C-467-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-467/93
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación
La Corte, en
ejercicio de su misión de guardiana, integral de los preceptos del Estatuto
Supremo, debe en muchas ocasiones, actuar en una forma lo suficientemente
amplia para interpretar las demandas de inconstitucionalidad, y algunas veces
hacer verdaderos esfuerzos para  desentrañar la intención del actor, todo ello
con el fin de que no se desvirtúe el propósito para el cual se creó esta
acción, que no es otro que permitir a cualquier ciudadano actuar en defensa de
la Constitución.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL/CARENCIA DE OBJETO ACTUAL/SENTENCIA INHIBITORIA/NORMA DEROGADA
Si la acusación
versa sobre vicios de fondo la confrontación ha de realizarse frente a la
normatividad constitucional de 1991, pero si se relaciona con vicios de forma o
extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, la preceptiva
constitucional aplicable sería la Carta vigente al momento de expedirse los
preceptos acusados, que para el caso bajo examen sería la Constitución de 1886
con las respectivas reformas.  Sin embargo, no cree la Corte que en "todos
los casos", pueda proceder de conformidad con dicho criterio, pues existen
algunos, el que en verdad no justifica que se emita pronunciamiento de fondo,
ya que no resulta lógico que se retire del orden jurídico lo que no existe,
porque con antelación fue retirado o ha desaparecido por voluntad propia del
legislador, al haber derogado o modificado los preceptos demandados. Se
considera que ante situaciones como la anotada, resulta mas a tono con la
función que le compete ejercer,  declararse inhibida para decidir por carencia
actual de objeto, cuando las normas acusadas fueron derogadas antes de que
entrara en vigor el  nuevo orden constitucional (7 de julio de 1991), y ello
con el fin de permitir que si en un futuro se repite dicho mandato legal, la
Corporación pueda, previa acusación ciudadana, o en forma oficiosa si es el
caso, proceder a su confrontación frente a la Carta que hoy rige.
SENTENCIA
INHIBITORIA
Al amparo de los
preceptos constitucionales que hoy rigen, ya no es aceptable el argumento, que
en algunas ocasiones se esgrimió, de que la Corte en ejercicio del control
constitucional que le compete, no puede emitir fallos inhibitorios, sino
decidir de fondo y en forma "definitiva" sobre los mandatos acusados,
por la sencilla razón de que dicha expresión se abolió en los eventos a que se
refieren los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 9 del artículo 241, que corresponden
a aquellos casos en los que la Corte actúa a petición ciudadana, lo que
significa que se permiten decisiones relativas sobre puntos exclusivamente
tratados en la sentencia, al igual que declaraciones de inhibición. Tal
criterio no es aplicable a los eventos en que esta Corporación ejerce el
control constitucional en forma oficiosa (numerales 7, 8 y 10 ib, salvo cuando
la Corte carece de competencia), pues ahí sí es su obligación constitucional
pronunciarse de fondo, es decir, en forma definitiva y por una sola vez, ya que
así lo exige la Carta.
NORMA
DEROGADA/CARENCIA DE OBJETO ACTUAL
En el caso sujeto
a estudio, no hay ningún objeto para que se examinen las normas derogadas o
modificadas antes de entrar en vigencia el nuevo régimen constitucional,  pues
de hacerse frente a un orden derogado habría que concluir necesariamente en un
fallo que resultaría inocuo, y si se efectúa con el orden superior vigente lo
sería igual.
IMPUESTO PREDIAL
El impuesto
predial es una imposición de carácter general pues opera sobre todas las clases
de propiedad raiz acatando así el principio de igualdad como generalidad del
tributo; es justo y equitativo pues quien posea mas predios o terrenos debe
pagar más, además de otorgar un tratamiento mas favorable a la vivienda popular
y la pequeña propiedad rural que sólo paga una tarifa mínima y es un impuesto
progresivo ya que a mayor rango de avalúo debe corresponder una tarifa mayor.
AVALUO CATASTRAL
El avalúo
catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido
mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. Que la
base gravable sea el valor del avalúo catastral o del autoavalúo, es tan sólo
un parámetro que el legislador dentro de una política impositiva consideró como
el mas apropiado, pues si la propiedad va a representar una base impositiva, lo
mas lógico es que se le de un valor para tales efectos. Y el único valor real
de una cosa es el precio que ésta tiene en el mercado.
AUTOAVALUO
La determinación
de las cantidades de dinero con las que las personas deben contribuir con el
fisco, no puede dejarse a la voluntad de los contribuyentes para que paguen lo
que consideren justo o equitativo; de ahí que los impuestos sean coactivos; lo
que sí es inevitable es que en la distribución de las cargas ha de tenerse en
cuenta la sociedad como compuesta por diferentes estratos económicos, con el
fin de valorar la capacidad económica del contribuyente, la cual se debe
conciliar con el interés colectivo, para lograr de esta manera una medida
impositiva justa y equitativa.
PRINCIPIO DE
EQUIDAD/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
En lo que
respecta a la equidad en las contribuciones, esta Corporación la ha asociado al
concepto de proporcional, principio que define así: "la igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta". Para que una medida impositiva sea equitativa y justa
ha de respetar el principio de igualdad de la carga entre los contribuyentes,
es decir, que los mismos impuestos se paguen por todas las personas que se
encuentren en idéntico supuesto de hecho.
