T-715-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-715/14
EDUCACION-Derecho y servicio público con
función social
La educación tiene una doble
connotación. En primer lugar, como derecho, la educación se constituye en
la garantía que se inclina por la formación de los individuos  en todas
sus potencialidades, ya que a través de ésta el ser humano puede desarrollar y
fortalecer sus habilidades físicas, morales, culturales, analíticas entre
otras, y en segundo lugar, como servicio público, la educación se convierte
en una obligación del Estado que es inherente a su finalidad social.
DERECHO A LA EDUCACION-Contenido y obligaciones estatales en
materia educativa de conformidad con el bloque de constitucionalidad,
cumplimiento inmediato y progresivo
ESTADO-Debe garantizar el fomento de la ciencia y la
tecnología para consolidar el derecho a la educación/EDUCACION Y
GLOBALIZACION-Integración/CIENCIA Y
TECNOLOGIA Y GLOBALIZACION-Integración
Debido a que el fomento de la cultura, la ciencia, el conocimiento y la
tecnología no pueden ser ajenos a los cambios que el mundo global va imponiendo
tanto a nivel nacional como internacional. Ello en aras de crear profesionales
competitivos y adaptables a todo campo laboral dentro de nuestro país y en el
exterior. De esta manera, educar a las personas conlleva a desarrollarle las
capacidades necesarias para participar en el fenómeno llamado “globalización” y
en esta medida proteger sus propios derechos. De esta manera, la globalización como fenómeno de trasformación a nivel
mundial exige la modernización de los sistemas educativos, lo que obliga a las
instituciones educativas a crear sistemas adaptables con las necesidades que la
sociedad actual demanda, en lo referente a tecnología, ciencia, cultura y
conocimiento.
DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
ASEQUIBILIDAD O DISPONIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA
EDUCACION
Consiste en la
obligación del Estado de proporcionar el número de instituciones educativas
y programas de enseñanza suficientes para todos los que soliciten el
servicio.
ACCESIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION
Consiste en la
obligación que tiene que el Estado de garantizar que en condiciones de
igualdad, todas las personas puedan acceder al sistema educativo, lo cual está
correlacionado con la facilidad, desde el punto de vista económico y geográfico
para acceder al servicio, y con la eliminación de toda discriminación al
respecto.
ADAPTABILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION
Consiste en el hecho de que la educación debe adecuarse a las
necesidades de los demandantes del servicio, y, que se garantice la continuidad
en su prestación.
ACEPTABILIDAD COMO COMPONENTE
ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION
Hace referencia a la forma y el fondo de la educación, es
decir, la calidad de la educación que debe brindarse.
PRINCIPIOS DE LA BUENA FE Y CONFIANZA
LEGITIMA-Contenido y
alcance
El principio de la buena fe tiene por objetivo erradicar las
actuaciones arbitrarias de parte de las autoridades públicas y de los
particulares, ya que el fin perseguido es que los hechos de éstos se aparten de
subjetividades e impulsos que generen arbitrariedad, y en consecuencia, se
ciñan a niveles aceptables de certeza y previsibilidad. El principio de la
confianza legítima es una manifestación concreta del principio de la buena fe.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y LA
BUENA FE EN MATERIA DE EDUCACION
En materia de
educación, el principio de la confianza legítima se ha aplicado cuando al
administrado se le ha generado una expectativa seria y fundada de que las actuaciones
posteriores de la administración, y en casos excepcionales de los particulares,
serán consecuentes con sus actos precedentes, lo cual generan una convicción de
estabilidad en sus acciones. Esta Corporación ha estudiado situaciones en las
cuales se ha vulnerado el principio de buena fe y confianza legítima en materia
de educación superior. En éstos, prima la característica de que una vez se
genere la confianza legítima en los particulares, ésta no puede ser defraudada,
so pena de vulnerar el principio de la buena fe que debe guiar las actuaciones
de todas las personas.
DEBIDO PROCESO EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Garantía fundamental
El
debido proceso administrativo hace referencia a la obligación en cabeza de
todas las autoridades de actuar conforme a los procedimientos que previamente
han sido establecidos en la ley, con la finalidad de garantizar los derechos
fundamentales de aquellas personas que pueden resultar afectadas por sus
decisiones. Es decir, dichas garantías están enfocadas en salvaguardar el
correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, conforme
a  preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los
derechos de los ciudadanos, para evitar que con la expedición de los actos
administrativos se lesionen derechos o contraríen los principios del Estado de
Derecho.
DEBIDO PROCESO-Actuación
administrativa contractual
En las actuaciones
contractuales debe observarse el debido proceso, en aras de respetar los
derechos a la contradicción y a la defensa de los contratistas. Lo anterior con
la finalidad de que las actuaciones contractuales estén ceñidas por el respeto
de las normas legales establecidas entre los contratantes, ello sin perjuicio
de vulnerar los derechos fundamentales de la parte contratante. En esta medida, el debido proceso ha
sido establecido como una garantía a favor de los contratantes, para evitar que
su derecho a la defensa se vea obstaculizado por el hecho de que exista un
contrato que regule las actuaciones a seguir entre las partes. En el entendido
de que aunque existe una finalidad que fue estipulada en el acuerdo, en caso de
existir controversia entre las partes se deben emplear todos los medios
legítimos y adecuados para la preparación de su defensa, el derecho a la buena
fe y a la lealtad de todas las personas que intervienen en el proceso.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, A LA BUENA FE Y AL ACCESO A
LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Orden a
Corpoica reiniciar el proceso de evaluación de la situación de la becaria
respecto de la procedencia o no de la condonación del crédito educativo
Referencia: expediente T-4.355.941
Acción de tutela instaurada por María del Pilar Donado
Godoy y Xavier Fargetton en contra de la Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria- CORPOICA.
Temas: (i) el derecho fundamental a la educación, dentro del cual
se desarrollará el mandato constitucional del fomento de la ciencia y la
tecnología dentro del contexto de la relación existente entre educación y
globalización, (ii) el principio de la buena fe y la confianza legítima y,
(iii)  el alcance constitucional del debido proceso en las actuaciones
administrativas contractuales.
Problema jurídico: determinar si Corpoica vulneró los
derechos fundamentales de la accionante y los de su núcleo familiar, al
declarar unilateralmente el incumplimiento del
contrato de crédito educativo que suscribió e iniciar sorpresivamente un
proceso ejecutivo, sin tener en cuenta que la tutelante, se vinculó en el
término pactado a la institución, realizó su proyecto de investigación y divulgó
los resultados de su trabajo presentándolos como parte de un proyecto de
Corpoica.
Derechos fundamentales invocados: al debido proceso, a
la dignidad humana, al acceso a la administración de justicia y a la buena fe.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil catorce (2014)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Martha Victoria
Sáchica Méndez (E) y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las decisiones adoptadas (i)
por la Sala Segunda del Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del
Circuito de Bogotá, el dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), que
rechazó por improcedente la acción de tutela incoada por María del Pilar Donado
Godoy y otro en contra de la Corporación Colombiana de Investigación
Agropecuaria- CORPOICA y; (ii)
por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el siete (7) de abril de dos mil catorce (2014), que confirmó la
decisión de primera instancia.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión de la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional, el
veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce (2014), eligió para efectos de su
revisión el asunto de la referencia.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
La señora María del Pilar Donado Godoy y
su esposo el señor Xavier Fargetton, por medio de apoderado, interpusieron
acción de tutela en contra de CORPOICA, con el fin de solicitar el amparo de
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, al acceso a
la administración de justicia y a la buena fe.
En consecuencia, piden: (i) se ordene a la
accionada realizar las gestiones jurídicas pertinentes teniendo en cuenta la
carta de compromiso OADH 11-2002, suscrita entre las partes y, (ii) que se
suspenda lo ordenado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá, el
catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), consistente en “seguir
adelante con la ejecución”.
1.2.
HECHOS Y ARGUMENTOS DE
DERECHO.
1.2.1.  Indica la accionante que en el año dos mil dos (2002),
como investigadora de Corpoica, obtuvo una beca Fulbright/Colciencias/DNP para
cursar estudios doctorales en la Universidad de California en Davis.
1.2.2.  Aduce que entre ella y Corpoica se suscribió una “carta
de compromiso”, mediante la cual se fijó el marco contractual que debía
regir el desarrollo del programa autorizado por la entidad, para adelantar un
curso de inglés y un postgrado a nivel de doctorado en el área de
epidemiología, veterinaria y salud pública animal, en la Universidad de
California.
1.2.3.  Sostiene que el tiempo pactado en dicho documento para
la duración del programa fue de tres (3) años y medio, periodo comprendido
entre el nueve (9) de septiembre de dos mil dos (2002), y el ocho (8) de marzo
de dos mil seis (2006), tiempo durante el cual Corpoica se comprometió a conceder
una comisión de estudios y a cancelar mensualmente el valor del salario a la
accionante.
Así, afirma que la entidad
accionada se comprometió a suministrarle la suma total de US$17.175, pagaderos
en anualidades de US$5.725. A su turno, la investigadora se obligó a: (i) reincorporarse
a Corpoica una vez finalizara sus estudios; (ii) trabajar en el proyecto de
investigación acordado entre la entidad y la universidad; (iii) cumplir con el
plan académico determinado por la Universidad de California, el cual se
centraría en el área de salud animal; (iv) entregar un informe acerca de sus
avances académicos y sus notas respectivas; (v) presentar una vez terminaran
sus estudios las notas acompañadas de un informe final acerca de la culminación
de su proceso de formación; y (vi) enviar a la oficina Asesora de Desarrollo
Institucional y Gestión Humana dos copias de su tesis de grado, en los 30 días
siguientes a su reincorporación.
1.2.4.  Añade que en dicha carta de compromiso, a su vez se
estipuló que en caso de incumplimiento de los compromisos allí establecidos, ya
sea de forma total o parcial, ella debía pagar a Corpoica el valor resultante
de la liquidación correspondiente a lo financiado hasta la fecha de su retiro, “el
cual debe establecerse en salarios mínimos mensuales legales vigentes al
momento de hacer exigible la obligación”.
1.2.5. Expresa que en agosto del año dos mil cinco (2005),
cuando vencía el periodo de licencia de estudios, solicitó ampliar la carta de
compromiso por un periodo de dos años, a partir del nueve (9) de marzo de dos
mil seis (2006) y hasta el ocho (8) de marzo de dos mil ocho (2008), bajo la
modalidad de licencia no remunerada, para efectos de continuar con el
desarrollo de su tesis de grado. Dicha solicitud fue respaldada por su director
de tesis, quien sostuvo que el tiempo promedio para finalizar un doctorado en
Estados Unidos es de 5 a 6 años.
1.2.6.  Aduce que después de muchos requerimientos, mediante
oficio del trece (13) de octubre de dos mil seis (2006), Corpoica le otorgó la
licencia no remunerada desde el diez (10) de junio hasta el veintitrés (23) de
octubre de dos mil seis (2006), y le negó, la solicitud de vacaciones que
también había formulado.
1.2.7.   Relata que debido a lo anterior, mediante correo
electrónico del veinte (20) de octubre de dos mil seis (2006), informó a la
entidad accionada su imposibilidad de reintegrarse a sus labores el veintitrés
(23) de octubre de dos mil seis (2006), porque se encontraba en la ciudad de
Edimburgo, Escocia, realizando investigaciones del doctorado, razón por la cual
solicitó un término de ocho días para reintegrarse a sus labores, por tanto,
aseguró que estaría el treinta (30) de octubre de la misma anualidad en su sitio
de trabajo.
1.2.8.  Anota que se reincorporó a sus labores la fecha
acordada, treinta (30) de octubre de dos mil seis (2006). Sin embargo, sólo
hasta marzo del año dos mil siete (2007),  se le asignaron funciones y puesto
de trabajo.
1.2.9.  Arguye que en noviembre del año dos mil seis (2006),
fue obligada a cambiar el tema de su tesis por uno que interesara a Corpoica,
lo que le implicó comenzar nuevamente el análisis bibliográfico. Indica además
que tuvo que asumir el costo de la toma de muestras y otras labores de
investigación.
1.2.10.  Agrega que a finales del mes de febrero de dos mil
diez (2010), se trasladó a California a escribir y sustentar la tesis el
veintidós (22) de julio de la misma anualidad. Con esta finalidad tomó las
vacaciones que tenía pendientes y solicitó una licencia no remunerada por el
mes de junio y parte de julio del año dos mil diez (2010).
1.2.11. Informa que se reintegró a sus labores el día
veinticinco (25) de julio de dos mil diez (2010), culminando con éxito su PhD
el veintidós de julio de la misma anualidad.
1.2.12. Pese a que culminó con éxito el doctorado y cumplió
con los requerimientos de Corpoica, asegura que se enteró a finales del año dos
mil nueve (2009), que en el año dos mil siete (2007), la entidad adelantó
contra ella y su madre un proceso ejecutivo por la suma de $226.028.010, por
concepto del capital e intereses, con base en el pagaré que suscribieron en
respaldo de la “carta de compromiso”.
1.2.13. Al respecto, indica que como sustento de la demanda
ejecutiva, se señaló, a su juicio de manera temeraria, que “a la fecha la
demandada María del Pilar Donado Godoy” ha incumplido en su totalidad con lo
acordado, es decir adeuda a mi mandante las sumas de dinero estipuladas en las
pretensiones de la demanda y adicionalmente no se ha reincorporado a sus
labores”.
1.2.14. Manifiesta que Corpoica llenó los espacios dejados en
blanco en el pagaré, con fecha de vencimiento once (11) de septiembre de dos
mil seis (2006), fecha en la cual la actora se encontraba por fuera del país
realizando sus estudios de doctorado.
1.2.15. Afirma que el proceso ejecutivo culminó con fallo a
favor de Corpoica en el año dos mil trece (2013), ordenándose “seguir
adelante con la ejecución”, no obstante haberse planteado una nulidad por
notificación ilegal, por suplantación de firma de su codeudora (su madre), lo
que originó un proceso penal que se encuentra en curso, y en el que la Fiscalía
investigará la falsedad de las firmas en los recibos de notificación personal,
lo mismo que el fraude procesal.
1.2.16. Asegura que la liquidación del crédito a fecha treinta
y uno (31) de junio de dos mil trece (2013), asciende a la suma de seiscientos
treinta y cuatro millones ciento sesenta y ocho mil setecientos cincuenta y
ocho pesos con seis centavos ($634.168.758.06).
1.2.17. Sostiene que ante esta situación, entregó a la
accionada el cinco (5) de julio de dos mil trece (2013), una sinopsis de su
caso, donde (i) reitera su cumplimiento de conformidad con el programa de
estudios determinados para optar el título de PhD; (ii) expone que la solicitud
de extensión de tiempo era completamente justificada; (iii) señala  que cumplió
con todas las demandas de la entidad, como por ejemplo, aceptación de la orden
de regresar y reintegrarse a sus labores; (iv) indica que nunca se retiró del
programa y además generó con su actividad un valor agregado a nuestro país con
ocasión de su investigación que fue reconocida nacional e internacionalmente.
