C-459-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-459/11
DECOMISO-Constituye
una medida legítima de limitación del derecho de propiedad, que difiere de la
acción de extinción del dominio prevista en el artículo 34 de la constitución y
por ello no requiere de orden judicial
CONTRAVENCIONES NACIONALES DE POLICIA-Medidas correctivas
DECOMISO-Medida
correctiva en contravenciones nacionales de policía
DECOMISO PERMANENTE DE BIENES-Competencia para ordenarlo
CONFISCACION, EXTINCION DE DOMINIO Y DECOMISO-Limitaciones al derecho a la propiedad
El artículo 58 de la Constitución protege el derecho a
la propiedad  y los demás derechos adquiridos “con arreglo a las leyes civiles”
y dispone su función ecológica y social. Por tanto, la Constitución solamente
protege el derecho a la propiedad en la medida en que su adquisición se haya
ajustado a los requerimientos del ordenamiento jurídico y siempre y cuando
cumpla la función social y ecológica que por disposición superior está llamada
a desempeñar. Este mismo artículo constitucional reconoce que en caso de
conflicto entre el derecho a la propiedad particular y el interés general, éste
debe primar y el derecho de propiedad ceder en procura de la satisfacción de
aquel. Es decir, de conformidad con la configuración constitucional, el derecho
a la propiedad –como todos los derechos constitucionales- no tiene un carácter
absoluto o intangible y puede ser limitado cuando no se aviene a las reglas
impuestas en el ordenamiento, especialmente (i) cuando no cumple la función
social o ecológica que está llamada a prestar, (ii) cuando su adquisición no se
ajuste a las previsiones de la normativa vigente y (iii) cuando entra en
conflicto evidente con el interés general u otros derechos constitucionales y,
después de una adecuada ponderación, en el caso concreto se hace necesario
limitarlo.  En ese sentido, tanto el Constituyente como el legislador han
diseñado institutos para enervar ese derecho, en unos casos por no cumplir la
función social o ecológica o porque el interés público se impone, como en el
caso de la expropiación y, en otros, porque resulta contrario al ordenamiento
jurídico y a los deberes que se imponen a los habitantes del territorio
nacional, como en el caso del proceso de extinción del dominio y el decomiso,
figuras éstas a través de las cuales se busca revocar la propiedad. Estos
institutos se diferencian de la figura de la confiscación, por medio de la cual
el Estado de manera arbitraria priva a los particulares de sus derechos, razón
por la cual es proscrita por el artículo 34 constitucional.
CONFISCACION, EXTINCION DE DOMINIO Y DECOMISO-Jurisprudencia constitucional sobre las competencias
de las autoridades administrativas y judiciales/DECOMISO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia
constitucional
CONFISCACION-Concepto
como forma de limitación inconstitucional del derecho de propiedad/CONFISCACION-Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia/CONFISCACION-Análisis histórico
CONFISCACION-Prohibición
constitucional/CONFISCACION-Supone el apoderamiento de todo o de parte
del patrimonio de una persona por parte del Estado, sin compensación alguna
EXTINCION DE DOMINIO-Definición
La extinción del dominio ha sido definida por esta
Corporación como una institución autónoma, constitucional, de carácter
patrimonial, que permite al Estado mediante un proceso judicial que no es de
carácter penal, rodeado de todas las garantías procesales, desvirtuar el
derecho de propiedad de quien dice ostentarlo, debido a que nunca lo ha
adquirido en razón del origen ilegítimo y espurio de su adquisición. La
extinción implica que los bienes objeto de la misma pasen a ser propiedad del
Estado, quien en virtud de la decisión judicial, no debe pagar indemnización o
retribución alguna por el bien que recibe. Es una restricción legítima de la
propiedad.
EXTINCION
DE DOMINIO-Desarrollo normativo/EXTINCION
DE DOMINIO-Naturaleza/EXTINCION DE DOMINIO-Causales
EXTINCION
DE DOMINIO-Jurisprudencia
constitucional
EXPROPIACION
CON INDEMNIZACION COMO LIMITACION LEGITIMA DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Contenido/EXPROPIACION-Puede ser de carácter
judicial o administrativa/EXPROPIACION-Intervención de las ramas del
poder público/EXPROPIACION-Tipos/EXPROPIACION EN CASO DE GUERRA-Ocupación
temporal/EXPROPIACION EN CASO DE GUERRA-No es indispensable la sentencia judicial ni es requisito la
indemnización previa
El artículo 58 contempla
la figura de la expropiación que puede ser de carácter judicial o
administrativo. Este mecanismo de limitación legítima a la propiedad, tiene
lugar cuando por razones de utilidad pública o interés general, el legislador
autoriza al Estado adquirir la propiedad sobre un determinado bien o bienes,
previa indemnización para el titular del derecho de dominio. En otros términos,
por una decisión del legislador, la administración o un juez puede declarar la
pérdida del derecho de propiedad sobre un bien, evento en el cual, su titular
debe recibir una compensación previo a perder el derecho sobre el bien objeto
de la expropiación.   El Constituyente de 1991, contempló la expropiación en
equidad que no requería de indemnización, esta figura fue suprimida por medio
del Acto Legislativo 01 de 1999. La jurisprudencia constitucional ha señalado
que para la procedencia de la expropiación, se requiere la intervención de las
tres ramas del poder público.      “- El legislador fija los
motivos de utilidad pública o interés común. “- La administración declara para
un caso concreto los motivos de interés público y gestiona la expropiación. “-
El juez controla el cumplimiento de las formalidades y fija la indemnización,
mediante el procedimiento de expropiación. Sin embargo, en la expropiación por
vía administrativa, la intervención del juez es sólo eventual, para los casos
de demanda por vía contenciosa.” El signo distintivo de esta figura es la
indemnización previa.  Así mismo, el artículo 59 de la Constitución, consagró
el caso excepcional de la expropiación en caso de guerra, para la cual no es
indispensable la sentencia judicial ni es requisito la indemnización previa.
Este artículo contempla en realidad una ocupación temporal de  la propiedad,
pues una vez terminada la guerra el bien debe ser devuelto a su titular, en
donde el Gobierno será responsable si la ocupación no era necesaria. La figura
se encuentra actualmente regulada en diversas normativas dependiendo de la
materia de que se trate, así por ejemplo, la Ley 388 de 1997, que modificó la
Ley 9 de 1989 y la Ley 3ª de 1991, regula la expropiación urbana; la Ley 99 de
1993, regula la expropiación ambiental y la Ley 105 de 1993 que regula la
expropiación para desarrollos de obras de infraestructura, por señalar sólo
algunas.
EXPROPIACION
JUDICIAL Y ADMINISTRATIVA-Etapas/EXPROPIACION
JUDICIAL Y ADMINISTRATIVA-Exigencia de etapa previa de negociación
Tanto en el proceso de expropiación judicial como en
el de expropiación administrativa existe una etapa previa de negociación, a
través de la cual la entidad intenta adquirir el bien, de tal forma que se
evite la iniciación del proceso expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa se
inicia con una oferta de la administración al particular para adquirir el bien
por el precio base fijado por la entidad. Luego sigue una etapa de negociación
directa con el particular. Si el proceso de negociación directa resulta
exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio
acordado. Si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria
propiamente dicha, la cual culmina con el traspaso del título traslaticio de
dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado.
DECOMISO
PERMANENTE COMO LIMITACION LEGITIMA DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Contenido/DECOMISO-Definición/DECOMISO
PENAL-Definición/DECOMISO ADMINISTRATIVO PERMANENTE-No existe en la Constitución Colombiana, una norma que
expresamente se refiera a esta figura/DECOMISO PENAL-Hace parte del jus
punendi del Estado/DECOMISO ADMINISTRATIVO-Definición/DECOMISO DE
VALOR-Concepto
La Constitución de 1991 no
consagró expresamente esta figura, su desarrollo ha sido legal.  El decomiso,
en términos generales, puede ser definido como una sanción establecida por el
legislador y que priva de la propiedad del bien a su titular sin indemnización
alguna, por estar vinculado con la infracción objeto de sanción o ser el
resultado de su comisión. En ese sentido, el decomiso puede ser penal o
administrativo. El decomiso penal se ha definido como una sanción ya sea
principal o accesoria, en virtud de la cual el autor o copartícipe de un hecho
punible, pierde en favor del Estado los bienes, objetos o instrumentos con los
cuales se cometió la infracción y todas aquellas cosas o valores que provengan
de la ejecución del delito. El artículo 100 de la Ley 599 de 2000, Código
Penal, define la figura de la siguiente forma: “ARTICULO 100. COMISO. Los instrumentos y efectos con los que se haya
cometido la conducta punible o que provengan de su ejecución, y que no tengan
libre comercio, pasarán a poder de la Fiscalía General de la Nación o a la
entidad que ésta designe, a menos que la ley disponga su destrucción. Igual
medida se aplicará en los delitos dolosos, cuando los bienes, que tengan libre
comercio y pertenezcan al responsable penalmente, sean utilizados para la
realización de la conducta punible, o provengan de su ejecución”. Esta sanción
hace parte del jus punendi del Estado, prevista por el legislador para la
persecución de los delitos y dirigida exclusivamente contra los objetos con los
que se cometió la infracción penal o el producto de ella. Sin embargo, en las
sentencias C-176 de 1994 y C-931 de 2007, a propósito de la revisión de dos tratados internacionales, esta Corporación admitió que el legislador podía
autorizar el decomiso de  bienes diferentes, cuyo avalúo fuere equivalente a
los que deberían ser decomisados; esta figura se conoce con el nombre de
“decomiso de valor”.  Teniendo en cuenta que esta clase de decomiso hace parte
de un proceso penal, sólo los jueces de esta jurisdicción son competentes para
decretarlo. Igualmente, se ha admitido el llamado decomiso administrativo, cuyo
origen, a diferencia del penal, no está en la infracción del estatuto penal
sino en la comisión de una contravención de tipo administrativo, tal como
sucede en el derecho aduanero o el derecho policivo. En ese orden, su
regulación no está contenida en un solo régimen sino en varios, dependiendo de
su finalidad.  A diferencia del decomiso penal como lo señala  Marienhoff, el
fundamento del decomiso administrativo está en “infracción formal” de la norma
administrativa.
CONFISCACION, EXTINCION DE DOMINIO Y DECOMISO-Diferencias
Existen
claras diferencias entre las diversas figuras analizadas, así: 1. La
confiscación está expresamente prohibida por la Constitución, convirtiéndose en
una limitación ilegitima de la propiedad, toda vez que una  persona no puede
ser despojada de la totalidad de sus bienes o una parte considerable de ellos.
2. Por su parte, la extinción del dominio, el decomiso y  la expropiación son
formas legítimas de restringir la propiedad.  Las dos primeras son formas de
limitación legítimas de la propiedad  sin indemnización, mientras la
expropiación siempre procederá previa  aquella. 3. Igualmente, la extinción del dominio y el decomiso
pueden llegar a confundirse, sin que tengan la misma naturaleza, tal como se
explicará en otro aparte de esta providencia.
DECOMISO
ADMINISTRATIVO COMO SANCION POR LA COMISION DE UNA INFRACCION ADMINISTRATIVA-Requisitos para que sea ajustado a la Constitución
Política
El decomiso permanente como sanción administrativa,
originado en la inobservancia de una infracción de carácter administrativo, se
ajusta a la Constitución, siempre y cuando cumpla, entre otros, los siguientes
requisitos: 1. El principio de legalidad. Sólo el legislador ordinario o
extraordinario está llamado a definir los casos en que esta sanción procede,
toda vez que, i) estamos en presencia de una decisión que afecta un derecho
constitucional: la propiedad; ii) es la consecuencia del poder sancionatorio
administrativo que tiene el Estado y que de  conformidad con la jurisprudencia
de esta Corporación, es  "un instrumento de autoprotección, en cuanto
contribuye a preservar el orden jurídico institucional mediante la asignación
de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios
funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios
punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realización de
sus cometidos", y cuyo fundamento está en la colaboración armónica entre
las distintas ramas del poder público, artículo 113 de la Constitución. En ese
orden, corresponde al legislador establecer tanto la
infracción como la sanción de carácter administrativo. Sobre el particular la
jurisprudencia constitucional ha señalado que: “…la potestad sancionadora de
las autoridades titulares de funciones administrativas, en cuanto manifestación
del ius puniendi del Estado, está sometida a claros principios, que, en la
mayoría de los casos, son proclamados de manera explícita en los textos
constitucionales. Así, ha dicho la Corte, esa actividad sancionadora se encuentra
sujeta a  “(…) los principios de configuración del sistema sancionador como
los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad
(exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las
infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y
del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de
cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción
(los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en
marcha de los instrumentos sancionatorios), (…)” 2. El principio de tipicidad.
En materia administrativa este principio no es tan riguroso como en el penal;
sin embargo, el legislador debe i) hacer una descripción de la conducta o del
comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción y ii)  determinar
expresamente la sanción. 3. El debido proceso. Se requiere el señalamiento de
un procedimiento, así sea sumario, que garantice el debido proceso y, en
especial, el derecho de defensa, así como la designación expresa de la
autoridad competente para el efecto. 4. El principio de proporcionalidad. La
sanción de decomiso debe ser proporcional a la falta o infracción
administrativa que se busca sancionar. Por su naturaleza, el decomiso de
carácter administrativo debe ser excepcional. Así, el bien a decomisar debe
tener una relación directa con la infracción administrativa, de modo que la
privación del derecho de propiedad se justifique bien por razones de seguridad
personal o económica o que por su lesividad se requiere retirarlos de
circulación para prevenir o evitar que se siga causando un daño, como en el
caso del contrabando o de medicamentos adulterados o vencidos, por señalar sólo
algunos ejemplos. Sobre este principio se dijo recientemente: “Esta Corporación
ha señalado de manera reiterada que los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, se constituyen en límites constitucionales al poder de
configuración que se adscribe al legislador, y que, por consiguiente,  no
resultan admisibles frente al orden constitucional aquellas medidas excesivas
que no encuentren una justificación razonable y que, por el contrario, se
conviertan en obstáculos a la efectividad del derecho fundamental de acceso a
la justicia y a la prevalencia de los demás derechos fundamentales
comprometidos en cada caso” 5. La independencia de la sanción penal. Esto
significa que el decomiso se puede emplear independientemente de si el hecho
que da lugar a él, también puede constituir infracción al régimen  penal.
