T-376-96
Sentencia T-376/96
Sentencia
T-376/96
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia por afiliación ilegal/PENSION
DE VEJEZ-Suspensión por afiliación fraudulenta
El acto de
reconocimiento pensional ocurrió a juicio de la demandada con la demostración
de la configuración de una afiliación por medios ilegales, constituye el medio
exceptivo, que hace viable la aplicación en el sentido de que en este caso era
procedente la revocatoria del acto sin el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular, lo que evidentemente realizó la demandada al expedir la
Resolución, por medio de la cual suspendió la prestación económica por vejez en
favor del demandante, al encontrar comprobada la afiliación fraudulenta.
Referencia:
Expediente T-96.423
Peticionario: Fabio
Pastor Alvarez contra el Instituto de los Seguros Sociales, Seccional
Antioquia.
Procedencia:
Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
veintiuno (21) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
Procede la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ Y HERNANDO HERRERA VERGARA, a
revisar los fallos proferidos, en primera instancia por el Juzgado Once Laboral
del Circuito de Medellín, el quince (15) de febrero de 1996; y de segunda
instancia por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, el diez (10) de
abril del mismo año.
El expediente llegó
al conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por
remisión que hiciera el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Con fundamento en
los artículos 86 de la Constitución Política, y 33 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala de Selección Número Cinco (5) de la Corte Constitucional escogió para
efectos de revisión, la acción de tutela de la referencia.
I. Antecedentes
El ciudadano FABIO
PASTOR ALVAREZ, por medio de apoderado, formuló ante el Juzgado Once Laboral
del Circuito de Medellín acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra
el Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia, con el fin de
solicitar la protección del derecho fundamental a la vida, toda vez que esta
entidad, después haberle reconocido la pensión de vejez mediante resolución
número 5113 de 1994, ordenó la suspensión de dicha pensión por medio de la
resolución número 13415 del 23 de noviembre del mismo año. Indica el actor que
en contra de esta resolución no presentó los recursos de reposición y
apelación, y que por tal motivo no puede controvertir la legalidad del mismo
ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa; que en caso de ser viable esta
oportunidad, no es posible esperar el resultado de un proceso que tendría un
trámite superior a dos años, cuando la necesidad de recibir el pago de la
pensión, a su juicio, no admite dilación alguna.
Por virtud de la revocación de la
resolución 5113, refiere el actor que envió una comunicación al Gerente
Seccional del I.S.S. el 12 de octubre de 1995, mediante la cual le solicitó que
cumpliera la resolución anterior, además de indicarle que el acto
administrativo que suspendió dicha resolución, desconoció una situación
jurídica de carácter particular y concreta; por consiguiente, de conformidad
con el artículo 73 del C.C.A., señaló el actor, esta clase de actos no podrán
revocarse unilateralmente sin el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular, ya que su revocatoria es competencia de otras autoridades.
Manifiesta que la razón por la cual el
I.S.S. revocó la pensión de vejez, se debió a que "El decreto 2665 de
1988, en el artículo 20, faculta al I.S.S. para hacer la cancelación de una
afiliación indebida en el caso de la persona que no tiene la calidad de
trabajador dependiente. Además, cuando se afilia fraudulentamente a una persona
con el fin de obtener una prestación económica o de salud, hay lugar a aplicar
una sanción pecuniaria".
Refiere que en
ningún momento dio su consentimiento para que el I.S.S. revocara o suspendiera
la pensión de vejez, lo cual, a su juicio, vulneró su derecho fundamental a la
vida, puesto que de dicha pensión deriva su sustento económico, se encuentra en
grave estado de salud, y "carece de derecho para exigir alimentos a otras
personas".
En consecuencia,
solicitó que se ordene al Gerente Administrativo del Instituto de los Seguros
Sociales que revoque o inaplique la Resolución número 13415 del 23 de noviembre
de 1994; que ordene el pago inmediato de las mesadas dejadas de cancelar, a
partir del 23 de noviembre de 1994; y que le ordene continuar el pago de la
prestación económica por vejez.
II. Las
decisiones judiciales que se revisan.
