T-296-09
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia
T-296/09
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Línea
jurisprudencial
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Defectos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales de procedibilidad
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Evolución sobre su carácter vinculante
PRECEDENTE JUDICIAL-Carácter vinculante erga omnes
RATIO DECIDENDI-Criterios de identificación
REGIMEN DE PENSIONES DE CONGRESISTAS-Regulación
REGIMEN DE PENSIONES DE CONGRESISTAS-Línea jurisprudencial
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reliquidación pensión de jubilación de
excongresistas
PRECEDENTE JUDICIAL-Se constituye a partir de los hechos de la
demanda
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-No
desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la cuantía de la pensión
de jubilación de congresista
Referencia: expediente T-2128549
Acción de tutela instaurada por Héctor
Orozco Orozco en contra de la Sección Segunda - Subsección B de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado
Ponente:
Dr.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, DC., veintitrés (23) de abril de dos mil nueve
(2009).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por
la Sección Quinta y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en el asunto de la referencia.
I.  ANTECEDENTES
Héctor Orozco Orozco, por intermedio de
apoderado, presentó acción de tutela en contra de la Sección Segunda - Sub
Sección B del Consejo de Estado, por considerar que esta entidad vulneró sus
derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social al proferir la
sentencia del 3 de abril de 2008 que denegó en segunda instancia la nulidad de
las resoluciones 1493 y 0886 de 2004, por medio de las cuales el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON) le concedió pensión
de jubilación.
1.
Hechos relevantes.
1.1    Héctor Orozco Orozco fue elegido como Representante a la Cámara para
el período comprendido entre 1982 y 1986.
1.2    Por considerar que reunía los requisitos legales, solicitó al Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON) el reconocimiento
y pago de su pensión de jubilación.
1.3     Mediante la Resolución No. 0886 del 28 de mayo de 2004, confirmada
por la Resolución No. 1493 del 16 de septiembre de 2004, FONPRECON reconoció al
actor pensión de jubilación a partir del 3 de marzo de 2001, por un valor de tres
millones ciento trece mil doscientos setenta y cuatro pesos ($3.113.274).
Para el
reconocimiento pensional el Fondo tuvo en cuenta que el accionante demostró el
cumplimiento de 20 años de servicio con la homologación de tres publicaciones
registradas en los años 1999 y 2000 y que, por lo tanto,  el régimen
legal aplicable a su pensión es el Decreto 1359 de 1993, el cual exige a los
hombres cumplir 55 años de edad para acceder a la prestación. Además, tomó como
ingreso base de liquidación el 75% del ingreso mensual promedio que durante el
último año y por todo concepto devengó el demandante en su condición de
congresista, manifestando que así lo exige el artículo 17 de la Ley 4 de 1992,
interpretada conforme a la sentencia C-608 de 1999 de la Corte Constitucional.
1.4    En virtud de lo anterior, el accionante formuló demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra FONPRECON ante el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca.
1.5     Mediante sentencia del 6 de octubre de 2006, la Sección Segunda –
Subsección B de dicho Tribunal declaró la nulidad parcial de las Resoluciones
No. 0886 del 28 de mayo de 2004 y 1493 del 16 de septiembre del mismo año.
El Tribunal
consideró que (i) la entidad demandada acertó al determinar que no le
era aplicable al demandante el régimen del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994
que permite obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a los 50
años, sino el Decreto 1359 de 1993, que exige 55 años a los hombres. No
obstante, encontró que (ii) la liquidación de la pensión se realizó en forma
equivocada, puesto que “la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional
como del Consejo de Estado han (...) concluido que las liquidaciones de las
pensiones, reajustes y sustituciones de los ex congresistas, a la fecha que se
decreta la prestación, no puede en ningún caso ser inferior al 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los
congresistas en ejercicio y en la fecha en que se decrete la pensión”.
Como
consecuencia, ordenó a la entidad demandada liquidar la pensión de jubilación teniendo
en cuenta el ingreso mensual promedio de los congresistas activos el 3 de marzo
de 2001, y sobre este valor,  reliquidar la pensión conforme lo dispone la ley.
1.6    El 3 de abril de 2008, la Sección Segunda -
Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó
la sentencia en sede de apelación y, en su lugar, denegó la totalidad de las
pretensiones de la demanda.
Indicó que (i) el demandante no
tiene derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación desde los 50 años
de edad, conforme al artículo 3 del Decreto 1293 de 1994, puesto que no
ostentaba la condición de congresista en la legislatura que terminó el 20 de
junio de 1994, y no acreditó el cumplimiento de 20 años de servicio en dicha
fecha. Además, argumentó que (ii) el demandante no es beneficiario del
régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993, por cuanto la sentencia
C-608/99 exige que para ello se ostente la calidad de congresista activo.
2.     La demanda de tutela
2.1     El señor Héctor Orozco Orozco instauró
acción de tutela en contra de la Sección Segunda - Subsección B de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por cuanto consideró que sus
derechos fundamentales resultaron vulnerados con la sentencia que desestimó la
pretensión de que la pensión fuera liquidada teniendo en cuenta el 75% de lo
devengado en el último año por un congresista activo en la fecha que se decreta
la prestación, y a que se aplicara el régimen de transición del artículo 3 del
Decreto 1293 de 1994, de acuerdo con el cual se puede obtener la pensión de jubilación
al cumplir 50 años de edad.
2.1.1    Manifiesta el actor que la actuación de la mencionada
Sección del Consejo de Estado desconoce el derecho a la igualdad porque no le
concede el mismo tratamiento que a los ex congresistas Jesús Orlando Gómez[1]
y Fernando Rueda Franco[2], cuyas pensiones fueron
liquidadas de acuerdo al criterio rechazado en su caso.
2.1.2    Sostiene que la sentencia incurrió en un
defecto sustantivo puesto que desconoció el tenor de la Ley 4 de 1992, el
Decreto 1359 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994, cuya lectura hace “evidente”
que debió tomarse como ingreso base de liquidación el porcentaje que él señala,
y no el que utilizó la Sección del Consejo de Estado.
