T-686-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-686/05
ACCION DE TUTELA-Procedencia por inexistencia de mecanismos
ordinarios de protección inmediata eficaces
DERECHO A LA VIDA-Protección especial de personero amenazado
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Concepto
DERECHO A LA VIDA-Protección por el Estado
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Riesgos especiales que deben asumir los
ciudadanos
En ciertos casos se exige como carga
ciudadana fundada en el principio de solidaridad social, que las personas
asuman ciertos riesgos especiales, por fuera de los mínimos u ordinarios que se
predican para toda la comunidad. Dichos riesgos por lo general tienen su origen
en dos tipos de contingencias, por una parte, en aquéllas que se derivan de la
convivencia en sociedad, por ejemplo, cuando para asegurar la defensa de una
población es indispensable instalar una estación de policía, que por la
situación interna de conflicto armado que vive el país, puede exponer a
determinados riesgos a los vecinos de dichas construcciones; y por la otra, en
aquéllas que subyacen a la prestación de los servicios públicos, ya sea en
relación con las personas que se benefician de los mismos, o frente a las
personas encargadas de su prestación, es decir, los servidores públicos.
SERVIDOR PUBLICO-Riesgo
extraordinario cuando éste se individualiza
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caracterización de los riesgos frente a los
cuales protege
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones constitucionales básicas de las
autoridades para preservarlo
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Elementos objetivos y subjetivos que se
deben valorar para determinar el riesgo
Referencia: expediente T-795791
Accionante: Humberto
Elías Arismendy Cuadros.
Demandado: Mesa
Directiva del Concejo Municipal de Hispania.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil cinco
(2005).
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio Sierra Porto, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Andes (Antioquia), en relación con la acción de amparo constitucional promovida
por Humberto Elías Arismendy Cuadros contra la Mesa Directiva del Concejo
Municipal de Hispania.
I.       ANTECEDENTES.
1.
La
solicitud.
El accionante
Humberto Elías Arismendy Cuadros, en calidad de Personero del municipio de
Hispania, interpuso acción de tutela para que le sean protegidos sus derechos
fundamentales a la vida, al trabajo, a la integridad física, a la igualdad y a
la dignidad humana; que -según afirma- están siendo vulnerados por la Mesa
Directiva del Concejo Municipal de la citada entidad territorial, pues no
obstante conocer las graves amenazas en su contra, se negó injustificadamente a
autorizar su reubicación laboral, temporal e indefinida, en la cabecera de otro
municipio, a fin de permitirle adelantar desde allí el ejercicio de sus
funciones.
2.
Demanda y
pretensiones.
2.1
El señor Humberto
Elías Arismendy Cuadros fue elegido Personero del municipio de Hispania, para el
período comprendido entre el primero (1°) de marzo de 2001 y el veintiocho (28)
de febrero de 2004.
2.2
Tras graves
amenazas contra su vida, el día 31 de enero de 2003, decidió trasladarse del
municipio de Hispania hacia la ciudad de Medellín.
2.3
Ese mismo día envió
una solicitud al Concejo Municipal de Hispania para que, por motivo de su
desplazamiento forzoso, le permitiera ejercer sus funciones como personero del
citado municipio, en las oficinas de la perso-nería de Medellín[1].
2.4
Al guardar el
Concejo Municipal de Hispania silencio acerca de la petición formulada, el
señor Arismendy Cuadros decidió el día 5 de febrero de 2003, volver a impetrar
la misma petición, esperando, esta vez, una respuesta oportuna frente a la
misma[2].
2.5
Un día después,
esto es, el 6 de febrero de 2003, la Mesa Directiva del Concejo Municipal
respondió la solicitud aduciendo que, ante la falta de motivación de las causas
que amenazaban su seguridad, no podía ausentarse del lugar en donde debía
ejercer sus funciones, convocándolo para que regresara cuando antes al
municipio de Hispania[3].
2.6
Dada la negativa de
la Mesa Directiva del citado Concejo Municipal, el señor Arismendy Cuadros
decidió mediante escrito del 7 de febrero de 2003, insistir en que las amenazas
contra su vida eran argumentos suficientes para ausentarse del lugar de
trabajo, reiterando que ante el carácter grave de su situación, se le debería
permitir el ejercicio de sus funciones desde la ciudad de Medellín de “manera
temporal y por tiempo indefinido”[4].
2.7
La Mesa Directiva
del Concejo Municipal de Hispania, con fecha 10 de febrero de 2003, contestó al
citado requerimiento, por una parte, exigiéndole al demandante mayor precisión
en cuanto al alcance de los términos “temporal y por tiempo indefinido”,
y por la otra, solicitándole acreditar como “argumentos suficientes”,
las constancias escritas en donde consten las denuncias de su situación de
peligro ante las autoridades competentes[5].
2.8
El Departamento de
Policía de Antioquia, Subcomando Operativo, mediante oficio del 26 de marzo de
2003, dejó expresa constancia acerca de la existencia de serios indicios de
amenaza contra la vida del personero, por un grupo armado al margen de la ley[6].
2.9
El 15 de abril de
2003, la citada Mesa Directiva le informó al accionante que si bien el día 7 de
febrero del mismo año, el Concejo Municipal por mayoría de sus miembros había
autorizado su petición consistente en ejercer sus funciones desde el municipio
de Medellín (Acta No. 004), dicha decisión carecía de efectos vinculantes, pues
a quien le corresponde aprobar los traslados o las licencias temporales es
precisamente a la Mesa Directiva, conforme a lo dispuesto en el artículo 8-7
del Reglamento Interno de dicha Corporación[7].
2.10
Un día después,
sin mediar decisión alguna en relación con su petición, la Mesa Directiva del
Concejo Municipal de Hispania, le solicitó al señor Arismendy Cuadros definir
su situación, esto es, “o continuar laborando en la Personería Municipal o
renunciar a dicho cargo”[8].
2.11
En respuesta a la
anterior comunicación, el 2 de mayo de 2003, el accionante manifestó que debe
dársele cumplimiento al Acta No. 004 del 7 de febrero de 2003, en la cual se le
dio autorización para ejercer sus funciones desde Medellín.
En dicho escrito, se puso en conocimiento
de la Mesa Directiva, la denuncia formulada ante la Fiscalía General de la
Nación el día 30 de abril de 2003, y además, copias de las comunicaciones
remitidas al Ministro del Interior y de Justicia, al Secretario de Gobierno de
Antioquia, al Director del Departamento de Policía del mismo departamento y al
Director Seccional del DAS de Medellín, informando acerca de su situación de
peligro.
2.12
Por solicitud de
la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Hispania, el día 13 de mayo de 2003,
el Departamento de Policía de Antioquia, Comando de Distrito No. 11 de Andes,
informó a dicha Corporación que:
“De acuerdo a lo solicitado en su oficio
sin número de fecha 07 de mayo de 2003, me permito informar al señor Presidente
del Honorable Concejo Municipal de Hispania, que el Doctor HUMBERTO ELIAS
ARISMENDY CUADROS, Personero del Municipio de Hispania, en la actualidad cuenta
con servicio de escolta policial en la ciudad de Medellín, ya que la
Procuraduría Regional de Antioquia, solicitó prestarle el servicio de
protección al citado personero.
El comando del Departamento de Policía de
Antioquia, en aras de proteger la vida e integridad le asignó al señor
Subintendente FABIO LEÓN MARÍN ZAPATA, como su escolta personal y cuando el
funcionario decida retornar a ejercer sus funciones en el Municipio de
Hispania, la Policía Nacional le brindará la seguridad en la zona urbana del
Municipio de acuerdo con lo manifestado por el Comando del Departamento de
Policía de Antioquia en el oficio 0658 del 120503 del cual le anexo copia.
