C-460-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-460/11
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
REGIMEN DE INSOLVENCIA PARA PERSONA
NATURAL NO COMERCIANTE-Inhibición
de la Corte Constitucional para decidir de fondo en relación con algunos
apartes de la norma acusada
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes/CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los
procesos de control de constitucionalidad. Concretamente, el ciudadano que
ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal
debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y
la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres
elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y
por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo. En
la sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características que debe
reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con
este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al
lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que
se basa. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una
proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por
él sin conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad demanda
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos
vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte
llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se relaciona con
la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en
la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de
todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para
iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo
de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa
Cuando el demandante formula cargos por violación del artículo 13 de
la Constitución, la Corte ha sostenido que la carga argumentativa se
acrecienta. En estos eventos, “(…) la
condición esencial
para que se consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad
consiste en la identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o
grupos de personas que se encuentren en idénticas circunstancias.” En la sentencia C-264 de 2008, la
Corporación agregó que el simple hecho de que el Legislador establezca
diferenciaciones, no lleva consigo una vulneración del derecho a la igualdad.
Por tanto, no es válido para los demandantes hacer juicios genéricos, sino que
deben presentar las razones por las cuales las situaciones son idénticas y
sustentar porqué el trato diferenciado es arbitrario.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias/OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la
configuran/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone
al demandante una mayor carga argumentativa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencia de carga argumentativa no se
opone a la garantía  del derecho ciudadano a ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad, ni al principio pro actione
Cuando
el actor propone un cargo por omisión
legislativa relativa, la Corte ha explicado que la demanda debe hacer referencia a los elementos que
configuran tal omisión; estos son: (i) la existencia de una norma respecto de
la cual se predique el cargo, en particular, esta Corporación ha precisado que
el cargo debe referirse a un contenido normativo existente; (ii) la exclusión
de las consecuencias jurídicas de la norma acusada de casos asimilables a los
previstos en ella, o la no inclusión de un ingrediente o condición
indispensable para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos
de la Carta;  (iii) la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión;
(iv) la creación de una situación de desigualdad negativa respecto de los
grupos excluidos de la regulación o la violación alguno de sus derechos
fundamentales; y (v) la existencia de un mandato constitucional específico que
obligue al Legislador a contemplar los casos o ingredientes excluidos; la Corte
ha precisado que sin deber no puede haber omisión. En este orden de ideas,
cuando un ciudadano alega la existencia de una omisión legislativa relativa,
debe generar al menos una duda sobre la presencia de estos elementos mediante
razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Además, cuando
el cargo de omisión legislativa relativa se alega por la generación de una
situación discriminatoria, la exigencia de especificidad demanda que el actor
precise los grupos involucrados, el trato discriminatorio que introduce la
disposición, y las razones por las cuales la hipótesis excluida es asimilable a
la que sí es contemplada por aquella. Lo anterior significa que el cargo de
omisión legislativa relativa impone a los demandantes una mayor carga
argumentativa, cuyo propósito no es limitar el ejercicio del derecho político
al ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, sino generar un
auténtico dialogo constitucional entre el ciudadano, el Legislador, las
entidades que participan en la expedición e implementación de la norma acusada
y el juez constitucional. En este sentido la Corte ha considerado que la
exigencia de unos criterios mínimos de racionalidad argumentativa que permitan
la adopción de una decisión de fondo, no se opone ni a la garantía del derecho
ciudadano a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni al principio
pro actione. Su objetivo –constitucionalmente valioso- es garantizar la
autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante
–no el juez- sea quien defina el ámbito del control constitucional
Referencia: expediente D-8325
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 2 (parcial), 4 (parágrafo 1 parcial), 16 (parágrafo), 17
(parcial), 18 (parcial) y 25 (parcial) de la
Ley 1380 de 2010
Demandante: Diego Alberto Cárdenas Mestre
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., primero (1°) de junio de dos mil once
(2011).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez
-quien la preside, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
El ciudadano Diego Alberto Cárdenas Mestre, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2 (parcial), 4 -parágrafo 1° (parcial), 16 -parágrafo, 17 -inciso 1
(parcial), 18 -inciso 2 y 3 (parcial) y 25 -inciso 9 (parcial) de la
Ley 1380 de 2010.
Mediante auto del 28 de octubre de 2010, el Magistrado
sustanciador inadmitió la demanda por falta de especificidad, pertinencia y
suficiencia de los cargos. Mediante escrito del 5 de noviembre siguiente, el
demandante corrigió su demanda, razón por la cual, por medio de auto del 29 de
noviembre de 2010, se admitió la demanda, se comunicó el inicio del proceso al
Congreso de la República y se extendió una invitación al Ministerio de
Protección Social, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Superintendencia Financiera, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las universidad del Rosario,
Javeriana, Sergio Arboleda, y Externado de Colombia para que participaran en el
debate.
Luego de los trámites de rigor, la demanda se fijó en la
Secretaría de la Corte para permitir la participación ciudadana.
Posteriormente, el señor Procurador General de la
Nación emitió el concepto de su competencia.
1.1.
NORMA
DEMANDADA
El texto de los artículos
demandados es el siguiente; se subraya y resalta lo acusado:
“LEY 1380 DE 2010
(enero 25)
Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia
para la Persona Natural No Comerciante.
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 2o. AMBITO DE APLICACIÓN. Estarán sometidas
al régimen de insolvencia contemplado en la presente ley las personas naturales
no comerciantes que tengan su domicilio en el país.
(…)
ARTÍCULO 4o. SUPUESTOS DE INSOLVENCIA ECONÓMICA. Para
los fines previstos en esta ley, se entenderá que la persona natural no
comerciante podrá acogerse al procedimiento de insolvencia contemplado en esta
ley, cuando como deudor se encuentre en situación de cesación de pagos.
El deudor estará en cesación de pagos cuando incumpla
el pago de dos o más obligaciones a favor de dos o más acreedores por más de
noventa (90) días, o cursen en su contra una o más demandas de ejecución o de
jurisdicción coactiva exigiendo el pago de alguna de sus obligaciones.
PARÁGRAFO 1o. En cualquier caso, el valor porcentual
de las obligaciones con cesación de pagos o reclamadas judicial o
coactivamente, deberán representar no menos del cincuenta (50%) por ciento del
pasivo total a cargo del deudor a la fecha de los estados financieros
de la solicitud, de conformidad con lo establecido para el efecto en la
presente ley.
PARÁGRAFO 2o. Para todos los efectos de esta ley, se
excluyen del cómputo del derecho de voto y del porcentaje para determinar la
cesación de pagos, los créditos a favor del cónyuge o compañero permanente del
deudor o sus parientes en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil, así como también los créditos a favor de sociedades controladas
por cualquiera de estos.
(…)
ARTÍCULO 16. EFECTOS DE LA
INICIACIÓN DEL TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS. A partir de la aceptación de
la solicitud del trámite de negociación de deudas se suspende el cobro de
cualquier tipo de interés sobre las obligaciones objeto del procedimiento de
insolvencia, así como de cuotas de administración, manejo o cobros similares
que de cualquier modo el acreedor pretenda hacer exigible al deudor.
