T-793-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-793/11
ACCION DE TUTELA PARA
RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional
Esta Corporación ha admitido de forma
excepcional la procedencia de la acción de tutela, cuando el accionante tenga a
su alcance otro medio de defensa judicial, si se presenta: (i) como mecanismo
principal al constatarse que el otro medio no es idóneo, ni eficaz, para garantizar
la protección de los derechos amenazados o vulnerados; o (ii) como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Criterios
para determinar su configuración
CONCEPTO DE MINIMO VITAL
FRENTE A LA CONFIGURACION DE PERJUICIO IRREMEDIABLE-Reiteración de
jurisprudencia
PRINCIPIO DE BUENA FE EN SU
DIMENSION DE CONFIANZA LEGITIMA-Reiteración de jurisprudencia
El principio de confianza
legítima busca “amparar unas expectativas válidas que los particulares se
habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el
tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la
administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas
jurídicas”. Finalmente, es importante señalar que, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, si el principio de confianza legítima es
inobservado por parte de las autoridades, se vulnera el derecho fundamental al
debido proceso, “como quiera que éste comprende la garantía de que las
decisiones que se profieran en su curso observarán las reglas de juego
establecidas previamente así como  las expectativas que la administración, en
virtud de sus actos, generó en un particular”.
DERECHO
AL MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO Y SEGURIDAD SOCIAL-Orden al ISS para
reconocer y pagar pensión de vejez por cumplir con las semanas exigidas
Referencia: expediente T-3103061
Acción de tutela interpuesta por Virgilio Mora Muñoz contra el Instituto
de Seguro Social -ISS-.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
veinte (20) de octubre de dos mil once (2011)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, Sala Penal, en la acción de tutela instaurada por el señor Virgilio
Mora Muñoz contra el Instituto de Seguro Social -ISS-.
I.
ANTECEDENTES
El señor Virgilio
Mora Muñoz interpone acción de tutela contra el Instituto de Seguro Social
-ISS- por considerar que dicha entidad le está vulnerando sus derechos
fundamentales a la vida, a la igualdad, a la seguridad social y a la salud. Para
fundamentar su solicitud el accionante relata los siguientes:
1. Hechos
1.1.
Sostiene que estuvo afiliado al Instituto de Seguro Social -ISS-, en
forma regular, desde el 19 de mayo de 1970 hasta el 31 de agosto de 2010,
contando para esa fecha con 1.005,43 semanas cotizadas, de acuerdo con la
certificación expedida por la Vicepresidencia de Pensiones de esa institución.
1.2.
Manifiesta que nació el 25 de febrero de 1944, es decir, que cuenta con
más de 65 años de edad.
1.3.
Afirma que el 10 de marzo de 2009 solicitó al Instituto de Seguro Social
-ISS- el reconocimiento de su pensión de vejez. Sin embargo, dicha entidad, mediante
Resolución número 16591 del 28 de abril del mismo año, negó la solicitud
aduciendo que “el asegurado no es acreedor a la pensión de vejez reclamada,
por cuanto si bien es cierto cumple con la edad exigida, también lo es que no
tiene el requisito de semanas cotizadas en el tiempo establecido, quedándole
como alternativa continuar cotizando hasta cumplir las 1000 semanas (…)”.
1.4.
Indica que el mismo instituto, a través de la Resolución número 16451
del 28 de mayo de 2010, nuevamente le “negó la prestación por vejez
solicitada, porque según ellos, todavía [le] faltaban semanas cotizadas, pues
al momento de producirse la resolución citada tenía según el Instituto 991
semanas”.
1.5.
Expone que en el año 2008 fue “atendido de urgencia en el Hospital
Cardio Vascular del Niño de Cundinamarca y en la Clínica Shaio, porque [sufrió]
un infarto, con secuelas de infarto cerebral y efectos adversos de
anticoagulantes”, razón por la cual no pudo seguir trabajando para atender
sus necesidades básicas.
1.6.
Aduce que, debido al estado de salud en el que se encuentra, no puede
esperar mucho tiempo para que se le reconozca su pensión de vejez, ya que
carece de recursos económicos suficientes para tener una vida digna.
1.7.
