T-664-14
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia T-664/14
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
La jurisprudencia de esta Corporación
ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra
providencias emitidas por los jueces de la república en virtud del artículo 86
Superior que, al consagrar la acción de tutela, previó expresamente que ella
puede ser elevada para obtener la protección inmediata de los derechos
fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO
CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
El defecto fáctico se produce cuando el juez toma una
decisión sin que los hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto
de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el
decreto o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las
mismas; de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance
contraevidente a los medios probatorios.
DEFECTO FACTICO-Dimensiones
El defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión
positiva, que comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada,
o en la fundamentación de una decisión en una prueba no apta para ello,
como en una dimensión negativa, es decir, por la omisión en la valoración de
una prueba determinante o en el decreto de pruebas de carácter esencial.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE JUDICIAL
El desconocimiento del precedente jurisprudencial puede
llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial, en la
medida en que el respeto al precedente es una obligación de todas las
autoridades judiciales, - sea éste vertical u horizontal-, dada su fuerza
vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al
debido proceso e igualdad.
RESPETO DE DECISIONES JUDICIALES-Precedente horizontal y precedente
vertical
El precedente horizontal supone que, en principio, un
juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus
propias sentencias;
el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del
precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones
superiores, particularmente por las altas cortes.
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen razones
que justifiquen su decisión
Un juez puede apartarse válidamente del precedente
horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia
expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio
despacho han resuelto casos análogos, pues sólo puede admitirse una
revisión de un precedente si se es consciente de su existencia (requisito
de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la
luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que
justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata
simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario
demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente
para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS
TERRORISTAS-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
La doctrina del máximo órgano de la jurisdicción
contencioso administrativo, ha señalado que los actos terroristas pueden ser
imputados al Estado en ciertas condiciones especiales. En este sentido, ha
planteado que es viable la imputación bajo los títulos de responsabilidad tanto
subjetiva como objetiva, esto es, por falla en el servicio, en el primer caso,
o por daño especial y riesgo excepcional en el segundo. Sin embargo, para ello
deben tenerse en cuenta ciertas particularidades, y la valoración jurídica y
probatoria en cada uno de estos eventos varía.
IMPUTACION DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR
DAÑO ESPECIAL Y RIESGO EXCEPCIONAL EN MATERIA DE ACTOS TERRORISTAS GENERADOS
POR TERCEROS
La responsabilidad del Estado por actos terroristas
puede analizarse desde la imputación subjetiva por falla en el servicio, como
por la objetiva, atinente al daño especial o al riesgo excepcional. De manera
que, los daños que sufran las personas como consecuencia de acciones de este
tipo, le son imputables al Estado cuando se demuestra que son consecuencia de
una falla del servicio de la administración o del daño especial o el riesgo
creado por la entidad estatal en cumplimiento de sus deberes y funciones.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto fáctico por omisión
injustificada en la valoración del material probatorio obrante en el
expediente, y por precaria e irrazonable apreciación de las pruebas que
sustentaron la decisión del ad quem
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Desconocimiento de la doctrina del Consejo de Estado
en materia de responsabilidad del Estado por actos terroristas o de terceros
desarrollados con ocasión del conflicto armado interno
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Orden
a Tribunal Administrativo emitir nuevo pronunciamiento teniendo en cuenta las
directrices trazadas por la jurisprudencia contencioso administrativa, en
materia de responsabilidad del Estado en casos de actos terroristas
Referencia: expediente T-4.078.146
Acción de tutela instaurada por la señora
María de Jesús Páez de Páez contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, DC., nueve (9) de septiembre de dos mil catorce
(2014)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los conjueces Gustavo Cuello Iriarte, Edgardo Villamil Portilla y
el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en primera instancia por la
Sección Segunda –Subsección A– del Consejo de Estado el cuatro (04) de marzo de
dos mil trece (2013), y, en segunda instancia, por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado el veinte (20) de junio de dos mil trece (2013), en el asunto de la referencia.
Reunida la Sala Novena de Revisión el 3 de marzo de
2014, se registró la ausencia del Magistrado Mauricio González Cuervo, por
incapacidad debidamente justificada. Por su parte, se aceptó la causal de
impedimento (numeral 6 del artículo 56
del Código de Procedimiento Penal)
propuesta por la Magistrada María Victoria Calle Correa para conocer del asunto
de la referencia, circunstancia que imposibilitó el proferimiento de sentencia
por falta de la mayoría requerida.
La anterior situación, ocasionó la necesidad de
designar dos conjueces mediante sorteo efectuado el 20 de agosto de 2014. Dicha
responsabilidad recayó en los doctores Gustavo Cuello Iriarte y Edgardo
Villamil Portilla. Reconstituida así la Sala Novena de Revisión, proceden sus
integrantes a resolver sobre el asunto planteado.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos.
1.1 El señor Carlos Arturo Páez Arévalo
era un campesino de la vereda Hondo del Río del municipio de Manaure (Cesar), dedicado
a las labores de agricultura del café, que se encontraba casado con la señora
María de Jesús Páez de Páez y era padre del joven Jhon Fernando Páez Páez.
1.2 Debido a diferentes actos de
violencia y amenazas que se venían presentando en la zona de la vereda Hondo
del Río de Manaure, por parte de grupos insurgentes, los diputados de la Asamblea
del Departamento del Cesar: Hilario Añez Martínez y Orlando Cruz Vega,
solicitaron la protección de la comunidad de esa región, al Comandante del Batallón
de Artillería N° 2 “la Popa”, con sede en Valledupar.
1.3 Pese a que se había informado de los
hechos y amenazas señalados en el numeral anterior, el día 10 de abril de 2006
fue asesinado el señor Rafael Añez Martínez, hermano del diputado Hilario Añez
Martínez, delito que fue atribuido al grupo insurgente de las Farc.
1.4 A raíz de la muerte del señor Añez, el
día 11 de abril de 2006 se llevó a cabo un consejo de seguridad en el municipio
de Manaure con participación de las diferentes autoridades administrativas,
militares y de policía con jurisdicción en la región[1]. En dicho
consejo se determinó que se reforzaría la seguridad militar en la zona, con la
movilización de tropas, con el fin de evitar que se repitieran hechos como la
muerte del señor Añez Martínez.
1.5 El 26 de abril de 2006, en la finca
“San Martín”, en la vereda Hondo del Río del municipio de Manaure (Cesar), un
grupo de personas vestidas con prendas de uso privativo de las fuerzas
militares, abordaron al señor Páez Arévalo, lo obligaron a acostarse boca abajo
y le ocasionaron la muerte propinándole un disparo de fusil en la cabeza. El
mencionado acto violento fue atribuido al frente 41 de las Farc.
1.6 El 22 de abril de 2008, María de
Jesús Páez de Páez, esposa del fallecido señor Páez Arévalo, y madre de Jhon
Fernando Páez Páez, instauró demanda contencioso administrativa contra la
Nación–Ministerio de Defensa–Ejército Nacional, mediante acción de reparación
directa, con el fin de que se le declarara responsable del daño antijurídico
ocasionado por la muerte de su esposo y padre de su hijo.
1.7 Mediante sentencia del 14 de febrero
de 2011, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar (Cesar),
accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que declaró responsable al Ejército
Nacional de la muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo y ordenó la
reparación de los daños a la demandante y su hijo menor. Dicha autoridad
judicial sostuvo que el Ejército Nacional fue omisivo ante las amenazas
terroristas a la población civil de la vereda Hondo del Rio del municipio de
Manaure (Cesar), que habían desencadenado, entre otros hechos, la muerte
violenta del señor Carlos Arturo Páez Arévalo.
1.8 El Ministerio de Defensa -Ejército
Nacional-, interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera
instancia, al considerar que la muerte del señor Páez había sido cometida por
un tercero (delincuencia común), que no se había demostrado que el fallecido
hubiera solicitado protección y que no existían pruebas de la responsabilidad
de la administración.
1.9 En segunda instancia, el Tribunal
Administrativo del Cesar, en fallo del 4 de octubre de 2012, revocó la decisión
del Juzgado 6º Administrativo de Valledupar, por considerar que no existían,
dentro del expediente, pruebas que acreditaran la responsabilidad del Estado
por la conducta omisiva del Ejército Nacional en relación con la muerte del
señor Carlos Arturo Páez Arévalo.
2. Solicitud de tutela.
2.1 La demandante solicitó el amparo de
sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de
justicia y a la justicia material. En particular, pretendió se dejara sin
efectos jurídicos la sentencia del 4 de octubre de 2012, proferida por el
Tribunal Administrativo del Cesar que en segunda instancia revocó la sentencia
del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar el 14 de febrero de
2011, en la cual se declaró administrativamente responsable al Ejército
Nacional, por la muerte de su esposo. Adicionalmente, solicitó se ordenara al
Tribunal accionado que, en un término prudencial, profiriera un nuevo fallo en
el que analizara de forma integral la totalidad del material probatorio que
sustenta el caso.
2.2 Para sostener su solicitud, argumentó
que en su caso, la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en
un defecto fáctico. Explicó que dicha colegiatura omitió valorar y apreciar
todo el material probatorio en su conjunto, lo que incidió en forma
determinante en la decisión adoptada, propiciando una ruptura deliberada del
equilibrio procesal, pues existía material probatorio obrante en el expediente que
fue excluido e ignorado por el Tribunal en la decisión adoptada.
En particular, sostuvo que la afirmación
del Tribunal según la cual no existían dentro del expediente, pruebas que
acreditaran la conducta omisiva del Ejército Nacional frente a la muerte del
señor Carlos Arturo Páez Arévalo, es falsa en tanto del examen cuidadoso del
material probatorio obrante en el expediente se evidencia todo lo contrario. Señaló
que el informe del 27 de diciembre de 2008 remitido por el Comandante
del Batallón de Artillería No. 2 “la Popa” al Juzgado 6º Administrativo del
Circuito de Valledupar, acreditaba que el Ejército Nacional
había incumplido con el deber de protección y garantía a la vida de los
habitantes de la vereda Hondo del Río, incluido el señor Páez Arévalo.
2.3 Afirmó en esta línea, que existe además
evidencia documental aportada al proceso, respecto de compromisos elevados en
un consejo de seguridad, por las autoridades militares para reforzar la
seguridad en la zona con la movilización de tropas con el fin de evitar la
repetición de asesinatos de personas de la comunidad de la vereda Hondo del Río
del municipio de Manaure. Señala que dicho compromiso no se cumplió, porque 15
días después del citado consejo de seguridad, ocurrió la muerte del señor Páez
Arévalo.
2.4 Indicó, finalmente, que sus dichos se
ratifican porque el concepto del Ministerio Público previo al fallo de segunda
instancia ante el Tribunal, solicitaba que se confirmara el fallo de primera
instancia. Por último, señaló que el salvamento de voto de uno de los magistrados
de la Sala de decisión del Tribunal de segunda instancia advierte que “se
omitió el cumplimiento del deber de protección a la víctima y a los actores,
actitud que permitió a los grupos armados ilegales adelantar su actividad
delictiva, sin que fuerza alguna del orden institucional se les opusiera”.
3. Respuesta del Tribunal
Administrativo del Cesar.
3.1 El Tribunal Administrativo del Cesar,
mediante escrito del 7 de febrero de 2013, solicitó que se negara la tutela
solicitada. Alegó que la decisión censurada, además de ajustarse al material
probatorio allegado al proceso, respetaba los parámetros sentados por el
Consejo de Estado relación con los casos de responsabilidad extracontractual
del Estado en materia de actos terroristas.
Al respecto, señaló que la máxima
autoridad de lo contencioso administrativo ha indicado que “solo en los
eventos en que ha mediado amenaza sobre una persona o grupo de personas y en
los que las autoridades han omitido actuar para contrarrestarla, es posible
deducir la responsabilidad patrimonial del ente público”, lo que alega no
sucedió en el caso que se examina, toda vez que sobre el señor Páez Arévalo no
existía evidencia alguna de amenaza previa, y que si bien es cierto la
presencia de las FARC en el sector en donde residía conllevaba un riesgo para
los residentes, no lo es menos que el Ejército Nacional actuó con el objeto de
contrarrestarla.
Así las cosas, sostuvo que en el fallo
cuestionado se valoraron las pruebas que fueron allegadas al expediente en
forma legal, bajo los principios de la sana crítica, libre de toda
arbitrariedad o capricho, siendo debidamente razonadas y motivadas, es decir, con
un examen crítico de las mismas, con equidad y justicia como fundamentos de la
decisión.
4. Decisión objeto de la acción de
tutela.
La acción de tutela se instauró en contra
de la decisión de segunda instancia que, en el marco del proceso de reparación
directa adelantada por la accionante, revocó la decisión de primera instancia que
había declarado patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de
Defensa Nacional – Ejército Nacional de la muerte de Carlos Arturo Páez Arévalo.
Para hacer más sencilla e inteligible la argumentación respecto de la sentencia
que ataca la tutela en revisión, se reseñarán las dos decisiones adoptadas en
el proceso ordinario ante los jueces administrativos, esto es, tanto el fallo
de primera instancia como el fallo de apelación que es el que en realidad se
censura mediante la acción de tutela de la referencia, es decir, la providencia
de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Cesar.
4.1 En sentencia de primera instancia del
14 de febrero del 2011, el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Valledupar
encontró que el Ejército Nacional había incumplido sus deberes constitucionales
de protección a la vida del señor Carlos Arturo Páez Arévalo, lo que conllevó a
que fuera asesinado. Como sustento de lo anterior, el a quo señaló que
existía como prueba el informe presentado por el Batallón de Artillería N° 2
“La Popa”, en donde constaba que desde el mes de marzo de 2006, la fuerza
pública tenía información suministrada por la red de cooperación de
informantes, sobre el movimiento de grupos terroristas en la zona en la que se
cometió el homicidio del señor Páez Arévalo.
Igualmente, enfatizó en que existían
pruebas testimoniales que daban cuenta de que los habitantes de la vereda Hondo
del Rio del municipio de Manaure solicitaron la protección del Ejército
Nacional. En particular, advirtió que informaron al Batallón “la Popa” a través
de autoridades como los diputados Orlando Cruz Vega e Hilario Añez Martínez,
sin que se hubieran desplegado actividades para frenar las acciones de los
grupos armados ilegales, las que alega eran inminentes, teniendo en cuenta que
en días anteriores habían dado muerte a uno de los vecinos del sector, Rafael
Añez Martínez. Sostuvo el funcionario judicial, al momento de justificar su
decisión:
“La
solicitud de protección al Ejército Nacional por parte de los habitantes de la
vereda Hondo del Rio, en el municipio de Manaure, fue acreditada con los
testimonios de los Diputados Hilario Añez Martínez y Orlando Cruz Vega, quienes
en su condición de servidores públicos se presentaron a las instalaciones del
Batallón La popa, con ese objeto (fl. 95-96 y 103-105).
En igual
sentido, reposa en el expediente copia del Consejo Extraordinario de Seguridad realizado
en el Municipio de Manaure, Cesar, a raíz de la muerte violenta del señor
RAFAEL AÑEZ MARTÍNEZ, el 10 de abril de 2006, con la participación del Teniente
Coronel RAUL ANTIONIO RODRÍGUEZ ARÉVALO, quien se comprometió a disponer las
tropas del Ejército para “garantizar la seguridad, bienes y honra de los
ciudadanos, y la realización de los procedimientos adecuados para lograrla
(fls. 98-101).
De lo
anterior, el Despacho colige que el Ejército Nacional fue omisivo ante la
amenaza terrorista a la población civil de la Vereda Hondo del río, Municipio
de Manaure (Cesar), lo que desencadenó en la muerte violenta del ciudadano
Carlos Arturo Páez Arévalo; la circunstancia de que haya sido un grupo
terrorista el autor directo de esa muerte violenta, no exonera de
responsabilidad a la Administración, pues el deber de protección de la vida de
sus habitantes recae sobre el Estado de conformidad con los preceptos
constitucionales.
En este
caso concreto, se materializan los elementos que permiten la imputación jurídica
de responsabilidad del Estado, como son el daño antijurídico (muerte), la
conducta falente de la administración (incumplimiento del deber de protección)
y el nexo causal, pues de haber hecho presencia la Fuerza Pública a la zona
amenazada por los terroristas, no se hubieran ocasionado las muertes violentas.”
Así las cosas, el juez administrativo de
primera instancia condenó a la entidad demandada, por lo que ordenó el
reconocimiento de una reparación como víctimas de daño antijurídico, a la
esposa y el hijo del señor Páez Arévalo por concepto de daño material en la
modalidad de lucro cesante y de perjuicio inmaterial.
4.2 Inconforme con la decisión de primera
instancia, el apoderado judicial del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional,
interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que no existían elementos para
comprometer la responsabilidad administrativa y patrimonial del Ejército
Nacional, debido a que en el caso que se estudiaba se configuraba la excepción
de falta de legitimación por pasiva, la causal de exculpación por el hecho de
un tercero, y porque faltaban las pruebas que acreditaban las afirmaciones de
los actores.
En esta vía, señaló que las obligaciones
de las fuerzas militares son de medio y no de resultado, pues el señor Páez
Arévalo no solicitó protección a los organismos de seguridad competentes como
el DAS Rural y la Policía Nacional, ni al Ejército Nacional. Adicionalmente,
sostuvo que no se entendía por qué las víctimas no tomaron medidas de
autoprotección, si es que se conocían las amenazas a su vida, pues la situación
de orden público era generalizada. Y agregó que el Ejército no estaba llamado a
lo imposible pues la obligación de éste es defender la soberanía, independencia
e integridad del territorio y no brindar protección personalizada a los
habitantes del país.
