T-147-19
Sentencia T-147/19
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales
de procedibilidad
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
El defecto
fáctico se puede presentar: (i) por la omisión en el decreto y la práctica de
pruebas; (ii) por la falta de valoración del acervo probatorio y (iii) por
desconocimiento de las reglas de la sana crítica; le corresponde al accionante
demostrarle al juez de tutela la forma en la que se produjo el yerro en
cualquiera de las modalidades referidas y cómo este tiene una incidencia
directa en la decisión
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance
REQUISITOS
PARA QUE SE CONFIGURE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Jurisprudencia
constitucional/REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO-Jurisprudencia del Consejo de Estado
RIESGO
PROPIO DEL SERVICIO-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
FALLA
DEL SERVICIO-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto fáctico por falta e
indebida valoración probatoria en proceso de reparación directa
Referencia: expediente T-7.049.318.
Acción de tutela impetrada por María Berenice Arias Galeano
contra el Juzgado 29 Administrativo Oral de Medellín y el Tribunal
Administrativo de Antioquia.
Procedencia: Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Asunto: Tutela contra providencia judicial por defecto
fáctico.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., dos (2) de abril
de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y
por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión
del fallo de segunda instancia proferido el 29 de agosto de 2018 por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado que revocó la sentencia de primera instancia dictada
el 29 de junio de 2017 por la Sección Segunda, Subsección “A”, de la misma Corporación,
mediante la cual se concedió el amparo.
El asunto llegó a esta
Corporación por la remisión que hizo la segunda instancia constitucional, en
virtud de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 de la Constitución y en
el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección N° 11, mediante
auto del trece (13) de noviembre de 2018, escogió el asunto para su revisión.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos y pretensiones
1.  El
día 3 de febrero de 2007, el joven Daniel Alexander Arias Galeano, quien se
desempeñaba como patrullero de vigilancia de la Policía Nacional en Puerto
Berrío (Antioquia) en el Grupo Cuerpo Élite Hidrocarburos, fue encargado de
adelantar labores de registro y control a hurto de hidrocarburos junto con
otros uniformados, en la zona rural del corregimiento de Puerto Olaya en
Cimitarra (Santander).
2.  Según
afirma la accionante, el teniente que comandaba la misión inició el
desplazamiento sin la dotación necesaria para sortear cualquier eventualidad
que pudiera presentarse en el cruce de las corrientes de agua (chalecos
salvavidas, canoa, panga, lazos para realizar línea de vida, entre otros). Sin
embargo, al iniciar el operativo, los uniformados lograron atravesar al otro
lado del caño donde debían realizar las operaciones de registro y control
gracias al apoyo de un campesino que se desplazaba en canoa y les permitió abordarla
para cruzar la corriente.
3.  Una
vez culminado el recorrido, el comandante de la operación advirtió que no
contaba con una lancha de apoyo para retornar. Por esta razón, luego de
preguntarle a los patrulleros si sabían nadar, les ordenó atravesar el caño
nadando; no obstante, pese a tal declaración, los patrulleros Mosquera y Arias
no lograron sortear la fuerte corriente y fueron arrastrados. Como consecuencia
de este suceso el cuerpo del patrullero Arias Galeano desapareció.
4.  Mediante
Sentencia del 29 de marzo de 2012, el Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto
Berrío declaró judicialmente el deceso de Daniel Arias.
5.  Debido
al fallecimiento de su hijo, en febrero del 2013 el señor Víctor Julio Arias
Castaño, padre de Daniel Arias inició proceso ordinario de reparación
directa en nombre propio, y en representación de su hija menor de edad Angie
Celeny Arias Galeano y de los hermanos consanguíneos del patrullero fallecido:
Cristina Yulieth Arias Galeano; Robinson de Jesús Arias Galeano; Ancizar
Augusto Arias Galeano; Darío Aldemar Arias Galeano; Francy Elena Arias Galeano;
María Berenice Arias Galeano y Jair de Jesús Arias Galeano, en contra de la
Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. En este solicitó (i) que se
declarara a las accionadas administrativamente responsables de todos los
perjuicios ocasionados a los actores por la muerte de Daniel Arias, y que, como
consecuencia de lo anterior, (ii) se les condenara a pagar a los demandantes
perjuicios extra patrimoniales y patrimoniales.
6.  Mediante
sentencia del 29 de septiembre de 2014, el Juzgado 29 Administrativo Oral del
Circuito de Medellín, en primera instancia, decidió negar las
pretensiones de la demanda, luego de encontrar probada la excepción de riesgo
propio del servicio propuesta por la parte demandada.
Señaló que, en este caso,
Daniel Arias no era conscripto pues ingresó voluntariamente a la Policía
Nacional y por eso, en su caso, el riesgo que causó su muerte se concretó por
un riesgo propio del servicio. Por esta razón, si bien en su caso hay lugar al
reconocimiento de prestaciones especiales según su vinculación laboral
(indemnización a forfait), no se puede predicar una responsabilidad
extracontractual del Estado porque no se acreditó dentro del proceso “una
falla del servicio o que la persona perjudicada se haya expuesto a un riesgo
excepcional a diferencia de los demás”[1].
Específicamente señaló que “no
existe prueba dentro del plenario que permita demostrar que se le haya expuesto
a un riesgo excepcional diferente al de sus compañeros, además (…) se tiene que
este de manera voluntaria se ofreció para acompañar al teniente Muñoz en la
ejecución de la misión”[2].  Por esta razón, consideró
que el nexo causal se rompe, toda vez que la muerte del patrullero “[fue]
causad[a] por un riesgo inherente a la profesión que este desempeñaba”[3].
Igualmente, agregó que el hecho se originó “por un hecho propio de la
naturaleza (…) [por] la presunta existencia de un hecho extraño
excluyente de la responsabilidad de la entidad accionada”[4].
7.  En
marzo de 2015, la Procuradora 114 Judicial II Administrativa presentó concepto
previo a la decisión de segunda instancia en el que solicitó la revocatoria de
la sentencia de primera instancia por considerar que existía en el expediente
material probatorio suficiente para acreditar la omisión en que incurrió la
Policía Nacional y atribuir la responsabilidad al Estado por una falla del
servicio. Concretamente señaló que “no se tomaron las medidas necesarias
para evitar el insuceso que provocó la muerte por desaparición del patrullero
(…)”[5]
dado que “no se llevaron los elementos de protección necesarios (…)”[6]
y no se acreditó una causa extraña eximente de responsabilidad.
8.  Mediante
Sentencia del 31 de octubre de 2016, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal
Administrativo de Antioquia, en segunda instancia, confirmó la decisión
del a quo al considerar que la muerte del patrullero ocurrió en
cumplimiento de sus funciones y que “no se presentó actuar imprudente alguno
por parte de los miembros de la Policía Nacional (…) y no se comprobó que se
haya presentado coacción o falta de comunicación ya que el fallecido de manera
voluntaria y por considerar que tenía los conocimientos y capacidad física
necesaria, decidió acompañar a los otros dos uniformados en el patrullaje”[7].
9.  En
mayo del 2017, María Berenice Arias Galeano, hermana del patrullero fallecido,
interpuso acción de tutela por considerar que las anteriores decisiones,
al no declarar patrimonialmente responsable al Estado pese a que dentro del
proceso de reparación directa se encontraba debidamente probado el daño
antijurídico y la falla en el servicio por omisión, vulneraron su derecho a la
igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la
reparación integral.
10.  En
concreto, señaló que los jueces de instancia incurrieron en defecto fáctico
pues no tuvieron en cuenta (i) el ‘Manual de Operaciones de Orden Abierto de
la Policía Nacional’ en el cual se relacionan los acuerdos y técnicas que
los comandantes deben emplear al momento de cruzar los ríos, y se estipula su
deber de proteger la vida de sus subalternos como primera medida; y (ii) el
testimonio del patrullero Mosquera quien explicó cómo ocurrieron los hechos e
informó que, después del fallecimiento de Arias Galeano, las órdenes de llevar
los elementos para los operativos que implicaran riesgos por cruce de cursos de
agua se hicieron más estrictas. Incluso, aseguró que antes de su deceso “no
recuerda haber realizado algún patrullaje con botes o chalecos salvavidas”[8].
La demandante indica que la indebida valoración del acervo probatorio
impidió a los jueces administrativos concluir la omisión en que incurrió la
Policía Nacional y, en concreto, el comandante del operativo.
Solicitó que se dejen sin
efecto las sentencias del 29 de septiembre de 2014 y 31 de octubre de 2016 y
que se realice una adecuada valoración del material probatorio que obra en el
expediente.
B. Actuación
procesal
Repartida la acción
de tutela, la Sección Segunda, Subsección “A”,
del Consejo de Estado la admitió mediante auto del 5 de mayo de 2017, y ordenó
notificar (i) al Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y al
Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad como
accionados, (ii) a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, como
tercero interesado en las resultas del proceso, y (iii) a la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo pertinente,
interviniera en el proceso.
Además, solicitó al
Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín la remisión, en calidad
de préstamo, del expediente contentivo del proceso de reparación directa
radicado con el No. 05001-33-33-029-2013-00129-00/01. Sin embargo, debido a que
no se recibió respuesta de esta autoridad judicial dentro del término, el Consejo
de Estado la requirió para que allegara el expediente, en el término de la
distancia.
Respuesta de la entidad demandada
Tribunal
Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad[9]
El 23 de mayo de
2017, la magistrada del Tribunal, Martha Cecilia Madrid Roldán, contestó la
acción de tutela en su calidad de demandado, y solicitó que la misma fuera
denegada. Indicó que, con fundamento en el material probatorio, la Sala
concluyó que el suceso del patrullero ocurrió mientras estaba en cumplimiento
de sus obligaciones, y que “el fallecido, de manera voluntaria y por
considerar que tenía los conocimientos y capacidad física para la operación
militar, (…) se lanzó inmediatamente al cauce, no siendo una actuación
caprichosa del Teniente Muñoz Cifuentes”[10].
La autoridad
demandada reiteró que no se presentó violación alguna a derechos fundamentales
y tampoco incurrió en vía de hecho por defecto fáctico pues “se consideraron
los elementos probatorios allegados al expediente (…) y la decisión así
proferida no obedece al capricho del funcionario, pues se fundamentó en la
prueba allegada, de la cual puede advertirse como (sic) la decisión proferida
por el Juzgado 29 Administrativo en igual sentido fue confirmada por este
Tribunal mediante providencia del 31 de octubre de 2016”[11].
Intervención de la Policía
Nacional de Colombia[12]
El 24 de mayo  de 2017, el
Coronel de la Policía Pablo Antonio Criollo Rey contestó la acción de tutela
como tercero interesado y sostuvo que “los daños sufridos por las personas
como consecuencia de un hecho externo, son imputables al Estado cuando se demuestra
que son derivados de una falla del servicio de la administración por el
incumplimiento de su función de garantizar la vida e integridad de las personas
o un riesgo excepcional a someter a los uniformados a unas condiciones anómalas
a las de los demás”[13].
A partir de lo anterior, la
entidad señaló que la aseveración de la actora relacionada con el desconocimiento
del Manual de Operación de Orden Abierto (que se refiere al procedimiento que
los comandantes deben respetar al momento del cruce de ríos o corrientes de
agua) por parte del comandante del operativo, no fue invocada en la demanda de
reparación directa; es decir, nunca fue objeto de referencia en las instancias
judiciales. Por eso, consideró que no hubo una indebida valoración probatoria y
que la petición fue “una actuación desleal pues pretende introducir un nuevo
razonamiento a partir de un medio de prueba documental que nunca fue objeto de
debate ni tampoco fue esbozado en el respectivo recurso de apelación por parte
de la accionante, siendo inviable hacer uso desmedido de la acción de tutela
para adicionar hechos y planteamientos nuevos a los que no se debatieron en la
litis”[14]. Indicó que se debe respetar
el derecho de defensa y el debido proceso, pues debe existir una coherencia
entre las actuaciones del proceso primigenio y los argumentos de la acción de
tutela.
De otra parte, insistió en
que la declaración del patrullero Luis Miguel Mosquera (en la cual relata los
cambios surtidos al interior de la institución después del suceso) sí fue
analizada por el juez de segunda instancia dentro del proceso administrativo. El
juzgado tuvo en cuenta que “cuando se les indagó sobre la pertinencia
de realizar el cruce, éste [el patrullero Daniel Arias] se lanzó
inmediatamente al cauce, no siendo una actuación caprichosa del teniente Muñoz
Cifuentes, quien se encontraba en desarrollo de una misión de patrullaje (…)”[15].
Es justamente de tal declaración que el Tribunal infirió que el señor
Arias, de manera libre y voluntaria, decidió lanzarse al río sin que su actuar
estuviera premeditado por alguna orden proferida por su superior.
Además, la Policía dijo que
al patrullero se le capacitó en entrenamientos de operaciones especiales, que
incluían prácticas de peligros fluviales en ríos y nado en río, tal y como se
comprobó por medio de prueba documental allegada por el Jefe de Asuntos
Jurídicos de la Escuela de Policía “General Francisco de Paula Santander por
medio de oficio No. 5236 del 18 de septiembre de 2013”[16].
Asimismo, sostiene que el
Director de la Escuela Nacional de Operaciones de la Policía Nacional también
aportó al proceso una copia de la Unidad de Lineamiento de Operaciones
Fluviales que hace parte del módulo de operaciones abiertas del curso de
granadero que contiene temas para el cruce de ríos o corriente de agua. Aduce
que lo anterior permite inferir que el señor Arias Galeano estaba debidamente
capacitado para enfrentar situaciones propias del riesgo derivado del servicio
policial, como lo son los hechos de la naturaleza.
