C-433-00
Sentencia C-433/00
Sentencia
C-433/00
CADUCIDAD DE LA
ACCION POR VICIOS DE FORMA-Operancia
SISTEMA
TRIBUTARIO-Principios de
equidad, eficiencia y progresividad
TRIBUTO-Competencia para creación no es absoluta/TRIBUTO-Principios
que debe atender la consagración
En criterio de
esta Corte, la competencia de los entes autorizados por la Constitución para
crear tributos no es absoluta, y que las disposiciones que los consagren deben
consultar forzosamente la justicia, la equidad, la igualdad, la razonabilidad y
la proporcionalidad del gravamen, a propósito de cada uno de los elementos que
lo configuran.
TRIBUTO-Definición de elementos por asambleas y
concejos sujeto a pautas y criterios del legislador/ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Y
CONCEJO MUNICIPAL-Sujeción a pautas y criterios del legislador en
definición de elementos tributarios
Los entes
administrativos de elección popular -asambleas y concejos-, si bien tienen a su
cargo la definición de los elementos tributarios respecto de los gravámenes que
se cobran en sus respectivas jurisdicciones territoriales, están sujetos a las
pautas y criterios generales que señale el legislador, luego no son organismos
autónomos de modo absoluto para el cumplimiento de esa función, dadas las
características del sistema unitario acogido en el artículo 1 de la
Constitución Política.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
en establecimiento de tributos
ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL-Decreto, de
conformidad con la ley, de tributos y contribuciones
CONCEJO MUNICIPAL-Voto, de conformidad con la Constitución y
la ley, de tributos
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES Y PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION-Límites al legislador en introducción y
regulación de tributos/TRIBUTO POR ENTIDADES TERRITORIALES-Legislador no
puede copar íntegramente atribución estatal de introducción y regulación/TRIBUTO
POR ENTIDADES TERRITORIALES-Margen de apreciación y decisión por
corporaciones al establecer elementos
Correlativamente,
el principio de descentralización y el carácter autónomo que la Constitución
otorga a las entidades territoriales evitan que el legislador pueda copar
íntegramente la atribución estatal de introducir y regular los tributos que
nutren las arcas de dichos entes, vaciando de contenido la función
constitucional que a ellos corresponde. Su función consiste apenas en trazar
las pautas generales que en concreto, en la esfera de sus propias competencias,
deben desarrollar las asambleas y los concejos. Por ello, no se avendría a la
Constitución una norma legal que desplazara por completo el margen de
apreciación y decisión de dichas corporaciones, para establecer en forma
absoluta todos los elementos de los tributos seccionales y locales.
TRIBUTO POR
CORPORACIONES TERRITORIALES-Competencia
directa y particularizada para estatuir cuantías, proporción y características
Cuando se
confieren autorizaciones por el legislador a las corporaciones territoriales
para establecer tributos y se les indican las pautas dentro de las cuales
pueden hacerlo, el interés primordial en la definición de los correspondientes
gravámenes y su destinación -no nacional- obligan, dentro del esquema concebido
en la Carta, a una necesaria participación de cada entidad en la adopción de
las políticas económicas internas, según sus necesidades, prioridades y
recursos. A ellas compete, por tanto, estatuir, de modo directo y
particularizado, las cuantías, proporción y características del tributo que han
de recaudar y utilizar según el derecho que implica su autonomía fiscal,
garantizada en la Constitución.
ORDENANZA Y
ACUERDO-Imposición de
contribuciones fiscales o parafiscales
TRIBUTO POR
ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Y CONCEJO MUNICIPAL-Ley no especifica elementos en nivel seccional y
local
TRIBUTO POR
CONCEJO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Establecimiento
de sobretasas o recargos para financiar actividad bomberil
SISTEMA NACIONAL
DE BOMBEROS-Financiamiento
de actividad a través de sobretasas o recargos a impuestos
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-No
vulneración por nexo entre autorización tributaria con actividad bomberil
Referencia:
expediente D-2594
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 2 de la Ley 322 de 1996
Actora: Silvia
Isabel Reyes Cepeda
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., según consta en acta del doce (12) de abril de dos mil (2000).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
que, en uso de su derecho político, presentó la ciudadana Silvia Isabel Reyes
Cepeda contra el parágrafo del artículo 2 de la Ley 322 de 1996, “Por la
cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y se dictan otras
disposiciones”.
