T-895-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-895/05
DERECHO POLITICO A DESEMPEÑAR CARGOS DE ELECCION POPULAR-Se ejerce en momentos constitucionalmente preestablecidos
Es evidente
que el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial, que es la acción
de nulidad contra el calendario electoral fijado por la Registraduría Nacional
del Estado Civil para las elecciones en el Municipio de Sibundoy. Ello es tan
claro que incluso dentro del proceso se puede observar que, el día 1º de marzo
de 2005, el actor instauró una demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho ante el Tribunal Administrativo de Nariño, contra las actuaciones de la
Registraduría Nacional del Estado Civil relacionadas con su período de gobierno
como alcalde de Sibundoy. Sin embargo, dadas las circunstancias concretas de
este caso, la Sala de Revisión considera que es procedente la acción de tutela.
Tal como se señaló en la sentencia T-778 del 2005, el derecho político de
desempeñar cargos de elección popular se ejerce en momentos constitucionalmente
preestablecidos que no pueden ser sustituidos o postergados. El derecho a
desempeñar un cargo de gobierno se encuentra circunscrito a límites temporales,
establecidos por la Constitución. Por lo tanto, el ejercicio del derecho no
puede llevarse a cabo en cualquier tiempo y de cualquier manera, sino que
responde a una delimitación constitucional.
ACCION DE TUTELA-Procedencia contra
decisión de convocar a elecciones/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Se configura
frente a decisión de convocar a elecciones
En este caso
se presentan los requisitos de certeza e inminencia necesarios para la
configuración de un perjuicio irremediable. El municipio se encuentra ya en
campaña electoral, se acerca el día de las elecciones y cada día que transcurre
hace más patente la amenaza contra los derechos políticos del actor y de los
electores del municipio. Además, el perjuicio que causa la indefinición
jurídica es urgente y grave, ya que, conforme pasa el tiempo, la posibilidad de
ejercer el derecho político va disminuyendo, dado que el período de gobierno
que configura el ejercicio del derecho pasivo de sufragio va transcurriendo,
sin que sea posible postergarlo, diferirlo o reemplazarlo. Por lo tanto, la
Sala de Revisión considera que la tutela sí procede en este caso a pesar de la
existencia de otros recursos judiciales.
PERIODO ATIPICO DE ALCALDE
Ha de
concluirse que el período del alcalde es atípico, no sólo porque el alcalde se
había posesionado en una fecha no ordinaria, sino también porque la anulación
de su elección debía haber conducido a que se realizara prontamente la elección
del nuevo alcalde, para que éste se posesionara inmediatamente después de
conocerse su triunfo, es decir, en fecha diferente a la de la mayoría de los
demás alcaldes. Pero, además, la situación actual del alcalde es atípica dentro
del abanico de los alcaldes atípicos, porque, contrario a lo que sucedió con
muchos otros alcaldes que se encontraban en una condición similar,  en su caso
no fue demandada su elección ante la jurisdicción contencioso administrativa,
con el objeto de que se declarara la nulidad parcial de ella, en lo referido a
la extensión del período. A pesar de lo expuesto atrás, el gobernador de
Putumayo decidió nombrar un alcalde para Sibundoy, para el resto del período.
Fundamentó su decisión en el hecho de que faltaban menos de 18 meses para
completarse el período de tres años y en el contenido del artículo 314 de la
Constitución Política, tal como reza su texto luego de la reforma que le
introdujera el artículo 3 del Acto Legislativo 02 de 2002. Precisamente, el
actor manifiesta que él no podía posesionarse como alcalde antes del 1º de
enero de 2004, por cuanto estaba vigente el nombramiento efectuado por el
gobernador – que se extendía hasta el 31 de diciembre de 2003. Empero, el
artículo 314 de la Constitución no era aplicable en este caso. Este artículo
regula las situaciones que se presenten con posterioridad al año 2008. Hasta
ese momento la norma que rige casos como el que aquí se analiza es el inciso
primero del artículo 7º del Acto Legislativo 02 de 2002, que contempla el
régimen de transición. Y si bien esta norma transitoria puede quizás ser
criticada por inconveniente, ello no merma su carácter vinculante ni la
obligación de las autoridades de ajustarse a lo que establece.
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Expedición
de documentación en que se señaló período
Aquí no se
juzga la validez de una sentencia, sino la incidencia de decisiones
administrativas en los derechos fundamentales y, más concretamente, en la
determinación de la duración del mandato de quien ha sido elegido. En el
expediente obra una constancia expedida por el Registrador Nacional del Estado
Civil del municipio de Sibundoy, el 21 de abril de 2005, en la cual consta que
“el acta de escrutinio formulario E-26 AG, por medio del cual fue declarado
como alcalde municipal de Sibundoy (Putumayo) el demandante, para el período
2004-2007, no ha sido modificado por ninguna autoridad”. Ello significa que lo
indicado en el acta parcial de escrutinio permanece vigente y que, por
consiguiente, la convocatoria a nuevas elecciones en el mes de noviembre comporta
la modificación práctica del acta de escrutinio, en lo referido al período de
gobierno del alcalde, a través de una decisión unilateral de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Violación
de derechos fundamentales al revocar acta de escrutinio y credencial de
Alcalde/REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO POR LA REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Improcedencia frente a acto administrativo de
carácter particular y concreto
En este caso
fue la misma Registraduría la que, a través de un acto administrativo, revocó
parcialmente el acta de escrutinio y la credencial otorgada al actor con motivo
de su elección como alcalde de Sibundoy, en el punto referido al período
durante el cual debía gobernar. Ello, a pesar de que al actor se le había
reconocido el derecho para gobernar el municipio entre los años 2004 y 2007, a
través del acta parcial de escrutinio, de la credencial de elección y del acta
de posesión. De esta forma, la Registraduría revocó de manera directa un acto
administrativo que había reconocido un derecho de carácter particular y
concreto, sin contar con el consentimiento de su titular. Se impone la
conclusión de que con su decisión la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró
lo establecido en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. Al
respecto cabe indicar que esta Corporación ha sostenido reiteradamente que las
entidades públicas no pueden revocar directamente los actos administrativos que
han creado o modificado una situación jurídica particular y concreta, salvo que
medie el consentimiento expreso y escrito de su titular. De no presentarse
éste, la autoridad respectiva habrá de acudir a los organismos judiciales para
obtener la revocatoria.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD APLICADA POR LA REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-No puede invocarse para
revocar actos administrativos de carácter particular y concreto
La
Registraduría manifiesta que su decisión está dirigida a garantizar la
supremacía de la Constitución, para lo cual aplicó la excepción de
inconstitucionalidad consagrada en el art. 4 de la Constitución. Sin embargo,
como bien lo señala el actor, esta Corporación ya ha establecido que la
excepción de inconstitucionalidad no puede invocarse para revocar actos
administrativos que crean derechos de carácter particular y concreto.
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Violación
del debido proceso al modificar de manera unilateral período de Alcalde
La Sala de
Revisión concluye que la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró el
derecho fundamental del demandante Bustos a gozar de un debido proceso, puesto
que modificó de manera unilateral el período de gobierno que le había sido
otorgado en los actos administrativos de alcance particular expedidos a raíz de
su elección como alcalde del municipio de Sibundoy, Putumayo, el día 26 de
octubre de 2003. Por lo tanto, se revocará la sentencia de la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia que negó la protección solicitada por el demandante. En
su lugar, se concederá la tutela al derecho fundamental al debido proceso y, en
consecuencia, se ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil
suspender todas las actuaciones tendientes a realizar elecciones de alcalde en
el Municipio de Sibundoy (Putumayo) - el 6 de noviembre de 2005 -, mientras la
justicia de lo contencioso administrativo no se pronuncie. Puesto que el actor
ya instauró la respectiva demanda, se dispondrá que la presente decisión de
tutela se mantendrá hasta que la jurisdicción contencioso administrativa dicte
el fallo correspondiente.
