SU573-19
Sentencia
SU573/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no cumple
requisito de relevancia constitucional, ya que solicitud de sanción moratoria
es de carácter económico y no fundamental
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN
MATERIA DE PAGO DE SANCION MORATORIA DE LAS CESANTIAS A DOCENTES OFICIALES-Improcedencia por cuanto el debate no
involucra el alcance, contenido y protección de un derecho fundamental
Referencia: Expedientes T-7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562.
Acciones de tutela interpuestas
por María del Socorro Sinning de la Rosa (T-7.457.373), Ángel María Mendoza
Muñoz (T-7.457.923) y Elvira Cecilia Gómez Viloria (T-7.466.562), contra la
Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre
de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
Antecedentes
1.
María del Socorro Sinning de la Rosa
(T-7.457.373), Ángel María Mendoza Muñoz (T-7.457.923) y Elvira
Cecilia Gómez Viloria (T-7.466.562)
interpusieron acción de tutela[1]
en contra de las sentencias dictadas por la Sección Segunda, Subsección B del
Consejo de Estado, a fin de que se protegieran sus derechos fundamentales a la
seguridad social, igualdad, “seguridad jurídica” y debido proceso. Señalaron
que estos derechos fueron vulnerados porque, en el marco de los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por los tutelantes, la
autoridad judicial negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no
consignación oportuna de las cesantías prevista por el numeral 3º del artículo
99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582
de 1998.
1.     Hechos probados
2.
En el año 2000, María del Socorro
Sinning de la Rosa[2], Ángel María Mendoza Muñoz[3] y Elvira Cecilia Gómez Viloria[4]
(en adelante, los accionantes) fueron vinculados como docentes del municipio de
Sabanalarga, Atlántico.
3.
Posteriormente, los docentes “fueron
asumidos por el Departamento del Atlántico sin solución de continuidad a partir
del año 2003”[5] y, actualmente, su vínculo laboral se
encuentra vigente[6].
4.
El 19 de agosto de 2005, los
accionantes fueron afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio (en adelante, FOMAG)[7].
5.
En el año 2013, solicitaron a la Alcaldía
de Sabanalarga[8], a la Gobernación del Atlántico[9]
y al Ministerio de Educación Nacional[10], el pago de la “sanción moratoria
por el no giro oportuno de [sus] cesantías al fondo [al] que [se]
encontraba[n] afiliad[os] durante los años 2001, 2002 y 2003”[11].
6.
La anterior solicitud fue negada por
las referidas entidades. El alcalde de Sabanalarga manifestó que (i) “ha
venido cancelando los auxilios de cesantías a los empleados […] en la
medida en que su situación económica y financiera se lo ha permitido”, toda
vez que el municipio se encuentra en un proceso de restructuración de pasivos y
(ii) que la acreencia reclamada había prescrito[12].
Por su parte, y en virtud del traslado de la petición efectuado por el
Ministerio de Educación[13], el secretario de educación del departamento
del Atlántico, señaló que “desde el año 2003 en adelante [las]
cesantías han sido oportunamente reportadas a entidad fiduciaria”[14]
y, por tanto, “las cesantías por los años 2001 y 2002 […] [son]
responsabilidad del Municipio de Sabanalarga”.
1.1.
Actuación judicial ordinaria
7.
Demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho. En el año
2014[15], los accionantes promovieron el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que: (i)
se declararan nulos los actos administrativos por medio de los cuales se les
negó la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías de los años
2001, 2002 y 2003, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de
1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998[16]
y, en consecuencia, (ii) se les reconociera y pagara la sanción
reclamada[17].
8.
Sentencia de primera instancia en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo del Atlántico (en adelante, el Tribunal)
accedió a las pretensiones de los demandantes[18]. Consideró que a los docentes “le[s]
asistía el derecho al pago de la sanción moratoria en los términos de la Ley
50 de 1990, aplicable a dichos servidores por disposición de la Ley 344 de 1996
y el Decreto 1582 de 1998”, dado que esa disposición “impone al
empleador la obligación de pago y liquidación anualizada de las cesantías de
sus servidores, debiendo consignarlas a más tardar el 15 de febrero del año
siguiente, y en caso de no hacerlo, se impone el pago de un día de salario por
cada día de retardo”[19].
9.
Sentencia de segunda instancia en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado
(en adelante, el Consejo de Estado) revocó la decisión del Tribunal y, en su
lugar, negó las pretensiones[20]. En su concepto,
“a los educadores del sector público no les son aplicables
los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990, que contemplaron el plazo
para la liquidación del valor liquidado anualmente con anterioridad al 15 de
febrero y la sanción moratoria para el empleador que incumpla esta obligación,
pues dichas normas fueron extendidas por disposición del artículo 1 del Decreto
1582 de 1998, únicamente a «los servidores públicos del nivel territorial y
vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos
privados de cesantías», que como se expuso, no se equiparan a los docentes
vinculados a partir del 1º de enero de 1990, pues su nombramiento efectuado por
el representante legal de la entidad territorial no le otorga la calidad de ser
un maestro de dicho nivel, y sus prestaciones sociales como las cesantías, son
administradas por el FOMAG, cuya naturaleza jurídica es diferente a la de
aquellos fondos privados creados por la Ley 50 de 1990”.
10.
Con fundamento en lo anterior, la autoridad
judicial concluyó:
“[el] régimen de
liquidación de cesantías que regula la situación jurídica de [los demandantes]
es el contemplado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 [pues] pese a
acreditarse que el decreto de nombramiento fue expedido por el alcalde (E) del
municipio de Sabanalarga, ello no le[s] otorga el carácter de territorial [y,
por tanto] no le[s] es aplicable la Ley 50 de 1990 […] que por disposición del
artículo 1º del Decreto 1582 de 1998 se extendió únicamente a los servidores
públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de
1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías”.
2.     Pretensiones y fundamentos de la solicitud de tutela
11.
Los accionantes presentaron acción de
tutela en contra de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. En
su criterio, al revocar la decisión proferida por el Tribunal y negar el
reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de
las cesantías, vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social,
igualdad, “seguridad jurídica” y al debido proceso. Según indicaron, las
providencias judiciales cuestionadas incurrieron en los defectos (i)
sustantivo y (ii) por desconocimiento del precedente.
12.
Por una parte, afirmaron que se
configuró un defecto sustantivo, dado que el Consejo de Estado no interpretó “las
normas legales […] con un enfoque constitucional”[21]
y no tuvo en cuenta que, por virtud del principio de favorabilidad laboral, les
resultaba “más beneficiosa la aplicación de las Leyes 91 de 1989, 50 de 1990
y 344 de 1996”.
13.
De otra parte, señalaron que la
autoridad judicial desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional
en las sentencias SU-336 de 2017 y T-008 de 2015, según el cual “la sanción
por la no consignación de las cesantías es un derecho que la Corte
Constitucional reconoce sin distingos a los docentes” y, por tanto, “les
es aplicable el régimen general en lo no estipulado en el régimen especial, en
lo que tiene que ver con el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago
tardío de las cesantías establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la
Ley 1071 de 2006”. Asimismo, afirmaron que la accionada se apartó del
precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018[22],
por cuya virtud “es inentendible que el docente sea considerado servidor
público, para los efectos de la aplicación de la Ley 244 de 1995 y no lo sea en
lo atinente a la aplicación de lo dispuesto por la Ley 344 de 1996”[23].
14.
En consecuencia, solicitaron al juez de
tutela “revocar la[s] sentencia[s] de segunda instancia
proferida[s] por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de
Estado” y, en su lugar, dejarlas sin efecto, para que esa autoridad
judicial “profiera una nueva decisión mediante la cual acceda a las
pretensiones de la demanda y ordene el reconocimiento y pago de la sanción
moratoria por la omisión en el pago de las cesantías correspondientes a las
anualidades 2001 a 2003”. Así mismo, pidieron que se condene a las
entidades demandadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a
pagar la pretendida “sanción moratoria contemplada en la Ley 344 de 1996 […]
hasta la fecha en que se produzca la consignación de cada uno de los auxilios
de cesantías pertinentes”, en forma “ajustada” conforme al I.P.C., “las
costas del proceso incluyendo agencias en derecho” y, también, “los
intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la modificación de la
sentencia”[24].
3.
Respuesta de la entidad
accionada y de los vinculados[25]
15.
La magistrada Sandra Lisset Ibarra
Vélez, ponente de las providencias judiciales cuestionadas, señaló que la
acción de tutela era improcedente, ya que “[los] demandante[s] pretend[ían]
plantear nuevamente inconformidades resueltas dentro del proceso ordinario”.
Además, afirmó que las decisiones impugnadas no adolecían de los defectos
alegados. Para tal efecto, sostuvo que el régimen de cesantías aplicable a los accionantes
“es el contemplado en la Ley 91 de 1989, y no el previsto en la Ley 50 de
1990”, pues “por disposición del artículo 1º del Decreto 1582 de 1998 [esta]
se extendió únicamente a los servidores públicos del nivel territorial y
vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos
privados de cesantías”. En ese sentido, explicó que la Ley 91 de 1989 “no
contempló plazo para la consignación de las cesantías con anterioridad al 15 de
febrero de cada anualidad en un fondo privado administrador”, por lo que “se
trata de un régimen de liquidación diferente, sin que le sea dable al docente
favorecerse de las ventajas de uno y otro”[26].
16.
A su vez, destacó que no se había
desconocido el precedente aducido por los actores, dado que la Corte
Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017 “no analizó ninguna
controversia relacionada con la sanción prevista en el numeral 3º del artículo
99 de la Ley 50 de 1990” y el Consejo de Estado en la sentencia del 18 de
julio de 2018 se pronunció acerca de la aplicación del “derecho al
reconocimiento y pago de la sanción moratoria […] cuando [los
docentes] pertenecen al régimen de cesantías definitivas o parciales”, pero
no respecto de aquellos que “se encuentra[n] vinculado[s]
laboralmente y no tiene[n]  que solicitar el reconocimiento y pago de
dicha prestación”.
17.
La gobernación del Atlántico[27],
el Ministerio de Educación Nacional[28] y el magistrado Cristóbal Rafael
Christiansen Martelo[29], juez de primera instancia en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los tutelantes,
solicitaron ser desvinculados por falta de legitimación en la causa por pasiva.
18.
La Fiduprevisora, en calidad de vocera
y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[30],
solicitó ser desvinculada del trámite constitucional y “negar el amparo
solicitado”, por considerar que “el actuar del Consejo de Estado Sección
Segunda Subsección B se ajust[ó] a derecho”. Señaló que “el pago
de la sanción moratoria por concepto de cesantías [era] improcedente”,
dado que “el trámite, reconocimiento y pago de las prestaciones económicas
solicitadas por los docentes afiliados al Fondo, está sujeto a un procedimiento
establecido normativamente el cual debe ser atendido en orden riguroso de
acuerdo a la radicación de las solicitudes presentadas” y, en esa medida, “el
desembolso de la prestación depende de la disponibilidad presupuestal”. Además,
sostuvo que no era posible “aducir que el juez haya desconocido entre otros,
los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda” y
que “no [se] demostró una vía de hecho, por parte de los despachos
judiciales demandados”.
19.
Los accionantes aportaron al trámite constitucional
la Sentencia SU-098 del 17 de octubre de 2018, por medio de la cual “la Sala
Plena de la Corte Constitucional concluyó que al negar el reconocimiento de la
sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a los docentes
incurriría en violación directa de la Constitución […] debido a que
aplicaron la interpretación menos favorable a los docentes demandantes al
negarle sus pretensiones”[31].
4.
Decisiones objeto de revisión
20.
Sentencia de tutela de primera
instancia[32]. La Sección Cuarta
del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo. De una parte, consideró que no
se estaba en presencia del defecto sustantivo alegado, ya que “el análisis
efectuado […] resulta razonable, teniendo en cuenta que […] los
docentes cuentan con un régimen especial, que de manera expresa regula el
régimen de cesantías para dicho sector, concretamente en el numeral 3 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989” y, por tanto, no era viable “desconocer
la independencia y la vigencia de los regímenes especiales y dar aplicación
extensiva […] al régimen general, más aún en temas de orden
sancionatorio no previstos en las normas específicas del personal docente”.
21.
De otra, afirmó que la Sentencia SU-336
de 2017, dictada por la Corte Constitucional, y la providencia de unificación
del 18 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, “no constituían
precedente obligatorio para la Sección Segunda […], pues el análisis que
allí se efectuó corresponde a una sanción de naturaleza distinta y de fuente
legal diferente a la reclamada”. Asimismo, expuso que no se desconoció la
sentencia SU-098 de 17 de octubre de 2018, por cuanto en dicha decisión se
indicó que “el régimen salarial (cesantías y vacaciones) y prestacional
(pensión y salud) de los docentes, resulta ser diferente al régimen general del
resto de los empleados públicos, los cuales contienen prerrogativas especiales
para cada uno de ellos que hace que no se viole el derecho a la igualdad”.
22.
Impugnación[33]. Los accionantes
impugnaron la decisión. Insistieron en que la autoridad judicial accionada (i)“erró
al realizar el análisis normativo del régimen de cesantías aplicable a los
docentes, puesto que omitió lo dispuesto en el Decreto 1252 de 2000”,
conforme al cual “los empleados públicos –sin distinción entre los del orden
nacional o territorial- tendrían derecho al pago de las cesantías en los
términos establecidos en la Ley 50 de 1990 y 344 de 1996, aun en el evento que
la entidad donde laboren exista [sic] un régimen especial que regule las
cesantías” y que, (ii) los criterios fijados por el Consejo de
Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 y la Corte Constitucional en la Sentencia
SU-098 de 2018 permiten concluir que “los docentes [tienen]
previsto un régimen especial de cesantías pero ello no significa que no [tengan]
derecho a la sanción moratoria cuando se presenta un retardo en la consignación
de las mismas”.
23.
Sentencia de tutela de segunda
instancia[34]. La Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la
decisión del a quo. En su criterio, la autoridad judicial accionada no
incurrió en un defecto sustantivo, debido a que “sustentó su decisión en
argumentos razonables, con base en las pruebas obrantes en el expediente,
compatibles con las formas propias del régimen especial de los docentes”. Además,
consideró que las providencias cuestionadas no adolecían del defecto por
desconocimiento del precedente[35], porque: (i)“la Corte
Constitucional con la sentencia SU-336 de 2017 no analizó alguna controversia
relacionada con la sanción prevista en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley
50 de 1990”, (ii) “la providencia de unificación proferida por la
Sección Segunda del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 […] también
estudia lo relacionado con la aplicación de la Ley 244 de 1995, modificada por la
Ley 1071 de 2006, que se refiere al pago tardío de las cesantías y no a la
consignación oportuna de dicha prestación” y, finalmente, (iii) la Sentencia
T-008 de 2015 no constituía un precedente aplicable , por haber sido proferida por una Sala de Revisión
de Tutelas[36].
5.
Actuaciones en sede de revisión
24.
Los expedientes de tutela fueron
seleccionados por medio del Auto del 30 de julio de 2019[37],
proferido por la Sala Séptima de Selección de Tutelas de la Corte
Constitucional y fueron repartidos a la Sala Primera de Revisión para que
profiriera la correspondiente sentencia[38].
25.
Mediante Auto del 4 de septiembre de
2019[39], el magistrado sustanciador del caso
solicitó información adicional a las partes y terceros acerca de la vinculación
laboral de los accionantes, su afiliación a un fondo de cesantías y el trámite
adelantado por estos en relación con el reconocimiento y pago de las cesantías
de los años 2001, 2002 y 2003, así como de la sanción moratoria pretendida. Asimismo,
requirió en préstamo los expedientes de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho promovidos por los accionantes.
26.
En sesión del 11 de septiembre de 2019,
la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento de los procesos
de la referencia[40]. En consecuencia, por virtud del
Auto del 12 de septiembre de 2019, se dispuso la suspensión de términos[41].
II.
Consideraciones y fundamentos
1.
Competencia
27.
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36
del Decreto 2591 de 1991. Igualmente, en sesión del 11 de septiembre de 2019,
la Sala Plena asumió el conocimiento de los expedientes de la referencia, razón
por la cual es competente para proferir la presente providencia.
2.
Delimitación del caso y
valoración de los requisitos de procedencia de la acción de tutela
28.
En atención a los
antecedentes que sirven de fundamento a las solicitudes de amparo sub
examine, la Sala constata que la alegada vulneración de los derechos
fundamentales a la seguridad social, igualdad, “seguridad jurídica” y
debido proceso de los accionantes se circunscribe, de un lado, al presunto
defecto sustantivo en que incurrieron las sentencias dictadas por el Consejo de
Estado, al negar la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria
por no consignación oportuna de las cesantías prevista por la Ley 344 de 1996,
reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, aplicable, a juicio de los
accionantes, en virtud del principio de favorabilidad laboral. Por otro lado,
al supuesto desconocimiento del precedente de que adolecen las decisiones emitidas
por la autoridad judicial, por no resolver los casos de los tutelantes de acuerdo
con las sentencias SU-336 de 2017 y T-008 de 2015, proferidas por la Corte
Constitucional, y la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, dictada
por el Consejo de Estado.
29.
En tales términos, la Sala
deberá resolver el asunto planteado, en relación con la eventual violación de
los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, “seguridad
jurídica” y debido proceso, por lo decidido en las sentencias proferidas en
segunda instancia por el Consejo de Estado, en el marco de los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por lo tutelantes. Para tal
efecto, la Sala empleará la metodología de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales de Altas Cortes.
30.
Tal como lo ha reconocido la jurisprudencia
constitucional, la procedencia -y, por tanto, el amparo- de la acción de tutela
contra providencias judiciales de Altas Cortes se encuentra condicionada por
tres exigencias, a saber: (i) que, en los términos del artículo 86 de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991, se verifiquen los requisitos de
procedencia de la acción de tutela (legitimación en la causa, subsidiariedad e
inmediatez), algunos de los cuales se particularizan cuando el acto que se
cuestiona es una providencia judicial, tal como se deriva del precedente
reiterado de la Sentencia C-590 de 2005[42]; (ii) que se materialice
alguna violación de los derechos fundamentales de los accionantes, mediante la
configuración de algún específico defecto reconocido por la jurisprudencia
constitucional, en la sentencia que se censura[43], y (iii) que, en la
valoración de las dos exigencias anteriores, se acredite que se trata de un
caso “definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos
fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional o cuando
se genera una anomalía de tal entidad que es necesaria la intervención del juez
constitucional”[44].
31.
Este último requisito, más que un elemento
adicional o puntual que deba verificarse, es una carga interpretativa
transversal que debe asumir el juez constitucional, a partir de la cual debe
analizar tanto los requisitos genéricos de procedencia -especialmente
importantes para el estudio de la relevancia constitucional del caso[45]-
como los defectos específicos que se alegan. Lo anterior, porque las Altas
Cortes tienen un papel de unificación de la jurisprudencia ordinaria que les
confiere el deber de zanjar las diferencias interpretativas en la aplicación
del ordenamiento jurídico[46], de allí el “valor vinculante”[47]
de su jurisprudencia; por ello, un escrutinio diferente invadiría su órbita de
competencia.
32.
A partir de lo dicho, y de conformidad con los términos en que se
encuentra planteado el caso, la Sala deberá examinar (i) si las acciones
de tutela presentadas en el asunto de la referencia cumplen con los requisitos genéricos
de procedibilidad para cuestionar una decisión proferida por una Alta Corte y, de ser procedentes, (ii) si las sentencias dictadas por el Consejo de Estado
incurrieron materialmente en una violación a los derechos fundamentales a la
seguridad social, igualdad, “seguridad jurídica” y debido proceso, por
la supuesta configuración de los defectos particulares alegados.
3.
Estudio de
procedibilidad de las acciones de tutela acumuladas
33.
El estudio de los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias no es abstracto sino
concreto, de allí que su valoración sea particular a cada defecto que se
alegue. En el presente asunto, para facilitar su valoración, el estudio inicia
con el de aquellas exigencias más formales y avanza hacia aquellas más
sustanciales. En particular, se hace hincapié en la exigencia de
fundamentación, en la cual se plantean los casos, a partir de los cuestionamientos que realizan los accionantes a las decisiones del
Consejo de Estado.
3.1.
Legitimación en la
causa por activa
34.
En el asunto sub
examine se satisface el requisito de legitimación en la causa tanto por activa[48] como por pasiva[49]. Las acciones de tutela fueron presentadas por los señores
Sinning de la Rosa, Mendoza Muñoz y Gómez Viloria, demandantes en los procesos
de nulidad y restablecimiento del derecho que concluyeron con las sentencias
que se cuestionan. Así mismo, las tutelas fueron interpuestas en contra de la
Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, autoridad judicial que
profirió las decisiones judiciales impugnadas.
3.2.
La providencia cuya constitucionalidad se
cuestiona no es una sentencia de tutela
35.
En el asunto que se
examina, la acción de tutela no se dirige contra una decisión de tutela, sino
contra sentencias proferidas por el Consejo de Estado, en el marco de los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por los
accionantes.
3.3.
Acreditación del
requisito de inmediatez
36.
Las acciones de tutela
fueron interpuestas dentro de un término oportuno y razonable a partir del
momento en que el Consejo de Estado profirió las sentencias cuestionadas, como
a continuación se expone:
Expediente
(a) Expedición de la decisión judicial cuestionada
(b) Presentación de la acción de tutela
Término que
transcurrió entre (a) y (b)
T-7.457.373
(María del Socorro
Sinning de la Rosa)
7 de septiembre de
2018[50]
24 de septiembre de
2018[51]
17 días
T-7.457.923
(Ángel María Mendoza
Muñoz)
24 de agosto de 2018[52]
1 de octubre de 2018[53]
38 días
T-7.466.562
(Elvira Cecilia
Gómez Viloria)
16 de agosto de 2018[54]
20 de septiembre de
2018[55]
35 días
3.4.
Fundamentación: identificación razonable
de los hechos que generan la vulneración y los derechos vulnerados
37.
Esta exigencia se satisface, aunque de manera
mínima, si se tienen en cuenta los siguientes cuestionamientos que plantean los
accionantes a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado.
38.
Los accionantes propusieron un argumento común
acerca de la presunta configuración de los defectos sustantivo y por
desconocimiento del precedente.
39.
En relación con el defecto sustantivo, adujeron
que el Consejo de Estado “realizó una interpretación aislada y formalista del
régimen legal de las cesantías”, a pesar de que por virtud del “derecho
a la igualdad e in dubio pro operario, previstos en los artículos 13 y 53 de la
Constitución […] y en atención a que la Ley 344 de 1996 no excluyó al
sector oficial docente del ámbito de aplicación, […] los docentes son
sujetos pasibles de la sanción moratoria”.
40.
Respecto del desconocimiento del precedente,
argumentaron que, al negar “[el] derecho al pago de la indemnización
por el no pago [sic] oportuno de cesantías, contemplado en el régimen
general de cesantías previsto en las leyes 50 de 1990 y 344 de 1996”, la
autoridad judicial se apartó de la interpretación efectuada por la Corte
Constitucional en las sentencias SU-336 de 2017 y T-008 de 2015 “sobre el
alcance y naturaleza del derecho a las cesantías y las consecuencias del
retraso o demora en el pago de tal prestación” y por el Consejo de Estado
en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018.
3.5.
Ejercicio subsidiario de la acción de tutela
41.
La Sala considera acreditado
el requisito de subsidiariedad, pues contra las decisiones judiciales
cuestionadas por los accionantes no proceden recursos ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
42.
Los tutelantes no disponen
del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, dado que este solo
procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los
tribunales administrativos[56], que “contraríe[n] o se
oponga[n] a una sentencia de unificación del Consejo de Estado” y,
en el presente asunto, las decisiones cuestionadas fueron proferidas por el órgano
de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
43.
Tampoco cuentan con el mecanismo de extensión de jurisprudencia
para solicitar a “las autoridades [que extiendan] los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en
la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los
mismos supuestos fácticos y jurídicos”[57], pues en la sentencia de unificación
del 18 de julio de 2018, referida por los accionantes para sustentar el defecto
por desconocimiento del precedente, el Consejo de Estado unificó su postura en
relación con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías (Ley 244
de 1995), pero no respecto a la sanción moratoria por no consignación oportuna
de las cesantías (Ley 344 de 1996).
44.
Finalmente, tampoco es
procedente el recurso extraordinario de revisión de que tratan los artículos
248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, dado que ninguna de las causales de
revisión previstas en el artículo 250 de la ley en cita es prima facie asimilable
a alguno de los fundamentos de las acciones de tutela acumuladas, en los
términos referidos en el Título anterior.
3.6.
Ausencia de
relevancia constitucional
45.
La finalidad
de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de
la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia
constitucional, que conllevan una decisión incompatible con la Constitución[58].
Por tal razón, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que uno de los
requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias
judiciales es que el asunto tenga evidente relevancia constitucional; esto es,
que se oriente a la
protección de derechos fundamentales[59], “involucre garantías superiores y no sea de competencia
exclusiva del juez ordinario”[60].
46.
Dado que “la garantía
de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder
desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son
actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del
poder público”[61], los órganos
judiciales de cierre “tienen entre sus
competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con
autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes
áreas del ordenamiento jurídico”[62].
Por tanto, en el evento en que se
cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más
estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la
acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un
lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar
razonablemente la existencia de una restricción prima
facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una
simple relación con aquel.
47.
Con fundamento en lo
anterior, esta Corte ha manifestado que la relevancia constitucional tiene tres
finalidades, a saber: (i) preservar
la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones
diferentes a la constitucional[63] y, por tanto,
evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera
legalidad[64]; (ii) restringir el ejercicio de la acción de
tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos
fundamentales[65] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela
se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las
decisiones de los jueces[66].
48.
Primero, la controversia debe versar sobre un asunto
constitucional, pero no meramente legal y/o económico[67]. Según la jurisprudencia
constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un
derecho de índole económica[68], deben
ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite[69], dado que “le
está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de
carácter netamente legal o reglamentario”[70], so pena de
“involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras
jurisdicciones”[71]. En
tales términos, un asunto carece de
relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la
discusión se limita a la mera determinación de aspectos
legales de un derecho[72], como la correcta
interpretación o aplicación de una norma “de rango
reglamentario o legal”[73], salvo
que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes
constitucionales”[74] o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico[75], por tratarse de una controversia estrictamente
monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no
representen un interés general” [76].
49.
Segundo, “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que
gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho
fundamental”[77]. La
Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una “clara”[78], “marcada” e “indiscutible”[79] relevancia
constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección
efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales
fundamentales[80].
Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el
desconocimiento de un derecho fundamental”[81]. Esto
significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la
interpretación del estatuto superior” [82], (ii) su
aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del
contenido y alcance de los derechos fundamentales. Lo anterior, exige al juez “indicar con toda
claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es
genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos
fundamentales de las partes”[83].
50.
Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional
orientado a discutir asuntos de mera legalidad[84]. Según la jurisprudencia
constitucional, “la
tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni
puede reemplazar los recursos ordinarios”[85], pues la competencia del juez de
tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección
efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza-
a problemas de carácter legal”[86]. En
este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en
particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la
decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la
autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales[87]. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces
constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”[88], en estricto
respeto a la independencia de los jueces ordinarios.
51.
Teniendo en cuenta lo dicho,
y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez
de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta
oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional.
Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de
los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial
vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de
reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de
las cesantías, prevista por el numeral 3º del
artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el
Decreto 1582 de 1998. En esa
medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos
sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no
interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció
los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los
cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada.
52.
Sin embargo, las supuestas
irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia
jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre
un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii)
que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho
fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez
ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación
arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial.
3.6.1.
El asunto que se
debate no trasciende del ámbito de un conflicto de orden legal
53.
En el sub-lite, el
debate se restringe a determinar “cuál es la interpretación más
adecuada que puede darse a la normatividad”[89] que regula el reconocimiento y pago
de una penalidad económica -sanción moratoria por no consignación oportuna de
las cesantías- en el régimen prestacional de los docentes oficiales. Lo
anterior da cuenta de que, en realidad, la presunta vulneración a los derechos fundamentales de los
accionantes versa sobre una
cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de
derechos fundamentales sino patrimoniales[90].
54.
El presente asunto
comporta, de un lado, un debate legal orientado a determinar si la sanción moratoria por la no
consignación de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la
Ley 50 de 1990, es aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados por
virtud de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 -argumento
de los accionantes-, o si, por el contrario, “a los educadores del sector público no le es aplicable los
artículos 99, 102, y 104 de la Ley 50 de 1990, que contemplaron el plazo para
la liquidación del valor liquidado anualmente con anterioridad al 15 de febrero
y la sanción moratoria para el empleador que incumpla esta obligación, pues
estas normas fueron extendidas por disposición del artículo 1 del Decreto 1582
de 1998, únicamente a los servidores públicos del nivel territorial y
vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos
privados de cesantías” -argumento
del Consejo de Estado-.
55.
De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna
de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a
la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido
el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de
rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la
persona que se queda temporalmente sin trabajo” [91]. Por
tanto, solo en la medida en que lo
reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se
advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo
vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia,
cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las
cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo
o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de
fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención
del juez de tutela. Además, según se deriva de los antecedentes de los casos
acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de
reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital,
en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral
con el Departamento del Atlántico –como se refiere, igualmente, en el apartado
que sigue–.
3.6.2.
El caso no involucra
un debate relacionado con el alcance, contenido y protección de un derecho
fundamental
56.
El debate planteado en el
sub iudice no reviste trascendencia constitucional, pues la inconformidad de
los tutelantes se restringe al pago de un derecho patrimonial -accesorio a las
cesantías- que no representa prima facie una amenaza directa o indirecta
de los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, “seguridad
jurídica” y debido proceso.
57.
Primero, el debate no
involucra la garantía del derecho a la seguridad social. La relevancia
constitucional de un asunto que “permit[a], entre otros, el goce efectivo del derecho
fundamental a la seguridad social”[92], se
satisface cuando está comprometida “la
satisfacción de salarios o mesadas pensionales ciertas” o “el derecho al mínimo vital de una
persona”[93]. Conforme a lo
expuesto, en el sub-lite no se advierte un
problema de orden constitucional
que conlleve la afectación de la seguridad social, dado que el asunto no se
relaciona con el pago de salarios o mesadas pensionales, sino con una prestación accesoria del derecho principal a
recibir una cesantía; esto es, una cuestión de evidente relevancia legal[94], pero
no constitucional. Dicha controversia, de carácter dinerario, no
afecta el mínimo vital de los accionantes, pues estos no acreditaron que la
negativa de reconocimiento y pago de la sanción les produjera una situación económica difícil o
comprometiera gravemente su existencia o supervivencia. Lo dicho, máxime,
porque, no obstante que los accionantes solicitaron vía tutela la revocatoria
de las providencias judiciales que negaron la penalidad pretendida, estos (i)
no reclamaron la consignación efectiva de las cesantías adeudadas y (ii)
“actualmente se desempeña[n] como docentes de aula”[95] del Departamento del
Atlántico[96].
58.
Segundo, el debate planteado
no involucra la garantía de los derechos a la igualdad, seguridad jurídica y
debido proceso. Según la jurisprudencia constitucional, la solicitud de una sanción moratoria vinculada
a las cesantías es una cuestión que solo adquiere relevancia constitucional en
el evento en que (i) logre acreditarse “un
trato diferenciado por parte de los jueces a los ciudadanos cuyos casos se
fundamentan en iguales supuestos fácticos”[97] o (ii) se pretenda “la protección inmediata del derecho fundamental al
debido proceso”[98]. Lo anterior, dado que, de una parte, la
garantía de la igualdad y de la seguridad jurídica frente a las actuaciones
judiciales “sólo tiene
cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es
definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte
Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales”[99]. De otra parte, porque no
cualquier violación del debido proceso puede ser impugnada en sede de tutela[100], pues la intervención del juez constitucional se
justifica para “proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente
a los excesos del
juez ordinario” [101],
ante ante “desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de
precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica”[102]. Para la Sala, el presente
asunto carece de relevancia constitucional, por esta segunda razón, ya que no
se advierte un escenario de afectación a la igualdad, seguridad jurídica y
debido proceso de los accionantes, por dos razones.
59.
La primera:
las decisiones cuestionadas no
constituyen desvíos caprichosos o arbitrarios de la autoridad judicial, pues el Consejo de Estado motivó adecuadamente por qué, en su
criterio, los accionantes no eran beneficiarios de “los artículos 99, 102 y
104 de la Ley 50 de 1990, que contemplaron el plazo para la liquidación del
valor liquidado anualmente con anterioridad al 15 de febrero y la sanción
moratoria para el empleador que incumpla esta obligación”.
60.
La segunda:
en el presente caso no se está en presencia de “decisiones contradictorias
en casos idénticos”[103], dado que el sub
iudice no comparte identidad fáctica y jurídica con las decisiones
judiciales que sustentan el supuesto desconocimiento del precedente y, por
tanto, no es posible evidenciar prima facie un precedente que el órgano
de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hubiese podido
desconocer. Lo dicho se puede comprobar a partir de la comparación de la
decisión cuestionada con los precedentes presuntamente desconocidos:
Criterio
Caso
sub judice
Sentencia
del Consejo de Estado[104]
Sentencia
SU-336 de 2017
Sentencia
T-008 de 2015
Tipo
de sanción moratoria solicitada
Sanción moratoria por
la no consignación de cesantías en el fondo correspondiente.
Sanción moratoria por
el pago tardío de sus cesantías definitivas.
Sanción moratoria por
el pago tardío de sus de sus cesantías definitivas.
Sanción moratoria
por la omisión injustificada en la afiliación al FOMAG.
Fundamento
jurídico el reconocimiento de la sanción
Artículos 99, 102 y
104 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto
1582 de 1998.
Leyes
244 de 1995 y 1071 de 2006.
Leyes
244 de 1995 y 1071 de 2006.
Decretos 3752 de
2003 y Decreto 1582
de 1998, por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 13 de la Ley
344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998.
3.6.3. La solicitud de amparo busca reabrir un debate
de orden legal que fue decidido por el Consejo de Estado
61.
En el
presente caso, la tutela es empleada con el propósito de reabrir
una discusión que ya fue resuelta por el Consejo de Estado. Esto es evidente si se tiene en cuenta
que, tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, los accionantes
acuden a la tutela, bajo la supuesta configuración de dos defectos específicos,
con el fin de que el juez constitucional acceda a las mismas pretensiones
incoadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como a
continuación se expone:
Pretensiones[105]
Proceso de nulidad y
restablecimiento del Derecho
Proceso de tutela
Declarar la nulidad de los “actos administrativos por
medio de los cuales la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el Municipio de Sabanalarga
y la Gobernación del Departamento del Atlántico, […] niega y desconoce la solicitud de pago
de la sanción moratoria que consagra la Ley 344 de 1996, sus decretos
reglamentarios y demás normas a las cuales remite esta ley, que la
complementan y/o que son concordantes con la materia que esta ley regula”.
“revocar la sentencia de segunda
instancia proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de
Estado”.
“Se condene a los demandados […] a pagar […] la sanción moratoria
contemplada en el conjunto normativo de la Ley 344 de 1996, esta última
reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, decreto que remite a las normas de
los artículos 99ª 104 de la Ley 50 de 1990”.
“Ordenar a la Sección Segunda
– Subsección B del Consejo de Estado que profiera una nueva decisión mediante
la cual acceda a las pretensiones de la demanda y ordene el reconocimiento y
pago de la sanción moratoria por la omisión en el pago de las cesantías
correspondientes a las anualidades 2001 a 2003”.
Se condene al pago de la “sanción moratoria que
deberá liquidarse en forma anualizada desde la fecha del 14 de febrero del
año siguiente a la causación del auxilio de cesantías respectivo, hasta la
fecha en que se produzca la consignación de cada uno de los auxilios de
cesantías reclamados y enunciados”.
“Ordenar el pago efectivo y
material, dado que tal condena debe darse como restablecimiento del derecho,
sanción que deberá liquidarse desde el 14 de febrero del año siguiente a la
causación del auxilio de cesantías respectivo, hasta la fecha en que se
produzca la consignación de cada uno de los auxilios de cesantías pertinentes
a las anualidades 2001 a 2003”
“Se ordene en la sentencia,
que la suma que resulte como condena sea ajustada tomando como base el índice
de precios al consumidor de conformidad con el artículo 187 inciso 4º del
C.P.A.C.A.”
“Se ordene que la suma que
resulte como condena sea ajustada tomando como base el índice de precios al
consumidor de conformidad con el artículo 187 inciso 4º C.P.A.C.A.
“El pago de las costas del
proceso, incluyendo las agencias en derecho, según lo establecido en el artículo
188 del C.P.A.C.A.”
“El pago de las costas del
proceso incluyendo las agencias en derecho, según lo establecido en el
artículo 188 del C.P.A.C.A.”
“El pago de los intereses
moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, según lo previsto en el
artículo 192 y 195 inciso 4º del C.P.A.C.A.”
“El pago de los intereses
moratorios a partir de la ejecutoria de la modificación de la sentencia según
lo previsto en el artículo 192 y 195 incisos 4º del C.PA.C.A.”[106]
62.
Si lo
anterior no fuese suficiente para demostrar que la pretensión de los
accionantes es emplear la tutela como una tercera instancia, existen dos
razones adicionales que dan cuenta de que el análisis de los defectos alegados
conlleva reabrir el debate legal sobre el régimen aplicable a los tutelantes,
en relación con el pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de
las cesantías.
3.6.3.1.
El
pretendido defecto sustantivo reabre el debate legal relativo al régimen
normativo aplicable a los accionantes respecto del reconocimiento de la sanción
moratoria
63.
El presunto
defecto sustantivo en que habrían incurrido las decisiones censuradas exige
dirimir un asunto de mera legalidad, que se circunscribe a determinar si el
régimen legal que rige las prestaciones sociales de los docentes es el
contenido en la Ley 91 de 1989 y Decreto 1831 de 2005 o el regulado por Ley 50
de 1990, Ley 344 de 1996 y Decreto 1582 de 1998. Además, conlleva establecer
aspectos legales acerca de (i) la calidad de la vinculación de los
docentes -territoriales, nacionales o nacionalizados- y, (ii) el fondo
administrador de cesantías en que debe efectuarse la afiliación para que se
cause la penalidad por no consignación oportuna de la prestación social. Lo
anterior, a pesar de que la
discusión legal planteada ya fue resuelta por el Consejo de Estado, al negar la
sanción pretendida por considerar que la Ley 50
de 1990 solo era aplicable,
“a los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir
del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías,
requisitos que no cumple[n] [los] docente[s], pues no reúne[n] la condición de
territorial y tampoco se encuentra[n] afiliado[s] a un fondo privado administrador
de cesantías de aquellos creados por la Ley 50 de 1990”.
64.
Por otra
parte, es preciso destacar que la presunta inaplicación del principio de
favorabilidad laboral –artículo 53 de la Constitución-, argumento empleado para
sustentar el defecto por desconocimiento del precedente, es una cuestión que ya
fue debatida en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
promovidos por los tutelantes, habida cuenta de que estos alegaron como
concepto de violación: el desconocimiento de los artículos 13 y 53 de la
Constitución[107]. En relación con
dicho planteamiento, el Consejo de Estado indicó que, por tratarse de un
régimen de liquidación diferente, no era dable a los docentes “recibir los
beneficios de un sistema para que con posterioridad a la obtención de aquellos
pretenda la aplicación de otro régimen, so pretexto del carácter de su
vinculación”[108], pues “favorecerse
de las ventajas de uno y otro […] desconocería el principio de
inescindibilidad de la ley laboral”.
65.
En atención a lo expuesto, y de
acuerdo a las particulares circunstancias del asunto sub examine, la
Sala concluye que no le corresponde reabrir el debate sobre un asunto
meramente legal, a efectos de realizar el análisis de corrección de la
sentencia[109]
y, en consecuencia, identificar cuál es la interpretación que los jueces de la
jurisdicción contencioso administrativo deben acoger acerca del alcance del
artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el
Decreto 1582 de 1998, en cuanto al reconocimiento de una penalidad por no
consignación oportuna de las cesantías en el régimen docente. Dicha labor de
interpretación y unificación de la jurisprudencia le corresponde al máximo
tribunal de lo contencioso administrativo, órgano de cierre de dicha jurisdicción, al cual le
corresponde “unificar la jurisprudencia en el
ámbito de s[u] jurisdicci[ón]”[110].
3.6.3.2.
El
pretendido defecto por desconocimiento del precedente reabre, una vez más, la
misma discusión legal referida en los párrafos anteriores
66.
Según los
accionantes, las decisiones cuestionadas desconocieron el precedente fijado por
la Corte Constitucional en las sentencias SU-336 de 2017 y T-008 de 2015, así
como por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de
2018, pues, en su criterio, “les es aplicable el régimen general en lo no
estipulado en el especial, en lo que tiene que ver con el reconocimiento de la
sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías establecida en la Ley 244
de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, situación que de acuerdo con lo
establecido en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, es aplicable,
por analogía, de igual manera en cuanto a la Ley 344 de 1996”[111]. No obstante, tal como se
expuso supra, la ausencia de (i) hechos materiales análogos y (ii)
elementos jurídicos y normativos semejantes[112] entre el sub iudice y
las sentencias referidas por los tutelantes -inexistencia de una regla
jurisprudencial genuinamente análoga[113]-, impide advertir, prima
facie, la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente.
67.
Lo anterior
es evidente, teniendo en cuenta que en el presente asunto se debate la
aplicación de la Ley 50 de 1990, que regula la sanción moratoria por no
consignación oportuna de las cesantías, mientras que en las sentencias de
unificación proferidas por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado
se discutió la aplicación de la sanción moratoria por pago tardío de las
cesantías, prevista por la Ley 244 de 1995, en casos en los cuales los actores
habían solicitado el pago efectivo de la prestación social. Así mismo, en la Sentencia
T-008 de 2015, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional resolvió un
asunto relativo a una solicitud de sanción moratoria por la no afiliación al
fondo de cesantías, que ya había sido liquidada en los términos del Decreto
1582 de 1998[114], pero no cancelada.
68.
Ahora bien, durante el trámite de la
acción de tutela, los accionantes allegaron ante el juez de primera instancia la
Sentencia SU-098 de 2018[115], por medio de la cual la Corte
Constitucional resolvió sobre el “pago de la sanción moratoria por la no consignación de las
cesantías en la fecha indicada en la ley, así como de los intereses y los
rendimientos financieros que se causaron con dicho retardo”[116]. A pesar de no haber
sido parte del debate procesal en sede de tutela, esta sentencia tampoco
constituye un precedente aplicable al asunto sub examine respecto del
cual se pueda evidenciar prima facie una amenaza de vulneración a los
derechos fundamentales de los tutelantes, por cuanto: (i) la decisión es
posterior a las providencias judiciales cuestionadas en sede de tutela y, (ii)
no obstante la Corte se pronunció sobre la sanción moratoria por no
consignación oportuna de las cesantías prevista por la Ley 50 de 1990, artículo
13 de la Ley 344 de 1996 y los Decretos 1582 de 1998 y 1252 de 2000, la ausencia
de identidad fáctica también “impide aplicar el precedente al caso
concreto”[117],
como pasa a explicarse.
Criterios
Sentencia
SU-098 de 2018
Caso sub
examine
Vinculación
Docente en provisionalidad.
Docentes inscritos en el escalafón docente de
carrera con nombramiento en propiedad.
Vigencia del
vínculo laboral
El vínculo del docente terminó, dado que se acogió a lo dispuesto en el
Decreto 1278 de 2002. Por tal razón, la Secretaría de Educación de este municipio
expidió la Resolución N° 4143.3.21.5447 del 22 de octubre de 2007, por la
cual reconoció el pago de las prestaciones sociales definitivas e informó que
el pago se realizaría en el respectivo Fondo de Cesantías.
Actualmente, los docentes se encuentran
vinculados con el Departamento del Atlántico y su vínculo laboral se ha
mantenido vigente sin solución de continuidad[118].
Afiliación al
FOMAG
El docente nunca fue afiliado al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) ni a otro fondo, por un error
interno.
Los docentes sí fueron afiliados al FOMAG.
Reclamación
efectiva de pago de las cesantías
Una vez culminó su relación
laboral con el Municipio de Santiago de Cali, al docente le reconocieron
el pago de las prestaciones sociales, entre estas, las cesantías.
Los docentes no reclamaron el pago efectivo
de las cesantías de los años 2001, 2002 y 2003. No obstante, sí
solicitaron el pago de la sanción moratoria por no consignación de las
cesantías por dicho periodo.
Tipo de sanción
moratoria reclamada
El docente solicitó el
reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria por la no
consignación de las cesantías, los intereses a las cesantías ni los
rendimientos.
Los docentes solicitaron el reconocimiento y
pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las
cesantías.
69.
Finalmente, es preciso agregar que la
Corte Constitucional expidió la Sentencia SU-332 de 2019, en relación con el
régimen prestacional de los docentes oficiales. En dicha sentencia señaló que “los docentes oficiales, en tanto empleados
públicos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por
pago tardío de las cesantías”[119], prevista por la Ley 244 de 1995, modificada
por la Ley 1071 de 2006. Con todo, esta decisión no tiene efectos vinculantes
frente al asunto decidido en esta oportunidad, por cuanto: (i) esta
providencia de unificación es posterior a las decisiones judiciales cuestionadas por
los accionantes[120] y (ii) no
existe identidad fáctica ni jurídica con el asunto sub iudice, toda vez que los accionantes reclaman el pago de la sanción moratoria
por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por la Ley 50 de 1990.
3.7.
Relevancia de la
irregularidad
70.
El debido
proceso constituye un límite a la
actividad judicial, por virtud del cual “la autonomía conferida por la Constitución
Política a los jueces no puede convertirse en un pretexto para que estos
incurran en arbitrariedades”[121]. Por esta razón,
la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales, para proteger a la parte de los “excesos o arbitrariedades [en que incurre el juez ordinario] apartándose abiertamente de los postulados legales y
constitucional[es]”[122]. Con todo, no
cualquier error u omisión de la autoridad judicial constituye, per se,
una causal que habilite la procedencia de la tutela. La auténtica carga del
tutelante le exige acreditar que la irregularidad alegada tenga un efecto
determinante o “decisivo en el
fallo”[123], que comporta una grave lesión de sus derechos fundamentales[124].
71.
De conformidad con los términos en que se encuentra planteado el asunto,
la Sala concluye que la anomalía procesal referida por los actores,
circunscrita al presunto desconocimiento del precedente y del principio de
favorabilidad laboral, no es determinante ni tiene un efecto decisivo en las
sentencias cuestionadas y tampoco conlleva la afectación de un derecho
fundamental, dado que (i) las decisiones impugnadas en sede de tutela no
constituyen “desvíos del juez ordinario” ni decisiones carentes de
motivación y (ii) no dan cuenta prima
facie de la inaplicación de una prerrogativa de carácter constitucional.
72.
De una
parte, el Consejo de Estado fundamentó
debidamente la negativa de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no
consignación oportuna de las cesantías, por considerar que los actores no
reunían las exigencias dispuestas por la Ley 50 de 1990 y Ley 344 de 1996,
reglamentada por el Decreto 1582 de 1998. En efecto, la autoridad judicial
manifestó que:
“Pese
a acreditarse que el decreto de nombramiento fue expedido por el alcalde (E)
del municipio de Sabanalarga, ello no le otorga el carácter de territorial’ y ‘debido a [que] la fecha de su
vinculación está regulada en materia prestacional por las normas de los
empleados públicos del orden nacional, (…) no es destinatario de la penalidad
extendida por disposición expresa del artículo 1º del Decreto 1582 de 1998, a
los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de
diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, requisitos
que no cumple el docente, pues no reúne la condición de territorial y tampoco
se encuentra afiliado a un fondo privado administrador de cesantías de aquellos
creados por la Ley 50 de 1990; máxime cuando la finalidad del legislador fue
precisamente la creación del FOMAG para atender las prestaciones sociales de
los docentes del sector oficial, cuyos recursos provienen por disposición
legal, de la nación”.
73.
En tales
términos, la accionada explicó que,
conforme a la postura del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, los demandantes no eran acreedores de la penalidad reclamada y
que, además, no existía una sentencia de unificación sobre el reconocimiento y
pago de la sanción por no consignación oportuna de las cesantías prevista por
la Ley 50 de 1990, que conllevara acceder a lo pretendido.
74.
De otra
parte, las irregularidades planteadas por los accionantes no conllevan un
efecto decisivo en las sentencias impugnadas, que deriven prima facie en
la afectación de un derecho fundamental. De acuerdo a lo
señalado supra, una alegación sobre el presunto desconocimiento de principios o
garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal y/o económico,
no es una
circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela en contra
de una sentencia dictada por una Alta Corte. Si bien la Constitución “perme[a]
las normas inferiores del ordenamiento jurídico”[125] y, por
tanto, los distintos ámbitos del derecho quedan “iusfundamentalmente
conformados”[126]¸ “no se trata, entonces, que todo
el derecho existente se disuelva en el derecho constitucional”[127]. Esto se debe a que el juez
ordinario es quien debe “ilumin[ar] su labor
en la materia en la cual es especializado con la norma constitucional”[128],
para evitar que el juez de tutela se convierta “en una especie de
todo omnicomprensivo”[129].
75.
Pues bien, en el presente caso, los accionantes manifestaron que el Consejo
de Estado transgredió el artículo 53 superior[130], por desconocer que les “resulta
más beneficiosa la aplicación de las Leyes 91 de 1989, 50 de 1990 y 344 de
1996, sin embargo, con la sentencia objeto de tutela, se vulneran los derechos
a la igualdad y al principio de favorabilidad”[131]. Al margen de dicha argumentación, no
acreditaron que los cuestionamientos a las decisiones dictadas por la autoridad
judicial pudiesen derivar en la eventual afectación de una garantía
constitucional. En consecuencia, la Sala concluye que la presunta irregularidad
alegada por los tutelantes no comporta prima facie una afectación a un
derecho fundamental, que habilite la procedencia de la tutela en contra de una
sentencia de una Alta Corte.
III.
Síntesis de la decisión
76.
La Sala declaró
improcedente las acciones de tutela interpuestas en contra de las sentencias
dictadas por el Consejo de Estado, en el marco de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por los tutelantes, por dos razones. De
una parte, tras advertir que la solicitud de reconocimiento y pago de la
sanción moratoria por no consignación de las cesantías en el régimen docente,
dispuesta por la Ley 50 de 1990 y Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto
1582 de 1998, carecía de evidente relevancia constitucional, en la medida en
que la discusión planteada: (i) versaba sobre una cuestión meramente
legal, con una connotación de contenido patrimonial, (ii) que no
involucraba la protección de derechos fundamentales y, (iii) pretendía
reabrir la controversia legal resuelta por el órgano de cierre de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otra parte, constató que las
irregularidades alegadas por los accionantes no tenían un efecto decisivo o
determinante en las providencias cuestionadas, que conllevara la afectación de
una garantía constitucional.
IV.
Decisión
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR LA SUSPENSIÓN
DE TÉRMINOS decretada
por la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto del 12 de
septiembre de 2019.
Segundo.- REVOCAR las sentencias proferidas el 16
de mayo de 2019 (T-7.457.373 y T-7.457.923) y 22 de mayo de 2019 (T-7.466.562)
por la Sección Quinta de la Sala del Consejo de Estado, por medio de las cuales
la autoridad judicial confirmó las decisiones dictadas el 14 de marzo de 2019
(T-7.457.373) y 28 de febrero de 2019 (T-7.457.923 y T- 7.466.562) por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, que decidió negar el amparo. En su lugar,
declarar IMPROCEDENTE las tutelas, por las razones expuestas en la parte
motiva.
Tercero.- REMITIR los expedientes de los procesos
de nulidad y restablecimiento del derecho, enviados en préstamo (No.
08001-23-33-000-2014-00079-00 LM y No. 08001-23-33-001-2014-00174-00 JR), al
Tribunal Administrativo del Atlántico.
Cuarto.- LIBRAR, por la Secretaría General de
la Corte Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí señalados.
Comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
Ausente con permiso
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Vicepresidente
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA SU573/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE
PAGO DE SANCION MORATORIA DE LAS CESANTIAS A DOCENTES OFICIALES-Se desconoce el alcance del requisito general de
relevancia constitucional de la tutela contra providencia judicial (Salvamento
de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE
PAGO DE SANCION MORATORIA DE LAS CESANTIAS A DOCENTES OFICIALES-Trascendencia de principios como la
igualdad, el debido proceso y la favorabilidad en materia laboral (Salvamento
de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE
PAGO DE SANCION MORATORIA DE LAS CESANTIAS A DOCENTES OFICIALES-Falta de argumentación de la expresión pago
tardío, como requisito para la titularidad de la sanción moratoria
(Salvamento de voto)
(M.P. CARLOS BERNAL PULIDO)
1.
Con el acostumbrado respeto a las decisiones de la Corte
Constitucional, salvo mi voto a la Sentencia SU-573 de 2019 porque a diferencia de lo sostenido por la mayoría, considero que el caso de la referencia cumplía
con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, y por tanto exigía un estudio de fondo por
parte de la Sala Plena. En efecto, la controversia
planteada involucra temas relevantes para el juez constitucional como es el alcance del derecho a la seguridad social de los miembros del
Magisterio y el principio de favorabilidad en la
aplicación de normas y precedentes en materia de prestaciones sociales de
servidores públicos y docentes. La sentencia de la cual me aparto presenta serios problemas en su argumentación y desconoce la
jurisprudencia constitucional sobre el acceso a la
sanción moratoria por tardanza en la consignación de las cesantías, en favor de
los docentes oficiales.
2.
Síntesis de los hechos. En esta ocasión, la Sala estudió las acciones de tutela
interpuestas por María del Socorro Sinning de la Rosa, Ángel
María Mendoza Muñoz y Elvira Cecilia Gómez Viloria, todos ellos docentes
al servicio del departamento del Atlántico que, en el año 2014, solicitaron a las entidades territoriales y al Ministerio de Educación Nacional la cancelación de la sanción
moratoria por el no pago del giro oportuno de las cesantías durante los
años 2001, 2002 y 2003. Las distintas
entidades se negaron a reconocer estas sumas de dinero, con base en la ausencia
de recursos económicos. Por lo anterior, los docentes formularon demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para reclamar la
sanción moratoria mencionada.
3.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo
del Atlántico concedió las pretensiones y condenó a las demandadas al pago
respectivo, debido a que se encontraba acreditado que a los actores no se les consignaron las cesantías desde
2001 hasta 2003. El Tribunal advirtió
que a los docentes “le[s]
asistía el derecho al pago de la sanción moratoria en los términos de la Ley
50 de 1990, aplicable a dichos servidores por disposición de la Ley 344 de 1996
y el Decreto 1582 de 1998”, dado que esa disposición “impone al
empleador la obligación de pago y liquidación anualizada de las cesantías de
sus servidores, debiendo consignarlas a más tardar el 15 de febrero del año
siguiente, y en caso de no hacerlo, se impone el pago de un día de salario por
cada día de retardo.”
4.
No obstante, en segunda instancia, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo
de Estado, revocó la anterior providencia, por
considerar que a los accionantes no les era aplicable la Ley 50 de 1990, al no
tener la calidad de servidores territoriales. Agregó
que los docentes que ingresaron
con posterioridad al 1 de enero de 1990, por el solo hecho de ser designados
por el alcalde, no adquieren el carácter de territorial
regidos por normas prestacionales aplicables a los servidores públicos que
ostentan dicha calidad. En ese sentido, dado que los docentes fueron
vinculados en el 2000, y posteriormente su contratación fue
asumida por la Gobernación del Atlántico, ellos no
tendrían el carácter de docente territorial, en los
términos de la Ley 50 de 1990.
5.
La acción de tutela.  Las maestras María del Socorro y
Elvira Cecilia y el maestro Ángel María promovieron el recurso
de amparo contra las decisiones de la Sección Segunda
del Consejo de Estado por vulnerar sus derechos
fundamentales a la seguridad social, igualdad, “seguridad jurídica” y al
debido proceso. Consideraron que las providencias cuestionadas incurrieron en los defectos sustantivo y desconocimiento del
precedente. En su criterio, el no reconocimiento del derecho a las cesantías es contrario a
principios constitucionales como la favorabilidad en materia laboral y
la jurisprudencia ha reconocido que la sanción por la no consignación de las
cesantías es un derecho aplicable a los docentes en condiciones de igualdad
(sentencias SU-336 de 2017 y SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional y
Sentencia del 18 de julio de 2018 del Consejo de Estado).
6.
La decisión de la cual disiento. La mayoría de la Sala consideró que el asunto no satisfacía los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela debido a que se incumplía el requisito de relevancia
constitucional, por cuanto la controversia planteada:
(i) versaba sobre una cuestión meramente legal, con una
connotación de contenido patrimonial, (ii) que no involucraba la protección de
derechos fundamentales y, (iii) pretendía reabrir la controversia legal
resuelta por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
7.
No comparto esta decisión por distintas razones, que
desarrollo a continuación.
Sentencia SU-573 de 2019: alcance errado y restrictivo del requisito de relevancia constitucional, en
materia de tutela contra providencias judiciales
8.
Tal como lo manifesté en el salvamento de voto a
la Sentencia T-248 de 2018, el presupuesto de relevancia constitucional es un
criterio formal de procedibilidad de las tutela contra providencia judicial.
Por consiguiente, su valoración no puede acarrear un juicio sobre el fondo de la cuestión. En esencia, por las razones allí
planteadas, no comparto la posición que ahora es reproducida en la Sentencia SU-573 de 2019.
9.
Con todo, dado que esta providencia presenta
algunas consideraciones específicas que refuerzan mi desacuerdo con la misma, a
continuación presento algunas precisiones.
10.
La Sentencia es particularmente insistente en
señalar que, para que exista relevancia constitucional, debe estar acreditada
la vulneración de derechos fundamentales. Esto implica un estudio sobre el
fondo del caso como tal, lo cual redundaría en que, siempre que no haya una
evidente trasgresión de derechos, debe concluirse en una etapa preliminar que
el asunto es improcedente. Un pronunciamiento en ese sentido es significativo de
un prejuzgamiento indebido y, por tanto, de un desconocimiento del debido
proceso de las partes. Esto porque, pese a que  formalmente la decisión es
significativa de la imposibilidad para resolver el caso en sede de tutela,
materialmente el contenido de la misma se dirige a negar la titularidad del
derecho invocado en el recurso de amparo.
11.
Por otro lado, la Sentencia SU-573 de
2019 es reiterativa en sostener que al juez constitucional no
le corresponde resolver asuntos meramente legales. Esto es cierto y lo comparto
como regla general. El problema es que esta providencia plantea escenarios inflexibles que no necesariamente se alejan de la órbita del juez de tutela.
Algunos ejemplos son:
(i) Como “El asunto
que se debate no trasciende del ámbito de un conflicto de orden legal”,
por definición, no es de la competencia del juez de tutela. Esto es parcialmente acertado. Sin embargo, no puede desconocerse que asuntos que parecieran de simple legalidad,
pueden contemplar dimensiones constitucionales relevantes en sede de amparo. De ahí que, por ejemplo, el defecto sustantivo
sea reconocido como una verdadera causal especial de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales. Con base en éste, la simple aplicación u
omisión de una norma, en sí misma, puede dar lugar a un pronunciamiento
constitucional dirigido a valorar si la actuación judicial comprometió el
debido proceso de las partes. En esos eventos, aunque pueda parecer un debate
de mera legalidad, lo cierto es que, cuando la aplicación errada de una norma o
la no aplicación de aquella que rige el asunto determinan el acceso a la
pretensión ordinaria que persigue el actor, sin duda se presenta un problema de
índole constitucional, significativo de una indebida administración de
justicia. Por tanto, es un caso que interesa al juez de tutela.
(ii) Se debe considerar que carece de
relevancia constitucional cuando“la tutela es
empleada con el propósito de reabrir una discusión que ya fue resuelta por el
Consejo de Estado”, como órgano de cierre de la jurisdicción
competente. Esta es una concepción ciertamente cuestionable
por desconocer el carácter prevalente de la Carta Política.
Cuando lo que se discute es la constitucionalidad de la
forma como las autoridades judiciales ordinarias han aplicado disposiciones
legales, es normal que el debate se haya agotado en la jurisdicción respectiva.
El asunto se torna relevante para el juez de tutela cuando dicha aplicación es
cuestionada porque, al parecer, la misma ha vulnerado un derecho
fundamental. En el presente caso, los
actores adujeron que se había violado su debido proceso, por
una aplicación indebida de las normas que regulan el acceso a
la sanción moratoria. Por tanto, el simple hecho de que la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo haya establecido un entendimiento específico del
marco jurídico respectivo, no hace que el caso carezca
de importancia para el juez de amparo.
De este modo, la Sentencia SU-573 de 2019
incurre en una petición de principio cuando advierte que agotar todos los
recursos es necesario para que sea procedente la tutela (subsidiariedad), pero
al mismo tiempo establece que ese agotamiento es causal de improcedencia, por
considerar que allí se supera el debate sobre la subsunción de las normas
legales en el caso particular. En otras palabras, se le está exigiendo a
los actores agotar todos los recursos disponibles, pero a la
vez se les está informando que cuando ello ocurra, el
caso será improcedente porque ese es un escenario del juez natural en el que el juez de tutela no puede inmiscuirse. Se trata de un planteamiento inconsistente y
abiertamente contrario a la finalidad de la acción de amparo, que deja
sin protección a las personas para defender sus derechos fundamentales. Claramente, cuando la Jurisdicción Ordinaria ha mantenido una
aplicación de las fuentes del derecho que es errónea desde el punto de vista
constitucional, es labor del juez de tutela corregir esa actuación, para preservar
la supremacía de la Constitución.  Es cierto que al juez natural, por
regla general, le corresponde fijar el contenido y alcance de las normas
legales que determinan el ámbito de sus competencias, pero esa labor tiene como
límite inquebrantable el respeto y la sujeción estricta a las reglas y
principios de la Constitución.
(iii) “El caso no involucra un debate relacionado con el alcance, contenido
y protección de un derecho fundamental”. La
Sentencia SU-573 de 2019 indica que el reconocimiento
de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías no es un derecho
fundamental, y por ende, el caso carece de relevancia constitucional. Al
respecto, debo expresar dos objeciones.
En primer lugar, el expediente estudiado corresponde a una tutela
contra providencia judicial, en la que se busca el análisis constitucional de
la posible violación del debido proceso, con ocasión de las decisiones ordinarias controvertidas en
la solicitud de  amparo. Se trataba de verificar si el
pronunciamiento de las autoridades demandadas fue o no ajustado al
ordenamiento. Adicionalmente, el problema jurídico omitido por la mayoría de la
Sala se relacionaba con establecer si, con base en la Constitución, es posible
que a algunos docentes se les niegue la sanción moratoria, pese a que ha habido
una tardanza en la consignación de las cesantías correspondientes. Este
planteamiento también es de relevancia constitucional
en virtud, del principio de igualdad (Art. 13 de la CP), y de las
garantías superiores de los trabajadores (Art. 53 de la CP).
Todas estas consideraciones, permitían cumplir el requisito general de
procedencia, relacionado con la trascendencia del asunto.
En segundo lugar, ya en varias ocasiones, en
distintos casos, la Corte ha reconocido la importancia constitucional de
debates que se han circunscrito única y exclusivamente al reconocimiento de
sanciones moratorias vinculadas a las cesantías, sin que ello implique otorgar
el carácter de derecho fundamental a estas sumas de dinero. Así ha
ocurrido, por ejemplo, en las sentencias SU-336 de 2017[132], SU-098 de 2018[133]
y SU-332 de 2019[134]. Independiente de si estos
pronunciamientos son precedentes para el caso estudiado, lo cierto es que,
objetivamente, es contradictorio que en estas providencias se haya declarado la
relevancia constitucional de debates enmarcados en el reconocimiento de
sanciones monetarias derivadas de cesantías, y ahora la Sala Plena establece que, el simple hecho de tratarse
de un asunto relacionado con este tipo de prestaciones económicas hace que el
caso incumpla el requisito de procedencia. Por lo menos, debieron desarrollarse
las razones por las que esta sanción moratoria le resultaba particularmente
irrelevante a la mayoría.
12.
En suma, considero que con esta decisión, la Corte ha incurrido en un
claro retroceso en relación con el alcance de la acción de tutela frente a
providencias judiciales, y no puedo dejar de resaltar su carácter regresivo
para la protección efectiva de los derechos fundamentales.
-
El concepto de “pago tardío”: nuevo e injustificado requisito para reconocer la configuración de la
sanción moratoria en materia de cesantías de los docentes oficiales
13.
La Sala Plena partió de considerar sin mayor
detenimiento que, para reclamar la sanción moratoria por retardo en la
consignación de las cesantías, debe cumplirse un requisito especial,
correspondiente a que exista un “pago tardío”. Esto parece una obviedad,
pero no lo es si se considera el alcance que la Sentencia SU-573 de 2019 le otorga a dicho requisito. Sin ningún desarrollo, la Sala
asumió que la sanción moratoria sólo se estructura cuando se pagan, en términos
reales, las cesantías causadas, y no simplemente cuando está demostrada la mora
en la consignación de estas prestaciones.
14.
Estoy en total desacuerdo con introducir esa
perspectiva a la jurisprudencia de la Corte, sobre todo si se hace de forma
sigilosa y sin motivación. Si bien es claro que para que se configure el
fenómeno de la sanción moratoria debe existir una
tardanza en la consignación de las cesantías, es importante dar abiertamente el
debate acerca de por qué el simple hecho de que esté constituida la mora no
puede asumirse como un pago tardío (que está pendiente por realizarse). Ni
siquiera la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre sobre
la materia, ha entendido que el “pago tardío” exija una consignación
efectiva de la deuda. De hecho, esto ni se insinúa en
las providencias objeto de las tutelas estudiadas,
proferidas por dicha Corporación.
15.
Esta es una cuestión de absoluta relevancia
porque el problema jurídico que convocaba a la Sala, omitido en esta
providencia, correspondía a la necesidad de definir si a la luz de la
Constitución resultaría admisible que a algunos docentes se les niegue la
sanción moratoria, cuando está demostrado que ha existido un retraso en la
consignación de las cesantías. El objeto del amparo no se relacionaba con
resolver si ha existido o no una consignación real en el caso concreto. En esa
medida, cuando la Sentencia SU-573 de 2019 exige
demostrar un pago efectivo de la deuda por parte del
empleador, para emitir un pronunciamiento judicial sobre la titularidad
constitucional de la sanción moratoria, está creando un
requisito inexistente en el ordenamiento jurídico y por tanto se está actuando
en contra de la Carta Política. No sólo corresponde a una determinación que
excede las competencias de la Sala, sino que crea obstáculos innecesarios para
resolver un problema jurídico relevante desde el punto de vista del derecho al
debido proceso y también desde la perspectiva de principios como la igualdad y la
no discriminación.
16.
Ahora bien, la trascendencia que tiene el
entendimiento de la expresión “pago tardío” se ve reflejada, de igual
forma, en la determinación de los precedentes jurisprudenciales aplicables y en
la resolución de las tutelas
instauradas por las docentes María del Socorro,
Elvira Cecilia y Ángel María. Específicamente, esta falencia
tiene incidencia en por lo menos dos aspectos que es necesario
resaltar.
17.
Según el gráfico incorporado en el párrafo
considerativo Nº 60 de la Sentencia SU-573 de 2019, ni la unificación del Consejo de Estado sobre la materia,
ni las sentencias SU-336 de 2017 y SU-332 de 2019 de esta Corte, pueden ser
asumidas como precedentes. Según la mayoría, no son asuntos asimilables porque
en tales antecedentes se discutió el acceso a la sanción moratoria, pero en
casos en los que ya se había realizado el pago efectivo de la deuda. No
comparto esta concepción de los precedentes porque, a través de una lectura
aislada y descontextualizada de los mismos, se pretende
desconocerlos. Lo jurídicamente trascedente de dichos pronunciamientos no es si
el pasivo por concepto de consignación de cesantías se subsanó a la hora de
reclamar el reconocimiento de la sanción mencionada. Lo verdaderamente
relevante se encuentra en la regla según la cual es necesario constatar que
se haya incurrido en mora, para pronunciarse acerca de la titularidad
de dicha sanción. En ese sentido, si por lo menos se hubiera hecho explícito
el debate respecto del sentido que debería tener la expresión “pago tardío”,
entonces se habría observado que los pronunciamientos
antes referidos sí constituyen fuentes jurisprudenciales estrictamente
vinculantes para el caso estudiado.
18.
Asimismo, la Sentencia de la cual me aparto
deja de lado que las providencias objeto de la tutela decidieron
definitivamente sobre el acceso de los actores a la
sanción moratoria, independientemente del pago efectivo de las cesantías. Por
tanto, llegado el momento en que se realice la consignación de la deuda por
parte de la entidad empleadora, los accionantes difícilmente podrían discutir la
titularidad de la sanción mencionada, porque las sentencias del Consejo de Estado que se las negaron habrían cobrado plena firmeza.
19.
Con todo, advierto que, en razón del
condicionamiento incorporado en la Sentencia SU-573 de
2019, desde el punto de vista constitucional la titularidad de la sanción
moratoria por pago tardío de las cesantías, en favor de los docentes María del Socorro Sinning de la Rosa, Ángel María Mendoza Muñoz y
Elvira Cecilia Gómez Viloria, no se encuentra superado.
Por ende, es un asunto respecto del cual no necesariamente es predicable la
configuración de la cosa juzgada constitucional.
-
El precedente constitucional
para este caso: la jurisprudencia fijada principalmente
en la Sentencia
SU-332 de 2019
20.
Según la mayoría de la Sala, el estudio de las
acciones de tutela de los docentes María
del Socorro, Elvira Cecilia y Ángel María no podía tener en cuenta la Sentencia SU-332 de 2019, porque se
trata de un pronunciamiento judicial que es posterior a la decisión cuestionada
en la solicitud de amparo. Esto desconoce, en primer lugar, que cuando esta Corporación fija el sentido constitucional de las
instituciones jurídicas, sus pronunciamientos son obligatorios,
independientemente de la fecha en que se interponga la acción de tutela que aún
está pendiente de resolución judicial. En segundo lugar, este Tribunal se ha
referido a la aplicación automática de sus sentencias de tutela, incluso en los
eventos en los que, estando en sede de revisión ante la misma Corporación,
ocurren cambios de precedente que varían el sentido de la decisión que se
adoptaría.
21.
En la Sentencia SU-332 de 2019, la Corte
Constitucional estableció que:
“(…) en los casos objeto de estudio se verificó que
existía una postura interpretativa más favorable respecto de los derechos
laborales de los docentes oficiales, esto es, aquella que reconoce que este
grupo de trabajadores del Estado tiene derecho a la sanción por mora en el pago
del auxilio de cesantía. A pesar de ello, aunque los jueces no se apartaron de
la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado hasta ese momento, al
negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, aplicaron la interpretación
más restrictiva para los derechos de los docentes, razón por la cual la Sala
concluye que profirieron una decisión que vulneró derechos
fundamentales. // En esta medida, los despachos judiciales accionados
desconocieron que aunque la norma que establece la sanción moratoria por pago
tardío de las cesantías, prescrita en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley
1071 de 2006, no esté expresamente consagrada a favor de los miembros del
Magisterio, en virtud de los principios de favorabilidad e in dubio
pro operario en materia laboral, les correspondía aplicar la
interpretación más beneficiosa para el trabajador, esto es, que los docentes sí
son destinatarios de la norma que consagra la referida sanción, pues esta es la
interpretación que más se ajusta a la Constitución. // 64. En consecuencia,
la Sala Plena concluye que los despachos judiciales accionados sí incurrieron
en violación directa de la Constitución, pues desconocieron los principios de
favorabilidad e in dubio pro operario en materia laboral
consagrados en el artículo 53 Superior.” (Subraya fuera del texto original).
22.
Lo anterior es indicativo de que la
jurisprudencia de la Corte ha sido clara al establecer que, en virtud del
principio de favorabilidad laboral, los docentes oficiales tienen derecho a
acceder a la sanción moratoria por tardanza en la consignación de las
cesantías. Se ha señalado que, a la luz de la Constitución, no es posible dar
un tratamiento distinto a algunos maestros, bajo el argumento de tratarse de
empleados territoriales y nacionalizados. Una diferenciación contraria a esta
determinación de la Corte es, como se dijo en la Sentencia SU-332 de 2019, una
violación directa de la Carta Política. Por ello, se trata de un
pronunciamiento que indudablemente era vinculante en el caso de la referencia y
determinaba la resolución del amparo invocado por las docentes María del Socorro, Elvira Cecilia y Ángel
María.
23.
La decisión adoptada ahora por la
mayoría cambia el precedente anterior, constituye un retroceso y es regresiva
en relación con la protección efectiva del derecho a la seguridad social y a la
igualdad de los docentes por desconocimiento de los principios de favorabilidad
y de indubio pro operario en materia laboral.
-
La Sentencia SU-573 de 2019 adolece de un problema argumentativo estructural
24.
Por último, al margen
de las anteriores consideraciones relacionadas con mi
desacuerdo frente al tratamiento que la mayoría de la Sala le ha dado al
concepto de “pago tardío”, encuentro pertinente poner de presente que
esta sentencia es estructuralmente contradictoria. Si se sigue el planteamiento
mismo de esta providencia, en el caso concreto se tienen las siguientes
premisas:
a.   La sentencia objeto de  tutela negó la titularidad de la
sanción moratoria de la demandante, sin consideración acerca de que haya
existido o no un pago real de la deuda por parte del empleador.
b.   Según la mayoría de la Sala, para pronunciarse sobre la titularidad
de la sanción moratoria es necesario que se acredite el pago real de la deuda
por parte del empleador.
25.   La conclusión que lógicamente se desprende de
estos dos postulados debería relacionarse con reconocer que la autoridad
judicial accionada ignoró, por lo menos, el requisito establecido en la Sentencia SU-573 de 2019. Esto es, que para resolver la titularidad de la sanción
moratoria, debería acreditarse que ha habido un pago real de la deuda por
concepto de cesantías, lo cual no había ocurrido en el caso de la referencia.
Pese a ello, la mayoría de la Sala, en contra de su propia subregla
jurisprudencial, validó totalmente el pronunciamiento controvertido en el
escrito de tutela.
26.  En suma, me aparto de la Sentencia SU-573 de 2019 porque: (i) desconoce el alcance del requisito general de
relevancia constitucional de la tutela contra providencia judicial. (ii) Ignora
que el asunto de la referencia sí es de trascendencia para el juez de tutela,
desde la perspectiva de principios como la igualdad, el debido proceso y la
favorabilidad en materia laboral. (iii) Incumple el deber de carga argumentativa
frente a la valoración y definición de la expresión “pago tardío”, como requisito para reconocer la titularidad de la sanción moratoria en favor de
los docentes oficiales. (iv). Finalmente, es
contradictoria en su argumentación estructural.
En los anteriores términos, dejo
planteadas las razones en las cuales fundamento mi
salvamento de voto a la Sentencia SU-573 de
2019.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Las acciones de tutela fueron presentadas el 24
de septiembre de 2018 (fl. 37, Cdno. 1 del expediente T-7.457.373), 1 de
octubre de 2018 (fl. 13, Cdno. 1 del expediente T-7.457.923) y el 20 de
septiembre de 2018 (fl. 13, Cdno. 1 del expediente T-7.466.562).
[2] Mediante Decreto No. 00-00111 del 26 de diciembre de 2000 y acta
de posesión No. 46 del 28 de diciembre de 2000, la señora Sinning de la Rosa
fue nombrada en propiedad, en el cargo de docente de tiempo completo municipal,
en la Institución Básica “Moisés Gómez” de Sabanalarga. Fl. 64, Cdno.
Principal.
[3] Mediante Decreto No. 00-176 y acta de posesión del 25 de octubre
de 2000, el señor Mendoza Muñoz fue nombrado en propiedad, en el cargo de
docente de tiempo completo en el “Instituto Técnico Industrial” de
Sabanalarga. Fl. 67, Cdno. Principal.
[4] Mediante Decreto No. 00-00122 del 26 de diciembre de 2000 y acta
de posesión del 28 de diciembre de 2000, la señora Gómez Viloria fue nombrada
en propiedad para desempeñar el cargo de docente en el área de básica primaria
de la Institución “Jhon F. Kennedy” de Sabanalarga. Fl. 71, Cdno.
Principal.
[5] Fl. 63, Cdno. principal.
[6] Fls. 63, 64, 67 y 71, Cdno. Principal.
[7] Fls. 107-122, Cdno. Principal.
[8] Mediante escritos presentados: (i) el 13 de septiembre de
2013, por Elvira Cecilia Gómez Viloria (fl. 125, Cdno. Principal), (ii)
el 16 de agosto de 2013, por María del Socorro Sinning de la Rosa (fl. 131,
Cdno. Principal) y (iii) el 24 de octubre de 2013, por Ángel María
Mendoza Muñoz (fl. 135, Cdno. Principal).
[9] Mediante escritos presentados: (i) el 9 de septiembre de
2013, por Elvira Cecilia Gómez Viloria (fl. 125 vto., Cdno. principal), (ii)
el 20 de agosto de 2013, por María del Socorro Sinning de la Rosa (fl. 131
vto., Cdno. Principal) y (iii) el 25 de octubre de 2013, por Ángel María
Mendoza Muñoz (fl. 135 vto., Cdno. Principal).
[10] Mediante escritos presentados: (i) el 9 de septiembre de
2013, por Elvira Cecilia Gómez Viloria (fls. 126, Cdno. Principal), (ii)
el 23 de agosto de 2013, por María del Socorro Sinning de la Rosa (fl. 132,
Cdno. Principal) y (iii) el 28 de octubre de 2013, por Ángel María
Mendoza Muñoz (fl. 136, Cdno. Principal).
[11] Fls. 125, 131 y 135, Cdno. Principal.
[12] Fls. 143, 146 y 149, Cdno. Principal.
[13] “De acuerdo con lo establecido por el Decreto 2831 del 16 de
agosto de 2005” -reparto de competencias-Fls. 144 vto.-145, 147 vto.-148 y
150 vto.-151 del Cdno. Principal.
[14] Fls. 143 vto.-144, 146 vto.-147 y 149 vto.-150 del Cdno.
Principal.
[15] La señora María del Socorro Sinning de la Rosa presentó demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho el 12 de febrero de 2014 (fl. 31,
expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho). Por su
parte, el señor Ángel María Mendoza Muñoz interpuso la demanda el día 21 de marzo
de 2014 (fl. 29 del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho). En relación con el asunto tramitado por la señora Elvira Cecilia
Gómez Viloria, no fue allegado el expediente del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Sin embargo, en su escrito de tutela refirió que
la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue
interpuesta el 4 de abril de 2014 (fl. 2 vto., Cdno. 1 del expediente
T-7.466.562).
[16] María del Socorro Sinning de
la Rosa solicitó la declaratoria de nulidad del (i) oficio
No. 2013ER112918 sin fecha, recibido el 19 de septiembre de 2013, proferido por
el Ministerio de Educación Nacional, (ii) oficio sin número del 20 de
agosto de 2013, recibido el 23 de agosto de 2013, emitido por el alcalde
municipal de Sabanalarga y (iii) oficio No. 3048 del 6 de septiembre de
2013, dictado por el secretario de educación departamental del Atlántico (fl. 2 vto., Cdno. 1 del expediente T-7.457.373); Ángel María Mendoza Muñoz
pidió la declaratoria de nulidad del (i)
oficio No. 2013ER147389, sin fecha, recibido el 29 de noviembre de 2013, (ii)
oficio sin número de fecha 28 de octubre de 2013, recibido el 2 de diciembre de
2013, emitido por el alcalde municipal de Sabanalarga y (iii) oficio No.
4154 del 21 de noviembre de 2013, recibido el 25 de noviembre de 2013,
proferido por el secretario de educación departamental del Atlántico (fl. 2
vto. Cdno. 1 del expediente T-7.457.923) y la señora Elvira Cecilia Gómez
Viloria reclamó la declaratoria de nulidad del: (i) oficio No.
2013ER122196, sin fecha, recibido el 3 de octubre de 2013, (ii) oficio
sin número de fecha 17 de septiembre de 2013, recibido el 3 de octubre de 2013,
proferido por el alcalde municipal de Sabanalarga y (iii) oficio No.
3397 del 9 de octubre de 2013, recibido el 21 de octubre de 2013, dictado por
el secretario de educación departamental del Atlántico (fl. 2 vto. Cdno 1 del
expediente T-7.466.562).
[17] Fls. 3-4 del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento
promovido por la señora María del Socorro Sinning de la Rosa (expediente
T-7.457.373), fls. 3-4 del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho instaurado por el señor Ángel María Mendoza Muñoz (expediente
T-7.457.923) y fls. 2 vto. y 3, Cdno. 1 del expediente T-7.466.562.
[18] Mediante sentencias del 25 de agosto de 2015 (fls. 427-454 del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fls. 21 a 34, Cdno 1. del
expediente T-7.457.373), 13 de noviembre de 2015 (fls. 369-396 del expediente
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fl. 2 vto., Cdno 1, del
expediente                      T-7.457.923) y 4 de noviembre de 2015 (fl. 2
vto., Cdno. 1 del expediente T-7.466.562).
[19] Ibid.
[20] Mediante sentencia del 7 de septiembre de 2018 (fls. 581-591 del
expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho referido a la
tutela T-7.457.373), 24 de agosto de 2018 (fls. 590-601 del expediente del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho referido a la tutela
T-7.457.923) y 16 de agosto de 2018 (fl. 109, Cdno.1 del expediente
T-7.466.562).
[21] Fl. 2 vto., Cdno 1 de los expedientes T-7.457.373, T-7.457.923 y
T-7.466.562.
[22] Fls. 5-6, Cdno. 1 de los expedientes T-7.457.373, T-7.457.923 y
T-7.466.562.
[23] Fl. 5 vto. Cdno. 1 de los expedientes T-7.457.373, T-7.457.923 y
T-7.466.562.
[24] Fl. 12, Cdno. 1 de los expedientes T-7.457.373,
T-7.457.923 y T-7.466.562.
[25] Mediante providencias del 2 de octubre de 2018 (fl. 39, Cdno. 1
del expediente T-7.457.373); 4 de octubre de 2018 (fl. 15, Cdno. 1 del
expediente T-7.457.923) y 24 de septiembre de 2018 (fl. 15, Cdno. 1 del
expediente T-7.466.562), la Sección Cuarta del Consejo de Estado dispuso
vincular al trámite de la acción de tutela a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, al Departamento del Atlántico, al
Municipio de Sabanalarga y al Tribunal Administrativo del Atlántico, como
terceros interesados en el proceso.
[26] Fls 47-56, Cdno. 1 del expediente T-7.457.373, fls. 44-52, Cdno.
1 del expediente T-7.457.923 y fls. 26-34 Cdno. 1 del expediente T-7.466.562.
[27] Mediante escritos del 18 de octubre de 2018 (fls. 28-30, Cdno. 1
del expediente T-7.457.923) y 10 de octubre de 2018 (fls. 56-59, Cdno. 1 del
expediente T-7.466.562). Frente al expediente T-7.457.373 guardó silencio.
[28] Mediante escritos del 11 de octubre de 2018 (fls. 70-72, Cdno 1
del expediente T-7.457.373), 18 de octubre de 2018 (Fls. 34-36, Cdno. 1 del
expediente T-7.457.923) y 4 de octubre de 2018 (fls. 38-39, Cdno. 1 del
expediente T-7.466.562).
[29] Mediante escrito presentado el 22 de octubre de 2018, en relación
con el expediente  T-7.457.923 (fls. 73-75, Cdno. 1). Frente al requerimiento
efectuado en relación con los expedientes T-7.457.373 y T-7.466.562, guardó
silencio
[30] Mediante escrito del 10 de octubre de 2018 (fls. 58-61 y 64-67,
Cdno. 1 del expediente T-7.457.373), 19 de octubre de 2018 (fls. 40-43 y 53-56,
Cdno. 1 del expediente T-7.457.923) y 3 de octubre de 2018 (fls. 24-25 y 43-44,
Cdno. 1 del expediente T-7.466.562).
[31] El 3 de diciembre de 2018 (fls. 82-83, Cdno. 1 del expediente
T-7.457.373 y fls. 83-84, Cdno. 1 del expediente T-7.457.923) y 30 de noviembre
de 2018 (fls. 77-78, Cdno. 1 del expediente T-7.466.562).
[32] Sentencias del 14 de marzo de 2019 (fls. 114-121, Cdno. 1 del
expediente T-7.457.373), 28 de febrero de 2019 (fls. 127-135, Cdno. 1 del
expediente T-7.457.923) y 28 de febrero de 2019 (fls. 109-116, Cdno 1. del
expediente T-7.466.562).
