T-277-10
Sentencia T-277/10
Sentencia
T-277/10
PENSION DE JUBILACION-Caso en que por medio de acto administrativo de
carácter particular y concreto se suspendió pago de mesada pensional por
existir recibo simultáneo de otra pensión
ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia excepcional de la acción de tutela para
garantizar el derecho de defensa y el debido proceso/ACTO ADMINISTRATIVO-Caso
en que por voluntad unilateral de la administración se revocan actos de
carácter particular y concreto
DEBIDO PROCESO EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Reiteración de jurisprudencia sobre garantía
constitucional
ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR-Límites de la administración respecto a revocatoria de
actos propios de carácter particular
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y
CONCRETO-Obligación de obtener
consentimiento expreso y escrito del titular del derecho
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Aplicación normativa debe estar regída por los
principios de universalidad, progresividad, continuidad y protección integral
DERECHO AL MINIMO VITAL-Presunción de afectación por suspensión de pago de
mesadas pensionales/MINIMO VITAL-Corresponde a la entidad encargada de
pagar la prestación desvirtuar su presunta vulneración
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por cuanto la entidad demandada suspendió
el pago de la pensión sin vincular al actor a una actuación administrativa en
procura de un proceso legítimo
La actuación surtida por
la administración en el presente caso no se ajustó a los presupuestos que
buscan proteger y garantizar el debido proceso administrativo. En primer lugar,
la actuación desconoció que el llamado a ordenar la suspensión provisional del
acto administrativo es el juez contencioso. En segundo lugar, dicha decisión no
estuvo precedida de un acto administrativo que garantizara el debido proceso al
administrado, es decir, que le hubiera permitido al interesado interponer los
recursos y eventualmente acudir ante la jurisdicción respectiva. En tercer
lugar, no es aceptable que por tratarse de una “suspensión transitoria” del
pago de la mesada pensional, no se hubiera requerido el consentimiento expreso
del usuario, o se hubiera  expedido un acto debidamente notificado. En cuarto
lugar, la actuación arbitraria de la administración derivó en la vulneración de
los derechos a la salud y al mínimo vital, tanto del peticionario como de su
familia. Por tanto, considera la Sala que la entidad demandada incurrió en una
vía de hecho al haberle impedido al accionante con su decisión, ejercer su derecho
al debido proceso y al derecho de defensa, conllevando éste proceder la
vulneración de los derechos alegados por el demandante.
Referencia:
expediente T- 2.473.831
Acción de Tutela instaurada por Marcos William
Valencia Linero contra La Nación Ministerio de la Protección Social, Grupo
Interno de Trabajo (GIT) para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa
Puertos de Colombia, Coordinación Área de Pensiones
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  diecinueve (19) de abril de dos mil diez
(2010)
La Sala
Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente de
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución
Política, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos dictados por las
Salas Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca y del Consejo Superior de la Judicatura, en el trámite de la
acción de tutela interpuesta por Marcos William Valencia Linero contra el
Ministerio de la Protección Social Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia.
1.     ANTECEDENTES
El señor Marcos William Valencia Linero mediante
apoderado presentó acción de tutela el 27 de agosto de 2009, contra el
Ministerio de la Protección Social Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, buscando la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la salud, a la
seguridad social, de conformidad con los siguientes:
1.1.
HECHOS Y ARGUMENTOS DE
DERECHO
1.1.1.
Menciona el demandante en su
escrito, que mediante Resolución No.144998 del 12 de abril de 1993, el Gerente
del Terminal Marítimo y Fluvial de Santa Marta reconoció y ordenó pagar a su
favor, pensión de jubilación proporcional por haber laborado 14 años, 9 meses y
19 días, acorde con el artículo 113 parágrafo 5 de la Convención Colectiva de
Trabajo vigente.
1.1.2.
Refiere que, por Resolución
No. 010200 del 28 de septiembre de 2006, el Instituto de Seguros Sociales le
reconoció pensión de vejez a partir del 1° de octubre de 2006, por ser
beneficiario del régimen de transición, por cuanto cumplía con los requisitos
de edad (62 años), aportes realizados y semanas cotizadas (1.043).
1.1.3.
Afirma que las Resoluciones
aludidas son actos administrativos en firme, que constituyen derechos
adquiridos los cuales no han sido objeto de revocatoria directa ni de ningún
tipo de cuestionamiento por parte de autoridad competente.
1.1.4.
Indica que en el mes de mayo
cuando se acercó a cobrar su mesada, fue informado por el Banco que el
Consorcio FOPEP no la consignó; por lo que el 3 de junio de 2009 radicó derecho
de petición  ante el Grupo Interno de Trabajo, para que le informara de manera
detallada las razones por las cuales se dio orden de no pago de su mesada al
Consorcio FOPEP.
1.1.5.
No obstante, a la fecha de
presentación de la acción de tutela han transcurrido tres meses sin que el GIT
haya dado respuesta al derecho de petición interpuesto, tornándose inocua e
innecesaria la respuesta que pueda emitir frente a lo ocurrido, toda vez que
por sustracción de materia y de acuerdo a los diversos procesos que se han
fallado en casos idénticos al suyo, tiene la certeza de que la actuación del
GIT obedece a una supuesta incompatibilidad entre las dos mesadas que recibe; y
que además, la suspensión del pago sería TRANSITORIA.
1.1.6.
Considera que con la medida
adoptada por el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo, de suspender
el pago de la mesada pagada  por Puertos de Colombia, en forma intempestiva y
arbitraria, se ha visto menguado seriamente su mínimo vital, pues con cargo a
los $2.054.885.12 que corresponden a la misma, sufragaba las necesidades
básicas de su núcleo familiar, compuesto por su esposa y dos hijos.  El monto
de la mesada que recibe del Instituto de Seguros Sociales corresponde a un
salario mínimo legal mensual vigente.
1.1.7.
Aunado a lo anterior, menciona
que el servicio médico asistencial le fue suspendido, hecho que pudo verificar
una vez obtuvo respuesta al derecho de petición que presentó ante el Fondo de
Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, entidad que presta
los servicios de salud a los pensionados. En su respuesta la entidad le hizo
saber que   la prestación de los servicios médicos asistenciales depende de que
el pensionado se encuentre incluido en nómina y certifica que efectivamente
el señor Marcos Valencia Linero se encuentra en periodo de protección laboral,
es decir, que sólo le  serán atendidas por tres meses las enfermedades que él y
sus beneficiarios venían (sic) en tratamiento y las urgencias.
Señala, que este periodo ya feneció pues la novedad de exclusión de nómina fue
reportada por el GIT el 1 de mayo de 2009, lo cual significa que tanto él como
su familia se encuentran sin la prestación de los servicios médicos
asistenciales.
1.1.8.
Solicita el restablecimiento
del pago de la pensión, de la prestación de los servicios médicos
asistenciales, así como de las mesadas y las primas dejadas de pagar.
1.2.
RESPUESTA DE LAS ENTIDADES
DEMANDADAS
Por auto admisorio del 31 de agosto de 2009, se
dispuso la notificación y traslado de la tutela a las autoridades accionadas y,
como terceros, al Consorcio FOPEP, y al Instituto de Seguro Social, para que ejercieran
su derecho de defensa.
1.2.1  El doctor Jesús Alfonso Robayo
Molina, en su condición de Gerente General del Consorcio FOPEP, señala que la
entidad es un administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional, cuya naturaleza jurídica lo erige como  una cuenta
especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrito al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, que tiene por objeto la cancelación de las mesadas
a las personas que adquieren el status jurídico de pensionado que las
diferentes Cajas y Fondos del Nivel Central han reconocido, liquidado e
incluido en la nómina de pensionados del Nivel Nacional que mensualmente le
reportan.
