T-297-19
Sentencia T-297/19
CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO POR HECHO SUPERADO-Se reconoció pensión de
invalidez
Referencia: Expediente
T-7.057.888
Acción de tutela
interpuesta por Clara Luz Gutiérrez Guzmán contra la E.S.E. Hospital San
Vicente de Paul del municipio de Santuario (Risaralda) y otros.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de
dos mil diecinueve (2019)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA ACCIÓN DE TUTELA
1. El dieciséis (16) de julio de 2018, Clara Luz Gutiérrez Guzmán, actuando a través de apoderada[1], interpuso acción de
tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Oficina de Bonos
Pensionales (“OBP”), la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul del
municipio de Santuario (“E.S.E.”) y la Administradora de
Fondos de Pensiones y Cesantías -Porvenir S.A., solicitando la protección de los
derechos fundamentales al mínimo vital, petición, debido proceso, seguridad
social y habeas data, buscando que se ordene a los accionados adelantar los
trámites a su cargo tendientes a emitir el bono pensional que corresponda y,
específicamente, a Porvenir S.A. para que en un término perentorio, reconozca y
pague la pensión por invalidez, con su respectivo retroactivo e inclusión en
nómina de pensionados.
B.
HECHOS RELEVANTES
1.
La accionante nació el 21 de noviembre de 1965,
casada, con dos hijos –de 19 y 11 años- con estudios de educación superior y
afiliada al régimen contributivo de salud.
2.
La señora Gutiérrez Guzmán se desempeñó como
odontóloga en la E.S.E. del 22 de octubre de 1993 al 22 de octubre de 1994[2].
3.
El 20 de noviembre de 2008, la accionante se
vinculó al fondo de pensiones obligatorias administrado por Porvenir S.A.
4.
En el año 2010, a la señora Gutiérrez Guzmán le
fue diagnosticado un adenocarcinoma seroso papilar de ovario, estadio III[3]; recibiendo manejo con
quimioterapia y tratamientos de carácter paliativo.
5.
En el año 2011 le fue diagnosticado “lesiones
en la superficie hepática compatible con metástasis”[4].
6.
Según lo afirma la accionante, después de haber
tenido varios trabajos, desde el año 2015, dejó de trabajar y por consiguiente
la familia depende económicamente del cónyuge.
7.
El 27 de diciembre de 2017, la Compañía de
Seguros de Vida Alfa S.A. dictaminó a la accionante con una pérdida de
capacidad laboral (“PCL”) del 69.10%, de origen común y con fecha
de estructuración del 11 de abril de 2011[5].
8.
De acuerdo con el escrito de tutela, según la “historia
laboral consolidada” expedida por Porvenir S.A., al 25 de mayo de 2017[6] la señora Gutiérrez “acreditaba
541 semanas cotizadas y cumple con el requisito de las 50 semanas cotizadas
dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez”.
9.
Según el escrito, los días 9 y 26 de enero de
2018, la apoderada de la señora Gutiérrez acudió a Porvenir S.A. en donde se le
indicó que “no era posible radicar la solicitud de pensión [de invalidez]
y tampoco podía recibirme la documentación –necesaria para el reconocimiento y
pago de la pensión y su debido retroactivo- por cuanto se presentaba una
inconsistencia en el bono pensional a cargo del Hospital San Vicente de Paul
(…) toda vez que no estaban cargados los tiempos comprendidos entre el 22 de
octubre de 1993 y el 22 de octubre de 1994”.
10.
En tal sentido, el 26 de enero de 2018, la
accionante solicitó a Porvenir S.A. reconstrucción de la historia laboral para
bono pensional.
11.
El mismo día el sistema de la OBP emitió la
siguiente observación: “bono no emitible. Beneficiario presenta historia
laboral en armasivos[7]
(sic) no verificada”[8].
12.
El 29 de enero de 2018, Porvenir S.A. a través
de correo electrónico, informó a la apoderada de la accionante que procedió a
solicitar la historia laboral correspondiente a la E.S.E. por lo que se le
estaría informando acerca de la respuesta[9].
13.
El 2 de febrero de 2018, la E.S.E. expidió el “certificado
de información laboral”, formato No. 1 y la “certificación de salario
base”, formato No. 2[10].
14.
El 1º de marzo de 2018, Porvenir S.A. informó a
la apoderada que la corrección del bono no estaba lista, y que sólo faltaba que
“la OBP cargara la información expedida por el Hospital”, por lo que
debía esperar.
15.
Según la apoderada, para el día 24 de abril de
2018, aun no se había realizado el cargue del bono pensional.
16.
Aduce la tutelante que el 22 de junio de 2018, Porvenir
S.A. informó que “el Hospital no contaba con los recibos de pago de los
aportes, por lo que se debía requerir a CAJANAL para saber si allí reposaba la
constancia de los pagos”[11]
y que por ello, “no podía recibir la documentación para el reconocimiento y
pago de la pensión hasta tanto no se corrija el bono pensional y se tenga el
visto bueno por parte de la OBP”.
17.
En la misma fecha, el sistema de la OBP emitió
la siguiente observación “salario del periodo inferior al mínimo. Se utiliza
el salario mínimo. No hay derecho a bono 3798, procede devolución de aportes”[12].
18.
El 30 de junio de 2018 la accionante manifestó
ante notario que no se le ha reconocido la pensión de invalidez y que desde el
19 de diciembre de 2017 no recibe ningún pago, ni siquiera por concepto de
incapacidades por parte de Porvenir S.A.[13]
C.
RESPUESTA DE LAS
ENTIDADES ACCIONADAS
19.
Mediante auto del diecisiete (17) de julio de 2018,
el Juzgado Treinta y Cinco (35) Administrativo del Circuito de Medellín, previa
interposición de la acción de tutela el dieciséis (16)
de julio de 2018, resolvió su admisión y requerir a
la Gerente de la E.S.E., al Presidente de Porvenir S.A. y al Jefe de la OBP a
efectos de que rindieran el informe correspondiente.
E.S.E.
Hospital San Vicente de Paul de Santuario (Risaralda)[14]
20.
La representante de la E.S.E. solicitó que se
desvincule a la entidad de la acción de tutela. Señaló que los tiempos
laborados fueron certificados por la entidad y adjuntó los soportes de los
aportes realizados a CAJANAL durante ese lapso. Indicó que el 1º de febrero de
2018 recibió la solicitud para certificar esa información y que el 6 de febrero
la misma fue remitida a Porvenir S.A.
Sociedad Administradora de Fondos de
Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.[15]
21.
La Directora de litigios de Porvenir S.A.[16], pidió que
se rechace la acción de tutela considerando que el bono pensional se encuentra
en proceso de reconstrucción, por lo que hasta que las entidades responsables del
mismo no realicen su reconocimiento y pago, no se puede recibir ni tramitar la
solicitud pensional. Manifestó que había solicitado a la accionante información
sobre los vínculos laborales anteriores al traslado de régimen pensional y que,
a partir de ello, requirió a las entidades empleadoras. Así, la E.S.E. expidió
la certificación laboral, atribuyendo la responsabilidad de pago a la Nación,
en virtud de cotizaciones presuntamente realizadas a CAJANAL; cargada esta
información en el sistema de la OBP, se generó el error 3619 “entidad no
asumida por la Nación”. Por esta razón, ofició a la E.S.E. para que
aportara los correspondientes soportes de pago a CAJANAL. “No obstante, la
entidad empleadora no ha procedido de confinidad (sic) con lo
solicitado, bloqueando el trámite del bono pensional”[17].
La Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[18]
22.
La jefe de la OBP solicitó que se desestime la
acción de tutela por dos razones: (i) la accionante no había tramitado derecho
de petición alguno ante su dependencia; y (ii) Porvenir S.A. es la responsable
de determinar la prestación correspondiente. Explicó que al ingresar la
información de la tutelante al sistema se genera el mensaje de error “bono
no emitible, entidad no asumida por la Nación”. Al respecto, expresó que la
accionante, en el periodo del 22/10/1993 al 22/10/1994, supuestamente cotizaba
a CAJANAL, lo que no coincide con la información suministrada por CAJANAL a la
OBP, impidiendo establecer quién debe responder por dicho lapso. Aclaró que, al
tratarse de un derecho de rango legal y carácter económico, la tutela no podía
ser utilizada para exigir el reconocimiento, emisión y pago de bonos pensionales.
