T-951-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-951/05
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Exigencia de la subsidiariedad/ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales genéricas de procedibilidad
ACCION DE TUTELA-Inmediatez/ACCION DE
TUTELA-Término razonable de presentación/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
frente a prestaciones económicas
La acción de
tutela ha sido consagrada constitucionalmente y desarrollada legalmente, como
un mecanismo que tiene como fin la protección de derechos fundamentales
vulnerados o amenazados y no para solucionar aspectos de otra índole como los
de origen económico, salvo aquellos casos, en los que del cumplimiento de esa
obligación, depende la salvaguarda directa de un derecho de carácter
fundamental. Por fuera de este supuesto excepcional, el pago de cualquier
obligación económica debe ventilarse ante la autoridades constituidas para ello,
pues el juez constitucional no puede invadir espacios que no le corresponden.
DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Alcance/ACCION
DE TUTELA TEMERARIA-Concurrieron los elementos para su procedencia
Referencia: expediente T-1115955
Acción de tutela instaurada por Elver Arango Correa contra la
Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado..
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C.,
nueve (9) de septiembre de dos mil cinco (2005).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés
Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión del  fallo dictado en el asunto de la referencia por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
I.
ANTECEDENTES.
El señor Elver
Arango Correa, interpuso acción de tutela con el objeto de lograr la protección
de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y al debido proceso,
presuntamente vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
1. HECHOS
1.1. En
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor
Elver Arango Correa, demandó a la Nación-Ministerio de Justicia, solicitando la
nulidad del decreto 529 de 1995, por medio del cual fue retirado del cargo de
Notario Cuarto del Circulo de Cali.
1.2. Mediante
fallo del 18 de abril de 1997 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,
denegó las súplicas de la demanda considerando entre otras cosas, que como el
actor no era funcionario de carrera notarial no lo amparaban circunstancias
especiales de estabilidad y por ende, podía ser removido del servicio en
cualquier momento.
Igualmente
argumentó que ante la ausencia de garantía de estabilidad no se configuraba la
desviación de poder en razón a que el nominador, si lo consideraba conveniente
para el servicio, podía optar la determinación acusada.
1.3. El
demandante apeló la anterior decisión y la Subsección B de la Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,  revocó la
providencia y declaró la nulidad del decreto demandado, al considerar que se
removió al demandante como si se tratara de un empleo de libre nombramiento y
remoción, sin establecer las razones determinantes del retiro y designando en
interinidad a otra persona en el cargo de Notario Cuarto del Circulo de Cali.
Como
restablecimiento del derecho determinó que no había existido solución de
continuidad en la prestación del servicio desde el retiro ocasionado por el
acto acusado y hasta el 31 de diciembre de 1999, salvo los lapsos en caso de
relación incompatible con institución sostenida a cargo del tesoro público.
Considera el
demandante que la providencia judicial anterior constituye una vía de hecho en
la medida en que se ordena el descuento de los salarios o dineros recibidos por
cargos públicos desempeñados con posterioridad a su desvinculación del cargo de
Notario del Circulo de Calí, pues vulnera su derecho fundamental a la igualdad,
al debido proceso, a la honra, al trabajo, entre otros, además de la
interpretación y aplicación “pro homine” de la Convención Americana de
Derechos Humanos, su Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
1.4. Igualmente
argumenta el demandante, que esta Corporación mediante sentencia C-741 de 1998
declaró inexequible el artículo 161 del Decreto 960 de 1970, de conformidad con
el cual: “Los notarios serán nombrados para periodos de cinco (5) años, así:
los de primera categoría por el gobierno nacional; los demás por los
gobernadores, intendentes y comisarios respectivos”, y que por lo tanto, no
debió aplicarse dicha norma.
2.
Intervención de la entidad demandada.
La Subsección B
de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, no intervino en el trámite de la acción de tutela.
3. Sentencia
objeto de revisión.
Mediante fallo
del 7 de abril de 2005, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de
tutela, al considerar que ésta no procede contra providencias judiciales, pues
vulnera los principios de cosa juzgada y autonomía funcional de los jueces.
4. Pruebas
aportadas al proceso.
4.1. Copia de la
sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
4.2. Constancias
del tiempo de servicio e ingresos percibidos como Asesor del Senado de la
República y como Representante a la Cámara.
4.3. Copia de la
insistencia presentada por el Defensor del Pueblo, mediante la cual solicita la
selección para revisión el expediente T-758417, que corresponde a la acción de
tutela instaurada por el señor Elver Arango Correa contra el Consejo de Estado.
Revisión por
la Corte
Remitido el
fallo a esta Corporación, mediante auto del tres de junio de 2005, la Sala de
Selección Número Seis dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591
de 1991 y las demás disposiciones concordantes.
2. Problema
jurídico.
En el caso objeto
de revisión, el demandante argumenta que sus derechos fundamentales al trabajo,
a la igualdad y al debido proceso, fueron vulnerados por el fallo proferido por
la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 25 de julio de 2002, pues ordenó, en
cuanto a la solicitud de restablecimiento del derecho, “que no ha existido
solución de continuidad en la prestación del servicio desde el retiro del cargo
hasta el 31 de diciembre de 1999, salvo los lapsos en caso de relación
incompatible con institución a cargo del tesoro público”. Por lo anterior,
considera que se incurrió en una vía de hecho y solicita dejar sin efectos el
aparte trascrito.
En el presente
caso, la Sala de Revisión enfrenta un problema complejo que demanda analizar
diversos argumentos expuestos durante el proceso de revisión.
A fin de ordenar
el análisis la Sala, primero considerara dos temas jurídicos de carácter
general que tiene por objeto reiterar la jurisprudencia en torno a la procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Luego se analizará un
tema previo a los cargos de la demanda, relativo a la temeridad en la acción de
tutela. Este estudio se torna necesario, pues como se mencionó en el acápite de
las pruebas aportadas al proceso, el demandante había presentado acción de
tutela contra el Consejo de Estado, por considerar que éste incurrió en una vía
de hecho en la misma sentencia objeto de la presente acción.
Aclarados los
temas anteriores, y la procedencia de la acción de tutela, esta Sala de
Revisión debe determinar si en el caso concreto el fallo del Consejo de Estado,
como lo argumenta el demandante, incurrió en un defecto que hace procedente el
mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales.
3.
Procedencia de la acción de tutela.
Esta Corporación
ha manifestado, que la acción de tutela como mecanismo de defensa subsidiario y
residual, para la protección de derechos constitucionales fundamentales
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o de los particulares, procede solo en los casos que señale la ley, y no es
suficiente que se alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental,
para que se legitime automáticamente su procedencia, pues la acción de tutela
no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o
sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que
fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias
adicionales a las existentes.
Así mismo, ha
señalado[1]
que la acción de tutela sólo procede en situaciones en las que no existe otro
mecanismo de defensa judicial apto para proteger un derecho fundamental
amenazado o vulnerado, o cuando existiendo no resulte eficaz, al punto de estar
la persona que alega la vulneración o amenaza, frente a un perjuicio
irremediable.
3.1. Acción
de tutela contra providencias judiciales.
Cuando la acción
de tutela se interpone contra providencias judiciales, el principio de la
subsidiaridad, es una exigencia fundamental para la procedibilidad de la
acción. El carácter subsidiario de la acción de tutela se reafirma en el
reconocimiento de principios constitucionales tales como la autonomía e
independencia de la labor judicial, la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Esta Corporación
ha considerado, que si bien el juez es autónomo en su actividad jurisdiccional,
tiene un límite, que “se deduce de las normas constitucionales y legales a las
que esta sujeto. Las decisiones que profiera en ejercicio de esta función deben
contener un fundamento objetivo y razonable, ya que el principio de autonomía
no prohíja las actuaciones arbitrarias, ni la manipulación de las normas con propósitos
caprichosos y resultados perversos, en contra de los mandatos y propósitos
legales y justos[2]”.
Si bien esta
Corporación, mediante sentencia C-543 de 1992, declaró inexequible el artículo
40 del decreto 2591 de 1991, la doctrina acogida por esta misma Corte ha
determinado que la acción de tutela resulta procedente cuando se pretenda
proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas que se
hayan visto amenazados o vulnerados mediante defectos que hagan procedente la
acción de tutela por parte de las autoridades públicas y, en particular, de las
autoridades judiciales.
En reiteradas
oportunidades esta Corporación, ha desarrollado abundante jurisprudencia en
torno a lo que en los primeros años se denominó vía de hecho y que
recientemente experimentó un cambio terminológico al concepto de causas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, así lo
ratificó la sentencia C-590 de 2005.
En efecto, la
acción de tutela es el mecanismo idóneo para restablecer los derechos
fundamentales conculcados mediante una decisión judicial, en principio, cuando
se cumplan los siguientes requisitos generales[3]:
1. Que la
cuestión que se discute tenga relevancia constitucional, pues el juez
constitucional no puede analizar cuestiones que no tengan una clara y marcada
importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponden
a otras jurisdicciones.
2. Que no exista
otro medio de defensa eficaz e inmediato que permita precaver la ocurrencia de
un perjuicio irremediable[4].
De allí que sea un deber del actor agotar todos los recursos judiciales
ordinarios para la defensa de sus derechos fundamentales.
3. La
verificación de una relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el
hecho vulnerador de los derechos fundamentales, bajo los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. En este último caso, se ha determinado que no
es procedente la acción de tutela contra sentencias judiciales, cuando el
trascurso del tiempo es tan significativo que sería desproporcionado un control
constitucional de la actividad judicial, por la vía de la acción de tutela.
4. Cuando se
presente una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que afecta los derechos fundamentales del actor.
5. El actor debe
identificar los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales,
y éstos debió alegarlos en el proceso judicial, si hubiese sido posible.
6. Que no se
trate de sentencias de tutela, porque la protección de los derechos
fundamentales no puede prolongarse de manera indefinida.
Así mismo, se
han estructurado los requisitos especiales de procedibilidad[5] de la acción de tutela
contra providencias judiciales, los cuales se relacionan con el control
excepcional por vía de tutela de la actividad judicial, y están asociados con
las actuaciones judiciales que conllevan una infracción de los derechos
fundamentales. En efecto, en la sentencia C-590 de 2005 se redefinió la teoría
de los defectos, así:
1. Cuando el
funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece de competencia,
defecto orgánico.
2. Defecto
procedimental, se presenta cuando la violación de la Constitución y la
afectación de los derechos fundamentales es consecuencia del desconocimiento de
normas de procedimiento.
3. Cuando la
vulneración de los derechos fundamentales se presenta con ocasión de problemas
relacionados con el soporte probatorio de los procesos, como por ejemplo cuando
se omiten la práctica o el decreto de las pruebas, o cuando se presenta una
indebida valoración de las mismas por juicio contraevidente o porque la prueba
es nula de pleno derecho (defecto fáctico).
4. Cuando la
violación de los derechos fundamentales por parte del funcionario judicial es
consecuencia de la inducción en error de que es víctima por una circunstancia
estructural del aparato de administración de justicia, lo que corresponde a la
denominado vía de hecho por consecuencia[6].
5. Cuando la
providencia judicial presenta graves e injustificados problemas en lo que se
refiere a la decisión misma y que se contrae a la insuficiente sustentación o
justificación del fallo.
6. Defecto
material o sustantivo,  se origina cuando se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
7.
Desconocimiento del precedente, esta causal se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
8. Cuando la
decisión del juez se fundamenta en la interpretación de una disposición en
contra de la Constitución o cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción
de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución
siempre que se presente solicitud expresa de su declaración, por alguna de las
partes en el proceso[7].
3.2.
Principio de la inmediatez.
Ahora bien, como
se dejó claro, uno de los principios que rige el procedimiento de la acción de
tutela es el de la inmediatez, el cual impone un límite temporal a su
ejercicio. Si bien, no se ha establecido un término de caducidad para la
presentación de la solicitud de amparo, la jurisprudencia constitucional ha
determinado que la naturaleza de ésta impone que se interponga en un plazo
razonable, proporcional y justo a partir de la ocurrencia del hecho o conducta
de la autoridad estatal que amenace o vulnere los derechos fundamentales
invocados[8],
de tal manera que la acción no se convierta en un factor de inseguridad
jurídica, recompensando con ello la inactividad de los interesados en el
ejercicio oportuno de los recursos.
Mediante la
sentencia C-543 de 1992, la Corte declaró inexequible el artículo 11 del
Decreto 2591 de 1991, que establecía un término de caducidad para ejercer la
acción de tutela respecto de las sentencias y providencias judiciales, por
considerar que puede interponerse en cualquier tiempo.
En esa
oportunidad, la Corte sostuvo que las características esenciales de la acción
de tutela son la subsidiaridad y la inmediatez. La inmediatez debido a que la
acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se
hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del
derecho objeto de violación o amenaza. Pues no es propio de la acción de tutela
el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios
o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los
diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a
la existente, ya que el propósito específico de su consagración es el de
brindar a la persona la protección efectiva y actual de sus derechos
fundamentales.
La Corte unificó
su jurisprudencia en torno a la inmediatez en la sentencia SU-961 de 1999, en
ella consideró que teniendo en cuenta el sentido de proporcionalidad entre
medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar
que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La
razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la
tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.
Igualmente
sostuvo que si bien el término para interponer la acción de tutela no puede
establecerse de antemano, el juez está en la obligación de verificar cuando
ésta no se ha interpuesto en un tiempo razonable, impidiendo que se convierta
en un factor de inseguridad jurídica, pero sin desconocer que hayan podido
existir motivos que justifiquen la tardanza en la solicitud de amparo.
En efecto, se
viene sosteniendo que el juez de tutela debe entrar a valorar si la demora en
la interposición de la acción de tutela se debió a causas ajenas a la voluntad
del actor o a situaciones insuperables. El juez de tutela, frente a la
comprobación de la existencia de una justa causa, debe conocer de fondo la
solicitud de amparo a pesar del tiempo transcurrido desde la actuación u
omisión demandada.
En conclusión,
si con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de las autoridades públicas, es necesario que su ejercicio tenga lugar
dentro del marco de ocurrencia de la presunta amenaza o vulneración.
3.3.
Improcedencia de la acción de tutela frente a prestaciones económicas.
Esta Corporación
ha sostenido, de manera reiterada, que el mecanismo constitucional de
protección de los derechos fundamentales resulta en principio improcedente para
hacer efectivas obligaciones dinerarias, salvo que de la solución de éstas
dependa el restablecimiento de derechos de mayor jerarquía constitucional.
Así lo precisó
la Corte en la sentencia T-410 de 1998, al señalar que las controversias por
elementos puramente económicos, exceden ampliamente el campo de la acción de
tutela, cuyo único objeto, por mandato del artículo 86 de la Constitución y
según consolidada jurisprudencia de esta Corte, radica en la protección
efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales
fundamentales, ante actos u omisiones que los vulneren o amenacen.
Se concluye que
la acción de tutela ha sido consagrada constitucionalmente y desarrollada
legalmente, como un mecanismo que tiene como fin la protección de derechos
fundamentales vulnerados o amenazados y no para solucionar aspectos de otra
índole como los de origen económico, salvo aquellos casos, en los que del
cumplimiento de esa obligación, depende la salvaguarda directa de un derecho de
carácter fundamental. Por fuera de este supuesto excepcional, el pago de
cualquier obligación económica debe ventilarse ante la autoridades constituidas
para ello, pues el juez constitucional no puede invadir espacios que no le
corresponden.
4. Posible
existencia de temeridad en el ejercicio de la acción de tutela.
La Sala debe
analizar si existió temeridad en la acción de tutela que se revisa, pues existe
prueba en el expediente de que el señor Elver Arango Correa ya había hecho uso
de este medio judicial para impugnar el fallo proferido por el Consejo de
Estado.
La Sala recuerda
que el artículo 38 del decreto 2591 de 1991, establece que  la actuación
temeraria ocurre cuando un accionante o representante, sin motivo expresamente
justificado, presenta la misma acción ante varios jueces o tribunales. Esto es
lo que se conoce como temeridad en el ejercicio de la acción de tutela, para lo
cual se requieren al menos las siguientes características comunes en las
demandas presentadas: (a) identidad de partes, (b) identidad de hechos, (c)
identidad de derechos invocados y, adicionalmente, (d) que la tutela haya sido
interpuesta nuevamente sin causa justificada.
Al respecto en
la sentencia T-327 de 1993 dijo esta Corte:
“La temeridad
se ha entendido como la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de
contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume
actitudes dilatorias con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del
proceso.
Como es fácil
deducirlo, la temeridad vulnera los principios de la buena fe, la economía y la
eficacia procesales, porque desconoce los criterios de probidad que exige un
debate honorable, dilata maliciosamente la actuación procesal e impide alcanzar
los resultados que el Estado busca con la actuación procesal...”
Ahora, quien
acude ante las autoridades judiciales debe obrar bajo el principio de la buena
fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política. Así se configura
el principio de la buena fe procesal, y en virtud de este se presume la lealtad
de todos los particulares en las actuaciones ante cualquier autoridad.
El artículo 37
del Decreto 2591 de 1991, consagró que al momento de formular la acción de
tutela el peticionario debe informar si ha presentado otra acción sobre los
hechos y derechos ante autoridades judiciales diferentes, declaración que debe
realizar bajo la gravedad del juramento, so pena de las sanciones penales
relativas al falso testimonio.
Con el anterior
mandato se trata de evitar que se ponga en funcionamiento la administración de
justicia en forma innecesaria y desproporcionada ante el ejercicio excesivo,
indiscriminado e injustificado de las acciones de tutela que versen sobre unos
mismos hechos y derechos, y además impedir la vulneración, que una actuación
semejante, pudiese inferir a los principios de la cosa juzgada, autonomía de
los jueces, buena fe, eficacia y economía procesal, entre otros, que rigen el
funcionamiento de la administración de justicia[9].
También esta
Corporación[10]
ha señalado que la temeridad deber ser valorada cuidadosamente por los jueces,
a partir de un estudio detallado de los hechos y del material probatorio que
obra en el expediente, estudio que debe llevar al juez, en primer lugar, a
verificar la identidad de partes, pretensiones y hechos, y, en segundo lugar, a
la convicción que la actuación procesal respectiva carece de justificación,
partiendo siempre de la presunción de la buena fe de los particulares en sus
actuaciones ante la administración de justicia.
Ahora bien, la
justificación para la interposición de una nueva demanda, se deriva de la
ocurrencia de nuevas circunstancias fácticas o jurídicas, o del hecho que la
jurisdicción constitucional al conocer de la primera acción no se pronunció
sobre la real pretensión del accionante[11].
En cuanto al
caso concreto, esta Sala de Revisión procedió a verificar en el sistema de esta
Corporación, la existencia de otras acciones de tutela en las que fuera parte
el señor Elver Arango Correa, demandante de la acción de tutela de la
referencia y el resultado fue el siguiente:
a. El 6 de
agosto de 2003, el señor Arango Correa, instauró acción de tutela contra la
señora Gloria Dayssi Quintero Arévalo, Profesional Especializada con funciones
de Jefe de División Administrativa y Financiera adscrita a la Superintendencia
de Notariado y Registro.
En esta ocasión
el demandante alegó la violación de sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad, al considerar que la demandada al certificar los
ingresos netos de la Notaria Cuarta del Circulo de Cali por el periodo
comprendido entre el 20 de abril de 1995 y el 31 de diciembre de 1999, para
liquidar la condena establecida en la sentencia del 25 de julio de 2002 de la
Subsección B Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, debió ajustarlo a lo establecido en la sentencia C-409 de
1996.
El juez de
primera instancia no tuteló los derechos fundamentales invocados, argumentando
que la acción de tutela no era el mecanismo para dilucidar el problema jurídico
planteado por el demandante dada su calidad de subsidiariedad, y por lo tanto
no podía controvertirse el derecho subjetivo que alegaba vulnerado. Asimismo,
aclaró que la Superintendencia había emitido un concepto técnico no vinculante
con fundamento en la documentación que poseía e interpretando el contenido
material de la condena impuesta al Ministerio del Interior y de Justicia, el
cual no era un acto administrativo por carecer de las características propias
de este tipo de manifestaciones de la voluntad estatal, entre otras, la de
definir con efectos obligantes una situación jurídica creadora de un derecho
subjetivo, pues se trataba de un borrador suministrado al actor, y el cual
podía ser atacado en el tramite procesal.
Mediante fallo
del 29 de septiembre de 2003 el Consejo Superior de la Judicatura, modificó el
fallo anterior, y en su lugar declaró improcedente la acción.
b. El señor
Elver Arango Correa, promovió acción de tutela contra la Secretaría de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, para que  se  protegiera el derecho
fundamental al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución
Política, el que estimó vulnerado por haberse omitido el cumplimiento de lo
establecido en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo, relativo
a la notificación de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de
fecha 25 de julio de 2002. Solicitó que se ordenara a la demandada notificar
por edicto la sentencia que acogió sus pretensiones en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, y que se expidieran las copias respectivas.
La Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
conoció en primera instancia la acción de tutela antes referida y decidió
denegarla, por cuanto la sentencia fue notificada a las partes el 6 de
diciembre de 2002, según copia del edicto que obra en el expediente, asimismo
fueron expedidas al actor las copias de la sentencia el 13 de enero de 2003.
c. El 23 de
abril de 2003, el señor Arango Correa, instauró otra acción de tutela contra la
Sección Segunda del Consejo de Estado, apoyándose en los siguientes hechos:
El 25 de julio
de 2002, el Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación, revocó la
sentencia de primera instancia y concedió parcialmente las pretensiones del
actor, de la siguiente manera:
“2.- DECLARASE la nulidad del Decreto 529 del 29 de marzo de
1995, originario de la Presidencia de la República, en cuanto dispuso el retiro
del Dr. ELVER ARANGO CORREA del cargo de Notario Cuarto del Circuito de Cali,
Departamento del Valle.
“3.- COMO RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO  se determina:
a.)CONDENASE a la Nación, Ministerio de Justicia y del
Derecho a pagar al Sr. ELVER ARANGO CORREA, identificado con la c.c. No.
16.588.791 de Cali (Valle), los ingresos netos que debió percibir durante el
tiempo comprendido entre el día que hizo entrega de ese empleo a su sucesor en
virtud del acto acusado, hasta el 31 de diciembre de 1999, calculados en la
forma en que se puntualizó en la parte motiva de esta providencia, salvo
durante los lapsos y cuantías exceptuados.(...)
4.- NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda.”
El Consejo de
Estado consideró improcedente el reintegro puesto que el período para el cual
había sido nombrado el demandante terminaba el 31 de diciembre de 1999 y en la
demanda no se solicitó la inaplicabilidad de las normas que regían el período
de notarios y la aplicación del artículo 131 del Código de Procedimiento Civil.
Adicionalmente
consideró que los perjuicios morales no fueron debidamente probados, razón por
la que no los reconoció ni ordenó su pago en la sentencia.
Los argumentos
de esta acción de tutela se encaminaban a demostrar que de conformidad con las
disposiciones reglamentarias de la carrera notarial, el actor no podía
desvincularse mientras no se realizara concurso para proveer el cargo de
Notario Cuarto del Circulo de Cali en propiedad.
Por lo tanto,
argumenta el actor que al negar las pretensiones de reintegro y la cancelación
de perjuicios morales se produjo una vía de hecho, por no evaluar los elementos
probatorios que fueron aportados oportunamente.
El Consejo de
Estado, en esta oportunidad, consideró que de los argumentos esgrimidos por el
actor en la acción de tutela, se deduce que la vulneración de su derecho al
debido proceso proviene de la indebida aplicación del artículo 149 del Decreto
960 de 1970 y los artículos 61 y 67 del Decreto 2148 de 1983, y por lo tanto
éste cuenta con el recurso extraordinario de súplica para proteger sus
derechos.
Por otra parte,
argumentó que como el mecanismo al que se hizo alusión ya había sido agotado
por parte del demandante, era una razón mas para declarar la improcedencia de
la acción, pues no era posible decidir en sede de tutela, cuestiones que se
están debatiendo ante instancias judiciales ordinarias.
Respecto de los
perjuicios morales, consideró que el juez actuó dentro del ejercicio de su
autonomía e independencia, pero no de forma arbitraria o caprichosa que diera
lugar a la configuración de una vía de hecho.
Caso
Concreto.
1. Como se
señaló anteriormente, la acción de tutela ha sido consagrada constitucionalmente
y desarrollada legalmente, como un mecanismo subsidiario y residual, para la
protección de derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares.
Ahora bien,
frente a la constatación del cumplimiento de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela, encuentra la Sala que el problema
planteado es de naturaleza económica y como bien lo ha señalado la
jurisprudencia de esta Corporación en estos casos la solicitud de amparo
resulta improcedente.
2. Así mismo, la
Sala advierte que la sentencia de segunda instancia, proferida por la
Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, a la que se le imputa la vulneración de los derechos
fundamentales del actor, fue proferida el 25 de julio de 2002 y la demanda de
tutela mediante la cual se pretende el amparo constitucional se presentó el 17
de febrero de 2005, es decir, 2 años y 6 meses después.
3. En el proceso
de Revisión de las acciones de tutela, adelantado por esta Corporación, no
pueden desconocerse las implicaciones que en el ámbito de la seguridad jurídica
produciría la procedencia de la acción de tutela sin consideración a la fecha
de ocurrencia de la violación o amenaza del derecho fundamental, pues, de no
ser así, se generaría incertidumbre en cuanto al efecto vinculante de una
decisión judicial.
Si bien el
ordenamiento jurídico no ha establecido un término de caducidad para la
presentación de las solicitudes de amparo[12],
la jurisprudencia constitucional, como se señaló anteriormente, ha determinado
que la naturaleza de la acción de tutela impone que se interponga dentro de un
plazo razonable, proporcional y justo a partir de la ocurrencia del hecho o
conducta de la autoridad que amenace o vulnere los derechos constitucionales
fundamentales invocados.
Es contrario al
principio de cosa juzgada permitir que varios años después se revivan
instancias judiciales que en un momento oportuno y razonable no fueron
controvertidas desde el punto de vista constitucional.
4. En el
presente caso, ha transcurrido un término excesivo entre la sentencia proferida
por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado y la solicitud de amparo, y luego de realizar un detenido
examen del expediente, se encuentra que no existe justificación para no haber
ejercitado la acción de tutela de manera oportuna, y tampoco se alegó haber
estado en circunstancias insuperables.
Por las
circunstancias expuestas, la Sala concluye que el actor desconoció el principio
de inmediatez que fundamenta la protección de los derechos fundamentales a
través de la acción de tutela. Por lo tanto, debe respetarse la decisión
judicial ejecutoriada y con fuerza de cosa juzgada, proferida por la Subsección
B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado.
5. Por otra
parte, no se observa -prima facie- que la formula adoptada en la parte
resolutiva de la sentencia impugnada, suponga infracción de derecho fundamental
alguno. Por el contrario, es una decisión ordinaria acogida por la
jurisprudencia[13],
que es perfectamente lógica y acorde con el ordenamiento jurídico. Pues, el
descuento de lo percibido por el actor, por concepto del desempeño de otros
cargos públicos, es una interpretación válida de la Constitución y la ley,  es
del todo coherente para evitar un enriquecimiento sin causa, y para no estar
inmerso en la prohibición constitucional que establece que nadie podrá
desempeñar simultáneamente mas de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público[14].
La línea
jurisprudencial que se cuestiona es perfectamente acorde a lo que esta Corte ha
denominado teoría del “derecho viviente”. Al respecto la jurisprudencia
constitucional ha señalado algunos criterios para determinar si en una materia
existe o no un “derecho viviente”, en particular ha indicado que la
jurisprudencia desarrollada por los órganos que ocupan la cúpula de las
distintas jurisdicciones, y en particular el Consejo de Estado y la Corte
Suprema de Justicia, juegan un papel trascendental, ya que a estas les
corresponde unificar la jurisprudencia en sus ámbitos específicos. Por ende, al
acoger sus criterios, el juez constitucional “ no sólo está reconociendo la
importancia que tiene para el derecho la labor interpretativa y de unificación
asignada a los organismos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino
además, rescatando el verdadero significado de la norma, esto es, su
significado viviente, o el que surge de su aplicación[15].”
De la misma
forma, se ha establecido que no basta una sentencia aislada de la Corte Suprema
de Justicia o del Consejo de Estado para que realmente pueda considerarse que
exista “derecho viviente” sobre un determinado tema o frente al alcance de una
disposición. La sentencia C-557 de 2001, señaló en primer lugar, que la
interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y
uniforme, en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada:
un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para
determinar si una interpretación se ha desarrollado dentro de la
correspondiente jurisdicción; y por último, la interpretación judicial debe ser
relevante.
6. En cuanto a
la  verificación de la posible existencia de temeridad, puede apreciarse:
(i) Identidad
de partes: las acciones de tutela fueron
presentadas por el señor Elver Arango Correa contra la Subsección B de la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, por la sentencia proferida por ésta el 25 de julio de 2002.
(ii) Identidad
de pretensiones: En el fondo la pretensión
principal de la solicitud de amparo presentada el día 23 de abril de 2003
contra la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de
Estado y la acción de tutela materia de Revisión fue la misma: dejar sin
efectos el numeral 3 de la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 25
de julio de 2002, en la cual se estableció:
“a.) CONDENASE a la Nación, Ministerio de Justicia y del
Derecho a pagar al Sr. ELVER ARANGO CORREA, identificado con la c.c. No.
16.588.791 de Cali (Valle), los ingresos netos que debió percibir durante el
tiempo comprendido entre el día que hizo entrega de ese empleo a su sucesor en
virtud del acto acusado, hasta el 31 de diciembre de 1999, calculados en la
forma en que se puntualizó en la parte motiva de esta providencia, salvo
durante los lapsos y cuantías exceptuados. De los valores reconocidos  se
deducirán las sumas recibidas a cargo del Tesoro Público y los aportes
pensionales del empleado; estos últimos deberán ser enviados por la demandada,
junto con el aporte que le corresponde a la institución a cargo de esta
prestación respecto de la parte demandante, conforme a la parte motiva de esta
decisión.
(...)
c.) DECLÁRASE para todos los efectos legales que no ha existido
solución de  continuidad en la prestación del servicio desde el retiro
ocasionado por el acto acusado y hasta el 31 de diciembre de 1999, salvo los
lapsos en caso de relación incompatible con institución sostenida a cargo del
tesoro público, en las condiciones señaladas en la parte motiva”.
(iii) Identidad de derechos invocados: En la primera acción
de tutela el actor invocó la protección de su derecho fundamental al debido
proceso, presuntamente vulnerado por la Subsección B de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, ya que, aplicó una norma declarada inexequible por esta
Corporación. El Consejo de Estado en esa ocasión destacó que la solicitud
elevada era improcedente, pues el actor ya había hecho uso del recurso de
súplica para proteger sus derechos y en consecuencia satisfacer sus pretensiones.
En la segunda demanda, el apoderado del señor Arango Correa enderezó los hechos
hacia la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y
a la igualdad, bajo el argumento de que se ordenó el descuento de los salarios
o dineros recibidos por cargos públicos desempeñados con posterioridad a la
desvinculación del cargo de Notario del Circulo de Calí, e igualmente alegó: “Además,
si a esta disminución enorme (2 años y medio de los 5 años de la condena) del
restablecimiento económico se agrega el hecho de que fuera negado el reintegro
y condenado el estado al pago de los ingresos netos (Art. 26 del E.T.)
percibidos solamente entre 1995 y 1999 en razón a que este era el período
notarial, (a pesar que desde 1998 mediante la sentencia C-741 se retiró del
ordenamiento jurídico la norma que establecía el periodo notarial , lo cual
indica que con la Sentencia tutelada el Consejo de Estado no sólo se revivió 4
años después dicha norma sino que se me aplicó para el restablecimiento del
derecho no obstante lo indicado por el Art. 170 del C.C.A. “... Para
restablecer el derecho particular, los Organismos de lo Contencioso
Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las
acusadas, y modificar o reformar éstas”), se evidencia con claridad que en este
caso concreto se me ha quebrantado el derecho a la igualdad y estoy padeciendo
una amenaza de la ocurrencia de un perjuicio irremediable e inmediato que
convierte el resultado real del fallo (su liquidación) en una verdadera burla contra
la justicia y la seguridad jurídica”.
(iv) Carencia
de fundamentos jurídicos para presentar la solicitud de amparo: La Corte no puede pasar por alto esta situación, pues constituye un
abuso desmesurado del ejercicio de la acción de tutela por las mismas partes,
quienes con propósitos distintos a la eficaz protección de los derechos
fundamentales la utilizan para fines distintos, pues como se demostró en este
caso la acción de tutela resulta improcedente (a) por tratarse de prestaciones
económicas, (b) porque se vulnera el principio de la inmediatez y, por último
(c) porque la sentencia del Consejo de Estado es una decisión ordinaria acogida
por la jurisprudencia.
En conclusión,
encuentra la Sala que no existen nuevas circunstancias fácticas ni jurídicas
que justifiquen la interposición de una nueva solicitud de amparo.
No obstante lo
anterior, la Sala concluye que como uno de los elementos para imponer la
sanción por temeridad en la acción de tutela es la mala fe en la actuación,
esta causal no se configura, ya que, fue el demandante quien aportó prueba[16] de la existencia de
una acción de tutela interpuesta previamente, por lo tanto se presumirá la
buena fe en las actuaciones del demandante y su apoderado.
En las anteriores
circunstancias, se revocará la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. – REVOCAR, el fallo proferido por la Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de fecha 7 de abril de
2005, y en su lugar se RECHAZARÁ la acción de tutela de la referencia
por constituir una actuación temeraria.
SEGUNDO. – HACER UN
LLAMADO al señor
Elver Arango Correa para que en lo sucesivo se abstenga
de presentar acciones de tutela con fundamento en los mismos hechos, so pena de
hacerse acreedor de las medidas derivadas de una conducta temeraria.
TERCERO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Ver sentencias T-690/05 y T-730/03, entre otras.
[2]
Sentencia T-1009 de 2000.
[3]
En esta oportunidad la Sala reitera la sentencia  C-590 de 2005.
[4]
Sentencia T-698 de 2004.
[5]
Esta clasificación se estableció a partir de la sentencia T-441 de 2003,
reiterada en las sentencias T-461 de 2003, T-589 de 2003, T-606 de 2004, T-698
de 2004, T-690 de 2005.
[6]
Ver sentencia SU-014 de 2001.
[7]
Al respecto pueden consultarse las sentencias SU-1184 de 200, T-522 de 2001 y
T-1265 de 2000.
[8]
Ver sentencias T-406 de 2005 y T-730 de 2003.
[9]
Ver sentencias T-149 de 1995, T-091 de 1996 y T122 de 1996, entre otras.
[10]
Sentencia T-413 de 1999.
[11]
Ver sentencia T-566 de 2001.
[12]
Artículo 86 de la Constitución Política.
[13]
Al respecto puede consultarse la sentencia del 16
de mayo de 2002 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, M.P. Ana Margarita Olaya Forero, entre
otras, en la cual se señaló: “En
este orden, para la Sala no hay duda que cuando el juez ordena que como
consecuencia de la nulidad de un acto de retiro, el demandante sea reintegrado
al cargo, que se le paguen los salarios y prestaciones dejados de devengar, se
tenga para todos los efectos legales como de servicio el tiempo que permaneció
desvinculado de la administración y adicionalmente sean indexadas las sumas que
se le deben por ese lapso, no está disponiendo nada distinto que hacer efectiva
la consecuencia de volver las cosas a su estado anterior, como si el empleado
nunca hubiere sido retirado del servicio, es decir, que restablece el derecho.
Por ello la percepción  de los pagos ordenados conjuntamente con otros que
tienen origen en el desempeño de un empleo público, dentro del mismo lapso, es
claramente contraria a la Constitución y la ley”.
[14]
Artículo 128 de la Constitución Política: “Nadie podrá desempeñar
simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público, o de empresas o instituciones en las que tenga
parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinaos en la
ley...”
[15]
Sentencia C-901 de 2003 reiterada en la sentencia C-569 de 2004.
[16]
Cuaderno principal, folios 44-51.