C-326-20
Sentencia C-326/20
Referencia: expediente RE-326
Control de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 799 de junio 4 de 2020 “Por el
cual se adoptan medidas relacionadas con la suspensión del pago de la sobretasa
del sector eléctrico en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
Magistrado ponente (e):
RICHARD S. RAMÍREZ
GRISALES
Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de agosto de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial
las que le confieren el artículo 215 y el numeral 7 del artículo 241, y de los
requisitos y trámites establecidos en la Ley 137 de 1994 y el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
facultad prevista por el artículo 215 de la Constitución Política[1], el Gobierno Nacional
profirió el Decreto Legislativo 637 de 2020, mediante el cual declaró el “Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.
2.
Mediante comunicación
de junio 5 de 2020, recibida el mismo día en la Secretaría General de la Corte
Constitucional, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 799
de junio 4 de 2020, “[p]or el cual se adoptan
medidas relacionadas con la suspensión del pago de la sobretasa del sector
eléctrico en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”, expedido
en “ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la
Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo
de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, ‘[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional”[2].
3.
En la sesión ordinaria
de la Sala Plena del 10 de junio de 2020, el expediente de la referencia fue
repartido por sorteo al Despacho del magistrado Carlos Bernal Pulido.
4.
Por medio del auto de junio
16 de 2020[3],
el magistrado sustanciador avocó la revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 799 de junio 4 de 2020 y ordenó la práctica de pruebas. Así mismo,
ofició a la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República para que allegara “los reglamentos que hubiere
expedido el Gobierno Nacional o la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejecutar las medidas dispuestas en el
Decreto Legislativo 799
de junio 4 de 2020, al igual que sus memorias justificativas y estudios de
impacto normativo, de existir” y diera respuesta a un cuestionario relativo a los fundamentos y
alcance de tal decreto.
5.
Mediante
comunicación de 24 de junio de 2020, la Secretaría General de la Corte
Constitucional envió al Despacho del magistrado sustanciador los documentos
recibidos “en respuesta a las pruebas solicitadas”.
6.
Por medio del auto del 1
de julio de 2020, el magistrado sustanciador requirió a la Secretaría General
de la Corte Constitucional para que continuara con el trámite y diera cumplimiento
a los numerales segundo y cuarto a sexto del auto de junio 16 de 2020, que
ordenaron: (i) comunicar el
inicio del proceso de constitucionalidad al Presidente de la República y a los
ministros del Interior, de Minas y Energía, de Hacienda y Crédito Público, de
Justicia y del Derecho y de Comercio, Industria y Turismo; (ii) convocar
a las siguientes autoridades, entidades e instituciones,
para que, durante el término de fijación en lista, se pronunciaran acerca de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 799 de junio 4 de 2020: Asociación
Hotelera y Turística de Colombia-Cotelco, Asociación Colombiana
de Atracciones y Parques de
Diversiones-Acolap, Federación Nacional de
Comerciantes-Fenalco, Asociación Nacional de Empresarios de Colombia-Andi,
Asociación de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones de
Colombia-Andesco, Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía
Eléctrica-Asocodis, Liga Nacional de Usuarios de Servicios Públicos
Domiciliarios-Liga USPD y Unión Nacional de Usuarios y Defensores de los
Servicios Públicos de Colombia; Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, Ministerio de Minas y
Energía, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Unidad de Planeación
Minero Energética-Upme, Comisión de Regulación de Energía y Gas-Creg,
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios-SSPD y Contraloría General de la República; así como a las
facultades de Derecho de las universidades Nacional de Colombia sede Bogotá,
Externado de Colombia, de Antioquia, Pontificia Bolivariana de Medellín, de
Cartagena, del Norte e Industrial de Santander-UIS, y (iii) fijar en
lista el proceso de la referencia y, vencido el término de fijación, dar
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de que
trata el artículo 38 del Decreto 2067 de 1991.
7.
El término de fijación
en lista transcurrió entre los días 3 y 9 de julio 2020 y el del traslado al Procurador
General de la Nación, entre los días 13 y 27 de julio de 2020. En esta última
fecha, el Procurador General de la Nación envió su concepto en relación con el
expediente de la referencia.
8.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decide el proceso de revisión de la
referencia.
1.
Decreto
legislativo objeto de revisión
9.
El siguiente es el
texto del Decreto Legislativo 799 de junio 4 de
2020, “[p]or el cual se adoptan medidas relacionadas con la suspensión del
pago de la sobretasa del sector eléctrico en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020”, conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.335 de junio
4 de 2020:
“DECRETO 799 DE 2020
(junio 4)
Por el cual se adoptan medidas
relacionadas con la suspensión del pago de la sobretasa del sector eléctrico en
el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por
medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución
Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo
previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, «Por el cual se declara
un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del
artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma
constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020
el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso
de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020
la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad
por Coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de
su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a
la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y
que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera
de la República Popular China se había multiplicado en trece (13) veces,
mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que
instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que mediante la Resolución
380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó,
entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las
personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución,
arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y
España.
Que mediante Resolución
385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el
estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo
el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó
una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del
Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que mediante Resolución
453 del 18 de marzo de 2020, los Ministerios de Salud y Protección Social y de
Comercio, Industria y Turismo adoptaron "como medida sanitaria preventiva
y de control en todo el territorio nacional, la clausura de los
establecimientos y locales comerciales de esparcimiento y diversión; de baile;
ocio y entretenimiento y de juegos de azar y apuestas tales como casinos,
bingos y terminales de juegos de videos".
Que mediante la Resolución
844 del 26 de mayo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó
la emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19, decretada por
medio de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, hasta el 31 de agosto de
2020.
Que el Ministerio de Salud
y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos
confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020
el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se
presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0
fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera:
102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al
día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020,
196 personas contagiadas al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas
al 22 de marzo de 2020, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378
personas contagiadas al día 24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al
día 25 de marzo de 2020, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020,
539 personas contagiadas al día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas
al 28 de marzo de 2020, 702 personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798
personas contagiadas al día 30 de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al
día 31 de marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril de 2020,
1.161 personas contagiadas al día 2 de abril de 2020, 1.267 personas
contagiadas al día 3 de abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al día 4 de
abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579
personas contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7
de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223
personas contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al día
10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776
personas contagiadas al 12 de abril de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13
de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105
personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de
abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621
personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19
de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149
personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22
de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881
personas contagiadas al 24 de abril de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25
de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597
personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28
de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507
personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de
mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668 personas
contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de
2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas
contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de
2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas
contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de
2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas
contagiadas al 12 de mayo de 2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de
2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas
contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de
2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295 personas
contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de
2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330 personas
contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas contagiadas al 22 de mayo de
2020, 20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175 personas
contagiadas al 24 de mayo de 2020, 21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de
2020, 23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo
de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688 personas
contagiadas al 29 de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30 de mayo de
2020, 29.383 personas contagiadas al 31 de mayo de 2020, 30.493 personas
contagiadas al 1 de junio de 2020, 31.833 personas contagiadas al 2 de junio de
2020 y mil nueve (1.009) fallecidos.
Que pese a las medidas
adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social (1) reportó el 10 de mayo
de 2020 463 muertes y 11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (4.155), Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca
(1.331), Bolívar (679), Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de
Santander (99), Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216),
Quindío (67), Huila (178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés
y Providencia (6), Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La
Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16) y Amazonas (527); (1 1) reportó el 11 de
mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos
así: Bogotá D.C. (4.305), Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca
(1.367), Bolívar (742), Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte
de Santander (99), Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216),
Quindío (71), Huila (179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés
y Providencia (6), Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La
Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (111)
reportó el 2 de junio de 2020 1.009 muertes y 31.833 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (10.743), Cundinamarca (983), Antioquia
(1.200), Valle del Cauca (3.714), Bolívar (3.364), Atlántico (4.550), Magdalena
(653), Cesar (324), Norte de Santander (130), Santander (84), Cauca (113),
Caldas (147), Risaralda (258), Quindío (113), Huila (251), Tolima (274), Meta
(981), Casanare (35), San Andrés y Providencia (17), Nariño (1.263), Boyacá
(212), Córdoba (135), Sucre (25), La Guajira (65), Chocó (295), Caquetá (24),
Amazonas (1.852), Putumayo (9), Vaupés (11), Arauca (1), Guainía (6) y Vichada
(1).
Que según la Organización
Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (1) en
reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET [Central
European Time Zone] señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (11) en reporte número 62 de
fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos,
(111) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril
de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (V) en el reporte número 80 del
9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (VI) en el
reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798
fallecidos, (VII) en el reporte número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (VIII) en el reporte número 83 del 12 de
abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (IX) en el
reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652
fallecidos, (X) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (XI) en el reporte número 86 del 15
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos, (XII) en
el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST [Central
European Summer Time] señaló que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (XIII) en el reporte número 88
del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que - se encuentran
confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378
fallecidos, (XIV) en el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.241.778 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en
el reporte número 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
157.847 fallecidos y (XVII) en el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.397.217 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número
93 del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006
fallecidos, (XIX) en el reporte número 94 del 23 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 175.694 fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.626.321 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en
el reporte número 96 del 25 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
187.705 fallecidos, (XXI1) en el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.804.796 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número
98 del 27 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren
confirmados 2.878.196 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668
fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99 del 28 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.954.222 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 202.597 fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del
29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.018.952 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en
el reporte número 101 del 30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
217.769 fallecidos, (XXVII) en el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 224.172 fallecidos, (XXVIII) en el reporte número 103
del 2 de mayo de 2020 a las 3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
229.971 fallecidos, (XXIX) en el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 238.628 fallecidos, (XXX) en el reporte número 105 del 4
de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.435.894 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y 239.604 fallecidos, (XXXI) en
el reporte número 106 del 5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401
fallecidos, (XXXII) en el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 247.503 fallecidos, (XXXIII) en el reporte número 108
del 7 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.672.238 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 254.045
fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del 8 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.759.967 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en el reporte número 110 del
9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862 fallecidos, (XXXVI) en
el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte número 112 del 11 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.006.257 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892 fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número
113 del 12 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.088.848 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 283.153
fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del 13 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.170.424 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el reporte número 115 del 14
de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y 294.046 fallecidos, (XLI) en
el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del 16 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.425.485 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en el reporte número
118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 307.395
fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120 del 19 de mayo de
2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.731.458 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos, (XLVI) en el reporte
número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 318.789
fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del 21 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.893.186 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII) en el reporte número 123
del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 4.993.470 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738 fallecidos, (XLIX) en el reporte número
124 del 23 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.103.006 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 333.401 fallecidos, (L) en el reporte número
125 del 24 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 337.687 fallecidos, (U) en el reporte número
126 del 25 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 342.029 fallecidos, (Lll) en el reporte número
127 del 26 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos
del nuevo coronavirus COVID-19'y 343.514 fallecidos, (Llll) en el reporte
número 128 del 27 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados
5.488.825 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en
el reporte número 129 del 28 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 353.334
fallecidos, (LV) en el reporte número 130 del 29 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y
357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131 del 30 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte número 132 del 31 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.934.936 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte número 133 del
1 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.057.853 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en el reporte número 134 del
2 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.194.533 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320 fallecidos.
Que según la Organización
Mundial de la Salud - OMS, (1) en reporte de fecha 1 de mayo de 2020 a las
19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados
4.006.257 casos, 278.892 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos
del nuevo coronavirus COVID-19; (11) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a
las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados
4.088.848 casos, 283.153 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos
del nuevo coronavirus COVID-19; y (111) en reporte de fecha 1 de junio de 2020
a las 19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados
6.140.934 casos, 373.548 fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos
del nuevo coronavirus COVID-19.
Que según los datos de la
encuesta integrada de hogares (GRIH) - Mercado Laboral del Departamento
Nacional de Estadística, revelados el 29 de mayo de 2020, para el mes de abril
de 2020; la tasa de desempleo del total nacional fue 19,8%, lo que significó un
aumento de 9,5 puntos porcentuales frente al mismo mes del año pasado (10,3%).
La tasa global de participación se ubicó en 51,8%, lo que representó una
reducción de 10,4 puntos porcentuales frente a abril del 2019 (62,2%).
Finalmente, la tasa de ocupación fue 41,6%, presentando una disminución de 14,2
puntos porcentuales respecto al mismo mes del 2019 (55,8%).
Que según el mismo
documento, la tasa de desempleo en el total de las 13 ciudades y áreas
metropolitanas fue 23,5%, lo que representó un aumento de 12,4 puntos
porcentuales frente al mismo mes del año pasado (11,1%). La tasa global de
participación se ubicó en 53,8%, lo que significó una reducción de 11,4 puntos
porcentuales frente a abril del 2019 (65,2%). Entre tanto, la tasa de ocupación
fue 41,2%, lo que representó una disminución de 16,7 puntos porcentuales
respecto al mismo mes del 2019 (57,9).
Que desagregando por
sectores el análisis del impacto, se evidencia que todos los sectores redujeron
el número de ocupados a excepción al de suministro de electricidad, gas, agua y
gestión de desechos.
Variación
de Ocupados por sector económico para el trimestre febrero-abril cifras en
miles
Fuente
Departamento Nacional de Estadística DANE
Rama de actividad
económica
2019
2020
Variación
Comercio y reparación de
vehículos
4.170
3.661
-509
Industrias
manufactureras
2.624
2.142
-481
Actividades artística,
entretenimiento, recreación y otras actividades de servicios
2.107
1.660
-447
Administración pública y
defensa, educación y atención de la salud humana
2.556
2.271
-285
Construcción
1.434
1.258
-176
Agricultura, ganadería,
caza, silvicultura y pesca
3.318
3.201
-117
Alojamiento y servicios
de comida
1.519
1.481
-110
Transporte y
almacenamiento
1.581
1.485
-96
Actividades
profesionales, científicas, técnicas y servicios administrativos
1.347
1.268
-79
Información y
comunicaciones
357
306
-51
Actividades
inmobiliarias
258
217
-41
Actividades financieras
y de seguros
332
297
-35
Explotación de minas y
canteras
182
177
-5
No informa
0
16
16
Suministro de
electricidad, gas, agua y gestión de desechos
170
246
76
Ocupados total Nacional
22.027
19.687
-2.340
Que mediante el Decreto
637 del 6 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días
calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al
país por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las medidas
generales tenidas en cuenta en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 para la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se incluyó
la siguiente:
«Que los efectos
económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la
atención a través de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las
obligaciones de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre
otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por
efectos de la crisis;
[...]