Correspondió conocer
de la acción de tutela al Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín, quien
dictó sentencia el quince (15) de febrero de 1996, en el sentido de denegar la
acción de tutela solicitada por el señor Fabio Pastor Alvarez, con fundamento
en las siguientes consideraciones:
La pensión de vejez
es un derecho de carácter legal cuya reglamentación se halla entre otras normas
en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 0758 de 1990. Desde esta perspectiva, es
imposible que por vía de tutela se le restablezca la pensión de vejez al actor,
por cuanto tiene a su disposición los recursos que le otorga la ley para la
protección de tales derechos legales, cuya competencia la tiene la justicia
ordinaria de carácter laboral.
"Es posible que
por conducto de la violación de este derecho legal se llegue a la violación de
derechos constitucionales fundamentales. Pero sin lugar a dudas esta no es la
situación del presente caso, ya que la prueba señalada indica lo contrario, es
decir, que es el comportamiento FRAUDULENTO DEL ACTOR el que le viola los
derechos a la entidad contra la que aquí se acciona". Además, la
invocación que se hace del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo es
del todo IMPERTINENTE, ya que como bien se dice en la Resolución 0013414,
existe norma expresa para casos como el presente, como lo es el artículo 42 del
Decreto 2665 de 1988 que autoriza al I.S.S. a suspender las prestaciones
económicas para casos en que éstas se obtienen de manera ilegal. En materia de
interpretación existe una regla básica y elemental que dice que la NORMA
ESPECIAL PRIMA SOBRE LA GENERAL. Es más, si no existiera esta disposición, la
conclusión no podría ser otra diferente, ya que en derecho y en justicia no
puede ni debe ser premiado so pretexto de esguinces jurídicos con apariencia de
legalidad".
Impugnación.
El actor, mediante
apoderado impugnó el fallo proferido por el Juzgado Once Laboral del Circuito
de Medellín, el cual correspondió a la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de la misma ciudad, quien en providencia de diez (10) de
abril de 1996, resolvió confirmar el fallo proferido por el Juzgado Once
Laboral del Circuito de Medellín, con fundamento en los siguientes argumentos:
En el presente caso,
el accionante tuvo la oportunidad de agotar los recursos necesarios para
intentar cambiar la decisión adoptada y no lo hizo, como lo admite en el propio
escrito de interposición de la acción de tutela. Esta falta de acción del
ciudadano lo colocó en la imposibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativa porque no agotó debidamente la vía gubernativa, como
lo ordenan los artículos 50 y siguientes del Decreto 01 de 1984. Ante esta
situación, el señor Alvarez no encontró otra vía que la de tutela para tratar
de enmendar esa falta de oportunidad y de acción. Si ello fuera posible, la
acción de tutela ocuparía el lugar de todas las demás acciones que no se
intentaron oportunamente, por ignorancia de la ley o por descuido. Además, la
tutela tiene un carácter subsidiario, la cual evita que ésta se convierta en un
instrumento procesal sustitutivo de los medios judiciales autorizados en la
Carta, carácter expresamente consagrado en la Constitución Política de 1991, al
indicar que esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, "pero no para subsanar inacciones que
llevan a la prescripción o la caducidad de las acciones".
1.  La
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar los fallos proferidos, en
primera instancia por el Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín, y de
segunda instancia por la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad.
En el asunto sub
exámine, el demandante pretende conseguir, por medio de la acción de tutela,
que se deje sin efecto el acto administrativo número 13415 de 1994 proferido
por el Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia, mediante el cual
esta entidad revocó de manera unilateral, y sin mediar el consentimiento
expreso y escrito del actor, la resolución número 5113 de 1994 que le había
reconocido el derecho a disfrutar de su pensión de vejez. En consecuencia,
solicita que se ordene al instituto en mención continuar el pago de la referida
prestación.
Obran en el
expediente las resoluciones mencionadas es decir la número 5113 de 2 de junio
de 1994 (Folio 10), por medio de la cual el Instituto de los Seguros Sociales,
Seccional Antioquia, reconoció la pensión de vejez al actor, cuya liquidación
tuvo como base un número de semanas cotizadas de 1.214, con un salario mensual
de base por la suma de $ 80.968.29; y 13415 de 23 de noviembre de 1994 (Folio
11), emanada de la misma entidad, mediante la cual suspendió la  prestación
económica por vejez.
