T-591-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-591/92
COMPETENCIA DE
TUTELA-Territorio
Cuando el
artículo 86 de la Carta dispone que los jueces, en todo momento y lugar están
llamados a conocer de esta acción, entiende la Corte que ha sido la ley, vale
decir el Decreto ibidem, la que ha señalado el sentido que debe darse al
mencionado precepto, especialmente al establecer el ámbito estricto que debe
reconocer y respetar todo juez de la República para admitir, tramitar y fallar
solicitudes de tutela. Es así como el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991
señala como competente para conocer de la acción de tutela, en primera
instancia a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar
donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de
la solicitud.
IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES/DERECHO AL EJERCICIO DE CARGOS PUBLICOS
En materia de la
organización y funcionamiento de las instituciones públicas, la igualdad de
oportunidades se entiende como el derecho a participar en el poder político, a
ser respetado y a ser tenido en cuenta con similar consideración que las demás
personas. Uno de los medios a través del cual estos se ejercen, es el derecho a
ocupar cargos en la administración. El postulado de la democracia participativa
consagrado en el preámbulo y en los artículos 1o. y 2o. de la Carta, inspira
los derechos políticos de participación y fundamenta la aplicación del
principio de igualdad de oportunidades en la provisión de empleos en las
entidades del Estado.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Periodo de
Prueba
Es cierto e
indudable que durante el período de prueba se deben cumplir los requisitos a
que se refieren los artículos 34 y 39 del Decreto 052 de 1987, que hacen
referencia a unas calificaciones satisfactorias que los funcionarios deben
obtener al igual que una conducta que no amerite sanción disciplinaria de
ninguna clase, para luego si es del caso, ser nombrado en propiedad. Pero no es
menos cierto que no se deban tener en consideración otras calidades que se
refieren a una conducta, una moral y un comportamiento en todos los actos
públicos y privados que lo hagan digno del cargo que desempeña.
FUNCIONARIO
JUDICIAL-Nombramiento/RESERVA
MORAL
Cuando el
comportamiento y la conducta del funcionario judicial dan pie para que surja la
convicción moral de que no observa una vida pública y privada compatible con la
dignidad del empleo que ejerce, nace lo que se ha denominado "reserva
moral", y mientras tal situación subsista jamás se podrá nombrar al
funcionario en propiedad para desempeñar cargo judicial", aún a pesar de
que reuna los demás requisitos. La legislación quiso al establecer esta causal
de inhabilidad, que el funcionario judicial dentro de su tarea de impartir
justicia y contribuir a la seguridad y estabilidad del orden jurídico y social
se encontrara libre de cualquier situación que pudiese incidir en la
credibilidad de su rectitud moral y que exhibiese una excelente moralidad y un
comportamiento público y privado compatible con la dignidad de su cargo.
Conforme a esta causal de inhabilidad, se tiene que cuando el nominador, según
los hechos de que tiene conocimiento llega al convencimiento en la órbita
de la moral, que la conducta, bien sea pública o privada, de quien aspira a ser
designado en un cargo por reunir los requisitos para ello señalados, riñe con
la dignidad del empleo, y por tanto su conciencia lo hace inclinar en el
nombramiento por una decisión negativa, su juzgamiento según lo ha señalado la
doctrina y la jurisprudencia, resulta casi imposible.
RESERVA MORAL
La convicción
moralno equivale a una pura y simple reserva mental, pues de ser así carecería
de asidero constitucional y vulneraría, entre otros principios, la presunción
de inocencia, el debido proceso y la misma dignidad humana. El margen de
razonable apreciación, inherente al juicio moral, debe basarse en hechos
comprobables que validen la inferencia que se hace y que, como tales, puedan
ser en todo momento conocidos y controvertidos por la persona afectada. Por
ello, el aplazamiento de la decisión debe ser eminentemente temporal y con
prontitud ha de entrarse a resolver sobre la existencia de los hechos y su
precisa entidad, luego de agotar las diligencias y esfuerzos para recabar
elementos y presupuestos de hecho y de derecho que garanticen la objetividad
del juicio moral.
REF: EXPEDIENTE
No. T-3500
Peticionario: ALVARO MONCADA LIZARAZU
Procedencia: SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
SANTAFE DE BOGOTA
Magistrado
Ponente: JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
Aprobada por acta
No. 9
Santafé de Bogotá,
D.C., cuatro (4) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
Procede la Corte
Constitucional a revisar el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Santafé de Bogotá, el 12 de junio de 1992, en el proceso de tutela
T-3500 adelantado por ALVARO MONCADA LIZARAZU en su propio nombre contra el
Consejo de Estado.
El negocio llegó a
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional  por la vía
ordinaria de la remisión que hizo la Sala Penal del Tribunal Superior de
Santafé de Bogotá, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591
de 1991.
Conforme al artículo
86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de
Selección de la Corte eligió para efectos de revisión, la presente acción de
tutela, por lo cual se entra a dictar sentencia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
1. HECHOS DE LA
DEMANDA
El 27 de julio de
1991, la Sala Plena del Consejo de Estado, por Acuerdo No. 23 de 1989, eligió
Magistrados para los Tribunales Administrativos de Norte de Santander, Valle
del Cauca y Cundinamarca, unos en propiedad y otros en período de prueba. Entre
ellos, fue elegido en período de prueba el Doctor ALVARO MONCADA LIZARAZU como
Magistrado del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, posesionándose
el  17 de agosto del mismo año.