Respecto del señor Marcos William Valencia Lineros,
manifiesta que revisada la base de datos de la nómina general de pensionados,
se pudo establecer que fue incluido en la nómina del Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional en diciembre de 1998 como pensionado de
FONCOLPUERTOS, y que mediante oficio GPSC-AP-2004 de fecha 21 de mayo de 2009,
el Coordinador de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social
Puertos de Colombia -área de pensiones- ordenó el no pago de la mesada del mes
de mayo de 2009, en razón de haberse detectado que recibe simultáneamente
pensión por el ISS y por la Empresa Puertos de Colombia, por lo cual es
necesario suspender TRANSITORIAMENTE, el pago de la mesada mientras se adoptan
las medidas legales a que haya lugar.
Asimismo, aclara que el Grupo Interno de Trabajo
Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia y el Consorcio FOPEP son entidades
independientes, con competencias distintas. El cometido exclusivo del GIT es
expedir los actos administrativos, resolver las solicitudes de reconocimiento
de pensiones, reportar las inclusiones y suspensiones de nómina, así como los
cambios de valor de las pensiones; en tanto que las funciones legales y
contractuales del Consorcio tienen que ver con el pago de las pensiones
reconocidas por los fondos o cajas del nivel nacional, de conformidad con lo
reportado por éstas.
De tal manera que, solicita sea desvinculada de la
acción la entidad que representa, toda vez que no ha vulnerado derecho
fundamental alguno al peticionario.
1.2.2
La doctora Isabel Cristina Estrada
González, actuando en calidad de Coordinadora del Área de Prestaciones
Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de
Colombia, facultada por el Coordinador General del Grupo para responder,
señala: mediante Decreto Ley 1689 de 1997 se ordenó la supresión de
FONCOLPUERTOS, siendo asumidos por el Ministerio de la Protección Social los
procesos de carácter laboral, por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional -FOPEP- el pago de las pensiones y por el Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales la prestación de los servicios de salud.
En atención a lo anterior informa que, mediante
memorando AP-441 de 4 de septiembre de 2009 y con fundamento en el artículo 128
de la Constitución Política, la entidad dispuso suspender TRANSITORIAMENTE el
pago de la pensión del señor Marcos William Valencia Lineros, a partir de mayo
de 2009, teniendo en cuenta que con información cruzada con el ISS, se pudo establecer
con precisión que el mencionado devenga dos pensiones a cargo del erario
público, una por parte de Puertos de Colombia y otra por parte del Instituto de
Seguro Social, lo cual desconoce el postulado constitucional precitado.
Tal decisión administrativa se adopto para prevenir el
eventual e injusto menoscabo del erario, tras el pago de dos pensiones a cargo
del presupuesto nacional.  No obstante, en la actualidad de manera coordinada
con el ISS, se están adelantando las gestiones necesarias para determinar cuál
de las pensiones, o si ninguna de ellas, se ajusta a la legalidad.
Indica, que una vez se cuente con los elementos de
juicio necesarios, de manera inmediata, se adoptará la decisión administrativa
que en derecho corresponda en relación con la pensión concedida por Puertos de
Colombia al demandante. Además, entre tanto, el actor continúa percibiendo la
mesada pensional que le paga el Instituto de Seguro Social, la cual asciende a
cuatrocientos noventa y seis mil novecientos pesos ($496.900), con lo cual
queda desvirtuada la presunta violación al mínimo vital que alega el
demandante.
Todo lo anterior se le comunicó al actor en oficio
GPSPC-CG-521 de 22 de mayo de 2009, haciéndole saber igualmente que debía
allegar a la Coordinación, las explicaciones que estimara pertinentes y la
documentación necesaria para definir su situación pensional cuanto antes. De
manera que si el demandante considera que ambas pensiones son compatibles y que
tiene derecho a disfrutar de ambas debe manifestarlo así ante la administración
aportando las pruebas conducentes.
Concluye el escrito manifestando que los servicios
médicos se continúan prestando al actor, por lo que afirma que no ha vulnerado
sus derechos fundamentales, sino que por el contrario su actuación obedece al
estricto cumplimiento de la Constitución y la Ley.
2.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
2.1.
PRIMERA INSTANCIA: CONSEJO
SECCIONAL DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia de 11 de septiembre de 2009,
declaró improcedente la acción de tutela.
Considera el juez de instancia que el material
probatorio que reposa en el expediente y los hechos puestos de presente en el
amparo, permiten evidenciar que la acción de tutela no puede ser invocada como
mecanismo definitivo pues ciertamente existen otras vías para la protección de
los derechos del tutelante.
Agrega a lo dicho, que si bien no es el mayor monto el
que percibe del Seguro Social frente a sus dos pensiones, lo cierto es que,
esta entidad no le ha suspendido el pago de la prestación citada, lo que
desvirtúa la violación del mínimo vital alegado.
2.1.1.
Impugnación
El apoderado del accionante inconforme con la
decisión, solicita se revoque el fallo, pues asegura que la entidad demandada
falta a la verdad cuando afirma haber remitido oficio para que el demandante
explicara los motivos por los que recibe dos pensiones y para que aportara la
documentación que estimara. Indica, que la prueba de ello  radica en el hecho
de haber obtenido la información que tiene, a través del Consorcio FOPEP y del
Fondo de Ferrocarriles Nacionales ante requerimiento de la Federación Nacional
de Pensionados Portuarios.
Advierte que, aún aceptando que se le envío la
comunicación en que se informaba la decisión de suspender transitoriamente la
pensión, los actos administrativos ejecutoriados no pueden ser revocados
unilateralmente sin el consentimiento expreso del titular del derecho, siendo
aquí notorio que el Grupo Interno de Trabajo primero adoptó y materializó la
decisión y luego supuestamente la informó a los afectados.
Ahora, respecto a la afectación del mínimo vital del
accionante, precisa,  que en el fallo se pasó por alto el hecho de que el
demandante y su familia han visto disminuida considerablemente la satisfacción
de sus necesidades básicas, toda vez que lo percibido como prestación de parte
del ISS, apenas alcanza un salario mínimo mensual, el cual no le da para cubrir
las necesidades básicas en un hogar conformado por cinco personas.
2.2.
SEGUNDA INSTANCIA: CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
El Consejo Superior de la Judicatura Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia de 8 de octubre de 2009, confirmó la
decisión impugnada.
El  juez de instancia comparte los argumentos
esgrimidos por el a-quo, respecto de la improcedencia de la acción de tutela
por existir otro mecanismo de defensa judicial, a través del cual el accionante
puede resolver y obtener la protección de los derechos invocados.
3.
PRUEBAS
En
el trámite de la acción de amparo fueron aportadas las siguientes pruebas
documentales:
1)
Fotocopia de la Resolución
No.144998, por medio de la cual se reconoce pensión de jubilación proporcional
al señor Marcos William Valencia Linero, por parte de la Empresa Puertos de
Colombia Terminal Marítimo de Santa Marta, a partir del día 18 de febrero de
1993.  En el artículo 2º de la misma se lee: Durante el tiempo que el
peticionario disfrute de la pensión de jubilación proporcional, gozará de los
servicios médicos de la empresa, de conformidad con el artículo 120 de la
C.C.T.V.  (cuaderno 1, folios 9 y 10).
2)
Fotocopia de la Resolución
No.010200 de 2006, por la cual el Instituto de Seguro Social otorgó al señor
Marcos William Valencia Linero, pensión por vejez a partir del día 1º de
octubre de 2006 (cuaderno 1, folio 12).
