C-993-04
D-5134
Sentencia C-993/04
HABEAS DATA-Objeto
El objetivo principal de establecer el habeas data,
fue evitar que el individuo perdiera la posibilidad de controlar su propia
información y no saber quien pudiera hacer uso de ella. De esta manera, se
encontró que la forma de subsanar esto era otorgarle la posibilidad a la
persona natural o jurídica de rectificar, actualizar o corregir los datos que
sobre ella existan.  Esto a través del habeas data.
LEY ESTATUTARIA-Materias que regula
LEY ESTATUTARIA-Trámite
LEY ESTATUTARIA-En determinados eventos hace parte del
bloque de constitucionalidad
LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Deben seguir
su trámite las normas que pretenden regular los aspectos principales e
importantes de un derecho fundamental
DERECHOS FUNDAMENTALES-Núcleo esencial no puede ser afectado por
el Legislador ni siquiera por ley estatutaria
No le es dable al legislador en ningún caso, sea por
intermedio de una ley estatutaria que regule los aspectos principales e
importantes de un derecho fundamental o sea a través de una ley ordinaria que
regules aspectos no principales y menos importantes de un derecho fundamental;
vulnerar la esencia de este tipo de derechos. El núcleo esencial de un Derecho
Fundamental no puede ser afectado por el Legislador.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE HABEAS
DATA-Procedencia por
regulación del núcleo esencial
Cuando una ley regule aspectos principales
e importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del
habeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley
estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de
forma.
DERECHOS FUNDAMENTALES-Definición del núcleo esencial
Debe entenderse el núcleo esencial de un
derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o
lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al
derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental.
HABEAS DATA-Término de caducidad debe ser determinado a través de
una ley estatutaria
El término de caducidad del dato
almacenado, debe ser una determinación que tome el legislador a través de una
ley estatutaria, por cuanto dicha regulación, es principal e importante para el
derecho fundamental.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE HABEAS
DATA-Recolección,
tratamiento y circulación de datos sobre obligaciones tributarias y aduaneras/HABEAS
DATA-Excepción a su núcleo esencial al establecer el reporte del dato a
partir del sexto mes de mora
La administración no puede arrogarse la
facultad de recolectar, tratar y circular datos, si esta no proviene de una ley
estatutaria; garantía constitucional suprema para el respecto de la libertad de
los ciudadanos en materia de habeas data. Igualmente, el inciso segundo del
artículo 31 de la ley referida, efectúa una excepción al núcleo esencial del
derecho fundamental de habeas data. Excepción esta consistente en establecer el
reporte del dato a partir del sexto mes de mora, lo que sitúa en posición
diferente a aquellos deudores de obligaciones no tributarias, quienes pueden
ser reportados desde el momento del incumplimiento. En igual manera, la
irrelevancia y desproporcionalidad de la trasmisión del dato hacen que se
presente una afectación al derecho fundamental ya referido.
HABEAS DATA EN MATERIA TRIBUTARIA Y
ADUANERA-Vulneración de
los principios de finalidad y divulgación restringida del dato al reportar a
las centrales de riesgo sobre la mora en obligaciones sin el consentimiento del
contribuyente
Con la norma acusada se violan los
principios de finalidad y divulgación restringida del dato, los cuales prohíben
circular el dato hacia fines diferentes de los previstos al momento de la
recolección.  La norma demandada, permite que los datos obtenidos por la DIAN
sean divulgados a terceros sin el consentimiento del contribuyente, lo que
vulnera la confianza depositada por este en la administración pública. El
consentimiento del particular debe ser previo, expreso e informado. Así las
cosas, como lo indica la demandante, las centrales de riesgo tienen una
naturaleza privada, de carácter financiero y cuyo fin es el análisis del riesgo
del crédito; lo que denota a todas luces una finalidad completamente ajena a
los objetivos tributarios. Por consiguiente, al determinar la norma demandada
una objetivo diferente para el dato recolectado y al no indicar el uso que las
centrales de riesgo pueden hacer de la información, se vulnera el principio de
finalidad del dato.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos a partir de la entrada en vigencia
de la norma acusada
EXHORTACION AL CONGRESO-Expedición de ley estatutaria que regule
el derecho fundamental al habeas data
Referencia: expediente D-5134
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Art. 31 de la Ley 863 de 2003
Actor: Karin Irina Kuhfeldt Salazar
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., doce (12) de  octubre de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Karin Irina Kuhfeldt Salazar  presentó
demanda contra el Art. 31  de la Ley  863 de 2003, por la cual se establecen
normas tributarias, aduanera, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.
Mediante auto del 2 de Abril de 2004 , el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada contra el artículo 31 de la ley 863
de 2003.
Así las cosas, cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.415 de
29 de Diciembre  del 2003 y se subraya lo demandado:
LEY
863 DE 2003
(diciembre 29)
( ... )
Artículo 31. Información a las centrales de riesgo. Adiciónase el
Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
"Artículo 799-1. Información a las centrales de riesgo. La
información relativa al cumplimiento o mora de las obligaciones de impuestos,
anticipos, retenciones, tributos y gravámenes aduaneros, sanciones e intereses,
podrá ser reportada a las centrales de riesgo por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
Tratándose de contribuyentes morosos, se reportará su
cuantía a partir del sexto (6) mes de mora.
Una vez cancelada la obligación por todo concepto,
esta entidad deberá ordenar la eliminación inmediata y definitiva del registro
en la respectiva central de riesgo."
III.  DEMANDA
La demandante considera que la disposición  acusada
vulnera los artículos 152 – a y 153 desde el punto de vista formal, y los
artículos 15 ( concordado con los artículos 16 y 74 ) 20, 13, 29 y 21 desde el
punto de vista de su contenido, artículos estos  de la Constitución Política.
En primer lugar, y con relación a los artículos 152 –a
y 153, la demandante expone las siguientes razones desde el punto de vista
formal:
Afirma, que el artículo 152 de la Constitución
establece que a través de leyes estatutarias se regulan  materias como los
derechos y deberes fundamentales y  que el artículo 153 determina el
procedimiento para adoptar estas leyes.
Señala, que dos son las subreglas que hay que tener en
cuenta con ocasión de las materias sujetas a ley estatutaria.  Una primera, que
la norma verse sobre el ejercicio del derecho y una segunda, que se afecte el
núcleo esencial de ese derecho.
Asevera la demandante, que en el presente caso, la
norma acusada regula “ la información relativa al cumplimiento o mora de las
obligaciones tributarias “ , la cual podría “ser reportada a las centrales de
riesgo”.  Agrega, que en la norma demandada, se introducen plazos para la
remisión del dato. En consecuencia, se indica, la norma contiene claramente una
regulación del derecho de Habeas Data.  Regulación esta que afecta las
condiciones del ejercicio del derecho mencionado y podría incidir en su núcleo
esencial.
Se constata que la norma acusada realiza una
regulación del derecho referido, por cuanto autoriza remitir información
tributaria negativa a las centrales de riesgo.  Así las cosas, el contribuyente
moroso no puede impedir esa circulación del dato; tampoco tendría forma de
lograr que se envíe la información positiva.  Aún más, se menciona, no podría
una persona demandar a la central de riesgo por acumular una información que
obtuvo en desconocimiento de los principios de finalidad del dato, circulación
restringida del dato, necesidad del dato, consentimiento del titular del dato,
entre otros.
Aunado a lo anterior, la demandante  sostiene  que esa
regulación desconoce el derecho fundamental del habeas data , debido a que la
remisión de información negativa , la divulgación de datos obtenidos con otra
finalidad , la violación de la información, igualdad, debido proceso y honra,
afecta su núcleo fundamental.  Es decir, el  tratamiento  y circulación que
padece el dato se afecta de una manera estructural.
En Segundo lugar, la demandante analiza los aspectos
de fondo de la norma acusada.  Con relación a la violación del artículo 15 de
la Constitución Nacional sobre el derecho al habeas data, por el uso de
información personal y reservada en conexidad con el artículo 74 ibidem, la
demandante realiza una serie de disquisiciones doctrinarias y jurisprudenciales
acerca del habeas data.
Señala, que en el caso concreto, la DIAN usa una
información que tiene doble carácter de personal y reservado. Con relación al
ámbito personal, es evidente que los registros sobre los  ingresos o el
patrimonio de una persona configuran un dato de contenido personal.  Se agrega,
que al exponer sus ingresos, gastos, patrimonio, importaciones, etc.; la
persona se desnuda ante el estado desde el punto de vista económico.  Es así
como, el habeas data está contenido en el artículo 15 de la Constitución, cuyo
tema principal es la intimidad personal. Y es la persona, agrega, la titular de
los datos personales, los cuales hacen su identidad, su personalidad y su
patrimonio.
Añade la demandante, que la consecución primera del
dato por parte de la DIAN es legítima.  Aunque no existe una autorización
expresa para administrar una base de datos tributarios, ésta se encuentra
implícita a la función de recaudo.  Se expone que si el contribuyente consignó
unos datos personales sobre su vida económica en su declaración privada de
impuestos, ello se asimila a un consentimiento tácito para que la DIAN conozca
esos datos personales.
Se asevera, que el fin de esa socialización
restringida de la información que tiene reserva de ley , es únicamente cumplir
con el deber constitucional establecido en el artículo 95 numeral 9.
Así las cosas, expone la demandante, la norma acusada
autoriza a la DIAN para usar información personal y reservada.  Es así como la
disposición demandada dispone que los datos que la Dirección de Impuestos
adquirió legítimamente con fines tributarios; los pueda utilizar para
divulgarlos a terceros, sin el consentimiento del titular y principalmente,
para otros objetivos diferentes a los tributarios.
Se afirma, que es contrario a la Constitución el hecho
de que un dato obtenido con fines tributarios pueda ser remitido por la DIAN a
una central de riesgo, que tiene una naturaleza privada, de carácter financiero
y cuyo fin es el análisis del riesgo del crédito.
