C-836-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-836/13
TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-No configura una vulneración
del debido proceso administrativo
El legislador estableció un término de caducidad de la
acción fiscal siguiendo la jurisprudencia que en tal sentido había fijado esta
Corte, fuera de lo cual al preverlo actuó dentro del amplio margen de
configuración que se le reconoce en materia como la que ha sido objeto de
examen, potestad configurativa que también se extiende a la inclusión de la
figura de la prescripción, así como a la fijación del término en el que opera
la caducidad de la acción fiscal, término que, según reiterada jurisprudencia
garantiza la seguridad jurídica, el ejercicio razonable de las facultades
correspondientes a las contralorías y los derechos de quienes eventualmente
pudieran ser sujetos pasivos de la acción fiscal, lo que comporta su armonización
con los principios que guían el cumplimiento de la función administrativa, sin
que se advierta en su duración o en su concurrencia con el término de
prescripción motivo de inconstitucionalidad alguno.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE COMPETENCIA DE
LAS CONTRALORIAS-Caducidad y prescripción
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza administrativa
Se trata de un proceso de índole administrativa, por
lo que el investigado “no es objeto de juzgamiento, pues no se encuentra
sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del Estado”, lo que le
permite “acudir a la justicia contencioso administrativa para cuestionar la
legalidad del procedimiento y la decisión en él proferida”, vertida en un acto
administrativo, en el cual se declara una responsabilidad “esencialmente
patrimonial y no sancionatoria, toda vez que tiene una finalidad exclusivamente
reparatoria, en cuanto persigue la indemnización por el detrimento patrimonial
ocasionado al Estado.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Carácter
patrimonial del daño lo diferencia de otros tipos de responsabilidad
El carácter patrimonial del daño diferencia la
responsabilidad fiscal de otros tipos de responsabilidad como la disciplinaria,
caso en el cual “el daño es extrapatrimonial y no susceptible de valoración
económica”, de donde “el proceso disciplinario tiene un carácter sancionatorio”
y también la hace independiente de la responsabilidad penal, aunque pueda
“generarse por unos mismos hechos”, siendo “constitucionalmente admisible el
fenómeno de la acumulación de responsabilidades, fiscal, disciplinaria y
penal”, con la aclaración, hecha ya por la Corte, de que si se persigue la
indemnización de perjuicios a favor del Estado dentro del proceso penal, “no es
procedente al mismo tiempo obtener un reconocimiento de tales perjuicios a
través de un proceso fiscal”.
CADUCIDAD DE LA ACCION FISCAL-Jurisprudencia
constitucional
TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION FISCAL-Margen de configuración legislativa
CADUCIDAD Y PRESCRIPCION-Diferencias
PRESCRIPCION Y CADUCIDAD-Determinan
límites temporales para ejercicio de un derecho
TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION FISCAL-Finalidad
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Carácter
subjetivo
Referencia: expediente D-9607
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 9° (parcial) de la Ley 610 de 2000
Actor:
Luis Carlos Zamora Reyes
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece
(2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, establecida en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes demandó
parcialmente el artículo 9° de la Ley 610 de 2000.
Mediante Auto de nueve (9) de mayo de
2013, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda de la referencia, por
considerar que la acción no cumplía con los requisitos de claridad, certeza,
pertinencia y suficiencia que exigen las acciones públicas de
inconstitucionalidad, de acuerdo con el Decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia en esta materia.
El dieciséis (16) de mayo
de 2013, dentro del término previsto para la corrección de la demanda, el actor
radicó en la Secretaría General de esta Corporación escrito de subsanación.
Mediante Auto de treinta y
uno (31) de mayo de dos mil trece (2013), el Magistrado Sustanciador decidió
admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió
traslado al Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia.
En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Congreso
de la República, a la Ministra de Justicia y del Derecho, a la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, a la Contralora General de la
República para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del
proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la
disposición acusada. Además, invitó al Presidente de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y a los decanos de las Facultades de Derecho de las
universidades del Atlántico, Nacional, Andes y Libre para que intervinieran
dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
Una vez cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de las demandas de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
acción presentada.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A continuación se
transcribe el artículo acusado y se subrayan los apartes demandados.
LEY 610 DE 2000
(Agosto 15)
Diario Oficial No. 44.133 de 18 de agosto de 2000
Por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TITULO I.
ASPECTOS GENERALES
“ARTICULO 9o. CADUCIDAD Y PRESCRIPCION. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5)
años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no
se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el
día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter
permanente o continuado desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en
cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia
en firme que la declare.
El vencimiento de los términos
establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos
punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás
perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en
el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o
por la respectiva entidad pública.”
III. LA DEMANDA
El
demandante estima que las expresiones objeto de censura constitucional,
contenidas en la Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”,
contravienen lo dispuesto en los artículos 1°, 21 y 29 de la Constitución
Política, por las siguientes razones:
Advierte que el legislador, al establecer
una diferencia entre la caducidad y la prescripción en los procesos de
responsabilidad fiscal, extendió, en forma indebida, el término dentro del cual
las diferentes contralorías que funcionan en el país pueden “fallar en firme”
un proceso de responsabilidad fiscal.
Seguidamente, considera que el término que se debe tener
en cuenta para fallar un proceso de responsabilidad fiscal debe ser el
establecido en el artículo 9° de la Ley 610 de 2000 para la prescripción, es
decir de cinco (5) años contados a partir de la ocurrencia del hecho generador
del daño al patrimonio publico y no de un máximo de diez (10) años como quedó
en la norma parcialmente demandada, al introducir, de manera equivocada e
injustificada, el fenómeno de la caducidad de la acción. De esta forma, lo que
se hizo fue extender el plazo dentro del cual la administración puede fallar.
Indica que las expresiones demandadas son
inconstitucionales, porque desconocen el derecho a la honra del investigado y
su dignidad, así como los postulados que configuran el debido proceso, pues
amplían de una forma desmedida el tiempo en el cual las contralorías pueden
fallar.
A renglón seguido, agrega que la ampliación desmedida del término para fallar es el
resultado de implementar una figura completamente inadecuada para el proceso de
responsabilidad fiscal, como es la caducidad, pues en estos casos el servidor
público, sujeto de investigación, no dispone del derecho a impedir que se
inicie la acción de responsabilidad, porque dicha potestad esta en cabeza del
Estado, ello solo ocurre en las ramas del derecho penal y civil, cuando se
trata de casos en los que el sujeto procesal es libre de disponer de sus
derechos.
Para sustentar la demanda, el actor
transcribe parte del comunicado de prensa de 25 de febrero
de 2013, emitido por la Contraloría General de la República a través de su
delegado para investigaciones fiscales en el que se indica:
“El método para desarrollar la vigilancia de los recursos
públicos por parte de la Contraloría General de la República, debe ser
eficiente. Una vez se detecte una irregularidad, la determinación de los
responsables y la recuperación de los recursos malversados debe ser la
consecuencia inmediata.