2.1.3    Acusa a la sentencia de violar el
precedente constitucional constituido en las sentencias T-862/04 y T-456/94,
las cuales, en su entender, dejaron claro que “un ex parlamentario que haya
ejercido todo el período constitucional al cual fue elegido, tiene derecho a
que su mesada pensional sea del 75% del promedio que por todo concepto
devenguen los congresistas activos para el momento en que se le decreta la
pensión”.
2.1.4    Finalmente, expone que las obras literarias
que elaboró debieron ser tenidas en cuenta como parte del tiempo de servicio,
de forma de tal que se le hubiera aplicado la disposición legal que permite
obtener la pensión a los 50 años.
2.2     La demanda de tutela fue admitida el 29 de julio
de 2008 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
3.
Contestación de la
demanda.
3.1 El Consejero de Estado designado, Dr.
Gerardo Arenas Monsalve, manifestó que en la sentencia proferida por la Sección
Segunda – Subsección B del Consejo de Estado se efectuó “un análisis
ponderado y razonable respecto de los requisitos para acceder a la pensión de
jubilación”. Por ello, instó a la Sala a denegar la acción de tutela.
3.2 Luz Elena Mateus Galindo, Jefe de la
División de Prestaciones Económicas (E) del Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República (FONPRECON) solicitó declarar la improcedencia de la
acción de tutela. Fundamentó su petición advirtiendo, en primer lugar, que el
accionante no acudió al recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, no
agotó todos los medios judiciales que tiene a su alcance. En segundo lugar, subrayó
que no se desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado ya que
lo resuelto por las sentencias invocadas en la acción de tutela corresponde a
situaciones fácticas y jurídicas diferentes a las del accionante. Por el
contrario, el Consejo de Estado mantiene la posición establecida en sentencias
que sí son comparables con este caso[3]. En último lugar, reiteró
que se realizó una aplicación correcta de la normatividad, teniendo en cuenta
la edad y el momento en el que el accionante cumplió el tiempo de servicio
exigido en la ley.
4.
De los fallos de
tutela.
4.1 En sentencia del 14 de agosto de 2008, la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado rechazó por improcedente la tutela instaurada por el señor Héctor Orozco,
al considerar que esta acción no procede contra providencias judiciales.
Sostiene que la normatividad constitucional
y reglamentaria en materia de  acción de tutela no avala el amparo contra
providencias judiciales “por invadir otras jurisdicciones”. Señala que
en el caso de las providencias judiciales no se cumple el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela, puesto que “todos los estatutos
procesales consagran específicamente recursos o medios de defensa judicial,
tanto para autos como para sentencias”. Agotados ellos, la acción tampoco
puede proceder puesto que la providencia ha adquirido el carácter de cosa
juzgada.
Finalmente, advierte que el disentimiento
de un juez en una corporación colegiada no puede convertir la decisión judicial
en una vía de hecho, pues este es expresión de los principios de imparcialidad
y libertad del juez, y de la facultad legal de adoptar las decisiones
judiciales por mayoría y no por unanimidad.
5.
De la
impugnación y el fallo de segunda instancia
5.1 La apoderada judicial del señor Héctor Orozco
Orozco solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Adujo que
los argumentos expuestos dejaban en incertidumbre al accionante como usuario de
la administración de justicia, puesto que existen fallos de tutela en los
cuales se ha accedido a pretensiones similares a las de su demanda y se ha
aplicado el régimen legal más favorable al pensionado. Por lo tanto, considera
que no existe razón para no darle el mismo tratamiento.
5.2   El 9 de octubre de 2008, la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó el fallo
de primera instancia, señalando que la acción de tutela contra providencias
judiciales es improcedente por razones de seguridad jurídica, autonomía de los
jueces y respeto al principio de cosa juzgada.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Problema jurídico.
Teniendo en cuenta los hechos descritos anteriormente,
debe la Sala determinar si vulnera el derecho a la igualdad, por
desconocimiento del precedente, el fallo de la Sección Segunda Subsección B del
Consejo de Estado que tomó como ingreso base de liquidación de la pensión de
jubilación del accionante, en su calidad de ex congresista, el 75% del ingreso
mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, percibió.
No obstante, antes de abordar la controversia
constitucional planteada es preciso que la Sala se pronuncie acerca de la
posición de los jueces de tutela en primera y segunda instancia quienes
rechazaron por improcedente el amparo, en el entendido de que la acción de
tutela no procede en ningún caso contra providencias judiciales.
Con este fin, en un primer momento la Sala de Revisión
analizará la procedencia general de la acción de tutela contra la providencia
de la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado. Y, en un segundo
momento, realizará las consideraciones pertinentes para especificar el valor y
significado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el  régimen
pensional de los congresistas. Finalmente, aplicará los criterios puntualizados
al caso concreto.
A. De la procedencia de la acción de tutela contra la
providencia de la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado.
1.
La acción de
tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales.
Tanto la Sección Cuarta como la Sección Quinta del
Consejo de Estado que conocieron de la tutela solicitada por el accionante, denegaron
el amparo argumentando para ello que la acción de tutela es improcedente de
manera general contra providencias judiciales. Sin embargo, la Corte
Constitucional ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial en contrario,
admitiendo la procedencia de esta acción contra sentencias, de manera
excepcional, cuando se cumplen rigurosamente ciertos requisitos de
procedibilidad.
Ha dicho la Corte que los jueces forman parte de la
categoría “autoridades públicas” de la que habla el artículo 86 de la
Constitución Política, cuando establece que la acción de tutela es un mecanismo
ordenado a “la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Es entonces la
Constitución la que autoriza directamente a las personas a recurrir al juez
constitucional para solicitar el amparo de sus derechos cuando las sentencias,
entendidas como actos emanados de un juez o tribunal, desconozcan o amenacen
con vulnerar algún derecho fundamental[4].
