T-482-01
Sentencia T-482/01
Sentencia T-482/01
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
PERSONA DE LA
TERCERA EDAD-Eficacia de
tutela por morosidad de justicia ordinaria
SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza
REGIMEN DE
TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Situación de los exparlamentarios
PENSION DE
JUBILACION PARA EXCONGRESISTA-Reajuste
especial
PENSION DE
JUBILACION PARA EXCONGRESISTA-Requisitos
para obtener el reajuste especial
La Sala comparte
la posición del Consejo de Estado, en el sentido de señalar que para ser
beneficiario del reajuste especial, la persona debe acreditar que para la fecha
en que fue congresista satisfacía los requisitos señalados en el artículo 7º
del Decreto 1359 de 1993, es decir: haber llegado a la edad de 50 años de edad
si son mujeres o 55 años de edad si son varones; cumplir o haber cumplido 20
años de servicios continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de
derecho público, incluido el Congreso  de la República, o que los haya cumplido
y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros
Sociales, conforme a la ley 71 de 1988.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Trato
diferenciado razonable
Referencia:
expediente T-398957
Accionante:
Guillermo Benavides Melo
Procedencia: Juzgado
23 Civil del Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C. mayo
diez (10) de dos mil uno (2001).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur
Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y Eduardo Montealegre Lynett, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El señor Guillermo
Benavides Melo ejerció acción de tutela en contra del Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República, establecimiento público del orden nacional, por
considerar que dicha entidad ha desconocido sus derechos fundamentales a la
vida digna, a la igualdad y a la seguridad social.
Manifiesta el
accionante que inició su carrera profesional desde el año de 1956,
desempeñando, entre otros, el cargo de Senador de la República (años 1980 a
1981), el de Consejero de Estado y el de Director Nacional de la Carrera
Judicial, este último a la fecha de obtener su pensión de jubilación en octubre
15 de 1991. Sin embargo, afirma tener derecho a beneficiarse del Régimen de
transición consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, por lo que el
monto de su pensión no puede, según él, ser inferior al 75% del ingreso mensual
promedio devengado durante el último año por un congresista en ejercicio.
Indica que si bien
le fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social una pensión de
jubilación, el monto de la misma ($2.500.000 aproximadamente) no le permite
suplir sus necesidades básicas ni las de su familia, por lo que el día 7 de
abril del 2000 solicitó al Fondo de Previsión Social del Congreso su afiliación
a dicho Fondo, junto con el reconocimiento, reajuste y pago de su pensión de
jubilación como excongresista. Argumenta que el Decreto 1293 de 1994 extendió
el régimen de aplicación de la ley 100 de 1993 a quienes hubieren sido, en
cualquier tiempo, congresistas, siempre que a esa fecha hubieren cumplido 35
años de edad las mujeres y 40 años los hombres, o que hubieren prestado sus
servicios durante 15 o más años al Estado, requisitos que cumplía a
satisfacción.
Afirma no haber
obtenido respuesta a su petición, por lo cual solicita se despachen
favorablemente las pretensiones que allí fueron invocadas.
Mediante resolución
Número 000598 de octubre 3 de 2000, el Director General del Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República negó la conmutación y el reajuste pensional
en favor del señor Guillermo Benavides Melo. Explicó que de conformidad con lo
previsto en el Decreto 1359 de 1993, en la ley 33 de 1985 y en el concepto del
Consejo de Estado No.1030 de 1998, no le asiste derecho en este sentido, por cuanto
para la época en que fue Senador de la República no tenía un tiempo de servicio
de 20 años, además de no ostentar la calidad de Congresista para la época en
que le fue reconocida la pensión (1991), concedida por una entidad diferente a
FONPRECON .
Sentencia de
primera instancia
La demanda
correspondió al Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá, quien por sentencia
del 6 de octubre de 2000 negó el amparo solicitado. Observa el Despacho que si
bien al momento de interponerse la demanda (21 de septiembre de 2000) no se
había resuelto la petición presentada, en el curso del proceso se profirió el
acto administrativo correspondiente que, aun cuando fue desfavorable al actor,
cesaba la actuación impugnada.
Con relación a los
derechos a la vida y a la seguridad social, el juzgado no encontró elementos de
juicio que le permitieran concluir que el actor es una persona de la tercera
edad o que su vida corra grave peligro. Así mismo, destacó que no le
corresponde en sede de tutela adelantar un análisis hermenéutico de la
normatividad reguladora del régimen pensional.
Finalmente, frente
al derecho a la igualdad, estima el juzgado que no se puede plantear su
violación so pretexto del incumplimiento de requisitos legales, ni menos aún
frente a una decisión administrativa que no reconoce la figura de la
conmutación.
Impugnación
En su escrito de
impugnación, el accionante aclara que su pretensión no está dirigida a obtener
respuesta a la petición elevada ante el Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República, sino a obtener la afiliación, el reconocimiento y el pago de
su pensión de jubilación por parte del mencionado fondo.
