C-499-98
Sentencia C-499/98
Sentencia
C-499/98
CONTROL FISCAL-Definición
El control fiscal
es el mecanismo por medio del cual se asegura "el cabal cumplimiento de
los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado."
En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gestión fiscal hace referencia
a la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas
etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y
disposición. A su turno, según la Corte, la vigilancia de esta gestión "se
endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones
jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se
cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades
competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o
señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia
aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los
objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período
determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración."
CONTROL FISCAL
EXTERNO-Autonomía
administrativa de los organismos que lo ejercen
En punto a la
autonomía administrativa de los organismos que ejercen el control fiscal
externo, la Corporación ha señalado que ésta consiste, en el ejercicio de todas
aquellas potestades y funciones inherentes a su propia organización y a las que
les corresponde cumplir de conformidad con los artículos 267 y 268 del Estatuto
Superior, sin injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades
públicas.
CONTROL FISCAL
EXTERNO-Autonomía
presupuestal de los organismos que lo ejercen
Respecto a la
autonomía presupuestal de las entidades u órganos que llevan a cabo un control
externo de la gestión fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que
consiste en la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a
través de la contratación y de la ordenación del gasto o, dicho de otro modo,
el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reside en las facultades de
manejo, administración y disposición de los recursos previamente apropiados en
la ley anual del presupuesto, de contratación y de ordenación del gasto, todo
esto de conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley
orgánica del presupuesto.
CONTROL FISCAL
EXTERNO-Autonomía jurídica
de los organismos que lo ejercen
La autonomía
jurídica de los órganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una
parte, implica que el servidor público que ostenta la dirección del órgano no
puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades
objeto del control. De otro lado, significa que los actos por medio de los
cuales se ejerce la vigilancia de la gestión fiscal no pueden estar sometidos a
la aprobación, al control o a la revisión por parte de los entes sobre los
cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la Corte ha estimado que la
autonomía jurídica de los organismos de control resulta vulnerada cuando una
disposición legal (1) somete al supremo director de un órgano de control a
algún tipo de dirección funcional o jerárquica en asuntos que, conforme a la
Constitución Política, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias
del organismo de control a funcionarios que no dependan jerárquicamente de
quien ostenta la dirección de ese órgano; y, (3) atribuye funciones que, según
la Carta Política, son exclusivas del director del órgano de control, a un
funcionario distinto a éste.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance
De acuerdo con el
principio hermenéutico de conservación del derecho, también conocido como
principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución, la Corte
Constitucional no puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por
vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una
interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional. De ser
así, el juez de la Carta se encuentra en la obligación de declarar la
exequibilidad de la norma legal condicionada a que ésta sea entendida de
acuerdo con la interpretación que se concilia con el Estatuto Superior. Con
esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, alguno de los
posibles efectos jurídicos de la disposición demandada, de manera tal que se
conserve, al máximo, la voluntad del legislador.
PRINCIPIO DEL
EFECTO UTIL DE LA NORMA
Si la
interpretación conforme a la Constitución de una determinada norma le resta a
esta última todo efecto jurídico, lo que en realidad debería proceder es una
declaratoria de inexequibilidad pura y simple. Ciertamente, en un evento como
el mencionado, las dos decisiones - de exequibilidad condicionada y de
inexequibilidad - serían, en la practica, equivalentes, siendo la última mucho
más acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jurídica.
Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una
disposición que carece de toda eficacia jurídica, pues se contradice el
principio del efecto útil de las normas generando, al mismo tiempo, una
circunstancia que puede originar grave confusión e incertidumbre.
AUDITORIA DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza
Dada la primacía
del principio democrático esta Corporación debe avalar la exequibilidad de la
utilización de la mencionada expresión en la norma demandada, bajo el entendido
de que aquello que se denota como una dependencia, no es otra cosa que un
órgano autónomo de fiscalización a través del cual se ejerce el control fiscal
de que trata el artículo 274 de la C.P. No obstante no ocurre lo mismo con la
expresión "adscrita al Despacho del Contralor General de la Nación".
Ciertamente, dicha expresión, sólo tienen efectos jurídicos si es interpretada
dentro del sentido técnico que la comunidad jurídica le reconoce, en cuyo caso,
es inconstitucional. Si, por el contrario, se limita su entendimiento a algunos
de los significados que pueden tener en el lenguaje común - (como encontrarse
anexa a o hacer parte de), podría permanecer en el ordenamiento, pero, no
obstante, carecería de toda eficacia jurídica. En efecto, indicar que la
Auditoria se encuentra adscrita al Despacho del Contralor General de la
República, sin que ello implique alguna relación de subordinación, sujeción,
sometimiento o siquiera, coordinación, no genera ningún efecto jurídico directo
ni indirecto. En este sentido, no resulta apropiado aplicar el principio de
conservación del derecho a fin de producir una sentencia de constitucionalidad
condicionada, pues no es claro cuál es la obra legislativa que se podría
conservar y, en cambio, se estaría permitiendo que siguiera en el ordenamiento
una disposición jurídica confusa que puede afectar el principio de seguridad
jurídica - al crear eventuales distorsiones en la interpretación -, así como el
principio del efecto útil de las normas jurídicas.
