T-267-18
Sentencia 267/18
LEGITIMACION POR
ACTIVA DEL MINISTERIO PUBLICO EN MATERIA DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA-Procuradores Judiciales Penales en representación
de mujeres privadas de la libertad
ACCION DE TUTELA
PARA PROTEGER DERECHOS FUNDAMENTALES DE MUJERES PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Procedencia
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Límites y facultades
del juez de tutela en su labor de protección de los derechos fundamentales
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL-Reconocimiento
en la jurisprudencia constitucional
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Jurisprudencia constitucional
ORDENES COMPLEJAS Y
ORDENES ESTRUCTURALES-Concepto
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Lineamientos para su
seguimiento a partir de mínimos constitucionales asegurables
En el caso de la población
carcelaria, la Corte Constitucional ha ofrecido lineamientos para el
seguimiento al estado de cosas inconstitucional a partir de mínimos
constitucionalmente asegurables. Estos parámetros no solo sirven para orientar
la evolución de la estrategia de superación de dicho estado de cosas, sino
también como guía, en los casos concretos, a la hora de establecer la
naturaleza de la vulneración iusfundamental y el remedio judicial
procedente para conjurarla. También, como punto de referencia necesario del
diálogo interinstitucional que acabamos de referir. Los mínimos que deben ser
garantizados en la vida en reclusión por las autoridades competentes se
refieren a los siguientes aspectos: i) la resocialización, ii) la
infraestructura carcelaria, iii) la alimentación al interior de los centros de
reclusión, iv) el derecho a la salud, v) los servicios públicos domiciliarios y
vi) el acceso a la administración pública y a la justicia. Estos mínimos
constitucionalmente asegurables, como señaló la Sala Especial de Seguimiento,
tienen carácter prima facie, es decir, no constituyen una lista
taxativa ni exhaustiva que agote los temas de los cuales deben ocuparse las
autoridades competentes, de manera que es plausible su adaptación a
diferentes contextos (cárceles de mediana y alta seguridad, de hombres, de
mujeres, mixtas, población carcelaria condenada y sindicada, ubicación
geográfica, disponibilidad de recursos técnicos, entre otros).
DERECHOS
FUNDAMENTALES DE MUJERES PRIVADAS DE LA LIBERTAD EN ESTABLECIMIENTOS
CARCELARIOS-Protección en el ámbito interno e internacional
MUJERES PRIVADAS DE
LA LIBERTAD EN ESTABLECIMIENTOS CARCELARIOS-Mínimos
constitucionales asegurables
Además de los mínimos que la Corte
Constitucional ha reconocido a las personas reclusas en general, con los cuales
se marca el derrotero de superación del estado de cosas inconstitucional
declarado en esta materia y la actuación de los jueces de tutela, las mujeres
recluidas en estos establecimientos son titulares, en especial, de los
siguientes mínimos constitucionalmente asegurables: i) El
derecho a ser protegidas, en el marco de la privación de su libertad, de
violencia física, psicológica o sexual, de la explotación y de la discriminación.
ii) A la atención de las necesidades básicas radicales que, por su condición de
mujeres, ellas y solo ellas están expuestas a sufrir. iii) A
contar con una protección reforzada durante el embarazo, la lactancia y la
custodia de los niños, en un entorno sano y adecuado.
MINIMOS ASEGURABLES
EN MATERIA DE
INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS PUBLICOS EN EL AMBITO PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Son cualificados cuando se trata de los derechos
fundamentales de las mujeres
Los mínimos constitucionalmente asegurables
en materia de infraestructura y servicios públicos en el ámbito penitenciario y
carcelario, cuando se trata de los derechos fundamentales de las mujeres,
son cualificados. Implican, cuando menos: i) el
aseguramiento de condiciones sanitarias adecuadas para que puedan mantener
su  higiene y su salud, permitiéndoles acceso regular a baterías
sanitarias y posibilitar su aseo personal y limpieza de ropa regularmente; ii)
a recintos destinados al alojamiento con las instalaciones y artículos necesarios
para satisfacer las necesidades de higiene propias de su género, incluidas
toallas sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para el cuidado
personal de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las embarazadas y
las que se encuentren en período de lactancia o menstruación; y, por último,
iii) condiciones apropiadas para las detenidas que se encuentren en estado de
embarazadas, o acompañadas por sus hijos, que aseguren su subsistencia en
condiciones dignas. Naturalmente, los mínimos aquí
descritos en materia de infraestructura, están relacionados con la satisfacción
de los derechos sociales fundamentales de las mujeres privadas de la
libertad en centros de reclusión. Ello supone que, pese al desarrollo de estos
parámetros, las autoridades estatales, a nivel legislativo, administrativo y
presupuestal, siguen contando -más en esta específica materia, compleja desde
el punto de vista técnico y financiero-, con un margen amplio de configuración
en la definición del contenido específico de tales derechos. Los
remedios judiciales necesarios para que las medidas diseñadas para esta
protección se implementen efectivamente, o para que, con la debida concertación
institucional, las aún inexistentes se formulen, conservando el equilibrio
entre el amparo que demanda la dignidad humana de las reclusas y los principios
de legalidad, separación de poderes y sostenibilidad fiscal, están en manos del
juez de tutela en cada caso concreto.
DERECHO A LA SALUD,
A LA INTEGRIDAD PERSONAL Y A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS DE MUJERES PRIVADAS
DE LA LIBERTAD-Orden de constituir una Mesa Interinstitucional
para diseñar e implementar un Plan de Mejoramiento Integral del Pabellón de
Mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de
Buga
Referencia: Expediente T-6.406.431
Acción
de tutela interpuesta por Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo
López Narváez en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y el Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.
Magistrado
ponente:
CARLOS BERNAL
PULIDO
Bogotá,
D.C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Diana Fajardo Rivera y Carlos Bernal Pulido, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y
reglamentarias, se dispone a proferir la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo de tutela proferido, en primera instancia, por la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Buga (Valle del Cauca), el 21 de julio de
2017, confirmado en sentencia del 6 de septiembre del mismo año, dictada por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción
de tutela promovida por los Procuradores Judiciales Lili Alejandra Burbano
Castillo y Daniel Gerardo López Narváez en contra del Ministerio de Justicia y
del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.
El expediente de
la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 24 de noviembre de
2017, proferido por la Sala de Selección número once[1].
I.
ANTECEDENTES
El 7
de julio de 2017, Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López
Narváez, Procuradores Judiciales II Penales de Buga, interpusieron acción de
tutela en contra de las entidades mencionadas, con el propósito de proteger los
derechos fundamentales a la integridad personal, a la salud y a la dignidad
humana de las mujeres privadas de la libertad en el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.
1.
Hechos
1. El
23 de mayo de 2016, en cumplimiento de las sentencias T-388 de 2013 y T- 762 de
2015 de la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación, para
efectos de ejercer las labores de vigilancia e inspección ordenadas en aquellas
decisiones, constituyó, entre otras, la Agencia Especial No. 14101. En virtud
de aquella, designó a los titulares de las Procuradurías 75 y 76 Judiciales II
Penales con sede en Buga, para que intervinieran en representación del
Ministerio Público ante el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Mediana Seguridad del mencionado municipio, en el marco de sus competencias
legales. Dicha agencia incluyó la facultad de intervenir en procesos judiciales
y ante las autoridades administrativas, “en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales”[2].
2. De conformidad con lo ordenado en dicha Agencia Especial, los
titulares de las Procuradurías delegadas en mención se dirigieron a las
instalaciones del penal de mediana seguridad de Buga, el 8 de junio de 2017, en
donde fueron recibidos por la Subdirección del establecimiento[3].
Allí, en esa visita, los funcionarios del Ministerio Público -quienes actúan
como tutelantes en esta acción constitucional- señalan haber constatado lo
siguiente[4]:
i) La cárcel inspeccionada cuenta con cien (100) reclusas, entre
sindicadas y condenadas. En el mismo pabellón se encuentran, en igualdad de
condiciones, condenadas y sindicadas por diferentes delitos.
ii)
En el área de celdas y dormitorios, no se cuenta con baterías sanitarias “al
interior de estas”, lo que obliga a las internas a efectuar sus necesidades
fisiológicas en recipientes y a la vista de las demás internas que comparten
dichos espacios. Esto sucede en las noches, cuando cada camarote se cierra bajo
llave. Las reclusas tampoco tienen acceso a agua de forma permanente.
iii)
Cada cuarto, además de carecer de ventilación adecuada, tiene “sobrepoblación”.
En una sola habitación duermen hasta siete personas en camas improvisadas, esto
es, “colchones que son apilados en el día”.
iv)
No existen cuartos idóneos para mujeres en embarazo, o con hijos pequeños, ni
celdas que separen a las mujeres enfermas de las sanas[5].
3.
Los Procuradores accionantes defendieron su facultad de interponer acciones de
tutela en favor de terceros, con base en el artículo 277 (numerales 2º y 7º) de
la Constitución. Apuntan que la jurisprudencia constitucional permite a la
Procuraduría agenciar derechos ajenos cuando sus titulares no están en
condiciones de hacerlo, en este caso, por la alta vulnerabilidad de la
población carcelaria.
4.
Como sustento jurídico de esta acción de tutela, los peticionarios invocaron el
precedente constitucional sobre la relación de especial sujeción entre el
Estado y las personas privadas de la libertad. Igualmente, traen a colación
jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, acerca de la violación de los derechos de los reclusos en condiciones
de hacinamiento.
Asimismo,
hicieron referencia a lo dispuesto en el Decreto 2553 de 2014, que regula las
condiciones de permanencia de los niños menores de tres (3) años que conviven
con sus madres al interior de los establecimientos de reclusión, y de las
mujeres gestantes y madres lactantes privadas de la libertad, así como las
competencias institucionales para garantizar su cuidado, protección y atención
integral. Igualmente, aludieron las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para
el Tratamiento de los Reclusos, en lo que respecta a la clasificación y
separación adecuada de las personas recluidas y las condiciones de las celdas.
Señalan
que con la presente acción de amparo se busca salvaguardar los derechos
fundamentales de esta concreta población carcelaria, que requiere una urgente
solución a su problemática, pues la infraestructura del penal en mención no es
adecuada para la reclusión de mujeres. Se refieren los accionantes, también, a
la posibilidad de que el juez constitucional profiera, en este caso, un amparo
con efectos inter comunis.
5.
Además de lo anterior, solicitan que se practique como prueba, dentro de esta
acción de tutela, una inspección judicial al respectivo establecimiento
carcelario, con acompañamiento especializado, a efectos de verificar las
condiciones de reclusión relatadas.
2.
Pretensiones
6.
Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López Narváez, Procuradores
Judiciales II Penales de Buga, solicitan la tutela de los derechos
fundamentales a la integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de
las mujeres privadas de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Mediana Seguridad de dicho municipio.
Pretenden
que se ordene[6]:
i) Al
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- “no recibir más
personal femenino que se pretenda recluir en el Penal de Mediana Seguridad de
Guadalajara de Buga”, hasta tanto la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios -USPEC-, el mismo INPEC y el Ministerio de Justicia “realice
(sic) las gestiones pertinentes para adoptar medidas idóneas que garanticen que
se cumplan (sic) con la protección de los derechos fundamentales y a la
dignidad humana de las mujeres reclusas, en el sentido de (sic), adecuar el
pabellón de mujeres del penal hasta el punto en que solo se alojen dos (2)
mujeres por cada celda y que cuenten con un baño por celda”.
ii)
El traslado de la población femenina “en calidad de condenadas” a
penitenciarías que cuenten con los “elementos físicos y administrativos”
que garanticen los derechos fundamentales de las mujeres recluidas.
iii)
A la USPEC, al INPEC y al Ministerio de Justicia -de conformidad con la primera
pretensión-, que “realice (sic) las gestiones pertinentes para adoptar
medidas idóneas que garanticen que se cumplan (sic) con la protección de los
derechos fundamentales y a la dignidad humana de las mujeres reclusas, en el
sentido de (sic), adecuar el pabellón de mujeres del penal hasta el punto en
que solo se alojen dos (2) mujeres por cada celda y que cuenten con un baño por
celda”.
3.
Respuestas
de las instituciones accionadas
7. La
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, a través del
Jefe de su Oficina Asesora Jurídica[7],
solicitó al juez de tutela no acceder a las pretensiones de los actores. En su
respuesta, luego de explicar el fundamento de sus competencias legales, las
diferenció de aquellas que ostenta el Instituto Nacional Penitenciario y carcelario
–INPEC-. En resumen –explicó-, a cargo de la USPEC está la contratación de
obras, bienes y servicios para el buen funcionamiento de los establecimientos
carcelarios del país y la garantía de su infraestructura. Lo anterior, de
acuerdo a la priorización de necesidades que reporte el INPEC.
Sin
embargo, aclaró que la ejecución de esta tarea depende del presupuesto con el
que cuente la entidad, de acuerdo con los recursos asignados por el Ministerio
de Hacienda. Aunque la USPEC solicitó presupuesto suficiente en las vigencias
fiscales de 2017, lamentablemente estos recursos no fueron apropiados. La
Unidad -agregó- no puede realizar obras que no estén incluidas en el respectivo
presupuesto, de modo que, en caso de que vayan a ordenarse obras de infraestructura
carcelaria, a esta acción constitucional deberían ser vinculados el Ministerio
de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. Con todo, enfatizó en que
no pueden ordenarse obras que no estén incluidas para ejecutar durante la
respectiva vigencia fiscal. Insistió en que la entidad ha desplegado todas las
acciones en el marco de sus competencias, de conformidad con el presupuesto
asignado, y ha emprendido una tarea, que ha resultado infructuosa, para la
asignación de recursos.
A
renglón seguido, el representante de la USPEC presentó un balance de generación
de cupos carcelarios. Dentro del cuadro explicativo expuesto por la accionada
para estos efectos, se aprecia la asignación de 220 cupos para el municipio de
Buga, entregados a diciembre de 2014. Igualmente, aparece un cuadro sobre el
estado actual de los proyectos de generación de cupos para el año 2017. Dentro
del cuadro, figura un contrato para el municipio de Buga, de 720 cupos, en el
que se fija el 15 de septiembre de 2017 como “fecha de entrega de obra”,
avanzada en un 83,6%, y el 30 de septiembre siguiente, como “fecha de
entrega en operación”.
8. La
Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del
Derecho, allegó contestación a la presente acción de tutela[8].
Comenzó por destacar la expedición del Decreto 2245 de 2015, que reglamenta la
atención en salud de las personas privadas de la libertad a cargo del INPEC. A
renglón seguido, señaló que el Ministerio no tiene poder coercitivo para exigir
la prestación efectiva de estos servicios de salud. Luego de ello, hizo
reflexiones, in extenso, sobre las estrategias de política criminal que
está liderando esa cartera, incluido el CONPES 3828 de 2015, sobre política
penitenciaria y carcelaria.
Enfatizó
en que es el INPEC el encargado de dirigir el sistema penitenciario y
carcelario y la USPEC la encargada del suministro de bienes y la prestación de
los servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población
carcelaria. Indicó que el control administrativo de los Ministerios sobre estas
entidades excluye la posibilidad de limitar su autonomía administrativa. El
Ministerio de Justicia, concretamente, no es competente para administrar los
establecimientos penitenciarios, y ello incluye la decisión acerca de los
traslados o sobre las personas que son recibidas en los centros de reclusión.
Por lo anterior, no encontró acreditado el requisito de legitimidad en la causa
por pasiva y solicitó la desvinculación de la entidad de la presente acción de
tutela.
9. La
Directora del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario
de Buga solicitó que dicho centro de reclusión fuera desvinculado de
este proceso[9].
Señaló
que la institución cuenta, en total, con 88 mujeres privadas de la libertad, 46
de ellas condenadas y 42 sindicadas. Aseguró que, el 19 de julio de 2016,
comunicó mediante oficio a la Oficina Asesora de Planeación del INPEC que, de
acuerdo a los estándares establecidos, solo podían ser albergadas, sin generar
hacinamiento, 60 mujeres, aunado a que las celdas no cuentan con áreas
sanitarias individuales, sino en área común. Tampoco se cuenta con espacios
educativos, de recreación, ni con guardería. Por ello, solicitó que se
estudiara la posibilidad de trasladar el personal a establecimientos que
cumplieran con esos parámetros, necesarios para un adecuado proceso de
resocialización, pero tal solicitud no fue contestada.
Argumentó
que esa Dirección no cuenta con la autonomía presupuestal ni administrativa
para conjurar el hacinamiento en esta cárcel, que tiene causas estructurales
que se escapan de su control. Aun así, se han adoptado medidas como no recibir
personal nuevo, muestra de lo cual está la disminución de 12 internas, pues
para la fecha de la visita de la Procuraduría el número de internas ascendía a
100. Señaló que las problemáticas del centro de reclusión no son distintas a la
de todas las cárceles del país, enmarcadas en el estado de cosas
inconstitucional que exige medidas estructurales a nivel nacional, más allá de
lo que disponga una sola entidad.
Solicitó
que a esta actuación fueran vinculados los Alcaldes,  y los Secretarios de
Gobierno, Hacienda y Planeación, del Municipio de Buga y de algunos otros
municipios del Valle del Cauca, sobre quienes, en su sentir, también recae
responsabilidad en esta situación. Al respecto señaló que estas entidades
territoriales tienen entre sus funciones, la de disponer el lugar de reclusión
preventiva para las personas privadas de la libertad por orden de autoridad
competente y, por ello, en las partidas presupuestales municipales debe
incluirse lo necesario para el gasto de las cárceles. Agregó que, de acuerdo
con el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, estas entidades pueden celebrar
convenios de integración de servicios con el INPEC, con la obligación de
sufragar ciertos servicios.
Advirtió
que los municipios mencionados no tienen actualmente convenio de integración de
servicios con el centro de reclusión que dirige, por lo que esta labor,
actualmente, se está gestionando, pero “a la fecha no se ha materializado
mediante acto administrativo”. Adujo, igualmente, que las entidades
territoriales se han desentendido de la obligación, explicitada por la misma
Corte Constitucional, de crear y mantener centros de reclusión propios. En su
opinión, estas entidades no han asumido sus responsabilidades en esta
problemática, que han sido descargadas todas en el INPEC.
