C-255-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-255/12
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SOBRE
ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS PROFERIDOS CON VIOLACION A NORMAS LEGALES O REGLAMENTARIAS
VIGENTES SOBRE BALDIOS-No vulnera el principio de buena fe
No se desconoce el principio de buena fe (art. 83 CP)
por cuanto, como ha señalado la
jurisprudencia, en circunstancias de manifiesta ilegalidad “la aplicación del
principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para
proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la
que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la
confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido
bajo tales circunstancias.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SOBRE
ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS PROFERIDOS CON VIOLACION A NORMAS LEGALES O REGLAMENTARIAS
VIGENTES SOBRE BALDIOS-No vulnera el derecho al debido proceso
No se vulnera el artículo 29 de la
Constitución, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicación de
baldíos exige que se adelante una actuación en la cual el ciudadano goce de
“todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa,
destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la
necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto,
imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con
que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o
lapso procedimental.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud y necesidad de unidad normativa
BALDIOS-Contenido normativo
DERECHO DE PROPIEDAD SOBRE BIENES PUBLICOS
QUE FORMAN PARTE DEL TERRITORIO-Contenido/BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Distinción/BIENES
DE USO PUBLICO-Características/BIENES FISCALES-Características
El artículo 102 de la
Carta Política de 1991 dispone que “el territorio, con los bienes públicos que
de él forman parte, pertenecen a la
Nación”. Esta norma se proyecta en dos dimensiones: De un lado, es un reconocimiento
genérico del concepto tradicional de “dominio eminente”, como expresión de la
soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad
-público y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere
necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los
límites que la propia Constitución ha impuesto. De otro lado, consagra el
derecho de propiedad sobre los bienes públicos que forman parte del territorio,
lo cual es “expresión de una
característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona
jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento
constitucional como es la Nación”. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha
explicado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación
genérica adoptada en el artículo 102 de la
Carta Política comprende (i) los bienes de uso público y (ii) los bienes
fiscales. (i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se
caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación
de un servicio público y se rigen por normas especiales”. El dominio ejercido
sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para
asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las
necesidades de la comunidad. (ii) Los bienes fiscales, que también son públicos
aún cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su
vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad
de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno
“igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”; y (b)
bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la
Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan
determinados requisitos exigidos por la ley”, dentro de los cuales están
comprendidos los baldíos.
ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Desarrollo normativo/ADJUDICACION DE BALDIOS-Finalidad
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance/REVOCATORIA DIRECTA-Definición/REVOCATORIA
DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Aceptación por la doctrina teniendo en cuenta el
sujeto a quien esta dirigido/REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CARACTER GENERAL Y PARTICULAR-Exigencias
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR
Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del titular
En cuanto a la revocación que la administración haga
de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando
mediante ellos se han creado situaciones jurídicas de carácter particular y
concreto o se han reconocido derechos de la misma categoría, salvo que medie el
consentimiento expreso y escrito del mismo titular. La decisión unilateral del
ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de
inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el
principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que
ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR
Y CONCRETO-Alcance de su procedencia
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-No se encuentra per se constitucionalmente
prohibida
La Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de
actos administrativos no se encuentra per se constitucionalmente prohibida. Es
cierto que por regla general la administración no puede revocar unilateralmente
sus propios actos, sino que debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo a través de la llamada acción de lesividad, entre otras por
razones de seguridad jurídica y confianza legítima. Pero también es cierto que
excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin
que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales
importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se
ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer sus derechos de
contradicción y defensa en el marco del debido proceso.
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTOS DE ADJUDICACION DE
BALDIOS SIN EL CONSENTIMIENTO EXPRESO Y ESCRITO DEL TITULAR-Responde a fines constitucionales
La
Corte observa
que la facultad de revocatoria unilateral de los actos de adjudicación de
baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a fines
constitucionalmente valiosos: (i) está encaminada al cumplimiento de la función
social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra
de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestación del
deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes,
por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta en el sector agropecuario. Por ello, cuando la
adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las
normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación
directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y
restituir las cosas a su estado originario
REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Precedente jurisprudencial/ACTO ADMINISTRATIVO-No
cualquier incumplimiento autoriza la intervención unilateral de la
administración
No cualquier incumplimiento de las normas autoriza la
intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad sólo
puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la
violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos.
Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en
estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la
titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad
manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del
Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos,
sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de
interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la
propiedad  y el acceso progresivo a la tierra rural. Por el contrario, no podrá
acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras
inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la
política de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al
adjudicatario. En tales casos, “razones de seguridad jurídica y de respeto a
los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han
quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de
legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo”. Así mismo, acorde con sus
propios precedentes, la Corte aclara que “cuando el litigio versa sobre
problemas de interpretación del derecho, como por ejemplo, el régimen jurídico
aplicable, la aplicación de un régimen de transición, o la aplicación de un
régimen especial frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por
los jueces competentes”, de conformidad con las reglas previstas en el Código
Contencioso Administrativo, siendo improcedente la revocatoria directa sin el
consentimiento previo de su titular.
Referencia: expediente D-8672
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 72 (parcial)
de la Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un Subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Accionante: Jorge Enrique Martínez Bautista
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Jorge Enrique Martínez Bautista demanda el artículo
72 (parcial) de la Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para
la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, por considerar que
vulnera los artículos 29, 83 y 229 de la
Constitución.
El magistrado
sustanciador admitió la demanda mediante Auto del 9 de septiembre de 2011,
dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso
al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, al Ministerio de Justicia, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Territorial y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-, e invitó al Presidente del Consejo de Estado, al Instituto
Colombiano Agropecuario, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Comisión Colombiana de Juristas, a la
Sociedad de Agricultores de Colombia, a la
Asociación Colombiana de Industriales y Armadores Pesqueros, a la
Federación Colombiana de Ganaderos, a la
Federación Nacional de Fondos Ganaderos, a la
Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, así como a las facultades de Derecho de las universidades Externado,
Libre, Nacional, del Rosario y Sergio Arboleda, para que intervinieran
impugnando o defendiendo la norma acusada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma impugnada y se subrayan los apartes acusados,
conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.479 de 5 de agosto de 1994:
“LEY 160 DE 1994
Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 72. No se podrán efectuar
titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que
sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en
el territorio nacional.
