C-776-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-776/06
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE
DEMANDA-Ausencia de cargos
Referencia: expediente D-6228
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 24 (parcial),
26 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003
Demandantes: Eberto Enrique Díaz Montes, Roberto Castro Barrios y
Manuel Castillo Vásquez
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  trece (13) de septiembre
de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Eberto
Enrique Díaz Montes, Roberto Castro Barrios y Manuel Castillo Vásquez
presentaron demanda contra los artículos 24 (parcial), 26 (parcial), 27
(parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006 “Hacia un Estado Comunitario”.
Por no haber la mayoría impartido aprobación al proyecto presentado
por el ponente inicial, Magistrado Jaime Araujo Rentería, el expediente fue
asignado al despacho del Magistrado que sigue en turno en orden alfabético.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS  DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 45.231 de 27 de junio de 2003 y se subraya lo acusado como
inconstitucional:
LEY
812 DE 2003
(27
de Junio)
Por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado
Comunitario
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
24. SUBSIDIO INTEGRAL. Modifícase el
artículo 20 de la Ley 160 de
1994 el cual quedará así: “Establécese un subsidio integral que se otorgará por
una sola vez, para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de
producción de carácter empresarial, con principios de competitividad,
equidad y sostenibilidad, que integre a pequeños y medianos productores
beneficiarios de los Programas de Reforma Agraria, ubicados en los sectores
geográficos definidos de acuerdo con los criterios del artículo anterior.
El monto del
subsidio incluye el valor de la tierra y las inversiones complementarias, tales
como: Capital fijo, adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y
comercialización, determinadas en el proyecto productivo y se otorgará por una
sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las políticas que señale
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de
elegibilidad que determine la Junta Directiva del INCORA o quien haga sus
veces, y en las zonas definidas en el proceso de planeación de la Reforma
Agraria.
Las fuentes
de financiación de este subsidio se obtendrán del presupuesto nacional, de
recursos de cooperación internacional, donaciones directas y la participación del
sector privado”.
(…)
ARTÍCULO
26. CONDICIONES DEL SUBSIDIO INTEGRAL.
Modifícase el artículo 22 de la Ley 160 de
1994, el cual quedará así: “El otorgamiento del subsidio integral se hará
efectivo siempre que el proyecto productivo presente condiciones de viabilidad
técnica, económica y social que garanticen su competitividad, equidad y
sostenibilidad, condiciones que serán evaluadas y certificadas por el INCORA o
quien haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad presupuestal.
Para
garantizar el destino y la eficiencia de la inversión pública, los
beneficiarios del subsidio deberán suscribir un contrato de operación y
funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y responsabilidades,
durante un período no inferior al definido en el proyecto productivo y en
ningún caso menor a cinco (5) años. El incumplimiento del contrato generará el
retiro inmediato del subsidio y la pérdida de sus derechos patrimoniales
generados dentro del proyecto productivo.
El monto del
subsidio integral para comprar tierra podrá ser del ciento por ciento del valor
del predio.”
ARTÍCULO 27.
CONTRATO DE ASIGNACIÓN O TENENCIA PROVISIONAL.
En las zonas definidas en el proceso de planeación de la Reforma Agraria, las
tierras adquiridas o expropiadas por el INCORA o quien haga sus veces, podrán
entregarse a los beneficiarios mediante contrato de asignación o tenencia
provisional hasta por un término de cinco (5) años, previa definición del
proyecto productivo a desarrollar, a cuya finalización el Instituto procederá a
transferirles su dominio, siempre que acrediten haber establecido en ellas
empresas agropecuarias competitivas y sostenibles.
Durante la
vigencia del contrato, los beneficiarios recibirán exclusivamente el subsidio
referente a las inversiones complementarias, tales como: Capital fijo,
adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y comercialización,
determinadas en el proyecto productivo y se otorgará por una sola vez al sujeto
de Reforma Agraria, con arreglo a las políticas que señale el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de elegibilidad que determine la
Junta Directiva del INCORA o quien haga sus veces.
Si durante el
término del contrato el beneficiario incumple las obligaciones a su cargo, el
INCORA o quien haga sus veces, mediante acto administrativo debidamente
motivado determinará su exclusión de la empresa agropecuaria, seleccionando en
el mismo acto nuevo beneficiario, quien aportará solidariamente el monto de la
inversión realizada por el beneficiario incumplido.
ARTÍCULO
28. OTRAS FORMAS DE ACCESO A LA TIERRA. El
INCORA, o quien haga sus veces, promoverá otras formas de acceso a la tierra,
con el fin de ampliar el acceso de los campesinos a su uso y explotación, para
lo cual deberá propender a:
1. Vincular
propiedades del Estado en cualquiera de los niveles, mediante contratos de
comodato o arrendamiento en función de proyectos productivos de empresas
pequeñas o medianas.
2. Recuperar
tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario con
opción de readjudicación a nuevos productores o desplazados.
3. Utilizar
tierras recibidas por el Estado a cualquier título o por cualquier
procedimiento.
4. Arrendar
predios, por el tiempo de duración de los proyectos productivos, o el leasing
con opción de compra.
5. Constituir
sociedades de riesgos compartidos, con base en contratos claros en distribución
de utilidades.
6. Vincular
tierras adquiridas por el Estado para Reforma Agraria, contratando sus
adecuaciones y desarrollo con una empresa ejecutora para ser administrados una
vez logrado el punto de equilibrio de los proyectos. Los productores que
reciben la tierra se vinculan desde el principio con la mano de obra por
jornal, y generan un fondo de ahorro para la compra posterior de la tierra y su
explotación, según parámetros de Reforma Agraria.
7. Promover
contratos de comodato gratuito entre particulares, cuya celebración también
dará derecho al subsidio para el proyecto productivo.
Todas las
opciones anteriores se sujetarán a las disponibilidades presupuestales.
III. LA
DEMANDA
Los demandantes
consideran violados los artículos 2, 11, 13, 25 y 64 de la Constitución
Política, con base en los siguientes argumentos:
Afirman que el
Plan Nacional de Desarrollo contiene disposiciones que violan preceptos
constitucionales y desconocen normas contenidas en tratados de derechos humanos
ratificados por Colombia en razón de que: i) los artículos 24 y 26 de la Ley
812 de 2003, que regulan la adquisición del subsidio integral para proyectos
productivos, condicionaron el otorgamiento del subsidio a los sistemas de
producción de carácter empresarial con principios de competitividad; ii) el
artículo 27 establece que el contrato de asignación de tierras estará sujeto a
que los beneficiarios acrediten haber establecido empresas agropecuarias
competitivas y sostenibles, y iii) el artículo 28 autoriza al INCORA o a la
entidad que haga sus veces para que adjudique tierras, incluidas aquellas
abandonadas por la población desplazada por la violencia.
Sostienen que
las normas demandadas desconocen los principios del Estado Social de Derecho
establecidos en el artículo 2º superior, como son el servicio a la comunidad,
la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; violan el derecho a la igualdad de los
trabajadores agrarios consignado en el artículo 13, y desconocen la protección
especial que el Estado debe garantizar a los campesinos para lograr el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra en virtud del artículo 64; además, en
razón de la violación del derecho a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, dichas normas afectan derechos fundamentales que se
encuentran estrechamente ligados a la tierra, como el derecho a una vida digna.
Dicen también
que el Plan Nacional de Desarrollo quebranta normas de tratados internacionales
de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, los
cuales obligan al Estado colombiano a adoptar medidas de orden interno para
garantizar la vigencia de los derechos allí consagrados y a abstenerse de
adoptar disposiciones contrarias a los mismos, como son: la obligación de los
Estados de adoptar medidas para lograr la plena efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales, consagrada tanto en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (art. 26), como en el Protocolo de San Salvador (art. 1)
y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)
(art. 2); el derecho al uso y goce de los bienes (art. 21 de la Convención
Americana); el derecho a la igualdad ante la ley, establecido en el art. 24 de la
Convención Americana; el derecho a una alimentación adecuada (art. 11 del
PIDESC y 12 del Protocolo de San Salvador); el derecho al trabajo (art. 7 del
PIDESC y 6 del Protocolo de San Salvador); el derecho a la vida digna (art. 4
de la Convención Americana), y el principio de igualdad y no discriminación
entendido como una norma de ius cogens.
Indican que el
artículo 24 de la Ley 812 de 2003 condiciona la entrega del subsidio a que se
trate de “sistemas de producción de carácter empresarial”, con lo que
manifiestamente aplica la lógica económica capitalista y desecha la lógica
económica campesina. Al no permitirle al campesino elegir la alternativa que
mejor se ajuste a sus necesidades, se le estará imponiendo una situación que lo
obliga a subordinarse a la lógica empresarial si quiere acceder a los
beneficios ofrecidos. De esta manera, una vez los campesinos que quieran seguir
siendo tales, o aquellos que no puedan dejar de serlo, queden eliminados de los
programas de subsidio, serán incluidas otras personas que no son campesinos ni
trabajadores agrarios pero tienen los medios para sostener sistemas productivos
de carácter empresarial.
Exponen que el
artículo 64 de la Constitución establece el deber en cabeza del Estado de
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, toda vez que éstos desarrollan una actividad que reporta beneficios a
la economía del país, en especial a la producción de alimentos, con un mínimo
de impacto ambiental y que requiere el apoyo estatal para poder mejorar el
ingreso y la calidad de vida de los campesinos.
