T-136-07
SENTENCIA
Sentencia T-136/07
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Vulneración
múltiple, masiva y continua de derechos fundamentales
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL EN POBLACION DESPLAZADA-Declaración formal
DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Ayuda humanitaria de emergencia
ACCION DE TUTELA-Procedencia respecto a desplazados
POBLACION
DESPLAZADA-Contenido y
condiciones de acceso a la asistencia humanitaria
POBLACION
DESPLAZADA-Término para
solicitar la ayuda humanitaria
POBLACION
DESPLAZADA-Interpretación
favorable de las normas que regulan el reconocimiento del desplazamiento y la
garantía de sus derechos
POBLACION
DESPLAZADA-No puede
exigírsele una carga probatoria desproporcionada
Las autoridades que atienden a la población
desplazada deben estar atentas a cualquier prueba que demuestre diligencia de
parte de la persona afectada, con el propósito de acceder a la autoridad
competente o de interrumpir el plazo de Ley para formular la solicitud. La
demostración de que (1) una persona, por circunstancias de fuerza mayor o caso
fortuito, no pudo acceder a la autoridad competente dentro del plazo
establecido, o (2) que realmente dentro de dicho plazo acudió a una de tales
autoridades para solicitar la ayuda, no puede estar sometida a una carga
probatoria desproporcionada en contra de quien ha sido víctima del
desplazamiento. Obligar a una persona desplazada a cumplir con requerimientos
especiales que desconozcan la situación en la cual ésta se encuentra, resulta a
todas luces desproporcionado, pues como lo indican los argumentos expuestos en
los fundamentos anteriores, el desplazado no conoce plenamente sus derechos ni
el sistema institucional diseñado para protegerlos y este hecho en lugar de
volverse en su contra debe servir para que el Estado actúe con mayor atención y
diligencia.
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-La solicitud de
asistencia humanitaria no fue presentada extemporáneamente/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-La simple solicitud de la asistencia interrumpe el término de la
solicitud
De las pruebas que obran dentro del
expediente se desprende que la actora elevó la solicitud de la asistencia
humanitaria de emergencia dentro del término que estipuló la Ley. Este
requerimiento hecho al personero de Génova, según la actora, no tenía otro
propósito que iniciar los trámites para la solicitud de la ayuda humanitaria. En
este sentido, resulta razonable entender que a partir de dicha solicitud, la
actora puso de presente ante la autoridad competente su situación y la voluntad
de iniciar el trámite para acceder a la ayuda humanitaria. Dado que la actora
acudió al Personero de La Tebaida cuatro meses después del asesinato de su
cónyuge, debe entenderse que a partir de entonces interrumpió el plazo de un
año establecido en la Ley para solicitar las ayudas a las que considera tener
derecho. Al respecto, es preciso tener en cuenta que según Acción Social la
simple solicitud de la asistencia interrumpe el término de solicitud, y que
dicha petición puede formularse ante autoridades como las personerías
municipales. La peticionaria acudió dentro del término legal a la Personería Municipal
de La Tebaida para solicitar el inicio de los trámites requeridos para obtener
la protección del Estado en su calidad de persona desplazada por la violencia.
Esta notificación a la autoridad sobre sus circunstancias y pretensiones debe
ser entendida como la presentación de la solicitud a la institución competente,
sin que puedan exigirse más documentos, en la medida en que ésta exigencia
sería desproporcionada y afectaría injustificadamente el acceso de la persona
desplazada a sus derechos fundamentales. En esos términos, debe entenderse que
la solicitud presentada por la accionante se dio dentro del término legal
establecido por la Ley para ello.
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Acción Social debe
proceder al trámite de la solicitud de la peticionaria sobre su protección y
ayuda humanitaria
Referencia:
T-1454004
Acción de tutela
instaurada por Flor Marina Higuita Sepúlveda contra la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero
de dos mil siete (2007).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos adoptados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala de
decisión Penal de Armenia, Quindío y la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal que resolvieron la acción de tutela instaurada por Flor Marina
Higuita Sepúlveda contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social.
I.      ANTECEDENTES
La acción de tutela interpuesta
La señora Flor Marina Higuita Sepúlveda
interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional – Acción Social, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la atención de las víctimas de la violencia, a la
asistencia humanitaria y a la integridad personal. La acción interpuesta se
fundamenta en los siguientes hechos:
1. En el año 2001 Flor Marina Higuita
Sepúlveda y su núcleo familiar, compuesto por su cónyuge y sus dos hijos
menores de edad, fueron expulsados de Santa Fe de Antioquia, viéndose forzados
a desplazarse hasta la ciudad de Armenia. Allí fueron inscritos en el Registro
Único de Población Desplazada (en adelante RUPD).
2. Luego de algunas solicitudes, en febrero
de 2003, la Red de Solidaridad Social entregó a la familia de la peticionaria
una ayuda de asistencia humanitaria que consistía en un kit de semillas,
herramientas y abono para trabajar un lote de terreno que la familia había
conseguido. El terreno se encontraba ubicado en la vereda la Venada, municipio
de Génova, Quindío.
3. El esposo de la accionante fue asesinado
el 5 de junio de 2003. La accionante se desplazó inmediatamente con sus hijos
al Municipio de la Tebaida en donde llegó a la casa de la señora Gilma Holguín,
madre de su cónyuge asesinado.
4. El 3 de octubre de 2003, la accionante
solicitó a la Personería Municipal de la Tebaida, que requiriera al personero
de Génova para que éste último enviara el certificado de inhumanación y
constancia de muerte violenta del señor Javier de Jesús Padierna Holguín. Tal
solicitud se hizo con el propósito de demostrar el desplazamiento y obtener el
apoyo del Estado. Sin embargo, según la accionante, esta constancia nunca
llegó.
5. El 22 de junio de 2004, la Fiscalía
Décima Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Calarcá certificó, a
solicitud de Gilma del Socorro Holguín, madre del occiso, que ante ese despacho
se adelantó el proceso por el homicidio del señor Javier de Jesús Padierna
Holguín. Al respecto indicó “El 22 de diciembre de 2003 se archivó la
actuación y se profirió resolución inhibitoria por no poder establecerse la
identidad del sindicado.”
6. El 23 de septiembre de 2004, la
accionante solicitó a Acción Social la entrega de la asistencia humanitaria a
que tiene derecho por estar inscrita en el RUPD. Afirmó que debido a falta de
información de la entidad y el temor que le ocasionaba trasladarse al municipio
de Génova para obtener el certificado civil de defunción de su esposo no pudo
acudir antes para solicitar la ayuda humanitaria. Además, señaló que necesita
urgente dicha ayuda ya que no tiene donde vivir ni como sufragar las
necesidades básicas de sus hijos.
7. El 11 de octubre de 2004, Acción Social
le informó que la solicitud de la ayuda no fue presentada “dentro del plazo
que contempla el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548
de 1999 y prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002”. Esta norma
estableció que la solicitud debe hacerse dentro del año siguiente a la fecha de
la ocurrencia de los hechos que ocasionaron el desplazamiento en cualquiera de
las Unidades Territoriales o en el Nivel Nacional de la Red de Solidaridad
Social, sin importar si se allega o no la documentación completa.
8. El 6 de marzo de 2006 la accionante
nuevamente solicitó ante Acción Social la entrega de la ayuda humanitaria. En
su escrito citó el parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 782 de 2002 que indica,
“en caso de fuerza mayor o caso fortuito que impidan a la víctima presentar
oportunamente la solicitud, el término a que se refiere la presente disposición
debe contarse a partir del momento en que cesen los hechos motivo de tal
impedimento.” Considera que dadas las dificultades para obtener la
documentación requerida y la carencia de información por parte de la Acción
Social sobre el procedimiento a seguir, le fue imposible presentar la solicitud
dentro del término legal.
