T-696-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-696/11
DERECHO A LA
VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Valoración
de la pérdida de capacidad laboral
DERECHO A LA
VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Vulneración no sólo cuando se niega sino cuando no se
práctica a tiempo
DERECHO A LA
VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Vulneración cuando no se realiza nueva valoración para
actualizar el porcentaje de disminución
CALIFICACION DE DISMINUCION PSICOFISICA Y
PENSION DE INVALIDEZ DE MIEMBROS DE LA
FUERZA PÚBLICA-Régimen jurídico aplicable
PENSION DE INVALIDEZ DEL PERSONAL DE
SOLDADOS Y GRUMETES-Disposición
según Decreto 094/89
TRIBUNAL MEDICO LABORAL DE REVISION MILITAR
Y DE POLICIA-Máxima
autoridad en materia de sanidad según Decreto 094/89
PENSION DE INVALIDEZ PARA EL PERSONAL DE
OFICIALES, SUBOFICIALES, AGENTES Y PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA
POLICIA NACIONAL-Disposición según Decreto 1796/00
ORGANISMOS MEDICO LABORALES MILITARES Y DE
POLICIA-Tribunal Médico
Laboral de Revisión Militar y de Policía y Junta Médico Laboral Militar o de
Policía
JUNTA MEDICO LABORAL MILITAR O DE POLICIA-Convocatoria
TRIBUNAL MEDICO LABORAL DE REVISION MILITAR
Y DE POLICIA-Conocimiento
e irrevocabilidad de las decisiones
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Régimen
pensional y de asignación de retiro de miembros de la
Fuerza Pública según Ley 923/04
PENSION DE INVALIDEZ DE MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Reconocimiento por disminución de la capacidad laboral mínimo del
cincuenta por ciento
DERECHO A NUEVA VALORACION DE LA
PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL PARA MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA Y POLICIA-Reiteración de jurisprudencia
PRESUNCION DE BUENA FE DE AUTORIDADES PUBLICAS-Obligación de practicar oportunamente
exámenes de diagnóstico a personal militar/DERECHO A LA
SALUD DE MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Atención diagnóstica extensiva a personal retirado sin
derecho a pensión
TRIBUNAL MEDICO LABORAL DE REVISION MILITAR
Y DE POLICIA-Carácter
irrevocable de dictamen debe tener en cuenta origen en hecho propio del
servicio
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia
NUEVA VALORACION MEDICA DE MIEMBROS DE LAS
FUERZAS MILITARES-No
depende de demostrar el empeoramiento de una patología
PENSION DE INVALIDEZ-Porcentaje de calificación incide en la
posibilidad de acceder al derecho
ACCION DE TUTELA PARA ACCEDER A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Realización
de nueva valoración médica por Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía
para actualizar porcentaje de disminución de capacidad por lesiones en
ejercicio de funciones
Referencia: expediente T-3078939
Acción de tutela interpuesta por Miguel Alberto
Peñaloza Álvarez contra Policía
Nacional- Dirección de Sanidad.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre
de dos mil once (2011)
La Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional integrada por los magistrados María Victoria Calle
Correa, Luís Ernesto Vargas y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela en el asunto de la referencia, dictado
por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el 13 de abril de 2011, en
única instancia.
I.
ANTECEDENTES
Hechos
1.
El demandante prestaba sus
servicios como efectivo de la
Policía Nacional. Relata que fue retirado del servicio mediante resolución N°
03294 del 7 de septiembre de 2000, por disminución de su capacidad psicofísica “en
razón de lesiones sufridas en el Municipio de Chitagá (Norte de Santander) en
ejercicio de sus funciones”.
2.
A propósito de lo anterior, el
Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía determinó que el ciudadano Miguel Alberto Peñaloza Álvarez, presentó disminución
de capacidad psicofísica equivalente al 74.53%.
3.
Afirma que a pesar de haber sido
ordenada por parte de la
Corte Constitucional, la continuación de la atención médica a cargo de la
Entidad demandada, en enero de 2006 se suspendieron los mencionados servicios
médicos.
4.
En marzo de 2004 le fue negada la
solicitud de nueva valoración por el Tribunal Médico de Revisión Militar y de
Policía. El señor Peñaloza Álvarez sostuvo frente al Tribunal Médico en
cuestión que su patología ha venido aumentando, sobre todo la relativa a las
secuelas psicológicas del hecho del servicio del cual se derivó la disminución
psicofísica. Lo que a su vez se ha exacerbado con la falta de controles
médicos. Por su lado el Tribunal Médico adujo que el artículo 22 del decreto
1796 de 2000 establece que las decisiones del Tribunal son irrevocables y
obligatorias.
5.
Como consecuencia de lo anterior
el ciudadano Miguel Alberto Peñaloza
Álvarez interpone acción de tutela y solicita al juez de amparo que ordene al
Tribunal Médico autorizar una nueva valoración médica con el fin de establecer si
el índice de disminución psicofísica ha aumentado.