El 3 de diciembre de
1991, en sesión plenaria del Consejo de Estado, fueron designados en propiedad
aquellos Magistrados a quienes el 27 de julio de 1989 se les eligió en período
de prueba, excepción hecha del Doctor MONCADA LIZARAZU, a quien la Sala decidió
aplazar la elección en propiedad hasta que se determinara si existía o no
proceso disciplinario en su contra, a pesar de que a juicio del peticionario,
hubiese cumplido los requisitos legales señalados por los artículos 34 y 39 del
Decreto 052 de 1987, establecidos como condiciones para ser nombrado en
propiedad en el cargo que desempeñaba.
Dicha decisión tuvo
como fundamento el hecho de que en sesión plenaria del 22 de octubre de 1991,
la Presidencia del Consejo de Estado informó a la Sala que con relación al
Doctor MONCADA LIZARAZU se venían presentando algunos problemas como
representante del Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el Consejo
Seccional de la Carrera Judicial. Igualmente se informó que había llegado una
comunicación del Jefe Seccional de la Carrera Judicial en la cual adjuntaba una
queja dirigida al Procurador General de la Nación solicitando la práctica de un
examen minucioso al expediente No. 816 por tráfico de estupefacientes, que
cursa en el Juzgado 15 de Instrucción Criminal de Cúcuta, y que en dicho
expediente se encuentra la cédula del Doctor MONCADA LIZARAZU.
Posteriormente, el
peticionario elevó solicitud al Presidente del Consejo de Estado con el fin de
que se le definiera su situación en el sentido de si se encontraba ejerciendo
su cargo en período de prueba o en propiedad, a lo cual esa Corporación el 3 de
marzo de 1992 en Sala Plena, le ratificó el aplazamiento de la elección en
propiedad hasta conocer el resultado de la "averiguación
disciplinaria" adelantada por la Procuraduría.
Teniendo en cuenta
la decisión de aplazamiento del nombramiento en propiedad del peticionario,
proferida por el Consejo de Estado, este decidió acudir al mecanismo de la
acción de tutela como único medio de protección de sus derechos fundamentales.
Posteriormente a la
presentación de la solicitud, el Consejo de Estado en sesión plenaria del 3 de
junio de 1992, decidió por votación mayoritaria teniendo en cuenta el informe
sobre el proceso disciplinario que adelanta la Procuraduría Delegada para la
Vigilancia Judicial, no elegir en propiedad al doctor ALVARO MONCADA LIZARAZU
como Magistrado del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y
reemplazarlo.
B. DERECHOS
VULNERADOS O AMENAZADOS
El peticionario
considera que con la decisión del Consejo de Estado se vulneran sus derechos
fundamentales a la igualdad ante la ley (CP. artículo 13), a la inocencia (CP.
artículo 29), al honor, el buen nombre y la dignidad (C P. artículos 15 y 21).
C. PETICIONES
El actor en su
propio nombre presentó el día 28 de abril de 1992 ante el Juzgado Unico Civil
del Circuito de Pamplona, Norte de Santander, acción de tutela con fundamento
en el artículo 86 de la Constitución Nacional como único mecanismo para obtener
la protección efectiva de sus derechos vulnerados por la decisión del Consejo
de Estado, por cuanto a su juicio, dicho acto se encuentra viciado por
ilegalidad, puesto que contraviene de manera flagrante el ordenamiento
legislativo y se sustenta en una causal imaginaria e inepta, poniendo en tela
de juicio la integridad ética de su conducta.
Solicita con ese fin
que por haber cumplido los requisitos legales previstos en el Decreto 052 de
1987, establecidos como condiciones para ser nombrado en propiedad en el cargo
que desempeñaba, tiene derecho a que se le reconozca por parte del Consejo de
Estado tal situación administrativa de servicios con efectos a partir del 17 de
agosto de 1991, fecha en la cual se venció el período de prueba, haciendo
constar el mérito moral de su conducta.
II. TRAMITE
JUDICIAL DE LA ACCION
A. ACTUACION
PROCESAL
El Juzgado Civil del
Circuito de Pamplona, ante quien se presentó inicialmente la solicitud de
tutela, por auto de fecha Abril 29 de 1992, la rechazó por falta de competencia
y la remitió al Tribunal Superior de Bogotá, quien al recibirla se declaró
incompetente para conocer de la acción, remitiéndola nuevamente al Juzgado del
Circuito de Pamplona. Posteriormente, el Juzgado por auto de fecha mayo 21 de
1992, señaló que por haberse producido la presunta amenaza o violación en
virtud de una decisión del Consejo de Estado, y siendo su sede natural la
ciudad de Santafe de Bogotá, la competencia territorial correspondía a la sede
de esa Corporación, por lo cual quien debía conocer de la acción de tutela era
el Tribunal Superior de Bogotá.
Devuelta la petición
al Tribunal Superior, éste por auto del 4 de junio de 1992 decidió avocar el
conocimiento de la acción presentada por el Dr. ALVARO MONCADA LIZARAZU.
Con el objeto de
darle trámite a la acción de tutela, el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá
ordenó la práctica de las pruebas conducentes, con fundamento en el artículo 19
del Decreto 2591 de 1991.
De esta manera obran
en el expediente los siguientes documentos:
1. Oficio del 8 de
junio de 1992 emanado del Consejo de Estado en el cual se hace una relación de
las actuaciones de la Sala Plena de esa Corporación en relación con el
aplazamiento y posterior no elección en propiedad del peticionario como
Magistrado del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, desde el 25 de
julio de 1989 cuando fue designado Magistrado en período de prueba, hasta el
3 de junio de 1992 cuando se decidió por votación mayoritaria no elegirlo en
propiedad, teniendo en  cuenta como fundamento de esa decisión el informe
del proceso disciplinario que adelanta la Procuraduría Delegada y el telegrama
del Juzgado 15 de Instrucción Criminal de Cúcuta.