Recordó
que la propia Procuraduría General de la Nación, en la Directiva 002 del 7 de
julio de 2016, señaló que en los planes departamentales y municipales de
desarrollo deben incluirse rubros para financiar las cárceles municipales o los
convenios con el INPEC, y el hecho de que el mismo ente de control se ha
comprometido a verificar que así sea. En este caso -añadió-, las 42 internas
privadas de la libertad de manera preventiva en la cárcel que dirige son
responsabilidad de la entidad territorial.
Luego
de recordar las competencias de la USPEC en materia de infraestructura, señaló
que la institución que representa “no cuenta con las soluciones que permitan
adecuar y legalizar el pabellón de mujeres”, hasta el punto en que solo se
alojen dos por cada celda, como lo piden los actores. Al respecto sostuvo que,
por intermedio del área jurídica, ha enviado constantes requerimientos a los
Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Buga, con el fin de
que se otorguen subrogados penales como la libertad condicional o la prisión
domiciliaria, pero estos tardan meses en responderse.
10.  El
Coordinador del Grupo de Tutelas del INPEC intervino para pedir la
desvinculación de la entidad de la presente acción de tutela[10]. Arguyó que
la problemática señalada en la tutela atañe a la competencia del centro de
reclusión respectivo. Apuntó que el cierre del establecimiento carcelario sería
una medida desproporcionada y afectaría los derechos de las reclusas.
También,
recordó que el hacinamiento carcelario en Colombia, cuyos índices persisten, es
un tema de política criminal que compete a todo el Estado y que desborda por
completo las capacidades del INPEC, que no está recibiendo la colaboración de
las demás entidades competentes, a nivel gubernamental, judicial y territorial.
Detalló, in extenso, la responsabilidad que tendría cada una de estas
entidades, empezando por el Congreso de la República, dada la expedición de
leyes que promueven el populismo punitivo y, por consiguiente, el hacinamiento
carcelario.
10.1.
Cabe agregar que, de manera extemporánea, luego de proferido el fallo de
primera instancia, el mismo funcionario del INPEC allegó una nueva y distinta
respuesta sobre esta acción constitucional[11].
En primer lugar, cuestionó la legitimidad de los Procuradores accionantes para
acudir a este amparo, bajo el argumento de que la agencia especial, en cuya
virtud aquellos actúan, fue designada por el Procurador General de la Nación
anterior, Alejandro Ordoñez, no por el actual Jefe del Ministerio Público, el
Procurador Fernando Carrillo.
Recordó,
a renglón seguido, que todo lo concerniente a la garantía de infraestructura
carcelaria recae en la USPEC, pero que el INPEC ha asignado partidas
presupuestales para dotar a las cárceles del país. Afirmó que en el caso del
Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de
Buga, mediante resolución del 29 de marzo de 2017, asignó la suma de
$129.104.290; allí van incluidos rubros para elementos de aseo personal de los
reclusos, y para sábanas, cobijas y colchonetas. Afirmó, por lo demás, que los
Procuradores Judiciales no pueden pretender “coadministrar” los
establecimientos carcelarios, por lo que su pretensión de que no se reciba más
personal femenino en aquel penal no debe abrirse paso.
11. El
Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Guadalajara de Buga (Valle del
Cauca), vinculado de oficio por el juez de instancia a esta acción de
tutela[12],
señaló que no le constan los hechos de la demanda, toda vez que el municipio no
fue notificado de las visitas realizadas por la Procuraduría a las
instalaciones carcelarias.
Con
todo, manifestó que el 6 de junio de 2017, en la Secretaría de Gobierno, se
hizo presente la Procuradora Provincial de Buga, Myriam Méndez Vásquez. A esta
servidora se le informó acerca de los planes de asistencia social que se van a
implementar a favor de la población penitenciaria, incluidas, entre otras,
obras de “mejoramiento de baños y baterías sanitarias en un área específica
en el reclusorio de mujeres”. Señaló que el municipio ha llevado a cabo
acciones tendientes “a mejorar la calidad de vida de los reclusos”. Sin
embargo, agregó que, a la fecha, no hay un convenio vigente con el centro
carcelario.
Alegó
que en este caso no se cumple el requisito de legitimación por pasiva, ya que
el centro de reclusión mencionado hace parte del Sistema Nacional Penitenciario
y Carcelario.
12.
El juez de instancia también vinculó de oficio a esta acción de tutela, a los
municipios Yotoco, Calima, Darién, Guacarí, Ginebra y Restrepo, del Valle del
Cauca. Solo dos de ellos (Yotoco y Guacarí) contestaron, y lo hicieron de
manera extemporánea, luego de expedido el fallo de primer grado.
El Jefe
de la Oficina Jurídica del Municipio de Yotoco[13] señaló su
preocupación por el hacinamiento presentado en el Establecimiento Penitenciario
y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, máxime cuando la Cárcel Municipal de
Yotoco ha suspendido sus actividades, a raíz de una investigación penal contra
sus funcionarios, y el Director General del INPEC, el 5 de julio de 2017,
profirió una resolución en la que dispuso traslados, de esta Cárcel, a las
instalaciones del centro penitenciario de Buga. Informó que, en cumplimiento de
un fallo de tutela, se están haciendo las gestiones para emitir el acto administrativo
que finiquite el convenio de integración de servicios con el INPEC, en aras de
no vulnerar los derechos de los internos recluidos en Buga.
La
Secretaria de Convivencia y Participación Ciudadana de Guacarí, por
su parte[14],
informó que el establecimiento carcelario de ese municipio es de mínima
seguridad y no cuenta con la infraestructura necesaria para la reclusión de
mujeres.
4.
Decisiones
objeto de revisión
4.1.
Fallo de primera instancia
13.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga[15] consideró que la intervención de la
Corte Constitucional en relación con el estado de cosas inconstitucional en
materia de hacinamiento carcelario, y la expedición de órdenes, por parte de
esta Corporación, a varias entidades, para que de manera coordinada realicen
todas las acciones que sean necesarias para solucionar esta problemática, torna
“innecesario” acudir a la acción de tutela. Señaló que lo que podrían
solicitar los actores, entonces, es el cumplimiento de aquellas órdenes de
tutela ya emitidas, o interponer el respectivo incidente de desacato. Con todo,
resaltó que las entidades demandadas han emprendido algunas acciones para
solucionar la situación relatada en la tutela, como bien lo informaron en sus
respuestas.
Con
estos argumentos, negó por improcedente la presente acción constitucional. No
obstante, instó al Municipio de Buga para que agilice los trámites
administrativos necesarios para “materializar los acuerdos
interadministrativos en curso”. También, recordó a la Directora del
establecimiento penitenciario, que es su obligación informar sobre la
problemática del establecimiento a la USPEC, para que esta adopte las medidas
para solucionarlo “y agregarlo en el presupuesto otorgado para lograr tal
fin”. Esta obligación, en criterio del Tribunal, no se ha cumplido.
4.2.
Impugnación
14.
Los Procuradores 75 y 76 Judiciales II Penales de Buga impugnaron la decisión
de instancia[16]. Recordaron que, en la sentencia T-762
de 2015, ninguno de los establecimientos involucrados es el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, de modo que no es
procedente el llamado del a quo para que se solicite el cumplimiento de
las órdenes allí emitidas por la Corte Constitucional, que son, como se sabe,
generales y abstractas. En este caso, lo que se pretende es la valoración de un
caso concreto, el de las reclusas del mencionado centro carcelario, cuyas
condiciones de privación de la libertad desconocen su integridad personal y su
dignidad humana. Por lo mismo, estimaron que no existe otro medio de defensa
judicial para proteger sus derechos, distinto a la acción de tutela.
4.3.
Fallo de segunda instancia
15. La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo impugnado[17].
Indicó que el problema de hacinamiento involucra la solución de múltiples
asuntos de Política Criminal y Penitenciaria que no pueden abordarse en sede de
tutela, no solo por la falta de competencia del juez constitucional, sino que
implican un gran esfuerzo institucional mancomunado, e inciden en el
presupuesto estatal. Citó, ampliamente, sus propias decisiones en sede se
tutela, reiterando tal postura.
5.
Actuaciones
en sede de revisión
16.
Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela los elementos
probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo, el Magistrado
Ponente decretó las siguientes pruebas:
i) Se
ofició al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, para que
informara sobre lo siguiente:
a)
Cuáles han sido las necesidades identificadas, por parte de dicha entidad, en
materia de infraestructura, bienes y servicios del pabellón de mujeres del
Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle
del Cauca), de conformidad con el artículo 2°, numeral 16, del Decreto Ley 4151
de 2011. Igualmente, si estas necesidades han sido priorizadas y requeridas a
la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-.
b)
¿Qué trámite se le dio al oficio No. 227-EPMSC BUG-APL-205 del 19 de julio de
2016, enviado al Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del INPEC, por parte
de la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana
Seguridad de Buga, en donde esta informó sobre los problemas de hacinamiento e
infraestructura de dicho penal?
c) Si
se han dispuesto, por parte de la Dirección General, traslados de la Cárcel
Municipal de Yotoco (Valle del Cauca), a las instalaciones del Establecimiento
Penitenciario de Buga, concretamente, a su pabellón de mujeres, del 5 de julio
de 2017 hasta la fecha.
ii)
Se ofició a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, para
que informara sobre lo siguiente:
a) Estado actual del proyecto del programa de generación de cupos
para el año 2017, en lo que se refiere al Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), cuya fecha de “entrega
de obra en operación” estaba prevista para el 30 de septiembre de 2017,
según respuesta ofrecida por la entidad dentro del trámite de esta acción de
tutela. Igualmente, si dichas obras incluyen el pabellón de mujeres del
mencionado establecimiento.
b) Si, en la actualidad, las obras de infraestructura requeridas
por el pabellón de mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Mediana Seguridad de Buga están, sí o no, incluidas en el presupuesto de la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios.
iii) Se ofició a la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga
(Valle del Cauca), para que, por medio de su instancia competente, informara
sobre lo siguiente:
a) Si a la fecha se ha celebrado, sí o no, Convenio
Interadministrativo de Integración de Servicios con el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), o
con alguna otra dependencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
-INPEC-, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 65 de 1993. Igualmente, si
dicho convenio, de existir, incluye el pabellón de mujeres del mencionado
establecimiento.
b)
Estado actual, avances y cronograma del “programa de dignificación y
resocialización de la población carcelaria” promovido por el Gobierno
Municipal, según respuesta ofrecida por la entidad dentro del trámite de esta
acción de tutela. Concretamente, en lo que se refiere a la adecuación locativa
del pabellón de mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Mediana Seguridad de Buga, incluidas las obras de “mejoramiento de baños y
baterías sanitarias” que fueron allí anunciadas. Igualmente, los acuerdos,
si los hay, a los que el Municipio ha llegado con la Directora de dicho centro
de reclusión para la ejecución de este programa.
iv)
Se ofició a la Alcaldía del Municipio de Yotoco (Valle del Cauca), para que,
por medio de su instancia competente, informara si a la fecha se ha celebrado,
sí o no, Convenio Interadministrativo de Integración de Servicios con el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-.
v) Se
ofició a la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana
Seguridad de Buga (Valle del Cauca), para que informara sobre lo siguiente:
a)
Estado de actual de la distribución de cupos en el pabellón de mujeres de dicho
centro de reclusión, índice de hacinamiento y balance de los programas de
infraestructura, a la fecha, en el mencionado pabellón, en caso de que los
haya. Particularmente, informar sobre el estado de la infraestructura en
materia sanitaria, de conformidad con las necesidades básicas de las mujeres
allí recluidas.
b)
Si, a la fecha, existe algún acuerdo o convenio entre el mencionado centro de
reclusión y la administración Municipal de Buga, para la ejecución de
presupuesto en materia de infraestructura penitenciaria y carcelaria, y la
implementación de programas de atención a la población de mujeres privadas de
la libertad en dicho establecimiento.
vi)
Surtido el trámite anterior, se dispuso, por Secretaría General, el traslado de
los documentos aportados, por un término de tres (3) días, para que las partes
y terceros con interés legítimo se pronunciaran en relación con estos[18].
17. A
la actuación fueron allegadas respuestas de las diferentes entidades
requeridas, de la siguiente manera.
i) Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-
a) El
Jefe de la Oficina Asesora de Planeación de la mencionada entidad allegó
respuesta mediante oficio del 8 de marzo de 2018[19]. En
particular, se refirió a la pregunta atinente al trámite que se le dio al
oficio No. 227-EPMSC BUG-APL-205 del 19 de julio de 2016, enviado a esa
dependencia por la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Mediana Seguridad de Buga, en donde esta informó sobre los problemas de
hacinamiento e infraestructura de dicho penal.
Señaló
que mediante oficio del 1° de noviembre de 2016, se solicitó un concepto
técnico a la Directora de Atención y Tratamiento, y al Director de Gestión
Corporativa del INPEC sobre “infraestructura que garantice a las mujeres
gestantes, sindicadas o condenadas, un adecuado desarrollo del embarazo,
ambiente propicio para madres lactantes, que propenda al correcto desarrollo de
los niños y niñas menores de tres años que conviven con sus madres”, en
relación con varios centros de reclusión del país, incluido el EPMSC de Buga.
Así,
la Directora de Atención y Tratamiento emitió un oficio, fechado el 8 de noviembre
de 2016, en el que señaló que, para emitir el concepto técnico solicitado, era
necesario efectuar un estudio para conocer las condiciones de los espacios
asignados a las mujeres en los establecimientos carcelarios relacionados[20].
Por su parte, el Director de Gestión Corporativa se limitó a señalar los
espacios mínimos que se requieren para mujeres gestantes y lactantes[21].
Para efectos del concepto técnico requerido, dicha dependencia ofició a la
USPEC para que prestara su colaboración.
b) El
Director de Gestión Corporativa del INPEC, el mismo 8 de marzo pasado, allegó a
la Corte respuesta en relación con la pregunta sobre cuáles han sido las
necesidades identificadas, por parte de dicha entidad, en materia de
infraestructura, bienes y servicios del pabellón de mujeres del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), de
conformidad con el artículo 2°, numeral 16, del Decreto Ley 4151 de 2011, y si
estas necesidades han sido priorizadas y requeridas a la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-[22].
Entre
los anexos allí aportados, se encuentra el oficio dirigido a la USPEC que
reseña el consolidado de necesidades de infraestructura (vigencia 2018) de los
establecimientos de reclusión a nivel nacional[23].
En lo que respecta a la Cárcel de Buga, se especifican allí, en general,
actividades pendientes en relación con la adecuación de diversas áreas e
instalaciones, incluidas las celdas.
c) La
Coordinadora de Asuntos Penitenciarios del INPEC, en respuesta allegada el 9 de
marzo de 2018[24],
se refirió a la pregunta acerca de si se han dispuesto, por parte de la
Dirección General, traslados de la Cárcel Municipal de Yotoco (Valle del
Cauca), a las instalaciones del establecimiento penitenciario de Buga,
concretamente, a su pabellón de mujeres, del 5 de julio de 2017 hasta la fecha.
Informó que, en efecto, mediante Resolución del mismo 5 de julio de 2017, una
interna, cuyos datos suministró, fue trasladada de la Cárcel de Yotoco a dicho
establecimiento en Buga.
ii) Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-
a) La
Directora de Infraestructura de la USPEC, el 26 de febrero de 2018, allegó
respuesta en relación con las inquietudes planteadas por el Magistrado Ponente.
En primer lugar, se manifestó sobre el estado actual del proyecto del programa
de generación de cupos para el año 2017, en lo que se refiere al
Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle
del Cauca)[25].
Al
respecto, informó que el Proyecto de Ampliación de Mediana Seguridad y obras
conexas del establecimiento penitenciario de Buga se encuentra en un porcentaje
de avance del 91.5%, es decir, ha entrado en fase de ajustes de ejecución,
cierre y puesta en marcha. Indicó que, si bien hacen falta ajustes en
equipamiento, en la unificación de tecnología y en actividades de prueba y
capacitación, aspectos en los que se han presentado algunas dificultades
técnicas, por lo que el avance de la obra no ha sido el esperado, se han
establecido, por parte de la USPEC y de la interventoría, las acciones
necesarias para dar celeridad al cierre y puesta en marcha del proyecto.
Informó
que en estas obras no se incluye el pabellón de mujeres.
b) A
renglón seguido, contestó la pregunta de si, en la actualidad, las obras de
infraestructura requeridas por el pabellón de mujeres del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga están incluidas en el
presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios. Señaló que
actualmente no se tienen previstas obras de infraestructura para dicho
pabellón. Ello, en razón a que no fueron “priorizadas ni remitidas” por
parte del INPEC, con destino a la entidad, de conformidad con el Decreto 204 de
2016, alusivo al reparto de competencias entre ambas instituciones.
Sin
embargo -agregó-, “la USPEC, tiene previsto unas (sic) proyecciones
de inversión para la presente vigencia, que se podrían contemplar siempre y
cuando se han (sic) priorizadas por el Inpec; Para (sic) de esta
manera, programar una visita técnica al EPMSC de Buga, pabellón de mujeres, a
efectos de verificar que (sic) necesidades de infraestructura tiene esa
zona en específico y analizar la viabilidad de tenerlas en cuenta”.
iii)
Alcaldía de Guadalajara de Buga
El
Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Buga, mediante oficio
del 23 de febrero de 2018, allegó repuesta a los requerimientos de la Corte[26].
a) En
relación con la pregunta de si, a la fecha, se ha celebrado Convenio
Interadministrativo de Integración de Servicios con el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), o
con alguna otra dependencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
-INPEC-, la respuesta fue negativa. Argumentó que el artículo 17 de la Ley 65
de 1993 es “inaplicable”, pues allí se alude a personas detenidas “por
orden de autoridad policiva”, situación que dejó de producirse con la
expedición de la Ley 228 de 1995, que designó esa competencia a los jueces
penales.
b)
Indicó que, pese a que el Municipio no ha firmado convenio alguno con el
establecimiento carcelario en mención, ello no ha sido óbice para adelantar un
“programa de dignificación y resocialización de la población carcelaria”,
por medio de la Secretaría de Bienestar Social, bajo la ejecución de varios
contratos y de invitaciones públicas, cuya finalidad fue el mejoramiento y
mantenimiento locativo de ese centro penitenciario, concretamente, del pabellón
de mujeres. También, tales contratos tenían como finalidad la evaluación de los
procesos de resocialización de los reclusos, la capacitación en talleres de
artes y oficios y la recreación. De igual modo, por parte de la Secretaría de
Obras Públicas, se desarrolló, en el año 2015, un contrato para efectuar
adecuaciones locativas[27].
c)
Mediante oficio del 26 de febrero de 2018, el Municipio complementó su
respuesta, en el sentido de especificar cuáles fueron las obras realizadas por
la administración en el pabellón de mujeres, durante el año 2017. Así mismo,
allegó copia de los certificados de viabilidad y registro y de disponibilidad
presupuestal (año 2018), en los que se especifican “los recursos y proyectos
que la administración municipal desarrollará en la presente vigencia fiscal en
el centro penitenciario y carcelario de Buga”[28].