Tampoco podrá admitirse o continuarse acciones civiles
ejecutivas, de restitución de bienes o de jurisdicción coactiva en contra del
deudor quedando este facultado para alegar la nulidad del proceso ante el juez
competente, para la cual bastará la certificación que expida el Centro de
Conciliación sobre la iniciación del trámite de negociación de deudas.
De existir otros demandados en los procesos ejecutivos
en curso se podrán solicitar y practicar medidas cautelares sobre bienes de
propiedad de aquellos, salvo lo dispuesto por el artículo 519 del Código de Procedimiento Civil.
Para tal fin, el Conciliador oficiará al día siguiente
de la aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas a los
jueces de conocimiento de los procesos judiciales indicados en la solicitud así
como a cualquier otro que indique el deudor o los acreedores comunicando la
aceptación del trámite de negociación de deudas, quedando el proceso suspendido
a partir de la fecha de radicación en el juzgado correspondiente, del oficio en
que el conciliador comunique dicha aceptación. El deudor podrá alegar la
nulidad de las actuaciones que se cumplan dentro del proceso a partir de dicha
fecha de entrega.
Contra los codeudores o garantes o en general contra
cualquiera que haya garantizado obligaciones del deudor, se podrán adelantar
acciones civiles ejecutivas o de jurisdicción coactiva únicamente hasta la
práctica de medidas cautelares.
En los eventos de fracaso del trámite de negociación
de deudas o terminación del acuerdo por incumplimiento del deudor y de haberse
expresado en la acción ejecutiva la reserva de solidaridad respecto del deudor,
podrá el demandante vincular al deudor al correspondiente proceso en cualquier
etapa del mismo quien se entenderá vinculado al proceso con la simple adición
del mandamiento de pago o auto admisorio de la demanda.
Decretada la vinculación del deudor al proceso, la
actuación frente a los demás demandados se suspenderá sin perjuicio de la
solicitud y práctica de medidas cautelares sobre bienes de propiedad de los
demás demandados y le será notificado al nuevo demandado el mandamiento de pago
o auto admisorio conforme lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil,
permitiéndole alcanzar la etapa procesal en que se encuentre el respectivo
trámite frente a los demás demandados. El Juez velará por la adecuación del
trámite en cada caso. Ajustado el trámite, la actuación contra todos los
demandados continuará conjuntamente.
Cuando haya medidas cautelares sobre los bienes del
deudor, el Conciliador enviará el expediente al Juez Civil asignado por
reparto, quien determinará si la medida sigue vigente o si debe levantarse,
según convenga a los objetivos del proceso, atendiendo la recomendación del
Conciliador y teniendo en cuenta su urgencia, conveniencia y necesidad,
debidamente motivada.
Cuando venza el plazo señalado para celebrar el
Acuerdo el Conciliador informará a los Jueces de conocimiento de los procesos
judiciales señalados en la solicitud de negociación de deudas, las resultas del
procedimiento de insolvencia, así como a cualquier otro que indique el deudor o
acreedores dando cuenta de los resultados de la negociación.
El Juez Civil que conozca de las acciones que cursen
en contra del deudor mediante auto que será notificado personalmente a los
accionantes, informará del inicio del procedimiento de insolvencia. Dentro del
término de ejecutoria de ese auto, el accionante podrá desistir de la acción
ejecutiva en contra del deudor continuándola contra sus garantes o codeudores
sin que por este desistimiento se condene en costas y perjuicios al demandante
y el Juez de conocimiento informará de tal hecho al Conciliador dentro del
trámite de negociación de deudas, a efectos de sustraer de dicho trámite la
obligación comprendida dentro del desistimiento. En este sentido se entiende
adicionado el artículo 345 del Código de Procedimiento Civil.
Las personas naturales o jurídicas que presten
servicios públicos domiciliarios al deudor admitido al trámite de negociación
de deudas, no podrán suspender la prestación de aquellos por causa de tener
créditos insolutos a su favor. Si la prestación estuviera suspendida, estarán
obligadas a restablecerla, so pena de responder por los perjuicios que se
ocasionen. El valor de los nuevos servicios que se presten a partir de
aceptación del trámite de negociación de deudas, se pagará de manera
preferente.
El Juez declarará de plano la nulidad de las
actuaciones surtidas en contravención a lo prescrito en los anteriores incisos,
por auto que no tendrá recurso alguno.
PARÁGRAFO. Los gastos necesarios para la subsistencia
del deudor y de las personas a su cargo, así como las obligaciones que este
debe continuar pagando durante el procedimiento de insolvencia serán pagados de
preferencia y no estarán sujetos al sistema que en el acuerdo de pago se
establezca para las demás acreencias. El desconocimiento de esta
disposición conllevará al fracaso del procedimiento de insolvencia.
ARTÍCULO 17. PROCESOS EJECUTIVOS ALIMENTARIOS EN
CURSO. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los procesos
ejecutivos alimentarios que se encuentren en curso al momento de
aceptarse la solicitud del trámite de negociación de deudas, los cuales
continuarán adelantándose conforme al procedimiento previsto en la ley, sin que
sea procedente decretar la suspensión o levantamiento de las medidas cautelares
decretadas en razón al inicio del trámite de negociación de deudas.
En el caso particular de este tipo de procesos, el
demandante deberá hacerse parte en el trámite de negociación de deudas y
continuar con el proceso ejecutivo de alimentos.
En caso de llegar a desembargarse bienes o de quedar
un remanente del producto de los embargados o subastados dentro del proceso
ejecutivo de alimentos, estos serán puestos a disposición del despacho que haya
embargado el remanente o del Juez cuyo embargo haya sido desplazado por el de
alimentos y en todo caso, se informará de ello al Conciliador que tenga a su
cargo el procedimiento de insolvencia.
ARTÍCULO 18. NOTIFICACIÓN DEL INICIO DEL TRÁMITE DE
NEGOCIACIÓN DE DEUDAS. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la aceptación
del Trámite de Negociación de Deudas, el Conciliador, dejando constancia de
ello, informará por escrito enviado mediante correo certificado y publicado en
la página web del Centro de Conciliación a todos los acreedores relacionados
por el deudor acerca de la aceptación de la solicitud, indicándoles el monto
por el que fueron relacionados y la fecha en que se llevará a cabo la
Audiencia de negociación de deudas.
Cuando el acreedor sea una entidad comercial o
financiera o una entidad de servicios públicos domiciliarios, una vez
sea debidamente notificado su representante legal, deberá hacerse
presente dentro del trámite de negociación de deudas directamente o mediante
apoderado debidamente acreditado y con poder especial amplio y suficiente para
tomar decisiones sobre las solicitudes de refinanciación, de revisión de
intereses, de plazos, de intercambio de activos, de dación en pago y demás alternativas
que le eleve el deudor dentro del procedimiento de insolvencia.
Efectuada la notificación en debida forma al representante
legal de la entidad comercial, financiera o de servicios públicos domiciliarios
sin que este o su apoderado comparezcan al trámite de negociación de deudas, se
entenderá efectuado su allanamiento a las decisiones que resulten incorporadas
en el acuerdo de pago, así como su aceptación tácita de los demás efectos del
mismo.
(…)
ARTÍCULO 25. EFECTOS DE LA
CELEBRACIÓN DEL ACUERDO DE PAGO. El Acuerdo de Pago podrá versar sobre
cualquier tipo de obligación pecuniaria contraída por la persona natural no
comerciante, incluidas aquellas en las que el Estado sea acreedor.