3)
Copia del derecho de petición con
fecha del 29 de mayo de 2009, presentado por el demandante al Ministerio de la
Protección Social Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
la Empresa Puertos de Colombia, Coordinador Área de Pensiones, donde solicita
información detallada y específica de las razones por las cuales en el mes de
mayo de 2009, se reportó orden de no pago a su mesada pensional, sin que se le
hubiera notificado dicha determinación, coartando con esta actuación su derecho
de defensa y contradicción (cuaderno 1, folio 13).
4)
Copia del derecho de petición con
fecha del 2 de julio de 2009, formulado por el señor Anselmo Gómez Elguedo,
como presidente de la Federación Nacional de Pensionados Portuarios
“FENALPENPOR”, al doctor Pedro Pablo Cadena Farfán, Director General del Fondo
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en el cual solicita
certifique si a los 123 pensionados que relaciona en listado que adjunta, le
han sido suspendidos los servicios médicos asistenciales ya que las mesadas de
ese mismo número de pensionados se han suspendido a partir del mes de mayo de
2009 (cuaderno 1, folios 14 y 15).
5)
Copia de la respuesta al derecho
de petición realizado por el presidente de FENALPENFOR, al Director General del
Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, donde certifican
el estado actual de los pensionados relacionados en la comunicación, de acuerdo
a la base de datos de los afiliados al servicio de salud, en el escrito se
manifiesta que los afiliados que se encuentran en protección laboral de
acuerdo con lo establecido en el Art. 76 del Decreto 806 de 1998, al afiliado y
su familia solo le serán atendidas aquellas enfermedades que venían en
tratamiento o aquellas derivadas de una urgencia. En todo caso la atención solo
se prolongara hasta la finalización del respectivo periodo de protección
laboral.  En esta relación el demandante aparece en el listado con el
número 43 (cuaderno 1, folios 16 al 20).
6)
Copia de oficio GPSPC-AP-2004,
emitido por el Coordinador de pensiones del Grupo Interno de Trabajo Gestión
Pasivo Social Puertos de Colombia Área de Pensiones, dirigido al Gerente
General del Consorcio FOPEP, en el que se imparte orden de no pago a la mesada
pensional procesado para la nómina de mayo de 2009, a las cédulas relacionadas en archivo adjunto las cuales deben figurar en la nómina con el código
900080 y valor pensión en ceros, hasta que el Grupo decida de fondo sobre su
situación, en razón de haberse detectado que reciben simultáneamente pensión
por el ISS y por la Empresa Puertos de Colombia, por lo cual es necesario
suspender TRANSITORIAMENTE, el pago de la mesada, mientras se adoptan las
medidas legales ha (sic) que haya lugar. Dentro de la relación de
cédulas afectadas con la determinación, se encuentra la del señor Marcos
William Valencia Linero en el número 110 (cuaderno 1, folios 41 a 43).
7)
Copia en papel de fax del oficio
GPSPC-CG-521 con fecha del 22 de mayo de 2009, dirigido al señor Marcos William
Valencia Linero, por el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo
Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, en el que se informa la suspensión
transitoria de la mesada pensional y le solicitan allegar a la Coordinación,
las explicaciones que estime pertinentes así como la documentación que
considere necesaria para definir su situación pensional cuanto antes.
4.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
4.1.
COMPETENCIA
Esta Corte es
competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de
tutela.
4.2.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
4.2.1.
El problema jurídico
Corresponde a esta Sala determinar si la entidad
accionada vulneró al demandante sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la seguridad social y al mínimo vital, al suspender en forma unilateral y de
manera transitoria, sin su consentimiento ni orden judicial, el pago de la
mesada pensional proporcional que le reconoció Puertos de Colombia, al detectar
el recibo simultáneo de otra pensión proveniente del ISS.
Para resolver el problema jurídico, la Sala Séptima
de Revisión de Tutelas, Primero, una vez se refiera al
alcance del artículo 128 de la Constitución Política, considerará la
procedencia excepcional de la acción de tutela para garantizar el derecho de
defensa y el debido proceso, cuando por voluntad unilateral de la
administración se revocan actos de carácter particular y concreto. Segundo,
se hará una reseña sobre la garantía al debido proceso en las actuaciones
administrativas. Tercero, retomará el pronunciamiento constitucional
respecto del derecho a la seguridad social en salud. Cuarto,
reiterará el precedente jurisprudencial relacionado con la presunción de
afectación al mínimo vital por suspensión en el pago de las mesadas pensionales.
Quinto, resolverá el caso concreto.
Antes de entrar a resolver el problema jurídico
planteado, la Sala hará una breve reseña del alcance del artículo 128 de la
Constitución Política[1].
Este mandato constitucional consagra
una incompatibilidad entre la prohibición de desempeñar simultáneamente dos o
más cargos públicos y el de recibir más de una asignación que provenga del
tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el
Estado, además de autorizar a la ley para fijar los casos en que no opera dicha
prohibición. Desarrollado normativamente a partir de la Constitución de 1886,
cuyos antecedentes legislativos[2]
obedecieron al deseo del constituyente de evitar posibles abusos por parte de
los empleados públicos, al permitírseles la acumulación de cargos y por ende de
sueldos.
De esta manera, el acto legislativo No. 1 de 1936
reformó expresamente en su  artículo 23, el artículo 64 de la Carta de 1886 en
el sentido de cambiar el término sueldo por el de asignación[3]
con el fin de incluir allí toda clase de remuneraciones, emolumentos,
honorarios, etc., que pudieren percibirse del erario público; amplió el campo
de cobertura de la disposición al extender su aplicación a las empresas o
instituciones en que tenga parte principal el Estado,  y precisó el
significado y alcance de la expresión tesoro público en el sentido de
comprender el de la nación, los departamentos y los municipios, dejando
incólume la parte de la norma que autorizaba a la ley para señalar excepciones
a dicha regla general.
Esta norma, que rigió hasta la expedición de la Constitución
Política del 91, disponía:
Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga
del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal
el Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes. Entiéndese
por tesoro público el de la Nación, los departamentos y los municipios.
En la Constitución de 1991 se conserva este precepto
en su integridad, agregándole la prohibición que tiene toda persona de
desempeñar más de un cargo público, y adecuando su texto a la nueva
normatividad, al extender la definición de tesoro público, también al
patrimonio correspondiente a las entidades descentralizadas.
Se
concluye, entonces, que el bien jurídico constitucional tutelado por los
artículos 128 de la C.P. y 19 de la ley 4ª de 1992, que lo desarrolla, es la
moralidad administrativa[4],
considerada en el ámbito propio de la función pública y, por tanto, la
asignación -comprendida como toda remuneración, sueldo, honorarios, mesada
pensional- recibida de forma periódica, debe entenderse respecto de quienes
desempeñan empleos públicos.
4.2.2.
Reiteración de
jurisprudencia. Procedencia excepcional de la acción de tutela para garantizar
el derecho de defensa y el debido proceso, cuando por voluntad unilateral de la
administración se revocan actos de carácter particular y concreto.
De
manera reiterada, la jurisprudencia de esta Corte, ha examinado la procedencia excepcional
de la acción de tutela para garantizar el derecho de defensa y el debido
proceso cuando por voluntad unilateral de la administración se revocan actos de
carácter particular y concreto. Concluyendo que, como regla general, la acción
de tutela no resulta ser el mecanismo idóneo para controvertir las actuaciones
de la administración, puesto que para ello existen las acciones pertinentes
ante la jurisdicción contencioso administrativa como juez natural de este tipo
de controversias.
