C-596-97
Sentencia C-596/97
Sentencia
C-596/97
PENSION DE VEJEZ-Régimen de transición
Aquellos
servidores públicos que tenían en el momento de entrar en vigencia la nueva ley
las edades mencionadas, se jubilarán a los 55 o 60 años de edad, según se trate
de mujeres o de hombres, respectivamente;  y el tiempo de servicio que como
servidores públicos hayan trabajado en cualquier tiempo, siempre se les tendrá
en cuenta. Pero si al momento de entrar a regir la nueva ley no estaban
afiliados a un sistema pensional, por estar desempleados, caso que proponen los
demandantes, perderán el beneficio consistente en pensionarse según los requisitos
de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión correspondientes al régimen
al que alguna vez estuvieron afiliados. El inciso segundo del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, no resulta lesivo de derechos adquiridos, sino que, al
contrario, propugna por proteger lo que tan sólo son expectativas de derecho de
ciertos trabajadores. La única diferencia que se plantea entre los servidores
públicos afiliados a un sistema pensional en el momento en que entró a regir la
nueva ley, y los que accidentalmente no lo estaban por hallarse en período de
cesantía, como es el caso que proponen los actores, radica en que los primeros
se pensionarán de conformidad con los requisitos y en las condiciones del
régimen al que estaban afiliados, y los otros de conformidad con el régimen
general de la Ley 100 de 1993.
BENEFICIOS
MINIMOS IRRENUNCIABLES
Los beneficios
que son irrenunciables son aquellos que se erigen como derechos ciertos o
adquiridos, y, como se vio, la mera posibilidad de pensionarse con el
cumplimiento de ciertos requisitos y en determinadas condiciones, no constituye
un derecho adquirido sino una simple expectativa de derecho. Expectativa que,
para quienes no estaban vinculados a algún régimen pensional, ni siquiera
existía.  Y en segundo lugar, el derecho a la pensión de jubilación, por ser un
derecho correspondiente al concepto de seguridad social y, por ende, un
derecho-prestación, catalogado como de segunda generación, exige, para su
reconocimiento, la previa definición legislativa de las circunstancias en las
que se adquirirá, cosa que justamente es lo que hace la norma sub-exámine. El
legislador tenía pues, plena libertad para configurar las condiciones de acceso
a la pensión de vejez y así lo hizo, sin que por ello pueda endilgársele la
violación del principio de irrenunciabilidad de derechos derivados de la
seguridad social, que aún no se habían adquirido.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD LABORAL-Presupuestos/PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD LABORAL-Vulneración
El principio de
favorabilidad supone que existen dos normas jurídicas que regulan una misma
situación de hecho, y que una de ellas es más favorable que la otra. Pero ambas
normas deben estar vigentes en el momento en que el juez que analiza el caso
particular va a decidir cual es la pertinente. La violación del principio de
favorabilidad laboral que se plantea en la demanda, se estructura por la
comparación entre el nuevo régimen y el régimen derogado, por lo cual carece de
fundamento, ya que no estando de por medio derechos adquiridos, al legislador le
es permitido definir libremente los requisitos para acceder a un
derecho-prestación de contenido económico-social, tal cual es el derecho a la
pensión de jubilación.
Referencia:
Expediente D-1679
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 36 (parcial) de la Ley 100 de 1993.
Actor: Marco Antonio
Pardo Moreno y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Marco
Antonio Pardo Moreno, Jesús María Pardo Hernández y Hugo Ernesto Ariza de
Avila, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en
los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron la
inexequibilidad de la expresión “al cual se encuentran afiliados”
contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Admitida la demanda
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la norma es el siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo
demandado.
“Ley 100 de 1993
“por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
“Artículo 36.
Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará
en cincuenta y cinco  (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los
hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
“La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior
al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos
aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por
las disposiciones contenidas en la presente Ley.
“El ingreso base
para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso
anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho será
el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Indice de Precios al Consumidor, según
certificación que expida el DANE. (Sin embargo, cuando el tiempo que les
hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de
la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de
lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector
privado y de un (1) año para los servidores públicos.)[1]
“Lo dispuesto en
el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el
régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas
personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas
para dicho régimen
“Tampoco será
aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con
solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
“Quienes a la
fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a las normas favorables
anteriores, aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento, tendrán
derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y
liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en
que cumplieron tales requisitos.