2. Expediente No.
011-116874 correspondiente al proceso disciplinario adelantado por la
Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial contra el Doctor ALVARO
MONCADA LIZARAZU, por perturbar permanentemente las reuniones del Consejo
Seccional de Carrera Judicial del Norte de Santander, no cumplir los horarios y
otras irregularidades.
En el informe
evaluativo rendido el 18 de mayo de 1992 por el abogado visitador de la
Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial manifestó que al verificar
las actas del Consejo Seccional aparece que el 2 de septiembre de 1991 ese
Consejo en pleno profirió el acuerdo No. 002 por el cual se revocó la
designación como Presidente al Doctor MONCADA LIZARAZU en consideración "a
la posición obstinada contra el Director Seccional de la Oficina de la Carrera
Judicial, tomando actitudes desobligantes e irrespetuosas, con interminables
reproches, obstruyendo así el curso normal del orden del día preestablecido para
las sesiones, al igual que su permanente actitud de irrespeto y ofensa frente a
los demás miembros del Consejo y su negativa a cumplir el horario establecido
para llevar a cabo las sesiones."
Hechos estos que se
confirman plenamente en las certificaciones juradas de los Magistrados CHACON y
BALLEN del Tribunal de Pamplona, GUILLERMO RAMIREZ, Magistrado de la Sala Civil
del Tribunal Superior de Norte de Santander, ELCIDA MOLINA DE SANTANDER, para
la fecha representante de los jueces del Distrito Judicial de Cúcuta y HUMBERTO
FLOREZ, Presidente del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, quienes
concuerdan en señalar que en cuanto a la conducta del Doctor MONCADA en su
calidad de Presidente y miembro del Consejo Seccional de la Carrera Judicial "era
de continuo entorpecimiento, haciendo gala de esa conducta. Cuando asistía
llegaba 2 horas retrasado a las sesiones lo que impedía cumplir el orden del
día preestablecido y adoptaba expresiones y actitudes irrespetuosas y groseras
hacia los miembros del Consejo, obligando a suspender las reuniones."
Señala el Abogado
visitador que "es notorio y relievante cómo en las actas 018 y 019 de 1991
se vienen dejando constancias y exigiendo al Doctor Moncada consideración y
respeto para con el Presidente del Tribunal de Cúcuta y el Doctor FLOREZ,
frente a las cuales respondía en tono descompuesto y agresivo llevando al
retiro del recinto a los miembros del Consejo en señal de protesta".
Finalmente, esos
hechos y las declaraciones de los miembros del Consejo Seccional lo llevan a
afirmar que el Magistrado MONCADA LIZARAZU con su conducta ha podido incurrir
en faltas disciplinarias al tenor del artículo 9o. del Decreto 1975 de 1989.
3. Telegrama
suscrito por el Juez 15 de Instrucción Criminal de Cúcuta, en el que informa
que en ese despacho cursa el proceso No. 816 en etapa de instrucción, donde
figura la cédula de ciudadanía del peticionario, la cual se le encontró a un
vendedor de bazuco. El doctor MONCADA LIZARAZU, señala el Juez, aparece
mencionado en todos los informes de la policía enviados al Juzgado Penal del
Circuito mencionado.
B. DECISION
JUDICIAL OBJETO DE REVISION
La Sala Penal del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, mediante providencia del 12 de junio de
1992, denegó la tutela impetrada, con base en los siguientes argumentos:
1. "No basta
que un Magistrado (o cualquier funcionario judicial) nombrado en período de
prueba obtenga los requisitos que señalan los artículos 34 y 39 del Decreto 052
de 1987, para que sin ninguna otra consideración proceda automáticamente su
nombramiento en propiedad. Cuando el comportamiento, la conducta y la moral del
funcionario judicial dá pie para que surja la convicción moral de que no
observa una vida pública y privada compatible con la dignidad del empleo que ejerce,
nace lo que se ha denominado "reserva moral", y mientras tal
situación subsista, jamás se podrá nombrar al funcionario en propiedad para
desempeñar cargo judicial."
2. Afirma el a-quo
que cuando el Consejo de Estado toma en la sesión plenaria del 3 de diciembre
de 1991 la decisión de aplazar la elección en propiedad del Magistrado MONCADA
LIZARAZU, con tal acto no se lesiona ni la legalidad, ni los derechos
fundamentales del demandante a la igualdad, a la honra, a la seguridad y tranquilidad
personales, ni tal decisión se toma en forma arbitraria. Contrario a lo
sostenido por el actor, considera la Sala que la Corporación rectora de la
justicia administrativa actuó no en forma arbitraria sino prudente.
Señala el Tribunal
que el peticionario no se encontraba en igualdad de condiciones a la de los
otros Magistrados que fueron nombrados en propiedad el día 3 de diciembre de
1991. Cuando el Consejo de Estado adoptó la decisión de no elegirlo en esa
calidad y aplazar el nombramiento, no le estaba vulnerando el derecho a la
igualdad ni desconociendo su presunta inocencia. Afirma que si es el actor
quien con su conducta da origen a la situación en que hoy se encuentra, no se
entiende como se diga que por haber sido aplazada su elección se le ha afectado
en su honor, su buen nombre y su dignidad.