No obstante, cuando las
actuaciones de la Administración resultan en la amenaza o en la vulneración
grave y evidente de derechos fundamentales[5],
que exigen una acción rápida por parte del juez constitucional, la acción de
tutela resulta procedente, tras realizar un análisis al caso concreto. Al
respecto, en la sentencia T- 215 de 2006[6],
se dijo lo siguiente:
Como regla general la acción tutela no es el
mecanismo adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, pues para
ello existen las acciones correspondientes ante la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, juez natural de este tipo de procedimientos, en donde la
estructura del procedimiento judicial permite un amplio debate probatorio
relativo a las circunstancias que podrían implicar una actuación de la
Administración contraria a Derecho. Por esta razón, la acción de amparo solo
cabría ante una vulneración o amenaza de vulneración ostensible y grave
de  derechos, que no pudiera detenerse o precaverse sino por medio de la
decisión rápida del juez constitucional, o ante la comprobada ineficacia, según
las circunstancias del caso, de la acción contenciosa legalmente prevista. No
obstante, cuando la actuación administrativa a la que se acusa de ser
vulneratoria de derechos fundamentales es aquella que culmina con la
revocatoria de un acto propio por parte de la Administración, la jurisprudencia
de esta Corporación ha sentado una doctrina según la cual la acción de tutela
es procedente, en atención a los principios de buena fe y de seguridad
jurídica. En efecto, Si en dichas actuaciones administrativas no se observa el
procedimiento legalmente previsto, y si ello repercute en la afectación del
derecho al debido proceso de los interesados en la decisión administrativa, la
acción de tutela se erige como un medio de defensa judicial adecuado, pero
solamente si no existe otro mecanismo de defensa judicial que sirva para
garantizar tales derechos, o si existiéndolo no se revela como un mecanismo de
defensa eficaz en el caso concreto, o se cierne la amenaza inminente de un
perjuicio irremediable sobre esta clase de derechos.
De tal suerte que, cuando la actuación administrativa
a la que se acusa de vulnerar derechos fundamentales consiste en la revocatoria
directa de un acto propio, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo definitivo de defensa
judicial, en atención a los principios de buena fe y de seguridad jurídica, con
el fin de garantizar el derecho al debido proceso[7], que de conformidad con la
Constitución Política se aplicará a todas las actuaciones judiciales y
administrativas.
En desarrollo de tal previsión superior, toda persona
tiene derecho a que las actuaciones administrativas que comporten una
afectación de su situación particular, sean el resultado de un debido proceso. Siendo
presupuestos esenciales del mismo, la vinculación del afectado al proceso, de
manera que pueda ejercer oportunamente su derecho de defensa, y el
fundamento legal de la actuación administrativa.
4.2.3. Garantía
constitucional al debido proceso en las actuaciones administrativas. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que el
debido proceso administrativo, adquirió el rango de fundamental a partir de la
promulgación de la Constitución Política de 1991. El alcance de este derecho, se
ha dado desde las primeras sentencias proferidas por la Corte Constitucional, por
ejemplo, en la sentencia T-550 de 1992[8]
se manifestó lo siguiente:
La Constitución Política de 1991, a más de consagrar en forma expresa el derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales,
lo consagra para las actuaciones administrativas, con lo cual se produce una
innovación que eleva a la categoría de Derecho Fundamental, un derecho de los
asociados que, tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía parte del
concepto original propio del derecho al debido proceso. En efecto, se
distinguía entre una y otra realidad  jurídica, en tanto ese derecho
buscaba, en sus primeros tiempos asegurar la libertad física, y, sólo
gradualmente se extendió a procesos de naturaleza no criminal, a las demás
formas propias de cada juicio, según el texto constitucional anterior; ahora,
sigue aumentando su espectro este derecho, que comprende como el que más la
necesidad de consultar el principio de legalidad en las actuaciones públicas
judiciales y en adelante las administrativas, ampliando su ámbito garantizador.
(..)
En realidad, lo que debe entenderse por ‘proceso’
administrativo para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política, es
un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la
ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jurídica de los
administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su
inobservancia puede producir sanciones legales de distinto género. Se
trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad
administrativa, relacionados entre si de manera directa o indirecta, y que
tienden a un fin, todo de acuerdo con disposición que de ellos realice la ley.
Ahora bien, en el caso específico de los actos que
conceden, revocan o suspenden las pensiones, independientemente de su tipo, la
administración debe cumplir estrictamente con una serie de garantías, puesto
que en algunos casos, los beneficiarios de dicha prestación son sujetos de
especial protección constitucional, entre ellos, los incapaces, lo menores de
edad, las personas de la tercera edad, etc. Al respecto la sentencia C-1189 de
2005[9],
señalo:
De otra parte, y específicamente en lo que hace
relación con los procedimientos administrativos, es  necesario precisar
que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de
controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al
debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan del principio de
legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a
cuestionar la validez de las decisiones funge como garantía posterior, las
garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el
acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez
natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los
elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los
plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e
independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser
garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan,
principalmente, a brindar garantías mínimas previas. En efecto, los elementos
del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las
partes, previa la expedición de una decisión administrativa. Por el contrario,
el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías
posteriores a la expedición de la decisión por parte de la autoridad
administrativa, en tanto cuestiona su validez jurídica.
Los actos propios de la administración pueden tener
efectos generales o particulares; en el primer caso, la administración está
facultada para desistir de sus propios actos de manera unilateral, bien sea
dejándolos sin efectos o sustituyéndolos por otros; en el segundo caso, la
administración se encuentra limitada en virtud de la Ley[10] pues en estos eventos,
si se ha creado o modificado una situación jurídica del particular, será la
administración la encargada de  demandar su propio acto salvo que los
actos particulares hayan sido dictados con clara violación del ordenamiento
jurídico.
Esa limitación que tiene la administración, respecto
de la revocatoria de los actos propios de carácter particular, de acuerdo en lo
previsto en la sentencia T-214 de 2004[11],
se caracteriza por lo siguiente:
1)
La revocatoria directa de
los actos propios de la administración, en principio está proscrita en atención
a los mandatos superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica[12].
2)
La revocatoria directa,
dada ciertas circunstancias, atenta contra los derechos fundamentales del
administrado y es controvertible, de manera excepcional, por vía de la acción
de tutela[13].
3)
El ordenamiento jurídico
colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita:
a)
cuando la situación
subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo[14]
b)     cuando fue producto de maniobras evidente y
probadamente    fraudulentas, violando la Constitución y la ley[15].
4) Si la obtención del beneficio
económico o pensional no es evidentemente ilegal, la administración asume la
carga de la prueba, y no puede decretar una abstención de pagos hasta tanto
haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso administrativo el dolo
del beneficiario.
Específicamente, en relación con los actos de carácter
particular y concreto, el artículo 73 del C.C.A, determina la obligación de obtener
el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho para poder proceder
a revocarlo. Luego, el elemento esencial para la legalidad del procedimiento de
revocatoria, es la participación del titular del derecho que se intenta
desconocer, máxime cuando se trata de una prestación  pensional, generalmente
constituida para asegurar la congrua subsistencia de las personas de la tercera
edad; la actuación en contrario atenta contra los postulados de orden
constitucional y legal.
La Corte ha sido enfática en afirmar la irrevocabilidad[16] de los actos
administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del
particular, en los términos señalados en la ley[17]. Pues, resulta indudable
que el afectado no puede ser el llamado a ejercer las acciones correspondientes
ante la jurisdicción contenciosa, porque eso significaría que los errores de la
administración prevalecen sobre los derechos y las garantías de los
administrados.[18]
De igual manera, la Corte ha considerado que la
suspensión de los actos administrativos que reconocen pensiones debe sujetarse
al mandato del artículo 69 del CCA, en cuanto ha sido asimilada a una
revocatoria directa con implicaciones sobre el mínimo vital de los
administrados. Al respecto, se ha manifestado: no sobra reiterar que, cuando
se produce la suspensión unilateral del acto administrativo, sin que exista un
pronunciamiento expreso de la administración, lo que se presenta en realidad es
una revocatoria directa del mismo, puesto que tal decisión -o actuación- hace
imposible el ejercicio del derecho.[19]
Lo anterior significa que la Administración no puede
suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar una actuación
administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al debido proceso.