Que se debe permitir al
Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el
empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos turnos de trabajo, la
adopción de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y
pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores;"
Que el artículo 3 del
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 resolvió adoptar "[...] mediante
decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte
considerativa de este decreto, todas aquellas adicionales necesarias para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá
las operaciones presupuestares necesarias para llevarlas a cabo.»
Que dentro de las
motivaciones para expedir el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se consideró que
"de acuerdo con la encuesta de medición del impacto del COVID-19 de
CONFECAMARAS, con corte a 17 de abril, el 85% de las empresas reportan no tener
recursos para cubrir sus obligaciones más allá de 2 meses, y cerca del 54% de
los empresarios espera disminuir su planta de personal en los próximos 3
meses."
Que a pesar de que en
virtud del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se tomaron medidas para atender
los efectos adversos generados a la actividad productiva, procurando el
mantenimiento del empleo y la economía, a la fecha se han presentado nuevas
circunstancias, como es la necesidad de mantener el aislamiento social
obligatorio y la imposibilidad de las empresas de seguir continuando su
actividad comercial e industrial y por tanto continuar cumpliendo con las
obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo que
ha generado una disminución significativa en la actividad económica del país.
Que de conformidad con el
comunicado de la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), del 28 de abril
de 2020, titulado "Situación actual del comercio y solicitud de la
declaración de un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica", esa entidad comparte las solicitudes que como gremio ha
extendido al Gobierno Nacional, en torno al impacto del COVID-19 en el sector y
que para ello estimó que el 38% del comercio anuncia cierres o ingreso a la Ley
de Insolvencia (Ley 1116 de 2006) y el 69% de los empresarios dice que tendrá
que disminuir su personal entre un 25% y un 75%.
Que analizadas las
condiciones del comercio, se deben implementar acciones que flexibilicen los
horarios y que permitan la adecuación de nuevos espacios para operar, como
plazoletas, centros comerciales y áreas públicas. Estas, como se ha mencionado,
deben contar con las medidas de bioseguridad, con el aforo indicado según su
tamaño y siguiendo las medidas de distanciamiento social.
Que de conformidad con el
comunicado de la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), del 28 de abril
de 2020, titulado "Situación actual del comercio y solicitud de la
declaración de un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica", esa entidad comparte las solicitudes que como gremio ha
extendido al Gobierno Nacional, en torno al impacto del COVID-19 en el sector y
que para ello estimó que el 38% del comercio anuncia cierres o ingreso a la Ley
de Insolvencia (Ley 1116 de 2006) y el 69% de los empresarios dice que tendrá
que disminuir su personal entre un 25% y un 75%. (sic)
Que según FEDESARROLLO en
su comunicado de prensa del 21 de abril de 2020 en el que se hace una
actualización de su pronóstico de la actividad económica, se reducen las
expectativas de crecimiento del PIB colombiano, pronosticando un decrecimiento
del PIB entre -2.7% y -7.9%. Esta actualización respondió a que los efectos
sobre (sic) economía colombiana del COVID-19 ha estancado las actividades
asociadas al comercio, transporte, turismo, servicios de comida,
entretenimiento y construcción, lo que se ha traducido en un choque de demanda
con una pérdida de empleos en la que los hogares reducen sus niveles de
consumo.
Que según comunicación de
la Asociación Hotelera y Turística de Colombia-COTELCO dirigida al Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, del 26 de mayo de 2020, cuyo asunto es
«Impacto de la sobretasa de energía en el sector hotelero», «la industria
hotelera se ha visto en la obligación de realizar un aporte del 20% sobre su
consumo en energía eléctrica. Esto, en una actividad donde las edificaciones
destinadas a hoteles son instalaciones que están en uso permanente a lo largo
del año, y donde predomina el movimiento de sus ocupantes, además del uso
continuo del alumbrado y diferentes equipos eléctricos, lo cual hace que los
pagos por este servicio representen cerca del 12% de los gastos operacionales
de los hoteles, según los estudios de operación hotelera que realiza COTELCO.»
Que por lo expuesto, y con
el fin de generar recursos líquidos que ayuden a promover la reactivación de la
industria turística del país, se hace necesario suspender temporalmente el pago
de la sobretasa para prestadores de servicios turísticos de los subsectores de
alojamiento y parques, con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional
de Turismo y que desarrollen la actividad turística en establecimientos de
comercio abiertos al público, debidamente acreditados mediante su inscripción
en el Registro Mercantil.
En
mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO  1.
Adición de un parágrafo transitorio al artículo 211 del Estatuto
Tributario. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 211 del
Estatuto Tributario, en los siguientes
términos:
«PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Suspéndase transitoriamente, hasta el 31 de diciembre de
2020, el pago de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico de
que trata el parágrafo 2 del artículo 211 del
Estatuto Tributario para los prestadores de servicios turísticos con
inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo y que
desarrollen como actividad económica principal las descritas a continuación:
5511
Alojamiento en hoteles
5512
Alojamiento en
apartahoteles
5513
Alojamiento en centros
vacacionales
5514
Alojamiento rural
5519
Otros tipos de
alojamientos para visitantes
9321
Actividades de parques
de atracciones y parques temáticos
9329
Otras actividades
recreativas y de esparcimiento n.c.p.
Para la aplicación del
beneficio, el usuario prestador de servicios turísticos deberá desarrollar la
actividad turística en establecimiento de comercio abierto al público,
debidamente acreditado mediante su inscripción en el Registro Mercantil.»
ARTÍCULO 2.
Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de su publicación.
Publíquese y cúmplase
Dado en Bogotá D.C., a los
4 días del mes de junio de 2020[4]
2.
Intervenciones
10.
Durante
el término de fijación en lista, intervinieron las autoridades y entidades que
se enlistan a continuación. Así mismo, de manera oportuna, se recibió el
concepto del Procurador General de la Nación. El sentido de las intervenciones
fue el siguiente:
Decreto Legislativo 799
de junio 4 de 2020
Exequibilidad
Inexequibilidad
Asociación
Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica - Asocodis[5]
Ningún
interviniente solicitó declarar inexequible el Decreto Legislativo 799 de
2020 o alguno de sus contenidos normativos.
Federación
Nacional de Comerciantes – Fenalco
Presidencia
de la República
Asociación
Hotelera y Turística de Colombia – Cotelco
Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios
Universidad
Pontificia Bolivariana, sede Medellín
Procurador
General de la Nación
11.
Las autoridades y
entidades intervinientes y el Procurador General de la Nación consideran que el
decreto sub examine satisface las exigencias formales y materiales que
deben cumplir los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la
República en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica.
Sobre el cumplimiento de las exigencias formales, advierten que el decreto: (i) está debidamente motivado; (ii)
fue suscrito por el Presidente de la República con la firma de todos los
ministros; (iii) fue expedido durante la vigencia del estado de
emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 de
2020; (iv) la medida tributaria que prevé rige de manera transitoria, y (v)
su ámbito de aplicación, al igual que el del estado de emergencia, se extiende
a todo el territorio colombiano.
12.
En cuanto al
cumplimiento de las exigencias materiales, advierten que el decreto sub
examine: (i) tiene como finalidad conjurar las causas que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica
y mitigar los efectos negativos que la pandemia del covid-19 ha tenido en el
sector turístico nacional, en particular, en los prestadores de los servicios
turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras
actividades recreativas y de esparcimiento. Según indican, este decreto busca
que los sujetos beneficiados con la suspensión temporal del pago de la sobretasa
o contribución especial en el sector eléctrico tengan un alivio económico que
les garantice una mayor liquidez y, de ese modo, puedan ejercer sus actividades
económicas, preservar los empleos que generan y promover la reactivación del
sector turismo. Esto, teniendo en cuenta que las medidas de aislamiento
preventivo obligatorio adoptadas para hacerle frente a la pandemia han
restringido de manera casi total el fujo de usuarios y visitantes del que
dependen esas actividades.
13.
Así mismo, (ii) advierten
que la medida adoptada: primero, guarda relación de conexidad con
las consideraciones expuestas en la parte motiva del decreto sub examine
y, segundo, está directamente relacionada con las circunstancias que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica
mediante el Decreto 637 de 2020. En particular, se relaciona con la necesidad
de adoptar medidas para aliviar obligaciones de distinta naturaleza, incluidas
las tributarias, que podrían resultar incumplidas como consecuencia directa de
la grave crisis económica y social generada por la pandemia del covid-19 y, en especial,
como resultado de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio que impiden
la movilidad de la población y dificultan que los prestadores de servicios
turísticos generen ingresos económicos suficientes para continuar ejerciendo
sus actividades.
14.
Las intervenciones y el
concepto del Procurador General de la Nación señalan que (iii) el
decreto sub examine está suficientemente motivado, porque expresa las
razones que justifican suspender de manera temporal el pago de la sobretasa o
contribución especial en el sector eléctrico por parte de los prestadores de
servicios turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras
actividades recreativas y de esparcimiento. Esas razones, agregan, están
relacionadas con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia
sanitaria y del estado de emergencia económica, social y ecológica; con el
impacto negativo de la crisis tanto en la economía nacional, en general, como en
el sector turismo, en particular, y con la utilidad de la medida prevista en el
decreto sub examine para que los prestadores de servicios turísticos
beneficiarios tengan una mayor liquidez que les permita enfrentar la crisis
económica generada por la pandemia.
15.
Así mismo, (iv) advierten
que las disposiciones del decreto: no afectan, suspenden ni limitan derechos
fundamentales, ni adoptan medidas que interrumpan el normal funcionamiento de
las ramas del poder público o que supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento. De igual manera, señalan que (v)
no desconocen el carácter intangible de los derechos que, a luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución Política, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción.
16.
Los intervinientes y el
Procurador General de la Nación señalan que el decreto sub examine:
(vi) no contradice de
manera específica la Constitución Política ni los tratados internacionales que
integran el bloque de constitucionalidad, así como tampoco excede las
facultades excepcionales con las que cuenta el Presidente del República durante
la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica, que están
reguladas por los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994[6]. Por el contrario,
advierten que sus disposiciones tienen una relación directa y específica con la
declaratoria de ese estado de excepción y están destinadas, en exclusiva, a
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, mediante la adopción
de una medida que favorece el orden público económico, la sostenibilidad
empresarial y la preservación del empleo.
17.
De otro lado, señalan
que (vii) el Gobierno expuso las razones por las cuales la aplicación
del parágrafo 2 del artículo 211 del Estatuto Tributario a los prestadores de
servicios turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras
actividades recreativas y de esparcimiento es incompatible con el estado de
emergencia económica, social y ecológica. Según indican, las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio adoptadas para prevenir el contagio del
covid-19 han impedido de manera casi total la realización de esas actividades
económicas, lo que ha repercutido negativamente en los ingresos de los
prestadores de servicios turísticos que las ejercen. Por lo tanto, mantener el
pago de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico en esas
circunstancias agrava la difícil situación financiera que atraviesa el sector
turístico e impide conjurar los efectos de la crisis económica causada por la
pandemia.
18.
Además, advierten que
la medida prevista en el decreto sub examine:
(viii) es necesaria para
que los prestadores de servicios turísticos beneficiarios cuenten con recursos
líquidos que les permitan continuar ejerciendo sus actividades económicas,
preservar el empleo que generan y propiciar la reactivación del sector turismo.
En su criterio, suspender el pago de la sobretasa o contribución especial en el
sector eléctrico alivia los costos en que incurren esos prestadores de
servicios turísticos y mitiga el impacto económico negativo que han soportado
como consecuencia de las medidas sanitarias adoptadas para contener el avance
de la pandemia del covid-19. También sostienen que era necesario que el Presidente
de la República hiciera uso de sus facultades legislativas excepcionales para
adoptar la medida sub examine, pues el pago de la sobretasa está
previsto en disposiciones de rango legal y, por lo tanto, no podía ser
modificado en ejercicio de las facultades reglamentarias ordinarias con las que
cuenta el Gobierno.
19.
Tanto para las
autoridades y entidades intervinientes como para el Procurador General de la
Nación, la medida prevista en el decreto sub
examine (ix) es proporcional a la gravedad de la crisis
económica y social generada por la pandemia del covid-19, pues se limita a
suspender temporalmente el pago de una sobretasa o contribución especial por
parte de un grupo de sujetos obligados, sin imponer limitaciones a derechos fundamentales
o garantías constitucionales. En su criterio, esa suspensión no constituye una
medida excesiva para conjurar los efectos de la crisis. Antes bien, busca
aliviar la carga económica que soportan los prestadores de servicios turísticos
beneficiarios, ante la afectación en sus ingresos generada por las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio, que han disminuido casi totalmente el flujo
de visitantes y usuarios del que dependen las actividades de alojamiento,
parques de atracciones y temáticos y otras actividades recreativas y de
esparcimiento. Además, en armonía con el artículo 215 de la Constitución, el
pago de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico se suspende
de manera transitoria, hasta el 31 de diciembre de 2020. Ese límite temporal,
advierten, es incluso inferior a la vigencia que, según dicho artículo, deben
tener las medidas de emergencia que modifican tributos, esto es, el término de la
siguiente vigencia fiscal.
20.
Por último, consideran
que la medida adoptada en el decreto sub examine (x) no impone
tratos discriminatorios o basados en criterios sospechosos. En su criterio, si
bien la suspensión temporal del pago de la sobretasa o contribución especial en
el sector eléctrico solo beneficia a los prestadores de servicios turísticos de
alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras actividades recreativas
y de esparcimiento, esto obedece a la naturaleza de esas actividades
económicas, que demandan un alto consumo de electricidad; a la imposibilidad de
generar ingresos suficientes, como consecuencia de las medidas de aislamiento
preventivo obligatorio que restringen el flujo de usuarios y visitantes, y a la
importancia que esas actividades tienen para la sociedad colombiana y la
economía nacional.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
21.
La
Corte Constitucional es competente para controlar la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 799 de junio 4 de 2020, de conformidad con lo dispuesto por
los artículos 215[7] y 241.7[8]
de la Constitución Política.
2.
Problema
jurídico y metodología de decisión
22.
Corresponde a la Sala
decidir si el Decreto Legislativo 799 de junio 4
de 2020 satisface las exigencias formales y materiales que, a partir de las
disposiciones constitucionales y estatutarias –Ley 137 de 1994–, la
jurisprudencia constitucional ha configurado para este tipo de actos normativos.