Referencia: expediente T-1122394
Acción de tutela instaurada por Luis Alexander Mejía Bustos contra
la Registraduría Nacional de Estado Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil cinco (2005)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia, el día 4 de mayo de 2005, dentro del proceso de
tutela instaurado por Luis Alexander Mejía Bustos contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
I.
ANTECEDENTES
El día 14 de
febrero de 2005, el señor Luis Alexander Mejía Bustos instauró una acción de
tutela[1]
contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, bajo la consideración de que
al convocar elecciones para la alcaldía del municipio de Sibundoy (Putumayo),
el día 6 de noviembre de 2005, vulneró sus derechos al debido proceso, a la
igualdad y a elegir y ser elegido, por cuanto el período para el cual él fue
elegido alcalde de ese municipio concluye el 31 de diciembre de 2007. Los
hechos que dieron lugar a la demanda se sintetizan a continuación:
1. El 29 de
octubre de 2000 se llevaron a cabo las elecciones territoriales generales en el
país. Ese día se eligió como alcalde del municipio de Sibundoy – Putumayo - al
ciudadano Mauricio Guerrero García. Este tomó posesión de su cargo el 10 de
noviembre de 2000. Posteriormente, el 7 de junio de 2002, su elección fue
declarada nula por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
2. El 26 de
octubre de 2003 se realizaron nuevamente elecciones territoriales generales en
el país, con el propósito de elegir a los alcaldes para el período 2004-2007.
Ese día se realizaron también elecciones en Sibundoy (Putumayo) y en el acta de
inscripción de los candidatos se estableció que su período de gobierno se
extendería entre 2004 y 2007. El señor Luis Alexander Mejía Bustos fue el
candidato triunfador. En el acta parcial de escrutinio elaborada por la
comisión escrutadora municipal se certificó que el señor Coronel había sido
elegido para el período 2004-2007,[2]
al igual que en la credencial que le fue expedida.[3]
3. Mediante el
oficio No. RDE- 001305 de 20 de septiembre de 2004, la Registraduría Nacional
del Estado Civil le manifestó a sus delegados en el Departamento de Putumayo
que el período de gobierno del alcalde de Sibundoy era atípico, razón por la
cual debía convocarse a nuevas elecciones el día 6 de noviembre de 2005. Para
el efecto, transcribió algunos apartes de un concepto sobre el caso de
Sibundoy, emitido por el Consejo Nacional Electoral, el 16 de diciembre de
2003, C.P. Germán Bustillo Pereira:
“(...) 2. En virtud del régimen de transición el Alcalde que inicie
su período entre la vigencia del Acto Legislativo Número 02 de 2002  - el 07 de
agosto de 2002 – y el 31 de diciembre del año 2003, ejercerá sus funciones para
un período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar a 31 de
diciembre de 2007. El sucesor de éste será elegido para el período que reste
hasta el 31 de diciembre de 2007.
“3. Para el caso propuesto, en el municipio de Sibundoy – Putumayo,
el alcalde que se eligió el domingo 26 de octubre de 2003 inicia su período el
10 de noviembre de 2003 y lo ejercerá, tal como se determina en la parte motiva
de este escrito, hasta el día 6 de diciembre de 2005. Ese período corresponde a
la mitad del tiempo entre el 10 de noviembre de 2003 y el 31 de diciembre de
2007.
“Por lo tanto, la Comisión Escrutadora deberá expedir la respectiva
credencial por el término aquí señalado a quien resultó elegido el 26 de
octubre, como Alcalde de Sibundoy – Putumayo.
“4. En concordancia con lo expuesto, el día (siete) 7de diciembre de
2005 deberá tomar posesión como alcalde de Sibundoy - Putumayo quien resultó
elegido popularmente, cuyo período finalizará el 31 de diciembre de 2007.
“A partir del 1º de enero de 2008, el período del alcalde de
Sibundoy – Putumayo - se unificará con el calendario general.”
La Registraduría
también hizo referencia en su oficio a otros documentos emanados de autoridades
nacionales en los que se definía cómo debía procederse en el caso de las
elecciones atípicas, de acuerdo con el régimen de transición definido en el
artículo 7 del AL. Nº 02 de 2002, y se establecía que los alcaldes elegidos
para períodos atípicos debían posesionarse inmediatamente después de vencido el
período de su antecesor, sin esperar al 1º de enero de 2004. Esos documentos
son el concepto 3920 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, C.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo; el comunicado del 14 de noviembre de 2003, del Consejo
Nacional Electoral, dirigido a alcaldes y gobernadores; la resolución Nº 1653
del 20 de marzo de 2003, del Consejo Nacional Electoral; la circular del 5 de
noviembre de 2003, emanada del Ministerio del Interior; la directiva unificada
N° 011 del 28 de noviembre de 2003, del Procurador General de la Nación; y las
sentencias dictadas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en relación con los períodos de gobierno
de los alcaldes de Becerril y Chimichagua– Cesar, elegidos el 26 de octubre de
2003.
En el oficio
también se hace referencia a un escrito enviado por la Procuraduría General de
la Nación a la Registraduría, el 8 de septiembre de 2004, en el cual se
expresa:
“(...) ninguna actuación de las autoridades puede contravenir la
Constitución, lo que significa que actos atentatorios en contra suya no pueden
resultar vinculantes, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte
Constitucional: frente a un perentorio mandato de la Constitución, la
Registraduría deberá darle plena aplicación a dicha Carta, y llevar a cabo en
su momento las elecciones correspondientes. A pesar de que en actos
administrativos se hubiere determinado un período diferente al constitucional,
es deber de dicha entidad darle plena aplicación a la norma superior, de
conformidad con el artículo cuarto de la propia Constitución.
“Así las cosas, en esas hipótesis las fechas de realización de
elecciones son aquellas derivadas de la aplicación del Acto Legislativo y de
las circunstancias fácticas de cada caso, por lo cual deberá disponerse el
calendario electoral y prepararse las elecciones que correspondieren por virtud
del artículo transitorio del Acto Legislativo y llevarse a cabo esas
contiendas, máxime ahora con la existencia de la jurisprudencia del Consejo de
Estado sobre el tema de los alcaldes atípicos y respecto a la vigencia y
aplicación del Acto Legislativo.
“Una omisión de las autoridades electorales para convocar elecciones
en municipios en donde por razón de la Constitución fuere mandatario que se
desarrollaren, podría incluso dar lugar a una acción de cumplimiento en contra
de dicha entidad.”
Con base en todo
lo anterior, la Registraduría concluyó:
“Vistos los anteriores antecedentes, considerando que el período
atípico del anterior alcalde del municipio de Sibundoy, departamento de
Putumayo, finalizó el día 9 del mes de noviembre de 2003, y atendiendo al hecho
de que la Comisión Escrutadora omitió el cumplimiento de lo prescrito por el
artículo 7º del Acto Legislativo número 02 de 2002 (...) se concluye que el
período del actual mandatario (electo el 26 de octubre de 2003) debe contarse a
partir de la finalización del anterior burgomaestre y no de la fecha de su
posesión, en la medida que esta posesión no elimina ni purga fácticamente la
atipicidad del período.
