C-366-00
Sentencia C-366/00
Sentencia
C-366/00
JUEZ
EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prevalencia de la justicia sobre el culto a las formas/JUEZ
CONSTITUCIONAL-Primacía de la integridad de la Constitución sobre los
requisitos
Una de las
funciones del juez dentro del Estado de Social de Derecho, consiste en
interpretar, dentro del marco de los principios que rigen éste, los actos y
conductas de los individuos a efectos de cumplir en forma cabal su función y
dar prevalencia al principio de justicia, que no puede quedar desplazado por el
culto a las formas, desconociendo los derechos y garantías reconocidas a las
personas. El deber del juez, no puede ser entonces de simple confrontación. Su
función ha de ser entendida hoy de forma diferente a como lo fue en vigencia
del Estado clásico de derecho, pues es un juez que está obligado a interpretar,
a deducir, con el objetivo de cumplir en forma adecuada y cabal su tarea, que no
es otra que la realización de los derechos de los individuos. En tratándose del
juez constitucional, éste no puede dejar de lado su función de guardar la
integridad del texto constitucional, so pretexto de la inobservancia de
requisitos que si bien son esenciales para el ejercicio de un derecho
determinado, están implícitos en la actuación que ante él se adelanta.
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Poderdante representante de municipio que no manifestó expresamente
calidad de ciudadano en ejercicio
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ciudadano en ejercicio
PREVALENCIA
DEL DERECHO SUSTANCIAL Y DERECHOS DEL INDIVIDUO POR JUEZ CONSTITUCIONAL-Establecimiento de actuación como
ciudadano en ejercicio/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Representación de
persona jurídica de derecho público no despoja la ciudadanía
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
por alcalde
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Incompetencia
para restringir la propiedad que sobre bienes y recursos ostentan los entes
territoriales
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
La autonomía
dentro del esquema de un Estado unitario tal como definió el Constituyente al
Estado Colombiano, ha de entenderse como la facultad que se reconoce a los
entes territoriales para manejar sus intereses, a través de autoridades
propias, siempre y cuando se respeten los lineamientos establecidos por la
Constitución y la ley, que si bien no puede desconocer que son las autoridades
territoriales las que deben regular sus asuntos, sí puede establecer unos
marcos de referencia para el ejercicio de las funciones que han de cumplir cada
uno de los órganos de gobierno de los entes territoriales, teniendo en cuenta
las competencias que, expresamente, determinó el Constituyente en favor de
aquéllas.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración
de recursos/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Propiedad sobre bienes y rentas
SEPARACION DE PATRIMONIOS-Contenido
DERECHO DE PROPIEDAD EXCLUSIVA SOBRE BIENES POR
ENTIDADES TERRITORIALES-Garantía por el Estado/DERECHO DE PROPIEDAD EXCLUSIVA
SOBRE BIENES POR ENTIDADADES TERRITORIALES-Restricción
por motivos de interés público o social/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Administración de recursos
La propiedad
que los entes territoriales ostentan sobre sus recursos, con los atributos
propios de este derecho como lo son el de uso, el de usufructo y el de
disposición, debe ser garantizada por el Estado. En consecuencia, la ley  no
puede desconocer este derecho, salvo si, al igual que sucede con los
particulares, existen motivos de interés público o social que justifiquen su
restricción, evento en el cual, el derecho del ente territorial debe ceder ante
el interés general que el legislador quiera hacer prevalecer. Interés general
que puede implicar la imposición de restricciones al derecho de propiedad, en
sus distintas manifestaciones. Mientras no existan motivos de interés público o
social que faculten al legislador para imponer restricciones a la propiedad que
ostentan las entidades territoriales sobre sus bienes, sólo sus autoridades,
según sea el caso, son las competentes para determinar lo relacionado con la
disposición y administración de éstos, tal como lo dispone no sólo el artículo
362 de la Constitución, sino el artículo 287 del mismo texto, según el cual las
entidades territoriales, como expresión de su autonomía, tienen el derecho a
administrar sus propios recursos.
DERECHO DE PROPIEDAD EXCLUSIVA SOBRE BIENES POR
ENTIDADES TERRITORIALES-Facultad de uso o destino es exclusiva y excluyente
DERECHO DE PROPIEDAD EXCLUSIVA SOBRE BIENES POR
ENTIDADES TERRITORIALES-Legislador no puede hacer uso o destino salvo motivos de
interés público o social/DERECHO
DE PROPIEDAD EXCLUSIVA SOBRE BIENES POR ENTIDADES TERRITORIALES-Reconocimiento
de indemnización por limitación
Es contrario a
la normatividad constitucional un precepto en el que el Congreso, desconociendo
la competencia propia de los órganos departamentales y municipales, establezca
cual ha de ser el uso o el destino que ha de darse a un bien de propiedad exclusiva
de un ente territorial determinado. Sin embargo, cuando existan motivos de
interés público o social, tal como lo señala el artículo 58 de la Constitución,
que rebasen el ámbito de competencia del ente territorial en cuestión, y ello
lleve consigo la prevalencia del interés nacional, el legislador, si así lo
considera necesario, podrá regular lo concerniente al uso o destinación que ha
de darse a un inmueble determinado, sin que por ello se pueda argumentar que
existe un desconocimiento del principio de autonomía o del derecho de propiedad
que pueda tener un ente territorial, pues, al igual que sucede con el derecho
de los particulares, el legislador puede determinar ciertas restricciones a
este derecho, en aras de conservar y dar prevalencia al interés general, que
debe estar  implícito en esta clase de decisiones. En estos eventos, y en
aplicación al artículo 58 de la Constitución, el Estado estará en la obligación
de reconocer una indemnización  tanto al particular como al ente territorial
que, en virtud de una decisión en la que se busque dar prevalencia al interés
general, traiga como consecuencia la limitación de uno cualesquiera de los
atributos del derecho de propiedad.
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Implicaciones
y competencias
PATRIMONIO
CULTURAL INMUEBLE-Implicaciones
y competencias
CONSEJO
NACIONAL DE MONUMENTOS-Competencias
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Declaración
de un bien como monumento nacional
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Inalienables,
inembargables e imprescriptibles
ESTADO
Y NACION-Conceptos
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Declaración
de un bien conlleva restricciones e imposición de cargas
La
declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la
Nación, lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e
imposición de cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta
Corporación, se relacionan con su disponibilidad y ello incluye, por supuesto,
el  uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de su conservación y
protección. En estos eventos, los propietarios de estos bienes, están obligados
a tomar las medidas que sean necesarias para su mantenimiento. En
contraposición, el Estado puede reconocer ciertas compensaciones y beneficios
en su favor, las que, en todo caso,  han de ser proporcionales a la limitación
del derecho a la propiedad que se llegue a imponer.
