T-658-04
Procedencia de la tutela
Sentencia T-658/04
PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA-Demandado no rindió informe solicitado por
el juez
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reconocimiento de
derechos pensionales
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para
reconocimiento de derechos pensionales
DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Núcleo
esencial/DERECHO DE PETICION-Requisitos de procedibilidad
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
DERECHO DE PETICION SOBRE RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE INVALIDEZ-No se
ha dado respuesta sobre el estado de la solicitud
SEGURO SOCIAL-Resolución de fondo sobre reconocimiento
de pensión de invalidez
Referencia: expediente T-866821
Acción de
tutela instaurada por Jesús Emel Vargas García contra el Instituto de los
Seguros Sociales - Seccional Antioquia-.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., ocho (8) de julio de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado
Once Penal del Circuito  de Medellín dentro de la acción de tutela instaurada
por Jesús Emel Vargas García contra el Instituto de los Seguros Sociales -
Seccional Antioquia-.
I.  ANTECEDENTES
El señor Jesús Emel Vargas García, instauró acción de
tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales - Seccional Antioquia-, pues
considera que dicha entidad le ha violado sus derechos fundamentales de
petición y seguridad social, al no haberle dado respuesta a la solicitud de
reconocimiento de la pensión por invalidez que presentó ante la misma.
1.- Hechos:
1.
Aduce el demandante que
con fecha 10 de octubre de 2003 solicitó a la entidad accionada, se le
reconociera la pensión de invalidez a la que cree tener derecho.
2.  Precisa que en varias oportunidades, se ha
acercado al Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social -donde
radicó la petición con la documentación respectiva-, con el propósito de
averiguar el estado en que se encuentra su solicitud y la única respuesta que
le dan, es que debe esperar.
3. Sostiene
que actualmente se encuentra muy enfermo, ya que tiene problemas en los ojos y
en “las rótulas y las articulaciones” que le impiden movilizarse y desempeñar
bien las labores que debe realizar en la empresa donde trabaja, por lo que
requiere con urgencia que se le reconozca la pensión de invalidez.
4.  Señala que como a la fecha de presentación de la
acción de tutela (3 de diciembre de 2003), la entidad accionada no le había
dado respuesta a su petición se vio obligado a instaurar dicha acción.
2.  Pruebas:
-Fotocopia de la cédula de ciudadanía del demandante.
-  Desprendible de la radicación de la petición
efectuada el 10 de octubre de  2003 por el accionante No. 330372.
3.  Decisión judicial que se revisa.
El Juzgado Once Penal del Circuito  de Medellín en
fallo del 16 de diciembre de 2003, niega el amparo impetrado, pues estima que
como la petición fue presentada el día 10 de octubre de 2003, no han
transcurrido los cuatro (4) meses, que tienen las entidades para reconocer la
pensión de invalidez de conformidad con el Decreto 797 (sic) de 2003.
II. CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia.
Esta Corte es competente para revisar el fallo de
tutela proferido en este proceso, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
2.  Presunción de veracidad en materia de tutela
cuando el demandado no rinde el informe solicitado por el juez.
El despacho judicial que conoció del asunto, corrió
traslado de la demanda a la entidad accionada para que ésta ejerciera el
derecho de defensa, sin que la misma se haya pronunciado sobre el asunto.
Cabe aclarar, que cuando la autoridad pública contra
la que se dirige la acción no contesta el requerimiento que le hace el juez de
instancia con el fin de que dé contestación a los hechos expuestos en la tutela,
ni justifica tal omisión, opera para el caso, la presunción de veracidad de los
hechos narrados por el accionante, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 20 del decreto 2591 de 1991.
3 . Problema jurídico.
En esta oportunidad corresponde a la
Sala determinar, si con la actitud asumida por la entidad demandada de no
responder el derecho de petición elevado por el actor el día 13 de octubre de
2003, a través del cual solicitaba el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, se vulneró la garantía constitucional consagrada en el artículo 23
de la Constitución Política.