Señala que cuando se reúnen los requisitos de ley, edad y tiempo de
cotización, como es su caso, la pensión de vejez se torna un derecho adquirido “y
para obtener su reconocimiento se desborda el marco meramente legal y pasa a
convertirse en un problema de índole constitucional”.
Por lo anterior, invoca el amparo
de sus derechos fundamentales. En consecuencia, solicita se ordene a la entidad
accionada que de manera transitoria le reconozca la pensión de vejez.
2. Trámite
procesal
Avocado el conocimiento de la
tutela, el juez de instancia ofició a la entidad demandada para que en el
término de doce horas se pronunciara sobre los hechos y pretensiones formuladas
por el actor y allegara las pruebas que estimara pertinentes. La accionada
guardó silencio.
II. DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
1.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Octavo Penal del
Circuito de Bogotá, en fallo del 31 de marzo de 2011, resolvió negar el amparo
constitucional impetrado por el señor Virgilio Mora Muñoz.
Sostiene que el accionante “no
hizo uso de los recursos a los cuales tenía derecho”.
Afirma que el señor Virgilio Mora
Muñoz se limita a decir que cumple a cabalidad los requisitos para obtener la
pensión, pero sin allegar las pruebas pertinentes.
Enfatiza que no concurre la
inmediatez, como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, porque
transcurrieron más de 3 años desde cuando el actor dejó de cotizar hasta la
presentación de la acción de tutela.
Agrega que no se evidencia que “exista
acto administrativo que niegue el reconocimiento de la prestación y no tiene
soporte en una vía de hecho”.
·
Impugnación
El señor Virgilio Mora Muñoz
impugnó por escrito el fallo de primera instancia “por el no reconocimiento
del pago de [su] pensión de vejez”, a la cual considera tiene derecho por
haber cumplido los requisitos que la ley ordena para tal efecto.
Estima que la acción de tutela es
procedente en este caso para proteger su derecho a la seguridad social, en
conexidad con sus derechos fundamentales a llevar una vida digna, a la salud y
a un mínimo vital, teniendo en cuenta que el medio ordinario de defensa pierde
su eficacia material frente a sus precarias condiciones físicas y de salud derivadas
de la edad, de un infarto cerebral y de los efectos adversos de la ingesta de
medicamentos, todo lo cual le impide trabajar para conseguir el sustento.
Con apoyo en la Sentencia T-414
de 2009 sostiene que la subregla de la improcedencia de la acción de tutela
para proteger el derecho fundamental a la seguridad social admite excepciones:
(i) cuando no existe otro medio de defensa judicial de protección, o si de las
circunstancias especiales del caso concreto se concluye que el medio judicial
ordinario no es idóneo o eficaz para garantizar el amparo que se reclama; y
(ii) si, a pesar de existir un medio de defensa idóneo y eficaz, se hace
necesario evitar un perjuicio irremediable.
Resalta que las copias de las
Resoluciones 016591 de 2009 y 016451 de 2010, proferidas por el Instituto de Seguro
Social-Pensiones, el reporte de semanas cotizadas, expedido por la
Vicepresidencia de Pensiones del mismo instituto, y la “contrareferencia”
del Hospital Cardiovascular del Niño, son pruebas indiscutibles de que ha
cumplido todos los requisitos de pensión exigidos por la Ley 100 de 1993.
2. Sentencia de segunda
instancia
El Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Penal, en fallo del 10 de mayo de 2011, confirmó el de primera instancia.
Sostiene que, de acuerdo con lo
dispuesto en el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y en el
artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela únicamente
es procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial y
que en el caso bajo examen el accionante puede acudir a la jurisdicción laboral
o a la contencioso administrativa para reclamar sus derechos, razón por la cual
no es procedente la acción de tutela que propone.
Resalta que, de conformidad con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, expuesta principalmente en sus
Sentencias T-214 de 2004, T-514 de 2003 y T-343 de 2001, en virtud de su
naturaleza subsidiaria y residual, la acción de tutela, en principio, no es
procedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten vulnerados o amenazados con la expedición de actos
administrativos, porque “[l]a acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, es el instrumento jurídico específico que puede utilizar el actor para
solicitar de la jurisdicción Contencioso Administrativa la declaratoria de nulidad
del acto administrativo”; y que la acción de tutela procede cuando se
pretenda evitar con ella la configuración de un perjuicio irremediable o cuando
“los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro medio de
defensa efectivo”.
