C-832-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-832/01
ESTADO DE
DERECHO-Axiomas
El Estado de Derecho se funda en dos
grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del
Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se
preserva solamente con la exigencia  a las autoridades públicas que en sus
actuaciones se sujeten a la ley  sino que también es esencial que si el Estado
en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión
lo repare íntegramente.  Al ciudadano cuando acude a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo en demanda de justicia, no le interesa tanto obtener
una declaración de nulidad de un acto administrativo como si la imposición de
una  condena al Estado para que se le indemnice integralmente una lesión o daño
antijurídico.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Origen/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Evolución jurisprudencial
CLAUSULA
GENERAL DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Alcance
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Configuración
La responsabilidad patrimonial del
Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de
garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, consagrado en la
Constitución,  ampliamente desarrollado por vía jurisprudencial, y se configura
por la concurrencia de tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico
o lesión,  una actuación imputable al Estado y una relación de causalidad.
ACCION DE
REPETICION-Definición
La
acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la
ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o
exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido
reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado.
ACCION DE
REPETICION-Requisitos
Para que
la entidad pública pueda repetir contra el funcionario o ex funcionario, es
necesario que concurran los siguientes requisitos: (i) que una entidad pública
haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar
los antijurídicos causados a un particular; (ii)que se haya establecido que el
daño antijurídico fue consecuencia  de la conducta dolosa o gravemente culposa
del funcionario o antiguo funcionario público. (iii) que la entidad condenada
haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia.
ACCION DE
REPETICION-Finalidad
La
acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la
protección  del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente
para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de
Derecho.
PRESCRIPCION-Alcance
La prescripción es un modo para el surgimiento de derechos
subjetivos (prescripción adquisitiva), o para extinguir obligaciones
(prescripción extintiva). Esta institución jurídica otorga derechos con base en
la ocurrencia de hechos.  No opera por el simple paso del tiempo, sino que
tiene en consideración elementos subjetivos como el ejercicio o inactividad de
un derecho subjetivo. De la definición anterior se desprende su carácter
renunciable y la necesidad de ser alegada por quien busca beneficiarse de ella.
De la misma manera, puesto que se trata de un modo para el surgimiento  de
derechos subjetivos, es viable su interrupción y suspensión en consideración a
especiales circunstancias de las personas involucradas dentro de la relación
jurídica   (incapacidad relativa o absoluta, fuerza mayor), que impidan su
ejercicio o la defensa frente  la posible extinción del derecho.
CADUCIDAD-Alcance
La caducidad es una institución
jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de
configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona
de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia.
Su fundamento se haya en la necesidad  por parte del conglomerado social de
obtener seguridad  jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el
contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el
ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede
iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden  público lo que
explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio
por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.
ACCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Fundamento
de la caducidad
La
justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones
contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que
podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o
el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del
particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han
establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones,
transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá  reclamarse en
consideración del interés general.
ACCION DE
REPETICION-Objeto de la
caducidad
En lo
concerniente a la acción de repetición, la caducidad, aparte de las
características y elementos anotados, tiene como propósito fundamental
propender por la eficiencia de la administración, al señalarle un plazo
perentorio para que pueda acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo a demandar a sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro de
los pagos que haya debido realizar como resultado de su conducta dolosa o
gravemente culposa.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN TERMINO PROCESAL-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
TERMINO PROCESAL-Límites
El legislador, en ejercicio de su potestad de configuración
normativa, es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas
para ejercitar sus derechos ante las autoridades tanto judiciales como
administrativas competentes. En este punto, el margen de configuración del
legislador es muy amplio, ya que no existe un parámetro estricto para  poder
determinar la razonabilidad  de los  términos procesales. La  limitación de éstos
está dada por su fin, cual es permitir la realización del derecho sustancial.
Al respecto la Corte ha señalado: “En virtud de la cláusula general de
competencia, el legislador está ampliamente facultado para fijar los
procedimientos judiciales y, en particular, los términos que conducen a su
realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a
garantizar el derecho sustancial.”