Para este fin, seguirá la siguiente metodología: precisará las exigencias
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad de este tipo
de decretos (epígrafe 3), presentará una caracterización general del estado
de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica
(epígrafe 3.1) y definirá el fundamento y alcance del control de constitucionalidad
de los decretos de desarrollo expedidos al amparo del estado de emergencia económica,
social y ecológica (epígrafe 3.2). Luego, se referirá a la naturaleza y
al marco normativo de la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico (epígrafe 4) y llevará a cabo una descripción analítica de la
norma objeto de control (epígrafe 5). Por último,
examinará si el decreto sub examine satisface las exigencias formales (epígrafe
6) y materiales (epígrafe 7) previamente desarrolladas.
3.
Las exigencias
formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo del estado de emergencia
económica, social y ecológica
23.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del estado de emergencia, económica, social y ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente, se ha esforzado por
precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración
este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de
desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte
reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia, con el propósito
de aplicarlos en la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 799
de 2020.
3.1.
Caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica,
social y ecológica[9]
24.
La Constitución
Política de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción.
Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i)
guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica,
social y ecológica.
25.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución
Política de 1991 estableció un complejo sistema de controles que pretende
mantener “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en
Colombia”[10], así como que “el uso
de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[11].
26.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 –en
adelante LEEE–[12], así como mediante sus especiales
dispositivos de control político y judicial[13].
27.
La Constitución
Política dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para
los estados de excepción, tales como: (i) la autorización del Senado
para la declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto
favorable del Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior;
(iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los
informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República
sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del
Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los
ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica,
o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos
contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio
de las facultades excepcionales.
28.
La Constitución también
estableció el control judicial constitucional automático de los decretos
legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo
dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
29.
A la luz del artículo
215 de la Constitución Política, el estado de emergencia puede ser declarado
por el Presidente de la República y todos los ministros, siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
30.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[14].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
provenir de una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o
terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc., o de una
causa técnica, como es el caso del cierre de una frontera internacional o “accidentes
mayores tecnológicos”[15].
31.
Desde la expedición de
la Constitución Política se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de
empleados públicos[16], (ii) la crisis en el
servicio público de energía eléctrica[17], (iii) desastres naturales[18],
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[19],
(v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[20],
(vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público[21]; (vii) los servicios
públicos de la seguridad social y la atención en salud[22]
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[23].
32.
El artículo 215 de la
Constitución Política prescribe que la declaratoria del estado de emergencia económica,
social y ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de
treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y
todos los ministros, (iii) destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Así mismo, (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia
y (v) podrán –de forma transitoria– establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
33.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el estado de emergencia debe indicar el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que: (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii)
podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales, y (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno.
3.2.
Fundamento y
alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia económica, social y ecológica[24]
3.2.1.  Consideraciones generales[25]
34.
Los estados de
excepción son instituciones que, fundadas en la juridicidad que impone la Carta
Política, pretenden responder a situaciones graves y anormales que no pueden
ser enfrentadas por el Estado solo con el ejercicio de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional democrático es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias
para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de
desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos con la Constitución Política.  Ello, bajo el entendido de que los
estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso
sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
35.
La Corte ha indicado
que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i)
las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción
(arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas,
previstas en la LEEE, y (iii) las normas de derecho internacional
de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria como
las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como ha indicado este Tribunal: (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
3.2.2.  Criterios formales y materiales que rigen
el control de constitucionalidad
36.
La jurisprudencia de
este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos
expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y
material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que
todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción
sean debidamente respetados por el Gobierno.
37.
El examen formal del
decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros, (ii) la expedición en desarrollo del estado de
excepción y durante el término de su vigencia y (iii) la existencia de
motivación. Así mismo, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de
emergencia haya comprendido solo determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
38.
El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la
Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance, a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios.
39.
El juicio de
finalidad[26] está previsto por el
artículo 10 de la LEEE[27]. A la luz de este juicio, toda
medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a enervar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[28].
40.
El juicio de
conexidad material[29] está previsto por los artículos
215 de la Constitución[30] y 47 de la LEEE[31].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto
es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas
por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[32]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[33].
41.
El juicio de
motivación suficiente[34] ha sido considerado como
un juicio que complementa la verificación formal, por cuanto busca dilucidar
si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia,
el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar
las medidas adoptadas[35]. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas[36], sobre todo aquellas que limitan
derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que
los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales
se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”[37].
42.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[38] tiene por objeto comprobar
que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las
prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas
en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia[39]. La Corte Constitucional debe
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos –que suele
identificarse mediante el principio de proporcionalidad– y libertades
fundamentales[40], (ii) no interrumpan el
normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y
las funciones básicas de acusación y juzgamiento[41].
43.
El juicio de
intangibilidad[42] parte del reconocimiento que
ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de
los derechos humanos, se consideran como intangibles el derecho a la vida y a
la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; los principios de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; los
derechos a contraer matrimonio y a la protección de la familia; el derecho del
niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el
derecho a no ser condenado a prisión por deudas y el derecho al habeas
corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos.
44.
El juicio de no
contradicción específica[43] tiene por objeto verificar que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de
manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales y (ii)
no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado
de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. La Corte Constitucional ha
destacado que, por expreso mandato constitucional y legal, dentro de este marco
está prohibido que el Gobierno desmejore los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215 de la
Constitución Política.
45.
El juicio de
incompatibilidad[44], según el artículo 12 de la LEEE,
exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones
por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
46.
El juicio de
necesidad[45], previsto en el artículo 11 de la
LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i)
de la necesidad fáctica, que consiste en verificar fácticamente si las
medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus
efectos; en este sentido, se evalúa si el Presidente de la República incurrió o
no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la
crisis, y (ii) de la necesidad jurídica que implica verificar la
existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales
que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida
excepcional.
47.
El juicio de
proporcionalidad[46], que deriva del artículo 13 de la
LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de
excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que
causaron la crisis. Así mismo, la Corte ha precisado que el examen de
proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. La Corte advierte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando sea
pertinente, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales,
por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
48.
El juicio de no
discriminación[47], el cual tiene fundamento en el
artículo 14 de la LEEE[48], exige que las medidas adoptadas
con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[49].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[50].
4.
Naturaleza
y marco normativo de la sobretasa o contribución especial de solidaridad en el
sector eléctrico
49.
La sobretasa o
contribución especial en el sector eléctrico a la que se refiere el decreto sub
examine es un tributo a cargo de los usuarios del servicio público de
electricidad que tienen una mayor capacidad económica, destinado a cubrir una
parte de los costos de prestación del servicio a los usuarios de menores
ingresos que no pueden sufragarlos en su totalidad, en aplicación del principio
de solidaridad (art. 95.9 C.P.), que obliga a toda persona a “contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
50.
En efecto, con el fin
de que la población de escasos recursos pueda acceder a los servicios públicos
domiciliarios a unos valores inferiores al costo real de prestación –esto es, es
a un precio subsidiado–, y así satisfacer las necesidades básicas que estos
garantizan, el constituyente y el legislador diseñaron dos mecanismos: (i)
los subsidios[51]
que pueden otorgar la Nación y las entidades territoriales dentro de sus
presupuestos, en virtud de lo previsto en el artículo 368 de la Constitución[52], y (ii) los
recargos en la tarifa del servicio o contribuciones especiales que, en
aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos (art.
367 C.P.[53]),
deben pagar los usuarios que tienen una mayor capacidad económica, tal como lo
prevé el artículo 89 de la Ley 142 de 1994[54].
51.
En armonía con lo
anterior, el artículo 3 de la Ley 143 de 1994 señaló que, para garantizar la
satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios del servicio público de
electricidad de los estratos 1, 2 y 3 y asegurar la disponibilidad de los
recursos necesarios para cubrir los subsidios que se les otorgan, el Gobierno
dispone de (i) los recursos del presupuesto nacional, que deben ser
apropiados anualmente en el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones[55], y (ii) los
recursos generados por la contribución a la que se refiere el artículo 47 de esa
misma ley, que no puede superar el 20 % del costo de prestación del servicio a
los “usuarios residenciales de estratos altos y los usuarios no
residenciales”. Posteriormente, el artículo 5 de la Ley 286 de 1996, “por
la cual se modifican parcialmente las Leyes 142 y 143 de 1994”,
dispuso lo siguiente:
“Las contribuciones que paguen los usuarios
del servicio de energía eléctrica pertenecientes al sector residencial estratos
5 y 6, al sector comercial e industrial regulados y no regulados (…) son de
carácter nacional y su pago es obligatorio. Los valores serán facturados y
recaudados por las empresas de energía eléctrica (…) y serán utilizados por las
empresas distribuidoras de energía (…) que prestan su servicio en la misma zona
territorial del usuario aportante, quienes los aplicarán para subsidiar el pago
de los consumos de subsistencia de sus usuarios residenciales de los estratos
I, II y III áreas urbanas y rurales (…)”[56].
52.
La Corte
Constitucional, en la sentencia C-086 de 1998[57],
precisó que esta contribución es un impuesto con destinación específica, ya
que: (i) su imposición no es el resultado de un acuerdo entre los
administrados y el Estado, sino del ejercicio de la facultad impositiva del
legislador (art. 150.12 C.P.[58]),
que decidió gravar a un sector de la población que podía soportar esa carga; (ii)
su pago es obligatorio, y quien lo realiza no recibe retribución o beneficio
alguno, y (iii) si bien solo grava a un sector de la población, esto no
desvirtúa su carácter general ni la hace una renta parafiscal, pues se impuso
teniendo en cuenta criterios de justicia, equidad y solidaridad, así como las
condiciones económicas del sector gravado, y no el elemento aglutinador que
identifica a los sujetos pasivos de las rentas parafiscales. Además, es un
tributo de carácter nacional, pues sus elementos fueron definidos por el
legislador, que no le atribuyó injerencia alguna en esa definición a las
entidades territoriales, y los recursos recaudados no entran a formar parte de
los presupuestos de dichas entidades.
53.
Concretamente, la Corte
señaló que se trata de “una renta de carácter nacional con una destinación
específica, de las que excepcionalmente autoriza la Constitución, al estar
destinadas a inversión social”[59],
esto es, a “gastos (…) que tienen como finalidad la de satisfacer las
necesidades mínimas vitales del hombre, bien sea a través (sic) de la
prestación de los servicios públicos, [o] el subsidio de ellos para las clases
más necesitadas o marginadas”[60].
54.
De manera que, de
acuerdo con la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional[61], es posible determinar
que la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico es una renta
nacional, del tipo de los impuestos, que tiene como destinación específica la
inversión social. En efecto, se trata de (i)
una renta nacional que financia, de manera parcial, un deber
estatal: asegurar la prestación del servicio público domiciliario de
electricidad a todos los habitantes del territorio nacional, en atención a lo
previsto en el artículo 365 de la Constitución[62];
(ii) del tipo de los impuestos, pues grava los consumos de energía de los usuarios de
mayores ingresos, que la deben pagar de manera obligatoria, sin que exista una
relación directa e inmediata con la prestación del servicio; además, si bien no
se cobra de manera indiscriminada a todos los ciudadanos, (iii) tiene
una destinación específica:
subsidiar los consumos de electricidad de los usuarios de menores ingresos,
finalidad que se adscribe al tipo de gastos de (iv)
inversión social a la que se refiere el numeral 2 del
artículo 359 de la Constitución[63],
pues su objeto es satisfacer una necesidad básica moderna: el suministro de
electricidad, que tiende al bienestar general y al mejoramiento de la calidad
de vida de la población.
55.
Esta sobretasa o
contribución especial desarrolla los mandatos superiores previstos en los
artículos 367 y 368 de la Constitución. La primera de estas disposiciones
señala que, además de los costos, el régimen tarifario de los servicios
públicos domiciliarios debe tener en cuenta los criterios de solidaridad y redistribución
de ingresos[64].
La segunda prevé la posibilidad de conceder subsidios para que las personas de
menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios, que cubran sus necesidades básicas[65].
56.
Precisamente, en
aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, tanto
la Ley 142[66],
en lo relacionado con los servicios públicos domiciliarios en general, como la
Ley 143[67],
en lo que tiene que ver con el servicio público de electricidad, prevén que, al
determinar el régimen tarifario correspondiente, se deben adoptar medidas para
que los usuarios de mayores ingresos ayuden a las personas de menores ingresos
a pagar las tarifas de los consumos que cubran sus necesidades básicas.
57.
En ese sentido, el
artículo 89 de la Ley 142 señala, entre otras cosas, (i) que en las
facturas de los servicios públicos domiciliarios se debe distinguir “entre
el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar
subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2”[68], (ii) que ese
factor “nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del
servicio” y (iii) que se incluirá “en las facturas de usuarios de
inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales
y comerciales”. Así mismo, dispone que las empresas prestadoras “harán
los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata
este artículo y los aplicarán al pago de subsidios”.
58.
En concordancia con lo
anterior, el artículo 47 de la Ley 143 prevé que, en lo relacionado con el
servicio público de electricidad, “los usuarios residenciales de estratos
altos y los usuarios no residenciales deben hacer aportes que no excederán del
20% del costo de prestación del servicio para subsidiar los consumos de
subsistencia de los usuarios residenciales de menores ingresos”,
concretamente, “no menos del 90%, de la energía equivalente efectivamente
entregada hasta el consumo de subsistencia”[69]. Y agrega que
los subsidios se pagarán a las empresas distribuidoras, que “recaudarán las
sumas correspondientes a estos factores en las facturas de cobro por ventas de
electricidad”.
59.
Al modificar el
artículo 211 del Estatuto Tributario (ET), sobre exenciones para las empresas
de servicios públicos domiciliarios, el artículo 97 de la Ley 223 de 1995
incluyó un parágrafo en el que determinó los sujetos obligados y la tarifa del
aporte previsto en el artículo 47 de la Ley 143. Según indicó, “[p]ara los
efectos de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico” a
la que se refiere este artículo, “se aplicará para los usuarios no regulados
que compren energía a empresas generadoras de energía no reguladas, para los
usuarios residenciales de los estratos 5 y 6, y para los usuarios no
residenciales, el 20% del costo de prestación del servicio”.
60.