“Por consiguiente, y con el propósito de velar por el acatamiento
estricto del mandato constitucional citado, la Registraduría Nacional del
Estado Civil (...) debe emitir el correspondiente Calendario Electoral, el cual
dispone que las elecciones en municipio de Sibundoy, Departamento de Putumayo,
se realicen el día 6 de noviembre de 2005.”
4. El día 14 de
febrero de 2005, el señor Luis Alexander Mejía Bustos, informado mediante fax
del día 30 de octubre de 2004 acerca de la decisión de la Registraduría, entabló
una acción de tutela contra esa entidad, bajo la consideración de que su
decisión de convocar a elecciones en Sibundoy vulnera sus derechos
fundamentales a elegir y ser elegido (C.P., art. 40), a la igualdad (C.P., art.
13) y al debido proceso (C.P. art.  29).
Manifiesta el
demandante que antes de inscribirse como candidato elevó una consulta a la
Registraduría acerca de cuál sería el período de gobierno del próximo alcalde.
En el oficio de respuesta, del día 14 de julio de 2003, los delegados de la Registraduría
Nacional del Estado Civil en el Departamento de Putumayo le contestaron que “de
conformidad con el pronunciamiento del Ministerio del Interior con base en el
cual la administración departamental revocó la decisión de convocar a
elecciones en dicho municipio, el período del alcalde que resulte elegido el
día 26 de octubre de 2003 lo será para un período de cuatro (4) años que
comenzará el día 1º de enero de 2004.”
Considera el
demandante que el Municipio de Sibundoy no está entre los municipios que tienen
períodos atípicos de alcaldes, pues ha realizado todas sus elecciones “en las
oportunidades que la Registraduría Nacional del Estado Civil ha hecho
convocatoria nacional, por no encontrarse desfasado con los demás municipios
del país.”
Expone los
siguientes argumentos para fundamentar su afirmación acerca de que el período
para el cual fue elegido alcalde del Municipio de Sibundoy no es atípico:
“...la Sección V del Consejo de Estado, en segunda
instancia, confirma la nulidad de la elección como alcalde del señor MAURICIO
GUERRERO GARCÍA. En esta fecha no había entrado en vigencia el Acto legislativo
No 02 de 2002.
“DÉCIMO.- La notificación de la nulidad de la elección del alcalde
del Municipio de Sibundoy, señor Mauricio Guerrero García, quien había sido
elegido el día 29 de octubre de 2000 para el período constitucional, fue
recibida por la Gobernación del Departamento del Putumayo en forma legal el día
14 de agosto de 2002 en el Despacho del Gobernador (...), fecha en la cual ya
estaba en vigencia el Acto legislativo Nº 02 de 2002, norma que establece la
forma de llenar vacancias en caso de darse falta absoluta de los alcaldes. El
Gobernador del Putumayo, mediante Decreto No 0268 de septiembre 27 de 2002,
convocó a elecciones para el día 23 de marzo de 2003 para elegir alcalde del
Municipio de Sibundoy, y en su artículo 2º decidió ratificar al señor JULIO
VILLOTA RAMOS, como alcalde encargado ‘hasta tanto tome posesión el alcalde que
resulte elegido’.
“UNDÉCIMO.- Mediante Decreto 0361 de 6 de noviembre de 2002, la
Gobernación de Putumayo decidió revocar el Decreto 268 de septiembre 27 de 2002
mediante el cual se convocaba a elecciones en el Municipio de Sibundoy,
argumentando que dicho decreto contrariaba lo establecido en el Acto
Legislativo N° 02 de 2002, y que debía designar un alcalde del mismo movimiento
o grupo político del alcalde al que se le declaró la nulidad, por lo que los
miembros del partido liberal debían enviar una terna para que de ésta se
designe alcalde en encargo, hasta tanto seguiría como alcalde encargado del
Municipio de Sibundoy el señor JULIO VILLOTA.
“DUODÉCIMO.- La Gobernación del Putumayo, una vez que recibió la
terna que envió el Partido Liberal, expidió el Decreto Nº 395 del 4 de
diciembre de 2002 designando como alcalde encargado del Municipio de Sibundoy
al señor FRANCO ALIRIO PERAFAN BUCHELLY hasta el 31 de diciembre de 2003.
De acuerdo a lo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil no debió
afirmar que debí posesionarme el 10 de noviembre de 2003, porque la Gobernación
del Departamento del Putumayo había encargado de conformidad con la
normatividad vigente (Acto Legislativo 02 de 2002) a un alcalde hasta el 31
de diciembre de 2003, es decir que el Municipio de Sibundoy no corresponde
a los períodos atípicos. Además mi elección correspondió al calendario
ordinario nacional que estableció la fecha del 26 de octubre de 2003, por
consiguiente, me posesioné el primero de enero de 2004 para el período
constitucional 2004-2007.
“DÉCIMOTERCERO.- Ni la Procuraduría General de la Nación, ni
particular alguno demandaron el acto administrativo que declaró mi elección y
la entrega de mi credencial, en consecuencia, éste goza de presunción de
legalidad, acto que no puede ser demandado en acción electoral por presentarse
el fenómeno de la caducidad porque se trata de una situación jurídica
consolidada.
“DÉCIMOCUARTO.- El 21 de mayo de 2004 el doctor Juan Carlos Galindo
Vacha, Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado, determina que el
ente de control solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil en el mes
de noviembre de 2003, los municipios que se encontraban en los denominados
períodos atípicos, en esa lista no se encontraba el municipio de Sibundoy
(Putumayo), y por ello la Procuraduría no demandó en acción electoral.”
(negrillas originales)
Manifiesta
que la violación del derecho al debido proceso se configura porque la
Registraduría Nacional del Estado Civil desconoció “el acto administrativo de
carácter particular y concreto por medio del cual se declaró el período de mi
elección al modificarlo en su contenido sin mi consentimiento expreso y
escrito.” Agrega que hasta la fecha ningún tribunal había anulado o suspendido
su credencial como alcalde para el período 2004-2007. Igualmente, precisa que
la Registraduría no podía aplicar la excepción de inconstitucionalidad sobre un
acto de carácter particular, individual y concreto, como bien lo expuso la
Corte Constitucional en su sentencia C-069 de 1995.
La violación
del derecho a la igualdad se derivaría de que él recibiría un trato distinto al
que se brinda a todos los alcaldes elegidos el día 26 de octubre de 2003, pues
su período de gobierno sería considerablemente inferior. Finalmente, la
violación a los derechos políticos se cristalizaría, por cuanto a través de la
sentencia se redujo a la mitad su término de gobierno. Con ello se dejaría
también a un lado la voluntad popular, que fue la de elegirlo por un período de
cuatro años, y se violaría el principio de la confianza legítima.
El actor
solicita que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil que
suspenda la convocatoria a elecciones en el municipio de Sibundoy (Putumayo) y
su respectivo calendario electoral, y que se abstenga de realizar los actos
preparatorios para celebrar elecciones en ese Municipio el 6 de noviembre de
2005.
5. En escrito
del 22 de febrero de 2005, la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó
que fuera denegada la petición de tutela.
Manifestó que la
atipicidad del período del Alcalde de Sibundoy estaba plenamente determinada.
Al respecto expuso que en las elecciones del 29 de octubre de 2000 se eligió
como alcalde de Sibundoy al señor Mauricio Guerrero García, para un período
personal de tres (3) años, el cual se inició el 10 de noviembre de 2000, el día
de su posesión, y se prolongó hasta el 09 de noviembre de 2003.
