C-500-14
Sentencia C-500/14
((Bogotá
D.C., Julio 16 de 2014)
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Clasificación y límite de las sanciones
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Competencia para investigar y sancionar
disciplinariamente a quienes desempeñen funciones públicas/COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL
PARA IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL A
SERVIDOR PUBLICO-No vulnera el artículo 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos ni el artículo 93 de la Constitución Política
La
Corte concluyó que no se violaban los artículos 277.6 y 278.1 de la Carta
Política. En efecto, la competencia
de la Procuraduría General de la Nación prevista en el numeral 1º del artículo
44 de la Ley 734 de 2002 para imponer la sanción de inhabilidad general, no
vulnera ninguno de los límites que definen el margen de configuración del
legislador. No solo es inexistente una prohibición en ese sentido, sino que la
atribución de esta competencia constituye un desarrollo directo de la Carta. En
esa dirección la vigilancia superior a cargo de la Procuraduría y el poder de
imponer sanciones –integrado a la potestad disciplinaria según el artículo
277.6 – autoriza al Legislador para asignar esa competencia cuando quiera que
se incumplan los deberes funcionales en cuyo respeto se encuentran
comprometidos los servidores públicos. La norma acusada tampoco se opone al
artículo 278.1 de la Constitución que establece una atribución especial del
Procurador para desvincular a los funcionarios, mediante un procedimiento breve,
cuando se han configurado faltas especialmente serias.  El hecho de que en tal
disposición no se prevea la inhabilidad, no implica que el legislador este
impedido para fijarla, si se considera la libertad relativa de configuración
que en esa materia se reconoce, entre otros, en los artículos 123, 124, 125,
150.23 y 293 de la Constitución. Adicionalmente, la posición preferente que
tiene el poder disciplinario que le fue atribuido al Procurador y que solamente
es desplazado por la existencia de fueros especiales o por la competencia
asignada al Consejo Superior de la Judicatura, reafirma la constitucionalidad
de la norma en esta oportunidad acusada. Es,
además, constitucionalmente posible que en desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 277.6 de la Carta y en ejercicio del margen de configuración que en
esta materia le confiere la Constitución, el Legislador establezca la
destitución como una sanción disciplinaria atribuyendo su imposición al
Procurador General de la Nación por si o por medio de sus delegados o agentes.
Para la Corte no existe una prohibición de que estos últimos, en las
condiciones que establezca la ley, impongan la sanción de destitución. El
reconocimiento de tal competencia de destitución, no es incompatible con la
atribución indelegable del Procurador de desvincular, por las razones y
mediante el procedimiento que establece el artículo 278.1 de la Constitución, a
los funcionarios públicos. Se trata de dos expresiones del poder disciplinario
que, en todo caso, cuentan con un fundamento constitucional diferente. En
relación con el segundo de los problemas, la Corte concluyó que no se violaban
el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 93
de la Constitución. Para ello consideró que en
atención a la naturaleza jurídica de las decisiones de las autoridades
disciplinarias y a la existencia de medios judiciales suficientes para
impugnarlas y por esa vía solicitar el amparo de los derechos a ser elegido y a
acceder al ejercicio de funciones públicas, la norma examinada no se oponía al
deber de asegurar un recurso judicial efectivo para la protección de los
derechos. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano consagra la
posibilidad de ejercer acciones judiciales ante la jurisdicción contencioso
administrativa para controvertir las decisiones adoptadas en instancias
disciplinarias y, en casos excepcionales, es posible acudir también a la acción
de tutela para controvertir dichas decisiones. En relación con el tercer
problema, la Corte concluyó que respecto del mismo se configuraba el fenómeno
de cosa juzgada derivado de la sentencia C-028 de 2006 y, en consecuencia,
procedía estarse a lo resuelto en esa oportunidad. En efecto, en dicha providencia este
Tribunal (i) juzgó la misma norma; (ii) tal juzgamiento se fundamentó en un
cargo materialmente equivalente; (iii) fijó la interpretación del artículo 23
de la citada convención, precisando su relación con otros tratados relativos a
la lucha contra la corrupción y con la Constitución; y, con fundamento en esas
consideraciones, (iv) procedió a declarar la exequibilidad de la norma acusada.
Adicionalmente, en la sentencia SU712 de 2013 la Corte sostuvo que era plenamente aplicable en sede
de control concreto, la razón de la decisión en que se apoyaba la sentencia
C-028 de 2006. En esa medida, allí se reiteró el pronunciamiento que con fuerza
de cosa juzgada constitucional contenía la sentencia del año 2006, concluyendo
que la aplicación del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 no
planteaba problema constitucional alguno.
POTESTAD DISCIPLINARIA-Concepto
ACCION DISCIPLINARIA O FACULTAD PARA
CONOCER ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Titularidad
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA-Presupuestos
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Causales de exclusión
FALTAS DISCIPLINARIAS-Clasificación/FALTAS GRAVISIMAS,
GRAVES Y LEVES-Contenido/FALTA DISCIPLINARIA-Sanción según
clasificación
INHABILIDAD COMO SANCION-Modalidades
La inhabilidad como sanción -en la
Ley 734 de 2002- es reconocida en dos modalidades:
inhabilidad general e inhabilidad especial. La primera de ellas (i) se encuentra prevista –al igual que la sanción de
destitución y la exclusión del escalafón o carrera- para el caso de faltas
gravísimas dolosas o con culpa gravísima (art. 44.1); (ii) implica una
prohibición de ejercer la función
pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo
disciplinario (art. 45.1.d); y (iii) puede oscilar entre diez y veinte años
(art. 47).
SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD
GENERAL-Carácter inseparable y concurrente
INHABILIDAD GENERAL Y ESPECIAL-Contenido y
alcance
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional
UNIDAD NORMATIVA-Casos en que procede integración
En primer lugar, es posible apelar a la
unidad normativa (i) cuando el artículo que se impugna carece de un contenido deóntico claro unívoco o de un ámbito
regulador propio, aislado del contexto en el cual están insertadas, y se
requiere precisar su alcance incluyendo en el juicio de constitucionalidad
otros enunciados normativos. En segundo lugar, es procedente (ii) cuando
la disposición demandada o la norma que de ella se desprende, está mencionada o
referida en otros artículos del ordenamiento jurídico de manera que para
asegurar la efectividad de la decisión que se tome, es necesario también
examinarlos. Ha explicado la Corte que en este caso las normas tienen un sentido regulador propio y autónomo pero el estudio
de constitucionalidad de la disposición acusada impone el examen de algunos
elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en
otras disposiciones no demandadas. En tercer lugar, resulta posible
acudir a ella (iii) cuando la norma que se juzga tiene una relación íntima o
intrínseca con otra que, prima facie, plantea serias dudas de
constitucionalidad.
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia de la expresión “Destitución”
POTESTAD DISCIPLINARIA-Fundamento constitucional
Constituye
un elemento fundamental del Estado de Derecho, el deber de los servidores
públicos de cumplir sus obligaciones de conformidad con lo establecido en las
normas vigentes. El reconocimiento de ese deber y la responsabilidad
consecuente en caso de incumplirlo, se encuentra previsto específicamente en el
artículo 6º de la Carta conforme al cual los servidores públicos son
responsables por infringir la Constitución y las leyes, de una parte y por la
omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones asignadas. En plena
consonancia con ello, el artículo 122 de la Carta prevé que todos los servidores
públicos, antes de entrar a ejercer su cargo, deberán prestar juramento de
cumplir y defender la Constitución así como desempeñar los deberes que les
incumben. Adicionalmente el artículo 123 prescribe que los servidores públicos
ejercerán sus funciones en la forma en que ello se encuentre previsto por la
Constitución, la ley y el reglamento. Este punto de partida, que  cualifica la
condición del servidor público y determina su relación de sujeción, se
encuentra signado además por la regla según la cual la función pública debe
encontrarse al servicio de los intereses generales y, en esa medida, las
autoridades públicas deben respetar los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. De acuerdo con ese
conjunto de mandatos, la Constitución y la legislación, reconocen competencias
y establecen procedimientos para que diferentes autoridades del Estado,
judiciales y no judiciales, adelanten las investigaciones que correspondan y
adopten las medidas e impongan las sanciones que correspondan. Destacando la
importancia del control disciplinario, esta Corporación ha señalado: Cabe
recordar en ese sentido que constituye elemento básico de la organización
estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social
de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre
sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la
relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera
que el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una
ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad,
eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal
desarrollo de la función pública. Así pues, el principio de responsabilidad
reconocido expresamente por la Carta constituye el fundamento constitucional
más importante de la potestad sancionatoria, incluyendo la disciplinaria, que
permite a las autoridades del Estado evaluar el comportamiento de los
servidores públicos y, en caso de que ello proceda, imponer las sanciones
correspondientes.
CONTROL DISCIPLINARIO DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Se ejerce en dos niveles
El ejercicio de la
potestad disciplinaria, tal y como lo ha reconocido este Tribunal, se
manifiesta en diferentes niveles y por ello, reside también en diversas
autoridades. Así, con fundamento en el artículo 269 de la Constitución la
potestad disciplinaria se encuentra radicada, como expresión del control
interno, en las
oficinas previstas para el efecto en la entidad pública a la que se encuentre
vinculado el servidor público correspondiente. Se trata, según lo ha advertido
esta Corporación, del control ejercido “por cada una
de las entidades que forman parte de la Administración Pública en desarrollo de
la potestad sancionadora de la administración”. En esa dirección, el
artículo 2º de la Ley 734 de 2002 prescribe que corresponde a las oficinas de control disciplinario
interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y
entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los
servidores públicos de sus dependencias. Con esa orientación, el artículo 76 de
la misma ley prescribe que por regla
general toda entidad u organismo
del Estado se encuentra en la obligación de organizar una unidad u oficina del
más alto nivel encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos
disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Ahora bien, la potestad
disciplinaria se manifiesta también en el denominado control externo
caracterizado por el hecho de que su ejercicio se radica en un órgano ajeno a
la entidad pública correspondiente y, de manera particular, según lo prevé la
Constitución y la ley, en la Procuraduría General de la Nación (art. 277.6 de
la Constitución) y en las personerías distritales o municipales (art. 2º de la
citada ley 734 de 2002).
PROCESO DISCIPLINARIO DE
FUNCIONARIO JUDICIAL-Organo competente y normatividad aplicable
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Potestad disciplinaria
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
DISCIPLINARIA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Elementos
El
artículo 277.6 es la cláusula general de competencia disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación. Dicha cláusula, que contiene los cuatro
elementos que definen el poder disciplinario, tiene como punto de partida el
mandato que asigna al Procurador el ejercicio de la vigilancia superior de la
conducta oficial. En esa disposición (i) se reconoce que el Procurador es el
titular del poder para conocer los asuntos con relevancia disciplinaria
caracterizándolo, además, como un poder preferente; (ii) se definen los sujetos
respecto de los cuales se ejerce el poder disciplinario indicando que comprende
a todos aquellos que, con independencia de su origen, tengan a su cargo el
ejercicio de funciones públicas; (iii) se asigna el poder de investigar, esto
es, la competencia para buscar o descubrir la verdad acudiendo a los medios
autorizados por la ley – incluyendo el ejercicio de funciones judiciales- y a
partir de ello definir el derecho aplicable; finalmente, (iv) la disposición
atribuye el poder de sancionar a los funcionarios sometidos al poder
disciplinario, de manera que puede imponer las formas de reproche que el
ordenamiento jurídico haya previsto.
PODER DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Función
de “Vigilancia superior” de la conducta oficial y su carácter “preferente”
El
carácter superior de la vigilancia que prevé el artículo 277 implica, entre
otras cosas, que el Procurador se encuentra habilitado para adelantar la
vigilancia de todos los funcionarios, incluyendo a aquellos a cuyo cargo se
encuentra la vigilancia en las diferentes entidades del Estado. En ese sentido,
se trata de una competencia extendida, puesto que tiene también por objeto
controlar a quienes controlan y, por ello, el artículo la refiere como
superior. A su vez, el carácter preferente supone la competencia para desplazar
a las autoridades a cuyo cargo se encuentra originariamente el control
disciplinario -interno- a fin de desarrollarlo directamente. En esa medida,
salvo que se trate de competencias exclusivas del Procurador o de sus agentes o
delegados, el control disciplinario está radicado originalmente en la oficina
correspondiente de la respectiva entidad, que podrá ser separada del
conocimiento del asunto por decisión de la Procuraduría en las condiciones
previstas por la ley.
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Puede investigar y sancionar disciplinariamente a los
Congresistas
PODER DISCIPLINARIO DE LA PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia
constitucional
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Potestad de desvinculación
DESTITUCION Y DESVINCULACION DE CARGO PUBLICO-Diferencias
INHABILIDADES-Definición/INHABILIDADES-Importancia/
INHABILIDADES-Finalidad
La inhabilidad es definida como la prohibición de que
una persona sea elegida o designada en un cargo
público, continúe en él o, en general, acceda y ejerza una función pública.
Este Tribunal ha precisado que la inhabilidad es
una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo en el que
concurre acceder a un cargo público. La importancia de las
inhabilidades se asocia al hecho de que su consagración persigue que quienes aspiran a acceder a la función
pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o
sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren
la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad,
eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y
antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad. Así pues,
su finalidad no es otra que la de preservar la pulcritud de la administración
pública, garantizar que los servidores públicos sean ciudadanos de
comportamiento ejemplar y evitar que sus intereses personales se involucren en
el manejo de los asuntos comunitarios, comprometiendo la imparcialidad,
moralidad, igualdad y eficiencia de la Administración.
INHABILIDADES-Limitan
las posiciones protegidas por el denominado “status activo” de los
derechos
INHABILIDADES-Clasificación
REGIMEN DE INHABILIDADES-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DISEÑAR EL REGIMEN DE INHABILIDADES-Contenido/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
FALTA Y SANCION DISCIPLINARIA-Diseño y
graduación
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION DISCIPLINARIA-Sujeción a principios constitucionales
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN INHABILIDADES-Fundamento
La Carta Política confiere al Congreso un poder
amplio para configurar el régimen de inhabilidades. Esa extendida potestad se
fundamenta en normas constitucionales, a saber: (i) el artículo 123 que
establece que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento; (ii) el artículo 124
conforme al cual le corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva; (iii) el artículo 125 cuyo
texto dispone que el ingreso a los cargos de carrera se hará previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que establezca la ley para
determinar las calidades de los aspirantes; (iv) el artículo 150.23 en el que
se establece que le corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos;
(v) y el artículo 293, al disponer que la ley determinará las inhabilidades e
incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el
desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN INHABILIDADES-Alcance
La jurisprudencia de este Tribunal ha
caracterizado la competencia  legislativa en esta materia. Así, aunque el
Constituyente estableció en algunos casos el régimen de inhabilidades, ha
concluido que eso no impide al legislador adoptar disposiciones sobre el
particular. Por ello, en atención a lo establecido en los artículos 123 y
150.23 de la Carta, compete al legislador regular la función pública y establecer
los requisitos, exigencias, condiciones o calidades que deben reunir las
personas que aspiran a ejercerla, así como el régimen disciplinario y el de
inhabilidades e incompatibilidades a que ellas están sujetas. A pesar de que la
Constitución fija directamente algunas inhabilidades no define todas aquellas
aplicables a los demás empleos públicos, autorizando al legislador su
regulación. Precisó este Tribunal, que al legislador le correspondía dentro de
cierto margen de discrecionalidad, evaluar y definir el alcance de cada uno de
los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o
inhabilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones
aplicables a quienes incurran en ellas.  Así las cosas, el Congreso puede
definir el régimen de inhabilidades de conformidad con el cargo de que se trate, la
condición reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que
le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades. De manera que tiene la facultad
para determinar, entre otros aspectos, los hechos que dan origen a las
inhabilidades, su duración o vigencia y los alcances de la limitación a que da
lugar su adopción.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN INHABILIDADES-Jurisprudencia
constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES-Límites
Entre los límites que la jurisprudencia constitucional ha
enunciado se encuentran (i) el deber de respeto del principio de legalidad que demanda, en materia
disciplinaria “que la conducta sancionable, las sanciones, los criterios para
su determinación y los procedimientos previstos para su imposición” se definan
con anterioridad a su aplicación; (ii) la prohibición de modificar las
inhabilidades que para determinados supuestos ha previsto el constituyente; y
(iii) la obligación de respetar el principio de proporcionalidad en la fijación
de las inhabilidades de manera tal que, entre otras cosas, exista relación
entre la gravedad de la restricción que con ella se produce y la importancia de
las finalidades perseguidas.
IMPOSICION DE SANCION DE INHABILIDAD-Competencia no se encuentra
reconocida únicamente en el régimen disciplinario
No pasa por alto la Corte el hecho de que la
posibilidad de imponer la sanción de inhabilidad en ejercicio de la potestad
sancionatoria, no se encuentra reconocida únicamente en el régimen
disciplinario. Esa competencia también se prevé en las normas que regulan la
jurisdicción contencioso administrativa, en las disposiciones que disciplinan
la jurisdicción penal y en algunos instrumentos internacionales de los que el
Estado colombiano es parte.
MEDIDAS PARA COMBATIR LA CORRUPCION-Instrumentos internacionales
DERECHO A LA PROTECCION JUDICIAL EN
CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Parámetro de control constitucional
CONVENCION AMERICANA SOBRE
DERECHOS HUMANOS-Normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHOS
HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES-Prevalencia
en el orden interno
DERECHO A LA PROTECCION JUDICIAL EN
CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Alcance en sistema Interamericano
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA O
DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance
COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL PARA
IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL A SERVIDOR
PUBLICO-No vulnera el
derecho a contar con un recurso judicial efectivo en las condiciones
establecidas en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos
DECISIONES QUE SE TOMAN EN EJERCICIO DEL
PODER DISCIPLINARIO-Suelen
tener condición de actuaciones de la administración que pueden ser cuestionadas
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
DECISIONES ADOPTADAS EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Posibilidad
de promover acción de nulidad y restablecimiento del derecho
CONTROL DE DECISIONES DISCIPLINARIAS-Jurisprudencia del Consejo de Estado
DECISIONES QUE IMPONEN SANCIONES
DISCIPLINARIAS-Procedencia
excepcional de la acción de tutela
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Constituye una cualidad de las
decisiones judiciales/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Noción
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Propósitos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Excepciones a la regla general
DECISIONES DE LA CORTE INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS-Solo
obligan al Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso
POSIBILIDAD DE REABRIR ASUNTO
PREVIAMENTE EXAMINADO POR CORTE CONSTITUCIONAL EN CONSIDERACION A INTERPRETACIONES
SOBREVINIENTES DE CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Condiciones
Para la Corte tal hipótesis solo podría abrirse paso
cuando se acredite adecuadamente el cumplimiento de condiciones muy estrictas.
En efecto, ello solo será posible en aquellos casos en los cuales (i) el
parámetro de control del asunto previamente examinado haya sido una norma
integrada al bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan variado
radicalmente y de forma clara el sentido de tal norma; (iii) la nueva
interpretación resulte compatible
con la Constitución Política; (iv)
ofrezca un mayor grado
de protección a los derechos, que el otorgado por la Constitución; (v) se integre a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos; y (vi) sea uniforme y reiterada. En estos casos, destaca la Corte, el demandante tendrá la obligación de
demostrar con absoluta precisión cada uno de los requisitos antes referidos
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS-Alcance
CONTROL DE CONVENCIONALIDAD-Jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos
PODER JUDICIAL-Internacionalmente obligado a
ejercer control de convencionalidad ex officio entre las normas internas
y la Convención Americana/PODER JUDICIAL-En ejercicio del control de
convencionalidad debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última
de la Convención Americana
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Criterio
hermenéutico relevante para establecer sentido de derechos fundamentales
POSIBILIDAD DE REABRIR ASUNTO
PREVIAMENTE EXAMINADO POR CORTE CONSTITUCIONAL EN CONSIDERACION A INTERPRETACIONES
SOBREVINIENTES DE CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-No cumplimiento de requisitos para
realizar un nuevo examen de las disposiciones amparadas por la cosa juzgada
constitucional derivada de la sentencia C-028 de 2006
Referencia: expediente
D-9958.
Actor: Nixon Torres Carcamo.
Demanda de inconstitucionalidad contra el Numeral 1º (parcial) del
artículo 44 de la Ley 734 de 2002 “Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado.
El ciudadano Nixon Torres Carcamo, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la
Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 1º (parcial) del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”. El texto del
artículo, en el que se subraya el segmento demandado, es el siguiente:
LEY 734 DE 2002
(Febrero
05)
Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO
SEGUNDO
Clasificación
y límite de las sanciones
Artículo  44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido
a las siguientes sanciones:
1.
Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas
dolosas o realizadas con culpa
gravísima.
2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad
especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
3. Suspensión, para las faltas graves culposas.
4. Multa, para las faltas leves dolosas.
5. Amonestación escrita, para las faltas leves
culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se
incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o
violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave
cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado
necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
2. Demanda.
El
demandante solicita se declare inexequible la expresión “e inhabilidad
general” del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, al considerar
que vulnera los artículos 277.6, 278.1 y 93 de la Constitución Política.
2.1.
Infracción de los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución.
2.1.1. El artículo 277.6 de la Constitución prevé la
competencia del Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus
delegados y agentes, para adelantar las investigaciones que correspondan e
imponer las sanciones conforme a la ley. Esa disposición no permite imponer
sanciones que impliquen la inhabilitación de quienes desempeñen funciones
públicas y, por ello, impide también que se adopten decisiones que inhabiliten
a las personas elegidas popularmente como son los congresistas, los diputados,
los concejales, los alcaldes y los gobernadores. Así las cosas, el numeral 1
del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, al prever esa posibilidad, “fue más
allá de la literalidad del texto”.
2.1.2. El artículo 278.1 establece varias funciones
cuyo ejercicio le corresponde directamente al Procurador General de la Nación.
Entre las atribuciones allí señaladas se encuentra la de desvincular del cargo
al funcionario público que incurra en alguna de las faltas descritas. No prevé
esa disposición que el Procurador General de la Nación sea competente para imponer
la sanción de inhabilidad a los funcionarios públicos.
2.1.3. Adicionalmente, la función de desvinculación se
encuentra asignada únicamente al Procurador General de la Nación, a pesar de lo
cual también los agentes y delegados del Procurador toman decisiones de esa
naturaleza -según lo previsto en la Ley 734 de 2002-.
2.2. Infracción del artículo 93 de la Constitución
como consecuencia de la violación del artículo 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
2.2.1. El artículo 93 de la Constitución constituye el
fundamento de la noción de bloque de constitucionalidad acogida por la
jurisprudencia de esta Corporación. En virtud de lo allí previsto y, en
particular de lo señalado en su inciso segundo, la Convención Americana de
Derechos Humanos -aprobada por la Ley 16 de 1972- se integra al conjunto de
normas del referido bloque.
2.2.2. La expresión demandada se opone al artículo 25
de la Convención Americana de Derechos Humanos dado que no se prevé un recurso
judicial para cuestionar la validez del acto de inhabilitación. Tal vulneración
se produce puesto que con el reconocimiento de la legalidad de la competencia
de la Procuraduría General de la Nación, se restringen las posibilidades de
actuación de acuerdo con el referido artículo 25.
2.3. Infracción del artículo 93 de la Constitución
como consecuencia de la violación del artículo 2 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
El segmento demandado del numeral 1 del artículo 44 de
la Ley 734 de 2002 desconoce (i) el artículo 2 de la Convención conforme al
cual los Estados Parte tienen la obligación de adoptar las medidas legislativas
o de otro carácter que se requieran para hacer efectivos los derechos
reconocidos en ella; en efecto, la disposición que se acusa permite -a pesar de
lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana de derechos Humanos-
que mediante un procedimiento diferente al penal, el Procurador
establezca una sanción de inhabilidad a quienes desempeñan funciones públicas,
incluyendo funcionarios elegidos popularmente como son los congresistas, los
diputados, los concejales, los alcaldes y los gobernadores. Esa norma (ii)
desconoce las pautas fijadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
la sentencia de fecha 1º de septiembre de 2011 en el caso “López Mendoza Vs.
Venezuela”.
2.4. Infracción del artículo 93 de la Constitución
como consecuencia de la violación del artículo 29 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
La norma cuestionada vulnera el artículo 29 de la
Convención Americana de Derechos Humanos del que se desprende el principio de
convencionalidad. Dicho principio exige el seguimiento de los precedentes
establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, en particular,
el establecido en el caso “López Mendoza Vs. Venezuela”. Conforme a tal
decisión se violan las cláusulas de la Convención cuando se suprime el goce y
ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos -en este caso el derecho
a participar y acceder a los cargos públicos- con fundamento en sanciones de
inhabilitación impuestas por órganos no judiciales.
2.5. Inexistencia de cosa juzgada constitucional.
Respecto de los planteamientos formulados no existe
cosa juzgada constitucional. En efecto, aunque en las sentencias C-948 de 2002,
C-124 de 2003 y C-028 de 2006 se examinó la constitucionalidad del numeral del
que hace parte la expresión demandada, la confrontación constitucional se hizo,
respectivamente, (i) con los artículos 2, 29, 122 y 256.3 de la Constitución,
(ii) con el artículo 29 de la Carta y (iii) con los artículos 13, 40 y 93 del
texto constitucional así como el artículo 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos. Adicionalmente, considerado el pronunciamiento de la Corte
Interamericana de derechos Humanos en el caso “López Mendoza Vs. Venezuela”,
es posible adelantar un nuevo debate constitucional respecto de la posibilidad
de decretar por vía administrativa la sanción de inhabilidad para el ejercicio
de funciones públicas.
3. Intervenciones.
3.1. Presidente del Senado: Exequible.
El cargo planteado por la infracción de los artículos
277.6 y 278.1 fue objeto de examen en la sentencia C-948 de 2002.
A su vez, la acusación fundada en la violación del artículo 93 de la Carta fue
considerada en la sentencia C-028 de 2006. Existe, en consecuencia, cosa
juzgada constitucional.
3.2. Departamento Administrativo de la Función
Pública: Exequible.
3.2.1. La Carta Política consagra diferentes
inhabilidades tal y como se prevé, por ejemplo, en los artículos 179.1, 197,
232, 249, 264 y 269. De esa consagración no se sigue, sin embargo, que el
Congreso carezca de la facultad para fijar o establecer otras inhabilidades al
amparo de la competencia de regulación derivada de los artículos 6, 124, 150.23
y 209 de la Constitución y reconocida en la sentencia C-617 de 1997. Al amparo
de esa potestad, el Congreso se encuentra autorizado “para decidir acerca
del régimen disciplinario de los servidores públicos y el de los particulares
que ejercen funciones públicas”. El planteamiento del demandante carece de
certeza y pertinencia puesto que, de apoyarse, las competencias del Congreso se
limitarían a reproducir lo señalado en la Constitución “despojando de
contenido normativo la función legislativa”.
3.2.2. En la sentencia SU712 de 2013, esta Corporación
adoptó una decisión, con efectos de cosa juzgada constitucional material,
respecto de la competencia del Procurador para imponer a los sujetos
disciplinables las sanciones de destitución e inhabilidad. En ese contexto, no
resulta posible afirmar una vulneración de la Convención Americana de Derechos
Humanos puesto que, tal y como lo advirtió la referida sentencia “la misma
Corte Interamericana “avala las sanciones disciplinarias bajo la
garantía del debido proceso” (…)”.
3.2.3. La norma que se cuestiona hace parte de la Ley
734 de 2002 en la que se  prevén diferentes procedimientos de impugnación de
las decisiones que se adoptan y, adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 establece
los medios de control para someter a examen judicial las determinaciones
acogidas en desarrollo de los procedimientos disciplinarios.
3.3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal:
Exequible.
3.3.1. A pesar de que la demanda formulada podría
contener algunas deficiencias técnicas, es posible identificar cuestionamientos
constitucionales que justifican una decisión de la Corte Constitucional.
3.3.2. No es posible un pronunciamiento de fondo
respecto del cargo fundado en la violación del artículo 277.6 de la
Constitución, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En efecto, en la sentencia C-124 de 2003, al adelantar el examen de
constitucionalidad del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 desde la
perspectiva del principio de legalidad de la falta y de la sanción, la Corte
concluyó -sin efectuar distinción alguna- que el legislador cuenta con un
amplio margen de configuración “en la medida en que la (…) inhabilitación
no está restringida por el texto del artículo que el demandante estima violado.”
El hecho de que la Corte Constitucional se hubiere referido de forma específica
a la inhabilidad especial permite concluir que dicha competencia
sancionatoria fue considerada desde la perspectiva del principio de legalidad.
A pesar de que la Constitución no estableció las faltas y las sanciones, ello
no implica una prohibición de que la ley proceda en esa dirección. En
consecuencia, el legislador puede regular esta materia en tanto la “inhabilidad,
como sanción disciplinaria es una institución de rango simplemente legal, por
voluntad del constituyente”. Adicionalmente, la regulación adoptada cumple
las condiciones previstas en la jurisprudencia constitucional al fijar los
límites a las competencias del Congreso de la República. Esta perspectiva
coincide, además, con lo establecido en la sentencia C-028 de 2006.
3.3.3. No puede afirmarse que resulte contraria a la
Constitución la posibilidad de que los delegados del Procurador General de la
Nación, adopten las sanciones correspondientes. En efecto, a menos que la
Constitución prohíba la referida delegación –como ocurre por ejemplo respecto
de las funciones de Jefe de Estado a cargo del Presidente de la República- ella
es viable en el caso de la Procuraduría. La disposición acusada no vulnera,
entonces, ni el artículo 277.6 ni el artículo 278.1.
3.3.4. Con fundamento en lo señalado en la sentencia
C-028 de 2006 es conforme a la Constitución la regulación de las inhabilidades
establecidas por la ley e impuestas por autoridades administrativas. Afirmar
que los derechos fundamentales solo pueden ser limitados por decisiones
judiciales “resultaría no solo absurdo y exagerado, sino contrario a la
noción de Estado de Derecho, interés público o social, moralidad pública y
otros, e inconveniente para la buena marcha de las administraciones”.
3.3.5. La decisión adoptada en el caso “López Mendoza Vs. Venezuela” no es aplicable
al asunto que debe examinarse en esta oportunidad. En el evento allí estudiado,
se trataba de la imposición de la sanción de inhabilidad a un alcalde en
funciones, como consecuencia de la responsabilidad fiscal por una decisión
administrativa. En esa dirección “estamos frente a una situación sui
generis, no aplicable por vía de interpretación y aplicación general a todos
los casos, pues se trata de responder si se aviene o no a la Constitución
Política, en este caso la colombiana, la inhabilidad pública establecida por
una autoridad en ejercicio de funciones administrativas a un servidor
público de elección y origen constitucionales y no a todo servidor público”
(Negrillas son del texto de la intervención)
3.3.6. El planteamiento del demandante parte de una
mala citación, una mala lectura y una mala interpretación de la decisión de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. En efecto, dicho Tribunal consideró
vulnerados los derechos “no por el hecho del establecimiento de la
inhabilidad por vía administrativa sino por insuficiente motivación del acto
administrativo que así lo dispuso frente a un servidor de elección popular.”
Así las cosas, la demanda “no es bien intencionada, buscando, sin éxito, que
se crea que la CIDH ha considerado que un servidor público no puede ser
inhabilitado con decisiones administrativas por ese solo hecho.”
3.4. Instituto Colombiano de Derecho
Disciplinario: Exequible.
3.4.1. La norma acusada es compatible con
la atribución de competencias prevista en los artículos 277 y 278 de la Carta.
Así, debe considerarse que a la Procuraduría se le asigna la función de vigilar
la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas e imponer las
sanciones de conformidad con lo establecido en la ley.
3.4.2. La disposición acusada ha sido
examinada por la Corte Constitucional en diversas oportunidades. Así se
desprende de las sentencias C-124 de 2003, C-181 de 2002, C-028 de 2006 y del
concepto del Consejo de Estado 1810 de 2007. En particular, respecto de la
primera de ellas, la Corte dispuso declarar la exequibilidad del numeral
acusado destacando que no se desconoce el principio de legalidad, integrado al
debido proceso disciplinario. Ello implica que podría existir cosa juzgada
constitucional.
3.4.3. Con independencia de lo anterior,
el legislador se encuentra habilitado para fijar sanciones o correctivos
disciplinarios y para establecer inhabilidades. En atención al carácter
democrático del Estado, el Congreso puede adoptar esa regulación, tal y como
ocurrió en el caso de la Ley 734 de 2002 “en cuyo texto en aplicación
estricta del principio de legalidad de la falta y de la sanción, se determina
el procedimiento y los correctivos e inhabilidades a imponer, de comprobarse la
falta (…)”.
3.4.4. Así las cosas, la disposición
acusada se encuentra comprendida por la reserva legislativa y su imposición es
resultado del adelantamiento de un procedimiento en el que deberán encontrarse
acreditados todos los elementos que la justifican.
3.5. Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad: Inexequible.