Con el fin de dar cumplimiento a lo
dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de
titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento,
si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio
nacional.
Serán absolutamente nulas las
adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en
este artículo.
La acción de nulidad contra las
resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los
Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal
Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde
su publicación en el ‘Diario Oficial’, según el caso.
La procedencia de esta acción se hará
constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el
INCORA.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los
incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo,
las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a
lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de
revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo
Contencioso Administrativo.
Para la aplicación de las prohibiciones
previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las
adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los
interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge,
compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de
edad.
[9] Ninguna persona podrá adquirir la
propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las
extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la
Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo
municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los
cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la
propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con
ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales
terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la
Unidad Agrícola Familiar.
Quien siendo adjudicatario de tierras
baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de
transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.
[11] Los terrenos baldíos adjudicados no
podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como
Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las
excepciones previstas en esta Ley.
[12] Los Registradores de Instrumentos
Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de
inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos
nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con
tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.
La declaratoria de caducidad de los
contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la
Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.
Las prohibiciones y limitaciones señaladas
en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación
que se expidan”[1].
III. LA
DEMANDA
En
concepto del ciudadano Jorge Enrique Martínez Bautista, los apartes demandados
infringen los artículos 29, 83 y 229
de la Constitución Política.
(i) En
primer lugar, sostiene que la facultad otorgada al INCORA –hoy INCODER- para
revocar en cualquier tiempo y sin el consentimiento escrito y expreso del
respectivo titular las resoluciones de adjudicación de tierras baldías, desconoce
el derecho el derecho al debido proceso (art. 29 CP).
En su
concepto, no se justifica dicha atribución por cuanto con ella se da paso a la
arbitrariedad, más aún cuando el propio artículo 72 de la
Ley 160 de 1994 ya ha previsto otro instrumento de carácter jurisdiccional para
dejar sin efecto las resoluciones expedidas en desmedro de la
Constitución, la ley o el reglamento: la acción de nulidad ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido, recuerda que mediante
la acción de lesividad la administración puede demandar sus propios actos si
considera que atentan contra el orden jurídico. Además, afirma, la norma tampoco
tiene razón de ser porque el código contencioso administrativo consagra una regulación
especial para la revocatoria de actos de contenido particular y concreto.
A su
juicio, las autoridades a quienes corresponde adelantar   y verificar los
trámites para la adjudicación de tierras baldías no pueden obrar de modo
arbitrario y desconocer la firmeza de los actos creadores de situaciones
jurídicas subjetivas e individuales, trasladando la responsabilidad a los
administrados, sino que tienen la obligación de acudir ante las instancias
judiciales para demandar sus actos en caso de que consideren que se ha
presentado alguna contradicción con el ordenamiento jurídico.
(ii) En
segundo lugar, el demandante invoca la violación del principio de buena fe
reconocido en el artículo 83 de la
Carta Política. Según sus palabras, “cuando un administrado ha sido sujeto
de un pronunciamiento de la administración, que previo cumplimiento de los
mecanismos legales le ha reconocido un derecho subjetivo, de naturaleza
particular y concreta, no puede el Estado unilateral y caprichosamente revocar
dicha situación jurídica, porque ello genera inestabilidad en las decisiones
administrativas, arrasando así con el principio de la buena fe (…)”. Por
esa circunstancia, continúa, cuando la administración cree que un acto de
contenido particular y concreto vulnera normas superiores, le corresponde
entrar a cuestionarlo a través de la acción de lesividad ante las instancias
judiciales.
Teniendo
en cuenta que las resoluciones de adjudicación de baldíos se profieren previo
agotamiento de un proceso reglado, creando derechos particulares y concretos al
adjudicatario, y que gozan de presunción de legalidad, estima que sólo es jurídicamente
viable proceder a su revocación con el consentimiento expreso y escrito del
titular.
(iii)
Finalmente, el ciudadano alega el menoscabo del derecho de acceso a la
administración de justicia (art. 229 CP). Señala que la seguridad jurídica es uno
de los principales elementos del derecho de acceso a la justicia, cuyo
contenido se ve profundamente afectado al permitirse que la administración
cambie, a su arbitrio, situaciones jurídicas consolidadas. Encuentra que la facultad
de desconocer la ejecutoriedad de una decisión de fondo dictada previo agotamiento
de un trámite administrativo reglado, no sólo constituye un grave retroceso
para la efectiva protección de los derechos de los ciudadanos, sino que los deja
en una grave situación de incertidumbre generándoles enormes obstáculos, por
ejemplo, para la enajenación de bienes o para la adquisición de créditos de
fomento campesino.
IV.
intervenciones
1.- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El
ciudadano Marlon Andrés Bernal Morales, actuando en representación del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicita a la
Corte proferir una decisión inhibitoria por ineptitud de la demanda
(sin exponer argumentos al respecto), o en subsidio declarar exequibles las
normas acusadas.
Comienza
por hacer un recuento histórico sobre la normatividad referente a la
revocatoria de actos por medio de los cuales se adjudican bienes baldíos. Menciona
el Decreto Ley 2733 de 1959, la Ley 135 de 1961, la
Ley 4 de 1973 y el régimen general previsto en el Decreto Ley 01 de 1984
(Código Contencioso Administrativo). Recuerda que el artículo 13 de la
Ley 30 de 1988 consagró una regulación especial para la revocatoria directa de
dichos actos sin el consentimiento expreso y escrito del titular, creando una
regla exceptiva que finalmente fue reiterada en la
Ley 160 de 1994, norma que ahora se demanda.
