C-274-96
Sentencia C-274/96
Sentencia
C-274/96
EMPRESA DE
MEDICINA PREPAGADA-Forman
parte del sistema de seguridad social/EMPRESA DE MEDICINA PREPAGADA-Control
y vigilancia estatal/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Control y
vigilancia
Las empresas de
medicina prepagada sí hacen parte del Sistema de Seguridad Social Integral.
Así se concluye de la lectura del preámbulo de la ley 100, y de sus artículos
1o., 8o. y 155. Es claro que las empresas de medicina prepagada prestan el
servicio público de salud previsto por el artículo 49 de la Constitución. Y si
prestan esas entidades privadas tal servicio público, en cumplimiento de las
políticas establecidas por el Estado con tal fin, el mismo Estado tiene que
ejercer su vigilancia y control.
Referencia:
Expediente D-1147
Demanda de
inconstitucionalidad de los literales c) y h), numeral 12, del artículo 14 del
decreto 1259 de 1994, "Por el cual se reestructura la
Superintendencia Nacional de Salud."
Demandante:
Diego Ignacio Mantilla
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número veintinueve (29) de la
Sala Plena, a los veinte (20) días del mes de junio de mil novecientos noventa
y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Ignacio Rivera
Mantilla demandó ante esta Corporación, los literales c) y h), del numeral 12,
del artículo 14 del decreto 1259 de 1994.
Una vez reunidos los
requisitos legales, la demanda fue admitida en providencia de diciembre seis
(6) de 1995, que dispuso fijar en lista el asunto para la intervención
ciudadana, dar traslado al señor Procurador General de la Nación para el
concepto de rigor, y comunicar la iniciación del proceso al  Presidente de la
República, al Presidente del Congreso y a la Superintendencia de Salud.
A.      Norma
demandada.
El siguiente es el
texto de la norma, con la advertencia de que se subraya lo demandado.
"Decreto 1259 de 1994
(junio 20)
"por el cual se reestructura la
Superintendencia Nacional de Salud
“El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio  de las facultades previstas en el numeral
2o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993,
DECRETA:
“...
" Artículo
14. Divisiones con funciones particulares. Además de las funciones de carácter general que le
corresponden a todas las Divisiones, algunas cumplirán las siguientes de
acuerdo con su naturaleza:
" (...)
" 12. De las
Divisiones para entidades promotoras de salud y empresas de Medicina Prepagada.
Las Divisiones para entidades promotoras de salud y empresas de Medicina
Prepagada tendrán  las siguientes funciones de carácter particular:
" c) Aprobar
los planes y contratos de medicina prepagada.
" (...)
" h) Rendir
concepto sobre el estudio actuarial de tarifas de los planes de medicina
prepagada, cuando a ello hubiese lugar.
" (...)."
B. La demanda.
Para el actor, el
Gobierno se excedió en las facultades extraordinarias que el artículo 248 de la
ley 100 de 1993 le otorgaba, de acuerdo con lo previsto por el artículo 150 de
la Constitución Política. Considera el demandante, que dentro de las facultades
que se le concedían al Gobierno, se encontraban las de modificar la estructura
y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo
propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento
a lo dispuesto en dicha ley. Por esto, estima que el decreto 1259 de 1994, que
derogó el decreto 2165 de 1992, en particular respecto de las normas aquí
demandadas, en nada se relaciona con el cumplimiento de la ley 100 de 1993,
pues ésta, al referirse al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no
incluyó para nada a las entidades de medicina prepagada, de conformidad con el
artículo 155 de la ley 100 de 1993.
De esta manera, el
Gobierno aprovechó la expedición del decreto 1259 de 1994 para incorporar
funciones a la Superintendencia Nacional de Salud relacionadas con materias diferentes
a la ley 100 de 1993.
C. Intervención
ciudadana.
a)      Dentro del término fijado en lista,
el ciudadano Jaime Norberto Escandón Espinosa, designado por el Ministerio de
Salud, presentó escrito en favor de la constitucionalidad de la norma aquí demandada.
