C-562-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-562/94
DERECHO A LA
INFORMACION-Límites solo
por ley estatutaria/MEDIOS DE COMUNICACION-Prohibiciones
A pesar de que la
medida tiene un fin plausible, cual es el de proteger la vida de los testigos
de cualquiera de los enunciados hechos punibles, lo cierto es que en la
disposición acusada se limita un derecho fundamental -el derecho a la información-,
lo que sólo es viable a través de una ley estatutaria y no por medio de una ley
ordinaria como se hizo en el caso que se decide. Se limita aquí la Corte a
señalar un claro vicio de forma sin que esto signifique un compromiso
anticipado de su juicio acerca del contenido de la disposición. De otra parte,
adviértase que la restricción consignada en el precepto demandado, está
íntimamente ligada con la prohibición de transmitir hechos de terrorismo,
subversión o narcotráfico, que fue retirada del universo jurídico.
Ref.: Expediente
D-641
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 94, 95, 96 y 97 de la ley 104 de
1993.
Demandante: Orlando Pion Noya.
Magistrado
Sustanciador: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Acta No.63
Santafé de Bogotá D.
C., seis (6) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ORLANDO
PION NOYA, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita
a la Corte que declare inexequibles los artículos 94, 95, 96 y 97 de la ley 104
de 1993, por infringir los artículos 20 y 73 de la Carta.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales exigidos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
II. NORMAS
ACUSADAS
A continuación se
transcriben los preceptos legales acusados:
LEY 104 DE 1993
"Por la cual
se consagran los instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia
de la justicia y se dictan otras disposiciones."
"...
ARTICULO 94. Prohíbese la difusión total o parcial, sin
autorización previa del Ministro de Comunicaciones, por medios de radiodifusión
sonora o audiovisual, de comunicados que se atribuyan o provengan de grupos
guerrilleros y demás organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico
y al terrorismo. Dichos medios sólo podrán informar al respecto.
ARTICULO 95. Por cualquier medio masivo de
comunicación, prohíbese identificar persona alguna que hubiere presenciado
actos de terrorismo o las conductas de rebelión, sedición, asonada, secuestro,
extorsión o narcotráfico. Tampoco podrá identificarse a las personas que puedan
aportar pruebas relacionadas con las citadas conductas delictivas.
Se entiende por
identificación revelar el nombre de la persona, trasmitir su voz, divulgar su
imagen y publicar información que conduzca a su identificación.
ARTÍCULO 96. No se podrán divulgar por la radio y la
televisión, sin autorización previa del Ministro de Comunicaciones, entrevistas
de miembros activos de organizaciones guerrilleras, terroristas o vinculadas al
narcotráfico.
PARAGRAFO. Lo dispuesto en el artículo 95 y en este
artículo, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 17 de la
presente Ley.
ARTICULO 97. Prohíbese la transmisión, por los
servicios de radiodifusión sonora y de televisión, de hechos de terrorismo,
subversión o narcotráfico mientras estén ocurriendo."
III. RAZONES DE
LA DEMANDA
Manifiesta el
demandante, que el artículo 94 de la ley 104 de 1993, al prohibir a los medios
de comunicación la difusión total o parcial de comunicados que se atribuyan o
provengan de grupos guerrilleros, sin la autorización previa del Ministro de
Comunicaciones, está imponiendo una censura, ya que la verificación previa de
una noticia que se pretende difundir  "es la forma más aberrante e ilegal
de coartar la libertad de prensa y de expresión y por lo tanto, de ejercer la
profesión de periodista", con desconocimiento de lo preceptuado por el
artículo 20 de la Constitución, que prohibe la censura.
Y agrega, que el
Ministro de Comunicaciones, de conformidad con la norma demandada, "queda
investido de un poder absoluto, omnímodo y se convierte en el Gran Inquisidor
de los medios de comunicación y de los periodistas... pues será su criterio, su
formación o su tendencia política, la que en determinado momento pueda incidir
para que le de el visto bueno o negativo, a determinada información".