9. El 13 de marzo de 2006, Acción Social
reiteró lo dispuesto en el oficio anterior, en donde informó que la solicitud
fue presentada de forma extemporánea, según la Ley que estipula el término para
realizar la solicitud de la asistencia humanitaria.
10. La actora interpone acción de tutela
contra la decisión de Acción Social. Afirma que actualmente no cuenta con una
vivienda porque la casa en donde vivía con la madre de su esposo fue rematada
por las deudas que se adquirieron después de su muerte. Además señala que sus
ingresos no le son suficientes para pagar el canon de arrendamiento y la
educación de sus hijos menores. Considera que su: “derecho al mínimo vital
ha sido violentado primero huyendo de mi pueblo donde nos desplazaron y segundo
del municipio de Génova cuando asesinaron a mi esposo. Puedo concluir que en
vida siempre me han vulnerado mis derechos y ahora el Estado no accede a
reconocer la ayuda humanitaria a la cual tengo derecho.”
A juicio de la accionante, Acción Social
está vulnerando su derecho fundamental al mínimo vital por no tener en cuenta
su situación de persona de especial protección, dada su condición de doble
desplazamiento, y no atender su solicitud de ayuda humanitaria en forma
oportuna. En consecuencia, solicita que le sean amparados sus derechos
fundamentales y se ordene a Acción Social a que le reconozca su derecho a la
ayuda humanitaria según lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley 418 de 1997,
modificado por el artículo 7 de la Ley 782 de 2002.
Respuesta de la entidad accionada
11. El 4 de agosto de 2006, Acción Social
dio respuesta a la acción de tutela  presentando los siguientes argumentos.
Señaló que el 23 de septiembre de 2004 recibió de parte de la accionante una
solicitud de ayuda humanitaria por la muerte de su esposo, Javier de Jesús
Padierna Holguín, ocurrida el 5 de junio de 2003 en el municipio de Génova,
Quindío. Ante esta solicitud, Acción Social, el 11 de octubre de 2004 le indicó
que la presentación de su solicitud de asistencia humanitaria era extemporánea.
Esta decisión se fundamentó en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, prorrogada
por la Ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002, que
estableció como plazo, el término de un (1) año para solicitar la ayuda
humanitaria.
Sin embargo, la accionante presentó una
nueva solicitud en donde señaló que la razón de la extemporaneidad fue la
imposibilidad de obtener la documentación necesaria, hecho que configura un
evento de fuerza mayor y por lo tanto el término debe ser contabilizado a
partir del momento en que se superó dicha eventualidad (parágrafo 1 del
artículo 7 de la Ley 782 de 2002). Al respecto, Acción Social aclaró que según
el Código Civil y la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[1] “la fuerza mayor o el caso fortuito es
el imprevisto al que no es posible resistir (…)”
En efecto, en el caso de la accionante,
Acción Social consideró que no se dan los elementos de la fuerza mayor, “ya
que cualquier Personería Municipal del país o en cada una de las 34 unidades
territoriales de ACCIÓN SOCIAL (antes Red de Solidaridad Social) pueden
asesorar a la persona en caso de desplazamiento, porque basta, de acuerdo con
el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999 y
prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002, la sola presentación de la
solicitud de la Ayuda Humanitaria interrumpe el plazo. No es necesario ni
siquiera adjuntar los documentos, actuación esta que se puede hacer en
cualquier momento teniendo un plazo indefinido para allegarlos y el
desconocimiento de la Ley no se constituye en fuerza mayor o caso fortuito.”
Acción Social considera que sus actuaciones
han estado ajustadas a la Ley y por lo tanto no existe actuación alguna que
vulnere o amenace los derechos fundamentales de la Señora Flor Marina Higuita
Sepúlveda. Finalmente, solicita al juez de instancia que ordene la
improcedencia de la acción.
Decisión de primera instancia
12. El 16 de agosto de 2006 el Tribunal
Superior del Distrito Judicial, Sala de decisión Penal de Armenia, (Quindío)
decidió negar la acción de tutela. Según el Tribunal no existe una vulneración
de los derechos fundamentales de la acccionante toda vez que la solicitud de
asistencia humanitaria fue denegada en razón a su presentación extemporánea,
hecho que quedó plenamente probado dentro del proceso. Al respecto señaló que
el desplazamiento se produce por la muerte del señor Javier de Jesús Padierna
Holguín el 5 de junio de 2003 y la solicitud de la ayuda humanitaria es elevada
sólo hasta el 23 de septiembre del 2004, es decir, después de transcurrido el
término de un (1) año que dispuso la Ley para su solicitud.
Por otra parte, considera que si bien la
accionante alegó que la presentación de la solicitud fue extemporánea por
fuerza mayor, el Tribunal indicó que el concepto de fuerza mayor o caso
fortuito lo define la Ley 95 de 1980 en su artículo 1, del cual se desprenden
las siguientes conclusiones:
“-Los hechos constitutivos de fuerza
mayor o caso fortuito deben ser alegados y probados por quien los invoca. Es
decir, la carga de la prueba la deben soportar quien invoca tales hechos y no
quien debe valorarlos
-Debe tratarse de hechos imprevisibles e
irresistibles, y por tanto sobrevinientes; esto es, que su previsión escape en
condiciones normales a cualquier sujeto y no a una persona particular, y que
además de no haberse podido prever, sea imposible evitar que el hecho se
presente.
-No se presenta fuerza mayor o caso
fortuito cuando el obstáculo dificulta el cumplimiento de una obligación, pero
no la imposibilita.
-Los hechos no deben ser atribuibles a la
culpa, esto es, negligencia, descuido o impericia, de la persona que los
invoca”
En este sentido, para el Tribunal los
motivos alegados por la accionante, esto es, la falta de información por parte
de Acción Social sobre el trámite para solicitar la ayuda humanitaria y el
temor de acudir al municipio de Génova para obtener el registro civil de
defunción, no adquieren la entidad de fuerza mayor o caso fortuito toda vez que
“el desconocimiento de las normas no sirve de excusa cuando se ha dejado
perder las oportunidades para invocar el reconocimiento de un beneficio como el
que aquí se cuestiona”. Por otra parte, según la respuesta de Acción
Social, no es necesario para realizar la solicitud de entrega de las ayudas
humanitarias allegar los documentos respectivos, basta con la simple petición
de asistencia humanitaria para interrumpir el término siendo perfectamente
viable que se adjunten con posterioridad.
Concluye el Tribunal que la no presentación
en término de la solicitud de asistencia humanitaria es una omisión de la que
no es responsable el Estado, ni de la que pueda predicarse una trasgresión a
los derechos fundamentales de la accionante, “siendo inútil entonces acudir
a la acción de tutela en aras de resarcir los daños ocasionados por la propia
culpa como si se tratase de una instancia nueva y extraordinaria”
Impugnación y Decisión de segunda instancia
13. Dentro del término legal, la accionante
impugnó la decisión de primera instancia.  La Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Penal, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2006 decidió
confirmar la decisión de primera instancia por las mismas razones expuestas por
el Tribunal.
II.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional, a través de
esta Sala, es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del
proceso de tutela de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas
en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución.
Problema Jurídico
2. Para el presente caso la Corte deberá
resolver diferentes problemas jurídicos. Primero deberá indicar si la acción de
tutela es procedente para solicitar las ayudas humanitarias de emergencia
otorgadas a los hogares desplazados. Para esto la Corte recordará su doctrina
sobre (1) los derechos de las personas en situación de desplazamiento forzado;
(2) la procedencia de la tutela para la protección de estos derechos.
