PCL, actualmente no encuentra sustento
jurídico alguno.
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
Como producto del carácter subsidiario de la
acción de tutela, resulta necesario concluir que, por regla general, ésta solo
es procedente cuando el individuo que la invoca no cuenta con ningún otro medio
de defensa a través del cual pueda obtener la protección requerida, o
excepcionalmente, cuando a pesar de existir uno, éste resulta carente de la idoneidad
o eficacia requerida para garantizar la efectividad de los derechos
fundamentales del actor.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y LA IMPORTANCIA DE
LA PENSION DE INVALIDEZ-Concepto, naturaleza y protección constitucional
La seguridad social, concebida como un instituto
jurídico de naturaleza dual que tiene la condición tanto de derecho
fundamental, como de servicio público esencial bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, surge como un instrumento a
través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos
subjetivos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún
evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus
medios mínimos de subsistencia a través del trabajo. El derecho al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, como medio a través del cual
se materializa el derecho fundamental e irrenunciable a la seguridad social en
un caso específico, se constituye en una prestación económica mensual que se
reconoce a favor de una persona que ha sufrido una limitación física o mental
que ha mermado, en forma considerable, su capacidad laboral y le impide, tanto
el normal ejercicio de sus derechos, como la consecución de los medios de
subsistencia para sí y para su núcleo familiar. Entre sus fines se encuentra
permitir que las personas que, por el acaecimiento de un determinado siniestro,
no pueden procurarse un mínimo de sustento, adquieran una fuente de ingresos
que les permita sobrellevar con dignidad su actual condición, de forma que les
sea posible suplir los gastos de afiliación al SGSSS y garantizarse de esta
manera el acceso a la asistencia médica que requieren.
REGIMEN ESPECIAL DE PRESTACIONES SOCIALES PARA LA FUERZA PUBLICA-Regulación diferente al general de seguridad
social
En el régimen especial de la fuerza pública, una persona se
considera como inválida, o incapaz de procurarse por sí misma los medios
básicos de subsistencia a través del trabajo en la institución, desde el
momento en que pierde al menos el 50% de su capacidad laboral.
APLICACION TEMPORAL DE LA PENSION DE INVALIDEZ EN EL
REGIMEN ESPECIAL DE LA FUERZA PUBLICA-Desarrollo jurisprudencial
PENSION DE INVALIDEZ PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Orden al Ministerio de Defensa y a la Policía
Nacional, reconocer y empezar a pagar pensión de invalidez, sin exigir
requisitos adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la Ley
Referencia:
expediente T-4.973.195.
Acción de tutela presentada por el ciudadano José Yurly
Pastuzán Osorio en contra de la Nación –Ministerio de Defensa Nacional –
Policía Nacional.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos
mil quince (2015)
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas, María
Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos, en primera instancia, por la Sección Tercera, Subsección “b”, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, el veinticinco (25) de febrero de dos mil
catorce (2014), y, en segunda instancia, por la Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Quinta del Consejo de Estado, el veintinueve (29) de abril
del mismo año, dentro de la acción de tutela presentada por el ciudadano José
Yurly Pastuzán Osorio en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional,
Policía Nacional.
El expediente de la referencia fue seleccionado
para revisión mediante Auto del veinticuatro (24) de junio de dos mil quince
(2015), proferido por la Sala de Selección Número Seis.
I.       ANTECEDENTES
El pasado dieciocho (18) de febrero de
dos mil quince (2015), el ciudadano José Yurly Pastuzán Osorio interpuso,
mediante apoderado judicial[1],
acción de tutela por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la
seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas, que considera
desconocidos por la Nación – Ministerio
de Defensa Nacional – Policía Nacional, al
aplicar indebidamente el requisito del 75% de pérdida de capacidad laboral
establecido en el Decreto 094 de 1989, siendo que la normatividad que estima
aplicable, esto es, la Ley 923 de 2004 y sus desarrollos, preveían el
reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez que reclama, con la
acreditación de tan solo un 50% de PCL.
De acuerdo con la
solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el accionante
sustenta sus pretensiones en los siguientes:
1.     Hechos
1.1.
El ciudadano José Yurly
Pastuzán Osorio, de 34 años de edad, estuvo al servicio activo de la Policía
Nacional por poco más de 1 año. Durante el tiempo en el que prestaba su
servicio a la entidad, sufrió “un trauma con botella en el ojo derecho y
heridas múltiples de tejidos blandos”, sufriendo la pérdida total de su ojo
derecho.
1.2.
Mediante Acta No. 0065103 del
13 de diciembre de 2005,  la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional
calificó la pérdida de capacidad laboral del señor José Yurly Pastuzán en un
58,5% y determinó que esta había tenido lugar por causas que fueron evaluadas
como no relacionadas con la prestación del servicio activo en la institución.
1.3.
En octubre de 2014, el actor solicitó
al Director General de la Policía Nacional el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez, así como que igualmente se le preste la correlativa
atención en salud a la cual, como producto de dicho reconocimiento, se hace
acreedor. Lo anterior, pues el acta de calificación de su pérdida de capacidad
laboral se llevó a cabo en el año 2005, momento en el que ya se encontraba
vigente la Ley 923 de 2004 y, en consecuencia, era aplicable el porcentaje
mínimo del 50% para el reconocimiento a la pensión de invalidez y no el del 75%
vigente con anterioridad.
1.4.
Mediante oficio del 28 de
octubre de 2014, el Jefe del Grupo de Pensionados de la Secretaría General de
la Policía Nacional, dio respuesta a la anterior solicitud y declaró
improcedente la solicitud realizada, alegando que la invalidez de la que se
deriva la presente solicitud, se configuró en el año 2000, esto es, durante la
vigencia del Decreto 094 de 1989 y, por tanto, el porcentaje requerido para
acceder a la prestación pretendida es del 75%, cuestión que no aparece
verificada en el presente caso.
Por otro lado, sostuvo que
el régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, no resulta
aplicable al actor, pues la fuerza pública goza de un régimen especial.
2.     Material probatorio obrante en el expediente
2.1.
Acta de Junta
medico laboral, del Área de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional, con el radicado No.0065103 del 20 de enero de 2006 en el que
se le certificó, entre otras cosas, la pérdida total del ojo derecho y la
disminución de la capacidad laboral de un 58,5% que se dio durante el servicio
pero no por causa de este.
2.2.
Solicitud radicada
ante el Director General de la Policía Nacional el 06 de octubre de 2014 a
efectos de que se reconociera el derecho a la pensión de invalidez a la que el
actor estima tener derecho, pues, en su criterio, el 58,5% de pérdida de
capacidad laboral que ostenta lo hace acreedor a dicha prerrogativa.
2.3.