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición
objeto de proceso:
"LEY 322 DE 1996
(octubre 4)
por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 2. La
prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las
instituciones bomberiles, es un servicio público esencial a cargo del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional, en forma directa o por medio de los Cuerpos de Bomberos
Voluntarios.
Corresponde a la Nación la adopción de
políticas, la planeación y las regulaciones generales.
Los departamentos ejercen funciones de
coordinación; de complementariedad de la acción de los distritos y municipios;
de intermediación de éstos ante la Nación para la prestación de servicio y de
contribución a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento de
los Cuerpos de Bomberos.
Es obligación de los distritos, municipios y
entidades territoriales indígenas la prestación del servicio a través de los
Cuerpos de Bomberos Oficiales o mediante la celebración de contratos para tal
fin, con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios.
Parágrafo. Los
Concejos Municipales y Distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer
sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y
tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro
impuesto de ese nivel territorial, de acuerdo a la ley y para financiar la
actividad bomberil ”.
II. LA DEMANDA
Afirma la actora que la disposición parcialmente
acusada vulnera los artículos 95, numeral 9, 158, 338 y 363, inciso 1, de la
Constitución Política.
Considera que la norma enjuiciada desconoce los
principios de justicia y equidad, en los cuales se enmarca el deber
constitucional de contribuir con las cargas del Estado (art. 95, numeral 9, de
la Constitución), así como los principios de equidad, eficiencia y
progresividad que rigen el sistema tributario (art. 363 C.P.).
También asegura que el parágrafo demandado no guarda
ninguna relación con el texto del artículo que lo contiene, es decir, que no
sólo es ajeno el parágrafo al tema del cual se ocupa la norma en que está
inserto, sino que rompe la unidad de ella y así, la del contenido en general de
la ley, situación que conduce a la vulneración del artículo 158 de la Carta
Política.
Por lo anterior, manifiesta que no tiene vínculo
alguno la fijación de una norma tributaria dentro del marco de una ley que
regula la conformación y requisitos tanto del Sistema Nacional de Bomberos como
de los cuerpos de bomberos.
De otro lado, la demandante señala que la Ley 322 de
1996 adolece de un vicio formal, ya que según lo dispuesto por el artículo 154
de la Constitución, los proyectos de ley referentes a tributos deben iniciar su
trámite en la Comisión Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, y que para tales efectos la Ley 3 de 1992 señaló a la Comisión
Tercera y no a la Sexta, como sucedió en el proceso legislativo que concluyó
con la expedición de la Ley 322.
Señala que la norma acusada presenta ausencia total
de marcos o parámetros para que los municipios y distritos puedan establecer la
sobretasa que allí impone, pues solamente se limita a indicar que los concejos
tanto municipales como distritales la pueden establecer sobre cualquier tributo
y respecto de determinadas actividades.
Por tanto -continúa-, la Ley no señaló un rango
tarifario prudencial. Tampoco tuvo en cuenta la capacidad contributiva de los
posibles sujetos pasivos de la sobretasa, ni la base gravable para establecer
el porcentaje del impuesto por pagar, motivo que genera la violación del
artículo 338 de la Carta Política.
En cuanto al concepto de tasa, la actora afirma que
la disposición demandada desconoce la regla consagrada en el inciso 2 del canon
constitucional antes mencionado, según la cual "la ley, las ordenanzas
y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas
y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten  o  participación  en los beneficios
que les proporcionen".
En tal sentido -agrega- la Ley 322 de 1996 señala
que el de Bomberos es un servicio público de carácter esencial y que, por
tanto, la retribución de tal servicio es la tasa mas no el impuesto.
Finalmente censura el hecho de que el legislador
haya autorizado el cobro de tal sobretasa sobre tributos inexistentes, como es
el caso de la telefonía móvil. Incluso alega la actora que actualmente no
existe impuesto alguno a la telefonía móvil, sea celular o de cualquier otra
índole.
III.
