T-402-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-402/02
PENSION DE JUBILACION-No puede negarse
si el bono no ha sido expedido/BONOS PENSIONALES-Demora en la emisión
afecta derechos fundamentales/BONOS PENSIONALES-Pronta tramitación
Reiteración de jurisprudencia
Referencia:
expediente T-566252
Acción de tutela
instaurada por Serafín Cárdenas Zamora contra el Seguro Social, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL).
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá
D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil dos (2002)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991 ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por El Juzgado Dieciocho (18)
Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá.
I.  ANTECEDENTES.
1. Hechos.
El
señor SERAFIN CARDENAS ZAMORA, solicitó el amparo de los derechos fundamentales
a la vida digna y a la seguridad social, que consideró vulnerados por las
entidades demandadas. Consistió la vulneración en el hecho de que desde el día
3 de abril de 1998, presentó solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación
ante el Seguro Social, quien no profiere el acto administrativo correspondiente
mientras que no sea emitido el Bono Pensional.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, manifestó que no había vulnerado
ningún derecho fundamental al señor CARDENAS ZAMORA, , pues la solicitud de
liquidación y pago del bono pensional que realizara el Seguro Social, se había
negado porque se requería certificación de salario base válida de la
Constructora Intervías Ltda, correspondiente al 15 de julio de 1986. Dicha
situación se había  informado al Seguro Social, quien debía nuevamente realizar
la solicitud de liquidación.
Por
su parte, el Seguro Social informó que en atención al derecho de petición
radicado el 3 de abril de 1998, procedió a enviar mediante oficio No. 9100  del
12 de febrero de 2001, los documentos al Ministerio de Hacienda para que éste
procediera a la emisión del Bono Pensional. Añadió que “una vez sea emitido
el bono pensional solicitado se entrará a elaborar el acto administrativo a que
haya lugar toda vez que el bono es el soporte financiero para entrar a
reconocer la prestación solicitada.”
Finalmente,
la Caja Nacional de Previsión manifestó que “es la Instituto de Seguros
Sociales a quien le corresponde tramitar el bono pensional, si hay lugar a
ello, ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (…)”.
2. Pretensiones.
De
acuerdo con la demanda presentada se solicita lo siguiente:
·
“Ordenar
al ISS tramite ante CAJANAL lo concerniente a mi pensión, teniendo en cuenta
que por lo contestado por esta en el oficio C.O.A.U. 2854 de septiembre 20 de
2001, el ISS hizo caso omiso de lo ordenado por la oficina de Bonos pensionales
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
·
Ordenar
a Cajanal atender con celeridad la solicitud del ISS y asumir la obligación que
le corresponda llámese cuota parte o bono pensional.
·
Ordenar
al ISS y a CAJANAL reconocer y pagar mi pensión de vejez a partir de abril de
1997.
·
Ordenar
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público destine y entregue a la mayor
brevedad la partida que a él concierne pagar.”
3. Pruebas
Recaudadas.
3.1. Aportadas por el demandante.
·
Fotocopia
de la solicitud de reconocimiento de pensión presentado al Seguro Social en
abril de 1997.
·
Fotocopia
de la resolución del Seguridad Social No. 04591 de mayo 07 de 1998.
·
Fotocopia
del recurso de reposición a la resolución No. 04591.
·
Fotocopia
del derecho de petición presentado por el demandante a la Coordinadora de Bonos
Pensionales del Seguro Social.
·
Fotocopia
del oficio enviado por la oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público a la Coordinadora  de Bonos Pensionales del Seguro
Social y a la Subdirección de Prestaciones Económicas de CAJANAL.
·
Fotocopia
del derecho de petición presentado por el demandantes a la Subdirección de
Prestaciones Económicas de CAJANAL.
·
Fotocopia
del oficio C.O.A.U 2854 emitido por la Subdirección de Prestaciones Económicas
de CAJANAL.
3.2. Aportadas por los demandados.
·
Informe
presentado por el Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
·
Fotocopia
de la liquidación de Bono Pensional tipo B del señor  SERAFIN CARDENAS ZAMORA.
·
Informe
presentado por la Jefe del Departamento de atención al pensionado de la
Seccional Cundinamarca y D.C. del Seguro Social.
·
Fotocopia
del oficio del Grupo de Bonos Pensionales del Seguro Social, 062-2-10-9100, del
24 de noviembre de 2000.
·
Fotocopia
del oficio del Grupo de Tutelas del Seguro Social, 062.2.11.6770 del 7 de
noviembre de 2001.