Contestación del
Jefe del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional a la anterior solicitud,
en la que se indica que, en virtud del régimen especial que aplica a las
fuerzas armadas, únicamente son acreedores a una pensión de invalidez los
funcionarios que han sufrido una pérdida de su capacidad laboral superior al
75%, cuestión que, al no verse configurada, hace improcedente acceder a la
pretensión.
2.4.
Cédula de ciudadanía del señor
José Yourly Pastuzán Osorio.
3.     Fundamentos jurídicos de la solicitud de tutela
El accionante considera desconocido sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida en
condiciones dignas, en cuanto estima que, como producto de la pérdida de
capacidad laboral de la que fue sujeto en el año 2000 (58,5%), se le reconozca el
derecho a una pensión de invalidez a la luz del requisito del 50% de PCL,
establecido tanto por el régimen general de pensiones (Ley 100 de 1993), como en
el especifico de los miembros de la fuerza pública, vigente al momento de la
realización del dictamen de la PCL (Ley 923 de 2004 y sus desarrollos).
Llama la atención en que no cuenta con los
medios para asegurar su congrua subsistencia, ni para garantizarse la atención
en salud que requiere como producto del incidente que sufrió durante la
prestación del servicio.
Para finalizar, reclama que en muchos
casos con supuestos de hecho similares, diversas autoridades judiciales han
resuelto reconocer el derecho a la pensión de invalidez, por lo que estima que
no hacerlo en su caso supone desconocer su derecho a la igualdad y dar
tratamiento a situaciones iguales, de manera diferente.
4.     Respuesta de las entidades accionadas
Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional, Seccional Valle del Cauca
En su escrito de contestación a la
presente acción de tutela, solicitó se declare la improcedencia del amparo
solicitado, pues el actor omitió recurrir a los mecanismos ordinarios de
protección, tanto en su pretensión principal de reconocimiento del derecho a la
pensión de invalidez que reclama (el proceso ante la jurisdicción), como en lo
relacionado con la recalificación de la pérdida de capacidad laboral solicitada
subsidiariamente (los recursos de reposición y apelación que proceden contra
dicha decisión).
Secretaría General de la Policía
Nacional
Explica que, a la luz del ordenamiento
jurídico aplicable en el momento en el que se configuró la contingencia de la
que el actor derivó la pérdida de su capacidad laboral, su pretensión pensional
resulta improcedente, pues fue calificado con una pérdida de capacidad laboral
de tan solo 58,5% y, para hacerse acreedor a un derecho como el reclamado, era
necesario que acreditara una PCL superior al 75%. De forma que, si bien la
junta de calificación tuvo lugar en el año 2005 y, por ello, el actor solicita
la aplicación de la Ley 923 de 2004 (en virtud de la cual se redujo este
porcentaje al 50%), los hechos de los que derivó su invalidez ocurrieron en el
año 2000, esto es, antes de la entrada en vigencia de dicha Ley.
Por otro lado, considera que las
pretensiones del actor, también resultan improcedentes en cuanto no se cumplió
con el requisito de inmediatez, ni con el de subsidiaridad, pues (i) fue
desvinculado del servicio activo en el 2000 y acudió a la tutela solo hasta el
2015, esto es, 15 años después y (ii) tampoco acudió a los mecanismos
ordinarios de protección.
5.     Sentencias objeto de revisión
Fallo de primera instancia
La Sección Tercera, Subsección “B” del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del veinticinco
(25) de febrero de dos mil quince (2015), decidió “rechazar por el improcedente”
el amparo a los derechos fundamentales invocados por el accionante, en cuanto
consideró que en el presente caso existen otros medios ordinarios de defensa a
través de los cuales es posible conseguir la efectiva materialización de la
pretensión invocada. Por otro lado, en relación con la solicitud subsidiaria,
estimó que del estudio del caso se evidencia que no se configuran los elementos
mínimos sentados por la jurisprudencia constitucional para que sea posible
ordenar una recalificación del estado de salud del retirado.
Impugnación
Sostiene que el a-quo, mediante su
decisión, desconoció el precedente constitucional que, respecto del
reconocimiento de pensiones de invalidez de funcionarios de la Fuerza Pública, se
ha proferido, y, en virtud del cual, el 50% de pérdida de capacidad laboral
establecido en el régimen general de pensiones (Ley 100 de 1993), se constituye
en un valor estándar que debe ser aplicado por igual a todas las personas,
salvo que, a través del establecimiento de un régimen especial, se justifique
un trato razonablemente desigual.
Argumenta que, a la luz de la
jurisprudencia desconocida por el a-quo, se ha concluido que, en el caso
de los miembros de la fuerza pública, dicha diferenciación resulta afectando y
estableciendo condiciones más gravosas, a quienes, en teoría, son depositarios
de una mayor protección y se han considerado como acreedores de especiales
prerrogativas que ameritan un régimen propio y más beneficioso. Motivo por el
cual, al entenderse que el fundamento de la existencia del régimen especial es
precisamente establecer condiciones más beneficiosas que aquellas existentes en
el régimen general, resulta necesario in-aplicar las disposiciones del Decreto
094 de 1989 y hacer uso de aquellas que resultan más beneficiosas.
Fallo de segunda instancia
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en providencia del veintinueve (29) de abril
de dos mil quince (2015), decidió confirmar lo dispuesto por el a-quo en
razón a que consideró que el accionante omitió recurrir a los mecanismos
ordinarios de protección que al respecto ha previsto el ordenamiento jurídico,
como lo son la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del
acto que le negó el reconocimiento pensional deprecado o la impugnación en
contra de la Acta de la Junta Medico Laboral que calificó su invalidez.
Considera que el actor no aduce perjuicio
irremediable alguno que sea necesario prevenir, por lo que la acción de tutela
como mecanismo transitorio de protección no resulta procedente.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse en
sede de revisión en relación con el presente fallo de tutela, de conformidad
con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política Colombiana,
así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
2.    Planteamiento del caso y problema jurídico
El ciudadano José Yurly Pastuzán Osorio,
de 34 años de edad, en el año 2000 se encontraba prestando sus servicios a la
Policía Nacional. Durante dicho periodo, fue víctima de un incidente, a raíz
del cual, entre otras cosas, perdió definitivamente su ojo derecho y, en
consecuencia, fue dictaminado en el año 2005, con una pérdida de capacidad laboral
del 58,5%.