“PARÁGRAFO. Para
efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso
primero del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de
Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del
sector público o privado, o el tiempo como servidores públicos cualquiera sea
el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estiman los
demandantes que la disposición acusada es violatoria de los artículos 13 y 53
de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
Los demandantes
consideran que la expresión “al cual se encuentran afiliados”, contenida
en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es violatoria de
los artículos constitucionales mencionados, porque establece una discriminación
entre quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo Sistema de Seguridad
Social Integral ( Ley 100 de 1993) se encontraban trabajando para el Estado, y
quienes, habiendo laborado como trabajadores estatales en el pasado,  al
momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 no tenían vinculación laboral
alguna con ningún organismo o entidad pública.
En efecto, en sentir
de los demandantes las personas que habiendo trabajado para el Estado con
anterioridad a la fecha en la que empezó a regir la mencionada ley, pero
estando desvinculadas laboralmente de cualquier entidad estatal en esa fecha,
perderían, para efectos del reconocimiento futuro de su pensión de jubilación
y  en virtud de la expresión demandada, todo el tiempo de servicios laborados
por ellos para el Estado, así como la posibilidad de pensionarse de conformidad
con el régimen pensional al cual habían estado vinculados.
Además de lo
anterior, para los actores la expresión acusada es violatoria de las normas
constitucionales sobre favorabilidad en materia laboral, porque coloca en
situación desventajosa a las personas que se encuentran en el régimen de
transición al exigirles “nuevos y más gravosos requisitos” para acceder a la
pensión de vejez. En ese sentido agrega la demanda: “…con la expresión que aquí
demandamos, al ser contraria a la Constitución, borra su espíritu y somete a
muchas personas a un régimen más gravoso y oprobioso frente a sus similares por
el sólo hecho de no haberse encontrado afiliados a un régimen prestacional
cuando entró en vigencia y como se encuentra redactado y concebido el párrafo
impugnado perderían su garantía a la prestación económica de la pensión de
jubilación, porque fácilmente, con el desempleo reinante y los nuevos
requisitos, pueden quedar en el aire diecinueve (19) años servidos, sin opción
a una justísima pensión”.
Así mismo, los
demandantes consideran que la norma es violatoria del principio de la
irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales, pues exige a los
servidores públicos un mínimo de cotizaciones para acceder a la pensión de
jubilación sin atender al hecho de que el régimen anterior no exigía tales
requisitos, y que quienes no se encontraban sometidos a éste, por razones
obvias no los cumplieron. Con la imposición de estas nuevas exigencias, también
se vulneran, al sentir de los demandantes, la garantía de la seguridad social y
los derechos de los trabajadores que tenían la expectativa de pensionarse con
unos determinados requisitos.
Finalmente, dicen
los demandantes, el hecho de que el régimen anterior al de la Ley 100 de 1993
exigiera para adquirir la jubilación, 20 años continuos o discontinuos de
servicios al Estado, y que el nuevo sistema sólo admita la continuidad, hace
exigible dicho requisito para quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo
sistema no estaban trabajando en el Estado, lo cual es un desconocimiento de
sus derechos.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Dentro de la
oportunidad legal prevista en el proceso de la referencia, intervino la doctora
Teresa de Jesús Martín Méndez, en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, para defender la constitucionalidad de la  expresión
demandada.
