C-192-16
Sentencia
C-192/16
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USO DE SUELOS/PRINCIPIOS DE
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL SOBRE EL PARTICULAR Y LAS FUNCIONES SOCIAL Y
ECOLOGICA DE LA PROPIEDAD-Desde la perspectiva constitucional, no puede
hablarse de derechos en materia de usos del suelo frente a las regulaciones que
se hacen en el plan de ordenamiento territorial de los municipios y distritos
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido/ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DISTRITAL-Definición
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Corresponde al alcalde
adelantar los trámites para su formulación y adopción
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Respeto de los derechos
adquiridos con anterioridad a la adopción de la ley 1617 de 2013 en materia de
uso del suelo, con excepción de dos supuestos
NORMA SOBRE ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES URBANISTICAS EN EL
DISTRITO-Contenido
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y DEMAS DERECHOS ADQUIRIDOS CON
ARREGLO A LAS LEYES CIVILES-Características
DERECHOS ADQUIRIDOS EN DERECHO PRIVADO-Aplicación/SITUACION
JURIDICA CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Aplicación
La institución de los derechos
adquiridos propiamente tales, solamente se aplica en el derecho privado pues
en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran que es más
apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas. (…) Esta diferencia
adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones de carácter
tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia anterior, (…) que "en
este campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica
propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de
lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede
pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre,
esto es, que se convierta en inmodificable.
DERECHOS ADQUIRIDOS EN DERECHO PRIVADO Y SITUACION JURIDICA
CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Distinción
FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Se incorpora al contenido de ella para
imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio de la sociedad/CONTENIDO
SOCIAL DE LAS OBLIGACIONES-Limita internamente el contenido individual de
facultades o poderes del propietario, según la concepción duguitiana de la
propiedad función
DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción guarda
relación con las competencias radicadas en las diferentes autoridades para
regular o intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad/MERAS
EXPECTATIVAS-Alcance
DERECHOS DE LOS PARTICULARES-No se opone que por motivos de
utilidad pública o interés social se establezcan restricciones, cargas o
modificaciones a su ejercicio o se disponga expropiación de la propiedad
DERECHO DE PROPIEDAD-Configuración constitucional
DERECHO DE PROPIEDAD-Restricciones/DERECHO DE PROPIEDAD-Modalidades
de intervención que justifican la intensidad de la restricción
USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido constitucional y legislación
interna/NORMAS QUE REGULAN EL USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido
USO DEL SUELO-Instrumentos internacionales
ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Objeto
USO DEL SUELO-Problemas y conflictos socio-ambientales
OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALES-Objeto/ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y REGLAMENTACION DEL USO DEL SUELO-Importancia constitucional/PLANIFICACION DE LAS ACTIVIDADES QUE PUEDEN REALIZARSE
EN LAS DISTINTAS AREAS DE LOS MUNICIPIOS-Incide en los ámbitos de protección del ambiente sano,
en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades
territoriales
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Importancia
Este Tribunal ha reconocido la
importancia del Plan de Ordenamiento Territorial al indicar que se trata “del instrumento básico para desarrollar el proceso de
ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de directrices,
políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que debe adoptar
cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio
y la utilización del suelo.” Afirmó también la Corte que dicho Plan “define a
largo y mediano plazo un modelo de organización y racionalización del
territorio municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que
debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y
utilizar de manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito.
LEGISLACION URBANA-Fuente legítima de la relativización del
contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles
DERECHOS ADQUIRIDOS “ABSOLUTOS”-Inconstitucionalidad en relación
con el uso del suelo, desde el contexto de la no intangibilidad de normas del
Plan de Ordenamiento Territorial del orden distrital
RELATIVIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Característica armónica con
la existencia de los derechos adquiridos respecto de los usos del suelo y que
el reconocimiento de estos, no implica la intangibilidad de las normas sobre
usos del suelo
DERECHO DE PROPIEDAD-Importancia de las reglas del uso del suelo
en la delimitación del alcance
IUS UTENDI-Definición
NORMAS URBANISTICAS GENERALES-Hacen posible establecer usos e
intensidad de usos del suelo y otorgan derechos e imponen obligaciones
urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores
PLANES DE ORDENAMIENTO-Periodos mínimos de vigencia
USO DEL SUELO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN
DISTRITAL-No existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que lo
definen
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Jurisprudencia
del Consejo de Estado/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL-Jurisprudencia
del Consejo de Estado en relación con la no intangibilidad y la relatividad del
derecho de propiedad
DERECHO DE PROPIEDAD-No puede ser lesivo del interés público y
la función social de la propiedad
Expediente D-10974. Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide
el Régimen para los Distritos Especiales.” Demandante: Daniela Guevara
Algarra.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D.C., veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial, las previstas en el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
sentencia.
Previamente,
debe advertirse que el estudio del expediente de la referencia correspondió por
reparto al magistrado Alejandro Linares Cantillo, pero el proyecto de sentencia
presentado ante la Sala Plena, no fue aprobado en sesión efectuada el 20 de
abril de 2016. La elaboración del texto de la providencia adoptada por la
mayoría correspondió, entonces, por orden alfabético, a un nuevo ponente.
En
estos términos, el texto de la providencia que a continuación se adopta recoge
literalmente, en lo fundamental, los antecedentes del proyecto de fallo
originalmente presentado por el magistrado Linares Cantillo, así como reproduce
la mayor parte del análisis de forma, correspondiente al estudio sobre el (i)  contexto
normativo y el alcance de las expresiones demandadas. (ii) trascendencia de la
protección constitucional de la propiedad y, de los derechos adquiridos. (iii)
regulación del ordenamiento territorial en la Carta Política de 1991 (iv) el
estudio sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones
demandadas. Frente al estudio material respecto de la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas, artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013
“Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.”,
la Sala estuvo de acuerdo con la ponencia original en lo referente a la mayoría
de sus apartes, así como con las citas jurisprudenciales invocadas como
refuerzo de los fundamentos de la providencia, por lo que en dicho aspecto esta
se conservó en su integridad. Consecuentemente, la parte adicionada sobre el
juicio material que recoge la decisión de mayoría se refiere a la
reglamentación del uso del suelo en Colombia; el alcance del reconocimiento y
la relatividad de derechos adquiridos en materia de los usos del suelo;  la no
intangibilidad de las reglas sobre los usos del suelo y, en consecuencia, la
declaración de inexequibilidad de los apartes acusados.
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, la ciudadana Daniela Guevara Algarra presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de
2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.”
Mediante
providencia de fecha 18 de septiembre de 2015, el magistrado sustanciador
dispuso admitir la demanda tras verificar que reunía los requisitos exigidos
por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En
la misma providencia se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a
fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución, se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano
impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso para los fines
previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio del Interior,
al Ministerio de Cultura y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Se
invitó a participar en el presente proceso a la Secretaria
Distrital de Planeación de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la
Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de la Universidad de los
Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad
Javeriana, de la Universidad de Caldas, de la Universidad del Cauca y de la
Universidad del Norte.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios
de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre los cargos de la
demanda.
II.
LAS
DISPOSICIONES DEMANDADAS.
El
texto de las disposiciones demandadas, que se resalta en negrillas, a
continuación, es el siguiente:
ARTÍCULO 23. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
DISTRITAL. El ordenamiento territorial comprende
el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física
concertadas, emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que
le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y en
orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el ordenamiento
territorial en su jurisdicción.
Le corresponde al alcalde distrital adelantar los
trámites relacionados con la formulación y proceso de adopción del Plan de
Ordenamiento Territorial Distrital, previo a su presentación al concejo
distrital para su aprobación.
El contenido de los Planes de Ordenamiento Territorial,
así como el procedimiento para su formulación y adopción se regirá por lo dispuesto
en la presente ley, en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan,
sus decretos reglamentarios.
PARÁGRAFO. El Plan de
Ordenamiento Territorial Distrital respetará los derechos adquiridos con
anterioridad a esta ley, en materia de usos de suelos, salvo los
terrenos que puedan ser expropiados administrativamente, mediante enajenación
forzosa.
ARTÍCULO 24. ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES
URBANÍSTICAS. Las actuaciones urbanísticas, el
estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas, y el régimen de infracciones
y sanciones urbanísticas en el distrito, se regirán por las disposiciones
contenidas en las Leyes 388 de 1997 y 810 de 2003 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan,
sus decretos reglamentarios, y demás disposiciones vigentes.
PARÁGRAFO. Todos
aquellos procesos de expedición de licencias urbanísticas y del régimen de
infracciones y sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a esta
ley, respetarán los derechos adquiridos en materia de uso del suelo,
salvo, aquellos que hubieren sido declarados como Unidades de Actuación Urbanística
y hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital.
III.
LA DEMANDA
1. En criterio de la demandante las disposiciones acusadas desconocen
los artículos 1, 13 y 58 de la Constitución y, en particular, vulneran la
prevalencia del interés general, así como la función social y ecológica de la
propiedad privada. La infracción de los referidos mandatos constitucionales se
produce en tanto la obligación de respeto de los derechos adquiridos que ha
previsto el legislador supone que “está considerando patrimonializados los
usos del suelo” a pesar de que no se trata de situaciones jurídicas
consolidadas. Se desconoce así la prevalencia del interés general “pues esto
implicaría que, independientemente de que con posterioridad surjan normas que
busquen modificar determinado uso de suelo sobre alguna propiedad, en aras de
promover su función social y ecológica (…) no podría modificarse ni
imponerse ninguna clase de restricción.”
La prevalencia del interés general implica que debe preferirse la
realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares, a menos
que se trate de derechos fundamentales esenciales. Esta consideración se asocia
al reconocimiento constitucional del Estado Social de Derecho que demanda la
intervención del Estado a fin de “contrarrestar las desigualdades sociales
existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para
desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.”
La prevalencia del interés general se concreta de manera particular en
el artículo 58 de la Carta y en materia de derecho urbanístico implica que “el
legislador puede regular los usos del suelo, intervenir sobre las actuaciones
de los particulares (limitando o fijando las condiciones en las cuales éstos pueden
utilizar el suelo y ejercer el derecho de propiedad) con el fin de satisfacer
el interés general (…).”
En consideración a la función social y ecológica de la propiedad
resulta admisible que el legislador fije a cargo del propietario restricciones
al ejercicio del derecho de propiedad sin afectar, en todo caso, su núcleo
esencial. En atención a ello, el artículo 2º de la Ley 388 de 1997 establece
como uno de sus principios la prevalencia del interés general sobre el
particular.
2. El legislador, según lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de
Estado, debe ponderar adecuadamente entre los intereses radicados en el
propietario y los intereses generales radicados en la comunidad. La regulación
acusada, al disponer el reconocimiento de derechos adquiridos sobre usos del
suelo que no se encuentran patrimonializados genera un desequilibrio afectando
por esa vía el interés general. Ello tiene como efecto, además, la
obstaculización de la actividad urbanística prevista en el numeral 2º del
artículo 3º de la Ley 388 de 1997.
3. De acuerdo con diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado, el
ordenamiento no reconoce derechos adquiridos en materia de usos del suelo. En
ese sentido ha establecido que las normas sobre uso del suelo son de orden
público y tienen un efecto general inmediato. Ha sostenido, por ejemplo, que
los particulares no pueden invocar derechos adquiridos a fin de conseguir la
inaplicación de las normas que proscriben determinados usos del suelo que,
antes de su entrada en vigencia, resultaban permitidos.
Así pues, las normas que se acusan “generan un obstáculo para que
las decisiones de planificación en el futuro que surjan, con motivo de cambios
sociales, económicos, urbanísticos o ambientales, modifiquen los usos del
suelo, lo cual no permitiría un integral cumplimiento de la función de
ordenamiento territorial.” Tal perspectiva implica sacrificar la
consecución de intereses colectivos privilegiando, en consecuencia, finalidades
particulares o individuales.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1.
Ministerio del Interior
El
Ministerio del Interior, actuando mediante apoderado, solicita declarar
exequibles las disposiciones acusadas.
1.
La Constitución Política protege en el artículo 58 el derecho a la propiedad
privada así como los derechos incorporados o que se deriven de la misma. Se
trata, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, de un derecho que
puede limitarse con fundamento en la protección del bien común. La
irretroactividad de la ley impone el respeto de las situaciones jurídicas que
ya se encuentran definidas y, en caso de no ser así, resulta posible que las
leyes se apliquen inmediatamente.
2.
Las normas establecidas en la ley, que fijan parámetros o límites a los que se
someten las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo, no
desconocen la autonomía de dichas entidades. Los apartes acusados se ajustan a
la Constitución dado que el Estado puede intervenir a efectos de asegurar la prevalencia
del interés general prescribiendo, en todo caso, que la formulación de los
planes de desarrollo deben tener en cuenta los derechos adquiridos y la
propiedad privada.
1.2.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Este
Ministerio actuando mediante apoderado, solicita a la Corte declarar exequibles
los apartes normativos acusados, señalando al efecto lo siguiente:
1.
El planteamiento del demandante constituye una apreciación subjetiva dado que
respecto de la disposición demandada no se configura vicio formal o material
que pueda afectar su validez. Las disposiciones cuestionadas constituyen una
expresión de la habilitación legislativa “para fijar medidas encaminadas a
estimular el acceso de los miembros que viven en los estratos más bajos de la
escala socioeconómica al derecho fundamental a la vivienda (…).”
2.
La demanda no satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia dado que la demandante no presenta las razones
concretas de la violación de la Carta Política.
3.
El derecho a la igualdad no se lesiona con la disposición acusada dado que este
“no se predica en relación con las leyes en sí mismas consideradas sino con
las personas”, de manera que “al imponer el legislador el pago de unas
compensaciones, obedece a la libertad que tiene para regular los distintos
temas que le son sometidos a su consideración, respetando siempre el imperio de
la ley, por encima de consideraciones y apreciaciones subjetivas.”  En
adición a ello, resulta claro que el legislador tiene la competencia para delimitar
el alcance del derecho a la propiedad reconocido en el artículo 58 “lo que
se demuestra cuando se regula lo relativo al acceso a la vivienda digna para
las personas más necesitadas (artículo 51).”
1.3.
Secretaria Distrital de la ciudad de Bogotá D.C.
Gerardo
Ignacio Ardila Calderón, en su condición de Secretario Distrital de Planeación,
solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones cuestionadas.
1.
Las normas que se acusan no son aplicables al Distrito Capital, dado que éste
cuenta con un régimen especial que se desprende de los artículos 322 y 356 de
la Constitución, 2º del Decreto 1421 de 1993 y 21 de la Ley 1617 de 2013.
2.
Las expresiones acusadas suscitan la dificultad de establecer el concepto de
derecho adquirido sobre usos del suelo. Esto además se acompaña de la
indefinición acerca de cuándo se trata de una expectativa legítima o de una mera
expectativa. No se puede desconocer que, tal y como lo ha advertido el Consejo
de Estado, las normas en materia urbanística son de orden público y cambiantes.
En esa dirección, es usual que existan normas que, en materia de licencias
urbanísticas, prevean reglas de transición que regulan las normas aplicables a
los actos de licenciamiento.
3.
Las licencias urbanísticas confieren un derecho a edificar durante un
determinado período de tiempo y, en consecuencia, adquieren la condición de
derecho adquirido. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las reglas en materia
de usos del suelo en tanto en este caso se trata de “un acto autorización de
naturaleza provisional que podría estar sujeto a cambios normativos de acuerdo
con la función urbanística y el interés general.” Sobre las licencias
urbanísticas la doctrina ha señalado que (i) son autorizaciones previas de
verificación, (ii) se otorgan con sujeción al Plan de Ordenamiento, (iii) no
implican un pronunciamiento sobre derechos reales, (iv) son actos que verifican
el cumplimiento de las reglas y (v) suponen la adquisición de un derecho de
construcción y desarrollo.
4.
La comprensión constitucional del derecho a la propiedad implica su
sometimiento a diferentes restricciones que se desprenden de la función social
y ecológica que se le asigna, de la protección del medio ambiente, de la
garantía del patrimonio cultural, así como del ejercicio de la función de
urbanismo.
5.
El Plan de Ordenamiento Territorial al que se refiere el artículo 9 de la Ley
388 de 1997 se encuentra compuesto por normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El
artículo 15 de la referida ley, que fue modificada por el artículo 1º de la Ley
902 de 2004, establece que las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación
y el aprovechamiento del suelo, definiendo su naturaleza y las consecuencias de
las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de tales
procesos. Tales normas, dispone la misma ley, se clasifican en estructurales,
generales y complementarias, prevaleciendo las primeras sobre las restantes.
Considerando
el contenido de las normas urbanísticas y su condición de disposiciones de
orden público, su aplicación es inmediata, tal y como lo reconoce la
jurisprudencia del Consejo de Estado. Con fundamento en ello, puede afirmarse
que “plantear derechos adquiridos frente a la existencia de la norma
urbanística conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por la
Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o
Distritales y a las autoridades territoriales para reglamentar los usos del
suelo.”
6.
El concepto de derecho adquirido ha sido objeto de examen en la jurisprudencia
constitucional, tal y como se desprende de las sentencias C-529 de 1994, C-168
de 1995 y C-242 de 2009. Con fundamento en ello el derecho adquirido puede
definirse “como aquella situación que no puede cambiarse o modificarse por
constituir situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido
por haber cumplido con las condiciones contempladas en la ley para su
reconocimiento, y por lo mismo han reconocido a favor de sus titulares derechos
que deben ser respetados.”
7.
De acuerdo con el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo
180 del Decreto 019 de 2012, la licencia confiere derechos de construcción y
desarrollo. En ese sentido, sin perjuicio de las condiciones que ha fijado el
Consejo de Estado, deben ser respetados los derechos en ellas contenidos. En el
caso de modificación de las normas urbanísticas, el derecho adquirido
corresponde a las obras o actuaciones que se encuentren ya ejecutadas al amparo
de la licencia.
Adicionalmente,
considerando lo prescrito en el artículo 265 de la Ley 1753 de 2015, la
existencia de un derecho adquirido en materia urbanística depende, de una
parte, de la existencia de una licencia de urbanización y, de otra, de que su
titular cumpla las obligaciones en ella fijadas. Antes de su expedición, el
solicitante tiene una simple expectativa.
8.
Las normas urbanísticas relativas a las Unidades de Actuación Urbanística solo
se hacen efectivas una vez se ha otorgado la licencia. El tratamiento que la
Ley 1617 de 2013 le otorga a esta materia desconoce el artículo 13 de la
Constitución dado que confiere un tratamiento diferente a los supuestos
regulados en los artículos 23 y 24, a pesar de que en ambos casos el fundamento
es la norma urbanística que podría ser objeto de modificación, cambio o
sustitución. En consecuencia, si no ha sido expedida la licencia urbanística o
no ha sido ejecutada en el tiempo previsto en la ley, será posible que las
administraciones distrital o municipal procedan a su actualización o
modificación.
9.
