C-152-20
Sentencia
C-152/20
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia
de la Corte Constitucional
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo
417 de 2020
Esta
decisión es de especial relevancia, pues otorgó validez a las consideraciones
planteadas por el Gobierno Nacional para justificar la declaratoria del estado
de emergencia social, económica y ecológica, razones que en gran parte son
retomadas al sustentar las medidas contempladas en el decreto ahora objeto de
control. En efecto, la declaratoria de emergencia se fundamentó en el brote de
coronavirus (COVID-19), que ha sido declarado como pandemia por la Organización
Mundial de la Salud y que, por sus características, ha generado una grave
calamidad pública, que además constituye una fuerte afectación al orden
económico y social del país. El Gobierno resaltó en sus motivaciones que la
situación afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la
economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional. Por
ello el Presidente consideró indispensable contar con herramientas legales para
responder a la crisis.
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece tres clases
de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y
limitado
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se
garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley
137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia,
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
De
conformidad con el artículo 215 de la Carta, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La
calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de
treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia  y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias
del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio
formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio
material
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
Indica
que toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa,
cierta y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con
este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…)
ha sido considerado como un complemento a la verificación formal debido a que
busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si
las razones presentadas por el  Presidente de la República resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que los “(…) decretos de excepción deberán señalar los motivos por
los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto comprobar que el decreto legislativo no establezca medidas que
violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del
poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…)
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos
intangibles: la vida y la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción
específica
(…)
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica la Constitución o los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. La Corte ha destacado que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 superior.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, los decretos legislativos que suspendan leyes
deben expresar las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente
estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…)
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, que consiste en
verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…)
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la
Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la
Corte que este examen particular no excluye el análisis de proporcionalidad
cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo,
para controlar restricciones a derechos constitucionales se utiliza el juicio
de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…)
que tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas
con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en la raza, el sexo, la lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa.
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE PLAZOS PARA
RENOVACION DE REGISTRO UNICO EMPRESARIAL Y SOCIAL-RUES-Contenido
y alcance
REGISTRO
MERCANTIL-Finalidad/REGISTRO UNICO DE
PROPONENTES-RUP-Contenido y alcance/REGISTRO DE ENTIDADES SIN ANIMO DE
LUCRO-Objeto/REGISTRO DE ENTIDADES EXTRANJERAS CON NEGOCIOS PERMANTES EN
COLOMBIA-Objeto/REGISTRO DE ENTIDADES DE ECONOMIA SOLIDARIA-Objeto/REGISTRO
DE PERSONAS VENDEDORAS DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Objeto/REGISTRO DE
VEEDURIAS CIUDADANAS-Objeto/REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-Objeto/REGISTRO
NACIONAL DE ENTIDADES OPERADORAS DE LIBRANZA-Objeto/REGISTRO UNICO
EMPRESARIAL Y SOCIAL-RUES-Contenido
CAMARAS
DE COMERCIO-Afiliación
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE PLAZOS PARA
RENOVACION DE REGISTRO UNICO EMPRESARIAL Y SOCIAL-RUES-Exequibilidad
Referencia:
Expediente RE-233.
Revisión de constitucionalidad del Decreto 434 del
19 de marzo de 2020 “Por el cual se establecen plazos especiales para la
renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás registros que
integran el Registro Único Empresarial y Social ­RUES, así como para las
reuniones ordinarias de las asambleas y demás cuerpos colegiados, para mitigar
los efectos económicos del nuevo coronavirus COVID-19 en el territorio nacional”.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D. C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Carlos
Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política,
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
A
través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno
Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir
de la vigencia del mismo.
En
desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto
Legislativo 434 del 19 de marzo de 2020 “Por el cual se establecen plazos
especiales para la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás
registros que integran el Registro Único Empresarial y Social ­ RUES, así como
para las reuniones ordinarias de las asambleas y demás cuerpos colegiados, para
mitigar los efectos económicos del nuevo coronavirus COVID-19 en el territorio
nacional”.
Esta normativa fue remitida a la Corte Constitucional para su
control automático de constitucionalidad, mediante oficio del 24 de marzo de
2020, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.[1]
El
asunto fue asumido para conocimiento de la Corte a través de auto del 31 de
marzo siguiente. Esta decisión ordenó comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del
Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, y al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.
Esto con el fin de que participaran en el presente trámite si lo estimaban
oportuno.
Igualmente,
la providencia ordenó fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana e
invitar a:
(i) las facultades de derecho de las universidades de los Andes, Sergio
Arboleda, Externado de Colombia y Libre de Bogotá; (ii) la Asociación Nacional
de Industriales -ANDI-, a la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO- y a
la Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas Industrias -ACOPI-; y (iii) las
Cámaras de Comercio de Bogotá, Barranquilla, Medellín, Aguachica, Popayán, San
José del Guaviare, Putumayo, Ipiales, Tumaco y del Chocó, para que
intervinieran en el proceso si lo consideraban oportuno.
Finalmente,
ordenó oficiar a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio
(COMFECÁMARAS) para que aportara información relacionada con los trámites de
que trata el decreto bajo examen[2].
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir
sobre el decreto de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
A
continuación se transcribe el texto del Decreto Ley objeto de análisis,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.261 del 19 de marzo de
2020.
“DECRETO 434 DE
2020
(marzo 19)
Por
el cual se establecen plazos especiales para la renovación de la matrícula
mercantil, el RUNEOL y los demás registros que integran el Registro Único
Empresarial y Social RUES, así como para las reuniones ordinarias de las
asambleas y demás cuerpos colegiados, para mitigar los efectos económicos del
nuevo coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA
En
ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la
Constitución Política, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que,
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia por períodos
hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa
días en el año calendario.
Que,
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia,
el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá
dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que
la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote
del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad
en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la
mitigación del contagio.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la
cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del
riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-1 9.
Que
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública
que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19. Dentro de las
razones tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyó la
siguiente: «el Gobierno nacional considera necesario analizar todas las medidas
tributarias necesarias para afrontar la crisis y en particular la de otorgar
beneficios tributarios, con el fin de promover las industria y comercio del
país que generen fuentes de empleo que permitan absorber fuerza laboral
afectada por esta pandemia.
Que
el artículo 33 del Decreto 410 de 1971, «Por el cual se expide el Código de
Comercio», establece que «La matrícula se renovará anualmente, dentro de los
tres primeros meses de cada año. El inscrito informará a la correspondiente
cámara de comercio la pérdida de su calidad de comerciante, lo mismo que
cualquier cambio de domicilio y demás mutaciones referentes a su actividad
comercial, a fin de que se tome nota de ello en el registro correspondiente. Lo
mismo se hará respecto de sucursales, establecimientos de comercio y demás
actos y documentos sujetos a registro.»
Que
conforme a lo indicado en el artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012, el
Registro Único Empresarial y Social — RUES, administrado por las Cámaras de
Comercio, integra el Registro Mercantil, el Registro Único de Proponentes —
RUP, las operaciones del Registro de Entidades sin Animo (sic) de
Lucro creado por el Decreto 2150 de 1995, del Registro Nacional Público de las
personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de Juegos
de Suerte y Azar de que trata la Ley 643 de 2001, del Registro Público de
Veedurías Ciudadanas de que trata la Ley 850 de 2003, del Registro Nacional de
Turismo de que trata la Ley 1101 de 2006, del Registro de Entidades Extranjeras
de Derecho Privado sin Ánima (sic) de Lucro con domicilio en el exterior
que establezcan negocios permanentes en Colombia de que trata el Decreto 2893
de 2011, y del Registro de la Economía Solidaria de que trata la Ley 454 de
1998.
Que
en el segundo inciso del artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012 se precisa
que «Con el objeto de mantener la actualización del registro y garantizar la
eficacia del mismo, la inscripción en los registros que integran el Registro
Único Empresarial y Social, y el titular del registro renovará anualmente
dentro de los tres primeros meses de cada año.»
Que
producto de la declaratoria de pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es
preciso tomar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la
contención del virus y su mitigación, así como medidas orientadas a conjurar
los efectos económicos asociados, disponiendo de los recursos financieros,
humanos y logísticos para enfrentarlos.
Que,
de conformidad con la certificación suscrita por el Secretario General de la
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio — Confecámaras, del 17 de marzo
de 2020, con corte a dicha fecha, «se ha tramitado el cuarenta (40%) de los
registros aproximadamente, quedando pendiente todavía el sesenta (60%) de las
operaciones.»
Que,
en este contexto, resulta necesaria la adopción de una medida de orden
legislativo, teniente (sic) a ampliar el pazo (sic)
previsto para la renovación de los registros que integran el Registro Único
Empresarial y Social * RUES. Esto debería redundar en una menor congregación de
personas en las Cámaras de Comercio y, en este, sentido, contribuir a los
esfuerzos de contención y prevención del riesgo de contagio del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que,
por otra parte, el artículo 422 del Código de Comercio establece que «Las
reuniones ordinarias de la asamblea se efectuarán por lo menos una vez al año,
en las fechas señaladas en los estatutos y, en silencio de éstos, dentro de los
tres meses siguientes al vencimiento de cada ejercicio, para examinar la situación
de la sociedad, designar los administradores y demás funcionarios de su
elección, determinar las directrices económicas de la compañía, considerar las
cuentas y balances del último ejercicio, resolver sobre la distribución de
utilidades y acordar todas las providencias tendientes a asegurar el
cumplimiento del objeto social. Si no fuere convocada, la asamblea se reunirá
por derecho propio el primer día hábil del mes de abril, a las 10 a.m., en las
oficinas del domicilio principal donde funcione la administración de la
sociedad. Los administradores permitirán el ejercicio del derecho de inspección
a los accionistas o a sus representantes durante los quince días anteriores a
la reunión.
Que,
en consecuencia, resulta necesaria la adopción de una medida de orden
legislativo, teniente (sic) a ampliar el pazo (sic)
previsto para la realización de las reuniones ordinarias de asambleas
generales. Esto debería redundar en una menor congregación de personas en
dichas reuniones y, en este, sentido, contribuir a los esfuerzos de contención
y prevención del riesgo de contagio del nuevo coronavirus COVID-19.
Que
dicha medida resulta igualmente efectiva tratándose de reuniones de otras
personas jurídicas diferentes a sociedades, por lo cual resulta pertinente
ampliar el ámbito de aplicación de la disposición.
En
mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo
1.
Renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás registros que
integran el Registro Único Empresarial y Social — RUES. Extiéndase el
plazo para la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y demás registros
que integran el Registro Único Empresarial y Social RUES, relacionados en el
artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012, con excepción del registro único de
proponentes, hasta el día tres (3) de julio de 2020.
Parágrafo. La depuración
anual de la base de datos del Registro Único Empresarial RUES, se deberá
efectuar dentro del mes siguiente al vencimiento del término previsto en este
artículo. Las Cámaras de Comercio deberán remitir a la Superintendencia de
Industria y Comercio el listado de comerciantes e inscritos que incumplieron el
deber de renovar su matrícula o inscripción de conformidad con lo dispuesto en
el presente Decreto.
Artículo
2.
Renovación del Registro Único de Proponentes. Las personas naturales y
jurídicas, nacionales o extranjeras, con domicilio en Colombia, interesadas en
participar en Procesos de Contratación convocados por las entidades estatales,
deben estar inscritas en el RUP, salvo las excepciones previstas de forma
taxativa en la ley. Las personas inscritas en el RUP deben presentar la
información para renovar su registro a más tardar el quinto día hábil del mes
de julio de 2020.
Artículo
3.
Afiliación a las Cámaras de Comercio. La renovación de la afiliación de
que trata el artículo 20 de la Ley 1727 de 2014 deberá realizarse a más tardar
el 3 de julio de 2020.
Parágrafo. Los afiliados
que renueven la matrícula mercantil y su calidad de afiliado, en los términos
previstos en el presente Decreto, conservan todos los derechos que la Ley les
concede.
Artículo
4.Publicidad.
Las
Cámaras de Comercio deberán publicar en un periódico de amplia circulación
nacional y en sus sitios web, dentro de los cinco (5) días siguientes a la
expedición del presente Decreto, la extensión concedida para renovar la
matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás registros que integran el Registro
Único Empresarial y Social — RUES, así como su depuración y la renovación de
afiliación.
Artículo
5.
Reuniones ordinarias de asamblea. Las reuniones ordinarias de asamblea
correspondientes al ejercicio del año 2019 de que trata el artículo 422 del
Código de Comercio podrán efectuarse hasta dentro del mes siguiente a la
finalización de la emergencia sanitaria declarada en el territorio nacional.
Si
no fuere convocada, la asamblea se reunirá por derecho propio el día hábil
siguiente al mes de que trata el inciso anterior, a las 10 a.m., en las
oficinas del domicilio principal donde funcione la administración de la
sociedad. Los administradores permitirán el ejercicio del derecho de inspección
a los accionistas o a sus representantes durante los quince días anteriores a
la reunión.
Parágrafo. Todas las
personas jurídicas, sin excepción, estarán facultadas para aplicar las reglas
previstas en el presente artículo en la realización de reuniones presenciales,
no presenciales o mixtas de sus órganos colegiados.
Artículo
6.
Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación en el Diario Oficial.
Publíquese y Cúmplase
Dado
en Bogotá D.C., a los 19 de marzo de 2020
LA
MINISTRA DEL INTERIOR
Alicia
Victoria Arango Olmos
LA
MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
Claudia
Blum de Barberi
EL
MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO,
Alberto
Carrasquilla Barrera
LA
MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Margarita
Leonor Cabello Blanco
EL
MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL
Carlos
Holmes Trujillo García
EL
MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
Rodolfo
Enrique Zea Navarro
EL
MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
Fernando
Ruiz Gómez
El
MINISTRO DEL TRABAJO
Ángel
Custodio Cabrera Báez
LA
MINISTRA DE MINAS Y ENERGIA
María
Fernanda Suarez Londoño
EL
MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
José
Manuel Restrepo Abondano
LA
MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL
María
Victoria Angulo González
EL
MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Ricardo
José Lozano Picón
EL
MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
Jonathan
Malagón González
LA
MINISTRA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
Sylvia
Cristina Constaín Rengifo
LA
MINISTRA DE TRANSPORTE
Ángela
María Orozco Gómez
LA
MINISTRA DE CULTURA
Carmen
Inés Vásquez Camacho
LA
MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
Mabel
Gisela Torres Torres
EL
MINISTRO DEL DEPORTE
Ernesto
Lucena Barrero”
III. INTERVENCIONES[3]
Secretaría
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
La
Secretaria Jurídica de la entidad solicitó que se declare la CONSTITUCIONALIDAD
del Decreto 434 de 2020, porque, a su juicio, cumple con todos los requisitos
formales y materiales exigidos para los decretos expedidos en desarrollo del
estado de emergencia previsto en el artículo 215 superior.
En
primer lugar, la interviniente se refirió a los antecedentes del decreto bajo
examen. Destacó el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado
mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en todo el territorio nacional y
por el término de 30 días calendario, contado a partir su entrada en vigencia.
En particular, resaltó que los presupuestos fácticos de esta decisión partieron
de la declaratoria efectuada por la Organización Mundial de la Salud –en
adelante OMS- del brote del coronavirus COVID-19 –en adelante COVID 19- como
pandemia y la aparición de la enfermedad en el territorio nacional.
Este
decreto sostiene que el crecimiento exponencial impredecible del COVID-19 en el
territorio nacional y los efectos económicos que acarrea, constituyen una calamidad
pública y comportan una afectación al orden económico y social del país.
Asimismo, destacó las repercusiones del brote en el sistema de salud y en
sectores como el empleo, la industria y el comercio y en el cumplimiento de
obligaciones tributarias o financieras.
Esta
actuación dio lugar a la expedición por parte del Ministerio de Salud y
Protección Social de la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020 “Por la cual
se adoptan medidas preventivas sanitarias en país, por causa del Coronavirus
COVID2019 y se dictan otras disposiciones”. En este acto se adoptaron
medidas sanitarias de distanciamiento social y cuarentena de personas.
La
expansión del brote de COVID-19 y las medidas de aislamiento referidas
dificultan el cumplimiento de las obligaciones legales relacionadas con la
renovación de los registros públicos de los empresarios y comerciantes, así
como en la reunión de socios y representantes de empresas para consolidar la
información del ejercicio 2019. En atención a estas circunstancias, el decreto
objeto de revisión estableció plazos especiales para la renovación de los
registros en mención y para la celebración de las reuniones ordinarias de las
asambleas generales de empresas y demás cuerpos colegiados de todo tipo. El
objetivo de estas medidas es contribuir a los esfuerzos de contención del
COVID-19 y mitigar sus efectos en todo el territorio nacional.
En
segundo lugar, la intervención de la Secretaria Jurídica de la Presidencia se
refirió al contenido del decreto bajo examen. En particular, indicó que esta
normativa pretende reducir la congregación de personas mediante la ampliación
de los plazos para la renovación de la matrícula mercantil, del registro en el
RUNEOL, de los registros que integran el RUES, el RUP y la afiliación a las
cámaras de comercio. Asimismo, estableció que las reuniones ordinarias de
asambleas correspondientes al ejercicio de 2019 podrán efectuarse hasta dentro
del mes siguiente a la culminación de la emergencia sanitaria declarada en el territorio
nacional y que, en caso de que no sea convocada, se puede reunir por derecho
propio el día hábil siguiente la terminación de aquella. En estas medidas sobre
las reuniones de las sociedades se preserva el derecho de inspección durante
los 15 días anteriores a la reunión y aclara que todas las personas jurídicas
están facultadas para aplicar estas reglas en la realización de reuniones
presenciales, no presenciales o mixtas de sus órganos colegiados. Finalmente,
el decreto previó medidas de publicidad para conocer su contenido.
En
tercer lugar, la intervención analizó el cumplimiento de los requisitos
formales y materiales desarrollados por la jurisprudencia constitucional para
la verificación de la validez de los decretos legislativos proferidos al amparo
del estado de emergencia. Para demostrar la observancia de esos presupuestos
señaló que el Decreto 434 de 2020:
(i)
se
expidió en desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en el territorio nacional;
(ii)
fue
suscrito por el Presidente de la República y por todos los ministros del
despacho;
(iii)
se
profirió el día 19 de marzo de 2020, esto es, dentro de la vigencia del estado
de emergencia económica, social y ecológica;
(iv)
contó
con suficiente motivación, pues señaló las razones o causas que condujeron a su
expedición;
(v)
extendió
sus efectos a todo el territorio nacional, debido a que el estado de emergencia
económica, social y ecológica tiene el mismo ámbito aplicación;
(vi)
no
previó medidas relacionadas con tributos, razón por la que no se deben tener en
cuenta los límites temporales para ese tipo de normas.
En
cuanto a los requerimientos de orden sustancial o material concluyó que la
normativa analizada:
(i)
Cumple
el presupuesto de conexidad, ya que las medidas que previó se ocupan de
materias que tienen relación directa y específica con su parte motiva
-conexidad interna- y con el estado de emergencia declarado en virtud del
Decreto 417 de año en curso -conexidad externa-.
En relación con la conexidad interna, la
Secretaría Jurídica señaló que las consideraciones del decreto guardan relación
directa con las medidas adoptadas. Lo anterior, porque el objetivo de combatir
la pandemia y las medidas de contención y aislamiento social obligatorio hacen
necesaria la expedición de normas dirigidas a ampliar los plazos previstos para
la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás registros que
integran el RUES, así como para adelantar las reuniones ordinarias de asambleas
generales y demás cuerpos colegiados.
Afirmó que las consideraciones del decreto indicaron
que el objetivo de las medidas es reducir la congregación de personas en las
cámaras de comercio y en las reuniones de asambleas y demás cuerpos colegiados
de las personas jurídicas, para contribuir a la contención y prevención del
contagio del COVID-19. Igualmente, explicó que en las circunstancias actuales
las entidades obligadas a la renovación de los registros públicos que integran
el RUES no podrían completar la renovación correspondiente en el término fijado
para ello, lo que hacía que la medida fuera necesaria. Finalmente, el decreto
aclaró que como las reuniones ordinarias de las asambleas por regla general
deben realizarse hasta el 31 de marzo de 2020, era evidente que no podrían
llevarse a cabo en el marco de las medidas excepción. A partir de los
argumentos descritos, para la entidad interviniente el decreto bajo examen: (a)
indicó las razones por las que debían adoptarse las medidas para contrarrestar
los efectos económicos, y (b) explicó las facultades en las que se sustentaron
las decisiones allí contenidas, con lo que se demostró que la norma bajo examen
supera los requisitos formales y materiales previstos para su expedición. En
consecuencia, la motivación guarda relación directa y específica con las
medidas adoptadas por medio del Decreto 434 de 2020.
Con respecto a la conexidad externa, resaltó
que el decreto bajo estudio parte del presupuesto fáctico de la forzosa
necesidad de adoptar medidas de distanciamiento y aislamiento social,
establecidas en los Decretos 547 del 22 de marzo de 2020 y 532 del 8 de abril
del mismo año. Bajo esas circunstancias, las cámaras comercio no pueden operar
con normalidad. Asimismo, el distanciamiento y aislamiento social tampoco
permite las reuniones de las asambleas ordinarias presenciales que la normativa
general exige a todo tipo de personas jurídicas. Por lo tanto, concluyó que el
Decreto Legislativo 434 de 2020 cumple con el criterio de conexidad externa, ya
que sus medidas son congruentes con las razones que dieron lugar a la
declaratoria del Estado de Emergencia, pues se dirigen a proteger la salud de
la población y el orden económico y social en el territorio nacional, y,
particularmente, pretenden evitar más limitaciones al comercio y preservar la
continuidad de las personas jurídicas.
