C-522-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-522/07
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación
de norma y no efectos jurídicos
Referencia: expediente
D-6730
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 parcial del
Decreto 1295 de 1994 “por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”
Actores: Dacmar Duaite Angela Alfonso Gordillo y Dolly Milena
Rodríguez Ruiz
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil siete
(2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, las ciudadanas Dacmar Duaite
Angela Alfonso Gordillo y Dolly Milena Rodríguez Ruiz presentaron demanda contra el artículo 41 -parcial- del Decreto 1295 de
1994, “por el cual se determina la organización y administración del
Sistema General de Riesgos Profesionales”.
Mediante auto del veintiséis (26) de marzo de 2007, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó
fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y
comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al
Presidente del Congreso de la República, así como a los Ministros de Hacienda y
Crédito Público y de la Protección Social, para que de estimarlo oportuno
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Igualmente
dispuso invitar a participar al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud
y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición
demandada, cuyo texto de conformidad con su publicación
en el Diario Oficial No. 41.405 del 24 de junio de 1994, es el siguiente: (se
subraya lo demandado)
“DECRETO 1295 DE 1994
(junio
22)
Por
el cual se determina la organización y administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales
EL
MINISTRO DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
DELEGATARIO
DE FUNCIONES PRESIDENCIALES,
otorgadas
mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de
las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11
del
artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
DECRETO:
(…)
ARTICULO
41. DECLARACION DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL. La declaración, evaluación, revisión, grado y origen de la
incapacidad permanente parcial serán determinados, en cada caso y previa
solicitud del interesado, por un médico o por una comisión médica
interdisciplinaria, según lo disponga el reglamento de la entidad
administradora de riesgos profesionales en donde se encuentre afiliado el
trabajador.”[1]
III.
LA DEMANDA
Las demandantes consideran que el artículo 41 del Decreto
1295 de 1994 vulnera los artículos 11 (derecho a la vida), 47 (obligación del
Estado de adelantar una política de rehabilitación e integración para los
disminuidos físicos, sensoriales y síquicos), 48 (derecho a la seguridad
social) y 49 (salud como servicio público) de la Constitución Política de 1991.
Señalan que de
acuerdo con la expresión acusada, la declaración y evaluación de una
incapacidad permanente parcial se hace previa solicitud del interesado,
lo cual desconoce los deberes del Estado previstos en las normas
constitucionales invocadas y el derecho de los disminuidos físicos a
rehabilitarse: “Este hecho no puede seguir sucediendo así, si el accidente ocurrió
en desarrollo de la actividad laboral, consideramos que la atención médica debe
ser inmediata para garantizarle al empleado la pronta asistencia médica y que
sea allí donde el médico determine el tipo de incapacidad que se presente, por
lo cual a nuestro parecer, es inconstitucional la parte del artículo 41 del
Decreto 1295 de 1995  que dice “previa solicitud del interesado” (negrilla
original).
Concluyen que la
expresión acusada es inconstitucional “al poner en riesgo la vida de la
persona, derecho principal consagrado en la Constitución Nacional”.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio de
la Protección Social
El Ministerio de la
Protección Social interviene en el proceso a través de la Doctora Ana Cecilia
Prieto Salcedo, apoderada judicial de la entidad, quien solicita una decisión
inhibitoria por derogatoria tácita de la disposición acusada, o en su defecto,
que se declare su exequibilidad por no violar ninguna de las disposiciones
constitucionales citadas en la demanda.
En primer lugar sostiene que la calificación de la
incapacidad parcial permanente se encuentra actualmente regulada en el artículo
6º de la Ley 776 de 2002, en concordancia con los artículos 52 de la Ley 962 de
2005 y 5 y 6 del Decreto 2463 de 2001, de manera que  “en ningún modo se
aplica el artículo 41 del Decreto 1295 de 1994.” Que, precisamente, el
artículo 6º de la Ley 776 de 2002 eliminó la expresión “previa solicitud del
interesado”  (aparte demandado), lo que impone una sentencia inhibitoria.