MONUMENTO
NACIONAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Limitaciones deben ser compensadas
MONUMENTO
NACIONAL-Palacio que
pertenece al municipio Santiago de Cali
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Uso
o destinación de inmueble de propiedad de ente territorial
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
sobre conveniencia o no de destinación de inmueble de ente territorial
Referencia:
expediente D-2541
Demanda de
inconstitucionalidad en contra   del artículo 4º de la ley 79 de 1981 “por la
cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 450 años de la fundación de
la ciudad de Santiago de Cali, se dictan otras disposiciones y se otorgan unas
facultades extraordinarias al Gobierno”
Actora:  Ximena
Ayala Lorza
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá, D.C., sentencia aprobada
a los veintinueve (29) días del  mes de marzo del año dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Ximena Ayala Lorza, actuando como apoderada
del ciudadano Ricardo Cobo Lloreda, alcalde del municipal de Cali, demandó la
inconstitucionalidad del artículo 4º de la ley 79 de diciembre 15 de 1981.
Por auto del quince (15) de septiembre de
mil novecientos noventa y nueve  (1999), el Magistrado sustanciador  admitió la
demanda y ordenó su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y se  comunicó
la iniciación del asunto al señor Presidente del Congreso y al señor Ministro
de la Cultura,  con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran
sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales, propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
35.913.
“LEY 79 DE 1981
(diciembre 15)
“por la cual la
Nación se asocia a la conmemoración de los 450 años de la fundación de la
ciudad de Santiago de Cali, se dictan otras disposiciones y se otorgan unas
facultades extraordinarias al Gobierno”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 4. Una vez construido el nuevo Palacio
Nacional, el antiguo Palacio ubicado en la plaza de Caicedo, se destinará al
funcionamiento de un museo histórico que se denominará Museo Santiago de Cali,
que tendrá allí sede. En este edificio funcionará, además, la  Biblioteca del
Centenario.”
III. LA DEMANDA.
En concepto de la demandante, la norma
transcrita desconoce los artículos 1, 209, 287, 311 y 356 de la Constitución.
1. En aplicación de los principios de
autonomía y descentralización que reconoce la Constitución a los entes
territoriales, resulta contrario  a éstos, que el Congreso de la República
determine la destinación o el uso que un ente territorial debe dar a sus
bienes, tal como sucede en el artículo 4º que se acusa.
Los conceptos de descentralización y
específicamente de autonomía que introdujo la Constitución de 1991, permiten
afirmar “que las autoridades municipales tienen la atribución política de decir
cuáles son las obras que demanda el progreso social y cuáles no....Si en la
evaluación de la conveniencia de determinadas medidas, el interés del municipio
se enfrenta a un interés del departamento o de la nación, la tarea será
resolver el conflicto en  cada caso concreto ...”, aserto éste que tiene
fundamento en la sentencia C-517 de 1992.
2. Por tanto, no existiendo razón alguna
para que el Congreso de la República sea quien deba o pueda definir el uso de
un inmueble que pertenece al municipio de Cali, la norma acusada debe ser
declarada contraria a la Constitución, pues sólo las autoridades municipales
pueden determinar la destinación de sus inmuebles. Para el caso concreto, debe
entenderse que corresponde a la Dirección de Cultura, determinar en dónde y
cómo debe funcionar la biblioteca del centenario a la que hace referencia la
norma acusada, por ser éste, el ente encargado de administrar los teatros,
bibliotecas y archivos del municipio, según acuerdo del Concejo Municipal de
Santiago de Cali.
3. El legislador, sin tener cuenta las
necesidades de la comunidad, ordenó destinar una edificación a un determinado
fin, siendo ésta arquitectónicamente inadecuada para el uso que se le atribuyó.
Razón por la que se afirma que la norma acusada, desconoce, además,  los
principios de eficacia, eficiencia y economía que rigen la función
administrativa, artículo 209 de la Constitución, dado que la adecuación del
antiguo Palacio Nacional para los fines previstos por el Congreso de la
República en el precepto demandado, representa para el municipio de Santiago de
Cali gastos dispendiosos “que a la postre resultarán insuficientes al no tener
el impulso oficioso para definir los parámetros adecuados para su utilización.”
Más aún, cuando la destinación que se le da al inmueble, no responde a sus
características espaciales y funcionales, en razón de su diseño y  estructura.
En términos generales, se dice que la
destinación que la norma acusada da al inmueble de que ella trata, conduce a su
subutilización.
4. Así mismo, se afirma que el precepto
acusado es abiertamente contrario al artículo 356 de la Constitución, por
cuanto en él se exige que la descentralización de responsabilidades debe estar
precedida de los recursos fiscales para atenderlas. En el caso concreto,
entiende la demandante  que si el Presidente de la República, mediante decreto
1722 de 1977, declaró monumento nacional el Palacio Nacional ubicado en la
Plaza de Caicedo, ha debido proveer los recursos para su mantenimiento, sin
trasladar la carga al municipio de sostener y mantener la edificación,  al
otorgarle  un uso que involucra los intereses del municipio.
IV. INTERVENCIONES.
En el término constitucional establecido
para intervenir en la defensa o impugnación de la norma acusada, no se presentó
intervención alguna, pese a que expresamente se solicitó al Ministerio de la
Cultura que actuara en este asunto.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
Por medio del concepto de octubre 26 de
1999, el Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, solicita
a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar sobre la constitucionalidad
de la norma acusada.
La razón para elevar la anterior solicitud,
la hace consistir en el hecho según el cual quien dio poder para instaurar la
acción pública de constitucionalidad de la referencia, lo hizo sólo en su
calidad de representante de una persona jurídica de derecho público, denominada
municipio, sin hacer mención de su calidad de ciudadano, calidad que tampoco
manifiesta quien presenta la demanda, e indispensable para el ejercicio de un
derecho político como lo es el de interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley, artículo 40, numeral 7 de la Constitución Política.
Por tanto, como las personas jurídicas no
ostentan la calidad de ciudadanos, titulares únicos de derechos políticos, éstas
no pueden, en consecuencia,  interponer acciones públicas de
constitucionalidad, dado que este derecho sólo lo pueden ejercer las personas
naturales que sean ciudadanos. En consecuencia, la acción ejercida por el
representante del municipio de Cali, por intermedio de apoderada, no puede ser
tenida en cuenta por  la Corte Constitucional, porque aquél carece de
legitimidad para su ejercicio. Por consiguiente, la Corte ha de declararse
inhibida.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de la
demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4º de la Constitución, pues se acusa un artículo contenido en una ley
de la República.
2. Lo que se debate.
2.1. Según la demanda, el Congreso de la
República excedió sus facultades al establecer  la destinación que un ente
territorial determinado, debería dar a un inmueble de su propiedad, dado que
esa es una atribución exclusiva del propietario del bien. Corresponde a esta
Corporación, entonces, analizar  si el Congreso de la República es competente
para reglamentar el uso que ha de darse a un bien ubicado en la jurisdicción de
un ente territorial, tal como se hace en la norma acusada, o si esa decisión
desconoce los principios de autonomía y descentralización que inspiran las
relaciones entre el Gobierno Central y las entidades territoriales.
2.2. Igualmente, ha de establecer si la
declaración de un bien mueble o inmueble como monumento nacional, pertenezca
éste a una persona natural o jurídica, faculta a personas distintas del
propietario a especificar el uso que ha de darse a éstos,  sin que ello
implique, en el caso de los entes territoriales, un desconocimiento de
principios tales como los de descentralización y autonomía, y del derecho de
propiedad que la Constitución reconoce no sólo a los particulares sino a estos
entes.