En síntesis, a pesar del amplio margen de configuración del que dispone el
Congreso de la República, se opone a la Constitución que limite las
competencias de las entidades territoriales y, en particular, la relativa a la
reglamentación de los usos del suelo. Desconoce tal autonomía condicionar los
planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, las normas acusadas
restringen la función de planificación de los Distritos Especiales y las
finalidades que se adscriben a la propiedad y al urbanismo.
2.
De instituciones académicas y educativas
2.1.
Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca
Kenny
Elizabeth Campos Sarzosa, profesora del Centro de Atención a Problemas de
Interés Público, señala que corresponde a la Corte declarar la
inconstitucionalidad de las normas demandadas.
1.
La propiedad privada es objeto de protección en el artículo 58 de la Carta y
supone el amparo de las facultades de usar, gozar y disponer de los bienes de
los que se predica. Además de esa dimensión, el surgimiento del Estado Social
de Derecho implica el reconocimiento de la función social y ecológica de la
propiedad que le permite al Estado limitar su ejercicio o, mediante los
procedimientos correspondientes, disponer la expropiación por razones de
utilidad pública. Bajo esta perspectiva la regulación del territorio se apoya
en principios que se adscriben al Estado Social tal y como ocurre con la
referida función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés
general sobre el particular y la equitativa distribución de las cargas y
beneficios.
2.
Las disposiciones impugnadas prefieren la realización del interés particular
sobre el general. Efectivamente, la materialización de la función social y
ecológica de la propiedad se limita únicamente a las Unidades de Actuación
Urbanística, violando entonces los artículos 58 y 1º de la Constitución. La
inconstitucionalidad de la disposición no desconoce que los derechos de los
propietarios se encuentran en todo caso protegidos “por el principio de
reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano entre
los respectivos afectados.” Así “[l]as unidades de actuación, la
compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre
otros, son mecanismos que garantizan este propósito al tenor de lo dispuesto en
la legislación vigente. (…)”
2.2.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Rafael
Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en representación de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, señala que el artículo 23 acusado debe ser declarado exequible
y, en relación con el artículo 24, la Corte debe declararse inhibida.
1.
Al efecto señala que la demandante no cumple las exigencias argumentativas
propias de un juicio de igualdad dado que no expone ninguno de los elementos
que lo conforman.
2.
El cargo en contra del artículo 13 de la Constitución fue erróneamente
formulado en tanto al hacerse una lectura del artículo acusado, suponiendo la
inexequibilidad de los apartes que subraya el demandante, se llega a la
conclusión que la protección de los derechos adquiridos, en contra de lo señalado
en la acusación, sería mucho más amplia al referirse a todas las materias.
3.
Al margen del anterior defecto y analizando la totalidad del parágrafo del
artículo 23 cuestionado, puede concluirse que resulta exequible por las
siguientes razones:
a)
Los artículos 311 y 313 de la Constitución, 41 de la Ley 152 de 1994 y 1º y 6º
de la Ley 388 de 1997 se refieren específicamente a la ordenación del
territorio. De tales disposiciones se desprende que el Plan de Ordenamiento
Territorial constituye un instrumento fundamental para cumplir tal función.
Mediante este instrumento se pretende “salvaguardar los intereses generales
que confluyen en el ámbito de la propiedad privada mediante la definición de
una regulación que asegura un disfrute de este derecho individual que sea
socialmente útil o compatible con las necesidades colectivas (…).”
b)
Las normas adoptadas por los municipios en materia de ordenación del territorio
tienen la condición de reglas de orden público que vinculan no solo a las
autoridades sino también a los particulares. En relación con ello, la doctrina
y la jurisprudencia se han ocupado ampliamente de analizar la protección de los
derechos adquiridos y de diferenciar tal categoría de las meras expectativas. De
tales fuentes se desprende el carácter intangible de los primeros y la
posibilidad de afectar o regular las segundas. Esta protección supone, entre
otras cosas, el carácter no retroactivo de la ley.
c)
El Consejo de Estado ha examinado en varias oportunidades la aplicación de
tales conceptos a raíz del juzgamiento de actos administrativos relacionados
con el uso del suelo. De sus pronunciamientos se desprende (i) que los actos
administrativos que otorgan permisos, licencias o autorizaciones son actos
provisionales que se subordinan al interés público y, en consecuencia a los
cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico y (ii) que los derechos
que se desprenden de tales actos administrativos tienen un carácter provisional
o transitorio.
d)
El planteamiento del demandante se sustenta en un punto de partida errado
consistente en considerar que una situación jurídica no consolidada puede
considerarse como un derecho adquirido. En adición a ello, de admitirse que la
acusación afirma que las normas acusadas hacen intangibles derechos adquiridos
que se relacionan con el uso del suelo, dicha posibilidad adoptada por las
autoridades distritales “tendrá que valorarse en el caso concreto y
ponderarse los intereses públicos que determinan la necesidad de cambio del uso
del suelo, pero también los intereses particulares en cuanto a su contexto, de
tal manera que se establezcan reglas que permitan en lo posible adaptar lo existente
a las nuevas exigencias, por supuesto sobre la base de la prelación del interés
general frente al particular.”
2.3.
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana
Paola
Bohórquez Mejía, Alejandro Agudelo Navarra y Diego Franco Echeverry, en su
condición de miembros del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad
Javeriana, solicitan que se declare la exequibilidad de la disposición acusada,
señalando al efecto que:
1.
La Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del
cargo que afirma la violación del artículo 13 de la Constitución debido a que
la demandante no presentó razonamiento alguno en el que pueda fundamentarse tal
afirmación.
2.
La prevalencia del interés general sobre el particular no es un principio
absoluto y, en esa dirección, la Corte Constitucional ha sostenido la
importancia de examinar las particularidades de cada situación y, de ser
posible, conseguir su armonización. Desconoce entonces la demandante que el
operador jurídico, en cada caso, deberá examinar la manera en que debe
resolverse la tensión. La regulación relativa a los casos en los que se declara
un predio como Unidad de Actuación Urbanística supone en realidad la aplicación
ultractiva de la ley.
En
todo caso, no obstante el reconocimiento de los derechos adquiridos, en el
evento de existir una razón que encuadre en el interés general, deberá éste
preferirse, procediendo a realizar la compra o expropiación a fin de alcanzar
la finalidad perseguida.
2.4.
Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la
Universidad del Rosario
Rocío
del Pilar Peña Huertas, Ricardo Álvarez Morales y Luis Enrique Ruiz González en
su condición de coordinadora e investigadores del Observatorio de Restitución y
Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, intervienen en el proceso
indicando que las disposiciones acusadas no vulneran las disposiciones
constitucionales invocadas, por lo siguiente:
1.
Las normas cuestionadas, lejos de vulnerar los artículos 1º y 58 de la
Constitución, concretan otras disposiciones de la Carta, por cuanto, se trata
de regulaciones que protegen el ejercicio del derecho de propiedad de acuerdo
con las directrices preexistentes en materia de usos del suelo y garantizan que
la destinación de la propiedad no pueda ser modificada por leyes que se adopten
con posterioridad. De esta manera, se asegura el principio de legalidad y el
debido proceso.
2.
No es posible afirmar, a diferencia de lo indicado por la demandante, que las
disposiciones acusadas suponen una patrimonialización de los usos del suelo
dado que el Estado, bajo la condición de respetar la destinación que hayan
tenido las propiedades y que respeten los usos del suelo, podrá adoptar normas
para modificarlos.
3.
No se trata de medidas desproporcionadas y no implican que el derecho de
propiedad sea absoluto. De cualquier manera cabe advertir que los artículos
demandados prevén los supuestos en los cuales, por razones de conveniencia
pública, puede acudirse a la enajenación forzosa a efectos de restringir
legítimamente la propiedad. Ello se ajusta a la jurisprudencia constitucional
que en esta materia se encuentra contenida, entre otras, en las sentencias
C-428 de 1994, T-431 de 1994 y T-241 de 1997.
2.5.
Facultad de Derecho de la Universidad Externado
Alberto
Montaña Plata, Director del Departamento Administrativo de la Universidad
Externado de Colombia, remite el concepto elaborado por el Grupo de
Investigación en esa materia en el que se exponen las razones que evidencian la
inconstitucionalidad de las disposiciones que se acusan, con base en lo
siguiente:
1.
No se plantea en la demanda argumento alguno que demuestre la infracción del
artículo 13 de la Constitución.
2.
El examen inicial permitiría concluir que las disposiciones acusadas resultan
conformes a la Carta dado que establecen la protección de los derechos
adquiridos y, en esa medida, resultarían compatibles con lo señalado por la
Constitución, la jurisprudencia nacional y la doctrina extranjera. Sin embargo,
tales normas desconocen que la jurisprudencia de este Tribunal y del Consejo de
Estado ha indicado que, en materia de usos del suelo no es posible afirmar la
existencia de derechos adquiridos. El Consejo de Estado ha advertido (i) que
ello ocurre en tanto se trata de normas de orden público que tienen efecto
jurídico inmediato y (ii) que los derechos o situaciones jurídicas particulares
que nacen en virtud de la aplicación de normas de derecho policivo no tienen un
carácter definitivo ni absoluto. A su vez, la Corte Constitucional ha indicado
que la propiedad, en atención a su función social urbanística, se encuentra
sometida a limitaciones legales que terminan afectando su uso.
2.6.
Programa de Derecho de la Universidad del Norte
Luz
Elena Agudelo Sánchez, profesora del Programa de Derecho de la Universidad del
Norte, interviene en el presente proceso solicitando a la Corte declarar
exequibles las disposiciones demandadas, razonando, en síntesis, así:
1.
Con apoyo en las definiciones de ordenamiento territorial contenidas en la Ley
388 de 1997 y en la Ley 1454 de 2011, se concluye que dicho ordenamiento puede
enfocarse a partir de dos perspectivas. La primera, relacionada con la
planificación económica, social y ambiental, al paso que, la segunda, se refiere
a la planificación física del espacio mediante la fijación de los usos del
suelo. La primera dimensión es objeto de regulación en el nivel nacional
mientras que en la segunda, también concurren los municipios, los distritos y
las áreas metropolitanas. Considerando esta distribución de competencias, el
legislador no puede, bajo ninguna circunstancia, eliminar las atribuciones
territoriales en lo relativo a la reglamentación de los usos del suelo, tal y
como se desprende del artículo 313 de la Constitución. Esa facultad de
reglamentación, que se encuentra en todo caso sometida a la Ley, “le permite
a los municipios la expedición de normas o acuerdos municipales sobre manejo de
suelos y protección del patrimonio ecológico de los municipios, y la adecuación
de las normas legales de carácter general a sus necesidades, singularidades y
expectativas, sin desvirtuarlas, contradecirlas o desconocerlas.” No se
trata, en consecuencia, de una facultad exclusiva de las entidades
territoriales.
2.
Cuando se otorga una licencia urbanística o inicia el funcionamiento de un
establecimiento de comercio, al amparo de los diferentes instrumentos de
ordenamiento territorial que se encuentran previstos en el artículo 9 de la Ley
388 de 1997, “se ha consolidado una situación jurídica, y por lo tanto, se
puede hablar de derechos adquiridos, cuya protección es de origen
constitucional.”
La
protección de los derechos adquiridos ha sido reconocida ampliamente por la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional. A
partir de ello ha indicado que la legislación expedida, salvo en cuanto resulte
aplicable el principio de favorabilidad, no puede menoscabar situaciones
consolidadas bajo la vigencia de una ley. Conforme a ello, a menos que exista
un conflicto entre el interés general y el interés particular, deberán siempre
protegerse tales situaciones.
3.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que aunque los diferentes
atributos de la propiedad pueden ser objeto de restricción o limitación en
virtud de la función social y ecológica que se le atribuye, no resulta posible “lesionar
su núcleo esencial que se manifiesta en el nivel mínimo de ejercicio de los
atributos de goce y disposición, que produzcan utilidad económica en su
titular.”
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1.
El Procurador General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional
declarar inexequibles las expresiones “en materia de usos de suelos,”
contenida en el artículo 23, y “en materia de uso del suelo, salvo, aquellos
que hubieren sido declarados como unidades de Actuación Urbanística y hubiesen
sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital,” contenida
en el parágrafo del artículo 24, ambos de la Ley 1617 de 2013.
2.
La Corte debe establecer si calificar los usos del suelo aprobados en Planes de
ordenamiento territorial como derechos adquiridos, viola el interés general al
impedir a las autoridades distritales la modificación posterior de tales usos.
3.
De conformidad con la Constitución le corresponde a los concejos municipales y
distritales reglamentar los usos del suelo apoyándose, para el efecto, en los
parámetros que fije la ley orgánica. La Ley 388 de 1997, que desarrolla la
autonomía de los municipios y distritos en materia de reglamentación de usos
del suelo, establece que el ordenamiento del territorio es una función pública
cuyo objeto consiste en atender los procesos de cambio de usos del suelo a
efectos de adecuarlo al interés común y al cumplimiento de la función social y
ecológica de la propiedad.
4.
Los llamados planes de ordenamiento territorial son aprobados mediante acuerdos
distritales o municipales. Al tratarse de actos de interés general son objeto
de revisión por los concejos municipales cada tres periodos constitucionales de
gobierno municipal, a fin de establecer si proceden modificaciones respecto del
uso del suelo.
5.
La protección constitucional de la propiedad privada y de los derechos
adquiridos no se opone a que sean objeto de restricciones en el caso de su
conflicto con el interés público o social, tal y como ocurre con los planes de
ordenamiento territorial. Conforme a ello, la propiedad privada debe “soportar
las variaciones del uso del suelo que se hagan mediante los planes de
ordenamiento territorial y sus modificaciones.”
6.
Es entonces necesario establecer en qué casos la garantía de la propiedad
privada se impone frente a la reglamentación de los usos del suelo y en qué
eventos ello no ocurre. Procederá lo primero cuando, con fundamento en la
reglamentación sobre los usos del suelo, se expiden las licencias y los
propietarios llevan a efecto las construcciones respectivas. Existe en esta
hipótesis buena fe calificada.
Sin
embargo no podrá otorgarse tal protección cuando el propietario de la tierra la
destina de manera contraria a la licencia autorizada y luego de ello son
modificadas las normas relativas al uso del suelo. En este último evento,
deberá iniciarse el trámite para la expedición de una nueva licencia y no será
posible invocar la confianza legítima puesto que los planes no son modificados
de manera intempestiva sino cada doce años. Esta solución se aplica también
cuando el propietario no ha iniciado los proyectos y son modificadas las normas
sobre uso del suelo.
7.
El derecho de propiedad debe entonces someterse a lo que se apruebe o modifique
en los respectivos planes de ordenamiento. No resulta posible calificar como
derecho adquirido las decisiones que sobre el uso del suelo son incorporadas en
los planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, las expresiones deben
ser declaradas inexequibles por la infracción “del interés general que anima
la expedición de los planes de ordenamiento territorial y las modificaciones posteriores
a los mismos, porque tales planes y sus modificaciones, per se, son actos
administrativos de carácter general que no confieren derechos adquiridos y, por
el contrario, someten la propiedad a los usos del suelo que se reglamenten en
los planes de ordenamiento territorial y en sus modificaciones.”
La
inconstitucionalidad se desprende, adicionalmente, del hecho consistente en que
el legislador desconoció totalmente las competencias de los concejos
distritales al imponerle la obligación de respetar los derechos adquiridos con
anterioridad a la promulgación de la Ley 1617 de 2013.
VI.
FUNDAMENTOS
1.
Competencia de la Corte
En
virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución,
la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia dado que se dirige en contra de disposiciones contenidas en la Ley 1617
de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.”
2.
Cuestión preliminar: ineptitud del cargo por violación del artículo 13
constitucional
Examinado
el contenido de la demanda, encuentra esta Corporación que a pesar de alegarse
la vulneración del artículo 13 de la Constitución, no se presenta razón alguna
para fundamentar tal acusación. En consecuencia la Corte se abstendrá de emitir
un pronunciamiento al respecto.
3.
Problema jurídico y metodología de la decisión
Considerando
las expresiones acusadas y los cargos planteados por la demandante, la Corte
debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i)
¿Desconoce la prevalencia del interés general sobre el particular, reconocido
en los artículos 1º y 58 de la Constitución, establecer  la intangibilidad que
los Planes de Ordenamiento Territorial del Orden Distrital, fundamentado en el
respeto de los derechos adquiridos en materia de usos del suelo, con
anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de 2013?
(ii)¿Calificar los usos del suelo en
los procesos sancionatorios y de licenciamiento urbanístico aprobados en Planes
de ordenamiento territorial como derechos adquiridos, viola el interés general
sobre el particular, reconocido en los artículos 1º y 58 de la Constitución?
Enunciado los problemas jurídicos que surgen de los
cargos de la demanda, procede la Corte a considerar los aspectos de fondo que
permitan dilucidarlos y emitir el pronunciamiento requerido, para lo cual se desarrollaran
cuatro acápites que van enumerados desde el cuatro (4) hasta el ocho (8), según
la secuencia subsiguiente a los títulos y subtítulos expuestos en precedencia.
Para ello, inicialmente, se abordará, de manera general, el contexto normativo
y el alcance de las disposiciones acusadas, se estudiará el artículo 58 de la
Constitución, la protección de los derechos adquiridos y la relatividad del
derecho a la propiedad privada frente al Estado. Seguidamente, se revisará,
sucintamente, la reglamentación sobre el uso del suelo en Colombia, la importancia constitucional
de la ordenación del territorio y, en particular, de la reglamentación de los
usos del suelo y, finalmente, se considerará el caso concreto haciendo
el examen de las
disposiciones acusadas y determinando desde el contexto de la no intangibilidad
de las norma del POTD, la inconstitucionalidad del reconocimiento de derechos
adquiridos en relación con el uso del suelo.
4.
Contexto normativo y trascendencia de las disposiciones acusadas
4.1. La Ley 1617 de 2013 adopta el régimen para los distritos
especiales. Las disposiciones que contienen las expresiones normativas acusadas
hacen parte del capítulo III “Del desarrollo y ordenamiento territorial” conformado por cuatro disposiciones (arts. 21 al 24)
que se integran, a su vez, al título I denominado “Estructura, organización
y funcionamiento distrital”. El artículo 21 prescribe que los distritos
deberán contar durante el período de gobierno correspondiente con un Plan de
Desarrollo, a partir del cual serán
formulados y elaborados los demás planes sectoriales del distrito. Dicho plan deberá
ser concordante con el Plan Departamental y guardar armonía con el Plan
Nacional de Desarrollo de conformidad con la regulación orgánica. El artículo
22 señala la normativa aplicable al ordenamiento territorial disponiendo que a
los distritos les serán aplicables, en adición a las normas constitucionales, las
leyes orgánicas del Plan Nacional de Desarrollo, de Ordenamiento Territorial,
de Áreas Metropolitanas, así como las leyes de Desarrollo Territorial y del
Sistema Nacional Ambiental.
4.2.