De resultar procedente la tutela, la Corte
deberá estudiar si la decisión de Acción Social de negarse a tramitar la
solicitud de la ayuda humanitaria de emergencia en el caso concreto, amenaza o
vulnera los derechos fundamentales de la peticionaria. Para ello la Corte
deberá establecer, en primer término, si la solicitud de ayuda fue, en
realidad, presentada de manera extemporánea. Para definir este asunto la Corte
recordará previamente su doctrina sobre (1) contenido y condiciones de acceso a
la asistencia humanitaria; (2) criterios de interpretación de las normas que
regulan los derechos – especialmente el derecho a la asistencia humanitaria -
de la población en situación de desplazamiento; (3) los plazos y la autoridad
competente para la presentación de la solicitud de ayuda humanitaria. Posteriormente,
la Corte resolverá el caso concreto planteado.
Pasa la Corte a definir los problemas
planteados.
Los derechos especiales de la población
desplazada por la violencia: reiteración de jurisprudencia
3. El desplazamiento forzado en Colombia ha
conducido a una violación masiva y sistemática de los derechos fundamentales de
cientos de miles de personas que, en razón a distintas causas[2], han sido expulsadas y obligadas a emigrar
de su entorno habitual, para, posteriormente, en muchos casos, verse sometidas
al abandono de la sociedad y el Estado. En efecto, la Corte ya ha tenido la
oportunidad de constatar que en muchos casos, el Estado no ha brindado de forma
oportuna y efectiva la atención necesaria para que esta población supere su
estado de extrema vulnerabilidad[3]. La gravedad y magnitud de esta situación,
produjo la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional[4]. Al respecto ha señalado la Corte:
“El problema del desplazamiento forzado
interno en Colombia, cuya dinámica actual tuvo su inicio en la década de los
años ochenta, afecta a grandes masas poblacionales. La situación es tan
preocupante, que en distintas oportunidades la Corte Constitucional la ha
calificado como (a) “un problema de humanidad que debe ser afrontado
solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los
funcionarios del Estado”[5]; (b) “un verdadero estado de emergencia
social”, “una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables
colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas” y
“un serio peligro para la sociedad política colombiana”[6]; y, más recientemente, (c) un “estado de
cosas inconstitucional” que “contraría la racionalidad implícita en el
constitucionalismo”,  al causar una “evidente tensión entre la pretensión de
organización política y la prolífica declaración de valores, principios y
derechos contenidas en el Texto Fundamental y la diaria y trágica constatación
de la exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos”[7]”[8]
Con la declaratoria del estado de cosas
inconstitucional la Corte dispuso que, ni la falta de asignación
presupuestal para atender este problema, ni la crisis institucional de las
entidades encargadas de atender a la población desplazada, constituyen razones
suficientes para que el Estado deje de cumplir con sus responsabilidades. Por
lo tanto, tomando en consideración las restricciones de recursos y de capacidad
institucional para responder a esta grave crisis humanitaria, la Corte en su
momento indicó que, en todo caso y bajo cualquier circunstancia, existen una
serie de derechos mínimos que el Estado debe garantizar siempre, “puesto que
en ellos se juega la subsistencia digna de las personas en esta situación”[9]. Uno de estos derechos mínimos de la
población desplazada es la atención humanitaria de emergencia, como se explica
a continuación.
4. El ordenamiento jurídico colombiano[10] ha reconocido que la persona desplazada es
un sujeto de especial protección y atención, que demanda un cuidado particular
por parte del Estado al estar ubicado en una posición de extrema
vulnerabilidad. Dadas estas condiciones especiales de las personas desplazadas,
el legislador reconoció, en la Ley 387 de 1997, los derechos fundamentales
constitucionales de las personas desplazadas, los cuales han sido objeto de
desarrollos específicos en distintas normas nacionales e internacionales.[11] Dentro de los distintos derechos
reconocidos en la Ley 387 de 1997 se encuentra la atención humanitaria de
emergencia, la cual ha sido definida por el decreto 2569 de 2000 en los
siguientes términos:
“Artículo
20. De la atención humanitaria de emergencia. Se entiende por atención
humanitaria de emergencia la ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones
de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de mitigar las
necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento,
transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública. (…)”
De la anterior definición y junto al
artículo 15 de la Ley 387 de 1997, la atención humanitaria de emergencia tiene
como fin “socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender
sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas.” Como se puede apreciar, la
finalidad de la asistencia humanitaria es brindarle a la persona desplazada
unas condiciones mínimas para que pueda satisfacer sus necesidades más básicas
y urgentes.
5. Partiendo de la definición de atención
humanitaria de emergencia, no cabe duda de que su protección y garantía implica
una carga prestacional de la cual es responsable el Estado. Sin embargo, esto
no implica que no pueda ser considerada como un derecho fundamental de las
personas desplazadas. Al respecto, la Corte ha indicado que “los derechos de
marcado contenido prestacional que forman parte del mínimo que siempre ha de
ser garantizado a todos los desplazados son aquellos que guardan una conexidad
estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales de
dignidad como seres humanos distintos y autónomos (artículos 1, 11, 12, 13, 14,
16 y 17 C.P.)”[12]. A partir de este criterio, la Corte ha
indicado que de las obligaciones internacionales que el Estado colombiano ha
adquirido en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario, y
los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, la atención
humanitaria de emergencia constituye uno de los derechos mínimos que deben ser
protegidos y garantizados por el Estado.
6. Ahora bien, según el ordenamiento
jurídico colombiano, además de la atención humanitaria de emergencia
constituyen derechos mínimos de la población desplazada por la violencia los
siguientes:
“1.  El derecho a la vida, en el sentido
que establece el artículo 11 C.P. y el Principio 10.
2. Los derechos a la dignidad y a la
integridad física, psicológica y moral (artículos 1 y 12 C.P.), tal y como se
particularizan en el Principio 11.
3. El derecho a la familia y a la unidad
familiar consagrado en los artículos 42 y 44 CP y precisado para estos casos en
el Principio 17 (…)
4. El derecho a una subsistencia mínima
como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en
el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben
proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las
mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda
básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.”[13] También se dispone que las autoridades
deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de
las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución
de estas prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo
dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través
de la provisión de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este
deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta
asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia,
que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de
asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de
retorno.
(…)
5. El derecho a la salud (artículo 49 C.P.)
cuando la prestación del servicio correspondiente sea urgente e indispensable
para preservar la vida y la integridad de la persona ante situaciones de
enfermedad o heridas que les amenacen directamente y prevenir las enfermedades
contagiosas e infecciosas, de conformidad con el Principio 19. Ahora bien
respecto de los niños y niñas se aplicará el artículo 44 y en relación con los
menores de un año, se aplicará el artículo 50 C.P.
6. El derecho a la protección (artículo 13
C.P.) frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento,
particularmente cuando dichas prácticas afecten el ejercicio de los derechos
que se enuncian en el Principio 22.
7. Para el caso de los niños en situación
de desplazamiento, el derecho a la educación básica hasta los quince años (artículo
67, inciso 3, C.P.). (…)
8. En relación con la provisión de apoyo
para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización
socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento –obligación
estatal fijada por la Ley 387 de 1997 y deducible de una lectura conjunta de
los Principios Rectores, en especial de los Principios 1, 3, 4, 11 y 18,
considera la Corte que el deber mínimo del Estado es el de identificar con la
plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su
situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades
particulares, sus habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de
subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano
plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un
proyecto razonable de estabilización económica individual, de participar en
forma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral,
así como emplear la información que provee la población desplazada para
identificar alternativas de generación de ingresos por parte de los
desplazados.