Sin embargo, concluyó que, con base en la historia laboral que reposa en el
sistema interactivo, remitida por Porvenir S.A., la señora Gutiérrez no
tiene derecho al bono pensional, no sin antes advertir que es Porvenir S.A.
quien debe cumplir con la obligación de recopilar y reportar al emisor del bono
la historia laboral del afiliado, debidamente verificada y confirmada. Por
ello, adujo que la OBP no podía asumir responsabilidades no asignadas por el
ordenamiento. Finalizó afirmando que, de acuerdo con el artículo 4º del Decreto
1222 de 2013, le corresponde a la Unidad de
Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP- la custodia de documentos que
soporte los pagos realizados a CAJANAL.
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Decisión de primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado
Treinta y Cinco (35) Administrativo del Circuito de Medellín, el treinta y uno
(31) de julio de 2018
23.
El Juzgado de primera instancia resolvió
conceder el amparo solicitado en salvaguarda de los derechos fundamentales al
mínimo vital, petición, debido proceso, seguridad social y habeas data de la
accionante y ordenó: (i) a Porvenir S.A., culminar las gestiones
administrativas necesarias para responder y garantizar el pago de la prestación
a su cargo de acuerdo con la solicitud de corrección de historia laboral para
bono pensional del 26 de enero de 2018, en un término máximo de tres meses;
(ii) al Ministerio de Hacienda y a la E.S.E., proceder con el trámite necesario
para la emisión y pago del bono pensional a más tardar en el término de 48
horas siguientes a la notificación de la sentencia.
24.
El a quo ubicó el análisis en
determinar si la E.S.E., Porvenir S.A. y la OBP vulneraron los derechos
fundamentales al omitir dar curso a una solicitud de reconocimiento de pensión
de invalidez, por no adelantar los trámites necesarios para la expedición o
corrección del bono pensional. Al respecto, resaltó que la intermediación de
Porvenir S.A. no había sido expedita, dada su obligación de realizar todas las
acciones y solicitudes ante terceros y a favor de la afiliada para garantizar
la emisión y pago del bono pensional, así como el hecho de que había transcurrido
más de seis meses desde la solicitud de reconstrucción de la historia laboral
para bono pensional -realizada por la accionante el 26 de enero de 2018-, sin
resultado alguno. De acuerdo con las circunstancias del caso, destacó que el
mismo ameritaba un trámite prioritario, tanto para resolver sobre el bono
pensional, como para el trámite de la pensión de invalidez y, reprochó la
negativa de Porvenir S.A. a recibir los documentos tendientes al reconocimiento
de dicha pensión; evidenciado la violación a los derechos fundamentales
invocados, en particular, al derecho de petición de la señora Clara Luz Gutiérrez Guzmán.
Impugnación
25.
La parte actora impugnó decisión de primera
instancia, argumentando que el plazo otorgado a las accionadas es muy amplio en
consideración a la condición de la señora Gutiérrez y que no le puede ser
oponible la situación en torno al bono pensional. Agregó que las órdenes emitidas
resultaban insuficientes al no ordenar a Porvenir S.A. entre otras, que recibiera
la solicitud de pensión con los documentos anexos, la cual, no ha aceptado con
el argumento de que el bono pensional presenta problemas[19].
26.
La E.S.E. presentó escrito de impugnación al
considerar que el llamado a responder por la pensión es Porvenir S.A. y que su
única obligación como empleador consiste en certificar y demostrar los
descuentos realizados, así como remitirle los correspondientes formatos. En
efecto, consta en la guía de envío, así como en la información aportada en
medio magnético, que los soportes de los descuentos cotizados a CAJANAL, fueron
puestos en conocimiento de Porvenir S.A.[20]
Decisión de segunda instancia: Sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, el diecisiete (17) de
septiembre de 2018
27.
El Juzgado de segunda instancia resolvió
revocar la sentencia del a quo y en su lugar, negar las
pretensiones de la acción de tutela toda vez que el problema jurídico, en su
concepto, se centraba en determinar la procedencia de dicha acción para el
reconocimiento de derechos pensionales. En tal sentido, no se aportó prueba que
permitiera establecer las condiciones especiales de vulnerabilidad en las que
actualmente se encontraba la accionante, pues el material probatorio no daba
cuenta de su actual estado de salud, ni la inminencia de un perjuicio
irremediable. Además, consideró que la pretensión carecía de claridad para
determinar si, en efecto, es beneficiaria del derecho pensional que reclama por
lo que es necesario que la accionante acuda a los medios ordinarios al contar
con la idoneidad y eficacia requerida para evaluar si, en realidad, es
acreedora a la prestación en cuestión, así como desplegar todos los medios
probatorios tendientes a demostrar la viabilidad de su pretensión.
E.
ACTUACIONES ANTE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
28.
Por medio del auto del trece (13) de noviembre
de 2018, la Sala de Selección de Tutelas Número Once de la Corte Constitucional
dispuso la selección para revisión del expediente T-7.057.888,
correspondiéndole al Magistrado Alejandro Linares Cantillo[21].
29.
Mediante auto del diecinueve
(19) de diciembre de 2018, la Sala Cuarta de Revisión, decretó pruebas con el
fin de recaudar elementos de juicio relevantes para el proceso y dispuso
vincular a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (“UGPP”),
al Consorcio FOPEP 2015, como encargado de administrar el Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional (“FOPEP”) y al Ministerio del Trabajo[22].
Auto del
diecinueve (19) de diciembre de 2018, comunicado
mediante los oficios OPTB-004/19 al OPTB-010/19 del catorce (14) de enero de
2019
Oficio 2019001187 suscrito por Sandra
Reyes Forero, Subgerente del Consorcio FOPEP
30.
El Consorcio FOPEP indicó que, en su calidad de
actual administrador del FOPEP, cumple una función exclusiva de pagador de recursos
que se administran mediante un encargo fiduciario[23]. Dicho Consorcio, gestiona la transferencia de recursos para el
pago de cuotas parte pensionales con cargo al FOPEP, por lo que aclaró que solo
realiza el trámite ante el Ministerio del Trabajo de las cuentas de cobro de
periodos posteriores a la fecha de pago o ingreso de los distintos fondos o
Cajas al FOPEP, para ser sustituidas en el pago de las pensiones. Sin embargo, para
el caso de la accionante, aclaró que la misma no está incluida en la nómina del
FOPEP.
Oficio
suscrito por Dalia María Ávila Reyes, Asesora de la Oficina Asesora Jurídica
del Ministerio del Trabajo
31.
La representante del Ministerio del Trabajo señaló
que la UGPP asumió la función de reconocer los derechos pensionales que estaban
en cabeza de la extinta CAJANAL EICE, así como la administración de la nómina
de sus pensionados. Respecto del FOPEP puntualizó que sus competencias no están
relacionadas con los aportes que se realizaron a CAJANAL entre los años 1990 y
1995, a diferencia de la UGPP a quien le corresponde la administración de los
archivos entregados por la liquidada CAJANAL.
32.
Ahora bien, específicamente, en materia de bonos
pensionales, la Ley 100 de 1993, le ordenó a la Nación, a través de la OBP, el
reconocimiento, expedición y pago de los mismos, cuando sean responsabilidad
del ISS, CAJANAL o cualquier otra caja, fondo o entidad del sector público
sustituido por el FOPEP; aclarando que, en el caso de CAJANAL, para que exista
dicha responsabilidad, es indispensable haber hecho aportes a la misma. Por
ello, la OBP solo procede con el pago cuando la entidad que alega haber
realizado aportes a CAJANAL, ha remitido los soportes de pago para poder
realizar la correspondiente comprobación; esto por cuanto algunas entidades
certificaban que sus trabajadores del orden territorial estuvieron afiliados a
CAJANAL cuando no había ningún registro de ello. Asimismo, advirtió la
diferencia entre cuotas parte pensionales y las cuotas parte de bono
pensional. Señaló que las primeras se refieren al recobro de porcentajes de
valor de la mesada y, las segundas, corresponden al valor de la reserva
completa (no mensual) de los tiempos servidos cuyo pago corresponde a cada
empleador donde la persona trabajó[24]. Finalmente, solicitó desvincular al FOPEP y al Ministerio del
Trabajo, por cuanto carecen de competencias para ordenar reconocimientos pensionales
y/o tramitar o solicitar bonos pensionales.