El artículo 23 denominado “Plan de Ordenamiento Territorial Distrital” –en
adelante POTD- incorpora diversos contenidos así:
(i)
Define el Ordenamiento Territorial Distrital indicando que comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación
física concertadas y emprendidas por el distrito en ejercicio de la función
pública que le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la
ley, para contar con instrumentos eficientes encaminados al ordenamiento
territorial en su jurisdicción; (ii) prescribe que antes de someter el POTD a
la aprobación del Concejo Distrital, le corresponde al alcalde adelantar los
trámites para su formulación y adopción; (iii) indica que el contenido del  POTD
como su formulación y adopción se sujeta, además de lo dispuesto en esta Ley, a
lo establecido en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004, así como en aquellas que
las modifiquen, reemplacen, adicionen o reglamenten; (iv) señala que se
respetarán los derechos adquiridos en materia de usos del suelo, con excepción
de los terrenos que puedan ser expropiados administrativamente acudiendo al
procedimiento de enajenación forzosa; que es materia del presente pronunciamiento.
Específicamente,
el artículo 23 prevé que la expedición del POTD debe respetar los derechos
adquiridos con anterioridad a la adopción de la Ley 1617 de 2013 en materia de
usos del suelo, con excepción de dos supuestos específicos. El primero de ellos
(a) comprende los eventos en los que procede la expropiación administrativa,
figura regulada en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997. Según este artículo
será posible acudir a tal procedimiento cuando, además de presentarse alguno de
los motivos especiales de utilidad pública allí referidos, existan especiales
condiciones de urgencia. El segundo evento en el que la obligación de respeto
de los derechos adquiridos se exceptúa, (b) abarca aquellos casos en los cuales
los inmuebles o terrenos –de propiedad pública o privada- no cumplen su función
social de conformidad con lo prescrito en el artículo 52 de la Ley 388 de
1997.
4.3. El artículo 24 titulado por el legislador “Actuaciones,
licencias y sanciones urbanísticas” dispone, de una parte, (i) que las
actuaciones urbanísticas, el estudio, trámite y expedición de las licencias,
así como el régimen de infracciones y sanciones en el Distrito se encuentran
sometidas a la Ley 388 de 1997, a la Ley 810 de 2003, así como a las normas que
las modifiquen y reglamenten. Adicionalmente, prescribe, (ii) que todos los
procesos relativos a la expedición de licencias urbanísticas,[1] así como a la
determinación de infracciones e imposición de sanciones que tengan lugar con
posterioridad a esa Ley, deberán respetar los derechos adquiridos en materia de
usos del suelo. Complementariamente, establece (iii) que la obligación de
respetar tales derechos se exceptúa en el caso de las Unidades de
Actuación Urbanística y que hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento
Territorial Distrital.
El
artículo 24 prevé entonces la obligación de respetar los derechos adquiridos en
materia de usos del suelo, a menos que hayan sido declarados –los inmuebles
respectivos- como parte de las Unidades de Actuación Urbanística y se encuentren
incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial. El artículo 39 de la Ley 388
de 1997 define dichas unidades como las áreas conformadas por uno o varios
inmuebles, explícitamente delimitadas en las normas que desarrollan el POTD, que
deben ser urbanizadas o construidas como unidades de planeamiento, con el
objeto de: Promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de
las normas urbanísticas y facilitar la dotación de la infraestructura para el
transporte con cargo a sus propietarios, los servicios públicos domiciliarios y
los equipamientos colectivos mediante el reparto equitativo de las cargas y
beneficios.
4.4. Los apartes normativos acusados tienen entonces en común la
circunstancia de reconocer la existencia de derechos adquiridos en materia de
usos del suelo. Dicho reconocimiento se encuentra acompañado de la consagración
de una excepción al deber de proteger tales derechos cuando ellos se prediquen
(i) de terrenos que puedan ser objeto de expropiación administrativa mediante
enajenación forzosa o (ii) de terrenos que hagan parte de las Unidades de
Actuación Urbanística.
Estas disposiciones recorren
dos planos de la ordenación territorial. El nivel general de las acciones
urbanísticas, que se concreta en la adopción de los planes de ordenamiento y,
en un nivel más específico, en el otorgamiento de licencias o en la aplicación
de los regímenes sancionatorios previstos por infracción de las normas que
disciplinan la materia  (Art. 8 de la Ley 388 de 1997). Respecto de ambos
niveles el legislador ha previsto entonces una obligación de amparar los
derechos adquiridos en materia de usos del suelo con anterioridad a la
expedición de la Ley 1617 de 2013.
5.
El artículo 58 de la Constitución, la protección de los derechos adquiridos y la
relatividad del derecho a la propiedad privada frente al Estado
5.1.
El artículo 58 de la Constitución en su actual redacción, según la modificación
que le introdujo el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 1999, establece lo
siguiente:
“Se garantizan la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de
una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren
en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas
y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o de interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio”. (Subraya para resaltar fuera del texto).
A
tal disposición se adscriben diferentes contenidos. En primer lugar (i) garantiza
la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles. Con fundamento en ello (ii) fija una regla de irretroactividad de la
ley prescribiendo que tales derechos no podrán ser desconocidos ni vulnerados
por leyes posteriores. Adicionalmente (iii) establece un mandato de prevalencia
conforme al cual cuando exista un conflicto entre la utilidad pública y el
interés social y los derechos de los particulares, estos últimos deberán ceder.
También (iv) define a la propiedad como una función social que implica
obligaciones y, por ello, le adscribe una función ecológica. En estrecha
conexión con la regla de prevalencia, (v) autoriza la expropiación judicial y
administrativa, previa indemnización, cuando quiera que ella esté justificada
por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador.
5.2.
La jurisprudencia de la Corte se ha ocupado de analizar tales contenidos y, en
particular dado el interés que ello representa para el asunto que debe decidir
la Corte en esta oportunidad, ha caracterizado la categoría “derechos
adquiridos”. Ciertamente, desde sus primeras providencias este Tribunal indicó
que ellos corresponden a “las situaciones
jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio
de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y
definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.” [2]
Existirá entonces un derecho adquirido cuando durante
la vigencia de la ley,  el individuo logra cumplir con todos y cada uno  de los
requisitos establecidos en ella, lo cual configura la existencia de una determinada
posición o relación jurídica.
Es decir, si las condiciones fijadas en una ley para
la protección de esa posición o relación jurídica se satisfacen en su
integridad, se entiende que toma forma un derecho que hace parte del patrimonio
de su titular. Dicho de otra manera, “cuando respecto de un determinado
sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido
cumplimiento.”[3]
Es relevante resaltar lo
establecido en el primer inciso del artículo 58 de la Carta que alude, en
realidad, a la forma en que los derechos de los particulares se manifiestan a
lo largo de su vigencia. Menciona primero situaciones particulares y concretas
que no tienen ni llegan a tener vínculo alguno con la utilidad pública o el interés
social, en este caso, luego de cumplidos los requisitos establecidos en la ley
y configurados los derechos estos no pueden ser descocidos o vulnerados
arbitrariamente, luego, cualquier modificación a los mismos debe tener el
consentimiento válido de su titular como garantía de libertad y seguridad
jurídica.
En segundo lugar y de notable
relevancia para el análisis del asunto que ocupa la atención de la Sala, se
refiere a aquellas situaciones particulares y concretas que nacen o se
desarrollan en contextos asociados a la utilidad pública o al interés social.
En este supuesto, la segunda parte del artículo 58 de la Constitución advierte
que aunque existan derechos de los particulares ellos deberán ceder en
caso de conflicto con dicha utilidad o interés.
Es
a partir de esta consideración que la Corte Constitucional ha señalado que en
derecho público no resulta posible hablar de derecho adquirido propiamente
dicho. Así, en la sentencia C-604 de 2000 indicó:
“La
institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se
aplica en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la
jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas
consolidadas. (…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata
de disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia
anterior, (…) que "en este campo no existe el amparo de derechos
adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a
modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en
general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen
tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se
convierta en inmodificable."
En esa misma dirección la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia de 20 de marzo de
1970 expresó:
"Surge
de allí una diferencia específica entre las situaciones jurídicas individuales
o derechos subjetivos que emanan del derecho privado y las que se derivan de
normas de derecho público. Mientras las primeras deben serle respetadas
íntegramente a su titular por todos los demás particulares, por la autoridad y
por la ley, que no puede vulnerarlos ni desconocerlos sino apenas regular su
ejercicio, aquellas que nacen del derecho público son susceptibles de
modificaciones en el futuro y aun de ser extinguidas por obra de la voluntad
legislativa en aras del interés supremo de la colectividad y de sus necesidades
inmanentes de progreso y equilibrio social".[4]
Conforme a lo anterior, sin
perjuicio de la obligación de indemnizar a cargo del Estado, a los derechos de
los particulares será posible afectarlos, delimitarlos o restringirlos. Es
decir, se trata de derechos que no resultan intangibles y, en esa medida, las
autoridades públicas en ejercicio de sus competencias legales pueden intervenir
en ellos de diferentes maneras. Esta comprensión tiene relación con la función
social-ecológica de la propiedad y con la regla que prevé la posibilidad de
expropiación, siempre y cuando se indemnicen los perjuicios causados. Al
respecto ha sostenido este Tribunal:
“Sin
embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque
ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos
derechos "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida", evento en el cual
"el interés privado deberá ceder al interés público o social". Ello
explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea
posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en
la Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas
especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la
función ecológica que le es inherente.”[5]
5.3. La distinción antes
referida, reconocida explícitamente en el primer inciso del artículo 58
constitucional permite entonces identificar el alcance de la garantía de la
propiedad y de los derechos adquiridos. En efecto, el significado de la
propiedad en los términos expuestos, es el resultado de un extendido proceso
histórico y constitucional que resalta su importancia no solo como un
instrumento de realización personal y familiar, sino también como un medio para
la satisfacción de intereses comunitarios. Su definición como una función
social, ya anticipada desde la reforma constitucional de 1936 y confirmada en
la Carta de 1991, se traduce entonces en una comprensión de ella y de los
derechos adquiridos no solo como derechos individuales sino como mecanismos
que, en virtud del principio de solidaridad (art. 95.2) y del deber de no abusar
en su ejercicio (art. 95.1), deben articularse con los propósitos de la
cláusula de Estado Social (art.1) que impone la obligación de asegurar la
efectividad de los principios, deberes y derechos reconocidos en la
Constitución (art. 2).
De esta manera “la función social de la propiedad se incorpora al
contenido de ella para imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio
de la sociedad”[6] de manera que, como
lo ha advertido este Tribunal, “el contenido social de las obligaciones
limita internamente el contenido individual de facultades o poderes del
propietario, según la concepción duguitiana de la propiedad función.”[7] En esa misma
dirección ha
sostenido que “la propiedad, en
tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y
cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la
comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo,
conservación ambiental, seguridad etc.; el interés individual del propietario
debe ceder, en estos casos, ante el interés social.”[8]
El Estado puede, a través de
las autoridades competentes y bajo la condición de que existan motivos
altamente valiosos vinculados al cumplimiento de la función social de la
propiedad o a la realización de intereses comunes, configurar el ejercicio de
los derechos. Incluso, por virtud de lo establecido en el inciso final del
artículo 58 de la Constitución es posible privar de la propiedad a las personas,
previa indemnización, cuando el legislador haya definido motivos de utilidad
pública o interés social.
5.4. La jurisprudencia de la
Corte ha diferenciado los derechos adquiridos de las meras expectativas,
indicando que estas últimas “consisten
en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse
consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros
de justicia y de equidad.”[9] Las meras expectativas se
predican, en consecuencia, de la situación en que se encuentran las personas que
no han cumplido las condiciones previstas en la ley para la consolidación de
una determinada posición o relación y por lo tanto no la han incorporado a su
patrimonio.
5.5. La importancia de la
distinción entre derechos adquiridos y meras expectativas guarda además
relación con las competencias radicadas en las diferentes autoridades para
regular o intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad y de los derechos
adquiridos.
Así, en el caso de los
derechos adquiridos, la Carta señala expresamente que ellos no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por normas expedidas con posterioridad al
cumplimiento de las condiciones para su surgimiento, de manera que, se trata de
posiciones y relaciones jurídicas especialmente protegidas. Ello no se opone,
como quedo dicho, a que en los casos en los cuales los derechos de los
particulares colisionen con motivos de utilidad pública o interés social se
establezcan restricciones, cargas o modificaciones a su ejercicio o, incluso,
se disponga la expropiación de la propiedad.
Sin embargo, cuando se trata
de meras expectativas las autoridades competentes disponen de una competencia
más amplia que les permite afectar las situaciones en curso. Ello es así dado
que las meras expectativas, si bien pueden ser objeto de amparo en algunos
eventos, no se encuentran comprendidas por el ámbito de protección del artículo
58 de la Carta aunque, en eventos excepcionales y por mandato del artículo 83
pueden imponer a las autoridades deberes de regulación especial a fin de
respetar las exigencias de justicia y equidad.
5.6. La configuración
constitucional del derecho de propiedad pone de presente que se trata de un
derecho que tiene variadas formas de manifestarse pero que, en todo caso, es
restringible. En síntesis, el ordenamiento jurídico puede prever diferentes
instrumentos para configurarlo:
(i)
delimitando las formas de su ejercicio y, por ello, las facultades que
ampara,
(ii)estableciendo límites a dichas posiciones,
(iii)
imponiéndole en algunos casos gravámenes y, en eventos extraordinarios
(iv)
privando a su titular, del derecho de propiedad mediante la
expropiación. Estas intervenciones dan lugar, en cada caso, a la definición de
las diferentes posiciones jurídicas del propietario o titular del derecho.[10]
Estas
modalidades de intervención en el derecho de propiedad pueden fundarse en
diferentes razones que, a su vez, justifican la intensidad de la restricción.
Así por ejemplo, en casos en los que colisionan el interés público o social y
el interés privado, debido a que el particular propietario de un bien inmueble impide
la realización de un proyecto de interés social, el Estado tiene la potestad -en
las condiciones previstas en la ley y bajo la condición de indemnizar al
particular afectado- de privarlo del derecho de dominio. En otros casos,
atendiendo la necesidad de preservar el medio ambiente o atender los diferentes
requerimientos de las ciudades, puede determinar el alcance de las facultades
de uso, goce y disposición del derecho de propiedad adquirido, acudiendo, por
ejemplo, a la expedición de normas que regulen los derechos a edificar o a usar
el suelo. En otros casos su ejercicio no entra en tensión con el interés
público ni la función social de la propiedad y, en consecuencia, resulta
intangible.
5.7. La comprensión del
artículo 58 en los términos antes referidos permite vislumbrar la importancia
cardinal del derecho de propiedad en la Constitución de 1991 y, al mismo
tiempo, identificar que dicha valoración se encuentra atada al reconocimiento
de que se trata de un derecho restringible mediante diferentes instrumentos y
con fundamento en diversos motivos. Igualmente hace factible establecer que la
categoría derecho adquirido como situación jurídica consolidada no equivale a
su intangibilidad, en tanto con fundamento en la Carta dichos derechos no solo
pueden ser delimitados, limitados o gravados sino también expropiados.
Conforme a lo anterior, la
Corte encuentra que es necesario diferenciar tres supuestos o hipótesis relevantes
para dimensionar el alcance de la protección de los derechos adquiridos a
partir del artículo 58 de la Constitución.
En primer lugar (i) respecto
de aquellas situaciones particulares y concretas que nacen y se desarrollan en
el marco de relaciones que no tienen ni llegan a tener vínculo alguno con la
utilidad pública o el interés social, surge un derecho que hace intangible la
posición o relación jurídica que se consolidó por virtud del cumplimiento de
las condiciones contenidas en la ley. Esas situaciones, por razones de
seguridad jurídica y en virtud del principio irretroactividad de la ley, no
podrían ser afectadas en modo alguno.
En segundo lugar (ii) cuando
se trata de situaciones particulares y concretas que nacen y se desarrollan en
el marco de relaciones que tienen o llegan a tener un vínculo con la utilidad
pública o el interés social, surge un derecho que, si bien protege la posición
o relación jurídica, no resulta intangible. Ello ocurre, por ejemplo, cuando se
otorgan autorizaciones ambientales para la explotación de recursos naturales o,
cuando el ejercicio del derecho de propiedad debe ser condicionado para
alcanzar propósitos de mayor interés asociados por ejemplo a los procesos de
urbanización y ordenación de las ciudades. En estos casos y en virtud de lo
dispuesto por la segunda parte del primer inciso del artículo 58 de la
Constitución, a pesar de que existe un derecho no es este inexpugnable en tanto
la situación consolidada deberá ceder frente a intereses superiores definidos en
los artículos 1 (interés general), 58 (Interés público o social), 79 (protección
del ambiente sano), 80 (manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y 82
(interés común). El Estado entonces, por intermedio de las autoridades competentes
cuenta con la capacidad de limitar, gravar, restringir o expropiar el derecho de
propiedad.
En tercer lugar (iii) las meras
expectativas aluden al eventual surgimiento de un derecho en el evento de que,
en el futuro, se cumplan las condiciones previstas en la ley. Se trata solo de
la posibilidad o probabilidad de adquirir un derecho y, en esa medida, las
autoridades en el marco de sus competencias podrían introducir reformas no solo
en las condiciones para su surgimiento sino también para definir su alcance. No
obstante lo anterior, en ocasiones, dichas expectativas deben ser protegidas en
virtud del artículo 83 mediante la adopción de medidas provisionales o de
transición.
En general, hoy por hoy, ya se rompió el paradigma
proveniente de tiempo atrás según el cual el ejercicio de derechos subjetivos
era absoluto, sin limitaciones de ningún orden. Es por ello que claramente se
expone que los derechos subjetivos tienen límites, su ejercicio no puede
obedecer a acciones u omisiones desproporcionadas: así, el derecho de propiedad
no puede ser lesivo de los derechos de los vecinos a un ambiente sano, como
tampoco el derecho de acción puede ser utilizado para promover demandas
temerarias y afectar a otro. Es de la naturaleza de la gran mayoría de derechos
subjetivos el ser relativos y de los sistemas jurídicos de los diferentes
países el proscribir el abuso de los mismos, (…) razón por la cual el tema de
la relatividad de los derechos ha trascendido de la órbita del derecho civil y
ha imbuido las más diversas ramas del orden jurídico.[11]
6. Reglamentación sobre el uso del suelo en Colombia
La Constitución Política de 1991 establece el marco
general para el uso del suelo, relacionado con el derecho a gozar de un
ambiente sano, igualmente la ley garantizará la participación de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarlo[12],
por ello es un deber del Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.[13]
6.1. Normativa internacional relacionada con los
usos del suelo
6.1.1. No hay duda en cuanto que se encuentran
justificadas las restricciones al uso del suelo,   en plena congruencia, por lo
dispuesto en los tratados, convenciones y declaraciones que sobre el uso del
suelo y la protección ambiental que ha ratificado el Estado Colombiano.