(ii)
Cumple
el presupuesto de finalidad. Las medidas que prevé están encaminadas a
conjurar las causas de la emergencia y a mitigar el impacto económico que
ocasionan, puesto que la extensión de los términos para renovar los registros
públicos en mención y para celebrar reuniones de asambleas ordinarias de personas
jurídicas, logra conciliar la preservación de la salud de los interesados y al
mismo tiempo garantiza el funcionamiento de las personas jurídicas que
requieren de las asambleas y de los registros en las cámaras de comercio.
Por otra parte, aunque las personas jurídicas fueron
habilitadas para la celebración de reuniones y la renovación de registros de
manera virtual, se trata de una medida facultativa porque no todas las personas
disponen de las herramientas tecnológicas para cumplir con el mandato legal de
renovar registros y celebrar la reunión de asamblea ordinaria antes del 31 de
marzo. Por consiguiente, las medidas bajo examen cumplen con la finalidad de
proteger la salud de las personas, mitigar los impactos económicos causados por
la emergencia sanitaria y preservar las actividades de personas jurídicas. Lo
anterior,  incluye organizaciones de la sociedad civil, entidades sin ánimo
lucro, copropietarios en el régimen de propiedad horizontal, etc.
(iii)
Cumple
el criterio de necesidad porque señaló, de forma explícita, que sus
objetivos son proteger la salud de los trabajadores de las cámaras de comercio,
de los empresarios,
los comerciantes y los asistentes a las asambleas de las personas jurídicas que
debían reunirse antes del 31 de marzo de 2020, así como preservar y mantener el
funcionamiento de las empresas y demás personas jurídicas del país. Por lo
tanto, concluyó que las medidas cumplen con el efecto buscado porque (a)
garantizan el distanciamiento y aislamiento de las personas; y (b) protegen al
aparato productivo del país en cabeza de empresarios y comerciantes, así como
el funcionamiento de las demás personas jurídicas de naturaleza no comercial.
(iv)
Cumple
el requisito de proporcionalidad. Para la interviniente las medidas son
proporcionales frente a la emergencia que las motivó, pues de acuerdo con lo
señalado por el Secretario de la Red Cámaras de CONFECAMARAS, a 17 de marzo de
2020, sólo el 40% de los afiliados habían efectuado la renovación de los
registros públicos. Por lo tanto, si no se hubieran ampliado los plazos, el
aislamiento preventivo obligatorio habría restringido severamente la
posibilidad de cumplir con los mandatos legales de renovación. Asimismo, se
habría afectado la oportuna realización de las asambleas ordinarias de personas
jurídicas y, con ello, se impactaría negativamente el normal ejercicio de sus
actividades misionales.
(v)
No
modifica ni deroga normas con fuerza de ley. La interviniente
adujo que de las consideraciones del decreto es posible inferir que la
legislación ordinaria no es suficiente para la emergencia. Puntualmente, porque
mantener la obligación de renovar los registros públicos y celebrar reuniones
ordinarias de asamblea antes del 31 de marzo en el marco de declaratoria de
emergencia y aislamiento preventivo obligatorio, resultaba incongruente con el
propósito de dar cumplimiento a las medidas de distanciamiento y aislamiento
adoptadas y, al mismo tiempo, con el objetivo de mantener vigente el libre
desarrollo empresarial. En consecuencia, la ampliación de plazos no comporta
una modificación o derogatoria de las disposiciones ordinarias sino que se
trata de un remedio para una situación que no contemplaban y, por ende, que no
contaba con regulación específica.
(vi)
No
establece medidas discriminatorias fundadas en razones de lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. En
atención a las finalidades referidas, las disposiciones bajo examen no generan
distinciones con respecto a los destinatarios de la norma, esto es, tratan por
igual a los empresarios o comerciantes afiliados a cualquiera de las cámaras de
comercio y a los participantes en reuniones de asambleas ordinarias de las
personas jurídicas.
(vii)
Carece
de arbitrariedad. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia adujo que las medidas adoptadas no limitan, afectan o suspenden
derechos humanos o libertades fundamentales, no suponen una alteración del
normal funcionamiento de las ramas del poder público, no implican una
modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales de acusación y
juzgamiento, y tampoco desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. En
ese sentido, destacó que la ampliación de los plazos para renovar registros y
celebrar asambleas ordinarias de las personas jurídicas no afecta la estructura
de costos de aquellas, no les impone nuevos gravámenes, ni las diferencia en
función de su tamaño, naturaleza o activos.
(viii)
No
contiene medidas que puedan afectar derechos fundamentales intangibles. El
decreto en revisión tampoco limita el ejercicio de la acción tutela, ni de
otras instituciones constitucionales establecidas para proteger estos derechos.
Por lo tanto, no hay una contradicción específica de las medidas con las prohibiciones
aplicables a los estados de excepción.
Con
base en los elementos expuestos, la Secretaría Jurídica reiteró la solicitud de
que se declare la exequibilidad del Decreto 434 de 2020.
Universidad
Sergio Arboleda
El
Grupo de Investigación en Derecho Privado de la Escuela Mayor de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda le solicitó a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD
del Decreto 434 de 2020, con excepción del artículo 5º con respecto al que
piden que se declare la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA, en el entendido
de que la ampliación del plazo debe resultar aplicable incluso a las reuniones
de las entidades sin ánimo de lucro y demás personas jurídicas de derecho
público y privado.
La
intervención presentó 3 bloques temáticos. El primero, relacionado con los
decretos de estado de emergencia económica, en el que resumió la normativa y
jurisprudencia aplicables para concluir que la aparición y dispersión del
COVID-19 en el territorio colombiano hizo necesaria la declaratoria de
emergencia y la expedición de los decretos requeridos para evitar una “catástrofe
económica”. Estos cuerpos normativos fueron debidamente motivados, de
hecho, algunos fueron concertados y publicados previamente para conocimiento
general.
El
segundo bloque se refirió al estudio general de constitucionalidad del Decreto
434 de 2020. El grupo de investigación indicó que la normativa objeto de
análisis está fundada en la declaratoria del COVID-19 como una pandemia por
parte de la OMS y se expidió al amparo del Decreto 417 de 2020 que declaró el estado
de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por
el término 30 días.
De
otro lado, señaló que antes del vencimiento de los términos establecidos por
las diferentes normativas en materia comercial que permiten cumplir con las
obligaciones de registro, se emitió el Decreto 434 de 2020 que, a través de la
ampliación de los plazos, pretende evitar mayores contagios en el marco de la
pandemia. Aclaró que, si bien estas obligaciones se pueden cumplir de manera
electrónica, en ciertos lugares del territorio no existe acceso suficiente a
comunicaciones virtuales. Además, destacó que existe un factor cultural -la
realización de las diligencias en las instalaciones físicas- que debe ser
considerado para evitar que la situación actual genere el incumplimiento
generalizado de mandatos legales y una posible vulneración de los derechos de
los ciudadanos[4].
Por
otra parte, explicó que el decreto responde a la necesidad de garantizar los
derechos de los accionistas y socios de las compañías colombianas, pues el país
no está preparado para realizar en todos los casos las asambleas de accionistas
o juntas de socios a través de mecanismos electrónicos que garanticen la
comunicación sucesiva o simultánea[5].
En efecto, ha quedado demostrado y registrado en reportes de prensa, que la
infraestructura de internet en Colombia ha fallado debido al volumen de
interconexiones, que ha impedido una velocidad adecuada para la realización de
muchas de estas reuniones. Además, una gran afluencia de socios y accionistas
esperan asistir a estas juntas o asambleas de forma presencial. Sin embargo,
las medidas de cuarentena preventiva obligatoria impidieron este tipo de
reuniones. En este escenario resultaba necesaria la expedición de la normativa
objeto de análisis para proteger los derechos de los accionistas y socios de
las personas jurídicas.
En
el tercer bloque de la intervención, correspondiente al análisis particular del
articulado, el interviniente presentó los siguientes argumentos:
En
relación con los artículos 1º y 2º, que previó la ampliación de los plazos para
la renovación de la matrícula mercantil, del RUNEOL, de los registros
integrados al RUES y del RUP[6],
indicó que se trata de una medida razonable para afrontar las dificultades
legales que puede traer esta coyuntura de salud pública y el impacto jurídico
ocasionado por el posible y generalizado incumplimiento de este deber legal de
los comerciantes. Asimismo, se cumple el requisito de validez por la jerarquía
normativa de la disposición objeto de análisis constitucional. Finalmente, la
ampliación de los términos estará vigente solamente en esta oportunidad. Con
ello, se cumple el objetivo de las normas de excepción autorizadas por la
Constitución.
En
lo que respecta a la extensión del plazo para la renovación de la afiliación a
las cámaras de comercio prevista en el artículo 3º, el interviniente precisó
que esta afiliación está regulada en el artículo 92 del Código de Comercio, y
es distinta al cumplimiento de los requisitos de registro establecidos para la
generalidad de los comerciantes. Lo anterior, porque los matriculados que
desean hacer parte de los organismos decisorios de las cámaras de comercio y
recibir una serie de beneficios por parte de estas entidades, cumplen con unos
requisitos económicos y jurídicos para ser destinatarios de tales privilegios.
El plazo para detentar esta condición fue prorrogado hasta el 3 de julio, lo
cual no encuentra dificultades desde la perspectiva constitucional.
Por
su parte, el artículo 4º estableció un plazo de 5 días para que las cámaras de
comercio informen a los interesados acerca de la extensión de los términos
legales, lo cual no resulta contrario a la Constitución.
El
artículo 5º amplió los plazos para la celebración de las reuniones ordinarias
de las asambleas de accionistas. El interviniente señaló que el artículo 422
del Código de Comercio establece que las reuniones ordinarias de las asambleas
de accionistas deben realizarse dentro de los tres primeros meses del año. Sin
embargo, dadas las circunstancias del COVID-19, este plazo fue prorrogado al
señalar que estas podrán celebrarse dentro del mes siguiente a la finalización
de la emergencia sanitaria. Para el grupo de investigación la norma descrita
podría generar, en principio, una situación de desigualdad, porque el artículo
422 del Código de Comercio regula a las sociedades anónimas. Por lo tanto, la
ampliación del plazo bajo examen, en principio, excluiría a los socios de otras
personas jurídicas. Sin embargo, el parágrafo del artículo 5º corrigió la
posible desigualdad al señalar que todas las personas jurídicas estarán
facultadas para aplicar las reglas previstas en el mismo artículo. A pesar de esta
previsión, el interviniente solicitó que la ampliación de los términos se
extienda a todas las personas jurídicas, a través de la declaración de la
constitucionalidad condicionada del artículo 5º bajo examen.
Finalmente,
se consagra que las reuniones por derecho propio, reguladas por el inciso 2 del
artículo 422 del Código de Comercio y que se pueden celebrar cuando las
asambleas o juntas no se han convocado en debida y legal forma, deberán
realizarse el día hábil siguiente al mes siguiente a la finalización de la
emergencia sanitaria. A juicio del interviniente, esta disposición protege los
derechos de los socios y accionistas de las compañías y, por ende, está acorde
con la Constitución Política.
Cámaras
de Comercio de Barranquilla, del Putumayo, del Cauca y de San José del Guaviare[7]
Las
Cámaras de Comercio de Barranquilla, del Putumayo, del Cauca y de San José del
Guaviare presentaron sendos escritos en los que, con similares argumentos,
solicitaron que se declare la CONSTITUCIONALIDAD del Decreto 434 de
2020.
Los
intervinientes señalaron que el objetivo de la norma bajo examen es que los
empresarios cuenten con un mayor plazo para la renovación de sus registros
públicos si se tiene en cuenta la prohibición de aglomeraciones de personas. Se
trata de una medida de solidaridad con los empresarios ante la emergencia
económica y social declarada para atender la situación generada por el COVID-19.
Además, consideran que la medida concuerda con la funciones de las cámaras de
comercio que propenden por impulsar la competitividad de las regiones y la
formalidad de las empresas.
Como
primer punto, los intervinientes hicieron un recuento de la jurisprudencia
vigente sobre los requisitos formales y materiales que deben cumplir los
decretos expedidos en desarrollo de los estados de excepción. Luego, los
aplicaron al análisis del Decreto 434 de 2020 y concluyeron que guarda relación
con la declaratoria de emergencia. En efecto, se expidió con ocasión del estado
de emergencia económica, social y ecológica; adoptó medidas que guardan
estrecha relación con las consideraciones que motivan tales decisiones y tiene
una finalidad que se ajusta con la Constitución porque pretende mitigar la
expansión del contagio de la pandemia que azota al mundo y solidarizarse con el
sector empresarial.
Respecto
a la ausencia de arbitrariedad, las cámaras de comercio afirmaron que el decreto
en revisión no suspende o vulnera derechos fundamentales ni tampoco interrumpe
el normal funcionamiento de las ramas del poder público. Su principal propósito
es prevenir la propagación del virus y evitar los efectos económicos que puedan
generarse. De esta manera, la adopción de una medida de orden legislativo que
amplíe el plazo previsto para la renovación de los registros públicos que
administran las cámaras de comercio se traduce en una menor congregación de
personas en las instalaciones de esas entidades y así se evita el contagio.
Además, el plazo otorgado para hacer efectiva la renovación fue estipulado en
beneficio de los empresarios del país con ocasión de la emergencia mundial, por
lo tanto, no es arbitrario.
En
relación con la intangibilidad, opinan que el Decreto 434 de 2020 no limita ni
restringe derechos fundamentales, todo lo contrario, busca proteger la salud y
la vida de los ciudadanos que deben acercarse a las cámaras de comercio para
renovar el registro mercantil en cumplimiento de un mandato legal.
De
otro lado, las medidas adoptadas en el decreto no contienen una contradicción
específica con la Constitución ni con los tratados internacionales. Efectivamente,
no existe una prohibición expresa para la ampliación de plazos para el
cumplimiento de las obligaciones por razones de salud pública. En consecuencia,
la extensión del término de renovación de los registros públicos, desde el
punto de vista económico, contribuye a hacer menos gravosa la situación de los
empresarios y de los demás sujetos que tienen la obligación de renovar
anualmente su registro o inscripción, afectados en el ejercicio de sus actividades
económicas como consecuencia del COVID-19.
Con
base en los argumentos expuestos, para las intervinientes, el Decreto 434 de
2020 es coherente con la finalidad y las medidas de la emergencia económica. En
relación con este punto, la Cámara de Comercio de San José del Guaviare agregó
las siguientes consideraciones sobre las especificidades de la región que
atiende:
“el estado (sic) deberá tener
en cuenta las dinámicas de cada territorio, y observar el acceso de los medios
informáticos y tecnológicos de cada departamento del país, para así tomar estas
medidas; cabe indicar que en el departamento del Guaviare donde opera esta
cámara de comercio representa no solo al comerciante de las zonas urbanas, si
no al comerciante de las zonas rurales del país y a aquellos donde los medios
masivos de comunicación y el acceso a internet juegan papeles fundamentales
para incidir y recalcar en que Colombia tiene restricción de acceso a estos
derechos, por lo que se dificulta el trámite en línea de renovación y se le estaría
obstruyendo un derecho al empresario a renovar su matrícula al no contar con el
acceso físico a la cámara de comercio en el momento de intentar renovar su
registro mercantil, impidiendo su derecho al trabajo y a libre creación y
sostenibilidad de su empresa.”
Igualmente,
las entidades indicaron que el decreto no desconoce el marco de referencia
de la actuación del poder ejecutivo, de acuerdo con los artículos 47, 49 y
50 de la Ley 137 de 1994, debido a que: (i) tiene por finalidad la mitigación
de la propagación del COVID-19 y, por lo tanto, está destinado a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos; (ii) no estipula medidas que
interfieran o limiten las competencias del Congreso de la República; y (iii) no
desmejora los derechos sociales de los trabajadores, pues no hace referencia a
esta materia.
Con
relación con la motivación suficiente, señalaron que el decreto
analizado no limita derechos fundamentales y, además, la parte motiva contempla
las consideraciones suficientes que justifican tales medidas. Igualmente,
dijeron que las disposiciones examinadas superan el juicio de necesidad,
pues suponen: (i) la necesidad fáctica, esto es prevenir la propagación del
virus; y (ii) la necesidad jurídica, ya que en el ordenamiento jurídico colombiano
no existe una disposición que prevea la extensión del plazo para el registro
mercantil ni para la realización de reuniones ordinarias de asamblea fuera del
término señalado en la ley.
Sobre
la motivación de incompatibilidad consideraron que mantener el término
de los tres primeros meses del año para la renovación de los registros es
incompatible con la emergencia actual, si se tiene en cuenta que ello supondría
una asistencia masiva de personas a las cámaras de comercio de todo el país.
Igualmente, adujeron que las medidas adoptadas en el Decreto 434 de 2020
guardan proporcionalidad con las causas que motivaron la declaratoria
del estado de emergencia, pues buscan evitar el contagio del COVID-19.
Agregaron que no prevén disposiciones discriminatorias, pues otorgan un
beneficio para apoyar al sector empresarial del país en igualdad de condiciones.
En
cuanto al control formal, las cámaras de comercio indicaron que la norma bajo
examen: (i) plantea una serie de consideraciones que motivan la necesidad,
conexidad y pertinencia de las medidas en relación con los hechos que generaron
la declaratoria del estado de emergencia, económica, social y ecológica. (ii) fue
suscrita por el Presidente de la República y todos los ministros del Gobierno
Nacional. (iii) fue expedida el 19 de marzo del año en curso, en vigencia del
estado de emergencia en mención. (iv) determinó su ámbito de aplicación en todo
el territorio nacional de conformidad con la materia objeto de regulación.
De
otro lado, la normativa en revisión acoge el principio de jerarquía normativa,
tal como lo afirmó la Cámara de Comercio de San José del Guaviare, que señaló
que se trata de medidas que están en consonancia con la “Recomendación sobre
el empleo y el trabajo decente para la paz y la resiliencia, 2017 (núm. 205)” de
la Organización Mundial del Trabajo, pues:
“…el
decreto 434 de 2020 mitiga los traumatismos al empresario de este contexto y le
extiende la posibilidad de acceso a internet para los pagos en línea o el
acceso directo a la cámara una vez se levanten las restricciones del
aislamiento obligatorio conservando su derecho al trabajo, la protección social
y la creación, formalización y sostenibilidad empresarial, recordemos que los
derechos humanos y la responsabilidad de protección de los mismo (sic) se hizo
extensiva a Estados, organizaciones internacionales, individuos y empresas.”
Finalmente,
las intervinientes afirmaron que se trata de un decreto legislativo expedido al
amparo de una declaratoria de emergencia con el fin de extender plazos
contenidos en los artículos 33[8]
y 422[9]
del Código de Comercio, el artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012[10], y el artículo 8
del Decreto 1510 de 2013[11].
En ese orden de ideas, como se trata de términos de rango legal, es necesario
que su modificación se realice a través de un decreto con fuerza de ley, o una
norma de igual o superior jerarquía, como los decretos que ha expedido el
Gobierno Nacional con ocasión de la emergencia actual.
Cámara
de Comercio de Medellín
La
Cámara de Comercio de Medellín solicitó a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD
del Decreto 434 de 2020.
En
su opinión, se trata de una medida de alivio al sector empresarial y productivo
en relación con algunas de las cargas inmediatas que recaen sobre él. En
efecto, aunque la renovación de los registros públicos no puede entenderse
simplemente como un "pago" a cargo de los inscritos, pues es
esencialmente un acto de refrendación anual de información relevante para el
tráfico jurídico-económico, la toma de decisiones empresariales y la confección
de políticas públicas, lo cierto es que con ella se causa una tasa
contributiva, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional. Por lo
tanto, la posibilidad de que el Gobierno Nacional pueda modificar los plazos
para la renovación de los registros que integran el RUES, tiene que ver también
con la vinculación de la obligación al concepto de tributo, pues la Corte
Constitucional ha concluido que los recursos que reciben las cámaras de
comercio por la prestación de sus servicios registrales tienen origen
tributario, de ahí que se trate de un alivio económico para las empresas.
La
interviniente adujo que el decreto legislativo bajo examen guarda concreta y
estrecha relación con las materias de la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica, y que sus disposiciones suponen un
alivio para el aparato productivo colombiano. Resaltó que la prórroga de la
obligación de renovar los registros públicos no introdujo la eliminación o
condonación de la renovación, por lo que no está en riesgo la efectividad de
otros derechos en los que también hay un interés constitucional, como la
efectividad del control de la gestión pública que incluye la actualización de
la información de personas jurídicas cuyo actuar en el contexto social, no solo
tiene incidencia económica y social, sino que puede comprometer los derechos a
la educación, al trabajo y a la propiedad entre otros, como lo ha dicho la
Corte en sus sentencias.
En
cuanto a los requisitos formales la intervención indicó que el Gobierno
Nacional acató lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución. En efecto,
el Decreto 434 de 2020 se dictó por el Presidente, con la firma de todos los
ministros y en vigencia del estado de emergencia declarado en el Decreto 417 de
2020. Esta normativa se justificó en la necesidad de fortalecer las acciones
para conjurar los efectos de la crisis por el COVID-19, mediante la protección
a la salud de los habitantes del territorio, así como la mitigación y
prevención del impacto negativo en la economía del país.
La
entidad adujo que el decreto también encuentra conexidad con las
consideraciones que motivaron la expedición del Decreto 417 de 2020. En
relación con el juicio de finalidad, la medida de extender el plazo para
la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y demás registros que
integran el RUES, pretende evitar la propagación del virus, toda vez que
estadísticamente está demostrado que en la última semana del término
establecido por la ley para cumplir con la obligación es en la que se presenta
una mayor conglomeración de personas en los centros de atención. Igualmente, la
extensión del plazo se convierte en un alivio financiero para los empresarios
que afrontan disminuciones importantes en la ejecución de sus actividades
mercantiles. Por lo tanto, estas situaciones contribuyen a superar la crisis de
la emergencia y a evitar la extensión de sus efectos.
