C-386-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL
Sentencia C-386/17
DECRETO LEGISLATIVO QUE DECLARA EL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Cumplimiento de requisitos formales y
materiales
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Requisitos
formales
Como requisitos de forma
para la declaratoria de
un Estado de Emergencia, se tiene que el decreto que la contenga debe: (i) llevar la
firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; (ii) incluir una
motivación, que incluya una
descripción pormenorizada de la ocurrencia de los hechos, así como de su
gravedad e impacto en el orden económico, social y ecológico, y de la insuficiencia
de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas
extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (iii)
señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias así como, según se explicó en la Sentencia C-135 de 2009, del ámbito territorial en donde
se va a aplicar; y (iv) incorporar una convocatoria al Congreso de la
República, si es que éste no se hallare reunido, para que dentro los diez días
siguientes al vencimiento término del estado de excepción, en un lapso de
treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, examine el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronuncie expresamente sobre
su conveniencia y oportunidad. Esto último, sin perjuicio del control político
que, en todo caso, también puede llevar a cabo el Congreso de la República. De
otra parte, y aun cuando no sea propiamente un prerrequisito, a las exigencias
formales de la declaratoria bien puede agregarse el que se encuentra previsto
en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, en donde, recogiendo los mandatos de
los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 4° del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se ordena que “al día siguiente
de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno debe enviar al
Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario
General de las Naciones Unidas, ‘una comunicación en que dé aviso a los Estados
Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y
de los motivos que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el
ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas
autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado
de excepción”.
ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos
materiales
En su
artículo 215 la Carta Política es clara en indicar que, desde el punto de vista
fáctico o material, el Estado de Emergencia puede declararse “[c]uando sobrevengan hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país”, es
decir, hechos distintos a los que justifican los estados de guerra exterior y
conmoción interior. Por su parte, según se ha
descrito en la línea jurisprudencial que se ha consolidado al respecto, la cual
fue descrita especialmente en la Sentencia C-216 de 2011, al
realizar el control material de una declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por
grave calamidad pública la Corte Constitucional debe verificar: (a). Que se trata de una calamidad
pública, la cual “se define como aquella situación catastrófica que se deriva
de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e
intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región
o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte
intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe
o amenace perturbar de manera grave, inminente o intempestiva el orden
económico, social o ecológico”. Pudiendo aquella situación catastrófica tener
tanto una causa natural (como son sucede con los terremotos, sismos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, tsunamis o maremotos,
incendios, entre otros) o una causa técnica (como es el caso de los llamados
“accidentes mayores tecnológicos”); (b). Que dicha eventualidad de carácter
catastrófico no sea únicamente de carácter  grave, “es decir, que tenga entidad propia de
alcances e intensidad traumáticos, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social
o ecológico”, sino que también debe ser “imprevista,
es decir, diferente a lo que se produce regular y cotidianamente, esto es,
sobreviniente a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de
la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales
debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias
normales presupuesto que se relaciona con el juicio valorativo”; (c). Que
la calamidad pública no debe ser generada por efectos de una guerra exterior o
un estado de conmoción, que es a lo que se ha llamado “presupuesto de identidad”;
y (d). Que efectivamente las
facultades ordinarias de que las dispone el Ejecutivo para adoptar las medidas
de carácter económico, social y ecológico, destinadas a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos resulten insuficientes y efectivamente
desborden la capacidad de atención ordinaria del sistema nacional para
prevención y atención de desastres, que es aquello que específicamente se
verifica mediante el denominado juicio de subsidiariedad.
ESTADOS DE EXCEPCION-Prohibiciones
Referencia: Expediente RE-223
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 601
del 6 de abril de 2017, “Por el cual se declara el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa”.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil
diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido
en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El Gobierno Nacional, invocando
las facultades previstas en el
artículo 215 de la Constitución Política, expidió el Decreto 601 del 6 de abril
del año en curso, por medio del cual declaró el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en el municipio de Mocoa por el término de 30 días
calendario, contados a partir de la vigencia del citado decreto.
En cumplimiento de lo previsto en
el parágrafo del artículo 215 constitucional y en el artículo 36 del Decreto
2067 de 1991, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, remitió
a esta Corporación una copia auténtica del Decreto 601 de 2017 el día 7 de
abril del presente año.
En atención a lo dispuesto en el
numeral 7º del artículo 241 constitucional, mediante Auto del 25 de abril de
2017 el entonces Magistrado sustanciador asumió el conocimiento de la revisión
de constitucional del Decreto 601 de 2017. Al mismo tiempo, ordenó comunicar la
iniciación del presente proceso al Presidente de la República, así como fijarlo
en lista para facilitar la intervención ciudadana y correr traslado, para que
rindiera el concepto pertinente, al Procurador General de la Nación.
Finalmente, dando aplicación a lo
señalado en artículo 13 del Decreto 2067 de
1991, en el mismo auto se resolvió invitar a participar en el presente
proceso al Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible; al Defensor del
Pueblo; al Fiscal General de la Nación; al Alcalde de Mocoa; al Consejo
Municipal de Mocoa; a la Gobernadora del Departamento del Putumayo; a los
Representantes a la Cámara de Representantes por el Departamento de Putumayo
Orlando Guerra de la Rosa y Argenis Velásquez
Ramírez; al Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP); al
Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; al
Director General del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales (IDEAM); al Director de la Corporación para el Desarrollo
Sostenible de la Amazonía (Corpoamazonía); al Director del Servicio Geológico
Colombiano, al Director del Instituto Amazónico
de Investigaciones Científicas (Sinchi); al Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios; a la Asociación Interamericana para la
Defensa del Ambiente (AIDA); a la Dirección de Pastoral Social de la
Conferencia Episcopal de Colombia y, particularmente, de la Diócesis de Mocoa;
al Director del Centro Internacional de
Agricultura Tropical (CIAT); y al Decano de la Facultad de Medio
Ambiente de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, así como a los
Decanos de las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional, Pontificia
Universidad Javeriana y Universidad del Rosario.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
DECRETO 601 DE 2017
(abril 6)
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se declara el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de
la Constitución Política, en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 137 de
1994, y
CONSIDERANDO:
Que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política de
Colombia, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de
la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de
todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por periodos hasta de
treinta (30) días, que sumados no podrán exceder noventa (90) días en el año
calendario.
Que la declaración del Estado de Emergencia autoriza al Presidente de
la República, con la firma de todos los Ministros, para dictar decretos con fuerza
de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos.
1. Presupuesto
fáctico
Que el día viernes 31 de marzo de 2017, a las 11:30 de la noche, Mocoa,
capital del departamento de Putumayo, fue sorprendida por la creciente de
varias quebradas y de los ríos Mulato, Mocoa y Sangoyaco, avalancha que acabó
con la vida de 290 personas, dejó heridas a 332 más, afectó 1.518 familias y
produjo la desaparición de aproximadamente 200 habitantes, según Reporte
General 001 del 4 de abril de 2017 de la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres (UNGRD).
Que el desastre natural (técnicamente conocido como avenida torrencial)
obedeció a circunstancias ambientales imprevistas y de magnitud inusitada.
Que según el informe del 4 de abril de 2017 del Ideam, “la ciudad de
Mocoa presenta un régimen monomodal (un solo pico de lluvia) con mayores volúmenes
de precipitación entre mayo y julio, siendo junio “normalmente” el mes de
mayores valores de lluvia en el año. La climatología representada por datos de
la estación de Ideam en las instalaciones del acueducto de la ciudad, señala
que los promedios multianuales más bajos y más altos en Mocoa son
respectivamente, enero con 200.6 mm y junio con 473.5 mm”.
Que de acuerdo al mismo informe, “al comparar los valores promedio
mensuales con las lluvias que han caído en cada uno de los tres primeros meses
del presente año, se destaca el acumulado de precipitación de 499.8 mm en el
marzo de 2017 que acaba de terminar; dicha relación indica un exceso de cerca
del 80% con base en dicha estación”. Así las cosas, según el Ideam “entre las
10:00 p. m. del 31 de marzo y la 1:00 a. m. del 1o abril de 2017 se registró
una precipitación de 106 mm en el municipio de Mocoa, Putumayo, en solo 3 horas
(entre 10 p. m. y 1 a. m.) constituyéndose en un evento extraordinario”.
Que según informa la UNGRD, revisiones efectuadas luego de la tragedia
permitieron determinar que las características de los suelos (arenosos y
arcillosos), la geología estructural (fallas geológicas), la topografía del
terreno (pendientes entre 50% y 100%), el cambio de uso de suelo (en algunos
casos) y la precipitación extrema presentada, desencadenaron movimientos en
masa en la parte alta y media de las microcuencas de los ríos Sangoyaco y
Mulato y las quebradas Taruca, Conejo y Almorzadero, que provocó el
represamiento y colmatación de los cauces principales de las fuentes hídricas
mencionadas, generando una avenida torrencial con flujo de lodos y detritos de
gran volumen, y significativo aporte de material vegetal.
Que según el informe de la UNGRD, el desastre natural arrastró
toneladas de agua, barro y piedras (11.357.000 metros cúbicos de lodo y
escombros, aproximadamente, según Corpoamazonia) sobre 25 barrios de Mocoa,
algunos de los cuales, como el San Miguel, fueron destruidos casi en su
totalidad. Igual suerte corrieron 7 puentes, 10 vías públicas, una subestación
de energía eléctrica, la red de telefonía fija, 3 acueductos y un
alcantarillado. La zona y sectores del municipio quedaron sin servicio de agua
potable y con suspensión del servicio de energía. También se reportó el colapso
de la red hospitalaria.
- Acciones de las autoridades públicas y organismos de
socorro
Que detectada la emergencia, las entidades del Estado con competencia
en la materia iniciaron las labores de atención humanitaria y recuperación de
los daños materiales. Las autoridades municipales y departamentales adelantaron
acciones iniciales de respuesta con apoyo de 11 médicos, 2 ambulancias y la
activación del plan de emergencia hospitalaria de Putumayo, Nariño, Cauca y
Huila.
Que también se dispuso el funcionamiento inmediato de maquinaria
amarilla para iniciar las labores de remoción de escombros y de piedra. La Cruz
Roja por su parte inició la construcción de albergues y la entrega de ayuda
humanitaria, mediante la activación de sus especialidades en Búsqueda y
Rescate, Agua y Saneamiento, Apoyo Psicosocial, Evaluación de Daños y Análisis
de Necesidades (EDAN), Equipos caninos en búsqueda y rescate (KSAR), Módulos de
estabilización y clasificación (MEC), Seguridad vial, Soporte logístico y de
operaciones.
Que en relación con la atención humanitaria, se admitieron 2.221
personas en 6 albergues activados en el Coliseo Instituto Tecnológico Putumayo
(ITP), Coliseo las Américas, Centro de Desarrollo Infantil Jardín (CDI), las
Instalaciones de la Organización Zonal Indígena del Putumayo, Asomi e
Incacausa; se identificaron tres lotes para que expertos de Minvivienda y
Findeter analicen la posibilidad de empezar la construcción de viviendas para
los afectados. Se dispuso la asignación inicial de $750 mil pesos como subsidio
para pagar el arriendo de tres meses a cada familia, ayuda que se le
desembolsará directamente al arrendador a través del Banco Agrario. Se
establecieron protocolos para las donaciones públicas (http://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/20.500.11762/20886/10/M-1603-GBI-03.pdf),
que se recibirán preliminarmente hasta el Domingo de Pascua. Desde las 10:00 a.
m. del 4 de abril se reciben donaciones en especie en los puntos de Cruz Roja,
Defensa Civil, ICBF y Brigadas Militares y a través del Ejército se hará la
clasificación y logística de transporte.
Que en materia de acueducto, el agua potable está llegando a los sitios
clave de Mocoa en un volumen que se considera el mínimo necesario y rápidamente
se está contratando la construcción del nuevo acueducto. Se definieron los
procedimientos para el proyecto del nuevo acueducto, que debe empezar a
funcionar parcialmente en 4 o 5 meses.
Que el Gobierno estableció dos puentes que deben ser demolidos y
construidos de nuevo, y tres que deben ser reparados.
Que se construirán dos Centros de Desarrollo Infantil (CDI) en Mocoa en
lo que resta del año, para ofrecer cuidado integral a la primera infancia. El
nuevo Hospital para Mocoa tiene dos fases, la primera ya se inició, y se espera
terminarla en 14 o 15 meses. Tras esto se iniciará la segunda fase.
Que, en materia de telecomunicaciones, se establecerán tres zonas Wi Fi
totalmente gratis, adicionales a las dos que ya tiene Mocoa, para que la
población pueda utilizar el internet. Aunque hay 20 plantas solares que se
están distribuyendo para que la gente pueda cargar sus celulares, las
dificultades en la prestación de la energía eléctrica son evidentes y severas.
Que adicionalmente, la Cancillería iniciará 17 proyectos fronterizos;
la Policía reforzará el plan de vigilancia que tiene en marcha para evitar
saqueos en viviendas y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el
Departamento para la Prosperidad Social se entrevistarán con los comerciantes
que perdieron sus negocios. Se buscará el mejor sitio para trasladar la plaza
de mercado, que está en zona de alto riesgo.