Pruebas
relevantes que obran en los expedientes
1.     Escrito de la demanda de tutela (Fls. 1
a 5)
2.      Auto de la medida cautelar (Fls. 30 y 31)
3.     Respuesta de la Dirección de Sanidad de la
Policía al derecho de petición mediante el cual se solicita una nueva
calificación (Fl. 7)
4.     Respuesta de la Dirección de Sanidad de la
Policía a la demanda de tutela (Fls. 16 a 21)
5.     Sentencias de tutela de única instancia. (Fls. 24
a 33)
Fundamentos
de la Tutela
El actor alega básicamente que las secuelas
psicológicas derivadas del hecho del servicio del cual se derivó su disminución
psicofísica que dio lugar a su retiro del servicio, han empeorado con el
transcurso del tiempo. Y, las dolencias físicas también, debido sobre todo a la
desprotección en materia de seguridad social en salud, pues afirma no estar
afiliado a EPS alguna. Agrega que en ocasiones ha desempeñado cargos temporales
en empresas de vigilancia privada, pero siempre ha devengado un salario mínimo,
pero la actividad laboral y así la remuneración son esporádicas, por lo cual no
goza de servicio de salud.
A raíz de lo anterior solicita la autorización para
una nueva valoración por parte del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía.
Respuesta de la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional
Por su
lado la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional, asevera que según los registros de afiliados a seguridad
social en salud, el demandante aparece afiliado en el Régimen contributivo a la
EPS FAMISANAR; por lo cual no puede alegar la falta de atención médica como
fundamento de el supuesto aumento en su disminución psicofísica. Aduce además
que el demandante se encuentra retirado de la
Institución, por lo cual no se incumple ninguna norma al negar la prestación
de servicios médicos.
Por último
aduce que la decisión administrativa en la cual está contenido el porcentaje de
disminución psicofísica, fue objeto de los recursos de vía gubernativa, siendo
la primera instancia la Junta de Médicos Laborales y la segunda el Tribunal
Médico de Revisión Militar y de Policía, por lo cual se garantizó el derecho de
contradicción al ciudadano. De otro lado, el artículo 22 del Decreto 1796 de
2000, establece que “las decisiones del Tribunal Médico de Revisión Militar
y de Policía son irrevocables y obligatorias y contra ellas solo proceden las
acciones jurisdiccionales pertinentes.”  Por lo anterior solicita al juez
negar el amparo.
Decisiones
objeto de revisión
El
juez de tutela de única instancia, aludió a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en la cual se ha autorizado una nueva calificación por
parte de las Juntas Médicas de Calificación de los miembros de las
Fuerzas Militares en general, bajo el argumento de que las patologías pueden
evolucionar. Sin embargo explica el juez de amparo que dicha jurisprudencia
constitucional debe entenderse bajo el supuesto de que en efecto se demuestre
ante el juez de tutela, mediante diagnósticos médicos, la evolución de la
patología al punto que haría dudoso que el porcentaje de disminución se
mantenga tal como se valoró en la expedición del mismo.
En
el caso concreto, el juez de instancia sostuvo que en el caso concreto no se
cumplían los requisitos jurisprudenciales para ordenar una nueva valoración
médica, a saber: (i) que exista una conexión objetiva entre el examen
solicitado y una condición patológica atribuible al servicio; (ii) que dicha
condición recaiga sobre una patología susceptible de evolucionar
progresivamente; y (iii) que la misma se refiera a un nuevo desarrollo no
previsto en el momento del retiro.
Concluye
diciendo que el proceso carece de pruebas suficientes como para concluir que los
requisitos arriba enumerados están satisfechos. Por ello, niega el amparo.
Escrito
enviado por el demandante a la
Corte Constitucional en el transcurso de la
Revisión
El
demandante allegó a la Corte, con destino del presente proceso, escrito en que
explica que alguna vez estuvo afiliado en seguridad social en salud al régimen
contributivo, por cuenta de alguna de las vinculaciones laborales esporádicas
que ha desempeñado, pero que desde su retiro de la
Policía y desde que dicha entidad suspendió la atención médica no ha tenido
servicio de salud, y lo que ha pasado es que las respectivas entidades del
régimen contributivo no lo retiran del sistema, pero que igual no cuenta con el
servicio pues no está cotizando hace  mucho tiempo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente
para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución, el Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
Planteamiento del caso y del problema jurídico
2.- El
demandante prestaba sus servicios como efectivo de la
Policía Nacional y fue retirado del servicio mediante resolución N° 03294 del
7 de septiembre de 2000, por disminución de su capacidad psicofísica “en
razón de lesiones sufridas en el Municipio de Chitagá (Norte de Santander) en
ejercicio de sus funciones”. El Tribunal Médico de Revisión Militar y de
Policía, en segunda instancia determinó que el ciudadano Miguel Alberto Peñaloza Álvarez, presentó disminución
de capacidad psicofísica equivalente al 74.53%. En enero de 2006 se suspendieron los mencionados servicios médicos[1].
