C-008-18
Sentencia C-008/18
SANCIONES
EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Efectos
diferidos de decisión de inexequibilidad por desconocimiento del principio de
unidad de materia/SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN
EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Término
de un (1) año para que el  legislador ordinario elabore con las garantías de
los principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la regulación
de dichas sanciones
La
Corte entra a resolver el problema jurídico consistente en verificar si los
artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015  - Plan Nacional de Desarrollo 2014
-2018 “Todos por un Nuevo País” - vulneran el principio de unidad de materia
contenido en el artículo 158 de la C. Pol. Con el propósito de resolver el
problema jurídico planteado la Corte sigue el siguiente esquema de resolución:
(i) la naturaleza y contenido las leyes aprobatorias del Plan Nacional de
Desarrollo; (ii) la unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan
Nacional de Desarrollo, (iii) las normas sancionatorias en Planes Nacionales de
Desarrollo y por último (iv) resuelve el caso concreto en donde se realiza el
juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los
contenidos generales de la Ley 1753 de 2015. La sala verificó que los artículos
acusados no se vinculan con los objetivos, planes y estrategias del Plan
Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ni con las Bases del PND de una manera
directa e inmediata. Aunque existen temáticas que se pueden vincular con las
temáticas generales del PND relacionadas con la infraestructura y
competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se cumplieron
con los criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio estricto de
constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de Desarrollo,
dado que se trata de normas de carácter sancionatorio que no tienen un vínculo
directo con los objetivos y metas general del Plan. (…)
La Corte, utilizando la potestad de modular los fallos de manera temporal,
decidió diferir los efectos de la inconstitucionalidad de la decisión para que
en el término de un (1) año contado a partir de la notificación de la
Sentencia, se elabore por parte del legislador ordinario con las garantías de
los principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la regulación
de las sanciones aquí estudiadas, a través de una ley especializada y con la
garantía plena del principio democrático.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Contenido y naturaleza
UNIDAD
DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia
constitucional/UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio
material y no formal/NORMAS
SANCIONATORIAS EN PLANES NACIONALES DE DESARROLLO-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO-Jurisprudencia
constitucional/JUICIO DE ESTRICTA LEGALIDAD EN DERECHO
SANCIONATORIO-Jurisprudencia constitucional
La Corte ha
establecido que en principio las normas de contenido sancionatorio se pueden
incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero en este caso se debe
comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos los principios de
legalidad de las normas que tienen este carácter, es decir que se debe
verificar si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que se
impone la sanción; la descripción de la conducta y la sanción, el procedimiento
aplicable y la autoridad que impone la sanción, y la importancia de los bienes
jurídicos en juego. Por último se debe comprobar, si existe una conexidad
directa, estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales del PND y
las normas instrumentales en donde se incorpora las normas de contenido
sancionatorio, para comprobar el vínculo o relación entre una y otra parte del
Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de materia.
SANCIONES
EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio
de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos
generales de la Ley 1753 de 2015
SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos
Dentro de las modalidades de decisión la Corte tiene
la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus fallos. Esta posibilidad
se sustenta en el 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el
cual establece que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre
los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la
Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte
resuelva lo contrario”.
Referencia: Expediente D-11866
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la
Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.
Accionante: Andrea del Pilar Cárdenas Martínez
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., siete (7) de
marzo de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Andrea del
Pilar Cárdenas Martínez presentó demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba
el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.
Por auto de 12 diciembre de
2016, el Magistrado sustanciador dispuso: i) ADMITIR la demanda, ii)
fijar en lista el asunto a término de 10 días y simultáneamente correr traslado
al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor;
igualmente, iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Minas y
Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Justicia y
del Derecho, Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y a la Federación Nacional
de Distribuidores de Derivados del Petróleo (FENDIPETRÓLEO); igualmente,  iv)
invitar al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia),
Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y
a las facultades de derecho de las universidad Nacional, Andes, Antioquia,
Sergio Arboleda, Externado, Libre, Javeriana y Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario, para que si lo estimaban del caso, emitiesen su opinión sobre la
demanda de la referencia.
El proceso en curso fue
suspendido en sus términos ordinarios, con base en el Decreto ley 121 de 2017[1] y el Auto 305 de
2017.
II. TEXTO DE LA DEMANDA
A continuación se
transcriben las normas impugnadas de acuerdo con su publicación en el Diario
Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015.
LEY 1753
DE 2015
(Junio 9)
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO III.
MECANISMOS
PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN.
CAPÍTULO I.
COMPETITIVIDAD
E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS.
(…)
ARTÍCULO 25. SANCIONES EN
DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES. Los agentes de la cadena de distribución de
combustibles líquidos y biocombustibles que transgredan las normas sobre el
funcionamiento del servicio público que prestan dichos agentes, o que incumplan
las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el particular, serán objeto
de imposición de las siguientes sanciones, según la conducta: a) multa entre
diez (10) y dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b)
suspensión del servicio entre diez (10) y noventa (90) días calendario y
bloqueo del código Sicom; c) cancelación de la autorización y bloqueo del
código Sicom; d) decomiso administrativo permanente.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Minas
y Energía o la autoridad delegada, decretará como medida preventiva dentro del
procedimiento sancionatorio, la suspensión de la actividad de la cadena de
distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o cuando la actividad
se ejerce sin en (sic) [2]
el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento,
para lo cual procederá a bloquear el código Sicom. Lo anterior, con el fin de
proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que
atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio
ambiente o intereses jurídicos superiores.
PARÁGRAFO 2o. Las autoridades de policía a nivel
municipal podrán realizar los decomisos temporales de productos, elementos,
medios o implementos utilizados para cometer la infracción a las normas que
regulan la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles.
De lo anterior informará al Ministerio de Minas y Energía o a la autoridad
competente a efectos de iniciar los procedimientos administrativos que sean del
caso.
ARTÍCULO 26. MULTAS EN EL SECTOR DE
HIDROCARBUROS. Modifíquese
el artículo 67 del Decreto número 1056 de 1953, el cual quedará así: “Artículo
67. El Ministerio de Minas y Energía podrá imponer administrativamente
multas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las
obligaciones que se establecen en el Código de Petróleos, cuando el incumplimiento
no deba producir caducidad de contratos o cancelación de permisos, o cuando el
Gobierno prefiera optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los
casos pertinentes del artículo siguiente”.
III. LA DEMANDA
Andrea del Pilar Cárdenas
Martínez, Directora Ejecutiva de la Asociación de Estaciones de Servicio del
Oriente Colombiano Esocol Colombia, demanda por inconstitucionalidad los
artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por medio de la cual, se aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”.
Indica que dichos artículos
vulneran el artículo 158 de la C. Pol., por no existir unidad de materia
entre las normas demandadas y los presupuestos generales del Plan Nacional de
Desarrollo (en adelante PND). Señala que el principio de unidad de materia que
ha desarrollado la Corte Constitucional en torno al contenido de estas leyes[3], supone que los
contenidos del PND deben seguir los presupuestos generales de dicho Plan.
Explica que de acuerdo con
dicha jurisprudencia la conexidad entre las normas generales y las
instrumentales del Plan deben ser directas e inmediatas, y no aquellas
disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual y mediata con
las normas que establecen los programas y proyectos del PND.
Manifiesta que la conexidad
directa otorga la certeza sobre la relación entre los objetivos, planes y
proyectos incluidos en la ley del plan, requerida desde una óptica
constitucional, para determinar la cabal observancia del principio de
conexidad, so pena de afrontar vicios de carácter sustancial.
Expone que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional existen tres criterios para determinar la
conexidad entre la parte general y la instrumental del PND que se refieren a
que: (i) la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos,
metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente
de las disposiciones de carácter presupuestal y las disposiciones que señalan
mecanismos para la ejecución del plan[4];
(ii) la ley del plan no puede ser utilizada para llenar otros vacíos e
inconsistencias que presenten otro tipo de disposiciones, o para regular
materias cuyo contenido y alcance nada tiene que ver con los objetivos,
naturaleza y espíritu de la ley del Plan[5];
y (iii) que cuando se trata de ley que aprueba el PND, el control del respeto
del principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo que
ocurre con las normas ordinarias, para que de esta manera se conserven los
objetivos del Plan[6].
Por otra parte señala que de
acuerdo con los principales criterios sentados por la Corte cuando se trata del
control de constitucionalidad de la disposiciones contenidas en el PND, las
medidas de ejecución deben: (i) estar referidas a uno de los objetivos o
programas de la parte general; (ii) materializar el principio de planificación;
(iii) respetar y observar el contenido que define la Carta sobre la ley del
Plan, y finalmente (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o
mediata, con los objetivos o programas del plan.
En relación con la Ley 1753
de 2015 – Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 a 2018 “Todos por un
nuevo país” - explica que contiene cinco estrategias que se refieren a: 1.
Infraestructura y competitividad; 2. Movilidad Social; 3. Transformación del
campo; 4. Consolidación del Estado Social de Derecho y 5. Buen Gobierno; y que
de acuerdo con el Plan, estas cinco estrategias trazan lineamientos de política
que permiten avanzar hacia la construcción de un país en paz, equitativo y educado.
Sostiene que las normas
demandadas se encuentran contenidas en el punto 5 de la primera estrategia
sobre “Infraestructura y competitividad” que se refiere al “Desarrollo minero
energético para la equidad regional”[7].
En dicha temática se encuentran las normas sobre combustibles líquidos en donde
se ha registrado un aumento de la demanda del producto superando la capacidad
de producción, razón ésta que llevo a la necesidad de importar ACPM, y al
aumento del contrabando de dichos productos en su cuantificación numérica en
miles de galones.
Una vez explicado el
diagnóstico del sector se indican las estrategias en relación con el
aprovechamiento hidrocarburifero para que dichas medidas contribuyan al
desarrollo sostenible en donde se encuentra: (i) aumentar las reservas y
garantizar la producción que apoye el desarrollo económico del país; (ii)
aprovechar los subproductos así como aumentar la cobertura para la prestación
de servicios y (iii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad.
En atención a estas
estrategias planteadas en el PND, considera que se rompe con la unidad de
materia porque no existe una conexidad directa e inmediata entre las
disposiciones generales y aquellas de índole instrumental contenidas en los
artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015.
Para el caso del artículo
25, señala que trata de una medida que no cumple con el requisito de conexidad
directa e inmediata, porque de su aplicación no se genera de manera inequívoca
el cumplimiento de los objetivos trazados por el gobierno en materia de
hidrocarburos ya que, “(…) no genera impacto alguno o guarda relación con el
Objetivo de aumentar los índices de abastecimiento de combustibles, pues lo
anterior depende única y exclusivamente de un aumento de los indicies [sic] de
producción y refinación del mismo. Así, entre más combustible se produzca, mas
[sic] combustible es posible  someter al consumo”[8].
Lo mismo pasa con el segundo
objetivo sobre la diversificación del consumo de combustibles líquidos, en
donde es más difícil justificar en qué medida, imponer sanciones de tipo
pecuniario o declarar la suspensión y cancelación del servicio a alguno de los
agentes de este mercado, contribuye en la diversificación del consumo de
combustibles líquidos.
Sobre este punto añade que,
“Si lo que se pretende es, ciertamente implementar políticas que estimulen
un cambio de tales costumbres, procedente quizá es iniciar medidas de tipo
económico – aumento de precio para desestimular su uso -, o medidas de tipo
cultural – campañas que generen una conciencia de la benevolencia del cambio -,
pero no la aplicación de sanciones pues no hay relación de conexidad alguna”.
En relación con el objetivo
número tres referente a “mejorar la calidad de combustibles” encuentra
que el mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles ofrecidos
en el mercado, dependen de la aplicación de medidas de carácter meramente
técnico y de asistencia especializada, que no se ven materializados a partir de
la inclusión de un régimen de sanciones como el previsto en el artículo
impugnado.
Por otra parte sostiene que
el artículo 26 que se refiere a las “multas del sector del sector de
hidrocarburos”, “(…) no obedece desde ninguna perspectiva a objetivo de
planificación y proyección, ni tampoco se configura como una medida de
ejecución, pues a través de su realización y por su naturaleza, no se facilita
el cumplimiento de los Objetivos planteados dentro de este, sino se materializa
la penalización y desconocimiento de aquellas que probablemente si adquieren tal
categoría”[9].
Aduce que si bien es cierto
es una disposición que es afín al tema de hidrocarburos, “(…) es apenas
obvio que se regulación y definición a través de la Ley Ordinaria, debe tomar
lugar no en sede del Plan Nacional de Desarrollo, sino a través del ejercicio
Legislativo común y corriente”[10].
A su vez hace notar que la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1753 de 2015
daría lugar, “por sustracción de materia”, a la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 26 de la misma legislación, porque las multas
consagradas en esta última disposición, obedecen a la introducción del régimen
sancionatorio y de responsabilidad estipulado en el artículo 25.
Concluye que la relación
“inmediata y directa” que se predica de las medidas señaladas como
instrumentales y los objetivos generales para el caso de los artículos
demandados no existe, y que con el contenido de estas normas se ignora por
completo lo estipulado y consagrado en los objetivos generales y específicos
del PND, referidos a aumentar los índices de abastecimiento, diversificación y
el mejoramiento de la calidad del combustible, y que por estas razones las
normas impugnadas deben ser declaradas inconstitucionales por falta de unidad
de materia.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y
Energía
El apoderado del Ministerio
de Minas y Energía solicita a la Corte inhibirse de emitir
pronunciamiento de fondo y en caso de no hacerlo declarar la exequibilidad
de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Sobre la ineptitud
sustantiva de la demanda, explica que el “concepto de violación” implica
una carga material profunda que no se satisface con la presentación de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos
que no pueden ser vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir
que surja una verdadera controversia constitucional.
Sostiene que la demanda no
cumple con estas cargas porque no se explica clara ni específicamente, porqué
razón y en qué forma las normas acusadas, son contrarias al contenido material
del artículo constitucional citado. En este sentido explica que la demandante
considera infringido el artículo 158 de la C. Pol., pero no realiza un
pronunciamiento claro y concreto de su transgresión y desconoce la evolución
histórica del régimen sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de
2005 y el Código de Petróleos.
Explica que la actora se
limita a señalar que se viola la unidad de materia, pero no precisa en cada
caso el nivel o grado de violación, y se contrae a realizar una serie de
conclusiones y afirmaciones desconociendo la naturaleza multi-temática de la
Ley del PND, y cómo los artículos cuestionados son los que permitirán que se
pueda hacer operativo y así concretar los objetivos y fines de las bases del
plan que hace parte integral de la Ley 1753 de 2015.
Por otro lado encuentra que
si la Corte decide analizar los cargos propuestos por la actora, las normas
demandadas deben ser declaradas exequibles. A este respecto estima que
los preceptos acusados tienen como objetivo la modificación de las sanciones
para evitar el contrabando técnico y demás prácticas que pueden llegar a
incumplir las obligaciones de los distribuidores de combustibles, medidas que
son compatibles con los propósitos del PND, y tienen una clara conexidad con
los objetivos y metas de éste.
Estima que la modificación
de las sanciones generan un efecto persuasivo que asegura, la “calidad en
los servicios en la comercialización de los combustibles líquidos y el
acatamiento del código de petróleo, en prevalencia de los derechos de los
usuarios, entre otros, lo cual guarda irrefutablemente relación de conexidad
directa con los objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo
normativo de la Ley 1753 de 2015”.
Indica que la conexidad - de
medio a fin – entre las bases del PND y los artículos demandados, se demuestra,
ya que a partir de la existencia y aplicación de un régimen sancionatorio
efectivo: (i) se asegura el goce efectivo de varios derechos de los ciudadanos
relacionados con el abastecimiento de combustible en cantidad y calidad, con
estándares ambientales y la seguridad personal; (ii) cumple con las metas y
objetivos que en materia de combustibles e hidrocarburos y medio ambiente
fueron incorporados a la Ley del Plan; (iii) garantiza la calidad de
combustibles y su oferta oportuna, centrales de acopio y venta en el propósito
de reducir la comercialización de combustibles que afecta el medio ambiente y
favorecen el contrabando de combustibles y disminuir las desigualdades de orden
social y territorial; y (iv) favorece el desarrollo de la actividad de
comercialización de combustibles y la búsqueda y explotación de petróleo que
garantiza la demanda nacional energética, a la que se refiere el PND 2014-2018
“Todos por un nuevo país”.
Para justificar esta
conexidad cita el punto número 5 sobre “Desarrollo minero –
energético para la equidad regional y los combustibles líquidos”[11]; el punto 3.1 sobre
los “combustibles líquidos y biocombustibles”[12], el punto 3.2.
sobre “Diversificación de combustibles”[13],
el punto 3 sobre la “Calidad de combustibles”[14] y el punto 3.4.
relacionado con la “Zona de Frontera”[15].
Teniendo en cuenta lo
anterior considera que existe conexidad con el PND 2014- 2018 (Ley 1753 de
2015) en el contenido y finalidad de los artículos 25 y 26 demandados, ya que
estos artículos tienen como objetivo actualizar y modernizar las multas que ya
habían sido creadas por el legislador en el Código de Petróleos y en la Ley 26
de 1989, y lo que se busca es establecer unas medidas persuasivas para que los
destinatarios no incurran en las conductas sancionables.
Para desvirtuar los
argumentos de la demandante señala que de acuerdo con las “Estrategias
Transversales” contenidas en el artículo 4º del Plan, que en el numeral 5º
se refiere a la “Competitividad e Infraestructura Estratégica” referente
al sector minero energético y la política de abastecimiento, se corresponde con
el objetivo del artículo 25 demandado, dado que se indica que el comportamiento
del mercado de los combustibles en su demanda, especialmente en las zonas de
frontera, se ha venido afectando debido especialmente al contrabando[16].
Sobre este aspecto relata
que el mercado de los combustibles líquidos en zonas de frontera, tiene un
tratamiento diferente desde el punto de vista impositivo, en la medida en que
cuenta con exenciones tributarias para esta clase de productos y con subsidios
al ingreso al productor, para aminorar los efectos negativos que tiene el
contrabando en las zonas de frontera, así como en todo el territorio nacional,
en donde se requiere fortalecer las medidas de investigación, control y
sanción.
Del mismo modo informa que
se debe tener en cuenta que en el numeral 3.1. del plan se habla de la “disminución
del impacto fiscal” de los combustibles líquidos, y en esta medida
encuentra que existe una conexidad directa entre los artículos 25 y 26 del PND,
ya que los combustibles líquidos distribuidos en zonas de frontera tienen unos
beneficios reflejados en exenciones tributarias, así como en subsidios al
ingreso al productor, que tiene que tener medidas de control y sanción debido
al hecho de que un combustible con beneficio fiscal sea sacado o desviado hacia
otras regiones del país.
Encuentra que las sanciones
juegan un rol importante en tanto constituyen un instrumento de control y
seguimiento, pues, no se contaba con mecanismos drásticos reales de
disuasión para agentes de la cadena que están desviando el producto nacional
destinado a zona de frontera hacia otros lugares por el menor precio del
combustible.
Explica que tener un
ordenamiento en materia de sanciones, está estrechamente ligado con los
objetivos del PND, para “racionalizar los consumos de los combustibles a
través de medidas coercitivas a los agentes” que se vean envueltos en
prácticas comerciales irregulares y actividades ilícitas, estableciendo
sanciones que en efecto sirvan para desestimar o disuadir a los agentes de la
cadena de distribución que busquen los caminos de la obtención de dinero fácil
en perjuicio del abastecimiento de toda una región.
Con relación a la
exequibilidad del artículo 26 explica que existe unidad de materia directa e
inmediata con el PND, dado que en el documento “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo”, se establece dentro de la estrategia denominada “aprovechamiento
hidrocarburifero responsable que contribuya al desarrollo sostenible”, que
se debe fomentar el “aumento de las reservas y garantizar la producción que
apoye el desarrollo económico del país”, el “aprovechamiento de
subproductos”, y el “desarrollo del sector en armonía con el medio
ambiente (crecimiento responsable)”.