Para esta Sala de Revisión es claro que el
problema jurídico planteado en el caso bajo análisis, hace referencia al
término que tienen las entidades públicas para responder las peticiones que en
materia pensional presenten los ciudadanos ante las mismas y toda vez que tal
asunto ya ha sido definido por esta Corte en ocasiones anteriores, para el caso
se reiterará lo sostenido por la jurisprudencia constitucional en ese sentido.
4.
Procedencia excepcional de la tutela para el reconocimiento derechos
pensionales.
La acción de tutela es un mecanismo que
consagró la Constitución Política de 1991, para proteger los derechos
fundamentales de las personas, de lesiones o amenazas de vulneración por parte
de una autoridad pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un particular.
Se trata entonces de un procedimiento judicial
específico, autónomo, directo y sumario, que en ningún caso puede sustituir los
procesos judiciales que establece la ley; en ese sentido la acción de tutela no
procede cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se configure un
perjuicio irremediable, caso en el cual, la tutela
procede, hasta que la autoridad correspondiente decida de fondo sobre el
asunto.
Así mismo, la Corte Constitucional[1] en jurisprudencia
reiterada ha señalado que las controversias suscitadas con ocasión del
reconocimiento de derechos pensionales no le corresponden a la jurisdicción
constitucional en sede de tutela, dado que se trata de pretensiones de orden
legal para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico otras
instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios.[2]
De esta manera, se puede afirmar que la acción de
tutela no procede para el reconocimiento de derechos pensionales, bien se trate
de pensiones de vejez, invalidez, o de sobrevivientes, a menos que dadas las
circunstancias del caso concreto, los medios de defensa judicial resulten
ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales o se pueda
razonablemente prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
5.  El derecho de petición.
Esta Corporación mediante
diversa jurisprudencia ha establecido el carácter de derecho fundamental
constitucional de que goza el derecho de petición.[3]  Es así
como el artículo 23 de la Constitución Nacional faculta -a toda persona para
presentar peticiones respetuosas ante las autoridades- y principalmente a
obtener pronta respuesta a su solicitud.[4] En ese sentido, el artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo prevé el ejercicio de ese derecho.
En esa medida se ha entendido,
que el derecho fundamental de petición consiste no solamente en el derecho a
obtener una pronta resolución a la solicitud por parte de la autoridades a
quienes es formulada, sino que correlativamente implica la obligación por parte
de éstas de resolver de fondo y además de manera clara y precisa el pedimento.
En aplicación del precepto constitucional mencionado,
se puede deducir que corresponde al juez de tutela verificar los términos
establecidos para dar respuesta a los peticionarios, pues en aras de proteger
el derecho fundamental de petición e independientemente de su resultado, dicho
funcionario debe propender porque la autoridad competente en cada caso dé una
respuesta oportuna que resuelva de fondo lo solicitado.
Cabe señalar de otra parte, que la Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre el sentido y alcance del derecho de
petición a través de su amplia y reiterada jurisprudencia.[5] En efecto en la
sentencia T-377 de 2000, se fijaron los supuestos fácticos de ese derecho, de
la siguiente manera:
“a) El derecho de petición es fundamental
y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración
del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
“(...)
“g). En relación con la oportunidad de la
respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder
dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
“h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta.”
Posteriormente en la Sentencia T-1006 de
2001, la Corte adicionó a los supuestos enumerados anteriormente en dos más,
así: j) El relativo a que la falta de competencia de la entidad ante
quien se plantea, no la exonera del deber de responder. k) el relativo a que la
entidad pública ante la cual se presentó una petición, debe notificar de la
respuesta al interesado.
6.  Reiteración de jurisprudencia. Término para
resolver las solicitudes de petición por parte de las entidades que prestan el
servicio público de seguridad social en pensiones.