IMPUESTO-Naturaleza
Los impuestos no
son penas, sino obligaciones coactivas que nacen en virtud de la potestad
impositiva del Estado y del deber de todo individuo de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
REF. : Expediente
No. D-245
Normas acusadas: artículo 17 parcial y 23 parcial de la ley
14 de 1983, artículo 73  parcial de la ley 75 de 1986 y artículos 3 y 11 de la
ley 44 de 1990.
Demandante: GONZALO MARTINEZ SANMARTIN.
Magistrado
ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Acta No. 64
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano GONZALO
MARTINEZ SANMARTIN, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
solicita a la Corte declarar inexequible el inciso tercero parcial del artículo
17 y el inciso primero y parágrafo del artículo 23 de la ley 14 de 1983, el
inciso primero y parágrafos 1 y 2 del artículo 73 de la ley 75 de 1986 y los
artículos 3 y 11 inciso primero de la ley 44 de 1990, por infringir distintos
mandatos del Estatuto Superior.
A la demanda se le
imprimió el trámite señalado en la Constitución y en la ley para procesos de
esta índole y una vez recibido el concepto fiscal, procede la Corporación a
resolver.
II. NORMAS ACUSADAS.
El texto literal de
lo acusado es el que se subraya dentro de la disposición a la que pertenece:
Ley 14 de 1983
"Artículo
17. A partir del 1o. de enero de 1983, las tarifas del impuesto predial,
incluidas todas las sobretasas municipales, serán fijadas por los Concejos
Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, entre el 4 y el 12 por mil, en
forma diferencial, teniendo en cuenta la destinación económica de cada predio.
Exceptúanse de la
limitación anterior las tarifas para lotes urbanizables no edificados y para
lotes urbanizables no urbanizados.
Lo anterior sin
perjuicio de que las entidades territoriales conserven las tarifas y sobretasas
que en la fecha de promulgación de la presente ley tengan establecidas así
excedan en conjunto el doce por mil (12%0.). A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural
destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que
establezca el respectivo Concejo."
Parágrafo. ........"
"Artículo
23. En el caso de los impuestos que administra la Dirección General de
Impuestos Nacionales, cuando el avalúo catastral de los bienes inmuebles que
tengan el carácter de activos fijos fuere superior al costo fiscal, dicho
avalúo se tomará en cuenta para determinar:
a) La renta o
ganacia ocasional obtenida en su enajenación;
b) La renta
presuntiva.;
c) Los
patrimonios brutos, líquido y gravable;
d) El avalúo de
los bienes relictos.
Parágrafo 1o.
Para los predios rurales el avalúo catastral señalado en los literales b), c) y
d) sólo se tomará en el 75% de su valor.
Parágrafo 2o. .........."
Ley 75 de 1986
"Artículo
73. A partir de la vigencia de la presente ley, el sesenta por ciento (60%)
del avalúo catastral de cada predio urbano o rural que se haya hecho o se haga
de acuerdo con lo establecido en el artículo 5o. de la ley 14 de 1983, se
denominará avalúo fiscal y sustituye el avalúo catastral para efecto de los
impuestos de orden nacional.
Parágrafo 1o. En el caso de los predios rurales, si no
se ha establecido el avalúo fiscal a que se refiere el inciso anterior, para
efectos de los literales b), c) y d) del artículo 23 de la ley 14 de 1983, se
tomará el setenta y cinco por ciento (75%)del avalúo catastral vigente".
Parágrafo 2o. El impuesto predial y sobretasas se
cobrarán sobre la totalidad del avalúo catastral.
Parágrafo 3o. ........"
Ley 44 de 1990
"Artículo
3o. Base gravable. La base gravable del Impuesto Predial Unificado será el
avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del
impuesto predial unificado."
"Artículo
11. Sistema de cobro. Los tesoreros municipales cobrarán y
recaudarán el impuesto con destino a las corporaciones regionales, simultáneamente
con el Impuesto Predial Unificado, en forma conjunta e inseparable, dentro de
los plazos señalados por el municipio para el pago de dicho impuesto.
El impuesto
recaudado será mantenido en cuenta separada y los saldos serán entregados
mensualmente por los tesoreros a las corporaciones respectivas."
III. LA DEMANDA.
El demandante dirige
su argumentación, en primer término, a cuestionar la definición de "avalúo
catastral" contenida en el artículo 7o. del decreto No. 3496 de 1983,
normatividad que no acusa, y cuyo control constitucional -por tratarse de un
decreto reglamentario- está sustraído a esta Corporación.
No obstante lo
anterior, el actor expone una serie de razones que a su juicio justifican la
inconstitucionalidad de las normas que se transcribieron en el acápite II de
esta providencia, indicando los preceptos del Estatuto Superior que considera
infringidos, motivos que a primera vista parecerían relacionarse únicamente con
aspectos de conveniencia, que no de constitucionalidad. Empero, el Magistrado
sustanciador interpretando globalmente la demanda, consideró que algunos de
esos motivos tocaban asuntos constitucionales, pues cuando se trata de
demostrar circunstancias tales como, por ejemplo, la justicia, equidad y
proporcionalidad de un impuesto, la argumentación que se esgrime tiende en
ciertas ocasiones a confundirse con su conveniencia. Tal es el caso que hoy se
somete  a estudio de esta Corporación.