Así,
explicó que en el año 2016 se llevaron a cabo obras de remodelación y
ampliación de los baños del patio de mujeres (se anexaron los planos
respectivos). En lo que respecta al año 2017, señaló que el 18 de mayo de ese
año se realizó una visita al centro penitenciario, con apoyo de la Secretaría
de Bienestar Social, y de un arquitecto y un ingeniero, “quienes realizaron
el levantamiento de la zona a intervenir y se realizó el presupuesto de las obras
a realizar”.
De
esta manera, se presentaron a la Dirección de la Cárcel dos opciones para la
ejecución de obras, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. La primera,
encaminada al mejoramiento de los alojamientos de la cárcel y la impermeabilización
de un pasillo; la segunda, sobre el mejoramiento y ampliación de un aula. La
Dirección del penal “quedó por definir la acción a seguir”[29].
iv) Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga
La
Directora del establecimiento penitenciario de Buga allegó respuesta a la
Corte, por medio de oficio del 22 de febrero de 2018[30]. Informó que
el Pabellón de Mujeres se encuentra en un hacinamiento del 96%. También, que en
la actualidad no se están adelantando programas de infraestructura allí, y que
de acuerdo con lo informado por la USPEC, no está presupuestada su realización.
Indicó que el personal de internas permanece en el patio social durante el
periodo comprendido entre las seis de la mañana y las cinco de la tarde. En sus
respectivas celdas, permanecen entre las cinco de la tarde, hasta las seis de
la mañana del día siguiente. En el patio social, hay tres baterías sanitarias y
tres duchas. En algunas celdas (solo seis), se cuenta con baterías sanitarias
(se anexó registro fotográfico). Señaló que, a la fecha, no existe ningún
Convenio de Integración de Servicios entre el establecimiento carcelario y el
Municipio[31].
v)
Alcaldía del Municipio de Yotoco (Valle del Cauca)
Mediante
oficio del 28 de febrero de 2018, la Alcaldesa Municipal de Yotoco informó que,
a la fecha, no ha suscrito convenio alguno con el INPEC[32].
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
18. Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico
19.
Habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de esta actuación, la
solución del presente caso exige responder dos problemas jurídicos:
i)
Si resulta procedente esta acción de tutela, en particular, frente a los
requisitos de legitimación en la causa, inmediatez y subsidiariedad.
ii) Dilucidado
este punto previo, el asunto que aquí se debate gira, sustancialmente, en torno
a determinar, en este caso concreto, si las autoridades accionadas
(Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y, vinculada oficiosamente, la
Administración Municipal del Municipio de Buga), vulneran los derechos fundamentales
a la integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de las mujeres
privadas de la libertad en dicho establecimiento de reclusión.
Para resolver
estos interrogantes, la Sala de Revisión: i) examinará el cumplimiento de los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso sub judice.
En segundo lugar, ii) abordará el tema del Estado de cosas inconstitucional en
materia penitenciaria y carcelaria, y los límites y facultades del juez de
tutela, frente a aquel, en su labor de protección de los derechos
fundamentales. En tercer lugar, iii) efectuará una reflexión sobre los derechos
fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en establecimientos
carcelarios. Por último, iv) procederá con la solución del problema jurídico
sustancial del caso concreto.
3. Requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela
20. Legitimación
activa
El caso que le
corresponde resolver a la Sala tiene una particularidad, que consiste en que la
acción de tutela no ha sido interpuesta por las internas cuyos derechos
fundamentales estarían siendo vulnerados, sino por representantes del
Ministerio Público, esto es, dos Procuradores Judiciales Penales con sede en
Buga, que han sido designados por el Procurador General de la Nación para que,
en el marco de sus competencias legales, actúen ante el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de dicho municipio, por medio
de una Agencia Especial.
Esta Agencia
incluye la facultad de intervenir en procesos judiciales y ante las autoridades
administrativas, en defensa de los derechos fundamentales de aquella población
carcelaria[33].
Los mencionados servidores públicos defienden su legitimación para actuar,
además, con base en los numerales 2° y 7° del artículo 277 de la Constitución.
Lo cierto, con
todo, es que los actores no han manifestado expresamente que actúan como
agentes oficiosos de las mujeres privadas de la libertad en el EPMSC de Buga
ni, más importante aún, han acreditado que aquellas personas no estén en
condiciones de promover su propia defensa. A lo anterior ha de agregarse que
los procuradores, en materia de acción de tutela, no cuentan con las facultades
que sí están expresamente conferidas, por ejemplo, para el Defensor del Pueblo
y sus delegados, a voces de los artículos 10, 46 y 47 del Decreto 2591 de
1991.
A pesar de lo
anterior, esta Sala de Revisión considera que la dicotomía que aquí se presenta
tiene solución en la misma jurisprudencia constitucional.
En este caso, no
es cualquier ciudadano, ni cualquier servidor público, quien acude a la acción
de tutela en defensa de las reclusas del mencionado Pabellón, ni lo hace con
fundamento en cualquier motivación, ni por simple altruismo. Son agentes del
Ministerio Público que, por medio de un acto administrativo de su máximo jefe
-que se presume legal-, han sido especialmente designados para defender los
derechos fundamentales de esa específica población carcelaria, con la
expresa facultad, además, de actuar en sede judicial. Todo ello, en ejercicio
de las labores de vigilancia e inspección ordenadas ha dicho órgano de control,
en el marco del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria
declarado por esta Corte.
Pero la razón
principal para convalidar su legitimación por activa consiste en que, como lo
ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, “la valoración
del juez de tutela debe ser más comprensible y flexible cuando la legitimación
por activa se examina en cabeza de un ciudadano que, por regla general, tiene
suspendidos sus derechos fundamentales de libertad o locomoción, por ejemplo, y
otros tantos más, como la intimidad o la unidad familiar, los preserva con
carácter limitado”, como sucede, por supuesto, con las personas privadas de
la libertad en establecimientos carcelarios, quienes se encentran en situación
de debilidad manifiesta[34].
Así, según la
jurisprudencia constitucional, aun cuando, en casos como estos, no se aclaren
las razones por las cuales las personas afectadas no pueden acudir en su propia
defensa, es necesario tener en cuenta la naturaleza de los derechos invocados y
la gravedad del daño presuntamente ocasionado, en las circunstancias del sub
lite[35].
Ya que, como
veremos, se trata nada menos que de derechos fundamentales de numerosas
reclusas, cuya insatisfacción compromete su vida en condiciones dignas, cerrar
las puertas de la justicia para la reivindicación de esas necesidades básicas,
bajo el prurito de una aplicación inflexible del requisito de legitimación, y
aun cuando la defensa de estos intereses sea promovida por servidores públicos
que han sido especialmente designados para ello, sería, a todas luces,
desproporcionado; sería, además, contrario al mandato de protección reforzada
de personas que, como mujeres e internas, enfrentan un doble riesgo de
desprotección.
Así que, en
suma: i) a la acción constitucional acuden agentes del Ministerio Público
expresamente facultados para ello mediante acto administrativo; ii) se
defienden derechos de sujetos de especial protección constitucional, como las
personas recluidas en centros penitenciarios; iii) los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados tienen, como se profundizará, una conexión estrecha
con la dignidad humana, y estamos ante una lesión de estos que se muestra como
grave; y, por último, iv) se trata de proteger a personas que, en su condición
de mujeres reclusas, enfrentan un doble riesgo desprotección. Todo ello permite
flexibilizar el requisito de legitimación por activa y, en este caso concreto,
tenerlo por acreditado.
21. Legitimación
pasiva
De conformidad
con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, “la acción de tutela procede contra
toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o
amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta
ley”. En este orden de ideas, las autoridades con funciones y deberes
constitucionales y legales en materia penitenciaria, que aquí han sido
accionadas, están legitimadas como parte pasiva en el proceso de tutela, al
atribuírseles, en su condición de entidades públicas encargadas del
funcionamiento del sistema, y en esa medida, de la vida, de la salud, de la
integridad física y de la dignidad humana de las reclusas accionantes, la
presunta vulneración de esos derechos fundamentales.
22.
Inmediatez
El requisito de
inmediatez ha sido consagrado por la jurisprudencia constitucional para
asegurar la pertinencia de la interposición de la acción de tutela y
determinar, en el caso concreto, la urgencia e inminencia del perjuicio causado
como consecuencia de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales.
En el presente
evento, los Procuradores Judiciales que fungen como accionantes tuvieron
conocimiento y constataron la violación de los derechos fundamentales de las
internas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario de Mediana
Seguridad y Carcelario de Buga, mediante visita que efectuaron el 8 de junio de
2017. La acción de tutela fue interpuesta el 7 de julio de 2017, esto es, menos
de un mes después, término que puede considerarse más que razonable, en
atención a las circunstancias particulares del caso concreto.
23.
Subsidiariedad
En
cuanto al requisito de subsidiariedad, ha destacado la jurisprudencia
que la protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya
sido reservado exclusivamente a la acción de tutela[36]. En la medida en que la Constitución de 1991 impone a las
autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en
sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe entender que los diversos
mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para
garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de
carácter fundamental. De ahí que la propia Constitución haya reconocido a la
tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial,
los cuales son entonces los instrumentos preferentes a los que deben acudir las
personas para lograr la protección de sus derechos.
Sin
embargo, en los casos en los que se logra establecer la existencia de medios
judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, esta Corte[37] ha indicado que la acción de tutela resulta procedente si:
(i) el juez constitucional logra determinar que dichos mecanismos ordinarios de
defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección
de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados, o (ii) es preciso
otorgar el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la
ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable, máxime cuando el titular de
los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial
protección constitucional.
En el caso
objeto de estudio, se plantea, para empezar, un debate de especial relevancia
constitucional, en tanto involucra el goce efectivo de los derechos
fundamentales de mujeres privadas de la libertad en un establecimiento
carcelario, respecto de las cuales la Constitución consagra una protección
especial, dada su condición de sujeción e indefensión frente al Estado y sus
múltiples factores de vulnerabilidad.
Como ha señalado
la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela tiene especial relevancia
en un sistema penitenciario y carcelario en crisis, que muchas veces implica un
peligro grave, real e inminente para la vida y la dignidad humana. A través de
este medio constitucional, no solo se permite asegurar el goce efectivo de los
derechos fundamentales, en general, sino que, además, se permite a las
autoridades tener noticia de graves amenazas que están teniendo lugar. En este
sentido, la acción de tutela constituye una especial garantía para personas
privadas de la libertad en centros de reclusión[38].
Lo cierto es que
en las circunstancias del caso concreto, no existe ningún otro mecanismo de
defensa judicial que resulte idóneo y eficaz para proteger los derechos
fundamentales de las reclusas del establecimiento penitenciario de Buga, por lo
que se considera cumplido el requisito de subsidiariedad de esta  acción
constitucional.
4. Estado de
cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria. Límites y
facultades del juez de tutela en su labor de protección de los derechos
fundamentales
24. Es nutrida
la jurisprudencia constitucional acerca de la vulneración masiva y generalizada
de derechos fundamentales que suelen enfrentar, en Colombia, las personas
privadas de la libertad en establecimientos carcelarios. Entre las causas de
esta situación, entre otras, está el exceso de población carcelaria ante una
infraestructura que resulta insuficiente, y la falta de una política criminal
carcelaria integral y adecuada, lo que se traduce en graves deficiencias en las
condiciones de reclusión que resultan incompatibles con la dignidad humana[39].
Este tipo de
vulneración, según lo ha constatado la Corte: i) se ha producido bajo la
prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones;
ii) ha estado atravesada por la adopción de prácticas inconstitucionales, como
la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para
garantizar el derecho conculcado -con la consiguiente cogestión del sistema
judicial- y, correlativamente, por la existencia de un bloqueo institucional en
las entidades encargadas de la protección de estos derechos; iii) y ha
existido, en buena medida, un déficit serio en la expedición de medidas
legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la
vulneración de derechos, que es el síntoma de un problema social más grande
cuya solución compromete la intervención y articulación de varias entidades de
Estado.
En ese contexto,
dado que la configuración procesal de la acción de tutela ha hecho que esta
sirva, a lo sumo, como el paliativo de una enfermedad cuyas causas son
estructurales, y que demanda la intervención mancomunada de toda la
institucionalidad estatal, esta Corporación ha acudido, en tres ocasiones, a la
declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y
carcelaria[40],
determinación que, fundada en el principio de colaboración armónica entre los
poderes públicos, es necesaria para que, bajo la expedición de órdenes
complejas y la toma de medidas de largo alcance, puedan materializarse los
derechos fundamentales, en aras de que el quebrantamiento constitucional cese y
la Norma Superior reivindique su vigencia allí donde, en términos materiales,
no la está teniendo.
25.
Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación
conformó una Sala Especial para asumir, en adelante, el conocimiento del
asunto y unificar los seguimientos diseñados en las mencionadas decisiones[41].
Dado que los jueces de instancia de este caso han invocado el
estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, y el
seguimiento especializado que sobre el mismo realiza esta Corporación, para
concluir la improcedencia de la acción de tutela, es necesario que la Sala
clarifique el rol de los jueces constitucionales en el marco de esta figura,
con los límites y facultades que les son propios en su labor de garantes de los
derechos fundamentales.
Así, la Corte ha señalado que las decisiones emitidas por el
juez de tutela deben armonizarse y articularse, en su contenido y en sus
órdenes, a la estrategia judicial de superación del estado de cosas
inconstitucional prevista por este Tribunal. No pueden, a contrario
sensu, desconocerla, contradecirla, asumirla motu propio, ni valerse
de ella para omitir sus deberes constitucionales frente a los derechos
fundamentales de quienes componen la población carcelaria[42].
Dicho de otra manera, el juez de tutela no puede, excusado en
la existencia de un estado de cosas inconstitucional, incurrir en un déficit de
protección de derechos fundamentales o, sencillamente, abstenerse de ampararlos
cuando, en las circunstancias del caso en cuestión, ha debido hacerlo.
Pero tampoco le es permitido, en el otro extremo, desbordar
sus competencias, o faltar al rigor jurídico y empírico a la hora de conceder,
en estas circunstancias, el amparo constitucional.
26. Como, en muchos casos, la línea divisoria es sutil, y no
siempre se trata de una tarea fácil, esta Corporación ha acudido a la
distinción, que ha resultado útil en otros escenarios de múltiples violaciones
de derechos fundamentales, entre órdenes complejas y ordenes estructurales, para determinar las competencias de los
jueces constitucionales de instancia en el marco del estado de cosas
inconstitucional[43]. Esta
conceptualización sirve como puente metodológico entre las labores de
seguimiento especializado que realiza esta Corte y el día a día en la decisión
judicial en materia penitenciaria y carcelaria[44].
Cuando se trata de órdenes complejas -no estructurales-, el
nivel de intervención debe ser mucho menor, para conjurar la situación que
subyace a la vulneración de derechos. Aquí, es importante que el juez
constitucional, en un ejercicio de autorestricción, tenga en cuenta que debe,
entre otras cosas, ser ponderado al momento de concebir el remedio. Esto
es, “la orden compleja debe ir dirigida a dinamizar la actuación de las
autoridades competentes y a superar el bloqueo institucional que trae consigo la
transgresión masiva y sistemática de derechos fundamentales" y, en ningún
caso, a definir de manera precisa lo que estas autoridades deben hacer, ni a
suplantar las competencias constitucionales de las instituciones encargadas de
diseñar, implementar y evaluar las acciones requeridas para resolver la
situación”[45].
27. Bajo este entendimiento, los jueces de tutela no
pueden: i) constatar, superar o modificar el alcance del estado de cosas
inconstitucional; ii) orientar o reorientar su estrategia de superación; iii)
dictar órdenes que supongan, en ese marco, la formulación y ejecución de
políticas públicas en materia penitenciaria, carcelaria y de política criminal,
con todo el procedimiento complejo que ello supone en términos de medidas
legislativas, administrativas y operacionales. Tales órdenes están reservadas a
la Corte Constitucional. Y ciertamente, también con límites, como pasaremos a
ver.
Más allá de esas barreras infranqueables, los jueces de
tutela, como bien se señala en el Auto 548 de 2017, tienen la potestad y la
obligación de proferir las órdenes necesarias para proteger los derechos
afectados en los casos concretos que sean sometidos a su conocimiento, incluso
si estas son complejas y suponen la articulación de varias entidades del Estado.
Naturalmente, dentro de los debidos márgenes de razonabilidad y
proporcionalidad, y con observancia de los parámetros definidos por la Sala de
Seguimiento Especializada de la Corte en este tema; lo anterior, con miras a
que su actividad jurisdiccional se armonice y sea compatible con aquellos
parámetros. No pueden, por lo tanto, abstenerse de cumplir su función, bajo el
argumento de que las órdenes estructurales de esta Corporación suplen dicho
vacío.
28. Explicado lo anterior, las problemáticas puntuales que se
enmarcan en la crisis penitenciaria y carcelaria implican, como bien lo
señalaron los jueces de instancia, ejecuciones presupuestales en materia de
infraestructura, y un esfuerzo estatal mancomunado de grandes proporciones
cuyos detalles, jurídicos y técnicos, suelen escapar a la órbita competencial
de los jueces de tutela. Más aún si, como sucede en casos como el sub judice,
se trata de la satisfacción de derechos sociales fundamentales de población
vulnerable, como el saneamiento básico, el acceso a agua potable y la
adecuación de espacios penitenciarios con una perspectiva de género.
Aquí, por supuesto, vuelve a ser pertinente la reflexión
acerca de los límites del juez constitucional, esta Corporación incluida, en
materia de formulación e implementación de políticas públicas.