1) Declaración de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Ambiente Humano. El cual desarrolla lo referente  al uso de los
recursos naturales en el territorio de cada Estado, condicionado al desarrollo
de instituciones nacionales competentes con la tarea de planificar, administrar
o controlar la utilización de los recursos, en procura de un ambiente sano y a
la participación. Se destaca la Recomendación Nº 19.
“ORDENACIÓN
DE LOS RECURSOS NATURALES Y SUS RELACIONES CON EL MEDIO Recomendación 19. Se
recomienda que la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación, en cooperación con otras organizaciones internacionales
competentes, incluya en su programa las cuestiones referentes a la
ordenación del espacio rural en relación con la política del medio humano, dado
que la política del medio guarda una estrecha relación con la ordenación del
territorio y con la planificación económica y social a plazo medio y a largo
plazo. El espacio rural representa todavía, incluso en los países más
industrializados, más del 90% del territorio, por lo que no se lo debe
considerar un sector residual, de reserva de suelo y de mano de obra”.
2) El Convenio internacional de lucha contra la
desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación y,
la Cumbre mundial de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible y la obligación
de los Estados de proteger los bienes ambientales, entre estos el suelo.
3) Conferencia de las Partes (COP) en el Convenio
sobre la Diversidad Biológica (CDB) Sobre la “iniciativa internacional para
la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad del suelo como
iniciativa fundamental transversal en el programa del trabajo sobre la
biodiversidad agrícola, e invitó a la Organización de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentación, y a otras organizaciones importantes, a que
faciliten y coordinen esta iniciativa".
4) La Declaración de Río de Janeiro sobre Ambiente
y Desarrollo, el Convenio sobre Diversidad Biológica. Sobre la conservación,
restauración y protección de ecosistemas para la protección de la biodiversidad
y el uso sostenible de la misma en la industria biotecnológica.
5) La Declaración de Nairobi (Kenia). Sobre los
impactos ambientales negativos futuros, por la no implementación de políticas
de protección ambiental en el presente.
6.2. Legislación interna sobre los usos del
suelo
6.2.1. Se destaca la función de
los Planes de ordenamiento territorial (POT), en materia de los usos del suelo,
por cuanto constituye el conjunto de objetivos, directrices, políticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El
POT está clasificado en 3 clases, dependiendo del número de habitantes de los
municipios y distritos: (i) Planes de ordenamiento territorial: para entidades
territoriales con población superior a 100.000 habitantes. (ii) Planes básicos
de ordenamiento territorial: para entidades territoriales con población entre
30.000 y 100.000 habitantes. (iii) Esquemas de ordenamiento territorial: para
entidades territoriales con población inferior a 30.000 habitantes.
6.2.2. El Decreto Ley 2811 de 1974, Código Nacional
de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. El cual
establece que en materia del uso del suelo se debe propender a mantener su
integridad física y su capacidad productora de conformidad con sus condiciones
y factores constitutivos y que se debe determinar el uso potencial y
clasificación de los suelos según los factores físicos, ecológicos, y
socioeconómicos de la región, ello con el cumplimiento del deber de todos los
habitantes de colaborar con las autoridades en la conservación y en el manejo
adecuado de los suelos.
6.2.3. La Ley 388 de 1997, establece que el
ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: la
función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general
sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los
beneficios. En el artículo 5 de la misma ley, contiene el concepto de Ordenamiento del Territorio Municipal, en el siguiente
tenor: “Artículo  5º.- Concepto. El ordenamiento del territorio
municipal y distrital comprende un conjunto de acciones
político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por
los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función
pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y
las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización,
transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones
históricas y culturales”.  Y, en su artículo 6, indica cuál es el objeto
del ordenamiento del territorio. “Artículo
6º.- Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital
tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la
dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y
orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante:
1. La definición de las estrategias territoriales de
uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos,
sociales, urbanísticos y ambientales.
2. El diseño y adopción  de
los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar
actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que
afectan la estructura del territorio municipal o distrital.
3. La definición de los programas y proyectos que
concretan estos propósitos.
El ordenamiento del territorio municipal y
distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales,
metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad
étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e
incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación
territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales
y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual
y las generaciones futuras”
Listado de normas que regulan
los usos del suelo en Colombia
NORMA
CONTENIDO
REGLAMENTACION
Constitución Política de Colombia
Artículos: 7,8,49,58,63,79,80,88,95 y
330
Ley 2ª de 1959
Economía forestal de la Nación y
conservación de recursos naturales renovables (Política de Bosques)
Decreto Nacional 2811 de 1974[14]
Ley 23 de
1973
Concede facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir el CNRN y de Protección al Ambiente
Decreto Ley 2811 de 1974
Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Ambiente.
Decreto 704 de 1986.[15]
Decreto 305 de 1998[16]
Decreto 2372 de 2010.[17]
Decreto 2855 de 2006[18]
Decreto 1608 de 1978[19]
Decreto 1715 de 1978[20]
Decreto 1729 de 2002[21]
Decreto 4688 de 2005[22]
Decreto 2372 de 2010[23]
Decreto 4741 de 2005[24]
Ley 9 de 1979
Medidas Sanitarias
Decreto 1546 de 1998[25]
Ley 9 de 1989
Planes         de      desarrollo   municipal,
compraventa y expropiación de bienes[26]
Ley    99     de
1993
Reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del ambiente y los recursos naturales renovables, crea el SINA y
el Ministerio del Ambiente
Decreto Nacional 2891 de 2013[27]
Decreto 4688 de 2005[28]
Decreto 3600 de 2007[29]
Decreto 2372 de 2010[30]
Decreto 1729 de 2002
Ley    388   de
1997
Modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de
1991 sobre ordenamiento territorial[31]
Decreto 150 de 199915
Decreto 4002 de 200416
Decreto 1788 de 200417
Decreto 1160 de 201018
Decreto 3600 de 2007[32]
Decreto 4065 de 2008[33]
Decreto 2190 de 2009[34]
LEY   461  DE
1998
Aprueba la "Convención de las Naciones Unidas
de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o
desertificación, en particular África"
Ley    507   de
1999
Modifica Ley 388 de 1997 sobre formulación y
adopción de los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT)
Ley   1454  de
2011
Normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial.
Decreto 3680 de 2011[35]
Ley   1551  de
2012
Normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de  los municipios
6.2.4. La mayor parte de los problemas sobre los
usos del suelo en Colombia, generalmente, se causan por la falta de
coordinación en la utilización del mismo por parte de la población, quien, no
tienen en cuenta los factores ambientales, por lo que se observa,
sobreutilización o subutilización.
Dada la relevancia del suelo para mantener las
garantías de bienestar en el ambiente humano, debe ser considerado junto a todos
sus componentes, funciones y servicios eco sistémicos; sus inter-relaciones de
cooperación, coordinación y apoyo con las dimensiones social, ambiental, económica,
política y cultural. Todo esto en su conjunto debe traducirse, entre otros propósitos,
en políticas y normas acordes al principio de integralidad  y a la dinámica
social; lo cual, da cuenta de la complejidad en la cual confluyen objetivos y
por tanto actores diversos.
Es así como se observa la enorme
dificultad que se ha presentado en la práctica respecto a la temática del
manejo y usos del suelo, ante problemas y conflictos socio-ambientales, como:
v La minería ilegal.
v
Los cultivos ilícitos.
v
La inequidad.
v
La pobreza.
v
Los enfrentamientos armados.
v
Debilidades en la satisfacción de las necesidades
mínimas de la población.
v Contaminación originada por el uso inadecuado de agroquímicos y otras
sustancias originadas en la minería y la industria.
v
Daños por la erosión de las laderas.
v
Desaparición de la cobertura de la arbórea.
v
Practicas inadecuadas de labranza del suelo.
v
Sellamiento de suelos para actividad agropecuaria
por la expansión urbana.
v
Uso y tenencia inequitativa de la tierra.
v
Deslizamientos en zonas urbanas.
Respecto a problemas y conflictos
socio-ambientales señalados, el Estado Colombiano ha desplegado, entre otras acciones,
las siguientes:
v
Participación comunitaria para la adopción del POT.
v
Normativa para la protección de las comunidades
indígena y afro descendientes.
v
Reconocimiento de la diversidad étnica del país.
v
Ordenación de las cuencas.
v
Protección de los páramos.
v
Políticas de prevención de construcción de vivienda
en zonas de riesgos.
v
Entre otros.
La alta complejidad de las dificultades que se
presentan en Colombia, respecto a los usos del suelo, se muestra con claridad en
el caso dilucidado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado de 5 de noviembre de 2013, radicación Nº
25000-23-25-000-2005-00662-03(AP). Consejera Ponente: María Claudia Rojas
Lasso.
Es
dable acoger las súplicas de los recurrentes en cuanto al uso campesino en
el área de reserva forestal, pues es compatible con las finalidades de
preservación del área protegida, y desde luego, siempre y cuando tales
actividades no causen alteraciones significativas ni conlleven a su degradación,
para lo cual deberán contar con otorgamiento de licencia ambiental de parte
de la autoridades ambiental, actualmente ANLA, y sujetarse a la reglamentación
que a esos efectos expida el Ministerio de Medio Ambiente, según lo
dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que
dispone que el Ministerio de Ambiente deberá señalar las actividades que
ocasionan bajo impacto ambiental y que además, generan beneficio social, de
manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin
necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. De ese modo, será del
resorte de las autoridades ambientales, en sus respectivos ámbitos de
competencia, adoptar las determinaciones sobre los usos permitidos en las áreas
de reserva forestal protectora que no causen alteraciones significativas, y que
resulten armónicos y compatibles con su preservación, para lo cual, en
todo caso, deberán sujetarlos al otorgamiento previo de licencia ambiental…el
deber general de actuación que obliga a todas las autoridades del Estado, sin
importar el nivel, y el cual se encuentra dirigido a impedir que se concreten
amenazas o se produzcan vulneraciones a los derechos de la población…En
síntesis, la Sala advierte que en el área de reserva forestal y en la franja de
adecuación existen asentamientos irregulares que amenazan ruina y pueden
deslizarse en época invernal, lo que representa evidente amenaza a los derechos
colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y
a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes… En este orden de
ideas, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al Distrito
Capital elaborar un Plan de reubicación de asentamientos humanos, cuyo objeto
será la reubicación de los asentamientos que amenacen ruina, se encuentren
ubicados en la franja de adecuación y en la reserva forestal protectora y
comporten riesgo no mitigable. Este Plan deberá definir (i) las áreas que
comportan riesgo no mitigable;(ii)        los asentamientos humanos que pueden
verse afectados; (iii) las medidas que se pueden adoptar para la reubicación; y
(iv) el cronograma de actividades que se deberá seguir para el efecto”.
De
la providencia se destaca, la problemática que se generó, a causa de una serie
de asentamientos poblacionales que se ubicaron de forma irregular en una zona
de reserva forestal y en la franja de adecuación, lo cual, creó, serías
amenazas a los derechos colectivos por el alto riesgo de que ocurran deslizamientos
y ruinas en la época invernal, situación erigida precisamente por sobreutilización
del suelo, sin que se tuviera en cuenta previamente las medidas de seguridad y
prevención de desastres, las cuales se verifican, mediante la expedición por la
autoridad competente de las licencias de construcción, de manera que, la
comunidad tenga un desarrollo urbano ordenado y con las garantías de protección
a un ambiente sano que les proporcione a los habitantes una buena calidad de
vida.
Palmariamente
los sentamiento poblacionales irregulares, generalmente se someten a vivir en
condiciones infrahumanas porque las construcciones causan alteraciones a la
naturaleza que generan condiciones insalubres para vivir.
En
efecto, el Consejo de Estado, determinó que es necesario que los interesados
procedan a realizar el trámite correspondiente para el otorgamiento de las
licencias ambientales, para que con ello puedan proseguir con el  uso
campesino  que se le estaba dando al suelo ubicado en un área de reserva
forestal, siempre y cuando dichas actividades no causen alteraciones y/o la
degradación del suelo, es decir, que se deduzca que dichas actividades son
compatible con las finalidades de preservación.
Dentro
de esta lógica, se precisa que el desarrollo de los sectores  agropecuarios,
industria y comercio, transporte, salud, vivienda, minero, agua potable y
desarrollo urbano depende en gran parte de las políticas públicas relacionadas
con el manejo sostenible del suelo y su conservación, junto con los aportes
sociales y económicos de todos los actores que intervienen en el manejo del
suelo, propendiendo hacia el bienestar y el interés general de la población.
7. La importancia
constitucional de la ordenación del territorio y, en particular, de la
reglamentación de los usos del suelo.
7.1. El
territorio constituye el centro de la interacción humana. Allí se desarrollan,
conviven y cruzan relaciones de diverso tipo y confluyen personas y entidades
con objetivos o expectativas diferentes. Su ordenación constituye, en realidad,
la definición sobre la manera en que las personas, el medio ambiente, el
espacio y el Gobierno deben vincularse. En su regulación se encuentra
comprometida no solo la protección de derechos individuales que hacen posible el
desarrollo de los planes de vida de cada uno de los habitantes de la ciudad,
sino también la realización de derechos e intereses colectivos como la
protección de la cultura, el amparo del espacio público y la adecuada
prestación de los servicios públicos. A esa regulación subyace entonces un
inequívoco interés público que le confiere una importancia especial.
7.2. La
relevancia de la planeación territorial se refleja con claridad en la
Constitución, es así como el artículo 82 estrechamente relacionado con los propósitos
del Estado Social de Derecho, prescribe que es
deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y
por su destinación al uso común, prevaleciendo dicha destinación sobre el
interés particular. A su vez, esa misma disposición establece que las entidades públicas participarán en la
plusvalía que genere su acción urbanística. También atribuye a las autoridades
públicas la competencia para regular la utilización del suelo y del espacio
aéreo urbano en defensa del interés común.
El artículo 334 establece que al Estado le corresponde
la dirección
general de la economía, interviniendo por mandato de la ley, entre otras cosas,
en el uso del suelo para racionalizar la economía y asegurar el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. Esta habilitación al Estado
se proyecta además (i) en la competencia del legislador para regular el uso del suelo y
someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin
de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el
ambiente y los recursos naturales del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina (art. 310), (ii) en la atribución de los municipios
para ordenar el desarrollo de su territorio (art. 311), (iii) en la función de
los concejos municipales para reglamentar
los usos del suelo, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y dictar las normas necesarias para el control,
la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio
(art. 313), (iv) en la atribución exclusiva de los municipios para gravar la propiedad inmueble
y en la autorización de otras entidades para establecer la contribución de
valorización y (v) en la
competencia de las autoridades indígenas para velar por la aplicación de las normas
legales sobre usos del suelo de sus territorios (art. 330). Adicionalmente, la
regulación orgánica contenida en la Ley 1454 de 2011 ha previsto que le
corresponde a los municipios la formulación y adopción de los planes de ordenamiento del territorio y la reglamentación de los usos del suelo, en las
áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes (art. 330).
7.3. Los propósitos que persigue la
ordenación de los territorios y el explícito reconocimiento constitucional de
la obligación de las autoridades de intervenir en el uso del suelo a efectos de
amparar el bien común, permite entonces concluir que la planeación urbana
constituye una actividad de interés público o social que, en consecuencia,
puede tener efectos en la titularidad y ejercicio de determinados derechos como
el de propiedad. Ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal que: “[l]a
planificación de las actividades que pueden realizarse en las distintas áreas
de los municipios incide en todos los ámbitos: en la protección del ambiente
sano (…),
en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las
entidades territoriales.”[36]
7.4. Dada la
significativa trascendencia de esta materia, el legislador ha adoptado estatutos que disciplinan el
ordenamiento del territorio y que, en consecuencia, delimitan la competencia de
los concejos municipales en su tarea de reglamentar los usos del suelo (arts.
311 y 313). En esa dirección, la Ley 388 de 1997 ha definido el ordenamiento
del territorio como una función pública que tiene como propósitos
(i) posibilitar a los habitantes el acceso a las vías
públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, su destinación
al uso común, hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y
los servicios públicos domiciliarios, (ii) atender los procesos de cambio en los
usos del suelo y adecuarlos en aras del interés común, procurando su
utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual
le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible, (iii)
propender a el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo, la
preservación del patrimonio cultural y natural (iv) y, a mejorar la seguridad
de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. Al respecto, la Corte
ha tenido la oportunidad de señalar:
“La función de ordenamiento del territorio comprende
una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera
democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un
determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones
de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico,
económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos
más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección
espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y
articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y
natural; también, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las
tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y
resolverse justa y equilibradamente.” (Subrayas no hacen parte del texto
original)
En particular, este Tribunal ha
reconocido la importancia del Plan de Ordenamiento Territorial al indicar que
se trata “del instrumento básico para
desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, entendido como
el conjunto de directrices, políticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas que debe adoptar cada municipio para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.”[37]
Afirmó también la Corte que dicho Plan “define a largo y mediano plazo un
modelo de organización y racionalización del territorio municipal o distrital,
según el caso, señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad
territorial con miras a distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada
el área del municipio o distrito.”[38]
7.5. Una de las dimensiones más importantes de la
acción urbanística, calificada como función pública, consiste en la intervención
en los usos del suelo (art. 8, Ley 388 de 1997).
En esa dirección, la referida ley establece que son normas urbanísticas
estructurales aquellas que lo clasifican en suelo urbano, suelo
de expansión urbana, suelo rural, suelo suburbano y suelo de protección (art. 15
n. 1.1) y normas urbanísticas generales las que permiten establecer usos e intensidad de usos
del suelo (art. 15.2). Prevé la Ley que la modificación de los planes de
ordenamiento territorial deberá tener en cuenta la dinámica de ajustes en usos
o intensidad de los usos del suelo (art. 28.4) y que toda adquisición o
expropiación de inmuebles en desarrollo de la Ley se efectuará de conformidad
con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento
territorial (art. 60). Prevé también que el reglamento para definir los valores
comerciales de los inmuebles deberá tomar en consideración, entre otras cosas,
los usos del inmueble (art. 61) y que uno de los hechos generadores de la
participación en la plusvalía es el establecimiento o modificación del régimen
o la zonificación de usos del suelo (art. 74). Establece además que para
adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación,
reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición
de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de
predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se
requiere, de manera previa a su ejecución, la obtención de la licencia
urbanística correspondiente (art. 99.1, modificado por el artículo 182 del
decreto 019 de 2012). Igualmente prescribe que constituye una infracción
urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales y de
servicios en contravención a las normas de los usos del suelo (art. 103). También
la Ley 232 de 1995 ha previsto que es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos
abiertos al público cumplan con
todas las normas referentes a los usos del suelo.
7.6.
