C-391-00
Sentencia C-391/00
Sentencia
C-391/00
DISTRITO CAPITAL-Extensión facultad para gravar venta de
billetes de loterías foráneas
EXTRALIMITACION
DE FACULTADES O COMPETENCIAS EN EXPEDICION DE NORMAS-Controversia en cualquier tiempo
atendiendo Constitución vigente
Según lo ha
establecido la jurisprudencia constitucional, los cargos enderezados a impugnar
un acto por presunto desbordamiento en el ejercicio de las competencias, deben
estudiarse respecto de la Constitución vigente al momento de la expedición de
la respectiva disposición. Adicionalmente, la Corte ha entendido que el vicio
que se origina en una extralimitación de facultades del órgano que expide la
correspondiente disposición puede ser controvertido en cualquier momento. En
criterio de esta Corporación, la falta de competencia implica la ausencia de un
presupuesto fundamental que no puede ser saneado por el paso del tiempo. En
consecuencia, si verdaderamente existiera un cargo por extralimitación de
competencias en el proceso de expedición de las normas demandadas, no existiría
impedimento alguno para que la Corte realizara el respectivo análisis teniendo
como referente la Carta Política vigente al momento de su expedición.
EXTRALIMITACION
EN EJERCICIO DE FUNCIONES-Vicio
de competencia
EXTRALIMITACION
EN EJERCICIO DE FUNCIONES-No
puede consistir en una vulneración material o sustancial de la Constitución
DECRETO LEGISLATIVO-Conversión en legislación permanente
DECRETO
LEGISLATIVO-Desbordamiento
de facultades/DECRETO LEGISLATIVO-Vicio de competencia
NORMAS DE ESTADOS
DE EXCEPCION-Conversión en
legislación permanente
ENTIDADES
TERRITORIALES-Vocación
tributaria/DISTRITO CAPITAL-Vocación tributaria
DEPARTAMENTO Y
DISTRITO CAPITAL-Facultad
tributaria semejante
DEPARTAMENTO Y
DISTRITO CAPITAL-Trato
idéntico para distribución del situado fiscal
La propia
Constitución trata de idéntica manera, para efectos de la distribución del
situado fiscal, a los departamentos y a los distritos, con lo cual queda
saldada toda duda sobre la facultad del legislador para realizar una tal
asimilación en materia fiscal, siempre que respete las restantes reglas
constitucionales sobre la materia y, en particular, la especial naturaleza y
función de los distritos dentro del régimen de ordenamiento territorial.
DEPARTAMENTO DE
CUNDINAMARCA Y DISTRITO CAPITAL DE SANTAFE DE BOGOTA-Facultad de gravar venta de billetes de
loterías foráneas
DEPARTAMENTO Y
DISTRITO CAPITAL-Responsabilidades
similares en materia de salud
ENTIDADES
TERRITORIALES-No son
propietarias de potestad tributaria/ENTIDADES TERRITORIALES-Inexistencia
de derechos adquiridos sobre potestad tributaria
RENTAS
TRIBUTARIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Respeto por legislador
RENTAS
TRIBUTARIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/RENTAS TRIBUTARIAS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Intervención del poder central/RENTAS TRIBUTARIAS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Garantía no es contraria a facultad del Congreso de
autorizarlos, modificarlos o derogarlos
Como lo ha
señalado la Corporación, al hablar de “rentas tributarias”, el artículo 362 de
la C.P. se está refiriendo al producto de un determinado tributo, es decir, a
las rentas territoriales efectivamente causadas, gracias a un impuesto, tasa o
contribución. No obstante, no resulta tan claro que, adicionalmente, la
mencionada disposición constitucional comprenda la facultad tributaria que la
ley le confiere a una entidad territorial para que cobre o imponga un tributo.
Esta Corporación encontró que la aplicación del principio democrático no
permite aceptar que, al conferirle a una determinada entidad territorial una
cierta facultad tributaria, el legislador le esté reconociendo un derecho intangible,
consistente en la facultad de cobrar la renta sin futuras intervenciones del
poder central. Como lo había mencionado esta Corte “nada en el artículo 362
estudiado, conduce a que el intérprete de la Carta, pueda sacrificar
completamente el principio democrático en nombre de la estabilidad de los
fiscos territoriales.” Si se aceptara que la entidad territorial es propietaria
de la correspondiente potestad tributaria, el régimen de las finanzas
intergubernamentales sería irreformable, lo que impediría la función de los
órganos centrales de gobierno de diseñar, según su leal saber y entender, una
política económica nacional coherente, estable y sana. No parece ajustado a los
mandatos constitucionales, dar supremacía absoluta a la estabilidad de los fiscos
de las entidades territoriales, perpetuando el régimen legal que define sus
fuentes internas de financiación, sobre una nueva opción de política económica
o sobre la estabilidad de la economía nacional”. Las disposiciones del artículo
362 de la Constitución deben armonizarse con el contenido del Estatuto
Superior, en el sentido de afirmar que la garantía contenida en la primera de
las normas mencionadas no es contraria a la facultad del Congreso de autorizar,
modificar o derogar tributos de las entidades territoriales.” En efecto, lo que
el mencionado artículo constitucional protege, es la intangibilidad de las
rentas efectivamente causadas a favor de una determinada entidad territorial en
virtud de la aplicación de un cierto régimen tributario. Desde un punto de
vista estrictamente constitucional, mientras no se afecten las rentas
efectivamente causadas en virtud de una determinada obligación tributaria, el
legislador tiene la facultad de reformar o derogar el respectivo régimen
tributario, sin que ello pueda comprometer la garantía contenida en el artículo
362 de la Constitución.
RENTAS
TRIBUTARIAS-Producto de un
tributo/RENTAS TRIBUTARIAS-Facultad de creación o imposición no puede
ser objeto de dominio
ENTIDADES
TERRITORIALES-Inexistencia
de derechos adquiridos sobre potestades fiscales confiadas por ley
PRINCIPIO DE
UNIDAD NORMATIVA-Causales
de procedencia atendiendo jurisprudencia constitucional
Referencia:
expediente D-2607
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Decreto Legislativo 1144 de 1956
"por el cual se hacen extensivas al distrito Especial de Bogotá unas
autorizaciones" y el Artículo 1° de la Ley 141 de 1961 "por la
cual se adopta una legislación de emergencia y se dictan otras
disposiciones".
Actor: Alfonso
Villamarin Molina
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., cinco  (5) de abril de  dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano ALFONSO VILLAMARIN MOLINA
demandó el artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1144 de 1956, "por el
cual se hacen extensivas al distrito Especial de Bogotá unas autorizaciones"
y el artículo 1° de la Ley 141 de 1961 "por la cual se adopta una
legislación de emergencia y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
El texto de las
disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº
29048 del 2 de junio de 1956 y el Diario Oficial Nº 30694 del 23 de diciembre
de 1961, es el siguiente:
"DECRETO 1144 de 1956
(18 de mayo)
"por el cual se hacen extensivas al distrito
Especial de Bogotá unas autorizaciones"
DECRETA
Artículo
Primero.- "Con
destino a la asistencia pública, hácese extensiva al Distrito Especial de
Bogotá la facultad otorgada a los Departamentos por la Ley 64 de 1923.