Cabe recordar que cuando exista duda respecto de la legalidad del nacimiento de
un beneficio prestacional, sólo se puede suspender el pago cuando haya indicio
grave de fraude en la producción del mismo. Lo contrario sería un
inconstitucional desconocimiento de los principios de buena fe, lealtad y
seguridad jurídica.
De todas formas, es indudable que existe un interés
superior en la custodia de los recursos públicos y la investigación del mal uso
y desviación del cual pueden ser objeto. Sin embargo, lo anterior no hace
nugatorio los derechos fundamentales de las personas a que les sea adelantado
un debido proceso, en caso de que exista duda respecto de la legalidad del
nacimiento de su título de reconocimiento prestacional. Tal y como se señaló en
la sentencia C-835 de 2003, si no existe certeza respecto de las maniobras
fraudulentas que provocaron el nacimiento del acto administrativo de
reconocimiento de la pensión, no se puede suspender su pago hasta tanto haya
sido demostrado tal supuesto en el contexto de un debido proceso administrativo.
Se vulnera, en consecuencia el derecho fundamental al debido proceso
administrativo, cuando sin iniciar la actuación administrativa de rigor, ordena
previamente la abstención de pagos.
Teniendo en consideración que no puede suspenderse el
pago de mesadas pensionales a los beneficiarios que, con certeza, no han
obtenido por medios fraudulentos su derecho, hasta tanto tal ilegalidad esté
probada en el contexto de un proceso, pasará la Corte a reiterar el derecho de
los pensionados a recibir oportunamente el pago de sus mesadas y a resaltar la
procedencia excepcional de la acción de tutela cuando la suspensión de la
prestación implica una grave afectación de sus derechos fundamentales.
4.2.4.
Pronunciamiento
constitucional respecto del derecho a la seguridad social en salud.
El artículo 48 de la C. P. garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. Este pronunciamiento
se ubica dentro del principio de universalidad del sistema, principio que
también está expresado en la norma citada. Además, no se puede renunciar a ese
derecho, menos aún cuando se trata de personas que merecen la especial
protección del Estado y para quienes la salud se ha señalado expresamente como derecho
fundamental.
De igual manera el artículo 49 de la Constitución
Política establece que la salud, en favor de todos los habitantes del
territorio nacional, es tanto un derecho como un servicio público. Por ello,
surge la obligación del Estado de organizar, dirigir, reglamentar y garantizar
su prestación de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad[20].
En efecto, de los principios[21] que inspiran el sistema
de seguridad social en Colombia, se desprende el derecho de las personas a
estar afiliadas al sistema de seguridad social en salud, con el consecuente
acceso efectivo a las prestaciones que el derecho a la salud garantiza. Aunque
debe tenerse en cuenta, que a pesar de que gran parte de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional se ha dedicado a determinar las reglas de protección de
las mencionadas prestaciones, el  presupuesto esencial para que sea viable esta
protección consiste en procurar una garantía a priori, cual es la inclusión
en el sistema. Toda vez que la estructura misma del sistema de seguridad
social, en general, y de salud, en particular, convierte lo anterior en una
condición indispensable para hacer posible el acceso a los servicios de salud,
pues el sistema en Colombia está diseñado para ofrecer sus prestaciones a favor
de aquellas personas que lo conforman.
De tal suerte que, las herramientas jurídicas para alcanzar
la protección del derecho a la salud resultan inocuas para quienes no forman
parte del sistema. De ahí, que cobre relevancia constitucional la efectividad
de aquellos mecanismos para alcanzar la inclusión en dicho sistema.
La Corte se ha pronunciado sobre la realización de los
principios de universalidad y progresividad en materia de salud, así, en la
sentencia T-456 de 2007 se ha sostenido al respecto que:
…para la búsqueda de esa cobertura universal,
en la que el mayor número posible de personas alcance un grado cierto y real de
protección de su seguridad social, el legislador ha establecido en el caso de
la salud, la afiliación obligatoria de todas las personas con capacidad de pago
(trabajadores o independientes) y en el caso de las personas sin recursos
económicos, la prestación de un servicio de salud subsidiado (basado en la
solidaridad), en el que, por limitaciones de orden financiero, se opta por dar
prioridad a grupos poblacionales en especial estado de debilidad
Así mismo, constituye una regresión del derecho a la
salud la expulsión de una persona que se encuentra vinculada a la seguridad
social, cuando sin atender los principios constitucionales de universalidad,
solidaridad y progresividad y sin tener en cuenta condiciones especiales de
protección constitucional reforzada (tercera edad, situaciones de debilidad
manifiesta, grave riesgo a la vida, garantía de una vida digna), se acude a una
interpretación restrictiva (no incluyente o positiva) de los criterios que
permiten la vinculación y permanencia de las personas en el sistema de salud.
…para cumplir con este propósito de cobertura
universal el legislador ha optado, incluso en los regímenes especiales, por
acudir a la familia como instrumento de adhesión que permite extender la
cobertura del servicio y reducir el margen de personas no amparadas. De esta
forma, tanto los regímenes contributivos (general y especiales) como el
subsidiado, señalan que es deber del afiliado vincular a su grupo familiar al
sistema de salud. También se ordena que ese grupo familiar deba estar inscrito
en una misma entidad promotora de salud.
De acuerdo con lo expuesto, se puede concluir
que en relación con la aplicación de las normas de seguridad social en
salud en cualquiera de los regímenes, debe mediar una interpretación que dé
cuenta del carácter universal del servicio, esto es, una interpretación
incluyente. Asimismo, que la aplicación de estas regulaciones debe arrojar como
resultado la efectividad de los principios constitucionales y legales de
universalidad, progresividad, continuidad y protección integral, en el marco
fijado por el legislador dentro de su ámbito de configuración normativa en
materia de organización del servicio público de salud, el cual debe prestarse,
por tanto, de manera continua y ha de brindarse sin restricciones de orden
administrativo y/o reglamentario a grupos de especial protección
constitucional. De dichas obligaciones se desprende la prohibición de
desafiliación del sistema cuando esta situación implique, (i) no respetar la
continuidad en la aplicación de algún tratamiento o medicamento, o (ii) dejar
sin servicio de salud a una persona perteneciente a un grupo de especial
protección constitucional[22].
4.2.5.
Reiteración del precedente
jurisprudencial, relacionado con la presunta afectación al mínimo vital por
suspensión en el pago de las mesadas pensionales.
La Corte Constitucional, en su abundante
jurisprudencia, ha sido enfática en reconocer la existencia de un derecho
fundamental al mínimo vital en cabeza de las personas de la tercera edad, en
tanto, según lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política, es
obligación del Estado, de la sociedad y de la familia,  concurrir a la
protección y asistencia de aquellas personas, de tal manera que se les
garantice el acceso a una vida digna, a la seguridad social, a un trato
igualitario, y al pago oportuno de las mesadas pensionales, cuando tengan derecho
a ello. Así, en la sentencia T-458 de 1997[23],
se explicó:
En otras palabras, la Constitución Política contempla
una serie de sujetos necesitados de un “trato especial” en razón de su
situación de debilidad manifiesta. El régimen de favor comprende a personas o
colectivos indefensos que merecen una particular protección del Estado para que
puedan desplegar su autonomía en condiciones de igualdad con los restantes
miembros del conglomerado social, y no se vean reducidos, con grave menoscabo
de su dignidad, a organismos disminuidos y oprimidos por las necesidades de
orden más básico.