En marzo de 2004 le fue negada la solicitud de nueva valoración por el Tribunal
Médico de Revisión Militar y de Policía.
El señor Peñaloza Álvarez sostuvo frente al Tribunal
Médico que su patología ha venido empeorando progresivamente, sobre todo la
relativa a las secuelas psicológicas del hecho del servicio del cual se derivó
la disminución psicofísica. Lo que a su vez se ha exacerbado con la falta de
controles médicos.
Por su lado el Tribunal Médico adujo que el artículo
22 del decreto 1796 de 2000 establece que las decisiones del Tribunal son
irrevocables y obligatorias, y contra ellas proceden únicamente las acciones
jurisdiccionales pertinentes.
El
juez de tutela de única instancia, aplicó la jurisprudencia de la
Corte Constitucional que fundamenta la existencia de un derecho de los
miembros de las Fuerzas Militares, a obtener una nueva valoración médica cuando
resulten lesionados o adquieran una enfermedad en actividades propias del
servicio, bajo el argumento de que algunas de estas patologías pueden
evolucionar progresivamente. Sin embargo explica el juez de amparo que dicha
jurisprudencia constitucional debe entenderse bajo el supuesto de que en efecto
se demuestre ante el juez de tutela, mediante diagnósticos médicos, la evolución
de la patología al punto que haría dudoso que el porcentaje de disminución se
mantenga tal como se valoró en la expedición del mismo. Lo cual no se encuentra
demostrado en el caso concreto. Específicamente afirma que del acervo
probatorio no se pueden considerar satisfechos los requisitos aludidos por la
jurisprudencia constitucional, los cuales son: (i) que exista una conexión
objetiva entre el examen solicitado y una condición patológica atribuible al
servicio; (ii) que dicha condición recaiga sobre una patología susceptible de
evolucionar progresivamente; y (iii) que la misma se refiera a un nuevo
desarrollo no previsto en el momento del retiro.
Problema Jurídico
3.- Con base en el recuento que se acaba de hacer,
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si de acuerdo a las normas
vigentes sobre el tema y a la jurisprudencia constitucional relevante, existen
razones suficientes para otorgar al ciudadano demandante el derecho a una nueva
valoración médica por parte del Tribunal Médico de Revisión Militar y de
Policía.
Para ello, esta Sala hará un recuento de los criterios
constitucionales con base en los cuales ha aplicado la norma que dispone la
irrevocabilidad de los dictámenes de las Juntas de Calificación laborales de la
FFMM en Colombia, para luego determinar la aplicabilidad de dicha norma en el
presente caso.
Derecho
a la valoración de la pérdida de capacidad laboral. Reiteración de
Jurisprudencia
4.-
Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho
a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos
fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital. Lo
anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene
derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el
deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar
una actividad laboral que le permita acceder a una forma de subsistencia.
Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico
especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral.
Es
precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos
competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se
indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y
el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de
las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría
fundamento para el reconocimiento pensional.
5.-
Ahora bien, la vulneración de los derechos fundamentales por la negación del
derecho a la valoración no sólo ocurre cuando ésta se niega, sino cuando no se
práctica a tiempo, complicando en algunos casos la situación del afectado. En
ambos situaciones la consecuencia de negarlo o dilatarlo en el tiempo afecta
gravemente a la dignidad humana poniendo a quien pretende ser beneficiario de
la pensión de invalidez en una grave situación de indefensión. Y en caso de los
miembros de las fuerzas militares, según jurisprudencia reiterada se puede  vulnerar
también este derecho cuando no se realiza una nueva valoración con el fin de
actualizar el porcentaje de disminución, en el caso de patologías de desmejora
progresiva en la salud. Al respecto se ha sostenido que “En principio, no parece de recibo, a la luz de
los principios y valores constitucionales, una interpretación del régimen legal
y reglamentario de las fuerzas militares y de policía en materia de salud, que
excluya toda responsabilidad del Estado en relación con desarrollos patológicos
posteriores al retiro de una persona del servicio activo, que no fueron tenidos
en cuenta al fijar la condición de salud en la
Junta Médica con base en la cual se determinó el retiro, pero que pueden
atribuirse de manera clara y directa a una situación de servicio.” [2]
Régimen Jurídico aplicable en materia
de calificación de la disminución psicofísica y la pensión de invalidez para
miembros de la Fuerza Pública. Reiteración de Jurisprudencia
6.-
En relación con este punto, se debe afirmar que anteriormente este tema era
regulado por el Decreto 094 del 11 de
enero de 1989 “Por el cual
se reforma el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalidez e
indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las
Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa y la
Policía Nacional”. El citado Decreto
disponía en su artículo 90 lo relativo a la pensión de invalidez de la
siguiente manera:
Artículo 90. Pensión de
invalidez del personal de soldados y Grumetes. A Partir de la vigencia del
presente Decreto, cuando el personal de soldados Grumetes de las Fuerzas
Militares , adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una
pérdida igual o superior al 75 % de su capacidad sicofísica tendrá derecho
mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro
Público liquidada así:
a) El 75% del sueldo básico
de un Cabo superior o su equivalente, cuando en índice de lesión fijado
determine una disminución de la capacidad sicofísica del 75 % y no alcance al
95%.
b) El 100 % del sueldo
básico de un cabo segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado
determine una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y no alcance al
95%.