Finalmente, la Sala
llega a la conclusión de que el acto de aplazamiento del nombramiento en
propiedad del Dr. MONCADA LIZARAZU producido por el Consejo de Estado, no
vulnera ninguno de los derechos fundamentales que la Constitución reconoce a
todo ciudadano, por lo que no habrá lugar a acceder a la tutela solicitada.
Por no haber sido
impugnada la anterior decisión, el proceso fue remitido a la Corte
Constitucional para su eventual revisión y, siendo seleccionado, correspondió a
esta Sala su conocimiento.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia.
Es competente esta
Sala de revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
del fallo dictado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 inciso segundo y 241 numeral
9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y
36 del Decreto 2591 de 1991. Además, su examen se hace por virtud de la selección
que de dicha providencia practicó la Sala correspondiente y del reparto que se
verificó en la forma señalada por el reglamento de esta Corporación.
Debida
Interpretación del Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991.
Aunque según la
Carta, todos los jueces tienen jurisdicción para conocer sobre acciones de
tutela, el legislador -que en esta materia lo fue el Ejecutivo, en desarrollo
de las facultades conferidas por el artículo transitorio 5 de la Constitución,
a través del Decreto 2591 de 1991- ha identificado los criterios con arreglo a
los cuales se define la competencia para fallar acerca de aquellas en casos
específicos.
Cuando el artículo
86 de la Carta dispone que los jueces, en todo momento y lugar están llamados a
conocer de esta acción, entiende la Corte que ha sido la ley, vale decir el
Decreto ibidem, la que ha señalado el sentido que debe darse al mencionado
precepto, especialmente al establecer el ámbito estricto que debe reconocer y
respetar todo juez de la República para admitir, tramitar y fallar solicitudes
de tutela.
Es así como el
artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 señala como competente para conocer de la
acción de tutela, en primera instancia a prevención, los jueces o tribunales
con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud.
En el presente
asunto, encuentra la Corte Constitucional que la acción está encaminada a la
protección de unos derechos fundamentales que a juicio del peticionario, fueron
vulnerados o amenazados por una presunta omisión del Consejo de Estado, cuya
sede natural es la ciudad de Santafé de Bogotá.
Considera esta
Corporación conforme a lo dispuesto en la norma citada, que se debe presentar
la demanda de tutela "en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza
que motivaren la presentación de la solicitud", es decir, en la ciudad de
Bogotá, pues fue allí donde se expidió el acto administrativo que aplazó el
nombramiento del funcionario en propiedad, y no como consideró erróneamente el
actor, donde tiene su domicilio y ejercía sus funciones como Magistrado del
Tribunal Administrativo de Norte de Santander al momento de la expedición del
citado acto.
Por lo anterior, se
debe concluir que la competencia territorial para conocer en primera instancia
de la solicitud formulada por el peticionario radicaba en un juez o tribunal
con jurisdicción en la ciudad de Bogotá, pues fue allí donde se produjo el acto
u omisión que se pretende tutelar.
La Materia Objeto
de la Actuación.
a) En primer lugar
encuentra la Sala que el peticionario expresamente solicita por virtud del
ejercicio de la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la
Constitución, y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, la protección de los
derechos fundamentales a la igualdad (CP.artículo 13), a la inocencia
(CP.artículo 29) y al buen nombre, el honor y la dignidad (CP. artículos 15 y
21).
En concepto de la
Corte, la cuestión planteada por el peticionario se contrae específicamente a
obtener que se ordene por vía de la acción de tutela, su nombramiento en
propiedad como Magistrado del Tribunal Administrativo de Norte de Santander,
por cuanto cumplió los dos (2) años de período de prueba exigidos por el
Decreto 052 de 1987, para ser designado en propiedad en ese cargo.
b) Al examinar el
escrito presentado se encuentra que el peticionario hace radicar la solicitud
en la omisión del Consejo de Estado, como ente nominador, de ejecutar lo
ordenado por el mandato superior contenido en el Estatuto de la Carrera
Judicial, formalizando su nombramiento en propiedad, por haber obtenido
calificaciones satisfactorias durante el período de prueba y no tener sanciones
disciplinarias en su contra. Con esa actuación de la autoridad pública, a su
juicio se vulneran sus derechos fundamentales a la igualdad ante la ley, ya que
las autoridades al nombrar en propiedad a otros Magistrados que se encontraban
en igualdad de condiciones que él, y aplazar su nombramiento, lo ha tratado en
forma discriminatoria y desigual; a la presunción de inocencia, pues el Consejo
de Estado ha motivado el aplazamiento de la decisión en el prejuzgamiento de su
culpa sin que por el órgano penal o disciplinario competente se haya
desvirtuado su presunción de inocencia; y finalmente, sus derechos al honor, al
buen nombre y a la dignidad, por cuanto ese prejuzgamiento hecho por el
nominador, calificando su conducta como "probablemente deshonesta e inepta"
para ejercer el cargo de Magistrado, significa una merma grave de su honor,
avergonzándolo y humillándolo ante la comunidad y su familia, y lesionando en
forma grave su dignidad y buen nombre.
c) El Tribunal
Superior de Santafé de Bogotá que conoció de la demanda de tutela, fundamentó
su argumento de no conceder la protección solicitada, en las pruebas e informes
recogidos tanto del Consejo de Estado como de la Procuraduría Delegada para la
Vigilancia Judicial, donde cursa un proceso disciplinario contra el
peticionario, según las cuales, el ente nominador -el Consejo de Estado- al
aplazar el nombramiento en propiedad del Dr. MONCADA actuó conforme a derecho
pues ante los graves cargos que se le hacían, no podía proceder a nombrarlo en
propiedad.
De la Igualdad
como un Derecho Fundamental.