Continua la demandante exponiendo, que el hecho que
una persona exprese un consentimiento tácito para que la administración de
impuestos conozca un dato suyo o lo circule con finalidades similares, no trae
consigo una autorización para circular ese dato a terceros cuyo fines son
diferentes.
En este orden de ideas, si se divulga la información
de esa manera, el contribuyente ve violentada la confianza que había depositado
en la DIAN .
Con relación a la posible violación del artículo 15 de
la Constitución por el diferente propósito del manejo de datos y en conexidad
con el artículo 16 ibidem; la demandante indica que la finalidad del
tratamiento de datos en la DIAN es obtener, analizar, y cruzar información para
cumplir con la obligación tributaria sustancial y formal.  Esa finalidad  es
legítima y amparada por la reserva legal.  Es decir, la DIAN no necesita
traficar con datos reservados sino que su misión legal queda satisfecha con el
pago integral del tributo y nada más.
Por el contrario, se subraya, la finalidad del
tratamiento del dato en una central de riesgo es la de cuidar los dineros públicos
o el interés público que pudiere verse afectado por el comportamiento
financiero de una persona.  Así entonces, es una herramienta comercial que
busca analizar el riesgo implicado en actividades de inversión de recursos
captados al público, es decir una actividad de interés general.
En consecuencia, la demandante insiste, en que es
inconstitucional el artículo demandando en la medida que autoriza la remisión y
registro de datos que se obtienen con una finalidad tributaria hacia bancos de
datos que tienen otra finalidad diferente.  En efecto, el principio de
finalidad del dato, en concordancia con el principio de divulgación
restringida, prohíben circular el dato hacia fines diferentes a los previstos
de inicio al momento de recolectar la información.  Por consiguiente, si la
DIAN obtiene datos de la vida económica de una persona, con base en una
obligación tributaria, no puede enviar estos datos hacia centrales de riesgo
que tienen un objetivo dispar. Así las cosas, mal podría la DIAN divulgar sus datos
a una central de riesgo, como lo determina la norma demandada.
En punto del artículo 16 sobre libre desarrollo de la
personalidad , la demandante señala, que resulta viciado el consentimiento del
contribuyente que se ve forzado a pagar su deuda fiscal para evitar ser
reportado por la DIAN  a un banco de datos.
Se adiciona, que la norma acusada le otorga a la DIAN
una injusta capacidad de chantaje sobre el contribuyente moroso, pues en vez de
ejecutarlo por la vía coactiva, lo presiona para que pague so pena de
reportarlo a una central de riesgo.  Contaría de esta manera la DIAN con dos
posibilidades: Una,  ejercer la jurisdicción coactiva y Otra, amenazar con
reportar al contribuyente a una central de riesgo .  Se advierte en la norma
acusada , se afirma, que prescinde del consentimiento del titular de los datos
para traficar( sic ) con ellos y además le otorga a la DIAN una
capacidad de presión adicional a la jurisdicción coactiva.  Situaciones estas
inconstitucionales, al decir de la demandante.
En relación con la supuesta violación del artículo 20
de la Constitución Política, indica la demandante,  se desconoce porque se
informa un dato parcial.  Así las cosas, permitir que se reporte sólo la
información negativa , es decir, la información de un deudor sólo cuando este
incurre en mora , equivale a desechar información en su contexto de
imparcialidad , por cuanto el dato negativo no estaría  proporcionando una
información completa sino parcial.
En consecuencia, permitir que se reporte a los
deudores morosos de la administración de impuestos, por el hecho de poseer
obligaciones en mora; vulneraría el derecho de Habeas Data.
En punto de la violación del artículo 13 de la
Constitución, se asevera que se vulnera en tres lados:
El primero, por reportar solo a los contribuyentes
morosos ya que la DIAN solo está informando datos negativos , cuando respecto
de los demás registrados figura en bancos de datos tanto la información
negativa como la positiva.
El segundo, se presenta con la división en grupos de
los morosos; así los que adeudan a la DIAN tienen un período de gracia de seis
meses antes de ser reportados a una central de riesgo.  A diferencia de aquellos
que le deben al sector privado, lo cuales son reportados de manera inmediata.
Por consiguiente, la norma no saldría con éxito de  un test integral de
igualdad.
El tercero, se presentaría al ordenar la eliminación
inmediata del registro inicial a la central de riesgo, ya que para el restante
de los deudores morosos del país el término para ser eliminado del registro
oscila entre los dos y cinco años.
Ahora bien, en cuanto al artículo 29 de la
Constitución Nacional, la demandante expone que este derecho es violentado por
cuanto la DIAN tiene la facultad potestativa de remitir o no la información de
los contribuyentes morosos a una central de riesgo.  En el fondo, se continua,
se presenta es un chantaje de la DIAN al contribuyente.
Igualmente, se viola el derecho mencionado, debido a
la amplitud de la norma, al extender la facultad de reporte a una central de
riesgo no sólo de la información sobre la obligación sustancial de pagar, sino
también la información sobre la obligación formal de declarar, por ejemplo.
Ello tendría asidero, en la frase obligaciones de impuestos, lo que
haría que se acopie una información que no le compete a la DIAN.
Finalmente, la indefensión a la que es sometido el
contribuyente moroso , produciría una violación al artículo 29 Constitucional;
pues el chantaje a que es sometido le vulnera su derecho de defensa.
Terminado, la demandante advierte, se violaría el
artículo 21 de la Constitución Política, ya que existe en la norma demandada
una invitación tácita a conformar listas negras que llevan a la muerte
crediticia de la persona. Esta lista surgiría del reporte del contribuyente moroso
a la central de riesgo. Sin dudas, la lista negra sería un estigma para aquella
persona que pertenezca a esta.
IV. INTERVENCIONES
1.  Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
La ciudadana
Edna Patricia Díaz Marín, actuando en su calidad de funcionaria de la oficina
de Normativa y Doctrina  de la Dirección General de Impuestos y Aduanas
Nacionales , intervino para defender la Constitucionalidad del artículo 31 de
la ley 863 de 2003.
Sobre la supuesta violación de los artículos 152 a y
153 de la Constitución Política, la interviniente señala que, la materia de la
cual trata la norma acusada versa exclusivamente sobre el tema tributario , sin
que tenga incidencia en el núcleo esencial del habeas data , y por lo tanto
esto puede ser tratado por una ley ordinaria.
Afirma, que  la
innovación de esta norma tributaria, es el reporte a las centrales de riesgo ,
tanto del cumplimiento de la obligación  como del incumplimiento de las
obligaciones fiscales.  Cosa diferente sucedía antes, cuando las centrales de
riesgo solamente manejaban información privada exclusiva del sector financiero.
Sostiene la
interviniente, que la norma acusada toca tangencialmente el habeas data , pero
no lo desarrolla , ni lo restringe , ya que su objeto se circunscribe a
reportar el ámbito tributario de los contribuyentes a la entidades de la banca
que manejan bases de datos.
Para descartar
su trámite a través de una ley estatutaria, señala la interviniente que la
norma acusada no afecta el núcleo esencial del habeas data por cuanto es un
condicionamiento estrictamente tributario.
Agrega, que las
leyes estatutarias deben regular límites, excepciones y prohibiciones a los
derechos fundamentales, aspectos que según la interviniente, la norma no toca.
Se señala, que
la mayoría de disposiciones legales tienen un nexo con algún derecho de carácter
fundamental y no por ello se concluye que deba seguirse el trámite de una ley
estatutaria.  Por consiguiente, aunque la disposición demandada tiene relación
con el habeas data no lo desarrolla, ni lo restringe. Por el contrario, afirma
la interviniente, es razonable y constitucional, que las obligaciones fiscales
tengan incidencia en las centrales de riesgo, por tratarse de recursos con que
cuenta el erario público para el cumplimiento de los fines del Estado.
En punto de la
supuesta violación del artículo 15 Constitucional en conexidad con los
artículos 74 y 16 ibidem, la interviniente señala, que el inciso final del
artículo 15 menciona que para los efectos tributarios o judiciales y para los
casos de inspección , vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la
presentación de libros de contabilidad.
Así las cosas,
se indica, que no es un principio absoluto la reserva de documentos privados
como quiera que la Constitución le permite al fisco su inspección y en esa
forma establecer el efectivo cumplimiento de los deberes del ciudadano sobre la
contribución al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. En este
orden de ideas, la información fiscal del contribuyente pierde el carácter de
personal y reservada ante el control que le compete al Estado en el recaudo de
las rentas.
En
consecuencia, se asevera por la interviniente, no debe prosperar el argumento
según el cual la DIAN al reportar a centrales de riesgo, la situación de
cumplimiento o de mora de un particular respecto a obligaciones fiscales, está
violando una información reservada y personal,  ya que tal situación no es
oponible al Estado.  Agrega que , la información sobre la situación fiscal de
los contribuyentes no tiene un carácter reservado para el Estado, pues a él le compete
constitucionalmente el recaudo de las rentas; y las centrales de riesgo , que
buscan proteger un interés general , colaboran armónicamente en dicha labor.
Concluye al
respecto, que no se está utilizando información personal y reservada, como
quiera que el artículo 15 Constitucional levanta dicha reserva en aras del
control fiscal que le compete al Estado.  Además, se adiciona, su utilización
no tiene fin distinto a mostrar la historia crediticia tributaria, en sus
aspectos negativo y positivo, dependiendo de la morosidad o cumplimiento del
particular en sus obligaciones tributarias.
En cuanto a la
supuesta violación del libre desarrollo de la personalidad, la interviniente
menciona, que de la existencia de este derecho fundamental no surge la posibilidad
de eludir compromisos económicos con el Estado. Así entonces, el reporte de las
obligaciones fiscales en lo referente al cumplimiento o mora, en nada afecta el
desarrollo de la personalidad, por cuanto se actúa con un claro interés
colectivo, al evidenciar el comportamiento fiscal de los contribuyentes.