De igual manera, el Decreto 094 de 1989 en
su artículo 25 consagraba al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de
Policía como máxima autoridad en materia de sanidad. Al respecto prescribía:
Artículo 25º. - Tribunal
Médico - Laboral de Revisión Militar y de Policía. El Tribunal Médico - Laboral
y de revisión, es la máxima autoridad en materia Médico - Militar y policial.
Como tal conoce en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las
decisiones de las Juntas Médico - Laborales. En consecuencia podrá aclarar,
ratificar, modificar, o revocar tales decisiones…
Con posterioridad se expidió el Decreto Ley
1796 del 2000, “Por el cual se regula
la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad
laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez
e informes administrativos  por lesiones, de los miembros de la
Fuerza Pública, Alumnos  de las Escuelas de Formación y sus equivalentes
en la  Policía Nacional, personal civil al servicio del  Ministerio
de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares
y personal no uniformado de la
Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la
Ley”. La mayoría de las disposiciones de éste Decreto se encuentran
vigentes en la actualidad.
En materia de pensión de invalidez el Decreto 1796 de
2000 dispone:
ARTICULO 38. LIQUIDACION DE PENSION DE INVALIDEZ PARA
EL PERSONAL DE OFICIALES, SUBOFICIALES, AGENTES, Y PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO
DE LA POLICIA NACIONAL. Cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal
Medico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una
disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida
durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá
derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y
definida de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno
Nacional, liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que
regulen la materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se
señalan:
a. El setenta y cinco por ciento (75%) de
dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o
superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y
cinco por ciento (85%).
b. El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas
partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al
ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento
(95%).
c. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas
partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al
noventa y cinco por ciento (95%).
PARAGRAFO 1o. Cuando el porcentaje de pérdida de la
capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho
a pensión de invalidez.
El
Decreto en referencia, al hacer mención de los Organismos Médico Laborales
Militares y de Policía, señala que son éstos, el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía y a la
Junta Médico-Laboral Militar o de Policía[3] .
Así
mismo, dispone en su artículo 19 las causales de convocatoria de la
Junta Médico Laboral. Al respecto prescribe:
Se
practicará Junta Médico-Laboral en los siguientes casos:
1. Cuando en la práctica de un examen de capacidad psicofísica
se encuentren lesiones o afecciones que disminuyan la capacidad laboral.
2. Cuando exista un informe administrativo por
lesiones.
3. Cuando la incapacidad sea igual o superior a tres
(3) meses, continuos o discontinuos, en un (1) año contado a partir de la fecha
de expedición de la primera excusa de servicio total.
4. Cuando existan patologías que así lo ameriten
5. Por solicitud del afectado
En
relación con el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía
dispone:
ARTICULO 21. TRIBUNAL MEDICO-LABORAL DE REVISION
MILITAR Y DE POLICIA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de
Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las
decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar,
modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la
revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
ARTICULO 22. IRREVOCABILIDAD. Las decisiones del
Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía son irrevocables y
obligatorias y contra ellas sólo proceden las acciones jurisdiccionales
pertinentes.
Finalmente,
en el año 2004 se expidió la Ley 923 “Mediante la cual se señalan
las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para
la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública”, ésta en su artículo
3.5 dispone lo siguiente:
3.5. El derecho para acceder a la pensión de
invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de
la disminución de la capacidad laboral del miembro de la
Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico ­Laborales Militares y
de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta
criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la
disminución de la capacidad laboral. En todo caso no se podrá establecer como
requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral
inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso
será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la
asignación de retiro.
La
anterior disposición ha sido objeto de interpretación de esta Corporación, la
cual ha señalado que para acceder a la pensión de invalidez por parte de los
miembros de la fuerza pública se establece un parámetro mínimo de protección
que es el 50% de disminución en la capacidad laboral, ésta interpretación fue
acogida por la Corte inicialmente en la sentencia  T-829 de 2005, cuando se
estudió el caso de un agente del escuadrón antimotín que sufrió una disminución
de la capacidad laboral del 62.44% a consecuencia de la prestación del servicio
y, al cual se le negaba el reconocimiento de la pensión de invalidez por ser la
pérdida de capacidad laboral inferior al 75%. En dicha ocasión expresó la
Corte:
“En consecuencia, aunque el régimen legal anterior no
generaba el derecho a la pensión de invalidez a favor del miembro de la fuerza
pública que tuviese una disminución de la capacidad laboral menor del 75%, y
por tanto, solo se podía acceder a la misma cuando el porcentaje fuese igual o
superior al 75%, a partir de la ley 923 de 2004, debe entenderse que esta
situación se modificó, pues se reconoce que los miembros de la fuerza pública
pueden optar por una pensión cuando la invalidez sea igual o superior al 50%.”