4.3 El Tribunal Administrativo del Cesar,
en sentencia de segunda instancia del 4 de octubre de 2012, y la que es objeto
de la acción de tutela que se revisa, decidió revocar la sentencia del Juzgado 6º
Administrativo del Circuito de Valledupar. En dicho fallo, el ad quem
sostuvo que en materia de responsabilidad del Estado por daños antijurídicos
causados por actos terroristas, la jurisprudencia del Consejo de Estado, máximo
órgano judicial de la justicia contencioso administrativa, ha establecido que “los
daños que sufren las personas como consecuencia de actos cometidos por
terceros, como lo son los actos terroristas, resultan imputables al Estado
cuando quiera que se demuestra que son consecuencia de una falla del servicio
de la administración por el incumplimiento de su función de garantizar la vida
e integridad de las personas.”
Al respecto, adujo que en el caso del
señor Páez Arévalo, había una “evidente ausencia de pruebas que permitieran
siquiera vislumbrar un indicio de responsabilidad en cabeza de la demandada, lo
que sin duda constituye una falta al deber de la carga de la prueba,
presupuesto fundamental en este tipo de acciones y que debió aportar o
solicitar la actora con la demanda (…)”.
Sobre el tema, argumentó que el Estado es
patrimonialmente responsable a título de falla en el servicio por omisión en el
deber de prestar seguridad a las personas, entre otros casos, “cuando una
persona solicita protección especial, con justificación en las especiales
condiciones de riesgo en que se encuentra, o cuando no se solicita expresamente
dicha protección pero es evidente que la persona la necesitaba, en
consideración a  que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran
asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves
riesgos contra su vida, en razón de sus funciones.”
Así las cosas, concluyó que en el caso
que se examinaba, no existían “pruebas que acreditaran la conducta omisiva
del Ejército Nacional frente a una solicitud de protección, no siendo por ende
la muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo, un hecho previsible, dada la
relatividad de la obligación a cargo de la entidad demanda[da], así como el
cumplimiento de la misma en los términos en que ha sido establecida y de
acuerdo con los estándares racionalmente exigibles, se impone concluir que el
daño no le es imputable al Ejército Nacional.” Por lo expuesto, resolvió
revocar la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, absolver a la
entidad demandada de los cargos en su contra.
5. Fallo
de tutela en primera instancia.
En fallo del 4 de marzo de 2013, la
Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió rechazar por
improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María de Jesús Páez
Arévalo. Sostuvo que no se evidenciaba que la decisión judicial censurada
mediante tutela estuviera alejada de la realidad probatoria, ni de las
alegaciones y pedimentos expresados en la demanda, como tampoco del criterio
jurisprudencial sentado por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo
en la materia. Afirmó que “la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar
estaba debidamente sustentada a nivel probatorio y normativo, de manera tal que
se observa únicamente en las alegaciones presentadas en el sub lite una abierta
disconformidad con el criterio del fallador al valorar las pruebas existentes,
que no implica necesariamente la existencia de una vía de hecho.”
Señaló, igualmente, que el juez de tutela
no puede definir posiciones jurídicas de los falladores cuando en una instancia
se ha accedido a las pretensiones y esa decisión se revoca en apelación, pues
solo puede verificar si en la decisión correspondiente se evidencian irregularidades
protuberantes que vulneren los derecho al acceso a la administración de
justicia, a la defensa y al debido proceso, para que una vez verificado el
yerro, el juez natural proceda a subsanar la violación del ordenamiento
superior.
Específicamente propuso que en la
valoración probatoria, el análisis que se realiza en sede de tutela no se
compara con los alcances de las potestades de los jueces competentes para la
práctica y valoración de los medios de prueba dentro de un proceso en especial,
las que corresponden al ejercicio legítimo de la autonomía e independencia
judicial.
6. De la impugnación y fallo de tutela en segunda instancia.
6.1 Mediante escrito del 18 de abril de
2013 la accionante impugnó el fallo de tutela de primera instancia para
solicitar que se revocara y que en su lugar se ampararan sus derechos
fundamentales.
6.1.1 Señaló que la acción de tutela era
el medio conducente para resolver su situación jurídica, ya que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que cuando se
presentan ciertos defectos que inciden en las decisiones judiciales y que
trasgreden los derechos fundamentales, es procedente la acción de tutela, para
corregir el yerro señalado.
6.1.2 Argumentó que la acción de tutela
es el único medio de defensa judicial con el que cuenta frente a la vía de
hecho en la que incurrió el Tribunal Administrativo del Cesar. Reiteró que el
defecto fáctico se estructuró en tanto el Tribunal de segunda instancia afirmó
que no existía prueba de ningún requerimiento que hiciera el señor Carlos
Arturo Páez Arévalo solicitando protección ante las autoridades o poniendo en
conocimiento amenazas o alguna situación de peligro en la que se encontrara él
o su familia, todo lo contrario a lo evidenciado por el Juzgado de primera
instancia.
6.2 Así las cosas, en decisión del 20 de
junio de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el fallo de
tutela de primera instancia. Al respecto, señaló que el desacuerdo en la
valoración de las pruebas planteadas por la accionante, no puede resolverse por
medio del ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se convertiría a
dicha acción en una instancia más de evaluación del grado de convencimiento de
los razonamientos de las autoridades judiciales cuando no actúan como jueces
constitucionales.
6.2.1 Luego de corroborar la concurrencia
de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencia judicial, analizó la posible ocurrencia del defecto fáctico alegado
por la accionante. Sobre el tema, sostuvo que el Tribunal accionado sí tuvo en
cuenta y valoró los elementos probatorios que la demandante alega fueron
omitidos, pues expresamente hizo referencia a ellos. Adujo que el reproche de
la actora se genera porque la valoración realizada por el juez colegiado fue contraria
a los intereses de la accionante, razón por la que instaura la tutela.
6.2.2 Finalmente, argumentó que la actora
omitió aportar, o tan siquiera solicitar los medios de prueba necesarios para
demostrar los hechos en los que se fundamentó la solicitud de reparación,
omisión que en ningún caso puede ser atribuida a título de vulneración de
derechos fundamentales a la autoridad judicial accionada.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico y estructura de la decisión.
2.1. La señora María de Jesús Páez de Páez considera que
la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar mediante la que se revocó la
sentencia del Juzgado 6° Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que
había declarado patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de
Defensa – Ejército Nacional por la muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo,
resulta violatoria de sus derechos al debido proceso, el acceso a la
administración de justicia y la justicia material, por omitir la valoración de
pruebas (defecto fáctico) que demostraban la responsabilidad de la
administración.
2.2 Al respecto, el Tribunal Administrativo del Cesar
solicitó denegar las pretensiones del amparo por considerar que la decisión
judicial reprochada mediante tutela se encontraba debidamente sustentada en el
material probatorio y en los lineamientos jurisprudenciales trazados por la
jurisprudencia del Consejo de Estado.
2.3 Así las cosas, el problema jurídico que debe resolver la
Sala consiste en determinar si la decisión judicial del Tribunal Administrativo
del Cesar que en segunda instancia revocó la sentencia del Juzgado 6º Administrativo
del Circuito Judicial de Valledupar por la cual se había declarado la
responsabilidad patrimonial del Ejército Nacional por la muerte del señor
Carlos Arturo Páez Arévalo, incurrió en un defecto fáctico al omitir la
valoración de pruebas relevantes obrantes en el expediente. Adicionalmente,
deberá establecerse si efectivamente la decisión censurada estuvo ajustada a
los lineamientos trazados por el Consejo de Estado en materia de
responsabilidad del Estado por actos terroristas, con lo que la Sala deberá
hacer el análisis del precedente jurisprudencial en la materia.
Por tratarse de una tutela contra providencia judicial, será
preciso efectuar el análisis en el marco de la doctrina desarrollada por esta Corporación
sobre la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
2.4 En consecuencia, para resolver el problema jurídico
planteado, la Corte: (i) reiterará su jurisprudencia respecto a la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales; (ii)
realizará un breve énfasis en las reglas atinentes al defecto fáctico y al
defecto por desconocimiento del precedente judicial; y (iii) citará el
tratamiento jurisprudencial que ha dado el Consejo de Estado al régimen de
responsabilidad y la valoración probatoria en los casos de actos terroristas.
En este marco, en el (iv) análisis del caso
concreto, si el asunto supera el examen de los requisitos generales de procedencia
de la acción, la Sala se pronunciará sobre el presunto defecto específico en el
que pudo incurrir la providencia accionada.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que
la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias emitidas por
los jueces de la república en virtud del artículo 86 Superior que, al consagrar
la acción de tutela, previó expresamente que ella puede ser elevada para
obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
Así mismo, ha considerado que para proteger la
autonomía judicial y la seguridad jurídica, principios que también ostentan
relevancia constitucional y que pueden verse afectados por la revisión en sede
de tutela de los fallos judiciales, en estos casos el amparo procede solo
cuando se reúnen estrictos requisitos contemplados en la jurisprudencia. En efecto,
en numerosos fallos y, en especial, en la sentencia C-590 de 2005[2],
la Corte estableció las causales de orden general y especial que debe examinar
el juez constitucional para determinar si la acción de tutela procede como
mecanismo de protección frente a la decisión adoptada por otro juez.
3.1. En primer lugar, ha dicho la Corte que la tutela
procede únicamente cuando se verifican la totalidad de los requisitos
generales de procedencia que se mencionan a continuación:
(i)
“Que la cuestión
que se discuta tenga una evidente relevancia constitucional; (…)
(ii)
Que se hayan
agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable;(…)
(iii)
Que se cumpla
con el requisito de la inmediatez;(…)
(iv)
Que,
tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora. (…)
(v)
Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible;(…)  y
(vi)
Que no se trate de
sentencias de tutela (…)”.
En los eventos en los que la acción de tutela
promovida contra un fallo judicial ha superado este examen, puede el juez
constitucional entrar a analizar si en la decisión judicial se configura al menos uno de los requisitos
especiales de procedibilidad.
3.2. Los requisitos especiales de procedibilidad constituyen los defectos en que puede
incurrir la sentencia que se impugna, y son el aspecto nuclear de los cargos
elevados contra la sentencia. La citada providencia C-590 de 2005 sintetizó de
la siguiente forma las causales especiales de procedibilidad.
a. Defecto orgánico, que se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, en
los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h.  Violación directa de la
Constitución.
Así las cosas, la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales depende de la verificación de la
configuración de todos los requisitos generales y, al menos, de una causal
específica de procedibilidad, que conlleve a la violación de un derecho
fundamental. De este modo se protegen los elevados intereses constitucionales
que se materializan en la ejecutoria de las providencias judiciales, al tiempo
que se garantiza el carácter supremo de la Constitución y la vigencia de los
derechos de los ciudadanos.
Por resultar pertinente para el análisis del caso
sometido a revisión de la Sala, se hará una breve referencia al defecto por
desconocimiento del precedente judicial.
4. Breve caracterización del defecto fáctico.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación[3],
el defecto fáctico se produce cuando el juez toma una decisión sin que los
hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto de hecho que
legalmente la determina[4],
como consecuencia de una omisión en el decreto[5]
o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la
suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los
medios probatorios.[6]
4.1 El defecto fáctico puede darse tanto en
una dimensión positiva[7],
que comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada, o
en la fundamentación de una decisión en una prueba no apta para ello,
como en una dimensión negativa[8],
es decir, por la omisión en la valoración de una prueba determinante o en el
decreto de pruebas de carácter esencial[9]. Sobre las dimensiones del defecto
fáctico, en la sentencia SU-447 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo),
la Corte precisó que: se estructura de forma (i) negativa, cuando el juez
niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite
su valoración y sin razón valedera da por probado el hecho o la circunstancia
que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las
omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la
veracidad de los hechos analizados por el juez”; y, (ii) una positiva, que
se configura “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de
lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar
porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al
hacerlo el juez desconoce la Constitución”.
4.2 Concretamente respecto al defecto
fáctico por dimensión negativa, se han identificado[10] tres
escenarios de ocurrencia: el primero, por ignorar o no valorar,
injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del
proceso[11];
el segundo, desconocimiento de las reglas de la sana crítica[12];
y, el tercero, por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos
en que el juez esté legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[13].
4.3 En cuanto a los fundamentos y al marco
de intervención que compete al juez de tutela en relación con la posible
ocurrencia de un defecto fáctico, este tribunal ha sentado ciertos criterios de
fundamental observancia. En primer lugar, ha señalado que el fundamento de la
intervención de la tutela, radica en que, a pesar de las amplias facultades
discrecionales reconocidas al juez natural para el análisis del material
probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica,
es decir, su actividad evaluativa probatoria debe estar basada en criterios
objetivos y racionales. En este orden de ideas, se censura “la negación o
valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta
cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o sin razón
valedera alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma
emerge clara y objetivamente[14]”[15]
A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de
tutela, en relación con el manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe
ser, de carácter extremadamente reducido. Debe tenerse en cuenta que los
principios de autonomía judicial y del juez natural, impiden que el juez de
tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio. La Corte ha
subrayado que “en lo que hace al análisis del material probatorio, la
independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia”[16].
En segundo lugar, en virtud del principio de inmediación,
el campo de acción del juez de tutela es aún más restringido, tratándose de
pruebas que se valoran de forma directa, como por ejemplo los testimonios, pues
quien está en mejor posición para determinar el alcance de este medio
probatorio, es el juez natural. Así, ha señalado la Corte que: “En estas
situaciones no cabe sino afirmar que la persona más indicada, por regla
general, para apreciar tanto a los testigos como a sus aseveraciones es el juez
del proceso, pues él es el único que puede observar el comportamiento de los
declarantes, sus relaciones entre sí[17]
o con las partes del proceso, la forma en que responde al cuestionario
judicial, etc”.[18]
En tercer lugar, las diferencias de
valoración en la apreciación de una prueba no constituyen errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, el juez natural debe
determinar, conforme con los criterios señalados, cuál es la que mejor se
ajusta al caso concreto. El juez, en su labor, no sólo es autónomo sino que sus
actuaciones se presumen de buena fe[19].
En consecuencia, el juez de tutela debe considerar que, en principio, la
valoración de las pruebas realizadas por el juez natural es razonable[20].
En cuarto lugar, para que la tutela resulte procedente
ante un error fáctico, “El error en el juicio valorativo de la prueba debe
ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe
tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede
convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria
del juez que ordinariamente conoce de un asunto”[21].
De manera que, solamente en estos casos exclusivos el
juez constitucional puede entrar a evaluar un posible yerro sobre la actividad
probatoria adelantada en un proceso, pues como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional[22],
en esta materia cobran mayor relevancia los principios de autonomía,
independencia judicial y juez natural, debido a que son los correspondientes
procesos estatuidos por el legislador, los escenarios naturales en los que se
debe realizar la discusión probatoria.
4.4 Ahora bien, sobre el examen de la valoración
probatoria en una decisión judicial, en la sentencia T-1015 de 2010[23]
se señaló el ámbito del
razonamiento sobre los hechos y su proyección en la motivación de la decisión
judicial se caracteriza por basarse en las razones constitucionalmente
legítimas, la lógica, la experiencia y la sana crítica. De manera que, se pueda
excluir la arbitrariedad pero sin perder de vista que -solo de forma muy
excepcional- se logra la certeza. Por lo tanto, cuando se valora la existencia
de hipótesis alternativas que pueden ser plausibles sobre los hechos, debe
tenerse en cuenta que al funcionario competente le corresponde elegir entre
ellas y explicar qué motivos constitucionalmente legítimos orientaron su
elección.
Lo anterior, pues en la argumentación judicial de los
hechos (construcción de la premisa fáctica), se realiza una comprobación de una
hipótesis sustentada en la evidencia probatoria, la que valorada bajo los
cánones de la sana crítica (la lógica, la ciencia y la experiencia) permiten al
funcionario judicial formular una decisión basada en motivaciones razonables
que en todo caso deben ser explicitas para que el ciudadano las pueda conocer.
En síntesis, el defecto fáctico no se deriva
necesariamente de la inconformidad con la apreciación que haya hecho el juez,
pues para que se configure debe advertirse un error excepcional y protuberante
relacionado con la actividad probatoria que además tenga incidencia en la
decisión adoptada, pues se presume la legalidad de ésta y el juez de tutela no
está llamado a ser una nueva instancia dentro del proceso.
Debe tratarse entonces, de un error
determinante para minar la confiabilidad de la hipótesis fáctica establecida
por el juez y, por lo tanto, capaz de incidir en el sentido de la decisión
controvertida. De no cumplirse tales condiciones, las conclusiones del juez
natural sobre el alcance de los elementos probatorios resultan intangibles en
sede de tutela, siempre que sean compatibles con la sana crítica (la lógica, la
ciencia y la experiencia) y que el funcionario haga explícitas sus conclusiones
en la motivación (razonable) del fallo.[24]
5. Breve caracterización del defecto por
desconocimiento del precedente judicial.
5.1
En el marco de la evolución jurisprudencial en materia de tutela contra
providencia judicial, la Corte ha revisado fallos de tutela proferidos con
ocasión de supuestas vías de hecho por desconocimiento de un precedente
judicial[25].
En este sentido respecto a este defecto de las decisiones judiciales, la Corte
ha sostenido que “para garantizar la confianza en las decisiones de los
jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y
confianza legítima, el desconocimiento del precedente es una causal especial de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales[26].” Adicionalmente,
ha señalado que el desconocimiento del precedente jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto
sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el respeto al
precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, - sea éste
vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación
con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad.[27]”
5.2
Al respecto la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que, de conformidad con los artículos 228 y 230 de
la Constitución, los jueces gozan de
autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y “en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.”  Sin embargo, es
ampliamente aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación
mecánica de la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del
ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la
disposición jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan[28]. Incluso, se
ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan un complejo
proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea
de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos[29].