Esta norma se mantuvo
en la reforma al artículo 211 del ET introducida por la Ley 633 de 2000. No
obstante, en el 2010, la Ley 1430 añadió nuevos elementos a la regulación de la
sobretasa, al reformar el parágrafo 2 de ese artículo. En primer lugar, precisó
que la sobretasa se aplica a los usuarios industriales, a los usuarios
residenciales de los estratos 5 y 6 y a los usuarios comerciales. En segundo
lugar, dispuso que los usuarios industriales tendrían derecho a descontar del
impuesto sobre la renta a cargo por el año gravable 2011 el 50 % del valor
total de la sobretasa. Finalmente, señaló que, a partir del 2012, los usuarios
industriales no serían sujetos del cobro de la sobretasa, y que el Gobierno establecería
“quién es el usuario industrial beneficiario del descuento y sujeto de la
presente sobretasa”.
61.
En virtud de lo
anterior, el artículo 1 del Decreto 2860 de 2013 señaló que los usuarios
industriales “beneficiarios del tratamiento tributario consagrado en el
parágrafo 2 del artículo 211 del ET son aquellos cuya actividad económica
principal se encuentre registrada en el Registro Único Tributario (RUT), en los
Códigos 011 a 360, 581 y 411 a 439 de la Resolución 000139 de 2012” de la
DIAN. Es decir que, desde el 2012[70],
los usuarios industriales registrados en el RUT con dichos códigos no están
obligados al pago de la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico.
62.
En suma, de conformidad
con el marco normativo descrito, la sobretasa o contribución especial en el
sector eléctrico es un impuesto nacional con destinación específica que (i)
tiene como fin subsidiar los consumos de subsistencia de los usuarios
residenciales de los estratos 1, 2 y 3; (ii) está a cargo de los
usuarios residenciales de los estratos 5 y 6, de los usuarios comerciales y de
los usuarios industriales cuya actividad económica principal no está registrada
en el RUT en los códigos 011 a 360, 581 y 411 a 439; (iii) equivale al
20 % del costo de prestación del servicio de electricidad que pagan dichos
usuarios y (iv) es recaudado por las empresas prestadoras del servicio
en las respectivas facturas de cobro.
63.
Para aplicar la
sobretasa al consumo de subsistencia que se subsidia a los usuarios
residenciales de los estratos 1, 2 y 3, las empresas prestadoras compensan los
montos que dejan de recibir por parte de estos usuarios con las sumas que pagan
los sujetos pasivos de la sobretasa, de lo cual deben llevar “contabilidad y
cuentas detalladas”[71].
Los excedentes que se generen en el recaudo se consideran dineros públicos[72] (art. 89.6 L. 142/94),
y las empresas prestadoras están obligadas a girarlos a un fondo de solidaridad
y redistribución de ingresos[73],
cuyos recursos se destinan “a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2
y 3, como inversión social”[74].
64.
Ahora bien, de acuerdo
con el artículo 3.g de la Ley 143, el Estado debe “[a]segurar la
disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios otorgados a
los usuarios de los estratos I, II y III (…), para atender sus necesidades
básicas de electricidad”. En armonía con ese mandato, el artículo 47 de la
misma ley dispone que “[e]l faltante de los dineros para pagar la totalidad
de los subsidios será cubierto con recursos del presupuesto nacional”[75].
Lo previsto en esta disposición es, de hecho, lo que ocurre en la práctica,
pues los recursos que ingresan al fondo de solidaridad y redistribución de
ingresos vía sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico “son
insuficientes para cubrir los subsidios aplicados a los estratos 1, 2 y 3
residenciales y a otros beneficiarios, y el Gobierno debe destinar grandes
recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación y de otras fuentes
para asumir y completar el déficit”[76].
65.
En síntesis, los
recursos recaudados por concepto de la sobretasa se destinan, en primer lugar,
a compensar las sumas que las empresas dejan de recibir de los usuarios
residenciales de los estratos 1, 2 y 3 por la prestación del servicio público
de electricidad, como consecuencia de los subsidios que reciben, y, en segundo
lugar, en caso de que se presenten superávits en el recaudo, a un fondo de
solidaridad y redistribución de ingresos, con el fin de garantizar que las
empresas prestadoras puedan aplicar los subsidios que benefician a dichos usuarios.
En todo caso, tal como lo dispone la Ley 143, el Estado debe asegurar la
disponibilidad de estos recursos y, de ser necesario, como ocurre en la
práctica, cubrir el faltante con recursos del presupuesto nacional.
5.
Descripción analítica
del Decreto Legislativo 799 de 2020
66.
La
gravedad e imprevisibilidad de la crisis de salud pública, económica y social que
desató en el país la pandemia del covid-19 llevó al Gobierno a declarar el
estado de emergencia económica, social y ecológica en dos oportunidades,
mediante los decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 del 6 de mayo de 2020.
La expedición del segundo de estos decretos obedeció, entre otras razones, a la
“afectación al aparato productivo nacional y al bienestar de la población”
que causaron las medidas de aislamiento preventivo obligatorio necesarias para
prevenir el contagio del covid-19 y contener el avance de la pandemia. De
acuerdo con ese decreto, la prolongada duración del aislamiento social y la
consecuente “disminución significativa de la actividad económica ha generado
un crecimiento preocupante en la tasa de desempleo, la cual se origina en el
cierre total o parcial de las actividades de las pequeñas, medianas e incluso
grandes empresas, debido a la necesidad de limitar el desarrollo de la vida
social y productiva”.
67.
Uno de los sectores más afectados
por esa limitación ha sido el turismo, que “ha tenido una reducción
prácticamente del 100% ante la imposibilidad de que los habitantes del
territorio se puedan desplazar fuera de sus hogares”[77]. Por ejemplo, según
estimaciones de Cotelco, “más del 80% de los hoteles en Colombia se
encuentra al día de hoy cerrados al público y los que mantienen sus puertas
abiertas, presentan una ocupación promedio del 2.5%”[78]. Debido a esto, el subsector
hotelero ha reportado pérdidas económicas cercanas a los 4,8 billones de pesos[79] y una disminución de empleos
que, en el caso de los servicios de alojamiento, alcanzó los 110.000 puestos de
trabajo en el trimestre febrero - abril de 2020[80]. El panorama para los parques
de atracciones y temáticos ha sido similar. De acuerdo con la intervención de
la Presidencia de la República, los cierres de este tipo de establecimientos
reportados por Acolap han afectado “aproximadamente 400 operaciones,
localizadas en 24 departamentos y en 82 ciudades del país, y ponen en riesgo
alrededor de 10 mil empleos”[81].
68.
Tal
como lo indica la Presidencia de la República, el decreto sub examine
busca “conjurar la crisis al generar un alivio transitorio a los prestadores
de servicios turísticos de alojamiento y parques de atracciones y temáticos que
se han visto severamente afectados y que ven seriamente amenazada su capacidad
de desarrollo y claramente de generación de empleos”[82]. Con
ese fin, el decreto sub examine adiciona un parágrafo transitorio al
artículo 211 del Estatuto Tributario, mediante el cual suspende, hasta el 31 de
diciembre de 2020, el pago de la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico por parte de los prestadores de servicios turísticos que tengan como
actividad económica principal el alojamiento en hoteles, en apartahoteles, en
centros vacacionales, el alojamiento rural u otros tipos de alojamiento para
visitantes y las actividades de parques de atracciones y parques temáticos u
otras actividades recreativas y de esparcimiento. Para acceder a ese beneficio,
el prestador de servicios turísticos debe tener activa y vigente su inscripción
en el Registro Nacional de Turismo y desarrollar su actividad en un
establecimiento de comercio abierto al público acreditado mediante inscripción
en el Registro Mercantil.
69.
El
alivio económico que representa la suspensión temporal del pago de la sobretasa
o contribución especial en el sector eléctrico para los sujetos beneficiados
con la medida tiene sustento en la naturaleza misma de los servicios turísticos
de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras actividades
recreativas y de esparcimiento, que demandan un alto consumo de electricidad.
Cálculos de Cotelco citados por el Gobierno para justificar la emisión del
decreto sub examine indican que los pagos por este servicio público
alcanzan el 12 % de los gastos operacionales de los prestadores de esos
servicios. De acuerdo con un estudio económico aportado por el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo (Mincomercio) al proceso de la referencia[83], el
costo promedio anual del servicio de electricidad es de cerca de 80 millones de
pesos, para cada uno de los 14.786 establecimientos de alojamiento turístico
inscritos en el Registro Nacional de Turismo (RNT), y de 153 millones de pesos,
para cada uno de los 80 parques de atracciones y temáticos inscritos en el RNT.
70.
A esas
cifras se suma un 20 %, que corresponde al pago de la sobretasa o contribución
especial en el sector eléctrico, tal como lo prevé el parágrafo 2 del artículo
211 del ET, que ordena aplicar “para los usuarios industriales, para los
usuarios residenciales de los estratos 5 y 6, y para los usuarios comerciales,
el veinte por ciento (20%) del costo de prestación del servicio”. De manera
que, teniendo en cuenta las cifras aportadas por el Mincomercio, el costo
promedio anual de dicha sobretasa es cercano a los 16 millones de pesos, para
los referidos establecimientos de comercio dedicados al alojamiento turístico,
y a los 30 millones de pesos, para los establecimientos de comercio dedicados a
la actividad de parques de atracciones y temáticos.
6.
Condiciones
formales de expedición del Decreto Legislativo 799 de 2020
71.
En este apartado se
estudia, en los términos planteados en el problema jurídico, y de conformidad
con la metodología descrita en el epígrafe 3.2.2, la satisfacción de las
condiciones formales de expedición del Decreto Legislativo 799 de 2020.
72.
En primer lugar, el decreto
sub examine fue expedido por el órgano competente, en tanto fue suscrito
por el Presidente de la República y todos los ministros, tal como lo ordena el
artículo 215 de la Constitución y se puede acreditar en la copia auténtica aportada
por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República[84].
73.
En segundo lugar, según
se indica en el decreto, el Presidente de la República fundamentó su emisión en
“el artículo 215 de
la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en
desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, ‘Por el
cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo
el territorio nacional’”, de allí que se satisfaga la exigencia
jurisprudencial relativa a que el decreto se expida en desarrollo del estado de
excepción.
74.
En tercer lugar, el decreto
sub examine se expidió el día 4 de junio de 2020, esto es, dentro del
término de 30 días de vigencia del estado
de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 de mayo 6 de 2020.
75.
En cuarto lugar, el
ámbito de aplicación de la medida prevista en el decreto sub examine es
consecuente con el de la declaratoria, ya que la suspensión transitoria del
pago de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico por parte
de los prestadores de servicios turísticos beneficiados tiene efectos a nivel
nacional.
76.
Finalmente, se acredita
la exigencia de motivación, si se tiene en cuenta la estructura motiva del
decreto, en la que se hace referencia (i) a las razones fácticas y
normativas que dieron lugar al estado de emergencia y (ii) a las
razones para justificar la medida que se ordena en su parte resolutiva,
relativa a suspender, hasta el 31 de diciembre de 2020, el pago de la sobretasa
o contribución especial en el sector eléctrico por parte de los prestadores de
servicios turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras
actividades recreativas y de esparcimiento.
Síntesis del cumplimiento de las condiciones
formales de expedición del Decreto Legislativo 799 de 2020
Exigencia
Cumple / No cumple
Razón
Expedición por el órgano competente
Cumple
El decreto fue suscrito por el
Presidente de la República y por todos los ministros.
Expedición en desarrollo del estado
de excepción
Cumple
La expedición del decreto se
fundamentó en el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994 y en desarrollo del Decreto 637 de 2020.
Expedición durante el término de
vigencia del estado de excepción
Cumple
El decreto fue expedido el día 4 de
junio de 2020, dentro del término de 30 días de vigencia del Decreto 637 de
mayo 6 de 2020.
Identidad en el ámbito de
aplicación
Cumple
El ámbito de aplicación del decreto es nacional, lo que es
consecuente con el de la declaratoria del estado de emergencia.
Existencia de motivación
Cumple
El decreto hizo referencia a: (i)
las razones fácticas y normativas que dieron lugar al estado de
emergencia y (ii) las razones para justificar la medida que se
ordena en la parte resolutiva.
7.
Análisis
constitucional-material de las disposiciones que integran el Decreto
Legislativo 799 de 2020
77.
De conformidad con el
epígrafe 3 supra, la
jurisprudencia ha sujetado la validez constitucional de los decretos
legislativos que desarrollan los estados de excepción a la superación de 10
juicios, derivados interpretativamente del artículo 215 de la Constitución y de
las disposiciones de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de
Excepción”, al igual que de lo dispuesto por los artículos 93 y 214
constitucionales.
78.
Durante las casi tres
décadas de vigencia de la Constitución Política de 1991, Colombia no ha enfrentado
una crisis sanitaria, económica y social como la desatada por la pandemia del
covid-19. La magnitud de este evento no solo amenaza la capacidad de respuesta institucional
para atender a las personas contagiadas con el nuevo coronavirus y prevenir
nuevos contagios, sino que, además, afecta gravemente la economía de millones
de personas naturales y jurídicas, lo que, a su vez, tiene importantes
repercusiones macroeconómicas, que se ven reflejadas en los indicadores y
proyecciones sobre crecimiento económico, desempleo y pobreza, entre otros,
aspectos que no pueden ser ajenos a la labor del juez constitucional.
79.
Como se indicó, el objeto del
decreto es suspender, hasta el 31 de diciembre de 2020, el pago de la sobretasa
o contribución especial en el sector eléctrico a la que se refiere el parágrafo
2 del artículo 211 del Estatuto Tributario por parte de los prestadores de
servicios turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras
actividades recreativas y de esparcimiento, con el fin de “generar recursos
líquidos que ayuden a promover la reactivación de la industria turística del
país”. Esta medida, de acuerdo con el artículo 2 del decreto, rige a partir
de su publicación.
7.1.1.  Juicio de finalidad
80.
La finalidad de la
medida prevista en el decreto sub examine está directamente relacionada
con la superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto 637 de 2020.
81.
De acuerdo con ese decreto, la
grave situación económica que enfrenta el país por la pandemia del covid-19 “ha
superado cualquier estimación”. Por esa razón, el Gobierno decidió decretar
medidas extraordinarias adicionales a las adoptadas en desarrollo del estado de
emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de
2020. Esas nuevas medidas, señaló el Gobierno, buscan “fortalecer las
acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección
a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos
servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación
y prevención del impacto negativo en la economía del país”.
82.