El accionante aduce
la violación del principio a la igualdad, con fundamento en que las autoridades
no pueden tratarlo en forma discriminatoria, dándole o quitándole algo que
pertenece a su patrimonio individual sin previa observancia de las condiciones
o formalidades legales a que debe someterse cualquier resolución. Si al
cumplirse el período de prueba llenaba los requisitos legales que le daban el
derecho al nombramiento en propiedad, como lo satisfacían otra serie de funcionarios
en iguales circunstancias, cuyo derecho les fue reconocido por el nominador, el
aplazamiento en el reconocimiento de su derecho constituiría una violación al
principio de la  igualdad.
La circunstancia de
cumplir los requisitos legales exigidos para ser nombrado en propiedad como
Magistrado por haber obtenido calificaciones satisfactorias de sus servicios
por su rendimiento, calidad e interés en el trabajo, y sin embargo, no ser
nombrado por la entidad nominadora, es factor suficiente para presumir
en principio un trato diferente y discriminatorio en contra de la persona
afectada por la medida. Si se demuestra que dicho trato diferente no está
razonablemente justificado, la respectiva actuación deberá ser excluida del
ordenamiento por violar el principio de la igualdad. Por ello es necesario
entrar a determinar en primer lugar el concepto de igualdad y luego si entrar a
considerar las circunstancias que el Consejo de Estado tuvo para aplazar el
nombramiento en propiedad del peticionario como Magistrado del Tribunal
Administrativo de Norte de Santander.
El principio de la
igualdad se traduce en el derecho a que no se consagren excepciones o
privilegios que "exceptúen" a unos individuos de lo que se concede a
otros en idénticas circunstancias, de donde se infiere que la real y efectiva
igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las
diferencias constitutivas de ellos. El principio de la justa igualdad exige el
reconocimiento de las diversas desigualdades entre los hombres en lo económico,
social, biológico y cultural, dimensiones que en justicia deben ser relevantes
para el derecho.
Este principio está
consagrado como derecho fundamental en el artículo 13 de nuestra Constitución y
contiene seis elementos, a saber: 1) Un principio general: todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la misma protección y trato de
las autoridades; 2) Prohibición de Discriminaciones: este elemento pretende que
no se otorguen privilegios, se niegue el acceso a un beneficio, o se restrinja
del ejercicio de un derecho a un determinado individuo o grupo de personas de
manera arbitraria e injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional
o familiar, sus opiniones o convicciones expresadas en el ejercicio de libertades
protegidas constitucionalmente como la libertad de expresión, de cultos o de
conciencia; 3) El deber del Estado de promover condiciones para lograr la
igualdad real y efectiva; 4) La Posibilidad de conceder ventajas a grupos
disminuidos o marginados; 5) Una especial protección en favor de aquellas
personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta, y 6) la sanción de abusos y
maltratos que se cometan contra personas en circunstancias de debilidad
manifiesta.
En materia de la
organización y funcionamiento de las instituciones públicas, la igualdad de
oportunidades se entiende como el derecho a participar en el poder político, a
ser respetado y a ser tenido en cuenta con similar consideración que las demás
personas. Uno de los medios a través del cual estos se ejercen, es el derecho a
ocupar cargos en la administración. El postulado de la democracia participativa
consagrado en el preámbulo y en los artículos 1o. y 2o. de la Carta, inspira
los derechos políticos de participación y fundamenta la aplicación del
principio de igualdad de oportunidades en la provisión de empleos en las
entidades del Estado.
Existen diversas
modalidades de empleos en los órganos y las entidades del Estado. Unos son de
carrera, otros de libre nombramiento y remoción, y otros son nombrados por
concurso público. Independientemente de los efectos jurídicos de cada forma de
vinculación al Estado, todos los empleos públicos tienen como objetivo común
el mejor desempeño de sus funciones para la consecución de los fines del
Estado. El ingreso y ascenso en los cargos de carrera se realiza por el
sistema de méritos y cualidades de los aspirantes; igualmente, la permanencia o
desvinculación de una persona de libre nombramiento y remoción obedece a
razones de buen servicio, eficiencia o confianza, sin que la discrecionalidad
de la administración se torne en arbitraria; finalmente, en cuanto a los
concursos públicos como sistema para acceder a un cargo, serán los méritos
personales los que determinen quien es el mas opcionado para ejercer las
funciones públicas.
En lo que hace
relación a la Administración de Justicia, el Decreto 052 de 1987 que contiene
el Estatuto Orgánico de la Carrera Judicial,  reglamenta todo lo concerniente
al ingreso y retiro de los empleados de la Rama Jurisdiccional. Sobre el
particular es procedente citar los artículos 3o., 4o., y 5o. los cuales
establecen lo siguiente:
"Artículo 3o.
El ingreso al servicio de la administración de justicia se hará en propiedad,
en interinidad o por encargo para los empleados de libre designación. Por
nombramiento en propiedad, en período de prueba o en provisionalidad para los
de carrera. En todo caso la provisión de los cargos se hará con el lleno de
los requisitos constitucionales y legales exigidos para el ejercicio de los
mismos.
Artículo 4o.         El
nombramiento en carrera judicial únicamente podrá recaer en persona
seleccionada mediante el sistema de méritos.
Artículo 5o.         El
sistema de méritos se establece con la finalidad de asegurar el ingreso y
promoción en la Administración de Justicia, de las personas más idóneas,
mediante el análisis y evaluación de sus calidades, conocimientos, capacidades,
vocación y experiencia".
