T-429-02
Sentencia T-241/01
Sentencia T-429/02
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL DE PERSONA DE
LA TERCERA EDAD-Fundamental
por afectación del mínimo vital/DERECHO A LA PENSION-Fundamental por
conexidad
PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN TRAMITE DE
PENSION-Alcance
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Se garantiza mediante la acción de tutela
DERECHO A LA PENSION-No puede haber demora injustificada en su
reconocimiento
BONOS PENSIONALES-Pronta tramitación/BONOS PENSIONALES-Características/BONOS
PENSIONALES-Clases/BONOS PENSIONALES-Expedición y emisión/BONOS
PENSIONALES-Aspectos a tener en cuenta en su tramitación
BONOS PENSIONALES-Términos administrativos para etapas
administrativas antes de expedirlos deben ser razonables/PENSION DE
JUBILACION-Término de seis meses para reconocerla
BONOS PENSIONALES-Procedencia de tutela para reclamar la
remisión/BONOS PENSIONALES-Término para expedirlos
VIA DE HECHO EN PENSION DE JUBILACION-No reconocimiento por
demora en emisión de bono pensional
VIA DE HECHO EN PENSION DE JUBILACION Y
JUEZ DE TUTELA-Casos en
que procede la revisión de oficio
SENTENCIA DE TUTELA-Cumplimiento por cuanto es una orden
SENTENCIA DE TUTELA Y JUEZ DE TUTELA-Se mantiene competencia hasta que se
cumpla
VIA DE HECHO DE COORDINADORA NACIONAL DE
ATENCION AL PENSIONADO DEL ISS-Omitió en el acto administrativo de reconocimiento de pensión elementos
esenciales
No
entiende la Sala por qué la Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado del
ISS no cuantificó el monto de la mesada pensional, pues resulta perfectamente
claro que aún sin contar con el bono del Ministerio de Hacienda, puede cuantificarse
el monto mensual de la prestación, ya que, de resultar necesario, cuando éste
sea liquidado y efectivamente pagado, el ISS puede oficiosamente hacer la
reliquidación que sea del caso, desde luego que siguiendo el debido proceso y
notificar al interesado de la decisión adoptada. Ninguna explicación se
encuentra tampoco para que la Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado,
en la resolución que dictó y con la cual dijo acatar lo dispuesto en el fallo
de tutela, omitiera hacer cualquier consideración acerca de las razones por las
cuales se concedía la pensión a partir de enero del año en curso y por qué
guardó silencio en relación con la fecha en que el interesado adquirió el
derecho a la pensión. Se omitieron elementos esenciales que deben hacer parte de una
resolución de esa naturaleza.
Referencia: expediente T-551614.
Acción de tutela interpuesta por Jorge Enrique Benavides contra el Instituto de
Seguro Social, Seccional Nariño, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,  D. C.,
veintinueve (29) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el decreto 2591
de 1991, dicta la siguiente
SENTENCIA
Que pone fin al proceso de revisión de los
fallos mediante los cuales el  Tribunal Superior del Distrito Judicial de San
Juan de Pasto, Sala Laboral en primera instancia, y la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral, en segundo grado, resolvieron la acción de
tutela de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
El 19 de octubre de 2001 y mediante
demanda dirigida a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de San Juan de Pasto, Nariño, el ciudadano JORGE ENRIQUE BENAVIDES interpuso
acción de tutela contra el Instituto de Seguro Social y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos
fundamentales a la vida, la seguridad social, mínimo vital y a la igualdad.
De acuerdo con el texto de la demanda,
el actor laboró en el Ministerio del Transporte, Fondo de Caminos Vecinales,
Regional Nariño, desde el 6 de febrero de 1971 hasta el 1º de julio de 1978;
en el Centro de Habilitación del Niño “Cehani”, Departamento de Nariño, desde
el 12 de marzo de 1979 hasta el 26 de agosto de 1982; en la Gobernación de
Nariño, almacén de talleres de la Secretaría General, desde el 6 de junio de
1984 hasta el 18 de marzo de 1987; y desde el 4 de mayo de 1992 hasta el 30 de
marzo de 1999, cotizó como afiliado independiente al Instituto de Seguro
Social.
Con base en lo anterior, el actor afirmó
que -para efectos de su pensión- se encuentra cobijado por el “régimen de
transición”, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 40 años y
cotizaba para el Instituto de Seguro Social. Seguidamente, el accionante en la
demanda, relata los siguientes hechos, que por su secuencia cronológica, su
correspondencia fiel con la realidad demostrada en el expediente y en aras de
la claridad, la Sala transcribe textualmente:
“2. El 17 de septiembre de 1998 presenté un derecho de petición
solicitando mi pensión de vejez y con oficio (...) del 24 de septiembre de
1998, la coordinadora del centro de atención al pensionado me solicita
presentarme para efectos de firmar y estampar la huella en el formulario único
de trámite de pensión y el 1º de octubre me reciben la documentación pertinente
y queda registrada con los formularios Nos. 011964 y 521117.
“3. El 3 de septiembre de 1999, un año después, con oficio No. GNAP-7443,
la coordinadora nacional de atención al pensionado envía a la Caja Nacional de
Previsión 22 folios del proyecto de liquidación de mi pensión.
“4. El 4 de octubre de 2000, con oficio No. VPSP-2000-24-10, la
señora coordinadora de unidad de planeación y actuaría del ISS Luz Marina
Giraldo expresa que por la oficina de bonos pensiónales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en calidad de contribuyente en la suma de
$24.170.000 por el tiempo laborado en el Ministerio del Transporte y cotizado a
Cajanal de acuerdo con la liquidación anexa de mi bono.
“5. El 20 de noviembre de
2000 interpuse acción de tutela por violación al derecho de
petición ante el Juez Civil del Distrito, correspondiéndole al JUEZ CUARTO DE
FAMILIA de San Juan de Pasto, quien con providencia del 6 de Diciembre de 2000,
resuelve:
“Conceder la tutela
interpuesta instaurada en contra del Instituto de Seguro Social y ordenó a esta
entidad a continuar con el trámite de derecho de petición.
“6. El ISS para evitar se me
tutelara el derecho, emite la Resolución No. 4124 del 5 de diciembre de 2000 negando el derecho a la pensión de
vejez por no
haberse expedido el bono pensional por parte de Cajanal-Ministerio de Hacienda
y Gobernación de Nariño, sin embargo el juez concede la tutela y ordena continuar
con el trámite.
“7. El 14 de diciembre de 2000 interpongo recurso de reposición y
apelación a la Resolución 4124 de 5 de diciembre de 2000.
“8. El 7 de febrero de 2001 interpongo una nueva acción de tutela por violación al derecho de petición y el juez tercero penal del
circuito con providencia de 14 de febrero de 2001 y (sic) ordena al Secretario
de Hacienda del Departamento de Nariño expedir las certificaciones solicitadas.
“9. El 13 de junio de 2001 el Tesorero General del Departamento de
Nariño envía cheque por $20.343.000 para el pago del bono pensional de la
Gobernación.
“10. El 28 de agosto de 2001 la oficina de Bonos pensiónales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público le envía un oficio al doctor Ricardo
Ojeda, coordinador de bonos pensiónales del ISS donde le informa que en la base
de datos no existe solicitud de bono pensional a mi nombre.