En resumen, la
norma acusada no impide a las personas alcanzar aspiraciones legítimas de su
vida, ya que sólo está trasladando información fiscal que emerge de la conducta
del contribuyente en colaboración con las bases de datos que manejan las
centrales de riesgo para el sector financiero.
En referencia a
la supuesta vulneración del derecho de información , expresa la interviniente,
que la norma acusada no sesga la información , sino por el contrario permite
que la DIAN incluya tanto la información positiva como la negativa.  Al
permitirse los dos tipos de información se garantiza que la información sea
veraz e imparcial.  De donde resulta, que la información trasmitida no es
parcializada, por consiguiente, no se vulnera el derecho de información.
En relación a
la supuesta vulneración del derecho de igualdad, en primer lugar , afirma la
interviniente, en momento alguno se informa únicamente los datos negativos del
contribuyente , sino que la norma acusada contempla de igual manera el
cumplimiento de este en sus obligaciones tributarias ; razón por la cual no hay
una violación al derecho de igualdad.
En segundo
lugar, se indica, que  respecto a la diferencia temporal del reporte de la
información fiscal frente a la del sector privado, se debe decir que la
comparación conceptual es distinta, pues es diferente la historia crediticia
financiera que la fiscal , razón por la cual no existe una misma causa que
justifique que el legislador tributario tenga que darle el mismo tratamiento ,
pues su origen obligacional nace de fuente muy diferente , la primera de la
voluntad particular y la segunda del imperio de la ley.  Por lo tanto, no hay vulneración
del derecho de igualdad, por cuanto no tiene porque regularse normativamente de
la misma manera el plazo señalado.
La
interviniente, incorpora a lo anterior, que la Constitución faculta al Estado a
determinar de manera precisa el momento en el cual debe ser eliminada la
información reportada, de acuerdo con el cumplimiento de la obligación, y que
este término difiere de la caducidad tomada por el sector financiero para
eliminar datos negativos de sus deudores.  En otras palabras, por tratarse de regulaciones
distintas tampoco se estaría violando el derecho de igualdad.
En punto del
derecho al debido proceso, la interviniente expresa, que el reporte por parte
de la DIAN a las centrales de riesgo no es una facultad discrecional sino que
por el contrario es una facultad reglada por el legislador.  Es decir, que se utilice
dentro de la norma legal, el verbo rector “ podrá “ no desvirtúa el alcance del
ejercicio de la facultad otorgada por el precepto legal a la DIAN .  Obedece
entonces, a la posibilidad de utilizar centrales de riesgo para que en ellas se
pueda incluir información relativa a las obligaciones tributarias y aduaneras
de los particulares.
Se adiciona,
que el hecho que la norma otorgue la posibilidad a la DIAN de apreciar
circunstancias, oportunidades o conveniencias, no indica que este atribuyendo
facultades discrecionales y absolutas, pues su ejercicio administrativo está
reglado de manera integral en la misma disposición legal.
De otra parte,
señala la interviniente, que en cuanto a la vulneración del  debido proceso por
el reporte  de obligaciones tanto formales como sustantivas, la norma parte de
obligaciones de orden sustantivo, referentes a impuestos, anticipos,
retenciones, tributos aduaneros, lo cual descarta el reporte respecto al
incumplimiento de obligaciones formales, toda vez que el legislador tributario
las circunscribe al pago o mora de la obligación sustancial.
Así mismo, se
indica, el monto de impuestos y sanciones que resulten de actos
administrativos, solo serán  objeto de reporte, una vez se agote el debido
proceso pertinente y se garantice el derecho de defensa.  Con relación a los
intereses, su reporte surge de constituir una obligación accesoria a la
obligación sustancial del impuesto, aspecto que no se relaciona con los deberes
formales, sino que va de la mano del capital omitido en un momento dado por el
contribuyente.
Como
resultado, se puede afirmar según la interviniente, que el objetivo de incluir
información tributaria en las centrales de riesgo, obedece a un deseo del
legislador de buscar colaboración armónica de dichas centrales, que cobijen no
solo datos privados sino también de carácter fiscal; para que ambos concluyan
en una finalidad común de protección al interés general , sin que con ello se
viole el debido proceso.
Finalmente, con
relación a la supuesta vulneración del derecho de honra, se señala que el
reporte de datos por la DIAN a las centrales de riesgo, surgen del
comportamiento fiscal del mismo contribuyente, de tal manera que si ha generado
una obligación negativa, no puede argumentar la violación de un derecho, cuando
él ha generado esa información reportada.  Así las cosas, no es la DIAN quien
genera listas negras sino que solamente muestra la conducta tributaria de sus
contribuyentes.
Así las  cosas,
y para terminar se afirma,  la norma demandada no lesiona el derecho a la
honra, debido a que el reporte de información por parte de la DIAN, en nada
vulnera la dignidad de las personas, pues son sus propias actuaciones las que
constituyen los datos imparciales y verídicos que por último van a reposar en
las centrales de riesgo
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya
Villazón, en Concepto No. 3582 presentado el 2 de junio del presente año,
solicita a la Corte se declare la inexequibilidad del artículo 31 de la ley 863
de 2003. Lo anterior con base en  las siguientes consideraciones:
De la regulación de los derechos fundamentales a
través de leyes estatutarias y leyes ordinarias.  Al respecto, considera el Ministerio Público,  que la
competencia establecida en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución ,
prohíbe conceder facultades extraordinarias al ejecutivo para regular las
materias que conciernen a derechos fundamentales y los recursos para su
protección , agrega que el artículo 152 a , incluye estas materias dentro del
objeto de las leyes estatutarias.
Se asevera, que la especialidad en el trámite de una
ley estatutaria, implica un análisis más riguroso de la inclusión de normas
sobre derechos fundamentales en una ley ordinaria.  Así las cosas, y
mencionando jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Ministerio público
indica que entre los criterios que se deben observar para tratar derechos
fundamentales por intermedio de una ley estatutaria, se encuentran los aspectos
inherentes a la interpretación del derecho y los alcances de su contenido.   En
otras palabras, si hay una afectación al núcleo esencial del derecho. Si esta
constatación se realiza, no habrá lugar a tomar decisión de fondo y será
decretada la norma como inconstitucional por el hecho de no haber surtido el
trámite correspondiente.
De la regulación de los aspectos propios
del núcleo esencial del derecho de habeas data en la norma acusada.  Afirma el Señor Procurador en su concepto
, que la norma bajo estudio regula el manejo de la información tributaria
negativa y su traslado a centrales de riesgo .  Para establecer si existe una
afectación al núcleo esencial del derecho mencionado , es necesario determinar
los siguientes pasos:  En primer lugar, la norma si tiene relación con la
regulación del ejercicio del derecho fundamental del habeas data.  Expresa el
Ministerio Público, que el habeas data hace referencia al derecho de toda
persona a conocer, actualizar, bloquear, suprimir y rectificar las
informaciones que se hayan recogido sobre ella en bases de datos y en archivos
de entidades públicas y privadas.
Así  las cosas,
se menciona, que la norma acusada hace referencia a los datos relativos a
cumplimiento o mora de las obligaciones de impuestos, anticipos, retenciones,
tributos y gravámenes aduaneros, sanciones e intereses. Sin embargo, no se
discrimina la calidad de la información, es decir lo relativo a la exigibilidad
y certeza de la obligación ni al carácter público o personal y reservado de la
misma, en otras palabras, se concede total discrecionalidad a la
administración.
Señala el Señor
Procurador General de la Nación, que la norma acusada autoriza a la DIAN para
que de manera facultativa reporte o no estos datos, sin que se indique la
finalidad de dicho reporte ni los criterios para que lo realice o se abstenga
de hacerlo.  Agrega, que la información que ha recogido la DIAN en sus bases de
datos pasará a las bases de datos de entidades privadas, sin que se indique el
uso que ellas pueden hacer de esta información.
Se adiciona
además, que la  norma demandada establece una caducidad del dato al consagrar
la obligación de la DIAN de ordenar la eliminación inmediata y definitiva del
registro en la respectiva central de riesgo una vez cancelada la obligación por
todo concepto.
Concluye el
Ministerio Público afirmando, que la norma acusada afecta el núcleo esencial
del derecho fundamental al habeas data y por lo tanto, estos aspectos deben ser
materia de una regulación de ley estatutaria.
No obstante lo
anterior, el Señor Procurador General de la Nación, determina pronunciarse
respecto de los restantes cargos mencionados en la demanda, en el evento que la
Corporación no opte por la primera posición.
En cuanto a los principios que regulan  el manejo de
la información y la búsqueda de la eficiencia en el cobro de obligaciones
tributarias, se asevera que la norma acusada puede perseguir una finalidad
legítima de mejorar el recaudo de los deudores tributarios morosos; no
obstante, esto no puede atentar contra el núcleo esencial  de un derecho
fundamental.   En consecuencia cualquier uso de la información que afecte la
órbita personal de los ciudadanos, por parte del Estado, debe observar los
principios señalados tanto en la jurisprudencial nacional como en los
organismos internacionales de derechos fundamentales.  Así:
El principio de finalidad del dato. Afirma el
Ministerio público, que los fines que se persiguen con este principio buscan
que la recolección del dato personal debe ser determinado, explícito y legítimo
. Se señala, no se encuentra que la norma acusada, busque recolectar
información que tenga como fin servir de criterio de las actuaciones del
sistema financiero y menos aún proteger al sistema financiero.
Se adiciona además, que la norma demandada no observa
el principio de circulación restringida del dato, pues información
perteneciente a los ciudadanos en calidad de contribuyentes pasará a ser
manejada en el sistema financiero.
Encuentra el Ministerio Público, que igualmente se
vulnera el principio de  autodeterminación informativa, por cuanto el
contribuyente, titular del dato no ha dado autorización a la DIAN para utilizar
la información el cual deber ser previo, expreso e informado.