2. Presupuesto
valorativo
Que la tragedia de la avalancha de los ríos Mocoa, Mulato y Sangoyaco
es una grave calamidad pública humanitaria, económica, social y ecológica que
justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, pues se trata de hechos distintos a los que hacen referencia los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
Que además de la tragedia humana de la pérdida de 290 vidas, la cifra
de desaparecidos presagia mayores índices de mortalidad y, por tanto, un
problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, pues la
descomposición del material orgánico es fuente de brotes epidémicos, lo que
pone en inminente riesgo la salud y la vida de los habitantes.
Que la gran cantidad de heridos y damnificados constituye un reto de
dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres, que no solo deben atender las necesidades de los directamente
afectados, muchos de los cuales pertenecen a la población más vulnerable del
municipio –dentro de la que se cuenta un número considerable de niños–, sino
que tienen la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos para todos
los habitantes del municipio, incluidos los del área rural, lo cual exige la
disposición de ingentes recursos económicos.
Que la gravedad de los daños producidos en este municipio impacta
también el orden económico y social de la población porque el alud de agua,
piedras y lodo causó la pérdida o la inhabilitación de las casas de cientos de
colombianos, además de que destruyó sus bienes personales y recursos
económicos, sin mencionar que en muchos casos inhabilitó las fuentes de
subsistencia de las familias afectadas, algunas de ellas dedicadas al trabajo
informal o artesanal. En este sentido, la tragedia ocurrida entre el pasado 31
de marzo y el 1o de abril tiene la capacidad de generar un problema crítico de
desempleo, con fuertes consecuencias para el mercado laboral, que deben ser
atendidas con medidas extraordinarias que promuevan el empleo y la generación
de empresa.
Que en relación con este particular, en el Registro Único Empresarial y
Social (RUES), bajo la administración de la Confederación de Cámaras de
Comercio, en la ciudad de Mocoa, a 1o de abril de 2017, se encontraban
inscritas cinco mil ciento noventa y dos (5.192) empresas de las cuales, 2.317
hacen parte del sector comercio (44,6%), 1.191 del sector servicios (22,9%),
1.133 en el sector Construcción, Minería y Agricultura (21,8%), y 551 del
sector manufacturero (10,6%), siendo identificables dentro del mismo registro,
un total de 1.781.
Que como resultado de los hechos acaecidos entre el 31 de marzo y el 1o
de abril de 2017, es previsible que las actividades económicas de los comerciantes
y empresarios de la región sufran seria afectación, alterando severamente,
además del empleo, los ingresos de los habitantes, por lo que es necesario
promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de
aquellos y la generación de nuevas fuentes de empleo en dicha zona, como pueden
ser, entre otras, las vinculadas al turismo.
Que adicionalmente, la avalancha afectó parte de la infraestructura del
municipio, pues destruyó el acueducto que suministraba agua a la zona afectada,
averió varios puentes y, por tanto, bloqueó algunas de las vías por las que
Mocoa se comunica con el resto del país.
Que en tales condiciones, resulta indispensable incrementar los
esfuerzos por mantener la comunicación de Mocoa con el resto del país y conservar
los canales de suministro de bienes y servicios para la población, ya que el
objetivo del Estado es permitir que la vida de los habitantes siga su curso
normal, a pesar de la tragedia. En este aspecto, resulta crítico fortalecer los
canales de suministro para la entrega de productos de primera necesidad,
elementos sanitarios, comida, medicinas y provisiones para los albergues.
Que también, a causa de los daños sufridos por los sistemas eléctricos
y la red telefónica, resulta indispensable mejorar los canales sociales de
telecomunicaciones de manera que la ciudadanía pueda estar interconectada y
alerta ante nuevos eventos, o coordinada para el desarrollo de las labores de
asistencia y recuperación.
Que la avalancha también afectó la red de conducción de energía
eléctrica en el departamento del Putumayo, impidiendo el flujo de energía a
diferentes municipios. Por ello, salió de servicio la subestación Mocoa
(Junín), de la cual depende el servicio eléctrico para varios municipios del
Putumayo.
Que, para agravar las circunstancias, los suscriptores y/o usuarios
damnificados o afectados por la avalancha de Mocoa han quedado en incapacidad
de cumplir con las obligaciones derivadas de la prestación del servicio público
de energía eléctrica.
Que según informe del Ministerio de Educación Nacional, la avalancha
también aumentó el déficit de infraestructura educativa de Mocoa, que para el
momento de la tragedia ya era de 96 aulas para implementación de la jornada
única.
Que según reporte del Ministerio de Justicia y del Derecho, la
avalancha afectó la estructura de la Casa de Justicia del municipio de Mocoa y,
además, las desafortunadas circunstancias reseñadas en este decreto alteraron
las condiciones de reclusión en el Establecimiento Carcelario de Mocoa.
Que la avalancha también impactó negativamente el sector agropecuario,
pues deterioró y destruyó viviendas rurales, afectando la productividad de las
tierras de los campesinos en relación a la generación de ingresos y su hábitat.
Así mismo, causó la pérdida de cultivos agrícolas, ganado, especies menores y
piscicultura, y perjudicó severamente la economía de las familias del sector
rural, con efectos negativos sobre sus finanzas y proyectos productivos. La
afectación de la realidad económica y social de las zonas rurales ha puesto en
riesgo la seguridad alimentaria y el desarrollo económico de la región.
Que, por otro lado, según los primeros reportes de la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres-Colombia y del Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres, hombres entre 17 y los 50 años de edad, que
sufrieron los efectos de la avalancha, estarían obligados a definir su
situación militar o estarían próximos a tener que hacerlo, lo que dificulta su
vinculación laboral, dado que la situación militar incide en i) la posibilidad
de ser objeto de sanción; ii) en el pago la cuota de compensación militar; iii)
en la posibilidad de celebrar contratos con entidades públicas y privadas; iv)
en la posibilidad de ingresar a la carrera administrativa; v) en la posibilidad
tomar posesión de cargos públicos, y vi) en la posibilidad de vincularse
laboralmente y que las empresas que contraten sin el cumplimiento de ese
requisito sean sancionadas. Por ello resulta necesario adoptar medidas
especiales de orden legal que permitan integrarlos a la fuerza laboral de la
ciudad.
3. Justificación
de la declaratoria del estado de excepción
Que por las razones expuestas es necesario acudir al fortalecimiento de
los mecanismos que garanticen la supervivencia de las familias que lo perdieron
todo, o que sufrieron graves perjuicios con el desbordamiento de las aguas, con
el fin de ofrecerles alternativas para llevar una vida digna mientras se
resuelven de manera definitiva sus necesidades básicas y, a más largo plazo, de
facilitarles los medios necesarios para su reincorporación a la vida en
sociedad.
Que este compromiso también involucra las acciones que deben realizarse
en el resto del municipio, incluida el área rural, dado que la magnitud de la
tragedia impacta colateralmente a toda la sociedad de Mocoa.
Que la Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la
política nacional de gestión de riesgo de desastres, ofrece mecanismos
jurídicos para que, hecha la declaratoria de situación de desastre, las
autoridades competentes adopten decisiones específicas para hacer frente a la
crisis. En el caso de la tragedia de Mocoa, la Gobernación del Putumayo declaró
la situación de calamidad pública en el departamento mediante el Decreto número
068 de 2017; el alcalde la declaró en el municipio mediante Decreto número 0056
de 2017 y el Gobierno nacional, declaró la situación de desastre municipal
mediante Decreto número 599 de 2017.
Que, no obstante lo anterior, entre las herramientas específicas
autorizadas por la Ley 1523 de 2012 no se encuentra la adopción de
medidas de rango legal indispensables para hacer frente a las consecuencias de
esta calamidad y, especialmente, necesarias para fortalecer los mecanismos,
recursos, herramientas y medios requeridos para superar la crisis, así como
para canalizar recursos y esfuerzos institucionales que mejoren la situación de
los damnificados.
Que en ese orden de ideas, se hace necesario, por la urgencia y
gravedad de la crisis, y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos
por la Ley 1523 de 2012, recurrir a las facultades del
Estado de Emergencia Económica, con el fin de dictar decretos con fuerza de ley
que permitan conjurar la grave situación en Mocoa e impedir la extensión de sus
efectos.
Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el
Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los
efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los damnificados por
el alud. No obstante, dado que la magnitud del desastre no ha sido dimensionada
en su totalidad, las medidas que se anuncian en este decreto no agotan los
asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el
Estado de excepción, lo que significa que en el proceso de evaluación de los
efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto,
diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis.
a) Modificaciones
presupuestales y medidas tributarias
Que en ese orden de ideas, y de manera preliminar, el Gobierno considera
necesario, para superar la crisis en Mocoa, e impedir la extensión de sus
efectos, dictar medidas de rango legislativo que le permitan hacer
modificaciones presupuestales, con el fin de focalizar los recursos destinados
a ese propósito.
Que aunque el Gobierno nacional destinó $40.000 millones disponibles
para la vigencia 2017 del Fondo de Compensación Interministerial, asignados a
la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, para atender la
emergencia a la que se refiere el presente decreto, resulta necesario acudir a
las facultades legales que ofrece el Estado de Emergencia para adicionar nuevos
recursos a dicho fondo.
Que, además, para realizar las inversiones necesarias e inaplazables
encaminadas a solucionar los efectos del desastre natural, se requiere, con
carácter urgente y extraordinario, asignar una provisión que sólo podría
realizarse a través del respectivo trámite legislativo, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 80 del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Que, por otro lado, en el contexto de las medidas tributarias que
pueden adoptarse en desarrollo de los poderes que confiere la emergencia, el
Gobierno considera necesario analizar todas las medidas tributarias necesarias
para afrontar la crisis y, en particular, la de otorgar beneficios tributarios
a los aportantes de la Contribución Parafiscal para la Promoción del Turismo
ubicados en Mocoa, con el fin de promover dicha industria en el municipio y
generar fuentes de empleo que permitan absorber fuerza laboral afectada por el
deslizamiento.
b) Mercado
laboral y proyectos sociales
Que con el fin de proteger el mercado laboral, alterado por los efectos
sociales del desastre, se hace necesario adoptar medidas tributarias,
contractuales, crediticias, de cofinanciación o de destinación de recursos
parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis, que disminuyan los
costos transaccionales de ciertos trámites, que permitan aliviar el impacto
negativo sobre los sectores productivos, que estimulen la microempresa y el
emprendimiento y que faciliten la atracción de la inversión nacional y
extranjera directa en el municipio.
Que con la misma finalidad, dadas las consecuencias desfavorables que
se derivan de no definir la situación militar de los varones afectados por la
avalancha, el Gobierno nacional considera necesario adoptar medidas que
permitan establecer exenciones para el pago de la cuota de compensación
militar, el costo de la elaboración y duplicado del documento y la condonación
de las multas impuestas a los infractores que no han cumplido su obligación de
definir su situación militar, y que se encontraren radicados en el municipio de
Mocoa al momento de la tragedia.
Que teniendo en cuenta que algunas de las personas sobrevivientes al
desastre perdieron la totalidad de sus bienes, resulta imperioso que el
Gobierno nacional adopte programas tendientes a su identificación y posterior
inclusión en proyectos sociales que les permitan recuperar su entorno, así como
dirigidos a facilitar la refinanciación de deudas con el sistema financiero,
solución de conflictos por moratoria, entre otros mecanismos para aliviar la
situación de los hogares afectados.
c) Registro
mercantil
Que con el fin de incentivar la creación de empresa en la zona de
desastre, el Gobierno estima que pueden utilizarse las facultades legislativas
de la Emergencia para adoptar medidas que reduzcan los costos de instalación de
empresa, en dicha zona.
d) Suministro
de energía eléctrica y subsidios
Que con el propósito de recuperar y mantener la prestación del servicio
público de energía eléctrica, afectado gravemente por el desbordamiento, se
impone la necesidad de establecer medidas de rango legal que permitan
garantizar el suministro del servicio a los usuarios de bajos recursos, mediante
el otorgamiento de subsidios.
Que, adicionalmente, el Gobierno nacional evaluará la adopción de
medidas de rango legal que permitan destinar los recursos parafiscales de los
fondos eléctricos para fines asociados con ese servicio que, sin embargo, no
están previstos en la regulación inicial de cada fondo.
e) Combustibles
Que en materia de combustibles subsidiados, se hace indispensable
expedir normas de rango legal que faciliten el suministro de dichos productos
cuando sea necesario para la generación de energía eléctrica o la prestación de
otros servicios públicos, así como para el suministro a la maquinaria necesaria
para remover los escombros y recuperar las vías, así como la que se necesita
para recuperar la infraestructura de las zonas afectadas.
f) Emisoras
comunitarias
Que en vista de que en el municipio de Mocoa no existen emisoras
comunitarias, mediante las cuales se puedan mantener informados los habitantes
sobre la situación, y con el fin de reforzar, a través de la autogestión de
comunidades organizadas, los mecanismos de prevención y de coordinación de las
actividades de recuperación, el Gobierno nacional considera necesario adoptar
medidas de rango legal que modifiquen, de manera temporal, los mecanismos de
otorgamiento de licencias de concesión para la prestación del servicio
comunitario de radiodifusión sonora en el municipio, de manera que se facilite
la implementación ágil y eficaz de estos medios de comunicación en favor de la
comunidad y sirvan de apoyo en la prevención, atención y recuperación de la
situación de emergencia y desastre, en el marco del Sistema Nacional de
Telecomunicaciones de Emergencia.
g) Educación
Que con el fin de mejorar la prestación del servicio educativo,
afectado por la avalancha, se requiere adoptar medidas de orden legislativo que
permitan adelantar la reconstrucción de la infraestructura educativa en el
menor tiempo posible, lo cual puede lograrse con la utilización de los recursos
del Plan Nacional de Infraestructura Educativa, a través del patrimonio autónomo
que se haya constituido y pagar los proyectos de infraestructura educativa. En
este sentido, el Gobierno nacional considera necesario modificar disposiciones
de orden legal que le permitan utilizar los recursos de dicho fondo para
adelantar proyectos de reconstrucción de infraestructura educativa, sin el
requisito de la cofinanciación.