“11. El 30 de agosto de 2001
la coordinadora nacional de bonos pensiónales con oficio VP-BP-2001-4224
radicado No. 117773 informa que se está efectuando el pago parcial por parte de
la gobernación de Nariño efectuado el 27 de junio de 2000 y queda pendiente la
expedición por parte de la oficina de bonos pensiónales del Ministerio de
Hacienda y que hasta tanto no se haya pagado en su totalidad estos bonos no se
puede proseguir con el trámite de reconocimiento de pensión e inclusión en la
nómina.
“12. El 10 de septiembre de
2001, interpongo una nueva
acción de tutela ante el juez primero laboral en contra del ISS quien para responder al
requerimiento del juez expide la resolución 03418 del 21 de septiembre confirmando la negación de pensión de vejez por
no haberse expedido los bonos pensiónales. El juez invadiendo un ámbito que no le
corresponde negó el pago de la pensión de vejez por improcedente hasta tanto no
se reúnan los requisitos legales para acceder a la mencionada pensión y como
segundo concedió al accionante la tutela por violación del derecho de petición
y el derecho a gozar de la pensión de vejez.
“De los hechos anteriores
puedo concluir Honorables Magistrados de Tutela, que cuando he interpuesto esta
acción el Instituto de los Seguros Sociales y sus funcionarios han incurrido en
vías de hecho pues desconocen la normatividad existente y la jurisprudencia de
la corte constitucional con respecto al reconocimiento y pago de los bonos
pensiónales. Está probado en el expediente que cumplo con los requisitos
legales para acceder a mi pensión de vejez encontrándome en el régimen de
transición y al no emitirme el reconocimiento de esta prestación se me vulnera
el derecho fundamental a la seguridad social y para ello se escudan en que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha emitido ni pagado el bono
pensional.
“El ISS emitiendo las
resoluciones como la 4124 de 5 de diciembre de 2000 y la 3418 del 21 septiembre
de 2001 y el Ministerio de Hacienda dilatando sin justificación alguna el
trámite, reconocimiento, emisión y pago del bono pensiónal viola los derechos
fundamentales de seguridad social y al mínimo vital y al derecho de petición.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
Con fundamento en lo anterior y sobre la
base de que su caso es semejante al analizado por la Corte Constitucional en la
Sentencia T-823 de 2001 (de la cual allegó una copia), no sin antes poner de
presente que se encontraba en estado de indefensión y en razón al estado de
salud de su esposa, el accionante solicitó que se ordenara al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público emitir el bono pensional, y al Instituto de Seguro
Social que dejara sin efecto las Resoluciones Nos. 4124 de 5 de septiembre de
2000 y 03418 de 21 de septiembre de 2001, mediante las cuales, respectivamente,
se le negó el derecho a la pensión de vejez y se confirmó esa decisión, para
que procediera a decidir nuevamente su petición.
II. INTERVENCIÓN DE LAS AUTORIDADES ACCIONADAS
1. Del Instituto de Seguro Social.
En escrito de 30 de octubre de 2001, la
Coordinadora Nacional de Departamento de Atención al Pensionado del ISS,
describió pormenorizadamente el trámite seguido en virtud de la solicitud de
pensión de vejez formulada por el señor JORGE ENRIQUE BENAVIDES, en el cual
hubo de solicitarse la liquidación, emisión y pago de bonos pensionales a
Cajanal y al Fondo Territorial de Pensiones de Nariño, hasta que finalmente la
Gobernación de Nariño, el 27 de junio de 2001, consignó la suma
correspondiente, quedando de ese modo pendiente la emisión del bono por parte
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Precisó la funcionaria que el día 3 de
octubre de 2001, se solicitó a la Oficina de Bonos Pensionales del ISS que
reiterara al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cobro del bono, y
dicha oficina respondió que ya lo había hecho, de manera que una vez se pagara
el bono, se emitiría el acto administrativo correspondiente.
2. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Jefe de la Oficina de Bonos
Pensionales del  Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en oficio de 29 de
octubre de 2001, informó al Tribunal Superior de San Juan de Pasto, Sala
Laboral, lo siguiente:
“1. Hasta la fecha ni la Coordinación de
Bonos Pensionales del Instituto de los Seguros ni administradora privada alguna
ha solicitado la liquidación y emisión del bono pensional del accionante, señor
JORGE ENRIQUE BENAVIDES.
“2. Para la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es posible liquidar y emitir un
bono pensional sin que previamente haya sido solicitado por una administradora
de pensiones, solicitud que debe incluir elementos indispensables para tal
labor como la historia laboral del afiliado, el salario base, su fecha de
nacimiento etc., de acuerdo con lo ordenado por el artículo 48 del Decreto
1748/95.
“3. Una vez se presente la solicitud de
emisión, si el afiliado tiene derecho a bono pensional y este se encuentra
emitible y le corresponde emitirlo a la Nación, la OBP lo emitirá dentro del
término de un mes (1) contado a partir de la fecha de la solicitud.”
Con apoyo en todo lo anterior, el
funcionario solicitó que se absolviera a la Oficina de Bonos Pensionales de
toda responsabilidad, como quiera que no había vulnerado derecho fundamental
alguno al accionante.
III. LOS FALLOS DE TUTELA MATERIA DE
REVISION
1. Primera Instancia.
La Sala de Decisión Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Juan de Pasto, mediante
fallo de 7 de noviembre de 2001, resolvió conceder la tutela promovida por el ciudadano JORGE ENRIQUE
BENAVIDES, en virtud de lo cual ordenó al Instituto de Seguro Social que en el
término de 48 horas profiriera el acto administrativo correspondiente,
reconociendo al derecho pensional invocado por el petente.
Luego de destacar cómo el
trámite de la solicitud formulada por el actor había sido dilatado durante tres
años, al punto de que ésta era la cuarta oportunidad en que acudía a la acción
de tutela, y reseñar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la
materia, contenida en Sentencia T-823 de 6 de agosto de 2001, el Tribunal puso
de presente que de acuerdo con la Resolución No. 04124 de 5 de diciembre de
2000, emitida por la Coordinación Nacional de Atención al Pensionado del ISS,
el señor JORGE ENRIQUE BENAVIDES acreditó que cumplía con los requisitos
legales contemplados en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 para acceder al
reconocimiento de su pensión de vejez, pero de conformidad con el acervo
probatorio se concluía que dicha entidad trataba de eximirse de la
responsabilidad que le correspondía, cuando aparecía acreditada su conducta
omisiva al no tramitar la emisión y el pago del bono pensional ante la oficina
correspondiente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que
estaba vulnerando abiertamente los derechos fundamentales del peticionario,
incurriendo en vía de hecho al negar el reconocimiento de la pensión mediante
la mencionada resolución y al confirmar la determinación tomada en la
Resolución No. 03418 de 21 de septiembre de 2001, contrariando abiertamente lo
previsto en el Decreto 1513 de 1998 y, por consiguiente, debía ordenársele al
ISS que emitiera el acto correspondiente reconociendo el derecho.
2. Impugnación.
Fue interpuesta el 14 de
noviembre de 2001 por la Gerente Administrativa de Pensiones y Riesgos
Laborales del Instituto de Seguro Social, Seccional Nariño, quien argumentó que
para esa fecha, no se había pagado en su totalidad el correspondiente bono
pensional, por lo cual el ISS carecía de recursos para acceder al pago
solicitado. Afirmó que el trámite administrativo de remisión y cancelación del
bono pensional, “era
responsabilidad exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público” y en  consecuencia, era a
éste al que debía obligarse. Por ello, solicitó que se aclarara o se modificara
el fallo adoptado.
3. Segunda Instancia.
Mediante providencia de 13 de
diciembre de 2001, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
revocó la sentencia impugnada y en su lugar resolvió “denegar la tutela por
improcedente”.