Los diferentes
estatutos referentes a la Carrera Judicial que se han expedido a partir del
Decreto 1698 de 1964, se han orientado a garantizar una eficiente
administración de justicia. A su vez, el artículo 1o. del Decreto 052 de 1987,
dispone que la Carrera Judicial  tiene como objeto garantizar la eficiente
administración de justicia y, con base en el sistema de méritos, asegurar en
igualdad de oportunidades el ingreso y ascenso en el servicio, de funcionarios
y empleados con estabilidad e independencia, mecanismo que comprende tres
etapas: convocatoria, concurso y período de prueba.
En todos los casos,
el criterio relevante para determinar a quien se debe elegir en propiedad para
ingresar a la Rama Judicial a través del sistema de méritos es el de una
excelente moralidad y un comportamiento público y privado compatible con la
dignidad del empleo.
Es cierto e
indudable que durante el período de prueba se deben cumplir los requisitos a
que se refieren los artículos 34 y 39 del Decreto 052 de 1987, que hacen
referencia a unas calificaciones satisfactorias que los funcionarios deben
obtener al igual que una conducta que no amerite sanción disciplinaria de
ninguna clase, para luego si es del caso, ser nombrado en propiedad. Pero no es
menos cierto que no se deban tener en consideración otras calidades que se
refieren a una conducta, una moral y un comportamiento en todos los actos
públicos y privados que lo hagan digno del cargo que desempeña.
Se parte del
presupuesto equivocado de que las pruebas y requisitos que exige el concurso de
méritos arrojan un resultado perfecto, completo, absolutamente confiable y, por
lo tanto obligatorio como demostración inconcusa de una disposición o vocación
inmejorable para el cargo, cuando la verdad es que se trata de un instrumento
falible y oscilante que se ha venido diseñando como fórmula de ayuda y como una
guia de importancia apenas relativa para llegar a decisiones que tienen mas
complejidad y vasto alcance como son las que atañen a las necesidades del servicio
y al mejor desarrollo de la función pública, puntos estos que son los
verdaderamente centrales y básicos en la escogencia de los funcionarios
públicos. Hay además, una serie de factores que tienen influencia en esto
último y que no se reflejan ni están contenidos en tales pruebas y que pueden
ser determinantes, como ocurre, por ejemplo, con inusitada frecuencia con
rasgos morales relevantes, antecedentes personales, hábitos y costumbres que
son refractarios a una evaluación simplemente numérica.
La decisión del
Consejo de Estado del 3 de diciembre de 1991, tenía como finalidad nombrar en
propiedad a aquellos funcionarios que habiendo cumplido el período de prueba,
acreditaran una intachable conducta y el cumplimiento de los requisitos de
idoneidad señalados por la ley.
La Dignidad del
Empleo y la "Reserva Moral".
Como lo señaló el
Tribunal al decidir la tutela que se revisa, criterio que esta Sala comparte,
"cuando el comportamiento y la conducta del funcionario judicial dan pie
para que surja la convicción moral de que no observa una vida pública y privada
compatible con la dignidad del empleo que ejerce, nace lo que se ha denominado
"reserva moral", y mientras tal situación subsista jamás se podrá
nombrar al funcionario en propiedad para desempeñar cargo judicial", aún a
pesar de que reuna los demás requisitos, tales como la aprobación del concurso
de méritos respectivo, la calificación satisfactoria de sus servicios
(rendimiento, calidad e interés en el trabajo) y el cumplimiento del período de
prueba de conformidad con lo señalado en el artículo 6o. del Decreto 052 de
1987.
De otra parte, es
necesario tener en cuenta que antes de la expedición del Estatuto sobre Carrera
Judicial, se regularon los motivos que impedían el nombramiento de una persona
para un cargo en la rama jurisdiccional, señalándose entre estos, cuando
respecto de ella existiera la convicción moral de que no observaba una conducta
compatible con la dignidad del cargo (artículos 16 numeral 8o. del Decreto 250
de 1970 y 8o. del Decreto 1660 de 1978). Este motivo que le impide o inhabilita
a una persona para ser designada en cargo o empleo en la rama jurisdiccional,
fue reiterado en el Decreto 1888 de 1989, artículo 3o. literal h.
La legislación quiso
al establecer esta causal de inhabilidad, que el funcionario judicial dentro de
su tarea de impartir justicia y contribuir a la seguridad y estabilidad del
orden jurídico y social  se encontrara libre de cualquier situación que pudiese
incidir en la credibilidad de su rectitud moral y que exhibiese una excelente
moralidad y un comportamiento público y privado compatible con la dignidad de
su cargo.
Conforme a esta
causal de inhabilidad, se tiene que cuando el nominador, según los hechos de
que tiene conocimiento llega al convencimiento en la órbita de la moral,
que la conducta, bien sea pública o privada, de quien aspira a ser designado en
un cargo por reunir los requisitos para ello señalados, riñe con la dignidad
del empleo, y por tanto su conciencia lo hace inclinar en el nombramiento por
una decisión negativa, su juzgamiento según lo ha señalado la doctrina y la
jurisprudencia, resulta casi imposible.
En el presente caso
se llega al convencimiento con base en el proceso disciplinario que contra el
peticionario se sigue por parte de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia
Judicial, y de las declaraciones y pruebas allí recogidas, que éste no ha
observado una conducta y un comportamiento que lo hagan digno de ocupar la
investidura de Magistrado del Tribunal en propiedad, lo cual se convierte en
una inhabilidad para el ejercicio del cargo, por lo que la decisión de
aplazamiento adoptada por el Consejo de Estado tiene plena justificación y
validez.