Las
medidas adoptadas en el Decreto 434 de 2020 guardan proporcionalidad con
las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia, pues
pretenden evitar el contagio del COVID-19 en el país. Bajo ese mismo argumento,
este decreto no limita ni restringe derechos ni garantías constitucionales,
sino que evita la aglomeración de personas en determinados espacios. En cuanto
al juicio de no discriminación, resaltó que el decreto no discrimina de
ninguna manera, sino que, otorga un beneficio para apoyar al sector empresarial
del país que se ha visto afectado con la propagación del COVID-19. Respecto de
los juicios de prohibición de arbitrariedad y de intangibilidad, precisó
que las estrategias adoptadas con la normativa bajo examen no tienen incidencia
en el núcleo esencial de los derechos que pueden ser limitados, no imponen
restricciones a los derechos intangibles; no contienen limitaciones a derechos
fundamentales, y no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores, con
lo que se supera el juicio de no contradicción específica. Las decisiones
adoptadas mediante el Decreto 434 de 2020 se encuentran debidamente motivadas
en las consideraciones, por lo que también se cumple con el juicio de motivación
suficiente.
Respecto
del juicio de incompatibilidad adujo que mantener el término de los tres
primeros meses del año para la renovación de los registros es incompatible con
la emergencia actual, si se toma en consideración, de un lado, que ello
supondría una asistencia masiva de personas a las cámaras de comercio del país,
y, de otro, que en la fecha en la que se declaró el estado de emergencia económica,
social y ecológica, solamente se había tramitado el 40% de los registros.
Por
último, en materia de subsidiariedad señaló que en el ordenamiento
jurídico colombiano no existe una disposición que prevea la extensión de los
plazos para los registros públicos ni para la realización de reuniones
ordinarias de asamblea. Entonces, como estos términos se fijaron en leyes y
decretos ley resultaba necesario que su modificación se realizara en un decreto
con fuerza de ley.
Cámara
de Comercio de Bogotá
La
Cámara de Comercio de Bogotá solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD del
Decreto 434 de 2020. Para sustentar su posición presentó los siguientes
argumentos:
Resaltó
que el decreto fue expedido como respuesta a la declaratoria de pandemia del COVID-19,
y por ello, tuvieron que adoptarse medidas extraordinarias con el objeto de
contener el virus y evitar los efectos económicos relacionados con aquel. Asimismo,
resaltó que era necesaria la ampliación del plazo previsto para la renovación
de los registros mercantiles para evitar la congregación de personas en las instalaciones
físicas de las cámaras de comercio y, en este sentido, contribuir a los
esfuerzos de contención y prevención del riesgo de contagio del nuevo
coronavirus. Ese objetivo también pretende cumplirse con la ampliación del
término previsto para las reuniones ordinarias de asambleas generales y de
otras personas jurídicas.
Afirmó
que el Decreto 434 de 2020 disminuye favorablemente el impacto económico en las
empresas por el COVID-19. Además, apuntó que este reduce las congestiones que
podrían presentarse en las diferentes sedes de las cámaras de comercio y en el
transporte público, debido al cumplimiento de esta obligación legal para
empresarios y comerciantes que tenía como fecha límite el 31 de marzo. En ese
sentido, adujo que el decreto cumple con los principios de finalidad,
necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y no hace
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica.
Por
último, explicó que la iniciativa de expedir este decreto legislativo estuvo
liderada por las cámaras de comercio a través de CONFECAMARAS. De este modo,
destacó que se trata de medidas que buscan el bienestar de los empresarios, los
colaboradores de las cámaras de comercio y la ciudadanía en general, para
implementar un instrumento que amplíe las fechas de renovación y así aliviar
los efectos de la emergencia sanitaria en las diferentes actividades económicas
Confederación
Nacional de Cámaras de Comercio COMFECAMARAS
La
entidad solicitó a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto
Legislativo 434 de 2020 y respondió a las preguntas planteadas por este
Tribunal en los siguientes términos:
La
Confederación reportó como antecedentes de la situación, la declaratoria de
pandemia al COVID-19 por parte de la OMS, la expedición de la Resolución 385 de
2020 del Ministerio de Salud[12],
en la que limitó las concentraciones de personas a un número menor a 500; la
Resolución 0397 de 2020 expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá que
posteriormente limitó las aglomeraciones a menos de 50 personas, medida que fue
replicada por otras autoridades locales. Todo ello explica que las cámaras de
comercio no estuvieran en condiciones de atender usuarios de manera masiva,
como es usual durante las últimas semanas del mes de marzo.
El
incumplimiento del deber de renovar oportunamente la matrícula mercantil y los
demás registros públicos acarrea para los obligados multas, sanciones
pecuniarias y otro tipo de consecuencias como la imposibilidad de acceder a
beneficios, de participar en licitaciones públicas y de acceder a cupos de
exportación, la depuración en las bases de datos de los registros públicos y la
exclusión de la calificación de las entidades sin ánimo de lucro de la DIAN,
entre otros. La decisión de extender el plazo de la renovación evita el
incumplimiento y, por ende, la aplicación de consecuencias que harían más
gravosa la situación de los empresarios y sujetos incorporados en los registros
públicos.
La
medida tomada por el Gobierno contribuye a contener la expansión del riesgo
epidemiológico que puede poner en riesgo la salud y el bienestar de los
empresarios, colaboradores de las entidades y la ciudadanía en general con la
afluencia masiva a las sedes de las cámaras de comercio en todo el país, ya que
a 17 de marzo de 2020 se encontraba pendiente la renovación de alrededor de
1.500.000 registros, que representan el 60% del total del universo de renovaciones
esperadas. En relación con esta cifra, la entidad precisó que, a pesar de la
oferta de servicios virtuales, existe una alta preferencia por la asistencia
presencial a las instalaciones, particularmente en las regiones.
Desde
el punto de vista económico, esta medida contribuye a facilitar a los
empresarios y demás sujetos el cumplimiento de la obligación de renovar
anualmente su registro o inscripción, particularmente para aquellos que se han
visto más afectados en el ejercicio de sus actividades económicas como
consecuencia de la extensión del contagio del COVID–19. Se trata de una medida
de solidaridad con los empresarios de todo el país, que contribuye a evitar la
extensión de la pandemia y contrarrestar los efectos que esta genera en la vida
económica y social.
La
intervención señaló que este decreto legislativo debe ser declarado exequible,
pues las medidas que prevé son conducentes, pertinentes, proporcionales y se
encuentran dentro del marco de las facultades que le otorga la Constitución Política
al Presidente de la República. Además, no contradice el ordenamiento superior y
tienen relación de conexidad con la situación que origina la crisis.
En
cuanto a las preguntas formuladas en esta sede, la entidad indicó lo siguiente:
1. La
respuesta al interrogante: ¿Los trámites que llevan a cabo las cámaras de
comercio a los que hace alusión el Decreto 434 de 2020 pueden hacerse de forma
virtual?, fue afirmativa.  Las cámaras de comercio, de acuerdo con el marco
legal y reglamentario vigente, pueden prestar todos sus servicios a través de
medios virtuales[13].
La virtualización de los servicios deriva de un amplio marco normativo que
desde 2012 regula los servicios registrales delegados a las cámaras de
comercio.[14]
En efecto, cuentan con plataformas electrónicas para que los usuarios puedan
adelantar los trámites asignados a estas entidades y a su turno, facilitan el
intercambio de datos electrónicos y el acceso a la información de los registros
públicos.
2. El
segundo cuestionamiento pedía a la confederación precisar los datos del año
2019 sobre el uso efectivo de estos mecanismos virtuales por parte de sus
usuarios para adelantar los trámites a los que alude el Decreto 434 de 2020. La
entidad contestó que a pesar de la disponibilidad de los servicios por medios
virtuales, los usuarios realizan en un alto porcentaje sus trámites de manera presencial
en las sedes de las cámaras de comercio por costumbre, desconfianza ante los
medios electrónicos, limitaciones de acceso o por problemas de conectividad de
algunas regiones del país, ya que la jurisdicción de las cámaras de comercio cubre
el 100% del territorio nacional, y existen zonas en las cuales no se cuenta con
cobertura del servicio de internet. Cada año el porcentaje de los trámites que
se realizan por medios virtuales por cada registro, no sobrepasa el 33% del
volumen total de renovaciones.
Adicionalmente,
precisó que la renovación del Registro Nacional del Turismo - RNT y del
Registro Nacional de Operadores de Libranza –RUNEOL-, por disposición legal, se
realiza exclusivamente por medios virtuales. En consecuencia, en estos casos el
porcentaje de renovación virtual corresponde al 100%.
Asociación
Nacional de Industriales-ANDI
La
entidad solicitó que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto 434
de 2020, con base en los siguientes argumentos:
El
decreto bajo examen cumple con los requisitos formales, porque: (i) fue
expedido el 19 de marzo de 2020 y publicado en el Diario Oficial No. 51261 del
mismo día, esto es, dentro de los 30 días siguientes a la declaración del
estado de excepción mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020; (ii) cuenta
con la firma del Presidente de la República y de todos los ministros; y (iii)
tiene motivación expresa.
En
opinión de la ANDI, el decreto bajo análisis cumple con los requisitos
materiales por estas razones:
(i)
Guarda
conexidad material tanto interna como externa. Las medidas adoptadas tienen
relación con las consideraciones expuestas en los párrafos 6 a 13 de la parte
motiva del decreto que declaró el estado de excepción y están estrechamente
vinculadas con los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de
excepción. En efecto, se han presentado restricciones a la movilidad y al
límite del número de asistentes a las reuniones que justifican la medida. De
otro lado, el Decreto 417 de 2020 señaló que, para efectos de mitigar los efectos
económicos negativos derivados de la pandemia, son necesarias medidas
extraordinarias para “(…) aliviar las obligaciones de diferente naturaleza,
como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su
cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”.
Las
disposiciones del Decreto 434 de 2020 buscan facilitar el cumplimiento de
obligaciones (renovación de registros y celebración de reuniones de órganos
colegiados) que debían cumplirse antes de finalizar el primer trimestre de
2020, esto es, justo durante el período de las restricciones para contener la
pandemia.
(ii)
El
Decreto 434 de 2020 no afecta el núcleo esencial de derechos fundamentales,
razón por la que no es arbitrario.
(iii)
No
lesiona los derechos enumerados en el artículo 4° de la Ley 137 de 1994.
(iv)
No
desmejora los derechos sociales de los trabajadores.
(v)
Está
ligado con la superación de los efectos económicos adversos derivados de la
crisis que dio lugar al estado de excepción. Los límites a la movilidad y al
número de personas en una reunión afectaban de manera directa el cumplimiento
de múltiples obligaciones, entre ellas, las relacionadas con los registros ante
las cámaras de comercio y la realización de las reuniones ordinarias de los
órganos colegiados de las personas jurídicas. El incumplimiento de esas
obligaciones acarrea consecuencias económicas adversas, entre ellas, sanciones,
y afecta el funcionamiento normal de las personas jurídicas. De igual manera,
ampliar el plazo para realizar los registros ante las cámaras de comercio contribuye
a la liquidez de las personas obligadas; aspecto esencial para salir adelante
de la crisis derivada de la pandemia. Por último, postergar las reuniones
ordinarias de los órganos colegiados de las personas jurídicas evita mayores
contagios por el virus. En conclusión, el decreto objeto de estudio cumple
con finalidades constitucionalmente válidas.
(vi)
Las
consideraciones expuestas en los párrafos 6 a 13 de la parte motiva del Decreto
434 de 2020, muestran que el Presidente de la República hizo una evaluación
detallada de la situación en lo que respecta a los registros ante las cámaras
de comercio y a las reuniones ordinarias de los órganos colegiados de las
personas jurídicas.
(vii)
La
normativa objeto de control es necesaria, pues las medidas que adopta se
refieren a obligaciones que tienen origen en normas con rango legal, de tal
suerte que solo podían ser modificadas por preceptos de igual naturaleza. La
inminencia del vencimiento del término para cumplirlas no permitía acudir a los
medios ordinarios de expedición de las leyes.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, en concepto recibido el 30 de abril del año en curso,
solicitó que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del decreto
legislativo 434 de 2020, en tanto que cumple todas las exigencias formales
contempladas en el artículo 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994, por
lo siguiente:
(i)
Se
firmó por el Presidente de la República y todos sus ministros (18), en el orden
de precedencia establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado
por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019;
(ii)
Explicó
las razones que justifican la adopción de medidas excepcionales en el ámbito
tributario y mercantil, y cómo a través de ellas se pretende mitigar, contener
y prevenir el riesgo de contagio del COVID-19, así como sus efectos económicos.
Por lo tanto, a su juicio, se respetó el requisito de motivación expresa.
(iii)
Cumplió
el requisito de temporalidad, ya que fue expedido el 19 de marzo de
2020, esto es, dentro del término de vigencia del estado de emergencia
económica, social y ecológica declarado en el Decreto 417 de 2020. En el mismo
sentido, el Procurador adujo que se satisfizo el requisito de territorialidad,
porque las medidas adoptadas rigen en todo el territorio nacional.
(iv)
Finalmente,
aunque no se trata de un requisito formal, el 24 de marzo de 2020 el Gobierno
Nacional remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 434 de
2020, como lo dispone el parágrafo del artículo 215 superior.
Por
otra parte, el Procurador General de la Nación afirmó que el Decreto 434 de
2020 cumple las condiciones generales sustanciales definidas
para este tipo de normas. En efecto, estableció mecanismos de carácter
mercantil para la contención y mitigación del riesgo de contagio del COVID-19
en el país, y conjurar los efectos económicos negativos del mismo.
Específicamente, las medidas examinadas tienen como finalidad garantizar que
los comerciantes y demás usuarios de las cámaras de comercio puedan acatar las
medidas de aislamiento social, sin que ello les genere las consecuencias
negativas previstas en los distintos cuerpos normativos para quienes, en
condiciones ordinarias de normalidad social y económica, no renueven en
oportunidad los registros que integran el RUES, o no convoquen y realicen las
reuniones ordinarias de asambleas que dispone el artículo 422 del Código de
Comercio o las que deben adelantar otras personas jurídicas.
De
este modo, afirmó que estas medidas tienen conexidad externa con los
motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia porque la extensión
del plazo para renovar los diferentes registros y celebrar las reuniones
ordinarias de asambleas generales mencionadas en el decreto bajo estudio,
buscan contener y prevenir el riesgo de contagio del COVID-19, pues evitan la
concentración de personas tanto en las cámaras de comercio como en los
domicilios principales donde funcione la administración de la sociedad.
Adicionalmente, pretende mitigar los efectos económicos negativos del aludido
virus en el territorio nacional.
Asimismo,
señaló que las medidas adoptadas en el decreto objeto de control guardan conexidad
interna porque pretenden reducir los contagios del COVID-19 y propenden por
la reactivación y fortalecimiento de las dinámicas empresariales y económicas
del país. Así las cosas, las consideraciones del decreto tienen relación
específica con las medidas.
En
cuanto a los juicios de prohibición de arbitrariedad y de intangibilidad,
el Ministerio Público consideró que la regulación contenida en el Decreto 434
de 2020 no tiene incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden
ser limitados, como tampoco impone restricciones a los derechos intangibles,
pues se trata de medidas de naturaleza económica que referidas al plazo para
realizar las reuniones ordinarias de las asambleas de accionistas y para
renovar los registros que integran el RUES, debido a que “[e]l cumplimiento
de esta obligación constituye el hecho generador de pagar una suma de dinero
comprendida por la especie tributaria denominada “tasa” (art. 338 C.P.)”5.
Por lo anterior, concluyó que el decreto supera estos juicios.
Por
último, señaló que el decreto objeto de revisión no contiene regulaciones que
impliquen desmejorar los derechos de los comerciantes o las empresas, por el
contrario, buscan fortalecer las dinámicas empresariales y económicas. En
consecuencia, el acto supera el juicio de no contradicción específica.
Después
de este análisis, el Ministerio Público afirmó que el
Decreto 434 de 2020 cumple con las condiciones específicas[15] desarrolladas
por la jurisprudencia constitucional así:
En
primer lugar, cumple con el principio de finalidad, porque los
mecanismos que prevé están relacionados con la superación de la crisis que dio
lugar a la emergencia económica, social y ecológica, e impiden que
potencialmente se aumente la propagación del COVID-19 y las consecuencias
económicas asociadas, por las razones que ya se han expuesto.
En
segundo lugar, observa el requisito de motivación suficiente, ya que el
Gobierno Nacional señaló los efectos negativos del COVID-19 en la salud del
público en general y en la economía, y dispuso medidas mercantiles
diferenciadas de acuerdo con las particularidades de cada sector, así: (i)
identificó que extender el plazo para la renovación de los registros que
integran el RUES, la realización de las asambleas ordinarias y las reuniones de
otras personas jurídicas genera una menor concentración de las personas en las
cámaras de comercio del país, lo que ayuda a contener y prevenir el contagio
del referido virus; (ii) esgrimió que las medidas buscan conjurar los efectos
los efectos económicos negativos asociados; y (iii) adujo que los beneficios
tributarios tienen el propósito de promover la industria y el comercio del país
para proteger las fuentes de empleos y absorber fuerza laboral afectada por la
pandemia.
En
tercer lugar, el Ministerio Público destacó que, a pesar de que la obligación
de renovar los registros que integran el RUES tiene fundamento en normas de
rango legal, el término para cumplir con dicha obligación en el caso del RUP y
el RUNEOL se estableció a través de decretos reglamentarios. De este modo,
resaltó que la Constitución le permite al Presidente de la República modificar
leyes por medio de los decretos legislativos que dicte en virtud del artículo
215, pues se trata de actos con fuerza material de ley, y por ello, estas
normas también pueden modificar decretos reglamentarios. Sin embargo, esta
circunstancia podría suponer un problema de cara al cumplimiento del requisito
de subsidiariedad, porque el Presidente de la República tenía la competencia
para modificar los decretos reglamentarios 1840 y 1082 de 2015 que
establecieron el plazo para renovar el RUP y RUNEOL, sin necesidad de expedir
un decreto legislativo.
No
obstante, el Procurador afirmó que la conexidad de las medidas legales y
reglamentarias en mención explica que en un mismo decreto legislativo se haya
regulado, de manera integral, todo lo que tiene que ver con los registros
empresariales, pues la magnitud de los hechos y su gravedad implica que las
regulaciones contengan la mayor cantidad de reglas posibles para que sean
efectivas y claras. En ese sentido, concluyó que la medida cumple con las
exigencias del examen de subsidiariedad.
En
cuarto lugar, el Decreto 434 de 2020 expuso las razones por las que los medios
ordinarios resultan insuficientes para conjurar la crisis derivada del
COVID-19. En particular, el Gobierno Nacional explicó que la ampliación de los
plazos de renovación de los registros en mención constituye una medida que
apoya el aislamiento y, de esta forma, contribuye con los esfuerzos de
contención y prevención del riesgo de contagio del virus. Lo propio
ocurre con el plazo para las reuniones ordinarias de asamblea, señalado por el
artículo 422 del Código de Comercio para las sociedades, lo que explica la
necesidad de una medida legislativa con el fin de extender el término hasta
dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria. Por
consiguiente, afirmó que la norma bajo examen supera el juicio de
incompatibilidad con los medios ordinarios.
En
quinto lugar, el Ministerio Público indicó que las disposiciones examinadas
cumplen con el examen de proporcionalidad. Lo anterior, porque son
razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales, incluidas
las libertades económicas, pues a través de ellas se busca prevenir la
propagación del virus, pues evita concentraciones de personas y garantiza que
el sector productivo y económico no encuentre obstáculos administrativos
ejercer los actos de comercio.
Por
último, señaló que el texto normativo examinado no contiene criterios
discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta[16], la Corte
Constitucional es competente para ejercer el control automático de
constitucionalidad de que trata el parágrafo del artículo 215 superior, ya
que el Decreto
434 del 19 de marzo de 2020 fue adoptado al amparo de la declaratoria previa
de emergencia económica, social y ecológica.
Cuestión previa. La exequibilidad del Decreto 417 de
2020,
mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social
y ecológica en todo el territorio nacional
2. Mediante Sentencia
C-145 de 2020[17],
la Corte consideró que el Decreto Legislativo 417 del 17 de
marzo de 2020
se hallaba ajustado a la Constitución y declaró su exequibilidad. La Sala
señaló que la normativa superaba los presupuestos formales y sustantivos
de validez constitucional.
Esta
decisión es de especial relevancia, pues otorgó validez a las consideraciones
planteadas por el Gobierno Nacional para justificar la declaratoria del estado
de emergencia social, económica y ecológica, razones que en gran parte son
retomadas al sustentar las medidas contempladas en el decreto ahora objeto de
control. En efecto, la declaratoria de emergencia se fundamentó en el brote de
coronavirus (COVID-19), que ha sido declarado como pandemia por la Organización
Mundial de la Salud y que, por sus características, ha generado una grave
calamidad pública, que además constituye una fuerte afectación al orden
económico y social del país. El Gobierno resaltó en sus motivaciones que la
situación afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la
economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional. Por
ello el Presidente consideró indispensable contar con herramientas legales para
responder a la crisis.
Asunto a resolver y metodología de la decisión
3.