1.2.18. Manifiesta la peticionaria que solicitó a Corpoica
reconsiderar la decisión y la entidad solamente le ofreció un acuerdo de pago y
condonación de intereses siempre y cuando cumpliera todas las obligaciones y no
renunciara por un lapso de 72 meses, propuesta que no fue aceptada por la
tutelante.
1.2.19. Aduce que a diferencia de la entidad accionada, en
reconocimiento de sus méritos académicos y los logros científicos obtenidos por
la peticionaria, Colciencias le condonó la totalidad del crédito educativo del
que fue beneficiaria, lo cual fue establecido en Comité de Condonación el
veinte (20) de junio de dos mil doce (2012), a través de la Resolución No.
00843 de 2012.
1.2.20. Por último, afirma que la situación descrita ha
generado en ella y su grupo familiar un gran desgaste emocional y económico, lo
que la ha llevado a un “trastorno mixto de ansiedad y depresión secundarios
a estrés laboral”, tal y como lo indica la EPS Sanitas en la carta que le
dirigió a Salud Ocupacional /o Recursos Humanos de la entidad accionada, el dos
(2) de octubre de dos mil nueve (2009).
1.2.21.  Finalmente, advierte que el contrato de crédito
educativo suscrito con Corpoica tiene como objeto la preparación del becario en
el exterior, con la finalidad de que culminados sus estudios, integre y
retribuya sus conocimientos en la entidad y la comunidad científica del país.
Por tanto, con el proceder de Corpoica se está desconociendo el fin contractual
principal y así mismo lo que la actora ha venido materializando en los
múltiples proyectos que ha dirigido y la gestión de recursos que ha logrado
desde que regresó al país el treinta (30) de octubre de dos mil seis (2006).
1.2.22. Con base en lo expuesto, solicita la protección de sus
derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. En consecuencia, pide (i) se ordene a la
accionada realizar las gestiones jurídicas pertinentes teniendo en cuenta la
carta de compromiso OADH 11-2002, suscrita entre las partes y, (ii) se
suspenda lo ordenado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá, el
catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), es decir “seguir adelante con
la ejecución”.
1.3.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.3.1.  Admisión y traslado
El
Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad de Bogotá, mediante auto del cinco
(5) de marzo de dos mil catorce (2014), admitió la demanda y corrió traslado a la demandada
(Corpoica) para que en el término de dos
(2) días contados desde la notificación del auto, se manifestará acerca de los
hechos que originaron la presentación de la acción de tutela y aportara las
pruebas que pretendiera hacer valer.
1.3.2.   Contestación de la demanda
Mediante escrito del dieciocho (18) de
marzo de dos mil catorce (2014), el doctor Ariel Wilfredo Hurtado Rodríguez, en
calidad de Representante Legal Suplente  de Corpoica, contestó la acción  de
tutela interpuesta por los accionantes. Al respecto indicó:
Manifiesta que contrario a lo señalado por
los accionantes, no se presenta vulneración alguna a sus derechos
fundamentales, pues la actuación de Corpoica  equivale al ejercicio legítimo de
un derecho judicialmente reconocido en el marco de un proceso ejecutivo, cuyos
presupuestos de iniciación fueron conocidos  y aceptados por las partes
suscriptoras de la “Carta de Compromiso”, las que en efecto sabían que
dicha acción se derivaría de cualquier incumplimiento contractual, como el que
se presentó en el presente caso, incumplimiento que no fue discutido ni negado
por la actora, en el marco del mencionado proceso ejecutivo.
Afirma que no es de recibo la acción de
tutela, porque no se presentan las razones suficientes que justifiquen la
intervención del juez constitucional, ya que no hay situaciones de desigualdad
entre las partes, pues ambas desde el momento de suscripción de la Carta de
Compromiso conocieron y aceptaron las obligaciones que de ésta se derivaron a
su cargo, así como los plazos y condiciones para su ejecución.
Sostiene que el proceso ejecutivo en contra
de la actora se inició con ocasión de un “incumplimiento contractual que
ella misma reconoció, pues no de otra manera se explica cómo se abstuvo de
alegar lo que por la presente acción de tutela pretende que se reconozca, y no
propuso excepción alguna en el marco del proceso ejecutivo”.
Señala que la tutelante contó con la
oportunidad legal correspondiente dentro del mencionado proceso, para ejercer
su derecho a la defensa y reclamar el debido proceso que entre otros, alega
como vulnerado, pero contrario a ello permitió que se produjera la perención de
sus oportunidades procesales sin presentar excepciones, sin recurrir o apelar
actuaciones.
Enfatiza que el inicio y la finalización
favorable del proceso ejecutivo a los intereses de la entidad que representa,
no puede considerarse como una trasgresión a los principios de razonabilidad,
proporcionalidad, justicia material y legítima confianza, pues dicha actuación
se constituyó únicamente en el ejercicio de los derechos que como acreedor le
asisten a Corpoica.
Añade que la actora contó con las
oportunidades legales y procesalmente establecidas para alegar los argumentos
que actualmente pretende hacer valer en el marco de la acción de tutela, pues “desde
el año 2006 tuvo pleno conocimiento de que no había cumplido con la
finalización de su programa de Doctorado dentro del término previsto para dicha
actuación, más aún cuando le fue negada su solicitud de ampliación y/o prórroga
de la Comisión de Estudios, en su lugar se le concedió un término adicional como
licencia no remunerada y se le informó que debía reintegrarse a sus labores al
finalizar el mes de octubre del mencionado año”.  (Negrilla y
subrayado fuera del texto).
Por último, sostiene que desde el incumplimiento
contractual de la accionante y hasta el citado proceso ejecutivo han
transcurrido siete (7) años, de lo que se desprende que no existe inmediatez en
el ejercicio de esta acción de tutela.
1.4.
DECISIONES
JUDICIALES
1.4.1.
Sentencia de primera
instancia-Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá
Mediante sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos
mil catorce (2014), el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del
Circuito de Bogotá rechazó por improcedente la acción de tutela. Consideró que pese
a que se encuentra demostrado que hasta el año 2009, la actora tuvo
conocimiento del proceso ejecutivo que cursaba en su contra, sólo hasta el 5 de
marzo de 2014, interpuso la acción de tutela, esto es un poco más cinco (5)
años después de iniciado dicho proceso ejecutivo.
Además, a su juicio, en el transcurso de estos largos
años, la accionante pudo acudir a esta acción y no lo hizo. Lo anterior, en
procura de la revisión del alegado incumplimiento de sus obligaciones
contractuales, para evitar que el proceso ejecutivo iniciado culminara con una
sentencia adversa a sus intereses, tal y como ocurrió.
Afirmó que la inactividad durante los cinco (5) años
desde que la peticionaria tuvo conocimiento del proceso en su contra, no se
encuentra justificada por algún suceso de fuerza mayor o caso fortuito o por
alguna prueba que demuestre que se hallaba en una situación de debilidad
manifiesta que le impidió interponer la tutela durante el transcurso del proceso
ejecutivo.
Concluyó que las circunstancias propias del caso no
satisfacen los presupuestos legales ni jurisprudenciales para la procedencia
del amparo constitucional, razón por la cual la acción resulta improcedente.
1.4.2.
Impugnación
Inconforme con la decisión proferida por Juzgado
Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, los accionantes
por medio de apoderado, presentaron escrito de impugnación. Basaron su
solicitud  en los siguientes argumentos:
En un principio, manifestaron que la actora no pudo
acudir a sus mecanismos de defensa dado el conocimiento tardío del proceso
ejecutivo que se adelantaba en su contra, lo que imposibilitó la proposición de
excepciones en el término legal, siéndole tan solo posible interponer una nulidad
del proceso, toda vez que según el abogado del momento, los trámites de
notificación del mandamiento de pago fueron ilegales, en virtud de que las
demandas nunca fueron notificadas.  Indicaron que esta situación ha originado
una investigación penal por fraude procesal y por la presunta falsedad en las
firmas de los recibidos de notificación personal, por suplantación de la firma
de la codeudora.
Seguidamente, expusieron que con dicha apariencia de
autenticidad se adelantó el proceso ejecutivo, asaltando con dicho actuar la
buena fe de la accionante, sin que Corpoica le hubiese informado de ese hecho,
habida cuenta que ella laboraba en dicha entidad.
Concluye que en lo concerniente al principio de
inmediatez, este debe analizarse teniendo en cuenta los enunciados fácticos
dados en la demanda de tutela y no en la trasmutación  de enunciados efectuada
por el juez constitucional de instancia.
1.4.3.
Sentencia de segunda
instancia- Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
Mediante fallo del siete (7) de abril de
dos mil catorce (2014), la Sección
Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió
confirmar el fallo de instancia, por las mismas razones aludidas por el juez de
primera instancia.
1.5.
PRUEBAS RELEVANTES DENTRO
DEL PROCESO
En el trámite de la acción de amparo se aportaron como
pruebas:
1.5.1.
Copia de la carta
de compromiso OADH 11-2002, suscrita entre la señora Pilar Donado Godoy y
Corpoica  (folios 3-8, cuaderno No. 2).
1.5.2.
Copia de la carta
enviada  el 22 de agosto de 2005, por la accionante a la Directora de la
Oficina de Asesoría en Educación y Extensión, Sede Central de Corpoica, con la
finalidad de aclarar el inconveniente surgido acerca de la imposibilidad de
regresar al país por motivos familiares (folio  11, cuaderno No.2).
1.5.3.
Copia de carta
enviada el 26 de octubre de 2006, por el profesor de epidemiología Ian A.
Gardner, mediante la cual certifica que para culminar el programa de PhD en
Epidemiología en la UC Davis se requiere un mínimo de 5 años y que el promedio
de los estudiantes completa su PhD en 6 (folios 11-12, cuaderno No. 2).
1.5.4.
Copia de la carta
enviada por la accionante el 4 de junio de 2006, al Director del Departamento
de Gestión Humana, mediante la cual solicitaba ampliación de su carta de
compromiso, por un periodo de dos (2) años a partir del 9 de julio de 2006
hasta el 9 de julio de 2008, bajo la modalidad de licencia no remunerada. Lo
anterior, con la finalidad de culminar su trabajo de tesis (Folios 13-14,
cuaderno No. 2).
1.5.5.
Copia de los correos
electrónicos enviados por la accionante a Corpoica, con la finalidad de
solicitar la ampliación de su carta de compromiso, ya sea por licencia no
remunerada o mediante el otorgamiento de sus vacaciones acumuladas (folios
15-47, cuaderno No. 2).
1.5.6.
Copia de los
constantes informes que la accionante enviaba a Corpoica, informándole el
estado de su investigación,  las posibilidades de financiación y el posible
tema objeto de estudio (folios 48-78, cuaderno No. 2).
1.5.7.
Copia de la
Resolución No. 00843 de 2012, por medio de la cual COLCIENCIAS le informó a la
accionante acerca de la condonación del 100% del crédito educativo del cual fue
beneficiaria (folios 80-86, cuaderno No. 2).
1.5.8.
Copia del diploma
de Doctorado otorgado por la Universidad de California a la señora María del
Pilar Donado Godoy (folio 87, cuaderno No. 2).
1.5.9.
Copia del
mandamiento de pago proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Bogotá, dentro del proceso iniciado por Corpoica en contra de la señora María
del Pilar Donado Godoy (folios 88-95, cuaderno No. 2).
1.5.10.
Copia del informe
investigador de laboratorios de la Policía Metropolitana de Bogotá, Seccional
de Investigación Criminal, por medio del cual certifica que no coinciden la
firma cuestionada como de la señora Bertha Godoy, obrante como constancia de
recibido en la notificación del proceso ejecutivo adelantado por Corpoica en
Contra de su hija María del Pilar Donado (folios 96-99, cuaderno No. 2).
1.5.11.
Copia de carta
enviada por Sanitas EPS  a Corpoica el 2 de octubre de 2009, donde solicitan
una serie de documentos para el estudio del trastorno mixto de ansiedad y estrés
laboral de la accionante (folios 100-101, cuaderno No. 2).
1.5.12.
Copia no firmada del
acuerdo de pago propuesto por la entidad accionada a la señora María del Pilar
Donado Godoy (folios 102-104, cuaderno No. 2).
1.5.13.
Copia de la carta
enviada por el apoderado de la accionante a Corpoica el 24 de octubre de 2013,
mediante la cual solicita respetuosamente a dicha entidad un estudio desde la
perspectiva constitucional de la Carta de Compromiso OAHD-2002 de María del
Pilar Donado Godoy con Corpoica (Folios 105-153, cuaderno No. 2).
1.5.14.
CD con grabación de
noticias uno, acerca de la controversia suscitada entre la accionante y Corpoica.
2.
ACTUACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
2.1.
PRUEBAS SOLICITADAS POR LA
SALA
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, mediante auto del
cinco (05) de agosto de dos mil catorce (2014), con el fin de contar con
mayores elementos de juicio, a través de la Secretaría General de esta
Corporación, decretó las siguientes pruebas:
“PRIMERO. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio más
expedito, a Migración Colombia (Avenida
Calle 26 No. 59-51 Edificio Argos - Torre 3 Piso 4°. - Bogotá, D.C.)
para que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación del
presente auto, envié a este Despacho informe acerca de las entradas y
salidas del país de la señora María del Pilar Donado Godoy, identificada con
CC. No. 35.497.528, durante el periodo comprendido entre el año 2006 y 2009.
SEGUNDO. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio más
expedito, a la Fiscalía General de la Nación (Diagonal 22B No. 52-01 Ciudad
Salitre, Bogotá), para que en el término de dos (2) días contados a partir de
la notificación del presente auto, envíe a este Despacho informe acerca
de las actuaciones realizadas a partir de la denuncia formulada por la señora
María del Pilar Donado Godoy, identificada con CC No. 35.497.528 por el
presunto delito de fraude procesal y falsedad en firmas.
TERCERO. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio más
expedito, a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria-Corpoica
(Km 12 vía Mosquera, Cundinamarca. Teléfono: 4222730), para que en el término
de dos (2) días contados a partir de la notificación del presente auto, informe
a este Despacho: (i) si en el transcurso de este tiempo se ha llegado a
un acuerdo conciliatorio con la accionante o si ésta ha realizado algún abono a
la presunta deuda y,  (ii) cuál es la situación laboral actual de la
actora en dicha entidad”.
2.2.
INFORMES Y PRUEBAS
RECIBIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
2.2.1.
