C-381-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-381/95
LEY ESTATUTARIA-Improcedencia/INHABILIDADES-Regulación/INCOMPATIBILIDADES-Regulación
El contenido del
numeral tercero del artículo 43 de la ley 136 de 1994 -al no regular el núcleo
esencial del derecho fundamental a elegir y ser elegido-, no corresponde
exactamente a lo que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 153, literal a) de la Carta Política. en virtud de lo
dispuesto en el artículo 293 de la Carta Política, la regulación de las
inhabilidades e incompatibilidades en el ámbito municipal, contenida en la Ley
136 de 1994, no se debió haber sometido a los trámites propios de las leyes
estatutarias de que tratan los artículos 152 y 153 de la Constitución.
Ref.: Expediente
No. D-715
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
el funcionamiento de los municipios”
Actor: Jorge
Humberto Valero Rodríguez.
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
Humberto Valero Rodríguez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del inciso 3o del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, “por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios”.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien se declaró impedido para rendir el
concepto de su competencia, por haber sido miembro del Congreso de la República
durante la tramitación de la ley acusada. La Corte Constitucional, mediante
auto de fecha veintitrés (23) de febrero de 1995, aceptó el impedimento
manifestado por el doctor Orlando Vásquez Velásquez, y ordenó que se le diera
traslado de la presente demanda al señor viceprocurador general de la Nación,
quién rindió el concepto de su cargo, en los términos del artículo 7o del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la disposición demandada es el siguiente:
“LEY 136 DE 1994
‘por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’
“................................................................................................................"
“ARTICULO 43.
INHABILIDADES. No podrá ser concejal:
“...............................................................................................................”
“3. Quien
dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido
empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes
de Educación Superior"
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1o, 2o., 3o., 40, 53, 103, 127, 152 y 153 de la Constitución
Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Considera el
demandante que la norma acusada es violatoria del artículo 40 de la
Constitución Política, que consagra el derecho de todo ciudadano a elegir y ser
elegido, pues “no puede ningún poder del Estado ninguna rama, en este caso la
legislativa, escindirlo al punto que le otorgue a los ciudadanos la posibilidad
de elegir pero les prohiba y restrinja la de ser elegidos”.
Manifiesta que la
única limitación al derecho a participar en política se encuentra consagrada en
el artículo 127 superior, que prohibe a los empleados del Estado y de sus
entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o
política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos
judicial, electoral, de control, participar en actividades de los partidos y
movimientos en las controversias políticas. Al respecto, afirma: “Es claro que
al Estado y a quienes lo representan les es exigible la neutralidad respecto de
las controversias partidistas. Así quien tiene jurisdicción, mando o en general
ejerza poder del Estado y pueda inclinarlo en favor de uno u otro partido no
puede participar en política (ser elegido), excepción al mandato genérico de
elegir-ser elegido. Pero esta limitación la prevé la misma norma, no puede el
legislador extenderla a quienes no tienen tal poder, tal carácter.”
De otra parte,
argumenta que tanto el derecho a participar en política como el derecho al
trabajo son derechos fundamentales compatibles entre sí, y que mal podía el
legislador limitar uno de ellos bajo el pretexto de regular el otro. Así,
manifiesta que el legislador se excedió al expedir la norma acusada, ya que la
incompatibilidad en ella contenida restringe el derecho al trabajo sin
fundamento constitucional alguno.
El actor estima que
el numeral tercero del artículo acusado es contrario a normas consagradas en
diversos tratados y convenios internacionales suscritos por el gobierno
colombiano; hace referencia a la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948, a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948,
al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y al Pacto de
San José, entre otros, que reconocen a toda persona los derechos políticos.
Por último, afirma
el demandante que la norma acusada resulta contraria a los artículos 152 y 153
de la Carta Política, toda vez que, al referirse a un derecho fundamental de
las personas, ha debido expedirse como una ley estatutaria.