El actor agrega que los
jueces tenían libertad de valoración probatoria con base en la sana crítica,
por eso las discrepancias acerca de cómo el juez apreció las pruebas no
habilitaba al actor para controvertir, en sede de tutela, los fallos judiciales
del proceso contencioso administrativo. Asimismo, indica que la actora no
explica cuál fue la errónea valoración del material probatorio en que
incurrieron los jueces y que la Corte Constitucional ha sido clara en
establecer que no es viable impugnar sentencias judiciales “cuando el ataque
se refiere a la existencia de controversias frente al criterio jurídico del
juez ordinario”[17].
Por último, señala que la
Policía Nacional reconoció y ordenó pagar al señor Víctor Julio Arias Castaño,
en su condición de padre: (i) la pensión de sobreviviente fallecido, en un
equivalente al 50% de sueldo básico percibido por el fallecido ($836.238); y
(ii) la compensación por muerte, por un monto de $39.869.282, razón por la cual
no puede afirmarse que se esté ante el acontecimiento de un perjuicio
irremediable o de una amenaza inminente que amerite la procedencia de la
tutela.
C. Decisiones objeto de
revisión
Sentencia de primera instancia
11.
Mediante sentencia del 29 de junio de 2017, la Sección Segunda,
Subsección A del Consejo de Estado concedió el amparo de los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia de la demandante. Con
relación a la decisión de primera instancia del proceso de reparación
directa, consideró que “la sentencia judicial no contiene alguna reflexión
que desarrolle el argumento principal de la demanda de reparación directa según
el cual en la operación policial se incurrió en una grave irregularidad al no
seguirse los lineamientos dados en el Manual de operaciones, situación que a
todas luces configura los defectos fáctico por omisión probatoria y de decisión
judicial sin motivación”[18]. Es decir, la Sección
Segunda sostuvo que el a quo del proceso de reparación directa no
verificó si para el desarrollo de la operación se siguieron o no los lineamientos
previstos en dicho manual, el cual se impartió como parte del proceso de
formación de oficiales de la escuela, según consta en folios 208 y siguientes
del expediente del proceso contencioso.
No analizó el juez que el
manual imponía a los alumnos para la práctica de nado en el río Magdalena el
uso obligatorio del chaleco ajustado por debajo de del uniforme[19].
Tampoco tuvo en cuenta que dicho manual recomienda el desplazamiento en balsas
de poncho para cruzar ríos cuando la corriente no es fuerte (folio 314 del
expediente del proceso contencioso), ni dio argumentos de por qué, para este
caso, el comandante podía apartarse de las instrucciones dadas por la misma
institución. La jueza no valoró el testimonio rendido por el patrullero
Mosquera en la audiencia de pruebas del proceso de reparación directa, en el
cual éste señaló que para el cruce de ríos de bajo caudal se debe realizar una
línea de vida o cruce con sogas, y que además en Puerto Boyacá contaban con un
bote que les era prestado cuando lo requerían. En suma, no expresó argumento
alguno para descartar el manual como prueba en este proceso, lo cual configura
el defecto fáctico por omisión probatoria y decisión judicial sin motivación.
El a quo del proceso
de reparación directa no advirtió que en el expediente obraban
declaraciones contradictorias, y no tuvo en cuenta que la decisión de cruzar
nadando el caño fue del teniente que comandaba la misión, según consta en el
testimonio de Luis Miguel Mosquera Tangarife y en la entrevista rendida por el
mismo Teniente Guillermo Andrés Muñoz Cifuentes. Además, que dicho manual no se
impartía como formación a los patrulleros, sino a los oficiales, hecho que
consta no solo en el manual, sino en los testimonios mencionados.
De otra parte, con relación
a la sentencia de segunda instancia, indicó que efectúo una defectuosa
valoración probatoria pues la misma “concluyó, sin ningún análisis, que se
trató de un hecho de la naturaleza, sin examinar, nuevamente, y conforme al
recurso de apelación, si para ese caso se acataron las exigencias del Manual de
Operaciones (…). Tampoco se valoraron las diferentes versiones de los
hechos (…)”[20] lo cual configuró nuevamente
un defecto fáctico y de decisión sin motivación. En particular, indica que el
juez no explicó por qué dio prelación a una de las dos versiones que de los
hechos dio un testigo y que eran contradictorias entre si; efectivamente, en la
primera versión, señaló que se devolvieron nadando como consecuencia del
cumplimiento de una orden y; en la segunda rendida 7 años después, indicó que
el patrullero Arias fue quien les sugirió hacerlo.
Con fundamento en lo
anterior, decidió dejar sin efectos las sentencias de los jueces de instancia y
ordenó al a quo del proceso de reparación directa emitir un
pronunciamiento de remplazo en el que se analizaran de manera íntegra y
reflexiva todos los argumentos expresados en la demanda y todas las pruebas
allegadas, especialmente de las versiones contradictorias sobre la ocurrencia
de los hechos.
En cumplimiento de esta
orden, el 12 de septiembre de 2017, el Juzgado 29 Administrativo Oral del
Circuito profirió sentencia de remplazo en la cual declaró administrativamente
responsable y condenó a la Nación por los daños y perjuicios causados al padre
del patrullero fallecido, a su hija y sus hermanos[21].
11. Mediante
escrito del 29 de agosto de 2017, el Consejero William Hernández Gómez se
apartó de la decisión mayoritaria que decidió amparar los derechos
fundamentales de la actora. En el salvamento de voto sostuvo que, con
fundamento en el principio de inmediación de la prueba, comparte la decisión
asumida por el juzgado y el Tribunal dentro del proceso de reparación directa,
ya que resolvieron con base en la declaración rendida directamente ante el despacho
judicial, en la cual el testigo indicó que el señor Arias Galeano
voluntariamente optó por atravesar el río. De otra parte, el Consejero señaló
que comparte la postura de los jueces de instancia en el proceso de reparación
en la medida en que para ellos el manual de Operaciones no fue una prueba
determinante, sino que lo definitivo “fue la actitud asumida por el policía
al reconocer que tenía conocimientos para desplazarse por el río, y al también
lanzarse voluntariamente al río (…)”[22].
Impugnación
12. Mediante escrito del 28 de agosto de 2018, el Coronel Pablo
Criollo, Secretario General de la Policía Nacional, impugnó la decisión del a
quo. Adujo que el juez de tutela realizó un juicio de valoración por fuera
de sus competencias pues olvidó que el medio de prueba sobre el cual basó su
decisión – el Manual de Operaciones de Orden Abierto – “nunca fue objeto de
debate, ni tampoco fue esbozado en el respectivo recurso de apelación por parte
de la accionante, siendo inviable hacer uso desmedido de la acción de tutela
para adicionar hechos y planteamientos nuevos a los que no se debatieron en la
litis, toda vez que afectaría el derecho fundamental al debido proceso y
defensa de la institución (…)”[23].
Aseguró que no se configuró un defecto fáctico pues se comprobó
que el señor Arias Galeano estaba debidamente capacitado por la Policía para
enfrentar situaciones propias del riesgo derivado del servicio, como los hechos
de la naturaleza, y la Policía cumplió con todas las pautas y directrices
encaminadas a velar por la vida e integridad física del fallecido.
Finalmente, indicó que la
accionante nunca demostró que la Policía hubiera incurrido en una omisión
manifiesta e irregular en relación con los deberes de protección de su
personal, ni que se configurara un perjuicio irremediable, pese a que la carga
probatoria correspondía a ésta conforme al artículo 167 del C.G.P.
Sentencia de segunda instancia
13. Mediante sentencia del
29 de agosto de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la
sentencia de primera instancia del proceso de tutela y, en consecuencia, negó
las pretensiones de la demandante. Recordó que la sentencia del Tribunal
Administrativo de Antioquia “consideró que el hecho de ofrecerse voluntariamente
para la operación militar y tener conocimientos sobre el cruce de ríos, no
generaba la responsabilidad patrimonial del Estado”[24]
y, por lo tanto, para que se condenara a la reparación de perjuicios, debía
probarse que la Policía incurrió en una falla del servicio o que el patrullero
fue sometido a un riesgo excepcional.
Además, que “el hecho de
que el Manual no fuese mencionado por el Tribunal Administrativo de Antioquia
en la sentencia (…), no constituye per se un defecto fáctico”[25],
en tanto que se trata de una prueba que no es determinante y relevante, ya que
no aporta al debate probatorio del caso. Agregó que el hecho de que el juez
haya decidido conforme a otras pruebas que le generaron el convencimiento de
estar frente a la verdad procesal no vulneró los derechos fundamentales de la
actora.
II. ACTUACIONES LLEVADAS A CABO
POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE REVISIÓN
14. Mediante
auto del 14 de diciembre de 2018, esta Sala de Revisión ofició
al Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia) para que
remitiera en calidad de préstamo el expediente original de la demanda de
reparación directa radicado bajo el No. 05001 33 33 029 2013 00129 00.
Respuesta
15. A
través de informe del 17 de enero de 2019, la Secretaría General de esta Corporación
informó al despacho que no se recibió comunicación alguna por parte del juzgado
oficiado.
16. En comunicación telefónica
sostenida por este despacho con el Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito
de Medellín el 21 de enero de 2019, se tuvo conocimiento de que el expediente
solicitado se encontraba en el Tribunal Administrativo de Antioquia. Lo
anterior, dado que la sentencia de remplazo proferida por dicho juzgado, con
ocasión de la orden de tutela de primera instancia, había sido impugnada y se
estaba surtiendo el trámite de apelación. La secretaría de este juzgado informó
a la Magistrada sustanciadora que, por esta razón, no se había realizado el
envío del expediente a la Corte.
El juzgado informó que (i)
remitió el oficio No. OPT/3651/2018, enviado por la Secretaria General de esta
Corporación, al Tribunal Administrativo de Antioquia, Despacho del Magistrado
Andrew Julián Martínez Martínez, con el fin de que remitieran el expediente a
la Corte Constitucional. Además, que (ii) del Tribunal le informaron que ya
realizaron el envío del expediente a esta Corporación.
El 22 de enero de 2019, por
medio de correo electrónico, el Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de
Medellín reiteró a este despacho que el expediente solicitado se encontraba en
el Tribunal Administrativo de Antioquia debido a que se estaba surtiendo el
trámite de apelación.
17. De conformidad con el
oficio OPT-3651/2018 reenviado por el Juzgado 29 Administrativo Oral del
Circuito de Medellín al Tribunal Administrativo de Antioquia, el 16 de enero de
2019, el despacho del magistrado del Tribunal Andrew Julián Martínez remitió el
proceso radicado
05001 33 33 029 2013 00129 02. El expediente solicitado en préstamo fue
recibido en el despacho de la Magistrada sustanciadora solo hasta el 18 de
febrero de 2019.
El magistrado que realizó el
envío aclaró en el oficio remisorio que la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, al proferir el fallo de tutela de segunda instancia el 29 de agosto de
2018, revocó la sentencia dictada el 29 de junio de 2017 por la Sección Segunda
– Subsección “A” de esa misma Corporación “observándose que omitió referirse
a los efectos de la sentencia ordinaria proferida el 12 de septiembre de 2017
en cumplimiento del fallo de tutela ahora revocado, por lo que se solicita a la
Corte Constitucional de considerarlo necesario y para los fines pertinentes,
pronunciarse en este sentido”[26].
III. CONSIDERACIONES
Competencia
1.  Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de
Revisión, los fallos proferidos dentro de las acciones de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de análisis y
problema jurídico
2. María Berenice Arias
Galeano, hermana del patrullero fallecido, interpuso acción de tutela en
contra del Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y del
Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar que sus sentencias
proferidas dentro del proceso de reparación directa del que fue parte
demandante, vulneraron su derecho a la igualdad, al debido proceso, de acceso a
la administración de justicia y a la reparación integral.
Señaló que las autoridades
judiciales incurrieron en defecto fáctico al no tener en cuenta (i) el ‘Manual
de Operaciones de Orden Abierto de la Policía Nacional’ y (ii) el
testimonio del patrullero Mosquera quien explicó cómo ocurrieron los hechos. Solicitó
que se dejen sin efectos las sentencias del 29 de septiembre de 2014 y 31 de
octubre de 2016 y que se realice una adecuada valoración del material
probatorio que obra en el expediente.
El juez de primera
instancia concedió el amparo de los derechos al debido proceso y de acceso
a la administración de justicia, al considerar que dichas decisiones judiciales
incurrieron en defecto fáctico por omisión probatoria y decisión judicial sin
motivación. Argumentó que, debido a que el juez de primera instancia del proceso
de reparación directa no verificó si para el desarrollo de la operación se
siguieron o no los lineamientos previstos en el Manual de Operaciones, el cual
se impartió como parte del proceso de formación de oficiales de la escuela, y
en el que se recomienda el desplazamiento en balsas de poncho para cruzar ríos
cuando la corriente no es fuerte. Tampoco tuvo en cuenta el testimonio rendido
por el patrullero Mosquera en la audiencia de pruebas del proceso, en el que
señaló que para el cruce de ríos de bajo caudal se debe realizar una línea de
vida o cruce con sogas. Además, debido a que el juez de segunda instancia no
explicó las razones por las cuales alegó que el daño se produjo como
consecuencia de un hecho de la naturaleza.
El juez de segunda
instancia revocó la sentencia del a quo y negó las pretensiones del
demandante. Consideró que el fallo del Tribunal no incurrió en un defecto
fáctico por no haber mencionado el Manual de Operaciones de Orden Abierto de la
Policía Nacional, pues en virtud de la sana crítica decidió conforme a las
pruebas que le generaron el convencimiento de estar frente a la verdad
procesal.