En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto
Legislativo 434 del 19 de marzo de 2020 “Por el cual se establecen plazos
especiales para la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás
registros que integran el Registro Único Empresarial y Social ­ RUES, así como
para las reuniones ordinarias de las asambleas y demás cuerpos colegiados, para
mitigar los efectos económicos del nuevo coronavirus COVID-19 en el territorio
nacional”. De
acuerdo con su título, el objetivo general de esa normativa es “mitigar los
efectos económicos del nuevo coronavirus COVID-19 en el territorio nacional” por lo que busca
“contribuir a los
esfuerzos de contención y prevención del riesgo de contagio del nuevo
coronavirus COVID-19” por medio de la ampliación del plazo para (i) que
comerciantes y otras personas naturales y jurídicas puedan adelantar ciertos
trámites ante las cámaras de comercio y (ii) llevar a cabo las reuniones
ordinarias de las asambleas y otros cuerpos colegiados. La finalidad de estas
medidas es evitar la concentración humana que aumenta el
riesgo de contagio. La justificación de la normativa radica en que las
disposiciones ordinarias aplicables acogen plazos perentorios para estas diligencias,
que se cumplen en los 3 primeros meses de año, por lo que es necesario
ampliarlos para cumplir la finalidad planteada.
Todos
los intervinientes consideran que la normativa se ajusta a la Constitución,
pues supera los criterios analíticos enunciados por la jurisprudencia
constitucional para evaluar este tipo de normas. En efecto, la prórroga es
necesaria como consecuencia de la expansión del virus COVID y sólo era posible
mediante una ley. Además, consideran que su expedición no vulnera derechos o
garantías fundamentales. La única variación en las intervenciones es la
solicitud de la facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, que le
pide a la Corte la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 5º
en el entendido de que esa disposición debe considerarse aplicable incluso a
las reuniones de las entidades sin ánimo de lucro y demás personas jurídicas de
derecho público y privado.
El
Procurador General estima que el decreto bajo examen es constitucional con base
en el análisis de las categorías aplicables.
4.
Una vez planteado el asunto, el problema jurídico consiste en establecer si la
ampliación de los plazos previstos en la normativa general para la renovación de
la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás registros que integran el
Registro Único Empresarial y Social, así como para adelantar  las reuniones
ordinarias de las asambleas y demás cuerpos colegiados, se ajusta a la
Constitución.
La
Sala adoptará la siguiente metodología para decidir sobre la constitucionalidad
de la normativa bajo control: (i) reiterará el precedente sobre el parámetro de
control judicial y los requisitos exigibles a los decretos adoptados al amparo
de la emergencia económica, social y ecológica; (ii) hará una exposición acerca
del contenido y alcance de la normativa objeto de análisis, apartado en el que
contrastará el texto con las disposiciones previstas por la legislación
ordinaria para la
renovación de la matrícula mercantil, el Registro
Único Nacional de Entidades Operadoras de Libranzas –en adelante
RUNEOL- y los demás registros que integran el Registro Único Empresarial y
Social –en adelante RUES-, así como para las reuniones ordinarias de las
asambleas y demás cuerpos colegiados; (iii) hará una referencia
general sobre el precedente constitucional acerca de la renovación de
la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás registros que integran el RUES,
así como de las reuniones ordinarias de las asambleas y demás cuerpos
colegiados.
Finalmente, a partir de las reglas que se deriven de los análisis anteriores,
(iv) la Corte evaluará si el decreto en mención es compatible con la
Constitución.
Caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia
económica, social y ecológica[18]
5.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia económica, social y ecológica
establecido en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente, se ha esforzado
por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en
consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud del estado de
emergencia. A continuación, la Corte reiterará los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 434 de 2020.
6.
Los artículos 212 a 215 de la Constitución de 1991 regulan los estados de
excepción. Con base en estas disposiciones el Presidente de la República, con
la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia
económica, social y ecológica.
7.
La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda
en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Carta Política
establece un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[19]
y que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra
sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de
constitucionalidad”[20].
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en
Colombia (en adelante LEEE)[21],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[22].
8.
La Constitución dispuso un complejo sistema de controles para los estados de
excepción, dentro de los cuales se destacan los políticos específicos, tales
como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra
exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del
estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho
propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso
de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la
competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
9.
La Constitución también estableció el control judicial constitucional automático
de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción,
según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 superiores, desarrollados por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
10.
De conformidad con el artículo 215 de la Carta, el estado de emergencia podrá
ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre
que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213
que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente
a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”[23]. La calamidad
pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente[24].
Este
Tribunal ha señalado que:
“los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[25]
(negrilla no originales).
En
estos términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener
una causa natural, como ha sucedido por cuenta de movimientos telúricos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, entre otros, o puede tener
una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[26].
Una
muestra de lo anterior es que desde la expedición de la Constitución se han
declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por razones
diversas y apremiantes como: i) la fijación de salarios de empleados públicos[27];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[28];
iii) desastres naturales[29];
iv) la devaluación del peso frente al dólar[30]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[31];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[32];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[33];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[34].
11.
El artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia  y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha
disposición señala que el decreto que haga público el estado de emergencia debe
indicar el término dentro del cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la
República, va a utilizar estas facultades extraordinarias. Además, esta norma
también señala que se debe convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y alcance del control
judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social o ecológica[35]
12.
Los estados de excepción son respuestas a situaciones graves y anormales que no
pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias
fundadas en la juridicidad que impone la Carta. Sin embargo, una
característica propia del Estado Constitucional es que esa competencia no sea
arbitraria ni omnímoda. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que
declaran el estado de excepción y en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como
decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y la Constitución, ya que a pesar de que los estados de excepción son
mecanismos extraordinarios, deben someterse a las condiciones de validez
exigidas por la Carta.
La
Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas consideradas parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución que regulan los estados de excepción
(artículos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en
la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales -derechos
intangibles- (artículos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un régimen
jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal: (a) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción[36]; y
(b) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos[37].
Criterios
formales y materiales que rigen el control constitucional de
los decretos adoptados en el estado de emergencia económica, social y ecológica[38].
13. La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar
que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional y, de esa forma,
se establezcan criterios objetivos y certeros para su valoración.
14.
El examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
15.
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo
ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción. La práctica de este Tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
aspectos, adicionalmente, ahora se indica el orden en el que deben ser
aplicados.
15.1.
El juicio de finalidad[39]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[40].
Indica que toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa, cierta y específicamente encaminada a conjurar las causas
de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[41].
15.2.
El juicio de conexidad material[42] está
previsto por los artículos 215 de la Constitución[43]
y 47 de la LEEE[44].
Con este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[45]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[46].
15.3.
El juicio de motivación suficiente[47] ha
sido considerado como un complemento a la verificación formal debido a que
busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si
las razones presentadas por el  Presidente de la República resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas[48].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[49],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “(…)
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”[50].
15.4.
El juicio de ausencia de arbitrariedad[51] tiene
por objeto comprobar que el decreto legislativo no establezca medidas que
violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia.[52] La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[53];
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[54].
15.5.
El juicio de intangibilidad[55] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos
intangibles: la vida y la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas
corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos.
15.6.
El juicio de no contradicción específica[56]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica la Constitución o los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47[57],
49[58] y
50[59] de
la LEEE. La Corte ha destacado que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 superior.
15.7.
El juicio de incompatibilidad[60],
según el artículo 12 de la LEEE, los decretos legislativos que suspendan leyes deben
expresar las razones por las cuales estas son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
15.8.
El juicio de necesidad[61],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, que
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
15.9.
El juicio de proporcionalidad[62],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la
Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la
Corte que este examen particular no excluye el análisis de proporcionalidad
cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo,
para controlar restricciones a derechos constitucionales se utiliza el juicio
de ausencia de arbitrariedad.
15.10.
El juicio de no discriminación[63],
que tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[64],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en la raza, el sexo, la lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o cualquier
otra categoría sospechosa[65].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[66].
El contenido y alcance del Decreto 434 de 2020.
16.
El decreto inicia con catorce considerandos que se refieren al estado de
emergencia económica, social y ecológica en general y a los poderes
extraordinarios del Presidente de la República para legislar a fin de conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Posteriormente, el texto
destaca la declaratoria del COVID-19 como pandemia por parte de la Organización
Mundial de la Salud el día 11 de marzo de 2020. Ese organismo internacional “instó
a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación,
confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de
los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas a fin
de mitigar el contagio.”
Adiciona
que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12
de marzo de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa
del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus” y
estableció disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo
epidemiológico asociado al COVID-19.
Además,
indica que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública
que afecta al país por causa del COVID-19. Entre las razones que llevaron a la
adopción de esa medida se incluyó la siguiente: “el Gobierno nacional
considera necesario analizar todas las medidas tributarias necesarias para
afrontar la crisis y en particular la de otorgar beneficios tributarios, con el
fin de promover las industria y comercio del país que generen fuentes de empleo
que permitan absorber fuerza laboral afectada por esta pandemia.”. Sin
embargo, como podrá verse en el contenido de la normativa objeto de control, no
se adoptan disposiciones en materia tributaria, por lo cual esta Corte discrepa
en ese punto de la intervención de la Cámara de Comercio de Medellín que
justifica la normativa por considerarla de contenido tributario.
Igualmente,
el decreto objeto de análisis cita los artículos 33 del Código de Comercio
-referido a la renovación de la matrícula mercantil- y 166 del Decreto Ley 019
de 2012 sobre el RUES, administrado por las cámaras de comercio, que a su vez
integra varios registros cuyas renovaciones anuales deben hacerse dentro de los
tres primeros meses de cada año.  Con base en datos de la Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio (CONFECÁMARAS) que indican que a 17 de marzo de
2020 “se ha tramitado el cuarenta (40%) de los registros aproximadamente,
quedando pendiente todavía el sesenta (60%) de las operaciones”,concluye
que resulta necesaria la adopción de una medida legislativa dirigida a ampliar
el plazo previsto para la renovación de estos registros para evitar la
congregación de personas en las cámaras de comercio y contribuir a la
contención y prevención del riesgo de contagio del coronavirus COVID-19.
Por
otra parte, señala que el artículo 422 del Código de Comercio establece que “Las
reuniones ordinarias de la asamblea se efectuarán por lo menos una vez al año,
en las fechas señaladas en los estatutos y, en silencio de éstos, dentro de los
tres meses siguientes al vencimiento de cada ejercicio (…)”, por lo que
resulta necesaria la adopción de una medida legislativa para ampliar este plazo
a fin de aminorar la congregación de personas en dichas reuniones y contribuir
a la contención y prevención del riesgo de contagio del COVID-19. Además,
indicó que esa medida es efectiva en reuniones de otras personas jurídicas
diferentes a sociedades, por lo que es pertinente ampliar el ámbito de
aplicación de la disposición a todas las personas jurídicas.
17.
Con base en estas consideraciones, el artículo 1° extiende el
plazo para la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y demás registros
que integran el RUES (artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012) con excepción
del Registro Único de Proponentes, hasta el día tres (3) de julio de
2020. El parágrafo indica que la depuración anual de la base de datos del
RUES, se deberá efectuar dentro del mes siguiente al vencimiento del término
previsto en este artículo. Por lo tanto, las cámaras de comercio deberán remitir
a la Superintendencia de Industria y Comercio –en adelante SIC- el listado de
comerciantes e inscritos que hayan incumplido el deber de renovar su matrícula
o inscripción de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto.
Por
su parte, el artículo 2° establece como plazo máximo para la presentación de la
información para renovar el Registro Único de Proponentes (RUP) el quinto día
hábil de julio de 2020.
El
artículo 3° señala el 3 de julio de 2020 como plazo para la afiliación a las cámaras
de comercio. Su parágrafo establece que los afiliados que renueven la matrícula
mercantil y su calidad de afiliados en los términos de esta normativa,
conservan todos los derechos legales.
De
esta regulación se advierte una distinción entre el plazo para la renovación
del RUP -5º día hábil de julio de 2020-, y del término para los demás registros
y la afiliación a las cámaras de comercio -3 de julio de 2020-. La Sala
advierte que está distinción obedece a la divergencia en los plazos que
plantean las normas ordinarias, ya que para la mayoría de registros y para la
afiliación a las cámaras de comercio la renovación vence cumplidos los 3
primeros meses del año o de forma expresa el 31 de marzo de cada año, mientras
que la renovación del RUP debe adelantarse a
más tardar dentro del quinto día hábil del mes de abril de cada año.
El
artículo 4° ordena a las cámaras de comercio publicar en un periódico de amplia
circulación nacional y en sus sitios web, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la expedición del decreto, la extensión concedida para las
renovaciones de los registros, así como para su depuración y para la renovación
de la afiliación.
En
cuanto a las reuniones ordinarias de asamblea correspondientes al ejercicio del
año 2019 (artículo 422 del Código de Comercio), el artículo 5° del decreto
establece que podrán efectuarse hasta dentro del mes siguiente a la
finalización de la emergencia sanitaria declarada en el territorio nacional, esta
previsión será analizada con detenimiento en el acápite del control material de
la normativa. Si no fuere convocada, la asamblea se reunirá por derecho propio
el día hábil siguiente al mes precitado, a las 10 a.m., en las oficinas del
domicilio principal donde funcione la administración de la sociedad. Los
administradores permitirán el ejercicio del derecho de inspección a los
accionistas o a sus representantes durante los quince días anteriores a la
reunión. El parágrafo determina que todas las personas jurídicas, sin
excepción, estarán facultadas para aplicar las reglas previstas en este
artículo en la realización de reuniones presenciales, no presenciales o mixtas
de sus órganos colegiados, con lo que incluye a todas estas entidades.
El
artículo 6° determina que el decreto rige a partir de la fecha de su
publicación en el Diario Oficial.
Tal
y como se advierte del contenido del Decreto las medidas que se examinan en
cuanto a la renovación de los registros se limitaron a ampliar el plazo con el
que cuentan los obligados para el efecto, pero no eliminaron el deber de
renovación ni las cargas asociadas tales como la presentación de los documentos
exigidos para el efecto o el pago, en caso de que proceda, de la
contraprestación por el servicio prestado por las cámaras de comercio. En
relación con este pago, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que se
trata de una tasa dirigida a la recuperación de los
costos que genera la prestación del servicio de registro, que es una función
pública en cabeza de las cámaras de comercio[67].
En efecto, la Sala advierte que el Decreto bajo examen no
prevé medidas tributarias, pues la ampliación del plazo para el acto de
renovación, que tiene asociado el pago de una tasa, no implicó la modificación
de alguno de los elementos esenciales del tributo[68], un beneficio, una
exención o la creación de un nuevo tributo. Por el contrario, la disposición no
se pronunció ni adoptó alguna medida sobre la tasa asociada a la renovación de
los registros administrados por las Cámaras de Comercio.
En consecuencia, contrario a lo señalado por la Cámara de
Comercio de Medellín las medidas bajo examen
no corresponden a beneficios tributarios como lo indicó en su intervención[69].
Visto
el alcance de la normativa, a continuación se presenta el marco jurídico
ordinario sobre la obligación de registro y las asambleas y reuniones de
personas jurídicas, por tratarse de la materia principal regulada en el decreto
objeto de estudio.
Las normas ordinarias que rigen la obligación de
registro
18.
Las actividades de comercio y el ejercicio del derecho de asociación tienen
impacto no sólo en los intereses de las partes directamente involucradas, sino
también en los de terceros y de la sociedad en general. Por esta razón, el
ordenamiento jurídico colombiano cuenta con una serie de registros públicos en
los que se inscriben los actores del comercio, los contratistas del Estado y
algunas organizaciones que, si bien no ejercen actividades mercantiles, con su
actividad pueden afectar a la comunidad. Estos registros dotan de publicidad,
seguridad jurídica, oponibilidad, transparencia, eficacia y confianza a los
mercados, a la contratación estatal y a la sociedad en general.
Actualmente,
el RUES[70] integra los
siguientes registros[71]: (i) Mercantil; (ii) Único de
Proponentes; (iii) de Entidades sin Ánimo de Lucro; (iv) Nacional Público de
las Personas Naturales y Jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de
Juegos de Suerte y Azar; (v) Público de Veedurías Ciudadanas; (vi) Nacional de
Turismo; (vii) de Entidades Extranjeras de Derecho Privado sin Ánimo de Lucro
con domicilio en el exterior que establezcan negocios permanentes en Colombia;
y (viii) el Registro de la Economía Solidaria. El RUES es administrado por las
cámaras de comercio según las instrucciones y el control ejercido por la SIC.
A
fin de contar con información actualizada y asegurar los objetivos de los
registros en mención, la ley previó la obligación de renovar anualmente estas
inscripciones. El artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012 estableció que la
renovación debe adelantarse dentro de los 3 primeros meses de cada año para
todos los registros que conforman el RUES, salvo para el Registro Mercantil y
el Registro Único de Proponentes que seguirán las reglas especiales que rigen
ese deber.
A
partir de las generalidades descritas, la Sala hará una breve descripción del
objeto de los registros referidos y de las particularidades relevantes en
materia de renovación.
El
registro mercantil.
19.
El artículo 26 del Código de Comercio estableció como objeto del
registro mercantil “llevar la matrícula de
los comerciantes y de los establecimientos de comercio, así como la inscripción
de todos los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley exigiere
esa formalidad.” Por su parte, el
artículo 19 ibídem determinó las obligaciones del comerciante, entre las
que incluyó: matricularse en el registro mercantil e inscribir en dicho
registro todos los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley
exija esa formalidad.
Es
de carácter público, se lleva por las cámaras de comercio de acuerdo con las instrucciones
señaladas por la SIC, y en él deben inscribirse, entre otros, las personas,
actos y documentos enumerados en el artículo 28 del Código de Comercio. Esta
inscripción está sujeta a reglas que determinan el lugar, la forma y los
términos.
El
artículo 33 del mismo código determinó el plazo
para cumplir la obligación de renovar la matrícula mercantil e indicó
que debe efectuarse anualmente y dentro de los 3 primeros meses de cada año.
Por su parte, el Decreto 668 de 1989[72] precisó
que la renovación debe adelantarse en el período comprendido entre el 1º de
enero y el 31 de marzo de cada año.
El
Código de Comercio originalmente no previó sanciones por el incumplimiento del deber
de renovación, pues el artículo 37 únicamente fijó una sanción pecuniaria por
la falta de inscripción[73]. Sin embargo, actualmente, por
disposición del artículo 30 de la Ley 1727 de 2014[74], el
comerciante que incumpla la obligación de actualización está sujeto a la misma
sanción derivada de la falta de inscripción. El correctivo se impone por la SIC
y corresponde a una multa de hasta 17 SMMLV.
El Registro Único de Proponentes
20.
En sus orígenes, el artículo 22 de la Ley 80 de 1993 –ya derogado- estableció
la obligación en cabeza de todas las personas naturales y jurídicas que
pretendan celebrar contratos con el Estado de inscribirse en el Registro Único
de Proponentes -RUP-. El objeto de este registro es generar una base de datos
pública, centralizada y actualizada, que sirva a las entidades del Estado y a todas las personas interesadas en celebrar
contratos estatales para obtener la información relacionada con los
contratistas, particularmente en lo que respecta a su experiencia contractual,
idoneidad financiera y capacidad técnica. Este instrumento contribuye a
materializar los principios de eficiencia, economía, trasparencia, publicidad,
seguridad jurídica e igualdad que rigen los procesos de contratación pública.
Posteriormente, el artículo 6° de la Ley 1150 de 2007 se refirió al punto de
manera similar.
La
inscripción se adelanta en las cámaras de comercio de la jurisdicción del
proponente a través de la presentación del formulario único adoptado por la SIC
y de los documentos que soporten la información correspondiente[75]. Los entes
camerales deben verificar la información
presentada y, comprobada su veracidad, suficiencia y correspondencia, efectuarán
la inscripción[76].
Con
el propósito de que el RUP esté actualizado y constituya una herramienta útil
para los procesos de contratación pública se prevén diversos mecanismos que
generan deberes tanto para las entidades públicas como para los proponentes. En
particular, las entidades estatales deben enviar
mensualmente a las cámaras de comercio de su domicilio copia de los actos
administrativos, en firme, por medio de los cuales impusieron multas y
sanciones, y las inhabilidades resultantes de los contratos que hayan suscrito,
así como la información de los procesos de contratación[77].
Por su parte, los inscritos pueden
actualizar la información relacionada con su experiencia y capacidad jurídica
en cualquier momento y, adicionalmente, tienen la obligación de renovar
el registro anualmente a más tardar dentro del
quinto día hábil del mes de abril de cada año[78]. Como quiera que la inscripción en el RUP es un
requisito para acceder a los procesos de contratación con el Estado la
consecuencia de no solicitar la renovación en el plazo en mención es que cesan
sus efectos.
Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro
21.
Las entidades sin ánimo de lucro son personas
jurídicas que se constituyen por la voluntad de asociación para realizar
actividades en beneficio de asociados, de terceras personas o de la comunidad
en general. La diferencia con las entidades que tienen ánimo de lucro radica en
el destino de las utilidades, pues las
sociedades sin ánimo de lucro no las destinan a sus socios[79].
El
artículo 40 del Decreto Ley 2150 de 1995 suprimió el acto de reconocimiento de
las personerías jurídicas de las entidades sin ánimo de lucro[80]. Sin embargo,
el parágrafo del artículo en mención precisó que estas entidades formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores,
a partir de su registro ante la cámara de comercio. Por su parte, el
artículo 1º del Decreto 427 de 1996 indicó que la inscripción se adelantará en
los mismos términos, con las mismas tarifas y condiciones del registro
mercantil de los actos de las sociedades comerciales.
El
decreto 427 de 1996 identificó las personas jurídicas obligadas a efectuar el
registro y las excepciones correspondientes, reglamentó el trámite del
registro, reiteró su carácter público y resaltó la competencia de certificación
de la existencia y representación de las entidades en cabeza de las cámaras de
comercio.
Finalmente,
el artículo 166 del Decreto 019 de 2012 incorporó al RUES
las operaciones del Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro y
con el
objeto de mantener la actualización del registro y garantizar su eficacia
estableció la obligación de renovarlo anualmente dentro de los tres primeros
meses de cada año.