El actor considera vulnerados sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida en
condiciones dignas como producto de la omisión de la accionada en reconocer la
pensión de invalidez a la que estima tener derecho, así como la correlativa atención
en salud. Lo anterior, pues si bien el Decreto 094 de 1989, vigente al momento
en que se configuró su pérdida de capacidad laboral, exigía la acreditación de
una PCL superior al 75%, es necesario que en su caso se aplique el régimen específico
que, en materia de seguridad social en pensiones, regía para el momento en el cual
se realizó el dictamen que determinó su PCL (año 2005), esto es, aquel
establecido por la Ley 923 de 2004 y sus decretos reglamentarios.[2]
Esta Corporación deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿se
vulneran los derechos fundamentales de un ex–miembro de la Fuerza Pública, quien
perdió el 58,5% de su capacidad laboral en el año 2000, al negarle el
reconocimiento de su derecho a la pensión de invalidez, con fundamento en la
aplicación de los requisitos establecidos por el Decreto 094 de 1989, a la luz
de los cuales debe acreditar una PCL superior al 75% y no aquellos instituidos
por la Ley 923 de 2004, que resultan ser más favorables?
Para ello, la Sala deberá responder lo siguiente: (i)
¿cuál es el marco normativo aplicable en el momento de los hechos (años 2000)
en materia del reconocimiento del derecho a una pensión de invalidez dentro del
régimen especial de las fuerzas armadas?; y (ii) ¿cuáles son los requisitos
exigibles por aquel para que una persona pueda reputarse acreedora a dicha
prerrogativa?
La Sala procederá a realizar un
análisis de la jurisprudencia constitucional sobre: (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de
protección; (ii) el derecho a la seguridad social, concepto, naturaleza
y protección constitucional; (iii) el régimen especial de seguridad
social en pensiones de invalidez establecido para los miembros de la fuerza
pública; y (iv) resolverá el caso en concreto.
3.      Procedencia excepcional
de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección.
Reiteración de jurisprudencia.
La acción de tutela, concebida como
un mecanismo jurisdiccional que tiende por la protección efectiva e inmediata
de los derechos fundamentales de los individuos, se caracteriza por ostentar un
carácter residual o subsidiario y, por tanto, excepcional, esto es, parte del
supuesto de que en un estado social de derecho como el que nos circunscribe,
existen mecanismos ordinarios para asegurar la protección de estos intereses de
naturaleza fundamental. En este sentido, resulta pertinente destacar que el
carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de
preservar el reparto de competencias establecido por la constitución a las
diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e
independencia judicial.[3]
Por lo anterior, y como producto del
carácter subsidiario de la acción de tutela, resulta necesario concluir que,
por regla general, ésta solo es procedente cuando el individuo que la invoca no
cuenta con ningún otro medio de defensa a través del cual pueda obtener la
protección requerida, o excepcionalmente, cuando a pesar de existir uno, éste resulta
carente de la idoneidad o eficacia requerida para garantizar la efectividad de
los derechos fundamentales del actor.
En este sentido, la Corte ha señalado
que hay ciertos eventos en los que a pesar de existir mecanismos ordinarios de
protección, resulta admisible acudir directamente a la acción de tutela a
objeto de obtener la protección pretendida, los cuales han sido sintetizados de
la siguiente manera: (i) cuando se acredita que a través de estos le es
imposible al actor obtener un amparo integral a sus derechos fundamentales
y, por tanto, resulta indispensable un pronunciamiento por parte del juez
constitucional que resuelva en forma definitiva la litis planteada;
eventos dentro de los que es necesario entender que se encuentran inmersos los
casos en los cuales la persona que solicita el amparo ostenta la condición de
sujeto de especial protección constitucional y, por ello, su situación requiere
de una especial consideración por parte del juez constitucional;[4] y (ii) cuando se
evidencia que la protección a través de los procedimientos ordinarios no
resulta lo suficientemente expedita como para impedir la configuración de un
perjuicio de carácter irremediable, caso en el cual el juez de la acción de
amparo se encuentra compelido a efectuar una orden que permita la protección
provisional de los derechos del actor, mientras sus pretensiones se resuelven
ante el juez natural.
En este sentido, la jurisprudencia de
esta Corte ha establecido ciertos criterios con base en los cuales es posible
determinar la ocurrencia o  no de un perjuicio que pueda tildarse de
irremediable. Entre ellos se encuentran: que (i) se esté ante un perjuicio
inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza
respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) de ocurrir, no existiría
forma de repararlo, esto es, que resulta irreparable; (iii) el
perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien
susceptible de determinación jurídica que se estima como altamente
significativo para la persona; (iv) se requieran medidas urgentes
para superar la condición de amenaza en la que se encuentra, las cuales deben
ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben
considerar las circunstancias particulares del caso; y (v) las medidas
de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben
responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación
del daño irreparable.[5]
4.      El derecho a la seguridad social
y a la pensión de invalidez, concepto, naturaleza y protección constitucional.
Reiteración de jurisprudencia.[6]
4.1. El Estado Colombiano, definido desde la Constitución
de 1991 como un Estado Social de Derecho, cuenta con la obligación de
garantizar la eficacia de los principios y derechos consagrados en la Carta
Política, no sólo desde una perspectiva negativa, esto es, procurando que no se
vulneren los derechos de las personas, sino que, en adición de ello, se
encuentra compelido a tomar todas las medidas pertinentes que permitan su
efectiva materialización y ejercicio.
En este orden de ideas, la seguridad social, concebida como un
instituto jurídico de naturaleza dual que tiene la condición tanto de derecho
fundamental, como de servicio público esencial bajo la dirección, coordinación
y control del Estado[7],
surge como un instrumento a
través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos
subjetivos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún
evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo
para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del
trabajo.
Esta Corporación, en sentencia T-628 de
2007, estableció que la finalidad de la seguridad social guarda:
“necesaria correspondencia con los fines
esenciales del Estado social de derecho como el servir a la comunidad; promover la
prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios y derechos
constitucionales; promover las condiciones para una igualdad real y efectiva;
adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados; proteger
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin
discriminación alguna de la primacía de los derechos inalienables de la persona
como sujeto, razón de ser y fin último del poder político[8], donde
el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación[9] [sic].”
Adicional a lo expuesto, es necesario
destacar que el concepto de “seguridad social” hace referencia a la totalidad
de las medidas que propenden por el bienestar de la población en lo relacionado
con la protección y cobertura de unas necesidades que han sido socialmente
reconocidas; por ello, con respecto al contenido de este especial derecho, el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 19 destacó
que:
“El derecho a la seguridad social incluye el derecho a
obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin
discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a)
la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez,
maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos
excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en
particular para los hijos y los familiares a cargo.”[10]
En reiteradas ocasiones, esta
Corporación ha señalado que la fundamentalidad de este especial derecho
encuentra sustento en el principio de dignidad humana y en la satisfacción real
de los derechos humanos, pues a través de éste resulta posible que las personas
afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden
el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de
los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.[11]
En la misma línea, esta Corporación,
en sentencia T-200 de 2010, destacó que la importancia de este derecho radica
en que “su máxima realización posible es una condición ineludible de la
posibilidad real de goce del resto de libertades inscritas en el texto  constitucional”
y, por tanto, se constituye en un elemento esencial para la materialización del
modelo de Estado que hemos acogido y que nos define como una sociedad fundada
en los principios de dignidad humana, solidaridad, trabajo y prevalencia del
interés general[12].