La Corte Suprema de
Justicia en fallo del 27 de agosto de 1992, con ponencia del Magistrado, Doctor
Alberto Ospina Botero, señaló sobre el particular que:
"De suerte que
en principio la negativa que dé el nominador en una votación de una persona,
fundada en la causal de inhabilidad por reserva moral, es respetable. Empero
como es posible que al amparo de la mencionada causal de inhabilidad se puedan
cometer injusticias que conduzcan a la eliminación de un aspirante a un cargo
en la Judicatura, que tiene la calidad de elegible, es preciso aclarar que en
tal evento, o sea cuando la votación negativa del nominador resulte ser
notoriamente arbitraria o enteramente caprichosa, sin motivación alguna,
situación que le repugna al derecho y a la justicia, sería procedente el
juzgamiento de tal proceder, para reparar el agravio que se le hubiese causado
al elegible que aspira a un nombramiento sin asomo de duda en la órbita moral,
porque lo que exteriorizan los hechos es la cabal rectitud y pundonor en el
comportamiento humano del elegible".
En el artículo 3o.
del Decreto 1888 de 1989, que se refiere a las inhabilidades aplicables a
empleados y funcionarios de la rama jurisdiccional, se consagra expresamente la
figura de la "reserva moral" de la siguiente manera:
"Artículo 3o. No
podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la rama jurisdiccional: .
. . .
h) las personas
respecto de las cuales exista la convicción moral de que no observan una vida
pública o privada compatible con la dignidad del empleo".
Del Caso
Concreto.
Al confrontar la
reflexiones anotadas por esta Sala, teniendo en cuenta las normas contenidas en
el Estatuto de la Carrera Judicial y los fundamentos de hecho antes señalados,
se tiene que el Consejo de Estado al aplazar el nombramiento en propiedad como
Magistrado del Tribunal Administrativo de Norte de Santander del Dr. ALVARO
MONCADA LIZARAZU el 3 de diciembre de 1991, no vulneró sus derechos
fundamentales a la igualdad, a presumir su inocencia, al buen nombre, a la
honra, a la seguridad y tranquilidad personal, ni tal decisión se tomó en forma
arbitraria, ni constituye un atropello a sus derechos, por cuanto en todo se
ciñó a las normas y requisitos legales de idoneidad, conducta y moralidad que
exige para el nombramiento de los funcionarios judiciales el mencionado
Estatuto y  las demás normas concordantes.
Es conveniente
señalar que la decisión adoptada por el Consejo de Estado, que es motivo de
solicitud de tutela por presunta vulneración de los derechos fundamentales del
peticionario, en todo se sujeta a derecho, por cuanto si al momento de entrar a
nombrar en propiedad al funcionario existían informaciones o noticias que
contra él se adelantaba un proceso disciplinario, ello ameritaba aplazar el
acto de nombramiento mientras se confirmaba la existencia o no, y las causas de
esa posible investigación, que de negarse conduciría al ente nominador a tener
que nombrar en propiedad al funcionario, o en caso contrario, a no nombrarlo,
como finalmente resolvió el Consejo de Estado ante la comprobación de la
existencia del proceso.
Si es el actor quien
con su conducta dá origen a la situación en que hoy se encuentra, no es lógico
entender que por el aplazamiento en el nombramiento se le haya afectado en su
honor, su buen nombre y su dignidad.
De la misma manera,
el hecho de haberse aplazado el nombramiento del Dr. MONCADA LIZARAZU el mismo
día en que se nombraron en propiedad otros funcionarios, que al igual suyo
habían cumplido el término señalado por la ley para el período de prueba, no
implica una vulneración del derecho a la igualdad, por cuanto respecto de ellos
no existía motivo que hiciera presumir causal alguna de inhabilidad para
ejercer el cargo, como si sucedía en el caso del actor.
Siendo así las
cosas, habrá de confirmarse el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Santafé de Bogotá, el cual denegó la tutela impetrada.
CONCLUSION
Comparte esta Sala
el criterio sostenido por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá en el
sentido de que la actuación del Consejo de Estado al aplazar la designación del
Dr. MONCADA LIZARAZU, ha sido correcta, legal y jurídica, pues al momento de
decidir sobre su nombramiento en propiedad, se encontró con la posible y
presunta existencia de un proceso disciplinario en su contra, por hechos que
comprometían gravemente la conducta pública y privada del mismo.
En materia de la
selección de los funcionarios judiciales, se ha comprobado que el sistema del
concurso de méritos, es un instrumento falible que se ha venido diseñando como
fórmula de ayuda para llegar a decisiones complejas, como son las que atañen a
las necesidades del servicio y al mejor desarrollo de la función pública,
aspectos centrales en la escogencia de los funcionarios. No es suficiente que
un funcionario judicial nombrado o no en período de prueba, obtenga los
requisitos señalados por la ley, como calificaciones satisfactorias, para ser
designado automáticamente en propiedad, sin ninguna otra consideración. Hay
otros factores que tienen especial relevancia en cuanto al mejor desarrollo de
la función pública y que no hacen parte del concurso de méritos, tal como
ocurre con los rasgos morales, los antecedentes personales, los hábitos y las
costumbres.
No es por ello
válido afirmar que la conducta del funcionario se contrae exclusivamente, en
este caso, al período de prueba, ni por el hecho de cumplir el período de
prueba a que se refiere el Decreto 052 de 1987, el nominador se halle en la
obligación de nombrarlo en propiedad.