Ha enfatizado también que esta posibilidad no riñe con
el reconocimiento de la autonomía e independencia otorgada a todas las
jurisdicciones, el valor de la cosa juzgada que adquieren los fallos dictados
por los jueces, la garantía del principio de seguridad jurídica, y el
reconocimiento de que el espacio ordinario para la realización de los derechos
fundamentales es el proceso judicial[5]. Antes bien, armoniza la
protección de estos principios con la primacía de los derechos fundamentales estableciendo
que la tutela tiene un carácter excepcional y subsidiario[6].
Incluso, en lo que tiene que ver con la seguridad jurídica, ha señalado que la
acción de tutela se convierte en una garantía adicional por cuanto permite que
un solo ente –en este caso la Corte Constitucional- unifique los lineamientos
bajo los cuales deben interpretarse los derechos fundamentales, de forma que
este criterio sea usado por todos los encargados de administrar justicia.
Adicionalmente, frente a quienes sostienen que la
sentencia C-543/92 declaró inexequible la tutela contra providencias judiciales[7],
la Corte ha señalado que en dicha sentencia se declaró la inconstitucionalidad
de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que afirmaban la
procedencia de la acción de tutela contra sentencias como regla general, pero
no la excluyó como excepción en el caso de omisiones injustificadas o
actuaciones de hecho de los funcionarios judiciales. Esta posición ha sido
confirmada en otras sentencias con efecto erga omnes, como la C-590/05, lo
que permite afirmar que “tanto la motivación de ese pronunciamiento como de
la interpretación que la Corte ha hecho del mismo y del desarrollo de su jurisprudencia”
constatan “que la acción de tutela procede contra decisiones judiciales
en los supuestos que la misma Corte ha indicado”[8].
Los  supuestos mencionados tienen que ver con el
carácter excepcional y subsidiario de la acción de tutela contra providencias
judiciales, que se concretan en la exigencia de que el juez constitucional
verifique que la solicitud de amparo reúne rigurosamente los requisitos
generales y específicos de procedibilidad. Los primeros, que están relacionados
con los requerimientos procedimentales que habilitan la instauración de la
tutela, fueron sistematizados en los siguientes términos por la sentencia
C-590/05:
(i)
“Que la cuestión
que se discuta tenga una evidente relevancia constitucional (…);
(ii)
Que se hayan
agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable (…);
(iii)
Que se cumpla
con el requisito de la inmediatez (…);
(iv)
Que, tratándose
de una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un efecto
decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora. (…)
(v)
Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…);  y
(vi)
Que no se trate
de sentencias de tutela (…)”[9].
El segundo tipo de requisitos, fruto de una evolución
jurisprudencial que comenzó por la enumeración de algunas causales para
considerar una sentencia “vía de hecho”, pero que hoy en día está consolidada
en torno al concepto de causales específicas de procedibilidad, precisan de la
plena demostración de la ocurrencia de al menos uno de los siguientes vicios o
defectos que constituyen vulneraciones o amenazas a los derechos
constitucionales fundamentales:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son
los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].
h. Violación directa de la Constitución”[12].
Por estas razones, la Sala no comparte la
justificación de la decisión adoptada por las Secciones del Consejo de Estado
que actuaron como jueces de tutela en primera y segunda instancia. La
afirmación de que en ningún caso procede la acción de tutela contra
providencias judiciales no se aviene a la interpretación constitucionalmente
aceptable de la normatividad sobre la acción de tutela. Por el contrario,
implica una omisión del juez constitucional de asegurar la vigencia de los
derechos fundamentales en todas las esferas del poder público[13].
Aun más, estando ampliamente decantados los criterios en
la materia como lo están en la actualidad, la denegación del amparo basado
exclusivamente en la improcedencia general de la tutela contra providencias se
convierte en una restricción injustificada del derecho fundamental de acceso a
la justicia, puesto que se deja de cumplir la obligación de que los jueces
profieran decisiones en las que se estudie la presunta vulneración de un
derecho y, conforme al examen, se expliquen las razones por las cuales es o no
posible predicar su amenaza o vulneración[14].
Advertido esto, la Sala procederá a examinar el
problema jurídico relacionado con la configuración de los requisitos generales
de la acción de tutela contra la providencia judicial impugnada.
2.
Requisitos generales
de procedibilidad en el caso concreto.
Al hacer una revisión de los requisitos planteados en
el acápite anterior, la Sala encuentra que la solicitud de tutela presentada
por el señor Héctor Orozco Orozco contra la Sección Segunda - Subsección B de la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado cumple a cabalidad
aquellos requerimientos de carácter general.
En primer lugar, la cuestión que se discute resulta de
relevancia constitucional en lo relativo a la solicitud de protección del
derecho a la igualdad en el trato por parte de los funcionarios judiciales, ya
que este es un derecho constitucional fundamental que pretendió hacer valer
durante el proceso que dio lugar a la providencia judicial que aquí se examina.
También adquieren significación en este aspecto los argumentos tanto del
accionante como de la Sección del Consejo de Estado accionada, ya que dejan
entrever distintas interpretaciones de sentencias expedidas por la Corte
Constitucional sobre el régimen pensional especial de los congresistas, tanto
en sede de tutela como en sede de constitucionalidad que la Corte, en su labor
de unificación de la jurisprudencia y guardia de la Constitución, debe
dilucidar.
Pero no tiene especial relevancia constitucional los
cargos encaminados a solicitar que se convaliden las obras de autoría del accionante
como tiempo de servicio acumulado antes del 20 de junio de 1994, pues dados los
hechos que configuran el caso en concreto, se trata de una controversia
meramente legal que definió el contencioso administrativo, consistente en
establecer si se cumplieron o no los requisitos para que le fuera aplicado
determinado régimen pensional. La desestimación de esta pretensión en las dos
instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no fue un
obstáculo para el reconocimiento de la pensión de jubilación y, por lo tanto,
no se observa la posible vulneración de su derecho a la seguridad social o al
debido proceso.