Estudio éste que ha de hacerse teniendo en
cuenta que la norma acusada se refiere a un inmueble que fue declarado por el
Gobierno Nacional como  monumento nacional, mediante decreto 1722 de 1977.
2.3. Sin embargo, antes de abordar el
análisis de los temas propuestos y  resolver  los cargos de la demanda, se hace
necesario dar respuesta a  la solicitud que elevara el Ministerio Público, para
que esta Corporación se declare inhiba para fallar la demanda de la referencia,
por haber sido interpuesta por la apoderada del representante del municipio de
Santiago de Cali, en el entendido en que la acción pública de
inconstitucionalidad, en este caso, la está ejerciendo el mencionado
funcionario como representante de una persona jurídica de derecho público
exclusivamente, razón por la que éste no puede ser considerado titular del
derecho político a interponer acciones públicas de constitucionalidad, artículo
40, numeral 7 de la Constitución, como expresamente lo manifestó esta
Corporación en sentencia C-003 de 1993, al señalar “... la Corte
Constitucional estima que no  puede presentarse una demanda de
constitucionalidad en condición exclusiva de apoderado de una persona jurídica,
porque lo que es de la esencia única de la persona natural no puede extenderse
a la persona moral.”
Para contestar la solicitud del Ministerio
Público, señalaremos lo siguiente.
3.  Es obligación del juez
constitucionalidad interpretar los actos que, en ejercicio de sus derechos,
realizan los individuos, con el único fin de dar prevalencia a la sustancia
sobre la forma y cumplir adecuadamente los principios que  rigen el Estado
social de derecho.
3.1. Una de las funciones del juez dentro
del Estado de Social de Derecho, consiste en interpretar,  dentro del marco de
los principios que rigen éste, los actos y conductas  de los individuos a
efectos de cumplir en forma cabal su función y dar prevalencia al principio de
justicia, que no puede quedar desplazado por el culto a las formas,
desconociendo los derechos y garantías reconocidas a las personas. El deber del
juez,  no puede ser entonces de simple confrontación. Su función ha de ser
entendida hoy de forma diferente a como lo fue en vigencia del Estado clásico
de derecho, pues es un juez que está obligado a interpretar, a deducir, con el
objetivo de cumplir en forma adecuada y  cabal su tarea, que no es otra que la
realización de los derechos de los individuos.
En tratándose del juez constitucional, éste
no puede dejar de lado su función de guardar la integridad del texto
constitucional, so pretexto de la inobservancia  de requisitos que si bien son
esenciales para el ejercicio de un derecho determinado, están implícitos en la
actuación que ante él se adelanta.
3.2.   En  este contexto, no es admisible
la solicitud del Ministerio Público, en el sentido que la Corte ha de
abstenerse de analizar sobre la norma acusada, por cuanto quien confirió el
poder para que esta acción fuese instaurada, no manifestó que era un ciudadano
en ejercicio, hecho que si bien expresamente no se adujo en el
escrito que suscribió para el efecto, era fácil de deducir. Por tanto, la
circunstancia que pone de presente el señor Procurador General de la Nación, no
puede ser óbice para desconocer el derecho que le asiste al alcalde del
municipio de Cali, como ciudadano colombiano que es, de instaurar
directamente,  o por medio de apoderado con capacidad para representarlo, una
acción pública como la que ha dado origen al proceso de la referencia. Así lo
entendió el magistrado sustanciador cuando en el auto admisorio de la demanda
argumentó: “ interpretada la demanda en función del derecho político a
ejercitar la acción pública de inexequibilidad, en últimas aparece que un
ciudadano colombiano que ejerce la Alcaldía de una municipalidad,
precisamente en su calidad de ciudadano, confirió poder a una
ciudadana, para demandar la declaratoria de inexequiblidad de una norma....”
(subraya fuera de texto).
Por qué? Porque si bien en el escrito en el
que el señor alcalde de Santiago de Cali confirió poder a su apoderada para
interponer la acción de la referencia, no hizo la mención correspondiente a ser
ciudadano en ejercicio, dicha condición la acreditó al momento de suscribir el
mencionado poder, con la cédula de ciudadanía expedida por la autoridad
competente, documento éste que lo identifica como ciudadano,  y que le permite
ejercer los derechos que, como tal, le reconoce la Constitución, y que no son
otros que los consagrados en el artículo 40.  Entre ellos, el de interponer
acciones públicas de constitucionalidad.
Basta recordar que en la ley 39 de 1961, se
estableció que a partir del 1º de enero de 1962, el único medio válido para
identificarse en cualquier acto civil, político,
administrativo y judicial era la cédula de ciudadanía. Documento
que sólo podría obtenerlo quien tuviese la mayoría de edad establecida en la
ley, que para la época se reconocía a los veintiún (21) años, y pudiese
establecer su identidad personal a través de los medios probatorios señalados
en la misma ley, y que hoy, por disposición del Código Electoral, no son otros
que el registro civil de nacimiento, la  tarjeta de identidad, la carta de
naturalización en el caso de los nacionalizados y la de inscripción en el caso
de los hispanoamericanos y brasileños por nacimiento (artículo 62 decreto 2241
de 1986).
3.3. Así las cosas, no sería propio del
juez constitucional abstenerse de cumplir la función que le fue impuesta, al
declararse inhibido para analizar de fondo una norma que se dice contraria al
ordenamiento constitucional, siendo esa su principal labor, aduciendo la
inobservancia de un requisito, como lo sería, en este caso, el no hacer
referencia expresa a la condición de ciudadano, cuando ésta se puede establecer
en la actuación que ante él se está cumpliendo.
No cree la Corte que la calidad de
ciudadano y de representante de una persona jurídica de derecho público, como
lo son los entes territoriales, pueda escindirse,  para afirmar válidamente que
si éstos presentan acciones públicas de constitucionalidad, sin hacer mención
expresa a que lo hacen como ciudadanos, ello sea suficiente negar la
posibilidad de hacer uso de esta acción, pues la condición de ciudadano, en
estos casos, es necesaria para el ejercicio del cargo que se está ejerciendo.
No se entendería cómo, en estos eventos, se niegue a los representantes de
estos entes su calidad de ciudadanos, por no hacer mención expresa de ésta,
como si al actuar en representación de estas persona jurídicas se hubiesen
despojado de una de las condiciones que precisamente es esencial para que
lleven tal representación: la ciudadanía. No otra puede ser la
interpretación que debe efectuar el juez constitucional en casos como el
presente. Pues no sólo el principio de primacía del derecho sustancial sobre la
forma, ha de ser tenido en cuenta, sino el de la prevalencia de los derechos de
los individuos, en este caso de un derecho político, así como los principios de
celeridad y economía.