En segundo término indica que en todo caso el procedimiento
de calificación de la incapacidad permanente parcial no desconoce el derecho de
las personas a la rehabilitación integral, pues existe un Manual Guía de Rehabilitación
Integral y Reincorporación Ocupacional que debe ser aplicado por el prestador
del servicio de salud, con independencia de los trámites posteriores de
calificación por pérdida de capacidad laboral. Que, además, para adelantar el
procedimiento de calificación de invalidez se requiere por regla general que
haya terminado el proceso de rehabilitación (arts. 5 del Decreto 2463 de 2001 y
3º de la Ley 776 de 2002), con lo que se garantizan los derechos
constitucionales a los que hacen alusión las accionantes.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene a
través de su apoderada, la Doctora María Fernanda Canal Acero, quien solicita
que la Corte se declare inhibida por derogación tácita de la expresión acusada
o en su defecto que declare su exequibilidad.
Respecto de la inhibición considera que el artículo 41 del
Decreto 1295 de 1994 fue modificado por el artículo 6º de la Ley 776 de 2002,
en el cual no quedó incorporada la expresión acusada (“previa solicitud del
interesado), la cual tampoco aparece en el artículo 52 de la Ley 962 de 2005
que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993. “En consecuencia, como la
norma acusada fue subrogada, consideramos que la Corte debe declararse inhibida
para decidir el fondo de la demanda.”
Indica que si a pesar de lo anterior la Corte considera que
la norma continúa produciendo efectos y en virtud de ello debe hacer un
pronunciamiento de fondo, debe tenerse en cuenta que los cargos carecen de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Señala que frente a la presunta violación del artículo 11
de la Constitución Política (derecho a la vida) no existe formulación concreta
que pueda ser analizada por la Corte.
Respecto de la vulneración del artículo 47 superior (deber
del Estado de adoptar políticas de prevención, rehabilitación e integración
social), indica que la demanda no tiene en cuenta que la rehabilitación es una
prestación asistencial previa a la declaración y evaluación de la incapacidad
permanente parcial y que a ella tiene derecho el trabajador que sufre un
accidente de trabajo o una enfermedad profesional (art. 5º del Decreto 1295 de
1994), independientemente de la posterior calificación de la incapacidad
permanente parcial. Aclara que la solicitud previa del interesado que se
establecía en la expresión acusada (ya derogada) constituía un mecanismo
mediante el cual los diferentes integrantes del sistema de seguridad social
podían acceder al análisis científico para determinar la situación médica y
laboral de los usuarios, así como su pérdida de capacidad laboral, para el
reconocimiento de las prestaciones económicas y asistenciales previstas en la
ley. Así, “es importante anotar que el interesado no necesariamente es el
afiliado, sino que casi siempre es la Administradora de Pensiones o la
Administradora de Riesgos Profesionales, que son las interesadas en determinar
el grado de incapacidad y el origen para establecer si hay lugar al
reconocimiento de prestaciones económicas y asistenciales y a cargo de quién.”
Sobre la violación del artículo 48 de la Constitución
manifiesta que las demandantes no señalaron expresamente cuál era el motivo de
inconstitucionalidad, lo que obligaría a una decisión inhibitoria.
Finalmente, con relación a la vulneración del artículo 49
superior porque la expresión acusada impediría la prestación inmediata del
servicio de salud al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo, reitera
que las accionantes confunden la atención médica con la declaración de
incapacidad permanente parcial y el hecho de que la atención de urgencias es
inmediata, no requiere ningún tipo de solicitud y debe ser suministrada por
cualquier institución prestadora de salud. Señala que contrario a lo indicado
por las accionantes, el médico que presta la atención de urgencias no es la
persona indicada para calificar el estado de invalidez de una persona, pues
desconoce en ese momento las secuelas del accidente o enfermedad profesional,
así como el resultado de la rehabilitación, y de ahí que conforme al artículo
6º de la Ley 776 de 2002, la calificación de los porcentajes de pérdida de la
capacidad laboral se hará dentro del mes siguiente a la fecha en que hubiere
terminado el proceso de rehabilitación integral.
