C-468-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-468/11
REQUISITO
DE SABER LEER Y ESCRIBIR PARA OBTENER LICENCIA DE CONDUCCION DE VEHICULOS
AUTOMOTORES-No vulnera la constitución, pues obedece a finalidades constitucionalmente
legítimas, acordes con la protección a la vida e integridad personal
LICENCIA DE
CONDUCCION-Concepto
Según la jurisprudencia constitucional, las licencias de conducción son
documentos públicos de carácter personal e intransferible que autorizan a una
persona para conducir válidamente un vehículo automotor de acuerdo con las
categorías que para cada modalidad se establezcan. Para su obtención, el
legislador ha previsto una serie de requisitos, que para la conducción de
vehículos de servicio público se hacen más exigentes. La licencia de conducción
certifica, entonces, que quienes conducen vehículos automotores, actividad que
tradicionalmente se ha considerado peligrosa, son realmente las personas a
quienes el Estado ha concedido autorización para ello, por haber verificado
previamente su idoneidad para el desempeño de tal actividad, es decir, la
aptitud, física, mental, sicomotora, práctica, teórica y jurídica de una
persona para conducir un vehículo por el territorio nacional. Cabe precisar, en
todo caso, que la licencia de conducción no es el único requisito que los
conductores de vehículos automotores deben cumplir para poder circular en
ellos, además resulta obligatorio acreditar el cumplimiento de muchas otras
condiciones, como por ejemplo, contar con una licencia de tránsito (art. 43 Ley
769 de 2002); estar amparado por un seguro obligatorio vigente (art. 42 Ley 769
de 2002); llevar dos placas iguales, una en el extremo delantero y otra en el
extremo trasero del vehículo (art. 45 Ley 769 de 2002); inscribir el vehículo
en el Registro Nacional Automotor, RUNT, (artículo 46 Ley 769 de 2002); contar
con una revisión técnico-mecánica (art. 50 Ley 769 de 2002, modificado por el
art. 9 de la Ley 1383 de 2010), entre otros.
LICENCIA DE
CONDUCCION PARA VEHICULOS AUTOMOTORES-Requisitos
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL Y
FORMAL-Diferencias
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO Y EN SENTIDO AMPLIO O LATO-Distinción
LIBERTAD DE
CONFUGRACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGULACION DE ACTIVIDADES PELIGROSAS-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD
DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR PARA REGULAR EL TRANSPORTE AUTOMOTOR-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE LOCOMOCION COMO DERECHO LIMITABLE-Reiteración
de jurisprudencia/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Importancia/LIBERTAD DE
LOCOMOCION-Límites/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Carácter fundamental
CONDUCCION
DE VEHICULOS AUTOMOTORES-Actividad peligrosa/ACTIVIDADES PELIGROSAS COMO
FORMAS DE INCURRIR EN RESPONSABILIDAD CIVIL-Desarrollo jurisprudencial/TRANSITO
VEHICULAR-La importancia y el carácter riesgoso justifican que pueda ser
regulada de manera intensa por el legislador
REGULACION
DEL TRANSITO TERRESTRE-Finalidad de garantizar la seguridad y comodidad de
los habitantes/CODIGO NACIONAL DE TRANSITO-Finalidad
REQUISITO
DE SABER LEER Y ESCRIBIR PARA OBTENER LA LICENCIA DE CONDUCCION DE VEHICULOS
AUTOMOTORES-El conocimiento sobre las normas de transito y la habilidad
para leer señales de tránsito, asegura que quien conduce produzca menos riesgos
para sí mismo y para los demás al realizar una actividad peligrosa
ANALFABETISMO-Condición
que el Estado está obligado a erradicar por mandato constitucional para mejorar
la calidad de vida de los colombianos
El analfabetismo es una de las condiciones que el Estado
está obligado a erradicar por mandato constitucional para mejorar la calidad de
vida de los colombianos y remover los obstáculos que perpetúan la marginación.
El artículo 67 de la Carta prevé que la educación es un derecho
de la persona, responsabiliza concomitantemente al Estado, la sociedad y la
familia de la educación, establece que la educación será obligatoria entre los
cinco y los quince años de edad, etapa en la cual se deberá cursar como mínimo,
un año de preescolar y nueve de educación básica, y para tal fin garantiza su
gratuidad en las instituciones del Estado. Dentro de
este contexto, el Estado Colombiano se ha propuesto lograr para el año 2015,
una tasa de analfabetismo del 1% para la población entre los 15 y los 24 años
de edad, lo que implica una cobertura del 100% para educación básica (desde 0
hasta 9º grado, que incluye preescolar, básica primaria y básica secundaria).
No obstante, mientras cumple con esta meta, debe aliviar y facilitar la
situación de los grupos poblaciones a los cuales todavía no ha podido
garantizar el derecho a la educación. No obstante, según el DANE, en Colombia, para el año 2005, el 8.4% de la
población, entre 15 y 24 años de edad, no sabía leer y escribir. De
conformidad con esas mismas cifras, el grupo de personas analfabetas está
integrado tanto por personas pertenecientes a distintos grupos étnicos como por
personas sin pertenencia étnica (blanca-mestiza), en los que tanto los hombres
como las mujeres se ven afectados en una proporción muy similar. No obstante,
los grupos más afectados son los indígenas y los afrocolombianos, tanto hombres
como mujeres. Debe tenerse en cuenta que en lo que se refiere a la población
indígena, ésta reside en los resguardos donde los establecimientos educativos
son pocos, sólo se atiende el nivel de educación básica primaria, y algunos
tienen programas de etnoeducación que permiten la integración de su tradición,
fundamentalmente oral, con los conocimientos de la sociedad mayoritaria. Por su
parte, la población afrocolombiana, se encuentra en zonas con necesidades
básicas insatisfechas, bajas coberturas en servicios públicos domiciliarios,
tasas de analfabetismos superiores al promedio nacional, bajos niveles de
tributación por habitante y alta dependencia financiera de las transferencias,
entre otros aspectos.
REQUISITO
DE SABER LEER Y ESCRIBIR PARA OBTENER LA LICENCIA DE CONDUCCION DE VEHICULOS
AUTOMOTORES-No vulnera los artículos 5, 7 y 13 de la Constitución Política
JUICIO INTEGRADO
DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación/JUICIO DE IGUALDAD-Grado de
intensidad/JUICIO INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación
REQUISITO
DE SABER LEER Y ESCRIBIR-Hace referencia a una competencia que posibilita
el conocimiento y comprensión del Código de Tránsito
SEGURIDAD
VIAL-Importancia
REQUISITO
DE SABER LEER Y ESCRIBIR PARA OBTENER LICENCIA DE CONDUCCION DE VEHICULOS
AUTOMOTORES-La medida no es desproporcionada, ni limita excesivamente el
derecho a la libre locomoción
La medida cuestionada no ofrece en
términos generales un tratamiento manifiestamente desproporcionado a quienes no
saben leer ni escribir, ni limita excesivamente su derecho a la libre
locomoción, (i) porque la actividad de conducir un vehículo automotor no es un
derecho; (ii) porque la actividad de conducir un vehículo automotor es una
actividad peligrosa que pone en riesgo la vida de quienes conducen, de los
demás conductores y de los peatones; (iii) porque la restricción a la libertad
de circulación que se podría producir por vía de exigir el requisito de saber
leer y escribir para obtener la licencia de conducción, es menor, en tanto no genera la imposibilidad de circular o transportarse
en cualquier tipo de vehículos; (iv) porque el legislador puede
establecer limitaciones razonables y proporcionadas a la libertad de locomoción
cuando se trata de salvaguardar intereses y valores superiores; (v) porque la medida además de concurrir a
garantizar la seguridad de quien conduce y la de las demás personas, contribuye
para que la condición de analfabeta no se
perpetúe en el tiempo, no sólo porque el Estado está obligado a crear las
condiciones para ello, sino porque se genera un estimulo adicional en quienes
desean conducir y son iletrados, precisamente para superar tal condición; y
(vi) porque el Estado ha adelantado una política educativa y un plan especial
de alfabetización dirigido a disminuir de manera significativa las tasas de
analfabetismo
Referencia.: expediente D-8315
Actor: Jefferson David Montoya
García
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por medio de la
cual se modifica la Ley 769 de 2002”.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., trece (13) de junio
de dos mil once (2011).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Jefferson David Montoya García demandó el artículo 3, numeral 1,
de la Ley 1397 de 2010, “por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002”.
Mediante Auto del 2 de noviembre de
2010, la demanda fue admitida y se ordenó a la Secretaria General de esta
Corporación comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio de Transporte y al Procurador General de la Nación.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADA
El texto de la disposición
demandada, en negrillas y subrayas es el siguiente:
Ley
1397 de 2010[1]
(julio 14)
“Por
medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002”
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 3°. El artículo 19
de la Ley
769 de 2002, quedará así:
Artículo 19.
Requisitos. Podrá obtener una licencia de conducción para vehículos
automotores, quien acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos:
Para
vehículos particulares:
1.
Saber leer y escribir.
2. Tener
dieciséis (16) años cumplidos.
3. Presentar
un certificado de aptitud en conducción otorgado por un Centro de Enseñanza
Automovilística inscrito ante el RUNT.
4. Aprobar
un examen teórico de conducción y un examen práctico de conducción para
vehículos particulares que realizarán los organismos descritos en el parágrafo
del artículo 2° de la presente ley, que cumplan la reglamentación que expida el
Ministerio de Trasporte.
5. Presentar
Certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir
expedido por un Centro de Reconocimiento de Conductores habilitado por el
Ministerio de Transporte, de conformidad con la reglamentación que expida el
Ministerio de Transporte y debidamente acreditado como organismo de
certificación de personas en el área de conductores de vehículos automotores.
Para
vehículos de servicio público: Los mismos requisitos enumerados anteriormente,
pero referidos a la conducción de vehículos de servicio público, conforme a la
reglamentación que expida el Ministerio de Transporte. En la cual se debe tener
en cuenta que los conductores de servicio público deben recibir capacitación en
competencias laborales y tener por lo menos dieciocho (18) años cumplidos.
Parágrafo
1°. Para obtener la licencia de conducción por primera vez, o la
recategorización, renovación, y refrendación de la misma, se debe demostrar
ante las autoridades de tránsito la aptitud física, mental y de coordinación
motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos sistematizados
y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de los rangos
establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros y límites
internacionales entre otros: las capacidades de visión y orientación auditiva,
la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y recuperación al
encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la aceleración y el
frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la discriminación de
colores y la phoria horizontal y vertical.
Parágrafo
2°. El Ministerio de Transporte reglamentará los costos del examen,
teniendo como referencia los valores actuales, haciendo ajustes anuales hasta
por el Índice de Precios al Consumidor, IPC.
Parágrafo
3°. Las personas jurídicas o naturales, que pretendan obtener la
acreditación como organismos certificadores de personas para la realización de
las evaluaciones de aptitud física, mental y de coordinación motriz, para
conducir, deberán presentar con la solicitud de acreditación, la certificación
expedida por el Ministerio de Transporte, en la cual se indique, que
efectivamente el centro de reconocimiento de conductores ha realizado las
citadas evaluaciones en Colombia.”
III.
LA DEMANDA
1.     Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El actor considera que el requisito
“saber leer y escribir” exigido por el legislador con el objeto de
obtener la licencia de conducción para vehículos particulares, contenido en el
artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por medio de la cual se
modifica la Ley 769 de 2002”, vulnera los artículos 13 (derecho a la
igualdad), 5 (derecho a la no discriminación), y 7 (principio de diversidad
étnica y cultural de la Nación) de la Constitución.
2.     Fundamentos
de la demanda
El ciudadano argumenta que la norma
parcialmente demandada introduce una restricción injustificada al ejercicio de
la libertad constitucional de conducir y  transitar libremente en un vehículo
automotor de las personas que no saben leer y escribir, segmento dentro del
cual se encuentran grupos históricamente relegados como los campesinos, las
mujeres y los indígenas.
Del texto cuestionado, el ciudadano
concluye que el requisito de saber leer y escribir, desconoce el artículo 13 de
la carta porque a pesar de que podría aducirse que busca proteger al conductor,
a la sociedad y a la familia de posibles accidentes o peligros, no persigue una
finalidad “constitucionalmente imperiosa”, en la medida en que el
conductor no se concentra cuando conduce  en actividades que exijan que sepa
leer y escribir, entre otras razones, porque para comprender las señales de
tránsito “no es indispensable, ni siquiera necesario” el requisito y, “si
eventualmente el conductor necesita consultar un documento escrito, o le es
impuesta una sanción administrativa puede pedir la información verbal -de la
misma manera como ocurre con el derecho de petición- o acudir a otro ciudadano
para que le ofrezca su apoyo o nombrar un abogado para que le represente sus
derechos.” Así, además de que no es claro que la norma parcialmente
demandada persiga un fin legítimo e imperioso, si en gracia de discusión se
aceptara ese supuesto, precisa el actor, el requisito resulta inocuo.
Estima el demandante, igualmente,
que se presenta una vulneración del artículo 13 de la Carta porque las
autoridades tienen la obligación constitucional de brindar la misma protección
y trato a todas las personas, y en consecuencia, de promover las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva, finalidad para cuyo cumplimiento
deberán adoptar las medidas que requieran a favor de los grupos discriminados o
marginados.
