T-084-98
Sentencia T-084/98
Sentencia T-084/98
DEBIDO PROCESO
PUBLICO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS/DERECHO AL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS
DERECHO A LA
EJECUCION DE LAS SENTENCIAS EN FIRME
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Debida ejecución de decisiones judiciales/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Observancia
de providencias ejecutoriadas
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL NO IDONEO-Proceso
de ejecución para reintegrar al cargo a trabajador oficial
PROCESO EJECUTIVO
LABORAL POR OBLIGACION DE HACER-Deber de la administración de reintegrar al cargo
REINTEGRO AL
CARGO POR LA ADMINISTRACION-Obligación
principal
ACCION DE TUTELA-Prevalencia para cumplimiento material de
sentencia
JUSTICIA MATERIAL-Cumplimiento de decisiones judiciales
ACCION DE TUTELA
PARA CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES DE HACER-Ejecución de sentencias/ACCION DE TUTELA PARA
CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES DE DAR-Improcedencia para ejecución de
sentencias
El mecanismo de
la tutela puede ser instrumento para hacer cumplir las obligaciones de hacer,
cuando se interpone en orden a garantizar la ejecución de una sentencia, pero
que no es admisible frente a la ejecución de obligaciones de dar, porque para
estos casos el instrumento idóneo de carácter ordinario es el proceso
ejecutivo.
CUMPLIMIENTO DE
PROVIDENCIAS JUDICIALES
PROCESO EJECUTIVO
LABORAL PARA REINTEGRO DE TRABAJADOR-No constituye medio idóneo de defensa judicial/CUMPLIMIENTO
SENTENCIA DE REINTEGRO DE TRABAJADOR-Procedencia de tutela/EFECTIVIDAD
DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES
La Sala considera
que el proceso ejecutivo laboral, en el presente caso no es un medio idóneo
para asegurar el cumplimiento de la sentencia judicial y restablecer la
violación de los derechos constitucionales. Cuando se trata del cumplimiento de
sentencias que ordenan el reintegro al cargo y al mismo tiempo el pago de los
derechos laborales dejados de devengar por el trabajador, se ha considerado que
el proceso ejecutivo no resulta ser un medio idóneo de defensa judicial. Por
consiguiente, cuando el medio alternativo es ineficaz para proteger los
derechos fundamentales, en un caso concreto, según la apreciación razonada que
haga el juez de tutela, o cuando habiéndose acudido a él resulta inane, la
tutela se revela como el único instrumento eficaz para restablecer los derechos
conculcados, pues en el Estado Social de Derecho la efectividad de los derechos
constitucionales es un principio de rigurosa observancia. Será siempre la administración
la encargada de adoptar las medidas suficientes y oportunas para dar
cumplimiento a los fallos que le imponen obligaciones, como es el deber de todo
deudor de llevar a cabo el pago puntual de las obligaciones a su cargo. El
cumplimiento oportuno y voluntario de los fallos judiciales por la
administración, aparte de garantizar adecuadamente el acceso a la justicia, se
acompasa con la exigencia de la observancia de los principios de moralidad,
celeridad, eficacia e imparcialidad, consagrados en la Constitución. En tal
virtud, el cumplimiento de una sentencia por la vía ejecutiva no constituye un
procedimiento normal si no excepcional.
Referencia:
Expediente T-140285
Peticionario: Luis
Fernando Osorio Rivera
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., marzo diez y siete (17) de  mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, lleva a cabo
la revisión del proceso de tutela instaurado por Luis Fernando Osorio Rivera
contra el Instituto Nacional de Vías, con fundamento en la competencia
conferida por los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, en armonía con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos.
1.1. El demandante
estuvo vinculado al Ministerio de Obras Públicas y Transporte como trabajador
oficial desde el 7 de julio de 1980 hasta el 17 de abril de 1995, fecha esta en
la cual fue despedido sin justa causa. Para esta época se desempeñaba como 4o.
suplente del Sindicato de Trabajadores Oficiales de dicho Ministerio -Seccional
Medellín.