Como lo ha señalado la Corte en casos anteriores, el
contenido concreto de los derechos sociales fundamentales, en cada caso, para
cada territorio y en cada segmento poblacional (incluido el penitenciario y
carcelario), está llamado a ser precisado e implementado por las autoridades
que ostentan la competencia constitucional y legal para ello -Congreso de la
República, Rama Ejecutiva, entidades territoriales, etc.-. Por ello, no está
dentro de las facultades de la Corte Constitucional proceder en tal sentido,
juzgando, por ejemplo, las prioridades definidas en la distribución y ejecución
del gasto público.
Lo anterior no impide, sin embargo, que tengamos claridad en
torno a dos aspectos importantes: el primero de ellos es que el juez
constitucional no puede permanecer impasible ante un legislador y una
administración por completo inoperantes en materia de derechos sociales
fundamentales de la población carcelaria. El segundo, que el margen de
configuración y acción de los órganos competentes en esta materia se ve
reducido y, por consiguiente, los deberes y facultades del juez constitucional
correlativamente ampliados, en la medida en que los derechos sociales
fundamentales, cuya protección se pretende constituyan necesidades básicas
inaplazables -como los derechos al agua, la alimentación básica y la atención
en salud- y sus titulares sean personas en situación de vulnerabilidad, como
las personas privadas de la libertad.
Tal entendimiento permite plantear, en resumen, que entre más
estrecha sea la relación de las posiciones jurídicas reclamadas con i) los
derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital[46]
y ii) con los derechos de personas bajo alguna situación objetiva de
vulnerabilidad, mayor será la intensidad de la intervención del juez
constitucional y el detalle de las órdenes emitidas para conjurar la violación,
y menor será, por lo tanto, la libertad configuradora y de implementación de
los respectivos poderes públicos competentes.
Con todo, no puede la Corte dejar de resaltar que, aún en
estos casos límite, permanece incólume el deber del juez de ponderar los
derechos sociales -en su dimensión positiva- con el principio de separación de
poderes y las competencias presupuestarias de la administración y del órgano de
deliberación democrática.
Y esto tiene, por supuesto, otra consecuencia natural: dado
que la Constitución no delimita, en estos casos, el nivel y el modo en que los
derechos sociales deben satisfacerse, ni, muchísimo menos, las acciones
concretas, programas, políticas, etc., mediante los cuales eso ha de suceder,
la definición sobre aquello que activamente debe hacerse para no incurrir en su
vulneración no puede descansar, completamente, sobre los hombros de la justicia
constitucional.
Más
allá de verificar que la política pública exista, que sea coherente y
estructurada, direccionada al objetivo que se exige, y con resultados
verificables en cuestión de derechos, lo cierto es que, en términos generales,
ha reconocido esta Corte que no puede la justicia constitucional dictar el
cómo. No puede formular directamente la política, ni imponer la estrategia
que le parezca, ni el presupuesto que deba destinarse y cómo ha de
distribuirse, ni la doctrina económica concreta que debe inspirarla. Y ello
debe ser así, aún en el esquema de exigibilidad reforzada que se plantea para
los derechos sociales fundamentales de las personas recluidas en
establecimientos carcelarios.
Más
aún, la intervención de la Corte Constitucional en estos casos solo puede
legitimarse, como la Sala ya ha tenido la oportunidad de precisarlo, en el
marco del diálogo interinstitucional con las entidades competentes, esto es,
las primeras llamadas al desarrollo del contenido y a la satisfacción de los
derechos sociales positivos[47].
La
conducción de ese diálogo institucional por parte del juez de tutela debe
efectuarse con criterios racionales, bajo el respeto de las competencias de los
otros poderes públicos y con la consiguiente deferencia que, hasta donde le
resulte posible, debe mostrar frente a las estrategias de política pública que
sean propuestas e implementadas.
En
ese orden de ideas, más que un liderazgo piramidal y unilateral del escenario
dialógico, en el que esta Corte escucha -desde el podio que su investidura le
otorga- lo que tienen por decir las partes, y luego, emite detalladas órdenes
que delinean y marcan el derrotero de la política pública, lo que casos como el
presente requieren es, más bien, una estrategia distinta: esto es, el diseño
preciso de espacios de diálogo bajo reglas metodológicas claras, y con el
involucramiento de todas instituciones competentes, en el que sean aquellas, y
no esta Corporación, las que protagonicen la gestión pública de rigor, en aras
de determinar, en el caso concreto, el contenido de los derechos sociales
fundamentales que se consideran conculcados y los programas específicos con los
que se pretende su realización.
Solo
después de que estos canales deliberativos, en los que participen las entidades
competentes y los afectados, se hayan surtido, de acuerdo a unas reglas claras
y en un término razonable, es que puede entrar el juez constitucional a
ponderar, aquí sí, la constitucionalidad de las medidas propuestas, en relación
con los derechos sociales invocados, aquellos principios que eventualmente
puedan entrar en colisión y otros pilares esenciales en un Estado
constitucional y democrático de derecho -como la separación de poderes y la
legalidad del gasto público-.
La
razón es clara: la determinación de las medidas apropiadas para realizar estos
derechos pasa por aplicar un conjunto de conocimientos técnicos y financieros
especializados que, con frecuencia, desbordan la órbita del intérprete
constitucional. Por ello, únicamente luego de que las instancias estatales
llamadas a su diseño y ejecución, pongan, con la participación de la comunidad
afectada, las cartas sobre la mesa, es que el juez constitucional podrá sopesar
los resultados del diálogo interinstitucional.
Esta
estrategia dialógica, aparte de ser más respetuosa de la órbita competencial de
los otros poderes públicos, garantiza un control más racional y preciso de la
incidencia de las políticas públicas en el goce efectivo de derechos.
29.
Explicado lo anterior, en el caso de la población carcelaria, la Corte Constitucional
ha ofrecido lineamientos para el seguimiento al estado de cosas
inconstitucional a partir de mínimos constitucionalmente asegurables.
Estos parámetros no solo sirven para orientar la evolución de la estrategia de
superación de dicho estado de cosas, sino también como guía, en los casos
concretos, a la hora de establecer la naturaleza de la vulneración iusfundamental
y el remedio judicial procedente para conjurarla. También, como punto de
referencia necesario del diálogo interinstitucional que acabamos de referir.
Los
mínimos que deben ser garantizados en la vida en reclusión por las autoridades
competentes se refieren a los siguientes aspectos: i) la resocialización, ii)
la infraestructura carcelaria, iii) la alimentación al interior de los centros
de reclusión, iv) el derecho a la salud, v) los servicios públicos
domiciliarios y vi) el acceso a la administración pública y a la justicia[48]. Estos mínimos constitucionalmente asegurables, como señaló
la Sala Especial de Seguimiento, tienen carácter prima facie, es decir, no constituyen una lista taxativa ni exhaustiva
que agote los temas de los cuales deben ocuparse las autoridades competentes,
de manera que es plausible su adaptación a diferentes
contextos (cárceles de mediana y alta seguridad, de hombres, de mujeres,
mixtas, población carcelaria condenada y sindicada, ubicación geográfica,
disponibilidad de recursos técnicos, entre otros).
En
el caso que corresponde a la Sala resolver, las concretas carencias de las
internas de la Cárcel de Buga, puestas de presente por los accionantes, aluden
al desconocimiento de mínimos constitucionales en materia de i) infraestructura
carcelaria y ii) el servicio público domiciliario de acueducto.
Sobre
la infraestructura de los centros penitenciarios y carcelarios, se trata, más
que de un derecho en sí mismo, de una herramienta indispensable para el
ejercicio de otros derechos como la intimidad, la salud, la resocialización, la
alimentación y el acceso a los servicios públicos domiciliarios. Garantizar
condiciones mínimas de espacio adecuado, con la iluminación y la ventilación
necesarias, y con las instalaciones sanitarias que se requieren, es una
exigencia básica para proteger los derechos fundamentales de las personas
privadas de la libertad[49].
Además
de una reclusión libre de hacinamiento, este mínimo comprende el derecho a no
estar sometido a temperaturas extremas. También, a habitar un lugar con acceso
a servicios públicos, a vivir en un ambiente salubre e higiénico y a disponer
de un espacio para las visitas íntimas[50]. Acá se incluye, por supuesto, el
derecho de los internos a disponer de una cantidad razonable de duchas y
baterías sanitarias[51].
En
lo que se refiere al servicio público de agua, la Corte Constitucional ha
determinado que la interrupción en su prestación, o un suministro insuficiente
en cantidad o periodicidad, puede generar problemas para las condiciones de
higiene personal y para la salud de todos los internos, debido a la
proliferación de bacterias y olores, sin acatar así los requisitos mínimos para
ofrecer una vida digna[52]. Para la Corte, no está de más
reiterarlo,
el derecho al agua potable se encuentra incluido en
el grupo de derechos que no pueden ser suspendidos ni restringidos, debido a su
relación inescindible con la dignidad humana de los reclusos[53].
30.
Abordados los puntos anteriores, si bien los mínimos constitucionalmente
asegurables a los que se ha referido esta Corporación frente a las personas
privadas de la libertad en establecimientos carcelarios, configuran derechos
fundamentales prima facie, cuyo contenido definitivo la Corte no está
llamada a precisar, el asunto bajo estudio revela, sin embargo, la necesidad de
que estos mínimos -en este caso, en materia de infraestructura y servicios
públicos- sean caracterizados de manera específica cuando se trata de población
carcelaria femenina. En otras palabras, la jurisprudencia constitucional en
materia de derechos fundamentales de la población penitenciara y carcelaria
demanda, en este punto, una concreta perspectiva de género.
A
definir estos mínimos cuando se trata de mujeres reclusas, los cuales deberán
tenerse en cuenta, no solo en la estrategia de superación del estado de cosas
inconstitucional, sino al momento de decidir las acciones de tutela enmarcadas
en aquel, dedicará esta Sala de Revisión el acápite siguiente.
5. Derechos
fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en establecimientos
carcelarios
31. La violencia
y la discriminación en contra de las mujeres tienen unas repercusiones
concretas -a las que no suele prestársele suficiente atención- cuando ellas
entran en contacto con el sistema penitenciario. No hay que hilar muy delgado
para recordar que, en un marco como ese, están expuestas a situaciones que
aumentan exponencialmente su vulnerabilidad, con un impacto claramente
diferenciado. Tampoco, que las mujeres reclusas tienen, en dicha esfera de
privación de su libertad, unas necesidades especiales que suplir y unos
problemas concretos que enfrentar, desde los ámbitos más básicos y vitales.
Los riesgos iusfundamentales
que una persona enfrenta al ingresar a un centro de esta naturaleza en
Colombia, en el marco de estado de cosas inconstitucional que lo atraviesa,
particularmente, en materia de violencia física, psicológica o sexual, se
multiplican, en su intensidad e impacto, cuando se trata, entonces, de los
derechos de las mujeres. Lo anterior, máxime si el segmento poblacional de
mujeres que ingresa al sistema penitenciario está compuesto por personas de
bajos recursos e incursas en otras categorías de vulnerabilidad, quienes, en su
vida cotidiana, vienen de enfrentar contextos de violencia y discriminación por
razón del género.
32. Desde los
mismos instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, comenzando por la Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer ("Convención de Belem
Do Pará") este impacto diferencial ha sido tenido en cuenta. Así, dicho
tratado dispone, en su artículo 9°, que para que el Estado cumpla con las obligacionales
que le asisten en materia de combate contra todas las formas de violencia
contra la mujer, debe tener especialmente en cuenta la situación de
vulnerabilidad a la violencia que pueda sufrir la mujer en razón, entre otras,
de estar privada de su libertad[54].
Según la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el encarcelamiento de las mujeres
adquiere una dimensión propia que resulta en vulneraciones particulares a sus
derechos, derivadas de su condición de género, y se enfrentan a un riesgo
especial cuando están, específicamente, sometidas a un régimen de prisión
preventiva. Así, para este órgano de protección, “considerando que la
prisión preventiva afecta de manera diferenciada y desproporcionada a las
mujeres, los Estados deben adoptar medidas especiales que contemplen una
perspectiva de género y que permitan respetar y garantizar los derechos de las
mujeres privadas de libertad”.
En relación con
este último aspecto, en cuanto a los deberes del Estado en la materia, a la luz
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la CIDH ha señalado los
siguientes:
“i)
Incorporar una perspectiva de género en la creación, implementación y
seguimiento de las medidas dirigidas a reducir el uso de la prisión preventiva;
ii) no incluir en la elaboración, implementación o supervisión de estas medidas
conceptos estereotipados de funciones y roles de las mujeres, que perpetúan una
discriminación de facto en su contra, y generan obstáculos para el pleno
ejercicio de sus derechos; iii) adoptar todas las medidas necesarias e
integrales para que los derechos de las mujeres encarceladas sean efectivamente
respetados y garantizados, a fin de que no sufran discriminación, y sean
protegidas contra violencia y explotación; iv) asegurar la autonomía y
empoderamiento en la aplicación de estas medidas, y no incluir conceptos
estereotipados de las funciones y roles de las mujeres, que únicamente
perpetúan una discriminación de facto en su contra; v) adoptar medidas con
estricta diligencia y de forma oportuna a fin de prevenir y erradicar las
formas de violencia y discriminación contra las mujeres en contextos de
privación de libertad; vi) aplicar las medidas dirigidas a respetar y
garantizar los derechos de las mujeres encarceladas dentro del marco de la ley
y del derecho internacional de los derechos humanos; vii) investigar con
la debida diligencia las denuncias de violencia basada en género, a fin de
atacar la situación de impunidad en las cárceles” (Énfasis
fuera del texto)[55].
33. Ahora, es
necesario enfatizar que uno de los campos en los que las mujeres privadas de la
libertad en centros carcelarios están en mayor nivel de vulnerabilidad es,
precisamente, el que concierne a la insatisfacción de necesidades básicas
radicales que, por su condición de mujeres, ellas y solo ellas están expuestas
a sufrir.
Sin duda alguna,
condiciones precarias en temas tan vitales como las necesidades fisiológicas y
biológicas, más aún, en situaciones como el embarazo, la lactancia y la crianza
de niños, supone una violación intensa y particular de su dignidad humana. Así
lo ha entendido, también, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en casos
como Castro Castro Vs. Perú, en donde este tipo de violaciones llegó a
ser enmarcada como tortura física y psicológica, con violación de los artículos
5.2 de la Convención Americana, y 1, 6 y 8 de la Convención Interamericana para
Prevenir y Sancionar la Tortura[56].
Con cita de los
criterios establecidos por el Comité Internacional de la Cruz Roja, la Corte
IDH recordó que el Estado debe asegurar que “las condiciones sanitarias en
los centros de detención sean adecuadas para mantener la higiene y la salud de
las prisioneras, permitiéndoles acceso regular a retretes y permitiéndoles que
se bañen y que limpien su ropa regularmente. Asimismo (…) que se deben realizar
arreglos especiales para las detenidas en período menstrual, embarazadas, o
acompañadas por sus hijos”[57].
Estos parámetros
también están recogidos en algunos estándares internacionales de soft law,
como las Reglas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de las Reclusas y
Medidas no Privativas de la Libertad para las Mujeres Delincuentes (Reglas
de Bangkok). Especialmente relevante resulta, de cara al caso bajo examen,
la Regla No. 5, según la cual, “los recintos destinados al alojamiento de
las reclusas deberán contar con las instalaciones y artículos necesarios para
satisfacer las necesidades de higiene propias de su género, incluidas toallas
sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para el cuidado
personal de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las embarazadas y
las que se encuentren en período de lactancia o menstruación”[58].
De especial
cuidado resulta, por supuesto, el caso de las mujeres embarazadas, lactantes o
con niños privadas de la libertad en centros penitenciarios y carcelarios[59].
Para empezar, como bien ha indicado la CIDH, “para las mujeres que enfrentan
la circunstancia de estar a cargo de los hogares monoparentales, y en
consecuencia, sean las únicas cuidadoras de sus hijas e hijos, su encarcelamiento
ocasiona severas consecuencias para sus hijas e hijos, y para las personas que
se encuentran bajo su cuidado”.  Acá entra en juego, claro está, además de
los derechos fundamentales de las mujeres reclusas, el interés superior del
menor[60].
En esta última
materia, las Reglas de Bangkok, dictadas por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, disponen lo siguiente:
“Regla
48
1.
Las reclusas embarazadas o lactantes recibirán asesoramiento sobre su salud y
dieta en el marco de un programa que elaborará y supervisará un profesional de
la salud. Se suministrará gratuitamente a las embarazadas, los bebés, los niños
y las madres lactantes alimentación suficiente y puntual, en un entorno sano
en que exista la posibilidad de realizar ejercicios físicos habituales.
2. No
se impedirá que las reclusas amamanten a sus hijos, a menos que existan razones
sanitarias concretas para ello.
3. En
los programas de tratamiento se tendrán en cuenta las necesidades médicas y de
alimentación de las reclusas que hayan dado a luz recientemente y cuyos bebés
no se encuentren con ellas en la prisión.
(…)
Regla 50
Se
brindará a las reclusas cuyos hijos se encuentren con ellas el máximo de
posibilidades de dedicar su tiempo a ellos.
Regla
51
1.
Los niños que vivan con sus madres en la cárcel dispondrán de servicios
permanentes de atención de salud, y su desarrollo será supervisado por
especialistas, en colaboración con los servicios de salud de la comunidad.
2. En
la medida de lo posible, el entorno previsto para la crianza de esos niños
será el mismo que el de los niños que no viven en centros penitenciarios”[61].
34. A nivel de
la legislación nacional, la perspectiva de género en materia penitenciaria y
carcelaria fue incorporada a partir de la Ley 1709 de 2014. Su artículo 18,
modificatorio del artículo 26 la Ley 65 de 1993, establece que las
penitenciarías para mujeres “deberán contar con una infraestructura que
garantice a las mujeres gestantes, sindicadas o condenadas, un adecuado
desarrollo del embarazo. Igualmente, deberán contar con un ambiente propicio
para madres lactantes, que propenda al correcto desarrollo psicosocial de los
niños y niñas menores de tres (3) años que conviven con sus madres”.
El artículo 88
de la misma norma, a su vez, autoriza la permanencia de niños y niñas en
establecimientos de reclusión, con sus madres, bajo la vigilancia del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar. Igualmente, a voces del inciso 3° ibídem, la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios debe destinar, dentro de los
establecimientos de reclusión, secciones especiales para las madres con sus
hijos, que garanticen una adecuada interacción entre estos; también, construir
y dotar, en coordinación con el ICBF, los centros de atención para los niños y
niñas cuando estos no se encuentren con sus madres.