Así mismo indica que el
artículo 26, tiene una conexidad directa e inmediata con las metas 1 y 3 que se
refieren al “Aumento de las Reservas y garantizar la producción que apoye el
desarrollo económico del país” (meta 1) y el “Desarrollo del sector en
armonía con el medioambiente (crecimiento responsable)” (meta 3); ya que es
claro que para poder garantizar que los pozos petroleros tengan un desarrollo
normal en cuanto a su proceso de exploración, perforación y explotación del
yacimiento, deben establecerse unos procedimientos en la industria petrolera
que maximice el potencial del mismo, a fin de que suministre petróleo en
condiciones de normalidad y por mucho más tiempo.
Subraya que la norma
cuestionada tiene conexidad directa con el PND, ya que cumple con el objetivo
disuasivo y de control que permita sancionar de forma ejemplar a una empresa
que adelante actividades que afecten las reservas y la producción hidrocarburifera
del país en determinada región.
Encuentra que para promover
el desarrollo de la industria petrolera en nuestro país, resulta necesario
modificar el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos)[17], adaptándolo al
contexto económico y las necesidades actuales, ya que el valor de las multas de
dicha regulación, “no obedecen a la realidad económica actual, no son
coherentes con un [sic] política de control fortalecida por parte de la
autoridad hidrocarburifero [sic], y tampoco envían las señales requeridas para
promover la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual Plan
Nacional de Desarrollo. Esto se debe a que el artículo fue concebido en un
Decreto expedido hace 64 años”[18].
2. Departamento Nacional de
Planeación (DNP)
El representante del DNP[19], solicita declarar
la exequibilidad de los artículos demandados.
Respecto al juicio sobre la
conformidad del principio de unidad de materia en las leyes de PND, explica que
el mismo exige la determinación de tres aspectos esenciales: (i) el contenido
de la norma, (ii) si esta tiene o no relación con la materia de la ley del Plan
del cual forma parte y (iii) comprobar si existe o no una trasgresión de las
disposiciones constitucionales invocadas.
Explica que en la Sentencia
C-305 de 2004 se indicó que las leyes del PND tienen un contenido
pluritemático, porque agrupan los propósitos generales del Gobierno en todos
los ámbitos de la vida nacional. Sin embargo, en dicha providencia se
estableció que para determinar el respeto por el principio de unidad de materia
del PND con las normas instrumentales que este contiene, se debe comprobar su
conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los
programas y proyectos contemplados en la parte general del plan con aquellas
que especifican los recursos para su ejecución.
De otro lado relata que en
la Sentencia C-077 de 2012, la Corte reiteró que se debe respetar el principio
de unidad materia, y de este modo se debe verificar si existe conexidad
teleológica entre las metas o planes contenidos en la parte general del plan y
las disposiciones particulares que los desarrollan[20].
Así mismo cita la Sentencia
C-016 de 2016[21],
en donde se dispuso que la unidad de materia impone una conexión teleológica
estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y los
instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, y un control judicial
más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la
parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen,
sino un vínculo directo y no simplemente eventual o mediato.
Señala que estas pautas
metodológicas permiten identificar una orientación uniforme respecto al principio
de unidad de materia de las leyes del PND en donde se tiene que determinar: (i)
la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si
tiene o no naturaleza instrumental; (ii) verificar si existen objetivos, metas
planes o estrategias incorporadas en el PND que puedan relacionarse con la
disposición juzgada, y (iii) determinar si entre la disposición instrumental
acusada y los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del
Plan existe una conexidad directa e inmediata.
En el caso de los artículos
25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, indica que (i) la ubicación y el alcance de
las normas impugnadas se encuentran contenidas en la estrategia de
“Competitividad e Infraestructura Estratégica” del PND, puntualmente con el
objetivo número 5 denominado “Consolidar el desarrollo minero-energético
para la equidad regional” que se enmarca en una estrategia “envolvente” de
crecimiento verde[22].
En relación con el segundo
punto (ii) relacionado con determinar si existen objetivos, metas, planes o
estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo,
explica que contrario a lo que sostiene la demandante, existe un papel
protagónico entre ocupar un adecuado y oportuno control de las actividades de
distribución de combustibles y la relacionada con las actividades del sector de
hidrocarburos para la consecución de las metas transversales del PND en su
componente de “Competitividad e Infraestructura Estratégica”,
específicamente el objetivo 5 que se refiere a “Consolidar el desarrollo
minero-energético para la equidad regional”, enmarcado dentro de la
estrategia de crecimiento verde, constituyéndose de esta forma en un componente
fundamental en la determinación de las acciones planteadas por el Gobierno
Nacional en este cuatrienio.
Estima que esta estrategia
se encuentra estrechamente relacionada con la de crecimiento verde, y se
orienta a promover el “desarrollo sostenible” del sector minero energético, y
que este desarrollo permite que actividades asociadas a la cadena de valor de
los hidrocarburos y los combustibles se lleven a cabo de manera competitiva,
contribuyendo al desarrollo económico nacional, al cierre de las brechas con
los recursos que de estas actividades se derivan y el respeto y cuidado del
medio ambiente en una estrategia integral de crecimiento verde.
En cuanto a la comprobación
del tercer punto (iii) relacionado con “Determinar si entre la disposición
instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte
general del Plan existe una conexidad directa e inmediata”. Indica que los
artículos demandados tienen conexidad directa, inmediata y eficaz con la parte
general de la ley del PND y por ende tienen unidad de materia con la ley,
debido a que los artículos incrementan las disposiciones sancionatorias que
puede imponer el Ministerio de Minas y Energía para garantizar la adecuada y
continúa distribución de combustibles, así como la adecuada ejecución de las
obligaciones de quienes desarrollan actividades en el sector de hidrocarburos
conforme al Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos.
Señala que, contrario a lo
que concluye la demandante, eliminar del ordenamiento jurídico los artículos 25
y 26 de la Ley 1753 de 2015, afectaría de manera directa el poder de
implementar los instrumentos de control por parte del Ministerio de Minas y
Energía, pues esta herramienta permitirá cumplir de mejor manera el objetivo de
“consolidar el desarrollo minero-energético para la equidad regional”.
Subraya que aumentar el tope de las multas ordenado por el legislador es
esencial para el cumplimiento del mismo.
Sobre el artículo 25, que
establece las “sanciones en distribución de combustibles”, expone que en
las Bases del PND se indicó como estrategia de  política pública la de “garantizar
el abastecimiento de combustibles líquidos con criterios de calidad que
consideran estándares técnicos internacionales”[23].
Explica que en las Bases del
Plan se menciona explícitamente que, “se implementarán medidas que busquen
fortalecer el control a la distribución y a la demanda de combustible en zonas
de frontera, entre otros, incrementando las sanciones por incumplimiento de las
normas a este respecto, implementando medidas de rastreo satelital para el
transporte de combustible en estas zonas, y estableciendo marcación específica
para la distribución de combustible en las mismas”[24].
De esta manera concluye que
las sanciones en el artículo 25 de la Ley 1753 de 2015, se orientan a promover
un incentivo que garantice el ejercicio competitivo y sostenible de esta
actividad regulada, así como asignar herramientas para el logro de estos
objetivos, con el fin, como se indica en el parágrafo primero, de “proteger,
prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente
contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente
o intereses jurídicos superiores”.
En relación con el artículo
26, que contiene las “multas del sector de hidrocarburos”, relata que debido al
porcentaje que representa el sector de hidrocarburos en un 7 %, el valor de las
multas contenidas en el artículo 67 del Código de Petróleos, debe ser
modificado porque no obedecen a la realidad económica y competitiva actual, y
no son coherentes con una política de control fortalecida por parte de la
autoridad hidrocarburifera, esto es por el Ministerio de Minas y Energía, que
contribuya la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual PND.
En este orden de ideas
estima que el artículo 26 de la Ley 1753 de 2015 guarda conexidad directa e
inmediata con los objetivos y estrategias del PND porque resulta necesario
fortalecer los instrumentos persuasivos para evitar conductas infractoras del
régimen legal aplicable al sector, y establecer un mecanismo de disuasión
importante como las multas.
Finalmente cita como
fundamento de la constitucionalidad de los artículos demandados, el precedente
contenido en la Sentencia C-016 de 2016 en relación con las sanciones a los que
ejercen actividades en el sector público de telecomunicaciones, en donde
dispuso la Corte que el establecimiento de estas multas dentro del PND, no
vulnera el principio de unidad de materia[25].
3. Agencia Nacional de
Hidrocarburos (ANH)
El representante de la
entidad[26]
considera que las normas demandadas deben ser declaradas exequibles.
Precisa que el PND se
constituye en una herramienta que permite implementar y llevar a cabo la
política pública en el término de cuatro años. Indica que la extensión temporal
tiene razón de ser en la naturaleza de este herramienta que se compone de
principios, objetivos y fines propios del gobierno que es elegido, y permite la
materialización del programa de gobierno y la concreción de unas políticas
públicas, no solo de carácter presupuestal, sino también normativo, económico y
social, en aras de cumplir con los fines esenciales del Estado.
Sobre el contenido del PND
explica que este es una herramienta de índole presupuestal, pero que esto no
implica que el contenido del mismo se restrinja simplemente a este aspecto, ya
que como se indica en el artículo 339 de la C. Pol, en la parte general se
señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que
serán adoptadas por el Gobierno.
Muestra que de acuerdo con
la Sentencia C-376 de 2008, “(…) las estrategias para realizar las metas y
prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente
presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas cuyo
alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende
alcanzar”.
Sostiene que dado el
carácter heterogéneo del PND, que se ocupa de diferentes materias (políticas
macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales etc.), lo mismo que de
diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a
garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan[27], se debe encontrar
una aplicación práctica de este, en donde el Estado en sus diferentes
actividades propenda por el cumplimiento de diversos fines y principios,
acercando su actividad a las necesidades de la sociedad y dentro de los
términos del artículo 2º de la C. Pol[28].
Enfatiza que aunque el PND
tenga esta naturaleza heterogénea, sin embargo, debe responder a los estándares
de unidad de materia como cualquier otra ley, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 158 de la C. Pol. En este sentido explica que se han señalado dos
condiciones para el ejercicio de la función legislativa, en torno a la unidad
de materia: (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto,
cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y,
simultáneamente (ii) mantener una estricta relación interna, desde esta
perspectiva, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista
coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general
de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales
no sea posible establecer esa relación de conexidad.
Relata, sin embargo, que la
jurisprudencia de la Corte ha dispuesto que, la relación de conexidad interna
no tiene que ser directa ni estrecha, razón por la cual se puede manifestar de
distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, temática, sistemática o
teleológica[29].
De acuerdo con esta
clasificación, señala que en el caso en concreto se evidencia la existencia de
una conexidad de índole teleológica y temática entre las sanciones de que
tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 y la naturaleza y fines de
la misma ley.
Subraya que si tienen como
finalidad la implementación y el fortalecimiento de los fines y los objetivos,
dichas disposiciones son “instrumentos” del PND que a pesar de no tener
naturaleza presupuestal o económico-financiero, indudablemente tienen una
relación de conexidad que se enmarca en la operatividad del Plan, ya que las
disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de inversiones,
deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas, y las metas generales.
Explica que en el caso del
artículo 25 se crean unas sanciones hacia los agentes de distribución de
hidrocarburos por el incumplimiento de las normas que rigen la prestación del
servicio público según el caso. Por su parte el artículo 26 modifica unas
sanciones preexistentes contenidas en el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953,
en donde se incrementa el valor de las multas que son aplicables por la
transgresión de las normas que conforman el código de petróleos.
Considera que las sanciones
van dirigidas a establecer un mayor control, efectividad y vigilancia del
Estado hacia los agentes que ejecutan actividades relacionadas con la exploración
y explotación de hidrocarburos y el incumplimiento de los preceptos consignados
en el Código de Petróleos y Ley 1530 de 2012[30],
para el caso concreto se convierte en norma vinculante y aplicable por parte de
la ANH, respecto de sus vigilados con el propósito obligatorio de salvaguardar
el ordenamiento jurídico en materia ambiental, económico y social y quienes intervienen
en estas actividades.
Explica que en el documento
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018” se determinó que
dentro de la estrategia de “competitividad e infraestructura estratégica”
se implementará en el quinto eje el “desarrollo minero energético para la
equidad regional”. Este eje se justificó a partir de la “relevancia del
sector minero energético como uno de los motores del desarrollo del país”
en donde se pasa a una participación en el PIB de un 9,7% en el cuatrienio 2006
– 2009, al 11, 2% en el período 2012 – 2013, destacándose el subsector de
hidrocarburos como el principal jalonador del PIB con una participación del
52,3 % del total de aportes para los años 2010 a 2013.
En atención a lo anterior
encuentra que es posible empezar a determinar la relación de conexidad entre
los objetivos del PND y las normas impugnadas, ya que el Gobierno Nacional
señaló como eje principal dicho Plan el sector minero energético, al constatar
que la normatividad que rige la materia resulta insuficiente para el ejercicio
del control y la vigilancia por parte del Estado hacia los agentes dentro de la
cadena de exploración, explotación y distribución de hidrocarburos.
En este sentido sostiene que
se evidencia con toda claridad la importancia de los artículos 25 y 26 del PND,
ya que ante la ausencia de normas de carácter coercitivo actualizadas, resulta
perentorio emitir una nueva legislación, pues resulta claro que la normatividad
vigente esta desactualizada, y que la implementación de estas normas permitirá
que el Estado, en este caso la misma ANH, controle de manera efectiva el
ejercicio de los agentes al interior del sector minero energético y que los
proyectos y programas plasmados en el Plan de gobierno logre los cometidos que
se propone.
Concluye afirmando que la
normatividad impugnada busca que no se haga nugatorio cualquier esfuerzo de
crecimiento el país en términos integrales, y cita como precedente vinculante
la Sentencia C-016 de 2016 que declaró la constitucionalidad del artículo 44 de
la misma Ley 1753 de 2015, que modificaba parcialmente el artículo 65 de la Ley
1341 de 2009, en donde se ajustó el régimen sancionatorio que se aplica al
sector de las tecnologías de la información.
4. Universidad Externado de
Colombia
Pedro Antonio Chaustre
Hernández docente del Departamento de Derecho Minero Energético, coadyuva la
demandada y pide la inexequibilidad de las normas.
Expresa, que comparte los
argumentos de la demandante debido a que el régimen sancionatorio en materia de
hidrocarburos, estaba contemplado inicialmente en el Código de Petróleos
(Decreto 1056 de 1953), en el Decreto 4299 de 2005, norma especial aplicable a
la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo; y en
el Decreto 1073 de 2015[31],
que establece en la Sección 4 del Capítulo 2º del Título I, del Libro 2 las
“Sanciones”.
Sostiene que el régimen
sancionatorio fue modificado por el Decreto 1172 de 2016, fecha esta posterior
a la expedición de la Ley 1753 de 2015, convirtiéndose entonces en el “Decreto
único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”, que
modifica explícitamente la Sección 4 del Decreto 1073 de 2015 sobre
“Sanciones”.
En este orden de ideas
considera que ya existiendo antes de la expedición de la Ley 1753 de 2015, una
compilación de normas relativas al sector de minas y energía y una más
específica en relación con las “sanciones” (Decreto 1172 de 2016), con fecha
posterior a la demanda, los cargos de la actora tienen asidero, ya que el
régimen sancionatorio para el sector es único, de manera que sobra incluir otro
régimen de sanciones en una ley que no guarda coherencia, ni conexidad alguna
con las acciones que se faculta imponer en la ley.
5. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
Gabriel de Vega Pinzón en
representación de la entidad, considera que las normas demandadas deben ser
declaradas exequibles.
Argumenta que a este tipo de
leyes, se aplica con mayor intensidad el principio de unidad de materia, el
cual solo se cumple en la medida en que las disposiciones instrumentales tengan
una relación directa e inmediata con la parte general[32]. Manifiesta que el
PND, contiene un acápite que trata sobre los “Combustibles Líquidos”, en donde
se hace alusión al problema del contrabando que se presenta en el sector y a la
necesidad de creación de medidas para enfrentar esta situación.
Asimismo, expone que en las
Bases del Plan Nacional de Desarrollo, que constituye parte integrante de la
Ley 1753 de 2015, se evidencia que existe relación directa e inmediata entre
los artículos 25 y 26 demandados, y las estrategias y objetivos empleados en el
Plan, toda vez que en dicho documento se pone de presente la situación de
ilegalidad que reina en el sector por el hecho del contrabando y en donde se
recomienda la necesidad de creación de medidas para enfrentar estos hechos[33].
Del mismo modo relata que
dentro de las estrategias y metas, atinentes con los combustibles líquidos y
biocombustibles, se señalan los siguientes puntos: 3.1. Abastecimiento de
combustibles; 3.2. diversificación de combustibles, 3.3. Calidad de combustibles
y 3.4. Zonas de Frontera.
Explica que en este último
punto se indica que, “(…) la lucha contra el fenómeno del contrabando
continuará contemplando una estrategia integral con medidas de control, por
parte de la DIAN y la Policía Nacional, programas de reconversión socio-laboral
para la población involucrada, y la firma de convenios binacionales para la
importación legal de combustibles. El Gobierno Nacional  promoverá programas a
nivel regional para incentivar el consumo de combustibles en establecimientos
legales y el desestimulo de la comercialización informal de estos.
Adicionalmente, se apoyará a los alcaldes de municipios fronterizos con el fin
de establecer e incrementar los esquemas de control que garanticen el
cumplimiento de la normatividad e impedir la comercialización ilícita de
combustibles en sus territorios (…)”.
En este sentido considera,
que lo dispuesto a los combustibles líquidos en el documento “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2014 -2018”, que constituye parte integrante de la Ley
1753 de 2015 de conformidad con el artículo 2º, demuestran que los artículos 25
y 26 tienen una relación directa e inmediata con las estrategias y objetivos
esgrimidos en el Plan, toda vez que ponen de presente la situación de
ilegalidad que reina en el sector lo cual amerita que los órganos que se
encuentran a la cabeza del respectivo sector administrativo, tengan
herramientas para enfrentar estas circunstancias especiales.
Señala que el artículo 25
demandado al establecer un régimen sancionatorio administrativo respecto de los
agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles
que transgreden las normas sobre el funcionamiento del servicio público que
prestan; y el artículo 26 que actualiza el valor de las multas que se
encontraban contenidas en el artículo 67 del Decreto Ley 1056 de 1953, tienen
como finalidad que se conviertan en verdaderos instrumentos de coerción que
permitan garantizar la aplicación y respeto de las normas del sector.
Finalmente destaca que la
incorporación de normas sancionatorias, no es un indicativo de que se esté
vulnerando el principio de unidad de materia respecto del PND y cita como
precedente vinculante la Sentencia C-016 de 2016, en donde se estudiaba la
constitucionalidad de normas sancionatorias referentes al sector de las
telecomunicaciones contenidas en la Ley 1753 de 2015, en donde la Corte
determinó que existía una conexidad e inmediata y directa con la ley del Plan
Nacional de Desarrollo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, Fernando Carrillo Flórez, mediante concepto N° 6289 del 30 de marzo de
2017, solicita a la Corte Constitucional que se declara la exequibilidad
de las normas demandadas.
Indica que de acuerdo con
las pautas generales de la jurisprudencia constitucional, respecto al principio
de unidad de materia aplicadas a las leyes aprobadas del PND, la Sentencia
C-016 de 2016 estableció que el diseño constitucional de la Ley aprobatoria del
PND, es el de contener una parte general que señale los propósitos y objetivos
a largo plazo, las estrategias y orientaciones generales en materia de política
económica, social y ambiental; y el plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional, que debe incluir los presupuestos plurianuales de
los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación
de los recursos financieros que demanda su ejecución.
Explica que la ley del plan,
como máxima expresión de la función de planeación del Estado, es multitemática
y heterogénea, pero que este carácter, no exime lo preceptuado en el artículo
158 de la C. Pol., sobre el principio de unidad de materia, el cual propende
por el respeto del principio democrático, así como el orden y la publicidad en
la expedición de las leyes en el marco del Estado de Derecho.