INTERVENCIONES
La ciudadana María
Magdalena Botía de Botía, quien actúa en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, presenta escrito mediante el cual solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Manifiesta que el
parágrafo atacado no vulnera los artículos 95-9 y 363 de la Constitución Política,
ya que la sobretasa o recargo autorizado tiene en cuenta como medida de la
capacidad contributiva de cada ciudadano la misma que le obliga a tributar por
el impuesto sobre el cual se liquida la sobretasa, valor que constituye la base
gravable de la norma demandada.
Destaca la
interviniente que los principios de equidad e igualdad no exigen que todos los
ciudadanos deban tributar para los mismos fines y que, en consecuencia, todos
los asociados deban estar afectados por el mismo impuesto.
En su criterio, el
parágrafo demandado, por no contener en sí mismo los elementos esenciales de la
tributación, cuyo desarrollo corresponde a las entidades territoriales, no
vulnera en absoluto los principios constitucionales previstos en los artículos
95-9 y 363 de la Constitución.
En cuanto a la
posible vulneración alegada por la actora, en relación con el principio de
unidad de materia (art. 158 C.P.), manifiesta la interviniente que el tema
tributario incluido en la ley que regula el Sistema Nacional de Bomberos no es
ajeno a su título, y que, por el contrario, cumple con lo dispuesto en la norma
constitucional, ya que guarda un nexo de causalidad con el resto del
articulado.
Por lo anterior,
entiende que el parágrado del artículo 2 de la Ley 322 de 1996, si bien
contempla un tributo, también constituye un mecanismo de financiación del
Sistema Nacional de Bomberos, por lo cual y teniendo en cuenta que en el título
de la ley se contempla la posibilidad de crear y dictar otras disposiciones
relativas a este tema, no resulta la imposición del tributo como un hecho
aislado o ajeno al contexto general de la ley.
La ciudadana
manifiesta que, de presentar la ley parcialmente acusada vicios formales -como
lo estima la accionante-, ya caducó la acción, toda vez que el término
establecido en el artículo 242, numeral 3, de la Carta -un año contado desde la
publicación del respectivo acto-, expiró en 1997.
Contra lo
manifestado por la impugnante, encuentra la interviniente que la norma
demandada contiene de manera global los parámetros conforme a los cuales deben
obrar los concejos municipales y distritales para establecer la sobretasa con
destino al financiamiento de la prevención y control de incendios.
Recalca que la
disposición acusada no está creando el tributo sino autorizando a los distritos
y municipios a hacerlo, siendo a éstos a los que corresponde establecer los
diferentes elementos del mismo.
La interviniente
sostiene que la intención del legislador fue la de establecer un impuesto y no
una tasa, y que el hecho de que el impuesto creado reciba el nombre de
“sobretasa” no lo convierte en tasa, ya que el carácter de “impuesto” no
depende de la denominación que se le dé al tributo como tal, sino a las
relaciones que surgen, en virtud de la norma que lo contempla, entre el Estado
y los asociados.
Finalmente
manifiesta que el servicio público esencial prestado por los bomberos no es de
aquellos que permitan la personalización o individualización de la actividad
correspondiente, ni la intervención del particular para tomar o no dicho
servicio, motivo suficiente para contemplar su financiamiento a través de
impuestos.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del
parágrafo del artículo 2 de la Ley 322 de 1996, toda vez que, según su
criterio, los reparos señalados en la demanda se encuentran fundados en un
erróneo entendimiento del ejercicio del poder tributario por parte de los entes
territoriales, pues lo estatuido en la Constitución no implica que corresponda
al legislador precisar en detalle los elementos estructurales de la respectiva
obligación fiscal. Estima que dicha tarea corresponde adelantarla, por mandato
expreso del artículo 338 del Estatuto Fundamental, a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales.
En cuanto al
análisis del parágrafo demandado, considera el Procurador que el Congreso fijó
una autorización abierta y general para que las respectivas autoridades
competentes a nivel territorial, quienes gozan de absoluta libertad, adopten
medidas como la autorizada.