ACCION DE
REPETICION-Requisitos/ACCION
DE REPETICION-Cómputo de caducidad
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Término
de trámite presupuestal para cancelar condena judicial
ACCION DE
REPETICION-Término de
entidad para cancelar condena judicial
El plazo con que cuenta la entidad
para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado,
y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción
de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de
defensa. Si esta fecha no fuera determinada, se estaría vulnerando el derecho
al debido proceso, ya que esto implicaría una prerrogativa desproporcionada
para la Administración, y las prerrogativas deben ser proporcionadas  con la
finalidad que persiguen.
ACCION DE
REPETICION Y ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Caducidad
ACCION DE
REPETICION Y ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Distinción de situación de sujetos activos/ACCION
DE REPETICION Y ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Distinción de situación
de bienes jurídicos en término de caducidad
ACCION DE
REPETICION-Contabilización
de término de caducidad
Referencia: expediente D-3388
Demanda de
inconstitucionalidad parcial contra el numeral 9° del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de
1998.
Actor: Andrés
Caicedo Cruz.
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., ocho
(8) de agosto  de  dos mil uno (2001)
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano Andrés
Caicedo Cruz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó
parcialmente  el numeral 9° del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
La Corte mediante
auto de febrero 2  de 2001, proferido por el Despacho del magistrado
sustanciador, admitió la demanda y dio traslado al señor Procurador General de
la Nación para lo de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver  la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto de la
disposición demandada es el que se subraya:
“DECRETO 01 DE 1984
Por el cual se reforma el
Código Contencioso Administrativo.
Artículo
136.- Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 44. Caducidad de las acciones.
(...)
9.
La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados
a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”.
III.    LA
DEMANDA
1.       Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Considera el actor
que la disposición acusada es violatoria de los artículos 2, 13, 29 y 95 de la
Constitución Política de Colombia.
2.      Fundamentos
de la demanda
Para el actor, la
norma acusada viola el derecho de defensa, porque no basta que se produzca la
sentencia en contra de la entidad pública para que empiece a correr el término
de caducidad sino que es necesario que la autoridad pública pague, lo cual toma
algún tiempo y depende de la decisión de la propia administración y de sus
recursos económicos.
Así las cosas,
advierte el actor  que quien ha sido servidor público puede, después de haber
transcurrido un tiempo indeterminado, verse de repente sometido a una acción de
repetición. Tiempo en el cual han desaparecido los elementos necesarios para
que pueda defenderse de manera efectiva.
Lo anterior es más
grave a juicio del accionante, si se tiene en cuenta el desequilibrio que
entre la entidad pública y el  antiguo servidor, pues la entidad es quien tiene
en su poder todos los elementos de convicción en relación con el hecho.
Argumenta también,
que el artículo 29 de la Constitución Política establece el derecho a un debido
proceso sin dilaciones injustificadas, que no debe entenderse referido
exclusivamente a que iniciado el proceso el mismo deba adelantarse en un breve
lapso sino que cualquier controversia que se pueda presentar debe ser decidida
sin dilaciones injustificadas. Señala que  en este caso cuando se inicia un
proceso en el cual se puede plantear la responsabilidad del servidor público a
través de la acción de repetición, a dicho servidor no se le define su
situación en un término razonable y debe esperar que se produzca una sentencia
y adicionalmente que la administración pague.
Implica lo
anterior, según el mencionado ciudadano, que cuando la administración es
demandada por un hecho que puede dar lugar a la repetición contra el servidor
público, la misma debe llamarlo en garantía y no esperar a demandar
posteriormente.
Afirma el
demandante en relación con éste punto, que si se tiene en cuenta que una acción
de reparación directa contra el Estado puede demorar bastantes años y
transcurrir otros tantos para que la administración pague y dos para demandar a
su servidor o antiguo servidor y el proceso contra éste puede durar diez años,
resulta claro que se viola el mencionado  principio del debido proceso, pues
desde que se cuestiona la actuación en que el servidor o antiguo servidor
participó hasta cuando el mismo es condenado pueden transcurrir 20 años.
A éste respecto,
recuerda el actor, que la Corte Constitucional ha considerado que la caducidad
tiene como uno de sus fundamentos la falta de colaboración con la
administración de justicia, lo cual implicaría que el término de caducidad se
debe contar desde cuando dicha colaboración es posible.
Finalmente, a su
juicio, el artículo mencionado viola el principio de igualdad porque existe un
tratamiento desigual entre el que se da a la acción contra el servidor público
que es objeto de la acción de repetición y las demás acciones judiciales, sin
que exista para ello un fundamento  razonable.