Según Fenalco, al 28 de abril de
2020, el 38 % del comercio anunciaba cierres de operaciones o el ingreso a la
Ley de Insolvencia (L. 1116/06) y el 69 % de los empresarios afirmaba que
tendría que disminuir su planta de personal entre un 25 % y un 75 %[85]. Por su parte, la Fundación
para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo), en comunicado del 21
de abril de 2020, redujo las expectativas de crecimiento del producto interno
bruto (PIB) colombiano a un rango del -2,7 % al -7,9 %, debido a que “los
efectos sobre la economía colombiana del COVID-19 ha (sic) estancado las
actividades asociadas al comercio, transporte, turismo, servicios de comida,
entretenimiento y construcción, lo que se ha traducido en un choque de demanda
con una pérdida de empleos en la que los hogares reducen sus niveles de
consumo”[86].
83.
En
efecto, tal como lo señaló Fedesarrollo, uno de los sectores de la economía
colombiana más afectados por la crisis económica y social generada por la
pandemia es el turismo, que fue impactado desde un inicio, debido a la adopción
de medidas urgentes y necesarias para contener la propagación del covid-19,
como la suspensión de la entrada de extranjeros residentes en el exterior[87], la prohibición
de reuniones de más de 50 personas[88]
y el aislamiento preventivo obligatorio de la mayoría de los habitantes del
territorio nacional[89].
84.
El
Decreto 637 de 2020 advirtió que, frente a sectores como el turismo, “cuyas
afectaciones son casi absolutas”, pues ha tenido “una reducción
prácticamente del 100% ante la imposibilidad de que los habitantes del
territorio se puedan desplazar fuera de sus hogares”, se deben adoptar “medidas
excepcionales”, con el fin de contener los efectos que el “cese casi
total de la vida social” tiene en los ingresos de las personas y las
empresas.
85.
De
acuerdo con el Mincomercio, al 25 de marzo de 2020, las pérdidas económicas del
subsector hotelero ascendían a 950.000 millones de pesos y, al 25 de abril de
2020, las pérdidas del subsector de parques de atracciones y temáticos llegaban
a los 140.000 millones de pesos. En el caso de los hoteles, la crisis económica
generó la pérdida de 110.000 empleos en el trimestre febrero - abril de 2020, y
en el de los parques, se estimaba que cerca de 10.000 puestos de trabajo
estaban en riesgo[90].
86.
Una de
las medidas excepcionales que, en consonancia con el Decreto 637 de 2020, busca
aliviar la crítica situación económica del sector turismo derivada de la
pandemia es la suspensión temporal del pago de la sobretasa o contribución
especial en el sector eléctrico prevista en el decreto sub examine. Con
ella, se pretende “generar recursos líquidos que ayuden a promover la
reactivación de la industria turística en el país” y contribuir a
garantizar la supervivencia de las empresas, la conservación de los empleos y
la continuidad en la prestación de servicios turísticos, que, según el
Mincomercio, aportan “el 2% del valor agregado en la economía nacional”[91].
7.1.2.  Juicio de conexidad material
87.
La medida guarda
relación de conexidad con las consideraciones que tuvo en cuenta el Presidente
de la República para adoptar el Decreto Legislativo 799 de 2020 y tiene una
relación directa y específica con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia. En particular, busca que los prestadores
de los servicios turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos
y otras actividades recreativas y de esparcimiento cuenten con recursos
líquidos que contribuyan a la reactivación económica del sector turismo.
88.
En primer lugar, la medida está directamente relacionada con las
motivaciones del decreto sub examine, en particular, con (i) el
estancamiento que la pandemia del covid-19 ha generado en, entre otras, las
actividades económicas asociadas al turismo, “lo que se ha traducido en un
choque de demanda con una pérdida de empleos”; (ii) el impacto económico
que genera en los prestadores de los servicios turísticos de alojamiento,
parques de atracciones y temáticos y otras actividades recreativas y de
esparcimiento el pago de una sobretasa equivalente al 20 % del consumo de electricidad,
tal como se indicó en el epígrafe 5 supra, y (iii) la necesidad
de que estos prestadores de servicios turísticos generen recursos líquidos que
ayuden a promover la reactivación del sector turismo.
89.
En segundo lugar, la medida tiene
una relación directa con las motivaciones del estado de emergencia, en
particular, con (i) la afectación que las medidas de aislamiento
preventivo obligatorio adoptadas con el fin de contener la pandemia del
covid-19 han generado en diversos sectores de la economía, especialmente en el
turismo, “cuyas afectaciones son casi absolutas”; (ii) la
necesidad de adoptar medidas extraordinarias para “aliviar las obligaciones
de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan
verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”;
(iii) el impacto directo que la crisis económica desatada por la pandemia
ha tenido en la capacidad de pago de los usuarios de servicios públicos, como
los beneficiarios de la medida prevista en el decreto sub examine, que
lo han padecido con especial intensidad, y (iv) la necesidad de adoptar
medidas excepcionales para (a) garantizar la prestación efectiva del
servicio público de electricidad –altamente intensiva en las actividades
comerciales que realizan los beneficiarios de la medida que adopta el decreto–,
(b) generar equilibrios ante las cargas y los efectos de la pandemia en
los usuarios de este servicio y (c) hacer más eficientes y sostenibles
los mecanismos, costos y tarifas asociados a su prestación.
7.1.3.  Juicio de motivación suficiente
90.
El Presidente de la República
aportó razones suficientes para justificar la medida. En primer lugar, señaló,
de manera general, (i) que en el marco de la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica, la Constitución Política lo faculta
para “dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, referidos “a materias
que tengan relación directa y específica” con el estado de emergencia; (ii)
que mediante el Decreto 637 de 2020, “declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional” y (iii)
que en virtud de esa declaratoria, le correspondía adoptar “mediante
decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte
considerativa (…), todas aquellas adicionales necesarias para conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos”.
91.
En segundo lugar, el
Presidente de la República señaló, de manera específica, (i) que con
corte al 17 de abril, “el 85% de las empresas reportan no tener recursos
para cubrir sus obligaciones más allá de 2 meses, y cerca del 54% de los
empresarios espera disminuir su planta de personal en los próximos 3 meses”;
(ii) que la necesidad de mantener el aislamiento preventivo obligatorio
y la consecuente imposibilidad de continuar con las actividades comerciales e
industriales “ha generado una disminución significativa en la actividad
económica del país”; (iii) que los efectos de la pandemia del
covid-19 en la economía colombiana han “estancado las actividades asociadas
al comercio, transporte, turismo…”, como los servicios turísticos de
alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras actividades recreativas
y de esparcimiento, que dependen de la presencia física de sus usuarios, y (iv)
que “con el fin de generar recursos líquidos que ayuden a promover la
reactivación de la industria turística del país, se hace necesario suspender
temporalmente el pago de la sobretasa [o contribución especial en el sector
eléctrico] para prestadores de servicios turísticos de los subsectores de
alojamiento y parques”.
7.1.4.  Juicio de ausencia de arbitrariedad
92.
La medida prevista en el decreto
legislativo no compromete la garantía y el ejercicio de derechos fundamentales,
no pone en riesgo la vigencia del Estado de Derecho ni interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del
poder público. Por el contrario, procura
que los prestadores de servicios turísticos de alojamiento, parques de
atracciones y temáticos y otras actividades recreativas y de esparcimiento
cuenten con la liquidez necesaria para mantener su operación en medio de las
limitaciones propias de la crisis económica y social generada por la pandemia
del covid-19 y, así, evitar el cierre o la liquidación de sus empresas. Esto, a
su vez, contribuye a la preservación de los empleos que generan esas
actividades económicas y, por lo tanto, a la garantía de los derechos
fundamentales al trabajo y al mínimo vital de las personas que dependen de
ellas. En esa medida, no solo es posible mitigar e impedir la extensión de los
efectos de la crisis, sino, además, como lo prevé el decreto sub examine,
promover la reactivación del sector turístico, una vez superada la emergencia.
93.
Tal como lo señala el concepto del
Procurador General de la Nación, la suspensión temporal del pago de la
sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico por parte de los
prestadores de servicios turísticos beneficiados  “lejos de menoscabar las
garantías fundamentales de los ciudadanos, lo que busca es contrarrestar los
efectos del confinamiento obligatorio y, por ende, el sostenimiento personal y
operativo de las empresas que hacen parte de un sector importante en la
economía colombiana: la hotelería y el turismo, sin distinción alguna. Por lo
tanto, la medida no resulta arbitraria”[92].
7.1.5.  Juicio de intangibilidad
94.
Del objeto del decreto sub
examine no es posible inferir que tenga como fin o efecto restringir los
derechos que la jurisprudencia constitucional, a partir de la interpretación
que ha hecho del derecho internacional de los derechos humanos, ha calificado
como intangibles, referidos en el epígrafe 3.2.2 supra. Por el
contrario, la medida que
adopta el decreto tiene relación con las recomendaciones emitidas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos[93]. De acuerdo con estas, es fundamental que
los Estados adopten medidas dirigidas a enfrentar la pandemia del covid-19, con
un enfoque de derechos humanos, incluyendo planes para la recuperación social y
económica. Según la Comisión, “estas deben estar apegadas al respeto
irrestricto de los estándares interamericanos e internacionales en materia de
derechos humanos, en el marco de su universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y transversalidad”[94].
95.
Así las cosas, las
medidas de alivio respecto de las obligaciones de diferente naturaleza, v.gr.
tributarias y financieras, que puedan verse afectadas de manera directa en su
cumplimiento por efectos de la crisis son fundamentales para la recuperación de
los sectores económicos más impactados por la situación de emergencia y para
garantizar el respeto de los derechos humanos de los habitantes del territorio
nacional.
7.1.6.  Juicio de no contradicción específica
96.
La medida que adopta el decreto no es contraria a ninguna
disposición en particular de la Constitución, tampoco desconoce el marco de referencia de la actuación del
Ejecutivo en el estado de emergencia ni tiene por objeto o efecto desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores. Por el contrario, (i) obedece a la amplia facultad de configuración
normativa que tiene el legislador (en este caso, el legislador extraordinario)
en materia de rentas nacionales (art. 150.11 C.P.), intervención económica
(art. 150.21 C.P.) y servicios públicos (arts. 150.23, 365 y 367 C.P.) y (ii)
armoniza con los mandatos superiores relacionados con la dirección general de
la economía por parte del Estado, concretamente, con su poder de intervención
en los servicios públicos (arts. 334 y 365 C.P.) y con la posibilidad de
conceder subsidios para que las personas de menores ingresos puedan pagar las
tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades
básicas (art. 368 C.P.).
97.
En efecto, como se
explicó en el epígrafe 4 supra, la medida suspende temporalmente el pago
de una renta nacional, del tipo de los impuestos, que tiene como destinación
específica la inversión social, concretamente, subsidiar los consumos básicos de
los usuarios de menores ingresos del servicio público de electricidad. Al prever
esta medida, el legislador extraordinario hizo uso de la amplia potestad de
configuración normativa que le atribuye el artículo 150 de la Constitución y
ejerció el poder de intervención estatal en la economía, con el fin de aliviar
la carga que, en el contexto de la crisis económica generada por la pandemia
del covid-19, representa el pago de la sobretasa o contribución especial en el
sector eléctrico para las finanzas de los usuarios del servicio público de
electricidad que prestan los servicios turísticos de alojamiento, parques de
atracciones y temáticos y otras actividades recreativas y de esparcimiento.
98.
Cabe
advertir que, como se expondrá en el acápite correspondiente al juicio de
proporcionalidad, esta medida no afecta los principios constitucionales de
solidaridad y redistribución de ingresos en los que se fundamenta la prestación
de los servicios públicos domiciliarios, en particular, el servicio de
electricidad. Por lo tanto, no se opone al mandato de solidaridad previsto en
los artículos 1, 95.9 y 367 de la Constitución Política. Así mismo, tal como se
señaló en el juicio de ausencia de arbitrariedad, lejos de desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores, la suspensión temporal del pago de la
sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico contribuye a
garantizar los derechos al trabajo y al mínimo vital (art. 25 C.P.) de las
personas que dependen de las actividades económicas beneficiadas.
99.
Lo
anterior es evidente, por ejemplo, en el caso de los hoteles, que en 2019
contribuyeron con un 0,61 % del total de ocupados en el país[95]. De
acuerdo con estimaciones de Cotelco, el costo mensual de la nómina del
subsector hotelero asciende a 250.000 millones de pesos, y si se tiene en
cuenta que “el 84.5% de los trabajadores del sector tienen ingresos menores
o iguales a dos salarios mínimos legales mensuales”[96], se
requieren “cerca de 211.000 millones de pesos mensuales”[97] tan
solo para garantizar el pago de los salarios a ese grupo de empleados. Los
costos de nómina también son representativos en el caso de los parques de
atracciones y temáticos. Según Acolap, dichos costos alcanzan los 39.000
millones de pesos mensuales, que corresponden a cerca de 30.000 empleos[98].
Precisamente, para esta asociación, “[l]a liquidez y mantenimiento de la
nómina son las dos grandes preocupaciones”[99]. En ese contexto, una medida de
alivio económico como la prevista en el decreto sub examine contribuye a
contar con recursos para efectuar esos pagos y, por lo tanto, a preservar el
empleo en actividades turísticas que ocupan, en su mayoría, a personas que
reciben ingresos cercanos a un salario mínimo mensual.
100.       De otro lado, la Sala
advierte que el artículo 2 del decreto sub examine, según el cual este
rige a partir de su fecha de publicación, no se opone a ningún mandato
superior. Por el contrario, se ajusta a la amplia competencia que tiene el
legislador, en este caso el legislador de excepción, para definir la fórmula de
entrada en vigor de las leyes[100].
7.1.7.  Juicio de incompatibilidad
101.       El decreto sub examine no suspende
la vigencia de ninguna ley. Por el contrario, las previsiones del artículo 211
del ET, al que agrega un parágrafo transitorio, continúan surtiendo efectos.
Esto quiere decir que la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico a la que se refiere el parágrafo 2 de ese artículo se sigue aplicando
a los usuarios industriales, a los usuarios residenciales de los estratos 5 y 6
y a los usuarios comerciales, en un monto equivalente al 20 % del costo de
prestación del servicio de electricidad[101].
102.       No obstante, el decreto sub examime
suspende hasta el 31 de diciembre de 2020 el pago de esa sobretasa o
contribución especial por parte de los prestadores de servicios turísticos de
alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras actividades recreativas
y de esparcimiento. Si bien esto no constituye, en estricto sentido, una
suspensión de la vigencia de esa disposición legal, el Gobierno expuso las razones por las cuales el pago de esa
sobretasa o contribución especial por parte de los prestadores de servicios
turísticos mencionados no es compatible con el estado de emergencia económica,
social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 de 2020.
