T-445-01
Sentencia T-445/01
Sentencia
T-445/01
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia
incremento salarial para servidores públicos
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente: T-415836
Acción de tutela
instaurada por Zulma Beatríz Acosta Barrios contra la Nación, Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación y el Departamento
Administrativo de la Función Pública.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá D.C.,  cuatro
(4) de mayo del año dos mil uno (2001).
La Sala Primera de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados JAIME
ARAUJO RENTERIA, ALFREDO BELTRAN SIERRA y MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión de los fallos proferidos por los Juzgados Doce Civil Municipal y
Quinto Civil del Circuito de Ibagué, al resolver sobre la acción de tutela
interpuesta por de Zulma Beatríz Acosta Barrios contra la Nación,el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional y el
Departamento Administrativo de la Función Pública
I.  ANTECEDENTES.
La
actora, docente al servicio del departamento del Tolima, interpuso acción de
tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, la
dignidad humana y al salario, los cuales encuentra afectados con la decisión
del Gobierno Nacional de no autorizar el incremento salarial a los servidores
públicos que devenguen más de dos (2) salarios mínimos mensuales. Considera que
con  dicha medida el Gobierno
Nacional está infringiendo el artículo 53 de la Carta,  generando una situación
de discriminación entre los trabajadores.
Aduce, de otra parte
que indistintamente, el empleador sea público o privado, no puede hacer del
trabajador un factor de producción, porque sería además de humillante,
inconstitucional e irrespetuoso con su naturaleza. Por ello, la autorización
para establecer los incrementos salariales no puede beneficiar a unos pocos
trabajadores.
Considera, que la
remuneración no puede ser simbólica, y que por el contrario esta debe ser
acorde con la labor que se desempeña. Además, el poder adquisitivo de la moneda
y la inflación dentro de un Estado Social de Derecho disminuyen cada día más la
capacidad de compra, la cual por demás, se ve reducida ante la negativa del
incremento salarial que por disposición constitucional le corresponde,
deteriorando su calidad de vida y de su familia.
Por lo anterior, la
actora solicita la protección de los derechos ya señalados como violados, y
pide por lo tanto, se protejan los derechos a la igualdad, a la dignidad
humana, y al salario móvil y digno, vulnerados por el Gobierno Nacional, al
desconocer el artículo 53 de la Carta que contempla el mínimo vital móvil y en
consecuencia, ordenar el incremento salarial a que tiene derecho.
II. DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado Doce Civil
Municipal de Ibagué mediante sentencia de junio 30 de 2000, negó la tutela en
cuestión, al considerar que la actora puede acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa para solicitar allí, la nulidad de la norma que negó
el incremento salarial de los sueldos de los servidores públicos que devengaran
más de dos (2) salarios mínimos. Igualmente, considera que so pretexto de
amparar derechos fundamentales, el juez de tutela no puede invadir órbitas del
Gobierno Nacional.
Impugnada la
anterior decisión, conoció en segunda instancia el Juzgado Quinto Civil del
Circuito de Ibagué, el cual en sentencia del 25 de agosto de 2000, revocó el
fallo proferido en primera instancia, y en su lugar protegió los derechos de la
demandante al considerar que se vulneran los derechos a la igualdad y a la
remuneración móvil consagrados en los arts. 13 y 53 de la C.P., con la
expedición del Decreto 182 de 2000 sobre incremento salarial, que autoriza el
aumento sólo para algunos trabajadores y lo niega para otros. Señala que la
decisión de una política salarial debe estar enmarcada dentro de un plan de
desarrollo como resultado del acuerdo y la concertación de los diferentes
sectores nacionales y acorde con los principios constitucionales.
III. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 inciso 2° y 241-9 de la Constitución
Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
judiciales mencionadas y proferir la sentencia correspondiente.
2. Improcedencia
de la acción de tutela para obtener el incremento salarial
Según lo dispuesto
por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela sólo procede
como mecanismo subsidiario y residual cuando no exista otro medio defensa
judicial.
El Decreto 182 de
2000 en virtud del cual se estableció el incremento salarial es una norma de
carácter general,  impersonal y abstracta contra la cual existe otro medio de
defensa judicial como es la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho
consagrada en el C.C.A, la cual no ha sido intentada por la actora.
Por lo tanto,
resulta improcedente la acción de tutela para obtener el reajuste salarial por
parte de la actora, quien tiene a su disposición otros medios de defensa como
se señaló antes.
3.  Reiteración
de Jurisprudencia en relación con el incremento salarial.
Recientemente la
Corte mediante sentencia SU 1052 de 2000 con ponencia del Magistrado Alvaro
Tafur Galvis, al tratar el tema del incremento salarial señaló:
“3. Naturaleza de
la Acción de Tutela. Improcedencia de esta vía para sustituir a las autoridades
en las competencias asignadas por la Constitución Política
Como quedó
planteado, la decisión en el asunto que ocupa a la Corte, exige establecer si
la acción de tutela es el mecanismo adecuado para ordenar al Gobierno Nacional
el incremento de los salarios de los accionantes, dada su calidad de servidores
públicos, ya que a éstos para el presente año, no se les ha incrementado su
remuneración. Deberá determinarse además, si la acción de tutela procede como
mecanismo transitorio, para el efecto, habrá de precisarse si la situación
planteada por los invocantes constituye una amenaza a sus derechos
fundamentales o les ha ocasionado un perjuicio irremediable.
3.1. Tal como lo ha
sostenido la jurisprudencia de ésta Corporación, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, quien se sienta
amenazado o vulnerado en sus derechos fundamentales, por acto u omisión de la
autoridad pública y, en casos excepcionales por un particular, puede invocar el
amparo consagrado en el ordenamiento constitucional, para la protección de
estos especiales y trascendentales derechos.
Al respecto se ha
sostenido que la acción de tutela es subsidiaria, en cuanto no procede cuando
el ordenamiento prevé otro mecanismo para la protección del derecho invocado;
también se la ha calificado de residual, en la medida en que complementa
aquellos mecanismos previstos en el ordenamiento que no son suficientes o que
no resultan verdaderamente eficaces en la protección de los derechos
fundamentales y además se ha dicho que es informal, porque se tramitan por esta
vía las violaciones o amenazadas de los derechos fundamentales que dada su
evidencia y simplicidad no requieren la confrontación propia de un proceso ante
la justicia ordinaria. Debe agregarse además, que la acción de tutela, dada su
especificidad, está destinada a proteger situaciones individuales frente a
aquellas actuaciones u omisiones que constituyan una efectiva amenaza o afrenta
concreta a una persona determinada.
Por consiguiente, al
juez constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las
decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución
Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de
aquellas situaciones concretas y particulares que le competen, ordenar que se
adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de
aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general, resultan
discriminados y por tanto desprotegidos.
De tal manera que,
tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela
no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y
aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el
propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar
las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser
posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el
constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder
omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección
económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente
la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las
funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las
concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y
cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como
inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
Así las cosas,
corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política
y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es
la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a
controvertir.
En consecuencia si
como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha
sostenido esta Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el proyecto
de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y
fiscal, no le corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a
que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores
públicos, porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos
que competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional
conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por
extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6
del mismo ordenamiento.
De otra parte, debe
recordarse que en la contestación a las acciones de tutela cuyas decisiones se
revisan, el Ministro de Hacienda y Crédito Público relaciona la decisión del
Gobierno Nacional de no incluir en el proyecto de presupuesto un rubro
destinado a incrementar la remuneración de los servidores públicos que devengan
más de dos salarios mínimos, con la necesidad de incluir en el proyecto de ley
de presupuesto compromisos que cuenten con los correspondientes recursos para
que puedan efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 39 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Esta mención del
Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la
regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de
la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del
Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto
determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el
Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86
de la Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos
345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de
conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco
ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva
disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136
del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las fijadas
en “el presupuesto” al igual que invertir las incluidas en éste en forma
diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la
acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el juez
constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los
accionantes como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo haga.
3.2. Los tutelantes
además de estar inconformes con la decisión del Gobierno Nacional relativa al
no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos en el
ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso Nacional por el artículo 187
de la Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo Superior de
la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado, por el
artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los incrementos
previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida del Gobierno
Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos resultarían
afectados con el no incremento de sus salarios para el presente año. Al
respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser
controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un
trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.
De lo anterior se
sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de
tutela, tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar
o modificar las orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de
gasto público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en
la Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia
determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a
consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se
controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas
con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.
Igualmente, tampoco
la acción de tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la
constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al
igual que las anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad.
Así mismo, el
mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el
cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no
puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable
jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a
la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar
que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto
en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.)”.
Teniendo en cuenta
lo expuesto anteriormente y por existir identidad en cuanto a los supuestos
fácticos y pretensiones que motivaron la presente acción en relación con los de
la jurisprudencia que se reitera, esta Sala de Revisión revocará la sentencia
proferida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Ibagué mediante la cual
concedió el amparo y en su lugar negará la tutela.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Quinto Civil del Circuito de Ibagué en la acción de tutela interpuesta por
Zulma Beatríz Acosta Barrios, y en su lugar, NEGAR el amparo solicitado,
con base en las consideraciones aquí expuestas
Segundo. Por Secretaria, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General