4.2. El derecho al reconocimiento y pago
de la pensión de invalidez, como medio a través del cual se materializa el
derecho fundamental e irrenunciable a la seguridad social en un caso específico,
se constituye en una prestación económica mensual que se reconoce a favor de
una persona que ha sufrido una limitación física o mental que ha mermado, en
forma considerable, su capacidad laboral y le impide, tanto el normal ejercicio
de sus derechos, como la consecución de los medios de subsistencia para sí y
para su núcleo familiar.[13]
Entre sus fines se encuentra permitir que las personas que, por el acaecimiento
de un determinado siniestro, no pueden procurarse un mínimo de sustento,
adquieran una fuente de ingresos que les permita sobrellevar con dignidad su
actual condición, de forma que les sea posible suplir los gastos de afiliación
al SGSSS y garantizarse de esta manera el acceso a la asistencia médica que
requieren.
Al respecto, resulta necesario
destacar que cuando se hace referencia a una merma considerable en la
capacidad laboral de una persona, la jurisprudencia ha reconocido que debe
materializarse una discapacidad que se manifieste a tal punto, que pueda ser
subsumida dentro del concepto de “invalidez”, esto es, que la afectación a la
salud física, mental, intelectual o sensorial de la persona sea lo
suficientemente grave como para impedir que ésta, no solo desarrolle una actividad
laboral remunerada y, así, pueda valerse por sí sola para subsistir dignamente,
sino que además le creé barreras infranqueables que cercenen su posibilidad de
injerir en forma plena y efectiva dentro de un conglomerado social.[14]
Ahora bien, la pérdida de la capacidad laboral, en materia de
los miembros de la fuerza pública, tiene una manera específica de determinarse,
esto es, a través de unos puntajes y tablas de conversión que permiten
establecer, en el caso en concreto, el nivel de  pérdida de capacidad laboral
del que una persona es sujeto y la correlativa imposibilidad en que este se
encuentra de seguir prestando sus servicios a la institución; la cual
necesariamente debe corresponder con la disminución
de sus capacidades físicas y mentales en tal grado que se le haga imposible
desarrollar la actividad que le era propia.
5.      El régimen especial de
seguridad social en pensiones establecido para los miembros de la fuerza
pública
5.1. Régimen normativo
En el ordenamiento jurídico Colombiano, los miembros
de la fuerza pública se han caracterizado por contar, en materia de seguridad
social y, en específico, en lo relacionado con los reconocimientos pensionales
que tienen origen en la invalidez, con un régimen prestacional especial e
independiente del que rige para las demás personas[15],
pues, como producto de la protección de los derechos adquiridos de este sector
poblacional[16]
y de las específicas funciones que les han sido encomendadas, requieren de la especial
protección y garantía de sus derechos frente a las contingencias de las que el
sistema busca brindar protección.
Bajo este supuesto se expidió el Decreto 0094 de 1989,
el cual reguló todo lo relacionado con las incapacidades y discapacidades que podían
llegar a sufrir los miembros de este especial sector poblacional[17],
y estableció que, en materia de la pensión de invalidez, tendrían derecho al
reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia (o mientras subsista la
discapacidad) todos aquellos quienes durante el servicio sufrieran una pérdida
de capacidad laboral igual o superior al 75%, sin hacer distinción alguna en
relación con la naturaleza u origen de esta discapacidad.
Al respecto, se recuerda que, a la luz de lo expuesto
en sentencia C-890 de 1999, la disparidad existente entre los porcentajes
exigidos para el régimen general de seguridad social y el especial de la fuerza
pública no resultan desconocedoras del principio de igualdad por
cuanto: (i) “el régimen especial tiene
previstos algunos beneficios, no contenidos en el sistema general, que
definitivamente compensan la diferencia porcentual a partir de la cual se
reconoce la pensión de invalidez”; y (ii)
“la forma de calificación, calculo, liquidación y monto de esta prestación
establecida en el régimen especial de la fuerza pública, difiere
sustancialmente del sistema regulado en el régimen general, ya que, como se
dijo, aquel se ha programado a partir de las especiales funciones que le han
sido asignadas por la Constitución Política y que se concretan en la defensa de
la soberanía, la independencia, la integridad del orden constitucional y en el
mantenimiento de la paz y de las condiciones necesarias para el ejercicio de
los derechos y libertades públicas”.
En este sentido, se indicó que: “(…)
tampoco es posible establecer un término de comparación entre los porcentajes
para acceder a la pensión de invalidez en el régimen general y los del régimen
especial, porque la estructura de los sistemas difiere sustancialmente en la
medida en que su acceso y sus métodos de calificación están regulados por patrones
distintos, no habiendo coincidencia entre los sistemas de cálculo, liquidación
y monto de las prestaciones. Como ya se anotó, al estar diseñados para regular
situaciones diversas, acordes con las características específicas de los grupos
sociales cubiertos, los regímenes prestacionales en materia de pensión por
invalidez no pueden someterse a la misma regla de comparación, por lo que
tampoco es viable establecer una norma de correspondencia matemática entre los
porcentajes utilizados por cada uno.”
Ahora bien, la anterior disposición normativa se
encuentra derogada por lo establecido en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley
923 de 2004[18]
y, en específico, por lo dispuesto en los artículos 30 y 32 del Decreto 4433 de
2004.
Sobre el particular, la primera de las normativas
enunciadas se encargó simplemente de determinar, entre otras cosas, que el
Gobierno Nacional no podrá establecer como requisito para acceder a una pensión
de invalidez, una pérdida de capacidad laboral inferior al 50%, ni un monto
inferior al 50% de las partidas computables para la asignación de retiro.
Se estima necesario llamar la atención en que la ley
en comentarios, en su artículo 6[19],
estableció expresamente que sus disposiciones en materia de pensiones de
invalidez y sobrevivientes, así como las que sean proferidas por el ejecutivo
en su desarrollo, tendrán efectos retroactivos a partir del 7 de agosto de 2002,
de forma que sea posible que quienes, con relativa contemporaneidad a la
expedición de la norma, fueron sujetos de alguna de las contingencias de las
que estos especiales modelos pensionales buscan brindar protección, pudieran
encontrar en este régimen un mayor nivel de protección y garantía a sus
derechos.
Se destaca que la cláusula de retroactividad referida
fue estudiada por esta Corporación mediante sentencia C-924 de 2005, en la cual
se determinó declarar su exequibilidad en cuanto se consideró que esta no
afectaba el derecho a la igualdad de quienes no se veían favorecidos por ella.