La vulneración de los artículos 5 y
7, en concordancia con el artículo 13, de la Carta la sustenta con el argumento
de que el requisito cuestionado, resulta exageradamente oneroso en términos de
restricción a los derechos constitucionales, en tanto elimina la posibilidad de
que un gran número de personas puedan obtener su licencia de conducción, “(…)
generalmente pertenecientes a grupos históricamente relegados del ejercicio de
su libertad para conducir legalmente un automotor (campesinos, mujeres,
indígenas)” y “(…) desconoce que Colombia es un Estado con pluralidad de
etnias y culturas, muchas de las cuales no tienen una cosmovisión a partir de
la escritura, a pesar de expresarse en castellano o en sus lenguas propias. Por
tanto, la exclusión de estos grupos también desconoce la diversidad étnica y
cultural de la Nación (…).”
Finalmente, solicita a la Corte que
declare la inconstitucionalidad del requisito previsto en el artículo 3, numeral
1 (parcial) de la Ley 1397 de 2010, porque el alfabetismo no es un
prerrequisito para acceder al ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos
que prevé la Constitución.
IV.
INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL TRANSPORTE
El Ministerio de Transporte
mediante apoderado intervino para solicitar la exequibilidad del requisito
demandado, previsto en el artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado por el
artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010,
con fundamento en los argumentos que a continuación se sintetizan.
Según la interviniente, los
accidentes de tránsito representan una causa importante de mortalidad y de
daños en las sociedades modernas, razón por la cual, el Estado tiene la
obligación de regular la circulación por las carreteras, de manera que se pueda
garantizar, en la medida de lo posible, un tránsito libre de peligros, que no
genere riesgos para la vida e integridad de las personas.
Agrega la apoderada del Ministerio
que conforme a los principios de seguridad de los usuarios y de calidad del
servicio, las autoridades, en general y, en especial, las autoridades de
tránsito están obligadas a (i) garantizar a los ciudadanos la movilización sin
que agentes internos o externos a la circulación les impidan lograr sus
objetivos particulares, lo que implica la asunción de medidas preventivas y
represivas como la señalización, la organización de las vías y de la
circulación; y (ii) garantizar el cumplimiento de unos estándares mínimos que
aseguren la adecuada utilización del servicio, garantía que da sustento a la
exigencia de requisitos para la conducción y circulación de vehículos y para la
infraestructura de circulación.
Bajo este contexto, sostiene la
interviniente, el requisito de saber leer y escribir, exigido por la norma
demandada, para obtener por primera vez una licencia de conducción, no resulta
exagerado en términos de restricción de los derechos constitucionales como lo
afirma el demandante, porque se trata de un requisito necesario para que el
sujeto que va a tener la calidad de conductor se pueda someter a un proceso de
capacitación y de formación que le de la idoneidad que se requiere para
conducir, actividad que ha sido considerada en diferentes escenarios
jurisprudenciales como una actividad peligrosa. De manera que para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado, condicionar la posibilidad de
conducir un vehículo al cumplimiento del requisito de saber leer y escribir,
constituye una medida idónea para la prevención de la accidentalidad con
consecuencias nocivas para la vida y la integridad de los ciudadanos, y los
bienes de la colectividad.
Este requisito, sostiene la
apoderada del Ministerio de Transporte, es indispensable para acceder a la
capacitación de conductores que regula el Decreto 1500 de 2009, porque para
aprobar el examen teórico práctico, en cumplimiento de lo establecido en el
numeral 3 del artículo 19 del Código Nacional de Tránsito, se requiere que el
solicitante sepa leer y escribir. Afirma, que por lo demás con tal requisito no
se está excluyendo a un grupo de personas en particular, que quiera obtener la
licencia de conducción por primera vez, y frente a la posible vulneración del
principio de igualdad, la Corte ha sostenido que si los medios utilizados son
adecuados y proporcionados, el legislador tendrá la opción de escoger el que
estime más conveniente, sin necesidad de probar que la medida elegida es la
única disponible para alcanzar su objetivo. En este sentido, el requisito
controvertido encuentra justificación en valores superiores que deben ser
atendidos prioritariamente por el Estado para asegurar que el sujeto que
conduzca un vehículo cuente con la capacidad de conocer y cumplir con las
normas de tránsito.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicita a la
Corte declarar la exequibilidad del artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de
2010, “por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002.”
La Vista Fiscal considera que la
demanda se construyó con fundamento en la sentencia C-292 de 2003,[2] tratando de equiparar el trato dado a los veedores
ciudadanos en dicha providencia con el que se debe dar a los conductores de
vehículos automotores, intento en el que se agota el discurso, sin que se
plantee un verdadero concepto de violación.
En el caso de los veedores, afirma el
señor Procurador, la Corte consideró que la exigencia del requisito de saber
leer y escribir era inexequible, porque no se puede privar a las personas del
derecho que tienen a ejercer el control de la gestión pública por medio de su
participación en las veedurías ciudadanas. El derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, define a una democracia
como participativa, y configura un Estado Social y Democrático de Derecho. Por
eso, no se exige saber leer y escribir para ejercer los derechos políticos.
En cambio, estima el Procurador que en
el caso de la conducción de vehículos automotores la situación es muy
diferente, porque no se trata de un ejercicio de la democracia participativa,
ni corresponde a un derecho político. Por el contrario, la conducción de
vehículos automotores es considerada por el derecho, con razón, como una
actividad peligrosa, dado que con su ejercicio se pone en riesgo la vida y la
integridad física del conductor, de sus pasajeros, de los demás conductores, de
los peatones y de las personas que viven alrededor de las vías.
Para el Ministerio Público, corresponde
al legislador, en ejercicio del principio de libre configuración legislativa,
dentro de los límites de la Constitución, establecer los requisitos que  una
persona debe cumplir para que se expida una licencia que la autorice a conducir
vehículos automotores, y dentro del ejercicio de la misma, optó por el
requisito de saber leer y escribir para quienes aspiren a obtener tal licencia
por primera vez, medida que en su concepto es constitucional por las siguientes
razones:
En primer lugar, porque no resulta
razonable sostener, que el hecho de no otorgar la licencia de conducción para
vehículos automotores a personas que no cumplen con una exigencia, constituye
una discriminación, pues basta con darse cuenta, por ejemplo, que  muchas de
las señales de tránsito están conformadas por palabras, y en la prueba escrita
que sobre su conocimiento debe rendirse, también se evalúa la capacidad de
interpretar los mensajes del propio vehículo.
En segundo lugar, porque los controles
de carreteras, e incluso de vías menores, y los dispositivos de alerta o alarma
en los vehículos están codificados en un lenguaje compuesto por caracteres
alfanuméricos; los procedimientos administrativos de tránsito son escritos y
las sanciones por infracciones se encuentran establecidas en códigos; la
responsabilidad penal, civil y administrativa de los conductores, está
consagrada en normas escritas; los manuales de uso responsable de los vehículos
son escritos; las pruebas de conocimiento son escritas y para poder efectuarlas
y aprobarlas es necesario saber leer y escribir.
En tercer lugar, porque la conducción
de un vehículo automotor es una actividad peligrosa, y sobre el riesgo que
genera, la Corte ya se pronunció en la sentencia C-1090 de 2003.[3]
Finalmente, señala el Ministerio
Público, porque velar por la seguridad vial no vulnera el respeto a la
diversidad cultural, pues la protección especial que el Estado debe a dichas
comunidades y grupos, se circunscribe al ámbito de la vida en comunidad, pero
no se predica de quien abandona sus costumbres ancestrales para incorporarse a
la civilización.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda.
2.     Cuestión
previa: análisis de la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la
norma parcialmente demandada
En el asunto bajo estudio existe
un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional proferido el 10 de febrero
de 2004, a través de la sentencia C-104 de 2004[4], en la que examinó una demanda
dirigida, entre otras disposiciones, contra el artículo 19 de la Ley 769 de 2002. A pesar de que ésta norma fue modificada posteriormente por el artículo 5 de la Ley 1383 de
2010 y por el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010, el aparte demandado no sufrió
ninguna modificación y quedó previsto exactamente en los mismos términos. De
manera que la Corte debe analizar si respecto del mismo se configuró o no el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Para tales efectos, la Sala, en
primer lugar, explicará el concepto de cosa juzgada constitucional, y luego
procederá a aplicarlo al caso concreto.
2.1.
Cosa
juzgada constitucional
Los fallos que dicta la Corte
Constitucional en ejercicio de su función de guarda de la integridad de la
Constitución hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en virtud de los
artículos 243 de la Carta, 46 y 48 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991.[5]
El fenómeno de la cosa juzgada
constitucional ha sido objeto de numerosos fallos de esta Corporación que la
han definido como “una institución jurídico procesal mediante la cual
se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.”[6] Tal como lo recordó la
Corte en la sentencia C-720 de 2007[7],
el efecto de cosa juzgada constitucional apareja, al menos, las siguientes
consecuencias: “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no
puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo
lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del
territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa
juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del
derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de
las decisiones judiciales.[8]”.[9]
Así, se ha sostenido por esta
Corte, que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los
funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como
función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento
jurídico.[10]
No obstante, también la Corte ha precisado que los efectos de la cosa
juzgada constitucional no son siempre iguales y que existen varios tipos que
pueden, incluso, modular los efectos vinculantes del fallo: “i) formal,
cuando se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de
pronunciamiento anterior de la Corte; ii) material, cuando a pesar de que no se
está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es
igual; iii) absoluta, en tanto que, en aplicación del principio de unidad
constitucional y de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se
presume que el Tribunal Constitucional confronta la norma acusada con toda la
Constitución, por lo que, con independencia de los cargos estudiados
explícitamente, en aquellos casos en los que la Corte no limita expresamente la
cosa juzgada, se entiende que hizo una comparación de la norma acusada con toda
la Carta y, iv) relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa
juzgada para autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de
inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento
anterior”.[11]
Específicamente en relación con la
cosa juzgada formal y material, la jurisprudencia constitucional ha introducido
diferencias significativas dentro del propósito de garantizar la seguridad
jurídica y el derecho de los demandantes a obtener decisiones materiales.
La cosa juzgada formal tiene lugar
“cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con
la misma norma que es objeto de una nueva demanda, o cuando una nueva norma con
un texto exactamente igual a uno anteriormente examinado por la Corte es nuevamente
demandado por los mismos cargos. En estas hipótesis la Corte no puede
pronunciarse de nuevo sobre la constitucionalidad de la norma.[12]”.[13]
Por su parte, la cosa juzgada
material, se presenta “cuando la disposición demandada reproduce el mismo
sentido normativo de otra norma que ya fue examinada por la Corte.[14]
Esta identidad normativa debe apreciarse desde el punto de vista de la
redacción de las disposiciones demandadas, como desde el punto de vista del
contexto dentro del cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es
diversa, pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se
entiende que existe identidad.[15]
Por el contrario, pese a que el texto sea el mismo, si el contexto normativo en
el que se reproduce es diferente, no cabe hablar de cosa juzgada material.[16]”.[17]
En
relación con la cosa juzgada material, la jurisprudencia ha distinguido entre
cosa juzgada material en sentido estricto y cosa juzgada material en sentido
amplio o lato.[18]
La
cosa juzgada material en sentido estricto, se presenta cuando “existe
un pronunciamiento previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo,
de un contenido normativo que es reproducido en la disposición que es
nuevamente acusada. La identidad del contenido acusado deberá ser deducida
tanto de la redacción del precepto como del contexto normativo en el que se
expidió. La estructuración de la cosa juzgada en este evento está condicionada,
además, a que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de
fundamento a las razones de fondo en que se sustentó la declaratoria previa de
inexequibilidad”.[19]
La cosa juzgada material en sentido amplio, tiene
lugar cuando “existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad
de la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al actualmente atacado.
Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia[20] no se obliga, a la Corte Constitucional a estarse a lo
resuelto en la sentencia anterior, pero en cambio, sí se le exige a esta
justificar las razones por las cuales no seguirá dicha sentencia que constituye
un precedente específico aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben
ser poderosas, en los términos que ha señalado la jurisprudencia:
“Una vez reproducida la norma exequible, la Corte debe
apreciar si en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un
alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un
sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte
encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o
cambiarla”.[21]
A continuación procede la Sala a
verificar si respecto de la norma parcialmente demandada, el artículo 19 de la
Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por el
artículo 3 de la Ley 1397 de 2010, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
2.2.
Inexistencia
de cosa juzgada constitucional respecto del aparte demandado del artículo 19 de
la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por
el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010
En la Sentencia C-104 de 2004[22], la Corte
analizó una demanda dirigida contra los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 24 y 56 de la Ley 769 de 2002 por violación del principio de unidad de
materia. En esa oportunidad, la Corte resolvió “Declarar EXEQUIBLES los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 24 y
56 de la Ley 769 de 2002 "por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones", por el cargo analizado
en esta providencia.”
El problema jurídico que abordó la
Corte en esa oportunidad fue formulado en los siguientes términos: “le
corresponde a la Corte determinar si vulnera o no el principio de unidad de
materia el hecho que el legislador, en el mencionado Código, hubiese incluido
algunos aspectos referentes al derecho a la educación, en concreto, lo atinente
a la naturaleza, constitución y funcionamiento de los centros de enseñanza
automovilística, su supervisión y vigilancia, determinadas competencias en la
materia que fueron asignadas a ciertas autoridades administrativas distintas al
Ministerio de Educación Nacional, así como la reglamentación del examen de conducción,
y finalmente, la imposición a ciertos centros de enseñanza de impartir unos
cursos en materia de seguridad vial y tránsito.”