3.5.1. La cosa juzgada que se deriva de
las sentencias C-124 de 2003 y C-028 de 2006 pierde fundamento como
consecuencia del cambio normativo que se sigue de la sentencia adoptada por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “López Mendoza Vs. Venezuela”. La inexistencia
de cosa juzgada encuentra apoyo en el cambio del parámetro normativo
incorporado al artículo 93 de la Carta. Ello ha sido planteado, por ejemplo, en
las sentencias C-1234 de 2005 y C-466 de 2008. Los pronunciamientos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en esta materia, deben ser considerados para
establecer el alcance del artículo 93 de la Constitución puesto que, de una
parte, sus decisiones fijan la interpretación de las normas incluidas en los
instrumentos internacionales y, de otra, la jurisprudencia constitucional ha
señalado, por ejemplo en la sentencia C-442 de 2011, que la jurisprudencia de
esa Corte expresa la interpretación auténtica de los derechos reconocidos por
la Convención Americana de Derechos Humanos. La Corte Interamericana, aunque se
había pronunciado previamente respecto del artículo 23 de la Convención
Interamericana de Derechos Humanos, fija en el caso que se menciona una regla
más estricta conforme a la cual no es posible que los ordenamientos de los
Estados “permitan que la inhabilidad impuesta para el ejercicio de cargos
públicos por vía de sanción sea adoptada por una autoridad administrativa, que
no cumpla las condiciones de ser (i) juez competente, (ii) adoptar la decisión
mediante condena, y (iii) que ella sea resultado de un proceso penal.” Así
las cosas, la Corte Constitucional se encuentra autorizada para adelantar un
nuevo examen con el propósito de establecer si las expresiones que se
cuestionan se oponen a la Constitución y al artículo 23.2 de la Convención
Americana de Derechos Humanos.
3.5.2. Es procedente en este caso integrar al examen
de constitucionalidad otras expresiones incluidas en la Ley 734 de 2002 que se
encuentran estrechamente relacionadas con la expresión acusada y que plantean
la misma cuestión constitucional. Así ocurre con la expresión “inhabilidad
especial” del artículo 38 y del numeral 2 del artículo 44; con la expresión
“inhabilidad general” del artículo 38; con el inciso segundo del
artículo 38 en lo que se refiere a una nueva forma de inhabilidad; con el
inciso segundo del artículo 39; con la inhabilidad del numeral 1 del artículo
35; con el literal d) y parte del inciso 2 del artículo 45; igualmente con el
inciso 1 del artículo 46.
3.5.3. En atención a lo dispuesto por la sentencia de
la Corte Interamericana antes mencionada, se justifica una variación del
precedente de manera “que se entienda que la facultad sancionatoria excluye
la posibilidad de sancionar a los funcionarios públicos con la inhabilidad para
ejercer cargos públicos.” Las expresiones acusadas desconocen el artículo
40 de la Constitución en atención a la interpretación auténtica que del artículo
23 de la Convención fue adoptada.
3.5.3.1. La sentencia proferida en el caso
“López Mendoza Vs. Venezuela”
modifica el precedente fijado en decisiones anteriores de la Corte
Interamericana y que se habían limitado a señalar, al precisar el alcance del
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que dicho artículo
exigía el respeto de los principios de legalidad, necesariedad y
proporcionalidad en las reglamentaciones que se ocuparan de los derechos
políticos. El significado y relevancia del precedente fijado por parte de la
Corte Interamericana en el sentido de exigir que la limitación de los derechos
políticos prevista en el artículo 23.2 sea adoptada en una condena, por un juez
competente y en un proceso penal, se ponen en evidencia cuando se considera que
en el caso “López Mendoza Vs. Venezuela” la Corte no se
detuvo en evaluar las eventuales garantías ofrecidas por un proceso
administrativo ni tampoco la culpabilidad o no de la persona sancionada. Según
ese Tribunal “la inhabilidad para ejercer cargos públicos es una sanción que
restringe el derecho político a presentarse a elecciones y que, dada la
importancia de este derecho como un fin en si mismo y como un requisito
indispensable para la vigencia de la democracia, se trata de un derecho que
solo puede restringirse si se cumplen con condiciones muy estrictas.”
3.5.3.2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional a pesar de reconocer la
importancia de los pronunciamientos de la Corte Interamericana, ha señalado que
ellos no pueden ser trasplantados automáticamente, de manera que es
indispensable considerar las particularidades del caso colombiano. En atención
a esos dos elementos, es posible identificar al menos tres posibilidades
hermenéuticas del artículo 23 de la Convención que se corresponderían, a su
vez, con tres niveles de adecuación diferente. La primera posibilidad indica
que solo es posible, mediante la condena de un juez penal, la restricción de
los derechos políticos. Otra señala que la restricción a los derechos políticos
examinada, sería también posible en virtud de la sanción impuesta por cualquier
autoridad administrativa bajo la condición de que se cumpla lo dispuesto en el
artículo 8º de la Convención. Una tercera interpretación sugiere que la
restricción a los derechos políticos exige que la sanción se establezca en una
condena, por un juez competente y en un proceso preferiblemente penal, aunque
podría ser de otro tipo bajo la condición de que se respeten las garantías del
artículo 8º. Resultando inaceptable la segunda interpretación, cabría admitir
que la restricción al ejercicio de los derechos políticos es posible si y solo
si la decisión es adoptada por autoridades jurisdiccionales competentes. Por
ello las expresiones que se cuestionan se oponen a la Constitución en tanto el
proceso disciplinario seguido por la Procuraduría General de la Nación “no
tiene formal, ni materialmente el carácter de proceso jurisdiccional.”
3.5.3.3. Las razones expuestas justifican que la Corte
Constitucional modifique el precedente establecido hasta ahora en lo relativo a
la autoridad competente para imponer la sanción de inhabilidad. No se trata, en
modo alguno, de una variación de la perspectiva asumida por la Corte
Constitucional según la cual el principio de legalidad y el deber de los
servidores públicos de ajustar su comportamiento a la Constitución y a la ley,
son intereses valiosos desde la perspectiva de la Carta Política. Tampoco es
una interpretación que tenga como propósito la eliminación de las competencias
constitucionalmente fijadas.
3.6. Universidad del Rosario: Inhibición y, en su
defecto, exequibilidad condicionada.
3.6.1. La demanda no cumple las condiciones básicas
para propiciar un pronunciamiento de fondo. La proposición jurídica en la que
funda el demandante su acusación, no fundamenta las razones que expone para
sustentar el cargo. Sus razonamientos se apoyan en otras disposiciones que no
fueron invocadas, en particular los artículos 1.1, 23.1.b y 23.2 de la
Convención Americana de Derechos Humanos. Este defecto implica ausencia de
pertinencia y suficiencia del cargo, lo que impone una decisión inhibitoria.
3.6.2. Se encuentra integrado al bloque de
constitucionalidad en sentido estricto el artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, en tanto se trata de una garantía que no es
susceptible de suspenderse durante los estados de excepción. Los criterios de
interpretación fijados por la Corte Interamericana son obligatorios y, en
consecuencia, para el asunto que se examina son relevantes las decisiones
adoptadas en los casos “Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos”
y “López Mendoza Vs. Venezuela”.
3.6.3. El texto Constitucional y la jurisprudencia de
esta Corporación, reconocen la competencia de la Procuraduría para adoptar
decisiones de destitución e inhabilidad. Ello ha ocurrido, por ejemplo, en las
sentencias T-544 de 2004 y SU-712 de 2003. Ahora bien, la sentencia adoptada en
el caso “López Mendoza Vs. Venezuela” concluyó “que a través del
ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa no se puede afectar el
derecho al sufragio pasivo, por cuanto dicha función está reservada a una
autoridad judicial de carácter penal”.
3.6.4. Por las consideraciones anteriores y la
obligación del Estado de adoptar normas compatibles con la Convención a fin de
evitar la responsabilidad internacional, debe concluirse (i) que el Procurador
General de la Nación tiene la facultad para destituir a los servidores
públicos, incluyendo los de elección popular, (ii) que las competencias
sancionatorias del Procurador General de la Nación no pueden restringir el
derecho al sufragio pasivo en tanto ello solo le corresponde a las autoridades
judiciales de carácter penal y (iii) que los servidores elegidos popularmente “pueden
ser inhabilitados para el ejercicio de funciones públicas, pero esta
inhabilitación no se hace extensiva al ejercicio de cargos provistos por
elección popular, toda vez que los efectos de la sanción no se extienden al
sufragio pasivo.”
3.7. Mayra Alejandra Peñotes y otros[1]: Inexequibilidad.
3.7.1. Solicitan que se decrete una medida cautelar
consistente en suspender las facultades legales de destitución e inhabilitación
previstas en el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, hasta tanto
la Corte Constitucional adopte una decisión definitiva. Igualmente coadyuvan la
demanda formulada y solicitan se disponga la realización de una audiencia
pública.
3.7.2. Reiteran los argumentos presentados por el
demandante, relativos a la infracción de los artículos 277, 278 y 93 de la Constitución.
Aluden a situaciones específicas que no se encuentran comprendidas por el
examen propio de un proceso de constitucionalidad como el que ahora adelanta la
Corte. Además de ello, indican que la norma demandada desconoce el acto
legislativo que reformó el artículo 323 de la Constitución en tanto el único
que puede destituir al Alcalde Mayor de Bogotá es el Presidente de la
República. En escrito separado Diana Fernanda Trujillo Chávez, coadyuvando la
demanda, solicita la inexequibilidad de la disposición acusada y señala la
procedencia de citar una audiencia pública.
3.8. Lucia Ortiz Corredor:
Inexequibilidad.
3.8.1. Coadyuva la demanda presentada e
indica que, adicionalmente, acusa de inconstitucionalidad la totalidad del
numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
3.8.2. La disposición cuestionada
desconoce (i) el inciso sexto del artículo 323 de la Constitución conforme al
cual en los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente de la
República suspenderá o destituirá al alcalde mayor y (ii) el Decreto 1421 de
1993 conforme al cual el Presidente de la República destituirá al Alcalde Mayor
cuando contra él se haya dictado sentencia condenatoria de carácter penal. En
apoyo de lo dicho se encuentra la sentencia C-229 de 1995.
4. Procurador General de la Nación.
4.1. Solicita a la Corte declarar
exequible el aparte acusado del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002
en relación con los cargos por infracción de los artículos 277 y 278 de la
Constitución y por violación de los artículos 25 y 29 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Advierte que la Corte debe estarse a lo
resuelto en la sentencia C-028 de 2006 respecto de los cargos por violación
de los artículos 2 y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
4.2. La acusación formulada en contra de
los artículos 277 y 278 se funda en una comprensión asistemática de la
Constitución y, en particular, del principio de legalidad reconocido en la
Carta. En efecto, diferentes disposiciones de la Constitución -arts. 6, 122,
123, 124, 150.2, 150.23 y 293-, permiten derivar un reconocimiento amplio de la
facultad del legislador para regular la responsabilidad de los funcionarios
públicos y los asuntos relativos a la atribución de dicha responsabilidad. Ese
reconocimiento general del principio de legalidad debe, a su vez, interpretarse
conjuntamente con las normas constitucionales específicas en esta materia y que
le confieren una competencia particular a la Procuraduría General de la Nación
para vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas y
para imponer  las sanciones conforme a la ley. Así entonces “a pesar de que
la Constitución en los artículos que se estiman violados, no consagró en forma
expresa la facultad del Procurador General de la Nación para inhabilitar
servidores públicos, de ello no puede seguirse que el legislador carezca de
competencia para la fijación de un régimen de inhabilidades como consecuencia
del desconocimiento de los deberes funcionales asignados a los servidores
públicos (…)”. No se opone a la Constitución que el legislador establezca
inhabilidades para los servidores públicos -en los términos en que ello ocurre
en la disposición acusada- dado que no afecta los sistemas cerrados de inhabilidades
previstos en algunos casos por la Constitución y se sustenta en propósitos
constitucionalmente significativos establecidos en los artículos 1º
–prevalencia del interés general-, 2º -cumplimiento de los fines del Estado- y
3º -correcto funcionamiento de la Administración Pública-. Esta conclusión se
apoya, adicionalmente, en la sentencia C-028 de 2006.
4.2. En atención al contenido y decisión
de la sentencia C-028 de 2006 se ha configurado cosa juzgada constitucional
respecto del cargo relativo a la violación de los artículos 2º y 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos. En efecto, (i) la sentencia referida
se ocupó del mismo texto y contenido normativo que ahora es objeto de examen.
Adicionalmente y a pesar de que el demandante no alude específicamente al
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, (ii) el referente
jurídico para efectuar el control, así como el contenido del cargo resultan
equivalentes. Sobre esto último, no resulta definitiva la invocación del caso “López
Mendoza Vs. Venezuela” para eludir los efectos de la cosa juzgada, en tanto
lo que allí se sostuvo -C 28/06-, tiene el mismo contenido del cargo en esta
ocasión formulado. Ahora bien, en relación con el cargo relativo a la violación
del artículo 2º de la Convención Americana de Derechos Humanos, debe concluirse
que es un argumento consecuencial al anterior, en tanto se refiere al
desconocimiento del deber de modificar el artículo demandado. Así entonces la
cosa juzgada se predica también de esta última disposición.
4.3. La disposición que se acusa, no
desconoce el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La
obligación de proveer un recurso judicial efectivo, en los términos en que ello
ha sido considerado a la luz de la referida disposición, se encuentra
plenamente satisfecha en el orden jurídico interno. En efecto, se prevén
mecanismos suficientes para impugnar o cuestionar las decisiones que se adopten
en los procesos disciplinarios, incluyendo la acción judicial de nulidad y
restablecimiento del derecho. Tales medios no solo existen formalmente sino que
son materialmente efectivos en tanto contemplan medidas cautelares y, según la
jurisprudencia, habilitan a la jurisdicción contencioso administrativa para
adelantar un control sustantivo pleno. Adicionalmente, es procedente en algunos
eventos la interposición de la acción de tutela contra las decisiones adoptadas
en los procesos disciplinarios.
4.4. No se desconoce el artículo 29 de la
Convención. De esa disposición, que prevé parámetros para interpretar los
derechos consignados en el instrumento internacional no se desprende, como lo
pretende el demandante, el carácter supranacional del precedente fijado en la
sentencia del caso “López Mendoza Vs. Venezuela”. Acoger el principio de
convencionalidad planteado por el demandante, con el propósito de otorgarle
carácter supranacional a los tratados o a la jurisprudencia de la Corte
Interamericana, se opone a la Constitución. Supondría, a pesar de lo
establecido en el artículo 93 de la Carta, asignar la condición de norma
constitucional a una sentencia. La Corte ha reconocido que la jurisprudencia de
la Corte Interamericana es un criterio hermenéutico relevante lo que no
implica, en modo alguno, que se erija en parámetro de constitucionalidad. Una
postura semejante implicaría desconocer los artículos 4 y 59 de la
Constitución.
4.5. Admitir la interpretación del
demandante privaría de validez disposiciones constitucionales que prevén
inhabilidades susceptibles de ser impuestas por autoridades diferentes a jueces
penales. Así ocurriría con la pérdida de la investidura decretada por el
Consejo de Estado; y con la prevista en el artículo 122 de la Carta para
aquellos casos en los cuales la conducta dolosa o gravemente culposa de un
servidor de lugar a la obligación de reparar. Adicionalmente, ello desconocería
gravemente las competencias asignadas a las autoridades que ejercen el control
interno disciplinario.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte es competente para juzgar la
constitucionalidad de la expresión demandada del numeral 1º del artículo 44 de
la Ley 734 de 2002, en virtud de lo que establece el numeral 4º del artículo
241 de la Constitución.
2. Norma demandada y contexto normativo.
2.1. Alcance de la norma demandada: artículo 44,
numeral 1º, de la Ley 734/02.
2.1.1. El numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002
reconoce la competencia de las autoridades disciplinarias para imponer como
sanción la destitución e inhabilidad general, cuando un sujeto disciplinable
incurre en una falta gravísima con dolo o con culpa gravísima.
2.1.2. La sanción de destitución e inhabilidad general, es la
consecuencia jurídica de la configuración de alguna de las faltas que así
denomina el artículo 48 de la Ley y que se cometen con el propósito de
desconocer abiertamente el deber funcional correspondiente (dolo) o como
consecuencia de la ignorancia supina, la desatención elemental o una violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento (culpa gravísima).
2.1.3. Esta inhabilidad consiste en la imposibilidad de
ejercer la función pública en cualquier cargo o función por un término que
deberá fijarse en el fallo disciplinario, y que no podrá ser menor de diez (10)
años ni mayor de veinte (20) años.
2.1.4. La sanción de inhabilidad es concurrente, no solo con
la destitución del servidor público sino también con la exclusión del escalafón
o carrera. De manera que cuando se satisfacen los ingredientes del supuesto de
hecho, se sigue -salvo la existencia de una causal de exoneración- la
imposición de estas tres sanciones.
2.1.5. Se trata de una inhabilidad legal, de naturaleza
temporal, con un alcance general y de origen sancionatorio. A su vez es una
norma que fija la inhabilidad como sanción disciplinaria.
2.2. Otros supuestos de
inhabilitación en el ordenamiento jurídico.
El contexto normativo en
el que actualmente se inscribe la disposición demandada, ofrece en diferentes
disposiciones otros supuestos de inhabilitación:
2.2.1. El actual artículo
122 de la Constitución, prevé una inhabilidad para inscribirse como candidato,
ser elegido o ser designado como servidor público (i) a quien en esta última
condición -la de servidor público- haya dado lugar por su conducta dolosa o
gravemente culposa, considerada así por una sentencia ejecutoriada, a que el
Estado sea condenado patrimonialmente o (ii) a quien, con independencia de su
condición, fuere condenado,
en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del
Estado o que se relacionen con la pertenencia, promoción o financiación de
grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en
Colombia o en el exterior. Este par de inhabilidades se caracterizan por ser
constitucionales, permanentes, generales y de origen sancionatorio.
2.2.2. El artículo 179 de la Carta fija
una inhabilidad permanente para los congresistas que hubieren  perdido su
investidura, en virtud de fallo del Consejo de  Estado. Se trata de una
inhabilidad establecida constitucionalmente, por autoridad judicial de lo
contencioso administrativo, restrictiva intemporalmente del acceso al ejercicio
de determinadas funciones públicas y de naturaleza sancionatoria.
2.2.3. También el artículo 179
constitucional establece para los congresistas una inhabilidad que se activa
respecto de cualquier persona que hubiere sido condenada por sentencia
judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos, Por las mismas razones, el artículo 197 de la Constitución prevé una
inhabilidad permanente para ser Presidente de la República. En sentido
semejante el artículo 267 de la Carta dispone que no puede ser elegido
Contralor General quien haya sido condenado a pena de prisión por delitos
comunes. Este grupo de inhabilidades, además de encontrarse previstas
directamente por el texto constitucional, no tienen un límite en el tiempo, son
especiales en tanto disciplinan el acceso al ejercicio de determinados cargos
públicos y tienen un origen sancionatorio.
2.2.4. Además de las
referidas, el legislador ha establecido otras inhabilidades que limitan de
manera indefinida el acceso a determinados cargos públicos. Entre ellos pueden
mencionarse, por ejemplo, el numeral 2 del artículo 3º de la Ley 24 de 1992 que
señala que no podrá ser elegido defensor del pueblo quien en proceso disciplinario haya sido sancionado por autoridad
competente en decisión ejecutoriada con destitución o suspensión del cargo.
A su vez el parágrafo 2º del artículo 4 de la Ley 588 de 2000 establece que no
podrá concursar para el cargo de notario quien haya sido condenado penal,
disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del
Estado. El artículo 80 de la Ley 1098 de 2006 consagra como inhabilidad para
ser defensor de familia haber sido sancionado disciplinariamente. Igual
exigencia se prevé en el artículo 85 de tal Ley para ser Comisario de Familia[2].
A su vez el artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 establece que no podrán ser Registradores de
Instrumentos Públicos quienes hayan sido condenados a pena de prisión, aunque esta sea
domiciliaria y quienes se encuentren o hayan sido sancionados
disciplinariamente[3]. Las inhabilidades enunciadas tienen su
fuente en la ley, son permanentes, específicas y tienen un origen
sancionatorio.
2.3. Contexto normativo de la disposición demandada.
2.3.1. La potestad disciplinaria.
2.3.1.1. El artículo demandado hace parte
de la Ley 734 de 2002 por medio de la cual se expide el Código Único
Disciplinario[4].
Es el Estado el primer titular del poder sancionatorio y, por ello, según el
artículo 1º de la referida ley, es en el Estado en quien radica la potestad
disciplinaria definida como “la facultad (…) en virtud de la cual (…) está legitimado para
tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores públicos
y los particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones
correspondientes.”[5]
2.3.1.2. La titularidad de la acción
disciplinaria o de la facultad concreta para conocer los asuntos disciplinarios
conforme lo dispone el artículo 2º de la referida Ley, se radica en la Procuraduría General de la Nación, en las
Personerías, en las oficinas de control disciplinario interno[6]
y en los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y
entidades del Estado. Su ejercicio le corresponde de forma preferente a la
Procuraduría General de la Nación (art. 277.6) y, en sus respectivos
niveles, a las personerías distritales y municipales[7] de manera que tienen la
atribución –con sujeción de determinadas reglas- de desplazar a otros titulares
–como lo son las autoridades de control interno- del ejercicio de la acción
disciplinaria . Ahora bien, el
artículo 75 de la Ley establece una regla de atribución exclusiva de la acción
disciplinaria a favor de la Procuraduría General de la Nación cuando se trate de
casos en los cuales el sujeto disciplinable sea un particular[8]
o las faltas hubieren ocurrido por la intervención de servidores públicos y
particulares[9].
2.3.1.3. El derecho disciplinario, que comprende el conjunto de normas que
regulan el ejercicio del poder antes referido[10], establece las
condiciones de atribución de responsabilidad. Tal atribución, fundada en
la noción de deber funcional, presupone la garantía de los principios de
tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad. El de tipicidad, previsto en el
artículo 4º de la Ley 734 de 2002, supone que aquellos que tengan la condición
de sujetos disciplinables sólo serán
investigados y sancionados por comportamientos que estén descritos como falta
en la ley vigente al momento de su realización. El artículo 5º, al definir la
ilicitud sustancial, prescribe que la antijuridicidad se estructura cuando el
comportamiento afecta el deber funcional sin justificación alguna y, por
consiguiente “no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina
la falta disciplinaria, sino que (…) es la infracción sustancial de dicho
deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por
ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta”[11]. El artículo 13, al
proscribir cualquier forma de responsabilidad objetiva, establece que las
faltas solo serán sancionables a título de dolo o de culpa de manera que “las
descripciones típicas admiten en principio ambas modalidades de culpabilidad,
salvo en los casos en que no sea posible estructurar la modalidad culposa”[12].
Por ello estará a cargo de la autoridad disciplinaria “a partir del sentido
general de la prohibición y del valor que busca ser protegido, deducir qué
tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con cualquiera de los factores
generadores de la culpa.”[13]
2.3.1.4. Precisados los presupuestos de la
responsabilidad disciplinaria, el artículo 23 de la ley 734 de 2002, prescribe
que será falta disciplinaria -categoría ya referida por el artículo 4º- la incursión en cualquiera de los
comportamientos previstos en ella que implique incumplimiento de deberes,
extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y
violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto
de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de
responsabilidad[14]. A su vez, al definir las
modalidades que puede adoptar una falta disciplinaria, el artículo 27 dispone
que podrá configurarse por acción o por omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o
función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones.
Adicionalmente, el artículo 26 dispone que serán autores de la falta
disciplinaria o bien las personas
que la cometan o bien los sujetos que determinen a otro a cometerla. Para esa
atribución de autoría resulta irrelevante que los efectos de la conducta
ocurran antes o después de la dejación del cargo o función.
2.3.1.5. A partir de estas definiciones, el Código
establece en su artículo 42 una clasificación de las faltas prescribiendo que
ellas pueden ser gravísimas, graves y leves. Con
fundamento en esta triple clasificación, el artículo 43 dispone, en primer
lugar, que las faltas gravísimas se encuentran
taxativamente señaladas en el Código y, en particular en el artículo 48, que
consagraba originalmente 63 numerales y fue luego adicionado por el artículo 93
de la Ley 1523 de 2012[15]. Precisadas las faltas
gravísimas, el mismo artículo 42 señala que el carácter grave o leve de una
falta se fijará atendiendo los criterios que allí se señalan y entre los que
están el grado de
culpabilidad, la naturaleza esencial del servicio, el grado de perturbación del
servicio, la jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución
o la trascendencia social de la falta o el perjuicio causado.
2.3.1.6. Con fundamento en el tipo de
falta y el grado de culpabilidad de quien ha incurrido en ella, el artículo 44
de la Ley consagra una escala de sanciones aplicables. Así, cuando la falta es gravísima -por encontrarse enunciada en el
artículo 48- y se realiza con dolo o
culpa gravísima[16] la sanción consiste en la
destitución y la inhabilitación general. Si se configura una falta grave
realizada con dolo o una falta gravísima realizada con culpa, la sanción
consistirá en la suspensión en el ejercicio del cargo así como la
inhabilidad especial. Cuando  una falta grave es realizada con culpa, la
sanción consiste en la suspensión. A su vez si la falta es leve y ejecutada con
dolo procede la imposición de una multa. Finalmente, cuando se trata de una
falta leve realizada con culpa se impondrá una amonestación escrita.
2.1.2. Las sanciones de
inhabilitación.
2.1.2.1. La inhabilidad
como sanción -en la Ley 734 de 2002- es reconocida en dos modalidades:
inhabilidad general e inhabilidad especial[17]. La primera de ellas
(i) se encuentra prevista –al igual que
la sanción de destitución y la exclusión del escalafón o carrera- para el caso
de faltas gravísimas dolosas o con culpa gravísima (art. 44.1); (ii) implica
una prohibición de ejercer la
función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el
fallo disciplinario (art. 45.1.d); y (iii) puede oscilar entre diez y veinte
años (art. 47).
2.1.2.2. De conformidad
con eso la destitución y la inhabilidad general son sanciones que deben ser
aplicadas simultáneamente cuando se configuran los supuestos previstos en el
numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002; de manera que no resulta
posible imponer la sanción de destitución sin prever, al mismo tiempo, la
inhabilidad general. Sobre el carácter inseparable y concurrente de tales
sanciones la sentencia C-1076 de 2002 señaló:
“Una interpretación
sistemática de la Ley 374 de 2002 permite concluir que el legislador estableció
la destitución y la inhabilidad general como dos sanciones  inseparables y
concurrentes, para los casos de la comisión de faltas gravísimas dolosas o
realizadas con culpa gravísima. En efecto, el artículo 44 de la mencionada ley
dispone lo siguiente:
“El
servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
“1. Destitución e inhabilidad
general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima”.
Por su
parte, el artículo 45, al momento de definir las sanciones prescribe:
“La
destitución e inhabilidad general implica...”.
Así pues, de una lectura
integral de la Ley 734 de 2002 no se desprende, que un funcionario público
pueda llegar a ser destituido sin que se le imponga, al mismo tiempo la
inhabilidad general. En consecuencia, no se está en presencia, como
equivocadamente lo sostiene el actor, de una sanción principal  y otra
accesoria, sino que, se insiste, se trata de dos sanciones que se aplican a una
misma persona, pero cuyas finalidades son completamente distintas.”
2.1.2.3. La inhabilidad
especial, a su vez, (i) se encuentra prevista -acompañando la sanción de
suspensión- para el caso de faltas graves dolosas o faltas gravísimas culposas (art. 44.2);
(ii) supone una prohibición de ejercer la función pública, en cualquier cargo
distinto de aquel en el que fue suspendido, por el término que defina el fallo
(45.2); y (iii) su extensión no puede ser inferior a treinta días ni superior a
doce meses (art. 47).
2.1.3. La inhabilidad
general.
2.1.3.1. La inhabilidad
general, la referida en la norma acusada, se menciona en otras disposiciones de
la Ley 734 de 2002.
2.1.3.2. En efecto, el
artículo 32 -al regular el término de prescripción- establece que una vez
cumplida la sanción de destitución e inhabilidad general, se producirá
la rehabilitación automática a menos que la Constitución establezca algo
diferente; el artículo 37 indica que las inhabilidades sobrevinientes se
producen cuando al quedar en firme la sanción de destitución e inhabilidad
general, el sujeto disciplinable sancionado se encuentra ejerciendo cargo o
función pública diferente de aquel o aquella en cuyo ejercicio cometió la falta
objeto de la sanción; el numeral 1º del artículo 45 establece los efectos de la
inhabilidad general señalando, en el literal d), la imposibilidad de ejercer la función
pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la
exclusión del escalafón o carrera; el artículo 46 dispone que la inhabilidad
general será de diez (10) a veinte (20) años; y el artículo 47 al regular
los criterios para la graduación de la sanción establece que al infractor de varias disposiciones de la ley
disciplinaria o varias veces la misma disposición, se le graduará la sanción
teniendo en cuenta, entre otros, el criterio según el cual si la sanción más
grave es la destitución e inhabilidad general, esta última se
incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal.
3. Integración de la unidad normativa.
El contexto normativo expuesto, plantea a
la Corte la necesidad de definir si procede integrar la unidad normativa, a fin
de examinar si procede la integración de la expresión “Destitución”
prevista en el numeral del que hace parte la disposición acusada.
3.1. La integración normativa en la
jurisprudencia constitucional.
3.1.1. La integración de la unidad
normativa, figura reconocida expresamente en el artículo 6º del Decreto 2067 de
1991, ha sido cuidadosamente precisada por la jurisprudencia constitucional. En
numerosas oportunidades, este Tribunal ha explicado y reconocido[18]
las hipótesis que abren paso a tal integración, evidenciando que a ellas se
adscriben como objetivos la efectividad
del control abstracto de constitucionalidad, la garantía de la supremacía de la
Constitución,  la coherencia del ordenamiento y la seguridad jurídica.
3.1.2. En primer lugar, es posible apelar
a la unidad normativa (i) cuando el artículo que se impugna carece “(…) de
un contenido deóntico claro unívoco o de un
ámbito regulador propio, aislado del contexto en el cual están insertadas, y se
requiere precisar su alcance incluyendo en el juicio de constitucionalidad
otros enunciados normativos”[19].
En segundo lugar, es procedente (ii) cuando la disposición demandada o la norma
que de ella se desprende, está mencionada o referida en otros artículos del
ordenamiento jurídico de manera que para asegurar la efectividad de la decisión
que se tome, es necesario también examinarlos. Ha explicado la Corte que en
este caso las normas tienen “un sentido
regulador propio y autónomo (…) pero el estudio de constitucionalidad de
la disposición acusada impone el examen (…) de algunos elementos
normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en otras
disposiciones no demandadas”[20]. En tercer lugar, resulta
posible acudir a ella (iii) cuando la norma que se juzga tiene una relación
íntima o intrínseca con otra que, prima facie, plantea serias dudas de
constitucionalidad.
3.1.3. Un examen de cada una de tales
hipótesis permite identificar su justificación constitucional. El primer
supuesto, tiene como propósito delimitar la materia objeto de juzgamiento de
manera que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito. La segunda tiene
como finalidad asegurar plenamente la supremacía de la Constitución y la
certidumbre respecto de las normas vigentes evitando, de una parte, que luego
de declarar la inexequibilidad de una norma ella subsista en el ordenamiento o,
de otra parte, que con posterioridad a la declaratoria de exequibilidad,
contenidos normativos idénticos –vigentes al momento del pronunciamiento- sean
objeto de demandas iguales. La tercera propicia también la supremacía de la
Constitución al evitar que disposiciones directamente vinculadas con aquellas
que fueron demandadas y respecto de las cuales es posible sospechar de su
inconstitucionalidad, permanezcan en el ordenamiento sin ser juzgadas.
3.2. La integración normativa en el caso
bajo examen.
En esta oportunidad procede el examen de
la expresión “Destitución” del numeral 1 del artículo 734 de 2002 por
dos importantes razones. En primer lugar, tal y como se señaló, la
inhabilidad general solo puede ser aplicada de manera concurrente con la destitución
y, en consecuencia, conforman desde el punto de vista sancionatorio, una unidad
inescindible. La clase así como la intensidad de la restricción que se produce
en los derechos del sujeto disciplinado solo puede comprenderse adecuadamente
cuando se considera el carácter inescindible de las sanciones de destitución e
inhabilidad general. De otra forma dicho, la competencia que asigna el numeral
1 del artículo 44 de la citada ley, cuando ella es ejercida por configurarse
los supuestos previstos para el efecto, supone la aplicación simultánea de
ambas sanciones de manera tal que la inhabilidad general demanda la exclusión
del cargo producida en virtud de la destitución. Conforme a ello, no solo
existe un mandato de aplicación simultánea de ambas sanciones sino también una
conexión necesaria entre la aplicación de una de ellas –la destitución- y la efectividad
de la otra –la inhabilidad general-.
En adición a lo expuesto, aunque el
demandante no refiere como disposición específicamente demandada la expresión “destitución”
en su argumentación formula un cargo específico respecto de ella en tanto, a su
juicio, la norma que asigna la competencia de destitución a autoridades
diferentes al Procurador General de la Nación desconoce que la atribución de
desvinculación se encuentra asignada de forma exclusiva -e indelegable- a tal
funcionario según lo prescribe el artículo 278.1 de la Constitución.
