T-229-06
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia T-229/06
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por existir
otro medio de defensa judicial
ACCION DE TUTELA-Carácter subsidiario y residual
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Idoneidad
y eficacia de recurso contencioso para solucionar controversias de personas de
la tercera edad
DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD A TUTELA
TRANSITORIA/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD/PERJUICIO IRREMEDIABLE
ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia excepcional como mecanismo
transitorio para evitar perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION-Requisitos
para su procedencia
Referencia: expediente T-1212596
Acción de tutela interpuesta por Tomás Devia Lozano
contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, el Municipio
de San Martín de la Loba -Bolívar- y Cementos del Nare S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de marzo de dos mil seis (2006).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Veintiséis Penal del
Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá -Sala Penal-, que resolvieron la acción de tutela promovida
por Tomás Devia Lozano.
I.
ANTECEDENTES
Hechos y acción de tutela interpuesta.
El señor Tomás Devia Lozano interpuso acción de
tutela, a través de apoderado, contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, el Municipio de San Martín de la Loba -Bolívar y Cementos del Nare
S.A, por considerar que esas
entidades le vulneraron sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la
vida digna y a la salud, al negarle el reconocimiento de la pensión de vejez.
La acción interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos:
1. El señor
Tomás Devia Lozano nació el 28 de mayo de 1926. En la actualidad tiene 79 años
de edad.
2. El 3 de
agosto de 1960, el señor Tomás Devia Lozano contrajo matrimonio con la señora
Nieves Rodríguez, con quien convive hasta la fecha.
3. De acuerdo,
con el señor Tomás Devia Lozano trabajó en los siguientes lugares:
3.1 En la
empresa Cementos Nare S.A. durante 10 años, 4 meses y 19 días. Este periodo
está comprendido entre el 6 de noviembre de 1954, y el 17 de junio de
1958(equivalente a 3 años, 7 meses y 12 días) y entre el 25 de abril de 1960 y
el 1º de febrero de 1967 (equivalente a 6 años, 9 meses y 7 días).
3.2 En el
Municipio de San Martín de Loba, Bolívar, entre el 25 de agosto de 1967 y el 30
de diciembre de 1973 (equivalente a 6 años, 4 meses y 7 días).
3.3 En la Cámara
de Representantes, al ser elegido en dos oportunidades como representante, por
la circunscripción electoral del Departamento del Guaviare. Este periodo estuvo
comprendido entre el 1º de diciembre de 1991 y el 19 de julio de
1994(equivalente a 2 años, 7 meses y 19 días), y entre el 20 de julio de 1994 y
el 19 de julio de 1998(equivalente a 4 años).
4. El 9 de
noviembre de 1998, el señor Tomás Devia Lozano solicitó ante el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República que se reconociera su derecho a
disfrutar de una pensión mensual vitalicia, toda vez que cumplía con los
requisitos de tiempo y servicio exigidos por la ley.
5. De acuerdo
con el accionante el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le
notificó personalmente una resolución, sin fecha ni número, a través de la cual
se le reconoció el derecho a disfrutar de una pensión vitalicia de jubilación.
6. El señor
Tomás Devia Lozano, afirma que de forma extraña dicha resolución fue anulada o
revocada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en
desconocimiento de las normas del Código Contencioso Administrativo.
7. El señor
Tomás Devia Lozano, señaló que en el 2004 solicitó nuevamente al Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, el reconocimiento de su derecho
a la pensión mensual vitalicia de jubilación. Esto, teniendo en cuenta, que el
trámite de la pensión de jubilación había  sido suspendido por el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, pues se encontraba pendiente en
la Fiscalía General de la Nación una investigación por fraude procesal[1].
8. El Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, mediante Resolución 1777 de 5 de
noviembre de 2004, negó el reconocimiento pago de la pensión mensual vitalicia
al señor Tomás Devia Lozano. La Resolución está motivada en los siguientes
hechos:
“[Q]ue en
este orden de ideas se colige que el tiempo allegado por el peticionario
correspondiente a cementos Nare S.A., no fue cotizado al Instituto de Seguros
Sociales por no estar obligado a realizarlo antes del primero (1º ) de enero de
1967, igualmente no procede el cálculo actuarial de que trata la Ley 100 de
1993 modificado por la Ley 797 del 2003, por no tener el doctor TOMAS DEVIA
LOZANO vinculación vigente o que esta se haya iniciado con posterioridad al
primero (1º ) de abril de 1994, por consiguiente este despacho no tendrá en
cuanta el cómputo total del tiempo cotizado
(...)
Que el doctor
TOMÁS DEVIA LOZANO se desvinculó definitivamente del Congreso sin reunir el
tiempo de servicios exigido, sólo contaba con doce (12) años, once (11) meses y
veinticinco (25) días de servicios cotizados, es decir no cumple con el
requisito de tiempos de servicio exigido por la Ley.”
9. El señor
Tomás Devia Lozano interpuso recurso reposición en contra de la citada
resolución.