Además de responderle a la ciudadanía quien demanda del ente
de control acciones eficaces, también es un deber de la autoridad fiscal
respetar a las personas y el derecho de los presuntos implicados a que se les
resuelva de manera ágil la situación administrativa que los compromete.
Mantener en vilo a los servidores públicos quienes en años
anteriores a través de auditorias se les hallo presuntamente responsables y
notificarles después de casi cinco años para que estos respondan a unos cargos
e iniciar luego un proceso que se toma otros cinco años, es una practica
verdaderamente inconveniente, no solo por la ineficacia en la recuperación de
los recursos públicos perdidos que en no pocas ocasiones obedece a las argucias
de quienes, en ese lapso, falsamente se insolventan, sino también para
funcionarios quienes actuando honestamente deben escudriñar los laberintos de
su memoria para recordar sus pretéritas actuaciones y demostrarle a los
investigadores de la Contraloría su probidad.”
Finalmente, refiere que la Corte
Constitucional, en Sentencia C-371 de 2011, al explicar que el derecho al
debido proceso se descompone de varias garantías, advierte que una de ellas es
el derecho que tiene toda persona a un debido proceso público, sin dilaciones
injustificadas.
IV. INTERVENCIONES
Vencido
el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 31
de mayo de 2013, la Secretaria General de esta Corporación informó que, de
acuerdo con las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos
de intervención:
1. Intervención
ciudadana
El ciudadano Oscar Romero Vargas
intervino en el proceso de la
referencia a fin de coadyuvar las pretensiones de la demanda, pues comparte los
argumentos esbozados en el libelo.
No obstante, considera que para que se cumplan los propósitos
de la demanda también se debe tener como acusado el segmento que dice “contados
a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal”, del
inciso segundo del artículo 9º de la Ley 610 de 2000, pues se encuentra en
íntima, necesaria e indudable relación lógica y jurídica con los otros apartes
atacados.
2. Universidad Libre
Jorge Kenneth Burbano
Villamarin, coordinador del observatorio de intervención ciudadana constitucional
de la facultad de derecho de la Universidad Libre y Luis Gilberto Ortegón
Ortegón profesor de la referida universidad, intervienen oportunamente en el
trámite de la acción, mediante la presentación de un escrito en el que
solicitan a la Corporación declarar inexequible la disposición acusada o, en su
defecto, declararla exequible de forma condicionada en el entendido de que la
investigación no podrá prolongarse por más de cinco (5) años, aun cuando no se
hubiere proferido el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal,
pues consideran que la norma demandada contraría los fines esenciales del
estado y los principios que orientan la función administrativa.
Para sustentar su posición traen
a colación la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
referente a la garantía que tiene toda persona de ser oída dentro de un plazo
razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal, o de cualquier otro carácter.
En ese orden de ideas,
consideran que no es razonable someter a una persona a un proceso de
responsabilidad fiscal o de cualquier índole administrativa por un tiempo de 10
años, pues afecta la garantía y efectividad de sus derechos.
3. Contraloría General de la
República
En representación de la
Contraloría General de la República intervino el abogado Julián Enrique Pinilla
Malagón, quien solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de pronunciarse de
fondo sobre la exequibilidad de las expresiones acusadas, por ineptitud
sustantiva de la demanda; sin embargo, en caso de considerar lo contrario,
requiere a la Corporación que declare la exequibilidad del precepto demandado
por encontrarse ajustado a la Constitución.
El interviniente afirma que de ser declarada
inexequible la disposición acusada, que es garantía de derechos fundamentales y
del principio de seguridad jurídica, la acción fiscal carecería de un término
expreso de caducidad.
Advierte que la disposición
demandada deja las reglas claras respecto a la posibilidad de iniciar la acción
de responsabilidad fiscal por parte de las contralorías y brinda un elemento de
garantía a los funcionarios y particulares inmersos en circunstancias que
podrían generar la apertura de un proceso de esa índole.
Señala que la Corte
Constitucional, en Sentencia C-250 de 2011, sostuvo que “la caducidad es un
límite temporal de orden público que no se puede renunciar y que debe ser
declarada por el juez oficiosamente”. En ese orden de ideas, el precepto atacado
no constituye una violación a los derechos de los servidores públicos o
particulares que ejercen gestión fiscal, sino un límite al actuar de la
administración, pues configurada la misma, la Contraloría pierde la facultad de
iniciar una acción de índole fiscal.
De igual manera, sostiene que
esta Corporación, en Sentencia C-985 de 2010, indicó los fines constitucionales
que cumple la figura de la caducidad, puntualizando esencialmente tres: (i) la
seguridad jurídica, (ii) la oportuna y eficiente administración de justicia y
(iii) la ética de colaboración con el aparato judicial. Así mismo, señaló las
consecuencias de no contar con un término de caducidad, pues implicaría
ingresar en un mundo de incertidumbre e imprecisión que en nada sería
garantista de los derechos fundamentales de las personas, sino que entorpecería
el ejercicio de las funciones públicas.
De conformidad con lo anterior,
estima que el término fijado en la Ley 610 de 2000 cumple con las mencionadas
finalidades y, por lo tanto, es de vital importancia para los sujetos de
control y sus derechos. En efecto, frente a la declaración de inexequibilidad
de este precepto, se generaría una falta de seguridad jurídica, pues el debate,
hoy claro, de los términos en que puede ejercerse la acción fiscal, entraría en
un mundo “gaseoso” que implicaría graves dudas frente al ejercicio de la acción
fiscal.
Así pues, refiere que como está
orientada la demanda, los postulados de prescripción de la acción quedarían
intactos, ya que este término se contaría desde la apertura del proceso de
responsabilidad fiscal hasta tanto no exista providencia en firme, lo que
implica que se pierda claridad en el término con el que cuenta la
administración para iniciar la acción de responsabilidad fiscal.
Aduce que el control fiscal es
“posterior y selectivo” y, por lo tanto, se requiere de un tiempo razonable
para constituir los hallazgos fiscales que, a su vez, son los insumos
necesarios para el inicio del proceso de responsabilidad fiscal y, por ello,
dicho control no puede ser simultáneo a la ejecución de los recursos por la
administración.
Refiriendo in extenso apartes
de la sentencia T-1167 de 2000, advierte que la Corte
Constitucional se pronuncio respecto del fenómeno de la caducidad de la acción
fiscal antes de la entrada en vigencia de la ley 610 de 2000 y aclaró el
escenario jurídico al que pretende regresar el actor, es decir, la ausencia de
un término de caducidad expresamente fijado por la ley.
Sostiene
que la inexistencia de esta disposición antes del año 2000 generó
caos jurídico, lo que llevo a la Corte Constitucional a pronunciarse en las
citadas providencias y al legislador a aclarar el asunto mediante el artículo 9
de la ley 610 de 2000.