Señala que la jurisprudencia
ha dispuesto que el principal criterio para evaluar la infracción del artículo
158 de la C. Pol. es la “conexidad objetiva y razonable de naturaleza,
temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática” con el PND en
donde se tiene que verificar: (i) que se impone la conexión o vínculo entre los
objetivos o metas contenidos en la parte general del plan y los instrumentos
creados por el legislador para alcanzarlos y (ii) que exista una conexión
teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del
Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene[34].
Respecto al contexto y
alcance de los artículos demandados explica que la Ley del PND está compuesta
por una parte general y un plan de inversiones de acuerdo a lo establecido en
el artículo 4º de la Ley 152 de 1994, y que la parte general, según el artículo
5º contendrá (i) los objetivos nacionales y sectoriales; (ii) las metas
nacionales y sectoriales, junto con los respectivos procedimientos y mecanismos
generales; (iii) las estrategias y políticas económica, sociales y ambientales;
y (iv) las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la
planeación nacional con la sectorial y territorial.
Expone que los artículos 25
y 26 de la Ley del Plan sobre sanciones en distribución de combustible y multas
en el sector de hidrocarburos respectivamente, se encuentran ubicados en el
Capítulo I sobre “competitividad e infraestructura estratégicas” del
Título III denominado “mecanismo para la ejecución del plan” que esta
precedido por el Título I, sobre disposiciones generales, y el Título II, sobre
el Plan de inversiones y presupuestos plurianuales.
La ubicación de las normas
demandadas dentro de la Ley del Plan, da cuenta de su naturaleza instrumental y
no programática, puesto que en ellas no se dispone ningún objetivo ni meta por
alcanzar, sino un medio para regular aspectos concretos del sector de los
hidrocarburos, como parte del desarrollo de la infraestructura.
Con relación al artículo 25
encuentra que este establece sanciones pecuniarias, de suspensión y cancelación
de permisos y autorizaciones de decomiso aplicables a los agentes de la cadena
de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que violen las
normas sobre su actividad o incumplan las órdenes impartidas respecto por el Ministerio
de Minas y Energía.
El parágrafo primero fija
las condiciones (cuando se derive un daño o peligro, cuando la actividad se
ejerza sin el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su
funcionamiento) bajo las cuales el Ministerio, o la autoridad delegada, podrán
suspender de manera preventiva la actividad de la cadena de distribución dentro
del respectivo proceso sancionatorio, para evitar que se produzca un daño
contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente
o los intereses jurídico superiores; y en el parágrafo segundo regula lo
relativo al decomiso temporal por parte de las autoridades de policía
municipales.
El artículo 26 que modifica
el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, instituye multas entre 2.000 y 100.000
smmlv que podrá imponer el Ministerio de Minas y Energía por el incumplimiento
de las obligaciones establecidas en el Código de Petróleos, cuando no proceda
la declaratoria de caducidad o la cancelación de permisos[35].
Indica que las sanciones
administrativas a las que se refiere dicho artículo, se ocasionan de acuerdo
con el artículo 68 del Código de Petróleos, cuando no se paguen oportunamente a
la Nación las regalías o impuestos; no se inicien o se suspendan las actividades
de exploración o transporte; los contratistas a quienes corresponda en conjunto
una estructura petrolífera no pongan en práctica el plan cooperativo de
explotación, o no se sometan a los mecanismos de solución de controversias
entre el Gobierno y los interesados; no se tenga permanentemente constituida y
domiciliada en Bogotá una casa o sucursal; sea judicialmente declarada la
quiebra del contratista; el contratista traspase el contrato a un gobierno
extranjero; y cuando el contratista deje de hacer la inversión anual en
desarrollo de los trabajos de explotación de la respectiva concesión.
Del mismo modo cita como
fundamento de la conexidad directa las estrategias transversales previstas para
la consolidación de los tres pilares del PND 2014- 2018 (paz, equidad y
educación), que son (i) la competitividad e infraestructura estratégicas; (ii)
la movilidad social; (iii) la transformación del campo; (iv) la seguridad, la
justicia y la democracia para la construcción de paz; (v) el buen gobierno y
(vi) el crecimiento verde (artículo 4º).
Así mismo hace referencia a
las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018” en donde define
qué significa paz, equidad y educación, para luego establecer las estrategias
transversales, además de la articulación territorial, en donde se trazan los
lineamientos de política para avanzar hacia la construcción de un país en paz,
equitativo y educado.
Señala que en el punto de “infraestructura
y competitividad estratégica” se indicó que, “son necesarias para
fomentar el crecimiento, el desarrollo humano y la integración y conectividad
entre los territorios y la nación”, y que “el grado de competitividad de
un país revela como gestiona la totalidad de sus competencias y recursos para
alcanzar una mayor prosperidad”.
Indica que los artículos 25
y 26 de la Ley 1753 de 2015, como medidas instrumentales, encuentran un
referente en la estrategia transversal de infraestructura y competitividad
estratégicas, en su eje de desarrollo minero energético para la equidad
regional, conforme a lo expuesto en las Bases del Plan.
En relación con el artículo
25, explica que la posibilidad de imponer sanciones por la transgresión de las
normas sobre funcionamiento del servicio público de distribución de
combustibles líquidos, dentro del cual se encuentra el gas licuado de petróleo,
concuerda con la evidencia  sobre las necesidades descritas en el diagnóstico
del eje de desarrollo minero energético, de aprovechar el GLP[36] como combustible
sustituto, debido al incremento en la producción de petróleo y el déficit en la
producción de gas natural, así como con la necesidad de expandir el sistema de
transporte de gas combustible en el sector rural para eliminar el uso de la
leña y carbón y la cocción de alimentos y para  llegar a las zonas de difícil
acceso.
Encuentra que lo anterior se
enmarca dentro del objetivo de promover el máximo aprovechamiento de los
recursos naturales; y una mayor competencia entre quienes prestan el servicio
de gas combustible, y en la estrategia en el ámbito de los combustibles
líquidos y los biocombustibles, de adoptar las medidas necesarias para obtener
el abastecimiento de los combustibles, a través del desarrollo de la
infraestructura  de puertos y ductos, la diversificación de los combustibles
mejorando su calidad y fortaleciendo los sistemas de información.
Concluye sobre la
constitucionalidad de este artículo, que establecer medidas de control a la
distribución de combustibles líquidos, a través de normas sancionatorias como
la acusada, contribuye a la lucha contra el fenómeno del contrabando en las
zonas de frontera, teniendo en cuenta que ha habido un alza en la demanda de
los combustibles líquidos que ha implicado no solo la exportación, sino también
el contrabando.
En cuanto a la exequibilidad
del artículo 26 señala que, actualizar las multas previstas por el
incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código de Petróleos, es
un medio adecuado y efectivo para lograr las metas de mayor aprovechamiento
hidrocarburifero responsable, aumentando las reservas y garantizando la
producción; medidas que también contribuyen a la consolidación del sector
minero con responsabilidad social y ambiental, y la adopción de mecanismos que
garanticen el cumplimento de las obligaciones contractuales de los titulares
mineros.
Finalmente afirma que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015
son exequibles respecto al cargo de falta de unidad de materia, porque el
contenido de dichos artículos posibilitan el aumento de los índices de
abastecimiento de combustibles, la diversificación del consumo de combustibles
líquidos, y el mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles,
que son objetivos generales del PND 2014 – 2018, específicamente en materia de
hidrocarburos.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia de la Corte
1. En virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de
la Constitución Política, la Corte es competente para conocer la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, dado que se dirige en contra de
disposiciones contenidas en la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
Análisis y procedibilidad del cargo
2. Dado que el Ministerio de
Minas y Energía en su intervención considera que la demanda no cumple con los
requisitos de claridad y especificidad que ha determinado la jurisprudencia
para conocer de las demandas de inconstitucionalidad, le corresponde a la Corte
-en primer lugar- verificar si se cumplen con dichos requisitos, para de este
modo –seguidamente- poder analizar el cargo relacionado con la falta de unidad
de materia de los artículos demandados.
3. Como quedó explicado el
Ministerio de Minas y Energía encuentra que la demanda no es clara ni
especifica porque los argumentos de la actora son vagos, abstractos, imprecisos
y globales, no se realiza un pronunciamiento claro y concreto de su
transgresión que precise en cada caso el nivel o grado de violación que
desvirtúe el carácter multitemático de la Ley del PND y desconoce la evolución
histórica del régimen sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de
2005 y el Código de Petróleos.
4. Sobre la inhibición se ha
establecido que el juicio de constitucionalidad es un desarrollo del derecho
político que se prevé en el artículo 40.6 de la C. Pol., que establece el
derecho de interponer acciones públicas con base en el principio pro actione,
que quiere decir que por su naturaleza pública, está acción no debe estar
sometida a condiciones técnicas especialísimas que la hagan inviable o improcedente.
5. No obstante lo anterior,
la jurisprudencia constitucional también ha dispuesto que la demanda de
inconstitucionalidad debe cumplir con unos criterios mínimos de racionalidad
argumentativa, que tenga en cuenta unos presupuestos generales y otros especiales
que hagan viable la acción. Sobre los presupuestos generales, se ha establecido
que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con los criterios
contenidos en el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991 en donde se
especifica que se deben: (i) señalar las normas acusadas como
inconstitucionales, bien a través de su transcripción literal o un ejemplar de
la publicación oficial de las mismas; (ii) indicar las normas constitucionales
que se consideran infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos
textos se estiman violados; (iv) mostrar el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado, cuando resultare aplicable; y –finalmente- (v) la razón por la
cual la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda.
6. Además de estos
requisitos generales, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos
criterios especiales que se refieren a que las demandas de
inconstitucionalidad, deben ser (i) claras, es decir que guarden una
coherencia argumentativa que permita entender en qué sentido la disposición
acusada es inconstitucional y cuál es su justificación; (ii) ciertas, esto
es, que los cargos estén dirigidos a cuestionar un contenido legal
verificable a partir de la interpretación del texto y que la proposición
demandada este efectivamente contenida en la disposición acusada y que no sea
una inferencia del actor; (iii) específicas y pertinentes, o sea
que la demanda contenga por lo menos un cargo concreto de orden constitucional,
y que el reproche formulado por el peticionario sea de naturaleza
constitucional; y (v) suficientes, en el entendido que las razones de la
demanda guarden relación con los elementos argumentativos  probatorios
necesarios para iniciar el estudio y que se contenga los elementos fácticos y
probatorios que sean necesarios para adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, de manera que exista al menos una sospecha o duda mínima
de la constitucionalidad del precepto demandado[37].
7. Sin embargo, la Corte ha
hecho énfasis en que estos requisitos no pueden ser tomados en un escrutinio
excesivamente riguroso, ya que se considera que es más provechoso proferir una
decisión de fondo que inhibitoria, “…de manera que se privilegie la
efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso
judicial efectivo ante la Corte…”[38],
para no hacer nugatorio o inoperante el derecho de interponer acciones públicas
de inconstitucionalidad. Por esta razón la Corte ha concluido que, “…la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo”[39].
8. En el caso objeto de
estudio, se evidencia que la actora cumple con los presupuestos generales y
especiales dispuestos en la ley y la jurisprudencia, ya que la demanda expone
con razonamientos sencillos y comprensibles los motivos por los cuales
considera vulnerando el texto constitucional en lo referente a la unidad de
materia cumpliendo con los presupuestos de claridad y especificidad.
En efecto la demandante
aduce como cargo de inconstitucionalidad que los artículos 25 y 26 de la Ley
1753 de 2015 – Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un Nuevo
País” - vulneran el artículo 158 de la Constitución Política sobre unidad
de materia. En relación con el artículo 25 señala que no existe una conexidad
directa e inmediata con la ley del Plan, porque de su aplicación no se genera
de manera inequívoca el cumplimiento de los objetivos trazados por el Gobierno
en materia de hidrocarburos, y con relación al artículo 26 explica que dicha
conexidad no se presenta porque la actualización de las multas contenida en el
Decreto 1056 de 1953 – Código de Petróleos – deberán estar contenidos en una
ley ordinaria, y no en una ley del plan de desarrollo cuyos objetivos generales
no se compatibilizan con la actualización del monto de dichas multas.
Asimismo indica que la Ley
del Plan no puede convertirse en un instrumento para llenar vacíos que
presenten otras disposiciones, porque su función se enmarca en la planeación de
los propósitos constitucionales, los cuales se definen en priorizar el gasto
público y en dirigir la ejecución del presupuesto nacional y que en definitiva,
que con la inclusión de dichos artículos se está transgrediendo la verdadera
naturaleza teológica de este tipo de normas.
9. Considera la Corte que
contrario a lo que aduce el Ministerio de Minas y Energía, la demanda si es
clara porque guarda coherencia argumentativa y permite entender en qué
sentido las normas acusadas son inconstitucionales dado que la actora expone
las razones del porqué se vulnera con la inclusión de estos artículos la unidad
de materia en relación con las leyes del Plan Nacional de Desarrollo.
Así se comprueba que la
demandante realiza un esfuerzo argumentativo coherente con citas
jurisprudenciales y legales, sobre por qué razón en su criterio, en este caso
no se cumple con los presupuestos de conexidad directa e inmediata de los
artículos demandados, a los que considera ajenos a los objetivos y metas
generales y específicas de dicha ley.
10. De otro lado la Corte
considera que también se cumple con el presupuesto de especificidad,
porque se comprueba que en la demanda se concreta un cargo de orden
constitucional, referente a la vulneración del principio de unidad de materia
de los artículos demandados con relación a la ley 1753 de 2015 que contiene el
Plan Nacional de Desarrollo (2014 – 2018), aduciendo que dichas normas no
tienen una conexidad directa e inmediata y se corresponde con normas que
deberían estar contenidas en leyes ordinarias y no en la ley del Plan.
11. En conclusión, comprueba la Corte que los cargos de la
demanda son claros y específicos, y que se cumple con las cargas mínimas que
debe contener toda demanda de inconstitucionalidad en atención al principio pro
actione de la acción pública de constitucionalidad.
Unidad de materia como vicio de carácter sustancial en leyes del
Plan Nacional de Desarrollo
12. Uno de los aspectos que se debe tener en cuenta en el análisis
de la unidad de materia, es si se trata de un vicio de forma, y por ende se le
aplica el término de caducidad de un (1) año contenido en el artículo 242.3 de
la Constitución, que establece que las acciones por vicios de forma caducan en
término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.
13. Sobre este tema, la Corte ha reiterado de manera pacífica que
cuando se trata de verificar la unidad de materia de leyes, incluyendo las que
aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, no se trata de un vicio puramente
formal, puesto que la demanda tiene que ver con el contenido material de la
norma acusada.
Así en la Sentencia C-531 de 1995 que conoció de la demanda
de constitucionalidad contra el artículo 116 (parcial) de la Ley 6ª de 1992,
estableció que el principio de unidad de materia es un vicio de fondo y no de
forma y por ende no se le aplica el término de caducidad de un año para
presentar la demanda. En dicha ocasión se indicó que,
“El Congreso viola  la unidad de materia cuando un
determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o
razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual
hace parte. No se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que
ver con el contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber
surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones
conforme al procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento del
Congreso. La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus
artículos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de
materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la
temática general de la ley.  Y sin embargo, se repite, la ley es
formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de
aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de
inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de
materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio
deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos
contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley específica,
y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley
fue ajustado a la Constitución”.
14. Esta regla
jurisprudencial ha sido reiterada en Sentencias como la C-133 de 2012,
que conoció de la demanda de los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 en
donde se dispuso que la violación del principio de unidad de materia constituye
un vicio de carácter material y no formal, toda vez que el juicio que debe
adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el
contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste
guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte y
especificó que, “Ha dejado claro la Corte que, para efectos de establecer la
presunta violación del citado principio, el juez constitucional no entra a
estudiar el procedimiento formal de aprobación de la ley, sino que, como se ha
explicado, debe analizar el contenido normativo del artículo impugnado, para
compararlo con el tema general de la ley acusada”[40].
15. En materia de Ley que
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la Corte también ha establecido que la
unidad de materia es un vicio material y no formal, y que no procede el término
de caducidad de un (1) año contenido en el artículo 242.3 de la C. Pol.
16. Así en la Sentencia C-156
de 2013 que estudió la constitucionalidad del artículo 199 de la Ley 1450
de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014”
se indicó que, “(…) la jurisprudencia constitucional lo considera un vicio con
entidad sustantiva, debido a que se configura cuando el contenido material
de la disposición objeto de estudio no guarda una conexión temática,
teleológica y sistemática con el título y el conjunto de artículos que componen
el estatuto al que pertenece”[41].
17. De lo anterior se deduce
que en el caso concreto aunque la demanda de inconstitucionalidad se presentó
pasado el año de promulgación de la Ley 1753 de 2015[42], es apta dado que
en este caso la unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no
tendría el término de caducidad dispuesto en el artículo 242.3. de la
Constitución.
Problema Jurídico por decidir
y esquema de resolución
18. Una vez analizada la procedibilidad de la demanda, la Corte
entra a resolver el problema jurídico consistente en verificar si los artículos
25 y 26 de la Ley 1753 de 2015  - Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 “Todos
por un Nuevo País” - vulneran el principio de unidad de materia contenido
en el artículo 158 de la C. Pol.
19. Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado la
Corte seguirá el siguiente esquema de resolución: (i) la naturaleza y contenido
las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) la unidad de
materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, (iii) las
normas sancionatorias en Planes Nacionales de Desarrollo y por último (iv)
resolverá el caso concreto en donde se realizará el juicio de conexidad directa
e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley
1753 de 2015.
Naturaleza jurídica y contenido de las leyes aprobatorias del
Plan Nacional de Desarrollo (reiteración de jurisprudencia)
20. En relación con la naturaleza jurídica de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo se ha dispuesto por parte de la jurisprudencia
constitucional que una de las manifestaciones más importantes de la dirección
de la economía por parte del Estado lo constituye la ley del PND[43].
21. En la Sentencia C-557
de 2000 se hizo una extensa explicación de los orígenes y objetivos de las
leyes de Plan Nacional de Desarrollo en Colombia[44], en donde se
destaca que la planificación de la función pública se corresponde con el Estado
Social de Derecho contenido en el artículo 1º de la C. Pol., que busca
fundamentalmente “(…) una orientación de la política administrativa hacia la
satisfacción de las
necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los
derechos (…)”.
22. Igualmente se explica allí que la función de planeación está
descrita y regulada constitucionalmente en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y
313 numeral 2° de la Carta que disponen en su orden que: i) que el Congreso expedirá
una ley orgánica por medio de la cual “se establecerán las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del Plan general de desarrollo”; ii)
Que tal ley orgánica “reglamentará todo lo relacionado con los
procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la
sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la
organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos
territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará
efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en
la Constitución”; iii) que adicionalmente a esta Ley Orgánica del Plan
de desarrollo, habrá otra ley ordinaria que contendrá “un Plan Nacional de
Desarrollo conformado por una parte general y un Plan de inversiones de las
entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal”; iv) que a nivel departamental corresponde
a las asambleas, por medio de ordenanzas, “expedir las disposiciones
relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social”; y
v) que a nivel municipal corresponde a los concejos “adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas”.
23. Del mismo modo se indicó en aquella ocasión que, “(…) la planificación
económica involucra distintos niveles de decisión de la Administración Pública
y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la
propia Carta, entre los cuales  cabe destacar los de prevalencia del
interés por el gasto público social (orientador de todo el proceso de
planeación y  claramente consagrado por el artículo 366 de la
Constitución), el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de
los órganos que conforman el Sistema nacional de planeación, y el de
concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, que busca
garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles de la
Administración”.
24. Así mismo e se dispuso que la aprobación de las leyes de
planes nacionales de desarrollo se deben aprobar a través de un proceso reglado
que se encuentra dispuesto en la Constitución y en  la Ley Orgánica el Plan de
Desarrollo – Ley 152 de 1994 – en donde se busca definir de una parte, las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental del Estado a largo plazo, pero que, de otro lado, “(…) conduce a
la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y
formulación de un plan de gastos en un período plurianual”.