Anota que el
hecho anterior es el que sirve de parámetro para determinar las fechas de
iniciación y terminación de un período. Todo ello es independiente de las
situaciones administrativas propiciadas por la Gobernación del Departamento del
Putumayo, a través de distintos decretos, a saber: el 0268 del 27 de septiembre
de 2002, mediante el cual convocó a elecciones para proveer el cargo de
alcalde, luego de la declaración de nulidad de la elección del señor Guerrero;
el 0361 del 06 de noviembre de 2002, mediante el cual se revocó el anterior
decreto y la correspondiente convocatoria a elecciones y, con base en su
interpretación del Artículo 3 del Acto Legislativo Nº 02 de 2002, se solicitó
al partido político en el que militaba el señor Guerrero que presentara una
terna para nombrar el alcalde que gobernaría durante el resto del período; y,
finalmente, el 395 del 04 de diciembre de 2002, mediante el cual el Gobernador
designó al nuevo alcalde para que terminara el período, sobre la mencionada
terna y hasta el 31 de diciembre de 2003.
Expone la
Registraduría que, en la práctica, la decisión del Gobernador  “prolongó un
período de tres años institucionales a más tiempo, es decir, desde el 10 de
noviembre de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2003, desconociéndose
flagrantemente un mandato superior y la existencia de un período institucional que
terminaba el 10 de noviembre de 2003.” Y luego anota: “Ciertamente, es
pertinente afirmar que estas situaciones administrativas generadas por la
Gobernación del departamento por nada purgaban o eliminaban el hecho de que el
período de la Alcaldía de Sibundoy fuese atípica...” Agregó que con la posesión
del anterior mandatario, el 10 de noviembre de 2000, se generó para el
municipio de Sibundoy el denominado desfase del período, respecto al calendario
ordinario nacional.
En ese orden de
ideas, considera la Registraduría Nacional del Estado Civil que no actuó
irregularmente, “toda vez que su proceder se enmarca, no sólo en el
cumplimiento de un deber constitucional y legal, sino en el ejercicio de la
competencia y función administrativa que le compete, mediante la determinación
de un calendario electoral, pronunciamiento de carácter general y abstracto,
dirigido a garantizar el éxito del proceso electoral.”
Respecto a cómo
se determina cuál es la fecha de posesión de un mandatario, agregó que ésta
“debe ser inmediata al vencimiento del período del alcalde reemplazado. Para el
caso de los períodos típicos, los alcaldes elegidos el 26 de octubre para el
período 2004 - 2007, debieron asumir el cargo el 1 de enero del 2004. Pero en
aquellos casos en los que se trata de proveer el cargo (períodos atípicos), una
vez finalizado el período del anterior, la inmediatez de la posesión no opera a
partir del 1 de enero, sino a partir del día siguiente de la terminación del
período del anterior alcalde.
Agregó que el
carácter prevalente y superior de la Constitución Política permite concluir que
el período del alcalde no es el señalado en el acto de elección, en la
credencial o en el acta de posesión, si no el que determinan las normas
superiores, de cuya observancia derivan la validez y acatamiento las normas de
menor jerarquía. Por lo tanto, dada la manifiesta contradicción del acto de
elección con la Constitución, debe ser inaplicado.
El escrito
termina con la siguiente manifestación: “considerando que el período atípico
del anterior Alcalde del Municipio de Sibundoy (Putumayo) finalizó el día 09 de
noviembre de 2003, y atendiendo el hecho de que la Comisión Escrutadora omitió
el cumplimiento de lo prescrito por el Artículo 7° del Acto Legislativo Número
02 de 2002, se concluye que el período del actual mandatario (electo el 26 de
octubre de 2003) debe contarse a partir de la finalización del anterior alcalde
y no de la fecha de su posesión, en la medida que esta posesión, no elimina ni
purga fácticamente la atipicidad del período.”
II. SENTENCIAS DE TUTELA OBJETO DE REVISIÓN
6. El 3
de marzo de 2005, la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto denegó, por
improcedente, la protección solicitada por el demandante. Considera la Sala que
el actor  cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para controvertir las
actuaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Agregó que no existe
en el presente caso un perjuicio irremediable, puesto que el demandante
continúa ejerciendo el cargo de alcalde para el cual fue elegido.
7. El
día 4 de mayo de 2005, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia confirmó la sentencia de primera instancia. Expresa la Sala:  “...como
quiera que existe otro medio de defensa judicial al alcance del peticionario,
debe precisarse que justamente la acción de nulidad prevé como medida cautelar
para evitar un perjuicio irremediable, la suspensión provisional del acto
respecto del cual se solicita el control jurisdiccional de donde se deduce que
en virtud del carácter residual de la acción de tutela, ésta no puede entrar a
desplazar los mecanismos ordinarios de defensa diseñados por el legislador.”
III. Consideraciones y Fundamentos
Competencia
1. Esta Sala de Revisión es competente para revisar la decisión
proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en el
artículo 241, numeral 9, de la Constitución Política.
Problema jurídico
2. En este proceso, la Corte debe resolver distintos problemas
jurídicos, a saber: ¿el período del alcalde de Sibundoy – Putumayo – es un
período atípico o se ajusta a las características de los períodos típicos? Y
después: ¿qué incidencia tiene en la determinación de la calidad de un período
la documentación que le fuera expedida al actor con motivo de la elección, en la
que se señalaba que había sido elegido para el período 2004-2007? Y,
finalmente, ¿violó la Registraduría Nacional del Estado Civil los derechos
fundamentales del demandante al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser
elegido, al convocar a elecciones para el municipio de Sibundoy (Putumayo) el 6
de noviembre de 2005?
La procedencia de la acción de
tutela
3. Los jueces de instancia declararon que la acción de tutela era
improcedente en este caso, puesto que el actor contaba con otros mecanismos
ordinarios para controvertir la decisión de la
Registraduría Nacional del Estado Civil de convocar a elecciones en el
municipio de Sibundoy – Putumayo.
Ciertamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido de
manera reiterada que la acción de tutela es un
mecanismo de naturaleza subsidiaria y residual destinado a proteger los
derechos fundamentales. Tal definición  implica que, en principio, si existe un
medio de defensa judicial a disposición del interesado, la tutela no puede ser
utilizada para sustituirlo o para desplazar a los
jueces ordinarios  en el ejercicio de sus funciones propias[4]. Esta posición se encuentra en armonía con
el artículo 86 de la Constitución Política, el cual señala que la tutela no
procede cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, a menos
que sea utilizada  como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.
Un perjuicio se califica como irremediable cuando es (i) cierto e inminente, es decir, que no se
deba a meras conjeturas y que amenaza o está por suceder; (ii) de urgente atención,  lo que significa
que la medida que se requiera para conjurar el
perjuicio ha de adoptarse a la mayor brevedad con el fin de que evitar que se
consume un daño irreparable, y (iii) grave, pues no basta con la presencia de cualquier perjuicio, sino que el
mismo ha de ser relevante, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral
en el haber jurídico de la persona[5]. Por otra parte, la jurisprudencia ha
señalado que el medio judicial de defensa ha de ser idóneo para alcanzar una
protección cierta, efectiva y concreta del derecho
fundamental amenazado o vulnerado, lo cual implica que tenga la aptitud
suficiente para que a través de él se restablezca el derecho  vulnerado o se
rechace su amenaza.[6]
Así, la persona que considere lesionados
o amenazados sus derechos fundamentales debe acudir a las vías ordinarias de
defensa para lograr la protección de aquellos, aunque de manera excepcional
podrá solicitar la tutela como mecanismo transitorio para conjurar un perjuicio
irremediable.