De conformidad con lo expuesto,
el interviniente considera que la demanda de la referencia carece de los
requisitos sustanciales enunciados por la Corte Constitucional para
pronunciarse de fondo, pues el actor no sustenta de manera precisa las razones
jurídicas por las cuales la disposición acusada desconoce normas
constitucionales.
4. Intervención
ciudadana
El señor Giovanni Hernando
Galeano Mendoza, en su calidad de ciudadano, solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad de los apartes demandados, toda vez que tienen como
fin castigar la inactividad del Estado por no iniciar el proceso de
responsabilidad fiscal o, una vez abierto el proceso, no llevarlo a su
culminación, así mismo, busca garantizarle seguridad jurídica al presunto
implicado, de tal forma que no existan actuaciones indefinidas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación rindió en
término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte Constitucional
que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la presente demanda, por cuanto
adolece de vicios sustanciales. Subsidiariamente requiere a la Corporación que
declare la exequibilidad de los apartes acusados.
Advierte
que “El demandante enuncia el desconocimiento de los artículos 2º, 13, 21 y 29
de la Constitución Política, sin que desarrolle si quiera un solo argumento que
justifique el señalamiento de una posible vulneración sobre la
constitucionalidad de la expresión demandada. En ese sentido, incumple con los
requisitos para presentar una demanda de acuerdo con el artículo 2º, numeral 3º
del Decreto 2067 de 1991 y con la jurisprudencia constitucional que ha
establecido que debe contener una exposición clara, cierta, específica,
pertinente y suficiente de las razones por las cuales el demandante
considera que el contenido de la disposición constitucional es desconocido por
una disposición legal impugnada.”
Añade que “la
Constitución Política reconoce al legislador un amplio margen de configuración
para regular las formas propias de cada proceso, etapas, términos y el
establecimiento de instituciones procesales como la caducidad de la acción
fiscal. La caducidad establecida en este caso para los procesos de
responsabilidad fiscal que adelantan las Contralorías de oficio o cuando lo
solicitan las entidades o en los eventos en que los ciudadanos presenten
denuncias o quejas, permite que la actuación se rija por un término expreso, el
cual brinda seguridad jurídica y, en general, garantía procesal para todas las
partes, tanto para quienes denuncian como para los implicados, además para
quienes inician y adelantan tales procesos.”
De
esta manera considera el Ministerio Público “que los fines pretendidos por la
regulación demandada, como es el establecimiento de la caducidad para la acción
fiscal y el término para la misma, resultan razonables para determinar y
posibilitar la acción fiscal, el derecho de defensa y el debido proceso en un
proceso como el de responsabilidad fiscal que es una actividad complementaria
de la función de control y vigilancia de la gestión fiscal que le corresponde
ejercer a la Contraloría General de la República y a las contralorías del orden
departamental, municipal y distrital.”
Según el Ministerio Público “en lo que atañe al
término máximo dentro del cual el proceso de responsabilidad fiscal puede ser
iniciado, la Corte Constitucional ya ha precisado que esta institución jurídica
procesal constituye una garantía para la efectividad de los principios de la
seguridad jurídica y la prevalencia del interés general. Sobre el particular,
en la sentencia T-1159 de 2001, la Corte se refiere a unos hechos en donde la
Contraloría adelantó un juicio de responsabilidad fiscal en el cual había
operado el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal bajo la vigencia de la
Ley 42 de 1993…”
Señala
que “La Corte Constitucional en otra sentencia, en la C-985 de 2010, también se
refirió a la caducidad, considerándola como un instrumento ‘que promueve que
el trámite procesal de las acciones judiciales se surtan dentro de períodos de
tiempos razonables y sin dilación injustificadas’ añadiendo que generaba
consecuencias ‘a aquellas personas que de manera deliberada o negligente
dejan de hacer uso de su derecho de acción’.
Para
la vista fiscal “la norma parcialmente demandada no desconoce la Constitución,
como lo sugiere el actor, pues la caducidad y el término establecido para
iniciar la acción fiscal constituyen una institución jurídico procesal para
determinar la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares
cuando, en el ejercicio de la gestión fiscal, causen -por acción u omisión y en
forma dolosa o culposa- un daño al patrimonio del Estado, trámite durante el
cual debe cumplir con las garantías del debido proceso”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
La
Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de la referencia, de
conformidad con el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2.
La demanda y su corrección
El
ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes presentó demanda en la que cuestionó la
constitucionalidad de algunos apartes del artículo 9º de la Ley 610 de 2000,
“Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal
de competencia de las contralorías”. En apoyo de su pretensión de
inexequibilidad, el actor consideró vulnerados los artículos 2º, 13, 21 y 29 de
la Constitución y adujo el desconocimiento del debido proceso, de la dignidad
de las personas sometidas a procesos de responsabilidad fiscal, del derecho a
la igualdad y del derecho a la honra.
Mediante
Auto de 9 de mayo de 2013, el Magistrado Sustanciador resolvió inadmitir la
demanda y, a la vez, concedió al libelista el término de tres días para que
procediera a corregirla, “en lo relacionado con la presentación de los cargos
de inconstitucionalidad”, de tal forma que cumpliera los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Dentro
del término indicado, el actor presentó su escrito de corrección y en él
precisó que demanda el artículo 9º de la Ley 610 de 2000, en la parte en que
establece que “La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde
la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha
proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal”, a lo cual
añadió que el segmento censurado viola los artículos 1º, 21 y 29 de la Carta.
Al
desarrollar el concepto de la violación, el ciudadano demandante apuntó que el
legislador estableció “una diferencia entre la caducidad y la prescripción”,
con lo que, en realidad, “lo que hizo fue extender en forma indebida el término
dentro del cual las diferentes contralorías que funcionan en el país pueden
fallar en firme un proceso de responsabilidad fiscal”, motivo por el cual, la
demanda pretende que el término para fallar sea el de la prescripción que el
mismo artículo parcialmente demandado establece y que, según el actor, es de
cinco (5) años contados a partir de la ocurrencia del hecho generador del daño
al patrimonio público.
El
libelista considera que el aparte acusado amplía a 10 años el término “al
introducir de manera equivocada e injustificada el fenómeno de la caducidad de
la acción”, cuya previsión tiene, a su juicio, el efecto de “extender el plazo
dentro del cual la administración puede fallar”. En criterio del actor, esta
ampliación “atenta contra el derecho de los servidores públicos o de los
particulares encartados en un proceso de responsabilidad fiscal a una pronta
resolución de su caso” y contraría el artículo 29 superior que, como parte
integrante del debido proceso, contempla el derecho a obtener pronta y debida
justicia, a lo que agrega que “procesos tan demorados constituyen una violación
al derecho a la honra del investigado” y un atentado contra su dignidad.