Explica
que la adjudicación de bienes baldíos ha tenido como propósito introducir
profundas modificaciones a la estructura social de la tenencia de la tierra en
el sector rural para prevenir y eliminar la concentración de la propiedad así
como su fraccionamiento antieconómico. Por ello, en su sentir, “tratándose
de una situación especial en la cual el Estado transfiere el derecho de dominio
que tiene sobre los bienes baldíos a unos particulares, el legislador está
facultado para establecer acciones, recursos y causales para su procedencia, siempre
y cuando sean razonables”, más aún cuando los derechos adquiridos sólo
pueden alegarse si a ellos se ha accedido con arreglo a las leyes civiles (art.
58 CP).
Aclara
que no se vulnera el artículo 29 de la
Constitución porque para efectuar la revocación directa de un acto que
adjudicó un baldío se ha de surtir un procedimiento administrativo, cuyo
trámite es notificado a los adjudicatarios para que ejerzan sus derechos de
contradicción y defensa.
Desestima
el cargo por violación del principio de buena fe (art. 83 CP), por cuanto la
revocatoria del acto “está supeditada a que la resolución que adjudicó el
baldío haya sido proferida con violación a lo establecido en las normas legales
o reglamentarias vigentes sobre baldíos, circunstancia de la cual no puede
predicarse que la administración haya vulnerado el principio constitucional”.
Asimismo,
rechaza el cargo sobre el desconocimiento del derecho de acceso a la justicia
(art. 229 CP) por cuanto “en ningún momento se impide al interesado acceder
a la administración de justicia, ya que al revocarse el acto administrativo se
puede acudir libremente a la jurisdicción contencioso administrativo a
controvertirlo”.
2.-
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder-
La
ciudadana Diana del Pilar Morales Betancourt, obrando en representación del
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-, solicita a la
Corte declarar exequible la norma demandada.
Precisa
que los artículos 41 y 42 del Decreto 2664 de 1994 regulan el trámite para la
adjudicación de baldíos o su recuperación cuando se hayan desconocido normas
legales y reglamentarias, por lo que estamos ante una actuación reglada donde
los interesados pueden solicitar y aportar pruebas, así como ejercer su derecho
de contradicción y defensa, garantizándose de esta manera los postulados del debido
proceso.
Tampoco
encuentra afectado el artículo 58 superior, por cuanto la propia Carta Política
autorizó al Legislador para dictar normas sobre la apropiación, adjudicación y
recuperación de baldíos con el fin de lograr los objetivos que de ella emanan
en relación con la propiedad. Refiere extensos apartes de la
Sentencia C-536 de 1997, que declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del
artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
Considera
que no se desconoce el principio de buena fe ya que, según sus palabras, “el
titular del derecho revocado tiene a lo largo del procedimiento de revocatoria
directa consagrado en el capítulo IX del Decreto 2664, el derecho de conocer la
actuación, solicitar y aportar pruebas, es decir, garantizando el derecho de
defensa y contradicción y, por contera el debido proceso (sic)”.
En
cuanto al cargo por violación del artículo 229 de la
Constitución, afirma que las consideraciones vertidas en la
Sentencia C-536 de 1997 son suficientes para desestimar la acusación.
3.-
Superintendencia de Notariado y Registro
El
ciudadano Marcos Jaher Parra Oviedo, actuando en representación de la
Superintendencia de Notariado y Registro, interviene en defensa de la
norma acusada.
Luego
de exponer algunas consideraciones generales en relación con el derecho al
debido proceso, el principio de buena fe y el derecho de acceso a la justicia,
sostiene que la expresión demandada se ajusta a la
Constitución “en virtud de que no pueden existir en el ordenamiento
jurídico actos administrativos contrarios a la
Constitución y a la ley”, sin que la circunstancia de que se debata la
legalidad ante la vía gubernativa sea óbice para concluir que por ello se
vulneran los derechos al debido proceso y acceso a la justicia.
4.-
Academia Colombiana de Jurisprudencia
El
ciudadano Luis Augusto Cangrejo Cobos, quien interviene a nombre de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, considera que la norma impugnada se
ajusta al ordenamiento constitucional.
En
primer lugar, explica que la titulación de baldíos es un acto de disposición
del derecho de propiedad por parte del Estado, que ha de inscribirse en el
registro de instrumentos públicos para efecto de la tradición y con ello
protocolizar el título traslaticio de dominio. Aclara que por su naturaleza no
corresponde a un derecho susceptible de ser reclamado por cualquier particular
frente al Estado, sino que es un acto gratuito de disposición a especiales
destinatarios con el fin de modificar la estructura de la tenencia de la
tierra.
Precisa
que los actos por medio de los cuales se revoca la adjudicación de títulos
baldíos son pasibles de control jurisdiccional si el afectado considera
cercenados sus derechos. Y aclara que no es cierto que la facultad revocatoria
prevista en la norma acusada llegue al punto de desconocer fallos proferidos
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque dicha potestad
sólo podrá ejercerse mientras el acto no haya sido objeto de control judicial.
5.-
Universidad Externado de Colombia
La
ciudadana Carolina Montes Cortés, del Grupo de Investigación en Derecho del
Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, interviene ante la
Corte para solicitar que declare inexequible la expresión acusada del
inciso 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, “por incluir un
procedimiento que atenta contra las garantías constitucionales, vulnerando el
principio de buena fe y seguridad jurídica y el derecho constitucional al
debido proceso”.
Según
su criterio, si la autoridad administrativa pretende revocar directamente las
resoluciones de adjudicación de tierras baldías, tiene la obligación de
respetar las reglas del debido proceso, de modo que “deberá contar con el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, cuando pretenda
reconocer un derecho de igual categoría, tal como lo establece el Código Contencioso
Administrativo”.
Desde
la óptica del principio de buena fe, señala que las autoridades administrativas
deben obrar con lealtad y sinceridad en todas y cada una de sus actuaciones, de
tal manera que su falta de diligencia o cuidado no puede ser remediada
lesionando los intereses de los particulares, quienes han confiado en la
experticia e idoneidad que se presume de los funcionarios públicos encargados
de esa clase de trámites.
