T-544-09
Sentencia T-544/09
Sentencia
T-544/09
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección excepcional
directa por vía de acción de tutela
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental si vulnera
derechos individuales
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Dimensiones
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración por no
adoptar medidas adecuadas y necesarias para cumplir efectivamente el programa
de reubicación
ACCION DE TUTELA-Orden a la Alcandía
Municipal de tomar las medidas necesarias para asegurar la tenencia de las
viviendas actuales si aún no ha entregado lotes a cada uno de los accionantes
Referencia:
expediente T-2239988
Acción de tutela de Leonardo Fabio Polanco y Alfonso Montiel
Callejas contra la Alcaldía Municipal de Girardot
Magistrada
Ponente:
Dra. MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil
nueve (2009)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Luis
Ernesto Vargas Silva y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y
trámites legales y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Girardot, Cundinamarca,
dentro de la acción de tutela promovida por Leonardo Fabio Polanco contra la
Alcaldía Municipal de Girardot.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Leonardo Fabio Polanco y Alfonso Montiel
Callejas presentaron acción de tutela contra el Alcalde de Girardot, Rodolfo
Serrano Monroy, en nombre propio y de sus familias, por considerar que la
Administración violó sus derechos fundamentales de petición, a la vida en
condiciones dignas, a la libertad y a una vivienda digna, así como los derechos
de sus hijos, en tanto niños, al no haber adoptado las medidas necesarias para
adecuar y entregar el lote que les fue asignado para su vivienda, en especial,
por cuanto existe la amenaza de que sean desalojados de sus actuales viviendas,
debido a la precariedad de los títulos que tienen sobre ella –razón,
precisamente, por la cual se les seleccionó para reubicar su vivienda–.
1.1. Los accionantes inician su relato
señalando que “la administración municipal anterior, ante la imposibilidad de
legalizar el predio en donde se encontraban las casas de estrellita que
componen el asentamiento subnormal Pozo Azul de Girardot, adquirió un lote
contiguo al asentamiento subnormal, denominado Lote II de Pozo Azul, para el
cual contrató la instalación de los servicios públicos básicos domiciliarios a
través del contrato de obra civil N° 05 de 2007 otorgado mediante la licitación
N° 006 de 2007, con intención de reubicar a la mayor cantidad de familias
residentes en Pozo Azul que así lo quisieran.”
1.2. En respuesta a la decisión de la
Administración, 98 familias presentaron los papeles ante la Alcaldía Municipal
y fueron “seleccionados por la misma para ser reubicadas en el Lote II de Pozo
Azul.” Entre ellas, las familias de los accionantes. La adjudicación se hizo
mediante la Resolución 1474 de 2007, “la cual fue antecedida por un acta de
acuerdo y entrega material del Lote II de Pozo Azul para su cuidado a la Junta
de vivienda comunitaria Nuevo pozo azul (…).”[1]
1.3. Los accionantes sostienen que la
Administración, pese a conocer la situación jurídica previamente mencionada, no
ha adoptado las medidas necesarias para poder acondicionar y adecuar el lote en
cuestión. Al respecto, sostiene que “[d]esde el pasado 2 de enero se notificó
al actual Alcalde de la realidad jurídica mencionada (como consta en el oficio
firmado por el Administrador de la Junta que anexo a esta). Sin embargo, esta
administración no ha demostrado a la fecha interés en cumplir con la entrega
del lote II de Pozo Azul. Al contrario, se paralizaron totalmente las obras que
según el contrario N° 05 deberían entregarse a más tardar en Septiembre de 2008
(…).”
1.4. Señalan que el 11 de febrero de 2008
se celebró un reunión entre el Alcalde de Girardot, Rodolfo Serrano Monroy y la
comunidad de adjudicatarios del Lote II de Pozo Azul, con la presencia de la
Presidenta del Concejo, en la cual la Administración manifestó que seguramente
los solicitantes no podrían seguir utilizando las cuentas asignadas hasta el
momento para realizar los pagos que les correspondía hacer, como beneficiarios
del Lote. Afirman que en aquella reunión el Alcalde de Girardot reconoció que
existía una amenaza de lanzamiento.[2]
1.5. Debido a que la Administración no
suministró un nuevo número de cuenta para seguir realizando los pagos, la
mayoría, afirman los accionantes, “hemos seguido consignando en el número de
cuenta inicial.”  Al momento de poner la acción de tutela, los accionantes
habían consignado $500.000. De hecho, señalan que “la junta de vivienda
comunitaria en general cumplió con el pago de los primeros $24’500.000 y se
sobró en más de $300.000.oo (…)”. A su juicio, ellos, a diferencia de la
Administración, sí habían cumplido con su parte del trato.
1.6. El riesgo de lanzamiento de las
viviendas que actualmente ocupan los accionantes con sus familias, y otros
miembros de la comunidad a la cual pertenecen, surge de las controversias
jurídicas que existen en torno al tema, en razón de las cuales, precisamente,
“[e]l Juzgado 2° Civil del Circuito de Girardot [dispuso] el día 10 de
septiembre para la entrega del lote en mención y por ende dicha fecha se puede
traducir en un inminente lanzamiento de los que residimos en este lote, ese
mismo día o en otra fecha dictada allí, pero seguramente no muy lejana.”[3]
2. Demanda y solicitud
El primero y segundo de septiembre de 2008,
Leonardo Fabio Polanco y Alfonso Montiel Callejas, respectivamente, presentaron
acción de tutela, en nombre propio y el de sus familias, contra la Alcaldía
Municipal de Girardot ante el Juzgado Penal Municipal (reparto) de Girardot.
2.1. Como se dijo, para los accionantes es
claro que mientras ellos sí han cumplido su parte del acuerdo que la propia
Administración propuso, ésta ha incumplido, afectando sus derechos
constitucionales. Afirman al respecto,
“(…) yo sí he cumplido con la Alcaldía
Municipal de Girardot, en cambio ésta a la fecha no, pues no ha adelantado los
trabajos que debía adelantar y que significan la realización de mi derecho a la
vivienda como ser humano, padre de familia y ciudadano colombiano.”