Por regla general,
aduce el demandante, nuestro ordenamiento dispone que los términos de caducidad
y prescripción corren a partir del momento en que se puede ejercer la acción.
Estas reglas según dice,  obedecen a que tanto la caducidad como la
prescripción son  sanciones a la inactividad de quien tiene el derecho. Por
tanto, es apenas lógico entonces que el término de caducidad se cuente desde el
momento en que se puede ejercer la acción, que en este caso es desde el momento
en que puede   llamar en garantía al servidor o antiguo servidor  y no como lo
establece la norma impugnada que el punto de partida de dicho término quede en
manos de la administración cuya inactividad se trata de sancionar.
IV.    INTERVENCIONES
Ministerio de
Justicia y del Derecho.
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en
representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, y dentro de la
oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de
la disposición demandada, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la
misma.
Según advierte el
interviniente, el Estado conforme al artículo 90 de la Constitución Política,
tiene la obligación de repetir contra sus funcionarios cuando resulte condenado
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables como
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.
Dicha acción se adelanta siempre y cuando el funcionario no haya sido llamado
en garantía de conformidad con las normas que regulan la materia.
En su concepto,  la
obligación de repetir no surge, como lo afirma la demanda, desde que la entidad
tenga la posibilidad de llamar al funcionario en garantía, sino desde “el
momento mismo en que sea impuesta la condena en contra de la entidad y ésta
tenga que asumirla, momento en el cual se configura el detrimento patrimonial
de la  condena impuesta.”.
Así las cosas,
concluye que la fijación del término de caducidad de la acción de repetición a
partir del día siguiente en que la entidad pague la condena, resulta razonable
y proporcional.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación
solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la norma
demandada, arguyendo en primera medida, que la finalidad de la acción de
repetición es permitir a la administración repetir contra un funcionario suyo
cuando éste, en razón de su conducta dolosa o gravemente culposa, en ejercicio
de sus funciones, haya causado daño o perjuicio a un tercero. Agrega que ésta
acción es autónoma y no se opone al llamamiento en garantía que la
administración en su momento le pueda hacer al funcionario, dentro del proceso
orientado a establecer su responsabilidad  patrimonial.
Señala el Procurador General de la Nación,
que el legislador estableció su término de caducidad, atendiendo no sólo a la
autonomía de ésta acción, sino a los presupuestos necesarios para su
procedencia.
Estos son: (1) la existencia de un
sentencia en firme y (2) que efectivamente la entidad cancele la condena. De no
estar presentes estos elementos, la acción de repetición no se podrá
estructurar y con mayor razón  tampoco la caducidad de ésta.
Así las cosas, la norma respeta el debido
proceso en la medida que establece unas pautas predeterminadas que se deben
seguir para tener la certeza jurídica de que efectivamente existe
responsabilidad en cabeza de un funcionario público específico.
Bajo esta certeza jurídica el funcionario
involucrado puede hacer uso del derecho de defensa, pues  en la sentencia que
se dicta en contra del Estado estarán expuestas las razones de la condena y el
monto de la misma, facilitando la labor que implica su defensa.
El ministerio público considera que la
norma demandada no viola ningún precepto superior, por el contrario reivindica
el derecho al debido proceso y el principio de igualdad.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      El problema  Jurídico Planteado
En la acción de repetición, el
legislador, como  punto  de partida para el cómputo de los dos años de
caducidad de la citada acción, ha tomado la fecha de pago definitivo por parte
de la entidad, término que puede comportar cierto grado de indeterminación si
no se tiene certeza sobre el momento en que la entidad condenada efectuará
dicho pago.
Corresponde a la Corte determinar si la
consagración de la fecha de pago definitivo por parte de la entidad condenada
como el punto de partida del término de caducidad de la acción de repetición,
comporta un elemento de indeterminación, que pueda considerarse violatorio del
derecho al debido proceso.
Así mismo, debe la Corte evaluar si de
tal situación se deriva una violación del derecho a la igualdad, cuando se
compara el inicio del término de caducidad en este caso, frente al inicio de
los términos de caducidad de las demás acciones contencioso administrativas.
2.      La responsabilidad del Estado y la
acción de repetición.