Así mismo mediante instructivo No. 0131 de
fecha 12 de febrero de 2003, emanado del Subcomando Operativo del Departamento
de Policía de Antioquia, del cual le anexo copia, se asigna al señor Comandante
de Estación de Hispania como responsable de la seguridad del señor personero en
el casco urbano (sic) quien entre otras cosas deberá nombrar para la prestación
del servicio de escolta del señor personero un policial idóneo”[9].
2.13
El 19 de mayo de
2003, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Hispania, invocando el
anterior pronunciamiento policial, le comunicó al señor Arismendy que en
beneficio de la comunidad debía regresar inmediata-mente a desempeñar sus
funciones dentro del municipio de Hispania.
2.14. Los hechos anteriormente relacionados, en opinión del
demandante, demuestran la falta de diligencia de la Mesa Directiva del Concejo
Municipal de Hispania, en adoptar una verdadera solución al problema de
seguridad que frente a su vida e integridad personal se ha planteado.
Considera que la actitud asumida por dicha
entidad pública se aparta por completo de las medidas de protección que en
casos similares se han ordenado por la jurisprudencia constitucional frente a
personas amenazadas, pues en lugar de reconocer el derecho que le asiste a ser
trasladado de sede, tan sólo se insiste en que debe retornar inmediatamente al
municipio de Hispania, sopena de ser retirado del servicio.
Afirma que cumplió con todas las exigencias
requeridas por la Mesa Directiva para obtener la orden de traslado, y que, pese
a eso, desconoce las razones que motivan a dicha autoridad para negar su
reconocimiento, cuando el mismo Concejo Municipal por votación mayoritaria consideró
viable su petición. A su juicio, la única razón que explica el comportamiento
de la Mesa Directiva, es la enemistad política creada en su contra por las
denuncias realizadas en ejercicio de su cargo.
Finalmente, sostiene que las medidas de
seguridad ofrecidas en el municipio de Hispania son escasas frente a la
inmanencia de una afectación a sus derechos fundamentales, pues la estación de
policía del citado municipio, carece de personal calificado y de los
instrumentos necesarios para otorgar una debida protección.
2.15. Con fundamento en lo expuesto, en el escrito de
demanda, se formulan las siguientes pretensiones:
“PRIMERO.
Tutelar los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y al
trabajo en condiciones dignas, y demás que [se] consideren vulnerados que estén
consagrados en la Constitución Nacional y protegidos en reiteradas
oportunidades por la Honorable Corte Constitucional.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior, respetuosamente
solicito se sirva ordenar a la parte demandada que en un término de 48 horas, o
en el que el señor juez estime conveniente de acuerdo a las razones de hecho y
de derecho anteriormente expuestas, se ordene a la Mesa Directiva del Honorable
Concejo Municipal de Hispania, Antioquia, conceder la autorización para atender
de manera temporal e indefinida desde la sede temporal para personeros
desplazados por la violencia, de la personería de Medellín”.
3.
Oposición a la demanda de tutela.
3.1
La Mesa Directiva
del Concejo Municipal de Hispania dice haber tenido conocimiento de las
amenazas de que fue víctima el Personero, por medio de las comunicaciones que
éste mismo allegó, sin que las mismas se encontraran debidamente acompañadas de
las denuncias ante los organismos competentes que acreditaran la veracidad de
sus afirmaciones. Fue tan sólo hasta el 30 de abril de 2003 que se recibió
constancia de tales denuncias, lo que demuestra que dicho funcionario no siguió
el conducto regular para retirarse de su cargo.
3.2
Considera que en
virtud de su negativa a reconocer el traslado, no se está vulnerando el derecho
a la vida del accionante, puesto que se ha consultado a la fuerza pública
(Comando de Policía de Antioquia y Comando de Policía de Andes) quienes
manifiestan su capacidad para darle protección al señor Arismendy Cuadros,
incluso en el municipio de Hispania.
3.3
Enseguida enuncia
puntualmente las funciones del Personero, para enfatizar que la buena
prestación del servicio exige su presencia física en el municipio,
principalmente cuando los cuerpos de seguridad del Estado están garantizando su
seguridad en el casco urbano de la citada entidad territorial.
3.4
Sostiene que el
señalamiento de la posibilidad de renunciar a su cargo, tan sólo tuvo
ocurrencia dentro de la presentación de las distintas alternativas para
solucionar la situación del accionante, sin que, en momento alguno, se le haya
conminado para tomar una determinación en dicho sentido.
3.5
Para concluir
manifiesta que: “Ninguna persona está libre de ser amenazada en este país,
de eso debe ser consciente cualquier servidor público, pero no por el hecho de
recibir simples amenazas se puede justificar el abandono de las funciones que
hemos prometido cumplir, máxime cuando, los organismos de Estado de quienes
reclamamos protección, nos la están garantizando”.
II.
DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN.
1.      Primera
instancia
El Juzgado
Promiscuo Municipal de Hispania (Antioquia), en sentencia del diecinueve (19)
de junio de dos mil tres (2003), concedió el amparo impetrado, con fundamento
en las siguientes razones:
- En opinión
del juez de instancia, ante la dificultad de establecer la veracidad de las
amenazas relacionadas por el accionante, es deber de la autoridad judicial
tener a las mismas como ciertas, en virtud del acatamiento a los mandatos
normativos derivados del principio constitucional de buena fe (C.P. art. 83).
- Desde esta
perspectiva, considera que la decisión de la Mesa Directiva del Concejo
Municipal de Hispania, por virtud de la cual pretende que el accionante regrese
a prestar sus servicios desde las instalaciones del citado municipio, pone en
peligro sus derechos a la vida y a la integridad personal, pues lo somete a la
posibilidad real de que las amenazas en su contra se perpetren.
- Manifiesta que
pese a los compromisos asumidos por las autoridades de policía del municipio,
ellas no están en condiciones de asegurar la defensa de los derechos
fundamentales del Personero amenazado, ya que carecen del personal calificado y
de los instrumentos necesarios para el efecto.
- El a-quo
considera que si bien la comunidad puede verse afectada porque el personero
despacha a distancia del municipio, lo cierto es que de conformidad con el
Texto Constitucional, el derecho a la vida prevalece sobre cualquier consideración
de eficiencia en el desarrollo de la función pública (C.P. arts. 5 y 11), razón
por la cual no puede la Mesa Directiva accionada obligar al señor Arismendy
Cuadros a exponer injustificadamente su vida, al imponerle la exigencia de
regresar al municipio de Hispania.
- Finalmente,
concluye que: “es
indudable que la Mesa Directiva del Concejo le ha dicho al personero que
regrese a despachar desde Hispania o que renuncie, situación que a todas luces
es inhumana porque lo presiona para que venga a exponer su vida en este
municipio o para que renuncie. Como ser humano no se le debe hacer tal
exigencia, pues no es digno de una persona un trabajo en esas condiciones de
zozobra. Esto indica que se le debe proteger la dignidad humana y el trabajo en
condiciones dignas // Para protegerle (...) sus derechos fundamentales
amenazados como la vida, la integridad personal, la dignidad humana y el
trabajo en condiciones dignas, indudablemente lo que hay que hacer es
autorizarlo para que desempeñe, temporalmente y en forma indefinida, sus
funciones desde la oficina donde lo está haciendo, es decir, desde la
Personería de Medellín, pero esa autorización debe otorgarla la Mesa Directiva
del Concejo Municipal, entidad ésta a la cual mediante este fallo de tutela se le
ordenará que expida el acto administrativo correspondiente en el término de
diez (10) días hábiles judiciales, contados a partir del día siguiente a la
notificación. // La autorización durará el tiempo que permanezcan los motivos
que dieron lugar al desplazamiento forzado del actor, o sea que si se llegaré a
demostrar la falsedad de ellos o su cesación podrá la Mesa Directiva del
Concejo tomar las determinaciones que estime pertinentes”.
2.    Impugnación.
La decisión del
Juzgado Promiscuo Municipal de Hispania fue impugnada por la parte demandada
con fundamento en las siguientes razones:
- Inicialmente
considera que toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y
oportunamente allegadas al proceso y no, como sucedió en este caso, en una
aplicación indebida del principio constitucional de buena fe.