Explica
que lo anterior guarda estrecha relación con la seguridad jurídica, donde la
revocatoria directa de un acto sin el consentimiento expreso y escrito del
beneficiario genera un estado de incertidumbre para los administrados sobre la
titulación de terrenos baldíos, quienes se verán expuestos en cualquier momento
a los cambios sorpresivos de las autoridades en torno a su situación jurídica
particular y concreta.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto 5242, radicado el primero (1º)
de noviembre de dos mil once (2011), solicita a la
Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 72 de la
Ley 160 de 1994, “bajo el entendido que la revocatoria directa de actos
administrativos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y
escrito del respectivo titular, procede cuando tales actos sean proferidos por
medios abiertamente ilegales, teniendo por tales la violación o desconocimiento
de los requisitos esenciales contemplados en la ley para adquirir o explotar la
propiedad inmueble rural baldía”.
Refiere
que de acuerdo con lo previsto en los artículos 674 y 675 del Código Civil, en
concordancia con el artículo 63 de la
Constitución, los bienes baldíos, por no tener dueño, pertenecen a la
República y son inalienables, imprescriptibles e inembargables, sin que la
posesión sea título suficiente para adquirir el derecho de dominio. Añade que su
adjudicación responde a la función social de la propiedad a través de la
redistribución equitativa de la tierra, con el fin de permitir a los campesinos
en situación de debilidad económica una integración activa y productiva en la sociedad,
cuyo régimen data de las leyes 200 de 1936, 135 de 1961, 1ª de 1968, 4ª de
1973, hasta llegar a la Ley 160 de 1994, actualmente vigente.
En su
sentir, como la relación jurídica entre el Estado y el particular que pretende
la adjudicación de un baldío se basa en el principio de buena fe, ambas partes
deben cumplir las normas que los rigen y asumir las consecuencias de sus actos
en virtud de la responsabilidad mutua que se genera, más aún cuando no media un
simple acuerdo de voluntades entre particulares con intereses económicos, sino
un acto de donación estatal.
En el
contexto descrito, el jefe del Ministerio Público encuentra que la revocatoria unilateral
y en cualquier tiempo frente a todo tipo de violación de normas legales o
reglamentarias resulta desproporcionada de cara a la seguridad jurídica, porque
la administración puede abusar de su poder unilateral frente a simples errores
formales o de apreciación fáctica. En esa medida, considera que la revocatoria
sin el consentimiento expreso del titular sólo debe proceder cuando el acto de
adjudicación haya sido proferido por medios abiertamente ilegales, con
desconocimiento de los requisitos esenciales para ser propietario de un baldío
(artículo 65 de la Ley 160 de 1994) y en todo caso respetando los derechos de
contradicción y defensa, para lo cual debe aplicarse lo previsto en el Código
Contencioso Administrativo sobre situaciones administrativas y recursos contra
las mismas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.-
Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia
ya que se trata de una demanda interpuesta contra una ley, en este caso la 160
de 1994, “por la cual se crea el sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
2. Asunto previo: Aptitud de la demanda y necesidad de
unidad normativa
La Sala advierte que la demanda cumple con las exigencias mínimas de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación de los
cargos[2].
En efecto, propone una problemática seria de constitucionalidad, relativa a la
presunta violación de los derechos al debido proceso, buena fe y acceso a la
administración de justicia, de manera que hay lugar a abordar un análisis de
fondo.
No
obstante, aún cuando la acusación se dirige exclusivamente contra la expresión “en
este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo
titular en cualquier tiempo”, del inciso 7º del artículo 72 de la
Ley 160 de 1994, la Corte considera que para el adecuado examen de los cargos
planteados no puede limitarse al análisis aislado de dicho enunciado, sino que
es preciso evaluar su constitucionalidad en concordancia con la totalidad de
ese inciso y del que le antecede, por ser allí donde se fijan las condiciones
para autorizar la revocatoria unilateral de los actos de adjudicación de baldíos[3].
En
consecuencia, el juicio de constitucionalidad recaerá sobre los incisos 6º y 7º
del mencionado artículo, obviamente frente a los cargos propuestos en la
demanda.
3.- Problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes
reseñados, corresponde a la Corte determinar si la norma que autoriza a la
administración a revocar en cualquier
tiempo, sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular, las
resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación de
normas legales o reglamentarias, desconoce los derechos al debido proceso (art. 29 CP), buena fe (art.
83 CP) y acceso a la administración de justicia (art. 229 CP).
Para resolver este interrogante la
Sala comenzará por referirse a los bienes baldíos y su reconocimiento en el
ordenamiento jurídico colombiano; en seguida examinará lo relativo a la
revocatoria unilateral de actos administrativos; y finalmente analizará si la
expresión acusada se ajusta o no a la
Constitución.
4.- Los bienes baldíos y su pertenencia a
la Nación
4.1.- El artículo 102 de la
Carta Política de 1991 dispone que “el territorio, con los bienes públicos
que de él forman parte, pertenecen a la
Nación”. Esta norma se proyecta en dos dimensiones:
De un lado, es un reconocimiento genérico
del concepto tradicional de “dominio eminente”, como expresión de la
soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad
-público y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere
necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los
límites que la propia Constitución ha impuesto[4].
De otro lado, consagra el derecho de
propiedad sobre los bienes públicos que forman parte del territorio, lo cual es
“expresión de una
característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona
jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento
constitucional como es la Nación”[5]. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha
explicado, según los lineamientos de la legislación civil[6], que la denominación genérica
adoptada en el artículo 102 de la
Carta Política comprende (i) los bienes de uso público y (ii) los bienes fiscales.
(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino
se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación
de un servicio público y se rigen por normas especiales”[7]. El dominio ejercido
sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para
asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las
necesidades de la comunidad[8].
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aún
cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez
en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las
entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual
al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”[9]; y (b) bienes
fiscales adjudicables, es decir, los que la
Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan
determinados requisitos exigidos por la ley”[10], dentro de los cuales
están comprendidos los baldíos.