(…)"
"Ley 141 de 1961
(16 de diciembre)
"Por la cual se adopta una legislación
de emergencia y se dictan otras disposiciones"
Artículo
Primero.- Adóptase como leyes los decretos legislativos dictados con invocación
del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil
novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil
novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido
abolidas o modificadas por leyes posteriores.
(…)"
(Se resalta lo
demandado)
III. LA DEMANDA
En primer lugar, el
actor manifiesta que tanto el gobierno, al expedir el artículo 1 del Decreto
1144 de 1956, como el Congreso, al adoptar dicha norma como legislación
permanente a través del artículo 1 de la Ley 141 de 1961, excedieron sus
competencias constitucionales, razón por la cual vulneraron lo dispuesto en los
artículos 30, 76, 121 y 183 de la Constitución Política de 1886. En su
criterio, los mencionados órganos carecían de competencia para otorgarle al
Distrito Especial de Bogotá - hoy Distrito Capital -  la facultad de gravar la
venta de billetes de loterías foráneas en su territorio.
Para fundamentar su
aserto, el actor explica que el impuesto a las loterías foráneas fue creado por
la Ley 64 de 1923, que autorizó a los departamentos a gravar, hasta con un 10%
del valor nominal, la circulación y venta de billetes de loterías extranjeras o
de otros departamentos. Indica que, en desarrollo de esa facultad, el
departamento de Cundinamarca mediante las Ordenanzas N° 51 de 1925 y N° 11 de
1926, dispuso el cobro de dicho impuesto en su territorio. Agrega que desde
entonces y hasta la expedición de la norma acusada, dicho impuesto "tenía
la naturaleza, claramente definida por el legislador, de renta
departamental".
Afirma que,
posteriormente, el artículo 1 del Decreto Legislativo 1144 de 1956, dictado por
el gobierno en uso de las facultades conferidas por el artículo 121 de la
Carta,  hizo extensiva al Distrito Especial de Bogotá, la autorización otorgada
a los departamentos por la Ley 64 de 1923 y, de esta forma, desconoció "el
derecho adquirido del departamento de Cundinamarca sobre las rentas
provenientes del impuesto de Loterías Foráneas". Al respecto, asevera que,
de acuerdo con los artículos 30 y 183 de la Constitución Política del 1886,
tales rentas eran de propiedad exclusiva de los departamentos y, por lo tanto,
gozaban de las mismas garantías de la propiedad y rentas de los particulares.
De acuerdo con lo
anterior, estima que el legislador extraordinario, en ejercicio de la facultad
conferida, para determinar el régimen administrativo especial de la ciudad de
Bogotá (A.L. N° 1 de 1945), no podía transformar en distritales rentas de
naturaleza departamental que se causaran en el creado Distrito Especial. Afirma
que las competencias del legislador sólo le permitían disponer de la forma de
participación del Distrito en las rentas departamentales.
En segundo término,
el demandante señala que las disposiciones acusadas   desconocen los artículos
58, 294, 324 y 362 de la Constitución de 1991. Manifiesta que la Carta Política
vigente, de la misma forma que la anterior, protege los bienes y  derechos de
las entidades territoriales. Indica que los artículos 294 y 362 en concordancia
con el artículo 58 de la constitución, "protegen con mayor énfasis y claridad
los bienes y rentas de las  entidades territoriales".  Agrega que el
artículo 324 de la Carta, similar al artículo 199 de la Constitución anterior,
establece la competencia del Legislador para determinar la participación del
Distrito Capital sobre las rentas departamentales que se causen en su
territorio, pero no para traspasar una renta departamental al Distrito. De esta
forma, el actor concluye que los argumentos señalados para fundamentar la
inexequibilidad de la norma bajo la Constitución de 1886, son igualmente
válidos para cuestionar su constitucionalidad bajo el Estatuto Superior
vigente.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Concejal de Santa Fe de Bogotá D.C. Luis Alfonso Rodríguez Avila
El ciudadano Luis
Alfonso Rodríguez Avila, en su condición de concejal de Santa Fe de Bogotá D.C.
intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
En criterio del
interviniente, "lo que está en discusión dentro del presente proceso, es
la validez constitucional de la facultad otorgada al Distrito Capital de Santa
Fe de Bogotá, por una norma tributaria con jerarquía de ley, para establecer y
cobrar como renta tributaria propia, el impuesto de loterías foráneas". De
esta manera, estima que, contrariamente a lo que afirma el demandante, el
asunto que se discute es "un problema de fondo y no se refiere a la
competencia del legislador" y, en consecuencia, el  examen de las normas
acusadas debe hacerse de acuerdo con las disposiciones constitucionales
vigentes y no bajo preceptos ya derogados.
Respecto a la
presunta violación  de los artículos 294, 324 y 362 de la Carta de 1991,
asevera que "en materia de creación de tributos y asignación de la
titularidad de los mismos, no cabe hablar  de derechos adquiridos. La ley puede
validamente determinar en las condiciones fijadas en los artículos 338 y 363 de
la Constitución Política, la creación de un tributo y definir la titularidad
del mismo".
Afirma que, de
acuerdo con el artículo 336 de la Constitución las rentas provenientes de los
monopolios de suerte y azar se destinan a la prestación de los servicios de
salud (Art. 336 inc. 4) y este mandato implica que la definición de la
titularidad de tales rentas debe guardar relación con la distribución de
competencia para la prestación de dicho servicio. Anota que dicha regulación de
competencia fue realizada mediante la Ley 60 de 1993, en concordancia con la
Ley 10 de 1990 y la Ley 100 de 1993. Sobre este punto precisa que "(e)l
servicio de salud en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá no depende del
servicio de salud del Departamento de Cundinamarca. Cada uno de tales entes
territoriales tiene al respecto los mismos niveles de autonomía y en esta
medida, las rentas destinadas al sector salud que se generen en la Capital de
la República son de carácter distrital y las que se causen en los Municipios de
Cundinamarca son de carácter Departamental. (...) la titularidad de la renta
destinadas al sector salud, entre ellas el impuesto de loterías foráneas,
depende de la forma en que hayan sido distribuidas las competencias para la
prestación del servicio de salud, de acuerdo con la Constitución, entre el
Distrito Capital y el Departamento de Cundinamarca". En consecuencia,
anota que "(n)egarle al Distrito Capital la posibilidad de establecer el
impuesto de loterías foráneas, sería tanto como crear una discriminación entre
los servicios de salud del Distrito y del Departamento (…)".