En la planeación urbana el régimen de los usos del suelo ocupa entonces una
posición central. Esa relevancia puesta de presente en varias disposiciones
constitucionales y legales, hace posible concluir que en su definición se
encuentra comprometido el interés público, social y comunitario. Esta
conclusión supone que las regulaciones que en esta materia adoptan el
legislador –con fundamento en el inciso primero del artículo 334 C.P.- y las
entidades territoriales –con apoyo en el numeral 7º del artículo 313 C.P.- inciden
en la comprensión del artículo 58 de la Constitución y en esa medida, como lo
ha destacado la Corte “la legislación
urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del
derecho de propiedad sobre los inmuebles.”[39]
8. Examen de las disposiciones
acusadas: Inconstitucionalidad del reconocimiento de derechos adquiridos
“absolutos” en relación con el uso del suelo, desde el contexto de la no
intangibilidad de las norma del POTD
8.1. Para abordar el análisis de la presente controversia la Corte
empieza por señalar que diversos intervinientes se decantaron por señalar que
la norma acusada, desconoce el artículo 13 de la Constitución y, suscita
dificultad para establecer los conceptos de derecho adquirido, expectativa
legítima y mera expectativa e, inclusive, que llega a desconocer el sólido
precedente jurisprudencial del Consejo de Estado que en materia urbanística,
establece que esa normativa es de orden público, de aplicación inmediata y
cambiante, por lo cual, plantear “derechos adquiridos” frente a la
existencia de la misma “conlleva un desconocimiento de las competencias
asignadas por la Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o
Distritales y a las autoridades territoriales para reglamentar los usos del
suelo”. Estiman, además, que “los derechos o situaciones jurídicas particulares
que nacen en virtud de la aplicación de normas de derecho policivo no tienen un
carácter definitivo ni absoluto”. Igualmente, que las licencias no
confieren derechos adquiridos, porque, de hecho, estas se otorgan únicamente
para poder construir durante determinado periodo de tiempo, conforme a la
función social y ecológica de la propiedad privada, la cual propende hacia la
protección del medio ambiente y al ejercicio de la función pública del
urbanismo, ocupación y aprovechamiento del suelo, puesto que se encuentra
reglada en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004, entre otras normas y decretos
reglamentarios, los cuales, igualmente, establecen que los derechos adquiridos
solo se predican de obras o actuaciones ejecutadas al amparo de licencias
legalmente otorgadas. Finalmente, advierten que la disposición impugnada
prefiere la realización del interés particular sobre el general, violentando
los artículos 58 y 1º de la Constitución, que consagran la función social y
ecológica de la propiedad lo que  además le permite al Estado limitarla
mediante la expropiación por razones de utilidad pública.[40]
8.2. A su turno el Procurador General de la Nación, con fundamento
en las normas constitucionales y legales que establecen y desarrollan lo
referente a la naturaleza jurídica de los planes de ordenamiento territorial, a
la autonomía y a la competencia de las entidades territoriales para reglamentar
los usos del suelo, como son los artículos 287, 288, 313 num.7 de la Carta y la
Ley 388 de 1997, en su vista conceptuó:
“se tiene demostrado que, constitucionalmente,
la reglamentación de los usos del suelo es una competencia propia de la
autonomía territorial que se ejerce por los concejos municipales y distritales
a través de la aprobación de planes de ordenamiento territorial que deben ser
modificados por dichos cabildos, no en forma intempestiva, sino cada tres
períodos de gobierno municipal o distrital (cada 12 años), según las
necesidades de interés general que requiera la comunidad para su desarrollo. De
otra parte, constitucionalmente se garantiza la propiedad privada y demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (at. 58). Sin embargo, dicho derecho
no es absoluto sino que debe ejercerse de acuerdo con la ley, caso en el cual
el interés privado debe ceder al interés público o social contemplado en las
leyes que se expidan con dicha finalidad (art. 58), como son las que regulan
los planes de ordenamiento territorial a  partir de reconocer y respetar la
competencia de los distritos y municipios para la expedición y modificación de
los mismos. Desde ese punto de vista, debe entenderse que a la propiedad
privada le es inherente una función social y ecológica que implica
obligaciones, entre ellas las de soportar las variaciones del uso del suelo que
se hagan mediante los planes de ordenamiento territorial y sus modificaciones”.
(…) “hay que decir que cuando a partir del uso
del suelo aprobado en los planes de ordenamiento territorial se expiden las
licencias de construcción y los propietarios hacen las construcciones que les
son autorizadas, su derecho de propiedad debe ser garantizado
constitucionalmente porque lo adquirió de buena fe calificada, por haber
seguido las normas de urbanismo vigente para ello. Pero cuando el propietario
de los terrenos no construye en los mismos de acuerdo con lo aprobado en
materia de usos del suelo en los planes de ordenamiento territorial y los usos
del suelo son modificados posteriormente por los concejos municipales y
distritales, aunque teniendo licencia de construcción aprobada (decaimiento del
acto administrativo), tales terrenos tienen que someterse a las nuevas
modificaciones del uso del suelo que se hayan aprobado y los afecte, debiendo
solicitar nueva licencia de construcción para poder construir de acuerdo con
las nuevas disposiciones de uso del suelo que hayan decidido los cabildos”.
“Lo anteriormente expuesto permite concluir que
los planes de ordenamiento territorial son actos administrativos de carácter
general que se expiden y modifican por razones de interés general, y cuya
competencia exclusiva de aprobación y modificación radica en los concejos
municipales y distritales. Como consecuencia, el derecho de propiedad en
materia de construcción debe someterse a lo que se apruebe o modifique en los
planes de ordenamiento territorial. En ese sentido, solo se predica la
condición de derecho adquirido en relación con los terrenos que son afectados
por los planes de ordenamiento territorial, cuando durante la vigencia de tales
planes los propietarios hacen las construcciones de acuerdo con lo aprobado en
ellos, lo que significa que no pueden tenerse como derechos adquiridos las
meras decisiones en materia de usos del suelo aprobadas en los planes de
ordenamiento territorial por el solo hecho de ser propietario de terrenos. De
igual manera, tampoco es admisible que la ley le dé el alcance de derechos
adquiridos a los usos del suelo aprobados en planes de ordenamiento territorial
frente a los cambios que los concejos municipales o distritales tengan que hacer
con posterioridad a tales planes, porque estaría desconociendo o vaciando de
competencia a los cabildos de su función constitucional exclusiva para
reglamentar los usos del suelo a través de los planes de ordenamiento
territorial y sus modificaciones”.
En efecto el Procurador General de la Nación
claramente reconoce que el legislador, al imponer a las autoridades distritales
esa obligación de respetar los derechos adquiridos en materia de usos del suelo
ya aprobados con anterioridad a la promulgación de la Ley 1617 de 2013, invadió
y desconoció totalmente las competencias de los cabildos distritales para
decidir la reglamentación de los usos del suelo a través de las modificaciones
a los planes de ordenamiento territorial.
8.3. A continuación la Corte
explica y fundamenta las condiciones bajo las cuales se debe reconocer que la
relatividad del derecho de propiedad, es una característica que está en armonía
con la existencia de derechos adquiridos respecto de los usos del suelo, y que
el reconocimiento de estos, no implica la intangibilidad de las normas sobre
usos del suelo.
8.4. Tal y como ha quedado
expuesto, el parágrafo del artículo 23, parcialmente acusado, prevé el respeto
de los derechos adquiridos que en materia de usos del suelo hubieren sido obtenidos
con anterioridad a la Ley 1617 de 2013, con excepción de aquellos que se
prediquen de terrenos que puedan ser objeto de expropiación administrativa o de
enajenación forzosa.
El artículo 24 establece igual
obligación de respeto a los derechos adquiridos en materia de usos del suelo -a
menos que los inmuebles correspondientes hubieren sido declarados como Unidades
de Actuación Urbanística e incluidos en el POTD Distrital-, en los procesos de expedición de licencias, aplicación del régimen de infracciones y
sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a la Ley 1617 de 2013.
8.5. La Ley 1617 de 2013
prescribe, en las disposiciones parcialmente cuestionadas, que en relación con
los usos del suelo las personas pueden ser titulares de derechos adquiridos.
Ello sugiere que una vez cumplidas determinadas condiciones prefijadas en la
ley queda radicada en los titulares de los inmuebles, el derecho a destinarlos
a determinados propósitos.
8.6. El uso del suelo
permitido por el ordenamiento territorial determina, en buena medida, el
alcance de uno de los elementos centrales del derecho de propiedad conocido
como ius utendi y que consiste, según lo ha reconocido este Tribunal, en
“la facultad que le asiste al
propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda
rendir.”[41]
Cuando las autoridades en desarrollo de sus
competencias constitucionales y legales de ordenación del territorio clasifican
el suelo –en las normas urbanísticas generales, art. 15.1.1 de la Ley 388 de
1997 - y definen los usos del suelo, así como su intensidad –normas
urbanísticas generales, art. 15.2 de la Ley 388 de 1997- delimitan uno de los atributos
esenciales del derecho de propiedad a fin de hacerlo compatible con las
necesidades de planeación y ordenamiento territorial.
8.7. Considerando el estrecho vínculo entre el derecho de propiedad y
los usos del suelo, resulta innegable la existencia de derechos jurídicamente
protegidos –en los términos del inciso primero del artículo 58 de la
Constitución- respecto de los usos del suelo definidos por las autoridades
competentes cuando ha sido conferida una licencia urbanística o se ha edificado
al amparo de la misma.
De hecho, el artículo 15 de la
Ley 388 de 1997 - modificado por el artículo 1º de la Ley 902 de 2004-
establece que las normas urbanísticas generales hacen posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y “otorgan
derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a
sus constructores.”
8.8. De acuerdo con las
disposiciones vigentes (a) el otorgamiento de una licencia de construcción confiere
a su titular un derecho a realizar la misma en las condiciones previstas en las
normas aplicables (Decreto 019 de 2012 y 1077 de 2015) y (b) el dominio sobre
un bien inmueble edificado en las condiciones previstas por la respectiva
licencia. Ello da lugar a que se radiquen en el propietario intereses
jurídicamente protegidos.  En esa dirección las personas pueden destinar el
inmueble de su propiedad para el desarrollo de las actividades para las cuales
se encuentre autorizado. Esto, en modo alguno, según lo que esta Corte
interpreta, puede considerarse como un derecho a que las normas sobre usos del
suelo resulten intangibles. Ello es así por cuanto la ordenación adecuada del
territorio es de interés público. De modo que la mera existencia de una norma
jurídica sobre el uso de un inmueble no puede considerarse, per se, como un
derecho adquirido o una situación jurídica consolidada.
8.9. La importancia de las
reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance del derecho de
propiedad y, en particular, de la facultad de usar los bienes inmuebles, por un
lado, y la trascendencia de la planeación urbana mediante la adopción y
aplicación de instrumentos que permitan asegurar un desarrollo armónico de las
ciudades, por otro, impone concluir que a pesar de que no existe  un derecho a
la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas que disciplinan los usos
del suelo, en tanto ello afectaría gravemente las competencias asignadas a los
órganos del Estado, sí existe un derecho a que las decisiones de las autoridades
territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten estrictamente las
reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas en
razones vinculadas al interés público, social o común (arts. 1º, 58 y 82).
El referido derecho a que las
decisiones emitidas por las autoridades nacionales o territoriales, según
el caso, que impliquen la modificación de los usos del suelo y que puedan
afectar a licenciatarios y propietarios, se ajusten a las normas
vigentes y sean debidamente motivadas, constituye un desarrollo directo
de la cláusula de Estado Social (art. 1º), del principio de legalidad (art. 6º)
y de los principios de transparencia y publicidad que rigen la actuación de las
autoridades públicas (art. 209).
Esta garantía impone que la
aprobación y modificación de las normas relativas a los usos del suelo en los
POTD satisfagan las condiciones previstas para ello. Luego, si esas decisiones
tienen la capacidad de alterar las manifestaciones centrales del derecho a la
propiedad en tanto pueden llegar a afectar contenidos fundamentales de las facultades
bajo las cuales se ejercita, deberá asegurarse su estricta sujeción a las
normas superiores y, por ello, considerando el régimen jurídico vigente, las
autoridades competentes y, en particular, los Concejos Municipales y
Distritales, han de actuar teniendo en cuenta (a) las normas de superior
jerarquía (Ley 388 de 1997 arts. 10 y 15), (b) los componentes del POTD y el
contenido de cada uno de ellos (Ley 388 de 1997 arts. 11, 12, 13 y 14), (c) los
procesos de participación y consulta en su elaboración (Ley 388 de 1997 arts.
22, 23, 24, 25 y 26) y, resalta la Corte, (d) las reglas relativas a la
periodicidad de los cambios (art. 2 de la Ley 902 de 2004, modificatorio del
artículo 28 de la Ley 388 de 1997).
La Ley ha previsto periodos
mínimos de vigencia de los planes de ordenamiento -que oscilan entre cuatro (4),
ocho (8) y doce (12) años según el artículo 28 de la Ley 388 de 1997,
modificada por el artículo 2 de Ley 902 de 2004- a fin de asegurar un mínimo
grado de estabilidad que haga posible a los particulares desarrollar, en
condiciones de certidumbre, los diferentes proyectos familiares, educativos o
comerciales.  Por la misma razón, esto es, por los efectos que puede tener la
modificación de las reglas de uso del suelo en el derecho de propiedad, dicha
variación debe fundarse siempre en razones vinculadas al interés público,
social o común, es decir, no cualquier razón, de conformidad con los artículos
1º, 58 y 82 de la Carta.
En el mismo sentido el numeral
4º del artículo 28 de la Ley 388 de 1997 indica, en su redacción vigente, que “las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento
previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores
de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre
población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del
suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia
de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o
proyectos de renovación urbana; la ejecución de macro proyectos de
infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el
ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de
sus objetivos y metas del respectivo plan.” Así las cosas, decisiones que se adoptan en esta materia si bien
tienen componentes políticos vinculados a la manera en que se comprende la
organización del territorio y la relación de cada uno de sus elementos, no
pueden ser caprichosas, inmotivadas o apoyadas en intereses particulares.
8.10. La Corte reitera que no existe un derecho a la
intangibilidad de las reglas que definen el uso del suelo en los POTD, ni aun
cuando ello afecte el alcance de licencias otorgadas o la destinación de edificaciones
efectuadas conforme a estas licencias, en tanto, la modificación de las mismas
se funda en el interés social y, como lo ha destacado este Tribunal, “la legislación urbana constituye una
fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre
los inmuebles.”[42]
Conforme a ello “la correcta ordenación y el desarrollo equilibrado de las
ciudades, particularmente en lo que respecta a los usos del suelo,
incesantemente introduce exigencias de orden social que gravitan sobre las
titularidades privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo al
derecho de propiedad sino por el contrario connatural a éste e incorporado a
su núcleo esencial.”[43]
8.11. El enfoque general, desde el punto de vista constitucional,
con el cual esta Corte ha abordado y definido, en los términos atrás reseñados,
los alcances de la cuestión dilucidada coincide con el que el Consejo de
Estado, máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, ha
esbozado, en diversas oportunidades, frente a controversias análogas. En efecto
si se hace seguimiento a lo que reiteradamente ha expresado dicha Corporación
sobre el punto, fácilmente se evidencia tal convergencia de pareceres, aserto
que se comprueba a partir de lo siguiente: En sentencia de fecha 12 de agosto
de 1999, el Consejo de Estado[44] se ocupó de establecer
si era o no procedente la anulación parcial de un decreto expedido por
el Alcalde Mayor de Bogotá en el que se asignó a un inmueble el tratamiento de
conservación arquitectónica, no obstante que previamente esa declaración le
había sido concedida una licencia de construcción para la edificación de un
edificio y el inmueble preexistente había sido demolido. En la demanda se
solicitaba, a título de restablecimiento del derecho, declarar que el citado
inmueble carecía de las condiciones para ser considerado de tratamiento de
conservación arquitectónica y, en adición a ello, que se repararan los
perjuicios que se derivaban de la imposibilidad de iniciar las obras. Dicha
Corporación sostuvo al respecto lo siguiente:
“La Sala observa que las razones esgrimidas por el a quo en cuanto
al derecho de propiedad se refiere, reclamado como violado en el tercero de los
cargos consignados en la demanda, no son acertadas, puesto que la licencia
de construcción aludida, si bien hace viable el ejercicio del mismo, lo cierto
es que nada le agrega a sus elementos o atributos, y menos genera derecho
adquirido en favor de sus beneficiarios, habida consideración de que se trata
de un medio propio del poder de policía, como es el permiso o la autorización,
que tiene fundamento en el mantenimiento o guarda del orden público.
Los actos administrativos que confieren permisos, licencias,
autorizaciones y similares, son actos provisionales, subordinados al interés
público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento
jurídico respectivo, cuyas disposiciones, por ser de índole policiva, revisten
el mismo carácter, como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto es, las
relativas al uso del suelo y desarrollo urbanístico. Quiere decir ello que
los derechos o situaciones jurídicas particulares nacidos de la aplicación del
derecho policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de allí que como
lo ha sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos.
Ello tiene fundamento, entre otras disposiciones, en la segunda
parte del primer inciso del artículo 58 de la Constitución, al establecer que "Cuando
de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés
social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la
necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés
público o social". Y bien es sabido que las normas de contenido policivo,
como las del ordenamiento urbano y uso del suelo, se expiden consultando el interés
social.
(…)
Lo anterior no quiere decir que tales actos queden sujetos al
arbitrio y capricho de los funcionarios o autoridades pertinentes, ni que sus
beneficiarios estén privados de las garantías procesales y de la protección de
los derechos patrimoniales que eventualmente resulten lesionados cuando deban
ceder ante el interés común, sino que su vigencia o eficacia queda dependiendo
de las circunstancias fácticas y jurídicas propias de la materia de cada
momento.
(…)
Una de tales formas de limitación es precisamente la de declarar
determinados inmuebles como patrimonio cultural, histórico, arquitectónico o
artístico, por autorización constitucional dada a los municipios en el artículo
313, numeral 9 de la Carta, en tanto faculta a sus concejos para dictar las
normas necesarias para el control, la preservación y defensa de su patrimonio
cultural, por lo cual ello por sí mismo no entraña violación del derecho de
propiedad que sobre ellos se tenga.
El ejercicio de esta atribución de las autoridades administrativas
es ciertamente reglada, pero no está previsto en forma alguna que el mero hecho
de que se hubiera otorgado una licencia de construcción las inhiba de ejercerla
respecto del inmueble correspondiente, claro está bajo el supuesto
de que aún exista el inmueble, supuesto fundamental de hecho para ejercerla,
adicionado con la existencia de las características que la ley prevea para que
amerite ser declarado como patrimonio arquitectónico, cultural, histórico o
artístico. Tampoco cabe asumir que los derechos derivados de una licencia de
construcción escapen a las limitaciones o efectos que puedan surgir de la
aplicación de normas policivas o de orden público.
De modo que el decreto demandado, en cuanto incluyó como bien de
conservación arquitectónica (lo cual es un componente del patrimonio cultural
de los municipios) el inmueble de propiedad del causahabiente de los actores,
no ha violado tal derecho por la circunstancia de que antes se le hubiera
otorgado una licencia de construcción y la consecuente autorización para
demolerlo, toda vez que dicha licencia no crea derecho adquirido, como tampoco
implica que el inmueble de que se trate no tenga los atributos o condiciones
necesarias para ser sometido a tratamiento especial por cualquiera de las
razones previstas en la ley.