Sobre el particular precisa que,
según el accionante, éste reúne todos los requisitos legales para el
reconocimiento de su pensión de vejez. Pero que, por el contrario, el Instituto
de Seguro Social -ISS- aduce que el actor no cumple con los requisitos contemplados
por el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 para tener derecho al reconocimiento
de la pensión de vejez, esto es, 60 años de edad si es varón y 500 semanas de
cotización durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad
mínima o 1.000 semanas de cotización en cualquier tiempo, dado que el señor
Virgilio Mora Muñoz solo cotizó 978 semanas durante su vida laboral, de las
cuales 294 corresponden a los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad
mínima.
Considera que, en tales
circunstancias, la pensión de vejez del accionante no es un derecho fundamental
cierto e indiscutible que pueda ser amparado mediante la acción de tutela, como
lo exige el artículo 86 de la Constitución, sino que realmente se trata de una
controversia de carácter legal, que debe ser dirimida por la jurisdicción
contencioso administrativa.
Agrega que el artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo permite iniciar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes a la publicación
o notificación del acto administrativo y que, como el accionante dejó pasar ese
tiempo sin ejercitarla, en la actualidad ha caducado y la acción de tutela no
es viable en razón de ser subsidiaria y residual.
III. PRUEBAS
A continuación
se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
·
Copia de la Resolución número 016591 de 2009 expedida por el
Instituto de Seguro Social -ISS- (folio 6).
·
Copia de la Resolución número 016451 de 2010 proferida por el
Instituto de Seguro Social -ISS- (folio 7).
·
Copia de la “contrareferencia” del Hospital Cardiovascular
del Niño de Cundinamarca del paciente Virgilio Mora Muñoz (folio 8).
·
Copia del “Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones” del Instituto
de Seguro Social -ISS- correspondiente al señor Virgilio Mora Muñoz (folio 9).
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241,
numeral noveno, de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Problema jurídico
De acuerdo con
los antecedentes planteados, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si una
entidad encargada de garantizar el acceso a la pensión (Instituto de Seguros
Sociales) desconoce los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido
proceso y al mínimo vital de una persona cuando niega el reconocimiento de la pensión
de vejez, desconociendo el número de semanas cotizadas que había reconocido
previamente.
Para resolver el anterior
problema jurídico estima la Sala preciso analizar la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con: (i) la procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento y cobro de acreencias pensionales; (ii) el
principio de buena fe en su dimensión de confianza legítima. Con base en ello
(iii) la Sala procederá al análisis del caso concreto para determinar si hay
lugar o no a la protección invocada.
3. La procedencia excepcional
de la acción de tutela para el reconocimiento y cobro de acreencias
pensionales. Reiteración de jurisprudencia
3.1. El artículo 86 de la
Constitución Política dispone que toda persona tiene “acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
Por otro
lado, el numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala que la acción
de tutela no procederá “cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada
en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante. (…)”.
Con fundamento en los anteriores
preceptos, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela obedece
al principio de subsidiariedad, “es decir: no constituye un mecanismo de
defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios
previstos por el legislador para el amparo de un derecho; no puede ser empleada
para revivir oportunidades procesales vencidas como consecuencia de la
inactividad injustificada del interesado; y, no constituye un último medio
judicial para alegar la vulneración o afectación de un derecho”[1].
No obstante, esta Corporación ha
admitido de forma excepcional la procedencia de la acción de tutela, cuando el
accionante tenga a su alcance otro medio de defensa judicial, si se presenta:
(i) como mecanismo principal al constatarse que el otro medio no es idóneo, ni
eficaz, para garantizar la protección de los derechos amenazados o vulnerados;
o (ii) como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable [2].
3.2. Bajo este contexto, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que, por regla general, el
reconocimiento o restablecimiento de derechos pensionales debe ser debatido
ante la jurisdicción ordinaria laboral o ante la jurisdicción contencioso
administrativa, según la naturaleza del caso, razón por la cual, la acción de
tutela en principio, no es el mecanismo judicial idóneo para buscar la
protección de esta clase de derechos[3].