La interviniente
asegura que el inciso segundo del artículo 36 contiene una regla de gran
sentido equitativo que permite aplicar los diversos regímenes pensionales
vigentes antes del nuevo Sistema de Seguridad Social a las personas que se
encontraban afiliadas a ellos y que contaran 35 o más años de edad, en el caso
de las mujeres, y 40 o más años, en el de los hombres. Sin embargo, el
principio de razonabilidad exige que sólo a aquellas personas que se
encontraban vinculadas a un régimen pensional en el momento de entrar en
vigencia la Ley 100, debe permitírseles acceder a su pensión con el
cumplimiento de los requisitos exigidos por aquél y no por el nuevo; pero no a
las personas que a la fecha de entrar a regir el nuevo sistema no estaban
vinculadas a ninguno, pues de ellas no se puede predicar, ni siquiera, que
tuvieran la expectativa de invocar las reglas de un sistema pensional. Para
estas personas, frente a las cuales no es posible determinar cuál es   régimen
pensional que las cobija, la Ley 100 estableció un sistema especial,  lo cual
no constituye por sí mismo una discriminación. Dicho sistema especial consiste
en que tales personas se pensionan a los cincuenta y cinco años si son mujeres,
o sesenta si son hombres pudiendo acumular el tiempo de servicios o de
cotización en las diversas entidades a las cuales se hayan vinculado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor procurador
General de la Nación, dentro de la oportunidad legal prevista, solicitó a esta
Corporación declarar constitucional la expresión demandada de acuerdo con los
siguientes argumentos :
Considera la vista
fiscal que, acorde con una política social de favorecimiento de las clases
trabajadoras, el Estado creó el régimen de transición en materia pensional,
sistema a través del cual pretendió que aquellos trabajadores próximos a
adquirir la calidad de pensionados por razón de la edad, tiempo de servicio y
semanas cotizadas, pudieran obtener el beneficio de la pensión cumpliendo con
las exigencias del régimen al cual estuvieran vinculados al momento de entrar a
regir la Ley 100 de 1993. En la medida en que la norma no establece una
vulneración de los derechos adquiridos de los pensionados, sino que, por el
contrario, implica el favorecimiento de aquellos que tenían una mera
expectativa frente a su derecho de pensión, el precepto atacado no vulnera las
normas constitucionales. El Ministerio Público asegura que el artículo debatido
no desconoce los derechos adquiridos, pues no afecta situaciones jurídicas
consolidadas bajo el imperio de la legislación preexistente.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241 de la Carta Fundamental.
2. Lo que se debate
Como ya se ha dicho
en el acápite de los antecedentes, los libelistas estiman que la expresión
demandada del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conlleva, como consecuencia
jurídica, el que los servidores públicos que por edad corresponden al régimen
de transición y que al momento de entrar a regir la mencionada ley no tuvieran
vinculación laboral con el Estado, pierdan el tiempo de servicio prestado
anteriormente para alguna entidad oficial.
Corresponde
entonces, que esta Corporación determine, en primer lugar, si la interpretación
que hacen los demandantes de la norma impugnada corresponde a la intención del
legislador, y, una vez fijado el verdadero sentido y alcance de la disposición,
establezca si ella resulta lesiva de los preceptos constitucionales.
3. Sentido y alcance de la norma demandada, frente a los
cargos aducidos por la demanda.
El artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, del cual forma parte la expresión demandada,  se titula
“Régimen de Transición” y se ubica bajo el acápite “Pensión de Vejez”, que, a
su vez, forma parte del título segundo de la referida ley, relativo al “Régimen
Solidario de Prima Media con Prestación Definida”;  título inscrito en el libro
primero, correspondiente al “Sistema General de Pensiones”.
Lo anterior indica
que el régimen de transición es un instituto jurídico propio de la prestación
social denominada pensión de vejez, que opera en el régimen de prima media con
prestación definida del sistema general de pensiones regulado por la Ley 100 de
1997.
El sistema general
de pensiones contempla dos regímenes que garantizan a las personas afiliadas y
a sus beneficiarios, cuando sea el caso, varias prestaciones sociales, cuales
son la pensión de vejez, la pensión de invalidez, la pensión de
sobrevivientes y el auxilio funerario.
Estos dos regímenes
son el de prima media con prestación definida y el de ahorro individual con
solidaridad. En el primero, los aportes de los afiliados y los empleadores, así
como sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública y
el monto de la pensión es preestablecido, así como la edad de jubilación y las
semanas mínimas de cotización. Este régimen es administrado por el Instituto de
los Seguros Sociales (ISS). En el régimen de ahorro individual con solidaridad,
los afiliados tienen una cuenta individualizada, en la cual se abona el valor
de sus cotizaciones y las de su empleador, las cotizaciones voluntarias, los
bonos pensionales y los subsidios del Estado si los hubiere, y los rendimientos
que genere la cuenta individual. El monto de la pensión es variable, y depende
del monto acumulado en la cuenta, de la edad a la cual decida retirarse el
afiliado, de la modalidad de la pensión, de las semanas cotizadas y de la
rentabilidad de los ahorros acumulados.  En términos generales[2], todos los trabajadores
del sector público y del sector privado pueden seleccionar el régimen de
pensiones que estimen más conveniente.