25. De otra parte se ha establecido por parte de la Corte que las
leyes del Plan son una “expresión suprema de
la función de planeación”[45],
que se erige en el “esfuerzo del Estado por
estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto
período”[46],
que se constituye en “un presupuesto indispensable para el logro de los
objetivos básicos del sistema constitucional”[47] y
en “un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal[48]”.
26. Con relación al contenido de las leyes del PND el
inciso 1º del artículo 339 de la Constitución, modificado por el acto
legislativo 03 de 2011, específica que, “Habrá un plan nacional de
desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las
entidades públicas del orden general”.
En dicho artículo se explica que en la parte general, se
señalaran: (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y (c) las estrategias
y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental
que serán adoptados por el gobierno[49].
27. Así mismo se indica en dicho norma que el plan de
inversiones públicas debe contener: (a) los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal[50].
28. De otra parte en el inciso 3º del artículo 341 de la C. Pol.
se indica que el Plan Nacional de Inversiones Públicas debe ser aprobado
mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás, y en consecuencia “(…)
sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los
existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (…)”.
29. Así mismo se ha dispuesto que, “una norma que desarrolle materias contenidas en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo, no podrá contener disposiciones contrarias a la misma, aunque se
trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera expresa la Constitución
le ha otorgado prevalencia a Ley del Plan Nacional de Desarrollo”[51];
y se ha especificado que “una ley que contenga disposiciones contrarias a
las contenidas en el Plan Nacional, será una norma contraria a la Constitución”[52].
30. La Corte ha establecido que la Ley del PND[53],
contiene los instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la
consecución de las metas y objetivos del Plan, que se refieren al cálculo de
ingresos públicos proyectados para el término de la vigencia del plan, así como
la asignación de los recursos fiscales con que se cuenta la financiación de
dichos programas y metas.
31. En este sentido se ha dispuesto que en el PND no solamente
están contenidos los objetivos generales y el plan de inversiones públicas,
sino también las “medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de las
mismas” que se pueden implementar a través de artículos específicos dentro
del mismo Plan. Esto se deriva, según la Sentencia C-478 de 1992, en la naturaleza de los planes
nacionales de desarrollo que no se presentan generalmente como mandatos sino
más bien como descripciones y recomendaciones de forma que resultaba necesario
“darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente (…)”[54]
32. Del mismo modo en la Sentencia C-191 de 1996, se
dispuso que la ley del Plan podrá contener mecanismos idóneos para su ejecución
y que, “(…) es
perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales,
esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan
de desarrollo (…) cuyo alcance regulador favorezca la consecución
de los objetivos que se pretende alcanzar, como por ejemplo medidas tributarias
de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar
por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios”[55].
33. Igualmente en la Sentencia C-305 de 2004 se estableció
que a pesar de que la ley del Plan tienen una naturaleza presupuestal en donde
se encuentra la formulación de un presupuesto con un proyección de ingresos y
gastos en un período plurianual, las estrategias que se contemplan para
conseguir las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte
general del Plan de Desarrollo también pueden consistir,“(…) en normas
jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo
económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable
alcanzar”.
En esta misma Sentencia se dispuso que el contenido de la Ley del
PND es heterogéneo, “(…) en la medida en que se ocupa de diversas
materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales,
etc.) lo mismo que de diversidad de medidas
instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la
efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo”.
34. Sobre la heterogeneidad o carácter multitemático de las leyes
del Plan Nacional de Desarrollo, en la Sentencia C-539 de 2008 se
estableció que el contenido de las leyes del PND es variado porque allí se
encuentran dispuestos: (i) los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano
plazo, (iii) las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno, (iv) los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional, (v) la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución y (vi) las normas jurídicas necesarias para la ejecución del
Plan.
35. De otra parte, en las Sentencias C-394 de 2012 y C-016
de 2016 se explica que el carácter heterogéneo y multitemático de las leyes
del PND, se deriva de los mecanismos de elaboración y aprobación de estas leyes
en donde se implementan procesos de participación y concertación en los que
tiene cabida diferentes sectores de la comunidad y del Estado, y por ende, “(…)
no se recoge una visión unívoca sobre las metas de desarrollo económico a
conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario,
cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuáles deben ser las
políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en
todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación”[56].
36. En suma, las leyes que aprueban el PND se corresponden
con el Estado Social de Derecho contenido en el artículo 1º de la
Constitución y constituyen una de las herramientas más importantes en la
dirección de la economía por parte del Estado. En su aprobación se trata de un
proceso reglado, y participativo en donde se involucran distintos órganos de
decisión que tiene como objetivo estructurar una política económica razonada y
armónica durante un lapso de cuatro años. Así mismo que el contenido de las
leyes del PND se divide en dos: una parte general y un plan de inversiones
públicas. En la parte general se formulan los propósitos, objetivos, metas,
estrategias y orientaciones de la política económica social y ambiental que
serán adoptados en el mediano plazo, y en el plan de inversiones se establecen
los presupuestos plurianuales, así como los principales programas y proyectos
de inversión pública en donde se determinaran los recursos financieros y las
normas jurídicas instrumentales para la ejecución del plan en un marco de
sostenibilidad fiscal, dando lugar a que el contenido del Plan sea
multitemático y heterogéneo[57].
La unidad de materia en las leyes de Planes Nacionales de
Desarrollo (reiteración de jurisprudencia)
37. Las leyes del PND, como cualquier otra ley, deben tener en
cuenta en su conformación el principio de unidad de materia. Este
principio está contenido en el artículo 158 de la C. Pol., el cual  establece
que, “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones y modificaciones que no se relacionen con ella
(…)”[58].
El principio de unidad de materia se refiere en líneas generales a
que a las disposiciones de una ley deben guardar conexidad con la materia
principal en la que se inserta, y en este sentido deben ser coherentes y congruentes,
en tanto no se admiten disposiciones cuyos contenidos sean ajenos o inconexos con
la materia que se regula.
38. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la unidad
de materia impide que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de
la ley, asegurando de este modo el principio democrático (art. 3º de la C.
Pol.) y de publicidad de las leyes (art. 209 de la C. Pol.)  que aseguran la
vigencia del Estado de derecho (arts. 1 y 6 de la C. Pol.)[59].
Así en la Sentencia C-1064 de 2004 se indicó que el
principio de unidad de materia  “(…) está orientado a garantizar la
coherencia y claridad de las leyes, e impedir que los congresistas y los
destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la expedición de normas que
no tuvieron el examen ni el debate necesario en el proceso legislativo, por la
falta de conexidad temática con el resto de las disposiciones de la ley y con
el título de ésta”.
39. Sin embargo, las características generales de la unidad de
materia para las leyes ordinarias, se diferencian de las leyes de aprobación
del PND, porque como se expone en la Sentencia C-376 de 2008 la ley del
Plan reviste connotaciones particulares por su especialidad, heterogeneidad y
especialmente por la conjunción de la planeación y la ejecución. Así se
especificó en la Sentencia C-394 de 2012 que en atención al contenido
material de la Ley del Plan se debe verificar la relación de conexidad
directa e inmediata entre las normas generales de planificación con las
instrumentales de ejecución.
40. En relación con la conexidad directa e inmediata
se indicó en la Sentencia C-305 de 2004 que lo que se quiere
proscribir es que la conexidad sea eventual o mediata y se dispuso que, “La
conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan
objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o
especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si
del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad
de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética.
Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma
general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de
la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del
cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”[60].
41. En esta misma Sentencia se hizo énfasis en que la ley que
aprueba el PND no puede crear, ni modificar toda clase de normas, pues los
mecanismos para la ejecución del Plan deben “(i) estar referidos a uno de
los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin
planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y
(iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los
objetivos o programas de la parte general”.
42. Igualmente la ley que aprueba el PND debe contar con una serie
de características que ha dispuesto la jurisprudencia para no vulnerar el
principio de unidad de materia que se pueden sintetizar en los siguientes
presupuestos[61]:
(i) Que la unidad de materia no se exige respecto de los
diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte
general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las
disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales
siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo[62].
(ii) Que la Ley aprobatoria del PND, impone la conexión o
vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan,
con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, siendo
indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una
relación de conexidad directa con los objetivos y metas generales del Plan.
(iii) Que debe existir una conexión teleológica estrecha
entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y las disposiciones
instrumentales que contiene, de tal manera que se comprueba la relación entre
los medios y los fines, en donde se compruebe que la realización de los planes,
programas y metas generales tiene relación directa con los contenidos de las
normas instrumentales que se consagran[63].
(iv) Que se debe realizar un juicio de constitucionalidad más
estricto para verificar la conexión estrecha entre las metas y propósitos
del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque
el carácter heterogéneo y multitemático del Plan, no puede dar lugar a que se
introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata, dado
que el principio democrático se encuentra “notoriamente mermado”[64], en tanto la
iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por
parte del Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del
Plan es reducido, y por  la especial posición que en el sistema de fuentes
tiene este tipo de leyes, que se erige en un criterio normativo para determinar
la validez de otras leyes con vocación de aplicación inmediata.
(v) Que se tiene que comprobar el vínculo directo y no
simplemente eventual o mediato entre las normas instrumentales y los
objetivos generales del Plan y aquellas disposiciones de carácter instrumental,
de tal manera que se tiene que comprobar que no se utilice la Ley del Plan para
incorporar normas que tengan como objetivo el de llenar vacíos o
inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la
potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin
ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación[65].
43. En la Sentencia C-016 de 2016 se determinó un esquema o
metodología para verificar la conexidad directa e inmediata entre los objetivos
generales del  Plan y las normas instrumentales de ejecución, que pueden tener
vocación normativa, en donde se deben comprobar tres
elementos: (i) examinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a
partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) analizar
si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte
general del PND que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el
caso proceder a su caracterización[66];
y finalmente (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y
los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe
una conexidad directa e inmediata.
44. De otra parte en la Sentencia C-453 de
2016 que conoció, entre otras,  de la demanda de los artículos 65, 66, 67 y
68 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”[67] en
donde se indicó que la Corte ha establecido las siguientes reglas para analizar el
principio de unidad de materia en Planes Nacionales de Desarrollo:
“a. La Ley del Plan no es un
instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes.
Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los
objetivos, metas y estrategias de la específica política de planeación del
respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar
el contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene ‘normas de
orientación’ o ‘normas de contenido instrumental’. Una norma que no se ajusta a
ninguna de estas dos categorías ha de ser excluida[68].
b. El examen de las normas
instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad directa con los
objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no verificarse tal
circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del principio y
tendrá lugar la inexequibilidad[69] se ha sentado que una norma
instrumental que autónomamente no establezca condiciones suficientes para la
materialización del objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva
para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del
Plan; quebranta la unidad de materia.
c. Igualmente,
se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el telos del Plan y la preceptiva instrumental
del mismo.
d. También se ha valorado que si un
mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del
Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la
parte general”.
45. Además se indicó en
dicha ocasión que en esa medida, el juicio para establecer si se cumplió con el
principio de unidad de materia, implica determinar la ubicación y alcance del
precepto acusado, para verificar si se trata de una norma general o
instrumental, posteriormente se analizarán si existen objetivos, metas,
estrategias o planes a los que sirva el mandato, y finalmente que se puede
acudir al procedimiento legislativo como criterio que permita advertir el
reconocimiento del mandato instrumental como medida para materializar el Plan.
46. En conclusión la jurisprudencia constitucional ha
dispuesto sobre la unidad de materia de las leyes del PND que se debe guardar
coherencia y congruencia con la temática general de la ley, y que en atención
al carácter multitemático y heterogéneo de este tipo de leyes, el control de
constitucionalidad debe ser más estricto, es decir que se debe comprobar la
conexidad directa e inmediata entre las normas generales de planificación y las
normas instrumentales de ejecución, para verificar que no se están
introduciendo normas inconexas que no tengan ninguna relación causal con los objetivos
y metas de la función de planificación en donde se compruebe que no se este utilizando este tipo
de leyes para llenar vacíos e inconsistencias de las leyes precedentes.
Las normas sancionatorias en Planes Nacionales de Desarrollo
47. En general las normas
sancionatorias de carácter penal, disciplinaria, contravencional y
administrativa deben estar en principio contenidas en una ley de naturaleza ordinaria.
Así en la Sentencia C-052 de 1997 se indicó que el régimen sancionatorio
no deben ser incluidos en leyes generales como las leyes marco, porque este
tipo de normas están destinadas a tipificar cada una de las conductas o
comportamientos que dan lugar a imponer sanciones administrativas,
disciplinarias o penales, y que por tal motivo corresponde, al legislador
ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (art. 150 de la
C. Pol.), o al legislador e al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello,
dictar regímenes penales de cualquier índole señalando el procedimiento para la
aplicación de las sanciones que allí se contemplen[70].
48. Del mismo modo se estableció en la Sentencia C-107 de 2013
que, “(…) el principio de legalidad en el derecho
sancionatorio tiene cuando menos una finalidad inmediata, y es la de evitar la
imposición de sanciones arbitrarias. Esto significa, en el contexto de un
Estado constitucional y democrático de derecho (CP art. 1), impedir entre otras
que se impongan sanciones sin fundamento directo en la ley, o con base en una
ley que resulte altamente imprecisa o retroactiva (…)”.
Así
mismo se indicó que, “el examen de estricta legalidad tiene distintos grados de
intensidad en cada caso, en función del grado de interferencia de la norma
sujeta a control en los derechos de los sujetos sancionables”, y se dispuso que “a
mayor interferencia, mayor debe ser el grado de precisión de la norma
sancionatoria, y que si se trata de una precaria intervención en los derechos
por parte del precepto, implica que este puede ser menos determinado que otro
distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente libertades o derechos
fundamentales”.
De otro lado se hizo
énfasis en que dependiendo de la especie de derecho sancionatorio se debe
efectuar la intensidad del juicio de estricta legalidad. Así se debe analizar en
cada caso si la sanción está contenida en una norma de derecho penal delictivo,
contravencional, disciplinario, correccional, policivo, o a alguno de los otros
identificados en la jurisprudencia[71]. También se hizo énfasis en que son
aspectos relevantes para el análisis el tipo de sanción imponible, la autoridad
encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde está
consignada, la importancia de los bienes jurídicos en juego, entre otros
factores.
49. Cuando se trata de
leyes de planes nacionales de desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha
tenido en cuenta los criterios del principio de legalidad para valorar si el
tipo de norma sancionatoria que se introduce en las Leyes del Plan específica
claramente la tipificación de la conducta[72]. En este caso ha dispuesto que se
debe verificar si se establece (i) el  o los sujeto (s) a quienes  se  impone
la sanción; (ii) la conducta que se encuentra reprobada; (iii) la
especificación clara de la sanción; (iv) el procedimiento aplicable y la autoridad
que la debe imponer, (v) así como la importancia de los bienes jurídicos en
juego.
50. Por ejemplo en la
Sentencia C-412 de 2015 que conoció de la demanda de varias expresiones
de normas de contenido sancionatorio contenidas en el artículo 106 de la Ley
1450 de 2011 - Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Todos por un nuevo
país” -  que se refería a la introducción de sanciones para el control a la
explotación ilícita de minerales en la prohibición del uso de dragas,
minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades
mineras sin título minero[73], se estableció que las expresiones “sin perjuicio de
otras medidas sancionatorias”, “de una multa hasta de mil salarios mínimos
legales mensuales vigentes”, “la autoridad policiva correspondiente”
y “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, se ajustaban al
principio de legalidad, debido proceso y reserva de ley, así como a la unidad
de materia que deben tener este tipo de leyes cuando se introducen normas de
carácter sancionatorio.
Se indicó en dicha
ocasión que pese al carácter genérico de algunas expresiones se debe verificar
(i) si se especificó en la norma cuál es la conducta que contraría el
ordenamiento jurídico; (ii) se configuró la sanción a imponer en los casos en
que se incurra en la prohibición allí prevista; y (iii) si el legislador
determinó en la disposición acusada que la autoridad policiva es la competente
para imponer la sanción prevista en la ley.
Del mismo modo se dispuso
que la facultad otorgada al Gobierno Nacional en la norma demandada, tiene como
finalidad específica la aplicación de las sanciones allí previstas, “(…) con
lo cual no se está trasladando la competencia para regular mediante una norma
reglamentaria la materia reservada, esto es, las condiciones para la
explotación minera, sino que la facultad dada al ejecutivo está circunscrita a
aplicar la prohibición de utilizar ‘dragas, minidragas, retroexcavadoras y
demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito
en el Registro Minero Nacional’”[74].
51. De otra parte en la Sentencia C-016 de
2016 que realizó el control de constitucionalidad del artículo 44 de esta
misma ley objeto de control (Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 “Todos por un Nuevo País”),
que modifica el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 que contiene las sanciones por el
incumplimiento de los deberes a cargo de las personas que participan en las
industrias que componen el sector de las TIC[75], se encontró que la
incorporación de normas sancionatorias era constitucional.
52. Se comprobó en este caso que la norma
demandada tenía una conexidad  directa y no hipotética o conjetural
porque las sanciones por la comisión de las infracciones administrativas persiguen,
a través de la enunciación precisa de las consecuencias negativas de tal
infracción, “evitar comportamientos que afecten el avance de la cobertura y
calidad de las tecnologías de la información y las comunicaciones y  proveer
por la garantía de idoneidad de los agentes del sector, la calidad de los
servicios que prestan, la protección de los usuarios, el amparo de derechos
constitucionales de significativa relevancia y la creación de condiciones para
que las actividades de vigilancia a cargo del Estado se desarrollen
correctamente”.
53. Por otra parte, se evidenció que el vínculo
exigible entre la norma demandada y los objetivos del Plan es inmediata y no
conjetural e impone a las autoridades administrativas competentes la obligación
irrenunciable de iniciar y concluir los procedimientos administrativos que se
requieran cuando se identifique la violación de la ley.
54. Se hizo énfasis en que la sanción prevista en
este artículo contempla los elementos sustantivos y procedimentales en la
materia, de forma que su eficacia no depende de la adopción posterior de otras
medidas, y se establece las autoridades competentes para adelantar los trámites
sancionatorios, los sujetos pasivos de dicho procedimiento, las faltas objeto
de sanción y las etapas cuyo agotamiento se requiere para el efecto.
55. Finalmente se indicó que existía un vínculo
estrecho entre la adopción del régimen sancionatorio en materia de tecnologías
de la información y el objetivo específico de conferir mayor vigor a las tareas
de vigilancia y control del sector y de actualizar las sanciones a las
necesidades que han ido surgiendo contempladas en el PND y se comprobó de
manera suficiente que la disposición acusada fue objeto de debates calificados
durante su trámite en el Congreso,  concluyendo que el juicio de unidad de
materia puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberación democrática
se ha producido correctamente[76].
56. Es síntesis
la Corte ha establecido que en principio las normas de contenido
sancionatorio se pueden incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero
en este caso se debe comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos
los principios de legalidad de las normas que tienen este carácter, es decir que
se debe verificar si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los
que se impone la sanción; la descripción de la conducta y la sanción, el
procedimiento aplicable y la autoridad que impone la sanción, y la importancia
de los bienes jurídicos en juego. Por último se debe comprobar, si existe una
conexidad directa, estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales
del PND y las normas instrumentales en donde se incorpora las normas de
contenido sancionatorio, para comprobar el vínculo o relación entre una y otra
parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de
materia.
Análisis constitucional de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de
2015
57. De acuerdo con los parámetros dispuestos en la jurisprudencia
analizada con anterioridad en torno al principio de unidad de materia en Planes
Nacionales de Desarrollo, procede la Corte a examinar la constitucionalidad de
los artículos acusados. En primer lugar se estudiará el alcance de las
disposiciones demandadas identificando el contexto normativo en el que se
inscriben los preceptos; luego se establecerá si existen objetivos, metas,
planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que puedan
relacionarse con la disposición juzgada; y finalmente, en caso de ser así,
determinará si entre la disposición instrumental
acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del
Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 existe una conexidad directa e
inmediata.