4. En el
presente asunto es evidente que el señor Mejía Bustos cuenta con otro medio de
defensa judicial, que es  la acción de nulidad contra el calendario electoral
fijado por la Registraduría Nacional del Estado Civil para las elecciones en el
Municipio de Sibundoy. Ello es tan claro que incluso dentro del proceso se
puede observar (folios 254 ss) que, el día 1º de marzo de 2005, el actor
instauró una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal
Administrativo de Nariño, contra las actuaciones de la Registraduría Nacional
del Estado Civil relacionadas con su período de gobierno como  alcalde de
Sibundoy.
Sin embargo,
dadas las circunstancias concretas de este caso, la Sala de Revisión considera
que es procedente la acción de tutela. Tal como se señaló en la sentencia T-778
del 2005,[7]
el derecho político de desempeñar cargos de elección popular se ejerce en
momentos constitucionalmente preestablecidos que no pueden ser sustituidos o
postergados. El derecho a desempeñar un cargo de gobierno se encuentra
circunscrito a límites temporales, establecidos por la Constitución. Por lo
tanto, el ejercicio del derecho no puede llevarse a cabo en cualquier tiempo y
de cualquier manera, sino que responde a una delimitación constitucional.
Con base en la
información que había recibido acerca del período que gobernaría, el actual
alcalde de Sibundoy elaboró un programa de gobierno para cuatro años. Luego de
su elección, fue enterado por la Registraduría de que su período se reduciría
en dos años. Al respecto se le comunicó que el 6 de noviembre de 2005 se
realizarán las elecciones para elegir el nuevo burgomaestre y que el 19 de
agosto vencía la inscripción de candidaturas.
El calendario
diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil apareja que el
municipio se encuentre ya en medio del debate electoral y que el alcalde en
ejercicio tenga que dejar su cargo, a pesar de que, muy probablemente, para ese
momento no se conozca el resultado de la demanda contencioso administrativa.
Además, lo cierto es que a partir de la comunicación acerca de las nuevas
elecciones, los programas y planes de gobierno del actor se han visto
perturbados, al igual que la gobernabilidad del municipio. Por eso, es preciso
obtener una definición célere acerca de la decisión de la Registraduría de
convocar a nuevas elecciones. En este caso concreto se encuentra en entredicho
la oportunidad del ejercicio de los derechos políticos del actor y de los
electores, y por eso es preciso que se profiera una pronta resolución acerca de
la determinación de la Registraduría. Para ello no resultan eficaces los
mecanismos ordinarios, razón por la cual es procedente la acción de tutela,
como mecanismo  transitorio.
Los anteriores
argumentos conducen a la Sala de Revisión a la conclusión de que en este caso
se presentan los requisitos de certeza e inminencia necesarios para la
configuración de un perjuicio irremediable. El municipio se encuentra ya en
campaña electoral, se acerca el día de las elecciones y cada día que transcurre
hace más patente la amenaza contra los derechos políticos del actor y de los
electores del municipio. Además, el perjuicio que causa la indefinición
jurídica es urgente y grave, ya que, conforme pasa el tiempo, la posibilidad de
ejercer el derecho político va disminuyendo, dado que el período de gobierno
que configura el ejercicio del derecho pasivo de sufragio va transcurriendo,
sin que sea posible postergarlo, diferirlo o reemplazarlo.
Por lo tanto, la Sala de Revisión
considera que la tutela sí procede en este caso a pesar de la existencia de
otros recursos judiciales.
El período del alcalde Sibundoy es
atípico
5. El actor
manifiesta que su período de gobierno es típico, por cuanto fue elegido en el
mismo día en que se realizaron las elecciones territoriales generales en el
país, el 26 de octubre de 2003. Además, afirma que en Sibundoy todas las
elecciones se han realizado en las oportunidades en que la Registraduría
Nacional del Estado Civil ha convocado para elecciones territoriales generales.
Esta Sala de Revisión no comparte los argumentos del actor. Por el
contrario, considera que el período de los alcaldes de Sibundoy es atípico, tal
como se demuestra a continuación.
6. Mediante el Acto Legislativo 02 de 2002 se reformaron distintas
normas constitucionales en relación con los gobiernos departamentales y
municipales. Así, en el Acto Legislativo se decidió que los gobernadores y los
alcaldes, al igual que los diputados a las asambleas departamentales, los
concejales municipales y distritales y los miembros de las Juntas
Administradoras Locales serán elegidos por un período de cuatro (4) años.
Igualmente, en la enmienda constitucional se estableció que los períodos
de los gobernadores y los alcaldes serían institucionales. Para el efecto se
determinó que cuando se presente una falta absoluta en una gobernación o en una
alcaldía y faltaren más de 18 meses para culminar el período de gobierno, se
elegirá un nuevo gobernador o alcalde para el tiempo restante. Si la falta se
presenta dentro de los 18 meses anteriores a la terminación del período, el
Presidente de la República o el gobernador designarán al  gobernador o al
alcalde, respectivamente, para lo que reste del período, para lo cual deberán
respetar el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el
gobernador o alcalde que ha generado la falta absoluta.
Con la reforma constitucional se puso fin a la diferencia
interpretativa existente entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado
acerca de si el período de los gobernadores y alcaldes era institucional o
individual. Mientras que la Corte aseguraba que los períodos eran individuales
y que, por lo tanto, cuando se presentaba una falta absoluta se debían realizar
siempre elecciones para un nuevo período de tres (3) años, que era el término
de gobierno antes de la reforma constitucional, el Consejo de Estado
manifestaba que los períodos eran institucionales y que, por lo tanto, las
personas que fueran elegidas gobernarían únicamente durante el lapso faltante
para la terminación del período de gobierno.
7. Como es de conocimiento público, actualmente más de 100
municipios del país cuentan con períodos atípicos para sus alcaldes, como
consecuencia del hecho de que los períodos individuales de sus alcaldes no
coinciden con los de la generalidad de los mandatarios locales en el país.
Consciente
de la anterior situación, en el artículo 7 del Acto Legislativo N° 02 de 2002,
el Congreso de la República estableció un régimen de transición para lograr
paulatinamente que los períodos de todos los gobernadores y  alcaldes del país
se ajustaran al período institucional establecido. El artículo 7° reza de la
siguiente manera:
“ARTÍCULO 7o. La Constitución
Política tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor:
“Artículo transitorio. Todos los Alcaldes y Gobernadores que inicien
sus períodos entre la vigencia del presente Acto Legislativo y el 31 de
diciembre del año 2003, ejercerán sus funciones por un período equivalente a la
mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007.
Sus sucesores se elegirán para un período que terminará el mismo 31 de
diciembre del año 2007.
“Todos los Gobernadores y Alcaldes elegidos con posterioridad al 29
de octubre del año 2000 y antes de la vigencia del presente acto legislativo,
ejercerán sus funciones por un período de tres años. Sus sucesores se elegirán
para un período que termina el 31 de diciembre de año 2007.
“En todo caso, el último domingo del mes de octubre del año 2007, se
elegirán alcaldes y Gobernadores para todos los Municipios, Distritos y
Departamentos del país, para períodos institucionales de cuatro años, que se
iniciarán el 1o. de enero del año 2008.
“El período de cuatro años de los miembros de las Asambleas
Departamentales, Concejos Distritales y Municipales y Ediles se iniciará el 1o.
de enero del año 2004.”
