C-556-09
SENTENCIA C-556/09
Sentencia C-556/09
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por configurarse un cargo de inconstitucionalidad
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza y finalidad
La naturaleza de la pensión de sobrevivientes, es
suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado
al grupo familiar, con el fin de evitar que su muerte se traduzca en un cambio
radical de las condiciones de subsistencia mínimas de los beneficiarios de
dicha prestación.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS
DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS
SOCIALES-Límites del legislador
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD-Concepto/PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD-Concepto
Del principio de progresividad (la obligación de
moverse lo más rápidamente posible hacia la meta) se deriva la prohibición de
regresividad (las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este
aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse
plenamente). Así, el Estado se encuentra obligado a aumentar progresivamente la
satisfacción de los derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio,
retroceder en los avances obtenidos. Como se verá, uno de tales avances es la
inversión de recursos para la satisfacción del derecho, especialmente si existe
una deficiente prestación del mismo por insuficiente cobertura, baja calidad o
adaptabilidad. La prohibición de regresividad ha sido explicada en múltiples
decisiones de esta Corte. En algunas de ellas la
Corte se ha referido a la prohibición de regresividad por la disminución del
radio de protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la
violación de esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos
públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social o el aumento
significativo del costo para la persona de escasos recursos que esta en proceso
de acceder al derecho. En otro tipo de decisiones la
Corte ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y la
prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente
vulnerables de la población. Como lo ha señalado la
Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción
de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin
embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la
Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición
prima facie y no absoluta.
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Control judicial más severo
Cuando una medida regresiva es sometida a juicio
constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y
pertinentes: (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional
imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que
la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3)
que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece
necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido
mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que
alcanza es claramente superior al costo que apareja.
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Eventos en que una medida se entiende
regresiva
Una medida se entiende regresiva, al menos, en los
siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de
protección del respectivo derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los
requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho; (3)  cuando disminuye o
desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del
derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la
disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el
cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se
han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y
adaptabilidad). Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto
la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa,
que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción
de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos,
vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad.
REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE SOBREVIVIENTES
DE AFILIADO-No previsto
en la norma modificada/REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE SOBREVIVIENTES
DE AFILIADO-Constituye una medida regresiva que desconoce el fin último de
la prestación/PENSION DE SOBREVIVIENTES DE AFILIADO-Requisito de
fidelidad constituye una medida regresiva
El artículo 12 de la
Ley 797 de 2003 modificó el 46 de la Ley 100 de 1993, señalando los requisitos
para la obtención de la pensión de sobrevivientes, y exige que el afiliado
fallecido hubiera cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años
(los inmediatamente anteriores al fallecimiento) y que se acrediten los
requisitos contemplados en los literales a) y b) de dicho artículo, que
contemplan una exigencia de fidelidad de cotización, que no estaba prevista en la
Ley 100 de 1993, que constituye una medida regresiva en materia de seguridad
social, puesto que la modificación establece un requisito más riguroso para
acceder a la pensión de sobrevivientes, desconociendo la naturaleza de esta
prestación, la cual no debe estar cimentada en la acumulación de un capital,
sino que por el contrario, encuentra su fundamento en el cubrimiento que del
riesgo de fallecimiento del afiliado se está haciendo a sus beneficiarios.
Referencia: expediente D-7569
Demanda de inconstitucionalidad contra
los literales a) y b) del artículo 12 de la
Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.
Demandante: William David Gil Tovar.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C.,  veinte (20) de agosto de dos
mil nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, el ciudadano William David Gil Tovar presentó acción
pública de inconstitucionalidad contra los literales a) y b) del artículo 12 de
la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales”.
Por auto de febrero 3 de 2009, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda en referencia, una vez corregida, y
ordenó su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto a los señores Presidentes de la
República y del Congreso, al igual que a los Ministros del Interior y de
Justicia y de la Protección Social e invitó a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Asociación de Fondos de Pensiones y a las facultades de derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Andes, Externado de Colombia,
del Rosario, Industrial de Santander y de Antioquia, con el objeto de que, si así
lo estimaban, conceptuaran sobre la constitucionalidad de los artículos
demandados.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de acciones, la
Corte Constitucional procede a decidir.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto
atinente, resaltando lo demandado:
“LEY 797 DE 2003
(enero 29)
por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
…   …   …
Artículo 12. El artículo 46 de la ley 100
de 1993 quedará así:
Artículo  46. Requisitos para obtener la
pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo familiar del
pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo familiar del
afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado
cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al
fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:
a) Muerte causada por enfermedad: si es
mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la
fecha del fallecimiento;
b) Muerte causada por accidente: si es
mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinte por ciento (20%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del
fallecimiento.
Parágrafo 1°. Cuando un afiliado haya
cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo
anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de
que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el
numeral 2° de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en
los términos de esta ley.
El monto de la pensión para aquellos
beneficiarios que a partir de la vigencia de la
Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80%
del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez.
Parágrafo 2°. Si la causa del
fallecimiento es homicidio, se aplicará lo prescrito para accidente, y si es
suicidio, se aplicará lo prescrito para enfermedad.
…   …   …”
III.
LA DEMANDA
El ciudadano demandante considera que los
literales a) y b) del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 violan los artículos
11, 13, 29 y 46 de la
Constitución Política.
Señala que se vulnera el derecho a la
vida consagrado en el artículo 11 de la
Constitución, por cuanto los literales incluyen requisitos adicionales a los
contemplados en el artículo 46 original de la
Ley 100 de 1993, que física y legalmente no existían, pues la norma original
no los preveía. El cumplimiento de éstos restringe de manera severa el acceso a
la pensión de sobrevivientes y le exige al afiliado además de las semanas
cotizadas en los últimos tres años, una fidelidad al sistema.
El legislador olvido que la finalidad de
la pensión es dar estabilidad económica y social a la familia del afiliado que
venía cotizando y fallece, mostrando como argumento principal para la vida
jurídica del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, el crear conciencia de
afiliación al sistema y evitar fraudes.
A la luz del artículo 29 de la
Constitución, las actuaciones judiciales y administrativas deben dar aplicación
al principio del debido proceso y evitar la aplicación de leyes inexistentes.
Anota el actor que no se puede exigir,
como base para el cálculo del 20% de fidelidad al sistema, períodos en los
cuales era imposible cotizar porque no existía el sistema de pensiones, pues de
manera flagrante se le exige al afiliado que se encuentra en dicha situación,
condiciones imposibles de cumplir, al no depender del propio dominio, lo que no
estaría ajustado al principio de proporcionalidad.
Con relación al artículo 46 de la
Constitución, es de tener en cuenta el deber del Estado, la familia y la
sociedad, de proteger de manera real y efectiva los derechos de los ciudadanos
de la tercera edad.
Observa el demandante que las personas
que cumplieron 20 años de edad con anterioridad a la fecha en que entró a regir
el sistema general de pensiones, es decir antes de enero de 1967, en la
actualidad pasan de 60 años y su vida productiva está menoscabada. Entonces,
exigírseles el cumplimiento igualitario de unas condiciones consagradas en la
Ley 797 de 2003, constituiría un quebrantamiento grave, por parte del Estado,
de ese mandato constitucional consagrado en el artículo 46 de la carta política.
IV.  INTERVENCIONES
1. Ministerio de la
Protección Social.
Interviene en la presente acción de
inconstitucionalidad la apoderada de dicho Ministerio, solicitando a la
Corte la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Contrario a lo manifestado en la demanda,
considera que los apartes demandados no desconocen el Estado Social de Derecho,
entendido como aquél que se encuentra sometido a las leyes y que pretende la
efectividad de los derechos consagrados en la
Constitución, pues precisamente con dichas normas se desarrollan los derechos
al trabajo y seguridad social de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
Analiza los artículos constitucionales
que el actor considera vulnerados con los literales que acusa, señalando que
sobre algunos “no demuestra la existencia de una oposición real y
verificable entre la disposición legal acusada y la
Constitución”.
Frente
a lo dicho en las normas acusadas, señala que corresponde al Congreso
establecer libremente los requisitos y las condiciones para que los beneficiarios
de los afiliados al Sistema General de Pensiones puedan acceder a la pensión de
sobrevivientes, sin más límites que los establecidos en la
Constitución.
Por tanto, afirma que no se irrespetan
las normas superiores, pues se fijan unos requisitos hacia el futuro para que
se cause el derecho a la pensión de sobrevivientes respecto de los afiliados al
Sistema General de Pensiones.
Señala que en la sentencia C-1094 de
2003, la Corte al declarar la exequibilidad del artículo 12 de la
Ley 797 de 2003, no se pronunció específicamente sobre la constitucionalidad
de la fidelidad al sistema previsto en los literales a) y b) debido a que no
fue demandado, pero en la parte motiva de dicho fallo se reconoció la libertad
de configuración que tiene el legislador.
En relación con el principio de
favorabilidad, el interviniente señala que éste debe analizarse frente a normas
vigentes, porque más de una norma se ocupa del mismo asunto, o en razón de la
complejidad respecto a su aplicación, razón por la cual considera que debe
darse aplicación a la proferida posteriormente, así resulte restrictiva o
desfavorable en criterio del demandante.
2.  Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Mediante apoderada, este Ministerio
solicita desestimar las pretensiones del demandante, expresando en primer
término que hay ineptitud de la demanda presentada, por cuanto sus argumentos
son subjetivos y no recaen directamente sobre la norma, pues no efectúa la cita
de la sentencia C-1094 de 2003 que declaró exequible por los cargos el literal
a) del numeral 2°  del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, por lo que considera
que el demandante no hace una trascripción exacta de lo demandado.
Sin embargo, como argumentos específicos
precisa que el demandante  confunde el estado paternalista con el que busca la
justicia social y la dignidad humana, pues para acceder a la prestación social
para sobrevivientes es necesario no sólo tener en cuenta al grupo de
trabajadores cotizantes activos, como lo contemplaba originalmente la
Ley 100 de 1993, sino a aquéllos que si bien no tenían una cotización en el
mes inmediatamente anterior al fallecimiento, o de 26 semanas en el último año
anterior a la fecha de muerte, si podían tener una densidad de semanas, que con
requisitos más acordes permitiera a los beneficiarios acceder a la prestación.
Por ende, argumenta que no es un
requisito arbitrario incorporar además de otras previsiones la fidelidad al
Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pues, éste refleja la vida laboral
del trabajador teniendo en cuenta aún tiempos de servicio anteriores a la
existencia del mismo.
Analiza cada uno de los artículos
constitucionales que según el demandante se encuentran vulnerados, para afirmar
que no son procedentes las acusaciones hechas, pues de los literales acusados
no se predica un trato discriminatorio, en cuanto se aplican a todos los
beneficiarios del sistema.
Agrega que si se comparan los requisitos
establecidos en la Ley 100 de 1993 y la modificación de la
Ley 797 de 2003, como lo hace el demandante, se estaría mirando sólo un
aspecto puntual, que es el número de semanas y no las condiciones para que
dichas semanas sean tenidas en cuenta para acceder al beneficio pensional,
situación que es superada por la norma demandada, la cual además de reflejar realmente
la participación del trabajador, permite que ésta se tenga en cuenta, siendo
más amplia la cobertura de este beneficio.
Por consiguiente, considera que la norma
no vulnera ningún estatuto o condición de los trabajadores, y se aplica a
partir de la fecha de su promulgación; esto es, para los hechos jurídicos
consolidados con anterioridad a su vigencia, se aplica la
Ley 100 de 1993 antes de la modificación.
3. Federación de Aseguradores Colombianos
- Fasecolda.
La abogada de la Vicepresidencia Ejecutiva de esta Federación interviene en el presente proceso, para expresar
que la Corte debe inhibirse de considerar la demanda, por su ineptitud
sustantiva.
Manifiesta que la demanda inicialmente
presentada fue inadmitida por el Magistrado sustanciador, siendo posteriormente
corregida para su admisión, pero en su opinión, la corrección continúa sin
satisfacer los requisitos, pues el accionante cita textualmente el contenido de
algunos artículos de la Constitución, y su argumentación gira alrededor del
requisito de fidelidad del 20% al que hacen referencia los literales acusados.
Con todo, considera que en el evento de
proferirse una decisión de fondo, los literales acusados deben ser declarados
constitucionales, en el entendido de que para el caso específico de los
afiliados al sistema pensional que hayan nacido antes de 1967, el requisito de
fidelidad previsto en los literales demandados les será aplicable al igual que
al resto de los afiliados, “con la única diferencia que en vez de tomar como
fecha inicial de referencia la fecha en la que cumplieron 20 años de edad, se
tendrá como fecha inicial de referencia el año 1967, fecha en la que se creó el
seguro obligatorio pensional en Colombia y a partir de cuando les fue
jurídicamente posible empezar a cotizar al que hoy se conoce como el Sistema
General de Pensiones” (f. 95 cd. Corte).
4. Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario.
El Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, consideró que el problema jurídico planteado por los
demandantes ya fue abordado formal y materialmente por la
Corte en la sentencia C-1094 de 2003,
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
Por tanto, recordando lo expuesto en
dicho pronunciamiento, considera que la redacción actual del artículo 12 de la
referida ley corresponde al examen efectuado por la corporación cuando se
decidió retirar del ordenamiento la diferencia que existía de antaño entre el
fallecimiento por homicidio y el causado por enfermedad, precedente
jurisprudencial que propone reiterar.
5. Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías, ASOFONDOS.
La Vicepresidenta Jurídica de esa Asociación interviene en la demanda de la
referencia, anotando que las modificaciones introducidas en la
Ley 797 de 2003, en materia de requisitos para acceder a la pensión de
sobrevivientes, no son regresivas y no atentan contra el principio de
progresividad, sino que, por el contrario, elimina las asimetrías existentes en
el artículo 46 original de la Ley 100 de 1993, que consagró un sistema que
privilegiaba a los afiliados que estuvieran activos laboralmente.
Explica que la
Ley 797 de 2003 en su artículo 12 evalúa el comportamiento de mediano y largo
plazo de los afiliados, siendo un gran avance dado que un esquema cuyos requisitos
se fundamenten únicamente en el comportamiento laboral de corto plazo, puede
llevar generalmente a impedir el acceso a la pensión de sobrevivientes de
afiliados que hacen un gran esfuerzo en término, semanas cotizadas y ahorro
pensional, pero por variables exógenas (como es estar activo o no en el mercado
laboral en el último año), pierden el acceso a la cobertura.
Agrega que los literales acusados
introducen requisitos de densidad de cotización que no estaban previstos en la
Ley 100 de 1993, pero éstos permiten que el afiliado pueda gozar de una
cobertura total durante su vida laboral, esto es, durante un período de 40
años; requiere tan solo entre 416 y 520 semanas, a la vez que distribuye la
cobertura a lo largo de los años de potencial actividad laboral, lo cual se
ajusta a la naturaleza del sistema.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El
Procurador General de la Nación en concepto N° 4744 de marzo 26 de 2009
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los literales a) y b) del
artículo 12 de la Ley 797 de 2003, que modificó el 46 de la
Ley 100 de 1993
Advierte que “solo
ha operado el fenómeno de la Cosa Juzgada Constitucional para el caso del
literal a) del numeral 2 del artículo 12, en el entendido de que solamente será
exigible la cotización del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que el afiliado al sistema que fallezca cumplió 20 años de
edad y la fecha de su muerte”.
Sin
embargo, considera que el demandante en forma genérica señala como vulnerados
los artículos 1°, 2°, 11, 13, 29 y 46 de la
Constitución, pero solamente da las razones por las que se vulneran los
artículos 11, 29 y 46, por lo que contrae a tales artículos el problema
jurídico a resolver.
Recuerda
el Ministerio Público que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad
esencial establecer un marco de protección para las personas que dependían
económicamente del causante, a fin de que puedan seguir atendiendo sus
necesidades de subsistencia y hacer frente a las contingencias derivadas de su
muerte, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban
en vida del pensionado o afiliado fallecido.
Luego
de hacer alusión a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en cuanto a la libertad de configuración del legislador
para establecer requisitos adicionales a la adquisición de la pensión de
invalidez o de sobrevivientes, y recordar el contenido y alcance del mandato de
progresividad como medida frente a un retroceso, considera que los literales
acusados aumentaron los requisitos consignados en el artículo 46 de la
Ley 100 de 1993 y se hizo más gravoso acceder a dicha prestación.
Agrega
que “la Corte Constitucional ha admitido no sólo que los tratados de
derechos humanos, sino que la jurisprudencia de los órganos internacionales de
derechos humanos es relevante y ha de tenerse en cuenta al momento de
interpretar derechos consagrados en la
Constitución, pues esas interpretaciones deben ser tenidas en cuenta cuando
ellas contienen un estándar de protección mayor al que consagra la
Constitución o la jurisprudencia constitucional (sentencias C-010 de 2000;
C-04 de 2003 y T-453 de 2005, entre otras). Es por ello que también ha de
admitirse la doctrina de instancias tales como la
Corte Europea de Derechos Humanos, etc, en la medida que allí se hagan
interpretaciones de mayor protección a los derechos que se consagran en la
Carta” (f. 138 cd inicial).
Por
consiguiente, precisa que medidas como las contenidas en los literales a) y b) del
artículo 12 de la Ley 797 de 2003, no obstante buscar proteger la especialidad
y viabilidad financiera del Sistema de la
Seguridad Social, se muestran injustificadamente regresivas y
desproporcionadas, en la medida en que imponen requisitos más gravosos para
acceder a la prestación de la pensión de sobrevivientes, dado que a juicio del
Ministerio Público ello sólo es posible cuando el legislador haya garantizado
la cobertura del sistema.
Señala
que los literales demandados desconocen el derecho a la igualdad de los afiliados
y por lo mismo resultan contrarios al ordenamiento superior, como quiera que el
legislador no podía establecer como requisito, haber cotizado el veinte por
ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado al
sistema cumplió 20 años de edad y la fecha de su muerte, para aquellos
afiliados que cumplieron los 20 años de edad con anterioridad a enero de 1967,
cuando aún no existía el Sistema de Pensiones, como bien indica el censor, y en
consecuencia dicha exigencia no podía ser cumplida.
Basta
con que tan sólo una persona resulte cobijada por la norma, para devenir en
inconstitucional, pues no hay razón suficiente que sustente que se hubiese
otorgado el mismo trato a grupos poblacionales diferentes, que tenían
diferentes circunstancias, entre las que se encontraba la imposibilidad de
efectuar las cotizaciones al Sistema de Pensiones exigidas por la norma antes
de enero de 1967, cuando no había sido creado.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
4° de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata
de la acusación contra una ley.
Segunda.  El asunto que se debate.
El demandante acusa los literales a) y b)
del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, por cuanto en su opinión consagran
mayores requisitos que los contemplados en la
Ley 100 de 1993, haciendo cada vez más difícil que la familia pueda acceder a
la pensión de sobrevivientes.
Manifiesta que en el caso bajo examen,
las personas que cumplieron 20 años de edad con anterioridad a enero de 1967,
pasan en la actualidad de 60 años, y su vida productiva resulta menoscabada por
las condiciones de empleo que vive el país, razón por la cual el cumplimiento
del requisito de fidelidad al sistema restringe de manera severa el acceso a la
pensión de sobreviviente, sin razones fundadas ni objetivas.
Tercera. La solicitud de inhibición. Aclaración
previa.
En el
presente asunto, la Vicepresidenta Ejecutiva de la
Federación de Aseguradores Colombianos - Fasecolda, en su primera observación,
plantea no vislumbrar los presupuestos necesarios para emitir un
pronunciamiento de fondo, pues en su opinión, el cargo propuesto por el
demandante no satisface los requisitos necesarios para un pronunciamiento de
fondo, “dado que toda su argumentación gira alrededor del requisito de
fidelidad del 20 % que hace referencia el literal b) del numeral 2° del
artículo 12 de la Ley 797, referente al requisito de fidelidad al sistema
exigido para acceder a la pensión de sobreviviente”.
Sobre este
aspecto es preciso recordar que debe asegurarse, en lo posible, la efectividad
del derecho político que consagra el artículo 40-6 de la
Constitución, según el cual todo ciudadano, sin requerir formación jurídica,
pueda acudir a esta acción pública en defensa de la
Constitución, para censurar una norma que considere contraria al ordenamiento
superior, lo que conduce a que la demanda sea evaluada a la luz del principio pro
actione, dando lugar, en cuanto sea propiciado con claridad, especificidad,
pertinencia y suficiencia, a un pronunciamiento de mérito por parte del órgano
que tiene esa función de control.
A criterio de la
Corte, la demanda contiene argumentos básicos que sí permiten adelantar el
juicio de constitucionalidad en relación con los preceptos acusados, pues
expresa que el cumplimiento
de los requisitos contenidos en los literales glosados, restringe de manera
severa el acceso a la pensión de sobrevivientes y le exige al afiliado, además
de las semanas cotizadas en los últimos tres años, una fidelidad al sistema
imposible de cumplir (f. 4 cd. inicial).
En consecuencia, aunque tales enfoques sean
controvertibles, como exterioriza únicamente esta interviniente, no puede
colegirse que haya ausencia de cargo y, por el contrario, procede emitir
sentencia de fondo, como de suyo lo acoge subsidiariamente en su escrito quien
al final pide declarar la exequibilidad de las preceptivas atacadas.
Cuarta. No existe cosa juzgada constitucional en
relación con la sentencia C-1094 de 2003.
Mediante sentencia C-1094 de noviembre 19 de 2003, con
ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño, se estudió la constitucionalidad,
entre otros, del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, declarando la
Corte “inexequible el parágrafo 2° del artículo 12 de la
Ley 797 de 2003 y exequible, por los cargos analizados en esta Sentencia,
el resto de este artículo, en el entendido que para el caso del literal a) del
numeral 2° será exigible la cotización del veinte por ciento (20%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que el afiliado al sistema que fallezca
cumplió 20 años de edad y la fecha de su muerte” (no está en negrilla en el
texto original).
En la citada providencia se cuestionó, “en
primer lugar, que se consagren exigencias diferentes para comprobar la
fidelidad de la afiliación al sistema general de pensiones, dependiendo de la
causa que ocasiona el fallecimiento del afiliado, esto es, haber cotizado el
25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y
la fecha del fallecimiento, si la muerte es causada por accidente (sic),
o el 20% por el mismo rango si la muerte es causada por accidente. En segundo
lugar, que se establezca que se aplicará lo prescrito para accidente si la
causa del fallecimiento es homicidio, y que se aplicará lo dispuesto para
enfermedad si es suicidio”.
En este caso, también se demanda el
artículo 12 de la Ley 797 de 2003, pero únicamente los literales a) y b),
considerando la intención del legislador al incorporar requisitos adicionales a
la pensión de sobrevivientes, hecho que no tiene relación con la causa que
ocasionó el fallecimiento del afiliado, que analizó la
Corte en la sentencia C-1094/03, al limitar su estudio a los cargos propuestos
en aquella oportunidad. En esta demanda se discute la imposibilidad de
verificar una exigencia, para afiliados que cumplieron 20 años de edad con
anterioridad a enero de 1967, cuando no existía el Sistema de Pensiones.
Por tanto, sí procede un pronunciamiento de fondo
sobre los literales acusados, pues los cargos son diferentes.
Quinta. La pensión de sobrevivientes en el sistema de seguridad
social colombiano.
En atención a lo dispuesto en el artículo
48 de la Carta, al definir la seguridad social como un servicio público de
carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, el legislador dispuso, dentro de su facultad de configuración
limitada por tales principios, un sistema general de pensiones que garantiza el
amparo de ciertas contingencias, entre las cuales se encuentra la pensión de
sobrevivientes, cuya naturaleza es enfrentar los riesgos de viudez y orfandad a
falta del trabajador que proveía los recursos para satisfacer las necesidades
familiares.
Son varios los pronunciamientos
efectuados por esta Sala Plena sobre la pensión de sobrevivientes; por ejemplo,
en sentencia C-336 de abril 16 de 2008, con ponencia de la
Magistrada Clara Inés Vargas Hernández, la
Corte estudió la naturaleza y finalidad de esta prestación, asegurando que
requiere un tratamiento diferencial positivo y protector que permita un
reconocimiento digno e igualitario por parte de la sociedad a quienes se
encuentran inmersos en una situación involuntaria. Al respecto, resulta conveniente
retomar lo expresado en esa oportunidad:
“Anteriormente denominado derecho a la
sustitución pensional, la pensión de sobrevivientes corresponde a una garantía
propia del sistema de seguridad social fundada en varios principios
constitucionales, entre ellos el de solidaridad que lleva a brindar estabilidad
económica y social a los allegados al causante; el de reciprocidad, por cuanto
de esta manera el legislador reconoce en favor de ciertas personas una
prestación derivada de la relación afectiva, personal y de apoyo que
mantuvieron con el causante; y el de universalidad del servicio público de la
seguridad social, toda vez que con la pensión de sobrevivientes se amplía la
órbita de protección a favor de quienes probablemente estarán en incapacidad de
mantener las condiciones de vida que llevaban antes del fallecimiento del
causante.
La pensión de sobrevivientes es uno de
los mecanismos establecidos por el legislador para realizar los derechos de
previsión social; su finalidad es la de crear un marco de protección para las
personas que dependían afectiva y económicamente del causante, permitiendo que
puedan atender las necesidades propias de su subsistencia y hacer frente a las
contingencias derivadas de la muerte del pensionado o afiliado.
Como la pensión de invalidez, la pensión
de sobrevivientes es una institución de la seguridad social favorable a quienes
se encuentran en situación involuntaria e insufrible de necesidad y requieren
un tratamiento diferencial positivo o protector que les permita un
reconocimiento digno e igualitario por parte de la sociedad. Por esta razón, el
ordenamiento jurídico crea un determinado orden de prelación respecto de las
personas afectivamente más cercanas al causante, privilegiando a quienes más
dependían emocional y económicamente de él…”
En ese orden de ideas, debe tenerse en
cuenta que la naturaleza de la pensión de sobrevivientes, es suplir la ausencia
repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado al grupo familiar,
con el fin de evitar que su muerte se traduzca en un cambio radical de las condiciones
de subsistencia mínimas de los beneficiarios de dicha prestación.
Sexta. El principio de progresividad de
los derechos sociales.
El deber asumido
por el Estado al respecto es de no regresividad, es decir,  no es
legítimo, en principio, adoptar medidas ni sancionar normas jurídicas que disminuyan
los derechos económicos, sociales y culturales de los que disfruta la población.
Dado que, por regla general,
el Estado se obliga a mejorar el cubrimiento y calidad de estos derechos, simultáneamente
asume la proscripción de reducir los niveles vigentes o derogar los ya existentes.
Es decir, no pueden existir reformas regresivas, salvo que exista una
justificación de raigambre constitucional.
Por tanto, dentro de la normatividad
constitucional se pregona la progresividad de los derechos, lo cual significa,
en principio, que han de ser mejorados o dejados igual, pero no disminuidos. Por eso, los mínimos básicos que garantizan las políticas
públicas de un Estado, deben ser progresivos y facilitar las estrategias de
protección de los derechos económicos, sociales y culturales.
Con todo, bien pueden darse unas circunstancias en las
que se justifique una regresión, pero sólo por superiores razones
constitucionales.
De tal manera, los derechos inherentes a
todos los seres humanos son garantías sociales, beneficios erigidos en pro de la
comunidad que el Estado se encuentra obligado a garantizar. Por ejemplo, el
derecho a la salud es asumido como fundamental, al constituir una garantía
social inalienable.
No obstante, que lo colectivo prime sobre
lo individual no implica que a las personas individualmente consideradas se les
deje de reconocer y proteger sus derechos, en cuanto lo que se busca es atender
los problemas fundamentales de todos, con igualdad, sin dejar a nadie por
fuera. La progresividad conlleva                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         al mismo tiempo mandatos de gradualidad y de no
reversibilidad en la actuación del Estado, que es todo lo contrario a una
autorización para dilatar la efectividad de los derechos previamente
consagrados.
En sentencia C-671 de agosto
20 de 2002, con ponencia del Magistrado, Eduardo Montealegre Lynnet, esta
corporación señaló:
“… progresividad
implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia
libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve
menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección
alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está
sometido a un control judicial estricto[1].
Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen
imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de
un derecho social prestacional. Precisamente,
con base en esos criterios, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de una
norma que reducía la cotización de solidaridad del régimen contributivo, pues
consideró que esa disposición legal vulneraba el mandato de la ampliación
progresiva de la seguridad social. Dijo entonces esta Corporación en la
sentencia C-1165 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra:
‘… esa disminución de los recursos para
el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado
constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la
Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la
Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades
insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales que vive el
país, en lugar de aumentar la cobertura de la
Seguridad Social, así como la calidad del servicio, se verán necesariamente
afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes más requieren
de la solidaridad de los asociados y de la actividad positiva del Estado por
encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o ningunos recursos
económicos, aún estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el
desempleo y otros flagelos sociales.
…   …   …’
El criterio sobre
el control más estricto de toda aquella medida que constituya un retroceso
frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos sociales
prestacionales es ampliamente aceptado por la jurisprudencia internacional de
derechos humanos. Así, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones
Unidas, que es el intérprete autorizado del Pacto sobre la materia, y cuyos
criterios son entonces relevantes para determinar el contenido y alcance de los
derechos sociales (CP art. 93), ha elaborado una amplia doctrina sobre el
derecho a la salud. En particular, en su período No 22 de sesiones, el 11 de
mayo de 2000, el Comité adoptó la ‘Observación General No 14 relativa al
disfrute del más alto nivel de salud (art 12)’, en donde destaca, entre otras
cosas, que la progresividad no priva de contenido la obligación estatal, y por
ello las medidas regresivas, que disminuyen una protección a la salud ya
alcanzada, se presumen contrarias al Pacto. En esos eventos, ha señalado el
Comité, el Estado tiene que demostrar que esas medidas eran necesarias y que
‘se han aplicado tras el examen exhaustivo de todas las alternativas posibles’
(Parr 32)”.
Igualmente,
en sentencia C-507 de mayo 21 de 2008 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba
Triviño, la Corte señaló
“5.6.1 El principio de progresividad de
los derechos sociales constitucionales y la prohibición constitucional de
regresividad
La Constitución Colombiana consagra un catálogo amplio de derechos
sociales, pero somete la actuación del Estado en esta materia, al llamado
principio de progresividad. En este sentido, la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad
progresiva’. En este sentido, la
Corte Constitucional, siguiendo el derecho internacional, ha entendido que, en
general, la obligación del Estado en materia de derechos sociales, es la de
adoptar medidas, ‘hasta el máximo de los recursos posibles’, para lograr
progresivamente la plena efectividad de tales derechos[2].
En efecto, a la hora de interpretar las
obligaciones constitucionales del Estado en materia de derechos sociales, la
Corte ha encontrado aplicable lo dispuesto en el artículo  2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales según el cual,
‘(c)ada uno de los Estados Partes (…) se compromete a adoptar medidas, tanto
por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que se
disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos’[3].
Sobre esta obligación, en su Observación
General N° 3, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, señaló:
‘9. La principal obligación en lo que
atañe a resultados que se refleja en el párrafo 1 del artículo 2 es la de
adoptar medidas ‘para lograr progresivamente... la plena efectividad de los
derechos reconocidos [en el Pacto]’. La expresión ‘progresiva efectividad’ se
usa con frecuencia para describir la intención de esta frase. El concepto de
progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena
efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general
no podrá lograrse en un breve período de tiempo. (…) Sin embargo, el hecho de
que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente,
se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como
que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se
requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades
del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la
plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por
otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en
realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para
los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que
se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y
eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas
de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la
consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a
la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del
aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga.’ (pár. 9) (Subraya fuera de original).
En suma, del principio de progresividad
(la obligación de moverse lo más rápidamente posible hacia la meta) se deriva
la prohibición de regresividad (las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente). Así, el Estado se encuentra obligado a aumentar
progresivamente la satisfacción de los derechos sociales y tiene prohibido, al
menos en principio, retroceder en los avances obtenidos[4]. Como se verá, uno de tales avances es
la inversión de recursos para la satisfacción del derecho, especialmente si
existe una deficiente prestación del mismo por insuficiente cobertura, baja
calidad o adaptabilidad.
La prohibición de regresividad ha sido explicada en
múltiples decisiones de esta Corte. En algunas de ellas la
Corte se ha referido a la prohibición de regresividad por la disminución del
radio de protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la
violación de esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos
públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social[5] o el aumento significativo del costo para la persona
de escasos recursos que esta en proceso de acceder al derecho[6]. En otro tipo de decisiones la
Corte ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y la
prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente
vulnerables de la población[7].
Como lo ha señalado la
Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción
de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin
embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la
Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición
prima facie y no absoluta[8]. Lo anterior significa que cuando el
Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la
decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una
justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad. Al
respecto la Corte ha señalado:
‘(U)na vez alcanzado un determinado
nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en
materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo
retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio
inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para
que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen
imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de
un derecho social prestacional’.[9]
Como ya lo ha explicado esta Corte,
cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá
al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida
busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una
evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente
conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de
las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin
propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho
social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al
costo que apareja[10].
En todo caso, la
Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la
medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas
especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A
este respecto la Corte ha señalado: ‘si en términos generales los retrocesos en
materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal
prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando  se desarrollan
derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección
constitucional’[11].
Una medida se entiende regresiva, al
menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito
sustantivo de protección del respectivo derecho[12]; (2) cuando aumentan sustancialmente los
requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho[13]; (3)  cuando disminuye o desvía
sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho.
En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la
inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento
satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han
satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y
adaptabilidad)[14]. Frente a esta última hipótesis, es relevante
recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado
de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos
destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho
los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de
regresividad[15]”.
Dentro de
este contexto, de acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte en materia de progresividad de los derechos sociales, el Pacto de San
José de Costa Rica y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
Naciones Unidas, las medidas regresivas, en cuanto constituyen disminución en
la protección que haya alcanzado un derecho social, se presumen en principio
inconstitucionales y contrarias al Pacto Internacional de estos derechos.
En
consecuencia, el legislador puede realizar cambios normativos, siempre y cuando
exista una clara justificación superior para la excepcional disminución, en la
general protección de los derechos sociales y de acuerdo con el principio de
proporcionalidad.
Así mismo, la
Sala aclara que si bien en esta providencia se sigue el precedente
jurisprudencial expuesto en la sentencia C-428 de julio 1° de 2009, con
ponencia del Magistrado Mauricio González Cuervo,  no se cita expresamente por
referirse a los requisitos necesarios para adquirir la pensión de invalidez
contenidos en el artículo 39 de la Ley 860 de 2003, asunto que si bien guarda
relación con lo acusado en la presente oportunidad, deviene de situación
fáctica y normas diferentes.
Séptima. Inconstitucionalidad de los literales a) y b) del
artículo 12 de la Ley 797 de 2003.
El artículo 12 de la
Ley 797 de 2003 modificó el 46 de la Ley 100 de 1993, señalando los requisitos
para la obtención de la pensión de sobrevivientes.
Para constatar
apropiadamente el cambio introducido por el legislador, puede observarse el
siguiente cuadro, que permite comparar los requisitos establecidos tanto en la
norma original como en la modificada:
Ley 100 de 1993
Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes.
Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo
familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que
fallezca.
2.  Los miembros del grupo
familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno
de los siguientes requisitos:
a) Que el afiliado se encuentre
cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas
al momento de la muerte, y
b) Que habiendo dejado de
cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis
(26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la
muerte.
Parágrafo. Para efectos del
cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en
cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.
Ley 797 de 2003
Artículo12. El artículo 46 de la
Ley 100 de 1993 quedará así:  Requisitos
para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo familiar del pensionado
por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al
sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta
semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento
y se acrediten las siguientes condiciones:
a) Muerte causada por enfermedad: si es mayor de 20
años de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha
del fallecimiento;
b) Muerte causada por accidente: si es mayor de 20
años de edad, haya cotizado el veinte por ciento (20%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha
del fallecimiento.
Parágrafo 1°. Cuando un afiliado haya cotizado el
número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior
a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el
artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de
este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos
de esta ley.
El monto de la pensión para aquellos beneficiarios
que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos
establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera
correspondido en una pensión de vejez.
(Parágrafo 2°.  Si la causa del fallecimiento
es homicidio, se aplicará lo prescrito para accidente, y si es suicidio, se
aplicará lo prescrito para enfermedad.) (Declarado INEXEQUIBLE mediante sentencia C-1094 de 2003.)
Como puede observarse, mediante los literales acusados
del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 fueron aumentados los requisitos previstos
en la Ley 100 de 1993, para obtener el derecho a la pensión de sobrevivientes,
pues en el anterior artículo sólo se exigía que el afiliado fallecido, si se
encontraba aportando al régimen, hubiera cotizado un mínimo de 26 semanas al
momento de producirse el deceso; y si había dejado de cotizar, hubiese efectuado
aportes como mínimo por 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento
en que se produjo el fallecimiento.
Actualmente, el artículo 12 de la
Ley 797 de 2003, que modificó la norma original, exige que el afiliado
fallecido hubiera cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años (los
inmediatamente anteriores al fallecimiento) y que se acrediten los requisitos
contemplados en los literales a) y b) de dicho artículo 12 acusado, donde se
requiere, para que los beneficiarios tengan derecho, que los afiliados
demuestren una fidelidad de cotización para con el sistema de al menos el 20%
del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y
la fecha del fallecimiento.
Es decir, la exigencia de fidelidad de cotización, que
no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, es una medida regresiva en materia de
seguridad social, puesto que la modificación establece un requisito más
riguroso para acceder a la pensión de sobrevivientes, desconociendo la
naturaleza de esta prestación, la cual no debe estar cimentada en la
acumulación de un capital, sino que por el contrario, encuentra su fundamento
en el cubrimiento que del riesgo de fallecimiento del afiliado se está haciendo
a sus beneficiarios.
Ciertamente, en materia de configuración legislativa
en torno a la seguridad social, la carta le reconoce al legislador un amplio margen
de configuración, al sostener en el artículo 48 que la seguridad social deberá
prestarse con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, “en los términos que establezca la
Ley”, otorgando así una competencia específica al legislador y
reconociéndole un amplio margen de libertad de configuración para regular la
materia. No obstante, es obvio que la libertad de configuración legislativa en
ese campo no es absoluta, sino que, por el contrario, encuentra límites
sustanciales que delimitan su actuación en aras de proteger los principios básicos
del Estado Social de Derecho, de suerte que se le impone un superior grado de
responsabilidad social y política.
Por tanto, la previsión de establecer un mínimo de
cotización, así como una serie de porcentajes y sumas que cubren el riesgo de
muerte, debe reportar un beneficio progresivo que favorezca a la colectividad.
Específicamente en este caso, lo que se busca es que las contingencias de quien
fallece, no repercutan aún de mayor manera contra quienes se encuentran en grave
situación involuntaria de necesidad y requieren un trato protector, que les
permita continuar con una pervivencia digna.
En este caso, se aumentó el número de semanas
cotizadas y se estableció un
nuevo requisito de fidelidad al sistema, esto es, una cotización con una
densidad del 20% y del 25% del tiempo transcurrido entre los extremos que la ley
señala, desconociendo que esa exigencia no puede ser cumplida en igualdad de
condiciones; por ejemplo, si una persona al fallecer por enfermedad tiene 40
años de edad, debe contar con un mínimo de 5 años de cotizaciones, que
correspondería al 25% del tiempo cotizado, el cual se ve incrementado en la
medida que pasen los años, pues siguiendo el mismo ejemplo si el afiliado al
fallecer cuenta ya no con 40 sino con 60 años de edad, el requisito
correspondiente al 25% del tiempo, ascendería a 10 años de cotizaciones.
Así mismo, tratándose de muerte accidental, si una
persona al fallecer tiene 40 años, el requisito del 20% correspondería a 4 años
de fidelidad al sistema; si contara con 60 años, el requerimiento sería de 8
años de cotizaciones. Es decir, las nuevas condiciones implican una
regresividad que no tiene justificación razonable; por el contrario,
constituyen un obstáculo creciente, que aleja la posibilidad de acceder a la
pensión de sobrevivientes.
Siendo
ello así, cabe recordar que uno de los principios fundantes del orden superior
es el reconocimiento, como regla general y sin discriminación, de la primacía
de los derechos de la persona, razón por la cual ese requisito de fidelidad
aparece como una medida regresiva, que pretendiendo proteger la viabilidad del
sistema, desconoce el fin último de la pensión de sobrevivientes, la cual, se
repite, procura amparar a las personas, que necesitan atender sus necesidades,
sin mengua adicional por la contingencia de la muerte del afiliado de quien
dependían.
Por consiguiente, la
Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de los literales a) y b) del
artículo 12 de la Ley 797 de 2003.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES los
literales a) y b) del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA                             MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                                                          Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ                   GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                                           Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO                         JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                                          Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO                        LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] “Al respecto, ver entre otras, las
sentencias C-251 de 1997. Fundamento 8., SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y
C-1489 de 2000.”
[2]“Salvo que se trate de los derechos sociales fundamentales, como,
por ejemplo, el derecho de los menores a la educación básica gratuita.”
[3] “En el mismo sentido se expresa el artículo 26 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando sostiene: ‘Artículo 26.
Desarrollo Progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar
providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional,
especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y
sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la
Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo
de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa
u otros medios apropiados’.”
[4] “Cfr. Sentencia C-038 de 2004.”
[5] “Sentencia C-1165 de 2000.”
[6] “Cf. Sentencia T-1318
de 2005.”
[7] “Así por ejemplo, en la sentencia T-025 de 2004,
sobre los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por la
violencia, la Corte indicó que los derechos sociales, económicos y culturales
consagrados en la Constitución imponían al Estado, el ‘deber de abstenerse de
adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente
regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que
conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de
exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar
gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos’.”
[8] “En este sentido Cfr. sentencias C-671 de 2002, C-789 de 2002,
C-931 de 2004, T-1318 de 2005, entre otras.”
[9] “Sentencia C-671 de 2002.”
[10] “Cfr. Sentencias C-1064 de 2001 C-671 de 2002, C-931 de 2004.”
[11] “Sentencia C-991 de 2004. En el mismo sentido T-025 de 2004.”
[12] “Cfr, entre otras, C-038 de 2004.”
[13] “En este sentido Cfr. La sentencia C-789 de 2002,
a través de la cual la Corte aplicó la prohibición de regresividad  a una ley
que aumentaba los requisitos para acceder a la pensión.”
[14] “En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la reducción o
desviación efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho
social será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo,
Observaciones Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema
respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.”
[15] “Ibídem.”