4.2.- Aún cuando la
Constitución de 1991 consagra la facultad del Congreso para “dictar las normas
sobre aprobación o adjudicación y recuperación de tierras baldías” (art. 150-18),
lo cierto es que no adopta una definición de esta clase de bienes, por lo que es
necesario auscultar las normas de orden legal para precisar su naturaleza[11]. En tal sentido, el artículo 675 del
Código Civil se refiere a los baldíos en los siguientes términos:
“Son bienes de la
Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites
territoriales carecen de otro dueño”.
En su momento la
Constitución de 1886 señaló que los bienes baldíos pertenecían a la
Nación (art. 202), naturaleza jurídica que se mantuvo inalterada en la
Carta Política de 1991 pese a que no hizo un señalamiento expreso sobre el
particular. Así lo ha reconocido la jurisprudencia al advertir que los baldíos están
comprendidos dentro de la categoría genérica de bienes públicos  a la
cual se refiere el artículo 102 de la
Constitución:
“En este sentido es bien claro que la
Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la
Nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los
cuales se encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede la
Nación reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por
medio de la Ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo
pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho
público que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los
particulares a dichos bienes”[12].
(Resaltado fuera de texto)
4.3.- En el ordenamiento jurídico
colombiano las políticas de entrega de baldíos hallan sustento en varias normas
de la Constitución que pregonan por el acceso a la propiedad (art. 60 CP), el
acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios (arts. 64, 65 y 66
CP) y sobre todo la realización de la función social de la propiedad a que
alude el artículo 58 de la
Constitución, cuyos antecedentes se remontan al Acto Legislativo 1 de 1936,
así como a las reformas agrarias aprobadas mediante las Leyes 200 de 1936 y 135
de 1961[13].
Su  importancia ha sido explicada por la
Corte en los siguientes términos:
“En el caso de las
tierras baldías rurales dicha función social [de la propiedad] se traduce en la
obligación de explotarla económicamente y destinarla exclusivamente a
actividades agrícolas, en no explotar el terreno si está destinado a la
reserva o conservación de recursos naturales renovables, etc., en una palabra,
la función social consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en
forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad, dándole la
destinación o uso acorde con las necesidades colectivas y respetando  los
derechos de los demás”[14].
(Resaltado fuera de texto)
Adicionalmente, la entrega de bienes
baldíos responde al deber que tiene el Estado de promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva (art. 13 CP), adoptando medidas de
protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario.
En efecto:
“La jurisprudencia ha reconocido que la
Constitución Política de 1991 otorga al trabajador del campo y en general al
sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros
sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la
necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y
cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el
fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores
económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía
busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente
condenada a la miseria y la marginación social. (Resaltado fuera de texto)
Específicamente, los artículos 64, 65 y
66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción del
Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo
de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente
para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las
actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la
construcción de obras de infraestructura física en el campo”[15].
La adjudicación de bienes baldíos, que
por su naturaleza pertenecen a la
Nación, tiene como propósito central permitir el acceso a la propiedad a
quienes carecen de ella, contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida
y, por esa vía, de toda la sociedad[16].
4.4.- La legislación en la materia ha
sido verdaderamente profusa[17].
En el marco normativo vigente sobresale la
Ley 160 de 1994,  “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un Subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo primero
(1º) trazó los objetivos generales de la reforma agraria al disponer:
“ARTÍCULO 1º.- Inspirada en el precepto
constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo
a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios
públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la
población campesina, esta Ley tiene por objeto:
Primero. Promover y consolidar la paz, a
través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia
participativa y el bienestar de la población campesina.
Segundo. Reformar la estructura
social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la
inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento
antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos
recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres
campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de
los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.
(…)
Noveno. Regular la ocupación y
aprovechamiento de las tierras baldías de la
Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos
recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la
pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento
territorial y de la propiedad rural que se señalen”. (Resaltado fuera de texto)
Para cumplir los cometidos de la reforma
agraria y con ello asegurar una equitativa distribución de la propiedad baldía,
la Ley 160 de 1994 asignó al Instituto Colombiano de Reforma Agraria –hoy
Incoder[18]-,
diversas funciones entre las cuales se destacan el manejo de los bienes, su
adjudicación y la adopción de correctivos en caso de indebida apropiación o
incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron cedidas. Es así como
el artículo 12 puntualiza:
“ARTÍCULO 12. Son
funciones del Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria:
(…)
13.- Administrar en nombre del Estado las tierras baldías
de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas
programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los
reglamentos que expida la Junta Directiva.
14.- Ejercitar las acciones y tomar las
medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación
de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales
fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones
sobre, extinción del derecho de dominio privado”. (Resaltado fuera de texto)
Concordante con lo anterior, el capítulo XII de la
precitada ley regula lo concerniente a los “Baldíos Nacionales”, teniendo
como premisa que dichos terrenos estén destinados a su ocupación y explotación
económica dentro de las condiciones allí fijadas.
El artículo 65 advierte que el derecho de dominio solo
puede adquirirse mediante título otorgado por el Estado a través del Incora
–hoy Incoder- o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Dice al respecto:
“ARTÍCULO 65. La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta
facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho,
no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la
adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa[19].
La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse
por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio.
Como regla general, el INCORA decretará la reversión
del baldío adjudicado al dominio de la
Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y
aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales
se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos. En
firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del
terreno en la forma que disponga el reglamento.
No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por
ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando
conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos
naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y
cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada
municipio o región del país señale la
Junta Directiva”.
Los artículos 66 y 67 versan sobre la titulación a
través de Unidades Agrícolas Familiares; el artículo 68 regula lo concerniente a
las adjudicaciones a favor de entidades de derecho público y de entidades sin
ánimo de lucro que presten un servicio público o tengan funciones de beneficio
social; el artículo 69 hace referencia a la explotación económica del predio y
otros requisitos mínimos para la adjudicación[20];
el artículo 70 regula la entrega conjunta a cónyuges o compañeros permanentes;
los artículos 71 y 72 fijan algunas restricciones para la titulación y las condiciones
para su revocatoria; los artículos 72a y 72b  tratan sobre proyectos especiales
agropecuarios o forestales[21];
y los artículos 73 a 78 consagran otras reglas adicionales sobre la materia.