MEDIDA
CORRECTIVA DE DECOMISO-Competencia de
los alcaldes o quien haga sus veces para imponerla
LEGISLADOR-Puede imponer el decomiso administrativo permanente
siempre y cuando éste sea proporcional a la infracción de policía que se busca
sancionar
POTESTAD SANCIONADORA-Manifestación del ius puniendi del Estado/POTESTAD
SANCIONADORA-Principios que la rigen
MEDIDA
DE POLICIA-Debe estar orientada hacia la garantía y preservación
del orden público
DERECHO
DE PROPIEDAD DE TERCEROS-Garantía
DECOMISO
DE ALIMENTOS Y VIVERES EN MAL ESTADO-La
única medida posible es su destrucción, independientemente de quien ostente la
propiedad
Referencia.:
expediente D-8319
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 186 (parcial), 194 y 213 del Decreto
1355 de 1970 y el artículo 129 del Decreto 522 de 1971.
Actores: Juan Pablo Cardona González.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá  D.C., primero (1º) de junio de dos mil
once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados, Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, Nilson Pinilla
Pinilla, Maria Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Mauricio
González Cuervo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Pablo Cardona González demandó la
expresión “decomiso” de los artículos  186, numeral 10 del Decreto- Ley
1355 de 1970 y 129 del Decreto 522 de 1971, así  como el texto completo de los
artículos 194 y 213 del Decreto- Ley 1355 de 1970.
Mediante auto del dos (02) de noviembre de dos mil
diez (2010), el Despacho del Magistrado Ponente admitió la demanda por cuanto
reunía los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
de esta Corporación.
2.
LA DEMANDA
2.1.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, dentro de la
cual se resaltan y subrayan los apartes en contra de los cuales se dirige la
acusación:
DECRETO 1355 DE 1970
(Agosto 04)
Diario Oficial No 33.139, del 4 de septiembre de 1970
MINISTERIO DE JUSTICIA
Por el cual se dictan normas sobre policía.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confirió la ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la Comisión Asesora
establecida en ella,
DECRETA:
(…)
LIBRO TERCERO
DE LAS CONTRAVENCIONES NACIONALES DE POLICIA
TITULO I
DISPOSICION PRELIMINAR
ARTÍCULO 186.- Son medidas correctivas:
1) La amonestación en privado;
2) La represión en audiencia pública;
3) La expulsión de sitio público o abierto al público;
4) La promesa de buena conducta;
5) La promesa de residir en otra zona o barrio;
6) La prohibición de concurrir a determinados sitios
públicos o abiertos al público;
7) La presentación periódica ante el comando de policía;
8) La retención transitoria;
9) La multa;
10) El decomiso;
11) El cierre del establecimiento;
12) La suspensión de permiso o licencia;
13) La suspensión de obra;
14) La demolición de obra;
15) La construcción de obra; y
16) El trabajo en obras de interés público;
17) El arresto supletorio.
(…)
ARTICULO 194.-
El decomiso se impondrá mediante resolución motivada y en ella se dispondrá que
los bienes se vendan en pública subasta o que se entreguen, previo recibo y
demás formalidades de rigor, a un establecimiento de asistencia pública, a
menos que pertenezcan a un tercero ajeno a los hechos que constituyen la falta,
en cuyo caso se le entregarán.
El producto de la subasta se llevará a la tesorería
del correspondiente municipio.
Cuando se trate de bebidas, comestibles y víveres en
general que se encuentren en mal estado, la policía procederá a destruirlos en
presencia del tenedor de esos artículos.
CAPITULO XI
De las contravenciones que permiten el decomiso
ARTÍCULO 213.-
Compete a los alcaldes o a quien haga sus veces, imponer decomiso:
1o) De elementos tales como puñales, cachiporras,
manoplas, caucheras, ganzúas y otros similares.
2o) De tiquetes o boletas para espectáculos cuando se
pretenda venderlos por precio superior al autorizado.
3o) De bebidas, comestibles y víveres en mal estado de
conservación, sin perjuicio de la acción penal a que haya lugar.
DECRETO 522 DE 1971
(marzo 27)
MINISTERIO DE JUSTICIA
Por el cual se restablece la vigencia de algunos
artículos del Código Penal, se definen como delitos determinados hechos
considerados hoy como contravenciones, se incorporan al Decreto-ley 1355  de 4
de agosto de 1970 determinadas contravenciones y se determina su competencia y
procedimiento, se modifican y derogan algunas de las disposiciones de dicho
Decreto, se deroga el Decreto-ley 1118 de 15 de julio de 1970 y se dictan otras
disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confirió la Ley 16  de 1968, atendido el concepto de la Comisión Asesora que la
misma establece,
DECRETA:
ARTÍCULO 129. El artículo 220  del Decreto-ley 1355 de 1970 queda
así:
"ARTÍCULO 120. De las faltas por las que
sean aplicables medidas correctivas de promesa de residir en otra zona o
barrio, prohibición de concurrir a determinados sitios públicos, multa, decomiso,
suspensión de permiso o licencia, suspensión de obra, demolición de obra,
construcción de obra y trabajos en obras de interés público, conocerán los
Alcaldes o quienes hagan sus veces".
2.2.
ARGUMENTOS DE  LA DEMANDA
Se
solicita la declaración de inconstitucionalidad de los  artículos 186
(parcial), 194 y 213 del Decreto-Ley  1355 de 1970 y 129 del Decreto 522 de
1971, relativos a la medida correctiva del decomiso, por ser contrarios a los
artículos 34, 58, 113 y 121 de la Constitución Política.
2.2.1. El
ciudadano Cardona González comienza por resumir la forma como los preceptos
acusados fueron introducidos en el ordenamiento jurídico colombiano, al señalar
que el Presidente de la República fue investido de facultades extraordinarias
mediante la Ley 16 de 1968, para posteriormente referirse a la forma como
quedaron  ubicados  dentro del Decreto-Ley expedidos con fundamento en dichas
facultades, para concluir con la explicación del contenido de cada uno de
ellos.
2.2.2.
Posteriormente sustenta  los cargos
contra las normas acusadas y que pueden resumirse en dos, así:
2.2.1. El
decomiso administrativo permanente es inconstitucional por desconocer los
artículos 34, inciso segundo y 58 de la Constitución, toda vez que se trata de
una especie de extinción  del dominio que tiene reserva judicial. Para
sustentar este cargo, el ciudadano Cardona González se apoya en las sentencias
C-674 de 1999 y C-474 de 2005 que, en su concepto, prescribieron este tipo de
sanción administrativa.  En el escrito de demanda se afirma:
“5.
De acuerdo a (sic) lo dispuesto por la Honorable Corte Constitucional en la
sentencia C-674 de 1999, Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO y
ALVARO TAFUR GALVIS se reafirmó la reserva judicial en materia de la privación
del derecho de propiedad, declarando inexequible en aquella época una modalidad
de decomiso permanente decretada por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales. Este importantísimo precedente jurisprudencial varió la
jurisprudencia y doctrina constitucional imperante, rectificando y precisando
jurisprudencialmente que el decomiso, y la extinción de dominio tienen estricta
reserva judicial, al respecto precisó la Honorable Corte Constitucional: ‘Esto
significa que existe una reserva judicial para la declaración de extinción de
dominio, por lo cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la
facultad de privar de un bien a una persona, como consecuencia del
incumplimiento de un determinado deber legal, pues eso equivale a una extinción
de dominio decretada por una autoridad administrativa. Una conclusión se
impone: la sanción de decomiso permanente prevista por la disposición acusada,
en la medida en que equivale materialmente a una extinción de dominio,
desconoce la reserva judicial prevista por el artículo 34 de la Carta’. Así, en
estos términos, y con otros argumentos más extensos se cambió la jurisprudencia
en relación con lo sostenido en la sentencia C-194 de 1998, la cual avalaba el
decomiso permanente decretado por autoridades administrativas.
“6.
Lo establecido en el precedente jurisprudencial C-674 de 1999, fue ratificado
plenamente posteriormente por la honorable Corte Constitucional mediante
sentencia C-474 de fecha 10 de mayo de 2005. Expediente No. D-5410. Magistrado
Ponente Dr. Humberto Antonio Sierra Porto”.
En
relación con las normas acusadas, textualmente expone el actor:
“Los
alcaldes, o quienes hagan sus veces, no son funcionarios del poder judicial,
por lo tanto no tienen competencia bajo el imperio constitucional vigente para
ordenar medidas extintivas del derecho de dominio. El constituyente del año
noventa y uno fue particularmente celoso y garantista al momento de proteger y
salvaguardar el derecho a la propiedad privada, por lo tanto consagró una
reserva judicial para su decreto, encomendando y confiando tal labor punitiva
del Estado únicamente a los jueces, funcionarios que administran justicia. El
artículo 34 del Estatuto Superior es rotundo, y taxativo en establecer que la
extinción de dominio debe ser judicial. Así lo ha precisado y entendido la
Corte Constitucional en las sentencia C-674 de 1999 y C-474 de 2005.
“Dicho
lo anterior, resulta de fuerza concluir que los preceptos demandados resultan
violatorios del principio democrático de tridivisión de poderes, contenido en
el artículo 113 y demás normas de la Constitución vigente, en cuanto al normal
y correcto funcionamiento de las ramas del poder público, como quiera que, las
disposiciones acusadas le asignan competencias para extinguir el derecho de
dominio y propiedad a funcionarios del poder ejecutivo, como los son los
alcaldes, desconociéndose el contenido esencial del derecho constitucional de
propiedad. No es función constitucional de éstos administrar justicia ni mucho
menos disponer mediante actos administrativos del derecho constitucional de
propiedad. El artículo 34 de la Carta Magna precisa que ello debe hacerse ‘por
sentencia judicial’”
Argumenta
que si bien existen profundas diferencias entre las figuras de extinción de
dominio y el decomiso permanente, en la medida en que la primera es una sanción
patrimonial que no tiene obligatoriamente connotaciones penales, mientras que
el decomiso es un instituto típicamente penal, por medio del cual se priva al
autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un
ilícito o del producto del mismo; en ambos casos y de conformidad con el citado
artículo 34 de la Constitución, existe una reserva judicial para su decreto e
imposición, “lo cual garantiza a favor de los ciudadanos el derecho a la
propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título consagrados por el
artículo 58 de la Constitución, y así mismo se garantiza que tales medidas
punitivas sean adoptadas por funcionarios de la rama judicial, de tal suerte
que se garantice la independencia y la autonomía de tales decisiones”.
2.2.2. La
atribución judicial a una autoridad administrativa desconoce el   artículo 121
constitucional. En términos del demandante, los preceptos acusados
desconocen el mandato constitucional contenido  en el artículo 121, que
prescribe que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la Ley. En este orden, dice, no es
función constitucional de los servidores del poder ejecutivo adoptar decisiones
que afecten permanentemente el derecho a la propiedad “lo cual sólo compete
a los jueces en un Estado social y democrático de derecho, interpretar lo
contrario significa admitir que en determinados casos las autoridades
administrativas sí tienen competencia para extinguir el dominio de bienes a
través de decomisos permanentes, en contra de las garantías constitucionales”.
Agrega
“las decisiones que adoptan los alcaldes o quienes hagan sus veces mediante
actos administrativos como ‘resoluciones motivadas’ no son equiparables a
sentencias judiciales, ni son sentencias judiciales. Por lo tanto resulta contrario
al artículo 34 de la Constitución, la expresión: ‘El decomiso se impondrá
mediante resolución motivada’, pues el texto constitucional exige que ‘las
sanciones que impliquen la privación de la propiedad de un bien de una persona
sólo pueden ser declaradas por los jueces, por sentencia judicial’”.
Explica
que las autoridades administrativas tienen competencia para aprehender
temporalmente bienes cuando las circunstancias lo exijan, toda vez que son
medidas cautelares para el sostenimiento del orden público. No obstante, la
imposición del decomiso permanente de bienes de propiedad privada invade las
competencias de las autoridades judiciales y contraviene lo dispuesto en la Constitución
Política. Señala el demandante: “No se discute en lo absoluto la competencia
que tienen las autoridades administrativas para aprehender temporalmente bienes
cuando las circunstancias así lo exijan, por cuanto esas son medidas
precautelativas para mantener el orden público, verbigracia bienes abandonados,
lo que se discute en esta ocasión es la competencia que tienen las autoridades
administrativas para imponer el decomiso permanente de bienes de propiedad
privada, en contra de los dispuesto por los artículos 34 y 58 de la
Constitución Política”.
2.2.3.
Los preceptos acusados consagran un típico caso de confiscación prohibido
expresamente por el artículo 34 de la Constitución. El ciudadano Cardona
González manifiesta que como en las normas acusadas no se contempla
contraprestación alguna para el dueño de los bienes objeto de decomiso, la
sanción administrativa es una verdadera pena de confiscación. En su concepto “el
incumplimiento de estos requisitos, reserva judicial e indemnización,
configuran una pena de confiscación, pues el decomiso que autorizan las normas
demandadas contenidas en el Decreto 1355 de 1970, se apartan y por lo mismo
vulneran las obligaciones establecidas por el artículo 34 del Estatuto
Superior”.
Señala,
igualmente,  que mediante sentencia C-677 de 1998, la Corte Constitucional
declaró exequible el artículo 6 de la Ley 228 de 1995, norma que autoriza
vender en martillo público los bienes incautados por contravenciones, sin
embargo, “ciertamente esta disposición fue declarada exequible, por cuanto
permite proceder a la devolución del dinero obtenido con la venta a sus propietarios.