Las normas
constitucionales que estima infringidas el actor y los motivos por los cuales
juzga que ellas vulneran, son los que a continuación se señalan:
- El artículo 58
consagra la función social de la propiedad, la que cumple cada predio de
acuerdo con su naturaleza y uso racional. El comercio no es propiamente un uso
racional, sino el mecanismo por el cual se transfiere el derecho a tal uso,
hecho gravable que no ocurre cada año. En consecuencia "una ley que grave
anualmente o con cualquier periodicidad el uso especulativo potencial, lo que
hace es estimularlo en detrimento del uso racional, máxime cuando el comercio
inmobiliario no es una actividad ilícita que tenga desestímulos legales fuera
del de gravar a quien vende por necesidad en lugar de a quien compra porque
tiene capacidad económica".
- El artículo 25, ya
que "se favorece a quienes tienen muchas fuentes de renta en perjuicio de
quienes no tienen sino su predio como fuente de trabajo estable e
independiente".
- El artículo 16,
pues "el propietario que es inducido por estímulos o desestímulos
tributarios a vender su predio, enajena con él no sólo el derecho a su uso
racional. Además se le obliga a prostituir en una transacción
monetaria.......valores que no es justo que se sacrifiquen por la presión de
los impuestos".
- El artículo 64,
porque "impuestos anuales proporcionales a valores del mercado
inmobiliario lo que promueven es que el trabajador agrario venda su tierra no a
otro trabajador agrario sino a quien pueda pagar esos impuestos con recursos
ajenos a los que la tierra misma genera dentro de una explotación racional que
por naturaleza es incierta en cuanto a resultados materiales y
económicos".
- El artículo 95, ya
que el ciudadano debe contribuir al financiamiento de los gastos del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad.
- El artículo 363,
también resulta -a su juicio- claramente violado pues "un avalúo cuya base
de referencia es el mercado inmobiliario es injusto e inequitativo como índice
de la capacidad contributiva real, aún para efectos de la enajenación y para
las contribuciones por valorización autorizadas por el artículo 317 de la
Constitución."
- El artículo 209,
por que las entidades administrativas al evaluar la capacidad contributiva de
los ciudadanos deben aplicar principios de justicia; y el artículo 13 pues el
hecho de categorizar las ciudades en estratos socioeconómicos "puede
servir para hacer mas eficiente un cobro pero no describe la realidad en forma
justa, equitativa y progresiva".
- El artículo 34,
por cuanto "las rentas que produzca el uso racional de una propiedad son
incalculables, menos aún impredecibles, en términos de una fracción del valor
de ella en un mercado potencial. Como consecuencia se dan desproporciones entre
el valor potencial y los tributos anuales reales. Quien dependa de esas rentas
para pagar impuestos sobre la propiedad no tiene sino dos alternativas: o
enajenar el predio en todo o en parte, o acumular una deuda fiscal que en el
evento de una venta o de una sucesión tienen todo el efecto de una confiscación
cuya causa es la descrita: desproporción entre el tributo y la capacidad
contributiva real".
- Y para concluir
manifiesta el actor que mientras la base para el pago de un impuesto sea
injusta, la tarifa también lo es, "la función fundamental del Estado es
aplicar principios de justicia, no acomodarse a una injusticia establecida ni
calibrarla ni graduarla ni dosificarla con tarifas".
IV. INTERVENCION
CIUDADANA.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público por intermedio de apoderada, se opone a la demanda
instaurada, con los argumentos que se resumen así:
- Después de
cuestionar la forma en que el actor estructura su demanda, expresa que no se
vulnera ninguno de los cánones constitucionales citados por éste, pues la
potestad impositiva del Estado no pugna con la función social de la propiedad.
Además, es deber de toda persona contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado, por tanto el deber de éste "de promover el derecho
de los trabajadores agrarios al acceso de la propiedad, no impide que la misma
sea objeto de tributos, tal y como lo prevé el artículo 317 de la
Constitución".
- No se violan los
artículos 95-9 y 363 de la Carta, por cuanto la ley da  a los predios urbanos
un tratamiento distinto del que se aplica a los rurales, con el fin de
garantizar los conceptos de "justicia y equidad" que rigen el sistema
impositivo.
- Tampoco se
infringen los artículos 209 y 13 de la Ley Suprema, pues la igualdad para
efectos de los tributos "debe considerarse mas allá de una igualdad
matemática".
- En lo que respecta
al artículo 34 constitucional, se dice que no resulta infringido por las normas
acusadas pues "los impuestos no son penas a las que se refiere la
Constitución" en dicho mandato, sino "obligaciones que nacen de la
ley en virtud de la facultad impositiva reconocida al legislador y el mayor
valor que surge como consecuencia de la inobservancia de sus normas no es
equiparable ni por su origen, ni por su naturaleza, ni por sus finalidades con
las penas que prohibe el art. 34".
- Finalmente señala
que "el tributo surge de la ley y por consiguiente no es posible pretender
un acuerdo de voluntades entre el Estado y los contribuyentes".
V.  CONCEPTO
FISCAL.
Lo rinde el
Procurador General de la Nación en oficio No. 224 de 23 de junio de 1993, el
que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles los artículos 3 y 11
parcial de la ley 44 de 1990 y se inhiba para pronunciarse en relación con las
partes acusadas de los artículos 17 y 23 de la ley 14 de 1983 y 23 de la ley 75
de 1986, por haber sido modificados unos y derogados otros.
En punto a la
exequibilidad de los artículos 3 y 11 de la ley 44 de 1990, manifiesta el
Procurador lo siguiente:
- El impuesto a la
propiedad no tiene fundamento en su función social, pues si así fuera "el
contribuyente al pagar su tributo se exoneraría de cumplirla, siendo ésta una
de las barreras a la facultad impositiva estatal que por naturaleza es
incondicionada".