Anota el ciudadano
Escandón Espinosa, que la ley 10 de 1990, por la cual se reorganizó el Sistema
Nacional de Salud, dispuso que el servicio de salud era un servicio público a
cargo de la Nación, el cual sería prestado en forma gratuita para los servicios
básicos, y administrado en asocio con las entidades territoriales y las
personas privadas, autorizadas para tal efecto. Señala que tanto bajo la
vigencia de la Constitución Política de 1886, como la actual,  se han dictado
normas tendientes a organizar, controlar y vigilar la correcta prestación del
servicio público de salud, consagración ésta que ha tenido mayor énfasis bajo
la actual Constitución Política, al punto de considerar el derecho a la salud
como un derecho fundamental. Mediante la ley 100 de 1993, de Seguridad Social,
le fueron conferidas facultades extraordinarias  al Presidente de la República,
con el fin de que modificara la estructura y funciones de la Superintendencia
Nacional de Salud, para así dar eficaz cumplimiento a la misma ley 100. Por
otra parte, dicha ley, en su artículo 152, señala como objetivo del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, la necesidad de regular el servicio
público esencial de salud, creando condiciones de acceso de toda la población a
dicho servicio, en todos los niveles de atención. De esta manera, para lograr
dichos fines no puede considerarse que las entidades de medicina prepagada se
encuentren al margen de la regulación sobre la materia, pues sus actividades
tienen que ver directamente con la prestación del servicio público esencial de
salud. Además, la misma ley 100 de 1993 señala que dichas entidades hacen parte
del Sistema General de Seguridad en Salud, y que se encuentran bajo el control
y vigilancia del Estado.
b)      El ciudadano Alvaro Guillermo Acosta
Peñaloza, designado por la Superintendencia Nacional de Salud, presentó escrito
solicitando sean declaradas constitucionales las normas demandadas. Los
argumentos que expone son semejantes a los del anterior interviniente, pero
agrega que la constitucionalidad de las normas tiene su justificación tanto en
la Constitución Política de 1886, como en la Carta de 1991,  en la ley 10 de
1990, el decreto 1570 de 1993 y el decreto 1486 de 1994. Indica, además, que
las diferentes normas expedidas en relación al Sistema de Seguridad social en
Salud, hacen de éste un sistema único, que se regula y desarrolla en uno sólo.
Aclara , que la misma ley 100, en su artículo 8°, establece que el sistema de
seguridad social integral es un conjunto armónico de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos, establecidos para pensiones, salud y riesgos
profesionales, así como también de servicios sociales complementarios. La misma
ley, en el artículo 169, faculta a las Entidades Promotoras de Salud (E.P.S.)
para ofrecer planes complementarios al Plan Obligatorio de Salud (P.O.S).
D. Concepto del
Procurador General de la Nación.
El Señor Procurador
General de la Nación, en su concepto No. 851 del nueve (9) de febrero de 1996,
solicita declarar exequibles los literales demandados. Explica así sus
razones:
El decreto 1259 de
1994, fue expedido dentro del término de seis meses de las facultades
extraordinarias, término que se contabilizó desde el momento de la publicación
de la ley 100 de 1993, que correspondió al 23 de diciembre de 1993, según
consta en el Diario Oficial No. 41.148. En consecuencia, se expidió dentro del
límite temporal previsto en la Constitución. En cuanto al análisis material de
la norma, la Constitución establece que la cobertura de la Seguridad Social y
la atención de la salud son integrales, pues se están conjugando los conceptos
de derecho y servicio público, con los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad. De esta manera, el reconocimiento del derecho se materializa por
el servicio público de salud, prestado por las entidades públicas o por
particulares, bajo las diferentes modalidades determinadas por el legislador.
No se puede perder de vista que el Estado mantendrá la regulación, control y
vigilancia del servicio público de salud. Por esta razón, cuando el Estado creó
el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud, a través de la
ley 100 de 1993, estaba cumpliendo los parámetros que en materia de seguridad
social y salud, establecía la Constitución en sus artículos 48 y 49. Por
consiguiente, las funciones concedidas por el artículo 14 de la ley 100 de
1993, a la Superintendencia Nacional de Salud, se traducen en la función
interventora del Estado para el control y vigilancia del efectivo cumplimiento
de los propósitos  trazados en la Carta sobre esta materia. Luego de un
análisis del conjunto de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones y Salud, advierte que las entidades de medicina prepagada
están incluídas en el artículo 155 de la ley 100. De esta manera, las entidades
de medicina prepagada, aún cuando son entidades de carácter privado, se
desenvuelven dentro del Sistema General de Seguridad Social  en Salud.