El
demandante expresa que la causa de lo anterior radica en que se introdujo “una
figura completamente inadecuada para el proceso de responsabilidad fiscal como
es la de la caducidad”, que “cabe en el derecho civil donde hay libre
disposición de los derechos y en el derecho penal en que la víctima de una
conducta punible tiene libre disposición de su derecho” cuando la acción penal
es voluntaria, mas no en los procesos de  responsabilidad fiscal, por no haber
en ellos “tal legitimidad para el servidor público” o para el particular
investigado, quienes “no disponen de ningún derecho para impedir que se inicie
la acción de responsabilidad fiscal”, por cuanto “esa potestad está únicamente
en cabeza del Estado, a través de las contralorías de nivel nacional, regional
o local”.
Por
auto de 31 de mayo del presente año, el Magistrado Sustanciador decidió admitir
la demanda que fue coadyuvada por el ciudadano Oscar Romero Vargas y compartida
por los ciudadanos Jorge Kennet Burbano Villamarín y Luis Gilberto Ortegón
Ortegón, en nombre propio y, respectivamente, como Coordinador del Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre que afirma ser el primero y en la calidad profesor de la
misma Facultad, que aduce el segundo.
Por
su parte, la Contraloría General de la República intervino para pedir que la
Corte se declare inhibida o, en su defecto, declare la constitucionalidad de lo
demandado, solicitud esta última que también se formula en la intervención del
ciudadano Giovanni Hernando Galeano Mendoza, mientras que, en su concepto de
rigor, el señor Procurador General de la Nación “solicita a la Corte
Constitucional inhibirse para pronunciarse de fondo sobre la presente demanda,
por cuanto adolece de vicios sustanciales de conformidad con los requisitos que
debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad” o, subsidiariamente, declarar
la exequibilidad de las expresiones demandadas.
En
la intervención de la Contraloría General de la República, después de efectuar
una defensa del establecimiento de un término de caducidad, se concluye que “la
demanda carece de los requisitos sustanciales para que la Corte tome decisión
de fondo, pues el actor no sustenta de manera precisa las razones jurídicas que
dan al juez constitucional motivos para pensar en una aparente vulneración de
derechos y normas constitucionales”, en tanto que el Jefe del Ministerio
Público argumenta que el demandante no desarrolla “siquiera un solo argumento
que justifique el señalamiento de una posible vulneración sobre la
constitucionalidad de la expresión demandada”, lo que no varía con
posterioridad a la corrección, pues “en ninguno de los casos el accionante
cumple con el concepto de la violación”, dado que “no confronta el contenido
normativo de los apartes acusados con las disposiciones superiores supuestamente
desconocidas”, limitándose a afirmar que el término para fallar debe ser el
mismo de la prescripción, es decir, cinco años contados desde la ocurrencia del
hecho generador del daño patrimonial y no uno de diez años, “sin dar las
razones por las cuales se consideran vulnerados”, lo que implica que “el
demandante no cumple con la carga argumentativa con la que debe demostrar la
inconstitucionalidad”.
3.
La aptitud de la demanda y el problema jurídico
Procede,
entonces, analizar lo relativo a la aptitud de la demanda para dar lugar a
enjuiciar la constitucionalidad del aparte cuestionado y, al respecto, importa
señalar que en la intervención de la Contraloría General de la República se
solicita la inhibición, entre otras causas, porque el actor no plasmó en la
demanda argumentos demostrativos de la conculcación del derecho a la igualdad.
Acerca
de este tópico, conviene precisar que en el auto de inadmisión inicialmente
proferido se indicó, con claridad, que ninguno de los cargos formulados en el
escrito introductorio suscitaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de
lo demandado, por lo que cabe deducir que la corrección de la demanda debía
producirse en relación con todas las acusaciones esgrimidas.
Al
examinar el escrito mediante el cual el actor enmendó la demanda, nítidamente
se observa que no contiene ninguna corrección referente al derecho a la
igualdad, de donde se deduce que, tratándose de este cargo, no puede haber
pronunciamiento de fondo, pues la falta de subsanación equivale al
mantenimiento de la ineptitud sustancial verificada en el auto de inadmisión.
Lo
mismo procede sostener acerca de los alegatos por violación del derecho a la
honra y de la dignidad del investigado, que fueron planteados mediante la
invocación de los artículos 2º y 21 de la Constitución, ya que, a pesar de
haber sido incluidos de nuevo al corregir la demanda, tal inclusión se limita a
mencionar que el segmento censurado los vulnera y nada se añade para demostrar
de qué manera podría generarse el desconocimiento de la normativa superior, lo
cual confirma la insuficiencia ya advertida en la inadmisión, así como la
consiguiente ausencia de una duda mínima sobre la constitucionalidad del
precepto acusado.
En
las anotadas condiciones, resta referirse al cargo formulado por violación del
derecho al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución,
que, al corregir la demanda, el actor replantea haciendo énfasis en la
ampliación del término para fallar el proceso de responsabilidad fiscal a diez
años, como resultado de la agregación al término de prescripción de 5 años de
un término de caducidad de igual duración, siendo que, en su opinión, la
caducidad es figura jurídica ajena e impropia en este tipo de procesos y, por
lo tanto, de mayor pertinencia en asuntos civiles y en los de índole penal que
requieran querella de parte.
La
razón en la que estriba la pretendida inadecuación de la caducidad en los
procesos de responsabilidad fiscal la hace consistir el libelista en que el
encartado carece de la libre disposición que, en cambio, acompaña a quienes
actúan sus derechos en los procesos civiles y en los penales ya anotados, por
cuanto les asisten derechos disponibles que no se ventilarían en el juicio
fiscal, adelantado en virtud de una potestad estatal, cuyo cumplimiento solo
precisaría del término de prescripción, único que debería subsistir y que sería
suficiente para asegurar la pronta resolución del caso, entorpecida por la
inclusión de un término de caducidad de cinco años.
Conforme
se verá más adelante, la existencia de la caducidad en los procesos de
responsabilidad fiscal y el término en que opera, han sido asuntos objeto de
una evolución, cuyos pasos más significativos comprometen la labor
interpretativa de esta Corte, actuando en sede de control de constitucionalidad
y de revisión, así como la participación del legislador que, mediante la Ley
610 de 2000, buscó dar respuesta a las inquietudes que antes de su adopción
había suscitado el trámite del proceso de responsabilidad fiscal.
Que
las referidas cuestiones hayan sido motivo de discusión en el seno de esta
Corporación y que el Congreso de la República se haya ocupado de ellas, son
circunstancias indicadoras de una relevancia constitucional que no está ausente
en el planteamiento del demandante, capaz, por lo mismo, de generar alguna duda
relativa a la constitucionalidad de la parte demandada del artículo 9º de la
Ley 610 de 2000, tal como fue estimado al admitir la demanda con posterioridad
a su corrección.