El régimen de
transición es un beneficio que la ley expresamente reconoce a los trabajadores
del régimen de prima media con prestación definida que al entrar en vigencia la
Ley 100 de 1993 tenían 35 o más años, si eran mujeres, o 40 o más, si se
trataba de hombres , o 15  o más años de servicios cotizados ,
siempre y cuando, en ambos supuestos, estuviera vigente la relación laboral.
Dicho beneficio consiste en el derecho a acceder a la pensión de vejez o de
jubilación, con el cumplimiento de los requisitos relativos a edad y tiempo de
servicio o semanas de cotización que se exigían en el régimen pensional al que
estuvieran afiliados en el momento de entrar a regir la ley mencionada. Por lo
tanto estas condiciones y las relativas al monto mismo de la pensión, no se
rigen por la nueva ley (la Ley 100 de 1993), sino por las disposiciones que
regulaban el régimen pensional al cual se encontraban afiliados en el momento
de entrar a regir dicha ley. Las demás condiciones y requisitos, distintos de
los mencionados, si se rigen por la referida Ley 100.
De lo dicho se
desprende que para ser beneficiario del régimen de transición es necesario
estar en uno de los siguientes supuestos : Primero : haber tenido 35
o más años, si se es mujer, o 40 o más, si se es hombre, en el momento en que
entró en vigencia la Ley 100 de 1993 y haber estado, en ese momento,
afiliado a un régimen pensional ; Segundo : tener, en el momento de
la entrada en vigencia de la Ley 100, 15 o más años de servicio cotizados, y
estar afiliado, también en ese momento, a un régimen pensional.
Esta y no otra
interpretación, es la que se desprende literalmente de la norma parcialmente
acusada, esto es,  del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Así pues, el simple
requisito consistente en tener determinada edad, (35 o 40 años, según se trate
de mujeres o de hombres, respectivamente), no es suficiente por sí mismo para
determinar la aplicación de un régimen pensional anterior al contemplado por la
Ley 100.
No obstante, la
lectura armónica del inciso segundo del artículo 36, ahora bajo examen, en
concordancia con otras normas de la misma ley, relativas a la pensión de vejez,
permiten concluir que, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, los
servidores públicos que, cumpliendo los mencionados requisitos de edad no
estaban afiliados a ningún régimen pensional en el momento de entrar a regir la
nueva ley, tienen la posibilidad de pensionarse a la edad de 55 años si se
trata de mujeres, o de 60, si se trata de hombres, y no pierden el tiempo de
servicio ni las semanas de cotización que hayan acumulado con anterioridad a
tal fecha.
En efecto, son
varias las normas contenidas en el Régimen General de Pensiones que se refieren
a los servidores públicos que se encuentran en esta situación, que analizadas
en su conjunto conducen a la conclusión anteriormente señalada :
En primer lugar, el
artículo 13 de la Ley 100, que describe las características del nuevo sistema,
en su literal f) señala que para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones
contempladas en cualquiera de los dos regímenes pensionales, se tendrán en
cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la
nueva ley, sin importar si dicha cotización se hizo al ISS o a cualquier caja,
fondo o entidad del sector público o del sector privado, o el tiempo de
servicio como servidores públicos, cualquiera que sea el número de semanas
cotizadas o el tiempo de servicios ;
En segundo lugar, el
artículo 33 de la ley en comento, al definir los requisitos generales para
tener derecho a la pensión de vejez en el régimen de prima media con prestación
definida, indica que es necesario haber cotizado un mínimo de mil semanas en
cualquier tiempo, señalando que para el cómputo de dichas semanas se tendrá en
cuenta, entre otros, “el tiempo de servicio como servidor público”.
En tercer lugar, el
parágrafo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que es la norma especial que
regula la pensión de vejez de las personas que al entrar en vigencia el nuevo
Sistema de Seguridad Integral tenían 35 o más años, si se trataba de mujeres, o
40 o más años, si se trataba de hombres, expresamente menciona que para efectos
del reconocimiento de la pensión de vejez de tales personas, se tendrá en
cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la
ley, “al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de
seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como
servidores públicos, cualquiera que sea el número se semanas cotizadas o el
tiempo de servicio.”
En conclusión,
aquellos servidores públicos que tenían en el momento de entrar en vigencia la
nueva ley las edades mencionadas, se jubilarán a los 55 o 60 años de edad,
según se trate de mujeres o de hombres, respectivamente;  y el tiempo de
servicio que como servidores públicos hayan trabajado en cualquier tiempo,
siempre se les tendrá en cuenta. Pero si al momento de entrar a regir la nueva
ley no estaban afiliados a un sistema pensional, por estar desempleados, caso
que proponen los demandantes, perderán el beneficio consistente en pensionarse
según los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión
correspondientes al régimen al que alguna vez estuvieron afiliados.
Determinado así el
sentido y alcance de la normatividad bajo examen en relación con los servidores
públicos, entra la Corte a verificar su concordancia con la Constitución.
4. Estudio de los cargos de la demanda.
Como cuestión previa
al estudio de los conceptos de violación constitucional que aducen los
demandantes, estima la Corte necesario hacer unas breves consideraciones en
torno de la naturaleza jurídica de los derechos derivados de la seguridad
social, por una parte, y de la situación  de expectativa de derecho que se
presenta cuando no se han reunido los requisitos que de manera general ha
establecido el legislador, como condición para acceder a ellos.
4.1 Naturaleza
jurídica del derecho a la seguridad social
Los derechos que se
derivan del concepto de seguridad social, entre ellos el derecho a la pensión
de vejez, son derechos reconocidos por la doctrina internacional como “derechos
de segunda generación”, esto es, aquellos llamados derecho-prestación. Estos derechos,
a diferencia de los de primera generación o derechos fundamentales, que por
tener un contenido axiológico inherente a la naturaleza humana tienen una
eficacia jurídica directa, implican, en cambio, un desarrollo legislativo para
poder hacerse efectivos.
En relación con
ellos, la doctrina, con base en la interpretación del derecho internacional
vigente, en especial del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, expone que son “derechos” en la medida
en que sus titulares pueden demandar su cumplimiento con fundamento en las
normas legales, pero que de cara a su reconocimiento por parte del legislador,
éste no está necesariamente obligado a ello, sino que su obligación se concreta
en el imperativo de dedicar los recursos económicos y financieros de la
sociedad a su satisfacción. Por lo tanto, a diferencia de los derechos de
primera generación o derechos de la persona humana, cuyo reconocimiento se
impone al constituyente,  al legislador y al juez, y sobre cuya efectividad
funda el Estado Social de Derecho su legitimidad, los derechos de segunda
generación o derechos económicos, sociales y culturales, exigen desarrollo
legislativo para poder hacerse eficaces.
En efecto, el
artículo 26 del Pacto de San José de Costa Rica se refiere al desarrollo
progresivo de los derechos de segunda generación, prescribiendo que los Estados
signatarios se comprometen a adoptar las providencias necesarias para lograr
progresivamente “la plena efectividad de los derechos que se derivan de las
normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en
la Carta de la Organización de los Estados Americanos, ... , en la medida de
los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.”
Si la obligación del
Estado es “lograr progresivamente” la efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales, y “en la medida de los recursos disponibles”, ello
necesariamente indica que la posibilidad de reclamación de ellos se supedita al
desarrollo  legislativo que, para estos propósitos,  adelante el Estado
respectivo, lo cual, obviamente, dependerá del desarrollo económico alcanzado
por la comunidad política.
Por ello el
constituyente colombiano indicó reiterativamente, en el artículo 48 de la Carta
Política, que la Seguridad Social era un servicio público que se prestaría en
los términos que estableciera la ley;  que el Estado, con la participación de
los particulares, ampliaría progresivamente la cobertura de la Seguridad
Social, que comprendería la prestación de los servicios en la forma que
determinara la ley ; y que la seguridad social podría ser prestada por
entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
En tal sentido la
Sentencia C-126 de 1995, (M.P. doctor  Hernando Herrera Vergara ), expresó lo
siguiente :
“En tal virtud,
el constituyente atribuyó al legislador amplias facultades encaminadas al
desarrollo del derecho a la seguridad social, dentro de las cuales están las de
señalar la forma y condiciones en que las personas tendrán acceso al goce y
disfrute de la pensión legal, v.gr, la edad que se exige para acceder a ella,
así como la posibilidad de su variación o modificación hacia el futuro.”
4.2 Derechos adquiridos y expectativas de derecho en
materia de seguridad social.