Por su parte, en
desarrollo de la anterior normatividad legal, el Decreto 2553 de 2014
reglamenta las condiciones de permanencia de los niños y niñas menores de tres
(3) años que conviven con sus madres al interior de los establecimientos de
reclusión, y de las mujeres gestantes y madres lactantes privadas de la
libertad, así como las competencias institucionales para garantizar su cuidado,
protección y atención integral.
Como aspecto de
especial relevancia para el sub lite, el artículo 9° del Decreto
mencionado señala que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios debe
destinar y adecuar, conforme a las respectivas disponibilidades presupuestales,
los espacios necesarios para que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, organice
los servicios de atención integral para los niños y niñas menores de tres (3)
años que permanecen con sus madres en los establecimientos carcelarios de
reclusión de mujeres, así como para las internas gestantes y en periodo de
lactancia. En todo caso, por supuesto, gestionando la apropiación de recursos
para cada vigencia fiscal a fin de garantizar las acciones que allí se ordenan.
Particularmente,
el artículo 15 ibídem señala:
“Sin
perjuicio de los estándares y condiciones que se establezcan para la
construcción y/o adecuación de espacios para los efectos del presente Decreto, los
establecimientos de reclusión de mujeres contarán como mínimo, con:
• Patio
o pabellón especial exclusivo para madres gestantes, en periodo de
lactancia y madres que conviven con sus hijos menores de tres (3) años en el
establecimiento de reclusión.
• Celdas
individuales con baño para madre e hijo(a) que incluya cama y cuna,
espacios organizadores de los elementos utilizados para la atención del
niño(a), conforme a las especificaciones sanitarias para entornos saludables.
•
Lugar comunitario en el patio o pabellón donde los niños y niñas puedan
desarrollar actividades lúdicas, recreativas y en el cual las madres puedan
atender las necesidades de preparación y suministro de alimentación durante las
horas en que estos permanecen en los patios con ellas.
•
Espacio adecuado para la implementación de servicios de educación Inicial para
los niños y niñas menores de tres (3) años que conviven con sus madres en el
establecimiento de reclusión” (Énfasis fuera del texto)[62].
35. El análisis
precedente permite a esta Sala de Revisión concretar los mínimos
constitucionalmente asegurables frente a mujeres privadas de la libertad en
establecimientos penitenciarios y carcelarios.
Además de los
mínimos que la Corte Constitucional ha reconocido a las personas reclusas en
general, con los cuales se marca el derrotero de superación del estado de cosas
inconstitucional declarado en esta materia y la actuación de los jueces de
tutela, las mujeres recluidas en estos establecimientos son titulares, en
especial, de los siguientes mínimos constitucionalmente asegurables:
i) El derecho a
ser protegidas, en el marco de la privación de su libertad, de violencia
física, psicológica o sexual, de la explotación y de la discriminación.
ii) A la
atención de las necesidades básicas radicales que, por su condición de mujeres,
ellas y solo ellas están expuestas a sufrir.
iii) A contar
con una protección reforzada durante el embarazo, la lactancia y la custodia de
los niños, en un entorno sano y adecuado.
A su vez, los
mínimos constitucionalmente asegurables en materia de infraestructura y
servicios públicos en el ámbito penitenciario y carcelario, cuando se trata de
los derechos fundamentales de las mujeres, son cualificados.
Implican, cuando
menos: i) el aseguramiento de condiciones sanitarias adecuadas para que puedan
mantener su  higiene y su salud, permitiéndoles acceso regular a baterías
sanitarias y posibilitar su aseo personal y limpieza de ropa regularmente; ii)
a recintos destinados al alojamiento con las instalaciones y artículos
necesarios para satisfacer las necesidades de higiene propias de su género,
incluidas toallas sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para
el cuidado personal de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las
embarazadas y las que se encuentren en período de lactancia o menstruación; y,
por último, iii) condiciones apropiadas para las detenidas que se encuentren en
estado de embarazadas, o acompañadas por sus hijos, que aseguren su
subsistencia en condiciones dignas.
Naturalmente,
los mínimos aquí descritos en materia de infraestructura, están relacionados
con la satisfacción de los derechos sociales fundamentales de las mujeres
privadas de la libertad en centros de reclusión. Ello supone que, pese al
desarrollo de estos parámetros, las autoridades estatales, a nivel legislativo,
administrativo y presupuestal, siguen contando -más en esta específica materia,
compleja desde el punto de vista técnico y financiero-, con un margen amplio de
configuración en la definición del contenido específico de tales derechos.
Los remedios
judiciales necesarios para que las medidas diseñadas para esta protección se
implementen efectivamente, o para que, con la debida concertación institucional,
las aún inexistentes se formulen, conservando el equilibrio entre el amparo que
demanda la dignidad humana de las reclusas y los principios de legalidad,
separación de poderes y sostenibilidad fiscal, están en manos del juez de
tutela en cada caso concreto.
A especificarlos
en el sub judice, dedicará la Sala el acápite siguiente.
6.
El caso concreto
36.
Los Procuradores
Judiciales II Penales de Buga, Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo
López Narváez, han acudido a la acción de tutela en busca de la protección de
los derechos fundamentales a la integridad, la salud y la dignidad humana de
las reclusas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.
En visita
efectuada el 8 de junio de 2017, en virtud de la Agencia Especial que para
efecto constituyó el Procurador General de la Nación, estos servidores
constataron: i) la condición de hacinamiento del mencionado pabellón; ii) la
ausencia de baterías sanitarias en las celdas y dormitorios de las reclusas, lo
que las obliga, en las noches, a realizar sus necesidades fisiológicas en
recipientes y a la vista de las demás internas que comparten el espacio; iii)
sobrepoblación (siete personas en cada celda con camas improvisadas) y
ventilación inadecuada de los alojamientos; iv) la falta de acceso permanente a
agua potable; y v) inexistencia de cuartos idóneos para mujeres enfermas, en
embarazo o con hijos pequeños[63].
37.
A pesar de que la Sala ha definido mínimos constitucionalmente asegurables
en materia de derechos fundamentales de las mujeres reclusas, lo cierto es que
en el ámbito de infraestructura y servicios públicos -que es el que interesa
para el caso sub examine y que tiene un impacto particular en el
aseguramiento de condiciones dignas de reclusión-, se han dado, a lo sumo, unos
lineamientos generales cuyo desarrollo escapa a la competencia de la Corte.
Como
ya tuvo la oportunidad de señalarlo esta Corporación, en este y otros aspectos,
el contenido definitivo de los derechos debe ser definido en el documento de Normas
Técnicas sobre Privación de la Libertad y en el Manual Técnico de Construcción,
bajo la coordinación del Gobierno Nacional. La USPEC determinó, como actividad
para el cumplimiento del numeral 21 de la orden vigesimosegunda de la Sentencia
T-762 de 2015, expedir los lineamientos de las condiciones de subsistencia
digna y humana determinadas por la Corte Constitucional, e incluirlas en el
mencionado Manual Técnico de Construcción[64]. Sin embargo, dicho Manual no ha sido
publicado. De
ahí, una vez más, la urgencia de disponer de estas normas técnicas[65].
38. Con todo, el
hecho de que tales normas técnicas aún no estén diseñadas no implica que el
juez constitucional no deba exigir, en la medida de sus competencias, y las
posibilidades fácticas y jurídicas del caso, el cumplimiento de los mínimos
constitucionalmente asegurables señalados. No puede esta Sala, desde luego,
disponer, sin más, la construcción y adecuación locativa de la infraestructura
necesaria en el Pabellón de Mujeres de la Cárcel de Buga, para que las reclusas
que allí se encuentran privadas de su libertad satisfagan sus necesidades
básicas radicales.
Tampoco es
plausible, ni responsable, convalidar, sin ningún estudio serio de
factibilidad, la pretensión de que se ordene al centro de reclusión abstenerse
de recibir más procesadas y condenadas hasta tanto dichas adecuaciones no se
produzcan, ni la de disponer traslados masivos a penitenciarias que cuenten con
infraestructura idónea en materia de género; mucho menos, el cierre del
Pabellón. Tales medidas, además, no harían más que trasladar y extender el
estado de cosas inconstitucional a otros establecimientos y centros de
reclusión, incluidas las Unidades de Reacción Inmediata y las propias
estaciones de policía.
Es imperioso,
sin embargo, que la Sala promueva la solución de los específicos bloqueos
institucionales que en el caso concreto redundan en la violación de los
derechos fundamentales de las internas, lo cual comienza, claro está, porque
las entidades involucradas cumplan con los expresos deberes que la ley les
impone, y se articulen debidamente para ello.
39. Para
empezar, no es admisible, desde punto de vista alguno, que el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, encargado de la administración del
centro de reclusión y de la custodia de las internas que en él habitan, no haya
priorizado y reportado debidamente, con destino a la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios, las necesidades identificadas del Pabellón de
Mujeres del EPMSC de Buga, en materia de infraestructura, bienes y servicios,
como lo dispone el numeral 16 del artículo 2° del Decreto Ley 4151 de 2011[66].
Cabe decir que
el documento que al respecto allegó el Director de Gestión Corporativa de la
entidad está lejos de cumplir ese propósito[67].
En efecto, allí no figura nada más que una alusión bastante genérica sobre
áreas del centro carcelario que requieren adecuación, con un solo ítem, muy
poco específico, sobre adecuación de celdas, y ninguna información concreta en
relación con el Pabellón de Mujeres del establecimiento, que fue sobre lo que
esta Corporación indagó, por medio del Magistrado Ponente, en su Auto de
pruebas del 15 de febrero de 2018. Para esta determinación de necesidades, es
claro que el INPEC debe tomar las medidas que se requieran en términos
jurídicos, administrativos y presupuestales, sin escudarse en trámites internos
de la entidad, ni supeditar el cumplimiento de dicho deber a “conceptos
técnicos” que nunca ven la luz.
40. Pero en la
raíz de estas falencias hay, en criterio de la Corte, un problema aún más de
fondo. Según información remitida a la Oficina Asesora de Planeación del INPEC,
por parte de su Director Regional Occidente, revisado el archivo histórico de
una década, no hay, ni siquiera, evidencia de que se haya expedido un acto
administrativo de creación del Pabellón de Mujeres en el establecimiento
penitenciario de Buga[68].
Como la
información que acompaña ese dato es que, actualmente, dicho pabellón está
lejos de cumplir los lineamientos establecidos para la reclusión de mujeres,
hay una alta posibilidad de que este  patio, en sí mismo, no haya sido más que
el fruto de la implementación improvisada de un reclusorio femenino, en las
instalaciones de un penal que, desde un inicio, fue pensado, construido y
adecuado para alojar hombres.
Esto evidencia,
además de una política pública penitenciaria y carcelaria con una nula
perspectiva de género, en materia, entre otras cosas, de infraestructura, que
uno de los principales problemas de las reclusas del Municipio de Buga es que
han estado, desde un comienzo, por fuera del ámbito de protección del derecho,
en buena medida por la incertidumbre jurídica de un pabellón que no parece
siquiera estar previsto por las autoridades penitenciarias a nivel nacional, y
por ello mismo, invisibilizadas por el Estado.
41. No de otra
forma puede entenderse que, además, la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios haya desarrollado un complejo proyecto de ampliación de obras en el
establecimiento penitenciario de Buga -que ya está cerca de su culminación-, y
que, en este, el Pabellón de Mujeres haya sido, para decirlo con palabras
sencillas, ignorado por completo. En ese patio, no han sido llevadas a cabo
obras de infraestructura que son vitales para las necesidades básicas y
diferenciales de las mujeres que la integran, ni se tiene prevista su
ejecución, siendo ese grupo poblacional el que las requiere con especial
urgencia.
Si bien es
cierto, las labores de priorización y la remisión de un informe detallado de
necesidades, por parte del INPEC, constituyen el punto de partida para dichos
efectos, la labor de la USPEC, como responsable directa encargada de la
infraestructura penitenciaria y carcelaria de esos establecimientos, no puede
ser la de un simple espectador.
La evidente
falta de articulación y de cumplimiento de los deberes legales por parte de
estas instituciones es especialmente preocupante, si se tiene en cuenta que de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 y 17 del Decreto 2553 de 2014,
el reporte de necesidades y la atención en materia de infraestructura deben
surtirse de manera prioritaria cuando se trata de centros de reclusión de
mujeres, por lo menos en lo que respecta a los espacios para madres
embarazadas, lactantes o con infantes[69].
42. Una parte
importante de la responsabilidad, desde luego, recae en la propia entidad
territorial, máxime cuando, para la fecha en que esta acción de tutela fue
contestada, casi la mitad de las internas que permanecen en el establecimiento
penitenciario de Buga se encuentran recluidas en condición de detención
preventiva.
Es por ello que,
en primer lugar, no es de recibo para Sala la singular interpretación que
ofrece la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Buga, en el sentido de
que el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 sería “inaplicable” por la sola
mención que hace a las órdenes de “autoridad policiva”, en cuya virtud,
hoy por hoy, ninguna persona puede ser privada de la libertad en un
establecimiento de reclusión[70].
El
punto es que una lectura precisa y contextualizada de la norma, permite colegir
fácilmente que son las entidades territoriales las encargadas del sostenimiento
de la población privada de la libertad en virtud de detención preventiva. Por
tanto, los presupuestos municipales y departamentales deben, indefectiblemente,
incluir las partidas necesarias para ello, como fuera de toda duda lo
establecen los incisos 4° y 5° de la misma disposición, sin perjuicio de los
convenios que celebren dichas entidades con la Nación para el mejoramiento de
la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión. Así lo ha
entendido también, pacíficamente, esta Corte[71].
En
el sub lite, pese a la extraña tesis con la que la Alcaldía de Buga ha
intentado minimizar su responsabilidad en el mantenimiento de las reclusas del
establecimiento carcelario de dicho municipio, el ente territorial dio cuenta
de algunas obras y planes por desarrollar en relación con este asunto.
Con
todo, la mayor parte de los contratos suscritos y ejecutados aluden a aspectos
claramente ajenos a las obras de saneamiento e infraestructura con enfoque de
género que allí se requieren, por ejemplo, la construcción y mantenimiento de
canchas deportivas, la capacitación de las reclusas en artes y oficios, la
recreación, el trabajo social, etc., que si bien importantes y loables, no
responden a las necesidades básicas insatisfechas de dicha población carcelaria[72].
Sobre
las propuestas presentadas por la Secretaría de Obras Públicas a la Dirección
del establecimiento penitenciario de Buga, con base en la visita allí realizada
el 18 de mayo de 2017, algunas de ellas hacen relación al mejoramiento de zonas
comunes que no son vitales para las internas, y las que se refieren a los
alojamientos no especifican, con exactitud, cuáles son las adecuaciones
locativas que se pretenden hacer. Allí no queda claro, ni siquiera, que los
planes de infraestructura referidos por el Municipio versen sobre el pabellón
de mujeres de dicho penal[73].
Es
verdad, por otro lado, que dicha Secretaría da cuenta de labores de
remodelación y ampliación de los baños del Patio de Mujeres de la Cárcel[74].
No obstante, tales obras fueron ejecutadas en el año 2016. Comoquiera que la
inspección de los procuradores judiciales accionantes tuvo lugar el 8 de junio
de 2017, lo que ello revela es que las situaciones indignas de hacinamiento y
deficiente infraestructura de género halladas por dichos funcionarios fue
constatada luego de que tales adecuaciones locativas se realizaran, sin que se
tengan datos concretos acerca de cómo era la situación, probablemente peor,
antes de estas. Sea como fuere, el problema principal de saneamiento hace
referencia, no a las zonas sanitarias comunes, sino a las condiciones
insalubres en el interior de las propias celdas.
Aunque
la Sala, en suma, reconoce que el establecimiento penitenciario de Buga es un
establecimiento administrado por el INPEC y que, por ello mismo, la mayor parte
de la responsabilidad por su deficiente infraestructura recae en dicha entidad
y en la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, lo cierto es que, de
conformidad con la normatividad reseñada, la Alcaldía Municipal de Buga tiene
un claro rol en el mejoramiento de las condiciones de vida de las internas que
allí se encuentran detenidas preventivamente. Si ha decido abstenerse, por
ejemplo, de celebrar Convenios de Integración de Servicios, como claramente lo
faculta la Ley 65 de 1993 (artículos 17, último inciso, 18 y 19), lo mínimo que
puede hacer es explicar de qué manera contribuirá, como Municipio, al
cumplimiento de sus obligaciones en relación con los mínimos
constitucionalmente asegurables de las reclusas.
43.
En lo que respecta a la Dirección del establecimiento penitenciario de Buga, el
Auto de pruebas decretado por esta Corporación no resultó suficiente para que
esa dependencia informara, con cifras sustentadas, el índice de hacinamiento
del patio de mujeres y la distribución de los cupos; esta última, según la
información global que reposa en el expediente, ha sido cambiante y lo cierto
es que, si nos atenemos al dato suministrado por la Coordinadora de Asuntos
Penitenciarios del INPEC, la Cárcel sigue recibiendo mujeres internas remitidas
de otros municipios del Departamento del Valle del Cauca. Tampoco informó a la
Corte, la Dirección del penal, sobre el balance de los programas de
infraestructura -más allá de las competencias de la USPEC-, fundamentalmente,
en materia sanitaria, de conformidad con las necesidades básicas de las
reclusas.
Inclusive,
la observación de los actores, que inspeccionaron el centro de reclusión, sobre
el hecho de que el acceso al servicio de agua es limitado, tampoco es
específica, pues no hay datos concretos acerca de la accesibilidad, por
ejemplo, en términos de litros cúbicos por día.
44.
Naturalmente, esta Sala no tiene la competencia para determinar, entre muchas
otras cosas, el número de baterías sanitarias y duchas que debe tener un centro
penitenciario, en proporción con el número de personas que alberga, ni el
detalle del diseño de los espacios que las mujeres requieren para la
satisfacción de sus particulares necesidades.
Considera,
sí, de conformidad con los hallazgos efectuados por los procuradores tutelantes
y los medios de prueba allegados en sede de Revisión, que varias de las
condiciones en las que las internas del establecimiento penitenciario de Buga
se encuentran, no son compatibles con su dignidad humana, y suponen una afrenta
clara a derechos fundamentales de las personas reclusas que, en un escenario
como este, no son susceptibles de suspensión ni restricción.