Argumentó el juez
constitucional de segunda instancia que las pretensiones del accionante
constituían “circunstancias que deben
dirimirse ante las autoridades judiciales que tienen la competencia para
resolver los debates que se presenten con ocasión de reconocimiento de
pensiones de vejez”,
pues insistentemente esa Corporación ha sostenido que conforme al artículo 86
de la Constitución Nacional, la acción de tutela es improcedente en aquellos
casos en que los afectados dispongan de otro medio judicial de defensa, excepto
cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, dada su naturaleza subsidiaria y residual. En el caso concreto,
era claro que el accionante contaba con otros medios de defensa judicial, sin
que se observara la existencia de perjuicio irremediable y, además, en los
respectivos procesos, de tener derecho, podía pedir el reconocimiento y pago de
los eventuales daños ocasionados.
IV. INSISTENCIA DE REVISIÓN
En escrito de
19 de febrero de 2002, el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, presentó
solicitó de insistencia de revisión a la Sala de Selección de Tutelas de la
Corte, por considerar que no obstante las consideraciones de la H. Corte
Suprema de Justicia que sirvieron de apoyo para negar la tutela, lo cierto era
que habían transcurrido más de tres años sin que el accionante pudiera
disfrutar de la pensión de vejez a la cual tenía derecho y ello configuraba una
violación al derecho fundamental de la seguridad social.
La Sala de
Selección Número Dos de la Corte Constitucional, mediante auto de 21 de febrero
de 2002, aceptó la solicitud de revisión de los fallos de tutela dictados
dentro del expediente.
V. INFORMACIÓN ADICIONAL.
2.1. Cuando el expediente se
encontraba en la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el
accionante JORGE ENRIQUE BENAVIDES dirigió escrito al Magistrado Ponente en el
que pidió que se tuvieran en cuenta hechos ocurridos con posterioridad a la
emisión del fallo de primera instancia, consistentes en que el ISS emitió la Resolución
No. 03900 de 15 de noviembre de 2001, mediante la cual le reconoció la
pensión de vejez a partir del mes de enero de 2002, negándole el derecho al
pago de la retroactividad desde el momento en que presentó la solicitud de
pensión, y ello significaba que tendría que instaurar una demanda ordinaria
cuyo trámite tardaría entre 5 y 7 años, para obtener el pago de las mesadas ya
causadas, lo cual le parecía “injusto e inhumano” después de haber
transcurrido 3 años tramitando ante los diferentes entes estatales el pago de
los bonos pensionales.
Afirmó el actor que la aludida
Resolución 03900 emitida por el ISS desconocía el régimen de transición que
ordenó reconocer la Dirección Jurídica Nacional y la Gerencia Nacional de
Atención al Pensionado en la Circular 433 de, 10 de julio de 2001, basado en la
sentencia del 28 de julio de 2000 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, Magistrado Ponente Doctor GERMAN VALDES y ratificado por la sentencia
T-534 del 21 de mayo de 2001 de la Corte Constitucional.
Cuestionó el accionante que a
pesar de las vías de hecho en que incurrió el ISS, no se ordenó “derogar” las
Resoluciones 4124 de 5 de diciembre de 2000 y 03418 de 21 de septiembre de 2001
y, en cambio, se emitió la citada Resolución 03900 de 15 de noviembre de 2001,
agotándose la vía gubernativa pues se le dejó sin posibilidad de presentar
recurso alguno.
Finalmente, adujo el actor que
su esposa padece una enfermedad degenerativa que requiere tratamientos médicos
urgentes, de modo que el ISS, al negarle la retroactividad de su pensión, le
vulnera también el derecho a la seguridad social a su esposa, igualmente de la
tercera edad, y a que sea atendida por parte de la EPS.
El señor
BENAVIDES acompañó a su escrito fotocopia de la mencionada Resolución No. 03900
de 15 de noviembre de 2001. En este acto administrativo, suscrito por la Coordinadora
Nacional de Atención al Pensionado del ISS, hizo un recuento parcial de lo
acontecido con la solicitud de pensión formulada por JORGE ENRIQUE BENAVIDES y,
consideró que como el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, en
fallo de 7 de noviembre de 2001, ordenó al ISS que en el término de 48 horas
dictara acto administrativo mediante el cual reconociera el derecho pensional
invocado, resolvió acatar esa orden y por ello, dispuso:
“ARTICULO SEGUNDO: Reconocer pensión de vejez al señor BENAVIDES
JORGE ENRIQUE CC No. 2873878, a partir del 01 de enero de 2002, en
cuantía mínima que para dicho año asigne el gobierno nacional.
“ARTICULO SEGUNDO (sic):  El valor de la pensión se cancelará en
el mes de febrero de 2002, a través del Banco Agrario, cuenta No. 2.873.878,
Pasto Nariño.
(...)
“ARTICULO SEXTO: Continuar con el
trámite del bono pensional que está pendiente.
“Contra la presente resolución no procede recurso alguno”
(subraya y destaca la Corte)
2.2. Hallándose el expediente en
esta Corporación y luego de haber sido seleccionado para la revisión de los
fallos, el accionante, en escrito dirigido a la Magistrada Sustanciadora,
fechado el 29 de abril de 2002, pone de presente que mediante oficio
VPBP-2002-2245, de 4 de marzo de 2002, cuya fotocopia anexa,  la
Coordinadora de Bonos Pensionales, Nivel Nacional, del ISS, le informó a la
Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado que el Bono Pensional del
Ministerio de Hacienda no ha sido ni emitido ni pagado; que “No obstante
no ser competencia del Instituto, mediante oficio VPBP-2001-6515 de noviembre
27 de 2001... se ratificó (sic) a la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda la emisión del cupón del Bono que le corresponde”; y que
“Mediante Oficio VPBV-2002-03336 de enero 14 de 2002... se solicitó al
Departamento de Recaudo y Cartera iniciar el cobro del cupón de Bono de
afiliado a la OBP Minhacienda”.
Con base en lo anterior, el
accionante afirma que, “en pocas palabras”, el ISS esperó cuatro (4) años para
hacer la solicitud del Bono Pensional al Ministerio de Hacienda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE.
1.
Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela dictados en el trámite de este
proceso, en virtud de lo normado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política.
2. Reiteración de jurisprudencia.
Procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho fundamental a la
seguridad social y otros derechos de la misma naturaleza, por la dilación
ostensible e injustificada en el trámite de una solicitud de pensión a una
persona que ha adquirido el derecho para acceder a ella.
En la demanda de tutela que dio origen al
expediente, el accionante JORGE ENRIQUE BENAVIDES manifestó que la situación en
la que se hallaba era semejante a aquella en la que se encontrara el
peticionario del amparo y cuyo caso fue estudiado por la Corte Constitucional
en la Sentencia T-823 de 2001[1].
En la sentencia invocada por el señor
BENAVIDES, efectivamente se analizó el caso de la accionante que el 24 de mayo
de 1998 presentó ante el ISS la documentación necesaria para el reconocimiento
y pago de su pensión de vejez. Transcurridos 31 meses sin que la entidad se
pronunciara, la afectada interpuso acción de tutela en virtud de la cual el
juez ordenó al ISS que diera respuesta de fondo a la solicitud de la
accionante. Al efecto, el Jefe del Departamento de Atención al Pensionado
emitió resolución mediante la cual negó la prestación solicitada con el
argumento de que la Secretaría de Hacienda Distrital no había emitido el bono
pensional correspondiente.