Justamente por
cuanto los derechos a la seguridad social no se tienen por el simple hecho de
ser persona humana, como si sucede con los derechos fundamentales o derechos de
primera generación, para ser titular de ellos es necesario acreditar el
cumplimiento de los requisitos que la ley, de manera general, impone para
adquirirlos. Cuando, en vigencia de la ley que señala tales requisitos, estos
llegan a cumplirse, se habla de derecho adquirido en materia de seguridad
social. Cuando, por el contrario, durante el término de vigencia de la ley que
prescribe tales condiciones, la persona que aspira a la titularidad de ellos
está en vía de cumplirlas, se habla de expectativa de derecho.
Las consecuencias
jurídicas en uno y otro supuesto son bien distintas : los derechos
adquiridos, al tenor del artículo 58 la Carta Política, no pueden ser
desconocidos por leyes posteriores ; no así las simples expectativas de
derecho.
Para el caso
concreto de las personas a las que se refiere la norma demandada, esto es las
personas beneficiarias del régimen de transición al que se ha hecho referencia
en esta Sentencia, resulta evidente que, por cuanto ellas, al momento de entrar
a regir la Ley 100 de 1993 no habían cumplido aún con los requisitos exigidos
para acceder a la pensión de jubilación o de vejez por el régimen pensional al
cual estuvieran afiliadas, no habían adquirido ningún derecho en tal sentido, y
sólo tenían al respecto una expectativa de derecho.
En relación con los
beneficios derivados del régimen de transición a que se refiere el artículo 36
parcialmente demandado, y sobre el tema que ahora se analiza,  esta
Corporación, en Sentencia C-168 de 1995 (M.P. Doctor Carlos Gaviria Díaz),
expuso los siguientes criterios :
“Dado que en la
ley 100 de 1993 se modifican algunos de los requisitos para acceder a la
pensión de vejez, se establece en el inciso segundo del artículo 36, materia de
acusación, un régimen de transición que da derecho a obtener ese beneficio
mediante el cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicio, o
semanas cotizadas estatuídas en la legislación anterior, para las personas que
a la fecha de entrar a regir el nuevo sistema de seguridad social, tengan 35
años o más de edad si son mujeres, y 40 o más años de edad si son hombres; o a
quienes hayan cumplido 15 o más años de servicios cotizados. Las demás
condiciones y requisitos aplicables a estas personas para obtener tal derecho
son los contenidos en las disposiciones de la nueva ley.
“...
“Adviértase, cómo
el legislador con estas disposiciones legales va más allá de la protección de
los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están
próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir
el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política
social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que
ordena dar especial protección al trabajo.”
De esta manera, se
encuentra ya definido por la Corte que el inciso segundo del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, no resulta lesivo de derechos adquiridos, sino que, al
contrario, propugna por proteger lo que tan sólo son expectativas de derecho de
ciertos trabajadores.
Establecido lo
anterior, pasa la Corte a estudiar los cargos concretos de violación
constitucional que se señalan en la demanda.
4.3 Presunta
violación del principio de igualdad
En cuanto al cargo
de violación del artículo 13 de la Constitución Política que esgrimen los
demandantes, para quienes, la expresión demandada supone que “quedarían por
fuera un sinnúmero de personas que por casualidad, por mala suerte o por
cualquiera otra circunstancia, como despido con indemnización, no se
encontraban trabajando con el Estado pero que llevaban más de quince (15) años
a su servicio y perdían su derecho a pensionarse a los cincuenta (50) o los
(55) años, así posteriormente completaran su tiempo de servicio de veinte (20)
años, frente a los que si estaban  trabajando, lo que implica una
discriminación odiosa de la ley 100, al violar flagrantemente el artículo 13 de
nuestra Norma de Normas ...”, ya anteriormente se ha dicho que tales
conclusiones no se pueden extraer del texto de la norma demandada, puesto que
el tiempo de servicio de los servidores públicos remunerados, prestado en
cualquier tiempo, es tenido en cuenta por varios artículos de la Ley 100 para
efectos de conceder el derecho a la pensión de jubilación de tales
funcionarios, incluso cuando al momento de entrar en vigencia el nuevo sistema
no estaban vinculados laboralmente con ninguna entidad oficial, ni afiliados a
ningún régimen de pensiones.