Sin embargo,  también “ha admitido la procedencia excepcional de este
mecanismo de defensa judicial para derechos de contenido prestacional, como el
reconocimiento de pensiones, no sólo cuando se ejercita como mecanismo
transitorio con el propósito de evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, sino también cuando el mecanismo de defensa judicial ordinario,
dispuesto por el ordenamiento jurídico para la protección de estos derechos,
resulta inocuo, ineficaz o  no es lo suficientemente expedito para ofrecer
una protección adecuada de los derechos, circunstancia que debe ser evaluada por
el juez constitucional en cada caso concreto”[4].
3.3. Ahora
bien, la Corte Constitucional ha indicado que, cuando se interpone la acción de
tutela como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, el actor tiene la carga de probar, aunque sea sumariamente[5], la
existencia de un perjuicio que: “(i) sea inminente, es decir que produzca,
de manera cierta y evidente, la amenaza de un derecho fundamental; (ii) imponga
la adopción de medidas urgentes para conjurarlo[6];
(iii) amenace gravemente un bien jurídico que sea importante en el ordenamiento
jurídico[7]
y; (iv) dada su urgencia y gravedad, imponga la impostergabilidad del amparo a
fin de garantizar el restablecimiento del orden social justo en toda su
integridad[8],
pues, de lo contrario, la acción se torna improcedente”[9].
Se hace necesario señalar en este
punto que la existencia del perjuicio irremediable debe verificarse mediante el
análisis de los hechos del caso concreto. A partir de este supuesto la
jurisprudencia constitucional ha indicado algunos criterios que permiten al
juez de tutela comprobar la presencia de un perjuicio irremediable, a saber:
“(i) la edad del actor(a) para ser considerado(a) sujeto de especial protección
por ser una persona de la tercera edad, (ii) el estado de salud del (la)
solicitante y su familia, y (iii) las condiciones económicas del
peticionario(a) (Corte Constitucional T-762 de 2007, T-376 de 2007, T-607 de
2007, T-652 de 2007, T-529 de 2007, T-935 de 2006 y T-229 de 2006)”[10].
Adicionalmente, la Corte ha exigido que se haya desplegado una “actividad
procesal administrativa mínima por parte del interesado(a)”[11].
Por otro lado, esta Corporación
ha sostenido que, cuando lo que se alega como perjuicio irremediable es la
afectación del mínimo vital, hay dos casos en los que dicha afectación se
presume, los cuales se presentan: (i) al existir incumplimiento prolongado o
indefinido en el pago de las prestaciones pensionales[12], estimándose el término
de más de dos meses como suficiente para tal efecto;[13] y (ii) cuando
la prestación es menor a dos salarios mínimos, sin importar el tiempo del
incumplimiento en el pago de las prestaciones[14].
3.4. En lo que respecta a la
existencia del otro mecanismo de defensa judicial, la Corte Constitucional  ha
señalado que si el asunto cuya controversia se debate en la acción de tutela
versa sobre la legalidad del acto que niega el reconocimiento de una pensión de
vejez, se deben valorar todos aquellos elementos que permita establecer que el
procedimiento ordinario no es idóneo, ni eficaz, para obtener la protección de
los derechos fundamentales invocados, tales como la edad de la persona, su
capacidad económica y estado de salud. Así lo sostuvo en Sentencia T-897
de 2010, al indicar:
“(…) Lo
anterior significa que cuando la controversia jurídica verse sobre la legalidad
del acto que niega el reconocimiento de una pensión de vejez, se valorarán
elementos que determinen condiciones de la persona, como su edad, capacidad
económica y estado de salud, es decir, todo aquello que permita deducir que el
procedimiento ordinario no resultaría idóneo para obtener la protección de sus
derechos.”
Asimismo, la Corte Constitucional
ha precisado que no es obligatorio iniciar el proceso ante la jurisdicción
competente, antes de acudir a la acción de tutela, ya que es suficiente con que
dicha posibilidad esté abierta al solicitar el amparo constitucional[15].