3.4. Lo anterior, tal lo explicó esta
Corporación en la sentencia C-275 de 1996, al resolverse sobre una demanda
presentada por el alcalde de Villavicencio, en las mismas circunstancias en que
lo fue la que ahora es objeto de análisis, no implica el desconocimiento de la
doctrina expuesta en la sentencia C-003 de 1993, en la que se fundamenta el
señor Procurador General para solicitar la inhibición. En esa ocasión, se
argumentó:
“La jurisprudencia
ha sido constante en señalar que los derechos políticos son ejercidos, en las
expresadas condiciones, únicamente por personas naturales, ya que a la luz de
la Carta no son concebibles actividades como el voto, el desempeño de cargos
públicos, la participación en plebiscitos o referendos o la presentación de
demandas de inconstitucionalidad por parte de personas jurídicas.
“De ese modo, ni las
personas jurídicas privadas ni las públicas -como los departamentos, los
distritos y municipios o las entidades descentralizadas- pueden acudir a la
Corte Constitucional para pedir que una determinada norma sea declarada
inexequible.
“No obstante, aunque
la señalada línea jurisprudencial debe ahora reiterarse, la Corte no puede
dejar de advertir que si, aun invocando la representación de una persona
jurídica, quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, el tribunal
encargado de guardar la supremacía y la integridad de la Constitución y a cuya
responsabilidad se ha confiado la interpretación auténtica de los principios y
preceptos fundamentales mal podría negarle el ejercicio de uno de sus derechos
-con rango de fundamental, según el artículo 40 de la Constitución y de acuerdo
con reiterada doctrina sentada a partir de la Sentencia T-03 del 11 de mayo de
1992-, impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria el
efectivo acceso a la administración de justicia constitucional por la sola
circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante fórmula
sacramental, que hace uso de su condición de ciudadano para incoar la acción
que la Constitución le ofrece con el objeto de que pueda por sí misma defender
el orden jurídico. Ello chocaría sin duda con el criterio amplio, informal y
participativo que predomina en la Carta Política de 1991 y haría prevalecer,
contra expresa norma superior, las formalidades vacías e innecesarias sobre los
contenidos prevalentes del Derecho sustancial (artículo 228 C.P.).
“Lo dicho aparece de
bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos en representación
de personas públicas -como es el de alcalde, que aquí nos ocupa- suponen la
posesión del estado de ciudadanía (artículo 99 C.P.), por lo cual, si quien
suscribe la demanda se encuentra desempeñando uno de ellos, debe admitirse que
es ciudadano y que hace uso de su propio derecho, así no lo invoque de manera
expresa.
“Circunstancia
distinta sería la de una persona que, sin demostrar su ciudadanía, o sin ser
titular de ella, dijera representar a una persona jurídica, ya que entonces, al
verificar la inexistencia del requisito constitucional, la demanda debería ser
rechazada.
“Además de lo dicho,
debe recordarse que esta Corte ha sostenido en forma reiterada la posibilidad
de que los servidores públicos ejerzan la acción de inconstitucionalidad” (
Corte Constitucional, sentencia C-275 de 1996)
3.5. Por tanto, en aplicación de los principios
de participación, eficacia de los derechos, supremacía de la Constitución y la
prevalencia de los derechos sustanciales, esta Corporación está obligada a
fallar de fondo la demanda de la referencia y no acogerá el concepto del
Ministerio Público, en el sentido de proferir un fallo inhibitorio.
3.6. Ha de aclararse, finalmente, que si
bien no es necesario actuar mediante apoderado para hacer uso de la acción
pública de inconstitucionalidad, tal como pareció entenderlo el señor Ricardo
H. Cobo Lloreda, cuando se hace uso de esta figura, ha de demostrarse que tanto
representante como representando son ciudadanos y, quien apoderada, además,
debe demostrar que es abogado en ejercicio. Sobre el particular, se  ha dicho:
“Si se cumple
el requisito de la ciudadanía, en el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad se puede actuar directamente o por conducto de apoderado,
siempre y cuando éste también sea ciudadano colombiano y abogado en ejercicio.
Esto último por cuanto, si bien para ejercer la acción de inconstitucionalidad
no se requiere calidad distinta a la de ciudadano, sí resulta indispensable que
quien actúa como apoderado pueda representar judicialmente a otros según las
reglas del Decreto 196 de 1971.” (Corte Constitucional, sentencia C-281 de
1994).
Como los anteriores
requisitos se cumplen en el caso de la referencia, tampoco por este aspecto
procede la solicitud del Ministerio Público.
3.7. Ha de reiterar en esta oportunidad la
Corporación que, conforme al artículo 40, numeral 6 de la Constitución
Política, a los ciudadanos se les otorga como un derecho a participar en el
control del poder político, el ejercicio de acciones públicas en defensa de la
Constitución, derecho éste que aparece como una conquista democrática por
primera vez en el acto legislativo 03 de 1910 y que correspondía al artículo
214 de la Constitución anterior.
Al respecto ha de observarse que, en virtud
de su propia naturaleza, la acción pública que se concede a los ciudadanos, en
los términos a que se refieren los artículos 40, numeral 6 y 241 de la
Constitución, las sentencias que profiera la Corte en tales casos, surten
efectos erga omnes, pues en estos procesos se decide sobre asuntos de interés
general, en defensa del derecho objetivo, ya que el pronunciamiento por
referirse a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma
determinada, es abstracto e impersonal, lo que significa que su ámbito no es el
adecuado ni ha de utilizarse para resolver cuestiones de carácter particular y
subjetivo en interés privado.
Hechas las anteriores  aclaraciones,
corresponde a la Corte contestar los cargos de la demanda de la siguiente
manera.
4. Incompetencia del Congreso de la
República para restringir la propiedad que sobre sus bienes y recursos ostentan
los entes territoriales.
4.1.
En concepto de la demandante, el Congreso de la República no podía determinar,
como lo hizo en la norma acusada,  el uso que debería darse a un bien que es
propiedad de un ente territorial, por ser ello contrario a los principio de
autonomía  y descentralización que consagra la Constitución en favor de éstos.
Autonomía
que, dentro del esquema de un Estado unitario tal como definió el Constituyente
al Estado Colombiano, ha de entenderse como la facultad que se reconoce a los
entes territoriales para manejar sus intereses, a través de autoridades
propias, siempre y cuando se respeten los lineamientos establecidos por la
Constitución y la ley, que si bien no puede desconocer que son las autoridades
territoriales las que deben regular sus asuntos, sí puede establecer unos
marcos de referencia para el ejercicio de las funciones que han de cumplir cada
uno de los órganos de gobierno de los entes territoriales, teniendo en cuenta
las competencias que, expresamente, determinó el Constituyente en favor de
aquéllas. Es, dentro de este contexto, que esta Corporación ha señalado que:
“El núcleo esencial de la autonomía está
constituido, entonces, en primer término, por aquellos elementos indispensables
a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de
acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus
propios intereses. En este orden de ideas, es derecho de las entidades
territoriales ejercer las competencias que les corresponden (CP. art. 287),
pues sin ellas ninguna acción  autónoma es posible. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias (CP art. 287).
Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus
particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que
ostentan. ( Corte Constitucional, sentencia  C-535 de 1996)
4.2.