103.       Tal como se advierte en
las consideraciones del decreto sub examine y se indicó en el epígrafe 5
supra, el pago del servicio de electricidad representa un costo
importante para los prestadores de servicios turísticos, que, desde un inicio,
han sido fuertemente impactados por la crisis económica que desató la pandemia
del covid-19. De acuerdo con el estudio económico aportado por el Mincomercio
al proceso de la referencia, el costo promedio de ese servicio asciende a cerca
de 80 millones de pesos para cada uno de los 14.786 establecimientos de
alojamiento turístico inscritos en el RNT, y a 153 millones de pesos para cada
uno de los 80 parques de atracciones y temáticos inscritos en el RNT. A estas
cifras se suma un promedio de 16 millones de pesos por concepto de la sobretasa
o contribución especial en el sector eléctrico, en el caso de los servicios de
alojamiento, y de 30 millones de pesos, en el de los parques.
104.       Si bien estas cifras corresponden a un
periodo de normalidad económica, evidencian el impacto que el pago de la
sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico tiene en las finanzas
de los sujetos beneficiados por la medida prevista en el decreto sub
examine. Mantener dicha obligación, a juicio del Gobierno, resulta
incompatible con el estancamiento que las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio han generado en las actividades asociadas al turismo. En el caso
del subsector hotelero, ese estancamiento ha significado “una disminución de
ingresos de 4,8 billones de pesos, como consecuencia de la ausencia de
huéspedes, la no operación del servicio de alimentos y bebidas y la no
ejecución de actividades relacionadas con eventos, tanto corporativos como
sociales”[102].
En el caso de los parques, la situación es similar, pues al 25 de abril de
2020, esto es, apenas un mes después de la entrada en vigencia del aislamiento
preventivo obligatorio[103],
este subsector reportaba pérdidas cercanas a los 140.000 millones de pesos[104]. Además, en un
escenario de reactivación económica, puede suponer un impulso muy importante
para estos sectores.
7.1.8.  Juicio de necesidad
105.
El Presidente de la
República no incurrió en un error manifiesto al apreciar la necesidad de la
medida prevista en el decreto legislativo sub examine, ya que, como se
indicó en los juicios precedentes, la
suspensión temporal del pago de la sobretasa o contribución especial en el
sector eléctrico por parte de los prestadores de servicios turísticos de
alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras actividades recreativas
y de esparcimiento contribuye a aliviar la crisis que enfrenta el turismo por
causa de la pandemia del covid-19 y a reactivar su actividad económica una vez
se levanten las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento
social necesarias para frenar el contagio de esa enfermedad.
106.
En efecto, al declarar el estado
de emergencia económica, social y ecológica, el Presidente de la República
advirtió que, como consecuencia de las medidas de aislamiento adoptadas con el
fin de contener la propagación de la pandemia, se produjo “un cese casi
total de la vida social, lo cual implica que existan sectores de la economía
como puede ser el sector turismo o el de transporte aéreo cuyas afectaciones son
casi absolutas y frente a los cuales deben tomarse medidas excepcionales a fin
de contener sus efectos en los ingresos de las personas”. Esas medidas
excepcionales incluyen, como lo señala el propio de Decreto 637 de 2020, las “referidas
a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias,
financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de
manera directa por efectos de la crisis”.
107.
Una de esas obligaciones es el
pago de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico, que
incrementa el valor total que los prestadores de servicios turísticos
beneficiarios deben pagar por el servicio de electricidad, el cual representa
un monto importante de sus gastos operacionales (el 12 %, de acuerdo con
cálculos de Cotelco), como se indicó en el epígrafe 5 supra. En esa
medida, la suspensión temporal del pago de esta sobretasa permite que dichos
sujetos económicos tengan una mayor liquidez para cumplir con sus obligaciones
financieras, tributarias y laborales y, de esa manera, puedan hacerle frente a
la “reducción prácticamente del 100%”[105]
de sus actividades económicas, evitar el cierre de sus negocios, preservar los
empleos que generan y contribuir a la reactivación del sector turismo.
108.
Si bien, como lo señala el
concepto del Procurador General de la Nación, esta “no es una fórmula de
salvaguarda absoluta en materia económica y/o financiera para este sector
económico; sí se constituye en un alivio para, por lo menos, no tener una carga
tributaria que atender, en razón a la inactividad del sector”[106]. Además, como lo advierte la
intervención de la Presidencia de la República, “permite la liberación de
recursos que mejorarían el capital fijo y el equipamiento, y el fortalecimiento
del capital humano de las empresas de la industria del turismo”, lo que “se
vería reflejado en un potencial de reinversión”[107].
109.       De otro lado, toda
vez que la obligación de pagar un 20 % del costo de prestación del servicio de
electricidad por concepto de la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico está prevista en disposiciones de rango legal, esto es, en el
parágrafo 2º del artículo 211 del ET, en concordancia con en el artículo 47 de
la Ley 143 de 1994, el Presidente de la República no podía decretar su
suspensión temporal en ejercicio de sus facultades reglamentarias ordinarias.
Por lo tanto, era necesario que hiciera uso de las facultades legislativas
excepcionales a las que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política,
en particular, a la que le permite, “en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”, en el marco del estado de emergencia
económica, social y ecológica.
110.        Ahora, si bien el artículo 2 de la Ley
1430 de 2010, que modificó el artículo 211 del ET, dispuso, entre otras cosas, (i)
que, a partir del 2012, los usuarios industriales no serían sujetos del cobro
de la sobretasa y (ii) que el Gobierno definiría quién es el usuario
industrial sujeto de la sobretasa, los prestadores de servicios turísticos
beneficiarios del decreto sub examine no son usuarios industriales. Por
lo tanto, no estaban excluidos del pago de la sobretasa con anterioridad a la
expedición del decreto sub examine[108]
ni era posible que el Gobierno determinara su exclusión como usuarios
industriales por vía reglamentaria. Tal como lo indicó el Mincomercio, “los
establecimientos de hospedaje y alojamiento y parques de atracción son usuarios
comerciales, para los que el artículo 2 de la Ley 1430 de 2010 no previó
beneficio o descuento alguno”[109].
El carácter comercial, que no industrial, de estos prestadores de servicios
turísticos es evidente, además, porque el propio decreto sub examine exige
que desarrollen “la actividad turística en establecimiento de comercio
abierto al público, debidamente acreditado mediante su inscripción en el
Registro Mercantil”, es decir, en inmuebles destinados a actividades
comerciales, y no de transformación industrial.
7.1.9.  Juicio de proporcionalidad
111.       La medida responde de manera proporcional a la gravedad de los hechos que generaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y, en
particular, al impacto que la pandemia del covid-19 ha tenido en la prestación
de los servicios turísticos de alojamiento y parques de atracciones. Además,
limita los principios de solidaridad y redistribución de ingresos en los que se
fundamenta el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios en el
grado absolutamente necesario para retornar a la normalidad.
112.       Como se ha señalado
previamente, la suspensión temporal de la sobretasa o contribución especial en
el sector eléctrico busca “generar recursos líquidos que ayuden a promover
la reactivación de la industria turística del país”, uno de los primeros
sectores económicos afectados por la pandemia del covid-19, tras las medidas
que prohibieron el ingreso de extranjeros no residentes al país, y uno de los
más impactados por el aislamiento preventivo obligatorio y el distanciamiento social
decretado por el Gobierno para la frenar el contagio de esa enfermedad.
113.       De acuerdo con el Mincomercio,
en marzo de 2020, los ingresos de los prestadores de servicios turísticos de
alojamiento cayeron un 45,5 % en comparación con el mismo mes de 2019, y en el
caso de los demás prestadores de servicios turísticos, las pérdidas alcanzaron
un 38,7 %[110].
La extensión de la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020[111] y,
con ella, de las medidas restrictivas de la movilidad y el contacto social[112],
hace prever que la tendencia negativa continúe. Por ejemplo, en lo relacionado
con la actividad hotelera, se espera que la tasa de ocupación “llegue solo
al 24% en todo el año 2020”[113],
en contraste con el 57,7 % que alcanzó en 2019. Y en el caso de los parques de
atracciones y temáticos, Acolap advirtió que “ante una fecha incierta de
reapertura, será inminente la quiebra de algunos empresarios”[114].
114.       En este escenario, resulta
legítimo que el Estado, en ejercicio de su facultad de intervención económica,
adopte medidas dirigidas a aliviar la situación financiera del sector
turismo, con el fin de preservar las actividades económicas ejercidas por los
distintos prestadores de servicios turísticos y promover la reactivación del
sector una vez superadas las circunstancias que derivaron en las declaratorias
de emergencia sanitaria y de emergencia económica, social y ecológica por parte
del Gobierno. Una de esas medidas es la suspensión del pago de la sobretasa o
contribución especial en el sector eléctrico, que, al eliminar transitoriamente
el deber de contribuir con un 20 % adicional al costo de prestación del
servicio de electricidad a cargo de los prestadores de servicios turísticos de
alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras actividades recreativas
y de esparcimiento, resulta idónea para cumplir con la finalidad a la que se
refiere el decreto sub examine.
115.       De acuerdo con el estudio económico
aportado por el Mincomercio, durante 2018, el costo promedio de esta sobretasa
para cada uno de los 14.876 establecimientos de alojamiento turístico inscritos
en el RNT fue de 16.029.783 pesos (que corresponde a un costo promedio del
servicio de energía de 80.148.917 pesos). En el caso de los parques de
atracciones y temáticos, el costo promedio para los 80 parques inscritos en el
RNT ascendió a 30.641.886 pesos (que corresponde a un costo promedio del
servicio de energía de 153.209.431 pesos). Si bien estas cifras corresponden a
un periodo de normalidad económica, permiten tener una idea de cómo la suspensión
del pago de la sobretasa puede reducir el impacto que el pago del servicio de
electricidad tiene para los prestadores de servicios turísticos beneficiarios
del decreto sub examine, y puede incidir, de manera adecuada, en la
reactivación del sector. Así mismo, reflejan que, al suspender dicho
pago, estos sujetos pueden contar con recursos líquidos que contribuyan a
continuar con el ejercicio de sus actividades económicas en medio de la crisis,
a preservar los empleos que generan y, en el mediano plazo, a reactivar el
sector turismo.
116.       Ahora bien, el beneficio
que reciben los prestadores de servicios turísticos destinatarios de la medida
es mayor a la afectación que la suspensión temporal del pago de la sobretasa
genera en los principios de solidaridad y redistribución de ingresos en los que
se fundamenta el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios,
incluido el de electricidad (arts. 367 C.P. y 6 L. 143/94). Como se indicó en
el epígrafe 4 supra, en virtud de este principio, que responde al
mandato de “contribuir al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad” (art.
95.9 C.P.), los sectores de consumo de
mayores ingresos, como el comercial, al que pertenecen los beneficiarios de la
medida sub examine, deben ayudar a que los usuarios de menores ingresos
puedan pagar las tarifas de los consumos que cubran sus necesidades básicas.
117.       Según información
suministrada por el Mincomercio, a 19 de junio de 2020, un total de 29.697
prestadores de servicios turísticos cumplían con las condiciones fijadas por el
decreto sub examine para ser beneficiarios de la medida. Esta cifra
representa el 2,97 % del promedio mensual de suscriptores del servicio de
electricidad que pertenecen al sector comercial, calculado para el periodo
enero de 2019 - abril de 2020 (cerca de un millón de suscriptores mensuales).
De manera que, como lo indica esa cartera, “el número de potenciales
beneficiarios del descuento temporal del Decreto Legislativo 799 de 2020 es
poco representativo con relación al número total de suscriptores del sector
comercial; y así mismo sucede con el monto de los recursos que los potenciales
beneficiarios dejarían de transferir al [Fondo de Solidaridad para Subsidios y
Redistribución de Ingresos]”[115].
En efecto, tomando como base una contribución promedio mensual de 80.570 pesos por
suscriptor comercial, este fondo dejaría de recibir de los potenciales
beneficiarios de la medida “aproximadamente $2.392.694.714 pesos cada mes”,
suma que “representa el 2,97 % del valor promedio mensual de contribuciones
de los suscriptores del estrato comercial”, que supera los 80.300 millones
de pesos[116].
118.       Con todo, como se indicó
en el epígrafe 4 supra, el Gobierno cuenta con recursos del presupuesto
general de la Nación para garantizar los subsidios correspondientes a los
consumos de subsistencia de los usuarios de menores ingresos del servicio de
electricidad. En efecto, en consonancia con lo previsto en los artículos 3.g y
47 de la Ley 143 de 1994 (ver párr. 64 supra), la Ley 2008 de 2019 y el
Decreto 2411 de 2019 “asignaron para el año 2020 más de $1,7 billones de
pesos para el pago del déficit por menores tarifas en el sector eléctrico”[117].
Además, el artículo 59 de esa ley señala que “[l]os saldos que a 31 de
diciembre de 2020 se generen por [concepto de subsidios del sector eléctrico no
cubiertos] se atenderán con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal
siguiente”, y el artículo 90 autoriza al Gobierno para “pagar subsidios
para la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica que
se hayan causado antes de la vigencia de la presente ley o que se causen
durante la misma, a través de recursos de crédito, incluyendo la emisión de
bonos y otros títulos de deuda pública, en condiciones de mercado”.
119.       Finalmente, la suspensión
del pago de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico por
parte de los prestadores de servicios turísticos beneficiados es temporal, pues
solo se aplicará hasta el 31 de diciembre de 2020, lo que refuerza la
proporcionalidad de la medida[118].
El término de vigencia dispuesto por el legislador de excepción, dentro de su
margen de configuración normativa, es incluso inferior al máximo previsto por
el artículo 215 de la Constitución para las medidas legislativas de emergencia
que crean tributos o modifican los existentes, las cuales “dejarán de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal”. Esto garantiza, de un lado,
que el impacto de la medida en el recaudo de la sobretasa sea leve y, del otro,
que durante la vigencia fiscal actual, los prestadores de servicios turísticos
beneficiarios cuenten un mayor flujo de caja que contribuya a continuar con el
ejercicio de sus actividades económicas.
120.       Estas razones evidencian
que la suspensión temporal del pago de la sobretasa o contribución especial en
el sector eléctrico prevista en el decreto sub examine es una medida
proporcional, que solo restringe los principios de solidaridad y redistribución
de ingresos en el grado necesario para que los prestadores de los servicios
turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras
actividades recreativas y de esparcimiento puedan generar recursos líquidos que
ayuden a promover la reactivación del turismo y retornar a la normalidad, tras
la crisis que la pandemia del covid-19 generó en ese sector de la economía
nacional.