Frente a ello, la interesada impetró una
nueva solicitud de amparo contra el ISS para que se le protegieran los derechos
fundamentales  la seguridad social y petición, pues la negativa desconocía que
cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la
pensión. El juez constitucional de tutela, en única instancia, negó el amparo
con fundamento en que la actora había incurrido en una actuación temeraria y
ordenó compulsar copias para que se investigara la conducta del apoderado de la
accionante.
Al revisar el fallo de tutela que negó el
amparo, la Corte lo revocó y ordenó al Instituto de Seguro Social que dejara
sin efecto la resolución mediante la cual negó la pensión de vejez a la actora
pues se trataba de un acto administrativo que incurrió en una vía de hecho al
negar el reconocimiento de una prestación económica a la que aquella tenía
derecho, acto que vulneraba el derecho a la seguridad social como derecho
fundamental por conexidad. Así mismo, ordenó a la Secretaría de Hacienda del
Distrito que emitiera y expidiera  el bono pensional que se hallaba pendiente
para que con base en él el Instituto de Seguros Sociales procediera a decidir
la petición de reconocimiento y pago de esa pensión.
Como bien puede apreciarse, el accionante
JORGE ENRIQUE BENAVIDES, con acierto, equipara su situación con la del
demandante en el caso revisado por la Corte que se acaba de reseñar, aunque,
desde luego, se queda corto porque, por decirlo de alguna manera, su “vía
crucis” sin duda ha sido mucho más difícil, como que se ha visto compelido a
interponer no dos sino cuatro acciones de tutela con ésta, y han transcurrido
más de tres años y ocho meses, desde que presentó su solicitud de pensión de
vejez sin que se haya resuelto su situación.
La Corte Constitucional se ha pronunciado
en múltiples oportunidades sobre la innegable violación de varios derechos
fundamentales que se consolida cuando no se tramita y reconoce oportunamente
una solicitud de pensión y se entraba de manera ostensible e injustificada el
trámite en razón de los denominados bonos pensionales.
Por ser ese el tema de la presente
revisión, en esta nueva oportunidad, la Sala Novena de Revisión reiterará la
jurisprudencia al respecto, la cual fue condensada y precisada en la Sentencia
T-235 adoptada por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional el 4 de
abril de 2002[2].
El caso tratado en esa sentencia, aunque
con unos rasgos de similitud,  indudablemente era mucho más complejo que el que
ahora ocupa la atención de la Sala Novena, como quiera que si bien se trató del
estudio de la situación de un ciudadano que solicitó el 1° de julio de
1998 su pensión de jubilación al ISS, por tener mas de sesenta años y porque
superaba las semanas requeridas para acceder a la prestación, que se vio
avocado a acudir a la tutela en dos ocasiones debido a la demora en el
reconocimiento de su pensión, la Corte tuvo que examinar con riguroso detalle
la dificultad que se presentaba en cuanto a cuál era el régimen aplicable para
la concesión del derecho, así como la postura asumida por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en cuanto a que la pensión no debía financiarse
mediante el bono sino por cuota parte pensional. Adicionalmente, se disertó con
amplitud sobre la normatividad que regula la expedición de los bonos
pensionales y el caso de las cuotas partes cuando se trata de servidores
públicos, e igualmente se hizo alusión a toda la gama de derechos fundamentales
que pueden resultar violados por la tardanza en el reconocimiento del derecho,
y acerca de las órdenes adecuadas que debía impartir el juez constitucional de
tutela para la protección efectiva de los derechos.
Los criterios de la Corte reiterados y
precisados en la sentencia en cita, grosso modo y sobre todo aquellos que
interesan y son aplicables al presente caso, fueron los siguientes:
2.1. La Constitución garantiza el derecho a
la seguridad social y señala  sus principios.
La Carta de 1991 constitucionalizó la
seguridad social en los artículos 48 y 49. Una de las ramas de la seguridad
social  es la jubilación. Los elementos para reconocer tal clase de pensión son
la edad  y  el tiempo laborado o  cotizado, lo cual tiene que ver con  el
período de afiliación. Con el propósito de
salvaguardar el derecho a la seguridad social en pensiones, la jurisprudencia
ha dicho que es un derecho subjetivo y si la persona cumple los requisitos para
acceder a ella, es un derecho adquirido (Sentencia T-1752 de 2000). La
protección a la pensión  implica la necesidad de  hacer respetar los principios
de la seguridad social  que aparecen en la propia Constitución como son los de
eficiencia, universalidad, solidaridad. La  protección constitucional a la
vejez se explica por cuanto es  un reconocimiento de la sociedad a la actividad
desarrollada por personas que llegan a determinada edad, que merecen un
descanso digno y consideración al natural deterioro  psíquico o físico  del
individuo.
2.2. El principio de
eficiencia en la tramitación de las pensiones[3]
En un sistema de
seguridad social hay tres aspectos jurídicos: i. La protección normativa  que
se da por la consagración del derecho y su forma de garantizarlo; ii. La
financiación que va a depender de las particularidades del sistema; iii. La
gestión[4] a cargo de los órganos gestores.
El principio de
eficiencia no solamente tiene que ver con la eficacia y la adecuada atención,
sino con la continuidad en la prestación del servicio (SU.562/99). la
eficiencia debe ser  una característica de la gestión[5].
La gestión, por su parte, exige una atención personalizada en torno a los
derechos y necesidades de los usuarios y una sensibilidad social frente al
entramado normativo para que el beneficiario no quede aprisionado en un
laberinto burocrático. Una protección extemporánea atenta contra la eficacia,
por tanto, la demora permite
la prosperidad de la tutela por violación del derecho de petición en relación
con el derecho a la seguridad social.
Según la jurisprudencia de la Corte los
postulados del Estado Social de Derecho en materia de Seguridad Social no
pueden realizarse cuando las propias entidades públicas, por falta de
diligencia en la tramitación, sea cual fuere la etapa, obstaculizan la
posibilidad del trabajador o extrabajador  de acceder a la pensión[6].
En un Estado Social de Derecho debe haber
pronta resolución a las peticiones, y  dentro de ellas ocupa lugar
preponderante la de reconocimiento de las pensiones. No hacerlo sería afectar
el principio de igualdad material.
La organización y el procedimiento que las
normas señalen para la tramitación y reconocimiento de la prestación, no pueden
traducirse en obstáculos para el derecho material, sino que, por el contrario,
deben ayudar a una  pronta y justa decisión. Lograr el orden justo es pues el
objetivo y el principio de la eficiencia  tiene que contribuir a ello.
2.3. El derecho a la seguridad social en
pensiones se garantiza mediante la acción de  tutela.
La seguridad social se protege tutelarmente
en conexidad con derechos fundamentales y en otras oportunidades se considera
que  adquiere el carácter de fundamental. Así sucede cuando el no
reconocimiento del derecho a la seguridad social  en pensiones tiene la
potencialidad de poner en peligro  derechos  como la vida,  la igualdad, el
debido proceso, la dignidad humana, la integridad física o el mínimo vital  de
las personas de la tercera edad (C.P. art. 46)[7].
Y lo que es mas frecuente, el derecho de petición.  En todas estas
circunstancias la tutela es procedente.
El fallo de tutela no se puede limitar a
indicar que el derecho fundamental se vulneró, sino que, por ejemplo, en el
caso de haberse afectado  el derecho de petición, la orden no puede limitarse a
exigir una  respuesta simplemente formal (como equivocadamente lo han entendido
algunos jueces de instancia), sino que en muchas ocasiones el pronunciamiento
judicial debe estar adicionado con otras órdenes que garanticen realmente el
derecho a la seguridad social en pensiones.