Y en cuanto a la
posibilidad de pensionarse a los 50 o 55 años, según se trate de mujeres o de
hombres, de igual manera, la norma contenida en el artículo 33  de la Ley 100
de 1993, de manera general establece que tal es la edad a la cual se adquiere
el derecho a esa prestación, salvo que la persona no haya alcanzado a cumplirla
el primero de enero del año 2014, pues entonces deberá acreditar 57 o 62 años
cumplidos para poder pensionarse, dependiendo de que se trate de una mujer o de
un hombre, respectivamente. Luego los servidores públicos que al entrar a regir
la nueva ley tuvieran 35 o 40 años o más, estuvieran o no afiliados en ese
momento a algún sistema pensional, se jubilarán a la edad de 55 o 60 años,
dependiendo del sexo, como tantas veces se ha explicado.
Carece por tanto de
fundamento la acusación de violación del principio de igualdad que esgrimen los
actores, ya que el supuesto del cual parten no tiene fundamento legal.
La única diferencia
que se plantea entre los servidores públicos afiliados a un sistema pensional
en el momento en que entró a regir la nueva ley, y los que accidentalmente no lo
estaban por hallarse en período de cesantía, como es el caso que proponen los
actores, radica en que los primeros se pensionarán de conformidad con los
requisitos y en las condiciones del régimen al que estaban afiliados, y los
otros de conformidad con el régimen general de la Ley 100 de 1993.
En efecto, como
arriba se dijo, quienes a la fecha de entrada en vigencia de la ley se
encontraban trabajando y adscritos a un determinado régimen pensional, no
tenían propiamente un derecho adquirido a pensionarse según los requisitos
establecidos por ese régimen ; tan solo tenían una expectativa de derecho
frente a tales condiciones o exigencias. No obstante, la nueva ley de seguridad
social les concedió el beneficio  antes explicado, consistente en la posibilidad
de obtener la pensión según tales requisitos. Obviamente, la Ley 100,
justamente en la expresión demandada, exigió que los acreedores a tal beneficio
estuvieran afiliados a algún régimen pensional. No podía ser de otra forma,
porque de lo contrario, se pregunta la Corte : ¿Cuáles serían los
requisitos o condiciones más favorables que se harían prevalecer frente a las
exigencias de la nueva ley ? Si la persona no estaba vinculada a ningún
régimen pensional, no existía ni siquiera la expectativa de derecho a
pensionarse según determinados requisitos, que por simple sustracción de
materia eran imposibles de precisar.
Luego, por
elementales razones de lógica jurídica, era necesario establecer el
condicionamiento de estar afiliado a algún régimen pensional para efectos de
ser acreedor al beneficio derivado del régimen de transición, consistente en
poder pensionarse de conformidad con los requisitos y condiciones previstos
para el régimen anterior.
Y en cuanto a si los
trabajadores no afiliados a un determinado sistema de pensiones al momento de
la entrada en vigencia del nuevo régimen se ven discriminados frente a los que
si lo estaban, son también pertinentes los siguientes criterios sentados por la
jurisprudencia de esta Corporación, según los cuales no se vulnera el principio
de igualdad, por cuanto no es la misma situación jurídica la de quienes tenían
una expectativa de derecho, que la de quienes ni aún tal expectativa
tenían :
“Recuérdese que
la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias en el trato,
fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de distinguir
situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última hipótesis
expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales de modo
igual y a los desiguales en forma desigual.” (Sentencia C-168 de 1995, M.P. Doctor Carlos
Gaviria Díaz)
4.4 Cargo según
el cual la expresión atacada es violatoria del principio constitucional de
“irrenunciabilidad de los beneficios mínimos”, y de “garantía a la Seguridad
Social”
Este cargo supone la
presunta violación del artículo 48 superior que establece los siguiente :
“ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público
de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y
control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
“Se garantiza a
todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
“El Estado, con
la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de
la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma
que determine la Ley.
“La Seguridad
Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con
la ley.
“No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella.
“La ley definirá
los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante.”
La norma superior
transcrita, en efecto, consagra el derecho irrenunciable a la seguridad
social ; pero los derechos que corresponden a esta categoría,  como
anteriormente se explicara, se adquieren en los términos que la ley señala,
puesto que son derechos reconocidos por la doctrina internacional como derechos
de segunda generación, o derechos-prestación.
De esta manera, el
cargo de inconstitucionalidad que ahora se analiza, según el cual la expresión
demandada conlleva la violación del principio de irrenunciabilidad de los
beneficios mínimos, carece de fundamento.  En efecto, en primer lugar,  los
beneficios que son irrenunciables son aquellos que se erigen como derechos
ciertos o adquiridos, y, como se vio, la mera posibilidad de pensionarse con el
cumplimiento de ciertos requisitos y en determinadas condiciones, no constituye
un derecho adquirido sino una simple expectativa de derecho. Expectativa que,
para quienes no estaban vinculados a algún régimen pensional, ni siquiera existía.
Y en segundo lugar, el derecho a la pensión de jubilación, por ser un derecho
correspondiente al concepto de seguridad social y, por ende, un
derecho-prestación, catalogado como de segunda generación, exige, para su
reconocimiento, la previa definición legislativa de las circunstancias en las
que se adquirirá, cosa que justamente es lo que hace la norma sub-exámine.
El legislador tenía
pues, plena libertad para configurar las condiciones de acceso a la pensión de
vejez y así lo hizo, sin que por ello pueda endilgársele la violación del
principio de irrenunciabilidad de derechos derivados de la seguridad social,
que aún no se habían adquirido.
En consecuencia se
despachará como improcedente este segundo cargo de violación constitucional.
4.5  Cargo de
violación del principio de favorabilidad en materia laboral
Este cargo presupone
la violación del artículo 53 superior, que establece :
“ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del
trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes
principios mínimos fundamentales:
“Igualdad de
oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía
a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso
necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador
menor de edad.
“El estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales.
“Los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la
legislación interna.
“La ley, los
contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.”
El principio
constitucional de prevalencia de la situación más favorable al trabajador en
caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de
derecho, ha sido estudiado por esta Corporación en la Sentencia C-168 de 1995,
(M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz), en donde se vertieron los siguientes
conceptos :
“La
"condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra
plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad
que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también
legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más
ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o
interpretarla. De conformidad con este mandato, cuando una misma situación
jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley,
costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de
aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o
favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando
existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas
de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias
interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya
que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear
una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador. “
Aplicando conceptos
expuestos  en relación con la argumentación contenida en la demanda, estima la
Corte que los demandantes consideran violado el principio de favorabilidad
simplemente porque ciertos regímenes pensionales anteriores al vigente, y más
favorables para el trabajador, fueron derogados. Las personas que alguna vez
estuvieron afiliadas a tales regímenes, pero que al momento de entrar en
vigencia la nueva ley ya no lo estaban, no podrán, en consecuencia, pensionarse
de conformidad con tales requisitos, circunstancia esta que es la que el libelo
demandatorio estima lesiva del principio de favorabilidad laboral.
Olvidan que el
principio de favorabilidad, como se dice en la jurisprudencia transcrita,
supone que existen dos normas jurídicas que regulan una misma situación de
hecho, y que una de ellas es más favorable que la otra. Pero ambas normas deben
estar vigentes en el momento en que el juez que analiza el caso particular va a
decidir cual es la pertinente.
La violación del
principio de favorabilidad laboral que se plantea en la demanda, se estructura
por la comparación entre el nuevo régimen y el régimen derogado, por lo cual
carece de fundamento, ya que no estando de por medio derechos adquiridos, al
legislador le es permitido definir libremente los requisitos para acceder a un
derecho-prestación de contenido económico-social, tal cual es el derecho a la
pensión de jubilación.  En ese sentido, la Corte en Sentencia C-126 de 1995
(M.P. doctor Hernando Herrera Vergara), ha dicho:
“ Nada se opone
dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República regule o
modifique hacia futuro los requisitos que deben acreditarse para acceder a la
pensión, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Constitución le
ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad que le
permiten introducir las reformas que de acuerdo a las necesidades y
conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue
indispensables para la efectividad y garantía del derecho.”
Con fundamento en
todo lo anterior, la Corte considera también improcedente este cargo de
inexequibilidad.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “al cual se encuentren afiliados”, contenida
en el segundo inciso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La expresión entre paréntesis fue declarada inexequible por esta
Corporación mediante Sentencia C-168 de 1995, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz.
[2] Se exceptúan los trabajadores de las entidades o empresas a las
que se refiere el artículo 279 de la ley 100 de 1993,  a quienes no se les
aplica el Sistema de Seguridad Social Integral.