IV. CONCEPTO DEL
VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor viceprocurador general de la Nación se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación “efectuar un
'juicio de conformidad' mediante el cual determine que el artículo 43-3 de la
Ley 136 de 1993, sólo es conforme a la Constitución cuando la inhabilidad allí
consagrada se entiende referida a aquellos empleados a los que por mandato
superior les está vedado intervenir en política, así como también que es
INEXEQUIBLE la expresión 'de Educación Superior' contenida en el artículo
impugnado. Sin embargo, si al momento de fallar la presente demanda ya hubiere
decidido la contenida en el expediente radicado bajo el número D-679 y otros
acumulados, se pide respetuosamente estarse a lo allí resuelto”.
En primer lugar,
afirma el señor viceprocurador que la norma acusada trata de una inhabilidad
para acceder al cargo de concejal, razón por la cual no se trata de la
reglamentación del núcleo esencial de un derecho fundamental, lo cual desvirtúa
el argumento de la demanda según el cual el trámite que se ha debido seguir es
el previsto para una ley estatutaria. “Consideración que encuentra además
respaldo constitucional en la preceptiva del artículo 312 que reconoce
competencia en legislador para el establecimiento de la calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales”, agrega el concepto.
Sobre el tema de las
inhabilidades y las incompatibilidades de los concejales, el señor
viceprocurador hace una transcripción de los argumentos expuestos en el
concepto rendido dentro del proceso D-679, dentro de los que se resaltan los
siguientes:
"Como se
recordará, las acusaciones impetradas total y parcialmente contra el artículo
43-3, enderezadas a demostrar que la amplitud de su contenido normativo
desconoce las prescripciones del artículo 127 superior, impone como punto
obligado de referencia partir de los alcances advertidos por el juez de la
Carta sobre este mandato constitucional, en especial las consideraciones
consignadas en sentencia C-454 de 1993 (...). En efecto, la Corte
Constitucional luego de identificar la participación política como derecho
fundamental, dedujo del precepto 127 en mención una regla general que permite a
los servidores del Estado tomar parte en las actividades de los partidos y
movimientos y en las controversias políticas, con excepción de aquellos que
-bien al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas- ejercen jurisdicción,
autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa. Se refiere
entonces únicamente a aquellos empleados que adoptan decisiones en cualquiera
de dichos campos y así también a quienes integran la rama judicial o los
órganos electoral o de control, sin distinción del cargo que desempeñen."
"(...)La
verdad es que el contexto que antecede se apuntala en razones de imparcialidad
del aparato estatal en los procesos políticos, lo que se justifica que se
conserve la prohibición frente a determinados servidores para su participación
en actividades de ésta naturaleza pero únicamente en la dimensión que se
determina en la Carta, esto es, en los parámetros de amplitud y las
prohibiciones para los servidores estatales."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2. La cosa
juzgada constitucional.
Esta Corporación, en
sentencia No. C-231 del veinticinco (25) de mayo de 1995, con ponencia del h.
magistrado Doctor Hernando Herrera Vergara, se pronunció sobre los aspectos
constitucionales de la norma acusada, y determinó la exequibilidad de la
disposición, salvo la expresión “de Educación Superior” que se declaró
inexequible.
De conformidad con
lo establecido en los artículos 243 de la Constitución y 21 del decreto 2067 de
1991, los pronunciamientos de esta Corporación hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, razón por la cual deberá la Corte estarse a lo resuelto en la
referida sentencia.
No
obstante, debe señalarse que la citada providencia no se pronunció acerca de
los aspectos formales relativos a la expedición de la Ley 136 de 1993 -por no
haber sido materia de la demanda-, razón por la cual la Corte deberá
pronunciarse respecto del argumento expuesto por el actor según el cual la
norma acusada ha debido someterse al trámite legislativo propio de las leyes
estatutarias.
3. Exequibilidad del numeral tercero del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, por cuanto su expedición no se encontraba sujeta al trámite previsto para
las leyes estatutarias.
Como
se señaló, el demandante considera que la norma acusada ha debido tramitarse
siguiendo el procedimiento propio de las leyes estatutarias, previsto en el
artículo 153 de la Constitución Política; es decir, que su aprobación ha debido
hacerse por mayoría absoluta de los miembros del Congreso, en una sola
legislatura y previa revisión de la misma por parte de la Corte Constitucional.