Se  señaló en aquella ocasión que esto encontraba fundamento en que la
disposición no buscaba brindar una protección especial a personas que se
encontraban desprovistas de ella, sino que buscaba permitir que, un determinado
sector poblacional pudiera beneficiarse de las condiciones previstas en el
nuevo régimen, como producto de la proximidad de las circunstancias de las que
fueron sujetos, al momento en que tuvo lugar el tránsito legislativo.
Por otro lado, la segunda de las normativas en comento,
en sus artículos 30[20]
y 32[21],
reglamentó lo relacionado con el reconocimiento de la pensión de invalidez y
estableció, a efectos de que fuera posible entrar a reconocer dicho derecho, la
exigencia de acreditar una pérdida de capacidad laboral superior al 75% a
quienes hayan sufrido su PCL durante el servicio activo, pero no con ocasión a
este, o la exigencia de tan solo un 50% cuando ella haya tenido origen en la
ejecución de cualquier acto propio del servicio.
A pesar de lo expuesto, resulta necesario destacar que
el requisito del 75% de pérdida de capacidad laboral establecido en el artículo
30 anteriormente referenciado, fue declarado nulo por sentencia del 28 de
febrero de 2013 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado[22],
en cuanto dicha Corporación consideró que la Ley 923 de 2004, la cual determinó
el marco de competencias del ejecutivo para reglamentar la materia, estableció
específicamente que no podrá reconocerse pensión alguna con un porcentaje
inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral; motivo por el cual debe
entenderse que cuando tal disminución sea superior a dicho porcentaje, surge el
derecho al reconocimiento y pago de la misma. Por lo anterior, concluyó que
imponer un requisito que supere ese marco se constituye en una actuación que
supera la órbita de competencias conferidas y, resulta, tanto contrario a
derecho, como carente de validez.
De ahí que resulte necesario concluir que, en la
actualidad el único porcentaje de pérdida de la capacidad laboral a partir del
cual es posible reconocer el derecho a una pensión de invalidez en el régimen especial
de la fuerza pública es el 50% genéricamente establecido en el numeral 5 del
artículo 3 de la Ley 934 de 2004 y, por tanto, la exigencia del 75% de PCL,
actualmente no encuentra sustento jurídico alguno.
Se destaca que la decisión del Consejo de Estado
anteriormente referenciada, se limitó a determinar la extralimitación de
funciones del ejecutivo al establecer un porcentaje superior al 50% permitido
por la Ley 923 de 2004. Por lo anterior, la Sala estima necesario llamar la
atención en que si bien, como se vendrá a exponer a continuación, la conclusión
arribada es acertada, la argumentación usada para llegar a ella no resulta
meritoria del mismo calificativo.
En el presente caso, se evidencia que, de una lectura
minuciosa de la norma que sirvió de parámetro para la expedición del decreto
objeto de control en aquella ocasión (numeral 5 del artículo 3 de la Ley 923 de
2004), resulta ineludible concluir que esta estableció, en sentido estricto,
tan solo un factor mínimo que debía ser acatado por el ejecutivo y que impedía
que este reconociera prestaciones económicas con la acreditación de una PCL
inferior al 50%, y nunca instituyó un criterio máximo que hubiera podido ser
desconocido en la reglamentación que al respecto se expidiera.
Ahora bien, considera la Sala que la resolución final
de declarar nula dicha expresión encuentra apoyo o sustento en su argumentación
en el hecho de que, como se expuso en el numeral 4 superior, la pensión de
invalidez no debe ser entendida como un premio o una recompensa otorgada a al
trabajador por benevolencia del Estado, sino debe ser interpretada como un
derecho del afiliado al sistema que ha padecido de una de las contingencias de
las que este busca brindar protección (en este caso la invalidez y la
consecuente imposibilidad de procurarse por sí mismo los medios económicos mínimos
de subsistencia a través del trabajo) y, por tanto, en efecto dicha expresión
se encontraba viciada de nulidad por desconocer preceptos de carácter
constitucional.
En este sentido, siendo igualmente incapaz para
procurarse por sí mismo los medios mínimos de subsistencia tanto quien perdió el
50% de su capacidad laboral como producto del desarrollo de sus funciones, como
quien se encuentra en igualdad de condiciones, pero por cuestiones que no se
dieron con ocasión al servicio (exempli gratia –e.g.– quien, por cuales
quiera que sea el motivo, padece de alguna enfermedad catastrófica como lo es
el cáncer o S.I.D.A.), resulta necesario entender que no existe razón ni
fundamento que justifique un trato diferenciado y permita otorgar protección en
un caso y en el otro no.
En este orden de ideas, siendo que el criterio de
invalidez es solo 1 y no depende del origen o de la fuente que generó la
pérdida de capacidad laboral[23],
no se entiende el fundamento de la postura adoptada por el ejecutivo al crear 2
modalidades pensionales que no solo generan un trato diferenciado, sino que en
adición a ello desnaturalizan la figura de la pensión de invalidez al
constituirla más en un premio o recompensa, e incluso en un acto de generosidad
o filantropía por parte del Estado, que en lo que efectivamente es (id est
–i.e.– un derecho subjetivo).
De conformidad con lo expuesto, siendo que no resulta
admisible establecer una distinción que radique en el origen de la pérdida de
capacidad laboral, solo es posible hacer una de dos cosas: (i) establecer un
criterio de igualación positivo que permita extender el mayor nivel de
protección establecido, esto es, equiparar la exigencia del 50% de PCL cuando
esta se configura a partir de actos relacionados con la prestación del
servicio, a los eventos en los que dicha PCL no se constituyó como producto de
dichos actos; o (ii) establecer un criterio de igualación restrictivo que
imponga a ambos sectores poblacionales la obligación de acreditar como mínimo
un 75% de pérdida de capacidad laboral a efectos de hacerse acreedor a una de
las pensiones de invalidez objeto de estudio.
Al respecto, resulta diáfano para la Sala que la única
interpretación conforme con los postulados constitucionales, es aquella que
opta por la primera de las opciones planteadas, pues si partimos del principio
de que el legislador instituyó el porcentaje del 50% como un factor mínimo que
permite entender que una determinada persona se encuentra en situación de
invalidez y que el mismo ejecutivo, al reglamentar la materia y tener en cuenta
la manera en que específicamente es calificada la PCL, llegó a la misma
conclusión, es necesario que concluir que, en el régimen especial de la fuerza
pública, una persona se considera como inválida, o incapaz de procurarse por sí
misma los medios básicos de subsistencia a través del trabajo en la institución,
desde el momento en que pierde al menos el 50% de su capacidad laboral.
Lo anterior, también encuentra sustento en una
interpretación que aplique los criterios de favorabilidad e in dubio pro
operario propios del derecho laboral[24],
pues permite que ante la necesidad de resolver un problema interpretativo, se
aplique aquella hermenéutica que resulta más favorable a los intereses del
trabajador, la parte más débil en las relaciones laborales y de seguridad social.