En relación con el término que tienen las entidades
públicas para resolver las solicitudes de pensión de jubilación que ante ellas
se eleven, cabe señalar que según lo expresado por la doctrina constitucional
recogida en el fallo de unificación SU-975 de 2003, y reiterada posteriormente
a través de diferentes providencias tales como las Sentencias T-025, T- 054,
T-061, T-094, T-091, T-099, T-141, T-144, T-166, T-266 de 2004, para resolver
el asunto la Corte ha recurrido a la interpretación integral de varias normas
que concurren en la configuración legal del derecho de petición, (artículo 6º
del Código Contencioso Administrativo, el artículo  19 del Decreto 656 de 1994
y el artículo 4º de la Ley 700 de 2001)  y ha concluido, lo siguiente:
“6) los plazos con que cuenta la
autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional
elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya
inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son
los siguientes:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera
de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento
responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes;
c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite
administrativo.
“(ii) 4 meses calendario para dar respuesta
de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
“(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier desconocimiento injustificado de
dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de
los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a
la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de
reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”[6]
(negrilla adicionada)
De conformidad con lo expuesto,
se puede concluir que las entidades que hacen parte del Sistema General de
Pensiones, ya sean públicas o privadas, cuentan con un término que no puede
exceder los seis (6) meses para hacer efectivo el derecho prestacional
solicitado, el cual se concreta en el pago de la pensión respectiva de la
siguiente manera:
i) La entidad ante la cual se radica una petición de
pensión, tiene en principio un término de quince (15) días para informarle al
interesado, lo relativo al estado en que se encuentra su solicitud, así como el
motivo por el cual no ha podido responder dentro de dicho término la solicitud
formulada y la fecha en la cual se dará respuesta a la petición (artículo 6º
del Código Contencioso Administrativo).[7]
ii) Ahora bien, tomando en consideración la
complejidad que en muchas ocasiones revisten los asuntos relativos al
reconocimiento de pensiones, la Corte con fundamento en la aplicación analógica
del artículo 19º, Decreto 656 de 1994 que a la letra dice: “El Gobierno
nacional establecerá los plazos y procedimientos para que las administradoras
decidan acerca de las solicitudes relacionadas con pensiones por vejez,
invalidez y sobrevivencia, sin que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4)
meses,” ha precisado, que las entidades que tienen a su cargo dichas
obligaciones, cuentan con un plazo máximo de cuatro (4) meses para contestar de
fondo las peticiones relacionadas con el reconocimiento de dichas prestaciones.
iii)   Por su parte, el artículo 9º la Ley 797 de 2003
“por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, al fijar los requisitos
para obtener la “pensión de vejez”, estableció que: “Los fondos
encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4)
meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la
correspondiente documentación que acredite su derecho.” (negrilla y subrayado
adicionado)
iv) Resulta entonces de lo dicho, que como se expresó
anteriormente el término de seis (6) meses establecido en el artículo 4º de la
Ley 700 de 2001 “por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar
las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”,
se aplica no para resolver las solicitudes en materia de pensiones -cuyo
término máximo es de cuatro (4) meses-, sino para adelantar los trámites
necesarios encaminados al reconocimiento y desembolso efectivo del monto de las
correspondientes mesadas.
7.   Caso
concreto.
La solicitud elevada por el señor Jesús
Emel Vargas García tiene como finalidad lograr el reconocimiento de su pensión
de invalidez.
Sobre la pensión de invalidez ha dicho la
Corte[8]
que representa un derecho esencial e irrenunciable en cuanto asegura la
supervivencia de los trabajadores que han visto menguada o disminuida su
capacidad laboral de manera significativa por razones ajenas a su voluntad; así
como también, protege la integridad física de éstos, por cuanto como
consecuencia de su estado de salud y de sus limitaciones permanentes, el Estado
debe brindarles la asistencia médica que requieren.
En efecto, con el reconocimiento de la pensión de
invalidez a favor de las personas que cumplen con los requisitos exigidos para
acceder a dicho beneficio, el Estado pretende dar cumplimiento al mandato
constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los ciudadanos “el
derecho irrenunciable a la seguridad social” (artículo 48 de la C.P.)
De otra parte cabe señalar, que
si bien en el  asunto sub-examine a la Corte no corresponde determinar
si efectivamente el señor Jesús
Emel Vargas García cumple o no con los requisitos
exigidos por la normatividad vigente para acceder al derecho de pensión de
invalidez, no hay duda de que al mismo, no se le ha proporcionado una respuesta
oportuna que resuelva de fondo la solicitud formulada por él, a pesar de el
tiempo transcurrido desde la fecha de presentación de la petición (10 de
octubre de 2003).