A juicio del demandante, la norma acusada se refiere a un derecho fundamental, cual es el de elegir
y ser elegido, razón por la cual se enmarca dentro de las materias que
comprende el literal a) del artículo 152 superior.
Como es sabido, las
leyes estatutarias fueron introducidas en la Constitución de 1991 como una
categoría especial de leyes, dentro del ordenamiento constitucional, tanto por
su contenido material como por el trámite a seguirse en su formación. Su valor
específico puede medirse si se tienen en cuenta, por una parte, las materias de
que trata, que, como enseguida se verá, son básicamente de alto contenido
político. El Constituyente no se ocupó de definirlas, ni de precisar su nivel
jerárquico frente a los demás tipos de leyes previstas en la Carta Política,
sino que entró directamente, en el artículo 152, a señalar las materias que
ellas regulan, y en el artículo siguiente, el 153, a señalar el procedimiento
especial al cual se somete su aprobación, derogación o modificación.
En efecto, el
artículo 152 de la Constitución Política, remite al Congreso la facultad de
regular, mediante este tipo de leyes, las siguientes materias: “a) Derechos y
deberes de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b)
Administración de Justicia; c) Organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales; d)
Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y e) Estados de
excepción”.
De conformidad con
la jurisprudencia de esta Corporación, conviene reiterar que, particularmente
para el caso de los derechos fundamentales de las personas, las leyes
estatutarias no pueden encargarse de desarrollar en forma exhaustiva todos los
aspectos que de una forma u otra se relacionen con un derecho fundamental, ni
tampoco, por otra parte, toda ley o norma que se refiera a alguno de los
derechos fundamentales ha de considerarse como estatutaria. Sobre el
particular, ha señalado la Corte:
“(...) las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y
complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen
aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley
estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del
legislador ordinario. La misma carta autoriza al Congreso para expedir, por la
vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal
regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de
detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los Códigos
de Procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código
Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas.
En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga
forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.
“Las leyes
estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que
reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro
del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo
evento ligado a los derechos fundamentales”.[1]  (Negrillas fuera de texto original)
En otro
pronunciamiento, se estableció
“Una de las
materias objeto de la Ley estatutaria son los derechos fundamentales. Se
verifica entonces la ratio juris de las leyes estatutarias, al constatar que
las materias reguladas por ésta son de tal magnitud que efectivamente requieren
un especial proceso y acto normativo. Sin embargo, en relación con los derechos
fundamentales, el mandato constitucional del artículo 152 constitucional no es
absoluto, pues no sólo las leyes estatutarias pueden regular derechos
fundamentales. En efecto, la competencia legislativa ordinaria está
directamente habilitada por la Carta para regular derechos fundamentales y si
no se presentara tal evento, la mencionada competencia ordinaria se
transformaría en exceptiva, ya que directa o indirectamente gran parte de las
leyes tocan algún o algunos derechos fundamentales.”[2]
La Corte juzga que,
de acuerdo con las consideraciones expuestas, el contenido del numeral tercero
del artículo 43 de la ley 136 de 1994 -al no regular el núcleo esencial del
derecho fundamental a elegir y ser elegido-, no corresponde exactamente a lo
que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 153, literal a) de la Carta Política. Nótese que la disposición bajo
examen tan sólo se refiere a uno de los aspectos relativos a los requisitos
para ejercer un cargo público determinado -el de concejal-, sin que ello
signifique que se está afectando de alguna forma la esencia misma del derecho
en cuestión. Desconocer lo anterior -como lo pretende el demandante-
implicaría, repetimos, que toda normatividad, incluyendo las disposiciones
contenidas en los Códigos, tendría el carácter de ley estatutaria, lo que a
todas luces resulta carente de lógica jurídica y una forma de entrabar la actividad
legislativa y entorpecer las funciones de esta Corte; de ser ello así,
cualquier ley de la República que de una forma u otra se relacione con aspectos
del derecho fundamental a elegir y ser elegido, como puede ser el caso del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o la enumeración de las
funciones a desempeñar -sin que llegue a regular su núcleo esencial-, tendría
que ser tramitada en una sola legislatura, aprobada por la mayoría de los
integrantes del Congreso, y ser revisada previa y automáticamente por la Corte
Constitucional.