Oficios suscritos
por Ciro Navas Tovar, Jefe Oficina de Bonos Pensionales y Gisselle Moreno
Pisciotti, Jefe Oficina de Bonos Pensionales (D) del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
33.
El representante del Ministerio de Hacienda, advirtió
que “el bono pensional de [la accionante], donde participa como único
emisor y contribuyente la NACIÓN, ya fue emitido y pagado en el proceso masivo
del mes de octubre de 2018 mediante Resolución Número 18620 del 23 de octubre
de 2018, sin que exista trámite pendiente por parte de esta oficina en el
presente caso, encontrándonos frente a un hecho cumplido y superado”[25]. Explicó que el 08 de agosto de 2018 la OBP, una vez recibió los
soportes por parte de la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul, en coordinación
con Porvenir S.A., reconoció los periodos laborados y requirió a esta última para
que solicitara, a través del sistema interactivo de la OBP, la emisión y pago
del mismo.
34.
Por último, argumentó que el Ministerio no tiene
una base de datos consolidada de afiliados a CAJANAL que le permita verificar
el pago de aportes realizados a esta; las entidades que manifiestan haber
realizado la cotización, deben demostrar con documentos –recibos de caja, copia
de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL- que efectivamente realizaron
la cancelación. Estas pruebas están a cargo del empleador y no de la afiliada,
así como tampoco de la OBP.
35.
La Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales (D)[26], se pronunció con el fin de dar alcance a la respuesta anterior. En
concreto, informó que de conformidad con el Decreto 1748 de 1995 a la Nación le
corresponden las cuotas partes de todos los empleados que aportaban a Cajas o
fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional; sin
embargo, reiteró que el Ministerio no cuenta con una base de datos consolidada
de afiliados a CAJANAL que le permita verificar el pago de aportes realizados
por las entidades a esa Caja. En tal contexto, corresponde a las entidades
demostrar el pago de las cotizaciones. De ahí que cuando no sea posible hallar
dichos soportes, corresponderá a la entidad empleadora reconocer y pagar la
cuota parte de bono pensional a que haya lugar.
36.
Recordó que de conformidad con el artículo 33 de
la Ley 100 de 1993 y el artículo 4 de la Ley 700 de 2001, las entidades que
tienen a su cargo el reconocimiento de un derecho pensional, tienen un plazo no
mayor de seis meses a partir del momento de solicitud de reconocimiento, para
adelantar los trámites correspondientes. Finalmente, resaltó la diferencia
entre la cuota parte pensional –como esquema de concurrencia para el pago de
las mesadas pensionales- y las cuotas partes de bono pensional –que
corresponden al valor de la reserva completa (no mensual) de los tiempos
servidos, cuyo pago corresponde a cada empleador.
37.
Mediante escrito con radicado 2-2019-002041[27], la Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales (D), informó que en
efecto le corresponde a la OBP el reconocimiento y pago de los bonos pensionales
por los tiempos cotizados al ISS, a CAJANAL o a cualquier otra caja, fondo o
entidad del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas a
nivel nacional. Destacó que, de acuerdo con el artículo 42 del Decreto 1748 de
1995, cuando la entidad alega que cotizó a la extinta CAJANAL, pero no es
posible identificar ninguno de los documentos soporte, corresponderá a esa
entidad empleadora reconocer y pagar la cuota parte de bono pensional a que
haya lugar. En otras palabras, le corresponderá la expedición y pago de bonos
pensionales por tiempos cotizados a CAJANAL. Por último, expresó que “la OBP
pudo realizar el pago de bono pensional ya que fueron aportados por la UGPP los
documentos que sustentaban las cotizaciones a CAJANAL alegadas por la entidad
empleadora, por lo cual consideramos que se trata de un hecho superado”.
Oficios
suscritos por Carlos Eduardo Umaña Lizarazo, Director Jurídico de la Unidad de
Gestión Pensional y Parafiscales
38.
El Director Jurídico de la UGPP indicó que a la
Unidad le corresponde el reconocimiento de pensiones de las entidades públicas
del orden nacional, que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones
respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación; así como
la administración de la nómina de pensionados, bases de datos y archivos. Aclaró
que en relación con los aportes que se realizaron a CAJANAL del año 1990 a
1995, le corresponde a la UGPP la administración de los archivos entregados por
la extinta CAJANAL, respecto de las cotizaciones efectuadas a esa Caja y
recibidos por dicha Unidad en virtud del proceso de entrega de documentación y
archivos, según el Decreto 4289 de 2011. En lo que se refiere a la emisión del
bono pensional[28], resaltó que la UGPP no está facultada para el efecto y que es la
AFP quien debe adelantar el trámite para su reconocimiento.
39.
El representante manifestó que “[a]corde con
la información que reposa en la Subdirección de Gestión Documental de esta
Unidad, se encuentra que la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul del Municipio
de Santuario Risaralda, estuvo afiliada a la extinta CAJANAL (…)”, anexando
los correspondientes recibos de caja[29]. Sin embargo, indicó que “la UGPP no puede asumir
responsabilidades sobre la integridad, autenticidad, veracidad y fidelidad contenida
en el Registro Único de Afiliados de la extinta CAJANAL antes de la fecha de
traslado de la información a esta entidad, teniendo en cuenta que la misma se
encontraba a cargo del Patrimonio Autónomo de remanentes de CAJANAL, y, antes,
a cargo de CAJANAL”. Por consiguiente, explicó que no le corresponde
reportar información relacionada con los aportes de la accionante, habida
cuenta que recibió el mencionado registro y los aportes que administraba
CAJANAL.
40.
El representante de la UGPP[30], aclaró que en vigencia de la Ley 33 de 1985, las entidades
públicas efectuaban las cotizaciones de sus empleados de manera global, por lo
que no obran planillas de pagos individuales. Puntualizó que lo pretendido en
la acción de tutela va encaminado a la emisión del bono pensional y que se
reconozca la pensión de invalidez a la accionante, frente a lo cual la Unidad
no tienen ninguna responsabilidad. Por su parte, corresponde a Porvenir S.A. gestionar
dicho bono ante la OBP y al correspondiente empleador, la demostración de los
pagos correspondientes. En este orden, concluyó que la UGPP no ha vulnerado ni
amenazado derecho fundamental alguno pues lo pretendido es competencia de
Porvenir S.A., la OBP y la E.S.E. Asimismo, indicó que la Unidad no está
legitimada por pasiva pues no tiene a su cargo el reconocimiento pensional
solicitado; ni tiene solicitud pendiente por resolver; tampoco le compete
tramitar ante la OBP el bono correspondiente.
Escrito
suscrito por Luisa Fernanda Ortiz Bahamón, apoderada de la señora Clara Luz
Gutiérrez Guzmán
41.
La apoderada de la señora Gutiérrez informó que
el cónyuge de la accionante se desempeña como gerente de una empresa de servicios
públicos; son propietarios de un lote en el municipio de Abejorral (Antioquia)
y del inmueble donde reside la familia, compuesta por cuatro integrantes.  Manifestó
que la accionante no recibe ningún tipo de ingreso desde su renuncia en el año
2015, pues los cuidados paliativos que debe recibir le impiden tener un empleo
estable y fijo. Por otra parte, indicó que la solicitud de reconocimiento y
pago de la pensión por invalidez fue radicada en Porvenir S.A. luego de la
decisión del juez de primera instancia, el 21 de agosto de 2018 ya que “hasta
entonces, la administradora se negaba a recibir la solicitud, hasta tanto no
fuera aclarada la situación de los bonos pensionales”. Entre otros
aspectos, señaló que el 02 de octubre de 2018 la E.S.E. respondió la solicitud
de expedición y entrega de la certificación para bono pensional. Finalmente, indicó
que en sólo una oportunidad solicitó al Hospital la información correspondiente
para llevarla a Porvenir.