En segundo lugar, se observa que el accionante acudió
en defensa de sus pretensiones tanto en la vía gubernativa, a través del
recurso de reposición de la Resolución 0886 del 28 de mayo de 2004, como en la
vía contencioso administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho en la que se produjeron pronunciamientos de primera y segunda
instancia. En todos ellos, se mantuvo la disparidad en la interpretación de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. A su vez, el
recurso de revisión no es un mecanismo idóneo toda vez que las causales por las
cuales es posible interponer el recurso no incluyen las diferencias en los
fallos jurisprudenciales ni la vulneración al derecho a la igualdad por este
hecho[15]. De este modo, se
concluye que el accionante agotó todos los medios de defensa idóneos y eficaces
para amparar la presunta vulneración de sus derechos.
En tercer lugar, la tutela se instauró el 25 de julio
de 2008, solo tres meses después de producida la actuación de la Sección
Segunda Subsección B del Consejo de Estado. A juicio de la Sala, este constituye
un término razonable y, por ende, la solicitud de tutela no atenta contra el
principio de inmediatez.
En cuarto lugar, tal como se describió en el capítulo
de antecedentes, el accionante identifica los elementos de la providencia
judicial que considera generaron la presunta vulneración de sus derechos y los
presuntos derechos afectados, entre los que se encuentra el derecho a la
igualdad (Art. 13 C.P) y el derecho a la seguridad social[16].
Además, del memorial de apelación de la sentencia del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca y la sentencia de la Sección Segunda Subsección B del Consejo
de Estado puede apreciarse la solicitud de recibir un trato igual al que
recibieron otros ex congresistas en el proceso contencioso administrativo, que
es la misma que dio lugar a la tutela.
En último lugar, la sentencia cuestionada es una
providencia del Consejo de Estado emitida en tanto órgano de la jurisdicción
contencioso administrativa y no un fallo de tutela, de modo que tampoco se
incumple el requisito que impide la procedencia de las acciones de tutela
contra sentencias de la misma naturaleza.
Por estas razones, es procedente que la Sala entre a
examinar de fondo si la sentencia cuestionada configura algún defecto o vicio
que tenga como resultado la vulneración o amenaza de los derechos a la igualdad
y a la seguridad social, invocados por el accionante.
B. De la normatividad y de la jurisprudencia en
materia del régimen pensional de los congresistas.
FONPRECON decidió reconocer pensión de jubilación al
ex Representante a la Cámara Héctor Orozco Orozco aplicando el régimen de
transición creado para dichos dignatarios. Para ello tuvo en cuenta
principalmente que la pensión debe liquidarse de acuerdo al 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devengó el
ciudadano en su condición de congresista. Así considera que lo exige la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en las sentencias C-608/99 y
T-022/01.
La Sección Segunda - Subsección B de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, resolviendo el recurso de
apelación instaurado por el accionante y FONPRECON, revocó la sentencia de
primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre
la base de su interpretación de la sentencia C-608/99, según la cual el régimen
de transición sólo puede ser aplicado a los congresistas en condición de
actividad. Dado que el accionante fue congresista en el período comprendido
entre los años 1982 y 1986, no puede ser considerado beneficiario de este
régimen de transición. Además, desprendió de su interpretación de la sentencia
la consideración de que el monto de liquidación de la pensión debe ajustarse a
lo devengado por el congresista.
Por su parte, el accionante sostiene que estas
consideraciones son erradas puesto que la sentencia C-608/99 no se ocupó del
carácter activo de los congresistas como requisito para acceder al régimen de
transición. En cuanto al monto base de liquidación pensional, mencionó que las
sentencias T-456/94, T-862/04 y SU-975/03 de la Corte Constitucional emplearon
como monto base de la liquidación pensional el 75% del ingreso mensual promedio
que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en
ejercicio. Señaló que así lo hacen también algunas sentencias del Consejo de
Estado y, por lo tanto, exige que este mismo criterio sea utilizado en su caso.
La divergencia en las interpretaciones permite suponer
una falta de claridad frente al alcance de las sentencias constitucionales en
lo relativo al régimen de transición pensional de los congresistas. Esto adquiere
relevancia en la medida en que ello permitirá concluir a la Sala si la
aplicación en el caso concreto de la jurisprudencia constitucional, tal como la
interpretó el Consejo de Estado, constituye un desconocimiento del precedente y
una violación del derecho a la igualdad. Por ello, a continuación se resumirá
brevemente la jurisprudencia de la Corte sobre el valor del precedente, y
buscará establecer, a la luz de la normatividad vigente, cuál es el alcance
real de la ratio decidendi de las sentencias invocadas por las partes y
su aplicabilidad al caso concreto.
1.
Valor y concepto
del precedente jurisprudencial.
Pese a que en las sentencias iniciales la Corte solo reconocía
expresamente los efectos vinculantes a la parte resolutiva de sus sentencias de
constitucionalidad, bajo el entendido de que la jurisprudencia es sólo un criterio
auxiliar de interpretación, en la actualidad reivindica la fuerza vinculante de
las decisiones judiciales tanto de los fallos de constitucionalidad como de los
fallos de tutela, en el sentido que pasa a explicarse.
Las sentencias de constitucionalidad gozan de carácter
vinculante erga omnes[17]. Su parte
resolutiva hace tránsito a cosa juzgada y, por ello, el legislador no puede
reproducir el contenido material de una norma declarada contraria a la
Constitución mientras subsistan los fundamentos que dieron origen a tal
decisión. Además, también hacen tránsito a cosa juzgada “implícita” los argumentos
contenidos en la parte motiva que fueron determinantes para que la Corte
adoptara la decisión de constitucionalidad. Aquellos apartes que tienen
relación “estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva” y aquellos
otros que la corporación indique[18].
En los términos expuestos en la sentencia SU-047 de
1999, que se consolidó en pronunciamientos posteriores[19],
los apartes de la motivación de las sentencias de control abstracto que son
jurídicamente vinculantes son los que constituyen la ratio decidendi del
fallo, entendida esta como “la
formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso,
del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión
judicial específica”.
La ratio decidendi
resulta de obligatorio cumplimiento para todos los jueces y “define la
correcta interpretación y adecuada aplicación de una norma en el contexto
constitucional”[20].
Además, aunque la ratio de una sentencia se expresa en la sentencia
misma, son los pronunciamientos judiciales que le sucedan los que aportan los
criterios autorizados para identificarla adecuadamente.
La sentencia T-292/06 indicó los
supuestos necesarios para lograr esa precisión:
“Puede considerarse que se ha identificado
adecuadamente  la ratio de una sentencia de constitucionalidad, cuando: i) La
sola ratio constituye en sí misma una regla con un grado de especificidad
suficientemente claro, que permite resolver efectivamente  si la norma juzgada
se ajusta o no a la Constitución. Lo que resulte ajeno a esa identificación
inmediata, no debe ser considerado como ratio del fallo;  ii) la ratio es
asimilable al contenido de regla que implica, en sí misma, una autorización,
una prohibición o una orden derivada de la Constitución; y iii) la ratio
generalmente responde al problema jurídico que se plantea en el caso, y se
enuncia como una regla jurisprudencial que fija el sentido de la norma
constitucional, en la cual se basó la Corte para abordar dicho problema
jurídico. (…)Esta Corporación ha indicado que la ratio decidendi sobre un tema
jurídico puede consolidarse “en una oportunidad posterior”, esto es, cuando de
manera reiterada se reafirma la regla del fallo inicial en otros casos”.
De modo similar, la Corte ha
establecido que en las sentencias de tutela también opera el fenómeno de la
cosa juzgada, razón que impide la presentación de tutela contra sentencias de
tutela[21], y
ha concluido que la ratio decidendi de estas sentencias es obligatoria
para los jueces y para la propia Corte, ya que ello asegura la unificación de
la jurisprudencia sobre los derechos fundamentales y asegura la igualdad en la
aplicación de dichos derechos[22].
Cabe añadir que, respecto del
precedente sentado por las demás altas corporaciones judiciales y jueces, la
Corte ha argumentado que todo tribunal tiene la obligación de ser consistente
con sus decisiones previas en garantía de la confianza legítima, la seguridad
jurídica, la racionalidad y coherencia que debe caracterizar al sistema, y el respeto
por el principio de igualdad[23]. Los
asociados tienen derecho a tener alguna posibilidad de prever razonablemente
cuál será el sentido de la decisión de un juez y, por eso, si estando ante
hechos similares el mismo juez adopta una decisión totalmente diferente, se
entiende que está recibiendo un trato diferente e injustificado, lo cual
equivale al desconocimiento del derecho a la igualdad.
Por esta vía adquiere pleno
sentido que el desconocimiento al precedente constituya una causal de
procedibilidad específica de la acción de tutela contra sentencias. La Corte ha
dicho que “en el evento en que un juez desconozca abiertamente un precedente
constitucional, la sentencia judicial ciertamente incurrirá en un defecto que
la separa de la coherencia orgánica con la Constitución”[24] y que, por tanto
puede ser impugnada mediante una acción de tutela.
En todo caso, es posible que en
especiales ocasiones el juez se aparte del precedente constitucional e incluso
del precedente horizontal. “Pero para ello debe fundar rigurosamente su
posición y expresar razones contundentes para distanciarse válidamente de los
precedentes vinculantes”[25],
tales como que el precedente sea contrario a la Constitución, que se trate de
una equivocación jurisprudencial, que el precedente genere una interpretación
que anteriormente fuera positiva pero que no sea adecuada en la actualidad para
resolver conflictos, por los cambios históricos producidos y las consecuencias
inaceptables que pueden derivarse de allí[26].
2.
Regulación legal
del régimen pensional de los congresistas.
Antes de la expedición de la Constitución de 1991 los
congresistas de la República contaban con un régimen particular para acceder a
la pensión, que incluyó la creación de un Fondo pensional especial denominado
Fondo de Previsión Social del Congreso[27]. Ya en
vigencia de la Constitución de 1991, esta regulación fue modificada conforme se
atribuyó al gobierno la facultad de regular el régimen salarial y prestacional
de los miembros del Congreso Nacional, en concordancia con las normas
generales, objetivos y criterios dictados por el Congreso Nacional en leyes
cuadro o marco (Art 150 No. 19 y Art. 189 No. 11 C.P).
En ejercicio de estas facultades, el Congreso expidió la
Ley 4 de 1992 y, sobre el particular, señaló en su artículo 17:
“El Gobierno Nacional establecerá un
régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los
Representantes y Senadores. Aquéllas y estas no podrán ser inferiores al 75%
del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto,
perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se
reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones,
reajustes y sustituciones se hará tendiendo en cuenta el último ingreso mensual
promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la
fecha en que se decreta la jubilación, el reajuste, o la sustitución
respectiva”.