5.2. Desarrollo jurisprudencial de la aplicación
temporal de la pensión de invalidez en el régimen especial de la fuerza pública
Una vez esclarecido cual es, en concreto, el marco
legal aplicable en materia del reconocimiento de la pensión de invalidez en
este especial régimen prestacional, resulta necesario emprender el estudio de
cómo se ha efectuado su aplicación a la luz de la jurisprudencia de las altas
cortes y, en específico, cual ha sido el tratamiento que se le ha otorgado a
dichas disposiciones en su aplicación temporal.
Al respecto es necesario memorar que en sentencia
T-677 de 2012 la Corte se embarcó en el análisis de este problema jurídico y
determinó que si bien el marco de aplicación temporal de la Ley 923 de 2004 y
del Decreto 4433 de 2004, en principio, no cubre situaciones configuradas con
anterioridad al 7 de agosto de 2002, en cuanto  el régimen vigente entre 1989 y
esa fecha, era el establecido por el Decreto Ley 0094 de 1989, ello no es  óbice
para que estos resulten aplicables por  extensión de su cláusula de
retroactividad en ellos contenida. Lo anterior, con el objetivo de: (i) impedir
que dicha normativa pre-constitucional surta efectos que a la postre terminen
desconociendo los postulados esenciales del nuevo modelo constitucional que nos
circunscribe; (ii) salvaguardar los derechos fundamentales al mínimo vital y la
seguridad social de los miembros de la fuerza pública que se han visto
afectados por una pérdida de capacidad laboral lo suficientemente elevada como
para que les impida procurarse por sí mismos los medios mínimos de subsistencia
por medio del trabajo; y (iii) garantizar la efectividad del principio de
solidaridad.
Para sustentar lo expuesto, destacó que el propósito
del legislador al establecer la cláusula de retroactividad en comento fue
precisamente cubrir el déficit de protección que caracterizaba al régimen
normativo anterior y, conforme al cuál, quedaban desprovistos de cualquier
apoyo económico quienes sufrieron una disminución física superior al 50%, pero inferior
al 75%. En este sentido, la pretensión era no solo ampliar el espectro de
protección otorgado a esta población, sino además transmitir un mensaje de
respaldo y cohesión a las tropas, en el sentido de que cuentan con el apoyo del
Estado y la sociedad en general.
A la luz de lo expuesto, la Corte consideró en aquella
ocasión que hacer una aplicación restrictiva o exegética de la cláusula de
retroactividad establecida en el artículo 6 de la Ley 923 de 2004, si bien
resultaría formalmente adecuado a derecho, permitiría también que, en la
práctica, se vieran desdibujados muchos institutos, principios y valores por
los que el actual modelo constitucional aboga, y permitiría que un especial
sector poblacional, que por sus especiales condiciones debe ser sujeto de una
especial protección constitucional, encuentre en el Estado un elemento
adicional que solo termina por profundizar aún más ese déficit de protección en
el que se encuentran.
En la sentencia objeto de referencia, la Corte también
se enfrentó al problema de determinar por qué, si en una ocasión anterior la
Sala Plena declaró la exequibilidad de la cláusula de retroactividad de dicha
normativa en cuanto no desconocía los derechos de quienes con ella no se vieron
beneficiados, es posible que, con posterioridad, se considere que dicha
exclusión sí tiene la virtualidad de vulnerar derechos fundamentales.
Al respecto, concluyó que, en relación con esa
disposición normativa, únicamente se ha configurado el fenómeno de la cosa
juzgada relativa en cuanto los efectos del fallo se limitan al único cargo
formulado y estudiado en aquella ocasión, esto es, el de igualdad; motivo por
el cual es necesario entender que si bien a priori la norma cuenta con
un aval de exequibilidad por parte de esta Corte, resulta admisible que, ante vulneración
de principios de raigambre constitucional como producto de la aplicación
restrictiva de dicha disposición, se adecúen sus contenidos o alcance, de forma
que no se permita ni legitime ese desconocimiento.
III. CASO CONCRETO
1.      Recuento fáctico
El ciudadano José Yurly Pastuzán Osorio, de 34 años de
edad estuvo prestando sus servicios a la Policía Nacional en el año 2000 y durante
dicho espacio temporal fue víctima de un incidente producto del cual perdió su
ojo derecho y fue calificado, en el año 2005, con la pérdida del 58,5% de su
capacidad para seguir desarrollando sus funciones al interior de la institución.
Considera que la accionada ha desconocido sus derechos
fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas,
pues se ha negado a reconocer el derecho a la pensión de invalidez al que
estima tener derecho en cuanto fue calificado con una pérdida de capacidad
laboral superior al 50% y, a la luz del ordenamiento jurídico aplicable al
momento en el que dicha calificación fue efectuada, cumple a cabalidad los
requisitos que le son exigibles para el efecto.
2.      Análisis de la vulneración ius-fundamental
De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales
expuestos en la parte considerativa de la presente providencia, así como con
los supuestos fácticos que circunscriben la presente litis, se procederá
a estudiar el caso particular del actor con el objetivo de determinar si existe
o no, la presunta vulneración ius-fundamental por ella alegada.
Estudio de procedencia
Como primera medida, resulta necesario destacar que, tal
y como se indicó en forma precedente, por regla general la acción de tutela
solo es procedente cuando ésta se constituye en el único mecanismo de defensa
que permite la protección de las garantías ius-fundamentales de quien la
invoca.
De ahí que, tras un estudio de las condiciones de
hecho y de derecho que circunscriben la litis planteada, se estime
necesario concluir que el único mecanismo judicial con la virtualidad de
restablecer el orden jurídico en concreto y proteger los intereses en discusión
es la acción de tutela. Lo anterior, pues (i) el actor se encuentra en una
especial condición de vulnerabilidad por ser una persona que ha sido calificada
con una pérdida de capacidad laboral del 58,5% y quien, como producto de ello,
se vio imposibilitado para seguir ejerciendo sus labores al interior de la
institución en que se desempeñaba; y (ii) una resolución de las pretensiones
esbozadas por el actor, que tome fundamento en una interpretación y aplicación
jurídica estrictamente legal derivaría en la conculcación de sus derechos
fundamentales y en la consolidación del estado de indefensión en el que se
encuentra.
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que
la intervención del juez constitucional se encuentra legitimada en el presente
caso pues solo él puede entrar a resolver la litis planteada a partir de
un análisis que tenga en cuenta no solo el contexto en el que se desarrolló el
ordenamiento jurídico en principio aplicable, sino que, en adición a ello,
valore el marco constitucional desarrollado con posterioridad, y, así, le sea
posible analizar el problema jurídico propuesto con una pretensión mínima de
adecuación constitucional.