Alcance y naturaleza de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de
2015
58. Como sostienen algunos de los intervinientes en el proceso,
los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, están contenidos en el Capítulo I del
Título III de los “Mecanismos para la Ejecución del Plan” que se refiere
a la “Competitividad e infraestructura estratégicas”[77] el cual se
encuentra precedido por el Título I, sobre disposiciones generales, y el Título
II, sobre el plan de inversiones y presupuestos plurianuales.
59. La ubicación de las normas demandadas dentro de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, es instrumental y no programática,
dado que en ellas no se establece ningún objetivo, meta ni objetivo a alcanzar,
sino (i) una serie de medidas e instrumentos concretos para
regular las sanciones en distribución de combustibles líquidos y
biocombustibles (artículo 25), y (ii) se actualizan los montos de
las multas en el sector de hidrocarburos que se establecen en el artículo 67,
del Decreto 1056 de 1953 - Código de Petróleos - (artículo 26).
60. El artículo 25 que regula las “Sanciones en
distribución de combustible”, indica que los agentes de la cadena de
distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que transgredan las
normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan dichos agentes,
o que incumplan las órdenes Ministerio de Minas y Energía, serán objeto de las
siguientes sanciones según la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil
(2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio
entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código SICOM; c)
la cancelación de la autorización y bloqueo del código SICOM; y el d) decomiso
administrativo permanente.
61. En el parágrafo primero se establece que el Ministerio
de Minas y Energía o la autoridad delegada, podrá decretar una medida
preventiva dentro del proceso sancionatorio, que será la suspensión de la
actividad de la cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o
peligro, o cuando la actividad se ejerce sin el lleno de los requisitos,
permisos o autorizaciones para su funcionamiento. En este caso se dispone que
se podrá bloquear el código SICOM[78],
con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación
y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las personas, la
seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos superiores.
62. En el parágrafo segundo del artículo 25 se faculta a
las autoridades de policía a nivel municipal para realizar decomisos temporales
de productos, elementos, medios e implementos utilizados para cometer la
infracción de las normas que regulan la cadena de distribución de combustibles
líquidos y biocombustibles.
63. El artículo 26, modifica el artículo 67 del Decreto
1056 de 1953 (Código de Petróleos), y actualiza el monto de las multas por el
incumplimiento de las obligaciones que se regulan en el Código de Petróleos, en
el caso de que el incumplimiento no produzca la caducidad de los contratos o la
cancelación de los permisos, o cuando el Gobierno prefiera optar por esta
sanción y no declarar la caducidad en los casos del artículo 68 del Código[79].
64. El artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 señala que el
Ministerio de Minas y energía podrá imponer administrativamente multas hasta
cinco mil pesos ($5.000)  y el artículo 26 dispone que estas multas quedarán
tasadas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) smmlv, en cada caso, actualizando
este tipo de sanciones.
65. Sin embargo, con relación a este artículo, hay que tener en
cuenta, que ya en el artículo 21 de la Ley 10 de 1961[80] se había
actualizado el  monto de las multas en donde se había dispuesto que, “Las
multas de que trata el artículo 67 del Código de Petróleos serán hasta cinco
mil dólares (US$5.000.oo), y podrán convertirse a moneda legal colombiana al
tipo de cambio fijado para la industria del petróleo”.
66. Sobre la definición de combustibles líquidos la Comisión de
Regulación de Energía y Gas (CREG), ha establecido que los combustibles
líquidos son sustancias en estado líquido que en presencia de oxígeno generan
energía, y que su origen puede ser fósil, como sucede en el caso de los
derivados del petróleo, o de origen vegetal o animal como ocurre en el caso de
los biocombustibles, que son combustibles líquidos o componentes de mezcla
producidos a partir de la biomasa[81].
67. Del mismo modo hay que destacar que la distribución de
combustibles líquidos, hace parte de la cadena de aprovechamiento, que está
compuesta por la exploración, la producción, el transporte, la refinación, la
distribución y consumo de los mismos en donde participan los productores, los
almacenadores, los transportistas, los distribuidores y los consumidores
finales.
68. En relación con la temática de la distribución de combustibles
líquidos, se tiene que destacar que la regulación legal y reglamentaria se
encuentra contenida  en distintas normas, lo cual ha creado la dificultad de
establecer de qué manera se regula el sector, derivado de la dispersión
normativa, y la falta de un código único y actualizado para la regulación de
este servicio público.
69. Dentro de las normas más importantes que regula la temática de
la distribución de combustibles líquidos se encuentra el Decreto 1056 de
1953 (Código de Petróleos); la Ley 39 de 1987 “Por la cual se
dictan disposiciones sobre la distribución del petróleo y sus derivados”,
la Ley 26 de 1989 “Por medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987
y se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos
derivados del petróleo”;  el Decreto 0283 de 1990[82], “Por el cual se
reglamenta el almacenamiento, manejo, transporte, distribución de combustibles
líquidos derivados del petróleo y el transporte de carrotanques de petróleo
crudo”; la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de
los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”; la Ley
191 de 1995 “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de
Frontera”; el Decreto 386 de 2007 “Por el cual se reglamenta el
artículo 1º de la Ley 681 de 2001”; la Ley 693 de 2001 sobre “Combustibles
vegetales”; el Decreto 4299 de 2005 que “Reglamenta el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y
establece los requisitos, obligaciones y el régimen sancionatorio, aplicables a
los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del
petróleo”, el Decreto 1260 de 2013 “Por el cual se modifica la
estructura de la Comisión de Regulación y Gas”; y la Ley 1715 de 2014
“Por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no
convencionales al sistema energético nacional”.
70. El artículo 58 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos),
contenido en el Capítulo IX sobre “Refinación y distribución” establece que, “Los
concesionarios de explotación atenderán de preferencia las necesidades del
país, debiendo ofrecer en venta, cuando el consumo de derivados de petróleo lo
exija, la materia prima necesaria para atender dicho consumo, de acuerdo con la
reglamentación que haga el Gobierno”[83].
71. En el artículo 212 de dicho Código se estableció que el
transporte y distribución de petróleos y sus derivados constituyen un servicio
público, razón por la cual las personas o entidades dedicadas a estas
actividades deberán ejercerlos de conformidad con los reglamentos que dicte el
Gobierno, y guardar los intereses generales.
72. El artículo 39 de la Ley 39 de 1987, reitera que la
distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo es un servicio
público y que el Gobierno tiene la facultad para determinar las normas sobre
calidad, medida y control de los combustibles y las sanciones a que haya lugar
para los distribuidores que no la observen. En la Ley 26 de 1989 regula el
marco sancionatorio que puede aplicar el Ministerio de Minas y Energía a los
establecimientos de distribución de combustibles que infrinjan las normas sobre
el funcionamiento de dicho servicio.
73. Por su parte el Decreto 0283 de 1990[84], dispone que el
transporte y la distribución de los combustibles líquidos derivados del
petróleo, las plantas de abastecimiento, estaciones de servicio, plantas de
llenado, depósito de GLP y demás establecimientos dedicados a la distribución
de productos derivados del petróleo, prestarán el servicio de forma regular,
adecuada y eficiente, de acuerdo con las características propias de este
servicio (artículo 1º). Del mismo modo se enumeran los diferentes tipos de
distribuidores de combustibles líquidos que se dividen en: (i) Gran
distribuidor mayorista, que será la Empresa Colombiana de Petróleos
(Ecopetrol); (ii) Distribuidor mayorista[85] y (iii) Distribuidor
minorista  (artículo 3º)[86].
74. El artículo 61 de la Ley
que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006[87]  - Ley 812 de 2003,
que reforma el artículo 2º de la Ley 39 de 1987, se establece que, “Los
agentes de la cadena de distribución de combustibles líquido derivados del
petróleo, con la excepción del gas licuado de petróleo, solamente serán el
refinador, el importador, el almacenador, el distribuidor mayorista, el
transportador, el distribuidor minorista y el gran consumidor”.
75. Este artículo se
reglamentó posteriormente mediante el Decreto 4299 de 2005, en donde se enumeran los
requisitos, obligaciones y el régimen sancionatorio, aplicables a los agentes
de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo,
exceptuando el Gas Licuado de Petróleo (GLP), y en donde se reitera que es el
Ministerio de Minas y Energía el órgano de control y vigilancia de las
actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte
de los combustible líquidos derivados del petróleo dentro de la cadena de
distribución de combustible líquido, y se vuelven a definir lo referente a los
distintos tipos de distribuidores: mayorista[88],
minorista[89]
y estación de servicio[90]
76. Hay que resaltar que en
este Decreto se establecen las obligaciones de los distintos tipos de
distribuidor (artículos 22[91],
23[92] y 25[93]), y el régimen
sancionatorio general (Capítulo XII) con sanciones que se dividen en
amonestación (artículo 33)[94];
multa (artículo 34)[95];
suspensión del servicio (art. 35); cancelación de la autorización y cierre del
establecimiento (artículo 36).
77. El artículo 4b del
Decreto 1260 de 2013, dispone que la Comisión de Regulación de Energía y Gas
(CREG), es la entidad encargada de expedir la regulación económica de la
distribución de los combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, definir
los criterios y condiciones a los que deben sujetarse los agentes de la cadena
de combustibles, y determinar las fórmulas para la fijación de los precios de
la actividad.
78. Finalmente en el
artículo 6º de la Ley 1715 de 2014, se indica que le corresponde al Gobierno
Nacional por medio del Ministerio de Minas y Energía, establecer los
reglamentos técnicos relacionados con la red de distribución, y que corresponde
al Gobierno Nacional la promoción de la autorregulación a pequeña y gran escala
y la generación distribuida.
79. Con relación a la normatividad
que se establece para los combustibles vegetales se encuentra la Ley 693 de
2001, que señala en el artículo 2º que, “La producción, distribución y
comercialización de los alcoholes no potables estarán sometidas a la libre
competencia, y como tal, podrán participar en ellas las personas naturales y
jurídicas de carácter público o privado, en igualdad de condiciones…”[96].
80. De otro lado sobre la
distribución del Gas Licuado de Petróleo (GLP) o gas propano, la Ley 142 de
1994 dispone que su naturaleza se corresponde con el de un servicio público
domiciliario, y se indica en el artículo 14.28 que la distribución de gas
combustible, se realizará por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de
grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un
consumidor final, incluyendo su conexión y medición, y que las actividades
complementarias de comercialización desde la producción y transporte de gas por
un gasoducto principal, o por otros medios, se realizará desde el sitio de
generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria.
81. Sobre la distribución de
este tipo de combustibles en el artículo 2º de la Resolución 177 de 2011[97] se establecen los
requisitos para la operación de distribuidores de este tipo de combustibles, y
se indica que los distribuidores deberán cumplir con requisitos de la Ley 142
de 1994, como el de organizarse en empresas de servicios públicos domiciliarios
y operar a través de plantas de envasado las cuales surten dicho combustible
por intermedio de cilindros de envasado para de este modo comercializarlas del
minorista al usuario final.
82. En relación con la
distribución de los combustibles líquidos en las zonas de frontera se ha creado
una legislación especial que tienen como finalidad la de otorgar incentivos
tributarios para de este modo poder combatir el contrabando que se presenta en
los departamentos limítrofes, especialmente con Venezuela y Ecuador. Así, el
artículo 173 de la Ley 1607 de 2012 señala que, “en los departamentos y
municipios ubicados en zonas de frontera, el Ministerio de Minas y Energía
tendrá la función de distribución de combustibles líquidos, los cuales estarán
exentos del IVA, e impuesto nacional a la gasolina y al ACPM”[98].
83. Por otra parte hay que
resaltar que esta Corporación se ha ocupado en algunas ocasiones del tópico de
la distribución de los combustibles líquidos. Así en la Sentencia C-512 de
1997, que conoció de la demanda en contra del artículo 4º de la Ley 39 de
1987, se indicó que la reglamentación de la distribución de combustibles
líquidos derivados del petróleo implica disponer de un conocimiento especializado
y técnico, dados los altos riesgos que lleva consigo el manejo de la
distribución de los combustibles derivados del petróleo, y encontró ajustado a
la Constitución que sea la ley la que establezca los lineamientos generales
sobre este asunto, pero que resulta constitucional que corresponda al
Presidente, a través de la dependencia competente, clasificar y reglamentar en
detalle lo pertinente a la distribución.
84. Igualmente en la
Sentencia C-105 de 2016, que realizó el control de constitucionalidad del
artículo 210 de la misma ley objeto de esta demanda – Ley 1753 de 2015 Plan
Nacional de Desarrollo 2014 - 2018, relacionada con el sistema de información
de comercialización de combustibles (SICOM), se explica que dicho sistema[99], constituye la
única fuente de información oficial sobre los agentes de la cadena de
distribución de los combustibles en Colombia, e hizo énfasis en que las Bases
del Plan Nacional de Desarrollo, se previó el uso de combustibles alternativos
como el de gas licuado de petróleo, para diversificar la canasta energética y
con miras a evitar al contrabando y la venta ilícita de combustibles.
85. En conclusión, las
disposiciones impugnadas se encuentran enmarcadas entre los elementos
instrumentales del PND, y reforman y complementan las normas que se
refieren a la distribución de los combustibles líquidos en todas sus formas,
estableciendo de qué forma se aplicarán las sanciones, las medidas preventivas
que pueden realizar el Ministerio de Minas y Energía y las autoridades de
policía a nivel municipal (artículo 25). Así mismo en el artículo 26 se reforma
el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, actualizando los montos de las multas
de distribución de combustibles en caso del incumplimiento de las obligaciones
que se imponen en materia de hidrocarburos.
La Ley 1753 de 2015 y los contenidos generales relacionados con
las disposiciones acusadas
86. Mediante de la Ley 1753 de 2015 se
expidió el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2014-2018
denominado “Todos por un nuevo país”[100].
En el Título I se establecen las disposiciones generales, y en el artículo 1º
se indica que los Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo son el de“(…)
construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los
propósitos del Gobierno nacional, con las mejores prácticas y estándares
internacionales, y con la visión de planificación de largo plazo prevista por
los objetivos de desarrollo sostenible”.
87. En el artículo 2º de este mismo título
se dispone que el documento denominado “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014 – 2018. Todos por un nuevo país”, elaborado por el Gobierno
Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del
Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite
legislativo, “(…) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se
incorpora a la presente ley como anexo”[101].
88. En el artículo 3º del PND se
establecen los “Pilares del Plan Nacional de Desarrollo” que son en su
orden: (i) paz, (ii) equidad y (iii) educación. En cuanto a la paz se
indica que, “El plan refleja la voluntad política del Gobierno para
construir una paz sostenible bajo un enfoque de goce efectivo de derechos”[102]. Sobre la
equidad se señala que, “El Plan contempla una visión de desarrollo humano
integral en una sociedad con oportunidades para todos”[103]; y finalmente
sobre educación se hace referencia a que, “El Plan asume la educación
como el más poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento económico en
el largo plazo, con una visión orientada a cerrar brechas en acceso y calidad
al sistema educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones,
acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de
oportunidades para todos los ciudadanos”[104].
89. En el artículo 4º hace referencia a
las “Estrategias transversales y regionales” para la consolidación de
los tres pilares referidos, y la “transformación hacía un nuevo país”[105]. Estas estrategias
transversales, se refieren a: 1. Competitividad e infraestructura estratégicas;
2. Movilidad social; 3. Transformación del campo; 4. Seguridad, justicia y
democracia para la construcción de la paz; 5. Buen gobierno y una estrategia
envolvente sobre crecimiento verde (6.)[106].
90. Con relación a los artículos
demandados hay que destacar, que se encuentran contenidos en la primera parte de
la parte instrumental del PND 2014- 2108 que contiene las estrategias, sobre la
“Competitividad e infraestructura estratégica”, contenida en el Capítulo
I del Título III sobre “Mecanismos para la ejecución del Plan”.
91. De otra parte, sobre el contenido de
las normas demandadas se tiene que hacer referencia, como afirman varios de los
intervinientes y el Ministerio Público, a “Las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014 -2018”[107],
que en el numeral 5º establece lo referente a las estrategias transversales
de “Competitividad Estratégica e Infraestructura”.
En la parte introductoria sobre la “infraestructura
y competitividad estratégicas” de las Bases se indica que,
“La competitividad e infraestructura
estratégicas son necesarias para fomentar el crecimiento, el desarrollo humano
y la integración y conectividad entre los territorios y la nación. En los
últimos años el país ha tenido progresos importantes en materia de
infraestructura y competitividad. Pero aún seguimos contando con una porción
importante de infraestructura obsoleta y sin mantenimiento, quedándonos
rezagados frente al continente. Continuado con el ambicioso programa de
infraestructura de transporte de Cuarta Generación (4G), el Gobierno Nacional
hará un gigantesco esfuerzo en  infraestructura en los próximos años. Pero no
solo son carreteras lo que debe hacerse, y la responsabilidad no compete solo
el gobierno nacional. Tenemos problemas de competitividad que van desde la
articulación de nuestro sistema de ciencia, innovación y tecnología con la
empresa privada hasta la eficiencia de nuestro sistema judicial. Así que la
estrategia de infraestructura y competitividad estratégicas es clave para que
Colombia pueda articularse a la economía mundial y disfrutar de crecimiento
sostenido”[108].
92. En este mismo documento se incorpora
la Agenda Nacional de Competitividad 2014 – 2018[109], que se enfoca en once
ejes prioritarios alrededor de los cuales se definirán proyectos cuyos
avances requerirán de un importante esfuerzo de articulación al interior del
gobierno, así como de las esferas pública y privada.
Estos ejes prioritarios se refieren a: i)
Ciencia, tecnología e innovación; ii) Desarrollo regional; iii)
Infraestructura; iv) Transformación agropecuaria; v) Transformación industrial;
vi) Educación, empleo y salud; vii) Institucionalidad; viii) Estabilidad
macroeconómica; ix) Justicia; x) Lucha contra la ilegalidad y la corrupción; y,
xi) Prácticas leales de competencia.
93. Sobre el sector minero energético
se indica en este documento que, “(…) jugará un papel clave en garantizar el
desarrollo económico sostenido e inclusivo. Su tarea será, por una lado,
asegurar que la economía tenga fuentes de energía competitivas que le permitan
a la economía crecer y generar empleo mientras que al dar acceso a energía y
combustibles contribuirá de forma directa en la reducción de la pobreza (…)”[110]. Así mismo se
establece que este sector generará importantes recursos para financiar las
inversiones que van a requerir la construcción de la paz, la educación y las
políticas sociales en la lucha contra la desigualdad[111].
94. Por otra parte, dentro del eje
transversal de competitividad estratégica en infraestructura se enmarcan los
siguientes tópicos: (i) la competitividad empresarial; (ii) las TIC como
plataforma para la innovación; (iii) la infraestructura para la integración
territorial; (iv) los servicios de transporte de calidad para todos y (v) el
desarrollo minero energético para la equidad regional.
En la temática relacionada con los “Servicios
de transporte de calidad para todos”, se dispone en el diagnóstico que, en
el marco de estrategia de crecimiento verde, se prioriza el acompañamiento y
cofinanciación de la estructuración e implementación de transporte público que
comprendan acciones orientadas a incrementar, privilegiar y regular el uso de
modos no motorizados, así como el uso de combustibles limpios.
95. En el punto 5 sobre “Desarrollo
minero – energético para la equidad regional” se estableció en materia de
hidrocarburos que, “La reconfiguración del mercado internacional de
hidrocarburos, los niveles de precios internacionales de los mismos y el
desarrollo de las nuevas tecnologías, sumado al esfuerzo que en Colombia se
viene haciendo para promover la inversión en su exploración y producción,
incentivaron la inversión privada en estas actividades en Colombia, lo cual ha
redundado en un incremento en los niveles de producción durante los últimos
años (…)”[112].
96. En este mismo numeral se explica que
en materia de Gas Licuado de Petróleo, GLP, en los próximos años la producción
se incrementará de 25.000 barriles en el 2014 a 40.000 en el 2017, con lo cual
se generará un excedente significativo que no podrá ser asumido por los
consumidores actuales que son básicamente los usuarios residenciales.