Registro público de entidades extranjeras
de derecho privado sin ánimo de lucro con domicilio en el exterior que
establezcan negocios permanentes en Colombia.
22.
El artículo 48 del Código de Procedimiento Civil (CPC) señalaba que las
personas jurídicas extranjeras de derecho privado con domicilio en el exterior,
que establezcan negocios permanentes en Colombia, tienen la obligación de
constituir apoderados con capacidad para representarlas judicialmente en el
lugar donde tengan tales negocios. Esta obligación debía cumplirse con la
protocolización en notaria de la prueba idónea de la existencia y
representación, y la inscripción en la cámara de comercio. Luego, el artículo
50 del Decreto 019 de 2012 precisó que esta obligación también debe cumplirse
por las organizaciones no gubernamentales extranjeras sin ánimo
de lucro.
En
cuanto a la entidad que debe llevar el registro, a pesar de que la previsión
original del CPC radicó la competencia en las cámaras de comercio, el Decreto
2893 de 2011[81] trasladó la administración del registro público en mención a la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio del Interior.
Esta competencia se asignó nuevamente a las cámaras de comercio en el artículo
166 del Decreto 019 de 2012, que incorporó las operaciones
del registro al RUES y estableció la obligación de renovación
dentro de los tres primeros meses de cada año.
Registro de la economía solidaria
23.
El artículo 143 del Decreto Ley 2150 de 1995 señaló que las entidades de
naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales,
así como sus organismos de integración y las instituciones auxiliares del
cooperativismo, son entidades sin ánimo de lucro y se constituyen por escritura
pública o documento privado, que deberá suscribirse por todos los asociados
fundadores. Asimismo, aclaró que estas entidades formarán una persona distinta
de sus miembros cuando se realice el registro ante la cámara de comercio con
jurisdicción en el domicilio principal de la asociación, el cual seguirá el mismo régimen previsto para las demás entidades privadas
sin ánimo de lucro.
Posteriormente,
el artículo 63 de la Ley 454 de 1998 determinó que los actos de registro e inscripción de
las entidades de la economía solidaria se adelantarán ante la superintendencia
a la cual corresponda su supervisión, y aclaró que este registro no suple las
autorizaciones exigidas en la ley para las actividades específicas que las
entidades desarrollen. Por su parte, el artículo 146 del Decreto 019 de 2012
trasladó la competencia de registro en mención a las cámaras de comercio y
precisó que estas actuaciones se adelantarán conforme a las reglas y tarifas
del registro mercantil[82].
Finalmente,
el artículo 166 del Decreto 019 de 2012 incorporó al RUES
las operaciones del Registro de la Economía Solidaria y, con el
objeto de mantener la actualización del registro y garantizar su eficacia,
estableció la obligación de renovación dentro de los tres primeros meses de
cada año.
Registro nacional público de las personas naturales
y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de Juegos de Suerte y Azar
24.
La Ley 643 de 2001 fijó el régimen del monopolio rentístico
de juegos de suerte y azar. Este cuerpo normativo regula las competencias que
involucran la facultad exclusiva del Estado para la explotación de las
modalidades de juegos de suerte y azar[83].
Entre los asuntos regulados se establecieron las condiciones en las cuales los
particulares pueden operar las actividades en mención.
El
artículo 55 de la Ley 643 de 2001 creó el registro de carácter nacional y
público, administrado por las cámaras de comercio, en el que deben inscribirse
las personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de
juegos de suerte y azar. Asimismo, precisó que el contrato de vinculación entre vendedor y empresario requiere que
cada una de las partes esté inscrita en el registro en mención. Además,
el Decreto 1350 de 2003 indicó que todo vendedor
de juego permanente y chance debe estar
inscrito.
Luego,
el artículo 166 del Decreto 019 de 2012 incorporó al RUES
las operaciones del registro nacional público de las personas naturales y
jurídicas que ejercen la actividad de vendedores de juegos de suerte y azar, y con
el
objeto de mantener la actualización del registro y garantizar su eficacia
estableció la obligación de renovarlo dentro de los tres primeros meses de cada
año.
Registro Público de Veedurías Ciudadanas
25.
Las veedurías ciudadanas, creadas por la Ley 134
de 1994[84] y reglamentadas
en la Ley 850 de 2003[85], constituyen un
mecanismo de participación democrática que permite a los ciudadanos
ejercer vigilancia y control sobre la gestión pública. Esta vigilancia obedece
a la naturaleza de la actividad y, por ende, puede recaer no sólo sobre la
gestión de las autoridades públicas sino también sobre las entidades privadas,
organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que
operen en el país, encargadas del ejercicio de funciones de naturaleza pública
o del manejo de recursos públicos.
El
artículo 3º de la Ley 850 de 2003 reguló el procedimiento de constitución de
las veedurías y señaló que podrán conformarse por un número plural de
ciudadanos o a través de organizaciones. Los ciudadanos elegirán de forma
democrática a los veedores y levantarán un acta que se llevará por las
personerías municipales o distritales, o ante las cámaras de comercio[86].
Por
su parte, el artículo 67 de la Ley 1757 de 2015 creó las redes de veedurías,
que son organizaciones que agrupan a las veedurías ciudadanas con el propósito
de articular mecanismos de comunicación, información, coordinación y
colaboración para fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de
control y fiscalización. La inscripción de estas redes se hará ante las mismas
entidades en las que se inscriben las veedurías[87].
El
artículo 166 del Decreto 019 de 2012 incorporó al RUES
las operaciones del Registro público de veedurías ciudadanas y, con el
objeto de mantener la actualización del registro y garantizar su eficacia,
estableció la obligación de renovarlo dentro de los tres primeros meses de cada
año.
Registro nacional de turismo
26.
El artículo 61 de la Ley 300 de 1996[88] creó el registro
nacional de turismo[89], de carácter público,
administrado por el Ministerio de Desarrollo Económico, en el cual deben
inscribirse todos los prestadores de servicios turísticos que desarrollen
actividades en el país. Asimismo, estableció que la inscripción es un requisito
para el ejercicio de dichas actividades. Luego, la Ley 1101 de 2006 autorizó al
Ministerio de Comercio Industria y Turismo a delegar en las cámaras de comercio
este registro.
Como
quiera que es un requisito de habilitación para la prestación de los servicios
turísticos, el registro debe renovarse anualmente. El artículo 33 de la Ley
1558 de 2012[90] estableció que el
incumplimiento de esa obligación acarrea las siguientes sanciones: (i) la
suspensión de la inscripción y la prohibición de ejercer la actividad durante
el tiempo de la misma; (ii) el cierre temporal inmediato de los
establecimientos turísticos hasta que los prestadores acrediten estar inscritos
en el registro o cumplan la obligación de renovación; y (iii) supedita la
reactivación del registro al pago de un (1) salario mínimo mensual legal
vigente a favor del Fondo Nacional de Turismo.
En
concordancia con las obligaciones descritas, el artículo 166 del Decreto 019 de
2012
incorporó al RUES
las operaciones del Registro Nacional de Turismo y estableció
la obligación de renovación anual dentro de los tres primeros meses de cada
año. Por su parte, el artículo 2.2.4.1.3.1. del Decreto 229 de 2017
precisó que la actualización del registro debe efectuarse, vía internet, dentro
del periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de marzo de cada año.
El registro único nacional de entidades operadoras
de libranza[91]
27.
La Ley 1527 de 2012 fijó el marco general para la libranza o el descuento
directo, cuyo objeto es posibilitar la adquisición de productos,
servicios financieros, bienes y servicios acreditados con el salario, los pagos
de honorarios o la pensión. Esta operación exige la autorización expresa de
descuento emitida por el asalariado, contratista o pensionado, la cual se
comunicará al empleador o pagador que, a su vez, efectuará directamente el
traslado de los recursos a la entidad operadora, es decir el acreedor[92]. Actualmente, el artículo 2º de la
Ley 1902 de 2018 determina cuales son las entidades operadoras de libranza[93].
El artículo 14 de la Ley 1527 de 2012 creó el RUNEOL y radicó
su administración en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Igualmente,
estableció que el único objetivo de esta herramienta era permitir que cualquier
persona constate el registro de las entidades operadoras. Posteriormente, el
artículo 143 de la Ley 1753 de 2015 trasladó la operación del registro a las
cámaras de comercio.
A la función exclusiva del registro, prevista originalmente,
se adicionaron dos nuevas. De un lado, el parágrafo del artículo 2.2.2.49.2.11
del Decreto 1840 de 2015[94]
estableció el deber de las superintendencias de reportar las sanciones en
firme que impongan a los operadores de libranza o descuento directo para su
publicación. De otro lado, el artículo 19 de la Ley 1902 de 2018 indicó que
también se registrarán “las operaciones de compra, venta y gravámenes que se
hayan efectuado respecto de los derechos patrimoniales de contenido crediticio
derivados de operaciones de libranza, realizados por entidades no vigiladas por
la Superintendencia Financiera de Colombia, conforme al cumplimiento de los
requisitos legales.”
Ahora bien, entre los deberes de las entidades operadoras de
libranza se estableció la renovación anual del registro. En concreto, el artículo
2.2.2.49.2.12 del Decreto 1840 de 2015 indicó
que esta obligación debe cumplirse durante el período comprendido entre
el 1° de enero y el 31 de marzo de cada año[95]. Por su parte, el parágrafo del artículo en
mención determinó las siguientes consecuencias por el incumplimiento del deber
de renovación: (i) la cancelación del registro y la cesación de sus efectos; y
(ii) la suspensión de la solidaridad del
empleador o entidad pagadora con respecto a los desembolsos realizados con
posterioridad a la no renovación y hasta que se realice una nueva inscripción[96].
Las herramientas dispuestas para el registro y
renovación del RUES
28. El cumplimiento de las obligaciones
de registro y renovación, descritas previamente y que se adelantan ante las
cámaras de comercio, pueden efectuarse a través de 2 modalidades de atención al
ciudadano: presencial y virtual, tal y como lo precisó CONFECAMARAS  al
responder a las preguntas que la Magistrada Sustanciadora le formuló al
respecto.
29. En relación con los trámites en las
instalaciones físicas, la Circular 002 de 2016[97] expedida
por la Superintendencia de Industria y Comercio, señaló que las cámaras de
comercio tienen la obligación de contar con áreas de atención al público
adecuadas para prestar un servicio eficiente. Este deber incluye la disposición
de: (i) espacios, dotación mobiliaria, formas de acceso e implementos acordes
con el tipo y el número de usuarios en cada área de atención; y (ii) espacios,
mobiliario y recursos suficientes para que los usuarios puedan diligenciar los
formularios y hacer las consultas gratuitas de los registros públicos[98].
30. De otra parte, con respecto a la
atención virtual la circular en mención establece la obligación de que las
cámaras de comercio cuenten con la infraestructura y el personal necesario para
atender a los usuarios de los registros públicos. Asimismo, precisa que la
plataforma del RUES debe permitir a cualquier persona la consulta a través de
la página web de todos los registros que están integrados al mismo a través de
un link para cada registro.
En concordancia con la atención virtual,
el artículo 1.15 ibídem precisó que:
“Las cámaras de comercio están en la
obligación de prestar todos sus servicios a través de internet y otras formas
electrónicas, para facilitarle a los administrados los trámites registrales y
darle una mayor seguridad a los registros públicos.”
Por su parte, el artículo 153 del Decreto
019 de 2012 señaló que se permite la utilización de medios electrónicos para el
cumplimiento de los trámites ante el Registro Mercantil, entidades sin ánimo de
lucro y ante el RUP delegados en las cámaras de comercio. De igual forma, el
artículo 2.2.4.1.3.1 del Decreto 229 de 2017 dispuso que la actualización de la
inscripción en el registro nacional de turismo, debe realizarse vía internet.
31.
En consecuencia, las disposiciones de orden legal y reglamentario sobre la
administración del RUES por parte de las cámaras de comercio del país
evidencian diversas medidas para fortalecer el trámite digital de las
solicitudes y actuaciones relacionadas con los registros en mención. Sin
embargo, no se suprime, en la mayoría de los casos, la posibilidad de adelantar
los trámites de manera presencial en las instalaciones físicas de las cámaras
de comercio.
La afiliación a las cámaras de comercio
32.
Las cámaras de comercio son personas jurídicas, de derecho privado, de
naturaleza gremial, creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de
los comerciantes del territorio donde hayan de operar[99].
Estas entidades tienen entre sus competencias la defensa y la promoción de los
intereses del comercio ante el Gobierno nacional, la administración de los
registros públicos que la ley les encomendó; la recopilación y certificación de
la costumbre mercantil en su jurisdicción, la creación de centros de arbitraje,
conciliación y amigable composición, entre otras actividades dirigidas al
apoyo, promoción y organización de los intereses del sector comercio en su
jurisdicción[100].
Por
tratarse de organismos gremiales, el artículo 92 del Código de Comercio prevé
la posibilidad de afiliarse a las mismas. Esta afiliación es potestativa, es
decir no corresponde a las obligaciones legales de los comerciantes, y está
sujeta al cumplimiento de requisitos previstos en la misma norma. Estos
presupuestos están relacionados con la antigüedad del registro mercantil, el
ejercicio de la actividad mercantil, la presentación de la solicitud
correspondiente y el cumplimiento de las obligaciones de la calidad de
comerciante, incluida la renovación oportuna del registro mercantil.
La
afiliación a las cámaras de comercio comporta el pago de una cuota anual y
genera derechos adicionales en el marco del ejercicio de la asociación, los
cuales están previstos en el artículo 15 de la Ley 1727 de 2014. Estos derechos
incluyen la posibilidad de elegir y ser elegido miembro de la junta directiva
de la cámara de comercio; dar como referencia a la correspondiente entidad;
acceder gratuitamente a las publicaciones que determine la cámara de comercio y
obtener gratuitamente las certificaciones derivadas de su registro mercantil,
sin exceder del monto de su cuota de afiliación.
De
acuerdo con el artículo 20 de la Ley 1727 de 2014, la afiliación debe renovarse
anualmente dentro de los 3 primeros meses de cada año y el pago de la cuota de
afiliación y renovación se realizará en los términos previstos en el
reglamento. En caso de que el reglamento no prevea el término para el pago de
la cuota este deberá efectuarse dentro de los tres (3) primeros meses de cada
año al momento de la renovación de la afiliación. La consecuencia de no renovar
la afiliación es la perdida de la calidad de afiliado[101].
Reuniones ordinarias de la Asamblea General de
Accionistas
33.
El artículo 422 del Código de Comercio fija las reglas en relación con las
reuniones ordinarias de la asamblea general de accionistas de las sociedades
anónimas. En particular, establece el número de reuniones mínimas que deben
adelantarse al año, su objeto, el momento en el que se efectúan, el derecho de
reunión cuando no sean convocados los accionistas y el derecho de inspección.
La
norma prevé que las reuniones ordinarias de la asamblea se realizarán por lo
menos una vez al año[102].
Con respecto al momento en el que se realizará esta reunión se fijaron 3
reglas: (i) la fecha de la reunión está determinada por la voluntad de las
partes consignada en los estatutos. (ii) Ante el silencio sobre este asunto
opera la regla supletiva, según la cual la reunión deberá celebrarse dentro de
los 3 meses siguientes al vencimiento de cada ejercicio. (iii) Si la asamblea
no es convocada tiene el derecho a reunirse el primer día hábil del mes de
abril, a las 10 a.m., en las oficinas del domicilio principal donde funcione la
administración de la sociedad. Finalmente, para la materialización de los
derechos de los accionistas en la reunión ordinaria se consagra el derecho de
inspección, que abarca los quince días anteriores a la reunión.
34.
Aunque el artículo 422 del Código de Comercio regula aspectos básicos sobre las
reuniones ordinarias de las sociedades anónimas, pueden ser aplicados a otro
tipo de sociedades de carácter comercial y civil por tres razones. De una
parte, porque el artículo 1º del Código de Comercio establece que “los comerciantes y los asuntos mercantiles se regirán por
las disposiciones de la ley comercial, y los casos no regulados expresamente en
ella serán decididos por analogía de sus normas.” y, de otra parte, porque el
artículo 1º de la Ley 222 de 1995, establece que “cualquiera que sea su
objeto, las sociedades comerciales y civiles estarán sujetas, para todos los
efectos, a la legislación mercantil.” Igualmente, porque el
artículo 180 del Código de Comercio establece que “Los socios de toda
compañía se reunirán en junta de socios o asamblea general ordinaria una vez al
año, por lo menos, en la época fijada en los estatutos”.
Por ejemplo, el artículo 349 del Código de Comercio señala
que en las asambleas de las sociedades en comandita por acciones se
seguirán las reglas establecidas para las sociedades anónimas; y el artículo
372 ibídem precisa que en lo no previsto en los estatutos o normas
especiales las sociedades de responsabilidad limitada se regirán por las
disposiciones sobre sociedades anónimas. De igual manera, en relación con las sociedades
civiles la falta de una disposición expresa sobre los asuntos previstos en el
artículo 422 podría generar la aplicación de esas reglas por analogía.
35. Finalmente, debe resaltarse que en la regulación
específica del régimen de propiedad horizontal que desarrolla la Ley 675 de
2001, el artículo 39 estableció una norma supletiva de la voluntad de las
partes, sobre el momento en el que debe reunirse la asamblea general de propietarios[103]. Por su parte, el artículo 40
definió las condiciones de la reunión por derecho propio[104].
Estas disposiciones plantean los mismos referentes temporales del artículo 422
del Código de Comercio.
En relación con el régimen de propiedad horizontal, la Sala
aclara que se hace referencia a las disposiciones que regulan la reunión de las
asambleas generales de copropietarios debido a que: (i) plantean los mismos
referentes temporales en cuanto al momento de celebración de las reuniones que
los previstos en el artículo 422 del Código de Comercio; (ii)  la finalidad del
Decreto bajo examen es modificar las reglas ordinarias, supletivas de la
voluntad, relacionadas con el momento en el que se reúnen órganos colegiados
para evitar congregaciones de personas en contravía de las disposiciones de
aislamiento social; (iii) el artículo 5º del decreto bajo examen señala que la
disposición comprende a todas las personas jurídicas; y (iv) la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, en su intervención, señaló que las
medidas bajo examen cumplen con la finalidad de proteger la salud de las
personas, mitigar los impactos económicos causados por la emergencia sanitaria
y preservar las actividades de personas jurídicas, incluida la propiedad
horizontal[105].
En
consecuencia, se advierte que en relación con las reuniones ordinarias de
personas jurídicas el ordenamiento jurídico prevé normas supletivas de la
voluntad de las partes del contrato societario, de acuerdo con las cuales ante
el silencio de los estatutos, las reuniones ordinarias se celebrarán dentro de
los 3 primeros meses de cada año y en caso de que no se adelante la
convocatoria procede la reunión por derecho propio el primer día hábil del mes
de abril. Estas reglas están previstas expresamente para las sociedades
anónimas y para el régimen de propiedad horizontal y, por remisión, para las
sociedades en comandita por acciones y responsabilidad limitada, y
pueden aplicarse por analogía, en caso de que no exista norma especial, a otro
tipo de personas jurídicas.
Jurisprudencia constitucional sobre el registro
mercantil y otros registros
36. Este tribunal se ha pronunciado en diferentes
ocasiones sobre la importancia de este registro y de manera pacífica ha
determinado que cumple con las finalidades de i) organizar el intercambio
comercial colombiano[106];
ii) proveer de seguridad jurídica a sus participantes[107];
y iii) publicitar las actuaciones económicas y comerciales[108].
Como ya fue mencionado, las cámaras de comercio tienen la obligación de llevar
el registro mercantil y certificar los actos y documentos en él inscritos. Esta
Corporación ha señalado que a pesar de la naturaleza corporativa, gremial y
privada de las cámaras de comercio, estas desarrollan funciones públicas al
llevar a cabo el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos
en él inscritos[109].
Por lo tanto, estas deben ajustar sus actuaciones a lo estrictamente autorizado
y permitido por la ley para el ejercicio de la función pública de registro.
Es importante resaltar que, si bien esta atribución
debería estar en cabeza de la administración pública, la función de registro de
las cámaras de comercio es ejercida en virtud de la figura de descentralización
por colaboración.[110]
La jurisprudencia ha señalado que el deber de
renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL, el RUP y demás partes del
RUES, tiene una finalidad constitucional relevante en la medida en que (i)
estructura una base de datos permanentemente actualizada con la información
detallada de los comerciantes y demás miembros de la comunidad económica con
sus ocupaciones[111];
(ii) hace de la dinámica comercial una actividad organizada y segura desde el
punto de vista económico y jurídico[112];
y (iii) publicita la existencia y los actos de los personas naturales y
jurídicas que participan de la vida social y económica del país[113].
En síntesis, el registro de las actividades de las
personas naturales y jurídicas que participan de la vida económica y social del
país está a cargo de las cámaras de comercio en virtud de la figura de la descentralización
por colaboración. De este modo, a pesar de que estas últimas tienen carácter
privado y corporativo, ejercen un servicio público de registro. De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación, esta inscripción y su renovación cumple
finalidades constitucionalmente relevantes como: (i) organizar un registro
sobre el intercambio comercial y las actividades sociales del país; (ii) proveerle
de seguridad jurídica a sus participantes; y (iii) publicitar a terceros la
existencia de estas actividades.
El régimen de las asambleas ordinarias y las juntas
de socios
37. La asamblea general de accionistas y las juntas
de socios son los órganos máximos de las sociedades comerciales[114], ya que a través de estos
órganos se ejerce el objeto social para los que fueron creadas. Ahora bien,
aunque las sociedades por acciones reguladas en el Código de Comercio y las
Sociedades por Acciones Simplificadas (SAS) regidas por la Ley 1258 de 2008,
comparten en buena medida la forma en que funciona su régimen de asambleas,
existen diferencias que se pasan a resaltar.