Teniendo en cuenta
la investigación administrativa adelantada por la División de Seguros
Económicos del citado organismo oficial, acerca de la existencia del vínculo
laboral  entre el actor Fabio Pastor Alvarez y la Empresa Canteras del Norte
y/o Dario Pastor Alvarez, la cual concluyó con la Resolución 003801 de
diciembre 17 de 1993, emanada de la Gerencia Seccional del I.S.S. Antioquia, se
estableció que "no existió vínculo laboral entre FABIO PASTOR ALVAREZ y
la empresa CANTERAS DEL NORTE y/o DARIO PASTOR ALVAREZ, (...),  patronal
comprobándose la configuración de una afiliación fraudulenta (...) no habiendo
lugar en consecuencia, al reconocimiento de prestación económica alguna por no
reunirse las condiciones requeridas para dicho efecto, según lo consagrado en
el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1.990 (Dcto. 758 de 1.990)". El
Organismo citado, tuvo como fundamento jurídico para revocar la resolución de
reconocimiento pensional de vejez, en favor del actor, el artículo 42, causales
a) y b) del Decreto 2665 de 1988, disposición que concuerda con el artículo 21
del mismo reglamento.
Han sido numerosos
los pronunciamientos que esta Corporación ha realizado con respecto al tema de
la revocatoria directa y unilateral de los actos administrativos por parte de
la administración, cuando para cuya expedición, ésta no ha tenido en cuenta la
voluntad expresa y escrita del particular, a quien se le ha modificado una
situación jurídica concreta, argumento alegado por el actor del caso sub
examine para solicitar la protección del derecho fundamental a la vida, por
derivar de la resolución el sustento económico para el desarrollo de la misma.
En efecto, ha considerado esta Corte que si ello ocurre, la administración "(...)
atenta contra los derechos adquiridos, los cuales se encuentran plenamente
garantizados por el artículo 58 de la Carta Política[1]", "atentaría
contra la seguridad jurídica de los ciudadanos[2]"., y
entrañaría, desde luego, la vulneración de los derechos de los administrados.
Ahora bien, de
conformidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan
expedidos o por sus inmediatos superiores, cuando dichos actos se opongan a la
Constitución Política o a la ley; cuando no estén conformes con el interés
público o social, o atenten contra él; y cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona. Estas causales son aplicables "cuando se
trate de actos de contenido general[3]".
Pero, en relación con actos administrativos de carácter particular, por medio
de los cuales se ha creado una situación jurídica individual y concreta o
reconocido un derecho particular, estos no podrán ser revocados en forma
unilateral sin el previo consentimiento expreso y escrito de su titular. Así lo
dispone el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, según el cual:
“Cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá
ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la
aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales”. (Subrayado
no es del texto original).
De esta manera, los
actos administrativos de carácter subjetivo o particular que reconocen un
derecho concreto solamente pueden ser revocados directamente por la
administración, sin el consentimiento del particular, en alguna de las
circunstancias indicadas en el inciso 2° del artículo 73 parcialmente
transcrito, es decir:
"a) Cuando
resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo;
b) Cuando se dan las
causales previstas en el artículo 69 del C.C.A.; y
c) Si fuere
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales". (Se subraya)
Al respecto, el
Consejo de Estado, en providencia de 6 de noviembre de 1992, Sección Segunda,
mediante la cual negó las súplicas de la demanda de restablecimiento del
derecho formulada por el demandante, por encontrar que éste recurrió a medios
ilegales para obtener un acto de reconocimiento de un derecho, señaló lo siguiente:
"Esta norma
ha dado lugar a diversas interpretaciones pero indudablemente introdujo una
modificación en cuanto a la limitación para revocar directamente, sin el
consentimiento expreso y escrito del titular del derecho otros actos
administrativos, cuando su expedición se hubiere conseguido por medios
ilegales. (...) De manera pues, que si para lograr la expedición de un acto
administrativo que reconoce un derecho individual se ha hecho uso de medios
ilegales, el derecho no es digno de protección y en ese caso opera el mandato
contenido en el artículo 69 del C.C.A., según el cual 'Los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que
los hayan expedido o por sus inmediatos superiores' porque indudablemente se da
la primera de las causales que dan lugar a la revocatoria directa. A juicio de
la Sala, esta interpretación consulta los principios constitucionales y además
constituye una especie de sanción para quienes recurren a medios ilegales para
obtener derechos.
Obviamente sólo
en el caso de los actos provenientes del silencio administrativo positivo,
cuando se dan las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A. y
cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el
acto, puede revocarse directamente sin su consentimiento expreso y escrito;
no cabe ese proceder, cuando la administración simplemente ha incurrido en
error de hecho o de derecho, sin que tenga en ello participación el titular del
derecho. En este caso, estará obligada a demandar sus propio acto ante la
imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo".