7.1.10.
Juicio de no
discriminación
121.       Finalmente, la medida prevista en el
decreto sub examine no supone una forma de discriminación “fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica”, Además, si bien solo
beneficia a los prestadores de servicios turísticos que tengan como actividad económica principal el
alojamiento y las actividades de parques de atracciones y parques temáticos u
otras actividades recreativas y de esparcimiento, la
diferencia de trato con respecto a otros prestadores de servicios turísticos,
otros usuarios comerciales y los usuarios residenciales del servicio de
electricidad de los estratos 5 y 6 está justificada por (i) la
representatividad que estos prestadores de servicios tienen para el sector
turismo, gravemente afectado por la crisis, (ii) el fuerte impacto que
la pandemia del covid-19 ha tenido en el desarrollo de sus actividades
económicas y (iii) el alto costo que, en su caso, representa el pago de
la sobretasa.
122.       En primer lugar, de
acuerdo con el Mincomercio, “de los prestadores
registrados en el Registro Nacional del Turismo, los
establecimientos de alojamiento, vivienda turística y parques de atracciones
comprenden el sesenta por ciento (60%)”[119]. En
segundo lugar, las medidas sanitarias adoptadas para contener la propagación y
el contagio del covid-19 derivaron en una fuerte reducción en los ingresos de
estos operadores, pues las actividades económicas que ejercen dependen de la
presencia física de los usuarios, que se ha visto impedida por el aislamiento
preventivo obligatorio. Como se expuso previamente, al 25 de marzo de 2020, las pérdidas del sector hotelero derivadas de esta
situación ascendían a 950.000 millones de pesos y la reducción en el número de
empleos, a 110.000. En el caso de los parques de atracciones y temáticos, con
corte al 25 de abril de 2020, las pérdidas ascendían a 140.000 millones de
pesos y se calculaba que la disminución de empleos llegara a los 10.000. En
tercer lugar, de acuerdo con cifras aportadas por el ministerio, en condiciones de operación normales, el pago de la
sobretasa puede alcanzar un valor promedio anual superior a los 237.000
millones de pesos, para un total de 14.786 establecimientos de alojamiento
turístico inscritos en el RNT, y a los 2.450 millones de pesos, para un total
de 80 parques de atracciones y temáticos inscritos en el RNT, lo que
refleja el alto impacto que tiene en sus costos operacionales.
123.       En ese sentido, se
justifica que el Gobierno haya decidido expedir una norma excepcional,
transitoria y exclusivamente dirigida a los prestadores de los servicios
turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras
actividades recreativas y de esparcimiento, con el propósito de generar recursos
líquidos que contribuyan a mantener sus operaciones, preservar el empleo y
promover su reactivación económica, tras el fuerte impacto que la crisis
económica y social generada por la pandemia del covid-19 ha tenido en sus
actividades.
Síntesis del cumplimiento de las
condiciones materiales de expedición del Decreto Legislativo 799 de 2020
Exigencia
Cumple / No cumple
Razón
Juicio de finalidad
Cumple
La medida que implementa el decreto
busca mitigar el impacto económico que el aislamiento preventivo obligatorio
ordenado por el Gobierno para hacerle frente a la pandemia del covid-19 ha
tenido en el sector turismo y promover su reactivación. Por lo tanto, está
directamente relacionada con la superación de la crisis que dio lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.
Juicio de conexidad material
Cumple
La medida prevista en el decreto guarda
relación de conexidad con las consideraciones que tuvo en cuenta el
Presidente de la República para expedirlo y tiene una relación directa y
específica con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia.
Juicio de motivación suficiente
Cumple
En la parte motiva del decreto, se
indicó que para aliviar el impacto económico que la crisis generada por la pandemia
del covid-19 ha tenido en el sector del turismo era necesario suspender
temporalmente el pago de la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
Cumple
La medida prevista en el decreto no
compromete la garantía y el ejercicio de los derechos fundamentales, no pone
en riesgo la vigencia del Estado de Derecho ni interrumpe el normal
funcionamiento de las ramas del poder público. Por el contrario, procura que
los prestadores de servicios turísticos beneficiarios cuenten con recursos
líquidos que les permitan continuar con sus actividades comerciales,
preservar el empleo y promover la reactivación del sector turismo.
Juicio de intangibilidad
Cumple
Del objeto del decreto no es
posible inferir que tenga como fin o efecto restringir los derechos que la
jurisprudencia constitucional ha calificado como intangibles.
Juicio de no contradicción específica
Cumple
La medida que adopta el decreto no
es contraria a ninguna disposición constitucional, no desconoce el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia ni tiene
por objeto o efecto desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. Por
el contrario, (i) obedece a la amplia facultad de configuración
normativa del legislador en materia de rentas nacionales (art. 150.11 C.P.),
intervención económica (art. 150.21 C.P.) y servicios públicos (arts. 150.23
y 367 C.P.) y (ii) armoniza con el mandato superior de dirección
estatal de la economía, concretamente, con el poder de intervención del
Estado en los servicios públicos (art. 334 C.P.) y con la posibilidad de
conceder subsidios a las personas de menores ingresos (art. 368 C.P.).
Juicio de incompatibilidad
Cumple
El decreto legislativo no suspende
la vigencia de ninguna ley. No obstante, el Gobierno expuso las razones por
las cuales el pago de la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico por parte de los prestadores de servicios turísticos de
alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras actividades
recreativas y de esparcimiento es incompatible con el estado de emergencia.
Juicio de necesidad
Cumple
El Presidente de la República no
incurrió en un error manifiesto al apreciar la necesidad de la medida
prevista en el decreto, ya que la suspensión temporal del pago de la
sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico por parte de los
prestadores de servicios turísticos beneficiados contribuye a aliviar la
crisis que enfrenta el turismo por causa de la pandemia del covid-19 y a promover
su reactivación. Además, era necesario que hiciera uso de sus facultades
legislativas excepcionales, pues no existen previsiones legales ordinarias
suficientes y adecuadas para suspender temporalmente el pago de dicha
sobretasa.
Juicio de proporcionalidad
Cumple
La suspensión temporal del pago de
la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico por parte de los
prestadores de servicios turísticos beneficiados responde de manera
proporcional a la gravedad de los hechos que generaron la declaratoria del
estado de emergencia. Además, limita los principios de solidaridad y
redistribución de ingresos en los que se fundamenta el régimen tarifario de
los servicios públicos domiciliarios en el grado absolutamente necesario para
retornar a la normalidad.
Juicio de no discriminación
Cumple
Ninguna de las medidas que integra
el decreto supone una forma de discriminación. El trato diferente que otorga
a los prestadores de servicios turísticos de alojamiento, parques de
atracciones y temáticos y otras actividades recreativas y de esparcimiento se
justifica por (i) su representatividad para el sector turismo, (ii)
el fuerte impacto que la pandemia del covid-19 ha tenido en el desarrollo
de sus actividades económicas y (iii) el alto costo que, en su caso,
representa el pago de la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico.
8.
Síntesis
de la decisión
124.       La Sala Plena de la Corte Constitucional
revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo
799 de junio 4 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas relacionadas
con la suspensión del pago de la sobretasa del sector eléctrico en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por medio del
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”. Este decreto adicionó un parágrafo transitorio
al artículo 211 del ET, que suspende, hasta el 31 de diciembre de 2020, el pago
de esa sobretasa por parte de los prestadores de los servicios turísticos de
alojamiento, parque de atracciones y temáticos y otras actividades recreativas
y de esparcimiento.
125.       Luego de reiterar su
jurisprudencia acerca de las exigencias
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad de este tipo
de decretos (epígrafe 3), de referirse a la naturaleza y al marco normativo de
la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico (epígrafe 4) y de
describir la norma objeto de control (epígrafe 5), la Corte Constitucional
examinó si el decreto legislativo satisfacía tales exigencias.
126.       En relación con las exigencias formales,
consideró que estas se acreditaban (epígrafe 6), dado que el decreto
legislativo fue expedido por el órgano competente, en desarrollo del estado de
excepción declarado mediante el Decreto 637 de 2020 y dentro de su vigencia.
Además, constató que el Presidente de la República lo justificó de manera
suficiente, pues hizo referencia (i) a las razones fácticas y normativas
que dieron lugar al estado de emergencia y (ii) a las razones
para justificar la medida que se ordenaba en la parte resolutiva del decreto,
relativa a suspender transitoriamente el pago de la sobretasa o contribución
especial en el sector eléctrico por parte de los prestadores de servicios
turísticos beneficiados, con el fin de “generar recursos líquidos que ayuden
a promover la reactivación de la industria turística del país”.
127.       En relación con las exigencias materiales
(epígrafe 7), la Corte constató que el decreto satisfizo los juicios de finalidad,
conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad,
proporcionalidad y no discriminación.
128.       En particular, la Corte constató: primero,
que, en consonancia con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto 637 de
2020, la suspensión transitoria del pago de la sobretasa o contribución
especial en el sector eléctrico por parte de los prestadores de servicios
turísticos de alojamiento, parques de atracciones y temáticos y otras
actividades recreativas y de esparcimiento busca (i) mitigar el grave
impacto que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas para contener
el avance la pandemia del covid-19 han tenido en estas actividades económicas,
cuyo normal desarrollo depende de la presencia física de sus usuarios, y (ii)
contribuir a la reactivación económica del sector turismo, uno de los más
afectados por la situación de emergencia sanitaria generada por la pandemia.
129.       Segundo, que suspender transitoriamente el
pago de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico por parte
de los prestadores de servicios turísticos beneficiados es una medida idónea y
necesaria para alcanzar las finalidades propuestas, pues, de un lado, reduce el
valor total que dichos sujetos económicos deben pagar por el servicio público
de electricidad, que representa cerca del 12 % de sus gastos operacionales, y,
del otro, les permite contar con una mayor disponibilidad de recursos líquidos para
mantenerse en operación en medio de la crisis económica y social que desató la
pandemia del covid-19, preservar los puestos de trabajo que generan y promover la
reactivación económica del sector turismo, una vez superadas las circunstancias
que dieron lugar a la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional.
130.       Tercero, que si bien la suspensión
transitoria del pago de la sobretasa o contribución especial en el sector
eléctrico por parte de los prestadores de servicios turísticos beneficiados
limita los principios de solidaridad y redistribución de ingresos en los que se fundamenta el régimen tarifario de los
servicios públicos domiciliarios, pues implica que dichos sujetos dejen de
aportar el 20 % del costo total de prestación del servicio público de
electricidad para subsidiar los consumos de los usuarios de los estratos 1, 2 y
3, lo hace en el grado absolutamente necesario para retornar a la normalidad y,
en consecuencia, no representa una afectación intensa a dichos principios. En
ese sentido, la Corte verificó que (i) los recursos que se dejarían de
recibir por parte de los sujetos beneficiarios de la medida solo representan el
2,97 % del promedio mensual de contribuciones de los usuarios del sector
comercial, apenas uno de los tres grupos de usuarios del servicio público de
electricidad obligados a contribuir con la sobretasa; (ii) en todo caso,
el Gobierno cuenta con recursos del presupuesto general de la Nación para
garantizar dichos subsidios y (iii) se trata de una medida temporal, que
solo suspende el pago de la sobretasa hasta el 31 de diciembre de 2020.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la exequibilidad
del Decreto Legislativo 799 de junio 4 de 2020 “Por el cual se
adoptan medidas relacionadas con la suspensión del pago de la sobretasa del
sector eléctrico en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
Comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El artículo dispone que es competencia del “Presidente, con la firma de todos los ministros,
declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada
caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
[2]
Oficio de “[r]emisión de decretos legislativos expedidos en desarrollo del
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 ‘Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”,
págs. 2 y 4-16.
[3] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16743
[4]
El Decreto 799 de 2020 está firmado por: el presidente de la República, Iván
Duque Márquez; la ministra del Interior, Alicia Victoria Arango Olmos; el
ministro de Relaciones Exteriores ad hoc, Carlos Holmes Trujillo García;
el ministro de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla Barrera; la
ministra de Justicia y del Derecho, Margarita Leonor Cabello Blanco; el
ministro de Defensa Nacional, Carlos Holmes Trujillo García; el ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural, Rodolfo Enrique Zea Navarro; el ministro de
Salud y Protección Social, Fernando Ruiz Gómez; el ministro del Trabajo, Ángel
Custodio Cabrera Báez; la ministra de Minas y Energía, María Fernanda Suárez
Londoño; el ministro de Comercio, Industria y Turismo, José Manuel Restrepo
Abondano; la ministra de Educación Nacional, María Victoria Angulo González; el
ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ricardo José Lozano Picón; el
ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, Jonathan Malagón González; la
ministra de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, Karen Cecilia
Abudinen Abuchaibe; la ministra de Transporte, Ángela María Orozco Gómez; la
ministra de Cultura, Carmen Inés Vásquez Camacho; la ministra de Ciencia,
Tecnología e Innovación, Mabel Gisela Torres Torres, y el ministro del Deporte,
Ernesto Lucena Barrero.
[5]
De acuerdo con la entidad interviniente, “ASOCODIS y sus empresas afiliadas
apoyan todas aquellas decisiones proferidas y a proferirse por el Gobierno
Nacional, dirigidas a conjurar la crisis a la cual se encuentra sometido el
Mundo y Colombia, por cuenta de la presencia de la pandemia identificada como
COVID-19”. En cuanto al Decreto 799 de 2020, “ASOCODIS no tiene ningún
comentario en particular”.
[6]
Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia.
[7] El citado artículo, en lo pertinente, dispone: “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de
su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a
que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su
constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.
[8] El artículo dispone: “A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones: […] || 7. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[9] Este epígrafe se ha apoyado en las consideraciones contenidas,
entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-145/09
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09
M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva,  C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15
M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden
a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[10] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez
la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[11] Ibidem.
[12] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios
requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para
decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de
conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica se funda en el
principio de temporalidad (precisos términos para su duración) y (iii)
la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la C.P.), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la C.P.) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la C.P.).
[13] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional
respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del
artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone
el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter
general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los
estados de excepción”.
[14] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el
artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que
motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica,
cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con
la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social, y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[16] Decreto 333 de 1992.
[17] Decreto 680 de 1992.
[18] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y
Decreto 601 de 2017.
[19] Decreto 80 de 1997.
[20] Decreto 2330 de 1998.
[21] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[22] Decreto 4975 de 2009.