5.3 Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha
sido enfática en señalar que la autonomía judicial en el proceso de
interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues un
primer límite se encuentra en el derecho de toda persona a recibir el mismo
tratamiento por parte de las autoridades judiciales[30]. De hecho,
en el ámbito judicial, dado que como se dijo, los jueces interpretan la ley y atribuyen
consecuencias jurídicas a las partes en conflicto, “la igualdad de trato que
las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la
interpretación y la aplicación de la ley.[31]”
De manera que la jurisprudencia de la Corte ha
advertido que el problema de relevancia constitucional en el manejo de los
precedentes judiciales surge cuando, en franco desconocimiento del derecho a la
igualdad y tomando como fundamento la autonomía e independencia judicial[32],
los jueces adoptan decisiones disímiles frente a casos semejantes[33].
La importancia de este problema fue puesta de presente en la sentencia T-698 de
2004[34]:
“Este fenómeno de la contradicción en sede
judicial, a pesar de que se considere por algunos como una reflexión meramente
fútil o parte de un anecdotario judicial, es en realidad una circunstancia
grave para una comunidad que se precia  de buscar la seguridad jurídica.
No debe olvidarse que de los fallos judiciales superiores, dependerán
evidentemente otras definiciones judiciales en otras instancias, al igual que
el “estado del arte” sobre un tema específico o sobre la aplicación normativa
en casos concretos, aspectos que involucra no sólo a las partes, sino a los
jueces inferiores, los demás operadores jurídicos, los litigantes, la doctrina
e incluso la jurisprudencia futura de un organismo judicial. Es decir, los
fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los derechos de
las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa para casos
concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico. De allí
que, sentencias contradictorias de las autoridades judiciales en circunstancias
en que aparentemente debería darse un trato igualitario, generan indefinición
en elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el desconocimiento
del derecho a la igualdad de los asociados.”
5.4 Además de vulnerar el principio fundamental de la
igualdad,[35],
las decisiones judiciales contradictorias lesionan los principios de confianza
legítima, seguridad jurídica y buena fe.[36]
En este sentido, la
consistencia y estabilidad en la interpretación y aplicación de la ley tiene
una relación directa con los principios de seguridad jurídica y confianza
legítima, al menos por dos razones. En primer lugar, porque la previsibilidad
de las decisiones judiciales “hace posible a las personas actuar libremente,
conforme a lo que la práctica judicial les permite inferir qué es un
comportamiento protegido por la ley.” De manera que, interpretaciones
judiciales divergentes sobre un mismo asunto “impide[n] que las personas
desarrollen libremente sus actividades, pues al actuar se encontrarían bajo la
contingencia de estar contradiciendo una de las posibles interpretaciones de la
ley.”[37]
Y en segundo lugar, porque la confianza en la administración de justicia
comprende “la protección a las expectativas legítimas de las personas de que
la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser
razonable, consistente y uniforme.”[38]
5.5 Igualmente, ha reconocido la jurisprudencia
constitucional que la autonomía judicial debe respetar ciertos límites al
momento de interpretar y aplicar la ley.[39]
En este sentido, la actividad de los jueces estaría condicionada por: (i)
la posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez
inferior mediante los mecanismos procesales de apelación y consulta; (ii)
el recurso de casación cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia
nacional. En el caso de la Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga
de revisar la interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de
determinar “la
manera en que los jueces han de interpretar determinadas disposiciones.”; (iii) la sujeción al precedente
vertical, es decir, al precedente dado por el juez superior en relación con
la manera en que se ha de interpretar y aplicar una norma; y (iv) al precedente
horizontal que implica el acatamiento al precedente fijado por el propio
juez –individual o colegiado- en casos decididos con anterioridad.[40]
Adicionalmente, se ha precisado que la actividad
judicial también se encuentra limitada por “el marco axiológico, deóntico y
el cuerpo normativo y constitucional que compromete el ordenamiento jurídico”,
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como el principio
de supremacía de la Constitución, que obliga a todos los jueces a interpretar
el ordenamiento jurídico de manera compatible con la Constitución.[41]
5.6 En cuanto al respeto al precedente como límite de
la actividad judicial, en particular la Corte ha señalado que está dado por las
razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto.[42]
Igualmente ha dicho que es un asunto que adquiere relevancia constitucional
pues en aras de garantizar el derecho a la igualdad, los jueces “deben decidir los casos futuros de una
manera idéntica a como fueron decididos los casos anteriores.” Finalmente ha explicado que el problema
surge cuando dos casos en principio similares son resueltos de manera
diferente. Es preciso distinguir, sin embargo, cuáles son los argumentos
jurídicos que constituyen el precedente y que, por tanto, resultan vinculantes
y deben ser atendidos para resolver casos futuros. [43]
Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente
son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que
usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la
parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en
litigio; la ratio decidendi que puede definirse como “la formulación
general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio,
regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial
específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte
resolutiva”; y los obiter dicta o dictum que son “toda
aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es
necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en
la argumentación del funcionario.”[44]
En consecuencia, es la ratio
decidenci que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente
judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y
debe ser aplicado para resolver casos similares[45], esto por
cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten
solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la
luz de los hechos que lo fundamentan.[46]
De manera que la ratio
decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante
límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces.[47]
5.7 Ahora bien, es importante resaltar que la
jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical
para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los
efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el
fallador en su sentencia[48]. En este sentido, mientras el precedente
horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede
separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los
jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades
judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.[49]
5.8 En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el
derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e
independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el
precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable
de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los
desafíos propios de la evolución del derecho. [50]
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente
del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una
referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o
su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse
una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”[51]
(requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y
válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso
nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se
trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta
necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o
suficiente para resolver el caso nuevo[52]
(requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en
criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato
ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los
operadores judiciales.[53]
5.9 Específicamente respecto al precedente vertical,
la Corte ha señalado que las autoridades judiciales que se apartan de la
jurisprudencia sentada por órganos jurisdiccionales de superior rango sin
aducir razones fundadas para hacerlo,  incurren necesariamente en
violación del derecho a la igualdad,  susceptible de protección a través
de la acción de tutela.[54]
5.10
De manera que para apartarse del precedente sentado por los superiores
(precedente vertical), se deben cumplir los requisitos que ha sentado la
jurisprudencia constitucional: (i) que se refiera al precedente del cual
se aparta, (ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii)
manifieste que se aparta en forma voluntaria y exponga las razones que sirven
de sustento a su decisión. Esas razones, a su turno, pueden consistir en que 1)
la sentencia anterior no se aplica al caso concreto porque existen elementos
nuevos que hacen necesaria la distinción; 2) el juez superior no valoró, en su
momento, elementos normativos relevantes que alteren la admisibilidad del
precedente para el nuevo caso; 3) por desarrollos dogmáticos posteriores que
justifiquen una posición distinta; 4) la Corte Constitucional o la Corte
Interamericana de Derechos Humanos se hayan pronunciado de manera contraria a
la interpretación del superior jerárquico; o que 5) sobrevengan cambios
normativos que hagan incompatible el precedente con el nuevo ordenamiento
jurídico.[55]
En esta
perspectiva ha concluido la Corte que ningún juez debería fallar un caso sin
determinar cuáles son las disposiciones de ley aplicables para solucionarlo y
sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte (en el caso de las
salas de un mismo tribunal) ha establecido una regla en relación con casos
similares, o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades
judiciales de superior jerarquía, o por órganos tales como la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, ubicados en la cúspide
de las respectivas jurisdicciones y dotados de competencias destinadas a
unificar la jurisprudencia.[56]
En consecuencia, cuando las altas corporaciones se han pronunciado
sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas.
En estos casos, la autonomía judicial se restringe a los criterios unificadores
de dichos jueces colegiados.[57] En caso de que el cambio de postura no se justifique
expresamente, la consecuencia no puede ser otra que la vulneración de los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.[58]
5.11
En síntesis, la autonomía
judicial en el proceso de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico
no es absoluta, pues las autoridades judiciales deben procurar respeto al
derecho fundamental a la igualdad y a los principios de confianza legítima,
seguridad jurídica y buena fe. La observancia del derecho a la igualdad en el
ámbito judicial implica que los jueces deben resolver los casos nuevos de la
misma manera en que han resuelto los casos anteriores.
Sin embargo, con el propósito de armonizar el derecho
fundamental a la igualdad y la autonomía judicial, los falladores pueden
apartarse del precedente aplicable si en sus providencias hacen una referencia expresa a este y explican las
razones con base en las cuales se justifica el cambio de jurisprudencia.
Finalmente, en el caso del precedente vertical, cuando
las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez
debe aplicar la subregla sentada por ellas. Y en caso de que el cambio
de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los
derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia
y al debido proceso.
6. Jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de
responsabilidad del Estado por actos terroristas. Imputación de responsabilidad al Estado por
daño especial y riesgo excepcional en materia de actos terroristas generados
por terceros.
Ahora bien, para entender adecuadamente las
exigencias probatorias que se hacen en materia de responsabilidad del Estado
por actos terroristas[59],
es necesario acudir al criterio jurisprudencial autorizado del Consejo de
Estado, que ha delineado las subreglas decisionales, las hipótesis y las
respectivas valoraciones que se deben realizar en este tipo de casos. A
continuación se hace una breve reseña de la jurisprudencia en la materia.
La doctrina del máximo órgano de la
jurisdicción contencioso administrativo, ha señalado que los actos terroristas
pueden ser imputados al Estado en ciertas condiciones especiales. En este
sentido, ha planteado que es viable la imputación bajo los títulos de responsabilidad
tanto subjetiva como objetiva, esto es, por falla en el servicio, en el primer
caso, o por daño especial y riesgo excepcional en el segundo. Sin embargo, para
ello deben tenerse en cuenta ciertas particularidades, y la valoración jurídica
y probatoria en cada uno de estos eventos varía.
Bajo estos presupuestos, se ha desarrollado
una extensa línea jurisprudencial en materia de responsabilidad del Estado por
actos terroristas[60],
que ha decantado ciertos elementos esenciales que deben observar los jueces
administrativos a la hora de valorar la ocurrencia de un acto terrorista de un
tercero, y establecer la imputación a la administración.
6.1 Así, en la sentencia del 9 de junio
de 2010 (radicado 18536, M.P. Ruth Stella Correa Palacio), la Sección
Tercera del Consejo de Estado, estudió el caso de una demanda de
responsabilidad por la explosión de un artefacto dejado por presuntos miembros
de la guerrilla en una cafetería de propiedad del demandante. En esa
oportunidad, la Sección señaló y reiteró los elementos esenciales de la falla
en el servicio en casos de actos terroristas. Sobre el tema, indicó que “(…) los daños sufridos por las víctimas de actos
terroristas cometidos por terceros son imputables al Estado cuando en la
producción del hecho intervino la administración, a través de una acción u
omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales
el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la
persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las
autoridades y éstas no se la brindaron, o porque en razón de las especiales
circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se
realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el
ataque.”
Así mismo, en dicho pronunciamiento explicó
el fundamento de la imputabilidad de responsabilidad al Estado, bajo los títulos
de imputación objetiva del daño especial y el riesgo excepcional. Para ello advirtió
que “[s]i bien la falla del
servicio ha sido el fundamentado de la responsabilidad en la generalidad de las
sentencias por actos terroristas, también se destacan los casos en que se ha
considerado que se produjo un daño especial porque el acto estuvo dirigido
contra un objetivo claro, representativo de la entidad estatal en ejecución del
cual se afectó un interés particular. Se ha entendido que por razones de
equidad esos daños no deben ser asumidos por la víctima, sino por el Estado que
es el objetivo contra el cual están dirigidos, quien con su actividad ha
generado dicha reacción y por lo tanto están a su cargo (…).”[61]
De manera que, en ambos títulos de
imputación objetiva (daño especial y riesgo excepcional), se parte de la
existencia, como situación fáctica, de que el daño se produzca con ocasión de
un ataque dirigido por terceros en contra de un establecimiento militar o
policivo o un centro de comunicaciones o un personaje representativo de la
cúpula estatal. En este
sentido, sostuvo que para que el hecho violento del tercero pueda ser imputable
al Estado, se requiere que éste haya sido dirigido contra un establecimiento
militar o policivo, o un funcionario representativo de la cúpula estatal, toda
vez que en ese momento se genera el riesgo que el particular no se encuentra en
el deber de soportar, aspecto probatorio cuya carga debe asumir la parte
demandante.
6.2 Por su parte, en sentencia del 26 de
mayo de 2010, la Sección Tercera del Consejo de Estado (radicado 17046, M.P.
Gladys Agudelo Ordóñez) se analizó una demanda de reparación directa, en la que
se solicitó que se declarara a la Policía Nacional responsable por la muerte de
un ciudadano quien perdió la vida en un atentado terrorista perpetrado por
grupos subversivos, en hechos ocurridos el 9 de octubre de 1997, en la vía que
conduce del Municipio de Pailitas a Zapatosa, Departamento del Cesar.
En este pronunciamiento la Sección advirtió
que el régimen de falla o falta en la prestación del servicio, como régimen
genérico o común en materia de responsabilidad civil extracontractual del
Estado, es el aplicable a situaciones de hecho caracterizadas por la violencia
o fuerza de la conducta desplegada, cuyo contenido o finalidad es la de atentar
o desestabilizar las instituciones políticas, la existencia misma del Estado, o
el régimen político. Señaló que es procedente, “siempre y cuando concurran
los elementos estructurales de la responsabilidad civil extracontractual, es
decir, el hecho, el daño y el nexo causal entre los dos anteriores, siempre que
la conducta activa u omisiva resulte imputable a la autoridad pública y que la
valoración de dicha conducta conlleve a concluir y a afirmar que ella no se
ajusta a lo que es dable esperar y exigir del Estado Colombiano dentro del
marco preciso de las circunstancias en que tal conducta tuvo lugar.”
Adicionalmente, en este pronunciamiento el
Consejo de Estado precisó y reiteró que en aplicación del principio iura
novit curia, le corresponde al juez, frente
a los hechos alegados y probados por la parte demandante, la facultad de definir la norma o el régimen
jurídico aplicable al caso concreto, lo cual no puede ni debe confundirse con la modificación de la causa petendi,
es decir, variar los hechos que se anuncian en la demanda como fundamento de la
pretensión[62].
Lo anterior, en razón a que en el caso que se
revisaba, los demandantes habían demandado la responsabilidad estatal con fundamento en un régimen de daño
especial, y el Tribunal de primera instancia estimó que se encontraba
acreditada la responsabilidad de la Administración, pero con fundamento en un
régimen de falla en el servicio. Esto es así, en tanto “la circunstancia de
que los hechos relatados en la demanda puedan ser subsumidos en cualquier otro
régimen de responsabilidad patrimonial distinto al esgrimido en la demanda, es
una valoración teórica que incumbe efectuar autónomamente al juzgador de
instancia, sin que ello implique una variación de los hechos fácticos señalados
por los actores.”
Por lo tanto, bien puede ocurrir que se
pretenda la declaración de responsabilidad de la Administración con fundamento
en determinado régimen, y que el juez la encuentre acreditada con fundamento en
uno distinto al invocado, sin que ello comporte una variación de los hechos de
la demanda, de tal suerte que las razones aducidas por la entidad demandada en
torno a dicho aspecto resultan infundadas.[63]
6.3 Ahora bien, respecto a las eximentes de
responsabilidad en este tipo de eventos de actos terroristas, debe mencionarse
la sentencia del 8 de junio de 2011 de la Sección Tercera, Subsección
“A” del Consejo de Estado (Radicado 19584, M.P. Gladys Agudelo), en la que la
Corporación conoció la apelación de una demanda de reparación directa, en la
que un ciudadano y su hijo menor demandaron a la Armada Nacional por las
lesiones que sufrieron al pisar una mina “quiebrapatas” el 14 de agosto
de 1994 en la vereda Guacamaya de la jurisdicción del municipio de Chucurí
(Santander).
En este fallo de la revisión detenida del
material probatorio, no se encontraba que los hechos permitieran imputar la
responsabilidad del Estado, pues se trataba de uno de aquellos casos de actos
indiscriminados perpetrados por un tercero con el único propósito de amedrentar
a la población civil. Señaló entonces que el daño no podía imputarse a las
Autoridades Públicas, a menos que se comprobara, que obedeció a la falta de
medidas de seguridad y precaución de las autoridades correspondientes, “o a
la presencia de errores tácticos, de comunicación o de inteligencia por parte
de los miembros de la Fuerza Pública, quienes a sabiendas de que un hecho de
esa naturaleza podría llevarse a cabo, no hubiesen hecho nada para evitarlo”.
Adujo además, que tampoco se  configuraba
la responsabilidad por daño especial, derivada de alguna conducta ilícita
desarrollada por la autoridad pública, o por una acción que aunque regular y
ajustada al ordenamiento jurídico, hubiere causado un desequilibrio en las
cargas públicas que no debían soportar los administrados. Esto, por cuanto
ninguna prueba determinó que en el lugar de los hechos se hubiere presentado un
enfrentamiento militar entre las fuerzas del orden y grupos al margen de la
ley, que hiciera pensar que las personas lesionadas hubiesen resultado
afectadas en medio de la confrontación armada.
6.4 En sentencia del 30 de enero de 2012,
la Sección Tercera del Consejo de Estado (Radicado 20786, M.P. Stella Conto
Díaz del Castillo), estudió el caso de la presunta responsabilidad del Estado
por las muertes de unos ciudadanos que fueron causadas por la explosión de un
carro-bomba dirigido contra miembros de la fuerza pública, el cual fue activado
en Medellín el día antes a la salida de la corrida de toros cumplida en la
Plaza La Macarena por la XX FERIA TAURINA adelantada en Medellín entre enero y
febrero de 1991.
