T-628-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-628/12
PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Régimen jurídico
PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Acciones
PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Competencias
PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Características
PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Recursos
MADRES COMUNITARIAS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS
DE BIENESTAR-Régimen jurídico
MADRES COMUNITARIAS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS
DE BIENESTAR-Naturaleza jurídica
MADRES COMUNITARIAS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS
DE BIENESTAR-Retribución económica a
cambio de prestación de servicios personales
MADRES COMUNITARIAS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS
DE BIENESTAR-Diferencia con régimen
de trabajadores independientes
CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE
BIENESTAR-Régimen jurídico
CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE
BIENESTAR-Competencia
CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE
BIENESTAR-Clases
CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE
BIENESTAR-Causales
CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE
BIENESTAR-Procedimiento
CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE
BIENESTAR-Sustitución temporal de
madres comunitarias
ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Procedencia
excepcional cuando existen otros mecanismos judiciales
PERSONA PORTADORA DE VIH/SIDA-Sujeto de especial protección constitucional
ACCION DE TUTELA DE PERSONA PORTADORA DE VIH/SIDA PARA
SOLICITAR PRESTACIONES ECONOMICAS-Procedencia por carencia de ingresos económicos y mal
estado de salud
DISCRIMINACION DE PERSONAS PORTADORAS DE VIH/SIDA-Violación
de derechos fundamentales
DISCRIMINACION DE PERSONAS PORTADORAS DE VIH/SIDA-Aplicación a madres comunitarias del Programa de
Hogares Comunitarios de Bienestar
PRESUNCION DE DISCRIMINACION-Se invierte la carga de la prueba a favor de la
persona que denuncia haberla sufrido
DISCRIMINACION DE PERSONAS PORTADORAS DE VIH/SIDA-Inversión de la carga de la prueba
CIERRE DE HOGAR COMUNITARIO-Discriminación
a madre comunitaria por su condición de portadora de VIH/SIDA
DERECHO A LA IGUALDAD, DIGNIDAD HUMANA Y SEGURIDAD
SOCIAL DE MADRE COMUNITARIA PORTADORA DE VIH/SIDA-Vulneración
por cierre de hogar comunitario
DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE MADRE COMUNITARIA
PORTADORA DE VIH/SIDA-Violación por cuanto ICBF no llevo a cabo con apego a
las normas el procedimiento administrativo de cierre de hogar comunitario
DERECHO A LA IGUALDAD, DIGNIDAD HUMANA, SALUD,
SEGURIDAD SOCIAL, INTIMIDAD Y DEBIDO PROCESO-Dejar sin efectos resolución expedida por ICBF que decretó cierre
definitivo de hogar comunitario
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Asegurar
continuidad como madre comunitaria del Programa de Hogares Comunitarios de
Bienestar
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Afiliación
al sistema contributivo de salud y pensiones de madre comunitaria
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Pago de
cotizaciones al fondo de pensiones al cual está afiliada madre comunitaria
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Asesoría
para tramitar pensión de invalidez en caso de incapacidad permanente de madre
comunitaria
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Diseñar
protocolo de actuación dirigido a funcionarios del Programa de Hogares
Comunitarios de Bienestar cuando madre comunitaria manifieste ser portadora de
VIH/SIDA para garantizar la salud de niños y niñas
DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL-Reconocimiento
y protección
DERECHO A LA INTIMIDAD-Información
protegida de la condición de portador de VIH/SIDA
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Llamado a
prevención para que se abstenga de divulgar datos personales y diagnóstico
médico de madres comunitarias portadoras de VIH/SIDA
RELACION ENTRE ESTADO Y MADRES COMUNITARIAS FRENTE AL
DERECHO A LA IGUALDAD SEXUAL-Normas
legales y reglamentarias vigentes
RELACION ENTRE ESTADO Y MADRES COMUNITARIAS FRENTE AL
DERECHO A LA IGUALDAD SEXUAL-Ambito
internacional
RELACION ENTRE ESTADO Y MADRES COMUNITARIAS FRENTE AL
DERECHO A LA IGUALDAD SEXUAL-Obligación
estatal de eliminar toda forma de discriminación contra la mujer
PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Exclusión de relación laboral entre madres
comunitarias, ICBF y asociaciones no es violatorio del derecho a la igualdad de
las mujeres
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS
FORMALIDADES-Madre comunitaria puede
solicitar el reconocimiento de una relación laboral
DERECHO A LA IGUALDAD-Serán violatorias las diferencias entre régimen de
trabajo subordinado y régimen especial de madres comunitarias que configuren
discriminación contra la mujer
DERECHO A LA IGUALDAD DE LAS MUJERES-Discriminación por cuanto retribución económica de
madres comunitarias no equivale a un salario mínimo legal mensual de los
trabajadores subordinados
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Iniciar y
coordinar proceso interinstitucional y participativo de diseño y adopción de
medidas para que madres comunitarias devenguen un salario mínimo legal mensual
vigente
Referencia: expediente
T-2.403.984
Acción de
tutela instaurada por AA contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) y la Asociación BB.
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., diez (10) agosto de dos mil doce (2012).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa,
Luis Ernesto Vargas Silva y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del
fallo de tutela proferido por el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali y la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito judicial de Cali en la acción
de tutela instaurada por AA contra el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar y la Asociación BB.
I. ANTECEDENTES
En el presente caso, por estar
involucrado un asunto que pertenece a la órbita personal protegida por el
derecho fundamental a la intimidad de la accionante, la Sala ha decidido no
mencionar en la sentencia ningún dato que conduzca a su identificación y
ordenar a los jueces de instancia  y a la Secretaría de esta Corte que guarden
estricta reserva respecto de la identidad del mismo.
El pasado 10 de junio de 2009, la
ciudadana AA interpuso acción de tutela solicitando el amparo de sus derechos
fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad
social, a la intimidad y al debido proceso los cuales, en su opinión, fueron vulnerados
por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Asociación BB.
De acuerdo con la solicitud de
tutela, la accionante sustenta su pretensión en los siguientes
Hechos
1.- AA, de 50 años[1],
se desempeñó como madre comunitaria por 21 años[2] y desde hace 5 se
encontraba ubicada en el hogar comunitario CC en el barrio DD de la
ciudad de Santiago de Cali[3].
2.- Relata que, a consecuencia
del Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida –SIDA-, en enero de 2008 su esposo
falleció. En vista de lo anterior, la actora se realizó los exámenes
pertinentes, al cabo de los cuales se concluyó, el 24 de enero de 2008, que era
portadora del VIH[4].
3.- Indica que en febrero de
2008 le informó a la asesora institucional del ICBF –Zoraida Moreno- su
diagnóstico y que, desde ese momento, “comenzó una persecución laboral en su
contra”[5]. Refiere como hechos
constitutivos de ésta los siguientes:
(i) En marzo de 2008 la asesora
institucional del ICBF –Zoraida Moreno- le solicitó de forma verbal “una
certificación médica sobre mi aptitud para seguirme desempeñando como madre
comunitaria”. Ante lo cual ella procedió a “realizarse la valoración
médica, como consecuencia de lo cual, el médico le dio la certificación y se la
entregué a la funcionaria”[6].
(ii) En junio de 2008 la nueva
asesora institucional del ICBF –Claudia Burbano- “comenzó a frecuentar de
manera inusual el hogar comunitario”[7].
(iii) Relata que en la visita del
17 de junio de 2008 no se encontraba porque tenía una cita médica, razón por la
que  le “llamaron la atención invalidando la justificación médica que tenía
para estar ausente ese día”. Informa que “en las demás visitas de la
funcionaria se encontraba cumpliendo con sus deberes de madre comunitaria”[8].
(iv) En agosto de 2008 la asesora
Burbano le solicitó “copia de la historia clínica y los exámenes médicos
para supuestamente informarse más sobre el VIH”[9],
a lo cual accedió.
(v) En octubre de 2008, la
mencionada funcionaria del ICBF determinó que “no podía estar al tanto de
las labores de preparación de alimentos y justifica esta orden en la necesidad
de prevenir alguna infección por una cortada o un accidente semejante. Desde
ese momento solo le permitieron dedicarse a las actividades pedagógicas”[10].
(vi) En noviembre de 2008, “el
ICBF realizó otra visita al hogar comunitario y estaba ausente porque se
encontraba preparándose para una cirugía, sin embargo, había coordinado con su
compañera de trabajo el remplazo en las actividades. Como consecuencia de la
visita, el  ICBF dio la orden de que no le pagaran esa semana y pagó ese dinero
a su compañera por haberla remplazado”[11].
(vii) El 6 de noviembre de 2008 “le
realizaron una histerectomía y le dieron una incapacidad de un mes, tiempo
durante el cual no fueron las funcionarias al hogar comunitario pues estaban
enteradas de su incapacidad. Solo se hizo presente la representante legal de
los hogares en una vista de rutina, y no hizo observación alguna”[12].
(viii) El 16 de febrero de 2009, “nos
visitó en el hogar comunitario, la funcionaria del ICBF Magnolia Jaramillo
acompañada de una profesional de una institución denominada Fundamor, quienes
sorpresivamente conocían con detalles mi diagnóstico en detrimento de mi
intimidad y dignidad personal. Sin embargo, en esa oportunidad, la funcionaria
realizó un informe de su visita y el concepto sobre mi desempeño fue totalmente
favorable”[13].
(ix) El 2 de marzo de 2009, “tenía
un cita médica para recibir el medicamento necesario para mi diagnóstico. Ese
día se hicieron presentes la representante de la asociación y la funcionaria
del ICBF y me llamaron la atención a pesar de conocer mi excusa. Desde este
momento comenzaron a realizarme observaciones infundadas sobre la planeación,
sin revisar el cuaderno donde estaba organizada adecuadamente, y me inculparon
de faltas cometidas por mi nueva compañera cuando ella era la responsable”[14].
(x) El 5 de marzo de 2009, “se
presentó otra funcionaria del ICBF, la señora EE y me informó que le asignaron
la labor de hacer seguimiento al hogar en que yo trabajaba. Esa semana la
funcionaria se presentó en los siguientes horarios:
-
Marzo 5 en el horario de 10:00 a.m. a 12:35 p.m.
-
Marzo 6 en el horario 9:15 a.m. a 11:35 p.m.
-
Marzo 9 en el horario 10:30 a.m. a 12:45 p.m.”[15].
(xi) Afirma que “durante el
año 2009 las funcionarias del ICBF me realizaron en menos de un mes 8 visitas
institucionales, cuando normalmente se practican una o dos al mes, y tuve solo
dos llamados de atención por asuntos menores que me atribuían sólo a mi cuando
la responsabilidad era conjunta con mi compañera de trabajo”[16].
4.- Como consecuencia de los
hechos anteriormente relatados, el hogar comunitario fue cerrado por el ICBF
mediante resolución 002 del 18 de marzo de 2009[17]. Manifiesta la peticionaria que ese mismo día fue citada al Centro Zonal Nororiental del ICBF “donde
me atendieron la Dra. Carolina Buitrago, Coordinadora del Centro, y la Asesora
del ICBF Magnolia Jaramillo, quienes me comunicaron de manera verbal el despido
de mi cargo como madre comunitaria, sustentando su decisión en el supuesto mal
desempeño de mis labores. En el informe del despido aludían a supuestas quejas
de los padres, a la falta de decoración del salón de clases, a un cobro de una
cuota extra a los padres, a la falta de planificación y desaseo del hogar,
frente a lo cual, les solicité las pruebas que tenían sobre las quejas y no me
presentaron ninguna, les expliqué que la falta de decoración era porque el ICBF
no había desembolsado el respectivo presupuesto, les informe que el pago
aludido sobre la cuota estaba autorizado por los padres en una reunión de lo
cual existe un acta y que el ICBF estaba informado sobre la situación; también
les explique que era falso lo relacionado con la falta de planeación y aseo
porque en los informes de visita estaba reportado el buen funcionamiento del
hogar comunitario, etc.”[18].
5.- Añade que
en la misma reunión les exigió a las funcionarias mencionadas “darme cuenta
de la investigación que habían hecho en mi contra, copia de las pruebas que
tenían y en especial, la oportunidad de controvertir cada una de las
irregularidades que me estaban adjudicando. Sin embargo ellas se negaron”[19].
Relata que “no
firmé el documento que me estaban presentando sobre mi despido porque el
verdadero motivo de la decisión era mi condición de portadora del VIH y no las
acusaciones infundadas que me presentaron, y porque no me garantizaron el
debido proceso para controvertirlas sino que fue un procedimiento unilateral y
arbitrario”[20].
6.- Finalmente asevera que “como
madre comunitaria con veintiún años de servicio considero que tengo derecho a
acceder a los beneficios legales que las mujeres trabajadoras merecemos por
disposición del ordenamiento jurídico. En tanto fue el ICBF quien me despidió
(…) considero que en mi caso debe reconocerse el contrato realidad ya que la
relación de subordinación está mas que acreditada por las órdenes permanentes
que las funcionarias de la institución me daban, por la forma como debía hacer
mi trabajo, porque ante ellas debía presentar las excusas médicas (…) También
cabe responsabilidad a la asociación porque sus representantes avalaron el
comportamiento de la institución”[21].
Agrega que “la discriminación
cometida en este caso generó la afectación del derecho a la vida por la
precariedad de condiciones que ahora se dan por causa del despido y la
imposibilidad de acceder a los servicios de salud, alimentación adecuada, al
ejercicio profesional digno y a la estigmatización por causa del VIH; al
derecho a la dignidad humana por el señalamiento, maltrato y degradación por
ser portadora del VIH; a la intimidad por la divulgación indebida sobre el
diagnóstico de VIH de manera que todas las funcionarias conocían con detalle la
situación médica sin que mediara consentimiento previo para esa situación; a la
salud por la pérdida de las condiciones para tener el servicio de salud en las
mismas circunstancias en que se desarrollaba antes del despido; a la seguridad
social y al trabajo porque el despido injustificado niega la posibilidad del
ejercicio profesional como madre comunitaria por ser portadora del VIH y con
ello impide acceder a los recursos necesarios para una vida digna propia y del
núcleo familiar (…). Tampoco se accede ahora  a los beneficios de cotizar para
una pensión luego de veintiún años de servicio era justo que se reconociera, en
especial, para proteger el núcleo familiar, ahora desprotegido”[22].
Solicitud de Tutela
7.- Con fundamento en los hechos
narrados, la ciudadana AA solicitó la protección de sus derechos fundamentales a
la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad social, al debido
proceso y a la intimidad, que considera han sido vulnerados por los demandados al
desvincularla del programa de madres comunitarias.
En consecuencia, como mecanismo
transitorio, pide declarar “la existencia de un contrato realidad entre las
accionadas y yo (…) desde hace veintiún años de servicio”. Además solicita
ordenar a los demandados (i) “el pago de una pensión sanción por el servicio
prestado durante más de veintiún años y condenarlas al pago del valor de los
salarios y prestaciones dejados de recibir”, (ii) “el pago de un
incidente de reparación según lo previsto por el artículo 25 del Decreto 2591 y
el artículo 26 de la ley 361 de 1997” y (iii) la inscripción “en el
régimen de seguridad social y salud”, la cancelación de “las cuotas
adeudadas” y que “continúen haciendo las cotizaciones teniendo en cuenta
que tengo veintiún años de servicio”[23].
Respuesta de las entidades demandadas
8.- El Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, mediante escrito del 26 de junio de 2009, indicó que, según
el artículo 4 del decreto 1340 de 1995, “la vinculación de la madre
comunitaria (…) constituye la contribución voluntaria de los miembros de la
comunidad al desarrollo de este programa [el de Hogares Comunitarios de
Bienestar] y por consiguiente dicha vinculación no implica relación laboral
con las asociaciones, que para el efecto se organicen, ni con las entidades
públicas que en el participen”[24]. En este sentido,
afirman que “no obstante que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
establece los criterios, parámetros y procedimientos técnicos y administrativos
que permiten la organización y el funcionamiento del programa Hogares
Comunitarios no existe relación laboral entre el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y las madres comunitarias que participan en el programa, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, no es el empleador de las madres
comunitarias”[25].
Sobre el caso de la señora AA, el
ICBF informa lo siguiente:
(i) “En junio de 2008 la
señora AA fue visitada por la pedagoga de ICBF, la señora Claudia Burbano como
parte del proceso de cualificación que está iniciando el Instituto frente a la
operatividad del programa. Como consecuencia se evidencian las salidas
continuas de la señora AA de las cuales el Centro Zonal no tenía conocimiento,
dicho ausentismo estaba afectando los niños, pues no se daba la atención
requerida por ellos.
(…)
Con la visita (…) se observó
que las carpetas de los niños estaban incompletas, es decir algunas sin
certificado médico u odontológico, al igual que la planeación incompleta. Si
bien es cierto que es responsabilidad de los padres (…) es responsabilidad de
las Madres Comunitarias requerirles las evidencias y consignarlas en las
carpetas (…) En su defecto, gestionar para que las entidades de salud atiendan
las necesidades. Situación que no se estaba dando con los niños a cargo de la
Sra. AA”[26].
(ii) “sólo fue en Junio de
2008, que la Sra. AA se manifiesta acerca de su enfermedad (…) Después de
conocer acerca de la enfermedad (…) los Servidores Públicos encargados de
garantizar el bienestar de sus operadores y de los niños y las niñas, se
preocupan en especial por la salud de la señora AA y la de los niños que ella
atiende, por consiguiente, la asesora del programa le solicita un diagnóstico
de un especialista y consulta a la Sede Regional, con el objetivo de recibir
lineamientos con relación al manejo de la enfermedad y a los cuidados que se
debían tener para favorecer la salud de los niños. Lo anterior debido a que
históricamente no se han presentado casos con estas características y se tiene
poco conocimiento del tema”[27].
Agrega que “En vista de no
obtener respuestas de parte de los médicos, ni tampoco un lineamiento claro
acerca del manejo que debíamos darle a la situación de enfermedad, se requiere
nuevamente la Historia Clínica de la Señora, con el objetivo de obtener
respuestas ante otros estamentos que exigían amplitud de información y
diagnóstico”[28].
(iii) “En el seguimiento
realizado en octubre de 2008 se encontró que no se diligenciaba correctamente
el RAM registro de asistencia mensual, los momentos pedagógicos no coincidían
con lo escrito (…) se encontró que el sitio necesitaba mejorar el aseo, y se le
recomendó el uso de gorro y tapabocas porque es una norma de manipulación de
alimentos que se le exige a todas las madre (sic) comunitarias para el momento
de cocinar. El ICBF no posee un rubro para dotar de estos implementos, debe ser
responsabilidad propia de la Madre Comunitaria y de la Asociación que la
administra.
Observándose que doña AA no
guardaba las normas mínimas para evitar riesgos o contagio de virus o
bacterias, se optó por que (sic) ella no cocinara, por otra parte, se le
evitaba el riesgo a enfermarse por el calor o una posible cortada que se le
podía infectar debido a la baja de defensas por la enfermedad. En definitiva lo
que se perseguía era el bienestar superior de los niños”[29].
(iv) “En Noviembre de 2008 se
realizó de nuevo visita de seguimiento (…) encontrado nuevamente la sorpresa de
la falta de la señora AA, situación que ya se presentaba recurrentemente y que
durante la semana se presentó en la totalidad de los días. Al momento de
señalar que se había realizado un procedimiento quirúrgico y que se encontraba
en incapacidad médica, sin embargo, se realizó el pago completo del mes de
noviembre.
Durante noviembre (…) no se
realiza nuevamente visita (…)”[30].