Así mismo, asevera
que del contenido del artículo 338 de la Carta se desprende el principio de
"No tributación sin representación" y los habitantes del Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá, no tienen representación en la Asamblea del
Departamento de Cundinamarca (art. 327 C.P.) y en principio no están obligados
a tributar para el Departamento, salvo las excepciones que expresamente
establezca la Ley. Agrega que las normas demandadas otorgan plena vigencia a
dicho principio. Indica que el Distrito Capital tiene una vocación tributaria
autónoma  y, de acuerdo a las normas constitucionales, no está sometido a la
tutela fiscal y administrativa del Departamento.
Por último,
manifiesta que el Departamento de Cundinamarca recauda, aproximadamente, cada
año cinco mil cien millones de pesos ($5.100.000.000) por concepto  del
impuesto de loterías foráneas. Señala que debido a una "terrible pereza
fiscal" el Departamento se limita a recaudar la suma mencionada, en su
totalidad, en el Distrito Capital. Sin embargo, el Distrito no recibe ingreso
alguno por concepto de este impuesto. Expresa el interviniente que, por considerar
que el Decreto 1144 de 1956 era aplicable  frente a la actual Constitución
Política,  en su calidad de concejal presentó el proyecto de Acuerdo N° 125
mediante el cual "se establece el impuesto de loterías foráneas como renta
del Distrito Capital", proyecto que se encuentra actualmente en
discusión.
2. Intervención
de la Lotería de Bogotá
El apoderado
judicial de la Lotería de Bogotá, se opone a las pretensiones del actor. En
primer lugar, el interviniente estima que no es posible que la Corte
Constitucional se pronuncie sobre la presunta violación de disposiciones de la
Constitución de 1886, por cuanto su competencia, de acuerdo con el art. 241
C.P., "debe ejercerse en relación con  las normas del ordenamiento
constitucional vigente a partir de 1991".
De otra parte,
expresa que desde la vigencia de la nueva Constitución, luego de
"constituido un monopolio por el legislador a favor de cualquier ente
territorial, una ley posterior no puede desconocerlo trasladándolo a la Nación
o a otro ente territorial, ya que su propiedad se ha radicado exclusivamente en
cabeza de las mismas". No obstante lo anterior, anota que los artículos 362
y 58 de la Carta, no pueden interpretarse "en el sentido de que las
entidades territoriales preexistentes a otras que posteriormente se creen
conforme a la Constitución y a la ley no pueden ser despojadas de su derecho a
recibir las rentas provenientes de los monopolios que se causen  en el
territorio que constituye la nueva entidad territorial".
A juicio del
interviniente, dicha interpretación desconocería la finalidad que tienen los
monopolios como arbitrio rentístico de obtener recursos para  atender los servicios
de salud, así como  el derecho a la igualdad de las entidades territoriales. En
este sentido, afirma que las normas demandadas, al otorgar un arbitrio
rentístico al Distrito Especial de Bogotá - hoy Distrito Capital - permiten que
dichos mandatos constitucionales se cumplan.
Por último, respecto
a la naturaleza del impuesto a las loterías foráneas, afirma que las rentas
provenientes de su cobro "no pertenecen en su totalidad al Departamento de
Cundinamarca. Ellas pertenecen en determinada proporción que corresponde fijar
al Legislador, tanto al departamento de Cundinamarca como al Distrito Capital
de Santa Fe de Bogotá", de acuerdo con el artículo 324 de la Carta. Sin
embargo, anota que la ley no ha definido la participación del Distrito Capital
sobre las rentas  departamentales que por este concepto se causan en la Capital
de la República.
3. Intervención
de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C.
El director de la
Oficina de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C.,
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Señala
que, tanto bajo la vigencia de la Constitución de 1886 como de la Carta de
1991, el Legislador ha tenido la potestad de crear,  modificar o eliminar
tributos así como de establecer monopolios rentísticos.
En relación con el
impuesto a las loterías foráneas manifiesta que "si bien fue la ley (L. 64
de 1923) la que estableció que la explotación del monopolio de loterías estaría
en cabeza de los departamentos junto con el cobro del gravamen por explotar
loterías foráneas, otra ley como lo es el decreto 1144 de 1956 con la
ratificación legal de la Ley 141 de 1961 (…) podía modificar tanto los
beneficiarios de la explotación del monopolio de loterías como los sujetos activos
del tributo por explotar loterías foráneas, al incluir al Distrito especial de
Bogotá, hoy Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá".
Afirma que, no
obstante es cierto que tanto la Constitución Política  de 1886 como la de 1991,
establecieron que los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su
propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías de la propiedad y renta de
los particulares, ello no significa que los tributos o rentas no puedan
modificarse aduciendo que existe un derecho adquirido. Explica que "(e)l
derecho adquirido para el caso, se da sobre la renta causada en virtud de la
Ley que le otorgó tal derecho y por consiguiente hasta su vigencia. Afirmar lo
contrario sería hacer nugatorio el poder impositivo y de regulación de la explotación
de monopolios, que tiene la Ley."
En su criterio, las
disposiciones demandadas, al otorgar al Distrito Capital la facultad de
establecer su propia lotería y de cobrar el impuesto de loterías foráneas, no
vulneran los artículos 199 de la Constitución de 1886 y 324 de la Carta
vigente. Explica que tales preceptos no sólo permiten la creación de rentas
propias para Santa Fe de Bogotá, D.C., sino que, adicionalmente, le otorgan el
derecho a participar de  las rentas departamentales que se causen en su
territorio.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El jefe del
Ministerio Público, en concepto recibido el 1 de diciembre de 1999, solicita a
la Corte declarar exequible el Artículo 1 del Decreto 1144 de 1956, con
excepción de la expresión "con destino a la asistencia pública". Su
petición tiene como fundamento las siguientes consideraciones.
En primer término,
respecto al presunto desbordamiento de las facultades conferidas al ejecutivo
por el artículo 121 de la Carta Política de 1886, estima que  debe
"estarse a lo resuelto" en la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia que declaró ajustado a la Constitución el Decreto 1144 de 1956, luego
de examinar el cumplimiento de los requisitos de forma para la expedición de
tales normas de excepción. Sin embargo, en relación con el estudio de fondo del
contenido del artículo 1 del referido Decreto, la vista fiscal considera que
"no existe obstáculo alguno para que se efectúe un nuevo análisis de fondo
tomando como punto de referencia los dictados de la CP de 1991. (…) El hecho de
que la Corte Suprema de Justicia hubiera emitido un pronunciamiento de fondo no
es óbice para dictar  nuevamente un fallo de mérito".
Señala que la
incorporación al ordenamiento legal permanente de normas excepcionales, no
vulnera los preceptos constitucionales en tanto tales disposiciones hayan sido
adoptadas por el órgano competente. Anota que tal es el caso del decreto 1144
de 1956, que se adoptó como legislación permanente por el artículo 1 de la Ley 141
de 1961, dictada por el  Congreso de República. Al respecto aclara que "la
circunstancia de que las disposiciones legales que son ordinarizadas por el
Congreso sean [posteriormente declaradas] inconstitucionales, no implica que la
ley de incorporación padezca del mismo defecto".