- El impuesto
predial afecta el valor de los predios de acuerdo con el avalúo oficial
establecido por las oficinas de catastro, "sin tener en cuenta las rentas
que percibe su propietario y sin admitir que se resten los pasivos que afecten
al predio objeto del gravamen".
- El artículo 3o.
acusado no infringe el 338 de la Constitución "por cuanto fija
directamente uno de los elementos de la obligación tributaria que es la base
gravable", la cual ha sido factor de controversia, en razón de que
"la ley tributaria muestra una tendencia a equiparar el avalúo catastral
con el valor comercial de los predios, cuando los expertos han hecho notar que
existe dificultad en utilizar parámetros similares para toda clase de
propiedades sean éstas rurales o urbanas, residenciales o comerciales, nuevas y
antiguas, siendo hecho notorio el crecimiento desordenado de nuestras
ciudades", lo que ha llevado a plantear una solución que la Procuraduría
considera "sensata", cual es sustituir el criterio anterior "por
la legalización de la práctica administrativa del margen de seguridad según la
cual los avalúos catastrales deben reflejar valores promedios alrededor del 60%
del valor comercial del inmueble. Así, se pretende proteger a los propietarios
de las fluctuaciones en los precios del mercado inmobiliario puesto que los
avalúos masivos rigen para un periodo mas o menos largo y las estadísticas
inmobiliarias reflejan precios de ocasión".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a) Competencia.
Por dirigirse la
demanda contra disposiciones que son o han sido de leyes de la República,
compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo
dispuesto por el numeral 4o. del artículo 241 de la Carta.
b) Fundamento de
la acusación.
Ciertamente, como
también lo advierte la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
la demanda, a pesar de cumplir con las exigencias formales a que alude el
artículo 2o. del decreto 2067 de 1991, motivo por el cual se admitió, adolece
de ciertas fallas de técnica en su estructuración, circunstancia que se
presenta con alguna frecuencia en acciones de esta índole, debido a la falta de
conocimiento jurídico por parte de quienes las instauran, pues como es sabido,
la Constitución no exige al demandante requisito distinto al de demostrar la
calidad de ciudadano y, en consecuencia, mal haría esta Corporación en señalar
limitaciones o condicionamientos diferentes para su ejercicio. De ahí que la
Corte, en ejercicio de su misión de guardiana, integral de los preceptos del
Estatuto Supremo, debe en muchas ocasiones, actuar en una forma lo
suficientemente amplia para interpretar las demandas de inconstitucionalidad, y
algunas veces hacer verdaderos esfuerzos para  desentrañar la intención del
actor, todo ello con el fin de que no se desvirtúe el propósito para el cual se
creó esta acción, que no es otro que permitir a cualquier ciudadano actuar en
defensa de la Constitución.
Tan consciente es el
demandante de su carencia de conocimiento de las disciplinas jurídicas que dejó
constancia en la demanda de este hecho, al expresar: "La Corte sabrá
excusar las faltas de erudición y de forma de quien no es un profesional del
derecho e interpretar en su lenguaje el espíritu de justicia que lo
anima".
Por otra parte,
considera la Corte que a pesar de la extensión de la demanda, ella gira en
torno a un solo argumento para atacar en conjunto los preceptos legales que se
citaron en el punto II de esta providencia, el que se puede concretar así: las
normas impugnadas son inconstitucionales por incluir el concepto de avalúo
catastral, el cual se determina con base en el mercado inmobiliario, como
patrón de referencia para fijar el valor del impuesto predial, pues dicho
sistema no encaja dentro de los criterios de justicia, equidad y
proporcionalidad que debe regir el sistema tributario, a la vez que atenta
contra la función social de la propiedad, el acceso progresivo a la tierra, la
capacidad contributiva de los ciudadanos, como también lo normado en los
artículos 58, 25, 16, 64, 95-9,  363,  209,  13,  34,  29  y  83 de la
Carta.
c.- Vigencia de
los preceptos demandados.
Observa la Corte, en
primer término, que algunas de las disposiciones impugnadas dentro de este
proceso, han desaparecido del ordenamiento jurídico, en algunos casos por
derogatoria y en otros por modificación, como se verá en seguida:
En efecto, el
artículo 17 de la ley 14 de 1983 que había sido codificado en el decreto 1333
de 1986 con el número de orden 186, fue modificado por el artículo 4o. de la
ley 44 de 1990; el artículo 23 de la ley 14 de 1983 fue  modificado por el
artículo 71 del decreto 624 de 1989, el que a su vez fue  reformado por el
artículo 16 de la ley 49 de 1990; el parágrafo 1o. del artículo 23 de la ley 14
de 1983 fue derogado expresamente por el artículo 108 de la ley 75 de 1986; el
artículo 73 de la ley 75 de 1986 fue modificado por los artículos 71 y 277 del
decreto 624 de 1989, y posteriormente por el artículo 16 de la ley 49 de 1990.
Esta Corporación ha
venido aceptando "en principio" su deber de fallar en los casos de
demandas ciudadanas contra leyes o contra decretos leyes, a pesar de que las
disposiciones acusadas hayan perdido vigencia, "con fundamento en el alto
magisterio moral que le corresponde y dadas sus funciones de guardiana de la
supremacía y de la integridad de la Carta, y porque la simple sustracción de
materia no es óbice definitivo para que esta corporación deje de cumplir sus
altas tareas". (Sentencia C-416/92).