De conformidad con lo que ha sido
expuesto, la Corte adelantará el examen constitucional de la norma que se
desprende del aparte que a continuación se subraya del numeral 1º del artículo
44 de la Ley 734 de 2002:
Artículo  44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido
a las siguientes sanciones:
1.     Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
2.
Suspensión en el ejercicio del
cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas
culposas.
3.
Suspensión, para las faltas graves
culposas.
4.
4. Multa, para las faltas leves
dolosas.
5.
Amonestación escrita, para las
faltas leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se
incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o
violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave
cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado
necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
4. Problema jurídico.
El pronunciamiento de la Corte deberá resolver los
siguientes problemas jurídicos:
4.1. ¿La competencia asignada por la norma demandada a las
autoridades disciplinarias y, en particular a la Procuraduría General de la
Nación, para imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia
de la comisión de faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima,
desconoce los artículos 277.6 y 278.1 que no la prevén de manera expresa? Y, en
estrecha relación con este, debe examinarse también el siguiente problema ¿La
competencia de destitución asignada a las autoridades disciplinarias
desconoce el artículo 278.1 conforme al cual la desvinculación de los
funcionarios públicos se encuentra a cargo del Procurador General de la Nación
en su condición de  Director del Ministerio Público?
4.2.
¿La competencia asignada por la norma demandada a las autoridades
disciplinarias y, en particular a la Procuraduría General de la Nación, para
imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia de la
comisión de faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima se opone
al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo 93
de la Constitución, al privar a las personas de un recurso judicial efectivo para
cuestionar tal competencia o para debatir la validez de las decisiones
adoptadas en ejercicio de dicha competencia?
4.3.
¿La competencia asignada por la norma demandada a las autoridades
disciplinarias para imponer la sanción de inhabilidad general como
consecuencia de la comisión de faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa
gravísima, se opone al artículo 23 de la Convención Americana de Derechos
Humanos en el que se prevé que la reglamentación del ejercicio de los derechos
(i) a ser elegido y (ii) a tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas, podrá hacerse
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal?
4.4.
¿La competencia asignada por la norma demandada a las autoridades
disciplinarias y, en particular a la Procuraduría General de la Nación, para
imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia de la comisión de
faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima se opone a los
artículos 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo
93 de la Constitución, al desconocer la obligación de seguir los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular
el adoptado en el caso “López Mendoza vs. Venezuela”?
5.
Cargo Primero: Violación de los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución.
5.1.
Alcance del cargo.
5.1.1.
Debe la Corte definir si el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002,
al prever la inhabilidad general como sanción disciplinaria y asignar, en
consecuencia, la competencia para imponerla al Procurador General de la Nación
en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 2º de dicha Ley, desconoce los
artículos 277.6 y 278.1 de la Carta que no prevén dicha atribución a cargo del
director del Ministerio Público.
5.1.2.
El demandante también argumenta que la competencia de desvinculación prevista
en el artículo 278.1 de la Constitución se encuentra asignada únicamente al
Procurador General, mientras la disposición legal acusada atribuye
genéricamente tal competencia a las autoridades disciplinarias, lo que
incluiría a los agentes y delegados del Director del Ministerio Público.
5.2.
La potestad disciplinaria en la Constitución.
5.2.1. Fundamento constitucional de la potestad
disciplinaria.
Constituye un elemento fundamental del Estado de Derecho, el
deber de los servidores públicos de cumplir sus obligaciones de conformidad con
lo establecido en las normas vigentes. El reconocimiento de ese deber y la
responsabilidad consecuente en caso de incumplirlo, se encuentra previsto
específicamente en el artículo 6º de la Carta conforme al cual los servidores
públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes, de una parte
y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones asignadas. En
plena consonancia con ello, el artículo 122 de la Carta prevé que todos los
servidores públicos, antes de entrar a ejercer su cargo, deberán prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución así como desempeñar los deberes
que les incumben. Adicionalmente el artículo 123 prescribe que los servidores
públicos ejercerán sus funciones en la forma en que ello se encuentre previsto
por la Constitución, la ley y el reglamento.
Este punto de partida, que  cualifica la condición del
servidor público y determina su relación de sujeción, se encuentra signado
además por la regla según la cual la función pública debe encontrarse al
servicio de los intereses generales y, en esa medida, las autoridades públicas
deben respetar los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad. De acuerdo con ese conjunto de mandatos,
la Constitución y la legislación, reconocen competencias y establecen
procedimientos para que diferentes autoridades del Estado, judiciales y no
judiciales, adelanten las investigaciones que correspondan y adopten las
medidas e impongan las sanciones que correspondan. Destacando la importancia
del control disciplinario, esta Corporación ha señalado:
“Cabe recordar en ese sentido que constituye elemento básico
de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales
del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control
disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al
Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una
función pública; de manera que el cumplimiento de sus deberes y
responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con
sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan
la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública.”[21]
Así pues, el principio de responsabilidad reconocido
expresamente por la Carta constituye el fundamento constitucional más
importante de la potestad sancionatoria, incluyendo la disciplinaria, que
permite a las autoridades del Estado evaluar el comportamiento de los
servidores públicos y, en caso de que ello proceda, imponer las sanciones
correspondientes.
5.2.2. El sistema
disciplinario.
5.2.2.1. El ejercicio de
la potestad disciplinaria, tal y como lo ha reconocido este Tribunal, se
manifiesta en diferentes niveles y por ello, reside también en diversas
autoridades. Así, con fundamento en el artículo 269 de la Constitución la
potestad disciplinaria se encuentra radicada, como expresión del control
interno, en las oficinas
previstas para el efecto en la entidad pública a la que se encuentre vinculado
el servidor público correspondiente. Se trata, según lo ha advertido esta
Corporación, del control ejercido “por cada una de
las entidades que forman parte de la Administración Pública en desarrollo de la
potestad sancionadora de la administración”[22].
En esa dirección, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002 prescribe que corresponde a las oficinas de control disciplinario
interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y
entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los
servidores públicos de sus dependencias. Con esa orientación, el artículo 76 de
la misma ley prescribe que por regla
general toda entidad u organismo
del Estado se encuentra en la obligación de organizar una unidad u oficina del
más alto nivel encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos
disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Ahora bien, la potestad disciplinaria se manifiesta
también en el denominado control externo caracterizado por el hecho de que su
ejercicio se radica en un órgano ajeno a la entidad pública correspondiente y,
de manera particular, según lo prevé la Constitución y la ley, en la
Procuraduría General de la Nación (art. 277.6 de la Constitución) y en las
personerías distritales o municipales (art. 2º de la citada ley 734 de 2002)[23].
5.2.2.2. La Constitución también ha previsto en los artículos
174 y 178, que la Cámara de Representantes y el Senado de la República ejercen
la potestad disciplinaria respecto de algunos funcionarios del Estado –el
Presidente de la República, los Magistrados de las Cortes y el Fiscal General
de la Nación-. Conforme a ello, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
que respecto de ellos existe un fuero
disciplinario dirigido a salvaguardar la dignidad del Presidente y la autonomía
de las autoridades judiciales[24].
5.2.2.3. Adicionalmente
la Constitución prescribe que al Consejo Superior de la Judicatura y a los
consejos seccionales les corresponde examinar la conducta y sancionar las
faltas de los funcionarios de la rama judicial (art. 256.3). Tal atribución,
según la jurisprudencia constitucional, excluye el ejercicio del poder
preferente asignado a la Procuraduría General de la Nación[25].
Asimismo, la ley ha establecido autoridades especiales para ejercer la potestad
disciplinaria, tal y como ocurre en el caso de la Superintendencia de Notariado
y Registro respecto de los notarios (art. 59 de la Ley 734 de 2002), aunque en
este caso, sin perjuicio del poder preferente del Procurador.
5.2.3. La potestad disciplinaria del
Procurador General de la Nación.
5.2.3.1. Atribuciones
constitucionales generales.
5.2.3.1.1. El artículo 118 de la
Constitución establece que el ejercicio del Ministerio Público le corresponde
al Procurador General de la Nación, al Defensor del Pueblo, a los procuradores
delegados y a los agentes del Ministerio Público, a los personeros y a los
otros funcionarios que establezca la ley. Según esa misma disposición entre las
funciones asignadas al Ministerio Público está la relativa a la vigilancia de
la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. En el capítulo 2
del título X de la Carta se establecen las competencias asignadas al Procurador
General de la Nación en su condición de supremo director del Ministerio Público
(art. 275). Así y en lo que es relevante en esta ocasión, al Procurador le
corresponde directamente o por medio de sus delegados y agentes, de una parte,
velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas
(art. 277.5) y, de otra, ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular,
ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley (art.
277.6). A su vez, el artículo 278.1 prescribe que el Procurador ejerce de forma
directa la función de desvincular del cargo a los funcionarios públicos que
cometan alguna de las faltas que allí se mencionan.
5.2.3.1.2. En atención a lo
dispuesto en los artículos anteriores y al cargo que ahora examina la Corte,
considera necesario este Tribunal precisar el alcance de las competencias
constitucionales de la Procuraduría General de la Nación.
5.2.3.2. Fundamentos constitucionales específicos
y la cláusula general del poder disciplinario de la Procuraduría General de la
Nación.
5.2.3.2.1. Uno de los puntos de partida de la ordenación de
la potestad disciplinaria, radicada en el Estado, encuentra reconocimiento en
la competencia del Ministerio Público -establecida en el artículo 118 de la
Carta- para ejercer la vigilancia de la conducta oficial de las personas que
desempeñen funciones públicas. Esta disposición establece: (i) un verbo rector
que describe el comportamiento amparado por la competencia y que consiste en
vigilar, esto es, velar o cuidar solícitamente; (ii) un objeto sobre el cual
recae la competencia y que refiere la conducta oficial, esto es, las
actuaciones relativas a la función pública -y no aquellas estrictamente
privadas-; y (iii) un universo de sujetos cuya conducta se vigila y que está
compuesto por las personas a las que les han sido asignadas funciones públicas.
El alcance de la función general establecida en el artículo
118 se concreta, de forma específica, en las funciones asignadas en los numerales
5º y 6º del artículo 277 del texto superior.
5.2.3.2.2. El artículo 277.5 prescribe
genéricamente que el Procurador tiene la atribución de velar o vigilar un
conjunto de actividades -las que correspondan a funciones administrativas– a
fin de que su ejercicio sea diligente y eficiente. Esta función general como
organismo de control, materializa el carácter preventivo de su actuación[26]
en tanto le permite, acudiendo a diferentes instrumentos, emprender acciones
para evitar o advertir fallas o debilidades en la gestión pública. En esa
dirección la Procuraduría se encuentra habilitada, entre otras cosas, para
intervenir en procesos administrativos en situaciones de urgencia (art. 277.7)[27],
solicitar informes sin que sea posible oponer reserva alguna (art. 284) y
examinar los resultados de la gestión de las personas que tengan a su cargo
funciones públicas. Es por ello que la Corte ha indicado que “la función del
Procurador no es únicamente disciplinaria”  de manera que al ejercer “sus
funciones debe propender por el ejercicio diligente y eficiente de la
administración, en cuanto ello garantiza una de sus funciones primordiales; a
saber, el imperio del orden constitucional vigente.”[28]
5.2.3.2.3. El artículo 277.6 es la cláusula general de
competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Dicha
cláusula, que contiene los cuatro elementos que definen el poder disciplinario,
tiene como punto de partida el mandato que asigna al Procurador el ejercicio de
la vigilancia superior de la conducta oficial. En esa disposición (i) se
reconoce que el Procurador es el titular del poder para conocer los
asuntos con relevancia disciplinaria caracterizándolo, además, como un poder
preferente; (ii) se definen los sujetos respecto de los cuales se ejerce el poder
disciplinario indicando que comprende a todos aquellos que, con independencia
de su origen, tengan a su cargo el ejercicio de funciones públicas; (iii) se
asigna el poder de investigar, esto es, la competencia para buscar o
descubrir la verdad acudiendo a los medios autorizados por la ley – incluyendo
el ejercicio de funciones judiciales- y a partir de ello definir el derecho
aplicable; finalmente, (iv) la disposición atribuye el poder de sancionar
a los funcionarios sometidos al poder disciplinario, de manera que puede
imponer las formas de reproche que el ordenamiento jurídico haya previsto.
5.2.3.2.4. El ejercicio de tales atribuciones, según lo ha
reconocido la Corte, tiene por finalidad “asegurar el cumplimiento de los principios
que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art.
209).”[29] A su vez, el
ejercicio de dicha competencia está sometida al derecho disciplinario que se orienta, en relación con el Estado
“a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los
deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus
derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen
de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta
disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos
constituidos para aplicarlas (…)”[30]
5.2.3.3. La “vigilancia superior” de la conducta
oficial y su carácter “preferente”.
5.2.3.3.1. El carácter superior de la vigilancia que prevé el
artículo 277 implica, entre otras cosas, que el Procurador se encuentra
habilitado para adelantar la vigilancia de todos los funcionarios, incluyendo a
aquellos a cuyo cargo se encuentra la vigilancia en las diferentes entidades
del Estado. En ese sentido, se trata de una competencia extendida, puesto que
tiene también por objeto controlar a quienes controlan y, por ello, el artículo
la refiere como superior.
5.2.3.3.2. A su vez, el carácter preferente supone la
competencia para desplazar a las autoridades a cuyo cargo se encuentra
originariamente el control disciplinario -interno- a fin de desarrollarlo
directamente. En esa medida, salvo que se trate de competencias exclusivas del
Procurador o de sus agentes o delegados, el control disciplinario está radicado
originalmente en la oficina correspondiente de la respectiva entidad, que podrá
ser separada del conocimiento del asunto por decisión de la Procuraduría en las
condiciones previstas por la ley.
5.2.3.4. El “poder disciplinario” de la Procuraduría
General de la Nación.
5.2.3.4.1. El poder disciplinario cuyo ejercicio se atribuye
a la Procuraduría, es un predicado necesario del ejercicio de la función de
vigilancia superior de la conducta oficial de todas las personas que desempeñen
funciones públicas, con independencia del origen de su vinculación. Esta
conclusión, que encuentra apoyo en las razones que a continuación se exponen,
implica que se encuentran sometidas al poder disciplinario todas las personas
que desarrollen, desplieguen o ejecuten funciones públicas.
5.2.3.4.2. La jurisprudencia constitucional ha precisado que
el poder disciplinario al que alude el artículo 277.6 se aplica a todos los
empleados del Estado. Esta premisa implica que la atribución de vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive de los funcionarios de elección popular, se vincula con la
competencia disciplinaria y define los sujetos sometidos al poder disciplinario
del Procurador General de la Nación.
5.2.3.4.3. Así, en la sentencia C-057 de 1998 la Corte
examinó algunos apartes del artículo 94 de la ley 200 de 1995 que enunciaban
los funcionarios competentes para hacer efectiva una sanción disciplinaria
previamente impuesta. El problema planteado a la Corte exigía establecer si
podía la ley atribuir a una autoridad distinta al Procurador General de la
Nación o a sus delegados o agentes, esa facultad. Este Tribunal sostuvo que
ello no desconocía las funciones asignadas al Procurador. Para el efecto
caracterizó así -de una forma en que se reiteraría en las sentencias C-996 de 2001, C-181 de 2002 y C-026 de
2009- tales atribuciones:
“La potestad de la Procuraduría para ejercer el poder
disciplinario sobre cualquier empleado estatal, cualquiera que sea su
vinculación, tiene el carácter de prevalente o preferente. En consecuencia,
dicho organismo está autorizado para desplazar al funcionario público que esté
adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se
encuentre y entregar el expediente a la Procuraduría.  Como es obvio, si
la Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que
adelanta la entidad a la que presta sus servicios el investigado, será ésta
última la que tramite y decida el proceso correspondiente.” (Subrayas no hacen
parte del texto original)
En la sentencia C-948 de 2002 este Tribunal sostuvo “que
una es la vigilancia superior  de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular, función que
no tiene exclusión alguna y que por tanto ha de predicarse frente a todo aquel
que ejerce funciones públicas” indicando, a continuación que esa “[v]igilancia
superior (…) puede significar que el Procurador por si mismo
proceda a desvincular del cargo a un servidor (art 278 num 1 C.P.), o que
simplemente ponga en movimiento los mecanismos de control disciplinario
establecidos en la Constitución y en la Ley.” También en la C-977 de 2002
esta Corporación advirtió que “ejercer preferentemente el poder
disciplinario como concreción de la vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñen funciones públicas es tan sólo una de las
múltiples atribuciones que la propia Constitución confía al Procurador General
de la Nación para que éste las cumpla, “por sí o por medio de sus delegados y
agentes” (artículo 277 numeral 6).” (Subrayas no hacen parte del texto)
En idéntica dirección ha procedido en decisiones de tutela.
Así, la sentencia T-544 de 2004 examinó la competencia del Procurador para
sancionar a funcionarios elegidos popularmente y, en particular a los
congresistas. Fijó el sentido del artículo 277.6 indicando:
“En relación con este primer fundamento de la solicitud de amparo,
la Sala observa que existen principios constitucionales y desarrollos
jurisprudenciales específicos que otorgan competencia al Procurador General de
la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los miembros del
Congreso de la República que incurran en la comisión de faltas disciplinarias.
En efecto, según lo dispone el artículo 277 numeral 6 de la
Constitución Política, el Procurador General de la Nación está facultado para
ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente
el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e
imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Este es un mandato superior que debe entenderse en su conjunto
y no separando cada uno de los componentes para afirmar que se trata de asuntos
inconexos entre sí y de ello deducir infundadamente que el Procurador no podrá
ejercer el control disciplinario preferente sobre los servidores públicos de
elección popular. Por el contrario, constitucionalmente es comprensible que
en determinadas circunstancias la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, dé lugar a la iniciación de investigaciones
disciplinarias y a la imposición de las correspondientes sanciones por parte
del Director del Ministerio Público.” (Subrayas no hacen parte del texto original)
De igual forma, la sentencia T-936 de 2001 hizo explícito el
vínculo entre la primera frase del numeral 6º del citado artículo 277 y el
reconocimiento del poder disciplinario a cargo del Procurador:
“De acuerdo con el artículo 277 de la Constitución, el
Procurador General de la Nación tiene a su cargo la dirección del Ministerio
Público y cumple sus funciones a través de sus delegados y agentes. Respecto
a la función de vigilar la conducta de quienes desempeñan funciones públicas,
la Carta le encomienda “ejercer preferentemente el poder disciplinario;
adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas
sanciones conforme a la Ley”. (…) Puede – se reitera – cumplir esta función
directamente, o delegarla, sin perjuicio de su derecho a reasumir su
competencia en cualquier momento y con respecto a cualquier funcionario a quien
antes le hubiere delegado esa potestad.” ((Subrayas no hacen parte del texto
original)
Finalmente, en la sentencia SU712 de 2013 la Corte reiteró
tal posición advirtiendo que la Constitución le asignaba al Procurador una
competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen
funciones públicas. Ello incluiría, tal y como lo explicó la referida
providencia, a los funcionarios de elección popular y, entre ellos, a los
Congresistas[31]. Con fundamento en lo dispuesto
en los artículos, 118, 123 y 277, consideró la Corte:
“Esta tríada normativa indica que la Constitución sí otorgó
al Procurador General de la Nación competencia para ejercer la vigilancia
superior de las funciones desempeñadas por los Congresistas de la República, en
su calidad de servidores públicos y miembros de una corporación pública de
elección popular, para lo cual puede adelantar las investigaciones e imponer
las sanciones definidas en la ley. Corresponde a una competencia del jefe del
Ministerio Público que emana directamente de la Constitución Política y cuya
delimitación corresponde al Legislador.”
5.2.3.4.4. La Corte debe insistir en que no es posible llevar
a cabo una lectura separada de las funciones asignadas al Procurador en el
artículo 277.6, con el propósito de establecer una diferenciación absoluta
entre ellas. Si ello fuera así, y para tal efecto se invocara el que la primera
función se separa de la segunda por un signo de puntuación (;), habría de
concluirse de forma incomprensible que por esa misma razón no existe relación
entre el ejercicio del poder disciplinario y la atribución de adelantar
investigaciones e imponer sanciones, en tanto allí también se emplea dicho
signo-. Adicionalmente, de considerarse que la enunciada en la primera frase
del artículo 277.6 es una función independiente de la disciplinaria, se la
vaciaría de contenido en tanto el numeral 5 del artículo 277 prevé la función
de velar -equivalente a vigilar- el ejercicio diligente y eficiente de las funciones
administrativas.
5.2.3.4.5. En suma, el poder disciplinario del PGN, que
entraña las necesarias atribuciones de investigación y de sanción para lograr
ejercerse, es el instrumento jurídico del mandato constitucional de “ejercer la
vigilancia superior” de la conducta oficial de los servidores públicos, y el
ejercicio “preferente” de tal poder sancionatorio es consecuencial al carácter
“superior” de esta vigilancia constitucionalmente encomendada.
5.2.3.5.
La potestad de desvinculación.
5.2.3.5.1.
El artículo 278.1 de la Constitución radicó en el Procurador General de la
Nación una competencia directa para desvincular del cargo, previa audiencia y
mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en las faltas
especialmente graves que allí se enuncian.
5.2.3.5.2.
Al interpretar tal disposición y armonizándola con la competencia disciplinaria
prevista en el artículo 277.6, esta Corporación precisó lo siguiente. En primer
lugar (i) la Asamblea Nacional Constituyente “no quiso quitar a los Procuradores
Delegados la función de separar del cargo a los funcionarios investigados,
tradicionalmente conocida como “destitución”, sino que buscó establecer un
procedimiento especial para ciertos casos en cabeza del jefe del Ministerio
Público, para lo cual introdujo el término “desvinculación” (…)”[32].
En segundo lugar, (ii) esa atribución indelegable del Procurador implica la
posibilidad de “imponer, en determinados casos, la separación del cargo de
un servidor público por medio de un proceso abreviado, pero que respeta el
debido proceso, por lo cual se exige la audiencia y la decisión motivada”[33].
En tercer lugar, (iii) la Constitución “autorizó dos tipos de procedimientos
disciplinarios que podrían conducir a la separación del cargo de quien ejerce
funciones públicas”. En cuarto lugar, (iv) aunque destitución y
desvinculación se asimilan en tanto implican la terminación del vínculo
existente entre el Estado y sus servidores, se diferencian puesto que la
primera consiste en “la privación del cargo público que realiza la autoridad
disciplinaria competente como consecuencia de un procedimiento que demuestra
una grave responsabilidad disciplinaria” al paso que la segunda es “una
sanción de separación del cargo que impone directamente el Procurador General
de la Nación, previa  audiencia, en aquellos casos graves, en donde
existen evidencias claras ab initio de la responsabilidad
disciplinaria de la persona investigada.”
5.2.3.5.3.
Aunque se trata de
institutos propios del derecho disciplinario, el fundamento constitucional de
la desvinculación y de la destitución es diferente. La primera sanción se
asocia al ejercicio de una competencia exclusiva e indelegable del Procurador
General de la Nación (art. 278.1)[34]; al paso que la segunda se integra a
la cláusula general de competencia en materia disciplinaria establecida a cargo
del Procurador, sus agentes o delegados en el artículo 277.6. Incluso la Corte
ha señalado que no existe una obligación constitucional de tipificar como
faltas gravísimas las enunciadas en el artículo 278.1, en tanto estas últimas
son autónomas y sometidas a un procedimiento diferente. En todo caso, si se
reproducen como faltas gravísimas no es posible activar la potestad
disciplinaria simultáneamente y si “el Procurador General ejerce la función
indelegable que le impone el artículo 278.1 de la Carta, no hay lugar al
ejercicio de la potestad disciplinaria ordinaria de que trata el artículo
276.6.”[35]
5.2.3.5.4. Así, respecto del poder disciplinario atribuido al
Ministerio Público, la Carta delimitó la competencia radicando “en el Procurador General de
la Nación la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas, el ejercicio preferente del poder disciplinario y la
realización de investigaciones e imposición de sanciones.”[36]
En esa manifestación “la regulación de las faltas, procedimientos y
sanciones fue trasladada al legislador.”[37] A pesar de ello el constituyente
“tuvo en cuenta varios comportamientos potencialmente lesivos de los deberes
funcionales de los servidores públicos, los instituyó como faltas
disciplinarias, los sometió a un procedimiento abreviado compatible con el
debido proceso constitucional, les fijó la sanción de desvinculación y radicó
la competencia para su investigación y sanción, de manera exclusiva, en el
Procurador General de la Nación.”[38]
5.2.4. Libertad de configuración en materia disciplinaria y, en
particular, para regular la inhabilitación como sanción.
5.2.4.1. El ordenamiento jurídico regula las condiciones para
el ejercicio de los derechos que amparan la participación en la gestión de los
asuntos del Estado y que, por eso, concretan el derecho a conformar y ejercer
del poder político (CP, art. 40). Uno de los ejes de esta regulación está
constituido por el sistema de inhabilidades, establecidas con el propósito de
asegurar la imparcialidad, la moralidad, la transparencia y la eficiencia en el
ejercicio de la función pública (CP, art. 209). Así, las inhabilidades son
inherentes al derecho de participación.
La inhabilidad es definida como la prohibición de que
una persona “sea elegida o designada en un cargo
público”[39], continúe en él[40] o, en
general, acceda y ejerza una función pública. Este Tribunal ha precisado que la
“inhabilidad es una
circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo en el que
concurre acceder a un cargo público.”[41]. La importancia de las
inhabilidades se asocia al hecho de que su consagración “persigue que quienes aspiran a acceder a la función
pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o
sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren
la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad,
eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y
antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad.”[42]
Así pues, su finalidad “no es otra que la de preservar la pulcritud de la
administración pública, garantizar que los servidores públicos sean ciudadanos
de comportamiento ejemplar y evitar que sus intereses personales se involucren
en el manejo de los asuntos comunitarios, comprometiendo la imparcialidad,
moralidad, igualdad y eficiencia de la Administración.”[43]
El régimen de inhabilidades tiene, en consecuencia, un propósito público
moralizador[44].
Las inhabilidades
limitan las posiciones iusfundamentales protegidas por el denominado status
activo de los derechos y, en particular, el de ser elegido (art. 40.1 CP) y
el de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40.7 CP)[45]. Como lo
prescribe la Ley 734 de 2002 la inhabilidad general implica la imposibilidad de
ejercer cualquier función pública con independencia del origen de la
designación o elección del servidor público. En esa medida, constituye una
prohibición para ejercer el “conjunto
de las funciones que cumple el Estado, a través de los órganos de las ramas del
poder público, de los órganos autónomos e independientes, (art. 113)  y de
las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes
fines”[46] o que el Estado, en los casos y
en las condiciones previstas, puede atribuir a los particulares. Implican una
privación de la posibilidad de asumir competencias que, por su naturaleza,
comportan el ejercicio de potestades públicas o de la autoridad
inherente del Estado[47]. Sobre la tensión que se suscita
al establecer el régimen de inhabilidades indicó la sentencia C-952 de 2001:
“(…) el señalamiento
de un régimen de inhabilidades puede llegar a contraponer el ejercicio del
interés personal del titular del derecho político que pretende acceder al
desempeño del cargo o función públicos, con el interés general que se protege a
través de las limitaciones al mismo. De ahí que sea factible una regulación
restrictiva del derecho político aludido con reducción del ámbito de goce para su
titular, bajo el entendido de que prevalece la protección de ese interés
general, concretado en la moralización, imparcialidad y eficacia del
funcionamiento del Estado colombiano.”
5.2.4.2. Las inhabilidades pueden clasificarse, según el momento en que se
produzcan, en previas o sobrevinientes; según tengan o no un término máximo de
duración, en temporales o permanentes; según sean o no exigibles para toda
clase de servidores públicos con independencia de la entidad o cargo en el que
se desempeñen[48], en generales o específicas; según el
estatuto que las consagra, en constitucionales y legales; según tengan su causa
en la imposición de una sanción o en la fijación de un requisito independiente,
en inhabilidades-sanción (o con enfoque sancionatorio) e inhabilidades-requisito
(o con enfoque preventivo).
Sobre la inhabilidad sanción, de indudable importancia para el
asunto que se debate en esta oportunidad, la Corte ha señalado que “corresponde
a la consecuencia establecida por el legislador en los casos en que la persona
resulta condenada en procesos de responsabilidad política, penal,
disciplinaria, contravencional o correccional, es decir, cuando el Estado ha
ejercido respecto de ella el ius puniendi en cualquiera de sus formas”[49].
5.2.4.3.
La Constitución reconoce un significativo margen de acción al legislador para
adoptar disposiciones en materia disciplinaria. Esta competencia ha sido
destacada por parte de este Tribunal advirtiendo que el Congreso tiene
posibilidad de definir las faltas objeto de reproche disciplinario, las
sanciones aplicables así como los procedimientos que deben seguir las
autoridades para el efecto. Precisa la jurisprudencia “que según el principio de libertad
configurativa del legislador, derivada de la competencia general que le otorga
al Congreso el artículo 150 de la Constitución, la Ley está habilitada para
diseñar y graduar las faltas y sanciones correspondientes dentro de un marco de
respeto por los principios superiores”[50]. Dicho fundamento se complementa con
el artículo 124 “que delega en la ley la fijación del sistema de
responsabilidad de los servidores públicos.”[51]
En concordancia con ello, la Carta Política confiere al
Congreso un poder amplio para configurar el régimen de inhabilidades. Esa
extendida potestad se fundamenta en normas constitucionales, a saber: (i) el
artículo 123 que establece que los servidores públicos ejercerán sus funciones
en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento; (ii) el
artículo 124 conforme al cual le corresponde a la ley determinar la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva;
(iii) el artículo 125 cuyo texto dispone que el ingreso a los cargos de carrera
se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que establezca la
ley para determinar las calidades de los aspirantes; (iv) el artículo 150.23 en
el que se establece que le corresponde al Congreso expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos; (v) y el artículo 293, al disponer que la ley determinará las
inhabilidades e incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto
popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales[52].
5.2.4.4. La
jurisprudencia de este Tribunal ha caracterizado la competencia  legislativa en
esta materia. Así, aunque el Constituyente estableció en algunos casos el
régimen de inhabilidades, ha concluido que eso no impide al legislador adoptar
disposiciones sobre el particular. Por ello, en atención a lo establecido en
los artículos 123 y 150.23 de la Carta, “compete al legislador regular la
función pública y establecer los requisitos, exigencias, condiciones o
calidades que deben reunir las personas que aspiran a ejercerla, así como el
régimen disciplinario y el de inhabilidades e incompatibilidades a que ellas
están sujetas”[53].
A pesar de que la Constitución fija directamente algunas inhabilidades “no
define todas aquellas aplicables a los demás empleos públicos, autorizando al
legislador su regulación.”[54] Precisó este Tribunal, que al
legislador le correspondía “dentro de cierto margen de discrecionalidad,
“evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos
constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, así como el tiempo durante el
cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas.”[55]
Así las cosas, el Congreso puede definir el régimen de inhabilidades “de conformidad con el
cargo de que se trate, la condición reconocida al servidor público, las
atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas
responsabilidades (…)”[56]. De manera que tiene la facultad para
determinar, entre otros aspectos, los hechos que dan origen a las inhabilidades, su
duración o vigencia y los alcances de la limitación a que da lugar su adopción[57].
5.2.4.5. En concordancia con ello, esta Corporación ha
afirmado la posibilidad de que el legislador establezca como sanción
disciplinaria la inhabilidad. Varios pronunciamientos apoyan esta afirmación.
La sentencia C-631 de 1996 estableció que no se oponía a la
Constitución su fijación como sanción accesoria. En esa ocasión, se examinaba
el segundo inciso del artículo 5º de la Ley 190 de 1995 en el que se disponía
que en aquellos casos en que se oculte información o se aporte documentación
falsa como sustento de la información contenida en la hoja de vida -sin
perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria- el responsable quedaría
inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años. Al precisar si
resultaba conforme a la Carta que la inhabilidad fuese determinada por la
administración, afirmó que el artículo solo podía declararse constitucional en
el entendido que
la inhabilidad constituía una sanción accesoria impuesta a través del proceso
penal o disciplinario. Para fundamentar esta conclusión sostuvo:
“Para declarar o determinar la responsabilidad penal o
disciplinaria, es necesario que se observe el debido proceso dentro de la
correspondiente actuación procesal de carácter penal o disciplinaria.
La sanción consistente en la inhabilitación mencionada, constituye
una pena accesoria, que es consecuencia de la responsabilidad deducida dentro
del correspondiente proceso penal o disciplinario, y que comporta naturalmente
la imposición de una pena principal.
Y juzgada la conducta penal o disciplinaria y, establecida por
consiguiente la correspondiente responsabilidad, se ha asegurado dentro de
la  respectiva actuación procesal el derecho al debido proceso, que
cobija tanto a la imposición de la pena principal como la de la accesoria.
2.6.