La Corte declaró la exequibilidad
de las normas demandadas en esta oportunidad con fundamento en que
“el hecho
de que en una ley de tránsito se establezca la naturaleza de los centros de
enseñanza automovilística, algunas de sus funciones, lo relacionado con su
vigilancia y supervisión, la formación de instructores en conducción, la
capacitación de las personas que aspiran conducir vehículos automotores y
motocicletas particulares o un vehículo de servicio público no vulnera el
principio de unidad de materia. Tampoco lo desconoce el hecho de que se haya
dispuesto que sea el Ministerio de Transporte el ente encargado de reglamentar
el examen nacional de aptitud y conocimientos específicos de conducción, el
cual se exige para presentar y aprobar la expedición de la licencia de
conducción por primera vez o por refrendación.
“Finalmente,
de igual forma, no es inconstitucional por violación al principio de unidad de
materia que en un Código se haya establecido la obligación de impartir cursos
de tránsito y seguridad vial en los niveles de educación preescolar, básica
primaria, básica secundaria y media vocacional.”
Encuentra la Sala, en
consecuencia, que respecto del artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado
por el artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por el artículo 3 de la Ley 1397 de
2010, parcialmente demandado en esta oportunidad, (i) la Corte restringió el
alcance de su decisión a los cargos de la demanda presentada en ese momento, la
violación del principio de unidad de materia; y (ii) el problema jurídico
analizado es distinto al planteado en esta oportunidad, y por lo mismo, no
operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Confirmada la inexistencia de
cosa juzgada constitucional respecto del aparte demandado, pasará la Sala a
formular el problema jurídico que en esta ocasión deberá absolver.
3.     Planteamiento
del problema jurídico
Corresponde a la Sala resolver el
siguiente problema jurídico:
¿Viola el legislador,
en ejercicio de su potestad de configuración en materia de regulación de
actividades peligrosas, los artículos 5 (derecho a la no
discriminación), 7 (principio de diversidad étnica y cultural de la Nación) y
13 (derecho a la igualdad) de la Constitución, al establecer en el artículo 3,
numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, el requisito de saber leer y escribir
como condición para la obtención de la licencia de conducción, teniendo en
cuenta que dicha medida (i) tiene un impacto desproporcionado en sectores de la
población tradicionalmente marginados, tales como comunidades negras, indígenas
y campesinas, (ii) que tienen un alto grado de analfabetismo, y (iii) dependen
para su subsistencia de la posibilidad de conducir vehículos automotores en
zonas remotas del país?
Con el fin de dar respuesta al problema jurídico formulado, en primer
lugar, la Sala sintetizará la jurisprudencia constitucional en materia de
libertad de locomoción y de potestad de configuración del legislador para
regular el transporte automotor. Luego, dado que el demandante plantea una
diferencia de trato, analizará la razonabilidad y proporcionalidad
constitucional de la medida.
4.
La libertad de locomoción como derecho limitable y el margen de
configuración del Legislador frente a la posibilidad de restringir la
conducción de vehículos automotores por tratarse de una actividad peligrosa.
Reiteración de jurisprudencia
Aun cuando el demandante
cuestiona el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 1397 de 2010 porque
supuestamente viola el derecho constitucional a conducir, la Corte Constitucional
debe precisar que no existe en realidad un derecho constitucional a conducir
vehículos automotores, aunque esta actividad sí está relacionada con la
libertad de locomoción.
El artículo 24 de la Constitución
consagra el derecho de todos los colombianos a circular libremente por el
territorio nacional, con las limitaciones que establezca la ley. La
jurisprudencia constitucional le ha reconocido el carácter de derecho
fundamental, en tanto afecta la libertad del individuo, cuyo sentido más
elemental “radica en la posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a
otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata de las
vías y espacios públicos.”[23]
Efectivamente, se trata de un derecho constitucional que como el derecho a la
vida, tiene una especial importancia, como presupuesto para el ejercicio de
otros derechos y garantías.
En este sentido, la
jurisprudencia de esta Corporación ha concluido (i) que la libertad de
locomoción tiene una importancia central por cuanto es una condición para el
goce efectivo de otros derechos y garantías como por ejemplo, el derecho a la
educación, al trabajo o a la salud[24];
(ii) que la libertad de locomoción se afecta cuando irrazonablemente por
acciones positivas directamente se obstruye la circulación de los ciudadanos[25], o cuando se
produce tal efecto de manera  indirecta, debido a las consecuencias que genera
la actividad que realiza una persona[26];
y (iii) que la Constitución faculta al legislador para establecer límites a la
libertad de locomoción, cuando el orden público se encuentre gravemente
alterado, por razones de planeación rural o urbana, por motivos culturales o
para proteger zonas de reserva natural. La misma Constitución prevé un
tratamiento especial para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina (art. 310). De la Constitución también se derivan obvias restricciones
a esa libertad en la propiedad privada (art. 58), en los resguardos indígenas
(arts. 319 y 330) y en las zonas de reserva natural (art. 79).[27]
Por su parte en materia de
regulación de la actividad de transporte la jurisprudencia ha señalado (i) que
se trata de una actividad peligrosa frente  a la cual es legítima una amplia
intervención policiva del Estado[28];
(ii) que el poder de regulación del transporte no sólo pretende asegurar la
posibilidad de desplazarse, sino el hacerlo en condiciones de seguridad, sin
riesgos para la vida y la integridad personal más allá de lo razonable[29]; y (iii) que
el acceso al servicio público de transporte en las ciudades es fundamental para
el ejercicio de la libertad de locomoción, y de los demás derechos
constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse, en especial
para aquellos sectores marginados de la población urbana que carecen de otra
alternativa de transporte diferente a los servicios públicos.[30]
La actividad de conducir
vehículos automotores ha sido calificada por la jurisprudencia constitucional[31] y por la
doctrina extranjera[32]
como una actividad peligrosa, que coloca per se a la comunidad “ante
inminente peligro de recibir lesión”.[33]
En la sentencia C-1090 de 2003,[34] la Corte se
refirió a la evolución jurisprudencial de las actividades peligrosas
como forma de incurrir en responsabilidad civil, en los siguientes términos:
“A comienzos
de los años treinta, la Corte Suprema de Justicia (sentencia de 30 de noviembre
de 1935, 14 de marzo y 31 de mayo de 1938) empezó a precisar el alcance del
artículo 2356 del Código Civil y a elaborar en el medio colombiano la teoría de
las actividades peligrosas como forma de incurrir en responsabilidad civil
cuando con ocasión de su ejercicio se causa daño. Posteriormente, la Corte ha
considerado que determinados casos concretos constituyen actividades peligrosas,
como son, entre otras, la utilización de elevadores de carga, la conducción de
ganado frente a los peatones, las fumigaciones aéreas, la utilización de
explosivos (sentencias del 14 de marzo de 1938, 3 de mayo de 1965, 27 de abril
de 1990, 30 de abril de 1976, 4 de septiembre de 1962, 1 de octubre de 1963 y
22 de febrero de 1995). Ahora bien, concretamente en el tema de la conducción
de vehículos automotores terrestres, la Corte suprema de Justicia tiene un
criterio muy decantado en cuanto al riesgo que tal actividad produce. Ver,
entre otras, la sentencia del 5 de octubre de 1997, M.P. Nicolás Bechara Simanca y sentencia del 13 de diciembre de 2000, del mismo Magistrado. De
igual manera, el Consejo de Estado, Sección Tercera, en  sentencia del 8 de
junio de 1999, con ponencia del Consejero Daniel Suárez Hernández, estimó lo
siguiente: La Sala desea precisar que, en la actividad que tiene por objeto la
construcción, remodelación, mantenimiento y mejora de las vías públicas es una
de las denominadas riesgosas o peligrosas en el entendimiento de que tal
calificación supone una potencialidad de daño para las personas o para las
cosas, a lo que se suma que, el uso de una vía pública a más de configurar a
cargo de las autoridades un típico servicio de naturaleza pública, también
comporta una buena dosis de peligrosidad o riesgo, pues la conducción de
vehículos automotores es una actividad de suyo peligrosa. “A nadie escapa
la alta dosis de peligro o riesgo, que se suma al connatural del ejercicio de
la actividad peligrosa de la conducción de automotores, de verse expuesto a
una colisión o a cualquier otra vicisitud por el uso indiscriminado que de la
vía se hacía, en ambos sentidos, uso éste provocado y permitido a ciencia y
paciencia de las autoridades públicas demandadas, tal y como quedó acreditado
con la prueba testimonial de los agentes de tránsito”. (subrayados fuera de
texto).[35]
En este mismo sentido, la
jurisprudencia ha insistido en que si bien es cierto que “el tránsito
automotor es una actividad que es trascendental en las sociedades
contemporáneas pues juega un papel muy importante en el desarrollo social y
económico y en la realización de los derechos fundamentales”[36], no
lo es menos, que tal actividad implica también riesgos importantes y por lo
tanto puede ser regulada por el legislador para asegurar el cumplimiento del
deber que tienen las autoridades de la República de proteger a todas las
personas, en su vida, honra, bienes, y derechos y libertades, y de los deberes
sociales del Estado y de los particulares. Al respecto, la Corte ha sostenido:“la
importancia y el carácter riesgoso del tránsito vehicular justifican entonces
que esta actividad pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador,
quien puede señalar reglas y requisitos destinados a salvaguardar la vida e
integridad de las personas, así como a proteger los bienes y propiedades. Por
ello esta Corte ha resaltado que el tránsito es una actividad “frente a la cual
se ha considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el
fin de garantizar el orden y proteger los derechos de las personas. El control
constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito debe entonces ser dúctil,
a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración y de las
facultades del Legislador para regular el tránsito, debido a su carácter
riesgoso”. [37]
Igualmente, la Corporación ha
señalado que a medida que los avances tecnológicos han permitido la producción
de vehículos más potentes, capaces de transitar a velocidades importantes, la
posible afectación de la vida e integridad de las personas se ha potencializado
también, generando la necesidad urgente de garantizar la seguridad, todo lo
cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor. Dentro de este
contexto, propender por la seguridad vial, en palabras de la Corte, constituye
un fin constitucionalmente válido, pues con ella se persigue “la realización
de los principios constitucionales de protección, por parte de las autoridades
públicas, de la vida y de los bienes de las personas residentes en Colombia y
de la promoción de la prosperidad general, en los términos del artículo 2
Superior”.[38]
Específicamente, en relación con
el transporte privado, la Corte ha precisado que su regulación se encamina a
establecer unos límites razonables al ejercicio de la libertad de locomoción,
con el propósito de mantener unas condiciones esenciales de vida en comunidad y
se rige bajo los principios de seguridad, calidad, cubrimiento, libertad de
acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización;
y que al legislador le está vedado establecer restricciones a esa libertad o a
la autonomía de las personas, salvo en los casos en que la misma afecte
derechos de terceros o el interés general como es el caso de la seguridad vial.[39]
En la medida en que el Estado es
el encargado de organizar y coordinar los elementos involucrados en la relación
vía-persona-vehículo, esta Corte ha advertido que resulta lógico suponer que en
él recaiga la responsabilidad de evaluar en qué grado y con qué intensidad se
afectan el interés general y los derechos de terceros. “En otras palabras,
es el Estado, por conducto del legislador, el que debe determinar cuáles son las
restricciones que deben imponerse para que el tránsito de vehículos y de
peatones permita alcanzar niveles aceptables de orden, seguridad, salubridad y
comodidad públicas”.[40]
En resumen, en lo referente a la
actividad de transporte la jurisprudencia ha concluido (i) que se trata de una
actividad peligrosa frente a la cual es legítima una amplia intervención
policiva del Estado; (ii) que el poder de regulación del transporte no sólo
pretende asegurar la posibilidad de desplazarse, sino el hacerlo en condiciones
de seguridad, sin riesgos para la vida y la integridad personal más allá de lo
razonable; y (iii) que el acceso al servicio público de transporte en las
ciudades es fundamental para el ejercicio de la libertad de locomoción, y de
los demás derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de
movilizarse, en especial para aquellos sectores marginados de la población
urbana que carecen de otra alternativa de transporte diferente a los servicios
públicos.
5.     La
regulación del tránsito terrestre y la finalidad de garantizar la seguridad y
comodidad de los habitantes
5.1. El Código Nacional de
Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002, modificado por las leyes 993 de 2004, 1005
de 2006, 1239 de 2008, 1281 de 2009, 1310 de 2009, 1383 de 2010 y 1397 de 2010,
tiene como sustento constitucional el derecho fundamental que tiene todo
colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, a circular libremente
por el territorio nacional (artículo 24 CP); y en el mandato constitucional
según el cual corresponde al Congreso hacer las leyes mediante las cuales
deberá cumplir, entre otras, la función de “unificar las normas sobre
policía de tránsito en todo el territorio de la República” (artículo 150,
numeral 25, CP).[41]
En la exposición de motivos que
dio origen a la Ley 769 de 2002 se expresó la necesidad de contar con un nuevo
código de tránsito que dotara al país de herramientas jurídicas acordes con los
nuevos tiempos en materia de tráfico de vehículos y de personas con el
propósito fundamental de contrarrestar los altos índices de accidentalidad que
se registran en el país, debido al ejercicio indebido de circular libremente. En
efecto, la ponencia reconoció que “la propuesta que se presenta busca su
aplicación, con fines de prevención de accidentes y pretende tener
consecuencias de tipo sancionatorio administrativo (…)”, puesto que “la
accidentalidad vial en Colombia resulta ser en términos de fallecimientos y
heridas mucho más problemática que la violencia que causa lo que se denomina
‘el orden público’, y si el número de muertos y heridos se confronta con el
número de vehículos que circula en Colombia, encontramos tasas porcentuales
desproporcionadas frente a países con mucho mayor número de vehículos, en los
cuales la velocidad de circulación es definitivamente superior a la medida que
se conoce en Colombia”.[42]
El legislador adoptó, entonces,
el Código Nacional de Tránsito Terrestre con el fin de regular la circulación
de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas,
agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas
(artículo 1 de la Ley 769 de 2002).[43]
Los principios rectores que determinan el objetivo central de este Código son
la seguridad de los usuarios, la movilidad, la calidad, la oportunidad, el
cubrimiento, la libertad de acceso, la plena identificación, la libre
circulación, la educación y la descentralización (inciso 3 del artículo 1 de la
Ley 769 de 2002).
En desarrollo de estos principios
rectores, el parágrafo 1 del artículo 4 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre prevé la obligación en cabeza del Ministerio de Transporte de
elaborar un Plan Nacional de Seguridad Vial para disminuir la accidentalidad en
el país que sirva además como base para los planes departamentales,
metropolitanos, distritales y municipales, de control de piratería e
ilegalidad.
La jurisprudencia constitucional
se ha pronunciado sobre la relevancia constitucional del Código Nacional de
Tránsito Terrestre, en los siguientes términos:
“El
legislador adoptó el Código Nacional de Tránsito Terrestre con el fin de
regular la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores,
motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas
y ciertas vías privadas (Art. 1º Ley 769/02).
El
objetivo central de dicha regulación es el de garantizar la seguridad y
comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los
discapacitados físicos y mentales, así como la preservación de un ambiente sano
con la protección del uso común del espacio público. En este sentido, es
evidente que las normas que lo integran tienen relación directa con los
derechos de los terceros y con el interés público, pues éstos son los conceptos
que principalmente se ven involucrados en la ecuación vía - persona - vehículo.
Es claro
que si no existiera una regulación adecuada de la circulación de personas y
vehículos sobre las vías públicas, los derechos de los particulares, así como
el interés colectivo, se verían gravemente afectados: la descoordinación de las
fuerzas físicas que actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal
provocaría la accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no
resistiría la ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases
tóxicos por parte de los automotores, para poner sólo los ejemplos más
evidentes. Fines tan esenciales al Estado como la prosperidad general y la
convivencia pacífica (Art. 2º C.P.) serían irrealizables si no se impusieran
normas de conductas claras y precisas para el ejercicio del derecho de
circulación.
En este
contexto, es el Estado el que debe garantizar que esa coordinación exista y que
los diferentes factores que intervienen en el tráfico de vehículos y personas
sea a tal punto armónica, que su dinamismo se refleje en la consecución de
niveles más altos de salubridad y seguridad ciudadanas. De allí que, en materia
de tránsito, no sólo los individuos de a pie, sino los vehículos - cualquiera
sea su naturaleza- deban estar sometidos a regulaciones concretas que permitan
su integración armónica en la dinámica diaria de la circulación.”[44]
En conclusión, dado que una de
las motivaciones fundamentales para la expedición del Código de Tránsito y
Transporte consistió en la necesidad de contrarrestar los altos índices de
accidentalidad que se registran en el país,[45] debido al ejercicio indebido de
la posibilidad de conducir, el legislador consideró necesario imponer algunos
requisitos y limitaciones a su desarrollo, que garanticen la total idoneidad,
adiestramiento y destreza de quien conduce, lo cual a su vez garantiza, el
cabal ejercicio del derecho a la libertad de circulación.[46]
5.2. Por su parte, la Ley 1397 de
2010, parcialmente demandada en este proceso, pretende garantizar una efectiva
formación a quienes aspiran a obtener la autorización del Estado para realizar
una actividad de alto riesgo como es la conducción de un vehículo automotor.
El Proyecto de Ley 341 de 2009
Senado, 236 de 2008 Cámara[47] que
dio origen a la Ley La Ley 1397 de 2010, tiene como propósito central introducir
modificaciones a los requisitos exigidos para la expedición de las licencias de
conducción, contenidos en el artículo 19 de la Ley 769 de 2002 y al régimen de
sanciones que se le debe aplicar a los centros de enseñanza automovilística, el
cual no estaba definido en la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito).
Para tal fin, reguló los exámenes y pruebas que deben presentar y realizar los
interesados en obtener una licencia de conducción.
En la
exposición de motivos que acompaña al proyecto de ley, a pesar de que no se
hizo ninguna alusión expresa al requisito demandado en esta oportunidad para
obtener la licencia de conducción, saber leer y escribir, se explicó en los
siguientes términos el sentido de la reforma:
“En primer lugar, el ajuste está orientado a definir con toda claridad
los exámenes y pruebas que deben presentar y realizar los interesados en la
expedición de la Licencia. En consecuencia expresamente se establece que se
debe presentar el certificado de aptitud y conocimientos expedido por una
Escuela de Enseñanza Automovilística, aprobar el examen teórico-práctico y
presentar el certificado de aptitud física y mental para conducir, con lo cual
se suprime la alternativa que hoy contempla el Código, de poder presentar o el
Certificado de la Escuela de Conducción o el Examen teórico-práctico ante el
Organismo de Tránsito, posibilidad que en la práctica ha llevado a que en todos
los casos únicamente se presente la referida certificación de la Escuela, sin
que se verifique que efectivamente el aspirante a la licencia tiene los
conocimientos y la destreza requeridos, es decir la idoneidad para conducir, de
tal manera que no ponga en peligro su seguridad y la de los demás usuarios de
la vía, peatones, pasajeros y otros conductores.
Como sustento de la necesidad y conveniencia de esta modificación es
importante mencionar, los estudios adelantados por diferentes entidades y
dentro de ellas, el Fondo de Prevención Vial, la cual en investigación
efectuada en el año 2006, encontró que solamente el 16% de los conductores de
motocicletas han recibido capacitación y que los restantes, es decir el 84% de
los acreditados para conducir este tipo de vehículos en el país, ha obtenido la
Licencia de Conducción, allegando el respectivo certificado de las Escuelas de
Conducción que acredita la formación y aprobación de los correspondientes
cursos, pero sin haber recibido la instrucción y capacitación exigida,
situación que sin lugar a dudas está contribuyendo al incremento de la
accidentalidad y al inadecuado comportamiento en las vías, por falta de
conocimientos y de una adecuada formación de los conductores, condiciones que
solo se pueden verificar con la práctica de exámenes teóricos y prácticos.
Además que revisada la legislación y los requisitos que hoy se exigen
para la expedición de la Licencia de Conducción en países como España, Chile,
Argentina, Venezuela, Ecuador y Perú, en todos se incluye la realización de
exámenes teóricos y prácticos, con el objetivo de garantizar la idoneidad de
los futuros conductores y la protección de la vida de toda la ciudadanía,
considerando que la conducción es catalogada como una actividad peligrosa (…)”.[48]
Posteriormente,
en la ponencia para primer debate en el Senado sobre la conveniencia de la
reforma se precisó que con ella se pretendía “garantizar una efectiva
formación a quienes aspiran a obtener la autorización del Estado para realizar
una actividad de alto riesgo como es la conducción de un vehículo”.[49] Por esta
razón,
“(…) a través de la Ley 769 de 2002, se introdujo un cambio sustancial
a las academias de conducción, exigiéndoseles la constitución como centros de
educación para el trabajo y el desarrollo humano, atendiendo los parámetros que
la normatividad del Ministerio de Educación ha adoptado con este propósito.
Además al constituirse como entidades de educación para el trabajo y el
desarrollo humano implica el cumplimiento de las normas que el Ministerio de
Educación ha venido implementando para los programas de formación en otras áreas,
como debe ser, y que hoy se hicieron extensivas a las escuelas de conducción.
Tal como hoy está contemplado en la reglamentación expedida por los
Ministerios de Transporte y de Educación, las Secretarías de Educación
certificadas en educación del país, quienes ya recibieron por parte del
Ministerio de Educación la capacitación e instrucción necesarias son las
facultadas para aprobar los programas que las escuelas van a impartir de
acuerdo a las categorías de licencia.
Estas medidas enunciadas, entre otras, buscan un mejoramiento y
optimización de los servicios ofrecidos por los Centros de Enseñanza
Automovilística para que capaciten adecuadamente a los futuros conductores, con
altos estándares de calidad.
(…)
En la búsqueda de la adopción de otras herramientas que contribuyan al
logro de este cometido se ha previsto a través de este proyecto de ley que
además de exigir la certificación emitida por un Centro de Enseñanza
Automovilística, se haga exigible la realización de un examen teórico-práctico
por parte de quien ha recibido la capacitación para determinar o verificar la
idoneidad del conductor. Es así que con este proyecto se busca terminar con la
disyuntiva planteada en el citado artículo 19 de la Ley 769 de 2002 en su numeral
3, que exige para la obtención de la licencia de conducción, o el certificado
expedido por la academia o la presentación del examen teórico-práctico. De esta
manera se hace exigible el cumplimiento de los dos requisitos, buscando con
ello como se dijo anteriormente, una verdadera idoneidad de quien busca obtener
una licencia de conducción, reduciendo las posibilidades de accidentalidad, de
tal manera que un conductor no ponga en peligro su seguridad y la de los demás
usuarios de la vía, peatones, pasajeros y otros conductores.
Expresamente se establece entonces que se debe presentar el
certificado de aptitud en conducción otorgado por un Centro de Enseñanza
Automovilística, aprobar un examen teórico y uno práctico y presentar el
certificado de aptitud física y mental para conducir, además de los requisitos
señalados en los numerales 1 y 2 del artículo 19. En tal sentido se armoniza a
través del artículo 2° del presente proyecto de ley, lo consagrado en el
artículo 18 de la Ley 769 de 2002, respecto al examen teórico y práctico que
debe presentar todo aspirante a obtener una licencia de conducción.
De otra parte el proyecto de ley contempla el régimen de sanciones
aplicable a los centros de enseñanza automovilística por la inobservancia a sus
obligaciones y deberes, dotando de esta manera a la Superintendencia de Puertos
y Transporte, autoridad competente para ejercer la vigilancia, inspección y
control de estos centros, pues es bien sabido que sin el control necesario se
hace ineficiente la prestación de cualquier servicio.
Teniendo en cuenta los alcances del proyecto que efectivamente
contribuyen al cumplimiento de los principios rectores contemplados en el mismo
Código Nacional de Tránsito y en la Constitución Política de Colombia, como son
la seguridad de los usuarios, que tiene que ver con la protección de la vida e
integridad física de las personas y el respeto de los derechos ajenos, sin
abusar de los propios como lo señala el numeral 1 del artículo 95 de la
Constitución Política, se considera que el mismo, además de ajustarse a los
principios de nuestro ordenamiento jurídico, es muy conveniente y de gran importancia
para el país”.[50]
Así, a lo largo de todo el
trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República se reiteró la
necesidad de garantizar la efectiva formación a quienes aspiran a obtener la
autorización del Estado para realizar una actividad de alto riesgo como es la
conducción de vehículos automotores, esencialmente con el fin de reducir la
accidentalidad.
5.3. El artículo 3 de la Ley 1397 de 2010 que modificó el
artículo 19 de la Ley 769 de 2002, a su vez modificado por la Ley 1383 de 2010,
establece los requisitos que deberá acreditar quien desee obtener una licencia
para conducir vehículos automotores particulares. Los requisitos que establece
la norma son los siguientes: (i) saber leer y escribir; (ii) tener dieciséis
(16) años cumplidos; (iii) presentar un certificado de aptitud en conducción
otorgado por un Centro de Enseñanza Automovilística inscrito ante el RUNT; (iv)
aprobar un examen teórico de conducción y un examen práctico de conducción para
vehículos particulares que realizarán los organismos descritos en el parágrafo
del artículo 2 de la Ley 1397 de 2010,[51] que cumplan la reglamentación que expida el Ministerio de
Trasporte; (v) presentar certificado de aptitud física, mental y de
coordinación motriz para conducir expedido por un Centro de Reconocimiento de
Conductores habilitado por el Ministerio de Transporte, de conformidad con la
reglamentación que expida ese Ministerio debidamente acreditado como organismo
de certificación de personas en el área de conductores de vehículos automotores.
Adicionalmente, el parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley
1397 de 2010,[52] prevé
que para obtener la licencia de conducción por primera vez, o la
recategorización, renovación, y refrendación de la misma, se debe demostrar
ante las autoridades de tránsito la aptitud física, mental y de coordinación
motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos sistematizados
y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de los rangos
establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros y límites
internacionales entre otros: las capacidades de visión y orientación auditiva,
la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y recuperación al
encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la aceleración y el
frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la discriminación de
colores y la phoria horizontal y vertical.
La licencia de conducción, de conformidad con el artículo 2
del Código Nacional de Tránsito[53] es un documento público de carácter personal e
intransferible exigido por la autoridad competente, el cual autoriza a una
persona para la conducción de un vehículo con validez en todo el territorio
nacional. La licencia certifica entonces que quienes conducen vehículos automotores
son personas capacitadas técnica y teóricamente para operar un vehículo
automotor, y por tanto, con los conocimientos y habilidades óptimas  para
reducir los riesgos que la actividad genera tanto para peatones como
conductores.
5.4. El requisito “saber leer y escribir”, contenido
en el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 1397 de 2010, hace referencia a una
competencia exigida a las personas que aspiran a obtener su licencia de
conducción por primera vez o a su renovación, que resulta indispensable para
garantizar la seguridad, en la medida en que el conocimiento sobre las normas
de tránsito y la habilidad para leer las señales de tránsito, asegura que quien
conduce produzca menos riesgos para sí mismo y para los demás al realizar una
actividad peligrosa.
Tal requisito, se exige a todas las personas que al haber
cumplido la edad para obtener la licencia de conducción, 16 años, deseen
tramitarla para conducir vehículos automotores. Sin embargo, a pesar de que el
requisito aparentemente es neutro, también es cierto que, tal como lo señala el
demandante, existe un porcentaje importante de colombianos que son analfabetas
o iletrados, para quienes no será posible obtener una licencia de
conducir bajo los nuevos parámetros, a pesar de conocer los símbolos de
seguridad vial y llevar conduciendo vehículos automotores por años. Este
segmento poblacional excluido de la norma de la posibilidad de obtener la
licencia de conducción, está compuesto por grupos tradicionalmente marginados que no ingresan al sistema educativo en el momento
oportuno por diversas razones como la falta de cupos, la situación de pobreza
extrema que obliga a las personas a trabajar desde edades muy tempranas y a
desertar de la escuela, la ausencia de políticas orientadas a brindar
soluciones oportunas y sostenibles para corregir el analfabetismo, o incluso
factores como el desplazamiento forzado interno.
A partir de
la reforma constitucional de 1991, la sociedad colombiana llegó al acuerdo de
asumir una nueva fórmula política, que más allá de garantizar las libertades y
condiciones que aseguran el desarrollo y florecimiento autónomo y propio de la
sociedad, garantizan la existencia de unas organizaciones públicas que ayuden a
estructurar una sociedad compleja contemporánea, en la que toda persona pueda
ver aseguradas sus condiciones básicas de existencia digna. Es desde esta fecha
que las entidades y organismos del Estado deben adoptar las medidas adecuadas y
necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.
El analfabetismo es una de las condiciones que el Estado
está obligado a erradicar por mandato constitucional para mejorar la calidad de
vida de los colombianos y remover los obstáculos que perpetúan la marginación.
El artículo 67 de la Carta prevé que la educación es un derecho de la
persona, responsabiliza concomitantemente al Estado, la sociedad y la familia
de la educación, establece que la educación será obligatoria entre los cinco y
los quince años de edad, etapa en la cual se deberá cursar como mínimo, un año
de preescolar y nueve de educación básica, y para tal fin garantiza su
gratuidad en las instituciones del Estado.
Dentro de este contexto, el Estado Colombiano se ha
propuesto lograr para el año 2015, una tasa de analfabetismo del 1% para la
población entre los 15 y los 24 años de edad, lo que implica una cobertura del
100% para educación básica (desde 0 hasta 9º grado, que incluye preescolar,
básica primaria y básica secundaria). No obstante, mientras cumple con esta
meta, debe aliviar y facilitar la situación de los grupos poblaciones a los
cuales todavía no ha podido garantizar el derecho a la educación.
No obstante,
según el DANE, en Colombia, para el año 2005, el 8.4%
de la población, entre 15 y 24 años de edad, no sabía leer y escribir.[54] De conformidad con esas mismas cifras, el grupo de
personas analfabetas está integrado tanto por personas pertenecientes a
distintos grupos étnicos como por personas sin pertenencia étnica
(blanca-mestiza), en los que tanto los hombres como las mujeres se ven
afectados en una proporción muy similar. No obstante, los grupos más afectados
son los indígenas y los afrocolombianos, tanto hombres como mujeres. Debe
tenerse en cuenta que en lo que se refiere a la población indígena, ésta reside
en los resguardos donde los establecimientos educativos son pocos, sólo se
atiende el nivel de educación básica primaria, y algunos tienen programas de
etnoeducación que permiten la integración de su tradición, fundamentalmente
oral, con los conocimientos de la sociedad mayoritaria.[55] Por su parte, la población
afrocolombiana, se encuentra en zonas con necesidades básicas insatisfechas,
bajas coberturas en servicios públicos domiciliarios, tasas de analfabetismos
superiores al promedio nacional, bajos niveles de tributación por habitante y
alta dependencia financiera de las transferencias, entre otros aspectos.[56]
Es frente a esta situación de
marginación y exclusión que resulta necesario examinar si la limitación
cuestionada por el demandante impone un requisito irrazonable y
desproporcionado.
6. El requisito
de saber leer y escribir establecido por el legislador para obtener la licencia
de conducción de vehículos particulares no vulnera los artículos 5, 7 y 13 de la
Constitución
El accionante considera que el requisito “saber leer y
escribir” exigido por el legislador con el objeto de obtener la licencia de
conducción para vehículos automotores particulares, introduce una restricción
injustificada al ejercicio de la libertad constitucional de conducir y transitar
libremente en un vehículo automotor de las personas que no saben leer y
escribir, segmento dentro del cual se encuentran grupos históricamente
relegados como los campesinos, las mujeres y los indígenas.
En el presente caso para determinar si la medida cuestionada
se encuentra dentro del amplio margen de configuración del legislador, o si por
el contrario, desconoce los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y
por tanto, conlleva un trato discriminatorio que vulnera los artículos 5
(derecho a la no discriminación), 7 (principio de diversidad étnica
y cultural de la Nación) y 13 (derecho a la igualdad) de la Constitución, la
Sala procederá a aplicar el juicio integrado de proporcionalidad.[57]
Para ello, en
primer lugar, la Sala deberá establecer, de acuerdo con la naturaleza del caso,
el nivel o grado de intensidad con el cual se va a realizar el examen, para
luego proceder a adelantar los pasos subsiguientes.
Se trata de
una medida que en aras de la seguridad de quien conduce, de los demás
conductores y de los peatones, en principio supone un amplio margen de
configuración del legislador. Sin embargo, prevé un requisito que excluye a la
población analfabeta o iletrada del país, que por su misma condición se
encuentra en una situación de marginalidad.
Es por ello
que en esta oportunidad, el juicio que se debe aplicar al artículo demandado
parcialmente es el intermedio porque se trata de una medida que puede afectar
otros derechos relacionados con la libertad de locomoción como el derecho al
trabajo o la salud de la población marginada en razón de su nivel educativo,
frente a la cual, el artículo 13 constitucional impone el deber de remover los
obstáculos que perpetúen su exclusión. Efectivamente, la norma que se analiza
restringe a un segmento de la población, analfabeta o iletrada, que por su
misma condición se encuentra en una situación de marginalidad, la posibilidad
de obtener la licencia de conducción que los habilita para manejar vehículos
automotores particulares con el fin de garantizar no sólo la seguridad de quien
conduce, sino de los demás conductores y de los peatones, pero que pueden depender
para su subsistencia de la posibilidad de conducir vehículos automotores en
zonas remotas del país.
En este
asunto, a pesar de que por un lado, el legislador, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, goza de un amplio margen de libertad de configuración
en materia de conducción de vehículos en tanto actividad peligrosa, que por sí
misma coloca a la comunidad ante inminente riesgo de recibir lesión y obliga a
las autoridades de la República a cumplir con su deber de protección; de otra
parte, se encuentra en juego la posible afectación de principios y derechos
constitucionales pertenecientes a grupos vulnerables de la población, como la
igualdad, el derecho al trabajo o la libertad de locomoción, personas que debido
a su condición de marginalidad merecen la especial protección del Estado.
Una vez
definido que se trata de un juicio intermedio de igualdad, a continuación se
debe establecer (i) si la medida objeto de análisis busca cumplir un fin
constitucional legítimo e importante; (ii) si el medio empleado es legítimo; y
(iii) si la relación entre el medio y el fin es adecuada o efectivamente
conducente; y (iv) si la medida no es manifiestamente desproporcionada, es
decir, si existe proporcionalidad entre los costos y los beneficios
constitucionales que se obtienen con la medida analizada.
La medida está orientada a un fin
constitucionalmente legítimo e importante, pues se trata  la protección de la
vida e integridad de las personas, tanto de las que conducen un vehículo
automotor como la de las que estén en otro vehículo o sean peatones.
El medio elegido por el Legislador, en este caso,
establecer como uno de los requisitos para obtener la licencia de conducción de
vehículos particulares, el saber leer y escribir, no es un medio que, prima
facie, esté prohibido y no pueda ser empleado por el Legislador, y en
consecuencia es legítimo, máxime cuando la misma Constitución establece en su
artículo 67, la obligatoriedad de la educación gratuita en las instituciones
del Estado, entre los cinco y los quince años de edad, que comprende como
mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica, etapa en la que
precisamente se adquieren y perfeccionan la lectura y la escritura.[58] Es
decir, el legislador exige un requisito que por mandato de la Constitución, en
principio, todos los colombianos en edad de tramitar la licencia de conducción
deberían estar en posibilidad de cumplir, puesto que, entre los cinco y los
quince años de edad se adquieren y perfeccionan competencias como la lectura y
la escritura.
Respecto a si la relación entre el fin y el medio elegido por la norma es
adecuado o efectivamente conducente,
la Corte encuentra que el requisito de saber leer y escribir hace referencia a
una competencia que posibilita el conocimiento y comprensión del Código de
Transito, de las señales de tránsito, de los manuales e instrucciones de manejo
de los vehículos automotores, de las señales y mensajes escritos que los mismos
vehículos transmiten a los usuarios, de las infracciones de tránsito que se le
impongan al conductor, y de señales de contenido textual distintas a las de los
símbolos universales que puedan ubicarse en las vías, entre otros, y permite
evaluar, a través del examen escrito, los conocimientos teóricos sobre estos
temas que debe acreditar todo aspirante a obtener la licencia de conducción.
Este conocimiento es fundamental para disminuir el riesgo que conlleva la
conducción de un vehículo automotor, en tanto el conductor además de estar
debidamente informado y capacitado, estará en condiciones de afrontar con
cierta solvencia los imprevistos que durante el desarrollo de la actividad se
presenten, y de conocer sus derechos cuando incurra en infracciones de
tránsito.
De conformidad con el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1397 de 2010,[59] que
modifica el artículo 18 de la Ley 769 de 2002, el examen teórico de conducción
debe ser presentado ante los centros de enseñanza automovilística que se
encuentren inscritos en el RUNT,[60] por las personas que aspiran a obtener
la licencia de conducción por primera vez y por las personas titulares de
licencias de conducción que requieran su refrendación o recategorización.[61] Este
examen, tal y como está regulado en la actualidad,[62] consta de
cuarenta (40) preguntas, divididas en cuatro grupos, así: (i) Grupo I. Aspectos
generales de tránsito, autoridades, licencias de conducción y mecánica básica.
Equivale a un veinte por ciento (20%) de la evaluación; (ii) Grupo II. Normas
de comportamiento de peatones, conductores y pasajeros. Equivale a un treinta
por ciento (30%) de la evaluación; (iii) Grupo III. Señales de tránsito y uso
de la infraestructura vial. Equivale a un veinte por ciento (20%) de la
evaluación; y (iv) Grupo IV. Infracciones, sanciones, procedimiento y
competencia para su imposición. Equivale a un treinta por ciento (30%) de la
evaluación.[63]
La prueba teórica se complementa con un examen práctico, que podrá ser
presentado ante los centros de enseñanza automovilística, ante los organismos
de tránsito o ante los particulares que se encuentren debidamente habilitados
para ello e inscritos ante el RUNT. A través de esta prueba todo aspirante a
obtener la licencia de conducción, en cualquiera de las categorías de
licencias, deberá demostrar la habilidad, destreza y conocimiento en cada uno
de los siguientes aspectos: (i) conocimiento, inspección y adaptación al vehículo
antes de iniciar su movilización. Equivale a un treinta por ciento (30%) del
examen; (ii) destreza y habilidad en el manejo de los mecanismos de control y
en la conducción del vehículo. Equivale a un cuarenta por ciento (40%) del
examen; y (iii) comportamiento del conductor frente al tránsito, respeto por
las señales de tránsito, por el peatón y el uso adecuado de la infraestructura
vial. Equivale a un treinta por ciento (30%) del examen.[64]
Como se puede apreciar, los conductores deben acreditar un cúmulo de
conocimientos que no se reducen a la memorización y comprensión de las señales
de tránsito, que aseguran que están debidamente capacitados, tienen la
habilidad necesaria para la conducción del vehículo, y en esa medida, reducir
los riesgos inherentes a  la actividad que van a ejecutar.
Adicionalmente, la actividad de conducir por su propia naturaleza
enfrenta al conductor cotidianamente a imprevistos y a la lectura de mensajes
que no necesariamente corresponden a las señales reglamentarias de tránsito,
pero que advierten sobre situaciones de peligro, que de ser ignoradas, pondrían
en situación de riesgo no sólo a quien conduce, sino también, a los demás
conductores y peatones. A pesar de que la tendencia en materia de tránsito es
la de establecer una señalización universal, símbolos no verbales y pictogramas
estandarizados internacionalmente, que sea comprendida por todos, sin que las
diferencias de idiomas se convierten en un obstáculo para su entendimiento, en
la actualidad existe un consenso generalizado sobre la necesidad apremiante de
mejorar la seguridad vial para disminuir la accidental, requerimiento que no se
satisface simplemente con el conocimiento de las señales de tránsito. Además
del conocimiento y comprensión de las normas de tránsito y de las infracciones,
sanciones y procedimientos, la actividad de conducir apareja una serie de
actividades complementarias como la posibilidad de leer los manuales de los
vehículos con el fin de conocer las funciones del equipamiento e instrumental
que el mismo posee, y detectar y entender los mensajes escritos de advertencia
y peligro que el vehículo transmite, entre otras.
Constata la Corte, en consecuencia, que el medio elegido para alcanzar el
fin propuesto por la norma es efectivamente conducente, puesto que el requisito exigido, saber leer y
escribir, posibilita el conocimiento y comprensión del Código de Transito, de
las señales de tránsito, de los manuales e instrucciones de manejo de los
vehículos automotores, y de las señales escritas que los mismos vehículos
transmiten a los usuarios, conocimiento que es esencial para disminuir el
riesgo que conlleva la conducción de un vehículo automotor, en tanto el
conductor además de estar debidamente informado y capacitado, estará en
condiciones de afrontar con cierta solvencia los imprevistos que durante el
desarrollo de la actividad se presenten.
Finalmente, la Sala considera que
existe proporcionalidad entre los costos y los beneficios constitucionales que
se obtienen con la medida analizada, es decir, que es proporcionada al fin
perseguido por el legislador.
Efectivamente, por un lado, se protege la vida e integridad no sólo de
quien conduce sino de los demás conductores y de los peatones, en el ejercicio
de una actividad de suyo peligrosa, pero por el otro, se excluye a quien por no
saber leer ni escribir, tiene dificultades para capacitarse adecuadamente y
afrontar con solvencia los imprevistos que son propios de una actividad de alto
riesgo.
En este punto debe la Corte precisar que no existe el derecho a conducir
un vehículo automotor como tampoco existe el derecho a ser propietario de un
vehículo, lo que si existe y ampara la Constitución es el derecho circular
libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, pero no a través
de un medio específico, como en este caso lo sería un vehículo particular. La
actividad de conducir un vehículo automotor, ya sea público o privado, en sí
misma es un privilegio porque no puede ser ejercido por cualquier
persona que cuente con la posibilidad material de ingresar a un automóvil y
conducirlo, puesto que previamente debe haber demostrado que cumple los requisitos requeridos para hacerlo de
manera competente, y en consecuencia, segura, es decir, que conoce las
normas que regulan el tránsito, conoce el vehículo, puede detectar y entender
los mensajes escritos que el vehículo transmite, está en capacidad de descifrar
los mensajes de advertencia o peligro que se dispongan en las vías y cuenta con
la aptitud física y mental para conducir sin poner en peligro a sus congéneres.
Según la jurisprudencia constitucional, las licencias de conducción son documentos
públicos de carácter personal e intransferible que autorizan a una persona para
conducir válidamente un vehículo automotor de acuerdo con las categorías que
para cada modalidad se establezcan. Para su obtención, el legislador ha
previsto una serie de requisitos, que para la conducción de vehículos de
servicio público se hacen más exigentes.[65]
La licencia de conducción certifica, entonces, que quienes conducen vehículos
automotores, actividad que tradicionalmente se ha considerado peligrosa, son
realmente las personas a quienes el Estado ha concedido autorización para ello,
por haber verificado previamente su idoneidad para el desempeño de tal
actividad, es decir, la aptitud, física, mental, sicomotora, práctica, teórica
y jurídica de una persona para conducir un vehículo por el territorio nacional.
Cabe precisar, en todo caso, que la licencia de conducción no es el único
requisito que los conductores de vehículos automotores deben cumplir para poder
circular en ellos, además resulta obligatorio acreditar el cumplimiento de
muchas otras condiciones, como por ejemplo, contar con una licencia de tránsito
(art. 43 Ley 769 de 2002); estar amparado por un seguro obligatorio vigente
(art. 42 Ley 769 de 2002); llevar dos placas iguales, una en el extremo
delantero y otra en el extremo trasero del vehículo (art. 45 Ley 769 de 2002);
inscribir el vehículo en el Registro Nacional Automotor, RUNT, (artículo 46 Ley
769 de 2002); contar con una revisión técnico-mecánica (art. 50 Ley 769 de
2002, modificado por el art. 9 de la Ley 1383 de 2010), entre otros.
De hecho la tendencia universal en materia de seguridad
vial es a hacer más estrictas los requisitos y no a flexibilizarlos, porque se
entiende que la seguridad vial es un tema que va más allá de la labor mecánica
de conducir y del aprendizaje de las señales de tránsito, incluso de la
memorización y repetición de la normatividad pertinente. Actualmente, de
acuerdo con los programas y campañas desarrollados por el Fondo de Prevención
Vial,[66] lo
deseable es que el individuo interiorice y se apropie del conocimiento que lo
habilita para conducir un vehículo automotor de manera idónea, y esto sólo se
logra a través de un proceso formativo que se inicia desde la más temprana edad
(preescolar) y se desarrolla a lo largo de toda la etapa escolar.
El artículo 56 de la Ley 769 de
2002 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) establece como obligación en la
educación preescolar, básica primaria, básica secundaria y media vocacional,
impartir los cursos de tránsito y seguridad vial, previamente diseñados por el
Gobierno Nacional,[67] con
el fin de que todas las instituciones educativas cuenten con estándares de competencias
que integren componentes fundamentales de la educación vial orientada a que los
niños y jóvenes puedan ejercer su derecho a una movilidad libre y segura.
En relación con la importancia de
la seguridad vial, la doctrina extranjera ha sostenido:
“Finalmente
y en lo que se refiere al factor humano, es sin duda el elemento más relevante
en la prevención de la accidentalidad -como se ha visto en los estudios-.
Las
estrategias aquí se han de apoyar -entre otros- en la formación continuada a
través de tres grandes ejes: Primero, la educación vial en las escuelas o
campañas puntuales hechas a tal efecto para consolidar actitudes positivas en
una etapa del niño especialmente receptiva y a la vez vulnerable. Dentro del
ámbito de la educación vial infantil se puede observar con preocupación como
algunas instituciones privadas, están cometiendo graves errores. Dado que en
muchos casos no tienen claro un modelo de educación vial están confundiendo
educación vial con formación vial, adelantando en la enseñanza a los niños lo
que es más propio de la formación en las autoescuelas.
Además, en
relación con la educación vial infantil, en el futuro existen tres grandes
retos a solucionar. Primero, es preciso presionar para implicar a todas las
administraciones en la necesidad de que la educación vial tenga una
implantación real en el ciclo educativo; segundo, que los materiales de apoyo
existentes (algunos muy buenos) lleguen a los centros y a los educadores;
tercero, es preciso formar a los formadores con el fin de que estén más
mentalizados de la importancia de la educación vial y sobre todo para que
conozcan como trasmitirla sin cometer errores, algo que está sucediendo con
bastante frecuencia en la actualidad.
Segundo, la
formación en las autoescuelas, pero remodelando de manera importante el modelo
actual de enseñanza que esté demasiado centrada en el mero aspecto descriptivo
y memorístico de qué dice la norma, y no tanto en el porqué de la misma y las
consecuencias y riesgos que trae el no cumplirla. Precisamente en este sentido,
las investigaciones de Brown, Zador o Hoskovec, demuestran que no saber la
justificación de una norma es el primer paso para su incumplimiento y un
fracaso en la consolidación de actitudes positivas.
En este
contexto, muchos legisladores sin experiencia en el ámbito de la seguridad han
sido los inductores de que el modelo formativo en seguridad vial esté
básicamente centrado en el cumplimiento de la norma y no en la educación para
seguridad. El modelo lógicamente ha mostrado con el tiempo su debilidad, ya que
el conocimiento de la norma no garantiza en absoluto su cumplimiento y la
sanción por mucho que aumente no ataja todas las conductas de riesgo.
Aparte hay
una seria debilidad en este modelo "legalista" en la que casi nadie
ha reparado: existen numerosas conductas de riesgo que no están explícitamente
prohibidas por la norma, como llevar mal el reposacabezas, usar el teléfono
manos libres o conducir con cuarenta grados de temperatura en el interior del
vehículo. Pero no estar prohibido no significa que no puedan ser un grave
peligro para la seguridad cuando se maneja un vehículo con motor.
Por eso, en
el modelo educativo-formativo es preciso superar de una vez el binomio
prohibido igual a peligroso y por ello sancionable; no prohibido igual a no
peligroso, modelo usado hasta ahora, que ha fracasado y que además ha creado
una grave disonancia social, que va a ser difícil de eliminar”. [68]
Para la Sala, a pesar de que el requisito de
saber leer y escribir, exigido en la norma cuestionada, puede excluir a algunos
colombianos del ejercicio de una actividad, que sin ser un derecho, en
ocasiones puede afectar el ejercicio de ciertos derechos como el derecho al
trabajo, o a la libre circulación, tal afectación es razonable y no resulta
desproporcionada frente a los valores supremos que con ella se garantizan, como
en efecto lo son la vida y la integridad no solo de quien conduce, sino la de
los demás conductores y peatones.
Para aquellos sectores de la población
que por su extrema pobreza, por su aislamiento de las cabeceras municipales,
por las condiciones de inseguridad y orden público que afectan su cotidianidad,
no han podido obtener una formación básica que les permita superar su situación
de analfabetismo, existe en cabeza del Estado, por mandato constitucional, la
obligación de garantizar su acceso a la educación pública gratuita y
obligatoria entre los cinco y los quince años de edad (un año de preescolar y
nueve de educación básica),[69] nivel
mínimo de formación que constituye un nivel educativo muy superior al exigido
por el legislador en la norma cuestionada.
Precisamente, para combatir el
fenómeno del analfabetismo, el Ministerio de Educación Nacional ha diseñado y
puesto en marcha el Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y
Media para Jóvenes y Adultos iletrados, desde el año 2002, priorizando la
intervención en jóvenes y adultos en situación de desplazamiento, mujeres
cabeza de hogar, indígenas y afrocolombianas, no sólo para su alfabetización,
sino para continuar sus estudios de educación básica.
El Programa de alfabetización que
tiene por objetivo central mejorar las condiciones de vida de las personas
mayores de trece años de edad que no han tenido acceso al sistema educativo,
buscando su inclusión en la vida económica, política y social, y el
fortalecimiento de su desarrollo personal y comunitario, no obstante, va más
allá de la adquisición de las habilidades de lectoescritura y se extiende a la
capacidad para interpretar el mundo y la propia vida, y al desarrollo de
competencias básicas para desenvolverse efectivamente en la cotidianidad.
Adicionalmente, busca promover la adquisición de habilidades para la
transformación de las condiciones de vida, y la minimización de las condiciones
de exclusión.
Como se puede apreciar, aunque el
aparte de la norma demandada en esta oportunidad, recae sobre población
vulnerable, la misma es objeto de una política especial de protección estatal
dirigida a mejorar sus condiciones de vida a través de su inclusión en la vida
económica, política y social del país, que a lo largo de los años ha ido
reduciendo la brecha entre la población alfabeta y analfabeta.[70]
No obstante, a pesar de que el
requisito demandado obedece a finalidades constitucionalmente legítimas que
resultan acordes con la protección del derecho a la vida y a la integridad
personal, dentro del ejercicio de una actividad que ha sido definida por la
jurisprudencia constitucional como peligrosa y que genera altos índices de
accidentalidad, la Corte debe señalar que mientras el
Estado cumple las metas que se ha trazado en materia de reducción de las tasas
de analfabetismo, el Ministerio de Educación Nacional en coordinación con las
autoridades de tránsito a nivel nacional, departamental y municipal, están en
la obligación de ofrecer a las personas que no saben leer ni escribir, interesadas
en obtener su licencia de conducción, un programa educativo gratuito que les
permita adquirir tales competencias, puesto que le corresponde al Estado
tomar las medidas urgentes y necesarias, de conformidad con el artículos 67 de la
Carta, para ayudarlos a superar una condición que no están
en la obligación de soportar de manera indefinida.
Concluye
la Sala por tanto, que la medida
cuestionada no ofrece en términos generales un tratamiento manifiestamente
desproporcionado a quienes no saben leer ni escribir, ni limita excesivamente
su derecho a la libre locomoción, (i) porque la actividad de conducir un
vehículo automotor no es un derecho; (ii) porque la actividad de conducir un
vehículo automotor es una actividad peligrosa que pone en riesgo la vida de
quienes conducen, de los demás conductores y de los peatones; (iii) porque la
restricción a la libertad de circulación que se podría producir por vía de
exigir el requisito de saber leer y escribir para obtener la licencia de
conducción, es menor, en tanto no genera la
imposibilidad de circular o transportarse en cualquier tipo de vehículos;
(iv) porque el legislador puede establecer limitaciones razonables y
proporcionadas a la libertad de locomoción cuando se trata de salvaguardar
intereses y valores superiores; (v) porque
la medida además de concurrir a garantizar la seguridad de quien conduce y la
de las demás personas, contribuye para que la condición de analfabeta no se perpetúe en el tiempo, no sólo porque el
Estado está obligado a crear las condiciones para ello, sino porque se genera
un estimulo adicional en quienes desean conducir y son iletrados, precisamente
para superar tal condición; y (vi) porque el Estado ha adelantado una política
educativa y un plan especial de alfabetización dirigido a disminuir de manera
significativa las tasas de analfabetismo.
Por lo anterior, se declarará exequible
el requisito “saber leer y escribir” exigido por el legislador,
contenido en el artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por medio de
la cual se modifica la Ley 769 de 2002”.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el
requisito “saber leer y escribir”, exigido por el legislador, contenido
en el artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por medio de la cual
se modifica la Ley 769 de 2002”, por el cargo analizado en la
presente providencia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
Con
aclaración de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
en comisión
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
en comisión
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO
DE LOS MAGISTRADOS
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA Y
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
A LA SENTENCIA
C-468/11
Referencia: Expediente D-8315
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3, numeral 1, de la
Ley 1397 de 2010, “por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002”.
Demandante: Jefferson David
Montoya García
Magistrada
Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la mayoría, aclaramos el voto por las razones que a
continuación expresamos.
Compartimos la posición
mayoritaria en el sentido de que el requisito de saber leer y escribir
consagrado en el artículo 3, numeral 1 de la Ley 1397 de 2010 “por medio de
la cual se modifica la Ley 769 de 2002” demandado, obedece a finalidades
constitucionalmente legítimas que resultan acordes con la protección del
derecho a la vida y a la integridad personal, dentro del ejercicio de una
actividad que ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como
peligrosa y que genera altos índices de accidentalidad. En este sentido, el
requisito analizado resulta necesario para garantizar
la seguridad, la vida e integridad de las personas, en la medida en que el
conocimiento sobre las normas de tránsito y la habilidad para leer las señales
de tránsito, asegura que quien conduce produzca menos riesgos para sí mismo y
para los demás.
No obstante, consideramos que
frente a casos concretos, de excepcional marginamiento, en los que las
condiciones de riesgo y peligro se reducen de manera significativa, las
autoridades competentes, a la luz de los valores, principios y derechos que
consagra la Constitución Política, tienen el deber de otorgarle un tratamiento
diverso.
Efectivamente, respecto de
ciertas situaciones que no se desprenden necesariamente del análisis en abstracto
de la norma demandada, que implican el procurar servicio público de transporte
en veredas y zonas alejadas de la geografía nacional al que no tendrían acceso
los ciudadanos, de no ser porque se presta bajo condiciones especiales, el
requisito de saber leer y escribir puede llegar a tener un alcance
desproporcionado en relación con el ejercicio de los derechos ligados a la
libertad de locomoción como el trabajo, la educación, e incluso la salud, al no
existir o ser muy reducidos, medios alternativos que garanticen su ejercicio.
En tales casos la Sala estimó
que las autoridades competentes deben, en aras de hacer efectivo el mandato
constitucional previsto en el artículo 13 de la Carta, prever mecanismos que
permitan conciliar la finalidad que cumple la norma demandada con los derechos
afectados en concreto de las personas que se encuentran en circunstancias de
especial marginalidad. En cumplimiento de éste propósito, el Ministerio de
Educación Nacional en coordinación con las autoridades de tránsito a nivel
nacional, departamental y municipal, están en la obligación de ofrecer a las
personas que no saben leer ni escribir, interesadas en obtener su licencia de
conducción, facilidades para adquirir las competencias que se requieren en
desarrollo de la obligación que tiene el Estado colombiano de tomar las medidas
urgentes y necesarias, de conformidad con el artículos 67 de la Carta, para
ayudarlos a superar una condición que no están en la obligación de soportar de
manera indefinida.
Los suscritos magistrados
consideramos, sin embargo, que en situaciones en las que la circulación se
efectúa en un contexto de bajo riesgo de accidentalidad, dadas las
particularidades bajo las cuales se realiza la conducción de vehículos
automotores y al no existir, o ser muy reducidos, medios alternativos que
garanticen su ejercicio, sería factible la  expidición de una licencia de
tránsito con restricciones para manejar en la zona específica del territorio
nacional, con escaso tráfico vehicular y vías de acceso difícil, carentes
incluso de señales de tránsito, que hacen que quienes han desarrollado el
experticio de conducir por ellas, así no sepan leer y escribir, sean idóneas
para ofrecer el servicio de transporte, imponiendo ciertas condiciones de
tiempo, modo y lugar, en desarrollo del deber de tomar acciones afirmativas a
su favor y con el fin de no profundizar su situación de exclusión social.
De este modo, una finalidad
legítima, como en efecto lo es la reducción de los riesgos de una actividad de
suyo peligrosa, se acompasa con la garantía de los derechos de la población más
vulnerable, las personas que no saben leer ni escribir que se encuentren en
zonas apartadas de la geografía nacional, cuya actividad esté estrechamente
ligada a la conducción de un vehículo automotor de carácter particular,
ofreciendo el servicio público de transporte a las personas que lo requieren, y
que de otra forma no tendrían tampoco mayor opción de desplazamiento y, frente
a las cuales, el Estado tiene un deber de especial protección.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
[1] Esta
ley fue publicada en el Diario Oficial No. 47710 de
14 de julio de 2010.
[2] (MP.
Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Eduardo Montealegre Lynett; SPV. Jaime Araújo
Rentería; SPV. y APV. Manuel José Cepeda Espinosa; y AV. Álvaro Tafur Galvis).
[3] MP.
Clara Inés Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar Gil.
[4] MP.
Clara Inés Vargas Hernández.
[5] Sentencias
C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-774 de 2001 (MP. Rodrigo
Escobar Gil. AV. Manuel José Espinosa); y C-310 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar
Gil).
[6] Sentencia
C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); Auto 289A de 2001 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett); y sentencias C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar
Gil. AV. Manuel José Cepeda Espinosa); C-394 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis);
C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); y C-181 de 2010 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[7] MP.
Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero Marino.
[8] Sentencia
C-153 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas. SV. Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro
Tafur Galvis).
[9] Sentencia
C-720 de 2007 (MP. Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero Marino).
[10] Sentencias
C-301 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muños. SPV. Fabio Morón Díaz, Hernando
Herrera Vergara y Vladimiro naranjo Mesa; y SV. Jorge Arango Mejía, Carlos
Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero); C-774 de 2001 (MP. Rodrigo
Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda Espinosa); y C-310 de 2002 (MP. Rodrigo
Escobar Gil).
[11] Sobre
el alcance y significado de la cosa juzgada material y formal, de un lado, y
absoluta y relativa, de otro, pueden consultarse, entre muchas otras, las
sentencias C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda
Espinosa); C-310 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-004 de 2003 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett); C-039 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-1122 de
2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis); y C-469 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería; AV. Jaime Córdoba Triviño).
[12] Ver
sentencias C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); y C-181 de 2010 (MP. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[13] En
este mismo sentido ver también las siguientes sentencias: C-427 de 1996 (MP.
Alejandro Martínez Caballero. AV. y  SV. José Gregorio Hernández Galindo);
C-489 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-565 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa); C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda
Espinosa); C-310 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-1038 de 2002 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett. SPV. Eduardo Montealegre Lynett; AV. Jaime Araújo
Rentería); C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-210 de 2003 (MP. Clara
Inés Vargas Hernández); C-627 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. AV.
Alfredo Beltrán Sierra; AV. Jaime Araújo Rentería); C-1143 de 2003 (MP. Jaime
Córdoba Triviño); C-1116 de 2004 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV.
Rodrigo Escobar Gil); C-308 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. y AV.
Jaime Araújo Rentería); C-349 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SV.
Humberto Antonio Sierra Porto); y C-443 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra
Porto).
[14] Ver
sentencias C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); y C-211 de 2007 (MP. Álvaro
Tafur Galvis. SPV. Antonio Humberto Sierra Porto).
[15] Ver
entre otras las sentencias C-427 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV.
y SV. José Gregorio Hernández Galindo), en la que la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada material se da cuando se trata, no de una
norma cuyo texto normativo es exactamente igual, es decir, formalmente igual,
sino cuando los contenidos normativos son iguales.
[16] Ver
sentencia C-228 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre
Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería).
[17] Sentencia
C-181 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Además, se pueden consultar
las siguientes sentencias: C-1189 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
AV. Jaime Araújo Rentería); C-308 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV.
y AV. Jaime Araújo Rentería); C-693 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
SV. Jaime Araújo Rentería).
[18] Sentencia
C-1189 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. AV. Jaime Araújo Rentería).
[19] Sentencia
C-1173 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Humberto Antonio Sierra
Porto; SV. Jaime Araújo Rentería).
[20] Sentencia
C-096 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[21] Sentencia
C-311 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[22] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[23] Así
se consideró en la sentencia T-518 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero),
posteriormente se reiteró esta posición en la sentencia C-741 de 1999 (MP Fabio
Morón Díaz; APV. Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo y
Fabio Morón Díaz) en los siguientes términos: “La libertad de locomoción, ha
dicho la Corte, es un derecho fundamental en cuanto afecta la libertad del
individuo, cuyo sentido más elemental, ‘...radica en la posibilidad de
transitar o desplazarse de un lugar a otro  dentro del territorio del propio
país, especialmente si se trata de las vías y espacios públicos’ (…).” Ver
también, las sentencias T-150 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y
T-595 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[24] En
la sentencia T-150 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero), por ejemplo, la Sala de Revisión consideró que: “[el] legítimo ejercicio del derecho a la circulación se
constituye en un presupuesto para el ejercicio de otros derechos
constitucionales, cuyo desarrollo supone el reconocimiento a un derecho de
movimiento que garantiza la independencia física del individuo.”
[25] La
jurisprudencia constitucional ha señalado que en virtud de la naturaleza de la
libertad de locomoción, la sola circunstancia del cierre de una vía implica
afectar o limitar el derecho a circular libremente, salvo que exista una
justificación legal y constitucionalmente razonable para ello. Esta decisión se
adoptó en la sentencia T-550 de 1992 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); en
el caso la Sala de Revisión resolvió conceder la tutela, ordenando al
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que, en un término razonable de
máximo 30 días, solicitara, tramitara y obtuviera permiso especial de la
autoridad distrital competente para continuar aplicando la medida de cierre de
las calles 18 y 19 entre carreras 28 y 27 de Santafé de Bogotá, aledañas a las
instalaciones en las cuales funciona dicho Departamento. Ver también, las
sentencias T-288 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-364 de 1999 (MP.
Alejandro Martínez Caballero); SU-601A de 1999 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-410
de 2001 (MP. Álvaro Tafur Gálvis).
[26] En
la sentencia T-066 de 1995 (MP. Hernando Herrera Vergara)  se resolvió
confirmar los fallos proferidos por los jueces de instancia, en los que se
había decidido que la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta, violaba la
libertad de locomoción de los vecinos del sector en el que se encontraba
ubicada al no tomar las medidas necesarias para evitar el malestar que generaba
su presencia; un flujo permanente de personas, vehículos, vendedores ambulantes
y plastificadores de cédulas, que generaba incomodidades tales como la
dificultad en el ingreso a los hogares de las personas que residían en el
vecindario.
[27] Sentencia
T-257 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[28] Sentencia
C-309 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. Vladimiro Naranjo Mesa; y
AV. Hernando Herrera Vergara). Fundamento 19.
[29] En
la sentencia C-885 de 2010 (María Victoria Calle Correa), la Corte sostuvo al respecto: “El transporte en calles y carreteras mediante los diferentes
vehículos que permiten el tránsito terrestre son una de las formas conducentes
para asegurar el goce efectivo de la libertad de locomoción. Pero se trata de
formas de transporte que también generan riesgos para la vida y la integridad
de las personas, que demandan un control del Estado. El poder de regulación del
transporte no sólo busca asegurar que en efecto las personas puedan
desplazarse, busca también que éste se dé en condiciones de seguridad, sin
tener que exponer la vida y la integridad personal a riesgos más allá de lo
razonable. Es decir, usar vehículos terrestres para el desplazamiento humano,
supone generar o asumir riesgos significativos, incluso de muerte.  El Estado,
al asegurar las condiciones de seguridad y remover los obstáculos que impidan
minimizar la probabilidad de que dichos riegos tengan lugar, protege los
derechos cardinales a la vida y a la integridad personal, presupuestos de toda
libertad.”
[30] En
la Sentencia T-595 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) al establecer el
alcance del derecho a la libertad de locomoción (artículo 24, C.P.) y de la protección especial que debe brindar el Estado a los discapacitados (artículos 13 y
47, C.P.), en especial en lo que respecta a la llamada accesibilidad.
[31] Ver, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-258 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-287 de 1996 (MP. Julio
Cesar Ortiz Gutiérrez); C-309 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV.
Vladimiro Naranjo Mesa; y AV. Hernando Herrera Vergara); y C-066 de 1999 (MMPP.
Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra. AV. José Gregorio Hernández
Galindo); C-1090 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar
Gil), entre otras.
[32] Fernando
Reglero Campos, “Los sistemas de responsabilidad civil”, Tratado de Responsabilidad
Civil, Madrid, Aranzadi, 2003, p. 176.
[33] Corte
Suprema de Justicia, Sala Civil, sentencia del 25 de octubre de 1999. M.P. José Fernando Ramírez Gómez. Actora: Ana Mercedes Acosta Navarro contra Gases del Caribe
S.A.
[34] (MP.
Clara Inés Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar Gil).
[35] Ibídem.
[36] Sentencia
C-529 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[37] Sentencia
C-309 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. Vladimiro Naranjo Mesa; y
AV. Hernando Herrera Vergara). Fundamento 19.
[38] Sentencia
C-355 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araújo Rentería).
[39] Sentencia
C-1090 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar Gil). En
esta providencia la Corte concluyó que “la sanción que el nuevo Código
Nacional de Tránsito Terrestre le impone al pasajero de un vehículo de servicio
público que sea sorprendido fumando, se ajusta a la Constitución, por cuanto persiguen la consecución de unos objetivos constitucionalmente
válidos como son la garantía del derecho a la salud y la calidad y eficiencia
en la prestación del servicio público”, pero que “el pasajero que es
sorprendido fumando en un vehículo de servicio público se encuentra en una
situación fáctica distinta a la del pasajero de un vehículo particular, y por
ende, la distinción de trato que estableció el legislador respecto de los
pasajeros no es violatoria de la Constitución.”
[40] Ibídem.
[41] El
artículo 6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, reitera esta competencia
de manera expresa.
[42] Exposición
de motivos al proyecto de Ley 001 de 2000 Cámara, Gaceta del Congreso No. 289
de 2000, p. 19 y  Gaceta del Congreso No. 301 de 2000, p. 20. Citado en la
sentencia C-355 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araújo
Rentería). Ver también, la ponencia para
primer debate en la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado de la República. Gaceta del Congreso No. 153 de mayo de 2002. Citado en la sentencia C-104 de 2004
(MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[43] Modificado por el artículo 1 de la Ley 1383 de 2010 y cuyo texto dice: “Artículo 1°. Ámbito de aplicación y
principios. Las normas del presente Código rigen en todo el territorio nacional
y regulan la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores,
motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías
públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que
internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las
autoridades de tránsito. // En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24 de
la Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente
por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación
de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes,
especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para
la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio
público. // Le corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema
de tránsito definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la
política nacional en materia de tránsito. // Las autoridades de tránsito
promoverán la difusión y el conocimiento de las disposiciones contenidas en
este código. // Los principios rectores de este código son: seguridad de los
usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena
identificación, libre circulación, educación y descentralización.”
[44] Sentencia
C-355 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería). En
este caso la Corte resolvió declarar exequible, condicional y parcialmente, el
artículo 98 del Código Nacional de Tránsito Terrestre.
[45] Para
el año 2009 la información sobre las muertes y lesiones derivadas de eventos
relacionados con el tránsito, arroja 5.796 víctimas fatales, cifra que señala
un aumento en el 2,2% frente a los casos registrados en el 2008, que fue de
5.670 víctimas fatales, situación que llama
la atención porque la tendencia al aumento del indicador ha sido la constante
en los últimos cuatro años, rompiendo definitivamente la curva de caída que
parecía señalarse al inicio del siglo. Ver: Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Fondo de Prevención Vial. Forensis 2008 y 2009. Datos para la vida. En
www.medicinalegal.gov.vo
[46] Sentencia
C-104 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[47] El
proyecto de ley fue radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el día 16 de diciembre de 2008, con su
correspondiente exposición de motivos, por los representantes Diego Patiño
Amariles, Néstor Homero Cotrina, Alfonso Rafael Acosta Osio y otros. Fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 963 del 26 de diciembre de 2008.
[48] Gaceta
del Congreso de la República No. 963 del 26 de diciembre de 2008, p. 7.
[49] Gaceta
del Congreso de la República No. 1117 del 4 de noviembre de 2009, pp. 8 y 9.
[50] Ibídem.
[51] El
parágrafo del artículo 2 de la Ley 1397 de 2010, dice: “PARÁGRAFO. El Ministerio de Transporte en un plazo no mayor a treinta (30) días
reglamentará el examen teórico y el examen práctico de conducción, que serán
obligatorios aprobar por quien aspire a obtener por primera vez, a
recategorizar o a refrendar una licencia de conducción. // El examen teórico se
presentará ante los Centros de Enseñanza Automovilística que se encuentren inscritos
ante el RUNT. // El examen práctico se podrá presentar ante los Centros de
Enseñanza Automovilística, ante los Organismos de Tránsito, o ante los
particulares que se encuentren debidamente habilitados para ello e inscritos
ante el RUNT de acuerdo a la reglamentación que para el caso adopte el
Ministerio de Transporte.”
[52] El
parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 1397 de 2010, dice: “PARÁGRAFO 1o. Para obtener a licencio de
conducción por primera vez, o la recategorización, renovación, y refrendación
de la misma, se debe demostrar ante las autoridades de tránsito la aptitud
física, mental y de coordinación motriz, valiéndose para su valoración de los
medios tecnológicos sistematizados y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de
los rangos establecidos por el Ministerio de Transporte según os parámetros y
límites internacionales entre otros: las capacidades de visión y orientación
auditiva, la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y
recuperación al encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la
aceleración y el frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la
discriminación de colores y la phoria horizontal y vertical.”
[53] Ley
769 de 2002. “ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación
de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: // (…)
Licencia de conducción: Documento público de carácter personal e intransferible
expedido por autoridad competente, el cual autoriza a una persona para la
conducción de vehículos con validez en todo el territorio nacional. // (…)”.
[54] En
la siguiente tabla se presenta las tasas de analfabetismo por grupo étnico de
la población de 15 años y más, arrojadas por el censo general realizado en el
año 2005:
Total
Hombres
Mujeres
Nacional
8,4
8,7
8,2
Indígenas
28,6
25,9
31,4
Afrocolombianos
11,2
11,4
11,0
Rom o gitano
6,2
6,0
6,3
Sin pertenencia étnica
7,4
7,8
7,1
Dane. La
visibilización estadística de los grupos étnicos colombianos. S/f.
www.dane.gov.co Esta información se deduce a partir del gráfico 8. Alfabetismo
de la población nacional de 15 años y más por área, según pertenencia étnica,
2005, p. 40. La distribución por grupos étnicos de la población censada
(40.607.408) en el Censo general del 2005 es el siguiente: Indígenas: 1.392.623
(3.43%); Rom: 4.857 (0.01%); Afrocolombianos: 4.311.757 (10,62%). Dane.
Colombia una Nación multicultural. Su diversidad étnica. Mayo 2007. www.dane.gov.co Estas cifras corresponden al último censo
general de población realizado en el país. Aunque en ocasiones existen datos
más recientes recogidos a través de encuestas a hogares realizadas por el Dane
conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación, en materia de
analfabetismo se encontró información más reciente.
[55] Dane.
La visibilización estadística de los grupos étnicos colombianos. s/f. En
www.dane.go.co
[56] Ver
Auto 005 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa)
[57] De
conformidad con la sentencia C-093 de 2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero),
existen dos grandes enfoques para el examen de constitucionalidad de medidas
que introducen limitaciones a los derechos fundamentales: “(…) El primero de
ellos, que ha sido desarrollado principalmente por la Corte Europea de Derechos Humanos y por los tribunales constitucionales de España y Alemania,
se basa en el llamado test o juicio de proporcionalidad, que comprende
distintos pasos. Así, el juez estudia (i) si la medida es o no “adecuada”, esto
es, si ella constituye un medio idóneo para alcanzar un fin constitucionalmente
válido; luego (ii) examina si el trato diferente es o no “necesario” o
“indispensable”, para lo cual debe el funcionario analizar si existe o no otra
medida que sea menos onerosa, en términos del sacrificio de un derecho o un
valor constitucional, y que tenga la virtud de alcanzar con la misma eficacia
el fin propuesto. Y, (iii) finalmente el juez realiza un análisis de
“proporcionalidad en estricto sentido” para determinar si el trato desigual no
sacrifica valores y principios constitucionales que tengan mayor relevancia que
los alcanzados con la medida diferencial. // La otra tendencia, con raíces en
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos,  se funda en la
existencia de distintos niveles de intensidad en los “escrutinios” o “tests” de
igualdad (estrictos, intermedios o suaves). Así, cuando el test es estricto, el
trato diferente debe constituir una medida necesaria para alcanzar  un objetivo
constitucionalmente imperioso, mientras que si el test es flexible o de mera
razonabilidad, basta con que la medida sea potencialmente adecuada para
alcanzar un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento.”
[58] Constitución
Política. “ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un
servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura. // La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos
humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente. // El Estado, la sociedad y la familia
son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los
quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve
de educación básica. // La
educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a
quienes puedan sufragarlos. // Corresponde al Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su
calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo. // La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios
educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.” (negrillas fuera de
texto).
[59] “ARTÍCULO 2o. El artículo 18 de la Ley 769 de 2002, quedará así: // Artículo 18. Facultad del titular. La licencia de conducción
habilitará a su titular para conducir vehículos automotores de acuerdo con las
categorías que para cada modalidad establezca la reglamentación que para el
caso adopte el Ministerio de Transporte, estipulando claramente si se trata de
un conductor de servicio público o particular. // PARÁGRAFO. El Ministerio de
Transporte en un plazo no mayor a treinta (30) días reglamentará el examen
teórico y el examen práctico de conducción, que serán obligatorios aprobar por
quien aspire a obtener por primera vez, a recategorizar o a refrendar una
licencia de conducción. // El examen teórico se presentará ante los Centros de
Enseñanza Automovilística que se encuentren inscritos ante el RUNT. // El
examen práctico se podrá presentar ante los Centros de Enseñanza
Automovilística, ante los Organismos de Tránsito, o ante los particulares que
se encuentren debidamente habilitados para ello e inscritos ante el RUNT de
acuerdo a la reglamentación que para el caso adopte el Ministerio de
Transporte.”
[60] El
artículo 8 de la Ley 769 de 2002, establece el Registro Único Nacional de
Tránsito, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 8o. REGISTRO ÚNICO NACIONAL
DE TRÁNSITO, RUNT. El Ministerio de Transporte pondrá en funcionamiento
directamente o a través de entidades públicas o particulares el Registro Único
Nacional de Tránsito, RUNT, en coordinación total, permanente y obligatoria con
todos los organismos de tránsito del país. // El RUNT incorporará por
lo menos los siguientes registros de información: // 1. Registro Nacional de
Automotores. // 2. Registro Nacional de Conductores.// 3. Registro Nacional de
Empresas de Transporte Público y Privado.// 4. Registro Nacional de Licencias
de Tránsito.// 5. Registro Nacional de Infracciones de Tránsito. // 6. Registro
Nacional de Centros de Enseñanza Automovilística. // 7. Registro Nacional de
Seguros. // 8. Registro Nacional de personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas que prestan servicios al sector público. // 9. Registro Nacional de
Remolques y Semirremolques. // 10. Registro Nacional de Accidentes de Tránsito.
// (…)”
[61] Ministerio
de Transporte. Resolución 1500 de 2005. “Artículo 4º. Categorías de la Licencia de Conducción de vehículos automotores de
servicio particular. Las licencias de conducción de los vehículos de
servicio particular tendrán las siguientes categorías, subdivididas por
nomenclatura: //  A1 Para la conducción de motocicletas con cilindrada
hasta de 125 c.c. // A2 Para la conducción de motocicletas, motociclos y
mototriciclos con cilindrada mayor a 125 c.c. // B1 Para
la conducción de automóviles, motocarros, cuatrimotos, camperos, camionetas y
microbuses. // B2 Para la conducción de camiones rígidos, busetas y
buses. // B3 Para la conducción de vehículos articulados. // Parágrafo 1°. Dentro de una misma nomenclatura, el titular de la Licencia de Conducción de mayor categoría podrá conducir vehículos de categoría inferior. // Parágrafo 2º. Cuando los vehículos agrícolas y montacargas transiten por las vías
públicas, su conductor deberá portar licencia de conducción como mínimo B1. // Parágrafo 3º. Los pequeños remolques y semirremolques que son enganchados o halados
por un automotor, se le exigirá a su conductor categoría de Licencia de Conducción
de acuerdo con el vehículo automotor que conduzca.”
[62] Ministerio
de Transporte. Resolución No, 001600 del 27 de junio de 2005, “por la cual
se reglamenta el examen teórico-práctico para la obtención de la licencia de
conducción.”
[63] Ministerio
de Transporte. Resolución No. 001600 de 2005, artículo 5.
[64] Ibídem.
[65] Sentencia
C-408 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[66] Consultar
www.fonprevial.org.co
[67] Ley
769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre
y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 56. OBLIGATORIEDAD DE
ENSEÑANZA. Se establecerá como obligación en la educación Preescolar, Básica
Primaria, Básica Secundaria y Medía Vocacional, impartir los cursos de tránsito
y seguridad vial previamente diseñados por el Gobierno Nacional. // PARÁGRAFO.
Los Ministerios de Transporte y Educación Nacional, tendrán un plazo de doce
(12) meses contados a partir de la fecha de sanción de la presente ley para
expedir la reglamentación atinente al cumplimiento de lo dispuesto en este
artículo y para presentar las cartillas y documentos básicos de estudio de
tránsito y seguridad vial y para la adopción de modernas herramientas
tecnológicas didácticas dinámicas para dramatizar el contenido de las cartillas
y los documentos básicos de estudio para la educación en tránsito y seguridad
vial en cada uno de los niveles de educación aquí descritos.”
[68] Luis
Montoro González. Estrategias para la Prevención de los Accidentes de Tráfico. S/f, catedrático de Seguridad Vial y Director del Instituto Universitario de
Tráfico y Seguridad Vial (INTRAS), Universidad de Valencia.
www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd51/trafico.pdf
[69] Constitución
Política. “ARTICULO   67. La educación es un derecho de la persona y un
servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura. // La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos
humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente. // El Estado, la sociedad y la familia son
responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince
años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de
educación básica. // La educación será gratuita en las instituciones del
Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos. // Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a
los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo. // La Nación y las entidades territoriales participarán en
la dirección, financiación y administración de los servicios educativos
estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.”
[70] De
acuerdo con los resultados del censo general realizado en el 2005 por el Dane,
los niveles de analfabetismo han disminuido en los últimos 41 años en la
población de 15 años y más, de una tasa de 27,1%, en 1964, a una tasa de 8,4% en el 2005, lo que implica que el 91,6% de la población de 15 años y más,
sabe leer y escribir, porcentaje que para las cabeceras municipales es del
orden del 94,5% y para el resto del país del 81,5%.  De acuerdo con la encuesta
de calidad de vida realizada en el 2008 por el Dane, la tasa de analfabetismo
de las personas de 15 años y más para el se ha reducido al 6,9%. Ver: Dane.
Encuesta de calidad de vida 2008. Presentación de resultados. En
www.dane.gov.co