·
Fotocopia
del memorando VP-BP-2001-3518 del 30 de julio de 2001, suscrito por la
Coordinadora del Tema Bonos Pensionales del Seguro Social.
·
Informe
presentado por la Coordinadora de Asuntos Judiciales de la Caja Nacional de
Previsión Social.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISION.-
1. Primera Instancia.
El
Juzgado Dieciocho (18) Laboral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 9
de noviembre de 2001, negó el amparo solicitado por el actor, al considerar
que  la pretensión del demandante se dirige al reconocimiento y pago de la
pensión de jubilación, que no es posible obtener por vía excepcional de tutela.
Sobre el asunto bajo estudio concluyó:
“En el caso que
nos ocupa, observa el Despacho que los derechos cuyo amparo se demandan, son de
naturaleza eminentemente legal, para lo cual la ley ha dispuesto el mecanismo
idóneo y efectivo que resguarde sus derechos, como es el Proceso Ordinario
Laboral, ya que dichas pretensiones tienen suficientes mecanismos de control,
defensa y resolución en los procesos ordinarios, ampliamente desarrollados de
tiempo atrás en nuestro sistema jurídico.”
2. Segunda Instancia.
La
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en
providencia del 31 de enero de 2002, confirmó la decisión de inferior al
considerar que  no corresponde al Juez de tutela definir la existencia del
derecho pretendido por el actor, afirmando que:
“Si se accediera
aquí a lo solicitado por el accionante de que se ordene el reconocimiento de la
pensión pretendida, esto implicaría desconocer abiertamente la presunción de
legalidad de que goza el acto administrativo que definió negativamente el
derecho solicitado por encontrar que no se reunían cabalmente los requisitos
legales, acto administrativo respecto del cual no hay prueba en el sentido de
que haya sido anulado o invalidado, y sin los suficientes elementos de juicio
proceder a tomar una decisión que podría contrariar las previsiones legales o
reglamentarias al respecto.”
Agregó
que ni siquiera era posible utilizar el amparo de tutela como mecanismo
transitorio, por cuanto que no hay prueba que demuestre el perjuicio
irremediable y porque la controversia es de carácter eminentemente legal, cuya
definición debe realizarse por la vía judicial correspondiente.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión judicial mencionada, en el expediente de la referencia, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. El trámite del
bono pensional no es disculpa para demorar, mas allá de los términos de ley, el
reconocimiento de una pensión de vejez. Reiteración de jurisprudencia.
El
señor SERAFÍN CARDENAS ZAMORA, el 3 de abril de 1998 radicó una nueva petición
de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación y el Seguro Social condiciona
el reconocimiento de la prestación solicitada a la emisión del bono pensional
por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Sobre
esta particular situación la Corporación  en las sentencias T-671 de 2000 y
T-1154 de 2000 resolvió casos similares diciendo:
“ 10.
Qué puede hacer la Entidad Administradora si no le llega el bono?
Los
bonos en sí mismos no son inconstitucionales (C-177/98), pero la utilización de
algo que no va contra la Constitución no puede convertirse en un elemento que
vulnere el derecho a una pensión. La caótica legislación sobre bonos
pensionales no puede afectar injustamente a muchas personas que teniendo
derecho a su pensión no acceden a ella.
Se
incurre en una vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y
la edad requerida, a través de Resolución se le niega la pensión con la
disculpa de que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran
cantidad de tutelas que se interponen por esta razón. Particularmente grave es
lo que se aprecia en algunas tutelas: con mucho esfuerzo el aspirante a
jubilado consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo
emiten pero no sitúan el dinero. Lo mas inhumano es que si el afectado reclama
o interpone tutela, el Seguro Social profiera Resolución no concediendo la
pensión, con el peregrino argumento de que la ley prohibe reconocer pensiones a
quien no esté amparado por la expedición del bono y previo el envío del dinero
a la Entidad administradora de pensiones.
En
primer lugar, sería absurdo que una norma prohibiera decretarle pensión
a quien sí tiene derecho a ella. Esa norma no existe. Lo que las normas
han establecido es lo siguiente:
a)
El decreto reglamentario 1748/95, artículo 44, había establecido
que “En ningún caso el trámite y concesión de la prestación (pensión o
indemnización sustitutiva de bonos tipo B) estará condicionada a la expedición
del bono”, posición que indudablemente era la justa.