Podría pensarse, como lo hace el demandante, que el entendimiento de la norma
conduce a considerar que una cosa es la responsabilidad penal o disciplinaria
que se le puede deducir a la persona a quien se le imputa la aludida conducta y
otra muy diferente es la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas
que operaría en forma autónoma e independiente y que podría ser aplicada por la
administración; es decir, que dicha inhabilitación tendría operancia, con independencia
de que en el proceso penal o disciplinario el imputado resulte incurso en la
correspondiente responsabilidad. De este modo, quedaría a la discrecionalidad y
arbitrio de la administración, mediante el ejercicio de una especie de
autotutela y sin observar el debido proceso, determinar la existencia de la
aludida inhabilidad.
Entendida así la norma sería inconstitucional, porque sin haberse
establecido previamente la responsabilidad penal o disciplinaria e impuesto una
pena principal, se le estaría aplicando una especie de sanción o una
prohibición para acceder al servicio público que no tiene como causa la
existencia probada de una conducta ilícita o irregular, a través del respectivo
proceso, más aún si se considera que como el derecho al acceso a la función
pública (art. 40-7. C.P.) tiene el carácter de fundamental, su restricción, con
mayor razón, sólo es posible por la vía de una sanción de tipo penal o
disciplinario, impuesta con la observancia del debido proceso.
(…)
En las circunstancias anotadas, la Corte declarará exequible
la disposición acusada bajo el entendido de que la inhabilidad contemplada en
el inciso 2o de la norma demandada, constituye una sanción accesoria impuesta a
través del proceso penal o disciplinario.”  (Subrayas no hacen parte del texto
original)
Posteriormente, la
sentencia C-310 de 1997 revisó el numeral 1º del artículo 30 de la Ley 200 de
1995 que establecía como sanción accesoria -a la declaración de responsabilidad
disciplinaria- la inhabilidad para ejercer funciones públicas en la forma y
términos de la Ley 190 de 1995. Según el demandante se violaba el principio de legalidad
de las faltas y sanciones en materia disciplinaria (art. 29 C.P.) dado que la
ley a que remitía la norma acusada, no mencionaba las inhabilidades como
resultado de sanciones disciplinarias sino la interdicción de funciones
públicas como consecuencia de sanciones de orden penal. La Corte concluyó que
la referida disposición era compatible con la Carta dado que (i) el legislador
se encuentra habilitado para definir las penas o sanciones como principales o
accesorias y, por ello, “tiene la potestad de establecer las sanciones a que
se hacen acreedores quienes incurren en infracción de normas disciplinarias o
penales, siempre y cuando éstas no resulten desproporcionadas o desconozcan
otras disposiciones de la Carta.” En adición a ello y citando la sentencia
C-631 de 1996, indicó que la Corte había aceptado “la existencia de
sanciones accesorias, concretamente la inhabilidad para el ejercicio de funciones
públicas, siempre y cuando éstas se impongan dentro de un proceso penal o
disciplinario, adelantado conforme a las ritualidades establecidas para
ellos y respetando todas las garantías del debido proceso.”
Ya en
vigencia de la ley 734 de 2002, la Corte -en la sentencia C-1076 de 2002-
analizó si violaba la prohibición de juzgar dos veces un mismo hecho y el
principio de proporcionalidad, el artículo 46 de dicha ley que establecía que
la inhabilidad general oscilaría entre diez (10) y veinte (20) años. Sostuvo
(i) que las sanciones de destitución e inhabilidad general en los casos de
faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima eran concurrentes e
inseparables y, en esa medida, no podía afirmarse que la segunda fuera
accesoria y (ii) que la sanción de inhabilidad establecida resultaba conforme a
la Carta dado que “el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa al momento de
estructurar las diversas sanciones disciplinarias” de manera que “hace
parte de su ámbito competencial establecer qué comportamientos de los
funcionarios públicos merecen ser tipificados como falta disciplinaria; la
existencia de causales de justificación, la sanción a imponer en cada caso y el
trámite correspondiente para llegar a éstas.” A partir de tal
reconocimiento indicó que “existe una correlación y un equilibrio entre el
ilícito disciplinario y la sanción a imponer” en tanto “se trata de una
sanción que está reservada para los comportamientos más lesivos que puede
cometer un funcionario público, de manera dolosa o con culpa grave”
Complementando los anteriores
pronunciamientos, la sentencia C-798 de 2003 juzgó una disposición de la ley
794 de 2003 que ordenaba excluir de las listas de auxiliares de la justicia a
las personas que siendo
servidores públicos hubieren sido destituidos por sanciones disciplinarias. Sostenía el demandante, que esa regla
violaba la prohibición de ser juzgado dos veces por el mismo hecho y, en esa
medida, vulneraba el artículo 29 de la Carta. La Corte se opuso a tal
consideración y reconociendo el amplio margen de configuración en esta materia,
sostuvo:
“Es
igualmente oportuno señalar que el legislador dispone de una amplia potestad de
configuración normativa para diseñar el régimen de inhabilidades de quienes
aspiran a desempeñar funciones públicas y en su ejercicio podrá establecer lo
relacionado con los hechos que den origen a las inhabilidades, su duración o
vigencia y los alcances de la limitación, entre otros aspectos, siempre que
no contradiga lo dispuesto en la Constitución y que fije reglas razonables y
proporcionales.” (Subrayas no hacen parte del texto)
Y más
adelante, concluyendo que lo previsto en la disposición acusada era únicamente
la consecuencia de la inhabilidad general que se sigue de la comisión de las
faltas a las que alude el numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002
indicó:
“Así entonces, al
disponer la norma acusada que deberán ser excluidos de la lista de auxiliares
de la justicia quienes siendo servidores públicos hubieren sido destituidos por
sanciones disciplinarias, no permite entender que simultáneamente la persona
actúa en calidad de servidor público y de auxiliar de la justicia ni que le
imponga una sanción adicional como auxiliar de la justicia. Lo que ordena el
precepto es que se dé cumplimiento a la inhabilidad que acompañe la sanción de
destitución impuesta por haber cometido faltas gravísimas dolosas o realizadas
con culpa gravísima. En otras palabras, la disposición cuestionada se limita a
exigir el cumplimiento de la inhabilidad para desempeñar funciones públicas,
como las que cumplen los auxiliares de la justicia, pero ello no significa,
como lo entiende el actor, que se admita la imposición de otra sanción por una
falta ya sancionada.
En suma, la disposición
demandada no vulnera el principio del non bis in ídem pues la
exclusión de la lista de auxiliares de la justicia no constituye la imposición
de una sanción adicional a la destitución sino el efecto de hallarse
inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas. Es decir que, al cumplir
los auxiliares de la justicia funciones públicas, no podrán estar incluidos en
las correspondientes listas mientras estén inhabilitados para el ejercicio de
tales funciones con ocasión de la sanción de destitución como servidores públicos.”
(Subrayas no
hacen parte del texto)
5.2.4.6. Considerando
que ninguna competencia legislativa es ilimitada, este Tribunal ha precisado
las reglas y principios que definen su alcance. Por ello ha sostenido “que existe un régimen de
inhabilidades que, en principio corresponde crear al legislador, pero que tiene
como marco general el sistema jurídico constitucional y, como límite
particular, las reglas directamente fijadas por la Carta.”[58]
Así entonces “la
definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad como de
su duración en el tiempo, son competencia del legislador y objeto de una
competencia discrecional amplia pero subordinada a los valores, principios y
derechos constitucionalmente reconocidos.”[59]
Entre los límites que la jurisprudencia
constitucional ha enunciado se encuentran (i) el deber de respeto del principio
de legalidad que demanda, en materia disciplinaria “que la conducta
sancionable, las sanciones, los criterios para su determinación y los
procedimientos previstos para su imposición” se definan con anterioridad a
su aplicación; (ii) la prohibición de modificar las inhabilidades que para
determinados supuestos ha previsto el constituyente; y (iii) la obligación de
respetar el principio de proporcionalidad en la fijación de las inhabilidades
de manera tal que, entre otras cosas, exista relación entre la gravedad de la
restricción que con ella se produce y la importancia de las finalidades
perseguidas.[60]
5.2.4.7. No pasa por alto
la Corte el hecho de que la posibilidad de imponer la sanción de inhabilidad en
ejercicio de la potestad sancionatoria, no se encuentra reconocida únicamente
en el régimen disciplinario. Esa competencia también se prevé en las normas que
regulan la jurisdicción contencioso administrativa, en las disposiciones que
disciplinan la jurisdicción penal y en algunos instrumentos internacionales de
los que el Estado colombiano es parte.
5.2.4.7.1. La Constitución
prevé una competencia específica del Consejo de Estado (art. 237.5) para
declarar la pérdida de investidura de los Congresistas por diversas razones,
entre las que se encuentran, por ejemplo, la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la
indebida destinación de dineros públicos o el tráfico de influencias
debidamente comprobado (art. 183).  La Corte ha señalado al referirse a esta
figura que “[e]n atención a la altísima
dignidad que supone el cargo de Congresista y a la significación del Congreso
dentro de un Estado democrático, la Constitución ha previsto una sanción particularmente
drástica para las infracciones anotadas” que tiene como efecto “no solo
que el congresista pierde su calidad de tal, sino que, además, queda
inhabilitado de manera permanente para ser congresista”[61].
5.2.4.7.2. El Código Penal, a su vez, ha dispuesto
asignar a la jurisdicción penal  (Título XV del Código Penal) la competencia
para imponer como sanción aplicable en el caso de la comisión de los delitos
que constituyan un atentado contra la administración pública, además de las
penas privativas de la libertad, la inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas. Esta sanción consiste en la privación de la
facultad de elegir y ser elegido así como del ejercicio de cualquier
otro derecho político, función pública, dignidades y honores que
confieren las entidades oficiales. Esa pena tiene, por regla general, una duración de cinco (5) a veinte (20)
años[62].
Incluso el constituyente ha establecido que ante la comisión de determinadas
conductas punibles se impone una inhabilidad indefinida en el tiempo (art.122).
5.2.4.7.3. Instrumentos
internacionales vinculantes para el Estado colombiano han previsto la
obligación de los Estados de adoptar medidas para combatir la corrupción.
La Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por el
Congreso mediante la Ley 412 de 1997, prevé entre sus propósitos la promoción y el fortalecimiento del desarrollo de los mecanismos
necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción
así como  la promoción, facilitación y regulación de la cooperación entre los
Estados para asegurar la eficacia de las medidas y acciones dirigidas a prevenir,
detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de
las funciones públicas (art. II). También, entre las medidas de prevención se
señala que los Estados Partes considerarán la aplicabilidad de medidas
destinadas a crear, mantener y fortalecer (a) normas de conducta para el
correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas, (b)
mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta y
(c) órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos
modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas
corruptas (art. III).
Adicionalmente, la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción aprobada por el Congreso mediante la Ley 970 de 2005 y que tiene
entre sus finalidades promover y
fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la
corrupción (art. 1) señala que cada Estado Parte, de conformidad con los
principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, garantizará la existencia
de un órgano u órganos, según proceda, encargados de prevenir la corrupción
(art. 6º). Igualmente establece el compromiso de tipificar como delitos algunos
comportamientos y dispone, en el artículo 30: (i) que cuando
la gravedad de la falta lo justifique y en la medida en que ello sea
concordante con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, cada Estado
Parte considerará la posibilidad de establecer procedimientos para inhabilitar,
por mandamiento judicial u otro medio apropiado y por un período
determinado por su derecho interno, a las personas condenadas por delitos
tipificados con arreglo a la presente Convención para ejercer cargos públicos
(num. 7); y (ii) que la obligación de cada
Estado de penalizar la comisión de los delitos tipificados con arreglo a la
convención no menoscaba el ejercicio de facultades disciplinarias por los
organismos competentes contra empleados públicos (num. 8).
En estrecha conexión con las anteriores
competencias, la Constitución y la ley se han ocupado de regular la potestad
disciplinaria y, en particular, aquella que le fue asignada al Procurador
General de la Nación por expresa decisión Constituyente.
5.3.
Conclusiones relevantes para resolver el problema jurídico -cargo 1º-.
5.3.1. La
Constitución reconoce la potestad disciplinaria del Estado y prevé, en el
artículo 277.6 una regla general de competencia en materia de poder
disciplinario. El ejercicio de dicho poder se atribuye originalmente a la
entidad a que pertenece el funcionario correspondiente -control interno- a
menos que, en ejercicio de su competencia preferente o exclusiva el Procurador
General de la Nación, sus delegados o agentes asuman su conocimiento -control
externo-.
5.3.2. La
potestad disciplinaria se concreta en el poder para conocer los asuntos
disciplinarios, en el poder para investigarlos y definir el derecho
aplicable y en el poder para imponer las sanciones previstas en la ley.
A esta potestad se sujetan todas las personas que cumplen una función pública o
se encuentran en un cargo público, con independencia del origen de su
vinculación. Estos poderes disciplinarios tienen manifestaciones procesales y
sustantivas diferentes según constituyan un desarrollo del artículo 277.6 o del
artículo 278.1.
5.3.3. El
legislador tiene una competencia amplia para la regulación de la potestad
disciplinaria y, en desarrollo de ella, se encuentra autorizado -bajo la
condición de no vaciar de contenido ninguno de los poderes centrales de tal
potestad- para fijar las sanciones aplicables a la comisión de faltas
disciplinarias, las autoridades competentes para su imposición y los
procedimientos que deben seguirse para el efecto.
5.3.4. La jurisprudencia
constitucional ha reconocido la posibilidad de que el legislador asigne a las
autoridades disciplinarias la competencia para imponer la sanción de
inhabilidad. En consecuencia y bajo la condición de que se respeten los límites
constitucionales previstos, se encuentran amparadas por el margen de
configuración, aquellas disposiciones que definen las sanciones y establecen
las autoridades responsables para su aplicación.
5.4. El caso
concreto.
La Corte
finaliza este examen entrando a decidir si la norma acusada vulnera los
artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución.
5.4.1. La
Constitución otorga al Congreso de la República un amplio margen de
configuración para establecer el régimen de inhabilidades aplicable a los
ciudadanos que pretendan ocupar un cargo público o ejercer una función pública.
Esta competencia, que encuentra fundamento en diferentes disposiciones
constitucionales y, en particular, en los artículos 124, 150.23 y 293, le
permite al Congreso fijar restricciones del derecho a ser elegido y del derecho
a acceder al ejercicio de cargos públicos. Por ello se encuentra autorizado
para (i) definir el tipo de inhabilidades aplicables según el cargo o función,
(ii) establecer el término de duración de las inhabilidades e incluso prever
que sean temporales o definitivas, (iii) disponer que las inhabilidades
comprendan todo el universo de cargos públicos o que se refieran únicamente a
algunos de ellos, (iv) adoptar enfoques preventivos o sancionatorios en la
regulación de las inhabilidades y (v) determinar el carácter principal o
accesorio de la inhabilidad así como la competencia para imponerla o para
verificar su existencia.
5.4.2. Cuando
de la regulación de inhabilidades de origen sancionatorio se trata, concurre
otra dimensión de la libertad de configuración, con fundamento en la cual el
Congreso puede fijar las reglas y principios que deben gobernar el ejercicio de
la potestad disciplinaria y, en particular, la competencia general del
Procurador General de la Nación prevista en el artículos 277.6. En desarrollo
de esa atribución legislativa, el Congreso está autorizado para: (i) delimitar
los sujetos disciplinables; (ii) establecer las condiciones de activación de la
acción disciplinaria; (iii) fijar competencias exclusivas de la Procuraduría;
(iv) identificar las condiciones bajo las cuales se activa el ejercicio
preferente de la acción disciplinaria a cargo de la Procuraduría; y (iv)
definir las faltas, sanciones aplicables así como los procedimientos
disciplinarios.
5.4.3. Debe
precisarse que el reconocimiento de la facultad legislativa no puede anular o
desconocer, en ningún caso, los elementos básicos del poder disciplinario a
cargo de la Procuraduría. Esos elementos comprenden el poder para conocer
los asuntos disciplinarios, el poder para investigar las faltas
disciplinarias y el poder para imponer las sanciones que correspondan de
conformidad con lo establecido en la ley. Su reconocimiento es imprescindible
para asegurar el contenido básico de la potestad disciplinaria radicada en
cabeza del Procurador General de la Nación.
5.4.4. La
competencia de la Procuraduría General de la Nación que se adscribe al numeral
1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 para imponer la sanción de inhabilidad
general cuando se configuran faltas gravísimas con dolo o con culpa gravísima,
encuentra un apoyo constitucional indiscutible.
5.4.4.1.
Establecer la inhabilidad general como sanción disciplinaria no vulnera ninguno
de los límites que en esta materia se desprenden de la Constitución y que
fueron precisados (supra 5.2.4.6.): principios de legalidad y proporcionalidad,
y regulación constitucional expresa.
5.4.4.2.
Incluso no solo es inexistente una prohibición en esa dirección, sino que la
atribución de esta competencia constituye un desarrollo directo de la Carta
Política reconocido por la jurisprudencia constitucional. En efecto, el poder
de imponer sanciones -que se integra a la potestad disciplinaria según el
artículo 277.6 de la Carta-, autoriza al legislador para asignar al Procurador
esa competencia cuando quiera que se incumplan los deberes funcionales en cuyo
respeto se encuentran comprometidos los funcionarios del Estado.
5.4.4.3.
Asimismo, la norma acusada no desconoce el artículo 278.1 que se limita a
establecer una atribución especial del Procurador para desvincular a los
funcionarios, mediante un procedimiento breve, cuando se han configurado faltas
especialmente graves. Que allí no se contemple la inhabilidad, no implica una
proscripción de la posibilidad del legislador de preverla como sanción.
5.4.5. Así
pues, no existe ninguna norma competencial en la Constitución de la que se
desprenda una prohibición de asignarle al Procurador, la facultad de sancionar
disciplinariamente -con inhabilidad general- a uno de los funcionarios a los
que se refiere el artículo 277.6. Por el contrario, la posición preferente que
le ha sido asignada y que solamente es desplazada por la existencia de fueros
especiales o por la competencia asignada al Consejo Superior de la Judicatura[63], reafirma la constitucionalidad
de la norma en esta oportunidad acusada.
5.4.6. Tal y como se señaló, este Tribunal ha indicado que
existen diferencias importantes entre las competencias que se desprenden del
artículo 277.6 y la que se deriva de la segunda (278.1).
5.4.6.1. En efecto, al paso que la primera puede ser
ejercida por el Procurador, sus agentes o delegados, la segunda es una
competencia indelegable del Procurador General de la Nación que le confiere la
facultad, mediante un procedimiento breve, de disponer la separación del cargo
de aquellos funcionarios que incurran en las faltas que allí se enuncian. De
hecho, en la Ley 734 de 2002 es objeto de una regulación específica y
diferenciada el ejercicio de cada una de las competencias.
5.4.6.2. En la sentencia C-255 de 1995 la Corte tuvo
que establecer si las normas de la Ley 4ª de 1990 que atribuían a los
procuradores delegados la competencia para instruir procesos disciplinarios y
adoptar las decisiones correspondientes, desconocían el artículo 278.1 de la
Carta. Sostuvo en esa oportunidad:
“En ese orden de ideas,
la Corte considera que el Legislador no excedió los límites constitucionales
cuando implícitamente asignó a los Procuradores Delegados la facultad de
destituir a los funcionarios que cometen graves faltas disciplinarias, pues
se trata de una competencia que no es exclusiva del Procurador General sino
propia del Ministerio Público como institución, tal y como se desprende de un
análisis sistemático del artículo 118, que consagra a ese órgano de control
como función genérica la de ejercer la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas, y del artículo 277 ordinal 6º, que
señala que esa función es ejercida por el Procurador directamente, o por medio
de sus delegados y agentes. Por ello, y en función del principio de
desconcentración que rige la función pública (CP art. 209), bien podía la ley
atribuir a los Procuradores Delegados, y según distintos factores de
distribución de competencia, la decisión de destituir a determinados
funcionarios investigados. En efecto, estos Procuradores delegados no son entes
aislados sino agentes del Procurador, debido a la estructura jerarquizada de
esta entidad, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional.”(Subrayas no hacen parte del texto original)
5.4.6.3. Y más adelante complementó la razón de su
decisión:
“Además, la
asignación y distribución de competencias a las autoridades administrativas y
de control es en principio una tarea del Legislador, salvo en casos en donde el
Constituyente de manera expresa haya reservado el conocimiento de algunos
asuntos a una autoridad determinada o que se trate de funciones particulares
que son materia de reglamento interno, lo cual no sucede en este caso.
Así mismo, de acuerdo con el artículo 279 de la Constitución, es materia de ley
la regulación de la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General
de la Nación.  Por lo tanto, el propio Constituyente autorizó la
distribución de competencias por factores, la cual es un método de división y
especialización de trabajo entre los funcionarios que integran la Procuraduría
General.
Por todo lo anterior, la Corte concluye
que bien podía la ley atribuir esa competencia de destitución a los
Procuradores Delegados ya que la facultad de sancionar a funcionarios
públicos con destitución del cargo es una potestad que, por mandato de los
artículos 118 y numeral 6º del artículo 277 de la Constitución, corresponde
tanto al Procurador General de la Nación como a  sus agentes y delegados.
Por lo tanto, el cargo formulado por el actor no prospera.”[64] (Subrayas no hacen parte
del texto original)
5.4.7. Así las cosas, es constitucionalmente posible
que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 277.6 de la Carta y en
ejercicio del margen de configuración que en esta materia le confiere la
Constitución, el legislador establezca la destitución como una sanción
disciplinaria atribuyendo su fijación -con fundamento en el enunciado inicial
del artículo 277- al Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus
delegados o agentes.
5.4.8. Para la Corte no existe, en consecuencia, una
prohibición de que estos últimos, en las condiciones que establezca la ley,
impongan la sanción de destitución. Ahora bien, lo que sí resultaría opuesto a
la Carta sería la asignación de la competencia de desvinculación a la que se
refiere el artículo 278.1 a un funcionario diferente al Procurador General de
la Nación quien tiene, en esa materia, una competencia exclusiva e indelegable.
5.4.9. Por las
consideraciones expuestas la Corte concluye que no se oponen a los artículos
277.6 y 278.1 la disposición acusada ni las disposiciones integradas al
presente examen constitucional.
6. Cargo 2o:
violación del artículo
25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 93 de la
Constitución.
6.1. Alcance del cargo.
El
demandante señala que la competencia asignada por la norma demandada a las
autoridades disciplinarias y, en particular a la Procuraduría General de la
Nación, para imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia de la
comisión de faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima, se opone
al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo 93
de la Constitución: al privar a las personas de un recurso judicial efectivo
para cuestionar tal competencia o para debatir la validez de las decisiones
adoptadas en ejercicio de dicha competencia.
6.2. El artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, como parámetro de control constitucional.
6.2.1. La Convención
Americana de Derechos Humanos, adoptada en el seno de la Organización de los
Estados Americanos el 22 de noviembre de 1969, fue aprobada mediante la Ley 16
de 1972 y entró en vigor para Colombia, en virtud de su ratificación, el  día
18 de julio de 1978.
6.2.2. El artículo 25 de
dicha convención consagra el derecho a la protección judicial estableciendo que
todas las personas tienen derecho (i) a un recurso sencillo y rápido o a
cualquier otro recurso efectivo, (ii) ante los jueces o tribunales (iii) que
las proteja contra actos que violen los derechos fundamentales reconocidos en
la Constitución, en la ley o en la Convención Americana. A su vez, esa misma
disposición asigna a los Estados las obligaciones de garantizar que la
autoridad competente tome las decisiones que correspondan respecto de los
derechos invocados, de desarrollar las diferentes posibilidades del recurso
judicial y de garantizar que las autoridades del caso cumplan aquellas
decisiones en las que el recurso correspondiente se hubiere estimado
procedente.
6.2.3. El artículo 27 de
dicha convención, al prever las reglas relativas a la suspensión de los
derechos en ella consagrados cuando quiera que se presenten situaciones de guerra, de peligro
público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del
Estado,
dispone que no podrán ser objeto de suspensión las garantías judiciales
indispensables para proteger el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, el
derecho a la vida, el derecho a la integridad personal, la prohibición de la
esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad y la prohibición de
retroactividad, la libertad de conciencia y de religión, los derechos de la
familia, el derecho al nombre, los derechos de los niños, el derecho a la
nacionalidad y los derechos políticos[65].
6.2.4. Conforme a lo
anterior, el derecho a un recurso judicial efectivo cuando tiene como propósito
la protección de derechos que no pueden ser suspendidos queda salvaguardado por
esa misma garantía y, en esa medida, es una norma que se integra al bloque de
constitucionalidad en virtud de lo que establece el primer inciso del artículo
93 de la Carta[66]. En efecto, según esa
disposición los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso,
que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados
de excepción prevalecerán en el orden interno.
6.2.5. En síntesis, el
artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en tanto consagra
la garantía judicial de los derechos que no pueden ser suspendidos, integra el
parámetro de control constitucional relevante en esta oportunidad puesto que
concurren las tres condiciones requeridas para ello: (i) es una disposición que
hace parte de un tratado de derechos humanos; (ii) dicho tratado fue aprobado
por el Congreso y ratificado por el Presidente de la República; y (iii) la
invocación que en la demanda se hace del artículo 25 de la Convención, se
sustenta en que tal disposición ordena la existencia de un recurso de
protección de derechos que, como los políticos (art. 23 de la Convención), no
pueden ser objeto de suspensión durante los estados de excepción (art. 27 de la
Convención).
6.3. Alcance del artículo
25 en el sistema interamericano.
6.3.1. La Corte Interamericana
de Derechos Humanos se ha ocupado, en múltiples pronunciamientos, de establecer
el alcance del citado artículo 25. Así por ejemplo, en la decisión
correspondiente al caso Reveron Trujillo Vs. Venezuela de fecha 30 de junio de 2009 señaló:
“1. El artículo 25.1 de la Convención
establece, en términos amplios, la obligación a cargo de los Estados de
ofrecer, a todas las personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial
efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales. Dispone,
además, que la garantía allí consagrada se aplica no sólo respecto de los
derechos contenidos en la Convención, sino también de aquéllos que estén
reconocidos por la Constitución o por la ley (…). La existencia de esta
garantía “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención
Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el
sentido de la Convención” (…).
2. El artículo 25 se encuentra
íntimamente ligado con la obligación general del artículo 1.1 de la misma, que
atribuye funciones de protección al derecho interno de los Estados Partes, de
lo cual se desprende que el Estado tiene la responsabilidad de diseñar y
consagrar normativamente un recurso eficaz, así como la de asegurar la debida
aplicación de dicho recurso por parte de sus autoridades judiciales (…). A su vez, el deber general del Estado de
adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicha Convención para
garantizar los derechos en ella consagrados, establecido en el artículo 2,
incluye la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la
observancia efectiva de los derechos y libertades consagrados en la misma, así
como la adopción de medidas para suprimir las normas y prácticas de cualquier
naturaleza que entrañen una violación a las garantías previstas en la
Convención (…).
3. En similar sentido, la Corte ha entendido que para
que exista un recurso efectivo no basta con que esté previsto por la
Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere
que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a
los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla (…). No pueden considerarse efectivos aquellos recursos
que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias
particulares de un caso dado, resulten ilusorios (…).”
6.3.2. Por su parte, en la sentencia de fecha 13 de
octubre de 2011 en el caso Barbani Duarte y otros Vs. Uruguay, la Corte
Interamericana indicó lo siguiente al ocuparse de la obligación de asegurar la
efectividad del recurso establecido para la protección de los derechos:
“La
Corte ha señalado que el artículo 25.1 de la Convención contempla la obligación
de los Estados Parte de garantizar, a todas las personas bajo su jurisdicción,
un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos
fundamentales (…). Dicha efectividad supone que, además de la existencia formal
de los recursos, éstos den resultados o respuestas a las violaciones de
derechos contemplados ya sea en la Convención, en la Constitución o en las
leyes (…). En ese sentido, no pueden considerarse efectivos aquellos recursos
que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias
particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por
ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque
falten los medios para ejecutar sus decisiones o por cualquier otra situación
que configure un cuadro de denegación de justicia (…). Así, el proceso debe
tender a la materialización de la protección del derecho reconocido en el
pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento
(…).”
6.3.3.
Un análisis de la jurisprudencia de la Corte Interamericana en relación con el
alcance del artículo 25 de la Convención, permite concluir que a dicha
disposición se adscriben, entre otras, dos normas de significativa importancia:
(i) el mandato de diseño y consagración jurídica de un recurso que resulte
efectivo para la protección de los derechos[67]
y (ii) el mandato de aseguramiento de la aplicación debida del recurso judicial
consagrado[68].
6.3.4.
De estas normas se desprenden varias reglas específicas de acuerdo con las
cuales (iii) es necesario pero no suficiente para el respeto del artículo 25,
la previsión del recurso en la Constitución o en la ley; (iv) es necesario pero
no suficiente para el respeto del artículo 25, que el recurso judicial sea
formalmente admisible; (v) está ordenado que el recurso judicial sea idóneo
para el doble propósito de constatar la violación de los derechos y remediarla;
(vi) se desconoce el artículo 25 cuando el recurso no es idóneo en la práctica[69],
cuando no se encuentran previstos medios para la ejecución de la decisión[70]
o cuando, de alguna u otra forma, exista denegación de justicia.
6.3.5. Aunque el
demandante invoca como apoyo del cargo únicamente la infracción del artículo 25
de la Convención Americana de Derechos Humanos, debe destacarse que a varias
disposiciones de la Constitución se adscribe un derecho de contenido semejante,
identificado por la jurisprudencia constitucional como el derecho de acceder a
la administración de justicia. En efecto, con fundamento en los artículos 1, 2,
29 y 229, la jurisprudencia de este Tribunal ha afirmado la consagración de ese
derecho y de la garantía a una tutela judicial efectiva[71].
Su existencia “se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes
en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y
tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y
por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses
legítimos
(…)”[72]. En atención a ello, el derecho
de acceder a la administración de justicia fija un deber de asegurar que los
medios judiciales sean efectivos para resolver las controversias planteadas por
todas las personas y “le impone a las autoridades públicas, como titulares
del poder coercitivo del Estado y garante de todos los derechos ciudadanos, la
obligación correlativa de promover e impulsar las condiciones para que el
acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo”[73]
lo que significa, a su vez, “el compromiso estatal de lograr, en forma real
y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales se restablezca
el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman
violadas.”[74]
6.4. Análisis del cargo.
6.4.1. El cargo advierte que la disposición demandada, al
reconocer la competencia de las autoridades disciplinarias para imponer la
sanción de inhabilitación, desconoce el derecho a contar con un recurso
judicial efectivo en las condiciones establecidas en el artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos. A juicio del demandante, la
consagración legal de esa competencia, deja a las personas  sin la posibilidad
de reclamar la protección de los derechos políticos establecidos en el artículo
23 de dicha Convención.
6.4.2. El cargo es susceptible de interpretarse de la
siguiente forma: supone que la consagración de una competencia de las
autoridades disciplinarias para imponer la sanción de inhabilidad general
desconoce el artículo 23 de la Convención Americana, y así, la vigencia de esa
competencia disciplinaria impide la presentación de un recurso judicial en
Colombia para la protección de los derechos políticos establecidos en la
Convención. Es evidente entonces que esta primera línea argumentativa del
cargo, requiere de la demostración de que la norma demandada vulnera el
artículo 23 de la Convención, cuestión que se examinará más adelante.
6.4.3. Otra de las manifestaciones del cargo formulado por el
demandante por violación del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y, consecuencialmente, del artículo 93 de la Carta, sugiere que la
regulación vigente no prevé un recurso judicial efectivo para controvertir las
decisiones de las autoridades disciplinarias que impliquen la restricción de
los derechos políticos. Esta es la interpretación que se abocará en el presente
acápite.
6.4.4. Las decisiones que se toman en ejercicio del poder
disciplinario no son, por regla general, expresión de funciones
jurisdiccionales. Por consiguiente, suelen tener la condición de actuaciones de
la administración que pueden ser cuestionadas ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo[75]. Esta conclusión se apoya no solo en la naturaleza jurídica
de la función disciplinaria y en la condición de los órganos que la ejercen,
sino también en las normas que sobre el particular contiene el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo así como en las reglas que la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha fijado al
respecto.
6.4.4.1. En el Código referido se contempla la posibilidad
de promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de
las decisiones adoptadas en un proceso disciplinario. En efecto, entre otras
competencias que allí se consagran en esta materia, se establece la del Consejo
de Estado para conocer en única instancia las demandas que en ejercicio de esa acción se
promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la
Nación en ejercicio del poder disciplinario (art. 149.2); la competencia de los
Tribunales Administrativos para conocer en única instancia los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan sanciones
disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o
definitivo del servicio, impuestas por las autoridades departamentales (art.
151.2); y la competencia de esos mismos tribunales para tramitar, en primera
instancia, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se
controviertan actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario
asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes
al Procurador General de la Nación (art. 152.3).
6.4.4.2. Cabe advertir que incluso, de
conformidad con el artículo 231 del mismo Código, es posible solicitar la
suspensión provisional del acto administrativo cuando se cumplan los supuestos
que allí se establecen.
6.4.5. El Consejo de Estado, al determinar la validez de
una decisión de la Procuraduría General de la Nación de destituir e inhabilitar
por el término de doce (12) años a un Alcalde, precisó la naturaleza de los
actos adoptados en el curso de un proceso disciplinario y diferenció el
ejercicio del poder disciplinario de la función jurisdiccional.
En relación
con la primera cuestión, indicó en el reciente pronunciamiento:
“Para el Consejo de Estado resulta
indudable que los actos de control disciplinario adoptados por la
Administración Pública y por la Procuraduría General de la Nación, es decir,
aquellos actos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria en sus
ámbitos interno y externo, constituyen ejercicio de función administrativa, y
por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y
constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. No se trata
de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una
función sui generis o nueva del Estado, sino de actos administrativos
que tienen, por definición, control judicial. La única excepción a la
naturaleza administrativa de los actos de la Procuraduría es la que indica la
propia Constitución en su artículo 277, inciso final, según el cual “para el
cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía
judicial” (…)”[76]
Ocupándose
del segundo de tales asuntos, ese Tribunal señaló:
“En forma correlativa, precisa el Consejo de Estado
que el control disciplinario que ejerce la Procuraduría General de la Nación no
constituye ejercicio de función jurisdiccional. La Procuraduría no juzga ni
sentencia, puesto que no es un juez; es la máxima autoridad disciplinaria en el
ámbito externo de ejercicio de la potestad disciplinaria, pero como se aclaró,
esa es una manifestación de la función administrativa, no de la función
jurisdiccional. El juez competente es la jurisdicción
contencioso-administrativa, encargada de ejercer el control sobre los actos
administrativos disciplinarios y el procedimiento seguido para adoptarlos.”[77]
En adición a lo anterior, advirtió que el
juzgamiento que de las decisiones disciplinarias se encuentra a su cargo en
sede jurisdiccional, supone un control amplio e integral que permite
pronunciarse respecto de todas las actuaciones surtidas durante el curso del
proceso disciplinario. Sobre el particular sostuvo:
“El control que ejerce la jurisdicción
contencioso-administrativa sobre los actos administrativos disciplinarios
proferidos por la Administración Pública o por la Procuraduría General de la
Nación es un control pleno e integral, que se efectúa a la luz de las
disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la ley en la medida
en que sea aplicable, y que no se encuentra restringido ni por aquello que
se plantee expresamente en la demanda, por ende no serán de recibo las
interpretaciones restrictivas que limiten la función disciplinaria a
simplemente garantizar el pleno apego con el orden jurídico como garantía de
legitimidad de estas potestades públicas.”
(…)
Esta postura judicial supone evidentemente una
rectificación a la posición doctrinal y jurisprudencial prevaleciente con
anterioridad, en cuyo alero las atribuciones del juez contencioso-administrativo
son formalmente limitadas y se restringen a la protección de aquellos derechos
y normas expresamente invocados por quienes recurren a la justicia, que
otorgaba un alcance excesivamente estricto al principio de jurisdicción rogada
en lo contencioso-administrativo. Este cambio, constitucionalmente impuesto y
de gran calado, se refleja nítidamente en un pronunciamiento reciente del
Consejo de Estado, en el cual la Sección Segunda – Subsección “B” de esta
Corporación, y dando aplicación directa a los mandatos de la Carta, rechazó
expresamente una postura restrictiva que limitaba las facultades garantistas
del juez contencioso-administrativo en materia de control de las decisiones
disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación con base en el principios
de jurisdicción rogada, y adoptó en su reemplazo una postura jurisprudencial
que exige a las autoridades jurisdiccionales realizar, en tanto obligación
constitucional, un control sustantivo pleno que propenda por materializar,
en cada caso concreto, el alcance pleno de los derechos establecidos en la
Constitución. (…)”[78]
(Solo las negrillas hacen parte del texto original)
Finalmente, como consecuencia del carácter integral
del control, precisó las amplias posibilidades para examinar las actuaciones
procesales y la valoración de las pruebas hecha por la autoridad disciplinaria.
Sobre el particular dijo:
“En este sentido, es necesario advertir que la
diferencia fundamental que existe entre la actividad y valoración probatoria
del fallador disciplinario, y la actividad y valoración probatoria del juez
contencioso administrativo –en virtud de la cual el proceso judicial
contencioso no puede constituir una tercera instancia disciplinaria-, no
implica bajo ninguna perspectiva que el control jurisdiccional de las
decisiones disciplinarias sea restringido, limitado o formal, ni que el juez
contencioso carezca de facultades de valoración de las pruebas obrantes en un
expediente administrativo sujeto a su conocimiento; y como
consiguientemente se ha explicado, el control que se surte en sede
judicial es específico, y debe aplicar en tanto parámetros normativos no sólo
las garantías puramente procesales sino también las disposiciones sustantivas
de la Constitución Política que resulten relevantes.
Se concluye, pues, la integralidad inherente al
control judicial contencioso-administrativo de los actos administrativos
proferidos por las autoridades administrativas disciplinarias y la Procuraduría
General de la Nación, salvo aquellos límites implícitos en el texto mismo de la
Constitución y en las normas legales aplicables.”[79] (Negrillas hacen hacen
parte del texto original)
6.4.6. Las reglas que se desprenden de esta decisión,
implican: (i) la procedencia de la intervención de la jurisdicción contenciosa
para examinar el control de decisiones disciplinarias; (ii) la existencia de un
control integral y pleno de  tales decisiones y de los procedimientos seguidos
para el efecto; y, consecuencialmente  (iii) la posibilidad de la jurisdicción
de emprender exámenes sobre la actividad probatoria. Se impone concluir no solo
que existe formalmente un recurso judicial para controvertir las decisiones
disciplinarias que afectan los derechos políticos protegidos por el artículo 23
de la Convención, sino también que tales recursos, considerando la práctica
judicial vigente del máximo tribunal de la justicia administrativa, son
efectivamente idóneos.
6.4.7. Adicionalmente la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en numerosas providencias, ha declarado que en contra de
las decisiones disciplinarias proceden los recursos ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Así por ejemplo, la sentencia T-143 de 2003 señaló
que era posible solicitar la nulidad y el restablecimiento del derecho o
también, de acuerdo a la decisión adoptada en la sentencia C-426 de 2002,
resultaba procedente “controvertir
el acto de sanción a partir de una acción  de nulidad simple, así el acto
objeto de cuestionamiento sea de contenido particular y concreto” En ese
caso, concluyó la Corte que la accionante “puede escoger entre solicitar la
nulidad simple del acto administrativo sancionatorio, en caso de estar
interesada únicamente en la nulidad del acto, o, entablar una acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, en caso de perseguir, además de la nulidad, una
decisión que restablezca los derechos que estime conculcados.” En esta
misma dirección se encuentran las sentencias T-262 de 1998, T-743 de 2002,
T-418 de 2003 y T-105 de 2007.
6.4.8. Debe señalarse que la jurisprudencia de
esta Corporación ha admitido también la procedencia excepcional de la acción de
tutela en contra de las decisiones que imponen sanciones disciplinarias. La
excepcionalidad de este mecanismo –que exige la demostración de un perjuicio
irremediable- encuentra fundamento en el carácter subsidiario de la acción y,
en conexión con ello, en  la carga que tiene la persona que ha sido sancionada,
de agotar los medios ante la jurisdicción para debatir la validez de las
actuaciones y decisiones de la autoridad disciplinaria[80].
6.5. Conclusión del cargo.
En síntesis, considerando la
naturaleza jurídica de las decisiones de las autoridades disciplinarias y la
existencia de medios judiciales suficientes para impugnarlas y por esa vía
solicitar el amparo de los derechos a ser elegido y a acceder al ejercicio de
funciones públicas, la Corte concluye que la norma examinada no vulnera el
artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y, por consiguiente,
tampoco el artículo 93 de la Carta. Adicionalmente, la regulación vigente
garantiza plenamente el derecho de acceder a la administración de justicia y el
derecho a la tutela judicial efectiva reconocidos en la jurisprudencia
constitucional. Por las consideraciones expuestas el cargo no prospera.
7. Cargo
Tercero: Violación del
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 93 de
la Constitución.
7.1. Alcance del cargo.
7.1.1. A pesar de que en la formulación de
los cargos el demandante no invoca como vulnerado el artículo 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, el contenido de la argumentación
evidencia que su ataque se funda en esa infracción y, por esa vía, en la
violación del 93 de la Constitución. En efecto, al plantear la violación del
artículo 2º de dicha Convención, afirma que
la disposición que se acusa permite que mediante un procedimiento diferente
al penal, el Procurador imponga la sanción de inhabilidad a quienes
desempeñan funciones públicas, incluyendo funcionarios elegidos popularmente
como son los congresistas, los diputados, los concejales, los alcaldes y los
gobernadores. Asimismo, invoca la obligación de seguir el precedente
establecido al resolver el caso López Mendoza Vs. Venezuela en el que, a
su juicio, la Corte Interamericana fijó una interpretación del artículo 23 de
la Convención que se opone a lo dispuesto en la disposición demandada.
7.1.2. Así las cosas, para el demandante la
competencia del Procurador General de la Nación para imponer la sanción de
inhabilidad desconoce el numeral 2º del artículo 23 de la Convención. Dicho
numeral prescribe que la ley
puede reglamentar el ejercicio de los derechos a ser elegido y a tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas, exclusivamente por
razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil
o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. Por
ello, al no ser el Procurador una autoridad judicial y al no ser el
procedimiento disciplinario un procedimiento penal, considera el actor que la
inhabilitación general que prescribe el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002
desconoce la Carta.
7.1.3. La Corte ha identificado que este aspecto de la
demanda -violación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y, por consecuencia del artículo 93 de la Constitución- plantea la
posible existencia de la cosa juzgada constitucional.
7.2. Cosa juzgada constitucional.
7.2.1.1. La cosa juzgada constitucional, tal y como ha
tenido oportunidad de señalarlo este Tribunal, es una cualidad o rasgo que
caracteriza una determinada hipótesis fáctica o jurídica. Esta cualidad se
atribuye a aquellas situaciones en las cuales (i) un conjunto de hechos o de normas, (ii) han sido objeto de
juzgamiento por parte de un tribunal competente (iii) en aplicación de las
normas sustantivas que reúnan las condiciones para integrarse al parámetro de
control[81]. Todos los fallos de la Corte
Constitucional, en cuanto satisfagan esas condiciones, hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional según lo prevé el artículo 243 de la Constitución[82].
7.2.1.2. El principal
efecto de la cosa juzgada constitucional, cuando la Corte actúa en ejercicio de
sus competencias de control abstracto, es la activación de una  prohibición de
suscitar un nuevo juicio respecto de la materia que fue objeto de juzgamiento
y, en esa dirección, en un “deber de rechazar las demandas que recaigan
sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa
juzgada” (art. 6 del Decreto 2067 de 1991). Según lo ha expresado esta Corte “el efecto general de la cosa juzgada constitucional se
traduce en la imposibilidad jurídica de reabrir el juicio de constitucionalidad
sobre  la norma que ya ha sido objeto de examen por la Corte”[83].
7.2.1.3. Cuando se han
cumplido las tres condiciones referidas surge un impedimento de promover
nuevamente una discusión en tanto el pronunciamiento se torna inmutable,
intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio[84]. Este
efecto general de la cosa juzgada se explica además por los propósitos que con
ella se persiguen y que consisten en “garantizar la efectiva aplicación de
los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los
administrados, ya que por medio de esta figura, se garantiza que el órgano
encargado del control constitucional sea consistente con las decisiones que ha
adoptado previamente.”[85] Adicionalmente, el instituto de
la cosa juzgada protege también las atribuciones de la Corte dado que “si la
Constitución confiere a esta Corporación la competencia para decidir los asuntos
previstos en el artículo 241 C.P., entonces esa función debe poder ejercerse de
forma definitiva.”[86]
7.3. Examen de cosa
juzgada respecto de la sentencia C-124 de 2003.
7.3.1. En la sentencia C-124 de 2003 la
Corte juzgó la constitucionalidad de los numerales 1 y 2 del artículo 44 de la
Ley 734 de 2002. El cargo planteado en esa oportunidad, que se dirigía además
en contra de otras disposiciones de la misma Ley, señalaba que las normas acusadas se oponían al principio de
legalidad (art. 29 C.P.) puesto que, dada su indeterminación, conferían a la
autoridad administrativa la capacidad de crear conductas disciplinarias a
partir de sus propias apreciaciones al permitir, por ejemplo, que en función
del grado de culpa, una falta grave pudiera calificarse como gravísima.
Al enfrentarse a la acusación general planteada, este
Tribunal consideró que la libertad de configuración reconocida al Congreso de
la República para regular la responsabilidad de los funcionarios y el ejercicio
de las funciones públicas, hacía posible el empleo de tipos disciplinarios
abiertos. Este reconocimiento se apoyaba, adicionalmente, en las dificultades
del legislador para delimitar de manera específica la totalidad de faltas que
podrían configurarse en la actuación de los servidores públicos. En esa
dirección señaló esta Corporación:
“El demandante considera que las
disposiciones acusadas quebrantan el principio de legalidad por preceptuar:
i) Que es falta gravísima realizar
objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito
sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como
consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo (Art. 48, Num. 1, Ley
734 de 2002).
ii) Que constituye falta disciplinaria
grave o leve el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la
extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución o en la ley” y que “[l]os comportamientos
previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta
constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título
diferente de dolo o culpa gravísima.” (Art. 50 ibídem).
iii) Que uno de los criterios para
determinar la gravedad o levedad de la falta será la realización típica de una
falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, caso en el cual será
considerada falta grave (Art. 43, Num. 9, ibídem)
iv) Que cuando se trate de hechos que
contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada
dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales, el jefe
inmediato llamará por escrito la atención al autor del hecho sin necesidad de
acudir a formalismo procesal alguno, lo cual se anotará en la hoja de vida pero
no generará antecedente disciplinario, y en el evento de que el servidor
público incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar a formal actuación
disciplinaria (Art. 51 ibídem).
v) Que el servidor público está sometido a
las sanciones de destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas
dolosas o realizadas con culpa gravísima, y de suspensión en el ejercicio del
cargo e inhabilidad especial, para las faltas graves dolosas o gravísimas
culposas (Art. 44, Nums. 1 y 2, ibídem).
Se observa que en estas disposiciones el legislador,
con un criterio genérico o amplio, mediante tipos abiertos, describe algunas
conductas constitutivas de falta disciplinaria, señala si las mismas son
dolosas o culposas y establece su mayor o menor gravedad.
Esta técnica legislativa, como se indicó, es propia
del campo del Derecho Disciplinario, por la imposibilidad práctica de encuadrar
en forma detallada y exhaustiva las posibles faltas de los servidores públicos
en el desempeño de sus funciones constitucionales y legales, por lo cual el
legislador, en ejercicio de su potestad de configuración y con fundamento en
particular en lo dispuesto en los Arts. 124 y 150, Num. 23, de la Constitución,
en virtud de los cuales corresponde al Congreso de la República determinar “la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” y
“expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas”, obró
con un criterio razonable y no quebrantó el principio de legalidad que forma
parte integrante del principio del debido proceso, de conformidad con lo
estatuido en el Art. 29 superior.” (Subrayas no hacen parte del texto.)
Con fundamento en esas consideraciones, declaró
entonces exequibles los numerales 1º y 2º del artículo 44 de la Ley 734 de
2002, por el cargo relativo a la violación del debido proceso y del principio
de legalidad, ambos consagrados en el artículo 29 de la Carta.
7.3.2. Para la Corte, de la decisión
adoptada en la sentencia C-124 de 2003 no se desprende la existencia de cosa
juzgada respecto del cargo propuesto por el demandante en esta nueva ocasión.
En efecto, aunque en aquella oportunidad este Tribunal (i) se ocupó de analizar
–entre otras- la misma disposición ahora acusada y (ii) dispuso declarar su
exequibilidad, (iii) el cargo fue sustancialmente diferente del que ahora se plantea.
En efecto, la demanda aduce la posible violación del artículo 93 de la
Constitución –por vulneración del artículo 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos- mientras que en la mencionada sentencia se confrontó la
constitucionalidad con el artículo 29 de la Carta y, en particular, con el principio
de legalidad que de allí se desprende.
En síntesis, aunque se cuestiona la misma
disposición, el pronunciamiento vertido en la sentencia C-124 de 2003 y los
efectos de cosa juzgada relativa que a la misma se anudan, no impedirían a esta
Corporación emitir un pronunciamiento por la nueva acusación planteada. De otra
forma dicho, la materia juzgada en esa oportunidad es diferente a la cuestión
cuyo examen se propone ahora a la Corte.
7.4. Examen de cosa
juzgada respecto de la sentencia C-028 de 2006.
7.4.1. En la sentencia C-028 de 2006, la Corte estudió
la constitucionalidad del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. El
demandante afirmaba que al prescribir como sanción disciplinaria la inhabilidad
para acceder al ejercicio de la función pública, se vulneraban los artículos
13, 40 y 93 de la Constitución así como el artículo 23 de la Convención Americana
de Derechos Humanos. El examen de la Corte tuvo la siguiente estructura:
En primer lugar, precisó que no se derivaba de la
sentencia C-124 de 2003 un pronunciamiento que impidiera examinar otra vez la
disposición demandada. Para ello señaló que el cargo analizado en esa sentencia
había consistido en la violación del debido proceso dado que los numerales 1º y
2º otorgaban un amplio margen de discrecionalidad a los operadores
disciplinarios. A continuación y en segundo lugar, afirmó que no era posible
emprender un examen por vulneración del artículo 13 constitucional puesto que
el demandante no había formulado debidamente el cargo. Resueltas tales
cuestiones, este Tribunal enunció el problema jurídico que debía resolver en
los siguientes términos:
“La
Corte debe examinar si las normas legales acusadas, en la medida en que
facultan a la Procuraduría General de la Nación a imponer como sanciones
disciplinarias diversas inhabilidades para acceder a cargos públicos, vulneran
o no el artículo 93 constitucional según el cual determinados tratados
internacionales sobre derechos humanos hacen parte del bloque de
constitucionalidad, y en concreto, el artículo 23 del Pacto de San José de
Costa Rica según el cual el legislador puede reglamentar el ejercicio de los
derechos políticos “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal”.”
Seguidamente,
esta Corporación desarrolló una argumentación de varios niveles para resolver
el problema jurídico. Inicialmente (i) afirmó que el legislador era competente
para establecer la inhabilidad prevista en la norma demandada, debido a que se
trataba de un valioso instrumento para hacer frente al incumplimiento de los
deberes de quienes desarrollan funciones públicas. Sobre esto indicó:
“En
ese orden de ideas, es legítimo frente al Texto Fundamental, que el legislador
consagre como una de las sanciones derivadas del proceso disciplinario las
inhabilidades, puesto que ello se enmarca dentro de un ámbito de razonabilidad
y proporcionalidad que no desconoce los valores, principios y derechos
consagrados en la Carta, sino que, por el contrario, procura realizar los fines
delineados por el constituyente, entre otros, el acatamiento de los fines de la
función pública como elemento estructural de la prevalencia del interés
general.”
A
continuación, (ii) interpretó el artículo 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, afirmando la obligación de armonizar su contenido y, en
particular la regla relativa a las restricciones posibles de los derechos allí
reconocidos, con los instrumentos adoptados -en el seno de organizaciones
internacionales- para combatir la corrupción. Con fundamento en esta
consideración, concluyó que la adopción de medidas sancionatorias diferentes a
las penales que tengan como efecto la restricción del derecho de acceder a
cargos públicos no se opone a esa Convención:
“En este orden de ideas, la Corte considera que el
artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, en lo que concierne a la
imposición de restricciones legales al ejercicio del derecho de acceder a
cargos públicos por la imposición de condenas penales, siendo interpretado
sistemáticamente con otros instrumentos internacionales universales y
regionales de reciente adopción en materia de lucha contra la corrupción, no
se opone a que los Estados Partes en aquél adopten otras medidas, igualmente
sancionatorias aunque no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el
erario público, y en últimas, a combatir un fenómeno que atenta gravemente
contra el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales,
consagrados en el Protocolo de San Salvador.” (Subrayas y negrillas no
son del original)
Posteriormente, (iii) resaltó una vez más la
importancia de armonizar la Constitución con los tratados y, en particular, con
los instrumentos integrados al bloque de constitucionalidad. A partir de esa
premisa, expuso las razones por las cuales la facultad del Procurador de
imponer la sanción de inhabilidad era compatible con el artículo 23 de la
Convención y, por ello, también con el artículo 93 de la Carta. Sobre el
particular sostuvo:
“En
el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los
legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la
suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras
a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la
Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos
pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones
disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que
dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista
en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los
demandantes, la facultad que le otorgó el legislador  a la Procuraduría General
de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que
impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al
artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de
Costa Rica.”(Subrayas y negrillas no son del texto original)
Finalmente, advirtió que la norma acusada
no desconocía el artículo 40 de la Carta dado que el legislador cuenta con un
amplio margen de configuración para establecer el régimen de inhabilidades de
quienes aspiran a la función pública, tal y como lo habían reconocido las
sentencias C-952 de 2001 y C-100 de 2004. A partir de ello concluyó:
“En este orden de ideas, la limitación que conoce el
derecho político de acceso a cargos públicos debido a la imposición de una
sanción disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable, por
cuanto busca la obtención de fines constitucionalmente válidos, en especial, la
salvaguarda de la moralidad pública.”
La Corte Constitucional dispuso, en atención a esas
consideraciones, declarar la exequibilidad, por los cargos analizados en
esa sentencia, del artículo 44, numeral 1º,  de la Ley 734 de 2002.
7.4.2.
La contrastación de la sentencia C-028 de 2006 con la cuestión constitucional
que en esta oportunidad se plantea a la Corte, permite concluir que los efectos
de cosa juzgada que de ella se desprenden, impide emitir un nuevo
pronunciamiento. A esta conclusión arriba la Corte, después de adelantar un
juicio de existencia de cosa juzgada.
En primer lugar, (i) la Corte ha constatado
que la norma examinada en esa ocasión y la que ahora ocupa su atención es la
misma. En efecto, aunque la disposición juzgada en la sentencia C-028 de 2006 estaba
compuesta por la totalidad del numeral 1º del artículo 44 de la ley 734 de 2002
y ahora se examina solo un fragmento de dicho numeral, ello resulta irrelevante
si se considera que la objeción constitucional recae sobre el mismo contenido
normativo a saber: la competencia de las autoridades disciplinarias para
imponer, como consecuencia de comisión de faltas gravísimas cometidas con dolo
o culpa gravísima, la sanción de inhabilidad general.
En segundo lugar, (ii) el cargo examinado
en la sentencia C-028 de 2006 es materialmente equivalente al que se plantea ahora.
En efecto, tanto en aquella oportunidad como en esta, la acusación
constitucional se ha edificado en la presunta violación del artículo 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos -y por ello de los artículos 40 y 93
de la Constitución- que establece la prohibición de restringir los derechos
allí previstos por un procedimiento
diferente al penal y sin la intervención de una autoridad judicial. Tal violación se produciría  debido a la competencia
de las autoridades disciplinarias para imponer, luego de un procedimiento
administrativo, la inhabilitación general para ejercer cargos públicos. Tal
atribución podría afectar el derecho de acceder a los cargos públicos de todos
los funcionarios, incluyendo los elegidos popularmente como lo son, entre
otros, los congresistas, los diputados y los concejales. Así pues, la cuestión
constitucional abordada en la sentencia C-028 de 2006 y la planteada ahora, no
difieren en aspectos jurídicamente relevantes.
Finalmente, (iii) habiéndose producido en la sentencia
C-028 de 2006 una decisión de mérito respecto del cargo identificado,
consistente en declarar la exequibilidad de la norma acusada, la Corte concluye
que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y por ello, este
Tribunal dispondrá estarse a lo allí decidido.
7.4.3. La decisión adoptada en la sentencia C-028 de
2006 implica que el legislador puede, sin desconocer la Constitución y las
normas internacionales, atribuir a los organismos de control del Estado
competencias disciplinarias que conduzcan incluso a la imposición de sanciones
de destitución e inhabilidad general de los servidores públicos, cuando con su
comportamiento se afecte la moralidad pública, la imparcialidad de la
administración, el imperio de la ley y, por ello, se comprometa la adecuada
lucha contra la corrupción. El respeto de tales reglas de conducta exige el “adecuado comportamiento del servidor
público respecto de las formalidades y finalidades que se derivan del
principio del respeto al bloque de legalidad (…)”[87]
(Negrillas no son del original). Es precisamente en esa dirección, que se
encuentran los supuestos cuya ocurrencia da lugar a imponer las sanciones
previstas en el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
Enfrentar la corrupción, en tanto fenómeno que socava
las reglas básicas de la administración del Estado, exige adoptar -tal y como
lo señalan diferentes instrumentos internacionales- medidas que garanticen el
imperio de la ley en la actuación de las autoridades públicas, la rectitud,
honestidad e imparcialidad de los funcionarios, la debida administración de los
recursos públicos y la implementación de procedimientos transparentes para la
adopción de las decisiones. Así por ejemplo, al ocuparse de las prácticas y
políticas que deben acoger los Estados en materia de corrupción, el artículo 5º
de la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción -aprobada por el Congreso mediante la Ley
970 de 2005- dispone que cada Estado Parte, de conformidad con los principios
fundamentales de su ordenamiento jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en
vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la
participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la
ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la
integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas. En ese
contexto, esta Corporación ha señalado, al examinar la constitucionalidad de la
Convención antes referida, que “la justificación misma del Estado Social de
Derecho pasa, entre otros aspectos, por la sujeción de la  actuación de
sus autoridades a los principios de legalidad, objetividad y debida utilización
de los recursos públicos”[88].
La adopción de instrumentos de lucha contra la
corrupción se ha concretado, en el ordenamiento interno, en medidas que se
enfocan en  promover la correcta gestión de los asuntos públicos mediante la
fijación de deberes y prohibiciones cuyo desconocimiento da lugar a sanciones
disciplinarias. Esos instrumentos tienen por finalidad asegurar, insiste la
Corte, (i) el respeto del imperio de la ley, (ii) la eficiencia en la
administración de los recursos públicos como condición necesaria para la
efectividad de los derechos así como (iii) la transparencia en la actuación de
los servidores públicos. En esa dirección, este grupo de medidas, garantiza que
los órganos del Estado y los sujetos que participan en el cumplimiento de sus
competencias, satisfagan el interés general.
Tienen esa orientación diferentes estatutos adoptados
por el legislador. Así por ejemplo (i) la Ley 190 de 1995 adoptó normas para
preservar la moralidad en la administración pública y erradicar la corrupción
administrativa; (ii) las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000 regularon asuntos
relativos al control fiscal de la administración pública como mecanismo para
promover la adecuada gestión fiscal;  (iii) las Leyes 200 de 1995 y 734 de 2002
establecieron, sucesivamente, estatutos disciplinarios dirigidos a materializar
los principios que rigen la función administrativa de manera que se garantice
su adecuación a la moralidad y, en consecuencia, al imperio de la ley, a la
eficacia y a la transparencia; finalmente (iv) en la Ley 1474 de 2011 se
adoptaron normas dirigidas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública. Allí, evidenciando la inescindible relación entre la
lucha contra la corrupción y el régimen disciplinario y fiscal aplicable a los
servidores públicos, se dispuso la modificación de varias reglas procesales
establecidas originalmente en la Ley 734 de 2002 y en la Ley 610 de 2000.
En síntesis, la posibilidad de prever en el régimen
disciplinario aplicable a los servidores públicos, la competencia para imponer
las sanciones de destitución e inhabilidad general -numeral 1 del artículo 44
de la Ley 734 de 2002- en aquellos casos en los que los sujetos disciplinables
incurran, con dolo o culpa gravísima, en las faltas definidas como gravísimas
en esa Ley, se articula plenamente con la obligación de enfrentar  efectivamente
la corrupción y preservar, en consecuencia, la moralidad administrativa .
7.5. Reiteración de
existencia de cosa juzgada derivada de la sentencia C-028 de 2006, para
establecer la razón de la decisión de la sentencia SU712 de 2013.
7.5.1. La determinación adoptada en la sentencia C-028
de 2006 así como la razón de la decisión en la que se apoyó, fue tenida
en cuenta por la sentencia SU712 de 2013 en la que este Tribunal se ocupó de
establecer, entre otras cosas, si se ajustaba a la Constitución la decisión del
Procurador de imponer a la Senadora Piedad Esneda Córdoba Ruiz, la sanción de
destitución e inhabilidad –18 años-, por incurrir en la falta prevista en el
numeral 12 del artículo 48 de la ley 734 de 2002 según el cual es falta
gravísima fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación o subsistencia
de grupos armados al margen de la ley; o promoverlos, auspiciarlos,
financiarlos, organizarlos, instruirlos, dirigirlos o colaborar con ellos.
Con el propósito de afirmar la armonía de la competencia
del Procurador General de la Nación para imponer las sanciones disciplinarias
mencionadas, con el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
este Tribunal se refirió específicamente a la sentencia C-028 de 2006. Así, luego
de transcribir varios pasajes de dicha providencia relativos (i) a la necesidad
de interpretar armónicamente el artículo 23 con otros instrumentos
internacionales vinculados a la lucha contra la corrupción y en consecuencia
(ii) a la posibilidad de prever sanciones disciplinarias que limiten el derecho
de acceder a cargos públicos, determinó que “a partir de una interpretación armónica de las normas
constitucionales con los instrumentos que se integran a ella en virtud del
bloque de constitucionalidad” la Corte había  concluido “que las
competencias disciplinarias y sancionatorias del Procurador General de la
Nación no desconocen el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.”
7.5.2. En atención a las consideraciones expuestas, la
Corte sostuvo que era plenamente aplicable en sede de control concreto, la razón
de la decisión que había justificado la determinación adoptada en la
sentencia C-028 de 2006 según la cual es posible, a la luz de la Constitución y
de la Convención Americana de Derechos Humanos, asignar a las autoridades
disciplinarias la competencia para imponer sanciones de destitución e
inhabilidad a todo tipo de funcionarios públicos en aquellos eventos en los que
se incurriera en una de las faltas gravísimas previstas en el artículo 48 de la
ley 734 de 2002. En esa medida la Corte reiteró el pronunciamiento que con
fuerza de cosa juzgada constitucional contenía la sentencia del año 2006 y
estimó que la aplicación del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002  no
planteaba problema constitucional alguno.
7.6. Conclusión: Existencia de cosa juzgada respecto del cargo por
violación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del
artículo 93 de la Constitución.
7.6.1. La Corte concluye que de la
sentencia C-124 de 2003 no se desprende una decisión que tenga efectos de cosa
juzgada para el presente caso. En esa oportunidad se juzgó la
constitucionalidad del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, a
partir de un cargo por la infracción del derecho al debido proceso y, en
especial del principio de legalidad previstos en el artículo 29 de la Carta. En
esta ocasión, ningún planteamiento con ese alcance es formulado por el
demandante.
7.6.2. A otra conclusión se arriba después
del examen de de la sentencia C-028 de 2006. La Corte estima
que existe cosa juzgada respecto de la vulneración de los artículos 40 y 93 de
la Carta, por el posible desconocimiento del artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos. En efecto, en esa sentencia este Tribunal (i)
juzgó el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, y así, idéntico
contenido normativo; (ii) tal juzgamiento se fundamentó en un cargo
materialmente equivalente; (iii) fijó la interpretación del artículo 23 de la
citada convención, precisando su relación con otros tratados y con la
Constitución; y, con apoyo en esas consideraciones, (iv) procedió a declarar la
exequibilidad de la norma acusada.
En adición a lo dicho, la sentencia SU712 de
2013 aplicó la decisión de la sentencia C-028 de 2008 y, con fundamento
en ella, fijó la razón de la decisión disponiendo que la competencia del
Procurador General de la Nación prevista en el numeral 1 del artículo 44 de la
Ley 734 de 2002 y ejercida en el caso examinado, era plenamente compatible con
la Convención Americana de Derechos Humanos.
Las determinaciones referidas que avalan la
constitucionalidad de la competencia para que las autoridades disciplinarias
impongan la sanción de destitución e inhabilidad general, en aquellos casos en
los cuales con dolo o culpa gravísima un sujeto disciplinable incurra en
algunas de las faltas calificadas como gravísimas en la Ley 734 de 2002,
constituye un desarrollo directo del deber constitucional e internacional del
Estado de adelantar las actuaciones necesarias para afianzar la moralidad
administrativa y enfrentar eficazmente la corrupción.
8. Cargo Cuarto: Violación de los artículos 2º y 29 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y del artículo 93 de la Constitución.
8.1. Alcance del cargo.
8.1.1. El demandante señala que la competencia asignada por la norma demandada a
las autoridades disciplinarias y, en particular a la Procuraduría General de la
Nación, para imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia de la
comisión de faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima, se opone
a los artículos 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al
artículo 93 de la Constitución, al desconocer la obligación de seguir los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular
el adoptado en el caso “López Mendoza vs. Venezuela”.
8.1.2.
Este pronunciamiento  habría establecido una interpretación del artículo 23 que
se torna incompatible con la norma acusada. Según el demandante, la imposición
de una inhabilidad solo resulta posible si ello se hace en una condena por
parte de un juez en un proceso penal. Ese nuevo alcance, derivaría en la
inexequibilidad de la norma que atribuye tal competencia a una autoridad
disciplinaria como la Procuraduría General de la Nación.
8.1.3.
La Corte debe definir entonces si a pesar de la configuración de la cosa
juzgada constitucional que respecto de la violación del artículo 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos y la consecuencial infracción del
artículo 93 de la Carta se desprende de la sentencia C-028 de 2006, es posible
que este Tribunal adelante un nuevo juicio constitucional.
8.2. Jurisprudencia constitucional relativa
a los casos en los cuales es posible exceptuar la cosa juzgada constitucional.
Tal y como se señaló al examinar el cargo
anterior, tomada una decisión por la Corte Constitucional  ella hace tránsito a
cosa juzgada constitucional y se torna inmutable, intangible, definitiva, indiscutible y
obligatoria. Con todo, esta
Corporación ha precisado que tales efectos de intangibilidad de la cosa
juzgada, pueden ser limitados en aquellos eventos en los que se presenten
situaciones extraordinarias.
8.2.1. Un
primer supuesto en el que es posible restringir los efectos de la cosa juzgada
es aquel que se produce “cuando en un momento dado, a la luz de los cambios
económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una
comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, -que es
expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas
realidades-, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con
fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas
que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma”[89].
Esta hipótesis, analizada
bajo la denominación de la constitución viviente, alude entonces a una
modificación radical en la comprensión de las disposiciones constitucionales
como consecuencia de variaciones de diferente naturaleza en las condiciones de
la sociedad. En tanto la Constitución pretende ser un reflejo de las
aspiraciones y necesidades de las comunidades políticamente organizadas, una
mutación o transformación de tales aspiraciones y necesidades pueden requerir
un examen constitucional nuevo que refleje o valore esas novísimas
circunstancias.
8.2.2. El segundo supuesto que
hace posible volver sobre una norma ya juzgada es aquel que se produce cuando
el parámetro de control relevante es modificado de  manera que resulta
diferente al anterior y hace posible adelantar un nuevo examen. En estos casos,
debido a la aparición de un nuevo referente de validez constitucional es
necesario asegurar, como expresión de la supremacía de la Carta, la posibilidad
de suscitar un nuevo control que asegure que las normas prexistentes a la
variación del parámetro, sean compatibles con el nuevo. Esta hipótesis ha sido
aplicada, por ejemplo, como consecuencia del tránsito constitucional de 1991[90].
Incluso, en eventos en los que la Constitución ha previsto un control como
definitivo, como ocurre en el caso de las leyes estatutarias, se ha permitido
abordar nuevamente las disposiciones en ella contenidas debido a una
modificación de la Carta que altere el parámetro de control relevante[91].
El cambio de parámetro, a
diferencia de lo que ocurre con los supuestos comprendidos por la “Constitución
Viviente” no alude a una variación en la interpretación de los textos
relevantes, sino a una modificación de tales textos después de adelantado el
procedimiento previsto para ello. En esa medida como el parámetro se encuentra
conformado por actos jurídicos formalmente adoptados o expedidos, su variación
-mediante la adopción de una reforma constitucional o la modificación de un
tratado integrado al bloque de constitucionalidad, por ejemplo- requiere que se
siga un procedimiento específico con ese propósito. De no ser ello así, la cosa
juzgada constitucional como garantía de la seguridad jurídica, la coherencia y
la supremacía de la Carta, podría enfrentarse a múltiples excepciones en
función de las múltiples y variadas interpretaciones que los textos abiertos,
como la Constitución, suelen admitir. Esta definición del parámetro de control
constituye además un límite a la actuación de esta Corporación, que en su
obligación de auto-restricción, debe asegurar que –salvo circunstancias
extraordinarias- su interpretación de la Constitución sea respetada y
asegurada.
8.3. Variación
del significado de normas integradas al bloque de constitucionalidad en sentido
estricto y la cosa juzgada.
8.3.1. La Corte destaca,
como premisa central, que los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solo obligan al
Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso. Esta
conclusión, que reconoce el carácter definitivo e inapelable asignado por el
artículo 67 de la Convención Americana de Derechos Humanos a los fallos de la
Corte Interamericana, encuentra apoyo normativo directo en lo prescrito en el
artículo 68.1 de la referida convención conforme al cual  los Estados Partes en la Convención se comprometen a
cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes.
8.3.2. Ahora bien, el
planteamiento del demandante exige establecer si puede considerarse,
hipotéticamente, la posibilidad de reabrir
un asunto previamente examinado por la Corte Constitucional en consideración a
las interpretaciones sobrevinientes de la Corte Interamericana de Derechos
respecto de una disposición internacional integrada al parámetro de control
constitucional.
Para la Corte tal hipótesis solo podría abrirse paso
cuando se acredite adecuadamente el cumplimiento de condiciones muy estrictas.
En efecto, ello solo será posible en aquellos casos en los cuales (i) el
parámetro de control del asunto previamente examinado haya sido una norma
integrada al bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan variado
radicalmente y de forma clara el sentido de tal norma; (iii) la nueva
interpretación resulte compatible
con la Constitución Política; (iv) ofrezca un mayor grado de protección a los
derechos, que el otorgado
por la Constitución; (v) se integre a la ratio decidendi de las
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y (vi) sea uniforme
y reiterada. En estos casos, destaca
la Corte, el demandante tendrá la obligación de demostrar con absoluta
precisión cada uno de los requisitos antes referidos
La regla enunciada, se
fundamenta en importantes razones constitucionales que a continuación se
sintetizan.
8.3.2.1. La relación
profunda entre la Constitución y los tratados de derechos humanos es reconocida
no solo por la Carta sino también por la jurisprudencia de este Tribunal. Ese
vínculo encuentra fundamento directo, entre otros, en los artículos 44, 53, 93
y 214. A partir de tales disposiciones y con fundamento en ellas la Corte ha
aceptado que normas incorporadas a tratados de derechos humanos aprobados por el
Congreso y ratificados por el Presidente que prohíben su limitación en los
Estados de excepción, se erijan en parámetro de control de constitucionalidad,
en tanto le es reconocida su prevalencia en el orden interno (función
integradora). El reconocimiento de los tratados internacionales en esta
específica materia impone a la Corte Constitucional el deber de establecer
fórmulas de interpretación que hagan posible, en lugar de confrontar los órdenes
jurídicos nacional e internacional, armonizarlos adecuadamente. No puede
entonces plantearse una relación de predominio incondicionado de uno sobre otro
sino, considerando que los derechos fundamentales constituyen un eje de ambos,
identificar posibilidades interpretativas que aseguren su máxima realización.
8.3.2.2. La existencia de
autoridades judiciales a las que se atribuye la función de interpretar
auténticamente el tratado en desarrollo de funciones expresamente asignadas en
su texto, revela la necesidad de que los órganos estatales encargados de
aplicar tales normas consideren tal interpretación. Es por ello que la
jurisprudencia constitucional destaca que “en la medida en que la Carta
señala en el artículo 93 que los derechos y deberes constitucionales deben
interpretarse “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia”, es indudable  que la jurisprudencia de
las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados,
constituye un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las
normas constitucionales sobre derechos fundamentales”[92].
También ha señalado que “la jurisprudencia de la Corte IDH contiene la interpretación
auténtica de los derechos
contenidos en la CADH, instrumento internacional que integra el parámetro de
control de constitucionalidad.”[93]
8.3.2.3. Ahora bien, en
ejercicio de sus funciones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
señalado en numerosas oportunidades, refiriéndose al control de
convencionalidad a cargo de los Estados partes del Tratado, que “[e]l Poder Judicial, en tal sentido, está
internacionalmente obligado a ejercer un “control de convencionalidad” ex
officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en
el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales
correspondientes” y continua señalando que “[e]n esta tarea, el Poder
Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete
última de la Convención Americana.”[94].
Así pues, atendiendo la obligación de cumplir sus compromisos internacionales
las autoridades deben tomar en consideración, según lo advierte la Corte
Interamericana, no solo el texto del tratado sino también las pautas que sobre
su interpretación establece dicho Tribunal. Con esa misma orientación, la
jurisprudencia interamericana ha señalado recientemente, luego de afirmar la
obligación de los Estados de cumplir las decisiones adoptadas por la Corte
Interamericana cuando sean parte en el respectivo proceso, que cuando ello no
ocurre  -no son parte en el
proceso-las autoridades del Estado están vinculadas por el Tratado y, por ello,
“deben ejercer, en el marco de sus respectivas
competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, un control de
convencionalidad tanto en la emisión y aplicación de normas, en cuanto a su
validez y compatibilidad con la Convención, como en la determinación,
juzgamiento y resolución de situaciones particulares y casos concretos,
teniendo en cuenta el propio tratado y, según corresponda, los precedentes o
lineamientos jurisprudenciales de la Corte Interamericana (…).”[95].
8.3.2.4. La
significativa importancia que la Corte Constitucional le ha asignado a la
jurisprudencia de la Corte Interamericana a efectos de interpretar las normas
de derechos humanos que se integran al bloque de constitucionalidad en virtud
de lo establecido en el artículo 93 así como las consideraciones de dicha Corte
acerca de la obligación de las autoridades locales de tomar en consideración no
solo el texto del tratado sino también la interpretación judicial del mismo,
plantea a la Corte el deber de articular la institución de la cosa juzgada
constitucional con la necesidad de armonizar, en la mayor medida posible, los
tratados internacionales en materia de derechos humanos y el derecho interno en
tanto aquellos se integran al bloque de constitucionalidad.
8.3.2.5.
La armonización que se plantea no supone integrar al bloque de
constitucionalidad la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Ella es un criterio
hermenéutico relevante que deberá ser considerado en cada caso. Sin embargo
cuando las normas del tratado se integran al parámetro de control y las
autoridades encargadas de interpretarlo establecen una comprensión uniforme,
reiterada y clara, no resulta posible desde la perspectiva de la inserción del
estado colombiano en las relaciones internacionales (arts. 9 y 226), abstenerse
de considerar esa interpretación al analizar la posibilidad de examinar
nuevamente un asunto que, en sede  del control abstracto, lo había sido
previamente.
8.2.3.6.
Debido a que a la institución de la cosa juzgada se anudan importantes
propósitos, la Corte Considera que solo bajo condiciones muy estrictas, los
pronunciamientos de un Tribunal Internacional fijando la interpretación de una
norma integrada al bloque de constitucionalidad, puede habilitar a la Corte
para pronunciarse nuevamente. Ello solo ocurrirá cuando la interpretación
supere un juicio especialmente exigente compuesto por las etapas enunciadas
previamente.
8.3. Improcedencia de examinar las disposiciones amparadas por la cosa juzgada
constitucional derivada de la sentencia C-028 de 2006
8.3.1. Para la Corte no se acreditaron las
condiciones que, hipotéticamente, permitirían considerar un nuevo examen del
numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, amparado por la cosa juzgada constitucional que se desprende de
la sentencia C-028 de 2006, en lo relativo a la posible infracción del artículo
23 de la Convención Americana de Derechos Humanos  En efecto, la demanda se limitó a referir una de las
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la que se examinó
y aplicó el artículo 23 de la Convención. No explica la relación de esta
disposición con las restantes disposiciones de la Constitución y, en
particular, con la atribución de la Procuraduría General de la Nación para
imponer sanciones disciplinarias según el artículo 277.6. Adicionalmente no
precisa en qué sentido la interpretación que defiende a partir de la invocación
del caso López Mendoza Vs. Venezuela,  implica que las facultades de la
Procuraduría, cuyas decisiones pueden someterse a un control amplio e integral
por parte de las autoridades judiciales administrativas, ofrece un mayor grado
de protección de los derechos políticos. Tampoco evidencia el carácter
uniforme, reiterado y claro de la interpretación de la Corte Interamericana.
8.3.2. Ahora
bien al margen del incumplimiento de las cargas básicas que deben satisfacerse
si se pretende considerar hipotéticamente la reapertura de un debate
constitucional surtido anteriormente, la Corte concluye en todo caso que no es
posible identificar una interpretación de la Corte interamericana de Derechos
Humanos que reúna las condiciones fijadas anteriormente (8.3.2). A continuación
se explica este aserto:
8.3.2.1. En el
pronunciamiento de fecha 1º  de septiembre de 2011 en el caso López  Mendoza
Vs. Venezuela, la Corte
Interamericana estudió si el Estado había vulnerado el derecho a ser elegido, a
las garantías judiciales y la igualdad ante la ley, con la decisión de la
Contraloría General de la República de inhabilitar al señor Leopoldo López
Medina, con seis años para el ejercicio de funciones públicas. Los hechos que
fundamentaron la demanda tuvieron origen en la expedición en el 2001, de una
Ley Orgánica de la Contraloría General y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, que en el artículo 105 establece que cuando se declare
administrativamente responsable a un funcionario público, el Contralor está
facultado para imponer sanciones de suspensión, destitución o inhabilitación.
Al explicar el alcance del artículo 23 de
la Convención y, en particular, las reglas aplicables cuando los Estados
establecen la inhabilitación en ejercicio de la potestad sancionatoria indicó:
“(…) El
artículo 23.1 de la Convención establece que todos los ciudadanos deben gozar
de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados
por el Estado en condiciones de igualdad: i) a la participación en la dirección
de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos;
ii) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de los electores, y iii) a acceder a las funciones públicas de su país (…).
(…) El
artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten
restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso,
los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el
presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción,
debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”.
Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones
no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron
como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado
las garantías judiciales consagradas en el Artículo 8 de la Convención
Americana.”
Y luego, al
ocuparse de la similitud existente entre las medidas penales y las medidas
disciplinarias, este Tribunal sostuvo:
“(…) Sin
perjuicio de lo anteriormente señalado respecto al derecho a ser elegido, el
Tribunal procede a analizar la controversia entre las partes respecto a la
alegada violación de diversas garantías en los procesos administrativos que se
llevaron a cabo tanto para la imposición de la multa como para la
inhabilitación para ser candidato.
(…) Al
respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que ejerzan funciones de
naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de
adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del
debido proceso  establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana (…).
Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia previa en el
sentido que las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las
penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en
ocasiones, naturaleza similar a la de éstas (…).”(Subrayas no hacen parte
del texto original)
8.3.2.2. Previamente
a esa decisión, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se había ocupado de
precisar el alcance del artículo 23 de la Convención. En el caso Yatama Vs.
Nicaragua, la Corte evaluó, en su pronunciamiento de fecha 23 de junio de 2005,
si el Estado había desconocido la convención al negar la posibilidad de
participar en las elecciones, por no inscribirse con un partido político, a los
integrantes de la comunidad indígena Yatama. Al precisar el alcance del
artículo 23 sostuvo:
“(…) La
previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no
constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Esos
derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones (…). Su
reglamentación debe observar los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad en una sociedad democrática. La observancia del principio
de legalidad exige que el Estado defina de manera precisa, mediante una ley,
los requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la contienda
electoral, y que estipule claramente el procedimiento electoral que antecede a
las elecciones. De acuerdo al artículo 23.2 de la Convención se puede
reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a las que se refiere
el inciso 1 de dicho artículo, exclusivamente por las razones establecidas en
ese inciso. La restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser
discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y
oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo,
y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese
fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor
proporcionalidad con el propósito que se persigue (…).
(…) Los
Estados pueden establecer estándares mínimos para regular la participación
política, siempre y cuando sean razonables de acuerdo a los principios de la
democracia representativa. Dichos estándares, deben garantizar, entre
otras, la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el
sufragio universal, igual y secreto como expresión de la voluntad de los
electores que refleje la soberanía del pueblo, tomando en que cuenta que, según
lo dispuesto en el artículo 6 de la Carta Democrática Interamericana,
“[p]romover y fomentar diversas formas de participación fortalece la
democracia”, para lo cual se pueden diseñar normas orientadas a facilitar la
participación de sectores específicos de la sociedad, tales como los miembros
de las comunidades indígenas y étnicas.” (Subrayas no hacen parte del texto
original)
Y más
adelante, explicando la infracción de las normas de la Convención por parte del
Estado, concluyó:
“Por todo lo
expuesto, la Corte considera que el Estado violó los artículos 23 y 24 de la
Convención, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, en perjuicio de
los candidatos propuestos por YATAMA para participar en las elecciones
municipales de noviembre de 2000, ya que dispuso y aplicó disposiciones de la
Ley Electoral de 2000 No. 331 que establecen una restricción indebida al
ejercicio del derecho a ser elegido y lo reglamentan de forma discriminatoria.
Asimismo, el Tribunal estima que el Estado violó el artículo 23.1 de la
Convención, en relación con el artículo 1.1 de dicho tratado, en perjuicio de
dichos candidatos, como  consecuencia de que las decisiones que los excluyeron
de ejercer dicho derecho fueron adoptadas en contravención de las garantías
previstas en el artículo 8 de la Convención y no pudieron ser controladas a
través de un recurso judicial (supra párrs. 164, 173 y 176).”
8.3.2.3. En el caso
Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos se examinaba si  desconocía o no la Convención, la
decisión de las autoridades de México de negar la inscripción como candidato
independiente a la Presidencia de la Republica de Jorge Castañeda aduciendo que el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales preveía que sólo los partidos políticos tienen la
facultad de solicitar el registro de candidatos para cargos de elección
popular.  Al preguntarse si además de las establecidas en el artículo
23.2 de la Convención, los Estados podrían acudir a otros criterios para
restringir los derechos políticos, la Corte Interamericana -en sentencia de
fecha 6 de agosto de 2008- indicó lo siguiente:
“El artículo
23 de la Convención Americana debe ser interpretado en su conjunto y de manera
armónica, de modo que no es posible dejar de lado el párrafo 1 de dicho
artículo e interpretar el párrafo 2 de manera aislada, ni tampoco es posible
ignorar el resto de los preceptos de la Convención o los principios básicos que
la inspiran para interpretar dicha norma.
(…) Como ya
se ha señalado, el artículo 23 de la Convención Americana se refiere a los
derechos de los ciudadanos y reconoce derechos que se ejercen por cada
individuo en particular. El párrafo 1 de dicho artículo reconoce a todos los
ciudadanos los derechos: a) de participar en la dirección de los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de
votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores; y c) de tener acceso, en condiciones generales
de igualdad, a las funciones públicas de su país (supra párrs. 144 a 150).
(…) Por su
parte, el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana establece que la
ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a tales derechos,
exclusivamente en razón de la “edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal”. La disposición que señala las causales por las cuales se puede
restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único –
a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales –
evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de
sus derechos políticos. Asimismo, es evidente que estas causales se
refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer
los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son
comunes en las legislaciones electorales nacionales, que prevén el
establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con
el distrito electoral donde se ejerce el derecho, entre otras regulaciones. Siempre
que no sean desproporcionados o irrazonables, se trata de límites que legítimamente
los Estados pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos
políticos y que se refieren a ciertos requisitos que las personas titulares de
los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos.”(Subrayas no
hacen parte del texto original)
Y un poco
más adelante advirtió:
“Son éstas
las bases que la Corte estima deben guiar la resolución de esta causa, que se
refiere a la manera cómo México diseñó este sistema. Los representantes alegan
que “el marco jurídico mexicano, al exigir como requisito indispensable para
que una persona pueda participar en una contienda electoral el que la
postulación sea presentada exclusivamente por un partido político, es
violatoria del segundo párrafo del artículo 23 de la Convención”.
(…) Como se
desprende de lo anterior, la Corte estima que no es posible aplicar al
sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del
párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana. Sin embargo, las
medidas que los Estados adoptan con el fin de garantizar el ejercicio de los
derechos convencionales no están excluidas de la competencia de la Corte
Interamericana cuando se alega una violación de los derechos humanos previstos
en la Convención. Consecuentemente, la Corte debe examinar si uno de esos
aspectos vinculados a la organización y reglamentación del proceso electoral y
de los derechos políticos, la exclusividad de nominación de candidatos a cargos
federales por parte de los partidos políticos, implica una restricción indebida
a los derechos humanos consagrados en la Convención.” (Subrayas no hacen parte
del texto original)
8.3.3. Un
examen de este grupo de decisiones permite concluir que el artículo 23 de la
Convención y, en particular, su numeral 2º ha sido objeto de varias y
diferentes aproximaciones interpretativas. En efecto, aunque el demandante hace
énfasis en la consideración vertida en la sentencia que resolvió el caso López
Mendoza Vs. Venezuela de acuerdo con la cual la decisión de la contraloría
del Estado desconocía los derechos políticos de una persona al imponerle como
sanción la inhabilitación para acceder a cargos públicos debido a que ello no
ocurrió en un proceso penal y con la intervención de una autoridad judicial, en
otras providencias el enfoque respecto de los límites que pueden imponerse a
los derechos a ser elegido y a ejercer funciones públicas ha sido diverso. Así
por ejemplo, en algunos casos se ha señalado que la norma del artículo 23.2
tiene como único propósito evitar la adopción de medidas discriminatorias de
manera tal que, bajo la condición de encontrarse justificadas, podrían ser
establecidas otras restricciones.
También ha
señalado, en consonancia con ello, que las razones para restringir los derechos
políticos que se enuncian en el artículo 23 de la Convención, no se agotan en
las establecidas en su numeral 2º de manera tal que podrían ser establecidas
otras como, por ejemplo, las relativas a la pertenencia a un partido político.
Incluso, tal y como lo sostuvo ese Tribunal en la misma decisión López Mendoza
Vs. Venezuela, pueden ser asimilables las sanciones penales y las
disciplinarias, en tanto expresión del poder punitivo del Estado, siendo ellas
aceptables como instrumento de limitación de derechos bajo la condición de
respetar las reglas propias del debido proceso[96]
De acuerdo con
lo expuesto no es posible derivar ni del texto de la Convención Americana ni de
la jurisprudencia de la Corte Interamericana una regla clara, uniforme y
reiterada que tenga la aptitud para confrontar la disposición acusada una vez
más y a pesar de la sentencia C-028 de 2006, con el artículo 23 de dicha
Convención y, por esa vía con el artículo 93 de la Carta.
8.3.4. Ahora
bien, debe la Corte destacar que en el caso juzgado por esta Corporación en la sentencia
SU712 de 2013 en el que una Congresista a la que le fue impuesta la sanción de
destitución e inhabilitación general cuestionaba la competencia de la
Procuraduría General de la Nación, se analizó el pronunciamiento de la Corte
Interamericana adoptada en el caso López Mendoza Vs. Venezuela,
concluyendo que de allí no se derivaba una regla que anulara la competencia del
Ministerio Público para imponer tales sanciones. Al referirse a esa decisión y
señalando su inaplicabilidad para juzgar el caso, la Corte desarrolló un
argumento de tres pasos. En primer lugar, advirtió las diferencias existentes
entre la regulación que en la materia tenían las constituciones venezolana y
colombiana:
“Como se puede observar, el
contexto fáctico y jurídico en el que se desarrolló este caso fue diferente al
que se presenta en el asunto que ahora es objeto de examen. En efecto, mientras
que en la Constitución venezolana se requiere “sentencia judicial” para que procedan las inhabilidades,
en el caso colombiano la Constitución no lo exige, como sucede con la
competencia entregada al Procurador General de la Nación para ejercer la
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive las de elección popular (art. 277-6).”
Luego de ello precisó que la
Corte Interamericana no impide que se establezcan sanciones disciplinarias
–asimilables en algunos casos a las penales-, como expresión del poder punitivo
y bajo la condición de que se respete el debido proceso:
“En
todo caso, aun cuando la Convención Americana alude a la “condena, por juez competente, en
proceso penal”, debe destacarse que la propia Corte también reconoce la
posibilidad de que se adopten sanciones administrativas y disciplinarias, las
cuales son “como las penales,
una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones,
naturaleza similar a la de estas”, siempre y cuando se hayan respetado las
garantías del debido proceso.”
Cabe
indicar, de forma meramente ilustrativa, cómo en el voto concurrente del juez
Diego García-Sayán se da cuenta de la necesidad de hacer una lectura
restrictiva y cautelosa de algunas consideraciones del fallo, en la medida en
que otros instrumentos internacionales y la normatividad interna de la mayoría
de Estados consagran la posibilidad de imponer restricciones al sufragio pasivo
mediante la inhabilitación, especialmente como estrategia legítima en la lucha
contra la corrupción.”
Finalmente,
al advertir la improcedencia de aplicar una regla como la que ahora invoca el
demandante, concluyó esta Corporación:
“Una
postura en sentido contrario conduciría al extremo de sostener que en ningún
caso el Procurador puede imponer sanciones que impliquen la restricción de
derechos políticos como el sufragio pasivo. Aún más, ni siquiera el propio
Consejo de Estado, en el marco de un proceso jurisdiccional de pérdida de
investidura, podría restringir el ejercicio de derechos políticos, por cuanto
no sería una sanción impuesta por un “juez penal”. Todo ello en abierta
contradicción con lo previsto en la Carta Política de 1991, que sí autoriza
este tipo de decisiones.
En este
orden de ideas, la aplicación de la Convención Americana debe tener en cuenta
la arquitectura institucional de cada Estado, esto es, del contexto en el que
se inserta, como lo reconoce la Convención al indicar que corresponde a la ley
reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción.
Así, como fue explicado en la Sentencia C-028 de 2006, la aplicación del bloque
de constitucionalidad debe armonizarse la Constitución, a partir de una
interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de lograr
conciliar las reglas de uno y otro estatuto.”
Esta
decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la que se afirmó -con
posterioridad a la sentencia del caso López Mendoza Vs. Venezuela- que
resultaba conforme a la Constitución la competencia de la Procuraduría para
disponer la destitución e inhabilitación de funcionarios elegidos popularmente,
confirma entonces la improcedencia de considerar la hipótesis de reexaminar las disposiciones amparadas
por la cosa juzgada constitucional
8.3.5. En síntesis, esta Corporación concluye que el
demandante no demostró ninguno de los supuestos que permitiría considerar,
hipotéticamente, un nuevo examen de la norma demandada en los términos del
cargo planteado. En efecto, no consiguió demostrar el cambio de parámetro de
control, ni los supuestos que configuran el cambio de comprensión del parámetro
de control según las exigencias de la Constitución Viviente. En adición a ello,
tampoco consiguió demostrar que de la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos se derivara una regla que, en las condiciones fijadas en
esta oportunidad, hicieran posible examinar una materia que había sido ya
juzgada en la sentencia C-028 de 2006.
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis del caso.
1.1. La Corte se pronunció respecto de la demanda
formulada en contra de la expresión “e inhabilidad general”
contenida en el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Al emprender
el análisis integró al examen la expresión “Destitución”
de ese mismo numeral al considerar que la sanción de inhabilidad general
solo puede ser aplicada de manera concurrente con la destitución y, en
consecuencia, conforman desde el punto de vista sancionatorio, una unidad
inescindible. Adicionalmente consideró que, aunque el demandante no lo refiere expresamente,
formula un cargo específico para demostrar su inconstitucionalidad.
1.2. La demanda planteó cuatro objeciones constitucionales
respecto de la disposición acusada. Según su contenido, la competencia
sancionatoria allí prevista desconocía los artículos 277.6 y 278.1 de la
Constitución y los artículo 2, 23, 25 y 29 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, La infracción de tales normas convencionales implicaba, al
mismo tiempo, la vulneración del artículo 93 de la Constitución Política. La
Corte consideró que aunque el demandante no había invocado expresamente el
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, era posible
identificar con claridad un cargo fundado en el desconocimiento de lo allí
prescrito, relativo a los límites que los Estados pueden imponer al ejercicio
de los derechos a ser elegido y a acceder a cargos públicos. Con fundamento en
ello, la Corte consideró que debía resolver los siguientes problemas
jurídicos:
1.2.1. ¿La competencia prevista en el numeral 1 del artículo
44 de la Ley 734 de 2002 para imponer la sanción de inhabilidad, desconoce los
artículos 277.6 y 278.1 que no la prevén de manera expresa? Y, en estrecha
relación con este, ¿La competencia de destitución asignada a las
autoridades disciplinarias desconoce el artículo 278.1 conforme al cual la
desvinculación de los funcionarios públicos se encuentra a cargo del Procurador
General de la Nación en su condición de  Director del Ministerio Público?
1.2.2. ¿La competencia
prevista en el numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, se opone al
artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo 93 de
la Constitución, al privar a las personas de un recurso judicial efectivo para
cuestionar tal competencia o para debatir la validez de las decisiones
adoptadas en ejercicio de dicha competencia?
1.2.3. ¿La competencia
prevista en el numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, se opone al
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el que se prevé
que la reglamentación del ejercicio de los derechos (i) a ser elegido y (ii) a tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas, podrá hacerse exclusivamente por razones de
edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental,
o condena, por juez competente, en proceso penal?
1.2.4. ¿La competencia
prevista en el numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 se opone a los
artículos 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo
93 de la Constitución, al desconocer la obligación de seguir los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular
el adoptado en el caso “López Mendoza vs. Venezuela”?
2. Razón de la decisión.
2.1.
La Corte concluyó que no se violaban los artículos 277.6 y 278.1 de la Carta
Política. En efecto, la competencia
de la Procuraduría General de la Nación prevista en el numeral 1º del artículo
44 de la Ley 734 de 2002 para imponer la sanción de inhabilidad general, no
vulnera ninguno de los límites que definen el margen de configuración del
legislador. No solo es inexistente una prohibición en ese sentido, sino que la
atribución de esta competencia constituye un desarrollo directo de la Carta. En
esa dirección la vigilancia superior a cargo de la Procuraduría y el poder de
imponer sanciones –integrado a la potestad disciplinaria según el artículo
277.6 – autoriza al Legislador para asignar esa competencia cuando quiera que
se incumplan los deberes funcionales en cuyo respeto se encuentran
comprometidos los servidores públicos. La norma acusada tampoco se opone al
artículo 278.1 de la Constitución que establece una atribución especial del
Procurador para desvincular a los funcionarios, mediante un procedimiento
breve, cuando se han configurado faltas especialmente serias.  El hecho de que
en tal disposición no se prevea la inhabilidad, no implica que el legislador este
impedido para fijarla, si se considera la libertad relativa de configuración
que en esa materia se reconoce, entre otros, en los artículos 123, 124, 125,
150.23 y 293 de la Constitución. Adicionalmente, la posición preferente que
tiene el poder disciplinario que le fue atribuido al Procurador y que solamente
es desplazado por la existencia de fueros especiales o por la competencia
asignada al Consejo Superior de la Judicatura, reafirma la constitucionalidad
de la norma en esta oportunidad acusada.
2.2. Es, además,
constitucionalmente posible que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo
277.6 de la Carta y en ejercicio del margen de configuración que en esta
materia le confiere la Constitución, el Legislador establezca la destitución
como una sanción disciplinaria atribuyendo su imposición al Procurador General
de la Nación por sí o por medio de sus delegados o agentes. Para la Corte no
existe una prohibición de que estos últimos, en las condiciones que establezca
la ley, impongan la sanción de destitución. El reconocimiento de tal
competencia de destitución, no es incompatible con la atribución indelegable
del Procurador de desvincular, por las razones y mediante el procedimiento que
establece el artículo 278.1 de la Constitución, a los funcionarios públicos. Se
trata de dos expresiones del poder disciplinario que, en todo caso, cuentan con
un fundamento constitucional diferente.
2.3.
En relación con el segundo de los problemas, la Corte concluyó que no se
violaban el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el
artículo 93 de la Constitución. Para ello consideró que en atención a la naturaleza jurídica de las decisiones de
las autoridades disciplinarias y a la existencia de medios judiciales
suficientes para impugnarlas y por esa vía solicitar el amparo de los derechos
a ser elegido y a acceder al ejercicio de funciones públicas, la norma
examinada no se oponía al deber de asegurar un recurso judicial efectivo para
la protección de los derechos. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano
consagra la posibilidad de ejercer acciones judiciales ante la jurisdicción
contencioso administrativa para controvertir las decisiones adoptadas en
instancias disciplinarias y, en casos excepcionales, es posible acudir también
a la acción de tutela para controvertir dichas decisiones.
2.4. En relación con el tercer problema, la Corte concluyó que
respecto del mismo se configuraba el fenómeno de cosa juzgada derivado de la
sentencia C-028 de 2006 y, en consecuencia, procedía estarse a lo resuelto en
esa oportunidad. En efecto, en
dicha providencia este Tribunal (i) juzgó la misma norma; (ii) tal juzgamiento
se fundamentó en un cargo materialmente equivalente; (iii) fijó la
interpretación del artículo 23 de la citada convención, precisando su relación
con otros tratados relativos a la lucha contra la corrupción y con la
Constitución; y, con fundamento en esas consideraciones, (iv) procedió a
declarar la exequibilidad de la norma acusada. Adicionalmente, en la sentencia
SU712 de 2013 la Corte sostuvo que era
plenamente aplicable en sede de control concreto, la razón de la decisión en
que se apoyaba la sentencia C-028 de 2006. En esa medida, allí se reiteró el
pronunciamiento que con fuerza de cosa juzgada constitucional contenía la
sentencia del año 2006, concluyendo que la aplicación del numeral 1 del
artículo 44 de la Ley 734 de 2002 no planteaba problema constitucional alguno.