3. Por esta razón, lo
primero que debe hacer la Sala es analizar si en este asunto se cumplen los
requisitos de procedencia general y especifica de la acción de tutela contra
providencia judicial. En caso se que se verifique la procedencia de la presente
acción, la Sala deberá determinar lo siguiente: ¿Las sentencias proferidas por
el Juzgado Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia
vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de la accionante por incurrir en un defecto
fáctico al (i) omitir la valoración de material probatorio relevante y (ii)
valorar de forma indebida otras pruebas del proceso de reparación directa
promovido por la accionante y otros, en contra de la Policía Nacional?
4. En tanto la presente acción
de tutela se interpone en contra de decisiones de carácter judicial proferidas
en el marco de la jurisdicción contenciosa administrativa, será necesario que
la Corte Constitucional aborde: (i) las reglas jurisprudenciales sobre la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales;
(ii) el examen de los requisitos generales de procedencia; (iii) los requisitos
específicos de procedibilidad con énfasis en el defecto fáctico; (iv) la acción
de reparación directa y los elementos de la responsabilidad del Estado; (v) la
jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el riesgo propio del servicio, y los
títulos de imputación en tratándose de daños padecidos por personas vinculadas
voluntariamente a la Fuerza Pública, y finalmente, (v) la solución al caso
concreto.
Procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencias judiciales y requisitos generales de
procedencia
5. El artículo 86 de la
Constitución Política prevé que la acción de tutela procede contra toda acción
u omisión de cualquier autoridad pública. Los jueces como autoridades públicas
deben ajustar sus actuaciones a la Constitución y a la ley, y garantizar los
principios, deberes y derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política.
De acuerdo con esas
obligaciones, esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales que vulneren los derechos fundamentales de
las partes, y que se aparten de los preceptos superiores. Sin embargo, se trata
de una procedencia excepcional, en atención a la naturaleza subsidiaria de la
acción de tutela y en aras de salvaguardar la cosa juzgada, la autonomía e
independencia de la función judicial, y la seguridad jurídica.
6. En concordancia
con el carácter excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales, la Sentencia C-590 de 2005 identificó los siguientes
requisitos generales de procedencia: (i) la relevancia constitucional de la
cuestión discutida, esto es, que el caso involucre la posible vulneración de
los derechos fundamentales de las partes; (ii) el cumplimiento del presupuesto
de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, esto es, que se hayan agotado todos
los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se
trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) la
observancia del requisito de inmediatez, es decir, que la acción se interponga
en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un
efecto decisivo en la sentencia cuestionada; (v) la identificación razonable
tanto de los hechos que generaron la vulneración, como de los derechos
vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Examen de los requisitos
generales de procedencia en el caso que se analiza
7.  La Sala establecerá, a continuación, si concurren los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
en relación con las sentencias proferidas el 29 de septiembre de 2014 por el
Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el 31 de octubre de
2016 por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia,
a las cuales se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante.
8.  En
primer lugar, se cumple con el presupuesto de legitimación por activa: se
ha determinado que está legitimado por activa quien promueva una acción de
tutela, siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona
actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado
judicial o mediante agente oficioso (artículo 86 de la C.P. y 10 del Decreto
2591 de 1991) y (ii) que procure la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, supuestos que se verifican en el presente
proceso pues la tutela fue interpuesta a nombre de la directamente afectada en
el proceso de reparación directa.
De otra parte, esta
Corporación ha señalado que “las autoridades judiciales, cuando incurren en
vía de hecho, vulneran el derecho fundamental al debido proceso que asiste a
quienes intervienen en el respectivo proceso judicial. Por el contrario,
quienes pudiendo intervenir en un proceso y no participan en él, carecen de
legitimidad para cuestionar, en sede de tutela, una actuación judicial”[27].
La afectación del debido proceso se concreta durante el trámite judicial
correspondiente, frente a quienes allí intervengan y, por eso, dado que la
señora María Berenice Arias Galeano fue parte demandante en el proceso de
reparación directa cuyas decisiones de instancia son controvertidas en este
proceso, tiene legitimación para actuar en sede de tutela en relación con los
hechos de este caso.
Asimismo, se advierte el cumplimiento del requisito de legitimación
por pasiva, debido a que la acción de tutela se dirigió en contra del
Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y del Tribunal
Administrativo de Antioquia, que profirieron las sentencias a las que se les
atribuyó la afectación de los derechos fundamentales de la actora.
9.  En segundo lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia
constitucional, ya que se discute la eventual afectación de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia
porque las autoridades judiciales accionadas presuntamente no realizaron una
adecuada valoración del material probatorio que obraba en el expediente del
proceso de reparación directa, y por lo tanto incurrieron en un defecto
fáctico. Se advierte entonces la relevancia constitucional de la cuestión
discutida, al vislumbrarse una clara confrontación de principios
constitucionales y derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política.
10.  En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito de subsidiariedad
porque el peticionario agotó todos los mecanismos judiciales de defensa a
su disposición, pues una de las sentencias acusadas corresponde justamente a la
decisión de segunda instancia proferida en el marco del proceso de reparación
directa instaurado por la accionante en contra del Ministerio de Defensa y la
Policía Nacional. Es decir, al haber interpuesto el recurso de apelación, la
accionante carece actualmente de otro mecanismo de defensa judicial ante la
jurisdicción contenciosa administrativa para hacer valer sus derechos
fundamentales.
De igual modo, en el
presente caso no procede el recurso de unificación de jurisprudencia previsto
por el ordenamiento jurídico (artículo 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011)
como recurso extraordinario en contra de las sentencias de segunda instancia
proferidas por los tribunales administrativos. Lo anterior debido a que el caso
no se enmarca dentro de la causal única que puede motivar este recurso, que es
que “la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de
unificación del Consejo de Estado”. En este caso, no se verificó que exista
una sentencia de unificación que haya fijado criterios claros y uniformes que
sean aplicables a la solución del caso concreto.
11.  En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un término
razonable, requisito que atiende a la finalidad de este mecanismo para
lograr la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales[28].
Lo anterior, por cuanto la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia
es del 31 de octubre de 2016, y el amparo fue presentado el 28 de abril de 2017
ante el Consejo de Estado, es decir, en un plazo de 6 meses, el cual resulta
razonable.
12.  En quinto lugar, el actor identificó los hechos y actuaciones
que generaron la vulneración de sus derechos. Las circunstancias fácticas
están claramente detalladas en el escrito de tutela y debidamente soportadas en
las pruebas documentales obrantes en el expediente. El accionante identificó
las providencias judiciales que considera transgresoras de sus derechos
fundamentales. Asimismo, precisó el defecto de la providencia judicial
cuestionada – defecto fáctico – y las razones en las que sustenta su
configuración.
13.  En sexto lugar, la acción de tutela no se dirigió contra un
fallo de tutela. La demandante formuló la acción constitucional contra las
sentencias proferidas por el Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de
Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia que se pronunciaron en la
primera y segunda instancia sobre el proceso de reparación directa que la
actual accionante promovió en contra de la Policía Nacional.
Requisitos específicos de
procedibilidad: El defecto fáctico
14.  Los
requisitos específicos aluden a la concurrencia de defectos en el fallo atacado
que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los preceptos
constitucionales y vulnere los derechos fundamentales de las partes. Las
condiciones de procedibilidad se han clasificado por la jurisprudencia
constitucional así:
Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia
impugnada carece en forma absoluta de competencia.
Defecto procedimental
absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido[29].
Defecto fáctico: se presenta en los eventos en los que el juez carece del
apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión, o la valoración de la prueba fue absolutamente
equivocada.
Defecto material o
sustantivo: se configura en los casos en los que
la autoridad judicial juzga el asunto con base en normas inexistentes, inconstitucionales
o claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.[30]
Error inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por
parte de terceros y esa circunstancia lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.[31]
Decisión sin
motivación: implica el incumplimiento por parte de
los servidores judiciales del deber de exponer los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones.
Desconocimiento del
precedente: se configura cuando por vía judicial se
ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial
desconoce la regla jurisprudencial establecida.[32]
Violación directa de
la Constitución: se estructura cuando el juez
ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de
la Carta Política.
El defecto fáctico[33]
15.  Desde sus inicios esta Corte estableció que los jueces de
conocimiento tienen amplias facultades discrecionales para efectuar el análisis
del material probatorio en cada caso concreto[34]. Por ello, determinó que cuando se
alega un error de carácter probatorio, la evaluación de la providencia judicial
por parte de un juez de tutela debe privilegiar los principios de autonomía e
independencia judicial[35].
No
obstante, tal poder discrecional debe estar inspirado en los principios de la sana
crítica, atender necesariamente criterios de objetividad, racionalidad,
legalidad y motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo
contrario, la discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial,
hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de
tutela podría revocar la providencia atacada[36].
16.  La jurisprudencia constitucional ha establecido que el defecto
fáctico se configura cuando: (i) existe una omisión en el decreto de pruebas
que eran necesarias en el proceso; (ii) se da una valoración caprichosa y
arbitraria de las pruebas presentadas; (iii) no se valora en su integridad el
material probatorio, y/o (iv) las pruebas carecen de aptitud o de legalidad,
por su inconducencia, o porque fueron recaudadas de forma inapropiada, “caso
último en el que deben ser consideradas como pruebas nulas de pleno derecho”[37].
Asimismo,
esta Corte puntualizó que este defecto tiene dos dimensiones, una positiva[38]
y otra negativa[39]. La primera se presenta cuando el
juez efectúa una valoración por completo equivocada, o fundamenta su decisión
en una prueba no apta para ello; y la segunda, cuando omite o ignora la valoración
de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna.
Con
todo, esta Corporación ha sido enfática en señalar que para que la tutela
resulte procedente ante un error fáctico, “[e]l error en el juicio
valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto”[40].
17.  La cualificación del defecto fáctico implica que el yerro debe ser
relevante, no solo en términos de protección del derecho al debido proceso,
sino también respecto a la controversia jurídica bajo examen[41].
De tal suerte que:
“no competente [sic]
al juez constitucional remplazar al juzgador de instancia en la valoración de
las pruebas desconociendo la autonomía e independencia de éste al igual que el
principio del juez natural, ni realizar un examen del material probatorio que
resulta exhaustivo, en tanto, como lo señaló esta Corporación en Sentencia
T-055 de 1997, ‘tratándose del análisis del material probatorio, la
independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia’”[42] (Negrilla
fuera del original).
En
efecto, la jurisprudencia ha destacado que el análisis del juez constitucional
debe ser cuidadoso y no basta con establecer una lectura diferente de las
pruebas, pues en la actividad probatoria está de por medio el principio de
autonomía judicial. En ese sentido, la Sentencia SU-489 de 2016[43]
indicó que la determinación del defecto fáctico:
“(…) no puede resultar de una proyección
automática, pues la valoración probatoria del juez natural es, al menos en
principio, resultado de su apreciación libre y autónoma, aunque sin duda, no
arbitraria, la que no puede, sin más, ser desplazada e invalidada, por un
criterio simplemente diferente, dado por el juez de tutela. Así, si bien este
defecto puede en realidad presentarse, y las personas o ciudadanos afectados deben
ser protegidos ante tal eventualidad, el juez constitucional ha de ser
extremadamente prudente y cauteloso, para no afectar con su decisión, ese
legítimo espacio de autonomía del juez natural”.
18.  Adicionalmente, la parte actora tiene la carga de la prueba salvo
excepciones, pues se trata de cuestionar “una decisión de un juez que ha
estado sometida a todas las garantías constitucionales y legales existentes”[44].
19.  En síntesis, dado que el defecto fáctico se puede presentar: (i)
por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas; (ii) por la falta de
valoración del acervo probatorio y (iii) por desconocimiento de las reglas de
la sana crítica; le corresponde al accionante demostrarle al juez de tutela la
forma en la que se produjo el yerro en cualquiera de las modalidades referidas
y cómo este tiene una incidencia directa en la decisión.
A continuación, se
desarrollará un acápite relativo a los elementos que permiten determinar la
responsabilidad del Estado, conforme a los desarrollos jurisprudenciales del
Consejo de Estado. Considera esta Sala que el mismo es necesario en la presente
providencia dado que permitirá al juez constitucional dilucidar, con mayor
precisión, cuándo hay lugar a que los jueces administrativos, como resultado
del ejercicio de apreciación de las pruebas requeridas y aportadas por las
partes, reconozcan la existencia de responsabilidad o la configuración de una
causal eximente de responsabilidad.
La acción de reparación directa
y los elementos de la responsabilidad del Estado
20.  La
Constitución Política de 1991, en contraste con las normas constitucionales y
legales anteriores que no previeron de forma directa la responsabilidad del
Estado[45], consagró en su artículo 90 el principio
general de responsabilidad patrimonial de la administración pública bajo la
siguiente fórmula:
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos
que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial
de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
Asimismo, la Carta Política reconoció
otros principios y derechos constitucionales que determinan la configuración de
la responsabilidad patrimonial del Estado, como son la primacía de los derechos
inalienables de la persona[46]; la búsqueda de la efectividad del
principio de solidaridad[47] (artículo 1º de la C.N.); la
igualdad frente a las cargas públicas (artículo 13 de la C.N.); y la obligación
de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los daños causados por
el actuar del ente público[48] (artículos 2, 58 y 90 de la
C.N.[49]).
En concordancia con la
cláusula constitucional de responsabilidad del Estado, el Legislador estableció
el medio de control de reparación directa en el artículo 140 de la Ley 1437 de
2011, que establece lo siguiente:
“En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la
persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño
antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre
otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o
a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”.