2.2. Los accionantes consideran que el
riesgo que enfrentan actualmente de quedarse en la calle junto con sus
familias, se debe al incumplimiento y a la renuencia manifiesta de la Alcaldía
en terminar las obras que le corresponden del Lote de Pozo Azul. Al respecto
afirman que llevan “(…) ocho meses solicitando la culminación de las mismas, de
las cuales no falta sino la electrificación. Hemos aceptado reubicarnos y
debido a la inminencia de un lanzamiento por parte del Juzgado 3° Civil
Municipal de Girardot y a los múltiples problemas que implica el vivir en la
subnormalidad exigimos que se nos cumpla con la reubicación en el lote que
hemos pagado conforme a lo pactado.”
2.3. Las acciones de tutela argumentan que
la situación descrita viola los derechos fundamentales invocados, en los
siguientes términos,
“[el derecho] a la efectiva resolución de
peticiones, (sobre el cual la corte constitucional siempre ha hecho
claridad respecto a que la acción de las autoridades peticionadas debe ser
encaminada siempre a la resolución de la petición efectivamente y no sólo a su
respuesta por escrito), el derecho a la vida en condiciones dignas
(puesto en peligro ante la inminencia de un lanzamiento en condiciones de
indignidad y sometido a la violencia por falta de una respuesta real por parte
del municipio a nuestra solicitud de entrega de nuestro lote), el derecho al
libre desarrollo de la personalidad sin limitaciones diferentes a las que
imponen los derechos de los demás y el orden jurídico (vulnerado, debido a que
la negligencia administrativa limita nuestra decisión de reubicarnos en el Lote
II de Pozo Azul, el cual ya hemos pagado conforme a lo acordado), así como los derechos
fundamentales de nuestros niños garantizados por la Constitución Política,
especialmente ante cualquier atropello que pueda presentarse contra su
integridad física y emocional. Todo lo anterior demuestra la vulneración de
nuestro derecho a la vivienda como familia que ha aceptado los términos
de la Resolución 1474 de 2007 y que ha realizado oportunamente sus pagos a
pesar de los obstáculos y renuencias presentadas por parte de la Alcaldía
Municipal de Girardot por lo que invocamos la tutela de los artículos 23, 11,
16, 44 y 51 de la Carta Magna Colombiana y la protección de nuestros derechos
humanos, lo que permite promover esta acción constitucional de protección para
que se otorgue el amparo oportuno y eficaz y se evite con ello un perjuicio
irremediable.”
2.4. Los accionantes presentaron dos
peticiones. Una de fondo, para ser resuelta en la sentencia, y otra previa,
como medida cautelar, para proteger los derechos involucrados hasta tanto no se
produzca la decisión de fondo.
2.4.1. La petición de fondo es solicitar
que se tutelen los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, ordenar
“a la Alcaldía Municipal de Girardot, que de manera perentoria, como quiera que
lo que aquí se presenta es una verdadera emergencia, haga entrega de los
trabajos de instalación de los servicios públicos domiciliarios en el Lote II
de Pozo Azul a la Junta de vivienda comunitaria Nuevo Pozo Azul, para
que esta a su vez me entregue mi lote en donde reubicarme y evitar quedar en la
calle con mi familia.”
2.4.2. Por otra parte, se solicitó como
medida cautelar que se ordenara a la Alcaldía municipal de Girardot hacer
llegar al Juzgado 3° Civil Municipal, antes del 10 de septiembre, fecha fijada
por ese juzgado para la entrega del lote Samán, actualmente y que son
adjudicatarias del lote II de Pozo Azul, para que establezca un acuerdo
temporal para la entrega pacífica y voluntaria del lote que actualmente ocupo supeditado
al loteo y la entrega de las obras de instalación de servicios públicos
domiciliarios en el lote II de Pozo Azul, así como de las respectivas licencias
de construcción, por parte de esa Alcaldía a la Junta de vivienda comunitaria nuevo
Pozo Azul.”
3. Respuesta de la Alcaldía
Municipal de Girardot
Mediante apoderado, la Alcaldía Municipal
participó dentro del proceso de tutela para indicar que la entidad ha protegido
los derechos del accionante, de su familia y de su comunidad en general, en la
medida que le ha correspondido.
3.1. En primer término, señaló que sí es
cierto que la Administración suscribió un contrato para adecuar el Lote en
cuestión, pero indicó que dicho contrato inició el primero de diciembre de 2007
–de acuerdo a modificaciones introducidas al mismo–, por un término de
ejecución de diez meses. Se trata pues de un contrato, alegó la Alcaldía, que
para el momento en que se interpuso la presente acción de tutela, no había
finalizado, se encontraba aún en proceso de ejecución.
3.2. De acuerdo con lo anterior, afirma la
Alcaldía de Girardot que no es cierto que exista desinterés en cumplir con la
entrega del Lote II de Pozo Azul y que las obras se hubiesen suspendido.
3.3. Finalmente alega que los derechos
invocados por el accionante son de carácter legal, no constitucional, por lo
que no deben ser objeto de trámite mediante una acción de tutela. El único
derecho constitucional alegado, sostiene, es el de petición, pero al respecto
tampoco existió violación alguna, pues las peticiones y solicitudes presentadas
por el accionante y los demás miembros de su comunidad fueron debidamente
atendidas.
4. Sentencia de primera instancia
El 12 de septiembre de 2008, el Juzgado
Segundo Penal Municipal de Girardot, Cundinamarca, resolvió no tutelar los
derechos invocados por los accionantes, por considerar que en este momento no
se encuentra vulnerados.  A su juicio las peticiones presentadas han sido
atendidas, y la vivienda de cada accionante y su familia la conservan. El
lanzamiento es tan sólo eventual y en forma alguna se constata alguna violación
a la dignidad o al derecho a la vida.