2.5. La
decisión de declarar conforme a la Constitución, una competencia disciplinaria para imponer la sanción de destitución e inhabilidad
general en los supuestos previstos por el
numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, constituye un desarrollo directo del deber
constitucional e internacional del Estado de adelantar las actuaciones
necesarias para afianzar la moralidad administrativa y enfrentar eficazmente la
corrupción. Al respecto se consideraron
en el análisis la Convención Interamericana contra la
Corrupción, aprobada por el Congreso mediante la Ley 412 de 1997 y la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción aprobada por el Congreso mediante la Ley 970 de 2005.
2.6. Finalmente, en relación con el último de los
problemas planteados, este Tribunal concluyó que los pronunciamientos de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos solo pueden obligar al Estado
colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso. No obstante,
podría considerarse hipotéticamente la posibilidad de reabrir un asunto
previamente examinado por la Corte Constitucional, en aquellos casos en los
cuales: (i) el parámetro de control haya sido una norma integrada al bloque de
constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los pronunciamientos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos hayan variado radicalmente y de forma clara
el sentido de la norma; (iii) la nueva interpretación resulte compatible con la Constitución Política; (iv) ofrezca un mayor grado de protección a los derechos, que
el otorgado por la Constitución; (v) se
integre a la ratio
decidendi de las decisiones de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos; y (vi) sea uniforme y reiterada. Así, el
planteamiento del demandante según el cual la decisión adoptada por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso “López Mendoza vs. Venezuela”,
impone variar la decisión adoptada en la sentencia C-028 de 2006, no se ajusta
a las exigencias antes expuestas, por lo cual la hipótesis de reexaminar las
disposiciones amparadas por la cosa juzgada constitucional, no resulta
considerable.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-028 de 2006 que declaró EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 44 de la
Ley 734 de 2002, en relación con el cargo relativo a la infracción del artículo
23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 93 de la
Constitución.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE la
expresión “Destitución e inhabilidad general” del numeral 1º del
artículo 44 de la Ley 734 de 2002, por los cargos examinados en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB            ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado                                                             Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-500/14
COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL
PARA IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL A
SERVIDOR PUBLICO-Demanda
carece de aptitud (Salvamento Parcial de voto)
COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL
PARA IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL A
SERVIDOR PUBLICO-Relevancia
de Sistema Interamericano (Salvamento Parcial de voto)
COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL
PARA IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL A
SERVIDOR PUBLICO-Posibilidad
de la Corte Constitucional de cambiar concepciones sobre límites del control
disciplinario (Salvamento Parcial de voto)
Referencia: Expediente D-9958
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º
artículo 44 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
disciplinario Único”.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Con el acostumbrado respeto salvo parcialmente mi
voto, al fallo del cual manifiesto mi desacuerdo se pronuncia sobre la
constitucionalidad del poder que se le ha reconocido a la Procuraduría para
imponer sanciones disciplinarias consistentes en inhabilidad, sin que exista
una demanda en forma, en la cual se cuestiona una norma legal que le
atribuyera al Procurador competencia alguna de control disciplinario. La
norma acusada en esta ocasión se limitaba única y exclusivamente a enunciar
una posible sanción en abstracto, pero no atribuía competencias en absoluto.
La Corte aprehendió entonces el control sobre un problema que no podía
inferirse razonablemente de la norma acusada, lo cual desconoce la jurisprudencia
reiterada de la Corporación sobre la necesidad de una demanda en forma para
pronunciarse de fondo sobre un asunto constitucional.
Luego, la Sala Plena no sólo no se atiene al
contenido de la norma cuestionada, sino que tampoco se sujeta a hacer una confrontación
con las normas constitucionales que verdaderamente invoca el accionante, sino
que atrae para sí la competencia de controlar la disposición acusada a la luz
de preceptos constitucionales distintos a los expresamente citados por el
actor. Este último dice claramente en su demanda que no apunta a cuestionar
la conformidad de la disposición legal con el artículo 23 de la Convención
Americana  sobre Derechos Humanos, pero la Sala Plena, en un ejercicio contra
actione, resuelve que en realidad, en el fondo, el demandante ha planteado
materialmente ese cuestionamiento.
El fallo, una vez resuelve entonces hacer un control
con base en una demanda que carece de aptitud, y sostener que hay cosa
juzgada en lo relativo al artículo 23 de la Convención Americana, se
pronuncia de fondo sin embargo sobre si la doctrina jurisprudencial
interamericana tiene alguna influencia sobre la constitucionalidad de los
poderes del Procurador.
No obstante, en lugar de hacer un intento por
armonizar las instituciones de derecho interno con las previsiones del
Sistema Interamericano, sostiene que este último carece de relevancia para el
caso porque no ofrece una posición “uniforme, reiterada e unívoca” (sic).
Semejante exigencia, además de ser insólita pues la Corte jamás había exigido
tanto para considerar relevante la jurisprudencia interamericana, es además
una apreciación que carece de sustento. Cuando la mayoría de la Sala Plena se
apresta a identificar la interpretación que le ha dado la Corte
Interamericana de Derechos Humanos al artículo 23 de la Convención, se
refiere a casos distintos, y les da preminencia doctrinal a decisiones que no
tienen qué ver con los límites convencionales a la restricción de derechos
políticos mediante sanción.
La Corte Constitucional pierde de vista además que
la cosa juzgada formal, a la cual quiso atenerse en este caso respecto del
artículo 23 de la Convención Americana, es el efecto de una sentencia
expedida en el año 2006 (C-028 de 2006), y que desde ese año han ocurrido
acontecimientos constitucionales virtualmente aptos para cambiar nuestras
concepciones sobre los límites del control disciplinario. No sólo ha habido
una experiencia constitucional insoslayable de ejercicio del poder
disciplinario sobre servidores públicos elegidos por votación popular, sino
además una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, adoptada
en el caso de Leopoldo López v. Venezuela, en la cual se sostuvo de forma
clara que las restricciones a los derechos políticos de los servidores
elegidos popularmente sólo pueden ser impuestas por un juez. Esta decisión
impactaba al menos la existencia de cosa juzgada sobre la materia, a la luz
de la doctrina de la Constitución viviente, también ignorada en el fondo del
presente fallo.
La Constitución es un instrumento de convivencia
dentro de una sociedad sujeta a cambios profundos. Los principios y las
instituciones que incorpora no son elementos inertes, incapaces de reaccionar
y adaptarse a las experiencias acumuladas de la sociedad a la cual se aplica,
o a los cambios que esta experimente en sus concepciones fundamentales, en su
forma de entender los compromisos que había adquirido con anterioridad. Los
poderes públicos pueden entonces tener límites hoy que no tenían antes, al
comienzo de la Constitución de 1991. La extensión de los poderes
constitucionales de la Procuraduría, por ejemplo, no ha permanecido
invariable durante la vigencia de la Constitución, sino que ha estado sujeta
a cambios. Inicialmente, en vigencia de la Constitución de 1991, se admitía
la competencia constitucional del Procurador para disciplinar a los jueces.
La Corte, en su jurisprudencia, había incluso avalado originalmente dicho
poder. Luego, sin embargo, varió su posición, y desde la sentencia C-948 de
2002 empezó a considerar que esa potestad corresponde exclusivamente a la
jurisdicción disciplinaria. Habían cambiado las concepciones sobre la
independencia judicial, la separación de poderes, los límites de las
potestades del Procurador y los alcances de la competencia del Consejo
Superior de la Judicatura. Fruto de esos cambios, fue la revisión de la
jurisprudencia.
La cosa juzgada está sujeta también a revisión,
cuando se ha producido una transformación que obligue a actualizar el sentido
de la Constitución. La mayoría de una Corte no puede, aunque quiera,
petrificar la notoria tendencia hacia el cambio en las concepciones sobre el
alcance y los límites del poder administrativo sancionatorio de la
Procuraduría General de la Nación.
El texto constitucional no le reconoce expresamente
a esta última la potestad amplia de destituir e inhabilitar a los servidores
públicos de elección popular. En unos pocos pronunciamientos
jurisprudenciales, la mayoría de los cuales se expidieron en la década
anterior o incluso en el siglo pasado, se advierten algunas sugerencias sobre
los alcances de un poder tan singular, en cabeza de un funcionario
administrativo. Pero esos fallos son ahora el objeto de una enorme
controversia colectiva, que no se ha cerrado aún. La discusión en torno a los
límites de la potestad de la Procuraduría para imponer sanciones de
inhabilidad a servidores públicos de elección popular, está todavía abierta.
Fecha ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-500/14
PODER
DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR CON
INHABILIDAD GENERAL Y DESTITUCION A FUNCIONARIOS PUBLICOS Y EN PARTICULAR A LOS
DE ELECCION POPULAR-Se debió asumir un cambio de jurisprudencia respecto de la
interpretación del numeral 6 del artículo 277 y del numeral 1 del artículo 268
de la Constitución Política (Salvamento de voto)
FACULTADES
DEL PODER DISCIPLINARIO RESPECTO DE INHABILIDAD GENERAL Y DESTITUCION DE
FUNCIONARIOS PUBLICOS DE ELECCION POPULAR-Implican una afectación
desproporcionada frente al goce efectivo de los derechos políticos de carácter
fundamental de los funcionarios elegidos popularmente (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE
LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN EL CASO “LOPEZ MENDOZA CONTRA
VENEZUELA”-Corte debió seguir la interpretación impuesta en dicha sentencia
en cuanto aclara que el artículo 23 de la Convención exige reserva judicial y
penal para imponer sanciones disciplinarias a funcionarios de elección popular
(Salvamento de voto)
Ref: Expediente: D-9958
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º
parcial del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo
Con el debido respeto por las decisiones de esta
Corte, me permito salvar mi voto a la presente sentencia de la Sala Plena por
considerar que el numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 o Código
Único Disciplinario Único y demás disposiciones de esa normativa con las cuales
se realizó una integración normativa, que consagran y desarrollan el alcance de
las facultades disciplinarias de inhabilidad general y destitución de
funcionarios públicos, inclusive de los de elección popular, resulta violatoria
de la Constitución Política en sus artículos 267.6 y 268.1 CP, y del artículo
23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, por las siguientes razones:
1. La sentencia de la cual se disiente se fundamenta en
un conjunto de argumentos que tratan de justificar la constitucionalidad de las
facultades del poder disciplinario del Procurador General de la Nación para
sancionar con inhabilidad general y destitución a los funcionarios públicos en
general, y en particular a los de elección popular. En criterio de este
Magistrado la Sala debió haber asumido un cambio de jurisprudencia que
modificara la interpretación que ha venido realizando respecto del numeral 6º
del artículo 277 y del numeral 1 del artículo 268 de la Constitución Política,
especialmente a partir (i) de un entendimiento del alcance de las facultades
disciplinarias de carácter sancionatorio que se derivan de estas normas
superiores; (ii) de las implicaciones que se originan en los límites
constitucionales impuestos por el principio de legalidad; (iii) y muy
particularmente por el principio de proporcionalidad, (iv) por la afectación
del principio democrático, y (v) el desconocimiento del control de
convencionalidad a partir de recientes fallos de la CIDH. Estos aspectos no han
sido analizados, ni desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación, ni
fueron abordados, ni analizados por este fallo.
2. En lo relativo a la interpretación del alcance del
artículo 267 Superior, considero que de una lectura detenida del texto se llega
a concluir que no se trata de un enunciado normativo simple, sino de un
conjunto de proposiciones a las que corresponden, al menos, dos contenidos
normativos diferentes. El primero, hace referencia a la potestad de vigilar la
conducta de los funcionarios públicos, incluidos los de elección popular. El
segundo, al poder disciplinario preferente, con las investigaciones y sanciones
correspondientes. Esta diferenciación no ha sido desarrollada tampoco por la
jurisprudencia de esta Corporación, ni se afronta en este pronunciamiento. A
juicio de este Magistrado, el Constituyente previó explícitamente que la
función de vigilancia comprende a los funcionarios de elección popular, pero no
efectuó la misma aclaración en relación con el poder disciplinario preferente.
Por ello, encuentro que de la interpretación literal del texto constitucional
no se desprende una única conclusión clara y evidente sobre su alcance
normativo, como lo ha asumido la jurisprudencia de esta Corte y lo reiteró la
posición mayoritaria de esta Corporación en esta nueva decisión.
3. En cuanto a la vulneración de los principios de
proporcionalidad y el principio democrático, sostengo que tal como están
interpretadas por esta Corte las facultades del poder disciplinario respecto de
la inhabilidad general y la destitución de funcionarios públicos de elección
popular, éstas implican una afectación desproporcionada frente al goce efectivo
de los derechos políticos de carácter fundamental de los funcionarios elegidos
popularmente.
Lo
anterior, puesto que, en primer lugar, no se respeta la reserva judicial que
debería cobijar estas decisiones, sino que son decisiones adoptadas por una
autoridad administrativa y no una judicial. Esta situación termina
restringiendo derechos políticos fundamentales dentro del contexto de un Estado
Social y Democrático de Derecho y se encuentra en contravía de las más
recientes interpretaciones del artículo 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, posición
reflejada en el fallo del caso López Mendoza contra Venezuela del año 2011.
En
segundo lugar, en razón a que estas facultades disciplinarias objetadas pueden
derivar en eventuales excesos frente a los cuales no responde suficientemente
el argumento de que existen recursos en el procedimiento administrativo y
control judicial posterior, ya que se produce la afectación de derechos
políticos, aspecto que, estimo, nunca ha sido abordado por la jurisprudencia de
la Corte Constitucional y que tampoco se analizó en esta nueva oportunidad,
pese a que revestía una muy especial relevancia para el presente estudio de
constitucionalidad, dado que las facultades disciplinarias objetadas ponen en
evidencia las tensiones constitucionales que supone el ejercicio de estos
particulares poderes disciplinarios.
4. Finalmente, a juicio de este Magistrado no existía
cosa juzgada constitucional respecto del último cargo presentado por violación
de los artículos 2 y 29 CP, y por desconocimiento del artículo 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, el cual prescribe restricciones al
derecho a ser elegido por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez penal.  Esta postura
la asumo ya que, de una parte, la Sentencia C-028 de 2006, frente a la cual se
argumenta la existencia de cosa juzgada constitucional, se refiere es a la
violación de los artículos 40 y 93 CP derivada de la vulneración del artículo
23 de la Convención. De otra parte, la Corte debió pronunciarse respecto de la
vinculatoriedad que tiene para el ordenamiento interno la jurisprudencia de la
CIDH en el caso “López Mendoza vs. Venezuela”, respecto de la afectación de
derechos políticos por parte de sanciones de inhabilidad a funcionarios de elección
popular derivadas de un proceso de carácter fiscal, sanciones que la CIDH
encontró contrarias al artículo 23 de la Convención.
En
este sentido, me permito recordar que Colombia es miembro de la Organización de
Estados Americanos, parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y
acepta la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Esta Convención es además el instrumento de Derechos Humanos más
importante del ámbito regional, y la CIDH su intérprete autorizada, de manera
que sus pronunciamientos constituyen pauta insustituible para que el país
cumpla sus compromisos de respeto, protección y garantía de los Derechos
Humanos. En este mismo sentido, es de reiterar que las cláusulas de la
Convención hacen parte del orden interno, con jerarquía constitucional, en
virtud de las normas de remisión del artículo 93 Superior.
Así
las cosas, en mi criterio, este Tribunal debió seguir la interpretación
impuesta por la sentencia López Mendoza contra Venezuela, en cuanto aclara que
el artículo 23 de la Convención exige reserva judicial y penal para imponer
sanciones disciplinarias a funcionarios de elección popular. Por consiguiente,
a mi juicio, correspondía a esta Corporación adelantar una armonización de las
disposiciones del ordenamiento interno y el internacional, con el propósito de
asegurar la supremacía de la Constitución Política, y el pleno respeto de las
obligaciones del Estado en el escenario del derecho internacional de los
Derechos Humanos, obligación que se omitió en la presente providencia judicial.
Con fundamento en los argumentos expuestos, salvo mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-500/14
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Sanción de destitución e inhabilidad
general de servidor público por faltas gravísimas (Aclaración de voto)
INHABILIDADES PARA EJERCER FUNCIONES
PUBLICAS POR SANCION DISCIPLINARIA-Cosa
juzgada constitucional en sentencia C-028 de 2006 (Aclaración de voto)
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS-Obligatoriedad (Aclaración de voto)/COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL PARA
IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL A SERVIDOR
PUBLICO-Discrepancia en relación con las interpretaciones sobrevinientes de la
Corte Interamericana y el "Control de Convencionalidad" (Aclaración
de voto)
Referencia: Expediente D-9958
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Numeral 1º (parcial) del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se
expide el Código Disciplinario Único”.
Actor: Nixon Torres Cárcamo
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo
Con el debido respeto por las decisiones de
la Corte, me permito a continuación presentar las razones por las cuales aclaro
mi voto en esta providencia, a pesar de que comparto, en principio, los
argumentos generales presentados en la sentencia.
1.- Mi aclaración se concentra en particular, en el
análisis que hace la presente decisión en sus fundamentos jurídicos 7 y 8,
relacionados con el cargo de inconstitucionalidad presentado por el actor, en
contra del segmento acusado del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de
2002[97].
La providencia discute en esos puntos, los cargos del actor relacionados con el
aparente desconocimiento: (i) del artículo 2º de la Convención Americana
de Derechos Humanos[98],
-que señala que los Estados Parte tienen la obligación de adoptar las medidas
legislativas o de otro carácter que se requieran para hacer efectivos los
derechos reconocidos en ella -, en contravención con el artículo 23 de la
Convención Americana, al autorizar que un procedimiento diferente al penal
establezca una sanción de inhabilidad a quienes desempeñen funciones públicas,
incluyendo a los funcionarios elegidos popularmente;  y (ii)  la
presunta inobservancia de  las pautas fijadas por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en la sentencia del 1º de septiembre de 2011, en el  caso López
Mendoza vs. Venezuela,  en el que la Corte Interamericana fijó una nueva
interpretación del artículo 23 de la Convención.
2.- La sentencia objeto de esta aclaración, sostiene que
aunque el actor no invocó la aparente vulneración del artículo 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos[99]
de manera directa, su argumentación sí va dirigida a cuestionar este artículo
cuando plantea la presunta vulneración del artículo 2º de la Convención, y por
esa vía del artículo 93 de la Constitución. De contera, se concluye que lo que
pretende el demandante es alegar que el Procurador, al no ser una autoridad
judicial y no ser el procedimiento disciplinario un procedimiento penal, la
inhabilitación general que prescribe el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 es
inconstitucional.
3.- En cuanto a este específico cargo, la providencia
constitucional en mención, consideró relevante revisar el tema de la cosa
juzgada constitucional, en particular, con relación a la sentencia C-028 de
2006[100],
frente a la que podría en principio predicarse la existencia de la mencionada
figura. En dicha providencia, en efecto, la Corte Constitucional estudió la
constitucionalidad del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002,
acusado de prescribir como sanción disciplinaria la inhabilidad para acceder al
ejercicio de la función pública, en contravención  a los artículos 13, 40 y 93
de la Carta, así como del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos
Humanos.
En la sentencia C-028 de 2006, la Corte
concluyó, en efecto, que el Legislador era competente para establecer la
inhabilidad prevista en la disposición acusada, porque era un valioso
instrumento para evitar el incumplimiento de deberes por parte de quienes
desempeñaban funciones públicas. A su vez, interpretó el alcance del artículo
23 de la Convención  Americana, alegando su deber de armonizar su contenido con
el de otras obligaciones internacionales reconocidas en instrumentos
internacionales recientes, relacionados con el compromiso de combatir la
corrupción. Tomando en consideración entonces su obligación de armonizar los
elementos integrados al bloque de constitucionalidad, la Corte, en su
interpretación, llegó a la conclusión de que las medidas sancionatorias
diferentes a las penales que tengan como efecto la restricción del derecho a
acceder a cargos públicos, no se opone a la Convención Americana. Bajo esos
supuestos, consideró que la norma acusada era compatible con el artículo 23 de
la Convención y con el artículo 93 de la Carta. Además, advirtió que el numeral
primero del artículo 44, no desconocía tampoco el artículo 40 de la
Constitución, en la medida en que el Legislador tenía amplias facultades para
establecer el régimen de inhabilidades de quienes aspiran a la función pública.
Por estas razones, declaró la exequibilidad, por los cargos analizados, del
numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
4.- La ratio decidendi de la sentencia C-028 de 2006, fue
tomada también en consideración en el fallo de tutela que revisó la Corte
Constitucional con relación a la decisión del Procurador, de imponer a la
senadora Piedad Córdoba, la sanción de destitución e inhabilidad por 18 años.
En efecto, en la sentencia SU-712 de 2013, esta Corporación arribó en
ese caso concreto, a la misma conclusión de la sentencia de constitucionalidad
anterior, en la medida en que sobre la base del deber de adelantar una
interpretación armónica de las normas constitucionales junto con los elementos
que integran el Bloque de Constitucionalidad, concluyó también que las
competencias disciplinarias y sancionatorias del Procurador, no desconocían el
artículo 93 de la Constitución, ni el 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
5.- En virtud de lo anteriormente expuesto, la sentencia
que hoy nos ocupa, concluyó con fundamento en todas las consideraciones
anteriores, que frente a la cuestión planteada por el demandante con relación
al cargo particular de presunta vulneración de los artículos 40 y 93 - por la
vulneración aparente del  artículo 23 de la Convención Americana-, existía cosa
juzgada constitucional y que por consiguiente no era posible emitir un nuevo
pronunciamiento.  Además, que la competencia de imponer sanciones de
destitución e inhabilidad general a las que aludía el numeral 1º  del artículo
44 acusado, articulaban también la obligación de enfrentar efectivamente la
corrupción y preservar, la moralidad administrativa.
6.- Por otra parte, en lo concerniente a la aparente
inobservancia de las pautas fijadas por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos respecto del numeral 1º del artículo 44 acusado, conforme con el caso López
Mendoza vs. Venezuela, en el que esa Corte Internacional generó una nueva
interpretación del artículo 23 de la Convención Americana, esta Corporación en
la sentencia que se comenta,  tuvo que estudiar si, a pesar de la configuración
de la cosa juzgada constitucional existente, era posible adelantar un nuevo
juicio constitucional, sobre la base de la modificación de la jurisprudencia
interamericana relacionada con el alcance del artículo 23 de la Convención.
Frente a este aspecto en particular, la
providencia que nos ocupa concluyó que si bien la cosa juzgada es inmutable,
intangible, definitiva y obligatoria, los efectos de la intangibilidad pueden
ser limitados hipotéticamente, en circunstancias extraordinarias, bajo la idea
de (i) la existencia de una constitución viviente, o, (ii)
en virtud de que el parámetro de constitucionalidad sea modificado. El primer
caso ocurre, cuando a la luz de cambios económicos, sociales, políticos o
incluso ideológicos de envergadura, resulte insostenible de conformidad con la
Carta, un pronunciamiento previo de esta Corporación. El segundo caso, ocurre,
no frente a una variación en la interpretación de los textos relevantes, sino
cuando se da una modificación de los textos, conforme al procedimiento previsto
para ello.
En lo que concierne a la variación en el
significado de las normas integradas al Bloque de Constitucionalidad, esta
Corporación concluyó en la providencia de la referencia, que al Estado
colombiano sólo lo obligan los pronunciamientos de la Corte Interamericana en
que haya sido parte, conforme a los artículos 67 y 68.1 de la Convención.
Siguiendo esa línea argumental, se preguntó
la Corte, en la sentencia que nos ocupa, si sería posible eventualmente reabrir
un asunto de constitucionalidad previamente examinado, con fundamento en
interpretaciones sobrevivientes de la Corte Interamericana.
Sobre este asunto en concreto, la
providencia de la referencia  concluyó que, ello podía ser hipotéticamente
posible, en los casos en que: (i) el parámetro de control del asunto
examinado haya sido una norma integrada al Bloque de Constitucionalidad en
sentido estricto; (ii) los pronunciamientos de la Corte Interamericana
hayan variado radicalmente y de forma clara el sentido de la norma. (iii) La
nueva interpretación resulte compatible con la Constitución Política; (iv) ofrezca
un mayor grado de protección a los derechos que el otorgado por la Carta; (v)
se integre a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte
Interamericana; y (vi) sea uniforme y reiterada.
Para la Corte, la existencia de autoridades
judiciales a las que se les atribuye la función de interpretar auténticamente
el tratado, en desarrollo de funciones expresamente asignadas en su texto,
revela la necesidad de que los órganos estatales encargados de aplicar tales
normas, tengan en cuenta tal interpretación. La jurisprudencia de las
instancias internacionales encargadas de interpretar los tratados, “constituye
entonces un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las
normas constitucionales sobre derechos fundamentales”[101].
La Corte Interamericana por su parte, ha
señalado, en lo correspondiente al “control de convencionalidad”, que el
Poder judicial de los Estados Parte, está internacionalmente obligado a ejercer
un control de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la
Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias; tarea que se
dice, debe tener en cuenta la interpretación que realice la Corte
Interamericana.
En este sentido, ya que la Corte
Constitucional le ha dado gran importancia a la jurisprudencia de la Corte
Interamericana y que ella es un criterio hermenéutico relevante que debe ser
considerado en cada caso, encuentra la Corte en la providencia a la que se
alude, que puede llegar a ser pertinente articular  la institución de la cosa
juzgada constitucional con la necesidad de armonizar los tratados
internacionales. Sin embargo, la Corte Constitucional considera que “sólo
bajo condiciones muy estrictas, los pronunciamientos de un Tribunal
Internacional fijando la interpretación de una norma integrada al Bloque de
Constitucionalidad, puede habilitar a la Corte para pronunciarse nuevamente.
Ello sólo ocurrirá cuando la interpretación supere un juicio especialmente
exigente, compuesto por las etapas enunciadas previamente”.
Como para la Corte en el caso concreto propuesto por
el ciudadano con respecto a la sentencia distinguida como López Mendoza vs
Venezuela no se acreditaron las condiciones antes descritas, no es
posible realizar un nuevo examen del numeral  1º del artículo 44 de la Ley 734
de 2002.
Lo anterior, adicionalmente, porque revisando la
jurisprudencia de la Corte Interamericana en los casos López Mendoza vs.
Venezuela; Yatama vs. Ecuador y Castañeda Gutman vs. Estados
Unidos Mexicanos, fue claro para la Corte Constitucional encontrar que, “no
[era] posible derivar ni del texto de la Convención Americana, ni de la
jurisprudencia de la Corte Interamericana, una regla clara, uniforme y
reiterada que tenga la aptitud para confrontar la disposición acusada una vez
más, a pesar de la sentencia C-028 de 2006”.
7.- Ahora
bien, una vez examinados y reseñados los fundamentos jurídicos 7 y 8 de la
providencia de la referencia, considero necesario hacer algunas observaciones
sobre las conclusiones a las que llega la sentencia, en lo que respecta a la
jurisprudencia de la Corte Interamericana.
En primer lugar, aunque comparto la apreciación
general del fallo que confirma los precedentes constitucionales previos en la
materia, - al reiterar, de un lado, la obligatoriedad de los
pronunciamientos de la Corte Interamericana en los que el Estado Colombiano ha
sido parte, y del otro, precisar que la jurisprudencia general de la
Corte Interamericana es sólo un criterio hermenéutico relevante en nuestro
ordenamiento a la hora de analizar casos concretos -, discrepo, a la par, de la
forma en que la sentencia aborda algunos aspectos relacionados con las
interpretaciones sobrevinientes de la Corte Interamericana y el "Control
de Convencionalidad".
En lo concerniente a las interpretaciones
sobrevinientes, considero que el test hipotético que propone la Corte para
evaluar si se puede reabrir o no un asunto de constitucionalidad previamente
examinado, es un juicio que aunque propone una serie de elementos y pasos
útiles a considerar, descuida a su vez un tema particularmente importante sobre
la naturaleza misma de los pronunciamientos judiciales: el carácter concreto - y
no en abstracto-, de las decisiones que toma la Corte Interamericana, así
como el contexto particular sobre el que se fundan tales decisiones
internacionales.
Estos elementos, que ilustran la esencia misma de la
labor judicial, no son desde mi perspectiva elementos nimios en la
interpretación. Por el contrario, resultan ser aspectos críticos en la toma de
decisiones judiciales, cuya importancia se hace evidente, por ejemplo, a la
hora de analizar el alcance y la aplicación eventual de precedentes judiciales
previos, en diferentes niveles judiciales.
Bajo estos supuestos, el análisis
contextual y fáctico que propone una sentencia de la Corte Interamericana sobre
un tema, y que ilustra el alcance o no de una determinada interpretación
normativa en esas circunstancias, debe ser uno de los elementos críticos
a considerar por la Corte Constitucional, en el hipotético caso en que sea
necesario evaluar la presunta reapertura de un tema constitucional previamente
examinado, junto con los demás elementos que se proponen para el análisis, en
esta providencia.
Desconocer estos aspectos, ignora que las
realidades contemporáneas de nuestros países hermanos son diversas y
multifacéticas; que nuestros avances son disímiles y que las realidades
contextuales de cada uno de los Estados Americanos, pueden determinar una
aproximación diferente en el análisis del el cumplimiento de los deberes
internacionales en materia de derechos humanos.  El análisis contextual de
nuestras realidades, en consecuencia, debe ser una aproximación necesaria en el
entendimiento común de nuestras aspiraciones internacionales.
8.-
Por otra parte, y en lo que respecta al tema del "Control de
Convencionalidad", considero que la sentencia de la referencia debió
pronunciarse de una manera más profunda y efectiva sobre el alcance y
significado que para el derecho colombiano tiene la exigencia interpretativa
que propone la Corte Interamericana, en la medida en que siguen siendo
constantes las diferentes aproximaciones a la figura y al bloque de
constitucionalidad, en el escenario nacional.
Sin embargo, teniendo en cuenta que frente a todos
estos fenómenos contemporáneos la ambigüedad persiste, creo que es una tarea
pendiente y necesaria de este Tribunal, evaluar de una manera más aguda y hacia
el futuro, cual será el papel que a ciencia cierta tendrá la jurisprudencia de
la Corte Interamericana en el derecho interno colombiano y cuál será el alcance
exacto del "Control de Convencionalidad" enunciado, en el análisis
jurídico y en la labor de las autoridades judiciales nacionales.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-500/14
POTESTADES
SANCIONATORIAS DE FUNCIONARIOS ADMINISTRATIVOS RESPECTO DE SERVIDORES PUBLICOS
DE ELECCION POPULAR-Precedente es
insostenible desde la perspectiva constitucional (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-9958
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el Numeral 1º (parcial) del artículo 44 de la Ley
734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
En las discusiones de la Sala Plena
expliqué sobre las motivaciones que me conducen a apartarme de lo decidido por
la mayoría y que consignaré a continuación, relacionadas todas con que, en esta
oportunidad, debió declararse la inexequibilidad del numeral 1 del artículo 44
de la Ley 734 de 2002.
De tiempo atrás he sostenido que los
derechos políticos son un elemento medular de toda sociedad democrática y que
su ejercicio efectivo permite la deliberación y, con ella, la posibilidad
cierta de transformar la realidad social. Como hacen parte del núcleo duro de
garantías que protege la Constitución Política, su carácter se hace
transversal, generando obvias tensiones que deben ser resueltas por este
Tribunal preservando la cláusula democrática fundada en el pluralismo y la
participación.
Esa premisa que parece sencilla ha sido, no
obstante, objeto de distintas posiciones al interior de la jurisdicción
constitucional, relacionadas todas con el alcance del concepto de democracia,
de pluralismo y de participación, y con el de las restricciones de las que
puede ser objeto quien ha sido elegido popularmente. Así la disputa se ha
ubicado, entre otras, en  la interpretación de la asignación de las
competencias constitucionales de funcionarios administrativos habilitados para
suspender o inhabilitar a Congresistas, para lo cual se ha acudido a
metodologías históricas, sistemáticas y teleológicas,  y sobre las reservas que
dicha facultad debe tener para no impedir, arbitrariamente, la defraudación de
los ciudadanos, como interesados en el ejercicio del poder político derivado,
que algunos defienden inalteradas, bajo el entendido de un poder de
configuración legislativa que se ajusta a los postulados sobre derechos
humanos.
Bajo tales tensiones paulatinamente se ha
construido un precedente judicial dirigido a fortalecer las potestades
sancionatorias de funcionarios administrativos respecto de servidores públicos
de elección popular que, a mi juicio, hoy aparece insostenible desde la
perspectiva constitucional, dada la incorporación de nuevos y sensibles
argumentos de control de las disposiciones, que imponían a la Corte una
variación del paradigma adoptado, sin que ello significara atentar contra lo
definido en la sentencia C-028 de 2006 y en cambio sí en la vía de fortalecer
la democracia, no exenta de riesgos.
En primer lugar, cuando este tribunal
declaró exequibles los artículos 44 numeral 1, 45, literal d) y las expresiones
“La inhabilidad general será de diez años a veinte años; la inhabilidad
especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses”,
contenidas en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, lo hizo
tras el análisis con los artículos 40 de la Constitución Política y 23 de la
Convención Americana.
En esta oportunidad la variación de los
cargos, por violación de los artículos 2, 25 y 29 de la Convención  Americana,
relativos a la obligación de los Estados de acompasar el ordenamiento interno
con las obligaciones allí incorporadas, así como a las garantías de protección
judicial a través de recursos eficientes y de las reglas de interpretación
daban cuenta que el asunto no había sido superado, y que, en efecto, las dudas
sobre la constitucionalidad de la regla legal perviven, e incluso esto forzaba
a ampliar el alcance dado previamente al artículo 23 de la Convención.