En punto de la calidad de los registros o datos, se
indica , que la autorización consagrada en la norma es general y no especifica
la calidad de los datos a reportar , es decir, no se determina entre las
obligaciones que están plenamente establecidas y aquellas que están inciertas e
indeterminadas . Por consiguiente, permitir reportar obligaciones discutibles
atenta contra el buen nombre, pues dependería el reporte de la interpretación
unilateral que realizare la administración.
En relación con el principio de proporcionalidad, el
Señor Procurador General de la Nación, señala que una base de datos solo debe
recoger la información necesaria de acuerdo con sus finalidades, en este caso
la información tributaria de la DIAN trasladada a una base de datos privada
desvirtuaría el principio.  Agrega, que al permitir que la administración
facultativamente decida que información reporta, vulneraría el principio de
igualdad pues se da un tratamiento diferente a personas que se encuentran en la
misma situación de hecho.
Se asevera, que al conceder la norma un periodo de
gracia de seis meses de mora antes de realizar el reporte y ordenar que los
datos sean eliminados cuando el deudor quede a paz y salvo por todo concepto
con la DIAN , se determina una caducidad y un trato diferente de los deudores
con relación a su inclusión y exclusión de centrales de riesgo ; aspectos estos
que deben ser regulados por una ley estatutaria.
Insiste el Ministerio Público, en que la medida
establecida en la norma acusada no es razonable pues la DIAN cuenta con todos
los instrumentos para hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias;
por tal razón la medida no resulta indispensable para garantizar el
cumplimiento de la función que debe desempeñar dicha entidad.
Para terminar, en cuanto a la proporcionalidad, se
indica que la norma demandada posee un mecanismo de presión frente al
contribuyente que no guarda relación de medio a fin con los objetivos de
gestión fiscal que cumple la DIAN. Así las cosas, no se observa que la norma
este directamente relacionada con la protección del interés general.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta corporación es competente para decidir sobre
la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar contenida en una ley.
Problema jurídico planteado
2. La demandante considera que la norma acusada podría
ser contraria a la Constitución por razones de forma y de fondo.  En cuanto a
las primeras, argumenta que la norma acusada debió tramitarse a través de una
ley estatutaria , por tratarse de un derecho fundamental, y no por intermedio
de una ley ordinaria.  En cuanto a las segundas, afirma que la norma demandada
viola los artículo 15, 16, 20, 13,29 y 21 de la Constitución Nacional.
De inicio , se debe recordar  las razones por las
cuales el constituyente de 1991 optó por establecer el derecho fundamental al
habeas data.  Pues bien, el constituyente  de la época[1]
pensó en la posibilidad de que los ciudadanos fueran informados acerca de los
datos registrados sobre si mismos y la facultad de corregirlos , esto con el
fin de proteger la intimidad de las personas debido al asedio de la
administración pública, las entidades financieras, educativas, profesionales,
etc; en materia de información.
El objetivo principal de establecer el habeas data,
fue evitar que el individuo perdiera la posibilidad de controlar su propia
información y no saber quien pudiera hacer uso de ella. De esta manera,
se encontró que la forma de subsanar esto era otorgarle la posibilidad a la
persona natural o jurídica de rectificar, actualizar o corregir los datos que
sobre ella existan.  Esto a través del habeas data.
Ahora bien, antes de estudiar las
cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a determinar  las razones de
forma, por cuanto de prosperar estas no habrá lugar a pronunciarse sobre
aquellas.  Así las cosas, se analizará en una primera parte ( I ), la
reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales, posteriormente
en una segunda parte  ( II ) se determinará en  que casos se viola dicha
reserva ; para finalizar ( III ) examinando el caso concreto del
artículo 31 de la ley 863 de 2003.
I.
La reserva de
ley estatutaria en materia de derechos fundamentales ( el habeas data ).  El
Principio.
Los derechos
fundamentales son  pilar fundamental del principio democrático de vigencia en
nuestro Estado.  Sin la existencia de estos no podría pregonarse la de éste.
De esta manera,  el poder  Constituyente de 1991  logró el reconocimiento de
estos derechos y en consecuencia,  no le es dable al poder constituido
vulnerar  su  esencia.
No obstante, el
mismo Constituyente estableció la probabilidad que mediante una ley estatutaria
el Congreso regule lo concerniente con los aspectos principales e importantes
de los derechos fundamentales, sin embargo esta facultad no puede nunca
violentar la parte esencial de dichos derechos.
Por  ende,
aquellos aspectos que no sean principales y que sean de menos importancia , en
lo que concierne a los derechos fundamentales, podrá ser regulado por una ley
ordinaria.
Pues bien, las leyes estatutarias son  normas
excepcionales dentro de nuestro ordenamiento jurídico.  El artículo 152 de la
Constitución Nacional precisó  los temas que se tratarían por intermedio de una
ley estatutaria, por tratarse estos de especial importancia para la sociedad.
Las materias son las siguientes:   Aquellas que tienen relación con la
administración de justicia, con los derechos y deberes fundamentales de las
personas y los recursos para su protección , con la organización y régimen
de partidos y movimientos políticos , con los mecanismos de participación
ciudadana y con los estados de excepción.
No obstante,
la denotada diferencia con el resto de normas jurídicas por parte de las leyes
estatutarias,  no depende de manera exclusiva de los temas que estas leyes
tratan, sino que además de lo anterior, estas leyes sufren un trámite exclusivo
para su promulgación.  Así las cosas, requieren que sean aprobadas por la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso en una sola  legislatura y además
deben ser objeto de revisión previa  de constitucionalidad por parte de la
Corte Constitucional.
En consecuencia, una ley ordinaria que
irrespete los aspectos intrínsecos de las leyes estatutarias, deberá ser una
ley declarada inexequible.  Lo anterior, por cuanto desconoce una competencia
asignada expresamente  por el constituyente.
Con relación a las leyes estatutarias esta
Corporación ha afirmado:
“Con dichas leyes, el constituyente
pretendió ‘dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e
integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes
ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente
tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad...
La propia Carta ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por los
especiales asuntos de los cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el
trámite agravado que su aprobación, modificación o derogación demandan: mayoría
absoluta de los miembros del Congreso, expedición dentro de una misma
legislatura y revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la
exequibilidad del proyecto, antes de su sanción por el Presidente de la
República (artículos 153 y 241 - 8 de la Constitución Política).’[2]
De tal trascendencia pueden ser las leyes
estatutarias que en determinados eventos hacen parte del llamado bloque de
constitucionalidad[3].
Pues bien, las materias señaladas con
anterioridad deben estar sujetas en su tratamiento a una ley estatutaria.  En
otras palabras, los temas referidos deben estar reservados para ser
desarrollados por intermedio de este especial tipo de ley.  Es decir, existe
con relación a dichos temas reserva de ley estatutaria.
En este orden de ideas, y como lo denota el
precepto constitucional, los derechos fundamentales de las personas están
sujetos a la reserva de ley estatutaria, cuando se pretenda regular aspectos
principales e importantes de estos.   Así las cosas, el habeas data ha sido un
derecho reconocido por nuestro ordenamiento Constitucional como de carácter
fundamental, así lo determina el artículo 15 .
El habeas data se ha entendido como la
facultad que tiene cada persona para conocer, actualizar, bloquear, suprimir
y  rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de
datos y en archivos de entidades públicas y privadas , lo que constata su
calidad de derecho fundamental.
Por consiguiente, en nuestro ordenamiento
constitucional ha de entenderse el Principio según el cual todo aquello
principal e importante concerniente con el habeas data debe ser regulado a
través de una ley estatutaria, al existir reserva constitucional al respecto.
No obstante lo anterior, esta Corte[4]
ha establecido que la regulación de las materias específicas por intermedio del
trámite calificado, no permite entender que toda norma deba excepcionalmente
atravesar por el procedimiento de ley estatutaria; solo aquellas que pretendan
regular los aspectos principales e importantes de un derecho fundamental. Una
radical tesis al respecto dejaría vacía la competencia del legislador
ordinario.
En efecto, no
todas las normas que tengan alguna relación con derechos fundamentales deben
seguir el trámite de una ley estatutaria.  En muchos casos, preceptos jurídicos
que regulan aspectos no principales y menos importantes de los derechos
fundamentales y que hacen parte del ordenamiento, deben ser tramitadas a través
de esta ley especial.  En dichos eventos es factible que la regulación de
aspectos no principales y menos importantes de los derechos fundamentales, se
realice a través de una ley ordinaria.
Al respecto ha dicho esta Corporación :
“
Esta
situación es más clara frente al tema de los derechos fundamentales. En efecto,
son pocas las normas que no establecen un nexo regulativo con algún derecho
fundamental, de forma tal que con una interpretación amplia del objeto de las
leyes estatutarias, debería concluirse que todas las normas, en virtud de su
conexión aunque sea lejana con un derecho fundamental, deben seguir ese
trámite. Un razonamiento de este tipo impide que el mismo sistema tenga un
carácter dinámico frente a las nuevas realidades, pues por el mayor número de
exigencias impuestas para su trámite y promulgación, el cambio normativo
requerido para acoplar el derecho a las transformaciones de la sociedad sería
más tardío y se rompería la regla general de mayoría simple para la creación
legislativa. “ [5]
No obstante, no le es dable al
legislador en ningún caso, sea por intermedio de una ley estatutaria que regule
los aspectos principales e importantes de un derecho fundamental o sea a través
de una ley ordinaria que regules aspectos no principales y  menos importantes
de un derecho fundamental; vulnerar la esencia de este tipo de derechos. El
núcleo esencial de un Derecho Fundamental no puede ser afectado por el
Legislador.
En conclusión, existe un principio general
en nuestro orden constitucional, basado en el principio democrático, según el
cual la esencia de los derechos fundamentales no es vulnerable. Sin embargo,
existe la posibilidad que el legislador regule los aspectos principales e importantes
de un derecho fundamental a través de una ley estatutaria ó trate aspectos no
principales y menos importantes de estos derechos, por intermedio de una ley
ordinaria.
II.
Cuando se viola
la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales.
Si bien es cierto, la jurisprudencia ha
preestablecido que no siempre que una norma trate un derecho fundamental
implica que lo esté regulando; también ha expresado  “que la atribución
de los alcances de un derecho determinado, la fijación de unas condiciones o la
imposición de restricciones para su ejercicio, implican una labor de regulación
“ [6]
Efectivamente, la Corte ha matizado la
obligatoriedad del principio general ya mencionado.  No obstante, dicho matiz
en momento alguno quiere decir que se ha establecido una laxitud total en la
reserva constitucional determinada; la cual concierne a los derechos
fundamentales y su vinculación con preceptos jurídicos.
Pues bien, la jurisprudencia
Constitucional ha señalado unas medidas de observación para establecer en que
casos un precepto jurídico que vinculé derechos fundamentales puede estar
violando la reserva de ley mencionada.
Se ha dicho al respecto:
“La regulación de aspectos inherentes
al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique
consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya
virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en
términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria.
Regular, según el Diccionario de la Real Academia Española de
la Lengua, significa "ajustar, reglar o poner en orden una cosa";
"ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines";
"determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una persona o
cosa".’[7] ( Negrilla fuera del texto )
En otra ocasión esta Corporación manifestó:
“Con base en los anteriores
supuestos, para poder determinar si la norma acusada debió haberse tramitado
por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa
disposición tiene alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario
además, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto
de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del
contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar
restricciones, limites o condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si
éstas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable.”
[8]
Lo precedente, por cuanto la reserva de ley
es una garantía de intangibilidad de los derechos fundamentales.   Este
resguardo, específicamente en punto de habeas data , es exigido por la
propia Constitución cuando expresa que “ En la recolección, tratamiento y
circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en
la Constitución. “ (artículo 15 C.P )
Así las cosas, cuando se regulen las
facultades de los particulares de conocer, actualizar o rectificar
informaciones que sobre ellos se encuentren en cualquier base de datos , el
trámite de esta regulación deberá ser a través de una ley estatutaria.
Simplemente , por cuanto dichos aspectos son principales e importantes al
derecho fundamental de habeas data
En resumen, cuando una ley regule aspectos
principales e importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en
este caso del habeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido
el de una ley estatutaria  so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico
por vicios de forma.
III.
El artículo 31
de la ley 863 de 2003 y su posible afectación al núcleo esencial del habeas
data.  El caso concreto.
En este acápite , analizará esta
Corporación si lo establecido por la norma demandada toca de manera superficial
, es decir,  en aspectos no principales y menos importantes, el derecho
fundamental al habeas data, caso en el cual era factible el trámite a través de
una ley ordinaria ó si por el contrario , la norma acusada  toca aspectos
principales e importantes del núcleo esencial del derecho fundamental
mencionado; evento en el cual el trámite que debió seguir la norma era el de
una ley estatutaria.
Para poder realizar el correspondiente
estudio, se observará si el artículo referido limita, restringe, excepciona
o prohíbe el núcleo esencial del habeas data y si por consiguiente,  la recolección,
tratamiento y circulación de los datos referidos en la norma, respetan la
libertades y  garantías establecidas en la Constitución.
De esta manera, se considerará en primer
lugar ( a ) si la administración puede recolectar, tratar y circular
datos con base en una ley ordinaria; en segundo lugar ( b ) si existe
relevancia y proporcionalidad en la transmisión del dato; en tercer lugar ( c
),  si el reporte de contribuyentes morosos a partir del sexto mes  de mora
es una excepción al núcleo esencial del derecho fundamental, en cuarto  lugar y
por último ( d ) si la caducidad inmediata establecida en el último
parágrafo del artículo  afecta el núcleo esencial mencionado.
a.
La
recolección, trato y circulación de datos por parte de la administración, con
base en una ley ordinaria.
La norma demandada permite la posibilidad
que la administración pública – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – recolecte
y trate información sobre el cumplimiento o mora de las obligaciones de
impuestos, información sobre los anticipos, retenciones, tributos y gravámenes
aduaneros e información sobre sanciones e intereses.
Asimismo, el artículo acusado, autoriza que
la DIAN circule la información ya tratada, hacia las centrales de riesgo
privadas.
El artículo 31 de la ley 863 de 2003, establece
en su primer párrafo:
“ Información a las centrales de riesgo.
La información relativa al cumplimiento o mora de las obligaciones de
impuestos, anticipos, retenciones, tributos y gravámenes aduaneros, sanciones e
intereses, podrá ser reportada a las centrales de riesgo por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales” ( negrilla fuera de texto )
No cabe duda, que la administración puede
estar legitimada en algunos casos a recolectar y tratar datos , que por su
especial función deban llegar a su conocimiento.  Es decir, aunque la
información reservada y personal no es oponible al Estado como lo  manifiesta
la funcionaria de la DIAN; si lo es respecto de los particulares.  Así las
cosas,  los ciudadanos adquieren el derecho constitucional de conocer,
actualizar y rectificar la información que sobre ellos se haya recolectado.
No obstante lo señalado, el
cuestionamiento que surge es si dicha facultad puede ser otorgada a través de
una ley ordinaria , como lo es la ley 863 de 2003; o si  debe aplicarse la
reserva de ley estatutaria debido a que el tema que se trata es el habeas data
, derecho consagrado en la Constitución como fundamental.
Al respecto a dicho esta Corte:
“ Corresponde a la ley estatutaria que regule el derecho fundamental
a la autodeterminación informativa, ocuparse específicamente de determinar la
forma y procedimientos conforme a los cuales la administración puede proceder a
la recolección, tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se
respete la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución .
(...
)
La competencia administrativa que se instituye se
refiere a la recolección de datos personales que conforman un banco de datos
destinados a la circulación. No obstante, la facultad no es objeto de
regulación - general o especial -, en ninguna ley estatutaria. La fuente del
poder que se concede a la administración se deriva de una simple ley ordinaria.
La recolección y circulación de datos personales, sin duda alguna afecta la
libertad de las personas; de ahí que su regulación, así sea genérica, debe
estar consagrada en una ley estatutaria. Dentro del marco de una ley estatutaria existente, la
creación y regulación de bancos de datos de origen público, en principio no
podría ser materia de censura constitucional, como quiera que aquélla sirve al
propósito de resguardar la libertad informática que puede verse afectada con
ocasión de la recolección, tratamiento y circulación de datos. Si se hiciera
caso omiso de la anterior cautela, todas las operaciones constitucionalmente
relevantes atinentes al tratamiento informático de los datos personales -
recolección, tratamiento, circulación, conocimiento, actualización y
rectificación -, serían reguladas por medio de las leyes ordinarias que
ordenaren la creación pública de bancos de datos, y acabaría por perder todo
sentido la previsión constitucional que establece que las mismas sean objeto de
la respectiva ley estatutaria, por lo menos en sus contornos esenciales, justamente
a fin de preservar la libertad.” [9]
El
constituyente de 1991, entendió, que la recolección, tratamiento y circulación
de datos eran situaciones principales e importantes que podían afectar la
libertad y las garantías individuales establecidas en la Constitución. Sabedor
de lo anterior, precavió un trámite especial y jerarquizado, para aquellas
leyes que pretendieran regular las acciones ya señaladas.  El  procedimiento
indicado fue aquel de las leyes estatutarias.
Estas
leyes tienen un acento especial, tanto en las materias que tratan como en el
proceso especial de elaboración.  Así pues, existe una reserva de materia para
ser tramitadas por esta ley , y además requiere de la votación afirmativa de la
mayoría absoluta del congreso, el trámite debe efectuarse en una legislatura y
tendrá un control previo de constitucionalidad.
En
consecuencia, comparte esta Corporación el concepto del Ministerio Público,
según el cual la competencia establecida en el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución , prohíbe conceder facultades extraodinarias al ejecutivo para
regular materias que conciernen a derechos fundamentales. En este orden de
ideas, la Constitución de 1991, en su artículo 152 literal a,  determinó
un proceso especial de elaboración de la ley – ley estatutaria – en aquellas
leyes que pretendieran regular situaciones principales e importantes en lo
concerniente con derechos fundamentales , como es  la recolección, tramitación
y circulación de datos, base esencial del habeas data.
Es
por intermedio de este proceso, que el Constituyente de la época , encontró que
se garantizaba de la mejor forma la libertad y las garantías
constitucionales de los individuos.
Así
las cosas, “ los datos personales que se recogen, el tipo de tratamiento que
reciben y las formas y límites de su circulación , son aspectos de una misma
decisión que no deja de tener repercusiones sobre la autodeterminación
informativa “[10] .  Por
consiguiente, no cabe dudas que dichas acciones son principales e importantes
con relación al derecho fundamental.  Razón por la cual, la Constitución señaló
que sólo a través de una ley estatutaria se daba una protección importante en
la garantía de este derecho.
La Corte llama la atención sobre la manera
como la ley toca el tema de la caducidad del dato.  Una cosa es que el dato
circule al interior del Estado, entre los órganos encargados de recaudar
impuestos y otra distinta es que circule por fuera del Estado, en manos de
particulares y lo que es más grave que sea el Estado quien alimente con su
información las bases de datos de los particulares , entregando la información
que los particulares le han dado solo para efectos tributarios.
b.
Excepción
al núcleo esencial del derecho fundamental de habeas data.
Se ha mencionado con anterioridad, que la
afectación producida por un  precepto jurídico,  que limite, restrinja, excepcione
o prohíba el núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso el
habeas data, no puede ser regulado ni siquiera por intermedio de una Ley
Estatutaria.
Debe entenderse el núcleo esencial de un
derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o
lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al
derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental.
El precepto demandado establece la
posibilidad de reportar la cuantía adeudada por los contribuyentes morosos, a
partir del sexto mes de mora.
El artículo acusado, en su inciso
segundo establece:
“Tratándose de contribuyentes morosos, se reportará
su cuantía a partir del sexto (6) mes de mora “( negrilla fuera de texto )
Sin embargo, no existe ley estatutaria en
el ordenamiento jurídico colombiano , que haya señalado un plazo inicial  para
el reporte a las centrales de riesgo, de los deudores morosos en punto de su
cuantía .
Así las cosas, el inciso referido del artículo
demandado, está estableciendo una excepción al plazo para reportar datos
– cuantía -  a centrales de riesgo. La excepción consistiría en la
determinación de un plazo diferente de reporte para los contribuyentes morosos
de la DIAN, en relación con los demás deudores morosos, con respecto a la
cuantía.
La señalada excepción, determina una
situación principal e importante del derecho fundamental y afecta de manera
diáfana el núcleo esencial del habeas data; razón por la cual debió haber sido
estipulada en una ley estatutaria y no a través de una ley ordinaria, por no
ser las situaciones que regulan de poca importancia.
c.
Relevancia
y proporcionalidad de la transmisión de dato.
En el presente caso, no encuentra esta
Corporación, que el dato recolectado por la DIAN  debido a  obligaciones
tributarias y por razón de sus funciones deba ser transmitido a centrales de
riego privadas.   El almacenamiento de estos datos , para la administración
pública , puede estar legitimado y ser relevante.  Sin embargo, no existe
fundamento alguno que haga relevante para las funciones públicas desempeñadas
por la DIAN , la transmisión de los datos recolectados a sitios de recolección
privados de información.
Pues bien, no existe sustento alguno de
dicha transmisión, por cuanto las finalidades del servicio de la DIAN en esta
materia sería la información tributaria; datos estos que no son indispensables
trasladar a centrales de riesgo privadas.
Comparte esta Corte el concepto del
Ministerio Público, cuando se afirma que la medida tomada por la norma acusada
no es razonable, pues la DIAN cuenta con instrumentos jurídicos para hacer
efectivo el cobro de obligaciones tributarias.  Lo que corrobora, que la medida
de reportarlo a una base de datos privada, no es necesaria debido a que la
administración posee el privilegio de hacer cumplir las obligaciones
tributarias a través de la jurisdicción coactiva.
Así las cosas, se presenta una afectación
al núcleo esencial del habeas data.
d.
Caducidad
inmediata como afectación al núcleo esencial del derecho fundamental de habeas
data
Comparte esta Corte el concepto del
Ministerio Público , cuando se afirma que el  inciso final del artículo
acusado, tiene una caducidad velada del dato objeto de reporte.  En otras
palabras, cuando se determina que una vez cancelada la obligación por todo
concepto , la DIAN ordenará eliminar inmediata y definitivamente el registro en
la central de riesgo respectiva.
El inciso final mencionado indica:
“Una vez cancelada la obligación por todo concepto,
esta entidad deberá ordenar la eliminación inmediata y definitiva del registro
en la respectiva central de riesgo." ( negrilla fuera del texto )
Por consiguiente, la norma acusada en su inciso final
trae consigo una forma de caducidad encubierta , al circunscribir la caducidad
del dato a la cancelación por todo concepto de la obligación tributaria
Al respecto esta Corporación ha señalado:
“
Caducidad del dato financiero y el alcance de la
sentencia C-384 de 2000.
11. La Corte no comparte la tesis de la Vista Fiscal
acerca de que la sentencia C–384 de 2000 no abordó el análisis del parágrafo
del artículo 114 de la ley 510 de 1999, y por ende no estudió si la
consagración de una caducidad del dato financiero requiere ley estatutaria. Una
lectura de esa sentencia muestra que la Corte expuso argumentos que tenían como
base para la declaración de inexequibilidad del artículo 114 de la ley 510 de
1999, el contenido normativo del parágrafo incluido en esa disposición. El que
dicho parágrafo también fuera declarado inconstitucional no obedeció únicamente
a una integración de su contenido normativo con el conjunto del artículo, sino
que adicionalmente y tal y como fue señalado arriba, su inexequibilidad devino
porque éste también regulaba directamente la estructura conceptual básica del
derecho fundamental al habeas data. Al respecto, la Corte afirmó:
“[l]a disposición permite a la
Superintendencia Bancaria fijar límites o pautas respecto de los datos que se
pueden registrar y ceder, y, finalmente, consagra disposiciones relativas
a la caducidad excepcional del dato financiero, únicamente respecto de deudores
morosos que se pongan al día en el pago de sus obligaciones, dentro del término
perentorio fijado por la disposición.
El anterior contenido regulante, tiene
implicaciones directas con el núcleo esencial del derecho de habeas data, pues
involucra de lleno la facultad de las personas para “conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de
datos”. (subraya la Sala). (fundamentos 28 y 29)
12. Pero eso no es todo. La doctrina
sobre la necesidad de una ley estatutaria para fijar la caducidad del dato
financiero no fue una innovación de la sentencia C-384 de 2000 pues ya había
sido formulado con anterioridad por esta Corte. En efecto, las sentencias
SU-082 de 1995 y SU-089 de 1995, ambas MP Jorge Arango Mejía, establecieron un
término razonable de caducidad del dato financiero, con el fin de proteger el
derecho al olvido, frente a eventuales abusos del poder informático. Sin
embargo, esas sentencias precisaron con claridad que en principio correspondía
al Congreso, por medio de una ley estatutaria, fijar ese término de caducidad,
y que la Corte abordaba directamente el tema únicamente debido a la inactividad
legislativa. Dijeron al respecto esas sentencias, en la consideración
novena:
“Se advierte expresamente que todo lo que
se ha dicho sobre el término de caducidad refleja los criterios generales que
la Corte estima razonables a la luz de la Constitución. Pero naturalmente, el
legislador, al dictar la ley estatutaria correspondiente, podrá, según su buen
criterio, apartarse, determinando lo que él mismo estime razonable, siempre y
cuando se ajuste a la Constitución. Y podría, por ejemplo, llegar a establecer
una caducidad especial en los casos en que la obligación se extingue por
prescripción.”
La anterior doctrina sobre la reserva de ley
estatutaria en materia de caducidad del dato financiero fue reafirmada por esta
Corporación con posterioridad, en la sentencia C-729 de 2000, MP, Vladimiro
Naranjo Mesa. En esta nueva sentencia, la Corte estudió si el artículo 110 de
la ley 510 de 1999 debía haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, o
si por el contrario ese contenido normativo podía haber sido promulgado a
través de una ley ordinaria. La norma acusada en esa ocasión, disponía entre
otras cosas que quienes tuvieran una deuda que no superara los 100 salarios
mínimos legales vigentes y pagaran durante los seis meses siguientes, tendrían
el derecho a la recalificación inmediata de su deuda. De igual forma, la
disposición consagraba que aquellos reincidentes en la mora, perderían el
derecho a tal recalificación. Y por último, el articulo 110 de la ley 510 de
1999 establecía que quienes tuvieran una deuda en mora  superior a los 100
salarios mínimos legales mensuales vigentes, o quienes tuvieran una deuda en
mora inferior a los 100 salarios pero que no cancelaron antes de los seis meses
siguientes, no tendrían tampoco derecho a la recalificación.
La
Corte, luego de transcribir los apartes pertinentes de la sentencia C-384 de
2000, reiteró que ese artículo estaba determinando el alcance del derecho al
habeas data por medio del establecimiento de términos de caducidad del dato
financiero, pues claramente la norma reguló la facultad de las personas para
actualizar sus informaciones contenidas en las base de datos. Dijo entonces
esta Corporación:
(... )
13. De acuerdo con esos precedentes, es claro que
si una norma fija pautas y establece supuestos fácticos para la caducidad de
los datos de las personas, está reglamentando el contenido conceptual básico
del derecho al habeas data, pues por este camino es alterada la forma como
distintas personas pueden actualizar y rectificar sus informaciones. Existen
entonces precedentes claros, según los cuales, una disposición que establezca
un límite de caducidad para los datos negativos de las personas, está regulando
contenidos estructurales de un derecho fundamental, y por tanto debe ser
adoptada a través de una ley estatutaria.
Ahora bien, la norma actualmente acusada, al igual que
el parágrafo del artículo 114 de la ley 510 de 1999, declarado inexequible en
la sentencia C-384 de 2000, o el artículo 110 de la ley 510 de 1999, declarado
inexequible por la sentencia C-729 de 2000, fija pautas y límites al derecho de
habeas data, al establecer supuestos de hecho de carácter temporal para que las
personas puedan salir o permanecer en una base de datos. Por consiguiente,
conforme a los citados precedentes, ese contenido normativo requería una ley
estatuaria.
Habeas data, derecho a la información, caducidad del dato financiero
y reserva de ley estatutaria.
15. Como reiteradamente ha señalado esta Corporación[11],
el derecho al habeas data consiste en la posibilidad que tiene cada persona de
conocer, actualizar y rectificar las informaciones contenidas sobre sí en las
bases de datos. El artículo 15 superior lo consagra como un derecho
fundamental, que a su vez tiene una estrecha interrelación con los derechos a
la autodeterminación, a la intimidad, a la libertad, al buen nombre y al libre
desarrollo de la personalidad. Es pues claro que el hábeas data es un derecho
fundamental, y que entonces, de acuerdo a lo que ha venido exponiéndose en esta
sentencia, una norma que afecte sus elementos conceptuales básicos debe tener
la jerarquía de ley estatutaria. Por consiguiente, el problema que surge es
si el establecimiento de la caducidad del dato financiero regula los elementos
conceptuales y estructurales mínimos de ese derecho fundamental.
16. Para la Corte, la respuesta al anterior
interrogante es claramente afirmativa, al menos por las siguientes tres
razones: De un lado, y como lo señalaron las sentencias C-384 de 2000 y C-729
de 2000, la consagración de un término de caducidad del dato financiero regula
estructuralmente el hábeas data en materia financiera, pues establece las
condiciones de tiempo en que las personas pueden exigir que sea removida una
información negativa, que figura en una determinada base de datos. Y es obvio
que ese elemento es básico en la determinación del alcance concreto del hábeas
data, puesto que condiciona el éxito de la posibilidad de que una persona
modifique la información contenida en una base de datos.
17. De otro lado, el propio artículo 15, al regular el
habeas data y el derecho a la intimidad, ampara también, dentro de determinados
límites, el derecho de las personas a estructurar bases de datos, pues no sólo
prevé precisamente que el hábeas data es un mecanismo para rectificar el
contenido de dichas bases, sino que además esa disposición establece
literalmente que “en la recolección, tratamiento y circulación de datos se
respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”. Esto
significa que existe un derecho a recolectar, sistematizar y circular datos,
que además se encuentra profundamente ligado a la libertad de toda persona de
informar y recibir información veraz e imparcial (CP art. 20). El derecho a
sistematizar y circular datos es entonces fundamental, no sólo por su
consagración expresa en el artículo 15 superior sino además por su relación
inescindible con la libertad de información, que es uno de los derechos más
importantes en una democracia, tal y como esta Corte lo ha destacado en
numerosas oportunidades, al señalar que es una libertad preferente en nuestro
orden constitucional[12]. Ahora
bien, la consagración de un término de caducidad, a partir del cual las
entidades financieras no pueden circular determinados datos sobre los
eventuales deudores, implica obviamente una restricción al derecho a la circulación
de datos, reconocido por la Carta. Y esta restricción, al estar asociada al
derecho fundamental a recolectar, tratar y circular datos, requiere una ley
estatutaria.”[13]
En suma, el término de caducidad del dato
almacenado, debe ser una determinación que tome el legislador a través de una
ley estatutaria, por cuanto dicha regulación, es principal e importante para el
derecho fundamental.
Así las cosas, si lo que se buscaba con la
norma demandada era establecer una caducidad del dato de manera inmediata con
la cancelación de la obligación tributaria, esta debió realizarse por
intermedio de una ley estatutaria y no a través de una ley ordinaria.
En este orden de ideas, esta Corporación
concluye lo siguiente:
Existe un principio general establecido en
nuestra Constitución Política, según el cual aquellas leyes que traten sobre
situaciones principales e importantes de los derechos fundamentales o sus
mecanismos de protección deben ser tramitadas a través del procedimiento de una
ley estatutaria.  Es decir, se presenta una reserva de ley estatutaria.  No
obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el
análisis de dicho principio no debe ser radical por cuanto dejaría vacía la
competencia del legislador ordinario ; quien en muchas ocasiones expide leyes
que de una u otra manera vinculan tangencialmente derechos fundamentales,
tratando situaciones no principales y menos importantes de este tipo de
derechos.  Así las cosas, no necesariamente todas las leyes que vinculen
derechos fundamentales- situación muy normal – deben tramitarse por intermedio
de una ley estatutaria, existe la posibilidad  que se realice a través de leyes
ordinarias pero con base en los argumentos acá esbozados
Ahora bien, para poder establecer cuando
una ley que relacione derechos fundamentales debe ser tramitada como
estatutaria; habrá que observar si esta determina situaciones principales e
importantes.
Sin embargo, téngase en cuenta que el
legislador no podrá vulnerar el núcleo esencial de un derecho fundamental, sea
mediante una ley estatutaria o mediante una ley ordinaria.
En este orden de ideas, el artículo 31 de
la ley 863 de 2003, regula el habeas data, como derecho fundamental y que
deberá ser protegido como se mencionó con anterioridad.
Pues bien, del estudio realizado por esta
Corte se desprende, con relación  al inciso primero del artículo en mención,
que la administración no puede arrogarse la facultad de recolectar, tratar y
circular datos, si esta no proviene de una ley estatutaria ; garantía
constitucional suprema para el respecto de la libertad de los ciudadanos en
materia de habeas data.  Igualmente, el inciso segundo del artículo 31 de la
ley referida, efectúa una excepción al núcleo esencial del derecho fundamental
de habeas data.  Excepción esta consistente en establecer el reporte del dato a
partir del sexto mes de mora, lo que sitúa en posición diferente a aquellos
deudores de obligaciones no tributarias, quienes pueden ser reportados desde el
momento del incumplimiento.  En igual manera, la irrelevancia y
desproporcionalidad de la trasmisión del dato hacen que se presente una
afectación al derecho fundamental ya referido.
Por otro lado, como lo afirman la
demandante y el Ministerio Público, con la norma acusada se violan los
principios de finalidad y divulgación restringida del dato, los cuales prohíben
circular el dato hacia fines diferentes de los previstos al momento de la
recolección.  La norma demandada, permite que los datos obtenidos por la DIAN
sean divulgados a terceros sin el consentimiento del contribuyente,  lo que
vulnera la confianza depositada por este en la administración pública. El
consentimiento del particular debe ser previo, expreso e informado.
En consecuencia,  y como lo señala el
Ministerio Público, la finalidad en la recolección del dato debe ser
determinada, explícita y legítima.  Por ende , el dato recolectado no puede ser
transmitido para fines diferentes a los previstos originalmente.   Así las
cosas, como lo indica la demandante, las centrales de riesgo tienen una
naturaleza privada, de carácter financiero y cuyo fin es el análisis del riesgo
del crédito; lo que denota a todas luces una finalidad completamente ajena a
los objetivos tributarios.  Por consiguiente, al  determinar la norma
demandada  una objetivo diferente para el dato recolectado y al no indicar el
uso que las centrales de riesgo pueden hacer de la información , se vulnera el
principio de finalidad del dato.
De otra parte, el inciso tercero del
aludido artículo determina una caducidad inmediata del dato .  Caducidad esta
que estará aparejada con la cancelación por todo concepto de la obligación
tributaria.  Al respecto, esta Corporación, ha establecido que cuando una ley
pretende establecer la caducidad del dato reportado , está tratando situaciones
principales e importantes del derecho fundamental y solo puede ser regulado por
una Ley Estatutaria.
En resumen, por los presupuesto anotados ,
el artículo 31 de la ley 863 de 2003 , en algunos supuestos de hecho de la
norma, debió ser tramitado a través de una Ley Estatutaria y no por intermedio
de una Ley Ordinaria, debido a que pretendió el Congreso regular situaciones
principales e importantes que solo pueden ser reguladas por una Ley Estatutaria
y en otros supuestos como reportar a centrales de riesgo privadas, afectó el
núcleo esencial del Derecho Fundamental del habeas data y éste núcleo esencial
no puede ser afectado ni siquiera por el Legislador Estatutario, mucho menos,
por el Legislador Ordinario.  Razón por la cual esta Corte declarará
inexequible la norma acusada.
Ahora bien, durante  la vigencia del
artículo referido, varias personas pudieron verse afectadas con el reporte a
bases de datos privadas de la información que trata el artículo 31 de la ley
863 de 2003 ; razón por la cual estas deberán ser excluidas de las centrales de
riesgo respecto de esta especial información.  En consecuencia, esta
Corporación declarará que los efectos de la presente Sentencia se producirán a
partir de la fecha de entrada en vigencia de la ley 863 de 2003.
Finalmente, la Corte no puede dejar de
lado que en varias ocasiones normas de contenido normativo similar, han sido
declaradas inexequibles por violación a la reserva de ley estatutaria.  No
obstante la trascendencia del tema, no existe en el ordenamiento jurídico una
regulación estatutaria sobre el derecho de habeas data, sustento por el cual
esta Corte exhorta e insiste al Congreso de la República, para que en uso de
sus funciones expida una ley estatutaria que regule el derecho fundamental al
habeas data
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
1.Declarar INEXEQUIBLE el artículo 31 de la ley 863
de 2003 , por las razones expuestas en esta providencia.
2.  Declarar
que los efectos de la presente Sentencia se producirán a partir de la fecha de
entrada en vigencia de la ley 863 de 2003.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Con aclaración de voto
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
Con aclaración de voto
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por
encontrarse en comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
ACLARACIÓN DE VOTO A LA
SENTENCIA C-993/04
DOCTRINA DEL NUCLEO ESENCIAL DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES-Inconveniencia
en su utilización/DERECHOS FUNDAMENTALES-Núcleo esencial no puede ser
afectado por el legislador (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-5134
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 863 de 2003.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Con
el debido respeto por la mayoría de la Corte y por el magistrado ponente,
aclaro mi voto respecto de un par de asuntos puntuales porque en general
comparto el espíritu garantista encaminado a la protección de los derechos
fundamentales que la anima.
Mi
aclaración nace del empleo de algunos conceptos y la relación que se establece
entre ellos. El propósito de la ponencia es concluir que el artículo 31 de la
Ley 863 de 2003 es inconstitucional porque regula aspectos del derecho a la
autodeterminación informática (denominación que me parece más ajustada al
derecho consagrado por el artículo de la Constitución Política que la
denominación derecho al habeas data utilizada por la sentencia en cuestión))
que debieron ser tramitados por medio de una ley estatutaria y no de una ley
ordinaria, sin embargo, en la argumentación de la sentencia se incurre en
algunas contradicciones que a mi juicio es preciso aclarar.
En
primer lugar en la sentencia se emplea la figura del contenido o núcleo
esencial de los derechos fundamentales como criterio para definir la
vinculación del Legislador y por consiguiente determinar cuales regulaciones
establecidas por la ley son inconstitucionales por afectar tal núcleo o
contenido esencial. Al respecto cabe anotar que la Constitución Política de
1991, a diferencia de la Ley Fundamental de Bonn y de la Constitución Española[14],
no utiliza la figura del núcleo o contenido esencial de los derechos
fundamentales y que esta figura ha sido introducida en nuestro ordenamiento
jurídico por la dogmática constitucional, especialmente por la jurisprudencia
de la Corte Constitucional[15], y por la legislación[16].
Dejando
a un lado las críticas a esta figura, las cuales por otra parte son cada vez
mayores por las dificultades que implica precisamente definir cual es el núcleo
o contenido esencial de un derecho y cual es su periferia sin recurrir en
última instancia a la intuición del intérprete, en la ponencia se incurre en un
error argumentativo que demuestra, precisamente, la inconveniencia de utilizar
el criterio de núcleo o contenido esencial como límite de la posibilidad del
Legislador de configurar los derechos fundamentales.
Tal
error consiste en concluir que el legislador puede restringir o limitar el
núcleo o contenido esencial de un derecho fundamental siempre y cuando lo haga
por medio de una ley estatutaria, cuando a lo que apunta teoría del contenido
esencial es que dicho contenido es indisponible y en ningún caso puede ser
afectado por el Legislador.
Inicialmente,
en el fundamento jurídico I de la sentencia se sostiene la última postura que
en definitiva es la correcta de conformidad con la línea argumentativa
escogida,  se consigna así:
“No
obstante, no le es dable al legislador en ningún caso, sea por intermedio de
una ley estatutaria que regule los aspectos principales e importantes de un
derecho fundamental o sea a través de una ley ordinaria que regules aspectos no
principales y  menos importantes de un derecho fundamental; vulnerar la esencia
de este tipo de derechos.  El núcleo esencial de un Derecho Fundamental no
puede ser afectado por el Legislador.”
Entonces,
el ponente inicialmente establece una diferencia entre el núcleo o contenido
esencial de un derecho fundamental el cual no puede ser afectado por la ley,
los aspectos principales e importantes del derecho que pueden ser regulados por
medio de ley estatutaria y los aspectos no principales o menos importantes, los
cuales pueden ser regulados por medio de ley ordinaria. En definitiva esta
distinción corresponde a la distinción doctrinal entre el núcleo del derecho, a
salvo de cualquier intervención del Legislador, y su restante contenido el cual
queda abierto a la delimitación y configuración legislativa. Por lo tanto se
puede formular el mismo interrogante que los críticos de la figura del
contenido esencial plantean a los partidarios de esta teoría ¿Cómo determinar
cuales posiciones y normas iusfundamentales hacen parte del contenido esencial
de un derecho? Cuestión agravada en este caso por la distinción adicional que
se establece entre aspectos importantes y menos importantes para efectos de
determinar la forma por medio de la cual debe realizarse la regulación –ley
estatutaria o ley ordinaria- según el caso.
Empero,
mas adelante, en el fundamento jurídico III se incurre en reiteradas
contradicciones respecto de la argumentación inicial, así, por ejemplo en el
literal b, al analizar la constitucionalidad del inciso de la disposición
demandada el cual establecía que cuando se tratara de contribuyentes morosos a
partir del sexto mes de mora se reportaría la cuantía, se afirma:
“Así
las cosas, el inciso referido del artículo demandado, está estableciendo una excepción
al plazo para reportar datos – cuantía -  a centrales de riesgo. La
excepción consistiría en la determinación de un plazo diferente de reporte para
los contribuyentes morosos de la DIAN, en relación con los demás deudores
morosos, con respecto a la cuantía.
La
señalada excepción, determina una situación principal e importante del derecho
fundamental y afecta de manera diáfana el núcleo esencial del habeas data;
razón por la cual debió haber sido estipulada en una ley estatutaria y no a
través de una ley ordinaria, por no ser las situaciones que regulan de poca
importancia.” (negrillas fuera del texto)
Si el precepto demandado
afectaba el contenido esencial del derecho fundamental era en cualquier caso
inconstitucional y la inexequibilidad no dependía, entonces, de la forma por
medio de la cual se realizó la intervención en el núcleo del derecho a la
autodeterminación informática. Es decir, si la regulación en cuestión afectaba
el núcleo esencial del derecho era inconstitucional así se tratara de una ley
estatutaria. La distinción inicialmente establecida entre el núcleo esencial y
los aspectos principales del derecho se revela entonces no tan precisa y
metodológicamente difícil.
Como
las distinciones mencionadas  no inciden en la decisión, respetuosamente aclaro
mi voto.
Fecha ut
supra,
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
A LA
SENTENCIA C-993 DE 2004
DERECHOS FUNDAMENTALES-Definición del núcleo esencial no aclara
la doctrina de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
EXHORTACION AL CONGRESO-Expedición de ley estatutaria que regule
el derecho fundamental al habeas data y establezca criterios para armonizarlo
con el deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-5134
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Art. 31  de la Ley 863 de 2003
Actor: Karin Irina Kuhfeldt Salazar
Magistrado ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Aclaro mi voto puesto que, respetuosamente,
estimo que la parte motiva de esta sentencia puede prestarse a confusiones en
cuanto a cuál fue la ratio decidendi de la inconstitucionalidad. Esta
reside básicamente en que la materia objeto de la norma acusada se inscribe
dentro de la órbita de competencia del legislador estatutario. Por esta razón,
en la sentencia se reiteran las providencias de esta Corte al respecto.
Sin embargo, con el propósito de abundar en
argumentos la sentencia desarrolla los motivos por los cuales el objeto de la
norma acusada incide en el núcleo esencial de derechos constitucionales. Me
aparto de tales argumentos puesto que en realidad no contribuyen a aclarar la
doctrina de la Corte. Menciono tan solo un ejemplo. La sentencia intenta una
definición de núcleo esencial de un derecho fundamental. Ese intento, loable,
es claramente fallido. Así lo puede apreciar el lector del siguiente párrafo:
“Debe entenderse el núcleo esencial de un
derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o
lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al
derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental”.
Luego, la sentencia acude de manera
antitécnica al principio de proporcionalidad, para finalmente concluir lo
siguiente:
“En resumen, por los presupuesto anotados ,
el artículo 31 de la ley 863 de 2003, en algunos supuestos de hecho de la
norma, debió ser tramitado a través de una Ley Estatutaria y no por intermedio
de una Ley Ordinaria, debido a que pretendió el Congreso regular situaciones
principales e importantes que solo pueden ser reguladas por una Ley Estatutaria
y en otros supuestos como reportar a centrales de riesgo privadas, afectó el
núcleo esencial del Derecho Fundamental del habeas data y éste núcleo esencial
no puede ser afectado ni siquiera por el Legislador Estatutario, mucho menos,
por el Legislador Ordinario.  Razón por la cual esta Corte declarará
inexequible la norma acusada.
Ahora bien, durante  la vigencia del
artículo referido, varias personas pudieron verse afectadas con el reporte a
bases de datos privadas de la información que trata el artículo 31 de la ley
863 de 2003 ; razón por la cual estas deberán ser excluidas de las centrales de
riesgo respecto de esta especial información.  En consecuencia, esta
Corporación declarará que los efectos de la presente Sentencia se producirán a
partir de la fecha de entrada en vigencia de la ley 863 de 2003.
Finalmente, la Corte no puede dejar de lado
que en varias ocasiones normas de contenido normativo similar, han sido
declaradas inexequibles por violación a la reserva de ley estatutaria.  No
obstante la trascendencia del tema, no existe en el ordenamiento jurídico una
regulación estatutaria sobre el derecho de habeas data, sustento por el cual
esta Corte exhorta e insiste al Congreso de la República, para que en uso de
sus funciones expida una ley estatutaria que regule el derecho fundamental al
habeas data”.
Si bien en los párrafos de conclusión la
sentencia insiste en que la ratio decidendi de este fallo consiste en la
violación del principio de reserva de ley estatutaria, en uno de ellos se
afirma a manera de obiter dicta que ni siquiera el legislador
estatutario podría regular la materia. Esta afirmación es contraria a la
jurisprudencia citada en la misma sentencia. Además, no deja de ser tautológico
decir que el núcleo esencial de un derecho debe ser respetado para luego
señalar que el legislador estatutario no puede desconocer dicho núcleo. Estimo
que la sentencia hizo bien en reiterar la exhortación al Congreso para que
regule el derecho de habeas data y establezca criterios para armonizarlo con
otros mandatos constitucionales, entre los cuales resulta especialmente
relevante el deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. En
ningún caso esta sentencia puede erigirse como un obstáculo para que los
mecanismos existentes para asegurar el pago cumplido de impuestos sean
complementados con otros instrumentos que permitan cruzar información e identificar
a quienes están incumpliendo sus deberes constitucionales, todo claro esta
respetando la jurisprudencia de la Corte citada en la presente sentencia que
reconoce un margen de configuración al legislador para adoptar diferentes
diseños regulatorios en esta materia.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de
Colombia.  Presidencia de República.  Febrero de 1991. pag 125
[2] Sentencia C-425 de 1994
[3] Sentencia C- 578 de 1995
[4] Sentencia C- 384 de 2000 y C- 687 de 2002
[5] Sentencia C- 687 de 2002
[6] Sentencia C- 729 de 2000
[7] Sentencia C-384 de 2000
[8] Sentencia C- 687 de 2002
[9] Sentencia C- 567 de 1997
[10] C- 384 de 2000.  En igual sentido, Sentencia C- 567 de 1997
[11]  Véase, entre otras, las sentencias C – 384 de 2000 y C – 729 de
2000
[12] Ver, entre otras, las sentencias C-010 de 2000, fundamento 3, y
T-066 de 1998.
[13] Sentencia C-687 de 2002 .  .
[14] El artículo 19.2 de la Ley Fundamental de Bonn establece”En
ningún caso un derecho fundamental podrá ser afectado en su contenido
esencial”. El artículo 53.1 de la Constitución Española prescribe: “Los
derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo de  presente Título
vinculan a todos los poderes públicos,. Sólo por ley, que en todo caso deberá
respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos
y libertades (...)”.
[15] Ver por ejemplo la sentencia C-687 de 2002.
[16] Arts. 6 y ss. de la Ley 137 de 1994.