Respecto al medio procesal
referido, la jurisprudencia constitucional señala que este es un mecanismo
judicial de reparación integral de los daños causados por la acción u omisión
del Estado que desarrolla la cláusula general de responsabilidad patrimonial
prevista en el artículo 90 de la Carta Política, en el Preámbulo, y en los
artículos 1º, 2º y 6º de la Constitución, en lo que respecta al valor de
justicia.
De otra parte, es preciso
recordar que conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política,
su interpretación constitucional y la jurisprudencia especializada del Consejo
de Estado, los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al
Estado son (i) el daño antijurídico, (ii) la imputabilidad del Estado y (iii)
el nexo causal. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional al señalar:
“La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento
jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio
de los ciudadanos, consagrado en los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución,
ampliamente desarrollado por vía jurisprudencial, y se configura por la
concurrencia de tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o
lesión, una actuación imputable al Estado y una relación de causalidad”[50]
(Negrilla fuera del original)
En el mismo sentido, el
Consejo de Estado ha señalado que la responsabilidad estatal se configura
cuando:
“(i) ocurra un daño antijurídico o lesión, (ii) éste sea imputable
a la acción u omisión de un ente público y [iii] exista una relación de
causalidad entre el daño y la acción u omisión del ente público; ampliándose de
este modo el espectro de la responsabilidad estatal al superar el postulado
inicial de la falla en el servicio”[51].
22. En primer lugar, el daño
antijurídico ha sido entendido como aquel daño patrimonial o extra-patrimonial
que se causa en forma lícita o ilícita a un ciudadano, sin que éste se
encuentre en la obligación jurídica de soportarlo. Sobre el particular esta
Corporación ha señalado:
“El daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del
Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado
Social de Derecho (CP art. 1º), pues al propio Estado corresponde la
salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la
actividad de la administración (…) la fuente de la responsabilidad
patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la
conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre
no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, por lo cual éste se reputa
indemnizable”[52] (Negrilla fuera del original).
23. En segundo lugar, la imputación
es el componente que permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto
determinado[53]. En otras palabras, es el título en
razón del cual se atribuye el daño causado por el agente a la entidad a la cual
pertenece; el factor de atribución de la responsabilidad (la falla del
servicio, el riesgo excepcional y daño especial). Por esta razón, puede
afirmarse que no basta
que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado,
es decir, “debe existir un título que permita su atribución a una actuación
u omisión de una autoridad pública”[54].
La Corte Constitucional
también ha establecido que esta imputación está relacionada, pero no debe
confundirse, con la causación material. Por ello, coincide con el Consejo de
Estado en que, para imponer al Estado la obligación de reparar un daño,
“es menester, que además de constatar la antijuridicidad del mismo, el juzgador
elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un ´título
jurídico´ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión;
vale decir, la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti´”[55].
24. En tercer lugar, la atribución de responsabilidad
sólo es posible cuando el daño ha tenido un vínculo con el servicio. El nexo
causal es el vínculo que debe existir entre el daño y la acción u
omisión del agente estatal. Esto quiere decir que las actuaciones
de los funcionarios sólo comprometen el patrimonio de las entidades públicas
cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público.
Finalmente, es preciso señalar que para que la Nación se exonere de responsabilidad cuando se discute la
ocurrencia del riesgo excepcional, deberá acreditar que éste último elemento,
el nexo causal, “no existe o que es apenas aparente, mediante la
comprobación de una causa extraña, como: (i) el hecho exclusivo de la víctima,
(ii) la fuerza mayor, o (iii) el hecho exclusivo y determinante de un tercero”[56].
25. Con relación a la
demostración de la causa extraña para exonerar al Estado de
responsabilidad, el Consejo de Estado ha determinado que solo se configura
cuando existió una imposibilidad (irresistibilidad e imprevisibilidad), por
parte del Estado, de detener los efectos dañinos.
Sobre el particular, en Sentencia del 27 de noviembre de
2002[57], se estudió el suceso de un
Subteniente del Ejército Nacional que murió ahogado junto con 19 militares más,
luego de que la lancha en la que se movilizaban por el río Guamúez (Putumayo)
se volcara y naufragara al estrellarse contra un tronco que bajaba por la
corriente, la cual era bastante fuerte para el momento del accidente.
En esta ocasión, el demandante había alegado que la muerte del
Subteniente constituía una falla del servicio de la administración porque no se
tomaron todas las medidas necesarias para evitar el accidente. La Sala declaró
probada la falla del servicio y señaló que “la fuerza mayor como
exonerante no la constituye el simple hecho externo como causa, sino una
cualidad que va más allá de este hecho, como es otro: el imposibilitante de
detener los efectos dañinos” (Negrilla fuera del original).
En este caso, si bien el demandado adujo como hecho constitutivo
de causa extraña por fuerza mayor la colisión del bote con un tronco que bajaba
por la corriente, este no indicó ni probó que este hecho externo se hizo
irresistible e imprevisible para el Estado, lo cual era indispensable para
tener por probada la exoneración aducida, razón por la cual no se reconoció la
misma. Por esta razón, pese a que en este caso la Nación ya les había
reconocido a los beneficiarios del subteniente las prestaciones sociales
determinadas en la legislación laboral (cesantía definitiva y compensación por
muerte), declaró que había lugar al reconocimiento de la indemnización plena
por responsabilidad estatal.
Asimismo, en Sentencia del 26 de febrero de 2015[58],
se estudió el caso de un militar que, mientras prestaba servicio militar obligatorio
en Pasto (Nariño), sufrió heridas de gravedad en su cuerpo y rostro al
activarse una granada de forma imprudente por un superior, las cuales le
generaron una incapacidad laboral permanente del 100%, y una merma fisiológica
del 100%, puesto que perdió el ojo izquierdo, impidiéndole desempeñarse en su
vida en la forma en que lo hacía antes.
En esta sentencia se insistió en que, bajo cualquiera de los
regímenes de responsabilidad aplicables a un caso (daño especial, falla del
servicio, riesgo excepcional), el daño no sería imputable al Estado cuando éste
haya sido producido por culpa exclusiva de la víctima, por fuerza mayor o por
el hecho exclusivo de un tercero. Sobre el particular, explicó:
“en
cada caso concreto, en el cual se invoque la existencia de una causal eximente
de responsabilidad por parte de la entidad demandada, deberán analizarse las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales se hubiere producido el
daño (…) para que tales eximentes de responsabilidad tengan plenos efectos
liberadores respecto de la responsabilidad estatal, resulta necesario que la
causa extraña sea la causa exclusiva, esto es única, del daño y que, por tanto,
constituya la raíz determinante del mismo” (Negrilla
fuera del original).
A partir de un análisis de las pruebas, la sentencia concluyó que
concurrían los elementos para declarar la responsabilidad patrimonial del
Estado bajo el título jurídico de imputación de riesgo excepcional, al cual el
lesionado se vio sometido por haber resultado herido como consecuencia del
estallido de una granada mientras prestaba servicio militar, sin que la
demandada hubiese acreditado causa extraña que pudiere eximirla de
responsabilidad.
La jurisprudencia del Consejo
de Estado sobre el riesgo propio del servicio, y los títulos de imputación cuando
se trata de daños padecidos por personas vinculadas voluntariamente a la Fuerza
Pública
26. La jurisprudencia del
Consejo de Estado ha determinado que, cuando se trata de daños padecidos en
actos del servicio por personas que se han vinculado voluntariamente a las
Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional, se debe determinar si estos se
causaron por la configuración de una falla del servicio o de un riesgo excepcional,
o si se debió a la concreción de un riesgo propio de dicha actividad.
Riesgo propio del servicio
27. La jurisprudencia
de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado, que dado que “las
personas que se vinculan a un cuerpo de seguridad del Estado asumen los riesgos
propios del servicio”[59], los daños que padezcan no
comprometen, en principio, la responsabilidad del Estado. Lo anterior, debido a
que se producen en ejercicio de las funciones que dichos sujetos asumen, las
cuales implican riesgos superiores a los ordinarios.
Por ello, el Consejo de
Estado ha indicado que los riesgos propios del servicio inherentes a las
actividades que desarrolla la Fuerza Pública se cubren con el régimen
prestacional de naturaleza especial y un sistema de indemnización
predeterminada y automática (a forfait) prestablecido en las normas
laborales para los accidentes de trabajo[60].
Esto quiere decir que la
forma en que una persona se vincula a la Fuerza Pública es determinante en el
análisis de la responsabilidad del Estado por los daños que esta pueda sufrir.
Por esta razón, el Consejo de Estado ha diferenciado el régimen aplicable para
quienes prestan el servicio de forma voluntaria, y en esa medida asumen
libremente los riesgos propios del servicio (i.e. soldados y policías
profesionales, por ejemplo); y el que aplica para los conscriptos, respecto de
los cuales el vínculo no es de carácter laboral,
pues surge como cumplimiento del deber constitucional de defensa de la
independencia, de la soberanía nacional y de las instituciones públicas (i.e.
soldados que prestan servicio militar obligatorio)[61].
Sobre el particular, la Sentencia del 26 de febrero de 2015[62]
indicó que, en el primero, el vínculo surge en virtud de una relación legal y
reglamentaria consolidada a través del correspondiente acto administrativo de
nombramiento y la consiguiente posesión del servidor; mientras que, en el
segundo, “surge debido al cumplimiento del deber constitucional de defensa
de la independencia, de la soberanía nacional y de las instituciones públicas,
en el cual no hay vínculo de carácter laboral alguno”. Por lo tanto, a
diferencia del miembro de la Fuerza Pública profesional que goza de una
protección integral de carácter salarial y prestacional, el soldado o auxiliar
de policía que presta servicio militar obligatorio no goza de protección
laboral frente a los riesgos a los cuales se le somete, por cuanto la ley tan
solo le reconoce algunas “prestaciones” que no son laborales y tampoco se
asimilan al régimen a forfait previsto por la ley para los vinculados de
forma profesional.
Sin embargo, pese a existir
la indemnización a forfait para quienes se vinculan de forma voluntaria
a la Fuerza Pública, la Sección Tercera del
Consejo de Estado ha establecido:
“la reparación [plena] de esos daños resulta procedente cuando estos se
hubieran producido por la falla del servicio o cuando el funcionario
hubiere sido sometido a un riesgo de naturaleza excepcional, diferente o
mayor al que debían afrontar sus demás compañeros o incluso cuando el daño
sufrido por la víctima hubiere sido causado con un arma de dotación oficial,
dado que en este último evento se abriría paso el régimen de responsabilidad
objetivo por la creación del riesgo”[63].
Lo anterior indica que el
Consejo de Estado ha aplicado en la solución de estos casos diferentes regímenes de
responsabilidad atendiendo a las condiciones concretas en las que se produjeron
los hechos. Así lo sostuvo la Sala Plena Contencioso Administrativa,
Sección Tercera, al aclarar que, así como la Constitución Política de 1991 no
privilegió ningún régimen de responsabilidad extracontractual en particular,
tampoco podía la jurisprudencia establecer un único título de imputación a
aplicar frente a eventos que guarden ciertas semejanzas fácticas entre sí. Por
ello, el título de imputación puede variar en todos los casos en
consideración de las circunstancias particulares acreditadas dentro del proceso
y de los parámetros o criterios jurídicos que el juez estime relevantes dentro
del marco de su argumentación[64].
El Consejo de Estado ha sido
claro entonces al diferenciar entre conscriptos y miembros de la fuerza pública
voluntarios, y ha establecido que dicha diferenciación también incide sobre los
fundamentos de imputación que estructuran la responsabilidad del Estado. De
este modo, si el daño se produce respecto de a quienes les ha sido impuesta la
obligación de prestar el servicio militar (conscriptos), el Estado debe
responder por falla del servicio; riesgo excepcional; y daño especial. Por el
contrario, cuando se trata de personas que han ingresado voluntariamente a la
Fuerza Pública, los daños que se hayan concretado como consecuencia del riesgo
inherente a la misma actividad, no serán imputados al Estado pues se
considerará que los mismos fueron riesgos propios del servicio. Así, respecto
de este segundo grupo, se ha sostenido que solo se podrá atribuir
responsabilidad a la Nación cuando la causa de los daños sea la configuración
de una falla del servicio o cuando se somete al militar o policía
voluntario a un riesgo excepcional diferente o mayor al que deban
soportar los demás miembros que ejerzan la misma actividad[65].
En esta oportunidad, por las
particularidades del caso objeto de estudio, se hará una breve referencia al
título de imputación de la falla del servicio.
La falla del servicio
28. El título de imputación de
responsabilidad al Estado por excelencia en el derecho colombiano ha sido la falla
del servicio. El Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que este es
el mecanismo más idóneo para atribuir la responsabilidad al Estado “si al
juez administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa
del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del
incumplimiento de una obligación a su cargo”[66].
En reiteradas sentencias, el
Consejo de Estado ha determinado el alcance de la imputación de responsabilidad
extracontractual bajo el título de falla del servicio en casos donde los
agentes se han vinculado de forma libre y voluntaria a la Fuerza Pública.
Por ejemplo, en Sentencia
del 30 de enero de 2013[67], la Sala Plena Contencioso
Administrativa, Sección Tercera del Consejo de Estado analizó la acción de
reparación directa interpuesta en contra de la Nación con el fin de que se le
declarara administrativamente responsable por los perjuicios ocasionados por el
ahogamiento de soldados profesionales que se dio durante una operación militar,
luego de que fueran hostigados por la guerrilla mientras se desplazaban por el
río Caribona (Bolívar) sin chalecos salvavidas y como consecuencia de la orden
dada por el comandante de la patrulla.