Que adicionalmente, el restablecimiento del servicio educativo de que
trata el párrafo anterior puede generar la adopción de otras medidas inherentes
y necesarias para garantizar su oportuna prestación.
h) Sector
agropecuario
Que en atención a las afectaciones producidas en el campo, se requiere
adoptar medidas en materia de vivienda de interés social rural, financiamiento,
acceso a tierras, proyectos productivos y otros que resulten necesarios para la
recuperación y dinamización del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo
rural, para dar solución a las dificultades que motivaron la declaratoria de la
emergencia.
i) Sector
defensa
Que ante la necesidad de atender requerimientos estrictamente
relacionados con actividades de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de
la zona de desastre a cargo de la Fuerza Pública, se hace necesario contar con
herramientas jurídicas ágiles que permitan desarrollar procesos contractuales
expeditos y con recursos propios, sometidos a los requisitos y formalidades que
exige la ley para la contratación entre particulares, sin perjuicio de lo
previsto en la Ley 1523 de 2012.
j) Sector
vivienda
Que con el fin de atender de manera efectiva la necesidad de vivienda,
agua y saneamiento básico, se hace necesario contar con las facultades legales
para el desarrollo de los proyectos destinados a atender a los hogares,
mediante un régimen especial para la reubicación de asentamientos humanos.
k) Sector
justicia
Que debido a las afectaciones estructurales evidenciadas en la Casa de
Justicia y al agravamiento de las condiciones de reclusión advertidas en el
Establecimiento Carcelario del municipio de Mocoa, se hace necesario adoptar
las decisiones pertinentes con el objeto de llevar a cabo las obras y demás
actividades tendientes a la reconstrucción, reubicación o traslado de estas
instituciones, para lo cual se requiere contar con herramientas jurídicas ágiles
que permitan desarrollar procesos contractuales expeditos, sometidos a los
requisitos y formalidades que exige la ley.
l) Sector
salud
Que con el fin de garantizar la atención en salud en términos de
calidad y oportunidad, el Gobierno nacional considera necesario modificar
disposiciones de orden legal que le permitan el uso de recursos con tal
finalidad, así como realizar los ajustes normativos necesarios para dar
respuesta efectiva a la situación sanitaria presentada y a los requerimientos
en materia de acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de
la salud.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, tanto en el área
urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario,
contados a partir de la vigencia de este decreto.
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ARTÍCULO 2o. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las
cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y las
demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
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ARTÍCULO 3o. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos
legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de
este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la
crisis e impedir la propagación de sus efectos. Así mismo dispondrá las
operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
ARTÍCULO 4o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 6 de abril de 2017.
El Ministro del Interior
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS
La Viceministra de Relaciones Exteriores
Encargada de las Funciones del Despacho de la Ministra
de Relaciones Exteriores
PATTI LONDOÑO JARAMILLO
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA
El Ministro de Justicia y del Derecho
ENRIQUE GIL BOTERO
El Ministro de Defensa Nacional
LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
AURELIO IRRAGORI VALENCIA
El Ministro de Salud y Protección Social
ALEJANDRO GAVIRIA URIBE
La Ministra del Trabajo
CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN
El Ministro de Minas y Energía
GERMÁN ARCE ZAPATA
La Viceministra de Turismo, Industria y Comercio
Encargada de las Funciones de la Ministra de Turismo,
Industria y Comercio
SANDRA VICTORA HOWARD TAYLOR
La Ministra de Educación Nacional
YANETH GIHA TOVAR
El Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
LUIS ALBERTO MURILLO URITIA
La Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio
ELSA MARGA NOGUERA DE LA ESPRIELLA
El Ministro de Tecnologías de la Comunicación
y de las Telecomunicaciones
DAVID LUNA SÁNCHEZ
El Ministro de Transporte
JORGE EDUARDO ROJAS GIRALDO
La Ministra de Cultura
MARIANA GÁRCES CÓRDOBA
III.
INTERVENCIONES
En el presente proceso se recibieron las intervenciones de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; el Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales-IDEAM; el Servicio Geológico
Colombiano-SGC; la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; la
Fiscalía General de la Nación; y la Gobernación del Putumayo; así como de
cuatro (4) entidades privadas, como son el Instituto Amazónico de
Investigaciones-SINCHI, la Conferencia Episcopal de Colombia, la Federación
Colombiana de Municipios y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas; y
de un (1) ciudadano.
A continuación se resumirán brevemente cada una de las intervenciones,
comenzando por la del Gobierno Nacional, en tanto autor del Decreto Legislativo
bajo examen, destacando los aportes específicos y novedosos ofrecidos por cada
uno de ellos a lo ya dicho en la parte motiva del Decreto sub iduce y
distinguiendo, a su vez, entre los conceptos jurídicos y los conceptos
técnicos.
1. Conceptos jurídicos favorables a la declaratoria de
exequibilidad del Decreto legislativo 601 de 2017
1.1. Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
En su calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República,
Claudia Isabel González Sánchez presentó su intervención el 4 de mayo de 2017, en
donde solicitó declarar la exequibilidad del Decreto sub examine, en
tanto consideró satisfechos tanto los requisitos de forma, como los requisitos
materiales exigidos para su expedición.
Como sustento de lo anterior, adujo que el decreto fue suscrito por el
Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, aunque puntualizando
que la Ministra de Relaciones Exteriores y la Ministra de Comercio, Industria y
Turismo se encontraban en comisión en el exterior[1], lo que
explica que el Decreto 601 de 2017 hubiese sido firmado, en su lugar, por las
Viceministras de cada una de esas carteras, encargadas en ese momento de tales
despachos.
En segundo lugar, afirmó que el decreto en estudio contiene la
requerida exposición de motivos, en donde se valoró la gravedad de los hechos
que causaron la emergencia y su impacto “en diferentes órdenes protegidos”,
así como la insuficiencia de las medidas ordinarias para conjurar la crisis,
justificando la declaración del estado de excepción. Al mismo tiempo, explicó
que allí también se precisó que la medida de emergencia cobijaba exclusivamente
el municipio de Mocoa y se determinó que las facultades extraordinarias del
Presidente a las que esté da lugar únicamente se podrían ejercer por el término
de treinta (30) días.
De igual forma, explicó que lo ocurrido justificaba la
declaratoria del estado de excepción de estado de emergencia, social o
ecológica, pues claramente no se corresponden con aquellos que motivan la
declaratoria de conmoción interior (aun cuando informa que sí hubo algunas
alteraciones del orden público) y mucho menos con los de guerra exterior, pero
en cambio sí “enfrentó a los habitantes del municipio a graves dificultades
económicas y sociales, porque afectó gravemente su modus vivendi, su
salud y sus bienes”[2],
destacando que muchos de los habitantes de Mocoa incluso perdieron todo su
patrimonio y medios de subsistencia, afectándose con ello, de manera colateral,
el equilibrio social y la estabilidad económica del municipio.
Por otra parte, con fundamento en lo sentado en la
Sentencia C-216 de 1999[3]
con respecto a las características de los hechos sobrevinientes, en la
intervención se afirmó categóricamente que “[e]n el caso concreto el
crecimiento súbito de las aguas, a causa de las lluvias, no puede catalogarse
de manera distinta al de ser un hecho sobreviniente, no previsible, y de fuerza
destructiva de inusitado poder”[4];
lo que, en concepto de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República,
exige precisamente la adopción de medidas de excepción.
También con fundamento en la jurisprudencia constitucional[5]
en la intervención se explica que el Gobierno valoró la necesidad de declarar
el estado de excepción mencionado, en atención a la gravedad e inminencia de
los hechos, en tanto se hacía imprescindible la adopción de “medidas de
choque, propias de un estado de excepción”[6].
En este sentido, mencionó como parte de esas medidas la necesidad de
reestablecer los servicios públicos, recuperar las ya de por sí deficientes e
insuficientes instalaciones educativas, o mitigar los perjuicios causados al
agro, de los cuales en su momento informaron al Presidente de la República los
ministros de las carteras pertinentes.
Así mismo, como argumento en favor de la necesidad del objeto del Decreto
Legislativo 601 de 2017 y sin perjuicio de considerar de que en el presente
proceso no corresponda el análisis concreto de las medidas adoptadas, en la
intervención se explicó que sin perjuicio de que el Gobierno Nacional primero
declaró la situación de desastre en el municipio de Mocoa, por medio del
Decreto 599 de 2017, y de “que las autoridades nacionales y locales actuaron
de manera eficiente”, en todo caso “otras decisiones necesarias para
conjurarla debían ser adoptadas mediante decretos con fuerza de ley”[7],
dado que los hechos descritos “afectaron la realidad socio económica del
municipio, lo aislaron del resto del país por el colapso de las vías de
suministro, impactaron los niveles de desempleo y, en general, produjeron un
desequilibrio en el mercado de bienes y servicios que requirió de medidas de
mayor incidencia que las que pueden ser adoptadas por vías ordinarias”[8].
En tercer y último lugar, la interviniente señaló que el 7 de abril de
2017 el Presidente de la República informó de la declaratoria de emergencia al
Secretario General de la Organización de Naciones Unidas –ONU-, así como al
Secretario General de la Organización de Estados Americanos –OEA[9], con lo que
sostuvo que se cumplió a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley
137 de 2994, el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el
artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
1.2. Fiscalía General de la Nación
Por medio de intervención también radicada el 4 de mayo de 2017, el
Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de la Fiscalía
General de la Nación, Javier Hernán Tovar Maldonado, solicitó en nombre de esa
entidad que se declarara exequible el Decreto Legislativo 01 de 2016.
Para justificación esa posición, coincidió en afirmar que la norma bajo
examen cumplió con los requisitos formales y materiales[10] que se
exigen en la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional[11],
para lo cual hizo el análisis correspondiente, del cual resulta pertinente
destacar lo siguiente:
En cuanto a la verificación de los requisitos de forma, el
interviniente señaló que cuando se profirió el mencionado Decreto el Congreso
se encontraba en sesiones ordinarias, por lo que no era necesario que el
Presidente de la República los convocara a sesionar para que pudieran hacer el
respectivo control político al estado de excepción que se había declarado, así
como a las medidas que el Gobierno adoptara para enfrentarlo.
Y con relación a el juicio material de la norma, indicó (a) que “con
la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a
partir de la tragedia del 31 de marzo, no se incurre en una limitación de los
derechos humanos y libertades fundamentales de los ciudadanos” sino que,
por el contrario, ello deberá evaluarse de cada uno “de los decretos que
posteriormente sean expedidos en el margen de las facultades del ejecutivo para
conjurar la crisis”; y (b) que la declaratoria tampoco tiene “ninguna
implicación sobre el funcionamiento de las ramas del poder público ni implica
una supresión o modificación de las funciones y órganos encargados de adelantar
la acusación y el juzgamiento de conformidad con la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción”[12].
1.3. Gobernación del Putumayo
El 17 de mayo de 2017 la Jefe de la Oficina Jurídica Departamental de
la Gobernación del Putumayo, Ximena Paola Remolina Castellanos, manifestó que
consideraba “procedente, pertinente y oportuno”[13] el Decreto
Legislativo 601 de 2017, con fundamento en las razones que allí mismo se especificaron.
Como sustento de lo anterior, además de reproducir integralmente el texto de
esta norma y reiterar algunos de los argumentos ofrecidos por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia, agregó que se cumplieron los presupuestos previstos
no sólo en el artículo 215 superior sino también en la Ley Estatutaria 137 de
1994 y en la Ley 1523 de 2012[14].
Lo anterior, destacando especialmente que “las proporciones del evento
catastrófico extraordinario y los niveles de daños materiales y humanos
sobrepasa[n] cualquier facultad ordinaria del ejecutivo nacional y mucho
más del ejecutivo territorial […y] desborda la capacidad de respuesta
ordinaria del sistema nacional para la prevención y atención de desastres”[15].
1.4. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres
El día 17 de mayo de 2017 el Director General de la UNGRD, Carlos Iván
Márquez Pérez, se pronunció sobre el Decreto 601 de 2017 y, al igual que la
mayoría de los intervinientes, solicitó declarar su exequibilidad. Con este
propósito, en su escrito primero hizo una breve explicación de la naturaleza y
razón de ser de los estados de excepción, y particularmente del estado de
emergencia económica, social y ecológica[16],
para luego describir particularmente a los hechos ocurridos en el municipio de
Mocoa los días 31 de marzo y 1° de abril de 2017, destacando especialmente que
lo sucedido “trajo consigo la activación inmediata del Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres, con el propósito de adelantar todas las
operaciones necesarias que permitieran realizar el manejo de la situación de
emergencia, brindando atención inicial para garantizar la subsistencia de
aquellas personas que resultaron damnificadas”[17].