En particular, a este grupo pertenecen las personas de
la tercera edad, quienes al final de su vida laboral tienen derecho a gozar de
una vejez digna y plena (C.P. artículos 1º, 13, 46 y 48). En relación con estas
personas, la Corte ha sentado la doctrina del derecho fundamental a la
seguridad social. Así se le ha dado preciso alcance al mandato constitucional
de defender, prioritariamente, el mínimo vital que sirve, necesariamente, a la
promoción de la dignidad de los ancianos (C.P., artículos 1º, 13, 46 y 48).
El derecho al mínimo
vital según el enfático precedente jurisprudencial, no se limita a la
protección del ingreso mínimo, concebido desde un criterio cuantitativo. Las
necesidades personales y familiares deben ser valoradas por el juez en cada
caso desde el punto de vista subjetivo, sin importar su monto. Al respecto, en procura de complementar y sistematizar
unas pautas básicas a partir de las cuales entender vulnerado el mínimo vital,
la jurisprudencia reciente ha establecido que ello se produce cuando es
posible detectar, por lo menos, dos elementos: (i)
que el salario o la mesada constituya un ingreso exclusivo, o que existiendo
otros no alcancen a cubrir las necesidades básicas, y (ii) que la falta de pago
genere una situación crítica para el afectado[24].
Por consiguiente, le corresponde a la entidad
encargada de pagar esta prestación, desvirtuar la presunta vulneración al
mínimo vital, demostrando que el pensionado posee otros ingresos o recursos con
los cuales puede atender sus necesidades primarias vitales y las de su familia[25].
5.
CASO CONCRETO
El demandante Marcos
William Valencia Linero por medio de apoderado judicial interpuso acción de
tutela, en la cual puso de presente que mediante Resolución No.144998 del 12 de
abril de 2003, el Gerente del Terminal Marítimo y Fluvial de Santa Marta de la
liquidada empresa Puertos de Colombia, reconoció y ordenó pagar en su favor,
pensión de jubilación proporcional, tras haber laborado por 14 años, 9 meses y
19 días, acorde con lo previsto en la Convención de Trabajo vigente.
Refiere en su escrito
igualmente que, por Resolución No. 010200 del 28 de septiembre de 2006, el
Instituto de Seguro Social, le reconoció pensión de vejez a partir del 1º de
octubre del mismo año, por ser beneficiario del régimen de transición, y al
cumplir los requisitos de edad, aportes realizados y semanas cotizadas.
Afirma, que ambas pensiones
son actos administrativos en firme, que constituyen derechos adquiridos, que no
han sido cuestionados por alguna autoridad judicial ni han sido objeto de
revocatoria directa.
Indica
que en el mes de mayo cuando se acercó a cobrar su mesada, fue informado por el
Banco que el Consorcio FOPEP no la consignó; por lo que el 3 de junio de 2009
radicó derecho de petición  ante el Grupo Interno de Trabajo, para que le
informara de manera detallada las razones por las cuales se dio orden de no
pago de su mesada al Consorcio FOPEP.
No
obstante, a la fecha de presentación de la acción de tutela han transcurrido
tres meses sin que el GIT haya dado respuesta al derecho de petición
interpuesto, tornándose inocua e innecesaria la respuesta que pueda emitir
frente a lo ocurrido, toda vez que por sustracción de materia y de acuerdo a
los diversos procesos que se han fallado en casos idénticos al suyo, tiene la
certeza de que la actuación del GIT obedece a una supuesta incompatibilidad
entre las dos mesadas que recibe; y que además, la suspensión del pago sería
TRANSITORIA.
Considera
el peticionario que con la medida adoptada por el Coordinador General del Grupo
Interno de Trabajo, de suspender el pago de la mesada recibida por Puertos de
Colombia, en forma intempestiva y arbitraria, se ha visto menguado seriamente
su mínimo vital, pues con cargo a los $2.054.885.12 que corresponden a la
misma, sufragaba las necesidades básicas de su núcleo familiar, compuesto por
su esposa y dos hijos.  El monto de la mesada que recibe por el Instituto de
Seguros Sociales corresponde a un salario mínimo legal mensual vigente.  Aunado
a lo anterior, menciona que el servicio médico asistencial también le fue
suspendido tras la orden transitoria dada.
El argumento central
de la entidad demandada para ordenar la suspensión del pago de la mesada
pensional del demandante, radicó en haberse detectado que recibe
simultáneamente dos pensiones a cargo del erario, una por Puertos de Colombia y
otra por parte del Seguros Social, lo cual desconoce el postulado
constitucional contenido en el artículo 128 de la Constitución Política.
En una
consideración puramente formal, cabría señalar que contra esa actuación de la
Administración el proceso a seguir debía ser la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Y efectivamente esa sería la vía procesal
adecuada si la pretensión se limitase a controvertir la legalidad de la
actuación administrativa como presupuesto para obtener el restablecimiento de
los derechos que se estiman conculcados, sin perjuicio de que un análisis en
concreto de las circunstancias del actor pudiese conducir a la conclusión de
que la tutela resulta procedente como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, mientras se decide el proceso contencioso
administrativo.
Pero, un examen
más detenido de la solicitud de amparo muestra que, más allá de la preocupación
inmediata del actor por obtener el restablecimiento de su pensión, está también
su inconformidad por el proceder de la Administración en virtud del cual habría
descargado sobre los hombros del actor la tarea de establecer aquello que la
propia Administración tendría que haber acreditado en primer lugar como
presupuesto para su determinación de suspender el pago de la pensión.
En ese escenario
la vía contencioso administrativa, si bien hubiera resultado apta para obtener
la anulación del acto irregular y el restablecimiento de los derechos
conculcados, no tendría la virtualidad de evitar la materialización de los
efectos lesivos derivados de la violación del debido proceso y que implicarían
para el actor la carga de asumir la iniciativa en una actuación jurisdiccional
orientada al establecimiento de los hechos en los que fundamenta el derecho a
la pensión que le habría sido arbitrariamente suspendido.
No puede
desconocerse que en un Estado de Derecho las personas deben asumir las cargas
procesales que el ordenamiento ha previsto para la protección  de los
derechos. Pero, por otra parte, no resulta admisible que la actuación arbitraria
de la Administración dé lugar al surgimiento de tales cargas en circunstancias
que las hagan desproporcionadas.
En el presente
caso, los hechos que motivan la solicitud de amparo dan cuenta de una actuación
unilateral de la Administración que priva a una persona de la tercera edad[26] de la
pensión de la que depende tanto él como su familia, y de la prestación de los
servicios en salud que venían gozando. Concluir que, la existencia de una vía
ordinaria de defensa judicial desplaza al amparo constitucional, sería tanto
como tolerar que la Administración en lugar de proceder conforme a la actuación
administrativa y/o judicial necesaria para, con respeto de las garantías
propias del debido proceso, adoptar la decisión de suspender o terminar el pago
de una pensión de jubilación, previa acreditación de las circunstancias que den
lugar a ello, decida, de manera unilateral, tomar tales determinaciones y
trasladar al afectado la carga de establecer, nuevamente, que sí le corresponde
el derecho que la Administración ya le había reconocido pero que ahora
controvierte.
Resulta claro para la Sala
que, en estas condiciones, el medio ordinario de defensa judicial no resulta
idóneo, y que, procede el amparo de tutela como mecanismo definitivo, por la
siguiente razón: la actuación del GIT del Ministerio de la Protección Social no
solo entraña una evidente violación del debido proceso, sino que compromete el
derecho al mínimo vital del actor, y de su familia, así como el derecho a la
salud.