10. El Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, mediante Resolución 2126 de 22
de diciembre de 2004, confirmó en todos los aspectos la Resolución de 5 de
noviembre de 2004. La nueva Resolución está motivada de la siguiente forma:
“Que para el
caso en concreto el señor TOMAS DEVIA LOZANO allega para efectos de acreditar
tiempo de servicio para pensión el tiempo laborado en la empresa Cementos Nare
S.A., del 6 de noviembre de 1954 al 17 de junio de 1958 y del 25 de abril de
1960 al 1º de febrero de 1967, el cual no puede ser tenido en cuenta para
efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación, por cuanto se trata de
tiempos que no fueron cotizados al Instituto de Seguro Social, por no estar
obligada la Empresa a realizar cotizaciones antes de 1 de enero de 1967,
igualmente tampoco procede el cálculo actuarial de conformidad con lo
preceptuado en la Ley 100 de 1993 por no tener el peticionario a 1 de abril de
1994 vinculación vigente o que se haya iniciado con posterioridad con la
empresa, y no se cumplen las condiciones exigidas en los literales c) o d) del
artículo 9 de la ley 797 de 2003, modificatoria del artículo 33 de la Ley 100
de 1993. ”
11. El
accionante afirma que el hecho de que la empresa Cementos Nare S.A. no hubiera
cotizado para su salud y pensión ha generado un perjuicio que le impide
actualmente acceder a la pensión de jubilación.
12. El Señor
Tomás Devia Lozano refiere que se encuentra en una precaria situación
económica, a punto de perder su vivienda, por cuanto no pudo volver a cancelar
las cuotas u obligaciones que tenía con el Banco Davivienda. En consecuencia,
el 20 de abril de 2005, el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá dictó
sentencia, mediante la cual se ordenó rematar el bien inmueble donde
actualmente habita con su esposa e hija menor.
13. El accionante
señala, además, que presenta quebrantos de salud, pues hace poco sufrió un
infarto y está requiriendo un tratamiento de corazón, el cual no puede costear
por sus escasos recursos económicos.
14. El señor
Tomás Devia Lozano señala que debido a su avanzada edad no puede esperar a que
a través de un proceso judicial, demorado y costoso, se le defina su derecho a
disfrutar de una pensión de jubilación vitalicia.
15. El 26 de
mayo de 2005, el señor Tomás Devia Lozano interpuso, a través de apoderado,
acción de tutela contra el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República, el Municipio de San Martín de la Loba -Bolívar y
Cementos del Nare S.A, por considerar que esas
entidades le vulneraron sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la
vida digna y a la salud, al negarle el reconocimiento de la pensión de vejez.
En virtud de lo
anterior, el accionante solicita que se ordene al Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación
vitalicia, desde el 20 de julio de 1998. Asimismo, solicita que se le ordene a
Cementos Nare S.A. y a el Municipio de San Martín Loba que paguen al Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República todos las sumas que les correspondan
proporcionalmente respecto de las obligaciones pensionales legalmente
establecidas.
Finalmente, el
accionante solicita que se ordene al Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República, que lo afilie al sistema de salud al cual se encuentran inscritos
los demás pensionados del Congreso de la República.
16. El
apoderado del señor Tomás Devia Lozano, aportó como pruebas:
i) Copia del
registro civil de nacimiento del señor Tomás Devia Lozano.
ii) Copia del
registro civil de matrimonio contraído por el señor Tomás Devia Lozano y la
señora Nieves Rodríguez.
iii)
Certificado de existencia y representación legal de la empresa Cementos Nare
S.A., expedido por la Cámara de Comercio de Medellín.
iv) Copia de
la resolución sin fecha ni número expedida por el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República, en la que fue reconocida la pensión de jubilación a
Tomás Devia Lozano, y en la cual de acuerdo con el apoderado, se observa la
notificación personal que se le hizo.
v) Fotocopia
de la Resolución 1777 de 5 de noviembre de 2004 emitida por el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República.
vi) Fotocopia
de la Resolución 2126 de 22 de diciembre de 2004 emitida por el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República.
vii) Fotocopia
de la constancia expedida por el gerente administrativo de Cementos Nare S.A.,
en la que se certifica el tiempo en que Tomás Devia Lozano trabajó en esa
empresa.
viii)
Fotocopia del oficio No. 001 de 14 de enero de 2004, suscrito por el Alcalde
Municipal de San Martín de Loba en el que le hace saber a la Fiscalía General
de la Nación que el señor Tomás Devia Lozano, trabajó para ese municipio como
Inspector de Obras entre el 25 de agosto de 1967 y el 30 de diciembre de 1973.
ix) Fotocopia
de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 19 Civil del
Circuito de Bogotá, el 20 de abril de 2005, dentro del proceso ejecutivo con
título hipotecario adelantado por el Banco Davivienda, y a través, de la cual
ordenó vender en pública subasta el bien inmueble en que habita el señor Tomás
Devia Lozano y su núcleo familiar.
x) Tres
declaraciones juramentadas de Pedro Antonio Muñoz, Julio Enrique Ortiz y
Gilberto Díaz Nossa, en las que afirman que conocen al accionante desde hace
más de veinte años, que saben que actualmente está desempleado y no tiene
ninguna actividad económica, que no recibe alimentos de ningún pariente, que
está atrasado en el pago de las cuotas de su apartamento y se encuentra en una
precaria situación económica.
Decisión de
primera instancia
17. El 10 de
junio de 2005, el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá envió el
expediente de tutela al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala
Penal-,  porque consideró que ese despacho judicial no tenía competencia para
conocer la acción de tutela, en virtud del artículo 1º del Decreto 1382 de
2000, que señala que: “[L]as acciones de tutela que se interpongan contra
cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el
siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia,
a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos
Seccionales de la Judicatura”.