2.4. No puede haber
demora injustificada en el reconocimiento de una pensión.
El aspirante a pensionado tiene derecho a
acciones del ente gestor y no está obligado a asumir las secuelas del desdén
administrativo, ni el “desorden que ha ocasionado una ostensible vulneración
del derecho de petición” (T-796/01). No pueden existir  disculpas para
demorar el reconocimiento de la pensión. “Las entidades estatales que tienen
la función de estudiar, analizar y conceder el derecho a la pensión de
jubilación no pueden escudarse en los trámites administrativos para retardar al
trabajador su goce pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales” (T-887/01).
Lo justo sería que inmediatamente el trabajador deje  de ser activo, pueda
disfrutar de su jubilación. En España la tramitación de una pensión no demora
mas de doce días. En Colombia la situación es distinta y en la práctica hay
demora de varios años. Esto no debiera  ocurrir porque sumando los lapsos de
tiempo establecidos por la ley para el trámite de una pensión, oscila entre
cuatro y seis meses. Pero como casi siempre se supera ese límite,  entonces el
juez de tutela hará respetar el derecho de petición en conexidad con el de
seguridad social (Se destaca).
2.5. No se puede esgrimir el trámite del
bono pensional como disculpa para demorar, mas allá de los términos de ley, el
reconocimiento de una pensión de vejez.
La tramitación del bono pensional es, en
muchos casos, paso previo al reconocimiento de la pensión, pero no puede
convertirse en disculpa para demorar su otorgamiento y consecuencialmente el no
pago de las mesadas y la no prestación de atención médica.
Se afectan derechos fundamentales
(especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos
adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a una
pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el status de
jubilado. Y se incurre en vía de hecho si estando probado que una
persona tiene derecho a la pensión se le niega ésta por lo de los bonos, máxime
cuando hoy la misma normatividad ha adoptado una posición ecléctica:
reconocimiento con la expedición, sin necesidad del pago (Sentencia C-177 de
1998. M. P. Alejandro Martínez Caballero).
La Corte Constitucional en numerosas
oportunidades ha concedido la tutela por demora en la emisión del bono y ordena
su emisión. En la T-684/01, se ordenó al ISS que se produjera decisión de fondo
aún antes de emitirse el bono pensional. La Corte ha dicho que la dilación
afecta derechos fundamentales de quien ha alcanzado los requisitos establecido
por la ley para solicitar la pensión, y sin embargo no se le concreta el
reconocimiento efectivo del mencionado derecho.
2.6. Cuando se debe emitir el bono
pensional, los términos para las etapas administrativas deben ser razonables.
Existen normas para la emisión de los bonos y el plazo para el reconocimiento
definitivo de la pensión está señalado en la ley 700 de 2001.
Corresponde a las entidad administradora
(ISS) adelantar, en forma gratuita,  por cuenta del aspirante a pensionado
(afiliado, porque se trata de bono tipo B), las acciones y procesos de
solicitud de bonos. La sumatoria de todos los trámites, desde la
solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar
los seis meses. Así lo ordenó recientemente  la Ley 700 de 2001, en su
artículo 4°:
“A partir de la vigencia de la presente
ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y
cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional,
tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la
solicitud de reconocimiento por parte del interesado  para adelantar los
trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.
“Parágrafo. El funcionario que sin justa
causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo
incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente
responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el
afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su
pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a cargo del funcionario
responsable de la irregularidad”.
Como la liquidación y remisión del bono
pensional constituyen el fundamento para que se consolide y reconozca la
pensión de jubilación, la Corte ha considerado que si razonablemente no se
cumplen oportunamente los términos, procede la acción de tutela,  para
ordenar su emisión e inclusive puede adicionarse la orden de tutela con el
señalamiento de que deben cumplirse  los pasos posteriores a la emisión del
bono.[8]
La  sentencia de tutela, según la etapa en
que se halle la tramitación de la pensión de jubilación, ordenará que se
solicite el bono, o que se  liquide, o que se de  el traslado de la misma, o
que se decidan las objeciones sobre el monto del bono, o la orden de emisión o
la expedición de la Resolución definitiva. Según el caso, se da la orden para
un solo paso del trámite o para varios. Esto depende de las entidades contra
quienes se dirige la tutela y las pruebas obrantes en el expediente.
En cuanto al término señalado en las
órdenes de tutela para la emisión del bono es según el último criterio de la
Corte, el de quince días hábiles (T-1187/01)[9].
Para el pronunciamiento de una Entidad sobre la liquidación provisional, la
Corte ha fijado un término de 48 horas.
La posición de la Corte ha sido unánime y
reiterada. En la sentencia T-900/2001[10]
se resumió así:
“Se ha dejado claro que la emisión,
remisión y trámite  del bono pensional no puede servir de excusa para
desconocer los derechos  de quien ha cumplido  con los requisitos necesarios
para acceder a la pensión de jubilación, inclusive se ha afirmado  que se
incurre en vía de hecho, si a pesar de que la persona  tiene el tiempo y la
edad requerida para su pensión, a través de resolución se le niega dicha
prestación con al disculpa  de que no ha llegado la parte del bono pensional
correspondiente”.
2.7. La orden judicial de no violar el
derecho de petición nunca puede ser justificación para que la entidad
administradora de pensiones viole otros derechos fundamentales.
La orden judicial de tutelar el derecho de
petición exige que la entidad administradora de pensiones  se pronuncie de
fondo sobre la pensión, sin dilaciones y teniendo en cuenta las pruebas
existentes en el trámite administrativo.
Es posible que la resolución que niega la
pensión incurra  en una vía de hecho, al admitir, por un lado, que el
peticionario adquirió el status de jubilado, pero por otro lado no se le
reconozca el derecho. La sentencia T-671/00 fue contundente en señalar que se
incurre en una vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y
la edad requerida, a través de Resolución se les niega la pensión con la
disculpa de que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran
cantidad de tutelas que se interponen por esta razón. Particularmente grave es
lo que se aprecia en algunas tutelas objeto de revisión: con mucho esfuerzo el
aspirante a jubilado consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo
emiten o lo emiten pero no sitúan el dinero. Lo mas inhumano es que si el
afectado reclama o interpone tutela, el Seguro Social profiere Resolución no
concediendo la pensión, con el peregrino argumento de que la ley prohíbe
reconocer pensiones a quien no esté amparado por la expedición del bono y
previo el envío del dinero a la Entidad administradora de pensiones. Sería
absurdo que una norma prohibiera decretarle pensión a quien sí tiene derecho a
ella. Esa norma no existe[11].
2.8. La jurisprudencia ha determinado que
el Juez de tutela debe, aún oficiosamente, examinar si una Resolución que no
reconoce una pensión ha incurrido en vía de hecho.
Tratándose de organismos de gestión que
reconocen la prestación mediante una Resolución, ésta adquiere la connotación
de acto administrativo, el cual debe estar conforme con el debido proceso.
La tutela  es pertinente si en dicho acto administrativo se  ha incurrido  en
una vía de hecho. Esa vía de hecho el juez la puede observar en tres
momentos:
a) Cuando el ISS remite al Juez de tutela una resolución
negando la pensión,  proferida con posterioridad a la presentación de la acción
de tutela. En este evento, el juez de tutela está en la obligación de ir mas
allá del simple examen de si hubo o no contestación formal por parte de la
administradora de pensiones[12].