Manifiestan que
conforme a lo establecido en el artículo 28 de la Ley 812 de 2003, el INCORA
(actualmente el INCODER) deberá promover otras formas de tenencia de la tierra
con el fin de ampliar el acceso a su uso y explotación mediante la recuperación
de tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario, con
opción de readjudicación a nuevos productores y desplazados.
Afirman que
dicha norma permite que aquella entidad despoje de sus tierras a los campesinos
víctimas del desplazamiento forzado, los cuales, una vez hayan cesado las
causas que generaron el desplazamiento y el Estado haya garantizado su retorno
en condiciones de igualdad, no podrán regresar a sus tierras en razón de que
éstas les habrán sido expropiadas (sic). Así, al permitir la norma
citada que un campesino con las condiciones originales de la Ley 160 de 1994 o
de la Ley 135 de 1961, beneficiario de la reforma agraria, sea sustituido por
otro “productor”, se estará desconociendo la obligación contenida en el
art. 64 de la Constitución.
Manifiestan que
el artículo 28 de la Ley 812 de 2003 emplea la expresión “abandono de la
tierra” sin hacer distinción entre las diversas causas que le pudieron dar
origen, lo cual es importante al momento de determinar si el abandono de la
propiedad rural se dio por circunstancias ajenas a la voluntad de quien
explotaba económicamente la tierra, ya sea caso fortuito o fuerza mayor, o
porque simplemente dejó de realizar la explotación económica requerida.
Estiman que al
despojar a los campesinos de la posibilidad de explotar y cultivar la tierra se
les está privando del derecho al trabajo, del cual obtienen los recursos
necesarios para costear servicios básicos, tales como acueducto, alcantarillado
y alumbrado eléctrico, costear la educación de sus familias y acceder a una
alimentación adecuada conforme a sus usos y costumbres, y que de la afectación
a la propiedad de la tierra se desprende que el artículo 28 de la Ley 812 de
2003 generará un impacto negativo en las condiciones de vida digna que
requieren los campesinos.
Afirman que las
normas demandadas quebrantan el principio de igualdad por varias razones: en
primer lugar, por la equiparación de los sistemas de producción campesinos a
las empresas capitalistas; en segundo lugar, por exigirles a los productores
campesinos que demuestren la competitividad de sus sistemas para acceder a
programas y beneficios de la reforma agraria, desconociendo sus usos y
costumbres y poniéndolos en una situación de desventaja frente a los
empresarios que sí ostentan dicha condición, y, en tercer lugar, porque el
Estado implementa una política que desconoce las condiciones especiales de
vulnerabilidad de la población campesina, no sólo por el impacto del conflicto
armado sino también por la precaria situación de sus derechos económicos,
sociales y culturales. Así, el Estado es responsable internacionalmente por
violar una disposición de ius cogens recogida en diversos tratados de
derechos humanos ratificados por Colombia.
IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Durante el
período de fijación en lista se recibieron escritos de las siguientes personas
y organizaciones:
1.      Intervención
del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
Mediante escrito
presentado el 4 de abril de 2006, la ciudadana Soraya Gutiérrez Arguello,
obrando en representación del Colectivo de Abogados José  Alvear Restrepo
manifiesta que apoya los argumentos expuestos por los demandantes.
2.      Intervención
del Departamento Nacional de Planeación
Mediante escrito
recibido el 21 de abril de 2006, el ciudadano Alfonso M. Rodríguez Guevara,
actuando en nombre del Departamento Nacional de Planeación, expone que las
normas demandadas son constitucionales y  solicita a la Corte que se declare
inhibida respecto de algunos cargos.
Respecto del
cargo sobre los requisitos para tener acceso al subsidio integral, afirma que
son erradas tanto la interpretación de las normas acusadas como la argumentación
en su contra puesto que, al parecer intencionalmente, los demandantes tratan de
ignorar que en ellas mismas (art. 24) se dispone que dicho sistema de
producción de carácter empresarial con principios de competitividad integrará a
pequeños y medianos productores beneficiarios de los programas de reforma
agraria, es decir, no es para grandes capitalistas.
Argumenta que,
en consecuencia, el subsidio integral está dirigido a los campesinos de escasos
recursos económicos, quienes también son los beneficiarios de los programas
especiales del Gobierno Nacional contenidos en la Ley de Reforma Agraria, Ley
160 de 1994, como respuesta a los retos de un nuevo Estado que pretende mejorar
la calidad de vida de sus habitantes en cumplimiento de los principios
consagrados en la Constitución Política.
Señala que la
palabra “empresa” debe entenderse en el contexto de la Ley 812 de 2003,
con un significado amplio, lo cual incluye a las formas de organización típicas
del sector campesino, vale decir, la empresa básica de producción agrícola
familiar o unidad agrícola familiar y que la finalidad de la norma es que los
terrenos no permanezcan improductivos.
Indica que, por
otra parte, el concepto de competitividad de la empresa campesina ha de
entenderse a la luz de la Constitución, en especial el art. 13 de ésta que
establece que el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados.
Agrega que el concepto de sostenibilidad puede referirse a los recursos
naturales o a la duración de la empresa y que en ambos sentidos el mismo es
constitucional.
Respecto del
cargo relativo al deber del Estado de garantizar la propiedad de la tierra a la
población campesina, expone que no está llamado a prosperar, pues los
demandantes dan una interpretación sesgada a las normas demandadas, toda vez
que de ellas jamás se puede inferir que el INCODER pueda extinguir la propiedad
de las tierras abandonadas por quienes fueron desplazados por la violencia.
Concluye el
interviniente manifestando, en relación con los cargos según los cuales las
normas acusadas violan el derecho a la vida digna, desconocen los fines del
Estado y vulneran normas de Derecho Internacional en materia de derechos
económicos, sociales y culturales, que los demandantes no exponen en forma
clara en qué consiste la vulneración y que, cuando más, repiten los mismos argumentos
atrás considerados.
Por
consiguiente, la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre estos
aspectos.
3.
Intervención del ciudadano Gustavo Gallón Giraldo y de la Comisión Colombiana
de Juristas
Por medio de
escrito radicado el 21 de abril de 2006, el ciudadano Gustavo Gallón Giraldo,
obrando en nombre propio y también en representación de la Comisión Colombiana
de Juristas, manifiesta que respalda íntegramente los planteamientos de la
demanda, los cuales expone en forma resumida.
4.
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
En escrito
presentado el 20 de abril de 2006, la ciudadana Eugenia Méndez Reyes, obrando
en nombre del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicita a la Corte
que declare exequibles las normas demandadas.
Expresa que con
el subsidio integral se pretende fortalecer y focalizar la oferta institucional
y lograr el objetivo de mejorar la calidad de vida de los campesinos, a través
del acceso a tierras y las inversiones complementarias determinadas en un
proyecto productivo para cuya implementación se aporta un capital fijo, la
adecuación predial y la capacitación y asistencia técnica. Agrega que cada uno
de los organismos que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino debe contribuir coordinadamente, teniendo en cuenta
las necesidades y los intereses específicos de los hombres y mujeres
campesinos, según las funciones asignadas.
Señala que, en
consecuencia, la acusación respecto de la imposibilidad de que los campesinos
puedan acceder a los subsidios en condiciones de igualdad no es pertinente,
puesto que la exigencia de presentar un proyecto productivo se acompaña con el
apoyo para su formulación e implementación.
Afirma que el
artículo 28 de la Ley 812 de 2003 no permite al INCODER despojar de sus tierras
a los campesinos víctimas del desplazamiento forzado, sino recuperar las
tierras abandonadas, para el negocio agropecuario, con opción de readjudicación
a nuevos productores o desplazados. A este respecto indica que si el desplazado
quiere retornar a su tierra, se le brinda el apoyo correspondiente, pero si
pretende reubicarse en otro predio también se le otorga la posibilidad de
permutar el suyo cuando lo posea o de acceder a otro cuando no lo posea. Añade
que del desarrollo de estas normas se está ocupando la mesa de Estabilización
Socioeconómica Rural y se tienen adelantos significativos, concertados entre
las instituciones y las organizaciones de población desplazada.
5.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Por medio de
escrito recibido el 21 de abril de 2006, los ciudadanos Bernardo Carreño Varela
y Alfredo Lewin Figueroa, actuando en representación de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, manifiestan que las normas demandadas son exequibles, con la
salvedad del artículo 28, numeral 2 de la Ley 812 de 2003, respecto de la cual
solicitan a la Corte que se declare inhibida para fallar. Sus fundamentos son
los siguientes:
En primer lugar
hacen notar que las censuras, excepto las que se formulan al numeral 2 del
artículo 28, “se basan en la antinomia irreductible que, para los
demandantes, existe entre la empresa capitalista y el sistema de vida y de
explotación económica de los campesinos (entendidos como los campesinos pobres
y sin tierra) (…) De donde concluyen que la ley, al pedir que los campesinos
adopten los sistemas capitalistas los priva de sus derechos, violando la
Carta”.
Agregan que “la
demanda acusa el numeral segundo del art. 28 de la ley 812 de 2003 porque –
dicen los actores- la tierra se abandona, en las actuales circunstancias que
vive Colombia, por acción de los grupos armados ilegales, lo cual significa
privar a los campesinos de su propiedad, para entregarla a los violentos,
violando en esta forma los textos que se citan”.
Después de
algunas consideraciones sobre el Estado Social de Derecho y los conceptos
jurídico y económico de empresa, expresan que este es un instrumento neutro que
puede utilizarse para lograr fines diferentes y que así, por ejemplo, en el
campo agrario puede utilizarse para explotar la propiedad comunitaria, como se
hizo en Rusia mientras duró la colectivización de la agricultura, o puede
emplearse para la propiedad familiar o la granja individual.
Señalan que la
sola obligación de explotar una tierra mediante una empresa no significa
oposición a la Constitución, máxime cuando ésta misma establece en su artículo
333 que el Estado estimulará el desarrollo empresarial. Agregan que no resulta
válido el supuesto de que parte la demanda, de manera expresa, de que la
empresa es esencialmente capitalista, y que tampoco son válidas las
aseveraciones de la demanda que enfrentan de manera irreconciliable los
postulados de la empresa con el modus vivendi campesino, cuando está
demostrado que los campesinos utilizan la empresa como sistema para explotar
sus predios, aunque eventualmente lo hagan mal.
Destacan la
desproporción existente entre el número de posibles beneficiarios y la cantidad
de tierra disponible e indican que siendo más los primeros, es apenas elemental
que la tierra se entregue a los mejores, es decir, a quienes acrediten tener
empresas competitivas, equitativas y sostenibles.
Concluyen sobre
este aspecto que al pedir empresas con las características indicadas, el
legislador está dando estricto cumplimiento al artículo 333 de la Carta que
ordena fomentar el desarrollo económico por medio de las mismas.
En relación con
el cargo formulado contra el artículo 28, numeral 2° de la Ley 812 de  2003, en
virtud del cual el INCORA o la entidad que haga sus veces deberá propender por
recuperar tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio
agropecuario, con opción de readjudicación a nuevos productores o desplazados,
exponen que puede apreciarse fácilmente que se trata de cuestiones de hecho
ajenas a la constitucionalidad de la norma en sí misma, las cuales se invocan
en abstracto y ni siquiera están comprobadas en casos individuales que indiquen
su ocurrencia general de manera inequívoca.
6.
Intervención del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER
Mediante escrito
presentado el 21 de abril de 2006, la ciudadana Maritza Cuello Mendoza, obrando
en representación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER,
solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas, con los
siguientes argumentos:
Enuncia que la política
de tierras a partir de la nueva legislación se orienta como un proceso de
reforma rural donde se combine el uso eficiente del suelo y el acceso
equitativo a los factores de producción y que tal es el sentido de la Ley 812 de
2003 en la cual se crea el sistema de Subsidio Integral, en sus artículos 24,
25 y 26 para comprender dos grandes componentes: la tierra como elemento básico
para permitir el acceso a la propiedad, y las inversiones complementarias,
tales como capital fijo, adecuación predial, capacitación, asistencia técnica y
comercialización dentro de un proyecto y una actividad productiva que permita
sostener y elevar el nivel de los beneficiarios con unos recursos básicos en
infraestructura, mano de obra calificada, así como la capacidad de generación y
apropiación de tecnologías por parte de los adjudicatarios.
Señala que para
la adjudicación se requiere, en todos los casos, la existencia de un proyecto
productivo de carácter empresarial, sin que esto pueda significar que sea
requisito obligatorio o excluyente la explotación asociativa del predio, pues
se puede establecer una empresa agropecuaria unipersonal bajo los principios de
competitividad, equidad y sostenibilidad a que alude la Ley 812 de 2003.
Por otra parte,
expone que el hecho de que el num. 2° del art. 28 de la Ley 812 de 2003 no
precise las causas del abandono de las tierras adjudicadas, no puede significar
que desconozca la situación de la población desplazada por la violencia, que
goza de una protección estatal prioritaria.
7.
Intervención extemporánea
El día 26 de
mayo de 2006 se recibió escrito de intervención de la ciudadana Marina Rojas
Maldonado, obrando en nombre de la Universidad Santo Tomás, el cual, por ser
extemporáneo, no será tenido en cuenta.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
concepto N° 4097 radicado el 17 de mayo de 2006, el Procurador General de la
Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte declarar exequibles las
disposiciones acusadas.
Para ello, en
relación con el debate sobre la posible violación del derecho a la igualdad, a
propósito de criterios tales como “de carácter empresarial”, “competitividad”
y “sostenibilidad”, plantea el Procurador la necesidad de que la Corte
declare la unidad normativa existente entre los textos demandados y otros que
no lo fueron, particularmente el término “capacitación” contenido en los
arts. 24 y 27 de la Ley 812 de 2003. También pide considerar la frase “de la
empresa agropecuaria” contenida en el último inciso del artículo 27 de la
Ley 812 de 2003, por estar íntimamente relacionada con el segmento demandado
del mismo artículo por el cargo de inconstitucionalidad por desigualdad de
trato.
A partir de lo
anterior, expone el Procurador en relación con el primer problema planteado,
que bajo el supuesto de que se garantice que el concepto de capacitación
a que se refiere el inciso 2° del artículo 24 demandado incluya instrucción
sobre aquellos aspectos que le darían a los proyectos en cuestión “carácter
empresarial”, y los haría“competitivos” y “sostenibles”, las
normas acusadas deberían ser consideradas exequibles.
A este respecto
continúa explicando que “así como el monto del subsidio integral destinado a
proyectos productivos empresariales agrarios cubre la capacitación en los
mismos, no se observa inconveniente económico ni jurídico para que se haga
extensivo a la capacitación empresarial que requieren los campesinos para poder
asumir sus responsabilidades como cualquier persona que decida emprender, lo
que va en consonancia con el artículo 64 de la Constitución Política, que
ordena claramente la asistencia empresarial para que los campesinos mejoren sus
ingresos y su nivel de vida” (las negrillas son del texto original).
Asevera que esto
adquiere mayor importancia si se tiene en cuenta que para garantizar el destino
y eficacia de la inversión pública mediante tales subsidios, sus beneficiarios
deben celebrar contratos de operación y funcionamiento, cuyo incumplimiento
genera el retiro inmediato del subsidio y la pérdida de sus derechos
patrimoniales generados dentro del proyecto productivo, y que así mismo el
incumplimiento de las obligaciones a cargo de los beneficiarios de los contratos
de asignación o tenencia provisional de tierras de la Reforma Agraria determina
su exclusión de la empresa agropecuaria.
De otro lado,
acerca de la acusación contra el artículo 28, numeral 2° de la Ley 812 de 2003,
según el cual el INCORA o la entidad que haga sus veces deberá propender por
recuperar tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio
agropecuario, con opción de readjudicación a nuevos productores o desplazados,
sostiene que el artículo 52 de la Ley 160 de 1994 establece que la acción de
extinción de dominio sobre predios rurales incultos no procede en los eventos
de fuerza mayor o caso fortuito, siendo uno de tales eventos el abandono de tierras
por parte de los campesinos cuando lo hacen, no por negligencia, sino contra su
voluntad como consecuencia del desplazamiento forzado a que se ven sometidos.
Plantea también
que hay que tener en cuenta que en los eventos de desplazamiento forzado las
víctimas pueden retornar a sus lugares de origen o a sus predios o ser
reubicados por el Estado en otras tierras, y que en este último caso es viable
que el Estado recupere las tierras abandonadas, y, con mayor razón, las de la
reforma agraria, por haber pertenecido al mismo Estado antes de su
adjudicación. Igualmente cita los mecanismos establecidos a este respecto en el
artículo 18 de la Ley 387 de 1997, particularmente el que establece la
necesidad de que el Estado lleve un registro de los predios rurales abandonados
por los desplazados por la violencia, con el fin de impedir su enajenación.
Con base en lo
anterior, concluye el Procurador que la recuperación de tierra abandonada de la
reforma agraria para el negocio agropecuario, con opción de readjudicación a
nuevos productores o desplazados, en relación con predios de la población
desplazada por la violencia, no resulta contrario al orden constitucional
vigente, puesto que existe un marco constitucional  y legal aplicable para proteger
dichos predios.
A partir de
estos supuestos, el concepto fiscal solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de todas las disposiciones demandadas.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
DE LA CORTE
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de  la presente demanda, conforme a
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, por
estar dirigida contra disposiciones que forman parte de una  ley.
2.      Lo
que se debate: problemas jurídicos planteados
Para los demandantes las normas acusadas plantean dos problemas
jurídicos constitucionales principales, que pueden resumirse de la siguiente
forma:
i)       Los
artículos 24 y 26 que se refieren al tema del subsidio integral, así como el 27
sobre los contratos de asignación o tenencia provisional, toman como referente
para el otorgamiento de los beneficios establecidos en dichas normas criterios
tales como el de competitividad, sostenibilidad y carácter empresarial de los
proyectos emprendidos. Según afirman los actores, estos criterios resultan
impracticables para la generalidad de los campesinos colombianos, lo que de
entrada los priva de la posibilidad de ser receptores de los beneficios
establecidos por estas normas, con lo cual, en su opinión, resultan vulnerados
los artículos 2, 11, 13, 25 y 64 de la Constitución Política.
ii)      El
numeral 2° del artículo 28 contempla como una de las funciones del INCORA
(actualmente INCODER) la de recuperar tierras abandonadas de la reforma agraria
con opción de readjudicación a nuevos productores o desplazados. En opinión de
los demandantes, en cuanto la norma demandada no hace salvedades ni
excepciones, podría terminar agravando la situación de personas desplazadas por
la violencia que en tales circunstancias hubieren abandonado las tierras
anteriormente adjudicadas, resultado que vulnera los derechos de acceso a la
tierra y el  trabajo de los campesinos desplazados por la violencia, y
concretamente los artículos 13, 64 y 11 de la Constitución Política, así como
varios tratados internacionales sobre los temas de derechos sociales,
económicos y culturales, a cuyo cumplimiento se encuentra obligado el Estado
colombiano.
De otra parte, la Corte debe hacer notar en este punto que si bien
los demandantes censuran también la expresión “de empresas pequeñas o
medianas” contenida en el numeral 1° del artículo 28 acusado, se abstienen
de desarrollar cargo alguno en relación con esta expresión.
Frente a los problemas así enunciados se plantean las siguientes
posiciones:
Los intervinientes en representación del Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo, de la Comisión Colombiana de Juristas, así como el ciudadano
Gustavo Gallón Giraldo, adhieren a las consideraciones y solicitudes de los
demandantes, sin ahondar de manera particular en las razones que en su opinión
justifican la declaratoria de inexequibilidad solicitada.
Por su parte, los representantes del Departamento Nacional de
Planeación, del Ministerio de Agricultura, de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y del INCODER consideran que las normas demandas deben ser
declaradas exequibles. Frente al primer problema sostienen que estos criterios
son adecuados y que existen razones suficientes que justifican su inclusión,
con miras a maximizar la utilidad de los recursos invertidos en estos
programas. En relación con el segundo tema, afirman que la situación planteada
por los actores no se desprende del texto de la norma sino que corresponde a
una interpretación particular de aquéllos, insuficiente para justificar la
solicitud de inexequibilidad de este precepto.
El representante del Departamento Nacional de Planeación plantea
también la necesidad de que, en razón de su falta de especificidad, la Corte se
declare inhibida para pronunciarse con respecto a los cargos formulados frente
a varias de las normas constitucionales que se invocan como infringidas.
Por su parte, el Procurador General de la Nación pidió a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas demandadas en relación con ambos temas.
Sin embargo, en relación con el primero de ellos, solicita también el
Ministerio Público que previamente la Corte declare la unidad normativa
existente entre los apartes de los artículos 24, 26 y 27 que fueron demandados
y algunas otras expresiones no demandadas de las mismas normas, de tal modo que
el juicio de constitucionalidad abarque también lo referente a la capacitación
necesaria para que los campesinos colombianos puedan cumplir con los criterios
cuya constitucionalidad se debate.
A partir de estas consideraciones sobre los temas debatidos, y ante
lo determinado sobre la ponencia que en este mismo asunto inicialmente presentó
el Magistrado Jaime Araújo Rentería, la Corte precisará seguidamente si en
realidad existen cargos de constitucionalidad, apropiadamente presentados,
contra las expresiones demandadas que le permita proferir una decisión de fondo
sobre la exequibilidad de las mismas.
3.      La
acusación de los actores y la aparente formulación de cargos de
inconstitucionalidad. Inhibición de la Corte para fallar de fondo por ausencia
de cargos.
En este momento procesal, al examinar detenidamente las acusaciones
planteadas, encuentra la Corte que los demandantes hacen una formulación apenas
aparente de cargos de inexequibilidad.
A este respecto
vale la pena reiterar que la acción de inconstitucionalidad que se ejerce ante la
Corte Constitucional se caracteriza por ser pública, es decir, bien puede ser
ejercida por cualquier ciudadano desprovisto de intereses particulares o
subjetivos, toda vez que la finalidad de esta acción no es otra que la defensa
del orden jurídico objetivo. El trámite de esta acción fue regulado por el
legislador extraordinario mediante el Decreto 2067 de 1991.
En vista de
dicho carácter público, y consciente de que en razón de ello el demandante bien
podría no ser un profesional del derecho, la Corte ha sido reiterativa en
considerar que no puede exigirse que la demanda contenga una argumentación
erudita y profunda desde el punto de vista jurídico. Por esta razón, esta
Corporación ha aplicado, siempre que ello resulta posible, el principio pro
actione[1] para facilitar la
interpretación de la demanda cuando ésta adolece de defectos formales, y en
algunos casos incluso de contenido, con el fin de no frustrar el ejercicio
efectivo del derecho político a que se refiere el numeral 6° del artículo 40 de
la Carta Política, sino por el contrario, hacerlo asequible a todas las
personas, decidiendo de fondo las objeciones de constitucionalidad planteadas
por ellas.
No obstante lo anterior, en desarrollo de lo previsto
en el Decreto 2067 antes citado, la Corte Constitucional ha puesto de presente
que cuando en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad un ciudadano
presenta una demanda ante ella, dicho escrito debe cumplir con una serie de
requerimientos destinados a establecer, como mínimo, cuál es la norma superior
que estima vulnerada, cuáles son los preceptos de inferior jerarquía que
considera deben ser retirados del ordenamiento jurídico y, de manera especial, cuáles
son las razones por las cuales la norma atacada resulta contraria a lo
dispuesto en el ordenamiento superior.
Con respecto a las exigencias que debe reunir una demanda
de inconstitucionalidad, es oportuno recordar que la Corte, en numerosas
oportunidades, ha explicado que estas exigencias hacen parte esencial del
propósito que persigue la propia Carta, en el control constitucional de las leyes.
En este sentido, ha señalado la Corte que el cumplimiento del requisito del
artículo 2°, numeral 3° del Decreto 2067 de 1991, busca permitirle desarrollar
su función en debida forma, pues delimita el campo en el cual hará el análisis
de constitucionalidad correspondiente. No basta, entonces, proponer cualquier
acusación para entender que el requisito en mención se ha cumplido. Por el
contrario, es necesario que el cargo que se exponga sea claro, a efectos de que
el precepto acusado sea susceptible de confrontación con los textos
constitucionales que se consideran vulnerados.
A este respecto cabe también reiterar los criterios
establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa), que reunió y sistematizó la jurisprudencia proferida por la Corte
sobre el tema, ocasión en la que se señalaron los criterios mínimos que debe
reunir una demanda de inconstitucionalidad, para que pueda ser decidida de
fondo. Según se explicó en la mencionada sentencia, son indispensables el
objeto demandado y el concepto de violación, debiendo este último estar
soportado en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
Como se ha explicado, el primer problema jurídico
planteado por los demandantes se refiere al hecho de que la mayoría de los
campesinos colombianos estarían en incapacidad de cumplir con los criterios
planteados por las normas acusadas. La Corte encuentra que esta acusación está
mayoritariamente fundada en la interpretación particular que los actores hacen
de las expresiones cuestionadas, entre ellas el carácter empresarial y
los conceptos de competitividad y sostenibilidad. Así pues,
estima la Corte que los cargos propuestos carecen de la necesaria certeza,
especificidad y suficiencia, al punto de imposibilitar un pronunciamiento de
inconstitucionalidad.
En relación con la certeza como atributo de los cargos
de inconstitucionalidad, dijo la sentencia arriba citada:
“Que las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden.”
En torno a la especificidad, dijo la Corte en el mismo
pronunciamiento:
“Las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación
impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”
Finalmente, allí mismo sostuvo la Corte en relación
con la suficiencia de los cargos:
“La suficiencia que se predica de las
razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar,
con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche.”
Por su parte, el segundo problema planteado consiste
en que, en concepto de los ciudadanos demandantes, la parte demandada del
artículo 28 tiene por efecto que personas desplazadas por la violencia de los
actores armados pierdan las tierras que les hubieren sido adjudicadas, las
cuales pasarían a ser objeto de nueva adjudicación. La Corte observa que no
tiene por qué ser este el efecto de la norma, siendo evidente que tal
consideración es meramente interpretativa, y no resulta de manera espontánea de
la lectura de la norma, dentro del contexto en que ésta fue expedida.
Así las cosas, también este cargo carece de certeza y
especificidad en los términos arriba planteados, especialmente en lo que se
refiere a la presunta vulneración del artículo 2° constitucional, o la
afectación que la norma generaría frente a los derechos a la vida y la igualdad
(arts. 11 y 13 ibídem). Por esta razón, como lo señaló uno de los
intervinientes, el cargo formulado en relación con este aparte de la norma no
puede ser estudiado por la Corte.
De otra parte, recuerda la Corte, los actores se
abstuvieron de formular cargos de inconstitucionalidad en contra de la
expresión “de empresas pequeñas o medianas” contenida en el numeral 1°
del artículo 28 acusado.
De lo anterior se concluye entonces que la demanda es
inepta para, a partir de ella, adelantar el estudio de constitucionalidad que
corresponde efectuar a la Corte, razón por la cual ésta se declarará inhibida
de decidir al respecto.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de
los apartes de la Ley 812 de 2003 contra los que si dirigió esta demanda, esto
es: La expresión “en sistemas de producción de carácter empresarial”  y “competitividad”
del primer inciso del artículo 24; la expresión “competitividad”
contenida en el primer inciso del artículo 26; la expresión “siempre que
acrediten haber establecido en ellas empresas agropecuarias competitivas y
sostenibles” contenida en el primer inciso del artículo 27, y la expresión “de
empresas pequeñas o medianas” contenida en el numeral 1° del artículo 28 y
la totalidad del numeral 2° del mismo artículo 28.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
NO FIRMA
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA
C-776 DE 2006
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
porque demanda sí cumplía con requisitos para un  pronunciamiento de fondo
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6228
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 24 (parcial),
26 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el debido
comedimiento reitero las razones expresadas en la Sala correspondiente que me
llevan a separarme de la decisión mayoritariamente adoptada.
En efecto la
Corte resolvió INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de los apartes de la Ley 812 de 2003, contra los que se
dirigió la demanda, por encontrar que no se habían satisfecho los requisitos
que desde la sentencia C-1052 de 2001 y en desarrollo de la ley ha venido
exigiendo la Corte Constitucional.
En el presente
caso sin embargo, considero, que tales requisitos sí concurrían y por tanto la
Corte ha debido pronunciarse sobre el fondo de la demanda presentada.
Efectivamente se
enuncian las disposiciones legales que se consideran violatorias de la
Constitución, se señalan las normas constitucionales que se estiman
transgredidas y se  enuncia y desarrolla un concepto de violación que cabe
predicar directamente de las disposiciones acusadas y que  bien pueden basarse
en las reglas constitucionales.
Así las cosas,
no se trataba simplemente de argumentos  tan sólo de carácter político,
sociológico y económico, sino, a mi modo de ver, de reales cargos de
inconstitucionalidad.
Si bien es
cierto que dichos cargos cumplían apenas el mínimo exigido, sí permitían el
desarrollo del examen propio del control de constitucionalidad,
independientemente de cuál fuese el resultado del análisis  que se realiza.
Baste citar
como elementos  de comprobación de lo dicho, el resumen  que la propia
sentencia hace de los argumentos formulados en la demanda:
“Sostienen
que las normas demandadas desconocen los principios del Estado Social de Derecho
establecidos en el artículo 2° superior, como son el servicio a la comunidad,
la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; violan el derecho a la igualdad de los
trabajadores agrarios consignado en el artículo 13, y desconocen la protección
especial que el Estado debe garantizar a los campesinos para lograr el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra en virtud del artículo 64; además, en
razón de la violación del derecho a la propiedad de la tierra de  los
trabajadores agrarios, dichas normas afectan derechos fundamentales que se
encuentran estrechamente ligados a la tierra, como el derecho a una vida
digna.”
Fecha ut supra
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA A LA
SENTENCIA  C-776 DE 2006
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
porque demanda sí cumplía con requisitos para un  pronunciamiento de fondo
(Salvamento de voto)
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No es el
instrumento idóneo para modificar todas las leyes (Salvamento de voto)
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes (Salvamento
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto (Salvamento
de voto)
SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones
para otorgamiento (Salvamento de voto)
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No puede
crear nuevas disposiciones que no sean instrumentos para la ejecución de
programas de inversión (Salvamento de voto)
Con base en
el contenido indicado se puede establecer que las disposiciones demandadas no
prevén programas de inversión, por lo cual, de acuerdo con lo anotado antes, no
tienen prelación sobre ninguna ley, teniendo en cuenta que sólo si contuvieran
dichos programas de inversión tendrían prelación, aunque únicamente sobre las
leyes que contemplen inversiones y sobre las leyes anuales de presupuesto. Por
tanto, las normas impugnadas no pueden modificar ninguna ley. En el mismo orden
de ideas, las normas acusadas no pueden crear nuevas disposiciones  que no sean
claramente instrumentos o medios para la ejecución de los programas de inversión
comprendidos en la Ley del Plan.
Referencia:
expediente D-6228
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito salvar mi voto en
relación con la Sentencia C-776 de 2006, por considerar, por una parte, que la
Sala debió adoptar decisión de fondo, al reunir los cargos los requisitos
señalados en el Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia de esta
corporación, y, |por otra parte, que debió declarar inexequibles las
expresiones demandadas, esto último con base en las  siguientes razones:
1. La demanda
plantea un debate entre modelos de desarrollo en el sector agropecuario frente
a la Constitución, derivado de las normas acusadas, en las cuales se pone el
acento en el principio de competitividad empresarial, relacionado con la
distribución de la propiedad de la tierra. Se trata de la confrontación entre
el modelo norteamericano, que privilegia la competitividad y la agroindustria,
independientemente de quién sea el propietario de la tierra, y lo que en su
momento se concibió en el país como reforma agraria (Ley 135 de 1961), en la
cual  la meta es darle tierra al campesino para que permanezca en ella, no
tenga que emigrar a la ciudad y evitar en la medida de lo posible mayores
conflictos sociales, sin importar cuánto se produzca, mientras sea lo suficiente
para la subsistencia.
Se observa que
los demandantes tienen razón en cuanto, como consecuencia del abandono de sus
tierras, los campesinos han sido despojados de ellas, como se ha denunciado en
forma permanente en las diversas regiones del país.
2. De
conformidad con lo contemplado en el Art. 339 de la Constitución Nacional,
habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan
de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte
general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas
por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución.
Por su parte, el
Art. 341, inciso 3º, ibidem dispone que El Plan Nacional de Inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en
consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y
suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores;
con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir
las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan.
Con base en
estas disposiciones  se puede determinar que la Ley del Plan no puede modificar
todas las leyes, ni crear normas que no sean claramente instrumentos o medios
para la ejecución de los programas de inversión previstos en ella. En este
sentido debe tenerse en cuenta que el Plan de Desarrollo es sólo un plan de
Gobierno, llamado a regir durante los cuatro (4) años del gobierno  respectivo.
Así mismo, la prelación de que trata el Art. 341, inciso 3º, superior se
refiere  en forma expresa y exclusiva al Plan Nacional de Inversiones, por lo
cual, con un criterio lógico, su “prelación sobre las demás leyes” es
aplicable exclusivamente a las que prevean inversiones y a las leyes anuales de
presupuesto, y no a cualquier ley. Además, dicho principio de prelación es
flexible, y no rígido,  ya que la misma disposición superior permite que en las
leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y
recursos aprobados en la Ley del Plan.
3. Por otra parte, esta corporación ha señalado que aunque por regla
general el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la
Constitución es flexible, para preservar el principio democrático, en relación
con la Ley del Plan es estricto, por causa de las particularidades y el
contenido constitucional propio de dicha ley, y que, para no vulnerar ese
principio de unidad, las disposiciones instrumentales de aquella ley deben
guardar una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y
programas del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto ha dicho:
“4- De manera reiterada, la Corte ha precisado que la regla de
unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el principio
democrático[2]. Sin
embargo, esta Corporación ha también señalado que en el caso de la ley del
plan, eso no sucede, debido a las particularidades y al contenido
constitucional propio de dicha ley[3]. En
efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 339 de la Carta, en concordancia
con la Ley orgánica del plan general de desarrollo (Ley 152 de 1994), la ley
que contiene el Plan Nacional de Desarrollo tiene unas características y un
contenido específicos. Dicha ley presenta una parte general, que señala los
objetivos y propósitos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de
la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno;
y un plan de inversiones publicas, que debe contener los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión publica
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución. Además, esa ley tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos
constituyen mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin
necesidad de la expedición de leyes posteriores (CP art. 341). Finalmente, si
el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término
de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia
mediante decreto con fuerza de ley (CP art. 341).
5- Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene
características especiales y un contenido constitucional propio. En cierta
medida, dicha ley es multitemática, pues permite la incorporación de diversos
objetivos y propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad
de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy
disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la
actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de
unidad de materia (CP art. 158). En efecto, según ha señalado esta Corte, este
principio pretende no sólo que los debates legislativos sean ordenados y
transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos
con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente
debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una
mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto
que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder
a su título (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega
entonces un papel importante en la racionalización y transparencia del debate
legislativo, así como en la coherencia interna de su producto: las leyes[4].
6- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de
unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control
constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más
estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no
puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no
para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por
ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de
materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión
directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que
si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo
general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para
que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones
procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia
judicial. Así, la reciente sentencia C-305 de 2004, MP Marco Gerardo Monroy
Cabra, señaló en su fundamento 14 al respecto:
“En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben
tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin)
con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera
que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas
debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de
unidad de materia.
Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas
contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación
misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la
función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por
ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de
contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o
normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas
a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para
realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la
materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún
instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada
extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.
(….)
No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la
Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser
directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es
una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias
(políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo
que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas)
destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de
Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones
instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad
directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y
proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución.
La conexidad de una norma instrumental particular con las generales
que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de
inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual
si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la
efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o
hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la
norma general programática o financiera no se deriva directamente de la
ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere
del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.
Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen
límites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de
artículos nuevos, (sólo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse
el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), también
es cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategias
presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas
definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se
refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando
esté en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal
virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un artículo nuevo
es directa e inmediatamente conducente para la realización de la política
económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante el
cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del
trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene una relación de conexidad
teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un vínculo razonable con el
tema central del debate”.
7- Conforme a lo anterior, las disposiciones instrumentales
contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata
con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían
desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional
propio de esa ley (…)”. [5]
4. El demandante
plantea que las expresiones demandadas son inconstitucionales porque exigen el
desarrollo de proyectos productivos con carácter empresarial y competitivo para
la adjudicación del subsidio integral destinado a la adquisición de tierras
rurales y para la transferencia del dominio cuando el Incora, o la entidad que
haga sus veces[6],
entregue en tenencia provisional por un determinado término tierras adquiridas
o expropiadas por el mismo.
Señala que
aquellas discriminan a los campesinos, en cuanto éstos no tienen las
condiciones para desarrollar proyectos de la mencionada naturaleza y que, como
consecuencia, otras personas que no son campesinos y que sí tienen esas
condiciones obtendrían dichos beneficios en lugar de aquellos, con lo cual a
los primeros se negaría el derecho de acceso a la tierra y la posiblidad de
trabajar y generar ingresos para la atención de sus necesidades y las de sus
familias.
5. Las
disposiciones demandadas forman parte del Título II, Plan de Inversiones
Públicas, Capítulo IV, Mecanismos para la Ejecución del Plan, Sección 3, Sector
de Agricultura y Desarrollo Rural, y su contenido es el siguiente:
El Art. 24 de la
Ley 812 de 2003 prevé que se otorgará  un subsidio integral, por una sola vez,
para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción de
carácter empresarial, con principios de competitividad, equidad y
sostenibilidad, que integre a pequeños y medianos productores beneficiarios de
los Programas de Reforma Agraria, ubicados en los sectores geográficos
definidos de acuerdo con los criterios previstos en la misma ley.
Señala que el
monto del subsidio incluye el valor de la tierra y las inversiones
complementarias, tales como: capital fijo, adecuación predial, capacitación y
asistencia técnica y comercialización, determinadas en el proyecto productivo,
y se otorgará por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las
políticas que señale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a los
criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del Incora o la
entidad que haga sus veces, y en las zonas definidas en el proceso de
planeación de la Reforma Agraria.
A su vez, el
Art. 26 de la Ley 812 de 2003 contempla que el otorgamiento del subsidio
integral se hará efectivo siempre que el proyecto productivo presente
condiciones de viabilidad técnica, económica y social que garanticen su
competitividad, equidad y sostenibilidad, condiciones que serán evaluadas y certificadas
por el Incora o la entidad que haga sus veces, y de conformidad con la
disponibilidad presupuestal.
Ordena que para
garantizar el destino y la eficiencia de la inversión pública, los
beneficiarios del subsidio deberán suscribir un contrato de operación y
funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y responsabilidades,
durante un período no inferior al definido en el proyecto productivo y en
ningún caso menor a cinco (5) años. El incumplimiento del contrato generará el
retiro inmediato del subsidio y la pérdida de sus derechos patrimoniales
generados dentro del proyecto productivo.
Igualmente
consigna que el monto del subsidio integral para comprar tierra podrá ser del
ciento por ciento (100%) del valor del predio.
Por su parte, el
Art. 27 de la Ley 812 de 2003 establece que las tierras adquiridas o
expropiadas por el Incora o la entidad que haga sus veces, podrán entregarse a
los beneficiarios mediante contrato de asignación o tenencia provisional hasta
por un término de cinco (5) años, previa definición del proyecto productivo a
desarrollar, a cuya finalización el Instituto procederá a transferirles su
dominio, siempre que acrediten haber establecido en ellas empresas
agropecuarias competitivas y sostenibles.
Agrega que
durante la vigencia del contrato, los beneficiarios recibirán exclusivamente el
subsidio referente a las inversiones complementarias, tales como capital fijo,
adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y comercialización,
determinadas en el proyecto productivo, y se otorgará por una sola vez al
sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las políticas que señale el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y a los criterios de elegibilidad que
determine la Junta Directiva del Incora o la entidad que haga sus veces.
Prescribe que si
durante el término del contrato el beneficiario incumple las obligaciones a su
cargo, el Incora o la entidad que haga sus veces determinará su exclusión de la
empresa agropecuaria, seleccionando en el mismo acto un nuevo beneficiario.
Del mismo modo,
según el Art. 28 de la Ley 812 de 2003, el Incora o la entidad que haga sus
veces promoverá otras formas de acceso a la tierra, con el fin de ampliar el
acceso de los campesinos a su uso y explotación, y señala unos mecanismos para
tal efecto, entre los cuales está el de recuperar tierra abandonada de la
reforma agraria, para el negocio agropecuario, con opción de readjudicación a
nuevos productores o desplazados.
6. Con base en
el contenido indicado se puede establecer que las disposiciones demandadas no
prevén programas de inversión, por lo cual, de acuerdo con lo anotado antes, no
tienen prelación sobre ninguna ley, teniendo en cuenta que sólo si contuvieran
dichos programas de inversión tendrían prelación, aunque únicamente sobre las
leyes que contemplen inversiones y sobre las leyes anuales de presupuesto. Por
tanto, las normas impugnadas no pueden modificar ninguna ley. En el mismo orden
de ideas, las normas acusadas no pueden crear nuevas disposiciones  que no sean
claramente instrumentos o medios para la ejecución de los programas de
inversión comprendidos en la Ley del Plan.
En este caso los
Arts. 24 y  26 de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario, que tratan
respectivamente del subsidio integral y de las condiciones del mismo, modifican
expresamente los Arts. 20 y 22 de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece
un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. De otro lado, los Arts.
27 y 28 acusados de la primera ley crean nuevas disposiciones sobre el tema
agrario, que tratan respectivamente del contrato de asignación o tenencia
provisional de tierras adquiridas o expropiadas por el Incora o la entidad que
haga sus veces y de otras formas de acceso a la tierra.
En consecuencia,
conforme a lo expresado, estas disposiciones son contrarias a los preceptos
constitucionales que señalan el contenido específico o propio de la Ley del
Plan, en particular los Arts. 339 y 341.
Por otra parte, si se considerara que las disposiciones impugnadas
son instrumentales del Plan Nacional de Inversiones, es decir, normas
destinadas a la ejecución de éste, se observa que, a pesar de su inclusión en
el capítulo titulado “Mecanismos para la Ejecución del Plan”, las mismas
no tienen una conexidad directa e inmediata con la ejecución de los programas
de inversión en el sector agropecuario, sino una relación mediata o remota, de
acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, en cuanto “la
efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva
directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”[7].
Estas condiciones o circunstancias son precisamente las normas
legales sobre inversiones o las anuales de presupuesto que apropien los
recursos financieros correspondientes, las cuales sí tienen lógica y nítidamente
dicho carácter instrumental.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-776 DE 2006
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
por cuanto cargos de inconstitucionalidad cumplían requisitos de certeza,
especificidad y suficiencia (Salvamento de voto)
Los cargos formulados cumplían con las exigencias de certeza,
especificidad y suficiencia, pues recaían sobre una proposición jurídica real,
el argumento de que la lógica empresarial se opone a la campesina lo que
excluiría del subsidio a los campesinos, se relaciona con las normas que se
acusan, de donde la norma demandada puede producir la consecuencia advertida, y
por último, se le proponía a la Corte analizar si incluir una suerte de lógica
empresarial a los subsidios para acceso a la tierra de los campesinos es
contrario al deber constitucional de promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, así como el despojo de las
tierras a los desplazados sin distinguir la causa del abandono.
SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones
para otorgamiento impiden acceder a los campesinos (Salvamento de voto)
SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones
para otorgamiento impiden al Estado cumplir el deber de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (Salvamento
de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Funciones
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Razones para aplicar criterio rígido en
constatación de su cumplimiento (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación de criterio
flexible desnaturaliza la función y contenido de la ley del plan de desarrollo (Salvamento
de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Se exige sólo respecto de las
disposiciones de carácter presupuestal y de las que señalan mecanismos para la
ejecución del plan (Salvamento de voto)
La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes
objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino
solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones
que señalan mecanismos para al ejecución del plan, las cuales siempre han de
encontrar un referente en la parte general del mismo.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No
puede servir para expedir nuevas disposiciones que no sean instrumentos para la
ejecución de programas de inversión (Salvamento de voto)
La ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos
constitucionales específicos, es decir, para la función de planeación. Por esta
razón aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las
acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio
deben ser declaradas inconstitucionales por violación al principio de unidad de
materia, pues queda claro que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la
ejecución del plan deben i) estar referidos a uno de los objetivos o programas
de la parte general, ii) tener un claro fin planificador, iii) respetar el
contenido constitucional propio de la ley y iv) tener una conexidad directa e
inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte
general.
Referencia: expediente D-6228
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 (parcial), 26
(parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003, “por la cual
se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado
Comunitario”.
Demandante: Eberto Enrique Díaz Montes, Roberto Castro Barrios y
Manuel Castillo Vásquez
Magistrado Ponente
Nilson Pinilla Pinilla
1.- Con el
acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de los
miembros de la Sala Plena de esta Corporación, presento a continuación los
argumentos jurídicos por los cuales me aparto de la decisión acogida por la
Corte, consistente en declararse inhibida  para emitir pronunciamiento de fondo
sobre la demanda de la referencia.
Dos son las
razones que me llevan a separarme, respetuosamente, de esta decisión. En primer
lugar, considero que los cargos formulados en la demanda cumplían con las
exigencias de certeza, especificidad y suficiencia, razón por la cual esta
Corporación debió pronunciarse de fondo. En segundo lugar, considero que la
norma ha debido declararse inexequible por violación del principio de la unidad
de materia (artículo 158 de la Constitución), tal como sostenía la ponencia
inicial derrotada en Sala Plena. Paso a continuación a explicar, separadamente,
estas dos razones.
Los cargos
formulados en la demanda cumplían con las exigencias de certeza, especificidad
y suficiencia
2.- Con el
propósito de exponer con claridad la razón de mi disidencia, a continuación se realizará
un examen de las consideraciones generales desarrolladas en la presente
providencia, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales
que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio,
habrían conducido a la adopción de una decisión sustancialmente diferente
frente a la acción pública de inconstitucionalidad promovida por los ciudadanos.
3.- El primer
cargo formulado por los demandantes consistía en que los artículos 24 y 26 de
la ley 812 de 2003, al condicionar la entrega del subsidio al desarrollo de
proyectos productivos en sistemas de producción de carácter empresarial,
excluían a los campesinos del mismo pues éstos desarrollan una lógica económica
campesina y no empresarial, lo que vulneraría el artículo 64 de la Constitución
que impone al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad
de la tierra de los trabajadores agrarios.
El segundo cargo
se dirigía contra el artículo 28 de la ley 812 de 2003, el cual, según los
demandantes, permitía al INCODER despojar a los desplazados de las tierras que
se han visto obligados a abandonar, pues la norma mencionada le ordena
recuperar la tierra abandonada de la reforma agraria sin distinguir si la causa
que dio origen al abandono del terreno fue ajena a la voluntad del que la
explotaba económicamente o no, lo que también desconocería el artículo 64 de la
Carta Política.
4.- La Corte
decidió declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la
demanda pues consideró que los cargos mencionados carecían de certeza, especificidad
y suficiencia.
En cuanto al
primer cargo, entendió la Corte que este consistía en que “los campesinos
colombianos estarían en incapacidad de cumplir con los criterios planteados por
la normas acusadas”, a partir de lo cual afirmó este argumento estaba “mayoritariamente
fundado en la interpretación particular que los actores hacen de las
expresiones cuestionadas” por lo cual carecía de la certeza, especificidad
y suficiencia que los cargos de inconstitucionalidad deben tener según la
jurisprudencia de esta Corporación.
En relación con
el segundo cargo, señaló la Corte que el despojo a los desplazados de la tierra
que abandonaron “no tiene porque ser el efecto de la norma, siendo evidente
que tal consideración es meramente interpretativa, y no resulta de manera
espontánea de la lectura de la norma, dentro del contexto en que ésta fue
expedida”, razón por la cual el cargo cumplía con las exigencias de certeza
y especificidad.
5.- Disiento,
respetuosamente, de la decisión tomada por la mayoría de la Sala Plena de esta
Corporación en el sentido de inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo,
pues, a mi juicio, los cargos formulados en la demanda cumplían con las
exigencias de certeza, especificidad y suficiencia.
Con respecto al
primer cargo, los demandantes aducían que los artículos 24 y 26 de la ley 812
de 2003, al condicionar la entrega del subsidio al desarrollo de proyectos
productivos en sistemas de producción de carácter empresarial, excluían a los
campesinos del mismo pues éstos desarrollan una lógica económica campesina y no
empresarial, lo que vulneraría el artículo 64 de la Constitución que impone al
Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de
los trabajadores agrarios.
En mi opinión,
este cargo cumplía con el requisito de certeza pues recaía sobre un proposición
jurídica real. En efecto, los artículos demandados expresamente incluyen
términos propios de un lógica empresarial como lo son la competitividad y la
sostenibilidad, de manera que la interpretación de los demandantes se deduce
del texto. Esta conclusión se refuerza si se comparan las normas demandadas con
la  redacción original de los artículos 20 y 22 de  la ley 160 de 1994 pues lo
que hizo la ley 812 de 2003 fue incluir estos términos empresariales como
requisitos del subsidio.
Así mismo,
considero, respetuosamente, que el cargo era específico porque el argumento de
que la lógica empresarial se opone a la campesina, lo que, en opinión de los
demandantes, excluiría del subsidio a los campesinos, se relaciona con las
normas que se acusan pues estas, como se dijo, incluyen términos propios de un
lógica empresarial. Por último, el cargo era suficiente pues proponía a la
Corte analizar si incluir una suerte de lógica empresarial a los subsidios para
acceso a la tierra de los campesinos es contrario al deber constitucional de
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios.
6.- El segundo
cargo se dirigía contra el artículo 28 de la ley 812 de 2003, el cual, según
los demandantes, permitía al INCODER despojar a los desplazados de las tierras
que se han visto obligados a abandonar, pues la norma mencionada le ordena
recuperar la tierra abandonada de la reforma agraria sin distinguir si la causa
que dio origen al abandono del terreno fue ajena a la voluntad del que la
explotaba económicamente o no, lo que también desconocería el artículo 64 de la
Carta Política.
A mi juicio, el
cargo cumplía con el requisito de certeza pues recaía sobre un proposición
jurídica real ya que la norma demandada no hace ningún tipo de distinción a la
hora de ordenar al INCODER de recuperar la tierra abandonada de la reforma
agraria. También considero, respetuosamente, que el cargo era específico
porque, en efecto, la norma demandada puede producir la consecuencia advertida
por los demandantes teniendo en cuenta la magnitud del fenómeno del
desplazamiento forzado en las zonas rurales de Colombia, varias veces analizado
por esta Corporación, así la norma no tuviera como propósito tal resultado.
Por estas
razones considero, respetuosamente, que la Corte ha debido pronunciarse de
fondo en este caso.
Las normas
demandadas violan el principio constitucional de la unidad de materia
7.- Con el
propósito de exponer con claridad la razón de mi disidencia, a continuación se
hará un recuento de la jurisprudencia de esta Corporación en el tema de unidad
de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y se retomarán
las consideraciones de la sentencia del proceso de la referencia en torno a la
interpretación de la norma demandada, para luego llevar a cabo un examen de las
razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las
cuales, a mi juicio, habrían conducido a la adopción de una decisión
sustancialmente diferente frente a la acción pública de inconstitucionalidad
promovida por los ciudadanos.
Jurisprudencia
de la Corte Constitucional sobre la unidad de materia en la ley que aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo
8.- Al tenor del
artículo 158 de la Constitución Política, el principio de la unidad de materia exige
que todo proyecto de ley se refiera al mismo tema, por lo que son inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con éste.
Este principio
constitucional cumple diversas funciones, las cuales han sido resaltadas en
varias oportunidades por esta Corporación[8]: (i) que los debates legislativos sean
ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean
sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto
globalmente debatido; y (ii) que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima
lógica y coherencia, que facilite su consulta y conocimiento por la ciudadanía,
puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá
corresponder a su título.
Según la
jurisprudencia constitucional, el control al respeto de la unidad de materia “no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano,
por lo cual únicamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley”[9].
9.- Antes de
entrar a revisar las consideraciones hechas en anteriores oportunidades por
esta Corte sobre el principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo, vale la pena recordar el contenido que la propia
Constitución le ha asignado.
Según el
artículo 339 de la Constitución, el Plan Nacional de Desarrollo estará
conformado por una “parte general” y por un “plan de inversiones de las
entidades públicas del orden nacional”. En la parte general, dice la
Constitución,  “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno”.  Por su parte, “el plan de
inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución”.
Además, la
jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que “las
estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal
definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de
carácter exclusivamente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir
en medidas, disposiciones o normas jurídicas, cuyo alcance regulador favorezca
la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar”[10], por
ejemplo, ha dicho la Corte, “dentro de estas estrategias cabe contemplar
medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue
necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u
otro tipo de beneficios” [11].
A esta
conclusión se ha llegado con base en lo dispuesto en dos normas
constitucionales. La primera es el numeral 3° del artículo 150 superior, según la
cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos”. La segunda de ellas es el artículo 341 de la Carta, que indica que
“el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá
prelación sobre las demás leyes”, cuyos “mandatos constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de
la expedición de leyes posteriores”.
10.- Ahora bien,
en relación con el principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo, esta Corporación ha determinado que reviste connotaciones
particulares que difieren de las demás leyes, las cuales deben ser tenidas
en cuenta a la hora de analizar un cargo de inconstitucionalidad por violación
al artículo 158 de la Constitución.
En primer
término, la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos,
metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente
de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que
señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de
encontrar un referente en la parte general del mismo. Esto en virtud del
denominado “principio de coherencia”, recogido en el artículo 3 de la ley 152
de 1994, Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo[12].
En segundo
lugar, se ha afirmado que “la ley del plan no puede ser utilizada sino para
sus propósitos constitucionales específicos”[13],
es decir, para la función de planeación[14]. Por esta
razón aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la
ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio deben ser declaradas
inconstitucionales por violación al principio de la unidad de materia[15].
Por ello, ha dicho esta Corporación, la ley que aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo no puede se usada para “llenar los vacíos e inconsistencias que
presenten leyes anteriores”[16].
En otras
palabras el legislador debe respetar el contenido constitucional propio[17]
que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo por el artículo
339 de la Carta ya mencionado. Las normas del Plan
Nacional de Desarrollo o son normas de orientación de la política económica,
social y ambiental o son normas de contenido instrumental, es decir, las que
señalan las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales
orientaciones. Si la norma acusada no puede ser encuadrada en ninguna de estas dos
categorías debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
En tercer
término, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que, cuando se
trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del
respeto al principio de la unidad de materia debe ser rígido, a
diferencia de lo que sucede con otras leyes ordinarias[18]. Lo anterior se debe a que la ley en cuestión incluye gran variedad
de contenidos, es multitemática, pues permite la incorporación de diversos
objetivos y propósitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible haría que ninguna previsión legislativa fuera extraña
a un cuerpo normativo de esta naturaleza, lo cual vaciaría el principio de la
unidad de materia en esta ley. Por ejemplo, “bastaría que esa ley enunciara
genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del
sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y
todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende
incrementar la eficiencia judicial” [19].
11.- La Corte,
con el fin de imprimirle rigidez al control de constitucionalidad en estos
casos, ha dicho que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener
una relación de conexidad teleológica directa [no eventual o mediata] con
los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que
si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe
entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad
de materia…Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de
políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley
cuatrienal de planeación” [20].
Precisando lo
anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “la conexidad de
una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos,
determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el
monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella
no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta
efectividad es sólo conjetural  o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es
mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera
no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular,
sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra
condición o circunstancia” [21].
12.- En
definitiva, queda claro que esta Corporación ha señalado insistente e
invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede
crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución
de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la
parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el
contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e
inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte
general.
13.- En términos
generales, coincido con los planteamientos teóricos antes reseñados, sin
embargo, considero necesario añadir una razón adicional que impone la
aplicación de un criterio rígido en el examen del respeto al principio de la
unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la cual
es la más importante a mi juicio, y que no ha sido considerada en la
jurisprudencia constitucional antes reseñada.
14.- En el proceso
de aprobación la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo las
posibilidades de participación del órgano democrático por excelencia, el legislativo,
se encuentran considerablemente reducidas, como se verá enseguida.
En primer lugar,
es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341
superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la
presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar
que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro
ordenamiento constitucional consiste en que en este texto legislativo se plasma
el proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno
Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo
le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la
República el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de
instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización.
En segundo
término, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido
término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo
150 superior, consistente en “Aprobar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse,
con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo establecido en el artículo 341
constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar
el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de
presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional.
En tercer lugar, la disposición constitucional antes
mencionada establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo
el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner
en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante
decreto con fuerza de ley.
En cuarto lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro
del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la
aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación en cuanto a
las posibilidades de modificación de su contenido. De acuerdo al inciso final
del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones
respecto del plan de inversiones públicas, a condición de mantener el
equilibrio financiero de la iniciativa legislativa; a lo cual es preciso añadir
que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas
en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no
contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.
15.- Es
necesario dejar claro que tales restricciones no buscan sustraer al Congreso de
la República de la oportunidad de participar en tan importante asunto, sino que
pretenden garantizar la necesaria prontitud en la expedición de dicha ley que
ostenta una notoria importancia para la realización de los fines del Estado
Social de Derecho y desarrollo de la economía.
Precisamente,
las anotadas limitaciones a las posibilidades de participación activa del
Congreso de la República suponen como contrapeso un deber constitucional
que corresponde a esta Corporación, consistente en asegurar que las normas
instrumentales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (i) estén referidas a uno de los objetivos o programas de la parte
general, (ii) tengan un claro fin planificador, (iii) respeten el contenido
constitucional propio de la ley, y (iv) tengan una conexidad directa e
inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos planteados. En otras palabras, las anotadas restricciones constitucionales a un
principio tan importante como el democrático hacen que sea imperioso aplicar un
criterio rígido en cuanto al principio de unidad de materia en la ley que
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.
16.- La
aplicación de un criterio flexible puede llevar a que toda clase de normas sean
incluidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, normas que, por las
restricciones constitucionales ya anotadas, eludirían un amplio debate
democrático en el órgano en el cual están representadas, no sólo las mayorías,
sino también las minorías políticas. Esta situación, en mi opinión,
desnaturalizaría la función y el contenido constitucional propio de la ley del
Plan Nacional de Desarrollo, cual es la planificación, y vaciaría la competencia
legislativa del Congreso de la República (artículo 150 de la Carta), órgano
democrático por excelencia.
17.- En ese sentido, el acento en la unidad de materia en la ley que
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo debe estar en el concepto de
planeación, en otras palabras, en dicha ley han de
consignarse de manera efectiva prescripciones planificadoras y no otro tipo de
medidas que corresponden a una etapa posterior, cual sería la de la ejecución
concreta de estas políticas o programas, la cual debe hacerse a través de
otras leyes y/o decretos, según el caso.
En apoyo de esta
conclusión se deben mencionar dos normas constitucionales. En primer lugar, el artículo
339 de la Carta que señala que “el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para
su ejecución”. En segundo lugar, el artículo 341 de la Constitución que indica
que los mandatos del Plan Nacional de Inversiones “constituirán mecanismos
idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la
expedición de leyes posteriores”.
La
interpretación sistemática de estas dos disposiciones deja como conclusión que
el artículo 341 sólo se refiere a los presupuestos y recursos financieros del
Plan Nacional de Inversiones, y no a todas las normas del Plan Nacional de
Desarrollo, lo que determina que las demás previsiones del mismo si requieren
de desarrollo legal o reglamentario posterior.
18.- Por último,
considero, respetuosamente, que a través de la ley del Plan Nacional de
Desarrollo no se pueden expedir aquellas normas que, según la Constitución,
tienen reserva de ley, como los códigos, o un trámite especial, como aquellas
que deben estar contenidas en las leyes orgánicas o estatutarias, por respeto,
igualmente, al principio democrático.
Las normas
demandadas violan el principio constitucional de la unidad de materia
19.- Los artículos 24 y  26 de la Ley 812 de 2003 tratan, respectivamente,
del subsidio integral para el desarrollo de proyectos productivos y de las
condiciones del mismo, y modifican expresamente los artículos 20 y 22 de la Ley
160 de 1994. De otro lado, los artículos 27 y 28 de la misma ley crean nuevas
disposiciones sobre el tema agrario, que tratan respectivamente del contrato de
asignación o tenencia provisional de tierras adquiridas o expropiadas por el
INCODER y de otras formas de acceso a la tierra. Según la intervención del
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), las normas demandadas “hacen
parte de un proceso de reforma rural”.
20.- A mi
juicio, las disposiciones demandadas no tienen una relación de conexidad
directa o inmediata con los objetivos planteados en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006, sino que esta relación es eventual y mediata.
En efecto, dentro de los principales programas de inversión (artículo 8 de la
ley 812 de 2003), en la parte correspondiente al “manejo social del campo”,
se señala que el Estado “se compromete a impulsar una reforma agraria
equitativa, que reduzca la concentración de la propiedad de la tierra y
facilite el acceso de los campesinos a la propiedad rural y la producción
competitiva de alimentos e insumos agropecuarios”, sin embargo, dada la
amplitud de la formulación de este programa de inversión, la efectividad de los
mecanismos creados por las normas demandadas es tan sólo hipotética, y
aunque se aceptara su utilidad para el logro del programa mencionado se requeriría
el cumplimiento o la presencia de muchas otras condiciones o circunstancias,
y no sólo de la creación de algunas formas de acceso a la tierra, como lo hacen
las normas demandadas.
21.- Además, en
mi opinión, los textos legales demandados no son normas que busquen planear
las acciones públicas durante el cuatrienio de
Gobierno, sino que corresponden a una etapa posterior: la de la ejecución
de estas políticas o programas, la cual debe hacerse a través de otras leyes
y/o decretos, según el caso. En otras palabras, si el Gobierno Nacional
consideraba necesario reformar algunos artículos de la Ley 160 de 1994 buscando
ejecutar el programa de reforma agraria planteado en el Plan Nacional de
Desarrollo debió presentar un proyecto de ley al respecto, el cual hubiera
permitido al Congreso de la República participar ampliamente en la discusión
del mismo, sin las limitaciones constitucionales que supone el trámite de la
ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.
En estos
términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión
adoptada por la los miembros de la Sala Plena de esta Corporación en el asunto
de la referencia.
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]              Ver, entre muchas otras, las sentencias C-185 de 2003
(M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-395 de 2006 (M. P. Rodrigo Escobar Gil) y
C-509 de 2006 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
[2] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de
1993. Fundamento No 43, C-407 de 1994 Fundamento No 2, C-055 de 1996.
Fundamento Jurídico No 8, C-478 de 1998, Fundamento 5,  C-551 de 2001 y C-1025
de 2001.
[3]  Ver en particular la sentencia C-305 de 2004,
Fundamentos 14 y ss.
[4] Sobre las funciones de este principio de unidad  de
materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y  C-501
de 2001, Fundamento d.
[5] Sentencia C-795 de 2004, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes;
Salvamento de Voto de Marco Gerardo Monroy Cabra; Aclaración de Voto de Alfredo
Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández , Jaime Córdoba Triviño y Jaime
Araújo Rentería; Salvamento Parcial de Voto de Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo
Uprimny Yepes. En el mismo sentido, C-573 de 2004.
[6] El Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, Incora,  fue suprimido después de la expedición de la Ley 160 de 1994,
mediante el Decreto 1292 de 2003. Así mismo, mediante el Decreto 1300 de 2003
se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se determinó su
estructura.
[7] Sentencia C-795 de 2004 citada.
[8] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[9] Sentencias C-025 de 1993, C-305-04 y C-573-04.
[10] Sentencia C-305-04.
[11] Sentencia C-305-04.
[12] Sentencia C-305-04.
[13] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[14] Sentencia C-305-04.
[15] Sentencia C-795-04.
[16] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[17] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[18] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[19] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[20] Sentencias C-305-04, C-573-04 y C-795-04.
[21] Sentencias C-305-04, C-573-04 y C-795-04.