En lo que respecta
al artículo 95, materia de impugnación, expresa que adolece de imprecisiones,
"pues inicialmente ubica o califica a determinados procederes como una
'conducta', que viene siendo el modo de proceder o acccionar de una persona en
determinados momentos o en general en el discurrir de su existencia, en el
proceder de sus negocios o en su vida privada", sin tener en cuenta que esas
conductas son verdaderos  delitos, y, en consecuencia, ha debido señalar
expresamente que se trataba de "conductas delictivas".
Considera también el
actor, que la disposición aludida es incongruente al aludir a todos los medios
masivos de comunicación, incluyendo dentro de ellos a los medios escritos, sin
tener en cuenta que su control está asignado por ley al Ministerio de Gobierno,
entonces, no entiende cómo se va a proceder si en la ley parcialmente acusada,
la imposición de sanciones se le asigna a otro Ministerio, cual es el de
Comunicaciones.
Sobre el artículo 96
demandado, dice que la autorización para difundir entrevistas con miembros
activos de organizaciones guerrilleras, terroristas o vinculadas al
narcotráfico, previa autorización del Ministro de Comunicaciones, también
constituye una censura; pues, en sana lógica "cuando tiene que ajustarse
el periodista a que le autoricen la divulgación de una noticia, se configura en
forma clara y nítida, lo que el artículo 20 de la Constitución precisa de que no
habrá censura".
Y añade, que cuando
el parágrafo del citado artículo 96, remite al artículo 17 de la misma ley, se
presenta otra incongruencia, pues ya no es el Ministro de Comunicaciones quien
concede la autorización previa, sino el Gobierno Nacional, y ha de entenderse
que lo conforman el Presidente de la República y el Ministro de Comunicaciones,
lo que demuestra "que no hay concatenación dentro del articulado que se
impugna. Da la impresión de que esto se constituye en una verdadera colcha de
retazos jurídicos por el afán de aprobar dicha ley".
Para finalizar, el
demandante señala que los preceptos demandados, también vulneran el artículo 73
de la Constitución, que garantiza al periodista el derecho a informar lo que
está ocurriendo sin ningún tipo de presiones, esto es, de censura. Luego, hace
una serie de comentarios, que denomina lo "perjudicial y benéfico"
del manejo de la información, los cuales no es necesario transcribir pues se
trata de argumentos exclusivamente de conveniencia, más no jurídicos, como se
exige en esta clase de procesos.
IV.  INTERVENCION
CIUDADANA
1.- El señor
Ministro de Gobierno presentó un escrito justificando la constitucionalidad de
las normas acusadas, en los siguientes términos:
El demandante
incurre en imprecisión, al afirmar que el Ministerio de Gobierno es la
autoridad competente para controlar y sancionar a los medios de comunicación
escritos, ya que con excepción de la competencia que se le ha asignado a la
Dirección Nacional de Derechos de Autor para registrar el nombre de los medios
de prensa escritos, ese Ministerio no tiene facultad alguna para esos otros
efectos.
La ley 104 de 1993,
se expidió para dotar al Estado de un conjunto armónico de normas que
garanticen el pleno ejercicio de algunos derechos y libertades fundamentales, y
si bien es cierto que algunas de ellas se adoptaron durante el estado de
conmoción interior, ello no impide al legislador ordinario para que las
convierta en legislación permanente, pues en su sabiduría las considera útiles
para la preservación del orden público como concepto integral.
El artículo 95
demandado, tiene como fin proteger la vida e integridad personal de quienes han
presenciado actos terroristas o conductas de rebelión, sedición, asonada,
secuestro, extorsión o narcotráfico, así como la de quienes puedan aportar
pruebas de esas conductas delictivas, pues su identificación a través de los
medios de comunicación los pone en peligro.
Los artículos 94, 96
y 97 acusados, tienen como objetivo primordial evitar que las organizaciones
delincuenciales vinculadas al terrorismo o al narcotráfico, utilicen los medios
de comunicación masiva para "...la transmisión de entrevistas y
comunicados en clara apología del delito", sin que se impida a los medios
informar sobre tales hechos.