Referencia:
Expediente D-2003
Actor: Julián
Marulanda Calero
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 106 de 1993, "Por la
cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la
organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de
Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera
Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., septiembre quince(15) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Aprobada
por acta 37
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 106 de 1993, "Por la
cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la
organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de
Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera
Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 106 DE 1993
(Diciembre 30)
"Por la
cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la
organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de
Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera
Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 81.-
Naturaleza. La Auditoría de la Contraloría General de la República es una
dependencia de carácter técnico adscrita al Despacho del Contralor General. Con
la autonomía administrativa señalada en la presente Ley y presupuesto
descentralizado.
II.  ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 106 de 1993, "Por la cual se dictan normas sobre organización
y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su
estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la
Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el
Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se
dictan otras disposiciones", la cual fue publicada en el Diario Oficial N°
41.158 de diciembre 30 de 1993.
2. El ciudadano
Julián Marulanda Calero demandó el artículo 81 de la Ley 106 de 1993, por considerarlo
violatorio del artículo 274 de la Constitución Política.
3. El representante
judicial de la Contraloría General de la República, a través de escrito fechado
el 21 de abril de 1998, manifestó su posición en torno a los argumentos
contenidos en la demanda de constitucionalidad de la referencia.
4. Mediante escrito
fechado el 21 de abril de 1998, el ciudadano Hernán Alonso Mazo Giraldo
coadyuvó las pretensiones del demandante.
5. El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 20 de mayo de 1998, solicitó
a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada.
III. LA DEMANDA
El demandante
considera que el artículo 81 de la Ley 106 de 1993 vulnera el artículo 274 de
la Constitución Política, toda vez que adscribe la Auditoría de la Contraloría
General de la República al Despacho del Contralor General y le da el carácter
de dependencia de este último. A su juicio, de la norma constitucional antes
señalada, "no puede inferirse válidamente, la existencia de algún grado de
dependencia o sujeción entre la figura del auditor de la Contraloría General de
la República y el Despacho del Contralor General de la República".
Considera que el artículo acusado, establece "una oficina sujeta al mismo
organismo que debe vigilar". Agrega que, con lo anterior, el Despacho del
Contralor queda desligado del control que corresponde ejercer a la Auditoría,
lo cual implica que esta función sólo se ejercería frente a funcionarios de
inferior jerarquía.
Con base en
conceptos doctrinales, el actor indica que la adscripción "es una figura
jurídica conceptualmente unida a la desconcentración de funciones". Añade
que, en su opinión, el artículo 274 de la Ley 106 de 1993 determina una forma
de desconcentración de funciones, "cuando en la realidad se trataba de una
figura creada por la Constitución Política en su artículo 274, con el objetivo
de garantizar eficazmente la moralidad pública dentro de la misma entidad
vigilante".
Por último, señala
que "tener una auditoría organizada como una simple oficina delegada de
funciones que, de acuerdo con el texto legal, no le son enteramente propias,
sometida a las reglas de los organismos adscritos, y en general, supeditada al
parecer de su vigilado, es absurdo".
IV. INTERVENCIONES
Intervención de
la Contraloría General de la República
El apoderado de la
Contraloría General de la República manifiesta que la norma demandada no viola
el artículo 274 de la Constitución Política, como quiera que responde a los
trazos y funciones generales que la Carta impuso a la Auditoría de la
Contraloría General de la República. Al respecto señala que el artículo acusado
"le señala a la Auditoría (…) el carácter de organismo técnico, con
autonomía administrativa y presupuesto descentralizado. En este sentido, mal
podría predicarse la inexequibilidad de esta norma cuando le atribuye a la
auditoría, las características esenciales para realizar una vigilancia de la
gestión fiscal de la Contraloría General de la República, en forma autónoma e
independiente". Además, puntualiza que el Auditor no es subalterno del
Contralor General, toda vez que éste no es nominador de aquél.
Pese a las
reflexiones anteriores, el interviniente considera que la frase "la
Auditoría de la Contraloría General de la República es una dependencia (…)
adscrita al Despacho del Contralor General de la República", contenida en
el artículo 81 de la Ley 106 de 1993, debe ser declarada inexequible. A su
juicio, los términos "dependencia" y "adscrito" denotan un
estado de subordinación, de dependencia y de inferioridad jerárquica que no se
compadece con la misión que, según el Estatuto Superior, debe cumplir la
Auditoría de la Contraloría General de la República. Señala que la Constitución
establece que los organismos que llevan a cabo funciones de control y, en
especial, funciones de control fiscal, se caracterizan por ser autónomos e
independientes, motivo por el cual la Auditoría General de la Contraloría de la
República, como órgano responsable de efectuar el control fiscal sobre la
Contraloría General de la República, debe contar con esas características y, en
esa medida, no puede pertenecer a la estructura interna de la Contraloría
General. Adicionalmente, indica cómo, en el derecho administrativo colombiano,
se ha entendido que las entidades adscritas son aquellas sobre las cuáles se
ejerce el denominado "control de tutela".
