T-471-96
Sentencia T-471/96
Sentencia
T-471/96
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Pago suma debida
por municipio/ACCION DE TUTELA-Improcedencia para pago de dineros por
entidad estatal
La existencia de
otros medios judiciales para que se declare el incumplimiento de un contrato
estatal o para que se obligue a una entidad estatal a pagar una obligación
dineraria conduce a la conclusión de que la acción de tutela no es la vía
adecuada para exigir el pago de la suma adeudada por el municipio al actor. Ha
de tenerse en cuenta que la acción de tutela tiene por objeto la defensa de los
derechos fundamentales de las personas. Los derechos que se derivan de los
contratos estatales, dada su fuente, no tienen esta naturaleza.
Referencia:
Expediente T-99.428
Actor:  Luis
Rodríguez Acevedo
Tema:
Improcedencia de la
tutela para exigir el pago de las obligaciones pecuniarias de una entidad
administrativa
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela número T-99.428, promovido por el señor Luis Rodríguez Acevedo contra el
Alcalde Municipal de Maicao.
ANTECEDENTES
1. Por medio de
apoderado, Luis Rodríguez Acevedo instauró acción de tutela ante la Sala Civil
del Tribunal Superior de Riohacha contra el Alcalde del Municipio de Maicao,
para obtener de éste la aprobación  de unas cuentas de cobro a su favor por
concepto de obras ejecutadas en el municipio.
Manifiesta que en
1994 y 1995 suscribió diversos contratos con el Municipio  de Maicao,
relacionados con la construcción del acueducto y el alcantarillado de esa
ciudad. Sostiene que "las obras relacionadas con los anteriores contratos
fueron debidamente recibidas a satisfacción y se formularon las respectivas
cuentas de cobro, las que se encuentran actualmente en la Secretaría de
Hacienda de dicho Municipio".
Asevera que confirió
poder a un abogado para que gestionara judicial y extrajudicialmente el cobro
de dichas cuentas. Sin embargo, el alcalde se ha negado a aprobarlas. Por esa
razón había ya interpuesto una tutela para la protección de su derecho de
petición ante la misma Sala del Tribunal, en 1995, la cual fue finalmente
denegada por cuanto el alcalde en ese momento le comunicó al Tribunal, en forma
falaz, que ya le había dado trámite a las cuentas y que las órdenes de pago se
encontraban en la Tesorería a la espera de su turno para ser pagadas.
2. La Sala Civil
dispuso la práctica de diversas pruebas, a saber: oír en declaración al
apoderado del demandante, requerir al alcalde de Maicao para que informara
sobre los hechos objeto de la tutela y recabar copias de la actuación surtida
en la primera demanda.
En su declaración,
el apoderado del actor narra que desde mayo de 1995 ha intentado
infructuosamente ante la Administración Municipal de Maicao que ésta tramite
las cuentas de cobro objeto de la demanda. Confirma que, en 1995, su poderdante
interpuso por esa razón una acción de tutela  y que durante su trámite  el
Alcalde Municipal de Maicao declaró haber dado curso legal a las cuentas en
referencia, motivo por el cual el Tribunal, en fallo de octubre 13, se había
abstenido de conceder el amparo. Declara que lo manifestado en aquella ocasión
por el Alcalde no era cierto por cuanto hasta la fecha dichas cuentas se
encuentran aún sin su aprobación, y reposan en la Secretaría de Hacienda
Municipal de Maicao y no en la Tesorería, que es donde deberían estar para que
se procediera a su pago.
El alcalde (e) de
Maicao precisó que, de acuerdo con el decreto 2150 de diciembre de 1995, ya no
es necesario presentar las cuentas de cobro para el pago de las obligaciones
contractuales, sino que es suficiente acompañar a la solicitud de pago la orden
de trabajo o el contrato en el cual conste la obligación, junto con el
documento en el cual se exprese que la obra contratada ha sido recibida en
forma satisfactoria.