En otras palabras, la normatividad
vigente para los miembros de la fuerza pública, contempla una situación
distinta en el sentido de reconocer la pensión de invalidez cuando la
disminución de la capacidad laboral sea superior al 50%”. Subrayado ausente en texto original.
Este
ha sido el criterio utilizado por esta Corte para dar solución a distintos
casos, entre los que se cuentan el de un soldado profesional de la
Armada Nacional al que le fue reconocida la pensión de invalidez tras haber
sido diagnosticada una disminución del 62.80% de su capacidad laboral, esta vez
en aplicación de la ley 923 de 2004 y el decreto 4433 del mismo año[4].
También
se destaca el caso resuelto por la sentencia T-595 de 2007, ocasión en que la
Corte fue clara en afirmar la procedencia del reconocimiento de la pensión de
invalidez para miembros de la fuerza pública cuando quiera que la incapacidad
permanente supere el 50% y llama la atención sobre la reticencia del Ministerio
de Defensa para aplicar las normas pertinentes contenidas en la ley 923 de 2004[5].
En dicha ocasión se estudió el caso de un miembro del Ejercito Nacional
padecía una disminución del 62.3% de capacidad laboral y no se le reconocía la
pensión por no contar con 75% de pérdida de la capacidad laboral como lo
disponía el Decreto Ley 1796 del 2000.
Finalmente, se destaca la sentencia T-431 de 2009, en la
cual se estudió el caso un funcionario civil vinculado a la
Fuerza Aérea Colombiana, que vio deteriorado su estado de salud, durante el
período de prestación de sus servicios, hasta el punto de serle diagnosticada
una disminución de la capacidad laboral equivalente al 73.20%, y al cual el
Establecimiento de Sanidad Militar de la
Fuerza Aérea le negaba el reconocimiento de la pensión al actor por no cumplir
con la disminución de la capacidad laboral mínima para acceder a una pensión de
invalidez. En dicha ocasión esta Corporación afirmó que en ese caso procedía el
reconocimiento de la pensión de invalidez para civiles al servicio de la fuerza
pública, cobijados por un régimen especial, cuando quiera que la incapacidad
permanente supere el 50%.
Como se puede ver la jurisprudencia de esta
Corporación ha sido uniforme al momento de proteger el derecho a la seguridad
social y al mínimo vital en casos en los cuales se les ha negado el
reconocimiento de la pensión de invalidez a miembros de la fuerza pública que
perdieron más del 50% de la capacidad laboral durante la prestación del
servicio.
Derecho de los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional a obtener una nueva valoración médica.
Reiteración de Jurisprudencia
7.-
Ahora bien, en relación con el asunto concreto del derecho
de los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional en servicio activo o retirados, que resulten lesionados o
adquieran una enfermedad en actividades propias del servicio, a obtener una
nueva valoración médica, la Corte ha señalado, que tratándose de estas
solicitudes, las autoridades militares se encuentran obligadas a realizar, de
manera exhaustiva, todos los exámenes y evaluaciones médicas que se requieran
para establecer, con la máxima precisión posible, si la dolencia que el soldado
dice padecer existe verdaderamente y cuál es su magnitud.[6]
En sentencia T-140 de 2008 se sistematizaron los criterios que
sustentan la anterior obligación, en el sentido de explicar que ella se deriva,
en principio, del carácter de sujeción en que se encuentran los militares en
servicio y el deber de atención con el personal acuartelado. Por ello “...
las autoridades militares se encuentran obligadas a proteger la vida y la salud
de los soldados y a adoptar todas aquellas medidas necesarias para que su
permanencia en filas constituya una experiencia lo más humana, dignificante y
enriquecedora posible...”[7],
proporcionándoles “atención suficiente para satisfacer sus necesidades
básicas de salud, alojamiento, alimentación, vestuario, bienestar, entre otros,
desde el día de su incorporación, durante el servicio y hasta la fecha de
licenciamiento”.[8]
De igual manera, en relación con la obligación de practicar de manera
oportuna los exámenes de diagnóstico solicitados por el personal militar en
servicio activo o para aquel que se encuentre retirado con derecho a atención
médica en razón de pensión de vejez o invalidez, se ha sostenido que dicha
obligación “... se deriva del principio constitucional que obliga a las
autoridades públicas a presumir la buena fe de los ciudadanos y a no eludir sus
responsabilidades.”[9] De la misma forma
ha afirmado la Corte que el deber de atención diagnóstica y de indagación
exhaustiva en torno a las condiciones de salud de los miembros de las Fuerzas
Militares y de Policía, resulta extensivo al personal retirado sin derecho a
pensión.