En reiterada jurisprudencia
la Corte Constitucional ha precisado que, para que se produzca la revocatoria
directa de un acto administrativo de carácter particular, como el que reconoce
una pensión de vejez, debe contarse previamente con el consentimiento expreso
del titular del derecho que se pretende revocar, en ese caso, el pensionado.
Estas mismas consideraciones se aplican a los casos de suspensión indefinida de
los actos administrativos, particularmente los que reconocen pensiones.
La Corte Constitucional, en la
Sentencia C-835 de 2003, recordó que de conformidad con el artículo 28 del CCA
toda actuación administrativa iniciada de oficio que  afecte a un
particular deberá estar precedida de un procedimiento que garantice su derecho
de defensa y puntualizó que la revocatoria directa sin el consentimiento del
titular prevista en el mencionado artículo  solo cabe frente a actuaciones
evidentemente fraudulentas.
En particular,
en relación con el debido proceso la Corte señaló que: … en desarrollo del
debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de
2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el
Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto
rijan.  Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto
administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación
económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento
surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso
Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter
especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1° del mismo estatuto
contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso.
Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular -o a los causahabientes-
de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto
es, sin solución de continuidad.  Y como respecto del titular obra la
presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios
de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.
Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.”
En el
presente caso, la Administración no revocó el acto de reconocimiento de la
pensión, sino que procedió directamente a suspender el pago de la pensión mientras
se adoptan las medidas legales a que haya lugar. Resulta claro para la Sala
que tal determinación estaba igualmente regida por las exigencias del debido
proceso y que la actuación unilateral de la Administración resultó violatoria
de los derechos del accionante.
Al margen
de la discusión acerca de si existe base legal para disponer
administrativamente la suspensión del pago de una pensión, lo cierto es que, si
en criterio de la Administración, estaba en entredicho el derecho del
beneficiario a recibir la pensión, debía, necesariamente, vincularlo a una
actuación administrativa en la que, de manera previa a cualquier decisión, se
le garantizase su derecho de defensa.
Resulta
evidente para la Sala, que las razones aducidas por la autoridad demandada no
tienen entidad suficiente para desconocer las garantías mínimas que deben
brindarse a los administrados en procura de un proceso legítimo, máxime cuando
están involucrados derechos fundamentales y principios constitucionales como el
de la confianza legítima, la seguridad jurídica, el respeto al acto propio y la
buena fe, que exigen que las autoridades y los particulares sean coherentes en
sus actuaciones y respeten las decisiones que adquirieron firmeza.
Ciertamente
se han presentado fraudes en materia de pensiones y es deber de las autoridades
prevenirlos y evitar que, una vez establecidos, continúe el detrimento del patrimonio
público. Pero lo que no resulta admisible es que la entidad decida trasladar al
administrado la carga de establecer que tal asunción es falsa.
De
otro lado, el peticionario en su escrito alegó la vulneración de su derecho al
mínimo vital, por cuanto se redujeron sustancialmente sus ingresos con la
suspensión de pagos de la mesada pensional. La autoridad demandada trato de
desvirtuar esta presunción al esgrimir que el actor continúa percibiendo la
mesada pensional que le paga el ISS, la cual asciende a un salario mínimo
mensual vigente, esto es, cuatrocientos noventa y seis mil novecientos
pesos ($496.900). Con esto queda desvirtuada la presunta violación al mínimo
vital que alega el demandante.[27]
No obstante, una vez revisado el expediente, se tiene
de lo dicho por el demandante, que éste percibe como pensión de jubilación por parte
de Puertos de Colombia la suma de dos millones cincuenta y cuatro mil
ochocientos ochenta y cinco pesos ($2.054.885) y por parte del ISS, por vejez,
la suma de  cuatrocientos noventa y seis mil novecientos pesos ($496.900), las
cuales sumadas ascienden a dos millones quinientos cincuenta y un mil
setecientos ochenta y cinco pesos ($2.551.785). Lo cual permite presumir que el
modo de vida del peticionario, y de su familia, gira en torno a dichos
ingresos, siendo apenas obvio que al dejar de percibir de manera intempestiva
la primera de las mesadas señaladas, su calidad de vida y su mínimo vital se
hayan visto seriamente comprometidos, razón por la que no es de recibo para la
Sala lo argumentado por el ente demandado respecto a que el mínimo vital del
accionante no se ve afectado. En este punto, resulta procedente transcribir lo
expresado en jurisprudencia reciente, respecto a las pautas básicas a partir de
las cuales se entiende vulnerado el mínimo vital: ello se produce cuando es
posible detectar, por lo menos, dos elementos: (i)
que el salario o la mesada constituya un ingreso exclusivo, o que existiendo
otros no alcancen a cubrir las necesidades básicas, y (ii) que la falta de pago
genere una situación crítica para el afectado[28].
Una
razón de más para considerar que la entidad vulneró los derechos fundamentales
del tutelante resulta en el hecho de haberle sido suspendida la prestación de
los servicios de salud, los cuales, según lo expuesto en la parte considerativa
de esta providencia, tornan efectivos los principios constitucionales y legales
de universalidad, progresividad, continuidad y protección integral, en el marco
fijado por el legislador dentro de su ámbito de configuración normativa en
materia de organización del servicio público de salud, el cual debe prestarse,
por tanto, de manera continua y ha de brindarse sin restricciones de orden
administrativo y/o reglamentario a grupos de especial protección constitucional,
por lo que no es posible dejar sin servicio de salud a una persona
perteneciente a un grupo de especial protección constitucional[29].
De tal suerte que la
actuación surtida por la administración en el presente caso no se ajustó a los
presupuestos que buscan proteger y garantizar el debido proceso administrativo.
En primer lugar, la actuación desconoció que el llamado a ordenar la suspensión
provisional del acto administrativo es el juez contencioso. En segundo lugar,
dicha decisión no estuvo precedida de un acto administrativo que garantizara el
debido proceso al administrado, es decir, que le hubiera permitido al
interesado interponer los recursos y eventualmente acudir ante la jurisdicción
respectiva. En tercer lugar, no es aceptable que por tratarse de una
“suspensión transitoria” del pago de la mesada pensional, no se hubiera
requerido el consentimiento expreso del usuario, o se hubiera  expedido un acto
debidamente notificado. En cuarto lugar, la actuación arbitraria de la
administración derivó en la vulneración de los derechos a la salud y al mínimo
vital, tanto del peticionario como de su familia. Por tanto, considera la Sala
que la entidad demandada incurrió en una vía de hecho al haberle impedido al
accionante con su decisión, ejercer su derecho al debido proceso y al derecho
de defensa, conllevando éste proceder la vulneración de los derechos alegados
por el demandante.
En mérito de lo expuesto, la Corte procederá a revocar la decisión
proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, el 8 de octubre de 2009 y en su lugar, tutelará los derechos
fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social en
salud, del señor Marcos William Valencia Linero.
6.       DECISIÓN
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.
REVOCAR el fallo proferido el 8 de octubre de 2009 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, mediante el cual se
negó por improcedente la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO.
En su lugar, TUTELAR los
derechos fundamentales al debido proceso,  al mínimo vital y a la seguridad
social en salud, del señor Marcos William Valencia
Linero.
TERCERO.  Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al
Ministerio de la Protección Social Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, que en el término de cuarenta
y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de ésta sentencia, ordene
a quien corresponda, restablecer la prestación de los servicios de salud tanto
del accionante como de su grupo familiar, y efectuar el pago de las mesadas
pensionales dejadas de percibir por el accionante, así como aquellas que se
causen a futuro, las cuales no podrán volverse a suspender sin que medie
autorización judicial para ello, so pena de incurrir en las sanciones penales y
disciplinarias a que hubiere lugar (art. 52-53 Decreto 2591 de 1991). Lo
anterior, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. Por Secretaría LÍBRESE la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Desarrollado por el artículo 19 de la ley 4ª. de 1992 (declarado
exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-133 del 1 de abril
de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). En el cual se prevé:
Nadie podrá
desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente
determinados por la ley.