Posteriormente la UNGRD ofreció una explicación detallada del contenido
de la Ley 1523 de 2012[18],
y esto con el fin de justificar que las medidas que allí se contemplan, que
para este caso “se agotaron en principio con la expedición de los decretos
de calamidad pública expedidos por las instancias territoriales (departamento y
municipio), respectivamente, así como la declaratoria de la situación de
desastre expedida por el Presidente de la República, de ninguna manera permiten
la obtención de los recursos necesarios, ni la realización de las
modificaciones presupuestales pertinentes, ni acudir a medidas extraordinarias,
para hacer frente al desastre que sobrevino sobre el municipio de Mocoa y sus
habitantes”[19].
Dicho lo anterior, en la intervención se pasó a explicar por qué
motivos se dieron por satisfechos los presupuestos para la declaratoria de
desastre, establecidos los numerales 5° y 8° del artículo 4° de la Ley 1523 de
2012[20],
para luego reiterar que, en todo caso, “los medios ordinarios para atender
una situación de crisis humanitaria como la que se vive en el municipio de
Mocoa […] no son suficientes para conjurar la situación crítica e
impedir la extensión de sus efectos”[21].
Así mismo, tal y como lo hicieron varios de los demás intervinientes,
el UNGRD también realizó su propia explicación de porqué consideraba cumplidos
los requisitos formales y sustanciales o materiales requeridos para la
expedición del Decreto Legislativo 601 de 2017, según lo dispuesto en la Ley
137 de 1994, y particularmente señaló que “la avenida torrencial que causó
la destrucción de gran parte del municipio de Mocoa y de las condiciones de sus
habitantes, obedecen a un hecho de la naturaleza, originado en circunstancias
ambientales imprevistas y de una magnitud inusitada”[22], para
efectos de lo cual se apoyó en el informe rendido por el IDEAM al que aquí ya
se ha hecho referencia.
Finalmente, la Unidad anexó a su intervención copia simple de los
Decretos de Declaratorias de Calamidad Pública; del Acta del Consejo Nacional
de Gestión del Riesgo de los días 5 y 6 de abril, en donde se recomendó al
Presidente, por unanimidad, declarar el desastre[23]; del Decreto
de Declaratoria de Desastre; el informe del IDEAM; y del informe de la misma
UNGRD sobre estos mismos hechos (al cual aquí se hará referencia más adelante,
al resumir las intervenciones de carácter técnico).
1.5. Conferencia Episcopal de Colombia
El 8 de mayo de 2017 el señor Arzobispo de Tunja y Presidente de la
CEC, Monseñor Luis Augusto Castro Quiroga, manifestó que el Decreto 601 de 2017
se ajusta al ordenamiento superior, destacando que en la parte motiva de esta
norma se anticipa la adopción de medidas inmediatas para conjurar la crisis,
incluyendo “decretos legislativos que contemplan medidas presupuestales y
tributarias, medidas laborales y de protección social, medidas relacionadas con
el registro mercantil, medidas relativas al suministro de energía y subsidios,
medidas relativas a combustibles, medidas sobre emisoras comunitarias, medidas
para el sector educación, medidas para el sector agropecuario, sector defensa, sector
vivienda, sector justicia, sector salud, tanto para el área urbana como para el
área rural”[24].
Aunque esto último sin dejar de anotar que la exequibilidad aquellos en todo
caso dependerá de que aquellos efectivamente resulten necesarios para conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos[25].
1.6. Federación Colombiana de Municipios
Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana
de Municipios, a través de un escrito radicado el 10 de mayo de 2017, solicitó
que se declarara exequible el decreto legislativo bajo examen. Para estos
efectos, transcribió algunos apartes de las Sentencias C-216 de 2011[26]
y C-366 de 1994[27].
2. Conceptos técnicos relativos a los hechos que
motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, ecológica y
social
2.1. Servicio Geológico Colombiano
El 3 de mayo de 2017 el Director General del Servicio Geológico
Colombiano, Óscar Paredes Zapata, atendiendo a la invitación del entonces
Magistrado Sustanciador, presentó su concepto técnico sobre los aspectos
geológicos, geomorfológicos y geotécnicos relacionados con la ocurrencia del
evento que tuvo lugar el 31 de marzo de 2017, a partir de “la información
secundaria de la zona e información primaria obtenida mediante la visita visual
de campo de los profesionales del SGC que se han desplazado al municipio con
ocasión del apoyo brindado a la mesa técnica ambiental durante la fase de
emergencia”.
Así, en primer lugar informó: (i) que el municipio de Mocoa está
localizado sobre abanicos fluviotorrenciales, terrazas de acumulación
subcreciente, terrazas de acumulación, escarpas de terrazas de acumulación y
planicies de inundación[28],
y que todos todos éstos se encuentran “asociados a la dinámica de los ríos
Sangoyaco y Mulato[,] y de las quebradas Taruca, Conejo, Almorzadero y
San Antonio”[29];
(ii) que más del 90% de sus zonas de ladera “presentan niveles medio y alto
de susceptibilidad […] lo cual significa que las condiciones naturales
de estos terrenos tienen la propensión a que se generen movimientos en masa
durante eventos de lluvia o sismo”[30];
y (iii) que su caso urbano “se localiza en zonas de amenaza alta, mientras
que el 80% de la zona rural se encuentra en áreas de amenaza alta y muy alta
por Movimientos en Masa, lo cual significa que la ocurrencia de lluvias como
las presentadas a finales del mes de marzo sobre tales terrenos tienen el
potencial para detonar estos procesos”[31].
En segundo lugar, el SGC indicó que desde el punto de vista
geomorfológico y morfométrico, los ríos y las quebradas que tienen
incidencia sobre el municipio “son cuencas típicas de montaña, con fuertes
pendientes, áreas moderadas, corta longitud y cambios bruscos en el perfil
longetudinal de las quebradas, lo que les impone un carácter de torrencial, que
corrobora el origen de los depósitos fluviotorrenciales sobre los que
desarrolla el caso urbano de Mocoa”, mientras sus laderas son escarpadas o
abruptas (pendientes superiores a 30º); factores que explican que, dados los
materiales presentes en las cuencas de las quebradas, “se han formado suelos
residuales con espesores de hasta tres metros”[32], al mismo
tiempo que, por razón de la meteorización de éstas rocas, se encuentran también
bloques de roca remanentes.
Conforme a lo anterior, y en atención a las precipitaciones
extraordinarias reportadas por el IDEAM, el interviniente explicó que sus
efectos primarios sobre las partes altas y medias de las cuencas torrenciales
generaron la saturación de los materiales, lo que, a su vez, suscitó “deslizamientos
de suelos, deslizamientos de detritos y deslizamientos de rocas meteorizadas
y fuertemente fracturadas del Monzgranito de Mocoa”; así como un “aumento
súbito y notable de los caudales y por ende velocidad del flujo de los ríos y
quebradas”; y, finalmente, “grandes fuerzas de arrastre que socavaron
los materiales existentes de las márgenes y del fondo producto de eventos
anteriores […lo que] explica los grandes volúmenes de materiales
arrastrados hasta el casco urbano de Mocoa”[33].
Adicionalmente, también como causa de las “grandes velocidades y
enorme capacidad destructiva del flujo”[34]
que afectó a la población del municipio y sus bienes, indicó que según
observaciones de campo y algunos testimonios, también se presentó el
estrechamiento de algunos cauces, lo que motivó el represamiento de las
corrientes, por la movilización de materiales, y al sumarse a su baja capacidad
hidráulica y a la dinámica de la avenida torrencial, esto generó
desbordamientos.
2.2. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales
En intervención radicada en la Secretaría General de esta Corporación
el día 5 de mayo de 2017, el Director General del IDEAM, Omar Franco Torres,
sostuvo que, desde su punto de vista técnico, los sucesos que motivaron la
declaratoria del estado de excepción pueden calificarse como un “evento
extraordinario”[35].
Como sustento de esta conclusión, además de la información remitida por
ese instituto que ya se encuentra recogida en la exposición de motivos del
Decreto 601 de 2017, y mencionada por diferentes de los intervinientes ya
citados, el IDEAM explicó que, de manera general, “[d]ebido a la
persistencia de algunos sistemas meterológicos, tanto de superficie como en
niveles altos de la atmósfera, durante el mes de marzo [de 2017] se
presentaron lluvias por encima de los valores históricos del mes (serie
1981-2010) en gran parte del país, constituyéndose el mes de marzo de 2017 en
el mes más lluvioso de los últimos años, después del fenómeno de la Niña”[36].
En segundo lugar, y de manera más específica, indicó en su escrito que,
sin perjuicio de que “Mocoa ha presentado históricamente un régimen
monomodal con mayores cantidades de lluvia entre mayo y julio, siendo junio el
mes de mayores precipitaciones”[37],
en el año 2017 se ha detectado para ese municipio un “exceso de cerca del
80%”[38],
en promedio.
Sin perjuicio de lo anterior, explicó que “entre el 18 y el 29 [de
marzo de 2017] las precipitaciones fueron escasas; con las lluvias del 30 de
marzo el acumulado de precipitación se aproximó a los 370mm, es decir, que en
ese momento el exceso para el mes era ligero a moderado”, mientras que “el
volumen excepcional registrado el día 31 de marzo […] da lugar a que el
exceso tome una connotación significativamente extraordinaria con relación a la
serie histórica”[39].
Esto último, hasta el punto de concluir que, “en relación la
lluvia que cayó el día de la tragedia en Mocoa, se puede advertir que entre las
7am del día 31 de marzo y las 7am del 1 de abril, periodo que se constituye
como el día pluviométrico del 31 de marzo, el volumen de precipitación fue de
129mm en total, constituyéndose en un valor e importante dentro de la serie,
por ser uno de los más altos en una serie de 30 años” y que incluso “el
83% de la lluvia […] esto es, 106mm, se presentó en solo 3 horas (entre
10pm y 1am)”[40].
2.3. Informe de la UNGRD
Del reporte General No.001 del 4 de abril de 2017  de la Unidad
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, anexado a la intervención de esa
misma entidad antes resumida (1.4.), resulta particularmente relevante destacar
que, según lo que allí se anota, lo que sucedió en Mocoa fue una “[a]venida
torrencial de los ríos Sangoyaco y Mulato  […] (tipo avalancha)”[41]
que de hecho causó, entre otras, la afectación de “25 barrios, 7 puentes […
el] sistema de alcantarillado […el] servicio de agua potable […] la
red hospitalaria […y] más de 1.500 familias”[42], entre
otras. Lo que hizo que se hiciera necesaria, por ejemplo, “la reparación de
18 kilómetros de fibra óptica para el restablecimiento del servicio de internet”
y que para esa fecha ya hubiesen recibido “[m]ás  de 200 toneladas de
Asistencia […] y 5 toneladas de alimento para animales”; al mismo
tiempo que ya se había decidido hacer un nuevo hospital, en el término de 14 o
15 meses[43],
así como el traslado de la plaza de mercado, por concluirse que “está en
zona de alto riesgo”[44]
y finalmente, la activación del SNGRD, lo cual significó que entraran en acción
más 2.200 miembros de la fuerza pública, la Defensa Civil, los Bomberos, la
Cruz Rojas, la misma UNGRD, la Gobernación del Putumayo, la Alcaldía, el CTI,
Medicina Legal y Corpoamazonía; además de 14 helicópteros, 10 aviones, 22
toneladas de equipos, 300 personas en los equipos de búsqueda y rescate, y 920
kilos de medicamentos[45].
2.4. Instituto Amazónico de Investigaciones
Científicas
Atendiendo a la invitación del entonces Magistrado Sustanciador, el día
5 de mayo de 2017 la Directora General del SINCHI presento su concepto para el
proceso de la referencia, en donde concluyó, al igual que la mayoría de los
demás intervinientes, que conforme a las normas constitucionales pertinente y a
la jurisprudencia de esta Corporación[46],
“la premura y urgencia de la situación de Mocoa, la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica, se convierte en un medio loable para
instaurar mecanismos concretos que puedan mejorar la situación de los
damnificados, así como establecer acciones efectivas que permitan reconstruir
la infraestructura vital de la zona y que garanticen la prestación de los
servicios públicos básicos”[47].
Sin perjuicio de lo anterior, debe destacarse que en la misma
intervención en todo caso se advirtió que dicho instituto tenía “una
objeción respecto del Decreto Legislativo 601 de 2017 […] en la medida
en que en la justificación brindada no se le otorga la trascendencia que
requiere el ámbito ambiental”. En este sentido, afirmó que entre las causas
de la calamidad “no pueden dejarse de lado otros motivos como la
urbanización de zonas deforestadas, cuyo suelo no es apto para este tipo de
uso, trayendo como consecuencia que esta práctica reiterada implique una
amenaza potencial con precedentes históricos en otras zonas del país”[48].
Así, en SINCHI sostuvo que, sin perjuicio de las demás medidas
anunciadas o ya en desarrollo, es necesario “se concreten acciones dirigidas
a enfrentar la grave crisis ambiental mediante mediciones que denoten la
magnitud de los daños, además de un programa de gobernabilidad en que se
establezcan mecanismos productivos con enfoque sostenible para los pobladores,
un ordenamiento ambiental adecuado y estrategias para la prevención de riesgos
futuros”[49].
Y en el mismo sentido, consideró indispensable “que se estudien a
profundidad las causas del fenómeno desde el ámbito ambiental, para de esta
manera tomar decisiones que hagan frente al contenido en el corto, mediano y
largo plazo […] con la destinación de recursos públicos y el apoyo del
Estado en sus diferentes niveles, con el propósito de brindar herramientas efectivas
que se dirijan a ayudar a la población de Mocoa, y a la restauración de las
zonas afectadas, que en últimas denota la necesidad de fortalecer la protección
de la Amazonía de Colombia”[50].