Si el acuerdo involucra actos jurídicos que afecten
bienes sujetos a registro, se inscribirá copia del acta contentiva del Acuerdo,
sin que sea necesario el otorgamiento de escritura pública. Las obligaciones
derivadas del Acuerdo que deban instrumentarse en títulos valores estarán
exentas del impuesto de timbre.
Cuando en ejecución del Acuerdo se deba realizar la
transferencia del derecho de dominio de bienes sujetos a registro, bastará la
inscripción de la providencia de adjudicación en el correspondiente registro,
sin necesidad de otorgar ningún otro documento o paz y salvo.
El Acuerdo de Pago será considerado un acto sin
cuantía para efectos de timbre, derechos notariales y, en general todos los
impuestos y derechos que se pudieran originar con ocasión del registro para el
caso de transferencia de bienes, sin que al nuevo adquirente se le puedan hacer
exigibles las obligaciones que pesen sobre los bienes adjudicados o adquiridos.
Una vez celebrado el Acuerdo de Pago, los procesos de
ejecución y de restitución continuarán suspendidos, hasta tanto se verifique el
cumplimiento del Acuerdo o por el contrario, el desconocimiento del mismo.
El Acuerdo de Pago presta mérito ejecutivo, sin
embargo las obligaciones contenidas en él no podrán demandarse a través de
procesos civiles ejecutivos hasta tanto se declare de manera expresa el
incumplimiento de lo acordado por parte del Conciliador designado por el Centro
de Conciliación en el que se celebró el Acuerdo de Pago. Lo anterior sin
perjuicio de los títulos valores originarios de las obligaciones objeto del
acuerdo, caso en el cual los mismos podrán continuar su trámite directamente a
instancias judiciales.
El Acuerdo de pago podrá disponer la obligación para
los acreedores de solicitar al Juez, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a su firma, el levantamiento de las medidas cautelares practicadas
dentro de los procesos ejecutivos en contra del deudor.
Las obligaciones contraídas por el deudor desde la
fecha de aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas, no
harán parte del Acuerdo y deberán ser pagadas preferentemente y en las
condiciones pactadas. Sin embargo, el deudor no podrá otorgar garantías de
cualquier naturaleza a favor de terceros, sin el consentimiento de los
acreedores que representen la mitad más uno del valor de los pasivos. Igual
regla aplicará a la adquisición de nuevos créditos de conformidad con la
reglamentación que emita el Gobierno Nacional. El incumplimiento de lo previsto
en este inciso es causal de terminación del trámite de negociación de deudas y
como consecuencia de ello, el acreedor podrá utilizar todos los mecanismos
legales que tenga a su alcance para proteger su crédito.
El deudor podrá solicitar el inicio de un nuevo
trámite de negociación de deudas, únicamente después de transcurridos seis (6)
años desde la fecha de cumplimiento total del acuerdo anterior, situación
debidamente certificada por el Centro de Conciliación y/o las Centrales de
Información Financiera. Si el deudor no hubiere cumplido en su integridad
el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento.”
1.2.
DEMANDA
En
criterio del ciudadano Diego Alberto Cárdenas Mestre, los artículos 2 (parcial), 4 -parágrafo 1° (parcial), 16
-parágrafo, 17 -inciso 1 (parcial), 18 -inciso 2 y 3 (parcial) y 25 -inciso 9
(parcial) de la Ley 1380 de 2010 “por la cual se
establece el Régimen de Insolvencia para la
Persona Natural no Comerciante” violan los artículos 1, 2, 13, 28, 29, 34 y
229 de la Constitución Política; por tanto, solicita la declaración de
inexequibilidad. Sus argumentos son los siguientes:
1.2.1.   Cargos contra la
expresión “que tengan su domicilio en el país” del artículo 2º
(ámbito de aplicación de la Ley 1380 de 2010)
1.2.1.1.  El
actor estima que la expresión “que tengan su domicilio en el país” contenida en
el artículo 2º contraría
el artículo 13 de la Constitución, por cuanto prevé un
tratamiento distinto sin justificación para las personas que se hallan fuera
del país, pero tienen negocios en Colombia. Explica que en virtud del artículo
2°, la citada ley solo será aplicada a personas naturales no comerciantes que
“tengan su domicilio en el país”, de modo que deja de lado a los nacionales o
extranjeros inversionistas con conflictos crediticios en el país, pero que se
hallan en el exterior.
Al respecto, expresa:
“Consideramos que establecer como
requisito de procedibilidad de la ley, el hecho que la persona natural tenga
domicilio en el país, constituye una verdadera discriminación por cuanto estas
personas naturales no comerciantes discriminadas de los efectos de la ley 1380
de 2010 (nacionales colombianos residentes en el exterior y extranjeros con
inversiones en nuestro país) son susceptibles de caer en una situación de
insolvencia frente acreedores nacionales de nuestro territorio, y perfectamente
tiene legitimación en la causa por activas o por pasiva para que les inicien
acciones administrativas, prejudiciales o judiciales, e iniciar a través de
apoderado cualquier acción administrativa , judicial o prejudicial en defensa
de sus intereses, como es el caso además que estos a través de apoderado pueden
iniciar una conciliación prejudicial y acudir a los demás mecanismos
alternativos de solución de conflictos.”[1].
Agrega que las deudas de los habitantes del territorio
nacional deben tener el mismo tratamiento jurídico que las contraídas con
personas que residen en el exterior. Por esta razón considera que no existe una
razón objetiva para que “(…) frente a un trámite de naturaleza concursal se
restrinja a estas personas naturales no comerciantes [las que residen en el
exterior], el derecho a solucionar sus conflictos con acreedores nacionales en
nuestro territorio”[2].
1.2.1.2.
En el escrito de
corrección, el demandante también sostiene que la expresión “que tengan su domicilio en el país” viola
el artículo 229 superior, ya que impide el acceso a la justicia a las
personas que se encuentran fuera del país.
1.2.1.3.
Por último, para el
demandante, la expresión demandada del artículo 2 de la
Ley 1380 de 2010 vulnera el artículo 2° de la
Carta, en particular el fin esencial del Estado de “garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”. Asegura que la expresión “(…) atenta además con los fines del
estado consagrados en el artículo 2 de la constitución política, el cual
propende una seguridad y certeza jurídica en el aseguramiento de un orden
jurídico justo, y sobre todo la efectividad de los derechos y deberes como el
consagrado en el reconocimiento a la personalidad jurídica (art. 14) el cual
permite ser sujeto de derechos y obligaciones”[3].
Para sustentar este argumento, el actor anexa copia de
datos sobre colombianos en el exterior que se encuentran publicados en la
página Web de la Organización Internacional para las Migraciones.
1.2.2.
Cargos contra la
expresión “de los estados financieros” del artículo 4 (supuestos de insolvencia
económica)
1.2.2.1.
Para el demandante, la
expresión “de los estados financieros” contraría el artículo 229 de la
Constitución porque obstruye el acceso a la justicia al imponer la
obligación de presentar estados financieros para poder acceder al trámite
previsto en la Ley 1380. Afirma que para adelantar el procedimiento de
insolvencia, la persona natural no comerciante debe llenar formatos en donde se
plasma su situación financiera, personal y familiar y, por tanto, exigirle
estados financieros “(…) lleva a una confusión injustificada que puede generar
que un sector de la población beneficiaria no pueda acceder a este
procedimiento, debido a los escasos recursos con que cuentan y el costo
implícito de la presentación de estados financieros al trámite”[4].
1.2.2.2.
Agrega en el escrito
de corrección que la exigencia de estados financieros es una carga
desproporcionada, pues obliga al deudor a “(…) contratar los servicios de
un contador público independiente que los elabore”[5].
Además, señala que el artículo 10 de la misma ley exige una certificación de un
contador público independiente sobre el cumplimiento de los requisitos para
acceder al trámite de insolvencia, de modo que la exigencia adicional de
presentar estados financieros no es necesaria. A su juicio, “(…) si ya se
presentó la correspondiente certificación por parte del contador, exigir la
presencia de estados financieros comporta una carga innecesaria para acceder a
la justicia”[6].
1.2.3.   Cargos contra la
expresión “el desconocimiento de esta disposición conlleva el fracaso del
procedimiento de insolvencia” del artículo 16
1.2.3.1.  En
criterio del demandante, existe un error de configuración legislativa al
castigar al deudor cuando el acuerdo de pago resultante del procedimiento de
insolvencia “(…) viole los gastos mínimos de supervivencia del deudor y de su
núcleo familiar”. En su concepto, en tanto el artículo 9 de la
Ley 1380  asigna al conciliador la responsabilidad de velar por que no se
menoscaben los derechos mínimos de quien participa en el proceso, es desproporcionado sancionar al deudor por un error cometido por el
conciliador. En otras palabras, para el demandante la sanción que
impone el artículo 16 es desproporcionada. Al respecto
expresa:
“(…) no consideramos que la falla
en la actuación del conciliador deba generar una sanción tan desproporcionada
para quien recurre al proceso de insolvencia en pro de solucionar su situación
de crisis, ya que es la actuación del conciliador que debe ser objeto de
sanción y no al deudor que no tienen conocimiento especializado sobre la
materia y que sólo acude al trámite con la expectativa de solucionar su
situación”.[7]
En el escrito de corrección agrega:
“La disposición que se demanda contiene una sanción
desproporcionada, por lo tanto viola el principio de proporcionalidad inserto
en el artículo 29 Superior, ello se fundamenta en que aunque el deudor se
encuentra en la obligación de atender preferentemente los gastos de
subsistencia personales y de su núcleo familiar, es el conciliador quien debe
procurar por que en el acuerdo de pago que se celebre como resultado del
trámite de negociación de deudas (…) se respeten las condiciones mínimas
impuestas en la norma de tal manera que las partes se ciñan a estos parámetros
generales de negociación, a fin que pueda celebrarse un acuerdo legal, en este
orden de ideas, si el conciliador permite que dentro del acuerdo se pacten
pagos que comprometan esa prelación de pagos, no es justificable que el deudor
deba ser sujeto de una sanción como la es el fracaso de la negociación.
Considero que esta disposición (…) viola el artículo
29 Constitucional ya que el fracaso del procedimiento en este punto constituye
una verdadera sanción para el deudor solicitante debido a que compromete su
posibilidad de continuar con el trámite y así mismo la viabilidad de solucionar
la situación de crisis que origina la solicitud de iniciación del trámite.”[8]
1.2.3.2.  En particular, el demandante sostiene que
la expresión demandada sacrifica los principios reconocidos en el artículo 1° superior, por cuanto no realiza “(…) la justicia
social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a
los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional”[9];
en el artículo 2°, ya que “(…) no atiende a los fines
esenciales del Estado de promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, así como la vigencia de un orden justo”[10];
en los artículos 5 y 42, toda vez que impone una sanción con
fundamento en el error de un tercero, el conciliador, “(…) que desprotege la familia y deja sin
posibilidades al deudor de ajustar el acuerdo de manera automática sin
necesidad de retornar a un nuevo trámite”[11]; y en el
artículo 29, ya que “(…) desatiende las formas propias del mismo proceso que
hace parte al generar un desequilibrio en las cargas y sanciones que deben
soportar las cargas (sic) ante una ilegalidad del acuerdo”[12].
1.2.4.   Cargo contra la expresión “que se
encuentren en curso al momento de aceptarse la solicitud de trámite de
negociación de deudas” del artículo 17 (procesos ejecutivos alimentarios en
curso)
Para el actor, la expresión acusada desconoce
le artículo 13 superior, pues si la finalidad de la
Ley 1380 es la protección de los derechos fundamentales de las personas
afectadas por un trámite de insolvencia, “(…) no es lógico que se excluya a los
demás acreedores alimentarios que también deben poseer dicha protección legal”[13],
es decir, “(…) aquellos acreedores alimentarios que no hubiesen podido iniciar
los correspondientes procesos y que igualmente tienen el mismo rango e
importancia para el Estado”[14].
En su criterio, “(…) la norma viola
fragantemente la constitución al desconocer el tratamiento igualitario que debe
ser atendido en todo tipo de acreencias alimentarias, y no puede superar un
test de igualdad que justifique la discriminación realizada por el legislador”[15].
Agrega que los dos grupos de acreedores merecen el mismo trato, toda vez que (i)
“(…) las acreencias alimentarias tienen las mismas jerarquías”[16];
(ii) comparten las mismas características; (iii) si bien “(…) la
ley no menciona una igualdad para los deudores alimentarios, sino que los
discrimina bajo la óptica de la lógica, pero no hace mención a una
diferenciación entre acreedores con acción entablada  o aquellos sin acción en
curso, de lo que se infiere que no hay justificación alguna para que en la
Ley 1380 se haga una diferenciación razonable que esté fundada en el principio
de solidaridad u otro principio constitucional (…)”[17];
y (iv) todas las acreencias alimentarias tienen la misma relevancia
constitucional “(…) en cuanto su gran mayoría va destinado a niños  y personas
de la tercera edad  y dentro de este tipo de eventos merecen un trámite y trato
igualitario”[18].
1.2.5.   Cargos contra las
expresiones “cuando”, “sea una entidad comercial o financiera o una entidad de
servicios públicos domiciliarios”, “su representante legal” y “al representante
legal de la entidad comercial, financiera o de servicios públicos
domiciliarios” del artículo 18 (notificación del inicio del trámite de
negociación de deudas)
1.2.5.1.  El
demandante considera que estas frases violan el artículo 13 de la
Constitución, por cuanto “(…) establece que las entidades comerciales,
financieras o de servicios públicos que sean acreedoras, deberán hacerse
presentes en el trámite de insolvencia so pena de aceptar tácitamente el
acuerdo, pero no se relaciona en dicha disposición a otro tipo de acreedores
que pueden no hacerse presentes a las audiencias de negociación, y ello implica
que todos los acreedores adicionales se presenten o si no el acuerdo se dará
por fallido”[19]. En otras palabras, para
el demandante el Legislador “(…) omitió incluir en dicha disposición a aquellos
acreedores que en la mayoría de los casos constituyen los principales
acreedores del deudor”[20] como las entidades del
sector solidario, casas de empeño, prestamistas, etc.
Al respecto, explica
que en Colombia la mayoría de los créditos “(…) se pactan en modalidad
informalidad o con entidades del sector solidario y por tanto es de relevancia
no dejar por fuera a este tipo de acreedores”[21]. Para sustentar
esta afirmación, cita apartes de la sentencia C-226 de 2009 sobre las
dificultades que enfrentan las personas de bajos ingresos para acceder al
crédito formal, y un estudio de una firma consultora sobre el uso extendido del
crédito informal entre la población, pero con mayor incidencia en la población
más pobre.
En particular, asegura que las entidades de economía
solidaria no deben ser excluidas de la disposición, puesto que “[e]l último
informe de la superintendencia de economía solidaria sobre los estados
financieros sujetas a su supervisión demostró que existe en 2009 como cifra
parcial es decir no totalizada completamente, un valor en cartera de
$9.136.777.956.690 cifra que para este sector demuestra su importancia y su
aumento en la colocación de créditos en la economía colombiana”[22].
1.2.5.2.  En
el escrito de corrección de la demanda, el demandante sostiene que la violación
del principio de igualdad también deriva del hecho de que las expresiones
acusadas imponen “(…) cargas adicionales a un acreedor por encima de otros, es
decir, se obliga a la entidad comercial, financiera o de servicios públicos
domiciliarios a que se haga parte en el trámite de negociación de deudas”[23]
y no obliga a los demás acreedores también a hacerse presente. Asegura que esta
es una carga desproporcionada, pues “[e]sta carga que se impone solamente a un
grupo de acreedores implica una carga desmedida a estos frente a los demás que
no tienen que asistir a la audiencia”[24].
1.2.6.   Cargos contra la
expresión “si el deudor no hubiere cumplido en su integridad el acuerdo
celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento” del artículo 25
(efectos de la celebración del acuerdo de pago)
El actor aduce que la expresión
censurada vulnera
los artículos 28 y 34 de la Carta Política, “(…)
toda vez que se genera una intemporalidad en la sanción para aquellos deudores
que no hubieren cumplido en su integridad el acuerdo”, lo cual, en su criterio,
“(…) genera una inequidad y una imposibilidad para aquellas personas naturales
que por circunstancias ajenas a su voluntad como es el irremediable cese de los
ingresos ante una situación de desempleo o cualquier otro tipo de
circunstancias no atribuibles al querer del deudor, no puedan cumplir con las
obligaciones pactadas en el acuerdo de pago y mucho menos poder realizar una
modificación al mismo, ya que sin ingresos, no es posible realizar acuerdo
alguno”[25].
Señala que la disposición contiene
una suerte de “sanción perpetua” que “(…) restringe al ciudadano el ejercicio
de un derecho, y así mismo la norma plantea esa sanción sin límite temporal
alguno”[26], sanción que asegura es
proscrita por el artículo 28 de la
Constitución, como la misma Corte Constitucional ha indicado en sentencias
como la C-110 de 2000, C-144 de 2000, C-046 de 2001 y C-290 de 2008. En este
sentido, explica que “(…) el derecho a no ser sometido a penas imprescriptibles
tiene como objeto permitir la resocialización de la persona condenada, o en
nuestro caso la posibilidad que al persona que no pudo cumplir con el acuerdo
de pago pueda nuevamente recurrir a él y enmendar su situación de insolvencia”[27].
Agrega que la prohibición de sanciones imprescriptibles se basa en el principio
de dignidad humana y que “[e]sta dignidad no puede perderse por el
incumplimiento de un acuerdo de pago que (…) puede atender a causas no
atribuibles a la voluntad del deudor al cual sin que medie decisión judicial se
le atribuye  mala fe en la atención de lo acordado”[28].
Finalmente, alega que la sanción es desproporcionada, ya que no tienen una
justificación constitucional; en palabras del actor:
“Si se observa el supuesto que presenta
el legislador para invocar la intemporalidad de la sanción impuesta, veremos
que en ningún momento la persona que se sanciona es un peligro social, ni que
el incumplimiento de un acuerdo de pago revista la suficiente relevancia social
y económica para imponer una sanción tan desproporcionada, dado que (…) los
derechos y obligaciones que se discuten en un trámite de insolvencia son de carácter
económico y solo comprenden la esfera personal del deudor y sus acreedores, por
lo que la afectación de la sociedad en un incumplimiento de un acuerdo no se
produce en ningún momento”.[29]
1.3.
INTERVENCIONES
Dentro de la oportunidad debida no fueron
allegadas a la Corte intervenciones ciudadanas. Posteriormente, el 5 de abril
de 2010, fue remitido al Despacho un escrito suscrito por los ciudadanos Natalia
Zuleta Pinedo, Roberto Andrés Tinoco Devia y Pablo Ángel Vallejo, con el
propósito de coadyuvar los cargos del demandante.
1.4.
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de
fondo sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas o, en su
defecto, que las declare exequibles, con base en las siguientes
consideraciones:
1.4.1.
Afirma que el
demandante se fundamenta en consideraciones meramente subjetivas respecto de la
finalidad y fundamento de la Ley 1380 de 2010. Agrega que sus argumentos son
“amplios y espaciosos, que no proponen un debate jurídico sobre el contenido
normativo cierto de las disposiciones acusadas y sobre su posible
incompatibilidad con las previsiones constitucionales”.[30]
En resumen, sostiene que la demanda es inepta, toda vez que los cargos
formulados no son pertinentes, específicos ni suficientes.
A manera de ejemplo, señala que uno de
los argumentos para atacar la expresión “si el deudor no hubiere cumplido en su
integridad el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este
procedimiento”, es que se trata de una pena perpetua “(…) como si fuera
evidente que se trata de una pena; equipara la pena ficta con la pena real de
prisión; para afirmar que el texto legal vulnera el artículo 34 Superior”[31].
1.4.2.   De manera subsidiaria, asegura que las
expresiones acusadas se ajustan a la Carta, por las siguientes razones:
1.4.2.1.  Para empezar, explica que la
Ley 1380 “(…) pretende proteger la propiedad privada y el acceso efectivo a
los bienes y servicios, para lo cual establece un sistema que le permite a las
personas naturales no comerciantes domiciliadas en el territorio de la
República, que se encuentren en situación de insolvencia, superar esa difícil
situación económica, por medio de un acuerdo de pago con sus acreedores”[32].
Para ello la ley crea “(…) un procedimiento sencillo, de bajo costo, y de corta
duración, al cual puede acogerse el deudor que reúna los requisitos exigidos
por ella, para negociar el pago de sus obligaciones”[33],
cuyo resultado es un acuerdo de pago.
1.4.2.2.  Agrega que el Legislador cuenta con un
amplio margen de configuración para expedir leyes como la que se cuestiona y
que como la finalidad de ella no es propiciar una cultura del no pago, el
Legislador podía razonablemente fijar “(…) una serie de condiciones o
requisitos para que su aplicación en la práctica, con el fin de evitar que se
emplee por deudores abusivos para no cumplir con sus obligaciones y burlas sus
compromisos y a sus acreedores”[34].
1.4.2.3.  Concluye que el hecho de que la ley haya
limitado el acceso a este trámite de insolvencia a personas naturales
domiciliadas en el país no significa que las demás personas, como los
extranjeros inversionistas o los nacionales que viven en el extranjero, no
puedan acceder a otros mecanismos jurídicos para resolver sus dificultades
crediticias, como la transacción, la conciliación o la cesión de bienes.
2.     CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al ordinal 4º del artículo 241 de la
Constitución, la Corte es competente para conocer la demanda de
inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Diego Alberto Cárdenas Mestre
contra los artículos 2, 4, 16, 17, 18 y 25 (parciales) de la
Ley 1380 de 2010, ya que se dirige
contra textos normativos que hacen parte de una ley.
2.2.
CUESTIÓN
PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA
El Procurador solicita a la
Corporación inhibirse de pronunciarse sobre la demanda formulada por el
ciudadano Diego Alberto
Cárdenas Mestre, ya que estima que sus argumentos son muy amplios y generales,
y se basan en consideraciones meramente subjetivas, de modo que no son
pertinentes, específicos y suficientes.
Procede la
Sala a examinar si los cargos formulados por el actor cumplen con los
requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional:
2.2.1.   Requisitos que deben reunir las demandas
de inconstitucionalidad
2.2.1.1.  El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los
procesos de control de constitucionalidad[35].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres
elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y
por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2.  En la sentencia C-1052 de 2001[36],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de
violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las
razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.
La claridad se
refiere a la existencia de un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza exige al
actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la
disposición acusada.
La especificidad demanda la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta
y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la
Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con
la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en
la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.1.3.  Adicionalmente, cuando el demandante
formula cargos por violación del artículo 13 de la
Constitución, la Corte ha sostenido que la carga argumentativa se
acrecienta. En estos eventos, “(…) la condición esencial para que se consolide
un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la
identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de
personas que se encuentren en idénticas circunstancias.”[37]
En la sentencia C-264 de 2008[38], la
Corporación agregó que el simple hecho de que el Legislador establezca
diferenciaciones, no lleva consigo una vulneración del derecho a la igualdad.
Por tanto, no es válido para los demandantes hacer juicios genéricos, sino que
deben presentar las razones por las cuales las situaciones son idénticas y
sustentar porqué el trato diferenciado es arbitrario.
2.2.1.4.  Finalmente, cuando el actor propone un cargo por
omisión legislativa relativa[39], la
Corte ha explicado que la demanda debe
hacer referencia a los elementos que configuran tal omisión; estos son[40]:
(i) la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo,
en particular, esta Corporación ha precisado que el cargo debe referirse a un
contenido normativo existente; (ii) la exclusión de las consecuencias
jurídicas de la norma acusada de casos asimilables a los previstos en ella, o
la no inclusión de un ingrediente o condición indispensable para la
armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la
Carta;  (iii) la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión; (iv)
la creación de una situación de desigualdad negativa respecto de los grupos
excluidos de la regulación o la violación alguno de sus derechos fundamentales;
y (v) la existencia de un mandato constitucional específico que obligue
al Legislador a contemplar los casos o ingredientes excluidos; la
Corte ha precisado que sin deber no puede haber omisión.[41]
En este orden de ideas, cuando un ciudadano alega la
existencia de una omisión legislativa relativa, debe generar al menos una duda
sobre la presencia de estos elementos mediante razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes.[42] Además, cuando
el cargo de omisión legislativa relativa se alega por la generación de una
situación discriminatoria, la exigencia de especificidad demanda que el actor
precise los grupos involucrados, el trato discriminatorio que introduce la
disposición, y las razones por las cuales la hipótesis excluida es asimilable a
la que sí es contemplada por aquella.[43]
Lo anterior significa que el cargo de omisión
legislativa relativa impone a los demandantes una mayor carga argumentativa,
cuyo propósito no es limitar el ejercicio del derecho político al ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, sino generar un auténtico dialogo
constitucional entre el ciudadano, el Legislador, las entidades que participan
en la expedición e implementación de la norma acusada y el juez constitucional.[44]
En este sentido la Corte ha considerado que la exigencia de unos criterios
mínimos de racionalidad argumentativa que permitan la adopción de una decisión
de fondo, no se opone ni a la garantía del derecho ciudadano a ejercer la
acción pública de inconstitucionalidad, ni al principio pro actione[45].
Su objetivo –constitucionalmente valioso- es garantizar la autorrestricción
judicial y un debate constitucional en el que el demandante –no el juez- sea
quien defina el ámbito del control constitucional.[46]
2.2.2.   Examen de la aptitud de los cargos contra la expresión “que tengan su domicilio en
el país” del artículo 2º
2.2.2.1.  En resumen, el demandante alega que la expresión antes
citada, en primer lugar, vulnera el principio de igualdad, ya que
establece un trato diferenciado sin justificación entre las personas naturales
no comerciantes en situación de insolvencia que residen en el país y las que no
residen en el país, y sólo permite a las primeras acogerse al trámite previsto
en la Ley 1380. En su criterio, estos dos grupos de personas deberían recibir
el mismo trato, puesto que las obligaciones crediticias contraídas por deudores
que residen en el país tienen la misma naturaleza que las contraídas por
personas domiciliadas en el exterior. En segundo lugar, sostiene que la
expresión limita el acceso de los deudores de obligaciones contraídas en
Colombia que están domiciliados en el exterior a acceder a la administración de
justicia –violación del artículo 229 superior. Por último, aduce que la
expresión atenta contra los fines del Estado –artículo 2 de la
Carta, en particular, contra la obligación de hacer efectivos los derechos y
deberes de las personas.
2.2.2.2.  La Sala observa que los
anteriores cargos, tal como son desarrollados por el actor, no reúnen los
requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional. En primer término, en relación con la supuesta violación
del principio de igualdad, la Sala observa que el demandante no explica las
razones por las cuales las
situaciones de los deudores domiciliados y no domiciliados en Colombia son
idénticas desde el punto de vista de las finalidades de la
Ley 1380, ni justifica porqué el trato diferenciado es arbitrario o genera un
déficit de protección; el actor se limita
a afirmar que todas las obligaciones contraídas con acreedores ubicados en el
país tienen la misma naturaleza. En consecuencia, el cargo carece de
suficiencia y especificidad.
De otro lado, los cargos por violación de los artículos 2 y 229 de
la Constitución no son claros, específicos ni suficientes. El actor se limita
a indicar que la expresión acusada desconoce estos preceptos constitucionales,
pero no explica las razones de tal violación ni aporta elementos de juicio que
sustenten su afirmación.
2.2.2.3.  En consecuencia, la
Sala se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión “que tengan su domicilio en el
país” del artículo 2º de la Ley 1380 de 2010.
2.2.3.   Examen de la aptitud de los cargos contra la expresión “de los estados financieros” del artículo 4
2.2.3.1.  Para el actor, la exigencia de estados financieros
para poderse someter al trámite de insolvencia previsto en la
Ley 1380 desconoce el artículo 229 superior e implica una carga
desproporcionada, toda vez que (i) en otros formatos que exige el procedimiento
de insolvencia y que también son certificados por un contador público, se
plasma la situación económica del deudor, es decir, la misma información que se
acredita con los estados financieros, y (ii) las personas que acuden al
trámite no cuentan con los recursos para contratar un contador que certifique sus
estados financieros.
2.2.3.2.  La Sala considera que estos
cargos tampoco cumplen con la carga argumentativa que exige la jurisprudencia
de constitucional; en particular, para la
Sala los cargos no son específicos, pertinentes, ni suficientes, por
las razones que a continuación se exponen:
Teniendo en cuenta que el Legislador
goza de libertad de configuración en materia procesal y de regulación de
asuntos económicos, el actor debía explicar las razones por las cuales la
exigencia de estados financieros (i) no es un requisito necesario para
el buen desarrollo del procedimiento de insolvencia y (ii) sacrifica de
manera desproporcionada los derechos fundamentales de quienes acuden a aquél; por
el contrario, los cargos se fundamentan en razones ambiguas y de conveniencia.
El demandante también debía por lo
menos hacer referencia a los otros documentos que –en su sentir- revelan la misma
información que los estados financieros; carga argumentativa con al que no
cumplió.
Tampoco cumplió con la carga de
demostrar que los honorarios de los contadores públicos imponen una barrera
irrazonable para acceder al proceso de insolvencia.
Finalmente, la
Sala advierte que el demandante no aportó ningún otro elemento de juicio que
genere una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la expresión.
2.2.3.3.  Por tanto, la Sala también se inhibirá de
pronunciarse sobre los cargos propuestos contra la expresión “de los estados financieros” del artículo 4 de la
Ley 1380.
2.2.4.   Examen de la aptitud del cargo contra la expresión “el desconocimiento de esta
disposición conlleva el fracaso del procedimiento de insolvencia” del parágrafo
artículo 16
2.2.4.1.  En criterio del demandante, la expresión citada impone
una sanción desproporcionada al deudor que desea someterse al procedimiento de
insolvencia; esta sanción consiste en el fracaso del procedimiento si el
conciliador, en la etapa de negociación de deudas, acepta un acuerdo que afecta
los recursos necesarios para sufragar los gastos de subsistencia del deudor y
su familia. Para el actor, esta “sanción” es desproporcionada, ya que es
consecuencia de la falta de diligencia del conciliador, no del deudor y, por
tanto, no debe ser este último quien la soporte. Al imponer la sanción al
deudor, en criterio del demandante, se sacrifican entonces sin razón sus
derechos a la dignidad, a la familia y al debido proceso.
2.2.4.2.  Para la Sala, el cargo expuesto por el demandante carece
de certeza, pertinencia y suficiencia. En primer lugar, el demandante no
explica las razones por las cuales la consecuencia prevista en la última parte
del parágrafo del artículo 16 representa una sanción para el deudor que decide
someterse al procedimiento de insolvencia, explicación que era indispensable si
se tiene en cuenta que la redacción de la disposición sugiere que más que una
sanción, dicha consecuencia es una medida de protección a favor del deudor y su
familia. En consecuencia, el cargo del demandante se fundamenta en una
interpretación subjetiva de la disposición que no es debidamente sustentada en
su demanda.
Además, el actor no expone ninguna
razón por la cual sea una carga desproporcionada exigir nuevamente el inicio del
procedimiento de insolvencia, ni porqué la expresión acusada genera un déficit
de protección.
2.2.4.3.  La Sala entonces se inhibirá
de pronunciarse sobre el cargo formulado contra la expresión “el desconocimiento de esta disposición
conlleva el fracaso del procedimiento de insolvencia” del artículo 16 de la
Ley 1380.
2.2.5.
Examen de la aptitud del cargo contra la expresión “que se
encuentren en curso al momento de aceptarse la solicitud de trámite de
negociación de deudas” del artículo 17
2.2.5.1.  Para el demandante, la expresión acusada introduce una
diferenciación injustificada entre los acreedores alimentarios del deudor que
se somete al procedimiento de insolvencia, que iniciaron el respectivo cobro
judicial antes y después del inicio del procedimiento. A los últimos –continua
el actor, en virtud del artículo 17, la ley los excluye de la aplicación de las
reglas previstas en el artículo 16, sin que exista una razón constitucional
para ello, pues todas las acreencias alimentarias tienen la misma importancia,
jerarquía y naturaleza a la luz de la Carta.
2.2.5.2.  La Sala considera que el
cargo formulado por el actor contra la expresión citada no es específico ni
suficiente. En efecto, teniendo en cuenta que se trata de un cargo por
violación del principio de igualdad, el demandante debía (i) exponer las razones por las cuales las situaciones de
los acreedores que inician los respectivos procesos ejecutivos de alimentos
antes y después de que se acepte la solicitud del deudor de acogerse al
procedimiento de insolvencia, son idénticas o, por lo menos, asimilables, y (ii)
sustentar porqué el trato diferenciado es arbitrario. En este caso, el
demandante no hace un esfuerzo argumentativo dirigido a demostrar que los dos
grupos de acreedores se encuentran en una situación equiparable, en particular
a la luz de las finalidades de la ley. Adicionalmente, el actor solamente
formula razones vagas y generales para justificar el tratamiento igualitario
que reclama dentro de la ley de insolvencia.
2.2.5.3.  Por esta razones, la
Sala se inhibirá frente al cargo propuesto por el demandante contra la
expresión “que se encuentren en curso al momento de aceptarse la solicitud de
trámite de negociación de deudas” del artículo 17 de la
Ley 1380.
2.2.6.
Examen de la aptitud de los
cargos contra las
expresiones “cuando”, “sea una entidad comercial o financiera o una entidad de
servicios públicos domiciliarios”, “su representante legal” y “al representante
legal de la entidad comercial, financiera o de servicios públicos
domiciliarios” del artículo 18
2.2.6.1.  A juicio del demandante, las expresiones citadas desconocen el principio de igualdad, toda
vez que establecen un tratamiento diferenciado sin justificación entre dos
tipos de acreedores del deudor que se somete al procedimiento de insolvencia: (i)
las entidades comerciales, financieras o prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, y (ii) todos los demás acreedores, especialmente las
entidades del sector solidario. Dicho tratamiento diferenciado, en sentir del
demandante, consiste en que a los primeros se les obliga a hacerse presente en
el trámite de negociación de deudas, so pena de que se entienda que aceptan
tácitamente el acuerdo, mientras a los segundos no se les impone dicha sanción
por no hacerse presentes. Finalmente, explica que las empresas de economía
solidaria y los acreedores del sector informal debían haber sido cobijados por
la disposición, pues de acuerdo con cifras de los sectores privado y público acogidas
por esta Corporación en la sentencia C-226 de 2009, son las principales
acreedoras de la mayoría de la población colombiana, especialmente de las
personas de menores ingresos.
En el escrito de
corrección, el demandante agrega que la disposición, en tanto obliga a un grupo
de acreedores a hacerse presente en el procedimiento de insolvencia y a otros
no, impone una carga desproporcionada a los primeros sin justificación.
2.2.6.2.  La Sala observa que aunque
el actor no lo menciona explícitamente y pese a la falta de claridad de la
demanda, se puede deducir que su cargo se fundamenta en la presunta
existencia de una omisión legislativa relativa dentro del artículo 18, pues
éste no obliga a los acreedores del sector solidario e informal a hacerse
presentes en el procedimiento de insolvencia, so pena de aceptar tácitamente el
acuerdo al que se llegue. No obstante, su cargo carece de especificidad y
suficiencia. En primer lugar, aunque el demandante indica cuáles son
los grupos a los que la norma presuntamente les asigna un trato diferente, no
explica las razones por las cuales, teniendo en cuenta la finalidad de la
Ley 1380, se hayan en una situación equiparable. El demandante se limita a
afirmar que en Colombia un gran número de obligaciones crediticias se contraen
en la informalidad y no tiene en cuenta que el artículo 18 de ningún modo
impide que otros acreedores se hagan presentes en el trámite. En segundo
lugar, el actor no explica las razones por las cuales, en el marco de un
procedimiento de insolvencia, el Legislador tenía una obligación constitucional
de proveer el mismo trato a todo tipo de acreedores.
2.2.6.3.  Por tanto, para la
Sala el cargo es inepto y por ello la Corte se inhibirá de pronunciarse
al respecto.
2.2.7.
Examen de la aptitud de los
cargos contra la
expresión “si el deudor no hubiere cumplido en su integridad el acuerdo
celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento” del artículo 25
2.2.7.1.  Por último, el demandante aduce que la expresión
citada del artículo 25 contempla una sanción perpetua y desproporcionada para
el deudor que no cumple con un acuerdo previo celebrado en el marco de otro
procedimiento de insolvencia. En su sentir, tal sanción viola el artículo 28
superior, que reconoce el derecho a no ser sometido a penas imprescriptibles en
virtud del principio de dignidad humana.
2.2.7.2.  La Sala encuentra que este
cargo también carece de especificidad y suficiencia. De un lado,
el actor no explica las razones por las cuales el artículo 28 constitucional es
aplicable a sanciones distintas a las penales y disciplinarias. De otro lado,
el actor no aporta ningún elemento de juicio para soportar su cargo de falta de
proporcionalidad de la consecuencia prevista por la disposición.
2.2.7.3.  En este orden de ideas, la
Sala también se inhibirá frente al cargo formulado contra la expresión “si el deudor no hubiere
cumplido en su integridad el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a
este procedimiento” del artículo 25.
3.     DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para decidir de fondo en relación con los
apartes acusados de los artículos 2, 4, 16, 17, 18 y 25 de la
Ley 1380 de 2010, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente con excusa
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. fol.
56.
[2] Cfr. fol.
56.
[3] Cfr. fol.
162.
[4] Cfr. fol.
29.
[5] Cfr. fol.
138.
[6] Cfr. fol.
139.
[7] Cfr. fol.
32.
[8] Cfr. fol.
141.
[9] Cfr. fol.
33.
[10] Cfr. fol.
33.
[11] Cfr. fol.
33.
[12] Cfr. fol.
33.
[13] Cfr. fol.
34.
[14] Cfr. fol.
34.
[15] Cfr. fol.
34.
[16] Cfr. fol.
35.
[17] Cfr. fol.
38.
[18] Cfr. fol.
39.
[19] Cfr. fol.
41.
[20] Cfr. fol.
48.
[21] Cfr. fol.
42.
[22] Cfr. fol.
48.
[23] Cfr. fol.
151.
[24] Cfr. fol.
151.
[25] Cfr. fol.
51.
[26] Cfr. fol.
154.
[27] Cfr. fol.
52.
[28] Cfr. fol.
53.
[29] Cfr. fol.
54.
[30] Cfr. fol.
195.
[31] Cfr. fol.
196.
[32] Cfr. fol.
197.
[33] Cfr. fol.
197.
[34] Cfr.
fols. 197 y 198.
[35] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[36] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] Ver la sentencia C-707 de 2005,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[38] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[39] En
materia de omisiones, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos
tipos: la omisión legislativa absoluta, que tiene lugar cuando el legislador
dejar de regular un asunto de manera absoluta, lo que implica la ausencia de
una normativa legal al respecto; y la omisión relativa, que se presenta cuando
el Congreso regula una situación de manera incompleta y con ello desconoce un
mandato constitucional.
Respecto del primer caso, ya que no existe un texto
legal sobre el cual ejercer control constitucional, la
Corte es incompetente. Solamente la segunda modalidad de omisión –la relativa-
puede suscitar un juicio de constitucionalidad.
[40] Ver particularmente la sentencia C-185 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Estos elementos han sido reiterados en las
sentencias C-192 del 15 de marzo de 2006,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-864 del 3 de septiembre de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-289 del 2 de abril de 2009,
M.P. Mauricio González Cuervo; y C-449 del 8 de julio de 2009,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[41] Por ejemplo, en la sentencia C-155 del 24 de febrero
de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte declaró que el artículo 299 (parcial) del Decreto Ley 663 de 1993,
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre los bienes excluidos de la masa
de liquidación de las empresas del sector financiero, contenía una omisión
legislativa relativa, pues no extendía su protección en materia de tratamiento
contable a algunos de los recursos parafiscales de la seguridad social respecto
de los cuales es clara la obligación del Legislador -establecida en el artículo
48 superior- de asegurar su destinación específica sin ninguna distinción. En
consecuencia, la Corte declaró exequible la disposición en el entendido que
la expresión “así como los recaudos  realizados por concepto de seguridad
social” alude a todos los recursos parafiscales de la seguridad social, a
condición de que figuren como tales en la contabilidad de la correspondiente
institución de seguridad social. En este caso, para la
Corte el Legislador había omitido un ingrediente indispensable de la
regulación, según el artículo 48 de la
Carta. Posteriormente, en la sentencia C-394 del 23 de mayo de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la
Corte nuevamente halló la existencia de una omisión legislativa relativa en
los artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la
Ley 986 de 2005 “por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las
víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones”. A
juicio de la Corte, el legislador había excluido de menare injustificada de los
instrumentos de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas
que dependen económicamente de ellas. Estas personas debían ser cobijadas por
los efectos de las disposiciones en virtud del artículo 13 superior.
[42] Sobre las características que debe tener un cargo
para ser claro, cierto,
específico, pertinente y suficiente ver las sentencias C-1052 del 4 de octubre
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-370 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[43] Ver al respecto las sentencias C-1115 del 9 de
noviembre de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-246 del 1 de abril de 2009,
M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
[44] Ver al respecto la sentencia C-192 de 2006,
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[45] La Corte ha señalado lo siguiente sobre este
principio: “En esta medida, surge como pilar de aplicación el denominado principio
pro actione, según el cual, siempre que del análisis de una demanda sea
posible identificar el texto acusado, el cargo formulado o, al menos, exista
una duda razonable sobre el alcance hermenéutico de la disposición acusada o de
la norma constitucional que sirve como parámetro de confrontación; es viable
que esta Corporación subsane los distintos defectos de las demandas que, en
principio, hubieran llevado a un fallo inhibitorio y que detectados en la etapa
de admisión hubieran dado lugar a su inadmisión o a su rechazo y, por ende,
adelante el control de constitucionalidad, con el fin de hacer prevalecer el
derecho sustancial sobre el formal, y de garantizar los derechos de acceso a la
administración de justicia y de participación democrática. Pero, en especial,
con el propósito esencial de mantener ‘la integridad y supremacía de la
Constitución’, en los términos previstos en los artículos 241 y
subsiguientes del Texto Superior.” Cfr. Sentencia C-1192 del 22 de
noviembre de  2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[46] Ver en este sentido la sentencia C-405 del 17 de
junio de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.