- Se desconoce
a través de la orden de amparo proferida, que las condiciones de seguridad que
actualmente ofrece la Policía Nacional pueden variar, impidiendo bajo dicha
circunstancia, que la Mesa Directiva le pueda exigir al Personero amenazado que
regrese a su lugar de trabajo.
- Para
concluir, manifiesta que: “disponer
que se le conceda la autorización hasta que se demuestre la falsedad de las
amenazas, pone a la Mesa Directiva del Concejo, en un asunto de imposible
probanza, ya que siempre estarán de por medio las afirmaciones del Personero;
lo cual de paso está sentando un precedente desafortunado, cuando basta para
conceder la autorización de cambio de sede, el simple hecho de manifestar que
recibió amenazas un servidor público, para que se le conceda la autorización.
Creemos que en todo caso, para conceder o no la autorización, debe considerarse
la gravedad y seriedad de las supuestas amenazas, porque de lo contrario se
estaría dando carta blanca, para que los funcionarios públicos, con su sola
afirmación de recibir amenazas, tengan que ser cambiados de sede, en perjuicio,
muchas veces, de la comunidad que requiere sus servicios”.
3.
Segunda
instancia.
El Juzgado
Primero Penal del Circuito de Andes (Antioquia), en sentencia del cinco (5) de
agosto de dos mil tres (2003), revocó el fallo impugnado considerando que tanto
los personeros municipales, como los jueces o los fiscales, son funcionarios
del Estado sometidos por razón de su servicio a actividades que envuelven un
peligro inherente. De donde resulta que ante la falta de una prueba sumaria que
acredite la existencia de amenazas en contra del accionante, y dado que las
mismas no tienen -en principio- una relación de conexidad material con el
ejercicio de sus funciones, no es procedente conceder la orden de traslado, mas
aun cuando la situación de seguridad del país ha mejorado ostensiblemente en
gran parte del territorio nacional. Así las cosas, el a-quo modificó la
orden concedida, en el sentido de ordenarle a “Mesa Directiva del Concejo que
reestudie la situación del accionante a la luz de la situación de orden público
actual, es decir, al momento posterior a la notificación de esta tutela”.
III.    FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
Competencia
1. A
través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para
revisar la sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con lo previsto en los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
Derechos constitucionales violados o amenazados.
2. El
accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida, al
trabajo, a la integridad física, a la igualdad y a la dignidad humana.
Problema jurídico.
3. A partir de las circunstancias fácticas que dieron
lugar al ejercicio de la acción de tutela y de las decisiones adoptadas en las
respectivas instancias judiciales, en esta oportunidad le corresponde a la
Corte resolver los siguien-tes problemas jurídicos:
·
Si la acción de tutela
procede en aquellos casos en donde el derecho a la vida no ha sido protegido
por una autoridad administrativa, como lo es, en este caso, la Mesa Directiva
del Concejo Municipal de Hispania, pese a que la decisión de esta última puede
ser impugnada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
·
Si la decisión adoptada
por dicha Mesa Directiva, de negar el traslado del actor al municipio de
Medellín, desconoce el deber estatal de proteger el derecho a la vida, de quien
promueve la solicitud de amparo constitucional con fundamento en la existencia
de amenazas en su contra.
Reiteración de jurisprudencia en
relación con la procedencia de la acción de tutela en caso de amenaza de los
derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal.
4. La
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido desde la sentencia T-003 de
1992[10],
que el carácter subsidiario de la acción de tutela no limita su margen de
acción cuando los otros medios de defensa judicial con los que cuentan los
accionantes resultan insuficientes o ineficaces para otorgar un amparo integral
o para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En este
sentido, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en numerosas
providencias, la regla general según la cual no procede la tutela cuando
existen otros medios de defensa judicial tiene excepción cuando se trata de
conceder una protección transitoria para evitar un perjuicio irremediable, o
cuando es oportuno otorgar un amparo definitivo en atención a que el
procedimiento de carácter formal previsto en la legislación no resulta idóneo
para la protección cierta y efectiva del derecho violado o amenazado,
atendiendo -claro está- a las circunstancias en medio de las cuales la
violación del derecho tiene lugar. Esta interpretación surge de lo consagrado
en el numeral 1º del art. 6º del Decreto 2591 de 1991 que, al referirse sobre
la procedencia de la acción de tutela, establece que:
“La acción de
tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. la existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.”
Así lo sostuvo
esta Corporación en sentencia SU-961 de 1999[11],
al considerar que: “...en
cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles
le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así,
si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede
otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que
se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La
segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de
resolver el problema de manera integral...”, en este caso,
es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo eficaz e
idóneo de protección de los derechos fundamentales.
5. Respecto
de la ineficacia de los otros medios de defensa judicial, esta Corporación ha
considerado que en los casos donde se demuestre que las  amenazas existentes
contra el derecho a la vida representan un peligro inminente para el ciudadano,
el amparo estatal debe ser inmediato si dichos mecanismos  no revisten
las características de idoneidad y eficacia indispensables para proteger el
derecho fundamental[12].
En el presente
caso, frente a la decisión de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de
Hispania, de negarse a reconocer la reubicación del accionante con ocasión de
la existencia de amenazas en su contra por parte de grupos armados al margen de
la ley, no podría en principio el juez de tutela intervenir en dicho asunto,
pues se trata de una materia asignada al control de la justicia administrativa
a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A. art.
85). Con todo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que cuando la
defensa de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal
resulte inaplazable e imperativa, a partir de la existencia de
amenazas que representen un grado efectivo de evidencia fáctica que demuestre
la posibilidad de su ocurrencia, no puede exigirse a los accionantes acudir
ante la jurisdicción de lo Contencioso, en atención a la necesidad inaplazable
de defender la primacía de los derechos fundamentales y, a su vez, de preservar
la supremacía del Texto Constitucional (C.P. arts. 2, 4 y 5)[13].
Ello ocurre, a
juicio de esta Corporación, básicamente por las siguientes razones: Por una
parte, porque no resulta proporcional ni razonable someter a una persona a la
eventualidad de la ocurrencia de las amenazas en su contra mientras se tramita
un proceso ordinario ante la justicia administrativa; y por la otra, porque la
eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo mediante el cual se
negó la reubicación, no representa una solución inmediata al problema que se plantea,
pues por su propia naturaleza jurídica dicha decisión no está diseñada para
ordenar la protección del derecho a la vida en los términos en que
constitucionalmente resulta exigible, sino que su propósito es preservar el
control de legalidad sobre las motivaciones de hecho y derecho que funda-mentan
dicho acto administrativo[14].
6. En
este orden de ideas, como quiera que en el presente caso está de por medio la
protección de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal
del accionante, y la misma resulta inaplazable e imperativa dada la gravedad de
las amenazas reconocidas en su contra como lo han ratificado la Personería de Medellín[15], el Concejo Municipal
de Hispania[16]
y el Departamento de Policía de Antioquia[17],
es claro que la acción contenciosa no resulta idónea y eficaz para preservar su
defensa, y por lo mismo, no está llamada a sustituir a la acción de amparo
constitucional. Por consiguiente, es obligación del juez de tutela entrar a
evaluar la amenaza alegada con el fin de ordenar a quien corresponda, de ser
necesario, que adopte en forma inmediata las medidas pertinentes para evitar la
vulneración de los mismos.
Los derechos
fundamentales a la vida y a la integridad personal. Los distintos niveles de
riesgo.
7.  La primacía e inviolabilidad de la vida se concibe en el Texto
Constitu-cional como un principio, valor y derecho fundamental, la razón
principal para que ello ocurra se funda en su importancia para asegurar el goce
efectivo del resto de derechos y libertades reconocidas a las personas en la
Constitución Política. Así lo ha establecido esta Corporación, entre otras, en
la sentencia T-102 de 1993[18],
al sostener que: “la vida constituye la base para el ejercicio de los demás
derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya
titularidad de derechos y obligaciones.”