Mediante oficio del catorce
(14) de agosto de dos mil catorce (2014), Migración Colombia informó acerca de
las entradas y salidas del país de la señora María del Pilar Donado Godoy.
2.2.2.
Posteriormente, mediante oficio llegado a esta
Corporación el doce (12) de agosto, la Fiscalía General de la Nación informó
que después de revisar su sistema de información no registra denuncia alguna
formulada por la señora María del Pilar Donado Godoy en contra de Corpoica.
2.2.3.
De igual forma,
Corpoica dio respuesta a las preguntas formuladas mediante el auto en mención.
Al respecto indicó:
“(i) si en el transcurso de este tiempo se ha
llegado a un acuerdo conciliatorio con la accionante o si ésta ha realizado
algún abono a la presunta deuda”
Pese a que Corpoica ha convocado y
realizado varias sesiones de acercamiento con la señora Pilar Donado Godoy en
las cuales ha propuesto fórmulas para el pago de su obligación de acuerdo con
la liquidación en firme que no fue objetada por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Bogotá que conoció del proceso ejecutivo adelantado en su contra, a
la fecha no se ha llegado a ningún acuerdo conciliatorio.
Desde el incumplimiento a las
obligaciones contenidas en la carta de compromiso que dio origen al proceso
ejecutivo en mención, a la fecha, la señora Donado Godoy no ha realizado ningún
abono a su deuda.
(ii) Cuál es la situación laboral actual de la
actora en dicha entidad.
En la actualidad la señora Pilar Donado
Godoy, se encuentra vinculada a Corpoica, mediante contrato de trabajo
indefinido, en el cargo de Investigadora PhD con una asignación básica de
salario integral convencional de $8.045.048”
2.2.4.
Por último,
mediante oficio del veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014), la
señora María del Pilar Donado Godoy solicita al Magistrado Sustanciador, anexar
al expediente de tutela un documento mediante el cual la Organización Mundial
de la Salud OMS (World Health Organization –WHO) la nómina como miembro del
Grupo Asesor de la OMS sobre Vigilancia Integrada de la Resistencia a los
Antimicrobianos (AGISAR) del año 2014 al año 2019, grupo que está compuesto por
20 expertos a nivel mundial y fue creado para apoyar los esfuerzos de la OMS
por minimizar el impacto en la salud pública de la resistencia de los
antimicrobianos asociada al uso de antimicrobianos en los animales productores
de alimentos.
Sobre este punto, resalta la accionante que ser parte
del AGISAR es para ella y su grupo de trabajo un gran honor y el máximo
reconocimiento al que puede aspirar en su quehacer en Resistencia
Antimicrobiana Integrada, reafirmando con ello la labor que ha venido
realizando desde el año 2007 cuando inició su tesis doctoral en el tema. Agrega
que lo anterior, es un gran logro para Colombia, para Corpoica, institución en
la que labora, y para ella misma. Se anexa documento al cuaderno de pruebas.
3.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución,
es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta
referencia. Además, procede la
revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del
reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
En el presente caso la señora María del
Pilar Donado Godoy y su esposo el señor Xavier Fargetton, por medio de
apoderado, interpusieron acción de tutela en contra de Corpoica, con el fin de
solicitar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
dignidad humana, al acceso a la administración de justicia y a la buena fe, los
cuales fueron a su juicio vulnerados por la entidad accionada al declarar
unilateralmente el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la Carta de
Compromiso suscrita en el año 2002, para apoyar sus estudios de doctorado e
iniciar un proceso ejecutivo en su contra.
Con base en lo anterior, solicitan: (i)
se ordene a la accionada a realizar las gestiones jurídicas pertinentes
teniendo en cuenta la carta de compromiso OADH 11-2002, suscrita entre las
partes y, (ii) se suspenda lo ordenado por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Bogotá, el catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), es decir “seguir
adelante con la ejecución”.
Conforme a la situación fáctica
reseñada le corresponde a la Sala Séptima de Revisión de Tutelas estudiar si Corpoica vulneró los derechos
fundamentales de la tutelante y los de su núcleo familiar, primero, al
declarar unilateralmente el incumplimiento del
contrato de crédito educativo condonable e iniciar sorpresivamente un proceso
ejecutivo, sin tener en cuenta que la tutelante se vinculó en el término
pactado a la institución, realizó su proyecto de investigación y les compartió
los créditos; segundo, al negarle la prórroga del permiso de permanecer
en el exterior, en tanto a otros becarios si les fue concedida tal prórroga.
Para resolver estos interrogantes jurídicos
planteados, la Sala procederá a analizar: (i) la
educación como derecho fundamental y servicio público, dentro del cual se
desarrollará el mandato constitucional del fomento de la ciencia y la
tecnología dentro del contexto de la relación existente entre educación y globalización;
(ii) el principio de la buena fe y la confianza legítima; (iii) el
alcance constitucional del debido proceso que rige las actuaciones
administrativas contractuales. Con base en estas consideraciones se determinará
si en el caso concreto se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante.
3.3.
LA
EDUCACIÓN COMO DERECHO FUNDAMENTAL Y COMO SERVICIO PÚBLICO.
3.3.1. La Constitución de 1991 en su artículo 67
consagra a la educación como un derecho y un servicio público, el cual tiene
como finalidad el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tecnología, y a
los demás bienes y valores de la cultura.
De dicho
artículo se puede evidenciar que la educación tiene una doble connotación. En
primer lugar, como derecho, la educación se constituye en la garantía que
se inclina por la formación de los individuos  en todas sus potencialidades, ya
que a través de ésta el ser humano puede desarrollar y fortalecer sus
habilidades físicas, morales, culturales, analíticas entre otras, y en
segundo lugar, como servicio público, la educación se convierte en una
obligación del Estado que es inherente a su finalidad social.
De igual
forma, en los artículos 70 y 71 entre otros, el constituyente del 91, dentro de
los fines sociales del estado, estableció la
promoción de la ciencia, la investigación, el desarrollo y la difusión de los
valores culturales de la nación. Además, instituyó en cabeza del Estado la
obligación de promover y fomentar en todos los colombianos en igualdad de
oportunidades el acceso a la cultura, la investigación, la ciencia y el
desarrollo por medio de un sistema educativo permanente.[1]
No obstante, no sólo la
Constitución Política reconoce explícitamente el derecho a la educación, pues éste a su vez, ha sido reconocido
internacionalmente por diversos tratados ratificados por Colombia y que hacen
parte del Bloque de Constitucionalidad, tal y como lo establece el artículo 93
de la Carta.
De esta manera, la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su  artículo 26 ratifica que
la educación es un derecho inherente a toda persona, que como función social
debe ser gratuito. Hace énfasis en que la finalidad de la educación es el
desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto por los
derechos humanos y las libertades fundamentales. Lo que se busca con la
internacionalización de la educación es crear lazos entre países  y fomentar la
investigación y la cultura, para formar profesionales preparados para afrontar
los cambios que el mundo moderno propone.
De igual forma, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
en su artículo 13 reitera la obligación en cabeza de los Estados Partes de
reconocer el derecho a la educación de todas las personas y la accesibilidad al
mismo.[2]
En este punto enfatiza en la importancia de la implementación de la educación
gratuita en los Estados. Lo anterior, con el objetivo de fomentar en los
ciudadanos el interés por el aprendizaje y la importancia de los estudios para
mejorar la calidad de vida de cada individuo, pues con mayor preparación el
campo de acceso laboral también se incrementa.
El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(Protocolo de San Salvador), además de consagrar en su artículo 13 el mismo
contenido normativo del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
reafirma que la interrelación que tiene el derecho a la educación con otros derechos. De esta manera, sostiene que la educación
deberá orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del
sentido de su dignidad. Razón por la cual, se debe capacitar a todas las
personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y
pluralista, con la finalidad de obtener subsistencia digna, favorecer la
comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones.[3]
Por último, el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, organismo que interpreta y vigila el cumplimiento del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación
General No. 13 sobre el derecho a la educación, afirmó que éste “es el
principal medio que permite a adultos y menores marginados económica y
socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades”[4].
De esta forma, entender la educación como un derecho,
le otorga un estatuto que reclama progresar hacia su exigibilidad jurídica para
todos los ciudadanos en los ámbitos internacional y nacional[5]. Así mismo, integra al
contexto de otros derechos sociales como el derecho a la salud y al trabajo
decente, que se interconectan y potencian entre sí.
3.3.2. Ahora bien, aunque como se mencionó con anterioridad,
la educación además de ser un derecho vinculado al desarrollo pleno de las
personas, incide decisivamente en las oportunidades y en la calidad de vida de
los individuos, las familias y las colectividades. El efecto de la educación en
la mejora de los niveles de ingreso, la salud de las personas, los cambios en
la estructura de la familia (en relación con la fecundidad y la participación
en la actividad económica de sus miembros, entre otros), la promoción de
valores democráticos, la convivencia civilizada y la actividad autónoma y
responsable de las personas ha sido ampliamente demostrado[6], es decir que a
pesar de ser un derecho autónomo se interrelaciona con otros derechos, es decir
que cumple un papel instrumental, con respecto al derecho a la dignidad humana,
a la vida, al trabajo, a la cultura, entre otros.
En esta medida, sirve como puente para el
desarrollo de otras metas de bienestar que son consecuencia del mejoramiento en
el nivel educacional de la persona. Situación en la que incide directamente el fenómeno de la globalización, el cual le impone a las
instituciones educativas y a los profesionales la modernización de los sistemas
educativos en aras de crear técnicas adaptables a las necesidades que la
sociedad actual requiere en lo concerniente a la tecnología, la ciencia,
cultura y conocimiento.
Lo anterior, debido a que el
fomento de la cultura, la ciencia, el conocimiento y la tecnología no pueden
ser ajenos a los cambios que el mundo global va imponiendo tanto a nivel
nacional como internacional. Ello en aras de crear profesionales competitivos y
adaptables a todo campo laboral dentro de nuestro país y en el exterior. De
esta manera, educar a las personas conlleva a desarrollarle las capacidades
necesarias para participar en el fenómeno llamado “globalización” y en
esta medida proteger sus propios derechos.
De esta manera, la globalización como fenómeno de
trasformación a nivel mundial exige la modernización de los sistemas
educativos, lo que obliga a las instituciones educativas a crear sistemas
adaptables con las necesidades que la sociedad actual demanda, en lo referente
a tecnología, ciencia, cultura y conocimiento.  Sobre este punto, el Instituto
Nacional de Planeamiento y Educación (UNESCO), en su documento de trabajo “Contribuciones
del IIPE” manifestó:
“[…] 2. La educación es uno de los instrumentos más
eficaces para proteger y promover la identidad cultural de diferentes
sociedades, así como para mantener la diversidad cultural en un momento en que
la globalización tiende hacia la uniformización cultural.
3.…una buena educación, una participación eficaz en el
proceso de globalización y la capacidad de defender y promover los derechos
humanos exige que las personas sean “plenamente autónomas”. En otros términos,
educar para la autonomía significa desarrollar la capacidad de las personas
para participar en el proceso de globalización y proteger sus derechos.
Una hipótesis central de este escenario se puede formular
en los términos siguientes: la educación puede contribuir a regular la
globalización, especialmente mediante la creación de las condiciones para el
respeto de los derechos humanos –un prerrequisito para la evolución humanística
de la globalización”.
Con
base en lo descrito, para la Sala resulta importante resaltar el papel
fundamental que juega la educación para la promoción de la investigación,
tecnología, ciencia y conocimiento, todos pilares del desarrollo de la
sociedad. Para ello, reiterará lo mencionado en la Sentencia T-677 de 2004[7], mediante la cual esta Corte destacó la importancia de la
educación dentro del proceso de consolidación de las sociedades de conocimiento
y, a su vez desarrollo el principio de igualdad material en la medida en que el
Estado otorgue a todos sus ciudades igualdad de oportunidades en el acceso a la
educación. Al respecto indicó:
[…]dentro del marco del fomento a la ciencia y la
tecnología, el conocimiento funge no sólo como principio organizador de la
estructura social sino como instrumento para interpretar y comprender la
realidad, y en esta medida se consolida como un factor dinamizador del cambio
social en la carrera por lograr modelos de desarrollo basados en procesos de
inclusión social, toda vez que el producto de la ciencia y la tecnología
puede ser utilizado como herramienta de desarrollo que permita la participación
de todos los sectores sociales en la construcción del orden social, y en esta
medida puede posibilitar la realización del principio de la igualdad material,
ya que la igualdad de posibilidades educativas y de acceso al conocimiento,
potencia y materializa en gran medida la igualdad de oportunidades en la vida
para efectos de la realización como personas.
En este mismo orden de ideas, la
educación, en el marco del fomento constitucional a la ciencia y la tecnología,
se erige como elemento configurador del Estado social constitucional, elemento
que a su vez se corresponde con el desarrollo y materialización de las demás
finalidades sociales del Estado.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que el derecho a la educación debe analizarse en estrecha relación
con los derechos a la dignidad[8] y a la igualdad[9];
en esta medida, la ciencia y la tecnología se constituyen como instrumentos
primordiales para materializar tales principios superiores. En efecto, el derecho a la educación que
subyace a la ciencia y la tecnología, constituye un instrumento para la
consolidación del bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida, el
saneamiento, la salud, etc.[10]
En síntesis, el
conocimiento y la formación académica son los pilares esenciales para el
desarrollo de conocimientos científicos, sociales, culturales, geográficos y
tecnológicos, entre otros, los cuales buscan la consecución de niveles óptimos
de desarrollo personal de los individuos, para que éstos a la vez puedan
aportar a la sociedad el respeto y protección de los derechos humanos y las
libertades fundamentales. Por tanto, el derecho a la educación es el eje
fundamental para el desarrollo de la sociedad, y es obligación del Estado
invertir en educación y ciencia, formando de esta manera personas en ello.
Un ejemplo de lo anterior, fue la expedición de la Ley
1256 de 2009, mediante la cual se transformó a Colciencias en Departamento
Administrativo, y tuvo como uno de sus objetivos principales lograr un modelo
productivo fundado en la ciencia, la tecnología y la innovación, permitiendo
que estos elementos fueran transversales para la política económica y social
del país.[11]
Así mismo, se buscó al incorporar los ejes de innovación, ciencia y tecnología
incrementar la productividad y competitividad del aparato productivo del país.[12]
Uno de los grandes enfoques de esta ley fue encargar
de manera especial al Departamento Administrativo para la Ciencia y la
Tecnología para que promoviera por medio de la educación a nivel de maestrías y
de doctorados el desarrollo y formación de las personas en sectores
considerados estratégicos para el desarrollo social y la transformación, el
medio ambiente y la economía nacional para dar cumplimiento al ordenamiento
constitucional actual.[13]
Éste énfasis en la educación a nivel doctoral y de
maestrías le exige al país contar con una fuerte planta de profesionales
capacitados en estos niveles, ya que en la actualidad no cuenta con los
suficientes investigadores calificados[14].