Por su parte, el gobierno dictó el Decreto 1359 de
1993 “estableciendo integralmente y de manera especial, el régimen de
pensiones, reajustes y sustituciones de las mimas, que en lo sucesivo se
aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª. de 1992 tuvieren la
calidad de Senador o Representante a la Cámara”.  Específicamente el
artículo 7 de este Decreto fijó los requisitos de este régimen para obtener la
pensión vitalicia de jubilación:
“Cuando quienes en su condición de
Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que
dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente
cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una
o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la
República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y
ante el Instituto colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el
artículo 7o de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de
jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que
durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en
ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5o y 6o del presente
Decreto (… )”
Igualmente, el Decreto creó en el artículo 17 la
figura del reajuste especial, de acuerdo con la cual los congresistas que
hubieran obtenido pensión con anterioridad a la vigencia de la Ley Cuarta de
1992, “tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola
vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de
la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas”
Más adelante, con la expedición de la Ley
100 de 1993, “por el cual se crea el sistema de seguridad social integral y
se dictan otras disposiciones” se abrió la posibilidad de incorporar al
sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud
a los Congresistas (Art. 273). Esta posibilidad se concretó en el Decreto 1293
de 1994, en el que se estableció que:
“El Sistema General de Pensiones contenido
en la ley 100 de 1993, se aplica a los Senadores, Representantes y empleados
del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso con
excepción de los cubiertos por el régimen de transición previsto en el presente
Decreto”
De este modo, las normas generales de la
Ley 100 sobre pensiones son aplicables también a los congresistas, excepto aquellos que estuvieran en el régimen de
transición dispuesto en el artículo 36 de la misma ley, para quienes la edad
para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez  será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados. En el caso de los
congresistas, el Decreto 1293 de 1994 indicó a quiénes se aplica el régimen de
transición y, por tanto, las disposiciones del régimen anterior, que es el Decreto
1359 de 1993:
“Los senadores, los representantes, los
empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión
Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición
de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1o de abril de
1994, hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos:
a). haber cumplido cuarenta (40) o más años
de edad si son hombres o treinta y cinco (35) o más años de edad, si son
mujeres.
b). Haber cotizado o prestado servicios
durante quince (15) años o más.
Parágrafo. El régimen de transición de que
trata el presente artículo se aplicará también para aquellas personas que
hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1o de abril de
1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando
cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o b) de
este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen aplicable
diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán”[28].
Esta prerrogativa fue extendida en el
parágrafo del artículo tercero a:
“[A]quellos senadores y representantes que
durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una
situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20)
años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho
público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y
cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales
en cualquier modalidad. En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo
dispuesto en el literal b) del artículo 2o del Decreto 1723 de 1964, es decir
que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto
podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de
cincuenta (50) años”.
Ninguna de estas normas puede apartarse de
lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 que opera como ley marco
sobre el tema, y que fue declarada exequible condicionalmente mediante
sentencia C-608 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo). Sin embargo, como
se vislumbró en las consideraciones antedichas, no existe claridad sobre el
alcance de estas sentencias, específicamente en lo que tiene que ver con el
monto mínimo de liquidación de las pensiones de los ex congresistas favorecidos
por el régimen de transición.  Por tal razón el siguiente numeral se ocupará de
la ratio decidendi y el sentido de las decisiones adoptadas en las providencias
relacionadas con la jurisprudencia de la Corte en el régimen pensional de
transición de los congresistas.
3.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el régimen pensional de los
congresistas.
Uno de los primeros pronunciamientos en lo
relativo al régimen pensional de los congresistas lo hizo la Corte en la
sentencia T-456/94. Tres ciudadanos que obtuvieron pensión de jubilación como
parlamentarios fueron beneficiarios del reajuste especial al que, por
una vez, tienen derecho quienes accedieron a la pensión antes de la entrada en
vigencia de la Ley 4 de 1992. Sin embargo, el monto de la pensión fue estimado
en el 50% de la mesada pensional más alta recibida por otro pensionado ex
congresista a la fecha del reconocimiento del reajuste y no en el 75% del
ingreso mensual promedio de lo que devengue un congresista al momento de
decretar el reajuste especial.
En esa ocasión, la Corte armonizó los
artículos 5[29] y 17[30]
del Decreto 1359 de 1993, junto con el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, y estableció
que el 50% mencionado en la disposición relativa al reajuste especial,
constituye el mínimo monto que puede obtenerse de pensión, y no el ingreso base
de liquidación. Además, interpretando el tenor literal del artículo 17 de la
ley 4 de 1992, consideró que el ingreso que debía tomarse como base no era la
mesada de un pensionado, sino el 75% del salario mensual promedio de un
congresista en ejercicio.
Esta última consideración que la
correspondiente Sala de Revisión hizo entonces sobre el mencionado artículo, relativo
al ingreso base de liquidación y al porcentaje mínimo de liquidación pensional
en los casos en que opera el reajuste especial, partió de la presunción de la
legalidad y constitucionalidad de dichas normas, toda vez que sobre ellas no
pesaba ningún condicionamiento ni declaratoria de inexequibilidad por parte de la
Corte.
Sin embargo, posteriormente la sentencia
C-608/99 estudió la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 e
impuso una interpretación diferente en esta materia. La ratio decidendi
del fallo establece que el legislador puede prever regímenes especiales en
materia de salarios y prestaciones de los congresistas, puesto que la Carta ha
permitido que ello sea así, pero que estos no pueden consagrar disposiciones
desproporcionadas, contrarias a la razón, ni contrarias a los principios de la
seguridad social en general, tales como la eficiencia, solidaridad y
universalidad, y el carácter individual que determina el monto prestacional del
derecho.
Teniendo esto en cuenta, la Corte
estableció que el régimen especial de los congresistas es exequible con las
siguientes salvedades: (i) Debe entenderse que cuando la norma estatuye que el
ingreso base de liquidación exige tener en cuenta lo devengado “por todo
concepto” por el congresista, se incluyen solamente aquellas actividades
que tienen un carácter remuneratorio proveniente de la actividad de
representación política del Congreso y no los servicios ajenos a la asignación
del parlamentario. (ii) Debe interpretarse que el “ingreso mensual promedio”
a tomarse en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación de la
pensión del congresista, y que se menciona “tanto en el texto del artículo
17 que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo”, está
relacionado directamente con lo recibido por el congresista aspirante a la
pensión durante su último año de trabajo, y no puede determinarse a partir de“
la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a
todos los miembros del Congreso”.
Estos dos condicionamientos constituyen el
centro de la decisión y, por lo tanto, hicieron tránsito a cosa juzgada. En esa
medida afectan también el margen de reglamentación del gobierno de la Ley
Marco. Por eso, si existen disposiciones en los decretos reglamentarios
expedidos antes de la sentencia de constitucionalidad que se oponen al
condicionamiento de la norma, el operador jurídico debe remitirse directamente
a los parámetros de la Ley, en el entendido de que el decreto reglamentario de
una ley marco no puede modificar, derogar ni incluir los criterios generales
estatuidos en dicha norma.