En todas las sociedades en las que exista una
pluralidad de accionistas es obligatoria la existencia de una asamblea general
de accionistas. No obstante, la Superintendencia de Sociedades ha determinado
que en las SAS:
“surgidas por acto unilateral o en
las que habiéndose originado en un acuerdo de voluntades deriven posteriormente
en un solo accionista, no se requiere la existencia y funcionamiento de la
asamblea general de accionistas, sin perjuicio de que las decisiones adoptadas
por el accionista único consten en las correspondientes actas.”[115]
En
ese sentido, solo en las SAS es posible que esta asamblea no sea llevada a
cabo.
El
artículo 187 del Código de Comercio establece que la asamblea general de
accionistas o la junta de socios, sin perjuicio de las
especificidades propias de cada tipo de sociedad, ejerce las siguientes funciones:
(i) estudiar y aprobar las formas de los estatutos; (ii) examinar, aprobar o
improbar los balances de fin de ejercicio y las cuentas que deban rendir los
administradores; (iii) disponer de las utilidades sociales conforme al contrato
y a las leyes; (iv) hacer las elecciones que corresponda, según los estatutos o
las leyes, fijar las asignaciones a las personas así elegidas y removerlas
libremente; (v) considerar los informes de los administradores o del
representante legal sobre el estado de los negocios sociales, y el informe del
revisor fiscal, en su caso; (vi) adoptar, en general, todas las medidas que
reclamen el cumplimiento de los estatutos y el interés común de los asociados;
(vii) constituir las reservas ocasionales y (viii) las demás que les señalen
los estatutos o las leyes.
Por su parte, el artículo 17 de la Ley 1258 de 2008
establece que en las SAS las funciones de la asamblea de accionistas serán las
que determinen los estatutos de la sociedad. Sin embargo, esta disposición
aclara que a falta de una estipulación estatutaria, se entenderá que las
funciones de la asamblea son las definidas en el artículo 420 del Código de
Comercio para las asambleas de accionistas de las sociedades anónimas.
Respecto a los tipos de asamblea en Colombia, la
doctrina, de conformidad con lo establecido por la Superintendencia de
Sociedades, ha fijado que las asambleas ordinarias se distinguen por dos
elementos: tiempo y temario. Por lo tanto ha señalado lo siguiente:
“El primero de ellos significa que esta clase de
sesiones debe cumplirse en la época señalada para el efecto de los estatutos
sociales. A falta de cláusula que determine tal época, la asamblea o la junta
de socios deberá sesionar ordinariamente durante el lapso comprendido entre el
1º de enero y el 31 de marzo de cada año. En cuanto al temario (…) hace expresa
referencia al artículo 422 del Código [de Comercio], que establece las
cuestiones en que debe ocuparse un órgano rector de la compañía en sus
reuniones ordinarias.”[116]
Por último, debe señalarse que el artículo 186 del
Código de Comercio establece que las reuniones de las asambleas de las
sociedades comerciales deben realizarse en el lugar del domicilio social, con
sujeción a lo prescrito en las leyes y en los estatutos en cuanto a convocatoria
y quórum. No obstante, el artículo 19 de la Ley 222 de 1995, determina que,
siempre que se pueda probar, este tipo de sociedades también puede celebrar
reuniones no presenciales cuando por cualquier medio todos los
socios o miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o
sucesiva.
En conclusión, la celebración de la asamblea general
de accionistas tanto en el régimen de sociedades comerciales en general como en
el de sociedades por acciones simplificadas, deben cumplir con unos requisitos
legales mínimos para producir plenos efectos jurídicos. No seguir estos
lineamientos puede “traer consigo la ineficacia, la nulidad relativa,
nulidad absoluta y no oponibilidad de las actuaciones.”[117]
Examen
de constitucionalidad del decreto legislativo
Requisitos
formales
38.
La Corte advierte que la normativa objeto de examen cumple con los requisitos
formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social y ecológica. En primer lugar, el Decreto 434 de 2020 fue
adoptado el 19 de marzo del mismo año, esto es, dentro de los treinta días
siguientes a la declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 17 de
marzo de 2020, mediante el Decreto 417 de esa fecha. Igualmente, la normativa
fue suscrita por el Presidente de la República y por todos los Ministros. Del
mismo modo, el decreto analizado cuenta con catorce párrafos de consideraciones
que conforman la motivación del mismo respecto de su justificación y necesidad
(argumentos que fueron descritos en el fundamento jurídico 16 de esta sentencia).
Requisitos
materiales
39. A
fin de analizar la validez sustantiva del decreto estudiado, la Sala adoptará
la metodología de los juicios que ha previsto la jurisprudencia constitucional
antes sintetizada.
40. En cuanto al juicio de finalidad,
la Corte encuentra que las dos grandes medidas adoptadas por este decreto
legislativo están directa y específicamente encaminadas a impedir la extensión
o agravación de la crisis generada por el COVID (“COVID 19”). La primera es la
ampliación del plazo para comerciantes y empresarios para adelantar ciertos
registros públicos o renovarlos, y para inscribirse a las cámaras de comercio.
La segunda corresponde a un plazo adicional para celebrar reuniones de
asambleas ordinarias de todo tipo de personas jurídicas. Las dos medidas
pretenden impedir la concentración de personas que deben adelantar trámites
ante las cámaras de comercio, lo cual evidentemente busca contener el contagio
del COVID (“COVID 19)[118],
con lo que se protege el derecho a la salud de los eventuales involucrados.
Además, busca mitigar el impacto económico de la crisis de salubridad, ya que
permite mantener
las actividades de las personas jurídicas, aunque por ahora sus asambleas
juntas de socios no se puedan reunir físicamente. Por último, estas
determinaciones reconocen las limitaciones de conectividad del país, aunque los
registros y las reuniones puedan hacerse por medios virtuales –de hecho algunos
obligatoriamente deben ser tramitados por internet-, tal y como lo manifestaron
varios intervinientes, en particular CONFECAMARAS, el territorio nacional no
cuenta con cobertura total y por eso el trámite presencial se convierte en una
garantía para el derecho al trabajo, y para la creación y sostenibilidad de las
empresas en aquellos registros que permiten el trámite presencial.
Con todo, es importante hacer una
acotación sobre la finalidad de la disposición contenida en el primer inciso
del artículo 5° del decreto bajo examen. De acuerdo con
la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la facultad legislativa excepcional
del Presidente de la República en los estados de emergencia es limitada. Su
ejercicio sólo puede darse durante la vigencia de los mismos, que, en el caso
de la emergencia económica, social y ecológica, puede ser declarada por
períodos de 30 días calendario con un máximo 90 en el año. Sin embargo, la
legislación proferida tiene vocación de permanencia, con excepción de las
normas penales y tributarias. En ese sentido, el límite aplica para el
ejercicio de la facultad, no para la vigencia de las normas, para la que existe
una regla explícita.
En este punto es importante resaltar que
el artículo 5° del decreto bajo examen establece que “las
reuniones ordinarias de asamblea correspondientes al ejercicio del año 2019 de
que trata el artículo 422 del Código de Comercio podrán efectuarse hasta dentro
del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada en el
territorio nacional.” (Negrilla fuera del texto). En este caso, podría
pensarse que si bien la finalidad de la norma es común a la que quiere
enfrentar la crisis, va más allá de la misma, si
es que esta última se entiende como el hecho o conjunto de hechos que dieron lugar
a la declaratoria de emergencia. En efecto, el Presidente, en ejercicio de sus
facultades legislativas extraordinarias en virtud del estado de emergencia,
altera el contenido de la norma, pero deja abierta la posibilidad de una nueva
reforma que no está sujeta a la declaratoria de un estado de emergencia –que es
la norma que lo habilita a legislar- sino a un acto administrativo en el que su
Gobierno declaró y, eventualmente, puede prorrogar una emergencia sanitaria.
Podría pensarse entonces que la facultad
legislativa del Presidente no culminaría al término de los 30 días permitidos
por la declaratoria de emergencia que terminaron el 17 de abril de los
corrientes, sino que se mantiene mientras no se levante la emergencia sanitaria.
De acuerdo con la Resolución 385 del 12 de marzo de 2010 proferida por el
Ministerio de Salud y Protección Social “Por la cual se declara la emergencia
sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer
frente al virus”, hasta el
momento, la emergencia se mantiene hasta el 30 de mayo de 2020, aunque puede
ser prorrogada (art. 1°). Con base en estos argumentos, podría concluirse que
la finalidad de este apartado va más allá de la precisa finalidad de la
emergencia, que debe interpretarse en consideración a los límites materiales y
temporales que establece el ordenamiento en el tema.
Sin embargo, también puede entenderse
que se trata de una remisión que es admisible debido a la naturaleza de la
situación, puesto que la evolución de la crisis sanitaria no puede preverse
desde el mismo momento en que se expide el decreto legislativo ni puede
asegurarse que la superación de los riesgos actuales pueden superarse dentro de
los 30 días de vigencia del estado de excepción.
Sin duda, a pesar de que podría
considerarse problemática constitucionalmente la remisión al acto
administrativo, la Sala concluye su conformidad con la Constitución, por cuatro
razones:
La primera, porque como se advirtió en
precedencia, la vigencia de las medidas proferidas en el estado de emergencia
económica, social y ecológica no se agota en el tiempo otorgado por la
Constitución al Presidente de la República para decretar leyes, puesto que el
límite temporal dispuesto se aplica a la facultad para expedir decretos leyes y
no para definir la vigencia de las normas. Luego, es perfectamente posible que
una medida adoptada en el estado de emergencia pueda mantener vigencia por un
término superior al del estado de excepción.
La segunda, porque la alusión a la
emergencia sanitaria constituye una medida legal que autoriza a fijar un plazo razonable
para adelantar la asamblea del ejercicio societario 2019, dentro de las
condiciones de crisis que se presentan con el brote del COVID-19. Cabe advertir
que la definición del tiempo de la emergencia sanitaria está sometida al
control de validez del Consejo de Estado, lo que permitiría ejercer una seria
vigilancia al abuso de poder del Ejecutivo y así se evaluaría si es razonable
en términos legales y constitucionales que se impida la reunión presencial de
las asambleas de las personas jurídicas, para efectos de estudiar el ejercicio
societario de 2019.
La tercera, porque la
remisión realizada por la ley constituye un hito fáctico
para establecer un plazo que es razonable que se mantenga indeterminado, pues
la norma legal mantiene la obligación de reunión, el decreto prorroga el plazo
y la alusión a la emergencia sanitaria da la flexibilidad para entender cuándo
debe cumplirse la obligación. Además, se trata de una cláusula de tiempo
indeterminada pero determinable. Por lo tanto, la disposición liga el plazo al
levantamiento de una medida y, aunque remite a una disposición administrativa
que la establece, ella no está exenta de control si es que se considerara que
existe algún abuso en esta materia. Finalmente, en este caso es una remisión
admisible porque no se refiere a derechos ni a garantías de protección, porque
si así fuera la Corte debería examinar la alteración de la norma y la posible
elusión del control por parte de esta Corporación.
Finalmente, no puede concluirse que con
la expresión normativa acusada el Presidente mantiene la facultad de reformar
una norma legal, por un tiempo superior a la emergencia económica, puesto que
la medida fue adoptada con las reglas objetivas determinables en el tiempo y
sometidas al control de validez de la justicia contencioso administrativa. Es
absolutamente razonable entender que el Presidente no podía fijar una fecha
cierta y definitiva para autorizar la realización de asambleas que pueden
aglomerar un número significativo de personas, pues al momento de expedición
del decreto legislativo no existía certeza del tiempo y las circunstancias en
que el país entiende superada la pandemia y las reuniones numerosas de personas
ya no representen riesgos para la salubridad pública.
41. La normativa bajo examen cumple
con la conexidad material requerida por la Constitución y la LEEE. En
efecto, las medidas que contempla se relacionan con las causas que dieron lugar
a la declaratoria del estado de excepción: la presencia del COVID en el país,
sus características y velocidad de contagio, que se convierten en una calamidad
pública en materia económica, social y de salubridad.
Desde el punto de vista interno
de la conexidad material es claro el vínculo entre las medidas adoptadas y las
consideraciones de este decreto, pues su objetivo central es
mantener coherencia con las decisiones de contención y aislamiento social
vigentes para evitar el aumento del contagio del citado virus. Para
lograrlo, amplía
los plazos para la renovación de la matrícula mercantil, del RUNEOL y de los
demás registros que integran el RUES, así como para adelantar las reuniones
ordinarias de asambleas generales y demás cuerpos colegiados. Por su parte, las
consideraciones del decreto indicaron que la finalidad de las medidas es
reducir la congregación de personas en las cámaras de comercio y en las
reuniones de asambleas y demás cuerpos colegiados de las personas jurídicas,
para contribuir a la contención y prevención del contagio del COVID-19
(consideraciones 11 y 13). El fundamento jurídico 10 de esta providencia
también explicó que, debido a las circunstancias actuales, las entidades
obligadas a la renovación de los registros públicos que integran el RUES no
podrían completar el trámite correspondiente en el término fijado para ello. En
consecuencia, la motivación del Decreto 434 de 2020 guarda relación directa y
específica con las medidas que contiene.
El análisis desde la perspectiva
externa de la conexidad también se supera en todas las previsiones,
pues
muestra el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia. En efecto, para el momento de
la expedición de este decreto ya se habían adoptado medidas de
aislamiento social a nivel nacional[119]
y local que impedían la operación normal de las cámaras de comercio así como la
realización de la reunión de la asamblea ordinaria presencial de todo tipo de
personas jurídicas. De hecho, el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar
la grave calamidad pública que afectaba al país por causa del
coronavirus COVID-19. Las razones para la adopción de dicha
medida
incluyeron, entre otras, consideraciones económicas y de salud pública.
Respecto a las primeras, la motivación del decreto bajo examen remite al
Decreto 417 en los siguientes términos: “el Gobierno
nacional considera necesario analizar todas las medidas tributarias necesarias
para afrontar la crisis y en particular la de otorgar beneficios tributarios,
con el fin de promover las industria y comercio del país que generen fuentes de
empleo que permitan absorber fuerza laboral afectada
por esta pandemia” (consideración 5 del Decreto 434). En
cuanto a las segundas, aunque podrían haber sido citadas de forma expresa por
la normativa bajo examen, se encuentran en el decreto declaratorio del estado
de emergencia y concuerdan con las medidas que efectivamente adoptó. La
motivación del Decreto 417 afirma que “una de las principales medidas,
recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento
social y aislamiento (…)” (consideración 11 del apartado
titulado “Medidas” contenido en las consideraciones generales del
decreto),
que se pretende promover con la ampliación de un plazo que, de otra manera,
habría implicado aglomeraciones en las sedes de las cámaras de comercio e
incluso en el transporte público. De tal suerte, las disposiciones adoptadas se
dirigen a proteger la salud de la población y el orden económico y social en el
territorio nacional, en particular, pretenden evitar más afectaciones al
comercio y preservar a todo tipo de personas jurídicas sin afectar la salubridad
de la población.
42. Esta Sala encuentra que el
decreto supera el juicio de motivación suficiente. En efecto, fue
fundamentado y explicó los objetivos de la normativa -contener el contagio y
preservar al máximo la actividad usual de comerciantes, empresarios y personas
jurídicas- y las medidas adoptadas para lograrlo –ampliar por una sola vez un
plazo perentorio para evitar aglomeraciones causadas por individuos que debían
cumplir obligaciones registrales, afiliarse a cámaras de comercio o asistir a
asambleas de personas jurídicas-. Aunque sin duda la motivación podría haber
sido más clara y contundente, el sustento de la actuación presidencial es
fácilmente identificable y comprensible. De otro lado, las razones presentadas
por el  Presidente bastan para justificar las medidas adoptadas, pues son
sencillas, verídicas y fácilmente comprobables: la pandemia es de público
conocimiento mundial y el aislamiento social es una forma de contenerla. Este
estándar flexible de análisis de la suficiencia de la motivación es admisible
porque las medidas adoptadas no limitan derechos constitucionales, sino más
bien están dirigidas a protegerlos.
43. El Decreto 434 de 2020 supera el
juicio de ausencia de arbitrariedad ya que no establece medidas que violen
las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia. Efectivamente, las disposiciones
consisten en la ampliación de plazos para adelantar actividades obligatorias
para comerciantes, empresarios y sociedades. En ese sentido, (i) no suspenden o
vulneran el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, de
hecho, ni siquiera se refieren directamente a ellos, únicamente pretenden
garantizar el derecho a formar y mantener una empresa y a asegurar la operación
normal de las personas jurídicas; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento
de las ramas del poder público y de los órganos del Estado porque no hacen
mención a ellas ni tienen un vínculo directo con su operación y, (iii) no
suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento por no tener relación con ellos.
44. En cuanto al juicio de intangibilidad,
esta Corte encuentra que la normativa bajo examen no se refiere a los
derechos intangibles a los que hacen alusión los artículos 93 y 214 de la
Constitución[120]
y tampoco tiene que ver con los mecanismos judiciales indispensables para su
protección. En efecto, se ocupa de ampliar los plazos para la inscripción y
renovación de registros obligatorios para comerciantes y empresarios, y para la
realización de reuniones obligatorias para las personas jurídicas.
45. Las medidas adoptadas por la normativa
analizada también superan el juicio de no contradicción específica por las
siguientes razones: (i) no contrarían de manera concreta la Constitución o los
tratados internacionales y (ii) no desconocen el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y
ecológica (artículos 47, 49 y 50 de la LEEE). En efecto, el Gobierno no
desmejora los derechos sociales de los trabajadores, pues ni siquiera se
refiere a ese punto.
46. El decreto analizado cumple con
el juicio de incompatibilidad porque expresa las razones por las que las
normas legales existentes son irreconciliables con el estado de
emergencia que pretende evitar las aglomeraciones para mitigar el contagio de
COVID-19. La revisión normativa permite concluir que los plazos son perentorios
y no admiten excepción. Como fue descrito en los fundamentos 18 a 37 de esta
providencia, la fórmula deóntica para los registros es similar “los tres
primeros meses del año”, en el caso del RUP la norma establece una fecha
específica en abril, y para las asambleas el precepto aplicable indica que
deben llevarse a cabo a más tardar el 31 de marzo de cada año. En suma, se
trata de plazos irreconciliables con la emergencia y con las medidas de
aislamiento y distanciamiento social que la han caracterizado.
47. Para la Sala Plena, la normativa
objeto de control supera el juicio de necesidad ya que las medidas
que adopta son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción (mitigar el contagio del COVID-19 y el
impacto económico del mismo).
En cuanto a la necesidad fáctica o
idoneidad, es posible verificar fácticamente que estas medidas permiten evitar
la extensión de los efectos de la crisis, efectivamente, el Presidente de la
República no incurrió en un error manifiesto con respecto a la utilidad de
estas previsiones para contenerla. Para esta Corporación es claro que las
previsiones contenidas en el decreto bajo examen sí permiten evitar la
extensión de los efectos de la crisis por dos vías: evitar contagios y apoyar a
comerciantes y a empresarios. No hay error manifiesto del Presidente sobre la
utilidad de la medida porque el distanciamiento físico y evitar aglomeraciones
son medidas aconsejadas por la OMS, recomendaciones que son citadas de manera
genérica por el decreto bajo examen en su consideración 3, en los siguientes
términos:
“(…)
la
Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote
del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad
en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la
mitigación del contagio.”
No puede perderse de vista que, como lo
afirmó el Departamento Administrativo de la Presidencia, los objetivos de esta
normativa son proteger la salud de los trabajadores de las cámaras
de comercio, de los empresarios, comerciantes y asistentes a
las reuniones de las personas jurídicas, así como preservar y mantener el
funcionamiento de las empresas y demás personas jurídicas del país. Las medidas
cumplen con el efecto buscado porque (i) garantizan el distanciamiento y
aislamiento de las personas; y (ii) protegen al aparato productivo del país en
cabeza de empresarios y comerciantes, así como el funcionamiento de las demás
personas jurídicas de naturaleza no comercial. Es importante agregar que estas
disposiciones sobre la prevención de la enfermedad protegen no sólo a los
directamente involucrados, sino a la sociedad en general.
Ahora bien, aunque la renovación
de los registros en mención y las reuniones de las personas jurídicas pueden
adelantarse virtualmente lo cierto es que, tal y como se explicó en el
presupuesto de finalidad, la extensión de los plazos bajo examen responde
a diversas circunstancias fácticas que justifican la medida. En particular, las
limitaciones de conectividad del país; que no todas las
personas naturales y jurídicas cuentan con las herramientas técnicas para
cumplir con estas obligaciones por medios virtuales; y la situación de
aislamiento social dificulta la consecución de los documentos que deben
presentarse para la renovación de los registros.
Ahora bien, con respecto a la renovación
del RUT y el RUNEOL es preciso señalar que si bien, como se explicó en los
fundamentos 26 y 27 de esta providencia, son obligaciones que ordinariamente
deben cumplirse exclusivamente por medios virtuales, lo cierto es que la
ampliación de los plazos para estos registros también cumple el presupuesto de
necesidad. En particular, porque en diferentes regiones del país el
acceso a los medios informáticos y a Internet es limitado; actualmente se
presentan mayores problemas de conectividad generados por la sobrecarga del
tráfico de las redes y porque, en aras de mayor claridad para la ciudadanía, el
decreto bajo examen tomó medidas sobre la extensión de todos los plazos
relacionados con las obligaciones de registro de personas jurídicas.