Por lo anterior, Colciencias ha implementado dos estrategias: la primera,
consiste en formar investigadores en programas doctorales y de maestría a nivel
internacional y, la segunda, formar investigadores en programas
doctorales a nivel nacional.[15]
Ésta última política implicó consolidar y apoyar la
formación e infraestructura de los doctorados que se ofertaran en el país, así
como financiar a los estudiantes de estos programas[16]. A pesar de lo anterior,
históricamente en Colombia se han preferido las especializaciones sobre las
maestrías y los doctorados, en una estadística realizada entre 1960 y 2004,
elaborada por el Ministerio de Educación Nacional se demostró que esta
tendencia se generaba en diferentes áreas del conocimiento como las ciencias
naturales y matemáticas, la ingeniería, las bellas artes, las ciencias humanas
y sociales, entre otras.[17]
Como parte del fomento de la educación doctoral en el
país se determinó que el Consejo Nacional de Acreditación –CNA- implementara en
el año 2010,  la Política de Fomento a los Doctorados permitiéndole ser el
organismo que pudiera calificar y acreditar estos programas a nivel nacional.
Para lograr este objetivo, los lineamientos para la acreditación se fundaron en
enfoques y metodologías utilizados en países de Europa, Estados Unidos y en
algunos países Iberoamericanos.[18]
De igual manera, el CNA identificó que los programas
de doctorado en el país tienen seis desafíos: “calidad, sostenibilidad,
nuevas formas de generación de conocimiento, atomización, relación
tutor/estudiante, evaluación de doctorados en general y en particular los de
carácter transnacional conjuntos.”[19]
Así mismo, destaca los temas estratégicos para asegurar la sostenibilidad de
los programas doctorales: “la diversificación de las estrategias de
financiación, la internacionalización de los doctorados, la articulación de los
programas en redes y alianzas estratégicas y, finalmente, el aseguramiento de
la absorción del mercado de los graduados de doctorado.”[20]
3.3.3. Ahora bien, teniendo en cuenta la
importancia del fomento de la educación para el desarrollo de la ciencia, la
tecnología y la cultura, cimientos fundamentales para el desarrollo personal de
cada individuo y por ende de la sociedad, resulta importante enfatizar en que
obligaciones se desprenden para el Estado como consecuencia del fomento del
derecho a la educación en el ámbito de la educación superior.
Inicialmente debemos establecer que el presupuesto
total en Colombia, para el año 2014[21],
ascendió a la suma de 203 billones de pesos, representando un incremento de
poco más del 6% con respecto al del año anterior; de ellos, el 17,6% se
destinará a la educación, en donde se pretende alcanzar una tasa de cobertura
en educación superior de 50%, generando 645.000 nuevos cupos  y aprobando cerca
de 73.000 créditos educativos por parte de ICETEX a nuevos estudiantes, lo que
a la fecha aún está por establecer.
En total, se destinarán 27,276 billones de pesos en el
sector educativo, cifra que es alta en sí misma, pero deficiente ante la
necesidad urgente y latente de la población educativa colombiana, máxime si
tenemos en cuenta que los aportes del presupuesto nacional para financiar la oferta, en
particular una parte de los gastos recurrentes, permiten que la oferta se
mantenga o crezca de manera relativamente estable, pero no dependen para su
financiación, en forma total, de las fluctuaciones de la demanda, lo que
origina un déficit a pesar de lo considerable de la suma presupuestada.
Para enfrentar esta realidad, y luego de la amarga
experiencia que representó el intento de modificación de la Ley 30 de 1992, se
encomendó al Consejo Nacional de
Educación Superior –CESU-,  que ha trabajado en los últimos tres años con la
participación de muchos actores del sector educativo,  que desarrollara una
hoja de ruta para la educación de superior de aquí a 2034, el cual fue
entregado oficialmente al Presidente de la República el pasado 4 de agosto y
denominado “Acuerdo por lo Superior -2034. Propuesta de política pública para
la excelencia de la educación superior en Colombia en el escenario de la paz”[22],
y el cual será presentado al Congreso para su eventual aprobación.
En dicho documento,  como misión del sistema de
educación superior colombiano, se define como “uno de los principales ejes
de la transformación y de la movilidad social, base del desarrollo humano
sostenible, social, académico, científico, económico, ambiental y cultural de
nuestro país”, lo que muestra la importancia que como derecho social, más
que fundamental,  tiene la educación superior en Colombia, a la cual proyectan
en el 2034 con una cobertura del 84% en la población comprendida entre los 17 y
21 años.
Sin embargo, algunos analistas  apuntan a observar
que:
“la cobertura bruta pasó de 24 por ciento en 2002 a 37 por ciento
en 2010, esto es, un aumento de 13 puntos porcentuales en el transcurso
de ocho años. (…)
Por su parte, el gobierno Santos se propone aumentar la cobertura en otros 13
puntos porcentuales, pero en un período de apenas cuatro años. Y
se trataría de expandir la cobertura a la vez que se mejora la calidad, hoy
afectada por un considerable número de ‘instituciones de garaje’, incluidas las
seudo-universidades, que ofrecen programas de un nivel académico deplorable”[23].
Esto ocasiona, indudablemente, un detrimento de la
inversión por estudiante matriculado en universidades públicas que pasaron de
4,8 millones de pesos en el 2002 a 2,9 millones de pesos en el 2010, tendencia
que permanecerá invariable hasta el año 2023, según lo expresa el análisis
antes referenciado.
Ahora bien, el interrogante que arroja nuestro estudio
gira alrededor de qué obligaciones se desprenden para el Estado como
consecuencia del fomento del derecho a la educación en el ámbito de la
educación superior, teniendo como base  las tendencias educacionales y las
cifras antes expuestas.
Para lo cual, es importante resaltar que la Constitución
política establece en cabeza del Estado la obligación de regular y ejercer la
vigilancia y control de la educación, lo anterior, con la finalidad de velar
por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación
moral, intelectual y física de los educandos.
En esta medida, es obligación del estado:
adoptar  medidas, en un plazo razonable, para lograr una mayor
realización del derecho, lo que pareciera  convertirse hoy en día en un mandato
de optimización[24],
es decir, normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible
y dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes.
En esas obligaciones,  encontramos la de procurar el
acceso progresivo de las personas a las Universidades, mediante la adopción de
ciertas estrategias, tales como los  mecanismos financieros que hagan posible
el acceso de las personas a la educación superior; sin desconocer que existe un
principio de progresividad de los derechos sociales que garantizan que el
nivel de cupos disponibles para el acceso al servicio se vayan ampliando y no
se reduzcan, es decir, que se prohíben la adopción de medidas regresivas para
la eficacia del derecho en mención.
A este respecto, la Corte Constitucional[25]  ha sostenido
que la naturaleza de derecho fundamental del derecho a la educación superior,
contiene dentro de su núcleo esencial la garantía de que su goce efectivo está
a cargo del Estado, lo que significa que si bien éste último no tiene una
obligación directa de procurar el acceso inmediato de todas las personas a la
educación superior, sí significa que no queda eximido de su responsabilidad de procurar
el acceso progresivo de las personas al sistema educativo.
Así mismo, existen cuatro obligaciones frente a las
cuales el Estado tiene el compromiso de desarrollar actividades regulares y
continúas para satisfacer las necesidades públicas de educación. Lo anterior,
debido a que se pueden denominar elementos constitutivos del núcleo esencial
del derecho a la educación, a saber:
a) Obligación de asequibilidad o
disponibilidad del servicio, que consiste en la obligación del Estado de
proporcionar el número de instituciones educativas  y programas de
enseñanza suficientes para todos los que soliciten el servicio;
b) Obligación de accesibilidad, que
consiste en la obligación que tiene que el Estado de garantizar que en
condiciones de igualdad, todas las personas puedan acceder al sistema
educativo, lo cual está correlacionado con la facilidad, desde el punto de
vista económico y geográfico para acceder al servicio, y con la eliminación de toda
discriminación al respecto;
c) Obligación de adaptabilidad, que consiste en
el hecho de que la educación debe adecuarse a las necesidades de los
demandantes del servicio, y, que se garantice la continuidad en su prestación,
y,
d) La obligación de aceptabilidad, que hace
referencia a la forma y el fondo de la educación, es decir, la calidad de la
educación que debe brindarse.
A pesar de ello, la educación superior  se mantiene
como uno de esos derechos que nuestro Estado Social intenta atender dentro de
un marco de sostenibilidad fiscal, tal y como lo estableció la modificación del
artículo 334[26]
de nuestra Constitución mediante el acto legislativo 003 de 2011, es decir, que
refuerza la posición de tomarlo como un mandato de optimización en el contexto
definido anteriormente.
3.4.  LA BUENA FE Y LA CONFIANZA LEGÍTIMA. REITERACIÓN
JURISPRUDENCIAL
La Corte Constitucional a partir del principio de
la buena fe contemplado en el artículo 83 de la Constitución Política, ha
desarrollado la teoría de la confianza legítima, para resolver los casos
que generan un impacto general en los ciudadanos.
El principio de la buena fe tiene por objetivo
erradicar las actuaciones arbitrarias de parte de las autoridades públicas y de
los particulares, ya que el fin perseguido es que los hechos de éstos se
aparten de subjetividades e impulsos que generen arbitrariedad, y en consecuencia,
se ciñan a niveles aceptables de certeza y previsibilidad.
En este sentido, la Corte Constitucional en Sentencia C- 131 de 2004[27], señaló que el
principio de la buena fe es uno  de los principios
generales del derecho, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual
gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y
sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y
constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes
colombiano. Así mismo, indicó que en palabras de esta Corte el principio de la
buena fe debe entenderse como:
“una exigencia de honestidad, confianza, rectitud,
decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las
diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí
y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema
jurídico (…),  de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el
ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser
entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y
honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma (…). La buena fe
incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y
confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus
efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido
en casos análogos”.
De igual forma, mediante Sentencia T- 698 de 2010[28], esta Corte
reiteró que el principio de la buena fe busca proteger a los administrados de
aquellos cambios intempestivos. Así mismo, resaltó que principio de la confianza legítima es una manifestación
concreta del principio de la buena fe.  Al respecto, indicó:
“"(…) la aplicación del principio de confianza legítima,
presupone la existencia de expectativas serias y fundadas, cuya estructuración
debe corresponder a actuaciones precedentes de la administración, que, a su
vez, generen la convicción de estabilidad en el estadio anterior. Sin embargo,
de ello no se puede concluir la intangibilidad e inmutabilidad de las
relaciones jurídicas que originan expectativas para los administrados. Por el
contrario, la interpretación del principio estudiado, debe efectuarse teniendo
en cuenta que no se aplica a derechos adquiridos, sino respecto de situaciones
jurídicas modificables, sin perder de vista que su alteración no puede suceder
de forma abrupta e intempestiva, exigiéndose por tanto, de la administración,
la adopción de medidas para que el cambio ocurra de la manera menos traumática
para el afectado (…)”.[29]
La Corte ha dicho que el principio de la
confianza legítima es una manifestación concreta del principio de la buena fe,
que conjuntamente con el  respeto por el acto propio previene a los “operadores
jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las
expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades
y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto
por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de
las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las
reglas propias del tráfico jurídico”.
También ha dicho esta Corporación que “el principio
de la confianza legítima constituye una proyección de la buena fe que debe
gobernar la relación entre las autoridades y los particulares y permite
conciliar, en ocasiones, el interés general y los derechos de las personas. Esa
confianza legítima se fundamenta en los principios de la buena fe consagrado en
el artículo 83 de la Constitución Política, en la seguridad jurídica estipulada
en los artículos 1º y 4 del Ordenamiento Superior y en el respeto al acto
propio y adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que
se imponen en la relación entre administración y administrado”. [30]
Por tanto, le queda vedada a la Administración cambiar
“situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan
expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con
base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades
públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de
conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho”[31].
Ahora bien, en materia de educación, el principio de
la confianza legítima se ha aplicado cuando al administrado se le ha generado
una expectativa seria y fundada de que
las actuaciones posteriores de la administración, y en casos excepcionales de
los particulares, serán consecuentes con sus actos precedentes, lo cual generan
una convicción de estabilidad en sus acciones.
Esta Corporación ha estudiado situaciones en las
cuales se ha vulnerado el principio de buena fe y confianza legítima en materia
de educación superior. En éstos, prima la característica de que una vez se
genere la confianza legítima en los particulares, ésta no puede ser defraudada,
so pena de vulnerar el principio de la buena fe que debe guiar las actuaciones
de todas las personas.
Para ilustrar, en Sentencia T-850 de 2010[32], esta Corte
estudió el caso de un accionante que inició una Maestría en el año 2003 en la
universidad Distrital
Francisco José de Caldas y después de solicitar prórrogas para sustentar su tesis,
en el año 2009 solicitó la asignación de jurados pero le fue negada debido a
que no cumplió con los tiempos estipulados para la presentación de tesis en
maestría. Sin embargo, el estudiante alegaba: (i) que la universidad
accionada recibió el pago realizado por él para cursar la materia “defensa
de tesis”, (ii) que dicha materia fue cursada en el semestre
inmediatamente anterior a la solicitud de jurados para su sustentación y (iii)
la universidad desconoció la prórroga que le había concedido. . En esta
ocasión la Corte Constitucional, con base en el principio de la confianza
legítima, el derecho a la educación y a obtener su título concluyó que las
actuaciones adelantadas por la universidad accionada como convalidar el recibo
de pago e indicar que estaba autorizado para sustentar el trabajo de grado,
crearon en el estudiante una expectativa real acerca de obtener su título de
magister, por tanto la universidad debía asumir su error. En consecuencia, la
Sala Octava de revisión concedió el amparo a los derechos fundamentales a la
educación y el debido proceso del accionante, por considerar que la accionada
desconoció los principios de respeto al acto propio, la buena fe y la confianza
legítima del tutelante. Al respecto, señaló:
“[…] ha dicho la Corte
que por respeto a la actuación propia, se entiende la imposibilidad para quien
actúa y genera con ello una situación particular y concreta en la que el
afectado de buena fe confía, de desconocer su propio acto y vulnerar con ello
los principios de buena fe y de confianza legítima.
El principio de respeto del acto propio,
opera cuando un sujeto de derecho ha emitido un acto que ha generado una
situación particular, concreta y definida a favor de otro. Tal principio le
impide a ese sujeto de derecho modificar unilateralmente su decisión, pues la
confianza del administrado no se genera por la convicción de la apariencia de
legalidad de una actuación, sino por la seguridad de haber obtenido una
posición jurídica definida a través de un acto que creó situaciones particulares
y concretas a su favor. (Negrilla y subrayado fuera del texto)
De ello se desprende que el
respeto del acto propio comprende una limitación del ejercicio de los derechos
consistente en la fidelidad de los individuos a las decisiones que toman, sin
que puedan revocarlas por sí mismos, más aún cuando el acto posterior se funde
en criterios irrazonables, desproporcionados o extemporáneos.