Intervención del
ciudadano Hernán Alonso Mazo Giraldo
A juicio del
coadyuvante, el artículo 81 de la Ley 106 de 1993 "viola ostensiblemente
el espíritu del constituyente al adscribir al Auditor al Despacho del Contralor
General de la República; adscripción que jurídica y materialmente genera
dependencia entorpeciendo el cumplimiento de las funciones que deben ser
independientes y autónomas del Contralor". Así mismo, la norma acusada
contraviene el concepto de auditoría, el cual implica la independencia del
órgano que ejerce esta función, como quiera que, sin ésta, se hace imposible
"juzgar e informar de manera justa y objetiva las actividades que esté
realizando". Agrega que, el poder de vigilancia que implica la función de
auditoría debe ser "autónomo e independiente" y debe estar orientado
al logro de "la eficiencia, la eficacia, economía y confiabilidad del ente
fiscalizador".
Por otra parte, el
interviniente asegura que "el legislador dio al traste y puso cortapisa a
la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente plasmada en el artículo 274
superior al desarrollar la institución de la Auditoría Externa incorporando en
la Ley 106 de 1993, en la estructura orgánica de la Contraloría General de la
República, la figura del Auditor Externo como una dependencia adscrita al
Despacho del Contralor, jerárquicamente por debajo de éste y de otros cargos de
la entidad controlada".
Señala que el diseño
legal de la Auditoría de la Contraloría General de la República, plasmado en la
Ley 106 de 1993, coarta a este órgano la autonomía que debería ostentar para
cumplir sus funciones de vigilancia a cabalidad. Así, la Auditoría carece de
presupuesto descentralizado y de autonomía presupuestal, como quiera que su
presupuesto forma parte del presupuesto de la Contraloría y el Auditor carece
de todo poder de ordenación del gasto de su dependencia. Además, desde el punto
de vista del régimen de administración de personal, le es aplicable el régimen
especial de carrera administrativa de la Contraloría (Ley 106 de 1993,
artículos 104, 115, 117, 118 y 119), sobre el que ejercen vigilancia
funcionarios de esta entidad. De igual forma, indica cómo, el artículo 105 de
la Ley 106 de 1993, asigna al cargo de Auditor de la Contraloría General de la
República el grado 20, de inferior jerarquía al de los cargos de Contralor y
Vicecontralor sobre los cuales, según claras disposiciones de las leyes 42 y
106 de 1993, se encuentra obligado a ejercer vigilancia. Sobre lo anterior,
manifiesta que "pese al imperativo constitucional que erigió a la
Auditoría Externa como suprema vigilante de la gestión fiscal de la Contraloría
General de la República, resulta inaudito que el ente vigilado sea quien
detenta y maneja toda la infraestructura atinente al funcionamiento o manejo
operativo laboral: de nómina, seguridad social, fondo de bienestar,
aprovisionamiento y dotación de toda clase de recursos físicos".
V. Concepto
del Procurador General de la Nación
En opinión del
representante del Ministerio Público, "la norma demandada se ajusta a la
Carta Política, toda vez que la función constitucionalmente atribuida al
auditor, su origen y forma de selección, así como la autonomía administrativa y
la descentralización del patrimonio que le reconoce la ley, permiten el
ejercicio del control fiscal con plena autonomía e independencia, de donde los
términos dependencia adscrita, deben ser interpretados bajo un contexto
constitucional que les de un sentido que haga aplicable la disposición
demandada y desarrolle la función constitucional prevista en el artículo 274 de
la Carta". Sobre este particular, agrega que "un examen aislado y
exclusivamente legal de la norma demandada, particularmente fundado sobre nociones
del derecho administrativo, podría conducir a la afirmación de que su texto es
contrario a la Constitución Política, en razón a que la auditoría tiene, en el
contenido literal de la ley, una relación de dependencia respecto de una
autoridad a la que se encuentra vinculada a través del control de tutela
(adscripción)".
Conforme a lo
anterior, el concepto fiscal señala que es necesario encontrar un significado
del término "dependencia" que se avenga con las disposiciones
constitucionales. A este respecto, manifiesta que, según el Diccionario de la
Lengua Española de la Real Academia de la Lengua, uno de los significados
naturales del término "dependencia" hace referencia a la idea de
"relación de origen o conexión", la cual tiende a asimilar "el
vocablo dependencia como un sinónimo de oficina, de entidad administrativa, de
cuadro perteneciente a la organización burocrática del Estado, sin expresar
indispensablemente una idea de subordinación jerárquica". Añade que, en
todo caso, "cualquiera de los dos grupos de definiciones [las jurídicas y
las naturales] no es abiertamente incompatible con los contenidos precisos de
la Carta, pues ésta no determinó los fundamentos básicos de la oficina del
auditor, no previó su ubicación dentro de la estructura administrativa del
Estado, sino que se preocupó apenas - como es debido - por señalar las
características a partir de las cuales se puede preservar la autonomía e
independencia del funcionario aludido". En este orden de ideas, estima que
el término "adscrito" debe ser interpretado en el sentido de designar
"una oficina agregada al servicio de un cuerpo administrativo", a fin
de evitar aquellos significados que hacen referencia a relaciones de
subordinación, dependencia, desconcentración o descentralización de funciones.