Doctrina que ha
sido posteriormente reiterada, por ejemplo, en sentencia T-823 de 2002[19], en dicha oportunidad,
se dijo por parte de esta Corporación que: “[E]l derecho a la vida constituye
un valor superior e inviolable que se funda en un presupuesto ontológico para
el goce y la ejecución de los demás derechos de carácter fundamental, y así lo
han reconocido varios instrumentos internacionales de derechos fundamentales[20]. De esta manera, dicho
derecho se estructura como el primero de los derechos fundamentales, poniendo
de presente que sólo basta existir para ser titular del mismo”.
8. Como derecho fundamental de regulación positiva, el
inciso 2° del artículo 2º de la Constitución Política, consagra el deber de las
autoridades públicas de proteger la vida de todas las personas residentes en
Colombia. A la vez que el artículo 5º del mismo Texto Superior, le otorga al
derecho a la vida la conno-tación de inalienable y le asigna primacía
constitucional. Finalmente, los artí-culos 11, 12 y 17 de la Carta Política le
reconocen a la vida su condición de derecho fundamental, a la vez que convocan
a todas las autoridades públicas a actuar con eficiencia y firmeza en su debida
protección.
Dentro del desarrollo que del derecho
fundamental a la vida ha realizado la jurisprudencia constitucional, se destaca
el estudio acerca del carácter vincu-lante que para el Estado se deduce de sus
dos ámbitos de protección, esto es, que se trata de un derecho que debe
respetarse y debe protegerse[21].
Conforme a lo anterior, por una parte, las autoridades públicas están obligadas
a abstenerse de ejecutar actos que vulneren el derecho a la vida y, por la
otra, a evitar que terceras personas por cualquier motivo lo desconozcan.
Este segundo
ámbito de protección, se refiere entonces al deber que le asiste a las
autoridades públicas de asegurar o garantizar el respeto del derecho a la vida
por parte de terceros. Dicho deber no constituye una simple manifestación
retórica de tipo formal, sino por el contrario, una declaración categórica e
imperativa para el Estado, por virtud de la cual se le asigna una obligación
positiva consistente en actuar con eficiencia y celeridad en su labor de
defensa y cuidado de este derecho fundamental. Así las cosas, esta Corporación
ha sostenido que: “el Estado debe responder a las demandas de atención de
manera cierta y efectiva, pues ante la amenaza que se tiende sobre la
existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de
confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del
conflicto, es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes
limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida”[22].
Dicha circunstancia condujo al reconocimiento
por parte de esta Corporación de la seguridad personal como un derecho
fundamental de todas las personas, y así lo estableció en la sentencia T-719 de
2003[23],
al derivar su existencia del principio de igualdad de las cargas públicas y del
principio de justicia y equidad. En sus propias palabras, la Corte manifestó
que:
“Con base en los mandatos constitucionales
e internacionales indicados abajo, y el desarrollo jurisprudencial que ha
tenido la protección de la seguridad de las personas en nuestro ordenamiento,
según se reseña más adelante, para la Sala resulta claro que la seguridad
personal, en el contexto colombiano, es un derecho fundamental de los
individuos. Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas
específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de
prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su
vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que
las autoridades pueden conjurar o mitigar. (...)
El derecho a la seguridad personal, en ese
contexto, es aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada
por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos
excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los
niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa
medida, el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de
igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas
asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de
los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos,
y manifiesta la primacía del principio de equidad”.
9. Por virtud de lo expuesto en la Constitución Política,
es claro que la obligación positiva que asume el Estado de asegurar a todas las
personas residentes en Colombia la preservación de sus derechos a la vida y a
la integridad física, como manifestación expresa del derecho fundamental a la
seguridad personal, no se encuentra dentro de la clasificación moderna de las
obligaciones como una obligación de resultado sino de medio, por virtud de la
cual son llamadas las distintas autoridades públicas a establecer las medidas
de salvaguarda que dentro de los conceptos de razonabilidad y proporciona-lidad
resulten pertinentes, a fin de evitar la lesión o amenaza de los citados
derechos fundamentales. A este respecto, en materia de responsabilidad
extracontractual del Estado por su actuar antijurídico, el Consejo de Estado,
en relación con estos temas, ha dicho que:
“Al definir la Sala que en el sub-lite no
se dio la falla del servicio, reitera la pauta jurisprudencial que fijó en sentencia
de 4 de agosto de 1988, expediente No. 5121, actores: Ernestina Almario y
otros, Consejero Ponente: Dr. Julio César Uribe Acosta, en la cual se lee:
Pero sobre esa circunstancia particular del
caso la muerte posterior de los referidos ciudadanos, no puede montarse la
falla del servicio, pues ésta, como lo enseña Jean Rivero, ‘... es un
incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, que incube a uno o a
varios agentes de la administración, pero no imputable a ellos personalmente
...’ (Derecho Administrativo. Novena Edición. Caracas. 1984. Pág. 303). Ese
incumplimiento, prosigue el ilustre tratadista, debe examinarse a la luz del
nivel medio que se espera del servicio ... variable según su misión y según las
circunstancias ... estructurándose la falla, cuando éste se presta por debajo
de ese nivel. Por todo ello, concluye, el juez debe apreciarla sin referencia a
una norma abstracta, pero sí preguntándose ... lo que en ese caso debía
esperarse del servicio, teniendo en cuanta la dificultad más o menos grande de
su misión, de las circunstancias de tiempo (períodos de paz, momentos de
crisis), de lugar, de los recursos de que disponía el servicio en personal y en
material, etc. De ello resulta que la NOCIÓN DE FALTA DE SERVICIO TIENE UN
CARÁCTER RELATIVO, PUDIENDO EL MISMO HECHO SEGÚN LAS CIRCUNSTANCIAS, SER
REPUTADO COMO CULPOSO O COMO NO CULPOSO.’ (Obra citada. Págs. 304 y ss).
(Subraya la Sala).
Aplicada la anterior filosofía jurídica, al
caso en comento, la Sala encuentra que estudiadas las circunstancias en que
ocurrieron los hechos, no puede predicarse que el servicio de policía no
funcionó o que funcionó mal. A la luz de la lógica de lo razonable, no puede
pretenderse que el Estado tenga al lado de cada ciudadano, o de sus bienes, un
agente del orden para que preste atención inmediata que las circunstancias de
momento demandan. (...)”[24].
Dicha obligación concreta que se predica del Estado y
de sus autoridades sirvió de fundamento a la Corte para ordenar, frente a un
caso similar al que ahora se plantea, la protección al derecho a la vida de una
docente quien por razones relacionadas con su actividad, venía recibiendo
amenazas por parte de un grupo armado al margen de la ley sin que las
autoridades competentes realizaran las acciones pertinentes para su debida
protección. Al respecto se afirmó:
“A juicio de esta Corte, en estos
específicos casos, es deber de la administración provocar la reunión y el
acopio de los documentos que en las distintas instancias de la misma se deben
producir para decidir la reubicación; además, también es deber de la
administración actuar con celeridad para que la amenaza al derecho a la vida no
siga perturbando la actividad del educador y para que los compromisos laborales
con la administración no sean obstáculo en la protección del derecho a la vida
de éste. En realidad, la situación en la que se amenaza violar el derecho
constitucional a la vida de la peticionaria no es creada por la autoridad
pública, ni es atribuible a la voluntad positiva de aquella o de algún
funcionario siquiera de modo remoto; por lo contrario, se trata de la
existencia de un elemento de derecho público y de naturaleza administrativa que
favorece la protección inmediata del derecho constitucional fundamental a la
vida y a la integridad personal de los educadores amenazados (Decreto
Reglamentario No. 1645 de 1992); lo que sucede es que por la falta de celeridad
de la administración en la actuación que le corresponde, y por virtud de la
interpretación rígida y desfavorable que se aplica en aquellos casos de
reubicación de educadores amenazados, se agrava la situación de amenaza de
violación de tan importante derecho constitucional, lo cual justifica y hace
necesaria la intervención del juez de tutela de estos derechos.”[25]
Que las
autoridades estatales tengan en los términos anteriormente expuestos, una
obligación positiva de protección derivada del derecho fundamental a la
seguridad personal, implica para el juez constitucional que es indiferente
quien es el sujeto que con sus actuaciones amenaza los derechos a la vida o a
la integridad personal, pues dicha obligación resulta exigible
indepen-dientemente del sujeto o de la autoridad a quien se le endilga la
violación. En efecto, que la actuación ilícita provenga de la delincuencia
común, de grupos armados al margen de la ley o incluso del propio Estado, no
tiene trascendencia para efectos de ordenar la protección del derecho
fundamental del ciudadano, pues como se resaltó en la Sentencia T-1026 de 2002[26], “la solicitud de
amparo por vía de la acción de tutela no busca declarar responsabilidades
individuales por hechos punibles, ni declarar la responsabilidad patrimonial
por los daños antijurídicos generados con la actuación, así como tampoco
establecer la responsabilidad disciplinaria de un servidor público. Teniendo en
cuenta la naturaleza de la acción de tutela, la finalidad del amparo es
salvaguardar el derecho a la vida exigiendo la protección estatal conforme a lo
establecido en los artículos 2, 5 y 11 de la Carta Política”.
10. Ahora bien, en cierto casos se exige como carga
ciudadana fundada en el principio de solidaridad social (C.P. art. 95.2), que
las personas asuman ciertos riesgos especiales, por fuera de los mínimos u
ordinarios que se predican para toda la comunidad. Dichos riesgos por lo
general tienen su origen en dos tipos de contingencias, por una parte, en
aquéllas que se derivan de la convivencia en sociedad, por ejemplo, cuando para
asegurar la defensa de una población es indispensable instalar una estación de
policía, que por la situación interna de conflicto armado que vive el país,
puede exponer a determinados riesgos a los vecinos de dichas construcciones[27]; y por la otra, en
aquéllas que subyacen a la prestación de los servicios públicos, ya sea en
relación con las personas que se benefician de los mismos[28], o frente a las
personas encargadas de su prestación, es decir, los servidores públicos.
En relación con esta última contingencia,
la jurisprudencia de la Corte ha reconocido que el ejercicio de algunas de las
funciones que le corresponden desarrollar al Estado, envuelven un mayor nivel
de riesgo que el requerido para adelantar las actividades que normalmente
llevan a cabo los particulares. Ese nivel especial de riesgo, por lo general,
se agrava en virtud del acatamiento del principio de continuidad en la
prestación de los servicios públicos, pues es evidente que ninguna autoridad
del Estado puede dejar de cumplir sus funciones, por la existencia de una
amenaza contra la institucionalidad que representan. Ello ocurre, en la mayoría
de los casos, en tratándose de funcionarios cuya función es la instrucción de
procesos penales, de los agentes de seguridad o incluso, de los miembros de las
Fuerza Pública[29].
Así las cosas,
siempre que la existencia del riesgo que envuelve el ejercicio de una función
pública, no logre individualizarse frente al servidor en particular, no es
posible alegar la existencia de un riesgo extraordinario o por fuera de la
generalidad de las amenazas que, comúnmente, debe soportar un funcionario por
el hecho de prestar un servicio que envuelve un riesgo especial en su
ejecución.
En este contexto, en sentencia T-383 de
2001[30],
la Corte al pronunciarse sobre el traslado de un docente por razón de la
complejidad de la zona a donde debía prestar su servicio, consideró que no
constituye un motivo suficiente para desintegrar la estructura educativa de una
localidad del territorio, el hecho de desempeñar la labor docente en una zona
de alta conflictividad, mientras no existiera una amenaza individualizada que
generara un peligro inminente para el accionante. En sus propias palabras, la
Corte sostuvo que:
“Constituye una finalidad del Estado Social
de Derecho garantizar que la cobertura del servicio público de educación de los
niños tenga un alcance total sin que se pueda disminuir por el supuesto riesgo
que presenta un determinado lugar. Considerar que el traslado es procedente
ante la simple evocación de un riesgo posible, sin que exista una prueba
fehaciente de su inminencia, llevaría a la imposibilidad de que los niños
recibieran este servicio. Esta circunstancia de inseguridad fácilmente podría
alegarse por todos los docentes que prestando sus servicios en sectores rurales
o urbanos de riesgo, se encuentran en igualdad de condiciones, lo que
paralizaría la prestación del servicio.”
Finalmente, si
bien los servidores públicos por razón de sus funciones pueden estar sometidos
a riesgos especiales, no por ello se les puede exigir conductas heroicas frente
a la integridad de sus derechos fundamentales, de donde resulta que siempre que
las cargas que deban asumir por razón de sus funciones envuelvan exigencias
innecesarias, órdenes desproporcionadas o requerimientos irrazonables, el deber
de solidaridad que están llamados a cumplir debe ceder a su favor,
permitiéndoles reclamar de las autoridades competentes las medidas
imprescindibles para la preservación de sus derechos, y en especial, del
derecho fundamental a la seguridad personal.
En sentencia
T-120 de 1997[31],
la Corte sobre esta situación de carácter excepcional, manifestó lo siguiente:
“si no se hubieran producido los hechos
que llevaron a los demandantes a ser amenazados de muerte por un grupo
irregularmente armado de esa región, sería claro que, al ordenarles
retornar a Chigorodó, el ISS se estaría limitando, como aduce su Director, a
reclamar de ellos la colaboración y solidaridad requeridas para atender la
salud de todas las comunidades residentes en el territorio nacional. Pero
esos hechos se produjeron -ninguno de los medios probatorios que los acreditan
fueron controvertidos-, y han de tenerse en cuenta para decidir si, luego de
ocurrir, el ISS impone a los actores una carga injustificada cuando les ordena
volver a sus anteriores sitios de trabajo.
Ninguno de los jueces de instancia puso en
duda la gravedad del riesgo que corre la vida de los actores en caso de
regresar a Urabá, y no puede afirmarse que deban exponerse a él en razón de
su profesión o de su vinculación al ISS, puesto que no ejercen aquella como
militares en servicio activo, y el ISS no hace parte de las dependencias de
Sanidad de las Fuerzas Armadas. El Instituto de los Seguros Sociales no
puede exigir a sus empleados que arriesguen la vida en aras del cumplimiento de
su deber profesional, en condiciones de peligro como las que encontrarían los
actores en Chigorodó, pues su deber es proteger a todas las personas en su
vida, y los empleados del Instituto no están exceptuados de ese deber, ni ha
sido menguada su titularidad de los derechos fundamentales implicados por norma
alguna.
Una vez establecido que procedía la acción
de tutela instaurada por los actores en contra del ISS, y que la actuación de
esta entidad sí constituye una amenaza injusta en contra de los
derechos a la vida e integridad personal de los demandantes, queda pendiente la
consideración de la orden que debe proferir el juez de tutela para restablecer
la plena eficacia de los derechos vulnerados”[32].
En consecuencia, sólo en aquellos casos en
donde las amenazas contra la vida de los funcionarios públicos sean inminentes,
y las mismas superen el nivel normal, razonable y proporcional de los riesgos
que se asumen como carga pública por razón del servicio, es posible concluir
que los derechos fundamentales a la seguridad personal, a la vida y a la integridad
física de dichos servidores se encuentran en peligro, siendo procedente
conceder el amparo inmediato y definitivo de sus derechos a través de la acción
de tutela.
Categorías de riesgo para adoptar medidas
especiales de protección.