En dicha oportunidad reiteró con más
detalle la imputación de la responsabilidad del Estado por casos de fallas en
el servicio. En esta oportunidad, el máximo tribunal de la justicia
administrativa señaló que los daños sufridos por las víctimas de actos
terroristas cometidos por terceros son imputables al Estado cuando en la
producción del hecho intervino la administración, a través de la acción u
omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales
el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la
persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las
autoridades y éstas no se la brindaron o lo hicieron indebidamente, o porque,
en razón de las especiales circunstancias del momento, el hecho era previsible
y no se realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente
el ataque.[64]”
En el debate probatorio de este caso, se
encontró que no existía amenaza contra la población ni las personas afectadas
por el acto terrorista, y que la administración había dispuesto los
dispositivos de seguridad pertinentes. Así, señaló que “de un análisis
racional de los hechos probados que se detallaron (…), no se acreditó que
existiera una amenaza contra el evento, mientras que de otro lado se demostró
que las autoridades de policía planearon y ejecutaron un dispositivo de seguridad
apropiado -pues no se demostró lo contrario-“.
Sin embargo, una vez desvirtuada la
responsabilidad del Estado por falla en el servicio, señaló que en este tipo de
eventos procedía la responsabilidad del Estado en la modalidad de daño
especial, pues los ciudadanos no tenían por qué soportar los perjuicios
causados a raíz de los atentados dirigidos contra las autoridades estatales.
Ello por cuanto se trataba de uno de esos eventos en los que los daños ocasionados por terceros eran
consecuencia de un hecho dirigido contra un establecimiento militar o policivo, un centro de
comunicaciones o una autoridad estatal.[65]
Así las cosas, procedía la declaratoria de
responsabilidad  de la administración, no porque con su comportamiento haya
vulnerado el orden jurídico, sino porque las víctimas no tenían la obligación
jurídica de soportar los daños irrogados por la guerra que en esos momentos
estaban librando las instituciones contra un grupo de personas que se habían
colocado al margen de la ley y querían, a toda costa, desestabilizar el orden
jurídico e institucional.
Igualmente, reiteró la regla decisional
según la cual la administración ha sido
absuelta cuando la actuación delictiva buscó amenazar indiscriminadamente a la
población, sembrando pánico y desconcierto social, sin un objetivo estatal
específico, bien o persona, claramente identificable[66]: (…) Si el atentado
es indiscriminado, no es selectivo, y tiene como fin sembrar pánico y
desconcierto social como una forma de expresión, por sus propias características
cierra las puertas a una posible responsabilidad Estatal ya que es un acto
sorpresivo en el tiempo y en el espacio, planeado y ejecutado sigilosamente, y
por lo mismo, en principio imposible de detectar por los organismos encargados
de la seguridad pública y como ya se ha dicho, los deberes del Estado, que son
irrenunciables y obligatorios, no significan que sea por principio omnisciente,
omnipresente ni omnipotente, para que responda indefectiblemente y bajo toda
circunstancia.(…)
6.5 Ahora bien, en sentencia de Unificación
de la Sección Tercera del 19 de abril de 2012 (Radicado 21515 M.P. Hernán
Andrade Rincón), al analizar el caso de unos daños a la vivienda de una
ciudadana a raíz de la ocurrencia de un
ataque  perpetrado por subversivos a la estación de policía de Silvia (Cauca),
precisó varios elementos sobre el análisis de la imputabilidad del daño al
Estado con ocasión de la ocurrencia de actos terroristas.
Señaló que ante la ausencia de estructuración de los
elementos de responsabilidad por falla en el servicio, debe analizarse el daño
antijurídico protegiendo a las víctimas, a quienes se les obliga a soportar un
daño que rompe la igualdad de las cargas públicas que deben soportar. En
palabras de la Sección “(…) la ausencia de falla en el servicio en estos
casos no puede llevar automáticamente a la exoneración de responsabilidad
estatal, por cuanto el nuevo orden constitucional impone que se analice el daño
antijurídico desde la óptica de las víctimas, quienes se han visto obligadas a
soportar un daño que en ningún momento tenían por qué asumirlo.)
En materia de actos terroristas derivados de la
actuación de los grupos al margen de la ley como los actores del conflicto
armado interno, así no hubiere conducta que reprochar a la administración, porque
esta actúa en el marco de sus posibilidades debe analizarse si la
responsabilidad del Estado se compromete a título de daño especial. Lo anterior,
pues tampoco se puede reprochar la conducta de la víctima, quien se ve afectada
en sus derechos frente a una situación que no debe soportar.
Así, la Sección sostuvo que si bien ha sido claro para
la Sección Tercera que la teoría del daño especial exige un factor de atribución
de responsabilidad al Estado, es decir, que el hecho causante del daño por el
que se reclame pueda imputársele jurídicamente  dentro del marco de una “actuación
legítima”, esta “actuación” no debe reducirse a la simple
verificación de una actividad  en estricto sentido físico, sino que comprende
también aquellos eventos en los que la imputación “es principalmente de
índole jurídica y tiene como fuente la obligación del Estado de brindar
protección y cuidado a quienes resultan injustamente afectados.”
Concluyó entonces que, en este tipo de casos resulta
aplicable la teoría del daño especial, habida  cuenta que el daño, pese que se
causó por un tercero, ocurre dentro de la confrontación que el Estado sostiene
con grupos subversivos, óptica bajo la cual, no resulta constitucionalmente
aceptable que el Estado deje abandonadas a las víctimas y, que explica que la
imputación de responsabilidad no obedezca a la existencia de conducta alguna
que configure  falla en el servicio, sino que se concreta como una forma de
materializar los postulados que precisamente justifican esa lucha contra la
subversión y representan y hacen visible y palpable, la legitimidad del Estado.
Síntesis de la línea jurisprudencial.
De la exposición jurisprudencial en materia de
responsabilidad del Estado por actos terroristas pueden extraerse las
siguientes conclusiones:
(i) La responsabilidad del Estado por actos terroristas
puede analizarse desde la imputación subjetiva por falla en el servicio, como
por la objetiva, atinente al daño especial o al riesgo excepcional. De manera
que, los daños que sufran las personas
como consecuencia de acciones de este tipo, le son imputables al Estado cuando
se demuestra que son consecuencia de una falla del servicio de la
administración o del daño especial o el riesgo creado por la entidad estatal en
cumplimiento de sus deberes y funciones.
(ii) Existen tres hipótesis fácticas de ocurrencia de
falla en el servicio y de observancia de los deberes de la administración en
casos de actos terroristas: (a.) cuando el hecho se produce con la
complicidad de miembros activos del Estado; (b.) cuando la persona
contra quien se dirige el acto había solicitado protección a las autoridades y
éstas no se la brindaron; o (c.) porque en razón de las especiales
circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se
realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el
ataque.
(iii) El fundamento de los títulos de imputación objetiva acuden a razones
de equidad y justicia, el juez administrativo no se puede quedar simplemente en
la valoración del título de imputación por falla en el servicio, sino que debe
valorar si se cumplen los presupuestos de la responsabilidad por los títulos de
daño especial y riesgo excepcional. En el caso del daño especial, se juzga la actividad lícita del Estado que conlleva un
daño al ciudadano, pues le impone una carga que no debe aceptar. Por su parte
el riesgo excepcional alude a las circunstancias en las que la administración
crea un riesgo que igualmente excede las cargas públicas que debe soportar el
ciudadano generando, una violación del principio de igualdad.
(iv) Si el juez administrativo evidencia que no se cumplen
los presupuestos de responsabilidad a título de falla en el servicio, no puede
desechar el análisis de la responsabilidad del Estado, pues debe evaluar si las
circunstancias fácticas plantean la posible imputación objetiva por daño
especial o riesgo excepcional.
(v) En el caso de la
confrontación que el Estado sostiene con grupos subversivos, no resulta
constitucionalmente aceptable que este deje abandonadas a las víctimas, por lo
que la imputación de responsabilidad no obedece simplemente a la existencia de
fallas en el servicio, pues no se ciñe a la simple verificación de
una actividad  en estricto sentido física, sino que comprende los eventos en
los que la imputación es principalmente de índole jurídica y tiene como fuente
la obligación del Estado de brindar protección y cuidado a quienes resultan
injustamente afectados.
Expuestas las consideraciones generales que
constituyen el marco jurídico decisional del asunto que se revisa, se procede
al análisis del caso concreto.
III. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO.
En el asunto que se examina la parte actora consideró que
la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la que revocó la
sentencia de primera instancia que había declarado la responsabilidad del
Estado por la muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo bajo el argumento de
que no se probó la conducta omisiva del Ejército Nacional, vulneró sus derechos
fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la
justicia material. Señala que la providencia censurada, incurrió en un defecto
fáctico pues las pruebas allegadas al proceso corroboran que la entidad
demandada había adquirido compromisos de seguridad que fueron incumplidos dando
como resultado la muerte del señor Páez Arévalo.
El Tribunal Administrativo del Cesar solicitó denegar las
pretensiones del amparo, en razón a que la decisión censurada no presentaba
ninguna de las causales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, pues además de ajustarse al debido análisis
probatorio, respetó los parámetros jurisprudenciales sentados por el Consejo de
Estado en la materia.
Para resolver el presente asunto, con base en las reglas
decisionales señaladas en los fundamentos precedentes, la Sala procederá a efectuar
el análisis respecto a la concurrencia de los requisitos de procedencia de la
acción de tutela contra decisiones judiciales, para posteriormente establecer
si se configuró alguna causal específica de procedibilidad.
7. Constatación de los requisitos generales de procedencia
de la tutela contra providencias judiciales.
7.1 La Relevancia constitucional del asunto bajo
examen.
Encuentra la Corte que la tutela se dirige contra una
decisión judicial que la actora consideró vulneratoria de sus derechos fundamentales
al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la justicia
material, al incurrir en un presunto defecto fáctico por omisión en la
valoración probatoria. Afirma que el Tribunal de apelación no tuvo en cuenta todo
el material probatorio y los indicios que demuestran la falta de diligencia del
Ejército Nacional frente a la muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo.
En tal sentido, el amparo solicitado se relaciona
directamente con principios fundamentales de la Constitución (artículos 1, 6 y
86) y con la garantía de los artículos 29, 90, 228 y 229 de la misma, por lo
que posee relevancia constitucional.
7.2 El agotamiento de los mecanismos ordinarios al
alcance del actor.
Observa la Sala que en el trámite procesal descrito en
los antecedentes de esta providencia, la actora instauró acción de reparación
directa, de la cual conoció en primera instancia el Juzgado 6º Administrativo del
Circuito de Valledupar. Dicha autoridad declaró la responsabilidad del Ejército
Nacional al evidenciar que el Ejército había sido omisivo frente a las amenazas
terroristas a la población civil dentro de la cual hacía parte el señor Carlos
Arturo Páez Arévalo.
Ante la anterior decisión, la parte accionada en el
proceso ordinario, interpuso recurso de apelación que fue conocido por el Tribunal
Administrativo del Cesar. Dicha autoridad revocó la decisión del a quo para
lo que sostuvo que no existían en el expediente las pruebas que acreditaran la
conducta falente del Ejército Nacional.
Frente a la anterior decisión no existe ningún recurso
que responda a la censura elevada por el accionante, pues el proceso agotó la
segunda instancia ante la jurisdicción contencioso administrativa, y la
controversia gira en torno a la valoración de las pruebas realizada por el juez
de segunda instancia.
7.3 Satisfacción del requisito de inmediatez.
La decisión de segunda instancia que se censura data
del 4 de octubre de 2012, la tutela fue instaurada dentro de un plazo razonable
y oportuno, comoquiera que fue presentada el 14 de diciembre de 2012. Así las
cosas, el término en el que se presentó la acción de tutela, poco más de dos
meses, es razonable, por lo cual se satisface el requisito.
7.4 La incidencia directa de una irregularidad
procesal en la decisión impugnada.
Este presupuesto no aplica al caso bajo análisis
puesto que la demandante encausó sus reparos contra la decisión a través del
defecto fáctico, y dentro del proceso de reparación directa adelantado no se
plantearon irregularidades procesales que afectaran las decisiones judiciales
censuradas.
7.5 La identificación razonable de los hechos y
derechos presuntamente vulnerados, y su alegación  en el proceso judicial.
Los antecedentes de la demanda dan cuenta de que la
demandante señala como fuente de la vulneración de sus derechos al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia y a la justicia material, la
sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar que revocó la decisión de
primera instancia del Juzgado 6º Administrativo de Valledupar que había
declarado la responsabilidad del Ejército Nacional por la muerte del señor
Carlos Arturo Páez Arévalo.
Alegó la accionante que el Tribunal de apelación no
valoró íntegramente las pruebas que acreditan que la entidad demandada había
sido omisiva en el cumplimiento de sus deberes de protección a la población
civil amenazada, dentro de la que se encontraba el señor Carlos Arturo Páez
Arévalo, por lo que estima que el ad quem incurrió en un defecto
fáctico.
7.6 No se trata de una tutela contra tutela.
Como se indicó, en este caso se impugna la decisión del
Tribunal Administrativo del Cesar, que revocó la decisión del Juzgado 6º
Administrativo del Circuito de Valledupar dentro del proceso de reparación
directa que la accionante adelantó contra el Ejército Nacional. El requisito
igualmente se encuentra cumplido.
La Sala ha comprobado la concurrencia de los
presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia
judicial. En consecuencia, procederá a establecer si se estructura la causal
atinente al defecto fáctico que ha alegado la demandante, y así determinar si
se vulneraron sus derechos fundamentales.
8. Análisis de la procedibilidad específica de la
tutela.
Aclaración previa y esquema de la exposición.
En el caso que se estudia, la accionante encamina la
solicitud de amparo contra la providencia judicial censurada, argumentando la
ocurrencia de un defecto fáctico por la omisión en la valoración probatorio del
juez de segunda instancia en el proceso ordinario que adelantó ante la justicia
administrativa.
Adicionalmente, la Sala evidencia que el fallo está
incurso en un defecto específico por desconocimiento del precedente
jurisprudencial. Lo anterior, pues una vez indagada la posición del Consejo de
Estado en la materia, se encuentra que el tribunal de segunda instancia desconoció,
sin explicación, algunos de los parámetros sentados por la máxima autoridad de
la justicia administrativa en este tipo de asuntos.
De manera, que para mantener la claridad y sencillez
en la exposición, la Sala abordará inicialmente el asunto desde la perspectiva
del cargo por defecto fáctico, como se propone en la demanda, para, a partir de
este, en un segundo momento, si se encontrara necesario, analizar los elementos
encontrados respecto al desconocimiento del precedente jurisprudencial en la
materia.
9. Análisis del cargo por defecto fáctico. Reconstrucción
de la premisa fáctica de la decisión judicial.
Como se señaló en los fundamentos de esta decisión, la
tutela no constituye una instancia adicional en la que sea posible extender el
debate probatorio de los procesos especiales desarrollados por el legislador
pues, en la recolección y el análisis de los elementos probatorios el
funcionario judicial cuenta con amplia autonomía para la determinación de los
medios probatorios relevantes; su apreciación y calificación jurídica, y la
construcción de la premisa fáctica, amparado en los principios de juez natural,
inmediación y libre valoración de la prueba.
De manera que, la procedencia de la tutela en relación
con el defecto fáctico como yerro específico en una decisión judicial, debe referirse
a un error determinante de tal entidad que mine la confiabilidad de la
hipótesis fáctica establecida por el juez ordinario. Además, el error
probatorio debe ser ostensible, flagrante y manifiesto.
9.1 En el caso que la Sala revisa, se discute si
injustificadamente se ignoró y no valoró material probatorio que era
determinante en las resultas del proceso. Sin embargo, para realizar el
análisis de la valoración probatoria realizada dentro del proceso ordinario, es
necesario en primera medida establecer lo probado dentro del mismo, para en un
segundo momento, realizar la reconstrucción argumentativa de la premisa fáctica
sobre la que se sustentó la decisión.
De manera que, para determinar si la decisión
censurada ignoró o dejó de valorar injustificadamente una realidad probatoria,
es necesario reconstruir la argumentación fáctica realizada por el juez en ella.
Como en este caso la decisión que se impugna, revocó una decisión de primera
instancia, la Sala estima necesario describir las decisiones tanto de primera
como de segunda instancia, para establecer de forma clara si injustificada e irrazonadamente
se dejó de valorar parte del acervo probatorio.
9.2 Debe recordarse además, que como se determinó en
los fundamentos de este fallo, en materia de responsabilidad del Estado por
actos terroristas, la jurisprudencia ha señalado que procede el análisis de
imputabilidad bajo los regímenes tanto de falla en el servicio (subjetivo),
como de daño especial y riesgo excepcional (objetivo).
Particularmente en el primero se debe probar que la
administración incumplió con sus obligaciones de prestar protección a los
ciudadanos, bajo hipótesis como (i) cuando el hecho se produce con la
complicidad de miembros activos del Estado; (ii) cuando la persona
contra quien se dirige el acto había solicitado protección a las autoridades y
éstas no se la brindaron; o (iii) porque en razón de las especiales
circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se
realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el
ataque.
Además se ha señalado que una vez desechada la posible
responsabilidad por falla en el servicio, es necesario valorar la posible configuración
de los títulos objetivos por daño especial y riesgo excepcional.
Decisión de primera instancia que declaró la
responsabilidad de la entidad demandada.
9.3 Como se ha reseñado, la decisión adoptada por el
Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Valledupar determinó que el Ejército
Nacional era responsable de la muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo.
Para llegar a esa conclusión realizó la siguiente argumentación.