4.1. Con relación al derecho de petición, la
Juez consideró que en las acciones de tutela estudiadas no existe un reclamo
específico que haga referencia a una petición concreta, presentad por alguno de
los accionantes a la Alcaldía. No obstante, una vez analizadas las pruebas
aportadas por los accionantes, la Juez constató que las dos peticiones que
habían sido presentadas por miembros de la comunidad de familias beneficiarias
del Lote II Pozo Azul a la Alcaldía y habían sido aportadas al proceso, habían
sido adecuadamente respondidas. La sentencia dijo al respecto lo siguiente,
“Solicitan los accionantes el amparo de este
derecho fundamental de petición que consideran conculcados por el señor Alcalde
Municipal. En este punto se advierte de las pruebas documentales aportadas que
los escritos de petición solicitando información y solución a la problemática
sobre la reubicación de las familias y habitantes del Lote Pozo Azul al Nuevo
Lote Pozo Azul, han sido suscritos por el señor José Francisco Reyes, en
calidad de Administrador de la Junta de vivienda comunitaria Nuevo Pozo Azul, y
por el señor José Milton Carreño Peralta, en calidad de miembro de la junta
comunitaria de vivienda Nuevo Pozo Azul, los cuales han sido contestados por el
Alcalde Municipal, mediante escritos fechados el 8 de febrero, 25 de enero, 23
de julio de 2008, por tanto no aparece demostrado vulneración alguna de este
derecho por parte de la Administración Municipal.”
4.2. Para la Juez de primera instancia,
tampoco existe violación alguna a los derechos a una vida digna y a una
vivienda digna, en los cuales, a su parecer, encuentra sustento constitucional
el reclamo de los accionantes. La sentencia resalta que actualmente  (i) los
accionantes conservan su vivienda actual,  (ii) la Alcaldía Municipal está
tomando las medidas para acondicionar el lote Nuevo Pozo Azul y (iii) el
eventual lanzamiento es tan sólo hipotético. Los argumentos fueron expuestos en
los siguientes términos,
“(…) encuentra este Despacho que por parte del
Alcalde Municipal de Girardot, no se advierte violación o amenaza de violación
de derechos fundamentales de los accionantes, los mismos continúan viviendo en
el lote denominado Samán del asentamiento subnormal Pozo Azul,
pendientes de su reubicación y actual administración municipal ha realizado
gestiones tendientes a continuar los proyectos de construcción de vivienda y
reubicación no sólo de los accionantes sino también de los demás habitantes y
sus familias residentes en el lote de Pozo Azul, como se demuestra con los
documentos aportados al expediente.
Con relación al inminente lanzamiento por parte
de la autoridad comisionada para la entrega del lote denominado Samán aludida
por los accionantes, no es del resorte de esta Juez de tutela y en el evento de
que ello ocurra correspondería al ente territorial tomar las medidas necesarias
a fin de evitar vulneración de los derechos de los accionantes.”
Considerando que el derecho a la vivienda
digna no es un derecho fundamental autónomo, sino por conexidad, la Juez
considera que la acción de tutela es improcedente pues
“(…) no existe una vulneración determinada,
presente y real al derecho aludido por los actores quienes basan sus
pretensiones de ordenar a la Alcaldía Municipal entregar los trabajos de
instalación de los servicios públicos domiciliarios en el Lote II Pozo Azul a la
Junta de vivienda comunitaria, cuyo contrato no ha cumplido aún su término de
ejecución, como está demostrado, aduciendo un hipotético lanzamiento, por la
autoridad judicial competente, que aún no ha tenido ocurrencia.”
4.3. No obstante, pese a lo dicho, la Juez
reconoce que las cosas pueden devenir de forma tal, que los derechos de los
accionantes y de sus familias sí se ven comprometidos en un futuro. Dice la
sentencia al respecto,
“Sin embargo, lo anterior no obsta para que los
accionantes, en caso de incumplimiento a la Resolución administrativa pro parte
del Alcalde Municipal o un eventual desalojo, puedan iniciar las acciones
ordinarias administrativas que les asiste para obtener el cumplimiento cabal
por parte de la administración o ante una vulneración real, presente y
determinada de los derechos fundamentales aquí aducidos, puedan iniciar las
acciones constitucionales idóneas para obtener un amparo inmediato.”
4.4. El fallo de primera instancia fue
impugnado por Leonardo Fabio Polanco, sin expresar argumento alguno.
5. Sentencia de segunda instancia
El 4 de diciembre de 2008, el Juzgado
Segundo Penal del Circuito de Girardot, Cundinamarca, resolvió confirmar la
decisión de primera instancia por las mismas razones. En efecto, la Juez
consideró que las peticiones presentadas habían sido adecuadamente respondidas;
la Administración municipal ha realizado acciones tendientes a garantizar la
entrega de los lotes individuales para los accionantes y para el resto de
beneficiarios; el proceso de mejora del lote general y de adjudicación de los
lotes individuales no ha concluido; y los accionantes y sus familias conservan
sus actuales viviendas. Para este momento, los accionantes y sus familias
siguen viviendo en sus casas originales, en condiciones de precariedad, con
mayor incertidumbre sobre sus posibilidades de permanecer en ellas y sin que se
les haya adjudicado los lotes individuales nuevos correspondientes.
II. Consideraciones y
fundamentos
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar el
fallo de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política y el Decreto 2591 de 1991; asimismo, por la selección del respectivo
expediente y la determinación de que el caso sea decidido por la presente Sala de
Revisión.