La administración bien puede, con posterioridad al otorgamiento de
la licencia, detectar o establecer la existencias de dichas condiciones y
proceder, en consecuencia, con lo cual ha de entenderse que la situación
jurídica del inmueble se modifica, de manera que puede ocasionar incluso, que
la licencia de construcción decaiga por desaparición de sus fundamentos de
derecho, sí esta implica su demolición, como en el presente evento, por la
sencilla razón de que se estaría ante un inmueble que no es permitido demoler.”
(Negrillas no hacen parte del texto original)
8.12. En sentencia de fecha 23
de marzo de 2000, la Sección Primera del Consejo de Estado[45]
se pronunció sobre la validez de un acuerdo adoptado por el Consejo Municipal
de Sibaté en el que se regulaban los usos del suelo y se establecían algunas
modificaciones a los usos del suelo en lo relativo a los cultivos de bajo
invernadero. Afirmaban los demandantes, entre otras cosas, que dichas
disposiciones se aplicaban incluso a cultivos anteriores y, en esa medida,
tenían efectos retroactivos y vulneraban derechos adquiridos. Dijo entonces el
Consejo de Estado al confirmar la sentencia de primera instancia que había
negado las pretensiones:
“Si en un
área o zona específica no se permiten determinados usos del suelo, lo
consecuencial es que las actividades correspondientes pasen a desarrollarse
donde sí lo son. Es una carga que deben asumir quienes exploten tales
actividades, toda vez que así lo prescribe la propia normatividad constitucional
al señalar en el artículo 333 que la actividad económica y la iniciativa
privada son libres dentro de los límites del bien común, que las mismas suponen
responsabilidades y que pueden ser delimitadas cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
Dicho de otra
forma, tales libertades no son absolutas, sino que pueden estar sujetas a
limitaciones, como las que se desprenden de la regulación del uso del suelo que
hagan las autoridades municipales, de la cual forman parte, en efecto, las
disposiciones acusadas.”
8.13. En sentencia de fecha 26
de noviembre de 2004, la Sección Primera del Consejo de Estado[46]
se ocupó de una demanda interpuesta por una sociedad comercial que impugnaba la
decisión de una alcaldía de disponer el cierre del establecimiento de comercio
debido a que no se ajustaba a las normas sobre usos del suelo. Alegaba que ello
desconocía el artículo 58 de la Constitución. En esa oportunidad negó las
pretensiones planteadas y para el efecto sostuvo:
“En esencia, la actora considera que las licencias de funcionamiento
que en alguna oportunidad le otorgó la Alcaldía Local de Usaquén (para los años
1994 y 1995) le confieren un derecho adquirido a continuar con la
actividad desarrollada hasta antes del cierre definitivo, esto es, serviteca  y
lavadero de autos.
Sobre el particular, esta Sección   ha sostenido
(…) que el otorgamiento de una licencia de funcionamiento no constituye
un derecho adquirido a continuar con el establecimiento de comercio, pues las
normas sobre el uso del suelo son cambiantes, de modo que, por ejemplo, lo que
hoy es una zona exclusivamente residencial mañana puede no serlo, o viceversa.
También ha sostenido que dado que las normas sobre uso del suelo
son de orden público y de efecto general inmediato, no es posible a sus
destinatarios aducir derechos adquiridos para obviar su aplicación, y que
cuando las autoridades de policía exigen su observancia cumplen con el deber de
vigilar que se dé aplicación a la normativa sobre usos del suelo.
Fluye de lo anterior que para que procediera la nulidad de los actos
acusados debió la actora demostrar que de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990
y sus Decretos Reglamentarios 323 de 1992 y 735 de 1993 la actividad
desarrollada por ella es permitida en la zona donde se encontraba ubicado el
establecimiento cuyo cierre fue ordenado, cuestión que le era imposible hacer,
pues lo cierto es que de acuerdo con las normas en cita, la actividad comercial
relativa al servicio de automotores, estaciones de servicio completo,
servitecas y talleres de reparación automotriz se encuentra comprendida en la
Clase II B comercio zonal de mayor impacto, no contemplada para la Zona
Residencial Especial 02 en donde se encuentra ubicado el establecimiento de la
actora.”[47]
(Negrillas fuera del texto original).
8.14. En efecto, dicha Corporación
se refirió al alcance de los derechos que confieren algunas autorizaciones
dadas por el Estado y precisó que de ellas no se puede pretender derivar un
derecho a la intangibilidad. Sostuvo la Sección Primera, en sentencia de fecha
10 de mayo de 2007, Magistrado Ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta:
“En el cargo 8 se ataca el artículo 18 del Decreto 600 de 2003
porque a juicio del memorialista crea una revocatoria y modificación ilegal de
actos administrativos en firme que otorgaron licencias para prestar el servicio
de valor agregado y telemático, anteriores a su vigencia y que por lo mismo
crean derechos adquiridos a favor del titular, con lo cual la expresión “se
entenderán modificadas por lo aquí dispuesto" es ilegal e inconstitucional
por violar las normas que amparan los derechos adquiridos. // (…) // Si como
tales pretende hacer valer un posible derecho a la intangibilidad o
inmodificabilidad de las licencias otorgadas y en firme, la Sala debe poner de
presente que esa intangibilidad no existe en relación con los actos
administrativos que confieren derechos con sujeción a una situación legal y
reglamentaria y a disposiciones de carácter público que protegen el interés general
y el bien común, toda vez que constituyen actos condición y precarios por
esa subordinación al interés general y constituir situaciones de carácter legal
y reglamentarios, lo cual implica que todo cambio en ese régimen puede
legítimamente modificar las situaciones preexistentes, que no necesariamente han
de ser restrictivo, pues es posible que sea en beneficio de sus titulares; cambios
que de todos modos deben darse sin perjuicio de los principios que tienden a
salvaguardar el equilibrio entre el interés particular beneficiario del
respectivo acto administrativo y el interés general, tales como el de la
confianza legítima.
// Esa modificación, además, es consustancial a los actos
administrativos constitutivos de situaciones legales y reglamentarias, como las
licencias, permisos, etc., toda vez que en él se entienden incorporadas a su
contenido todas aquellas disposiciones o cláusulas que sirven de sustento o
configuran la respectiva situación legal y reglamentaria, sea a manera de modo,
condiciones, obligaciones, deberes, derechos, garantías, etc.; de suerte que la
disposición atacada no hace más que recoger o explicitar esa circunstancia, de
allí que realmente no está disponiendo algo nuevo o ajeno a las características
del régimen jurídico en el que está enmarcada. // En esas circunstancias, cabe reiterar que los actos
condición que nacen al amparo de regímenes de derecho u orden público no
generan derechos adquiridos en el sentido como lo aduce la actora, esto es,
como situaciones jurídicas subjetivas inmodificables o inmutables, pues están
subordinados a las necesidades del interés general y del bien común". (Negrillas
no hacen parte del texto original)
Sin embargo, a juicio de esta
Corte la postura reseñada no puede desconocer que en casos en los cuales la
modificación de los usos del suelo por parte de las autoridades públicas, en
ejercicio de sus competencias normativas, resulte arbitraria, abusiva o
discriminatoria o pueda significar un impacto desproporcionado en los intereses
de los titulares de licencias o de los propietarios de inmuebles edificados al
amparo de dichas licencias, el particular, tiene la posibilidad de formular una
pretensión de reparación por el eventual daño antijurídico. Tal situación podría
ocurrir, por ejemplo, cuando una intervención en esta materia afecta en tal
medida el valor de cambio o de uso del inmueble, que para el titular de la
licencia o el propietario de un inmueble edificado al amparo de esa licencia,
su derecho pierde todo interés. Esta hipótesis, que en cada caso deberá evaluar
la administración, encuentra su fundamento en los artículos 58 y 90 de la
Constitución.
8.15. Al respecto, el máximo
tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa ha sostenido que:
“el
Estado debe responder patrimonialmente a pesar de la legalidad de su actuación,
de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio
de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad
se desarrolla, causa al particular un daño especial, anormal, considerable,
superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial
naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad
de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los
sacrificios que importa para los particulares la existencia del Estado.”[48]
El régimen de responsabilidad en estos eventos ha sido denominado como “daño
especial” y comprende “la responsabilidad por la expedición y
aplicación de normas constitucionales, de preceptos legales, así como de actos
administrativos, cuya “juridicidad” no es reprochada, y que no obstante su
“licitud” o “legitimidad” pueden entrañar algún daño antijurídico que
comprometa la responsabilidad del Estado (…)”.[49]
8.16. En sentencia de fecha 26 de agosto
de 2010 la Sección Primera del Consejo de Estado[50] reitero su
posición:
“Cabe
advertir que la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de
27 de junio de 2003 (Expediente 1999-00865 (7262), Consejero ponente doctor
Camilo Arciniegas Andrade), precisó, y ahora lo reitera, que, la orden de
cierre definitivo de un establecimiento comercial, como consecuencia de uso no
permitido, entraña un  imposible cumplimiento, dado que tales normas son de
uso público y de efecto general inmediato, por lo que no resulta aplicable el
procedimiento secuencial y gradual previsto en el artículo 4º de la Ley 232 de
1995, sino la orden de cierre definitivo; y que los particulares no pueden
alegar derechos adquiridos para impedir que se les apliquen normas que prohíben
usos del suelo que antes de su entrada en vigencia eran permitidos.” (Negrillas
no hacen parte del texto original).
8.17. Si bien en la ya citada sentencia de 5 de
noviembre de 2013, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse, una vez más, sobre el tema
de los usos del suelo y  los derechos adquiridos, en el ámbito de una acción
popular, introdujo ciertos matices a su reiterada línea jurisprudencial sobre
el tema, atendiendo evidentes realidades del caso concreto, a su juicio
insalvables, en términos generales, el enfoque tradicional de su posición al
respecto se mantuvo, teniendo en cuenta lo que de dicho proveído, seguidamente,
se transcribe:
“La
Sala destaca que una decisión como la que debe tomarse en esta acción popular, debe
equilibrar las cargas y los derechos involucrados, de modo que  debe tenerse en
cuenta no sólo el costo que representará para el erario público la eventual
adquisición de predios sino el respeto por los derechos adquiridos y la
articulación de la protección del medio ambiente con el urbanismo y el
desarrollo. De hecho, algunas de las órdenes del a quo desconocen: i) que
muchos propietarios tienen derechos adquiridos con justos títulos en la reserva
forestal y en la franja de adecuación, tanto porque tienen licencias
válidamente otorgadas y no han construido como porque construyeron cumpliendo
todos los requisitos de ley, tal y como se analizará más adelante; ii) que
existen cambios irreversibles en las condiciones del suelo en ciertas áreas
de la reserva y de la franja de adecuación, lo cual llevó al Ministerio de
Ambiente a sustraerlas de la reserva; y iii) que existe un principio de
sostenibilidad fiscal en cuya virtud las autoridades judiciales están obligadas
a ponderar el impacto económico de las ordenes que impartan, y que llevó a la
creación del incidente de sostenibilidad fiscal…La Sala encuentra razonable
el requerimiento de la CAR, en el sentido de que no se debe ordenar la
demolición de todas construcciones hechas a partir del 29 de  noviembre de
2005, pues no puede hacerse una distinción radical entre las viviendas
construidas antes y después de la medida cautelar decretada en esa fecha, para
que unas u otras sean demolidas, sin consideración de las  anotaciones
registrales que las afectaran con la reserva forestal protectora o de otras
pruebas que permitan constatar de manera inequívoca que los propietarios,
poseedores o tenedores de las mismas conocían de la afectación del inmueble al
área protegida… Además, no puede desconocerse la realidad social que afecta la
reserva, pues como lo consignó el informe de consultoría 2 305 BIRF
realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos. La vivienda es el principal
uso del suelo en la franja. Predominan las viviendas de estratos 1 y 2 con 86%
del total de viviendas… por lo que desconocer esta realidad dejaría expuesta a
una población vulnerable y ocasionaría una grave situación social, económica y
de salubridad que iría en contravía de lo pretendido en esta acción… El
concepto de derecho adquirido para efectos de este fallo hace relación a las
licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad
vigente, o a las construcciones levantadas en virtud de esas licencias, cumpliendo
todos los requisitos de ley. Bajo el anterior contexto, la Sala encuentra
que deben  respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias
de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la
zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la reserva forestal
protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del
predio respectivo. No obstante lo anterior, no se reconocerán derechos
adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral
dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva
forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el
propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba
sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva… En síntesis, se
advierte que existen derechos adquiridos que la Sala debe proteger en la parte
resolutiva de esta sentencia…Lo anterior no excluye la posibilidad de que
puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados
dentro de la zona de reserva forestal protectora –no en la franja de
adecuación-, porque revistan especial importancia ecológica que amerite que su
propiedad sea Estatal”. (Las negrillas no son del texto original).
Tal decisión, sin embargo, no
obstante los derechos que allí se dice proteger, en modo alguno, rectificó
expresamente la línea jurisprudencial de dicha Corporación respecto a la
relativización del derecho de propiedad frente a la no intangibilidad de la reglas
del POTD. Tal pronunciamiento reviste importancia por cuanto explica la
necesidad de que las autoridades resuelvan de una forma equilibrada los
conflictos que se presentan por sobreutilización o subutilización del
suelo en la dinámica social, por lo cual en el quedo establecido
que: (i) La reglar general es que no es viable reconocer derechos
adquiridos respecto a las construcciones realizadas en la franja
de adecuación y en la zona de recuperación ambiental,
sin las respectivas licencias o permisos. (ii) Luego, tampoco es
viable el reconocimiento de derechos adquiridos a quienes por sus actuaciones
denoten que conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto
a la existencia de la reserva.
Esa decisión particular, se insiste, no niega la no
intangibilidad de las normas del POTD, y la relatividad del derecho de
propiedad en la medida en que se ordenó a las autoridades realizar estrategias
de ordenamiento territorial transformando los asentamientos en modelos
sostenibles, con garantía de protección de las zonas ecológicas precisamente
para el aprovechamiento de todos, es decir, siempre primando el interés general
y el cumplimiento de los fines del Estado, considerando junto a todos sus
componentes, funciones y servicios eco sistémicos; sus inter-relaciones de
cooperación, coordinación y apoyo con las dimensiones social, ambiental,
económica, política y cultural, y todo esto en su conjunto debe traducirse en
la práctica, entre otros, en políticas y normas acordes al principio de
integralidad de los usos del suelo. Pero, en todo caso, en aras de zanjar
cualquier tipo de duda sobre el sentido que pueda atribuir a la ratio decidendi
de dicho pronunciamiento esta Corte reitera que el entendimiento
constitucional sobre el punto que debe proceder y primar, como regla general,
sobre el asunto aquí dilucidado, según quedó sentado en líneas precedentes, no
es otro que el de la no intangibilidad de las normas del POTD y la relatividad
del derecho de propiedad frente a las mismas.
8.18. En esa misma dirección la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado en pronunciamiento de fecha 11 de diciembre de 2014 ha
indicado lo siguiente:
De
otra parte, es necesario tener presente que la Constitución Política garantiza
la reparación del daño antijurídico (artículo 90 C.P.), uno de cuyos supuestos
es, según la jurisprudencia, la aplicación de leyes expedidas por razones de
interés general que sacrifican situaciones particulares y concretas (sin
implicar una expropiación en estricto sentido) y para las cuales el legislador
no ha establecido un específico régimen de transición o de reparación. En tales
casos, si se rompe el equilibrio de las cargas públicas (responsabilidad sin
falla), puede haber lugar a responsabilidad del Estado-legislador:
“Ahora,
para la Sala resulta claro que la responsabilidad del Estado comprende el daño
causado por el resultado negativo de su intervención en las actividades de que
se trata, cuando habiendo debido preverlo no se lo consideró; sin perjuicio de
los riesgos propios que el operador económico está obligado a asumir, de la
misma forma que son suyos los beneficios. Resulta necesario entonces que el
legislador, al tiempo que resuelve modificar su política, diseñe y regule
regímenes de transición normativa, en orden a proteger los intereses que pueden
resultar afectados con las nuevas medidas, corrigiendo así los desequilibrios
de manera que todos los sectores y actores económicos reciban un trato
equitativo.
De
no ser ello así, es decir, si lo previsible no se consideró y el perjuicio se
causó, no queda sino, en aplicación de la cláusula general de responsabilidad
que, como quedó explicado, obliga a todas las ramas y órganos del poder,
corregir el desequilibrio ante las cargas públicas producto de la facultad
normativa (…) Como se observa, el daño especial y la vulneración de la
confianza legítima, aunque ambos fundados en el principio de la igualdad ante
las cargas públicas, difieren en cuanto a los intereses protegidos, empero se
complementan para impedir que, en nombre del interés general, mientras algunos
se benefician otros resultan sacrificados, sin que su situación hubiese sido
considerada.” (…)”[51]
Esta
garantía tiene además apoyo en la propia Ley 388 de 1997, aplicable al régimen
de ordenamiento territorial distrital en virtud de lo dispuesto en el tercer
inciso del artículo 23 de la Ley 1617 de 2013-. El artículo 2 de la referida
ley prevé como uno de sus principios la
distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Al paso que el artículo
38 dispone que como instrumento de realización “del principio de igualdad de
los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las
normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que
garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del
ordenamiento urbano entre los respectivos afectados.” Además de estos
enunciados generales, la exigencia de reparto equitativo de las cargas se
encuentra reconocido en otras disposiciones de la misma Ley, así como ocurre,
por ejemplo, en la regulación de las Unidades de Actuación Urbanística (arts.
39, 41, 45 y 47), los fondos de compensación (art. 49) y los macroproyectos
urbanos (art. 114)[52].
8.17. Así las cosas, una modificación
en materia de usos del suelo, aunque inmediatamente exigible[53],
puede tener un impacto en el derecho de propiedad que, aunque no le permita al
particular afectado oponerse a su cumplimiento, sí lo habilita para exigir una
reparación cuando quiera que se cumplan las condiciones que den cuenta de la existencia
de un daño antijurídico.
8.18. Debe insistir la Corte en
que las garantías a las que se refieren los párrafos precedentes, a pesar de
quedar comprendidas por la expresión derechos adquiridos del artículo demandado,
no suponen que las autoridades competentes limiten sus facultades
constitucionales o que estén impedidas para introducir modificaciones a las
normas sobre uso del suelo a través de los diferentes instrumentos que el
ordenamiento prevé para ello y, en particular, mediante los planes de ordenamiento
distrital. Esa competencia de modificación que se adscribe a los artículos 82,
313 y 334 de la Carta, implica, además, la potestad de las autoridades públicas
de disponer su aplicación inmediata, incluso cuando ello afecte la situación de
titulares de licencias vigentes o la de los propietarios de terrenos edificados.