El principio de respeto del acto propio
resulta aplicable cuando (i) se ha proferido un acto que contenga una situación
subjetiva concreta y verificable que conceda confianza a su beneficiario de la
titularidad de una posición jurídica determinada, esto es, que la disposición
sea eficaz y jurídicamente vinculante; (ii) la decisión sea revocada súbita y
unilateralmente por su emisor sin que esté autorizado por el ordenamiento para
ello y con base en parámetros irrazonables o desproporcionados y (iii) exista
identidad entre el sujeto que emite la decisión y su beneficiario tanto en la actuación
inicial como en la posterior que la modifica, a la vez que ambos actos regulen
la misma situación jurídica subjetiva”.
Siguiendo con el mismo lineamiento, en Sentencia T-068
de 2012[33],
esta Corte estudió el caso de una estudiante universitaria a la cual el ICETEX
le financió su matrícula universitaria bajo la modalidad ACCES, consistente en que la entidad financiaba el 75%
del valor de la matrícula y la universidad el 25% restante. Sin embargo, el
ICETEX no hizo los desembolsos correspondientes a los periodos 2005-1 y 2005-2,
debido a que en su portal de internet aparecía que no había renovado el
crédito. En esta oportunidad, esta Corporación otorgó la protección de los
derechos fundamentales basándose en el principio de la confianza legítima. Lo
anterior, debido a que la universidad a pesar de no existir pago de los
semestres adeudados permitió a la estudiante continuar con sus estudios. En lo
concerniente al principio de la confianza legítima precisó:
“En materia de educación, el principio de la confianza
legítima se ha aplicado cuando al administrado se le ha generado una
expectativa seria y fundada de que
las actuaciones posteriores de la administración, y en casos excepcionales de
los particulares, serán consecuentes con sus actos precedentes, lo cual generan
una convicción de estabilidad en sus acciones  La Corte ha revisado casos en los que se ha vulnerado
el principio de buena fe y confianza legítima en materia de educación superior.
En éstos, prima la particularidad de que una vez se genere la confianza
legítima en los particulares, ésta no puede ser defraudada, so pena de vulnerar
el principio de la buena fe que debe guiar las actuaciones de todas las
personas”
Con base en lo expuesto, se puede precisar que: (i)
el principio de la confianza legítima es una proyección del principio de la
buena fe; (ii) opera cuando el particular, a pesar de encontrarse ante
una mera expectativa, tiene la plena confianza en que una determinada situación
se mantendrá;  y (iii) es una garantía para los ciudadanos, según la
cual, las actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares
conservarán las condiciones fácticas y jurídicas que anteriormente se hayan
adoptado.
3.5.   DEBIDO PROCESO EN LAS ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS CONTRACTUALES.
3.5.1.  Debido proceso administrativo
El derecho fundamental al debido proceso se encuentra
consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual señala que
dicha garantía “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”. Es decir, que dichas  actuaciones deben realizarse con
respeto a las garantías propias del debido proceso. De lo anterior, se puede
entender que dicho derecho se extiende a todas las actuaciones  administrativas
que generen consecuencias para los administrados.
En palabras de esta Corte, se define el derecho al debido
proceso como: “el conjunto de garantías
previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la
protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa,
para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación
correcta de la justicia”[34].
Lo anterior es un claro desarrollo jurisprudencial del
mencionado artículo constitucional, pues lo que se busca con el mismo, es
respetar los derechos de los administrados en el curso de un proceso
administrativo o judicial, lo que le impone a quien asume la  actuación ya sea
judicial o administrativa, la obligación de actuar conforme a las normas
establecidas en la ley o reglamentos creados para ello.  Al respecto, esta
Corporación mediante Sentencia C-980 de 2010[35] resaltó:
“La misma jurisprudencia ha expresado, que
el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la
dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar,
en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los
reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones-
de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos
casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de
un derecho o a la imposición de una sanción". En este sentido, el derecho
al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues
representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al
ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las
autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco
jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada
juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las
personas el ejercicio pleno de sus derechos. Según lo ha destacado este
Tribunal, el derecho al debido proceso tiene como propósito específico “la
defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de
los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social
y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra,
bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de
la C.P)”.
Ahora bien, en lo concerniente a la obligación de aplicar
el debido proceso a todas las actuaciones administrativas, esta Corte desde sus
inicios se manifestó al respecto. Razón por la cual, a continuación se hará un
breve recuento de aquellas sentencias, en las cuales este Alto Tribunal se ha
pronunciado:
En Sentencia T-442 de 1992[36] expresó:
“Se observa que el debido proceso se mueve dentro del
contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y
por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales,
es decir, cobija a todas sus manifestaciones  en  cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los
procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa
debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los
medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas,
cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus
intereses”.
Consecutivamente, mediante Sentencia T-073 de 1997[37],
este Tribunal sostuvo:
“La norma constitucional
lo consagra para todo tipo de actuaciones, de manera que las situaciones de
controversia que se presenten en cualquier proceso estén previamente reguladas
en el ordenamiento jurídico, el cual debe señalar las pautas que procuren el
respeto de los derechos y obligaciones de las partes procesales para que
ninguna actuación de las autoridades tenga origen en su propio arbitrio, sino
que obedezca a los procedimientos descritos en la ley y los reglamentos. El
debido proceso propende por una debida administración de justicia, la cual, a
su vez, constituye una de las más importantes garantías para el amparo de los
intereses legítimos de la comunidad y contribuye a la permanencia del Estado
social de derecho”.
En lo concerniente a la efectividad que debe caracterizar
la aplicación del debido proceso, la Sentencia T-1341 de 2001[38], estableció:
“En efecto, el derecho al debido proceso satisface las
exigencias que sean indispensables para asegurar la efectividad material de los
derechos y de esta manera la prevalencia del derecho sustancial (CP, art. 288),
fin esencial del Estado social de derecho (CP, art. 2o.). De esta manera, la
garantía de la realización de una actuación o proceso adelantados en debida
forma debe constituir una oportunidad material para que se otorgue adecuada
protección de los derechos de las personas, mediante el ofrecimiento de todos
los medios posibles y adecuados para lograr dicho fin.”
Posteriormente, en Sentencia C-641 de 2002[39], esta Corte se
manifestó acerca de los objetivos principales del derecho al debido proceso
dentro de las actuaciones administrativas y sus garantías, en esa oportunidad
precisó:
“El derecho al debido
proceso tiene como objetivo fundamental, la defensa y preservación del valor
material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado
[…]
El debido proceso exige
de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones a los procedimientos
previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a preservar
las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en
la ley.
Entre las garantías
mínimas objeto de protección, el artículo 29 de la Constitución Política
consagra, entre otras, (i) el derecho de acceso a la administración de justicia
con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones
que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la
imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y
abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las
pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se
desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por
supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se
alleguen en su contra.
El derecho al debido
proceso en las actuaciones judiciales, exige que todo procedimiento previsto en
la ley, se adecue a las reglas básicas derivadas del artículo 29 de la
Constitución, tales como la existencia de un proceso público sin dilaciones
injustificadas, con la oportunidad de refutar e impugnar las decisiones, en
donde se garantice el derecho defensa y se puedan presentar y controvertir
pruebas, so pena de vulnerar los derechos fundamentales de los sujetos
procesales y de alterar las reglas mínimas de convivencia social fundadas en
los postulados del Estado social de derecho”
Por último, recientemente, mediante Sentencia T- 089 de
2011[40],
la Corte Constitucional reiteró las garantías aplicables a los principios generales
que fundamentan el debido proceso en las actuaciones administrativas, al
respecto indicó:
“Específicamente en materia administrativa, la
jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que
informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas
las actuaciones administrativas que desarrolle la administración pública en el
cumplimiento de sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera
que se garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el
principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas;
(iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos
fundamentales de los asociados.   Todas estas garantías se encuentran
encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública
administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o
reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, y con el fin de
evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la
administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten
lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho. En este mismo sentido, esta
Corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso
administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones
que desarrolle frente a los particulares.
De otra parte, la
jurisprudencia de esta Corte ha expresado que de la aplicación del principio
del debido proceso administrativo se derivan consecuencias importantes, tanto
para los asociados, como para la administración pública. Desde la perspectiva
de los asociados, del derecho al debido proceso se desprenden las garantías de
(i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las
pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los
actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su
beneficio.
Así mismo,
la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido
proceso en materia administrativa. Las garantías
mínimas previas se relacionan con
aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y
ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el
acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el
derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad,
autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de
cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los
recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa”.
En resumen, el debido proceso administrativo hace
referencia a la obligación en cabeza de todas las autoridades de actuar
conforme a los procedimientos que previamente han sido establecidos en la ley,
con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales de aquellas personas
que pueden resultar afectadas por sus decisiones. Es decir, dichas garantías
están enfocadas en salvaguardar
el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, conforme
a  preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos
de los ciudadanos, para evitar que con la expedición de los actos
administrativos se lesionen derechos o contraríen los principios del Estado de
Derecho.
3.5.2.  Debido proceso en las actuaciones contractuales
En Sentencia T- 677 de 2004[41], la Sala Sexta de revisión
de tutelas de la Corte Constitucional estudió la aplicación del debido proceso
en las relaciones contractuales y, al ser como se manifestó precedentemente en
el acápite 3.3 de esta providencia, un caso similar al objeto de estudio, en
esta ocasión se reiterará lo mencionado en dicha providencia.
Con respecto al debido proceso en materia contractual,
esta Corte en aquella oportunidad indicó:
“En materia contractual, la Sala manifiesta que el debido
proceso debe ser observado teniendo en cuenta que, las actuaciones
contractuales de las entidades estatales deben estar orientadas al cumplimiento
de los fines estatales y constitucionales, y en consecuencia, dichos contratos,
al servicio del interés general, “no constituyen por sí mismos una finalidad
sino que representan un medio para “...la adquisición de bienes y servicios
tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz...”[42]”[43]
. En esta medida, constituye parte integral del respeto al debido proceso de
los contratistas, que las actuaciones contractuales respondan a un interés
general.
En este orden de ideas, las potestades excepcionales[44] consagradas en los contratos estatales,
que dan a la entidad estatal una cierta primacía frente al particular en virtud
del carácter instrumental de estos últimos, constituyen un poder especial de
orden administrativo cuyo uso, en observancia de los derechos fundamentales de
los contratistas, debe supeditarse de manera eficaz a la finalidad
constitucional o legal en virtud de la cual fue celebrado el respectivo
contrato.
En este sentido, la sentencia T-1341 de 2001, citada
anteriormente, indicó respecto de las potestades excepcionales y el debido
proceso, lo siguiente:
(...) “el ejercicio de las potestades excepcionales en materia
contractual, comoquiera que se estatuyen en garantía de la vigencia del orden
jurídico y por motivo de la superioridad del poder público que ostenta la
Administración, para así cumplir con los fines del Estado en materia
contractual estatal, deben dar cuenta de un claro respeto a la vigencia y
efectividad de los derechos de los contratistas, especialmente, de los derechos
con naturaleza fundamental, como ocurre con el derecho de defensa.”
En conclusión, el desarrollo contractual
en general y específicamente el uso de las potestades excepcionales, implica
necesariamente el respeto a los derechos de contradicción y defensa de los
contratistas, así como la necesaria justificación de su aplicación en el
interés general que desarrolla el contrato específico”.
Lo anterior, fue reiterado recientemente mediante Sentencia
T-933 de 2013[45],
en la cual esta Corte estudió el caso de un joven de 27 años que se encontraba
en situación de discapacidad y el ICETEX se negaba  a condonar la deuda
adquirida en virtud de un crédito otorgado porque
la situación del joven no se enmarcaba en el evento consagrado en la normativa
aplicable para el efecto, esto es, la calificación de pérdida de capacidad
laboral en un porcentaje igual o superior al 50% no fue posterior al
otorgamiento del crédito, por eso no podrá tenerse como un hecho sobreviniente.
En esta oportunidad, este Alto Tribunal amparó los derechos fundamentales del
actor y ordenó a la accionada tener en cuenta las circunstancias específicas de
cada persona para acceder a la condonación de la deuda de crédito. Sobre este
punto, se puede evidenciar que en las relaciones contractuales siempre debe tenerse
en cuenta y aplicarse el derecho fundamental al debido proceso, lo que
comprende que dicha relación debe estar supeditada a la finalidad legal en
virtud de la cual fue celebrado el respectivo contrato.
En síntesis, en las actuaciones contractuales debe observarse el debido
proceso, en aras de respetar los derechos a la contradicción y a la defensa de
los contratistas. Lo anterior con la finalidad de que las actuaciones
contractuales estén ceñidas por el respeto de las normas legales establecidas
entre los contratantes, ello sin perjuicio de vulnerar los derechos
fundamentales de la parte contratante.
En esta medida, el debido
proceso ha sido establecido como una garantía a favor de los contratantes, para
evitar que su derecho a la defensa se vea obstaculizado por el hecho de que
exista un contrato que regule las actuaciones a seguir entre las partes. En el
entendido de que aunque existe una finalidad que fue estipulada en el acuerdo,
en caso de existir controversia entre las partes se deben emplear todos los
medios legítimos y adecuados para la preparación de su defensa, el derecho a la
buena fe y a la lealtad de todas las personas que intervienen en el proceso.
4.
CASO CONCRETO
4.1.
HECHOS
PROBADOS DENTRO DEL EXPEDIENTE
De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, se
encuentra acreditado que:
4.1.1.  En el año 2002, la accionante obtuvo como
investigadora de Corpoica una beca Fullbright/Colciencias/ DNP para cursar
estudios doctorales en la Universidad de California en Davis.
4.1.2.  Esta beca fue postulada por Corpoica y en
razón a ello, la entidad se comprometió como contraparte de su beca aportar el
salario mensual de la investigadora en pesos colombianos, la suma de diecisiete
mil setecientos veinticinco dólares (US$17.725), los cuales se cancelarían
cinco mil setecientos veinticinco dólares (US$ 5.725) durante el periodo de
duración del doctorado
4.1.3.  Como consecuencia de lo anterior, entre
la actora y la entidad accionada se suscribió en el año 2002 una carta de
compromiso, mediante la cual se marcó el régimen contractual que debía regir el
desarrollo del programa autorizado y se establecieron las obligaciones a cargo
de cada una de las partes. En el documento mencionado se pactó que el término
de duración del programa sería de tres (3) años y medio[46], para lo cual
se le concedería una licencia de estudios.
4.1.4.  En el mencionado documento también se
estableció que una vez finalizara el periodo determinado para los estudios, la
investigadora dentro de los ocho (8) días siguientes a la finalización, debía
incorporarse a sus labores habituales, al mismo cargo y sede donde desempeñaba
sus funciones al iniciar la comisión o donde Corpoica lo estimara conveniente.
En caso de no realizarlo incurriría en incumplimiento de sus obligaciones y
deberá pagar una sanción.
4.1.5.  Igualmente, se pactó que como garantía de
dichos compromisos, debía firmar un pagaré en blanco a favor de Corpoica con un
codeudor solidario y solvente (Quien en el caso de la tutelante fue su mamá),
el cual se haría efectivo en caso de incumplimiento.
4.1.6.  En agosto de dos mil cinco (2005), cuando
vencía el periodo de licencia de estudios, solicitó ampliar la carta de
compromiso, a partir del nueve de marzo de dos mil seis (2006) y,  hasta el
ocho (8) de marzo de dos mil ocho (2008), lo anterior bajo la modalidad de
licencia no remunerada. La solicitud fue respaldada tal y como se puede
evidenciar en el material probatorio por su director de tesis quien sostuvo que
el término promedio para finalizar estudios de doctorado en Estados Unidos es
de cinco (5) a seis (6) años (Folios
11-12, cuaderno No. 2).
4.1.7.  De igual forma, se encuentra probado que
Corpoica, a pesar de lo informado por el director de tesis acerca de la
duración de los doctorados en Estados Unidos, le otorgó la licencia no
remunerada a la tutelante hasta el veintiséis (26) de octubre del año dos mil
seis (2006); sin embargo, ésta mediante correo electrónico informó que se
reincorporaría en sus funciones el treinta (30) de octubre de la misma
anualidad, toda vez que se encontraba en Edimburgo, Escocia, realizando
investigaciones de doctorado.
4.1.8.  El treinta (30) de octubre del año dos
mil seis (2006), la accionante se reincorporó a sus labores en Corpoica y,
hasta la fecha, tal y como lo informó la accionada se encuentra laborando para
tal entidad.
4.1.9.  Sostiene la tutelante que después de su
reincorporación, el 29 de noviembre del año 2006, la entidad accionada le
impone el cambio de tesis de doctorado por uno que fuera de interés de ellos y
se pudiera realizar en Colombia, como si el tema anterior, “Evaluación de
nuevos métodos diagnósticos para la pleuroneumonía contagiosa bovina (CBPP), no
aportara suficiente mérito para el país.
4.1.10.    En el año 2007, después de regresar de
sus vacaciones se le propuso como tema de tesis doctoral “El diseño y la
implementación de un programa nacional de monitoreo y vigilancia de resistencia
antimicrobiana”, el cual tenía el potencial de ser reproducido en los
países de área andina.
4.1.11.  Afirma la actora que dicha investigación fue
financiada aparte de Corpoica por otras entidades nacionales, las cuales
fueron: ICA, INVIMA, INS, Universidad Nacional, Universidad de los Andes y el
Éxito. Internacionalmente la investigación también tuvo apoyo y financiación.[47]
4.1.12.    De igual manera, se encuentra probado que
la tutelante sustentó su trabajo de grado el 22 de julio de 2010, culminando de
esta manera de forma exitosa su Phd. Lo cual se puede evidenciar con el diploma
aportado en sede de tutela (folio 87, cuaderno no. 2).
4.1.13.    En reconocimiento a los méritos
académicos y logros científicos de la investigadora María del Pilar Donado
Godoy, Colciencias mediante oficio del 2 de agosto de 2012, le notifica la
condonación del 100% del crédito educativo, del cual fue beneficiaria.
4.1.14. Afirma la actora que después de haber finalizado con
éxito su Phd y cumplir con todas las exigencias de Corpoica, se entera a
finales del año 2009, que dicha entidad había adelantado en contra de su madre
y ella un proceso ejecutivo singular en el año 2007, por la suma de doscientos
veintiséis millones veintiocho mil diez pesos ($226.028.010), por concepto del
capital contenido en el pagaré que respaldaba la “carta de compromiso”.
4.1.15. Sostiene que en la demanda ejecutiva se señaló de “manera
temeraria que  a la fecha la demandada MARÍA DEL PILAR DONADO GODOY ha
incumplido en su totalidad con lo acordado”. Añade que Corpoica llenó los
espacios en blanco en el pagaré, con fecha de vencimiento 11 de septiembre de
2006, fecha en la cual la investigadora aún se encontraba por fuera del país
realizando sus estudios de doctorado (Pues como quedó probado ella se
reincorporó a sus labores en Corpoica el  30 de octubre de la misma anualidad).
4.1.16. Afirma la tutelante que el proceso ejecutivo terminó
con fallo a favor de Corpoica en el año 2013, ordenándose “seguir adelante
con la ejecución”, no obstante, la actora presentó nulidad por notificación
ilegal, con suplantación de firma de su codeudora (su madre). Situación que
originó un proceso penal que aún se encuentra en curso.
4.1.17. Se encuentra acreditado que la liquidación del crédito
de la investigadora a 31 de julio de 2013, asciende a la suma de seiscientos
treinta y cuatro millones ciento sesenta y ocho mil setecientos cincuenta y
ocho pesos con seis centavos ($634.168.758.06).
4.1.18. Que Corpoica solicita a la actora un acuerdo de pago,
sin embargo ésta se niega a firmarlo toda vez que no responde a su juicio con
la realidad de los hechos, ya que ella en ningún momento incumplió con sus
obligaciones contractuales pues: (i) regresó al país en la fecha estipulada;
(ii) se reincorporó a sus labores en Corpoica; (iii) terminó su doctorado; y
(iv) Corpoica se ha beneficiado económicamente con su trabajo de tesis (folios
102-104, cuaderno No. 2).
4.1.19.    En el informe allegado a este despacho, la
accionante, informa que fue nominada por la Organización Mundial de la Salud OMS (World Health
Organization –WHO) como miembro del Grupo Asesor de la OMS sobre Vigilancia
Integrada de la Resistencia a los Antimicrobianos (AGISAR) del año 2014 al año
2019, hecho que es un gran logro para Colombia, para Corpoica institución en la
que labora y para ella misma.
4.1.20.    De las pruebas anexadas, también se puede
extraer que la tesis doctoral de la actora ha sido resaltada y ha generado
reconocimientos tanto para nuestro país como para Corpoica, hasta el punto que
la actora aún se encuentra laborando en dicha institución. Como soporte de ello
se encuentran los proyectos que la actora y su grupo de trabajo han gestionado
desde su regreso al país el 30 de octubre del año 2006[48].
4.1.21.    Por último, del informe enviado por
Migración Colombia, se puede evidenciar que la accionante en el año 2007, se
encontraba fuera del país (Folios18-19, cuaderno No. 1).
4.2.
EXAMEN DE
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
4.2.1.
Legitimación
en la causa por activa
Los artículos 86 constitucional y 10° del Decreto 2591
de 1991 indican que es titular de la acción de tutela cualquier persona a la
que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o amenazados. Estas
personas pueden invocar directamente el amparo constitucional o pueden hacerlo
a través de terceros que sean sus apoderados, representantes o agentes
oficiosos, para el caso de las personas que no se encuentran en condiciones de
interponer la acción por sí mismas.
En virtud de lo establecido precedentemente, encuentra
la Sala que la tutelante se encuentra legitimada para  representar sus propios
intereses, puesto que es la titular de los derechos y la decisión proferida en
su contra está afectando sus intereses económicos e incluso su salud. Por
tanto, el caso objeto de estudio sí cumple con este requisito.
En el caso del señor Fargetton, esposo de la
tutelante, no está legitimado para actuar, pues sus derechos fundamentales no
se han visto afectados por la decisión de Corpoica.
4.2.2.
Legitimación
en la causa por pasiva
Con respecto a quién va dirigida la
acción de tutela, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 expresa que: “se
dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que
presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)”.
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia
T- 416 de 1997[49]
explicó en qué consiste la legitimación por pasiva así:
“La legitimación pasiva se consagra como la facultad
procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o
controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre
una pretensión de contenido material”
En el caso estudiado se demandó a la Corporación
Colombiana de Investigación Agropecuaria, Corpoica, entidad pública descentralizada de
participación mixta sin ánimo de lucro, pues a juicio de la accionante,
es dicha entidad la presunta vulneradora de sus derechos fundamentales, al
actuar de mala fe e iniciar sorpresivamente un proceso ejecutivo en su contra
sin tener en cuenta la situación específica de la accionante y los créditos que
dicha institución logró con el trabajo de tesis presentado por su funcionaria. Aunado
a lo anterior, la entidad demandada es una autoridad pública, de modo que se
cumplen las reglas de legitimación por pasiva.
4.2.3.  Examen de inmediatez
La inmediatez es una condición de procedencia de la
acción de tutela, creada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como
herramienta para cumplir con el propósito de la Carta Política de hacer de la
acción de tutela un medio de amparo de derechos fundamentales que opere de
manera rápida, inmediata y eficaz.
Por ello, es indispensable estudiar cada caso en
concreto, toda vez que es necesario que la acción sea promovida dentro de un
término razonable, prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos que se
consideran vulneratorios de derechos fundamentales, con el fin de evitar que el
transcurso del tiempo desvirtúe la transgresión o amenaza de los derechos. En
consecuencia, ante la injustificada demora en la interposición de la acción, se
vuelve improcedente el mecanismo extraordinario, por ende, se debe acudir a los
mecanismos ordinarios de defensa judicial.
A propósito de este requisito de procedibilidad de la
acción de tutela, la Corte Constitucional en la Sentencia T- 792 de 2009[50] estableció
que:
“la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el
hecho de que el mismo exige que la acción sea promovida de manera oportuna,
esto es, dentro de un término razonable luego de la ocurrencia de los hechos
que motivan la afectación o amenaza de los derechos. Esa relación de inmediatez
entre la solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los derechos
fundamentales, debe evaluarse, según ha dicho la Corte, en cada caso concreto,
con plena observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.
Frente al argumento de la ausencia del
requisito de inmediatez, esta Sala considera que aunque han transcurrido cuatro
(4) años desde que la accionante tuvo conocimiento del proceso ejecutivo que se
había surtido en su contra, durante dicho tiempo ha realizado diferentes
actuaciones frente a Corpoica y el juzgado que conoció del proceso ejecutivo, tendientes
a ejercer su derecho a la defensa y contradicción, el cual no pudo ser ejercido
durante el transcurso del mencionado proceso debido a su desconocimiento. Por
tanto, al tener conocimiento del mismo, solicitó la nulidad por falta de
notificación, sin embargo le fue negada debido a que en el recibo de
notificación se encontraba la firma de su codeudora (su madre). Razón por la
cual, instauró denuncia ante la Fiscalía, con la finalidad de que este ente
investigara sobre la autenticidad en las firmas de los recibos de notificación
personal, lo mismo que el fraude procesal.
Además, el perjuicio es actual
e inminente, pues la deuda de la tutelante asciende más o menos a los
seiscientos millones de pesos (600. 000.000),  aún está a la espera de una
solución a su problemática por parte de la entidad accionada, quien a pesar de
beneficiarse económicamente con su investigación, le inició un proceso
ejecutivo por incumplimiento de obligaciones contractuales. Situación que le ha
generado a ella y a su núcleo familiar un gran desgaste emocional y económico,
lo que le ha causado un deterioro en su salud y le ha llevado a un “Trastorno
mixto de ansiedad y depresión secundarios a estrés laboral”.
4.2.4.
Examen de
subsidiariedad
Esta Corporación ha señalado en repetidas ocasiones[51]
que, como regla general, la tutela no es el mecanismo procedente para el
estudio de controversias de tipo contractual, puesto que este no es el objeto
de conocimiento del juez de amparo. Sin embargo, excepcionalmente se ha
aceptado la procedencia del amparo en la medida en que el juez constitucional
constate la presencia de un derecho fundamental el cual se considera
presuntamente vulnerado, y se presente alguna de las siguientes hipótesis: (i)
un inminente perjuicio irremediable y/o, (ii) la falta de idoneidad
de los medios ordinarios de defensa.
Con base en lo anterior, la  Sala
estima que en el caso objeto de estudio, teniendo en cuenta que: (i) el proceso
ejecutivo se surtió y fue fallado en contra de la accionante, la cual fue
condenada a pagar la suma de $ 222.028.010, (ii) que hoy en día la
liquidación del crédito asciende a $634.168.758.06 y, (iii) que se
pueden decretar embargos y secuestros para hacer valer el mandamiento de pago,
los otros mecanismos a los que eventualmente pueda acceder no son idóneos para
lograr de manera oportuna y eficaz la protección de los derechos fundamentales
de la señora María del Pilar Donado Godoy.
Por estas razones, la acción de tutela se
torna en el medio eficaz para solicitar la protección de los derechos
fundamentales de la peticionaria y su núcleo familiar, pues si bien es cierto la peticionaria podría
acudir a un proceso ordinario, no parece un mecanismo idóneo dado el paso del
tiempo y el tipo de controversia.
4.2.5.
ANÁLISIS DE LA VULNERACIÓN
ALEGADA
De las pruebas allegadas al proceso[52],
se encuentra acreditado tal y como se expresó antecedentemente que en este caso
la controversia objeto de estudio no versa sobre las decisiones del proceso
ejecutivo adelantado por Corpoica en contra de la señora María del Pilar Donado
Godoy, sino que versan sobre la actuación de la accionada, quien declaró el
incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Carta de Compromiso
suscrita entre las partes a pesar de que: (i) la peticionaria regresó al
país en la fecha acordada posteriormente (30 de octubre de 2006), (ii) se vinculó nuevamente a la institución, (iii)
realizó su proyecto de investigación con la entidad , (iv) le
compartió los respectivos créditos y se lucró con los resultados de dicha
investigación, y (v) culminó su doctorado en el año 2010.
Teniendo en cuenta lo descrito, procede la Sala a
determinar si la actuación de Corpoica, mediante la cual declaró el
incumplimiento de las obligaciones pactadas y en consecuencia inició un proceso
ejecutivo, vulnera los derechos fundamentales de la tutelante.
Encuentra la Sala que en el caso objeto de estudio la
actuación de Corpoica ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante,
a saber:
En primer lugar, ha vulnerado
el principio de buena fe que rige no sólo las actuaciones contractuales, sino
también la relación entre empleador y trabajador, al declarar el incumplimiento
de las obligaciones contractuales e iniciar un proceso ejecutivo sin tener en cuenta las condiciones
especiales de la peticionaria, la finalidad del contrato que no era otra sino
la investigación y el aporte que la misma iba a generar tanto en la entidad
accionada como en el desarrollo del país.