Tal como se consignó en el anterior acápite en sentencia T- 493 de
2004, se afirmó que “en principio, no parece de recibo, a la luz de
los principios y valores constitucionales, una interpretación del régimen legal
y reglamentario de las fuerzas militares y de policía en materia de salud, que
excluya toda responsabilidad del Estado en relación con desarrollos patológicos
posteriores al retiro de una persona del servicio activo, que no fueron tenidos
en cuenta al fijar la condición de salud en la
Junta Médica con base en la cual se determinó el retiro, pero que pueden
atribuirse de manera clara y directa a una situación de servicio.”
8.- Con base en lo anterior, se debe concluir que “gozan de amparo
constitucional, aquellas patologías de desarrollo incierto y progresivo o
recurrente, de carácter eventual, en cuanto que pueden ocurrir o no y no pueden
anticiparse con certeza, que no fueron valoradas al momento de clasificar las
lesiones y secuelas, valorar la disminución de la capacidad laboral para el
servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones y
por tanto no han sido objeto de protección.” (T-140 de 2008)
De ahí que, se haya establecido en la jurisprudencia
constitucional[10], la procedencia de una nueva valoración médica cuando
(i) que exista una conexión objetiva entre el examen solicitado y una
condición patológica atribuible al servicio; (ii) que dicha condición recaiga
sobre una patología susceptible de evolucionar progresivamente; y (iii) que la
misma se refiera a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro.
9.- De conformidad con lo explicado al carácter
irrevocable de los dictámenes del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y
de Policía, debe mediar la consideración del tipo de patología y su
potencialidad de empeoramiento progresivo, mucho más cuando ésta ha tenido como
origen un hecho propio del servicio. En consecuencia se habrá de valorar la
situación particular del demandante de acuerdo a los criterios constitucionales
que se acaban de exponer.
No obstante, previamente se hará referencia a la
posibilidad de que los mencionados criterios constitucionales sean aplicados en
sede tutela, en tanto se trata de la oposición al contenido de un acto administrativo
que es susceptible de ser controvertido en sede judicial.
Procedencia excepcional de la acción de
tutela contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia
10.- De manera constante, la
Corte ha considerado en relación con la procedencia de la acción de tutela
como mecanismo efectivo para la protección de derechos fundamentales que
podrían verse vulnerados o amenazados por mandamientos consagrados en actos
emitidos por la administración, que por regla general aquélla no es adecuada
para controvertirlos, sino que, por el contrario, la competencia se encuentra
radicada en la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, en algunos
casos excepcionales, esta Corporación ha considerado que el amparo procede como
mecanismo definitivo de protección de derechos fundamentales, y no
transitorio.
Se
puede afirmar que por regla general, la acción de tutela es improcedente como
mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, pese
a que existan otros mecanismos judiciales para su defensa. Sin embargo,
procederá el amparo contra las actuaciones administrativas cuando el acto
administrativo sea manifiestamente contrario a la legalidad y se vulneren
gravemente derechos fundamentales, es decir, cuando del análisis del caso
concreto se observa una real o aparente intención de no decidir de manera
ajustada al ordenamiento jurídico, propiciando y forzando la utilización
innecesaria y dilatoria de vías judiciales. Todas estas circunstancias deberán
ser analizadas en el caso concreto.
Caso concreto
11.- El
demandante prestaba sus servicios como efectivo de la
Policía Nacional y fue retirado del servicio mediante resolución N° 03294 del
7 de septiembre de 2000, por disminución de su capacidad psicofísica “en
razón de lesiones sufridas en el Municipio de Chitagá (Norte de Santander) en
ejercicio de sus funciones”. El Tribunal Médico de Revisión Militar y de
Policía, en segunda instancia determinó que el ciudadano Miguel Alberto Peñaloza Álvarez, presentó disminución
de capacidad psicofísica equivalente al 74.53%. En marzo de 2004 le fue negada la solicitud de nueva valoración por el
Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía. El señor Peñaloza Álvarez
sostuvo frente al Tribunal Médico que su patología ha venido empeorando
progresivamente, sobre todo la relativa a las secuelas psicológicas del hecho
del servicio del cual se derivó la disminución psicofísica. Y por su lado el
Tribunal Médico adujo que el artículo 22 del decreto 1796 de 2000 establece que
las decisiones del Tribunal son irrevocables y obligatorias, y contra ellas
proceden únicamente las acciones jurisdiccionales pertinentes.