(v) “El 20 de enero de 2009,
se orientó a las Madres Comunitarias para que iniciaran labores (…) El 28 de
enero, se recibe comunicado escrito de la Sra. EE (Representante Legal de la
asociación BB) en la que manifiesta que la Madre Comunitaria no había reanudado
labores como se había acordado. Posteriormente, 28/01/09 se corrobora esta
información mediante visita realizada por la asesora de los Hogares y la
Coordinadora del Centro Zonal, día en el cual recibieron testimonio de una
madre usuaria que se encontraba requiriendo el servicio en las instalaciones
del Hogar. Se solicita a la representante legal que realice la visita se (sic)
seguimiento[31] y el 2 de Febrero,
día en que inicia la atención de los niños, se realiza el seguimiento y en él
se evidencia que la madre comunitaria había iniciado labores sin tener
planeación de actividades, cubriendo solo el cupo de 3 niños, sin Registro de
asistencia diligenciado, sin documentación en carpetas de los niños, sin el
aseo correspondiente en la cocina, sin ambientación del Hogar y sin ninguna
actividad de Bienvenida (…) Lo anterior como resultado de su ausencia durante
el mes de Enero (…) Sin embargo para no afectarla en su situación personal y
económica se realizó el pago completo”[32].
(vi) En febrero de 2009[33],
“En un grupo de Estudio trabajo realizado en el Centro Zonal, se habló del
caso de la Madre Comunitaria, y teniendo en cuenta que se habían adelantado
gestiones con Secretaría de salud y las orientaciones dadas por asistencia
técnica frente a que se adelantara contacto directo con Fundamor, la psicóloga
Magnolia Jaramillo, acompaño e hizo la visita con María Antonieta Agudelo,
coordinadora de fundamor, quien la encontró apta y con una estado de salud
favorable, lo que confirmó la idea que se tenía de que la enfermedad de la
señora AA no era inconveniente para desempeñarse como madre comunitaria”[34].
(vii) “Las constantes quejas
que los padres de familia reportaban a la Coordinación del Centro Zonal y las
asesoras del Hogar en lo referente a las ausencias, cobros de tasas
compensatorias superiores a las establecidas entre otras llevan a que se
oriente a la representante legal a realizar seguimiento preciso”[35].
Según lo anteriormente
expuesto, el día 2 de Marzo se realiza visita de seguimiento, y tampoco se
encontraba doña AA, había dejado un remplazo para las dos madres comunitarias
del Hogar grupal, que no tenía experiencia como Madre Comunitaria y debía estar
al cuidado de los 24 niños, 12 de los cuales eran de Doña AA, al preguntarle
por las actividades pedagógicas del día a la señora demuestra que no hay
actividades previamente elaboradas, evidenciando la falta de planeación de la
señora AA, pues en las ocasiones de visita se encontraban los niños realizando
juego libre y no se observó nunca un ambiente de trabajo, se coincide en esta
opinión con las personas que realizaron las visitas de asesoría[36].
Con el objetivo de tener mayor
claridad sobre el trabajo y según los antecedentes expuestos, se le recomendó
nuevamente a la representante  legal señora EE que hiciera un seguimiento
riguroso[37], a lo que accedió
presentándose durante tres días seguidos y corroborando lo que se tenía
evidenciado sobre el trabajo de doña AA, poco planeado e improvisado[38]”[39].
(viii) “Mediante Resolución
No. 002 de marzo 18 de 2009, proferida por la Coordinadora Zonal del ICBF en el
Centro Zonal Nororiental, con fundamento en el Acuerdo 050 de Noviembre de 1996
y la Resolución 0706 de 1998, decreta el cierre definitivo del Hogar
Comunitario CC, invocando la causal F del artículo 3 del Acuerdo 050
incumplimiento en la planeación y ejecución de actividades pedagógicas, o de
nutrición y salud con los niños y padres de familia, después de un proceso de
supervisión” [40].
De lo anterior se desprende que “fue
solo en Marzo de 2009, producto del seguimiento realizado, se da la resolución
de cierre del Hogar, la cual no se sustenta en el motivo de su enfermedad como
causal”[41].
(ix) Por último, afirma que “no
se cuenta con todas las excusas médicas que soporten las ausencias de la Madre
Comunitaria”[42].
9.- La Asociación BB no pudo ser
notificada ya que, según el juzgado de primera instancia, “no registra
dirección en el expediente” y no fue posible obtenerla a través de la
accionante[43].
Decisiones judiciales objeto
de revisión
Sentencia de primera instancia
10.- El 30 de junio de 2009 el
Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali decidió negar el amparo de los
derechos fundamentales de la peticionaria, salvo en lo relativo al debido
proceso. Las razones que animaron tal determinación fueron las siguientes:
·
“la naturaleza de las pretensiones incoadas en la presente
acción (pensión sanción, salarios y prestaciones) son en principio prestaciones
de carácter legal y para su definición exigen el desarrollo de un mecanismo idóneo
como lo es el proceso ordinario laboral, proceso mediante el cual se podrán
ventilar las situaciones fácticas en que se desenvolvió la supuesta relación
laboral predicada, frente a las formalidades establecidas y que supuestamente
reglaron la citada relación”[44].
·
“a pesar de haberse diagnosticado desde febrero de 2008 la
condición de VIH+, y que la entidad oficial indica conocía desde junio
de 2008 desde junio del mismo año, tal situación no incidió para darle
continuidad a la labor comunitaria de la accionante hasta marzo de la presente
anualidad”[45]. Así las cosas, según el
ad quo, “la decisión adoptada por la entidad accionada I.C.B.F., en torno al
cierre del Hogar comunitario no está provista de una actitud discriminatoria”[46].
11.- Sin embargo, el juez de
primera instancia decidió conceder la protección del derecho fundamental al
debido proceso en vista de que en “el procedimiento surtido por la entidad
accionada desde las mencionadas visitas y el acto administrativo conclusivo del
cierre encontramos una serie de irregularidades e imprecisiones que tornan
ineficaz el trámite rendido por el I.C.B.F.”. Estas fueron, al decir del ad
quo, las siguientes:
·
La resolución de cierre definitivo “alude al incumplimiento
por parte de la madre comunitaria (…) a la directrices del artículo cuarto del
acuerdo 050 numerales S y F, cuando lo que verdaderamente debió expresarse fue
el artículo tercero del Acuerdo 050 del 14 de noviembre de 1996”[47].
·
“al haberse imputado a la madre comunitaria (…) el
incumplimiento de las causales f) y s) del artículo tercero del acuerdo 050 del
14 de noviembre de 1996, debió haberse establecido un término para subsanar las
fallas encontradas en las respectivas visitas de conformidad a lo establecido
en el literal b) del artículo primero del acuerdo 050 del 14 de noviembre de 1996”[48].
Al respecto, consideró que “en el mismo acuerdo se consagra una garantía
en desarrollo del derecho defensa de la inculpada, consistente en la fijación
de un término que le permita subsanar las irregularidades encontradas durante
las visitas de seguimiento y supervisión del servicio efectuadas, procedimiento
que valga recalcar no fue observado por el ente accionado, se deduce el
quebrantamiento del debido proceso en la actuación administrativa
correspondiente”[49].
·
En tercer término, “analizadas las recomendaciones efectuadas
a la madre comunitaria (…) con ocasión de las visitas efectuadas por
funcionaria del I.C.B.F., los días 2, 5 y 9 de marzo encuentra este despacho
inconsistencias en cuanto se aprecia luego de una revisión cronológica y
coherentemente que, o bien, la madre comunitaria subsanó algunas de las
primeras observaciones efectuadas (vista del 2 de marzo), o bien, la última
observación (visita del 9 de marzo) se contradice con lo informado en la visita
del 5 de marzo”[50].
Con base en lo anterior, ordenó “retrotraer
la actuación administrativa adelantada por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –ICBF-, en relación con el cierre del hogar comunitario a cargo de la
actora, para los efectos de que se le señale a  aquella un término dentro del
cual deberá acreditar que ha subsanado las irregularidades encontradas por
dicho Instituto”. Así mismo, ordenó al ICBF –Regional Valle del Cauca-
adoptar “las medidas conducentes que concluyan con la apertura del Hogar
Comunitario CC conducido por la madre comunitaria Sra. AA”[51].
Impugnación e informe de
cumplimiento
12.- El 6 de julio de 2009 el
ICBF impugnó el fallo de primera instancia.
Argumentó que “el tiempo
establecido que usualmente se da [para corregir las fallas consignadas en
las observaciones de las visitas] es la próxima visita no se explicita
tiempo en días y se tiene según informes que anexo: primer semestre de 2008
visita de la señora Zoraida le deja recomendaciones verbales. Junio de 2008,
inasistencia carpetas incompletas, falta de gestión de la madre comunitaria.
Octubre de 2008 no se realiza lo planeado, no dio curso a la planeación de
actividades[52]. Noviembre de 2008
continúan las falencias. Febrero 2 de 2009, la planeación de actividades, está
incompleta no asistió al tiempo de planeación que fue pagado por el ICBF, solo
tenías 6 niños, es decir baja cobertura, no seguimiento de lineamientos[53].
Febrero 16 de 2009 carpetas y planeación incompleta”[54].
Agrega que, según el artículo quinto
de la resolución 0706 de 1998, “con solo una visita es suficiente para
cerrar un hogar, pero dando tiempo y cumpliendo el debido proceso a la señora AA
se le concedió aproximadamente año y medio para mejorar”[55].
13.- El 17 de julio de 2009 el
ICBF informa que, en cumplimiento de las órdenes emitidas por la sentencia de
primer grado, citó a la accionante con el fin de encontrar alternativas para la
reapertura del hogar comunitario.
Al cabo de la reunión se encontró
que “la señora AA no cuenta con espacio físico para desarrollar esta labor.
Su casa está alquilada y actualmente está domiciliada en un cuarto de alquiler
en el barrio Manuela Beltrán, además manifiesta que ésta no cuenta con las
características exigidas por los estándares de supervisión. El espacio físico
en el que se encontraba el operando el hogar grupal CC en el que ella se
desempeñaba, fue negado por la JAC, obligándonos a operar desde las casas de
las madres comunitarias que remplazaron a las madres anteriores (…)
Actualmente, la Sra. AA hace parte de la fundación Lila Mujer ubicada en el
barrio las Orquídeas de Manuela Beltrán, ella plantea que dicha fundación le
puede facilitar un espacio en el barrio Manuela Beltrán, sitio que no
corresponde a nuestra área de influencia, ni consideramos que sea un espacio
propicio para atender los niños. Sin embargo y con el objetivo de cumplir las
disposiciones judiciales, se propone reabrir el hogar en temporada de
vacaciones dando un espacio para lograr la ubicación, de modo que la madre
empiece a recibir la beca y se obligue a encontrar un sitio en el que pueda
atender los niños en el sitio que corresponde”[56].
Sentencia de segunda instancia
14.- El 5 de agosto de 2009, la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali decidió
revocar el fallo de primera instancia para en su lugar negar la protección de
los derechos fundamentales de la actora. Consideró el ad quem que “a la
accionante se le realizaron varias visitas de supervisión por funcionarios del
ICBF o miembros de la Junta Directiva de la asociación comunitaria de familias
usuarias del hogar de bienestar del barrio DD, con formulación de
recomendaciones sobre las fallas encontradas en el hogar –las cuales se
encuentran dentro de las causales de cierre definitivo de conformidad con lo
previsto en el artículo 3 del Acuerdo No. 050 del 14 de noviembre de 1996-,
pero no fueron subsanadas entre una y otra visita. Es así como, la actora no
acreditó, pese al plazo concedido por el ICBF en cada una de las visitas que le
fueron efectuadas, haber subsanado las irregularidades encontradas con el fin
de continuar con el normal funcionamiento del hogar”[57].
Actuaciones surtidas en el
trámite de revisión
15.-  En vista de que en
el expediente no se encontraba información sobre la normatividad que rige al
programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, la actuación administrativa
seguida a la peticionaria y la situación actual de los niños y las niñas que
asistían al Hogar Comunitario CC el Magistrado Sustanciador, mediante
auto del 12 de marzo de 2010, la solicitó al demandado en los siguientes
términos:
“Primero.- ORDENAR que por
Secretaría General se solicite al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
-Seccional Valle- que, en el término de ocho (8) días hábiles contados a partir
de la notificación del presente Auto, envíe a este Despacho la siguiente
información junto con sus respectivos soportes documentales:
(i)
Todas las normas legales y reglamentarias vigentes acerca del
programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, especialmente aquéllas referidas
a:
a.
las obligaciones y derechos de las Asociaciones de Hogares de
Bienestar, de las madres comunitarias y del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar;
b.
las facultades de vigilancia del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, incluyendo las relativas a la periodicidad de las visitas
institucionales y a los procedimientos administrativos seguidos en virtud de la
misma, y
c.
la seguridad social de las madres comunitarias.
(ii)
Copia legible de todos los informes de las visitas
realizadas al Hogar Comunitario CC durante los años 2008 y 2009.
(iii)
Copia legible de todas las excusas médicas presentadas por
la señora AA para justificar su inasistencia al hogar comunitario durante los
años 2008 y 2009.
(iv)
Copia legible de los comprobantes de pago de beca a la
señora AA con ocasión de su labor como madre comunitaria durante los años 2008
y 2009.
(v)
Copia legible del expediente del procedimiento administrativo
que culminó con la expedición de la Resolución 002 de 2009 mediante la cual se
cierra definitivamente el Hogar Comunitario CC.
(vi)
Copia legible de las quejas presentadas por los padres de
los niños y niñas que asistieron al Hogar Comunitario CC durante los años 2008
y 2009.
(vii)
Informe sobre la situación actual de los niños y niñas que
asistieron al Hogar Comunitario CC durante los años 2008 y 2009”[58].
La información solicitada fue
recibida por la Secretaría General de esta Corporación el 12 de abril de 2010[59].
La mayoría de esta información
será resumida y utilizada en la parte motiva de la presente sentencia. Respecto
de la situación de los niños y niñas que asistían al hogar comunitario de la
peticionaria, la Coordinadora del Centro Zonal Nororiental, Cecilia Arcila
Sastoque, certificó que fueron ubicados en otros hogares comunitarios[60].
16.- Así mismo, el despacho observó que en el expediente
no se encontraba información sobre la situación socio-económica y de salud de
la peticionaria y su grupo familiar, así como de su vinculación al sistema de
seguridad social, razón por la que el Magistrado Sustanciador, mediante el
mismo auto la solicitó a la peticionaria[61].
La información solicitada fue
recibida por la Secretaría General de esta Corporación el 24 de marzo de 2010[62].
Expresó la actora que no cuenta “con
trabajo alguno ni ingreso permanente” y que “después del despido, la
falta de ese ingreso generó la necesidad de cambiar de lugar arrendado” a
uno “mucho mas modesto” que paga “con el apoyo económico de Lila
Mujer, una organización que afilia a mujeres VIH+”. También relató que la
falta de ingresos le ha generado “restricciones en el acceso a bienes de uso
personal, tales como vestido, alimentación, recreación”. Informó que “vivo
sola sin el apoyo de nadie. Mis dos hijos son mayores de edad y tiene sus
hogares”. De los documentos aportados por la actora se desprende que se
encuentra clasificada en el nivel 2 del SISBEN[63], desde el 24 de julio de
2008[64].
Refirió la señora AA que “fue
cancelada mi inscripción a la EPS [desde el 30 de marzo de 2009]”[65],
razón por la cual solicitó su ingreso al régimen subsidiado en salud el 6 de
octubre de 2009[66]. A partir de la
desafiliación al régimen contributivo en salud, comenzó a ser atendida como
población vinculada en diferentes hospitales estatales[67]
y, al menos desde el 5 de marzo de 2010, se encuentra afiliada el régimen
subsidiado de salud[68]. Afirma  la accionante
que durante el periodo de transición de un régimen a otro, la atención médica
no fue estable, no fue atendida por un solo médico tratante y se le negaron
varios servicios médicos por estar excluidos del Plan Obligatorio de Salud
(POS). Una vez afiliada al régimen subsidiado en salud, también relata
problemas en la atención médica, tales como la irregularidad, la demora o la
negación de servicios médicos por estar excluidos del POS y la lejanía de los
centros de atención.
Intervenciones recibidas en el trámite de revisión
17.- El cinco (5) de mayo de 2010, la Corporación Sisma
Mujer presentó un amicus curiae.
Indicó que “la labor de las madres comunitarias,
esencial en el funcionamiento de los Hogares Comunitarios de Bienestar (…) es
regulada en nuestro ordenamiento como una modalidad indirecta de trabajo a
través de contratos que suponen relaciones difusas y adoptan medidas de
deslaboralización al margen de las normas establecidas a nivel nacional e
internacional relacionadas con el trabajo. La vinculación de las madres
comunitarias con el Programa Hogares Comunitarios de Bienestar encomendado al
ICBF –encargado de la prestación del servicio público de bienestar familiar- ha
sido asumida como una contribución voluntaria y un asunto de beneficencia que
le compete a las mujeres por su condición de tal (…) Por esta razón, antaño se
ha afirmado que la labor de las Madres Comunitarias no constituye trabajo
asalariado y no genera vínculo laboral alguno con el ICBF”.
Expresó que “en las instituciones
estatales y sus funcionarios existe un menosprecio de las actividades que
desarrollan las madres comunitarias, desmeritando su labor en tanto se han
asumido como labores domésticas que normalmente desarrollan las mujeres con el
estigma  cultural y sus supuesta obligación esencial y natural de asistir y
proteger a la población infantil. Esta subvaloración denota un régimen de
explotación laboral contra las mujeres que profundiza la discriminación a la
que históricamente se ha visto sometidas, reproduce los patrones
socioculturales de exclusión y subordinación y apresta una situación de
precariedad y desprotección social al negar la existencia de una relación
laboral y sus garantías, desconociendo entonces el derecho constitucional a la
igualdad, la prohibición de discriminación de género y el derecho a trabajar en
condiciones que permitan llevar una vida digna. De esta forma, se revela una
situación fáctica y legal de discriminación que el Estado colombiano está en la
obligación de enfrentar en aras de promover una igualdad real y lograr la
eficacia del derecho al trabajo como derecho fundamental para el ejercicio
pleno de otros derechos, no solo de AA, sino de todas las madres comunitarias
que se ven sometidas a una explotación laboral sin respeto de sus derechos
fundamentales, a un desconocimiento de sus años de dedicación a una labor
ausente de garantías laborales, remunerada con un pago que no se compadece con
las tareas desarrolladas y que ni siquiera alcanza el monto establecido como
salario mínimo, altas jornadas laborales y ninguna prestación social”.
A juicio de la interviniente, lo
descrito no se corresponde con las obligaciones constitucionales e
internacionales del Estado de prevenir y combatir la discriminación y la
violencia contra las mujeres. Refirió el examen del tercer informe periódico de
Colombia al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el cual se
recomendó a Colombia regularizar la situación laboral de las madres
comunitarias. Insistió en que esta recomendación “no ha sido acogida por las
autoridades estatales y apremia una respuesta inmediata tendiente a hacer
prevalecer la realidad sobre las formalidades en la labor que desarrollan las
mujeres como madres comunitarias”. Así las cosas, pide a la Sala que “se
promueva la superación de la discriminación y desamparo que hoy enfrentan las
mujeres que se desempeñan como madres comunitarias, a través de un análisis de
fondo y definitivo sobre su derecho al trabajo y a la vida en condiciones de
dignidad”.
Finalmente, respecto del caso
concreto, la interviniente apoya todos los planteamientos de la tutela acerca
de la discriminación que presuntamente sufrió la actora debido a ser portadora
del VIH y, en consecuencia, solicita a la Sala tutelar sus derechos.
18.- El 22 de octubre de 2010 la
entonces directora del ICBF remitió a la Sala un escrito en el cual reitera los
argumentos expuestos en la contestación de la acción de tutela de la referencia.
Hace énfasis en que “la Corte Constitucional, en sentencia SU-224 de 1998,
reiteró lo expuesto en el fallo T-269 de 1995, en el sentido de que el vínculo
existente entre la madre comunitaria y la Asociación de Padres de familia u
otra organización de utilidad pública, es de naturaleza contractual de origen
civil y no constituye una relación laboral”.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
Problema jurídico
2.- En atención a lo expuesto,
esta Sala de Revisión debe determinar si el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF) y/o la Asociación BB vulneraron los derechos fundamentales a la
igualdad, a la dignidad humana a la salud, a la seguridad social, a la
intimidad y al debido proceso de AA como consecuencia del cierre del Hogar en
el que se desempeñaba como madre comunitaria.