La Constitución reconoce a los entes territoriales una facultad de
autoregulación cuando se trata de sus propios intereses. Uno de ellos,  sin
lugar a dudas,  tiene que ver con la administración de sus recursos, artículo
287, entendidos éstos no sólo en el sentido de recursos tributarios sino en los
recursos físicos, activos corporales  o incorporales, etc. Autonomía que se
hace aún más evidente, cuando la propia Constitución reivindica en favor de los
distintos entes territoriales el derecho de propiedad  sobre sus bienes y
rentas, con las mismas garantías establecidas para los particulares en relación
con sus haberes.
4.3. El artículo 362 de la Constitución, expresamente señala “Los
bienes... de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva  y gozan
de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares”.  Norma
ésta que es similar a la que existía en la Constitución de 1886, artículo 183,
y que se denominó de “separación de patrimonios”, dado que en ella se
consagró el reconocimiento de la propiedad exclusiva de los departamentos y
municipios sobre sus  bienes y rentas, para que no se fuese a interpretar que
el cambio en la forma de organización del Estado colombiano,  de un Estado
Federal a una República Unitaria, comportaba  el desconocimiento del derecho de
propiedad que tenían y ejercían los antiguos Estados sobre sus bienes y rentas.
Decía el texto original del artículo 183 de la Constitución de 1886 “Los
bienes y rentas de los Departamentos, así como de los Municipios, son propiedad
exclusiva, respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las mismas
garantías que las propiedades de los particulares. No podrán ser ocupadas estas
propiedades sino en los mismos términos en que los sea la propiedad privada. El
Gobierno no podrá conceder exenciones de derechos departamentales y
municipales”.
4.4.
Es claro, entonces, que los entes territoriales, pese a su naturaleza de
personas jurídicas de derecho público, tienen sobre sus bienes los mismos
derechos y garantías que la Constitución reconoce a los particulares sobre sus
pertenencias. Significa lo anterior que, en aplicación de los postulados del
artículo 58 de la Constitución, la propiedad que los entes territoriales
ostentan sobre sus recursos, con los atributos propios de este derecho como lo
son el  de uso, el de usufructo y el de disposición,  debe
ser garantizada por el Estado.
En
consecuencia, la ley  no puede desconocer este derecho, salvo si, al igual que
sucede con los particulares, existen  motivos de interés público o social que
justifiquen su restricción, evento en el cual, el derecho del ente territorial
debe ceder ante el interés general que el legislador quiera hacer prevalecer
(artículo 1 de la Constitución). Interés general que puede implicar la
imposición de restricciones al derecho de propiedad, en sus distintas
manifestaciones.
4.5.
Por tanto, es forzoso concluir que mientras no existan motivos de interés
público o social que faculten al legislador para imponer restricciones a la
propiedad que ostentan las entidades territoriales sobre sus bienes, sólo sus
autoridades, según sea el caso, son las competentes para determinar lo
relacionado con la disposición y administración de éstos, tal como lo dispone
no sólo el artículo 362 de la Constitución, sino el artículo 287 del mismo
texto, según el cual las entidades territoriales, como expresión de su
autonomía, tienen el derecho a administrar sus propios recursos.
4.6.
Al amparo de estas disposiciones, resulta evidente que el legislador no puede
determinar el uso que un ente territorial debe dar a un bien sobre el que
ejerce el derecho de dominio, dado que esta facultad es exclusiva y excluyente
del ente, como uno de los atributos del derecho de propiedad que la
Constitución ha reconocido a éstos.
Por
tanto, es contrario a la normatividad constitucional un precepto en el que el
Congreso, desconociendo la competencia propia de los órganos departamentales y
municipales, establezca cual ha de ser el uso o el destino que ha de darse a un
bien de propiedad exclusiva de un ente territorial determinado.
Sin
embargo, cuando existan motivos de interés público o social, tal como lo señala
el artículo 58 de la Constitución, que rebasen el ámbito de competencia del
ente territorial en cuestión, y ello lleve consigo la prevalencia del interés
nacional, el legislador, si así lo considera necesario, podrá regular lo
concerniente al uso o destinación que ha de darse a un inmueble determinado,
sin que por ello se pueda argumentar que existe un desconocimiento del
principio de autonomía o del derecho de propiedad que pueda tener un ente
territorial, pues, al igual que sucede con el derecho de los particulares, el
legislador puede determinar ciertas restricciones a este derecho, en aras de
conservar y dar prevalencia al interés general, que debe estar  implícito en
esta clase de decisiones.
En
estos eventos, y en aplicación al artículo 58 de la Constitución,  el Estado
estará en la obligación de reconocer una indemnización  tanto al
particular como al ente territorial que, en virtud de una decisión en la que se
busque dar  prevalencia al interés general, traiga como consecuencia la
limitación de uno cualesquiera de los atributos del derecho de propiedad.
4.7.
Los anteriores planteamientos, llevan a la Corte a analizar la norma acusada,
para determinar si era válido que el legislador regulase lo relativo al uso
específico que habría de darse a un bien ubicado en el municipio de Santiago de
Cali, dado que podría concluirse, como se hace en la demanda,  que sólo compete
a este ente territorial fijar, como atribución exclusiva, la destinación que
debería darse al antiguo Palacio Nacional ubicado en la Plaza de Caicedo, en
donde el Congreso carecía de la facultad de restringir esta prerrogativa.
Conclusión ésta a la que se arriba en la demanda, en aplicación del  actual
artículo 362 de la Constitución, cuyo fundamento es el mismo que inspiraba el
artículo 183 de la Constitución de 1886, en vigencia del cual se dictó la ley
79 de 1981, de la que hace parte el artículo objeto de análisis.
5.
Análisis de  la ley 79 de 1981.
5.1.
El Congreso de la República expidió la ley 79 de 1981,  con el propósito de conmemorar
los 450 años de la fundación de la ciudad de Santiago de Cali,  lo que
aconteció el 25 de julio de 1986. Para el efecto, se previó en esta ley que la
Nación, con fundamento en el Plan General de Desarrollo de Cali, dictado por el
Concejo Municipal, dotaría de recursos a este municipio para lograr implementar
una serie de obras en beneficio de la comunidad, tales como el sistema de
control de inundaciones para el sector sur-oriental, dotación del Hospital La
Base,  recuperación de unos parques específicos,  y la construcción del centro
cultural. Igualmente, autorizó la emisión de una estampilla  “Prodesarrollo Urbano”.
5.2.
En relación con el artículo acusado, se expuso: “ se ordena que una vez
construido el Palacio Nacional, que actualmente se adelanta con los recursos
del presupuesto de la Administración de Justicia, y a través del Ministerio de
Obras Públicas, se destine el antiguo palacio ubicado en la Plaza de Caicedo a
un museo  o biblioteca, lo que permitirá el mantenimiento de una obra de gran
valor histórico y en la que pueden recogerse las obras de arte, las creaciones
artísticas y culturales de las antiguas y nuevas generaciones, y su destinación
en beneficio de la comunidad de Cali y del país en general.” (ponencia
para primer debate en la Cámara de Representantes del proyecto de ley que dio
origen a la ley en comento, la intención al expedirlo Historia de las leyes, II
época, Tomo IV, 1981, pág 467)
En
la ponencia para primer debate del proyecto de ley en el Senado de la
República, en lo que concierne a la destinación que se le pretendía dar a la
mencionada edificación, se señaló lo siguiente: “ El artículo 4º, le da una
destinación al Palacio Nacional de la Plaza de Caicedo, acorde con la
arquitectura del edificio, en armonía con las políticas del Instituto
Colombiano de Cultura –Colcultura- que ha protegido edificaciones de diseño
arquitectónico semejante, todo ello condicionado a que el nuevo Palacio
Nacional en proceso de construcción sea concluido debidamente.” (Historia de
las leyes, II época, Tomo IV, 1981, pag 474)
5.3.