2.5. Universidad Distrital Francisco José de Caldas
Atendiendo la invitación que le fue hecha por medio del auto en donde
se asumió el conocimiento de la presente causa, el 16 de mayo de 2017 la Decana
de la Facultad de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Universidad
Distrital Francisco José de Caldas, Niria Pastora Bonza Pérez, remitió el
concepto preparado por la Coordinadora de la Maestría en Desarrollo Sustentable
y Gestión Ambiental de esa Universidad, Yolanda Hernández Peña, en donde se
concluyó que, en términos generales, se consideraba justificada la expedición
del Decreto 601 de 2017, así como pertinente para atender las necesidades de
reconstrucción y recuperación de Mocoa, como efectos de la emergencia.
Sin embargo, en esta intervención en todo caso se llamó la atención
sobre los dos aspectos puntuales:
En primer lugar, que la afirmación contenida de la parte motiva del
decreto según la cual el desastre natural obedeció a circunstancias ambientales
imprevistas, debía considerarse “de manera crítica”, en tanto que “se
ha evidenciado en los instrumentos de planificación local y en la información
técnica de las entidades encargadas del tema, había un conocimiento previo
sobre la posibilidad de ocurrencia del mismo, dada la ubicación del municipio
en esta zona con características geomorfológicas especiales y de cómo factores
de orden antrópico habían generado procesos de deforestación que coadyuvaron a
la presencia de este evento”[51].
De conformidad con lo cual indicó que incluso “[e]s de
conocimiento general la necesidad de establecer medidas de orden local y
regional que le permitan a las poblaciones y sus territorios atender a los
cambios en el compartimiento climático, aspecto olvidado a la hora de
planificar el devenir de los territorios y por tanto este tema debe ser
incorporado en las estrategias e instrumentos de planificación local, de manera
coherente y decidida”.
Y en segundo lugar, “que las causas del evento están ligadas, además
de la ubicación del municipio, a procesos de degradación ecológica en la zona,
que se agravan con los cambios climáticos que afectan el mundo”.
Circunstancia a partir de la cual sugirió que “la dimensión
ecológica-ambiental debe ser un aspecto primordial en la implementación de
acciones orientadas a que el territorio tenga un proceso de recuperación y
manejo sustentable”. Al mismo tiempo que advirtió que
“se evidencia esta ausencia en el listado de
sectores contemplados y las consecuentes acciones a adelantar
comunicadas en el Decreto en cuestión […aun cuando] son estas
condiciones, ecológicas-ambientales, las que permitirían que las otras
estrategias tendientes a la recuperación de la vocación económica, y en
generalidad de la normalidad de la dinámica social-municipal, tengan éxito dada
su estrecha relación con unas adecuadas condiciones del entorno
físico-territorial”[52].
3. Intervención ciudadana
Finalmente, por vía de correo electrónico el 4 de mayo de 2017 la
ciudadana Gloria Madeleine presentó un escrito mediante el cual, si bien no
solicitó expresamente la inexequibilidad del Decreto 601 de 2017, con
fundamento en lo señalado en las Sentencia C-122 de 1997 respecto de la
necesidad de que los hechos que motiven un estado de excepción sean
imprevisibles, en todo caso sí solicitó a la Corte recaudar todas las pruebas
referidas por los medios de comunicación[53]
para corroborar si, en efecto, lo ocurrido en el municipio de Mocoa el 31 de
marzo de 2017] fue la “crónica de una tragedia anunciada”.  Solicitud que
justificó explicando que
“desafortunadamente y pese a la gravedad de los
hechos, este tipo de acontecimientos son utilizados principalmente en beneficio
de intereses particulares que ven en ello una oportunidad de esquivar
responsabilidades y hacer negocios, desconociendo que NUESTRO APARATO ESTATAL
ES LO SUFICIENTEMENTE ACAUDALADO, GRANDE Y VIGOROSO, COMO PARA PREVENIR Y
ATENDER ESTE TIPO DE EVENTOS CON NORMALIDAD, pero es la omisión,
irresponsabilidad y deshonestidad de unos pocos la que impide cumplir debidamente
tal función pública y es por ello que, en lugar del estado de emergencia, lo
que se impone es la utilización de la capacidad de respuesta ordinaria del
Estado para no crear otro FOREC ni otro Fondo de Adaptación que en realidad
difuminan la responsabilidad de los verdaderos culpables y distribuyen los
costos de sus actos entre la población general cuando para prevenirlos y
atenderlos es suficiente con lo que normalmente aportamos los contribuyentes”.
IV. Concepto del Procurador
General de la Nación
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 243, numeral 2°, y
278, numeral 5°, de la Constitución Política, el 19 de mayo de 2017 el
Procurador General de la Nación rindió el Concepto 6315 del mismo año, por
medio del cual solicitó declarar exequible el Decreto Legislativo 601 de 2017.
Con el propósito de sustentar su posición, el jefe del ministerio público
realizó tanto una revisión formal[54],
como una revisión material[55]
en donde, particularmente, analizó el cumplimiento de los presupuestos
fácticos, valorativos de la norma en comento, tal y como se demuestra a
continuación.
En primer lugar el jefe del ministerio público, de la misma forma en lo
hicieron otros de los intervinientes, dio por satisfechos los requisitos de
suscripción, motivación expresa, temporalidad, definición del ámbito
territorial de aplicación, notificación a la ONU y a la OEA y remisión del
decreto a la Corte Constitucional en el término de un (1) día, además de
reiterar que dado que el Congreso se encontraba sesionando ordinariamente, no
era necesario convocarlo.
En segundo lugar, la vista fiscal precisó que la declaratoria de un
estado excepción como el que allí se declaró debe sustentarse, como presupuesto
fáctico, en hechos “sobrevinientes y extraordinarios que alteren el orden
económico, social o ecológico y sean distintos a los que constituirían estados
de guerra exterior o conmoción interior”[56],
y a renglón seguido manifestó que “está acreditado que la avalancha
objetivamente ocurrió, porque se trata de un hecho notorio, de público
conocimiento, que fue ampliamente registrado por los medios de comunicación, y
que supone un despliegue de ayuda por parte de la comunidad nacional e
internacional”[57],
lo que en su criterio demuestra que el decreto “supera el juicio de
realidad de los hechos”[58].
Así mismo, dio por acreditado también el juicio de identidad de
los hechos, en tanto reiteró que lo sucedido no se corresponde con
aquellas circunstancias soportan cualquiera de los otros dos estados de
excepción. Y, finalmente, explicó que el ordenamiento superior exige que las
circunstancias que motivan la declaratoria del estado de excepción que en este
caso fue declarada sean “sobrevinientes, esto es, que sucedan
de manera improvisada y que no ocurran ordinariamente”[59], lo que
también dio por cumplido a partir del informe del IDEAM, en donde se dio cuenta
de que las lluvias de la fecha en que se dieron los hechos superaron el récord
histórico.
En tercer lugar, el Procurador General sostuvo que, de conformidad con
lo precisado en la Sentencia C-670 de 2015[60],
“los hechos que sirvieron de fundamento a la declaratoria de emergencia son graves
porque el desastre natural tiene una fuerte incidencia en el goce efectivo
de varios de los derechos previstos en la Constitución y, en consecuencia, los
motivos que adujo el Gobierno Nacional en el Decreto 601 de 2017 son razonables
y están plenamente fundados”[61],
para lo cual hizo mención al informe de la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, aquí ya antes referido, reseñando lo relativo al número de
víctimas humanas (particularmente niños), damnificados, desaparecidos y daños
físicos tanto al patrimonio privado como a la infraestructura general del
municipio.
Al mismo tiempo, destacó que el daño causado a las instalaciones educativas,
con la consecuente afectación del derecho a la educación; advirtió que el
hospital “no contaba con la infraestructura y personal necesarios para
atender a los heridos”[62]
y confirmó que los daños sufridos por la Casa de Justicia, la cárcel, el campo
y el propio casco urbano, lesionaron y pusieron en riesgo los derechos
fundamentales de acceso a la administración justicia, reclusión en condiciones
dignas (dignidad humana) y trabajo.
De otra parte, el ministerio público sostuvo que “existen medios
ordinarios para enfrentar las circunstancias de desastre o calamidad
pública en el ordenamiento jurídico”[63]
y para estos efectos hizo un recuento detallado del contenido de la Ley 1523 de
2011, “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del
riesgo y se establece el Sistema Nacional de Gestión de Desastres y se dictan
otras disposiciones”. Lo anterior, llamando la atención especialmente sobre
el hecho de que allí se faculta tanto al Presidente de la República, como a los
gobernadores y alcaldes para declarar la situación de desastre hasta por el
término de doce (12) meses (artículos 55 a 60), con lo que se les conceden las
competencias para adoptar medidas de distinto orden en materia de contratación,
empréstitos, control fiscal, ocupación, adquisición, y expropiación de bienes
inmuebles (artículos 65 a 89); alternativa jurídicas de la que informó que efectivamente
se hizo uso en este caso, específicamente con el Decreto 599 de 2017 del Presidente
de la Repúblico, el Decreto 068 de 2017 de la Gobernadora del Putumayo y el
Decreto 0056 de 2017 del Alcalde de Mocoa.
Sin embargo, al mismo sostuvo que “estos medios son insuficientes
porque no incluyen medidas de orden legislativo” y, más específicamente,
que “el catálogo de medidas dispuestas en la Ley 1523 de 2012 son
insuficientes para conjurar la emergencia del municipio de Mocoa, pues se trata
de mecanismos de orden administrativo que resultan insuficientes para
enfrentar una crisis de las dimensiones presentadas en el municipio de Mocoa”[64].
Lo anterior, pues a pesar de que entre ellas se incluyan reglas especiales para
la contratación de obras y servicios (artículo 66), explicó que aquellas:
“solo resultan aplicables a los contratos que
celebre la sociedad fiduciaria que administra, para la ejecución de los bienes,
derechos e intereses del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo o los celebrados
por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes de este fondo, o
los celebrados por las entidades territoriales y sus fondos de gestión del
riesgo; razón por la cual este régimen no es aplicable directamente al Gobierno
Nacional para celebrar los contratos que requiera para atender la catástrofe […y]
porque si bien los bienes y derechos de la Nación hacen parte del Fondo,
estos constituyen un patrimonio autónomo que administra una sociedad fiduciaria
y que además tienen recursos de carácter privado de los que no puede disponer
el Gobierno Nacional”[65].
A partir de lo cual, por lo tanto, concluyó que “el Gobierno
acreditó la insuficiencia de los medios ordinarios para enfrentar la
crisis”[66].
Por último, y “[c]on independencia del análisis concreto
sobre la constitucionalidad del Decreto 601 de 2018”[67], el
Procurador General de la Nación consideró pertinente hacer un llamado de
atención[68]
“sobre la necesidad que se impone por el fenómeno del calentamiento
global y la alternación que ello implica para los ecosistemas, de trabajar en
un diseño de políticas públicas que puedan afrontar, desde la normalidad
regulatoria, situaciones que van a presentarse cada vez más frecuentemente y
con mayor gravedad […] para evitar que la sociedad viva en situaciones
de excepción permanente, con la afectación que ello supone para el equilibrio
de poderes y las libertades públicas”[69].
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en el numeral 6° del artículo 214
de la Constitución Política, el Gobierno de la República debe remitir a esta
Corporación, al día siguiente de su expedición, todos los decretos legislativos
que profiera en ejercicio de las facultades que le confiere la declaratoria de
cualquiera de los estados de excepción. Por su parte, en el parágrafo del
artículo 215 superior, establece este mismo deber para el caso específico de la
declaratoria del Estado de Emergencia. En el mismo sentido, en el numeral 7°
del artículo 241 se incluye dentro de las competencias estrictas y precisas con
las que la Corte Constitucional debe garantizar la integridad y supremacía la
Carta Política, la de decidir sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos
212, 213 y 215 constitucionales.
En desarrollo de lo anterior, el artículos 55 de la Ley 137 de
1994, “Por la cual se
reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control
jurisdiccional de los mencionados decretos debe llevarse a cabo de manera automática, dentro de los plazos
establecidos en su artículo 242
superior y de acuerdo con las
condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas
que lo modifiquen, y a su vez este decreto, en artículo 36, reitera lo
dispuesto en el numeral 6° del artículo 214 superior antes mencionado.
De esta manera, es evidente
que la Corte Constitucional es competente para ejercer un control
constitucional automático sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que el Presidente de la República profiera con ocasión de la
declaratoria del Estado de Emergencia, y como ya sea decantado y precisado en la jurisprudencia
constitucional, este control claramente
incluye el decreto con el que se declara el estado de excepción en sí mismo, en
tanto “los
estados de excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni pueden ser un
Estado de facto”[70].
De igual forma, por cuanto la declaratoria de un estado de
excepción “si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de
necesidad, oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a
reglas y requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad
y a evitar su uso arbitrario”[71], por lo
que también exige un control constitucional que, además, exige un escrutinio
estricto e integral[72].
Por lo tanto, se reitera que esta Corporación es
competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad, tanto formal como
material, del Decreto Legislativo 601 del 6
de abril de 2017, “Por el cual se declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa”, tal y como se hará a continuación.