(…)
9. Finalmente, en relación con el derecho
al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no
aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar
de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las
personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se
restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan
condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del
desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las
autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo
a quienes les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii)
proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes
en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y
asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno
seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el
restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un
riesgo para su vida o integridad personal, en razón de las condiciones de la
ruta y del lugar de llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el
regreso individual o colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o
su restablecimiento en otro punto geográfico, debe estar precedida por un estudio
sobre las condiciones de orden público del lugar al cual habrán de volver,
cuyas conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma previa al
acto de retornar o restablecerse.””[14]
Procedencia de la acción de tutela como
mecanismo de protección de los derechos fundamentales de la población
desplazada
7. Tal y como lo ha señalado la Corte, los
derechos mínimos de la población desplazada surgen del principio de solidaridad
social, propio del Estado Social de Derecho. En esta medida, tales derechos no
sólo tienden a satisfacer necesidades esenciales de una población puesta en
condición de marginalidad y vulnerabilidad a causa de la violencia, sino que
buscan aminorar el desequilibrio producto de la violencia especial que ha
debido soportar esta población.
En suma, dado que se trata de una población
especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber
soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la
satisfacción de sus necesidades más apremiantes, la Corte ha encontrado que sus
derechos mínimos son derechos fundamentales.
8. Sobre la procedencia de la acción de
tutela para obtener del juez una orden inmediata para proteger los derechos
vulnerados de la población desplazada, la Corte se ha pronunciado en múltiples
oportunidades[15]. En este sentido, es importante indicar
que siempre que se ha presentado una violación de los derechos mínimos de una
persona puesta en condición de desplazamiento, la Corte ha sostenido que la
tutela es procedente. Al respecto ha señalado:
“Debe quedar claro que, debido a la
gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas
desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para
cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de
interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema.  Aquello constituye la
imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los
connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la
acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una
situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de
protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un
mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados.”[16]
En suma, según la jurisprudencia de la
Corte, dado que no existe en el ordenamiento jurídico una acción idónea y
eficaz para proteger los derechos fundamentales de la población desplazada, la
acción de tutela debe proceder siempre que se reúnan los restantes requisitos
de procedibilidad exigidos. En consecuencia, de existir una violación de los
derechos fundamentales de la población desplazada a recibir asistencia
humanitaria en aspectos tales como alimentación, aseo personal, atención médica
y psicológica y alojamiento en condiciones dignas, resultará procedente la
acción de tutela.
9. Por las razones anteriores, la Corte
encuentra que en el presente caso, la acción de tutela resulta procedente pues
lo que se reclama es nada menos que la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia por parte de una madre cabeza de familia que, según su criterio, ha
sido dos veces desplazada por la violencia. En esta medida, procede la Corte a
estudiar el fondo de la cuestión planteada.
10. Como se señaló, la Corte debe
identificar si, en el presente caso, la decisión de Acción Social de negarse a
tramitar la solicitud de la ayuda humanitaria de emergencia en el caso
concreto, amenaza o vulnera los derechos fundamentales de la peticionaria. Para
ello la Corte deberá establecer, en primer término, si la solicitud de ayuda
fue, en realidad, presentada de manera extemporánea. Para definir este asunto
la Corte recordará previamente su doctrina sobre (1) contenido y condiciones de
acceso a la asistencia humanitaria; (2) criterios de interpretación de las
normas que regulan los derechos – especialmente el derecho a la asistencia
humanitaria - de la población en situación de desplazamiento; (3) los plazos y
la autoridad competente para la presentación de la solicitud de ayuda
humanitaria. Posteriormente, la Corte resolverá el caso concreto planteado.
Contenido y condiciones de acceso a la
asistencia humanitaria
11. El decreto 2569 de 2000 se encargó de
establecer los contenidos y alcances del derecho fundamental a la asistencia
humanitaria  de las personas desplazadas. En primer lugar, el artículo 17[17] indicó que una vez realizada la
inscripción de la persona en el Registro Único de Población Desplazada tiene
derecho a que se le entregue la asistencia humanitaria de emergencia. Por su
parte, el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997[18] dispuso que se tiene derecho a recibir la asistencia
humanitaria por espacio de tres meses, la cual puede ser prorrogada por el
mismo tiempo siempre y cuando se cumpla con los requisitos que definió el
artículo 21[19] del decreto 2569. A su turno, el mismo
decreto en el artículo 22 definió los montos de la ayuda humanitaria de
emergencia, en el artículo 23 las reglas de manejo de la atención y en el
artículo 24 dispuso la prohibición de restringir la libre circulación al paso
de la ayuda humanitaria de emergencia, siendo obligación de la fuerza pública
garantizar su libre movimiento.
Finalmente, el legislador dispuso, en el
artículo 7 de la Ley la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999 y
prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002 prorrogada por la Ley 1106 de
2006, que la ayuda humanitaria debe ser solicitada durante el año siguiente en
que se produjo el hecho que ocasionó el desplazamiento. Así lo estableció la
norma:
“En
desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el daño especial sufrido
por las víctimas, estas recibirán asistencia humanitaria, entendida por tal la
ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de
satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en
el artículo 15. Esta ayuda humanitaria será prestada por las entidades públicas
así: Por la Red de Solidaridad Social, en desarrollo de su objeto legal y de
acuerdo con las directrices que para el efecto señale su Consejo Directivo, y
por las demás entidades públicas señaladas en la presente Ley, dentro del marco
de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del año
siguiente a la ocurrencia del hecho.” (Negrilla fuera del texto)
12. En la sentencia C-047 de 2001 la Corte
tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el término para solicitar la
asistencia humanitaria. En dicha ocasión se concluyó que, en principio, el
plazo estipulado por el legislador para reclamar las ayudas era razonable, y no
desconocía ni hacía nugatorios los derechos fundamentales de los desplazados.
Sin embargo, la Corte señaló que este plazo sólo era razonable, si la persona
desplazada que estuviera solicitando la ayuda no se encontrara en una
circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito. Al respecto la Corte estableció:
“11. En reiterada
jurisprudencia[20], la Corte Constitucional ha dicho que el
establecimiento de términos que predeterminan el normal desarrollo de los
procesos judiciales o administrativos, es un desarrollo claro de la cláusula
general de competencia del Congreso para hacer las Leyes (C.P. arts. 29 y 150).
(…)
No obstante lo
anterior, esta Corporación también ha manifestado[21] que si bien es cierto el Legislador tiene
amplio margen de discrecionalidad para determinar los términos judiciales o
administrativos, no es menos cierto que la decisión no puede ser arbitraria,
por lo que la Corte debe ejercer un control constitucional de límites sobre la
configuración legal de los plazos. En tal virtud, el término debe obedecer a
criterios de razonabilidad y no puede introducir tratos discriminatorios.
12. En el asunto
sub iudice, la Corte considera que el término de un año para presentar la
solicitud de ayuda humanitaria es razonable. En efecto, el objetivo de la
medida es atender de manera urgente las necesidades de las víctimas del
conflicto armado, lo cual, en desarrollo del principio de solidaridad,
encuentra sustento constitucional. Al mismo tiempo, tal y como lo sostuvo el
Procurador, la norma acusada busca facilitar la debida y oportuna planeación de
los gastos públicos, (…)
13. Ahora bien,
algunos intervinientes consideran que la Corte debe proferir una sentencia
condicionada que declare la exequibilidad de la norma en el entendido de que,
en caso de presentarse fuerza mayor o caso fortuito, el término de un año
deberá contarse desde el momento en que cesen los hechos que impidieron la presentación
de la solicitud.
La Corte coincide
con ese argumento por la siguiente razón: esta Corporación no puede desconocer
que el conflicto armado colombiano genera desplazamiento de campesinos[22] y enormes dificultades para proveer la
seguridad a sectores de la población, por lo que en ocasiones las víctimas de
la confrontación armada deben marginarse para no ser amenazadas. Así las cosas,
resulta evidente para la Corte, que dado la complejidad e intensidad de la
controversia armada que ocurre en nuestro medio, los destinatarios de la ayuda
humanitaria a que se refiere el artículo 16, no pueden, por razones de fuerza
mayor o caso fortuito, acudir ante la autoridad correspondiente para
solicitarla. Por lo tanto, es diferente la situación de quienes pueden acceder
a las autoridades y quienes no lo hacen porque están inmersos en hechos de
fuerza mayor o caso fortuito, pese a ello el Legislador otorgó el mismo trato
jurídico. En consecuencia, la exclusión de la fuerza mayor o del caso fortuito
como condiciones relevantes para la solicitud de la ayuda humanitaria, es
discriminatoria.