De otro lado, estima
que no hubo un análisis suficiente del derecho a la seguridad social y su
conexidad con el derecho a la vida, ni de la afectación del mínimo vital en
tratándose de personas de la tercera edad, lo cual, en su sentir, convierte a
la acción de tutela en un mecanismo transitorio de protección.
Segunda Instancia
En sentencia del 1º
de noviembre de 2000, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá confirmó el
fallo de primera instancia. A juicio del tribunal, la entidad demandada ya dio
contestación al demandante, habiendo entonces sustracción de materia para
conceder el amparo frente al derecho de petición. Tampoco encuentra vulneración
alguna de los derechos a la seguridad social y a la vida, toda vez que el
accionante viene devengando una pensión de jubilación que descarta su
afectación al mínimo vital.
En cuanto tiene que
ver con el derecho a la igualdad, el ad-quem observa que la situación del
solicitante difiere de la de las demás personas, en virtud de lo que sobre el
particular prevén las distintas disposiciones legales citadas, más aún cuando
puede interponer los recursos pertinentes.
Revisión por la
Corte
Remitida a esta
Corporación, mediante auto del 11 de diciembre de 2000, la Sala de Selección
Numero 12 dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
En escrito allegado
posteriormente, el demandante reiteró los motivos de su inconformidad con las
decisiones de instancia. Agregó que no obstante contar con algo más de 68 años
de edad, padece de diabetes, enfermedad que le impone cargas económicas y
consultas médicas permanentes y que hace más difícil su vida, por lo cual
solicita a la Corte analizar su situación como persona de la tercera edad.
Reconoce que si bien pudo haber gestionado la reliquidación de su pensión ante
CAJANAL, no obró en este sentido porque cree tener derecho en los términos
señalados en la acción de tutela. Sin embargo, solicita que en el evento de
despacharse desfavorablemente sus pretensiones, se examine la posibilidad de
ordenar la reliquidación de su pensión.
Actividad
probatoria de la Corte Constitucional
Teniendo en cuenta
que el peticionario invocó como vulnerado su derecho fundamental a la igualdad,
y en particular hizo referencia a los casos de Oscar Vélez Marulanda y José
Antonio Lacouture Dangond, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional dispuso la realización de una inspección judicial en el Fondo de
Previsión Social del Congreso con el fin de tener una percepción directa de la
documentación y los trámites adelantados en dicha entidad. En la diligencia,
adelantada el 16 de abril de 2001, el Dr. Luis Fernando Gómez Arias Gómez,
Secretario General del Fondo de Previsión del Congreso, facilitó el acceso
tanto al expediente del accionante, como a la documentación relacionada con las
personas respecto de las cuales se consideraba en la misma situación, de lo
cual se dejó constancia y copia en el expediente de tutela.
La Corte encontró
que mediante resolución No. 130 de 1992, el Fondo reconoció al Dr. Oscar Vélez
Marulanda el derecho a una pensión de jubilación, luego de considerar que el
último cargo desempeñado correspondió al de Senador de la República, fecha para
la cual contaba con más de veinte (20) años de servicio y más de 55 años de
edad. Es preciso anotar que el reconocimiento fue directamente por parte del
Fondo del Congreso y que no se trató de una afiliación o conmutación pensional.
En cuanto tiene que
ver con la situación del Dr. Lacouture Dangond, la Corte observa que
incialmente había sido beneficiado con el reconocimiento de una pensión mensual
vitalicia de jubilación, ordenada y pagada por la Caja Nacional de Previsión
según Resolución No. 05476 de abril 30 de 1986, donde se indicó que el último
cargo desempeñado por el peticionario fue el de Embajador Extraordinario y
Plenipotenciario de Colombia ante el Gobierno de Trinidad y Tobago.
Posteriormente, el Fondo de Previsión Social del Congreso, por Resolución
No.00428 de 1999, ordenó su afiliación al Fondo y asumió la pensión de
jubilación que le fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión por
considerar, entre otras razones, que el beneficiario cumplió los veinte (20)
años de servicio ostentando la calidad de Senador de la República.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.- Esta Corte es
competente para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591
de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
El asunto bajo
revisión
2.- El actor
considera que tiene derecho a ser afiliado por el Fondo de Previsión Social del
Congreso y al reconocimiento por parte de éste de la conmutación pensional.
Acepta haber obtenido respuesta (negativa) a la solicitud que elevó ante el
fondo, pero advierte que la demanda de tutela no se dirige a la protección del
derecho de petición, sino a la salvaguarda de sus derechos a la vida, a la
seguridad social y a la igualdad, por tratarse de una persona de la tercera
edad. En consecuencia, la Corte deberá analizar los siguientes aspectos
jurídicos: (i) existencia de otros mecanismos judiciales de defensa en
tratándose de personas de la tercera edad; (ii) el alcance de la seguridad
social, específicamente en materia de pensiones; (iii) la situación pensional
de excongresistas y la conmutación pensional para estos casos; (iv) la eventual
vulneración del derecho a la igualdad.