El
juez de tutela de única instancia, interpretó la jurisprudencia de la
Corte Constitucional que fundamenta la existencia de un derecho de los
miembros de las Fuerzas Militares, a obtener una nueva valoración médica cuando
resulten lesionados o adquieran una enfermedad en actividades propias del
servicio, y llegó a la conclusión de que ésta exigía la demostración ante el
juez de tutela, mediante diagnósticos médicos, de la evolución negativa de la
patología al punto que haría dudoso que el porcentaje de disminución se
mantenga tal como se valoró en la expedición del mismo. Lo cual no encontró
demostrado en el caso concreto, a partir del acervo probatorio del expediente
respectivo
12.- Esta Sala encuentra, que la
aseveración según la cual la interpretación de los criterios jurisprudenciales sobre
la garantía del derecho a una nueva valoración médica de los miembros de las
FFMM, solo es otorgable cuando se demuestra el carácter de empeoramiento
progresivo de una patología, resulta una interpretación restrictiva.
En efecto, como quiera que la nueva
calificación tiene por objeto precisamente mostrar que en el caso de algunas
patologías los porcentajes iniciales no arrojan como resultado las verdaderas
secuelas en la disminución de capacidades psicofísicas, su procedencia no puede
depender de que se demuestre lo mismo que se pretende demostrar con la nueva
valoración.
Lo criterios jurisprudenciales en este
aspecto, apuntan por el contrario, a dar cuenta del contenido real que tienen
los hechos del servicio militar y de policía propios de sus funciones, de los
cuales se derivan menoscabos en la salud de los miembros de la
Fuerza Pública. La Corte Constitucional reconoce, en la jurisprudencia citada
sobre el tema, que las consecuencias en la salud de ciudadanos militares y
policías, derivadas de hechos acaecidos en ejercicio de su función de seguridad
y control del orden público, deben valorarse como graves. Y, la mayoría de
ellas, sobre todo las que derivan de combates o situaciones de carácter bélico,
tienen la potencialidad de mostrar sus verdaderos efectos, con el transcurso
del tiempo. No en vano este tipo de secuelas surgidas de hechos violentos se tratan
como problemas de salud surgidos de eventos traumáticos.
13.- En este orden, tal como se deriva de
la jurisprudencia aludida, para la Sala es claro que no puede simplemente
desecharse la aseveración del demandante en el sentido de que el diagnóstico
psicológico realizado en el 2001, al momento en el que el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía en
segunda instancia determinó que la disminución
de su capacidad psicofísica equivalía al 74.53%, ha empeorado en razón del
aumento de los problemas psicológicos que – en su opinión- han sobrevenido,
además de otras dolencias físicas.
Las patologías del actor surgieron en eventos de
carácter bélico tal como se relata en los antecedentes, y no es controvertido
por la entidad demandada; por lo cual según la jurisprudencia de la
Corte, éstos tienen la potencialidad de evolucionar negativamente para la
salud, con el paso del tiempo.
14.- De otro lado, el porcentaje con el que se
calificó en el 2001 al actor es 1% menos del exigido para la pensión según el
régimen vigente al momento de su calificación (Art. 90 Decreto 094 de 1989),
ello indica que de plano las secuelas del evento traumático son importantes, lo
cual permite afirmar con mayor fuerza su potencialidad de evolución negativa.
Para esta Sala de Revisión, el presente es un caso de
aquellos, en los términos de la jurisprudencia constitucional, en que el Estado
no puede ser indiferente al agente que prestó un servicio a su nombre, en
desarrollo del cual todo el tiempo está en riesgo la salud y la vida.
De otro lado, debe tenerse encuenta que el porcentaje
de calificación incide obviamente en la posibilidad de acceder al derecho de la
pensión de invalidez. Lo cual hace aún más importante garantizar en estos
casos, el derecho a actualizar el porcentaje de disminución psicofísica, pero
-se insiste- bajo la consideración de que en estos eventos es especialmente frecuente
la potencialidad de empeoramiento progresivo de la salud, derivada del mismo
hecho producto del cumplimiento de labores de seguridad y control del orden
público. Lo anterior configura, justamente, lo que se pretende demostrar
mediante la nueva evaluación y la consecuente nueva calificación.
Así pues, la expectativa de acceder al derecho de
pensión de invalidez, dependiente del hecho del resultado de la calificación,
realza la importancia de otorgar la posibilidad de una nueva evaluación, tal
como se desprende de las líneas jurisprudenciales citadas anteriormente.
15.- Si bien lo anterior es suficiente para conceder
el amparo solicitado y ordenar a la
Dirección de Sanidad de las Policía Nacional autorizar al Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía para realizar
una nueva valoración médica mediante la cual se actualice el porcentaje de
disminución psicofísica del demandante, es pertinente puntualizar dos aspectos
finales.
En primer lugar, cabe señalar que si bien el
reconocimiento de la potencialidad de evolución negativa de algunas de las
patologías de las que padecen miembros de la
Fuerza Pública, con ocasión de hechos bélicos propios del ejercicio de sus
funciones de seguridad y control de orden público, se presenta como el criterio
más importante para la interpretación constitucional del carácter irrevocable
de los dictámenes que determinan el porcentaje de disminución psicofísica,
según la cual en algunos casos se configura un derecho a una nueva valoración
médica. No sobra esgrimir además un argumento de justicia material en apoyo de
dicha interpretación.