En virtud de los argumentos transcritos, la
Corte declaró  exequible la norma demandada bajo el entendido de que el término
de un año fijado por el Legislador para acceder a la ayuda humanitaria
comenzará a contarse a partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso
fortuito que impidieron presentar oportunamente la solicitud. En este punto, lo
cierto es que la interpretación de aquello que constituye fuerza mayor o caso
fortuito debe hacerse teniendo en cuenta las situaciones excepcionales de
violencia que causaron el desplazamiento y la especial situación de
marginalidad y debilidad en la que se encuentra la población desplazada. Por
esta razón, el alcance de estos conceptos debe revisarse a la luz de estas
nuevas realidades que el derecho debe regular. En este sentido, lo que no
resultaría admisible es una interpretación de la Ley que resulte insensible a
la especial protección constitucional de la cual es objeto la población
desplazada a través, por ejemplo, de la exigencia de una carga probatoria alta
o desproporcionada que haga prácticamente imposible la protección del derecho.
13. Ahora bien, de acuerdo con lo
establecido por la Ley, el plazo de un año se interrumpe cuando la persona
formula la solicitud de la ayuda. Esta solicitud, según lo dispuesto en la Ley
y lo ratificado por Acción Social puede ser formulada ante “la autoridad
competente”. Al respecto, en aplicación de la Ley vigente, en el presente
proceso Acción Social indicó: “cualquier Personería Municipal del país o en
cada una de las 34 unidades territoriales de ACCIÓN SOCIAL (antes Red de
Solidaridad Social) pueden asesorar a la persona en caso de desplazamiento,
porque basta, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, prorrogada
por la Ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002, la
sola presentación de la solicitud de la Ayuda Humanitaria interrumpe el plazo.
No es necesario ni siquiera adjuntar los documentos, actuación esta que se
puede hacer en cualquier momento teniendo un plazo indefinido para allegarlos.”
(Negrilla y subraya fuera del texto)
14. Ahora bien, en todo caso, la
interpretación de las normas que desarrollen los derechos de la población
desplazada y los correspondientes mecanismos de protección debe ser mediada por
la aplicación de los principios constitucionales de favorabilidad y de buena
fe. Dado que el tema sobre la interpretación de las normas y los hechos del
caso adquiere particular relevancia en la presente causa, la Corte en los
fundamentos que siguen de esta sentencia recordará su doctrina en esta materia.
La interpretación favorable de las normas
aplicables a la población desplazada
15. Como ya se indicó, el ordenamiento
jurídico colombiano ha reconocido a la población desplazada como sujeto de
especial protección y atención constitucional. Una consecuencia de esta especial
protección es que la interpretación de las normas que consagran sus derechos
fundamentales deben tomar en consideración su especial condición. En este orden
de ideas, cuando se está ante una norma que consagra o desarrolla un derecho
fundamental de las personas que han sido desplazadas, su interpretación debe
tener en cuenta: 1) los principios de interpretación y aplicación contenidos en
el artículo 2 de la Ley 387 de 1997[23]; “2) Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos; 3) el
principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la
población desplazada;”[24]  4) el principio de buena fe y el
derecho a la confianza legítima; y 5) “el principio de prevalencia del
derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho.”[25]
16. Las pautas de interpretación mencionada
y los dramáticos hechos que rodean el fenómeno del desplazamiento forzado
obligan a los jueces a tener en cuenta dos circunstancias fundamentales a la
hora de aplicar las normas pertinentes:
1.     Las personas puestas en situación de
desplazamiento forzado suelen desconocer sus propios derechos y este fenómeno
no puede ser evaluado por el juez en aplicación estricta del principio general
en virtud del cual el desconocimiento de la Ley no sirve de excusa para su
incumplimiento. Por el contrario, la ignorancia de esta población sobre sus
derechos, dada su extrema vulnerabilidad,  demanda una especial atención del
Estado[26].
2.     Las personas en situación de desplazamiento
forzado pueden verse enfrentadas a situaciones extraordinarias que les impiden
o dificultan  el acceso a las autoridades. Si esta situación se presenta, los
jueces no pueden ser insensibles a ella a la hora de valorar el alcance de
conceptos como “fuerza mayor” o “caso fortuito”[27].
17. Cuando se toman en consideración estos
dos factores a la hora de interpretar y aplicar las reglas que definen el
contenido, condiciones de acceso y alcance de los derechos fundamentales de la
población desplazada y en especial de la asistencia humanitaria de emergencia,
se da cumplimiento, de una parte,  a la especial protección y atención que
demanda la persona desplazada por la violencia y, de  otra, a los derechos
fundamentales de las personas objeto de desplazamiento,  consagrados en la
Constitución y  en los instrumentos de derechos humanos y derecho internacional
humanitario obligatorios para Colombia.
Interpretación favorable de las normas que
regulan el reconocimiento de la situación de desplazamiento forzado y la
garantía de los correspondientes derechos.
18.
Cuando una persona desplazada solicita la asistencia humanitaria de emergencia,
el funcionario público competente para estudiarla debe tomar en cuenta los
factores arriba citados. Esta consideración permitirá que sus actuaciones se
ajusten a la Constitución y den cabal cumplimiento a la especial protección que
la norma superior le ha dado a la población desplazada.
En
particular, estas consideraciones deben ser tenidas en cuenta cuando se formula
la solicitud de entrega de la ayuda humanitaria. En efecto, como se sabe en
estos casos, el  servidor público que recibe la solicitud debe examinar, en
primer término, si la misma cumple con los requisitos de 1) ser presentada en
tiempo, 2) ser formulada ante la autoridad competente. Ahora bien, al momento
de la valoración probatoria  sobre el cumplimiento de estos dos requisitos, es
necesario que el servidor público tenga en consideración los factores
mencionados en los numerales anteriores.
Esto
implica que no sólo debe aplicarse el principio de buena fe en su valoración,
sino que las autoridades que atienden a la población desplazada deben estar
atentas a cualquier prueba que demuestre diligencia de parte de la persona
afectada, con el próposito de acceder a la autoridad competente o de
interrumpir el plazo de Ley para formular la solicitud.
19.
Los argumentos expuestos en los fundamentos anteriores permiten concluir que la
demostración de que (1) una persona, por circunstancias de fuerza mayor o caso
fortuito, no pudo acceder a la autoridad competente dentro del plazo
establecido, o (2) que realmente dentro de dicho plazo acudió a una de tales
autoridades para solicitar la ayuda, no puede estar sometida a una carga
probatoria desproporcionada en contra de quien ha sido víctima del
desplazamiento.
Así
por ejemplo, vulneran los principios que han sido mencionados en los
fundamentos anteriores, la exigencia de que en todos los casos, de forma inflexible,
la persona víctima de desplazamiento deba demostrar que solicitó la
satisfacción de sus derechos dentro del plazo estipulado, a través de un
documento en el cual expresamente conste dicha solicitud (por ejemplo, el
diligenciamiento de los formatos establecidos). Tampoco puede exigirse que la
persona hubiere formulado una solicitud en la cual hubiere identificado con
exactitud los derechos que le han sido vulnerados, las obligaciones que
pretende hacer exigibles o las normas en las cuales se fundamenta su petición.