Lo anterior porque “El juez de tutela no tiene solamente la facultad  sino
la obligación de proteger todos los derechos que de conformidad con las pruebas
aportadas dentro del proceso encuentra vulnerados, de conformidad con lo
establecido en los artículo 3 y 14 del decreto 2591 de 1991” (T-684/01. En
igual sentido la T-463/96). Lo lógico es que el juez que detecte una vía de
hecho la analice oficiosamente, dado el carácter informal que tiene el
procedimiento en la tutela, la celeridad para el pronunciamiento y la búsqueda
de la justicia material. En consecuencia,  el juez de tutela si se entera, por
prueba remitida a un caso de tutela, que se ha proferido una resolución que
incurre en una vía de hecho, debe entrar directamente a estudiar tal ocurrencia,
aunque obviamente no haya sido planteado en la solicitud de amparo.
b) Si la resolución que niega la pensión se profiere a
raíz del fallo de tutela que ordena resolver una petición, se puede
instaurar otra acción de tutela si en la resolución se niega la pensión por la
no emisión del bono pensional. La razón es  que este pronunciamiento
constituye una vía de hecho, por cuanto  desconoce que se satisfacen los
presupuestos previstos en la ley para acceder a esa prestación económica; lo
hace invocando una normatividad que está lejos de prohibir el reconocimiento a
la pensión de vejez ante un supuesto fáctico como el referido y vulnera el
derecho fundamental que tiene el interesado al reconocimiento y pago de una
pensión de la cual pueda derivar su sustento.
c) En cualquiera de las dos hipótesis
anteriores, el ISS condiciona la negativa en el sentido de que se niega la
pensión hasta tanto no se agoten los trámites del bono pensional. En este
evento, la Corte Constitucional (Sentencia T-684/01[13],
precisó que cuando se da el  caso de que el bono pensional no ha sido emitido
por la entidad responsable, el fallo de tutela puede ser invocado por el
Instituto de Seguro Social para exigir la emisión del bono respectivo  a la
entidad que corresponda, pero la mora de ésta no exime al Instituto  de pagar
cumplidamente el monto total  de las mesadas pensionales a las que el petente
tiene derecho.
2.9. La orden de tutela debe cumplirse.
En la sentencia T-098/2002[14] se
recordó que el Artículo 86 de la Constitución Política establece que a
consecuencia de la acción de tutela la protección de los derechos fundamentales
se traduce en una ORDEN, es decir, una decisión que debe ser obedecida o
satisfecha.
Es de la esencia del amparo finalizar con
una sentencia que se cristaliza en órdenes que deben cumplirse sin demora
(artículo 27 del decreto 2591/91) y es deber de las autoridades garantizar su
cumplimiento (artículo 25 de la Convención Americana sobre derechos humanos).
Según el decreto 2591 de 1991 es el Juez de
primera instancia el encargado del cumplimiento cabal de la orden impartida. La
labor del Juez no es solamente tramitar el incidente de desacato[15],
cuando se instaure por incumplimiento de lo ordenado, sino lo fundamental es
que sea efectivo  el respeto a los derechos fundamentales. El Juez de primera
instancia no pierde competencia hasta tanto la orden sea completamente
cumplida.
El término para el
cumplimiento figura en la parte resolutiva de cada fallo, es perentorio. Si
fenece el plazo y pasan 48 horas y el juez tiene conocimiento del
incumplimiento, entonces, ese juzgador de primera instancia se dirigirá al
superior del incumplido y el juez requerirá al superior para los efectos
contemplados en el artículo 27
del Decreto 2591 de 1991.
Si el funcionario público a quien se dirige
la orden no la cumple, en este evento no solamente viola el artículo 86 de la
C. P. sino la norma constitucional que establece el derecho fundamental que se
ha infringido. De ahí las amplias facultades otorgadas al juez de instancia; y
que éste mantiene la competencia hasta tanto el fallo de tutela haya logrado su
objetivo.
3. El caso materia de revisión.
En el expediente aparece
suficientemente acreditado que el accionante JORGE ENRIQUE BENAVIDES, desde el 17
de septiembre de 1998, esto es, hace más de tres años y 8 meses,
solicitó al Instituto de Seguro Social el reconocimiento de su pensión de
vejez. En ese lapso, el señor BENAVIDES se ha visto abocado a interponer tres acciones
de tutela anteriores para que la entidades comprometidas en el trámite de su
solicitud cumplieran con sus deberes.
Así mismo, la documentación allegada por el
ISS demuestra que el mencionado ciudadano tiene derecho a que le sea reconocida
la pensión de vejez que reclama. El señor BENAVIDES interpuso esta cuarta
demanda de amparo porque, no obstante la prosperidad de las tres demandas de
tutela anteriores, el ISS negó el reconocimiento de la prestación con el
argumento de que la Oficina competente del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público no ha emitido ni pagado el bono pensional correspondiente y, durante el
trámite del amparo en las instancias, aquella entidad respondió que ya había
solicitado la emisión del bono.
Sin embargo, el Jefe de la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en comunicación de 29
de octubre de 2001, hizo saber al juez de tutela de primera instancia que
el ISS no había solicitado el Bono Pensional correspondiente al señor JORGE
ENRIQUE BENAVIDES.
Todo concurre a señalar que esa afirmación
del funcionario del Ministerio de Hacienda es veraz, por cuanto en toda la
documentación aportada al expediente, no aparece oficio, solicitud,
comunicación o escrito alguno que pruebe que efectivamente el ISS hubiera
solicitado a la mencionada oficina de Bonos Pensionales la expedición del bono
pensional relacionado con el aquí accionante.
En oficio “GNAP No. 16.717”, de 30 de
octubre de 2001, cuyo original es visible a folios 110 a 112 del expediente,
mediante el cual la Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado suministró
la información del caso solicitada por el Magistrado Sustanciador del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pasto en virtud de la demanda de tutela,
dicha funcionaria sostuvo: “El día 3 de octubre de 2001 a través del oficio
VP-GNAP No. 15518, se solicitó a la Oficina de Bonos Pensionales del ISS,
reiterara al Ministerio de Hacienda, el cobro del Bono... área esta que con
oficio VPBP-2001-5144 del 5 de octubre de 2001, nos indicó que ya lo había
hecho...”.
Efectivamente, en el oficio
VPBP-2001-5144, de 5 de octubre de 2001, mencionado por la funcionaria,
La Coordinadora de Bonos Pensionales, Nivel Nacional del ISS, le informó que
“mediante oficio VPBP-2000-5140 de Octubre 5 de 2001, cuya copia
adjunto, se reiteró la solicitud de emisión de cuota parte de
Bono al Ministerio de Hacienda” (subraya y destaca la Sala).
Como bien se aprecia, la
pretendida reiteración se hizo en la misma fecha en que se respondía al oficio del
3 de octubre de 2001 que solicitó la reiteración y, aunque se dijo adjuntar
copia del oficio contentivo de ésta, lo cierto fue que al expediente de tutela
nunca se allegó copia de ese oficio (No. 5140), como tampoco de aquel mediante
el cual presuntamente se solicitó a la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público la emisión del Bono Pensional
correspondiente al señor JORGE ENRIQUE BENAVIDES.