Como quiera que el artículo 72 de la ley
prevé la facultad de revocatoria unilateral de actos de adjudicación sin que
medie el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, y dado que
esta es la competencia que se ha cuestionado, la
Corte considera necesario detenerse a examinar esta problemática a la luz de los
lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional.
5.- La revocatoria unilateral de actos
administrativos
5.1.-
En el ámbito de las actuaciones administrativas esta Corte ha definido la
revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, como “una decisión
invalidante de otro acto previo, decisión que puede surgir de oficio o a
solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro.
En la primera hipótesis el acto de revocación lo dicta el funcionario que haya
expedido el acto administrativo a suprimir, o también su inmediato superior. En
la segunda hipótesis, el acto de revocación lo profiere el funcionario
competente a instancias del interesado”[22].
La mutabilidad o inmutabilidad de los
actos administrativos ha sido aceptada por la doctrina teniendo en cuenta el
sujeto a quien están dirigidos, esto es, dependiendo de si se trata de actos de
carácter general o de carácter particular. Es así como los actos
administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos a todo el
conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente revocables por la propia
administración una vez se realice la valoración de las circunstancias
pertinentes. Por el contrario, en los actos de contenido particular y concreto
que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, por
regla general no pueden ser revocados por la administración, a menos que medie
el consentimiento expreso del potencial afectado con la decisión. Es así como
el artículo 73 del C.C.A. dispone:
“ARTICULO 73. Revocación de actos de carácter
particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado
una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso
y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando
resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las
causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió
por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los
actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.
5.2.- Ahora bien, los requisitos para la
revocación de actos particulares y concretos buscan preservar la seguridad
jurídica y la confianza legítima de los asociados, como quiera que las
autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos de buena fe sin que
medie una decisión judicial o se cuente con la autorización expresa del
afectado[23].
En palabras de esta Corporación:
“En cuanto a la revocación
que la administración haga de sus propios actos, la
Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado
situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido
derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y
escrito del mismo titular. La decisión unilateral del ente público toma de
sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y
desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena
fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la
debilidad del administrado”[24].
Es por ello que, por regla general, el
Legislador ha exigido la autorización expresa y escrita para la revocatoria de
actos de contenido particular y concreto emanados de la administración. En caso
contrario las autoridades están obligadas a acudir ante la jurisdicción para
demandar sus propios actos a través de la llamada acción de lesividad[25].
5.3.- No obstante, dentro de su potestad
de configuración normativa el Legislador puede fijar eventos en los cuales es
procedente la revocatoria de actos de carácter particular y concreto, aún sin
visto bueno de la persona potencialmente afectada, siempre y cuando obedezca a
fines superiores como la protección del interés público ante una violación
evidente del ordenamiento jurídico o una manifiesta ilegalidad, por supuesto
dentro de ciertas restricciones adicionales.
En cuanto a la ilicitud al momento de
obtener un derecho, la jurisprudencia ha sido categórica en señalar que si “en
el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un vicio
conocido por la administración, no puede permanecer sustentando un derecho,
como si se hubiese adquirido al amparo de la ley”. Ello se explica porque “el
alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley,
no merece protección”[26].
Con todo, en aras de garantizar los
derechos de los administrados, la buena fe y la seguridad jurídica, la
Corte debe advertir y precisar que no es suficiente cualquier incongruencia o
contradicción entre el ordenamiento jurídico y el acto administrativo que se pretende
revocar, sino que es necesario que la ilegalidad revista notable relevancia,
sea manifiesta o se haya obtenido por medios fraudulentos. En tal sentido ha avalado
la figura de la revocatoria directa sin consentimiento del titular, entre otras,
en las siguientes hipótesis:
- Cuando resulte evidente que el acto
administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría ocurrió por
medios ilegales[27].
- En caso de haberse producido un
nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de
prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los
requisitos para ello[28].
- Cuando las prestaciones económicas
hayan sido reconocidas irregular o indebidamente porque se incumplieron los
requisitos o el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa[29].
A juicio de la
Corte, la facultad de revocatoria directa de un acto de carácter particular y
concreto, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, no es una medida
que en sí misma esté constitucionalmente prohibida, pero su utilización es
excepcional y por ende de carácter restrictivo. En todo caso, debe estar rodeada
de las garantías propias del debido proceso, de modo tal que frente a la
administración el ciudadano pueda ejercer plenamente sus derechos de
contradicción y defensa así como las demás garantías que le son inherentes.
Adicionalmente, vale la pena aclarar que como
la revocatoria directa se manifiesta por un acto administrativo, será susceptible
de control jurisdiccional. En este sentido, frente al acto de revocatoria
existe siempre la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa para controvertir el acto y reclamar no sólo su anulación sino
el restablecimiento de los derechos vulnerados, pretensión dentro de la cual es
dable incluir la indemnización de perjuicios y cualquier otra medida reparatoria
a que hubiere lugar.
6.- Análisis de la norma acusada
6.1.- El artículo 72 de la
Ley 160 de 1994, que ahora se demanda parcialmente, fija algunas reglas concernientes
a la titulación de baldíos así como las condiciones generales para su
revocatoria.
En una perspectiva amplia, la norma se
enmarca dentro del cumplimiento de la función asignada al Congreso para “dictar
las normas sobre aprobación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”
(art. 150-18 CP). Así lo reconoció expresamente esta Corporación en la
Sentencia C-536 de 1997, cuando declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del
mencionado artículo. En aquella oportunidad la
Corte sostuvo que  “en desarrollo de dicha atribución le es dado regular lo
relacionado con la forma como se adquiere la propiedad de los baldíos, las
limitaciones a su adjudicación, las restricciones que reclaman su disposición o
enajenación una vez adjudicados, los procedimientos administrativos a través de
los cuales se hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general,
las cargas a las cuales puede someterse su aprovechamiento económico, con el fin
de lograr los objetivos sociales y económicos a los cuales se hizo alusión
anteriormente”.