3.- A fin de
resolver el asunto la Sala considera necesario, en primer lugar, establecer
cuál es el régimen jurídico (i) del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar,
(ii) de las Madres Comunitarias del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar
y (iii) del cierre y reubicación de los Hogares Comunitarios de Bienestar.
En segundo
lugar, antes de resolver el caso concreto, la Sala estima fundamental (i) delimitar
los hechos relevantes porque las partes demandante y demandada refieren un sin
número de hechos, de los cuales en realidad sólo algunos deben ser tomados en
cuenta para dar solución al asunto bajo estudio. Así mismo, debe indicar (ii) cuales
fueron los hechos que quedaron plenamente demostrados con la actividad
probatoria de las partes, de los jueces de instancia y de esta Sala ya que,
como se desprende de los antecedentes, la peticionaria y el ICBF a veces no
coinciden en el relato de lo sucedido.
Finalmente, fijados los hechos
relevantes y probados, esta Sala resolverá el caso concreto para lo cual se
pronunciará sobre los siguientes tópicos: (i) la procedencia excepcional de la
acción de tutela para controvertir actos administrativos, (ii) la
jurisprudencia constitucional sobre la violación de derechos fundamentales a
causa de la discriminación de las personas portadoras del VIH y su
aplicabilidad a las madres comunitarias; (iii) la condición de portador del VIH
o de enfermo de SIDA como información protegida por el derecho a la intimidad; y
(iv) la naturaleza de la relación entre el Estado y las madres comunitarias
según las normas legales y reglamentarias vigentes frente al derecho a la
igualdad sexual y la obligación estatal de eliminar toda forma de
discriminación contra la mujer.
Régimen jurídico del Programa
Hogares Comunitarios de Bienestar
4.- De acuerdo con el parágrafo 2
del artículo 1 de la ley 89 de 1988, los Hogares Comunitarios de Bienestar son “aquellos
que se constituyen a través de becas del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –ICBF- a las familias con miras a que en acción mancomunada con sus
vecinos y utilizando un alto contenido de recursos locales, atiendan las
necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y
social de los niños de los estratos sociales pobres del país”[69].
5.- Específicamente, al tenor del
artículo 3 del acuerdo 21 de 1996 emitido por la Junta Directiva del ICBF, el
Programa Hogares Comunitarios de Bienestar desarrolla las siguientes acciones,
entre otras:
·
“Complementación alimentaria y vigilancia del estado
nutricional y de salud, mediante el suministro de un aporte nutricional y el
control periódico de peso y talla, según los Lineamentos Técnicos del
Programa”.
·
“Desarrollo Psicosocial, mediante acciones de socialización
con los niños, la familia y la comunidad recuperando como medio educativo por
excelencia el familiar y el comunitario”.
·
“Capacitación para Agentes Educativos Comunitarios dentro de
un sistema de formación permanente inserto en el quehacer diario de las
acciones requeridas para el mejoramiento de las condiciones de vida y de la
atención directa de los niños”.
·
“Supervisión y evaluación”.
·
“Mejoramiento de vivienda, para adecuación de los espacios
físicos donde se atienden los niños, manipulación de alimentos y servicios
sanitarios”.
6.- El Programa parte de la base
de que obligación de asistir y proteger a los niños y niñas para garantizar su
desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos es
compartida entre el Estado, la familia y la sociedad, como lo prescribe el
artículo 44 de la Constitución. Siguiendo este parámetro, el decreto 1340 de
1995 distribuye las competencias de la siguiente forma:
·
Al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar le corresponde (i)
establecer “los criterios, parámetros y procedimientos técnicos y administrativos
que permitan la organización y funcionamiento del Programa” y (ii)
coordinar “sus acciones con las Entidades Territoriales, otras entidades
públicas y privadas y organizaciones no gubernamentales”[70].
·
A “la comunidad a través de Asociaciones de Padres de Familia
o de otras organizaciones comunitarias”[71] le concierne la
ejecución directa del “funcionamiento y desarrollo del Programa”[72].
En este sentido, el parágrafo del artículo 1 del Acuerdo 21 de 1996, estipula
que el Programa “esta dirigido a fortalecer la responsabilidad de los padres
en la formación y cuidado de sus hijos, la participación comunitaria en la
autogestión y solución de sus problemas, orientando sus recursos y trabajo
solidario en beneficio de los niños”.
La explicada distribución de
competencias opera de la forma indicada en el artículo 2 del referido acuerdo.
Este señala que “el funcionamiento y desarrollo del Programa (…) será
ejecutado por las familias de los niños beneficiarios del Programa, que se
constituirán en Asociaciones de Padres u otra forma de organización Comunitaria
y quienes una vez tramitada su personería jurídica ante el ICBF, celebrarán
contratos de aporte para administrar los recursos asignados por el Gobierno
Nacional y los aportes provenientes de la comunidad”.
7.- Por su parte, el artículo
quinto del Acuerdo 21 de 1996 le da las siguientes características al Programa:
·
“Los Hogares  Comunitarios de Bienestar podrán funcionar en la
casa de la Madre Comunitaria, en espacio Comunitario o en espacio cedido por
persona pública o privada. De acuerdo a las necesidades de los niños y sus
familias y a la disponibilidad de recursos, se podrán organizar Hogares
Comunitarios de  Bienestar: Familiares, Múltiples y Empresariales. En la
vivienda de la madre  Comunitaria, no podrá funcionar mas de un Hogar
Comunitario de Bienestar Familiar”.
·
“Los espacios para la atención de los niños en los Hogares
Comunitarios de Bienestar, deben garantizar mínimas condiciones físicas,
ambientales y  de seguridad que permitan realizar actividades con los niños
para proporcionar su normal crecimiento y desarrollo y evitar posibles
riesgos”.
·
“Los Hogares  Comunitarios de Bienestar funcionarán bajo el
cuidado de una madre comunitaria si es Hogar Comunitario Familiar o varias
madres comunitarias si es Hogar Comunitario Múltiple o Empresarial, escogidas
por la Asociación de Padres de Familia o la organización comunitaria”.
·
La madres comunitarias “deben tener el siguiente perfil:
hombre o mujer con actitud y  aptitud para el trabajo  con los niños; mayor de
edad y menor de 55 años, de reconocido comportamiento social y moral, con
mínimo cuatro años de educación básica primaria, posea vivienda adecuada o
tenga disposición para atender a los niños en espacio comunitario, acepte su
vinculación al programa como un trabajo solidario y voluntario, esté dispuesto
a capacitarse para dar una mejor atención a los beneficiarios, tenga buena
salud y cuente con el tiempo necesario para dedicarse a la atención de los
niños”.
·
“Los Hogares Comunitarios de Bienestar atenderán niños menores
de siete años organizados en grupos con diferentes edades que aseguren el
proceso de socialización e interacción familiar”. Así, “se podrán
organizar Hogares de Bienestar según las siguientes modalidades: 1) Para
atender niños de cero a siete años, pudiéndose incluir dentro de ellos niños
discapacitados, 2) Para atender niños menores de dos años y 3) Para atender
mujeres gestantes, madres lactantes y niños menores de dos años”.
·
“El tipo de Hogar Comunitario de Bienestar, será definido
teniendo en cuenta las necesidades de la comunidad y especialmente de los niños
y las familias, las condiciones físicas de los espacios donde funcionarán los
Hogares y el apoyo de las entidades públicas y privadas”.
·
“Los Hogares Comunitarios de Bienestar atenderán a los niños
menores en horarios definidos con la comunidad de acuerdo con las necesidades
de los niños y los padres de familia o personas responsables del cuidado de
estos, en jornadas no inferiores a cuatro horas y de hasta ocho horas diarias”.
8.- Finalmente, los recursos con
los que se financia el Programa son los definidos en el artículo 4 del Acuerdo
21 de 1996:
·
Los que asigne el Gobierno Nacional al programa a través del
ICBF. Estos “se destinarán para financiar la dotación inicial, la
capacitación, la beca, la supervisión y la evaluación”. La beca esta
formada por “los recursos, que se asignen a las familias para atender a los
niños y por lo tanto se destinarán a: madre comunitaria, reposición  de
dotación, aseo y combustible, raciones, material didáctico duradero y de
consumo para hacer actividades con los niños y apoyo para servicios públicos”[73].
Para el año
2012, la bonificación de una madre comunitaria de tiempo completo, fijada por
el ICBF, se encuentra entre $349.200 y $407.400[74],
según el número de niños y niñas que atienda. Lo anterior, después de aplicar
el incremento prescrito por el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, según el
cual “durante las vigencias 2012, 2013 y 2014 la bonificación que se les
reconoce a las madres comunitarias tendrá un incremento correspondiente al
doble del IPC publicado por el DANE”.
·
Los que asignen las entidades territoriales.
·
Las cuotas de participación  de los padres de familia y el
trabajo solidario de la comunidad.
·
Los aportes de las personas naturales y jurídicas públicas y
privadas y los organismos internacionales, y
·
Los demás que la comunidad destine al mismo.
Régimen jurídico de las Madres
Comunitarias del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar
9.- La naturaleza jurídica de la
relación entre las madres comunitarias y las entidades o personas que
participan en el Programa, se encuentra regulada en el artículo 4 del decreto
1340 de 1995 que aclara que su vinculación “constituye contribución
voluntaria, por cuanto la obligación de asistir y proteger  a los niños,
corresponde a los miembros de la sociedad y la familia; por consiguiente, dicha
vinculación no implica relación laboral con las asociaciones y organizaciones
comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades públicas que en él
participen”.
A su turno, el artículo quinto
del Acuerdo 21 de 1996, estipula que “las madres  Comunitarias como
titulares del derecho a la Seguridad Social, serán responsables de su
vinculación y permanencia en el Sistema de Seguridad Social Integral, de
conformidad con lo normado por la Ley 100 de 1993 sus Decretos Reglamentarios y
demás disposiciones que se expidan sobre la materia. La junta Directiva de las
Asociaciones de Padres de Familia velarán porque las Madres Comunitarias se
vinculen al Régimen de Seguridad Social en Salud y pensiones”.
·
En lo que respecta a salud, las madres comunitarias tienen un
régimen -regulado por la ley 509 de 1999[75]- que difiere del de los
trabajadores independientes, quienes asumen la totalidad del aporte.
El artículo 1
de la ley prevé que “las Madres Comunitarias del programa de Hogares
Comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se afiliarán con
su grupo familiar al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad
Social en Salud y se harán acreedoras de todas las prestaciones asistenciales y
económicas derivadas del mismo”.
De acuerdo con
el artículo 2 de la misma ley, “las Madres Comunitarias cotizarán
mensualmente como aporte al Sistema General de Seguridad Social en Salud un
valor equivalente al cuatro por ciento (4%) de la suma que reciben por concepto
de bonificación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (…) Las
Organizaciones Administradoras del Programa Hogares de Bienestar recaudarán las
sumas citadas, mediante la retención y giro del porcentaje descrito, a la
Entidad Promotora de Salud, EPS, escogida por la Madre Comunitaria, dentro de
la oportunidad prevista por la Ley para el pago de las cotizaciones”.
Además, según
el acuerdo 18 de 2000 del ICBF, “los padres de familia o los responsables
del cuidado de los niños que asistan a los Hogares Comunitarios de Bienestar,
deben pagar una cuota mensual de participación por cada niño equivalente hasta
el 57.7% del salario diario mínimo legal vigente, para los Hogares de 0-7 años
o menores de 2 años, cualquiera sea su forma de atención y el 45.5% del salario
diario mínimo legal vigente por familia en los Hogares FAMI (…) La cuota será
recaudada en los primeros diez (10) días de cada mes, por la entidad
contratista, quien cancelará directamente a la EPS a la cual se encuentra
afiliada la madre comunitaria y su núcleo familiar, el valor de los respectivos
aportes y el saldo se lo entregará a la madre comunitaria antes del día quince
(15) de cada mes. Ni la madre comunitaria, ni la entidad contratista podrán
fijar cuotas extraordinarias, ni de mayor cuantía o valor, a la señalada en el
presente Acuerdo. La cuota de participación recaudada contribuye a sufragar los
costos de la vinculación de la madre comunitaria y su grupo familiar al Sistema
General de Seguridad Social en Salud”.
El Estado
contribuye a la financiación del aporte de las madres comunitarias al régimen
contributivo de salud en la forma prevista en los artículos 3 y 4 de la ley 509
de 1999. Estos señalan que “el Sistema General de Seguridad social en Salud
reconocerá a las EPS escogidas por las beneficiarias, los valores
correspondientes a las Unidades de Pago por Capitación del Régimen
Contributivo, transfiriendo los recursos necesarios de la subcuenta de
solidaridad a la subcuenta de compensación en los valores correspondientes a
las Unidades de Pago por Capitación subsidiada” (artículo 3). Ahora bien, “la
diferencia que resulte entre las Unidades de Pago por Capitación -UPC,
subsidiadas, no cubierta con los aportes de las Madres Comunitarias a que hace
referencia el artículo 2o. de esta ley y con las transferencias previstas por
el artículo 3o. de la misma, será satisfecha con el porcentaje que sea
necesario, de los rendimientos producidos por el Fondo de Solidaridad y
Garantía -Fosyga-, para lo cual, se autoriza al Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, ordenar el giro a la subcuenta de compensación, de los valores
correspondientes” (artículo 4). Enseguida se prevé que “en todo caso con
recursos provenientes de los asignados en el Plan Nacional de Desarrollo para
el régimen subsidiado se garantizará la sostenibilidad de este régimen
especial” (parágrafo 1, artículo 4).
·
En pensiones, el régimen de las madres comunitarias también es
distinto del de los trabajadores independientes, quienes asumen la totalidad de
aporte.
El artículo 2
de la ley 1187 de 2008 indica que “el Fondo de Solidaridad Pensional
subsidiará los aportes al Régimen General de Pensiones de las Madres
Comunitarias, cualquiera sea su edad y tiempo de servicio como tales”. El
artículo 6 de la ley 509 de 1999 fija el monto del subsidio en el “ochenta
por ciento (80%) del total de la cotización para pensión” y estipula su
duración “por el término en que la Madre Comunitaria ejerza esta actividad”.
Además, el ya
mencionado artículo 2 de la ley 1187 de 2008 prescribe que “El Gobierno
Nacional garantizará la priorización al acceso de las Madres Comunitarias al
subsidio de la Subcuenta de Subsistencia de que trata la Ley 797 de 2003,
cuando no cumplan con los requisitos para acceder al Fondo de Solidaridad
Pensional - Subcuenta de Solidaridad, o cuando habiendo cumplido la edad en los
términos de la ley no alcancen a completar el requisito de semanas de
cotización exigido”.
·
Finalmente, en lo relativo al Sistema de Riesgos Profesionales,
el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 previó que “se les reconocerá un
incremento que, como trabajadoras independientes, les permita en forma
voluntaria afiliarse al Sistema General de Riesgos Profesionales”.
10.- Es pertinente precisar que
el hecho de que artículo 4 del decreto 1340 de 1995 mencione las palabras
“contribución voluntaria” no puede ser interpretado en el sentido de que las
madres comunitarias hacen una especie de “voluntariado”. Las  características
dadas a esta actividad por las normas legales y reglamentarias vigentes denotan
que es una forma de trabajo que, aunque en principio no es subordinado y no
genera relación laboral, sí permite a las personas que la ejercen dignificarse
a través del desarrollo de un oficio y darse a sí mismas y a sus familias
acceso a condiciones materiales de vida digna al percibir una retribución
económica y acceso a la seguridad social a cambio de la prestación de sus
servicios personales.
11.- También es necesario aclarar
que, aunque el mencionado artículo excluye la relación laboral entre las madres
comunitarias y las asociaciones o entidades que participan del Programa, su
régimen jurídico no es igual al de los trabajadores independientes, como parece
entender el ICBF en el escrito de intervención que allegó durante el trámite de
revisión.
En lo que toca con la seguridad
social, las normas aplicables no las obligan a asumir la totalidad de los
aportes al sistema de salud y de pensiones sino que el Estado asume una parte
de los mismos, siguiendo la lógica del Programa, cual es la responsabilidad
compartida entre el Estado, la familia y la sociedad en el desarrollo integral
de los niños y niñas.
En lo relativo a la jornada de
trabajo se asimilan a los trabajadores con relación laboral, pues esta es de
ocho horas diarias como máximo[76].
Ahora bien, en lo que respecta al
salario mínimo, la bonificación de una madre comunitaria de tiempo completo
está por debajo del mismo. Como se dijo, para el año 2012 el ICBF la fijó entre
$349.200 y $407.400, según el número de niños y niñas que atienda[77],
mientras el salario mínimo está entre $566.700 y $634.500, según se tenga
derecho a subsidio de transporte o no[78]. A ello se agrega el
valor de la cuota mensual de participación que pagan los padres de familia o
los responsables del cuidado de los niños y niñas que asisten al hogar
comunitario de conformidad con el acuerdo 18 de 2000 del ICBF, la cual está
aproximadamente entre $8.500 y $12.000 por menor de edad atendido[79].
Así, por ejemplo, una madre comunitaria de tiempo completo que atienda 14 niños
recibiría $168.000 de la cuota mensual de participación de los padres[80].
En resumen, el análisis del régimen
jurídico actual de las madres comunitarias revela, de un lado, características
propias del trabajo subordinado tales como la limitación de la jornada laboral
a ocho horas diarias y, de otro, divergencias importantes con los trabajadores
independientes en lo que toca con la seguridad social pues no están obligadas a
asumir la totalidad de los aportes al sistema de salud y de pensiones sino que
el Estado asume una parte de los mismos, lo cual obedece a la lógica misma del
Programa, cual es la responsabilidad conjunta entre el Estado, la familia y la
sociedad en la asistencia y protección de los niños y niñas. De modo tal que,
hoy en día, las madres comunitarias tienen un régimen jurídico intermedio entre
el trabajo subordinado e independiente.
Lo dicho no contradice la
jurisprudencia de esta Corte sobre la naturaleza jurídica de la relación de las
madres comunitarias con las entidades y asociaciones que participan del
Programa ya que las sentencias expedidas sobre el asunto se han limitado a
indicar que no se trata de trabajo subordinado[81], lo que se reitera en la
presente decisión.
Régimen jurídico del cierre y
reubicación de los Hogares Comunitarios de Bienestar
12.- El acuerdo 50 de 1996 y la
resolución 0706 de 1998[82] del ICBF regularon lo
relativo a las causas y procedimientos para el cierre y reubicación de los
Hogares Comunitarios de Bienestar.
El cierre “se fundamenta en el
deber que tiene el ICBF de garantizar el cumplimiento de los derechos
fundamentales de los niños y la prevalencia de sus derechos sobre los derechos
de los demás” (artículo primero de la resolución 0706 de 1998). De
acuerdo con el artículo primero del acuerdo 50 de 1996 el cierre es “el acto
de clausurar el servicio que se presta” en el Hogar Comunitario “cuando
sobrevengan circunstancias que impidan su normal funcionamiento”.
13.- La competencia para adoptar
esta decisión radica en “el Coordinador del Centro Zonal, o quien haga sus
veces, de la jurisdicción a que pertenece el hogar, de oficio o por información
de cualquier persona, sobre la existencia de una de las causales de cierre,
mediante resolución motivada” (artículo segundo de la resolución 0706 de
1998).
14.- Aunque la decisión es
siempre definitiva, se prevén dos clases de cierre:
·
Inmediato, cuando se presentan las causales señaladas en el
artículo 2 del acuerdo.
·
Y aquél que se produce “después de realizar visitas de
seguimiento, asesoría y supervisión del servicio” en las que “se detecte
alguna de las causales señaladas en el artículo tercero del acuerdo y dichas
fallas no se subsanen en el término establecido”.