11. Cuando una persona se encuentra en peligro y considera
amenazados sus derechos fundamentales, es necesario que, por regla general, el
Estado dirija su accionar a evitar que se materialice un daño concreto sobre
ellos. Con este propósito, esta Corporación ha determinado que previo a la
adopción de cualquier tipo de medida encaminada a proteger dichos derechos, es
indispensable comprender los distintos factores de riesgo que rodean a una
persona y las cargas que, en virtud del principio de solidaridad, está llamada a
soportar.
En relación con esta problemática, la
jurisprudencia reciente de esta Corporación, ha identificado varias
herramientas conceptuales que resultan idóneas para comprobar el nivel de
riesgo al que se encuentra sometido un ciudadano y, de acuerdo a ello, tomar
las medidas que sean necesarias para defender sus derechos, según la siguiente
clasificación[33]:
·
Nivel de riesgo mínimo
u ordinario. En este nivel
se encuentran todas las personas, por el sólo hecho de existir. Los riesgos a
los que se enfrentan son la muerte y las enfermedades.
·
Nivel de riesgo
especial. Se trata de
todos aquellos riesgos causados por el hecho de vivir en sociedad. La amenaza
no es causada por factores individuales, como en el nivel anterior, sino que se
produce por factores externos, tales como, la acción del Estado y la
convivencia con otras personas. La población que se encuentra en este nivel de
riesgo no puede solicitar medidas especiales de protección, por cuanto el
Estado, dentro de su finalidad, debe establecer medidas ordinarias y generales
encaminadas a proteger a los asociados en relación con este tipo de riesgo.
·
Nivel de riesgo extraordinario. Cuando la persona se encuentra en este
nivel de riesgo, es necesario que el Estado adopte medidas especiales y
particulares para evitar que se vulneren los derechos fundamentales amenazados.
El riesgo extraordinario, según la Jurisprudencia de la Corte Constitucional,
debe presentar  las siguientes características:
(i) Debe ser
específico, excepcional e individualizable, es decir, no debe tratarse de
un riesgo genérico.
(ii) Debe ser
concreto, o lo que es lo mismo, estar basado en acciones o hechos
particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas.
(iii) Debe estar presente, esto es, que no
resulte ni remoto ni eventual.
(iv) Debe ser importante, o en otras palabras,
que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto,
por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor.
(v) Debe ser un riesgo serio, de
materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede
ser improbable.
(vi) Debe tratarse de un riesgo claro y discernible,
no de una contingencia o peligro difuso.
(vii) Debe ser desproporcionado, esto es, que
no resulte acorde con los beneficios que deriva la persona de la situación por
la cual se genera el riesgo.
Cuando
concurren las características anteriores, la persona se encuentra sometida a un
riesgo extraordinario que no tiene el deber jurídico de soportar, razón por la
cual puede invocar del Estado una protección especial, a fin de salvaguardar la
integridad de los derechos fundamen-tales amenazados.
·
Nivel de riesgo
extremo. Este es el nivel
de riesgo más alto. En esta categoría también se ponen en peligro derechos
fundamentales como la seguridad personal, la vida y la integridad física. Para
que el individuo en este nivel pueda obtener una protección especial por parte
del Estado, el riesgo debe reunir las características indicadas en relación con
el nivel anterior y, además, debe ser grave e inminente. Es grave cuando
el riesgo acarrea un peligro de tal trascendencia e importancia que compromete
seriamente el goce y disfrute de un derecho. Es inminente cuando existe
evidencia fáctica que demuestra que, de no protegerse el derecho, se seguiría
en corto tiempo un daño o menoscabo irreversible e irreparable sobre el mismo,
que exige y justifica la adopción de medidas inmediatas. Así las cosas, el
riesgo extremo es aquel del que puede predicarse que en cualquier instante, la
amenaza a un bien jurídico puede generar consecuencias perdurables para la
víctima.
12. Conforme a lo anterior, se concluye que las autoridades
gozan de plena autonomía para adoptar medidas especiales de protección, en aras
de defender los derechos fundamentales a la seguridad personal, a la vida y a
la integridad física de las personas amenazadas, siempre y cuando dichas
medidas constituyan soluciones reales y efectivas a la problemática planteada y
el nivel de riesgo al que se encuentra sometido la persona sea extraordinario o
extremo, pues las otras categorías, según lo expuesto, no demandan una atención
especial del Estado al constituir contingencias derivadas del hecho de vivir en
sociedad o de preservar la continuación en la prestación de un servicio
público. En todo caso, la adopción de las mismas dependerá de la existencia de
criterios que objetivamente permitan concluir que dichos derechos fundamentales
se encuentran efectivamente amenazados.
En estos términos, esta Corporación
procederá a reiterar los criterios de apreciación reconocidos por la
jurisprudencia constitucional, para determinar la procedencia de la acción de
tutela, ante la existencia objetiva de elementos que permitan inferir la
existencia de riesgos extraordinarios o extremos que hagan obligatoria la
protección especial del Estado.
Criterios de
apreciación de los hechos constitutivos de una amenaza, para establecer la
procedencia de la protección especial del Estado mediante la acción de tutela,
ante la presencia de riesgos extraordinarios o extremos.
13. En el acápite anterior de la presente sentencia, se concluyó que el
Estado tiene la obligación de adoptar medidas especiales de protección a favor
de las personas amenazadas, cuando el nivel de riesgo al que se encuentran
sometidos es extraordinario o extremo, pues en tratándose de riesgos mínimos,
ordinarios o especiales, existe la obligación de soportar los mismos derivado
de la aplicación del principio de solidaridad social (C.P. art. 95-2).
La jurisprudencia de
esta Corporación ha dicho que la amenaza consiste “en dar a entender con
actos o palabras que se quiere hacer algún mal a otro”, lo que constituye sin
lugar a dudas un atentado contra la libertad y seguridad de las personas.
A juicio de la Corte,
para que se configure la hipótesis jurídica de una amenaza a los derechos
fundamentales se requiere la concurrencia de elementos subjetivos
-convicción íntima de la existencia de un riesgo o peligro- como objetivos
-condiciones fácticas que razonablemente permitan inferir la existencia de
dicho riesgo-. En este sentido, en sentencia T-403 de 1994[34], la Corte manifestó:
“Ha
de insistirse en que las amenazas únicamente pueden dar lugar a la tutela si
son graves y actuales, es decir, si en el caso concreto resulta inminente un
daño al derecho fundamental en juego sin que su titular esté en capacidad de
hacer nada para evitarlo y si, además, el peligro gravita sobre el derecho en
el momento en que se ejerce la acción, pues de no ser así, ésta podría ser
inútil o extemporánea. De allí que no tengan tal carácter los hechos
susceptibles de ser controlados por la propia actividad de la persona ni
tampoco los que ya tuvieron ocurrencia, ni los que representan apenas una
posibilidad remota o distante”[35].
Por lo tanto, conforme
lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, las autoridades competentes
encargadas de apreciar los hechos con fundamento en los cuales se solicita el
amparo estatal, deben valorar racionalmente los siguientes elementos objetivos
y subjetivos con el fin de determinar si existe en realidad un
riesgo extraordinario o extremo frente a los derechos fundamentales del
peticionario y si hay lugar o no a la protección especial que debe asumir el
Estado. Dichos elementos han sido clasificados y definidos por la
jurisprudencia de esta Corporación, en estos términos:
“a) Realidad de la
amenaza: Se exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido
comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente.
Esto implica que no debe tratarse de un temor individual frente a una situación
hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente.