La existencia de
otros mecanismos judiciales de defensa y la situación de las personas de la
tercera edad.
3.- La abundante
jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática en señalar que según lo previsto
en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991 (artículo 6),
la acción de tutela no procede cuando existen otros mecanismos judiciales de
defensa, a menos que se utilice en forma transitoria y para evitar un perjuicio
irremediable[1];
su naturaleza residual y subsidiaria así lo exigen[2]. No obstante, la Corte
también ha precisado que tales medios deben ser valorados en cada caso
concreto, reconociendo especial atención a su eficacia y a las condiciones de
la persona en cuyo favor se interponga la acción de tutela. Así, cuando el otro
mecanismo no constituye un real y efectivo medio para asegurar la protección de
los derechos, el juez debe proceder al estudio de la demanda de tutela, que
pasa a convertirse en el mecanismo principal de defensa. Esta Corporación ha
señalado lo siguiente[3]:
“3.- Es preciso
recordar que la acción de tutela, por mandato del propio constituyente, fue
prevista como un instrumento jurídico de naturaleza subsidiaria, mas no para
remplazar o alternarse con los procedimiento ordinarios; por ello, ante la
existencia de otros mecanismos judiciales de defensa, la acción de tutela es,
en principio, improcedente[4].
4.- Sin embargo,
la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la determinación de esos
otros procedimientos no obedece a una comprobación automática y meramente
teórica, sino que es función del juez, en cada caso concreto, analizar la
funcionalidad y eficacia de tales mecanismos y determinar si ellos, realmente,
permiten asegurar la protección efectiva  de los derechos constitucionales
fundamentales[5].
Si luego de una valoración fáctica y probatoria concluye que no responden
satisfactoriamente a las expectativas, es decir, si no son idóneos ni eficaces,
la acción de tutela tiene la virtud de “desplazar la respectiva instancia
ordinaria para convertirse en la vía principal de trámite del asunto[6]”.
4.- No obstante, hay
personas que por sus “condiciones particulares” deben ser objeto de especial
protección del Estado, específicamente cuando el juez de tutela valora la
idoneidad de otros mecanismos de defensa, puesto que allí debe ser muy
cauteloso a fin de evitar la vulneración de derechos fundamentales. Dicha
situación se presenta en tratándose de niños, enfermos, menesterosos, mujeres
embarazadas, o de quienes han llegado a la tercera edad[7]. Para el caso que ocupa
la atención de la Sala, es preciso aclarar la situación de estos últimos.
Es natural que las
personas de la tercera edad encuentren disminuidas sus capacidades físicas y se
hallen propensas a contraer enfermedades. Lo anterior, sumado a la excesiva
morosidad de los procesos judiciales ordinarios, significa que en muchas
ocasiones no puedan asegurar con ellos la protección de sus derechos, toda vez
que sus expectativas de vida son mucho menores. Por tal motivo, la
jurisprudencia ha reconocido que la acción de tutela tiene la virtud de
convertirse en el mecanismo idóneo para asegurar el respeto de sus derechos.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente[8]:
“De otra parte, observa la Sala, que ante la situación
de ancianidad del actor, lo cual implica  una protección especial (art. 46
C.N.), la acción de tutela  es el único mecanismo eficaz  y protector para
tutelar  su derecho al mínimo vital, a la vida y la salud con que cuenta el
actor, pues si bien es cierto el  ordenamiento jurídico  civil le brinda
medios judiciales de defensa, éstos no son eficaces, pues la morosidad de la
justicia civil, dada la edad  avanzada del peticionario hace en la práctica
nugatorios sus derechos.  En consecuencia, esta Sala revocará las decisiones
judiciales de las instancias y tutelará la pretensión del demandante en esta
acción y así lo consignará en la parte resolutiva de la sentencia.”
La naturaleza de
la seguridad social y de la pensión de jubilación
5.- La seguridad
social tiene una doble connotación: (i) como servicio público y (ii) como
derecho irrenunciable. Como servicio público es obligatorio, esencial y se
presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado; como derecho
irrenunciable se garantiza a todos los habitantes del Estado, aún cuando “su
exigibilidad como derecho subjetivo está sujeta a unas restricciones y
condicionamientos específicos, que permitan garantizar que toda la población
tenga acceso a él”[9].
Si bien es cierto que la seguridad social no es autónomamente un derecho
fundamental, también lo es que puede llegar a serlo cuando existe relación de
conexidad con un derecho que sí tiene esta naturaleza.  Sobre el particular la
Corte, en la sentencia T-426 de 1992 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, precisó lo
siguiente:
“El derecho a la
seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un
derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido de forma genérica en
el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las
personas de la tercera edad (CP art. 46 inc. 2), adquiere el carácter de
fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento
tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios
fundamentales como la vida (CP art. 11), la dignidad humana (CP art.1), la
integridad física y moral (CP art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad
(CP art. 16) de las personas de la tercera edad (CP art. 46).”