Encuentra,
particularmente, que: i) la ausencia de baterías sanitarias en sus celdas[75],
ii) el hecho de que las internas deban enfrentar sus necesidades fisiológicas y
otras de índole corporal en un recinto cerrado que, aunque está diseñado para
el alojamiento de una persona, comparten cuando menos con otras seis mujeres,
iii) la completa ausencia de espacios para mujeres enfermas y, más aún, en
estado de embarazo, lactancia, o con niños pequeños a cargo, y iv) acceso
inconstante al suministro de agua potable, configuran una violación a los
derechos fundamentales a la salud, la integridad personal y la vida en
condiciones dignas de las reclusas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.
45.
Lo anterior, como ya vimos, está acompañado de un déficit general de información
completa y actualizada, y de diagnóstico, en materia de carencias concretas de
las reclusas en lo que se refiere, entre otros aspectos, a infraestructura y
servicios públicos, que respondan a sus particulares necesidades. A esto se
suma, también, la evidente desarticulación institucional que se presenta entre
las distintas entidades del Estado con competencias legales y constitucionales
en el ámbito penitenciario y carcelario, en la atención de esta problemática,
incluido el propio órgano de control cuyos Agentes activaron la justicia
constitucional.
Sobre
esto último, no está de más recalcar a los tutelantes que las labores de
vigilancia y supervisión que, en las sentencias T-388 de 2013 y T- 762 de 2015,
se encargó a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de sus
delegados, va más allá de las visitas carcelarias y de la presentación de
acciones de tutela.
Si
la Corte optó por aquella opción, es porque dicho órgano de control cuenta con
todas las herramientas institucionales y legales para hacerlo, y estas no
consisten, necesariamente, en que, una vez emitida la instrucción de
supervisar, acudan de inmediato al juez de tutela, cuando el propio órgano al
que pertenecen tiene otras alternativas adecuadas, como la solicitud de
informes a todas las entidades involucradas, las gestiones ante los propios
Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad o, inclusive, la
promoción de investigaciones disciplinarias.
En
este caso, ya que tuvieron la iniciativa de agenciar los derechos de las
mujeres de la Cárcel de Buga, nadie mejor que las Procuradurías 75 y 76
Judiciales II Penales de ese Municipio, para que participen en el seguimiento
de la presente decisión.
Ello,
por supuesto, en coordinación con las demás dependencias de la entidad. En este
caso, por ejemplo, no tiene sentido que las actuaciones de los procuradores
judiciales se hubieran surtido de manera desarticulada e inconexa con las
adelantadas por la Procuradora Provincial de Buga, que, de manera separada,
realizó visitas a la correspondiente entidad territorial.
46.
Órdenes por proferir
Estamos,
por supuesto, ante un asunto de políticas públicas para la satisfacción de
necesidades básicas -en últimas, derechos sociales fundamentales- de población
vulnerable, lo que demanda órdenes de amparo que, además claras e idóneas para
conjurar la situación, sean deferentes y respetuosas con las competencias de
los demás poderes públicos. Una conjunción razonable de algunas de las medidas
tomadas en el pasado por la Corte en materia de derechos fundamentales de la
población carcelaria puede servir como punto de partida.
Fruto
del análisis precedente, esta Corte, sobre la base del modelo dialógico de
protección al que se hizo referencia en acápites anteriores, amparará los
derechos fundamentales conculcados en este caso, de la siguiente manera:
1.
Ordenará al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios -USPEC- y a la Alcaldía Municipal
de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca), previa coordinación con la Directora
del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad del citado municipio,
y con presencia de los Procuradores
Judiciales II Penales accionantes en este proceso, que realicen una visita
conjunta a las instalaciones del Pabellón de Mujeres del mencionado centro de
reclusión y constaten la situación que allí se vive actualmente, en relación
con las transgresiones de los derechos fundamentales de las mujeres que allí permanecen
privadas de la libertad, observadas en esta providencia. Sobre esta visita
deberá levantarse un acta detallada y se elaborará, por parte del INPEC, un
informe por escrito, con destino a la Defensoría del Pueblo[76].
2.
Ordenará al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -INPEC-, a la Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, a la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) y a
la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana
Seguridad del citado municipio, la constitución, por medio de los
delegados competentes, de una Mesa Interinstitucional, para que, en el marco de
las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de cada entidad, diseñen e implementen, de forma conjunta, un Plan
de Mejoramiento Integral del centro carcelario accionado[77].
Este Plan de Mejoramiento deberá enfocarse en: i) infraestructura
sanitaria e hidrosanitaria que atienda las necesidades especiales de las
mujeres; ii) escenarios adecuados para internas en condiciones de embarazo,
lactancia o custodia de niños.
La
Mesa Interinstitucional deberá adelantar las siguientes actividades, y estas
deberán tener en cuenta el punto de vista del grupo de beneficiarias de esta
medida de protección, en lo que respecta a sus específicas necesidades:
(i)   Elaborar un
diagnóstico completo y detallado acerca de la
situación de las internas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana
Seguridad de Buga, en materia de saneamiento básico, acceso al agua,
atención en salud, infraestructura sanitaria e hidrosanitaria, espacios
adecuados para internas en condiciones de embarazo, lactancia o custodia de
niños, distribución de cupos carcelarios e índice de hacinamiento. Igualmente,
acerca de cuáles son factores que confluyen en la vulneración de los derechos
fundamentales tutelados. El primer insumo, para ello, además de las
consideraciones consignadas en la parte motiva de esta decisión, consistirá en
el acta y el informe elaborados en cumplimiento de la orden que consta en el
numeral anterior.
(ii)   Identificar cuáles
son las políticas públicas existentes en la actualidad en relación
con las causas de esa vulneración;
(iii)  Verificar si existen
recursos suficientes para implementar esas políticas y cómo se emplean esos
recursos;
(iv)   Diseñar e implementar, de forma conjunta, y como resultado de
dicho proceso de concertación institucional, el Plan de Mejoramiento Integral
del Pabellón de Mujeres del EPMSC de Buga, en el que se identifiquen las medidas
específicas de protección a corto, mediano y largo plazo que sean sostenibles,
proporcionales e idóneas en relación con la reseñada vulneración de derechos
fundamentales, y los mínimos constitucionalmente asegurables referidos en esta
decisión.
3.
Por último, este caso evidencia que la política pública en materia
penitenciaria y carcelaria, en el marco de la superación del estado de cosas
inconstitucional, exige una incorporación razonable de la perspectiva de
género, y ello es especialmente importante en materia de infraestructura y
servicios públicos.
Por
consiguiente, esta Sala ordenará al Ministerio de Justicia y del Derecho, como
líder del Comité Interdisciplinario para la Estructuración de las Normas
Técnicas sobre la Privación de la Libertad -cuya conformación y puesta en
marcha se dispuso en la sentencia T-762 de 2015- que, en coordinación con la
Defensoría del Pueblo, adelante las gestiones que sean necesarias para que, en
la elaboración de dichas Normas Técnicas, se tengan en cuenta las necesidades
de las mujeres reclusas en materia de infraestructura y de servicios públicos,
de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.
7.
Síntesis de la decisión
47. Ha estudiado
esta Sala de Revisión la acción de tutela interpuesta por los Procuradores
Judiciales Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López Narváez en
contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios -USPEC- y el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana
Seguridad de Buga, con el propósito de proteger los derechos fundamentales a la
integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de las mujeres privadas
de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana
Seguridad de Buga.
En
esta oportunidad, la Sala estimó, en primer lugar, que la acción de tutela
promovida cumple con los requisitos de procedibilidad. En particular, efectuó
una interpretación flexible del requisito de legitimación en la causa por
activa, para concluir que, en este caso, los Agentes del Ministerio Público
mencionados estaban facultados para promover la acción.
En segundo
lugar, la Corte efectuó una reflexión sobre el Estado de cosas inconstitucional
en materia penitenciaria y carcelaria, así como los límites y facultades del
juez de tutela, frente a esa figura, en su labor de protección de los derechos
fundamentales.
Se señaló, entre
otras cosas, que el juez de tutela no puede, excusado en la existencia de un
estado de cosas inconstitucional, incurrir en un déficit de protección de
derechos fundamentales o, sencillamente abstenerse de ampararlos cuando, en las
circunstancias del caso en cuestión, ha debido hacerlo. Pero tampoco le es
permitido, en el otro extremo, desbordar sus competencias o faltar al rigor
jurídico y empírico a la hora de conceder, en estas circunstancias, el amparo
constitucional. Para ello, debe tener en cuenta la jurisprudencia de esta
Corporación en materia de órdenes complejas, políticas públicas y derechos
sociales fundamentales.
En este mismo
acápite, se recordaron los mínimos constitucionalmente asegurables que esta
Corte ha establecido en el marco del seguimiento a la superación de este estado
de cosas inconstitucional. En el acápite siguiente, relativo a los derechos
fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en establecimientos
carcelarios, la Sala propuso algunas fórmulas para la concreción de estos
mínimos cuando se trata de infraestructura penitenciaria y carcelaria con
perspectiva de género.
Al
abordar el caso concreto, la Sala de Revisión analizó la responsabilidad que le
cabe a cada entidad del Estado en la vulneración de derechos fundamentales
sufrida por las internas del EPMSC de Buga, en el marco de sus
respectivas competencias legales. Constató, además de que el marco fáctico
denunciado implica la violación de aquellos derechos, que en este caso las
instituciones penitenciarias y carcelarias han omitido el cumplimiento cabal de
sus deberes y han actuado de manera desarticulada. A esto se suma un déficit diagnóstico
y de información sobre la situación de dicho Pabellón de Mujeres, a pesar del
esfuerzo probatorio realizado por la Sala.
Por lo anterior,
revocará las decisiones de instancia, que consideraron improcedente esta acción
de tutela y, en su lugar, tutelará los derechos
fundamentales a la salud, la integridad
personal y la vida en condiciones dignas de las reclusas del Pabellón de
Mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de
Buga. En consecuencia, emitirá las órdenes de amparo relacionadas en el
considerando No. 46 de la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR
la suspensión de términos decretada a través de auto calendado el 15 de febrero
de 2018.
Segundo.-
REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 6 de septiembre de 2017
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó
la decisión del 21 de julio de 2017, dictada por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Buga. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales a la salud, la integridad personal y la vida en
condiciones dignas de las reclusas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca).
Tercero.-
ORDENAR
al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
-INPEC-, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y a la
Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga
(Valle del Cauca), previa coordinación con la Directora del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad del citado municipio, y con
presencia de los Procuradores Judiciales
II Penales accionantes en este proceso, que, en el término de quince (15)
días hábiles, contados a partir de la notificación de este fallo,  realicen
una visita conjunta a las instalaciones del Pabellón de Mujeres del mencionado
centro de reclusión y constaten la situación de derechos fundamentales
observada en esta providencia en relación con las mujeres que allí se
encuentran. Del resultado de esta visita deberá levantarse un acta detallada y
se elaborará, por parte del INPEC, un informe por escrito, con destino a la
Defensoría del Pueblo.
Cuarto.-
ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -INPEC-, a la Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- a la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) y a
la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana
Seguridad del citado municipio, que, dentro de
los tres (3) meses siguientes a
la comunicación de este fallo, constituyan,
por medio de sus delegados correspondientes, una Mesa Interinstitucional, para
que, en el marco de las competencias legales y reglamentarias de cada entidad, diseñen e implementen, de forma conjunta, un Plan
de Mejoramiento Integral del Pabellón de Mujeres del centro de reclusión
mencionado. Este Plan de Mejoramiento deberá enfocarse en: i)
infraestructura sanitaria e hidrosanitaria que atienda las necesidades
especiales de las mujeres; ii) escenarios adecuados para internas en
condiciones de embarazo, lactancia o custodia de niños.
La
Mesa Interinstitucional deberá adelantar las siguientes actividades, y estas
deberán tener en cuenta el punto de vista del grupo de beneficiarias de la
medida de protección, en lo que atañe a sus específicas necesidades:
i.
Elaborar un diagnóstico completo y detallado acerca de la situación de las internas del Pabellón de Mujeres
del Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, en materia de saneamiento básico,
acceso al agua, atención en salud, infraestructura sanitaria e
hidrosanitaria, espacios adecuados para internas en condiciones de embarazo,
lactancia o custodia de niños, distribución de cupos carcelarios e índice de
hacinamiento. Igualmente, acerca de cuáles son factores que confluyen en la
vulneración de los derechos fundamentales tutelados. El primer insumo, para
ello, además de las consideraciones consignadas en la parte motiva de esta
decisión, consistirá en el acta y el informe elaborados en cumplimiento de la
orden que consta en el numeral anterior.
ii.
Identificar cuáles son las políticas públicas existentes en la
actualidad en relación con las causas de esa vulneración;
iii.
Verificar si existen recursos suficientes para implementar esas
políticas y cómo se emplean esos recursos;
iv.
Diseñar e implementar, de forma conjunta, y como resultado de
dicho proceso de concertación institucional, el Plan de Mejoramiento
Integral del Pabellón de Mujeres del EPMSC de Buga, en el que se
identifiquen las medidas específicas de protección a corto, mediano y largo
plazo que sean sostenibles, proporcionales e idóneas en relación con la
reseñada vulneración de derechos fundamentales, así como los mínimos
constitucionalmente asegurables referidos en esta decisión.
La Mesa Interinstitucional deberá realizar, como mínimo, una (1)
reunión mensual, atendiendo a los lineamientos señalados en los fundamentos
jurídicos de esta sentencia, y deberá presentar, por medio del delegado de la
entidad púbica que la lidere, los siguientes informes bimestrales, con destino
a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga:
Primer Informe: Cronograma y metodología de trabajo de la Mesa
Interinstitucional, así como la medida a adoptar para garantizar que el punto
de vista del grupo de beneficiarias de esta protección sea tenido en cuenta.
Segundo Informe: Documento de diagnóstico completo y detallado
acerca en qué consiste y cuál es la causa de la vulneración, y cuáles son las
políticas públicas existentes en la actualidad para conjurarlas.
Tercer Informe: Financiación de las políticas públicas existentes.
Cuarto Informe: Presentación del Plan
de Mejoramiento Integral del Pabellón
de Mujeres del EPMSC de Buga, con las medidas concretas de protección a
corto, mediano y largo plazo y la identificación de sus fuentes de
financiación.
Quinto.- ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, como
líder del Comité Interdisciplinario para la Estructuración de las Normas
Técnicas sobre la Privación de la Libertad -cuya conformación y puesta en
marcha se dispuso en la sentencia T-762 de 2015- que, en coordinación con la
Defensoría del Pueblo, adelante las gestiones que sean necesarias para que, en
la elaboración de dichas Normas Técnicas, se tengan en cuenta las necesidades
de las mujeres reclusas en materia de infraestructura y de servicios públicos,
de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.
Sexto.- REQUERIR a la Procuradurías 75 y 76 Judiciales II Penales
con sede en Buga y a la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General, para
que, en el marco de sus competencias, y por medio de sus funcionarios
delegados, realicen el seguimiento y adopten medidas pertinentes que permitan
asegurar la eficacia, eficiencia y efectividad de las órdenes impartidas en
esta sentencia.
Séptimo.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que
alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese
y cúmplase,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrado
Con aclaración
de voto
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA
FAJARDO RIVERA
A
LA SENTENCIA T-267/18
ORDENES
COMPLEJAS Y ORDENES ESTRUCTURALES-Línea
jurisprudencial (Aclaración de voto)
M.P.
CARLOS BERNAL PULIDO
Siguiendo con la
promoción de un diálogo interinstitucional útil
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Primera de Revisión, procedo
a aclarar mi voto respecto de la sentencia T-267 de 2018. La providencia
resolvió amparar los derechos fundamentales a la salud, la integridad personal
y la vida en condiciones dignas de las reclusas del Pabellón de Mujeres del
Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle
del Cauca), por lo que emitió una serie de órdenes complejas, dirigidas a varias
autoridades, con el fin de superar la vulneración de los derechos fundamentales
constatada en la Sentencia. Aclaro mi voto respecto de la decisión de conceder
el amparo, para resaltar el desarrollo jurisprudencial en torno al rol del juez
de tutela en casos que, como el presente, exigen la adopción de órdenes
complejas que involucran una política pública, así como reiterar algunos
aspectos señalados por la jurisprudencia constitucional que deben orientar la
labor del juez al momento de decidir una acción de tutela en la que se invoca
la protección de una faceta prestacional de un derecho constitucional.
1. La sentencia
T-267 de 2018, en su acápite cuarto, definió el rol del juez constitucional en
casos de múltiples violaciones de derechos fundamentales que exigen la adopción
de órdenes complejas o estructurales, toda vez que el caso que se analiza en
esta oportunidad se enmarca en el estado de cosas inconstitucional en materia
penitenciaria y carcelaria, declarado por esta Corte en las sentencias T-153 de
1998,[78] T-388 de 2013[79] y T-762 de
2015.[80] La presente
decisión precisó el alcance de las facultades del juez de tutela en este tipo
de casos a partir de lo señalado en el Auto 693 de 2017,[81] el cual a su
vez se fundamenta en el Auto 548 de 2017.[82] Ambos autos retoman
la jurisprudencia sobre el rol del juez de tutela en casos como el presente,
que involucran el análisis de una política pública y la adopción de órdenes
complejas y estructurales. Este desarrollo jurisprudencial resulta importante
evidenciarlo, pues permitiría orientar la labor de la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Buga, al que, como juez de tutela de primera instancia, le
corresponde verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas. Una labor que
resulta determinante en casos en los que se imparten órdenes complejas, pues,
como lo ha sostenido esta Corporación, “la labor que ha de desplegar el juez
de tutela, en cuanto a la supervisión y control del cumplimiento de este tipo
de órdenes, puede superar, con creces, la elaboración de la decisión misma.
Éste es un factor que también ha de ser considerado por el juez de tutela, pues
es uno de los aspectos de los cuales dependerá asegurar, efectivamente, el goce
del derecho a las personas”.[83]
2. De tiempo
atrás, en varias oportunidades, esta Corte ha impartido órdenes complejas que
involucran la actuación coordinada de varias autoridades.[84] No obstante, a
partir de la sentencia T-595 de 2002[85] se empieza a
construir y decantar el fundamento constitucional del rol del juez de tutela en
casos que involucran políticas públicas y que por lo tanto requieren la
adopción de órdenes complejas. En dicha sentencia se precisó que de los
derechos fundamentales surgen prestaciones programáticas que el Estado está en
la obligación garantizar de manera progresiva. Al respecto se indicó:
“las
prestaciones programáticas que surgen de un derecho fundamental le imponen un
derrotero a la administración en el diseño de políticas públicas que
gradualmente aseguren el cumplimiento de las mismas. Estas prestaciones son también
garantías puesto que no son meros enunciados de buenos propósitos y buenas
intenciones que la administración, si así lo desea, puede tratar de alcanzar.