En esta ocasión, la Sala Plena de
la Sección Tercera declaró que el daño era imputable a la entidad demandada por
haber incurrido en fallas del servicio que contribuyeron eficazmente a su
producción. Además, que el hecho de que la causación del daño concurriera con
la actuación omisiva de la entidad estatal, no exoneraba de responsabilidad al
Estado para responder por la producción del hecho dañoso:
“Quienes (sic) diseñaron la operación
omitieron informarse mejor sobre las condiciones del terreno y quienes la
comandaron se abstuvieron negligentemente de hacer un registro de la zona antes
disponer que los soldados ingresaran a la embarcación que los transportaría a
través de un río caudaloso y profundo, así como de dotarlos de chalecos
salvavidas (…) Lo más relevante, en todo caso, frente a la ocurrencia del daño
fue la carencia de chalecos salvavidas. El río en el punto en el que se produjo
el naufragio era caudaloso y profundo, (…) para la Sala, la causa mediata del
daño fue el ataque del grupo guerrillero que había ido a combatir la tropa, el
cual era plenamente previsible y, en principio, correspondía a uno de los
riesgos propios de la actividad que ejercían los soldados voluntarios. Sin
embargo, en la causación material del daño incidió de manera relevante la
negligencia de quienes comandaban la operación al no prever los riesgos
adicionales a los que se exponía[n]  a los soldados en su
desplazamiento por el río sin las medidas de seguridad, las cuales habían sido
reglamentadas en los manuales de la institución.
(…) si bien no se dedujo responsabilidad penal
ni disciplinaria en contra de los militares que tenían a cargo de manera
directa el desarrollo de la operación, ello no impide declarar la
responsabilidad patrimonial de la institución por el daño sufrido por los
soldados voluntarios, en tanto se considera que los riesgos a los cuales
fueron sometidos, al embarcarlos en una lancha metálica, por un río caudaloso y
profundo, carentes de chalecos salvavidas, sin ordenarles desabrochar las
prendas que les impidieran flotar y sin realizar un previo reconocimiento de la
zona, eran superiores a aquéllos que habían asumido correr al incorporarse a
las armas, que inclusive, fueron constitutivos de fallas del servicio y que
contribuyeron eficazmente a la causación del daño.
26. En consecuencia, si bien la causa
mediata del daño fue el ataque del grupo subversivo contra los miembros de la
fuerza, las omisiones de la entidad estatal contribuyeron eficazmente a su
causación, al exponerlos a riesgos que no estaban en el deber jurídico de
soportar” (Negrilla
fuera del original)
Por otra parte, en Sentencia
del 31 de mayo de 2013[68], la Sección Tercera decidió
la acción de reparación directa iniciada por la muerte de un policía judicial a
manos de delincuentes mientras se desarrollaba un operativo anti-extorsivo que consistía
en asistir al encuentro con los extorsionistas de manera encubierta, para luego
dar captura a los mismos.
En esta ocasión, el Consejo de
Estado recordó que la afectación de los derechos a la vida y a la integridad
personal de los agentes de la Fuerza Pública profesionales, constituye, en
general, un riesgo propio de la actividad que desempeñan, “riesgo que se
concreta cuando tiene lugar el deceso o la ocurrencia de lesiones como
consecuencia de combates, emboscadas, ataques de grupos subversivos, desarrollo
de operaciones de inteligencia, entre otras actuaciones propias del servicio
que prestan, y al cual ingresaron por iniciativa propia”. Por ello, señaló
que no en todas las ocasiones es jurídicamente viable atribuirle al Estado la
responsabilidad por los daños. No obstante, indicó que sí podrá atribuírsele
responsabilidad cuando se demuestre que la lesión o la muerte se dio debido a
una “falla en el servicio o de la materialización de un riesgo excepcional
al cual se hubiere visto sometido el agente afectado, y que este riesgo sea
mayor que aquel al cual se hubieren visto expuestos sus demás compañeros en el
desarrollo de la misión encomendada”. Según el Consejo de Estado:
“(…) estos dos títulos de imputación se configuran, en razón a que
el riesgo se estructura cuando acontece una situación extraordinaria
respecto de lo que normalmente se asume al escoger dicha profesión, o como dice
la jurisprudencia, cuando “a estos funcionarios se les somete a un riesgo
superior al que normalmente deben soportar con ocasión de su actividad”[69],
esto es, cuando se expone a los servidores públicos a riesgos extraordinarios
que superan los propios de su actividad o cuando se incumple un deber asignado
a dichas entidades como por ejemplo “el de brindar la instrucción y el
entrenamiento necesario para el adecuado desempeño de sus funciones”[70],
o [cuando se incumple] el de brindar las condiciones de seguridad
necesarias cuando está acreditado el
peligro que se encuentra por el cumplimiento de dichas funciones[71],
o el de suministrar los elementos para permitir el cabal cumplimiento de sus
obligaciones (falla del servicio)[72]” (Negrita
fuera del original).
En esta oportunidad, la Sala
encontró que sí existió una falla por parte de la entidad que se configuró por
la mala coordinación del operativo, pues en su preparación no se tuvo en
cuenta, entre otros asuntos, que el personal no contaba con las suficientes
medidas de seguridad para protegerse ante una situación tan peligrosa. Por esta
razón, se le atribuyó responsabilidad al Estado por los daños causados al
policía judicial, “con una reducción de la condena por concausa,
debido a la falta de precaución por parte los agentes que ejecutaron la
operación, ya que la realizaron de manera voluntaria y consciente del peligro
que ésta implicaba” (Negrilla fuera del original).
En
Sentencia del 29 de agosto de 2013[73],
el Consejo de Estado decidió sobre una demanda de reparación directa
interpuesta por un soldado voluntario del Ejército Nacional que resultó herido
en el desarrollo de una operación militar para la aprehensión de material
militar y bélico que se encontraba en una caleta en la vereda El Tablón del
municipio de San Juanito, Meta. En esta oportunidad, este Tribunal dispuso:
“(…) frente a la
responsabilidad del Estado por el daño ocasionado a los soldados voluntarios,
éstos asumen el riesgo propio que comporta su actividad profesional y que, en
consecuencia, el Estado solo responderá por el daño originado en la
“conducta negligente e indiferente que deja al personal en una situación de
indefensión”[74]
o en un riesgo excepcional, anormal, esto es, diferente al inherente del
servicio[75]
(Negrilla
fuera del original).
En este caso, la Sala advirtió que el demandante atribuyó el
daño a un conjunto de actuaciones y omisiones presuntamente imputables al
Ejército Nacional y que habrían dejado en situación de indefensión a la
patrulla que integraba el demandante frente a un amplio número de subversivos. No obstante,
concluyó que el demandante no logró aportar suficientes elementos demostrativos
de una conducta negligente u omisiva de la entidad demandada, razón por la cual
negó las pretensiones de la demanda.
En general, el Consejo de
Estado ha proferido varias condenas en contra de la Nación cuando, como
consecuencia de su vinculación voluntaria a las Fuerzas Militares o a la
Policía Nacional, los agentes profesionales han sufrido daños o incluso la
muerte en el marco de operativos o combates, eventos en los cuales la
responsabilidad ha sido predicable del Estado en razón de las claras
deficiencias en el funcionamiento de dichas instituciones.
Otro ejemplo de ello es la Sentencia
del 26 de junio de 2014[76] mediante la cual la Sección
Tercera decidió sobre una acción de reparación directa promovida por los
familiares de 61 militares que
fallecieron en un combate con las FARC en Caquetá. En esta ocasión, solicitaban
que se declarara responsable al Estado porque, pese a que la cadena de mando del Ejército Nacional
conocía de las deficiencias para la realización del operativo en el que
fallecieron los militares, incurrieron en errores tácticos y operacionales y
permanecieron pasivos a la espera del fracaso de la operación y la configuración
de los hechos dañosos.
El Consejo de Estado concluyó
que el Ejército Nacional incurrió en una falla del servicio y que el daño le
era imputable por virtud de la omisión en que incurrió, sin que fuera posible
predicar que se configuró la causal eximente de responsabilidad del hecho del
tercero, debido al ataque de las FARC. Además, que “las fallas militares
antes aludidas son suficientes para imputar responsabilidad, pues al familiar
de los demandantes se lo ubicó en una situación del servicio que excedió las
cargas normales que aquél debía soportar en su condición de militar
profesional, punto en el cual son aplicables los criterios que en otras
oportunidades han sido fijados por la Sección Tercera, frente a casos similares
al de autos”[77].
En esta oportunidad, el Consejo de Estado
reiteró también que en diversos pronunciamientos proferidos por las
subsecciones A, B y C de la Sección Tercera se ha declarado la responsabilidad
patrimonial de la Nación, con fundamento en el comprobado incumplimiento del deber
positivo de protección que le es exigible a dicha fuerza armada. Lo
anterior, no solo frente a la población civil en el marco del conflicto armado,
sino también en relación con las personas que integran voluntariamente las
Fuerzas Armadas y participan en los operativos.
Sobre el particular es preciso aclarar que
si bien no existe en estricto sentido una posición de garante[78] de
las FFMM y la Policía Nacional respecto de quienes se vinculan a estas instituciones
de forma voluntaria, sí existe un deber de protección y seguridad, y un deber
de debida diligencia en la puesta en marcha de operativos y misiones.
En este sentido es preciso hacer referencia
a la Sentencia del 25 de
mayo de 2011, citada in extenso por la providencia del 2014,
mediante la cual el Consejo de Estado estudió el caso de un ataque que
realizaron las FARC a la base militar de “Las Delicias” en agosto de 1996. En
este fallo, el Consejo de Estado concluyó que los daños sufridos por militares
profesionales eran imputables al Ejército Nacional a título de falla del servicio, toda vez que “las
circunstancias del caso, dieron cuenta de que el Estado faltó a su deber de
proteger la vida, la integridad física y la libertad de sus propios agentes,
al ubicarlos en un lugar desprovisto de las mínimas condiciones de seguridad y
al exponerlos al riesgo cierto de sufrir un ataque armado de la guerrilla”[79]
(Negrilla fuera del original).
En dicha sentencia, el Consejo de Estado
señaló que
el incumplimiento de las
obligaciones que están a cargo del Estado –y por lo tanto la falla del servicio
que constituye su trasgresión–, deben analizarse en concreto, frente al caso
particular que se juzga, teniendo en consideración “las circunstancias que
rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor
previsibilidad, y también los medios de que disponían las autoridades para
contrarrestarlo”[80]. Asimismo,
sostuvo que, en virtud de la teoría de la relatividad del servicio, el Estado
no es un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda
circunstancia, y que por ello no se le pueden exigir medios que no corresponden
a su realidad. No obstante, insistió en que “con la misma lógica debe
concluirse que el Estado debe hacer todo cuanto está a su alcance”[81]
para contrarrestar la causación del daño.
Por último, es preciso señalar que la
carga de la prueba del daño, de la imputación y del nexo causal recae en cabeza
del demandante, mientras que la carga de probar la existencia de una causa
extraña es enteramente del Estado.
En suma, para demostrar la
responsabilidad del Estado cuando se trata de reparar daños producidos a
miembros de la Fuerza Pública voluntarios, es necesario acreditar: (i) que el
servicio falló, y/o (ii) que se expuso al agente profesional a un riesgo
anormal o excepcional. Además, tratándose de la hipótesis de falla en el
servicio, es determinante establecer que una conducta u omisión del Estado
produjo el resultado porque el servicio no se prestó; se prestó defectuosamente
o se procuró de forma tardía.
Solución al caso concreto: Las
autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico por (i) no
valoración integral del acervo probatorio y (ii) valoración indebida de las
pruebas presentadas
29. Establecidos los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela formulada por María Berenice
Arias Galeano contra las sentencias proferidas por el Juzgado 29 Administrativo
Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia los
días 29 de septiembre de 2014 y 31 de octubre de 2016, respectivamente, en los
fundamentos jurídicos 7 a 13 de esta providencia, la Sala determinará, a
continuación, si las sentencias acusadas vulneraron los derechos fundamentales
al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante
por incurrir en un defecto fáctico.
Defecto fáctico por (i) no
valoración integral del acervo probatorio y (ii) apreciación indebida y caprichosa de
elementos probatorios valorados
30. La accionante indicó que las
sentencias cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico por indebida apreciación
del material probatorio pues
no tuvieron en cuenta el ‘Manual de Operaciones de Orden Abierto de la
Policía Nacional’ en el cual se relacionan los acuerdos y técnicas que los comandantes
deben emplear al momento de cruzar los ríos, y se estipula su deber de proteger
la vida de sus subalternos, como primera medida. Además, porque no valoraron adecuadamente
el testimonio del patrullero Mosquera quien explicó cómo ocurrieron los hechos
e informó que, después del fallecimiento de Arias Galeano, las órdenes de
llevar los elementos para los operativos que implicaran riesgos por cruce de
cursos de agua se hicieron más estrictas.
Luego de analizar el expediente
de reparación directa se advirtió, en respaldo de lo alegado por la accionante,
que las providencias acusadas (i) no valoraron de forma integral el acervo
probatorio descartando una parte relevante del mismo. Además, que respecto de
las pruebas que las autoridades judiciales decidieron valorar, (ii) se realizó
una apreciación indebida y caprichosa que no tuvo en cuenta los principios de
la sana crítica y las reglas de la experiencia que deben orientar la labor de
los jueces. A continuación, la Sala procederá a analizar la configuración del
defecto fáctico en cada una de las providencias demandadas:
- Sentencia del 29 de
septiembre de 2014 del Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín
31. Mediante esta
providencia el juzgado señaló que, dado que el señor Arias Galeano no era
conscripto pues había ingresado voluntariamente a la Policía Nacional, el
riesgo que causó su muerte fue un riesgo propio del servicio que se encontraba
en el deber de soportar. Por esta razón, concluyó que si bien había lugar al
reconocimiento de prestaciones especiales según su vinculación laboral
(indemnización a forfait), no podía predicarse una responsabilidad
extracontractual del Estado porque no se acreditó dentro del proceso una falla
del servicio o una exposición a un riesgo excepcional. Además, indicó que el
señor Arias Galeano se ofreció de manera voluntaria para acompañar al teniente
Muñoz en la ejecución de la misión. Por esta razón, concluyó que (i) el nexo
causal se rompió, pues la muerte del patrullero había sido causada por un
riesgo inherente a la profesión que este desempeñaba; y que (ii) el daño se
originó por un hecho propio de la naturaleza lo que excluía de responsabilidad
a la accionada.