Significa lo anterior que el legislador, en consideración del valor histórico y
arquitectónico del Palacio Nacional ubicado en la Plaza de Caicedo de la ciudad
de Santiago de Cali, y  teniendo en cuenta que sería reemplazado por el Palacio
Nacional que se estaba construyendo con recursos de la Nación,
específicamente,  de la rama judicial, estimó necesario darle una destinación
específica, señalando que allí debería funcionar un museo histórico que se
denominaría Museo Santiago de Cali y la biblioteca del centenario.
Conocida
la intención del legislador al expedir la norma acusada, corresponde a esta
Corporación determinar si la finalidad de este precepto, cual era conservar y
proteger el valor histórico y arquitectónico del Palacio Nacional ubicado
en la Plaza de Caicedo de Santiago de Cali, justificaba la intervención del
legislador para que éste, en uso de su libertad de configuración, regulase lo
concerniente a la destinación específica del inmueble en cuestión o,  por el
contrario,  si éste excedió sus competencias, por  desconocer que correspondía
a las autoridades municipales de ese ente territorial, exclusivamente, decidir
sobre ésta, tal como se plantea en la demanda, no sólo en aplicación  del
principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución, sino de
la protección del derecho de propiedad de los bienes de los entes territoriales
de que trata el artículo 362 de la Constitución.
6. La
constitucionalidad del artículo 4º de la ley 79 de 1981.
6.1. Una primera aproximación al tema,
podría llevar a la conclusión según la cual, el legislador no estaría facultado
para restringir el derecho de propiedad que sobre determinados bienes tengan
las entidades públicas, argumentando su  valor histórico, arquitectónico,
artístico, e.t.c, es decir, aduciendo su valor cultural, pues ello
sería desconocer que las entidades territoriales tienen la facultad de “Dictar
las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio." (artículo 313, numeral 9 de la
Constitución). Igualmente,  porque la determinación sobre el valor cultural de
una específica manifestación, no corresponde al legislador sino al ejecutivo,
según las normas que han venido rigiendo el tema.
El
anterior planteamiento hace necesario un breve análisis sobre el tratamiento
que se le ha dado al patrimonio cultural, para establecer el campo de
competencia de los diversos órganos encargados de velar por su protección, y
establecer, por tanto, las competencias de unos y otros.
6.2. El patrimonio cultural. La declaración
de un bien como monumento nacional. Implicaciones. Competencias.
6.2.1. En vigencia de la Constitución de
1886, la protección de las diversas manifestaciones culturales, entiéndase
entre otros lo literario, lo artístico, lo oral, las bellas artes, las diversas
creaciones del hombre, en donde se refleja su ideología, sus vivencias, su
historia, las costumbres, mitos, e.t.c, evidenció un manejo aislado, sesgado.
Específicamente, en lo referente al patrimonio cultural inmueble, no existía
una política clara sobre el mismo, especialmente, en relación con la
competencia de los diversos organismos que de una u otra forma tenían entre sus
funciones la protección del haber cultural de la Nación. Igualmente, no era
claro el papel que desempeñaban las autoridades de los diversos entes
territoriales, en la protección y conservación de éste.
Se dictaron algunas leyes y decretos
asignando competencias a determinados organismos para la protección del
patrimonio cultural inmueble. Pero, en términos generales, fue el legislador el
que, en uso de su competencia, entró a declarar directamente algunas zonas e
inmuebles como patrimonio de la Nación, y regular lo concerniente a su
conservación. Veamos:
n La ley 48 de 1918, creó la Dirección
Nacional de Bellas Artes, adscrita al Ministerio de Instrucción Pública, y
declaró como patrimonio histórico nacional los edificios y monumentos públicos,
las fortalezas, esculturas, cuadros, e.t.c. del período colonial y los
monumentos precolombinos, prohibiendo su destrucción, reparación,
ornamentación y destinación sin previa autorización del mencionado Ministerio.
n La ley 5 de 1940, expresamente declaró como
monumentos nacionales de utilidad pública, todos aquellos edificios y lugares
que por su antigüedad y belleza arquitectónica, merecían ser conservados como
patrimonio nacional. El Gobierno Nacional, en cada caso, debía hacer la
declaración,  asesorado por la Academia Nacional de Historia y previo concepto
de las Academias y Centros de Historia filiales de la misma y de las Sociedades
de Mejoras de cada ciudad. Para el efecto, se adelantarían las expropiaciones a
que hubiese lugar.
n La ley 107 de 1946, modificó la ley 5 de
1940, en cuanto a que la asesoría para la declaración de monumentos nacionales,
por parte del Gobierno, sólo la prestaría la Academia Nacional de Historia.
n La ley 163 de 1959, que se podría denominar
como la primera  ley específica en la materia, adelantó algunas definiciones
para determinar que bienes  habrían de integrar el patrimonio histórico y
artístico nacional. Igualmente, declaró algunas zonas como monumentos
nacionales y creó el Consejo Nacional de Monumentos, dependiente del
Ministerio de Educación, como el órgano encargado de colaborar con el Gobierno
en la defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico,
arquitectónico de la Nación.
Al Consejo
Nacional de Monumentos, entre sus competencias, le fue asignada la de
determinar los inmuebles, las zonas,  las ciudades, entre otros, que podrían
ser declarados como monumentos nacionales, declaración que se haría
mediante decretos emanados del Ministerio de Educación. Al igual que autorizar
cualquier intervención sobre éstos, entiéndase, reestructuración, remodelación,
modificación, etc.
Así mismo, la ley en
cuestión designó a la Sección de Locativas del Ministerio de Obras Públicas,
como ente colaborador del Consejo Nacional de Monumentos, en lo concerniente a
la conservación y restauración de los inmueble y sectores urbanos.
n En el decreto 264 de 1963, reglamentario
de  la ley 163 de 1959, se detalló con mayor precisión las funciones del
Consejo Nacional de Monumentos y se designó a los gobernadores y alcaldes como
los funcionarios encargados de velar por el cumplimiento de la mencionada ley.
n Por medio del decreto 3154 de 1968, se creó
el Instituto Colombiano de Cultura -Colcultura-, con una subdirección de
patrimonio,  y una división cuya función era efectuar el inventario del
patrimonio cultural, y llevar un registro de los bienes culturales de interés
nacional. El Consejo Nacional de Monumentos pasó a ser una dependencia de este
instituto, conservando su función de ente asesor del Gobierno.
n Por medio del decreto 2700 de 1968, se creó
la Corporación Nacional de Turismo, y en ella una dependencia encargada de los
contratos y estudios relacionados con el patrimonio. La creación de esta
corporación, implicó el cambio de composición del Consejo Nacional de
Monumentos, para darle asiento en éste a su director.
n La ley 47 de 1971, por medio de la cual se
reestructuró el Ministerio de Obras Públicas, creó una sección de monumentos
que luego se convirtió en el Fondo de Inmuebles Nacionales, asignándole como
principal función, la de administrar los edificios nacionales y la conservación
de los monumentos nacionales.
n El decreto 2171 de 1992, por medio del cual
se reestructura el Ministerio de Obras Públicas, ordenó la liquidación del
Fondo de Inmuebles Nacionales, asignándole la competencia que éste venía
cumpliendo en materia de conservación de monumentos nacionales al Instituto
Nacional de Vías.