Para
desentrañar si se ajusta o no a la Carta la inclusión de la figura de la
caducidad en el proceso de responsabilidad fiscal, la Sala considera
indispensable efectuar un repaso de la jurisprudencia constitucional sobre la materia
y, a la luz de los criterios que la Corporación ha empleado, evaluar la opción
de establecerla para el caso de la responsabilidad fiscal, según lo que el
legislador plasmó en el artículo 9º de la Ley 610 de 2000.
Previamente
conviene aclarar que el examen de constitucionalidad versará sobre el segmento
que el actor resaltó al corregir la demanda y por el cargo de violación del
debido proceso y que, por lo tanto, no comprenderá otros apartes del precepto
parcialmente cuestionado, como se pretende en la coadyuvancia presentada por el
ciudadano Oscar Romero Vargas, ni argumentos adicionales relativos a la
prescripción de la acción fiscal, como se plantea en la intervención de los
ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Luis Gilberto Ortegón Ortegón.
Lo
anterior, por cuanto, al producirse la admisión de la demanda, quedaron fijados
los términos de la controversia y, no advirtiéndose la necesidad de integrar
una proposición jurídica distinta de la surgida del libelo, la agregación de
segmentos o de cargos a propósito de las coadyuvancias o de las intervenciones
altera el planteamiento inicial de la cuestión y, de ser aceptada, conduciría a
adelantar el examen de constitucionalidad sobre aspectos no sometidos a las
distintas etapas del proceso y, particularmente, a la participación de la
ciudadanía y al concepto del ministerio público.
4.
La jurisprudencia de la Corte y la caducidad de la acción fiscal
Hecha
esta advertencia procede destacar que el proceso de responsabilidad fiscal
tiene su base constitucional en los artículos 268-5 y 272 de la Carta, de cuyos
contenidos se desprende que el Contralor General de la República y los
contralores de las entidades territoriales, tienen competencia para “establecer
la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”.
Conforme
lo ha puntualizado la Corte, el proceso fiscal es el mecanismo jurídico con el
que cuentan la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales, municipales y distritales “para establecer la responsabilidad
de los servidores públicos y de los particulares, en el manejo de fondos y
bienes públicos, cuando con su conducta -activa u omisiva- se advierte un
posible daño al patrimonio estatal”[1].
El
proceso de responsabilidad fiscal tiene, entonces, su origen en la gestión
fiscal y, por ello, se refiere a “la conducta de los servidores públicos y de
los particulares que están jurídicamente habilitados para administrar y manejar
dineros públicos”, sujetos estos llamados a responder cuando “causen por acción
u omisión” y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado[2].
Se
trata de un proceso de índole administrativa, por lo que el investigado “no es
objeto de juzgamiento, pues no se encuentra sometido al ejercicio de la función
jurisdiccional del Estado”, lo que le permite “acudir a la justicia contencioso
administrativa para cuestionar la legalidad del procedimiento y la decisión en
él proferida”, vertida en un acto administrativo, en el cual se declara una
responsabilidad “esencialmente patrimonial y no sancionatoria, toda vez que
tiene una finalidad exclusivamente reparatoria, en cuanto persigue la
indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado al Estado”[3].
El
carácter patrimonial del daño diferencia la responsabilidad fiscal de otros
tipos de responsabilidad como la disciplinaria, caso en el cual “el daño es
extrapatrimonial y no susceptible de valoración económica”, de donde “el
proceso disciplinario tiene un carácter sancionatorio” y también la hace independiente
de la responsabilidad penal, aunque pueda “generarse por unos mismos hechos”,
siendo “constitucionalmente admisible el fenómeno de la acumulación de
responsabilidades, fiscal, disciplinaria y penal”, con la aclaración, hecha ya
por la Corte, de que si se persigue la indemnización de perjuicios a favor del
Estado dentro del proceso penal, “no es procedente al mismo tiempo obtener un
reconocimiento de tales perjuicios a través de un proceso fiscal”[4].
La
Ley 42 de 1993, “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero
y los organismos que lo ejercen” reguló el proceso de responsabilidad fiscal,
pero en su articulado no recogió ninguna regla acerca de la caducidad de la
respectiva acción. Esta circunstancia llevó al Consejo de Estado a interpretar
que “el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de caducidad para
su iniciación”, debido a que la ley no lo fijaba expresamente[5].
Sin
embargo, la Corte Constitucional ya había señalado que si el término de
caducidad de dos años se encontraba  establecido por la ley “para la acción de
reparación directa enderezada contra el Estado”, con el objetivo de “deducir su
responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya”, el mismo término
debería predicarse “de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por
parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia,
contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han
manejado los intereses patrimoniales del Estado”[6].
La
aplicación de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo entonces
vigente, posteriormente fue avalada en sede de revisión de las decisiones
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales
fundamentales, tras señalar que, por expresa disposición constitucional,
prevalecía la lectura “efectuada por la Corte Constitucional, según lo dispone
el artículo 243 de la Carta Política, ya que la interpretación de la Corte, a
diferencia de la de los demás jueces, señala y explica el significado de la
Constitución en su carácter de guardiana de la integridad y supremacía de la
Carta Fundamental, labor que realiza específicamente a través de su función
interpretativa”[7].
Para
los efectos que se dejan anotados, la Corporación entendió que “el fenómeno
jurídico de la caducidad surge como consecuencia de la inactividad de los
interesados para obtener por los medios jurídicos, la defensa y protección de
los derechos afectados por un acto, hecho, omisión u operación administrativa,
dentro de los términos fijados en la ley”, e implica “la extinción del derecho
a la acción por la expiración del término fijado en la ley para ejercer la
respectiva acción”[8].
En
concordancia con las precedentes consideraciones, la Corporación concluyó que “si
luego de transcurridos más de dos años a partir del fenecimiento de la cuenta
(…) aparecen las pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la
actividad desplegada por el funcionario (…), la Contraloría no podrá levantar
el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal
(…), porque ya ha caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se
indicó en el acápite anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su
alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter
imprescriptible de estos bienes, la acción no caduca”[9].
Además,
el entendimiento que de la figura jurídica de la caducidad tiene la Corte no
sería completo si se dejara de destacar que, en forma reiterada, la Corporación
la ha diferenciado de la prescripción, al indicar, por ejemplo, que mientras la
caducidad es “un límite temporal de orden público que no se puede renunciar y
que debe ser declarada por el juez oficiosamente”, la prescripción, en su
dimensión liberatoria permite dar “por extinguido un derecho que, por no
haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado”, por lo
que, tratándose de la prescripción “se tiene en cuenta la razón subjetiva del
no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular”[10].
Bastan
estas referencias jurisprudenciales para concluir que, en contra de lo que cree
el demandante, la caducidad no es fenómeno ajeno al proceso de responsabilidad
fiscal, al punto que la propia Corte Constitucional así lo estimó cuando, ante
el silencio de la Ley 42 de 1993 y en virtud de lo establecido en su artículo
89, que expresamente remitía a las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo, aplicó el término de dos años previsto en esa codificación
respecto de la acción de reparación directa, dada su “concordancia y afinidad”
con el proceso de responsabilidad fiscal[11].