En
estos casos, los servidores públicos pueden a partir de indicios suficientes,
encontrar que la persona que al parecer reclama fuera de tiempo sus derechos,
en realidad había acudido con diligencia dentro del plazo estipulado a las autoridades
competentes aunque no tenga un documento para probarlo. Así mismo, basta que la
persona indique de cualquier manera al funcionario competente que ha sido
víctima de desplazamiento forzado y que acude a las autoridades para solicitar
la correspondiente protección, para que deba ponerse en marcha todo el sistema
integral de protección diseñado por la Ley y ordenado por la Constitución.
Obligar
a una persona desplazada a cumplir con requerimientos especiales que
desconozcan la situación en la cual ésta se encuentra, resulta a todas luces
desproporcionado, pues como lo indican los argumentos expuestos en los
fundamentos anteriores, el desplazado no conoce plenamente sus derechos ni el
sistema institucional diseñado para protegerlos y este hecho en lugar de
volverse en su contra debe servir para que el Estado actúe con mayor atención y
diligencia.
Con fundamento en las consideraciones
expuestas procede la Corte a resolver el caso planteado.
Estudio de las razones de Acción Social
para negarse a recibir la solicitud de asistencia humanitaria: ¿fue realmente
extemporánea la solicitud?; ¿fue presentada ante autoridad competente?. La
interpretación favorable y de conformidad con el principio de buena fe de las
normas aplicables y de los hechos narrados
20.  En el año 2001, la accionante, su
cónyuge y sus dos hijos menores se ven obligados a desplazarse desde Santa Fe
de Antioquia (Antioquia) hacia la ciudad de Armenia (Quindío). En el año 2002
solicitan a Acción Social la entrega de un kit de herramientas y semillas para
irse a trabajar a Génova (Quindío)  a un terreno que han logrado conseguir. A
los 5 días del mes de junio de 2003 es asesinado el cónyuge de la accionate y
ella y sus dos hijos menores se trasladan a La Tebaida (Quindío) lugar en el que
reside la madre de aquél.
En el municipio de La Tebaida, en octubre
de 2003, la accionante acude al personero municipal para solicitarle que
exhortara al personero de Génova para que enviara el certificado de
inhumanación y constancia de muerte violenta de su cónyuge, Javier de Jesús
Padierna Holguín. Lo hace porque considera que este es un documento esencial
para iniciar el trámite de solicitud de la ayuda humanitaria. Ninguna autoridad
le dice lo contrario.
El personero de la Tebaida realiza la solicitud
al personero de Génova, sin que la información sea recibida.
Dado que el certificado de muerte violenta
y defunción que fuere solicitado a través del personero municipal de la Tebaida
no es remitido, la madre del occiso acude a la Fiscalía Décima Delegada ante el
Juzgado del Circuito de Calarcá, Quindío. El día 22 de junio de 2004 la
Fiscalía certifica que el proceso penal por la muerte del señor Javier de Jesús
Padierna Holguín se encuentra archivado.
El día 23 de septiembre de 2004, una vez
obtenida esta prueba, la accionante acude ante Acción Social para solicitar la
ayuda humanitaria, la cual es negada porque en criterio de la entidad la
solicitud era extemporánea. Ante esta negativa la accionante solicita a la
oficina de Acción Social reconsiderar su decisión con el argumento de que pese
a haber solicitado la documentación completa desde 2003, esta nunca le fue
entregada y, dado el temor que le ocasionaba regresar al municipio de Génova,
no había podido dar trámite a su solicitud. Nuevamente Acción Social sostiene
que la solicitud fue extemporánea. En consecuencia, la actora, en razón a su
situación social y la de sus hijos menores, decide acudir a la acción de tutela
con el fin de  obtener la protección de sus derechos fundamentales.
21. En primer lugar, el juez de tutela
debía examinar si, efectivamente, como lo señala Acción Social, la solicitud de
la asistencia humanitaria de emergencia había sido presentada de forma
extemporánea. Sólo si la solicitud efectivamente hubiere sido extemporánea, el
juez constitucional debía proceder a evaluar si la accionante se encontraba en
situación de fuerza mayor o caso fortuito y si la negativa de Acción Social
vulneraba sus derechos fundamentales.
22.  De las pruebas que obran dentro del
expediente se desprende que la actora elevó la solicitud de la asistencia
humanitaria de emergencia dentro del término que estipuló la Ley. En efecto,
como ya se mencionó, reposa en el expediente una comunicación del personero de
la Tebaida, Quindío, con fecha del 3 de octubre de 2003, la cual es aportada
por la propia actora y en donde se requiere al Personero Municipal de Génova,
Quindío para que se sirva “enviar a este despacho certificado de
inhumanación y Constancia de muerte violenta del señor JESUS PADIERNA HOLGUÍN,
quien fue asesinado en esa localidad”
Este requerimiento hecho al personero de
Génova, según la actora, no tenía otro propósito que iniciar los trámites para
la solicitud de la ayuda humanitaria. En este sentido, resulta razonable
entender que a partir de dicha solicitud, la actora puso de presente ante la
autoridad competente su situación y la voluntad de iniciar el trámite para
acceder a la ayuda humanitaria. Dado que la actora acudió al Personero de La
Tebaida cuatro meses después del asesinato de su cónyuge, debe entenderse que a
partir de entonces interrumpió el plazo de un año establecido en la Ley para
solicitar las ayudas a las que considera tener derecho.
Al respecto, es preciso tener en cuenta que
según Acción Social la simple solicitud de la asistencia interrumpe el término
de solicitud, y que dicha petición puede formularse ante autoridades como las
personerías municipales. En este sentido, Acción Social indica en la
contestación de la acción de tutela lo siguiente:
“cualquier Personería Municipal
del país o en cada una de las 34 unidades territoriales de
ACCIÓN SOCIAL (antes Red de Solidaridad Social) pueden asesorar a la persona en
caso de desplazamiento, porque basta, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley
418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la
Ley 782 de 2002, la sola presentación de la solicitud de la Ayuda
Humanitaria interrumpe el plazo. (Negrilla y subraya fuera del
texto)
A su turno, el artículo 32 de la Ley 387 de
1997 dispuso que el personero municipal es la autoridad competente para recibir
la declaración de la persona víctima del desplazamiento forzado. Al respecto
estableció la norma:
“
Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente Ley, los
colombianos que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1
de la misma y que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de
la Nación, o ante la Defensoría del Pueblo, o ante las Personerías Municipales
o Distritales, en formato único diseñado por la Red de Solidaridad Social.
Cualquiera de estos organismos que reciba la mencionada declaración remitirá
copia de la misma, a más tardar el día hábil siguiente , a la Red de
Solidaridad Social o a la oficina que esta designe a nivel departamental,
distrital o municipal, para su inscripción en el programa de beneficios.(…)”
23. En virtud de todo lo anterior debe
afirmarse que cuando la accionante se acercó al Personero de La Tebaida para
ponerle de presente su situación y pedirle que le solicitara al personero de
Génova copia del certificado de inhumanación y constancia de muerte violenta de
su cónyuge para iniciar los trámites de solicitud de la ayuda humanitaria, se
interrumpió el término de un año establecido por la Ley para solicitar dicha
ayuda. En efecto, dicha solicitud al Personero se hizo a los cuatro meses de
ocurridos los hechos que dieron lugar al desplazamiento. Adicionalmente, tal
solicitud tenía el propósito de poner en movimiento todo el sistema de protección
del Estado para obtener la ayuda humanitaria de emergencia. Sin embargo, ni el
personero, ni la actora, continuaron los trámites porque al parecer
consideraron necesario el documento que solicitaban documento que, hasta donde
queda demostrado en el expediente, nunca llegó.