En reciente fallo
(sentencia C-103 de marzo 11 de 1993), la Corte reiteró ese deber, cuando
decidió pronunciarse de fondo sobre una disposición perteneciente al Estatuto
Tributario que fue derogada por la ley 6 de 1992, con fundamento en que dicha
norma aún continuaba produciendo efectos para "las relaciones
obligacionales tributarias generadas bajo su vigencia durante los años de 1991
y 1992".
Obsérvese que en esa
ocasión este Tribunal se refirió expresamente a un precepto legal que fue
derogado durante la vigencia del nuevo régimen constitucional, pero que
aún continuaba produciendo efectos. En el evento que hoy se somete a estudio se
presenta una situación diferente, pues de las normas que se demandan algunas
fueron derogadas y otras modificadas con anterioridad a la entrada en vigor de
la nueva Carta (7 de julio de 1991), además de que desde hace años no producen
efecto alguno.
Cuando se presenta
un evento de esta naturaleza surge en primer término una inquietud que consiste
en determinar frente a cuál ordenamiento constitucional se debe examinar la
norma legal demandada. Esta Corporación ha reiterado que si la acusación versa
sobre vicios de fondo la confrontación ha de realizarse frente a la
normatividad constitucional de 1991, pero si se relaciona con vicios de forma o
extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, la preceptiva
constitucional aplicable sería la Carta vigente al momento de expedirse los
preceptos acusados, que para el caso bajo examen sería la Constitución de 1886
con las respectivas reformas.
Sin embargo no cree
la Corte que en "todos los casos", pueda proceder de conformidad con
dicho criterio, pues existen algunos, como el presente, el que en verdad no
justifica que se emita pronunciamiento de fondo, ya que no resulta lógico que
se retire del orden jurídico lo que no existe, porque con antelación fue
retirado o ha desaparecido por voluntad propia del legislador, al haber
derogado o modificado los preceptos demandados.
Y en consecuencia
cabe preguntar: ¿qué sentido tendría que la Corte en un fallo con alcances
simplemente teóricos o puramente docentes, declarara la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una disposición legal que ya no existe, que es de por
sí inaplicable por estar derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un
régimen constitucional que también ha dejado de existir; qué efectos tendría
tal pronunciamiento?.
El fallo de
inexequibilidad, como se recordará, tiene por efecto propio excluir la
disposición impugnada del orden jurídico, pero si ésta ha dejado de regir, no
hay objeto sobre el cual pueda recaer la decisión de la Corte, pues la norma
derogada o subrogada no está en condiciones de quebrantar la Constitución y mal
haría la Corte en retirar de la normatividad jurídica lo que ya no existe,
especialmente bajo las condiciones últimamente anotadas en el párrafo precedente.
En consecuencia,
considera este Tribunal que ante situaciones como la anotada, resulta mas a
tono con la función que le compete ejercer,  declararse inhibida para decidir
por carencia actual de objeto, cuando las normas acusadas fueron derogadas
antes de que entrara en vigor el  nuevo orden constitucional (7 de julio de
1991), y ello con el fin de permitir que si en un futuro se repite dicho
mandato legal, la Corporación pueda, previa acusación ciudadana, o en forma
oficiosa si es el caso, proceder a su confrontación frente a la Carta que hoy
rige.
De otra parte, debe
agregarse que al amparo de los preceptos constitucionales que hoy rigen, ya no
es aceptable el argumento, que en algunas ocasiones se esgrimió, de que la
Corte en ejercicio del control constitucional que le compete, no puede emitir
fallos inhibitorios, sino decidir de fondo y en forma "definitiva"
sobre los mandatos acusados, por la sencilla razón de que dicha expresión se
abolió en los eventos a que se refieren los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 9 del
artículo 241, que corresponden a aquellos casos en los que la Corte actúa a
petición ciudadana, lo que significa que se permiten decisiones relativas sobre
puntos exclusivamente tratados en la sentencia, al igual que declaraciones de inhibición.
Tal criterio no es aplicable a los eventos en que esta Corporación ejerce el
control constitucional en forma oficiosa (numerales 7, 8 y 10 ib, salvo cuando
la Corte carece de competencia), pues ahí sí es su obligación constitucional
pronunciarse de fondo, es decir, en forma definitiva y por una sola vez, ya que
así lo exige la Carta.
Sobre el tema que se
ha venido tratando, considera la Corte que bien vale la pena traer a colación,
en su parte pertinente, el interesante y completo estudio contenido en el
salvamento de voto elaborado por el malogrado Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, doctor Manuel Gaona Cruz, que dejó consignado dentro del proceso
constitucional No. 1094 y que dice así:
"2. Habría que
determinar, cuáles serían los efectos de la inejecutabilidad de las normas
derogadas o subrogadas declaradas contrarias a la Constitución si para el
futuro o ex nunc, o si desde el momento en que se expidió la norma o ex tunc, o
si aún desde el momento en que la disposición se convirtió en inconstitucional
por efecto de alguna nueva norma de la Carta que haya determinado la
declaratoria.
"3. Tendría
también que establecerse cuál sería el efecto que se derivaría de declarar
ejecutable o exequible una disposición ya derogada o subrogada por otra, pero
encontrada como ajustada a la Constitución actual o a la de antes, según el
criterio prevaleciente, y que afirmar, contra la lógica jurídica, que una norma
legal inejecutable por estar derogada, revive como ejecutable o exequible por
el mero hecho de haber sido declarada constitucional".