Al respecto,
el Juzgado aclaró que como se trataba de una acción dirigida, entre otros, contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República,
entidad administrativa adscrita al “Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social”, la competencia era de
su superior jerárquico y procedió a remitir la acción de tutela al Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal-.
18. El 20 de
junio de 2005, mediante auto el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá -Sala Penal-, devolvió por competencia la acción de tutela al Juzgado
Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá. El Tribunal
estimó que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República es una
entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional, luego la
competencia para conocer de las acciones de tutela que se instauren en su
contra está radicada en los juzgados penales del
circuito de Bogotá.
19. El 22 de
junio de 2005, el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá avocó el
conocimiento de la presente acción de tutela, y ordenó remitirla para su
contestación a las entidades demandadas. Sin embargo,
ninguna respondió oportunamente el requerimiento del Juzgado.
20. El Juzgado
Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá, mediante providencia de 7 de julio de
2005, negó por improcedente la acción de tutela. Al respecto, el juez de
instancia señalo lo siguiente: “[n]o es procedente la acción de tutela
interpuesta, toda vez que el actor no ha agotado los mecanismos legalmente
previstos en el ordenamiento jurídico (acciones ante la jurisdicción ordinaria)
para que la autoridad respectiva se pronuncie de fondo sobre sus pretensiones,
desconociendo que son éstas, las llamadas a dilucidar si en efecto el señor
TOMÁS DEVIA LOZANO, tiene o no derecho a que se le reconozca y pague la pensión
vitalicia de jubilación solicitada.”
Adicionalmente,
a juicio del juez de primera instancia el accionante no ha iniciado la
correspondiente acción ordinaria en espera de que sea la acción de tutela la
que le resuelva sus pretensiones respecto al reconocimiento y pago de la
pensión de jubilación, sin que pueda concluirse por este mecanismo que los
requisitos para dicho reconocimiento se encuentren debidamente acreditados.
Respuesta
de las entidades accionadas
21. De manera
extemporánea, cuando ya se había proferido la decisión correspondiente, el
Juzgado Veintiséis Penal del Circuito recibió la
contestación de la acción de tutela por parte de dos de las entidades
demandadas:
21.1. El 11 de
julio de 2005, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República,
radicó ante el juzgado de instancia la repuesta a la acción de tutela, mediante la cual señaló lo siguiente:
“[e]l peticionario pretende que se le reconozca la pensión de
jubilación, completando los veinte (20) años de servicio que exige la Ley, con
diez (10) años, cuatro (4) meses y diecinueve (19) días que laboró al servicio de la empresa CEMENTOS NARE S.A., según certificación
expedida por la misma empresa, por los periodos comprendidos entre el 6 de
noviembre de 1954 al 17 de junio de 1958 y del 25 de abril de 1960 al 1º de
febrero de 1967, periodo durante el cual la
empresa no estaba obligada a realizar los aportes para la seguridad social, ya
que conforme al Acuerdo 224 de 1966 aprobado por el Decreto 3041 del mismo año
el Instituto de Seguros Sociales, asumió los riesgos de invalidez, vejez y
muerte, a partir del 1º de enero de 1967, es
decir, que el tiempo laborado por el peticionario en Cementos Nare S.A., fue
antes de que existiera la obligación de cotizar al sistema de pensiones al
Instituto de Seguros Sociales, ya que dicha obligación surge a la vida jurídica a partir de 1967.
Significa
lo anterior, que el asegurado sólo acreditó doce (12) años, once (11) meses y
veinticinco (25) días efectivamente aportados al sistema de pensiones, por lo
que no cumple con el término establecido en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de
jubilación.
Al
respecto, el parágrafo 1º del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, modificatorio
del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 establece:
PARÁGRAFO
1. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presunto artículo, se
tendrá en cuenta:
...
d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con aquellos
empleadores que por omisión no hubieren afiliado al trabajador.
...
En los
casos previstos en los literales b), c), d) y
e), el cómputo será procedente siempre y cuando el
empleador o la caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo
actuarial, la suma correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción
de la entidad administradora, el cual estará representado por un bono o título pensional´ (Subrayado
fuera de texto)
Que según
la norma transcrita, es pertinente aclarar que el tiempo laborado por el
peticionario al servicio de CEMENTOS NARE S.A., no puede ser tenido en cuenta
para efectos del reconocimiento de la pensión de
jubilación, por cuanto se trata de tiempos laborados al servicio del sector
privado cuando no existía la obligación de efectuar aportes para los Seguros de
Invalidez, Vejez y Muerte administrados por el Instituto de Seguros Sociales, y no se cumplen las condiciones exigidas en los
literales c) o d) del artículo 9 de la ley 797 de 2003 modificatoria del
artículo 33 de la Ley 100 de 1993.
(...)
Si bien es
cierto que, el señor Devia cumple con los requisitos de edad para ser beneficiario del Régimen de Transición, por lo que se le debe
aplicar la pensión de que trata el articulo 7º del Decreto 1359 de 1993, que
dispone, que quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara
lleguen o hayan llegado a la edad de 55 años,
(parágrafo, art. 1º Ley 33 de 1985), y adicionalmente hayan cumplido veinte
(20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades
de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido o cotizado en parte en
el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales, también lo es, que
no cumple con el requisito de tiempo de servicio.