También
resulta procedente concluir que la aplicación analógica del término de
caducidad de dos años, para que la Contraloría pudiera “iniciar el proceso de
responsabilidad fiscal”, se efectuó bajo el entendimiento de las diferencias
que median entre esta figura y la prescripción, distinción que, conforme se ha
precisado, hace parte del desarrollo que en la jurisprudencia constitucional ha
tenido el fenómeno de la caducidad.
Estas
conclusiones no avalan las premisas de las que parte el actor para formular su
cargo y, por lo tanto, la Corte debe pasar a examinar las actuación del
legislador, a fin de determinar si, al introducir la caducidad en el proceso de
responsabilidad fiscal, excedió el ámbito de lo que constitucionalmente le está
permitido.
5.
El legislador y el establecimiento de un término de caducidad de la acción
fiscal
La
Corte ha apuntado que “ante las ostensibles inconsistencias de contenido” que
acusaba la Ley 42 de 1993 y “habida consideración de la necesidad de estipular
unas reglas más idóneas sobre la materia, se expidió la Ley 610 de 2000, por la
cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías”[12], ley que buscó regular
“un régimen integral para el trámite del proceso fiscal, incorporando una serie
de garantías a favor de los implicados, en correspondencia con el tratamiento
jurisprudencial sobre la materia y el respeto por el debido proceso”[13].
En
materia de caducidad de la acción fiscal, la Corte ha advertido que, en la Ley
610 de 2000, el Congreso de la República “siguió el pronunciamiento que en su
momento hiciera esta Corporación, en el sentido de que sí existía un término de
caducidad para la acción fiscal, e igualmente confirmó el criterio que
estableció el momento a partir del cual debía comenzar a contabilizarse el
término para que operara la caducidad de la acción fiscal, modificando
únicamente el plazo de caducidad de dicha acción, ampliándolo a cinco (5) años”[14].
Al
hacerlo así, el Congreso no solo se atuvo a jurisprudencia constitucional
previa, sino que, adicionalmente, obró dentro del margen de configuración que
le corresponde, toda vez que, “de acuerdo con la teoría procesal, tanto la
prescripción como la caducidad son fenómenos de origen legal cuyas
características y efectos debe indicar el legislador”[15],
lo cual es especialmente válido tratándose de la regulación del proceso de
responsabilidad fiscal que es “exclusiva y excluyente del legislador”, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 124 de la Constitución, que defiere a la
ley la determinación “de la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva”, en armonía con el artículo 267 superior que le
atribuye al legislador el establecimiento de “los procedimientos, sistemas y
principios” para el ejercicio del control fiscal.
La
Corte ha interpretado que la aludida materia “ha sido delegada por completo al
legislador, el cual, amparado en un criterio de razón suficiente, puede
entonces entrar a definir todo lo relacionado con las medidas alusivas al
control fiscal y con la firmeza o el carácter definitorio de sus decisiones”,[16]
dado que “de la Constitución no puede deducirse criterio alguno que indique a
partir de qué momento las actuaciones administrativas o las puramente técnicas
de fiscalización de la gestión fiscal, deben adquirir firmeza y ser fuente de
derechos u obligaciones para ciertos sujetos favorecidos o afectados por
ellas”, pues se trata, “sin duda, de una materia enteramente deferida a la ley
que, con apoyo en las más variadas razones, puede definir lo que puede
denominarse cosa decidida en materia administrativa o en materia de control
fiscal”[17].
De
los criterios precedentes se desprende, con claridad, que el legislador cuenta
con un extenso margen de regulación, como lo reconoció esta Corte al enfatizar
que “la definición del trámite que debe seguirse para establecer la
responsabilidad fiscal, incluyendo las medidas relacionadas con la firmeza de
las decisiones, le corresponde directamente a la ley, dentro de un marco amplio
de libertad de configuración normativa”[18].
Ahora
bien, tanto la caducidad como la prescripción “permiten determinar con claridad
los límites para el ejercicio de un derecho”[19] y, tratándose del
proceso de responsabilidad fiscal, la Corte ha apuntado que el señalamiento de
un término de caducidad “constituye una garantía para la efectividad de los
principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del
interés general”, idea esta que justificó la aplicación de lo preceptuado en el
Código Contencioso Administrativo cuando la ley reguladora del proceso fiscal
no contemplaba la caducidad[20].
Ciertamente,
siempre que esté involucrada la gestión fiscal y que se encuentren
comprometidos los recursos del erario, se evidencia un interés general, cuya
protección se confía al actuar de la Controlaría General de la República y a
las contralorías territoriales, llamadas a adelantar las averiguaciones del
caso y a determinar si existe mérito para la iniciación del proceso de
responsabilidad fiscal, lo que deben hacer de conformidad con el procedimiento
legalmente previsto y dentro de los términos igualmente fijados por el
legislador.
La
previsión de un término de caducidad cumple el propósito inicial de permitir
que las contralorías cuenten con tiempo suficiente para adelantar las actuaciones
que les corresponden, ya que, conforme lo ha destacado esta Corporación, antes
del auto de apertura, con el cual comienza el proceso de responsabilidad
fiscal, tiene lugar una indagación preliminar que, “si bien puede contribuir a
la precisión y determinación de los elementos necesarios a la apertura del
proceso de responsabilidad fiscal, formalmente no hace parte del mismo”, a tal
punto que tal indagación puede concluir en un auto de archivo, hipótesis en la
que no existirá proceso de responsabilidad fiscal, pues “su presencia se
anuncia solo a partir del auto de apertura”, cuya fecha es “el extremo que
marca la consolidación quinquenal de la caducidad de la acción fiscal”[21].
La
existencia de un término de caducidad de la acción fiscal pretende, también,
asegurar el actuar diligente de las contralorías, pues, pese a que esté
involucrado el interés general, no pueden mantener indefinidamente las
indagaciones o postergar sin límite temporal alguno la iniciación del proceso fiscal,
porque, de lo contrario, “el sistema jurídico se vería abocado a un estado de
permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el
quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas”[22].
Razones
de estabilidad ligadas con la seguridad jurídica explican que se prevea un
momento a partir del cual ya no sea posible “controvertir algunas actuaciones”[23],
de manera que el conocimiento del término de caducidad, previa y expresamente
fijado en la ley, para el ejercicio de la acción fiscal implica que tanto la
Contraloría General de la República, como las contralorías territoriales,
asumen una carga jurídica que, en aras de la protección del patrimonio estatal,
les impone interesarse en el asunto y obrar con prontitud y en su debida
oportunidad, so pena de que pierdan la posibilidad de iniciar el
correspondiente proceso de responsabilidad por desatender el límite temporal
propio de la caducidad y debido a que la actitud negligente y el retardo que
desborde el término no pueden ser objeto de respaldo jurídico.