Sin embargo,
recuerda que el ejercicio de la autonomía fiscal de los entes territoriales
está condicionado a lo dispuesto por los artículos 287-3 y 338 de la Constitución,
y dice que, por tanto, "en relación con el parágrafo acusado queda claro
que no era indispensable que el legislador, al autorizar a los Concejos
distritales y municipales para crear la sobretasa, determina sus elementos
configurativos, toda vez que los entes territoriales en desarrollo de sus
competencias constitucionales son quienes deciden si adoptan dicho tributo,
señalando en dado caso el hecho imponible, la base gravable y los sujetos
activos y pasivos, previos los estudios económicos y sociales que juzguen
convenientes".
Manifiesta el Jefe
del Ministerio Público que, en virtud de lo anterior, no puede atribuirse
defecto constitucional alguno a la norma enjuiciada, y que si existen reparos,
éstos recaen sobre las decisiones que tomen las autoridades locales, cuyos
excesos no pueden ser ventilados dentro del juicio constitucional, sino ante
las instancias judiciales competentes.
Señala que la
sobretasa, entendida como una modalidad contributiva, encuentra asidero legal
en distintas normas constitucionales y que las entidades territoriales carecen
de competencia para adoptarla directamente, pues la Carta sólo faculta a las
asambleas y a los concejos para decretar y votar, de conformidad con la
Constitución y la ley, los tributos necesarios para su desarrollo local.
No comparte el
Procurador el argumento de la demandante según el cual la norma atacada viola
el principio de la identidad temática, ya que la sobretasa fijada guarda la
debida relación de conexidad con el contenido general de la Ley 322, en la
medida en que se trata de una determinación de orden fiscal tendiente a dotar
de los recursos económicos necesarios al servicio de bomberos.
Finalmente
manifiesta que el trámite legislativo de la Ley 322 de 1996 no es el de una ley
tributaria, la cual exige el cumplimiento del requisito contemplado en el
artículo 154 de la Carta Política.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Caducidad de
la acción en lo relativo a vicios de forma
En cuanto a los
defectos formales que denuncia la demandante respecto del trámite sufrido por
la actual Ley 322 de 1996, es el caso de aplicar la disposición consagrada en
el artículo 242, numeral 3, de la Constitución Política, a cuyo tenor "las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto".
Así acontece,
entonces, con la presente demanda en lo referente al cargo por iniciación del
trámite legislativo en una comisión permanente distinta de aquella a la cual
correspondería dar el primer debate al proyecto, toda vez que la Ley principió
su vigencia el día 4 de octubre de 1996, fecha de publicación en el Diario
Oficial número 42894, luego ha transcurrido de sobra el término constitucional
indicado.
2. Justicia,
equidad, igualdad y progresividad en la consagración de los tributos
La accionante invoca
jurisprudencia de esta Corte, en lo relacionado con la justicia, la igualdad,
la equidad y la progresividad que deben caracterizar el ejercicio de la
potestad impositiva del Estado, y sostiene que, según tales exigencias
constitucionales, el legislador, al establecer los tributos, debe efectuar un
análisis de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del mismo, con
miras a no sobrepasar los límites de lo que ellos pueden aceptar o tolerar
desde el punto de vista económico.
En efecto, si se
analiza la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la accionante no está
desorientada en el señalamiento de su sentido.
En Sentencia C-333
del 12 de agosto de 1993 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corporación
señaló:
"13. Cualquier análisis en materia
fiscal no puede ignorar que el sistema tributario en Colombia se funda
expresamente en los principios de equidad, eficiencia y progresividad (CP art.
363). La eficacia de estos principios demanda su efectiva traducción en el
diseño del sistema tributario. La Constitución no solamente reserva a la ley la
materia tributaria sino que le impone límites sustanciales que debe respetar y
que son cabalmente los que se derivan de las exigencias de los indicados
principios.
La materialización del estado social de
derecho se proyecta de manera decisiva en el marco de los ingresos y gastos del
estado, como quiera que sus fines y el efectivo ejercicio de los derechos
individuales y colectivos - cuya tutela y activa promoción lo definen como tal
(CP art. 2) - no pueden lograrse sin contar con una creciente base de recaudo y
una aplicación de los ingresos obtenidos a la prestación de los servicios
esenciales que reclama la comunidad y a la satisfacción de sus necesidades
básicas.