El decreto
también demuestra su necesidad jurídica, es decir, cumple con el requisito de
subsidiariedad ya que el ordenamiento jurídico ordinario no cuenta
con previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la
medida excepcional. Efectivamente, no hay otra posibilidad jurídica para
ampliar el término porque este se encuentra en normas que en su mayoría son de
orden legal y no tienen previstas excepciones. Además, como lo anotó la ANDI,
la inminencia del cumplimiento del término hacía imposible adelantar y culminar
el trámite legislativo para cambiarlo. De tal manera, como lo describió el
Departamento Administrativo de la Presidencia, la legislación
ordinaria no es suficiente para enfrentar la emergencia. De hecho, mantener la
obligación de renovar los registros públicos y celebrar reuniones ordinarias de
asamblea antes del 31 de marzo en el contexto de la declaratoria de emergencia
y aislamiento preventivo obligatorio sería incongruente con el propósito de
cumplir las medidas de distanciamiento y aislamiento adoptadas y, al mismo
tiempo, proteger el libre desarrollo empresarial. La entidad enfatizó que las
previsiones adoptadas por el decreto no modifican o derogan las disposiciones
ordinarias, con lo cual esta Corte concuerda parcialmente pues, en aras de la
precisión, sí hay una modificación, pero es de carácter temporal y por una sola
vez, con lo que no hay problema constitucional alguno.
En este punto, la Sala también comparte
lo expresado por el Ministerio Público que precisó que el término para cumplir
con dicha obligación en el caso del RUP y el RUNEOL se estableció a través de
decretos reglamentarios, tal como fue reseñado en los fundamentos 20 y 27 de
esta providencia. Ante dicha situación se podría alegar que no era necesario,
para estas normas, que el Presidente hiciera uso de su excepcional poder
legislativo. Sin embargo, para esta Corporación sí se satisface el requisito de
subsidiariedad porque, desde una interpretación basada en la razonabilidad, tal
y como lo afirmó el Procurador, el nexo material entre las medidas legales y
reglamentarias a las que alude el Decreto 434 de 2020 explica que en un mismo
decreto legislativo se haya hecho una regulación integral a fin de garantizar
efectividad y claridad a los destinatarios, especialmente porque se trata del
uso de una facultad excepcional que pretende atender una emergencia nacional. En
efecto, la necesidad de una regulación clara, uniforme y sistemática se
refuerza por la situación de incertidumbre que genera la emergencia actual,
porque la ampliación de los plazos se adoptó con respecto a un deber que cobija
a personas naturales y jurídicas en todo el territorio nacional y por la
proliferación de actuaciones estatales dirigidas a asegurar el distanciamiento
social y reducir la extensión de la pandemia.
48. Las medidas adoptadas superan el
juicio de proporcionalidad. Las disposiciones bajo examen guardan
equilibrio con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. En
efecto, el decreto bajo análisis no elimina las obligaciones en cabeza de
comerciantes, empresarios y sociedades, tampoco altera sus contenidos, solamente
otorga un plazo adicional, por una sola vez, a fin de mantener las medidas de
distanciamiento social para evitar un mayor contagio del virus COVID-19.
Efectivamente, las consideraciones del decreto y varios intervinientes
insistieron en señalar que, de acuerdo con lo afirmado por el
Secretario de CONFECÁMARAS al 17 de marzo de 2020 sólo el 40% de los afiliados
habían efectuado la renovación de los registros públicos. Por lo tanto, si no
se hubieran adoptado las medidas bajo examen, el aislamiento preventivo
obligatorio habría restringido severamente –por no decir anulado- la
posibilidad de cumplir con los mandatos legales de renovación. Asimismo, habría
afectado la oportuna realización de las asambleas ordinarias de personas
jurídicas y ello impactaría negativamente sus actividades misionales.
Por otro lado, es importante
señalar que los registros públicos, la actualización y el correcto manejo de la
información que deben mantener los comerciantes, tal y como se explicó en el
fundamento jurídico 18, tiene impacto no sólo en los intereses de las partes
directamente involucradas, sino también en los de terceros y de la sociedad en
general. En efecto, la información obrante en los registros públicos constituye
una herramienta valiosa para la seguridad del tráfico comercial y de las
relaciones jurídicas. Con todo, la ampliación del plazo examinada resulta una
medida proporcionada por cuanto está dirigida a preservar el distanciamiento
social y, en consecuencia, la salud y la vida tanto de los ciudadanos como de
los funcionarios encargados de adelantar los registros en las oficinas físicas.
Igualmente, las normas bajo examen no eximen del deber de actualización, ya que
únicamente amplían el plazo correspondiente como una respuesta a la coyuntura
sanitaria. Asimismo, se preserva la posibilidad de actualización virtual y se
mantiene el carácter público de la información obrante en los registros, la
cual puede ser consultada por vía electrónica.
En consecuencia, la preservación del
carácter público de los registros de los comerciantes, la posibilidad de
actualización de los mismos por mecanismos virtuales, y el reconocimiento y la
reiteración del deber de actualización permiten concluir que la ampliación del
plazo para la renovación genera una afectación parcial en la seguridad del
tráfico negocial que es proporcionado con respecto a la necesidad de proteger
la salud y la vida de las personas.
49. Finalmente, la Corte encuentra que el
Decreto cumple con lo exigido por el juicio de no discriminación ya que las
medidas adoptadas no entrañan segregación alguna, fundada sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o cualquier
otra categoría sospechosa. Tampoco impone tratos diferentes injustificados. En
ese punto, como ya se aclaró al explicar el alcance de la norma (fundamentos 16
y ss) este Tribunal discrepa de lo afirmado por la intervención de la
Universidad Sergio Arboleda, pues el artículo 5° del decreto bajo examen no
genera desigualdad. El texto de la disposición es el siguiente:
“Artículo 5. Reuniones
ordinarias de asamblea. Las reuniones ordinarias de asamblea
correspondientes al ejercicio del año 2019 de que trata el artículo 422 del
Código de Comercio podrán efectuarse hasta dentro del mes siguiente a la
finalización de la emergencia sanitaria declarada en el territorio
nacional.
Si
no fuere convocada, la asamblea se reunirá por derecho propio el día hábil
siguiente al mes de que trata el inciso anterior, a las 10 a.m., en las
oficinas del domicilio principal donde funcione la administración de la
sociedad. Los administradores permitirán el ejercicio del derecho de inspección
a los accionistas o a sus representantes durante los quince días anteriores a
la reunión.
Parágrafo. Todas las
personas jurídicas, sin excepción, estarán facultadas para aplicar las reglas
previstas en el presente artículo en la realización de reuniones presenciales,
no presenciales o mixtas de sus órganos colegiados.”
Tal y como la misma universidad lo
interpretó, a pesar de que el primer inciso se refiere solamente al artículo
422 del Código de Comercio que regula las sociedades anónimas, con lo que
podrían entenderse excluidas otro tipo de personas jurídicas, cualquier duda al
respecto quedó resuelta por el parágrafo, que faculta a todas las personas
jurídicas, sin excepción a acogerse a la misma norma, tesis sostenida por los
demás intervinientes.
Además, como fue explicado previamente
(fundamento jurídico 35) en relación con las reuniones ordinarias de personas
jurídicas el ordenamiento jurídico prevé normas supletivas de la voluntad de
las partes del contrato societario, en efecto, ante el silencio de los
estatutos, las reuniones ordinarias se celebrarán dentro de los 3 primeros
meses de cada año y en caso de que no se adelante la convocatoria procede la
reunión por derecho propio el primer día hábil del mes de abril. Estas reglas
están previstas para la regulación de las sociedades anónimas y en el régimen
de propiedad horizontal, por remisión en las sociedades
en comandita por acciones y de responsabilidad limitada, y
pueden aplicarse por analogía a otro tipo de personas jurídicas.
En ese sentido no hay distinción alguna,
las medidas adoptadas por el decreto son generales y no diferencian entre
comerciantes o empresarios que tienen el deber de registro, entre afiliados a
las cámaras de comercio o entre participantes en reuniones de asambleas
ordinarias de las personas jurídicas. En suma, ya que el decreto no genera
tratos diferenciados, tampoco acude a criterios sospechosos de discriminación.
Finalmente, tal y como se explicó en el
alcance de la norma bajo examen (fundamento jurídico 17) la distinción entre
los plazos para la renovación del RUP y los demás registros está fundada en los
términos que plantean las normas ordinarias, ya que para la mayoría de
registros y para la afiliación a las cámaras de comercio la renovación vence
cumplidos los 3 primeros meses del año o de forma expresa el 31 de marzo de
cada año, mientras que la renovación del RUP debe adelantarse a más tardar dentro del quinto día hábil del mes de abril de
cada año[121]. En consecuencia, la extensión de los plazos de la mayoría
de registros que integran el RUES y de la afiliación a las cámaras de comercio
hasta el tres (3) de julio de 2020 y del RUP hasta el quinto día hábil
del mes de julio de 2020 pretende mantener la distinción proporcional en los plazos
originales previstos en las normas ordinarias. Esta medida no plantea
ningún problema de discriminación o transgresión del mandato de igualdad.
50. De acuerdo con estos argumentos,
todo el decreto superó los escrutinios. Por lo tanto, la Corte declarará la
exequibilidad del Decreto 434 de 2020.
Conclusiones
51.
La
Corte debía establecer si el Decreto Legislativo 434 del 19 de marzo
de 2020 “Por
el cual se establecen plazos especiales para la renovación de la matrícula
mercantil, el RUNEOL y los demás registros que integran el Registro Único
Empresarial y Social ­ RUES, así como para las reuniones ordinarias de las
asambleas y demás cuerpos colegiados, para mitigar los efectos económicos del
nuevo coronavirus COVID-19 en el territorio nacional” se
ajusta a la Constitución.
Para
decidir el asunto: (i) reiteró el precedente sobre el parámetro de control
judicial y los requisitos exigibles a los decretos adoptados al amparo de la
emergencia económica, social y ecológica; (ii) hizo una exposición acerca del
contenido y alcance del decreto objeto de análisis, apartado en el que
contrastó el texto con las disposiciones previstas por la legislación ordinaria
para la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás registros
que integran el RUES, así como para las reuniones ordinarias de las asambleas y
demás cuerpos colegiados; (iii) hizo una referencia general sobre el precedente
constitucional acerca de la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y
los demás registros que integran el RUES, así como de las reuniones ordinarias
de las asambleas y demás cuerpos colegiados. Finalmente, (iv) evaluó la
compatibilidad del decreto con la Constitución.
Esta Corporación reiteró la importancia del registro
de las actividades de las personas naturales y jurídicas que participan de la
vida económica y social del país que está a cargo de las cámaras de comercio en
virtud de la figura de la descentralización
por colaboración. De este modo, a pesar de que estas últimas tienen un carácter
privado y corporativo, ejercen este servicio público. De acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, esta inscripción y su renovación cumple
finalidades constitucionalmente relevantes como: (i) organizar un registro
sobre el intercambio comercial y las actividades sociales del país; (ii)
proveer de seguridad jurídica a sus participantes; y (iii) publicitar a
terceros la existencia de estas actividades. Por otro lado, la celebración de
la asamblea general de accionistas tanto en el régimen de sociedades
comerciales como en el de sociedades por acciones simplificadas, debe cumplir
con unos requisitos legales mínimos para producir plenos efectos jurídicos y su
no realización puede detener la operación de estas personas jurídicas.
En el
estudio de la normativa objeto de examen, la Corte concluyó que cumplió con los
requisitos formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia económica, social y ecológica: (i) fue adoptado el 19 de marzo del
mismo año, esto es, dentro de los treinta días siguientes a la declaratoria del
estado de excepción, que tuvo lugar el 17 de marzo de 2020, mediante el Decreto
417 de esa fecha. (ii) la normativa fue suscrita por el Presidente de la
República y por todos los Ministros. (iii) el decreto analizado cuenta con
catorce párrafos de consideraciones que conforman la motivación del mismo
respecto de su justificación y necesidad.
52. En cuanto al análisis de fondo este
tribunal concluyó lo siguiente:
(i)
el
juicio de finalidad demostró que las dos grandes medidas adoptadas por este
decreto legislativo están directa y específicamente encaminadas a impedir la
extensión o agravación de la crisis generada por el COVID-19. La primera es la
ampliación del plazo para comerciantes y empresarios para adelantar ciertos
registros públicos o renovarlos, y para inscribirse a las cámaras de comercio.
La segunda corresponde a un plazo adicional para celebrar reuniones de
asambleas ordinarias de todo tipo de personas jurídicas.
(ii)
La
normativa bajo examen cumple con la conexidad material. Desde el punto de vista
interno es claro el vínculo entre las medidas adoptadas y las consideraciones
de este decreto, pues su objetivo central es mantener coherencia con las decisiones
de contención y aislamiento social vigentes para evitar el aumento del contagio
del citado virus. Para lograrlo, amplía los plazos para la
renovación de la matrícula mercantil, del RUNEOL y de los demás registros que
integran el RUES, así como para adelantar las reuniones ordinarias de asambleas
generales y demás cuerpos colegiados.
El análisis desde la perspectiva externa de la
conexidad también se supera, pues muestra el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia. Las disposiciones adoptadas se dirigen a proteger la
salud de la población y el orden económico y social en el territorio nacional,
en particular, pretenden evitar más afectaciones al comercio y preservar a todo
tipo de personas jurídicas sin afectar la salubridad de la población.
(iii)
El
decreto supera el juicio de motivación suficiente, en efecto, fue fundamentado
y explicó los objetivos de la normativa -contener el contagio y preservar al
máximo la actividad usual de comerciantes, empresarios y personas jurídicas- y
las medidas adoptadas para lograrlo –ampliar por una sola vez un plazo
perentorio para evitar aglomeraciones causadas por individuos que debían
cumplir obligaciones registrales, afiliarse a cámaras de comercio o asistir a
asambleas de personas jurídicas-. Aunque sin duda la motivación podría haber
sido más clara y contundente, el sustento de la actuación presidencial es
fácilmente identificable y comprensible. Este estándar flexible de análisis de
la suficiencia de la motivación es admisible porque las medidas adoptadas no
limitan derechos constitucionales, de lo contrario, la valoración debería ser
mucho más exigente.
(iv)
El
Decreto 434 de 2020 supera el juicio de ausencia de arbitrariedad,
efectivamente, las disposiciones consisten en la ampliación de plazos para
adelantar actividades obligatorias para comerciantes, empresarios y sociedades.
En ese sentido, (a) no suspenden o vulneran el núcleo esencial de los derechos
y libertades fundamentales, de hecho, ni siquiera se refieren directamente a
ellos; (b) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y de los órganos del Estado porque no hacen mención a ellas ni tienen
un vínculo directo con su operación y, (c) no suprimen o modifican los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento por no tener
relación con ellos.
(v)
En
cuanto al juicio de intangibilidad, esta Corte encuentra que la normativa bajo
examen no se refiere a los derechos intangibles a los que hacen alusión los
artículos 93 y 214 de la Constitución y tampoco tiene que ver con los
mecanismos judiciales indispensables para su protección.
(vi)
Las
medidas adoptadas por la normativa analizada también superan el juicio de no
contradicción específica por las siguientes razones: (a) no contrarían de
manera concreta la Constitución o los tratados internacionales y (b) no
desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de
emergencia económica, social y ecológica. En efecto, el Gobierno no desmejora
los derechos sociales de los trabajadores, pues ni siquiera se refiere a ese
punto.
(vii)
El
decreto analizado cumple con el juicio de incompatibilidad porque expresa las
razones por las que las normas legales existentes son irreconciliables con el
estado de emergencia que pretende evitar las aglomeraciones para mitigar el
contagio de COVID-19. La revisión normativa permite concluir que los plazos son
perentorios y no admiten excepción.
(viii)      La
normativa objeto de control supera el juicio de necesidad ya que las medidas
que adopta son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción: mitigar el contagio del COVID-19 y el
impacto económico del mismo.
En
cuanto a la necesidad fáctica o idoneidad, es posible verificar fácticamente
que estas medidas permiten evitar la extensión de los efectos de la crisis,
pues el Presidente de la República no incurrió en un error manifiesto con
respecto a la utilidad de estas previsiones para contenerla porque el
distanciamiento físico y evitar aglomeraciones son medidas aconsejadas por la
OMS.
El
decreto también demuestra su necesidad jurídica, es decir, cumple con el
requisito de subsidiariedad ya que no hay otra posibilidad en el ordenamiento
para ampliar el término porque este se encuentra en normas que en su mayoría
son de orden legal y no tienen previstas excepciones. Además, la inminencia del
cumplimiento del término hacía imposible adelantar y culminar el trámite
legislativo para cambiarlo. Asimismo, para mayor claridad y eficiencia de la
medida se reguló de forma integral y sistemática la ampliación de los plazos en
mención.
(ix)
Las
medidas adoptadas superan el juicio de proporcionalidad porque guardan
equilibrio con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis, no
elimina las obligaciones en cabeza de comerciantes, empresarios y sociedades,
tampoco altera sus contenidos, solamente otorga un plazo adicional por una sola
vez a fin de mantener las medidas de distanciamiento social para evitar un mayor
contagio del virus COVID- 19.
(x)
El
decreto cumple con lo exigido por el juicio de no discriminación ya que las
medidas adoptadas no entrañan segregación y tampoco imponen tratos diferentes
injustificados. No hay distinción alguna, las medidas adoptadas por el decreto
son generales y no diferencian entre comerciantes o empresarios que tienen el
deber de registro, entre afiliados a las cámaras de comercio o entre
participantes en reuniones de asambleas ordinarias de las personas jurídicas.
En suma, ya que el decreto no genera tratos diferenciados, tampoco
acude a criterios sospechosos de discriminación.
Por
lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del Decreto 434 de 2020.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo
434 del 19 de marzo de 2020 “Por el cual se establecen plazos
especiales para la renovación de la matrícula mercantil, el RUNEOL y los demás
registros que integran el Registro Único Empresarial y Social ­ RUES, así como
para las reuniones ordinarias de las asambleas y demás cuerpos colegiados, para
mitigar los efectos económicos del nuevo coronavirus COVID-19 en el territorio
nacional”.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
En virtud de la emergencia pública de salud derivada de la
pandemia denominada COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura profirió los
Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521,
PCSJA20-11526, PCSJA-11532, PCSJA-11546 y PCSJA-11549 (todos del presente año)
que previeron la suspensión de los términos judiciales en el territorio
nacional hasta el 24 de mayo de 2020. Sin embargo, desde el Acuerdo
PCSJA20-11527 del 22 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura
exceptuó de la suspensión de términos en mención a “las actuaciones que
adelante la Corte Constitucional con ocasión de la expedición de decretos por
el Presidente de la República en ejercicio de las funciones del artículo 215 de
la Constitución Política.”. Esta excepción se mantuvo en los Acuerdos
PCSJA20-11532, PCSJA-11546, PCSJA-11549 y PCSJA20-11556 de 2020. En atención al
mandato constitucional del artículo 242.5 y a que la competencia de control de
la constitucionalidad de los decretos ley (decretos legislativos) expedidos en
el marco del estado de emergencia fue exceptuada de la suspensión de términos
judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, los términos
para decidir el presente asunto corren de forma ordinaria y de acuerdo con las
previsiones del Decreto 2067 de 1991.
[2]
En particular, el auto hizo dos preguntas: (i) ¿Los trámites
que llevan a cabo las Cámaras de Comercio a los que hace alusión el Decreto 434
de 2020 pueden hacerse de forma virtual?, y (ii) Precise los datos del
año 2019 sobre el uso efectivo de estos mecanismos virtuales por parte de sus
usuarios para adelantar los trámites a los que alude el Decreto 434 de 2020. Si
cuenta datos sobre 2020 apórtelos. Si es necesario distinga por regiones.
[3] Algunos
profesores y estudiantes de Derecho de la Universidad
de los Andes, autoridades del pueblo indígena Yukpa y la Cámara de Comercio del
departamento de Chocó presentaron escritos separados de intervención. Estos no
serán considerados por ser extemporáneos. En efecto, de acuerdo con la
información disponible en la página web de la secretaría general, los
documentos fueron allegados el 8 de mayo, el 18 de mayo y el 27 de mayo de 2020,
respectivamente, y el término de fijación en lista venció el 15 de abril de
2020.
[4]
“La Cámara de Comercio de Bogotá reporta un promedio de más de 5,5 millones
de transacciones registrales al año, de las cuales sólo el 50% se realizan por
canales virtuales. Si bien esta cifra es un gran logro, deja en evidencia que
la penetración cultural para realizar los trámites virtuales no ha sido, aún,
mayoritaria. Cfr. Cámara de Comercio de Bogotá, Informe de gestión resumen
2013-2019, 2019, p. 15, Disponible en:
https://www.ccb.org.co/content/download/135342/2494150/file/RESUMEN_GAD_Final_e
mpalme.pdf”
[5]
“Los indicadores (…) de uso de internet en hogares en Colombia de 2018,
muestran que solo el 52,7% de los hogares del país poseen conexión a Internet
según tipo de conexión (fija o móvil). Así mismo, se evidencia que 13
departamentos del país poseen una media inferior al 30% de penetración de
internet. Cfr. DANE, Indicadores básicos de tenencia y uso de Tecnologías de la
Información y Comunicación – TIC en hogares y personas de 5 y más años de edad
Departamental, 2018, Disponible en:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/tic/bol_tic_hogares_departamental
_2018.pdf”
[6]
La volumetría de trámites del RUP es de tal importancia que, solo en Bogotá,
reportan más de 22.000 transacciones por año. Cfr. Cámara de Comercio de
Bogotá, Informe de gestión resumen 2013-2019, 2019, p. 12, Disponible en:
https://www.ccb.org.co/content/download/135342/2494150/file/RESUMEN_GAD_Final_e
mpalme.pdf
[7]
Aunque cada entidad presentó un escrito distinto, la síntesis
de las intervenciones se agrupa por tratarse de textos prácticamente idénticos.