Por otra parte el
Procurador afirma que la ley, al diseñar la Auditoría de la Contraloría General
de la República, no podía crear un ente de rango superior a los órganos de
control establecidos en la Carta Política. En este sentido, el hecho de que la
Auditoría se enmarque dentro de la estructura general de la Contraloría General
de la República no constituye un motivo de inconstitucionalidad del artículo
demandado. En su opinión, "si se examina el contenido general de la Ley
106 de 1993, de la cual forma parte la norma acusada, se encontrará que la
antitécnica redacción del artículo 81 no mengua las condiciones de
independencia y autonomía de la auditoría y, al contrario, marca pautas y
establece características que afianzan tales condiciones". Sobre este
punto indica que, por ejemplo, el artículo 83 de la Ley 106 de 1993 determina
que el Auditor tiene facultades de administración de recursos humanos,
ordenación del gasto, contratación de compra y suministro de bienes y
servicios, etc., todo lo cual, aunado a la forma de designación de este
funcionario, pone en evidencia la autonomía administrativa y presupuestal de
que dispone la Auditoría de la Contraloría General de la República.
VI.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
El problema
planteado
2. A juicio del
demandante y del ciudadano coadyuvante, el artículo 81 de la Ley 106 de 1993
viola el artículo 274 de la Carta Política, en el cual se establece que la
vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República
estará a cargo de un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo
de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. Consideran que la
norma acusada, al señalar que la Auditoría de la Contraloría General de la
República es una dependencia adscrita al Despacho del Contralor General,
cercena la autonomía e independencia con que debe contar esa auditoría frente a
la entidad que debe vigilar y, en especial, frente al Despacho del Contralor
General, al cual resulta subordinada.
El apoderado de la
Contraloría General de la República considera que el artículo demandado es
exequible toda vez que respeta el diseño general impuesto por la Constitución
Política a la Auditoría de la Contraloría General de la República. Alega que,
al establecer que la auditoría es un órgano de carácter técnico, con autonomía
administrativa y presupuesto descentralizado, el artículo 81 de la Ley 106 de
1993 otorga a la auditoría instrumentos suficientes para llevar a cabo una
gestión fiscal en condiciones de autonomía e independencia. Empero, estima que
la expresión "la Auditoría de la Contraloría General de la República es
una dependencia (…) adscrita al Despacho del Contralor General de la
República" debe ser declarada inexequible, como quiera que los términos
"adscrita" y "dependencia", conforme al significado que a
los mismos les ha sido otorgado en el derecho administrativo colombiano,
denotan un estado de subordinación, de dependencia y de inferioridad jerárquica
que contraviene la autonomía e independencia con que debe contar un organismo
que lleve a cabo funciones de control fiscal.
En opinión del
Procurador General de la Nación, las características que el artículo 81 de la
Ley 106 de 1993 otorga a la Auditoría General de la República (origen y forma
de selección del auditor, autonomía y descentralización presupuestal) militan
en favor de su exequibilidad. Igualmente, considera que los términos empleados
por la norma acusada no deben ser interpretados conforme a su acepción
meramente legal, derivada de nociones del derecho administrativo. Al respecto,
indica que las expresiones "dependencia" y "adscripción"
ostentan múltiples significados, dentro de los cuales deben ser preferidos por
el intérprete aquellos que no impliquen relaciones de jerarquía, subordinación
o dependencia. Por último, la vista fiscal señala que el artículo demandado
debe ser interpretado en concordancia con las demás normas de la Ley 106 de
1993 que se refieren a la Auditoría de la Contraloría General de la República,
las cuales ponen de presente y afianzan el carácter autónomo e independiente
del anotado órgano.
Con base en lo
anterior, la Corte debe determinar si el artículo 81 de la Ley 106 de 1993, al
establecer la naturaleza de la Auditoría de la Contraloría General de la
República, vulnera lo dispuesto en el artículo 274 de la Carta.
3. Según lo
dispuesto en el artículo 267 del Estatuto Superior, el control fiscal es una
función pública que consiste en vigilar la gestión fiscal de la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación. A
nivel nacional esta función es ejercida por la Contraloría General de la Nación
y, a nivel local y departamental, por las contralorías distritales, municipales
y departamentales. A su turno, según el artículo 274 de la Carta, la vigilancia
de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República será ejercida
por un auditor elegido para periodos de dos años por el Consejo de Estado, de
terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.