La ley y la
administración le imponen al funcionario judicial en todos los momentos de su
vida, pública y privada observar una conducta, un comportamiento y una moral
recta que lo hagan digno del cargo que desempeña. Pero cuando esa conducta dá
lugar para que surja la convicción moral de que el funcionario no observa una
vida pública compatible con la dignidad del empleo que ejerce, como en el caso
de autos, en que el peticionario en el ejercicio de su cargo, en calidad de
Presidente del Consejo Seccional de la Carrera Judicial de Norte de Santander
(conforme a las declaraciones rendidas por los demás miembros de ese Consejo),
actuaba en forma irrespetuosa y ofensiva ante ellos y entorpecía
ostensiblemente el desarrollo normal de las reuniones, lo cual es reiterado en
el informe - conclusión del abogado visitador de la Procuraduría Delegada para
la Vigilancia Judicial, no se podrá nombrar al funcionario en propiedad para
desempeñar el cargo.
La convicción moral
a que se ha hecho referencia en esta providencia no equivale a una pura y
simple reserva mental, pues de ser así carecería de asidero constitucional y
vulneraría, entre otros principios, la presunción de inocencia, el debido
proceso y la misma dignidad humana. El margen de razonable apreciación,
inherente al juicio moral, debe basarse en hechos comprobables que validen la
inferencia que se hace y que, como tales, puedan ser en todo momento conocidos
y controvertidos por la persona afectada. Por ello, el aplazamiento de la
decisión debe ser eminentemente temporal y con prontitud ha de entrarse a
resolver sobre la existencia de los hechos y su precisa entidad, luego de
agotar las diligencias y esfuerzos para recabar elementos y presupuestos de
hecho y de derecho que garanticen la objetividad del juicio moral.
En este orden de
ideas, se solicitará al señor Procurador General de la Nación, se sirva
promover la rápida definición de la situación disciplinaria y penal del petente
(expediente número 011-116874 correspondiente al proceso disciplinario
adelantado por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial, y proceso
penal número 816 que cursa en el Juzgado 15 de Instrucción Criminal de Cúcuta),
y para que, luego de analizadas las diferentes actuaciones surtidas, presente
al Honorable Consejo de Estado, un informe completo sobre su conducta y los
hechos que sirvieron de base al juicio moral, con miras a revisar su decisión,
si del mismo se desprende su completa inocencia y la transparencia de su
conducta, tanto en el plano penal como en el disciplinario.
Finalmente, la Sala
considera necesario hacer algunos reparos en cuanto al contenido y presentación
de la solicitud de tutela, por encontrar en ella y a través del expediente,
elementos que constituyen posibles faltas contra el respeto debido a la
administración de justicia.
Sobre el particular,
en el proceso disciplinario que cursa en la Procuraduría Delegada para la
Vigilancia Judicial contra el peticionario, se pueden observar de las
declaraciones rendidas por los miembros del Consejo Seccional de Carrera
Judicial, acusaciones temerarias hechas por el Dr. MONCADA LIZARAZU contra varios
de sus miembros, específicamente los doctores Humberto Florez, Presidente del
Tribunal de Norte de Santander, y la doctora Elcida Molina, representante de
los jueces del Distrito Judicial de Cúcuta.
Finalmente, conviene
hacer referencia al memorial presentado por el actor ante el Tribunal Superior
de Santafé de Bogotá, el 16 de junio de 1992, en el cual renuncia a la
impugnación de la sentencia de tutela, proferida por esa Corporación,
señalando:
"Pese a las circunstancias
anteriores de absoluta inhabilitación de ustedes para proferir esa providencia
-la que denegó la tutela-, sustentada, no en las razones de Derecho como es,
sino en las razones del derecho como ustedes quisieran que fuera, poderío
particular de administradores venidos a más por creerse superiores a la
voluntad general, objetiva y abstracta de la ley, lo que parece haberlos
incitado a producir no un fallo de la justicia, sino una diatriba insultante de
un renovado "sanedrín de raposas judiciales", dijo Laureano
Gómez, que yo no puedo tolerar, renuncio a la impugnación, porque se que fue en
la Corte Suprema, el ad quem, donde se concibió el argumento pavoroso de la
reserva moral, que les ha valido a ustedes, sepulcros blanqueados, para
escarnecerme."
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E :
PRIMERO:
CONFIRMAR la sentencia del
12 de junio de 1992, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Santafé de Bogotá, por medio de la cual se denegó la acción de tutela
instaurada por el Doctor ALVARO MONCADA LIZARAZU.
SEGUNDO: ORDENAR al Procurador General de la
Nación, para que dentro de un término de treinta (30) días hábiles siguientes a
la comunicación de la presente sentencia, procure la definición de la situación
disciplinaria del doctor ALVARO MONCADA LIZARAZU, (expediente número 011-116874
correspondiente al proceso que adelanta la Procuraduría Delegada para la
Vigilancia Judicial), y en todo caso, defina si presenta cargos contra él o no;
así mismo, requiera al Juzgado 15 de Instrucción Criminal de Cúcuta, con el
objeto de que agilice y decida prontamente, dentro de los treinta (30) días
hábiles siguientes, la situación del doctor ALVARO MONCADA LIZARAZU en la investigación
penal número 816 donde aparece implicado. Tales informes deberán ser remitidos
al Consejo de Estado para que éste, en consideración a ellos, resuelva lo que
sea legal dentro de un término razonable; también informará a esta Corte
Constitucional.
TERCERO: LIBRESE comunicación al Tribunal Superior
de Santafé de Bogotá, Sala Penal, con miras a que se surta la notificación de
ésta providencia, según lo establecido por el artículo 36 de Decreto 2591 de
1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado Ponente
CIRO ANGARITA BARON      EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General