Manifiesta que de
acuerdo con las leyes de presupuesto las cuentas de años anteriores que afectan
el presupuesto de 1996 pasan al rubro de déficit fiscal para que cuando se
constituya reserva presupuestal se puedan cancelar. Anota, además, que el
municipio hace los esfuerzos necesarios para pagarle las cuentas al contratista
y cita como ejemplo la conciliación que se realizó con éste, el 26 de marzo,
ante el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira,  por la suma de
treinta y cuatro millones de pesos.
Finalmente, expresa
que debido a las circunstancias en que se encuentra el Municipio, y atendiendo
a las normas de presupuesto, debe  cancelar primero las deudas de la ciudad con
sus empleados, a los cuales se les debe siete meses de pago, antes de proceder
a cumplir con las obligaciones contraídas con los particulares.
2.1. El 25 de abril
de 1996, el Tribunal Superior de Riohacha decidió tutelar el derecho de
petición del demandante. Manifiesta el Tribunal en sus consideraciones que el
actor ha procurado a través de la tutela "que la gestión de cobro quede en
condiciones de efectivizar el pago, por culminación de la actuación
administrativa correspondiente y el Señor alcalde, sin justificación atendible,
con grave omisión, la ha bloqueado".
Luego precisa:
"Realmente la Alcaldía de Maicao afronta la culminación de la actuación
administrativa promovida por la petición, en interés particular, del señor Luis
Rodríguez Acevedo de reconocimiento y pago de lo que le debe dicha Alcaldía y
que concretamente, con miras a la conformación de un título ejecutivo complejo,
comprende los siguientes hitos: a) decreto del gasto mediante acuerdo b)
inscripción del respectivo egreso en el presupuesto de gastos c) la cuenta de
cobro o copia del contrato acompañado de la manifestación de recibo o
cumplimiento a satisfacción suscrita por el funcionario competente de la
entidad contratante (artículo 19 decreto No. 2150/95) y d) ordenamiento del
pago. Esto es lo que debe resolver, en forma favorable o no y con la debida
motivación en este caso, a pesar de la demora de más de dos (2) meses sin
notificarle la correspondiente decisión y al silencio administrativo negativo.
Con (sic), se insiste (sic), una posición de fondo, clara y precisa y no con
una simple respuesta".
Afirma, además, que
si bien el decreto 2150 de 1995, en su artículo 19, suprimió el requisito de la
presentación de las cuentas de cobro por parte del contratista para recibir el
pago de las obras ejecutadas, este hecho no excusa la desatención de la
administración municipal de Maicao  a la petición elevada por el actor, pues
"debió pensar que en el cambio sobre el pleno de  requisitos para el pago
de la obligación contraída, la constancia de 'cumplimiento a satisfacción'
sobre las obras contratadas podía obtenerla de su archivo lo mismo que las
copias de los contratos y con estos elementos de juicio resolver la solicitud
de Rodríguez Acevedo y no dejarla insoluta hasta la fecha".
En consecuencia, le
ordenó al alcalde de Maicao que "en el término de cuarenta y ocho (48)
horas resuelva la solicitud de reconocimiento y pago que [el demandante] le
formuló hace más de dos (2) meses, previa la culminación de la correspondiente
actuación administrativa".
El Tribunal
consideró que la tutela interpuesta difería de la anterior y, por tanto, era
procedente en tanto que el anterior proceso había sido frustrado por la mala fe
del alcalde de Maicao al proporcionar información falsa a ese despacho
judicial. Dispuso, asimismo, dar traslado a la Procuraduría de la actuación del
alcalde (e) en este caso.
Manifiesta el
Tribunal que la efectividad del derecho de petición se materializa si la
petición es resuelta rápidamente y si la respuesta implica una posición de
fondo sobre lo solicitado. Para la Sala, los anteriores presupuestos no se
evidencian en la conducta del alcalde (e), el cual ha dilatado el reconocimiento
y pago de las obligaciones contraídas con el contratista.
3. El día 6 de mayo
de 1996, el alcalde (e) de Maicao impugnó el fallo de tutela, recurso que fue
denegado por haber sido presentado extemporáneamente.