[23]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[24] Este epígrafe se ha apoyado en las consideraciones contenidas,
entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[25] Este epígrafe se ha apoyado en las consideraciones contenidas,
entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz. Varios de
los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[26] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal
Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[27] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[28] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas
adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a
asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad “(...) es
una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas
a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados
de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una
finalidad específica y cierta”.
[29] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella
Ortiz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[30] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes”.
[31] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[32] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[33] Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[34] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila
Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[36] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida
adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[37] Ley 137 de 1994, “Por la cual se regulan los Estados de
Excepción en Colombia”, artículo 8.
[38] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar
las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro
Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P.
Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa.
[40] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho.
En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[41] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada,
entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[42] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal
en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de
2017 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
entre otras.
[43] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera,
C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[44] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-136
de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y
C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[45]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las
sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 Cristina
Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409 de 2017
M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[46] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las
sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-224/09
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y
C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[47] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos
Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-136/09 M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[48] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con
ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna,
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica…”.
[49] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías
sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda
discriminación”.
[50] En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P. Mauricio González
Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer
efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la
Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas
recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de
raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[51] El artículo 14.29 de la Ley 142 de 1994 define los subsidios como
la “diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de
este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe”.
[52] Constitución Política, artículo 368: “La Nación, los
departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas
podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las
personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”. En concordancia con
lo anterior, el artículo 67.4 de la Ley 142 de 1994 señala que le corresponde
al Gobierno “[i]dentificar el monto de los subsidios que debería dar la
Nación para el respectivo servicio público, y los criterios con los cuales
deberían asignarse; y hacer las propuestas del caso durante la preparación del
presupuesto de la Nación”. Así mismo, el artículo 100 de la misma ley
dispone que “[p]odrán utilizarse como fuentes de los subsidios los ingresos
corrientes y de capital, las participaciones en los ingresos corrientes de la
Nación, los recursos de los impuestos para tal efecto de que trata esta Ley, y
para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo los recursos
provenientes del 10% del impuesto predial unificado al que se refiere el
artículo 7º de la Ley 44 de 1990”.
[53] Constitución Política, artículo
367: “La ley fijará las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que
tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y
redistribución de ingresos”.
[54] Ley 142 de 1994, artículo 89. “Aplicación de los criterios de
solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán
gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las
tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las
facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica
para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán
las condiciones para aplicarlos al estrato 3. (…) || 89.1. Se presume que el
factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del
servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o
consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de
que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o
factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de
inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios
industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se
determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los
recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el
artículo 89.2 de esta Ley (…)”.
[55] El inciso segundo del parágrafo de este artículo agrega que “de
conformidad con el artículo 368 de la
Constitución Política, los departamentos, los distritos, los municipios y las
entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos
presupuestos”.
[56] Esta contribución de solidaridad, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto
1073 de 2015, “por medio del
cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de
Minas y Energía”, se define como un “recurso público
nacional, su valor resulta de aplicar el factor de contribución que determina
la ley y la regulación, a los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6 y a
los industriales y comerciales, sobre el valor del servicio”. El artículo 18 de la Resolución
108 de 1997 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas señala que, “Sin
perjuicio de las normas sobre subsidios y contribuciones, los servicios
públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red de
ductos, serán prestados bajo la modalidad residencial o no residencial”.
Según dispone seguidamente, el servicio público domiciliario de energía
eléctrica bajo la modalidad residencial “se presta directamente a los
hogares o núcleos familiares, incluyendo las áreas comunes de los conjuntos habitacionales.
El servicio no residencial es el que se presta para otros fines”.
[57] En esta sentencia, la Corte conoció de una demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 5 de la Ley 286 de 1996,
previamente citado, por el presunto desconocimiento de los artículos 58, 362, 365 y 367 de la Constitución.
[58] Constitución Política, artículo 150: “Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)
|| 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
[59] Sentencia C-086 de 1998.
[60] Sentencia C-590 de 1992. Sobre el carácter de inversión social de
los subsidios, el artículo 100 de la Ley 142 de 1994 señala: “[e]n los presupuestos
de la Nación y de las entidades territoriales, (…) los subsidios se
clasificarán en el gasto público social, como inversión social, para que
reciban la prioridad que ordena el artículo 366 de la Constitución Política”.
[61] Sobre el carácter de impuesto que tienen ciertas contribuciones,
véase, por ejemplo, la sentencia C-221 de 2019. En esta, al valorar la demanda
de inexequibilidad que se presentó en contra de varias disposiciones de la Ley
1697 de 2013, “Por la cual se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de
Colombia y demás universidades estatales de Colombia”, concluyó que los
artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de dicha ley estatuían “una ‘renta nacional’,
de tipo impositivo (impuesto), con ‘destinación específica’ (numeral 5.1.1
infra) para ‘inversión social’ (numeral 5.1.2 infra),
razón por la cual son compatibles con el artículo 359 de la Constitución”.
[62] Constitución Política, artículo 365: “Los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.
[63] Constitución Política, artículo 359: “No habrá rentas nacionales
de destinación específica. || Se exceptúan: || (…) 2. Las destinadas para
inversión social”.
[64] Estos criterios emanan, a su vez, del principio de solidaridad
previsto en los artículos 1 y 95 de la Constitución y, en
particular, del deber que tiene todo ciudadano de contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad (art. 95.9 C.P.).
[65] En virtud de este mandato superior, el artículo 86.2 de la Ley 142
de 1994 señala que el régimen tarifario de estos servicios está compuesto,
entre otras, por reglas relativas al sistema de subsidios.
[66] Ley 142 de 1994. “Artículo 87. (…) 87.3. Por solidaridad
y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se
adoptarán medidas para asignar recursos a ‘fondos de solidaridad y
redistribución’, para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios
comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las
tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas”.
[67] Ley 143 de 1994. “Artículo 6. (…) Por solidaridad y
redistribución del ingreso se entiende que al diseñar el régimen tarifario se
tendrá en cuenta el establecimiento de unos factores para que los sectores de
consumo de mayores ingresos ayuden a que las personas de menores ingresos
puedan pagar las tarifas de los consumos de electricidad que cubran sus
necesidades básicas”.
[68] En cuanto a los usuarios del estrato 3, señala que las comisiones
de regulación definirán las condiciones para aplicar los subsidios.
[69] El artículo 11 de la Lay 143 de 1994 define el consumo de
subsistencia como “la cantidad mínima de electricidad utilizada en un mes
por un usuario típico para satisfacer necesidades básicas que solamente puedan
ser satisfechas mediante esta forma de energía final”. De
conformidad con el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto
1073 de 2015, “por medio del
cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de
Minas y Energía”, la determinación del consumo básico o de
subsistencia de energía eléctrica, que puede ser objeto
de subsidios, es competencia del Ministerio de Minas y
Energía, por intermedio de la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME.
Esta entidad, en la Resolución 355 de 2004, fijó
el consumo de subsistencia en 173 kWh por mes, para los usuarios ubicados en
alturas inferiores a los 1.000 msnm, y en 130 kWh por mes, para usuarios en
alturas iguales o mayores a 1.000 msnm.
[70] El parágrafo de este artículo expresamente aclara que “[e]l
tratamiento tributario previsto en el presente decreto comenzó a regir a partir
del año 2012 y solo aplica respecto de la actividad económica principal que
realice el usuario industrial”.
[71] Ley 142 de 1994, artículo 89.2.
[72] Sobre el particular, en la sentencia citada (C-086 de 1998), la
Corte señaló: “estos excedentes no hacen parte de la retribución del
servicio, razón por la que las empresas prestadoras de servicios no pueden
pretender que les pertenecen, pues los costos que genera la prestación de estos
servicios están cubiertos con las tarifas correspondientes”. Acerca de la
naturaleza pública de estos recursos, el artículo 89.6 de la Ley 142 de 1994
dispone: “Los recursos que aquí se asignan a los ‘fondos de solidaridad y
redistribución de ingresos’ son públicos”.
[73] La operación de este fondo se rige por los decretos 847 de 2001 y
201 de 2004 –hoy incorporados en el Decreto 1073 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”–, que regulan los procedimientos de liquidación, cobro, recaudo y
manejo de los subsidios y de las contribuciones de solidaridad en materia del
servicio de público de electricidad.
[74] En efecto, de acuerdo con el artículo 89.3 de la Ley 142 de 1994,
los recursos correspondientes a los superávits se incorporan al presupuesto
general de la Nación, “en un ‘fondo de solidaridad para subsidios y
redistribución de ingresos”, con el fin de destinarlos “a dar subsidios
que permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica (…) a usuarios
de estratos bajos, y expandir la cobertura en las zonas rurales”. El fondo
de que trata la disposición en cita, en la actualidad, se regula en los
artículos 2.2.3.2.6.1.1 y siguientes del
Decreto 1073 de 2015, “por medio
del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de
Minas y Energía”. De conformidad con el citado artículo, “El Fondo de Solidaridad para Subsidios y
Redistribución de Ingresos de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, de que
trata el artículo 89.3 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 4° de la Ley 632 de 2000 es un fondo cuenta especial de manejo de recursos
públicos, sin personería jurídica, sujeto a las normas y procedimientos
establecidos en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación y las demás normas legales vigentes; cuenta en la cual se
incorporarán en forma separada y claramente identificable para cada uno de los
servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible
distribuido por red física, los recursos provenientes de los excedentes de la
contribución de solidaridad una vez se apliquen para el pago de la totalidad de
los subsidios requeridos en las respectivas zonas territoriales”.
[75] El monto de los subsidios en energía ha sido un asunto altamente
sensible para el Legislador. Inicialmente, el artículo 99.6 de la Ley 142 de
1994 dispuso que fueran, como máximo, del 50% para el estrato 1, del 40% para
el estrato 2 y del 15% para el estrato 3, en relación con el costo del servicio
y por el consumo básico. Estos topes se han modificado con distintos criterios
a lo largo de los años en las leyes 812 de 2003 (artículo 116), 1117 de 2006
(artículo 3), 1428 de 2010 (artículo 1), 1739 de 2014 (artículo 76), 1753 de
2015 (artículo 17), 1940 de 2018 (artículo 125) y 1955 de 2019 (artículo 297).
En la actualidad, de conformidad con las disposiciones en cita, no pueden ser superiores
al 60% para el estrato 1, al 40% para el estrato 2 y al 15% para el estrato 3,
en relación con el costo del servicio y por el consumo básico.
[76] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, pág. 33.
[77] Decreto 637 de 2020.
[78] Intervención de Cotelco, pág. 10.
[79] Ibidem.
[80] Cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística
citadas en las consideraciones del Decreto 799 de 2020.
[81] Intervención de la Presidencia de la República, pág. 29.
[82] Ibidem.
[83] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
del 16 de junio de 2020, págs. 39-62.
[84] Oficio remisorio de la Presidencia de la República, págs. 12-16. El
ministro de Defensa Nacional, Carlos Holmes Trujillo García, también firmó el Decreto
Legislativo 799 de 2020 como ministro de Relaciones Exteriores ad hoc,
ante el impedimento manifestado por la ministra de Relaciones Exteriores,
Claudia Blum de Barberi. La designación del ministro Trujillo García como
ministro de Relaciones Exteriores ad hoc para la firma del decreto sub
examine se llevó a cabo mediante Decreto 791 del 4 de junio de 2020.
[85] Decreto 799 de 2020.
[86] Ibidem.
[87] Ministerio de Salud, Resolución 408 de 2020.
[88] Ministerio de Salud. Resolución 450 de 2020.
[89] Decreto 457 de 2020.
[90] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, págs. 91-92
[91] Ibidem, pág. 18.
[92] Concepto del Procurador General de la Nación, pág. 17.
[93] Resolución No. 1/2020. Pandemia y Derechos
Humanos en las Américas. Adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos el 10 de abril de 2020.
[94] Ibidem.
[95] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, pág. 20.
[96] Intervención de Cotelco, pág. 10.
[97] Ibidem.
[98] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, pág. 112.
[99] Ibidem.
[100] Al respecto, véase, por ejemplo, la sentencia C-654 de 2015.
[101] Con excepción de aquellos usuarios que, por disposición de una
norma de rango legal, hubiesen sido expresamente excluidos del pago, como
ocurre con ciertos usuarios industriales –en virtud de lo previsto por el
artículo 2 de la Ley 1430 de 2010–, los distritos de riego que utilicen equipos
electromecánicos para su operación –de conformidad con el parágrafo 2
del artículo 64 de la Ley 1450 de 2011– o los hospitales,
clínicas, puestos y centros de salud, y los centros educativos y asistenciales
sin ánimo de lucro –en los términos de los artículos 89.7 de la Ley 142
de 1994 e inciso 2 del artículo 5 de la Ley 286 de 1996 –.
[102] Intervención de Cotelco, pág.10.
[103] Esta medida se ordenó, por primera vez, en el Decreto 457 del 22 de
marzo de 2020.
[104] Respuesta del Ministerio de Comercio, industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, pág. 20.
[105] Decreto 637 de 2020.
[106] Concepto del Procurador General de la Nación, págs. 22-23.
[107] Intervención de la Presidencia de la República, págs. 30-31
[108] El artículo 1 del Decreto 2860 de 2013 señaló que “tienen derecho al tratamiento tributario consagrado en
el parágrafo 2° del artículo 211 del Estatuto Tributario, los usuarios
industriales de energía eléctrica cuya actividad económica principal se
encuentre registrada en el Registro Único Tributario (RUT), en los Códigos 011
a 360, 581 y 411 a 439 de la Resolución 000139 de 2012, expedida por la UAE -
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”. Tales códigos no corresponden a ninguna de las
actividades económicas ejercidas por los prestadores de servicios turísticos
beneficiarios del decreto sub examine, que están registradas en los
códigos 551 y 932 de dicha resolución.
[109] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, pág. 26.
[110] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, pág. 82.
[111] Ministerio de Salud, Resolución 844 de 2020.
[112] Decreto 1076 de 2020.
[113] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, pág.
[114] Ibidem, pág. 112.
[115] Respuesta del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al auto
de 16 de junio de 2020, pág. 35.
[116] Ibidem.
[117] Ibidem, pág. 36.
[118] La jurisprudencia constitucional ha señalado que las delimitaciones
temporales fijadas en decretos legislativos son razonables y se ajustan a la
Constitución. Al respecto, véanse, por ejemplo, sentencias C-224, C-240, C-272,
C-296 y C-298 de 2011; C-700 y 724 de 2015, y C-437 y C-466 de 2017.
[119] Ibidem, pág. 29.