Ante esta situación la accionante, debido
al temor que le ocasionaba volver a Génova, se abstuvo de solicitar
directamente el documento que consideraba necesario para acudir a Acción
Social. Sin embargo, la madre de su cónyuge acudió a la Fiscalía Décima
Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Calarcá, Quindío, entidad que
certificó que la investigación por el homicidio del señor Javier de Jesús
Padierna Holguín fue archivada profiriéndose resolución inhibitoria por no poderse
establecer la indentidad del sindicado. Esta constancia fue expedida el 22 de
junio de 2004. Dado que nunca llegó el documento solicitado al personero de
Génova, la actora, una vez accedió a esta certificación, procedió a solicitar
directamente a Acción Social, el reconocimiento de las ayudas. Afirmó que no
había acudido antes a dicha entidad porque estaba esperando que le fuera
entregada copia del certificado de muerte violenta de su esposo pues entendía
que era un documento necesario para el trámite. La espera entonces no se debió
a negligencia o incuria de la actora.
24. Los hechos que han sido narrados
conducen al juez constitucional a proteger los derechos fundamentales de la
actora. En efecto, en virtud de los criterios de interpretación que fueron
mencionados en los Fundamentos 15 a 19 anteriores, todo indica que la señora
Flor Marina Higuita Sepúlveda acudió dentro del término legal a la Personería
Municipal de La Tebaida para solicitar el inicio de los trámites requeridos
para obtener la protección del Estado en su calidad de persona desplazada por
la violencia. Esta notificación a la autoridad sobre sus circunstancias y
pretensiones debe ser entendida como la presentación de la solicitud a la
institución competente, sin que puedan exigirse más documentos, en la medida en
que ésta exigencia sería desproporcionada y afectaría injustificadamente el
acceso de la persona desplazada a sus derechos fundamentales. En esos términos,
debe entenderse que la solicitud presentada por la accionante se dio dentro del
término legal establecido por la Ley para ello.
25. En este sentido, la Corte llama la
atención sobre las actuaciones de los funcionarios de Acción Social y de los
jueces de instancia que coinciden en negar el amparo. Para ninguna de estas
autoridades resultó relevante el hecho de que la actora se hubiera acercado en
el plazo que establece la Ley a la Personería Municipal para solicitar un
documento que consideraba necesario para iniciar el trámite con el fin de
obtener la ayuda. Este dato no les ofrece ningún indicio sobre la diligencia de
la actora a la hora de solicitar en tiempo y ante la autoridad competente la
protección de sus derechos. Sin embargo, para la Corte el hecho de que hubiere
acudido a la Personería a poner de presente su situación y a solicitar el
certificado de muerte violenta de su marido es un dato de la máxima relevancia.
En este caso, quien debió iniciar todos los trámites y poner en funcionamiento
el sistema de atención fue la Personería Municipal. Nunca nadie le informó a la
actora que podía solicitar la ayuda sin el documento que buscaba, y por esto,
dado que tenía temor de acercarse a Génova, decidió esperar a que tal documento
le fuera enviado por el personero.
26. Como se indicó atrás, una
interpretación de los hechos y de las normas aplicables a la luz de los
principios de buena fe y favorabilidad conduce a entender que la solicitud
formulada al Personero de La Tebaida con la intención de comenzar los trámites
para solicitar la ayuda humanitaria, interrumpió el plazo de un año tantas
veces mencionado. En efecto, el relato de los hechos debe examinarse siempre
teniendo en cuenta que quién se encuentra en situación de desplazamiento goza
de una especial protección y atención constitucional. Además debe considerarse
particularmente el desconocimiento que estas personas pueden tener sobre sus
propios derechos y sobre el entramado institucional que ha sido diseñado para
protegerlos. Sin embargo, la interpretación de los jueces de instancia no es
sensible a estas situaciones y se limita a aplicar de forma inflexible una
disposición que si no se abre a la situación especial de la población víctima
de la violencia, puede terminar por hacer nugatorios sus derechos
fundamentales.
27. En suma, en criterio de esta Corte, el
hecho de que la accionante se hubiera acercado a la Personería para poner de
presente su situación y solicitar el certificado de muerte violenta de su
esposo, el 3 de octubre de 2003, con la finalidad de iniciar los trámites que
encontraba necesarios para solicitar la ayuda de emergencia, interrumpió
automáticamente el plazo de solicitud de la asistencia humanitaria. Plazo que
había comenzado a correr el 5 de junio del 2003, con el asesinato de su marido
y su desplazamiento a La Tebaida.
En ese orden de ideas, no es dable a Acción
Social que desconozca este hecho y que no tome en cuenta las actuaciones
previas de la actora con miras a solicitar las ayudas. Por lo tanto, esta Sala
ordena a que Acción Social proceda a dar trámite a la solicitud formulada por
la actora con el fin de establecer si en este caso la peticionaria tiene
derecho a la protección y atención especial a favor de las personas desplazadas
según la Ley 387 de 1997 y, en especial, a la ayuda humanitaria de emergencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR las sentencias del Tribunal Superior del
Distrito Judicial, Sala de decisión Penal de Armenia, Quindío y la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal y en su lugar CONCEDER el
amparo del derecho fundamental a la asistencia humanitaria de emergencia.
Segundo.  ORDENAR a Acción Social para que, en el término de
ocho (8) días a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a dar
trámite a la solicitud formulada por la actora con el fin de establecer si
tiene derecho a la protección y atención especial a favor de las personas
desplazadas según la Ley 387 de 1997 y, en especial, a la ayuda humanitaria de
emergencia. Adicionalmente, Acción Social debe orientar adecuadamente a la
accionante sobre el acceso a los demás programas de atención para población
desplazada.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Al respecto cita la sentencia del 20 de noviembre de 1989 que
dispuso: “Si sólo puede como caso fortuito o fuerza mayor el hecho que
concurrentemente contemple los caracteres de imprevisible e irresistible, no
resulta propio elaborar un lista de los acontecimientos que constituyen tal
fenómeno, ni de los que no lo constituyen. Por tal virtud, ha sostenido la
doctrina nacional y foránea que un acontecimiento determinado no puede
calificarse fatalmente, por si mismo o por fuerza de su naturaleza específica,
como constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito, puesto que es indispensable
en cada caso o acontecimiento, analizar y ponderar todas las circunstancias que
rodearon el hecho”
[2] El artículo 1 de la Ley 387 de 1997
identifica las siguientes situaciones generadoras del desplazamiento forzado: “
(…) Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público. (…)”
[3] Sobre este aspecto la Corte ha indicado: “las
autoridades encargadas de garantizar la suficiencia de estos recursos han
omitido, de manera reiterada, adoptar los correctivos necesarios para asegurar
que el nivel de protección definido por el Legislador y desarrollado por el
Ejecutivo, sea efectivamente alcanzado.” Sentencia T-025/04.
[4] la Corte presentó una serie de elementos que provocaron la declaratoria
de un estado de cosas
inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. Sobre el particular la
sentencia T-025/04 precisó:  “Varios
elementos confirman la existencia de un estado de cosas inconstitucional
respecto de la situación de la población internamente desplazada. En primer
lugar, la gravedad de la situación de vulneración de derechos que enfrenta la
población desplazada fue expresamente reconocida por el mismo legislador al
definir la condición de desplazado, y resaltar la violación masiva de múltiples
derechos. En segundo lugar, (…) el elevado volumen de acciones de tutela
presentadas por los desplazados para obtener las distintas ayudas (…) la
insuficiencia de recursos destinados, (…) la continuación de la vulneración de
tales derechos no es imputable a una única entidad. (…) la vulneración de los derechos
de los desplazados reposa en factores estructurales (…)”
[5]  Corte
Constitucional, Sentencia T-227 de 1997, MP: Alejandro Martínez Caballero,
donde la Corte tuteló los derechos de un grupo de desplazados de la Hacienda
Bellacruz que luego de invadir las instalaciones del Incora firman un acuerdo con el gobierno para ser reubicados
en un predio. Mientras se lograba la ejecución del acuerdo, se propone el
alojamiento temporal de los campesinos en un hotel del municipio de la Mesa,
pero a raíz de las declaraciones de la gobernadora de Cundinamarca en donde
acusaba a los desplazados de estar vinculados a la guerrilla, de generar
problemas de orden público, y de ordenar a los alcaldes del departamento tomar
medidas para evitar problemas de orden público, incluida la limitación a la circulación
de los campesinos desplazados, se frustra el proceso de reubicación de los
campesinos de Bellacruz.