II.      CONSIDERACIONES
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión correspondiente a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-   Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
originado en la demanda contra una norma que hace parte de un decreto con
fuerza de ley, dictado por el Gobierno con fundamento en el numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución (numeral 5, artículo 241 de la Constitución).
Segunda.-  Lo que
se debate.
Como se vio, la
pretensión del actor se funda en su afirmación de que las entidades de
medicina prepagada no hacen parte del Sistema General de Seguridad Social
en Salud. Que, en consecuencia, al modificarse la estructura y funciones de la
Superintendencia Nacional de Salud, según la facultad conferida al Gobierno
Nacional por el numeral 2 del artículo 248 de la ley 100 de 1993, no se podían
asignar a las "divisiones para entidades promotoras de salud y empresas de
medicina prepagada" funciones en relación con estas últimas. Que al
hacerlo, el Gobierno se excedió en el ejercicio de sus facultades.
Tercera.-    Por
qué el Gobierno Nacional no se excedió en el ejercicio de las facultades al
dictar las normas acusadas.
Las normas acusadas
establecen que las Divisiones de la Superintendencia Nacional de Salud
"para entidades promotoras de salud y empresas de medicina prepagada
tendrán las siguientes funciones de carácter particular:
"...
"c)  Aprobar
los planes y contratos de medicina prepagada;
"...
"h)  Rendir
concepto sobre el estudio actuarial de tarifas de los planes de medicina
prepagada, cuando a ello hubiere lugar".
Sea lo primero
afirmar que las empresas de medicina prepagada sí hacen parte del Sistema de
Seguridad Social Integral.  Así se concluye de la lectura del preámbulo de
la ley 100, y de sus artículos 1o., 8o. y 155. Dicen estas normas:
PREÁMBULO:
"La Seguridad
Social Integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de
que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida,
mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y
la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las
contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica,
de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar
individual y la integración de la comunidad".
“ARTICULO 1o.:
"Sistema de
Seguridad Social Integral.  El sistema de seguridad social integral tiene
por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad
para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la
protección de las contingencias que la afecten".
"El sistema
comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los
recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter
económico, de salud y servicios complementarios, materia de esta Ley, u otras
que se incorporen normativamente en el futuro".
“ARTICULO 8o.:
"Conformación
del Sistema de Seguridad Social Integral.  El sistema de Seguridad Social
Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y
procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para
pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales
complementarios que se definen en la presente Ley".
“ARTICULO 155.
“Integrantes del
Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está
integrado por:
“1.       Organismos
de Dirección, Vigilancia y Control:
“a.       Los
Ministerios de Salud y Trabajo
“b.       El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud
“c.       La
Superintendencia Nacional de Salud
“2.       Los
Organismos de administración y financiación:
“a.       Las
Entidades Promotoras de Salud
“b.       Las
Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud
“c.       El Fondo
de Solidaridad y Garantía
“3.       Las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas
“4.       Las demás
entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente ley, estén adscritas
a los Ministerios de Salud y Trabajo.
“5.       Los
empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores
independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.
“6.       Los
beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus
modalidades.
“7.       Los
Comités de Participación Comunitaria “COPACOS” creados por la ley 10 de 1990 y
las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.
“PARÁGRAFO: El Instituto de Seguros Sociales seguirá
cumpliendo con las funciones que le competan de acuerdo con la ley.”
A la luz de estas
disposiciones, sería absurdo sostener que las entidades de medicina prepagada
no hacen parte del Sistema de Seguridad Social Integral. Especialmente cuando
el artículo 8o. transcrito determina que "El Sistema de Seguridad Social
Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas,
normas y  procedimientos, y está conformado por los regímenes generales
establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los
servicios complementarios que se definen en la presente ley".  (negrilla
fuera del texto).
Además, no hay que
olvidar que el artículo 181 de la misma ley 100 de 1993, establece que
la Superintendencia Nacional de Salud podrá autorizar como Entidades Promotoras
de Salud a diversas entidades, entre ellas las que ofrezcan programas de
medicina prepagada o de seguros de salud, cualquiera sea su naturaleza jurídica
(literal d).