15.- Las causales de cierre inmediato
(artículo 2 del acuerdo 50 de 1996) agrupan los hechos de mayor gravedad o que
generan imposibilidad de seguir prestando el servicio. Son las siguientes:
a)    “Retiro
de la Madre Comunitaria
b)    Muerte
de la Madre Comunitaria
c)
Ubicación del Hogar en sitios declarados de alto riesgo por
autoridad competente o que amenace ruina o destrucción por incendio, avalancha
u otra catástrofe natural.
d)    Comprobación
por parte de la Policía, de expendio de sustancias psicoactivas en el Hogar o
consumo de éstas por alguna de las personas que habita en el lugar donde
funciona el Hogar Comunitario de Bienestar.
e)
Venta y/o uso indebido de los elementos y recursos del proyecto
por parte de alguno de los miembros de la Asociación de Padres de Familia o de la
Madre Comunitaria.
f)
Contratación o encargo a terceros para la atención de los niños
en el Hogar.
g)    Enfermedad
permanente e incapacitante de la madre Comunitaria, certificada por médico, que
impida la atención a los niños, o de enfermedad infecto-contagiosa o mental de
la misma, o de otra persona que habite o permanezca en el lugar donde funciona
el hogar.
h)    Condena
judicial con pena privativa de la libertad, a la madre Comunitaria u otra
persona que habite o permanezca en el lugar donde funciona el Hogar
Comunitario. Así mismo cuando contra la Madre Comunitaria se dicte medida de
aseguramiento.
i)
Almacenamiento o existencia de sustancias químicas tóxicas o
explosivas, sin las debidas previsiones, en el lugar donde funciona el Hogar.
j)
Accidente grave o muerte de un niño en el Hogar.
k)
Conductas sexuales abusivas contra un niño en el Hogar, por parte
de la Madre Comunitaria u otra persona que permanezca o habite en el lugar
donde funciona el Hogar, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes.
l)
Maltrato físico o psicológico a los niños del Hogar por parte de la
Madre Comunitaria o una persona que habita en el mismo lugar donde funciona el
Hogar.
m)  Cuando
el objetivo de la prestación del servicio sea el ánimo de lucro o se
establezcan pagos extras, que sobrepasen lo reglamentado por el ICBF”.
16.- Las otras causales (artículo
tercero del acuerdo 50 de 1996) consisten en conductas de menor gravedad y que,
en consecuencia, son susceptibles de corregirse. Son las siguientes:
“a) Deficientes condiciones de higiene o de seguridad en el
espacio de atención a los niños, cocina, lugar de almacenamiento de los
alimentos y servicio sanitario.
b)
Inasistencia de la madre Comunitaria, sin justa causa, a los
eventos de capacitación programados en un trimestre, o a las reuniones de
coordinación convocadas por la Junta Directiva de la Asociación o por el ICBF.
c)   Incumplimiento de la cobertura establecida.
d)
Atención a más de dos niños menores de dos años o a más de un
niño discapacitado, en hogares de Bienestar de 0 a 7 años.
e)   Atención a niños mayores de siete años.
f) Incumplimiento en la planeación y ejecución de actividades
pedagógicas, o de nutrición y salud, con los niños y padres de familia.
g)
Incumplimiento de la minuta patrón y de la valoración
nutricional del niño.
h)
Abandono temporal o descuido verificado de la Madre
Comunitaria en la atención del grupo de niños, o encargo de la misma a un menor
de edad.
i)   Inadecuadas relaciones interpersonales de la Madre
Comunitaria con los padres de familia, otras Madres Comunitarias y vecinos.
j)   Escándalo público reiterado en el Hogar Comunitario de
Bienestar.
k) Negativa de la Madre Comunitaria a aceptar las visitas de
supervisión y asesoría.
l)   Negativa de la madre Comunitaria a aceptar las orientaciones
de la Junta Directiva de la Asociación de Padres de Familia o del ICBF, para
que se cumplan los lineamientos del Programa.
m)
Atención a niños en jornadas diferentes a las establecidas,
sin previa autorización del supervisor del contrato.
n)
Destinación de la dotación recibida para fines diferentes a la
atención de los niños.
o)
Cuando la Madre Comunitaria no informe al Centro Zonal el
abandono de niños en el Hogar Comunitario, dentro de las 24 horas siguientes.
p)
Proselitismo político, prácticas religiosas o de cultos
realizado por la Madre Comunitaria o algún miembro de la Junta Directiva de la
Asociación siempre y cuando afecte o sirva de mecanismo de presión contra los
usuarios.
q)
Funcionamiento de más de un Hogar Comunitario en una casa de
familia.
r)   Conductas de la Madre Comunitaria o de algún miembro de la
Junta Directiva que impidan el desarrollo del programa.
s)   Inobservancia de los Lineamientos Técnico Administrativos por
parte de la Madre Comunitaria o de uno de los miembros de la Junta Directiva
que dificulten el normal funcionamiento del Hogar”.
17.- El procedimiento para tomar
la decisión de cierre varía, según se trate de cierre inmediato o no inmediato.
En cuanto al primero, el artículo cuarto de la resolución 0706 de 1998
prescribe que:
“1. El Coordinador del Centro
Zonal, o quien haga sus veces comprobará sumariamente la existencia de alguna
de las causales para el cierre inmediato. Si ello no es posible, ordenará una
visita para verificar los hechos, siendo obligación de quien la practique
presentar el informe correspondiente.
2. Analizados los hechos y las
pruebas, si el Coordinador del Centro Zonal, o quien haga sus veces, encuentra
mérito para decretar el cierre del hogar procederá a expedir la resolución
motivada correspondiente.
3. Expedida la Resolución, se
notificará personalmente en los términos establecidos en los artículos 44 y 45
del Código Contencioso Administrativo, al Representante Leal de la Asociación
de Padres de Familia, a la Madre Comunitaria y a la Junta de Padres a que
pertenezca el Hogar. Contra esta resolución procederán los recursos de
reposición ante el funcionario que profirió el acto y el de apelación ante el
Director Regional o Seccional de Agencia.
4. Ejecutoriada la resolución
y si es confirmado el cierre, la madre comunitaria debe hacer entrega de los
elementos a su cargo al Representante Legal de la Asociación, mediante acta. El
Coordinador del Centro Zonal, o quien haga sus veces, informará esta novedad a la
Regional o Agencia”.
18.- En el caso de cierre que no
sea inmediato, el artículo quinto de la resolución 0706 de 1998 indica que “procederá
al cierre definitivo del hogar, cuando después de realizada una visita se
encuentre incumplimiento a las recomendaciones y observaciones consignadas en
el registro de visitas de asesoría, seguimiento y supervisión, relacionadas con
las situaciones previstas en el Artículo Tercero del Acuerdo 050 de 1996”. Para ello, “el Coordinador del Centro Zonal, o quien haga sus veces, con base en los
informes de las visitas expedirá la resolución motivada correspondiente” y
las siguientes actuaciones serán iguales a las previstas para el cierre
inmediato: notificación personal, recursos, ejecutoria y entrega de los
elementos (artículo sexto de la resolución 0706 de 1998).
19.- Una vez cerrado
definitivamente el Hogar, el artículo primero del acuerdo 50 de 1996 señala que
“el ICBF deberá definir la reubicación del Hogar cerrado o de los niños de
conformidad con las necesidades de atención y los recursos existentes”. El
artículo sexto ídem especifica que la reubicación procederá “cuando
subsista la necesidad del servicio” y con el cumplimiento de los siguientes
requisitos:
·
“Que exista demanda comprobada del servicio y compromiso de
los padres de familia para participar en su organización.
·
Que existan personas dispuestas a colaborar con su trabajo
solidario, como Madre Comunitaria, preferiblemente integrantes del banco o
lista de elegibles de Madres capacitadas.
·
Que haya disponibilidad de espacios físicos familiares o
comunitarios en el sector”.
El artículo séptimo de la resolución
0706 de 1998 agrega:
·
“Que se pueda garantizar la adscripción del Hogar a una
Asociación de Padres de Hogares Comunitarios que ya tenga suscrito Contrato de
Aporte con el ICBF.
·
Que los Hogares Comunitarios existentes en el sector donde se
va a reubicar el Hogar tengan cobertura completa”.
20.- Los mencionados actos
administrativos también regulan la sustitución temporal de las madres
comunitarias. La cual sólo se podrá dar por (i) licencia de maternidad, (ii)
incapacidad médica transitoria y (iii) ausencia conocida por la Junta Directiva
de la Asociación que no exceda de un mes “con el visto bueno del Supervisor
del Contrato de Aporte” (artículo quinto del acuerdo 50 de 1996). En estos
casos la atención de los niños se hará en un Hogar Temporal “por el tiempo
que señale la respectiva certificación médica o por la del reporte del
Presidente de la Asociación, caso último en que no puede exceder de un mes”,
de acuerdo con el artículo noveno de la resolución 0706 de 1998. El parágrafo
del mismo artículo indica que “en caso de que la Madre Comunitaria no
reanude el servicio dentro del término autorizado, se procederá a ordenar el
cierre del hogar de conformidad con el procedimiento establecido en la
resolución”.
Determinación
de los hechos relevantes
21.- Como se
expresó, tanto en la acción de tutela como en el escrito de contestación de la
misma se relatan una gran cantidad de hechos, pero sólo algunos de ellos
resultan relevantes para resolver el caso planteado en el proceso de la
referencia. El criterio para identificarlos son las razones expresadas por el
ICBF en la resolución 002 del 18 de marzo de 2009 como fundamento para cerrar
el Hogar Comunitario CC.
El alegato
fundamental de la peticionaria es que el motivo del cierre del hogar en el cual
se desempeñaba como madre comunitaria fue en realidad la enfermedad que padece
(VIH) y no las razones esgrimidas por el ICBF en la citada resolución. En otras
palabras, sostiene haber sido discriminada en razón de la misma. Así las cosas,
para confirmar o descartar la discriminación, la Sala debe establecer si los
hechos que motivaron el cierre del hogar comunitario, según la resolución
mencionada, fueron probados y si estos son fundamento suficiente para la
decisión adoptada de acuerdo a las normas aplicables. Si ello es así, se
descartaría la discriminación denunciada pues la actuación del ICBF estaría
basada en razones objetivas, pero si no lo es, la única razón que explicaría la
conducta del demandado sería la enfermedad que padece de la actora y, en este
sentido, habría existido discriminación en perjuicio de la misma.
Ahora bien, la
Sala se limitará a hacer el referido estudio sólo respecto de las razones
expresadas por el ICBF en la resolución 002 del 18 de marzo de 2009 pues no puede
aceptar que el demandado aduzca, en sede de tutela, otras distintas a las que
consignó en la decisión de cierre. Ello se traduciría en una violación al
debido proceso ya que la accionante no tuvo la oportunidad de defenderse de las
mismas durante el trámite administrativo. No se compadece con el respeto
a este derecho fundamental que una entidad estatal adopte una decisión y
después, ante un reclamo judicial, busque “completar” las razones que la
llevaron a la misma. No puede la Sala avalar tal conducta y, en ese sentido,
excluirá del análisis cualquier motivación no expresada en el acto
administrativo de cierre del hogar comunitario.
22.- En ese
orden de ideas, el patrón fáctico relevante en el presente caso está
constituido por (i) el hecho de que la accionante no reiniciara sus labores
como madre comunitaria el 28 de enero de 2009, (ii) su ausencia injustificada
el 2 de marzo del mismo año, (iii) la falta de planeación de actividades
pedagógicas y su posterior simplicidad, (iv) la falta de ambientación del hogar
comunitario y su posterior simplicidad, (v) el hecho de que las carpetas de documentación
de los niños y niñas que asistían al hogar comunitario estuvieran incompletas y
(vi) la falta de orden e higiene, todo esto durante los meses de febrero y
marzo de 2009. Tales fueron las razones consignadas por el ICBF en la resolución
002 del 18 de marzo de 2009 como fundamento de la decisión del cierre del Hogar
Comunitario CC[83]. Como ya se
señaló, sólo respecto de estos hechos, la Sala determinará si fueron probados y
si son suficientes para el cierre de un hogar comunitario de acuerdo a las
normas aplicables.
Determinación
de los hechos probados
23.- Tal y
como se adelantó, antes de iniciar la resolución del caso concreto, la Sala
debe indicará cuales fueron los hechos que quedaron plenamente demostrados con
la actividad probatoria de las partes, de los jueces de instancia y de esta
Sala ya que la peticionaria y el ICBF a veces no coinciden en el relato de lo
sucedido. Estos son los siguientes:
24.- En enero de 2008 la
peticionaria se enteró que era portadora del VIH[84].
El ICBF indicó que, desde junio de 2008, conocía la enfermedad de la actora[85].
Sin embargo, esta última aseguró que desde febrero de  2008 le informó a una
asesora del ICBF su diagnóstico[86]. Como no existe ninguna prueba
del dicho de la peticionaria, la Sala asumirá que, al menos desde junio de
2008, el ICBF estaba enterado de que la señora AA padecía de VIH.
25.- La
actora expresó que, desde junio de 2008 el ICBF comenzó “a frecuentar de
manera inusual el hogar comunitario”[87]. Aunque esta
fecha coincide con aquella en la cual la entidad conoció de la enfermedad de la
peticionaria, la Sala no encontró probada una intensificación de las visitas a
partir de la misma. Ello sólo sucedió en el mes de marzo de 2009 en el cual se
realizaron cuatro visitas, que finalmente desembocaron en el cierre del hogar.
El siguiente cuadro resume lo dicho:
Mes
Número
de visitas
Junio
de 2008
1[88]
Julio
de 2008
0
Agosto
de 2008
2[89]
Septiembre
de 2008
0
Octubre
de 2008
1[90]
Noviembre
de 2008
1[91]
Febrero
de 2009
2[92]
Marzo
de 2009
4[93]
26.- El ICBF
aceptó que, una vez se enteraron del diagnóstico de VIH, sus funcionarios se
preocuparon “por la salud de la señora AA y la de los niños que ella
atiende” y por ello “la asesora del programa” le solicitó a la madre
comunitaria “un diagnóstico de un especialista”. Además, indica que su funcionaria
consultó “a la Sede Regional, con el objetivo de recibir lineamientos con
relación al manejo de la enfermedad y a los cuidados que se debían tener para
favorecer la salud de los niños” porque hasta el momento no se habían
presentado “casos con estas características” y tenían “poco
conocimiento del tema”[94]. Reconoció que,
como no recibió instrucciones, su funcionaria reiteró la solicitud hecha a la
actora[95]. Esta última afirma que el
primer requerimiento sucedió en marzo de 2008 y que la solicitud consistió
específicamente en “una certificación médica sobre mi aptitud para seguirme
desempeñando como madre comunitaria”[96], la cual entregó a la
funcionaria respectiva[97]. Sostiene que la petición
se reiteró en agosto de 2008[98].
Si bien no hay prueba sobre la
fecha exacta en que se hicieron, la Sala encuentra probado que los requerimientos
mencionados se realizaron en los términos expresados por la señora AA en algún
momento entre junio y octubre de 2008 pues en el expediente consta que, en el
acta de la visita practicada el 10 de octubre de 2008, la madre comunitaria
entregó a la persona que la realizó -la representante legal de la Asociación BB,
EE-“certificación médica expedida por la Dra. Andrea del Pilar Correa a la
señora AA en la cual informa que la Sra. puede continuar con sus labores y
actividades diarias sin riesgo para la sociedad y su familia”[99].
27.- En esta misma visita –la del
diez (10) de octubre de 2008- se recomendó “desinfectar con hipoclorito de
sodio cada tres veces al día (sic) mientras se recibe (sic) recomendaciones de
salud. Esto para el caso de la señora AA quien presenta situación especial en
cuanto a salud / VIH”.
Además, se indicó que “a
partir de la fecha la señora Leandra Hurtado [compañera de la peticionaria
en el hogar comunitario] asumirá lo concerniente a la preparación de
alimentos”[100]. A pesar de que
el ICBF justificó esta orden en que “doña AA no guardaba las normas mínimas
para evitar riesgos o contagio de virus o bacterias”[101],
lo cierto es que ello no quedó consignado en el acta de la visita. En ella sólo
se lee que “se recomienda la utilización del tapabocas y gorro en el
servicio de alimentación”[102], pero no se
señaló que la peticionaria fuera la persona que estuviera incumpliendo con esas
normas de higiene. También arguyó el ICBF que con la orden antedicha “se le
evitaba [a la señora AA] el riesgo a enfermarse por el calor o una
posible cortada que se le podía infectar debido a la baja de defensas por la
enfermedad”[103].
28.- El veinte (20) de enero año
2009, las madres comunitarias fueron informadas por el ICBF “de las
actividades a realizar durante el mes de enero tiempo que se debía utilizar para
las inscripciones de los niños, planeación de actividades y ambientación de
Hogar”[104].
29.- A raíz de una llamada
telefónica de la madre de uno de los niños que asistía al Hogar Comunitario CC,
quien preguntaba “sobre el inicio del programa por cuanto no había en el
sitio de funcionamiento persona alguna que diera información”[105],
el veintiocho (28) de enero de 2009, por petición del ICBF[106],
la representante legal de la Asociación BB –EE- verificó que “las madres
comunitarias AA, FF, del Grupal del DD no sean (sic) reintegrado a la fecha a
sus labores. La señora AA manifiesta una incapacidad por cirugía del ojo
derecho. Verbalmente no por escrito”[107]. Como
consecuencia de este informe, el ICBF solicitó a la mencionada representante
legal “hacer un requerimiento escrito a las madres, y enviar copia a este
Centro Zonal, para que en lo sucesivo esta situación no vuelva a presentarse”[108].
30.- El 2 de febrero de 2009, día
que se inició la atención a los niños y niñas en el hogar comunitario, se
realizó una visita por parte de la representante legal de la Asociación BB –EE-.
El ICBF arguyó que en ella se
encontraron varias fallas pero su descripción es imprecisa[109].
Según el acta de la misma, las falencias halladas fueron las siguientes: (i) el
registro de asistencia  mensual (RAM) estaba pendiente de diligenciar, (ii) “no
hay presencia de actividades pedagógicas. Planeación pendiente por terminar del
mes de febrero”, (iii) el hogar no estaba “ambientado”, (iv) “pendientes
por organizar carpetas y documentación de los niños. Plazo transcurso 15 días
de febrero” y (v) “se observa también no realizar actividades de
bienvenida hacia los niños, en su primer día de regreso a (sic) vacaciones”. Respecto
de la higiene, el orden y el aseo, se consignó que el hogar estaba aseado. Al
final de la visita, se recomendó (i) “terminar de hacer un aseo muy
riguroso”, (ii) “diligenciar día a día el ram” y (iii) planear “actividades
pedagógicas [pues] sólo se encuentra una semana del mes de febrero 2009
planeada” [110].
31.- El 16 de febrero de 2009, fueron
el hogar comunitario una psicóloga del ICBF -Magnolia Jaramillo- y la
coordinadora de una institución denominada Fundamor, que ayuda a niños, niñas y
adolescentes con VIH. Esto en virtud de la “recomendación brindada por la
Sede Regional, Oficina de División Técnica”[111].  El objetivo
de la visita era determinar si, teniendo en cuenta la enfermedad que padece la
actora,  era apta para continuar como madre comunitaria, no sin antes advertir
que “su desempeño ha sido evaluado como bueno, y se destaca dentro de su
barrio, como una líder”[112]. Del informe se
desprende que la coordinadora de Fundamor conceptuó que “el contacto directo
con los niños no le es perjudicial, el contagio es muy específico (contacto con
fluidos), por otra parte el virus, tiene corta vida, y si entra en contacto con
calor, es inmediata la muerte de este”[113]. Con base en lo
anterior, se concluyó que la peticionaria era “apta en el momento para desempeñarse
en su trabajo; adicionalmente su antigüedad no puede ser ajena al ICBF, quien
debe ser leal a la persona que ha dedicado 20 años de su vida al servicio de
los niñ@ (sic)”[114].
32.- El mismo día -16 de febrero
de 2009- la mencionada psicóloga realizó una visita institucional al hogar
comunitario.
Respecto de las fallas halladas
en la visita anterior, se encontró que (i) el RAM estaba diligenciado, (ii) la
planeación estaba hecha pero “las actividades se pueden mejorar, ya que se
observan demasiado simples”, (iii) el lugar se encontraba “ambientado” pero
“sólo (…) con cuadros pegados”, y que (iv) “las carpetas deben
actualizarse (…) están pendientes de realizar evaluaciones de odontología y
médicas”.