2. Control de
constitucionalidad del Decreto (Legislativo) 601 de 2017
2.1. Control
formal
Como requisitos de forma para la
declaratoria de un
Estado de Emergencia, se tiene que el decreto que la contenga debe: (i) llevar la
firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; (ii) incluir una
motivación, que incluya una
descripción pormenorizada de la ocurrencia de los hechos, así como de su
gravedad e impacto en el orden económico, social y ecológico, y de la
insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de
las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos; (iii) señalar el término dentro del cual va a hacer uso de
las facultades extraordinarias así como, según se explicó en la Sentencia C-135 de 2009[73], del ámbito territorial en
donde se va a aplicar; y (iv) incorporar una convocatoria al Congreso de la
República, si es que éste no se hallare reunido, para que dentro los diez días
siguientes al vencimiento término del estado de excepción, en un lapso de
treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, examine el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronuncie expresamente sobre
su conveniencia y oportunidad. Esto último, sin perjuicio del control político
que, en todo caso, también puede llevar a cabo el Congreso de la República.
De otra parte, y aun cuando no sea propiamente un prerrequisito, a las
exigencias formales de la declaratoria bien puede agregarse el que se encuentra
previsto en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, en donde, recogiendo los
mandatos de los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y
4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se ordena que “al
día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno debe
enviar al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al
Secretario General de las Naciones Unidas, ‘una comunicación en que dé
aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del
estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Los decretos
legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en
conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando
sea levantado el estado de excepción”.
Por razón de lo anterior, para este caso puntual la
Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que, desde el punto de vista constitucional,
el Decreto 601
de 2017 es formalmente válido toda vez que, como puede corroborarse a partir de
su contenido y como bien lo demostraron también los diferentes intervinientes,
éste efectivamente:
(i) Lleva la
firma del Presidente de la República y de todos sus ministros, exceptuando dos
que fueron debidamente representados por las Viceministras de las respectivas
carteras, en su condición de encargadas (Ministerio de Relaciones y Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo[74])[75];
(ii) Incluye,
sin que éste sea aún el momento pertinente para juzgarla,
una motivación amplia y suficiente sobre los hechos ocurridos la noche
del viernes 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa, Putumayo (presupuesto
fáctico)[76], así como así como de su gravedad e
impacto en su orden económico, social y ecológico (presupuesto valorativo)[77], y de la insuficiencia de las
facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas
extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos[78] (requisito de subsidiariedad), las
cuales igualmente se describen con relativo detalle[79]; y
(iii) Precisa de un término de
vigencia, 30 días, así como de un ámbito territorial específico en donde va a
regir, como es el área urbana y el área rural del citado municipio[80].
Lo anterior, al mismo tiempo
que en este decreto no se convocó al Congreso de la República, en tanto, como
bien lo explicaron en sus intervenciones la Fiscalía y la Procuraduría General
de la Nación, ello no era necesario, por cuanto esté se encontraba sesionando
ordinariamente.
Por otra parte, la Sala Plena confirma
que, como lo informó la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
en su intervención, el 7 de abril de 2017 el señor Presidente de la República
informó por escrito a los Secretarios Generales de la Organización de Estados
Americanos (OEA) y de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de la
expedición del decreto sub iudice, dando así cumplimiento a lo ordenado en el artículo 16 de la Ley
137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en
Colombia”, y con ello también a lo previsto en los artículos 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos[81]
y 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[82] (aprobadas e
incorporadas al ordenamiento jurídico colombiano a través de las leyes 16 de
1972 y 74 de 1968, respectivamente). Lo anterior, sin perjuicio de que se
advierte que en el citado decreto no se ordenó en forma alguna la suspensión de
derechos fundamentales.
Además, se reitera que el Gobierno Nacional efectivamente informó a la esta Corporación de la
expedición del Decreto 601 de 2017 al día siguiente de su expedición, esto es,
el 7 de abril de 2017.
Por
lo tanto, con el Decreto 601 de 2017 se dio cumplimiento a todos los requisitos
formales exigidos en el ordenamiento superior.
2.2. Control material
En su artículo 215 la Carta
Política es clara en indicar que, desde el punto de vista fáctico o material,
el Estado de Emergencia puede declararse “[c]uando sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país”, es decir, hechos distintos a los que
justifican los estados de guerra exterior y conmoción interior.
Por su parte, según se ha descrito en la línea
jurisprudencial que se ha consolidado al respecto, la cual fue descrita
especialmente en la Sentencia C-216 de 2011[83], al realizar el control
material de una declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por
grave calamidad pública la Corte Constitucional debe verificar:
(a). Que se trata
de una calamidad pública, la cual “se
define como aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o
técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones
sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como
aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera
grave, inminente o intempestiva el orden económico, social o ecológico”[84]. Pudiendo
aquella situación catastrófica tener tanto una causa natural (como son sucede
con los terremotos, sismos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones,
tsunamis o maremotos, incendios, entre otros) o una causa técnica (como es el
caso de los llamados “accidentes mayores tecnológicos”[85]);
(b). Que dicha eventualidad de carácter catastrófico no sea
únicamente de carácter  grave, “es decir, que tenga entidad propia
de alcances e intensidad traumáticos, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social
o ecológico”, sino que también debe ser “imprevista,
es decir, diferente a lo que se produce regular y cotidianamente, esto es,
sobreviniente a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de
la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales
debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias
normaleshttp://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-216-11.htm
- _ftn160, presupuesto que se relaciona con el juicio
valorativo”[86];
(c).  Que la calamidad pública no debe ser generada por
efectos de una guerra exterior o un estado de conmoción, que es a lo que se ha
llamado “presupuesto de identidad”[87]; y
(d).     Que
efectivamente las
facultades ordinarias de que las dispone el Ejecutivo para adoptar las medidas
de carácter económico, social y ecológico, destinadas a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos resulten insuficientes y efectivamente
desborden la capacidad de atención ordinaria del sistema nacional para prevención
y atención de desastres, que es aquello que específicamente se verifica
mediante el denominado juicio de subsidiariedad[88].
En atención a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional
considera que el Decreto 601 de 2017 también se ajusta al ordenamiento jurídico
superior desde el punto de vista material o sustantivo, y así lo declarara en
la parte resolutiva, en tanto advierte que en el presente caso se cumplieron o
respetaron debidamente los presupuestos fácticos
y valorativos pertinentes, por las razones que pasan a explicarse enseguida.
2.2.1 Presupuestos fácticos
2.2.1.1 En primer lugar, y como juicio de realidad de
los hechos invocados, baste con señalar que los sucesos que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en el
municipio de Mocoa son de conocimiento público y que, en el mismo sentido, como se indicó en el
numeral 2º de la presente sentencia, tanto la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres, como el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales-IDEAM, y el Servicio Geológico Colombiano-SGC, dieron
cuenta de la existencia de una “avenida torrencial” que destruyó gran parte del
municipio, afectando a sus habitantes y a sus bienes, con motivo de “un
hecho de la naturaleza, originado en circunstancias ambientales imprevistas y
de una magnitud inusitada”[89],
como fue una cantidad de lluvia “extraordinaria con relación a la serie
histórica”[90].
Situación que, a su vez, confirmaron el Instituto Amazónico de Investigaciones
Científicas y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en sus respectivas
intervenciones.
2.2.1.2 En segundo lugar, y a manera de juicio de identidad de los
hechos, para esta Corporación también resulta evidente que en tanto suceso de
orden natural y extraordinario, con trascendentales repercusiones sobre la vida
y forma de vida de los habitantes en las zona rural y urbana del municipio de
Mocoa, las medidas que se podrían tomar para conjurar la crisis provocada y
mitigar sus efectos de ninguna manera se corresponden o podrían corresponder
con aquellas pertinentes para los estados de conmoción interior y, mucho menos,
de guerra exterior, a la que se refieren los artículos 212 y 213 superiores.
2.2.1.3 Un análisis y explicación más detallada merece, en cambio, el
juicio relativo al carácter sobreviniente de los hechos invocados, en
tercer lugar, pues aunque éste en principio “también es de índole objetivo”[91],
en tanto “supone verificar si éstos tienen un carácter anormal y excepcional”[92],
en todo caso no deja de ser cierto que, como lo sostuvo la única ciudadana
intervinientes,  con motivo de la catástrofe ocurrida en el municipio de Mocoa
el 31 de marzo de 2017, “varios medios de comunicación informaron que
existen informes técnicos, informes de autoridades y versiones de expertos, que
acreditan que lo acontecido fue un riesgo advertido, desobedecido y no mitigado”[93].
Como también lo es que el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas
indicó que entre las causas de lo sucedido también debía tenerse en cuenta “la
urbanización de zonas deforestadas, cuyo suelo no es apto para este tipo de uso”
[94],
lo cual explicó que supone una amenaza potencial que ya se ha materializado en
el pasado en otras partes del territorio nacional[95].
Mientras que, de manera más enfática, la Universidad Distrital
Francisco José de Caldas señaló que “había un conocimiento previo sobre la
posibilidad de ocurrencia del mismo, dada la ubicación del municipio en esta
zona con características geomorfológicas especiales y de cómo factores de orden
antrópico habían generado procesos de deforestación que coadyuvaron a la
presencia de este evento”[96],
lo que en cierta forma se podría concluir que coincide con las explicaciones
ofrecidas en el concepto técnico ofrecido por el Servicio Geológico Colombiano con
relación a los aspectos geológicos, geomorfológicos y geotécnicos[97],
en el sentido de que “las causas del evento están ligadas, además de la
ubicación del municipio, a procesos de degradación ecológica en la zona, que se
agravan con los cambios climáticos que afectan el mundo”[98].
Ahora, aunque no puede ignorarse que algunos de los intervinientes
cuestionan si los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia sub
examine efectivamente fueron sobrevinientes, debe señalarse que luego de
invitar a participar e intervenir en este proceso a algunas de las instituciones
y entidades precisamente citadas por la prensa en las noticias a las que hizo
referencia la ciudadana interviniente, así como a las autoridades locales
pertinentes, la Sala Plena encuentra que todas ellas, como en general la
mayoría de los intervinientes en el presente proceso, coinciden en señalar:
(i) Que los hechos que motivaron la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa constituyeron
un “evento extraordinario”[99];
y
(ii) Que  “las proporciones del evento catastrófico extraordinario y
los niveles de daños materiales y humanos sobrepasa[ron] cualquier
facultad ordinaria del ejecutivo nacional y mucho más del ejecutivo territorial
[…y] desborda[ron] la capacidad de respuesta ordinaria del
sistema nacional para la prevención y atención de desastres”[100].
Por lo tanto, se hace
pertinente recordar y precisar, en primer lugar, que en el artículo 215
constitucional lo que se exige específicamente para la declaratoria del estado
de emergencia es que se “sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública”.
Mientras que por su parte la
Ley 137 de 1994, además de reproducir esa norma constitucional, agrega que “[e]n
el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de
Emergencia, que no podrá exceder de treinta días” [101], para luego
reiterar que “[d]e conformidad con la Constitución, en ningún caso,
los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año
calendario”[102]
y, por último, precisar que “[e]n virtud de la declaración del Estado
de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”[103].
Finalmente, en la
jurisprudencia constitucional se ha señalado que con el juicio de
sobreviniencia se agota “con la comprobación del carácter sobreviniente de
los hechos, que también es de índole objetivo”[104], es decir, únicamente
implica constatar tanto la ocurrencia de los hechos como su carácter
excepcional[105].
Y, en esa misma línea, se ha precisado que “no se trata entonces de un
análisis de valoración de la alteración del orden social, económico y ecológico
o de la circunstancia sobreviniente de los mismos, sino [de] una
verificación objetiva de la existencia de la amenaza o de la perturbación”[106]
De una forma más específica, el carácter sobreviniente de los hechos es
un concepto que el juez constitucional ha dotado de contenido, de tal manera
que allí se ha precisado que “el requisito de sobrevinencia exige que los
hechos invocados tengan un carácter repentino, inesperado, imprevisto, anormal
o extraordinario […y que, por el contrario, no se trate de] situaciones
ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia normal y previsible en la
vida de la sociedad”[107]
y, adicionalmente, que “los acontecimientos, no sólo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o
trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su
gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por
ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es,
sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir
de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las
cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias
normales”[108].
Sin embargo, cabe resaltar que se ha considerado que pesar del carácter
imprevisible y extraordinario de los sucesos, puede que se trate de un fenómeno
que existe previamente, pero cuya agravación repentina e imprevisible justifica
la declaración de un estado de emergencia. Así, en la Sentencia C-135 de 2009[109]
se explicó que “la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente
puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de
manera inopinada y anormal”.
Por lo tanto, leídas en su
conjunto las normas citadas, esto es, armónica e integralmente, así como las
precisiones jurisprudenciales que al respecto ha hecho esta Corporación, puede
concluirse que el mero hecho de que algunas de las causas materiales o físicas
que explican un desastre natural o sus efectos puedan estar relacionadas con
conductas u omisiones humanas y, por tanto, no solamente puedan explicarse
sino, incluso, predecirse o advertirse —lo que además resulta cada vez más
posible por razón de los avances de la ciencia y, con ella, de la experticia
técnica—, no necesariamente quiere decir que no pueda declararse el estado de
excepción de emergencia económica, ecológica y social cuando ocurra un desastre
de esa naturaleza, aun cuando se esté frente a sucesos extraordinarios, es
decir, nuevos o poco comunes[110]
y cuyos efectos efectivamente resulta imposible atender debidamente, o mitigar,
por las vías o con el uso de los medios y recursos ordinarios. Por el
contrario, esto último es suficiente para justificar la declaratoria del estado
de emergencia económica, social y ecológica.