El Estado de Derecho se funda en dos
grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del
Estado.  La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se
preserva solamente con la exigencia  a las autoridades públicas que en sus
actuaciones se sujeten a la ley  sino que también es esencial que si el Estado
en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión
lo repare íntegramente.  Al ciudadano cuando acude a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo en demanda de justicia, no le interesa tanto obtener
una declaración de nulidad de un acto administrativo como si la imposición de
una  condena al Estado para que se le indemnice integralmente una lesión o daño
antijurídico.
En nuestro país, la responsabilidad
patrimonial del Estado es una institución de creación eminentemente
jurisprudencial, cuya evolución se inicia en un período histórico en el que
imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba
contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de
LAFERREIRE “Le popre de la souveraineté  est de s’imposer a tous sans
compensation”.
La Corte Suprema de Justicia, a partir de
la sentencia del 22 de octubre de 1896 y durante las primeras décadas del siglo
XX, empieza el proceso de formulación jurisprudencial de la institución con
base en las normas del Código Civil impulsada no sólo por los postulados del
Estado de Derecho sino fundamentalmente por una nueva realidad social y
económica que imponía la necesidad de un mayor intervencionismo del Estado.  Es
una transformación jurídica que se presenta en todo el ámbito del derecho
comparado, razón por lo cual, se ha señalado acertadamente que la
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es hija del
intervencionismo del Estado. La evolución jurisprudencial de la Corte Suprema
de Justicia abarca tres períodos: el de la responsabilidad indirecta, el de la
responsabilidad directa y el de la falla del servicio.[1]
El proceso de perfeccionamiento de la
institución, recibe un gran impulso con la expedición de la Ley 167 de 1941,
que le otorga al Consejo de Estado competencia para conocer acciones
reparatorias contra las entidades públicas. Esta corporación elabora una
doctrina jurisprudencial con fundamento en principios y normas de derecho
público, al margen de las instituciones del Código Civil, a partir de los
artículos 2º, 16 y 30 de la Constitución de 1886, que consagraban el principio
de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes de los
ciudadanos y la garantía de la propiedad privada  y de los demás derechos
adquiridos con justo título. Conforme a esta línea jurisprudencial, el criterio
de imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública no
es la categoría civilista de la culpa, sino la construcción ius
administrativista de la falta o falla del servicio público[2].
De esta suerte, conforme a la evolución
jurisprudencial del instituto resarcitorio, se puede señalar que antes de la
expedición de la Constitución de 1991, la responsabilidad  del Estado se
fundaba en un principio autónomo de garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos. Se estructura un sistema   de naturaleza objetiva y directa, que
gira en torno a la posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su
interés jurídico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades
públicas, independientemente que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales
o anormales, regulares o irregulares.
La conducta culposa o dolosa del
funcionario público es neutra para efectos del nacimiento de la responsabilidad
patrimonial del Estado, puesto que esta  es directa; es decir, se le imputa al
Estado  no por el hecho de otro (culpa in eligendo e in vigilando), sino por el
hecho propio, en razón a que  las acciones u omisiones de los agentes del
Estado se consideran inescindiblemente vinculadas a la función pública que
ellos desempeñan.  De ahí,  que los elementos constitutivos o axiológicos  –
para utilizar la expresión eufemística del Consejo de Estado- de la
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública son el daño
antijurídico  - elemento técnico central -, la actuación imputable a los entes
públicos y la relación de causalidad.
Por lo anterior, puede señalarse que al
momento de expedirse la Constitución de 1991, nuestro derecho se encontraba a
tono con las legislaciones más progresistas en el marco del derecho comparado,
en lo atinente a la responsabilidad patrimonial del Estado.
El artículo 90 de la Constitución Política
consagra la cláusula general de responsabilidad del Estado al señalar en su
inciso primero que  “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas.”.
La Corte tuvo la oportunidad de analizar
el alcance de la anterior disposición constitucional en la sentencia C-333/96
con Ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, señalando:
“Ahora bien, como se ve, el actual mandato
constitucional no es solo imperativo – ya que ordena al Estado responder- sino
que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades
públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que
opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea
imputable a una acción u misión de una autoridad pública.
...
...
Por ello ha dicho esa misma Corporación (se refiere al Consejo de Estado) que
ese artículo 90 “es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la
responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad
contractual o extracontractual.”.
De acuerdo con lo anterior, la
responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene
como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos,
consagrado en los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución,  ampliamente
desarrollado por vía jurisprudencial, y se configura por la concurrencia de
tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión,  una
actuación imputable al Estado y una relación de causalidad.