Ahora bien, la sentencia de tutela objeto
de revisión, afirma que el derecho de petición del actor no se encontraba
vulnerado, pues de acuerdo con lo establecido por el Decreto (sic) 797 de 2003
no han transcurrido los cuatro (4) meses, que tienen las entidades, para
reconocer la pensión.
Al respecto estima la Sala, que conforme
con la interpretación que la jurisprudencia de esta Corporación ha dado a los
términos para resolver este tipo de solicitudes, se advierte la vulneración del
derecho de petición del señor Jesús Emel Vargas García,  puesto que si bien al
momento de presentar la demanda de tutela (3 de diciembre de 2003), no habían transcurrido
los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia para resolver de fondo
la petición de solicitud de la pensión de invalidez, se considera que el
Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Antioquia-, sí estaba en la
obligación de hacerle saber al actor dentro de los quince (15) días siguientes
a la radicación de su solicitud, el estado en el que se encontraba su petición
y de señalarle a su vez, la fecha en la que se le resolvería de fondo su
petición y no limitarse a indicarle verbalmente que debía esperar
indefinidamente a que se le resolviera el asunto.
En este orden de ideas, la Sala concederá
la tutela solicitada por el señor Vargas García, y ordenará al Seguro Social
que si aún no lo ha hecho, proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia a
pronunciarse de fondo sobre el objeto de las petición elevada por el
accionante.
III.         DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 16 de diciembre
de 2003 por el Juzgado Once Penal del Circuito  de Medellín, que negó la protección de los derechos invocados por
el señor Jesús Emel Vargas García contra el Instituto de los Seguros Sociales -
Seccional Antioquia-. En su lugar, TUTELAR el
derecho de petición del accionante.
Segundo. ORDENAR al Instituto
de los Seguros Sociales -Seccional Antioquia-, que si
aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta providencia proceda a pronunciarse de fondo sobre el
objeto de la petición elevada por el señor Jesús Emel Vargas García.
Tercero. PREVENIR al Instituto de los Seguros Sociales
-Seccional Antioquia-, para que en el futuro
se abstenga de incurrir en actuaciones que vulneran los derechos fundamentales
de sus afiliados.
Cuarto. Por Secretaría, líbrense la comunicación de que trata
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] Ver, entre otras, las Sentencias  T-054/04 ,
T-999/01, T-476/01, T-398/01, T-408/00, T-327/99, T-660/99.
[2]
En la sentencia T-054 de 2004
dijo la Corte sobre el asunto, lo siguiente: “En esta medida la acción de tutela no tiene como
finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el
caso de la pensión de jubilación. No obstante, en lo que respecta al derecho a
la seguridad social, la Corte ha señalado que si bien no fue consagrado
expresamente en la Constitución como una garantía fundamental bien puede
adquirir ese carácter cuando según las circunstancias del caso, su no
reconocimiento tenga la potencialidad de poner en peligro otros derechos y
principios fundamentales como la vida (artículo 11 C.P.), la dignidad humana
(artículo 1º C.P.), la integridad física y moral (artículo 12 C.P.) o el libre
desarrollo de la personalidad (artículo 16 C.P.) de las personas de la tercera
edad (artículo 46 C.P.).”
[3] Ver entre otras, las Sentencias T-232/01,
T-396/01, T-877/01 y T-943/02.
[4] ARTICULO 23. Toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos
de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador
podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales.
[5] Pueden consultarse,
entre otras, las sentencias T-054 y T-026 de 2004 y T-079, T-129, T-418,
T-1089 de 2001.
[6] SU-975 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[7] Artículo 6º.  Las peticiones
se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha
de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en
dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la
demora y señalando a la vez la fecha en la que se resolverá o dará respuesta.   (…).
Subrayado y negrilla fuera de texto.
[8] Ver entre otras, las Sentencas T-033/04,
T-1154/01 y T-1968/00.