9.3.1 En primer lugar, constató que la muerte del
señor Carlos Arturo Páez Arévalo, ocurrió el 26 de abril de 2006, y que se
encontraba probado que fue ocasionada de forma violenta en la finca San Martín,
vereda Hondo del Río del municipio de Manaure (Cesar), producto de un disparo
en la Cabeza (trauma cráneo encefálico por heridas con arma de fuego).
9.3.2 Posteriormente, se determinó que el homicidio
fue propiciado por un grupo al margen de la Ley (las FARC). Para ello, se basó
en el informe de fecha 27 de septiembre de 2008 rendido por el Comandante del
Batallón de Artillería N°2 “la Popa” en el que se señala explícitamente que la
muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo es atribuida al grupo insurgente de
las FARC.
9.3.3 Se evidencia en el mismo informe citado, que
desde el mes de marzo de 2006, la Fuerza Pública, es decir el Ejército
Nacional, tenía información de movimientos terroristas en la zona en donde
ocurrió la muerte del señor Páez Arévalo, esto es en la vereda Hondo del Río
del municipio de Manaure (Cesar).
9.3.4 En este punto, el juez infiere que del informe citado
se evidencia que pese a la información sobre la ocurrencia de movimientos
terroristas, el Ejército Nacional no realizó actos para contrarrestar dichas
acciones, que a la postre darían como resultado la muerte del señor Páez
Arévalo. Como argumentos para sustentar esta deducción, señala que:
(i) se probó que antes de la muerte del señor Carlos
Arturo Páez Arévalo, ocurrieron otros crímenes contra campesinos de la misma
comunidad[67],
en especial la muerte del señor Rafael Añez Martínez el 10 de abril de 2006, es
decir 15 días antes de la muerte del señor Páez Arévalo.
(ii) La prueba testimonial recabada en el proceso,
evidenció que los habitantes de la vereda Hondo del Río del municipio de
Manaure (Cesar) solicitaron la protección de sus vidas al Ejército Nacional.
(iii) Que la solicitud de protección se realizó a través
del señor Orlando Cruz Vega, el Diputado Hilario Añez Martínez y su hermano
Rafael Añez Martínez (posteriormente asesinado), quienes meses antes se habían
dirigido a la ciudad de Valledupar al batallón “La Popa”, donde informaron y
solicitaron la seguridad y protección para todos los campesinos de la zona del
hondo del Río, ya que venían sucediendo muertes selectivas y desapariciones.
[68]
9.3.5 De manera que, pese a la solicitud de protección
de la comunidad de Manaure, no se desplegó ninguna acción por parte del Ejército
Nacional, con lo que se evidencia un incumplimiento de la obligación de
protección que este tenía con la comunidad, con lo que se incurrió en una
omisión de los deberes de la institución, hecho que constituye una falla en el
servicio.
9.3.6 Para sustentar esta conclusión, argumentó además
que se probó que se realizó un Consejo de Seguridad el 11 de abril de 2006, a
raíz de la muerte violenta del señor Rafael Añez Martínez el 10 de abril del
mismo año, con participación del Teniente Coronel Raúl Antonio Rodríguez
Arévalo, quien se comprometió a disponer las tropas del Ejército para “garantizar
la seguridad, bienes y honra de los ciudadanos y la realización de los
procedimientos adecuados para lograrla.”
9.3.7 De las anteriores premisas, el juez
administrativo derivó como consecuencias lógicas que: (i) existía un
claro deber de protección y seguridad por parte del Ejército Nacional sobre
todos los ciudadanos, debido a que se había solicitado la protección por parte
de algunos miembros de la comunidad de la vereda Hondo del Rio de Manaure a
dicha institución; y (ii) que se evidenció una omisión por parte del Ejército
Nacional al no prestar la debida protección y seguridad a la población civil de
la vereda Hondo del Río de Manaure ante las amenazas y evidencias de acciones
violentas y terroristas contra la población civil.
9.3.8 Así las cosas, el funcionario judicial, luego de
recabar en la evidencia recolectada dentro del proceso, concluyó que se probó
la responsabilidad extracontractual del Estado al evidenciar que se cumplían
sus requisitos para declararla, esto es: (i) la ocurrencia de un daño
antijurídico por la muerte el señor Carlos Arturo Páez Arévalo; (ii) que
el daño es imputable al Estado por la conducta falente del Ejército Nacional al
incumplir el deber de protección de la comunidad de la vereda Hondo del Río del
municipio de Manaure (Cesar), y (iii) por existir un nexo causal pues si
la fuerza pública hubiera hecho presencia y prestado protección en la vereda
Hondo del Río del municipio de Manaure, no se hubiera ocasionado la muerte del
señor Carlos Arturo Páez Arévalo.
Decisión de segunda instancia que exonera de
responsabilidad a la entidad demandada. Providencia censurada mediante la acción
de tutela.
9.4 Por su parte, la decisión de segunda instancia,
señaló que los actos terroristas cometidos por terceros son imputables al
Estado cuando se demuestra que son consecuencia de una falla del servicio de la
administración por el incumplimiento de su función de garantizar la vida e
integridad de las personas. En concordancia con esta regla decisional, sostuvo
la siguiente argumentación fáctica:
9.4.1 No hubo prueba de la posibilidad de incursión
guerrillera en la Vereda Hondo del Río del municipio de Manaure (Cesar), pues
si bien, se tenía conocimiento de que diferentes grupos al margen de la ley
operaban en la región, no se tenía la certeza de una incursión guerrillera o
paramilitar en la zona.
9.4.2 No existe prueba de ningún requerimiento que
hiciera el señor Carlos Arturo Páez Arévalo a las autoridades para solicitar
protección, o en el que hubiera puesto en conocimiento amenazas o la situación
de peligro en la que se encontraban él y su familia.
En este sentido, encuentra que del examen del
expediente se demuestra que la situación de riesgo que se puso en conocimiento
del Ejército Nacional fue la del señor Rafael Añez, quien era parte del grupo
de ciudadanos en general que sentía que sus vidas corrían peligro.
9.4.3 Adicionalmente, se demostró a través de la orden
de operación “Jaguar misión táctica N° 24 ALFERES de fecha 1° de abril de
2006, remitida por el Comandante del Batallón de Artillería N° 2 la Popa
(VISIBLE A FOLIO 47 a 62), que días antes de la ocurrencia de los hechos, el
Ejército Nacional desarrollaba diferentes operaciones en distintos municipios
del departamento entre los cuales estaba Manaure (Cesar), lo que permite
inferir que el Ejército Nacional si estaba ejerciendo inteligencia y
patrullajes sobre la población del Municipio de Manaure –Cesar.”
9.4.4 Con base en los anteriores argumentos concluyó
que era “evidente” la ausencia de prueba que permitiera siquiera
vislumbrar un indicio de responsabilidad en cabeza de la demandada, lo que sin
duda constituye una falta al deber de la carga de la prueba, “presupuesto
fundamental en este tipo de acciones y que debió aportar o solicitar la actora
con la demanda, no queda otra solución que revocar la sentencia apelada.”
9.4.5 Sostuvo finalmente, que en materia de
responsabilidad por falla en el servicio por omisión en el deber de prestar
seguridad a las personas, el Estado responde cuando una persona solicita
protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo
en que se encuentra, o cuando no se solicita expresamente dicha protección pero
es evidente que la persona la necesitaba, en consideración a que existían
pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se
encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en
razón de sus funciones.
9.4.6 Concluyó también que no existían dentro del
expediente, pruebas que acreditaran la conducta omisiva del Ejército Nacional
frente a una solicitud de protección, no siendo por ende la muerte del señora Páez
Arévalo un hecho previsible, dada la relatividad de la obligación a cargo de la
entidad demandad, así como el cumplimiento de la misma en los términos en que
ha sido establecida y de acuerdo con los estándares racionalmente exigibles.
Análisis de la sala.
9.5 Sobre la base de la exposición realizada respecto de
la argumentación formulada por las autoridades judiciales que conocieron del
proceso ordinario, la Sala encuentra que la decisión de segunda instancia que
se censura, en efecto está viciada de un defecto fáctico. El mencionado yerro
se estructura en una doble vía, en tanto se evidencia una (i) omisión
injustificada en la valoración de parte del material probatorio obrante en el
expediente, y además, por la (i) precaria e irrazonable apreciación de
las pruebas que sustentaron la decisión del ad quem.
En efecto, la Sala encuentra que la decisión del
Tribunal Administrativo del Cesar que conoció en apelación del fallo del
Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Valledupar afirmó que no existían
pruebas suficientes para corroborar la responsabilidad del Estado por la muerte
del señor Carlos Arturo Páez Arévalo. Sin embargo, del examen del expediente,
la Sala evidencia que el Tribunal de instancia, de una parte, negó la
existencia de las pruebas que en efecto corroboraban la imputabilidad de fallas
en el servicio por parte del Ejército Nacional; y de otra, valoró
irrazonablemente el material probatorio que se allegó al proceso. Más aún, la
Sala encuentra que el Tribunal referido no discutió ni desvirtuó razonadamente
la decisión de primera instancia, esto es, no justificó las razones por las que
el a quo había equivocado su juicio sobre la evaluación del material
probatorio que se había allegado al proceso.
Al entrar a analizar al detalle la estructuración del
defecto fáctico señalado, debe recordarse -como se reiteró en los fundamentos
de esta decisión-, que la acción de tutela no constituye una instancia
adicional en la que se pueda extender el debate probatorio que es propio de los
procesos establecidos por el legislador de acuerdo a cada una de las
especialidades jurisdiccionales. La recolección y el análisis del material
probatorio así como su apreciación y calificación jurídica deben realizarse en
su escenario natural y ante el juez natural que corresponde, quien con amplia
autonomía construye la correspondiente premisa fáctica que sustenta la
decisión.[69]
De lo que se trata entonces es de evaluar la posible
afectación de los derechos fundamentales de la parte demandante, en relación
con errores en la valoración de las pruebas por parte del juez o por la
defectuosa apreciación del material probatorio que sustentó la decisión adoptada.
La existencia de interpretaciones diversas no implica per se la
ocurrencia de un yerro en la decisión judicial pues se lo que se trata es de
corroborar a través de un análisis ponderado, la razonabilidad y justificación
que guardan las hipótesis en contradicción.[70]
De esta manera, será posible determinar la existencia del presunto defecto que -contrario
a la sana crítica y al deber de valoración de la prueba- hubiere desconocido la
realidad probatoria en el proceso.
En el asunto sub examine, la hipótesis sostenida
por el Tribunal Administrativo del Cesar se fundamentó en premisas que negaban
la existencia de pruebas para imputar la responsabilidad del Ejército Nacional
por la muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo por fallas en la prestación
del servicio de protección a la población civil. Dichas premisas son contrarias
a las expuestas por el Juzgado 6º Administrativo de Valledupar, que en primera
instancia determinó que sí existieron omisiones imputables a la institución
demandada y que por ende probaban la responsabilidad del Estado.
Frente a esta discusión probatoria e interpretativa,
la Sala encuentra que en la sentencia de alzada, el Tribunal no desvirtuó
razonadamente la hipótesis fáctica construida por el juez de primera instancia,
incumpliendo con sus deberes como superior funcional jerárquico en materia de administración
de justicia. Esta obligación de motivación que cumplen los jueces de segunda
instancia como superiores jerárquicos, constituye una garantía y un contenido
esencial del derecho fundamental al debido proceso. Sobre este tema, es
necesario recordar que el recurso de apelación hace parte de la garantía general y universal de impugnación
que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir
en la causa para obtener la tutela de un interés jurídico propio, con el fin de
que el juez de grado superior revise y corrija los defectos, vicios o errores
jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el
a-quo.[71]
En consecuencia, la
revisión de los fallos a través de los mecanismos de impugnación, como el
recurso de apelación, exige que el juez cumpla con una carga argumentativa suficiente,
coherente y sólida que permita entender por qué la decisión de primera
instancia fue equivocada. Como
se mostrará a continuación, en el sub examine, el error en la valoración
realizada por el Tribunal de apelación al negar la existencia de prueba de la
responsabilidad de la entidad demanda, incide de forma determinante en la
decisión adoptada pues terminó por exonerar de responsabilidad al Ejército
Nacional. De manera que, la Sala procederá a analizar las razones expuestas por
el Tribunal para sostener su decisión, confrontándolas con la evidencia
probatoria obrante en el expediente.
La irrazonable justificación en la decisión del
Tribunal Administrativo del Cesar.
9.6 Para sustentar la decisión adoptada en segunda
instancia, el Tribunal Administrativo del Cesar sostuvo los siguientes
argumentos.
9.6.1 En primera medida, adujo que no existía prueba
que demostrara la posibilidad de una incursión guerrillera en la Vereda Hondo
del Río del municipio de Manaure (Cesar). Sin embargo, del examen del
expediente se evidencia que el informe del 27 de diciembre de 2008 remitido por
el Comandante del Batallón de Artillería No. 2 “la Popa” al Juzgado 6º Administrativo
del Circuito de Valledupar[72]
señala:
“Respetuosamente, me permito enviar a la
señora Secretaria Juzgado sexto Administrativo del circuito de Valledupar
(Cesar), respuesta Oficio No. 21110 de fecha 05 de diciembre de 2008, en
referencia a los hechos sucedidos el 26 de Abril de 2006 en el Municipio de
Manaure (Cesar), respetuosamente me permito informar que verificados los
archivos correspondientes a la Sección de inteligencia se encontraron anotaciones
que indican presencias de grupos terroristas y delincuenciales al margen de la
ley así:
(…) 19-FEB-2006. PRESENCIA TERRORISTA. Por
información de Inteligencia se tiene conocimiento de la presencia de 25
terroristas en el sector de El Bosque, 15 de estos se desplazan hacia el Cerro
el Pintado, los restantes 10 terroristas se encuentran en El Bosque, Municipio
de Manaure, pertenecientes al frente 41 de la ONT-Farc, mencionados visten de
prendas de uso privativo de la fuerza pública y de civil, además portan armas
largas y cortas, y cilindros. Coordenadas 10°24’15” 72°55’34”, mencionados
pretenden realizar acción terrorista. EVAL B2. PROC. RED BAPOP. (Subrayado adicional al texto)
(…) 26-ABR-2006. HOMICIDIO SELECTIVO.
Terroristas del frente 41 de las ONT-FARC, sitio el Restaurante vereda el
Bosque, municipio de Manaure, Cesar, en coordenadas aproximadas 10°23’53”
72°57’07”, asesinaron de varios impactos con arma de fuego, al particular
CARLOS ARTURO PÁEZ, de 45 años de edad, de profesión agricultor. Mencionado
estuvo detenido en la cárcel judicial, condenado por homicidio. De acuerdo a
las fuentes, mencionado era hermano del señor JAVIER PAEZ, a quien el
terrorista alias Willinton o Cara Quemada había citado en repetidas ocasiones
al campamento, con el fin de que rindiera cuentas relacionadas con la compra de
alucinógenos en el área, toda vez que no pagaba la cuota o gramaje a la
organización. Por lo anterior fue declarado el y su familia objetivo militar.
EVAL B3. PROC. RED BAPOP. (…) ”
Como se evidencia, en efecto existían reportes de
inteligencia militar que señalaban el seguimiento a las operaciones de la
guerrilla, que se realizaron en la zona referida. Incluso, el mismo informe del
comandante del Batallón “la Popa” acepta que la muerte del señor Carlos Arturo
Páez Arévalo se debió al accionar de la guerrilla de las FARC que llevaba
bastante tiempo hostigando a la población de la zona referida.
9.6.2 El juez de segunda instancia sostuvo además que
no existía prueba de que el señor Páez Arévalo hubiera solicitado protección o
que informara sobre amenazas o la situación de peligro en la que se encontraba
él y su familia. Este argumento en especial, resulta irrazonable y desproporcionado
debido a que en el expediente obran diferentes pruebas, de orden testimonial[73]
y documental que corroboran que se solicitó la protección de los habitantes de
la Vereda Hondo del Río del municipio de Manaure (Cesar) por parte del Ejército
Nacional, al Batallón “la Popa”. Así, en testimonio rendido por el señor Juan
José Añez Martínez ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Manaure Cesar, se
señala:
“El señor CARLOS ARTURO PÁEZ ARÉVALO,
fue asesinado por grupos al margen de la ley que venían operando en esta zona,
en esa época y sobretodo en esa región venían presentando desapariciones y
muchos asesinatos, desapariciones como las de los jóvenes JESÚS MIELES DURAN y
un muchacho de apellido VACCA, la muerte de los señores BAYRON MANJARREZ Y
NAUN, campesinos que dejaron a su familia desamparadas con sus muertes, así
mismo, la muerte de mi hermano RAFAEL AÑEZ MARTÍNEZ, quien meses antes se había
dirigido a la ciudad de Valledupar, donde mi hermano HILARIO AÑEZ, quien es
diputado en ese momento y el doctor ORLANDO CRUZ, quien era el presidente de la
duma en esa entonces, se trasladaron al batallón La Popa, donde informaron y
solicitaron a ese Batallón seguridad para esa zona, y protección para todos los
campesinos de la zona del Hondo del Río, ya que venían sucediendo muertes
selectivas y desapariciones, y las autoridades hicieron caso omiso porque nunca
hicieron presencia y las muertes continuaron, ya que a los pocos meses
mataron a mi hermano en su propia finca y luego a los quince días después
mataron al señor CARLOS ARTURO PÁEZ en su finca a escasos veinte minutos de la
finca de nosotros, la cual administraba mi hermano hasta la hora de su muerte.