Así
pues, la limitación del plazo busca impedir la parálisis de los organismos
encargados de llevar a cabo el control fiscal, pretende comprometerlos con el
adecuado ejercicio de su actividad controladora y promueve su actuación eficaz,
pero la previsión de ese término no solo incide en el ámbito competencial
asignado a los órganos controladores, puesto que también tiene incidencia en la
situación de los sujetos que eventualmente pudieran hallarse expuestos a
enfrentar un proceso de responsabilidad fiscal.
En
efecto, de conformidad con lo que la jurisprudencia constitucional ha enseñado,
“la naturaleza de los sujetos procesales y los términos en que uno y otro deben
someterse a la contingencia de una acción en su contra son diferentes, lo cual
implica que las condiciones en que el Estado y los particulares enfrentan la
carga procesal de la caducidad no sea susceptible de comparación”[24]
y, tratándose de la responsabilidad que se declara mediante el proceso fiscal,
ya la Corte ha puntualizado que “es de carácter subjetivo, porque busca
determinar si el imputado obró con dolo o con culpa”[25].
En
las anotadas condiciones, resulta que uno es el interés de la Contraloría
General de la República y de las contralorías territoriales, interés que es
público en cuanto se orienta a la protección del patrimonio estatal, y otro el
interés de los eventuales encartados en un proceso de responsabilidad fiscal,
quienes razonablemente desearían verse libres de enfrentar tal proceso o, aún
enfrentándolo, de la responsabilidad que se les endilgue.
A
la diferencia de situaciones se suma, entonces, la de los bienes jurídicos
afectados con la fijación del término de caducidad, cuyo establecimiento
pretende, además, armonizar los principios que, según el artículo 209 superior,
gobiernan la función administrativa, con las garantías que les correspondan a
los sujetos que pudieran ser llamados a responder en un proceso de
responsabilidad fiscal.
De
ahí que la seguridad jurídica tiene que ver con ambas partes e igualmente los
derechos, porque, de un lado, “el interés del legislador de atribuirle efectos
negativos al paso del tiempo, es el de asegurar que en un plazo máximo señalado
perentoriamente por la ley” se ejerzan las actividades que permitan iniciar el
proceso de responsabilidad fiscal y, del otro, los posibles sujetos pasivos de
la acción fiscal “tienen derecho a saber con claridad y certeza hasta cuando
pueden estar sometidos a requerimientos (…) por una determinada causa”, de todo
lo cual se deduce que, en uno y otro caso, se trata “de no dejar el ejercicio
de los derechos sometido a la indefinición, con menoscabo de la seguridad
procesal, tanto para demandante como demandado”[26].
De
las precedentes consideraciones se desprende que no le asiste razón al
demandante al sostener que, en el caso de la responsabilidad fiscal, solo
existe la potestad de la Contraloría en guarda del patrimonio público y ningún
interés o derecho en cabeza de quienes enfrentan la posibilidad de ser sujetos
pasivos de la respectiva acción, pues ésta, en todo caso, se encuentra sujeta
“a la oportunidad que le otorgan las figuras de la caducidad y la prescripción”[27]
que, junto con otras contempladas en la Ley 610 de 2000, “buscan asegurar que
las autoridades administrativas ejerzan sus competencias respetando las
garantías del implicado a un debido proceso, permitiendo a éste el derecho a
ser oído, a defenderse y a intervenir activamente en el proceso, e incluso en
la indagación preliminar, ya sea directamente o a través de apoderado”[28].
No
de otro modo se explica que esta Corte, en sede de revisión de las decisiones
relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales, haya
amparado los invocados por personas a las que les fue iniciado proceso fiscal
cuando ya había operado la caducidad de la acción y ello, porque tal actuación
vulnera “la garantía constitucional del debido proceso administrativo, que
consagra el artículo 29 de la Carta”[29].
Por
lo demás, se refiere el actor a la dilación que, en su opinión, es propiciada
por el establecimiento de un término de caducidad de cinco años, a su juicio
bastante amplio. Sin embargo, esta Corte ya ha señalado que definir la duración
de esta clase de términos es cuestión que se inscribe dentro del marco de
configuración que en materia de procedimientos tiene el legislador[30],
siendo, en cada caso, “la naturaleza propia de los actos o hechos alrededor de
los cuales versa la controversia jurídica, la que recomienda la fijación de un
plazo más o menos largo para controvertir la conducta oficial”[31].
La
Corte ha enfatizado que principios como el de seguridad jurídica “justifican la
consagración de plazos más o menos largos para el ejercicio de determinadas
acciones”[32] y, por lo tanto, “la
mayor o menos brevedad de los términos ha de corresponder normalmente al juicio
que sobre el asunto respectivo se haya formado el legislador, por lo cual no
existe en la generalidad de los casos un parámetro del que pueda disponer el
juez de constitucionalidad para evaluar si unos días o meses adicionales
habrían podido garantizar mejor las posibilidades de llegada ante los
tribunales”[33].
Tratándose
del artículo 9º de la Ley 610 de 2000, acusado en la parte en que prevé para la
acción fiscal un término de caducidad de cinco años, contados desde la
ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, la Corte observa
que fuera de la alegación referente a la duración, que el actor considera
excesiva, no se exponen razones adicionales destinadas a demostrar la
vulneración del debido proceso a causa de que el legislador haya fijado en
cinco años el lapso en que opera la caducidad.
En
este punto el actor se limita a indicar que la sumatoria del término de
caducidad y del correspondiente a la prescripción arroja un lapso efectivo de
10 años, situación que estima anómala y que propone corregir mediante la
eliminación de la caducidad, opción que, conforme se ha visto, carece de asidero
constitucional y corresponde a la facultad configurativa del legislador, que
instauró el término de caducidad de la acción fiscal, dándole aplicación a
jurisprudencia previa de esta Corte que lo incluyó por analogía y,
precisamente, en garantía del debido proceso.
En
conclusión, no prospera el cargo que por violación del debido proceso
administrativo planteó el demandante, ya que el legislador estableció un
término de caducidad de la acción fiscal siguiendo la jurisprudencia que en tal
sentido había fijado esta Corte, fuera de lo cual al preverlo actuó dentro del
amplio margen de configuración que se le reconoce en materia como la que ha
sido objeto de examen, potestad configurativa que también se extiende a la
inclusión de la figura de la prescripción, así como a la fijación del término
en el que opera la caducidad de la acción fiscal, término que, según reiterada
jurisprudencia garantiza la seguridad jurídica, el ejercicio razonable de las
facultades correspondientes a las contralorías y los derechos de quienes
eventualmente pudieran ser sujetos pasivos de la acción fiscal, lo que comporta
su armonización con los principios que guían el cumplimiento de la función
administrativa, sin que se advierta en su duración o en su concurrencia con el
término de prescripción motivo de inconstitucionalidad alguno.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo examinado en esta sentencia, el artículo 9º de la
Ley 610 de 2000, en la parte en que dice: “La acción fiscal caducará si
transcurridos cinco años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al
patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Impedimento aceptado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-836/13
Con
el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifiesto mi
salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-836 del
20 de noviembre de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual la
Corte declaró exequible, por los cargos analizados, la expresión “La acción
fiscal caducará si transcurridos cinco años desde la ocurrencia del hecho
generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura
del proceso de responsabilidad fiscal.”