32. En primer lugar, la
Sala advierte que, como lo manifestó la Sección Segunda, Subsección A, del
Consejo de Estado en la sentencia de tutela de primera instancia (29 de junio
de 2017), el a quo del proceso de reparación directa incurrió en un defecto fáctico porque no valoró
integralmente el material probatorio al omitir la apreciación de lo dispuesto
en el Manual de Operaciones de Orden Abierto que obraba en el
expediente, documento que había sido aportado de forma legal y oportuna al
proceso, y que constituía una prueba relevante para determinar el sentido del
fallo.
Sobre el particular, la Sala constató que los
demandantes sí solicitaron al juez que oficiara a la Escuela de Policía Carlos
E. Restrepo, a la Dirección Nacional de Policía, al Comando de Operaciones Especiales
y a la Escuela de Policía Francisco de Paula General Santander para que remitieran
el Manual de Operaciones Abiertas mediante el cual se instruye a los
Suboficiales y Oficiales de la Policía acerca del cruce de ríos y corrientes de
agua[82].
Además, verificó que mediante Acta No. 78 de la Audiencia Inicial (Artículo 180
CPACA) realizada por esta autoridad judicial el 5 de septiembre de 2013, se
ordenó el decreto de esta prueba[83];
y que mediante Acta No. 019 de la Audiencia de Pruebas (Artículo 181 CPACA) llevada a cabo el 4 de marzo de 2014 se verificó la respuesta a estos oficios. Se comprobó
que la Escuela de Cadetes de la Policía
Nacional General Francisco de Paula Santander rindió un informe sobre el
contenido temático de ‘Operaciones de Orden Abierto’ y que el ‘Centro
Nacional de Entrenamiento y Operaciones Especiales’ allegó copia del
contenido del mismo.
En
esta respuesta, la Escuela de Cadetes de la Policía Nacional General Francisco
de Paula Santander indicó que, como parte del proceso de formación de Oficiales
que ofrece la escuela, se capacita y entrena a los estudiantes en el Centro
Nacional de Entrenamiento y Operaciones Especiales en “Operaciones de Orden
Abierto” mediante el Curso de Granaderos, dentro de cuyo contenido temático se
encuentran los lineamientos de operaciones fluviales[84]. Específicamente,
sobre el contenido programático de dicho manual, la Escuela Nacional de
Operaciones de la Policía Nacional remitió al juzgado demandado la “Unidad
I: Lineamiento de Operaciones Fluviales”[85],
que hace parte del módulo “Operaciones de Orden Abierto”.
La
Sala constató que dicho módulo establece que es indispensable que el personal
de la Policía conserve algunas normas particulares para operaciones fluviales.
Por ejemplo, estipula que “no todos los hombres deben estar en el río al
mismo tiempo; el personal debe reducir silueta e ingresar al río de uno en uno;
que todo granadero debe saber nadar; que a medida que sale del río se instala
seguridad para el resto de patrulla; que el granadero conoce el punto de
entrada y salida en la otra orilla”[86].
Asimismo, en este Manual se contemplan las técnicas relacionadas con los
llamados Puentes de Circunstancia que el personal de la Policía debe dominar y,
según el contexto, instalar para permitir el paso del personal con seguridad,
utilizando elementos como “cuerdas, sogas, deltas, ochos y otros elementos
que pueden ser fáciles de conseguir en el ambiente”[87].
Señala
expresamente dicho manual que “a nivel de las operaciones policiales se hace
necesario dominar estas técnicas las cuales permitirán mejorar la destreza y
habilidad del Granadero, para buscar la eficiencia y efectividad venciendo las
limitaciones en el cumplimiento de las misiones”[88]. Estas
técnicas son:
“6.6.1.6 PUENTES DE CIRCUNSTANCIA
6.6.1.6.1 De una
línea
6.6.1.6.1.1
Técnica para el paso de puente de una línea:
6.6.1.6.1.1.1. Recuperación
6.6.1.6.1.1.2.
Técnicas de anclaje
6.6.1.6.1.2. A
flor de agua
6.6.1.6.1.2.
Técnicas de paso a flor de agua:
6.6.1.6.2.1.1.
Recuperación
6.6.1.6.1.3.
Tiro línea
6.6.1.6.1.3.1
Técnicas de anclaje
6.6.1.6.1.3.2.
Técnicas de salto por tiro línea
6.6.1.6.1.4. De
dos líneas
6.6.1.6.1.4.1.
Técnicas de anclaje
6.6.1.6.1.4.2.
Técnicas de paso
6.6.1.6.1.5. De
tres líneas
6.6.1.6.1.5.1.
Técnicas de anclaje
6.6.1.6.1.5.2.
Técnicas de paso
6.6.1.6.4.
Práctica de puentes de circunstancias”[89].
En
suma, este manual contempla que quienes realicen el curso, deberán practicar la
elaboración de cada puente de circunstancia hasta dominar la técnica y luego
deberán realizar una prueba. También recomienda el
desplazamiento en balsas de poncho para cruzar ríos cuando la corriente no es
fuerte[90]. Lo anterior, señala el manual,
con el objetivo de preparar a los miembros de la Policía Nacional para que
puedan “realizar las gestiones necesarias para que administren el riesgo
dentro de los procedimientos a realizarse”[91].
La existencia de dicho manual dentro del
proceso de reparación directa permitía inferir que la Policía Nacional y, más
particularmente, el comandante del operativo en el cual falleció el señor Arias
Galeano, actuaron en evidente desconocimiento de los lineamientos, protocolos
de seguridad y técnicas de cruce de ríos que son parte de la instrucción que
imparte la institución y que debían ser empleadas en el cruce de cursos de agua
a fin de proteger la vida e integridad de los miembros de la Policía Nacional.
Observa la Sala que, sin lugar a dudas, de haberse realizado su análisis, la
solución del caso habría variado sustancialmente.
En otras palabras, la Sala llegó a la
anterior conclusión porque, si bien al juez no le correspondía decidir con base
en todas y cada una de las pruebas que obraban en el expediente, sí debía
pronunciarse sobre el manual por tratarse de un documento que, al analizarlo a
la luz de los hechos del caso, permitía probar la negligencia del comandante
del operativo en la etapa de preparatoria del mismo y en el momento en que se
presentó la situación concreta de riesgo durante su desarrollo. Se observa,
entonces, que la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente
providencia es manifiestamente equivocada porque a pesar de que el manual reposaba
en el proceso no lo valoró aunque se trataba de una prueba cuyo valor tenía
incidencia directa en el fallo final.
33. En segundo lugar, considera este despacho que la
demandada también incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del
material probatorio pues el operador judicial valoró, de
una manera arbitraria y caprichosa y sin ofrecer una justificación valedera,
las entrevistas y declaraciones que obraban en el expediente de reparación
directa.
Observa
la Sala que, por ejemplo, la declaración del Patrullero Mosquera, ofrecía
importantes elementos de juicio para el desarrollo de la argumentación del
fallo y que, sin embargo, los mismos no fueron apreciados por el juez de
primera instancia. Esta declaración, rendida dentro del proceso de reparación
directa en la etapa probatoria, permitía inferir que pese a que en la
institución existían unos protocolos y procedimientos que debían acatarse en el
cruce de cursos de agua, los mismos no se aplicaron por parte del comandante
del operativo:
“(…) de acuerdo
al tamaño del río o del caño que se vaya a cruzar se utilizan dos
circunstancias: primero, la utilización de cuerdas, un compañero que es el de
más experiencia en la natación para que cruce con una cuerda amarrada a su
cintura, sujete la cuerda a un lazo y realizamos lo que es una línea de vida
para cruzarnos uno a uno con un delta o con un gancho sujetados hacia el
extremo al cual nos dirigimos. Si el cauce es un tanto más pequeño el cual
podemos cruzarlo caminando, hacemos entre todos una cadena humana y vamos
cruzando uno a uno por esa cadena hasta lograr cruzar el objetivo”[92].
No obstante, el juzgado no se pronunció
sobre el hecho de que el comandante no haya llevado consigo una cuerda o soga
para realizar una línea de vida o algún tipo de puente de circunstancia que
permitiera que los patrulleros cruzaran al otro lado del caño a salvo. Es
decir, que no haya desplegado, en el momento en que se presenta la situación
de riesgo, ninguna acción de las previstas en los manuales de la Policía dirigida
a proteger la vida e integridad de las personas que se encontraban bajo su
mando, más allá de preguntarles si sabían nadar. Por el contrario, les solicitó
que se despojaran de sus chalecos salvavidas para el cruce del caño, el cual cargaron
durante toda la misión. Así se
constató por esta Sala al estudiar la entrevista realizada el 1º de marzo de 2007 por la Policía
Judicial a Guillermo Andrés Muñoz Cifuentes, Comandante de la Comisión
CELHI Puerto Berrio No. 4[93].
Esta misma entrevista da cuenta de que el comandante
del operativo tampoco adelantó ninguna gestión previa dirigida a preparar la
misión y a prevenir las eventualidades que se pudieran generar en el desarrollo
de la misma. Prueba de ello es que el mismo Comandante Muñoz Cifuentes
manifestó que (i) no tenía conocimiento de que la termoeléctrica abría unas
compuertas de una represa; que ya habían cruzado los caños y no se habían
observado caimanes; que no existía en la zona ningún tipo de letrero o
advertencia. Señala el mismo que (ii) “tampoco se utilizó ningún tipo de
seguridad como chalecos salvavidas porque en ocasiones anteriores ya habíamos
cruzado los caños, los conocíamos y sabíamos que el nivel de riesgo en estos
era mínimo, además el chaleco dificulta el [cruce] porque más fácil se
lo lleva la corriente por estar a flote”[94].
Lo anterior da cuenta de la falla del servicio de la Policía Nacional pues
el mismo comandante aseguró que no se utilizaron medidas de seguridad
destinadas a proteger la vida de los patrulleros que acompañaban la misión.
Adicionalmente,
la declaración del Patrullero Mosquera señala que, si bien en la Unidad
de Hidrocarburos de Puerto Berrio no tenían botes, había tres a disposición,
uno de ellos se encontraba en Barranca y en ocasiones era prestado a la Unidad
cuando requirieran de ese servicio, o cuando el teniente o comandante del grupo
lo solicitaba[95].
Como se infiere de los hechos probados en el presente caso, fue tal la falta de
preparación de la misión que (iii) no solo no se solicitó el préstamo de una
lancha que se encontraba a disposición, sino que ante la circunstancia el comandante
decidió solicitar a un civil la colaboración para el cruce del caño, sin siquiera
prever, en ese momento, cómo sería el regreso al otro cuando la misión
concluyera.
Adicionalmente,
en la misma declaración, el patrullero Mosquera indicó que después de los
hechos en los que falleció el señor Arias Galeano, “llegó un bote [a la
Unidad de Hidrocarburos] y se dieron ya circunstancias de órdenes de
utilizar salvavidas y demás elementos de seguridad pues ya estaban dando las
órdenes escritas” [96]
y que antes de los hechos no recuerda con exactitud si se presentó
algún patrullaje con botes, como ocurre en la actualidad después del
fallecimiento del señor Arias Galeano. Lo que quiere decir que (iv) solo hasta
que ocurrió el suceso desafortunado se comenzaron a cumplir los protocolos de
seguridad por parte del Grupo Cuerpo Élite Hidrocarburos de la Policía Nacional
al que pertenecía el patrullero, a pesar de que su existencia era previa.
Pues bien, pese a que los anteriores elementos
probatorios permitían trazar una línea argumentativa clara que se dirigiera a
acreditar la falla del servicio de la Policía Nacional, el a quo realizó
una valoración caprichosa de las mismas.
En la declaración del patrullero
Mosquera rendida en audiencia de pruebas (2014), lo único que destacó fue
que “el patrullero Arias propuso que se devolvieran nadando, a lo que el
Teniente Muñoz procedió a consultarlo con el testigo, quien manifestó que no
tenía ningún problema, procediendo Arias Galeano a lanzarse al agua, siendo
seguido por el testigo y el teniente”[97].
Lo
anterior, sin valorar otros apartes fundamentales de su declaración, y sin
ofrecer justificación alguna de por qué otorgó mayor valor probatorio a una
declaración rendida por el patrullero Mosquera siete años después de la
ocurrencia de los hechos que a una rendida por el mismo un mes después de la
muerte del señor Arias Galeano. Más aun teniendo en cuenta que las mismas eran
contradictorias y que, en la más próxima a los hechos (2007), el testigo había
declarado que el teniente fue quien decidió que cruzaran el caño nadando:
“Después de un
rato de esperar que pasara un bote para que nos llevara de regreso a donde se
encontraban los compañeros y al ver que este no pasaba, mi Teniente decidió
que cruzáramos ese caño del río nadando, en ese momento los tres nos
tiramos al agua, la cual nos llegaba hasta el cuello, y comenzamos a cruzar”[98] (Negrilla fuera
del original).