Sin
embargo, un decreto reglamentario (1474/97) de otro decreto reglamentario
(1748/95), artículo 13 dijo: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo
11 del decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá y pagará  la pensión de aquellos
servidores o exservidores públicos del nivel territorial afiliados al ISS a
partir del 1° de abril de 1994, una vez sea remitido el respectivo bono
pensional  a que tengan derecho por parte de la Caja, fondo o entidad del
sector público del nivel territorial”. Tal decreto se refiere a los fondos
departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas. Nótese que el
decreto 1474/97 no establecía prohibición, sino que fijaba una condición.
b)
Posteriormente el artículo 18 del decreto 1513 de 1998 supeditó el reconocimiento
a la expedición del bono, pero tan no estableció la prohibición que
permitió pagar la pensión tomando en cuenta las cotizaciones al ISS y luego
reliquidándose cuando se expida el bono, no cuando se pague, emisión que debe
hacerse "dentro de los plazos". Se aprecia que la norma en ningún
instante prohibe el reconocimiento de la pensión. Y es perentoria en que la
emisión debe ser oportuna. El texto normativo, en lo pertinente, dice:
"Artículo
18. El artículo 44 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 13 del
Decreto 1474 de 1997, quedará así:
"Artículo
44. Reconocimiento y pago de prestaciones a servidores y exservidores públicos
con derecho a bono tipo B.
De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 1296 de 1994, el
ISS reconocerá y pagará la pensión de aquellos servidores o exservidores
públicos del nivel territorial afiliados al ISS a partir del 1º de abril de
1994, una vez sea expedido el respectivo bono pensional a que tengan derecho
por parte de la caja, fondo o entidad del sector público del nivel territorial.
Para
efectos del reconocimiento y pago de la pensión, el ISS podrá exigir a la
entidad pública del nivel territorial una certificación, emitida por la entidad
financiera administradora del patrimonio autónomo constituido por la entidad
pública de conformidad con los Decretos 1314 de 1994, 810 y de 1998 y demás
normas que lo modifiquen o adicionen, sobre la existencia de recursos
suficientes para el pago del bono. No obstante, si se trata de bonos cuya
redención deba ocurrir en una vigencia fiscal posterior a la de su expedición,
la entidad financiera certificará sobre la existencia del patrimonio autónomo y
el cumplimiento del programa de amortización.
Si
la entidad territorial no hubiese constituido el patrimonio autónomo, la
expedición del bono deberá estar precedida de un certificado de disponibilidad
presupuestal para su pago.
(...)
c)
De este decreto modificatorio de los anteriores (1513/98) se trató
de colegir equivocadamente que si no llegaba el bono no se decretaba la
pensión. Cuestión que vino a ser tratada últimamente por el decreto
extraordinario 266/2000 (de mayor entidad que los anteriores) al indicar en su
artículo 101: “Para el reconocimiento de pensiones no será necesario el pago
del bono pensional. En todo caso será necesario que el bono haya sido
expedido…”. Frase esta última que debe ser interpretada dentro de los criterios
de favorabilidad.
d)
En conclusión, se afectan derechos fundamentales (especialmente el
de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la
demora en la emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la
cual tiene derecho quien haya adquirido el status de jubilado. Y se incurre en
vía de hecho si estando probado que una persona tiene derecho a la pensión se
le niega ésta por lo de los bonos, máxime cuando hoy la misma normatividad ha
adoptado una posición ecléctica: reconocimiento con la expedición, sin
necesidad del pago”.
En igual
sentido, la jurisprudencia ha establecido que:
“Así las cosas,
la acción de tutela, si bien en principio no está prevista para dirimir
disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley, pero sí
lo está para establecer si frente a la Constitución, una determinada conducta
es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en el presente caso,
resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación en los trámites
administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la
seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que para la Sala es claro que
el candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además
de constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado
por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión como quiera que la
tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades
de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad,
conforme con el articulo 209 superior y la ley 100 de 1993, así como a lo
dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997 y en el decreto 266 del
2000.”
[1]
Aunque
se haya negado la petición realizada por el demandante el 9 de abril de 1997
por no reunir requisitos para acceder al derecho, esta situación en nada incide
con la nueva petición realizada el 3 de abril de 1998 frente a la cual el
demandado no se ha pronunciado de fondo. Como lo reconoce expresamente el
Seguro Social en el informe presentado, el acto administrativo para entrar a
reconocer la prestación solicitada no se ha producido, no porque el actor no
cumpla con los requisitos legales como ocurrió frente a la primera solicitud de
reconocimiento pensional, sino solamente por la no emisión del bono pensional;
lo que permite inferir válidamente que la situación en que se fundaba el acto
administrativo anterior, ya no existe.