En resumidas cuentas, el interés público que orienta el ejercicio de la función
de ordenamiento territorial y la función social de la propiedad, implica no
solo la capacidad de imponer restricciones tan serias como aquellas derivadas
de la expropiación, sino, también, la posibilidad de delimitar su ejercicio
mediante la adopción de normas de uso del suelo que -en atención a la
relevancia de armonizar los intereses que surgen en el proceso de crecimiento
de las ciudades y la modificación de las dinámicas del medio ambiente que ello
supone- podrían ser aplicadas inmediatamente si así lo disponen los órganos
competentes. Advierte una vez más este Tribunal que, dado el interés público que
subyace a la regulación del territorio y la función social de la propiedad, no
existe un derecho a la intangibilidad de las normas sobre uso del suelo.
8.19.
En sentencia de fecha 29 de abril de 2015, el Consejo de Estado,[54]
Sección Primera, al pronunciarse sobre una acción popular que tenía
por objeto impedir que se desarrollaran actividades de suerte y azar en una
zona de la ciudad en la que ello no estaba permitido, al referirse a las
licencias y su relación con las normas de ordenamiento territorial indicó:
“Como se
deriva de los anteriores razonamientos, haciendo abstracción de las
particularidades de los distintos reglamentos que se han ocupado de puntualizar
el régimen de esta figura en el Derecho colombiano, se puede afirmar que la
licencia de construcción es un acto administrativo (i) que encierra una
autorización de la autoridad competente, (ii) sujeto a un plazo establecido por
las normas aplicables y (iii) a unas condiciones determinadas para el caso
concreto, (iv) que habilita el desarrollo de esta particular actuación
urbanística (…), (v) que origina una situación jurídica de carácter individual,
(vi) cuya validez está supeditada al ordenamiento jurídico en conjunto. En esa
medida cuando una licencia carece de algunos de los elementos axiológicos de
todo acto administrativo o contraviene lo dispuesto en la ley o en el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) respectivo es susceptible de declararse nula por
el Juez de lo Contencioso Administrativo.
Dada la
relevancia de esta última normativa, la Sala debe resaltar la importancia del
respeto del POT por las licencias expedidas por las autoridades urbanísticas. En efecto, en tanto que
instrumento básico para la ordenación del territorio municipal, el POT
prefigura un modelo de ciudad y establece las reglas particulares para el
aprovechamiento y transformación de las diferentes porciones del suelo
municipal, contribuyendo así a la definición del estatuto jurídico de la
propiedad urbana. Al ser expresión de la función social de la propiedad y perseguir
la realización de fines de interés general como la protección del medio
ambiente, el derecho a gozar del espacio público, la protección del patrimonio
histórico cultural, la prevención de desastres, la salubridad pública, el
derecho a la vivienda digna y, entre otros, al acceso a una infraestructura de
servicios públicos adecuada, las normas del POT fijan con carácter de orden
público las condiciones generales esenciales que deben ser atendidas por los
particulares al ejercer el ius aedificandi que les otorga su derecho de
propiedad y condiciona el contenido y la validez de las licencias de
construcción.
En esa
medida, una licencia urbanística puede ser revocada o anulada total o
parcialmente por ser contraria a las normas del respectivo POT o, en su caso, a
las disposiciones de la UPZ (…) (Unidad de Planeación Zonal) que desarrollan el
planeamiento general. O puede también suceder que una licencia se otorgue para
una obra específica y ello sea legítimo, pero que con posterioridad el uso que
se le da al inmueble no sea compatible con las normas urbanísticas que se
expidan con posterioridad; evento en el cual se tendrá que ajustar la actividad
o realizarla en otro sector. Y también podría suceder que un inmueble legítimamente
construido y aprovechado por un tiempo, por virtud de los cambios en la
dinámica de los usos de suelo y de los ajustes a las normas urbanísticas que
los regulan, termine contraviniendo dicha reglamentación de usos, supuesto en
el cual tendrá que ajustarse a ellos o desplazarse a un sector en el cual dicha
actividad sea admisible. En síntesis, las licencias son actos que se
encuentran subordinados al interés público en general y al cumplimiento del POT
y de las específicas condiciones indicadas en ellas en particular. Por lo
tanto, conforme se ha explicado de manera precedente, los derechos o
situaciones jurídicas particulares nacidas con ocasión de una licencia
urbanística no son absolutas ni inmodificables en el tiempo.”(Negrillas no
hacen parte del texto original).
8.20. En conclusión, una
lectura detenida de todas y cada una de las citadas providencias y normas
jurídicas en que se apoyan, permite apreciar que en ellas se niega la
existencia de un derecho a la intangibilidad de las reglas en materia de usos
del suelo frente al POTD –tal y como la Corte lo ha concluido en esta
oportunidad-, con fundamento en la exegesis argumentativa que en precedencia
ampliamente se reseñó, de manera que los particulares tienen limitada la
posibilidad de oponerse a los cambios que, siguiendo los procedimientos
previstos para el efecto, introduzcan las autoridades, en el mencionado
instrumento, en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, lo
cual obedece a la relatividad del derecho a la propiedad privada, y al hecho de
que, tales normas son de orden público y, en consecuencia, de aplicación
inmediata, considerando su importancia para el desarrollo de las ciudades y la
consecución del interés social. Los particulares no pueden pretender la
intangibilidad de las normas adoptadas en los procesos de planificación urbana
dado que, por razones asociadas al interés público, social o común, los
municipios y distritos pueden adoptarlas con fundamento en los artículos 1º, 58
y 82 de la Constitución.
8.21. Las normas sobre usos
del suelo tienen además, por regla general, una eficacia inmediata, como se
desprende del artículo 28 de la Ley 153 de 1887 al establecer que todo derecho real adquirido bajo una ley y en
conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su
ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las
disposiciones de la nueva ley. Ello implica que se trata de normas que pueden proyectarse respecto
del ejercicio del ius utendi propio del derecho de propiedad, sin que
sea posible oponerse a la modificación o exigir la inaplicación de los cambios
introducidos. Ello es así por cuanto los derechos subjetivos tienen
límites al ser de naturaleza relativa, por ende su ejercicio no puede obedecer
a acciones u omisiones desproporcionadas: así el derecho de propiedad no puede
ser lesivo del interés
público y la función social de la propiedad (arts. 1º, 58 y 82).
VII.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
8.22. El reconocimiento de derechos adquiridos en materia de usos del
suelo es armónico con la aplicación de los procedimientos administrativos
legales a que haya lugar, conforme con una interpretación sistemática de la
normativa que regula la materia,  que tiene implícita la realización del interés público, la función social de
la propiedad (arts. 1º, 58 y 82),  y el deber de proteger adecuadamente el
derecho de propiedad reconocido en la Constitución (arts. 58 y 333).
8.23. Se resalta
la importancia de las competencias constitucionales otorgadas a los concejos
municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo y, dentro
de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda[55]
, la cual fue
desarrollada por la Ley 388 de 1997, en la que se reafirma la autonomía de los municipios
y distritos en el desarrollo de la función pública de ordenamiento del
territorio en su jurisdicción, por lo cual, el POT está constituido por actos puramente
de interés general aprobados por acuerdos distritales y municipales y que son
revisados luego de cumplido tres periodos constitucionales, con el objeto de
establecer si proceden modificaciones respecto del uso del suelo, es por ello
que las licencias urbanísticas se conceden para que se realicen
edificaciones durante un periodo de tiempo determinado, y con fundamento en la
función social y ecológica de la propiedad, estas deben estar sujetas a la
limitaciones o restricciones legales, igualmente acorde con la función
urbanística, la conveniencia pública y el interés general.
8.24. Se asegura
así la integridad y supremacía de la Constitución (arts. 4 y 241), estando claro
que por motivos de utilidad pública o interés social, el interés privado deberá
ceder al interés público o social, y en ejercicio del poder estatal, se puede
ordenar la expropiación con el correspondiente pago de la indemnización previa
como medida de resarcimiento y protección del derecho de propiedad el cual se
distingue por su característica de relatividad, concordante con la no
intangibilidad de las reglas de usos del suelo, dado que por la relevancia del
POT para la organización territorial de los distritos, municipios y
departamentos, este debe estar sujeto a las modificaciones que las autoridades
públicas gestionen como garantes de los derechos de los ciudadanos.
8.25. Sin embargo, este Tribunal no puede
desconocer que en casos en los cuales la modificación de los usos del suelo por
parte de las autoridades públicas en ejercicio de sus competencias normativas
resulte arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda significar un impacto
desproporcionado en los intereses de los titulares de licencias o de los
propietarios de inmuebles edificados al amparo de tales licencias, tiene el
particular la posibilidad de formular una pretensión de reparación por el
eventual daño antijurídico.
8.26. Por consiguiente, no resulta contrario al mandato que impone la
prevalencia del interés general sobre el particular, que se desprende de los
artículos 1º y 58 de la Constitución, la referencia a los derechos subjetivos,
específicamente a la propiedad privada como derecho adquirido, pero en el
contexto de la cuestión en análisis, ello no supone el reconocimiento de un derecho a la intangibilidad
de las reglas que definen el uso del suelo en los planes de ordenamiento
territorial, interpretación que se impone en cuanto privilegia el denominado interés
social, público o común, y posibilita la modificación legal que le
compete a los planes de ordenamiento en el orden distrital y a los
procedimientos de licenciamiento y de imposición de sanciones urbanísticas
llegado el caso.
8.27. En consecuencia, el legislador no podía consagrar la
intangibilidad de derechos adquiridos con anterioridad a la Ley 1617 de 2013,
frente a los cambios que se introduzcan respecto al uso del suelo por parte de
los concejos municipales y distritales, en ejercicio de la autonomía que le
reconoce la Constitución y la protección y defensa del interés general por
encima de intereses particulares.
Por ende, se declarará la inexequibilidad de los apartes normativos
enjuiciados, que establecían el respeto a derechos adquiridos en materia de
usos de suelo, en contravía de lo consagrado en los artículos 1º y 58 de la
Constitución Política.
VIII.
DECISION
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE,
las expresiones “en materia de usos de suelos” y “en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido
declarados como Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en
el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital” contenidas en los parágrafos
de  los artículos 23 y 24 de la Ley 1617 de 2013.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
Cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
Con
salvamento de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
salvamento de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DE LOS MAGISTRADOS
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PEREZ,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO Y
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-192/16
PREVALENCIA DEL
INTERES GENERAL SOBRE EL PARTICULAR E INTANGIBILIDAD DE LOS PLANES DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL FRENTE A LOS DERECHOS ADQUIRIDOS
EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Sentencia da por probado lo que se debía
probar (Salvamento de voto)/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Sentencia
alteró el orden de la decisión al establecer la ecuación y equiparar derechos
adquiridos e intangibilidad de normas sobre uso del suelo (Salvamento de voto)
NORMA SOBRE
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USO DE SUELOS-Se debió establecer el
alcance de la expresión "derechos adquiridos" (Salvamento de voto)
NORMA SOBRE
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-No es incompatible con la
Constitución (Salvamento de voto)/NORMA SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA
DE USOS DEL SUELO-No ampara un derecho a la no intangibilidad de las normas
de los planes de ordenamiento territorial (Salvamento de voto)
NORMA SOBRE
DERECHOS ADQUIRIDOS E INTANGIBILIDAD DE LAS NORMAS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Corte
debió declarar la exequibilidad preservando la decisión del legislador
(Salvamento de voto)
INTANGIBILIDAD DE
LAS NORMAS SOBRE USO DEL SUELO-No existe un derecho o permanencia
indefinida de las normas sobre la materia (Salvamento de voto)/NORMA SOBRE
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Relevancia en la
delimitación del alcance del derecho de propiedad y la trascendencia de la planeación
urbana (Salvamento de voto)
NORMA SOBRE
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Al amparo de la expresión
"derechos adquiridos" y de una interpretación sistemática de la
Carta, quedaban protegidas otras posiciones jurídicas (Salvamento de voto)
NORMA SOBRE
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Derecho a oponerse a
cualquier injerencia que impida destinar el inmueble a actividades compatibles
con las normas sobre usos del suelo (Salvamento de voto)
NORMA SOBRE
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Derecho a que las
decisiones de las autoridades territoriales sobre variación de los usos del
suelo, respeten las reglas y estén debidamente motivadas en razón al interés
público, social o común (Salvamento de voto)
NORMA SOBRE
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Posibilidad de pretender
la reparación por el eventual daño antijurídico cuando la modificación de los
usos del suelo por autoridades públicas resulte arbitraria, abusiva o
discriminatoria o sea desproporcionada para los intereses de los titulares de
licencias urbanísticas (Salvamento de voto)
DERECHO DE
PROPIEDAD-Derechos en materia de usos del suelo distan de ser meras
expectativas (Salvamento de voto)
COMPETENCIAS PARA
REGULAR LOS USOS DEL SUELO-Ejercicio debe reconocer la protección de la
propiedad en las condiciones establecidas en el artículo 58 de la Carta
(Salvamento de voto)/DERECHO DE PROPIEDAD-Núcleo esencial (Salvamento de
voto)
SUELO-Forma en
que se usa no es ajena al derecho de propiedad (Salvamento de voto)/DERECHO
DE PROPIEDAD-Regulación en los planes de ordenamiento territorial integra
directamente el uso del suelo (Salvamento de voto)
DERECHO DE
PROPIEDAD-Declaración de inexequibilidad desconoce que no es la
expropiación la única posibilidad en que el ejercicio de competencias públicas
puede afectarla (Salvamento de voto)
DERECHOS ADQUIRIDOS
EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Protección pese a que no implica un derecho a
impedir la modificación de las normas sobre usos del suelo, sí salvaguarda un
derecho a exigir la responsabilidad del Estado cuando la regulación quiebra la
igualdad de las cargas públicas (Salvamento de voto)
DERECHOS ADQUIRIDOS
DEL PROPIETARIO DE UN INMUEBLE-No solo se adscribe a ser indemnizado cuando
por razones de interés público se dispone la expropiación, sino también cuando
se establecen restricciones excesivas a su ejercicio (Salvamento de voto)
Expediente
D-10974. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24
(parciales) de la ley 1617 de 2013 "Por la cual se expide el Régimen
para los Distritos Especiales."
1.   Con el
acostumbrado respeto los suscritos magistrados presentamos a continuación el
fundamento de nuestra discrepancia con la decisión adoptada por la Corte en la
sentencia C-192 de 2016. En ella, la Sala Plena dispuso declarar inexequibles
las expresiones "en materia de usos de suelos" y "en materia
de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido declarados como Unidades de
Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial
Distrital" contenidas en los parágrafos de los artículos 23 y 24
de la Ley 1617 de 2013, respectivamente.
2.   El desacuerdo
obedece a dos grupos de razones. El primero se refiere a defectos muy serios en
la estructura argumentativa de la sentencia a tal punto que su lectura -en
contra de lo decidido por la mayoría y conforme a la propuesta de la ponencia
original- sugiere la exequibilidad de las expresiones acusadas (fundamento 3).
El segundo alude al contenido mismo de la decisión y, en particular, a la
visión que en ella subyace y que impide cualquier armonización de los intereses
constitucionales comprometidos en la solución del presente asunto (fundamento
4). A continuación precisamos el alcance de nuestra discrepancia.
3.   Un examen detenido
de la sentencia permite identificar dos tipos de defectos argumentativos que la
afectan profundamente. Ellos se relacionan, de una parte, con la definición del
problema jurídico y, de otra, con la relación entre las consideraciones de la
parte motiva y la decisión.
3.1. La sentencia
indica que a la Corte le correspondía definir si se desconocía la prevalencia
del interés general sobre el particular (CP arts. 1 y 58), al establecerse la
intangibilidad de los Planes de Ordenamiento Territorial del Orden Distrital,
fundamentado en el respeto de los derechos adquiridos en materia de usos del
suelo, con anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de 2013.
Este punto de partida es incorrecto e
incomprensible dado que, antes de cualquier argumento, la sentencia da por
probado, precisamente, lo que se debía probar, incurriendo de esta forma en una
petición de principio. En efecto, las disposiciones acusadas establecían el
deber de respetar los derechos adquiridos sin referir, en ninguna de sus
expresiones, a la intangibilidad de las normas contenidas en los planes de
ordenamiento territorial. Conforme a ello, la sentencia alteró el orden de la
decisión, al establecer la ecuación y equiparar derechos adquiridos e
intangibilidad de normas sobre uso del suelo.
En esa medida y considerando que no
existe un derecho constitucional a la intangibilidad de las normas sobre uso
del suelo -lo que los magistrados que suscriben este salvamento también
comparten- la sentencia no tenía alternativa diferente a declarar inexequible
tales expresiones. Sin embargo el asunto planteado exigía, precisamente,
establecer el alcance de la expresión "derechos adquiridos" en las normas
demandadas y, luego de ello, juzgar su compatibilidad con la Carta. Pese a tal
circunstancia, el punto de partida de la mayoría, fruto de la ecuación
mencionada, parecía resolver o al menos simplificar el problema que debía ser
resuelto.
3.2. La ecuación derechos
adquiridos-intangibilidad se disuelve, sin embargo, a lo largo de la sentencia.
Ella contiene diversas consideraciones que, en lugar de conducir a la
inexequibilidad de las disposiciones demandadas, permiten fundamentar la
conclusión opuesta. Es el resultado de quebrar la ecuación empleada al formular
el problema jurídico. Basta revisar algunos apartes de la sentencia:
En el fundamento
jurídico 8.3 indica:
"A
continuación la Corte explica y fundamenta las condiciones bajo las cuales
se debe reconocer que la relatividad del derecho de propiedad, es una
característica que está en armonía con la existencia de derechos adquiridos
respecto de los usos del suelo, y que el reconocimiento de estos, no implica la
intangibilidad de las normas sobre usos del suelo." (Subrayas no hacen
parte del texto original)
Posteriormente,
en el fundamento 8.7 señala:
"'Considerando
el estrecho vínculo entre el derecho de propiedad y los usos del suelo, resulta
innegable la existencia de derechos jurídicamente protegidos -en los términos
del inciso primero del artículo 58 de la Constitución- respecto de los usos del
suelo definidos por las autoridades competentes cuando ha sido conferida
una licencia urbanística o se ha edificado al amparo de la misma.
De hecho, el
artículo 15 de la Ley 388 de 1997 -modificado por el artículo 1o de la Ley 902 de 2004-
establece que las normas urbanísticas generales hacen posible establecer usos e
intensidad de usos del suelo y "otorgan derechos e imponen obligaciones
urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores."
(Subrayas no hacen parte del texto original)
Luego de ello, en los fundamentos
jurídicos 8.8, 8.9 y 8.14 se admite la existencia de tres derechos que se
encontraban referidos en la ponencia original: (a) el derecho a destinar el
inmueble de su propiedad para el desarrollo de las actividades para las cuales
se encuentre autorizado; (b) el derecho a que las decisiones de las autoridades
territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten estrictamente
las reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas
en razones vinculadas al interés público, social o común; y (c) el derecho a
formular una pretensión de reparación por el eventual daño antijurídico en
casos en los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de las
autoridades públicas, en ejercicio de sus competencias normativas, resulte
arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda significar un impacto
desproporcionado en los intereses de los titulares de licencias o de los
propietarios de inmuebles edificados al amparo de dichas licencias.