2. Problema jurídico
En el presente caso la Sala de Revisión
debe entrar a resolver el siguiente problema jurídico: ¿desconoce la
Administración a los accionantes y a sus familias los derechos a la vida, la
dignidad y a una vivienda digna, así como los derechos de los niños, al no
haber adoptado las medidas adecuadas y necesarias para cumplir efectivamente un
programa de reubicación, del cual depende su nueva vivienda, a pesar de que
este programa se lleva a cabo en razón a que la propia Administración considera
que las casas de los accionantes (i) se encuentran en asentamientos
subnormales, (ii) con inadecuada infraestructura, (iii) que no se pueden
legalizar y (iv) que, eventualmente, pueden ser objeto de embargo, debido a las
controversias jurídicas que existen al respecto?
2.1. Teniendo en cuenta la jurisprudencia
constitucional sobre el derecho a la vivienda digna, sobre todo cuando se trata
de proteger a un grupo familiar en el que hay niñas o niños, para la Sala de
Revisión, la Sala considera que la respuesta al problema jurídico es
afirmativa, pues la Administración viola el derecho a una vivienda digna, en
conexidad con la vida y con el mínimo vital, cuando no adopta las medidas
adecuadas y necesarias para culminar oportunamente un proceso de reubicación de
familias que se encuentran viviendo en condiciones de precariedad tal que
pueden perder sus viviendas, bien sea por causas físicas o jurídicas.
2.2. Para exponer las razones que sustentan
la decisión de la Sala se expondrán los parámetros constitucionales aplicables
al caso (apartado 3) y luego se aplicaran al caso concreto (apartado 4).
2.3. La Sala de Revisión aclara que no
entra a considerar los cargos con relación al derecho al libre desarrollo de la
personalidad y el derecho de petición, por considerar que no son el sustento
real de los reclamos presentados por los accionantes. La alusión al primero de
estos derechos es general y, vistos los hechos del caso, se trata de una
dimensión de la libertad que no está especialmente afectada o comprometida. Por
otra parte, la alusión al derecho de petición que se hace en las acciones de
tutela bajo estudio, no pretende llevar al juez de tutela a ordenar que éstas
sean atendidas y, por tanto, respondidas. El propósito es que las respuestas de
fondo ya dadas sean atendidas, implementadas y cumplidas. En efecto, el reclamo
de los accionantes pretende lograr la entrega efectiva de los lotes en
cuestión. Como los propios accionantes lo sostienen, el error en el que ha
incurrido la Administración no es que sus solicitudes no hayan sido
respondidas, o que las respuestas dadas no hayan sido de fondo. El problema, a
su juicio, es que las respuestas sólo se han quedado por escrito, no se han
traducido en acciones reales. En tal sentido, es claro para la Sala que no
pretenden los accionantes obtener una respuesta no dada o mal dada, buscan que
las respuestas dadas sean efectivamente cumplidas.
3. El derecho a una vivienda digna puede
ser objeto de tutela y protege, entre otros ámbitos, la seguridad jurídica de
la tenencia y la disponibilidad de servicios e infraestructura
3.1. La jurisprudencia constitucional ha
considerado que la acción de tutela es el medio idóneo para proteger el derecho
a la vivienda digna, cuando este derecho se encuentra en conexidad con otros
derechos fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad personal o los
derechos de los niños, por mencionar algunos ejemplos. De hecho, recientemente
la jurisprudencia ha considerado que tales ámbitos de protección al derecho a la
vivienda digna son fundamentales, así sea por conexidad y no autónomamente, por
lo que ha tutelado en dichas situaciones ‘el derecho fundamental a la
vivienda digna’.[4]
3.2. Así, por ejemplo, se ha tutelado el
derecho a la vivienda digna cuando la vivienda amenaza ruina por culpa de la
propia administración, bien sea por acción[5] o por omisión.[6]
La jurisprudencia constitucional ha protegido especialmente a aquellos grupos
familiares que habitan en una casa que corre el riesgo de caerse, cuando dentro
de sus miembros se encuentran sujetos de especial protección constitucional,
tales como niños, adultos mayores o personas con disca­pacidad. Tal es el caso
de la sentencia T-894 de 2005,[7] por ejemplo. Recientemente,
la jurisprudencia ha puntualizado esta regla en los siguientes términos:
‘una persona tiene derecho a que la entidad responsable —por acción u
omisión— de afectar —total o par­cial­mente— su vivienda, hasta el punto de
poner en riesgo su vida e integridad personal, tome las medidas adecuadas para
evitar que el riesgo persista. Esta protección es prioritaria cuando en la
vivienda se encuentran sujetos de especial protección constitucional.’[8]
3.3. Pero la protección a la vivienda digna
no sólo se ha dado cuando existe certeza sobre el riesgo de que la vivienda sea
efectivamente afectada, hasta un grado tal que comprometa otros derechos
fundamentales. La jurisprudencia también ha protegido el derecho en casos en
los que existe riesgo de afectación. Tal es el caso, por ejemplo de la
sentencia T-1216 de 2004, caso en el que se protegió a las personas que podrían
ver vulnerados sus derechos, aunque existiera un “grado importante de
incertidumbre” al respecto, pues consideró que “el riesgo que se deriva
[del] margen de duda no tiene por qué ser asumido” por la accionante y
su grupo familiar.[9]  En este caso, en
consecuencia, se ordenó al ente administrativo acusado realizar los estudios
necesarios para establecer la existencia o no del riesgo y la magnitud del
mismo, así como la obligación de ‘tomar las medidas adecuadas’ para prevenirlo.[10]
3.4. Ahora bien, el derecho a la vivienda
digna no sólo contempla la posibilidad de encontrarse bajo un tipo de
construcción que se sostenga. Como lo indicó el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al comentar en la Observación
General N° 4 el derecho a una vivienda adecuada,[11]
son varios los aspectos que tiene este derecho.[12]
Entre ellos, cabe retomar dos de estas dimensiones para el presente caso, a
saber, la seguridad jurídica de la tenencia y la disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura.[13]
3.4.1. Con relación al primer aspecto, el
Comité observa que el derecho a la vivienda contempla que la tenencia de la
vivienda por parte de las personas, sin importar de cuál de todas sus formas se
trate, “(…) debe gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les
garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras
amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente
medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los
hogares que la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente
a las personas y grupos afectados”.[14]
3.4.2. Con relación al segundo aspecto, el
Comité advierte que “una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios
indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos
los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso
permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la
cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de
almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios
de emergencia.”