De tal
suerte que como el señor Devia solo acreditó 12 años, 11 meses y 25 días, no
cumple con el requisito de los 20 años de
servicios que exige la norma antes citada para acceder al derecho pensional y
como antes se explicó, el tiempo que trabajo en Cementos Nare S.A., no se le
puede tener en cuenta para efecto pensional, porque la norma exige que se
sumará el tiempo trabajado en el sector privado
siempre que haya cotizado al Seguro Social, hecho que no se cumplió porque para
la época en que el señor Devia laboró en esta empresa, no existía la obligación
legal de cotizar para los riesgos de invalidez, vejez y muerte. ”
En suma, el
Fondo de Previsión Social del Congreso de la República solicita no declarar que
el accionante tiene derecho la pensión de jubilación, por cuanto a este le
falta el requisito del tiempo que establece la ley. En tal sentido, agrega que
a pesar de que el señor Devia cuenta con otro mecanismo
de defensa judicial para controvertir la decisión adoptada por el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, no ha hecho uso del mismo razón
por la cual no es procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio para declarar un derecho pensional.
El Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República aportó como prueba copia del
expediente mediante el cual se tramito el reconocimiento de la pensión de
jubilación del señor Tomás Devia Lozano.
21.2. El 15 de
julio de 2005, al empresa Cementos Nare S.A., radicó la respuesta a la acción
de tutela en el siguiente sentido:
“El señor Devia Lozano se desvinculó de la Empresa el 1 de febrero de
1967 y la obligación legal de cotizar para pensiones
por parte de las empresas privadas en la ciudad de Medellín solo comenzó a
regir a partir del 1 de enero de 1967.
Segundo:
Como complemento de lo anterior, el señor
Devia Lozano  laboró fue en el municipio de Puerto Nare (Antioquia) donde se
encuentra ubicada nuestra planta y en esa zona
no existía cobertura del Seguro Social. En materia de pensiones esta obligación
solo se dio con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Tercero:
Algunas de las razones anteriores fueron las
que tuvo en cuenta el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República en su resolución número 1777 del 05 de noviembre
de 2004 donde resolvió negarle el reconocimiento de la pensión al demandante,
entre otras cosas señala que el tiempo allegado por el peticionario - señor Tomás Devia Lozano- correspondiente a Cementos del Nare S.A.,
no fue cotizado al Instituto de Seguros Sociales por no estar obligado a
realizarlo antes del 1 de enero de 1967, igualmente no procede el cálculo
actuarial de que trata la Ley 100 de 1993
modificado por la Ley 797 del 2003, por no tener el señor Devia Lozano
vinculación vigente o que esta se haya iniciado con posterioridad al primero de
abril de 1994.
De acuerdo
con lo anterior, la empresa se ratifica en su posición tal como se lo ha comunicado al señor Devia Lozano en varias oportunidades en el sentido
de no tener la obligación de cancelar ningún título pensional o cálculo
actuarial a pesar de haber laborado el tiempo que se señala correctamente en la
acción de tutela”
Impugnación
22. La
apoderada del accionante interpuso recurso de apelación en contra de la
sentencia de primera instancia. La impugnación sostiene que excepcionalmente la
Corte Constitucional ha ordenado el reconocimiento de una pensión de vejez,
siempre que se trate de la protección de derechos
fundamentales de personas de la tercera edad quienes no pueden esperar a que
mediante una acción ordinaria se resuelva su controversia dado que se
encuentran en una situación económica precaria. Bajo estos presupuestos, afirma
la apoderada del accionante que sea amparado el derecho
a la seguridad social pues se encuentra demostrada la afectación del mínimo
vital del señor Devia Lozano.
Decisión de segunda instancia
23. El 26 de
agosto de 2005, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala
Penal-, confirmó la sentencia de primera instancia. El juez consideró que no
era procedente reconocer una pensión de jubilación mediante la acción de
tutela, pues la controversia sobre si se cumplen o no los requisitos para
pensión es de carácter legal y no constitucional. En tal sentido, a juicio del
juez de instancia: “[a]sí la edad del demandante y su estado de salud o
económico, lo coloquen en situación apremiante, no puede el juez
constitucional, por fuera del ordenamiento jurídico disponer el reconocimiento
y el pago de un pensión de jubilación cuando, en principio, las exigencias
legales no se reúnen”.
Pruebas
ordenadas por la Corte Constitucional
24. El 11 de
enero de 2006, con el propósito de contar con mayores
elementos de juicio al momento de adoptar la decisión correspondiente, esta
Corporación ordenó la practica de las siguientes pruebas:
(1) Comisionar
al Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá, para recibir la declaración
del accionante con el propósito de que resolviera el siguiente cuestionario:
a. Informara
quién le ha suministrado los medios para su subsistencia desde que dejó de
laborar como Representante a la Cámara en 1998. En particular, informara dónde y con quién vive desde entonces.
b. Señalara cómo
sufraga los gastos de alimentación, vestido y servicios públicos.
c. Informara si
está o no afiliado al sistema general de seguridad social en salud y si
pertenece al régimen subsidiado o contributivo.
d. Manifestara
cuál es su estado de salud. En especial, si presenta alguna limitación física o
mental
e. Informara si
posee alguna clase de bienes muebles o inmuebles. En caso afirmativo informara
cuáles y dónde se encuentran ubicados.
f. Informara cuántos hijos y nietos tiene, y si alguno de ellos
estaría en capacidad económica de suministrarle alimentos.
g. Informara si
ha iniciado algún proceso judicial para impugnar la Resolución
1777 de 5 de noviembre de 2004 y la Resolución 2126 de 22 de diciembre de 2004,
emitidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. En caso
afirmativo, señalara la fecha en que la demanda fue interpuesta y ante que
despacho judicial se encuentra radicada.
(2) Oficiar a la
Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, con el
propósito que informara si el señor TOMÁS DEVIA LOZANO, identificado con la cédula de ciudadanía 708.225 de Puerto Berrio
(Antioquia) y la señora NIEVES RODRÍGUEZ DE DEVIA, identificada con la cédula
de ciudadanía 28.705.415 de Espinal, son propietarios de algún bien inmueble.
En caso afirmativo, especificara la ubicación de los mismos.
(3) Oficiar a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el propósito que informara si
el señor TOMÁS DEVIA LOZANO, identificado con la cédula
de ciudadanía 708.225 de Puerto Berrio (Antioquia) y la señora NIEVES RODRÍGUEZ
DE DEVIA, identificada con la cédula de ciudadanía 28.705.415 de Espinal,
presentaron declaración de renta o impuesto predial en los últimos dos años. En
caso afirmativo, remitiera copia de las mismas.
(4) Oficiar a la
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, con el propósito
que informe si el señor TOMÁS DEVIA LOZANO, identificado
con la cédula de ciudadanía 708.225 de Puerto Berrio (Antioquia) y la señora
NIEVES RODRÍGUEZ DE DEVIA, identificada con la cédula de ciudadanía 28.705.415
de Espinal, tienen contratos vigentes con entidades financieras. En caso
afirmativo señalara el tipo de contrato y el establecimiento financiero con el
cual se celebró.
25. La Oficina
de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro, informó mediante oficio 00070
de 12 de enero de 2006, y radicado en esta Corporación el 16 de enero de 2006,
que una vez revisado en el sistema magnético, por consulta de índices de
propietarios, cédulas de ciudadanía y direcciones, se pudo establecer la
existencia de las siguientes matrículas inmobiliarias: 50C- 1331766; 1331867;
161452 y 1611477. Así mismo, la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá,
remitió copia de los certificados de libertad y tradición de esas matrículas
inmobiliarias, las cuales se relacionan a continuación:
·
Matrícula 50C-1331766 correspondiente al
inmueble ubicado en la Transversal 85 # 40 A -50, etapa II, parqueadero 82,
Agrupación de Vivienda Bosque Modelia. En el certificado aparece como última
anotación la cancelación de hipoteca con cuantía indeterminada de Banco
Davivienda S.A. a Tomás Devia Lozano y Nieves Rodríguez de Devia.
·
Matrícula 50C-1331867 correspondiente al
inmueble ubicado en la Transversal 85 # 40 A -50, apartamento 402, etapa II,
interior 1, Agrupación de Vivienda Bosque Modelia. En el certificado aparece
como última anotación la cancelación de hipoteca con cuantía indeterminada de
Banco Davivienda S.A. a Tomás Devia Lozano y Nieves Rodríguez de Devia.
·
Matrícula 50C-1611452 correspondiente al
inmueble ubicado en la Carrera 68 C # 33 A 71, deposito D-157 de la Torre 7,
Conjunto Residencial Alameira P.H. En el certificado aparece como penúltima
anotación la compraventa por un valor de $ 83.896.230 de Fiduciaria Central
S.A. a Tomás Devia Lozano y Nieves Rodríguez de Devia.
·
Matrícula 50C-1611477 correspondiente al
inmueble ubicado en la Carrera 68 C # 33 A 71, apartamento 7-7 204 Torre 7
Conjunto Residencial Alameira P.H. En el certificado aparece como penúltima
anotación la compraventa por un valor de $ 83.896.230 de Fiduciaria Central
S.A. a Tomás Devia Lozano y Nieves Rodríguez de Devia.
26. Mediante
comunicación de 13 de enero de 2006, radicada en esta Corporación el 16 de
enero de 2006, la Asociación Bancaria y Entidades Financieras de Colombia
informó que el señor Tomás Devia Lozano tiene una cuenta corriente activa;
había tenido dos tarjetas de crédito, las cuales a pesar de haber presentado
mora fueron canceladas voluntariamente; y había solicitado tres prestamos,
entre ellos el de vivienda, los cuales se encontraban cancelados.
En cuanto a la
señora Nieves Rodríguez de Devia, la misma asociación comunicó que la señora
había tenido una cuenta de ahorros, la cual se encontraba inactiva.
27. La Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales informó que: “(...) la señora NIEVES RODRÍGUEZ
DE DEVIA, C.C. 28.705.415 de Espinal, se encuentra inscrita en el Registro
Único Tributario (R.U.T) en estado cancelado inactivo y a la fecha de la
presente comunicación no ha presentado declaraciones tributarias por impuesto a
la renta, el señor TOMAS DEVIA LOZANO C.C. 708.225 de Puerto Berrio, se
encuentra inscrito en la Administración 32 Personas Naturales, presentó
declaración de renta por los años gravables 1991 a 1996 y 2004. ”
28. El 18 de
enero de 2006, el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá regresó el
despacho comisorio sin diligenciar debido a que no fue posible la comparecencia
del señor Tomás Devia Lozano.
29. El 25 de
enero de 2006 se recibió en esta Corporación comunicación suscrita por el señor
Tomás Devia Lozano, donde aclaraba que no le fue posible atender el
requerimiento efectuado por el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá
por motivos ajenos a su voluntad, pero que en todo caso se encontraba a
disposición de la Corte para cualquier inquietud.  En tal sentido, la Corte
reiteró directamente al accionante los cuestionamientos planteados en auto de
11 de enero de 2006.
Sin embargo, de
nuevo no fue posible hacer entrega del oficio al accionante por lo que su
apoderada lo retiró de la Secretaría General de esta Corporación el 1º de
febrero de 2006.
30. Mediante
escrito del 3 de febrero de 2006, el señor Tomás Devia Lozano expuso respecto a
cada una de las inquietudes planteadas por la Corte, lo siguiente:
(a) “Desde el
día que dejé de desempeñar las funciones públicas de Representante a la Cámara,
20 de julio de 1998, he vivido, bajo el mismo techo, con mi esposa, señora Nieves
Rodríguez de Devia, quien a la fecha cuenta con sesenta y seis (66) años de
edad, y con nuestra hija, señorita Claudia Marcela Devia Rodríguez, quien
a la fecha está dedicada a cuidarnos pues no contamos con recursos económicos
para pagar una empleada del servicio o una enfermera.
Durante los
primeros años que transcurrieron, después de dejar de desempeñar mis funciones
como Representante a al Cámara, el hogar subsistió con ahorros que hice de mi
sueldo de parlamentario y con los dineros que se me cancelaron por concepto de
cesantías, los cuales ascendieron, aproximadamente, a la suma de $
76.000.000.00. Después de que se consumieron todos los ahorros y las cesantías,
he estado adquiriendo deudas con prestamistas particulares, razón por la cual
fui demandado ejecutivamente en varios juzgados de la ciudad. También he
contado, para sobrevivir, con la generosa ayuda que me han brindado mi hija,
Marta Elena Devia Rodríguez, y mi yerno, Miguel Angel León Cifuentes, quien es
pensionado de Inravisión”.
(b) “En la
actualidad la alimentación la obtenemos de la generosa ayuda que los parientes
de mi esposa y mis parientes nos proporcionan.
(...)
Los servicios
públicos los canceló con dineros que unas veces me regala mi yerno, señor
Miguel Angel León Cifuentes, y otras veces mi hija Marta Elena Devia Rodríguez.”
(c) “Mi hija,
Marta Elena Devia Rodríguez, me afilió al régimen contributivo de seguridad
social en salud.  Me tiene afiliado a la E.P.S. Colsanitas, a mi esposa también
la tiene afiliada, pero a nuestra hija, la que vive con nosotros no la tiene
afiliada.
Considero que
esta situación no es justa porque al haber trabajado gran parte de mi vida debo
disfrutar de mi propio derecho a una salud derivada de mi condición de
pensionado, sin generarle este tipo de incomodidades y gastos a mi hija.”
(d) “Mi
estado de salud no es bueno dada la avanzada edad que tengo, ochenta (80) años.
Anexo a este cuestionario valoración médica y psiquiátrica que el doctor Germán
Hernando Pachón Gómez, quien es auxiliar de la justicia , me realizó el día de
ayer[2]”.
(e) Sobre los
bienes muebles el accionante refirió ser propietario de bienes de uso doméstico
y de un carro. En cuanto a la propiedad de bienes inmuebles el señor Tomás
Devia Lozano señaló que es propietario de una finca en el área rural de San
José del Guaviare y de dos apartamentos, uno de los cuales tiene comprometido
en promesa de compraventa pues el comprador le suministro el dinero con el cual
le fue posible cancelar el embargo judicial que tenía como consecuencia del
atraso en las cuotas de un crédito hipotecario. Asimismo, afirma el accionante
que adquirió la posesión de un lote en San José del Guaviare, el cual ha
prometido en venta a diferentes compradores pues decidió dividirlo en pequeños
terrenos. Sobre el particular, aclara el accionante que la venta de la posesión
de este predio le permitió comprar uno de los apartamentos mencionados[3].
(f) El accionante
señaló que tiene tres hijos, Marta Elena de 42 años; Tomás Alberto de 35 años;
y Claudia Marcela de 30 años, quien se encuentra desempleada y convive con él y
su esposa.
(g) Finalmente,
refiere el accionante que las resoluciones proferidas por el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República no fueron demandadas ante ninguna
autoridad, por el costo y el tiempo que demandaba la acción judicial
correspondiente.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y
241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar los
fallos de tutela seleccionados.
Problema jurídico
2. Corresponde a la Sala definir si procede la acción de tutela como
mecanismo transitorio para el reconocimiento y pago de una pensión de vejez,
cuando se trata de una persona de 79 años de edad, que presenta quebrantos de
salud y se encuentra en una difícil situación económica.
Si la tutela
resultara procedente por las cuestiones procesales mencionadas, la Sala debe
determinar si se vulnera el derecho a la seguridad social, a la vida digna y a
la salud de una persona de la tercera edad cuando se le niega el reconocimiento
de la pensión de vejez, invocando como causal para ello la falta de
acreditación del tiempo de servicio, toda vez al parecer antes de 1967 no
existía la obligación del empleador privado de realizar aportes a la seguridad
social por concepto de pensiones.
La
procedencia de la acción de tutela. La existencia de otro medio de defensa
judicial. La tutela como mecanismo transitorio ante la existencia de un
perjuicio irremediable. Reiteración de jurisprudencia.
3. De acuerdo
con el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela procederá
siempre que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
4. Los jueces de
instancia consideraron que las controversias y pretensiones del accionante son
propias de la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que juzgaron que
ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial no era procedente la
acción de tutela. En criterio de los jueces, no correspondía mediante una
acción de tutela ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación
cuando, en principio, no se reunían los requisitos para acceder a ella.
La Corte
comparte el análisis de los jueces de instancia en tanto existe otro medio de
defensa judicial, a saber, la justicia contenciosa administrativa. En efecto,
esta jurisdicción es la competente para definir la legalidad de la Resolución
1777 de 5 de noviembre de 2004 y la Resolución 2126 de 22 de diciembre de 2004,
mediante las cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República,
decidió negar el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia, al
considerar que el accionante no reunía el tiempo de servicio requerido para
acceder a tal beneficio. Sin embargo, como lo afirmó el accionante no se
demandaron oportunamente esas resoluciones en razón al tiempo y costo de la
acción y judicial, y por tanto, debe la Corte determinar si en todo caso
resulta procedente la acción de tutela ante la existencia de un perjuicio
irremediable.
5. Al respecto,
esta Corporación ha señalado lo siguiente: “Se encuentra ya muy decantada la
jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de
tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de
defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades[4] que los
medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente para
invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que se
consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir, en
principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos
derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta[5]. En
consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de medio subsidiario,
cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino el de fungir
como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que en
determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de
protección de derechos fundamentales.
Así, la
protección de derechos fundamentales es un asunto que el orden jurídico reserva
a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros
medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la
sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene
automáticamente la improcedencia de la acción de tutela.
En aquellos
eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un
medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional
resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio
judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de
los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva,
debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren
los elementos del  perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia
legitiman el amparo transitorio.”[6]
6. En virtud de
lo anterior, ante la existencia en este caso de otro mecanismo de defensa
judicial, es preciso definir si este es idóneo y efectivo para la protección de
los derechos fundamentales. En particular, cuando se trata de la idoneidad del
recurso contencioso para solucionar controversias de personas de la tercera
edad, la Corte se ha pronunciado en el siguiente sentido: “Si una persona
sobrepasa el índice de promedio de vida de los colombianos (se estima en 71
años), y ella considera que se le ha dado un trato discriminatorio en el
reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante juez competente, pero se
estima razonablemente que el solicitante ya no existiría para el momento que
se produjera la decisión judicial, debido a su edad avanzada, unido esto
al alto volumen de procesos que razonablemente producen demora en la decisión,
pese al comportamiento diligente del juzgador, entonces, ese anciano no tiene
otro medio distinto al de la tutela para que, provisionalmente, mientras se
decide el fondo del asunto por el juez natural, se ordene el respeto
a su derecho. Por supuesto que el Juez de Tutela debe hacer un equilibrado
análisis en cada caso concreto, no olvidando que en el momento de transición
institucional que vive el país, es posible una demora en las decisiones
judiciales. O sea, no se puede adoptar una solución mecánica para
todos los casos sino que debe analizarse individualmente a cada uno de ellos.”[7]
De tal forma,
que la Corte Constitucional ha reconocido la procedencia excepcional de la
acción de tutela como mecanismo transitorio, para el reconocimiento o
reliquidación de la pensión, en consideración a la edad y a las circunstancias
personales del accionante que se encuentra solicitando el amparo de sus
derechos a la seguridad social y al mínimo vital[8].
7. En tal
sentido, en sentencia T-083/04 esta Corporación concluyó que para la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, en un caso como
el estudiado es necesario valorar los siguientes factores: “(...)(i)
la edad para ser considerado sujeto especial de protección; (ii) la condición
física, económica o mental; (iii) el grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital; (iv) la existencia
previa del derecho y la acreditación por parte del interesado de la presunta
afectación; y (v) el despliegue de cierta actividad administrativa y procesal
tendiente a obtener la protección de sus derechos”[9].
8. En
consecuencia, corresponde al juez de tutela ordenar las pruebas que considere
conducentes  y evaluar requisitos mencionados en cada caso para respaldar
fácticamente la procedencia de la acción de tutela.
9. Así, la Corte
al verificar en el caso objeto de estudio los requisitos previstos por la
jurisprudencia constitucional, encuentra que se cumple con el primer requisito
pues el señor Tomás Devia Lozano tiene 79 años de edad[10], ya superó la
expectativa de vida de los colombianos y es sujeto de especial protección al
ser parte de la tercera edad.
En cuanto al
segundo requisito, tanto en la descripción realizada inicialmente por el
accionante como en el certificado médico adjuntado con posterioridad se
evidencian los quebrantos de salud que presenta el señor Tomás Devia Lozano. En
lo relacionado con su condición económica refiere el accionante que pese a ser
propietario de bienes muebles e inmuebles el hecho de no percibir salario ha
deteriorado paulatinamente su situación económica, de lo cual deriva la
afectación de su derecho al mínimo vital. En tal sentido manifiesta que como
desde 1998, fecha en que laboró por última vez, no ha recibido ingresos
periódicos afronta una situación lesiva de su derecho fundamental al mínimo
vital.
Por último,
sobre la mínima actividad desplegada por el accionante, es preciso resaltar que
el señor Devia Lozano agotó la vía gubernativa pero la falta de expectativa
frente a la pronta administración de justicia, la ausencia de certeza frente al
demandado[11]
y el costo que esto le implicaría, llevó al accionante a desestimar la
presentación de la acción correspondiente.
10. Así las
cosas, en principio, dada la avanzada edad del accionante, su precario estado
de salud y la afectación de su derecho fundamental al mínimo vital por el hecho
de no percibir ingresos para garantizarse una existencia digna, llevarían a la
Corte a la convicción de que procede la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, la naturaleza
de la tutela como mecanismo subsidiario exige que se adelanten las acciones
judiciales o administrativas alternativas, y que por lo tanto, no se pretenda
instituir a la acción de tutela como el medio principal e idóneo para la
reclamación de prestaciones sociales.
Lo anterior,
porque si bien la Corte Constitucional ha determinado que excepcionalmente
procede la acción de tutela para la resolución de controversias prestacionales,
lo cierto es que no es una elección del accionante si acude al mecanismo
previsto por el ordenamiento jurídico para tal fin o si prefiere la acción de
tutela. Si así fuera la acción de tutela respondería a un carácter opcional y
no subsidiario como el que le es propio.
En tal sentido,
el señor Tomás Devia Lozano no podía prescindir del mecanismo ordinario para la
resolución de su conflicto prestacional, pues ello comportaría la
desnaturalización de la acción de tutela como un mecanismo subsidiario y lo
convertiría en principal. En efecto, para la Corte, la desestimación que
realizó el accionante frente al mecanismo ordinario, desconoce la
subsidiariedad de la acción de tutela.
11. En
consecuencia, ante la negativa del señor Tomás Devia Lozano de recurrir a los
mecanismos ordinarios, la Corte considera que no procede la acción de tutela, y
por tanto, confirmará los fallos proferidos por el Juzgado Veintiséis Penal del
Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala
Penal-.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión d la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. - Confirmar los fallos dictados por el
Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal-, que resolvieron la acción de tutela
promovida por Tomás Devia Lozano.
Segundo.- - Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El 23 de marzo de 2004, la Fiscalía 69 Seccional de Bogota precluyó la
investigación adelantada en contra de Tomás Devia Lozano. Esta investigación
había sido iniciada por denuncia presentada por el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República en contra de Tomás Devia Lozano, ya que cuando en
1998 se puso en consideración del Municipio de San Martín de Loba el proyecto
de resolución que reconocía la pensión de jubilación al señor Devia, el
municipio comunicó que él no había laborado en esa entidad territorial, por lo
que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República consideró que la
certificación que había sido adjuntada por el señor Devia al momento de
solicitar su pensión podía ser falsa.
[2]
El médico certificó que el señor Tomás Devia Lozano: “Padece de diabetes,
hipertensión arterial, dificultad respiratoria que se aumenta con el esfuerzo
produciéndose dolor en la región cardiaca. Sufre también de estreñimiento,
desmayos ocasionales, debilidad y hemorragia nasal (...) Tiene antecedentes
recientes de amago de infarto”. En cuanto al examen mental el médico
aseveró que: “Está bien orientado en tiempo y espacio, presenta fallas
graves en su memoria reciente lo cual hace que se pierda con facilidad.| No
reconoce ni se da cuenta, a veces, de los objetos que tiene a la mano, preguntando
por ellos y buscándolos en otras partes, sin caer en cuenta que él los tiene.|
No puede salir solo porque se pierde con facilidad y no tiene buena orientación
geográfica (...) Presenta amnesia de memoria reciente , pero su memoria de
hechos remotos es aceptable (...)”.
[3]
Finalmente, agrega el accionante que en la actualidad tiene deudas con
particulares que ascienden a $30.000.000.
[4]
Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para
evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C- 1225 de
2004, MP Manuel José Cepeda Espinosa; SU- 1070 de 2003, MP Jaime Córdoba
Triviño; SU – 544 de 2001 MP Eduardo Montealegre Lynett; T – 1670 de 2000 MP
Carlos Gaviria Díaz, y desde luego la T – 225  de 1993 en la cual se sentaron
la primeras directrices sobre la materia, que en esencia han sido desarrolladas
por la jurisprudencia posterior.
[5]
Cfr. T- 803 de 2002 MP Álvaro Tafur Galvis.
[6]
Sentencia T-972/05.
[7]
Cfr. Sentencia T-456/94 y Sentencia T-529/05.
[8]
Al respecto ver sentencias T-634/02, T-076/03 y T-789/03
[9]
Sentencia T-083/04 que desarrolla los factores para la procedencia transitoria
de la acción de tutela, los cuales fueron inicialmente enunciados en la
sentencia SU-975/03.
[10] De acuerdo con el Registro Civil de Nacimiento el señor Tomás Devia
Lozano nació el  28 de mayo de 1926.
[11] De acuerdo con la versión del accionante: “(...) yo debía
demandar a Cementos Nare S. A., y no al Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República”.