Aduce que si bien a
finales de 1995 las cuentas de cobro se encontraban en Tesorería, en turno para
cancelación, al terminar el año esas cuentas debieron ser devueltas al jefe de
presupuesto para que les cree un rubro de déficit fiscal aplicable al
presupuesto de 1996. Por eso, afirma que la respuesta que se le había
proporcionado al actor y al Tribunal con ocasión de la primera demanda de
tutela no contenía engaño alguno. Manifiesta también que sí se había dado
contestación oportuna sobre la situación de las diferentes cuentas presentadas
por el demandante, las cuales ascenderían  ya, aproximadamente, a cien millones
de pesos.
Finalmente, acota
que el actor dispone de otros medios legales para la defensa del derecho
invocado, concretamente las acciones contencioso administrativas, y que no le
corresponde al juez de tutela convertirse en ordenador del gasto, pues, si así
fuera, todos los contratistas a los que el municipio les debe dinero podrían
acudir a la tutela para que en cuarenta y ocho horas les reconocieran y pagaran
las acreencias. Repite, además, que según las normas vigentes sobre el
presupuesto el cubrimiento de los gastos de funcionamiento tiene absoluta
prioridad sobre las demás obligaciones.
4. El día 7 de mayo
de 1996, el demandante presentó un escrito al alcalde municipal de Maicao en el
que expresa que, "de conformidad con el fallo proferido en la acción de
tutela promovida por el suscrito, de fecha abril 25 del año en curso,
comedidamente solicito a usted se sirva ordenar el pago de las cuentas a mi
favor en el término previsto por el H. Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Riohacha". Y a renglón seguido envió un memorial al Tribunal, el día 7,
en el cual le comunica a ese despacho que el alcalde de Maicao aún no le había
dado cumplimiento a la sentencia de tutela.
FUNDAMENTOS
1. El actor instauró
la acción de tutela contra el municipio de Maicao con el objeto de obtener que
le fueran autorizadas algunas cuentas de cobro a su favor, por concepto de
diversos trabajos de obras públicas que él realizó en la ciudad.
2. El Tribunal
concedió la tutela por violación del derecho de petición. Consideró el Tribunal
que la alcaldía de Maicao no había respondido al demandante, en la forma
debida, su solicitud de que se le diera curso a sus cuentas de cobro y  le
fueran pagadas sus acreencias.
El Problema
planteado
3. La lectura de las
piezas procesales que obran en el expediente da lugar a equívocos acerca del
contenido de la petición que es materia del proceso de tutela que se revisa.
Por un lado, se observa que el actor en su escrito de demanda solicita que la
administración le apruebe unas cuentas de cobro a su favor por concepto de los
trabajos de obras públicas que realizó para el municipio. Sin embargo, para los
efectos del pago de las obligaciones contractuales contraídas por las entidades
públicas el requisito de la presentación de las cuentas de cobro fue eliminado
por el artículo 19 del decreto 2150 de 1995, lo cual haría inocua la petición
elevada.  De otra parte, en la demanda de tutela interpuesta por el actor, por
los mismos hechos, en 1995,  la petición de éste se dirigía a que se le diera
el trámite correspondiente a las cuentas de cobro para su pago, cosa que no se
habría hecho, "a pesar de peticiones encaminadas a que lleguen a Tesorería
y sean canceladas". Igualmente, pocos días después de haberse proferido la
sentencia de tutela que se revisa el actor solicitó a la alcaldía de Maicao que
procediera a pagarle sus acreencias, en cumplimiento de lo ordenado por el
Tribunal. Así las cosas, ha de entenderse que el objeto de la tutela impetrada
era  obtener que el juez de tutela le ordenara a la municipalidad de Maicao que
procediera a pagar ciertas obligaciones contraidas con el actor.
En atención a lo
anterior, en esta sentencia se habrá  de establecer  si la acción de tutela es
procedente en aquellos casos en los que se busca obtener por parte de los
contratistas de las diferentes entidades de la  administración pública el pago
de las obligaciones pecuniarias a cargo de éstas.
4.  Las
controversias generadas alrededor del pago de las obligaciones contraídas por
el municipio de Maicao con respecto al actor se derivan de un contrato estatal
de obra. En efecto, el artículo 31 de la ley 80 de 1993, establece que
"son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de
obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto,
previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del
ejercicio de la autonomía de la voluntad...".