3.5. Finalmente, cabe señalar que en
aquellos casos en los que la jurisprudencia constitucional ha considerado
procedente tutelar el derecho a la vivienda digna, ha precisado que el remedio
que deba adoptarse para resolver la situación concreta corresponde definirlo,
en primer término, a las autoridades encargadas de adoptar las decisiones en
materia de políticas públicas en vivienda. Al juez de tutela “no le compete
inmiscuirse en las decisiones sobre la oportunidad o conveniencia de disponer
de los fondos públicos en la construcción de una obra”, pero es su deber
impartir las órdenes tendientes a garantizar el goce efectivo de un derecho
fundamental, así estas tengan “efectos sobre la actividad de los entes
administrativos” y deba “modificar decisiones discrecionales sobre el empleo
eficaz del presupuesto disponible”.[15]  Es la propia
administración, o la entidad a la que corresponda, la que debe destinar los
recursos humanos y materiales necesarios para establecer de forma idónea,
cuáles son las acciones que deben ser realizadas, por ejemplo, para evitar que
una edificación se desplome total o parcialmente.[16]
Para la Corte, “[e]n estas situaciones el juez debe limitarse a definir si se
vulneran o amenazan los derechos del demandante y a darle vía a la búsqueda de
la mejor solución del problema concreto (…), procurando que participen dentro
del proceso las instituciones o personas que posean los conocimientos
apropiados para definirla. Además, el juez deberá garantizar que el afectado
tenga participación dentro del proceso de decisión y que, en el caso de que no
cuente con las condiciones para poder establecer una interlocución
significativa con la administración, sea asistido por personas o instituciones
que le generen confianza para la defensa de sus intereses.”[17]
3.6. En resumen, de los parámetros
constitucionales expuestos puede concluirse que el derecho a la vivienda
digna   (i) es objeto de tutela cuando se encuentra en conexidad con otros
derechos fundamentales, en especial de sujetos de especial protección
constitucional;  (ii) debe ser tutelado no sólo ante amenazas plenamente
ciertas, sino también ante riesgos e incertidumbres;  (iii) contempla diversos
aspectos, entre los que están la seguridad jurídica de la tenencia y la
disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; y
(iv) su protección supone una orden que garantice el goce efectivo del derecho,
pero que respete la autonomía y las competencias de las entidades de tomar las
decisiones al respecto.
A continuación, pasa la Sala a analizar el
caso concreto a la luz de los parámetros constitucionales establecidos.
4. La Alcaldía Municipal de Girardot no
ha tomado las medidas adecuadas y necesarias para asegurar el derecho a la
vivienda digna de los accionantes y de sus familias, ante el riesgo de ser
desalojados antes de ser reubicados
Para la Sala de Revisión la Administración
no adoptó las medidas adecuadas y necesarias para cumplir efectivamente el
programa de reubicación que ella misma propuso, en razón a que las viviendas
originales son inadecuadas, ni medidas de protección complementarias, a pesar
de que de las demoras en la implementación del mismo conllevaron una afectación
mayor al derecho a la vivienda de la que ya se tenía.
4.1. Los accionantes, junto con sus
familias, viven en asentamientos subnormales, sin seguridad jurídica de la
tenencia y con precaria disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e
infraestructura. Esto conlleva un doble riesgo. Por una parte, la posibilidad
de perder siempre la tenencia de la vivienda que se está habitando, por razones
de carácter jurídico. Por otra, la subnormalidad de las condiciones del
asentamiento genera la posibilidad de que los derechos fundamentales sean
afectados constantemente. Así, por ejemplo, la precariedad del alcantarillado o
del servicio de acueducto puede afectar el derecho a la salud, a la integridad
personal e incluso la vida. La falta de parques y lugares de esparcimiento
limita los derechos de recreación de los niños y las niñas, así como su
desarrollo armónico e integral. La falta de servicios de energía conlleva una
oscuridad e inseguridad tales que se pueden ver comprometidos graves derechos
como la vida, la integridad personal, la propiedad e, incluso, la libertad
sexual.
4.2. Es precisamente por esa inseguridad
jurídica en la tenencia de la vivienda de los accionantes y de sus familias,
que la propia Administración calificó como imposible, la legalización de tales
terrenos. Esto, aunado a las condiciones de subnormalidad en que se encuentran,
en lo que a inmobiliario urbano, servicios e infraestructura se refiere, es lo
que llevó a la Administración Municipal a adoptar medidas para, en sus propias
palabras, erradicar “uno de los problemas sociales más apremiante en materia de
vivienda del Municipio de Girardot” (Resolución 1474 de 2007, por medio de la
cual se adjudica a la Junta de vivienda comunitaria Nuevo Pozo Azul, el
inmueble Lote II Pozo Azul). Así pues, las medidas adoptadas por la
Alcaldía para lograr la reubicación de los accionantes y del resto de las
familias de las cuales ellos hacen parte, son los mecanismos mediante los que la
Administración Municipal busca asegurar, progresivamente, el goce efectivo del
derecho a la vivienda, como de aquellos derechos conexos y e interdependientes
de éste.  Concretamente, las medidas para otorgarles un título seguro sobre
cada uno de los predios individualizados, es la manera de garantizar la
seguridad jurídica de la tenencia; y los contratos y obras que se adelantan
para la adecuación del Lote II Pozo Azul, es la manera de asegurar la
disponibilidad de servicios e infraestructura a las viviendas que allí puedan
establecerse.