3. La acción de repetición
Como una manifestación del principio de
la  responsabilidad estatal directa[3],
el inciso segundo del artículo 90 Superior determina que en el “evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de
uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste.”.
El constituyente, a través de esta
disposición consagró el deber del Estado, de repetir contra sus funcionarios o
antiguos funcionarios, cuando como consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de éstos, ha sido condenado judicialmente a reparar los
daños antijurídicos causados a los ciudadanos.
El legislador, en desarrollo del anterior
mandato constitucional, consagró en el artículo 78 del Código Contencioso
Administrativo la acción de repetición, como un mecanismo para que la entidad
condenada judicialmente en razón a una conducta dolosa o gravemente culposa de
un funcionario suyo, pueda solicitar a éste el reintegro de lo que ha pagado al
particular beneficiario de la sentencia. [4]
Ahora bien, procesalmente la vinculación
del funcionario puede realizarse de varias formas, a saber:
(i)
Tal como lo establece
el mencionado artículo 78, el particular afectado o perjudicado con el daño
antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la
entidad pública, al funcionario o ambos. En este último evento, la responsabilidad
del funcionario habrá de establecerse durante el proceso.
(ii)
A través del
llamamiento en garantía al funcionario, el cual, de conformidad con las normas
procesales de carácter contencioso administrativo, deberá hacerse por la
entidad dentro del término de fijación en lista y;
(iii)
Por medio de la acción
de repetición ejercida de manera independiente por la entidad pública condenada
contra el funcionario.
De acuerdo con lo anterior, la  acción de
repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le
otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o
exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido
reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado.
Para que la entidad pública pueda repetir
contra el funcionario o ex funcionario, es necesario que concurran los
siguientes requisitos: (i) que una entidad pública haya sido condenada por la
jurisdicción contencioso administrativa a reparar los antijurídicos causados a
un particular; (ii)que se haya establecido que el daño antijurídico fue
consecuencia  de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o
antiguo funcionario público. (iii) que la entidad condenada haya pagado la suma
de dinero determinada por el juez en su sentencia.
Por último, es importante resaltar que la
acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la
protección  del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente
para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de
Derecho, como lo señala  el artículo 2 de la Constitución Política.
Si el legislador no hubiese creado
mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de
determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena
impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas
para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad
pública.
Un vez explicado el concepto, los
elementos, contenido y alcance de la acción de repetición, entra la Corte a
analizar las figuras jurídicas de la caducidad y de la prescripción.
4.      Caducidad y prescripción
La
prescripción es un modo para el surgimiento de derechos subjetivos
(prescripción adquisitiva), o para extinguir obligaciones (prescripción
extintiva). Esta institución jurídica otorga derechos con base en la ocurrencia
de hechos.  No opera por el simple paso del tiempo, sino que tiene en
consideración elementos subjetivos como el ejercicio o inactividad de un
derecho subjetivo.
De
la definición anterior se desprende su carácter renunciable y la necesidad de
ser alegada por quien busca beneficiarse de ella. De la misma manera, puesto
que se trata de un modo para el surgimiento  de derechos subjetivos, es viable
su interrupción y suspensión en consideración a especiales circunstancias de
las personas involucradas dentro de la relación jurídica   (incapacidad
relativa o absoluta, fuerza mayor), que impidan su ejercicio o la defensa
frente  la posible extinción del derecho.
La caducidad es una institución jurídico
procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de
configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona
de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia.
Su fundamento se haya en la necesidad  por parte del conglomerado social de
obtener seguridad  jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el
contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el
ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede
iniciarse válidamente el proceso.
Esta es una figura de orden  público lo
que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de
oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.
La justificación de la aplicación de la
figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como
fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual
anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el
Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u
omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y
perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el
derecho del particular no podrá  reclamarse en consideración del interés
general.
En lo concerniente a la acción de
repetición, la caducidad, aparte de las características y elementos antes
anotados, tiene como propósito fundamental propender por la eficiencia de la
administración, al señalarle un plazo perentorio para que pueda acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar a sus funcionarios o
exfuncionarios el reintegro de los pagos que haya debido realizar como
resultado de su conducta dolosa o gravemente culposa.