El mismo artículo
precisa en su numeral 1o. que "son contratos de obra los que celebren las
entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en
general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes
inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago". Cabe
agregar que entre las entidades a que hace referencia el artículo se hallan los
municipios, tal como lo precisa el artículo 2°, literal a), de la misma Ley 80
de 1993.
Acerca de los
conflictos que se generen con ocasión de los citados contratos estatales,
prescribe el artículo 75 del mismo estatuto que, sin perjuicio de que se pacten
mecanismos de solución directa de las controversias contractuales o cláusulas
compromisorias, "el juez competente para conocer de las controversias derivadas
de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será
el de la jurisdicción contencioso administrativa".
Para el debate
judicial de los conflictos emanados de un contrato estatal, el inciso 1° del
artículo 87 del Código Contencioso Administrativo consagró la acción
contractual, en los siguientes términos:
"Cualquiera de
las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad
podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones,
condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que
se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones o
condenaciones".
De otro lado, el
mismo artículo 75 del estatuto de la contratación administrativa preceptúa que
cuando se trate de iniciar un proceso ejecutivo contra la administración ha de
acudirse ante la jurisdicción contencioso administrativa.[1]
La existencia de
estos medios judiciales para que se declare el incumplimiento de un contrato
estatal o para que se obligue a una entidad estatal a pagar una obligación
dineraria conduce a la conclusión de que la acción de tutela no es la vía
adecuada para exigir el pago de la suma adeudada por el municipio de Maicao al
actor. En efecto, la tutela sólo procede cuando no existe otro medio  idóneo y
efectivo de defensa judicial. Ha de tenerse en cuenta, además, que la acción de
tutela tiene por objeto la defensa de los derechos fundamentales de las
personas. Los derechos que se derivan de los contratos estatales, dada su
fuente, no tienen esta naturaleza.
Además, las pruebas
que reposan en el expediente permiten deducir que el actor conocía de la
improcedencia de la tutela en este evento. En efecto, en la comunicación
enviada por el alcalde de Maicao al Tribunal se señala que el día 26 de marzo
de este año ya se había realizado una conciliación sobre la controversia en el
Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, acto en el cual se determinó
que la suma a pagar ascendía a treinta y cuatro millones de pesos.
Al respecto conviene
mencionar que el artículo 59 de la ley 23 de 1991 dispone que "podrán
conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial,  las
personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales,
sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ventilarían mediante las
acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo". Nótese que este artículo precisa que sólo son
conciliables aquellos conflictos que podrían debatirse judicialmente a través
de una cualquiera de las tres acciones señaladas. Ello significa, entonces, que
cuando el actor participó en la conciliación ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de la Guajira sabía que su pretensión podía exigirse a través de
la acción contractual.
5. De otro lado, la
documentación que obra en el proceso no ofrece a la Corte los elementos
necesarios para pronunciarse acerca de la conducta del alcalde de Maicao con
ocasión del trámite de la primera acción de tutela presentada por el actor. Por
esta razón, y en vista de que la acusación que se le hizo es de gravedad, se
confirmará la orden del Tribunal de dar traslado de la misma a la Procuraduría
General de la Nación para lo de su competencia.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, La Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E
PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Riohacha, el día 25 de abril de 1996,
objeto de esta revisión, con excepción del numeral 2° de dicha providencia, el
cual confirma.
SEGUNDO: DENEGAR  la  tutela solicitada por el señor Luis
Rodríguez Acevedo.
TERCERO: LIBRESE por Secretaría las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
CUMPLASE.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veinticuatro (24) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y
seis (1996).
[1]  Así lo ha determinado ya el Consejo de Estado, en su
interpretación del artículo 75 de la ley 80 de 1993. Ver al respecto el
expediente S-414,  auto de noviembre 29 de 1994 de Sala Plena, magistrado
ponente Guillermo Chahín Lizcano. Igualmente el expediente 10.226, auto de febrero
9 de 1995 de Sala Unitaria, magistrado ponente Daniel Suárez Hernández.