97. En materia de combustibles líquidos
se estableció que, “(…) se presentó una tendencia al alza en la demanda de
líquidos superando la oferta de producción de las refinerías colombianas, situación
que conllevó a la necesidad de importar en promedio un 58% del ACPM en 2014 que
se consume en el país para cubrir dicho déficit”[113] y que se
identificó que, “(…) el contrabando de combustibles que ingresó al país pasó
de 582 mil galones diarios en el año 2010 a 678 mil galones diarios en el año
2013, lo cual representará un reto para el Estado en la generación de medidas
para frenar esta actividad ilícita”[114].
98. Se hizo énfasis en que buena parte de
los combustibles que se consumen en el país corresponden a una mezcla entre
combustibles de origen fósil y biocombustibles, como resultado de la aplicación
de una política pública en materia agraria. Se explicó que, “La capacidad
instalada para la producción de Biocombustibles, se ha incrementado, entre 2010
y 2013 de 1’100.00 litros día de etanol y 1’297.000 litros de biodiesel a
1’200.000 y 2’400.000 litros/día, pero, como desarrollo de la política
consignada en el Documento CONPES 3510 de 2010 se han fomentado inversiones
para incrementar la capacidad instalada de producción en un 50% adicional,
tanto para el etanol para el Biodiesel, que estará en operación entre los años
2015 y 2016”[115].
99. Por otra parte se enumera las
estrategias y metas proyectadas para el sector minero energético que son: (1)
el aprovechamiento hidrocarburifero responsable, que contribuya al desarrollo
sostenible; (2) la expansión y consolidación del mercado de gas combustible;
(3) los combustibles líquidos y los biocombustibles; (4) la energía eléctrica
para todos; (5) la focalización y asignación eficiente de subsidios en energía
y gas combustible; (6) la consolidación del sector minero con responsabilidad
social y ambiental, como impulsor del desarrollo sostenible del país; y (7) las
estrategias transversales.
100. En cuanto la primera meta (1)
relacionada con el “Aprovechamiento hidrocarburifero responsable, que
contribuya al desarrollo sostenible”, se plantean tres estrategias: (i)
aumentar las reservas y garantizar la producción que apoyen el desarrollo
económico del país; (ii) el aprovechamiento de los subproductos; y (iii) el
desarrollo del sector en armonía con el medio ambiente (crecimiento
responsable).
101. Sobre la estrategia de (i)
aumentar las reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo
económico, se indica que, “El Gobierno Nacional tiene como objetivo
aumentar las reservas y la producción de hidrocarburos con el fin de disponer
de los recursos que le permitan dar continuidad a los programas sociales y a la
inversión en infraestructura para aumentar la competitividad del país”, y
que para conseguir esta Meta, “El Ministerio de Minas y Energía y la ANH
darán continuidad a la promoción de inversiones en las actividades de
exploración y producción de hidrocarburos”.
102. Así mismo se explica que teniendo en
cuenta el potencial hidrocarburifero del país y la necesidad de incorporar
nuevas reservas que permitan ampliar el horizonte de autosuficiencia energética
en materia de hidrocarburos, se continuará promoviendo: i) la exploración y
producción costa afuera; ii) la exploración y producción de yacimientos no
convencionales; y iii) la implementación de tecnologías de recobro de
hidrocarburos en yacimientos existentes.
103. En cuanto al aprovechamiento de
los subproductos se indicó que, “Con el fin de contribuir con la
Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono, aportando a la reducción
de gases de efecto invernadero (GEI), se implementarán mecanismos que permitan
maximizar el aprovechamiento del gas asociado a la explotación y los líquidos
asociados a la explotación de hidrocarburos, tales como GLP y agua”[116], y se hizo
hincapié en que, “(…) para la optimización de los procesos de producción en
los campos hidrocarburíferos a través del aprovechamiento del GLP resultante de
estas actividades permitirá contar con otro combustible alternativo para la
diversificación de la canasta energética”[117].
104. Sobre el “Desarrollo del sector
en armonía con el medio ambiente (Crecimiento responsable)” se resalta
que para el Gobierno Nacional es importante que el desarrollo del sector de
hidrocarburos se siga en armonía con el desarrollo social y con el medio
ambiente, y que al lograr este objetivo se mejorarán los controles realizados a
las actividades de exploración y producción, promoviendo la adopción de buenas
prácticas por parte de los operadores y que en coordinación con los Ministerios
pertinentes, se fortalecerán las capacidades de la ANH, la ANLA, DIMAR y las
CAR en sus funciones de administración, seguimiento y supervisión de los
recursos naturales[118].
105. En relación a la segunda meta (2.) de
“expansión y consolidación del mercado de gas combustible” se indicó que
este se encamina a: (i) el aumento de la cobertura para la prestación del
servicio y (ii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad. Sobre
el aumento de la cobertura para la prestación de servicio, se
estableció que se formulará un Plan Indicativo de Expansión de Cobertura (PIEC)
para un período de 10 años, que deberá actualizar periódicamente, con el
objetivo de aumentar la cobertura del servicio de gas combustible en los
estratos 1 y 2, la construcción de redes de distribución[119].
106. Así mismo se indicó que por la
facilidad con que se puede transportar el GLP, en comparación con otro tipo de
gas combustible, lo convierte en candidato para ser el recurso energético de
mayor uso en las zonas de difícil acceso del país, y que con el fin de
masificar el uso del GLP en estas zonas se promoverá la implementación de
esquemas empresariales integrales para su distribución y comercialización, buscando
entre otros beneficios sustituir el uso de leña de cocción para alimentos y de
esta forma disminuir la deforestación[120].
También se expuso, que el Ministerio de Minas y Energía revisará la política de
subsidios existentes para el servicio de gas combustible, con el objetivo de no
generar ineficiencias en la inversión, y de establecer una adecuada
complementariedad para el servicio prestado con gas natural o con GLP[121].
107. En cuanto al aseguramiento del
abastecimiento y la confiabilidad, se indicó que se hace necesaria la
construcción de plantas de regasificación que permita la importación de
combustible, y que durante este cuatrienio se adelantarán los estudios y se
expedirá la normatividad pertinente que permita la construcción de otra planta
de regasificación. Se explica que la comercialización de gas natural de las
fuentes existentes se hará dentro de las reglas establecidas por la CREG para
la comercialización en el mercado mayorista de gas natural, y se expone que
resulta fundamental que el gestor del mercado de gas inicie la prestación de
servicios según lo previsto por la regulación.
108. Se explica que la CREG, adoptará
medidas encaminadas a promover la ejecución de proyectos de confiabilidad del
sistema nacional de transporte y de los sistemas de distribución, donde se
requiera, mediante el uso de mecanismos de competencia. Igualmente que el
Ministerio de Minas y Energía impulsará la adopción de normas que permitan la
destinación del gas licuado de petróleo a usos diferentes a los tradicionales,
como el uso como combustible vehicular, y que se espera que una demanda
creciente incentive nuevas inversiones en la producción de este combustible[122].
109. En relación a la tercera meta (3)
relacionada con los combustibles líquidos y los biocombustibles, se
establece que dicha estrategia se subdivide en: (i) abastecimiento de
combustibles; (ii) diversificación de combustibles; (iii) calidad de
combustibles y (iv) zona de frontera.
110. Sobre la primera estrategia
relacionada con el abastecimiento de combustibles se indica que
el Gobierno Nacional tomará las medidas necesarias para continuar garantizando
el abastecimiento de los combustibles líquidos, y que adelantará acciones para
la modernización de los procesos de refinación para lograr el aprovechamiento
de crudos pesados y la mayor producción de combustibles, incrementando la
capacidad de las principales refinerías del país; y la ampliación de la
infraestructura necesaria para la importación de combustible en caso de no
lograr el autoabastecimiento[123].
Se expone que ambos casos se requerirá
desarrollar la infraestructura de puertos y ductos que permita el transporte
desde las zonas de acopio o producción, así como sistemas de almacenamiento
estratégico para combustibles, cercanos a los principales centros de consumo,
con el fin de mantener reservas que garanticen la confiabilidad en el
suministro de la población.
Así mismo, se expone que el Ministerio de
Minas y Energía fortalecerá el Sistema de Información de Combustible (SICOM)
como herramienta para el seguimiento y control de la cadena de distribución de
combustible y como fuente de información sectorial, y se explica que se
revisará la política de precios de combustibles fósiles, con el fin de validar
o ajustar los aspectos que permitan fijar precios menos volátiles a los
consumidores, conducentes a asegurar un abastecimiento confiable al país,
promover su consumo racional, mitigar los impactos ambientales y en salud
humana, y disminuir su impacto fiscal.
Se explica que se mantendrá el Fondo de Estabilización
de Precios de los Combustibles – FEPC, como medio para disminuir la volatilidad
en los precios de los combustibles, al consumidor y se desarrollaran los
ajustes necesarios para permitir su correcto funcionamiento, y que para lograr
la eficiencia del mercado de combustibles, se revisará el esquema de fijación
de precios de los biocombustibles y sus mezclas con combustibles fósiles, de
tal manera que se acerque a la formación de precios en un mercado de
competencia[124].
111. Sobre la diversificación de
combustibles, se expone que entre los compromisos adquiridos por parte
de Colombia en el marco del ingreso a la OCDE se encuentra la diversificación
de la canasta energética, en donde uno de los principales aspectos por
desarrollar es la disminución en el uso del diésel y la gasolina los cuales son
empleados para atender los sistemas de transporte particular y público en las
poblaciones. Se explica que se revisará el esquema de subsidios aplicados al
diésel y a la gasolina y se evaluarán medidas para facilitar la conversión al
autogas, al GNV y a la movilidad eléctrica (en especial el transporte masivo)[125].
112. El tercer punto sobre la
calidad de los combustibles, se establece que, “El Gobierno
Nacional, en cabeza de los Ministerios de Minas y Energía y Ambiente y
Desarrollo Sostenible, continuará desarrollando los trabajos técnicos
necesarios para establecer los criterios de calidad de los combustibles que
serán consumidos en el territorio nacional, considerando para ello, entre otros
aspectos, los estándares técnicos internacionales”.
También se indica que el Ministerio de
Minas y Energía fortalecerá el SICOM como herramienta para el seguimiento de la
calidad y consumo de los combustibles y biocombustibles, y que se implementará
un programa para el aseguramiento y control de la calidad (QA/QC) de los
combustibles fósiles y sus mezclas con biocombustibles en Colombia. Se explica
que para tal fin, el Ministerio de Minas y Energía y la Superintendencia de
Industria y Comercio, desarrollarán la reglamentación requerida para la
implementación del programa a lo largo de la cadena de distribución[126].
113. Finalmente sobre las zonas de
frontera se señala que el Gobierno Nacional llevará a cabo los trámites
necesarios para redefinir los municipios considerados como zonas de frontera,
con el fin de acotarlos a aquellos que son efectivamente fronterizos, y de esta
forma racionalizar los recursos públicos empleados en los subsidios a los
combustibles fósiles que se destinan a estos municipios. Se puntualiza que la
asignación de cupos en las zonas de frontera deberá responder a las necesidades
de los municipios contemplados, optimizando la gestión de recursos públicos.
De otra parte se explica que, “(…) la
lucha contra el fenómeno del contrabando continuará contemplando una estrategia
integral con medidas de control, por  parte de la DIAN y la Policía Nacional,
programas de reconversión socio-laboral para la población involucrada, y la
firma de convenios binacionales para la importación legal de combustibles”.
Se resalta que, “El Gobierno Nacional promoverá programas a nivel regional
para incentivar el consumo de combustibles  en establecimientos legales y el
desestimulo de la comercialización informal de estos”, y que, “(…) se
apoyará a los alcaldes de municipios fronterizos con el fin de establecer e
incrementar los esquemas de control que garanticen el cumplimiento de la
normativa e impedir la comercialización ilícita de combustibles en sus
territorios”[127].
114. En suma, dentro de los
objetivos generales transversales, así como en las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo y la Agenda Nacional de Competitividad 2014 -2018, se hace referencia
a la temática de general de las normas demandas, como aspectos relacionados con
la explotación, utilización, distribución y consumo de combustibles líquidos.
En estos objetivos se indica que la política de combustibles está orientada a
reemplazar paulatinamente los combustibles fósiles tradicionales, por los
biocombustibles y las mezclas, así como la promoción del Gas Licuado de
Petróleo – GLP -. Igualmente se hizo énfasis en estos ejes, en que resulta
necesario mitigar prácticas ilegales como el contrabando, especialmente en las
zonas de frontera, y crear medidas específicas para asegurar el abastecimiento
y la distribución de estos productos. Finalmente se indica que se buscará fortalecer
el sistema de información de combustibles (SICOM) como herramienta para
garantizar la calidad de los combustibles líquidos, y poder monitorear y
controlar la cadena de distribución de estos productos.
Juicio de conexidad directa
e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley
1753 de 2015
115. Una vez analizado el alcance y la
naturaleza de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 – Plan Nacional de
Desarrollo 2014 – 2018, “Todos por un nuevo país”-, así como los
objetivos y metas del Plan, relacionados con las disposiciones acusadas,
procede la Corte a realizar el juicio de conexidad directa e inmediata entre
los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.
116. Como se analizó en la parte
dogmática, sobre el análisis de la unidad de materia en las leyes de Plan
Nacional de Desarrollo, la Corte tiene que comprobar en estos casos: (i) si se
trata de disposiciones de carácter presupuestal, o disposiciones que señalan
mecanismos para la ejecución del plan; (ii) si existe un vínculo o conexión
entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan, con los
instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos; (iii) si se da una
conexión teleológica estrecha entre los objetivos y metas y las normas
instrumentales y (iv) si se puede comprobar un vínculo directo e inmediato
entre los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales.
117. También se debe hacer énfasis en
que en estos casos el control de conexidad debe ser más estricto en la
valoración de la conexidad directa e inmediata entre los objetivos generales
con las normas instrumentales para su ejecución, dado que no se pueden incluir
materias ajenas a las metas generales, que solo se incorporan para llenar
vacíos legislativos o actualizar normas que no tienen un vínculo directo con
los ejes estructurales del PND de manera directa y estrecha.
118. Como se ha venido exponiendo los
artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, son normas instrumentales de
ejecución, dado que se encuentran contenidas en el Capítulo I del Título
III sobre los “Mecanismos para la Ejecución del Plan”, específicamente
lo referente a una de las metas transversales generales sobre la “Competitividad
e infraestructura estratégicas”.
119. Estos artículos contienen las sanciones en
materia de distribución de combustibles líquidos (art. 25) y la actualización
de las multas en el sector de hidrocarburos (art. 26). El artículo 25 contienen sanciones especiales sobre el
funcionamiento del servicio público de distribución de combustibles líquidos y
biocombustibles, a los “agentes de la distribución de combustibles” que
transgreden las normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan
dichos agentes, o que incumplan las órdenes del Ministerio de Minas y Energía
sobre el particular.
120. En este caso las sanciones que se
establecen son: a) multa entre diez (10) y dos mil (2.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio entre diez (10) y
noventa (90) días calendario y bloqueo del Código Sicom; c) cancelación der la
autorización y bloqueó del código Sicom; d) decomiso  administrativo
permanente.
121. En el parágrafo 1º se establece que
el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad delegada, decretará como medida
preventiva dentro del procedimiento sancionatorio, la suspensión de la
actividad de la cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o
peligro, o cuando la actividad se ejerza sin el lleno de los requisitos,
permisos o autorizaciones para su funcionamiento para lo cual procederá a
bloquear el código Sicom, con el fin de proteger, prevenir o impedir la
ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente contra la vida, la
integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos.
122. Finalmente el parágrafo 2º señala que
las autoridades de policía a nivel municipal podrán realizar los decomisos
temporales o productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer
la infracción a las normas que regulan la cadena de distribución de
combustibles líquidos y biocombustibles y que de lo anterior informará al
Ministerio de Minas y Energía o a la autoridad competente a efectos de iniciar
los procedimientos administrativos que sean del caso.
123. De otra parte el artículo 26
establece lo referente a las multas en el sector de hidrocarburos en donde se
modifica el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 para indicar que el Ministerio
de Minas y Energía podrá imponer administrativamente multas entre dos mil
(2.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes
(smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se establecen
en el Código de Petróleos, “(…) cuando el incumplimiento no deba producir
caducidad de contratos o cancelación de permisos, o cuando el Gobierno prefiera
optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los casos pertinentes del
artículo siguiente”.
El contenido de las
normas demandadas
124. Como se puede evidenciar las normas
demandadas establecen una serie de sanciones de tipo administrativo que
estarán en principio en cabeza del Ministerio de Minas o Energía o la autoridad
delegada, así como sanciones de policía, como el decomiso, que tienen como
sujeto pasivo a los agentes de distribución de combustibles líquidos o
biocombustibles.
125. Las normas demandadas no
contienen el procedimiento administrativo sancionatorio, ni esclarecen
los bienes jurídicos en
juego. Tampoco se hace referencia directa a cuál es el objetivo de estas
sanciones, ni se discrimina su relación o conexidad con los objetivos o
presupuestos generales del Plan desde sus pilares básicos y sus objetivos
generales. En efecto, nótese como en esta decisión se han dejado en claro esos
objetivos y metas, y sin embargo, las normas demandadas no exponen con claridad
las razones para insertar normas con evidente carácter sancionatorio.
126. Como se ha venido reiterando en
este caso el control que debe realizar la Corte para verificar si se cumple con
el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la C. Pol., debe
ser estricto y establecer si se puede verificar una conexidad directa e
inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos generales del Plan
y las normas instrumentales, más en tratándose de normas de carácter
sancionatorio que por su naturaleza, en principio, tienen reserva de ley
ordinaria, y deben en todo caso respetar el principio de legalidad, debido
proceso y tipicidad contenido en el inciso 2º del artículo 29 de la C. Pol.
127. Con relación a la conexidad
directa e inmediata evidencia la Corte que no se cumple en este caso con
los presupuestos básicos de la unidad de materia. En efecto, la Sala no comprueba
que las sanciones previstas en el artículo 25 y la actualización de las multas
contenidas en el artículo 26 de la Ley 1753 de 2015 cumplan con los
presupuestos de relación directa e inmediata con los objetivos y metas del PND;
su conjunción es apenas temática con algunas principios transversales del PND,
pero sin un vínculo directo y verificable, estrecho e inmediato.
128. Aunque se podría aducir que lo que
se pretende con las multas y demás sanciones establecidas en los artículos 25 y
26 es que el servicio público de distribución de combustibles líquidos y
biocombustibles, se preste de una manera eficiente y se eviten malas prácticas
como el contrabando, ninguno de los pilares básicos del PND 2014 – 2018 “Paz,
seguridad y educación” se relaciona de manera directa e inmediata con estas
sanciones de carácter administrativo.
129. En efecto comprueba la Corte que
las normas demandadas que establecen respectivamente las sanciones para la
distribución de combustibles y la actualización de las multas en la
distribución de combustibles líquidos y biocombustibles no guardan relación
directa y próxima con los objetivos generales y metas del PND, sino que su nexo
es meramente esporádico conjetural, hipotético e indirecto, en temas como la
infraestructura y competitividad, el eje transversal verde y algunas políticas
públicas referenciadas en las Bases del PND.
Para la Corte resulta necesario decir
que las normas de sanción, precisan de una deliberación con un grado de
trasparencia mayor que su nuda inserción en el PND, pues, reiterase, aunque
pueda ser hallable un vínculo entre ellas y el Plan, este es apenas hipotético.
Las normas de sanción por su inmediata injerencia en el ámbito de la libre
determinación humana –con mayor o menor rigor invasivo—no pueden ser concebidas
como decisiones sin un ejercicio analítico profundo y detallado. Como se expuso
antes, la determinación de su telos, pero además el respeto de la
técnica de tipificación (sujetos, objetos de protección, conducta, etc.) así
como la determinación del procedimiento, se erigen en exigencias estrictas, que
en este caso se extrañan.