Precisamente el avance progresivo en el cumplimiento de estas prestaciones se
garantiza mediante procesos de ejecución compleja de los mandatos
constitucionales, a diferencia de las  garantías que impiden hacer las cuales
son generalmente de ejecución simple puesto que se realizan en virtud de una
orden de abstención dirigida al Estado que con su acción estaba violando o
amenazando un derecho”.
3.
Posteriormente, en la sentencia T-086 de 2003,[86] la Corte
distinguió y definió las órdenes simples y las órdenes complejas que puede
adoptar el juez de tutela en una decisión. Sobre este asunto precisó:
“las órdenes que
imparte el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su
simplicidad o complejidad es una cuestión de grado. No obstante, se puede decir
que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o
de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control
exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar
en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto. Por el contrario
una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u
omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona
destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a
48 horas para que el cumplimiento sea pleno”.
4. Teniendo en
cuenta, entre otros, estos precedentes, en la sentencia T-025 de 2004[87] se declaró un
estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada. Se
emitieron órdenes simples dirigidas a responder las peticiones concretas de los
accionantes, así como órdenes complejas, las cuales tenían el propósito de que
las entidades encargadas de atender a la población desplazada establecieran los
correctivos necesarios para superar los problemas de insuficiencia de recursos
destinados y de precariedad de la capacidad institucional para implementar la
política estatal de atención a la población desplazada. Esta sentencia
constituyó un hito en materia de intervención del juez constitucional en el
análisis y evaluación del impacto de políticas públicas sobre el goce efectivo
de derechos fundamentales, ya que permitió el desbloqueo institucional que
existía sobre la construcción e implementación de una política pública sobre la
materia. En efecto, “en este fallo la intervención inicial de la Corte no
consistió en órdenes detalladas de resultado. En este sentido, la Corte no
exigió un gasto preciso por parte del Gobierno, ni una apropiación presupuestal
por un monto determinado. Por el contrario, la orden consistió en pedir a la
administración pública que fuera ella la que, en el ámbito de su competencia,
hiciera el cálculo de las sumas requeridas para atender la emergencia del
desplazamiento. Se trató, por tanto, de un caso clásico de reenvío del problema
el Ejecutivo, en el que el poder judicial busca desbloquear el proceso de
políticas públicas sin arrogarse el poder de definir los detalles de éstas (…).
Bajo la presión de la Corte, las instituciones relevantes hicieron un primer
esfuerzo para cumplir sus funciones o intensificaron las que venían desarrollando.
(…) La Corte Constitucional, antes que arrogarse el poder de determinar el
presupuesto y las políticas sobre el desplazamiento, construyó una palanca para
impulsar la actuación del Gobierno nacional”.[88] En otras
palabras, en esta sentencia y sus autos de seguimiento lo que se definió es que
el juez de tutela no debe ocupar el lugar del Gobierno, sino asegurarse de que
el Gobierno ocupe y ejerza su lugar para garantizar el goce efectivo de los
derechos. Quizá la orden que refleja en mayor grado esta perspectiva es la de
exigir a la Administración que, con criterios técnicos y con participación de
las entidades públicas, se construyan indicadores de goce efectivo del derecho
(IGED).[89]
5. En la
sentencia T-760 de 2008,[90] en la que se
estudió la problemática relativa al sistema de salud, a pesar de que no se
declaró un estado de cosas inconstitucional, la Corte dictó una serie de
órdenes estructurales para superar algunas falencias que afectaban la garantía
efectiva del derecho a la salud de los ciudadanos. En esta sentencia se precisó
que los derechos tienen unas facetas prestacionales, de las cuales se derivan
obligaciones para el Estado que pueden ser de cumplimiento inmediato o
progresivo, de acuerdo a la complejidad de la acción requerida. Sobre este asunto
se dijo en dicha sentencia:
“La
jurisprudencia constitucional considera entonces, que la condición de ‘prestacio­nal’
no se predica de la categoría ‘derecho’, sino de la ‘faceta de un
dere­cho’.[91] Es
un error categorial hablar de ‘derechos presta­cionales’, pues, como se
dijo, todo derecho tiene facetas prestacionales y facetas no prestacionales.
Algunas
de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un
carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se
trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por
ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos
a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico),[92] o
porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad
y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la
obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la
atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida –art. 50, CP–).
Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho
fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las
acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce
efectivo de estas facetas de protección de un derecho. Tanto la decisión
democrática acerca del grado de protección que se brindará a un derecho
fundamental en sus facetas prestacionales, como la adopción e implementación de
las formas específicas de garantizar su efectivo respeto, protección y
cumplimiento, suponen que el cumplimiento de este tipo de obligaciones se logre
progresivamente. En tal sentido, el cumplimiento de este tipo de obligaciones
no se satisface con la simple actuación estatal, ésta debe ser ajustada a la
Constitución, por lo que debe estar encaminada a garantizar el goce efectivo de
los derechos.
Ahora
bien, la Corte no sólo reconoce que la defensa de muchas de las facetas
prestacionales de un derecho constitucional requiere acciones variadas y
complejas por parte del Estado. También reconoce que les compete a las
autoridades constitucionalmente establecidas para tal labor, decidir cuáles son
las acciones y medidas necesarias para que se garantice el derecho del
accionante.[93]
Garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de
libertad o sociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del
poder público y determina una de sus funciones principales en un Estado Social
de Derecho”.[94]
Así
mismo, en esta sentencia precisó la Corte que, en aquellos casos en los que se
constate la violación de una faceta prestacional de un derecho fundamental, el
juez de tutela “debe protegerlo adoptando órdenes encaminadas a garantizar
su goce efectivo, pero que a su vez sean respetuosas del proceso público de
debate, decisión y ejecución de políticas, propio de una democracia. Por tanto,
no es su deber indicar a la autoridad responsable, específicamente, cuáles han
de ser las medidas adecuadas y necesarias para garantizar el goce efectivo del
derecho, pero sí debe adoptar las decisiones y órdenes que aseguren que tales
medidas sean adoptadas, promoviendo a la vez la participación ciudadana”.[95]
6. En
sentencia T-418 de 2010,[96] con
fundamento en la jurisprudencia precedente, la Corte estableció tres criterios
para orientar la labor del juez de tutela al momento de proferir órdenes
complejas, esto es, que las órdenes sean efectivas, respetuosas de las
competencias de todas las entidades y autoridades, y abiertas a la participación.
Dijo la Corte: “el juez debe tener en cuenta, por lo menos,“(i) que sus
medidas serán realmente efectivas, y no una parte más del ‘marasmo
institucional’, lo cual podrá suponer una supervisión directa o comisionar al
órgano competente a hacerla, por ejemplo;  (ii) que sus medidas se enmarcan
dentro del respeto al estado social de derecho, y no desconocen las
particulares competencias democráticas y administrativas constitucionalmente
establecidas;  y  (iii) que para definir las órdenes con las que se vaya a
proteger los derechos promueva, hasta donde sea posible, la participación de
las partes, de las autoridades encargadas, de las personas afectadas, así como
también, de quienes conozcan la situación, por experiencia o estudios”.
7. En
sentencia T-388 de 2013[97], en
la que se declaró nuevamente un estado de cosas inconstitucional en materia
carcelaria y penitenciaria, la Corte reiteró que el Estado tiene el deber
constitucional de diseñar e implementar políticas públicas que garanticen
progresiva y sosteniblemente el goce efectivo de las facetas prestacionales de
los derechos fundamentales que no sean de inmediato cumplimiento, para lo cual
estableció una serie de parámetros que orientan la labor del juez sobre tres
cuestiones fundamentales en este tipo de casos: (i) ¿Cuándo una política
pública de la que depende el goce efectivo de un derecho fundamental es
contraria al orden constitucional vigente?;  (ii) ¿Qué debe hacer el juez de
tutela luego de constatar que una política pública viola los límites constitucionales?;
y, (iii) ¿en qué circunstancias el juez constitucional puede entender que las
acciones de una política pública que violaba la Constitución, son suficientes y
permiten entender cumplida la decisión de tener que suspender la amenaza?
7.1.
Sobre la primera cuestión se indicó que las facetas prestacionales de los
derechos fundamentales de aplicación progresiva deben tener una política
pública que cumpla con unos contenidos mínimos exigibles judicialmente, a
saber: “el derecho constitucional a que exista un plan escrito, público,
orientado a garantizar progresiva y sosteniblemente el goce efectivo del
derecho, sin discriminación y con espacios de participación en sus diferentes
etapas que, en efecto, se estén implementando”.
7.2.
Sobre el segundo aspecto, la Corte señaló que es deber del juez adoptar las
medidas de protección que correspondan para conjurar una violación a los
límites constitucionales de una política púbica de la cual depende el goce
efectivo de un derecho fundamental. Ahora bien, las órdenes que imparta el juez
dependerán del caso concreto y de la situación específica de que se trate, pues
no hay una forma preestablecida aplicable a toda situación, sin embargo, se
precisaron y ampliaron los parámetros básicos, fijados en la sentencia T-418 de
2010, que deben ser considerados por los jueces de tutela en este tipo de
casos. Se indicó entonces que las órdenes en estos casos deben ser: (i)
complejas; (ii) efectivas para desenredar el “marasmo institucional”; (iii)
respetuosas de las competencias democráticas y administrativas
constitucionalmente establecidas a todas las autoridades y entidades; (iv)
prudentes y abiertas al diálogo institucional; (v) sometidas a que se verifique
su cumplimiento; (vi) variadas en cuanto a los medios y herramientas utilizadas
para proteger efectivamente los derechos fundamentales; y (vii) orientadas al
goce efectivo del derecho fundamental.
7.3.
Finalmente, sobre las circunstancias de cumplimiento de una orden compleja
relativa a la faceta prestacional de un derecho fundamental, cuestión que en el
presente caso puede ser de gran utilidad para la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Buga al momento de verificar el cumplimiento de las órdenes
impartidas en la sentencia T-267 de 2018, se
establecieron los siguientes criterios para ayudar al juez de tutela a resolver
esta cuestión:
(i)
Asegurar, progresivamente, el goce efectivo del derecho: El juez debe verificar
que se hayan tomado acciones orientadas a garantizar el goce efectivo del
derecho, por lo que “la orden se puede entender cumplida cuando exista un
plan respetuoso de los mínimos constitucionales, que se esté implementando y
asegure el avance hacia el goce efectivo de los derechos”.
(ii)
Niveles de cumplimiento: para medir el nivel de cumplimiento de una orden
compleja la jurisprudencia constitucional estableció cuatro tipos de nivel de
cumplimiento: alto, medio, bajo e incumplimiento.
(iii)
Parámetros de cumplimiento: Se han establecido al menos tres parámetros para
determinar el nivel de cumplimiento de una orden. Estos son: (1) parámetros de
estructura, los cuales miden y valoran los instrumentos formales de la política
pública, como las metas, objetivos, el marco normativo, el cronograma, entre
otros; (2) parámetros de proceso, mediante los cuales se mide la relación entre
los parámetros de estructura y la consecución de objetivos; y (3) parámetros de
resultado, que se ocupan de medir los logros que reflejen el grado de goce
efectivo de un derecho fundamental, esto es, el impacto real de la política
pública.
(iv)
Determinación del nivel de cumplimiento: Al respecto se señaló que el nivel de
cumplimiento alto se refiere a la existencia de un plan completo, coherente y
racionalmente orientado a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental, que
se está implementando adecuadamente y que evidencia progresos reales.  El nivel
de cumplimiento medio supone planes e instituciones formalmente aceptables, que
medianamente se estén implementando y evidencien algunos resultados que
impactan favorablemente el goce efectivo del derecho. El nivel de cumplimiento
bajo significa que se presentan deficientes planes e instituciones, pobres
ejecuciones y resultados parciales y limitados. Finalmente, el incumplimiento
implica que no se cuenta con planes e instituciones, que no se ha adelantado
prácticamente ninguna acción de las planeadas, o que no se hayan alcanzado
mejoras en la realización progresiva del goce efectivo del derecho fundamental.
(v)
Respuesta judicial frente al nivel de cumplimiento verificado: Una vez
constatado el nivel de cumplimiento, el juez de tutela podrá dar por cumplida
las órdenes que haya impartido si el nivel de cumplimiento es alto. En caso de
que se presente un nivel de cumplimiento medio, deberá valorar si puede dar por
cumplida la orden, con ciertas advertencias y medidas de protección final, o si
mantiene ciertas órdenes. Por el contrario, si el nivel de cumplimiento es
bajo, el juez de tutela mantiene su competencia, pues la violación al derecho
no ha cesado, por lo que podrá complementar las órdenes. Finalmente, si se
presenta un incumplimiento, el juez de tutela mantiene la competencia y debe
tomar medidas drásticas e ingeniosas para garantizar el derecho fundamental
vulnerado.
8. La
Corte ha mantenido esta línea jurisprudencial y en sentencias recientes ha
reiterado los aspectos anteriormente señalados. Por ejemplo, en la sentencia
T-762 de 2015,[98] en
la que se reiteró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el
Sistema Penitenciario y Carcelario del país, en la sentencia T-103 de 2016,[99] que
analizó la problemática presentada en el municipio de Urrao por el acceso al
agua potable, y en la sentencia T-302 de 2017,[100] que
abordó la situación de los niños y niñas del pueblo Wayúu en el departamento de
La Guajira, quienes padecían una situación generalizada de desnutrición,
carencia de agua potable y falta de atención en materia de salud.
9. La
sentencia T-267
de 2018 sigue los parámetros constitucionales fijados por la jurisprudencia en
torno a los mínimos constitucionales exigibles judicialmente para la adopción e
implementación de una política pública que garantice el goce efectivo de un
derecho fundamental, así como el rol del juez de tutela en estos casos. Aunque
en el texto de la sentencia no se hace referencia extensa a esta línea
jurisprudencial, es importante resaltar algunos aspectos
centrales sobre las competencias que tiene el juez de tutela para emitir
órdenes complejas y estructurales. Tales parámetros jurisprudenciales orientan
la labor del Tribunal Superior de Buga al momento de verificar el cumplimiento
de las órdenes impartidas, a partir de los criterios fijados por la
jurisprudencia sobre el particular, y le ayudan al juez a establecer cómo puede
intervenir y con qué propósito, en el marco del cumplimiento de órdenes
complejas.
Este
recuento jurisprudencial evidencia entonces la necesidad de seguir promoviendo
un diálogo interinstitucional en este tipo de casos, tal como lo señala la
presente Sentencia. Sin embargo, para que este diálogo resulte útil y efectivo,
además de ser respetuoso de las competencias de las respectivas entidades y
autoridades públicas, no puede ser un fin en sí mismo, sino un medio para
lograr destrabar un bloqueo institucional y permitir la correcta adopción e
implementación de una política pública que garantice el goce efectivo de un
derecho fundamental.
En estos
términos dejo plasmadas las razones por las cuales aclaro el voto en la
presente decisión.
Fecha
ut supra.
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] La
Sala de Selección número once estuvo integrada por los magistrados Alberto
Rojas Ríos y Alejandro Linares Cantillo.
[2] Fls.
15 y 16, Cno 1° instancia.
[3] Fls.
17 y ss.
[4] Fls.
2 y 3 ibídem.
[5] De
esta visita los funcionarios aportaron un registro fotográfico, obrante a fl.
23 ibídem.
[6] Fl.
13 ibídem.
[7] Fls.
52 y ss. Ibídem.
[8] Fls.
67-77 ibídem.
[9] Fls.
79-85 ibídem.
[10] Fls.
91-102 ibídem.
[11] Fls.
143 y 144 ibídem.
[12] Fls.
37-39 ibídem.
[13] Fl.
124 ibídem.
[14] Fl.
128-130 ibídem.
[15] Fls.
113-122 ibídem.
[16] Fls.
156-159 ibídem.
[17] Fls.
3-10 Cuaderno de segunda instancia.
[18] Fls.
21-23 del Cuaderno de la Corte. En el mismo auto se dispuso la suspensión de
términos hasta que se contara con los elementos necesarios para decidir.
[19] Fls.
36 y ss. Ibídem.
[20] Fls.
59 y vto. Ibídem.
[21] Fls.
60 y vto. Ibídem.
[22] Fls.
83 y ss. Ibídem.
[23] Fls.
85 y 86 ibídem.
[24] Fl.
95 ibídem.
[25] Fls.
98 y ss. Ibídem.
[26] Fls.
107 y ss. Ibídem.
[27] A la
respuesta se anexó copia de los mencionados contratos. Fls. 112-190 ibídem.
[28] Fls.
196 y ss. Ibídem.
[29] Fls.
197-200 ibídem.
[30] Fls.
215 y ss. Ibídem.
[31] Fls.
216 y vto. Ibídem. La entidad anunció el envío de un archivo de Excel sobre la
distribución detallada de los cupos carcelarios, pero este finalmente no fue
enviado.
[32] Fl.
217 ibídem.
[33] Cno.
1, fl. 16.
[34]
Corte Constitucional, sentencia T-017/2014.
[35]
Corte Constitucional, sentencia T-1020/2003. Allí, la Corte señaló que el
requisito del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 sobre legitimación por
activa sólo se explica y resulta necesario “en aquellos eventos en los
cuales los derechos sometidos a debate interesan únicamente a su titular y, por
tanto, éste es libre para exigir su defensa o abstenerse de hacerlo. Pero en el
caso en que se agencien derechos ajenos que, en forma adicional, revistan un
interés general o colectivo, es forzoso que razonablemente pueda suponerse que
la persona directamente afectada no se opondría y que no existe manifestación
en contrario por parte de ésta”.
[36]
Corte Constitucional, sentencia T-150/2016.
[37]
Corte Constitucional, sentencia T-177/2011.
[38]
Corte Constitucional, sentencia T-232/2017.
[39] Al
respecto: Corte Constitucional, sentencia T-276/2017.