A partir de este pronunciamiento, la Corte tuvo
la oportunidad de analizar nuevamente este punto de manera directa en la
sentencia T-022/01. Los hechos que dieron lugar a esta tutela consistieron en
que un ex congresista que accedió a la pensión de jubilación en virtud del
régimen de transición especial, solicitó que se aplicara como ingreso base de
liquidación el 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto
devengaren los congresistas en ejercicio al momento de decretar la prestación. La
Sala de Revisión denegó las pretensiones del demandante argumentando que el
postulado de la sentencia C-608/99 que establecía que el ingreso mensual
promedio debe estimarse conforme a lo devengado por el aspirante a la pensión y
no por los congresistas en abstracto, constituye la ratio decidendi del pronunciamiento,
lo que no podría ser de otra forma si se atiende a la necesidad de “conciliar el principio según el cual
‘trabajo igual pensión igual’, con los principios de continuidad y
universalidad de los servicios públicos”.
En las sentencias posteriores T-482/01 y
T-862/04, la Corte avocó el conocimiento de situaciones en las cuales fue
negado el reajuste especial a dos ciudadanos que ostentaron la calidad de ex
congresistas antes de la Ley 4 de 1992. En los dos casos la Corte otorgó el
amparo acudiendo a  razones distintas. En la primera de ellas, la Corte
determinó que  “encontrándose
en el régimen de transición, por el sólo hecho de haber sido congresista en
cualquier tiempo, la persona puede exigir el reconocimiento del reajuste
especial”, siempre que
reúna los demás requerimientos de ley. En la segunda, la decisión de otorgar el
reajuste se tomó atendiendo al hecho de que FONPRECON había incurrido en una
demora significativa para otorgar la respuesta y era evidente que el ex
congresista reunía los requisitos exigidos para ser beneficiario del reajuste
de ley. Esto, aunado a la situación personal del accionante, constituyó para la
Sala una amenaza de configuración de un perjuicio irremediable que dio lugar a
la tutela.
De otro lado, la sentencia SU-975/03 examinó
las razones por las cuales los congresistas gozan de un régimen de carácter
especial que permite reliquidar las pensiones reconocidas antes de la Ley 4 de
1992, mientras que el régimen aplicable a los magistrados no contempla esa
posibilidad, pese a que el marco de la legislación es la misma Ley Cuarta. La
Corte tuteló el derecho a la igualdad y a la seguridad social de los
accionantes estableciendo que “se desconoce el derecho a la igualdad de los ex
magistrados de las Cortes y Consejos pensionados con anterioridad a la vigencia
de la Ley 4 de 1992 cuando se les da un tratamiento pensional ostensiblemente
desfavorable contrario al principio de proporcionalidad, sin compensación
alguna, respecto del trato dado a los magistrados de las Cortes y Consejos
pensionados luego de la vigencia de la mencionada ley”.
Finalmente, en las sentencias T-352/02,
T-438/02 y T-781/05 se resolvió sobre la pretensión de reliquidación de las
pensiones concedidas a diferentes ex congresistas, ya fuera por considerar que
tenían derecho al reajuste especial o por considerar que tenían derecho a la
aplicación de un determinado porcentaje como ingreso base de liquidación. Sin
embargo, en todos los casos la Corte pudo establecer que no se cumplía el
requisito de subsidiariedad y, por tanto, declaró la improcedencia de las
acciones de tutela.
4.
Las sentencias
invocadas por el accionante no constituyen un precedente vinculante para el
caso concreto. Por lo tanto, no se configura la causal de procedibilidad
invocada.
De lo reseñado en el capítulo anterior
puede concluirse que los pronunciamientos de la Corte en lo que tiene que ver
con el régimen pensional especial de los congresistas se orientan
fundamentalmente en dos direcciones. La primera de ellas, una línea
jurisprudencial relativa a las situaciones en las cuales puede afirmarse que un
ex congresista tiene derecho a acceder al reajuste especial por haber obtenido
la pensión antes de la Ley 4 de 1992. La segunda, mucho menos nutrida, referida
al ingreso promedio que debe tenerse en cuenta como base de la liquidación
pensional de los ex congresistas beneficiarios del régimen de transición de la
Ley 100 de 1993.
En estricto sentido, únicamente constituyen
precedente aplicable al caso las sentencias ubicadas en la segunda línea
jurisprudencial ya que la solicitud de tutela del accionante no está dirigida a
obtener un reajuste especial, pues su pensión fue otorgada en el año 2004, sino
que está dirigida a solicitar que en su caso sea considerado un ingreso base de
liquidación equivalente al 75% de lo devengado por todo concepto por un
congresista activo a la fecha en que se decretó la pensión. En este sentido ha dicho
la Corte que es razonable que “cuando en una situación similar, se observe
que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez
esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”[31]
El precedente pertinente tiene como
criterio central lo expuesto en la sentencia C-608/99, que condicionó el
entendimiento del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y, por lo tanto, de todas las
disposiciones relativas al régimen pensional de los congresistas en el sentido
de que el ingreso promedio tomado tanto para la liquidación de las pensiones
como para establecer el monto mínimo de las mismas, está determinado por los
ingresos del aspirante a la pensión durante el último año.
Teniendo esto en cuenta, no es acertado
afirmar que la Ley 4 de 1992 establezca que la pensión de los ex congresistas
beneficiarios del régimen de transición debe liquidarse con el 75% del ingreso
mensual promedio que por todo concepto devengaren los representantes y
senadores activos a la fecha en que se decreta la prestación. Debe entenderse
que ella ha limitado este monto al 75% del ingreso mensual promedio obtenido
por el parlamentario que aspira al reconocimiento de su pensión.