(…)”[74]
(Subrayado adicional al texto)
Así las cosas, se encontró plenamente probado -pues
nunca se cuestionaron los testimonios- que se solicitó la protección de los
habitantes de la comunidad a través de los señores Diputados Hilario Añez
Martínez y Orlando Cruz Vega, quienes en su condición de servidores públicos se
presentaron a las instalaciones del Batallón “la Popa”, con el objeto de
solicitar la protección de los integrantes de la comunidad de la vereda Hondo
del Rio.
Sin embargo, para el Tribunal de alzada, esto no probaba
la solicitud de protección al señor Páez Arévalo, pues sostuvo que la petición
de protección se realizó respecto del señor Rafael Añez Martínez quien era
hermano del diputado Hilario Añez Martínez. En todo caso, el señor Rafael Añez
sería asesinado 15 días antes del homicidio del señor Páez Martínez debido a la
inobservancia de las solicitudes de medidas de seguridad.
Para la Sala de Revisión este argumento es a todas
luces irrazonable y desproporcionado. Del examen del expediente se encuentra
reiterativamente probado que la solicitud de protección señalada, se realizó
respecto de la generalidad de personas integrantes, campesinos todos ellos, de
la comunidad de la vereda Hondo del Río, pues como se señala no solo en las
pruebas testimoniales, sino en el informe del 27 de diciembre de 2008, y en
acta del consejo de seguridad que se celebró en el municipio de Manaure (Cesar)
el 11 de abril de 2006 fueron los diputados Hilario Añez Martínez y Orlando
Cruz Vega, en calidad de servidores públicos, quienes con mayor capacidad de
incidencia política solicitaron la protección a sus vidas.
El hecho de que el Diputado Hilario Añez solicitara la
protección de las personas de la comunidad de la vereda Hondo del Río dentro de
las cuales se encontraba su hermano –posteriormente asesinado–  Rafael Añez, no
desvirtúa que la petición también cobijara al resto de la población que se
encontraban en situación de riesgo. Es razonable que habiendo en la comunidad
una persona con un familiar, como un hermano diputado de la Asamblea Departamental,
resulte apenas lógico que a través de esta persona, que tiene muchas más
facilidades prácticas para interactuar con actores institucionales como el
comandante del batallón que presta servicios en la jurisdicción territorial
señalada, sea quien intervenga en favor de los intereses de los ciudadanos de
la comunidad.
Resulta irrazonable y desproporcionado por demás, exigir
a cada uno de los campesinos de la zona asediada por el conflicto armado,
invocar la protección o informar individualmente la amenaza a sus vidas, pues tal
experiencia es incompatible con la evidente situación de vulnerabilidad en la
que se hallaban. Razón por la que es entendible que las personas de la
comunidad de la vereda Hondo del Río, en situación de precariedad y dificultades
de seguridad, acudieran a servidores públicos –como los diputados Añez y Cruz- para
solicitar la protección de sus intereses, ora más de sus vidas.
De manera que, el hecho de que la situación de riesgo
que se puso en conocimiento del Ejército Nacional incluyera al señor Rafael
Añez, hermano del servidor público que realizó la denuncia, en manera alguna
desvirtúa que la solicitud de protección se elevó en procura de toda la
comunidad de la vereda Hondo del Río del municipio de Manaure dentro de la cual
estaba incluido el señor Carlos Arturo Páez Arévalo.
9.6.3 Adicionalmente, se argumentó que la situación de
inseguridad era generalizada respecto de todos los ciudadanos, por lo que no
era exigible al Ejército brindar protección a todos los miembros de la
comunidad. Sin embargo y de forma concreta, se encuentra probado que las
autoridades militares habían asumido la obligación específica de prestar
seguridad  a los habitantes de la vereda Hondo del Rio, como en efecto consta
en el acta del consejo de seguridad que se celebró en el municipio de Manaure
(Cesar) el 11 de abril de 2006, con la participación de las diferentes
autoridades[75],
un día después de haber ocurrido la muerte del señor Rafael Añez Martínez. En
dicho documento consta:
“El señor Teniente Coronel RAUL ANTONIO
RODRÍGUEZ ARÉVALO, informó que el batallón la Popa, desconoce la presencia de
alguna unidad o tropa en la zona donde ocurrieron los hechos y que dispondrá
del personal, la documentación necesaria sobre las operaciones realizadas en la
zona durante los últimos días, con el ánimo que se demuestra que no hubo
participación de las tropas del ejército en el asesinato del señor RAFAEL AÑEZ
MARTÍNEZ, expresa que es deber de la fuerza pública garantizar la seguridad,
bienes y honra de los ciudadanos, y la realización de los procedimientos
adecuados para lograrla.
Así mismo da a conocer que el señor
Diputado HILARIO AÑEZ MARTINEZ había estado en la Brigada, en compañía de su
hermano RAFAEL AÑEZ MARTINEZ (q. e. p. d.), no expresó su condición de amenaza,
hizo referencia que su hermano era residente del sector rural del municipio de
Manaure, Cesar, colocando a disposición de la Unidad la información para
fines de coadyuvar en la seguridad de la región.
(…)
El teniente coronel RAUL ANTONIO RODRIGUEZ
AREVALO concluyó diciendo que ante cualquier tipo de conjetura por parte de la
comunidad es claro que el ejército nacional está presto a suministrar cualquier
información y colocar el personal que se requiera para lograr el
esclarecimiento de los hechos y ante posibles interrogantes o cuestionamientos
de la comunidad se deje en claro que este proceso se encuentra en
investigación. (…)
CONCLUSIONES.
[Que] [s]e refuerce la seguridad en la
zona, con la movilización de tropas con el fin de evitar que se repitan los
hechos presentados.
(…)” (Subrayado adicionado
al texto)
Como se puede notar, el Tribunal de instancia omitió
la valoración de esta prueba que corresponde a un documento suscrito por
autoridades oficiales y en el que consta expresamente el compromiso de la
autoridad militar de prestar seguridad a la población, para que no se
repitieran asesinatos en contra de la población, sin que ello efectivamente se
hubiere cumplido pues 15 días después ocurrió la muerte violenta del señor Páez
Arévalo.
De hecho, la Sala encuentra que el Tribunal señaló, sin
mayor fundamento, que el Ejército Nacional había cumplido con sus obligaciones
de debida diligencia. Así, sostuvo que en la orden de operación “Jaguar
misión táctica N° 24 ALFERES de fecha 1° de abril de 2006”,  la cual es
anterior a la celebración del consejo de seguridad anteriormente reseñado, constaba
que el Ejército sí estaba cumpliendo con sus obligaciones puesto que describía
que: “días antes de la ocurrencia de los hechos, el Ejército Nacional desarrollaba
diferentes operaciones en distintos municipios del departamento entre los
cuales estaba Manaure (Cesar)”. De dicha transcripción el Tribunal infirió
que “el Ejército Nacional sí estaba ejerciendo inteligencia y patrullajes
sobre la población del Municipio de Manaure –Cesar.”
Este argumento es igualmente irrazonable porque sostiene
que se cumplió con la obligación de protección que recaía en el Ejército
Nacional, por el simple hecho de haber estado en operación en todo el departamento.
Sin embargo, el ad quem omite la evidencia específica en el caso, que indicaba
claramente que la institución militar demandada había adquirido la obligación
concreta de prestar seguridad en la zona específica en donde ocurrieron los
siniestros (verada Hondo del Río) para evita la muerte de sus habitantes, como
había sucedido con el señor Rafael Añez Martínez, quien había sido asesinado 15
días antes a la muerte del señor Carlos Arturo Páez Arévalo. No bastaba pues
con invocar el desarrollo de actividades en el departamento del Cesar, comoquiera
que en el caso concreto se había adquirido el compromiso de proteger a la
comunidad de la que hacía parte el señor Páez Arévalo.
9.6.4 Sostuvo finalmente que en materia de
responsabilidad por falla en el servicio por omisión en el deber de prestar
seguridad a las personas, el Estado responde cuando una persona solicita
protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo
en que se encuentra, o cuando no se solicita expresamente dicha protección pero
es evidente que la persona la necesitaba, en consideración a la existencia de
pruebas o indicios que permitieran asegurar que la persona se encontraba
amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus
funciones.
Específicamente sobre esta conclusión, el Tribunal afirmó
que no existían dentro del expediente, pruebas que acreditaran la conducta
omisiva del Ejército Nacional frente a una solicitud de protección. Y por
tanto, la muerte del señor Páez Arévalo no era un hecho previsible, dada la
relatividad de la obligación a cargo de la entidad demandada, así como el
cumplimiento de la misma en los términos en que había sido establecida y de
acuerdo con los estándares racionalmente exigibles.
Si bien puede resultar cierto que no se puede exigir
al Ejército Nacional o en general a las fuerzas armadas, que tengan una
obligación de cuidado personalizado con cada una de los ciudadanos del país, lo
cierto es que la entidad demandada no adoptó ninguna medida respecto a la
solicitud de protección de los integrantes de la comunidad, incluso, no
justificó de ninguna manera que no le fuera posible cumplir con el deber de
protección exigido, o que sus acciones debieran postergarse para su posterior
cumplimiento por algún motivo razonable o legítimo.
Todo lo contrario, no se encuentra probado que la
entidad demandada hubiere adoptado las medidas para la protección de los
ciudadanos que habían solicitado la protección, con lo que hubiera podido en
última instancia alegar la debida diligencia de su actuación.
Así las cosas, indudablemente, de la valoración
integral del acervo probatorio obrante en el expediente, la conclusión del juez
de primera instancia se mantenía incólume al señalar que la omisión en el
cumplimiento de los deberes constitucionales y legales del Ejército Nacional
frente a la protección y garantía del derecho a la vida del ciudadano Carlos
Arturo Páez Arévalo, constituía una falla en el servicio que configuraba, en
consecuencia, la responsabilidad del Estado.
La conclusión del Tribunal según la cual era “evidente”
la ausencia de prueba que permitiera siquiera vislumbrar un indicio de
responsabilidad en cabeza de la demandada, resulta contrario a la evidencia
recaudada, pues omitió valorar parte del material probatorio obrante en el
expediente, y valoró irrazonablemente las pruebas en las que sustentó su
decisión. Más aún, tampoco discutió los argumentos probados por el juez de
primera instancia, ni señaló en qué se había equivocado éste, pues no desvirtuó
la argumentación del a quo ni sus conclusiones. Dicha omisión constituye
una falta al deber de motivación con el que debe cumplir el juez de apelación,
en quien recae la obligación de argumentar debidamente cuáles son los defectos,
vicios o errores jurídicos en que pudo incurrir el juez de primera instancia.
Ante tal falencia en la motivación de la providencia judicial, el juez,
superior jerárquico, no puede más que incurrir en un defecto por falta de
debida motivación en su decisión judicial y en sus deberes como funcionario
judicial, que en este caso particular, se estructura a través de un defecto
fáctico.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo del Cesar, al
omitir y valorar irrazonablemente el material probatorio obrante en el proceso,
erró su decisión pues sostuvo que la víctima no hizo la solicitud expresa de
protección, cuandoquiera que, como se demostró en la reconstrucción fáctica,
efectivamente sí se exigió seguridad para los habitantes de la vereda Hondo del
Rio de Manaure, incluido el señor Páez Arévalo.
Además, la afirmación de que la ocurrencia del acto
terrorista no era  previsible y que la administración tomó medidas en el asunto,
también resulta carente de sustento frente a la precaria y errónea apreciación
probatoria, pues la previsibilidad también se encontraba evidenciada, en tanto
estaba probado que los habitantes de la vereda Honda del Río (i)
necesitaban la protección de sus vidas en consideración a que existían graves
antecedentes de desapariciones y muertes de otros campesinos previas a la
muerte del señor Páez Arévalo -siendo la más reciente el asesinato del señor
Rafael Añez Martínez-; y, (ii) porque las autoridades militares se
habían comprometido a reforzar la seguridad de la región lo que no se cumplió.
En estos términos, la Sala encuentra que existe un
evidente defecto fáctico tanto por omisión en la apreciación, como por
irrazonable valoración de las pruebas, pues el Tribunal de alzada obvió
material probatorio esencial para adoptar la decisión, y no valoró adecuada y
razonadamente las pruebas sobre las que sustentó su decisión. Así las cosas, el
yerro señalado tiene una entidad tal que incide directa e ineludiblemente en la
decisión adoptada, razón por la que la Sala encuentra probado el cargo
endilgado a la sentencia censurada en la acción de tutela que se revisa.
Finalmente, la Corte insiste en llamar la atención de
los jueces sobre las especiales condiciones que envuelven a los derechos de las
víctimas, a quienes no se les puede exigir la misma diligencia y cuidado que a
un ciudadano no afectado por la violencia. Esto, pues en el marco de la confrontación que el Estado sostiene con actores
armados, la sana crítica (la lógica, la ciencia y la experiencia) permite
entender que no se encuentran en condiciones de cumplir con las cargas
ordinarias que se exigen a la generalidad de individuos que acceden con sus peticiones
a las instituciones del Estado. Sobre el particular, la Corte comparte el
criterio esgrimido por el Consejo de Estado[76],
sobre la necesidad de observar las especiales condiciones de las víctimas y las
obligaciones de solidaridad y respeto que tanto el Estado como la sociedad
tienen con ellas. En esta óptica, la labor del juez, guiada por los principios
constitucionales propios del Estado social de derecho debe velar por la
efectiva protección y garantía de los derechos de la población víctima de la
violencia.
Ahora bien, la Sala Novena de Revisión encuentra además
que la sentencia censurada incurre en un defecto adicional, y que resulta
importante pronunciarse respecto al mismo, no solamente por la relevancia que
tiene para el caso particular que se analiza, sino por la trascendencia que
pueda implicar en futuros casos similares. Lo anterior, puesto que los derechos
que se están discutiendo son derechos de víctimas del conflicto armado interno,
por lo que el alcance de las decisiones que los afectan debe precisarse para
evitar vulneraciones a los mismos.
10. Defecto por desconocimiento del precedente
jurisprudencial en la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar.
10.1 En el análisis del caso puesto a consideración de
la Sala, se realizó una breve reseña de la posición del Consejo de Estado en
materia de responsabilidad del Estado por actos terroristas o de terceros
desarrollados con ocasión del conflicto armado interno. Ello, con la finalidad
de ilustrar el criterio autorizado respecto a la valoración que hace y debe
hacer el juez contencioso administrativo a la hora de decidir asuntos en los
que responde la administración por este tipo de eventos.
En dicho recuento doctrinal, se evidenció que en
materia de responsabilidad extracontractual por acciones de grupos ilegales que
atentan contra la institucionalidad y la sociedad civil, se imputa al Estado tanto
por responsabilidad subjetiva (falla en el servicio), como por responsabilidad
objetiva (daño especial y riesgo excepcional).
El desarrollo prolijo de la jurisprudencia en la
materia ha llevado a sostener al Consejo de Estado que en el estudio de la
responsabilidad de la administración, el juez no debe solamente analizar las
posibles omisiones en el cumplimiento de los deberes de la entidad, por fallas
en la protección a la población civil, sino que también debe estudiar
detenidamente si los presupuestos fácticos y jurídicos del caso que se ponen a
su consideración, permiten inferir la imputabilidad de la responsabilidad del
Estado a título de daño especial o riesgo excepcional.
Lo anterior, porque además de determinar ciertas
fallas en las que pudo haber incurrido la administración y sus agentes, se
tiene en cuenta el deber de solidaridad que reposa en la sociedad en general,
respecto de las víctimas de la violencia en nuestro país. Esto, pues en el caso
de la imputación de responsabilidad objetiva del Estado por daño especial o riesgo
excepcional en casos de actos terroristas o de víctimas de violencia por el
conflicto, se analiza el equilibrio que deben soportar éstas a la hora de
determinar el posible rompimiento de las cargas públicas desde la óptica del principio
fundamental de la igualdad.
10.2 En los anteriores términos, la Sala advierte que
en el sub examine, el Tribunal accionado no atendió los lineamientos de
la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de responsabilidad estatal
por actos terroristas. El Tribunal Administrativo del Cesar, además de
desvirtuar irrazonablemente la ocurrencia de fallas en la prestación del
servicio de protección a la población civil en el caso de la muerte del señor
Carlos Arturo Páez Arévalo, no examinó la eventual responsabilidad de la
administración por haber sometido al señor Páez y a la población de la vereda
Hondo del Rio a una situación de riesgo. Lo que es más, en el caso no se hizo
referencia ni consideración alguna a la vulnerabilidad de la población civil en
el marco de los enfrentamientos que ocurrían entre la fuerza pública y los
grupos al margen de la ley con presencia en la zona.
En tales condiciones, el Tribunal de apelación
desconoció el precedente jurisprudencial en la materia, al descartar la
responsabilidad del Estado alegando no evidenciar fallas en el servicio por
parte del Ejército Nacional, pero omitiendo injustificadamente el análisis de
la posible responsabilidad de la entidad a título de daño especial y riesgo
excepcional. En este sentido, la Corte pudo constatar que para la fecha de
emisión del fallo del Tribunal (4 de octubre de 2012), existían claros
pronunciamientos del Consejo de Estado en la materia[77], en los que
se señalaba que corresponde al juez, frente a los hechos alegados y probados
por la parte demandante, definir la norma o el régimen jurídico aplicable al
caso concreto.
10.3 Incluso, en la sentencia de segunda instancia el
Tribunal Administrativo del Cesar cita pronunciamientos del Consejo de Estado
que reiteran el estudio de la imputabilidad tanto a título subjetivo como a
título objetivo, sin embargo, no hace alusión a esta subregla decisional de
valoración.
Se citó la sentencia del 8 de marzo de 2007 (radicado
15749 M.P. Ramiro Saavedra Becerra), en la que el Consejo de Estado estudió la
responsabilidad de la administración tanto por falla en el servicio como por
riesgo excepcional. En esta decisión, que en todo caso no correspondía a un
asunto de aquellos referidos a actos terroristas, se examinó la responsabilidad
del Ejército Nacional por unas lesiones causadas a un joven estudiante de un
colegio militar, que junto con sus compañeros realizaban una actividad de
campamento, y a quienes el Ejército tomó por integrantes de grupos subversivos,
sin verificar de quien se trataba.