De acuerdo con este artículo, todos los alcaldes y gobernadores que
iniciaran sus períodos de gobierno entre el momento de promulgación del Acto
Legislativo 02 de 2002 – es decir, el 7 de agosto de 2002 – y el 31 de
diciembre de 2003 no gobernarían durante un período completo, puesto que ellos
ejercerán sus funciones “por un período equivalente a la mitad del tiempo que
haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007.” En igual situación se
encontrarán los que los sucedan en el cargo, pues ellos serán elegidos para “un
período que terminará el mismo 31 de diciembre del año 2007.”
Diferente es la situación para los alcaldes y gobernadores elegidos
luego de las elecciones territoriales generales del 29 de octubre de 2000 y
antes del 7 de agosto de 2002. Ellos gobernarán por un período de tres (3) años
y sus sucesores lo harán hasta el día 31 de diciembre de 2007.
De esta forma, el 1° de enero de 2008, se posesionarán todos los
alcaldes y gobernadores del país, para un período de gobierno institucional y
general de cuatro años. Estos gobernadores y alcaldes serán elegidos el último
domingo del mes de octubre de 2007.
8. El señor
Mauricio Guerrero García fue elegido alcalde del municipio de Sibundoy en las
elecciones del 29 de octubre de 2000. Tomó posesión de su cargo el 10 de
noviembre de 2000. Posteriormente, su elección fue declarada nula por el
Consejo de Estado, en decisión comunicada al Gobernador del Putumayo el día 14
de agosto de 2002. Dado que la jurisprudencia de la Corte Constitucional había
señalado que los períodos eran individuales y subjetivos, de manera tal que
cada municipio y departamento debía tener su propio calendario electoral, la
decisión del Consejo de Estado implicaba que se generaba una falta absoluta en
la alcaldía de Sibundoy y que se debía elegir un nuevo alcalde para un período
de tres (3) años.
Precisamente, el
inciso primero del artículo 7 del Acto Legislativo 02 de 2002 había fijado cuál
era la extensión de los períodos de los alcaldes que iniciaran su gestión entre
la vigencia del Acto Legislativo – el 7 de agosto de 2002 – y el 31 de
diciembre de 2003. Allí se estableció que ellos “ejercerán sus funciones por un
período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de
diciembre del año 2007.”
De esta forma,
luego de conocerse la decisión del Consejo de Estado, que, como se ha dicho,
generó una falta absoluta en la alcaldía de Sibundoy,  era preciso que se
convocaran nuevas elecciones y que el candidato triunfador se posesionara
inmediatamente después de conocido su triunfo. Por eso, es claro que el período
del alcalde Sibundoy era atípico. Por una parte, porque el acalde Guerrero se
había posesionado el 10 de noviembre de 2000, que no era la fecha general de
posesiones de los alcaldes, y por la otra, por cuanto luego de la decisión del
Consejo de Estado debía procederse a una nueva elección, luego de la cual debía
posesionarse inmediatamente el candidato vencedor.
De otra parte,
es importante mencionar que no tiene razón el demandante cuando afirma que
todos los municipios en los que se realizaron elecciones el 26 de octubre de 2003
tenían períodos típicos para sus alcaldes. La misma Registraduría, en este y en
otro proceso recientemente fallado por esta misma Sala de Revisión con la
sentencia T-870 de 2005, manifiesta que, por motivos logísticos y económicos,
en ese día se realizaron elecciones en muchos municipios con períodos atípicos.
Por lo tanto, ha
de concluirse que el período del alcalde de Sibundoy es atípico, no sólo porque
el alcalde Guerrero se había posesionado en una fecha no ordinaria, sino
también porque la anulación de su elección debía haber conducido a que se
realizara prontamente la elección del nuevo alcalde, para que éste se
posesionara inmediatamente después de conocerse su triunfo, es decir, en fecha
diferente a la de la mayoría de los demás alcaldes. Pero, además, la situación
actual del alcalde de Sibundoy es atípica dentro del abanico de los alcaldes
atípicos, porque, contrario a lo que sucedió con  muchos otros alcaldes que se
encontraban en una condición similar,  en su caso no fue demandada su elección
ante la jurisdicción contencioso administrativa, con el objeto de que se
declarara la nulidad parcial de ella, en lo referido a la extensión del
período.
9. A pesar de lo
expuesto atrás, el gobernador de Putumayo decidió nombrar un alcalde para
Sibundoy, para el resto del período. Fundamentó su decisión en el hecho de que
faltaban menos de 18 meses para completarse el período de tres años y en el
contenido del artículo 314 de la Constitución Política, tal como reza su texto
luego de la reforma que le introdujera el artículo 3 del Acto Legislativo 02 de
2002.[8]
Precisamente, el actor manifiesta que él no podía posesionarse como alcalde
antes del 1º de enero de 2004, por cuanto estaba vigente el nombramiento
efectuado por el gobernador – que se extendía hasta el 31 de diciembre de 2003.
Empero, el
artículo 314 de la Constitución no era aplicable en este caso. Este artículo
regula las situaciones que se presenten con posterioridad al año 2008. Hasta
ese momento la norma que rige casos como el que aquí se analiza es el inciso
primero del artículo 7º del Acto Legislativo 02 de 2002, que contempla el
régimen de transición. Y si bien esta norma transitoria puede quizás ser
criticada por inconveniente, ello no merma su carácter vinculante ni la
obligación de las autoridades de ajustarse a lo que establece.
10. El actor
manifiesta también que todos los documentos electorales sobre su elección
certifican que él fue elegido para el período 2004-2007. Ciertamente, tanto la
solicitud de inscripción, como el acta parcial de escrutinio, la credencial
otorgada y el acta de posesión certifican que el actor fue elegido para el
período 2004-2007. Sin embargo, como ya se señaló en la sentencia T-870 de
2005, “la duración del período de los gobernantes no depende ni de las
autoridades electorales ni de los votantes, sino que debe orientarse por lo
establecido en la Constitución.” Y el inciso primero del artículo 7 del Acto
Legislativo 02 de 2002 es suficientemente claro al determinar los  períodos de
los alcaldes que iniciaran su gobierno entre el 7 de agosto de 2002 y el 31 de
diciembre de 2003. Además, como lo relata la misma Registraduría Nacional del
Estado Civil, una serie de documentos emanados de las autoridades nacionales –
el Consejo Nacional Electoral, el Ministerio del Interior, la Procuraduría
General de la Nación y la misma Registraduría Nacional del Estado Civil –
habían fijado desde tiempo atrás cómo debía contabilizarse el período de los
alcaldes en estos casos y cuándo debían tomar posesión de sus cargos. Importa
anotar que el Consejo Nacional Electoral había emitido un concepto sobre el
caso del municipio de Sibundoy, en el cual afirmaba que su alcalde contaba con
un período atípico.
Por otra parte,
como también se señaló en la sentencia T-870 de 2005, es evidente que los
períodos de los elegidos están determinados a partir de criterios objetivos,
como lo ordenado en la Constitución y la ley, el vencimiento del período
anterior y la fecha en que se realice la elección del sucesor. En estos casos
no puede entonces invocarse la voluntad del elector o de los elegidos, ni los
errores en los que hubieren podido incurrir las autoridades electorales
regionales y locales para ir en contravía de lo expresado en la Constitución y
en los documentos producidos por las autoridades nacionales, entre ellas la
cabeza de la organización electoral.
La decisión
de la Registraduría Nacional del Estado Civil de convocar a elecciones en
Sibundoy, el día 6 de noviembre de 2005.
11. En el aparte
anterior se concluyó que el período del alcalde de Sibundoy es atípico y, por
lo tanto, no se podía extender hasta el año 2007, a pesar de que los documentos
electorales expedidos por las autoridades electorales locales certificaban que
el nuevo alcalde gobernaría entre los años 2004 y 2007.
Precisamente,
las razones expuestas condujeron recientemente a esta misma Sala de Revisión a
negar una acción de tutela  instaurada por el alcalde de Becerril (Cesar) y una
ciudadana de ese municipio contra dos sentencias de la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que declararon la
nulidad parcial de la elección del alcalde, para determinar que su período de
gobierno no se extendería entre los años 2004 y 2007, sino que debía ajustarse
a lo establecido en el inciso primero del artículo 7 del Acto Legislativo 02 de
2002.
La pregunta que
surge es si en este proceso, en vista de los argumentos que han sido expuestos
y del precedente mencionado, también se debe negar el amparo solicitado. Esta
Sala de Revisión considera que la situación que se presenta en este proceso es
distinta y que ello amerita que se conceda el amparo impetrado. En el caso que
fue fallado mediante la sentencia T-870 de 2005, arriba mencionada, los actores
atacaban dos providencias del Consejo de Estado que habían determinado la
reducción del período de gobierno del alcalde de Becerril. Allí, pues, los
actos administrativos expedidos por las autoridades locales habían sido
anulados parcialmente por una decisión judicial. La Corte concluyó que dichas
providencias no eran vías de hecho.
La situación que
ahora se analiza es diferente, pues aquí no se juzga la validez de una
sentencia, sino la incidencia de decisiones administrativas en los derechos
fundamentales y, más concretamente, en la determinación de la duración del
mandato de quien ha sido elegido. En el expediente obra una constancia expedida
por el Registrador Nacional del Estado Civil del municipio de Sibundoy, el 21
de abril de 2005, en la cual consta que “el acta de escrutinio formulario E-26
AG, por medio del cual fue declarado como alcalde municipal de Sibundoy
(Putumayo) el señor LUIS ALEXANDER MEJÍA BUSTOS, para el período 2004-2007, no
ha sido modificado por ninguna autoridad”.[9]
Ello significa que lo indicado en el acta parcial de escrutinio permanece
vigente y que, por consiguiente, la convocatoria a nuevas elecciones en el mes
de noviembre comporta la modificación práctica del acta de escrutinio, en lo
referido al período de gobierno del alcalde, a través de una decisión
unilateral de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
De acuerdo
con el material probatorio contenido en el proceso, ni la Registraduría ni
ninguna otra entidad utilizaron las herramientas jurídicas a su alcance para
impugnar los actos relacionados con la elección del alcalde de Sibundoy que consideraban
violatorios del ordenamiento jurídico. De esta manera, no se atacó  el Decreto
No. 395 del 4 de noviembre de 2002 proferido por el Gobernador del Putumayo, y
mediante el cual se designó a un alcalde encargado hasta el 31 de diciembre de
2002. Tampoco se demandaron los documentos electorales emitidos en relación con
la elección del actor, de manera que el período de gobierno anotado en ellos
continúa vigente.
Así, pues, en
este caso fue la misma Registraduría la que, a través de un acto administrativo,
revocó parcialmente el acta de escrutinio y la credencial otorgada al actor con
motivo de su elección como alcalde de Sibundoy, en el punto referido al período
durante el cual debía gobernar. Ello, a pesar de que al actor se le había
reconocido el derecho para gobernar el municipio entre los años 2004 y 2007, a
través del acta parcial de escrutinio, de la credencial de elección y del acta
de posesión. De esta forma, la Registraduría revocó de manera directa un acto
administrativo que había reconocido un derecho de carácter particular y
concreto, sin contar con el consentimiento de su titular.
Al respecto
es importante anotar que, en el último tiempo y en relación con el debate
acerca de la extensión de los períodos de los alcaldes de distintos municipios,
el Consejo de Estado ha proferido distintas sentencias en las cuales ha
decidido que, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Acto
Legislativo 02 de 2002, el período de gobierno de varios mandatarios es menor
al dispuesto en las respectivas actas parciales de escrutinio, credenciales y
actas de posesión. Sin embargo, es preciso resaltar que en todos esos casos la
decisión fue tomada por la instancia judicial respectiva y no directamente por
la Registraduría Nacional del Estado Civil, y luego de demandas instauradas, en
muchas ocasiones, por la Procuraduría General de la Nación.
Precisamente,
en la ya mencionada sentencia T-870 de 2005,[10]
pronunciada por esta misma Sala de Revisión, la Corte relacionó varias de las
sentencias del Consejo de Estado que se habían ocupado de este problema. La
aludida sentencia de tutela denegó una acción contra otra providencia del
Consejo de Estado que fallaba sobre el período del alcalde de Becerril – Cesar
-, por considerar que ella no configuraba una vía de hecho, puesto que la
interpretación sobre el inicio y la terminación de los periodos de los elegidos
no era manifiestamente irrazonable. No obstante, en el caso que ahora se
analiza, no se ataca una sentencia judicial sino un acto de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
Por lo tanto,
se impone la conclusión de que con su decisión la Registraduría Nacional del
Estado Civil vulneró lo establecido en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo
que establece:
“ARTICULO 73. REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER
PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y
concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
“Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de
la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales.
“Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos
administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.
Al respecto
cabe indicar que esta Corporación ha sostenido reiteradamente que las entidades
públicas no pueden revocar directamente los actos administrativos que han
creado o modificado una situación jurídica particular y concreta, salvo que
medie el consentimiento expreso y escrito de su titular. De no presentarse
éste, la autoridad respectiva habrá de acudir a los organismos judiciales para
obtener la revocatoria.[11]
12. La
Registraduría manifiesta que su decisión está dirigida a garantizar la
supremacía de la Constitución, para lo cual aplicó la excepción de
inconstitucionalidad consagrada en el art. 4 de la Constitución. Sin embargo,
como bien lo señala el actor, esta Corporación ya ha establecido que la
excepción de inconstitucionalidad no puede invocarse para revocar actos administrativos
que crean derechos de carácter particular y concreto. En la sentencia C-069 de
1995 se expresó al respecto:[12]
“Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales
son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para
los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la
primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando
de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento
en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el
artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que "en todo
caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica,
se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la
responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por
infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por
parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
“Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido
particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular,
la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de
inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos
adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no
sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la
misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.”
Esta posición
fue reafirmada en la sentencia SU-544 de 2001,[13]
en la cual se debatió sobre la posibilidad de revocar un nombramiento, sin
contar con el consentimiento del funcionario afectado:
“3.1 La excepción de inconstitucionalidad no es un asunto sobre el
cual las autoridades cuenten con amplia discreción pues, conforme a la jurisprudencia
de esta Corporación, en caso de ser manifiesta la violación de la Constitución,
se está en la obligación de excepcionar. Sobre el particular, en la sentencia
T-067 de 1998[14],
la Corte sostuvo:
‘Si ante la flagrante violación de la Constitución
por parte de la ley, el juez se inhibe de examinar su constitucionalidad,
incumplirá con ello el deber superior de imponer la norma constitucional por
encima de las normas que le sean contrarias y, además, dejará de proteger de manera
efectiva los derechos fundamentales violados con ocasión de la actualización
singular de dicha ley.’
“Con todo, esta Corporación también ha señalado que la aplicación de
la excepción de inconstitucionalidad encuentra límites en la naturaleza de la norma
jurídica en cuestión. Así, se ha encontrado admisible frente a las normas
jurídicas generales, pero se ha proscrito su aplicación tratándose de actos
administrativos que crean situaciones subjetivas. En efecto, al analizar el
artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, la Corte sentenció de manera
enfática:
‘Lo anterior no se predica de la norma jurídica de
contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un
particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de
inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos
adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no
sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la
misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.’[15]
“En suma, la Corte ha inadmitido la posibilidad de que la
administración acuda a la excepción de inconstitucionalidad, para inaplicar
actos administrativos subjetivos.
“3.2. El segundo aspecto del cual podría derivarse
una violación del derecho al debido proceso tiene que ver con la revocación del
acto administrativo de nombramiento del demandante. La decisión de nombrar un
nuevo Registrador, existiendo uno nombrado, teniendo en cuenta la discusión
sobre la terminación o no de su período constitucional -y mientras dicha
discusión no se resuelva judicialmente-, supone, dado que el demandante fue
elegido por un término inicial de 5 (cinco) años, la revocación de un acto
administrativo de contenido particular.
“La
jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que tales
actos administrativo no pueden ser revocados salvo autorización expresa del
afectado o en aquellos casos en los cuales el acto es producto del silencio
administrativo o resultado de actuaciones fraudulentas:
‘De acuerdo a lo señalado por el Código Contencioso
Administrativo, Decreto 01 de 1984, artículo 73, los actos administrativos
creadores o modificadores de situaciones concretas y particulares, no son
susceptibles de ser revocados sin el previo consentimiento del particular,
consentimiento que deberá ser dado de forma expresa y por escrito. De esta
manera, al partirse de una situación jurídica surgida de un acto administrativo
de estas características, la administración o ente que profirió tal acto, no
podrá bajo ninguna circunstancia revocar su propio acto, sin que medie para
ello la previa, expresa y escrita autorización que el particular informe. El
particular respecto de quien ya se creó una situación jurídica personal, y que
en esa medida tiene un derecho adquirido, confía en la seguridad jurídica que
recae sobre tal acto de la administración, y bajo el cual se encuentra cobijado
por sus efectos. De esta manera, es un requisito sine qua non, la aquiescencia
del particular para que la administración proceda a revocar un acto que de
forma personal beneficia a un individuo. Sólo en dos casos excepcionales dichos
actos administrativos de carácter particular y concreto pueden ser revocados
por la administración sin previo consentimiento del particular: primero, cuando
dicho acto administrativo es consecuencia del silencio administrativo positivo,
y segundo, cuando el acto es fruto de una actuación ilegal y fraudulenta por
parte del particular que llevó a la administración a cometer un error.’ [16]
“Cabe señalar que si bien el artículo 69 del C.C.A. admite otras
hipótesis bajo las cuales es posible la revocatoria directa, la Corte ha
precisado, interpretando el artículo 73 del mismo estatuto, que la revocatoria
únicamente cabe respecto de actos presuntos. Frente a los restantes, debe
acudir a la jurisdicción contenciosa
“(...)
“Así las cosas, si la administración pretende revocar nombramientos
supuestamente violatorios del ordenamiento jurídico, debe acudir a la
jurisdicción a fin de que ésta resuelva sobre la procedencia de dicha decisión.
En
consideración a lo expuesto, la Sala de Revisión concluye que la Registraduría
Nacional del Estado Civil vulneró el  derecho fundamental del señor Luis
Alexander Mejía Bustos a gozar de un debido proceso, puesto que modificó de
manera unilateral el período de gobierno que le había sido otorgado en los
actos administrativos de alcance particular expedidos a raíz de su elección
como alcalde del municipio de Sibundoy, Putumayo, el día 26 de octubre de 2003.
Por lo tanto, se revocará la sentencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia que negó la protección solicitada por el demandante. En su lugar, se
concederá la tutela al derecho fundamental al debido proceso y, en
consecuencia, se ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil
suspender todas las actuaciones tendientes a realizar elecciones de alcalde en
el Municipio de Sibundoy (Putumayo) - el 6 de noviembre de 2005 -, mientras la
justicia de lo contencioso administrativo no se pronuncie. Puesto que el actor
ya instauró la respectiva demanda, se dispondrá que la presente decisión de
tutela se mantendrá hasta que la jurisdicción contencioso administrativa dicte
el fallo correspondiente.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia
proferida, el 4 de mayo de 2005, por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia y, en su lugar, CONCEDER, como mecanismo
transitorio, la tutela del derecho fundamental del señor Luis Alexander Mejía
Bustos al debido proceso.
Segundo.- ORDENAR a la Registradora
Nacional del Estado Civil suspender todas las actuaciones tendientes a realizar
elecciones de alcalde en el Municipio de Sibundoy (Putumayo) - el 6 de
noviembre de 2005 -, hasta tanto la jurisdicción competente dirima la
controversia planteada.
Tercero.-
DISPONER que la decisión aquí adoptada permanezca
vigente mientras se profiere la decisión judicial definitiva por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Cuarto.–  Para garantizar  la  efectividad  de  la  acción de tutela,  la
Sala  Penal  del  Tribunal  Superior  de  Pasto  notificará  esta     sentencia
dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la comunicación a la
que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Por Secretaria General, LÍBRESE la comunicación prevista por
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Folios 2 al 15 del expediente.
[2]
Folio 18 del expediente de tutela. En el formulario E-26 AG de la Registraduría
Nacional de Estado Civil efectivamente se lee: “DECLARATORIA DE ELECCIÓN. EN
CONSECUENCIA SE DECLARA ELEGIDO ALCALDE A LUIS ALEXANDER MEJÍA BUSTOS ... PARA
EL PERÍODO 2004 – 2007”
[3]
Folio 19 del expediente.
[4]
Ver, entre muchas otras, las sentencias T-469 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis) y T-585 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[5]
Sentencia T-253 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]
Sentencia T-252 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] El artículo 3 del Acto Legislativo N° 02 de 2002,
reza:
“ARTÍCULO 3o. El artículo
314 de la Constitución Política quedará así:
“En
cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y
representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos
institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período
siguiente.
“Siempre
que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación
del período, se elegirá alcalde para el tiempo que reste. En caso de que
faltare menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde para
lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por
el cual fue inscrito el alcalde elegido.
“El
presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley,
suspenderán o destituirán a los alcaldes.
“La
ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de
esta atribución.”
[9]
Cuaderno 2, folio 10.
[10]
En el numeral 14 de los Antecedentes.
[11] Sobre el  tema de la exigencia del consentimiento del
titular de un derecho, para poder proceder a la revocación de un acto
administrativo que ha creado o modificado una situación jurídica particular y
concreta, se ha ocupado esta Corporación en diferentes oportunidades tales como
en las Sentencias T-1117 de 2003, T-281 de 2002, T-411 de 2002, T-295 y T-827 y
T-466  de 1999, T-720 de 1998, T-336 de 1997, T-639, T-315 y
163 de 1996, T-144 de 1995, T-347 de 1994, T-230 de 1993.
[12]
M.P. Hernando Herrera Vergara. La sentencia versó sobre una demanda de
inconstitucionalidad contra       el artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de
1984 (Código Contencioso Administrativo), que trata sobre la pérdida de fuerza
ejecutoria de los actos administrativos.
[13]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvaron el voto los magistrados Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis.
[14] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Sentencia C-069 de 1995 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[16] Sentencia T-611 de 1997 M.P. Hernando Herrara Vergara En igual
sentido, entre otras, sentencia T-639 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.