Entiéndese por
tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las
descentralizadas.
[2] Acta de la Comisión Octava del Senado correspondiente a la sesión del día 14 de noviembre de 1935
[3] Término desarrollado jurisprudencialmente, en las sentencias:
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, del 11 de diciembre de 1961, Ponente
Enrique López de Pava, G.J.T. XCVII, #2246-9, pág. 18: Bajo el vocablo
asignación queda comprendida toda remuneración que se reciba en forma periódica,
mientras se desempeña una función.
Sentencia C-133 de 1993, de la Corte Constitucional, del 1 de abril de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa: El término
asignación comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público,
llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc.
.
[4] Sentencia Sección Primera de la Sala de Casación Laboral C. S .de J., enero 27 de 1995, radicado 7109: La filosofía del
precepto constitucional que no permite la percepción de dos asignaciones del
Tesoro Público o que provengan de empresas o de instituciones en que la
participación estatal sea principal o mayoritaria, no es otra que la de
impedir, por razones de moralidad y decoro administrativos, que los empleados
oficiales puedan valerse de su influencia para obtener del Estado una
remuneración diferente o adicional a la que perciben como sueldo, sea que tal
asignación adicional revista el carácter de honorario, dieta o como quiera
denominarse. Pero debe observarse que esa prohibición constitucional no puede
extenderse a aquellos casos en los cuales no se vulnera esa norma, que tiende
-se repite- a preservar la moral en el servicio público.
[5] La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política es un mecanismo constitucional previsto para invocar la protección de
los derechos fundamentales cuando quiera que ellos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares, cuya conducta afecte grave o directamente el interés colectivo, o
respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o
indefensión (Decreto 2591 de 1991, artículo 42).
[6] Sentencia del 23 de marzo de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7] La Carta Política, en su artículo 29, consagra el
debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Este
imperativo constitucional otorga a los particulares el poder de ejercer su
derecho de defensa, y la posibilidad de controvertir, dentro de los términos
procesales, las decisiones administrativas a través de las acciones  y recursos
pertinentes; así lo ha dicho la Corte en sentencia C-1189 de 2005[7]:
De otra
parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos
administrativos, es  necesario precisar que el derecho con que cuentan los
ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se
tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son
garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma
moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las
decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho
fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de
condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad
de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del
proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los
procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y
autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de
todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas
previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan
garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión
administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la
misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión
por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez
jurídica.
[8] Sentencia del 7 de octubre de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
[9] Sentencia del    M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[10] C.C.A., artículo 73: Cuando un acto administrativo haya creado
o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
[11] Sentencia  M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[12] Así, la facultad que la administración tiene para revocar
los actos propios que creen o modifiquen una situación jurídica de carácter
particular, está proscrita, debiendo en todo caso contar con la autorización
judicial, pues de este modo se garantiza la seguridad jurídica y la legalidad
que debe amparar siempre a este tipo de actos.
[13] Sólo de manera excepcional se puede acudir a la acción de
tutela cuando la actuación de la administración se concreta en una amenaza, o
vulneración de derechos fundamentales, puesto que el ámbito idóneo para
resolver este tipo de controversias resulta ser la acción contenciosa.
[14] Cuando la consolidación del derecho se produce como
resultado del silencio administrativo positivo, previsto en el artículo 41 del
Código Contencioso Administrativo, le es posible a la administración revocar
directamente su propio acto, siempre y cuando se den las causales previstas en
el artículo 69 del mismo compendio normativo.
[15] Es necesario que la administración se cerciore que el
titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el derecho. De
lo contrario, no es factible la revocatoria directa, si el mismo, ha sido
otorgado por la  administración tras haber incurrido ella misma, en un error de
hecho o de derecho pues en ese evento le corresponderá a la administración
demandar su propio acto.
[16] Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell: Razones de seguridad jurídica y de respeto a los
derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad
de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo. Es cierto que según el
inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los actos
administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto "cuando
resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69,
o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales"; pero esta
norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al
llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha
reconocido una situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una
persona. Dicho de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por
la administración que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta
sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal
virtud cuando la administración observe que un acto de esta naturaleza es
contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del
C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente.
[17] Entre muchas, sentencia T-376 del 21 de agosto de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara, sentencia T-556 del 5 de noviembre de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara,  sentencia T-1067 del 28 de octubre de 2004, M.P. Humberto Antonio Sierra, y sentencia T-460 del 7 de junio de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy.
[18] En sentencia C-835 de 2003, se señalo: … en desarrollo del
debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de
2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el
Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto
rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto
administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación
económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento
surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso
Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter
especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto
contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente,
mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe
continuar pagando al titular -o a los causahabientes- de la pensión o
prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución
de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de
inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.  Es decir, la carga
de la prueba corre a cargo de la Administración.
[19] Entre otras, en la sentencia T-648 del 31 de mayo de 2000, M.P. José Gregorio Hernández, la Corte afirmó: es importante señalar que la suspensión de
hecho y unilateral del pago de la pensión de jubilación por parte del
empleador, debe entenderse como una revocación directa del acto administrativo
que concedió la prestación, toda vez que no es posible hacer efectivo el
derecho por él reconocido.
[20] En relación con el derecho a la salud, esta Corporación ha
señalado que este es un derecho asistencial, porque requiere para su
efectividad de normas presupuestales, procedimentales y de organización que
hagan viable le eficacia del servicio público. Ver sentencia T-544 de 2002 y
T-304 de 2005, entre otras.
[21] Estos principios estructuran la garantía del acceso a las
prestaciones en materia de salud e informan no sólo las disposiciones de la Ley 100 de 1993, sino que son pertinentes también respecto de todos los regímenes
exceptuados y especiales que existen en nuestro país. Ello es así, como quiera
que lo que se pretende es permitir que todos los habitantes del territorio
nacional tengan acceso a los servicios de salud en condiciones dignas, lo que
se enmarca dentro de los principios de universalidad y progresividad, propios
de la ejecución de los llamados derechos prestacionales, dentro de los cuales
se encuentra el derecho a la salud. (sentencia T-153 de 2005, reiterada en la T-456 de 2007.
[22] Sentencia T-1036 de 4 de diciembre de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] Sentencia del 24 de septiembre de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[24] Sentencia T-567 de 2005
[25] Según
la jurisprudencia, la afectación del derecho fundamental al mínimo vital como
consecuencia de la falta de pago de la remuneración salarial se presume cuando
el incumplimiento sea  prolongado o indefinido.  Esta presunción, sin
embargo, se desvirtúa en dos eventos: a) Cuando el incumplimiento no se haya
extendido por más de dos meses, excepción hecha de la remuneración equivalente
a un salario mínimo. b) Cuando el demandado demuestre o el juez encuentre
que la persona posee otros ingresos o recursos con los cuales puede atender
sus necesidades primarias vitales y las de su familia (Sentencia T-582 del 12
de junio de 2000, M.P. Humberto Antonio Sierra).
[26] En las Resoluciones tanto del ISS como de la
empresa Puertos de Colombia, reseñan como fecha de nacimiento del accionante el
18 de marzo de 1944, es decir, que a la fecha cuenta con 66 años de edad.
[27] Cuaderno 1, folio 45.
[28] Sentencia T-567 de 2005
[29] Sentencia T-1036 de 4 de diciembre de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.