No es exacto el aserto de la Sección
Segunda Subsección B del Consejo de Estado que afirma que la sentencia C-608/99
sólo permite la aplicación del régimen de transición a quienes están en
servicio activo en el Congreso, pues lo cierto es que la sentencia no se
pronunció sobre este punto. Es más, al respecto la Corte manifestó que se ponía
en tela de juicio,
“(..) a partir de las demandas, apenas una
de las disposiciones legales que conforman el conjunto del régimen pensional de
los congresistas. Por tanto, no es el momento de establecer si los demás
preceptos que lo componen se ajustan a la Carta, y no hay lugar a la unidad de
materia”
En consecuencia, al actor le asiste razón
al considerar que la sentencia cuestionada interpretó erróneamente la sentencia
C-608/99 en lo que tiene que ver con la actividad de la persona como
congresista al momento de solicitar la pensión de jubilación. Pero no encuentra
la Corte que esta misma desconozca el precedente jurisprudencial sobre la
cuantía de la pensión de jubilación, ya que en este punto la Sección Segunda
Subsección B del Consejo de Estado aplicó en debida forma lo dispuesto en la
sentencia C-608/99 que, por su valor de cosa juzgada, debe irradiar toda la
normatividad reglamentaria derivada de la Ley Marco que examinó, incluido el
Decreto 1359 de 1993.
En la misma dirección, no es dable concluir
que la Sección Segunda Subsección B vulneró el derecho a la igualdad del
accionante por no haber aplicado los criterios expuestos en las sentencias
T-456/94, SU-975/03 y T-862/04. La providencia judicial cuestionada no aplicó
un trato diferente e injustificado al accionante, puesto que las sentencias
invocadas no constituyen precedente para el caso concreto.
Además, no constituye un trato desigual
amparable por vía de tutela que el fallo del accionante sea contrario a lo
expuesto en las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 22 de
junio de 2006[32] y 12 de octubre de 2006[33],
cuando el fallo que se tilda de discriminatorio está acorde con la
interpretación dada por la Corte Constitucional a una norma en ejercicio de sus
funciones. Una conclusión contraria, quebrantaría la primacía de la
Constitución y atentaría contra su carácter irradiador del ordenamiento
jurídico en general.
Así las cosas, esta Sala de Revisión
revocará las sentencias de tutela que rechazaron por improcedente el amparo
promovido por el señor Héctor Orozco Orozco argumentando que la acción de
tutela no procede en ningún caso contra providencias judiciales. Sin embargo,
no concederá el amparo puesto que de la sentencia analizada no puede predicarse
la configuración de las causales de procedibilidad específica de este tipo de
tutelas.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  REVOCAR el fallo de tutela de primera instancia emitido por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 14 de agosto de 2008, y el fallo de tutela de segunda instancia
proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, el 9 de octubre de 2008, en cuanto negaron de manera
absoluta la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Segundo. NEGAR la protección de los derechos invocados
por el accionante, por las razones expuestas en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
GABRIEL MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sección Segunda – Subsección B, Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. Sentencia de 22 de junio de 2006. Ref. Exp. No. 8046-05. MP
Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado.
[2]
Sección Segunda – Subsección A, Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. Sentencia de 12 de octubre de 2006. Ref. Exp. No. 8895-2005.
MP Dr. Alberto Arango Mantilla.
[3] Consejo
de Estado. Ref. Exp. 2004-02378 Radicado No. 250002325000. MP Dr. Jaime Moreno
García.
[4] Ver, entre
muchas otras, las sentencias T-389/07, T-907/06, SU-881/05, C-590/05, T-642/05,
T-1042/04, T-701/04, SU-159/02, SU 1184/01, T-1030/01 y T-231/94.
[5] Al
respecto, ver las sentencias C-590/05, T-701/04
[6]
Sobre este carácter ver las sentencias T-055/08, T-593/07, T-751/05 y T-068/05.
[7] Ver,
entre otras, las sentencias C-800A-02, SU-1184/01, T-983/01, T-231/94 y
T-173/93
[8] Ibídem.
[9]
Ver sentencia C-590/05.
[10] Sentencia
T-522/01.
[11] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[12] Ibídem.
[13] Ver sentencia
T-701/04.
[14]
Sobre esta obligación emanada del derecho al acceso a la justicia ver, entre
otras, la sentencia C-483/08.
[15]
Estas causales están contempladas en el art. 188 del C.C.A, modificado por el
art. 57 de la Ley 446 de 1998.
[16] Sobre
el carácter de la seguridad social como derecho fundamental, ver las sentencias
T-260/94, T-313/95
[17]
Ver, entre otras, la sentencia C-131/93.
[18] Sentencias
C-131/93, C-037/96, SU-640/98.
[19] Entre
otras, las sentencias T-1092/07, C-932/07, T-254/06, C-762/02 y SU-640/98.
[20]
T-292/06
[21] Cfr.
SU-1219/01
[22] Ver
sentencias T-399/97, T-603/99, T-610/99, T-611/99, SU-1184/01, SU-1219/01
[23]
Cfr. C-447/97, SU-047/99
[24] T-292/06
[25] Ibídem.
[26]
Cfr. SU-047/99
[27]
Una exposición amplia del régimen pensional de los congresistas antes de la
Constitución de 1991, puede encontrarse en la sentencia T-482/01.
[28]
Este parágrafo fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado
en sentencia del 27 de octubre de 2005.
[29] “INGRESO
BASICO PARA LA LIQUIDACION PENSIONAL. Para la liquidación de las pensiones, así
como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso
mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los
Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación,
dentro del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de
representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima
de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren.” (subrayas
fuera del texto)
[30] “Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado
con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª. de 1992, tendrán derecho a un
reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión
en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho
los actuales Congresistas”.
[31] Sentencia
T-1317/01.
[32] Sección Segunda –
Subsección A. Ref. Exp. No. 8895-2005. MP Dr. Alberto Arango Mantilla.
[33] Sección
Segunda – Subsección B. Ref. Exp. No. 8046-05. MP Dr. Alejandro Ordoñez
Maldonado.