6.- Con relación a
las personas de la tercera edad, el derecho a la seguridad social adquiere una
especial connotación y se eleva a la categoría fundamental[10].  Y en cuanto tiene
que ver específicamente con la pensión de jubilación como elemento integrante
de ésta, también la jurisprudencia constitucional le ha reconocido su
naturaleza fundamental en los siguientes términos:
“La pensión de
jubilación, en cuanto tiene que ver, con la protección a las personas de la
tercera edad (artículo 46), con el respeto a la dignidad (artículo 1º), con el
derecho a la seguridad social (artículo 48) y, especialmente, con el derecho a
la vida (artículo 11), tiene el carácter de fundamental[11]. Y, la
pensión de jubilación tiene sentido en cuanto se traduce en unas mesadas que
recibe el beneficiario. Si una persona de la tercera edad ya está jubilada y la
ley le adecúa su mesada para que tenga correspondencia con el sueldo de quien
está laborando en el mismo cargo, esta INDEXACION crea para el jubilado un
derecho adquirido que no puede ser vulnerado y que el Estado tiene la
obligación de proteger. (arts. 48 y 53 C.P.)”.[12]
7.- Con estos
elementos de juicio, y para determinar la procedencia o no de la acción de
tutela, la Corte debe establecer si el señor Guillermo Benavides Melo puede ser
considerado como persona de la tercera edad y si sus derechos son susceptibles
de protección en sede de tutela.  En este orden de ideas, respecto del primer
punto, la Sala observa que si bien el actor no cuenta con 70 años de edad,
considerada por la jurisprudencia como iniciativa de la tercera edad[13], le falta poco para
alcanzarla, que padece diabetes y que, además de ello, de someterlo a la duración
de un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, muy
probablemente no definiría su situación jurídica frente a la pensión
jubilatoria porque para cuando se decidiera la cuestión, ya habría dejado de
existir.  Lo anterior permite concluir la procedibilidad de la acción de tutela
en este punto, correspondiendo ahora analizar si el Fondo de Previsión Social
del Congreso ha vulnerado los derechos fundamentales del señor Benavides Melo.
La situación de
los exparlamentarios y el régimen de transición en materia pensional.
8.- La Corte
considera oportuno clarificar la situación jurídica de los excongresistas en
cuanto tiene que ver con el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación.
En consecuencia, conviene hacer una breve referencia histórica de la
normatividad al respecto.
9.- En primer
término, encuentra la Sala que la ley 6 de 1945 dispuso el reconocimiento de
una pensión vitalicia de jubilación para aquellos “empleados y obreros
nacionales” que cumplieran 50 años de edad y veinte (20) años de servicio
continuo o discontinuo (Artículo 17).  Posteriormente, con la expedición de la
ley 48 de 1962, las previsiones de la ley 6 de 1945 se hicieron extensivas a
los miembros del Parlamento en los siguientes términos:
“Artículo 7º. Los
miembros del Congreso y de las asambleas departamentales gozarán de las mismas
prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores
públicos en la ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o
reformen.”
Inicia aquí una
nueva etapa de regulación normativa en materia de pensiones para los
congresistas, que se caracterizará por la previsión de un régimen especial
teniendo en cuenta su condición y la naturaleza de sus funciones.  Así, el
Decreto 1723 de 1964 (reglamentario de la ley 68 de 1962) determinó la pensión
vitalicia de jubilación para los miembros del Congreso Nacional, en cuantía
equivalente a las dos terceras partes del promedio de las asignaciones
devengadas durante el último año de servicios, o del promedio de lo devengado
en los tres últimos años, a opción del beneficiario (artículo 2º).
Pero fue la ley 33
de 1985 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de
Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”, la norma que
marcó la especialidad pensional de los parlamentarios, aún cuando mantuvo los
requisitos para acceder a ella.  Así, en su artículo 14 dispuso la creación del
Fondo de Previsión Social del Congreso como un establecimiento público del
orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
encargado de reconocer y pagar las prestaciones sociales de los Congresistas,
empleados del Congreso y de los empleados del mismo Fondo.  El artículo 1º de
esta ley también modificó el régimen general de pensiones de los empleados
oficiales elevando el requisito de la edad a 55 años de edad; no obstante,
mantuvo el requisito de los veinte (20) años de servicio, exigencias también predicables
respecto de los parlamentarios, pero realizó la siguiente salvedad:
“Parágrafo 2º.
Para los empleados oficiales que a la presente ley hayan cumplido quince años
continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose sobre la edad de
jubilación que regían con anterioridad a la presente ley.
Quienes con
veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales,
actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan
los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55) si
son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuedo
con las disposiciones que regían al momento de su retiro.” (Subrayado fuera de texto)
10.- Con
posterioridad a la Constitución de 1991 fue expedida la ley 4ª de 1992, que en
armonía con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Carta, dejó en cabeza del Gobierno la función de fijar el régimen salarial y
prestacional de los miembros del Congreso (artículo 1º).  En todo caso exigió
el respeto a los derechos adquiridos (artículo 2º) y dispuso que la pensión no
podría ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante el último
año y por todo concepto percibiere el congresista (artículo 17).
En desarrollo de esta
ley, el Gobierno expidió los Decretos 1359 de 1993 y 1259 de 1994.  En su
interregno fue expedida la ley 100 de 1993.  El primero de ellos fijó el
régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las
mismas, aplicable a los Senadores y Representantes a la Cámara; dispuso lo
siguiente:
“Artículo 1º.
Ambito de aplicación.  El presente Decreto establece integralmente y de manera
especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que
en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la ley 4ª de
1992, tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara de
Representantes”. (Subrayado fuera de texto)
“Artículo 7º.
Definición.  Cuando quienes en su condición de Senadores o Representantes a
la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º,
parágrafo 2º de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20
años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes
entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los
haya cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto
Colombiano de Seguros Sociales, conforme a los dispuesto en el artículo 7º de
la ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación
que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el
último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de
conformidad con lo establecido en los artículos 5º y 6º del presente Decreto”.
(Subrayado fuera de texto)
“Artículo 17.
Reajuste especial.  Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan
pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª  de 1992, tendrán
derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal
manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a
que tendrían derecho los actuales Congresistas.
Será requisito
indispensable para que un excongresista pensionado pueda obtener el reajuste a
que se refiere el presente artículo, no haber variado tal condición como
consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al
de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de
su mesada pensional.
Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.  El
Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual
de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994.” (Subrayado fuera de
texto)
La ley 100 de 1993,
que creó el Sistema de Seguridad Social Integral, estableció un régimen de
transición (artículo 36), pero abrió la posibilidad de incorporar al sistema
general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud, a los
Congresistas (artículo 273).  La mencionada ley señaló lo siguiente:
“Artículo 36. (…)
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia
el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de
servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se
encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas
personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones
contenidas en la presente ley.(…)” (Subrayado fuera de texto)
“Artículo 273. Régimen Aplicable a los Servidores
Públicos.  El Gobierno Nacional, sujetándose a los objetivos, criterios y
contenido y criterios que se expresan en la presente Ley, y en particular a lo
establecido en los artículos 11 y 36 de la misma, podrá incorporar, respetando
los derechos adquiridos, a los servidores públicos, aún a los
congresistas, al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de
Seguridad Social en Salud”. (Subrayado fuera de texto)
11.- Así, en
desarrollo de lo previsto en las disposiciones citadas, y con el fin de
reunificar el régimen de seguridad social, el Gobierno expidió el Decreto 1293
de 1994 que ordenó la aplicación del sistema general de pensiones a los
Representantes a la Cámara, Senadores y empleados del Congreso de la República,
con excepción de los cubiertos por el régimen de transición previsto en el
artículo 2º de dicho decreto que dispone:
“Artículo 2º.
Régimen de Transición de los senadores, representantes, empleados el Congreso
de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.- Los
senadores, representantes, los empleados del Congreso de la República y los
empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los
beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la ley 100
de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los
siguientes requisitos:
a.   Haber cumplido 40 o más años de edad si son
hombres , o 35 o más años de edad si son mujeres;
b.   Haber cotizado o prestado servicios durante
15 años o más.
Parágrafo.  El
régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también a
aquellas personas que hubieren sido senadores o representantes con anterioridad
al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores,
siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales
a) y b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieren un régimen
aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán.”
(Subrayado fuera de texto)
Artículo 3º. Beneficios del régimen de transición.. Los
senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos
en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de
jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o
número de semanas cotizadas establecidas en el decreto 1359 de 1993, así
como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de
la liquidación establecidos en el mismo decreto.(…)
Parágrafo. El régimen de transición de que trata el
presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes
que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una
situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, 20 años de
servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho
público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y
cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales
en cualquier modalidad.  En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo
dispuesto en el literal b) del artículo 2º del decreto 1723 de 1964, es decir
que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto,
podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de 50
años.”  (Subrayado fuera de texto)
12.- En este orden
de ideas, la Corte concluye lo siguiente respecto de Congresistas y
excongresistas:
El régimen de
transición previsto en el Decreto 1293 de 1994 remitió a la ley 100 de 1993
(art. 36).  Dicha ley se refiere al Decreto 1359 de 1993, por ser éste
precisamente el régimen anterior y especial previsto para los congresistas, y
señalar allí los requisitos para tener derecho a la pensión de jubilación o a
su reajuste especial  por el Fondo de Previsión Social del Congreso; sin
embargo el decreto contempla la edad indicada en la ley 33 de 1985.  Tenemos
entonces los siguientes requisitos:
1. Haber
llegado a la edad de 50 años de edad si son mujeres, o 55 años de edad si son
varones.
2. Cumplir o
haber cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o en
diferentes entidades de derecho público, incluido el Congreso  de la República,
o que los haya cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el
Instituto de Seguros Sociales, conforme a la ley 71 de 1988.
Así pues, quienes a
la fecha de haber sido Senadores o Representantes a la Cámara cumplieren con
estos requisitos tienen derecho a beneficiarse del régimen de transición, y en
consecuencia el monto de su pensión no puede ser inferior al 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año y por todo concepto reciba un
congresista.
13.- La Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto emitido el 28 de
Octubre de 1997, adoptó la posición que ahora comparte la Corte.  La mencionada
providencia concluyó lo siguiente[14]:
“PRIMERO.
El decreto 1359 de 1993 expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de
facultades constitucionales y legales, en particular de la contenida en el artículo
17 de la ley 4ª de 1992, por el cual estableció un régimen  especial de
pensiones en favor de los congresistas, hizo remisión jurídicamente admisible a
la ley 33 de 1985, en particular al artículo 1º parágrafo 2º, que establece la
edad requerida para tener derecho a una pensión vitalicia de jubilación.
El decreto 1293
de 1994 no remitió directamente a la ley 33 de 1985 sino al decreto 1359 / 93 y
en su aplicación a esta ley.
Como la remisión
la hace el decreto 1359  al parágrafo de un artículo  específico (el 1º de la
ley 33), no existe razón válida para aplicar otras disposiciones de la misma
ley, como es la exclusión de los  regímenes especiales y tampoco para revivir
el artículo 21 del decreto 2837 de 1986 el cual fué reemplazado con la
legislación posterior, o sea las leyes 4ª de 1992 y 100 de 1993 y los decretos
1359 de 1993, 1293 y 691 de 1994, que constituyen la normatividad aplicable en
la materia relacionada con la pensión de jubilación de los congresistas.
SEGUNDA. La edad de pensión para los congresistas
bajo el régimen de transición previsto en el decreto 1293 de 1994 es la
establecida por el decreto 1359 de 1993.
Este decreto 1359
resulta ser el mismo “régimen anterior al cual se encuentren afiliados”
previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, o sea, en cuanto a la edad,
es la señalada en el parágrafo 2º del artículo 1º de la ley 33 de 1985; existe
una sola excepción a esta norma consignada  en el mismo decreto 1293 de 1994  y
que se relaciona a continuación.
En síntesis la
edad de pensión de los congresistas bajo el régimen de transición es la
siguiente:
- cuando cumplan
50 años de edad, si son mujeres, o 55 años de edad, si son hombres (parágrafo
2º, art. 1º, ley 33 / 85),
-
excepcionalmente quienes habiendo tenido una situación jurídica consolidada
antes del 20 de junio de 1994, consistente en 20 años de servicios, la edad
mínima para obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación es de 50 años
(art. 3º, decreto 1293 / 94).
En consecuencia,
los congresistas que no estén amparados por el régimen de transición, se rigen
por el sistema general de la ley 100 de 1993, es decir la edad mínima de
jubilación para las mujeres, 55 años y para los hombres, 60 años.”
El reajuste
especial a que tienen derecho los excongresistas
14.- Ahora bien, por
mandato del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, los Senadores y
Representantes a la Cámara que se hubieren pensionado con anterioridad a la
vigencia de la ley 4ª de 1992 tienen derecho a un reajuste especial en
su pensión de jubilación, en cuantía que no puede ser inferior al 50% de la de
los actuales congresistas.  No obstante, en aras de garantizar el derecho a la
igualdad, la Corte ha reconocido que  dicho reajuste, no puede ser inferior al
75% del ingreso promedio mensual que durante el último año y por todo concepto
perciba un congresista[15].
15.- La situación
anteriormente descrita es clara respecto de quienes en su condición de
parlamentarios adquirieron el derecho a la pensión de jubilación, pero puede
presentar confusión cuando éste se adquirió con posterioridad a la fecha en que
la persona se desempeñó como congresista.  Es necesario determinar entonces si,
encontrándose en el régimen de transición, por el sólo hecho de haber sido
congresista en cualquier tiempo, la persona puede exigir el reconocimiento del reajuste
especial.  La misma pregunta fue formulada por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
la cual fue absuelta en ampliación del Concepto No. 1030 de 1997, en los
siguientes términos:
“Por tanto, la
edad exigida por el artículo 7º del decreto 1359 de 1993  debe cumplirse
teniendo la condición de congresista  o  conservando durante  todo  el
tiempo  exigido  de cotizaciones (20 años) la investidura; en caso distinto,
puede posteriormente completar el estatus de pensionado sumando otras
cotizaciones en entidades de derecho público o del sector privado pero ya con
otro régimen (…)”.
“3.Un
congresista no adquiere el derecho a pensión de  acuerdo a las exigencias
contenidas en el régimen aplicable del decreto 1359 de 1993,  si no alcanzó a
cumplir la edad  determinada en éste o no cotizó el número de mesadas exigidas
por la ley en tal carácter.
En
consecuencia, la  aspiración de pensionarse por haber sido congresista alguna
vez carece de sustento válido para tal efecto, pues esta sola condición  no es
suficiente para acceder al régimen especial.” (Subrayado fuera de texto)
Existe sin embargo
otra interpretación según la cual, los requisitos para que un ex-congresista
tenga derecho al reajuste especial, no son otros que los previstos en el
parágrafo del artículo 2º del Decreto 1293 de 1994 (haber cumplido 40 o más
años de edad si son hombres, o 35 o más años de edad si son mujeres, y haber
cotizado o prestado servicios durante 15 años).  La Corte considera, no
obstante, que dicha interpretación es errada por cuanto tales son los
requisitos exigidos para ser beneficiario del régimen de transición a que hace
referencia el artículo 36 de la ley 100 de 1993, mas no para tener derecho al reajuste
especial de los congresistas.
En esta oportunidad
la Sala comparte la posición del Consejo de Estado, en el sentido de señalar
que para ser beneficiario del reajuste especial, la persona debe
acreditar que para la fecha en que fue congresista satisfacía los requisitos
señalados en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993, es decir:
- Haber llegado a la
edad de 50 años de edad si son mujeres o 55 años de edad si son varones.
- Cumplir o haber
cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o en diferentes
entidades de derecho público, incluido el Congreso  de la República, o que los
haya cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de
Seguros Sociales, conforme a la ley 71 de 1988.
El reajuste
especial y la Conmutación pensional
16.- Todo lo
anterior muestra como es posible que un excongresista haya sido pensionado por
una entidad diferente al Fondo de Previsión Social del Congreso, y sin embargo
tenga derecho al reconocimiento del reajuste especial del cual se ha
dado cuenta.  En estos casos, por mandato del artículo 15 de la Ley 33 de 1985,
es el Fondo de Previsión Social del Congreso la entidad encargada de reconocer
y pagar las prestaciones sociales de los Congresistas, pudiendo dicha entidad
acudir a la figura de la conmutación pensional con otras entidades de previsión
social, quienes están obligadas a contribuir en la proporción que les
corresponda.
Del caso concreto
Observa la Sala que
el último cargo desempeñado por el señor Guillermo Alfonso Benavides Melo fue
el de Director Nacional de la Carrera Judicial.  Por tal motivo, fue la Caja
Nacional de Previsión Social la entidad encargada de reconocer y ordenar el
pago de su pensión de jubilación.  Pero como el accionante también fue Senador
de la República durante los años de 1980 y 1981, es preciso analizar si tiene
derecho a beneficiarse del régimen de transición y al reajuste especial
previsto en las disposiciones referidas.  En este orden de ideas, el primer
paso consiste en determinar si el señor Benavides Melo reúne los requisitos
exigidos en el Decreto 1293 de 1994 para ser incluido en el régimen de
transición.
En efecto, es claro
que el actor fue pensionado con anterioridad a la ley 4ª de 1992, que fue
Senador de la República con anterioridad al 1º de abril de 1994 (parágrafo del
artículo 1º), que para esa fecha ya contaba con más de 55 años de edad y que
había cotizado y prestado servicios durante más de 15 años (artículo 1º).  En
consecuencia, para la Corte no cabe duda que el señor Benavides Melo tiene
derecho a beneficiarse del régimen de transición en materia pensional del que
da cuenta el artículo 36 de la ley 100 de 1993.
Ahora bien, como la
precitada ley remite al Decreto 1359 de 1993 (régimen especial y anterior para
congresistas), un segundo paso consiste en estudiar si el peticionario reúne
los requisitos para beneficiarse con el reajuste especial allí previsto,
que como ya se dijo son los siguientes: (i) haber llegado a la edad de 55 años
y, (ii) haber cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o
en diferentes entidades de derecho público, incluido el Congreso  de la
República, o haberlos cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante
el Instituto de Seguros Sociales, conforme a la ley 71 de 1988.
Pues bien, la Corte
evidencia que cuando el actor se desempeñó como Senador de la República, (i) no
contaba con 55 años de edad (según consta en el folio 36, la fecha de
nacimiento fue el 30 de junio de 1932); así mismo la Corte destaca que, (ii)
solamente acreditó 15 años, 4 meses y 6 días de servicios (fl 35, 63 y 64).  En
consecuencia, por no reunir los requisitos exigidos, el señor Benavides Melo no
tiene derecho al reajuste especial previsto en el Decreto 1359 de 1993
ni a la consecuente conmutación pensional por el Fondo de Previsión Social del
Congreso.
Análisis del
derecho a la igualdad
El accionante
considera vulnerado su derecho a la igualdad por haber recibido un trato
diferente con relación al que se dio a los señores Oscar Vélez Marulanda y José
Antonio Lacouture Dangond.  Sin embargo, en la diligencia de inspección
judicial practicada dentro del proceso, la Corte pudo comprobar que dichos
casos difieren en cuanto a sus presupuestos fácticos de la situación del señor
Guillermo Benavides Melo.  En el primero de ellos, el reconocimiento de la
pensión de jubilación fue hecho directamente por el Fondo de Previsión Social
del Congreso, una vez verificó que el último cargo desempeñado fue el de
Senador de la República, fecha para la cual contaba con más de 20 años de
servicio y 55 años de edad.  No se trató entonces de afiliación ni conmutación
pensional.
Para el caso del
señor Lacouture Dangond, el reconocimiento de la pensión de jubilación fue
ordenado por la Caja Nacional de Previsión Social.  Y si bien es cierto que
posteriormente el Fondo de Previsión Social del Congreso dispuso su afiliación
a dicho fondo y asumió el pago de la pensión, ello ocurrió luego de encontrar
que el beneficiario cumplía a satisfacción con los requisitos de tiempo y edad
exigidos en el Decreto 1359 de 1993.  En estos términos, el trato diferencial
está justificado y, por lo mismo, no existe vulneración alguna del derecho a la
igualdad.
Finalmente, conviene
señalar que el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, difiere de los
casos resueltos por esta Corporación en las Sentencias T-426 de 1994 MP.
Alejandro Martínez Caballero, T-463 de 1995 MP. Fabio Morón Díaz, T-214 de 1999
MP. Vladimiro Naranjo Mesa y T-1752 de 2000 MP. Cristina Pardo Schlesinger.  En
las Sentencias T-456 de 1994 y T-463 de 1995, la controversia se suscitó no
frente a la afiliación al Fondo de Previsión Social del Congreso, sino que
estuvo orientada a determinar el monto del reajuste especial, que como ya se
dijo, no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el
último año y por todo concepto devenguen los congresistas.  Por su parte, las
Sentencias T-214 de 1999 y T-1752 de 2000 estudian la aplicabilidad de la
normatividad y de la jurisprudencia de ex-congresistas, en relación con los
ex-magistrados de las altas cortes.
En estos términos,
las decisiones de instancia habrán de ser confirmadas.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR el fallo
proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá el 1º de noviembre
de 2000, dentro de la acción de tutela de la referencia.
Segundo.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR QUE:
La Honorable
Magistrada doctora CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, no firma la presente providencia,
por encontrarse en cumplimiento de comisión oficial en el exterior debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver entre muchas
otras, las Sentencias T-418/00, T-156/00, T-716/99, SU-086/99, T-554/98 y T-
287/95
[2] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias SU-1052/00, T-815/2000, T-057 de 1999, T-414 de 1998
, T-235 de 1998, T-331 de 1997, T-273 de 1997 y T-026 de 1997.
[3] Corte
Constitucional, Sentencia T-127 de 2001 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Ver por ejemplo las
sentencias T-321/00 MP. José Gregorio Hernández Galindo, Su-250/98 MP.
Alejandro Martínez Caballero, T-256/95 MP. Antonio Barrera Carbonell.
[5] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias T-338/98 MP. Fabio Morón Díaz, T-100/94 MP. Carlos
Gaviria Díaz, T-228/95 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Corte
Constitucional, Sentencia T-672/98 MP. Fabio Morón Díaz.
[7] En este sentido
pueden consultarse, por ejemplo,  las Sentencias T-277/99, T-801/98, T-143/98,
T-351/97, T-224/96 y T-339/95.
[8] Corte Constitucional,
Sentencia T-351 de 1997 MP. Fabio Morón Díaz
[9] Corte
Constitucional, Sentencia T-1752 de 2000 MP. Cristina Pardo Schlesinger.  En el
mismo sentido puede consultarse, por ejemplo, la Sentencia SU-819 de 1999 MP.
Alvaro Tafur Galvis,
[10] Cfr. entre otras
las Sentencias T-456/94, T-299/97 y T-503/00, entre otras.
[11]Ver entre otras,
sentencias T-453/92, T-481/92, T-426/92.
[12] Corte
Constitucional, Sentencia T-456 de 1994 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Ver entre otras las
Sentencias T-076/96 MP. Jorge Arango Mejía, T-295/99 MP. Alejandro Martínez
Caballero y T-116 de 2000 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Radicación No.1030
M.P. Luis Camilo Osorio Isaza
[15] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias T-456 de 1994 MP. Alejandro Martínez Caballero,
T-463 de 1995 MP. Fabio Morón Díaz y T-214 de 199 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.