Adicionalmente, se encontró que “la
alacena” estaba “en mal estado oxidada, la nevera debe mejorar, el aseo
en regular estado, hay cucarachas”.
En consecuencia, se recomendó (i)
“mejorar la ambientación”, (ii) “tratar de cambiar la alacena, así
como comprar licuadora”, (iii) “las carpetas completarlas” y (iv) “la
planeación es muy simple y debe realizarse según las necesidades de los niños
(…)”[115].
33.- El dos (2) de marzo de 2009 la
referida psicóloga realizó la siguiente visita al hogar. La señora AA no se
encontraba presente, sino sólo su compañera[116]. Aseguró que ese día “tenía
un cita médica para recibir el medicamento necesario para mi diagnóstico” y
que “la representante de la asociación [de padres] y la funcionaria
del ICBF me llamaron la atención a pesar de conocer mi excusa”[117].
Sin embargo, no aparece en el expediente excusa médica alguna ni la
peticionaria prueba haberla entregado al ICBF.
Respecto de las fallas
encontradas en la visita anterior, se verificó que (i) “la planeación está
hasta el 20”, (ii) “la ambientación debe mejorarse, existen cuadros
preestablecidos alusivos a los niños”, (iii) había “desorden” en
una de las habitaciones y (iv) las carpetas estaban de nuevo incompletas. Se
recomendó actualizarlas.
En el acta de la visita, el ICBF
añadió otra falla, consistente en que al momento de la visita a los niños “no
se los encontró en actividad específica, [estaban] en juego libre” [118].
34.- Ese mismo día -2 de marzo de
2009-, el ICBF decidió pedir a la representante legal Asociación BB –EE- “realizar
un seguimiento al trabajo realizado por las madres comunitarias GG [compañera
de la accionante] y AA, por lo menos durante una semana, con el objetivo de
conocer si llevan a cabo los momentos pedagógicos, y la planeación, dado que en
distintas ocasiones se le han dejado  recomendaciones, sobre estos temas, tanto
por parte de la junta [de la asociación de padres de familia] como por
las asesoras del programa (…) Con respecto a los instrumentos técnicos, se
observa que las carpetas aún están incompletas a pesar de que en la visita del
16 de febrero se hizo la recomendación de completarlas y actualizarlas”[119].
En consecuencia, la mencionada
representante legal hizo las visitas al hogar los días 5, 6 y 9 de marzo de
2009.
35.-  El ICBF asevera que en
estas visitas se corroboró “lo que se tenía evidenciado sobre el trabajo de
doña AA, poco planeado e improvisado”[120]. No obstante, revisadas
las actas disponibles, la Sala encontró que esta afirmación no es precisa. Lo
que está probado es lo siguiente.
·
En la visita del 5 de marzo de 2009, respecto de las fallas
encontradas en la anterior se expresó que (i), en lo relativo a la planeación,
los niños estaban desarrollando el tema de “la casita”, (ii) la
ambientación del salón era “agradable la han mejorado faltando por
acondicionarla con toda la respectiva ambientación exigida por el ICBF” y
que (iii) “aún las carpetas están incompletas”. Se indicó que el hogar
estaba “aseado, limpio” [121].
·
El acta de la visita del 6 de marzo de 2009 no se encuentra en el
expediente, aunque ambas partes coinciden en que se realizó[122].
·
La última visita se realizó el 9 de marzo de 2009. En ella se
encontró, (i) respecto de las actividades pedagógicas, que los niños estaban “pintando
con crayolas el comedor y reforzando el tema de los buenos modales que hay que
tener en el comedor y cantando la cancioncita en la mesa no se ponen los
coditos, ni se hacen regueritos”. En lo que toca con la ambientación se
indicó que era (ii) “urgente ambientar este hogar grupal, como debe ser”. Finalmente,
(iii) las carpetas se encontraron desordenadas[123].
36.- El 18 de marzo de 2009 se
expidió la resolución 002 mediante la cual el ICBF decretó “el cierre
definitivo del Hogar Comunitario CC (Hogar Grupal) a cargo de la señora AA”. Las
motivaciones de esta medida fueron las siguientes:
·
Según el informe de la Representante Legal de la Asociación BB –EE-,
el 28 de enero de 2009 la madre comunitaria no se había reintegrado a las
actividades del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar. Ante lo cual
manifestó verbalmente que había sido intervenida quirúrgicamente en uno de sus
ojos pero no ha presentado la incapacidad respectiva. La madre comunitaria “al
no presentarse al sitio respectivo incumplió las directrices del artículo
cuarto (sic) [se refiere al tercero] del acuerdo 050 numeral S
inobservancia de los lineamientos técnico administrativos (…) que dificultan el
normal funcionamiento del Hogar, el numeral F del acuerdo 050 incumplimiento en
la planeación y ejecución de actividades pedagógicas (….)”.
·
“Se realizó seguimiento el día dos de febrero por parte de la
representante legal, encontrando lo siguiente, no hay presencia de actividades
pedagógicas, la planeación de febrero está pendiente por terminar, no hay
ambientación del hogar.
El día diez y seis (sic) de febrero
se realizó de nuevo la visita, por parte de la asesora Magnolia Jaramillo V
psicóloga, encontrando lo siguiente, planeación incompleta, y poco elaborada,
de igual forma no se encontró ambientación, y las carpetas de los niños y niñas
se encontraban incompletas, el servicio de alimentación se encontró con falta
de higiene, por lo que se le deja recomendaciones precisas.
En la visita del día dos de marzo, se
encontró que la madre comunitaria no se encontraba, no obstante se revisaron
las carpetas, encontrándolas de igual forma incompletas, al igual que la
ambientación del salón. Con respecto a la planeación del día no estaba
preparado el material para su realización, los niños se encontraron igualmente
en juego libre”[124].
37.- El mismo día de la
expedición de la resolución de cierre -18 de marzo de 2009- la actora fue
citada en el Centro Zonal Nororiental del ICBF para notificarle personalmente
este acto administrativo[125], sin embargo ella se
negó a firmar el documento de notificación debido a que consideró que la real
razón de esta decisión era su enfermedad[126]. De esta negativa y de
la lectura de la resolución se dejó constancia[127].
38.- Los niños y niñas que
asistían al Hogar Comunitario CC fueron reubicados en otros hogares
comunitarios[128].
39.- A raíz del cierre del hogar
comunitario, la peticionaria, que había sido clasificada en el nivel 2 del
SISBEN[129], quedó sin ingreso
alguno, lo que se agrava debido a que no cuenta con apoyo familiar[130].
En lo relativo al servicio de salud, una vez desafiliada del régimen
contributivo, fue atendida primero como población vinculada y luego como parte
del régimen subsidiado[131]. Aunque la actora refiere
fallas en la prestación del servicio de salud[132],
no aporta prueba de las mismas.
40.- Contrario a lo manifestado
por la señora AA, la Sala encontró que el pago de noviembre de 2008 sí fue
hecho por el ICBF[133].
Establecido el régimen jurídico
aplicable y determinados los hechos relevantes y probados en el asunto de la
referencia, se dispone la Sala a resolver el caso concreto.
Caso concreto
Procedencia excepcional de la
acción de tutela para controvertir actos administrativos
41.- A juicio de la Sala, el
alegato fundamental de la peticionaria no es el reconocimiento de una relación
laboral con el ICBF –como estimó el juez de primera instancia[134]-
sino la supuesta discriminación que motivó el cierre del hogar comunitario.
Así, en vista de que el hecho generador de las violaciones de derechos que
denuncia la peticionaria está contenido en un acto administrativo -la
resolución 002 del 18 de marzo de 2009 expedida por el ICBF- la acción de
tutela de la referencia resultaría improcedente a causa del carácter
subsidiario que posee este mecanismo judicial, pues el legislador ha
establecido un escenario judicial concreto para controvertir este tipo de actos,
cual es la jurisdicción contencioso administrativa mediante una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
42.- Sin embargo, el numeral 1
del artículo 6 del decreto 2591 de 1991 establece una de las excepciones a la
regla general de improcedencia de la tutela cuando existen otros mecanismos
judiciales. En efecto, la acción de tutela procederá como mecanismo principal y
definitivo en el evento en que el medio judicial ordinario no resulte eficaz en
el caso concreto. Es por ello que el numeral 1 del artículo 6 del decreto 2591
de 1991 prescribe que “la existencia de dichos medios será apreciada
en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
Este Tribunal ha considerado que
los mecanismos ordinarios no suelen ser eficaces cuando se trata de personas
que reclaman prestaciones económicas necesarias para su subsistencia y que se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta (artículo 13 de la
Constitución)[135] por su avanzada edad,
por su mal estado de salud, por la carencia de ingreso económico alguno, por su
condición de madre cabeza de familia con hijos menores de edad y/o por su
situación de desplazamiento forzado, entre otras[136].
Frente a estas circunstancias, las acciones ordinarias no son lo
suficientemente expeditas frente a la exigencia de protección inmediata de
derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la
educación, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada y a la seguridad
social[137].
43.- Esta Corte ha dado
aplicación al criterio descrito en el caso de las personas que padecen de
VIH-SIDA. Así, en la sentencia T-021 de 2010 se concedió de manera definitiva
la pensión de sobrevivientes a una mujer que padecía esta enfermedad pues ésta “genera
un detrimento significativo en la salud de la actora. La circunstancia
antedicha enmarca a la accionante en el grupo sujetos considerados de especial
protección constitucional, para los cuales el Estado tiene el deber de
protegerlos y de sancionar cualquier abuso que se cometa en contra de ellos. Adicionalmente
se encuentra probado que la actora carece de otros medios para garantizarse su
propia subsistencia, pues la enfermedad que padece, le impide desarrollar
alguna actividad productiva y debido a esto la peticionaria no ha podido
sufragar los gastos que conlleva su enfermedad, ni satisfacer sus necesidades
básicas”.
Similares consideraciones se
hicieron en la sentencia T-592 de 2010 en la que se concedió, también de forma
definitiva, la pensión de sobrevivientes a un hombre que sufría esta enfermedad.
En concreto se señaló que “el demandante hace parte de un grupo de especial
protección por parte del Estado pues padece VIH –SIDA, enfermedad que lo ha
colocado en un estado de deterioro permanente con grave repercusión sobre su
vida misma, toda vez que este virus ataca el sistema de defensas del organismo
dejándolo desprotegido frente a cualquier afección, lo cual ha obstaculizado su
normal desarrollo laboral (…) En el presente caso el solicitante se encuentra
en condición de debilidad manifiesta, pues se trata de una persona que merece
especial protección por parte del Estado, por su condición de portador de VIH
-SIDA. Lo anterior, permite inferir (…) que el procedimiento ordinario no es
eficaz para la protección inmediata de sus derechos. En ese sentido, encuentra
esta Sala procedente la presente acción de tutela como mecanismo de
protección”.
44.- A la luz de lo anterior, la
Sala considera que en el asunto bajo revisión la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho no resultaría eficaz pues no es lo suficientemente
expedita frente a la exigencia de protección inmediata de derechos
fundamentales de la peticionaria quien se encuentra en una situación de
debilidad manifiesta debido a que padece de VIH[138]
y no ingreso alguno[139]. Como se indicó, la
jurisprudencia constitucional ha estimado que la carencia de ingresos
económicos y el mal estado de salud, más específicamente aquel ocasionado por
el VIH o el SIDA, son razones suficientes para que el amparo proceda de forma
definitiva cuando se solicitan prestaciones económicas necesarias para la
subsistencia, como sucede en este caso en el que la actora busca retornar a la
actividad que le proporcionaba los ingresos necesarios para satisfacer sus
necesidades básicas.
Jurisprudencia constitucional
sobre la violación de derechos fundamentales a causa de la discriminación de
las personas portadoras del VIH y su aplicabilidad a las madres comunitarias
45.- Desde la sentencia SU256 de
1996, esta Corte ha reconocido que “por falta de información y de
concientización más amplias, los enfermos de Sida, e inclusive los portadores
sanos del VIH, vienen siendo objeto de discriminación social y laboral”. Ha
explicado que estas personas “suelen encontrase en situaciones de
discriminación, en razón a (i.) la infección misma - con todos los temores que
ella genera -, (ii.) la errada apreciación de que los infectados con
V.I.H./SIDA forman parte de la población homosexual (tradicionalmente
segregada), o (iii.) el hecho que el tratamiento de la enfermedad genera una
serie de costos que no resultan ‘rentables’ para las Entidades Prestadoras del
Servicio de Salud”[140]. Es por ello que
ha indicado que “su enfermedad los hace particularmente vulnerables a la
segregación social, sexual, económica y laboral, convirtiéndolos en una
población expuesta a que se vulneren sus derechos”[141].
Verificada esta situación de
especial vulnerabilidad, la jurisprudencia constitucional ha rechazado enérgica
e insistentemente cualquier tipo de trato diferente e injustificado que se base
en el hecho de que una persona padezca de SIDA o sea portador del VIH.
Concretamente, en la sentencia T-898 de 2010 esta Corte expresó que “no
existe un fundamento constitucional razonable que permita un trato de esta
naturaleza”. Ello por ir en contra del artículo 13 de la Constitución, que
reconoce el derecho a la igualdad ante la ley, ordena que todas las personas reciban
“la misma protección y trato de las autoridades” y les otorga “los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación”[142].
46.- La prohibición de
discriminación de las personas que sufren de SIDA o que son portadoras del VIH
es plenamente aplicable al Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar. Al
margen del tipo de relación entre las madres comunitarias y las entidades u
organizaciones que participan en el Programa, no hay razón alguna para
excluirlo pues el artículo 13 de la Carta Política consagra un derecho a la
igualdad en todos los ámbitos al prescribir que todas las personas recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin discriminación.
Además, permitir la
discriminación por la razón anotada en el marco  de este Programa constituiría
un incumplimiento de las obligaciones del Estado consistentes en promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y proteger especialmente a
aquellas personas que por su condición física se encuentren en circunstancias
de debilidad manifiesta (artículo 13 superior).
47.- Ahora bien, ¿Cómo se
determina que una conducta ha sido discriminatoria, es decir, que ha estado
motivada precisamente porque la persona padece de SIDA o es portador del VIH?
Para resolver este interrogante,
esta Corte ha construido una presunción de discriminación que invierte la carga
de la prueba a favor de la persona que denuncia haberla sufrido[143].
Por regla general, en los procesos judiciales es el demandante el que debe probar
lo que sustenta su pretensión, que en este caso sería la discriminación. Sin
embargo, en este evento, la carga de la prueba se invierte y, en consecuencia,
el demandado debe probar que no ha existido discriminación, demostrando una
razón objetiva para su conducta. En virtud de la presunción, si se prueba
alguna razón objetiva la discriminación será descartada pero si ésta no se
logra probar, la conducta se tendrá por discriminatoria. Para activar la
presunción explicada, lo que debe demostrar el demandante, por cualquier medio
probatorio, es que el demandado conocía que padecía de SIDA o era portador del
VIH[144], condición que se
entiende cumplida también cuando el demandante lo afirma y el demandado no lo
niega[145].
Esta inversión de la carga de la
prueba no sólo se ha aplicado en los casos de discriminación a causa del SIDA o
del VIH, sino que se ha usado por esta Corte en otros eventos de
discriminación, específicamente contra la mujer[146].
En otras ocasiones es la misma ley la que la construye, como en el caso del
despido de la mujer embarazada o en licencia de maternidad[147]
o en el caso las personas con limitaciones[148]. De modo tal que es un
elemento al que se suele recurrir tanto por el juez constitucional como por el
legislador cuanto se trata de discriminación.
Las razones para hacer, en estas
hipótesis, una excepción a la regla general según la cual es el que demanda el
que debe probar los hechos que fundamentan sus pretensiones son varias[149].
En primer lugar, por la dificultad probatoria de todo acto discriminatorio
debido a que estos, por regla general, no se hacen de forma manifiesta sino que
buscan ser escondidos, precisamente porque se sabe que son contrarios a la
Constitución. En segundo lugar, por la especial protección de la que son
acreedores aquellos sujetos que hacen parte de grupos tradicionalmente
discriminados y que, como tal, se encuentran en una situación de debilidad respecto
de quien los discrimina. Recuérdese que el artículo 13 de la Constitución
ordena al Estados proteger “especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta”. Finalmente, la inversión de la carga de la prueba es
una forma de cumplir con el mandato constitucional consistente en promover “las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva” y “adoptar medidas
en favor de grupos discriminados o marginados” (artículo 13). Esta
situación de especial vulnerabilidad, como se vio, ya ha sido reconocida por
esta Corte en los casos de personas que padecen de SIDA o que son portadores
del VIH.
Así las cosas, “exigir que la
parte discriminada demuestre el ánimo discriminatorio resulta una imposición
exorbitante que tendría como resultado una negación de justicia en muchos de
estos casos, teniendo especial consideración el que se haga respecto de sujetos
que reciben especial protección por parte del ordenamiento constitucional. Por
otro lado, la inversión de la carga probatoria no resulta una exigencia excesiva
para la contraparte, ya que si su conducta se ajustó a parámetros
constitucionales contará con los elementos necesarios para demostrar que
histórica, contextual y laboralmente no ha existido comportamiento alguno que
involucre distinciones no legítimas al momento de determinar el acceso a
oportunidades”[150].
48.- En el asunto de la
referencia, la Sala encuentra que la peticionaria fue discriminada por el ICBF
ya que la decisión de cierre del hogar comunitario en el cual se desempeñaba
como madre comunitaria estuvo motivada por su condición de portadora del VIH,
como se demostrará a continuación.
Como se expresó en el acápite de
los hechos probados, el ICBF aceptó que desde junio de 2008 conocía que actora
era portadora del VIH[151]. Según la
jurisprudencia constitucional[152], al estar probado este
conocimiento se activa la presunción que invierte la carga de la prueba a favor
de la peticionaria, por lo cual debe la Sala verificar si el demandado demostró
que no existió discriminación, es decir, probó una razón objetiva para el cierre
del hogar comunitario. Contrario a lo manifestado por el demando[153]
y por el juez de primera instancia[154], la cercanía entre el
momento en que el empleador se entera de la enfermedad del empleado y el momento
del despido, no es el criterio fundamental para determinar la existencia de la
discriminación sino tan sólo un indicio de la misma, pues entonces bastaría que
éste último dejara pasar algún tiempo para que triunfara el ánimo
discriminatorio.
De la exhaustiva revisión de las
pruebas obrantes en el expediente, la Sala concluye que la peticionaria subsanó
varias de las fallas que fueron detectadas en las visitas institucionales
realizadas por el ICBF en el año 2009. Está probado que corrigió, en la
siguiente visita o a más tardar en la que siguió a esa, aquellas consistentes
en (i) la falta de planeación de las actividades pedagógicas, (ii) la falta de
ambientación del hogar comunitario, (iii) la simplicidad de las actividades
pedagógicas y (iv) el desorden y falta de higiene en el hogar. Rectificadas
estas falencias, no podía el ICBF usarlas como fundamento de la resolución de
cierre del hogar comunitario pues el artículo 1 del acuerdo 50 de 1996 autoriza
a que se proceda con esta medida sólo cuando éstas “no se subsanan en el
término establecido”. Nótese que en ninguno de estos casos el ICBF dio un
término preciso para enmendar los errores encontrados como lo ordena el
artículo 3 ídem, razón por lo cual era válido que la peticionaria lo
hiciera en las siguientes visitas. Así las cosas, contrario a lo sostenido por
la entidad pública demandada en la resolución de cierre del hogar[155],
aunque la accionante  incurrió en la causal f) descrita en el artículo 3 del
referido acuerdo -“Incumplimiento en la planeación y ejecución de las
actividades pedagógicas”- corrigió su conducta en tiempo y, por
consiguiente, no procedía el cierre del hogar comunitario. El siguiente cuadro demuestra
lo expresado.
Falla
Informe
28
de enero[156]
Visita
2
de febrero[157]
Visita
16 de febrero[158]
Visita
2 de marzo[159]
Visita
5 de
marzo[160]
Visita
9 de marzo[161]
Ausencias
sin excusa
médica
Detectada
Detectada
Falta de
planeación de actividades pedagógicas
Detectada
Corregida
Falta de
ambientación del hogar comunitario
Detectada
Corregida
Desorden y falta
de diligenciamiento de las carpetas de las niñas y niños
Detectada.