La vigilancia
fiscal, conforme a la norma constitucional antes citada, se realiza mediante un
control financiero, de gestión y de resultados enmarcado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Esta Corporación ha
señalado que el control fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura
"el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para
las finanzas del Estado."[1]
En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gestión fiscal hace
referencia a la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las
distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto,
inversión y disposición.[2]
A su turno, según la Corte, la vigilancia de esta gestión "se endereza a
establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas,
financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron
de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los
principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador
General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que
administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y
proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos
inmediatos de la administración."[3]
Así mismo, la
jurisprudencia constitucional ha estimado que el ejercicio del control fiscal
externo impone, como requisito esencial, que los órganos que lo lleven a cabo
sean de carácter técnico y gocen de autonomía administrativa, presupuestal y
jurídica.[4]
De manera general, la Corporación ha considerado que la autonomía que ostentan
los organismos que llevan a cabo funciones de control fiscal externo debe ser
entendida en el marco del Estado unitario (C.P., artículo 1°), lo cual
significa que ésta se ejerce con arreglo a los principios establecidos por la
Constitución Política y la ley.[5]
En este sentido la mencionada autonomía consiste, básicamente, en el
"establecimiento de una estructura y organización de naturaleza
administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de
competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden
ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través de
órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de
recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar,
dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la
intervención de otras autoridades u órganos."[6]
4. Para cumplir a
cabalidad con las misiones que la Constitución Política le ha asignado (C.P.,
artículos 267 y 268), la Contraloría General de la República requiere de los
recursos y bienes públicos necesarios para su funcionamiento eficiente. Por
estos motivos, esta entidad ha sido incluida en la ley orgánica del presupuesto
como uno de los órganos que conforman el presupuesto general de la nación
(Decreto 111 de 1996, artículo 3°).  De este modo, la Contraloría, en cuanto
administra, ejecuta, gasta y adquiere recursos públicos como cualquier otro
organismo estatal, realiza una gestión fiscal que debe ceñirse a las normas
constitucionales y orgánicas presupuestales respectivas.
El cumplimiento de
los fines del Estado (C.P., artículo 2°) y la exigencia constitucional de
manejar con diligencia y probidad los dineros públicos (C.P., artículo 209),[7] implican que la gestión
fiscal que lleve a cabo la Contraloría General de la República no quede exenta
de vigilancia. En efecto, el hecho de que, según las normas constitucionales,
esta entidad sea el máximo órgano de control fiscal en la organización estatal
colombiana no significa que la gestión fiscal que realiza con los recursos
públicos que le asigne el presupuesto general de la nación, no sea susceptible
de la misma vigilancia fiscal a que están sujetos todos los otros organismos y
entidades del Estado.
Ahora bien,
atentaría contra los principios constitucionales de equidad, transparencia e
imparcialidad (C.P., artículos 209 y 267) el que fuera la propia Contraloría
General de la República la que llevara a cabo, de manera exclusiva, la
vigilancia sobre sus propios actos de gestión fiscal. Por este motivo, la Carta
Política, en su artículo 274, determinó que el control de la gestión fiscal
desarrollada por la entidad antes anotada fuera ejecutada por un auditor
elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado de terna enviada por
la Corte Suprema de Justicia.
Aunque la norma
constitucional no especifica en qué términos debe desarrollarse la vigilancia
de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República por parte del
auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de
moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes públicos impone
concluir que la anotada vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de
conformidad con los mismos principios que regulan el control fiscal que la
Contraloría General de la República realiza frente a las restantes entidades y
organismos del Estado. Si ello es así, la auditoría a que se refiere el
artículo 274 de la Constitución Política debe contar con todas aquellas
garantías de autonomía que el Estatuto Superior depara a los órganos que llevan
a cabo la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia para la realización de
sus funciones.
Por estos motivos,
las normas legales que desarrollen el artículo 274 de la Carta y establezcan el
diseño, funciones y competencias de la Auditoría de la Contraloría General de
la República deben permitir que ésta sea autónoma para desarrollar sus
competencias. Es decir, la mencionada auditoría debe contar con autonomía
administrativa, presupuestal y jurídica frente a la Contraloría General de la
República, de acuerdo a los términos que se definen a continuación.
5. Conforme a la
jurisprudencia de esta Corte y las disposiciones del artículo 267 de la Carta
Política, la autonomía genérica antes señalada se traduce en tres
características específicas y concurrentes: (1) autonomía administrativa; (2)
autonomía presupuestal; y, (3) autonomía jurídica.
En punto a la autonomía
administrativa de los organismos que ejercen el control fiscal externo, la
Corporación ha señalado que ésta consiste, en el ejercicio de todas aquellas
potestades y funciones inherentes a su propia organización y a las que les
corresponde cumplir de conformidad con los artículos 267 y 268 del Estatuto
Superior, sin injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades
públicas.[8]
Respecto a la autonomía
presupuestal de las entidades u órganos que llevan a cabo un control
externo de la gestión fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que
consiste en la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a
través de la contratación y de la ordenación del gasto[9] o, dicho de otro modo,
el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reside en las facultades de
manejo, administración y disposición de los recursos previamente apropiados en
la ley anual del presupuesto, de contratación y de ordenación del gasto, todo
esto de conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley
orgánica del presupuesto.[10]
Por último, la autonomía
jurídica de los órganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por
una parte, implica que el servidor público que ostenta la dirección del órgano
no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las
entidades objeto del control. De otro lado, significa que los actos por medio
de los cuales se ejerce la vigilancia de la gestión fiscal no pueden estar
sometidos a la aprobación, al control o a la revisión por parte de los entes
sobre los cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la Corte ha estimado
que la autonomía jurídica de los organismos de control resulta vulnerada cuando
una disposición legal (1) somete al supremo director de un órgano de control a
algún tipo de dirección funcional o jerárquica en asuntos que, conforme a la
Constitución Política, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias
del organismo de control a funcionarios que no dependan jerárquicamente de
quien ostenta la dirección de ese órgano; y, (3) atribuye funciones que, según
la Carta Política, son exclusivas del director del órgano de control, a un
funcionario distinto a éste.[11]
Resta entonces
estudiar si la norma demandada inhibe, de alguna forma, la autonomía
administrativa, presupuestal y jurídica de la Auditoría de la Contraloría
General de la República en el cumplimiento de las funciones de vigilancia de la
gestión fiscal que el artículo 274 de la Constitución Política le ha
encomendado.
6. Según el
demandante, el ciudadano coadyuvante y el apoderado de la Contraloría General
de la República, el artículo 81 de la Ley 106 de 1993, al establecer la
naturaleza de la auditoría del máximo organismo de control fiscal, emplea unos
términos que son contrarios a la autonomía e independencia con que el órgano
anotado debe contar para desarrollar a cabalidad su cometido constitucional. A
su juicio, la norma acusada utiliza las expresiones "adscripción" y
"dependencia" para referirse a la relación que se establece entre la
auditoría y el Despacho del Contralor General de la República, las cuales,
conforme a la tradición del derecho administrativo colombiano, indican un
estado de subordinación, de dependencia y de inferioridad jerárquica.
En principio,
resulta acertada la apreciación antes mencionada en el sentido de que,
inicialmente, podría afirmarse que el significado jurídico, de los
términos "adscripción" y "dependencia" denota subordinación
y sometimiento. En efecto, se ha entendido que la adscripción es una figura a
través de la cual se hace efectivo el mecanismo de la desconcentración y que
consiste en otorgar por vía legal a un servidor público una función que, en
principio, corresponde a otro servidor público de superior jerarquía, la cual
aquél ejerce en nombre de éste.[12]
De igual forma, en el derecho colombiano, a partir de la reforma constitucional
de 1968, las entidades descentralizadas de la rama ejecutiva del poder público
se clasifican en entidades adscritas y vinculadas (decreto-ley 1050 de 1968,
artículo 1°). Las primeras están integradas por las superintendencias y los
establecimientos públicos, las cuales se encuentran adscritas a un ministerio o
departamento administrativo que ejerce sobre aquéllas el denominado control de
tutela (decreto-ley 3130 de 1968, artículo 8°).
A su turno, dentro
de los distintos significados jurídicos que se ha otorgado al término
"dependencia", cabe destacar aquél que hace referencia a una
"oficina pública o privada en situación supeditada a otra superior."[13] No obstante, desde una
perspectiva jurídica, esta última expresión también puede significar
"entidad u órgano del Estado", que pertenece a una esfera pública
definida - como las ramas del poder público - sin que, necesariamente, deba por
ello estar subordinada o sometida al poder de otra entidad.
Sin embargo, es
cierto que si los términos empleados en la disposición demandada fueran
estrictamente interpretados en su sentido técnico-jurídico, resultarían
inexequibles, pues una entidad “adscrita” y “dependiente” del Despacho del
Contralor General de la República no podría tener la autonomía administrativa,
presupuestal y jurídica (ver supra, fundamentos jurídicos 3, 4 y 5) que
debe caracterizar a la Auditoria de que trata el artículo 274 de la
Constitución.
Pese a lo anterior,
el Procurador General de la Nación señala que las expresiones
"adscripción" y "dependencia" poseen significados
adicionales a los jurídicos, algunos de los cuales no denotan relaciones de
subordinación o dependencia jerárquicas. Así, según el Diccionario de la Lengua
Española de la Real Academia Española, por "adscripción" se entiende
la "acción y el efecto de adscribir", término este último que
significa, "inscribir, contar entre lo que corresponde a una persona o
cosa, atribuir" y "agregar a una persona al servicio de un cuerpo o
destino". Por su parte, el término "dependencia" se encuentra
definido por el mismo diccionario, entre otras cosas, como "relación de
origen o conexión". En este último punto, puede añadirse que, como fue
expresado más arriba, la expresión dependencia puede ser interpretada,
tanto en el ámbito jurídico como dentro del uso ordinario del lenguaje, como
entidad, agencia u órgano del Estado. En este sentido, se entiende que
"depende" del poder público que la origina y legitima, pero que no
tiene necesariamente una relación jerárquica con otro órgano o entidad del
Estado.
En consecuencia, es
acertado afirmar que los vocablos “dependencia” y “adscrita” pueden tener
significados distintos a los que se les atribuye en el más estricto lenguaje
jurídico, los que pueden resultar compatibles con las características que debe
tener la Auditoría de que trata la norma demandada. En efecto, en virtud de los
significados antes mencionados podría entenderse que la disposición que se
estudia se limita a indicar que la Auditoría de la Contraloría General de la
República es una entidad anexa o adjunta al Despacho del Contralor General, sin
que lo anterior implique una relación jerárquica o de subordinación.
No obstante, esta
interpretación no se produce a partir del entendimiento natural y obvio del
lenguaje utilizado en la norma demandada. Efectivamente, en la medida en que la
disposición demandada hace referencia a la naturaleza de un órgano del Estado
colombiano, la interpretación de la misma tiende a producirse, en forma
natural, a partir de los postulados lingüísticos que, de manera tradicional, se
utilizan para referirse a las funciones estatales y a las relaciones entre
organismos del Estado y que indican que términos como "adscripción" o
"dependencia" señalan la existencia de relaciones de subordinación o
jerarquía. En consecuencia, no puede negarse que existe una ambigüedad que, de
ser el caso, tendría que ser aclarada mediante una sentencia condicionada.
Ahora bien, se pregunta la Corte si, en casos como el presente prospera una
decisión de tal naturaleza.
7. De acuerdo con el
principio hermenéutico de conservación del derecho,[14] también conocido como
principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución,[15] la Corte
Constitucional no puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por
vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una
interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional. De ser
así, el juez de la Carta se encuentra en la obligación de declarar la
exequibilidad de la norma legal condicionada a que ésta sea entendida de
acuerdo con la interpretación que se concilia con el Estatuto Superior. Con
esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, alguno de los
posibles efectos jurídicos de la disposición demandada, de manera tal que se
conserve, al máximo, la voluntad del legislador.
Sin embargo, si la
interpretación conforme a la Constitución de una determinada norma le resta a
esta última todo efecto jurídico, lo que en realidad debería proceder es una
declaratoria de inexequibilidad pura y simple. Ciertamente, en un evento como
el mencionado, las dos decisiones - de exequibilidad condicionada y de
inexequibilidad - serían, en la practica, equivalentes, siendo la última mucho
más acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jurídica.
Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una
disposición que carece de toda eficacia jurídica, pues se contradice el
principio del efecto útil de las normas generando, al mismo tiempo, una
circunstancia que puede originar grave confusión e incertidumbre.
8. Si el término
"dependencia" se entiende en el segundo de los sentidos antes mencionados
- como entidad u órgano del poder público -, su utilización, en la norma
demandada, tiene como efecto la creación de una institución autónoma encargada
exclusivamente de ejercer la función de que trata el artículo 274 de la C.P. En
estos términos, se trata de denotar y diferenciar a dicho órgano de los otros
creados por la Constitución o la ley y de indicar que el control fiscal sobre
la Contraloría General será ejercido por dicha entidad y no por una persona -
auditor - o por funcionarios de otra institución.
En consecuencia,
dada la primacía del principio democrático esta Corporación debe avalar la
exequibilidad de la utilización de la mencionada expresión en la norma
demandada, bajo el entendido de que aquello que se denota como una dependencia,
no es otra cosa que un órgano autónomo de fiscalización a través del cual se
ejerce el control fiscal de que trata el artículo 274 de la C.P.
No obstante no
ocurre lo mismo con la expresión "adscrita al Despacho del Contralor
General de la Nación”, del artículo 81 de la Ley 106 de 1993. Ciertamente,
dicha expresión, sólo tienen efectos jurídicos si es interpretada dentro del
sentido técnico que la comunidad jurídica le reconoce, en cuyo caso, es
inconstitucional. Si, por el contrario, se limita su entendimiento a algunos de
los significados que pueden tener en el lenguaje común - (como encontrarse
anexa a o hacer parte de) , podría permanecer en el ordenamiento,
pero, no obstante, carecería de toda eficacia jurídica. En efecto, indicar que
la Auditoria se encuentra adscrita al Despacho del Contralor General de la
República, sin que ello implique alguna relación de subordinación, sujeción,
sometimiento o siquiera, coordinación, no genera ningún efecto jurídico directo
ni indirecto.
En este sentido, no
resulta apropiado aplicar el principio de conservación del derecho a fin de
producir una sentencia de constitucionalidad condicionada, pues no es claro
cuál es la obra legislativa que se podría conservar y, en cambio, se estaría
permitiendo que siguiera en el ordenamiento una disposición jurídica confusa
que puede afectar el principio de seguridad jurídica - al crear eventuales
distorsiones en la interpretación -, así como el principio del efecto útil de
las normas jurídicas.
Por las razones
anotadas, la Corte declarará inexequible la expresión  “adscrita al Despacho
del Contralor General de la Nación” del artículo 81 de la Ley 106 de 1993.
9. El demandante
cuestiona el contenido normativo integral del artículo 81 de la ley 106 de
1993. No obstante, los cargos que formula no parecen comprometer las
expresiones “de carácter técnico” y “con la autonomía administrativa
señalada en la presente ley presupuesto descentralizado”, pues las mismas
en nada afectan la independencia y autonomía que deben caracterizar a la
Auditoria respecto de la entidad que debe vigilar. Por el contrario, la
naturaleza técnica de la entidad y el carácter descentralizado de su
presupuesto, se avienen a las condiciones que la Carta impone para el adecuado
ejercicio de la función de control fiscal externo que es, exactamente, la que
cumple la Auditoria respecto de la Contraloría General de la Nación. Por
consiguiente, la Corte declarará la exequibilidad de dichas expresiones.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLE la expresión "adscrita al Despacho del Contralor
General de la Nación” contenida en el artículo 81 de la Ley 106 de 1993.
Segundo.- Con
la excepción contenida en el numeral primero de la parte resolutiva de esta
providencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 81 de la Ley 106 de 1993,
bajo el entendido de que la expresión “dependencia” se refiere a un órgano de
fiscalización autónomo de origen constitucional.
Notifíquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-499/98
AUDITORIA DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance del vocablo dependencia (Salvamento parcial
de voto)
La mayoría usa un
concepto "locativo" para fijar el alcance del vocablo
"dependencia", tomando a la Auditoría como una oficina más dentro del
edificio de la Contraloría General. Los suscritos magistrados estimamos, en
cambio, que esa expresión tiene un contenido material que, en el texto de la
norma encajaba con el carácter adscrito, que la Corte, con razón, ha encontrado
inconstitucional. La Sentencia incurre, además, en una flagrante contradicción:
declara exequible (es decir, ejecutable, en cuanto no es inconstitucional) la
expresión "dependencia", que lleva implícita la nota de la
subordinación, pero inmediatamente condiciona esa exequibilidad, bajo el
entendido de que se refiere a un órgano de fiscalización "autónomo".
En otros términos, para la Corte, el vocablo es constitucional solamente si se
lo entiende contrario a su sentido natural y obvio.
Referencia:
Expediente D-2003
Con el acostumbrado
respeto, nos apartamos de la decisión de la Corte en cuanto declaró exequible
la expresión "dependencia", con la cual el artículo 81 de la Ley 106
de 1993 calificó a la Auditoría de la Contraloría General de la República.
A nuestro modo de
ver, resultaba mucho más precisa y contundente la ponencia original, en la cual
se proponía que la indicada palabra, al igual que la adscripción de la
Auditoría al Despacho del Contralor General, fuera declarada inexequible.
Prefirió la mayoría
usar un concepto "locativo" para fijar el alcance del vocablo
"dependencia", tomando entonces a la Auditoría como una oficina más
dentro del edificio de la Contraloría General.
Los suscritos
magistrados estimamos, en cambio, que esa expresión tiene un contenido material
que, en el texto de la norma encajaba con el carácter adscrito, que la Corte,
con razón, ha encontrado inconstitucional.
Es decir, según
nuestro criterio, el legislador, contrariando la voluntad del Constituyente,
buscó hacer que la Auditoría "dependiera" del Contralor y por eso la
adscribía a su Despacho.
Al tenor del
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, la voz
"dependencia" tiene, entre otros, los significados de
"subordinación a un poder mayor"; "relación de origen o
conexión", "sección o colectividad subordinada a un poder";
"oficina pública o privada, dependiente de otra superior"; "en
un comercio, conjunto de dependientes". En todos ellos, el denominador
común es, sin lugar a mayores especulaciones, el carácter subordinado de la
persona o entidad dependiente.
En la última
acepción del Diccionario se habla de la "dependencia" como de
"cada habitación o espacio dedicados a los servicios de una casa".
Creemos que era la menos indicada para interpretar el sentido dado al vocablo
en la norma acusada.
La Sentencia
incurre, además, en una flagrante contradicción: declara exequible (es decir,
ejecutable, en cuanto no es inconstitucional) la expresión
"dependencia", que lleva implícita la nota de la subordinación, pero
inmediatamente condiciona esa exequibilidad, bajo el entendido de que se
refiere a un órgano de fiscalización "autónomo". En otros términos,
para la Corte, el vocablo es constitucional solamente si se lo entiende
contrario a su sentido natural y obvio.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] SC-132/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). En este mismo
sentido, véanse, las SC-534/93 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-167/95 (MP.
Fabio Morón Díaz) y SC-374/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[2] SC-529/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse, también,
las SC-586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo) y
SC-570/97 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[3] SC-529/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4] SC-132/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); SC-374/95 (MP.
Antonio Barrera Carbonell); SC-534/93 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-167/95 (MP.
Fabio Morón Díaz); SC-586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio
Hernández Galindo); SC-100/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-272/96
(MP. Antonio Barrera Carbonell).
[5] SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[6] SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[7] SC-586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández
Galindo).
[8] SC-100/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-272/96 (MP.
Antonio Barrera Carbonell).
[9] SC-592/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10] SC-101/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-192/97 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); SC-283/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-315/97 (MP.
Hernando Herrera Vergara).
[11] ST-006/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); SC-283/97 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[12] Véase, Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo,
Santa Fe de Bogotá, Temis, 1994, p. 44.
[13] Véase, Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico
de Derecho Usual, tomo III, Heliasta, Buenos Aires, 1989, p. 87.
[14] SC-600A/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-100/96 (MP.
Alejandro Martínez Caballero); SC-280/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
SC-065/97 (MP. Jorge Arango Mejía y Alejandro Martínez Caballero); SC-320/97
(MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-324/97 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); SC-466/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-468/97 (MP.
Alejandro Martínez Caballero).
[15] SC-070/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).