130. En atención a que las normas
demandadas no cumplen con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia sobre
la unidad de materia, y en consideración a que el control de constitucionalidad
de este tipo de normas debe ser más estricto en aras de que no se utilicen las
leyes del Plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar
vacíos legislativos –o realizar reformas incluso necesarias-- que no tengan
como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del
PND, la Corte declarará la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas.
Inexequibilidad diferida a
un (1) año de los artículos 24 y 25 de la Ley 1753 de 2015
131. Dentro de las modalidades de
decisión la Corte tiene la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus
fallos. Esta posibilidad se sustenta en el 45 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia[128],
el cual establece que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional
sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la
Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte
resuelva lo contrario”.
132. Esta disposición ha dado lugar a
que desde Sentencias como la C-113 y 131 de 1994, así como en la C-037 de 1996,
se haya acogido la posibilidad de que al momento de proferir un fallo, la Corte
pueda escoger la modalidad decisional que mejor se acompase con la filosofía
que inspira la supremacía a la integridad de la Carta[129].
133. Como se indicó en la Sentencia
C-252 de 2010, “La posibilidad de modular los efectos de sus sentencias es,
precisamente, una de las herramientas más valiosas con las que cuenta la Corte
Constitucional para poder tomar una decisión que le permita proteger la
Constitución de una violación que se le ha infringido, pero sin afectar
gravemente otros valores constitucionales que se podrían ver en juego”[130].
134. En el caso en estudio comprobó la
Sala que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753, que contiene sanciones para los
agentes de distribución de combustibles y la actualización de las multas
contenidas en el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, de una manera indirecta,
se acompasan con el deber del Estado de vigilar la prestación de los servicios
públicos contenido en el Capítulo 5 del Título XIII
de la Constitución –en especial, lo atinente a la cadena de distribución de
combustibles líquidos y biocombustibles--[131]. Se trata pues, de evitar que se produzca el transporte ilegal de
combustibles líquidos, en especial de los municipios que reciben subsidios a
otras zonas del país, y proveer para que estos productos sean distribuidos de
manera adecuada, continua, segura y eficiente.
136. En este orden de ideas considera la Corte que de declararse
de manera inmediata la inconstitucionalidad de los artículo 25 y 26 de la
Ley 1753 de 2015, se podría generar el efecto de vulnerar derechos y principios
constitucionales relacionados con los requisitos de calidad, seguridad,
continuidad y eficacia del servicio público de distribución de combustibles líquidos
y biocombustibles, y de esta manera afectar el control y vigilancia de la
prestación de los servicios públicos en cabeza del Estado contenido en el Capítulo 5 del Título XIII de la Constitución, y la protección del
medio ambiente (inciso 2º del artículo 79 de la C. Pol.).
137. Por esta razón la Corte considera, que
utilizando la potestad de modular sus fallos en el tiempo, lo constitucionalmente
correcto en este caso, es no declarar la inexequibilidad inmediata de las
normas demandadas, sino que la misma se difiera a un momento posterior a la
notificación del fallo, en procura de  la protección del fin anotado supra.
138. En conclusión de lo dicho, la Corte
diferirá los efectos de la inexequibilidad de la decisión por el término de
un (1) año contado a partir de la notificación de la Sentencia, para que se
elabore por parte del legislador ordinario --con la garantía de los principios
democrático, de transparencia y de deliberación-- la regulación de la
renovación de las sanciones y multas que gobiernen la prestación del servicio
público de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles, a través de
la expedición de una ley con la garantía plena del principio democrático y de
deliberación.
139. Se reitera que esta modalidad de
decisión se escoge en el entendido que la inexequibilidad inmediata de los
artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, podrían dar lugar a que se pueda
llegar a afectar principios y valores Constitucionales. El término de un (1)
año de vigencia de las normas no afecta de manera desproporcionada el principio
democrático y  deliberativo, y  en cambio, sí,  le da un espacio razonable al
Congreso para que una manera democrática y deliberativa más amplia, apruebe una
ley ordinaria en donde se establezcan sanciones para los agentes que
distribuyen combustibles líquidos y biocombustibles.
140. Resalta la Sala que no se podría
establecer una sentencia de tipo integradora de carácter condicionada para
suplir la inexequibilidad derivada de la falta de unidad de materia de los artículos
demandados, dado que en este caso no se puede suplir con este tipo de decisión la
falta de conexidad inmediata y directa entre los objetivos y metas del Plan
Nacional de Desarrollo con las normas instrumentales que se establecen para
darle aplicación y efectividad, porque se excedería la potestad de la Corte
para efectuar este tipo de control sobre la unidad de materia, que como se ha
venido sosteniendo es de carácter estricto.
141. Por lo anterior,
comprueba la Corte que se cumple en este caso con los presupuestos
jurisprudenciales para proferir este tipo de decisiones de carácter diferido en
el tiempo ya que: (i) se justificó expresamente esa modalidad de decisión; (ii)
se explicó claramente que dicho diferimiento se desprende de que se evidencia
que la declaración de inexequibilidad inmediata ocasionaría un vacío normativo
que conduciría a una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en
el ordenamiento de la disposición acusada; (iii) se expuso que esa solución es
más adecuada que la de recurrir a una sentencia integradora, y, finalmente (iv)
se justificó la extensión del plazo conferido al legislador, en donde se
analizó la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservación
de la regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales[132].
Conclusiones
Generales
142. En primer lugar se analizó la procedibilidad de la demanda
concluyendo que se cumplieron con los requisitos generales y especiales sobre
claridad, certeza, especificidad y pertinencia, para poder resolver el cargo de
la demanda relacionado con la vulneración del artículo 158 de la C. Pol. sobre
la posible violación del presupuesto de la unidad de materia que deben tener
las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo.
143. Se explicó la naturaleza jurídica de las leyes que aprueban
del Plan Nacional de Desarrollo y sus contenidos, y se especificó que este tipo
de leyes son multitemáticas o heterogéneas porque están compuestas de una parte
general, en donde se formulan los propósitos, objetivos y metas de la política
económica, social y ambiental, en un período de cuatro años, y un plan de
inversiones públicas en donde se determinan los recursos financieros y las
normas jurídicas instrumentales para poder llevar a cabo los objetivos generales
del Plan.
144. Se indicó que el principio de unidad de materia del artículo
158 de la C. Pol., se debe tener en cuenta en las leyes que aprueban el Plan
Nacional de Desarrollo, y que se trata de un vicio de carácter material en
donde se tiene que efectuar un control de constitucional más estricto, para
verificar la conexidad directa e inmediata entre las objetivos generales y las
normas instrumentales o de ejecución.
145. En aras de verificar la unidad de materia de los artículos 25
y 26 de la Ley 1753 de 2015 se siguió con la metodología dispuesta en la
jurisprudencia constitucional, en donde se analizó el alcance y la naturaleza
de los artículos demandados, la Ley 1753 de 2015 y los contenidos generales
relacionados con las disposiciones acusadas y finalmente se efectuó el juicio
de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales
del PND 2014 – 2018.
146. En el juicio de conexidad directa e inmediata se pudo
verificar que los artículos acusados no se vinculan con los objetivos, planes y
estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ni con las Bases del
PND de una manera directa e inmediata. Aunque existen temáticas que se pueden
vincular con las temáticas generales del PND relacionadas con la infraestructura
y competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se
cumplieron con los criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio
estricto de constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de
Desarrollo, dado que se trata de normas de carácter sancionatorio que no tienen
un vínculo directo con los objetivos y metas general del Plan.
147. Se mostró que declarar de manera inmediata la inexequibilidad
de las normas podría generar el efecto de afectar derechos y principios
constitucionales como la potestad que tiene el Estado de realizar el control y
vigilancia de los servicios públicos (Capítulo 5 del Título XIII de la
Constitución) y la protección del medio ambiente (inciso 2º del artículo 79 de
la C. Pol.).
148. En atención de ello, la Corte, utilizando la potestad de
modular los fallos de manera temporal, decidió diferir los efectos de la
inconstitucionalidad de la decisión para que en el término de un (1) año
contado a partir de la notificación de la Sentencia, se elabore por parte del
legislador ordinario con las garantías de los principios democráticos, de
transparencia y de deliberación, la regulación de las sanciones aquí
estudiadas, a través de una ley especializada y con la garantía plena del
principio democrático.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos
ordenada en el Auto 305 de junio 21 de 2017.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por el cargo analizado en la
sentencia y diferir los efectos de la Sentencia por el término de un (1) año,
contado a partir  de la notificación de esta providencia.
Comuníquese y cúmplase,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con Salvamento de
Voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en Comisión
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-008/18
ALCANCE Y FUNDAMENTO DE LA UNIDAD
DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Orientación uniforme respecto de
leyes aprobatorias (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-11866
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la
Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.
Accionante: Andrea del Pilar Cárdenas
Martínez
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Con
el acostumbrado respeto por la decisiones adoptadas, he salvado el voto
respecto de la decisión de declarar inexequibles los artículos 25 y 26 de la
Ley 1753 de 2015 dado que, a mi juicio, dicha decisión constituye un cambio
importante en la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del principio
de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y la
naturaleza especial del control constitucional en este tipo de casos.
1. Como lo indicó la sentencia C-016 de 2016 al ocuparse de
un asunto cercano al decidido en la sentencia de la que me aparto, el examen de
la jurisprudencia constitucional permite identificar una orientación uniforme
respecto del fundamento del principio de unidad de materia, de su alcance
respecto de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo y de la
metodología que debe aplicarse para determinar su cumplimiento. Dicha
orientación, según refirió esa misma sentencia del año 2016, indica que el
juzgamiento de normas incluidas en tal tipo de leyes por la infracción del
artículo 158 requiere (i) determinar la ubicación y alcance de la norma
impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental;
(ii) establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados
en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con
la disposición juzgada y, de ser el caso proceder a su caracterización; y
(iii) determinar si entre la disposición
instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte
general del Plan existe una conexidad directa e inmediata.
En esa
oportunidad la Corte concluyó que el artículo 44 de la Ley 1753 de
2015, modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 no violaba el
principio de unidad de materia dado que resultaba claro que la adopción o
fortalecimiento de un régimen sancionatorio aplicable por la comisión de
infracciones que afectan al Sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, contribuía de manera cierta al avance y desarrollo de las TIC.
Teniendo en cuenta que ese avance era reconocido en los pilares de la parte
general de la Ley 1753 de 2015  -“Paz” y “Equidad”-  así como instrumento
de la estrategia transversal “Competitividad e infraestructura estratégicas”,
la norma acusada era compatible con el artículo 58 constitucional.
2. No
obstante lo anterior, la decisión de la que ahora me aparto, desconoce que el
legislador se encuentra habilitado para incluir en la ley referida instrumentos
jurídicos que, tal y como ocurre con las medidas de coerción, los incentivos y
los apremios, tengan como propósito la consecución de los objetivos generales y
específicos del Plan Nacional de Desarrollo. En el caso concreto, las
disposiciones demandadas establecían ajustes al régimen sancionatorio en
materia de combustibles e hidrocarburos que contribuían a la materialización de
los objetivos y planes que en esa materia se encontraban definidos en la parte
general del Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, en este cambio de
jurisprudencia nada se dijo sobre la vigencia temporal de la ley del plan.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Este Decreto ley fue declarado constitucional mediante la Sentencia
C-174 de 2017.
[2] El error de redacción viene de la misma ley aprobada.
[3] Cita como referencia las Sentencias C-524 de 2003, C-305 de 2004
y C-088 de 2006.
[4] Hace referencia a la C-539 de 2008.
[5] Cita la Sentencia C-376 de 2008
[6] A este respecto relaciona las Sentencias C-573 y C-795 de
2004, C-377 y C-539 de 2008.
[7] Sobre este punto señala que está compuesto por: hidrocarburos,
gas combustible, combustible líquido, energía eléctrica y minería.
[8] P. 26 de la demanda.
[9] P. 28.
[10] Ibíd.
[11] Páginas
169 y 172 del Plan.
[12] Página
182 del Plan.
[13] Página
183 del Plan.
[14] Página
182 del Plan.
[15] Página
184 del Plan.
[16] Se indica en dicho
objetivo que, “(…) el comportamiento del mercado de los combustibles se ha
disparado de tiempo atrás comprometiendo en ciertos picos de demanda la
política de abastecimiento, particularmente en zonas de frontera, en donde el
contrabando de combustibles desde la República Bolivariana de Venezuela y la
República del Ecuador se ha venido manifestando sobre las economías regionales,
departamentales, situación que puso a prueba con el cierre de la frontera con
Venezuela, causas que determinó que el gobierno Nacional pusiera en acción los
mecanismos de contingencia para no alterar la prestación de este servicio
público”.
[17] En dicha regulación
se establece que, “El Gobierno podrá imponer administrativamente multas
hasta de cinco mil pesos ($5.000), en cada caso, para penar el incumplimiento
de las obligaciones que en este Códigos se establezcan”.
[18] Página 60 del
expediente.
[19] Mauricio
Quiñones Montealegre.
[20] Señala
que a juicio de la Corte, la forma de evaluar el respeto por el principio de
unidad de materia es consecuencia del principio de coherencia del Plan,
previsto en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994, según el cual “Los
programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva
con las estrategias y objetivos establecidos en éste”.
[21] Revisó
la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 que modificó el
artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 incrementando las multas aplicables a las
personas jurídicas y naturales relacionadas con los servicios de
telecomunicaciones.
[22] Explica que según
las bases del Plan en la página 28 la Estrategia de crecimiento verde se
califica como envolvente porque “el tema ambiental en este Plan no está
definido como una participación sectorial más, sino como una estrategia para
que todos los sectores adopten prácticas verdes de generación de valor
agregado, con el fin de que, tal como lo ordena la Constitución, el crecimiento
sea económica, social y ambientalmente sostenible”.
[23] Párrafo
cinco, p. 230. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018. Del mismo
modo que en la p. 231 de las Bases del PND se dispuso que, “el Ministerio de
Minas y Energía implementará medidas para fortalecer el control a la
distribución y demanda de combustibles, a través del fortalecimiento del
Sistema de Información de Combustibles e incrementando las sanciones por
incumplimiento de las mismas”.
[24] Párrafo
cuatro, p. 232, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014  - 2018.
[25] Expone
que en esta Sentencia se estableció que, “El artículo 44 de la Ley 1753 de
2015, modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 no desconoce el
principio de unidad de materia. Sometido al juicio de conexidad directa,
procedente cuando se trata de disposiciones instrumentales de la Ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, es claro que la adopción o
fortalecimiento de un régimen sancionatorio aplicable por la comisión de
infracciones que afectan al Sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, contribuye de manera cierta al avance y desarrollo de las TIC//
Dado que dicho avance se reconoce como parte de los pilares reconocidos en la
parte general de la Ley 1753 de 2015  ‘Paz y Equidad’ así como instrumentos de
la estrategia transversal ‘Competitividad e infraestructura estratégicas’, la
disposición impugnadas se ajusta plenamente al artículo 158 de la Constitución”.
[26] Pablo
César Díaz Barrera.
[27] Cita a este respecto
la Sentencia C-305 de 2004.
[28] Hace referencia a
las Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-377, C-714 y C-801 de 2008, C-077,
C-363 y C-747 de 2012 y C-670 de 2014.
[29] Cita a
este respecto la Sentencia C-400 de 2010 que explicó que la conexidad puede ser
temática, causal, teleológica  y sistemática.
[30] Por la cual se
regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
[31] “Por
medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector
Administrativo de Minas y Energía”
[32] Cita el texto de García de
Enterría, Eduardo. Justicia y Seguridad Jurídica en un mundo de leyes
desbocadas, Madrid, Civitas, reimpresión 2000, p. 78.
[33] Indica que en dicho
documento se establece sobre los combustibles líquidos que, “En lo que
respecta al sector de combustibles, se presentó una tendencia al alza en la
demanda de líquidos superándola oferta de producción de las refinerías
colombianas; situación que conllevó a la necesidad de importar en promedio un
58% del ACPM en 2014 que se consume en el país para cubrir dicho déficit.
Asimismo, se identificó que el contrabando de combustibles que ingresó al país
pasó de 582 mil galones diarios en el año 2010 a 678 mil galones diarios en el
año 2013 lo cual representará un reto para el Estado en la generación de
medidas para frenar esta actividad ilícita”.
[34] Explica que esta
estrecha conexión se debe apoyar en tres elementos: a) es necesario
apartarse de los estándares de juzgamiento para otro tipo de leyes porque
perderían su efecto útil, y además es necesario incrementar la intensidad en el
proceso de formación de la ley (iniciativa gubernamental, posibilidades
limitadas de limitación por parte del Congreso, el reducido término de
aprobación del Plan) y la posición especial de esta ley en el sistema de
fuentes. En segundo término b) que el control judicial más estricto, se realiza
para evitar la incorporación de disposiciones extrañas a los propósitos de
planeación debido a la naturaleza temáticamente abierta de la ley, que debe
estar encaminada a establecer un vínculo directo y no eventual o mediato, el
cual se mide por la efectividad de la disposición cuestionada. Finalmente c)
que la práctica interpretativa de esta Corporación indica que el juzgamiento de
las normas incluidas en este tipo de leyes por la infracción del artículo 158
requiere: (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a
partir de ello, establecer si se tiene o no naturaleza instrumental; (ii)
establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la
parte general del PND que pueden relacionarse con la disposición juzgada y, de
ser el caso proceder a su caracterización; y (iii) determinar si entre la
disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes y estrategias
de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata.
[35] Relata como el
artículo 1º del Decreto 1056 de 1953 establece que, “Las disposiciones de
este Código se refieren a las mezclas naturales de hidrocarburos que se
encuentran en la tierra, cualquiera que sea el estado físico de aquéllas y que
componen el petróleo crudo, lo acompañan o se derivan de él // Para los efectos
del presente Código, las mezclas naturales de hidrocarburos a que se refiere el
inciso anterior se denominan petróleo// Los contratos de explotación de yacimiento
de asfalto se regirán por las normas señaladas en el artículo 110 del Código
Fiscal y en las demás disposiciones que regulan la contratación de minas de
sustancias minerales no metálicas de la reserva nacional”.
[36] Gas licuado de
Petróleo.
[37] Sentencias C-929 de
2007, C-149 de 2009, C-646 de 2010, C-819  y C-913 de 2011 y C-055 de 2013.
[38] Sentencia C-012 de
2010.
[39] Sentencias C-413 de
2003 y C-892 de 2012.
[40] Esta
jurisprudencia
[41] Negrilla fuera del
texto.
[42] La demanda se
presentó el 17 de noviembre de 2016, y la Ley 1753 fue promulgada el 9 de junio
de 2015.
[43] Sentencias C- 557 de
2000 y C-016 de 2016.
[44] Se explica que la
planificación se corresponde con el Estado de Bienestar que se introduce en
Colombia, especialmente con la reforma constitucional de 1936, en donde se
establece la intervención del Estado en la economía y la función planificadora
en el mismo sector, se hace referencia a que la planificación encuentra
antecedentes en la reforma constitucional de 1968, y se conserva en la Constitución
de 1991 que señala que se realizarán Planes de Desarrollo cuatrianuales
promovidos por el Gobierno Nacional y aprobados por el Congreso.
[45] Sentencia C-478 de
1992.
[46] Sentencia C-015 de
1996.
[47] Ibíd.
[48] Sentencia
C-1065 de 2001.
[49] En el artículo 5 de la Ley 152 de 1994,
Orgánica de la Ley del Plan, se precisa con mayor detalle los contenidos de la
parte general señalando: “(…) La parte general del plan contendrá lo
siguiente: a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a
mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de
sus principales sectores y grupos sociales;  b. Las metas nacionales y
sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y
mecanismo generales para lograrlos; c. Las estrategias y políticas en materia
económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar
los objetivos y metas que se hayan definido; d. El señalamiento de las formas,
medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional
con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de
las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras
entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas
constitucionales vigentes”.