6.2.- En el asunto que ahora ocupa la
atención de la Sala se cuestiona la facultad otorgada al INCORA –hoy INCODER- para revocar en cualquier
tiempo, sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular, las
resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación de
normas legales o reglamentarias vigentes. A juicio del demandante, la no
exigencia del aval para la revocatoria de tales actos desconoce el debido
proceso (art. 29 CP), el principio de buena fe (art. 83 CP) y el derecho de
acceso a la administración de justicia. Sin embargo, la
Corte no comparte esta postura por las razones que a continuación se exponen.
6.3.-  Como primera medida la
Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de actos administrativos
no se encuentra per se constitucionalmente prohibida. Es cierto que por
regla general la administración no puede revocar unilateralmente sus propios
actos, sino que debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo a través de la llamada acción de lesividad, entre otras por
razones de seguridad jurídica y confianza legítima. Pero también es cierto que excepcionalmente
el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la
anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales
importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se
ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer sus derechos de
contradicción y defensa en el marco del debido proceso.
6.4.- En el caso del artículo 72 de la
Ley 160 de 1994, la Corte observa que la facultad de revocatoria unilateral de
los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito
del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos: (i) está encaminada
al cumplimiento de la función social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el
acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta
como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de
protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario.
Por ello, cuando la adjudicación de
bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y
reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la
Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a
su estado originario.
No obstante, para ser coherente con sus
precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la
Constitución, la Sala es categórica en advertir que no cualquier incumplimiento
de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una
actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente
ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales
de la adjudicación de baldíos. Es decir, que afecten de manera sensible y
directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión
de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los
sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la
especial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios
económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad
de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la
propiedad  y el acceso progresivo a la tierra rural.
Por el contrario, no podrá acudirse a la revocatoria
unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que
resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política de reforma
agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario. En tales
casos, “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos
o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en
cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las
decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o
intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a
través de un acto administrativo”[30].
Así mismo, acorde con sus propios
precedentes, la Corte aclara que “cuando el litigio versa sobre problemas de
interpretación del derecho, como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la
aplicación de un régimen de transición, o la aplicación de un régimen especial
frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por los jueces
competentes”[31],
de conformidad con las reglas previstas en el Código Contencioso
Administrativo, siendo improcedente la revocatoria directa sin el consentimiento
previo de su titular.
6.5.- De otra parte, la
Sala considera que la norma acusada no vulnera el artículo 29 de la
Constitución, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicación de
baldíos exige que se adelante una actuación en la cual el ciudadano goce de “todas
las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa,
destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la
necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto,
imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con
que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o
lapso procedimental”[32].
Nótese cómo el artículo 72 de la
Ley 160 de 1994 señala de forma expresa que las diligencias para la revocación
de dichos actos se surtirán con arreglo a las prescripciones del Código
Contencioso Administrativo, lo que obliga a las autoridades a ser especialmente
cautas y garantes de los derechos de contradicción y defensa de quien se pretenda
revocar un acto de adjudicación de baldíos.
En tal sentido la
Corte constata que, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el
consentimiento del particular, la misma está sometida al procedimiento
establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo[33].
Norma que remite al artículo 28 del mismo estatuto[34], y este a su
vez a las reglas sobre citación del interesado (art. 14), oportunidad para
presentar pruebas (art. 34) y presupuestos para la adopción de decisiones (art.
35). En esa medida consagra las reglas mínimas del debido proceso que deben
aplicarse cuando se pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de
baldíos.
6.6.- Tampoco se desconoce el principio
de buena fe (art. 83 CP) por cuanto, como ha señalado la jurisprudencia, en circunstancias de manifiesta
ilegalidad “la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en
beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este
caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la
actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la
presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”[35].
En este punto la
Corte recuerda que la titulación de baldíos no se enmarca dentro de los actos
contractuales entre iguales, en los cuales media un acuerdo de voluntades generalmente
con intereses onerosos, sino que opera un acto de disposición a título gratuito
por parte del Estado, encaminado al cumplimiento de sus fines desde la óptica
de las acciones afirmativas a favor de sujetos de especial protección del
sector agrario. Surge entonces una suerte de responsabilidad compartida entre
la administración y el ciudadano, quien asume un compromiso de lealtad y transparencia que en caso de verse defraudado
permite la revocatoria directa, aún sin la anuencia de su parte, sobre todo si
se tiene en cuenta que la garantía constitucional de los derechos adquiridos no
se extiende a los bienes cuya titulación se alcanza ilegalmente[36].
6.7.- Por último, la
Sala no encuentra que la norma acusada pueda vulnerar el derecho de acceso a
la administración de justicia (art. 229 CP), porque en ningún momento se
establece la prohibición de acudir ante las autoridades judiciales para controvertir
los actos que revoquen la titulación de baldíos, ni se enerva la seguridad
jurídica que emana de sus decisiones.
A diferencia de lo ocurrido en otras
oportunidades, en este caso la ley no ha dado una autorización para que puedan
revisarse en cualquier tiempo sentencias judiciales que reconocen derechos ni actos
que ya han sido objeto de control judicial[37].
Por el contrario, una lectura integral y sistemática de la norma muestra que la
revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos, sin el
consentimiento expreso y escrito de su titular, solo procede respecto de
asuntos que no hayan sido debatidos y resueltos ante la jurisdicción, porque de
lo contrario el efecto de cosa juzgada impide reabrir controversias debidamente
terminadas.
6.8.- Las anteriores consideraciones
llevan a la Sala a concluir que los incisos 6º y 7º del artículo 72 de la
Ley 160 de 1994 no desconocen los artículos 29, 83 y 229 de la
Carta Política. Sin embargo, para excluir interpretaciones contrarias a la
Constitución se condicionará su exequibilidad en los términos anteriormente
anotados.