Ya se advirtió que el fundamento del deber de
pagar tributos dimana de una exigencia natural de solidaridad del individuo
frente a la comunidad y a sus demás miembros (CP art. 95-9). La Constitución
introduce los criterios ordenadores del anotado deber. La contribución a la financiación
de las cargas públicas debe hacerse de conformidad con los principios de
justicia y equidad. De ahí que se asevere - también como un eco nítidamente
perceptible de la igualdad formal y de la igualdad sustancial en materia
tributaria - que no se puede exigir el pago de tributos a las personas que
carezcan de capacidad contributiva y que, de existir ésta, su aporte deba ser
proporcional a aquélla y de modo que, por lo menos tendencialmente, a igual
capacidad de pago se establezca una carga igual (equidad horizontal) y a mayor
capacidad de pago - a fin de propender por un cierto grado de redistribución de
la riqueza - se ordene una contribución más que proporcional (equidad
vertical).
Las leyes tributarias necesariamente están
dotadas, de acuerdo con sus objetivos y las categorías de los sujetos
afectados, de un grado variable de generalidad. Ante la imposibilidad de
establecer la situación singular de cada contribuyente, su exacta capacidad
contributiva, las particularidades de cada una de las actividades gravadas,
entre otras precisiones imposibles de definir con certeza, no tiene alternativa
distinta el Legislador que recurrir a clasificaciones, distinciones y
categorizaciones, a través de las cuales pretende armonizar - a fin de no
violar el principio de igualdad - la generalidad con la particularidad".
Posteriormente, en
la Sentencia C-136 del 4 de marzo de 1999, la Corte reafirmó estos criterios,
al declarar inexequible la tarifa diferencial sobre el impuesto del "2 x
1000", por estimar que la correspondiente norma vulneraba el principio de
equidad tributaria y atentaba contra la igualdad.
De todo lo cual se
desprende que, en criterio de esta Corte, la competencia de los entes
autorizados por la Constitución para crear tributos no es absoluta, y que las
disposiciones que los consagren deben consultar forzosamente la justicia, la
equidad, la igualdad, la razonabilidad y la proporcionalidad del gravamen, a
propósito de cada uno de los elementos que lo configuran.
Desde luego, el
control de constitucionalidad se debe extender a tales aspectos en el análisis
de las normas legales correspondientes, y puede la Corte Constitucional
declarar inexequibles los preceptos que no se avengan a las indicadas
directrices fundamentales.
Empero, para que tal
efecto tenga aplicación respecto de una determinada norma es menester que de su
texto surja la inequidad, la injusticia, la desproporción o el carácter
regresivo del tributo.
Cuando la disposición
objeto de examen no consagra los elementos del impuesto, la tasa o la
contribución, sino que, como en el presente caso, lo que hay es una
autorización genérica para que otros entes estatales, en los ámbitos de sus
respectivas competencias, determinen los sujetos activos y pasivos, las bases y
hechos gravables y las tarifas del gravamen, la adecuación del mismo a los
mencionados principios habrá de mirarse, no en la norma legal que se limita a
su autorización, sino confrontando cada elemento tributario, en su expresión
concreta, lo que, tratándose de ordenanzas o acuerdos, no es del resorte de la
Corte Constitucional.
3. El ámbito de
la ley, de las ordenanzas y de los acuerdos en materia tributaria
En cuanto al fondo
de la disposición atacada, ha dicho la actora que ella desconoce la garantía
contemplada en el artículo 338 de la Constitución, en cuanto no señaló el
legislador directamente los sujetos pasivos, la base gravable ni el hecho
gravable, ni tampoco el porcentaje del tributo previsto.
El parágrafo
demandado se limita a disponer, en efecto, que los concejos municipales y
distritales, a iniciativa de los alcaldes, podrán establecer sobretasas o
recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y tránsito,
demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro impuesto de ese
nivel territorial, de acuerdo con la ley, para financiar la actividad de los
cuerpos de bomberos.
Un estudio de la
normatividad constitucional sobre el tema permite concluir que los entes
administrativos de elección popular -asambleas y concejos-, si bien tienen a su
cargo la definición de los elementos tributarios respecto de los gravámenes que
se cobran en sus respectivas jurisdicciones territoriales, están sujetos a las
pautas y criterios generales que señale el legislador, luego no son organismos
autónomos de modo absoluto para el cumplimiento de esa función, dadas las
características del sistema unitario acogido en el artículo 1 de la
Constitución Política.