En dicho pronunciamiento, el Consejo de Estado
determinó que la entidad demandada era responsable tanto por riesgo excepcional
al producir un daño en ejercicio de sus actividades peligrosas, pero que además
se había configurado una falla en el servicio en tanto la conducta de los
militares fue “negligente, imprudente, abusiva e irregular, de una manera
grosera, toda vez que no se observó en ella la más mínima reflexión, cuidado o
diligencia a los que están obligados los miembros de la fuerza pública en el
desempeño de la función de guarda de la vida y bienes de los administrados (…)”[78]
Se citó también la sentencia del 9 de junio de 2010 de
la Sección Tercera del Consejo de Estado (radicado 18536, M.P. Ruth Stella
Correa), en la que se estudió el caso de un ciudadano que reclamaba la
reparación del daño ocasionado por la explosión de un artefacto en una
cafetería de su propiedad. En dicha oportunidad, el máximo Tribunal contencioso
administrativo también analizó el caso bajo la óptica tanto de la falla en el
servicio como del riesgo excepcional y el daño especial.
Adicionalmente, se citaron otras decisiones[79]
que en todo caso no corresponden al criterio vigente del Consejo de Estado en
la materia, lo que implica una falta al deber de suficiencia y consistencia en
el desarrollo y manejo del precedente (vertical) jurisprudencial.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo del Cesar
obvió las directrices trazadas por la jurisprudencia contencioso administrativa
en materia de responsabilidad del Estado en casos de actos terroristas, pues no
aplicó las subreglas decisionales vigentes en la materia, sino que simplemente
citó pronunciamientos que no hacían referencia vigente a los casos similares al
que se analizaba, constituyendo un claro yerro por desconocimiento del
precedente jurisprudencial en la materia.
11. Finalmente, la Sala precisa que pese a que en el
asunto que se revisa bastaría para invalidar la decisión censurada con el
defecto fáctico evidenciado, resulta importante resaltar el desconocimiento de
la doctrina del Consejo de Estado en la materia, pues puede significar el
desconocimiento de derechos fundamentales de personas que legítimamente
recurren a la administración de justicia para vindicar sus derechos, y que
encuentran respuesta negativa a sus pretensiones por el desconocimiento del
criterio autorizado del máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa.
Todo ello teniendo en cuenta además que lo que está en juicio son derechos de
las víctimas de acciones cometidas en el marco del conflicto armado, quienes
están en especiales condiciones de vulnerabilidad y a quienes les es más
difícil acudir a la institucionalidad para canalizar sus solicitudes. En estas
condiciones, la Sala encuentra igualmente constatada la ocurrencia de un
defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial en la sentencia que
se impugnó mediante tutela.
IV. DECISIÓN
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Revocar, los fallos del veinte (20) de junio
de dos mil trece (2013) proferido
por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que en segunda instancia confirmó
la sentencia del cuatro (04)
de marzo de dos mil trece (2013) de la Sección Segunda, Subsección “A” del
Consejo de Estado en los cuales se negó el amparo tutelar a la señora María de
Jesús Páez de Páez y, en su lugar, amparar los derechos al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la demandante.
Segundo.- Dejar sin efectos la decisión proferida el cuatro (04) de octubre
de dos mil doce (2012) por el Tribunal Administrativo del Cesar, que revocó la
sentencia del catorce (14) de febrero de dos mil once (2011) del Juzgado Sexto
(6º) Administrativo de Valledupar mediante la cual se declaró la
responsabilidad extracontractual del Ejército Nacional por la muerte del señor
Carlos Arturo Páez Arévalo dentro del proceso de reparación directa promovido
por su señora esposa María de Jesús Páez de Páez  y su hijo Jhon Fernando Páez
Páez contra dicha entidad.
Tercero.- Ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar que en un
término no superior a los quince (15) días a la notificación de esta sentencia,
emita como fallo de segunda instancia un nuevo pronunciamiento de fondo según
los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos de juicio
pertinentes para ello, tomando en cuenta dentro de su apreciación, los
fundamentos de la presente decisión.
Cuarto.- Dese cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GUSTAVO CUELLO IRIARTE
Conjuez
EDGARGO VILLAMIL PORTILLA
Conjuez
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario (E)
[1] Participaron en el Consejo de Seguridad: el Alcalde municipal de
Manaure, la Secretaria del interior del municipio, el Personero Municipal, el
Comandante del Batallón “la Popa”, el Comandante de la Policía Estación
Manaure, el Sargento Viceprimero de Soldados Campesinos, un Cabo Tercero del
Batallón “la Popa”, un agente del cuerpo de investigación de la Policía, un
intendente del Cuerpo de investigación de la Policía y un Subintendente del
Cuerpo de Investigación de la Policía.
[2] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[3]
Ver, especialmente, la sentencia SU-159 de 2002
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Otros fallos sobre el mismo tema son: T-231
de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  T-442 de 1994
M.P. Antonio Barrera Carbonell,  T-008 de 1998
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz y T-567 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-025 de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-109 de 2005
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-639  de 2006
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  T-737 de 2007
M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-264 de 2009
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-310 de 2009
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-590 de 2009
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[4] Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159
de 2002, se define el defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin
contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal a partir de
pruebas válidas”.
[5] Cabe resaltar que si esta omisión obedece
a una negativa injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las
partes, se torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del
derecho de contradicción.
[6] En la sentencia SU-817 de 2010 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte precisó que el defecto fáctico se
configura, “cuando la valoración probatoria realizada por el juez ordinario
es arbitraria y abusiva o constituye un ostensible desconocimiento del debido
proceso, esto es, cuando el funcionario judicial (i) deja de valorar una prueba
aportada o practicada en debida forma y que es determinante para la resolución
del caso, (ii) excluye sin razones justificadas una prueba de la misma
relevancia o (iii) valora un elemento probatorio al margen de los cauces
racionales”. En esos casos, corresponde al juez constitucional evaluar si
en el marco de la sana crítica, la autoridad judicial desconoció la realidad
probatoria del proceso, lo que se traduce en que se debe emitir un juicio de
evidencia en procura de determinar si el juez ordinario incurrió en un error
indiscutible en el decreto o en la apreciación de la prueba. (Subrayado
adicional al texto.)
[7] Cfr.
Sentencias SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-538 de 1994
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y T-061 de 2007
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[8] Ver sentencias T-442 de 1994
M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-567 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  y SU–159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Sentencias T-737 de 2007 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-654 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa y T-386 de 2010
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras. Adicionalmente, en la sentencia SU-447
de 2011, se hizo la respectiva recopilación jurisprudencial de los
pronunciamientos en los que la Corte ha señalado las diferentes hipótesis de
configuración del defecto fáctico. Al respecto, reiteró la Corte que: “[e]n
[la] sentencia T-458 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis dijo la Corte: (…) se
presenta en  las hipótesis de (i) “incongruencia entre lo probado y lo
resuelto”; (ii) “no se aplica la regla de exclusión de la prueba ilícita y con
base en esta, el juez de la causa decide el asunto jurídico debatido”; (iii)
“la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia
es manifiestamente arbitraria”. En Sentencia T-077 de 2009
M.P. Clara Inés Vargas Hernández dijo la Corte respecto de las ocasiones en
que se presenta un defecto fáctico: (i) Omisión por parte del juez en el
decreto y práctica de pruebas T-889 de 2003,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. // La Corte ha considerado que se
configura, cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de
pruebas, generando en consecuencia la indebida conducción al proceso “de
ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico
debatido.” T-902 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. // (ii) No
valoración del material probatorio allegado al proceso judicial T-039 de 2005,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa T-902 de 2005,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. // Esta hipótesis tiene lugar, cuando la
autoridad judicial a pesar de que en el respectivo proceso existen elementos
probatorios, “omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene
en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso
concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la
solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.” T-039 de 2005,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre este mismo tópico, la sentencia T-902
de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. // (iii) Valoración defectuosa del
acervo probatorio T-235 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. // Esta
situación tiene lugar, cuando el operador jurídico decide separarse por
completo de los hechos debidamente probados, y resuelve a su arbitrio el asunto
jurídico puesto a su consideración, o cuando aprecia una prueba allegada al
proceso que se encuentra viciada. // Con todo, el defecto fáctico se configura
en primer término, cuando el juez aprecia pruebas ilegítimas que han sido
allegadas al proceso, ya sea por no haber sido decretadas, practicadas o
valoradas con sujeción a las formas propias de cada juicio, o por tratarse de
una prueba inconstitucional, es decir que su obtención implicó la vulneración
de derechos fundamentales, y en las que la autoridad judicial correspondiente
no acudió a la regla de exclusión prevista en el artículo 29 Superior, por
tratarse de material probatorio recaudado con violación del debido proceso. //
Asimismo, aparece este requisito especial de procedibilidad de la acción de
tutela contra decisiones judiciales, en el supuesto de que (i) el funcionario
judicial se abstenga de decretar y practicar una prueba que busca demostrar la
existencia de hechos determinantes para adoptar la decisión correspondiente;
(ii) cuando a pesar de que existen elementos probatorios relevantes en el
proceso judicial correspondiente, la autoridad judicial omite valorarlos, o
sencillamente los deja de lado al momento de fundamentar la respectiva
decisión, y (iii) cuando el operador jurídico decide separarse sin razón alguna
de los hechos que están probados en el proceso, llegando a una decisión
arbitraria.”
[11] En la sentencia T-458 de 2007
M.P. Álvaro Tafur Galvis la Corte explicó que esta “se presenta cuando el funcionario
judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite
considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para
efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta
evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del
asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.” Cfr. SU-447 de
2011 M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo.
[12] La Sentencia T-458 de 2007
M.P. Álvaro Tafur Galvis explicó que esta se observa “cuando el funcionario
judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo
de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico
debatido, es el defecto fáctico por valoración defectuosa del material
probatorio;  o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de
excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva.” Cfr.
SU-447 de 2011 M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo.
[13] Sobre esta causal, en la sentencia T-458 de 2007
M.P. Álvaro Tafur Galvis se determinó que “se presenta cuando el
funcionario judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene
como consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que
resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido.” Cfr. SU-447 de 2011 M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo.
[14] Sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15] Sentencia T-590 de 2009 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[16] Entre otras, las sentencia T-055 de 1997
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  y T-590 de 2009 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[17] Ver sentencias T-055 de 1997 y T-008 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18] Ver sentencias T-055 de 1997
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-008 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Reiteradas en T-590 de 2009
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y SU-447 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo.
[19] “En el plano de lo que constituye la valoración de una prueba,
el juez tiene autonomía, la cual va amparada también por la presunción de buena
fe” Sentencia T-336 de 1995
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, reiterada por la T-008 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] Sentencia T-008 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Reiterada en las sentencia T-636 de 2006
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y T-590 de 2009
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. En la sentencia SU-447 de 2011 M.P. Mauricio
González Cuervo, la Corte señaló que “[e]n el plano de lo que constituye la
valoración de una prueba, el juez tiene autonomía, la cual va amparada también
por la presunción de buena fe”. En igual sentido, la sentencia T-336 de
1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, reiterada por la T-008 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[21]
Sentencias T-636 de 2006  M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-590 de 2009
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[22] Sentencias T-055 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-737 de
2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23] M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[24] Sentencia T-1015 de 2010 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[25] Sentencias T-443 de 2010, T-100 de 2010, T-599 de 2009, T-014 de
2009, T-1094 de 2008, T-871 de 2008, T-777 de 2008, T-808 de 2007, T-589 de
2007, T-571 de 2007, T-117 de 2007, T-086 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de
2006, T-302 de 2006, T-292 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de
2003, T-670 de 2003, T-468 de 2003 y T-340 de 2004. En particular en esta
oportunidad se seguirá de cerca la línea argumentativa expuesta en la sentencia
T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[26] Sentencia T-441 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[27] Sentencia T-086 de 2007,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] Sobre la labor interpretativa del juez, en la sentencia T-330 de 2005,
M.P. Humberto Sierra Porto, se indicó: “La actividad judicial supone la interpretación
permanente de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas. Ello implica que al
funcionario corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al
caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener y tienen
comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y
derivan de ella, por esta razón, efectos disímiles.”
[29] Al respecto, en la sentencia C-836 de 2001
M.P. Rodrigo Escobar Gil, al estudiar la exequibilidad del artículo 4 de la
Ley 169 de 1896, relativo a las decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema
de Justicia que constituyen doctrina probable, este Tribunal sostuvo: “La función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza
mediante la construcción y ponderación de principios de derecho, que dan
sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e
integración del ordenamiento positivo. Ello supone un grado de abstracción o de
concreción respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto
del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la ley un significado
concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento hacia la
realización de los fines constitucionales. Por tal motivo, la labor del juez no
pueda reducirse a una simple atribución mecánica de los postulados generales,
impersonales y abstractos consagrados en la ley a casos concretos, pues se
estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social,
la cual no puede ser abarcada por completo dentro del ordenamiento positivo. De
ahí se derivan la importancia del papel del juez como un agente racionalizador
e integrador del derecho dentro de un Estado (…)”.
Consultar adicionalmente la sentencia T-441 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la
sentencia T-193 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se estimó: “el
principio de igualdad no se contrae exclusivamente a la producción de la ley.
Asimismo, la aplicación de la ley a los diferentes casos debe llevarse a cabo
con estricta sujeción al principio de igualdad. || La Corte Constitucional
repetidamente ha señalado que se vulnera el principio de igualdad si se otorga
un trato desigual a quienes se hallan en la misma situación, sin que medie una
justificación objetiva y razonable. Se pregunta la Corte si este principio se
viola por el juez que resuelve un caso sometido a su consideración de manera
distinta a como él mismo lo decidió ante una situación sustancialmente
semejante o si se aparta de la jurisprudencia vigente sentada por los órganos
jurisdiccionales de superior rango (…). || En materia judicial el principio de
igualdad no puede entenderse de manera absoluta, lo que no quiere decir que
pierda vigencia. La Constitución reconoce a los jueces un margen apreciable de
autonomía funcional, siempre que se sujeten al imperio de la ley (CP arts. 230
y 228). (…). || Es evidente que si el principio de independencia judicial se
interpreta de manera absoluta, se termina por restar toda eficacia al principio
de igualdad. En la aplicación de la ley, los jueces podrían a su amaño resolver
las controversias que se debaten en los procesos. En esta hipótesis no se
podría objetar el hecho de que simultáneamente el juez, enfrentado a dos
situaciones sustancialmente idénticas, fallase de distinta manera. || Los
principios y normas constitucionales se deben aplicar de manera coordinada y
armónica. La interpretación más acorde con la Constitución es la que evita que
la escogencia de un principio lleve al sacrificio absoluto de otro de la misma
jerarquía. Si en el caso concreto, el juez está normativamente vinculado por
los dos principios -igualdad e independencia judicial-, debe existir una forma
de llevar los principios, aparentemente contrarios, hasta el punto en que ambos
reciban un grado satisfactorio de aplicación y en el que sus exigencias sean
mutuamente satisfechas.”
[31] C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[32] Sobre este punto, en la citada sentencia C-836 de 2001, la Corte
concluyó: “para interpretar correctamente el concepto de sometimiento de los
jueces a la ley y establecer el nivel de autonomía que tienen para interpretar
el ordenamiento, el juez constitucional debe partir de la premisa de que las
potestades y prerrogativas otorgadas a las autoridades estatales en la parte
orgánica de la Constitución están sometidas a un principio de razón
suficiente.  En esa medida, la autonomía e independencia son garantías
institucionales del poder judicial, que se legitiman constitucionalmente en
tanto que son necesarias para realizar los fines que la Carta les asigna”.
[33] Cabe advertir que, en criterio de la Corte, no toda divergencia
interpretativa en este ámbito constituye una vía de hecho. Al respecto, en la
sentencia T-302 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se precisó: “la Corte
Constitucional ha sido unánime al señalar que siempre que la interpretación
normativa que los operadores jurídicos hagan de un texto legal permanezca
dentro del límite de lo razonable, la mera divergencia interpretativa con el
criterio del fallador no constituye una vía de hecho. (…) || Por tanto, no es
dable sostener que la interpretación que hacen los operadores judiciales de las
normas, se torna violatoria de derechos fundamentales por el solo hecho de
contrariar el criterio interpretativo de otros operadores jurídicos, e incluso
de los distintos sujetos procesales.”
[34] M.P. (E): Rodrigo Uprimny Yepes.
[35] De acuerdo con la sentencia T-198 de 1998,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, un trato diferenciado puede ser
constitucionalmente legítimo frente a situaciones que son similares, si se
reúnen las siguientes condiciones: “(i) que las personas se encuentren
efectivamente en distinta situación de hecho; ii) que el trato distinto que se
les otorga tenga una finalidad; iii) que dicha finalidad sea razonable, vale
decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios
constitucionales; iv) que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de
situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga- sean
coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna; v)
que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica
que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las
circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican.”
[36] Véase las sentencias T-468 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil y SU-120 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[37] Sentencia C-836 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] Sentencia C-836 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[39] Sentencia T-688 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[40] Los límites de la autonomía judicial también pueden consultarse
en las sentencias T-808 de 2007, T-302 de 2006, T-698 de 2004 y T-468 de 2003.
[41] Sentencia T-698 de 2004 M.P. (E): Rodrigo Uprimny Yepes.