1.2. El
demandante promovió acción laboral de reintegro contra el INSTITUTO NACIONAL DE
VIAS, por considerar que se había operado una sustitución patronal, esto es, de
las obligaciones laborales del Ministerio en el Instituto. Esta pretensión fue
desestimada según sentencia del Juzgado Quinto Laboral del Circuito de
Medellín, que luego revocó en segunda instancia el Tribunal Superior de
Medellín -Sala Décima Segunda de Decisión Laboral, mediante sentencia del 21 de
junio de 1996, en la cual ordenó su reintegro al cargo que desempeñaba a la
fecha de su despido y el pago de los salarios dejados de percibir, con
deducción de las sumas que había recibido a título de cesantías e
indemnización.
1.3. El 15 de julio
de 1996, el actor se presentó en las dependencias del Instituto Nacional de
Vías -INVIAS y solicitó el cumplimiento del referido fallo laboral, con
resultados negativos.
1.4. Ante
dicha actitud omisiva del Instituto, el demandante adelantó un proceso
ejecutivo para forzar el cumplimiento de las obligaciones emanadas de la
mencionada sentencia. El Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín libró
el correspondiente auto de mandamiento de pago. Esta providencia fue recurrida
por el actor ante la negativa del Juzgado de decretar el pago de los perjuicios
moratorios estimados por el actor en la suma de cincuenta mil pesos
($50.000.oo) diarios.
1.5. El Tribunal
Superior de Medellín -Sala Décima Segunda de Decisión Laboral, en fallo del 31
de enero de 1997 desató la apelación y revocó en su totalidad el auto mediante
el cual se había librado el mandamiento ejecutivo.
2. Las
pretensiones.
El actor, por medio
de apoderado, instauró ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Medellín -Sala Civil, acción de tutela contra el Instituto Nacional de Vías,
con el fin de lograr el amparo de sus derechos fundamentales constitucionales
“a la dignidad, acceso a la justicia y a la ejecución de las sentencias
judiciales, al trabajo, a la igualdad, a la seguridad social, derecho de
asociación y a percibir un salario” y, consecuentemente, que se ordene al
mencionado Instituto a “dar cumplimiento inmediato a la sentencia dictada en su
favor por la justicia ordinaria laboral”, que se le reubique “en el cargo que
desempeñaba para el 31 de diciembre de 1994”, que le paguen “los salarios y
prestaciones adeudados” y que se le afilie “a una entidad de seguridad social”.
II. ACTUACION
PROCESAL.
1. Primera instancia.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Medellín -Sala Civil- mediante fallo del 5 de junio de
1997, negó la solicitud de tutela instaurada por Luis Fernando Osorio Rivera
contra el Instituto Nacional de Vías, Regional Antioquia, en virtud de las
siguientes consideraciones:
La tutela se
promovió equivocadamente contra el Instituto Nacional de Vías, si se tiene en
cuenta que una sentencia de condena que impone una o más prestaciones sólo se
puede lograr su cumplimiento, bien en forma espontánea por el obligado, o bien
mediante la ejecución forzada a través del proceso ejecutivo laboral.
Advierte el Tribunal
que el demandante aún tiene expedita la acción ejecutiva, una vez el
peticionario acate la preceptiva del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo y del Decreto 768 de 1993, de manera que  "se deniega la
tutela, al considerar que existen vías previas que deben ser agotadas aún en
busca de un cumplimiento espontáneo y aún más si lo pretendido es una ejecución
jurisdiccional”.
2. Segunda
instancia.
La Corte Suprema de
Justicia -Sala de Casación Civil y Agraria, en sentencia del 22 de julio de
1997, decidió confirmar el fallo recurrido en consideración a los siguientes
argumentos:
- La acción de
tutela tiene un carácter subsidiario, como lo ha señalado la jurisprudencia
sentada por esa Corporación en el sentido de que “no está llamada a proceder
como mecanismo alterno o sustituto de las vías legales de protección de los
derechos”.