Plazo:
15 de febrero.
No
fue corregida.
Incumplió
el plazo.
No
fue corregida
No
fue corregida
No
fue corregida
Simplicidad
de las actividades de planeación
Detectada
No
fue corregida. A los niños “no se los encontró en actividad específica, [estaban]
en juego libre”
Corregida.
Los niños estaban desarrollando el tema de “la casita”.
Falla
Informe
28
de enero[162]
Visita
2
de febrero[163]
Visita
16 de febrero[164]
Visita
2 de marzo[165]
Visita
5 de
marzo[166]
Visita
9 de marzo[167]
Simplicidad
de la ambientación del hogar comunitario
Detectada.
El lugar se encontraba “ambientado” pero “sólo (…) con cuadros
pegados (…)”.
No
fue corregida. Se indicó que “debe mejorarse”.
No
fue corregida. Se indicó que faltaba “acondicionarla con toda la
respectiva ambientación exigida por el ICBF”.
No
fue corregida. Se indicó que era “urgente ambientar este hogar grupal,
como debe ser”.
Orden y aseo
en regular estado
Detectada.
El aseo estaba “en regular estado, hay cucarachas”.
No
fue corregida. Había “desorden” en una de las habitaciones.
Corregida.
Se
indicó que el hogar estaba “aseado, limpio”.
Entonces, según el acervo
probatorio, las falencias no corregidas fueron (i) la simplicidad de la
ambientación del hogar, en relación con la que no se estipuló plazo alguno, (ii)
el desorden y falta de diligenciamiento de las carpetas de documentación de los
niños y niñas, respecto de lo cual la actora incumplió el término otorgado para
subsanar (15 de febrero de 2009) y sus ausencias injustificadas (iii) el 28 de
enero y (iv) el 2 de marzo de 2009.
La Sala estima que, de acuerdo
con las normas aplicables, estas fallas no eran suficientes para justificar la
decisión de cierre del hogar comunitario. El artículo 3 del acuerdo 50 de 1996 no
incluye ninguna de ellas como causal de esta medida. Sin embargo, puede sostenerse,
como hace el ICBF en la resolución de cierre[168], que hacen parte de los
“lineamientos técnico administrativos” del Programa de Hogares
Comunitarios de Bienestar, cuyo incumplimiento por parte de las madres
comunitarias sí es una causal de cierre de los hogares comunitarios según el
ordinal s). Aun así, la norma  exige que la inobservancia de los mismos “dificulte
el normal funcionamiento del hogar”, lo cual no sucedió en el caso del
Hogar Comunitario CC. Ninguna de las pruebas que reposan en el
expediente lo indica. Ni siquiera la resolución de cierre explica concretamente
de que forma estas falencias dificultaron el normal funcionamiento del hogar pues
simplemente se hace en ella un listado de las mismas sin ninguna consideración
adicional[169]. La Sala no desconoce
que estos errores deben ser corregidos en aras del buen funcionamiento del
Programa pero reconoce que, para tomar una decisión tan drástica como la del
cierre definitivo, las normas pertinentes exigen expresamente que lleguen al
punto de alterar su normal funcionamiento.
Específicamente en lo que toca
con las ausencias injustificadas de la señora AA, la Sala verifica que, como el
mismo ICBF acepta, el 28 de enero de 2009 no había iniciado la atención a los
niños y niñas[170]  y el 2 de marzo del
mismo año la peticionaria dejó encargada a su compañera[171],
razón por la cual no se afectó “el normal funcionamiento del hogar”. Prueba
de ello es que en la resolución de cierre[172] el ICBF no aplicó la
causal h)  del artículo 3 del acuerdo
50 de 1996 que consiste en “abandono temporal o descuido verificado de la
madre comunitaria en la atención del grupo de niños”. Reitera la Sala que
estas ausencias no son deseables para el buen funcionamiento del Programa pero
en el caso de la peticionaria no llegaron a impedir “el normal
funcionamiento del hogar”, requisito fundamental para que el ICBF pueda
cerrar de forma definitiva un hogar comunitario de conformidad con la
regulación vigente.
Del análisis precedente, la Sala
concluye que el demandado no logró probar que existieron, de acuerdo con las
normas aplicables, razones objetivas que justificaran el cierre del hogar
comunitario Hogar Comunitario CC, lo que deriva en que se encuentra
demostrada la discriminación de la accionante por su condición de portadora del
VIH, en virtud de la presunción que ha construido la jurisprudencia
constitucional[173].
49.- Esta decisión discriminatoria
no sólo vulneró el derecho a la igualdad de la peticionaria sino que también
afectó otros derechos como la dignidad humana y la seguridad social pues,
a raíz del cierre del hogar comunitario, la actora quedó en una precaria
situación económica debido a que cesó la actividad en la que se desempeñaba y,
por tanto, dejó de percibir los ingresos que le permitían subsistir y hacer sus
aportes a la seguridad social, lo que se agravó debido a que no cuenta con
apoyo familiar[174] y es una persona de
escasos recursos clasificada en el nivel 2 del SISBEN[175].
50.- Asimismo la Sala encuentra que
se violó el derecho al debido proceso de la señora AA debido a que, como se
explicó, el ICBF no llevó a cabo el procedimiento administrativo de cierre del
hogar comunitario con estricto apego a las normas que lo regulan, lo que
contradice el artículo 29 de la Constitución que ordena “ser juzgado” conforme
a las leyes y “con observancia de las formas propias de cada juicio” y
aclara que tal previsión se aplica “a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”.
Esta Corte ha resaltado la “importancia
que, en un Estado de Derecho, tiene la observancia de los procedimientos
señalados por el legislador para el desarrollo de los diversos procesos.
Procedimiento que tiene como principal finalidad, dar prevalencia a los
derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la defensa, y hacer
efectivo el principio de justicia material que rige al Estado Social de
Derecho, razón por la que no se puede considerar como baladí, el hacer
obligatoria la observancia de las formas propias de cada juicio (…) La garantía
constitucional del debido proceso incluye, como elemento determinante, el de la
obligatoriedad de las formas propias de cada juicio. Se trata de asegurar que,
en todos los trámites judiciales o administrativos, se apliquen las normas
previamente definidas por la ley para el tipo de asunto materia de examen, con
el objeto de que quien acude a los jueces -o a la administración, en su caso-,
o es llamado por ellos, no sea sorprendido por nuevas disposiciones, ni sea
tratado de manera diferente a aquélla en que lo son quienes se encuentran en
sus mismas circunstancias. Se preserva así el valor de la seguridad jurídica y
se hacen valer los postulados de la justicia y de la igualdad ante la ley. La
obligatoriedad del anterior mandato es absoluta y obliga a todos los
funcionarios, pues es claro que el debido proceso ha de aplicarse a toda
actuación judicial o administrativa, tal como lo señala el artículo 29 de la
Constitución”[176].
51.- Verificada la discriminación
antedicha y la consecuente vulneración de los derechos fundamentales a la
igualdad, a la dignidad humana, a la seguridad social y al debido proceso de la
peticionaria, la Sala dejará sin efectos la resolución 002 del 18 de marzo de
2009 expedida por el ICBF mediante la cual se decretó el cierre definitivo del “Hogar
Comunitario CC (Hogar Grupal) a cargo de la señora AA”.
Debido a que los niños y niñas
que asistían a este Hogar ya fueron reubicados en otros hogares comunitarios[177],
para abstenerse de generar traumatismos administrativos, la Sala no ordenará la
reapertura del mismo. En su lugar, ordenará que el ICBF –Regional Valle del
Cauca- asegure a la peticionaria, si esta lo desea y si su estado de salud
actual lo permite, su continuidad como madre comunitaria del Programa de los
Hogares Comunitarios de Bienestar en la ciudad de Santiago de Cali, ya sea a
través de la reapertura del hogar cerrado, de la apertura de un nuevo hogar
comunitario, de su ubicación en un hogar comunitario ya existente o desempeñándose
como sustituta temporal de las madres comunitarias que se encuentren ausentes, en
licencia de maternidad o con incapacidad médica transitoria[178],
lo que mejor se acomode a las necesidades y regulaciones del Programa.
Si el estado actual de salud de
la señora AA lo permite y esta acepta volver a desempeñarse como madre
comunitaria, una vez reincorporada a sus labores, deberá afiliarse inmediatamente
al sistema contributivo en salud y pensiones y los aportes al mismo deberán
hacerse de la forma estipulada en las normas relativas a las madres
comunitarias.
Así mismo, en cualquier caso, para
garantizar que la decisión discriminatoria no frustre el derecho a la seguridad
social de la peticionaria en el sentido de que por falta de semanas cotizadas
se le niegue en un futuro el acceso a una pensión de invalidez o vejez, el ICBF
deberá proceder a pagar, al fondo de pensiones al cual estaba afiliada la
peticionaria, las cotizaciones que han debido hacerse al sistema de seguridad
social en pensiones desde el cierre del hogar hasta la efectiva reincorporación
de la peticionaria a sus labores. No se ordena lo mismo respecto de las
cotizaciones en salud porque consta en el expediente que, una vez desafiliada
del régimen contributivo a causa del cierre del hogar, la peticionaria fue
atendida en la red pública de salud como población vinculada y luego como parte
del régimen subsidiado[179], de modo tal que el
servicio de salud fue asumido por el Estado.
Ahora bien, si la señora AA se
encuentra incapacitada de forma permanente para ejercer como madre comunitaria
debido a su enfermedad, el ICBF deberá asesorarla, a través de su oficina
jurídica, en la petición y trámite de la respectiva pensión de invalidez según
las normas que rigen para las madres comunitarias.
Dentro de sus
pretensiones la actora también incluye el pago de la indemnización del artículo
26 de la ley 361 de 1997[180], a lo cual no se
accederá pues ésta sólo surge cuando se trata de una persona “con
limitaciones”, que no es el caso de la señora AA, cuya enfermedad no había
evolucionado hasta el punto de entrar en la categoría mencionada, según la
certificación médica que ella misma entregó al ICBF[181].
Respecto de
la pretensión de declarar “la existencia de un contrato realidad entre las
accionadas y yo (…) desde hace veintiún años de servicio”[182],
la Sala estima que la actora debe plantearla ante la jurisdicción laboral
ordinaria. A diferencia del reclamo por discriminación, aquí no se configura
una excepción al principio de subsidiariedad del amparo ya que, una vez regrese
al Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, la señora AA  contará con los recursos necesarios para
proveerse su subsistencia de una manera digna y podrá afrontar el proceso
laboral sin desmedro de sus derechos fundamentales.
52.- Además del cierre del hogar comunitario
motivado por ser portadora del VIH, la señora AA denuncia otras conductas del
ICBF que fueron probadas dentro del presente proceso y que, en su parecer,
también fueron discriminatorias, tales como (i) la solicitud de una
certificación médica sobre su aptitud para seguir desempeñándose como madre
comunitaria[183], (ii) la posterior
visita de una persona perteneciente a Fundamor con el mismo objetivo[184],
a pesar de que ya había hecho entrega del certificado solicitado[185],
y (iii) la orden de “desinfectar con hipoclorito de sodio cada tres veces al
día (sic)”, (iv) así como aquélla consistente en no desarrollar la tarea de
preparación de los alimentos[186].  Por su lado el ICBF
defiende su actuación amparado en su deber de velar por el bienestar de los
niños y niñas del Programa y por la salud misma de la madre comunitaria[187].
Lo sucedido revela, como el mismo
demandado lo reconoce[188], la ausencia de un
protocolo que guie la actuación de los funcionarios del ICBF en caso de que una
madre comunitaria manifieste que tiene SIDA o que es portadora del VIH, el cual
sin duda es necesario para los fines señalados por el demandado. Ante la falta
de pautas de actuación, los funcionarios tomaron las medidas mencionadas sin
conocimiento técnico acerca de la forma de contagio de la enfermedad de la
actora y de las precauciones que se debían tomar para resguardar su salud y la
de los niños y niñas que atendía. En otras palabras, a falta de parámetros
claros, actuaron basados en prejuicios al adoptar medidas que incluso pudieran
no haber sido idóneas para el fin que se proponían.
Por lo anterior la Sala ordenará al
ICBF que, con apoyo de las entidades públicas del sector salud que estime
competentes, diseñe un protocolo de actuación, fundado en criterios técnicos, dirigido
a los funcionarios que participan en el Programa de Hogares Comunitarios de
Bienestar en el cual se fijen las pautas a seguir en caso de que una madre
comunitaria manifieste que tiene SIDA o que es portadora del VIH, con el
objetivo de garantizar la salud de los niños y niñas que se benefician del
Programa y de las madres comunitarias que hacen parte del mismo.
Para ello, en lo que sea
pertinente, se deberán tomar como parámetro las reglas del decreto 1543 de 1997
“Por el cual se reglamenta el manejo de la infección por el Virus de
Inmunodeficiencia Humana (VIH), Síndrome de la Inmunodeficiencia Adquirida
(SIDA) y las otras Enfermedades de Transmisión Sexual (ETS)”. En especial,
aquellas relativas a (i) la prohibición de exigir, como requisito de acceso o
permanencia, pruebas de laboratorio para determinar la infección por VIH
(artículo 39), (ii) la ausencia de  obligación de informar la condición de
portador del mismo (artículo 35) y (iii) la obligación de reubicación,
en caso de ser necesario (parágrafo 1, artículo 35). Además,
deberá garantizar el derecho a la intimidad de la madre comunitaria y prever un
mecanismo ágil para que pueda presentar las excusas o incapacidades médicas que
le ocasione la enfermedad y ser remplazada temporalmente con base en el
artículo 5 del acuerdo 50 de 1996[189].
La condición de portador del
VIH o de enfermo de SIDA como información protegida por el derecho a la
intimidad
53.- El derecho fundamental a la
intimidad personal, reconocido por el artículo 15 de la Constitución, protege una
“esfera o espacio de vida privada” en la cual se inscribe aquello que “incumbe
solamente al individuo”, es decir, “aquellas conductas o actitudes que
corresponden al fuero personal” y en las cuales “la sociedad, de manera
general, sólo tiene un interés secundario” [190].
Ha dicho esta Corte que “el concepto de privacidad o de lo privado,
corresponde a los asuntos que en principio tocan exclusivamente con los
intereses propios y específicos de la persona humana, sin que afecten o se
refieran a los demás miembros de la colectividad; (…) a contrario sensu, si
alguna materia es considerada por el derecho de importancia o relevancia
pública, su naturaleza se transforma de un asunto íntimo a una cuestión
socialmente catalogada como común o general”[191].
En virtud del derecho a la
intimidad personal las personas pueden exigir que la esfera de lo íntimo esté
libre de interferencias arbitrarias externas  o, lo que es lo mismo, “poder
actuar libremente en la mencionada esfera”[192].
Así mismo, este derecho contiene la facultad de exigir que, salvo que medie
la voluntad del titular, lo íntimo no sea divulgado o publicado y así “sustraerse
de cualquier tipo de opinión pública al respecto”[193].
54.- Esta Corte ha reconocido que
la condición de portador del VIH o de enfermo de SIDA pertenece a la esfera
íntima o privada pues, al menos en principio, a la sociedad no le asiste ningún
interés legítimo para conocer esta información y su divulgación podría, además,
activar las conductas discriminatorias que usualmente sufren estas personas[194].
Incluso, el artículo 35 del decreto 1543 de 1997 –antes mencionado- expresamente
excluye la obligación del empleado de informar la condición de portador del VIH
a su empleador. Así las cosas, esta información no puede ser divulgada o
publicada a menos que opere el consentimiento del titular del derecho a la
intimidad.
55.- En el caso bajo estudio se
comprobó que, sin el consentimiento de la peticionaria[195],
las funcionarias del ICBF revelaron su diagnóstico médico a personas ajenas al
funcionamiento del Hogar Comunitario CC, específicamente a la
coordinadora de Fundamor, quien visitó el hogar comunitario el 16 de febrero de
2009[196]. Aún si se entendiera
que la divulgación de esta información tuvo un propósito loable, por ejemplo,
asesorar a la señora AA en el manejo de su enfermedad, no se podía efectuar sin
su anuencia. El ICBF bien podía buscar asesoría para determinar la conducta a
seguir en este tipo de casos, pero ello no podía incluir revelar a terceros el
nombre,  lugar de trabajo y diagnóstico médico de la señora AA.
En consecuencia, la Sala prevendrá
al ICBF para que en adelante se abstenga de divulgar los datos personales y el
diagnóstico médico de las madres comunitarias que, como la señora AA, de buena
fe y voluntariamente informen ser portadoras del VIH o padecer de SIDA,
previsión que, como se vio, también deberá incluirse en el protocolo de
actuación ya mencionado.
La naturaleza de la relación
entre el Estado y las madres comunitarias según las normas legales y
reglamentarias vigentes frente al derecho a la igualdad sexual y la obligación
estatal de eliminar toda forma de discriminación contra la mujer
56.- El derecho a la igualdad y
la consecuente prohibición de la discriminación por razones de sexo se
encuentran prescritas en los artículos 13[197] y 43[198]
de la Constitución, así como en varios tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia, tales como el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (artículo 26[199]) y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (artículo 24[200]).
De lo estipulado en las
anteriores disposiciones constitucionales y del bloque de constitucionalidad,
surgen para el Estado variadas obligaciones respecto del derecho a la igualdad
sexual. Para explicarlas, la Sala recurrirá al texto de la Convención para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por
sus siglas en inglés)  y a los pronunciamientos que sobre este ha hecho el
organismo internacional competente para interpretarlo. Lo anterior, con
fundamento en el artículo 93 de la Constitución que dispone que “los
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia”.
Según la Recomendación General
número 25 del Comité de la CEDAW[201], la interpretación
sistemática de los artículos 1 a 5 y 24 permite concluir que hay tres
obligaciones fundamentales que se desprenden de la principal que asumen los
estados al ratificar la Convención cual es “seguir, por todos los medios
apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la
discriminación contra la mujer” (artículo 2). Estas son:
·
“garantizar que no haya discriminación directa ni indirecta
contra la mujer en las leyes y que, en el ámbito público y el privado, la mujer
esté protegida contra la discriminación -que puedan cometer las autoridades
públicas, los jueces, las organizaciones, las empresas o los particulares- por
tribunales  competentes y por la existencia de sanciones y otras formas de
reparación”
·
“mejorar la situación de facto de la mujer adoptando políticas
y programas concretos y eficaces”
·
“hacer frente a las relaciones prevalecientes entre los
géneros  y a la persistencia de estereotipos basados en el género que afectan a
la mujer no sólo a través de actos individuales sino también porque se reflejan
en las leyes y las estructuras e instituciones jurídicas y sociales”
Por su
importancia para la resolución del caso concreto, la Sala resalta tres
obligaciones estatales que se inscriben en las categorías antes mencionadas:
·
“Abstenerse de incurrir en todo acto o práctica de
discriminación contra la mujer y velar porque las autoridades e instituciones
públicas actúen de conformidad con esta obligación” (artículo 2.d).
·
“Adoptar todas las medidas adecuadas, incluso de carácter
legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que
constituyan discriminación contra la mujer” (artículo 2, ordinal f).
·
“Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres
y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las
prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la
idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en
funciones estereotipadas de hombres y mujeres” (artículo 5.a).
57.- Las obligaciones
de las normas transcritas se construyeron alrededor del concepto de
discriminación contra la mujer, razón por la cual resulta vital entender su
contenido. El artículo 1 de la CEDAW la define como “toda distinción, exclusión
o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o
anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de
su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los
derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política,
económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”[202].