Simultáneamente, debe decirse
que esta Corporación de ninguna forma tiene los elementos para concluir que los
hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia no fuesen
sobrevinientes ni, mucho menos, que obedecieran exclusiva  o principalmente a
conductas u omisiones humanas o a causas específicas previamente identificadas
y anunciadas. Y esto último sin perjuicio de que lo ocurrida pueda explicarse
parcialmente y, al mismo tiempo, sus consecuencias agravarse en atención a
situaciones de riesgo a las que está expuesto ese municipio, al igual que otros
muchos municipios del país, como el calentamiento global o la deforestación, o
incluso a la eventual negligencia o falta de planeación de algunas autoridades.
Muy por el contrario, la Sala
ha sido debidamente ilustrada sobre el carácter extraordinario de las lluvias
que se presentaron en el municipio en donde finalmente se declaró el estado de
excepción, causa suficiente de la tragedia sufrida por sus habitantes y hecho
que no ha sido objetado por ninguno de los intervinientes.
En este mismo sentido se destaca, además, que aquellos intervinientes
que han sugerido que han cuestionado o que se han aproximado críticamente al
carácter sobreviniente y, más exactamente, “impredecible” de lo sucedido en el
municipio de Mocoa, de ninguna forma han negado la pertinencia de declarar allí
el estado de emergencia, en tanto medio necesario y eficaz para responder a lo
ocurrido, sino que más bien han hecho una serie de advertencias, entiende la Sala,
con miras a evitar que con las medidas inmediatas y de corto plazo que adopte
el Gobierno Nacional no se ignoren estas causas últimas o más profundas de la
tragedia o de la gravedad de sus consecuencias, ni mucho menos se agudicen, de
una parte. Al mismo tiempo que pretenden que no se diluya o pretenda eliminar
la responsabilidad que corresponda a las autoridades o instituciones (pública
so privadas) de orden local[111],
ni que tampoco se permita que éstas continúen haciendo o dejando de hacer
aquello que podría facilitar que lo sucedido ese trágico 31 de marzo pasado,
vuelva a repetirse.
En efecto, con relación a esto último se tiene que el mismo Instituto
Amazónico de Investigaciones Científicas sostuvo que resulta indispensable que
se concreten “acciones dirigidas a enfrentar la grave crisis ambiental
mediante mediciones que denoten la magnitud de los daños, además de un programa
de gobernabilidad en que se establezcan mecanismos productivos con enfoque
sostenible para los pobladores, un ordenamiento ambiental adecuado y
estrategias para la prevención de riesgos futuros” y, así mismo, “que se
estudien a profundidad las causas del fenómeno desde el ámbito ambiental, para
de esta manera tomar decisiones que hagan frente al contenido en el corto,
mediano y largo plazo” [112].
Mientras que la Universidad Distrital de Santander adujo que era
necesario “establecer medidas de orden local y regional que le permitieran a
las poblaciones y sus territorios atender a los cambios en el compartimiento
climático, aspecto olvidado a la hora de planificar el devenir de los
territorios y por tanto este tema debe ser incorporado en las estrategias e
instrumentos de planificación local, de manera coherente y decidida”[113].
Finalmente, el Ministerio Público, por su parte, también hizo alusión a
las posibles causas globales de lo ocurrido, refiriéndose específicamente al
cambio climático, para efectos de señalar que en general debe trabajarse en el
diseño de políticas públicas que permitan enfrentar “desde la
normalidad regulatoria, situaciones que van a presentarse cada vez más
frecuentemente y con mayor gravedad […] para evitar que la sociedad viva
en situaciones de excepción permanente, con la afectación que ello supone para
el equilibrio de poderes y las libertades públicas”[114].
Sin embargo, aunque todos los
anteriores criterios u opiniones resultan a todas luces importantes y
pertinentes, e incluso algunos de ellos podrían resultar determinantes a la
hora de juzgar las medidas específicas que se profieran con motivo de la
declaratoria del estado de excepción en el municipio de Mocoa, para esta
Corporación es claro que ninguno de ellos conduce a concluir que el Gobierno
Nacional no pudiera o no debiera declarar allí el estado de emergencia, pues de
forma alguna niegan que “el crecimiento súbito de las aguas, a causa de las
lluvias, no puede catalogarse de manera distinta al de ser un hecho
sobreviniente, no previsible, y de fuerza destructiva de inusitado poder”[115],
como lo describió la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
Al mismo tiempo que las
intervenciones mencionadas tampoco indican que sea obligación exclusiva o
principal del Gobierno Nacional suplir de manera definitiva y total todas estas
necesidades de orden político y resolver todas estas exigencias de orden
estructural por vía y con ocasión de la declaratoria de un este estado de
excepción, estado que, precisamente, desde el punto de vista constitucional y
legal está delimitado, tanto desde una perspectiva competencial, como desde el
punto de vista territorial y temporal.
Por el contrario, que así se
pretendiera o exigiera en cambio sí resultaría gravemente contrario a la
descentralización, a la autonomía de las entidades territoriales y, en últimas,
a la división de poderes y a la democracia participativa, entre otros, pues
como tal y como lo precisó esta Sala recientemente:
“La
base del nuevo derecho constitucional de excepción es la consolidación de
límites claros, precisos y específicos a las facultades extraordinarias, en
materia de la temporalidad para su ejercicio y del establecimiento de fronteras
materiales al contenido de los decretos legislativos, en tanto éstos deben
conectarse, temática, teleológica y no artificiosamente, a los motivos que
habilitan al Presidente a legislar excepcionalmente y adicionalmente, a
contenerse de hacerlo frente a aspectos específicos que le están vedados.
Entonces,
las medidas que adopta el Ejecutivo deben responder y enfocarse a superar las
condiciones que originaron la declaratoria del estado de excepción, sin que
puedan válidamente regularse materias ajenas a las mismas o indirectamente
relacionadas con ellas”[116].
En conclusión, con fundamento en las razones
aquí señaladas la Sala Plena de la Corte Constitucional da por verificados los
presupuestos fácticos con los que se justificó la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa.
2.2.2. Presupuestos valorativos
2.2.2.1. Juicio de
gravedad de la afectación
Tal y como se adujo en la parte
motiva del Decreto 601 del 6 de abril de
2017, y lo confirmaron diferentes de los intervinientes, lo sucedido en el
municipio de Mocoa fue “una grave
calamidad pública humanitaria, económica, social y ecológica que justifica la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en tanto además de “de la pérdida de 290 vidas”,
desde un primer momento el número de desaparecidos indicaba que la
cifra de víctimas morales resultaría incluso mayor, lo que a su vez implicaría
“un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata”. Además
de ello, también “la gran cantidad de heridos y damnificados [suposo]
un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres, […] que tienen la responsabilidad de impedir la extensión
de los efectos para todos los habitantes del municipio, incluidos los del área
rural”, como lo confirmó directamente esa entidad en su respectiva
intervención. Y, por último, la gravedad de los daños producidos indudablemente
impactó el orden económico y social de la población, pues entre las
consecuencias de lo ocurrido se destacan:
(i)
“[L]a pérdida o la inhabilitación de las casas de cientos de
colombianos, además de […] sus bienes personales y recursos económicos […
así como sus] fuentes de subsistencia”, lo que el Gobierno
explicó que podría provocar “un problema crítico de desempleo, con
fuertes consecuencias para el mercado laboral, que deben ser atendidas con
medidas extraordinarias que promuevan el empleo y la generación de empresa[,
además de alterar] los ingresos de los habitante”;
(ii)
Los daños causadas a una parte importante “de la infraestructura del
municipio, pues [se] destruyó el acueducto que suministraba agua a la
zona afectada, averió varios puentes y, por tanto, bloqueó algunas de las vías
por las que Mocoa se comunica con el resto del país” y los perjuicios
provocados a “los sistemas eléctricos y la red telefónica”;
(iii)
El “aumentó [del] déficit de infraestructura educativa”;
(iv)
La afectación de “la estructura de la Casa de Justicia del municipio
de Mocoa” y la alteración de “las condiciones de reclusión en el
Establecimiento Carcelario de Mocoa”; y
(v)
“[La] pérdida de cultivos agrícolas, ganado, especies menores
y piscicultura”.
Por lo tanto, considerando que el juicio de
gravedad que debe adelantar la Corte se refiere a los “efectos, impactos y
consecuencias en la sociedad colombiana en términos económicos, sociales o
ecológicos” [117]
de los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia; y que en forma
todavía más específica en la jurisprudencia constitucional se han “identificado
los derechos constitucionales, en su catálogo completo, como criterio para
medir la gravedad de determinada afectación o perturbación –actual o potencial-
del orden económico, social o ecológico”[118]
—aunque al mismo tiempo ha advertido que “el examen que realiza la Corte Constitucional no se encamina a
suplantar, alterar o suprimir la valoración que de la gravedad de la situación
realiza el Presidente de la República, por ser de su exclusiva competencia,
sino que se contrae a verificar desde el punto de vista positivo, si la
valoración, en su dimensión objetiva, ha sido arbitraria o afectada por un
error manifiesto que la vicie”[119]—, se concluye que en este caso efectivamente resultaba adecuado y
pertinente que el Gobierno Nacional declarara la emergencia, sin que aquí
corresponda juzgar cada una de las medidas anunciadas y, mucho menos, las que
con fundamento en la declaratoria efectivamente se adopten o se hubiesen
adoptado con posterioridad.
Lo anterior, en
tanto que, dadas las circunstancias, claramente se vieron afectados y/o
amenazados los derechos fundamentales a la vida y a la vida digna, a la salud,
al trabajo, al acceso a los servicios públicos, entre otros, de los habitantes
del municipio de Mocoa.
2.2.2.2. Juicio de necesidad de las
medidas extraordinarias
También conocido como test de subsidiariedad, este particular test de
necesidad consiste en evaluar si las facultades ordinarias conferidas a las
autoridades estatales resultan insuficientes para enfrentar la situación
imprevisible y extraordinaria, pues, como se ha explicado en la jurisprudencia
constitucional en reiteradas ocasiones, sólo ante hechos “cuyos efectos
perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean
graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes
ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno
monocrático de la economía que se conoce con el nombre de estado de emergencia”[120].
Lo que al mismo tiempo quiere decir que, como también lo ha precisado la Corte,
aunque “[u]n hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y
sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o
morigerar sus efectos perniciosos […si] su riqueza institucional le
brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá
considerarse en sí misma extraordinaria”[121].
Por razón de lo anterior, el desarrollo del presente test tiene tres
estadios o etapas específicas que en un sentido resultan comunes a todas las
declaratorias de estados de excepción, como son “(i) verificar la existencia
de medidas ordinarias; (ii) establecer si dichas medidas fueron utilizadas por
el Estado; (iii) determinar la insuficiencia de estas medidas para superar la
crisis.”[122],
los cuales la Sala Plena también encuentre debidamente cumplidos con
anterioridad a la expedición del Decreto 601 de 2017.
En efecto, aunque además de las facultades ordinarias el poder
ejecutivo también cuenta, tanto a nivel local, territorial y nacional, con
aquellas previstas en la Ley 1523 de 2011, “Por la cual se adopta la
política nacional de gestión del riesgo y se establece el Sistema
Nacional de Gestión de Desastres y se dictan otras disposiciones”, lo
cierto es que en este caso, como también se
recoge en la parte motiva del decreto sub examine y lo destacaron
particularmente en sus intervenciones tanto la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres como la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, los hechos que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia sub examine primero fueron objeto
tanto de medidas de socorro como de la declaratoria de calamidad pública por
parte del alcalde de ese municipio y de la Gobernación del Putumayo,
como de la declaratoria de desastre natural por parte del mismo Gobierno
Nacional, mediante el Decreto 599 del 6 de abril de 2017.
Sin embargo, como bien lo explicaron en sus intervenciones la
Gobernación del Putumayo[123]
y Unidad Nacional para la Gestión de Desastres[124],  “los
medios ordinarios para atender una situación de crisis humanitaria como la que
se vive en el municipio de Mocoa, contemplados en el capítulo VII [de la
Ley 1523 de 2011…] no son suficientes para conjurar la situación crítica e
impedir la extensión de sus efectos”[125],
que es precisamente el objeto y propósito de la declaratoria de emergencia
(artículo primero) y de las demás disposiciones (artículos 2° y 3°) del Decreto
602 de 2017, en tanto, según indicó el Gobierno Nacional y lo confirmaron las
autoridades locales, de forma inmediata la sola cantidad de víctimas desborda
las capacidades ordinarias del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres, mientras que a corto y mediano plazo lo ocurrido causará tanto
problemas de salubridad como un fuerte impacto en las condiciones
socioeconómicas de los habitantes de la zona rural y urbana del municipio.
En efecto, la Sala Plena advierte que el régimen especial o para las
situaciones de desastre y calamidad pública previsto en los artículos 65 a 89
de la Ley 1523 de 2011 incluye habilidades y alternativas de orden
principalmente administrativo, pero no faculta al Gobierno más que para la
contratación de empréstitos (artículo 67); adquirir total o parcialmente, a
través de cualquiera de sus Ministerios o Departamentos Administrativos,
Entidades del Orden Nacional, las Entidades Territoriales o las Entidades
Descentralizadas, los bienes inmuebles o derechos reales que sean
indispensables (artículo 73); disponer en forma directa o por vía de convenios
interinstitucionales con terceras entidades, del uso de los bienes respecto de
los cuales pese una medida de decomiso preventivo o en proceso de extinción de
dominio, o se encuentren extinguidos (artículo 79); o “promover, ejecutar y
financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común
acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el
ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones
administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de
operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución
de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos
humanos para atender la declaratoria de situación de desastre” (artículo
81), entre otros.