Según lo ha dicho la Corte:
“De esta forma se evita que cualquier
persona, ante las comunes tensiones sociales que la vida moderna conlleva,
aduzca la existencia de amenazas contra sus derechos fundamentales. Más aún, se
requiere que las circunstancias históricas así lo confirmen de manera
generalizada y pueda aceptarse que el temor advertido lejos de obedecer a la
paranoia o a la excentricidad de la persona se origina en la apreciación
subjetiva y razonable de la situación fáctica vivida” (Sentencia T-439 de 1992. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz)
b) La individualidad de la amenaza: Como primer criterio objetivo se busca que
la amenaza sea individualizada; para ello se requiere que haya sido dirigida
contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, pudiéndose
esta-blecer que el peligro que corren es excepcional en relación con el riesgo general
que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen. Se exige
esta individualización para que proceda la intervención particular del Estado,
puesto que las amenazas indeterminadas deben ser asumidas por la población como
parte de la convivencia en sociedad, en razón al principio de solidaridad.
c) La situación específica del amenazado: En esta apreciación se tienen en
consideración aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el
lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad
sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor
desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los
vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado
en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley. La
autoridad competente determinará, de acuerdo con los elementos de juicio
existentes, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se
encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, sus
derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación
con el resto de la población.
d) El escenario en que se presentan las
amenazas: De manera
paralela a los criterios anteriores, es conveniente analizar las circunstancias
históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han
ocurrido las amenazas. (i) Si es una zona generalmente pacífica o si es de
aquellas donde hay un alto nivel de conflicto; (ii) si los antecedentes
históricos de ataques contra la población por parte de grupos insurgentes que
militan en la zona son considerados sistemáticos o esporádicos; (iii) si
constituye una zona de importancia estratégica para los grupos al margen de la
ley y (iv) si existe presencia suficiente de la fuerza pública y demás
autoridades estatales para mantener el orden público; circunstancias que
constituyen características del escenario a partir de las cuales se aumenta la
probabilidad de la existencia de un riesgo especial y, por tanto, del
cumplimiento de la amenaza.
e) Inminencia del peligro: La autoridad competente debe verificar la
inminencia del peligro, apreciando las circunstancias generales de riesgo para
determinar la probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave de la vida
y de los derechos fundamentales de la persona amenazada.. Que la amenaza sea
individualizada y que se presente en una zona de presencia activa de los grupos
insurgentes, aumenta la probabilidad de su ocurrencia. Sin embargo, debe
tenerse en cuenta que la dificultad de determinar la realidad de su
acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación
de terceras personas. Por lo tanto, la autoridad competente para calificar la
naturaleza de la amenaza tiene que evaluar cuidadosamente los criterios
anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la
probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona”.
(Sentencia T-1206 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil).
En este orden
de ideas, las autoridades competentes pueden a partir de la concurrencia de
elementos objetivos y subjetivos realizar una apreciación integral de los
factores que demuestran la ocurrencia de una amenaza, para establecer si la
misma implica la presencia efectiva de un riesgo extra-ordinario o extremo que
la persona no tiene el deber jurídico de soportar, de suerte que, una vez
acreditada su existencia, se adopten las medidas tendientes a otorgar una
protección especial a quien es objeto de dicha amenaza.
14. Visto lo anterior, esta Corporación procederá a determinar si, en el
caso concreto, el Personero del municipio de Hispania actualmente se encuentra
sometido a amenazas graves y urgentes, que tornen imperiosa la necesidad de
conferir el amparo tutelar, siempre que las mismas impliquen la existencia de
un riesgo extraordinario o extremo.
Hecho superado.
15. Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la
acción de tutela tiene como objetivo la protección inmediata y actual de los
derechos fundamentales (C.P. art. 86). No obstante, cuando la situación
de hecho que fundamenta la presunta amenaza o vulneración del derecho invocado
desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde su razón de ser
como mecanismo preferente, sumario e inmediato de protección judicial, toda vez
que la decisión que adopte el juez en el caso concreto, resultaría inocua, y a
toda luces ajena al objetivo de protección previsto en la Carta Fundamental.
A este respecto, la Corte ha señalado que:
"(...) La acción de tutela
ha sido concebida, como un procedimiento preferente y sumario para la
protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en los casos que
determine la ley. Así las cosas, la efectividad de la acción, reside en la
posibilidad de que el juez si observa que en realidad existe la vulneración o
la amenaza alegada por quien solicita protección, imparta una orden encaminada
a la defensa actual y cierta del derecho en disputa (...)
(...) Sin embargo, si la
situación de hecho que genera la violación o la amenaza ya ha sido superada, el
instrumento constitucional de defensa pierde su razón de ser (...)”[36].
En este caso,
observa la Sala que mediante la presente acción de tutela, el accionante
pretendía que se ordenará a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Hispania
autorizar su reubicación en la Personería de Medellín, para atender los asuntos
de su cargo de manera “temporal
e indefinida” desde dicha sede, en atención a la gravedad de las amenazas
que contra su vida impetró un grupo armado al margen de la ley. Sin embargo,
aun cuando la  reubicación solicitada no fue concedida, sí se le otorgó al
accionante por iniciativa de la citada Mesa Directiva, la seguridad especial
que su situación de amenaza exigía y, además, en la actualidad el Personero fue
trasladado a otro municipio que no representa riesgo alguno para su vida e
integridad personal, tal y como se pudo constatar a partir de los elementos de
prueba recaudados en sede de revisión.
Material probatorio recaudado
en sede de revisión
16. La
Sala Quinta de Revisión, mediante Auto de febrero de dos mil cuatro (2004),
solicitó al accionante la siguiente información[37]:
·
“PRIMERO.-
SOLICITAR A Humberto Elías Arismendy Cuadros que, en el término de tres (3)
días hábiles contados a partir de la notificación del presente Auto, le informe
a esta Sala cuál es su situación actual en relación con sus funciones como
Personero del Municipio de Hispania, y si está residenciado en dicho
municipio.
Con el fin de
dar respuesta a lo solicitado, el accionante mediante comunicado radicado el
día 11 de marzo de 2004, le informó a esta Corporación que la Mesa Directiva
del Concejo Municipal de Hispania a partir de la decisión del juez de
instancia, resolvió nuevamente estudiar su caso, ordenando a las autoridades
competentes asegurar el acompañamiento permanente de la Policía Nacional en el
ejercicio de sus funciones. Así las cosas, considera que en la actualidad han
cesado los motivos que originaron la presentación de la acción tutela, pues
además de estar plenamente asegurada su defensa personal, a partir del mismo
mes de marzo se trasladaría a cumplir sus funciones en la Personería de Santo
Domingo (Antioquia)
En sus propias
palabras, el accionante manifestó que:
“Con beneplácito he recibido la
comunicación, en la que se me informa que ese alto Tribunal atendiendo la
Selección y Revisión de la Tutela interpuesta por mi parte y fallada en segunda
instancia por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Andes, Antioquia, con
motivo del desplazamiento forzado a que me vi avocado por amenazas provenientes
de un grupo armado en contra de mi integridad personal.
Atendiendo lo resuelto por esa Corporación
me permito informar lo siguiente:
En virtud de la decisión de segunda
instancia asumida por parte del Juzgado Primero Penal del Circuito de Andes, la
Mesa Directiva del Concejo de Hispania, resolvió re-estudiar mi situación de
seguridad, trámite que se surtió, y que concluyó con que se me ordenara
desplazarme nuevamente a la jurisdicción de ese Municipio, desde un comienzo
conté con la colaboración de la Policía Nacional, institución que me brindó el
servicio de escolta, servicio que fue desplazado igualmente a esa localidad,
por recomendación de esa autoridad atendí un plan de protección, a la fecha me
encuentro en período de vacaciones y a partir del 01 de marzo, ocuparé el cargo
de Personero de Santo Domingo.
Gracias a la seguridad brindada por parte
de la Policía Nacional y al seguimiento estricto de medidas de seguridad este
servidor, ha logrado desarrollar su labor (...) En virtud a la terminación de
mi período legal como personero de Hispania a suceder el día 29 de febrero de
los corrientes, y toda vez que, ocupare la personería de Santo Domingo
Antioquia, no requiero de la protección que solicite en la acción de
tutela, por cuanto, los motivos que originaron mi situación acaecieron en el
Municipio de Hispania”[38].