Más adelante, en el fundamento jurídico
18.8, admitiendo explícitamente que las garantías antes referidas quedan
comprendidas por la expresión derechos adquiridos, indica la sentencia:
"Debe
insistir la Corte en que las garantías a las que se refieren los párrafos
precedentes, a pesar de quedar comprendidas por la expresión derechos
adquiridos del artículo demandado, no suponen que las autoridades
competentes limiten sus facultades constitucionales o que estén impedidas para
introducir modificaciones a las normas sobre uso del suelo a través de los
diferentes instrumentos que el ordenamiento prevé para ello y, en particular,
mediante los planes de ordenamiento distrital. Esa competencia de modificación
que se adscribe a los artículos 82, 313 y 334 de la Carta, implica, además, la
potestad de las autoridades públicas de disponer su aplicación inmediata,
incluso cuando ello afecte la situación de titulares de licencias vigentes o la
de los propietarios de terrenos edificados. (...)" (Subrayas no hacen
parte del texto original)
En la síntesis de la decisión (fundamento
jurídico 8.22) la Corte afirma lo siguiente:
"El reconocimiento
de derechos adquiridos en materia de usos del suelo es armónico con la
aplicación de los procedimientos administrativos legales a que haya lugar,
conforme con una interpretación sistemática de la normativa que regula la
materia, que tiene implícita la realización del interés público, la función
social de la propiedad (arts. Io, 58 y 82), y el deber de proteger
adecuadamente el derecho de propiedad reconocido en la Constitución (arts. 58 y
333)." (Subrayas no hacen parte del texto original)
En ese mismo
aparte de la providencia (fundamento jurídico 8.26) concluye:
"Por
consiguiente, no resulta contrario al mandato que impone la prevalencia del
interés general sobre el particular, que se desprende de los artículos 1o y 58 de la Constitución, la
referencia a los derechos subjetivos, específicamente a la propiedad privada
como derecho adquirido, pero en el contexto de la cuestión en análisis,
ello no supone el reconocimiento de un derecho a la intangibilidad de las
reglas que definen el uso del suelo en los planes de ordenamiento territorial,
interpretación que se impone en cuanto privilegia el denominado interés social,
público o común, y posibilita la modificación legal que le compete a los planes
de ordenamiento en el orden distrital y a los procedimientos de licenciamiento
y de imposición de sanciones urbanísticas llegado el caso." (Subrayas no
hacen parte del texto original)
Las
consideraciones antes citadas, que no son accidentales sino que hacen parte de
los argumentos centrales del proyecto, muestran que debía arribarse a una decisión
totalmente opuesta a la acogida por la mayoría. En efecto, según se deduce de
las transcripciones efectuadas, la idea de derechos adquiridos en materia de
usos del suelo no es incompatible con la Constitución. Ahora bien, como lo
sostuvo la mayoría y lo compartimos, dicha categoría no ampara un derecho a la
no intangibilidad de las normas incluidas en los planes de ordenamiento
territorial. En síntesis, la lectura de la parte motiva de la sentencia no
permite comprender adecuadamente su parte resolutiva.
3.3. Más allá de eso, llama entonces la
atención que el razonamiento de la Corte empiece al formular el problema jurídico
en una premisa (la ecuación derechos adquiridos-intangibilidad), que luego se
disuelve en las consideraciones y, finalmente, se retoma en la parte
resolutiva. Esta conclusión no solo es argumentativamente muy problemática,
sino que se opone tanto al carácter autorrestringido de la decisión judicial
como al principio de conservación del derecho. Si, como se concluye fácilmente
de los argumentos expuestos, existían suficientes razones para considerar que
la noción de derechos adquiridos, adecuadamente comprendida era compatible con
la Constitución, pues debió haberse declarado su exequibilidad, preservándose
de esta manera la decisión del legislador. En contrario y a partir de una
presentación contradictoria de los argumentos, se llega injustificadamente a una
conclusión opuesta.
4. Al margen de lo anterior y con
independencia del hecho de que la sentencia de cuya decisión nos apartamos,
señaló casi con el mismo alcance de la ponencia original, tres garantías
comprendidas por la expresión derechos adquiridos, es importante insistir en
varios aspectos que, más allá de oponerse a las consideraciones de la Corte,
permiten precisar su alcance.
4.1.  Este Tribunal debía establecer el
alcance de la expresión "derechos adquiridos " contenida en los
artículos 23 y 24 de la ley 1617 de 2013, a la luz de las disposiciones de la
Carta que amparan la propiedad privada, establecen competencias para su
limitación y atribuyen facultades de ordenación territorial a los concejos
municipales (arts. 1, 58, 82 y 313).
4.2. Tal y como lo señala la sentencia y
lo indicaba la ponencia presentada para discusión de la Sala Plena, no existe
un derecho a la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas que
disciplinan los usos del suelo. Ello se explica no solo por la relevancia que
tal regulación tiene en la delimitación del alcance del derecho de propiedad,
sino también por la trascendencia de la planeación urbana.
De esa conclusión, sin embargo, no se
seguía la inexequibilidad declarada. Por el contrario, al amparo de la expresión
"derechos adquiridos" y en una interpretación sistemática de la
Carta, quedaban protegidas otras posiciones jurídicas que incluso en la
sentencia se reconocen. Dichas posiciones son las siguientes:
a) El derecho a oponerse a cualquier
injerencia que impida destinar el inmueble a las actividades que resulten
compatibles con las normas sobre usos del suelo. Se trata de un derecho de
libertad que protege a los particulares de cualquier intervención de las
autoridades públicas, tendientes a obstaculizar la destinación de un inmueble a
las actividades para las cuales está autorizado. De esta forma, se hace
efectiva la cláusula de Estado de Derecho (art. 1), el principio de legalidad
(arts. 4 y 5) y la libre iniciativa privada (art. 333). Además, este derecho
hace posible que los particulares exijan la protección de las autoridades, en
aquellos casos en los cuales otras personas afecten el ejercicio del derecho a
usar los inmuebles en la forma en que ello se encuentra autorizado.
Se trata de una inmunidad o garantía
frente a las intervenciones en el derecho de propiedad cuando las facultades de
uso, goce y disposición que lo dotan de sentido se encuentran definidas y
consolidadas, por virtud de la licencia urbanística o la edificación realizada
conforme a la licencia. Las autoridades no pueden, por ejemplo, impedir que una
persona destine el inmueble de su propiedad para el desarrollo de actividades
de actividades educativas (jardines infantiles, colegios o centros deportivos),
comerciales (tiendas de barrio y centros comerciales) o residenciales cuando
dicha destinación se encuentra autorizada.
b)  El derecho a que
las decisiones de las autoridades territoriales sobre la variación de los usos
del suelo, respeten estrictamente las reglas que rigen dicha modificación y se
encuentren debidamente motivadas en razones vinculadas al interés público,
social o común (arts. 1o, 58 y 82). Además de lo indicado en el
fundamento jurídico 8.9 de la sentencia, cabe advertir que la afectación o
restricción del derecho a destinar el inmueble a determinados propósitos
amparados por una licencia urbanística previa, como consecuencia de una
variación ilegal de los usos del suelo, puede considerarse como una violación
de dicho derecho. De esta manera, la noción de "derechos
adquiridos " se comprende como una fórmula de balance entre la
eficacia del derecho de propiedad y la competencia de las administraciones
locales para definir el uso del suelo, a partir de decisiones que, luego de ser
expedidas, crean certeza y seguridad jurídica para el propietario.
c)   En tercer lugar,
y de forma correlativa al argumento anteriormente expresado, en aquellos casos
en los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de las
autoridades públicas resulte arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda
significar un impacto desproporcionado en los intereses de los titulares de
licencias o de los propietarios de inmuebles edificados al amparo de tales
licencias, tiene el particular la posibilidad de formular una pretensión de
reparación por el eventual daño antijurídico. Ello podría ocurrir,
eventualmente, por ejemplo, cuando una intervención en esta materia afecta en
tal medida el valor de cambio o de uso del inmueble, que para el titular de la
licencia o el propietario de un bien edificado al amparo de tal licencia, su
derecho pierde todo interés. Esta hipótesis, que en cada caso deberá examinar
la administración, encuentra sustento en los artículos 58 y 90 de la
Constitución.
4.3. Los derechos
referidos distan de ser meras expectativas en tanto se integran al derecho de
propiedad. No se trata solo de la posibilidad futura de usar un bien con
determinado propósito, sino de una garantía actual exigible frente a las
autoridades. Afirmar lo contrario implicaría, en la práctica, aceptar que las
autoridades que tienen bajo su competencia adoptar los POT o disponer su
aplicación, no tendrían un límite preciso cuyo respeto sea exigible por los
particulares.
4.4. El ejercicio
de las competencias para regular los usos del suelo debe reconocer la
protección de la propiedad en las condiciones establecidas en el artículo 58 de
la Carta. Esta potestad normativa no puede entenderse como una atribución que
exima a las autoridades de valorar los efectos que sus decisiones pueden tener
en las situaciones jurídicas definidas y consolidadas de licenciatarios y
propietarios. En efecto, tal y como lo ha sostenido este Tribunal, se encuentra
comprendido por el núcleo esencial del derecho de propiedad la garantía de
las facultades de goce y disposición del bien para permitir a su titular
extraer su utilidad económica, en términos de valor de uso o de valor de
cambio, al menos en el nivel mínimo en el que la propiedad pueda tener algún
sentido[56].
4.5.    La forma en que
se usa el suelo no es entonces ajena al derecho de propiedad. En buena medida,
las actividades a las que pueden destinarse determinan no solo su valor, sino
también la facilidad para ser comercializados o explotados. Es por ello que esa
regulación en los POT se integra directamente, configurándolo, al derecho de
propiedad. Sostener que la destinación que se le puede dar a un inmueble según
las reglas de usos del suelo adoptadas por las autoridades territoriales,
constituye una materia ajena al derecho de propiedad protegido por el artículo
58, desconoce que buena parte de las decisiones de las personas acerca de la
adquisición o tenencia de bienes inmuebles se define por su utilidad para
satisfacer necesidades de diferente orden.
4.6.   La declaración de
inexequibilidad desconoce que no es la expropiación la única posibilidad en que
el ejercicio de competencias públicas puede afectar el derecho de propiedad.
Muy diferentes intervenciones del Estado en esta materia comportan
restricciones tan agudas en las facultades del propietario que, sin extinguir
formalmente el derecho de dominio, lo afectan con tal intensidad que le hacen
perder todo sentido. En esa dirección, la protección de los derechos
adquiridos, manifestación concreta de la salvaguarda constitucional de la
propiedad, pese a que no implica un derecho a impedir la modificación de las
normas sobre usos del suelo, sí salvaguarda un derecho a exigir la
responsabilidad del Estado cuando la regulación quiebra la igualdad de las
cargas públicas.
Miradas las cosas desde esta perspectiva
puede concluirse que a la garantía de los derechos adquiridos del propietario
de un inmueble, no solo se adscribe el derecho a ser indemnizado cuando por
razones de interés público se dispone la expropiación, sino también cuando por
esos motivos u otros constitucionalmente admisibles, se establecen
restricciones excesivas a su ejercicio.
5.
En síntesis, la interpretación de la mayoría, fundada
en un equivocado planteamiento del problema jurídico al establecer la
equivalencia entre respeto de derechos adquiridos e intangibilidad de la
regulación, la condujo a declarar la inexequibilidad de una norma que, en
realidad, expresa el intento de armonizar la protección de la propiedad y la
prevalencia del interés general. No se trata de expresiones constitucionales
disonantes o incompatibles sino de mandatos que, en virtud del modelo de Estado
acogido en la Constitución de 1991, deben realizarse en la mayor medida
posible.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] La
licencia urbanística es la autorización previa para adelantar obras de
urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de
edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar
el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano a la
autoridad competente según las normas del POT. Las licencias se clasifican
así: Licencias de urbanización; licencias de parcelación; licencias de
subdivisión; licencias de construcción; licencias de intervención y ocupación
del espacio público.
[2] Sentencia C-147/99 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Muchas otras providencias se han ocupado de esta materia. Cabe destacar la
sentencia C-168 de 1995 (M. P. Carlos Gaviria Díaz) en la que la Corte
adelantó un detenido análisis de este concepto en la doctrina y la
jurisprudencia.
[3]
Sentencia C-242/09 (M.P. Mauricio González Cuervo)
[4] Coincide con el criterio expuesto en las sentencias C-544 de 1993,
T- 001 de 1992 y C-822 de 2011.
[5] Sobre
los derechos adquiridos se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia
C-147 de 1997.
[6]
Sentencia C-595/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[7]
Sentencia C-595/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[8]
Sentencia C-295/93 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Una descripción más detallada
del régimen constitucional de protección de la propiedad a lo largo del tiempo
se encuentra contenida, entre otras, en las sentencias T-427 de 1998, C-595 de
1999 y C-491 de 2002.
[9] Sentencia C-242/09 (M.P. Mauricio González Cuervo).
En la sentencia C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) explicó la Corte: “Nuestro
Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos
adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o
desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas,
cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y
justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su
función.”
[10]
La consideración del derecho de propiedad como un derecho sometido a diferentes
tipos de restricciones puede encontrarse, por ejemplo, en textos como Teoría
General de la Propiedad de Mauricio Rengifo Gardeazabal. Ed. U. de los
Andes-Temis. 2011. Págs. 339 -348
[11]
Louis Josserand (. Pref  David Deroussin), El Espíritu de los derechos y su
teoría de la relatividad llamado el abuso de los derechos.
[12]
Articulo 79 la Constitución Política.
[13]
Artículo 80 de la Constitución Política.
[14]
La Ley 1020 de 2006 Ley General Forestal
reglamentaria de la Ley 2ª de 1959 fue declarada inexequible mediante Sentencia
C-030 de 2008.
[15] Reglamenta la Ley 23 de 1973, el Decreto Ley 2811 de
1974 y la Ley 09 de 1979, sobre uso, comercialización y aplicación del D.D.T.
[16] Reglamenta la Ley 23 de 1973, el Decreto Ley 2811 de
1974 y la Ley 09 de 1979, sobre uso, comercialización y aplicación de algunos
productos organoclorados.
[17]
Reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003 sobre Sistema Nacional de Áreas
Protegidas y las categorías de manejo que lo conforman.
[18]
Modifica el Decreto 1974 de 1989 sobre procedimiento para la
sustracción de áreas de Distrito de Manejo Integrado de los recursos naturales
renovables (DMI).
[19]
Reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre.
[20]
Reglamenta parcialmente el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 23 de 1973 y el
Decreto- Ley 154 de 1976, sobre protección del paisaje.
[21] Por el cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2,
Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente
el numeral 12 del Artículo 5° de la Ley 99 de 1993.
[22]Reglamenta el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Ambiente, la Ley 99  de 1993 y
Ley 611 de 2000 en materia de caza comercial.
[23]
Por el cual se
reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras
disposiciones.
[24]
Por
el cual se reglamenta parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o
desechos peligrosos generados en el marco de la gestión integral.
[25]
Reglamenta parcialmente las Leyes 9ª de 1979, y 73 de 1988, sobre obtención,
donación, preservación, almacenamiento, transporte, destino y disposición final
de componentes anatómicos y los procedimientos para trasplante de los mismos en
seres humanos, y se adoptan las condiciones mínimas para el funcionamiento de
las Unidades de Biomedicina Reproductiva, Centros o similares.
[26]
Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-295 de 1993.
[27] Por el
cual se reglamenta la prestación del servicio de aseo.
[28] Por el cual se
reglamenta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente, la Ley 99 de 1993 y Ley 611 de 2000 en materia de
caza comercial.
[29]
Reglamenta las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 en lo relativo al ordenamiento
del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y
edificación en este tipo de suelo.
[30]
Por el cual se
reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras
disposiciones.
[31]
Modificada por la Ley 507 de 1999.
[32]
por el cual se reglamentan las disposiciones de
las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo
rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación
en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones.
[33]
Reglamenta disposiciones de la Ley 388 de 1997 sobre actuaciones y
procedimientos para la urbanización e incorporación al desarrollo de los
predios y zonas comprendidas en suelo urbano y de expansión, así como
estimación y liquidación de la participación en plusvalía en los procesos de
urbanización y edificación de inmuebles.
[34]
Reglamenta parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 sobre Subsidio Familiar de
Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.
[35]
Por el cual se reglamenta la Ley 1454 de 2011.
[36]
Sentencia C-145/15 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).
[37]
Sentencia C-051/01 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[38]
Sentencia C-051/01 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[39]
Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[40]
Con fundamento en los motivos que se sintetizan, los intervinientes: SECRETARIA
DISTRITAL DE LA CIUDAD DE BOGOTA, LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DEL
CAUCA y LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA,
solicitan a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de los
artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide
el Régimen para los Distritos Especiales”.
[41]
Sentencia C-189/06 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[42]
Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[43]
Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[44] C.P.
Juan Alberto Polo Figueroa.
[45]
C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
[46] C.P. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta.
[47]
Esta perspectiva fue reiterada en otras providencias. Así por ejemplo en las
sentencias de fecha 27 de junio de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 2 de
octubre de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 13 de diciembre de 2005 (C.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[48]
Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de fecha 28 de enero de 2015.
(C.P. Hernán Andrade Rincón)
[49]
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de fecha 8 de marzo de 2007.
(C.P. Ruth Stella Correa Palacio)
[50]
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno
[51]
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Concepto 2233 de fecha
11 de diciembre de 2014. C.P. William Zambrano Cetina.
[52]
Nota la Corte que incluso en algunos procesos de ordenamiento territorial las
autoridades han advertido, ante modificaciones relativas al uso del suelo, la
importancia de proteger los derechos adquiridos. Así se desprende, por ejemplo,
del Decreto 079 de 2016 adoptado por el Alcalde Mayor de Bogotá
(considerando 5 del referido Decreto).
[53]
La Corte reconoció, en una de sus primeras decisiones, que no desconocía la
prohibición de retroactividad que las normas que aseguran las relaciones de
coexistencia social, como en este caso serían las relativas a la planificación
urbana, fueran aplicadas de manera inmediata. En la sentencia C-511/92 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) explicó este Tribunal: “El ordenamiento jurídico correría el riesgo de petrificarse, si al
regular las relaciones de coexistencia social y adaptarse a las realidades de
cada momento, debiera inhibirse de afectar de una u otra manera las relaciones
jurídicas preexistentes. La retroactividad por regla general, resulta
censurable sólo cuando la nueva norma incide sobre los efectos jurídicos ya
producidos en virtud de situaciones y actos anteriores, y no por la influencia
que pueda tener sobre los derechos en lo que hace a su proyección futura.”
[54] C.P.
Guillermo Vargas Ayala.
[55]
Constitución Política de Colombia. Artículo 313, numeral 7.
[56]Sobre el
particular puede consultarse, entre otras, la sentencia C-189 de 2006.