[6] Las tres
expresiones fueron usadas en la sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[7] Las tres
expresiones fueron usadas en la sentencia T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba
Triviño.
[8] T-025/04
[9] Según la jurisprudencia de la Corte, los
siguientes derechos son  amenazados o vulnerados por el desplazamiento forzado:
“(…) 1. El derecho a la vida
en condiciones de dignidad, (…) 2. los derechos de los niños, de las mujeres
cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de
otros grupos especialmente protegidos debido a las circunstancias extremas a
las que se ven sometidas las personas desplazadas, (…) 3. el derecho a escoger
su lugar de domicilio, (…) 4. los derechos al libre desarrollo de la
personalidad, (…) 5. el derecho a la libertad de expresión, (…) 6. el derecho a
la libertad de asociación, (…) 7. sus derechos económicos, sociales y
culturales, (…) 8. el derecho de sus miembros a la unidad familiar y a la
protección integral de la familia, (…)  9. el derecho a la salud, en conexidad
con el derecho a la vida, (…) 10. el derecho a la integridad personal, (…) 11.
el derecho a la seguridad personal, (…) 12. la libertad de circulación por el
territorio nacional, (…) 13. el derecho a permanecer en el sitio escogido para
vivir, (…) 14. el derecho al trabajo, (…) 15. la libertad de escoger profesión
u oficio, (…) 16. el derecho a una alimentación mínima, (…) 17. el derecho a la
educación, en particular el de los menores de edad  (…) 18. el derecho a una
vivienda digna, (…) 19. el derecho a la paz, cuyo núcleo esencial abarca la
garantía personal de no sufrir, en lo posible, los efectos de la guerra, y
mucho menos cuando el conflicto desborda los cauces trazados por el derecho
internacional humanitario, en particular la prohibición de dirigir ataques
contra la población civil, (…) 20. el derecho a la personalidad jurídica y  (…)
21. el derecho a la igualdad. (…)” Sentencia T-025/04.
[10] Sobre el particular ver, entre otras, las
sentencias T-790/03, T-025/04, T-563/05, T-138/06.
[11] Estos derechos se encuentran recogidos en
los siguientes instrumentos: “Los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, la Ley 387 de 1997 “por la cual se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en
la República de Colombia.”, el decreto 2131 de 2003 “por el cual se reglamenta
el numeral 4 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, el último inciso del artículo
54 de la Ley 812 de 2003 frente a la atención en salud
de la población desplazada por la violencia y se dictan otras disposiciones” el
decreto 2562 de 2001 “por el cual se reglamenta la Ley 387 del 18 de julio de 1997,
en cuanto a la prestación del servicio público educativo a la población
desplazada por la violencia y se dictan otras disposiciones.” el decreto 2007
de 2001 “por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 7°, 17 y 19 de la
Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna
atención a la población rural desplazada por la violencia, en el marco del
retorno voluntario a su lugar de origen o de su reasentamiento en otro lugar y
se adoptan medidas tendientes a prevenir esta situación.” el decreto 951 de
2001 “por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda
y el subsidio de vivienda para la población desplazada.” el decreto 2569 de
2000 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras
disposiciones.” y el decreto 250 de 2005 “por el cual se expide el Plan
Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y
se dictan otras disposiciones.”
[12] T-025/04
[13] La ayuda
humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 es
similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones específicas. Dicho artículo dice: “De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una
vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones
inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la
finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender
sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de
desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las
zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los
envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la
población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes
para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las
normas del Derecho Internacional Humanitario.  Mientras persista la situación
de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos
interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del
orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y
sus bienes patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la
Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que
condujeron al desplazamiento.   Parágrafo. A la atención humanitaria de
emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más.”
[14] T-025/04
[15] Al respecto ver,
entre otras, T-098/02, T-419/03, T-985/03, T-740/04, T-813/04, T-1094/04,
T-1144/05 T-086/06.
[16] T-086/06.
[17] Artículo 17. Atención
humanitaria de emergencia. Realizada la inscripción, la persona tendrá derecho
a que se le otorgue atención humanitaria de emergencia por el término
establecido en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal y acceso a los programas de ayuda, que con ocasión
a la condición de desplazado adelante el Estado, sin perjuicio de que el
interesado tenga acceso a los programas sociales de retorno, reasentamiento o
reubicación y otros que preste el Estado.
[18] Parágrafo. A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho
por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros
tres (3) más.
[19] Artículo 21. Prórroga de
la atención humanitaria de emergencia. A juicio de la Red de Solidaridad Social
y de manera excepcional, se podrá prorrogar la atención humanitaria de
emergencia hasta por un término de tres (3) meses al tenor del parágrafo del
artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y lo previsto en el inciso
segundo del artículo anterior, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y
atendiendo criterios de vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad e
igualdad.
La
prórroga excepcional se aplicará exclusivamente a hogares incluidos en el
Registro Unico de Población Desplazada y que cumplan las siguientes condiciones:
1.
Hogares en los que uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración
presenten discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente
certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de
emergencia y que haya sido reportada en la declaración de los hechos del
desplazamiento.
2.
Hogares con jefatura femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha
situación haya sido reportada en la declaración.
3.
Hogares en los que cualquiera de sus miembros debidamente reportados y
registrados, presenten enfermedad terminal, médicamente certificada por las
entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia.
4.
Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se
presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas
en los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo.
[20] Al respecto,
pueden consultarse las sentencias C-166 de 1995, C-040 de 1997, C-078 de 1997,
C-351 de 1994, C-370 de 1994, entre otras.
[21] Pueden verse las
sentencias C-078 de 1997, C-418 de 1994, C-327 de 1997 y C-742 de 1999.
[22] Sobre el tema de
desplazamiento de campesinos, pueden consultarse las sentencias SU-1150 de
2000, T-448 de 2000 y T-227 de 1997.
[23] El artículo 2 de la Ley 387 de 1997
predica: “Artículo
2º. De los principios. La interpretación y aplicación de la presente Ley se
orienta por los siguientes principios:
1º.
Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda
internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad
internacional para brindar la ayuda humanitaria.
2º.
El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos
internacionalmente.
3º.
El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados
por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión
pública, lugar de origen o incapacidad física.
4º.
La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental
de reunificación familiar.
5º.
El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su
situación.
6º.
El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.
7º.
Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.
8º.
El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad
de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la Ley.
9º.
Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia
entre los colombianos, la equidad y la justicia social.”
[24] T-025/04
[25] T-025/04
[26] Al respecto, la sentencia T-025/04 dispuso lo siguiente: “También ha resaltado esta Corporación que,
por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en
su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑
que se ven obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y
sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de
las fronteras del territorio nacional”[26]  para huir de la violencia generada por el
conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos
humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de
vulnerabilidad[26], que implica una violación grave, masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales[26] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento
de una especial atención por las autoridades: “Las personas desplazadas por la
violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de
un tratamiento especial por parte del Estado”[26]. En ese mismo orden de ideas, ha indicado
la Corte “la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución
del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros
tópicos de la agenda pública”[26], dada la incidencia determinante que, por
sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas,
ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.”
[27] Sobre este aspecto la sentencia C-047/01 indicó: “(…) esta
Corporación no puede desconocer que el conflicto armado colombiano genera
desplazamiento de campesinos[27]
y enormes dificultades para proveer la seguridad a sectores de la población,
por lo que en ocasiones las víctimas de la confrontación armada deben
marginarse para no ser amenazadas. (…)”