No obstante, observa la Sala
que el entrabamiento final del trámite y la afirmación del Jefe de la Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, se explican al advertir que a
la Gobernación de Nariño le correspondía emitir y pagar una cuota parte del
bono pensional. Por ello, en oficio de 11 de septiembre de 2001, cuya copia
obra a folio 64 del expediente, la Coordinadora de Bonos Pensionales le hizo
saber a la Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado del ISS, lo
siguiente:
“En
relación con el bono pensional del asegurado JORGE ENRIQUE BENAVIDES... me
permito informarle que mediante oficio VP-BP-2000-2410 del 24 de octubre de
2000, se informó a la Gobernación de Nariño, en su calidad de Emisor, sobre los
valores y fecha límite para expedir o pagar el bono pensional.
“A la
fecha tenemos registro de la consignación efectuada por la Gobernación de
Nariño el 27 de junio de 2001, por valor de $20.343.000, quedando pendiente la
emisión por parte del Ministerio de Hacienda.
“De
conformidad con el inciso 5 del artículo 65 del Decreto 1748 de 1995 adicionado
por el artículo 27 del Decreto 1513 de 1998, es responsabilidad del
Emisor (en este caso la Gobernación de Nariño) informar a los
contribuyentes (Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda)
el valor de la cuota parte a su cargo y solicitarles el reconocimiento de
la misma dentro del término previsto para la expedición de los Bonos y
por lo tanto no le compete al ISS adelantar ese trámite.” (Subrayas y
negrillas fuera de texto).
Emerge de lo anterior que el
ISS efectivamente solicitó que se tramitara la expedición del Bono Pensional
por parte de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, pero
esa solicitud debió hacérsela a la Gobernación de Nariño, es decir, al
“emisor”, y, por la misma razón, la reiteración de la solicitud a la que se
hizo referencia en la respuesta a la demanda de tutela, muy seguramente fue
remitida también a la Gobernación de Nariño y ésta no había cumplido con lo
dispuesto en las normas, pues así se explica que el Jefe de la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda asegurara que allí no se había recibido
solicitud de liquidación y emisión del bono pensional correspondiente al
accionante JORGE ENRIQUE BENAVIDES.
Con independencia de si la
Gobernación de Nariño (Jefatura de Prestaciones Económicas) cumplió o no con
elevar la solicitud de expedición del bono a la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda, asunto sobre el cual, en definitiva, no hay
seguridad, porque pudo ocurrir que la solicitud fue enviada pero no llegó a su
destino, lo cierto es que según lo informado por el actor a la Corte
Constitucional, el 14 de enero de 2002, se solicitó al Departamento de Recaudo
y Cartera del ISS “iniciar el cobro del cupón de Bono de afiliado a la OBP Minhacienda”.
Y, si hoy por hoy esa oficina no ha emitido el bono, ello no constituye
obstáculo para que el ISS reconozca la pensión de vejez a que tiene derecho el
actor.
En suma, resulta palmaria la
procedencia del amparo solicitado y por ello acertó el juez constitucional colegiado
de tutela de primera instancia al concederlo, de modo que, previa revocatoria
del fallo de segundo grado adoptado por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, se confirmará la sentencia de primera instancia, con las
reformas que el caso particular amerita, en cuanto a la concreta orden que se
debe impartir y los términos para su cumplimiento, según los criterios
jurisprudenciales antes reseñados.
Pero, primordialmente, es
indispensable en el presente evento evitar que el Instituto de Seguro Social
expida un “acto administrativo” como el que emitió cuando dijo cumplir la orden
de tutela que se le impartió en el fallo de primera instancia.
Como ya se reseñó, el Tribunal
Superior de San Juan de Pasto en la sentencia de primer grado concedió el
amparo y ordenó al ISS que en el término de 48 horas profiriera “el acto
administrativo a través del cual reconozca el derecho pensional invocado por el
petente”. Así, como igualmente se referenció en los antecedentes de esta
providencia, en el trámite de segunda instancia y antes de que se adoptara el
fallo, el accionante JORGE ENRIQUE BENAVIDES allegó copia de la Resolución No.
03900 de 15 de noviembre de 2001, mediante la cual la Coordinadora Nacional de
Atención al Pensionado del ISS, cumplió con la orden impartida por el juez de
tutela, y de la lectura de esa resolución se extracta que dicha funcionaria se
limitó a recordar parcialmente los resultados del trámite adelantado en virtud
de la petición formulada por el señor BENAVIDES, aludió a la orden impartida
por el Tribunal como juez de tutela y, en efecto, reconoció la pensión, a
partir del 1º de enero de 2002, “en la cuantía mínima que para dicho
año asigne el gobierno nacional”, esto es, que, omitió hacer cualquier
consideración en cuanto a cuál sería el monto mensual de la prestación; tampoco
explicó por qué no se reconocía la pensión a partir de la fecha en que JORGE
ENRIQUE BENAVIDES había adquirido el derecho a la prestación y qué pasaba con
el retroactivo o pago de las mesadas ya causadas.
No entiende la Sala por qué la
Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado del ISS no cuantificó el monto
de la mesada pensional, pues resulta perfectamente claro que aún sin contar con
el bono del Ministerio de Hacienda, puede cuantificarse el monto mensual de la
prestación, ya que, de resultar necesario, cuando éste sea liquidado y
efectivamente pagado, el ISS puede oficiosamente hacer la reliquidación que sea
del caso, desde luego que siguiendo el debido proceso y notificar al interesado
de la decisión adoptada.
Ninguna explicación se
encuentra tampoco para que la Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado,
en la resolución que dictó y con la cual dijo acatar lo dispuesto en el fallo
de tutela, omitiera hacer cualquier consideración acerca de las razones por las
cuales se concedía la pensión a partir de enero del año en curso y por qué
guardó silencio en relación con la fecha en que el interesado adquirió el
derecho a la pensión.
En otras palabras, se omitieron
elementos esenciales que deben hacer parte de una resolución de esa naturaleza,
y para comprobar ese hecho basta mirar el proyecto de resolución que fue
allegado al expediente y obra a folios 79 a 81, en el cual se citan las
entidades a las cuales el solicitante prestó sus servicios, la distribución del
valor total de la pensión a prorrata entre las entidades por el tiempo
cotizado, las disposiciones legales que ameritan el reconocimiento de la
prestación económica y su parte resolutiva, en lo pertinente, es del siguiente tenor:
“ARTICULO
PRIMERO: Conceder pensión de vejez el(a) asegurado(a)  JORGE ENRIQUE BENAVIDES
c.c. 2’873.878, así:
“A
PARTIR DE                      PENSION
“01-10-99                                $236.460
“Retroactivo
hasta ..... de 1999 en cuantía de $....
Ingreso
Base  de la Liquidación $251.514.
“ARTICULO
SEGUNDO: El valor del retroactivo de la pensión se girará con la respectiva
mesada pensional en ....de 1999, a través del B.C.H. cuenta 2’873.878
Pasto-Nariño.”
Tampoco logra la Sala dilucidar
cuál pudo ser el fundamento jurídico para que la funcionaria consignara
expresamente en el “acto administrativo” que adoptó, que “Contra la presente
resolución no procede recurso alguno”. Es elemental que contra ese acto
proceden los recursos de ley, pues el hecho de que sea la consecuencia de una
orden impartida por el juez constitucional de tutela, de ningún modo da patente
de corso para que pueda coartársele el derecho al interesado de cuestionar lo
que estime pertinente acerca de la prestación económica reconocida.
Es comprensible, entonces, la
preocupación y angustia del accionante cuando oportunamente quiso advertir al
juez de segunda instancia sobre la situación que se presentó con posterioridad
a la adopción del fallo de tutela de primera instancia, pues, conforme a lo que
se acaba de analizar, la Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado
incurrió en una nueva vía de hecho vulneratoria de los derechos del titular de
la pensión de vejez reclamada.