Análisis de las pretensiones
Prosiguiendo con el estudio de la controversia
jurídica en concreto, resulta necesario destacar que, desde un punto de vista
eminentemente jurídico formal, la pretensión del accionante, relacionada con
que le reconozcan y paguen el derecho a la pensión de invalidez contemplada en
la Ley 923 de 2004 y concretada en el Decreto 4433 del mismo año, resulta en
principio improcedente pues, de un estudio mecánico de la institución de la
aplicación de la Ley en el tiempo, resulta necesario concluir que la
normatividad que rige una determinada situación es aquella que se encontraba
vigente al momento en que esta se configuró. De forma que, en el presente caso
sería necesario aplicar el Decreto Ley 094 de 1989 que contempla la figura de
la pensión de invalidez pero tras la acreditación de un 75% de pérdida de
capacidad laboral, cuestión que el actor no logra acreditar.
A pesar de lo anterior, considera la Sala que en
relación con este primer problema jurídico resulta indispensable recordar que,
como se indicó en el numeral 5 del acápite considerativo de la presente
providencia, si bien lo anteriormente expuesto se constituye en la regla
general que aplica indistintamente a todos los casos (salvo a aquellos en los
que se verifica la configuración de supuestos fácticos o jurídicos que ameritan
un trato diferenciado), se ha aceptado que, con el objetivo de salvaguardar los
derechos fundamentales de los miembros de la fuerza pública y garantizar la
efectividad de los principios y valores por los que propende el ordenamiento
constitucional vigente, se extienda la cláusula de retroactividad consagrada en
el artículo 6 de la Ley 923 de 2004 y se les apliquen los requisitos
consagrados con posterioridad a sus situaciones particulares.
En este sentido, siendo que es la Ley 923 de 2004, y
su reglamentación, la normatividad que debe ser estimada como aplicable al caso
de los miembros de la fuerza pública que perdieron su capacidad laboral,
resulta necesario concluir que debe evaluarse, en el caso en concreto, cuales
son específicamente los requisitos establecidos por ese régimen legal y si el
actor los satisface o no a cabalidad.
Al respecto, se recuerda que, como se expuso en la
parte considerativa, dentro del marco normativo establecido por la Ley 923 de
2004 y el Decreto 4433 del mismo año, el único porcentaje de pérdida de
capacidad laboral que es exigible a los miembros de la fuerza pública a efectos
de que puedan hacerse acreedores al derecho a una pensión de invalidez, es el
50%, pues la disposición que establecía un trato diferenciado entre quienes perdieron
su capacidad laboral con ocasión al servicio y quienes la perdieron por
cualquier otro motivo, fue declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia
del 28 de febrero de 2013.[25]
Y no existe requisito adicional alguno dentro de este especial régimen que sea
necesario acreditar.
En este orden de ideas, considera la Sala que al
encontrarse certificado que el actor perdió el 58,5% de su capacidad laboral
durante el servicio activo en la Policía Nacional[26]
y que la normatividad que le resulta aplicable únicamente le exige la
acreditación de un porcentaje superior al 50% de pérdida de capacidad laboral,
resulta necesario concluir que sus pretensiones encuentran el sustento jurídico
y fáctico necesario para que puedan ser reputadas de procedentes.
Por lo expuesto en precedencia, se procederá a REVOCAR
la sentencia proferida en segunda
instancia, el veintinueve (29) de abril de dos mil quince (2015), por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, y, en su lugar, se concederá el amparo ius-fundamental invocado,
en el sentido de ordenar al Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, que,
de acuerdo con las consideraciones aquí esbozadas, reconozca y pague el derecho
a la pensión de invalidez solicitada por el ciudadano José Yurly Pastuzán
Osorio, por cumplir a cabalidad con la totalidad de los requisitos que le son
legalmente exigibles para el efecto.
Se destaca que el anterior reconocimiento debe ser
efectuado desde el momento en que se configuró la pérdida de capacidad laboral,
sin perjuicio de la prescripción trienal de la que habla el artículo 42 del
Decreto 4433 de 2004, que, por ser norma especial, debe primar sobre aquella
establecida en el Código Sustantivo del Trabajo.
Ahora bien, como consideración final, estima la Sala pertinente
destacar que si bien al momento de la configuración de los hechos, esto es, en
el año 2000, se encontraba vigente el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990[27],
que contemplaba un término de prescripción para este tipo de obligaciones de 4
años, en el presente caso se opta por aplicar el termino establecido por la el
Decreto 4433 de 2004, en cuanto el derecho objeto de la presente litis
fue reconocido a partir de la extensión de la cláusula de retroactividad existente
en la Ley 923 de 2004.
Lo anterior, con el objetivo de que, a efectos de
hacer aplicación integral del régimen legal que dicha normativa dispone (y
evitar así la creación de una lex tertia[28]),
se dé aplicación a la totalidad de sus disposiciones. Ello, pues, si bien el
término de prescripción establecido en la nueva norma resulta menos favorable,
es necesario destacar que ésta, en su totalidad, sigue siendo más benéfica que
aquella que se encontraba consagrada con anterioridad, por lo que se le
prefiere.
IV. SÍNTESIS
Se resuelve una acción de tutela incoada por la
presunta vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital y a la vida en condiciones dignas de un miembro de la Fuerza Pública,
quien, en el año 2000, fue víctima de un incidente en virtud del cual perdió su
capacidad laboral en el 58,5% y a quien le fue negado el reconocimiento de la
pensión de invalidez que solicitó.
Corresponde a la Corte analizar cuál es el régimen
normativo aplicable a la situación expuesta, de forma que sea posible entrar a
comprobar si el actor cumple o no con la totalidad de requisitos que le son
exigibles para que pueda hacerse acreedor al derecho pensional que reclama.
Al respecto, la Sala concluye que al actor debió
aplicarse lo dispuesto por la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 del mismo año[29],
pues si bien dichas normativas no se encontraban vigentes al momento de los
hechos, resulta necesario extender la cláusula de retroactividad que contienen
y permitir que beneficien a este especial sector poblacional.
Lo anterior, pues la motivación a raíz de la cual se
creó la cláusula de retroactividad aludida se encuentra relacionada con la
necesidad de ampliar el marco de protección otorgado a esta población. De forma
que, al encontrarse limitada en el tiempo termina siendo contraria a su
finalidad.
Conforme a lo anterior, y tras verificar la cabal
acreditación de los requisitos establecidos por dichas normativas, se decide
conceder el amparo invocado y ordenar el reconocimiento del derecho pensional
en cuestión.
V. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida en segunda instancia, el veintinueve (29) de abril de
dos mil quince (2015), por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en el
trámite de la acción de tutela interpuesta por el ciudadano José Yurly Pastuzán
Osorio en contra del Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, y, en su
lugar, CONCEDER el amparo
a sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida en
condiciones dignas, en los términos previstos en el cuerpo de la providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR al Ministerio de
Defensa Nacional, Policía Nacional, que, dentro del término de cuarenta
y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de la presente providencia, proceda a expedir un acto administrativo mediante el cual
reconozca y empiece a pagar la pensión de
invalidez del ciudadano
José Yurly Pastuzán Osorio que se configuró como producto de la pérdida de
capacidad laboral de la que fue sujeto, sin exigir
requisitos adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la Ley y
sin perjuicio de la prescripción
trienal de la que habla el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, para efectos
de reconocer y pagar las sumas adeudas a la accionante por concepto del
retroactivo.
TERCERO.- Por
Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, Notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional y Cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SIVLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
La señora Luz Karime Carvajal Castro, identificada con cédula de ciudadanía
No.38604198 y Tarjeta Profesional No. 216008 del Consejo Superior de la
Judicatura.
[2]
Conforme a los cuales, para hacerse acreedor al derecho que
reclama únicamente debe acreditar la configuración una pérdida de capacidad
laboral superior al 50%.
[3]
Corte Constitucional. Sentencia T-063 de 2013.
[4]
Ello, en cuanto como producto de las
particularidades que circunscriben su caso particular resulta desproporcionado
someterlo a los trámites y dilaciones que un proceso ordinario implica.
[5]
Consultar entre otras sentencias: T-132 de 2006, T-463 de
2012, T-706 de 2012, T-063-13 y T-090 de 2013,
[6]
Reiterado en Sentencias T-690 de 2014, T-915de 2014, T-009 de 2015 y T-330 de
2015.
[7]
Artículo 48 de la Constitución Política de Colombia.
[8]
“Artículos 2, 13, 5 de la
Constitución. Véase la sentencia C-575 de 1992.”
[9]
“Artículo 366 de la Constitución.”
[10]
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No.
19. Introducción, Numeral 2.
[11]
Ver, entre otras, las sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013.
[12]
Constitución Política de Colombia, Artículo 1.
[13]
Ver entre otras, las Sentencias: T-461 de 2012; T-146 de 2013.
[14]
Ver entre otras, las Sentencias: T-262 de 2012; T-022 de 2013.
[15]
Artículos 217 y 218 de la Constitución Política de Colombia.
[16]
En sentencia C-665 de 1996, la Corte destacó que resultaba
admisible el establecimiento de regímenes especiales en materia de seguridad
social, siempre y cuando su existencia se encuentre razonablemente justificada
y siempre que el tratamiento diferenciado, lejos de ser discriminatorio,
favorezca a los trabajadores que cobija y garantice un nivel igual o superior
de protección.
[17]
Artículo 89 del Decreto 0094 de 1989.
“Pensión de invalidez del personal de
Oficiales, Suboficiales y Agentes. A partir de la vigencia del presente
Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Militares , la Policía Nacional y Agentes, adquieran una incapacidad durante el
servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75 % de su capacidad el
sicofísica , tendrá derecho mientras subsista la incapacidad , a una pensión
mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las partidas
señaladas en los respectivos estatutos de carrera , así:
a)
El 50% de dichas partidas
cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75% de la
capacidad sicofísica.
b)
El 75% de dichas partidas,
cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad
sicofísica que exceda del 75% y no alcance al 75% y no alcance el 95% .
c)
El 100 % de dichas partidas
cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad
sicofísica igual o superior al 95%.”
d)
[18]
La cual se constituye en una de aquellas leyes denominadas como “marco”
establecidas en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política (en
este caso el literal “e”) y que pretenden regular alguna de las materias
específicamente allí establecidas, de manera general e imponiendo únicamente
los objetivos y criterios fundamentales que deberá tener en consideración el
Gobierno Nacional en el momento reglamentarlas.
Por otro lado, resulta
necesario destacar que su contenido reza de la siguiente manera: “3.5. El
derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado
teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del
miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico­Laborales (sic)
Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo
en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que
originen la disminución de la capacidad laboral. En todo caso no se podrá
establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la
capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de
la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de
las partidas computables para la asignación de retiro.
(…)” (subrayas y
negrillas por fuera del texto original).
[19]La
Ley 923 de 2004, expedida el 30 de diciembre de ese mismo año, en su artículo 6
dispuso: “El Gobierno Nacional deberá establecer el reconocimiento de las
pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión
del servicio o en simple actividad desde
el 7 de agosto de 2002, de acuerdo con los requisitos y condiciones de la
presente ley.”
[20]
Artículo 30 del Decreto 4433 de 2004. “Reconocimiento y liquidación de la
pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal (…)
se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al
setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a
partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta
cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a
que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el
Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía
Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a
continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que
correspondan según lo previsto en el presente decreto:
(…)”.
[21]
Artículo 32 del Decreto 4433 de 2004. “Reconocimiento y liquidación de la
incapacidad permanente parcial en combate o actos meritorios del servicio. El
personal (…) que adquieran una incapacidad permanente parcial igual o
superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al setenta y cinco por ciento
(75%) ocurrida (...) durante la ejecución de un acto propio del
servicio, tendrá derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de
los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio y mientras
subsista la incapacidad a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual,
que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección
General de la Policía Nacional, según el caso, equivalente al cincuenta por
ciento (50%) de las partidas dispuestas en el presente decreto, siempre y
cuando exista declaración médica de no aptitud para el servicio y no tenga
derecho a la asignación de retiro.
(…)”.
[22]
Consejera Ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez. Radicado No. 110010325000200700061
00. No. Interno: 1238-2007.
[23]
Pues, como se expresó con anterioridad en esta providencia, el
concepto de “invalidez” únicamente hace referencia a la existencia de una
afectación lo suficientemente grave como para impedir que una persona
desarrolle la actividad económica de la que derivaba su sustento, sin que
influya de ninguna manera el origen del que surgió dicha imposibilidad.
[24]
Artículo 53 Constitucional.
[25]
Referenciada en el pie de página No. 21 de la presente
providencia.
[26]
Siendo irrelevante para el efecto el origen o naturaleza de la
afectación.
[27]
“ARTICULO 174. PRESCRIPCION. Los derechos consagrados en este Estatuto
prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se
hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por autoridad competente sobre
un derecho, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. El
derecho al pago de los valores reconocidos prescribe en dos (2) años contados a
partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pasarán a la Caja
de Retiro de las Fuerzas Militares.”
[28]
Fenómeno conforme al cual, al dar primacía a lo dispuesto por una determinada
normativa como producto de una valoración por favorabilidad, se hace necesario
aplicar en su integridad dicho régimen legal, so pena de crear una tercera Ley
con los elementos más favorables de cada uno de los regímenes enfrentados,
cuestión que escapa al marco de competencias del juzgador .
[29]
De conformidad con lo expuesto en sentencia T-677 de 2012.