Mientras que, por el contrario, como bien concluyó el Procurador
General de la Nación en su concepto, en el decreto sub examine se juzgó
como necesaria la adopción de “medidas legislativas para la modificación de
la destinación de recursos presupuestales, con el fin de adicionar nuevos
recursos al fondo de compensación interministerial, […] la asignación de
una provisión para efectos de atender la tragedia […] beneficios
tributarios, y el cambio de la destinación de recursos parafiscales […el
establecimiento de] subsidios [para] personas de escasos recursos en
materia de energía y combustibles, y la utilización de los fondos eléctricos”[126],
entre otras, de tal manera que ni si quiera la declaración de calamidad permitía
al Gobierno Nacional contar con las facultades necesarias para actuar en los
diez ámbitos o sectores[127]
que, con motivo de los hechos, juzgó que era indispensable hacerlo.
En este sentido, la Corte toma en consideración especialmente que, tal
y como se indica en la parte motiva del Decreto sub examine, el Gobierno
Nacional primero destinó cuarenta mil millones de pesos para atender la
emergencia del municipio de Mocoa, pero aun así encontró que era necesario
adicionar todavía más recursos a ese propósito.
Al mismo tiempo que encuentra que es justificado y razonable que el
Gobierno Nacional considerara que le era imprescindible contar con competencias
legislativas para efectos de realizar las nuevas inversiones que estimo
urgentes e indispensables hacer, así como para conceder beneficios tributarios,
utilizar recursos parafiscales, garantizar el suministro del servicio de
energía eléctrica o asumir directamente el suministro de gasolina, entre
otros.
Ahora bien, esta Corporación en todo caso observa que en la parte
motiva del Decreto sub iudice el Gobierno sostuvo que, con motivo de “la
magnitud del desastre no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que
se anuncian […] no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio
de las facultades conferidas por el Estado de excepción, lo que significa que
en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse
nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas para
afrontar la crisis”. Y que, en coherencia con ello, en su artículo 2° se dispuso
que habrán de ejercer todas las funciones “que requiera para conjurar la
crisis”, mientras en el artículo 3° se advirtió que, además de las
medidas allí ya anunciadas, también se adoptarán “todas aquellas medidas
adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación de sus
efectos”, disponiendo para ello incluso de “las operaciones
presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.
Afirmaciones y disposiciones, todas las anteriores,
que claramente no justifican ni demuestren per se o automáticamente la
necesidad estricta de todas las medidas que se hubiesen adoptado, y que en su
momento habrán de juzgarse, como tampoco específicamente el cumplimiento del
requisito de subsidiariedad que aquí particularmente se analiza, pero que en
todo caso pueden explicarse y, al mismo tiempo, delimitarse debidamente, ateniendo
al tenor literal e inequívoco del artículo 47 de la Ley 137 de 1994, de
conformidad con el cual es “[e]n virtud de la declaración del Estado
de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.
Por lo tanto, la Sala concluye que el Gobierno
Nacional demostró la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ordinarios para
atender las necesidades de la población del municipio de Mocoa con motivo de
los hechos ocurridos el pasado 31 de marzo, incluyendo aquellas previstas en la
Ley 1523 de 2011, justificando así la declaratoria del estado de emergencia.
Pero que, en todo caso debe tenerse en cuenta que con motiva de la misma
claramente no se puede dictar decretos con fuerza de ley que no tengan que ver
directamente con la superación de la calamidad e impedir que sus consecuencias
se hagan más gravosas, o que no respeten integralmente los principios de
finalidad, necesidad, proporcionalidad y, cuando suspendan leyes ordinarias, la
exigencia de motivar la incompatibilidad[128].
2.2.2.3. Cumplimiento de otras
prohibiciones constitucionales
Finalmente, es del caso recordar que durante los estados de excepción
declarados existen tres prohibiciones generales, como es que el Presidente de
la República no puede (a) suspender los derechos humanos ni las libertades
fundamentales, (b) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder
público ni de los órganos del Estado, y (c) suprimir o modificar los organismos
ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento, como claramente se
desprende de lo dispuesto tanto en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994, pero
también del numeral 2° del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y del numeral 2° del artículo 4° del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
Sin embargo, la Sala Plena considera que, como en su
momento lo sostuvo en su intervención la Fiscalía General de la Nación[129] e
indirectamente lo confirmaron el resto de los intervinientes, la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, en los
términos del Decreto 602 de 2017, no supone ningún tipo de restricciones de los
derechos humanos o de las libertades fundamentales de sus habitantes, sino que,
muy por el contrario, pretende su protección y garantía. Como tampoco afecta el
funcionamiento de las ramas del poder público y, particularmente, de la
administración de justicia, sino que antes pretende su fortalecimiento y debido
funcionamiento, y esto particularmente a través de las medidas anunciadas en el
literal k) de su parte motiva, relativas a la contratación expedita que resulte
necesaria para lograr la reconstrucción, reubicación o traslado de la Casa de
la Justicia y del establecimiento carcelario del municipio.
3. Conclusión
Por las razones anteriormente expuestas, se concluye
que con la expedición del Decreto 601 del 6 de abril de 2017 dio cumplimiento a
los distintos requisitos de índole sustantiva y material que la Constitución y
la ley imponen a los decretos declaratorios de estados de emergencia.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 601 del 6 de abril de 2017, “Por el cual se declara el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
IVAN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
[1] Como fundamento de ello se anexaron al escrito de intervención a los
Decretos 595 del 5 de abril de 2017 y 663 del 30 de marzo de 2017,
respectivamente.
[2] Folio 99.
[3] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] Folio 100.
[5] Específicamente se cita la sentencia C-135 de 2009 (M.P. Humberto A.
Sierra Porto).
[6] Folio 101.
[7] Folio 103.
[8] Ibìdem.
[9] Para estos efectos anexó las comunicaciones pertinentes, remitidas por
la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del
Ministerio de Relaciones Exteriores. Anexos 4 y 5, folios 112 y 13.
[10] Cfr. Folio 74.
[11] Específicamente en la intervención se citan las sentencias
C-004 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñóz); C-156 (M.P. Mauricio González
Cuervo) y C-216 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez); C-135 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto) y C-254 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla); C-252 de
2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); C-670 de 2015 (M.P. María Victoria
Calle Correa). Folios 74 a 91.
[12] Folio 90. Se hace mención allí específicamente al artículo 15
de la Ley 137 de 1994.
[13] Folio 233.
[14] Folio 237.
[15] Ibídem.
[16] Páginas 1 y 2. Se aclara que el escrito aquí resumido no se
agregó al expediente por haber sido remitido con posterioridad a la fecha en
que venció el término de fijación en lista de proceso y luego de que incluso
este hubiese sido repartido al despacho del Magistrado Ponente.
[17] Página 2.
[18] Cfr. páginas 2 a 8.
[19] Cfr. páginas 7 y 9.
[20] Cfr. páginas 8 a 10.
[21] Página 10.
[22] Página 15.
[23] Anexo 2, página 4.
[24] Folios 226 a 227.
[25] Folio 227.
[26] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[27] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[28] Como sustento de esto en el concepto se utiliza e incluye una imagen
del Mapa Nacional Movimientos de Masas, para el municipio de Mocoa,  elaborado
por el SGC y la Universidad Nacional en el año 2003.
[29] Folio 44.
[30] Folio 45.
[31] Ibídem.
[32] Ibídem.
[33] Folio 45, reverso.
[34] Folio 46.
[35] Folio 221.
[36] Ibídem.
[37] Ibídem.
[38] Folio 222.
[39] Folio 222.
[40] Ibídem.
[41] Página 1.
[42] Páginas 1 y 2.
[43] Cfr. Página 5.
[44] Página 5.
[45] Cfr. Página 6.
[46] La interviniente cita específicamente la Sentencia C-566 de
1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[47] Folio 225.
[48] Folio 223.
[49] Folio 224.
[50] Ibídem.
[51] Folios 231 y 232.
[52] Folio 231.
[53] Para estos efectos la misma ciudadana aportó copia simple de las
algunas noticias y columnas publicadas de RCN Radio; Noticias Caracol; Diario
del Huila; Noticias RCN; la FM; eltiempo.com; Publimetro; y www.lapiragua.co.
Folios 51 a 72.
[54] Folios 251 a 253.
[55] Folios 253 a 261.
[56] Para estos efectos el Procurador General de la Nación citó allí
expresamente la Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[57] Folio 15. Como sustento de lo anterior la vista fiscal remite
también al informe técnico que sobre este episodio presentó el IDEAM y al que
aquí ya se ha hecho referencia.
[58] Folio 254.
[59] Folio 254.
[60] M.P. María Victoria Calle Correa.
[61] Folio 255.
[62] Folio 256.
[63] Folio 257 (negrillas en el texto originl).
[64] Folio 258.
[65] Folio 259.
[66] Folio 259 (negrillas en el texto original).
[67] Ibídem.
[68] El ministerio público fundamentó esta advertencia
particularmente en lo señalado en la Sentencia C-122 de 1997 (Magistrados
Ponentes, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz)
[69] Folio 261.
[70] Sentencias C-152 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[71] Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[72] Sentencia C-670 de 2015, M.P.
María Victoria Calle Correa.
[73] M.P. Humberto A. Sierra Porto.
[74] Cfr. Folios 10 y 12 del expediente.
[75] Cfr, Folios 10 al 14.
[76] Cfr. Folios 1 al 3.
[77] Cfr. Folios 3 al 5.
[78] Cfr. Folio 6.
[79] Cfr. Folios 6 a 9.
[80] Cfr. Artículo 1º del Decreto 601 de 2017.
[81] “Artículo 27.  Suspensión de Garantías.
1. En caso de guerra, de peligro público o de
otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste
podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente
limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones
contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no
sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho
internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la
suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho
al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5
(Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y
Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de
Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al
Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos
Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de
tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la
presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de
los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido,
de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado
por terminada tal suspensión”.
[82] “Artículo 4.
1. En situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya
sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán
adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias
de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social.
2. La disposición
precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y
2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el
presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar
inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto
del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión.
Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya
dado por terminada tal suspensión”.
[83] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[84] Sentencia C-216 de 1999, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[85] Sentencia C-366 de 1994, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[86] Sentencia C-216 de 2011, M.P. Antonio Barrera
Carbonell (negrillas en el texto original).
[87] Sentencia C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88] Sentencia C-216 de 2011, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[89] Intervención de la UNGRD, folio 15 del expediente.
[90] Intervención del IDEAM, folio 222.
[91] Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[92] Sentencias C-466 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-802 de 2002
(M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[93] Folio 48.
[94] Folio 223.
[95] Ibídem.
[96] Folios 231 y 232.
[97] Cfr. numeral 2.1. de esta sentencia.
[98] Folio 232.
[99] Intervención del IDEAM, folio 221.
[100] Intervención de la Gobernación del Putumayo, ibídem.
[101] Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de
Excepción en Colombia”, artículo 46.
[102] Ibídem.
[103] Óp. cit., artículo 47.
[104] Sentencia C-252 de 2010.
[105] Sentencias C-466 de 1995, Sentencia C-802 de 2002.
[106] Sentencia C-156 de 2011.
[107] Sentencia C-670 de 2015.
[108] Sentencia C-216 de 1999
[109] M.P. Humberto A. Sierra Porto.
[110] Cfr. Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[111] Cfr. resumen de la intervención ciudadana, numeral 3° de la
presente sentencia.
[112] Folio 224.
[113] Folio 231.
[114] Folio 261.
[115] Folio 100.
[116] Sentencia C-237 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado).
[117] Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[118] Ibídem.
[119] Ibídem.
[120] Sentencia C-122 de 1997, M.P.s. Eduardo Montealegre Lynett y Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[121] Ibídem.
[122] Sentencia C-156 de 2011.
[123] Cfr. numeral 1.3. de la presente sentencia.
[124] Cfr. numeral 1.4.
[125] Página 10.
[126] Folio 258 y 259.
[127] Según se lista en la parte motiva del Decreto 602 de
2017, entre aquellas se incluyen desde modificaciones
presupuestales y el otorgamiento de beneficios tributarios o decisiones contractuales,
crediticias, de cofinanciación o de destinación de recursos parafiscales dirigidas a impactar positivamente el mercado laboral, o exenciones
o condocaciones a cargas tributarias y parafiscales con fines sociales; hasta
modificaciones en el registro mercantil con el fin de promover la empresa
privada, o medios para reinstalar y garantizar el suministro de energía
eléctrica y la disponibilidad de combustibles tanto para los habitantes y la maquinaria
requerida para la reconstrucción; así como decisiones con respecto a la
creación de emisoras comunitarias para asegurar el derecho a la información de
los ciudadanos, o la construcción y reconstrucción de la infraestructura
educativa, la construcción de viviendas de interés social a nivel rural y el mejoramiento
general del sector agropecuario; e intervenciones específicas en los sectores
de defensa, vivienda, justicia y salud.
[128] Cfr. artículos 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 137 de 1994.
[129] Cfr. Numeral 1.2. de la presente sentencia.