5.      Análisis de constitucionalidad de
la norma cuestionada
El actor  argumenta que el artículo 136
numeral 9 del Código Contencioso Administrativo, vulnera los derechos a la
igualdad y al debido proceso, porque la fijación de la fecha de pago como el
momento a partir del cual se comienza a contar el término de caducidad,
comporta cierto grado de indeterminación, sobre la base de que el funcionario,
transcurridos varios años desde la ocurrencia de los hechos,  puede verse
abocado a  responder patrimonialmente en virtud de la acción de repetición.
5.1 Razonabilidad y Proporcionalidad de la
medida.
Ahora bien, para determinar si dicha
disposición vulnera el orden jurídico constitucional, es necesario establecer
tanto la razonabilidad como la proporcionalidad de la fijación de dicho
término.
El legislador, en ejercicio de su potestad
de configuración normativa, es autónomo para fijar los plazos o términos que
tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades tanto
judiciales como administrativas competentes. En este punto, el margen de
configuración del legislador es muy amplio, ya que no existe un parámetro
estricto para  poder determinar la razonabilidad  de los  términos procesales.
La  limitación de éstos está dada por su fin, cual es permitir la realización
del derecho sustancial.  Al respecto la Corte ha señalado: “En virtud de la cláusula general de competencia, el legislador está
ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en
particular, los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los
mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial.” [5]
En la norma demandada, el pago definitivo
que se haga al particular de la condena impuesta por el juez a la entidad,
determina el momento a partir del cual comienza a contarse el término de dos
años que el legislador ha establecido para la caducidad de la acción de
repetición, toda vez que el presupuesto para iniciar la mencionada acción, es,
precisamente, que se haya realizado tal pago, puesto que resultaría contrario a
derecho  repetir cuando no se ha pagado.
Se tiene, pues, que uno de los requisitos
de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la
Administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el
momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar
el término de caducidad.
Por otra parte, contrariamente a lo que
afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento
definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra
sujeto a estrictas normas presupuestales.
La propia Constitución señala el
procedimiento que debe seguirse  para presupuestar gastos. El artículo 346
superior, señala que no podrá incluirse partida en la ley de apropiaciones que
no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado
conforme a una ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender al
funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Por su parte, en desarrollo del mandato
constitucional, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo prevé,
que en el evento de ser condenada la Nación, una entidad territorial o  una
descentralizada al pago de una suma de dinero, el agente del ministerio público
frente a la respectiva entidad, debe dirigirse a los funcionarios competentes
para que incluyan en sus presupuestos, partidas que permitan sufragar las
condenas. En concordancia con lo anterior, será causal de mala conducta por
parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos,  pagar las
apropiaciones para el cumplimiento de las condenas más lentamente que el
resto.
Prevé también el citado artículo que
dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses
después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al
examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo afirmó que “[ a] menos que la sentencia
que impone la condena señale un plazo para el pago – evento en el cual, dentro
del mismo se pagarán intereses comerciales- , los intereses moratorios se
causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de
la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla
para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria” [6]
El procedimiento para el pago de las sumas adeudadas
es el siguiente: Una vez notificada la sentencia a la entidad condenada, ésta,
dentro del término de treinta (30) días, procederá a expedir una resolución
mediante la cual se adoptan las medidas necesarias para el cumplimiento de la
misma;  igualmente, deberá enviar copia de la providencia a la Subsecretaría
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para la realización del pago.
Junto con la sentencia deberá indicarse el nombre, identificación y tarjeta
profesional de los representantes de la parte demandada, así como la constancia
de notificación. (Decreto 768/93)
Quien fuere beneficiario de la condena, también podrá
efectuar la solicitud de pago ante la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de
Hacienda. En concordancia con lo anterior, constituirá causal de mala conducta
y dará lugar a sanciones disciplinarias, cualquier actuación negligente del
servidor público que ocasione perjuicios económicos al Estado, en especial el
pago de intereses.
De lo anterior se infiere, que como en
razón del principio de legalidad del gasto público (artículos 345 y 346 de la
Constitución), el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer
inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo,
la ley razonablemente  le ha  otorgado un plazo de dieciocho meses para
realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias
a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente
explicado.
Por lo tanto, el Estado cuenta con un
término preciso  para efectuar el respectivo trámite presupuestal para efectos
de cancelar el monto de la condena judicial por los perjuicios causados a los
particulares.