[50] En el artículo 6º  de la Ley 152 de 1994,
Orgánica de la Ley del Plan, se establece los contenidos específicos del Plan
de Inversiones Públicas: “El plan de inversiones de las entidades públicas
del orden nacional incluirá principalmente: a) La proyección de los recursos
financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de
gasto público; b) La descripción de los principales programas y subprogramas,
con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y
los proyectos prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales
mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más
importantes de inversión pública contemplados en la parte general; d) La
especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. (…)”.
[51] Sentencia C-334 de
2012. Desde sus primeras decisiones la Corte se había orientado en esta
dirección. Así en la sentencia C-015 de 1996 sostuvo: “La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a
quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera
expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las
leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a
todas las normas que apruebe”.
[52] Sentencia C-334 de
2012.
[53] Por ejemplo en la
Sentencia C-016 de 2016.
[54] En el mismo sentido
se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-557 de 2000.
[55] Sentencia C-376 de
2008.
[56] Sentencia C-394 de
2012. En la Sentencia C-016 de 2016 se explicó que aunque la elaboración de la
ley del PND le corresponde al Gobierno Nacional, este debe garantizar la
participación de las autoridades de planeación, las entidades territoriales, el
Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Nacional de Planeación de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 341 de la C. Pol. y los artículos 13, 14,
15, 16, y 17 de la Ley 152 de 1994. Agotada esta etapa y en un término máximo
de seis (6) meses contados a partir del inicio del período presidencial el
Gobierno presenta a consideración del Congreso de la República el proyecto de
ley (artículos 341 de la C. Pol. y 19 de la Ley 152 de 1994), y, con fundamento
en su informe se discute y aprueba por Plenaria de cada una de las Cámaras en
un término máximo de 45 días (artículos 341 de la C. Pol. y 21 de la Ley  152
de 1994).
[57] Ver Sentencias C-363
y 394 de 2012.
[58] En el
artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 se dispone que, “Cuando un proyecto haya
pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá
rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma
materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”.
[59] En la Sentencia
C-394 de 2012 se dispuso que se trata de un principio que busca prohibir la
inserción en el cuerpo de la ley de disposiciones que no guarden relación con
la materia central por ella tratada, “(…) la cual además de preservar la
congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de
mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio
democrático y la publicidad del procedimiento legislativo (…)”.
[60] Negrilla fuera del
texto. Estos presupuestos han sido reiterados en diferentes providencias en las
que se destacan las Sentencias C-376 y C-801 de 2008, C-077, C-363 y C-394 de
2012 y recientemente en la Sentencia C-016 de 2016.
[61] Algunas de estas
características se compilaron en la Sentencia C-016 de 2016.
[62] C-539 de 2008, C-394
y 747 de 2012.
[63] La Sentencia C-305
de 2004 establece que, “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas
contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación
misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la
función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por
ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.  Otras, de
contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o
normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser
referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata
para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a
la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún
instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada
extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”.
[64] Sentencia C-394 de
2012.
[65] Sentencias C-573 y
C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008 y C-394 de 2012.
[66] Se indicó
en la Sentencia C-016 de 2016 que el juicio de conexidad en esta materia se
realiza estableciendo si la disposición instrumental guarda conexidad o bien
con los objetivos o propósitos del Plan, o bien con las estrategias generales
del mismo, en tanto unos y otros se integren a la Parte General del Plan.
[67] También se demandó y el
artículo 112 de Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.
[68] Ver sentencia  C-
394 de 2012
[69] Ver sentencia C- 539 de 2008
[70] En este caso se trataba de unas normas sancionatorias que se
establecían para unas normas cambiarias.
[71] Se citó
en dicha ocasión la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia número 17, del siete (7) de marzo de
mil novecientos ochenta y cinco (1985) (MP. Manuel Gaona Cruz). Gaceta
Judicial, Tomo CLXXXIII, Nro. 2422, p. 173, en donde se sostuvo, sobre el
particular: “Precísase además, a manera de corolario de los presupuestos ya
enunciados, que el Derecho Punitivo es una disciplina del orden jurídico que
absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal
delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el
derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política
(impeachment)”.
[72] El
principio de tipicidad de la sanción se desprende del inciso 2° del artículo 29
de la Constitución Política que establece que “nadie podrá ser juzgado sino
conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (…)”.
[73] Artículo
106. Control a la explotación ilícita de minerales “A partir
de la vigencia de la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional,
la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos
mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro
Minero Nacional// El incumplimiento de esta prohibición, además de la acción
penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas sancionatorias,
dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposición de una multa
hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la
autoridad policiva correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la
materia// Las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para
legalizar la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley
1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera (…)”.
[74] Del mismo modo se especificó en esta
decisión que, “(…) el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento
administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre
tipificada en la norma -lex scripta- con anterioridad a los hechos materia de
la investigación-lex previa”, y que cuando se trata de derecho sancionatorio el principio de
legalidad comprende una doble garantía, por una parte la material, que
se refiere a la predeterminación normativa de las conductas infractoras y las
sanciones; y, por otro lado la formal, relacionada con la exigencia de
que estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá
hacer remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados
los elementos estructurales de la conducta antijurídica.
[75] Artículo 44.
Sanciones en materia de TIC. Modifíquese el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009,
el cual quedará así: “Artículo 65. Sanciones. Sin perjuicio de la
responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona
natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en
el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la orden de
cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones
previstas en esta ley, con: 1. Amonestación; 2. Multa hasta por el equivalente
a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales;
3. Multa hasta por el equivalente a quince mil (15.000) salarios mínimos
legales mensuales para personas jurídicas; 4. Suspensión de la operación al
público hasta por dos (2) meses; 5. Caducidad del contrato o cancelación de la
licencia, autorización o permiso”.
[76] Se citó a este
respecto la Sentencia C-896 de 2012 en donde se dijo que; “(…)
cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad
de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el
examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo
posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes
con la actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión
lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo
de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se
desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad
podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los
riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del
principio de unidad de materia”.
[77] Dentro del
capítulo sobre “Competitividad e infraestructura estratégica”, como
primer punto relacionado con la ejecución del Plan, además del tema de los
combustibles, se encuentran normas relativas a la Ciencia, Tecnología e
Innovación (artículos 7º y 12); infraestructura logística especializada
(artículo 8º); facturas electrónicas (artículo 9º); derechos de propiedad
intelectual de proyectos de investigación (artículo 9º); derechos de propiedad
intelectual de proyectos de investigación y desarrollo financiados con recursos
públicos (artículo 10); la transformación productiva, la modernización, la
innovación, el registro y la financiación de la industria (artículos 11, 13, 14
y 16); la atención de los pasivos pensionales en el sector hotelero (artículo
15); el transporte y la infraestructura vial (artículos 30, 31, 32, 33, 34 y
36); el fondo de contingencias y traslados (artículo 35); proyectos APP
(artículos 37 y 38); comunicaciones y TIC (artículo 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45,
46 y 47); proyectos estratégicos y de interés nacional (artículos 48, 49, 50,
51 y 52); y recurso hídrico (artículo 54).
[78] Sistema de
Información de Combustibles Líquidos – SICOM.
[79] El artículo 68 del
Código de Petróleos establece que, “El Gobierno, oído el Consejo Nacional de
Petróleos, podrá declarar la caducidad de cualquier contrato que celebre o
cancelar el permiso que conceda, referentes a la industria de petróleo, en cada
uno de los casos siguientes: 1. Cuando no se paguen oportunamente a la Nación
las regalías o los impuestos que le correspondan, o cuando se desconozca al
Gobierno el derecho preferencial para transportar sus petróleos; 2. Cuando no
se inicie la explotación o transporte en el plazo fijado para ello en los
contratos, o si una vez iniciadas estas operaciones se suspendieren por más de
ciento veinte (120) días en un año, sin anuencia del Gobierno; 3. Cuando en
caso de que una estructura petrolífera corresponda a distintos contratistas y
ocurriendo entre ellos conflictos por tal motivo, se nieguen poner en práctica
el plan cooperativo de explotación, conforme a los dispuesto en el
artículo 31 de este Código; 4. Cuando en los casos del artículo 11,
el contratista se niegue a someter la diferencia al dictamen pericial o se
niegue a cumplir lo resuelto por los peritos; 5. Cuando no se tenga
permanentemente constituida y domiciliada en Bogotá una casa o sucursal, según
lo dispuesto en el artículo 10;  6. En caso de quiebra del contratista,
judicialmente declarada; 7. Cuando el contratista traspase el contrato a un
gobierno extranjero o a entidades que dependan de él; 8. Cuando el contratista
deje de hacer la inversión anual de que trata el artículo 27 de este
Código // La declaración administrativa de caducidad o la cancelación del
permiso no se harán sin que previamente se notifique al interesado las causales
que se aleguen, notificación que se llevará a cabo en la forma que se determine
en cada contrato// El interesado dispondrá de un término de noventa (90) días,
contados desde que quede hecha la notificación respectiva, para que rectifique
o subsane las faltas de que se le acuse o formule su defensa”.
[80] Ley 10 de
1961, “Por el cual se dictan disposiciones en el ramo de petróleos”,
publicada en el Diario Oficial No 30.477, del 27 de marzo de 1961.
[81] Se establece que los
combustibles líquidos más comunes derivados del petróleo son: gasolina motor,
diésel, fuel oil, gasolina de aviación para motores tipo turbina, queroseno,
gasolina motor diésel fuel. Dentro de los biocombustibles se destacan el
alcohol carburante, el biodiesel y el diésel renovable.
http://www.creg.gov.co/index.php/es/sectores/2015-02-04-20-43-06/que-son
[82] Diario Oficial No
39.165, del 30 de enero de 1990.
[83] Se
indica en esta disposición que, el Gobierno podrá conceder permisos, por un
término que no exceda de treinta (30) años, para el establecimiento de
estaciones de abasto de combustibles en los terrenos constituidos en reserva de
la Nación y que la remuneración y demás condiciones del permiso se determinarán
en los respectivos contratos que al efecto se celebren.
[84] Diario Oficial No
39.165, del 30 de enero de 1990.
[85] Que se
define como “Toda persona natural o jurídica, que a través de una planta de
abastecimiento construida con el cumplimiento de los requisitos legales,
almacene y distribuya al por mayor combustibles líquidos derivados del
petróleo, con excepción del gas licuado del mismo (GLP)”.
[86] Se define
como, “Toda persona natural o jurídica que expenda directamente al consumidor,
combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del
mismo GLP, por intermedio de estaciones propias o arrendadas”.
[87] “Hacia un
Estado comunitario”.
[88] Se define como, “Toda
persona natural o jurídica dedicada a ejercer la distribución de combustibles
líquidos derivados del petróleo, a través de una planta de abastecimiento, la
cual entrega dichos productos con destino a la(s) planta(s) de otro(s)
distribuidor(es) mayorista(s), a los distribuidores minoristas o al gran consumidor,
conforme a lo señalado en el Capítulo V del presente decreto”.
[89] Se define
como, “Toda
persona natural o jurídica dedicada a ejercer la venta de combustibles líquidos
derivados del petróleo al consumidor final, a través de una estación de
servicio, o como comercializador industrial, en los términos del Capítulo VII
del presente decreto”.
[90] Se define como el “Establecimiento
en el cual se almacenan y distribuyen al consumidor final los combustibles
líquidos derivados del petróleo. Dependiendo del tipo de combustibles que
distribuyan las estaciones de servicio” que se clasifican en estación de
servicio de aviación, automotriz, de servicio fluvial y de servicio marítimo.
[91] Se
establecen las obligaciones de los distribuidores minoristas a través de estaciones
de servicio.
[92] Se regulan
las obligaciones del distribuidor minorista cuando actué como comercializador
industrial.
[93] Contiene
las obligaciones del gran consumidor.
[94] “Artículo 33.
Amonestación. Consiste en el llamado de atención por escrito que se le
formulará al infractor, con la advertencia de que una nueva falta le ocasionará
la aplicación de una sanción de mayor grado. Esta sanción se impondrá cuando no
se preste la colaboración necesaria para el cumplimiento de las funciones por
parte del Ministerio de Minas y Energía o de la autoridad en quien este delegue”.
[95] “Artículo 34.
Multa. Consiste en la obligación de pagar al Tesoro Nacional una suma, que en
ningún caso podrá ser superior a diez (10) unidades de salario mínimo legal
mensual vigente, por incumplimiento a las disposiciones referidas a seguridad y
protección de instalaciones, personas y bienes, suministro de información,
obtención de pólizas, prestación del servicio, normas de calidad y precios.
Esta sanción será procedente en los siguientes casos: 1. Por no mantener
vigentes los permisos, licencias o autorizaciones expedidas por las alcaldías,
las curadurías urbanas y las autoridades ambientales competentes, así como la
póliza de responsabilidad civil extracontractual, de conformidad con lo
establecido en el presente decreto. 2. Cuando no se dé cumplimiento en materia
de suministro de información, documentación y no se atiendan las
recomendaciones de orden técnico formuladas por el Ministerio de Minas y
Energía o la autoridad en quien este delegue. 3. Cuando no se mantengan
vigentes los certificados de calibración de las unidades de medida para la
entrega de combustibles. 4. Cuando no se entreguen los certificados de calidad
y cantidad de los combustibles líquidos derivados del petróleo despachados. 5.
Cuando no se disponga de la capacidad de almacenamiento comercial de
conformidad con lo establecido en el presente decreto. 6. Por incurrir
nuevamente en hechos respecto de los cuales se haya impuesto sanción de
amonestación”.
[96] Igualmente
en el artículo 2º se indica que, “La mezcla de etanol carburante con el
combustible base, será responsabilidad de los distribuidores mayoristas de
combustibles para lo cual el Gobierno establecerá la reglamentación respectiva”.
[97] “Por la
cual se modifica la Resolución CREG 023 de 2008 y se establecen algunas
disposiciones sobre el uso de cilindros y otros envases en la prestación del
servicio público domiciliario GLP como parte del Reglamento de Distribución y
Comercialización Minorista GLP”.
[98] Igualmente
hay que tener en cuenta el Decreto 1980 de 2003 “Por el cual se reglamenta
la distribución de combustible en las Zonas de Frontera del Departamento de la
Guajira”, el Decreto 386 de 2007 “Por el cual se reglamenta el artículo
1º de la Ley 681 de 2001 y se toman otras medidas en materia de distribución de
combustibles en zonas de frontera” y el Decreto 2776 de 2010 “Por el
cual se modifica el Decreto 386 de 2007, en relación con la asignación de cupos
de combustible en zonas de frontera y se dictan otras disposiciones”.
[99] Que fue creado
mediante el artículo 61 de la Ley 1151 de 2007.
[100] Como se informa en
la Exposición de Motivos de la Ley, el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo
(PND) 2014 – 2018 sometido a consideración incorpora los objetivos y metas propuestos
en el Plan de Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos “Colombia: la paz ya
viene”, tendiente a impulsar el desarrollo de un país más solidario,
incluyente, moderno, emprendedor, sostenible y en paz. Se indica que el proceso
de elaboración implicó un trabajo de planeación participativa que se llevó a
cabo en conjunto con los ministros y demás entidades del Gobierno nacional, las
autoridades de planeación de las entidades territoriales, y la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, así como todas aquellas
autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Planeación. Se explica
también, que la parte general del PND se socializó, y se realizaron 33 foros
regionales, 25 foros sectoriales, con temas específicos incluidos en el documento,
tales como la educación, la igualdad de género, los grupos étnicos y los
jóvenes. Finalmente que el componente de inversiones del Plan fue sometido a
consideración del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) y que la parte
general del Plan fue sometida oportunamente a consideración del Consejo
Nacional de Planeación (CNP). Exposición de Motivos del Proyecto de Ley No 200
de 2015 (Cámara) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo “Todos
por un nuevo país”, Gaceta del Congreso No 33, 17 de febrero de 2015, pp. 2 y
3.
[101] Como se
ha establecido en la jurisprudencia constitucional de forma reiterada las
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte integral del Plan, y se
incorporan a este. Así por ejemplo las Sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y
C-016 de 2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008.
[102] Sobre la paz en la
Exposición de Motivos se indica sobre “Colombia en paz”, que “El país avanza
hacia la paz y uno de los objetivos prioritarios del gobierno es la creación de
las condiciones necesarias para una sociedad en paz, promoviendo la garantía
efectiva de los derechos y el fortalecimiento de las instituciones con un
enfoque territorial, el fortalecimiento de los mecanismos de participación
ciudadana y la confianza de los colombianos en las instituciones” (Ibíd.,
p. 3).
[103] En la Exposición de
Motivos se indicó sobre “Colombia equitativa y sin pobreza” que, “Se
promueve la adopción de un modelo de desarrollo más incluyente y sostenible,
basado en una concepción de desarrollo humano integral, que ofrezca a los
colombianos mejores posibilidades de ingresos, salud, educación, vivienda y
protección sobre riesgos” (Ibíd.).
[104] En el título
“Colombia la más educada” se indica que, “Como parte de la generación de
condiciones para la paz y de un desarrollo económico sostenible, se adopta una
visión de educación como el más poderoso instrumento de igualdad social y
crecimiento económico en el largo plazo. Aquí el objetivo es cerrar las brechas
en acceso y calidad de la educación, entre individuos, grupos poblacionales y
regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la
igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos” (Ibíd.).
[105] En la Exposición de
Motivos se expone que para alcanzar los objetivos incorporados en cada uno de
los pilares del PND, se incorporan cinco estrategias “transversales” y una
estrategia “envolvente” de crecimiento verde, que propende por la
implementación de un modelo de desarrollo económico y social consistente con la
conservación del ambiente y el cierre de brechas en los territorios (Ibíd.).
[106] En la Exposición de
Motivos se indica que, “Las estrategias que desarrollan el PND se encuentran
enmarcadas en una estrategia ‘envolvente’ de crecimiento verde. Esta estrategia
se califica como envolvente porque el tema ambiental en este Plan no está
definido como una preocupación sectorial más, sino como una estrategia para que
todos los sectores adopten prácticas verdes de generación de valor agregado,
con el fin de que, tal como lo ordena la Constitución, el crecimiento
económico, social y ambientalmente sostenible. Sus objetivos son: (1) avanzar
hacia un crecimiento sostenible bajo en carbono; (2) proteger y asegurar el uso
sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental;
(3) lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los
riesgos de desastres y cambio climático” (Ibíd., p. 4).
[107] Departamento
Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por
un nuevo país”.
[108] Ibíd., p. 30.
[109]Se indica
que dicha Agenda está orientada a generar un mayor valor económico y social, y
a mejorar las condiciones para el desarrollo de actividades empresariales por
parte de los más diversos agentes (empresas privadas, organizaciones públicas,
instituciones y organizaciones sociales, etc.).
[110] Ibíd. p.
60.
[111] Ibíd.
[112] Se indica
que, “Esto permitió alcanzar una producción récord de 1.007 KPBD en 2013 y
mantener una producción promedio de 984 KPBD durante el 2014” (Ibíd., p.
169).
[113] Ibíd., p.
172
[114] Ibíd.
[115] Se
establece que este incremento de capacidad instalada permitirá la satisfacción
del mercado local, y también abrirá la oportunidad de colocar el producto
nacional en mercados internacionales.
[116] Ibíd., p.
178.
[117] Ibíd.
[118] Ibíd., p.
179.
[119] Ibíd., p.
180.
[120] Ibíd.
[121] Ibíd.
[122] Ibíd. p.
181
[123] Ibíd., p.
182.
[124] Ibíd., p.
183.
[125] Ibíd., p. 184.
[126] Ibíd.
[127] Ibíd.
[128] Ley 270 de 1996.
[129] Sentencia C-252 de
2010.
[130] Negrilla fuera del
texto.
[131] Que se
encuentran regulado en el Capítulo 5 del Título XIII de la Constitución, que en
los artículos 365 a 370 establece que los servicios públicos son inherentes a
la finalidad social del Estado y que este debe proveer por su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (artículo 375 de la C.
Pol.).
[132] Sentencias C-252 de 2010, C-852 de 2005
y C-737 de 2001.