El sentido mismo de la regulación de las
calificaciones de invalidez sugiere que es posible que los porcentajes de
invalidez varíen porque se reconoce la posibilidad obvia de que el estado de
salud varíe. Así según el artículo 43 del D.R 2463 de 2001 en
cualquier tiempo, cuando se pruebe ante la junta de calificación
de invalidez que ha cesado la invalidez del afiliado, (…) la junta procederá a
declarar la cesación de la invalidez”. Esto quiere decir que en defensa de
los intereses de quienes pagan las pensiones de invalidez, la regulación
permite actualizar el porcentaje de invalidez. Y, por supuesto en un Estado
constitucional de derecho como el nuestro, en defensa del ciudadano debe
existir un mecanismo parecido, tal como se desprende de la jurisprudencia
citada y del análisis hecho en esta providencia.
16.- Y en segundo lugar, las autoridades
administrativas encargadas de la determinación del porcentaje de disminución psicofísica
en el caso sub judice, deben no sólo cumplir con la orden que se
consignará en la parte resolutiva de esta sentencia, consistente en realizar
una nueva valoración y expedir una nueva calificación. Sino que además, según
se explicó en el fundamento jurídico número 6 de esta sentencia, deberán
aplicar estrictamente las consecuencias jurídicas que se deriven del dicho
resultado, para efectos de
decidir la situación del actor en
relación con su acceso a la pensión de invalidez; lo cual indica el
reconocimiento de la pensión si el resultado de la nueva valoración llega a ser
una disminución psicofísica de más del
50%. Pues, recuérdese que la
jurisprudencia vigente a este respecto ha
sido uniforme al momento de proteger el derecho a la seguridad social y al
mínimo vital en casos en los cuales se les ha negado el reconocimiento de la
pensión de invalidez a miembros de la fuerza pública que perdieron más del 50%
de la capacidad laboral durante la prestación del servicio. Criterio que surgió
de la interpretación del artículo 3.5 de la
Ley 923 de 2004, frente al cual sostiene esta Corporación que debe “entenderse
que esta situación se modificó, pues se reconoce que los miembros de la fuerza
pública pueden optar por una pensión cuando la invalidez sea igual o superior
al 50%.”
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo dictado por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el 13 de abril de 2011, en única
instancia, en la acción de tutela promovida por Miguel Alberto Peñaloza Alvarez
contra Policía Nacional- Dirección de Sanidad, y en su lugar,
SEGUNDO.- CONCEDER el
amparo solicitado y ordenar a la
Policía Nacional- Dirección de
Sanidad que autorice al Tribunal
Médico de Revisión Militar y de Policía realizar una nueva valoración médica
mediante la cual se actualice el porcentaje de disminución psicofísica de
ciudadano Miguel Alberto Peñaloza Álvarez.
La Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional deberá disponer las diligencias y trámites necesarios para la
autorización de la nueva valoración médica, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación del presente fallo.
TERCERO.- ADVERTIR a la
Policía Nacional- Dirección de
Sanidad, sobre la obligatoriedad de la aplicación estricta de los criterios
legales y jurisprudenciales, en los términos del fundamento jurídico número 16
de la parte motiva de esta sentencia, para efectos de decidir la situación del
ciudadano Miguel Alberto Peñaloza Álvarez en relación con su acceso a la
pensión de invalidez.
LÍBRESE por Secretaría la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Afirma que esto sucedió a pesar de haber sido ordenada por parte de la
Corte Constitucional, la continuación de la atención médica a cargo de la
Entidad demandada.
[2] Sentencia
T- 493 de 2004.
[3] Articulo
14, Decreto 1796 de 2000
[4] Sentencia
T-229 de 2009.
[5] En este
sentido manifestó la Corte en la sentencia T–595 de 2007,
“2-Sobre la vigencia de la Ley 923 de 2004 y las decisiones del
Ministerio de Defensa:
La Corte nota, con preocupación cómo, tal como sucedió
en el caso analizado en la Sentencia T-829 de 2005, la entidad demandada
continúa desconociendo la vigencia de una ley que fijó los parámetros mínimos
que el gobierno debe respetar al fijar el marco prestacional de los miembros de
la fuerza pública.
(…) En
consecuencia, esta Sala prevendrá a la
Institución demandada para que se abstenga de tomar decisiones que, como ésta,
vulneran el debido proceso por desconocer el principio de legalidad y el
principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas
laborales”.
[6]  T-393 de 1999, T-762 de 1998, T-493 de 2004, reiterada
en la T-140 de 2008
[7]    Sentencia T-393 de 1999
[8]   Sentencia T-376 de 1997
[9]   Sentencias T-534 de 1992
[10] Ver entre otras la
Sentencia T-493 de 2004