[42] T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[43] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[44] Sentencia SU-047 de 1999
M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[45] Sobre el particular, en la sentencias T-766 de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se sostuvo: “el precedente judicial
vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están
cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a
consideración del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi
o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de
los presupuestos fácticos relevantes de cada caso (sentencia T-049 de 2007).”
[46] En relación con el contenido de la ratio decidendi en la
sentencia T-117 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández la Corte señaló que “i)
corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina
a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos
del caso concreto  y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos
que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”. Igualmente consultar
T-569 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[47] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Sobre precedente vertical y horizontal, se pueden consultar las
sentencias T-441 de 2010 y T-014 de 2009.
[49] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[50] Al respecto en la sentencia T-468 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil la Corte señaló que “en la medida en que la
Constitución Política (C.P. arts. 228 y 230) les reconoce a los jueces un
margen apreciable de autonomía funcional, el principio de igualdad, en materia
judicial, no puede interpretarse de manera absoluta, so pena de petrificar el ordenamiento
jurídico y, en consecuencia, impedir que las normas se ajusten a los cambios
sociales, políticos y económicos que les dotan de pleno contenido y
significación.”.
[51] Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además,
en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces
tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello
garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que
recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder
de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por
desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el
principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho
tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos
legítimamente siguen.”
[52] Ver entre otras, las sentencias T-014 de
2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de
2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.
[53] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.   Sobre
este punto, por ejemplo, en la sentencia T-330 de 2005
M.P. Humberto Sierra Porto, esta Corporación precisó: “en suma, prima
facie, los funcionarios judiciales están vinculados por la obligación de
aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de unificar
jurisprudencia. No obstante, si pretenden apartarse del mismo en ejercicio de
la autonomía judicial, pesa sobre los mismos una carga de argumentación más
estricta. Es decir deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones
por las cuales se apartan.” Así mismo, en la
sentencia T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte concluyó: “[S]i
en la interpretación y aplicación de la ley se dota a la norma jurídica de contenido
y significación, es obvio que las autoridades judiciales no pueden desconocer o
inaplicar un precedente en un caso determinado, a menos que exista un principio
de razón suficiente que justifique dicho cambio de criterio (precedente
horizontal) o resulte admisible un tratamiento desigual a partir de la
diversidad de circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y
decisión del juez (precedente vertical).”
[54] Sentencia T-698 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[55] Sentencias T-698 de 2004.
M. P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-934 de 2009
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[56] Sentencia T-934 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[57] Sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[58] Sentencia T-112 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[59] Sobre la noción de acto terrorista, el
Consejo de Estado ha venido ampliando la caracterización del mismo con abarcar
situaciones que afectan a las víctimas del conflicto armado, quienes no tienen
la obligación de soportar los daños ocasionados por esta clase de eventos.
Además de la relación jurisprudencial expuesta en este apartado, vale la pena
traer a colación la breve caracterización que la Sección Tercera del máximo
tribunal administrativo, realizó sobre este concepto en sentencia del 18 de
marzo de 2010 (radicado 15591, M.P. Enrique Gil Botero). En dicho fallo señaló
que “el acto de terrorismo encuentra su ratio o fundamento en la intención
de dañar a la sociedad en conjunto. En otras palabras, los daños materiales
frutos del actuar terrorista deben ser tomados como un elemento accidental en
la determinación de los efectos jurídicos, por tanto, no esencial al régimen de
responsabilidad que establezca el Estado para la reparación de este tipo de
actos. (…) Esta incidencia dramática que ejerce el terrorismo político sobre la
organización estatal, increíblemente la debilita, cuando haciendo uso de la
legalidad decide combatirlo, al punto de originar transformaciones profundas y
tener la virtualidad de socavar el Estado social de derecho, es éste un
elemento más para concluir que si la lucha terrorista es contra el Estado, las
víctimas que caen en la misma, son inocentes ajenos al objetivo directo de la confrontación,
y el Estado como tal debe acudir en su favor, bien a través de los sistemas de
indemnización legal, o bien los resarcitorios propios del régimen de la
responsabilidad. ” Este pronunciamiento de la Sección advirtió además que “[c]onsiderar
los actos de terrorismo como el hecho exclusivo de un tercero, en términos del
mal llamado nexo de causalidad, implicaría condenar a la impotencia a la
población, dado que quien tiene el deber jurídico de protegerla, porque tiene
el monopolio legítimo de la fuerza, es el Estado, encarnado en sus fuerzas
militares y de policía. En cuanto evento que puede tener ocurrencia en las
sociedades actuales y que va dirigido contrala sociedad en conjunto, y no
obstante su carácter absolutamente injustificable, sería utópico pretender que
los ciudadanos no soporten las cargas que su ocurrencia implica. Sin embargo,
es el concepto de Social que apareja nuestro Estado, el que debe inspirar las
respuestas que el sistema produzca en materia de actos terroristas, las que necesariamente
deberán honrar los reiteradamente mencionados principios de igualdad y
solidaridad. Por consiguiente, en cuento el acto terrorista se dirige contra la
sociedad en su conjunto, pero se localiza materialmente en el perjuicio
excepcional y anormal respecto de un ciudadano o grupo de ciudadanos muy
reducido, será toda la sociedad la que soporte, de forma equitativa, esa carga.
En efecto, la solidaridad fundamentaría la atribución de esos daños al Estado.”
[60] Complementaria a la narración jurisprudencial que se hará en el
presente apartado, en un breve resumen de la evolución de la posición del
Consejo de Estado en materia de actos terroristas, se pueden consultar entre
otras: la providencia de 12 de noviembre de 1993 (Expediente 8233),
en la que se declaró la responsabilidad del Estado por los perjuicios
materiales causados al propietario de un bus que fue incinerado por miembros
del E.L.N., quienes protestaban por el alza en el transporte entre los
Municipios de Bucaramanga y Piedecuesta, Departamento de Santander.  Se dijo en
aquella oportunidad, que no era necesario que la empresa transportadora hubiese
solicitado protección especial de sus vehículos, teniendo en cuenta que la
entidad demandada era consciente de los desórdenes que dicha alza podría
provocar, de manera que las medidas adoptadas en esa ocasión, según dijo, no
resultaban suficientes con la implementación de unos simples patrullajes, sino
que debieron procurar un resultado eficaz para evitar que se presentara el acto
terrorista. // Mediante sentencia de 29 de abril de 1994 (Expediente
7136), en un caso relativo a los perjuicios sufridos por una persona como
consecuencia de la explosión de un carro bomba, el cual era manipulado por la
guerrilla cerca de una base militar, se dijo que el Estado estaba obligado a
responder a pesar de que la actividad de la Fuerza Pública y la ubicación de
sus instalaciones era legítima y en beneficio de la comunidad, pero que por
razón de ellas el actor sufrió un daño, el cual desborda y excede los límites
que normalmente están obligados a soportar los administrados. // En otra
oportunidad, a través de sentencia de 22 de julio de 1996 (Expediente 11934),
se decidió sobre la responsabilidad estatal respecto de la muerte de un
inspector de policía que fue asesinado en una zona del país afectada por la
violencia,  la Sala dijo que existía un deber especial, en cabeza del Estado,
de proteger al inspector de policía asesinado, deber que surgió cuando sus
particulares circunstancias de peligro se hicieron evidentes a raíz de las amenazas
recibidas, las cuales fueron informadas a las autoridades competentes, quienes
hicieron caso omiso de todas y cada una de ellas, lo cual permitió o facilitó
la acción de los antisociales. // Siguiendo el derrotero jurisprudencial
plasmado en las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, la sentencia
de 3 de mayo de 2007 (expediente 16.696) declaró la responsabilidad de la
Administración, con fundamento en el régimen de daño especial, luego de que una
menor de edad resultara gravemente lesionada por las esquirlas de una granada
de fragmentación arrojada por delincuentes que pretendían evadir la acción de
la Fuerza Pública, pues el daño causado, según dijo, resultaba desproporcionado
en relación con las cargas que normalmente deben asumir los demás ciudadanos,
sin que hubiere lugar a contraponer el argumento del hecho de un tercero o de
la causa extraña, ya que un análisis funcional de lo ocurrido exigía situar el
lanzamiento de la granada, por parte del sujeto al margen de la ley, dentro de
la acción de persecución y enfrentamiento de la delincuencia realizada por los
agentes de la Policía Nacional, es decir, dentro del funcionamiento del
servicio. // Más recientemente, en sentencia de 7 de octubre de 2009
(Expediente 17.261), el Consejo de Estado negó la responsabilidad de la
Administración por la muerte de una persona durante un ataque guerrillero a la
Población de Gámeza, Departamento de Boyacá, el 29 de noviembre de 1995, por
estimar en esa ocasión que no se había configurado falla alguna del servicio, y
que tampoco resultaba posible declarar la responsabilidad con fundamento en un
régimen de daño especial, toda vez que la víctima no murió como consecuencia de
las balas disparadas por agentes de la Policía Nacional cuando  pretendían
repeler la agresión de los delincuentes, en clara respuesta al deber legal y
constitucional de proteger la población y la vida de los coasociados.
[61] Sentencia de 8 de febrero de 1999, Exp. 10731. Ver entre otras
sentencias de 23 de septiembre de 1994, en la que por primera vez se aplicó el
daño especial como título de imputación por atentados terrorista, exp. 8577;  21
de febrero de 2002, exp. 13661.
[62] Cfr. sentencias
de 20 de febrero 1989, exp. 4655; de 14 de febrero de 1995, exp. S-123,
reiteradas en sentencia de agosto 29 de 2007, exp. 15.494.
[63] En el caso reseñado la Sección tercera determinó que a la luz de
ninguno de los regímenes de responsabilidad del Estado bajo los que se podía
analizar el asunto, existía evidencia probatoria de la imputación del daño a la
administración. En efecto señaló que “(…) [e]n conclusión, no obran pruebas
en el plenario que permitan afirmar que la muerte del señor Rincón Haddad se
debió a una falla en la prestación del servicio imputable a la entidad
demandada, pues no hay duda de que se trató de un acto terrorista
indiscriminado perpetrado por un tercero, cuyo propósito no fue otro que el de
alterar el orden público, razón por la cual las consecuencias nocivas del mismo
no pueden imputarse a las Autoridades Públicas, a menos que se pruebe, como se
dijo, que dicho acto obedeció a la falta de medidas de seguridad de las
autoridades correspondientes, las cuales, a sabiendas de que éste podría
llevarse a cabo, no hicieron nada por evitarlo y omitieron proteger a las
personas afectadas. Por el contrario, se demostró en el proceso que los agentes
de policía le prestaron desinteresadamente colaboración a los miembros de la
comisión judicial para desplazarse hacia el Municipio de Zapatosa, con el fin
de practicar una diligencia de embargo y secuestro en ese lugar, como también
se demostró que los vehículos se movilizaban a una distancia prudencial uno del
otro, precisamente, para evitar que los dos fuesen blanco del ataque
terrorista. // De igual forma se descarta, en este caso, el surgimiento de la
responsabilidad de la Administración con fundamento en un régimen de daño
especial, como lo pretenden los demandantes, es decir, cuando a pesar de la
legitimidad y legalidad de la actuación del Estado, resultan sacrificados
algunos miembros de la colectividad, bajo el entendido de que una situación de
esa naturaleza denota un claro desequilibrio en las cargas públicas que no
tienen por qué soportar los administrados, pues las personas que fallecieron y
las que resultaron heridas durante el ataque, fueron víctimas de un atentado
terrorista perpetrado por un grupo subversivo.”
[64] Con fundamento en ese título de imputación se accedió a las
pretensiones de los demandantes en sentencias de la Sección Tercera de 11 de
diciembre de 1990, exp. 5417, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 21 de marzo de
1991, exp. 5595, M.P. Julio César Uribe Acosta; 19 de agosto de 1994, exp. 9276
y 8222, M.P. Daniel Suárez Hernández; 2 de febrero de 1995, exp. 9273, M.P.
Juan de dios Montes; 16 de febrero de 1995, exp. 9040, M.P. Juan de dios
Montes; 30 de marzo de 1995, exp. 9459, M.P. Juan de dios Montes; 27 de julio
de 1995, exp. 9266, M.P. Juan de dios Montes; 6 de octubre de 1995, exp. 9587, M.P.
Carlos Betancur Jaramillo; 14 de marzo de 1996, exp. 11038, M.P. Jesús María
Carrillo Ballesteros; 29 de agosto de 1996, exp. 10949, M.P. Daniel Suárez
Hernández y 11 de julio de 1996, exp. 10822, M.P. Daniel Suárez Hernández,
entre otras.
[65] Sentencia de 23 de septiembre de 1994, exp. 7577,
C.P. Julio César Uribe Acosta.
[66] Sentencia de 27 de enero 2000, exp. 8490,
C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. En igual sentido, sentencias de 15 de
marzo de 1996, exp. 9034, C.P. Juan de dios Montes; 28 de abril de 1994, exp. 7733,
C.P. Julio César Uribe Acosta; 17 de junio de 1993, exp. 7533,
C.P. Julio César Uribe Acosta; de 13 de mayo de 1996, exp. 10627,
C.P. Daniel Suárez Hernández, 5 de septiembre de 1996, exp. 10461,
C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros 10 de agosto de 2000, exp. 11585,
C.P. Alier Hernández; 21 de febrero de 2002, exp. 13661,
C.P. Ricardo Hoyos Duque; 20 de mayo de 2004, exp. 14405,
C.P. Ramiro Saavedra Becerra, entre otras.
[67] Los testimonios obrantes a folios 81 y 82
del expediente dan cuenta de la desaparición de jóvenes de la comunidad (Jesús
Miles Durán y “un muchacho de apellido Vacca”), y la muerte de los
señores Bayron Manjarrez y Naun.
[68] Testimonios de los Diputados Hilario Añez Martínez y Orlando Cruz
Vega, quienes en su condición de servidores públicos se presentaron en las
instalaciones del Batallón “la Popa” con ese objetivo (fls. 95-96 y 103-105).
[69] Sentencia T-1015 de 2010 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[70] En este caso no se discute lo que en la teoría jurídica se ha
planteado como el problema de  la existencia de una respuesta correcta, lo que
importa en este tipo de eventos es la idea de justificación en la decisión
judicial y de aceptabilidad racional de los argumentos que la sustentan. El
profesor Aulis Aarnio señala que frente a la problemática de la coexistencia de
propuestas interpretativas diversas frente a un problema jurídico, la idea de
justificación racional permite encontrar soluciones frente a la posible
arbitrariedad decisional. En dicha perspectiva, el tratadista finlandés señala
que existen dos precondiciones generales de la justificación, la aceptabilidad
y la racionalidad. Según explica Aarnio, la aceptabilidad racional (que implica
estas dos precondiciones) es una propiedad del procedimiento de justificación
jurídica, por lo que se habla de ella en relación con los puntos de vista
interpretativos.  Así, teniendo en cuenta que la interpretación jurídica es un
diálogo, es decir, una forma de la comunicación humana o racionalidad
comunicativa (en términos de Habermas), esta está vinculada con la
argumentación y el convencimiento, razón por la cual la racionalidad
comunicativa es la base de la comprensión humana y además, la base de la
aceptabilidad. De manera que para Aarnio, la dogmática jurídica debe intentar
lograr aquellas interpretaciones jurídicas que pudieran contar con el apoyo de
la mayoría en una comunidad jurídica que razona racionalmente. Cfr. Aarnio
Aulis, Lo racional como razonable; un tratado sobre la justificación jurídica,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, Pp. 208 y 236-241.
[71] Cfr.
Sentencia C-153 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[72] Cuaderno 1º del Expediente ordinario, fls. 41 a 46.
[73] Cuaderno 1º del Expediente ordinario, fls. 67 a 69. Testimonios
rendidos por el señor Juan José Añez Martínez ante el Juzgado Promiscuo
Municipal de Manaure Cesar, y por el señor Orlando Cruz Vega al Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Valledupar (fls. 103 a 105).”
[74] En igual sentido, testimonio rendido por el señor Orlando Cruz
Vega al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar. Cuaderno 1°
del expediente ordinario, fls. 103 a 105.
[75] Participaron en el Consejo de Seguridad: el Alcalde municipal de
Manaure, la Secretaria del interior del municipio, el Personero Municipal, el
Comandante del Batallón “la Popa”, el Comandante de la Policía Estación
Manaure, el Sargento Viceprimero de Soldados Campesinos, un Cabo Tercero del
Batallón “la Popa”, un agente del cuerpo de investigación de la Policía, un
intendente del Cuerpo de investigación de la Policía y un Subintendente del
Cuerpo de Investigación de la Policía.
[76] Cfr. up supra apartado 6.5 de los fundamentos de esta
decisión. Sentencia de Unificación de la Sección Tercera del 19 de abril de
2012 (Radicado 21515 M.P. Hernán Andrade Rincón).
[77] Cfr. up supra, sentencia del 26 de mayo de 2010, la
Sección Tercera del Consejo de Estado (M.P. Gladys Agudelo Ordóñez); sentencia
del 8 de junio de 2011, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de
Estado (Radicado 19584, M.P. Gladys Agudelo); sentencia del 30 de enero de
2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado (Radicado 20786, M.P. Stella
Conto Díaz del Castillo).
[78] Cfr. sentencia de la Sección Tercera del
Consejo de Estado del 8 de marzo de 2007 (radicado 15749 M.P. Ramiro Saavedra
Becerra).
[79] Sentencias de la Sección Tercera del 19
de julio de 1997, radicado 11875 M.P. Danuel Suarez; del 30 de octubre de 1997,
radicado 10958 M.P. Ricardo Hoyos; del 14 de febrero de 2002, expediente 13253
y marzo 10 de 2005 radicado 14395 M.P. Ramiro Saavedra Becerra; y del 15 de agosto
de 2007 M.P. Ruth Stella Correa Palacio.