Situación que también genera un
desincentivo para aquellas personas que quieran realizar doctorados fuera del
país, pues al regresar y reincorporarse a sus trabajos, tienen una deuda que
asciende su patrimonio, tal y como sucedió en el caso objeto de estudio, que la
actora en aras de generar conocimiento, cultura y profundizar en un tema que no
había sido desarrollado en nuestro país, accedió a una beca para estudiar en el
exterior, sin tener conocimiento en un principio que dicha iniciativa iba a
desencadenar en un perjuicio económico gigantesco. Este actuar contraviene tal
y como se indicó en la parte considerativa de esta providencia el deber que
tiene el Estado de garantizar el fomento de la ciencia y la tecnología como
instrumento del derecho a la educación. En palabras de este Alto Tribunal, “[…] el Estado tiene el deber
de garantizar el fomento a la ciencia y la tecnología como un instrumento
eficaz para consolidar y materializar el derecho a la educación, cuya función
social (art. 67) incluye el crear condiciones que posibiliten a los individuos
desenvolverse en un contexto social en el cual los principios de heterogeneidad y pluralismo que
caracterizan a nuestra Constitución se orientan hacía la construcción de un
orden social inclusivo”[53].
Igualmente, como resultado del
fomento de la globalización, tal y como se resaltó anteriormente, la educación
a nivel doctoral y de
maestrías le exige al país contar con una fuerte planta de profesionales
capacitados en estos niveles, ya que en la actualidad no cuenta con los
suficientes investigadores calificados[54].
Razón por la cual, el Gobierno a través de instituciones como Colciencias ha
enfatizado en formar investigadores en programas doctorales y de maestría a
nivel internacional e investigadores en programas doctorales a nivel nacional.[55]
En segundo lugar, ha
vulnerado el derecho al debido proceso de la tutelante. Pues no tuvo en cuenta
la intención de la peticionaria de cumplir de buena fe con sus obligaciones, ya
que en reiteradas ocasiones solicitó una ampliación del tiempo de estudios, para
efectos de culminar su trabajo de grado y poder reintegrarse tal y como lo
exigía la carta de compromiso,[56] solicitud a la cual la entidad no
accedió, sino que inició sin justificación alguna un proceso ejecutivo en su
contra por el presunto incumplimiento de las obligaciones contenidas en la
mencionada carta, sin tener en cuenta que la actora sí cumplió con las
obligaciones impuestas por la accionada, pues regresó al país en el tiempo
estipulado, se reincorporó a la institución y los créditos de su investigación
fueron para la misma.
Es de anotar que Corpoica
tampoco tuvo en cuenta que una de las garantías del debido proceso es que los
contratos se interpreten y ejecuten conforme a sus finalidades. En este caso la
finalidad del contrato estaba ligada a los deberes estatales de promover la
educación superior y fomentar la ciencia y la tecnología.
En tercer lugar, existe una
desproporción en la exigencia de Corpoica, pues se le impuso a la tutelante: terminar
en tres (3) años y medio un doctorado en Estados Unidos. La entidad pasó por
alto que es imposible culminar
un programa de doctorado en Estados Unidos en ese tiempo, pues el promedio de
duración de estos programas es entre cinco (5) y seis (6) años, situación que
fue reiterada por el profesor de epidemiología Ian A. Gardner, mediante la cual
certifica que para culminar el programa de PhD en Epidemiología en la UC Davis
requiere un mínimo de cinco (5) años y el promedio de los estudiantes para
completar su PhD es de seis (6)[57].
En cuarto lugar, de las pruebas allegadas en el proceso y
en sede de revisión, se puede constatar que la investigación de la accionante
ha generado en el país grandes contribuciones a nivel económico como educativo.
A continuación se enunciaran algunas de las contribuciones que ha generado la
actora al país y a su entidad empleadora-: Convenios con la Universidad de
Georgia, Convenio con OPS/OMS, Convenio con el MADR, Convenio con la Federación
Nacional de Avicultores, Convenio de cooperación técnica con países de la
Comunidad Andina, entre otros. De igual forma a dictado desde su regreso y la
culminación de su trabajo de grado diferentes conferencias a nivel nacional e
internacional, así como tesis de grado.
Por último en sede de revisión, allegó al despacho
documento mediante el cual informa que
fue nominada por la Organización
Mundial de la Salud OMS (World Health Organization –WHO) como miembro del Grupo
Asesor de la OMS sobre Vigilancia Integrada de la Resistencia a los
Antimicrobianos (AGISAR) del año 2014 al año 2019, hecho que es un gran logro
para Colombia, para Corpoica institución en la que labora y para ella misma.
De lo descrito se puede evidenciar que la labor
realizada por la señora Donado Godoy ha generado una seria de ventajas que han
desencadenado en reconocimientos a nivel mundial de nuestro país y de la
institución empleadora, razón por la cual, esta Sala considera desproporcionada
la actuación de Corpoica , toda vez que la tutelante cumplió con la obligación
inicial y como resultado de dichos estudios ha incrementado la participación
internacional de Colombia en asuntos de Antimicrobianos en otros países.
En este orden de ideas, considera la Sala que la sola verificación del incumplimiento no es
razón suficiente para que se presuma el incumplimiento del becario en la
observancia de sus deberes contractuales y, en consecuencia, se proceda a
recuperar el dinero invertido en la formación del mismo, pues en los casos en
los que los becarios soliciten la revisión de la decisión debido a
circunstancias que, estando por fuera de su ámbito de determinación, dificultan
el cumplimiento del requisito, la aplicación de la potestad y sus
consecuencias, no puede hacerse de manera objetiva, sino que debe
valorarse la situación concreta a fin de establecer si la culpa del
incumplimiento recae o no únicamente en cabeza del becario[58]. Al respecto,
esta Corte en Sentencia T-677 de 2004[59]
indicó:
“[…] no puede en materia de créditos
educativos, aplicarse una responsabilidad objetiva que implique decretar
automática y unilateralmente, el incumplimiento y la eventual terminación del
contrato, cuando lo que está de por medio es la necesidad de efectuar un
análisis de caso que permita establecer si se están desarrollando o no las
finalidades constitucionales relativas a la ciencia y a la tecnología. En esta
medida, son esenciales los elementos subjetivos de la conducta, como la
culpabilidad, la intencionalidad y la imputabilidad”.
En consecuencia, es deber de la entidad que otorgó la beca
o una parte de ella, en este caso Corpoica,  demostrar que el incumplimiento no
se presentó por causas ajenas a la voluntad del becario y que su comportamiento
no fue diligente en la medida en que no aprovecharon las oportunidades, ni
tomaron las precauciones y el cuidado que les correspondía.
De esta manera, en el caso objeto de estudio, la
declaración de incumplimiento de las obligaciones, por no haberse presentado en
la fecha pactada, desconoce el derecho fundamental de la accionante por: (i)
la aplicación de dicha medida se produjo sin tener en cuenta las
condiciones especiales de la actora, ya que la fecha pactada (23 de octubre de
2006) se encontraba en Edimburgo, Escocia, realizado labores investigativas, de
las cuales dependía el desarrollo de su trabajo de tesis. Razón por la cual,
solicitó un término de ocho (08) días para reintegrarse, fecha en la cual se
vinculó nuevamente a la institución (30 de octubre de 2006) y, (ii) Corpoica
se excedió en la aplicación de formalidades procesales, vulnerando con ello
derechos fundamentales de la actora, como el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia, recayendo con su actuación en un exceso ritual
manifiesto, pues declaró el incumplimiento porque la actora no se presentó
la fecha estipulada en el contrato sino ocho (8) días después, desconociendo
con su actuar su imposibilidad de reincorporarse por encontrarse realizado
labores investigativas.  Sobre este punto esta Corte se ha manifestado en
varias ocasiones[60],
al respecto ha señalado:
“Si bien
las formalidades o ritos dentro de los procesos judiciales son relevantes en la
medida que buscan garantizar el respeto de un debido proceso, las autoridades
judiciales no pueden sacrificar injustificadamente derechos subjetivos al
aplicar dichas formalidades, pues precisamente el fin del derecho procesal es
contribuir a la realización de los mismos y fortalecer la obtención de una
verdadera justicia material. De manera que, cuando se aplican
taxativamente las normas procesales, desplazando con ello el amparo de los
derechos de las personas, es decir, cuando la aplicación de una norma
procedimental se convierte en una forma adversa a los derechos de los
individuos, se configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto
que hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales,
correspondiéndole entonces, al juez constitucional, obviar la aplicación de la
regla procesal en beneficio de tales garantías[61].
Este defecto, según la jurisprudencia de
esta Corporación, se configura cuando “(…)
un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la
eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una
denegación de justicia”; En ese
sentido, el funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por exceso
ritual manifiesto:
“(…) cuando (i) no tiene presente que
el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de
los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva
pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la aplicación en
exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga
en el desconocimiento de derechos fundamentales”  (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Teniendo en cuenta lo
mencionado, encuentra la Sala que Corpoica: en primer lugar, vulneró los
derechos fundamentales de la accionante al iniciarle un proceso ejecutivo por
incumplimiento de las obligaciones contractuales, sin notificarle de su
iniciación, en segundo lugar, actuó desproporcionadamente al declarar
incumplimiento porque la actora no terminó sus estudios en el tiempo
estipulado, desconociendo con ello el límite temporal más o menos aplicable a
los estudios de doctorado en Estados Unidos, esto es de cinco (5) a seis (6)
años y, en tercer lugar, no tuvo en cuenta que la tutelante se vinculó
nuevamente a la institución y los beneficios económicos que su investigación ha
generado al país a la misma entidad accionada .
En esta medida, no es
proporcionado que Corpoica pase por alto los logros obtenidos por la becaria,
tanto por su incidencia e importancia para la cultura, la ciencia y la técnica
nacionales, como porque el estudio de factibilidad de la condonación de un 50%
del crédito se estaría haciendo depender de un juicio de responsabilidad
objetiva y de factores ajenos a la conducta y autodeterminación de la becaria.
Es más ha sido tanto el aporte de la misma que Colciencias le condonó el 100%
de su parte de la beca, razón por la cual no es dable que una institución que
se ha visto tan beneficiada por los logros de la señora Donado, hasta el punto
de continuar laborando con ellos, haya actuado de mala fe con la misma y se
niegue a condonar su parte de la deuda basándose en requisitos evidentemente
sustanciales.
Lo anterior, sin ponderar que
una vez se exige coactivamente el crédito y este es efectivamente cancelado, se
propicia la desvinculación total del investigador de los fines científicos del
país, puesto que el becario no guarda ya ninguna razón para mantener vínculos
científicos con éste. Así entonces, incluso durante el período de pago de su
crédito no existe vínculo científico ya que en esta instancia ya se han cortado
todos los nexos con el sistema de ciencia y tecnología, permaneciendo
únicamente el económico, cuyo fin está condicionado a su pago, más no a ningún
tipo de desarrollo en proyectos conjuntos o de investigación. Causando con su
actuar un desincentivo para que las personas se preparen en el exterior y
regresen al país aportar sus conocimientos científicos  y de esta manera
contribuyendo a los investigadores colombianos se radiquen en otros países,
donde si le otorguen un valor a sus conocimientos.
En consecuencia, si bien la declaratoria de incumplimiento
del contrato se encontraba dentro de las competencias de Corpoica, la Sala advierte
que ésta se debió realizarse respetando el principio de proporcionalidad, conforme
al análisis del cumplimiento del objetivo superior y del grado de
incumplimiento respecto del contexto, a fin de no caer en el ámbito de la
responsabilidad objetiva que haría de la aplicación de la consecuencia jurídica
prescrita en el contrato, una decisión desproporcionada, en desconocimiento del
derecho al debido proceso.
Sobre este punto, considera la Sala importante reiterar lo
mencionado en la Sentencia T-677 de 2004[62], oportunidad en la que se estudió un
caso similar al expuesto y que sirvió como fundamento jurídico para el análisis
hoy desarrollado. En aquel momento la Corte Constitucional enfatizó en que:
“el análisis anterior no implica, en modo alguno, que el
procedimiento vigente para la imposición de las consecuencias de la potestad
excepcional pueda ser desconocido por los becarios. Antes bien, como se anotó
anteriormente, es un parámetro fundamental en el desarrollo de políticas para
el fomento y difusión de la ciencia y la tecnología en Colombia. La Sala se
concreta a especificar las condiciones en las cuales la cancelación de la
condición de becaria no puede ser impuesta so pena de ir en contravía de la Constitución.
En este punto, la Sala advierte que las anteriores consideraciones no tienen
incidencia alguna respecto del régimen relativo a la condonación como
instrumento que garantiza las finalidades constitucionales de la ciencia y la
tecnología, ni limitan el pleno ejercicio de las facultades de Colciencias para
regular estrictamente el retorno de los becarios – como se señaló en los
considerandos respecto de la importancia de este requisito- a fin de
materializar la finalidad constitucional del sistema de becas, sino que se
circunscribe a precisar las circunstancias en las cuales no es posible,
conforme a la Constitución y en el contexto particular de las condiciones del
requisito exigido, imponer la cancelación de la beca-crédito de manera objetiva”.
Con base en lo expuesto, esta Sala concederá la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la buena fe y al
acceso a la administración de justicia de la señora María del Pilar Donado
Godoy. En consecuencia, revocará la decisión proferida por la Sección Primera,
Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el siete (7) de
abril de dos mil catorce (2014), que confirmó la decisión de primera instancia
proferida el dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), por la Sala
Segunda del Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de
Bogotá, que rechazó por improcedente la acción de tutela incoada por María del
Pilar Donado Godoy y otro, en contra de la Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria.
De igual forma, se ordenará
a Corpoica que
reinicie el proceso de evaluación de la situación de la becaria respecto de la
procedencia o no de la condonación del crédito educativo, tomando en consideración
los aspectos relacionados en la parte considerativa de esta sentencia.
4.2.6.
Conclusiones
La Sala concederá la tutela a los derechos
fundamentales al debido proceso, a la buena fe  y al acceso a la administración
de justicia de la señora María del Pilar Donado Godoy, por las siguientes
razones:
En primer lugar, la Sala observó que la controversia en realidad no versaba sobre
las decisiones del proceso ejecutivo, sino sobre la actuación de Corpoica,
quien a pesar de hacer que la peticionaria regresara al país, se vinculara
nuevamente a la institución e hiciera su proyecto de investigación con la
entidad, compartiéndole los respectivos créditos, no actuó de buena fe y
sorpresivamente inició un proceso ejecutivo. En su contra por incumplimiento de
las obligaciones contractuales.