"4.- Y así
sucesivamente".
En este orden de
ideas considera la Corte que en el caso sujeto a estudio, no hay ningún objeto
para que se examinen las normas derogadas o modificadas antes de entrar en
vigencia el nuevo régimen constitucional,  pues de hacerse frente a un orden
derogado habría que concluir necesariamente en un fallo que resultaría inocuo,
y si se efectúa con el orden superior vigente lo sería igual. Por consiguiente
el estudio se  limitará a los artículos 3 y 11 inciso primero de la ley 44 de
1990, por ser los únicos vigentes.
d) Potestad
impositiva de los municipios.
Dentro del
reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en
diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía
tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se
encuentra limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino también a la
ley, tal como lo ha expresado esta Corporación. (Ver sentencia C-04, enero
14-93, Ponente Dr. Ciro Angarita Barón.) Sin embargo no se puede desconocer su
total autonomía en lo que se refiere a la administración, manejo y utilización
de los recursos tributarios que recauden por concepto de impuestos directos e
indirectos.
En efecto, al leer
el artículo 338 de la Carta que prescribe: "En tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos", parecería deducirse una autonomía impositiva de los
municipios. Sin embargo éllo no es así, pues dicha disposición ha de
interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo Ordenamiento
que dispone: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la
ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: ....... 3.- Administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones", recuérdese que dentro de las entidades territoriales se
encuentran los municipios (art. 286 ib.).
Disposiciones que
guardan conexidad con lo estatuído en el ordinal 4 del artículo 313 ibídem, que
asigna  a  los Concejos la función de "Votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales".
De otra parte es la
misma Constitución la que establece el principio de legalidad de los impuestos,
al consagrar en el artículo 150-12 como función del Congreso que ejerce por
medio de ley "Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales...."
Igualmente obsérvese
que la Constitución de 1991, al igual que lo hacía la Carta de 1886, concede
una especial protección a las rentas municipales al dejar consignado en el
artículo 362, "Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o
provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales son
de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y
renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales
gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá
trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior",
y en el 294 ib, señaló que "La ley no podrá conceder exenciones ni
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos
salvo lo dispuesto en el artículo 317".
Así las cosas, para
efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una ley previa que
autorice su creación, la que como es obvio debe adecuarse a la preceptiva
constitucional. Una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho
a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que consideren
necesarias y convenientes para el municipio y la comunidad en general de
acuerdo con una política preconcebida, sin que pueda el Congreso injerir en su
administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos
preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta última
hipótesis salvo el caso de guerra exterior.
Decretado el
impuesto en favor de los municipios, se convierte en renta de carácter
municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas prerrogativas de que goza
la propiedad de los particulares y cuya distribución y utilización, como se
anotó, únicamente le compete al municipio, lo que en verdad constituye una
garantía para el manejo  autonómo de los recursos propios.
e.-  El impuesto
predial.
El impuesto predial
surgió en nuestro ordenamiento jurídico con la expedición de la ley 48 de 1887,
siendo posteriormente objeto de algunas modificaciones mediante las leyes 1 y 4
de 1913 y 34 de 1920, consolidándose como renta municipal únicamente a partir
del año de 1951 por obra de los decretos legislativos 3185 y 4133; luégo se
expidió la ley 14 de 1983, denominada "de fortalecimiento de los fiscos
municipales" en la que se regularon aspectos relativos a la formación y
actualización del catastro, y se adoptaron medidas trascendentales en relación
con este impuesto, al ordenar el reajuste del avalúo catastral en la proporción
allí señalada, autorizar a los contribuyentes para autoavaluar sus inmuebles,
etc.
Con la entrada en
vigor de la ley 44 de 1990, normatividad de la cual forman parte los mandatos
acusados, se reformó nuevamente el citado gravamen sobre la propiedad raíz, al
fusionar el impuesto predial con otros tres, a saber: el de parques y
arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa de
levantamiento catastral, para convertirlo en uno solo que se ha llamado
"Impuesto Predial Unificado", estableciéndose como gravamen del
orden  municipal, cuya administración, recaudo y control corresponde a los
respectivos municipios.
El impuesto predial,
además de ser una de las formas mas antiguas de tributación, es sin lugar a
dudas, el rubro mas importante de los ingresos tributarios de los municipios.
La Carta Política
les reconoce de manera exclusiva a tales entes territoriales la facultad de
gravar la propiedad inmueble, con excepción de la contribución de valorización,
la que puede ser impuesta por otras entidades, tal y como lo ordena el artículo
317 que textualmente reza: "Sólo los municipios podrán gravar la propiedad
inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución
de valorización". Dicha renta municipal al igual que los demás impuestos
municipales, como se ha reiterado, goza de protección constitucional, de manera
que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni
efectuar recortes en relación con el impuesto predial.
f) Las normas acusadas.
Los impuestos son
fundamentalmente coactivos y se recaudan como fondos generales que han de ser
distribuidos presupuestalmente entre las diversas funciones del Gobierno, y a
pesar de que existen algunos impuestos con destino especial, este hecho no
cambia la naturaleza del mismo como contribución general. A medida que el
Estado crece y se aumentan las funciones públicas se van estableciendo nuevas
necesidades que lo obligan a obtener más ingresos mediante la imposición, para
financiar esa expansión de la actividad pública.
La Constitución
Nacional no contiene disposición alguna que señale los sujetos, bienes,
servicios, etc, sobre los cuales puede recaer un impuesto, salvo el caso de la
propiedad inmueble, a la cual se refiere expresamente el artículo 317 de la
Carta, y en el cual se le otorga facultad al municipio para gravarla, de manera
que en los demás campos el legislador obra con cierta amplitud al seleccionar
los tipos de impuestos posibles.
Sin embargo, el
constituyente señaló claramente algunos principios que gobiernan el sistema
tributario en general, al consagrar en el artículo 363:  "El sistema
tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad". Precepto que
guarda íntima relación con el numeral 9o. del artículo 95 ibídem, que prescribe
como un deber de la persona y el ciudadano "Contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad".
De otra parte, el
artículo 338 de la Carta ordena al legislador tributario establecer los sujetos
activo y pasivo del impuesto, los hechos y bases gravables y las tarifas de los
impuestos. En el artículo 3o. de la ley 44 de 1990, materia de acusación, se
consagra precisamente uno de los elementos de la obligación tributaria, cual es
la base gravable del impuesto predial unificado, que corresponde al avalúo
catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del
impuesto predial unificado. Obsérvese cómo este  mandato en lugar de contrariar
la Carta se ajusta al contenido del artículo 338.
El avalúo catastral
consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante
investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario.
Que la base gravable
sea el valor del avalúo catastral o del autoavalúo, es tan sólo un parámetro
que el legislador dentro de una política impositiva consideró como el mas
apropiado, pues si la propiedad va a representar una base impositiva, lo mas
lógico es que se le de un valor para tales efectos. Y el único valor real de
una cosa es el precio que ésta tiene en el mercado.
Sin embargo, el
legislador no toma en forma absoluta este valor, como lo afirma el demandante,
pues de acuerdo con la misma ley parcialmente acusada, la tarifa del impuesto
predial debe ser fijada por los concejos municipales en forma "diferencial
y progresiva" y oscilará entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo
avalúo catastral; teniendo en cuenta los estratos socio-económicos, los usos
del suelo, la antigüedad de la formación y actualización del catastro, además
se contemplan normas especiales para la vivienda popular y la propiedad rural,
como para los terrenos urbanizables no urbanizados y los urbanizados no
edificados.
Cabe añadir que para
efectos de fijar el avalúo catastral y de acuerdo con las normas que rigen la
materia, los peritos oficiales efectúan previamente un estudio económico de la
zona en donde está situado el predio que se pretende evaluar, para lo cual se analizan
los puntos estratégicos, esquinas de importancia, interacción de vías, estratos
comerciales, calidad de las aguas, riqueza del suelo, como también aquellos
factores que inciden en el precio del terreno, tales como los materiales
utilizados en la construcción, los acabados, la vetustez de los inmuebles,  el
estado de conservación,  la ubicación, etc.
Ahora bien, frente
al argumento del actor conviene precisar que la determinación de las cantidades
de dinero con las que las personas deben contribuir con el fisco, no puede
dejarse a la voluntad de los contribuyentes para que paguen lo que consideren
justo o equitativo; de ahí que los impuestos sean coactivos; lo que sí es
inevitable es que en la distribución de las cargas ha de tenerse en cuenta la sociedad
como compuesta por diferentes estratos económicos, con el fin de valorar la
capacidad económica del contribuyente, la cual se debe conciliar con el interés
colectivo, para lograr de esta manera una medida impositiva justa y equitativa.
No se trata entonces
aquí de adoptar una definición de justicia. Basta simplemente con exigir al
legislador que previamente a la imposición de un tributo efectúe la valoración
de la aptitud contributiva del sujeto gravado, para que la carga sea
proporcional a su capacidad económica.
En lo que respecta a
la equidad en las contribuciones, esta Corporación la ha asociado al concepto
de proporcional, principio que define así: "la igualdad exige el mismo
trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta" (sent. C-094/93 Magistrado Ponente Dr. José gregorio
Hernández).
La igualdad en
materia tributaria "no puede ser mirada desde el punto de vista
jurídico-formal sino con criterio práctico, aunque no necesariamente
matemático........ si el principio de igualdad fuera aplicado de un modo
formalista al sistema tributario, este terminaría siendo inequitativo en la práctica......
Por eso la doctrina y la legislación han abandonado las tarifas proporcionales,
sustituyéndolas por las progresivas que gravan mas fuertemente a quienes
obtengan ingresos elevados........ La búsqueda de la equidad del sistema
tributario ha conducido a establecer distintos regímenes de acuerdo con las
peculiaridades de cada tipo de actividad productiva...... Unas veces, entonces,
se sacrifica la igualdad jurídica en aras de la real; otras, se prescinde de
ambas para buscar la realización de valores diferentes que, desde luego,
interesan al bien común" (sent. 124 de septiembre 3 de 1987  Corte Suprema
de Justicia).
Así las cosas para
que una medida impositiva sea equitativa y justa ha de respetar el principio de
igualdad de la carga entre los contribuyentes, es decir, que los mismos
impuestos se paguen por todas las personas que se encuentren en idéntico
supuesto de hecho.
Para efectos del
artículo 95-9 de la Constitución ha de entenderse que todas las personas están
obligadas a contribuir con el financiamiento de  los gastos públicos e
inversiones del Estado, atendiendo a su capacidad económica para hacerlo, es
decir, de acuerdo con sus bienes y riquezas. No de otra manera se puede lograr
la justicia y equidad que allí se predica.