Por otra parte, esta
Corte debe señalar que en innumerables oportunidades se requirió al órgano
legislativo diversas pruebas para verificar el trámite en la expedición de la
Ley 136 de 1994. Sin embargo, la falta de diligencia de algunos de los
funcionarios del Congreso de la República, llevó a que no obren en el
expediente los certificados del trámite y de los debates de que fue objeto la
norma en comento en la Cámara de Representantes, así como del quórum de dichos
debates.
En efecto, el
magistrado ponente, mediante autos sucesivos de fechas veintiséis (26) de
septiembre y diecinueve (19) de octubre de 1994, solicitó al Congreso de la
República los antecedentes legislativos de la norma demandada, los cuales “deben
comprender las correspondientes Gacetas del Congreso, certificaciones de quórum
y de los debates que se surtieron en las respectivas Cámaras”. Debido a que
la respuesta del Congreso fue siempre incompleta, la Sala Plena de ésta
Corporación, mediante auto de fecha ocho (8) de noviembre de 1994 resolvió “REQUERIR
por última vez y bajo los apremios legales, al Congreso de la República, para
que, dentro del término de cinco (5) días, remita a la Corte Constitucional los
antecedentes legislativos de la ley 136 de 1994 'por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios'
“.
En virtud de que, a
pesar de lo anterior, no se allegaron las pruebas solicitadas, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, mediante auto de fecha seis (6) de diciembre de 1994
resolvió remitir a la Procuraduría General de la Nación copia de todo lo actuado
dentro del presente proceso, con el fin de que se investigara la conducta de
los funcionarios encargados de dar respuesta a las solicitudes de pruebas
enunciadas.
No obstante lo
expuesto, resulta pertinente anotar que esta Corporación, en Sentencia No.
C-373/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), estableció que, en virtud de lo dispuesto
en el artículo 293 de la Carta Política, la regulación de las inhabilidades e
incompatibilidades en el ámbito municipal, contenida en la Ley 136 de 1994, no
se debió haber sometido a los trámites propios de las leyes estatutarias de que
tratan los artículos 152 y 153 de la Constitución. En consecuencia, esta Corte
habrá de declarar, por esas mismas razones, la exequibilidad del numeral
tercero del artículo 143 demandado.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO: ESTESE a lo resuelto en la Sentencia C-231 del
veinticinco de mayo de 1995 que declaró exequible el numeral tercero del
artículo 43 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión “de Educación Superior”
que se declaró inexequible.
SEGUNDO: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 43
de la ley 136 de 1994, desde el punto de vista formal, en la medida en que no
se debió haber sometido a los trámites propios para la expedición de las leyes
estatutarias, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-381/95
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Núcleo
esencial (Salvamento de voto)
El núcleo
esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el
objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo
esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo
constitucional y en la doctrina más autorizada, como el “límite de los
límites”. No toda limitación o restricción a un derecho fundamental, puede
aceptarse indiscriminadamente. La función reguladora confiada al legislador, si
bien puede ser generadora de límites - siempre que directa o indirectamente se
reconduzca a la Constitución y las restricciones sean proporcionales respecto
del interés protegido y la alternativa adoptada -, debe, a su vez, estar
sometida a un límite absoluto, pues, de lo contrario, los derechos
fundamentales arriesgarían su existencia y perderían su carácter fundamental,
el cual se trocaría en relativo.
LEY ESTATUTARIA-Materia no coincide con núcleo esencial
(Salvamento de voto)
La tesis central
de la sentencia propone desplazar la ley estatutaria al territorio que le está
vedado. Si se acepta que en la ley estatutaria “únicamente” se incluyen los
aspectos relacionados “con el ámbito intangible del derecho fundamental
respectivo, esto es, su núcleo esencial”, se está eliminando la valla
infranqueable que separa del legislador la obra del constituyente. En efecto,
señalar que la materia de la ley estatutaria, coincide con el núcleo esencial
de los derechos fundamentales, equivale a relativizarlos en forma absoluta y
demuestra que se ha confundido el plano constitucional con el legislativo.
DERECHO
FUNDAMENTALES-Núcleo
esencial (Salvamento de voto)
En Colombia, la
doctrina del núcleo esencial ha sido fruto de la creación jurisprudencial de la
Corte Constitucional, que la ha asociado al valor normativo vinculante de la
Constitución y a la necesidad de reconocer que el constituyente, al consagrar
los derechos fundamentales, ha identificado un ámbito definido de la realidad
social para darle un tratamiento jurídico que se traduce en determinados
elementos individualizadores y tipificadores de los derechos que no pueden
dejar de preservarse, pues, de lo contrario, el texto constitucional quedaría
desposeído de significado y la libertad desaparecería.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Delimitación
de su contenido/LEY ESTATUTARIA-Alcance de las limitaciones (Salvamento
de voto)
No puede
ignorarse la diferencia que existe entre la delimitación del contenido de un
derecho fundamental y la función de limitación confiada a la ley estatutaria.
La primera corresponde al Constituyente que la realiza al fijar su contenido y
alcance. Dentro de este marco, se define la zona de la realidad y el
tratamiento jurídico que a ella corresponde según la Constitución. La
explicitación conceptual de la indicada delimitación constitucional - que supone
un análisis sistemático y unitario de la Constitución -, es la  tarea que debe
afrontar todo intérprete y, naturalmente, todo órgano público con ocasión del
ejercicio de sus competencias, pues de ella depende principalmente la medida de
la protección jurídica discernida a cada derecho y la determinación de lo que
incluye o excluye. La segunda, en cuya virtud se incorporan con carácter
constitutivo limitaciones a los derechos, se atribuye al Legislador, y tiene
como límite el núcleo esencial de los derechos materia de regulación. El objeto
de las leyes estatutarias no puede, por tanto, ser ajeno a los derechos
fundamentales, pero su ámbito no puede extenderse hasta penetrar su núcleo
esencial.
INHABILIDADES-Regulación por ley estatutaria (Salvamento
de voto)
La materia
ciertamente correspondía a la regulación típica de una ley estatutaria,
independientemente de que la inhabilidad como tal fuese declarada exequible por
no vulnerar el núcleo esencial del derecho fundamental a ser elegido, como
seguramente lo pondría de presente el juicio de proporcionalidad que al efecto
se hiciere. Pero una cosa es que una ley estatutaria establezca una limitación
a un derecho fundamental y que ésta se encuentre exequible, y, otra, que dicha
limitación aparezca en la ley ordinaria, así la restricción como tal fuere
exequible. Sobra decir que la forma de la ley estatutaria es una de las
garantías constitucionales más importantes para la defensa de los derechos
fundamentales. Esta garantía no puede, en consecuencia, esquivarse ni tenerse
por superflua o redundante.
REF: Expediente
No. D-715
Actor: JORGE
HUMBERTO VALERO RODRÍGUEZ
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994
“por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Lamento, en esta
oportunidad, apartarme de la posición mayoritaria adoptada por la Corte
Constitucional.  Como quiera que las razones de mi disentimiento son las mismas
de las expresadas respecto de la sentencia C-373 de 1995, me permito reiterar
lo allí expresado:
“Con todo respeto me
aparto de la decisión mayoritaria. El establecimiento de inhabilidades en
relación con los cargos de elección popular de origen constitucional, a mi
juicio, es una materia que compete regular a la ley estatutaria (C.P. art.,
152). A continuación presento las razones de mi disentimiento.
1. Según la
sentencia, en la ley estatutaria “(...) deberán incluirse únicamente aquellos
aspectos que se relacionan con el ámbito intangible del derecho respectivo,
esto es, su núcleo esencial”. Más adelante, se expresa: “La norma demandada en
el caso sub lite no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de modo
permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está señalando
condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien ser
beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En
consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo
del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las
funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador
ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está
ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe
democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo”.
2. La Corte
Constitucional ha interpretado de manera restringida el alcance de las leyes
estatutarias, pero ha reconocido que éstas tienen un ámbito propio que no puede
ser desconocido por las leyes ordinarias.
La justificación,
que todavía comparto, de la anotada orientación, se expuso en el siguiente
pasaje de la sentencia C-013 de 1993.
“Como norma de
excepción al sistema general o de mayoría que domina el proceso legislativo,
su  interpretación no podrá extender el alcance de las leyes estatutarias más
allá de los límites enderezados a velar por su tutela y protección. La
Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías
y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada
Ahora bien, como se
menciona en la transcripción del Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre
derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto
no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un
derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la
tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario[3]”.
La posición anterior
no puede interpretarse en el sentido de negar a las leyes estatutarias, un
dominio o espacio específico de regulación. En realidad, si éste no existe o se
reduce en términos absolutos, habría carecido de sentido su consagración
constitucional y termina por perder su utilidad como garantía de protección y
desarrollo de los derechos fundamentales.
Sin perjuicio de la
posición marcadamente restrictiva asumida por la Corte Constitucional, se ha
convenido que la ley estatutaria acota un campo de regulación propio. En la
sentencia C-408 de 1994, se precisaron de la siguiente manera los linderos de
la ley estatutaria:
“(...) cuando de la
regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice
mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más
cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según
interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la
posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la
legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los
derechos fundamentales”[4].
3. La orientación
restrictiva no puede, a mi juicio, extremarse hasta el grado de ceder el
espacio de la ley estatutaria a la ley ordinaria y, lo más grave, asignarle a
la primera, la zona de regulación reservada a la norma constitucional. El temor
que ha presidido esta construcción interpretativa, arroja un resultado
paradójico: la ley ordinaria usurpa el terreno de la ley estatutaria y ésta el
de la Constitución.
3.1 El núcleo
esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el
objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo
esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo
constitucional y en la doctrina más autorizada, como el “límite de los
límites”.
La unidad de la
Constitución, como cuerpo sistemático, es incompatible con la existencia de
derechos fundamentales ilimitados.
Sin embargo, no toda
limitación o restricción a un derecho fundamental, puede aceptarse
indiscriminadamente. La función reguladora confiada al legislador, si bien
puede ser generadora de límites - siempre que directa o indirectamente se
reconduzca a la Constitución y las restricciones sean proporcionales respecto
del interés protegido y la alternativa adoptada -, debe, a su vez, estar
sometida a un límite absoluto, pues, de lo contrario, los derechos
fundamentales arriesgarían su existencia y perderían su carácter fundamental,
el cual se trocaría en relativo.
Justamente, la
doctrina del núcleo esencial postula la idea de un contenido mínimo
irreductible del derecho que, por serlo, se erige en barrera infranqueable
frente al legislador. Este “límite de los límites”, permite distinguir, en
relación con cada derecho, lo que es obra del constituyente y lo que pertenece
al quehacer del legislador histórico que, con la condición de no trasponer el
umbral del núcleo esencial, puede actualizarla según la época, tendencias,
valores y necesidades de cada momento. En suma, aquí se descubre la dialéctica
y la tensión existente entre Constitución y democracia, la que no se traduce en
una rígida confrontación, sino en una mutua y permanente influencia recíproca,
cuyo estado y evolución admite distintos desarrollos concretos en función del
pluralismo político. Pero, en todo caso, independientemente de la política
legislativa respecto de los derechos fundamentales, que bien puede ser
restrictiva o expansiva, su núcleo esencial expresa su contenido irreductible,
indisponible por el legislador.
La tesis central de
la sentencia propone desplazar la ley estatutaria al territorio que le está
vedado. Si se acepta que en la ley estatutaria “únicamente” se incluyen los
aspectos relacionados “con el ámbito intangible del derecho fundamental
respectivo, esto es, su núcleo esencial”, se está eliminando la valla
infranqueable que separa del legislador la obra del constituyente. En efecto,
señalar que la materia de la ley estatutaria, coincide con el núcleo esencial
de los derechos fundamentales, equivale a relativizarlos en forma absoluta y
demuestra que se ha confundido el plano constitucional con el legislativo.
El legislador
“ordinario” está habilitado para establecer la inhabilidad - en este caso -,
dice la Corte, debido a la concurrencia de dos circunstancias: (1) “la norma en
cuestión” no afecta el núcleo del derecho político; (2) tampoco “altera, de
modo permanente, el ejercicio de las funciones electorales”. La afirmación de
la Corte se apoya en la creencia - errónea - de que dicha materia
correspondería a la ley estatutaria si “la norma en cuestión” se hubiera
propuesto afectar el núcleo del derecho político o alterar, de modo permanente,
el ejercicio de las funciones electorales. En realidad, estos dos propósitos,
no habrían podido alcanzarse, apelando a una ley estatutaria que, como se ha
visto, tiene por límite el núcleo esencial del derecho fundamental, el cual no
puede ser afectado o alterado de ningún modo.
La Corte en su afán
de mantener intocada el área del legislador ordinario - que con mayor razón no
puede traspasar el núcleo esencial de los derechos fundamentales -, expulsó la ley
estatutaria al territorio prohibido del constituyente, y abandonó el campo de
regulación de la legislación estatutaria, dejándolo a merced del legislador
ordinario.
3.2 El derecho
positivo constitucional siempre ha conferido al núcleo esencial de los derechos
fundamentales la misión de servir de límite a la actividad legislativa
reguladora de los mismos. En ningún caso, el contenido propio de los derechos
constitutivo de su núcleo esencial, se ha deferido al legislador.
La teoría del núcleo
esencial, como es ampliamente conocido, es de origen alemán. La ley fundamental
de 1949, incorporó esta barrera de control, como reacción tanto a la impotencia
que demostró la Constitución de Weimar (1919) como a los excesos del nacional
socialismo. Con este propósito, dispone su artículo 19:
“1. Cuando al amparo
de la presente ley fundamental sea restringido un derecho fundamental por una
ley determinada o en virtud de lo dispuesto en ella, dicha ley deberá aplicarse
con carácter general y no sólo para un caso particular y deberá especificar,
además, el derecho en cuestión indicando el artículo correspondiente.
2. En ningún caso se
podrá afectar al contenido esencial de un derecho fundamental”.
En este mismo
sentido, aunque con algunos matices singulares, las Constituciones Española y
Portuguesa, recogen el dispositivo del núcleo esencial como límite insuperable
de la ley reguladora de los derechos. En efecto, señala el artículo 53 de la
Constitución Española: “1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo
II del presente título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que
en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el
ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo
previsto en el artículo 161.1 a)”. Por su parte, el artículo 18.3 de la
Constitución de Portugal, expresa: “no se puede disminuir la extensión y
alcance del contenido esencial de los preceptos constitucionales”.
En Colombia, la
doctrina del núcleo esencial ha sido fruto de la creación jurisprudencial de la
Corte Constitucional, que la ha asociado al valor normativo vinculante de la
Constitución y a la necesidad de reconocer que el constituyente, al consagrar
los derechos fundamentales, ha identificado un ámbito definido de la realidad
social para darle un tratamiento jurídico que se traduce en determinados
elementos individualizadores y tipificadores de los derechos que no pueden
dejar de preservarse, pues, de lo contrario, el texto constitucional quedaría
desposeído de significado y la libertad desaparecería.
En el nivel legal,
en Colombia, el concepto de núcleo esencial, expresa asimismo aquél mínimo
irreductible de contenido de cada derecho fundamental, en modo alguno limitable
por los poderes públicos. Sobre el particular, prescribe el artículo 1 del
Decreto 2591 de 1991:
“La acción de tutela
procederá aún bajo los estados de excepción. Cuando la medida excepcional se
refiere a derechos, la tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su
contenido esencial sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución
autorice y de lo que establezca la correspondiente ley estatutaria de los
estados de excepción”.
3.3 No puede
ignorarse la diferencia que existe entre la delimitación del contenido de un
derecho fundamental y la función de limitación confiada a la ley estatutaria.
La primera corresponde al Constituyente que la realiza al fijar su contenido y
alcance. Dentro de este marco, se define la zona de la realidad y el
tratamiento jurídico que a ella corresponde según la Constitución. La
explicitación conceptual de la indicada delimitación constitucional - que
supone un análisis sistemático y unitario de la Constitución -, es la  tarea
que debe afrontar todo intérprete y, naturalmente, todo órgano público con
ocasión del ejercicio de sus competencias, pues de ella depende principalmente
la medida de la protección jurídica discernida a cada derecho y la
determinación de lo que incluye o excluye.
La segunda, en cuya
virtud se incorporan con carácter constitutivo limitaciones a los derechos, se
atribuye al Legislador, y tiene como límite el núcleo esencial de los derechos
materia de regulación. El objeto de las leyes estatutarias no puede, por tanto,
ser ajeno a los derechos fundamentales, pero su ámbito no puede extenderse
hasta penetrar su núcleo esencial.
La sentencia, en mi
concepto, deja de considerar esta distinción que juzgo básica. Equivocadamente,
asigna a la ley estatutaria la función de delimitar el entorno esencial de los
derechos fundamentales. No repara en que la norma legal analizada al consagrar
la inhabilidad referida introdujo una limitación al derecho político a “ser
elegido” (C.P. art., 40-1), que tiene carácter constitutivo, dado que en
ausencia de la disposición legal las personas afectadas, en virtud del derecho
constitucional mencionado, podrían haberse postulado para el pretendido destino
público de “concejal” y resultar elegidas.
Limitaciones de este
tenor no son ajenas a los derechos fundamentales y, por el contrario, tienen
con ellos una relación cercana, hasta el punto de que objetivamente se
constituyen en verdaderas limitaciones a su ejercicio. Es importante reiterar
que, en este caso, eliminada la inhabilidad, el derecho se expande; consagrada
la inhabilidad, el derecho se contrae.
Lo anterior indica
que la materia ciertamente correspondía a la regulación típica de una ley
estatutaria, independientemente de que la inhabilidad como tal fuese declarada
exequible por no vulnerar el núcleo esencial del derecho fundamental a ser
elegido, como seguramente lo pondría de presente el juicio de proporcionalidad
que al efecto se hiciere. Pero una cosa es que una ley estatutaria establezca
una limitación a un derecho fundamental y que ésta se encuentre exequible, y,
otra, que dicha limitación aparezca en la ley ordinaria, así la restricción
como tal fuere exequible. Sobra decir que la forma de la ley estatutaria es una
de las garantías constitucionales más importantes para la defensa de los
derechos fundamentales. Esta garantía no puede, en consecuencia, esquivarse ni
tenerse por superflua o redundante.
4. Finalmente, cabe
hacer dos precisiones. La primera, el mandato de efectividad de los derechos y
deberes constitucionales (C.P., art. 2), vincula al Legislador a un proceso
activo de protección que trasciende la mera función de limitación, debiendo
ella concretarse también en la consagración de reformas estructurales de tipo
socioeconómico, procedimientos, servicios, recursos y demás instrumentos que
materialmente hagan posible su goce y ejercicio por todas las personas. La
segunda, la expresión núcleo esencial, denota la barrera última de defensa de
los derechos fundamentales, pero no puede ser utilizada para perseguir su
efecto contrario consistente en su relativización. No se pretende, con esta
idea, comprimir toda la cultura de los derechos humanos dentro de un formato de
“contenidos mínimos”, cuando lo que se impone constitucionalmente es su
desarrollo. Tampoco, la anotada expresión, desconoce el proceso histórico y
abierto de interpretación de los derechos, que con estas características debe
conservarse. Como se ha reconocido por la doctrina contemporánea, la doctrina
del núcleo esencial, tiene naturaleza más declarativa que constitutiva, en
cuanto no protege más de lo que de suyo es portador cada derecho. En realidad,
se trata de un expediente hermenéutico que, de manera sintética y abreviada,
activa todos los procedimientos a los que se debe apelar para contener las injerencias
abusivas, desproporcionadas, excesivas o arbitrarias del Legislador.
Por las razones
anteriores, creo, con todo respeto, que se imponía la declaratoria de
“inexequibilidad”.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1]Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-013/93.
Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-226/94.
Magistrado Ponente: Dr Alejandro Martínez Caballero
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-013 de
1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-408 de
1994. M.P. Fabio Morón Díaz.