4.3. No puede entonces la Administración
adoptar unas medidas para solucionar un problema, evitando así que las personas
adopten o busquen otros caminos de solución, para luego, ante su propio
incumplimiento, exponer a las personas a un riesgo mayor de aquel en cual se
encontraban. En efecto, aunque el juez de instancia señala que no existe una
orden inminente y en firme de desalojo, reconoce que existe esa posibilidad.
Precisamente, al reconocer la existencia de tal riesgo, sugiere la vía de la
jurisdicción contencioso administrativa como medio judicial para que se
protejan sus derechos. Pero no puede compartir esta posición la Sala porque,
como se dijo anteriormente, la tutela no sólo protege los derechos
fundamentales ante peligros ciertos y definidos sobre los derechos
fundamentales que puedan generar la precariedad de la condición de una
vivienda, sino que también protege de peligros inciertos, pero a cuyo riesgo no
puede exponerse a las personas. Antes de indemnizar a una familia que perdió a
uno de sus miembros al caer la casa en la que vivían o antes que entrar a tomar
acciones para conseguir unas carpas para personas que fueron despojadas de sus
viviendas, el juez de tutela debe asegurar que se tomen medidas  para que
las viviendas no se caigan o no les sean quitadas a las personas.  Garantizar
razonabilidad, así como impedir al señor alcalde mandar acciones unilaterales,
regresivas o represivas, es, naturalmente, garantizar integralmente  felicidad
o goce, del derecho a una vivienda digna.
4.4. Por tanto, al haber  cambiado la
situación jurídica sobre el predio en el cual se encuentran las viviendas, su
inseguridad jurídica ha aumentado y, en tal sentido, es claro que las medidas
adecuadas y necesarias de reubicación antes tomadas, se muestran insuficientes
ante esta nueva eventualidad. La Administración ha tenido conocimiento de esta
situación, sabe que las demoras de su parte en la adecuación del nuevo predio
han retrasado su correcta entrega, aumentando la afectación que ya, de hecho,
existe sobre los accionantes y sus familias.
4.5. Así pues, la Sala considera que la
Alcaldía Municipal de Girardot desconoció a los accionantes y a sus familias
los derechos a la vida, la dignidad y a una vivienda digna, así como los
derechos de los niños, por no haber adoptado las medidas adecuadas y necesarias
para cumplir efectivamente un programa de reubicación, del cual depende su
nueva vivienda ­–y que se había adoptado, precisamente, por considerar que las
viviendas originales no son adecuadas–, por cuanto tales demoras conllevaron
una afectación mayor al derecho a la vivienda de la que ya se tenía.
4.6. En consecuencia, la Sala ordenará a la
Alcaldía Municipal de Girardot que si aún no ha entregado el lote
correspondiente a cada uno de los accionantes y el resto de sus familias, tome
las medidas adecuadas y necesarias para asegurar la tenencia de sus viviendas
actuales, hasta tanto no se les haga la entrega correspondiente del nuevo lote
individual. En caso de que la Alcaldía no pueda adoptar medidas en tal sentido
y los accionantes junto con sus familias sean desalojados, se adoptarán las
medidas adecuadas y necesarias para que 48 horas antes del momento en que vayan
a ser desalojados, cuenten con una vivienda transitoria.
Cuando los lotes individuales sean adjudicados
a los accionantes y sus familias, o en caso de que esto ya haya ocurrido, la
Alcaldía Municipal deberá adoptar las medidas adecuadas y necesarias para
garantizar efectivamente la seguridad jurídica de la tenencia por parte de los
accionantes y sus familias, y la disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura, en especial, los servicios básicos
domiciliarios.
5. Conclusión
En conclusión, la administración desconoce
el derecho a la vivienda digna, a la vida digna y al mínimo vital de personas
en condición de precariedad o sujetos de especial protección constitucional,
particularmente de niños, cuando no adopta las medidas adecuadas y necesarias
para cumplir efectivamente un programa de reubicación, del cual depende su
nueva vivienda, tales demoras conllevan una afectación mayor al derecho a la
vivienda de la que ya se tenía –así como de los derechos fundamentales
conexos–, y no se adoptan nuevas medidas para minimizar o reducir los nuevos
riesgos a los que se expone a las personas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- Revocar las sentencias del Juzgado Segundo Penal Municipal de Girardot y
del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Girardot, mediante las cuales se negó
y confirmó la decisión de negar la acción de tutela de la referencia y, en su
lugar, tutelar los derechos a la vivienda digna de y los derechos de los
niños de Leonardo Fabio Polanco, Alfonso Montiel Callejas y sus familias, así
como el derecho de los niños, de sus menores hijos.
Segundo.- Ordenar
a la Alcaldía Municipal de Girardot que si aún no
ha entregado el lote correspondiente a cada uno de los accionantes y el resto
de sus familias, tome las medidas adecuadas y necesarias para asegurar la
tenencia de sus viviendas actuales, hasta tanto no se les haga la entrega
correspondiente. En caso de que la Alcaldía no pueda adoptar medidas en tal
sentido y los accionantes junto con sus familias sean desalojados, se adoptarán
las medidas adecuadas y necesarias para que 48 horas antes del momento en que
vayan a ser desalojados, cuenten con una vivienda transitoria.
Cuando los
lotes individuales sean adjudicados a los accionantes y sus familias, o en caso
de que esto ya haya ocurrido, la Alcaldía Municipal deberá adoptar las medidas
adecuadas y necesarias para garantizar efectivamente la seguridad jurídica de
la tenencia por parte de los accionantes y sus familias, y la disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura, en especial, los
servicios básicos domiciliarios.
Tercero.-
Remitir copia de la presente sentencia, por
intermedio de la Secretaria General, a Leonardo Fabio Polanco y Alfonso Montiel
Callejas.
Cuarto.- El Juzgado Segundo Penal Municipal de Girardot notificará esta
sentencia dentro del término de cinco días después de haber recibido la
comunicación, de conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.-
Líbrese por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante la
Resolución N° 1474 de 2007, ‘por medio de la cual se adjudican lotes de
terreno a la Asociación Nuevo Pozo Azul’, la Alcaldía Municipal de Girardot
resolvió (1) adjudicar a la Junta de vivienda comunitaria Nuevo Pozo Azul, y a
las familias beneficiadas, conforme a la relación que hace parte integral de la
Resolución el inmueble denominado Lote II Pozo Azul; y  (2) Proceder a elevar
escritura pública y su registro a cada familia beneficiada, previo el
cumplimiento de las obligaciones insertas en el Acta 001 de 2007, conforme al
loteo, cuyo plano se anexó y se hizo parte integral de la Resolución, acorde
con el sorteo o selección que se lleve a cabo por parte de la Junta de
vivienda, así como el pago de cada lote cuyo valor y plazo aparece previsto en
la cláusula quinta del Acta oo1 de 2007. La Alcaldía resolvió proferir esta
Resolución, entre otras razones, teniendo en cuenta que para “dar cumplimiento
al compromiso de reubicación, el municipio entregó el bien inmueble  (…) Lote
II Pozo Azul (…) con la finalidad de continuar con el desarrollo del
proyecto de vivienda que tiene capacidad para albergar las familias asentadas
de forma irregular en el sector denominado Pozo Azul II, con miras a erradicar
uno de los problemas sociales más apremiantes en materia de vivienda del
Municipio de Girardot.” (Expediente, cuaderno principal, folios 5 a 8). El Lote
fue asignado por una valor de 147 millones de pesos, de los cuales cada persona
se comprometía a pagar un millón y medio correspondiente a su lote individual.
Al respecto ver el Acta 001 de 2007 mediante la cual se consignó el acuerdo
suscrito entre la Administración municipal y la Junta de vivienda comunitaria ‘Nuevo
Pozo Azul’ (Expediente, cuaderno principal, folios 10 a 12).
[2] En su
participación, la Alcaldía controvierte esta versión. A su juicio el Alcalde
nunca sembró las dudas a las cuales los accionantes hacen referencia.
[3] La tutela
afirma al respecto lo siguiente: “[e]l Juzgado 2° Civil del
Circuito de Girardot, dentro del proceso ejecutivo de Álvaro González Duque
contra ASOCOMÚN, ordenó el remate del lote Samán y la otra mitad en el
lote Guayacán, los dos componentes de lo que se conoce como Pozo Azul I.
El lote Samán entonces fue rematado y comprado por la firma COINVERANDES
Ltda., la cual exigió la entre del lote, para lo cual el Juzgado (…) comisionó
al Juzgado 3° Civil Municipal de Girardot. Mis hijos y yo residimos desde hace
ocho años en la Manzana C, casa 23, ubicada dentro del lote Samán.”
[4] En la sentencia T-079 de 2008 (MP Mauricio González Cuervo), por
ejemplo, se tuteló el derecho fundamental a una vivienda digna, se ordena hacer
las gestiones necesarias para reubicar en una vivienda de interés social a un
sujeto de especial protección constitucional ­–una persona de la tercera
edad (más de 62 años), madre cabeza de familia, analfabeta, de escasos recursos
económicos, sin ingreso fijo, sin la expectativa de ser beneficiaria de una
pensión y que durante su actividad laboral trabajó como empleada del servicio
doméstico–, a la cual se le había demolido su casa, por encontrarse en una zona
de riesgo.
[5] En la
sentencia T-237 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz) se tuteló el derecho a la vida
de los accionantes (una familia) en contra de la compañía de acueducto, por
considerar que las construcciones realizadas por la entidad habían ocasionado,
parcialmente, el deterioro de su vivienda, hasta el punto de poner en riesgo sus
vidas. La Corte resolvió ordenar “(…) a la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá que, en el término máximo 48
horas contadas a partir de la notificación de este fallo, disponga la ejecución
de las obras mínimas necesarias para evitar el derrumbamiento de la casa de
habitación de la señora María Trinidad Torres de Bernal y su familia.”
[6] En la sentencia T-269 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz) se resolvió
tutelar los derechos a la vida, a una vivienda digna, a la propiedad y a un
medio ambiente sano de un grupo de personas que habitaban casas que amenazaban
ruina, por un problema en el terreno que la Administración conocía, había
tolerado y permitido, sin tomar acción alguna efectiva al respecto. La Corte
resolvió ordenar al Alcalde del Distrito Especial Industrial y Portuario de
Barranquilla  (1) que elaborara un plan de acción específico y lo pusiera en
práctica, hasta tanto concluya la cobertura del arroyo Don Juan,  (2) que se
abstuviera de autorizar, permitir o tolerar la construcción de cualquier
edificación sobre el área tributaria del arroyo Don Juan, y las remodelaciones
de las construcciones allí existentes que impliquen aumento del número de
residentes en esa área, y  (3) que continuara la actuación administrativa
tendente a la adquisición, por parte de ese municipio, de las viviendas de los
actores y su subsiguiente reubicación, la que debía completarse en el término
máximo de seis (6) meses.
[7] Corte
Constitucional, sentencia T-894 de 2005 (MP Jaime Araujo Rentería), en este
caso se resolvió ordenar  a la entidad administrativa correspondiente (la Alcaldía de Neiva), que si aún no lo había hecho, procediera a
“reubicar la vivienda de la [accionante] y de su grupo familiar, en los
términos establecidos en las normas que le son aplicables, en aras de
salvaguardar los derechos fundamentales que se consideran vulnerados.” La Corte
estimó que en este caso se estaba “ante la vulneración de derechos
fundamentales de los miembros de un grupo familiar conformado en su mayoría por
menores de edad, que conforme a la Carta Constitucional y a los tratados
internacionales, gozan de una especial y reforzada protección constitucional,
así como del derecho a tener una vivienda en donde puedan desarrollarse en
mínimas condiciones de dignidad. Esta protección es aún más notoria, si se
tiene en cuenta que la menor [de las hijas], de 5 años de edad, afectada del Síndrome
de Down, por su circunstancia de debilidad manifiesta dada su condición
física y mental y por la excesiva vulnerabilidad a la que se ve expuesta, es
merecedora de un trato preferente y de una especial protección.”