En los casos en lo que haya algún elemento distinto y relevante, será indicado
en el resumen.
[8]
“La matrícula se renovará anualmente, dentro de los tres
primeros meses de cada año. El inscrito informará a la correspondiente cámara
de comercio la pérdida de su calidad de comerciante, lo mismo que cualquier
cambio de domicilio y demás mutaciones referentes a su actividad comercial, a
fin de que se tome nota de ello en el registro correspondiente. Lo mismo se
hará respecto de sucursales, establecimientos de comercio y demás actos y
documentos sujetos a registro.”
[9]
“Las reuniones ordinarias de la asamblea se efectuarán
por lo menos una vez al año, en las fechas señaladas en los estatutos y, en
silencio de éstos, dentro de los tres meses siguientes al vencimiento de cada
ejercicio, para examinar la situación de la sociedad, designar los
administradores y demás funcionarios de su elección, determinar las directrices
económicas de la compañía, considerar las cuentas y balances del último
ejercicio, resolver sobre la distribución de utilidades y acordar todas las
providencias tendientes a asegurar el cumplimiento del objeto social. Si no
fuere convocada, la asamblea se reunirá por derecho propio el primer día hábil
del mes de abril, a las 10 a.m., en las oficinas del domicilio principal donde
funcione la administración de la sociedad. Los administradores permitirán el
ejercicio del derecho de inspección a los accionistas o a sus representantes
durante los quince días anteriores a la reunión.(…)”
[10]
“Con el objeto de mantener la actualización del registro
y garantizar la eficacia del mismo, la inscripción en los registros que
integran el Registro Único Empresarial y Social, y el titular del registro
renovará anualmente dentro los tres primeros meses cada año.”
[11]
“Las personas naturales y jurídicas, nacionales o
extranjeras, con domicilio en Colombia, interesadas en participar en Procesos
de Contratación convocados por las Entidades Estatales, deben estar inscritas
en el RUP, salvo las excepciones previstas de forma taxativa en la ley. La
persona inscrita en el RUP debe presentar la información para renovar su
registro a más tardar el quinto día hábil del mes de abril de cada año. De lo
contrario cesan los efectos del RUP. La persona inscrita en el RUP puede
actualizar la información registrada relativa a su experiencia y capacidad
jurídica en cualquier momento. Los inscritos en el RUP pueden en cualquier
momento solicitar a la Cámara de Comercio cancelar su inscripción.”
[12]
“Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa
del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”
[13]
El interviniente señala que estos incluyen la matrícula de
persona natural comerciante, la inscripción de personas naturales en los demás
registros, la matrícula de persona jurídica SAS, los cambios de actividad,
dirección y nombre, la inscripción de actos y documentos, la cancelación de
matrícula mercantil, las renovaciones, la solicitud de libros electrónicos, los
certificados electrónicos, entre otros.
[14]
El interviniente indica que el Decreto Ley 019 de
2012, Estatuto Anti-trámites, ordenó en su artículo 153 la utilización de
medios electrónicos para el cumplimiento de los trámites ante el Registro
Mercantil, Entidades Sin Ánimo de Lucro y ante el Registro Único de Proponentes
delegados en las cámaras de comercio. Asimismo, el Decreto Ley 019 de 2012, en
su artículo 166, atribuyó a la Superintendencia de Industria y Comercio la
facultad de regular la integración e implementación del Registro Único
Empresarial y Social - RUES, garantizando que todas las gestiones se puedan
adelantar, además, por internet y otras formas electrónicas. Por otro lado,
resaltó que el Decreto Reglamentario 2042 de 2014 en su artículo 50 dispuso que
tanto la matrícula mercantil como su renovación y en general, cualquier
solicitud de inscripción de cualquier acto o documento relacionado con los
registros públicos o la realización de cualquier otro trámite, se pueda
efectuar mediante el intercambio electrónico de mensajes de datos ante las cámaras.
Por otra parte, reseñó que en la Comunicación No. 15-169758 del año 2015 del
Superintendente de Industria y Comercio sobre medios electrónicos, se impartió
instrucciones expresas a todas las cámaras de comercio para implementar a
partir del 1° de enero del año 2016, mecanismos electrónicos para garantizar
que los usuarios puedan realizar los trámites de registro, inscripción de actos
y documentos, modificaciones, obtener certificaciones, acceder a la información
que reposa en los expedientes y en general que todas las operaciones se puedan
adelantar por internet y otras formas electrónicas. Por último, señaló la
Circular Externa No. 002 de noviembre de 2016, expedida por la Superintendencia
de Industria y Comercio, que dispone que es deber de las cámaras de comercio
implementar mecanismos electrónicos para garantizar que los usuarios puedan
realizar los trámites de registro, inscripción de actos y documentos,
modificaciones, obtener certificaciones, acceder a la información que reposa en
los expedientes y en general que todas las operaciones se puedan adelantar por
internet y otras formas electrónicas.
[15] La
Procuraduría indicó que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional existen
unas condiciones específicas para evaluar los decretos legislativos, las cuales
se determinan a través de los siguientes juicios: (i) el de
finalidad, que implica que las medidas estén destinadas a conjurar la
crisis y evitar la expansión de sus efectos; (ii) el de motivación
suficiente, que alude a las causas para declarar un régimen de excepción
y las razones que justifican las medidas adoptadas; (iii) el de necesidad,
que apunta a evaluar la utilidad de las medidas para conjurar la crisis y la
existencia o no de medios ordinarios idóneos para enfrentarla; (iv) el de incompatibilidad,
según el cual se debe constatar si el Gobierno explicó por qué las normas
modificadas o son (redacción) incompatibles con el estado de emergencia; (v)
el de proporcionalidad, en el que se evalúa el impacto de las medidas en
los derechos fundamentales con relación (en relación con) a los hechos que
pretende conjurar y la razonabilidad de las que imponen restricciones; y (vi)
el de no discriminación, para impedir que la regulación adoptada establezca
tratos diferenciados prohibidos por la Constitución.
[16] “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(...) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los
artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[17]
M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[18] Este capítulo corresponde a un trabajo
conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los despachos de la Corte
Constitucional. Se apoya en las consideraciones contenidas, entre muchas otras,
en las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-701
de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-671 de 2015 M.P. Alberto Rojas
Ríos. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[19] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[20] Ibidem
[21] El carácter reglado, excepcional y
limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé
específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación
de la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y
(iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[22] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[23]
Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[24]
Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido. También ver Sentencia C-216
de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[25] Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[26] Sentencia C-366 de 1994 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha aclarado que el estado de
excepción, previsto en el artículo 215 superior, puede tener diferentes
modalidades dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a decretar la emergencia: (i) económica cuando los hechos que dan
lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico;  (ii) social, cuando la crisis que origina la declaración se
encuentre relacionada con el orden social; y (iii) ecológica, cuando sus
efectos se proyecten en este último ámbito. No obstante, estas modalidades
pueden concurrir cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos órdenes de forma simultánea, por lo que el Presidente de la
República tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente valoración y
plasmarla en la declaratoria del estado de excepción.
[27] Decreto 333 de 1992.
[28] Decreto 680 de 1992.
[29] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999,
Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[30] Decreto 80 de 1997.
[31] Decreto 2330 de 1998.
[32] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[33] Decreto 4975 de 2009.
[34]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de
2011
[35]  Este capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los magistrados
auxiliares de los despachos de la Corte Constitucional. Se apoya,
principalmente, en las consideraciones contenidas, entre otras, en las
sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, y C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[36]
Sentencia C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras.
[37]Sentencia
C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[38]
Este capítulo también hace parte del trabajo conjunto que realizaron los
magistrados auxiliares de los despachos de la Corte Constitucional.
[39] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz,
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[40] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos.”
[41] Sentencia C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El
juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las
medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen
a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario
que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”. Igualmente,
puede consultarse la sentencia C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[42] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo
(e), C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[43] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[44] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[45] Sentencia C-409 de 2017 M.P. Alejandro
Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas
estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver también la sentencia C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo
Rivera.
[46] Sentencia  C-724 de 2015. M.P. Luis
Ernesto Vargas. “La conexidad en el control de constitucionalidad de
los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver
también la sentencia C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[47] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467 de 2017
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[48] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-722 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán (e) y C-194 de 2011 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[49] Al respecto, en la sentencia C-753 de 2015
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el
caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente
aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[50] Ley 137 de 1994, "Por la cual se
regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[51] Sobre el juicio de ausencia de
arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241
de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[52] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de
2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de 2015 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[53] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos
y libertades”.
[54] Sentencia C-149 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-467 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y
C-224 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[55] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn
Humberto Escrucería Mayolo (e), C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[56] Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, y C-409 de 2017 M.P. Alejandro
Linares Cantillo, entre otras.
[57]
“Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante
el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.”
[58] “Artículo 49. Reforma,
adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá,
durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar,
derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante
dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental.
También
podrá, en cualquier momento, ejercer estas atribuciones en relación con las
materias que sean de iniciativa de sus miembros.”
[59]
“Artículo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De
conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos
dictados durante el Estado de Emergencia.”
[60] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-723
de 2015 Luis Ernesto Vargas Silva y C-136 de 2009 M.P. Jaime Araújo Renteria.
[61]  Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo
(e), C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-465 de 2017 Cristina Pardo Schlesinger, C-437 de 2017 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo, entre otras.
[62] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias: C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez, C-225 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911
de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[63] Al respecto, se pueden
consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado,  C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez, C-672 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
C-671 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[64] “Artículo 14. No
discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción,
no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[65] Sobre el particular, cabe
resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de
conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[66] En este sentido, en la
sentencia C-156 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el
juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el principio de
igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido
de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán
distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar,
creencias políticas o filosóficas”.
[67] Sentencia C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo.
[68] Con respecto a los elementos esenciales de los tributos, la
Sentencia C-260 de 2015 indicó que corresponden a:
i) Sujeto activo: la
jurisprudencia de la Corte ha construido un concepto tripartito de este
elemento, en el que puede tenerse como sujeto activo a quien tiene la potestad
tributaria, es decir la facultad de crear y regular un determinado impuesto.
También es sujeto activo el acreedor que tiene el poder de exigir la prestación
económica materializada con el tributo; y por último, este elemento incluye al
beneficiario del recurso, que además puede disponer del
mismo.
ii) Sujeto pasivo:
esta Corporación distingue dos sujetos pasivos “de iure” que son aquellos
que pagan formalmente el impuesto; y “de facto” quienes en últimas deben
soportar las consecuencias económicas del gravamen. Con el siguiente ejemplo se
ilustra mejor lo expuesto: “En los tributos directos, como el impuesto a la
renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos
indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la
contribución, pues traslada su costo al consumidor final.”
iii) Base gravable: ha sido
definida por esta Corporación como: “… la magnitud o la medición del hecho
gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera
liquidar el monto de la obligación tributaria”, se
trata de la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifa.
iv) Tarifa: debe entenderse
como la magnitud o el monto que se aplica a la base gravable y determina el
valor final del tributo que debe sufragar el contribuyente.
v) Hecho generador: es el principal elemento identificador de un
gravamen.”
[69] En cuanto a la
definición de beneficios tributarios, la Sentencia C-333 de 2017 M.P. Iván
Humberto Escrucería Mayolo indicó que estos se presentan cuando: “se excluye de la obligación tributaria
al potencial contribuyente, a condición de que la misma se encuentre
razonablemente justificada. En otras palabras, su validez está supeditada a la
justificación que tenga a la luz de otros postulados constitucionales”. En
relación con las exenciones, la misma sentencia indicó que: “corresponden a
situaciones que en principio fueron objeto de gravamen pero que son sustraídas
del pago -total o parcial- de la obligación por razones de política fiscal,
social o ambiental. Con estas exenciones lo que busca el legislador es exonerar
a ciertos grupos o actividades de su deber general de tributar, con el fin de
estimular o incentivar determinadas actividades o comportamientos, o con la
intención de otorgar un tratamiento especial a algunas situaciones de
naturaleza económica o social que así lo exijan.”
[70]
Creado en la Ley 590 de 2000 "Por
la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo de las micro,
pequeñas y medianas empresa".
[71]
El artículo 11 de la ley 590 de 2000 integró en el RUES el Registro Mercantil y
el Registro Único de Proponentes, y el artículo 166 del  Decreto Ley 19 de 2012
incluyó los otros registros mencionados.
[72]
Decreto reglamentario del Título III del Libro Primero del Código de Comercio.
[73] La sanción referida en el Código de Comercio es de $10.000. Sin
embargo, esta suma se actualizó en el Decreto 2153 de 1992, 'por el cual se
reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras
disposiciones': “Artículo 11. Funciones Especiales del
Superintendente Delegado para la Promoción de la Competencia.
Imponer a las personas que ejerzan profesionalmente el comercio, sin estar
matriculadas en el registro mercantil, multas hasta el equivalente de diecisiete
(17) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de
la sanción.”
[74] “Por
medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el
fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio
y se dictan otras disposiciones.”
[75] La información requerida para la
solicitud de inscripción renovación y actualización está prevista en el
artículo 2.2.1.1.1.5.2. del Decreto 1082 de 2015.
[76]
La inscripción debe ser publicada y podrá ser impugnada por cualquier persona
mediante recurso de reposición durante los 10 días siguientes.
[77]
Artículo 2.2.1.1.1.5.7 del Decreto 1082 de 2015.
[78]
De acuerdo con lo previsto en el
artículo 2.2.1.1.1.5.1. del Decreto 1082 de 2015.
[79]
Característica ampliamente referida por la
jurisprudencia constitucional. Ver sentencias C-51 de 1995
M.P. Jorge Arango Mejía, C-041 de 2006 M.P Clara Inés Vargas Hernández. C-287 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa.
[80]
El artículo 40 hace referencia a las
organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de
acción comunal y a las demás entidades privadas sin ánimo de lucro. Por su
parte, el artículo 144 del mismo decreto refirió el mismo deber de
registro para las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados
y las asociaciones mutuales, así como sus organismos de integración y las
instituciones auxiliares del cooperativismo.
[81] “Por el cual se modifican los
objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se
integra el Sector Administrativo del Interior.”
[82] Igualmente, supeditó el registro a
la obtención y presentación de las autorizaciones especiales exigidas a las
entidades de economía solidaria cuando manejen, aprovechen o inviertan recursos
de asociados o de terceros o desarrollen cualquier actividad que requiera
autorización o reconocimiento especial.
[83] El artículo 5º de la Ley 643 de 2001 precisa que: “son de suerte y azar aquellos juegos en los cuales,
según reglas predeterminadas por la ley y el reglamento, una persona, que actúa
en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga por el derecho a participar,
a otra persona que actúa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un
premio, en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados
del juego, no siendo este previsible con certeza, por estar determinado por la
suerte, el azar o la casualidad.”
[84] “por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación
ciudadana.”
[85] “por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas.”
[86] La norma en mención previó que, en los casos de las comunidades
indígenas, la función de veeduría se adelantará por las autoridades reconocidas
como propias por la oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior.
En la Sentencia C-292 de 2003, la Corte advirtió que la oficina en mención no
tiene asignada la función de reconocimiento de la existencia de autoridades
indígenas y que si la tuviera sería una competencia contraria a la autonomía de
las comunidades indígenas, que desconoce su reconocimiento como titulares de
derechos. En consecuencia, la Sala Plena indicó que el ejercicio del control
ciudadano a la función pública por parte de las comunidades indígenas puede
adelantarse por 3 vías, esto es, mediante veedurías conformadas por: (i)
indígenas de una determinada comunidad; (ii) por la comunidad entera, caso en
el que las autoridades propias asumirán la función de veedores; y (iii) por
algunos miembros de las comunidades indígenas y personas que no pertenecen a la
comunidad. En la primera hipótesis, la veeduría deberá inscribirse ante la
autoridad que defina la propia comunidad y, en la tercera, al concurrir
personas no pertenecientes a dichas comunidades, se aplicarán las reglas
ordinarias.
[87] El
parágrafo del artículo 6 de la Ley 1757 de 2015 señala que para la inscripción
de las redes de veedurías “se exigirán los mismos requisitos que requieren
las organizaciones sin ánimo de lucro para ser inscritas ante las Gobernaciones
o Alcaldías que tengan la competencia legal de inspección, control y vigilancia
de dichas organizaciones.”
[88] Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras
disposiciones.”
[89] De acuerdo con el Artículo 2.2.4.1.1.1. del Decreto 229 de 2017 el
objeto del Registro Nacional de Turismo es: “1. Habilitar las actividades de
los prestadores de servicios turísticos. 2. Dar publicidad a los actos de
inscripción, actualización, modificación, cancelación o suspensión de la
inscripción.3. Establecer un sistema de información sobre el sector turístico.”
[90] “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General de Turismo, la Ley 1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones.”
[91]
No está integrado al RUES.
[92] Definición de libranza prevista en el artículo 1º de la Ley 1902 de
2018.
[93] Con
base en las disposiciones referidas pueden ser entidades operadoras de
libranza: (i) las personas jurídicas o patrimonios autónomos que realizan
operaciones de créditos, autorizadas legalmente para el manejo del ahorro del
público o para el manejo de los aportes o ahorros de sus asociados; (ii) las
personas jurídicas que, a pesar de que no cuentan con la autorización para el
manejo de ahorros, realizan esas operaciones disponiendo de sus propios
recursos o a través de mecanismos de financiamiento autorizados por la ley.
Estas entidades deben estar organizadas como entidades vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia y habilitadas para otorgar créditos;
(iii) las asociaciones de pensionados o de personal con asignación de retiro de
la Fuerza Pública; (iv) los clubes sociales de oficiales, suboficiales y
agentes de la Fuerza Pública con respecto a los servicios, bienes y productos
que presten de forma directa; y (v) las instituciones educativas que le presten
servicios a familias de miembros de la Fuerza Pública únicamente para el pago
de los emolumentos causados por los servicios educativos.
[94] “Por el cual se adiciona un Capítulo al Libro 2, Parte 2, Título 2
del Decreto número 1074 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y
Turismo, y se dictan otras disposiciones.”
[95] Artículo 2.2.2.49.2.12. del Decreto 1840 de 2015
[96] La solidaridad a la que hace referencia esta disposición está
prevista en el parágrafo del artículo 6º de la Ley 1527 de 2012. En este
artículo se prevé la obligación del empleador o entidad pagadora de verificar,
en todos los casos, que la entidad operadora se encuentra inscrita en el
Registro Único Nacional de Entidades Operadores de Libranza. En consecuencia,
el parágrafo 1º señala que “Si el empleador o entidad pagadora no cumple con
la obligación señalada en el presente artículo por motivos que le sean
imputables, será solidariamente responsable por el pago de la obligación
adquirida por el beneficiario del crédito.”
[97] “Por
la cual se modifica el título VIII de la Circular Única.”
[98]
Artículo 1.5. de la Circular 002 de 2016.
[99]
Artículo 78 del Código de Comercio.
[100]
Artículo 86 ibídem.
[101]
Artículo 14 de la Ley 1727 de 2014.
[102]
Con el objeto de: (i) examinar la situación de la sociedad; (ii) adoptar
decisiones relacionadas con los administradores; (iii) establecer las pautas
económicas de la compañía; (iv) considerar las cuentas y balances del último
ejercicio; (v) resolver sobre la distribución de utilidades; y (vi) acordar
cualquier asunto necesario para asegurar el cumplimiento del objeto social.
[103]“Artículo 39. Reuniones. La Asamblea General se
reunirá ordinariamente por lo menos una vez al año, en la fecha señalada en el
reglamento de propiedad horizontal y, en silencio de este, dentro de los tres
(3) meses siguientes al vencimiento de cada período presupuestal; con el fin de
examinar la situación general de la persona jurídica, efectuar los
nombramientos cuya elección le corresponda, considerar y aprobar las cuentas
del último ejercicio y presupuesto para el siguiente año. La convocatoria la
efectuará el administrador, con una antelación no inferior a quince (15) días
calendario.(…)”
[104] “Artículo 40. Reuniones Por Derecho Propio. Si no fuere convocada la asamblea se reunirá en forma
ordinaria, por derecho propio el primer día hábil del cuarto mes siguiente al
vencimiento de cada período presupuestal, en el lugar y hora que se indique en
el reglamento, o en su defecto, en las instalaciones del edificio o conjunto a
las ocho pasado meridiano (8:00 p.m.).(…)”
[105] Sin embargo,
la Sala advierte que el Decreto 434 de 2020 se expidió el 19 de marzo de 2020 y
casi un mes después, el 15 de abril de 2020 se expidió el Decreto Legislativo
579 de 15 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas transitorias en
materia de propiedad horizontal y contratos de arrendamiento, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
[106] Sentencia
C-277 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
[107] Sentencia C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[108]
Sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[109]
Sentencias C-144 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-602 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-1142 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[110]
Sentencia C-569 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[111]
Sentencia C-277 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
[112]
Sentencia C-277 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
[113]
Sentencia C-235 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[114]
El órgano de decisión en las sociedades por acciones es la asamblea general de
accionistas y en las sociedades de personas es la junta de socios. Artículos
181, 302, 336, 349, 359, 419 del Código de Comercio.
[115]
Superintendencia de Sociedades. Oficio 220-118032 del 13 de junio de
2017.
[116]
REYES VILLAMIZAR, Francisco. Derecho Societario, Tomo I.
Bogotá: Temis, 2013. Pág. 504.
[117]
Sentencia C- 378 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto.
[118] En efecto, el Gobierno nacional y mandatarios locales ya habían
tomado medidas en las que predominaba el distanciamiento social.
[119] El
Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.
[120]
El derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a
no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus.
[121]
De acuerdo con lo previsto en el
artículo 2.2.1.1.1.5.1. del Decreto 1082 de 2015.