En efecto, declara
el artículo 287 Ibidem que las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, pero que lo hacen dentro de los
límites de la Constitución y la ley. En ese marco, según lo previene el numeral
3 del precepto, administran los recursos propios y establecen los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Al enunciar las
atribuciones de las asambleas departamentales, el artículo 300 de la Carta
estatuye en su numeral 4 que les corresponde "decretar, de conformidad
con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento
de las funciones departamentales" (subraya la Corte).
De igual manera, el
artículo 313 de la Constitución confía a los concejos municipales, lo que
también se aplica a los distritos (Capítulo 4 del Título XI de la Carta), la
atribución de "votar, de conformidad con la Constitución y la ley,
los tributos y gastos locales" (numeral 4. Subraya la Corte).
Pero,
correlativamente, el principio de descentralización y el carácter autónomo que
la Constitución otorga a las entidades territoriales (artículo 1 C.P.) evitan
que el legislador pueda copar íntegramente la atribución estatal de introducir
y regular los tributos que nutren las arcas de dichos entes, vaciando de
contenido la función constitucional que a ellos corresponde. Su función
consiste apenas en trazar las pautas generales que en concreto, en la esfera de
sus propias competencias, deben desarrollar las asambleas y los concejos.
Por ello, no se
avendría a la Constitución una norma legal que desplazara por completo el
margen de apreciación y decisión de dichas corporaciones, para establecer en
forma absoluta todos los elementos de los tributos seccionales y locales.
Y eso, al contrario
de lo que sostiene la accionante en el presente juicio de constitucionalidad.
No se olvide que, cuando se confieren autorizaciones por el legislador a las
corporaciones territoriales para establecer tributos y se les indican las
pautas dentro de las cuales pueden hacerlo, el interés primordial en la
definición de los correspondientes gravámenes y su destinación -no nacional-
obligan, dentro del esquema concebido en la Carta, a una necesaria
participación de cada entidad en la adopción de las políticas económicas
internas, según sus necesidades, prioridades y recursos. A ellas compete, por
tanto, estatuir, de modo directo y particularizado, las cuantías, proporción y
características del tributo que han de recaudar y utilizar según el derecho que
implica su autonomía fiscal, garantizada en la Constitución.
De ahí que el
artículo 338 de la Constitución no agote en la ley el poder de imposición que
al Estado corresponde, y que, por el contrario, señale directamente a las
ordenanzas y acuerdos como actos capaces de imponer contribuciones fiscales o
parafiscales.
En modo alguno tal
norma exige, como lo deduce la actora, que sea la disposición legal, encargada
genéricamente de prever el tributo, la que especifique, en cuanto a impuestos,
tasas y contribuciones de nivel seccional y local, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas, ya que expresamente
la función de fijar tales elementos, según el ámbito territorial de los
gravámenes, corresponde justamente a las asambleas y a los concejos. Se reserva
para el Congreso la misma competencia pero en relación con los tributos
nacionales.
Debe observarse, a
la luz de los enunciados principios constitucionales, que el parágrafo objeto
de acción respeta el ámbito de las autonomías seccionales y locales, ya que
estipula una facultad, y no una obligación, de establecer sobretasas o recargos
a los impuestos que, según la ley, se establezcan en municipios y distritos.
Para la Corte, el
legislador cumple a cabalidad su papel cuando autoriza la consagración de los
gravámenes, dejando que las asambleas y los concejos ejerzan con libertad sus
competencias, con miras a la financiación de una actividad de indudable interés
público como la que cumplen los cuerpos de bomberos.
4. Unidad de
materia
No estima la Corte
que haya sido quebrantado el principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 de
la Constitución Política), puesto que la autorización tributaria prevista
guarda evidente relación con el sistema nacional de bomberos, que es el tema
predominante en la Ley 322 de 1996. Es algo natural y necesario, en la
disposición legal que estructura las reglas básicas sobre dicho servicio, que
se estatuyan los medios de obtención de recursos para el sostenimiento y
desarrollo de las organizaciones que lo tienen a cargo, ya que la operatividad
misma de los cuerpos de bomberos depende de unas fuentes de financiación
legalmente aseguradas.