El citado artículo
95, tiene fundamento, también, en las características técnicas de los medios de
comunicación que allí se mencionan, pues existen algunos que permiten llegar en
forma inmediata a la opinión pública, y estos son los de mayor preferencia por
parte de los grupos delicuenciales, no ocurre lo mismo con los medios escritos
La autorización
previa del Ministro de Comunicaciones, para transmitir entrevistas, no es un
poder discrecional sino la manera de hacer efectivo el artículo 17 de la misma
ley 104 de 1993, atendiendo lo ordenado por el artículo 96 ibidem, en el
sentido de que puede autorizar la difusión de comunicados provenientes de
grupos guerrilleros vinculados a un proceso de paz; sin determinar si se trata
o no de hechos perturbadores del orden público.
2.- Por su parte, el
Ministro de Comunicaciones teniendo en cuenta que las normas aquí demandadas,
coinciden con las acusadas en el proceso D-525, se remite al escrito que
presentó en esa oportunidad, pues considera que los argumentos para justificar
la constitucionalidad son los mismos, ya que los cargos se identifican.
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación, en oficio No. 496 del 29 de agosto de 1994, solicita a la
Corte que en caso de que ya se hubiere pronunciado sobre los artículos 94, 96,
y 97 dentro del proceso D-525, se esté a lo allí resuelto, y en relación con el
artículo 95, se declare exequible.
En consecuencia, se
limita a reproducir el concepto que emitió dentro del proceso mencionado, en el
que se refirió a temas como: el derecho fundamental a la información, la
regulación inconstitucional de un derecho fundamental, el derecho a la
información en la lógica de derecho-libertad, la reiteración de las normas de
estado de excepción en estado de normalidad o la normalización de lo
excepcional, para concluir pidiendo la declaratoria de inconstitucionalidad de
los preceptos legales demandados, por dos razones, a saber: 1. el derecho a la
información es fundamental, por tanto, ha debido regularse por medio de una ley
estatutaria; y 2. por violar el artículo 20 de la Carta.
Y en lo que respecta
al artículo 95, expresa que tiene como fin la protección del derecho a la vida
de aquellas personas que hayan presenciado actos delictivos como los descritos
en la ley, pues de no ser así quedarían expuestas a las retaliaciones de las
organizaciones delictivas. En este evento, el derecho a la vida tiene
preeminencia frente al derecho a la información el cual no se afecta, pues no
se prohibe la emisión de la información sino la identificación de las personas
cuya vida pueda correr algún peligro; por ello considera que dicho mandato es
exequible.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a. Competencia.
Por dirigirse la
acusación contra normas que forman parte de una ley de la República, esta
Corporación es tribunal competente para decidir sobre su constitucionalidad, al
tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior.
b. Cosa Juzgada.
Los artículos 94, 96
y 97 de la ley 104 de 1993, que en esta oportunidad  se demandan, ya fueron
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte, dentro del proceso
constitucional distinguido con el No. D-525, como consta en la sentencia No.
C-425 del 29 de septiembre de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
mediante la cual se declararon inexequibles; pues en criterio de esta
Corporación, "la regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de
los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los
mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite
de ley estatutaria."
Al respecto, dijo la
Corte:
"Sin necesidad
de entrar en el análisis de fondo de dichas disposiciones, (se refiere a las
acusadas), se advierte con facilidad que están orientadas a establecer reglas
aplicables al ejercicio del derecho a informar, cuyo incumplimiento por los
medios habrá de ocasionar las sanciones más adelante consagradas en el artículo
98 de la misma ley 104 de 1993.
Es indudable que el
propósito del legislador fue cabalmente el de regular el desempeño de la
actividad informativa que cumplen los medios audiovisuales. Si bien lo hizo
dentro del marco de normatividad aplicable al manejo del orden público, la
materia misma de los preceptos en cuestión les confiere un indudable carácter
imperativo y de forzoso acatamiento que, por ende, incide en el ejercicio del
derecho, tanto en su aspecto activo (medios de información) como en el pasivo
(receptores de la misma).
Tal función, a la
luz del perentorio mandato consagrado en el artículo 152 de la Carta, ha debido
ser ejercida por la vía de una ley estatutaria".
Siendo así, se
ordenará estar a lo resuelto en la sentencia precitada, pues sobre los
artículos 94, 96 y 97 de la ley 104 de 1993, ha operado el fenómeno procesal de
la cosa juzgada constitucional.