Es claro que las
empresas de medicina prepagada prestan el servicio público de salud previsto
por el artículo 49 de la Constitución. Y si prestan esas entidades privadas tal
servicio público, en cumplimiento de las políticas establecidas por el Estado
con tal fin, el mismo Estado tiene que ejercer su vigilancia y control,
según el inciso segundo del artículo 49 citado. Vigilancia y control asignados
a la Superintendencia Nacional de Salud en lo relativo a las normas demandadas.
En armonía con lo
dispuesto en el artículo 49 citado, el artículo 365 de la Constitución
establece:
“ARTICULO 365.
“Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.
“Los servicios
públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control
y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés
social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una
y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas
actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y
plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del
ejercicio de una actividad lícita.
Siendo, pues, la
salud un servicio público en cuya prestación participan las empresas de
medicina prepagada, la función de la Superintendencia Nacional de Salud se
cumple, además, en virtud de lo dispuesto por el artículo 365 de la
Constitución.  Por esto, la Corte afirmó ya, expresamente, la constitucionalidad
de la intervención del Estado en las empresas de medicina prepagada (sentencia
C-176, de 30 de abril de 1996, Magistrado Ponente, Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
No sobra agregar que
el decreto 1259 de junio 20 de 1994, se dictó dentro del término de seis (6)
meses, señalado en el numeral segundo del artículo 248 de la ley 100, pues el
término corría a partir del 23 de diciembre de 1993, fecha de publicación de la
ley.
Dice, en lo
pertinente, el artículo 248 de la ley 100 de 1993:
“2.       El Gobierno
Nacional podrá modificar la estructura y funciones de la Superintendencia
Nacional de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones
necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley. En el
evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la
modificación de la estructura y funciones de la superintendencia, el Gobierno
Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados, en cual
comprenderá las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o pensiones de
jubilación.”
Cuarta.-     Advertencia.
Se advierte
expresamente que el decreto 1259 de 1994, junto con otros dictados en ejercicio
de las facultades conferidas al Gobierno Nacional por la ley 100 de 1993, ya
había sido declarado exequible por la Corte Constitucional, por medio de la
sentencia C-376 de 1995, de agosto 24, pero la declaración de exequibilidad
se limitó así:
"Tercero:  Decláranse EXEQUIBLES los decretos
leyes 656, 1259, 1281, 1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291,
1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de 1994 dictados con
fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República, en los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993, pero sólo en lo
que hace referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron las
facultades extraordinarias para su expedición".
En la parte
resolutoria de esta sentencia, sin embargo,  no se hará alusión alguna a tal
decisión, porque ahora no se demandan las normas legales que concedieron las
facultades, ni los decretos dictados con base en ellas por vicios de las
mismas.
Quinta.-     Decisión.
De todo lo expuesto
se concluye que el Gobierno Nacional ejerció correctamente las facultades que
le fueron conferidas por el numeral 2 del artículo 248 de la ley 100 de 1993,
al dictar el numeral 12, literales c y h, del artículo 14 del decreto 1259 de
1994, que atribuye unas funciones a la Superintendencia Nacional de Salud, en
relación con las empresas de medicina prepagada.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
los siguientes apartes del artículo 14 del decreto 1259 de 1994:
" Artículo
14.-  Divisiones con funciones particulares. Además de las funciones de
carácter general que le corresponden a todas las Divisiones, algunas cumplirán
las siguientes de acuerdo con su naturaleza:
"12. De las
Divisiones para entidades promotoras de salud y empresas de Medicina Prepagada.
Las divisiones para
entidades promotoras de salud y empresas de medicina prepagada tendrán las
siguientes funciones de carácter particular:
" c)  Aprobar
los planes y contratos de medicina prepagada:
" (...)
" h) Rendir
concepto sobre el estudio actuarial de tarifas de los planes de medicina
prepagada, cuando a ello hubiere lugar.
"(...)"
Esta declaración de
exequibilidad se limita expresamente, en el sentido de que el Gobierno Nacional
ejerció correctamente las facultades que le fueron conferidas por el numeral 2
del artículo 248 de la ley 100 de 1993, al dictar estas normas.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
JULIO CESAR ORTÍZ GUTIÉRREZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General