De un lado porque las facultades
disciplinarias del Procurador General, en relación con los servidores elegidos
popularmente, no se encuentran expresas en el artículo 277 superior y, en todo
caso porque aun entendiéndose implícitas para justificar su poder
sancionatorio, que puede conducir a su destitución e inhabilidad, lo cierto es
que el mismo encuentra coto en las disposiciones convencionales, integradas vía
bloque de constitucionalidad y que leídas bajo la égida de su artículo 29
imponía una superlativa preeminencia sobre el ejercicio de derechos políticos.
Esto último era más fácil entenderlo de
haber acudido, en primera medida a los obstáculos advertidos, de tiempo atrás
por la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación con nuestro
sistema político. En el caso Manuel Cepeda Vargas vs Colombia[102]
dicha Corte destacó que uno de los aspectos esenciales que protege la
convención está estrechamente ligado con la acción al poder y con el ejercicio
de los derechos políticos y, al dar alcance a las garantías necesarias para su
pleno desarrollo destacó la imposibilidad del Estado colombiano, hasta ese
momento, de abrir canales de concertación con opositores políticos.
Así la CoIDH destacó que “las voces de
oposición resultan imprescindibles para una sociedad democrática, sin las
cuales no es posible el logro de acuerdos que atiendan a las diferentes
visiones que prevalecen en una sociedad. Por ello la participación efectiva de
personas, grupos y organizaciones y partidos políticos de oposición en una
sociedad democrática debe ser garantizada por los Estados mediante normativas y
practicas adecuadas que posibiliten su acceso real y efectivo a los diferentes
espacios deliberativos en términos igualitarios, pero también mediante la
adopción de medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, atendiendo
la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los integrantes de ciertos
sectores o grupos sociales”[103].
Tales razones van al punto que aquí se
debatió, esencialmente porque probadas las dificultades, sobre todo de las
minorías, de hacer parte de los debates, de ser opción de poder y de
desarrollar sus programas de gobierno luego de ser electos, lo propio era realizar
un análisis contextual, sobre los alcances que supone que un funcionario
administrativo pueda incidir en tal conformación del poder político en
Colombia, y de las evidentes y probadas restricciones materiales de que son
objeto. Es decir no se trataba de una hipotética posibilidad, sino de un vicio
del ejercicio del poder público que debía ser proscrito y respecto del cual se
encontraban satisfechos en este caso los cargos para apartar dicha medida
legislativa del ordenamiento.
Dicha decisión, además, alejaba la
posibilidad de que se esgrimieran asuntos de contexto o de control concreto en
el caso de Leopoldo Lopez Vs. Venezuela, que aunque no serían razón
suficiente para objetar su alcance en relación con el artículo 23.2. de la
CADH, puede generar debates en torno a la calidad de la democracia en uno y
otro país. Aunque a mi juicio no le resta fuerza jurídica al alcance dado por
la Corte respecto de su contenido, menos si se tiene en cuenta que, en los
términos del artículo 62.3 de la reseñada convención “La Corte tiene
competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y
aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre
que los Estados Partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha
competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos
anteriores, ora por convención especial”.
En cualquier evento, estimo que de haber
acometido el análisis bajo dichos parámetros, apartar la disposición demandada
hubiese significado un avance en la democratización del Estado y, además, una
concreción del principio de igualdad material, entre otros, relacionado con la
posibilidad de las minorías políticas no solo de ser oposición, sino opción de
gobierno, sin el resquemor de ser inhabilitadas por un funcionario
administrativo.
Así, no se trataba exclusivamente de una
discusión sobre control de convencionalidad, sino sobre la manera en podían
compaginarse dos normas superiores, que imponían una articulación propia del
constitucionalismo multinivel, que preserva el contenido de los derechos
fundamentales y que dialoga en clave de fortalecer el sistema jurídico.
A partir de armonizar las garantías de
protección judicial con el propio contenido democrático de participación y de
ejercicio del poder político y, sobre esa base de admitir que el artículo 23 de
la Convención se desdobla en distintas facetas, que al unísono impiden que
exista restricción de derechos políticos por la vía administrativa, era posible
advertir que la disposición demandada no podía mantenerse incólume, menos
cuando se encuentra patente la vulneración del principio democrático.
Fecha ut supra
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] El grupo de
ciudadanos que presentan la solicitud y cuyo nombre fue posible identificar en
la intervención, se encuentra compuesto por Luis Celis M, María Angélica Silva,
Andrés F Baquero Pérez, Arturo Chaves, Henry Andrade Ortiz, Ayda Vanessa
Palacios Z, Jean Carlo Uribe, Alejandro Moreno Salgado, Cristian Camilo Acevedo
H, German Lendene, Emperatriz Llanos, Luis E. Ramírez P, Ana María Ramírez,
José Tiberio Rincón G, Jorge Ramírez, Jhon Edisson Ch, Adolfo Salinas S, Hugo
Arango G, Diana Soriano, Darío González, Aura Escamilla, Manuel Javier Tunjano,
Diego Gutiérrez Vásquez, Camilo Arenas, Iván Guerrero Charria, Beatriz Díaz,
Jenny Pamplona Urquijo, Harold Leonardo Vaquiro, Orlando Hernández R, Ludivia
Mosquera M, Yeimy Johana Rojas, Esperanza Munca M, Adriana Díaz, Aida
Rodríguez, Fabiola Izquierdo, Rafael Segundo, Karen Martínez, Leonardo Chávez Silva,
Leonardo Salinas Bustamante, Francisca Méndez Daza, Adulfo Coba Pacheco, Paulo
Villar, Sandra Milena Denis, Ingrid Hernández, Andrés Sebastián Avellaneda,
Duban Agudelo F, Jeisson Betancourt Gil, Cristina Covelli Garrido, Javier Gómez
Caicedo, Tatiana Caro Rodríguez, Andrés Loboguerrero, Luis Fernando Cardozo
Vera, Luz Miryam Gómez B, Natalia de la Vega, Luis Orlando Sánchez, Juan David
Ruiz Peña, Sergio Nicolás Ruiz Peña, José Espitia, Rafael O Barreto Sierra,
Guillermo Rico Reyes, José Cañas, Guillermo Cardona Moreno, Hernet Menco
Rodelo, Martha Urriago C, José Gonzalo Soria R, Pablo Gutiérrez Rojas, Johann
Rubio Cordero, María Camila Blanco, Jeimer Saavedra Quintero, Luis H Estupiñan,
Rodrigo Cetina Forero, Henry Vargas, Margarita Valderrama, Ivonne Rocío Romero
B, Suang Moreno, Flavio Idelfonso Pardo R, Lourdes Revelo, Rodolfo Beltrán
Acevedo, Adriana Redondo Molina, Brayan Yesid Galindo, Michael Stiven, Lucrecia
Malagon, José Darío Gómez Roa, Rosalba Méndez Ávila, José Arley Mina C, Juan
Carlos Burgos G, Aura Ligia Villamil, Alicia Galindez, Erika Rivera, Nick Díaz
Rivera, Juan Ricardo Zapata R, Juan Antonio González, Julio Cesar Roa M, Nancy
Rodríguez C, Pedro E Ramos G, Miguel A Sastoky M, Luisa Cantro, Carlos Jiménez
García, Diego Aguilar, Melissa Solórzano Toro, Laura K Peñuela Aranda, Lorena
Saavedra, Edwin Hernández, Diego Barrera, Sergio Javier Laverde, William
Fernando Puentes G, Claudia Díaz G, Mauricio Ortiz F, Edith Zoraida Valencia C,
Ilcy María Alava, Esperanza Valbuena Torres, Hugo Sánchez A, Andrés Ruiz Rojas,
Javier Ruiz M, Cesar Augusto Agudelo F, Pedro Luis Ramírez B, Lilian Rodríguez
C, Juan Carlos Córdoba, Diego Vicente Forero M, Alejandra Forero Murcia, Andrea
Aguia, Carlos Umaña, Nubia M Rozo B, Eduardo José Méndez, Jesús David Ariza,
Julián González, José Núñez, Johan Felipe Varela S, Yeisis Castro B, Astrid
Castro, Leonardo Vega, José O Vega, Jaime Cardona, Jesús Castañeda E, Julio
Cesar Caicedo, Daniel Rojas, Miriam Beltrán O, Edilberto Ardila González, Diego
Romero, Sthefania Gaitán Rodríguez, Carmen Elena Castro, Keyla Ortiz V, Nelsi
Valenzuela M, Carlos E Rodríguez, Yurani Paola Galeano Giraldo, Sonia Isaura
Sandoval, Julio Cesar Sierra Sandoval, Ángela Patricia Sierra Sandoval, Rodrigo
Pava, Francisco Ramos M, Martha Amaya, Mayra Alejandra Cabrera A, Nidya Jaimes
Bastidas, José E Cruz R, Rene O Moreno V, Liza Torres Salazar, Rene Camilo
Higuita, Hernando Calderón V, Milton Zarate G, Álvaro Eduardo Sánchez, Beatriz
Vélez Escobar, Larman Modesto Vega González, José Ignacio Vera Rodríguez, Ariel
Díaz G, María Camila Sandoval R, Rafael Gómez, Carol Perdomo, Luis Fernando
Hernández, Manuel Vásquez R, Myriam Isabel Gil, Pedro Antonio Torres M,
Hernando Parra Velásquez, Tilcia Cuadros, Olga Patricia Flórez A, Niray
Martínez R, José Gildardo Hernández Cárdenas, Cielo Alejandra Bobadilla Ch,
José Edward Quiñones, Eldi Never Velásquez Ch, Gilma Cecilia Moreno M, Jorge
Enrique Virviescas, Nidya Lizeth Barrero L., José Marín, Rubén Darío Delsa,
Néstor Fernando Badillo, Gloria Patricia Álvarez G., Luis Beltrán R., José
Lemus, Iván Ramírez, Luis José López A., Justo Quiñones C., Henry Viveros,
Gustavo Rojas H., Pedro Nel Arboleda, Sandra Patricia Cárdenas M., Steven
Santana M., Carlos Julio Acosta B., Luisa Fernanda Díaz S., Cesar David Castro
Q., Luis Fernando Velásquez, Carmen Figueroa V., Augusto Mauricio García P.,
Melquiades Sarmiento, Luis Hernández P., Dana Ruiz, Camilo Andrés Acery,
William Lazeón, Abelardo Penagos, Iris Consuelo López P., Justo Pastor
Cárdenas, María Rosa Pérez, Marcela Mendoza, Daniela Patiño Moreno, Andrea
Córdoba O., Jorge Rodríguez, Fernando Betancur, Claudio José Hernández, Ana
Gómez, Alejandro Hernández, Ingrid Córdoba L., Ana Isabel Hernández, Martha
Lucía Córdoba, Gonzalo García, Paola Molano, Leonardo Quiroga, Marcel Mendoza,
Rosa Albenis Rodríguez, Dhana Marqueza, Juan Carlos López C., Nicolás Salazar,
German Montañez, Angie Paola Álvarez, Julián Camilo Rodríguez, Ricardo Mena
Martínez, Luis Eduardo Jiménez, Antonio Jaramillo M., Alonso Palomino Pulido,
Juan Camilo Mesa, Angie Geraldine León, Carlos Enrique Paipa, Juan Camilo
Castañeda L., Luisa Fernanda Cañón U., Cristhian Rubís Buitrago, José López
Flórez, Héctor Marín Acevedo, Alberto Pavas, Henry Hernández Colorado, Gustavo
Jiménez, Adolfo Cruz M., Jorge Romero, Lucho Salgar, John Jarold Garzón, Fredy
Roncancio, José López, Edgar Barahona, Carlos Hernando Torres, María Magdalena
García, Jhon Steven Rodríguez P., Lina Lorena Pachón, Lizet Guerrero, Angie
Carrero, Sonia Duarte, Fabio Parra, Cristian Ravel, Leonardo Barbosa, Luciano
Tovar, Cristhian Rodríguez, Carlos Alfredo Ávila, Jonathan Leonardo Paz,
Francisco Barragán, Andrés Artunduaga, Hugo Tibavija Soto, Jonathan Bernal,
Alberto Sánchez, Daniel Ariza, Iván Felipe Zorro Santos, Alberto Rincón, Carlos
Rojas, Oscar Pérez, Graciano Largo, José Guerra, Clara Inés Santamaría, Zulmy
Viviana Martínez, Daniela Ramírez Riaño, Armando Sandino Pinzón, Mónica Tatiana
Sandino, José Arturo Moreno Méndez, Tatiana Herrera Giraldo, Hugo Burgos P.,
Antonio Román, Hugo Barrios Romero, Luis Alberto Garcés, Matías Ayala Ocampo,
Danyer Devis Rodríguez, Nelsy Pedraza, Pedro Pablo Medina, Levis Jiménez Zea,
Johana Guatame Gómez, Adriana Garay, Clara Senid Araza, Luz Stella Arcila,
Orlando Morales Muñoz, José Gonzalo Torres, Rubén Darío Díaz, Orus Saavedra,
Ana María Mantilla, Luis Mendieta, Víctor Mendieta, Ericson Hernández Ruíz,
Heidy Lozano, Martha Yanquen, Cristian Parra, Juan Diego Delgado Ruíz, Adelaida
Hernández, William Serna Lombana, Julián David Carrillo, Alejandro Ortega Castiblanco,
Miryam Díaz Ramires, Rubén Alarcón, Fabio Cifuentes, Jorge Lozada, Herminso
Pulecio, Saida Villamil, Lorenzo Pinzón, Samir Lengua, Ivonne González, Luis
Ernesto Morales, Hernán Wilches, William Dusan Zambrano, Carolina Torres, Karen
Torres, Bertilda Castellano, Gisela Arias Cortes, Jorge Gaitán, German Dueñas,
Edgar Mendieta, Héctor Tamayo, Lucía Buitrago Mora, Lidia Maritza Moreno,
Adolfo León Córdoba, Rocío Cruz Cruz, Javier Rozo, Guillermo Cipagauta, Wilson
Molina, Edgar Londoño, Jeisson Monroy Varela, Angie Roa Bonilla, Orlando
Cuellar, Chefere Aldana, John Freddy Caraballo, Wilder Andrey Téllez, Orlando
Rodríguez, Olga Lucía Cumba, Oliva Vanegas, Javier Villa Vanegas, Sebastián
Villa Vanegas, William F. Rodríguez, Eduardo Peña, Sebastián Varón, Evaristo
Muñoz, Johan Blanco, Dayana Lorena Páez.
[2] La sentencia
C-987 de 2003 encontró conforme a la Constitución  una disposición incluida en el Decreto
2737 de 1989 que establecía como condición para ocupar el cargo de Comisario de
Familia no tener
antecedentes penales o disciplinarios.
[3]
La Corte Constitucional revisó dicha norma en la sentencia C-612 de 2013.
[4] Varios pronunciamientos han indicado que la expedición de dicha ley
implicó, en virtud de lo señalado en su artículo 224, la derogación de la ley
200 de 1995. Así lo dijeron, entre otras, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en decisión de fecha 22 de abril de 2003 y
la sentencia C-949 de 2002 de la Corte Constitucional.
[5]
Sentencias C-014 de 2004 y C-666 de 2008.
[6]
El primer inciso del artículo 76 de la ley 734 de 2002 se refiere a las
oficinas de control interno así: “Toda
entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los
Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u
oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la
garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera
instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.”
[7] Así lo señala
el numeral 4 del artículo 178 de la ley 136 de 1994.
[8]
Esto sin perjuicio de lo establecido respecto de los notarios
en tanto la acción disciplinaria se encuentra radicada en la Superintendencia
de Notariado y Registro.
[9] El
artículo 25 de la Ley establece como sujetos disciplinables a los servidores públicos y a los particulares que se
encuentren en determinadas condiciones establecidas en su artículo 53,
modificado este último por el artículo 44 de la ley 1474 de 2011.
[10]
Sentencia C-014 de 2004.
[11] Sentencia C-948 de 2002.
[12] Sentencia
C-155 de 2002.
[13] Sentencia
C-155 de 2002.
[14] Tales
causales se encuentran reguladas en el artículo 28 de la ley 734 de 2002.
[15] Cabe advertir que el artículo 2º del Decreto 4335 de 2008, que
incluía una falta gravísima al catálogo de la Ley 734 de 2002, fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-136 de 2009.
[16]
La culpa gravísima es definida en el artículo 44 como aquella que se produce
cuando se incurre en una falta
disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. A su turno, según esa
disposición la culpa grave consiste en la inobservancia del cuidado necesario
que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
[17]
El artículo 37 alude a la inhabilidad sobreviniente indicando
que se estructura en aquellos casos en los cuales al quedar en firme una sanción de destitución e
inhabilidad general o de suspensión e inhabilidad especial o cuando se presente
el hecho que las generan, el sujeto disciplinable sancionado se encuentra
ejerciendo cargo o función pública diferente de aquel o aquella en cuyo
ejercicio cometió la falta objeto de la sanción.
[18] Entre otras
providencias se encuentran las sentencias C-543 de 1992, C-176 de 1993, C-226
de 1993, C-089A de 1994, C-188 de 1994, C-344 de 1995, C-389 de 1996, C-685 de
1996, C-178 de 1997, C-320 de 1997, C-298 de 1998, C-153 de 1999, C-183 de
1999, C-037 de 2000, C-112 de 2000, C-1316 de 2000, C-1252 de 2001, C-328 de
2001, C-128 de 2002, C-130 de 2002, C-004 de 2003, C-100 de 2003, C-014 de
2004, C-349 de 2004, C-591 de 2005, C-925 de 2005, C-340 de 2006, C-370 de
2006, C-075 de 2007, C-095 de 2007, C-230A de 2008, C-753-08, C-029 de 2009,
C-409 de 2009, C-553 de 2010, C-979 de 2010, C-816 de 2011, C-900 de 2011,
C-289 de 2012, C-491 de 2012, C-156 de 2013 y C-352 de 2013.
[19]
Sentencia C-536 de 2006.
[20]
C-349 de 2004.  En otras oportunidades ha caracterizado esta hipótesis
indicando que ello procede cuando “la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas”.
[21]
Sentencia C-507 de 2006.
[22]
Sentencia C-1061 de 2003.
[23]
Sentencia C-1061 de 2003.
[24]
Sentencia C-1076 de 2002.
[25]
Sentencia C-948 de 2002.
[26] Sobre el
particular se encuentra la sentencia C-977 de 2002.
[27] Al respecto
puede consultarse la sentencia C-113 de 1999.
[28] Sentencia
T-350 de 2011.
[29] Sentencia
C-818 de 2005.
[30] Sentencia
C-818 de 2005.
[31] Debe señalarse que incluso desde sus primeras providencias –C-246 de
1996-, la Corte había fijado esta regla en los siguientes términos: “El punto que aquí se discute ha sido
analizado por esta Corporación en múltiples ocasiones, y en ellas se ha dejado
claramente definida la competencia preferente o prevalente de la Procuraduría
General de la Nación para investigar la conducta oficial de todos los
funcionarios y empleados al servicio del Estado, cualquiera que sea la rama u
órgano al cual prestan sus servicios y el nivel territorial al que pertenezcan
(…)”
[32] Sentencia C-255 de 1997.
[33] Sentencia
C-255 de 1997.
[34]
La jurisprudencia de Corte también ha diferenciado la sanción
de desvinculación de la medida provisional de suspensión. En ese sentido se
encuentra la sentencia T-456 de 2001. También ha indicado esta Corte que el
artículo 278.1 no se opone a que se establezcan, al margen de la intervención
del Procurador General de la Nación, otros eventos de desvinculación (C-233 de
2002).
[35]
Sentencia C-230 de 2004. En la actualidad esta atribución se
encuentra prevista entre los artículos 182 y 191 de la Ley 734 de 2002. El
primero de tales artículos fue adicionado por el artículo 60 de la Ley 1474 de
2011.
[36]
Sentencia C-230 de 2004.
[37]
Sentencia C-230 de 2004.
[38]
Sentencia C-230 de 2004.
[39] Sentencia
C-509 de 1994. Desde esta perspectiva también pueden considerarse, según lo
dijo la sentencia C-348 de 2004 como “requisitos
negativos para acceder a la función pública.”
[40]
Sentencia C-558 de 1994.
[41]
Sentencia C-544 de 2005. La Corte se ha ocupado de examinar el concepto de
inhabilidad en las sentencias C-194 de 1995, C-489 de 1996, C-618-97, C- 373 de
2002, C-015-04, C-671 de 2004, C-544 de 2005, C-987 de 2006, C-077 de 2007, C-903 de 2008 y
C-353-09. Otras definiciones pueden identificarse en la jurisprudencia del Consejo
de Estado y, en particular, en la sentencia de la Sección Quinta de fecha 30 de
noviembre de 2001 y en la providencia de la Sección Primera del Consejo de
Estado de fecha 22 de septiembre de 2011.
[42]
Sentencia C-564 de 1997.
[43]
Sentencia C-544 de 2005. La Corte en otros pronunciamientos se
ha ocupado de precisar las finalidades que se vinculan con la creación de
inhabilidades. Ello ocurre, por ejemplo, en las sentencias C-558 de 1994, C-373
de 1995, C-489 de 1996, C-151 de 1997, C-618-97,  C-1372/00, C-708 de 2001,
C-952 de 2001, C- 373 de 2002, C-652 de 2003, C-028 de 2006 y C-257 de 2013.
[44]
Sentencia C-952 de 2001.
[45]
En la sentencia C-1212 de 2001 la Corte aludió así al efecto que respecto de
los derechos constitucionales podía tener el régimen de inhabilidades: “Por lo mismo, aun cuando el régimen de
inhabilidades restringe los derechos fundamentales a la igualdad (C.P. Art.
13), al trabajo (C.P. Art. 25), a la libertad de escoger profesión u oficio
(C.P. Art. 26) y a participar en la conformación del poder público (C.P. Art.
40), se trata de una limitación que, en principio, es justificada y acorde con
los preceptos constitucionales.”
[46]
Sentencia C-037 de 2003.
[47] Sentencia
C-037 de 2003.
[48] C-546 de
1993.
[49] Sentencias
C-780 de 2001 y C-1016 de 2012
[50] Sentencia C-181 de 2002.
[51] Sentencia C-181 de 2002.
[52] El
constituyente reconoce específicamente dicha competencia en otras
disposiciones. Así ocurre en los artículos 299 para los diputados y 312 para
los concejales.
[53] Sentencia C-1212 de 2001.
[54] Sentencia
C-1212 de 2001.
[55] Sentencia
C-1212 de 2001.
[56] Sentencia
C-209 de 2000.
[57] En la
sentencia C-798 de 2003 la Corte dijo al respecto: “Es igualmente oportuno señalar que el legislador dispone de
una amplia potestad de configuración normativa para diseñar el régimen de
inhabilidades de quienes aspiran a desempeñar funciones públicas y en su
ejercicio podrá establecer lo relacionado con los hechos que den origen a las
inhabilidades, su duración o vigencia y los alcances de la limitación, entre
otros aspectos, siempre que no contradiga lo dispuesto en la Constitución y que
fije reglas razonables y proporcionales.” Respecto del margen de configuración
del legislador en esta materia se encuentran las sentencias C-194 de 1995,
C-329 de 1995, C-373 de 1995, C-617 de 1997, C-618-97, C-483 de 1998, C-1372 de
2000, C-1412 de 2000, C-540 de 2001, C-952 de 2001, C-064 de 2003 y C-257 de
2013.
[58]
Sentencia C-468 de 2008.
[59] Sentencia
C-952 de 2001.
[60]
La Corte también ha señalado como pauta definitoria del margen de configuración
del Congreso, que este se encuentra habilitado prima facie para establecer inhabilidades permanentes no previstas expresamente en
la Constitución. Sobre el particular, pueden consultarse las sentencias C-509
de 1997, C-111 de 1997, C-1212 de 2001 y C-948 de 2003.
[61] Sentencia C-207 de 2003.
[62] Cabe señalar
que el artículo 1 de la ley 1474 de 2011 estableció una inhabilidad para
contratar por un término de 20 años cuando se cometan dolosamente delitos
contra la administración pública.
[63] Sobre el particular la sentencia C-948 de
2002 en el que la Corte se ocupó de delimitar la competencia de los Consejos de
la Judicatura y de la Procuraduría General de la Nación respecto de los
servidores públicos vinculados a la rama judicial –rectificando su
jurisprudencia previa-, sostuvo que la competencia preferente no podría
desconocer aquellas disposiciones que establezcan un fuero especial (art. 174)
o que asignaran, tal y como ocurre con los funcionarios de la rama judicial, el
ejercicio de la acción disciplinaria a un órgano específico (256.3).
[64]
También al adelantar la revisión de sentencias de tutela este
Tribunal ha seguido la misma línea de argumentación. En particular, en la
sentencia T-456 de 2001 sostuvo: “Al
respecto, hay que anotar que el artículo 277 constitucional consagra una
cláusula general de competencia en materia disciplinaria, radicada en cabeza de
la Procuraduría General de la Nación "para adelantar investigaciones
disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe
del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir
el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico
en todo el territorio de la República". (…) El artículo constitucional
mencionado no deja duda de que la competencia allí asignada en materia
disciplinaria, no es de aquellas que se predican exclusivamente del Procurador
General, sino que el texto fundamental consagra la posibilidad de que sea
ejercida, en los términos previstos en la ley, directamente por el mismo Jefe
del Ministerio Público o por medio de sus delegados y agentes, que es
precisamente lo que ocurrió en el asunto ahora analizado.”
[65] En la
sentencia C-135 de 2009, al referirse a este asunto la Corte Constitucional
llegó a la misma conclusión al indicar: “En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en
el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no
hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1, su ejercicio tampoco
puede restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la
efectiva protección de los derechos.”
[66] En esa
dirección se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-590 de 2005, C-046 de
2006 y  C-123 de 2006.
[67] En esta
dirección se encuentra, por ejemplo, el pronunciamiento adoptado en la
sentencia correspondiente al caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay.
[68]
Constituye una aplicación específica de esta mandato la obligación de que el
procedimiento no se extienda excesivamente en el tiempo. Así en la sentencia
adoptada en el Caso Bayarri Vs. Argentina de fecha 30 de octubre de 2008, el
Tribunal sostuvo: “El derecho a la tutela judicial efectiva exige a los jueces
que dirijan el proceso en forma que eviten dilaciones y entorpecimientos indebidos
que conduzcan a la impunidad, frustrando así la debida protección judicial de
los derechos humanos.”
[69]
En la sentencia de fecha 6 de mayo de 2008 que resolvió el caso Chiriboga Vs.
Ecuador la Corte sostuvo: “La denegación al acceso a la justicia tiene una
relación con la efectividad de los recursos, ya que no es posible afirmar que
un recurso existente dentro del ordenamiento jurídico de un Estado, mediante el
cual no se resuelve el litigio planteado por una demora injustificada en el
procedimiento, pueda ser considerado como un recurso efectivo.” Así también lo
sostuvo, entre otros, en los casos Yatama Vs. Nicaragua, Comunidad Mayagna
(Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua
[70]
En la sentencia correspondiente al caso Claude Reyes y otros Vs Chile de fecha
19 de septiembre de 2006, la Corte Interamericana sostuvo: “Esta Corte ha
reiterado que dicha obligación implica que el recurso sea idóneo para combatir
la violación, y que sea efectiva su aplicación por la autoridad competente.”
[71]
En otras providencias la Corte se ha referido al derecho a la tutela judicial
efectiva destacando su fundamento en el derecho nacional y en el derecho
internacional. En ese sentido se encuentran, entre otras, las sentencias C-318
de 1998, C-207 de 2003, C-454 de 2006, C-520 de 2009, y C-279 de 2013.
[72]
Sentencia C-426 de 2002.
[73] Sentencia C-426 de 2002.
[74] Sentencia C-426 de 2002.
[75] No puede
afirmarse lo mismo respecto de la jurisdicción disciplinaria a cargo del
Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, el artículo 111 de la ley 270 de
1996 establece que las providencias
que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales
son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción
contencioso-administrativa.
[76] Providencia
de fecha 26 de marzo de dos mil catorce (2014) de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Fundamento Jurídico 3.2.
[77] Providencia
de fecha 26 de marzo de dos mil catorce (2014) de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Fundamento Jurídico 3.3.
[78] Providencia
de fecha 26 de marzo de dos mil catorce (2014) de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Fundamento Jurídico 3.4.
[79] Providencia
de fecha 26 de marzo de dos mil catorce (2014) de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Fundamento Jurídico 3.4.
[80] Al respecto se encuentran, entre otras, las sentencia T-262 de 1998, T-215 de 2000, T-596 de 2001,
T-743 de 2002,  T-737 de 2004, T-1093 de 2004, T-1137 de 2004, T-954 de 2005,
T-193 de 2007, T-191 de 2010.
[81] Así en la
sentencia C-113 de 1993 la Corte al referirse al primer inciso del artículo 21
del Decreto 2067 de 1991 señaló: “Pues
el hacer tránsito a cosa juzgada, o el tener  "el
valor de cosa juzgada constitucional",   no es en rigor un
efecto de la sentencia: no, más bien es una cualidad propia de ella, en
general.” En un sentido similar se encuentran las
sentencias C-153 de 2002, C-1034 de 2003 y C-462 de 2013.
[82]
Este efecto es también reconocido en
el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991.
[83] Sentencia
C-211 de 2003.
[84] Estos rasgos
han sido referidos por la Corte Constitucional en diferentes oportunidades. Así
ha ocurrido en las sentencias C-543 de 1992, C-207 de 2003,  C-798 de 2003,
C-503 de 2005, C-716 de 2008, Auto 076 de 2007, Auto 145 de 2008,  Auto 044 de
2010, Auto 237 de 2010, Auto 371 de 2010 y Auto 078 de 2013.
[85] Sentencia
C-241 de 2012.
[86] Auto 078 de 2013.
[87]
Sentencia C-643 de 2012.
[88]
Sentencia C-172 de 2006.
[89]C-332 de
2013, C-029 de 2009
[90]
Entre muchas otras puede considerarse, por ejemplo, la sentencia C-027 de 1993.
[91] Sentencias C-238 de 2006 y C-443 de 2011. Como lo resaltan algunos
intervinientes, la modificación de instrumentos internacionales relevantes para
el control pueden suscitar un nuevo debate constitucional. Ello ocurrió en las
sentenciasC-466 de 2008 y C-1234 de 2005
[92] Sentencia C-010 de 2000.
[93] Sentencia C-442 de 2011.
[94] Caso Gomes
Lund y otros (Gurerrilha do Araguala) Vs. Brasil. Sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos Sentencia del 24 de noviembre de 2010.
Además de ella y entre muchos otros se encuentran los siguientes
pronunciamientos: Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos del 26 de septiembre de 2006; Caso
Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos del 26 de noviembre de 2010; Caso Gelman Vs.
Uruguay. Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 24 de
febrero de 2011; Caso Furlan y familiares Vs. Argentina. Sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos del 31 de agosto de 2012; Caso Apitz Barbera
y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela.
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 23 de noviembre de
2012. Supervisión de cumplimiento de sentencia. Caso La Cantuta Vs. Perú.
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 29 de noviembre de
2006.
[95] Caso Gelman Vs. Uruguay. Supervisión de
Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos del 20 de marzo de 2013
[96] Para
sostenerlo, la Corte se apoya en la sentencia de fecha 2 de febrero de 2001
correspondiente al caso Baena Ricardo Vs. Panamá en la que ese Tribunal
explicó: “En relación con lo anterior, conviene analizar si el artículo 9 de la
Convención es aplicable a la materia sancionatoria administrativa, además de
serlo, evidentemente, a la penal. Los términos utilizados en dicho precepto
parecen referirse exclusivamente a esta última. Sin embargo, es preciso tomar
en cuenta que las sanciones administrativas son, como las penales, una
expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza
similar a la de éstas. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración
de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita. Por
lo tanto, en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para
que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de
las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de
la conducta ilícita. Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es
indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y
resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión
que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho
como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a
la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los
particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico
vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias
de éste. (…) Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de
irretroactividad desfavorable de una norma punitiva.”
[97]Artículo
44. Clases de Sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes
sanciones: //1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas
gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. //2. Suspensión en el
ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o
gravísimas culposas. //3. Suspensión, para las faltas graves culposas.//4.
Multa, para las faltas leves dolosas.// 5. Amonestación escrita, para las faltas
leves culposas.//PARÁGRAFO. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta
disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se
incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que
cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
[98] Artículo 2. Deber de
Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1
no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro
carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las
medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos tales derechos y libertades.
[99]
Artículo 23.  Derechos Políticos,  1. Todos los ciudadanos deben gozar
de los siguientes derechos y oportunidades: // a) de participar en la dirección
de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos; // b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la
libre expresión de la voluntad de los electores, y //c) de tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La
ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se
refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal.
[100]
M.P. Humberto Sierra Porto.
[101]
Sentencia C-010 de 2000.
[102]
Excepciones preliminares fondo de reparaciones y costas, sentencia de 26 de
mayo de 2010, serie c número 213, párrafos 172 y siguientes.
[103]
Ibídem