No sucede lo mismo
con el artículo 95 de la misma ley, que el actor también impugna, pues la Corte
en dicho pronunciamiento no se refirió a él, y en consecuencia, procede a su
examen.
En este mandato, se
prohibe a los medios masivos de comunicación, identificar a cualquier persona
que hubiere presenciado actos de terrorismo, rebelión, sedición, asonada, secuestro,
extorsión o narcotráfico; como también a quienes puedan aportar pruebas
relacionadas con alguna de esas conductas delictivas.
Igualmente, se
define lo que ha de entenderse por "identificación", esto es, revelar
el nombre de la persona, transmitir su voz, divulgar su imagen y publicar
información que conduzca a su identificación.
Como se puede
observar, y a pesar de que dicha medida tiene un fin plausible, cual es el de
proteger la vida de los testigos de cualquiera de los enunciados hechos
punibles, lo cierto es que en la disposición acusada se limita un derecho
fundamental -el derecho a la información-, lo que sólo es viable a través de
una ley estatutaria y no por medio de una ley ordinaria como se hizo en el caso
que se decide. Se limita aquí la Corte a señalar un claro vicio de forma sin
que esto signifique un compromiso anticipado de su juicio acerca del contenido
de la disposición.
De otra parte,
adviértase que la restricción consignada en el precepto demandado, está íntimamente
ligada con la prohibición de transmitir hechos de terrorismo, subversión o
narcotráfico, que fue retirada del universo jurídico.
Ante esta
circunstancia, resultan totalmente aplicables los argumentos que expuso la
Corte en el fallo anteriormente citado, a los cuales se remite, pues el
presente caso se identifica con aquél.
Sin embargo, es
pertinente reiterar los siguientes apartes:
"La
Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias
para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar
cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales,
caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un
nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la
certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad.
Esas materias son
las señaladas en el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor, el Congreso
de la República regulará, mediante las expresadas leyes, los derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección... Regular, según el Diccionario de la Real Academia Española
de la Lengua, significa 'ajustar, reglar o poner en  orden una cosa'; 'ajustar
el funcionamiento de un sistema a determinados fines'; 'determinar las reglas o
normas a que debe ajustarse una persona o cosa'.
De lo cual resulta
que, al fijar el exacto alcance del artículo 152 de la Constitución, no puede
perderse de vista que el establecimiento de reglas mediante las cuales se
ajuste u ordene el ejercicio mismo de los derechos fundamentales implica, de
suyo, una regulación, que, por serlo, está reservada al nivel y los
requerimientos de la especial forma legislativa en referencia.
Del expreso mandato
constitucional se deriva, en consecuencia, que el Congreso viola la
Constitución cuando, pese al contenido regulador de derechos fundamentales que
caracterice a una determinada norma, la somete a la aprobación indicada para la
legislación ordinaria."
Para finalizar,
conviene anotar que en esta ocasión no es posible dar aplicación al parágrafo
del artículo 241 de la Constitución, que autoriza a la Corte para que en el
evento de encontrar vicios de procedimiento subsanables en la formación del
acto sujeto a control, lo devuelva a la autoridad que lo profirió para que lo
enmiende; pues el vicio que cubre el artículo 95 de la ley 104 de 1993, es
insubsanable.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
RESUELVE:
PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia No.
C-425 del 29 de septiembre de 1994, mediante la cual se declararon inexequibles
los artículos 94, 96 y 97 de la ley 104 de 1993.
SEGUNDO: Declarar INEXEQUIBLE el artículo 95 de la
ley 104 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional  y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-562/94
DERECHO A OBTENER
INFORMACION/DERECHO A TRANSMITIR INFORMACION/MEDIOS DE COMUNICACION-Responsabilidad social (Salvamento de
voto)
La Sentencia en
su parte motiva confunde la acción de limitar los efectos de la información con
respecto a los testigos, con la restricción del núcleo esencial del derecho a
la información, lo cual es errado, pues la esencia de la información queda,
como se dijo, incólume. Además, no distingue dos supuestos: el derecho a
obtener información con el derecho de transmitir información. La disposición
delcarada inexequible se refiere directamente al segundo evento, y no hace cosa
distinta que asegurar la responsabilidad social de los medios de comunicación,
también consagrada en la Constitución (Art. 20). La veracidad de la información
no se altera, luego el objeto jurídico protegido del mencionado derecho
fundamental se mantiene inalterable, razón por la cual no se justifica, que el
contenido del artículo 95 de la Ley 104 de 1993 sea objeto de una ley
estatutaria sobre derecho a la información.