Concluye que “la norma acusada no está vigente, ni fue
contraria a las normas invocadas por las demandantes”, razón por la cual la
Corte debe inhibirse o declarar exequible el artículo 41 del Decreto 1295 de
1994.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación allegó el concepto número 4313 del 17 de mayo de 2007, en
el cual solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo,
porque la norma demandada no se encuentra vigente ni está produciendo efecto
alguno.
Señala que el
artículo 41 del Decreto 1295 de 1994 fue derogado por el artículo 6º de la Ley
776 de 2002 y al efecto transcribe ambas disposiciones. Indica que la
declaratoria de incapacidad permanente parcial también se encuentra regulada
por el artículo 3º de la Ley 756 de 2002, en el que se establece que dicha
condición médica “debe” evaluarse si no se ha logrado la curación o
rehabilitación de la persona en el plazo señalado por la ley, en cuyo
interregno la ARP está obligada a seguir cancelando el subsidio por incapacidad
temporal.
Concluye que “ante
la derogatoria mostrada y al no notar que la norma demandada esté produciendo
efecto alguno, procede la inhibición de la Corte Constitucional por carencia
actual de objeto (Sentencia C-653 de 2003). Las demandantes debieron cuestionar
los dos últimos artículos indicados, máxime si se tiene en cuenta que frente al
ataque hecho al artículo impugnado, su modificación denota variaciones
sustanciales”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
jurídica de la que hacen parte las expresiones demandadas forma parte de un
decreto con fuerza de ley.
2.      Cuestión preliminar: la vigencia de la disposición
acusada.
Las accionantes demandan la inconstitucionalidad de la
expresión “y previa solicitud del interesado” que forma parte del artículo 41 del Decreto Ley 1295 de 1994,
relacionado con la declaración de incapacidad permanente parcial dentro del
sistema de riesgos profesionales, por considerar que restringe el derecho de la
persona a una atención médica inmediata y a una rehabilitación definitiva en
caso de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional.
A juicio de los intervinientes y del Ministerio Público, el
artículo 41 del Decreto Ley 1295 de 1994 se encuentra derogado por el
artículo 6º de la Ley 776 de 2002 que regula la declaración de incapacidad
permanente parcial y en el que no se reprodujo la expresión acusada por las
demandantes. De esta manera consideran que no hay una disposición legal sobre
la cual se pueda iniciar el juicio de inconstitucionalidad planteado por las
accionantes, lo que obliga a la Corte a proferir un fallo inhibitorio.
Indican además que la expresión acusada no está produciendo
ningún efecto jurídico porque conforme a los artículos 3º de la Ley 776 de 2002
y 52 de la Ley 962 de 2005, la declaración de incapacidad permanente parcial no
es una carga del trabajador (luego no requiere su solicitud) sino un deber de
las entidades que actúan en el sistema de riesgos profesionales, quienes
requieren determinar el grado de incapacidad de las personas para definir el
surgimiento de determinadas prestaciones económicas y sus responsables.
Por tanto, la Corte debe definir previamente si procede o
no la declaratoria de inhibición solicitada por el Ministerio Público y los
intervinientes en nombre de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de
la Protección Social, pues de ello depende que pueda hacerse un pronunciamiento
de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión acusada.
Tal como ha establecido la Corte, una demanda de
inconstitucionalidad es inepta y debe llevar a proferir un fallo inhibitorio si
la disposición acusada no se encuentra vigente, salvo que la misma continúe
produciendo efectos jurídicos[2].
Se requiere, ha dicho la Corte, que las disposiciones
demandadas sean parte del ordenamiento jurídico vigente, pues de lo contrario “se
produce el fenómeno de sustracción de materia o carencia actual de objeto, que
de haberse admitido la demanda inexorablemente conduce a un fallo inhibitorio
de la Corte Constitucional”[3].
Esta Corporación ha indicado entonces que carece de sentido un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de
una disposición, es decir, que se determine su permanencia o no dentro del
ordenamiento, “si ésta previamente fue retirada por mandato del legislador,
lo cual implica de forma evidente una sustracción de materia”[4].
Así, frente a disposiciones legales que se encuentran derogadas la Corte ha
señalado que sólo es posible su examen si las mismas continúan proyectando sus
efectos y, en esa medida, existe una materia que realmente pueda ser objeto de
juzgamiento[5].
Ahora, dado que la derogatoria de una norma no siempre es
expresa, sino que en ocasiones es tácita o simplemente deriva de la regulación
integral y posterior de la misma materia por parte del legislador, la Corte ha
señalado también que la inhibición procede únicamente cuando es claro que la
disposición acusada no se encuentra vigente ni está produciendo efectos, ya que
si se presenta alguna duda al respecto, debe ejercerse el control de
constitucionalidad para evitar que disposiciones pasadas proyecten sus efectos
jurídicos hacia futuro en caso de ser inconstitucionales[6].
Conforme a lo anterior, la Corte debe establecer entonces
si el artículo 41 del Decreto Ley 1295 de 1994 está
vigente o se encuentra produciendo efectos jurídicos, porque de lo contrario,
como advierten el Ministerio Público y los intervinientes, la decisión debe ser
inhibitoria por carencia actual de objeto. Si existe alguna duda al respecto,
deberá optarse por una decisión de fondo.
Para este análisis es pertinente comparar la disposición
acusada y aquella otra que según las demandantes la derogó. Al respecto se
observa lo siguiente (se subraya la expresión acusada):
Decreto 1295 de 1994
Por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales
Ley 776 de 2002
Por la cual se dictan normas sobre la
organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos
Profesionales.
ARTICULO
41. DECLARACION DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL.
La declaración, evaluación, revisión, grado y origen de la incapacidad
permanente parcial serán determinados, en cada caso y previa solicitud
del interesado, por un médico o por una comisión médica
interdisciplinaria, según lo disponga el reglamento de la entidad
administradora de riesgos profesionales en donde se encuentre afiliado el
trabajador.
La
declaración de incapacidad permanente parcial se hará en función a la
incapacidad que tenga el trabajador para procurarse por medio de un trabajo,
con sus actuales fuerzas, capacidad y formación profesional, una remuneración
equivalente al salario o renta que ganaba antes del accidente o de la
enfermedad. (inexequible por falta de competencia
del legislador extraordinario –Sentencia C-452 de 2002-).
ARTÍCULO 6.
DECLARACIÓN DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE
PARCIAL. La declaración, evaluación, revisión, grado y
origen de la incapacidad permanente parcial serán determinados por una
comisión médica interdisciplinaria, según la reglamentación que para estos
efectos expida el Gobierno Nacional.
La declaración de incapacidad permanente parcial se hará
en función a la incapacidad que tenga el trabajador para procurarse por medio
de un trabajo, con sus actuales fuerzas, capacidad y formación profesional,
una remuneración equivalente al salario o renta que ganaba antes del
accidente o de la enfermedad.
Como se observa el artículo 6º de la Ley 776 de 2002 reguló
nuevamente la misma materia que antes se encontraba tratada en el artículo 41
del Decreto 1295 de 1994: la declaración de incapacidad permanente parcial.
Una simple comparación de ambas disposiciones permite
apreciar que varios de los elementos propios del artículo 41 del Decreto 1295
de 1994, entre ellos el que es demandado, desaparecieron o fueron modificados
en el artículo 6º de la Ley 776 de 2002: (i) se eliminó la expresión acusada (“previa
solicitud del interesado”); (ii) se dejó al Gobierno la facultad de
reglamentar las condiciones de la evaluación de la incapacidad permanente
parcial, lo que antes correspondía a cada una de las entidades administradoras
de riesgos profesionales a las que se encontraban afiliados los trabajadores;
(iii) desapareció la posibilidad de que un solo médico hiciera la evaluación de
incapacidad, la cual debe ser realizada en todos los casos por una comisión
médica interdisciplinaria; (iv) se establecieron los criterios en función de
los cuales debe determinarse el grado de incapacidad permanente parcial de un
trabajador (último inciso).
Por tanto, el carácter prevalente de las leyes posteriores
en el tiempo (art.2º de la Ley 153 de 1887) y la explícita voluntad derogatoria
de las leyes contrarias a la Ley 776 de 2002 (art. 23[7]), permiten
concluir que el artículo 41 del Decreto 1295 de 1994 fue subrogado por el
artículo 6º de la Ley 776 de 2002 y que, en esa medida, las condiciones para la
declaración de la incapacidad permanente parcial no son actualmente las
establecidas en la disposición legal demandada.
Así entonces, le
asiste razón al Procurador General de la Nación y a los intervinientes, cuando
afirman que el artículo 41 del Decreto 1295 de 1994 no se encuentra vigente y
que, además, como la expresión demandada no fue reproducida en el artículo 6º
de la Ley 776 de 2002, desapareció definitivamente del ordenamiento jurídico
por voluntad del propio legislador, lo que impone una decisión inhibitoria
frente a la demanda.
Así mismo, como
la expresión demandada se refería a una etapa inicial de un procedimiento que
desde el año 2002 se desarrolla de otra manera, tampoco se observa que la misma
pueda estar proyectando sus efectos jurídicos a situaciones en curso o futuras,
lo que ratifica sin duda la carencia actual de objeto y la necesidad de
proferir una decisión inhibitoria.
En consecuencia,
la Corte se declarará inhibida para tomar una decisión de fondo en relación con
la expresión acusada.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declararse
INHIBIDA para decidir la demanda presentada contra la expresión “previa
solicitud del interesado” que hace parte del artículo 41 del Decreto 1295
de 1994.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Inciso 1o. declarado EXEQUIBLE, por los cargos
formulados y analizados en la sentencia C-452 de 2002, M.P. Dr. Jaime Araújo Rentería,
referentes a la violación del límite material de la ley de facultades y a la
potestad del legislador extraordinario para establecer un nuevo régimen
prestacional o modificar el existente. En la misma sentencia se declaró
inexequible el inciso 2º  de este artículo que establecía “La declaración de
incapacidad permanente parcial se hará en función a la incapacidad que tenga el
trabajador para procurarse por medio de un trabajo, con sus actuales fuerza,
capacidad y formación profesional, una remuneración equivalente al salario o
renta que ganaba antes del accidente o de la enfermedad.”
[2]
“Sin embargo, no obstante que la Corte carece de competencia para pronunciarse
sobre normas que han sido derogadas, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que con el objetivo de salvaguardar la Constitución, la Corte
Constitucional sí es competente para efectuar un análisis de inexequibilidad a
una norma derogada cuando se pueda establecer que ésta continua produciendo
efectos jurídicos.” (Sentencia C-1155 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Igualmente pueden verse entre muchas otras, las Sentencias C-1144 de 2000 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa,  Sentencia C-714 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y
la Sentencia C-626 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[3]
Sentencia C-338 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[4]
Sentencia C-1155 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[5]
Sentencia C-110 de 2006.. M.P. Rodrigo Escobar Gil: “En este sentido, el juicio
de inconstitucionalidad impone, para su debida promoción, que las normas cuya
validez se objeta existan, es decir, se encuentren activas en el sistema
normativo, pues es la única manera como aquellas pueden recibir los efectos de
los fallos de exequibilidad o inexequibilidad que corresponde dictar a la
Corte. Si el precepto impugnado no forma parte del ordenamiento positivo,
formal y materialmente, no hay entonces objeto sobre el cual pueda recaer la
decisión de fondo, debiéndo proceder la Corte a dictar fallo inhibitorio por
falta de competencia funcional, motivado en una clara sustraccción de materia o
carencia actual de objeto.”
[6]
Sentencias C-992 de 2004, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-995 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
Art. 23 VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de
su sanción y publicación y deroga todas las demás leyes que le sean
contrarias.”