Asimismo,
en la entrevista rendida por el Teniente Guillermo Andrés Muñoz Cifuentes
(2007), éste manifestó que, inmediatamente después de preguntarle a los
patrulleros si sabían nadar para que lo acompañaran, empezaron el cruce del
caño. Por esta razón, tal y como lo manifestó la Sección Segunda del Consejo de
Estado al decidir en primera instancia sobre el presente amparo, no advierte
esta Sala que de las entrevistas realizadas en el 2007 se pudiera inferir que
fue el patrullero Arias Galeano quien propuso cruzar el afluente del río
Magdalena nadando. Por esta razón, le correspondía al juez administrativo
motivar exhaustivamente el por qué no solo se apartó de las entrevistas más
próximas a los hechos, sino que decidió valorar solo un elemento de la declaración
del patrullero Mosquera del año 2016, que justamente era contradictorio.
De
otra parte, esta Sala no comparte el argumento del Juzgado 29 Administrativo
Oral del Circuito de Medellín cuando sostiene que “el haber contado con los
implementos de seguridad no hubiese cambiado las circunstancias en que se
desarrollaron los hechos y las consecuencias trágicas de los mismos pues (…)
Arias Galeano fue arrastrado por la corriente del río, hecho este propio de la
naturaleza, el cual no pudo evitarse a pesar de los incesantes esfuerzos
realizados por los señores Mosquera y Muñoz”[99].
En
entrevista realizada el 1º de marzo de 2007 por la Policía Judicial a Luis
Miguel Mosquera Tangarife, bachiller de la institución y compañero de trabajo
de la víctima que estuvo presente el día de los hechos[100], el mismo
señaló que, luego de ser arrastrado por la corriente, lo más difícil fue
mantenerse en firme y vencer el estado de agotamiento físico para seguir
intentando salir a la superficie y respirar:
“me hundí en el
agua por el cansancio y a más o menos 1 metro de profundidad sentí arena en el
fondo y empecé a brincar y a tomar aire, más adelante el agua estaba poco
profunda y me alcanzaba a llegar al cuello, de inmediato traté de clavar los
pies en la arena para no seguir siendo arrastrado por la corriente y alcancé a
observar a mi compañero, el cual todavía hiba (sic) siendo arrastrado por la
corriente a unos 15 metros de distancia (…) El agua me llegaba arriba del pecho
y me encontraba muy desgastado físicamente y me quedaba imposible auxiliar a mi
compañero y el cual lo había llevado la corriente lejos de mi (…) me quedé
clavando los pies en el arenal unos 30 o 40 minutos hasta que observé un bote
en el que venía mi teniente al cual me subí y emprendimos la búsqueda del Pt.
Arias” [101].
Esta Sala considera que no es razonable
afirmar que el haber empleado todas las medidas de protección, no habría
garantizado la protección de la vida del señor Arias Galeano. Precisamente, porque
las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional contemplan como obligatorios dichos
manuales de operaciones dado que los mismos se consideran útiles y eficaces
para disminuir el riesgo al que están expuestos los miembros de las fuerzas
armadas al llevar a cabo este tipo de misiones en ríos u otros cursos de agua.
De lo contrario, simplemente no se obligaría a la realización de puentes de
circunstancias, canoas, y a la utilización de chalecos salvavidas por
considerar anticipadamente que dichas medidas son ineficaces para la protección
de la vida ante los hechos de la naturaleza.
34. Por último, observa la Sala que, pese
a que el juzgado señaló que no existía responsabilidad de la Policía Nacional porque
la muerte del señor Arias Galeano ocurrió en razón del riesgo propio de
servicio que asumió cuando se vinculó a la Fuerza Pública, también sostuvo en
la misma providencia que la muerte del patrullero se originó por un hecho
propio de la naturaleza el cual excluía de responsabilidad a la accionada.
Como se adujo en el fundamento
25 de esta providencia, el Consejo de Estado ha establecido que la fuerza mayor
como exonerante solo se configura si existe una imposibilidad del Estado de
detener los efectos dañinos, es decir, si se logra probar que el hecho externo
se hizo imprevisible e irresistible. No obstante, no encuentra la Sala que
dicha afirmación haya tenido sustento en el material probatorio que obra en el
expediente. Por el contrario, las pruebas evidencian todo lo contrario: que de
haber tomado las medidas de precaución, aplicado las técnicas de cruce de ríos
y realizado una mejor coordinación del operativo, los riesgos de la misión se
habrían reducido notablemente.
De este modo, esta causal solo
se podría alegar por la Policía Nacional en caso de que, pese la previsión de
los posibles riesgos del operativo, y la diligencia en la aplicación de los
protocolos para el cruce de ríos, el hecho de la naturaleza se hubiera hecho
irresistible para el comandante de la misión. Le correspondía entonces al
juzgado explicar cómo la valoración del material probatorio le permitía inferir
que se había configurado dicha eximiente de responsabilidad, lo cual no ocurrió.
- Sentencia del 31 de octubre
de 2016 del Tribunal Administrativo de Antioquia
35. Mediante esta providencia,
el Tribunal demandado confirmó
la decisión del a quo al considerar que la muerte del patrullero ocurrió
por razón de un hecho de la naturaleza mientras desarrollaba labores propias
del servicio, a las cuales se había sometido al ingresar de forma voluntaria a
la Policía Nacional.  Agregó que no se presentó actuar imprudente por parte de
los miembros de la Policía Nacional y que no se comprobó que se haya presentado
coacción o falta de comunicación, ya que el fallecido, de manera voluntaria y
por considerar que tenía los conocimientos y capacidad física necesaria,
decidió acompañar a los otros dos uniformados en el patrullaje[102].
En vista de que las razones de la decisión
del a quo se repiten en esta segunda providencia y de que, más allá de
realizar un recuento de las pruebas, el Tribunal no llevó a cabo una valoración
adecuada de las mismas en el análisis del caso concreto, las razones expresadas
con anterioridad permiten concluir que esta sentencia también adolece de un defecto
fáctico por omisión e indebida valoración probatoria.
36. Adicional a lo anterior, la Sala
considera necesario desarrollar algunos argumentos comunes a las dos
providencias demandadas, que sin duda respaldan la tesis del defecto fáctico que
se advierte en esta providencia.
37. En primer lugar, la
Sala considera que las autoridades judiciales demandadas no aplicaron los principios
de la sana crítica como método de valoración probatoria, dado que no
realizaron un análisis racional y lógico de las pruebas que se aportaron al
proceso. Sobre el particular, la Sentencia T-041 de 2018[103]
señaló que:
“esta dimensión implica la evaluación de errores en la apreciación
del hecho o de la prueba que se presentan cuando el juzgador se equivoca: i) al
fijar el contenido de la misma, porque la distorsiona, cercena o adiciona en su
expresión fáctica y hace que produzca efectos que objetivamente no se
establecen de ella; o ii) porque al momento de otorgarle mérito persuasivo a
una prueba, el juez se aparta de los criterios técnico-científicos o los
postulados de la lógica, las leyes de la ciencia o las reglas de la
experiencia, es decir, no aplica los principios de la sana crítica, como método
de valoración probatoria”.
En esta misma sentencia, la
Corte Constitucional recordó que los principios de la sana crítica
son los presupuestos del correcto entendimiento humano que el juez observa para
determinar el valor probatorio de la prueba. En ellas interfieren las reglas de
la lógica con las reglas de la experiencia del juez. Unas y otras contribuyen
de igual manera a que el magistrado y/o juez pueda analizar la prueba (documentos,
testimonios, declaraciones judiciales) con arreglo a la sana razón y a un
conocimiento experimental de las cosas[104].
Conforme lo ha señalado esta
Corporación, la doctrina en materia probatoria ha establecido que estas reglas
no son otra cosa que el análisis racional y lógico que se hace de la prueba:
(i) racional, por cuanto se ajusta a la razón o el discernimiento
humano; y (ii) lógico, por enmarcarse dentro de las leyes del
conocimiento[105]. La expresión “sana crítica”,
conlleva la obligación para el juez de analizar en conjunto el material
probatorio para obtener, con la aplicación de las reglas de la lógica, la
psicología y la experiencia, la certeza que sobre determinados hechos se
requiere para efectos de decidir lo que corresponda[106].
En este caso, las demandadas
no realizaron un análisis de las pruebas en conjunto con la aplicación de las
reglas de la sana crítica. Existían pruebas fundamentales como la no aplicación
del Manual de Operaciones por parte del comandante, que permitían inferir de
forma razonable y lógica que la Policía Nacional incurrió en una falla del servicio
por omisión. Además, un análisis de los hechos permitía inferir que la
negligencia del comandante, al no prever los riesgos adicionales a los que se
exponían los patrulleros en el cruce de un caño afluente del río más grande de
Colombia (río Magdalena), incidió de manera relevante en la causación material
del daño del señor Arias Galeano.
Dichas autoridades
judiciales tampoco apreciaron las pruebas conforme a las reglas de la
experiencia más comunes en el caso de sucesos que ocurren en cursos de
agua y que tienen el potencial de afectar a las fuerzas armadas. Ejemplo de
ello es la regla conforme a la cual puede inferirse que en un evento
catastrófico que ocurra en un río, una persona difícilmente va a poder
mantenerse a flote y respirando si la corriente es fuerte y no cuenta con un
chaleco salvavidas.
Las reglas de la experiencia
son aquellas reglas de la vida y de la cultura general formadas por inducción,
que constituyen una vocación espontánea o provocada de conocimientos anteriores
y que se producen en el pensamiento como nutrientes de consecutivas inferencias
lógicas[107]. Una máxima de experiencia por
definición es una conclusión empírica fundada sobre la observación de lo que
ocurre comúnmente, es decir, un juicio hipotético de contenido general, sacado
de la experiencia y tomado de las distintas ramas de la ciencia.
Sobre el particular,
encuentra la Sala que los fallos no se sustentaron debidamente en las reglas de
la experiencia al realizar la valoración probatoria, pues desconocieron lo que
normalmente ocurre cuando no se aplican los protocolos y las medidas de
seguridad previstas para el cruce de ríos, que es que se genera un mayor riesgo
–evitable– para la ocurrencia de un hecho dañino.
38. En segundo lugar, la
Sala advierte que a pesar de que aparece probado dentro del proceso de
reparación directa (i) que el señor Daniel Alexander Arias Galeano se vinculó
de forma libre y voluntaria a la Policía Nacional; (ii) que no
existió algún tipo de coacción por parte del Superior para que el mismo atravesara
el caño nadando[108],
y (iii) que efectivamente
se adelantaron gestiones para la búsqueda y rescate del patrullero por parte de
la Policía Nacional en coordinación con Defensa Civil, Ejército, Bomberos, sin
que se obtuviera un resultado positivo[109], esto no exoneraba a la Policía Nacional
de cumplir con el deber positivo de protección de su personal, y de brindarle
las condiciones de seguridad necesarias y los elementos indispensables para
cumplir con sus obligaciones de forma segura.
39. En conclusión, esta Sala
encuentra que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto
fáctico por (i) no valoración integral del acervo probatorio al excluir el
Manual de Operaciones de Orden Abierto como prueba principal del proceso de
reparación directa, y (ii) por valoración indebida de las pruebas presentadas
al realizar una valoración caprichosa de las entrevistas y declaraciones que
obraban en el proceso. Lo anterior, a pesar de que tanto el manual, como las
entrevistas y las declaraciones apuntaban a demostrar las deficiencias
operativas que existían al interior de este grupo de la institución, y permitían
inferir que la Policia Nacional había incurrido en una falla del servicio por
omisión.
Por las anteriores razones, la Sala revocará la decisión proferida el 29 de agosto de 2018 por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado y, en su lugar, confirmará la sentencia proferida
el 29 de junio de 2017 por la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de
Estado, mediante la cual se concedió el derecho al debido proceso y de acceso a
la administración de justicia de la señora María Berenice Arias Galeano.
Asimismo,
dejará sin efectos las decisiones proferidas el 29 de septiembre de 2014 por el Juzgado 29
Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el 31 de octubre de 2016 por el
Tribunal Administrativo de Antioquia, únicamente
en relación con la demandante María Berenice Arias Galeano; y ordenará al Juzgado 29 Administrativo Oral
del Circuito de Medellín que profiera una nueva decisión en la que tenga
en cuenta los criterios establecidos en la parte motiva de esta providencia.
40. Por último, esta Sala se permite hacer la
siguiente aclaración con el fin de dar respuesta al Tribunal Administrativo de
Antioquia, el cual solicitó a la Corte Constitucional referirse a los efectos
de la sentencia ordinaria de remplazo proferida el 12 de septiembre de 2017, en
cumplimiento de la sentencia de primera instancia del proceso de tutela dictada
por la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado.
Sobre el particular es preciso
señalar: (i) que la sentencia de remplazo proferida el 12 de septiembre de 2017
perdió sus efectos una vez la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en segunda
instancia de tutela, revocó la sentencia de primera instancia que había dado la
orden de proferirla. Además, (ii) que si bien mediante la presente sentencia se
confirma el fallo de tutela de primera instancia mediante el cual se había
concedido el amparo, la decisión que la Sala ordena proferir en esta
oportunidad es una nueva que deberá tener en cuenta los criterios establecidos en la parte motiva de esta
providencia.
Conclusiones y órdenes a
proferir
(i) La
Sala encuentra que las decisiones objeto de cuestionamiento configuraron un
defecto fáctico por no valoración probatoria del ‘Manual de Operaciones de
Orden Abierto de la Policía Nacional’ el cual, además de haber sido legal y
oportunamente aportado al proceso, constituía una prueba de gran trascendencia
capaz de determinar el sentido y contenido del fallo. Además, constituyeron un
defecto fáctico por indebida valoración probatoria de los restantes elementos
probatorios que obraban en el expediente, como la entrevista
realizada el 1º de marzo de 2007 a Guillermo Andrés Muñoz Cifuentes, Comandante
de la Comisión CELHI Puerto Berrio No. 4[110]
y la practicada el 1º de marzo de 2007 por la Policía Judicial al patrullero
Luis Miguel Mosquera Tangarife.
(ii) Las decisiones
demandadas que incurrieron en defecto fáctico no se sustentaron debidamente
en los principios de la sana crítica y en las reglas de la experiencia al
realizar la valoración probatoria. Primero, porque podía inferirse de forma
razonable y lógica que la no aplicación del manual por
parte del comandante el día del suceso, constituía una falla del servicio por
omisión. Además, porque un análisis lógico de los hechos permitía inferir que tal
negligencia del comandante, al no prever los riesgos adicionales a los que
exponía a los patrulleros, incidió de manera relevante en la causación material
del daño del señor Arias Galeano. Segundo, porque las decisiones desconocieron
que lo que normalmente ocurre en la práctica cuando no se aplican los protocolos
y las medidas de seguridad previstas para el desarrollo de operaciones de la
Fuerza Pública, es la generación de un riesgo mucho mayor que facilita la
ocurrencia del daño.
(iii)
La Policía Nacional tenía un deber positivo de protección respecto del
patrullero Daniel Alexander Arias Galeano, pese a que este se había vinculado como
profesional a la institución de forma libre y voluntaria, y una obligación de
brindarle las condiciones de seguridad necesarias y los elementos indispensables
para cumplir con sus obligaciones de forma segura.
(iv) Por las anteriores razones, la Sala decide
revocar la decisión de segunda
instancia (Sección Cuarta del Consejo de Estado) y, en su lugar, confirmar la
sentencia de primera instancia (Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de
Estado). Asimismo, dejar sin efectos las decisiones proferidas en ambas
instancias dentro del proceso de reparación directa, y
ordenar que profiera una nueva decisión en la que se tengan en cuenta los
criterios establecidos en la parte motiva de esta providencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la decisión proferida el 29 de agosto
de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada el 29 de junio de 2017 por la Sección Segunda, Subsección
“A”, del Consejo de Estado, mediante la cual se concedió el derecho al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora María Berenice
Arias Galeano.
SEGUNDO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las decisiones proferidas el 29 de
septiembre de 2014 por el Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de
Medellín y el 31 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, únicamente en relación con la demandante María Berenice Arias
Galeano, y ORDENAR al Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín que
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta
sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los
criterios establecidos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO.- Por Secretaría General líbrense
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 22 del cuaderno 1.
[2] Folio 33 del cuaderno
1.
[3] Folio 34 del cuaderno
1.
[4] Ibidem.
[5] Folio 145 del cuaderno 1.
[6] Ibidem.
[7] Folio 53 del cuaderno 1.
[8] Folio 4 del cuaderno 1.
[9] Folios 169 a 179 del
cuaderno 1.
[10] Folio 179 del
cuaderno 1.
[11] Ibidem.
[12] Folios 190 a 199 del
cuaderno 1.
[13] Folio 195.
[14] Folio 196 del cuaderno 1.
[15] Ibidem.
[16] Folio 229 del cuaderno 1.
[17] Folio 197 del cuaderno 1.
[18] Folio 213 del cuaderno 1.
[19] Folio 319 del expediente de
reparación directa.
[20] Folio 217 del cuaderno 1.
[21] Folio 276 del cuaderno 1.
[22] Folio 235 del cuaderno 1.
[23] Folio 229 del
cuaderno 1.
[24] Folio 295 del cuaderno 1.
[25] Folio 296 del
cuaderno 1.
[26] Folio 654 del expediente de
reparación directa.
[27] Corte Constitucional,
Sentencia T-240 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[28] Ibidem.
[29] Corte Constitucional,
Sentencia T-324 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “… sólo en aquellos
casos en los cuales el acto que adscribe la competencia resulte ostensiblemente
contrario a derecho, - bien por la notoria y evidente falta de idoneidad del
funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea abiertamente
antijurídico -, el juez constitucional puede trasladar el vicio del acto
habilitante al acto que se produce en ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada.
Sólo en las condiciones descritas puede el juez constitucional afirmar que la
facultad para proferir la decisión judicial cuestionada no entra dentro de la
órbita de competencia del funcionario que la profirió y, por lo tanto,
constituye una vía de hecho por defecto orgánico”.
[30] Corte Constitucional,
Sentencia SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “(…) opera
cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la
Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente
inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido
derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.)
porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al
caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible
por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y
ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se
aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
[31] Corte Constitucional,
Sentencia SU-014 de 2001, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez: “Es posible
distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por defectos
propios del aparato judicial - presupuesto de la vía de hecho -, de aquellas
providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la
Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del
incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos constitucionales. Se
trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la que el juez, a
pesar de haber desplegado los medios a su alcance para ubicar al procesado,
actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en realidad ésta se ha
realizado con vulneración de derechos constitucionales, al inducirlo en error.
En tales casos - vía de hecho por consecuencia - se presenta una violación del
debido proceso, no atribuible al funcionario judicial, en la medida en que no
lo puede apreciar, como consecuencia de la actuación inconstitucional de otros
órganos estatales.”
[32] Corte Constitucional, Sentencia T-292 de
2006.M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[33] Este capítulo ha sido
desarrollado por la Sentencia T-202 de 2017 de este despacho.
[34] La Corte
Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la
independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.
[35] Ver, entre otras,
las sentencias T-231 de 1994, M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell; T-008 de 1998,
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett;
SU-159 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-109 de 2005, M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-114 de
2010, M. P. Mauricio González Cuervo, SU-198 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva. En ésta última se indicó expresamente: “la intervención del juez de tutela, en relación con el
manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe ser, de
carácter extremadamente reducido. El respeto
por los principios de autonomía judicial y del juez natural, impiden que el
juez de tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio”.(negrita fuera del texto original).
[36] Ver sentencia T-442
de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien el
juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material probatorio
en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su convencimiento,
inspirándose en los principios científicos de la sana crítica…, dicho poder
jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone
necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y responsables.
No se adecua a este desideratum, la negación o valoración arbitraria,
irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez
simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna
no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y
objetivamente”.
[37] Corte Constitucional,
Sentencia SU-489 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[38] Corte Constitucional,
Sentencia SU-159 de 2002, entre otras.
[39] Corte Constitucional,
Sentencias T-442 de 1994 y SU-159 de 2002, entre otras.
[40] Corte Constitucional,
Sentencias SU-198 de 2013, precitada, y T-636 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[41] Corte Constitucional,
Sentencia T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[42] Corte Constitucional,
Sentencia SU-447 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo, citada por la
sentencia T-213 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[43] M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[44] Corte Constitucional,
Sentencia T-230 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[45] Respecto al
fundamento y desarrollo de la responsabilidad del Estado antes de la
Constitución Política de 1991, ver la Sentencia C-957 de 2014, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[46] Corte Constitucional,
Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[47] Corte Constitucional,
Sentencia C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[48] Corte Constitucional,
Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[49] Corte Constitucional,
Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia C-778 de 2003.
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[50] Corte Constitucional,
Sentencia C-918 de
2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En el mismo sentido, ver las Sentencias
C-428 de 2002, Fundamento 4.1.4. y C-619 de 2002, Fundamento 3.4.
[51] Consejo de Estado,
Sentencia del 9 de mayo de 2012, C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz.
[52] Corte Constitucional.
Sentencia C-918 de
2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[53] Ibidem.
[54] Corte Constitucional.
Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[55] Ibidem.
[56] Corte Constitucional,
Sentencia SU-449 de 2016, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[57] C.P. Maria Elena
Giraldo Gómez.
[58] Consejo de Estado,
Sentencia del 26 de febrero de 2015, C.P.
Hernán Andrade Rincón.
[59] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia del 13 de mayo de 2015 (C.P. Carlos Alberto Zambrano
Barrera).
[60] Ibidem.
[61] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia del 6 de julio de 2017, C.P. Carlos Alberto Zambrano
Barrera.
[62] C.P. Hernán Andrade Rincón.
[63] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia del 12 de mayo de 2016, C.P. Marta Nubia Velásquez
Rubio, (citada en la Sentencia T-202 de 2017 de este despacho).
[64] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia del 30 de enero de 2013, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[65] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia de agosto 31 de 2017, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
[66] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencias del 13 de julio de 1993, C.P. Juan de Dios Montes y
del 16 de julio de 2008, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, entre otras.
[67] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia del 30 de enero de 2013, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[68] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 31 de mayo de 2013, M.P. Danilo
Rojas Betancourth.
[69] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia del de mayo 3 de 2001, C.P. Alier Hernández;
Sentencia del marzo 8 de 2007, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y Sentencia del
octubre 7 de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
[70] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 9 de
junio de 2010, C.P. Gladys Agudelo Ordóñez.
[71] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de
abril de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación n.° 17882.
[72] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de
junio de 2010, C.P. Enrique Gil Botero, radicación n.° 19426.
[73] Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección B, Sentencia del 29 de agosto de 2013, C.P. Danilo Rojas
Betancourth.
[74] Consejo de Estado,
Sentencia de 26 de febrero de 2009, expediente 31824, M.P. Enrique Gil Botero y
de 19 de agosto de 2004, expediente 15971, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.
[75] Consejo de Estado,
Sentencia de febrero 7 de 1995, expediente S-247, M.P. Carlos Orjuela Góngora;
de 3 de mayo de 2007, expediente 16200, M.P. Ramiro Saavedra Becerra; de 25 de
febrero de 2009, expediente 15793, M.P. Myriam Guerrero de Escobar y de 26 de
mayo de 2010, expediente 18950 M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
[76] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 26 de junio de 2014, C.P. Danilo
Rojas Betancourth.
[77] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 26 de junio de 2014, C.P. Danilo
Rojas Betancourth.
[78] Para determinar
la responsabilidad de la Nación, el Consejo de Estado se ha valido del concepto
de la ‘posición de garante’ que tiene el Estado cuando dentro de una
relación jerárquica, se encuentra en una posición de mando o autoridad. Ha
sostenido que la Fuerza Pública tiene una posición de garante, entre otras
razones, debido a las relaciones de subordinación al interior de la
institución. Así, en una relación jerárquica de mando, los superiores se pueden
encontrar en una posición de garantía con respecto a la conducta de sus
subordinados; es decir, los sujetos que tienen una posición de autoridad o
mando, son garantes de la conducta de los subordinados sobre los que ejercen un
control efectivo. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado: “el
Estado tiene un deber de garante respecto a los soldados incorporados por
servicio militar obligatorio pues, dada esta incorporación forzosa a las filas,
estos no aceptan voluntariamente los riesgos que la actividad militar conlleva,
mientras que los militares de profesión (incluidos los soldados
profesionales) son conscientes de las implicaciones y riesgos que tiene la vida
militar” Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 12 de enero de 2016, C.P.
Gabriel Valbuena Hernández. De
este modo, cuando se concreta el riesgo que voluntariamente asumieron los
soldados o policías profesionales, se constituye lo que se ha llamado por la
doctrina francesa, indemnización a forfait, que se explicó con
anterioridad.
[79] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, dos sentencias del 25 de mayo de 2011,
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
[80] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, dos sentencias del 25 de mayo de 2011,
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Reiterada mediante Sentencia del 26 de
junio de 2014, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[81] Consejo de Estado,
Sección Tercera, sentencia de 15 de febrero de 1996, C.P. Jesús María Carrillo.
[82] Folio 128 del expediente de
reparación directa.
[83] Folios 259 y 263 a
267 del expediente de reparación directa.
[84] Folio 208 del expediente de
reparación directa.
[85] Folios 293 al 320 del expediente
de reparación directa.
[86] Folio 303 del expediente de
reparación directa.
[87] Folio 316 del expediente de
reparación directa.
[88] Folio 316 del expediente de
reparación directa.
[89] Folio 295 del expediente de
reparación directa.
[90] Folio 314 del expediente de reparación directa.
[91] Folio 320 del expediente de
reparación directa.
[92] Folio 455 del expediente de
reparación directa (Audio de la Audiencia de Pruebas N. 3 del expediente de
reparación directa, minuto 58, realizada el 17 de marzo de 2014).
[93] Folio 53 del expediente de
reparación directa.
[94] Folio 53 del expediente de
reparación directa.
[95] Folio 53 del expediente de
reparación directa.
[96] Folio 53 del expediente de
reparación directa.
[97] Folio 478 del expediente de
reparación directa.
[98] Folio 178 del expediente de
reparación directa.
[99] Folio 481 del expediente de
reparación directa.
[100] Folio 53 del expediente de
reparación directa.
[101] Folio 53 del expediente de
reparación directa.
[102] Folio 53 del cuaderno 1.
[103] M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[104] Sentencia C-622 de
1998, M. P. Fabio Morón Díaz.
[105] Azula Camacho, Jaime.
Manual de Derecho Procesal civil, Teoría General del Proceso, Tomo VI.
Editorial Temis, Bogotá, 2015. Página 66.
[106] López Blanco, Hernán
Fabio. Procedimiento Civil, Tomo III. Segunda Edición. DUPRE Editores. Bogotá,
2008. Página 79.
[107] Muñoz Sabaté, Luis.
Fundamentos de Pruebas Judicial Civil. J.M. Bosch Editor. Barcelona, 2001.
Página 437.
[108] Folio 455 del expediente de
reparación directa (Audio de la Audiencia de Pruebas N. 3 del expediente de
reparación directa, minuto 58).
[109] Folio 20 del expediente de
reparación directa.
[110] Folio 53 del expediente de
reparación directa.