VII.-
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los incisos 6º y 7º del
artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en los términos de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Mediante Sentencia C-536 de 1997 la
Corte Constitucional declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo
72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58
y 83 de la
Constitución.
[2]
Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.
[3]
Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1049 de 2004.
[4]
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-060 de 1993, C-595 de 1995 y
C-536 de 1997.
[5]
Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. La
Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 1942 de 1992, “por el cual se
dictan normas sobre reservas y adjudicación de terrenos baldíos”, expedido por
el Gobierno al amparo de un Estado de Conmoción Interior.
[6]
El artículo 674 del Código Civil consagra la distinción entre bienes de uso
público y bienes fiscales en los siguientes términos: “Se llaman bienes de la
Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la
República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio,
como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la
Unión de uso público o bienes públicos del Territorio. // Los bienes de la
Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de
la Unión, o bienes fiscales”.
[7]
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995. La
Corte declaró exequibles los artículos 3 de la
Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el
inciso 2º del artículo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de la
Nación de los bienes baldíos.
[8]
Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997. La
Corte declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de la
Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58 y 83 de
la Constitución.
[9]
Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[10] Corte Constitucional,
Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina
también ha sostenido que sobre estos bienes la
Nación no tiene propiedad sino un derecho especial, ya que dispone de ellos únicamente
para adjudicarlos. Cfr.,  José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 1981 p. 90.
[11] “La palabra baldío
proviene de la voz latina balda, que significa vano, inútil y se aplica
al terreno que está de balde, que no se labra ni está adehesado”. Jaime Arteaga
Carvajal, “De los bienes y su domino”. Bogotá, Temis, 1999, p.118.
[12] Corte Constitucional,
Sentencia C-060 de 1993. Ver también las Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de
1997.
[13] En relación con el
alcance de la Ley 135 de 1961 puede consultarse la
Sentencia C-223 de 1994, en cuya oportunidad la
Corte declaró exequible el artículo 87 de la precitada ley, que no admitía
división material de los fundos con una extensión superficiaria igual o menor a
tres (3) hectáreas.
[14] Corte Constitucional,
Sentencia C-595 de 1995.
[15] Corte Constitucional,
Sentencia C-006 de 2002. En esta oportunidad la
Corte declaró exequible el artículo 45 de la
Ley 160 de 1994, por considerar que dicha norma, al regular las excepciones a
la prohibición de fraccionar los predios rurales por debajo de la extensión
determinada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar, no desconoció la
competencia autónoma de los Concejos para reglamentar los usos del suelo,
vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
[16] Corte Constitucional,
Sentencia C-595 de 1995.
[17] Algunas normas
reguladoras de baldíos fueron las leyes 4ª de 1913, 71 de 1917, 117 de 1919, 85
de 1920, 47 de 1926, 71 de 1928, 98 de 1928, 120 de 1928, 52 de 1931, 34 de
1936, 200 de 1936, 2ª de 1959, 135 de 1961 y el Decreto Ley 2275 de 1988, por
citar solo algunos ejemplos. Para una revisión histórica ver: Josefina Amézquita
de Almeida y Wenceslao Tovar Mozo, “Régimen Legal de Baldíos en Colombia”.
Bogotá, Temis, 1961.
[18] Mediante el Decreto 1292
de 2003 se suprime el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación. Asimismo, mediante el Decreto
1300 de 2003 se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se
determina su estructura.
[19] En la
Sentencia C-595 de 1995 la
Corte Constitucional declaró exequible, entre otras normas, el inciso segundo
del artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
[20] El artículo 107 del
Decreto 19 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, adicionó un parágrafo a dicha norma respecto de las reglas para la
adjudicación de bienes a familias desplazadas por la violencia.
[21] Estos artículos fueron
adicionados por los artículos 60 y 61 de la
Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
[22] Corte Constitucional,
Sentencia C-835 de 2003.
[23] Corte
Constitucional, Sentencia T-347 de 1994.
[24] Corte Constitucional,
Sentencia T-246 de 1996.
[25] Corte Constitucional,
Sentencia T-1131 de 2001.
[26] Corte Constitucional,
Sentencia T-336 de 1997.
[27] El
inciso 2º del artículo 73 del CCA dispone: “(…) Pero habrá lugar a la
revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o
si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales (…)”.  Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias T-336 de 1997, T-165 de 2001, entre muchas otras.
[28] Artículo 5º de la
Ley 190 de 1995: “En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en
un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de servicios
con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio
del cargo o la celebración del contrato se procederá a solicitar su revocación
o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción. //
Cuando se advierta que se ocultó información o se aportó documentación falsa
para sustentar la información suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de
la responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el responsable
quedará inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años”. Corte
Constitucional, Sentencia C-672 de 2001.
[29] Artículo 19 de la
Ley 797 de 2003: “Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los
representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes
respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas,
deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la
adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de
soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o
periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón
de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una
prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos
o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el
funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin
el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes”. Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003.
[30] Corte
Constitucional, Sentencia T-347 de 1994, reiterada, entre otras, en las
Sentencias C-672 de 2001 y C-835 de 2003.
[31] Corte
Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. La
Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de
2003, relacionado con la revocatoria unilateral de pensiones reconocidas
irregularmente.
[32] Corte
Constitucional, Sentencia C-835 de 2003.
[33] “Artículo 74.
Procedimiento para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto
Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se
adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28
y concordantes  de este Código. (...)”.
[34] “Artículo 28 Deber de
Comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se
desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa,
a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la
misma. // En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo dispuesto en
los artículos 14, 34 y 35”.
[35] Corte Constitucional,
Sentencia C-672 de 2001.
[36] Corte Constitucional,
Sentencia C-740 de 2003.
[37] Por
ejemplo, en la Sentencia C-835 de 2003 la
Corte declaró inexequible la facultad prevista en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003, según la cual las autoridades judiciales podrían revisar “en
cualquier tiempo”, las providencias que hubieren decretado, reconocido o
impuesto la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de
cualquier naturaleza.