Por otra parte,
indica que en la Carta de 1886 (art. 182,183 y 197) - al igual que en el
Estatuto superior vigente - se protegía la independencia de las entidades
territoriales "para establecer, con arreglo a la Constitución y la Ley,
las contribuciones y gastos locales, disfrutando del derecho de administrar sus
propias rentas", pero no era "válido alegar sobre esos tributos
derecho de propiedad alguno, en razón a que su establecimiento era del resorte
del legislador ordinario, y, excepcionalmente, del Ejecutivo durante los
estados de sitio". Igualmente, asevera que frente a la Constitución
Política de 1991, "tampoco existe por parte de la disposición impugnada el
alegado desconocimiento a la intangibilidad de las rentas tributarias
territoriales, por cuanto las entidades locales no pueden esgrimir un derecho
de propiedad sobre sus tributos ya que a la luz de lo dispuesto en el art. 287
superior, su facultad impositiva depende de la intervención del
legislador".
Por último, señala
que la actual Constitución reconoce al Legislador la potestad  tributaria para
"crear y modificar permanentemente el régimen legal de los tributos
territoriales, cuando razones de política fiscal así lo demanden. Por tanto, la
propiedad sobre las rentas territoriales de que trata el art. 362 no implica el
reconocimiento de un derecho de pertenencia o apropiación de los impuestos
autorizados legalmente a los entes territoriales". Por consiguiente,
concluye que la atribución otorgada al Distrito Capital para gravar las
loterías foráneas, es ejercicio del poder tributario del Legislador y no
contradice disposición constitucional alguna.
No obstante lo
anterior, estima que no es válido que el legislador defina el destino de los
recursos provenientes del impuesto a las loterías foráneas, por cuanto estos
constituyen una renta propia de los departamentos y del Distrito Capital, y
aceptar la intervención del  legislador en la definición de los sectores
sociales a los cuales deben destinarse, violaría el principio de autonomía
fiscal de los entes territoriales.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
El Problema
Planteado
2. Las disposiciones
parcialmente demandadas hacen extensiva al Distrito Capital de Santa Fe de
Bogotá, la facultad otorgada a los departamentos para gravar la venta de
billetes de loterías foráneas dentro de su respectiva jurisdicción.
En criterio del
actor, tanto el gobierno, al expedir el artículo 1 del Decreto 1144 de 1956,
como el Congreso, al adoptar dicha norma como legislación permanente a través
del artículo 1 de la Ley 141 de 1961, excedieron las competencias que les
asignaba la Constitución Política de 1886 (arts. 30, 76, 121 y 183). Para
fundamentar su aserto, alega que al legislador sólo le estaba permitido
establecer la participación del Distrito en las rentas departamentales, pero,
de ninguna manera tenía competencia para trasladar una renta del Departamento
al Distrito.
Adicionalmente, el
demandante considera que las disposiciones acusadas   desconocen los artículos
58, 294, 324 y 362 de la Constitución de 1991. Al respecto indica que los
artículos 294 y 362, en concordancia con el artículo 58 de la constitución,
"protegen con mayor énfasis y claridad los bienes y rentas de las
entidades territoriales".  Agrega que el artículo 324 de la Carta, similar
al artículo 199 de la Constitución anterior, establece la competencia del Legislador
para determinar la participación del Distrito Capital sobre las rentas
departamentales que se causen en su territorio, pero no para traspasar una
renta departamental al Distrito. En consecuencia, considera que los argumentos
señalados para fundamentar la inexequibilidad de la norma bajo la Constitución
de 1886, son igualmente válidos para cuestionar su constitucionalidad bajo el
Estatuto Superior vigente.
Los intervinientes se oponen a las pretensiones de
la demanda. Al respecto, coinciden en señalar que el estudio de los artículos
impugnados debe hacerse bajo la actual Constitución pues, en su criterio, lo
que se discute es la validez constitucional de la facultad otorgada al Distrito
Capital para establecer el gravamen a las loterías foráneas. Anotan que
respecto a la titularidad de los tributos no puede hablarse de derechos
adquiridos, por cuanto la facultad impositiva de las entidades territoriales
está definida por la ley (art. 287). En consecuencia, consideran que el
legislador es libre para definir el régimen tributario de las entidades
territoriales.
A juicio del
Procurador General de la Nación, la atribución otorgada al Distrito Capital
para gravar las loterías foráneas es fruto del ejercicio legítimo del poder
tributario del legislador. Sin embargo, considera que los recursos obtenidos
por concepto de dicho gravamen constituyen una renta propia de los
Departamentos y del Distrito Capital y, en consecuencia, el Legislador no puede
definir la destinación de tales recursos.
Definición previa
y cosa juzgada respecto del artículo 1º de la Ley 141 de 1961
3. El primer cargo
de la demanda se funda en la presunta falta de competencia del Congreso y el
Gobierno para la expedición de las disposiciones cuestionadas. En consecuencia,
parecería que, en principio, el presente juicio de constitucionalidad tendría
que realizarse respecto de la Constitución vigente al momento del trámite y
expedición de las normas demandadas, esto es, la Carta de 1886.
Según lo ha
establecido la jurisprudencia constitucional, los cargos enderezados a impugnar
un acto por presunto desbordamiento en el ejercicio de las competencias, deben
estudiarse respecto de la Constitución vigente al momento de la expedición de
la respectiva disposición[1]. Adicionalmente, la Corte ha entendido que
el vicio que se origina en una extralimitación de facultades del órgano que
expide la correspondiente disposición puede ser controvertido en cualquier
momento[2]. En efecto, en criterio de esta Corporación,
la falta de competencia implica la ausencia de un presupuesto fundamental que
no puede ser saneado por el paso del tiempo[3]. En consecuencia, si verdaderamente existiera un
cargo por extralimitación de competencias en el proceso de expedición de las
normas demandadas, no existiría impedimento alguno para que la Corte realizara
el respectivo análisis teniendo como referente la Carta Política vigente al
momento de su expedición.
4. A juicio del
actor, tanto el Gobierno como el Congreso excedieron sus facultades al expedir
las disposiciones demandadas. Sin embargo, las razones que aporta para
justificar el presunto vicio de competencia, realmente se refieren a una
eventual incompatibilidad material o de fondo entre las normas demandadas y la
Constitución Política de 1886. En efecto, la única razón que aduce el
demandante para justificar su alegato radica en afirmar que ni el Gobierno ni
el Congreso tenían la facultad de trasladar una renta departamental al Distrito
Especial, pues con ello vulneraban el derecho adquirido del Departamento sobre
la respectiva renta. No obstante, como lo ha señalado está Corporación, un
vicio por razón de la competencia, debe fundarse en la extralimitación en el
ejercicio de las funciones que la Constitución asigna a cada órgano. Si el
ejercicio legítimo de dichas facultades - por ejemplo, de la facultad de
legislar -, culmina con un acto materialmente inconstitucional, el cargo contra
dicho acto no puede versar sobre una supuesta extralimitación de competencias.
En este caso, se trataría de una vulneración sustancial o material de la
Constitución.
Como puede
fácilmente constatarse, el cargo que se analiza se refiere más a una presunta
vulneración material de la Constitución - en particular de los derechos
adquiridos del Departamento de Cundinamarca sobre el llamado impuesto a las
loterías foráneas -, que a la falta o desbordamiento de las facultades del
Gobierno o del Congreso para proferir las disposiciones impugnadas. En efecto, lo
que el demandante cuestiona en realidad es el contenido mismo de las
disposiciones demandadas y no la capacidad formal - o la competencia - del
legislador - ordinario y extraordinario - para expedirlas.
Pero incluso, si la
demanda hubiere formulado cargos relativos a la extralimitación de competencias
de los órganos que expidieron las disposiciones parcialmente demandadas, los
mismos hubieran tenido que ser desestimados por esta Corporación.
En efecto, el
Decreto 1144 de 1956, parcialmente demandado,  fue dictado por el Presidente de
la República en uso de las facultades excepcionales conferidas por el artículo
121 de la Carta de 1886 y del Decreto 3518 de 1949, por el cual se declaró en
estado de sitio todo el territorio nacional. La disposición demandada fue, a su
turno, convertida en legislación permanente mediante el artículo 1 de la Ley
141 de 1961. En consecuencia, no tiene ningún sentido verificar, a estas
alturas, si al expedir el precitado decreto, se produjo un desbordamiento en el
ejercicio de las facultades legislativas que, al amparo de la Carta vigente en
1954, tenía el Gobierno durante los estados de excepción. La existencia de un
vicio por razón de la competencia en la expedición de normas de excepción,
resulta jurídicamente relevante sólo durante la vigencia de la mencionada norma
o de sus efectos, pero parece completamente inocua una vez éstos han cesado y
la disposición referida ha desaparecido formalmente del ordenamiento jurídico[4]. Lo anterior ocurre cuando la norma de excepción es
elevada por el legislador al rango de ley ordinaria.
Adicionalmente,
constata la Corte que la Ley 141 de 1961, cuyo artículo 1º  incorporó al
ordenamiento legal permanente los decretos legislativos dictados con invocación
del artículo 121 de la Constitución, desde el 9 de noviembre de 1949 y hasta el
20 de julio de 1958 - entre los que se encuentra el Decreto 1144 de 1954 -, fue
expedida en virtud de las atribuciones constitucionales propias del Congreso de
la República. Ciertamente, la decisión de incorporar normas transitorias a la
legislación permanente no puede objetarse, como lo hace el actor, por
extralimitación de competencia, por cuanto el Congreso era, efectivamente, el
órgano competente para realizar la mencionada incorporación. (C.P. de 1886,
art. 76).
En este sentido se
pronunció está Corporación, al declarar exequible el artículo 1º de la ley 141
de 1961[5]. A juicio de la Corte, al expedir el
precitado artículo, el legislador se limitó a convertir en legislación
permanente normas expedidas por el Gobierno para conjurar los estados de
excepción, lo que hace parte de las atribuciones constitucionales del Congreso
tanto a la luz de la Carta de 1886 como de la Constitución vigente (C.P. art.
150). Adicionalmente, en la referida sentencia la Corporación entendió que “las
leyes que, bajo el mandato de la Carta de 1.886, adoptaron como permanentes,
normas temporales de Estado de Sitio, no se convierten en inconstitucionales
porque una o varias de las normas que adoptaron, resulten contrarias al
Estatuto Superior vigente desde 1991.”.[6] En consecuencia, la Corte se atendrá a lo
dispuesto en la sentencia antes citada respecto de la declaración de
exequibilidad del artículo 1º de la Ley 141 de 1961.
Por las razones
expresadas, el presente juicio de constitucionalidad limitará a definir si el
artículo 1º del Decreto 1144 de 1956 vulnera la Constitución de 1991.
Estudio del artículo
1 del Decreto 1144 de 1956 adoptado como legislación permanente mediante el
artículo 1º de la Ley 141 de 1961
5. La Corte debe determinar si vulnera la
Constitución la disposición pre-constitucional que hizo extensiva al Distrito
Especial de Bogotá - hoy Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá - la
facultad de gravar, hasta con un 10% del valor nominal, la circulación y venta
de billetes de loterías extranjeras o de otros departamentos dentro de su
respectiva jurisdicción, otorgada a los departamentos por la Ley 64 de 1923.
Según el demandante,
la mencionada disposición, desconoce la protección constitucional de los bienes
y  rentas de las entidades territoriales (C.P. art. 294 y 362) y vulnera "el
derecho adquirido del departamento de Cundinamarca sobre las rentas
provenientes del impuesto de Loterías Foráneas” (C.P. art. 362 y 58). Al
respecto señala que, hasta la expedición de la norma impugnada, el mencionado
impuesto tenía carácter departamental, pues las leyes que lo crearon y desarrollaron
adjudicaban tal facultad, exclusivamente, a los departamentos[7]. No obstante, el Decreto 1144 de 1956, dictado por el
Presidente de la República en uso de sus facultades excepcionales[8] y convertido en legislación permanente por la ley 141
de 1961, haciendo caso omiso de los mencionados derechos, autorizó al Distrito
Especial de Bogotá - hoy Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá - para
establecer su propia lotería y gravar la venta de los billetes de loterías de
otros departamentos en su territorio[9].
El actor considera
que las disposiciones acusadas   desconocen los artículos 58, 294, 324 y 362 de
la Constitución de 1991, pues tales normas "protegen con mayor énfasis y
claridad – que la Carta de 1886 - los bienes y rentas de las entidades
territoriales". A este respecto, señala que el artículo 324 de la Carta,
similar al artículo 199 de la Constitución anterior, consagra la competencia
del Legislador para determinar la participación del Distrito Capital sobre las
rentas departamentales que se causen en su territorio, pero no lo habilita para
trasladar una renta departamental al Distrito. Afirma que tal traslado vulneró
los derechos adquiridos del departamento sobre la renta trasladada. En suma, el
demandante considera que las razones señaladas para fundamentar la
inexequibilidad de las disposiciones demandadas bajo la Constitución de 1886,
son igualmente válidas para cuestionar su constitucionalidad bajo el Estatuto
Superior vigente.
6. Pese a que el
cargo fundamental de la demanda se refiere a una presunta violación de los
derechos adquiridos del Departamento de Cundinamarca, resulta necesario señalar
que, en principio, no vulnera norma constitucional alguna la disposición legal
por medio de la cual se habilita al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para
cobrar un determinado tributo. En efecto, la propia Constitución confiere a
todas las entidades territoriales, una de las cuales es el Distrito Capital,
vocación tributaria (C.P. art. 338, 345), y, por lo tanto, mal puede afirmarse
que la norma que lo erige como sujeto activo del impuesto a las loterías
foráneas, resulte, por ese solo hecho, inconstitucional.
De otra parte, nada
en la Constitución impide que al diseñar el régimen de finanzas territoriales,
el legislador le otorgue al Departamento de Cundinamarca y al Distrito Capital,
una facultad tributaria semejante.
Ciertamente, la
Carta asigna a la ley, la competencia para definir el porcentaje de las rentas
departamentales que se causen en Santa Fe de Bogotá y señala que tal
participación no podrá ser superior a la establecida en la fecha en que entró
en vigencia la Constitución (C.P. art. 324). Sin embargo, lo anterior no
significa, como parece entenderlo el actor, que el legislador no pueda
conferir, a cada una de las anteriores entidades territoriales, atribuciones
fiscales similares cuando se trata, - como en el presente caso -, de
permitirles acceder a unos recursos destinados a sufragar gastos provenientes
de competencias o responsabilidades propias y semejantes. A este respecto, no
sobra advertir que la propia Constitución trata de idéntica manera, para
efectos de la distribución del situado fiscal, a los departamentos y a los
distritos (C.P. art. 356), con lo cual queda saldada toda duda sobre la
facultad del legislador para realizar una tal asimilación en materia fiscal,
siempre que respete las restantes reglas constitucionales sobre la materia y,
en particular, la especial naturaleza y función de los distritos dentro del
régimen de ordenamiento territorial (C.P. arts. 176, 197, 322, 323, 324, 325,
326, 327, 328, 356).
En el presente caso,
resulta claro que tanto el Departamento de Cundinamarca como el Distrito
Capital, tienen responsabilidades similares en materia de salud y que el
servicio de salud del Distrito es independiente del servicio de salud del
Departamento (C.P. arts. 48, 49, 288, 322, 338, 356, 363; Ley 60 de 1993
artículos 2-2, 3-6, 4-2 y 16, en concordancia con la Leyes 10 de 1990 y 100 de
1993: Decreto ley 1421 de 1993). En consecuencia, no parece vulnerar ninguna
disposición constitucional el hecho de que el legislador atribuya a las dos
entidades territoriales mencionadas, la facultad de gravar la venta de billetes
de loterías foráneas en su respectiva jurisdicción, dado que los recursos recaudados
por tal concepto deben destinarse a sufragar el servicio de salud en cada  una
de ellas.
Resta entonces
estudiar el cargo de la demanda referido a una presunta vulneración de los
derechos adquiridos del Departamento de Cundinamarca.
7. De cierta manera,
el demandante parece sostener que, dado que tanto la Carta de 1886 como la
Constitución de 1991 garantizan la intangibilidad de los derechos adquiridos,
una vulneración de tales derechos, originada en una ley de 1957, puede ser hoy
estudiada y saneada por la Corte, máxime si sólo hasta ahora tal vulneración
comienza a producir efectos jurídicos. Sin embargo, con independencia de la
cuestión anterior, lo cierto es que la norma demandada no pudo – ni entonces,
ni ahora – vulnerar el derecho adquirido de propiedad del Departamento sobre
una potestad tributaria. En efecto, como ya lo ha indicado esta Corporación,
las entidades territoriales no son, ni pueden ser, propietarias de la
mencionada potestad y, en consecuencia, mal pueden tener sobre la misma un
derecho adquirido que deba ser respetado por el legislador.
A este respecto,
resulta pertinente recordar la jurisprudencia de está Corporación sobre el
alcance del artículo 362 de la Constitución y su repercusión sobre los límites
del legislador a la hora de diseñar el sistema de finanzas territoriales.
8. El artículo 362
de la Carta establece que las rentas tributarias de las entidades territoriales
gozarán de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares
(C.P. art. 58). Adicionalmente, prohibe trasladar los impuestos de tales
entidades a la nación, salvo el caso de guerra exterior.
La disposición
constitucional citada permite afirmar que, no obstante las facultades
tributarias de las entidades territoriales tienen origen legal, el legislador
está obligado a respetar las correspondientes rentas tributarias, en los mismos
términos en los que debe respetar la propiedad y rentas de los particulares. Sin
embargo, resulta fundamental determinar en qué consiste tal obligación y, en
particular, definir si el artículo 362 de la Carta, prohibe que el legislador
reforme o derogue una disposición legal en virtud de la cual le confiere a una
entidad territorial la facultad de cobrar una determinada renta.
Como lo ha señalado
la Corporación[10], al hablar de “rentas tributarias”, el
artículo 362 de la C.P. se está refiriendo al producto de un determinado
tributo, es decir, a las rentas territoriales efectivamente causadas, gracias a
un impuesto, tasa o contribución. No obstante, no resulta tan claro que,
adicionalmente, la mencionada disposición constitucional comprenda la facultad
tributaria que la ley le confiere a una entidad territorial para que cobre
o imponga un tributo. En otras palabras, es necesario definir si la garantía de
que trata la precitada norma constitucional ampara al poder de imposición que
surge de una determinada ley a favor de las entidades territoriales. Si así
fuera, la potestad tributaria conferida por la ley entraría a integrar el patrimonio
de las respectivas entidades territoriales y el legislador quedaría impedido
para derogarla o para alterar los factores que configuran el régimen original
so pena de vulnerar los derechos adquiridos de la respectiva entidad. Por
supuesto, en este evento, la ley no estaría facultada para trasladar una
determinada potestad tributaria de una entidad territorial – como el
Departamento de Cundinamarca – a otra entidad territorial – como el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá -.
La defensa radical
de la autonomía de las entidades territoriales podría fundamentar una respuesta
positiva a la cuestión planteada. En efecto, una interpretación desde la
perspectiva puramente autonomista, de la expresión “rentas tributarias”,
contenida en el artículo 362 de la C.P., podría conducir  a considerar que la
potestad tributaria atribuida a las entidades territoriales es intangible. De
esta manera se estaría asegurando el derecho de las mencionadas entidades a
elaborar planes y programas de desarrollo a largo plazo, con fundamento en
normas fiscales claras y duraderas. Evidentemente, una tal interpretación
favorece el desarrollo autónomo de las entidades territoriales, pues permite
que sus finanzas no se encuentren sometidas al azaroso destino que les depare,
en cada momento, el legislador.
Sin embargo, como
ya lo había indicado esta Corporación[11], una interpretación puramente autonomista del artículo 362 de la
Carta, desconocería abiertamente el alcance constitucional del principio
democrático (C.P. art. 1, 2, 3, 40, 103, 133 y 150, entre otros) y, en
especial, la facultad del legislador para definir la política fiscal con miras
al logro de propósitos macroeconómicos de vital importancia para la nación,
como la estabilización y redistribución de la hacienda pública.