- En el presente
caso, la acción de tutela no aparece planteada respecto de las decisiones
judiciales proferidas con precedencia a este asunto. La sentencia cuyo
cumplimiento aquí se persigue comporta para INVIAS el surgimiento de dos
obligaciones diferentes: la de reintegro del trabajador (obligación de hacer) y
la de pago de salarios (obligación de dar).
- En tratándose del
cumplimiento forzado de obligaciones, entre ellas las impuestas en sentencia
judicial, la vía idónea y eficaz a la luz de la Carta Política y de la ley, es
el proceso ejecutivo, el cual ha de intentarse por el acreedor ante el
funcionario de la jurisdicción revestido de la competencia necesaria.
- Ahora bien, si
intentada la acción ejecutiva ella se viera frustrada, como en efecto ocurrió
en el caso en estudio, por el pronunciamiento del 31 de enero de 1997 del
Tribunal Superior de Medellín -Sala Laboral-, no viene a ser razón suficiente
para que, ante la imposibilidad de llevar adelante esa precisa ejecución, se
pueda concluir que dicho proceso no es un medio de defensa eficaz o que ello
autorice el empleo de la acción de tutela en aras de obtener el cumplimiento de
la referida sentencia judicial.
- Examinado el
proveimiento del Tribunal mediante el cual revocó la orden ejecutiva librada
por el juzgado del conocimiento, se concluye que la determinación allí tomada
en relación con la orden de pago solicitada obedeció a que la demanda ejecutiva
fue intentada antes de que por el interesado se hubiesen cumplido los
requisitos y condiciones que habilitaban al instituto aquí accionado y allí
demandado para satisfacer las obligaciones a su cargo, y que la negativa a
ordenar el reintegro se debió a que no se probó por el actor que la entidad
hubiese sido remisa a cumplir con ese pronunciamiento.
- Siendo así, que la forma idónea para la
obtención del fin perseguido (cumplimiento de la sentencia) era reunir a
cabalidad los requisitos echados de menos por el Tribunal e intentar ahí sí,
con respaldo en la Carta Política y en la ley, la acción ejecutiva pertinente,
no era la acción de tutela el medio a seguir “porque con ella, según se aprecia
de manera evidente, se intenta es obviar la satisfacción de las condiciones aducidas
por el Tribunal en su auto de revocatoria y, por sobre todo, el proceso
ejecutivo mismo como instrumento protector ágil y adecuado de acuerdo con la
ley”.
- “Observa la Sala que de admitirse que la
tutela es el medio eficaz para conseguir el cumplimiento de la obligación de
pago y/o reintegro del accionante, se estaría con ello desconociendo el derecho
fundamental del debido proceso que asiste a la entidad contra quien se dirige
la queja por cuanto, de un lado, es la acción ejecutiva el medio natural establecido
en la ley para la consecución de ese fin y, de otro, se suprimiría la
oportunidad para su defensa que, como se vio, se traduce en la posibilidad de
proponer las excepciones meritorias reseñadas en la regla 2ª del artículo 509
del Código de Procedimiento Civil, las que no podrían ser decididas en acciones
de este linaje. Además, en relación con la obligación de pago, se desconocería
un derecho temporal de abstención que legitima la conducta negativa del
accionado, frente al cual la protección tutelar no constituiría en sí misma un
debido proceso”.
- Para terminar, no se aprecia por el
Tribunal la causación para el accionante de un perjuicio que califique como
irremediable, luego tampoco, puede deducirse el acogimiento de la acción como
mecanismo transitorio.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema jurídico planteado.
1.1. Se pretende con
la presente acción de tutela conseguir el cumplimiento de la sentencia de
segunda instancia proferida el 21 de junio de 1996 por el Tribunal Superior de
Medellín -Sala Décima Segunda de Decisión Laboral que ordenó el reintegro del
demandante al cargo del cual fue despedido y el pago de los salarios
correspondientes al período comprendido entre el momento de su retiro y aquél
en que se verifique su reinstalación en el empleo.
1.2. Como se
advirtió anteriormente, el Tribunal Superior de Medellín -Sala Décima Segunda
de Decisión Laboral revocó, el 31 de enero de 1997, la providencia del Juzgado
Quinto Laboral del Circuito de esa ciudad que había librado el mandamiento
ejecutivo para el cumplimiento del fallo foral.
1.3. Le corresponde
a la Sala determinar si habiendo resultado fallido el proceso ejecutivo laboral
instaurado por el demandante, con el fin de hacer cumplir la aludida sentencia,
es la tutela el mecanismo idóneo para lograr la efectividad de ésta y por ende
la protección de los derechos fundamentales  que invoca.
2. La solución
del problema.
2.1. La Corte
Constitucional a través de varios fallos proferidos por diferentes Salas
de Revisión de Tutela se ha referido a la problemática relativa al
incumplimiento de los fallos judiciales y a su incidencia en la violación de
los derechos fundamentales, en los siguientes términos:
En la sentencia
T-554/92[1],
la Sala Segunda de Revisión dijo:
"Cumplimiento
de las sentencias en el nuevo marco constitucional"
"3. La
acción de tutela impetrada tiene como finalidad obtener el cumplimiento de una
sentencia contra la administración. El ordenamiento jurídico está inspirado en
la idea de asegurar, entre otros, el valor de la justicia (CP Preámbulo). Para
su consecución, el Constituyente estableció entre los fines esenciales del
Estado el de "asegurar la vigencia de un orden justo", condición
indispensable para la convivencia pacífica (CP art. 2). Los derechos o
intereses de las personas reconocidos o declarados en una sentencia, no serían
efectivos sin la obligación correlativa de la administración de cumplir las
sentencias judiciales".
"El obligado
cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales es una garantía
institucional del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental
de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58 de la
Constitución".
"La
obligación de toda persona de cumplir la Constitución y las leyes (CP art. 95)
se realiza - en caso de reticencia - a través de la intervención del poder
judicial. No es posible hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las
decisiones judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente
dispositivo".
"La
ejecución de las sentencias es una de las más importantes garantías de la
existencia y funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (CP art.
1) que se traduce en la final sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos
a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los
órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de
Derecho".
"El sistema
jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su
autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento de las
sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho a un debido proceso
público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la
Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86)".
"Los
derechos procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia
de un proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia (CP art.
228) como el derecho a la ejecución de las sentencias en firme (CP arts. 1, 2 y
29). Lo contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las normas
jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos
en ellas reconocidos, en formas hueras, carentes de contenido".
"La capital
importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias
obliga a los jueces y tribunales adoptar las medidas necesarias y  adecuadas
para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo
que a la autoridad condenada al cumplimiento oportuno".
Los anteriores
criterios fueron reiterados posteriormente por la Corte de la siguiente manera:
- “El acceso a la
administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica
solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la
normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino
que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la
debida ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una culminación del debido
proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos
puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno
desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios” (Sentencia T-329/94[2]).
- “La observancia
de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado
Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de
justicia -artículo 229 superior-. Este se concreta no sólo en la posibilidad de
acudir al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la
emisión de una orden y su efectivo cumplimiento: valga decir, en la aplicación
de la normatividad al caso concreto”.
“En tal virtud,
cuando la autoridad demandada se rehusa a ejecutar lo dispuesto en la
providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a
través de esa última se han reconocido a quien invocó protección, sino que
desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada”. (sentencia T-553/95[3]).
2.2. Concretamente
en un caso similar en que precisamente se buscaba el cumplimiento de un fallo
de la justicia ordinaria laboral que había ordenado el reintegro de un
trabajador oficial a su cargo, se pronunció esta Sala en la sentencia T- 537/94[4] en el sentido de
considerar que el proceso ejecutivo laboral en el caso concreto no resultaba
ser un medio idóneo de defensa judicial. Dijo la Sala:
“Es evidente, que
en el presente caso el peticionario de la tutela formalmente posee un medio
alternativo de defensa judicial para obtener el cumplimiento de las sentencias
que ordenaron su reintegro al cargo y el pago de sus acreencias laborales de
naturaleza económica, como es el correspondiente proceso ejecutivo laboral para
hacer efectiva la obligación impuesta en las sentencias a la Empresa de Licores
del Chocó de reintegrar al demandante a su cargo, y demandar en forma
subsidiaria la indemnización de perjuicios, e igualmente, demandar el pago de
las sumas de dineros adeudadas por concepto de salarios”.
“Aprecia la Sala,
que la utilización del medio alternativo de defensa judicial no resulta idóneo
en el presente caso, por las siguientes razones:
- El reintegro al
cargo de un empleado que debe efectuar la administración por orden judicial
(justicia ordinaria laboral o contencioso administrativo), puede hacerse
efectivo a través de un proceso ejecutivo laboral por obligación de hacer,
conforme a los arts. 2, 100, y siguientes del C.P.L., en concordancia con los
arts. 493, 495 y 500 del Código de Procedimiento Civil. El demandante puede
solicitar en la demanda subsidiariamente que la ejecución prosiga por los
perjuicios compensatorios en caso de que el deudor (la administración) no
cumpla con la obligación de reintegrar en la forma ordenada por el mandamiento
ejecutivo; pero no podrá solicitar "que se autorice la ejecución del hecho
por un tercero a expensas del deudor", según el numeral 3o. del art. 500
ibídem, porque ello no es posible en virtud del principio de legalidad; la
competencia que es privativa de la administración en este caso no es
susceptible de ser ejercida por un tercero”.
“Significa lo
anterior, que la obligación principal de la administración de reintegrar al
cargo al empleado se compensa o subroga con el pago de una indemnización de
perjuicios y, por consiguiente, quedan sin protección los derechos
fundamentales del empleado que se vinculan con la circunstancia de que
efectivamente acceda al empleo y permanezca en el mismo (arts. 25 y 53 de la
C.P.) y que se cumpla por la administración la sentencia judicial”.
“- El reintegro
al cargo constituye la obligación principal de la administración,  pues la reinstalación
en el empleo se erige en la causa y la  condición para el pago de los salarios
dejados de devengar. Es asi como la fecha en que el mismo se produce sirve para
determinar con exactitud el período dentro del cual se deben liquidar estos”.
(….)
“- Se justifica
la prevalencia de la acción de tutela frente al medio alternativo de defensa
judicial, porque el cumplimiento de las sentencias judiciales en mención
asegura la efectividad de los derechos al trabajo, y a la igualdad y al acceso
a la justicia del peticionario y comporta la vigencia de la exigencia que se
hace a la administración por el art. 209 de la Constitución Política de obrar
conforme a los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad e
imparcialidad y hacer realidad el principio de acceso a la justicia, en el
sentido de que no sólo es importante obtener de esta la actuación favorable a
una pretensión sino obtener el cumplimiento material de la sentencia”.
(….)
“A lo dicho la
Sala agrega lo siguiente:
- El orden
jurídico que institucionaliza la Constitución sólo es posible en la medida en
que los jueces en forma autónoma, independiente, diligente y oportuna, y
haciendo prevaler el derecho sustancial sobre el procesal resuelven los
conflictos jurídicos que se presentan en el medio social y cuando sus
providencias se materializan a través de su efectivo cumplimiento”.
“- El ideal de
justicia material consustancial al Estado Social de Derecho que emerge de los
principios, valores y derechos constitucionales, requiere una concreción no
sólo con el pronunciamiento judicial  que declara o constituye el derecho o
impone la condena, sino mediante su efectivización o realización material, que
se logra mediante el cumplimiento de la sentencia”.
“- El acceso a la
justicia, como lo ha reiterado en varias oportunidades la Corte, no consiste en
realizar los actos de postulación requeridos para poner en movimiento el
aparato jurisdiccional del Estado, sino en el derecho constitucional
fundamental de la exigencia de una justicia rápida y oportuna, sin dilaciones
injustificadas, que contenga una eficaz y pronta realización material de sus
decisiones”.
“- La
colaboración armónica entre las ramas del poder público implica la unidad de
acción y esfuerzos y la coordinación de propósitos para cumplir con los fines
del Estado (arts. 2 y 113). Por lo tanto, el cumplimiento de los fallos
judiciales por la administración es una exigencia que se deriva de dicha
colaboración, y resultaría inadmisible que ésta al omitir su ejecución pudiera
actuar contrariando dichos fines”.
2.3. En los fallos
de instancia comentados, para fundar la negativa del amparo, se hacen una serie
de disquisiciones sobre el contenido de la obligaciones de los fallos
judiciales que ordenan el reintegro de trabajadores a la administración y el
pago de los respectivos derechos laborales. Por consiguiente, resulta oportuno
reseñar lo que la Corte ha decidido con respecto al cumplimiento de este tipo
de fallos, teniendo en cuenta que esta especie de condenas laborales comporta
tanto el cumplimiento de obligaciones de hacer (reintegrar a la institución al
actor) como de dar (pagar los salarios correspondientes al período que estuvo
ilegalmente desvinculado el trabajador).
Se ha señalado que
el mecanismo de la tutela puede ser instrumento para hacer cumplir las
obligaciones de hacer, cuando se interpone en orden a garantizar la ejecución
de una sentencia, pero que no es admisible frente a la ejecución de
obligaciones de dar, porque para estos casos el instrumento idóneo de carácter
ordinario es el proceso ejecutivo.
En este sentido se
pronunció la Corte en la Sentencia T-403 de 1996[5]:
“En lo que hace
referencia al cumplimiento de sentencias judiciales por vía de tutela, esta
Corte ha expresado que cuando lo ordenado en la providencia incumplida es una
obligación de hacer, es viable lograr su cumplimiento por medio de la acción de
tutela, pues los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico no siempre
tienen la idoneidad suficiente para proteger los derechos fundamentales que
puedan verse afectados con el incumplimiento de una providencia”.
“En cambio,
cuando se trata del cumplimiento de obligaciones de dar, la ley ha previsto un
mecanismo idóneo para lograr su cumplimiento, como es el proceso ejecutivo,
cuya adecuada utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación
que se pretende eludir, ya que pueden pedirse medidas cautelares, como el
embargo y secuestro de los bienes del deudor y su posterior remate, para
asegurar así el pago que se pretende evadir”.
Se reiteró, de esta
manera lo que la Corte había expresado en anterior oportunidad, al expresar[6]:
“Cuando se trata
de obtener que, en cumplimiento de sentencia judicial, la administración
reintegre a una persona desvinculada del servicio por acto administrativo
declarado nulo, estamos ante una obligación de hacer, cuya ejecución por la vía
indicada en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil no goza de la
misma efectividad que se alcanzaría en la hipótesis de una obligación de dar”.
“En efecto, el
proceso ejecutivo tiene la virtualidad de obtener el forzoso cumplimiento de
aquello que se quiere eludir, mediante la aplicación de medidas que, como el
embargo y posterior remate de los bienes del deudor, están en manos del juez,
quien las lleva adelante pese a la resistencia del demandado, en los casos y
dentro de las reglas procesales pertinentes”.
“Hay allí una
característica indubitable de efectividad, pues la consecuencia del
incumplimiento es la ejecución forzosa de las prestaciones a las que se estaba
obligado”.
“No obstante,
cuando esas prestaciones están a cargo de un funcionario o dependencia de la
administración pública y consisten en hacer algo -en este caso, reintegrar a
unos servidores públicos despedidos-, lo que se decida por el juez de ejecución
está limitado a impartir la orden de que se cumpla el fallo hasta ahora no
cumplido, sin que exista medida alguna aplicable coercitivamente para que, aun
contra la voluntad del funcionario o dependencia, se lleve a cabo lo mandado.
En otros términos, fuera de las sanciones que puedan ser aplicables al remiso,
todo consiste en añadir otra decisión judicial no menos expuesta al
incumplimiento que la ya desobediencia”.
(...)
“Pero es evidente
que obligaciones de carácter administrativo relativas al manejo de personal al
servicio del Estado, cual es la de reintegrar a un servidor público separado de
su cargo, únicamente pueden ser cumplidas por la administración pública y,
dentro de ella, exclusivamente por el funcionario competente, de lo cual se
deduce que la previsión legal en referencia no es aplicable en casos como el
que se revisa”.
(...)
“Todo lo dicho
significa que en semejantes eventos, hallándose de por medio derechos
fundamentales, la iniciación y culminación de un proceso ejecutivo no es medio
más adecuado ni efectivo para que ellos dejen de ser quebrantados”.
“En cambio, la
decisión del juez de tutela, mediante la cual se ordene ejecutar una sentencia
que viene siendo incumplida, tiene varias características propias que la hacen
más efectiva, dado su carácter preferente, sumario e inmediato…..”
2.4. En la
providencia de enero 31 de 1997 emanada del Tribunal Superior de Medellín -Sala
Décima Segunda de Decisión Laboral se exponen como razones para revocar el auto
de mandamiento de pago, que el demandante no se hizo presente en instalaciones
de la entidad demandada con el fin de ejercer su derecho a reintegrarse a sus
labores, ni tampoco formuló la respectiva cuenta de cobro. Aparte de ello
consideró que era aplicable el art. 177 del C.C.A. que regula lo relativo al
cumplimiento de las sentencias dictadas por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Los juzgadores de
instancia para negar la tutela invocaron como razones la circunstancia de que
el proceso ejecutivo laboral era el medio alternativo de defensa judicial
idóneo para obtener el cumplimiento de la sentencia y no la acción de tutela.
La Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, igualmente consideró, prohijando el
criterio expuesto por el Tribunal Superior de Medellín -Sala Décima Segunda de
Decisión Laboral en la providencia que revocó el mandamiento de pago, que la
protección invocada por el demandante debía ser denegada porque la demanda
ejecutiva había sido intentada antes de tiempo (art. 177 C.C.A. y decreto
768/93) y, además, porque no se probó por el actor que la demandada hubiese
sido remisa a cumplir la aludida sentencia.
2.5. Siguiendo la
línea jurisprudencial de la Corte que antes se ha expuesto, la Sala considera
que el proceso ejecutivo laboral, en el presente caso no es un medio idóneo
para asegurar el cumplimiento de la sentencia judicial y restablecer la
violación de los derechos constitucionales que invoca el demandante por las
siguientes razones:
a) La sentencia de
junio 21 de 1996 que ordenó el reintegro del demandante a su cargo y el pago de
los derechos laborales dejados de devengar fue debidamente notificada a la
demandada. Por lo tanto, a partir de su ejecutoria eran exigibles y debían ser
cumplidas las obligaciones contenidas en dicha sentencia.
No le correspondía,
en consecuencia, al demandante adelantar gestión alguna ante el INVIAS para
obtener la ejecución de la sentencia, aun cuando afirma haber reclamado
directamente el cumplimiento de la misma.
b) Cuando se trata
exclusivamente del pago de sumas dinerarias ordenado en una sentencia judicial
emanada de la jurisdicción laboral, si es pertinente dar aplicación al art. 19
del decreto 111/96 que compiló las normas de la ley 38/89, art. 16 y de la ley
179/94, arts. 6 y 55, inciso 3, en concordancia con el art 177 del C.C.A., que
aluden al procedimiento que debe seguirse para el cumplimiento de las
sentencias judiciales contra la administración. Transcurridos 18 meses sin que
se produzca el pago es posible adelantar proceso de ejecución, como lo indicó
la Corte en la sentencia C-354/97[7].
Es decir, que en este evento el proceso ejecutivo laboral si puede considerarse
como un medio alternativo de defensa judicial idóneo y eficaz.
c) No obstante,
cuando se trata del cumplimiento de sentencias que ordenan el reintegro al
cargo y al mismo tiempo el pago de los derechos laborales dejados de devengar
por el trabajador, se ha considerado que el proceso ejecutivo no resulta ser un
medio idóneo de defensa judicial, como se ha indicado en las sentencias que se
han citado y particularmente en la T-537/94. Por consiguiente, considera la
Sala, en desacuerdo con los juzgadores de instancia, que cuando el medio
alternativo es ineficaz para proteger los derechos fundamentales, en un caso
concreto, según la apreciación razonada que haga el juez de tutela, o cuando
habiéndose acudido a él resulta inane, la tutela se revela como el único
instrumento eficaz para restablecer los derechos conculcados (art. 2 C.P.),
pues en el Estado Social de Derecho la efectividad de los derechos
constitucionales es un principio de rigurosa observancia.
2.6. Finalmente,
conviene tener en cuenta lo siguiente:
Será siempre la
administración la encargada de adoptar las medidas suficientes y oportunas para
dar cumplimiento a los fallos que le imponen obligaciones, como es el deber de
todo deudor de llevar a cabo el pago puntual de las obligaciones a su cargo.
Admitir que la presentación de una cuenta de cobro o el reclamo del interesado,
condiciona el cumplimiento de un fallo judicial, es concederle mayor  valor a
éstas formalidades que a la propia sentencia y autorizar que por este medio se
burle el derecho material reconocido al beneficiario de la decisión judicial.
El cumplimiento
oportuno y voluntario de los fallos judiciales por la administración, aparte de
garantizar adecuadamente el acceso a la justicia, se acompasa con la exigencia
de la observancia de los principios de moralidad, celeridad, eficacia e
imparcialidad, consagrados en el art. 209 de la Constitución. En tal virtud, el
cumplimiento de una sentencia por la vía ejecutiva no constituye un
procedimiento normal si no excepcional.
3. En conclusión, la
Sala encuentra que sólo mediante el uso de la vía procesal de la tutela se
pueden preservar los derechos reconocidos al demandante e impedir la burla de
la justicia laboral; de manera que se dispondrá revocar las sentencias de
primera y segunda instancia y, en su lugar, tutelar los derechos fundamentales
al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al trabajo.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto la Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR las
sentencias de 5 de junio 1997 proferida por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Medellín -Sala Civil y del 22 de julio del mismo año de la Corte
Suprema de Justicia -Sala de Casación Civil y Agraria.
Segundo. CONCEDER al actor Luis
Fernando Osorio Rivera la tutela de los derechos al debido proceso, al acceso a
la administración de justicia y al trabajo. En consecuencia dentro del término
de 48 horas el Instituto Nacional de Vías -INVIAS, procederá a dar cumplimiento
a la sentencia de fecha junio 21 de 1996 proferida por el Tribunal Superior de
Medellín -Sala Décima Segunda de Decisión Laboral, en virtud de la cual se
condenó a dicha entidad a reintegrar al demandante a su cargo y a pagar los
derechos laborales dejados de devengar.
Tercero. Líbrese por la Secretaría
General de esta Corporación, la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[2] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[3] M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[4] M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[5] Sentencia T-403/96, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa
[6] Sentencia T-329/94,
antes citada.
[7] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.