En segundo lugar, se pudo contatar que: (i) la
tutelante cumplió con las
exigencias que le hizo la entidad, (ii) la entidad le aplicó una suerte de
responsabilidad objetiva, ya que no tuvo en cuenta la intención de cumplir de
buena fe sus obligaciones, (iii) la entidad pasó por alto que es imposible
culminar un programa de doctorado en Estados Unidos en tan sólo 3 años (el
promedio de duración de estos programas es entre 5 y 7 años) y (iv) la entidad pasó
por alto los logros académicos y económicos obtenidos como fruto de la
investigación realizada por su funcionaria.
En tercer lugar, si bien es cierto existía
un compromiso contractual entre las partes y la actora se presentó ocho días
después de lo pactado, lo hizo con previo aviso a la entidad y además la
declaración de incumplimiento se produjo sin tener en cuenta las condiciones especiales de la actora, ya
que la fecha pactada (23 de octubre de 2006) se encontraba en Edimburgo,
Escocia, realizado labores investigativas, de las cuales dependía el desarrollo
de su trabajo de tesis. De igual forma, en este punto la entidad accionada se
excedió en la aplicación de formalidades procesales, vulnerando con ello
derechos fundamentales de la actora, como el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia, recayendo con su actuación en un exceso ritual
manifiesto.
Por último, la Sala tambien advirtió, que no es de
recibo que Corpoica, pasara por
alto los logros obtenidos por la becaria, tanto por su incidencia e importancia
para la cultura, la ciencia y la técnica nacionales, como porque el estudio de
factibilidad de la condonación de un 50% del crédito se estaría haciendo
depender de un juicio de responsabilidad objetiva y de factores ajenos a la
conducta y autodeterminación de la misma. En este punto, resaltó que debido a
la importancia para el desarrollo de la ciencia y la tecnología que la
investigación generó a nuestro país, Colciencias le condonó el 100% de su parte
de la beca.
Con base en lo expuesto, se concederá la protección de
los derechos fundamentales al debido proceso, a la buena fe y al acceso a la
administración de justicia de la señora María del Pilar Donado Godoy. En
consecuencia, se revocará la decisión proferida por la Sección Primera,
Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el siete (7) de
abril de dos mil catorce (2014), que confirmó la decisión de primera instancia.
De igual forma, se ordenará
a Corpoica que
reinicie el proceso de evaluación de la situación de la becaria respecto de la
procedencia o no de la condonación del crédito educativo, tomando en
consideración los aspectos relacionados en la parte considerativa de esta
sentencia.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la decisión proferida por la Sección Primera,
Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el siete (7) de
abril de dos mil catorce (2014), que confirmó la decisión de primera instancia
proferida el dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), por la Sala
Segunda del Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de
Bogotá, que rechazó por improcedente la acción de tutela incoada por María del
Pilar Donado Godoy y otro, en contra de la Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria. En su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso, a la buena fe y al acceso a la administración de
justicia de la señora María del Pilar Donado Godoy, de conformidad con las consideraciones de esta
providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a Corpoica que
reinicie el proceso de evaluación de la situación de la becaria respecto de la
procedencia o no de la condonación del crédito educativo, tomando en
consideración los aspectos relacionados en la parte considerativa de esta
sentencia, teniendo en cuenta que se pudo
constatar que: (i) la tutelante cumplió con las exigencias que le hizo la entidad, (ii)
la entidad le aplicó una suerte de responsabilidad objetiva, ya que no tuvo en
cuenta la intención de cumplir de buena fe sus obligaciones, (iii) la
entidad pasó por alto que es imposible culminar un programa de doctorado en
Estados Unidos en tan sólo 3 años (el promedio de duración de estos programas
es entre 5 y 7 años) y (iv) la entidad pasó por alto los logros
académicos y económicos obtenidos como fruto de la investigación realizada por
su funcionaria.
TERCERO.- Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1]
Artículo 70: El Estado tiene
el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos
en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la
enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del
proceso de creación de la identidad nacional.
La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de
la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que
conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el
desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación. (Subrayado
fuera del texto)
Artículo 71. La búsqueda del conocimiento y la expresión
artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán
el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado creará
incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia
y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos
especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades. (Subrayado
fuera del texto)
[2] “1. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la
educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y
del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos
humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación
debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una
sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre
todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y
promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la
paz (…).2. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: (…) c)
La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base
de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en
particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita (…)”.
[3] El
Protocolo de San Salvador también reconoce: “Artículo 13. […]3. Los Estados partes en el presente
Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a
la educación: a. la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos
gratuitamente; b. la enseñanza secundaria en sus diferentes formas, incluso la
enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse
accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la
implantación progresiva de la enseñanza gratuita. c. la enseñanza superior debe
hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada
uno, por cuantos medios sean apropiados y, en particular, por la implantación
progresiva de la enseñanza gratuita; d. se deberá fomentar o intensificar, en
la medida de lo posible, la educación básica para aquellas personas que no
hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria; e. se
deberán establecer programas de enseñanza diferenciada para los minusválidos a
fin de proporcionar una especial instrucción y formación a personas con
impedimentos físicos o deficiencias mentales […]”.
[4]
Observación General No. 13 “El derecho a la
Educación”; Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC).
[5]
Máttar, Jorge – Perrotti, Daniel E. Planificación, prospectiva y gestión
pública. Reflexiones para la agenda de desarrollo. ONU-CEPAL. Santiago de
Chile, mayo de 2014. Págs. 47 – 48.
[6]
Objetivos de Desarrollo del Milenio: Una mirada desde América Latina y el
Caribe. La educación como eje del desarrollo humano. Capítulo III. ONU,
Santiago de Chile. 2005. Pág. 83 - 84
[7]
MP, Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8] Al respecto ver la sentencia T – 090 de 1996, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[9].Consultar al respecto la sentencia T1099 de
2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10] En este sentido puede consultarse la sentencia T-02 de
1992.
[11]
Art. 2° Numeral 3
[12]
Art. 3° Numeral 2
[13]
Art. 7° Numeral 3
[14]
Jaramillo Salazar, Hernán. La formación de posgrado en Colombia: maestrías y
doctorados. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.
ISSN: 1850-0013. Buenos Aires, Vol. 5, Num. 13. Septiembre 2009. Pág. 3
[15]
Jaramillo Salazar, Hernán. La formación de posgrado en Colombia: maestrías y
doctorados. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.
ISSN: 1850-0013. Buenos Aires, Vol. 5, Num. 13. Septiembre 2009. Pág. 3
[16]
Jaramillo Salazar, Hernán. La formación de posgrado en Colombia: maestrías y
doctorados. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.
ISSN: 1850-0013. Buenos Aires, Vol. 5, Num. 13. Septiembre 2009.  Pág. 3
[17]
Consejo Nacional de Acreditación. El sistema de mejoramiento continuo del
Consejo Nacional de de Acreditación (CNA). Bogotá, Enero de 2011. Pág. 27
[18]
Consejo Nacional de Acreditación. El sistema de mejoramiento continuo del
Consejo Nacional de de Acreditación (CNA). Bogotá, Enero de 2011. Pág. 27
[19]
Jaramillo Salazar, Hernán. La formación de posgrado en Colombia: maestrías y
doctorados. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.
ISSN: 1850-0013. Buenos Aires, Vol. 5, Num. 13. Septiembre 2009. Pág. 10.
[20]
Jaramillo Salazar, Hernán. La formación de posgrado en Colombia: maestrías y
doctorados. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.
ISSN: 1850-0013. Buenos Aires, Vol. 5, Num. 13. Septiembre 2009. Pág. 10.
[21] Tomado de http://www.urnadecristal.gov.co/gestion-gobierno/presupuesto-colombia-2014-sena-agr
[22]
www.cesu.edu.co
[23] Rodríguez, Jorga A. Reforma de la educación superior:
Santos y el presupuesto de las universidades públicas. Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID)
[24] Alexy, Robert Teoría de los Derechos Fundamentales,
citado, pág. 86.
[25]
Corte Constitucional sentencia T-458 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[26] ARTICULO  334. Modificado por
el art. 1, Acto Legislativo 003 de 2011, Desarrollado por
la Ley 1695 de 2013. El
nuevo texto es el siguiente: La dirección general de la economía estará
a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación
de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y
territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para
alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En
cualquier caso el gasto público social será prioritario.
[27]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[28]
MP, Juan Carlos Henao Pérez
[29]
Ver Sentencias T-1228 de 2001, T-340 de 2005,  T-689 de 2005, T-1179 de 2008, T-248 de
2008, T-566 de 2009, T-268 de 2009, entre otras.
[30]
Sentencia T- 850 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[31]
Sentencia T-180 A de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[32]
MP, Humberto Sierra Porto
[33]
MP, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[34]
Sentencia C-980 de 2010, MP, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[35]
MP, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[36] M.P. Simón Rodríguez Rodríguez. En el mismo sentido pueden
consultarse entre otras muchas, las Sentencias T-381 de 1998, T-416 de
1998,T-1341 de 2001 y T-704 de 2003,
[37]
MP, Vladimiro Naranjo Mesa
[38] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[39]
MP, Rodrigo Escobar Gil.
[40]
MP, Luis Ernesto Vargas Silva.
[41] MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra
[42] Sentencia C-449 de 1992
[43] Sentencia C-154 de 1997
[44] Dichas
potestades excepcionales de la Administración en el ámbito contractual obtienen
su regulación en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993: “Artículo 14. Para el
cumplimiento de los fines de la contratación las entidades estatales al
celebrar un contrato:
1.
Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y
vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo
objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios
públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación,
podrán, en los casos previstos en el numeral segundo de este artículo,
interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos
convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones
particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el
contrato celebrado.
(...)2.
Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación,
interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales
y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una
actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos
o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de
obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del estado se
incluirá la cláusula de reversión”. Al respecto, la Sentencia T-1341 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, estableció el
fundamento y alcance de las cláusulas excepcionales de la administración, así:
“Al hablar de “disposiciones extrañas a la contratación particular”, se hace
referencia específicamente a las llamadas cláusulas exorbitantes o
excepcionales al derecho común, a través de las cuales a la entidad pública
contratante se le reconoce una serie de prerrogativas que no ostentan los
particulares, y que tienen como fundamento la prevalencia no sólo del interés
general sino de los fines estatales. Estos intereses y fines permiten a la
administración hacer uso de ciertos poderes de Estado que como lo expone el
tratadista Garrido Falla, en su Tratado de Derecho Administrativo “determina
una posición también especial de las partes contratantes, así como una dinámica
particular de la relación entre ellos, que viene a corregir típicamente la
rigurosa inflexibilidad de los contratos civiles”. Poderes de carácter
excepcional a los cuales recurre la administración en su calidad de tal, a
efectos de declarar la caducidad del contrato; su terminación; su modificación
e interpretación unilateral, como medidas extremas que debe adoptar después de
agotar otros mecanismos para la debida ejecución del contrato, y cuya finalidad
es la de evitar no sólo la paralización de éste, sino para hacer viable la
continua y adecuada prestación del servicio que estos pueden comportar, en
atención al interés público implícito en ellos. Sobre el ejercicio de estos
poderes ha dicho el H. Consejo de Estado: “Son actos unilaterales de
indiscutible factura y sólo pueden ser dictados por la administración en
ejercicio de poderes legales, denominados generalmente exorbitantes. El hecho
que tales actos se dicten en desarrollo  de un contrato, no les da una
fisonomía propia, porque el contrato no es la fuente que dimana el poder para
expedirlos, sino ésta está únicamente en la ley. Esos poderes, así, no los
otorga el contrato y su ejercicio no puede ser objeto de convenio.”(Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, abril 13 de
1994)”.
[45]
MP, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[46] Periodo
comprendido entre el nueve (9) de septiembre de dos mil doce (2012), y el ocho
(8) de marzo de dos mil seis (2006).
[47]
La financiaron entre otros: Organización Panamericana de Salud
OPS, la Organización Mundial de la Salud, la Agencia Canadiense de Salud
pública con su programa integrado de vigilancia de resistencia a
antimicrobianos y el centro para el control de enfermedades con NARMS.
[48] Entre otros, “Convenio con la Universidad de Georgia para desarrollar el
proyecto de Salmonella sp. En carne de pollo de puntos de venta en Colombia.
Inicio: septiembre de 2010. Fin: abril de 2013; Convenio con la Universidad de
Georgia para desarrollar el proyecto de Salmonella sp. En carne de pollo de
puntos de venta en Colombia. Inicio: junio de 2011. Fin: junio de 2012, agosto
de la misma anualidad; Prevalence, Resistance Patterns and Risk Factors for
Antimicrobial Resistance in Poultry Farms and Retail Chicken Meat in Colombia
and Molecular Characterization of Salmonella Paratyphi B and Salmonella
Heidelberg Inicio: Enero 2008. Fin: Enero 2010”.
[49]MP. Antonio Barrera Carbonell
[50]MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[51] Acerca de la improcedencia general de la
tutela en materia contractual, consultar , entre otras muchas, las Sentencias
T-219 de 1995, T-605 de 1995, T-307 de 1997, T-643 de 1998, T-625 de 2001,
T-971 de 2001, T-1221 de 2001, T-1341 de 2001, T-104 de 2002 y T-168 de 2003.
[52]
Copia de la Carta de compromiso suscrita entre la accionante y
Corpoica, mail enviados por la accionante al área de recursos humanos de la
entidad, entre otros.
[53]
Sentencia T-677 de 2004, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[54]
Jaramillo Salazar, Hernán. La formación de posgrado en Colombia: maestrías y
doctorados. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.
ISSN: 1850-0013. Buenos Aires, Vol. 5, Num. 13. Septiembre 2009. Pág. 3
[55]
Jaramillo Salazar, Hernán. La formación de posgrado en Colombia: maestrías y
doctorados. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.
ISSN: 1850-0013. Buenos Aires, Vol. 5, Num. 13. Septiembre 2009. Pág. 3
[56] En el numeral séptimo de la Carta de Compromiso se estipuló, entre
otros los siguientes compromisos: “[…] la investigadora se compromete a: a)Regresar
al país y reincorporarse a Corpoica, b)Trabajar en el proyecto de investigación
acordado entre la universidad y Corpoica , el cual hace parte integral de la
programación de la Corporación, c) Cumplir con el plan académico determinado
por la Universidad de California, Davis, el cual se centrará en el Área de
Salud Animal, f) enviar a la oficina Asesora de Desarrollo institucional y
Gestión Humana dos (2) copias de su Tesis de Grado, en los treinta días
siguientes a su reincorporación […]”
[57]
Folios 11-12, cuaderno No. 2.
[58]
Cfr. T-677 de 2004.
[59]
MP, Marco Gerardo Monroy Cabra
[60]
T-268 de 2010, T-213 de 2012, T- 363 de 2013 y T-747 de 2013,
entre otras.
[61]
T-747 de 2013, MP, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[62]
MP, Marco Gerardo Monroy Cabra.