En suma, la
interpretación del artículo 362 de la Carta no puede hacerse simplemente a la
luz de la garantía institucional de la autonomía de las entidades
territoriales, olvidando la importancia y alcance del principio democrático y
de las tareas de estabilización y dirección económica que, en un Estado
unitario, le compete a los órganos centrales de decisión política.
A este respecto, la
Corte señaló:
“Suponer que la
garantía contemplada en el artículo 362 de la C.P. comporta un poder de
resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas legales
que revocan la autorización para cobrar un determinado tributo o que modifican
los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusión del
principio democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por expresa
atribución constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338).
Esta contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a las
mayorías políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al propio
poder constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la perpetuación
en el tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando a los
futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de
colombianos que no podrán variar la opción que una mayoría política eventual,
en ejercicio del poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico.”[12]
En consecuencia,
esta Corporación encontró que la aplicación del principio democrático no
permite aceptar que, al conferirle a una determinada entidad territorial una
cierta facultad tributaria, el legislador le esté reconociendo un derecho
intangible, consistente en la facultad de cobrar la mencionada renta sin
futuras intervenciones del poder central. Como ya lo había mencionado esta
Corte “nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el intérprete de la
Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático en nombre de la
estabilidad de los fiscos territoriales.”[13]
Si se aceptara que
la entidad territorial es propietaria de la correspondiente potestad
tributaria, el régimen de las finanzas intergubernamentales sería irreformable,
lo que impediría la función de los órganos centrales de gobierno de diseñar,
según su leal saber y entender, una política económica nacional coherente,
estable y sana. En palabras de esta Corporación: “el impacto de la política
tributaria en las funciones estabilizadoras y de redistribución de la hacienda
pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento histórico,
parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo,
cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la
implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la función
estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En estas
condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía
absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales,
perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación,
sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la
economía nacional”[14].
En suma, en la
presente decisión la Corte habrá de reiterar la jurisprudencia constitucional
en virtud de la cual, “el nivel central de Gobierno se encuentra limitado por
el artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de propiedad de
las entidades territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de
los particulares[15]. No obstante, a juicio de esta
Corporación, las disposiciones del artículo 362 de la Constitución deben
armonizarse con el contenido de los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 del
Estatuto Superior, en el sentido de afirmar que la garantía contenida en la
primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad del Congreso de
autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales[16].”[17] En efecto, lo que el mencionado artículo
constitucional protege, es la intangibilidad de las rentas efectivamente
causadas a favor de una determinada entidad territorial en virtud de la
aplicación de un cierto régimen tributario.
Desde un punto de
vista estrictamente constitucional, mientras no se afecten las rentas
efectivamente causadas en virtud de una determinada obligación tributaria, el
legislador tiene la facultad de reformar o derogar el respectivo régimen
tributario, sin que ello pueda comprometer la garantía contenida en el artículo
362 de la Constitución[18].
9. La interpretación
que hasta ahora se ha sostenido de la expresión “rentas tributarias”, además de
respetar el principio democrático y las funciones que la Carta asigna a los
órganos centrales de gobierno, es la única que permite explicar con coherencia
la referencia que el artículo 362 de la Carta hace a los bienes y rentas de los
particulares. En efecto, la mencionada analogía sólo es coherente si las rentas
que se garantizan son susceptibles de dominio, pues de otra forma, mal podrían
ser objeto de las mismas garantías que se aplican a los bienes y rentas de
propiedad de los particulares. En tales condiciones, como ya lo ha establecido
esta Corporación, la acepción “rentas tributarias” sólo puede entenderse como
el producto de un tributo, pues la facultad de crearlo o imponerlo no puede ser
objeto de dominio.
A este respecto dijo
la Corte:
“El tributo, como
institución jurídica que, en cada caso concreto establece los presupuestos
objetivos para que surja un crédito y una obligación tributaria correlativa, no
es susceptible de dominio. Tampoco lo es la facultad fiscal que implica el
poder de crear, modificar o extinguir los presupuestos objetivos de la
obligación tributaria. En términos de la Constitución, los órganos en los
cuales reposa el poder tributario - original o derivado - (C.P. art. 338) gozan
de una facultad impositiva y no de un derecho de propiedad. (...) Las rentas
tributarias a las que se refiere el artículo 362 de la C.P., deben corresponder
a bienes o derechos susceptibles de ser objeto de dominio, pues de otra manera
no se entendería la referencia a la propiedad de los particulares. En otras
palabras, el artículo constitucional estudiado, protege sólo aquello respecto
de lo cual puede predicarse un derecho de propiedad. En estos términos, (...)
la acepción rentas tributarias debe entenderse referida al producto de un
impuesto, una tasa o una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de
crear, modificar o extinguir el régimen de un determinado tributo, pues está
última no puede ser objeto de dominio”[19]
Por todo lo
anterior, la Corte no puede menos que desestimar el cargo del demandante según
el cual la modificación del régimen tributario estudiado, vulneró el derecho
adquirido del Departamento de Cundinamarca de cobrar, en la jurisdicción
del Distrito Capital, el llamado impuesto a las loterías foráneas. En efecto,
como ha sido reiterado, las entidades territoriales no tienen derechos
adquiridos sobre las potestades fiscales que les han sido confiadas por la ley.
10. Ahora bien, la
doctrina constitucional sobre el alcance del artículo 362 de la Carta, no puede
servir de argumento para sostener que el legislador tiene plena libertad al
momento de configurar el régimen de finanzas territoriales, pues dicha norma no
es la única que establece límites y directrices a la ley tributaria. Como ha
sido indicado por esta Corporación, sobre esta materia existen una serie de
restricciones constitucionales dentro de las que se encuentra, por ejemplo, la
prohibición de intervenir en la destinación de las rentas propias de las
entidades territoriales salvo autorización constitucional[20] o, la obligación de respetar los principios de
razonabilidad y proporcionalidad a la hora de rediseñar un determinado régimen
tributario[21]. Sin embargo, ninguna de las anteriores
cuestiones resulta relevante para resolver el presente caso y, en consecuencia,
la Corte no se detendrá en su explicación.
11. No pasa
inadvertida a la Corporación la solicitud del Procurador General en el sentido
de declarar inexequible una parte no demandada del artículo 1° del Decreto
Legislativo N° 1144 de 1956. No obstante, esta Corporación sólo puede
pronunciarse sobre las normas parcial o integralmente demandadas, salvo que
resulte imperioso integrar la correspondiente unidad normativa (C.P. art. 241-4
y 241-5).
Según la
jurisprudencia constitucional, la Corte sólo puede proceder a integrar la
unidad normativa (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello
sea necesario para completar la disposición jurídica demandada; (3) cuando la
norma no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la disposición objeto
de conocimiento y la misma parezca constitucionalmente sospechosa[22]. En el presente caso, no se configura ninguna de las
tres hipótesis mencionadas. En primer lugar la parte demandada del artículo 1°
del Decreto Legislativo N° 1144 de 1956, constituye una disposición jurídica
completa, de manera tal que, para comprender integralmente su sentido, no es
necesario acudir a la parte no demandada del mismo artículo. En segundo
término, no es esencial pronunciarse sobre el referido aparte para que el fallo
surta integralmente sus efectos. Por último, dicho aparte no parece
constitucionalmente sospechoso, pues el artículo 336 de la Carta indica con
claridad que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y
azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
En consecuencia,
esta Corporación carece de competencia para adelantar el análisis de los
apartes no demandados del mencionado artículo 1° del Decreto Legislativo N°
1144 de 1956.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- Estarse a
lo resuelto en la sentencia C-593 de 1993, que declaró exequible el artículo 1º
de la Ley 141 de 1961.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el aparte que dice: "hácese extensiva al Distrito Especial de
Bogotá la facultad otorgada a los Departamentos por la Ley 64 de 1923”
del artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1144 de 1956, adoptado como
legislación permanente mediante el artículo 1° de la Ley 141 de 1961.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. entre otras, las
Sentencias C-416/92 (MP José Gregorio Hernández); C-024/93 (MP Ciro Angarita
Barón); C-176/96 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[2] Sentencia C-546/93 (MP
Carlos Gaviria Díaz).
[3] Sentencia C-546/93 (MP
Carlos Gaviria Díaz).
[4] Sentencia C-467/92 (MP
Carlos Gaviria Díaz).
[5] Sentencia C-593/93 (MP
Carlos Gaviria Díaz).
[6] Sentencia C-593/93 (MP
Carlos Gaviria Díaz).
[7] La Ley 64 de 1923 facultó
a los departamentos para establecer una lotería con premios en dinero, cuyo
producto se destinaría exclusivamente a la asistencia pública (art. 1), así como
para reglamentar la circulación y venta de billetes de otras loterías en su
territorio. El artículo 4  de la Ley  autorizó el cobro de un impuesto a las
loterías foráneas, de la siguiente manera: "Artículo 4.- Facúltase
a los Departamentos para prohibir y reglamentar las loterías en su territorio,
y para prohibir en él la circulación y venta de billetes de loterías
extranjeras de las de otros Departamentos o  para gravarlas hasta con un diez
por ciento del valor nominal de cada billete. Este gravamen ingresará
íntegramente al fondo de la beneficencia pública". Posteriormente, la
Ley 133 de 1936 modificó el artículo 4 de la Ley 64 de 1923, por cuanto
autorizó la libre circulación y venta de loterías departamentales y municipales
en todo el territorio nacional. Sin embargo, se reiteró la facultad de los
departamentos para gravar la venta de loterías de otros departamentos:  "Artículo
1.- (…) Facúltase a las Asambleas Departamentales para gravar hasta
con un diez por ciento (10 por 100) del valor nominal de cada billete, y con
destino exclusivo a la Asistencia Pública, la venta de billetes de loterías de
otros Departamentos".
[8] El Decreto
3518 de 1949 declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el
territorio nacional.
[9] En
desarrollo de dicha facultad el Concejo del Distrito Especial de Bogotá,
expidió el Acuerdo 81 de 1967, por el cual se creó la Lotería del Distrito
Especial de Bogotá y se estableció el impuesto a las loterías foráneas en el
Distrito. Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante
sentencia de julio 14 de 1971, declaró la nulidad de la parte pertinente del
referido acuerdo. A juicio del Tribunal, el artículo 183 de la Carta de 1886
protegía a las rentas departamentales, de la misma forma que las rentas y
bienes de los particulares y por lo tanto, la titularidad del referido impuesto
no podía afectarse. Señala que de acuerdo con el artículo 199 de la Carta
Política (Modificado por el A. L. 1 de 1945) la ley sólo podía definir la
participación del Distrito Especial de Bogotá, en las rentas departamentales
que se causaran en su territorio. En concepto del 30 de octubre de 1996, la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al resolver una
consulta formulada por el Ministro del  Interior, por solicitud del Alcalde
Mayor de Santa Fe de Bogotá, consideró que el Distrito Capital si estaba
facultado para cobrar el gravamen de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto
1144 de 1956 y el Acuerdo 81 de 1967. Indicó que, en virtud de la Constitución
y del Decreto 1421 de 1993 (Régimen Especial para el Distrito Capital de Santa
Fe de Bogotá), el Distrito Especial es una entidad territorial con autonomía
fiscal y administrativa, y en desarrollo de dicha autonomía, el Concejo
Distrital y el Alcalde Mayor tienen las mismas atribuciones que la Constitución
y las leyes le otorgan a las Asambleas y a los Gobernadores. Respecto a la
naturaleza del tributo, anotó que éste no era una renta departamental sino una
renta propia del Distrito. Sin embargo, esa misma Corporación, el 22 de agosto
de 1997, en ampliación del concepto dado, aclaró que al formular la consulta
inicial el gobierno no expresó que el artículo 2 del  Acuerdo 81 de 1967 había
sido declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Circunstancia que, a juicio de la Sala, cambiaba el sentido de su concepto,
puesto que "dado el efecto de cosa juzgada 'erga omnes', atribuible a la
declaratoria de nulidad del artículo 2 del Acuerdo número 81 de 1967, la
respectiva  sentencia mantiene plenos efectos, salvo que, con posterioridad a
ella hubieren desaparecido los fundamentos legales de la anulación".
[10] Sentencia C-219/97 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz); C-495/98 (MP Antonio Barrera Carbonell); C-720/99 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz); C-894/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-897/99 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[11] Sentencia C-219/97 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz); C-521/97 (José Gregorio Hernández Galindo); C-495/98
(MP Antonio Barrera Carbonell); C-720/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-894/99
(MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-897/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[12] Sentencia C-219/97 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[13] Sentencia C-219/97 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14] Sentencia C-219/97 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[15] Sentencia C-506/95 (MP.
Carlos Gaviria Díaz).
[16] Sentencia C-205/95 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[17] Sentencia C-219/97 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[18] Sentencia C-222/95 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo); SC-486/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell);
C-219/97 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-521/97 (José Gregorio Hernández
Galindo); C-495/98 (MP Antonio Barrera Carbonell); C-720/99 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz); C-894/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-897/99 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[19] Sentencia C-219/97 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[20] Sobre esta cuestión pueden
consultarse las Sentencias C-219/97 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-495/98 (MP
Antonio Barrera Carbonell); C-720/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-894/99 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz); C-897/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[21] Sobre esta cuestión pueden
consultarse las Sentencias C-471/95 (MP Hernando Herrera Vergara); C-219/97 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz); C-894/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[22] Cfr. Entre otras las
C-221/97 (MP Alejandro Martínez Caballero); C-320/97 (MP Alejandro Martínez
Caballero).