Como puede observarse, la defensa del
patrimonio cultural y, específicamente, la del patrimonio inmueble, fue dejada
por el legislador en cabeza del Gobierno Nacional, que,  con la asesoría del
Consejo Nacional de Monumentos y las instituciones que se fueron creando para
el efecto, tenía a su cargo la conservación, recuperación y mantenimiento de
éste, a través de la declaración como monumento nacional de
determinadas zonas, sectores, o inmuebles. Esa declaración, efectuada mediante
decreto, de por si implicaba para el propietario o propietarios de los bienes
así declarados, una limitación a su derecho de dominio, dado que, una vez
efectuada ésta, toda reparación, reconstrucción o modificación que se quisiera
efectuar, requería concepto previo del Consejo Nacional de Monumentos. Por
tanto, tal declaración, en si misma, no implicaba una mutación del derecho de
dominio en favor de la Nación,  pues los propietarios de un bien declarado como
monumento nacional seguían conservando la propiedad sobre él, pero afectado al
interés general, en razón de su valor cultural, arquitectónico, histórico,
e.t.c. que permitía, incluso, su expropiación en favor de la Nación.
6.2.2. Por su parte, la Constitución de
1991, con un propósito claro de defensa del patrimonio cultural en sus diversas
manifestaciones, impuso al Estado el deber de fomentar y promover el
acceso a la cultura (artículo 70). En el entendido que ésta, en todos sus
aspectos, es una  expresión de la nacionalidad.  Por tanto, estableció que el
patrimonio cultural de la Nación debía estar bajo la protección del Estado
y, refiriéndose al patrimonio arqueológico y a los demás bienes que conforman
la identidad nacional, se determinó que pertenecían a la Nación y,  como
tal, eran inalienables, inembargables e imprescriptibles. En
estos casos, es claro que si estos bienes están en poder de particulares o de
un ente territorial, corresponde a la Nación hacer uso de los mecanismos
establecidos por la ley, para que éstos pasen a integrar su  patrimonio,
garantizando siempre los derechos que aquéllos tengan sobre éstos.  Mecanismos
entre los cuales se cuenta la expropiación con indemnización, de que trata el
artículo 58 de la Constitución.
Vale la pena hacer mención aquí de la
interpretación que la jurisprudencia de esta Corporación ha efectuado de los
conceptos de Estado y Nación, para concluir que, en este caso, al referirse el
artículo 72 al deber del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Nación,
está vinculando a todas las autoridades territoriales y no sólo al poder
central. Existiendo,  por tanto, una competencia compartida entre unas y otras.
“...la Corte
considera que cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le
confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma
constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los
distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en  determinadas
oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto específico, las palabras
Estado y Nación, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la
titularidad de la Nación sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en
principio la Constitución reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de
autoridades de los distintos niveles territoriales, deberá mostrarse por qué en
determinada disposición esa palabra puede ser considerada un sinónimo de
Nación”. ( Corte Constitucional. Sentencia 221 de 1997).
6.2.3. En desarrollo de las normas
constitucionales señaladas, artículos 70, 71 y 72,  el legislador expidió la
ley 397 de 1997. Ley en la que no sólo se dictaron reglas para la protección
del patrimonio cultural, su fomento y estímulo, sino que se dispuso la creación
del Ministerio de la Cultura, como órgano rector de la cultura.
Cultura que, en términos de ley, está
definida como “el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales,
intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y comprende,
más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas
de valores, tradiciones y creencias” (artículo 1, numeral 1.)
Dentro del concepto de patrimonio cultural
de la Nación, el artículo 4º de la ley en mención, hace expresa referencia a
los inmuebles que poseen un especial interés histórico, arquitectónico,
ambiental, estético, plástico, etc. Y, específicamente, en el  parágrafo de
este artículo, se establece que los bienes declarados monumentos
nacionales con anterioridad a la ley, son bienes de interés cultural.
En relación con la protección del
patrimonio cultural, determinó que el Gobierno Nacional, a través del
Ministerio de la Cultura, y previo concepto del Consejo de Monumentos
Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los bienes
de interés cultural de carácter nacional.
En el ámbito
municipal y departamental, en desarrollo de los principios de
descentralización, autonomía  y participación,  se asignó a las alcaldías y
gobernaciones, la declaración y manejo del patrimonio cultural y de los bienes
de interés cultural del ámbito municipal,  distrital y  departamental, previo
concepto de las filiales del Consejo de Monumentos Nacional, donde éstas
existan o, en su defecto, por la entidad delegada por el Ministerio de la
Cultura. Sin perjuicio que, uno de estos bienes, se declare bien de interés
cultural de carácter nacional (artículo 8º).
En desarrollo del artículo 72 de la
Constitución, la ley 397 de 1998 estableció que los bienes de las entidades
públicas que conforman el patrimonio cultural de la Nación, serán igualmente
inalienables, inembargables e imprescriptibles.
6.2.3. Significa lo anterior que la
declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la
Nación, lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e
imposición de cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta
Corporación, se relacionan con su disponibilidad y ello incluye, por supuesto,
el  uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de su conservación y
protección. En estos eventos, los propietarios de estos bienes, están obligados
a tomar las medidas que sean necesarias para su mantenimiento. En
contraposición, el Estado puede reconocer ciertas compensaciones y beneficios
en su favor, tal como lo establece el artículo 48 de la ley 388 de 1997, las
que, en todo caso,  han de ser proporcionales a la limitación del derecho a la
propiedad que se llegue a imponer.
Hecho éste que no puede ser ajeno a las
entidades territoriales, pues éstas no pueden anteponer la autonomía que les
reconoce la Constitución para impedir que alguna de sus manifestaciones
culturales, integre el acervo cultural nacional, y, como tal, la regulación de
ésta deje de estar sólo en su órbita de competencia para permitir que también
los órganos nacionales dispongan sobre la misma, teniendo en cuenta que ya  no
se trata de un interés que incumbe sólo a éstos. Lo anterior no riñe con la
competencia que tienen los entes territoriales para preservar y proteger su patrimonio
cultural, reconociéndose que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y
que cada ente territorial posee manifestaciones culturales diversas, que deban
ser protegidas,  conservadas y divulgadas. En todo caso, se recuerda que las
limitaciones que pueden llegar a imponerse, deben ser compensadas por la
Nación, pues si bien lo procedente, en estos casos, sería la adquisición del
bien correspondiente por parte de la Nación, cuando ésta no se dé, debe
reconocerse una especie de retribución o indemnización  por las limitaciones
que puedan llegar a generarse por la declaración de un bien como monumento
nacional, cuando el mismo pertenezca a un ente territorial o a un particular.