El impuesto predial
es una imposición de carácter general pues opera sobre todas las clases de
propiedad raiz acatando así el principio de igualdad como generalidad del
tributo; es justo y equitativo pues quien posea mas predios o terrenos debe
pagar más, además de otorgar un tratamiento mas favorable a la vivienda popular
y la pequeña propiedad rural que sólo paga una tarifa mínima y es un impuesto
progresivo ya que a mayor rango de avalúo debe corresponder una tarifa mayor.
Finalmente debe
agregarse que el artículo 3o. de la ley 44 de 1990 tampoco lesiona el 363 de la
Carta, pues lo que dicha norma preceptúa es que el "sistema
tributario" se fundamente en principios de equidad, eficiencia y
progresividad El sistema está compuesto por el régimen tributario que adopta el
legislador de acuerdo con una política preestablecida y en la cual bien pueden
coexistir tipos impositivos proporcionales, progresivos, regresivos o de
cualquiera otra índole, sin que por ello se pueda tachar el sistema de
ineficiente o inequitativo. Sobre este punto, vale la pena reiterar la
jurisprudencia expuesta por la Corporación en sentencia C-333/93 con ponencia
del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz:
"A este
respecto cabe subrayar que, dentro de ciertos límites que no pueden rebasarse
sin violentar los expresados principios, la vigencia del principio democrático
y la reserva de ley en materia impositiva, fuerzan a reconocer al Legislador un
espacio legítimo para definir el modelo y las políticas tributarias que en cada
momento histórico los actualicen de la mejor manera. De otra parte, la
complejidad del fenómeno fiscal, aunada a la naturaleza prevalentemente más de
límites que de objetivos de los mentados principios, impiden que a partir de
una sola ley o de un específico tributo pueda erigirse un juicio general sobre
la totalidad del sistema tributario en lo que concierne a su equidad,
eficiencia o progresividad, máxime si se tiene presente que estas
calificaciones no pueden formularse sin tener en cuenta las varias leyes e
instrumentos pertenecientes al sistema y a través de los cuales éste pretende
configurar el diseño genérico de la entera materia tributaria.
Si bien la cualidad
sistématica de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, no puede
ser aprehendida en una revisión de constitucionalidad de una ley singular, ello
no quiere decir que su examen no pueda llevarse a cabo frente al contenido
concreto de la norma acusada cuando la misma, de conservarse, podría aportar al
sistema una dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad.
Finalmente, las leyes singulares son los afluentes normativos del sistema que
resulta de su integración y, de otra parte, los principios, como se ha
recordado, tienen un cometido esencial de límites que, desprovistos de control
constitucional, quedarían inactuados".
Por tanto mal haría
la Corte en afirmar respecto de un impuesto determinado si éste se ajusta con
exactitud a tales principios, y menos en el caso de demanda, en el que no se
acusa la creación en sí del impuesto predial, sino uno de los elementos de la
obligación tributaria, cual es la base gravable.
Tampoco le asiste
razón al demandante cuando se refiere a la violación del artículo 58 de la
Carta, por que un impuesto que grave la propiedad raíz en nada altera la
función social de la misma, que consiste en el deber que tienen los
propietarios de contribuir con su ejercicio y provecho al bienestar social,
para asegurar que se cumpla con la utilidad pública y el interés social
definido por la ley. Además, es el mismo Constituyente quien autoriza en el
artículo 317 la imposición de gravámenes que la afecten, con el fin de obtener
recursos para los municipios.
Para concluir hay
que aclarar al actor que los impuestos no son penas, sino obligaciones coactivas
que nacen en virtud de la potestad impositiva del Estado y del deber de todo
individuo de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado. En cambio, la confiscación sí es una pena y consiste en "el
apoderamiento de todos o parte considerable de los bienes de una persona por el
Estado, sin compensación alguna", sanción que  la Constitución prohibe en
el artículo 34. (Sentencia de julio 29-65 Corte Suprema de Justicia).
- El artículo 11 de
la ley 44 de 1990, en lo acusado, autoriza a los tesoreros municipales para
cobrar y recaudar el impuesto con destino a las Corporaciones Regionales
simultáneamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e
inseparable, dentro de los plazos señalados por el municipio para el pago de dicho
impuesto.
Esta disposición no
lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a consagrar una
forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados, asignando tal función
a los tesoreros municipales, quienes dentro de la organización municipal son
las personas encargadas de manejar los fondos pertenecientes al erario público
del municipio, y obviamente allí se incluyen las sumas correspondientes a los
impuestos.
Adviértase cómo el
precepto acusado no está creando una sobretasa o impuesto adicional al predial,
sino señalando el procedimiento para el cobro y recaudo de los gravámenes
existentes, destinados al sostenimiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales.
En este orden de
ideas, los artículos 3 y 11 en su inciso primero de la ley 44 de 1990, serán
declarados exequibles por no infringir la Constitución.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandatos de la
Constitución,
R
E S U E L V E :
PRIMERO. Inhibirse para emitir pronunciamiento de
fondo por carencia actual de objeto con respecto al inciso 3 parcial del
artículo 17 y el inciso 1 y el parágrafo del artículo 23 de la Ley 14 de 1983 y
el inciso 1 y los parágrafos 1 y 2 del artículo 73 de la Ley 75 de 1986.
SEGUNDO. Declarar exequibles el artículo 3o. en su
totalidad y el inciso primero del artículo 11 de la ley 44 de 1990.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)