El Comité de la CEDAW[203]
ha precisado que esta definición incluye la discriminación indirecta, la cual ocurre
“cuando las leyes, las políticas y los programas se basan en criterios que
aparentemente son neutros desde el punto de vista del género pero que, de
hecho, repercuten negativamente en la mujer.  Las leyes, las políticas y los
programas que son neutros desde el punto de vista del género pueden, sin
proponérselo, perpetuar las consecuencias de la discriminación pasada.  Pueden
elaborarse tomando como ejemplo, de manera inadvertida, estilos de vida
masculinos y así no tener en cuenta aspectos de la vida de la mujer que pueden
diferir de los del hombre.  Estas diferencias pueden existir como consecuencia
de expectativas, actitudes y comportamientos estereotípicos hacia la mujer que
se basan en las diferencias biológicas entre los sexos.  También pueden deberse
a la subordinación generalizada de la mujer al hombre”[204].
58.- Como se expresó, según las
normas legales y reglamentarias aplicables, la alternativa laboral de las
madres comunitarias no origina una relación laboral entre éstas, el ICBF y/o
las asociaciones que participan del Programa de Hogares Comunitarios de
Bienestar[205]. Estas mismas
disposiciones les otorgan un régimen jurídico que podría denominarse especial,
al ser intermedio entre el trabajo subordinado e independiente lo que se
explica, según el ICBF, por la lógica que guía el Programa de Hogares
Comunitarios de Bienestar: corresponsabilidad entre el Estado, la familia y la
sociedad en la asistencia y protección de los niños y niñas.
Tanto la peticionaria como la
Corporación Sisma Mujer sostienen que este régimen jurídico, al no reconocer la
existencia de una relación laboral, es violatorio del derecho a la igualdad de
las mujeres y contrario a las obligaciones que tiene el Estado Colombiano
frente al mismo. Mencionan como consecuencias concretas de esta exclusión (i)
el pago que no alcanza el salario mínimo legal mensual por una jornada máxima de
trabajo de 8 horas y (ii) la falta de acceso al sistema de seguridad social,
sobre todo a la pensión de vejez.
59.- En similar sentido se
pronunció en 1995 el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (PIDESC) en las conclusiones finales relativas al tercer
informe periódico presentado por Colombia. Indicó que “preocupa al Comité el
hecho de que el Programa de madres comunitarias destinado a ayudar a los niños
no cuente con fondos suficientes, habida cuenta de la importante labor social
que llevan a cabo estas mujeres sin la formación adecuada y en malas
condiciones de trabajo”[206]. En consecuencia,
recomendó a Colombia “mejorar la formación de las madres comunitarias y regularizar
su situación laboral”[207].
Más recientemente -2001-, en el
marco de la revisión del cuarto informe periódico presentado por Colombia, el
Comité preguntó al Estado si desde la recomendación de 1995 había habido algún
cambio en la situación de las madres comunitarias y particularmente si se había
regularizado su situación laboral considerándolas trabajadoras asalariadas[208].
Frente a este cuestionamiento, Colombia respondió que, en cumplimiento de la
mencionada recomendación, las madres comunitarias habían sido incluidas en el
sistema de seguridad social[209]. A pesar de ello, en
las observaciones finales, el Comité expresó que “deplora que (…) sigan sin
ser reconocidas como trabajadoras ni perciban el salario mínimo legal”[210]
y reiteró “su recomendación de1995 de que se debe regularizar la
condición laboral de las madres comunitarias y considerarlas como trabajadoras
para que tengan derecho a percibir el salario mínimo”[211].
El Comité de la CEDAW también se
ha empezado a interesar en este asunto. Durante el proceso de revisión de los
informes periódicos quinto y sexto del Estado Colombiano en 2007, preguntó si
el Gobierno tenía la intención de “reconocer oficialmente” las
actividades de las madres comunitarias “en vista de que esas mujeres
realizan una labor sumamente valiosa”[212]. Ante ello, el
Estado contestó que “las madres comunitarias pueden recibir cuidados de
salud mediante el sistema de seguridad social y se las alienta a que terminen
la enseñanza primaria. Se han asignado fondos para proporcionarles subsidios de
vivienda, el ICBF ha alcanzado acuerdos con el SENA [Servicio Nacional de
Aprendizaje] y otras entidades para proporcionales capacitación, y también
existe un plan para otorgar pensiones”[213].
60.- Esta Sala estima que, si
bien la legislación debe evolucionar progresivamente en el sentido recomendado
por el Comité del PIDESC, el hecho de que las normas actuales excluyan la
relación laboral entre las madres comunitarias, el ICBF y las asociaciones que
participan del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar no es violatorio per
se del derecho a la igualdad de las mujeres. En virtud del principio de la
primacía de la realidad sobre las formalidades consagrado en el artículo 53 de la
Constitución, la naturaleza laboral de una relación no depende de lo que lo que
estipulen las normas o los contratos sino de si en la realidad se presentan las
características de tal relación, especialmente la subordinación. Con base en
dicho principio constitucional, toda persona, incluida cualquier madre
comunitaria, puede solicitar ante los jueces competentes el reconocimiento de una
relación laboral, acreditando los requisitos necesarios para ello según el
ordenamiento jurídico vigente.
Ahora bien, serán violatorias del
derecho a la igualdad aquellas diferencias entre el régimen del trabajo
subordinado y el régimen especial de las madres comunitarias que configuren discriminación
contra la mujer. En el presente proceso se han aducido algunas distinciones que
podrían llegar a serlo, básicamente (i) la retribución económica, ya que no
alcanza el salario mínimo legal mensual a pesar de que la jornada máxima de
trabajo es de 8 horas, y (ii) la falta de acceso al sistema de seguridad
social, sobre todo a la pensión de vejez.  Para dilucidar el asunto, la Sala  comenzará
por determinar si, en realidad, existen las aludidas diferencias y, si ello es
así, analizará si constituyen discriminación contra la mujer según la
definición contenida en la CEDAW.
61.- Con respecto a (ii), de
acuerdo con las leyes 1187 de 2008 y 509 de 1999 y el acuerdo 18 de 2000 del
ICBF, las madres comunitarias se encuentran afiliadas a la seguridad social en
salud y pensiones con un regulación muy similar a la de los trabajadores
subordinados ya que no están obligadas a asumir la totalidad de los aportes
sino que el Estado paga una parte de los mismos, lo cual es consecuencia de la
lógica de la corresponsabilidad que anima el Programa.
La cotización para pensión es
subsidiada por el Estado en un 80%[214], con lo cual sólo pagan
el 20% de la misma, distribución que es incluso más favorable que la prevista
para los trabajadores subordinados pues estos deben sufragar el 25% mientras
sus empleadores pagan el 75% de la cotización[215].
De la cotización para salud aportan el 4% de su bonificación y de la cuota
mensual de participación de los padres[216], porcentaje que es
igual al de los trabajadores subordinados[217], mientras el valor
restante es asumido por el Estado a través de un régimen especial (ley 509 de
1999[218]).
Así las cosas, en este punto no
hay ninguna diferencia entre el régimen de las madres comunitarias y el de los
trabajadores subordinados que opere en contra de las primeras.
62.- En lo relativo a (i), es
decir, a la retribución económica de las madres comunitarias, la Sala considera
que el hecho de que no equivalga al menos al salario mínimo legal mensual de
los trabajadores subordinados, a pesar que de su jornada máxima de trabajo también
es de 8 horas[219], sí constituye una
discriminación que viola el derecho a la igualdad de las mujeres.
Esta situación encaja en el
concepto de discriminación contra la mujer que ofrece el artículo 1 de la
CEDAW: “toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga
por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio
por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la
igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en
cualquier otra esfera”. Veamos.
En primer lugar, existe una
distinción que consiste en que, ante una jornada laboral máxima de igual
duración, a los trabajadores subordinados se les otorga un salario mínimo legal
mensual y a las madres comunitarias se les fija una retribución económica menor
al mismo. Para el año 2012, la bonificación de una madre comunitaria de tiempo
completo, fijada por el ICBF, se encuentra entre $349.200 y $407.400, según el
número de niños y niñas que atienda[220], mientras el salario
mínimo está entre $566.700 y $634.500, según se tenga derecho a subsidio de
transporte o no[221]. La retribución
económica sigue siendo inferior al mínimo incluso si a la bonificación se
agrega la suma de la cuota mensual de participación que pagan los padres de
familia o los responsables del cuidado de los niños y niñas que asisten al
hogar comunitario, cuyo valor cambia según el número de niños que se atienda,
de conformidad con el acuerdo 18 de 2000 del ICBF. En el caso de una madre
comunitaria de tiempo completo que atienda 14 niños ésta ascendería a tan sólo
a $168.000[222].
En segundo lugar, la diferenciación
descrita tiene por objeto no reconocer a las madres comunitarias la
remuneración mínima vital, consagrada en el artículo 53 de la Constitución como
parte del derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas[223]
y que también se encuentra reconocida como derecho humano en varios tratados
internacionales ratificados por Colombia, como el PIDESC (artículo 7.a[224])
y el Protocolo de San Salvador (artículo 7.a[225]).
En tercer lugar, aunque según el
artículo 5 del Acuerdo 21 de 1996 tanto hombres como mujeres pueden ser madres
comunitarias, y en ese sentido la distinción afectaría tanto a hombres como
mujeres, existen dos razones que demuestran que la diferenciación sí está
basada en el sexo. La primera es que, en la práctica, son solo mujeres las que
se dedican a la labor de madre comunitaria[226]. La segunda, y la más
importante, es que las actividades que desarrollan las madres comunitarias son
“típicamente femeninas” -cuidado de menores de edad, alimentación, aseo, etc.-,
es decir, son tareas que históricamente la sociedad ha asociado al sexo femenino[227].
Así, se asigna una retribución económica por debajo del salario mínimo mensual
a una alternativa laboral desarrollada solo por mujeres y que consiste
precisamente en ejercer su rol tradicional.
En opinión de la Sala este es un
ejemplo de discriminación indirecta pues se trata de una política estatal
–fijada por el ICBF- que es aparentemente neutra desde el punto de vista del sexo,
pero que de hecho repercute negativamente en el goce del derecho a la
remuneración mínima vital de las mujeres. Recuérdese que, según la
Recomendación General número 25 del Comité de la CEDAW, esta forma de
discriminación también encaja en el concepto de discriminación contra la mujer
prohibida por el artículo 1 de este tratado[228].
63.- Podría
argumentarse que la diferencia que se acusa de discriminatoria tiene una
justificación debido a que las madres comunitarias no tienen, por regla
general, una relación laboral con el ICBF ni con las instituciones que
participan en el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar y por esta razón
el Estado no está obligado a tratarlas de la misma forma que a los trabajadores
subordinados.
Sin embargo,
el anterior argumento no es de recibo al tener en cuenta que, como se vio, el
régimen jurídico de las madres comunitarias no es el de las personas que
trabajan por contrato de prestación de servicios, sino uno intermedio entre el
trabajo subordinado y el independiente, el cual fue configurado autónomamente
por el ICBF. Al hacerlo, esta entidad escogió dotarlo de una jornada máxima
igual a la de los trabajadores subordinados y al hacerlo no podía, al mismo
tiempo, excluir el salario mínimo mensual, sin incurrir en discriminación
sexual en el sentido ya indicado.
64.- También
podría decirse que la diferencia en la retribución económica obedece a la
lógica de corresponsabilidad que anima el Programa de Hogares Comunitarios de
Bienestar, de conformidad con la cual la obligación de asistir y proteger a los
niños y niñas es compartida entre el Estado, la familia y la sociedad, como lo
prescribe el artículo 44 de la Constitución. Así las cosas, las madres
comunitarias, como parte de la sociedad, prestarían sus servicios por una suma
inferior el salario mínimo en cumplimiento de su deber constitucional de
contribuir al bienestar de los niños y niñas de su comunidad.
A pesar de
que la Sala apoya la realización práctica de la responsabilidad compartida de
la que habla el artículo 44 de la Constitución, estima que prestar de sus
servicios por menos del salario mínimo resulta desproporcionado para las madres
comunitarias, ya que implica la exclusión de uno de los contenidos esenciales
del derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas, cual es la
remuneración mínima vital, respecto de mujeres que hacen parte de los estratos
sociales pobres del país[229]. La contribución
de las madres comunitarias puede consistir, por ejemplo, en prestar a título
gratuito su casa para el funcionamiento del hogar comunitario o en la
obligación capacitarse para prestar un mejor servicio, pero el mandato del
mencionado artículo constitucional no puede implicar de ninguna forma
sacrificio de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
Una interpretación
del mandato constitucional en ese sentido contradiría el artículo 1 de la
Constitución según el cual Colombia es un Estado fundado en el respeto de la
dignidad humana y los demás derechos fundamentales de las personas. Esta Corte
ha expresado que “en el modelo que propone la Constitución que nos rige, el
Estado sólo puede buscar el bien común dentro de la garantía de los derechos
fundamentales. No existe pues una prevalencia absoluta del interés general
sobre el particular, pues tal prevalencia no puede obtenerse a costa del
sacrificio de tales derechos”[230]. En consecuencia, “el
principio de prevalencia del interés general permite preferir la consecución de
objetivos comunes sobre intereses particulares, siempre y cuando el interés
particular no se encuentre amparado por un derecho constitucional (…) La
interpretación constitucional debe en lo posible armonizar los principios
constitucionales en tensión. Es posible que en una situación específica puedan
existir poderosas razones de interés general que justifiquen la restricción de
un derecho fundamental, siempre y cuando ésta sea proporcionada y respete el
contenido esencial del derecho afectado”, lo cual no sucede en el presente
caso.
La
inconstitucionalidad de la imposición de esta carga desproporcionada es aún más
evidente cuando se recaba en que es un grupo tradicionalmente discriminado como
las mujeres el que debe renunciar a un derecho fundamental –la remuneración
mínima vital- para el beneficio de otros o en virtud del interés general. Esto
no es más que perpetuar la discriminación histórica que han sufrido al negarles
su dignidad humana pues se les trata, no como fines en sí mismas, sino como
simples instrumentos para lograr finalidades estatales o sociales[231].
Conducta notoriamente contraria a la Constitución que en su artículo 13 no sólo
prohíbe la discriminación de estos grupos sino que además impone al Estado el
deber de adoptar medidas en su favor para que la igualdad sea real y efectiva.
65.- Descartadas
las posibles justificaciones de la distinción que se estudia, es preciso
concluir que el ICBF ha discriminado a las mujeres y, en consecuencia, ha
vulnerado el derecho fundamental a la igualdad (artículos 13 y 43 de la Carta
Política de 1991) e incumplido su obligación de abstenerse de incurrir en este
tipo de conductas (artículo 2.d de la CEDAW).
No sólo eso. Además,
a juicio de la Sala, también ha faltado  a su obligación de “modificar los
patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar
la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de
cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o
superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de
hombres y mujeres”, consignada en el artículo 5.a de la CEDAW. Otorgar una
retribución económica inferior al salario mínimo legal a una alternativa
laboral que consiste en desarrollar actividades asociadas tradicionalmente el
sexo femenino implica, no sólo abstenerse de cambiar, sino reforzar el patrón
sociocultural según el cual estas tareas tienen poco o ningún valor económico y
social y en todo caso merecen un pago menor que aquellas que históricamente se
han ligado a los hombres[232].
66.- En este
orden de ideas, en virtud de los artículos 13 y 43 de la Constitución y del
artículo 2, ordinal f de la CEDAW, el Estado colombiano está en la obligación tomar
todas las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo, para modificar las
normas o políticas que contienen la discriminación contra la mujer que se ha
puesto en evidencia.
En razón de
ello, la Sala ordenará al ICBF que de forma inmediata inicie, lidere y coordine
un proceso interinstitucional y participativo de diseño y adopción de tales
medidas, el cual deberá asegurar que, de forma progresiva pero pronta, las
madres comunitarias de tiempo completo del Programa de Hogares Comunitarios de
Bienestar devenguen al menos el salario mínimo legal mensual vigente. Con este
fin, deberá convocar a (i) la Presidenta de la Comisión Legal para la Equidad
de la Mujer del Congreso de la República, (ii) la Alta Consejera Presidencial
para la Equidad de la Mujer, (iii) el Ministerio de Hacienda, (iv) el
Departamento Nacional de Planeación, (v) la Mesa Nacional de las Organizaciones
de Madres Comunitarias y (vi) representantes de las  Asociaciones de Padres de
Familia y Organizaciones Comunitarias que participan en el Programa.
Nótese que esta orden es acorde
con el reconocimiento progresivo de derechos sociales que ha hecho el Gobierno
a las madres comunitarias, el cual fue presentado por éste mismo como un avance
en el marco de la revisión del cuarto informe periódico presentado por Colombia
al Comité del PIDESC en el 2001[233].
III.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la
suspensión de los términos en el presente proceso.
Segundo.- REVOCAR el fallo
proferido en segunda instancia por la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cali para en su lugar CONCEDER el amparo de los
derechos a la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad
social, a la intimidad y al debido proceso en la acción de tutela instaurada
por AA contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Asociación BB.
Tercero.- DEJAR SIN
EFECTOS la resolución 002 del 18 de marzo de 2009 expedida por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar mediante la cual se decretó el cierre
definitivo del “Hogar Comunitario CC (Hogar Grupal) a cargo de la señora AA”.
Cuarto.- ORDENAR al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar –Regional Valle del Cauca- ASEGURAR a AA,
si esta lo desea y si su estado de salud actual lo permite, su CONTINUIDAD
COMO MADRE COMUNITARIA del Programa de los Hogares Comunitarios de
Bienestar en la ciudad de Santiago de Cali desde el primer semestre del 2013,
ya sea a través de la reapertura del hogar cerrado, de la apertura de un nuevo
hogar comunitario, de su ubicación en un hogar comunitario ya existente o
desempeñándose como sustituta temporal de las madres comunitarias que se
encuentren ausentes, en licencia de maternidad o con incapacidad médica
transitoria, lo que mejor se acomode a las necesidades y regulaciones del
Programa.
Quinto.- Si el estado
actual de salud de la señora AA lo permite y esta acepta volver a desempeñarse
como madre comunitaria, una vez reincorporada a sus labores, DEBERÁ
AFILIARSE inmediatamente al sistema contributivo en salud y pensiones y los
aportes al mismo DEBERÁN HACERSE de la forma estipulada en las normas
relativas a las madres comunitarias.
Sexto.- ORDENAR al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar PAGAR  al fondo de pensiones
al cual estaba afiliada la peticionaria, dentro del mes siguiente a la
notificación de la presente sentencia, las cotizaciones que han debido hacerse
al sistema de seguridad social en pensiones desde el cierre del hogar hasta la
efectiva reincorporación de la peticionaria a sus labores.
Séptimo.- Si AA se
encuentra incapacitada de forma permanente para ejercer como madre comunitaria
debido a su enfermedad, se ORDENA a la oficina jurídica del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar –Regional Valle del Cauca- ASESORARLA
inmediatamente en la petición y trámite de la respectiva pensión de invalidez
según las normas que rigen para las madres comunitarias.
Octavo.- ORDENAR al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar que, dentro de los seis (6) meses siguientes a
la notificación de la presente sentencia, DISEÑE, con apoyo de las
entidades públicas del sector salud que estime competentes, un protocolo de
actuación, fundado en criterios técnicos, dirigido a los funcionarios que
participan en el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar en el cual se
fijen las pautas a seguir en caso de que una madre comunitaria manifieste que
tiene SIDA o que es portadora del VIH, con el objetivo de garantizar la salud
de los niños y niñas que se benefician del Programa y de las madres
comunitarias que hacen parte del mismo.
Para ello, en lo que sea
pertinente, se deberán tomar como parámetro las reglas del decreto 1543 de 1997.
En especial, aquellas relativas a (i) la prohibición de exigir, como requisito
de acceso o permanencia, pruebas de laboratorio para determinar la infección
por VIH (artículo 39), (ii) la ausencia de  obligación de informar la condición
de portador del mismo (artículo 35) y (iii) la obligación de
reubicación, en caso de ser necesario (parágrafo 1, artículo 35). Además,
deberá garantizar el derecho a la intimidad de la madre comunitaria y prever un
mecanismo ágil para que pueda presentar las excusas o incapacidades médicas que
le ocasione la enfermedad y ser remplazada temporalmente con base en el
artículo 5 del acuerdo 50 de 1996.