[33] Escritos de impugnación remitidos vía correo electrónico el 29 de
marzo de 2019 en los expedientes T-7.457.373 (fls. 130-130, Cdno. 1),
T-7.457.923 (fls. 144 a 147, Cdno. 1) y T-7.466.562 (fls. 125-128, Cdno. 1).
[34] En sentencias del 16 de mayo de 2019 (fls. 155-163, Cdno. 1 del
expediente T-7.457.373  y fls. 160-172, Cdno. 1 del expediente T-7.457.923) y
22 de mayo de 2019 (fls. 159-167, Cdno 1. del expediente T-7.466.562).
[35] En relación con el desconocimiento de la Sentencia SU-098 de
2018, el juez de tutela de segunda instancia indicó que “el análisis que se
realizará con ocasión del desconocimiento del precedente alegado por el
demandante no incluirá la sentencia SU-098 de 2019, puesto que esta providencia
fue alegada como desconocida con posterioridad a la presentación de la demanda
y su estudio vulneraría el derecho al debido proceso de los demás
intervinientes al proceso de la referencia, toda vez que, desde el inicio del
proceso no tuvieron la posibilidad de defenderse respecto del mismo” (fl.
170, Cdno. 1 del expediente T-7.457.923).
[36] Mediante aclaración de voto
presentada el 5 de junio de 2019 en los expedientes T-7.457.373 (fls. 172-173,
Cdno. 1) y T-7.457.923 (fls. 184-185, Cdno. 1) y 7 de junio de 2018 en el
expediente T-7.466.562 (fls 178-179, Cdno. 1), el magistrado Alberto Yepes Barreiro señaló que “los
docentes oficiales tienen derecho al pago de la sanción moratoria, en virtud
del derecho al pago oportuno observado desde el punto de vista del derecho a la
igualdad”  y “les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006
que contemplan la sanción moratoria por el reconocimiento y pago del auxilio de
cesantías, de manera inoportuna”, por cuanto la Corte Constitucional, en
sentencia SU-336 de 2017, “estableció que los docentes hacen parte de la
categoría de empleados públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución
Política”. En esa medida, manifestó que “no existe justificación alguna
para la diferenciación que avala el proyecto”.
[37] Fls. 26-40, Cdno. Principal.
[38] Fl. 41, Cdno. Principal.
[39] Fls. 48-49, Cdno. Principal.
[40] Fl. 44, Cdno. Principal.
[41] Fls. 45-46, Cdno. Principal.
[42] “(i) Que el caso tenga relevancia constitucional, esto es, que
involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes;
(ii) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que al
interior del proceso se hubiesen agotado todos los medios de defensa judiciales
al alcance del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio
irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, esto es, que la
tutela se hubiese interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la presunta vulneración; (iv) que se trate de una
irregularidad procesal con un efecto decisivo en la providencia que se impugna;
(v) que el tutelante identifique, de manera razonable, los hechos que generaron
la vulneración y los derechos vulnerados, así como, de haber sido posible, la
etapa en que fueron alegados en el proceso ordinario y, finalmente, (vi) que la
decisión judicial que se cuestione no sea de tutela”. Sentencia T-269 de
2018.
[43] Esto es, si la providencia adolece de un defecto “material o
sustantivo, fáctico, procedimental, decisión sin motivación, desconocimiento
del precedente, orgánico, error inducido o violación directa de la Constitución”.
Sentencia T-269 de 2018.
[44] Sentencia SU-050 de 2018, parafraseando lo dicho en las
sentencias SU-573 de 2017, SU-050 de 2017 y SU-917 de 2010.
[45] Sentencia SU-573 de 2017.
[46] Tal como lo reconoció la Sala Plena al
analizar varias disposiciones relativas al recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia en la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, en las sentencias C-816 de 2011, C-634 de 2011 y C-588 de 2012.
[47] Sentencia C-816 de 2011, reiterada en
la Sentencia C-588 de 2012.
[48] Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
[49] Artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de
1991.
[50] Fls. 581-591 del expediente del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por María del Socorro Sinning de la
Rosa.
[51] Fl. 37, Cdno. 1 del expediente T-7.457.373.
[52] Fls. 590-601 del expediente del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por Ángel María Mendoza Muñoz.
[53] Fl. 13, Cdno. 1 del expediente T-7.457.923.
[54] Fls. 3 y 159, Cdno. 1 del expediente T-7.466.562.
[55] Fl. 13, Cdno. 1 del expediente T-7.466.562.
[56] Artículo 257 de la Ley 1437 de 2011.
[57] Artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.
[58] Sentencia T-817 de 2012.
[59] Artículo 86 de la Constitución.
[60] Sentencia SU-573 de 2017, reiterando lo dicho en la Sentencia
C-590 de 2005.
[61]
Sentencia SU-050 de 2018.
[62]
Sentencia SU-354 de 2017.
[63] Sentencia C-590 de 2005.
[64] Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009,
T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543
de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014.
[65] Sentencia C-590 de 2005.
[66] Sentencia T-102 de 2006.
[67] Sentencia SU-439 de 2017.
[68] No en todos los eventos en que se
denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de
justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente,
pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una
pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.
[69] Sentencia T-606 de 2000.
[70] Ibid.
[71] Sentencia T-173 de 1993.
[72] En la Sentencia SU-439 de 2017, al
resolver un asunto en el que “la empresa accionante solicit[ó] que se ordene a la Supersalud, por una parte, revocar
las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013 y 1744 del 19 de septiembre
del mismo año”, la Corte advirtió su evidente falta de relevancia
constitucional, por cuanto se limitaba a “un debate estrictamente
relacionado con la legalidad de tales actos administrativos, y por otra,
proferir una nueva resolución mediante la cual habilite a Salud Andina EPS S.A.
para operar en el Régimen Subsidiado en Salud, es decir, una pretensión cuyos
efectos claramente se circunscriben sólo a beneficios meramente económicos que
se obtendrían con la
operatividad de esa EPS”.
[73] Sentencia T-114 de 2002 y T-379 de 2007.
[74] Sentencias T-114 de 2002 y T-540 de 2013.
[75] En la Sentencia SU-498 de 2016, la Corte señaló que una controversia
circunscrita a actos por medio de los cuales se había impuesto una sanción
pecuniaria no tenía relevancia constitucional, en la medida en que era un
asunto de carácter legal y económico.
[76] Sentencia T-610 de 2015.
[77] Sentencias T-291 de 2016, SU-498 de 2016 y SU-439 de 2017.
[78] Sentencia C-590 de 2005.
[79] Sentencia T-136 de 2015.
[80] Sentencias T-594 de 1992, T-511 de 1993, T-328 de 1994,
T-340 de 1994, T-524 de 1994, T-470 de 1998 y T-1318 de
2005.
[81] Sentencia T- 102 de 2006.
[82] Sentencias T-635 de 2010 y T-586 de 2012.
[83] Sentencia C-590 de 2005.
[84] Sentencias T-173 de 1993 y T-061 de 2007.
[85] Sentencia T-102 de 2006.
[86] Sentencias T-264 de 2009 y T-386 de 2010.
[87] Lo anterior supone identificar que la pretensión de amparo se
vincule con la satisfacción de un derecho constitucional. Tal examen permite,
incluso, la intervención del juez de tutela en presencia de un debate
aparentemente legal o económico, siempre y cuando sea evidente la necesidad de
salvaguardar un derecho fundamental. Al respecto, ver las sentencias
T-335 de 2000, C-590 de 2005 y T-1061 de 2012.
[88] Sentencia T-137 de 2017.
[89] Ibíd.
[90] Sentencia T-458 de 2016.
[91] Sentencia SU-336 de 2017.
[92] Sentencia SU-098 de 2018.
[93] Sentencia T-079 de 2010.
[94] En la Sentencia T-582 de 2012, la Corte
analizó un asunto relativo al reconocimiento y pago de los intereses moratorios
previstos por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, por el pago tardío de la
pensión, postura reiterada en la Sentencia T-635 de 2010.
[95] Fl. 63, Cdno. Principal.
[96] Fls. 64, 67, 71, 79, 85 y 93, Cdno. Principal.
[97] Sentencia SU-336 de 2017.
[98] Sentencia SU-098 de 2019.
[99] Sentencia SU-072 de 2018.
[100] La Corte ha señalado que el debido proceso tiene por finalidad
proteger las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso, a saber: (i)
el derecho al juez natural, (ii) el derecho a presentar y controvertir
pruebas, (iii) el derecho de defensa, incluida la posibilidad de ejercer
una defensa técnica, (iv) el derecho a la segunda instancia en el
proceso penal, (v) el principio de determinación de las reglas
procesales o, en otros términos, el principio de legalidad y (vi) el
derecho a la publicidad en las actuaciones que se surten en el marco de un
proceso. Conforme a tal interpretación, en principio, solo serán objeto de
revisión las decisiones judiciales que se aparten de los elementos del debido
proceso constitucional descritos y que, por tanto, conlleven anular el
ejercicio de la defensa y contradicción en el proceso, al restringir o enervar
en forma grave el equilibrio procesal entre las partes. Al respecto, ver las sentencias SU-1184 de
2001 y T-061 de 2007.
[101] Sentencia T-685 de 2003.
[102] Ibid.
[103] Sentencia SU-053 de 2015.
[104] Sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, proferida por
la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
[105]
Tanto las pretensiones de las demandas de nulidad y restablecimiento del
derecho como de las acciones de tutela son idénticas respecto de los tres
accionantes.
[106] Fl. 12, Cdno. 1 de los expedientes de tutela.
[107] Fl. 519 del
expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por
Ángel María Mendoza Muñoz.
[108] Fls. 581 a 591 del expediente del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por María del Socorro Sinning de la Rosa
y fls. 590 a 601 del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho promovido por Ángel María Mendoza Muñoz.
[109] Sentencias T-310 de 2009 y T-902 de 2014.
[110] Sentencias C-816 de 2011 y SU-053 de 2015.
[111] Fl. 3, Cdno. 1 de los expedientes de tutela.
[112] Ibid.
[113] Sentencia T-425 de 2019.
[114] Por medio del cual se reglamentaron los artículos
13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998.
[115] Fls. 82-113, Cdno. 1 del expediente T-7.457.373, fls. 83-114,
Cdno. 1 del expediente T-7.457.923 y fls. 77-108, Cdno. 1 del expediente
T-7.466.562.
[116] Sentencia SU-098 de 2018.
[117] Sentencia SU-354 de 2017.
[118] Fls. 63, 64, 67 y 71 del Cdno. Principal.
[119] Sentencia SU-332 de 2019.
[120] Las providencias cuestionadas
fueron dictadas por el Consejo de Estado el 7 de septiembre de 2018 (expediente
T-7.457.373), el 24 de agosto de 2018 (expediente T-7.457.923) y el 16 de
agosto de 2018 (expediente T-7.466.562), mientras que las sentencias SU-098 de
2018 y SU-332 de 2019 fueron proferidas por la Corte Constitucional el 17 de
octubre de 2018 y 25 de julio de 2019, respectivamente.
[121] Sentencia T-323 de 2012.
[122] Ibid.
[123] Sentencia T-079 de 2014.
[124] Sentencia C-590 de 2005.
[125]
Sentencia T-1318 de 2005. Este fenómeno, conocido en la doctrina constitucional
como el efecto de irradiación, se concibe como aquel según el cual “el ordenamiento jurídico
no está conformado por compartimentos estancos, algunos de los cuales escapan
del influjo de las garantías y libertades constitucionales, pues éstas se
difunden en todos los ámbitos del derecho, inclusive en espacios inicialmente
considerados como coto reservado del derecho privado, como las relaciones
contractuales”. Sentencia T-1318 de 2005.
[126]
Dicho de otro modo, los derechos fundamentales actúan
como un principio de interpretación de los preceptos legales.
[127] Sentencia T-1318 de 2005.
[128] Ibid.
[129]
Sentencia T-013 de 2017. En igual sentido, las sentencias T-309 y 229 de 2016,
T-549 de 2011 y T-852 de 2010.
[130] Fl.
2 vto., Cdno. 1 de los expedientes T-7.457.373,
T-7.457.923 y T-7.466.562.
[131] Fl.
4. Cdno. 1 de los expedientes de tutela.
[132] Sentencia SU-336 de 2017 M.P. (e), Iván Humberto Escrucería Mayolo
[133] Sentencia
SU-098 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[134] Sentencia
SU-332 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado