C-092-98
Sentencia C-092/98
Sentencia
C-092/98
COMPETENCIA DEL
EJECUTIVO PARA ADOPTAR DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
En virtud de las
competencias otorgadas por el artículo 8° transitorio, el ejecutivo al adoptar
decretos de estado de excepción para que rigieran en tiempos de normalidad, no
podía modificar su texto y variar el contenido sustancial, pues de hacerlo se
extralimitaría en las atribuciones conferidas que tan sólo lo autorizaban para
"convertirlos en legislación permanente". En consecuencia, bien podía
efectuar correcciones de sintaxis y suprimir aquellas referencias que en tales
disposiciones se hiciera al estado de sitio o a su vigencia transitoria, más no
variar su contenido esencial. Ante estas circunstancias, el Gobierno Nacional
estaba obligado a reproducir de manera idéntica el texto de las disposiciones
dictadas al amparo del estado de sitio que, en su criterio, debían seguir
rigiendo para tiempos de normalidad. Obsérvese que la selección de los decretos
que debían adoptarse como permanentes era discrecional del Gobierno, pues el
Constituyente no le fijó ningún condicionamiento en ese sentido.
COMPETENCIA DEL
EJECUTIVO-Extralimitación
al excluir beneficio de no extradición por sometimiento a la justicia
El artículo
objeto de acusación parcial, expedido por el Gobierno en uso de las facultades
otorgadas por el artículo 8 transitorio de la Carta, al adoptar como
legislación permanente la citada disposición, suprimió la frase que hacía
referencia a la garantía de la no extradición y modificó otras expresiones.
Cambios que no son simplemente de forma sino de carácter sustancial, puesto que
se excluyó uno de los beneficios que se concedía a las personas que se sometieran
a la justicia, cual es el de no ser extraditadas por cualquier delito confesado
o no, sin tener el Gobierno facultades para hacerlo, violando de esta manera el
artículo 8 transitorio de la Constitución que, sólo lo autorizaba para
convertir disposiciones de estado de sitio en legislación permanente y no para
crear regulaciones jurídicas diferentes. En consecuencia, la Corte procederá a
retirar del ordenamiento positivo el artículo demandado en su totalidad, por
exceder los límites fijados en la norma constitucional habilitante.
Referencia:
Expediente D-1786
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4 (parcial) del Decreto 2265 de 1991
Demandante: Carlos
Alberto Maya Restrepo
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D. C., dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Alberto Maya
Restrepo presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4, inciso
2 del decreto ley 2265 de 1991, por violación de los artículos 8 (transitorio)
y 121 de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
"Decreto numero 2265 de 1991
(octubre 4)
"Por el cual
se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en
ejercicio de las facultades del Estado de Sitio.
....
"Articulo
4. Adóptase como
legislación permanente las siguientes disposiciones del Decreto legislativo 303
de 1991:
"Artículo. 1.
Las personas que se sometan a la justicia en las condiciones y por razón de los
delitos adelante contemplados, tendrán derecho a las rebajas de pena previstas,
por delito confesado, cometido antes de la fecha de la entrega, siempre que
cumplan efectivamente la pena privativa de la libertad impuesta en la sentencia
respectiva como se prevé en este decreto. En este último caso se exceptúa la
cesación de procedimiento a que se refiere el inciso tercero del artículo 9°
del mismo decreto."
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
El demandante
considera que el artículo 4 del decreto 2265 de 1991, en el aparte que adopta
como legislación permanente el artículo 1o. del decreto 303 de 1991 es
inconstitucional, porque el Gobierno Nacional modificó su texto y, en
consecuencia, se extralimitó en el ejercicio de las facultades que le confirió
la Asamblea Nacional Constituyente en el artículo 8° transitorio de la
Constitución.
Dice el actor que de
acuerdo con la publicación que aparece en el Diario Oficial, el decreto 303 de
1991 permitía a las personas que se sometieran a la justicia en las condiciones
y por razón de los delitos allí contemplados, que se les concediera el derecho
a las rebajas de pena allí previstas y no ser extraditadas por ningún delito
confesado o no, cometido antes de la fecha de la entrega. Sin embargo,
el Gobierno sin tener facultades para hacerlo, modificó el decreto parcialmente
acusado al eliminar la referencia a la no extradición y cambiar algunas
expresiones, violando así el artículo 8 transitorio de la Constitución.
Por otra parte,
manifiesta el actor que el decreto 0303 de 1991 es una decisión
"premial" del Estado colombiano, que contempla unos derechos
adquiridos para las personas que se someten voluntariamente a la justicia, y
que bajo ningún supuesto pueden ser desconocidos por el Gobierno Nacional.
Señala además, que la Constitución, al prohibir la extradición para los
nacionales por nacimiento, no excluyó de esta garantía a los extranjeros y a
los colombianos por adopción, como sí lo hizo arbitrariamente el Gobierno.
Solicita, en consecuencia,
declarar inconstitucional el artículo 4° del decreto 2265 de 1991, en los
apartes demandados y restablecer el contenido del decreto 0303 de 1991.
VI.
INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Ministra de Justicia y del Derecho
La Ministra de
Justicia y del Derecho, a través de apoderado, solicita a la Corte declarar
constitucional la disposición objeto de impugnación, con los siguientes
argumentos:
- El actor hace una
interpretación errónea del artículo 8º transitorio de la Constitución, al
considerar que el Gobierno Nacional debía presentar a la Comisión Especial
Legislativa los textos de los decretos de estado de sitio tal como fueron
expedidos, esto es, sin modificación alguna, para que fueran adoptados, en la
misma forma, como legislación permanente. Pues, al tenor del artículo 8
transitorio del Estatuto Superior el ejecutivo tenía competencia legislativa
que le permitía introducir las modificaciones que fueran necesarias a las
disposiciones existentes y no simplemente  facultades para compilar o
transcribir normas. Por tanto, bien podía reformar disposiciones de estado de
sitio, como en efecto ocurrió con el decreto 0303 de 1991, sin que por ello
violara precepto constitucional alguno.
- Luégo señala que
si en gracia de discusión se aceptara por parte de esta Corte que existe un
vicio de forma en la norma demandada, la acción correspondiente ha caducado,
según lo prescrito en el artículo 242, numeral 3° de la Constitución.
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación rindió el concepto correspondiente dentro del término
constitucional fijado, y en él solicita a la Corte, que declare la
constitucionalidad del artículo 4° del decreto 2265 de 1991, en lo acusado. Las
razones que expone para llegar a esta conclusión se resumen a continuación:
n "Es claro que cuando una legislación
concebida para tiempos de anormalidad se convierte en permanente, el texto
original del articulado debe adecuarse a la necesidad de sistematizar y dar
coherencia a la normatividad que quedará vigente y, por lo tanto, las
facultades concedidas al Presidente de la República para hacer permanente un
régimen jurídico de excepción, permiten ajustar en lo sustancial las
respectivas disposiciones".
n En el caso de debate, el Gobierno Nacional
no se extralimitó en el ejercicio de la facultad que le fue atribuida en el
artículo 8º transitorio de la Constitución, pues al suprimir la frase "y
no será extraditado por ningún delito confesado o no" se limitó a adecuar
el texto del artículo 1° del decreto 0303 de 1991 a la Carta Política vigente,
que prohibe la extradición de nacionales por nacimiento y de extranjeros por
delitos políticos o de opinión.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 241 y  10 transitorio de la Constitución, la
Corte Constitucional es competente para decidir sobre la acusación formulada
contra el artículo 4° (parcial) del decreto 2265 de 1991.
2. Planteamiento
del problema
El demandante
considera que el artículo 4º del decreto 2265 de 1991, en el aparte que adopta
como legislación permanente el artículo 1o. del decreto 303 de 1991, es
inconstitucional, porque el Gobierno Nacional al suprimir la frase "y no
serán extraditados por ningún delito confesado o no" que aparecía en este
último ordenamiento y otras expresiones, modificó su texto sin tener facultades
para hacerlo, violando así las atribuciones que le confirió la Asamblea
Nacional Constituyente en el artículo 8° transitorio de la Constitución.
Entonces, el problema
jurídico que debe absolver la Corte es el siguiente: ¿Se extralimitó el
Gobierno Nacional en el ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo
8° transitorio de la Constitución, al adoptar como legislación permanente el
artículo 1o. del decreto 303 de 1991 y modificar algunas expresiones y excluir
de su texto la frase "y no serán extraditados por ningún delito
confesado o no" ?
Dado que el cargo
formulado por el actor se refiere exclusivamente a la posible extralimitación
de facultades por parte del Gobierno Nacional al expedir la norma demandada, la
Corte limitará su pronunciamiento únicamente a este aspecto.
3. Alcance de la
competencia concedida por el artículo 8° transitorio de la Constitución.
Antes de la vigencia
de la Constitución de 1991, nuestro país vivía paradójicamente, como normal,
una situación permanente de estado de excepción, dentro de la cual los derechos
y libertades de los ciudadanos podían ser restringidos, de tal manera que su
consagración como garantía plena se había convertido en irrisoria. Frente a
esta situación, el Constituyente, motivado por un espíritu de renovación,
consideró que esta circunstancia de anormalidad jurídica y alteración de las
condiciones funcionales del Estado, debía limitarse, hasta el punto de que sólo
en momentos en que realmente fuera imperioso contrarrestar con mecanismos
distintos a los ordinarios los factores generadores de desorden, se justificara
la adopción de medidas extraordinarias. Por ello, reformó el artículo 121 de la
Constitución de 1886, que permitía al ejecutivo un uso amplio de las facultades
legislativas encaminadas al restablecimiento del orden.
No obstante el
propósito de restablecer la normalidad jurídica dentro de un Estado que, como
social de derecho, ante todo busca la prevalencia de las garantías ciudadanas y
no su limitación, el Constituyente estimó conveniente autorizar al Gobierno
Nacional para adoptar como legislación permanente algunas de las disposiciones
que habían sido expedidas en virtud del estado de sitio. La razón no era otra
que evitar los traumatismos propios del tránsito constitucional, en un país que
había vivido por 40 años una situación de anormalidad jurídica. Ante estas
circunstancias y teniendo en cuenta que el Congreso se encontraba en receso
hasta el 1° de diciembre de 1991, fecha en la cual se iniciarían las sesiones
de este cuerpo legislativo, en las disposiciones transitorias de la Carta se
consagró:
"Artículo
Transitorio 8. Los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de Estado
de Sitio hasta la fecha de promulgación del presente acto constituyente,
continuarán rigiendo por un plazo máximo de noventa días, durante los cuales el
Gobierno nacional podrá convertirlos en legislación permanente, mediante
decreto, si la Comisión Especial no los imprueba.".
De conformidad con
este precepto, el Ejecutivo gozaba de competencias propias del legislador
ordinario, por un tiempo limitado y para un asunto específico: convertir en
legislación permanente, siempre que no fueran "improbados" por la
Comisión Especial Legislativa, aquellas normas de excepción que, a su juicio,
debían continuar rigiendo.
Dado el carácter
legislativo de la potestad conferida, el Gobierno contaba con atribuciones para
expedir decretos con fuerza de ley en los que se incluyeran como normas
permanentes disposiciones que se hubieran dictado bajo el amparo del estado de
sitio, hasta la fecha de promulgación de la Constitución -7 de julio de 1991-,
con el único condicionamiento atrás referido.
Para la Corte es
claro que en virtud de las competencias otorgadas por el artículo 8°
transitorio, el ejecutivo al adoptar decretos de estado de excepción para que
rigieran en tiempos de normalidad, no podía modificar su texto y variar el
contenido sustancial, pues de hacerlo se extralimitaría en las atribuciones
conferidas que tan sólo lo autorizaban para "convertirlos en
legislación permanente". En consecuencia, bien podía efectuar
correcciones de sintaxis y suprimir aquellas referencias que en tales
disposiciones se hiciera al estado de sitio o a su vigencia transitoria, más no
variar su contenido esencial.
Distinta sería la
situación si la Constitución hubiera autorizado al Gobierno para adecuar o
reformar la legislación de estado sitio con el fin de adoptarla como norma
permanente, puesto que en este caso sí hubiera podido efectuar las
modificaciones que considerara pertinentes. Pero ello no fue así.
Ante estas
circunstancias, concluye la Corte que en ejercicio de las facultades conferidas
por el artículo 8° transitorio de la Constitución, el Gobierno Nacional estaba
obligado a reproducir de manera idéntica el texto de las disposiciones dictadas
al amparo del estado de sitio que, en su criterio, debían seguir rigiendo para
tiempos de normalidad. Obsérvese que la selección de los decretos que debían
adoptarse como permanentes era discrecional del Gobierno, pues el Constituyente
no le fijó ningún condicionamiento en ese sentido. Bajo estos parámetros se
analizará la demanda.
4. El decreto
2265 de 1991. Antecedentes. Política de sometimiento a la Justicia.
El decreto 2265 de
1991, al que pertenece la disposición objeto de acusación, expedido por el
Gobierno Nacional en virtud de las facultades que le confirió el Constituyente
en el artículo 8° transitorio del Estatuto Superior, adoptó como legislación
permanente varias disposiciones dictadas bajo el estado de sitio, que contenían
la política de sometimiento a la justicia. Esta política, que había comenzado a
ser implementada a mediados de 1980, debido a las alarmantes cifras de delincuencia
organizada, buscaba desarticular organizaciones al margen de la ley, mediante
la concesión de ciertos beneficios.
Dentro de este
marco, por ejemplo, fueron expedidas normas que reducían la pena, como la Ley 2
de 1984 que en su artículo 34 contemplaba la reducción de una tercera parte a
la mitad de la pena, por colaboración; o el artículo 45 de la Ley 30 de 1986
que permitía disminuir el castigo de la mitad a las dos terceras partes, si la
persona denunciaba con prueba idónea a participes o encubridores. También se
adoptaron medidas que permitían la  extinción de la acción penal o, incluso, el
perdón judicial por delitos que atentaran contra la seguridad pública, la
libertad individual, el patrimonio, la vida e integridad de funcionarios
públicos, si la cooperación con la justicia había sido eficaz (decretos 180 y
2490 de 1988).
La garantía de la no
extradición, por su parte, también fue considerada como una herramienta idónea
para que ciertos delincuentes, especialmente aquellos dedicados al tráfico de
estupefacientes, se entregaran a las autoridades. Cabe citar entre las
disposiciones que contenían tal beneficio el decreto 3030 de 1990, que
prohibía la extradición de personas que estando detenidas confesaran los
delitos; el decreto 0303 de 1991, que en el artículo 1° establecía que las
personas que se sometieran a la justicia, en las condiciones y por razón de los
delitos contemplados en el primer decreto mencionado, no serían extraditadas
por ningún delito confesado o no.
5. El artículo
4o. del decreto 2265 de 1991 y la supuesta violación del artículo 8 transitorio
de la Constitución
a) Requisitos
formales
En primer término
debe la Corte verificar si el decreto 2265 de 1991, al cual pertenece la
disposición objeto de acusación parcial, expedido por el Gobierno Nacional con
fundamento en el artículo 8 transitorio de la Constitución, se ajustó o no a
los límites formales allí señalados, para luégo resolver el cargo formulado.
El artículo 8º
transitorio de la Constitución, concedió un plazo de noventa días después de la
promulgación de la Carta de 1991, para que el Gobierno Nacional convirtiera en
legislación permanente decretos dictados al amparo del estado de sitio, siempre
y cuando los ordenamientos que expidiera no fueran improbados por la Comisión
Especial.
El decreto 2265 de
1991, tal como lo exigía el artículo 8° transitorio de la Carta se presentó a
la Comisión Especial el 16 de agosto de 1991 para efectos de su aprobación,
organismo que decidió no improbarlo.[1]
Igualmente, su expedición se produjo dentro del término fijado por la
Constitución, hecho que tuvo ocurrencia el 4 de octubre de 1991 (ochenta y tres
días después de promulgada la Carta). En consecuencia, no hay reparo
constitucional por estos aspectos.
b) Requisitos
materiales
El artículo 1 del
decreto 0303 de 1991, como ya se anotó, concedía a las personas incursas en los
delitos señalados en el decreto 3030 de 1990, que se sometieran a la justicia,
dos tipos de beneficios: la rebaja de la pena, y la garantía de que no serían
extraditadas por ningún delito, confesado o no. Por su parte, el artículo 4 del
decreto 2265 de 1991, objeto de acusación parcial, expedido por el Gobierno en
uso de las facultades otorgadas por el artículo 8 transitorio de la Carta, al
adoptar como legislación permanente la citada disposición, suprimió la frase
que hacía referencia a la garantía de la no extradición y modificó otras
expresiones que el demandante en realidad no cuestiona. Para el actor, tal
modificación significa un exceso en el uso de la competencia atribuida al
ejecutivo en el artículo transitorio, que tan sólo lo facultaba para hacer una
selección de las normas cuya vigencia deseaba fueran permanentes, y una vez
sometidas a consideración de la Comisión Especial, adoptara el mismo texto sin
introducir modificación alguna.
Pues bien: a
continuación se transcriben las disposiciones correspondientes con el fin de
observar las diferencias existentes entre éstas, subrayando las mencionadas por
el demandante.
El artículo 1o. del
decreto 303 de 1991, dictado al amparo del estado de sitio, prescribe:
"Artículo
1°: De conformidad con lo previsto en el Decreto legislativo 3030 de 1990,
las personas que se sometan a la justicia en las condiciones y por razón de los
delitos allí contemplados, tendrán derecho a las rebajas de pena allí
previstas, y no serán extraditadas por ningún delito, confesado o no,
cometido antes de la fecha de entrega, siempre que cumplan efectivamente la
pena privativa de la libertad impuesta en la sentencia respectiva como se prevé
en el mencionado Decreto. En este último caso se exceptúa la cesación de
procedimiento a que se refiere el inciso tercero del artículo 9° del mismo
Decreto. "
El artículo 4 del
Decreto 2265 de 1991, que adopta como legislación permanente la norma antes
transcrita es del siguiente tenor:
"Artículo
1°: Las personas que se sometan a la justicia en las condiciones y por razón de
los delitos adelante contemplados tendrán derecho a las rebajas de pena
previstas, por delito confesado, cometido antes de la fecha de la entrega,
siempre que cumplan efectivamente la pena privativa de la libertad impuesta en
la sentencia respectiva como se prevé en este decreto. En este último caso se
exceptúa la cesación de procedimiento a que se refiere el inciso tercero del
artículo 9° del mismo decreto."
Al comparar estos
dos textos se advierte, sin mayor esfuerzo, que son diferentes, pues al
artículo 1o. del decreto 303 de 1991 se le introdujeron las modificaciones que
en seguida se enuncian, variando de esta forma su significado y alcance: se
suprimió la frase "de conformidad con lo previsto en el decreto
legislativo 3030" ; la expresión "allí" se cambió por
"adelante" ; el segundo "allí" se suprimió ;
"y no serán extraditadas por ningún delito confesado o no" se
suprimió y se sustituyó por "delito confesado" ; y la expresión
"el mencionado" se sustituyó por "éste".
Cambios que no son
simplemente de forma sino de carácter sustancial, puesto que se excluyó uno de
los beneficios que se concedía a las personas que se sometieran a la justicia,
cual es el de no ser extraditadas por cualquier delito confesado o no, sin
tener el Gobierno facultades para hacerlo, violando de esta manera el artículo 8
transitorio de la Constitución que, como ya se expresó, sólo lo autorizaba para
convertir disposiciones de estado de sitio en legislación permanente y no para
crear regulaciones jurídicas diferentes. En consecuencia, la Corte procederá a
retirar del ordenamiento positivo el artículo demandado en su totalidad, por
exceder los límites fijados en la norma constitucional habilitante.
No obstante es
preciso anotar que la modificación de la expresión "allí
contemplados" por "adelante contemplados" y la supresión de la
frase "de conformidad con lo previsto en el decreto 3030 de 1990", no
varía el contenido sustancial de las normas, pues tanto en la de estado de
sitio como en la acusada se está haciendo referencia a las personas que se
sometan a la justicia por razón de los delitos establecidos en la ley 30 de
1986, y los de competencia de los jueces de orden público. Sin embargo, de
acuerdo con el razonamiento que se acaba de exponer, estos apartes tampoco
podían ser reformados y, por tanto, quedan también cubiertos por la
inconstitucionalidad antes aludida.
Dice el Procurador
General de la Nación que "al omitir las expresiones 'y no serán
extraditadas por ningún delito confesado o no', el legislador extraordinario
adecuó el texto del decreto 2265 de 1991 a la Carta Política vigente, toda vez
que el artículo 35 prohibe la extradición de nacionales. En cuanto a la entrega
de extranjeros, es claro que la Constitución lo permite y, por tanto, la norma
que anteriormente lo prohibía actualmente es inexequible, razón por la cual el
Ejecutivo se abstuvo de reproducir el mencionado texto". Además, agrega
que dada la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, "La
materialidad de la disposición objeto de examen, prima sobre los análisis de
orden formal, relacionados con la identidad de los textos legales
confrontados."
No comparte la Corte
el criterio del Procurador por estas razones:
a) Cuando se demanda
una norma legal por exceso en las facultades extraordinarias conferidas al
Gobierno, ya sea por el Congreso o directamente por el Constituyente, la
confrontación constitucional debe hacerse frente a la Carta vigente al momento
de su concesión.
b) El vicio de
inconstitucionalidad de que adolece la norma demandada no es de carácter
simplemente formal, como se afirma, sino sustancial pues la extralimitación de
facultades por parte del Gobierno significa un exceso en la competencia
atribuida. Sobre este punto resulta ilustrativa la sentencia C-546/93[2] que contiene la
jurisprudencia vigente:
"1.La
competencia, en derecho público, equivale a la capacidad en el derecho privado.
Pero mientras en éste ésa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues
los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente
facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de
los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de
validez de los actos jurídicos de derecho privado.
Asimilar
ese presupuesto a la forma, es incurrir en una confusión inadmisible, puesto
que a ésta sólo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según
el caso) para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación
jurídica. La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el acto
de derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el
derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada
elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza
jurídica.
2.   La
separación de las ramas del poder y la órbita restrictiva de competencia, son
instituciones anejas al Estado de Derecho, pues constituyen instrumentos
imprescindibles para el logro de la finalidad inmediata que esa forma de
organización política se propone, a saber: la sujeción al derecho de quienes
ejercen el poder. Eso significa que cada una de las ramas tiene funciones
asignadas de acuerdo con el fin que  se le atribuye, y que cada funcionario
tiene un ámbito delimitado dentro del cual debe circunscribir el ejercicio de
sus funciones. La actividad cumplida por fuera de esos ámbitos es ilegítima, es
decir, constituye un supuesto de anulabilidad, pues sólo de esa manera se
consigue que cada rama y cada funcionario despliegue su acción dentro de
precisos límites normativos.
3.   Las
normas que habilitan a un órgano o a un funcionario para que temporariamente
ejerza funciones que de modo permanente están atribuidas a otro, son de
carácter excepcional y, por tanto, no extendibles más allá de los términos
fijados en las respectivas normas de modo preciso. Al funcionario o al órgano
se le atribuye competencia para que cumpla las funciones que claramente se le
indican y sólo ésas. La extralimitación en el ejercicio de dichas funciones
-que desde el punto de vista formal han podido ejercitarse de manera irreprochable-
comporta falta de competencia y, por ende, ausencia del presupuesto esencial
que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma.
4.El
artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para
las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo
alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el
ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida
elección de forma para
la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un
vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para
producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos
jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab-initio, del
presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia,
precedente obligado del uso de la forma.
5.   El
Estado de Derecho de estirpe democrática no puede tolerar, en ningún tiempo,
los actos producidos por quien carece de competencia, por una doble y poderosa
razón: por que faltaría a su esencia de organización reglada que no puede
permitir conductas oficiales por fuera de la norma, y porque no es compatible
con su filosofía ni con su
forma específica de organización, consentir que una rama usurpe las
funciones de otra, cuando no le han sido delegadas, máxime si ese hecho se
traduce en la suplantación del Congreso por el Presidente.
6.   Si
las anteriores consideraciones son válidas en abstracto, dentro de una teoría
general del Estado de Derecho, con mayor razón lo son en Colombia, donde con
tanta frecuencia se opera el fenómeno de delegación de funciones legislativas
en el Presidente de la República, y, por ende, un volumen tan significativo de
la legislación está constituido por decretos-leyes. Hacer extensiva la
caducidad de la acción por vicios de forma a la inconstitucionalidad por
desbordamiento en el ejercicio de la competencia, sería dejar sin control un
acervo normativo que lo requiere, para evitar así que la democracia y el Estado
de Derecho se desdibujen y pierdan su fisonomía."
Además, cómo es
posible sostener que la supresión que se hizo en la norma acusada de uno de los
beneficios que consagraba el artículo 1o. del decreto 303 de 1991, cual es la
no extradición por delito confesado o no, es un vicio de forma, si con ella se
creaba una proposición jurídica distinta, variando así el contenido esencial de
la norma originaria.
c) El artículo 1o. del
decreto 303 de 1991 consagró, para todas las personas que se sometieran a la
justicia en los términos y condiciones señalados en el decreto 3030 de 1990 y
por los delitos en este mismo contemplados, el derecho a obtener rebajas de
pena y a no ser extraditados, por ningún hecho punible, confesado o no, siempre
y cuando el delito se hubiera cometido antes de la entrega y el condenado
cumpliera efectivamente la pena privativa de la libertad. Beneficio que operaba
para los nacionales, ya fuera por nacimiento o por adopción, y para los
extranjeros que se encontraran en el territorio nacional.
Al expedirse la
Constitución de 1991 (julio 7) y consagrar en el artículo 35 "Se
prohibe la extradición de colombianos por nacimiento. No se concederá la
extradición de extranjeros por delitos políticos o de opinión",
disposición que, dicho sea de paso, fue modificada por el Acto Legislativo No.
1 de 1997, pero por las razones señaladas en el literal a) de estas
consideraciones no es aplicable al presente caso, quedaron excluidos de tal
beneficio los nacionales colombianos por adopción y, por tanto, éstos podían
ser sujetos pasibles de la extradición.
Así las cosas, el
privilegio consagrado para todas las personas en el artículo 1o. del decreto
303 de 1991, de no ser extraditadas si se sometían a la justicia, también
cubría a los nacionales por adopción y, en consecuencia, tal prerrogativa
constituía para ellos una verdadera retribución por su entrega a la justicia.
En lo que respecta a
los extranjeros, el Estatuto Superior únicamente prohibe la extradición por
delitos políticos o de opinión; quiere esto significar que por los demás hechos
punibles sí pueden ser extraditados. En estas circunstancias bien podía el
legislador consagrar en el artículo 1o. del decreto 303 de 1991, como en efecto
lo hizo, la "no extradición" para los extranjeros que se sometieran a
la justicia, en las condiciones, términos y por los delitos allí previstos,
como un beneficio por su colaboración con la justicia.
Entonces, la
supresión de la frase "y no serán extraditados por ningún delito confesado
o no" en el texto adoptado como legislación permanente por el artículo 4
del decreto 2265 de 1991, objeto de acusación, no era como se sostiene, una
adecuación a la Constitución.
Lo que sí es indudable
es que en relación con los nacionales colombianos por nacimiento, la garantía
consagrada en el artículo 1 del decreto 303 de 1991, de no ser extraditados por
ningún delito confesado o no, sí era una reiteración de la norma constitucional
que la prohibe.
Finalmente,
considera pertinente la Corte anotar que con posterioridad a la disposición
acusada se expidieron el decreto 2700 de 1991 y las leyes 40, 65 y 81, todas de
1993, 282 de 1996 y 365 de 1997, en las que se consagran beneficios para quienes
colaboren con la justicia (rebajas de pena, sentencia anticipada, audiencia
especial, etc). Sin embargo, ello no es óbice para que esta corporación se
pronunciara, pues aquél precepto puede estar produciendo efectos.
Por las razones
anotadas, esta Corporación declarará inexequible el artículo 4o. del decreto
2265 de 1991, en la parte que adopta como legislación permanente el artículo
1o. del decreto 303 de 1991.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 4° del decreto 2265 de 1991, en la parte que adopta
como legislación permanente el artículo 1o. del decreto 303 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-092/98
ENUNCIADO
NORMATIVO Y NORMA JURIDICA-Distinción/COMPETENCIA
DEL EJECUTIVO-Modificación del régimen jurídico por exclusión/NORMA
INCORPORADA A LEGISLACION PERMANENTE (Salvamento de voto)
Bien puede
suceder que, en ejercicio de sus facultades, el Gobierno modifique un artículo
o texto normativo integrado por varias normas jurídicas, excluyendo alguna de
ellas de la nueva legislación. Si esto ocurre y no se distingue entre enunciado
normativo y norma jurídica, la mera modificación del texto o enunciado puede
hacer creer al interprete que el ejecutivo se extralimitó creando una nueva
disposición, cuando, en realidad, solo actúo dentro del marco de sus
atribuciones al modificar el régimen jurídico por exclusión - y no por
inclusión - de una de las disposiciones anteriormente vigentes. Nada impedía
que el ejecutivo decidiera que sólo una de las dos normas que integraban el
contenido normativo del artículo 1° mencionado, fuera incorporada a la
legislación permanente. Ello, ciertamente, implicaba una modificación del
régimen anterior, pero caracterizada, justamente, por la exclusión de una norma
anterior y no por la inclusión de una nueva disposición normativa y, por lo
tanto, se encontraba dentro del ámbito de competencia que el artículo 8
transitorio de la Constitución concedía al Gobierno Nacional. En suma, la
modificación de un artículo fue entendida por la mayoría como la modificación
de una disposición jurídica, cuando, sin embargo, lo que estaba ocurriendo era
que el legislador excepcional estaba separando dos disposiciones plenamente
autónomas para incorporar sólo una de ellas, al nuevo régimen. El fallo de la
Corte desconoce importantes precedentes judiciales y termina por excluir del
ordenamiento jurídico una disposición que no es, en sí misma, inexequible.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA/SENTENCIA-Modulación de los efectos (Salvamento de voto)
Si, en gracia de
discusión, se aceptare la tesis de la Corte, en virtud de la cual el Gobierno
Nacional tenía que reproducir integralmente el texto del artículo 1° antes
mencionado, lo que se estaría configurando en el caso presente sería una
especie de omisión legislativa relativa. Ciertamente, no se trata de una sola
norma jurídica que se componga de dos partes interdependientes (como lo sería,
en los ejemplos antes anotados, la disposición que tenga la estructura lógica q
siempre que p ; o,  q si y sólo si z), sino de un enunciado
normativo que consagra dos normas jurídicas plenamente autónomas. En estos
eventos procede, como ya lo ha indicado la Corporación, la modulación de los
efectos del fallo, pues declarar inexequible la totalidad de la disposición
equivale a excluir del ordenamiento una norma que no resulta, en sí misma
inconstitucional. En efecto, el beneficio por la rebaja de pena, consagrado en
la norma declarada inexequible, se encontraba vigente en la legislación
anterior y podía perfectamente ser incorporado a la legislación permanente en
virtud de lo dispuesto en el artículo 8 transitorio de la Carta. Entonces, ¿por
qué excluirlo del ordenamiento jurídico si su legitimidad constitucional - por
razones formales o materiales - no depende de la incorporación al ordenamiento
jurídico del segundo beneficio (la garantía de la no extradición)?
Referencia:
Expediente D-1786
Actor: Carlos
Alberto Maya Restrepo
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4  (parcial) del Decreto 2265 de 1991
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
1. Con todo respeto
nos apartamos de la sentencia de la Corte. Por las razones que exponemos, a
nuestro juicio, la disposición demandada ha debido ser declarada exequible.
2. El artículo 8
transitorio de la Constitución autorizó durante noventa días al Gobierno
Nacional para convertir en legislación permanente los decretos expedidos en
ejercicio de las facultades de Estado de Sitio hasta la fecha de promulgación
de la C.P., siempre que la Comisión Especial no los improbara.  En ejercicio de
tal atribución, el Gobierno expidió el decreto 2265 de 1991, al cual pertenece
el artículo 4 demandado, el que, a su turno, reprodujo parcialmente el
contenido del artículo 1 del decreto 303 de 1991. La única diferencia real
entre el texto del artículo 1 mencionado y el recogido en el artículo 4
impugnado, consiste en la decisión de no incluir, dentro de los beneficios por
colaboración con la justicia, la garantía de la no extradición. Justamente
dicha decisión dio lugar a la demanda que originó la sentencia de inexequibilidad
de la cual nos apartamos.
En nuestro concepto,
la decisión de la Corte se funda en una confusión entre dos categorías
jurídicas distintas: la norma o proposición jurídica y el texto o artículo
normativo.
3. El artículo 8°
transitorio de la C.P. autorizaba al ejecutivo para seleccionar, según su
criterio, aquellas normas jurídicas que hacían parte de los decretos de
excepción, para que, de no ser improbadas por la Comisión Especial, se
convirtieran en legislación permanente. En consecuencia, el Gobierno podía
limitar el número de disposiciones que harían tránsito al nuevo régimen
jurídico, pero, sin embargo, no podía incluir nuevas reglamentaciones. Ahora
bien, la cuestión residía en determinar si la exclusión de la expresión “y
no serán extraditados por ningún delito confesado o no” del artículo 4 del
decreto 2265 de 1991, constituía la creación de una nueva norma jurídica o la
simple modificación de un artículo que, no obstante, implicaba excluir, de la
nueva reglamentación, una norma jurídica independiente - o proposición
normativa completa -.
4. En general, en la
doctrina y la jurisprudencia, los términos norma, disposición normativa,
enunciado normativo, proposición jurídica, artículo, etc., se
utilizan de manera indiscriminada. Ello, en principio, no ofrece demasiados
problemas, pues pese a que, a la luz de la teoría del derecho, cada una de las
expresiones mencionadas puede denotar significados diversos, la verdad es que
en muchos casos dichos significados resultan coincidentes, por lo que nada
obsta para que se utilicen indistintamente. No obstante, en ciertos eventos, es
necesario hacer la distinción técnica que para estos asuntos se ha elaborado
por la teoría del derecho. En efecto, al amparo de esta última disciplina, una
cosa son los llamados artículos o textos legales y, otra, bien distinta, las
normas o proposiciones jurídicas que se desprenden de los enunciados
normativos. Esta distinción, inútil en algunos casos, se convierte en una
diferenciación necesaria a la hora, por ejemplo, de establecer el objeto del
control judicial de constitucionalidad o de resolver demandas como la que
originó la sentencia de la referencia.
5. Con el fin de
definir aquello que puede ser objeto de control judicial de constitucionalidad,
la Corte ha establecido en reiteradas decisiones que el texto de un artículo
puede contener múltiples proposiciones normativas que, de manera autónoma e
independiente, generen efectos jurídicos. Igualmente, la Corporación ha
indicado que puede ser necesario, para articular una proposición normativa
completa e independiente, acudir a más de un texto normativo. Así por ejemplo,
en la sentencia C-473 de 1994, la Corporación indicó: “(Es cierto que es muy
difícil que una palabra, analizada de manera separada y tomada fuera de su contexto,
tenga una significación jurídica propia; sin embargo, esa misma palabra,
interpretada de manera sistemática y teniendo en cuenta el conjunto de normas
reguladoras de la materia, puede tener pleno sentido normativo. Para ello basta
entender que un artículo de una ley puede contener múltiples proposiciones
normativas, algunas de las cuales pueden estar materializadas en una sola
palabra; así, por no citar sino un ejemplo, la palabra "explotación"
del literal g del inciso tercero del artículo 430 del Código Sustantivo del
Trabajo configura una proposición normativa completa, ya que por medio de ella
se está definiendo la explotación de sal como un servicio público en el cual
está prohibida la huelga. Esa palabra puede entonces ser un objeto legítimo de
control constitucional, sin que por ello la Corte esté usurpando las funciones
del Poder Legislativo, puesto que el juez constitucional simplemente está
constatando si un determinado enunciado normativo es acorde o no con la Carta
Fundamental”.
La misma distinción
entre disposición normativa y texto normativo fue realizada, entre otras, en la
sentencia C-427 de 1996, al establecer que la disposición que excluía la
audiencia pública en la justicia regional se configuraba en virtud de la
interpretación sistemática de dos enunciados normativos o textos legales
diferentes.
6. La distinción
entre norma y enunciado normativo es crucial para evaluar, en casos como el
presente, el alcance de las facultades legislativas que fueron concedidas al
gobierno, con el objeto de que pudiera seleccionar, del universo de normas
preexistentes, aquellas que consideraba oportuno que hicieran parte de un nuevo
régimen, pero que, sin embargo, no le autorizaban para crear nuevas normas
jurídicas.
En verdad, bien
puede suceder que, en ejercicio de sus facultades, el Gobierno modifique un
artículo o texto normativo integrado por varias normas jurídicas, excluyendo
alguna de ellas de la nueva legislación. Si esto ocurre y no se distingue entre
enunciado normativo y norma jurídica, la mera modificación del texto o
enunciado puede hacer creer al interprete que el ejecutivo se extralimitó
creando una nueva disposición, cuando, en realidad, solo actúo dentro del marco
de sus atribuciones al modificar el régimen jurídico por exclusión - y no por
inclusión - de una de las disposiciones anteriormente vigentes.
7. A juicio de la
mayoría, el Gobierno Nacional se extralimito al excluir del artículo 4
demandado la frase “y no serán extraditados por ningún delito confesado o no”,
pues esta formaba parte del texto del artículo 1° del decreto legislativo 303
de 1991 que es el que aquél pretendió adoptar.
El mencionado
artículo 1° del decreto legislativo 303 de 1991, establecía, para quienes en
ciertas condiciones, se sometieran a la justicia, el derecho (1) a la rebaja de
pena y, (2) a no ser extraditado. Se trata, como puede apreciarse fácilmente,
de dos beneficios distintos, cada uno de los cuales conforma una unidad
normativa, vale decir, produce efectos jurídicos independientes, con prescindencia
de la existencia del otro. En otras palabras, el enunciado normativo mencionado
consagra dos disposiciones jurídicas distintas que, por motivos de técnica
legislativa, se encuentran subsumidas en un mismo artículo, pero que no
dependen la una de la otra, pues son independientes y autónomas. Otra cosa
sería si, por ejemplo, el enunciado consagrara dos disposiciones
interdependientes, por ejemplo, a través de las fórmulas q siempre que p ;
o,  q si y sólo si z, en donde la exclusión de los enunciados p o z
implicaría, necesariamente, la modificación de la disposición normativa por vía
de la creación de una norma distinta a la previamente existente. Fácilmente
puede apreciarse que este no es el caso que se analiza.
En las condiciones
anotadas, nada impedía que el ejecutivo decidiera que sólo una de las dos
normas que integraban el contenido normativo del artículo 1° mencionado, fuera
incorporada a la legislación permanente. Ello, ciertamente, implicaba una
modificación del régimen anterior, pero caracterizada, justamente, por la
exclusión de una norma anterior y no por la inclusión de una nueva disposición
normativa y, por lo tanto, se encontraba dentro del ámbito de competencia que
el artículo 8 transitorio de la Constitución concedía al Gobierno Nacional.
En suma, la
modificación de un artículo fue entendida por la mayoría como la modificación
de una disposición jurídica, cuando, sin embargo, lo que estaba ocurriendo era
que el legislador excepcional estaba separando dos disposiciones plenamente
autónomas para incorporar sólo una de ellas, al nuevo régimen.
8. La Corte declara
inexequible el artículo 4 del decreto 2265 de 1991, en la parte que adopta como
legislación permanente el artículo 1° del decreto 303 de 1991, porque mientras
este último consagraba dos beneficios distintos para quienes colaboraran con la
justicia (rebaja de penas y no extradición), aquél se limita a consagrar sólo
uno de tales beneficios (rebaja de penas). En las condiciones anotadas, debe
afirmarse que el fallo de la Corte desconoce importantes precedentes judiciales
y termina por excluir del ordenamiento jurídico una disposición que no es, en
sí misma, inexequible.
9. Si, en gracia de
discusión, se aceptare la tesis de la Corte, en virtud de la cual el Gobierno
Nacional tenía que reproducir integralmente el texto del artículo 1° antes
mencionado, lo que se estaría configurando en el caso presente sería una
especie de omisión legislativa relativa[3].
Ciertamente, no se trata de una sola norma jurídica que se componga de dos
partes interdependientes (como lo sería, en los ejemplos antes anotados, la
disposición que tenga la estructura lógica q siempre que p ; o,
q si y sólo si z), sino de un enunciado normativo que consagra dos
normas jurídicas plenamente autónomas.
En estos eventos
procede, como ya lo ha indicado la Corporación, la modulación de los efectos
del fallo, pues declarar inexequible la totalidad de la disposición equivale a
excluir del ordenamiento una norma que no resulta, en sí misma
inconstitucional. En efecto, el beneficio por la rebaja de pena, consagrado en
la norma declarada inexequible, se encontraba vigente en la legislación
anterior y podía perfectamente ser incorporado a la legislación permanente en
virtud de lo dispuesto en el artículo 8 transitorio de la Carta. Entonces, ¿por
qué excluirlo del ordenamiento jurídico si su legitimidad constitucional - por
razones formales o materiales - no depende de la incorporación al ordenamiento
jurídico del segundo beneficio (la garantía de la no extradición)?
Nuevamente se
presenta un error lógico que podía fácilmente resolverse apelando a los
criterios más ortodoxos de teoría del derecho o, incluso, a los precedentes de
esta misma Corporación. En este sentido, cabe recordar que en un caso muy
similar al que ahora se estudia (Sentencia C-109 de 1995), la Corte señaló:
“También, y con el fin de evitar la paradoja de declarar inexequible una causal
que puede ser en sí misma constitucional, la Corte puede recurrir a otras
técnicas como las sentencias de constitucionalidad condicionada. (...) Mal
podría entonces la Corte retirar del ordenamiento jurídico una causal de
impugnación que no vulnera la Carta, simplemente porque el legislador no
consagró otras causales que posibiliten, de manera amplia, la impugnación.
(...) (S)i la Corte declara la inconstitucionalidad del aparte demandado,
entonces - frente al vacío legal que generaría una tal sentencia - los jueces
estarían obligados a aplicar el artículo 216 del Código Civil. De esa manera,
la sentencia tendría un efecto perverso pues, en nombre de los derechos  del
hijo extramatrimonial, ella terminaría por privar a esta persona de la única
posibilidad legal que hoy tiene para impugnar su paternidad presunta. Para ello
conviene recordar que la Corte tiene la posibilidad de modular de muy diversas
maneras los efectos de sus sentencias. En efecto, de conformidad con la
Constitución, es a la Corte Constitucional a quien corresponde señalar los efectos
de sus sentencias.”
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1] Gacetas Legislativas N° 2, 14 y 40.
[2] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[3] Al respecto se puede confrontar, entre otras, la sentencia C-543
de 1996.