En síntesis es viable afirmar, que el
plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de
condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario
presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que
esperar años para poder ejercer su derecho de defensa.
Si esta fecha no fuera determinada, se
estaría vulnerando el derecho al debido proceso, ya que esto implicaría una
prerrogativa desproporcionada para la Administración, y las prerrogativas deben
ser proporcionadas  con la finalidad que persiguen.
5.2 Igualdad
El demandante afirma que el punto de
partida para el cómputo del   término de caducidad de la acción de repetición
vulnera el derecho a la  igualdad, puesto que resulta desproporcionado frente a
los criterios previstos legalmente para su cómputo en las demás acciones
contencioso administrativas.  A este respecto, cabe reiterar que el legislador
goza de un amplio margen de configuración en la fijación de términos
procesales,[7]
siempre y cuando estos permitan que los sujetos ejerzan efectivamente sus
derechos dentro del proceso.  Sobre el particular la Corte ha dicho:
“En
ese orden de ideas, y atendiendo a la necesidad de organizar coherentemente
diferentes instituciones procesales, el artículo 136 C.C.A. se encarga de fijar
los términos de caducidad de las diferentes acciones contenciosas.  En cada
caso, es la naturaleza propia de los actos o hechos alrededor de los cuales
versa la controversia jurídica, la que recomienda la fijación de un plazo más o
menos largo para controvertir la conducta oficial.  La acción electoral,
sobre la que versa el numeral 12 demandado, ciertamente hace parte del referido
repertorio de medios de control que ha desarrollado el derecho administrativo.
A continuación se hará una breve alusión a las características que identifican
concretamente esta herramienta jurídica (apartado 4), para señalar
posteriormente las razones que justifican la existencia de un término de
caducidad de 20 días (apartado 5).”
(...)
La consagración
de un término de caducidad de 20 días, como el que establece la norma demandada
para el caso de las acciones electorales, no resulta violatorio de la Constitución, pues
(a.) responde al libre ejercicio de las funciones que la propia Carta
Fundamental otorga al legislador -i.e. libertad de configuración legislativa-,
y (b.) tiene la finalidad de dar certeza a actos que, como los que declaran una
elección o hacen un nombramiento, no pueden quedar suspendidos indefinidamente
en el tiempo, so pena de vulnerar los derechos reconocidos por la propia Carta
Política a los aspirantes a ocupar un cargo o a los funcionarios ya electos
(artículo 40 inciso 1 y numeral 1), y las garantías de la comunidad, expresadas
en la aspiración a gozar de un sistema administrativo, legislativo y judicial
-i.e. un orden político- estables, en clara concordancia con el principio de
seguridad jurídica.  Sentencia C-781/99 (M.P. Carlos Gaviria Díaz)
Por otra parte, para establecer si una
norma vulnera el derecho a la igualdad es necesario determinar si las
situaciones entre las cuales se alega que existe una diferencia
constitucionalmente injustificada son susceptibles de confrontación.  Es decir,
si se puede establecer un término de comparación entre tales situaciones.
En el presente caso no es así, puesto que
los sujetos en una y otra situación son diferentes. Mientras en la acción de
repetición el legitimado en la causa por activa es la Administración, que es
titular del poder de imperium del Estado y se le encomienda la gestión del
interés público, en las demás acciones contenciosas por regla general y en
virtud del privilegio de la decisión previa y ejecutoria el demandante es un
particular. La naturaleza de los sujetos procesales y los términos en que uno y
otro deben someterse a la contingencia de una acción en su contra son
diferentes, lo cual implica que las condiciones en que el Estado y los
particulares enfrentan la carga procesal de la caducidad no sea susceptible de
comparación.
Además de la diferencia de situaciones de
los sujetos activos en las respectivas acciones, tampoco es posible equiparar
los bienes jurídicos afectados con la fijación del término de caducidad en las
diferentes acciones.  En un caso se restringe el acceso de los particulares a
la administración de justicia, mientras en la acción de repetición se está
restringiendo el acceso de la Administración.  Por supuesto, el interés que los
particulares tienen para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa es
de una naturaleza distinta al que tiene la Administración.  Existe un interés
público en la recuperación del patrimonio perdido como consecuencia de la
responsabilidad del Estado por culpa de uno de sus servidores: recuperar el
patrimonio público y preservar el principio de eficiencia en la función
pública.  Por el contrario, el interés que tienen los particulares en obtener
el restablecimiento de sus derechos o la reparación patrimonial por un daño es
eminentemente privado.
