T-458-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-458/03
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar reconocimiento
de pensiones
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reconocimiento de pensiones
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia
La autoridad que brindó la protección
tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como
principio general,  es el Juez de primera instancia el encargado de hacer
cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de
revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a
cabalidad.
AUTORIDAD
JUDICIAL-Debe asegurar el efectivo cumplimiento de
las órdenes que imparte
Cuando hay incumplimiento deliberado de una
orden de dar o de hacer o de no hacer, el juez que tenga competencia hará
cumplir la orden con fundamento en el decreto 2591 de 1991. Si adicionalmente
se ha propuesto el incidente de desacato, aplicará la sanción teniendo en
cuenta que en éste la responsabilidad subjetiva. Cuando la obligación es de
dar, el juez competente hará de todas maneras cumplir la orden. Sin embargo,
debe examinar  si hay o no responsabilidad subjetiva, para efectos del
desacato. Cuando se trata de una obligación de hacer el incumplimiento acarrea
no solo el incidente de desacato, sino especialmente el ejercicio de todas las
medidas que los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991 señalan. El Juez
debe apreciar que  la respuesta del obligado no sea simplemente formal, porque
aún con la expedición de un acto administrativo se puede mantener la violación
del derecho fundamental, o se puede incurrir en la violación de otro u otros
derechos fundamentales.
JUEZ DE TUTELA-Obligación de hacer cumplir los fallos
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Término perentorio/CUMPLIMIENTO FALLO
DE TUTELA-Pasos que debe dar el juez de tutela en caso de que la orden no
sea cumplida
El término para el
cumplimiento figura en la parte resolutiva de cada fallo. Es perentorio. Si
fenece el plazo fijado, transcurren 48 horas y el juez tiene conocimiento del
incumplimiento, entonces, el juez encargado de hacer cumplir la sentencia, se
dirigirá al superior del incumplido y requerirá al superior para dos efectos:
que el superior haga cumplir al inferior la orden de tutela, que el superior
inicie u ordene iniciar un procedimiento disciplinario contra el funcionario
remiso.
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE
DESACATO-Diferencias
Paralelamente
al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del
desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez
constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela. Además, el
trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite
del desacato es la vía para el cumplimiento. Puede ocurrir que a través del
trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la
tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato. Las
diferencias entre el desacato y el cumplimiento son las siguientes: i) El
cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el
desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación
legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la
exigida para el desacato es subjetiva.  iii) La competencia y las
circunstancias  para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos
27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los
artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo
normativo,  existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a
petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser
impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.
VIA DE HECHO EN INCIDENTE DE DESACATO-Inexistencia de prueba del incumplimiento
en decisión condenatoria
Si el incidente de desacato finaliza con
decisión condenatoria, puede haber vía de hecho si no aparece la prueba del
incumplimiento, o no hay responsabilidad subjetiva. Si el auto que decide el
desacato absuelve al inculpado, se puede incurrir en vía de hecho si la
absolución es groseramente ilegal.
INCIDENTE DE DESACATO-Juez competente/JUEZ DE PRIMERA
INSTANCIA-Competente para conocer incidente de desacato
JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA-Competencia para hacer cumplir la orden de
tutela
VIA DE HECHO-Inexistencia para el caso
Referencia:
expediente T-716685
Peticionario: Jaime Muñoz
Procedencia:  Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá , D.C., cinco (5) de junio de dos mil tres
(2003).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien
la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección
Segunda,  Subsección A, en  la acción de tutela instaurada por el señor Jaime
Muñoz Alonso contra el Director de Pensiones Públicas de Cundinamarca, el
Gobernador del mismo Departamento y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección 2ª , Subsección B.
ANTECEDENTES
5.     El
señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso solicitó al Departamento Administrativo de
Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca, el 30 de diciembre de 1997,
el reconocimiento de su pensión extralegal, conforme a la ordenanza 21 de 1946
de la Asamblea Departamental de Cundinamarca y con fundamento en el artículo
146 de la ley 100 de 1993.
6.     El
peticionario, tanto el 1° de abril de 1994 como el 1° de enero de 1995 (cuando
principió a regir el sistema de seguridad social en Cundinamarca ),  tenía
derecho al régimen de transición porque sobrepasaba los 40 años de edad.
También superaba los quince años de servicio en tal Departamento:
i.
En la Contraloría del Departamento  desde el 16 de
septiembre de 1977 hasta el 22 de marzo de 1979;
ii.
en la Secretaría de Agricultura de Cundinamarca desde el 24
de junio de 1981 hasta el 11 de junio de 1985;
iii.
y, en la Corporación Social de Cundinamarca en forma
ininterrumpida, desde el 12 de junio de 1985 hasta el 11 de enero de 1995.
Sobre el
derecho del peticionario al régimen de transición, en la página 3 de la
Resolución 1381 de 2002, la misma Directora de Pensiones Públicas de
Cundinamarca lo  reconoce.  En consecuencia, el señor Muñoz podía invocar
válidamente el régimen especial que para los funcionarios de tal ente
territorial tiene establecido el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946 que
expresamente dice:
“Los empleados y
obreros del departamento de Cundinamarca que hubieren prestado o presten
servicios al departamento por un tiempo no menor de doce años sin llegar a
dieciséis, tendrán derecho a pensión de jubilación por valor del cuarenta por
ciento (40%) del promedio de sueldo o jornal devengado por dicho empleado u
obrero en el último año de servicio, y los empleados u obreros departamentales
que hubieren servido o sirvan a Cundinamarca por un tiempo no menor de
dieciséis (16) sin llegar a veinte (20), tendrán derecho a pensión de
jubilación por valor del cincuenta por ciento (50%) del promedio de sueldo o
jornal devengado por el respectivo empleado u obrero en el último año de
servicio, siempre que dichos lapsos se cumplan  con posterioridad a la vigencia
de esta ordenanza. Para tener derecho a esta gracia es necesario que el
empleado u obrero correspondiente haya cumplido cincuenta años de edad, estando
al servicio del departamento o que sea retirado del cargo o trabajo por causas
distintas de separación voluntaria o mala conducta comprobada. Estas
prestaciones las pagará el departamento”.
3.      La
petición de la pensión extralegal se sustenta en que para la fecha de  entrada
en vigencia de la ley 100 de 1993, 23 de diciembre de ese año, el peticionario
llevaba mas de 12 años de servicio y menos de 16 en el Departamento de
Cundinamarca y según lo expresa en su petición de pensión: “mi retiro se produjo
por causas distintas a la separación voluntaria o mala conducta comprobada y
cuando entró en vigencia el artículo 146 de la ley 100 de 1993, ya cumplía mas
de doce años de servicio que como mínimo exige la ordenanza departamental, la
cual se encuentra vigente”. La entidad demandada expresa que el retiro operó mediante
declaratoria de insubsistencia porque el señor Muñoz era de libre nombramiento
y remoción.
4.      El
artículo 146 de la ley 100 de 1993 establece que las situaciones jurídicas
individuales definidas por disposiciones departamentales o municipales, con
anterioridad a la ley 100/93 se respetarán al igual que los derechos de quienes
hubieran cumplido los requisitos antes de la vigencia de dicha ley.
5.     El
Departamento de Cundinamarca le negó la pensión al señor Jaime Muñoz, mediante
Resolución # 0410 de 2 de abril de 2001. Antes de esa fecha, el 5 de febrero de
2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca había suspendido
provisionalmente la ordenanza 21 de 1946. El Departamento Administrativo del
Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca, consideró, al definir el caso
del señor Muñoz, que era inconstitucional la ordenanza 21 de 1946 y por
consiguiente la inaplicó. Contra dicha decisión oportunamente se agotó la vía
gubernativa.
6.     El 6
de agosto de 2001, la Oficina Jurídica de la Gobernación del Departamento de
Cundinamarca, por intermedio del Director de Asuntos Generales, doctor Juan
Lara Franco, en comunicación dirigida al Departamento Administrativo del
Talento Humano, le dice: “En
conclusión, para el 11 de enero de 1995 se encontraban vigentes tanto el
artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946, suspendido después por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, como el artículo 146 de la ley 100 de 1993...”  Es
decir que  la ordenanza debería aplicarse porque cuando se retiró el señor
Muñoz, el día 11 de enero de 1995, la ordenanza estaba vigente.
7.     La
reposición contra la Resolución 0410/01 se resolvió mediante la    Resolución
2593 de 17 de septiembre de 2001. Se modificó la resolución impugnada. No se
negó la pensión, ni tampoco se concedió.  El Departamento Administrativo del
Talento Humano (sección que conocía lo referente a pensiones) dejó en suspenso
la petición de pensión hecha por el señor Jaime Muñoz, hasta tanto el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca dictara sentencia en la acción de nulidad
interpuesta contra la ordenanza 21 de 1946.
8.     El
afectado interpuso una acción de tutela, anterior a la que se va a fallar en la
presente sentencia. En esa primera tutela,  consideró que su petición de
pensión no había sido resuelta. Las providencias de instancia, en aquél
entonces, le fueron adversas. Seleccionado el caso, la tutela  fue decidida por
la Sala Séptima  de Revisión de la Corte Constitucional, el 27 de junio de
2002, mediante sentencia T-502/02. Esta sentencia revocó las decisiones de
instancia y  concedió la tutela por violación al debido proceso, a la igualdad
y a la consolidación de las normas jurídicas aplicables.  La parte resolutiva
de la sentencia ordena que se dicte una resolución definitiva sobre la petición
de pensión, teniendo en cuenta las normas invocadas por el actor (es decir, la
ordenanza 21 de 1946 y el artículo 146 de la ley 100 de 1993).
9. La Corte, en los considerandos de la
sentencia T-502/02,  se preguntó si era válido invocar un reciente auto de
suspensión provisional  de una norma, como causa para no resolver una petición
de pensión  presentada por el señor Jaime Muñoz, tres años antes. La respuesta
jurisprudencial  se basó en el principio de la seguridad jurídica. Se dijo,
entre muchos razonamientos:
“4. La existencia de un término para
decidir garantiza a los asociados que puedan prever el momento máximo en el
cual una decisión será adoptada. Ello apareja, además, la certeza de que
cambios normativos que ocurran con posterioridad a dicho término no afectará
sus pretensiones. En otras palabras, que existe seguridad sobre las normas que
regulan el conflicto jurídico o la situación jurídica respecto de la cual se
solicita la decisión. Ello se resuelve en el principio según el cual las
relaciones jurídicas se rigen por las normas vigentes al momento de
configurarse dicha relación, que, en buena medida, se recoge en el principio de
irretroactividad de la ley; en materia penal, debe señalarse, existe una clara
excepción, por aplicación del principio de favorabilidad, que confirma la regla
general.
Al considerarse, en el ámbito de la certeza
y estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos
para que la administración o el juez adopten decisiones y el principio de
conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos
términos fijan condiciones de estabilización respecto de los cambios
normativos. De ahí que, durante el término existente para adoptar una decisión,
la persona tiene derecho a que sean aplicadas las normas vigentes durante dicho
término. No podría, salvo excepcionales circunstancias en las cuales opera la
favorabilidad o por indiscutibles razones de igualdad, solicitar que se le
aplicaran aquellas disposiciones que entren en vigencia una vez se ha adoptado
la decisión. Es decir, una vez vencido el término fijado normativamente para
adoptar una decisión opera una consolidación de las normas jurídicas aplicables
al caso concreto. Consolidación que se torna derecho por razón del principio de
seguridad jurídica y, además, constituye un elemento del principio de legalidad
inscrito en el derecho al debido proceso.”
La
argumentación de la sentencia T-502/02 indica que la suspensión provisional de
la ordenanza no podía afectar la pretensión hecha por el señor Muñoz muchos
años antes, por ello se dio  la orden de aplicar las normas invocadas por el
actor al pedir su pensión. La norma invocada por el señor Jaime Muñoz fue la
ordenanza 21 de 1946, como lo reconoce la propia entidad demandada en la página
5 de la Resolución 1440 de 2002.
La Corte
Constitucional, en la citada sentencia T-502/02, precisó la aplicación de la
ordenanza , en el capítulo “El caso concreto”:
“5. En el presente caso, el demandante
presentó una solicitud de reconocimiento de pensión con base en la Ordenanza 21
de 1946 del Departamento de Cundinamarca. Durante el término legal para decidir
dicha norma mantuvo su vigencia. La pregunta que se hace la Corte es si la
suspensión provisional, producida 3 años después de presentada la petición, puede
alterar el marco normativo aplicable a la solicitud del demandante. En otras
palabras, si la seguridad jurídica sobre las normas aplicables a la petición,
se puede alterar por un cambio normativo ocurrido cuando ha vencido el término
para decidir.
La postura del demandado y los jueces de
instancia implica que la seguridad jurídica –certeza sobre las normas
aplicables- no se relaciona con el término para decidir sino, exclusivamente,
con la fuerza vinculante de la norma. Así, si la norma ha perdido dicha fuerza
(por efecto de la suspensión provisional), no puede ser aplicada, aún en el
evento en que la administración hubiera desconocido su obligación de adoptar
una decisión dentro del término fijado en la ley. Dicha postura, podría
sostenerse, se apoya en claros principios constitucionales, como la primacía de
lo sustancial sobre lo formal y el concepto mismo de Estado de derecho.
Sin embargo, dicha postura adolece del
defecto de reducir a su mínima expresión la vinculación del Estado a los
términos –judiciales o administrativos- y, en últimas, conduce a minar el
principio de seguridad jurídica. Como se ha dicho, el principio de seguridad
jurídica, que es caro al Estado de derecho, no puede explicarse de manera
atemporal. La certeza únicamente puede entenderse respecto de un momento
histórico. Unicamente en dicho momento puede una persona tener seguridad sobre
las normas que regulan una situación jurídica determinada. La vinculación entre
certeza y el tiempo supone la necesidad de delimitar dicho tiempo. En ello,
incide directamente los términos dentro de los cuales deben producirse
decisiones. Acotan el tiempo de competencia del Estado. Define lo que es
debido en un momento histórico, quién lo podía exigir, bajo cuales condiciones
otorgar, qué y cómo sancionar, etc. Así, no puede entenderse que el Estado no
esté vinculado a este factor temporal, pues, se repite, únicamente a partir de
dicho elemento es posible predicar seguridad jurídica. Esta no existe
atemporalmente. El cambio normativo es propio del derecho positivo. La
pretensión de una seguridad jurídica sin límite en el tiempo únicamente es
posible bajo posturas iusnaturalistas, del todo ajenas a la labor del
legislador como productor principal de normas jurídicas. La temporalidad se
torna decisivo en entornos cambiantes, como el que caracteriza los sistemas
jurídicos contemporáneos. Por lo tanto, dicha postura viola el derecho a la
consolidación de las normas jurídicas aplicables y, en últimas, al debido
proceso.
6. Por
otra parte, implica una violación al derecho a la igualdad de trato, pues
obliga al administrado a soportar dos cargas distintas: de una parte, la
violación del derecho al debido proceso, que se manifiesta en la solución de su
petición por fuera de los términos fijados normativamente. Es decir, se le
obliga a soportar las consecuencias negativas derivadas de la inacción estatal.
Por otra, a ver que sus peticiones serán resueltas de manera distinta a
aquellas presentadas por otros ciudadanos cuando las mismas normas estaban
vigentes. En el presente caso, no se trata de una hipótesis, sino que el
demandante cita decisiones del Consejo de Estado en las cuales se resolvieron
conflictos jurídicos que tenía, precisamente, como base las mismas normas
invocadas por el demandante.”
La sentencia de
la Corte Constitucional quedó ejecutoriada y el expediente se devolvió al
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección B, entidad que había proferido el fallo de primera instancia.
10. Un mes
después del fallo de la Corte Constitucional, el Departamento de Cundinamarca,
Dirección de Pensiones, mediante Resolución 1022 de 29 de agosto de 2002, se
pronunció. Expresa la Resolución, en la página 2, que se actuará de conformidad
con la orden de tutela. Sin embargo,  se negó la pensión al señor Jaime Muñoz,
nuevamente  con el argumento de  no aplicación  de la ordenanza 21 de 1946, por
considerarse inconstitucional.
11. La
apoderada del señor Jaime Muñoz alegó que la Corte Constitucional había
ordenado aplicar una disposición y lo que hizo el Departamento de Cundinamarca
fue todo lo contrario: inaplicar la norma. Por eso presentó solicitud para que
se iniciara incidente de desacato. El  Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, inici´el trámite  del incidente y
libró oficio a la entidad demandada “Para que dentro del término de dos días manifieste a
este despacho la forma como dio cumplimiento a la providencia de la H. Corte
Constitucional T-502/02..”. Se libró oficio el 6 de septiembre de 2002. El Departamento
de Cundinamarca respondió el 10 de septiembre de 2002 diciendo que con la
expedición de la Resolución # 1022 de 29 de agosto de 2002 (relacionada
anteriormente en el hecho # 10), se había cumplido la orden dada por la Corte
Constitucional.
12. El 15 de
octubre de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió un auto
para referirse a la contestación dada por la parte demandada. Dijo el Tribunal:
“ De la
providencia transcrita (se refiere a la sentencia de la Corte Constitucional) se desprende que el
Jefe del Departamento Administrativo del Talento Humano de la gobernación de
Cundinamarca , deberá resolver la petición del demandante ‘dando aplicación a
las normas por él incoadas’ y no proceder a inaplicarlas por inconstitucional”.
Por tal razón determinó el Tribunal requerir para que
se decidiera en forma definitiva sobre la pensión del señor Muñoz y se
cumpliera con la sentencia de la Corte Constitucional “con base en la ordenanza 21 de
1946 y las demás normas invocadas”.
13. El  18 de
octubre la Directora de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca
volvió a repetir que ya se había cumplido con la orden de la Corte,  al
expedirse la Resolución 1022 de 29 de agosto de 2002.
14. El 22 de
octubre, otra funcionaria del Departamento de Cundinamarca,  la Directora del
Departamento Administrativo del Talento Humano, informa al Tribunal  que esos
trámites ahora le corresponden a la Directora de Pensiones Públicas. En vista
de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto de 25 de
octubre de 2002, consideró que realmente quien debería dar cumplimiento a la
sentencia de la Corte Constitucional era la Directora de Pensiones Públicas,
pero que esta funcionaria “insiste
en el desacato a la decisión de la H. Corte Constitucional”. Por
consiguiente, el Tribunal ordenó: “REQUERIR al Gobernador de Cundinamarca para que en
forma inmediata ordene a la doctora Diana M. Ojeda Visbal, en su calidad de
Directora de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca de
cumplimiento en debida forma  al fallo de la H. Corte Constitucional,
T-502/2002, so pena de incurrir en las sanciones de ley”.
15. Como el
Tribunal requirió para que se cumpliera con la sentencia de la Corte
Constitucional, T- 502/02, la Directora de Pensiones Públicas de Cundinamarca
respondió el 29 de octubre de 2002 e informó que había una nueva Resolución, la
# 1381 de 23 de octubre de 2002, que adjuntó, con la cual consideró la
funcionaria del Departamento de Cundinamarca que  se cumplía lo ordenado por la
Corte Constitucional. En esta última Resolución no se habla de inaplicar por
inconstitucional la ordenanza 21/46, pero tampoco se tuvo en cuenta la
ordenanza. La Resolución   se limitó a decir que como el demandante tenía mas
de 15 años de servicio al Departamento el 1° de enero de 1995 y mas de 40 años
de edad, se le aplicaba el régimen de transición y “se remite a lo dispuesto en la
ley 33 de 1985” y  la Resolución invocó el parágrafo 2° del artículo 1° de
la ley 33/85 que estableció en aquel entonces un régimen de transición para
quienes el 29 de enero de  1985 llevaran mas de quince años trabajando. Es
decir, que consideró el Departamento de Cundinamarca que el régimen de
transición de la ley 100 consistía en remitir a la transición de la ley 33 de
1985. Agregó que tampoco tenía derecho a la pensión con fundamento en la ley 6ª
de 1945, la ley 71 de 1988 y la ley 100 de 1993. En consecuencia, se dejó de
lado lo determinado por la Corte Constitucional, sobre la aplicación de la
ordenanza 21 de 1946.
16. Por
memorando interno # 166 de 28 de octubre de 2002, el Gobernador de
Cundinamarca, Alvaro Cruz Vargas, le indicó a la doctora Diana Margarita Ojeda
Visbal: “..la
conmino para que en forma inmediata proceda a dar cumplimiento en debida forma
al fallo de la Honorable Corte Constitucional en sentencia de tutela # 502 de
2002, en relación con la petición formulada por el accionante. Le solicito
remitirme a la brevedad posible, copia del acto administrativo expedido en
cumplimiento de la orden que imparto a usted”. Es necesario
agregar que  desde el 24 de octubre de 2002, por Resolución 626, se había
encargado en la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca al señor Juan
Lara Franco, pero éste sólo tomó posesión del cargo el 1° de noviembre del
mismo año.
17. El 6 de
noviembre de 2002, mediante auto,  la Sección 2ª del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, con base en solicitud del nuevo funcionario encargado de resolver
sobre pensiones en el Departamento de Cundinamarca, determinó: “CONCEDER  al
Gobernador del Departamento de Cundinamarca, doctor Alvaro Cruz Vargas y al
Director de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca, por vía de
excepción un último término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas para
que den estricto cumplimiento a lo ordenado”.
18. La Unidad
Administrativa Especial de Pensiones, de la Dirección de Pensiones Públicas de
Cundinamarca, con la firma de su Director Encargado  doctor Juan Lara Franco,
profirió el 12 de noviembre de 2002 la Resolución # 1440, “Por la cual se da
cumplimiento al fallo de tutela T-502 del 27 de junio de 2002, proferido por la
Corte Constitucional, adoptando una decisión final sobre la petición del 30 de
diciembre de 1997 del señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso”. La
decisión final a la cual se refiere el encabezamiento de la Resolución
consistió en revocar las resoluciones que se habían proferido en contra de las
pretensiones del señor Muñoz ( la 1022 de 29 de agosto de 2002 y la 1381 de 23
de octubre de 2002), pero en su lugar no se  reconoció el derecho sino que
nuevamente se negó la pensión.
La negativa al
reconocimiento de la pensión se basó especialmente en lo siguiente:
9.     Según
la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca, en la Resolución 1440/02 se
afirmó que: “
no es del caso en esta oportunidad entrar a debatir la vigencia de la ordenanza
21 de 1946, habida consideración de lo expresado en la sentencia T-502 del 27
de junio de 2002”. Sin embargo, en su sentir, el artículo 6° de la ordenanza
21 de 1946 fue tácitamente derogado por  el Código Sustantivo del Trabajo,
artículo 267, que estableció la pensión sanción, y, luego los artículos 8° y 14
de la ley 171 de 1961 y el artículo 21 del decreto 1661 de 1962 precisaron lo
referente a dicha pensión especial.
10.    Dice
la Resolución que la distinción entre empleados públicos y trabajadores
oficiales no existía en 1946. Solamente en la reforma administrativa de 1968 se
la estableció. Para los funcionarios departamentales la norma expresa existe a
partir de 1986. Luego, al decir la ordenanza 21/46: “empleados y obreros”, no
podía referirse a los empleados públicos, como lo era el señor Jaime Muñoz.
11.    El
corolario de lo dicho en el literal anterior, según la Resolución # 1440, es
que la declaratoria de insubsistencia es discrecional,  no se motiva y no
equivale al “despido”. Dice la Resolución que como al señor Muñoz se lo declaró
insubsistente el 11 de enero de 1995, no se le aplica la ordenanza 21/46.
Agrega la Resolución que cuando se declaró la  insubsistencia del señor Muñoz,
éste  no tenía 50 años de edad.
12.    La
Resolución 1440 de 2002, menciona  unos “decretos ordenanzales”, firmados por
los respectivos gobernadores Andrés González y Manuel Guillermo Infante: el
3938 de 1991 y el 613 de 1992, que según el Director (E) de Pensiones Públicas,
derogaron tácitamente la ordenanza 21 de 1946.  Según la Resolución 1440/02, el
“Decreto ordenanzal” 3938  fue expedido el 7 de noviembre de 1991, estableció
el Estatuto básico de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca,  determinó
su objeto y funciones generales y se dictaron otras disposiciones; su artículo
8° dice que el régimen de prestaciones sociales será el señalado por la ley, no
dice cual ley pero advierte que “estarán sujetos a las futuras reformas que se
adopten por las disposiciones legales y reglamentarias”.  A
su vez, el  “decreto ordenanzal” 613/92, según la Resolución 1440/02, fue
expedido el 4 de marzo de 1992 y reitera lo dicho por el artículo 8° del
decreto ordenanzal 3938/91.
19. El 15 de
noviembre de 2002, la Subsección B, de la Sección 2ª del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, declaró que no se había incurrido en desacato
por el Gobernador, la Directora de Talento Humano y el Director de Pensiones
Públicas del Departamento de Cundinamarca. También dijo que la sentencia se
había cumplido y ordenó el archivo del expediente. Estas fueron las razones
para tal determinación:
“Con dicha resolución (se
refiere a la T-1440/02) –
cuya motivación es abundante, extensa y clara- se resolvió, de fondo, la
petición de pensión aludida, teniendo en consideración el artículo 6° de la
ordenanza 21 de 1946 –que la regula- , lo mismo que otras normas que gobiernan
la pensión sanción o restringida, y los decretos ordenanzales 3983 del 7 de noviembre
de 1991 y 613 del 4 de marzo de 1992, según los cuales el régimen  de
prestaciones sociales  de los empleados públicos y de los trabajadores
oficiales del departamento será el señalado en la ley, de conformidad con lo
dispuesto en las letras e) y f) ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución
Política.
Así las cosas, es del caso
afirmar que el Director del Departamento Administrativo del Talento Humano
-contra quien se dirigió, por quien lo promoviera, el incidente de desacato- no
ha incurrido en el incumplimiento al mandato de la Corte Constitucional que se
le imputa, pues acatarlo, de conformidad con el decreto ordenanzal 01729, del
10 de octubre de 2001, correspondía a la Unidad Administrativa Especial de
Pensiones del Departamento, a cuyo cargo, por mandato del artículo 3° de ese
estatuto, está la misión de ‘liquidar, reconocer y ordenar el pago  de las
pensiones...’, especificada como función para la Dirección de Pensiones, por el
artículo 10 ibidem.
Tal Dirección fue la que
finalmente acató el mandato de la Corte, al que se ha hecho tantas veces
alusión, y lo hizo por medio de la Resolución 1440/2002, acto obligatorio y
amparado  por la presunción de legalidad, según lo estipulado en el artículo 66
del C.C.A., que puede ser impugnado por su destinatario, a través del recurso
de reposición, tal como lo dice expresamente dicho acto en su artículo quinto,
y lo prevé el 50 del C.C.A.”.
13.    Considera
el peticionario de la presente tutela   que los funcionarios de la Gobernación
al no reconocer la pensión, y los Magistrados del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca al decir que no hubo incumplimiento ni desacato,  le han violado
al tutelante los derechos al debido proceso, a la igualdad y a la efectividad
de los derechos reconocidos en sentencia ejecutoriada. Pide que se revoque el
auto que dio por terminado en incidente de desacato  y se  continúe con el
trámite “hasta
tanto profieran una resolución en que verificando si el actor cumple o no con
el tiempo de servicio y forma de retiro, como requisitos exigidos  por la
ordenanza 21 de 1946, defina la petición radicada desde el 30 de diciembre de
1997” . También solicita que el Director de Pensiones Públicas de
Cundinamarca  le de aplicación a la ordenanza 21 de 1946.
PRUEBAS
i)
Las Resoluciones por
medio de las cuales se le ha negado el derecho a la pensión al señor Jaime
Muñoz.
2. Las providencias del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en la tramitación del incidente de desacato.
3. Los diferentes escritos que la apoderada
del señor Muñoz ha presentado para hacer valer los derechos de su poderdante,
tanto al organismo administrador de pensiones como al Tribunal Administrativo
de Cundinamarca.
4. Memorando y escritos de funcionarios del
Departamento de Cundinamarca, referentes al incidente de desacato.
5. La sentencia de la Corte Constitucional,
T-502/02.
6. La sentencia del Consejo de Estado del
25 de marzo de 1999, que en un caso similar, ordenó reconocer la pensión “de
conformidad con lo estipulado en el artículo 6° de la ordenanza # 21 de junio
21 de 1946, emanada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, a partir del
1° de octubre de 1995, fecha en la cual adquirió el derecho a gozar  de la
pretensión, con los aumentos correspondientes a que haya lugar”.
POSICION DE LA PARTE DEMANDADA
Dentro de la tramitación de la actual
tutela, el Consejo de Estado, como juzgador de primera instancia (con
fundamento en el decreto 1382/00),  ordenó notificar a los Magistrados del
Tribunal Administrativo y al Gobernador de Cundinamarca, solamente respondió el
magistrado ponente de la providencia que negó el desacato. Dicho magistrado
explicó: “Para acatar esa sentencia, a instancias del Tribunal, la Unidad
Administrativa Especial de Pensiones –Dirección de Pensiones Públicas del
Departamento de Cundinamarca- expidió la Resolución 1440 del 12 de noviembre de
2002, mediante la cual, para dar cumplimiento al fallo de tutela T-502, del 27
de junio de 2002, proferido por la Corte Constitucional – así como reza en su
encabezamiento-, y dando aplicación a la ordenanza 21 de 1946 (artículo 6) –que
fue lo que la Corte ordenó-   decidió ‘negar las pensión de jubilación
solicitada por el señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso..’. Esa negativa es, en el
fondo, lo que incomoda a la doctora Soledad Arias Ramírez (apoderada del
señor Jaime Muñoz) quien pretende, a toda costa, que se resuelva un
incidente de desacato ordenando que se reconozca una pensión especial por parte
del departamento, decisión que se saldría de la órbita de competencia de este
Tribunal, a la luz de los decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992”.
Los funcionarios del Departamento de
Cundinamarca no le respondieron al Consejo de Estado, aunque de las
comunicaciones aportadas al Tribunal que tramitó el desacato, se infiere que
los funcionarios departamentales consideran que ellos dieron cumplimiento al
fallo de la Corte Constitucional y que no le han violado los derechos al
demandante.
SENTENCIA OBJETO DE REVISION
Consta en el
expediente que la ponencia presentada en el Consejo de Estado por la magistrada
Ana Margarita Olaya fue negada en Sala. Por consiguiente, pasó al despacho del
magistrado Nicolás Pájaro Peñaranda, quien el 30 de enero de 2003 denegó las
pretensiones. Las razones fueron estas:
“La Sala advierte que
el Consejo de Estado siempre manifestó su desacuerdo con respecto a la idea de
considerar  viable la acción de tutela en contra de decisiones judiciales.
En sentencia C-543 la H. Corte
Constitucional declaró inexequible los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591
de 1991, que establecían la posibilidad de instaurar acción de tutela en contra
de sentencias y providencias judiciales que pusieran fin a un proceso; razón
por la cual la Sala ha mantenido y reafirmado su criterio respecto a la
improcedencia de esta acción en lo que atañe a providencias judiciales.
En reiterados pronunciamientos
jurisprudenciales, la Sala ha señalado que a través de la acción de tutela no
es posible controvertir decisiones judiciales, ya que ello atenta contra la
autonomía e independencia con que cuentan  los jueces para proferir sus
decisiones.
No obstante lo anterior, teniendo
en cuenta que en las revisiones de este tipo de acciones se ha estimado que la
acción de tutela contra sentencias y demás providencias judiciales debe
fallarse de mérito, considera la Sala, por ello, que en el presente asunto la
sentencia debe ser desestimatoria de las súplicas elevadas”.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
Esta Corte es competente para revisar el
fallo de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional y el decreto 2591 de 1991; así mismo por la selección del respectivo
expediente.
TEMAS JURIDICOS  A TRATAR
En la presente
tutela se solicita que se revoque el auto del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca que dio por finalizado el incidente de desacato dentro de una
anterior tutela, por cuanto en sentir del accionante no se cumplió con lo
ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia T-502 de 2002. Considera
el tutelante que ha debido reconocérsele la pensión por la gobernación del
Departamento de Cundinamarca, y que como ello no aconteció, se incumplió una
orden y se incurrió en  desacato, y  por lo tanto, se   le han violado al
tutelante los derechos al debido proceso, a la igualdad y a la efectividad de
los derechos reconocidos en sentencia ejecutoriada.
Esta Sala de
Revisión debe reiterar la jurisprudencia que dice que por tutela no se
reconocen pensiones y analizar lo referente al desacato y al incumplimiento de
los fallos de tutela, para luego examinar si ello ocurrió en el presente caso.
1. Por sentencia de tutela no se decreta el
reconocimiento de la pensión
La jurisprudencia en numerosas
oportunidades ha dicho que mediante tutela no se pueden decretar pensiones[1]; esta función es propia
de los órganos gestores de la seguridad social o de los jueces ordinarios o de
los tribunales contencioso administrativos.
La sentencia T-439 de 1996 dice lo
siguiente:
“Esta Sala de Revisión ve la necesidad de
reiterar la amplia jurisprudencia que sobre la existencia de otros medios de
defensa judicial y la consecuente improcedencia de la acción de tutela ha
venido sosteniendo la Corte Constitucional, pues resulta claro que cuando el
actor puede recurrir a los procedimientos que el ordenamiento jurídico ha
establecido para resolver conflictos como el que aquí se plantea, la acción de
tutela no procede por ser un mecanismo subsidiario, viable sólo a falta de
otros medios judiciales de defensa.
En consecuencia, el reconocimiento
pensional que el actor pretende obtener por vía de tutela, debe ser solicitado
en ejercicio  de los medios ordinarios previstos por la ley para ello. Sobre el
punto, pueden consultarse las sentencias  T-036/93; T-045/93; T-209/94 y
T-087/96 de la Corte Constitucional.
2.  Juez
encargado de hacer  cumplir  una orden de tutela
La parte
resolutiva de un fallo de  tutela expresamente contiene la orden que debe ser
cumplida.
La autoridad que brindó la protección
tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como
principio general,  es el Juez de primera instancia el encargado de hacer
cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de
revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a
cabalidad. Como corolario de incumplimiento puede surgir el incidente de
desacato. Pero cumplimiento y desacato son dos instrumentos  jurídicos
diferentes.
No siempre
coinciden el juez que tramita el desacato y quien hace efectivo el
cumplimiento. Un ejemplo es el trámite de desacato ante la Comisión de
Acusaciones de la Cámara de Representantes cuando el remiso goce del beneficio
de fuero constitucional (magistrados de las Altas Cortes) mientras que el
trámite del cumplimiento se mantiene en el juez de tutela de primera instancia.
Otro caso ocurre si el incumplimiento proviene de las Corporaciones que son
superiores en la respectiva jurisdicción, y, en consecuencia, la Corte
Constitucional, como cabeza de la jurisdicción constitucional, defensora de la
integridad de la Constitución Política, hace cumplir la orden, siempre y cuando
haya sido la Corte Constitucional la que concedió la tutela. Esta competencia
se sustenta en el efecto útil de las sentencias y en el artículo 23 del decreto
2591 de 1991 al cual no   se le  puede dar una interpretación restrictiva.
Cuando hay   incumplimiento  deliberado de
una orden de dar o de hacer o de no hacer,  el juez que tenga competencia hará
cumplir la orden con fundamento en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de
1991. Si adicionalmente  se  ha  propuesto el incidente de desacato, aplicará
la sanción teniendo en cuenta que en  éste  la responsabilidad subjetiva.
Cuando la obligación es de dar, el juez
competente hará de todas maneras cumplir la orden. Sin embargo, debe examinar
si hay o no responsabilidad subjetiva, para efectos del desacato.
Cuando se trata
de una obligación de hacer, por ejemplo proferir un acto administrativo,  el
incumplimiento acarrea no solo el incidente de desacato, sino especialmente el
ejercicio de todas las medidas que los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de
1991 señalan.  El Juez debe apreciar que  la respuesta del obligado no sea
simplemente formal, porque aún con la expedición de un acto administrativo se
puede  mantener la violación del derecho fundamental, o se puede incurrir  en
la violación de otro u otros derechos fundamentales.
El juez
analizará, en el caso concreto, si la orden de tutela se cumplió o no.
Si no se ha
cumplido, no pierde la competencia hasta su cabal cumplimiento.
Si considera
que la orden ya se cumplió, cesa en su competencia y por consiguiente también
finaliza el incidente de desacato que estuviere en trámite.
Si el juez
encargado de hacer cumplir la orden de tutela  dice  que ya se obedeció, pero
esto no es cierto,  incurre en una vía de hecho, siempre y cuando se den los
requisitos para ello. Puede ocurrir que se conjugue el mantenimiento de la
violación y se  agrave por otra u otras violaciones, en este caso, el  afectado
puede escoger entre insistir en el cumplimiento ante el juez competente o
instaurar una nueva acción.
3. La
obligación principal del juez de tutela es hacer cumplir los fallos
Los fallos de tutela deben cumplirse. La
autoridad o el particular obligado lo debe hacer de la manera que fije la
sentencia.
El término para el
cumplimiento figura en la parte resolutiva de cada fallo. Es perentorio. Si
fenece el plazo fijado, transcurren 48 horas y el juez tiene conocimiento del
incumplimiento, entonces, el juez encargado de hacer cumplir la sentencia, se
dirigirá al superior del incumplido y requerirá al superior para dos efectos:
a. Que el superior
haga cumplir al inferior la orden de tutela,
b. Que el
superior inicie u ordene iniciar un procedimiento disciplinario contra el
funcionario remiso.
“Pasadas otras
cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere
procedido conforme a lo ordenado  y adoptará directamente todas las medidas
para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al
responsable  y al superior hasta que cumpla su sentencia.
“Lo anterior sin perjuicio de la
responsabilidad penal  del funcionario en su caso”. ( parte del artículo 27 del decreto 2591/91. Subraya
fuera de texto).
Si el funcionario público o el particular a
quien se dirige la orden no la cumple, se  viola no solo el artículo 86 de la
C. P., sino la norma constitucional que establece el derecho fundamental que se
ha infringido, y la eficacia que deben tener las decisiones judiciales. De ahí
las amplias facultades otorgadas al juez de tutela para que haga respetar el
derecho fundamental.
4.
Diferencias entre el cumplimiento y el desacato
Paralelamente
al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del
desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez
constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela.
Además, el
trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite
del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el
cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato
se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo
tiene como posibilidad el incidente de desacato.
Las diferencias entre el  desacato y el
cumplimiento son las  siguientes:
ii)
El cumplimiento es
obligatorio, hace parte de la garantía constitucional;  el desacato es
incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
iii)
La responsabilidad
exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es
subjetiva.
iv)
La competencia y las
circunstancias  para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos
27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los
artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo
normativo,  existen puntos de conjunción y de diferencia.
v)
El desacato es a
petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser
impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.
5. El desacato es un  incidente
No solo  el
cumplimiento de la orden se contempla el decreto 2591 de 1991. Dicho decreto y
la jurisdicción constitucional han analizado lo relativo  al trámite del
desacato[2]. Sobre
desacato se ha pronunciado esta Corporación en varias oportunidades: C-243/96,
T-554/96 y especialmente T-763/98. En esta última sentencia prosperó la tutela
porque en el incidente de desacato se había violado el debido proceso.
Si el incidente de desacato finaliza con
decisión condenatoria, puede haber vía de hecho si no aparece la prueba del
incumplimiento, o no hay responsabilidad subjetiva.
Si el auto que decide el desacato absuelve
al inculpado, se puede incurrir en vía de hecho si la absolución es
groseramente ilegal.
En cuanto a la competencia para conocer del
incidente de desacato, el auto 136 A del 20 de agosto de 2002[3], de la Corte
Constitucional dijo:
¿Cuál es el juez competente para
conocer del trámite incidental por desacato en los procesos de tutela?.....  la
Corte considera que el juez competente para conocer del trámite de desacato de
una tutela, es el juez singular o plural que tramitó la  primera instancia.
Según esta
Corporación:
“7. En Conclusión, la Sala
encuentra que el juez de primera instancia (singular o plural), que haya
conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente para conocer del
trámite incidencial por desacato. Esta interpretación tiene fundamento en los
siguientes aspectos: (i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto
2591 de 1991,  (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al
desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii)
esta en armonía con el principio de inmediación del trámite de  tutela y, (iv)
protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado
jurisdiccional de consulta.
8. No sobra advertir que para
estos efectos, el juez de segunda instancia que según el caso revoque la
decisión del juez de primera instancia y en su lugar conceda la tutela, además
de enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en
los términos del artículo 32 del decreto 2591 de 1991, deberá enviar al juez de
primera instancia las copias pertinentes con el fin de que este pueda cumplir
con las obligaciones de que trata el artículo 27 del mismo decreto”.
Por tanto, la labor del Juez no es
solamente tramitar el incidente de desacato, cuando se instaure por
incumplimiento de lo ordenado, sino lo fundamental es que sea efectivo  el
respeto a los derechos fundamentales. En la sentencia  T-942/00 la Corte
Constitucional expresó:
“En conclusión, el
incidente de desacato no es el punto final de una tutela incumplida. El
desacato es un simple incidente que puede o no tramitarse. Lo que es
obligatorio para el juez de primera instancia, en cuanto no pierde competencia
para ello, es hacer cumplir la orden de tutela”.
CASO CONCRETO
Hechas las anteriores consideraciones,
se analizará si prospera o no la tutela instaurada contra una providencia
judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y contra una Resolución
del Director de Pensiones Públicas de Cundinamarca.
1. Análisis de la
Resolución 1440 de 2002,  que negó la pensión del señor Jaime Sgardo Muñoz
Alonso
1.1. La sentencia
T-502 de 2002 no ordenó la pensión del señor Jaime Muñoz, sino tener en cuenta
las normas invocadas  por éste, a saber la ordenanza  de Cundinamarca # 21 de
1946 y el artículo 146 de la ley 100 de 1993.
1.2. Luego de las
incidencias que se relacionan en el presente fallo, finalmente la Unidad
Administrativa Especial  de Pensiones de la Dirección de Pensiones de
Cundinamarca expidió la Resolución 1440 de 12 de noviembre de 2002 “Por la
cual se da cumplimiento  al fallo de tutela  T-502 de 27 de junio de 2002,
proferido por la Corte Constitucional, adoptando una decisión final sobre la
petición del 30 de diciembre de 1997 del señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso”. Esta
Resolución negó la pensión por las razones que se resumen en la parte motiva de
este fallo.
1.3. Examinada la
Resolución, se observa que sí tuvo en cuenta la ordenanza 21 de 1946. Si se
equivocó el funcionario al negar la pensión, esto le corresponde decidirlo a la
jurisdicción contencioso administrativa o a la jurisdicción ordinaria.  El
artículo 86 de la C.P. establece la tutela cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial. En el presente caso, como el señor Muñoz está
cobijado por el régimen de transición, la jurisdicción contenciosa
administrativa sería la competente para examinar la resolución 1440 de 2002.
1.4. Se dirá que
existe la tutela como mecanismo transitorio. Sin embargo, en el presente caso,
no existe prueba aportada que indique que al tutelante se le causaría un
perjuicio irremediable si no se decide prontamente la acción. No aparece que
hubiere agotado la vía gubernativa. Es más, no hay en el expediente  registro
civil para saber su edad, ni indicio alguno para deducir que se le afecta el
mínimo vital por el no reconocimiento urgente de la pensión.
1.5. No obstante lo anterior, hay que
examinar si se ha incurrido o no  en una vía de hecho al proferirse la nueva
Resolución. Considera la Sala que no se han dado las condiciones para que se
hubiere llegado a tal situación. La jurisprudencia ha indicado que para que se
viole el debido proceso por las ocurrencia  de una vía de hecho se debe estar
ante situaciones excepcionales. En la sentencia  T-079/93 se indicó que “Una
actuación de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del
control constitucional  de la acción de tutela cuando la conducta del agente
carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene
como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona”. En
la sentencia  T-204/98 se advierte que se debe tener mucho cuidado en el examen
de las posibles causas de violación. Dice la jurisprudencia: “En términos
generales, dicha figura (la vía de hecho) resulta de la actuación de los
funcionarios con poder judicial de manera arbitraria y caprichosa, sin
fundamento objetivo y razonable, apartada de los parámetros constitucionales y
legales, sin operancia de los principios de legalidad y seguridad jurídica, por
la imposición del interés propio de aquellos, mediante comportamientos que
prima facie parecieran reflejar los mandatos contenidos en el ordenamiento
jurídico vigente, dada la calidad de autoridad del funcionario que la profiere
y de la potestad que ejercita, pero que bajo un examen mas estricto tales
supuestos resultan descartados”.
En el presente caso,
la Resolución 1440 de 12 de noviembre de 2002 tuvo en cuenta el artículo 6° de
la Ordenanza 21 de 1946, aunque se negó la pretensión, lo cual es jurídicamente
posible. La Resolución expresa que el mencionado artículo  perdió vigencia en
cuanto al accionante se lo declaró insubsistente el 11 de enero de 1995 y esa
insubsistencia no se puede confundir con el despido. Pone igualmente de
presente que para tal fecha el señor Muñoz  no contaba con los 50 años de
edad.  Esta argumentación puede ser acertada o equivocada, pero, en esta
segunda hipótesis,  no alcanza a constituir vía de hecho. Le corresponderá al
interesado impugnarla y acudir ante la jurisdicción correspondiente.
2. Análisis de la
providencia del 15 de noviembre de 2002, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “B”, que declaró que no se había
incurrido en desacato, ni incumplido la orden de la Corte Constitucional; y
ordenó, en consecuencia, archivar el expediente
2.1. La entidad
administradora de pensiones, en una primera resolución inaplicó la ordenanza,
invocando la excepción de inconstitucionalidad. Interpuesta la reposición,
revocó la decisión anterior, y, en su lugar determinó suspender cualquier
definición hasta tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se
pronunciara sobre la nulidad o no de la mencionada ordenanza. Como ya habían
transcurrido mas de 3 años desde cuando se solicitó la pensión y aún no existía
una determinación, el afectado interpuso acción de tutela que fue concedida por
la Corte Constitucional. En sentencia de revisión, T-502/02 dispuso esta
Corporación:
“SEGUNDO. CONCEDER  la tutela del
derecho al debido proceso, a la igualdad y a la consolidación de las normas
jurídicas aplicables del señor Jaime Sgardo Muñoz Alfonso. En consecuencia
ORDENAR al Departamento Administrativo  del Talento Humano  de la Gobernación
de Cundinamarca que, en el término de 48 horas, proceda a dictar una resolución
definitiva, en la cual adopte una decisión final sobre la petición presentada
por el demandante el 30 de diciembre de 1997, dando aplicación a las normas por
él invocadas”.
2.2. Como se aprecia, la Corte
Constitucional  impuso una obligación de hacer. Pues bien, las normas invocadas
por el señor Jaime Muñoz, tanto en la solicitud de pensión como en la tutela
que motivó la sentencia T-502/02,  fueron dos: el artículo 6° de la ordenanza
21 de 1946 ( citado  en el encabezamiento y en los fundamentos de derecho en la
pensión, y los hechos en la solicitud de tutela); y también se  hace referencia
al artículo 146 de la ley 100 de 1993, en los hechos de la tutela y de la
petición de pensión. Existe claridad sobre las normas invocadas, a las cuales se
remitió la parte resolutiva de la sentencia T-502/02, antes transcrita.
2.3. Con posterioridad
al fallo de la Corte Constitucional, la Directora de Pensiones Públicas del
Departamento de Cundinamarca, doctora Diana Ojeda Visbal,  profirió la
Resolución #  1022, el 29 de agosto de 2002, negando la pensión. La razón fue:
inaplicación de la ordenanza 21 de 1946. Es decir que la Corte ordenó aplicarla
y la funcionaria determinó inaplicarla.
2.4. Se inició la
tramitación del desacato y el Tribunal requirió para que se cumpliera con lo
ordenado por la Corte Constitucional, “con base en la ordenanza 21 de 1946 y
las demás normas invocadas”. La Directora de Pensiones Públicas volvió a
decir que ya se había cumplido la orden y, además, expidió la Resolución #1381
de 23 de octubre de 2002, negando otra vez la pensión. Esta nueva Resolución,
firmada por la doctora Diana Ojeda Visbal tampoco aplicó la ordenanza 21 de
1946. Se remitió a otras normas: ley 6ª de 1945, ley 71 de 1988, ley 100 de
1993 y especialmente la ley 33 de 1985. Ninguna de estas (salvo la ley 100/93)
habían sido invocadas por el actor. Hasta este instante era ostensible el
incumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en el fallo T-502 de
2002. Por eso, el 25 de octubre de 2002, el Tribunal requirió al Gobernador del
Departamento para que le ordenara a la Directora de Pensiones Públicas que
cumpliera con el fallo de la Corte Constitucional. Es decir, que el juzgador
apreció, como era obvio, que se mantenía el incumplimiento.
2.5. Sin embargo, la
situación cambió cuando el Gobernador, el 28 de octubre de 2002, por memorando conminó
a la doctora Diana Ojeda Visbal “para que en forma inmediata proceda a
dar cumplimiento en debida forma al fallo de la Honorable Corte Constitucional
en sentencia de tutela # 502 de 2002”.
2.6. El doctor Juan Lara Franco, en su
condición de Director de Pensiones Públicas del Departamento, profirió la
Resolución #  1440 el 12 de noviembre de 2002, negando nuevamente la pensión.
Esta vez se hizo un análisis sobre la vigencia de dicha ordenanza y el caso
concreto del señor Muñoz, como se explicó anteriormente. Por tanto, desapareció
la causa para continuar con el incidente de desacato.
2.7. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, el 15 de noviembre de 2002, consideró que la
Dirección de Pensiones del Departamento de Cundinamarca “acató el mandato de
la Corte, al que se ha hecho tantas veces alusión, y lo hizo por medio de la
Resolución 1440/02, acto obligatorio y amparado  por la presunción de legalidad..”.
En conclusión, la
decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en lo referente a dar por
concluido el incidente de desacato, no violó el debido proceso, ni se incurrió
en una vía de hecho, ni se le  ha impedido al accionante el acceso a la
justicia.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.  CONFIRMAR  la sentencia del Consejo de Estado de fecha
30 de enero de 2003, que negó la tutela instaurada por el señor Jaime Sgardo
Muñoz Alonso, pero por las razones expuestas en la presente sentencia.
Segundo.   Por el juzgador de primera instancia, LÍBRESE la
comunicación prevista por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
[1] Sobre existencia de
otra vía adecuada, ver T-099/2000, T-480/94, T-314/96, T-357/96,  T-637/97,
T-030/98, T-361/98, entre otras
[2] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias C-055 de 1993, C-243 de 1996, C-092 de 1997 y
T-766 de 1998.
[3] M.P. Eduardo
Montealegre L.