42.
Mediante oficio con radicado del 12 de marzo de
2019[31], la accionante se dirigió a Porvenir S.A. requiriendo “dar
trámite preferencial [al] caso” teniendo en cuenta que desde el 05
de diciembre de 2018 se le había informado por dicha entidad acerca de la
aprobación de su solicitud pensional y que sólo restaba la notificación
correspondiente, expresando así su deseo de “recibir el beneficio en vida
(…)”[32].
Escrito
suscrito por Diana Martínez Cubides, directora de litigios del Fondo de
Pensiones y Cesantías, PORVENIR S.A.
43.
La representante de Porvenir S.A. manifestó que
la señora Gutiérrez Guzmán se encuentra afiliada desde el 20 de diciembre de
2008 y que el bono pensional tipo A, por los periodos laborados en la
E.S.E. indicado en la acción de tutela, ya se encuentra reconocido y pagado.
Asimismo, informó que la reclamación pensional por invalidez[33] se encuentra “pre aprobada”. Explicó que las prestaciones de
invalidez se financian con los recursos de la cuenta de ahorro pensional, el
valor del bono pensional y una suma adicional que representa el valor faltante
para financiar la prestación, a cargo de la entidad aseguradora que se paga
cuando se tenga acreditado 100% del capital[34].
44.
El 8 de abril de 2019, mediante correo
electrónico, Porvenir S.A. informó a la Sala que “(…) el bono pensional se
reconoció y pagó por parte de la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, y a su vez que a la señora CLARA LUZ GUTIÉRREZ GUZMAN le fue
reconocida la pensión de invalidez”[35]. Así, adjuntó el comunicado del 27 de marzo de 2019 dirigido a la
señora Gutiérrez Guzmán por medio del cual Porvenir S.A. manifestó la
aprobación de la pensión de invalidez y los pasos a seguir para efectos de recibir
los pagos correspondientes.
Escrito
suscrito Lida Zoraida Otálvaro Betancur, Gerente de la Empresa Social del
Estado Hospital San Vicente de Paul, Santuario-Risaralda
45.
La representante de la E.S.E., se dirigió a la
Corte con el fin de solicitar la desvinculación de esa entidad ya que los
encargados de garantizar los pagos de las pensiones de invalidez son los fondos
de pensiones[36].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
46.
Esta Corte es competente para conocer de la
presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del trece
(13) de noviembre de 2018, expedido por la Sala de
Selección de Tutelas Número Once de esta Corte, que decidió someter a revisión
la decisión adoptada por los jueces de instancia.
B.
CUESTIONES PREVIAS –
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
47.
Legitimación por activa: Con base en lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[37], la Corte
Constitucional ha concretado las opciones de ejercicio de la acción de tutela, indicando
que ello es posible en varias hipótesis, así:“(i) por medio del ejercicio
directo, es decir, quién interpone la acción de tutela es a quien se le está
vulnerando el derecho fundamental; (ii) por medio de representantes legales,
como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los
interdictos y las personas jurídicas; (iii) por medio de apoderado judicial,
caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado
y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o, en su
defecto, el poder general respectivo; y (iv) por medio de agente oficioso”[38]
(resaltado fuera del texto). En el presente caso, la señora Clara Luz Gutiérrez interpuso acción de
tutela a través de apoderada, debidamente facultada para estos efectos[39], motivo por el cual la
Sala encuentra acreditado este requisito.
48.
Legitimación por pasiva: De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 Superior, así como
en los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991, la
acción de tutela procede por regla general contra cualquier acción u omisión en
que incurra una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho
fundamental. Asimismo, procede contra particulares en los casos previstos en el
artículo 86 Superior, desarrollados en el 42 del mencionado Decreto. En este
caso, la Sala observa que existe legitimación por pasiva de las entidades
accionadas y vinculadas, salvo en el caso del Consorcio FOPEP 2015 y el
Ministerio del Trabajo, pues el primero, de acuerdo con el contrato de encargo
fiduciario No. 296 funge como un administrador de recursos[40] y, respecto del
segundo, no se advierte dentro de sus competencias, asunto alguno que tenga
injerencia sobre la acción de tutela de acuerdo con el Decreto 4108 de 2011,
motivo por el cual la Sala declara que no existe legitimación por pasiva
respecto de ellos.
49.
Ahora bien, en el asunto objeto de estudio, la
E.S.E., la OBP[41]
y la UGPP son autoridades públicas frente a las cuales cabe el ejercicio de la
acción de tutela porque es posible establecer un vínculo entre las funciones
asignadas a dichas entidades públicas y la situación que motivó la acción de
tutela.
50.
Asimismo, Porvenir S.A. se encuentra legitimada
por pasiva pues se trata de una entidad privada encargada de la prestación del
servicio público de la seguridad social dentro del sistema de pensiones.
Además, es a quien le corresponde, en los términos del Decreto 1833 de 2016 “adelantar
por cuenta del afiliado, pero sin ningún costo para éste, las acciones y
procesos de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se
cumplan los requisitos establecidos para su redención. Las administradoras estarán
obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras
o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, sólo sea
necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de
reconocimiento de las cuotas partes (…)”.
51.
Inmediatez: La inmediatez busca asegurar la
efectividad del amparo, en particular, garantizar la protección inmediata
de los derechos fundamentales (art. 1, Decreto 2591 de 1991) que se han visto
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad o particular,
en los casos establecidos. Este requisito se cumple cuando a pesar de haber
transcurrido un tiempo prolongado desde la ocurrencia del hecho lesivo, la vulneración o amenaza de derechos
fundamentales que se busca proteger es actual. En este contexto y a
partir de los hechos, esta Sala observa el cumplimiento del requisito de inmediatez
pues los hechos que dan origen a la tutela han tenido lugar desde el mes de enero
de 2018; inclusive, el 22 de junio del mismo año, la
situación de hecho expuesta por la accionante frente al estado del bono
pensional y la recepción de los documentos para el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez por parte de Porvenir S.A., aun persistía, por lo que interpuso la acción de tutela el 16 de julio de
2018.
52.
Subsidiariedad: De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 2591 de
1991, la naturaleza subsidiaria y residual de
la acción de tutela circunscribe la procedencia del amparo a tres escenarios: (i) la parte interesada no dispone de otro medio
judicial de defensa; (ii) existen otros medios de defensa judicial, pero son
ineficaces para proteger derechos fundamentales en el caso particular; o (iii)
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
53.
En desarrollo de lo anterior, se ha establecido
que aun existiendo otros mecanismos a los cuales puede acudirse, la acción de
tutela está llamada a prosperar cuando se comprueba que los mismos (i) no son
lo suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, evento en el cual se otorgará un amparo transitorio[42];
o (ii) no son lo suficientemente idóneos y eficaces para brindar un amparo
integral, caso el cual la tutela procederá como mecanismo definitivo de
protección[43]. Ha sostenido también que una acción
judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto
protector de los derechos fundamentales, y es eficaz cuando está
diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o
vulnerados[44].
Dichos atributos no pueden darse por sentados ni descartados de manera general
sin considerar las circunstancias particulares del caso sometido a conocimiento
del juez.
54.
El artículo 2 de la Ley 712 de 2001,
establece dentro de la competencia de la jurisdicción ordinaria, “las
controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social
que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores
y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad
médica y los relacionados con contratos”. No obstante, en el presente caso este
Tribunal, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, reconoce que
ese medio judicial podría no brindar la protección oportuna a los derechos
fundamentales de la accionante dada la probada situación de salud que esta padece
(actualmente sólo recibe cuidados paliativos para su enfermedad[45]),
por lo que someterla a los plazos de un proceso ordinario –que toma aproximadamente
tres años y medio[46]-
de cara a su expectativa de vida[47],
podría representar la imposición de cargas desproporcionadas, excesivas y
lesivas a los derechos de la accionante. En este orden, para este Tribunal el
requisito de subsidiariedad se encuentra cumplido.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
55.
De conformidad con los hechos expuestos,
corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si las entidades accionadas
vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social al
dilatar el acceso a la pensión de invalidez por dificultades administrativas
asociadas al trámite de un bono pensional.
56.
Antes de resolver el interrogante planteado, es
necesario verificar si, en el caso bajo estudio, se presenta el fenómeno de
carencia actual de objeto por hecho superado, con ocasión de la información
allegada a esta Corte, en la que consta que se surtieron los trámites relacionados
con el bono pensional[48] y que mediante el comunicado del 27 de marzo de 2019,  Porvenir
S.A. le informó a la señora Gutiérrez Guzmán sobre la aprobación de su pensión
de invalidez y los correspondientes pasos a seguir.
D.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
57.
En reiteradas ocasiones, esta Corporación ha
señalado que la carencia actual de objeto se configura cuando la orden del juez
constitucional no tendría efecto alguno o “caería al vacío”[49] y que la misma se puede presentar bajo las categorías de hecho superado, daño consumado
o el acaecimiento de alguna otra circunstancia que conduzca a que la
vulneración alegada ya no tenga lugar siempre que esta no tenga origen en la
actuación de la entidad accionada (situación sobreviniente).
58.
Con relación a primera categoría (carencia actual de objeto por hecho
superado), el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 lo reglamenta en los
siguientes términos:
“Si,
estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial,
que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la
solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren
procedentes”.
Sobre
el particular, la Corte Constitucional, en numerosas providencias, ha
interpretado la disposición precitada en el sentido de que la carencia actual
de objeto por hecho superado, tiene lugar cuando desaparece la vulneración
o amenaza al derecho fundamental invocado[50].
59.
En tal sentido esta Corporación ha señalado los criterios
que deben verificarse a fin de examinar y establecer la configuración de la
carencia actual de objeto por hecho superado desde el punto de vista
fáctico. Estos criterios son los siguientes[51]:
“1. Que con
anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de
una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental
del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa.
2. Que
durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción
que generó la vulneración o amenaza haya cesado.
3. Si lo
que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una
prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se
puede considerar que existe un hecho superado”.
E.
SOLUCIÓN AL CASO CONCRETO
60.
Le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar
si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al debido
proceso y seguridad social de la accionante al dilatar el acceso a la pensión
de invalidez por dificultades administrativas asociadas al trámite de un bono
pensional. En caso de comprobarse
dicha vulneración, la tutelante solicitó que se ordene a los accionados
adelantar los trámites a su cargo tendientes a emitir el bono pensional que
corresponda y, específicamente a Porvenir S.A. para que, en un término
perentorio, reconozca y pague la pensión por invalidez, con su respectivo
retroactivo e inclusión en nómina de pensionados. En tal sentido, de
evidenciarse la realización de los trámites asociados al bono pensional, así
como una respuesta en punto a la solicitud de pensión de invalidez de la
accionante, se configuraría la carencia actual de objeto por hecho superado
pues se entendería como superada cualquier vulneración a los derechos
fundamentales invocados por la señora Gutiérrez Guzmán.
61.
Así, de acuerdo con los criterios indicados en los
fundamentos jurídicos 58 y 59 de esta providencia la Sala observa que
con anterioridad a la interposición de la acción de tutela -dieciséis (16) de
julio de 2018-, se le indicó a la accionante que “no era posible radicar
la solicitud de pensión [de invalidez] y tampoco podía recibir[le]
la documentación –necesaria para el reconocimiento y pago de la pensión y su debido
retroactivo- por cuanto se presentaba una inconsistencia en el bono pensional a
cargo del Hospital San Vicente de Paul (…) toda vez que no estaban
cargados los tiempos comprendidos entre el 22 de octubre de 1993 y el 22 de
octubre de 1994” (resaltado fuera del texto) (ver supra, numeral 9), acompañado de otras dificultades
acaecidas a partir de la solicitud de trámite de bono realizada por la
accionante el 26 de enero de 2018, generando, en conjunto, una vulneración a los
derechos fundamentales de la señora Gutiérrez Guzmán.
62.
En este contexto, como se pudo observar en la
sección de antecedentes la presente sentencia, la OBP informó a esta Corte que
el bono pensional de que trata la acción de tutela había sido emitido y pagado
mediante la Resolución del 23 de octubre de 2018, una vez esta había recibido
los respectivos soportes -por parte de la E.S.E. en coordinación con Porvenir
S.A.- y que la UGPP también había aportado documentos que sustentaban las cotizaciones
a CAJANAL alegadas por la entidad empleadora (ver supra, numeral 37). Asimismo, Porvenir S.A. informó a esta
Corporación que mediante oficio del 27 de marzo de 2019, dio respuesta a la
solicitud pensional de la señora Gutiérrez Guzmán.
63.
En tal sentido y con base en las pruebas que
obran en el expediente, esta Sala constata que el trámite del bono pensional culminó
el 23 de octubre de 2018 y que la señora Gutiérrez Guzmán, recibió respuesta de
Porvenir S.A. por medio de la cual se le informó acerca de su solicitud de
pensión de invalidez el 27 de marzo de 2019. Esto, en consecuencia, lleva a la
Sala a concluir que los derechos de la accionante no se encuentran actualmente
amenazados o vulnerados y que su pretensión además fue resuelta, motivo por el cual,
en la parte resolutiva de esta providencia, este Tribunal procederá a declarar
la carencia actual de objeto por hecho superado.
64.
Con base en lo anterior, esta Sala revocará el
fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta que negó la acción de
tutela y en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por hecho superado
en el presente caso, por las razones expuestas en esta sentencia.
F.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
65.
Acorde con los fundamentos fácticos expuestos en
la Sección I de esta
providencia, le correspondió a la Sala Cuarta de Revisión determinar si las
entidades accionadas habían vulnerado los derechos fundamentales al debido
proceso y seguridad social de la accionante al dilatar el acceso a la pensión
de invalidez por dificultades administrativas asociadas al trámite de un bono
pensional. Se pretendía por parte de la tutelante que se ordenara a los
accionados adelantar los trámites a su cargo tendientes a emitir el bono
pensional y, específicamente a Porvenir S.A., que reconociera la pensión por
invalidez con su respectivo retroactivo e inclusión en nómina de pensionados.
66.
Una vez superado el examen de procedencia de la
acción de tutela del caso sometido a revisión y como resultado del acervo probatorio
recaudado, la Sala Cuarta de Revisión, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional a la
que hace referencia la Sección II.E, logró constatar la configuración del
fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado considerando que la
posible amenaza o vulneración a los derechos fundamentales invocados por la
accionante había desaparecido, al evidenciarse la realización de los trámites
asociados al bono pensional así como la respuesta de Porvenir S.A. en punto a
la solicitud de la pensión de invalidez de la accionante, tal como se constató
a partir de la comunicación del 27 de marzo de 2019 en la cual Porvenir S.A.
informó a la señora Gutiérrez Guzmán sobre la aprobación de su pensión de
invalidez y los pasos correspondientes a seguir. De esta forma, la Sala encuentra
que la posible vulneración a los derechos fundamentales de la accionante ha
desaparecido y que, de esta manera, cualquier orden que imparta el juez
constitucional en este caso, devendría en inocua.
67.
En consecuencia, esta Sala revocará el fallo
proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta que
negó la acción de tutela y en su lugar, declarará la carencia actual de objeto
por hecho superado, por las razones expuestas en esta sentencia.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
la sentencia del diecisiete (17) de septiembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta que negó la acción de tutela y en su lugar, DECLARAR la
carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en esta
sentencia.
Segundo.- LIBRAR,
a través de la Secretaría General, las comunicaciones de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese
y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-297/19
DERECHO A LA PENSION DE
INVALIDEZ-Accionante
fue sometida a
múltiples trabas administrativas para el reconocimiento de su pensión, que no
eran imputables a ella (Aclaración de voto)
DERECHO A LA PENSION DE
INVALIDEZ-Las
entidades que tenían la función de estudiar y conceder la pensión de invalidez
de la accionante, debieron brindar una protección constitucional reforzada por
su estado de salud (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente T-7.057.888
Acción de tutela presentada por Clara Luz Gutiérrez Guzmán
contra la ESE Hospital San Vicente de Paul del municipio de Santuario
(Risaralda) y otros.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, a continuación presento las razones que me llevaron a aclarar
el voto en la sesión de la Sala Cuarta de Revisión celebrada el 27 de junio de
2019, en la que, por votación mayoritaria, se profirió la Sentencia T-297 de
2019.
1. Esta aclaración tiene como propósito evidenciar un
asunto que, si bien no cambiaba el sentido de la decisión, debió ser abordado
por la Sala en el examen de la violación de los derechos fundamentales de la
accionante. En concreto, considero que a pesar de que en el trámite de revisión
se superaron los hechos que dieron origen a la interposición del amparo,
resultaba imperativo llamar la atención y reprochar la dilación injustificada a
la que se vio sometida la accionante en el procedimiento administrativo que
adelantó para el reconocimiento de su pensión de invalidez.
2. En la Sentencia T-297 de 2019, la Sala decidió la
acción de tutela formulada por Clara Luz Gutiérrez Guzmán quien solicitó
ordenar a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda (OBP), a
la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul de Santuario (E.S.E.) y, especialmente,
a Porvenir S.A., adelantar los trámites que les correspondan tendientes a
emitir el bono pensional para que, en un término perentorio, le reconozcan y
paguen la pensión de invalidez, con su respectivo retroactivo e inclusión en
nómina de pensionados. La acción de tutela fue interpuesta porque Porvenir S.A.
se rehusó a recibirle la documentación necesaria para el reconocimiento y pago
de su pensión con fundamento en que existía una inconsistencia en el bono
pensional a cargo de la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul, toda vez que no
registraban los tiempos laborados por la peticionaria con dicha entidad, desde
el 22 de octubre de 1993 hasta el 22 de octubre de 1994. Además, porque las
entidades encargadas demoraron la reconstrucción de su historia laboral. La
accionante consideró que estas actuaciones vulneraron sus derechos
fundamentales de petición, mínimo vital, debido proceso, a la seguridad social
y al habeas data.
En el trámite de revisión, la Sala Cuarta advirtió que la
OBP informó a la Corte que el bono pensional fue emitido y pagado a la actora
mediante la Resolución del 23 de octubre de 2018, una vez la dependencia
recibió los respectivos soportes –por parte de la E.S.E. en coordinación con
Porvenir S.A.– y los documentos enviados por la UGPP que también sustentaban
las cotizaciones a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) alegadas por
la entidad empleadora. Asimismo, dijo que Porvenir S.A. informó a esta
Corporación que desde el 27 de marzo de 2019 respondió la solicitud pensional
de la señora Gutiérrez Guzmán. Por lo tanto, declaró la carencia actual de
objeto por hecho superado al concluir que “los derechos de la accionante no
se encuentran actualmente amenazados o vulnerados y que su pretensión además
fue resuelta”.
3.- Aunque comparto el análisis de la Sala con base en el
cual concluyó la configuración de la carencia actual de objeto, considero que
también era necesario examinar que la evidente descoordinación y las múltiples
actuaciones dilatorias de las entidades que tenían a su cargo el reconocimiento
del derecho pensional transgredieron los derechos fundamentales de la señora
Clara Gutiérrez por las razones que expondré a continuación.
4.- En primer lugar, se advierte que, desde
el 9 de enero de 2018, la accionante intentó radicar ante Porvenir S.A. la
solicitud para el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez. No
obstante, ésta se negó a recibirle la documentación con fundamento en que se
presentaba una inconsistencia en el bono pensional a cargo del Hospital San
Vicente de Paul. El 22 de junio de 2018, transcurridos seis meses desde la
primera vez que la accionante intentó radicar su solicitud, Porvenir S.A. le
comunicó que la E.S.E. informó que “no contaba con los recibos de pago de
los aportes, por lo que se deb(ía) requerir a CAJANAL para saber si allí
reposaba la constancia de los pagos” y que, por esta razón, no podía
recibirle la documentación hasta tanto no se corrigiera el bono pensional y se
tuviera el visto bueno por parte de la OBP.
Posteriormente, una vez interpuesta la acción de tutela, la
E.S.E. dio contestación y solicitó su desvinculación del proceso porque
supuestamente desde el 6 de febrero de 2018 certificó ante Porvenir S.A. los
tiempos laborados por la demandante y adjuntó los soportes de los aportes
realizados a CAJANAL durante ese lapso. En oposición a lo declarado por la
E.S.E., Porvenir S.A. también argumentó en su contestación a la tutela
que la E.S.E. solo expidió una certificación laboral y atribuyó la
responsabilidad de pago a la Nación, en virtud de cotizaciones presuntamente
realizadas a CAJANAL. Además, indicó que una vez cargado ese certificado
laboral que aportó la E.S.E, en el sistema de la OBP se generó un error –“entidad
no asumida por la Nación”– razón por la cual ofició de nuevo a la E.S.E.
para que aportara los soportes de pago a CAJANAL, lo que a la fecha de la
interposición de la tutela no había ocurrido, situación que bloqueaba el
trámite del bono pensional.
Por su parte, al contestar la tutela, la OBP señaló
que si bien la accionante declaró que durante ese periodo laborado no
registrado cotizó a CAJANAL, esa información no coincide con la información que
suministra CAJANAL a la OBP, lo cual les impide establecer quién debe responder
por ese lapso. Agregó que no es su obligación recopilar y reportar al emisor
del bono la historia laboral del afiliado, pues es a la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscales (UGPP) a la que le corresponde la custodia de
documentos que soporten los pagos que fueron realizados a CAJANAL.
Además de lo anterior, se observa que el mismo día en que
Porvenir S.A. dio respuesta a la acción de tutela (23 de julio de 2018), se
dirigió a la accionante indicándole lo siguiente: “teniendo en cuenta que no
cursa en nuestro sistema ninguna reclamación pensional y que los documentos
adjuntos al traslado de tutela deben ser radicados en original (…), una vez
validada su petición de reconocimiento y pago de la prestación, y dando respuesta
de fondo, Porvenir S.A. rechaza la solicitud (…) y la invita a realizar la
radicación formal. Para ello le solicitamos anexar la presente comunicación (…)
[y] que notifique al funcionario de la oficina que deben ser radicados los
documentos sin exigir, el trámite del bono pensional”[52] (Negrita
fuera del original).
5.- En atención a las actuaciones descritas, a mi juicio,
la accionante fue sometida a múltiples trabas administrativas para el
reconocimiento de su pensión de invalidez que no eran imputables a ella, las
cuales van desde la imposibilidad de radicar su solicitud pensional hasta el
negligente rebote de responsabilidades que se surtió por más de un año entre
las diferentes entidades que compartían competencias en este procedimiento.
En mi criterio, era reprochable que Porvenir S.A. se
rehusara a recibir la solicitud con el argumento de que se encontraba en
trámite el bono pensional. Las entidades que tienen a su cargo el
reconocimiento de un derecho pensional, tienen un plazo no mayor de seis meses
a partir del momento de solicitud de reconocimiento, para adelantar los
trámites correspondientes[53].
Sin embargo, en este caso, la accionante solo fue autorizada por Porvenir S.A.
para radicar su petición seis meses después de su solicitud inicial y en
reacción a la acción de tutela que interpuso. De modo que, si bien
transcurrieron 5 meses entre ese momento y el día en el cual se le reconoció el
derecho a la pensión, lo cierto es que desde su primera solicitud verbal, la
señora Gutiérrez Guzmán tuvo que esperar 1 año y 2 meses para lograr el
reconocimiento y pago de su pensión.
6.- La Sentencia
T-962 de 2012[54] estableció que la
negligencia o dilación en el reconocimiento de la pensión por parte de las
entidades accionadas con excusa en situaciones administrativas propias de la
entidad, las cuales no son imputables al afiliado o pensionado, “constituye
una actuación vulneratoria no solo del derecho de petición de la persona que
eleva una solicitud de reconocimiento pensional y sus familiares dependientes,
sino de sus derechos a la pensión, a la dignidad humana y al mínimo vital, en
tanto el potencial pensionado cumpla con los requisitos para acceder a la
pensión solicitada”. Así mismo, en la Sentencia T-073 de 2015[55],
la Corte sostuvo que el debido proceso administrativo garantiza que toda
persona tenga derecho a acceder al derecho pensional sin que se vea afectado
por retrasos injustificados, pues ello no solo obra en detrimento del derecho
al debido proceso sin dilaciones infundadas sino, también, de derechos que
están ligados al reconocimiento de la pensión, como es el caso de la seguridad
social y mínimo vital, entre otros.
7.- En concordancia con lo expuesto, considero que este
conjunto de actuaciones debió ser evaluadas por la Sala pues permitían advertir
que la descoordinación y negligencia de las entidades competentes vulneraron
los derechos de petición (art. 23 C.P.), al debido proceso proceso
administrativo (art. 29 C.P.) y, en consecuencia, el derecho a la seguridad
social (art. 48 C.P.) de la accionante.
8.- En segundo lugar, se observa que, desde
el 26 de enero de 2018, la accionante solicitó a Porvenir S.A. la
reconstrucción de la historia laboral para bono pensional. Ante esta solicitud,
la OBP se limitó a emitir una observación en la cual señaló que el bono
pensional no podía ser emitido porque la historia laboral de la beneficiaria se
encontraba en “archivos masivos” y no estaba verificada. El 22 de junio
de 2018, Porvenir S.A. le comunicó a la solicitante que la E.S.E. informó que
no contaba con los recibos de pago de los aportes, por lo que se debía requerir
a CAJANAL para saber si allí sí reposaba la constancia de los pagos.
9.- La OBP es la responsable del reconocimiento, expedición
y pago de los bonos pensionales, cuando los mismos sean responsabilidad de
CAJANAL o cualquier otra caja, fondo, o entidad del sector público sustituido
por el FOPEP[56].
No obstante, la OBP solo está obligada a hacerlo cuando la entidad que alega
haber realizado aportes a CAJANAL remite los soportes de pago para poder
realizar la respectiva comprobación. Así mismo, es a la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscales (UGPP) a la que le corresponde la custodia de
documentos que soporten los pagos que fueron realizados a CAJANAL[57]. Es decir,
la UGPP es la encargada de la administración de los archivos entregados por la
liquidada CAJANAL.
Esto permite inferir que la forma en que la normativa de
seguridad social reguló el procedimiento para la expedición de los bonos
pensionales requiere de la aplicación del principio de eficiencia en los
trámites que adelantan las administradoras de fondos de pensiones[58] y, por lo
tanto, de un engranaje y coordinación institucional efectiva que
les permita dar respuesta a las solicitudes de reconocimiento pensional. Como
se observa, si la UGPP tiene un deficiente manejo de los archivos que le fueron
entregados por la liquidada CAJANAL, esto repercute irremediablemente en la
labor que debe realizar la OBP y, en consecuencia, en el reconocimiento y pago
de la pensión de invalidez por Porvenir S.A.
10.- En la Sentencia SU-182 de 2019[59], la Sala
Plena de la Corte señaló que “tanto el empleador[60] como
las administradoras de pensiones[61]
son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia
de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una
persona”. Por su parte, la Sentencia T-079 de 2016[62]
estableció que no es admisible que esas entidades trasladen a sus afiliados las
consecuencias negativas del deficiente manejo de la información.
11.- Por esta razón, advierto que si bien el bono pensional
fue pagado por la OBP gracias a la presión que sobre ellos ejercía el haber
interpuesto la tutela y a que finalmente el empleador y la UGPP aportaron los
documentos que sustentaban las cotizaciones a CAJANAL, las consecuencias
negativas del mal manejo de la información por parte de las entidades
involucradas se trasladaron a la afiliada, pues le implicaron un retraso
injustificado en el reconocimiento su pensión de invalidez.
12.- En tercer lugar, se advirtió que la
accionante padece de cáncer de ovario estadio III el cual le ocasionó “lesiones
en la superficie hepática compatible con metástasis”[63]. Por
razón de su enfermedad, en el año 2015, se vio obligada a renunciar a su
trabajo como odontóloga. Posteriormente, el 27 de diciembre de 2017, fue
calificada con una pérdida de la capacidad laboral del 69.10% de origen
común, con fecha de estructuración del 11 de abril de 2011. Además, se observó
que si bien desde el 5 de diciembre de 2018 la accionante fue informada de su
solicitud de reconocimiento pensional, el 12 de marzo de 2019 se vio obligada a
radicar una nueva petición ante Porvenir S.A. para que se le diera trámite
preferencial a su caso y se le permitiera “recibir el beneficio en vida”[64].
13.- En mi criterio, la Sala debió establecer que
tratándose de una persona que padecía de una enfermedad catastrófica en nivel
avanzado, las entidades que tenían la función de estudiar, analizar y conceder
la solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez de la accionante
debieron brindar una protección constitucional reforzada y, en consecuencia,
actuar con una mayor diligencia, coordinación y eficiencia en las diferentes
actuaciones administrativas que llevaron a cabo. Lo anterior, en razón a que retardar
injustificadamente el derecho pensional a la accionante, como efectivamente se
hizo durante 1 año y 2 meses, no solo vulneraba sus derechos fundamentales,
sino que amenazaba con impedirle gozar una vida en condiciones dignas.
14.- En síntesis, la Sala no evaluó las afectaciones de los
derechos de petición y debido proceso administrativo de la accionante a partir
de la manera en que se desarrolló el proceso de reconocimiento pensional desde
la primera solicitud verbal realizada por la accionante. De esta forma, omitió
adoptar medidas de protección objetiva para garantizar que las demandadas no
volvieran a incurrir en la descoordinación institucional y las conductas
dilatorias que motivaron el presente amparo.
En estos términos quedan expuestas las razones que me
llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas en la sentencia
T-297 de 2019.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] De acuerdo con poder especial obrante a folio 2, cuaderno 1.
[2] Folios 29-30, cuaderno 1.
[3] Folio 5, cuaderno 1.
[4] Folio 5, cuaderno 1.
[5] Folio 4, cuaderno 1.
[6] Folio 8-10, cuaderno 1.
[7] Refiriéndose a “Archivos masivos”.
[8] Folio 26, cuaderno 1.
[9] Folio 31, cuaderno 1.
[10] Folio 33, cuaderno 1.
[11] Folio 57. cuaderno 1.
[12] Folio 37, cuaderno 1.
[13] Este punto no plantea una pretensión específica (folio 54, cuaderno
1), por lo que la presente sentencia no se pronunciará sobre el particular.
[14] Folios 70-83, cuaderno 1.
[15] Folios 85-91, cuaderno 1.
[16] El mismo día, 23 de julio de 2018, se dirige a la
accionante indicando “En virtud de la tutela interpuesta por usted
solicitando el reconocimiento y pago de la pensión por invalidez, procedemos a
dar respuesta en los siguientes términos: Teniendo en cuenta que no cursa en
nuestro sistema ninguna reclamación pensional y que los documentos adjuntos al
traslado de tutela deben ser radicados en original (…), una vez validada
su petición de reconocimiento y pago de la prestación, y dando respuesta de
fondo, Porvenir S.A. rechaza la solicitud (…) y la invita a realizar la
radicación formal. Para ello le solicitamos anexar la presente comunicación
(…) [y] que notifique al funcionario de la oficina que deben ser radicados
los documentos sin exigir, el trámite del bono pensional” (Folio 93, cuaderno 1).
[17] Folio 89, cuaderno 1.
[18] Folios 99-107, cuaderno 1.
[19] Folios 115 a 121, cuaderno 1.
[20] Folios 123 a 124, cuaderno 1.
[21] Folio 12, cuaderno principal.
[22]  En términos generales, se solicitó a dichas entidades aclarar
asuntos relacionados con sus competencias; los aportes realizados por la
accionante del 22/10/1993 al 22/10/1994 y aspectos atinentes al trámite del
bono pensional.
[23] Contrato de Encargo Fiduciario No. 296 del 1º de diciembre
de 2015 mediante el cual se acordó la administración de recursos del FOPEP al
Consorcio FOPEP 2015, integrado por las sociedades fiduciarias Fiduciaria La
Previsora S.A. y Fiduciaria Bancolombia S.A.
[24] La representante indica que para que proceda el cobro de
cualquier cuota parte debe haberse cumplido ante la entidad obligada el
procedimiento previsto en los Decretos 2921 de 1948 y 18848 de 1969 y en el
artículo 2 de la Ley 33 de 1995.
[25] Folio 54, cuaderno principal.
[26] Radicado 2-2019-001600.
[27] Del 24 de enero de 2019.
[28] La UGPP explica que el procedimiento para la liquidación, emisión y
expedición de los bonos pensionales presupone el agotamiento de las siguientes
etapas: (i) conformación de la historia laboral del afiliado que se realiza
mediante la información que este suministra a su AFP y la información que la
AFP solicita a las entidades a las cuales el trabajador realizó cotizaciones
diferentes al ISS; (ii) solicitud y realización de la liquidación provisional;
(iii) aceptación por parte del afiliado de la liquidación provisional; (iv)
emisión; (v) expedición; (vi) redención y (vii) pago del bono pensional.
[29] Folios 76 al 91, cuaderno principal.
[30] Por medio del radicado 2019110000215441.
[31] Radicado Porvenir S.A. número 0102222018415800.
[32] Folio 281, cuaderno principal.
[33] Informa que la señora Gutiérrez Guzmán radicó reclamación pensional
el día 21 de agosto de 2018.
[34] Folio 136, cuaderno principal.
[35] Folio 286, cuaderno principal.
[36] Adjunta certificado de Información laboral (formato No. 1),
certificación de salario base (formato No. 2) y certificaciones de salarios mes
a mes (Formato No. 3 (A y B), del 02 de octubre de 2018 (folios 259 a 260,
cuaderno principal), como respuesta a la solicitud realizada por la señora
Clara Luz Gutiérrez Guzmán (Medio magnético [CD], 261, cuaderno
principal). Asimismo, adjunta relaciones de descuentos, comprobantes de
egresos y recibos de caja de los años 1993-1994 (Ibidem).
[37] Decreto
2591 de 1991. Artículo 10. Legitimidad e interés. “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden
agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones
de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales” (resaltado
fuera del texto).
[38] Ver, entre otras, sentencia T-268 de 2018.
[39] Poder especial obrante a folio 2, cuaderno 1.
[40] De acuerdo con el Contrato de Encargo Fiduciario No. 296 de 1° de
Diciembre de 2015, el “Fondo [FOPEP] tiene por objeto sustituir a la
Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de
las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución
o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes
del sector público del orden nacional que el gobierno determine y para los
mismos efectos. Así como a los Ministerios, Departamentos Administrativos,
Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las
demás entidades oficiales que el Gobierno Nacional determine que tengan a su
cargo el pago directo de pensiones con aportes de la Nación".
[41] El Decreto 4712 de 2008 establece lo siguiente: “Artículo
11. Oficina de Bonos Pensionales. Son funciones de la Oficina de Bonos Pensionales, las
siguientes:
1.
Reconocer,
liquidar, emitir, expedir, pagar y anular los bonos pensionales y
cuotas partes de bonos a cargo de la Nación.
(…)
3.Desempeñarse como autoridad técnica en materia de bonos pensionales y actuar como mediador entre los emisores,
contribuyentes y entidades administradoras de bonos pensionales cuando
quiera que se presenten discusiones entre estos en razón del valor del bono o
el método utilizado para su cálculo (…)”.
[42] El artículo 86 del Texto Superior dispone que: “(…) Esta acción
sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. (…)” La jurisprudencia constitucional ha establecido
que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza de
vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda
generar un daño irreversible. Para determinar la configuración de un perjuicio
irremediable, en criterio de este Tribunal, deben concurrir los siguientes
elementos: (i) el perjuicio ha de ser inminente, es decir, que está por
suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes;
(iii) el perjuicio debe ser grave, esto es, susceptible de generar un daño
transcendente en el haber jurídico de una persona; y (iv) exige una respuesta
impostergable para asegurar la debida protección de los derechos comprometidos.
Véanse, entre otras, las sentencias C-225 de 1993 y T-808 de 2010.
[43] Esta hipótesis de procedencia se deriva de lo previsto en el
numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual: “La
acción de tutela no procederá: 1) Cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentra el solicitante” (subrayado por fuera del texto
original). Sobre esta regla constitucional, se pueden
consultar, entre otras, en las sentencias T-740 de 2015, T-568 de 2015, T-823
de 2014, T-885 de 2013,           T-1007 de 2012, T-179 de 2003, T-500 de 2002,
T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998,
T-384 de 1998 y T-287 de 1995.
[44] Ver, sentencia T-211 de 2009.
[45] El cuidado paliativo es “la atención que se proporciona a los
adultos y a los niños con enfermedades graves que se enfoca en aliviar el
sufrimiento y mejorar la calidad de vida de los pacientes y sus familias, pero
que no tiene el objetivo de curar la enfermedad en sí. Este cuidado provee
alivio de síntomas, dolor y estrés a pacientes de cualquier edad o con
enfermedad en cualquier etapa”. Ver, https://www.cancer.org/es/tratamiento/tratamientos-y-efectos-secundarios/atencion-paliativa/guia-de-cuidado-de-apoyo.html
[46]Ver,https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1545778/8829673/TOMO+I+TIEMPOS+PROCESALES_18122015.pdf/2da294fd-3ef6-4820-b9e0-7a892b1bdbf0.
[47] “Las tasas de supervivencia proporcionan
una idea del porcentaje de personas con el mismo tipo y etapa de cáncer que
siguen vivas durante cierto tiempo (generalmente 5 años) después del
diagnóstico”. Tasas de supervivencia del
cáncer de ovario; ver, https://www.cancer.org/es/cancer/cancer-de-ovario/deteccion-diagnostico-clasificacion-por-etapas/tasas-de-supervivencia.html.
[48] Según información presentada a esta Corte por la OBP y PORVENIR
S.A. “el bono pensional donde participa como único emisor y
contribuyente la Nación ya fue emitido y pagado en
el proceso masivo del mes de octubre de 2018”.
[49] Ver, por ejemplo, sentencias T-085
de 2018, T- 189 de 2018, T-021 de 2017, T-235 de 2012 y T-533 de 2009.
[50] Ver,
sentencia T-070 de 2018.  La carencia actual de objeto “se presenta cuando,
por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del
obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el
pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha
comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las
palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la
satisfacción de lo pedido en tutela”. En efecto, el hecho superado se
presenta cuando las pretensiones del accionante son satisfechas por parte de la
parte accionada (Sentencia T-243 de 2018 y SU-540 de 2007).
[51] Ver, sentencia T-238 de 2017.
[52] Folio 93, cuaderno 1.
[53] Artículo 33 de la Ley 100 de 1993 y artículo 4
de la Ley 700 de 2001.
[54] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[55] M.P. Mauricio González Cuervo.
[56] Artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
[57] Artículo 1º y 3º del Decreto 4289 de 2011.
[58] Sentencia T-567 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[59] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[60] Para el sector público, ver Ley 4 de 1913,
Ley 43 de 1913, Decreto 2842 de 2010; y en el sector privado, ver Código
sustantivo del trabajo (Art.57 y 264).
[61] Ley 100, Art 53. Ver, entre muchas otras,
sentencias T-144 de 2013. MP. María Victoria Calle; T-494 de 2013. MP. Luis
Guillermo Guerrero; T-463 de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz.
[62] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[63] Folio 5 cuaderno 1.
[64] Folio 281 cuaderno principal.