17.
De conformidad con la información suministrada a esta Sala
de Revisión, la Corte pudo constatar que las medidas de protección requeridas
por el señor Humberto Elías Arismendy Cuadros no son necesarias. Por lo tanto,
si la situación y los motivos que llevaron a interponer la acción de tutela ya
desaparecieron, la tutela como instrumento constitucional para la defensa de
los derechos fundamentales perdió su razón de ser, en tal virtud la decisión
del juez de tutela carece de objeto, y por lo tanto - a juicio de la Corte -
tiene ocurrencia la figura del hecho superado.
IV.    DECISIÓN.
18. En virtud de lo anterior, la Sala habrá de confirmar el
fallo del cinco (5) de agosto de 2003, proferido por el Juzgado Primero Penal
del Circuito de Andes (Antioquia), por las razones expuestas en esta
providencia.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la Sentencia
del cinco (5) de agosto de 2003, proferido por el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Andes (Antioquia), por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Dice la comunicación: “Para los asuntos de su competencia y de
conformidad a lo establecido en la Ley 136 de 1994, me permito colocar en su
conocimiento la siguiente situación acaecida por motivo del ejercicio de mis
funciones como personero de esta localidad. // Por razones ajenas a mi voluntas
y mediante una insuperable coacción ajena, la cual amenaza mi integridad
personal; me veo obligado a salir de este Municipio, debiendo así, desarrollar
mis funciones desde las oficinas de la Personería del Municipio de Medellín, a partir
del día 31 de enero de 2003. // Estos hechos me llenan de una profunda
tristeza, por cuanto mi propósito, ha sido, es y espero siga siendo el poder
cumplir con el noble servicio como personero de este buen Municipio, el cual
esta Honorable Corporación me encomendó”. (Folio 3).
[2]              Folio 5.
[3]
Así se manifestó: “No vemos argumentos suficientes, de su parte
para dejar su lugar de trabajo ya que ningún organismo competente nos ha
comunicado su dificultad para desempeñar su cargo en el Municipio.(...) De no
tener argumentos valederos en la Corporación, nos vemos en la obligación de
proceder, de acuerdo a la ley para suplir el cargo que usted viene desempeñando
como PERSONERO MUNICIPAL y que es de competencia del CONCEJO MUNICIPAL”. (Folio
7).
[4]              Folio 8.
[5]              Folio
10.
[6]
Textualmente, se afirmó que: “De manera atenta y respetuosa me
permito informar a su despacho, en atención al oficio referenciado, el
resultado del estudio de seguridad y nivel de riesgo, realizado al señor
HUMBERTO ELIAS ARISMENDY CUADROS, Personero Municipal de Hispania, fue evaluado
como Medio Medio, existen indicios de presencia de amenazas realizadas en
contra del funcionario, por individuos pertenecientes a grupos al margen de la
ley que delinquen en esa región del departamento”. (Folio 13).
[7]
Dispone la norma en cita: “Artículo 8. Funciones de la Mesa
Directiva. La Mesa Directiva como órgano y dirección permanente de la
Corporación tiene las siguientes funciones: (...) 7. Aceptar la renuncia y
conceder licencia al personero así como vacaciones y permisos”.
[8]
Folio 19.
[9]              Véase expediente, Folio 72.
[10]             M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[11]             (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Reiterada en las
sentencias T-033 y T-061 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[12]             Sentencia T-120 de 1997. (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[13]             Véase, sentencias T-308 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), T-403 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y T-383 de 2001 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[14]             Véase, sentencias T-120 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz) y T-1026 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[15]             Folios 31 y subsiguientes.
[16]             Folios 15 y subsiguientes.
[17]             Textualmente, se afirmó que: “De manera atenta y
respetuosa me permito informar a su despacho, en atención al oficio
referenciado, el resultado del estudio de seguridad y nivel de riesgo,
realizado al señor HUMBERTO ELIAS ARISMENDY CUADROS, Personero Municipal de
Hispania, fue evaluado como Medio Medio, existen indicios de presencia de
amenazas realizadas en contra del funcionario, por individuos pertenecientes a
grupos al margen de la ley que delinquen en esa región del departamento”.
(Folio 13).
[18]             M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[19]             M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20]             Verbi gracia, en la Declaración
Universal de Derechos Humanos, se consagra, en el artículo 3°, entre otros
aspectos, que todo individuo tiene derecho a la vida. Así mismo, en el Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 6°, se
establece que el derecho a la vida es inherente a la persona humana, que será
protegido por la ley y que nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente.
Igualmente, el Convenio Americano sobre Derechos Humanos, en el artículo 6°,
dispuso que toda persona tiene derecho al respeto de su vida, aún desde su
concepción.
[21]             Sentencia T-102 de 1993. (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[22]             Sentencia
T-981 de 2001. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(Subrayado por fuera del texto original)
[23]             M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24]             Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, 14 de diciembre de 1990, radicación No. 6145.
Consejero Ponente: Julio César Uribe Acosta.
[25]             Sentencia T-160 de 1994. (M.P. Fabio Morón Díaz).
[26]             M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27]             Esta Corporación, en sentencia
T-1206 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en relación con la construcción de
estaciones de policía en sectores en donde se expone en alto grado la población
civil, manifestó que: “la convivencia en sociedad implica que las personas
se expongan a determinadas contingencias. La presencia de tales contingencias,
sin embargo, por sí misma no hace que las personas sean merecedoras de una
protección especial por parte del juez de tutela. Sólo cuando el riesgo se
torna desproporcionado, hasta el punto de constituir un peligro inminente,
puede el juez de tutela conceder la protección solicitada.// Así, en el caso
específico en que los vecinos a las estaciones y demás puestos de policía
demanden cierta acción por parte de las autoridades para la protección de su
vida e integridad personal frente a ataques de la guerrilla, la acción de tutela
sólo será procedente cuando concurran las siguientes dos circunstancias: (1)
que, dada la proyección en el presente de unas ciertas circunstancias
históricas, la probabilidad actual de que ocurra el ataque sea alta y (2) que
la situación específica del demandante o de las personas en nombre de quienes
interpone la acción los coloque en una situación de riesgo excepcional que: a)
sea difícil de evitar o su evasión suponga cargas que no tiene porqué asumir
personalmente  y; b) que las autoridades estén en capacidad de minimizar (dicho
riesgo) sin sacrificar bienes jurídicos de igual o superior importancia
constitucional”.
[28]             Así, a manera de ejemplo, lo reconoció el Consejo de
Estado, en tratándose de los daños a los vehículos de servicio público o a las
personas que acceden al mismo frente a la comisión de actos terroristas. En
sentencia del 16 de junio, expediente No. 9392, dicha Corporación manifestó: “En
relación con los actos terroristas contra vehículos de servicio público, la
sala ha señalado que solamente en estados especiales de agitación , en los
cuales dichos actos son normalmente previsibles, las autoridades tienen la
obligación de tomar medidas especiales de protección sobre dichos vehículos; y
su omisión, en tales casos, puede constituir falla del servicio que comprometa
la responsabilidad de la administración. Pero cuando no se presentan dichas circunstancias
especiales, no puede imponerse a las autoridades la obligación de escoltar cada
vehículo de servicio publico, pues ellas carecen de medios y de personal para
tal efecto; y menos deducirse falla del servicio por omisión cada vez que
ocurran actos terroristas en tales circunstancias”. (Consejero Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo).
[29]             Sentencia T-160 de 1994. (M.P. Fabio Morón Díaz).
[30]             M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[31]             M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[32]             Subrayado por fuera del texto original.
[33]             Véase, sentencias T-719 de 2003 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa) y T-976 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[34]             M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[35]             Doctrina reiterada en sentencias T-308 de 1993 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-383 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[36]            Sentencia T-589 de 2001. (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(Subrayado por fuera del texto original).
[37]             Folio 251.
[38]             Subrayado por fuera del texto original.