En este sentido, es claro que el principio
de coordinación entre la Nación y  los entes territoriales juega un papel
preponderante en el cumplimiento del deber impuesto al Estado de
proteger el patrimonio cultural de carácter nacional, en donde no puede
pretenderse la exclusión de la Nación, en la regulación de éste.
“El carácter
unitario que el Constituyente le dio al Estado y la vigencia en el mismo de
principios como el de la solidaridad y la participación comunitaria, justifican
la concurrencia de la Nación y de las entidades territoriales en el diseño y
desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en
la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por
ejemplo el de descentralización y autonomía territorial.
“Pretender, como lo
manifiesta el demandante que los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad sólo operen a nivel territorial despojando a la Nación de esa
responsabilidad en tanto orientadora de la dinámica de la descentralización,
contrariaría el fundamento filosófico en el que se soporta el Estado social de
derecho. (Corte Constitucional. Sentencia C-201 de 1998)
Por tanto, es claro que si un bien ha sido
declarado como parte del patrimonio cultural de la Nación, corresponderá, en
una primera instancia, a las autoridades nacionales regular lo concerniente a
su conservación, señalando,  si es del caso,  su destinación,  como parte del
plan especial de protección que éste está obligado a diseñar, a efectos de cumplir
en debida forma la obligación de protección y conservación que ha impuesto la
Constitución. En donde el legislador, en uso de su libertad de configuración,
puede determinar,  si lo considera necesario, el uso que ha de dársele,
pertenezca éste a un particular o a una entidad pública, en razón del interés
público o social que tal declaración lleva implícito. Pues, en tratándose del
patrimonio cultural departamental, distrital o municipal, la competencia sí
está exclusivamente en cabeza de las autoridades territoriales
correspondientes, v. gr. los concejos municipales.
Obsérvese que la ley 388 de 1997, ley de
ordenamiento territorial, en su artículo 58, literal h), determinó como motivo
de utilidad pública o interés social  la preservación cultural y natural de
interés nacional, regional o local, incluidos el  paisajístico, el ambiental,
el histórico y el arquitectónico. Norma ésta que, en desarrollo del artículo 58
de la Constitución, permite al legislador establecer restricciones al derecho
de propiedad que, en los términos del artículo 362 de la Constitución, también
ostentan las entidades territoriales sobre sus bienes. Sin embargo, esa misma
norma, artículo 58,  le impone al Estado la obligación de indemnizar a quien
resulte afectado con la limitación al derecho de propiedad, en razón del
interés público o general.
7. Las anteriores consideraciones, serían
suficientes para que la Corte declarara  la exequibilidad del artículo 4 de la
ley 79 de 1981, por cuanto si bien la norma no lo dice expresamente, el
inmueble a que ella se refiere, es un bien que fue declarado como monumento
nacional por el Gobierno Nacional en el año de 1977, según decreto 1722, por
solicitud expresa del Consejo Nacional de Monumentos. Declaración que
autorizaba al legislador para determinar el uso que habría de darse al mismo,
como una forma de dar prevalencia al interés general que existe en la
conservación de los bienes que poseen valor histórico, cultural, arquitectónico
no sólo para un ente territorial determinado, sino para toda la Nación, razón
por la que no se podría argumentar la violación de los principios de autonomía
y descentralización en los que se funda la demanda. En todo caso,  ha de
entenderse que la Nación,  al hacer tal declaración, ha reconocido al propietario
del bien, sea éste un particular o un ente territorial, las indemnizaciones a
que haya lugar por la restricción de  uno de los elementos del derecho de
propiedad, o sobre todos.
8. Sin embargo, existe un aspecto adicional
para la declaración de exequibilidad que hará esta Corporación en relación con
la norma acusada, y que tiene que ver con la titularidad del derecho de
propiedad sobre el inmueble al que hace mención el precepto acusado, pues se
afirma en la demanda que,  por tratarse el Palacio Nacional de un bien que
pertenece al municipio de Santiago de Cali, el Congreso de la República carecía
de competencia para regular lo relativo a su uso.
8.1. Así, a efectos de establecer la
propiedad del mencionado bien y por disposición de la Sala Plena, en sesión
efectuada en marzo ocho (8) del año en curso, se  dispuso oficiar a la Oficina
de Instrumentos Públicos de la ciudad de Santiago de Cali, para que, con
destino al expediente de la referencia, se remitiera copia del folio de matrícula
inmobiliaria perteneciente al Palacio Nacional al que se refiere la norma
acusada.
En respuesta a este requerimiento,  en
marzo veintiuno (21) del año en curso, la Registradora de Instrumentos Públicos
del círculo de Cali, remitió vía fax, copia del certificado de tradición y
libertad de la matrícula 370-117765 correspondiente al inmueble al que se
refiere la norma acusada. Certificado que consta de  dos anotaciones.
La primera,  hace referencia a la compra
venta celebrada en el año de 1926, entre un particular y el Gobierno Nacional,
en donde este último adquirió la propiedad del mencionado bien.
La segunda, hace referencia al traspaso que
del inmueble de la referencia hace la Nación - Ministerio de Transporte -  y el
liquidador del Fondo de Inmuebles Nacionales al municipio de Santiago de Cali,
en el año de 1993, sin retribución alguna, en virtud  de lo dispuesto por los
decretos 2171 de 1992 y 1166 de 1993. Decretos éstos relacionados con la
liquidación del Fondo de Inmuebles Nacionales y el traspaso de las competencias
que éste venía desarrollando a otros organismos.
8.2. Así las cosas, y teniendo en cuenta
que para la fecha de la expedición de la ley 79 de 1981, de la que hace parte
la norma acusada, el bien que se ordenó destinar al funcionamiento del Museo
Santiago de Cali y la Biblioteca del Centenario, pertenecía a la Nación,
competía al Congreso de la República, dentro de su libertad de configuración,
disponer sobre su uso, sin desconocer precepto constitucional alguno, pero
específicamente los principios de autonomía y descentralización y  el derecho
de propiedad en cabeza de los entes territoriales, razón que permite afirmar la
constitucionalidad del precepto demando.
8.3. La conveniencia o no de la destinación
dada al mencionado inmueble, no puede ser objeto de análisis constitucional,
dado que, en su función, la Corte no puede establecer si la edificación,  en
razón de su arquitectura y diseño, es apta para el  uso que determinó el
legislador. Sin embargo, nada obsta para que, ante las instancias
correspondientes, por ejemplo, ante el Consejo Nacional de Monumentos y el
Ministerio de la Cultura, el ente territorial pueda plantear la posibilidad de
una modificación de la destinación dada al inmueble por la ley 79 de 1981, dado
que el mismo, pese a pertenecer hoy al municipio de Santiago de Cali, no ha
perdido su carácter de monumento nacional.
VII.- DECISIÓN.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 4º de la ley 79 de 1981.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO  TAFUR  GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General