Ref.:
Expediente D-641
Los suscritos
Magistrados HERNANDO HERRERA VERGARA y VLADIMIRO NARANJO MES, salvan su voto en
el asunto de la referencia, por no compartir la decisión de fondo de la Sala
Plena de la Corte Constitucional del día seis (6) de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), mediante la cual se declaró inexequible el
artículo 95 de la Ley 104 de 1993.
En la Sentencia se
considera que el artículo 96 de la Ley 104 de 1993 afecta el núcleo esencial
del derecho fundamental a la información y que por tanto la materia de que
trata debe regularse mediante una ley estatutaria y no por medio de una ley
ordinaria.
En nuestro parecer,
lo anterior es extrapolar el espíritu de ladisposición acusada, por cuanto ésta
no afecta, en modo alguno, el núcleo esencial del derecho a la información. En
efecto, en la norma declarada inexequible no se estaba prohibiendo la
divulgación de una noticia, ni impidiendo el acceso de la opinión a ella,
ssino, como una sana y apenas lógica medida, garantizando la protección debida
a quienes hubieran presenciado actos de terrorismo o conductas delictivas tan
graves como el secuestro, la extorsión o el narcotráfico, y quienes, como
testigos, pudieran aportar pruebas relacionadas con dichas conductas. El
artículo 95 se ajustaba pues cabalmente a lo preceptuado en el artículo 2o. de
la Constitución Política, que establece que "las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida..." (subrayado nuestro). Si en el ordenamiento
jurídico existen medidas similares a las que establece la norma en comento, con
el fin de proteger la vida e integridad física de los testigos, nada obsta para
que los medios de comunicación social, en virtud de su responsabilidad, omitan
la identificación de las personas que corren el peligro de ser reconocidas por
la delincuencia organizada.
La Sentencia en su
parte motiva confunde la acción de limitar los efectos de la información con
respecto a los testigos, con la restricción del núcleo esencial del derecho a
la información, lo cual es errado, pues la esencia de la información queda,
como se dijo, incólume. Además, no distingue dos supuestos: el derecho a
obtener información con el derecho de transmitir información. La disposición
delcarada inexequible se refiere directamente al segundo evento, y no hace cosa
distinta que asegurar la responsabilidad social de los medios de comunicación,
también consagrada en la Constitución (Art. 20). La veracidad de la información
no se altera, luego el objeto jurídico protegido del mencionado derecho
fundamental se mantiene inalterable, razón por la cual no se justifica, que el
contenido del artículo 95 de la Ley 104 de 1993 sea objeto de una ley
estatutaria sobre derecho a la información.
Por otra parte, el
artículo declarado inexequible se ajustaba perfectamente al objetivo esencial
de la Ley 104 de 1993 que, como lo señala su enunciado, es el de consagrar
"los instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la
justicia". De manera específica, ese artículo desarrollaba cabalmente lo
dispuesto en el artículo 95 de la Constitución, que se señala entre los deberes
de la persona y del ciudadano el de "colaborar para el buen funcionamiento
de la administración de la justidica". (Num. 7)". Es apenas natural
que el legislador haya querido proteger el más esencial derecho de los testigos
de conductas tan graves como las señaladas en la norma, cual es el derecho a la
vida, derecho inalienable y que tiene prioridad como cualquiera otro, en
particular sobre el derecho a la información.
Por lo demás, no hay
que olvidar que entre las facultades que la propia Constitución confiere a la
fiscalía General de la Nación figura la de "velar por la protección de las
víctimas, testigos e intervinientes en el proceso" (Art. 250-4). La
protección de la vida de todas las personas, y de manera especial la de los potenciales
colaboradores con la administración de justicia, es pues uno de los más
imperiosos deberes del Estado.
Fecha ut supra.
HERNANDO HERRERA
VERGARA                     VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                                                        Magistrado