1.
El argumento central que fundamenta mi desacuerdo con lo decidido por la mayoría,
consiste en advertir que en efecto y como lo aduce el demandante, el artículo
9º de la Ley 610 de 2000, al establecer una diferencia entre la caducidad y la
prescripción en los procesos de responsabilidad fiscal, extendió en forma
indebida y excesiva el tiempo en el cual las contralorías pueden decidir sobre
esa materia, vulnerando de esta forma las garantías que conforman el debido
proceso. Considero que al haber introducido el legislador la figura de la
caducidad de la acción fiscal por un término de cinco años, contados a partir
del hecho generador del daño al patrimonio público, ello implica alargar hasta
diez años el plazo para fallar sobre la responsabilidad fiscal, al sumarse el
término de prescripción de cinco años.  Esta desproporcionada extensión de la
aptitud del Estado para adelantar el juicio de responsabilidad fiscal se opone
a lo planteado por la Convención Americana de Derechos Humanos, la cual
determina que toda persona procesada tiene derecho a ser oída dentro de un
plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial.
Por ende, en el caso analizado se imponía la aplicación de las garantías del
debido proceso administrativo y acorde con este, la Corte ha debido declarar
inexequible el aparte impugnado.
2.
Encuentro que el principal problema jurídico que presenta la norma acusada no
versa, como fue comprendido por la mayoría, en un asunto propio del principio
de legalidad y de los límites de la amplia facultad de configuración
legislativa en materia de procedimientos fiscales. En contrario, la censura
refiere a la afectación del principio de proporcionalidad en el ejercicio de la
acción de responsabilidad fiscal, basada en la extensión del término efectivo
para investigar e imponer la sanción correspondiente.
Si
la Corte hubiera asumido el análisis del cargo propuesto desde esa perspectiva,
habría podido determinar, incluso con facilidad, que la suma de los términos de
caducidad y prescripción de la acción fiscal podría llegar hasta los diez años,
termino abiertamente desproporcionado, pues equivale al que la ley contempla
para la prescripción ordinaria.  Así, al margen de la utilidad de distinguir
entre caducidad y prescripción, en cualquier caso la extensión en el tiempo
mencionada no responde a criterios de razonabilidad y, antes bien, imponen al
presunto responsable fiscal la carga de asumir un juicio dilatado y contrario
al debido proceso.
3.
Debe recordarse que, en los términos del artículo 8-1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos “[t]oda persona tiene derecho a ser
oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un
juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones
de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.” Como
se observa, para el derecho internacional de los derechos humanos la
razonabilidad del plazo para la determinación de la responsabilidad fiscal es
importante, puesto que es uno de los componentes del derecho al debido proceso
que legítimamente esperan quienes acuden ante las autoridades, bien con el
objetivo de lograr la eficacia de sus garantías constitucionales o legales, o
bien para, como sucede en el caso analizado, comparecer ante las autoridades
del Estado para que se defina su responsabilidad ante la acusación formulada en
su contra.
La
adopción de decisiones en un plazo razonable, así entendida, no es un asunto
circunscrito a los procesos judiciales, sino que se extiende necesariamente a
aquellos trámites de índole administrativa.  Esto debido a que tanto en uno
como en otro caso, la validez constitucional de la actuación estatal se basa,
entre otros asuntos, en la prohibición de imponer un trato desproporcionado
contra la persona que es investigada. En mi criterio, la extensión indebida e
innecesaria del plazo de la potestad estatal de indagar y sancionar
infracciones fiscales es una modalidad de dicha clase de tratamiento.
4.
Debo recalcar que, en todo caso, comparto con la mayoría la necesidad de contar
con herramientas idóneas y eficaces para controlar aquellas faltas de los
servidores públicos y de los particulares que atenten contra la integridad de
los recursos del Estado, que son de todos los ciudadanos.  Sin embargo, este
objetivo, para que se muestre compatible con el orden constitucional, no solo
debe ser adecuado sino también garantista de los derechos fundamentales de los
sujetos concernidos en el juicio fiscal.  Esto se logra cuando el procedimiento
legal está ajustado a los estándares del debido proceso, tanto en su faceta
constitucional interna como del derecho internacional de los derechos humanos.
No
obstante, también encuentro que el tema específico de la proporcionalidad del
término para adelantar el juicio de responsabilidad fiscal, a pesar de haber
sido identificado por el demandante, no fue objeto de análisis particular en la
sentencia de la que me aparto.  Por ende, es aceptable sostener que los efectos
de cosa juzgada relativa que tiene dicha decisión, expresamente definidos en su
parte resolutiva, no cobijan ese particular problema jurídico.  Así, se trata
de una controversia que no ha sido respondida por la jurisdicción
constitucional, lo que habilitaría pronunciarse en el futuro sobre ese punto de
derecho.
Estos
son los motivos de mi disenso.
Fecha
ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Sentencia C-382 de 2008.
[2] Ibídem.
[3] Ibídem. En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia SU-620 de 1996.
[4] Ibídem.
[5] Sentencia de 2 de abril de 1998. C. P. Libardo Rodríguez Rodríguez.
[6] Sentencia C-046 de 1994.
[7] Sentencia T-973 de 1999.
[8] Ibídem.
[9] Ibídem.
[10] Sentencia C-227 de 2009.
[11] Sentencia T-973 de 1999.
[12] Sentencia C-840 de 2001.
[13] Sentencia C-382 de 2008.
[14] Sentencia T-767 de 2006.
[15] Sentencia C-227 de 2009.
[16] Sentencia C-382 de 2008.
[17] Sentencia C-046 de 1994.
[18] Sentencia C-382 de 2008.
[19] Sentencia C-227 de 2009.
[20] Sentencia T-973 de 1999.
[21] Sentencia C-840 de 2001.
[22] Sentencia C-781 de 1999.
[23] Ibídem.
[24] Sentencia C-832 de 2001.
[25] Sentencia C-840 de 2001.
[26] Sentencia C-227 de 2009.
[27] Sentencia C-840 de 2001.
[28] Sentencia C-382 de 2008.
[29] Sentencia T-767 de 2006.
[30] Sentencia C-832 de 2001.
[31] Sentencia C-781 de 1999.
[32] Ibídem.
[33] Sentencia C-800 de 2000.