A contrario sensu de lo expuesto con anterioridad, el artículo 194 demandado
dispone que el producto se llevará a la tesorería del correspondiente
municipio, con lo cual no hay compensación económica alguna, ni indemnización
en contra del particular afectado con la medida de decomiso permanente, estamos
así frente a un verdadera pena, no frente a una simple y sencilla sanción
administrativa”.
En
relación con esta última afirmación, esto es, que el decomiso no es una mera
sanción administrativa sino que se trata de una sanción penal derivada de la
comisión de contravenciones, el actor señala, con base en fuentes doctrinarias
y en la sentencia C-301 de 1999, que los delitos y las contravenciones tienen
diferencias de grado y no ontológicas, “criterio que ha sido acogido e
impuesto en el ordenamiento jurídico en el artículo 19 del Código Penal, Ley
599 de 2000 el cual dispone: ´Las conductas punibles se dividen en delitos y
contravenciones’, y el artículo 213 demandado establece las CONTRAVENCIONES QUE
PERMITEN EL DECOMISO’”.
2.3.
INTERVENCIONES
2.3.1.
Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia.
El Académico Alberto Pulido Pineda, en representación
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita declarar la exequibilidad
de las normas demandadas.
Inicia su exposición explicando cuáles son los bienes
de propiedad privada que de conformidad con el artículo 213 demandado, pueden
ser decomisados por orden de la autoridad administrativa.
En relación con los elementos señalados en el numeral
primero del mencionado artículo, tales como, cachiporras, manoplas, chaucheras
y ganzúas, plantea que dichos objetos son utilizados por los delincuentes para
atacar a la ciudadanía, razón por la cual, no puede predicarse de ellos que
cumplan una función social, como lo exige el artículo 58 de la Constitución.
Frente a los tiquetes o boletas que se adquieren para
ingresar a espectáculos públicos y para cuya venta se cobra un precio superior
al autorizado, al ser una especie de juego de azar, su decomiso encuentra
sustento en la finalidad de evitar la especulación.
Manifiesta que el decomiso de bebidas, comestibles y
víveres en general en estado de descomposición, es conveniente para evitar que
al consumirlos se ocasione un daño en la salud de las personas.
Por otra parte, considera que las facultades
atribuidas a los alcaldes en los artículos demandados no contrarían la
Constitución Política, ya que en virtud del literal segundo del artículo 2°
Superior, las autoridades de la República están instituidas, para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y
creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y los particulares.
En este sentido, señala que los alcaldes son
autoridades administrativas que están obligadas a cumplir y hacer cumplir la
Constitución, la ley y los decretos del Gobierno, por lo cual, en aras de
buscar el bien de su comunidad, pueden tomar las determinaciones establecidas
en las normas demandadas.
Con fundamento en lo expuesto, la Academia Colombiana
de Jurisprudencia concluye que los artículos demandados son constitucionales.
2.3.2.
Intervención Ciudadana
El
ciudadano Félix Arturo Palacios Arenas interviene dentro de la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia para coadyuvar las pretensiones de la
misma.
Manifiesta
que es un vendedor ambulante de la ciudad de Bogotá y que en el ejercicio de su
actividad ha sido víctima de atropellos por parte de la Policía Nacional y de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, quienes diariamente decomisan las mercancías y
elementos de trabajo de los vendedores ambulantes, de los cuales derivan el
sostenimiento de sus familias.
Refiere
que sus elementos de trabajo y mercancías lícitamente adquiridas son
decomisados por orden de los inspectores de policía, los cuales no son
funcionarios judiciales, circunstancia que considera violatoria del debido
proceso y, además, contraria a lo preceptuado por el artículo 34 de la
Constitución, que ordena que cualquier medida que implique extinción del
derecho de dominio debe ser ordenada por los jueces mediante sentencia
judicial.
3.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, dentro el término legalmente previsto, emitió el concepto de su
competencia, en el que solicitó a la Corte declararse inhibida para
pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 186 del Decreto 1355 de 1970;
declarar la exequibilidad condicionada del artículo 194 del mismo decreto; la
inexequibilidad del numeral 2° del artículo 213 del Decreto 1355 de 1970; la
exequibilidad condicionada del numeral 1° de dicho artículo y la exequibilidad
del artículo 129 del Decreto 522 de 1971.
Previo a entrar de fondo en el asunto que plantea la
demanda, el Ministerio Público realiza algunas consideraciones sobre el derecho
de propiedad y su función social, para examinar la extinción del dominio dentro
del orden constitucional. De esta manera, afirma que el artículo 58
Constitucional garantiza la propiedad y los derechos civiles adquiridos de
conformidad con  la legislación civil y, por otro lado, establece que en caso
de conflicto entre estos derechos y la utilidad pública, prevalece el interés
general, en razón a que la propiedad debe cumplir una función social.
Trae a colación la sentencia C-474 de 2005, en la cual
se enuncian las modalidades de extinción del dominio, sus requisitos y las
diferencias con la figura de la expropiación.
Procede luego a explicar que respecto de la propiedad
existen dos instituciones que pueden afectarla, a saber, la expropiación y la
extinción de dominio. La primera, consagrada en el artículo 58 de la Carta
Política que ocurre por motivos de utilidad pública que puede ser declarada por
un juez o autoridad administrativa cuya actuación está sujeta al control de la
jurisdicción contenciosa administrativa. La segunda, la que contempla el
artículo 34 Superior, que afecta aquellos bienes adquiridos de manera ilícita y
sólo puede ser declarada por un juez sin generar alguna contraprestación a la
persona que alega su propiedad.
Considera el Ministerio Público que la figura del
decomiso señalada en las normas demandadas se acerca más a la figura de la
extinción de dominio, en la medida que implica sacar un bien del patrimonio de
una persona para venderlo en subasta pública, en beneficio del tesoro público o
para entregarlo de manera definitiva a un establecimiento de asistencia
pública, a modo de pena o sanción por la comisión de una falta.
En relación con los preceptos acusados sostiene:
3.1.
Frente al numeral 10° del
artículo 186 del Decreto-Ley 1355 de 1970, precisa que no existe una sola razón
en la demanda que justifique el  porqué la simple enunciación de la figura del
decomiso resulte contraria  a la Constitución, motivo por el cual, solicita la
inhibición para pronunciarse sobre su exequibilidad.
3.2.  En relación con el artículo 194 del Decreto-Ley 1355
de 1970, el Procurador solicita declarar su exequibilidad condicionada, en el
entendido de que el decomiso, si bien debe ordenarse mediante resolución
motivada, no puede ser permanente sino temporal, pues advierte que existe una
clara diferencia entre la aprehensión temporal de un bien y su decomiso
permanente, pues este último implica una pérdida definitiva de la propiedad sin
ninguna clase de indemnización.
3.3. Frente al artículo 213, señala:
3.3.1. No es razonable que elementos que atentan
contra la seguridad de los ciudadanos, tales como los descritos en el numeral
1, se decomisen para ser vendidos en pública subasta o entregados a una
institución de asistencia pública.
3.3.2. En relación con la tenencia de boletas o tiquetes,
señala que “no se puede juzgar la intención de su tenedor y considerar que
su propósito es revenderlas a un valor superior al autorizado… ni siquiera un
juez penal tiene competencia para condenar a una persona por la simple
intención, sino que debe juzgar su conducta. El funcionario administrativo no
tiene competencia para juzgar a un particular que posee un bien lícito, que no
entraña peligro para la sociedad, como una boleta o entrada, cuya distribución
pueda ser controlada por quien la produce”
3.3.3. En relación con la destrucción de alimentos y
víveres en mal estado no encuentra oposición alguna.
Del anterior recuento se desprende que la oposición
del Ministerio Público se  dirige más contra el mecanismo de subasta o entrega
a establecimiento público, que contra los elementos a los que se refiere el
artículo 213.
En conclusión, la Procuraduría General de la Nacion,
considera que el decomiso como una especie de extinción del dominio debe
sujetarse a lo señalado por el artículo 34 de la Constitución Política, es
decir, que sólo puede ser declarado por una autoridad judicial. En este orden,
no tiene sustento que la competencia se asigne a unas autoridades
administrativas, tal como lo hacen las normas acusadas.
4.
CONSIDERACIONES
4.1.
COMPETENCIA
De conformidad con el artículo 241, numeral  5º de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de las normas acusadas de los Decretos-Ley 1355 de 1970 y
522 de 1971, expedidos con fundamento en las facultades extraordinarias
concedidas al Presidente de la República por la Ley 16 de 1968.
4.2.
PROBLEMA JURÍDICO
4.2.1. En los términos de la demanda, las autoridades administrativas no son
competentes para ordenar el decomiso permanente de bienes, porque de
conformidad con el artículo 34 constitucional, sólo las autoridades judiciales
están facultadas para decretar medidas restrictivas de la propiedad, si se
tiene en cuenta que el decomiso es una forma de extinción del domino. Por
tanto, el que una autoridad diferente a la judicial pueda emitir esta clase de
órdenes, es aceptar una restricción ilegitima del derecho a la propiedad y de
la regla del artículo 121 constitucional, según la cual ninguna autoridad del
Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución
y la ley.
La Academia Colombiana de
Jurisprudencia no comparte los cargos de la demanda y considera que no existe
razón alguna para impedir que una autoridad administrativa como los son los
alcaldes, pueda ordenar el decomiso de los bienes a los que alude uno de los
preceptos acusados.
La intervención del ciudadano
Félix Arturo Palacios Arenas señala que como vendedor ambulante se ve expuesto
diariamente a decomisos por parte de las autoridades administrativas, cuando
sólo los jueces pueden ordenar tal medida.
Por su parte, el Ministerio
Público considera que el decomiso al que se refieren las normas acusadas sólo
puede ser de carácter temporal y no definitivo, toda vez que este último
implica una extinción del dominio que, en los términos del artículo 34
constitucional, es competencia  exclusiva de las autoridades judiciales.
4.2.2. En ese orden, le corresponde a la Corte determinar si, como lo señala
el demandante y el Ministerio Público, el decomiso de que tratan  los preceptos
acusados sólo puede ser ordenado por las autoridades judiciales por tratarse de
una forma de extinción de dominio en los términos del artículo 34 de la
Constitución Política.
Para dar respuesta al
problema jurídico que plantea la demanda,  la Sala   i) hará un breve
recuento sobre los conceptos de confiscación, extinción de dominio y decomiso
como figuras que limitan el derecho a la propiedad, ii) examinará el
precedente jurisprudencial sobre las competencias de las autoridades
administrativas y judiciales frente a dichas figuras y, finalmente, iii)
analizará la figura del decomiso a que se refieren las normas acusadas para
determinar si, como está consagrada,  se ajusta o no a la Constitución.
4.3.
LOS CONCEPTOS DE
CONFISCACIÓN, EXPROPIACIÓN, EXTINCIÓN DE DOMINO Y DECOMISO: LIMITACIONES AL
DERECHO A LA PROPIEDAD
El artículo 58 de la
Constitución protege el derecho a la propiedad  y los demás derechos adquiridos
“con arreglo a las leyes civiles” y dispone su función ecológica y
social. Por tanto, la Constitución solamente protege el derecho a la
propiedad en la medida en que su adquisición se haya ajustado a los
requerimientos del ordenamiento jurídico y siempre y cuando cumpla la
función social y ecológica que por disposición superior está llamada a
desempeñar.
Este mismo artículo
constitucional reconoce que en caso de conflicto entre el derecho a la
propiedad particular y el interés general, éste debe primar[1]
y el derecho de propiedad ceder en procura de la satisfacción de aquel. Es
decir, de conformidad con la configuración constitucional, el derecho a la
propiedad –como todos los derechos constitucionales- no tiene un carácter
absoluto o intangible y puede ser limitado cuando no se aviene a las reglas
impuestas en el ordenamiento, especialmente (i) cuando no cumple la función
social o ecológica que está llamada a prestar, (ii) cuando su
adquisición no se ajuste a las previsiones de la normativa vigente y (iii) cuando
entra en conflicto evidente con el interés general u otros derechos
constitucionales y, después de una adecuada ponderación, en el caso concreto se
hace necesario limitarlo.
En ese sentido, tanto el
Constituyente como el legislador han diseñado institutos para enervar ese
derecho, en unos casos por no cumplir la función social o ecológica o porque el
interés público se impone, como en el caso de la expropiación y, en
otros, porque resulta contrario al ordenamiento jurídico y a los deberes que se
imponen a los habitantes del territorio nacional, como en el caso del proceso
de extinción del dominio y el decomiso, figuras éstas a través de
las cuales se busca revocar la propiedad.
Estos institutos se
diferencian de la figura de la confiscación, por medio de la cual el
Estado de manera arbitraria priva a los particulares de sus derechos, razón por
la cual es proscrita por el artículo 34 constitucional. Es necesario, entonces,
diferenciar las distintas figuras en mención:
4.3.1.  El concepto de confiscación como forma de limitación
inconstitucional del derecho de propiedad
La confiscación se ha definido por la doctrina y la jurisprudencia como el
apoderamiento arbitrario de todos los bienes de una persona por el Estado, sin
compensación alguna y bajo la apariencia de una sanción, cuando en la realidad
se trata de una represalia generalmente por parte de quienes detentan el poder.
La naturaleza vindicativa y política de esta figura hace que esté prohibida
expresamente por la mayoría de las constituciones del mundo[2].
La
Constitución de 1991 en su artículo 34 señala que "Se prohíben las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación". Y a
renglón seguido señala "No obstante, por sentencia judicial, se declarará
extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral
social".
Desde
tiempo atrás, la Corte Suprema de Justicia señaló que la confiscación es
considerada como una pena que consiste en "el apoderamiento de todos o
parte considerable de los bienes de una persona por el Estado, sin compensación
alguna[3].
La figura de la confiscación fue utilizada en siglos
pasados como una forma de castigo contra los cabecillas de revueltas y fue
abolida en nuestro ordenamiento constitucional desde el año de 1830 en el
artículo 148. Además, se dejó claro que la abolición de la confiscación de
bienes no comprendía la de comisos o multas en los casos que determinara la
ley. Esta norma se reiteró en las constituciones de 1832, artículo 192 y en la
de 1843, artículo 161. En el ordenamiento constitucional de 1858 aparece
prohibida en el artículo 56 y  en la Carta de 1863 en el artículo 15, en la de
1886 en el artículo 34 y en la Constitución hoy vigente en el artículo 34.
En
sentencia del 3 de agosto de 1972, la Corte Suprema de Justicia analizó esta
figura frente a la del decomiso  y  concluyo que el vocablo “confiscación”
era sinónimo de “comiso o decomiso” en la legislación interna, que no
podía confundirse con el concepto proscrito por el ordenamiento constitucional[4].
Al respecto sostuvo:
“La confiscación a que se refiere el precepto
constitucional, tal como se estimó desde sus orígenes, es el absoluto despojo,
sin compensación alguna, que da por resultado la pérdida total de los valores
confiscados sin resarcimiento alguno; y esto a beneficio del fisco, según lo
expresa l vocablo. (José María Samper. Derecho Público Interno T. II Págs. 73 y
74. Biblioteca Popular de Cultura Colombiana).
“4. En síntesis, la confiscación que la Constitución
prohíbe es la apropiación oficial indebida, sin causa y procedimiento legal,
por vía de simple aprehensión, del patrimonio de una persona”[5]
De la misma manera, la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia el 3  de julio de 1981, había señalado[6]:
“Como es bien sabido y se repite, la confiscación se
aplicaba en las antiguas leyes siguiendo el derecho romano, se abolió luego en
casi todas las legislaciones a partir del siglo XVIII y vio al parecer, solo un
transitorio renacimiento en el siglo XX. Esa pena recaía sobre el todo o una
parte del patrimonio del condenado. Así, cuando se aplica está dentro de su
naturaleza que extienda sus efectos a personas inocentes, a la familia del
condenado, y por eso los reformadores del siglo XVIII, y el movimiento que
propugna por (sic) la individualización de la pena, la consideran injusta,
inhumana y aberrante. El comiso, que se conserva en las legislaciones, es una
medida muy distinta que recae únicamente sobre los instrumentos que hayan
servido para la comisión del delito, y sobre las cosas y valores que provengan
de su ejecución.
Nuestras constitucionales han seguido esa orientación
y han prohibido de manera absoluta la confiscación, como lo hace la vigente en
el Artículo 34, pero en los códigos penales, como el actual, se ha mantenido el
decomiso que difiere sustancialmente, como se ha estableced, de la
confiscación.”
En la sentencia del 3 de octubre de 1989[7],
la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia realizó un análisis histórico de
las razones que llevaron al Constituyente a prohibir la pena de confiscación:
“2.  Confiscación y comiso
“El
origen de la disposición vigente, como es bien conocido, está en la  intención
que tuvo el Constituyente de 1886 de frenar los abusos  que se cometieron en el
curso de las llamadas “guerras civiles” del siglo pasado que terminaban no sólo
con la aniquilación física o la prisión del vencido, sino con el despojo
absoluto y arbitrario de sus bienes.
“Intensos debates se presentaron en el Consejo
Nacional de Delegatarios, que terminaron con la eliminación del agregado
dejando simple y llanamente la prohibición, en todo caso de la confiscación.
“Vale la pena transcribir las opiniones de uno de los
constituyentes, en cuanto ilustran sobre el verdadero origen de la
disposición.  Decía el delegatario por Boyacá, Carlos Calderón.
...  Si creyéramos nosotros que las constituciones
tienen la virtud de cerrar las guerras civiles; si nuestro país, como casi
todos los de Suramérica, no estuviera aún atravesando por la edad de la
discordia intestina, pudiera consagrarse este artículo en la esperanza de que
jamás  llegará el caso durísimo de emplearlo’.  Desgraciadamente no es así: son
acaso  condiciones de raza las que nos hacen confiar el resultado de todas las
diferencias al azar de las armas, y una disposición como ésta tendrá seguramente
aplicación frecuente.
‘No debe olvidarse que el vencedor de ayer es el
vencido de hoy, y las leyes de circunstancias que se expiden para castigar
hombres o partidos, tiene la propiedad de fomentar la reacción: son tan
perjudiciales  para quien las impone, como malas para el que las sufre’
(Antecedentes de la Constitución de 1886, Academia Colombiana de Historia,
Editorial Plaza y Janés, Bogotá, 1983, pág. 117)
Por otra parte, desde el año 1992, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha referido a la prohibición de la
confiscación contenida en el artículo 34 Constitucional. En la Sentencia T-460
de 1992[8], sostuvo que
“el decomiso es una figura diferente a la confiscación pues mientras esta
última implica el despojo absoluto de la totalidad o parte de los bienes de una
persona a título de pena en favor del fisco y sin compensación alguna, aquél
corresponde a una retención por parte de la autoridad que recae de modo
específico sobre bienes relacionados con la comisión de delitos u obtenidos de
manera ilícita, o evadiendo el pago de los impuestos que deben cancelarse para
su introducción al territorio nacional.”
De la misma manera, en la Sentencia
C-076 de 1993[9], la
Corporación señaló:
“El comiso o decomiso opera como una sanción penal ya
sea principal o accesoria, en virtud de la cual el autor o copartícipe de un
hecho punible pierde en favor del Estado los bienes, objetos o instrumentos con
los cuales se cometió la infracción y todas aquellas cosas o valores que
provengan de la ejecución del delito, exceptuándose, como es obvio, los
derechos que tengan sobre los mismos sujetos pasivos o terceros.
“Como se advierte la confiscación recae sobre bienes
sin ninguna vinculación con las actividades ilícitas, mientras que el comiso o
decomiso contempla la pérdida de los bienes vinculados directa o indirectamente
con el hecho punible.
“La confiscación la prohíbe la Constitución de 1991 en
su artículo 34 cuando expresa "Se prohiben las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación". Y a renglón seguido señala "No
obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro
público o con grave deterioro de la moral social".
“En cambio el comiso o decomiso no está prohibido por la
Constitución y por el contrario se autoriza como sanción penal limitada a los
bienes producto del ilícito como a los efectos que provengan de su ejecución,
que es precisamente el caso que aparece consagrado en el artículo 2o. del
Decreto 05 de 1993.”
Igualmente, en la sentencia C-374 de 1997[10],
con ocasión de demandas ciudadanas instauradas contra la Ley  333 de 1996, que
regula la acción de extinción del dominio sobre los bienes adquiridos en forma
ilícita, la Corporación reiteró el alcance de la prohibición constitucional. Se
dijo entonces:
“El artículo 34 de la Constitución Política
prohíbe las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación y señala de
inmediato que, no obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el
dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en
perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social. Se hace
preciso distinguir aquí este concepto de otros a los que se refiere la
Constitución y que también tocan con la propiedad, sus restricciones y su
privación.
El artículo 58 de la Constitución, como lo hacía el 30
de la Carta Política de 1886, reformado en 1936, consagra, al lado de la
garantía del derecho de propiedad y de los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, la función social de ellos -hoy adicionada con la
ecológica-, la prevalencia del interés general sobre el individual y las
distintas formas de expropiación.
“En cuanto a la confiscación, rechazada en
nuestro Ordenamiento, tampoco se confunde con la figura objeto de estudio, pues
si bien no ocasiona indemnización ni compensación alguna, así ocurre por
tratarse de una sanción típicamente penal, y no del específico objeto
patrimonial que caracteriza a la extinción del dominio.”
En la sentencia C-764 de 2002[11]
nuevamente se reitera que “El artículo 34 de nuestra Constitución prohíbe la
confiscación, por tal motivo debe precisar la Corte que la figura que el
Constituyente erradicó de nuestro ordenamiento jurídico es la confiscación
entendida como el absoluto despojo de los bienes por un acto del Estado que se
impone a título de pena, pero sin compensación alguna y sin que tales bienes
tengan vinculación alguna directa con actividades ilícitas.”[12]
4.3.2.  La  extinción de dominio prevista en el artículo 34
constitucional como mecanismo de contención de la adquisición del derecho de
propiedad por medios ilícitos.
La extinción del
dominio ha sido definida por esta Corporación[13]
como una institución autónoma, constitucional, de carácter patrimonial, que
permite al Estado mediante un proceso judicial que no es de carácter penal,
rodeado de todas las garantías procesales, desvirtuar el derecho de propiedad
de quien dice ostentarlo, debido a que nunca lo ha adquirido en razón del
origen ilegítimo y espurio de su adquisición. La extinción implica que los
bienes objeto de la misma pasen a ser propiedad del Estado, quien en virtud de
la decisión judicial, no debe pagar indemnización o retribución alguna por el
bien que recibe. Es una restricción legítima de la propiedad.
Esta figura fue prevista por
el constituyente de 1991 en los siguientes términos:
“ARTICULO 34. Se prohíben
las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación.
No obstante, por sentencia
judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave
deterioro de la moral social.”
Inicialmente, el artículo 63
de la Ley 160 de 1994 disponía que los bienes objeto de extinción de dominio de
conformidad con el artículo 34 superior, debían ser administrados por el
entonces INCORA –hoy INCODER- y podían ser adjudicados a los campesinos de
escasos recursos de la región donde se encuentren ubicados.
Posteriormente, el proceso
dirigido a la extinción de dominio por las causales previstas en el artículo 34
constitucional fue desarrollado por el legislador por medio de la Ley 333 de
1996 –reformada por la Ley 793 de 2002. Esta ley indicaba que la extinción de
dominio era una acción jurisdiccional de naturaleza real[14]
ejercida por el Estado contra quienes incurrían en las causales previstas en su
artículo 2 y cuya consecuencia era la pérdida de cualquier derecho sobre los
bienes objeto de la acción.
Más adelante, el artículo 14
de la Ley 365 de 1997, que modificó el artículo 340 del Código de Procedimiento
Penal, previó la extinción de dominio como sanción asociada –pero independiente
de las sanciones que se imponen dentro del proceso penal[15]-
a la comisión de los tipos penales contemplados en el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y de los delitos de secuestro simple, secuestro extorsivo,
extorsión, lavado de activos y testaferrato, los delitos contra el orden
económico y social, los delitos contra los recursos naturales, fabricación y
tráfico de armas y municiones de uso privativo de las fuerzas militares,
concusión, cohecho, tráfico de influencias, rebelión y sedición. Además, esta
ley señaló que la administración de los bienes objeto de extinción de dominio
sería responsabilidad del Consejo Nacional de Estupefacientes.
Finalmente, la Ley 793 de
2002 precisó que es una acción autónoma, patrimonial y real[16]
adelantada por la Fiscalía General de la Nación, y amplió las causales que dan
lugar a su ejercicio. Según el artículo 2 de esta ley, las causales de
extinción de dominio son:
“ARTÍCULO
2o. CAUSALES. Se declarará extinguido el dominio mediante sentencia judicial,
cuando ocurriere cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando exista
incremento patrimonial injustificado, en cualquier tiempo, sin que se explique
el origen lícito del mismo.
2. El bien o los bienes de
que se trate provengan directa o indirectamente de una actividad ilícita.
3. Los bienes de que se
trate hayan sido utilizados como medio o instrumento para la comisión de
actividades ilícitas, sean destinadas a éstas, o correspondan al objeto del
delito.
4. Los bienes o recursos
de que se trate provengan de la enajenación o permuta de otros que tengan su origen,
directa o indirectamente, en actividades ilícitas, o que hayan sido destinados
a actividades ilícitas o sean producto, efecto, instrumento u objeto del
ilícito.
5. Los bienes o recursos
de que se trate hubieren sido afectados dentro de un proceso penal y que el
origen de tales bienes, su utilización o destinación ilícita no hayan sido
objeto de investigación o habiéndolo sido, no se hubiese tomado sobre ellos una
decisión definitiva por cualquier causa.
6. Los derechos de que se
trate recaigan sobre bienes de procedencia lícita, pero que hayan sido
utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia.
Se exceptúan de lo
dispuesto en el presente numeral, exclusivamente, los casos de títulos que se
negocian en centrales de depósito de valores, debidamente acreditadas ante la
autoridad competente, siempre y cuando los intermediarios que actúen en ellas,
cumplan con las obligaciones de informar operaciones sospechosas en materia de
lavado de activos, de conformidad con las normas vigentes.
7. Cuando en cualquier
circunstancia no se justifique el origen del bien perseguido en el proceso.”
La jurisprudencia
constitucional, en numerosas oportunidades, ha avalado la configuración legal
del proceso de extinción de dominio. En primer lugar, en la sentencia C-374 de
1997, la Corte explicó el fundamento constitucional de la acción así:
“La extinción del dominio,
como de lo dicho resulta, es una institución autónoma, de estirpe
constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio
independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías
procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de
bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo
sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en
cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la
propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la
Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial
correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni
indemnización alguna.
No se trata de una sanción
penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es mucho más amplio que el de
la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba simplemente en la
imposición de la pena al delincuente sino en la privación del reconocimiento
jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados básicos
proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito sino a
través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de
conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no
haya sido contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa
de la libertad o de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de
conductas en las cuales se concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas
en el mandato constitucional.
(…)
La extinción del dominio
en la modalidad prevista por el artículo 34 de la Carta traza límites
materiales al proceso de adquisición de los bienes y simultáneamente otorga al
Estado la herramienta judicial para hacer efectivo y palpable el postulado,
deducido del concepto mismo de justicia, según el cual el crimen, el fraude y
la inmoralidad no generan derechos. La disposición constitucional da lugar a
que se propicien las investigaciones, los trámites y los procedimientos
orientados a definir -si prosperan las pretensiones de las entidades estatales
que ejerzan la acción- que jamás se consolidó derecho alguno en cabeza de quien
quiso construir su capital sobre cimientos tan deleznables como los que
resultan del comportamiento reprobable y dañino.
Por eso, la Corte insiste
en que "el Estado no puede avalar o legitimar la adquisición de la
propiedad que no tenga como fuente un título válido y honesto; es decir, que la
propiedad se obtiene en cierto modo mediante la observancia de los principios
éticos. La protección estatal, en consecuencia, no cobija a la riqueza que
proviene de la actividad delictuosa de las personas; es decir, no puede
premiarse  con el amparo de la autoridad estatal la adquisición de bienes
por la vía del delito; el delincuente debe saber que el delito no produce
utilidades,..." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-389
del 1 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
La Ley objeto de análisis
constituye desarrollo del precepto constitucional, aunque no agota las
posibilidades existentes a la luz de la Carta en cuanto al señalamiento de
conductas cuya comisión ocasiona la extinción del dominio, lo cual corresponde
al legislador dentro de las causas genéricas consagradas en su artículo 34. Por
ahora, mientras la ley no adicione el artículo 2 impugnado y el 14 de la Ley
365 de 1997, ellas están constituidas tan sólo por los delitos que tales normas
enuncian.”[17]
En esta sentencia, la Corte
también precisó que la extinción de dominio no es un caso de expropiación sin
indemnización, pues a través de ella se abordan casos en los que el derecho a
la propiedad en realidad nunca ha existido:
“La Convención Americana
sobre Derechos Humanos, estipula que "toda persona tiene derecho al uso y
goce de sus bienes" y que "ninguna persona puede ser privada de sus
bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de
utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas
establecidas por la ley". Esa regla de Derecho Internacional no dispone
nada diferente de lo que establece la Constitución Política colombiana en su
artículo 58, que no ha sido violado por la normatividad sub exámine, pues la
institución que se reglamenta en ella parte de un supuesto distinto del que la
indicada norma asume: el de la ilicitud de la propiedad. Mal podría
interpretarse y aplicarse en los Estados que se obligaron por la Convención un
principio ajeno a la elemental concepción jurídica de que en el transfondo de
toda garantía a los derechos subjetivos se encuentra el requisito de su
legítima y lícita adquisición. La extinción de dominio surge como reacción de
la sociedad contra el crimen organizado, por medio de un instrumento no
constitutivo de pena, con la finalidad, entre otras, de cumplir importantes
pactos internacionales que comprometen a Colombia en la lucha contra el
delito.” [18]
Por último, en la misma
sentencia C-374 de 1997, la Corte explicó las razones por las cuales es
razonable que el Estado sea quien reciba los bienes objeto de extinción de
dominio. La Corporación afirmó:
“Es cierto que, como el artículo 1 lo establece, se
declara la extinción del dominio, en los casos previstos por la Carta, en favor
del Estado, pero ello, si bien no fue expresamente contemplado por la
Constitución, no la vulnera, puesto que, de una parte, algún destino útil
habrían de tener los bienes cuyo dominio se declara extinguido y, de otra, está
de por medio la prevalencia del interés general, preservada por el artículo 1
de la Carta Política. Es natural, entonces, que sea el Estado el beneficiario
inicial de la sentencia que decreta la extinción del dominio, recibiendo física
y jurídicamente los bienes respectivos, toda vez que ha sido la sociedad, que
él representa, la perjudicada por los actos ilícitos o inmorales que dieron
lugar al aumento patrimonial o al enriquecimiento irregular de quien figuraba
como propietario.”
Como puede observarse, y así
lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, el término “extinción de
dominio” es reservado por el ordenamiento para hablar de los casos en los
que se discute y declara la inexistencia del derecho a la propiedad debido a la
ilicitud de los medios a través de los cuales éste fue en apariencia fue adquirido.
En consecuencia, la extinción de dominio en estricto sentido no es una
limitación del derecho a la propiedad, pues quienes son condenados dentro de
los respectivos procesos en realidad nunca han adquirido el derecho que
pretenden hacer valer.
4.3.3.  La expropiación con indemnización como limitación
legítima del derecho a la propiedad.
4.3.4.
El artículo 58 contempla la figura de la expropiación
que puede ser de carácter judicial o administrativo. Este mecanismo de
limitación legítima a la propiedad, tiene lugar cuando por razones de utilidad
pública o interés general, el legislador autoriza al Estado adquirir la
propiedad sobre un determinado bien o bienes, previa indemnización
para el titular del derecho de dominio.
En otros términos, por una decisión del legislador, la
administración o un juez puede declarar la pérdida del derecho de propiedad
sobre un bien, evento en el cual, su titular debe recibir una compensación
previo a perder el derecho sobre el bien objeto de la expropiación.
El Constituyente de 1991, contempló la expropiación en
equidad que no requería de indemnización, esta figura fue suprimida por medio
del Acto Legislativo 01 de 1999.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que para
la procedencia de la expropiación, se requiere la intervención de las tres
ramas del poder público.
“-
El legislador fija los motivos de utilidad pública o interés común.
“- La administración declara para un caso concreto los
motivos de interés público y gestiona la expropiación.
“- El juez controla el cumplimiento de las
formalidades y fija la indemnización, mediante el procedimiento de
expropiación. Sin embargo, en la expropiación por vía administrativa, la
intervención del juez es sólo eventual, para los casos de demanda por vía
contenciosa.” [19]
El signo distintivo de esta figura es la indemnización
previa.
Así mismo, el artículo 59 de la Constitución, consagró
el caso excepcional de la expropiación en caso de guerra, para la cual no es
indispensable la sentencia judicial ni es requisito la indemnización previa.
Este artículo contempla en realidad una ocupación temporal de  la propiedad,
pues una vez terminada la guerra el bien debe ser devuelto a su titular, en
donde el Gobierno será responsable si la ocupación no era necesaria.
La figura se encuentra actualmente regulada en
diversas normativas dependiendo de la materia de que se trate, así por ejemplo,
la Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9 de 1989 y la Ley 3ª de 1991, regula
la expropiación urbana; la Ley 99 de 1993, regula la expropiación ambiental y la
Ley 105 de 1993 que regula la expropiación para desarrollos de obras de
infraestructura, por señalar sólo algunas.
La expropiación judicial como administrativa, exige
previamente una etapa  de negociación directa con el titular del bien, quien tiene
la opción de aceptar la oferta de compra que le hace el Estado para evitar el
trámite expropiatorio o esperar la decisión de la autoridad competente. Sobre
esta etapa ha dicho la Corte:
“Tanto en el proceso de expropiación judicial como en
el de expropiación administrativa existe una etapa previa de negociación, a
través de la cual la entidad intenta adquirir el bien, de tal forma que se
evite la iniciación del proceso expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa se
inicia con una oferta de la administración al particular para adquirir el bien
por el precio base fijado por la entidad. Luego sigue una etapa de negociación
directa con el particular. Si el proceso de negociación directa resulta
exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio
acordado. Si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria
propiamente dicha, la cual culmina con el traspaso del título traslaticio de
dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado”[20]
4.3.5.  El decomiso permanente como limitación legítima del
derecho de propiedad
La Constitución de 1991 no
consagró expresamente esta figura, su desarrollo ha sido legal.
El decomiso, en términos generales,
puede ser definido como una sanción establecida por el legislador y que priva
de la propiedad del bien a su titular sin indemnización alguna, por estar
vinculado con la infracción objeto de sanción o ser el resultado de su
comisión. En ese sentido, el decomiso puede ser penal o administrativo.
El decomiso penal se ha definido como una
sanción ya sea principal o accesoria, en virtud de la cual el autor o
copartícipe de un hecho punible, pierde en favor del Estado los bienes, objetos
o instrumentos con los cuales se cometió la infracción y todas aquellas cosas o
valores que provengan de la ejecución del delito.
El artículo 100 de la Ley 599 de 2000, Código Penal,
define la figura de la siguiente forma:
“ARTICULO 100. COMISO.
Los instrumentos y efectos con los que se haya cometido la conducta punible o
que provengan de su ejecución, y que no tengan libre comercio, pasarán a poder
de la Fiscalía General de la Nación o a la entidad que ésta designe, a menos
que la ley disponga su destrucción.
Igual medida se aplicará en los delitos dolosos,
cuando los bienes, que tengan libre comercio y pertenezcan al responsable
penalmente, sean utilizados para la realización de la conducta punible, o
provengan de su ejecución”
Esta sanción hace parte del jus punendi del
Estado, prevista por el legislador para la persecución de los delitos y
dirigida exclusivamente contra los objetos con los que se cometió la infracción
penal o el producto de ella. Sin embargo, en las sentencias C-176 de 1994 y
C-931 de 2007, a propósito de la revisión de dos tratados internacionales[21],
esta Corporación admitió que el legislador podía autorizar el decomiso de  bienes diferentes, cuyo avalúo fuere
equivalente a los que deberían ser decomisados; esta figura se conoce con el
nombre de “decomiso de valor”.  Teniendo en cuenta que esta clase de
decomiso hace parte de un proceso penal, sólo los jueces de esta jurisdicción
son competentes para decretarlo.
Igualmente, se ha admitido el llamado decomiso
administrativo, cuyo origen, a diferencia del penal, no está en la
infracción del estatuto penal sino en la comisión de una contravención de tipo
administrativo, tal como sucede en el derecho aduanero o el derecho policivo.
En ese orden, su regulación no está contenida en un solo régimen sino en
varios, dependiendo de su finalidad.
A diferencia del decomiso penal como lo señala  Marienhoff[22],
el fundamento del decomiso administrativo está en “infracción formal” de la
norma administrativa.
No existe en la Constitución Colombiana, una norma que
expresamente se refiera a esta figura.
4.4.   Conclusión preliminar
Lo expuesto hasta este punto, permite aseverar que
existen claras diferencias entre las diversas figuras analizadas, así:
4.4.1. La  confiscación está expresamente prohibida por la Constitución,
convirtiéndose en una limitación ilegitima de la propiedad, toda vez que una  persona
no puede ser despojada de la totalidad de sus bienes o una parte considerable
de ellos.
4.4.2. Por su parte, la extinción del dominio, el
decomiso y  la expropiación son formas legítimas de restringir la
propiedad.
Las dos primeras son formas de limitación
legítimas de la propiedad  sin indemnización, mientras la expropiación siempre
procederá previa  aquella.
4.4.3. Igualmente, la extinción del dominio y el decomiso
pueden llegar a confundirse, sin que tengan la misma naturaleza, tal como se
explicará en otro aparte de esta providencia.
Efectuadas las anteriores precisiones, es necesario
analizar la figura que, en términos de la demanda, está proscrita en  la
Constitución de 1991 y en la jurisprudencia constitucional: el decomiso
permanente administrativo.
4.5. LA JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL FRENTE AL DECOMISO ADMINISTRATIVO
No ha sido muy clara la posición de esta Corporación
sobre la constitucionalidad del decomiso administrativo, porque si bien en una
primera etapa se aceptó, posteriormente fue rechazada. Se distinguió, entonces,
entre el decomiso transitorio o temporal y el definitivo o permanente, pues el
primero podría ser decretado por una autoridad administrativa mientras el
segundo no. Sin embargo, en distintas normas y casos analizados por este tribunal,
el decomiso administrativo permanente ha sido encontrado ajustado a la
Constitución.  Veamos:
4.5.1.
La primera vez que la Corte
Constitucional admitió expresamente la constitucionalidad del decomiso
administrativo de carácter permanente o definitivo, fue en la sentencia
C-194 de 1998[23], cuando se
analizó la figura del contrabando y el decomiso aduanero. En esa oportunidad,
se señaló que esta figura era una herramienta de aplicación inmediata, impuesta
por una autoridad administrativa, como una medida de protección para la
economía y la defensa de la competencia leal, que no requería de la
intervención de la autoridad judicial, por cuanto “el proceso administrativo
aduanero es diferente del jurisdiccional”.
Posteriormente, en la  sentencia C-674 de 1999[24],
con una votación de 5 a 4, se varió el precedente de la  sentencia
anterior, por considerar que el decomiso permanente sólo podía ser
autorizado por las autoridades judiciales y no por las administrativas, porque
admitir lo contrario era un desconocimiento de la reserva judicial que
prescribe el artículo 34 constitucional para la limitación del derecho de
propiedad. En esa oportunidad, se analizó la constitucionalidad de la norma que
establecía la facultad de la DIAN para decomisar la mercancía cuando el
comprador, en un radio de 600 metros del establecimiento en donde hizo la
compra, no exhibía la respectiva factura de compra. Para la Corte, la
inexistencia de la factura de compra no podía ser considerada como una falta
que pudiera justificar la pérdida del derecho de propiedad del bien comprado sin
esa formalidad, porque lo que se estaba sancionado era la inobservancia de un
deber legal.
Se señaló, entonces, que  el incumplimiento de un
deber legal, en este caso el exigir la factura de compra, no podía ser sancionado con la pérdida de la propiedad
a favor del Estado,  como si se tratare de una extinción de dominio, figura que
exige de una orden judicial.
Se dijo expresamente en el fallo en comento:
“Ahora bien, para esta Corte es claro que la Carta ha
querido proteger el derecho de propiedad, de tal manera que ha consagrado una
reserva judicial para que a una persona se la pueda privar del dominio de un
bien, sin compensación, y como consecuencia de la violación de una norma del
ordenamiento, pues el artículo 34 superior es perentorio en señalar que esa
medida de “extinción de dominio” debe ser judicial. En efecto, no tiene mucho
sentido admitir que el artículo 34 de la Carta ordena que la extinción de
dominio, esto es, la privación de la propiedad de una persona, deba ser
decretada por los jueces, pero que el Legislador pueda eludir ese mandato
simplemente estableciendo que la sanción de despojar de la propiedad un bien no
constituye una extinción de dominio sino un “decomiso permanente” decretado por
una autoridad administrativa. Por ende, y si bien las figuras del decomiso y la
extinción del dominio mantienen las diferencias señaladas anteriormente, la
Corte concluye que las sanciones que impliquen la privación de la propiedad de
un bien de una persona sólo pueden ser declaradas por los jueces, no sólo por
expreso mandato constitucional sino, porque llegan a desconocer
el contenido esencial de un derecho constitucional, como la propiedad (CP art. 58).
Otra cosa diferente es que las autoridades administrativas puedan aprehender u
ocupar temporalmente bienes, o declarar su abandono por los propietarios, pues
en estos casos no se está imponiendo una sanción sino tomando una medida
cautelar temporal (aprehensión), o constatando una situación fáctica
(abandono), que supone un desconocimiento de la función social de la propiedad.” (negrillas y subrayas fuera del texto).
En ese sentido, esta  providencia aclaró expresamente
que se ajustaba a la Constitución la aprehensión y retención de bienes por
parte de las autoridades administrativas si: i) la ley expresamente
consagraba las situaciones; ii) se garantiza el debido proceso; iii)
era de manera temporal y iv) no se suplía la sanción
penal. Se avaló, especialmente, la pérdida del derecho de propiedad  por el
abandono de los bienes, si pasado un lapso razonable de su decomiso temporal,
éste no era solicitado por su propietario, porque en esos eventos se debe
presumir el abandono por parte del titular del derecho de propiedad.
En otros términos, esta providencia sólo encontró
ajustado a la Constitución el decomiso temporal por parte de las
autoridades administrativas. Por su parte, para el decomiso  permanente o
definitivo, se exigió la orden de autoridad judicial competente, cuando
éste se impusiere como sanción.
En la sentencia C-474 de 2005[25],
a propósito de una demanda contra un artículo del Código Nacional Terrestre
que autorizaba a las autoridades de tránsito a disponer de los vehículos
inmovilizados por infracciones de tránsito en un término no inferior a un año, se
precisó, entre otros temas, los siguientes: i) que el abandono de un
bien aprehendido por las autoridades no era una causal constitucionalmente
legítima para despojar al propietario de su titularidad; ii) que los
bienes aprehendidos por las autoridades de policía podían ser vendidos pero las
autoridades responsables tenían el deber de restituir a sus propietarios el
valor de la venta; iii) que pasado un tiempo prudencial las autoridades
administrativas podrían decretar el abandono de un bien y iv) que las
sanciones que implicaran la privación de la propiedad sobre un bien sólo pueden
ser declaradas por los jueces.
Se podría concluir, entonces, que en estos
pronunciamientos la Corte asimiló las figuras del decomiso administrativo
permanente o definitivo con la extinción del dominio[26]
al señalar que cuando se trate de pérdida definitiva de la propiedad, la orden
sólo puede provenir de una autoridad judicial, tal como lo estipula el artículo
34 para la extinción del dominio. Sin embargo, en la sentencia C-474 de 2005,
se señaló  expresamente que la Constitución de 1991 consagraba dos modalidades
de extinción de dominio, una de las cuales, aquella que es producto del
incumplimiento del propietario de la función social o ecológica de la propiedad
podría dar origen a su limitación, inclusive por una autoridad
administrativa.
“Por lo tanto puede afirmarse válidamente que en el
ordenamiento colombiano existen dos modalidades de extinción de dominio, una
que tiene lugar por no satisfacerse la exigencia relacionada con la licitud del
título que origina el derecho de propiedad, y otra por incumplimiento de la
función social y ecológica de la propiedad. Mientras la primera está sujeta a
los motivos y a los requisitos del artículo 34 constitucional, esto es, que el
bien haya sido adquirido mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del
tesoro público o con grave deterioro de la moral social, y que exista un
pronunciamiento judicial que declare extinguido el dominio; la segunda
tiene lugar cuando el propietario se desentiende de los deberes ligados a la
función social que deben cumplir los bienes de los cuales es titular y no está
sujeta a las previsiones del artículo 34 de la Carta. Esto es, puede tener
lugar mediante el pronunciamiento de una autoridad administrativa y recaer
sobre bienes legítimamente adquiridos.
“No obstante, como ha señalado esta Corporación,
nuestro ordenamiento constitucional no autoriza al legislador para establecer a
su arbitrio la extinción del derecho de dominio, pues esta figura sólo puede
ser regulada dentro del marco constitucional que aparece trazado por los
artículos 34 y 58 de la Constitución Política, por lo tanto la segunda de
sus modalidades en todo caso ha de cumplir con una serie de requisitos para que
no se configure una vulneración del derecho de propiedad privada”. (negrillas y
subrayas fuera del texto).
4.5.2.
En esa segunda hipótesis, es
decir, aquella que contempla la posibilidad de que las autoridades
administrativas puedan ordenar el decomiso administrativo definitivo como
consecuencia de un proceso administrativo y en razón de una infracción
de la misma naturaleza,    previamente establecida  por el legislador, la Corte
se ha pronunciado a favor en los siguientes casos.
En sentencia C-329 de 2000, se declaró ajustada
a la Constitución la facultad otorgada al Ministerio de Comunicaciones y a las
autoridades Militares y de Policía para suspender y decomisar los
equipos, cuando cualquier red o servicio de telecomunicaciones opere sin
autorización previa. En esa oportunidad, se señaló que la sanción de decomiso
se justificaba por el hecho de que la operación clandestina implicaba la
utilización ilegítima del espectro electromagnético y, por tanto, una autoridad
administrativa puede ordenar el decomiso definitivo de los equipos, una vez
demostrada la comisión de la falta administrativa. En esa oportunidad, la
Corporación no condicionó la constitucionalidad del precepto a la decisión
judicial.  Se señaló expresamente “Por consiguiente, el decomiso
administrativo es diferente de la extinción del dominio y es el resultado de
una sanción típicamente administrativa que no requiere, por consiguiente, de la
intervención judicial”.
En la sentencia C-1145 de 2000[27],
al estudiar la facultad de incautar y decomisar armas y municiones, se señaló
que la doctrina y la jurisprudencia han admitido las dos clases de decomiso:
el  penal y el  administrativo, y se hace una referencia expresa a la sentencia
C-194 de 1998, para señalar que el decomiso de armas con carácter definitivo
puede ser ordenado tanto por una autoridad judicial como por una autoridad
administrativa.
En la sentencia C-616 de 2002[28],
en la que se imponía analizar la figura del cierre del
establecimiento de comercio previo decomiso administrativo de los bienes de
contrabando, se señaló expresamente que las autoridades administrativas sí
podían ordenar el decomiso como una medida de carácter permanente. Sobre el
particular se indicó:  ” i) El decomiso permanente puede ser, según
el régimen aplicado, una sanción de carácter administrativo permitida por el
ordenamiento constitucional colombiano; ii) Las normas vigentes conceden a la
DIAN la facultad de imponer esta sanción por violación del régimen aduanero;
iii) El procedimiento administrativo que se adelante para el efecto es
independiente del proceso penal al que eventualmente pueda haber lugar; iv) El
decomiso de un bien a una persona no supone necesariamente que éste haya
cometido algún delito.” (negrilla fuera del texto).
En la sentencia C-1007 de 2002[29],
al analizar un decreto legislativo que suspendió temporalmente la Ley de
Extinción de Dominio, se señaló como un obiter dicta, que la
jurisprudencia constitucional ha admitido tanto el decomiso penal como el
administrativo y se hizo expresa referencia a la sentencia C-194 de 1998.
Así mismo, en la sentencia T-760 de 2007[30],
la Corte consideró que la medida de decomiso transitorio o
definitivo de fauna silvestre por parte de la policía ambiental no generaba un
desconocimiento de la Constitución.
En sentencia T-772 de 2003[31],
se hizo referencia a la legitimidad del decomiso definitivo de  mercancías como
sanción administrativa por la invasión del espacio público con ventas
ambulantes.
4.5.3. El anterior recuento jurisprudencial, le
permite a la Sala señalar que: i)  en determinados eventos el decomiso
permanente ordenado por autoridades administrativas se ajusta a la
Constitución, siempre y cuando  cumpla unos requisitos que se expondrán a
continuación, ii) no se puede confundir o asimilar la acción de
extinción de dominio que consagra el artículo 34 constitucional, con la figura
del  decomiso  administrativo, porque si bien es cierto las dos se asemejan
porque implican una limitación o pérdida del derecho de propiedad a favor del
Estado sin contraprestación alguna, su naturaleza jurídica es diversa, iii)
La intervención de las autoridades judiciales se debe exigir solamente  para
los casos de extinción del dominio que son señalados en el artículo 34
constitucional, es decir, contra los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral
social, pero sin que sea estrictamente necesaria cuando la limitación del
derecho a la propiedad tenga otro origen, por ejemplo, la comisión de  una
infracción administrativa, iv) será el legislador, en ejercicio de la
cláusula general de competencia, artículo 150 de la Constitución y del
principio democrático, al que le corresponderá establecer los casos en los que
una autoridad administrativa puede imponer como sanción el decomiso de un
determinado bien, v) El decomiso administrativo  no tiene por objeto
sancionar la forma de adquisición del bien, como sucede con la figura de la
extinción del dominio, sino la inobservancia de la norma que proscribe
determinadas conductas o que impone algunas exigencias a los administrados, es
decir, la inobservancia de una obligación legal, vi) esta clase de
decisiones siempre serán susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, es decir, siempre la jurisdicción podrá
pronunciarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
entre otras. Es decir, los jueces tendrán siempre la opción de decidir
definitivamente sobre esta clase de sanciones. Por tanto, no se puede
considerar que el que una autoridad administrativa decrete un decomiso
definitivo, impida el acceso a la jurisdicción, ya que por la naturaleza
administrativa de la sanción, ésta siempre podrá ser discutida ante aquella, lo
que garantiza la protección del derecho a recurrir a la administración de
justicia como del derecho de propiedad y, vii) a diferencia de la libertad
personal, el derecho a la propiedad y sus limitaciones no está sujeto a una
reserva judicial en la Constitución. En consecuencia, nada se opone a que, en
determinados eventos,  una autoridad administrativa, actuando de conformidad
con la ley que le dé la atribución, pueda ordenar el decomiso definitivo de un
bien.
4.5.4. Así las cosas, corresponderá al legislador, como
titular de la función legislativa y al juez constitucional, como garante de los
derechos constitucionales, analizar la proporcionalidad de esta sanción frente
a la infracción administrativa que se busca castigar, pues en los casos
analizados en las sentencias C-674 de 1999 y  C-474 de 2005, específicamente, la sanción del decomiso
administrativo que contemplaban las normas acusadas resultaban desproporcionada
frente al fin buscado por el legislador con su implementación, hecho que
obligada a su exclusión del ordenamiento jurídico colombiano.
4.6.
Por tanto, no duda esta Sala
en reiterar que el decomiso permanente como sanción administrativa, originado
en la inobservancia de una infracción de carácter administrativo, se ajusta a la
Constitución, siempre y cuando cumpla, entre otros, los siguientes
requisitos:
4.5.1. El principio de legalidad. Sólo el
legislador ordinario o extraordinario está llamado a definir los casos en que
esta sanción procede, toda vez que, i) estamos en presencia de una
decisión que afecta un derecho constitucional: la propiedad; ii) es la
consecuencia del poder sancionatorio administrativo que tiene el Estado y que
de  conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, es  "un
instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico
institucional mediante la asignación de competencias a la administración que la
habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el
acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia
contribuye a la realización de sus cometidos", y cuyo fundamento está
en la colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público,
artículo 113 de la Constitución. En ese orden, corresponde al legislador
establecer tanto la infracción como la sanción de carácter
administrativo. Sobre el particular la jurisprudencia constitucional ha
señalado que:
“…la potestad sancionadora de las autoridades
titulares de funciones administrativas, en cuanto manifestación del ius
puniendi del Estado, está sometida a claros principios, que, en la mayoría de
los casos, son proclamados de manera explícita en los textos constitucionales.
Así, ha dicho la Corte, esa actividad sancionadora se encuentra sujeta a  “(…)
los principios de configuración del sistema sancionador como los de
legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia
de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y
de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido
material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta,
así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares
no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), (…)”[32]
4.5.2. El principio de tipicidad.  En materia
administrativa este principio no es tan riguroso como en el penal; sin embargo,
el legislador debe i) hacer una descripción de la conducta o del
comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción y ii)  determinar
expresamente la sanción[33].
4.5.3. El debido proceso. Se requiere el señalamiento
de un procedimiento, así sea sumario, que garantice el debido proceso y, en
especial, el derecho de defensa, así como la designación expresa de la
autoridad competente para el efecto.
4.5.4. El principio de proporcionalidad. La
sanción de decomiso debe ser proporcional a la falta o infracción
administrativa que se busca sancionar. Por su naturaleza, el decomiso de
carácter administrativo debe ser excepcional. Así, el bien a decomisar debe
tener una relación directa con la infracción administrativa, de modo que la
privación del derecho de propiedad se justifique bien por razones de seguridad
personal o económica o que por su lesividad se requiere retirarlos de
circulación para prevenir o evitar que se siga causando un daño[34],
como en el caso del contrabando o de medicamentos adulterados o vencidos, por
señalar sólo algunos ejemplos. Sobre este principio se dijo recientemente:
“Esta Corporación ha señalado de manera reiterada que
los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, se constituyen en límites
constitucionales al poder de configuración que se adscribe al legislador, y
que, por consiguiente,  no resultan admisibles frente al orden
constitucional aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificación
razonable y que, por el contrario, se conviertan en obstáculos a la efectividad
del derecho fundamental de acceso a la justicia y a la prevalencia de los demás
derechos fundamentales comprometidos en cada caso”[35]
4.5.5. La independencia de la sanción penal. Esto
significa que el decomiso se puede emplear independientemente de si el
hecho que da lugar a él, también puede constituir infracción al régimen
penal.
4.6.   Lo expuesto hasta este punto, le permite a la Sala
concluir que: i) existen eventos en los cuales se ajusta a la
Constitución el decomiso administrativo como sanción por la comisión de una
infracción administrativa, ii) si bien el decomiso administrativo
implica la pérdida del derecho de propiedad a favor del Estado, no requiere la
declaración judicial, porque esa reserva el Constituyente la impuso sólo para
los eventos expresamente consagrados en el inciso segundo del artículo 34
constitucional, que hacen relación a la adquisición ilegitima del bien objeto
de la extinción, mientras que en el decomiso administrativo no tiene por
finalidad poner en entredicho la legitimidad de la propiedad del bien objeto de
dicha medida, sino sancionar la inobservancia de una obligación legal, y  iii)
tampoco se puede asimilar esta clase de decomiso a la confiscación, medida
expresamente prohibida en la Constitución y  que  supone “el apoderamiento
de todo o de parte del patrimonio de una persona por parte del Estado, sin
compensación alguna", toda vez que el origen de esta figura es la
infracción administrativa determinada por el legislador, mientras la
confiscación carece de fundamento normativo alguno.
Lo expuesto implica que, en principio, el cargo
presentado por el ciudadano Cardona González no está llamado a prosperar, por
cuanto el decomiso definitivo, en determinados eventos, sí puede ser
ordenado por las autoridades administrativas, toda vez que esta sanción no se
puede asimilar a la extinción del dominio que consagra el artículo 34, inciso 2
de la Constitución, tal como fue expuesto en precedencia.
ANÁLISIS DE
LAS NORMAS ACUSADAS.
5.1.
DEL CONTENIDO DE LOS
PRECEPTOS DEMANDADOS
Se demandan los artículos 186 (parcial), 194 y 213 del
Decreto-Ley  1355 de 1970 y 129 del Decreto-Ley 522 de 1971 que modificó el
artículo 220 del Decreto-Ley 1355 de 1970, por considerar que la medida de
decomiso a la que dichos preceptos hacen alusión, sólo la puede imponer  una
autoridad judicial.
El artículo 186 define las medidas correctivas para
las contravenciones de policía, entre ellas, el decomiso, numeral 10.
El artículo 194 señala unos requisitos para su
aplicación, tales como que dicha medida se imponga mediante resolución motivada
y por escrito  en la que se debe ordenar su venta en pública subasta o entrega
a un establecimiento de asistencia pública. En el caso de los alimentos y
víveres en mal estado, ordena su destrucción.
El artículo 213 define las contravenciones que dan
origen a la medida correctiva de decomiso y la  competencia de los alcaldes o
quien haga sus veces para imponerla. Las contravenciones hacen referencia a la
tenencia de:
1. elementos tales como puñales, cachiporras, manoplas,
caucheras, ganzúas y otros similares.
2. tiquetes o boletas para espectáculos cuando se pretenda venderlos
por precio superior al autorizado.
3. bebidas, comestibles y víveres en mal estado de conservación, sin
perjuicio de la acción penal a que haya lugar.
El artículo 129 del Decreto-Ley 522 de 1971 reitera la
competencia de los alcaldes o de quien haga sus veces para imponer la medida
correctiva.
5.2.
LA EXEQUIBILIDAD DE LOS
ARTÍCULOS ACUSADOS
5.2.1. De la lectura de los preceptos acusados, la Sala no
duda en concluir que, como lo señala el demandante, el legislador
extraordinario reguló una típica sanción de carácter administrativo que le
corresponde aplicar al alcalde o a quien haga sus veces como consecuencia de
una contravención de policía,  por  la tenencia de los elementos señalados en
el artículo 213.
El  decomiso que regulan las normas acusadas es una  sanción
de policía definida por algunos doctrinantes como la  “pérdida
definitiva de una cosa mueble por razones de seguridad, moralidad o salubridad
públicas[36], es
decir, su justificación está en la conservación de uno o varios de los
elementos que componen el orden público y, por tanto, se convierte en una “limitación
a la propiedad privada en interés público”[37],
toda vez que la propiedad  de los bienes objeto de la medida no  puede estar
protegida por estar en riesgo valores y derechos que se imponen para ser protegidos,
v.gr, la salud pública.
Es importante recordar, como lo hizo esta Corporación
en la ya referenciada sentencia T-772 de 2003, que toda “medida de
policía debe estar orientada hacia la garantía y preservación del orden
público, concebido no como un objetivo en sí mismo, sino como un medio para
permitir el ejercicio de las libertades y derechos de la ciudadanía, por
lo cual no puede convertirse en una simple represión de las libertades,
y no puede aplicarse para limitar el ejercicio legítimo de los derechos de las
personas– únicamente para combatir las perturbaciones a la seguridad,
tranquilidad y salubridad colectivas que amenacen con obstaculizar u
obstaculicen el pleno ejercicio de tales derechos. En un régimen democrático,
el orden público no puede degenerar en una negación de las libertades: debe
entenderse como un encuadramiento o regulación jurídica de las mismas, que
permite su conciliación y ejercicio armónico”.
En ese orden de ideas, no existe razón alguna que
justifique excluir del ordenamiento jurídico colombiano la mención que hace el
artículo 186, numeral 10 del Decreto-Ley 1355 de 1970 al decomiso como una
medida correctiva de carácter policivo, como tampoco la del artículo 129 del
Decreto-Ley  522 de 1971,  que asigna a los alcaldes o quien haga sus veces el
conocimiento de las contravenciones que dan origen a esta medida, por cuanto
constitucionalmente una autoridad administrativa sí puede ordenar el
decomiso permanente o definitivo de un bien, siempre y cuando se agote un
debido proceso y se busque con ella prevenir la alteración de los derechos y
libertades de los asociados.
5.2.2. En este caso,  el legislador,  en ejercicio del poder
de policía, entendido como la facultad de expedir leyes para la regulación del
orden público a través de prohibiciones y restricciones al comportamiento de
los individuos que se convierten en limitaciones a ciertos derechos y
libertades[38], puede, como
medida correctiva, imponer el decomiso administrativo permanente siempre
y cuando ésta sea una medida proporcional a la infracción de policía que se
busca sancionar.
Por tanto, en el presenta asunto, se impone analizar
qué contravenciones policivas dan origen a la sanción de decomiso, para
determinar su finalidad  y, en consecuencia, definir si se justifica la limitación
del derecho de propiedad, tal como se hará en el acápite siguiente.
En este orden de ideas, se impone la declaración de exequibilidad
de los artículos 186, numeral 10 del Decreto-Ley 1355 de 1970 y 129 del
Decreto-Ley 522 de 1971, toda vez que el cargo por el que fueron acusados, consistente
en que el decomiso que se consagra en estos  preceptos resulta contrario a la
Constitución, específicamente al artículo 34, inciso 2, fue desechado, pues
como ya se explicó en otros aparte de este fallo, las figuras del decomiso
administrativo y la extinción no se pueden confundir.
Así mismo, la solicitud del Ministerio Público, en el
sentido de declarar la inhibición frente a estos dos artículos no es de recibo,
toda vez que el escrito de demanda sí contenía un cargo específico contra
estos dos preceptos, referido a la equiparación de la figura del decomiso
administrativo con la extinción de dominio, frente al cual se  ha pronunciado la
Corporación en esta providencia, toda vez que el decomiso administrativo como
sanción no resulta  per se  contrario al artículo 34 de la Constitución,
pues no tienen la misma naturaleza ni son asimilables.
5.3.
ANÁLISIS  DE EXEQUIBILIDAD
DEL ARTÍCULO 213 DEL DECRETO 1355 DE 1970.
Esta norma regula las contravenciones que dan origen
al decomiso y cumple con los siguientes requisitos:
5.3.1. Principio de legalidad.  El articulo
213 hace parte del decreto expedido por el Presidente de la República, quien
mediante la Ley 16 de 1968 fue revestido de facultades extraordinarias, entre
otros, para “Expedir normas sobre policía que determinen y
reglamenten las materias de su competencia y las contravenciones que sean de
conocimiento de los funcionarios de policía en primera y segunda instancia, así
como la competencia para conocer de los negocios que se relacionan con los
inadaptados a la vida social. Igualmente señalará las penas que puedan imponerse
por contravenciones de policía y las correspondientes reglas de procedimiento.
Para tales efectos, podrá también modificar el Código Penal y definir como
contravenciones hechos que hoy se consideran delitos y como delitos algunos de los que hoy están definidos
como contravenciones” Por este
aspecto, entonces, el precepto acusado cumple el principio examinado.
5.3.2. En lo
que hace al principio del debido proceso, debe advertirse que el
artículo 194, 220 y siguientes del Decreto 1355 de 1970, reformados por el
Decreto-Ley 522 de 1971, establecen el procedimiento para la imposición de la
sanción. Esta normativa señala, entre otras cosas, el funcionario competente
para conocer de la contravención y la forma como debe hacerlo, esto es,
mediante resolución escrita y motivada, previa audiencia del
contraventor quien puede presentar las pruebas que considere necesarias. Así
mismo, se señala que contra esta decisión procede el recurso de reposición,
artículos 228 y 229.
En
consecuencia, es necesario concluir  que el legislador estableció un
procedimiento que garantiza los derechos al debido proceso y defensa para las
contravenciones a las que alude la norma acusada.
5.3.3  Principio de  tipicidad y proporcionalidad. Se analiza a
continuación   cada una de las contravenciones que contempla la norma
acusada.
5.3.3.1. El numeral primero consagra el decomiso
por el porte o la tenencia de elementos tales como puñales, cachiporras,
manoplas, caucheras, ganzúas y otros similares. Es decir, algunas de las llamadas
armas blancas, cortopunzantes o hechizas. Si bien no hay una descripción
taxativa de todos los elementos que pueden generar el decomiso, se deduce que
son todas aquellas que pueden generar una lesión a la integridad y bienes de
las personas y como tal,  la restricción de su porte es necesaria para el
mantenimiento del orden público, en especial, de los  elementos de seguridad y
tranquilidad públicas; en ese sentido, el requisito de tipicidad se
satisface.
La tenencia
o porte de armas tal como lo ha indicado esta Corporación[39]
no genera para su detentador un derecho fundamental, toda vez que el monopolio
legítimo de la fuerza es del Estado, quien tiene la potestad de decidir  cómo y
en qué condiciones una persona puede ser portadora de un arma, cualquiera que
sea la naturaleza de ésta.
Para
el efecto, la Sala no duda en afirmar que la sola tenencia de los elementos que
se indican en el numeral 1 del artículo 213 acusado, implica una amenaza para
la seguridad y tranquilidad públicas y los derechos fundamentales a la vida e
integridad de los habitantes del territorio, derechos éstos que le corresponde
a las autoridades del Estado salvaguardar, empezando por las autoridades de
policía, y el alcalde, es una de ellas, hecho que justifica plenamente el
decomiso de los elementos señalados en el numeral 1 del artículo 213 del Código
Nacional de Policía, como una medida de prevención para garantizar la vida y
bienes de quienes habitan el territorio, previo el agotamiento del
procedimiento previsto para el efecto, pues como se ha indicado, el decomiso
definitivo de éstos no puede estar basado en la arbitrariedad de la autoridad
de policía.
Igualmente,
previo el agotamiento del procedimiento administrativo contemplado en las
normas que aquí se analizan, el decomiso definitivo de los elementos ya
enumerados, es proporcional al fin que se busca con su imposición, que no es
otro que el mantenimiento de la seguridad y tranquilidad públicas.
En
este punto, es importante señalar que el principio de proporcionalidad en
materia policiva hace referencia a “… una relación de adecuación entre los
medios aplicados por las autoridades de policía y los fines que éstas buscan,
[el cual] se manifiesta tanto al nivel del poder de policía –puesto que las
normas expedidas en virtud de éste deben prever respuestas proporcionales ante
las situaciones que pongan en peligro o afecten el orden público”[40].
Según un informe del  Instituto de Medicina Legal de
2008[41], las cifras
de violencia por arma blanca son importantes, mensualmente se reciben 12.955 casos de violencia interpersonal, 3.855 son
perpetrados por mujeres y 9.096 por hombres. Bogotá registra 22.483, Antioquia
1.338, Cundinamarca 1.192 y el Valle del Cauca 1.204, entre otros.
Estas cifras indican que el Estado debe
contar con medidas como el decomiso de elementos que atenten contra la
seguridad y tranquilidad públicas, que permitan de forma preventiva que las
personas se armen y amenacen o pongan en peligro la vida e integridad de las
personas y sus bienes. En ese orden, el decomiso de tales elementos se
considera necesario y proporcional al fin que ella busca: Precaver los ataques
contra los derechos de las personas y sus bienes, sin que exista otro medio que
haga menos lesiva la limitación al derecho a la propiedad sobre estos
elementos.
Actualmente, el porte de armas blancas no
se encuentra penalizado según se corrobora en el Título XII, Delitos contra la
Seguridad Pública, Capítulo II del Código Penal. Si bien algunos legisladores
han buscado su penalización[42]
ésta no se ha conseguido.
La imposición de esta medida está sujeta a
un procedimiento que garantiza la defensa del contraventor ante la autoridad
administrativa, en este caso el alcalde, quien de conformidad con el artículo
194 del Decreto-Ley 1355 de 1970  y 219 y siguientes del Decreto-Ley 522 de
1971, debe previamente a imponer la sanción, oír al contraventor y permitirle
aportar pruebas, en donde, por ejemplo, puede demostrar que el instrumento que
porta, se emplea para el desarrollo de su actividad o labor, v.gr. la persona
que trabaja en un expendio de carnes y lleva consigo uno o varios de los
utensilios de su labor para amolarlos. En  esos casos, le  corresponde a la
autoridad administrativa decidir, de forma motivada,  si procede o no el
decomiso.
En consecuencia,  la Sala no encuentra
razón alguna que justifique que, en el caso de los instrumentos enunciados en
el numeral en estudio, corresponda a una autoridad judicial ordenar su decomiso
definitivo. Cosa distinta es que con dichos instrumentos
se haya cometido una infracción penal o  provengan de la ejecución de un
delito, evento en el que el decomiso del instrumento hará parte del respectivo
proceso penal, frente al cual se observaran las reglas que para el efecto se
han establecido.
5.3.3.2. El
numeral segundo se refiere a la tenencia de  tiquetes o boletas para
espectáculos cuando se pretenda venderlos por un precio superior al autorizado.
Para la
Sala,  lo que se busca con esta disposición es evitar la reventa de tales
documentos y sancionar a quien así pretenda actuar. En ese orden, la “pretensión”
o “intención” de que trata el numeral analizado, sólo es posible si
la persona es sorprendida vendiéndolas por un precio superior, como
expresamente lo establece el inciso analizado. Por tanto,  se considera que el
principio de tipicidad se encuentra satisfecho.
Lo
anterior significa que la medida se justifica y resulta proporcionada  si la
persona es sorprendida ofreciendo a un mayor precio las boletas o
tiquetes, como expresamente está dispuesto en el precepto y no por su simple
tenencia como parece interpretarlo el señor  Procurador General, evento este
último que,  en sí mismo,  no altera el orden público que con la medida se
busca preservar.
Bajo
ese entendido, la medida se considera proporcional y se justifica en aras de
evitar la especulación.
5.3.3.3. El
numeral tercero sanciona la tenencia de bebidas, comestibles y víveres en
mal estado de conservación, sin perjuicio de la acción penal a que haya lugar.
En este caso,  el legislador cumplió a cabalidad el principio de
tipicidad, dado que la sanción se genera por la tenencia de
alimentos y víveres  en mal estado.
La protección a la salubridad pública, como un componente del
orden público,  impone a las autoridades de policía decomisar y destruir los
alimentos en el estado que enuncia el numeral en estudio, dado que con él se
previenen las alteraciones y lesiones a la salud e integridad de las personas.
La función primordial de las autoridades de policía está en la
prevención y protección de los derechos y libertades de todas las personas que
habitan el territorio, en donde la posibilidad de decomisar alimentos y víveres
en mal estado de conservación, es una medida además de necesaria, proporcional
al fin que ella busca: La protección de la salud pública.
Basta
con señalar que en el año 2002, la Organización Mundial de la Salud llamó la
atención sobre el consumo de alimentos en mal estado y si bien señaló que
existía dificultad para determinar la incidencia exacta de su consumo  en la
salud, fue enfática en afirmar  que en el año 2000 un total de 2,1 millones de
personas murieron en todo el mundo de diarrea, muchos de ellos por consumir
agua o alimentos contaminados[43].
Esas cifras, entre otras,  permiten a esta Corporación inferir que
la medida de decomiso permanente  de esta clase de bienes, como su posterior
destrucción  se impone y se ajusta a la Constitución.
Esta contravención dista del decomiso que autorizan otros
preceptos   para los bienes que
pertenecen a los vendedores informales que ocupan el espacio público y que no
fueron objeto de acusación en esta oportunidad. A esta medida está referida la
única intervención ciudadana que se dio en este proceso y por tanto, no puede
ser objeto de un pronunciamiento.
Lo
expuesto, permite concluir a la Sala que las contravenciones objeto de análisis
se ajustan a la Constitución y específicamente cumplen el principio de
proporcionalidad, ya que i) tienen un fin legítimo: La preservación de
uno o varios de los elementos que componen el orden público, ii) son
necesarias para la el logro de dicho fin y iii)  son proporcionales en sí
mismas consideradas, por cuanto no existe otra forma para lograr la
preservación de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas, que con
el decomiso permanente que se consagra para las contravenciones aquí
analizadas.
En
consecuencia, se declarara la exequibilidad del artículo 213 del Decreto-Ley
1355 de 1970.
5.4.
ANÁLISIS  DE EXEQUIBILIDAD
DEL ARTÍCULO 194 DEL DECRETO-LEY  1355 DE 1970
Como se ha reseñado en otros apartes de esta
providencia, esta norma establece que la medida de decomiso se debe imponer
mediante resolución motivada en la que dependiendo del bien,  se debe ordenar
su venta en pública subasta o entrega a un establecimiento de asistencia pública.
En el caso de los alimentos y víveres en mal estado, este artículo ordena su
destrucción.
En relación con este precepto, le basta a la Corte
señalar que en él se  establece el procedimiento que debe seguir la autoridad
para efectuar el decomiso, es decir, expedir una resolución motivada, hecho que
se ajusta al debido proceso que se impone para esta clase de medidas, motivo por
el que no se observan razones para declararlo contrario a la Constitución.
Así mismo, esta norma le indica a la autoridad de
policía qué hacer con los bienes decomisados. En relación con este punto, el
demandante considera que la venta en pública subasta se justificaría, en la
medida en que el propietario de los bienes obtuviera lo que se pague por ellos
en dicha venta, tal como sucede con otras normas que consagran ese
mecanismo.
Sobre este particular, es necesario advertir que el
ciudadano Cardona González se equivoca al equipar dos figuras que no son iguales.
En efecto, en algunos fallos de esta Corporación,  se ha admitido que bienes aprehendidos
en forma temporal  sean vendidos  en pública subasta para evitar su
deterioro o pérdida de valor adquisitivo, siempre y cuando el producto de dicha
venta se le entregue posteriormente a quien acredite dentro del proceso
correspondiente que: i) era el propietario del bien vendido y ii)
se trata de un tercero de buena fe.
Ese evento fue analizado en la sentencia que cita el
demandante en su escrito de demanda, C-677 de 1998, en la que efectivamente se
autorizó la venta en martillo de bienes aprehendidos, siempre y cuando se
garantizara a su propietario y tercero de buena fe dentro del proceso
correspondiente, la entrega del dinero de la venta. Igual situación fue
prevista en la sentencia C-474 de 2005, en la que expresamente se señaló que
esa clase de ventas se ajusta a la Constitución, siempre y cuando se salvaguarde
el derecho del legítimo propietario del bien. En estos casos, la medida de
aprehensión era temporal y no definitiva, situación que contempla el precepto
acusado y que como tal no puede tener como consecuencia la devolución del valor
del bien, toda vez que lo que se busca con la medida de policía que se analiza,
es precisamente que el elemento decomisado no siga en poder de quien cometió la
contravención de policía.
Si bien es cierto, la venta en pública subasta de las
armas o de tiquetes no parece ser una medida lógica en estos casos, pues para
las primeras lo prudente sería ordenar su destrucción y para las segundas, si
el evento o espectáculo no ha pasado, su entrega a un establecimiento de
asistencia pública, como en efecto lo consagra el articulo acusado, también es
claro que el precepto en análisis salvaguarda los derechos de los terceros,
especialmente del propietario del bien, cuando éste resulta ajeno a la comisión
de la contravención, puesto que expresamente contempla que cuando el bien
pertenezca a un “tercero ajeno a los hechos que constituyen la falta” el
bien le debe ser entregado.
Por tanto, no le asiste razón al demandante cuando
afirma que la venta en pública subasta sólo se ajusta a la Constitución si
posteriormente se le entrega el dinero de ésta al propietario del bien, pues
este evento lo ha contemplado la ley y la  jurisprudencia constitucional, en
los casos de aprehensiones temporales, cuando el bien puede deteriorarse
o perder su valor, en donde el propietario podrá reclamar el producto de la
venta, siempre y cuando resulte ser un tercero de buena fe y como tal ajeno a
la falta que dio origen al decomiso del bien.
Se debe concluir, por tanto, que en las tres hipótesis
que contempla la norma acusada, se garantizan los derechos de propiedad de
terceros, quienes pueden recurrir a la autoridad para la devolución del
elemento aprehendido.
En el caso de los alimentos y víveres en mal estado,
es claro que la única medida posible es su destrucción, independientemente de
quien ostente la propiedad sobre éstos, toda vez que el elemento de  salubridad
pública se impone, porque atenta contra ella por igual, el detentador de los
alimentos en el momento de la aprehensión como el propietario de los mismos.
Lo expuesto no significa que la Corte se esté
pronunciando sobre la constitucionalidad de la subasta pública que se contempla
en esta norma, toda vez que esta figura no fue expresamente controvertida por
el demandante. Es decir, no existe en la demanda cargo alguno sobre el cual se
pueda erigir el control de constitucionalidad, razón por la cual la Sala se
abstiene de emitir un pronunciamiento sobre ese mecanismo.
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la EXEQUIBILIDAD del término decomiso
empleado en los  artículos 186, numeral 10 del  Decreto-Ley 1355 de 1970 y 129
del 522 de 1971, respectivamente, como de los artículos 194 y 213 del
Decreto-Ley 1355 de 1970, por los cargos analizados en esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente con excusa
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Sobre el derecho a la propiedad se puede consultar la sentencia C-474 de 2005,
que hace un análisis in extenso sobre este derecho.
[2]
Artículos 22 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; 33, numeral 3
de la Constitución Española.  Sobre el concepto de confiscación, su origen en
nuestra legislación y su evolución y tratamiento por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y otras modalidades,  se pueden consultar las sentencias  C-176 de
1994 y C-931 de 2007. Igualmente, puede consultarse el Manual de Derecho
Administrativo de Fiorine. Tomo II, pág. 901.
[3] Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencias  de junio
21 de 1899; marzo 6 de 1952; agosto 10 de 1964 y julio 29 de 1965, entre otras.
[4] Cfr. Sala Plena, Corte Suprema de Justicia, 3 de
agosto de 1972 M.P. Eustorgio Sarria. En relación con esta asimilación
entre los conceptos de confiscación y decomiso o comiso, también pueden
consultarse las sentencias C-619 e 2004 y C-280 de 2001  de esta Corporación,
en las que al analizar la figura de la confiscación que traen los tratados
internacionales suscritos por el Gobierno nacional, se ha advertido que ésta no
se puede equiparar con la que prohíbe expresamente el artículo 34
constitucional.
[5]
[6] M.P. Mario Latorre Rueda
[7] Corte Suprema de Justicia. Sentencia 69 del 3 de
octubre de 1989 en Gaceta Judicial. Tomo
197, Segunda Parte, p 38.
[8] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[9] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[10]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia Nos. C-374 del 13 de agosto de 1997. Los Magistrados Carlos Gaviria
Díaz y Alejandro Martínez Caballero salvaron el voto por “considerar que la
extinción del dominio es una pena por la comisión de delitos y, por
tanto, no puede ser retroactiva ni independiente del proceso penal.”
[11] M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[12] Esta posición ha sido reiterada entre otros fallos,
en la C-329 de 2000; C-1006 de 2003; C-474 de 2005;  C-1025 de 2004; C-931 de
2007 y  C-133 de 2009, entre otras.
[13]
Ver sentencias C-374, C-409 y C-539 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[14]
La ley definía la acción así: “Artículo 7.- DE LA NATURALEZA DE
LA ACCION.- La acción de extinción del dominio de que trata esta Ley es de naturaleza
jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular real o
presunto o los beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien
lo tenga en su poder o lo haya adquirido, y sin perjuicio de los derechos de
los terceros de buena fe. En ningún caso se podrá intentar la acción de extinción
del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en curso.”
[15]
El parágrafo del artículo 14 de la Ley 365 de 1997 indicó que la extinción de
dominio es “independiente de la responsabilidad penal del sindicado y de la
extinción de la acción penal o de la pena. En estos casos procederá la
extinción del dominio de conformidad con lo dispuesto en la ley que regula esta
acción real.”
[16] La Ley 193 de 2001 define la acción de la siguiente forma:
“ARTÍCULO
4o. DE LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN. La acción de extinción de dominio de que
trata la presente ley es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y de
contenido patrimonial, y procederá sobre cualquier derecho real, principal o
accesorio, independientemente de quien los tenga en su poder, o los haya
adquirido y sobre los bienes comprometidos. Esta acción es distinta e
independiente de cualquier otra de naturaleza penal que se haya iniciado
simultáneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que tuviera origen,
sin perjuicio de los terceros de buena fe exentos de culpa.
Procederá la extinción del derecho de
dominio respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando
dichos bienes correspondan a cualquiera de los eventos previsto en el artículo 2º”
[17] Cfr. Sentencia C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[18] Cfr. Sentencia C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[19] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-153 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[20] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-1074 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico
ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, artículo 5 y el Convenio
sobre blanqueo, detección y confiscación de los productos de un delito, artículo
2.
[22] Ob cit, pág.
[23] Cfr. M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[24] Cfr. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[25] M.P. Humberto Sierra
Porto.
[26]
En sentencia C-474 de 2005, se señaló que en nuestro
ordenamiento existen dos modalidades de extinción de dominio, la que consagra
el artículo 34 constitucional y la segunda cuando el propietario desatiende los
deberes ligados a la función social que está llamada a prestar la propiedad.
[27] Cfr. M.P Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[28] Cfr. Manuel José Cepeda
[29] Cfr. M.P Clara Inés
Vargas Hernández.
[30] Cfr. M.P Clara Inés
Vargas Hernández.
[31] Cfr. Manuel José Cepeda
[32] Cfr.
Corte Constitucional sentencias C-948 de 2002. M.P. Alvaro Tafur Galvis,  reiterada en la C- 401 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia SU-1010 de 2008.
[34]
Sobre el particular se puede consultar una breve referencia que hace Juan
Alfonso Santamaría Pastor en “Principios del Derecho Administrativo” Volumen
II. Tercera edición.  Pág. 399. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces. S.A.
Madrid.
[35] Cfr.
Corte Constitucional sentencia C-401 de 2010. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[36] Cfr. Marienhoff. Miguel
S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV. Ed. Abelardo Perrot, pág. 490.
Citando a Villegas Basavilbaso.
[37] Ibidem, pág. 491.
[38] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-024 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-772 de 2003. M.P. José Manuel Cepeda Espinosa.
[39] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-1145 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[40] Cfr. Sentencia T-772 de
2003.
[41] Forensis, 2008.
Instituto de Medicina Legal.
[42]
En el Congreso de la Republica cursó el proyecto de ley 231 de 2008, cuyo
objetivo era elevar a la categoría de delito el porte de armas blancas. Autor.
Senador Camilo Sánchez.
[43]
http://portalinfomed.sld.cu/socbio/infonews_render_full/4091. Este informe
también fue reseñado en el http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1383362.