De
tal manera que, es procedente acceder a la tutela de los derechos fundamentales
de vida digna, mínimo vital, seguridad social y
petición; especialmente cuando los trámite tendientes a la obtención del bono
pensional por parte del Seguro Social se iniciaron solamente el 12 de febrero
de 2001cuando según su manifestación remitió la documentación a la Oficina de
bonos pensionales de la misma entidad, quien a su vez solicitó al Ministerio
Hacienda la expedición del bono respectivo el seis (6) de junio de 2001, esto
es, que el demandado sólo inició la actuación para el trámite de la solicitud
del actor, casi tres (3) años después de presentada la solicitud de
reconocimiento pensional por el señor CARDENAS ZAMORA quien en la actualidad
cuenta con 67 años de edad.
El
Ministerio de Hacienda por su parte manifiesta que el 15 de agosto de 2001
devolvió la solicitud de expedición del bono al Seguro Social por falta de una
certificación de INVIAS sobre tiempo de servicios y que una vez vuelva el
Seguro a hacer la solicitud procederá a su estudio y expedición del respectivo
bono si es del caso.
En
consecuencia de lo anterior, se ordenará, como en ocasiones pasadas,[2] al
Seguro Social  que cumpla con los trámites necesarios para poder resolver de
fondo y en forma definitiva sobre la solicitud de pensión reclamada por el
demandante; para lo cual, deberá si no lo ha hecho aún solicitar dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, la
expedición del bono respectivo al Ministerio de Hacienda. Recibida la solicitud,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá que dentro de los quince
(15) días siguientes resolver definitivamente sobre la expedición del bono
pensional del señor CÁRDENAS ZAMORA. Sobre este punto se aclara que el artículo
52 del decreto 1748 de 1995 donde se señalaba el término de 30 días para la
decisión, fue modificado por el artículo 22 del decreto 1513 de 1998 que no
señala término, debiendo aplicarse el señalado en el Código Contencioso
Administrativo, como en anterior oportunidad esta Sala de Revisión lo precisó:
“En este aspecto considera esta Sala que mientras no
exista norma especial que señale término preciso y específico dentro del cual
deban proceder las entidades competentes para la emisión de los bonos
pensionales, debe aplicarse la norma general contenida en el artículo 6º del
C.C.A., que establece el término de quince (15) días hábiles; transcurrido el
cual si no se ha procedido a su emisión se generarán los intereses moratorios a
que hacen referencia los artículos 10 y 18 del Decreto Ley 1299 de 1994.”[3]
Una
vez recibida la respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el
Seguro Social, deberá éste proceder en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre el
reconocimiento de la pensión. Se recuerda además que para el pago del bono
pensional se debe aplicar el término establecido en el artículo 17 del decreto
1748 de 1995.
IV. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR los fallos del
Juzgado Dieciocho (18) Laboral del Circuito de Bogotá del 9 de noviembre de
2001 y de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
del 31 de enero de 2002. En su lugar TUTELAR los derechos vida digna, mínimo vital, seguridad social y petición del
señor SERAFIN CARDENAS ZAMORA.
Segundo.-
ORDENAR al
gerente del Seguro Social seccional Cundinamarca y D.C., o quien haga sus
veces, que si aún no lo hubiere hecho, en el término de cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de este fallo, solicite nuevamente la
expedición del bono pensional a la entidad competente para ello y realice el
seguimiento e incluso requiera a dicha entidad para que resuelva de fondo sobre
la solicitud de expedición del bono pensional de no hacerlo dentro del término
legal, adjuntando copia de la presente providencia. Una vez recibida la
respuesta sobre la solicitud de expedición del bono pensional, el Seguro
Social, deberá proceder en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a su recibo, a expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre el
reconocimiento de la pensión.
Tercero.- ORDENAR
al  Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro de los quince (15) días
siguientes al recibo de la solicitud proveniente del Seguro Social, resuelva
definitivamente sobre la expedición del bono pensional del señor SERAFÍN
CÁRDENAS ZAMORA.
Cuarto.- Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia T-1294 del 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
[2] Cfr. sentencias T-887 de 2001,   T-684 de 2001 y T-1187 de 2001.
[3] Sentencia T-1187 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.