[8] Corte
Constitucional, sentencia T-601 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); en
este caso se ordenó, entre otras cosas, que en el térmi­no de un mes contado a
partir de la notificación de la sentencia, si aún no lo había hecho,
determinara cuáles son las medidas adecuadas que se deben tomar para superar el
riesgo que amenaza la vivienda de la accionante, así como determinar el tiempo
en el cual tales obras deben ser realizadas, el cual no podrá ser superior a 10
meses.
[9] Corte
Constitucional, sentencia T-1216 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en
este caso se decidió tutelar los derechos de las personas que habitaban en una
casa que ‘podría’ estar en situación de riesgo. La Corte consideró que
no existía cereza frente a la existencia o no del riesgo. Al respecto
consideró: “El experticio rendido por la ingeniera que
participó en la inspección judicial realizada por el Juez Civil del Circuito de
Bolívar concluye que la vivienda de la actora se encontraba en alto riego de
deslizamiento debido a las obras de construcción de la carretera. Luego, el
informe de los ingenieros al servicio de la Secretaría de Infraestructura del
Departamento del Cauca determinó que no se observaba un riesgo inminente de
derrumbe de la vivienda. Como se observa, los dos informes llegan a una
conclusión distinta. De allí se deriva que no se puede aseverar de forma
definitiva que la acción o la omisión de las autoridades departamentales hayan
producido una amenaza contra los derechos fundamentales de la demandante.”
Para la Corte en este caso existía “(…) un grado importante de
incertidumbre acerca de las posibles consecuencias de la construcción de la
carretera y el talud en las inmediaciones del predio de la actora, con la
correspondiente amenaza sobre [sus] derechos.”
[10] Corte
Constitucional, sentencia T-1216 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En
este caso se resolvió ordenar al ente administrativo correspondiente (el
Departa­mento del Cauca) realizar “los estudios apropiados sobre el predio de
la accionante […] con el objeto de descartar o confirmar si las obras [adelan­tadas
por la Administración han] generado un riesgo de deslizamiento para los
terrenos de la actora y amenazan el derrumbe de su vivienda,” advirtiendo que
la “Facultad de Ingeniería Civil de la Univer­sidad del Cauca supervisará la
realización de los estudios.” Adicionalmente, la Corte ordenó a la
Administración que, en caso de verificar la existencia del riesgo, debería
“tomar las medidas más adecuadas para neutralizar el peligro, para lo cual
procurará llegar a acuerdos con la demandante acerca de la fórmula más indicada
para lograrlo. Si el riesgo identificado es alto y próximo, deberán tomarse
medidas con rapidez, en un plazo que no supere los dos (2) meses siguientes a
la culminación de los estudios. Si el riesgo es moderado con tendencia al
deterioro, la administración definirá el término junto con la actora, aun
cuando este no podrá ser superior a los seis (6) meses, en el momento de establecer
cuál es la mejor solución para enfrentar el peligro.”
[11] Contemplado
por el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos, Económicos Sociales y
Culturales.
[12] La Observación General N° 4 (1991) al Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, relativa al derecho a una vivienda
adecuada ha sido acogida en varias ocasiones por la Corte Constitucional. Así,
por ejemplo, en la sentencia C-936 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández), la
Corte Constitucional resolvió declarar exequible, por los cargos analizados en
la sentencia, el artículo 1° de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan
algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones”, en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno
Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de
la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás
reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a
facilitar el acceso a la vivienda.
[13] Además de
estos aspectos del derecho a la vivienda, se encuentran, entre otros, la
posibilidad de que los gastos sean soportables; la habitabilidad;
la asequibilidad; el lugar, y la adecuación cultural.
[14] La Observación aclara que “La tenencia adopta una variedad de
formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el
arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los
asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o de propiedad. (…)”
[15] En la sentencia T-269 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz) se consideró
al respecto: “Es innegable que al juez de tutela no le compete inmiscuirse en
las decisiones sobre la oportunidad o conveniencia de disponer de los fondos
públicos en la construcción de una u otra obra; cosa distinta es que las
órdenes que expida, tendientes al restablecimiento de los derechos
fundamentales violados o amenazados a sus titulares por las autoridades, tengan
efectos sobre la actividad de los entes administrativos; esas órdenes deben
afectar la manera en que las autoridades venían cumpliendo con la función
ejecutiva, hasta el punto en que desaparezca la amenaza o violación cuya
existencia verifique el juez del conocimiento, así la administración deba, para
cumplir con ellas, modificar decisiones discrecionales sobre el empleo eficaz
del presupuesto disponible.”
[16] Corte Constitucional, sentencia T-1216 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). En este caso se consideró que: “(…) si
los estudios arrojan como resultado la existencia de un riesgo para la actora y
su familia, por causa de la construcción de la carretera, la solución al
problema planteado no puede ser impuesta por un tribunal judicial, que no
cuenta con los conocimientos técnicos necesarios para definir cuál es la mejor
alternativa. (…).”
[17] Corte Constitucional, sentencia T-1216 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). En este caso se ordenó “(…) que, si
el resultado de los análisis es el de que las obras sí generan un riesgo, el
Departamento del Cauca habrá de llegar a un acuerdo con la demandante acerca de
la mejor fórmula para neutralizar ese peligro. Dado que las condiciones de la
demandante permiten suponer que ella se encuentra en una situación de debilidad
para entrar a negociar con la administración departamental y que, por lo tanto,
es necesario que ella cuente con una asesoría confiable durante todo este
proceso, se instará a la Defensoría del Pueblo, a través del Defensor Regional
del Cauca, para que la apoye en el proceso de búsqueda de la solución más
adecuada frente al riesgo.”