[40]
Corte Constitucional, sentencias T-153/1998, T-388/2013 y T-762/2015. En el año
1998, la Sentencia T-153 declaró por primera vez el estado de cosas
inconstitucional ante la crisis penitenciaria que ya para entonces estaba
ligada a los elevados índices de hacinamiento. La creación de cupos carcelarios
se presentó como la opción para asegurar condiciones dignas de habitabilidad
carcelaria para la población privada de la libertad. Los esfuerzos de
superación de dicho estado se concentraron en la construcción de nuevos cupos y
establecimientos penitenciarios. Tiempo después, la Corte constató el
acatamiento de las medidas previstas para superar la situación por parte del
Gobierno Nacional, de modo que en 2013 declaró superado tal estado de cosas,
mediante la Sentencia T-388 de 2013. Sin embargo, y ante la persistencia de la
violación masiva y generalizada de los derechos de las personas privadas de la
libertad, la Sala Primera de Revisión, a través de esa misma providencia,
declaró un nuevo estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y
carcelaria, que fue reiterado por la Sala Quinta de Revisión en la Sentencia
T-762 de 2015, bajo la premisa de que la política criminal colombiana ha sido
reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la
política de seguridad. Para garantizar el cumplimiento de lo ordenado, estas
última dos providencias establecieron estrategias de seguimiento con
participación de los órganos de control y del Gobierno Nacional. En particular,
la Sentencia T-762 de 2015 delegó el seguimiento a un Grupo Líder, conformado
por la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el
Ministerio de la Presidencia de la República (hoy Departamento Administrativo
de la Presidencia –DAPRE–).
[41] La
preside la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y, además de ella, la
conforman los magistrados Carlos Bernal Pulido y José Fernando Reyes Cuartas.
[42]
Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de
2013 y T-762 de 2015, Auto 548 de 2017.
[43]
Ibídem, fundamentos 8 y siguientes.
[44] En
palabras de esta Corporación “(…) Son complejas las órdenes “que
consagran un entramado de acciones e instituciones coordinadas que deben
hacerse para intervenir en el asunto concreto y en el marco de las
denuncias hechas en el escrito de tutela, con el fin de asegurar el
ejercicio de los derechos fundamentales, se entenderán como órdenes complejas
en estricto sentido, con independencia de si existe o no una declaratoria ECI
en la materia. (..) Toda declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional
implica la emisión de órdenes complejas, sin embargo no siempre que se
dictan órdenes complejas se hace en el marco de una declaratoria de un Estado
de Cosas Inconstitucional//Se tiene, entonces, que las órdenes complejas:
i) no se enmarcan, necesariamente, en la declaratoria de un estado de cosas
inconstitucional; ii) pueden involucrar a un número representativo de
tutelantes; iii) suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales
determinados; iv) su emisión usualmente demanda la acción coordinada de
varias entidades estatales; sin embargo v) no implica,
indefectiblemente, el diseño y ejecución de políticas públicas//Las órdenes
estructurales, por su parte, están indisolublemente ligadas al estado
de cosas inconstitucional. De allí que pueda haber órdenes complejas, sin
que haya, necesariamente, una declaratoria de estado de cosas inconstitucional
–como en el presente caso-, pero no órdenes estructurales sin esa misma
declaratoria, pues estas últimas son, fundamentalmente, las que orientan
o reorientan, de forma amplia y completa, la estrategia de superación de aquel.
En otras palabras, estas órdenes “responden en forma estructural a un problema
de la misma naturaleza”, que exige, por sus dimensiones, la acción
coordinada de todo el Estado. De allí que, en buena medida porque tienen la
potencialidad de ser mucho más exigentes en materia de diseño e
implementación de políticas públicas, las órdenes estructurales solo
pueda proferirlas esta Corte, no así otro juez de tutela//De esta manera,
los casos estructurales tienen, como características: i) que se enmarcan en
la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional; ii) que involucra a
un número representativo de tutelantes; iii) que evalúa la vulneración de
varios derechos fundamentales; iv) que su solución solo es viable por la acción
coordinada de varias entidades estatales; y v) que implica el diseño y
ejecución de políticas públicas” (resaltado fuera de texto). Corte
Constitucional, Auto 693 de 2017, en relación con la protección de los derechos
fundamentales de los integrantes de la Comunidad de Paz de San José de
Apartadó.
[45]
Ibídem, fundamento 16.
[46] En
el caso de población carcelaria, ver: Corte Constitucional, sentencia T-881 de
2002.
[47]
Corte Constitucional, sentencia T-080 de 2018.
[48]
Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de
2013 y T-762 de 2015, Auto 121 de 2018.
[49]
Ibídem, fundamento 73.
[50]
Corte Constitucional, sentencias T- 388/2013 y T-002/2018. El tema del espacio
total de reclusión por interno es, por otra parte, más complejo desde el punto
de vista técnico. La Sentencia T-762 de 2015 definió el mínimo
constitucionalmente asegurable en materia de espacio total de reclusión por
interno, de conformidad con lo dispuesto por el Comité Internacional de la Cruz
Roja (CICR). En tal sentido, advirtió que el área por celda que se le debe
garantizar a cada interno nunca puede ser inferior a los 3.4 metros cuadrados y
que cada persona privada de la libertad debe contar con una superficie mínima
de 20 metros cuadrados. Tal providencia precisó que “el espacio de alojamiento
por recluso se estima dividiendo el número de metros cuadrados de la prisión
destinados para el alojamiento de los internos, entre el número de reclusos”.
[51]
Corte Constitucional, sentencia T-762/2015, orden vigesimoséptima.
[52]
Corte Constitucional, sentencias T-1134/2004 y T-322/2007.
[53]
Corte Constitucional, sentencia T-764/2012 y T-077/2013. Sobre calidad,
dispositivos de almacenamiento y cantidad, en relación con el suministro de
agua a los reclusos, ver: sentencia T-762/2015, fundamento 164.
[54] Convención
de Belem Do Pará, artículo 9°: “Para la adopción de las medidas a que se
refiere este capítulo, los Estados Partes tendrán especialmente en cuenta la
situación de vulnerabilidad a la violencia que pueda sufrir la mujer en razón,
entre otras, de su raza o de su condición étnica, de migrante, refugiada o
desplazada.  En igual sentido se considerará a la mujer que es objeto de
violencia cuando está embarazada, es discapacitada, menor de edad, anciana, o
está en situación socioeconómica desfavorable o afectada por situaciones de
conflictos armados o de privación de su libertad”.
[55]
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Guía práctica sobre medidas
dirigidas a reducir la prisión preventiva, Organización de Estados
Americanos, 2016, p. 43 y ss.
[56] Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs.
Perú, Sentencia de 25 de noviembre de 2006, fundamentos 331 y ss.
[57]
Ibídem.
[58]
Asamblea General de las Naciones Unidas, Reglas de las Naciones Unidas para
el Tratamiento de las Reclusas y Medidas no Privativas de la Libertad para las
Mujeres Delincuentes (Reglas de Bangkok), 16 de marzo de 2011, Regla No. 5.
[59]
Sobre instrumentos internacionales de soft law en materia de mujeres
reclusas en estado de embarazo, en un nivel normativo menor: Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Reglas Mínimas de las Naciones
Unidas para el Tratamiento de los Reclusos (Reglas Nelson Mandela), Regla
28: “En los establecimientos penitenciarios para mujeres habrá instalaciones
especiales para el cuidado y tratamiento de las reclusas durante su embarazo,
así como durante el parto e inmediatamente después. En la medida de lo posible,
se procurará que el parto tenga lugar en un hospital civil. Si el niño nace en
prisión, no se hará constar ese hecho en su partida de nacimiento”.
[60]
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Guía práctica sobre medidas
dirigidas a reducir la prisión preventiva, Organización de Estados Americanos,
2016, p. 46. Esta Corporación también ha tenido la oportunidad de pronunciarse
sobre este punto, particularmente, sobre el régimen de visitas de menores de
edad a las cárceles y la constitucionalidad de la custodia de padres con
vínculos diferentes al de consanguinidad. Ver: Corte Constitucional, sentencias
C-026/2016, T-078A/2016 y C-569/2016.
[61]
Asamblea General de las Naciones Unidas, Reglas de las Naciones Unidas para
el Tratamiento de las Reclusas y Medidas no Privativas de la Libertad para las
Mujeres Delincuentes (Reglas de Bangkok), 16 de marzo de 2011, Reglas
48-52.
[62]
Sobre el punto, el artículo 31 de la Resolución 6349 del 19 de diciembre de
2016, por medio de la cual se expide el Reglamento General de los
Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional a cargo del INPEC, trae una
regulación similar, pero más genérica.
[63] Cno.
1, fls. 2,3 y 23.
[64]
Corte Constitucional, sentencia T-762/2015. Vigésimo segundo: “ORDENAR al
Comité Interdisciplinario, creado por virtud del numeral 16 de esta orden, que
analice técnicamente las necesidades que se verifican en las cárceles del país,
y cubra cada uno de los aspectos relacionados con los problemas de reclusión
identificados. Lo anterior hasta consolidar una Norma Técnica sobre la
Privación de la Libertad en Colombia, la cual deberán observar las entidades
involucradas en todas las fases de la Política Criminal. Para ello se confiere
el término de nueve (9) meses contados a partir de la notificación de esta
sentencia”.
[65] Ver:
Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de
2013 y T-762 de 2015, Auto 121 de 2018. Existe, con todo, un documento
preliminar o borrador, que puede ser consultado en:
www.politicacriminal.gov.co/Sentencia-T-762-de-2015.
[66]
Decreto 4151 de 2011, por el cual se modifica la estructura del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario  INPEC y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2°: “El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC
tendrá las siguientes funciones: (…) 16. Determinar las necesidades en materia
de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y
funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios – SPC”.
[67] Fls.
85 y 86, cuaderno de la Corte.
[68] Fl.
55 ibídem.
[69]
Decreto 2553 de 2014, por el cual se reglamentan los artículos 26 y 153 de la
Ley 65 de 1993, modificados por los artículos 18 y 88 de la Ley 1709 de 2014.
Capítulo IV “Infraestructura para servicios de primera infancia en centros
de reclusión”. Artículo 16: “El Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario presentará a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios las
necesidades de construcción y mantenimiento de las infraestructuras, las cuales
serán atendidas e incluidas en los planes de intervención de manera prioritaria,
dentro del límite del presupuesto y las posibilidades materiales de atención,
según las características de cada establecimiento”. Artículo 17: “La
construcción y/o adecuación de los espacios para la atención de los niños y
niñas, de las mujeres gestantes y madres lactantes en el interior de los
establecimientos de reclusión de mujeres es responsabilidad de la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios, y la administración de los mismos, así
como la seguridad y la convivencia, es responsabilidad del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario”.
[70]
Ley 65 de 1993. “Artículo 17. Cárceles
Departamentales y Municipales. Corresponde a los departamentos, municipios,
áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación,
fusión o supresión, dirección, y organización, administración, sostenimiento y
vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y
condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por
orden de autoridad policiva //Mientras se expide la ley que
atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles
sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía,
éstas continuarán conociendo de los mismos.// Los castigados por contravenciones
serán alojados en pabellones especiales. // El Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las
entidades territoriales. // En los presupuestos municipales y departamentales,
se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como
pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de
remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás
servicios. // Los gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de
aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos departamentales y
municipales que no llenen los requisitos señalados en este artículo. //La
Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración
de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de
los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario”.
[71] Al
respecto, Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias
T-388 de 2013 y T-762 de 2015, Auto 121 de 2018, fundamento No. 80. Igualmente,
sentencia T-151/2016.
[72] Fls.
112 y ss. Cuaderno de la Corte.
[73] Fl.
199 ibídem.
[74] Fls.
197 y 198 ibídem.
[75]
Sobre los servicios hidrosanitarios suficientes como parte del derecho al agua
de personas privadas de la libertad en centros de reclusión, en su faceta de accesibilidad
física: Corte Constitucional, sentencia T-143/2017.
[76] Una
orden en similar sentido fue emitida en: Corte Constitucional, sentencia
T-197/2017.
[77] Una
orden en similar sentido fue emitida en: Corte Constitucional, sentencia
T-232/2017.
[78] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[79] MP. María Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio González Cuervo.
[80] MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[81] MP. Carlos Bernal Pulido. En este auto se evalúa el cumplimiento de
las órdenes impartidas en la sentencia T-1025 de 2007, en relación con la
protección de los derechos fundamentales de los integrantes de la Comunidad de
Paz de San José de Apartadó.
[82] MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. Por medio de este auto se rechazó
la solicitud para asumir el conocimiento de un incidente de desacato en
relación con una decisión de un juez de tutela de un caso relativo al estado de
cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria.
[83] Sentencia T-418 de 2010. MP. María Victoria Calle Correa.
[84] Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia SU-442 de 1997 (MP
Hernando Herrera Vergara; SV Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta ocasión se resolvió,
entre muchas otras cosas, ordenar que a través de las autoridades
correspondientes del Distrito de Santa Marta, se adoptaran las medidas
encaminadas a impulsar la disposición definitiva de las aguas residuales de la
ciudad, implementándose un sistema de pretratamiento de esas aguas, con el fin
de disminuir los efectos de la carga contaminante final. También pueden
consultarse las sentencias T-153 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-525
de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz). En la primera se declaró un estado de cosas
inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, mientras que en la
segunda se hizo la misma declaración en relación con el no pago de las mesadas
pensionales a ex trabajadores del Departamento de  Bolívar.
[85] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia se ordenó a
Transmilenio diseñar un plan para garantizar el acceso de personas en situación
de discapacidad a dicho sistema de transporte.
[86] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia la Corte analizó
si un juez al conocer un incidente de desacato podía alterar o complementar la
orden impartida originalmente en el fallo de tutela a fin de lograr el
cumplimiento de la misma.
[87] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[88] Cesar Rodríguez Garavito y Diana
Rodríguez Franco, “Cortes y cambio social. Cómo la Corte Constitucional
transformó el desplazamiento forzado en Colombia”. Dejusticia, 2010.
[89] Al respecto pueden consultarse
diferentes autos de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa), como por ejemplo, los autos 178 de 2005, 218
de 2006, 266 de 2006, 337 de 2006 y 109 de 2007. También puede verse la
sentencia T-762 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado), que reiteró la
declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y
carcelaria, y el auto 121 de 2018 relativo al seguimiento del cumplimiento de
dicha sentencia.
[90] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[91] En
la sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte estudió
la acción de tutela de un ciudadano que consideraba que una de las entidades
que opera el sistema de transporte público de Bogotá, –Transmilenio S.A.–,
violaba su derecho a la libertad de locomoción y desconocía la especial
protección que la Constitución le brinda, al no haber garantizado la accesibilidad
a las rutas periféricas [rutas alimentadoras] del Sistema a las personas con
discapacidad –en concreto, personas en silla de ruedas–. La Corte resolvió el
caso a favor del accionante. La Corte consideró que el derecho de los
discapacitados para acceder al sistema de transporte público en condiciones de
igualdad supone una faceta prestacional de la libertad de locomoción de
carácter progresivo, por cuanto requiere “tiempo para diseñar y planificar,
así como la necesidad de apropiar y destinar recursos para adecuar las
condiciones existentes”. Por eso, el cumplimiento pleno e integral de esta
faceta del derecho no puede ser exigido de forma instantánea. De acuerdo con la
Corte, en este campo, como en otros, “[e]s preciso que gradualmente se vayan
implementado las diversas políticas que aseguren a los discapacitados su
inclusión a la sociedad.”
[92]
Resolución 13437 de 1991, Ministerio de la Salud (hoy de la Protección Social).
[93] En
la sentencia T-595 de 2002 la Corte señaló al respecto los siguiente, “Decidir
cuál es la mejor forma de remover las cargas excesivas que pesan sobre este
grupo de personas conlleva, necesariamente, el diseño de una política pública
mediante la cual se tomen las medidas adecuadas para cumplir el mandato
constitucional de proteger especialmente a los discapacitados y garan­­tizar su
integración social. Es pues, tarea de la Administración Pública destinar los
recursos humanos y materiales para que, dentro de un marco de participación
democrática, se conciban los programas y apropien los recursos con los cuales
se financiará la implementación de las medidas que se adopten para atender esta
demanda social. (…). || No es pues competencia del juez de tutela sino
de Transmilenio S.A., decidir la forma como deben ser removidas estas cargas excesivas
que se le imponen a este grupo social para acceder al servicio de transporte
masivo (…).” La Corte consideró que “[e]xisten diversas alternativas
para que se garantice a las personas de movilidad reducida el goce efectivo de
su libertad de locomoción en una ciudad. Tal y como lo señaló (…) Transmilenio
(…) [a]decuar todos los buses podría llegar a suponer un costo demasiado
alto si, por ejemplo, en lugar de ello se pudiese atender las necesidades de
todo este grupo de discapacitados con sólo unos pocos buses acondicionados
específica y exclusivamente para su uso. De hecho, como se consignó en los
antecedentes, Transmilenio sostiene estar consi­derando esta opción.”
[94] La
Corte Constitucional considera que el hecho de que Colombia sea un Estado Social
de Derecho “(…) le imprime un sentido, un carácter y unos objetivos
específicos a la organización estatal en su conjunto, y que resulta –en
consecuencia- vinculante para las autoridades, quienes deberán guiar su
actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema:
la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas, y la
solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras
a instaurar un orden justo.” Sentencia T-772
de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); en este caso la Corte decidió, con
base en su jurisprudencia que “(…) las autoridades sí tienen el deber y la
potestad constitucionales de adelantar políticas, programas y medidas orien­tadas
a recuperar y preservar el espacio público, pero tales políticas, programas y
medidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a
los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima
de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa
evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el
seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su
alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce
efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se
pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho
al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni
de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en
el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su
disposición.”
[95] Sentencia T-760 de 2008. MP. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[96] MP. María Victoria Calle Correa. En
esta sentencia se estudió la problemática sufrida por varios habitantes de la
zona rural del Municipio de Arbeláez, a quienes la Administración Municipal se
les negaba la prestación del servicio de agua potable.
[97] MP. María Victoria Calle Correa. SPV.
Mauricio González Cuervo.
[98] MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[99] MP. María Victoria Calle Correa. AV.
Alejandro Linares Cantillo. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[100] MP. Aquiles Arrieta Gómez.