Noveno.- PREVENIR al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar –Regional Valle del Cauca- para que en
adelante se ABSTENGA de divulgar, sin su consentimiento, los datos
personales y el diagnóstico médico de las madres comunitarias que, de buena fe
y voluntariamente, informen ser portadoras del VIH o padecer de SIDA.
Décimo.- ORDENAR
al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, de forma inmediata, INICIE,
LIDERE y COORDINE un proceso interinstitucional y participativo de
diseño y adopción de todas las medidas adecuadas, incluso de carácter
legislativo, para asegurar que, de forma progresiva pero pronta, las madres
comunitarias de tiempo completo del Programa de Hogares Comunitarios de
Bienestar devenguen al menos el salario mínimo legal mensual vigente para
entonces.
Con este fin,
DEBERÁ CONVOCAR a (i) la Presidenta de la Comisión Legal para la Equidad
de la Mujer del Congreso de la República, (ii) la Alta Consejera Presidencial
para la Equidad de la Mujer, (iii) el Ministerio de Hacienda, (iv) el
Departamento Nacional de Planeación, (v) la Mesa Nacional de las Organizaciones
de Madres Comunitarias y (vi) representantes de las  Asociaciones de Padres de
Familia y Organizaciones Comunitarias que participan en el Programa.
Undécimo.-
ORDENAR a la Secretaría de esta Corporación así como a los jueces de
instancia que conocieron de este proceso que tomen las medidas adecuadas con el
fin de guardar estricta reserva de la identidad del peticionario.
Duodécimo.-
Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Con aclaración de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folio 26, cuaderno 1.
[2] Folio 1, cuaderno 1.
[3] Folio 2, cuaderno 1.
[4] Folios 2 y 38-39, cuaderno 1.
[5] Folio 2, cuaderno 1.
[6] Folio 2, cuaderno 1.
[7] Folio 2, cuaderno 1.
[8] Folio 2, cuaderno 1.
[9] Folio 3, cuaderno 1.
[10] Folio 3, cuaderno 1.
[11] Folio 2, cuaderno 1.
[12] Folio 2, cuaderno 1.
[13] Folio 4, cuaderno 1.
[14] Folio 5, cuaderno 1.
[15] Folio 5, cuaderno 1.
[16] Folio 7, cuaderno 1.
[17] Folio 47, cuaderno 1.
[18] Folio 5, cuaderno 1.
[19] Folio 5, cuaderno 1.
[20] Folio 6, cuaderno 1.
[21] Folio 7, cuaderno 2.
[22] Folio 21, cuaderno 2.
[23] Folio 23, cuaderno 1.
[24] Folio 73, cuaderno 1.
[25] Folio 73, cuaderno 1.
[26] Folio 75, cuaderno 1.
[27] Folio 75, cuaderno 1.
[28] Folio 76, cuaderno 1.
[29] Folio 76, cuaderno 1.
[30] Folio 76 cuaderno 1.
[31] La solicitud se encuentra en el folio 109, cuaderno 1.
[32] Folio 77, cuaderno 1.
[33] El informe de visita correspondiente a febrero se encuentra en el
folio 110, cuaderno 1.
[34] Folio 77, cuaderno 1.
[35] Copia de la queja de un padre de familia se encuentra en los folios
99-100, cuaderno 1.
[36] El informe de visita se encuentra en los folios 97-98, cuaderno 1.
[37] La solicitud se encuentra en el folio 103, cuaderno 1.
[38] El informe de las visitas (5 y 9 de marzo de 2009) se encuentran en
los folios 101-102, cuaderno 1.
[39] Folio 78, cuaderno 1.
[40] Folio 78, cuaderno 1. La resolución se encuentra en los folios 93-95,
cuaderno 1.
[41] Folio 75, cuaderno 1.
[42] Folio 79, cuaderno 1.
[43] Folio 71, cuaderno 1.
[44] Folio 127, cuaderno 1.
[45] Folio 128, cuaderno 1.
[46] Folio 129, cuaderno 1.
[47] Folio 130, cuaderno 1.
[48] Folio 130, cuaderno 1.
[49] Folio 134, cuaderno 1.
[50] Folio 130, cuaderno 1.
[51] Folio 135, cuaderno 1.
[52] El informe de la visita se encuentra en los folios 147-148,
cuaderno 1.
[53] El informe de la visita se encuentra en los folios 149-151,
cuaderno 1.
[54] El informe de la visita se encuentra en los folios 152-153,
cuaderno 1.
[55] Folios 158-159, cuaderno 1.
[56] Folios 3 y 4, cuaderno 2.
[57] Folio 13, cuaderno 2.
[58] Folios 27-29, cuaderno principal.
[59] Folios 33-194, cuaderno principal.
[60] Folio 194, cuaderno principal.
[61] Folios 27 y 28, cuaderno principal.
[62] Folios 195-220, cuaderno principal.
[63] Folio 205, cuaderno principal.
[64] Folio 219, cuaderno principal.
[65] A folio 199, cuaderno principal, obra la prueba de que fue
retirada del régimen contributivo desde esa fecha.
[66] Folio 201, cuaderno principal.
[67] Folios 204, 206-208, 211-213, 218-219, cuaderno principal.
[68] Folio 214, cuaderno principal.
[69] Artículo 2 del Acuerdo 21 de 1996: “Los Hogares Comunitarios de
Bienestar deberán funcionar prioritariamente en los sectores más deprimidos
económica y socialmente y definidos dentro del SISBEN como estratos 1 y 2 en el
área urbana y en sectores rurales concentrados”.
[70] Artículo 2.
[71] Por un lado, las Asociaciones de Padres de Familia “se integran por
los padres de familia o personas bajo cuya responsabilidad se encuentren los
niños beneficiarios del Programa y por quienes solidariamente quieran
participar como madres comunitarias”. Por otro lado, “se entiende por
otras Organizaciones Comunitarias aquellas organizaciones sin animo de lucro,
constituidas legalmente y conformadas por habitantes de un mismo vecindario,
barrio, vereda, caserío  o territorio, con el objeto de brindar atención a los
niños de su comunidad mediante la autogestión, el trabajo solidario y apoyo a
la solución de sus problemas para formar y conseguir una cultura ciudadana
integral”. Artículo 6 del Acuerdo 21 de 1996.
[72] Artículo 3. En el mismo sentido, el artículo 6 del Acuerdo 21 de 1996.
[73] Según el mismo artículo, la junta directiva del ICBF “de acuerdo
con la disponibilidad presupuestal del ICBF” fijará “en cada vigencia
fiscal los costos  de cada componente de la beca”.
[74]
https://www.icbf.gov.co/icbf/directorio/portel/libreria/php/03.0113.html
[75] Modificada por las leyes 1023 de 2006 y 1187 de 2008.
[76] Artículo quinto del Acuerdo
21 de 1996.
[77]
https://www.icbf.gov.co/icbf/directorio/portel/libreria/php/03.0113.html
[78] Decreto 4919 de 2011.
[79] Según el acuerdo 18 de 2000 la cuota mensual de participación equivale
“hasta el 57.7% del salario diario mínimo
legal vigente, para los Hogares de 0-7 años o menores de 2 años, cualquiera sea
su forma de atención y el 45.5% del salario diario mínimo legal vigente por
familia en los Hogares FAMI”. Para el 2012, el
salario diario mínimo mensual vigente está entre $18.890 y $21.500, según se
tenga derecho a auxilio de transporte o no.
[80] Según el acuerdo 18 de 2000, a esta se le hacen los descuentos para
cotizar al sistema de seguridad social en salud de la madre comunitaria y sus
beneficiarios y el excedente se le entrega a la madre comunitaria.
[81] Sentencias SU-224 de 1998, T-269 de 1995, T-668 de 2000, T-990
de 2000 y T-1173 de 2000.
[82] Modificada parcialmente por la resolución 1959 de 2001.
[83] Folios 127-128, cuaderno principal.
[84] Folios 38-39, cuaderno 1.
[85] Folio 74, cuaderno 1.
[86] Folio 2, cuaderno 1.
[87] Folio 2, cuaderno 1.
[88] Folio 75, cuaderno 1.
[89] Folios 70 y 79, cuaderno principal.
[90] Folio 84, cuaderno principal.
[91] Folio 76, cuaderno 1.
[92] Folios 104 y 111, cuaderno principal.
[93] Folio 78, cuaderno 1.
[94] Folio 75, cuaderno 1.
[95] Folio 76, cuaderno 1.
[96] Folio 2, cuaderno 1.
[97] Folio 2, cuaderno 1.
[98] Folio 3, cuaderno 1.
[99] Folio 85, cuaderno principal.
[100] Folio 85, cuaderno principal.
[101] Folio 76, cuaderno 1.
[102] Folio 85 cuaderno principal.
[103] Folio 76, cuaderno 1.
[104] Folio 127, cuaderno principal.
[105] Folio 127, cuaderno principal.
[106] Folio 127, cuaderno principal.
[107] Folio 99, cuaderno principal.
[108] Folio 109, cuaderno 1.
[109] Folio 77, cuaderno 1.
[110] Folio 104, cuaderno principal.
[111] Folio 107, cuaderno principal.
[112] Folio 108, cuaderno principal.
[113] Folio 109, cuaderno principal.
[114] Folio 45, cuaderno 1.
[115] Folios 111 y 112, cuaderno principal.
[116] Folios 97 y 98, cuaderno 1.
[117] Folio 5, cuaderno 1.
[118] Folios 97 y 98, cuaderno 1.
[119] Folio 103 cuaderno 1.
[120] Folio 78, cuaderno 1.
[121] Folio 102, cuaderno 1.
[122] Folios 5 y 78, cuaderno 1.
[123] Folio 101, cuaderno 1.
[124] Folio 127 y 128, cuaderno principal.
[125] Folio 5, cuaderno 1. Folio 130, cuaderno
principal.
[126] Folio 6, cuaderno 1.
[127] Folio 133, cuaderno principal.
[128] Folio 194, cuaderno principal.
[129] Folio 205, cuaderno principal.
[130] Folios 195 y ss, cuaderno principal.
[131] Folios 204 y ss, cuaderno principal.
[132] Folios 195 y ss, cuaderno principal.
[133] Folio 91, cuaderno principal.
[134] Folio 127, cuaderno 1.
[135] En este sentido, sentencia T-630 de 2006.
[136] Ver las sentencias T-401 de 2004, T-971 de 2005, T-836 de 2006,
T-692 de 2006, T-129 de 2007, T-236 de 2007 y T-593 de 2007, entre otras.
[137] En este sentido, sentencia T-593 de 2007.
[138] Folios 38-39, cuaderno 1.
[139] Folios 195 y ss, cuaderno principal.
[140] Sentencia T-898 de 2010.
[141] Sentencia T-992 de 2007. En el mismo sentido, las sentencias T-469 de 2004
y T-1218 de 2005, entre otras.
[142] En similar sentido las sentencias SU256 de 1996, T-739 de 2005 y
T-1218 de 2005, entre otras.
[143] Sentencias T-469 de 2004 y T-898 de 2010, entre otras.
[144] Por ejemplo, en la sentencia T-739 de 2005 el demandante no logró
demostrar que la empresa demanda sabía de su condición de portador del VIH pues
el mismo admitió que no se la había manifestado a nadie y la empresa logró
probar que no siquiera uno de sus mas cercanos amigos la conocía, razón por la
cual el amparo fue negado. Lo mismo sucedió en las sentencias T-934 de 2005 y
T-1218 de 2005.
[145] Sentencia T-992 de 2007.
[146] Ver las sentencias T-247 de 2010, C-534 de 2005 y T-326 de 1995.
[147] Artículo 239 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo. En este
caso la presunción se activa cuando el empleador despide a la mujer embarazada
o en estado de lactancia sin previo permiso del inspector del trabajo.
[148] Artículo 26 y siguientes de la ley 361 de 1997. En este caso la
presunción se activa cuando el empleador despide a la persona con limitaciones
sin previo permiso del inspector del trabajo.
[149] Para una explicación detallada de estas razones ver la sentencia T-247
de 2010.
[150] Sentencia T-247 de 2010.
[151] Folio 74, cuaderno 1.
[152] Ver las sentencias T-469 de 2004, T-739 de 2005,
T-934 de 2005, T-898 de 2010,  T-1218 de 2005 y T-992 de
2007, entre otras.
[153] Folio 75, cuaderno 1.
[154] Folio 128, cuaderno 1.
[155] Folios 127 y 128, cuaderno principal.
[156] Folio 99, cuaderno principal.
[157] Folio 104, cuaderno principal.
[158] Folios 111 y 112, cuaderno principal.
[159] Folios 97-98, cuaderno 1.
[160] Folio 102, cuaderno 1.
[161] Folio 101, cuaderno 1.
[162] Folio 99, cuaderno principal.
[163] Folio 104, cuaderno principal.
[164] Folios 111 y 112, cuaderno principal.
[165] Folios 97-98, cuaderno 1.
[166] Folio 102, cuaderno 1.
[167] Folio 101, cuaderno 1.
[168] Folios 127 y 128, cuaderno principal.
[169] Folios 127 y 128, cuaderno principal.
[170] Folio 127, cuaderno principal.
[171] Folios 97-98, cuaderno 1.
[172] Folios 127 y 128, cuaderno principal.
[173] Ver las sentencias T-469 de 2004, T-739 de 2005,
T-934 de 2005, T-898 de 2010,  T-1218 de 2005 y T-992 de
2007, entre otras.
[174] Folios 195 y ss, cuaderno principal.
[175] Folio 205, cuaderno principal.
[176] Sentencia T-1013 de 1999. En el mismo sentido, la sentencia
C-491 de 1996.
[177] Folio 194, cuaderno principal.
[178] Estas son las hipótesis de sustitución temporal de las madres
comunitarias de las que habla el artículo 5 del acuerdo 50 de 1996.
[179] Folios 204 y ss, cuaderno principal.
[180] Folio 23, cuaderno 1.
[181] Folio 85, cuaderno principal.
[182] Ibídem.
[183] Folio 75 y 76, cuaderno 1.
[184] Folio 108, cuaderno principal.
[185] Folio 85, cuaderno principal.
[186] Folio 85, cuaderno principal.
[187] Folios 75 y 76, cuaderno 1.
[188] Folio 75, cuaderno 1.
[189] En este sentido, pero respecto de relaciones laborales, la sentencia T-469
de 2004.
[190] Sentencia T-889 de 2009. En similar sentido las sentencias T-916 de
2008, T-768 de 2008, T-158A de 2008 y T-787 de 2004, entre otras.
[191] Sentencia T-787 de 2004.
[192] Sentencia T-889 de 2009. En igual sentido las sentencias T-916 de
2008, T-768 de 2008 y T-158A de 2008, entre otras.
[193] Sentencia T-889 de 2009. En similar sentido las sentencias T-158A de
2008 y T-787 de 2004, entre otras.
[194] Ver al respecto las sentencias T-509 de 2010, T-1218 de 2005,
T-295 de 2008, T-436 de 2004, T-856 de 2007, entre otras.
[195] Folio 21, cuaderno 2.
[196] Folios 107 y ss, cuaderno principal.
[197] Artículo 13 de la Constitución: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”.
[198] Artículo 43 de la Constitución: “La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase
de discriminación”.
[199] Artículo 26 del PIDCP: Todas las personas son iguales ante la ley y
tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este
respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las
personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de
cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social.
[200] Artículo 24 de la CADH: “Todas las personas son iguales ante la
ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de
la ley”.
[201] Párrafos 6 y 7.
[202] Concepto usado por esta Corte en la sentencia
T-247 de 2010.
[203] Recomendación General número 25 del Comité de la CEDAW, nota 1.
[204] Ibídem.
[205] Sobretodo el artículo 4 del decreto 1340 de 1995.
[206] Párrafo 11.
[207] Párrafo 28.
[208] Ver el sumario de la sesión 27, reunión 64, del Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, párrafo 25. E/C.12/2001/SR.64.
[209] Ibídem, párrafo 32.
[210] Párrafo 14.
[211] Párrafo 35.
[212] Ver el sumario del 37 período de sesiones, sesión 770, del
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, párrafo 29.1
[213] Párrafo 43.
[214] Artículo 6 de la ley 509 de 1999.
[215] Artículo 20 de la ley 100 de 1993.
[216] Artículo 2 de la ley 509 de 1999 y acuerdo 18 de 2000 del ICBF.
[217] Artículo 204 de la ley 100 de 1993.
[218] Artículo 3: “el Sistema General de Seguridad social en Salud
reconocerá a las EPS escogidas por las beneficiarias, los valores
correspondientes a las Unidades de Pago por Capitación del Régimen
Contributivo, transfiriendo los recursos necesarios de la subcuenta de
solidaridad a la subcuenta de compensación en los valores correspondientes a
las Unidades de Pago por Capitación subsidiada”.
Artículo 4: “la
diferencia que resulte entre las Unidades de Pago por Capitación -UPC,
subsidiadas, no cubierta con los aportes de las Madres Comunitarias a que hace
referencia el artículo 2o. de esta ley y con las transferencias previstas por
el artículo 3o. de la misma, será satisfecha con el porcentaje que sea
necesario, de los rendimientos producidos por el Fondo de Solidaridad y
Garantía -Fosyga-, para lo cual, se autoriza al Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, ordenar el giro a la subcuenta de compensación, de los valores
correspondientes”.
[219] Artículo quinto del Acuerdo
21 de 1996.
[220]
https://www.icbf.gov.co/icbf/directorio/portel/libreria/php/03.0113.html
[221] Decreto 4919 de 2011.
[222] Según el acuerdo 18 de 2000 la cuota mensual de participación equivale
“hasta el 57.7% del salario diario mínimo
legal vigente, para los Hogares de 0-7 años o menores de 2 años, cualquiera sea
su forma de atención y el 45.5% del salario diario mínimo legal vigente por
familia en los Hogares FAMI”. Para el 2012, el
salario diario mínimo mensual vigente está entre $18.890 y $21.500, según se
tenga derecho a auxilio de transporte o no.
[223] Artículo 53 de la Carta de 1991: “El Congreso expedirá el estatuto
del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los
siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los
trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la
cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a
los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para
transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la
seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario;
protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad” (subrayas
fuera del texto original).
[224] Artículo 7 del PIDESC: “Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo
equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial:
a) Una
remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores:
i) Un
salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de
ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de
trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo
igual;
ii)
Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las
disposiciones del presente Pacto”.
[225] Artículo 7 del Pacto de San Salvador: “Condiciones
Justas, Equitativas y Satisfactorias de Trabajo. Los Estados partes en el
presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el
artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones
justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán
en sus legislaciones nacionales, de manera
particular:
a. una
remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de
subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo
e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción”.
[226] En el cuarto informe periódico de Colombia al Comité DESC en el 2007,
el Gobierno indicó que eran alrededor de 87.000 mujeres las que desarrollan
esta actividad. Párrafo 32.
[227] En este sentido las sentencias C-410 de 1994 y C-540 de 2008. Así
mismo, el informe de la Comisión  Interamericana de Derechos Humanos sobre “El trabajo, la educación y los recursos de las mujeres: la ruta hacia la igualdad en la
garantía de los derechos económicos, sociales y culturales”, 2011, párrafos
117, 128, 134, 141 y 142.
[228] Nota 1.
[229] Artículo 2 del Acuerdo 21 de 1996: “Los Hogares Comunitarios de
Bienestar deberán funcionar prioritariamente en los sectores más deprimidos
económica y socialmente y definidos dentro del SISBEN como estratos 1 y 2 en el
área urbana y en sectores rurales concentrados”.
[230] Sentencia T-381 de 2009.
[231] Sobre esta acepción de dignidad humana ver la
sentencia T-1018 de 2002.
[232] Sobre este patrón sociocultural, ver las
sentencias C-410 de 1994 y C-540 de 2008. Así mismo, el
informe de la Comisión  Interamericana de Derechos Humanos sobre “El trabajo, la educación y los recursos de las mujeres: la ruta hacia la igualdad en la
garantía de los derechos económicos, sociales y culturales”, 2011, párrafos 121
y 122.
[233] Ver el sumario de la sesión 27, reunión 64, del Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, párrafo 32. E/C.12/2001/SR.64.