(Subrayado fuera del texto original).
Ahora bien, la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Medellín basó las razones de su providencia en
que el actor no presentó los recursos de la vía gubernativa para contradecir
los argumentos que dieron lugar a la revocación de la pensión de vejez
solicitada, y en consecuencia no pudo acudir a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa para demandar el acto administrativo. Además, porque la acción
de tutela, por tener un carácter subsidiario, no se constituye en un
instrumento procesal sustitutivo de los medios que autoriza la Carta Política
de 1991.
No comparte la Sala
el anterior criterio, pues como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y lo reitera en esta oportunidad, si  el acto administrativo
reconoce el derecho en favor de un particular o de un servidor del Estado,
salvo las excepciones mencionadas, no puede ser revocado unilateralmente por la
administración. En estos casos no es el afectado con la decisión administrativa
quien debe agotar los recursos administrativos para ejercer la acción
contenciosa administrativa ante la jurisdicción competente, sino la misma
entidad la que debe acudir a esta, sin poder revocar previamente el acto de
reconocimiento del derecho particular, quien está en la obligación de instaurar
la acción correspondiente a fin de conseguir la nulidad de la respectiva
resolución, cuando estime que ha incurrido en error de hecho o de derecho al
expedirla.
Por consiguiente la
ausencia de recursos por parte del demandante por la vía administrativa no hace
por sí solo improcedente la tutela de los derechos fundamentales, ya que más
bien la obligación en principio de promover la acción para dichos casos,
corresponde a la entidad obligada al pago de la prestación reconocida, la cual
no puede suspenderse unilateralmente por las razones mencionadas.
Empero, en el caso
subexamine se configura una de las excepciones a la prohibición de revocatoria
unilateral del acto de reconocimiento del derecho, referente a la utilización
de medios ilegales para la obtención del acto de que trata el artículo 73 del
Código Contencioso Administrativo. Consta en el expediente que de acuerdo con
la investigación administrativa adelantada por la Seccional Magdalena del
Instituto de Seguros Sociales "No existió vinculo laboral entre FABIO
PASTOR ALVAREZ y la empresa CANTERAS DEL NORTE y/o          DARIO PASTOR
ALVAREZ, Patronal 0201710085, comprobándose la configuración de una
afiliación fraudulenta, por lo cual ordena descontar las semanas cotizadas
a través de este patronal desde su afiliación (folio 11).
Este hecho que da
cuenta de que el acto de reconocimiento pensional ocurrió a juicio de la
demandada con la demostración de la configuración de una afiliación por medios
ilegales, constituye el medio exceptivo, que hace viable la aplicación del
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo en el sentido de que en este
caso era procedente la revocatoria del acto sin el consentimiento expreso y
escrito del respectivo titular, lo que evidentemente realizó la demandada al
expedir la Resolución No. 0013415 de 23 de noviembre de 1994, por medio de la
cual suspendió la prestación económica por vejez en favor del demandante, al
encontrar comprobada la afiliación fraudulenta.
En estas
circunstancias no se encuentra quebrantada la norma en referencia y por
consiguiente los derechos fundamentales invocados, pues la demandada si podía
ante esta circunstancia, revocar en forma unilateral el acto administrativo de
reconocimeinto pensional como lo hizo por medio de la Resolución que ordenó
suspender el pago de la pensión de vejez, la cual goza de la presunción de
legalidad que ampara los actos de la administración, resolución que en este
caso solamente puede por consiguiente ser anulada por la jurisdicción
competente, con el lleno de los requisitos legales pertinentes.
Por lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional habrá de confirmar el fallo
proferido por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, que a su vez
confirmó el del Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín, por las razones
expuestas en esta providencia.
III.  Decisión.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional,
obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR
el fallo proferido por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, el diez
(10) de abril de 1996, que confirmó el del Juzgado Once Laboral del Circuito de
Medellín, que denegó la tutela formulada por el ciudadano FABIO PASTOR ALVAREZ,
contra el Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. LÍBRENSE
por secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, envíese al Despacho de origen y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional, Sentencia número T-516 de 1993, Magistrado
Ponente: Hernando Herrera Vergara
[2]Corte Constitucional, Sentencia número T-202 de 1995, Magistrado
Ponente, Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]Corte Constitucional, Sentencia número T-292 de 1995, Magistrado
Ponente, Vladimiro Naranjo Mesa.