Ha de reiterarse en
ese punto lo que afirmó la Corte en Sentencia C-390 del 22 de agosto de 1996,
al resolver sobre la exequibilidad del impuesto social a las armas y municiones
(art. 224 de la Ley 100 de 1993), incluido en el estatuto que contempló el
sistema de seguridad social integral. Aunque, en apariencia, la creación de un
tributo sobre las armas de fuego a cargo de quienes las porten en el territorio
nacional no guardaba vínculo alguno con el tema de la seguridad social,
predominante en el conjunto de la Ley, la Corte Constitucional halló el nexo
inocultable entre los dos conceptos y respaldó la exequibilidad del artículo.
Manifestó la Corte:
"Toda ley del
Congreso está sometida a las disposiciones constitucionales relativas a su
expedición y contenido, por lo cual, no obstante gozar el Congreso de facultad
o competencia para legislar en determinada materia, resulta inconstitucional la
normatividad que expida si, al hacerlo, desconoce o inaplica los preceptos
generales que la Constitución consagra.
Dos preceptos
superiores buscan delimitar el contenido de las leyes, con el fin de garantizar
que en sus textos no serán introducidos de manera sorpresiva, inopinada o
subrepticia reglas que no hacen parte del asunto que el legislador ha escogido
para cumplir su función.
Es claro que esos
perentorios mandatos del Constituyente están encaminados a lograr que la tarea
legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso,
con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y
adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas.
Los artículos
aludidos son los números 158 y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone
respectivamente que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella" y que "el título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido" (subraya la Corte).
La delimitación
constitucional está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues este se
halla obligado a definir con  precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo
título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al
expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación
interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte
de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde
luego, deberá corresponder al título de aquélla.
En ese orden de
ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los
criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de
materia en los artículos, relacionados entre sí.
Si el Congreso ha
previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa,
independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos
temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no
encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien
no guardan relación interna con el contenido global del articulado.
Estos principios se
han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte.
Empero, no pueden
ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se
desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia,
se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el
ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las
repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden
fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a
incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en
teoría pueden parecer disímiles.
Esto resulta
particularmente cierto ante las responsabilidades que asume el Congreso como
parte vital del Estado Social de Derecho, el cual, por fuerza, para alcanzar
las metas a él inherentes, debe consultar elementos en principio distintos y
ajenos, pero concatenados entre sí por multitud de circunstancias de la vida
real, convertidas en factor condicionante de su tarea.
A nadie se oculta,
entonces, que  si bien la seguridad  social -materia prevaleciente en la Ley
100 de 1993- se presenta como objeto de labor legislativa fácilmente separable
de la que implica el poder de imposición del Estado, pueden vincularse desde el
punto de vista material cuando, como en el proceso presente, se aprecia que,
para el adecuado e integral cumplimiento de los cometidos sociales subyacentes
a esa normatividad, son indispensables la canalización de recursos y el
arbitrio rentistico, lo que, dentro de un sistema ordenado y previamente
concebido por el legislador, aconseja el uso de las atribuciones
constitucionales del Congreso para incorporar, en un solo haz normativo, las
reglas que, a su juicio, son aptas para la finalidad propuesta, como ocurre con
el Fondo de Solidaridad creado y con la necesaria referencia a las fuentes que
lo alimentan, una de las cuales son los tributos objeto de demanda.
No sobra advertir
que la unión sustancial que puede establecer el legislador, cobijando elementos
aparentemente diversos en un solo conjunto legislativo, debe fundarse en
razones objetivas y que, por tanto, las reglas constitucionales sobre
unidad de materia no son transgredidas cuando la relación entre los varios asuntos
tratados en la ley puede ser establecida de manera fehaciente y clara, como a
todas luces se muestra en este caso. Los mandatos constitucionales al respecto
son vulnerados, en cambio, cuando el vínculo invocado es apenas subjetivo o si,
pese a cualquier esfuerzo dialéctico, aparece como indudable la diversidad de
las materias tratadas en la ley respecto del conjunto normativo que integra.
Así acontece con los denominados "micos" o proposiciones normativas
artificialmente agregadas a un estatuto con el que no guardan la más mínima
relación".
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 2 de la Ley 322 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                                                                        Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General