4. El principio de buena fe en
su dimensión de confianza legítima. Reiteración de jurisprudencia
4.1. El
artículo 83 de la Constitución Política consagra el principio de la buena fe en
los siguientes términos:
“Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas
las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”
Con fundamento
en este precepto Superior la Corte Constitucional ha
señalado que la buena fe “incorpora el valor ético de la
confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de
voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los
mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual
manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la
administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[16].
La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que el principio en mención no sólo tiene
lugar al momento del nacimiento de la relación jurídica, sino que sus efectos
se extienden en el tiempo hasta que ésta se extingue[17], “de suerte que los
operadores jurídicos en el curso de tales relaciones deben adecuar su
comportamiento a parámetros significativos de lealtad y honestidad y tienen que
responder a las expectativas que sus actuaciones precedentes han generado en
los demás (Corte Constitucional, Sentencia C-963 de 1999)”[18]
De igual forma,
ha indicado que el principio de la buena fe tiene dos manifestaciones: el
respeto por el acto propio y la confianza legítima que, conjuntamente, previenen
a las autoridades y a los particulares a “mantener una coherencia en sus
actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una
garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita
esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[19].
4.2. Ahora bien,
esta Corporación ha definido la confianza legítima en los siguientes términos:
“Este principio busca proteger al administrado frente a las
modificaciones intempestivas que adopte la administración, desconociendo
antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una
actividad o reclamar ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con
las autoridades. Esto quiere decir que el principio de confianza legítima es un
mecanismo para conciliar los posibles conflictos que surjan entre los intereses
públicos y los intereses privados, cuando la administración ha creado
expectativas favorables para el administrado y súbitamente elimina dichas
condiciones. Así pues, la confianza que el administrado deposita en la
estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe
respetarse.
(…)
En síntesis, el principio de la confianza legítima es una expresión
de la buena fe consistente en que el Estado no puede súbitamente alterar unas
reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se
les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento
a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar
derechos adquiridos pues éstos no existen en la situación en consideración,
sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se
habían formado con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el
tiempo.”[20]
En la misma línea, en la
Sentencia T-248 de 2008, la Corte dijo:
“Por su
parte, el principio de confianza legítima busca proteger al administrado frente
a las modificaciones intempestivas que adopte la administración[21], que
afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene
consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en
su durabilidad[22],
de manera que no le es dado a las autoridades desconocer abruptamente la
confianza que su acción u omisión había generado en los particulares, máxime
cuando ello compromete el ejercicio de sus derechos fundamentales.
Esto, sin embargo, no significa que las
autoridades administrativas se encuentren impedidas para adoptar medidas que modifiquen
las expectativas de los individuos, como quiera que, se reitera, no se trata de
derechos adquiridos, sino que implica que la adopción de tales medidas no puede
darse de forma sorpresiva e intempestiva[23] y que, por el contrario,
debe permitir la transición de los interesados de un escenario a otro (Corte
Constitucional, Sentencia T-020 de 2000).”[24]
De lo anterior se puede concluir
que el principio de confianza legítima busca “amparar unas expectativas
válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones
estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos
activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o
interpretaciones de las normas jurídicas” [25].
Finalmente, es importante señalar
que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, si el principio de
confianza legítima es inobservado por parte de las autoridades, se vulnera el
derecho fundamental al debido proceso, “como quiera que éste comprende la
garantía de que las decisiones que se profieran en su curso observarán las
reglas de juego establecidas previamente así como  las expectativas que la
administración, en virtud de sus actos, generó en un particular”[26].
5. Análisis del caso concreto
Con fundamento en las normas y la
jurisprudencia constitucional que se acaban de analizar, la Sala entra a
examinar si en este caso procede la acción de tutela instaurada por el señor
Virgilio Mora Muñoz y, de ser así, si la entidad demandada le está vulnerando
sus derechos fundamentales.
5.1. En efecto, el señor Virgilio
Mora Muñoz, quien afirma haber nacido el 25 de febrero de 1944, es decir, hace
más de 67 años, pretende con la acción de tutela que se amparen sus derechos
fundamentales a la vida, a la igualdad y a la seguridad social, que considera
vulnerados por el Instituto de Seguro Social -ISS-, en cuanto, a pesar de
haberle certificado 1.005 semanas por haber estado afiliado desde el 19 de mayo
de 1970 hasta el 31 de agosto de 2010, le ha negado el reconocimiento de la
pensión de vejez argumentando que no ha cotizado todo el tiempo que exige la
ley para tal efecto.
Por su parte, el Instituto de
Seguro Social -ISS-, no obstante que el juzgado de primera instancia lo vinculó
como accionado y le corrió traslado de la demanda para que “emita
pronunciamiento en relación con los hechos y pretensiones formuladas por el
actor” y fundamentara la respuesta con la documentación que estimara
pertinente, guardó absoluto silencio y no aportó ninguna prueba.
El actor expresa que no puede
trabajar debido a un infarto que sufrió en el año 2008 y que carece de recursos
económicos para llevar una vida digna, todo lo cual no le permite esperar tanto
tiempo el reconocimiento de la pensión.
El Juzgado Octavo Penal del
Circuito de Bogotá niega la tutela por improcedente, porque el accionante puede
reclamar el amparo que solicita acudiendo a la jurisdicción laboral o a la
contencioso administrativa y porque no concurre el presupuesto de la
inmediatez, en razón de que transcurrieron más de 3 años desde cuando el actor
dejó de cotizar a pensiones hasta la presentación de la acción de tutela.
Agrega que el actor no ejerció los recursos que tuvo a su disposición y se
limita a sostener que cumple los requisitos legales para la pensión, pero sin
allegar ninguna prueba al respecto.
El Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Penal, confirmó ese fallo.
Sostiene que no está demostrada
la pensión de vejez del actor como derecho fundamental cierto e indiscutible,
para ser amparado por la acción de tutela y que se trata de una controversia de
carácter legal, que hubiera podido ser dirimida mediante el ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho si ésta no hubiera caducado,
por no haberla iniciado dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del
acto administrativo, como lo dispone el artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo.
5.2. En este orden, la Sala
constata que el actor anexa a la acción de tutela copia de la Resolución número
016591 del 28 de abril de 2009, expedida por la Jefe del Departamento de
Atención al Pensionado del Instituto de Seguro Social -ISS-, mediante la cual
le niega a su afiliado Virgilio Mora Muñoz el reconocimiento de la pensión de
vejez, pero al mismo tiempo expresa que es aplicable a su caso el régimen de
transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aunque no reunía
todos los requisitos exigidos por el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990,
aprobado por el Decreto 758 del mismo año, porque, si bien tenía 60 años de
edad, no había cotizado a pensiones 500 semanas en los últimos 20 años
anteriores al cumplimiento de la edad o 1.000 semanas en cualquier tiempo, sino
tan solo 978, de las cuales 294 correspondían a los últimos 20 años anteriores
al cumplimiento de los 60 años. Aclara que el interesado podía seguir cotizando
hasta completar las 1.000 semanas[27].
De acuerdo con este documento, el
28 de abril de 2009 le faltaban al señor Virgilio Mora Muñoz 22 semanas de
cotización para completar 1.000 y reunir así todos los requisitos para tener
derecho a su pensión de vejez.
El accionante allega también con
la demanda copia de un reporte escrito de  semanas cotizadas para pensión en el
Instituto de Seguro Social -ISS-, de fecha 28 de febrero de 2011,
correspondiente al periodo comprendido entre el 19 de mayo de 1970 y el 31 de
agosto de 2010, por un total de 1.005,43 semanas, valor errado porque realmente
son 1.021,3 semanas. En el mismo documento se aprecia que, después de la
mencionada Resolución número 016591 del 28 de abril de 2009, el señor Virgilio
Mora Muñoz cotizó al Seguro Social -ISS- la cantidad de 25,71 semanas, entre el
1 de julio y el 30 de noviembre de 2009[28].
De conformidad con ésto, el señor
Virgilio Mora Muñoz cotizó a pensiones 1.003,71 semanas hasta el 30 de
noviembre de 2009 y, por consiguiente, en esa fecha había reunido todos los
requisitos que la ley exige para el reconocimiento de la pensión de vejez.
Sin embargo, el actor acompaña a
la acción de tutela copia de la Resolución número 016451 del 28 de mayo de
2010, expedida por la Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del Instituto
de Seguro Social           -ISS-, mediante la cual le negó al señor Virgilio
Mora Muñoz el reconocimiento de la pensión de vejez, porque, aunque reunía el
requisito de los 60 años de edad, no había cotizado a pensiones, en cualquier
tiempo, la cantidad de 1.000 semanas, sino solamente 991, advirtiéndole que
podía seguir cotizando[29].
Igualmente, obra copia de una “contrareferencia”
allegada por el accionante, expedida por el Hospital Cardiovascular del Niño de
Cundinamarca, de fecha 14 de febrero de 2008, según la cual el señor Virgilio
Mora Muñoz fue diagnosticado por secuelas de infarto cerebral y efectos
adversos de anticoagulantes[30].
5.3. Ahora bien, lo dicho por el
accionante en la acción de tutela y lo expresado en los documentos que se
acaban de referir no ha sido desvirtuado por la entidad accionada, a pesar de
haber sido vinculada oportunamente al proceso. Por tanto, la Sala tiene por
ciertos los hechos a que se refieren esas pruebas.
De lo anterior se concluye que el
Instituto de Seguro Social -ISS-, al expedir la Resolución número 016451 del 28
de mayo de 2010 negándole al actor el reconocimiento de la pensión de vejez por
haber cotizado a pensiones tan solo 991 semanas, de las 1.000 a que está obligado por ley, está desconociendo el principio de la buena fe consagrado en el
artículo 83 de la Constitución, en su dimensión de confianza legítima, porque
en la Resolución número 016591 del 28 de abril de 2009 le había dicho que
llevaba 978 semanas cotizadas, esto es, que le faltaban 22, las cuales el
peticionario efectivamente cotizó posteriormente, antes del 28 de mayo de 2010.
Esta Corporación claramente ha sostenido que los mencionados principios
previenen a las autoridades y a los particulares que en sus actuaciones “deben
adecuar su comportamiento a parámetros significativos de lealtad y honestidad y
tienen que responder a las expectativas que sus actuaciones precedentes han
generado en los demás”[31],
y que deben “mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los
compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y
durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento
de las reglas propias del tráfico jurídico”[32].
Es evidente que la entidad
accionada no está cumpliendo en este caso tales principios y que, por esa vía,
le está vulnerando al accionante los derechos fundamentales del debido proceso
y a la seguridad social en pensiones.
5.4. Por otra parte, es cierto
que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, el señor Virgilio Mora Muñoz puede ejercer la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho con el fin de que se revoque la Resolución número
016451 del 28 de mayo de 2010 y lograr el reconocimiento de su pensión de
vejez.
Sin embargo, teniendo en cuenta
que el actor es persona mayor de 67 años de edad, que padece graves quebrantos
de salud que le impiden trabajar y carece de recursos económicos suficientes
para sostenerse, ese medio de defensa ordinario no es idóneo ni ineficaz para
ofrecer una protección adecuada a los derechos fundamentales del accionante,
porque la violación de éstos se prolongaría durante el largo período que toma
su trámite y resolución, razón por la cual se concederá la acción de tutela
como mecanismo definitivo.
De otro lado, concurre la
inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, puesto que la
Resolución número 016451 tiene fecha 28 de mayo de 2010 y la acción fue
presentada el 16 de marzo de 2011, que a juicio de la Sala es un término
razonable.
5.5. De todo lo dicho se concluye
que: (i) la sentencia que se revisa es contraria a derecho y por eso ha de
revocarse; (ii) en su lugar, deben ampararse a favor del señor Virgilio Mora
Muñoz los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y al
mínimo vital, que están siendo vulnerados por el Instituto de Seguro Social
-ISS-; (iii) corresponde dejar sin efectos jurídicos la Resolución número
016451 del 28 de mayo de 2001 y ordenar al Instituto de Seguro Social -ISS-
que, si aún no lo hecho, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, profiera el
acto administrativo correspondiente que le reconozca la pensión de vejez al
señor Virgilio Mora Muñoz.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el
fallo proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, el 10 de mayo
de 2011. En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos
de esta sentencia, el amparo de los derechos a la seguridad social, al debido
proceso y al mínimo vital, que están siendo vulnerados por el Instituto de
Seguro Social -ISS-.
SEGUNDO.- DEJAR sin
efectos jurídicos la Resolución número 016451 del 28 de mayo de 2010, expedida
por el Instituto de Seguro Social -ISS-.
TERCERO.- ORDENAR al
Instituto de Seguro Social -ISS- que, si aún no lo ha hecho, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, profiera
el acto administrativo correspondiente que le reconozca la pensión de vejez al
señor Virgilio Mora Muñoz.
CUARTA.- LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional, Sentencia T-983 de 2007.
[2] Corte Constitucional, Sentencias T-315 de 2000, T-626 de 2000, T-822
de 2002, T-972 de 2005, T-989 de 2008 y T-180 de 2009, entre otras.
[3] Corte Constitucional, Sentencias T-371 de 1996,
T-078  de 1998,  T-476 de 2001,  T-1083 de 2001, y T- 634  de 2002, T-043
de 2007, T-879, T-881 y T-897 de 2010, T-210 y T-215 de 2011, entre muchas
otras.
[4] Corte Constitucional, Sentencia T-052 de 2008.
[5] Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999, T-1088 de 2000, T-760
de 2010 y T-210 de 2011, entre otras.
[6] Respecto a la característica de urgencia que
debe tener el perjuicio irremediable, se puede consultar, entre otras, la Sentencia T-525 de 2007, en la que la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela
porque el peticionario tenía a su disposición un medio ordinario de defensa
judicial y no probaba el elemento de la urgencia, necesario para la
configuración del perjuicio irremediable. En este caso, el peticionario
interpuso acción de tutela para pedir que se ordenara a su ARP la autorización
de una cirugía pero la Corte no tuteló su derecho a la salud porque dicha
cirugía ya había sido autorizada por la EPS del peticionario, de manera que no
era necesario tomar medidas urgentes para conjurar la producción de un daño
inminente.
[7] Respecto a la característica de gravedad, se
puede estudiar, entre muchas otras, la Sentencia T- 640 de 1996, en la que la Corte decidió declarar improcedente la acción de tutela interpuesta porque el
peticionario tenía a disposición un medio de defensa judicial y no se
configuraba un perjuicio irremediable en la medida en la que el derecho que se
pretendía proteger no reportaba gran interés para la persona y para el
ordenamiento jurídico. Así, en esta oportunidad, la Corte afirmó que: “la restricción al derecho de circulación en determinado medio de
transporte y en un horario restringido a unas pocas horas nocturnas dentro de
los fines de semana, no puede considerarse, a juicio de esta Sala, una
vulneración grave del derecho a la libre circulación que consagra el artículo
24  de nuestra Carta Política”.
[8] En relación a la impostergabilidad del amparo, puede consultarse,
entre otras, la Sentencia T-535 de 2003, en la que se estudió el caso de
un profesor de la Universidad de los Andes que consideraba que había sido
injustamente despedido, en el año 1997, debido a la publicación de unos
artículos que criticaban la gestión administrativa del Rector de esa
institución. En dicha oportunidad, la Corte no tuteló los derechos invocados
debido a que el paso del tiempo había desvirtuado la inminencia del perjuicio y
la urgencia de las medidas transitorias a adoptar.
[9] Corte Constitucional, Sentencia T-210 de 2011.
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-879 de 2010.
[11] Corte Constitucional, Sentencias T-879 de 2010.
[12] Corte Constitucional, Sentencias T-573 de 2002,
T- 259 de 1999 y T-210 de 2011, entre muchas otras.
[13] Corte Constitucional,
Sentencias T-148 de 2002, T-362 de 2004 y T-760 de 2010, entre otras.
[14] Corte Constitucional,
Sentencias T-795 de 2001 y T-760 de 2010, entre muchas otras.
[15] Corte Constitucional, Sentencias T-881 y T-960 de
2010 y T-215 de 2011, entre otras.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-131 de 2004.
[17] Corte Constitucional, Sentencias T-340 de 2005, T-248 de 2008, T-878
de 2010 y T-215 de 2011, entre otras.
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2008.
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2002.
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-1094 de
2005.
[21] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-020 de 2000.
[22] Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1998.
[23] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2008.
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2008.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-131 de
2004.
[26] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de
2008.
[27] Folio 6.
[28] Folio 9.
[29] Folio 7.
[30] Folio 8.
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-963 de 1999.
[32] Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2002.