Por todo lo
anterior y como se anunció, la Sala modificará el fallo de primera instancia, en
el sentido de ordenar a la Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado del
Instituto de Seguro Social, o a quien haga sus veces, que, dentro del
perentorio término de quince (15) días a partir de la notificación personal de
esta providencia, profiera el acto administrativo correspondiente mediante el
cual reconozca la pensión de vejez al señor JORGE ENRIQUE BENAVIDES, indicando
en él el monto preciso de la prestación, la fecha en que adquirió el derecho y
disponiendo su reconocimiento a partir de los quince (15) días siguientes a la
expedición del acto, así como el pago del retroactivo correspondiente, los
recursos que proceden contra la resolución y demás formalidades inherentes al
reconocimiento del derecho. Desde luego, todo sin perjuicio de que se tengan en
cuenta los eventuales pagos que se hubieren  podido hacer en virtud de la
decisión de primera instancia que se confirmará, sin que el señor BENAVIDES
esté en obligación de devolver las sumas recibidas.
Se protegerá así de manera
cabal y con sentido de verdadera  equidad y justicia, el derecho fundamental a
la seguridad social que sin justificación atendible alguna le está siendo
quebrantado al actor JORGE ENRIQUE BENAVIDES, quien si bien en la demanda de
tutela no hizo manifestación alguna a su propio estado de necesidad y no
comprobó la grave enfermedad que dijo padece su esposa, lo cierto es que el
mismo Instituto de Seguro Social ha admitido que tiene derecho a la pensión de
vejez y siendo así, ello lo ubica como persona que amerita especial protección
del Estado (artículo 13 C. P.). Además, no puede pasarse por alto que uno de
los fines esenciales del Estado es el de garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo 2), por
lo cual no puede desconocerse por la Corte el hecho de que el actor solicitó el
reconocimiento de la prestación desde hace más de tres años y 8 meses,
resultando francamente contrario a ese fin que sólo a través de varias
solicitudes de amparo el actor haya  logrado que las autoridades comprometidas
en el trámite de su solicitud de pensión ejecuten los deberes que les
corresponden.
Tal y como se hizo en la sentencia T-235 de
2002 ya citada, se prevendrá al Instituto de Seguro Social para que en el
futuro no demore la tramitación de las solicitudes de pensiones que ante dicha
entidad se formulen y para que observe los términos establecidos en la ley.
Igualmente, se prevendrá a la Coordinadora Nacional de Atención de Atención al
Pensionado de dicha entidad, para que en el futuro y en ningún caso, vuelva a
incurrir en la conducta que incurrió al dictar el acto administrativo mediante
el cual dijo dar cumplimiento al fallo de tutela adoptado en primera instancia
dentro del presente asunto.
La Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de San Juan de Pasto verificará que la orden que
se emite en la presente sentencia se cumpla oportuna y cabalmente.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión, de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR el fallo de 13 de diciembre de
2001, dictado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
Segundo: CONFIRMAR la sentencia de primera
instancia adoptada por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de San Juan de Pasto, Nariño, el 7 de noviembre de 2001, en
cuanto concedió la tutela del derecho fundamental a la seguridad social al
actor JORGE ENRIQUE BENAVIDES, MODIFICÁNDOLA, en el sentido de
Ordenar a la Coordinadora Nacional de Atención al Pensionado del Instituto de
Seguro Social, o a quien haga sus veces, que dentro del perentorio término de
quince (15) días hábiles a partir de la notificación personal de esta
providencia, dicte el acto administrativo correspondiente mediante el cual
reconozca la pensión de vejez al señor JORGE ENRIQUE BENAVIDES,
indicando en él el monto preciso de la prestación, la fecha en que adquirió el
derecho y disponiendo su reconocimiento a partir de los quince (15) días
siguientes a la expedición del acto, así como el pago del retroactivo
correspondiente, los recursos que procedente contra la resolución y demás
formalidades inherentes al reconocimiento del derecho. Todo sin perjuicio de
que se tengan en cuenta los
eventuales pagos que se hubieren  podido hacer en virtud de la decisión de
primera instancia que se confirma, sin que el señor BENAVIDES esté en
obligación de devolver las sumas recibidas.
La Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de San Juan de Pasto verificará que la orden que
se emite en la presente sentencia se cumpla oportuna y cabalmente.
Tercero: PREVENIR al Instituto de Seguro Social
para que en el futuro no
retarde la tramitación de las solicitudes de pensiones que ante dicha entidad
se formulen y para que observe los términos establecidos en la ley. Igualmente,
se previene a la Coordinadora Nacional de Atención de Atención al
Pensionado de dicha entidad, para que en el futuro y en ningún caso, vuelva a
incurrir en la conducta que incurrió al dictar el acto administrativo mediante
el cual dijo dar cumplimiento al fallo de tutela adoptado en primera instancia
dentro del presente asunto.
Cuarto: ORDENAR que por Secretaría se libren
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991 para
los fines allí indicados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SECRETARIA GENERAL DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Alfredo Beltrán
Sierra, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en
el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Adoptada el 6 de agosto de 2001 por la Sala Cuarta de Revisión de
la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño.
[2] Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra
[3] Ver T-089/99, C-479/92, T-716/96
[4] “Gestión es aquello que los buenos gerentes hacen en una
circunstancia específica. Todo lo demás es simplemente mala gestión” (Peter
Drucker).
[5] Algunos doctrinantes entienden por eficiencia “el reconocimiento de
los derechos  para evitar la generación de bolsas de fraude, en términos de
transparencia en su actividad y, de manera muy singular,  en términos de
agilidad en la gestión”. (Gestión de las prestaciones económicas de la Seguridad
Social, conferencias de la OISS de Carlos Javier Santos García).
[6] Ver C-1064/01
[7] Puede consultarse la T-426 de 1992.
[8]
Sentencias: C-177 de 1998. M.P. Alejando Martínez Caballero. T-548 de 1998;
T-440 y T 551 del mismo año M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. T-360 de 1998. M.P.
Fabio Morón Díaz;T-345 y T 432  de 1999.
[9] M.P. Jaime  Araujo Rentería
[10] M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[11]
A la anterior jurisprudencia habría que agregar que según la T-337/01, la
entidad encargada de expedir el bono pensional y la encargada de otorgar la
pensión deben informar oportunamente al interesado sobre las decisiones que
afecten su derecho pensional. Se entiende, claro está, que esa información debe
darse por escrito. Dice la mencionada sentencia: “La falta de una
información adecuada y oportuna, así no medie una petición formal por parte del
interesado, desconoce el interés legítimo que le asiste a quien tiene derecho a
la pensión de jubilación, de estar enterado de los trámites que puedan afectar
directamente su derecho pensional. En efecto, al  negarse la posibilidad de
conocer las objeciones o devoluciones que se hagan del bono pensional, se
impide al directo interesado, intervenir activamente y en forma oportuna, en el
trámite de un asunto que, a su edad, es de trascendencia para procurarse los
ingresos necesarios para vivir en condiciones dignas y acordes con su posición
económica y social.”
[12] Sentencias T-671/00, 730/00, T-1565/00, T-775/00, T-1294/00, entre otras
[13] M.P. Manuel José Cepeda
[14] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[15]
Una cosa es el incidente de desacato donde la responsabilidad de la autoridad o
particular contra quien se dirige la orden, es subjetiva, y otra muy diferente,
el cumplimiento de lo ordenado donde la responsabilidad es objetiva.