Estas diferencias en la situación
jurídica en que los sujetos enfrentan la contingencia de una acción en su
contra, y en cuanto a los bienes jurídicos en juego impiden comparar el término
de caducidad entre la acción de repetición con el de las otras acciones
contencioso administrativas.  Por lo tanto, el cargo por vulneración del
derecho a la igualdad no está llamado a prosperar.
VII. DECISION
De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1,
si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los
límites de tiempo señalado para el  pago de las citadas condenas, ello no puede
afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable,
razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que
el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en
que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del
plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso
Administrativo.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “contados
a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la
entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la
acción empieza a correr, a partir  de la fecha en que efectivamente se realice
el pago, o, a más tardar, desde el   vencimiento del plazo de 18 meses previsto
en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME CORDOBA TRIVIÑO        MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado                                                Magistrado
JAIME
ARAUJO RENTERIA                RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado                                                      Magistrado
MARCO GERARDO MONROY     EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                   Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS            CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrado                                                    Magistrado
[1] Corte Suprema de Justicia , Sala de Casación Civil. Sentencia junio
30 de 1962 M.P. José J. Gómez.
[2] Consejo de Estado , Sentencia 28 de octubre de 1976 M.P. Jorge
Valencia Arango.
[3]
Un punto sobre el cual es necesario detenerse es el relacionado con la
polémica que existía en torno a si la responsabilidad de las entidades
públicas, era indirecta o directa. Los defensores de la primera tesis, basaban
sus fundamentos en los postulados del Código Civil que afirmaban que había
responsabilidad por el hecho del otro cuando la persona sobre la cual se
ejercía algún tipo de autoridad o dominio causaba un daño, evento en el cual
aquel tenía la obligación de resarcir el daño provocado por su dependiente.
Así, en materia estatal se indicaba que la responsabilidad era indirecta por
cuanto las personas de derecho público respondían por las acciones u omisiones
de sus funcionarios. El concepto evolucionó y se dijo que si bien quien
provocaba el daño era la persona natural que estaba al servicio del Estado,
esto no podía ser de otra manera, por cuanto como persona jurídica que es, su
forma de actuar en el plano de la realidad se concretaba a través de los
funcionarios que estaban a su servicio, lo cual implica que en últimas quien
verdaderamente es el causante del daño es la entidad pública.
[4]              Esta posibilidad ha
sido consagrada también en ordenamientos especiales, tales como la Ley
Estatutaria de la  Administración de Justicia, que en su artículo 71, consagró
que “en el evento de ser condenado el
Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquel deberá repetir contra éste.” indicando que para dichos efectos, se presume que constituye
culpa grave o dolo  la violación de normas de carácter procesal o sustancial
determinada por error inexcusable, proferir una decisión sobre la libertad de
una persona por fuera de lo ordenado por la ley y el incumplimiento
injustificado de los términos judiciales.
En materia contractual, la acción de repetición se encuentra
consagrada en el artículo 54 de la Ley 80 de 1993, el cual señala que en caso
de ser condenada una entidad  por hechos u omisiones imputables a título de
dolo o culpa grave de un servidor público, la entidad, el ministerio público,
cualquier persona o el juez competente, podrán iniciar la respectiva acción de
repetición siempre y cuando no se hubiere llamado en garantía al servidor
dentro del proceso.
[5] Sentencia C-652/97 MP Vladimiro Naranjo Mesa .
[6] Sentencia C 188 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Al respecto, la Corte ha dicho:  “En fin, la mayor o menor brevedad
de los términos legales ha de corresponder normalmente al juicio que sobre el
asunto respectivo se haya formado el legislador, por lo cual no existe en la
generalidad de los casos un parámetro del que pueda disponer el juez de
constitucionalidad para evaluar si unos días o meses adicionales habrían podido
garantizar mejor las posibilidades de llegada ante los tribunales. Y, a no ser
que de manera evidente el término, relacionado con derechos materiales de las
personas, se halle irrisorio, o que se hagan nugatorias las posibilidades de
defensa o acción, no puede deducirse a priori que el término reducido
contraríe de suyo mandatos constitucionales.” SC-800/00 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo)