T-011-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-011-93
JUEZ DE TUTELA-Facultades
El juez de tutela
no agota su trabajo en el reconocimiento formal de la violación o amenaza del
derecho fundamental sino que debe aplicar realmente los mecanismos que aseguren
el goce pleno del derecho por parte del peticionario.
DERECHOS DE
PERSONA DE LA TERCERA EDAD/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
Para que la vida
del hombre sea digna de principio a fin, es obligatorio asegurarle a las
personas de la tercera edad el derecho a la seguridad social. Para la tercera
edad es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de las prestaciones
a su favor, ya que su no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar
otros ingresos ante la pérdida de su capacidad laboral, termina atentando
directamente con el derecho a la vida.
PENSION DE
JUBILACION-Efectividad de
los derechos/PRINCIPIO DE LA BUENA FE
En cumplimiento
de los principios de efectividad del derecho, del control de gestión y del
desarrollo de los fines esenciales del Estado, para el trámite de la pensión
vitalicia de jubilación o de retiro por vejez sólo será necesario que el
trabajador demuestre la vinculación laboral durante determinado tiempo con
documentos expedidos por una  entidad oficial, sin que le esté permitido al
funcionario entorpecer el ejercicio efectivo del derecho sustancial, mediante
la exigencia de documentos de otras entidades adicionales o de una de ellas en
particular. Los funcionarios encargados de tramitar la solicitud de pensión de
jubilación deben tener por ciertos y válidos los documentos públicos que
acompañe una persona en su solicitud, sin perjuicio de la posibilidad de
cotejarlos o de cerciorarse al respecto.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO /PRUEBAS/DOCUMENTO PUBLICO-Validez
En toda actuación
administrativa la apreciación de las pruebas por parte del funcionario deberá
ceñirse a las disposiciones contenidas en el C.P.C., en desarrollo del principio
constitucional del debido proceso en actuaciones administrativas. Frente a una
solicitud de pensión de jubilación se exige de parte del funcionario
administrativo la legalidad y la razonabilidad al momento de apreciar las
pruebas. Las certificaciones oficiales que se aportan en la solicitud de
pensión de jubilación tienen el carácter de documento público por ser expedidas
por directores de oficinas públicas o por otros funcionarios públicos en
ejercicio de sus funciones, en las que se determina la fecha de posesión en el
cargo, el tiempo de servicio y la fecha de su expedición.
REF: EXPEDIENTE
T-4910
PETICIONARIO:
MARCO TULIO VILLARREAL ESCOBAR.
PROCEDENCIA:
Juzgado Sexto Penal Municipal de Santa Marta (Magdalena).
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá
D.C., enero dieciocho (18) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Simón Rodríguez Rodríguez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-4910, adelantado por Manuel del
Cristo Osorio Delgado en representación de Marco Tulio Villarreal Escobar.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos
de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 24 de Septiembre del presente año.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591, esta Sala de Revisión de la Corte entra a
dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
Incoada la acción de
tutela por medio de apoderado judicial, solicita el ciudadano Marco Tulio
Villarreal Escobar que se reconozca y pague por parte de la Caja de Previsión
Social del Departamento del Magdalena, la pensión de jubilación a que tiene
derecho por haber laborado más de 24 años al servicio del Estado y  la
indemnización por falta de dicho pago, las costas del juicio, las cesantías,
intereses a las cesantías y salarios moratorios.
Considera el
peticionario que atendiendo a que  trabajó más  de lo que exige la legislación
colombiana para obtener el derecho  que reclama, solicita el reconocimiento de
esos años de pensión de jubilación que no ha disfrutado.
Aportó a la solicitud
los siguientes documentos mediante los cuales demuestra la secuencia laboral
desde el año de 1.946:
a. Certificado
expedido por el Jefe de personal de la Gobernación del Departamento del
Magdalena sobre el tiempo de servicios del señor Marco Tulio Villarreal Escobar
como portero del Colegio de Bachillerato de Punta de Piedras.
b. Certificado del
Inspector de Policía del Corregimiento de Punta de Piedras en el cual consta
que el peticionario no registra antecedentes policivos ni delictivos y que es
persona que siempre ha observado buena conducta.
c. Certificación
expedida por la Secretaria General y el Jefe de Kárdex de la Caja de Previsión
Social del Departamento del Magdalena, en la que consta que el Sr. Villarreal
no figura en la nómina de pensionados y no recibe asignación alguna por parte
de esta institución.
d. Certificación de
la Alcaldía Municipal de Pedraza Magdalena sobre el desempeño del petente en el
cargo como Inspector de Policía del Corregimiento de Punta de Piedras.
e. Certificación de
servicios prestados por el peticionario en el Colegio Departamental de
Bachillerato de Punta de Piedras como portero del mismo.
f. Certificación del
Alcalde de Pedraza (Magdalena) en la que consta que no es posible obtener copia
del acta de posesión correspondiente al año de 1.946 por cuanto los libros se
deterioraron por efecto del tiempo.
g. Copia del decreto
Número 021 de enero 21 de 1.948 por el cual se causan algunas novedades en el
personal de la Policía Nacional.
h. Copia de la
Gaceta Departamental del Magdalena del 22 de abril de 1.946 en el cual consta
el nombramiento como agente de policía al Sr. Marco Tulio Villarreal.
i. Comunicación del
Alcalde Municipal de Pedraza de fecha abril 10 de 1.980, mediante la cual le
informan al peticionario que ha sido reintegrado al cargo de Inspector de
Policía.
j. Partida de
Bautismo expedida por el Párroco del Cerro de San Antonio en la que da fe de la
fecha de nacimiento del petente, que corresponde al cuatro de agosto de 1.911.
k. Declaraciones
extrajuicio (3) rendidas ante el Juez Promiscuo Municipal de Pedraza en
relación al desempeño como Inspector de Policía en esa localidad desde el 15 de
marzo de 1.946 hasta el 12 de julio de 1.958.
2. Fallo del
Juzgado Sexto Penal Municipal de Santa Marta.
El Juzgado Sexto
Penal Municipal de Santa Marta mediante providencia de julio 30 de 1.992 ordenó
practicar pruebas para corroborar los documentos aportados en la solicitud de
tutela y ofició a la Caja Departamental de Previsión para requerir información
sobre la solicitud de pensión de jubilación y el estado actual de la misma.
La Caja de Previsión
Social del Departamento del Magdalena dió respuesta a la solicitud e informó
que efectivamente el Señor Marco Tulio Villarreal Escobar solicitó la pensión
de jubilación por medio de apoderado el día 9 de octubre de 1.991 y que
no se le ha dado curso puesto que el peticionario no ha aportado la
documentación completa, concretamente la certificación del tiempo de
servicio expedido por la Contraloría General del Departamento del Magdalena, que
es a juicio del fallador, la única  entidad competente para expedir dicho
certificado a los trabajadores del Departamento del Magdalena.
El documento
referenciado es la única prueba que figura en el expediente de la cual se pueda
colegir el estado de la solicitud ya que al peticionario directamente no le ha
sido comunicada ninguna resolución por parte de la Caja de Previsión del
Departamento del Magdalena.
Igualmente se obtuvo
respuesta de la Secretaría de Gobierno Departamental y acompañaron copia
auténtica del Decreto número 211 de 9 de abril de 1.946, mediante el cual fue
nombrado el Señor Marco Tulio Villarreal en calidad de agente de la sección de
Plato.
Mediante providencia
de agosto 13 de 1992, el Juzgado Sexto Penal Municipal de Santa Marta negó la
solicitud al accionante por los siguientes motivos:
1. Al hacer un
análisis sobre la procedencia de la acción de tutela, examina el artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991 y concluye que el perjuicio planteado no es de los
denominados irremediables.
2. El derecho
debatido en la solicitud es de índole laboral y observa el fallador que el
Trabajo es un derecho reconocido en la Carta Política como fundamental, pero
por disposición del artículo 85 de la Constitución éste derecho no es de
aplicación inmediata.
3. No debe
utilizarse la acción de tutela como un "procedimiento principal, único y
excluyente, sino secundario o subsidiario".
4. El probable
perjuicio no es de los denominados irremediables pues de los artículos 1º del
Decreto 306 de 1.992 y 6º del Decreto 2591 de 1.991 se desprende que el
afectado posee otros medios judiciales de defensa y por lo tanto mal puede
considerarse viable o procedente la acción de tutela propuesta.
Agrega el Juzgado
Sexto Penal Municipal que si eventualmente dentro de un actuación judicial o
administrativa se vulneran o violan derechos, el perjudicado o lesionado deberá
buscar los medios pertinentes para resarcir los perjuicios  y dejando la acción
de tutela para casos diferentes del planteado en este asunto.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de
revisión del fallo dictado por el Juzgado Sexto Penal Municipal de Santa Marta
(Magdalena), con fundamento en los artículos  86 inciso tercero y 241 numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1.991; además, su examen se hace por virtud de la
selección que de dicho fallo practicó la Sala correspondiente, y del reparto
que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. De los fines
esenciales del Estado social de derecho y de la efectividad de los derechos
constitucionales.
El artículo 1º de la
Constitución establece:
"Colombia es un
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general..."
En varias ocasiones
la Corte Constitucional se ha referido a que la Constitución colombiana es
"un sistema portador de valores y principios materiales". En la base
axiológica de la Carta se encuentra en última instancia la dignidad de la
persona en el marco de un Estado social de derecho.
Sobre la
interpretación y alcances del artículo 1º de la Constitución, es preciso
retomar lo ya dicho por la Sala Primera de revisión en la acción de tutela
contra las Empresas Públicas de Cartagena:
"...c) El
sentido y alcance del artículo primero no puede ser desentrañado plenamente a
partir de una interpretación reducida al análisis de su texto. Cada una de las
palabras del artículo posee una enorme carga semántica, la cual a través de la
historia del constitucionalismo occidental, se ha ido decantando en una serie
de nociones básicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente y razonable.
Una interpretación que se aparta del contexto nacional e internacional en el
cual han tenido formación los conceptos del artículo primero, puede dar lugar a
soluciones amañadas y contradictorias.
En síntesis, la
Constitución está concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma
sólo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los
principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La
carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura
del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las
elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se
comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y
valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución
o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de los contenidos
materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales".1
Y de conformidad con
el artículo 2º de la Constitución, uno de los fines esenciales del Estado es
garantizar la protección efectiva de los derechos humanos. Se pasa así
de un Estado formal de derecho a un Estado material de derecho.
Cuando la
Constitución Colombiana habla de la efectividad de los derechos se refiere al
concepto de eficacia en sentido estricto, esto es, al hecho de que las normas
determinen la conducta ciudadana por ellas prescrita y, además, logren la
realización de sus objetivos, es decir, realicen sus contenidos materiales y su
sentido axiológico.2
El juicio de
efectividad es un juicio de tipo sociológico, descriptivo, fáctico y por lo
tanto puede estar en contradicción con el juicio jurídico-formal relativo a la
validez. Esta disociación entre validez y eficacia es un fenómeno frecuente en
el derecho, y más aún en el derecho colombiano.
Para garantizar la
efectividad de los derechos la propia Carta ha establecido la acción de tutela
en el artículo 86.
En consecuencia, el
juez de tutela no agota su trabajo en el reconocimiento formal de la violación
o amenaza del derecho fundamental sino que debe aplicar realmente los
mecanismos que aseguren el goce pleno del derecho por parte del peticionario.
3. De los
derechos de la tercera edad.
3.1. Del
principio de igualdad.
Uno de los
principios fundamentales del nuevo orden constitucional colombiano es el
principio de igualdad.
Dice así el artículo
13 de la Constitución:
"Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará
los abusos o maltratos que contra ella se cometan".
El mandato
constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y
poderes públicos, para el cumplimiento de uno de los fines esenciales del
Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que
genera esa labor humana (artículo 2º).
En este sentido, un
tratamiento más generoso por parte del ordenamiento jurídico para la tercera
edad, distinto del régimen de los demás, se justifica, en virtud del inciso 3º
del artículo precitado, por la situación de especial debilidad productiva de la
tercera edad.
3.2. De los
derechos de la tercera edad en particular.
El artículo 46 de la
Constitución establece:
"El Estado, la
sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y
comunitaria".
Es una obligación
del Estado, la sociedad y la familia la protección de las personas de la
tercera edad. En el caso del Estado, específicamente tratándose de aquellas
personas que han trabajado para él, merecen una especial gratitud que se
refleja en la pensión de jubilación. Se trata de un derecho que fue adquirido y
que se encuentra respaldado en la Constitución y la ley (Art. 58 CP).
El artículo 46 de la
Constitución no tiene antecedentes en el anterior ordenamiento constitucional
pues tan sólo en la Asamblea Nacional Constituyente se planteó la necesidad de
garantizarle a las personas de la tercera edad una vida digna en ésa fase de la
vida que exige respeto y cariño.
En un estudio
presentado en la Asamblea Nacional Constituyente sobre los derechos de la
familia, el niño, el joven, la mujer y la tercera edad, se dijo lo siguiente:
"En Colombia se
calcula que en 1.990 había 2.016.334 personas mayores de 60 años (6.1%), de las
cuales 592.402, más de la cuarta parte de esta población, no cuentan con
recursos necesarios para subsistir. Además, se sabe que la mayoría de los
individuos pertenecientes a la tercera edad sufren de algún tipo de abandono
social y muy pocos viejos tienen acceso a la seguridad social. La cifra no
alcanza siquiera al 1% en todo el territorio nacional.
Para la Nación es
delicada la situación.
Cada día se
incrementa el número y porcentaje de personas que llegan a esta tercera edad en
condiciones de mala salud, bajos ingresos, malas pensiones cuando las hay,
mínima capacitación porque su educación fue baja y en alta porción de mujeres
que se dedicaron en su época a labores domésticas no remuneradas y por tanto
llegan a esta etapa desprovistas de los medios requeridos para sobrevivir3
.
Para que la vida del
hombre sea digna de principio a fin, es obligatorio asegurarle a las personas
de la tercera edad el derecho a la seguridad social.
En el derecho
comparado, se consagra también la protección de la tercera edad. Por ejemplo,
en los artículos 50 de la Constitución española y 72 de la Portuguesa.
Para la tercera edad
es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de las prestaciones a su
favor, ya que su no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros
ingresos ante la pérdida de su capacidad laboral, termina atentando directamente
con el derecho a la vida.
En virtud del
artículo 93 de la Constitución, que determina que los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos,
prevalecen en el orden interno, es necesario recordar lo establecido en el
artículo 11.1. del Convenio número 29 de la Organización Internacional del
Trabajo, que dice así:
"Sólo podrán
estar sujetos al trabajo forzoso u obligatorio los adultos aptos del sexo
masculino cuya edad no sea inferior de dieciocho años ni superior a cuarenta y
cinco".
4. De la
seguridad social.
Del artículo 1º de
la Constitución se desprende que Colombia está fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas.
En desarrollo de
este concepto constitucional el Estado se obliga a rodear de garantías a los
empleados, en condiciones dignas y justas en los aspectos regulados por la
legislación laboral.
El artículo 48 de la
Constitución, consagra:
"La seguridad
social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad
Social.
El Estado con la
participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la
Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que
determine la ley.
La Seguridad Social
podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la
ley.
No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella.
La ley definirá los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante".
Una de las
modalidades que corresponde al Estado regular es la del régimen prestacional de
contenido económico y asistencial de los empleados públicos y trabajadores
oficiales.
Y para el caso
concreto, es función del Congreso de la república dictar las normas generales y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno en materia de  régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos y trabajadores oficiales, con fundamento en el literal h) del numeral
19 del artículo 150 de la Constitución.
La constitución de
1.886 contenía el mismo concepto que hoy trae el constituyente de 1.991 ya que
en la derogada disposición era competencia del Legislador en virtud del
artículo 76 numeral 9º, determinar el régimen de las prestaciones sociales de
los empleados del Estado.
La legislación
preconstitucional.
Fue así como en
virtud del artículo 76 numeral 9º de la Constitución de 1.886 se expidió la Ley
6a de 1.945, que en su
artículo 17 literal b) determina el régimen de las prestaciones sociales de los
empleados del Estado, entre ellas el derecho a una pensión de jubilación
vitalicia y en los artículos 21 y 22 de la misma disposición extendió el
régimen prestacional de los empleados nacionales a las personas vinculadas a
las entidades territoriales.
Por lo tanto, las
prestaciones de los empleados departamentales y municipales son las que
determine la ley, en consecuencia el régimen prestacional es de la exclusiva
órbita del legislador y no puede ser regulada mediante actos administrativos.
El régimen de la Ley
6a de 1.945 fue actualizado
por el Decreto 3135 de 1.968, el cual en el literal h) del artículo 14 consagra
su aplicación a los empleados públicos y trabajadores oficiales de todos los
órdenes, ya que surge de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley
65 de 1.967 al Presidente de la República para regular el régimen de
prestaciones de todo nivel.
Posteriormente en el
artículo 13 de la Ley 33 de 1.985 se dice que se entiende por cajas de
previsión las entidades del orden nacional, departamental, intendencial,
comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, que por ley,
reglamento o estatutos, tengan entre otras, la función de pagar pensiones a
empleados oficiales y a los funcionarios de seguridad social.
La obligación de
reconocer y pagar la pensión de jubilación por parte de la Cajas de Previsión
del orden departamental se encuentra establecida en el artículo 27 del Decreto
Reglamentario 1160 de 1.989 que consagra:
"La pensión de
jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de
previsión a la que se le efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de
aportación continuo o discontinuo en ella haya sido mínimo de seis (6) años. En
caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada
por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de
aportes.
Los pagos periódicos
podrán hacerse a través de entidades financieras reconocidas por el Estado,
mediante los mecanismos que establezca la respectiva entidad de previsión, por
iniciativa propia o del pensionado interesado".
La naturaleza
jurídica de la pensión vitalicia de jubilación se encuentra en que ésta constituye
un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una
vida de trabajo -20 años-.
El artículo 1º de la
Ley 33 de 1.985, que derogó los artículo 27 y 28 del Decreto Extraordinario
3135 de 1.968, establece:
"El empleado
oficial que sirva o haya servido veinte (20) años contínuos o discontínuos y
llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años tendrá derecho a que por la
respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de
jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio
que sirvió de base para los aportes en el último año de servicio..."
Igualmente la Ley 71
de 1.988 en el artículo 7º consagra:
"A partir de la
vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que
acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y
acumulados en una o varias de las entidades de previsión social o de las que
hagan sus veces, del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial o
distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una
pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es
varón y cincuenta y cinco (55) o más si es mujer.
El Gobierno Nacional
reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y el pago de
esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las
entidades involucradas.
PAR.- Para el
reconocimiento de la pensión de que trata este artículo, a las personas que a
la fecha de vigencia de la presente ley, tengan diez (10) años o mas de
afiliación en una o varias de las entidades y cincuenta (50) años o más de edad
si es varón o cuarenta y cinco (45) años o más si es mujer, continuarán
aplicándose las normas de los regímenes actuales vigentes".
Ahora bien, las
disposiciones referidas sobre la pensión vitalicia de jubilación hacen mención
al cumplimiento de dos requisitos: el tiempo de servicio contínuo o discontínuo
de veinte años y que la edad del trabajador sea  de sesenta años para los
hombres -a menos que se encuentre comprendido en la excepción establecida en la
ley- y cincuenta años de edad para las mujeres.
En desarrollo del
artículo 2º de la Constitución que consagra la garantía de la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, las Cajas de
Previsión deberán resolver la solicitud de pensión de jubilación en el término
de noventa días contados a partir de la radicación de la documentación, como lo
dispone el artículo 23 del Decreto Reglamentario 1160 de 1.989 y efectuar el
pago de la pensión de jubilación en virtud de lo establecido en el artículo 8º
de la Ley 71 de 1.988, que fue posteriormente reglamentada por los Decretos 625
de 1.988 y 1160 de 1.989.
Advierte esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional que cuando no se reuna el primero de los
requisitos para conceder la pensión de jubilación -el elemento tiempo-, el
trabajador podrá solicitar la pensión de retiro por vejez cuando se acrediten
los requisitos establecidos en el artículo 29 del Decreto 3135 de 1.968, que
establece:
"Pensión de
retiro por vejez.- A partir de la vigencia del presente Decreto, el empleado
público o trabajador oficial que sea retirado del servicio por haber cumplido
la edad de 65 años y no reuna los requisitos necesarios para obtener el derecho
a pensión de jubilación o de invalidez, tendrá derecho a una pensión de retiro
por vejez, pagadera por la respectiva entidad de previsión equivalente al
veinte por ciento (20%) de su último sueldo devengado, y un dos por ciento (2%)
más por cada año de servicios, siempre que carezca de recursos para su cóngrua
subsistencia. Esta pensión podrá ser inferior al mínimo legal".
Sobre la pensión de
retiro por vejez la Corte Constitucional ha sostenido, con ponencia del
Magistrado Jaime Sanín Greiffenstein:
"...La
Seguridad Social que se reclama mediante el reconocimiento de la pensión de
vejez, no puede verse como algo independiente o desligado de la protección del
trabajo, el cual es garantizado de manera especial en la Constitución, por
considerar que es principio fundante del Estado Social de Derecho que ella
organiza. Como el derecho controvertido hace y se consolida ligado a una
relación laboral en cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo,
tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su nacimiento es
necesariamente derivación del derecho al trabajo"4 .
5. Del debido
proceso.
5.1. Noción.
Colombia, como
Estado de Derecho, se caracteriza porque todas sus competencias son regladas
(arts. 3º., 6º. y 123 de la Constitución).
Por Estado de
Derecho se debe entender el sistema de principios y reglas procesales según los
cuales se crea y perfecciona el ordenamiento jurídico, se limita y controla el
poder estatal y se protegen y realizan los derechos del indivíduo. Surge
entonces el derecho de defensa de la persona frente al Estado, que se rige por
un proceso.
El proceso
contencioso administrativo consiste en el desarrollo de particulares relaciones
jurídicas entre la autoridad administrativa y el interesado, para buscar la
efectividad del derecho material y las garantías debidas a las personas que en
él intervienen.
La situación
conflictiva que surge de cualquier tipo de proceso exige una regulación
jurídica y una limitación de los poderes estatales, así como un respeto de los
derechos y obligaciones de los intervinientes o partes procesales.
Es decir que
cuando de resolver situaciones administrativas se trata, el debido proceso es
exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor
público cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma
como determina el ordenamiento jurídico.
5.2. El debido
proceso en actuaciones administrativas.
Toda infracción
merecedora de reproche punitivo tiene una misma naturaleza, como idénticas  son
las consecuencias, no obstante que provengan de una autoridad administrativa o
jurisdiccional  o que tengan origen en  las diferencias formales de los
trámites rituales.
El proceso moderno
se caracteriza por una progresiva y paulatina ampliación de los derechos de
defensa. Por esta razón las constituciones contemporáneas consagran en sus
textos disposiciones específicas para la protección de esta garantía
jurídico-procesal.
5.3. El debido
proceso en actuaciones administrativas respecto de las pruebas.
5.3.1.
Efectividad de los derechos.
La efectividad de
los derechos, como se anotó, es uno de los fines esenciales del Estado social
de derecho.
En este sentido, en
el caso de los empleados del Estado, son varias las entidades o agencias que poseen
información sobre el tiempo de servicio prestado al Estado.
Por lo tanto en
cumplimiento de los principios de efectividad del derecho, del control de
gestión y del desarrollo de los fines esenciales del Estado, para el trámite de
la pensión vitalicia de jubilación o de retiro por vejez sólo será necesario
que el trabajador demuestre la vinculación laboral durante determinado tiempo
con documentos expedidos por una  entidad oficial, sin que le esté permitido al
funcionario entorpecer el ejercicio efectivo del derecho sustancial, mediante
la exigencia de documentos de otras entidades adicionales o de una de ellas en
particular.
5.3.2. Primacía
del derecho sustancial.
Cuando una entidad
del Estado exige documentos que no han sido considerados en ley o reglamento
contraría los artículos 228 y 123 de la Carta, que se refieren, el primero de
ellos a la prevalencia del derecho sustancial, y el segundo la función de los
servidores públicos al servicio del Estado y de la comunidad, todo ello  en
desarrollo del artículo 2º de la Constitución Política.
El derecho
sustancial no puede ser desconocido so pretexto de la aplicación del derecho
instrumental; en otras palabras, la exigencia de formalidades, no puede
prevalecer sobre las razones de fondo.
5.3.3. Derecho de
petición.
El artículo 23 de la
Constitución establece:
"Toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos
de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador
podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales".
Este derecho permite
al ciudadano exigir el reconocimiento de un derecho y obtener pronta respuesta
a su petición. El Código Contencioso Administrativo reglamenta éste derecho e
impone sanciones para aquellos funcionarios que no observen los términos.
5.3.4. Principio
de la buena fe.
El artículo 83 de la
Constitución establece:
"Las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante éstas".
Para Karl Larenz la
buena fe no es un concepto sino un principio, formulado con la forma exterior
de una regla de derecho. El ordenamiento jurídico protege la confianza
suscitada por el comportamiento de otro y no tiene más remedio que protegerla,
porque "...poder confiar, es condición fundamental para una pacífica vida
colectiva y una conducta de cooperación entre los hombres, y por tanto, de paz
jurídica".5
La buena fe como
principio general del derecho, informa la totalidad del ordenamiento jurídico.
Las complejas características de la vida moderna, exigen que este principio no
sea simplemente un criterio de interpretación y una limitante en el ejercicio
de los derechos.
La aplicación del
principio de la buena fe ha sido mirada con desconfianza por algunos. Sin
embargo, como lo ha dicho Jesús González Pérez a propósito de la aplicación del
principio de la buena fe por parte de los jueces, él  "no supone la
quiebra de la seguridad jurídica ni el imperio de la arbitrariedad ni disolver
la objetividad del derecho, que los jueces, al enfrentarse en cada caso
concreto con la actuación de la Administración pública y de los administrados,
tengan siempre muy presente, entre los principios generales aplicables, aquel
que protege el valor ético de la confianza. Interpretando las normas y actos en
el sentido más conforme al mismo, y reaccionando por los medios adecuados
frente a cualquier lesión que pueda sufrir, a fin de restablecer el orden
jurídico perturbado".6
En este orden de
ideas, los funcionarios encargados de tramitar la solicitud de pensión de
jubilación deben tener por ciertos y válidos los documentos públicos que
acompañe una persona en su solicitud, sin perjuicio de la posibilidad de
cotejarlos o de cerciorarse al respecto.
5.3.5. Garantía
del artículo 84 de la Constitución.
El artículo 84 de la
Constitución dice así:
"Cuando un
derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las
autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para su ejercicio".
Esta norma debe
leerse como complemento del artículo 83 de la Carta que consagra el principio
de la buena fe. Las autoridades públicas no pueden expedir internamente
requisitos que contraríen las reglamentaciones generales, afectando
directamente tanto a la persona a quien se le hace la exigencia como a la eficiencia
y celeridad en la administración pública.
Así las cosas, una
vez regulado el trámite para otorgar una pensión de jubilación por vía general,
no le está dado al funcionario exigir requisitos adicionales.
5.3.6. La
valoración de las pruebas como parte del debido proceso en actuaciones
administrativas.
El artículo 57 del
Código Contencioso Administrativo dispone que serán admisibles en la vía
gubernativa todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento
Civil.
El artículo 175 del
Código de Procedimiento Civil, entonces, establece:
"ART 175.-
Medios de prueba. Sirven como pruebas, la declaración de parte, el juramento,
el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los
documentos, los indicios y cualquiera otros medios que sean útiles para la
formación del convencimiento del juez.
El juez practicará
las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que
regulen medios semejantes o según su prudente juicio".
Por lo tanto, en el
trámite de la vía gubernativa se pueden utilizar los mismos medios de prueba
que consagra el Código de Procedimiento Civil.
En este orden de
ideas son aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Civil que se
relacionan con el documento público el que es otorgado por el funcionario
público en ejercicio de su cargo o con su intervención (art. 251), la
definición del documento auténtico, como aquel en el que existe certeza sobre
la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se
presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de
falsedad (art. 252), las certificaciones tienen el carácter de documento
público (art. 262) y el alcance probatorio de los documentos públicos que hacen
fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el
funcionario que los autoriza (264).
Las certificaciones
oficiales que se aportan en la solicitud de pensión de jubilación tienen el
carácter de documento público por ser expedidas por directores de oficinas
públicas o por otros funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, en
las que se determina la fecha de posesión en el cargo, el tiempo de servicio y
la fecha de su expedición.
Al tener el carácter
de documento público, de conformidad con el artículo 264 del Código de
Procedimiento Civil, ellos "hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de
las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza".
Los documentos
públicos constituyen plena prueba a partir del principio de la buena fe (art.
83 CP) y sólo pueden ser razonablemente cotejados por el funcionario público a
fin de asegurar su expedición.
En el Capítulo IV,
Libro XIII de la Sección Tercera del mismo Código, se encuentra regulado el
tema de la declaración de terceros y las disposiciones aplicables. La prueba
testimonial -como lo es la declaración extrajuicio rendida ente un juez-, debe
ser valorada de acuerdo a lo establecido en el artículo 187 del Código de
Procedimiento Civil, que establece:
"ART 187.-
Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto de
acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades
prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
El juez expondrá
siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba".
A contrario sensu de
la valoración del documento público, la prueba testimonial deben ser valoradas
de conformidad con los principios de la sana crítica.
En conclusión, en
toda actuación administrativa la apreciación de las pruebas por parte del
funcionario deberá ceñirse a las disposiciones contenidas en el Código de
Procedimiento Civil, en desarrollo del principio constitucional del debido
proceso en actuaciones administrativas.
En este orden de
ideas, frente a una solicitud de pensión de jubilación se exige de parte del
funcionario administrativo la legalidad y la razonabilidad al momento de
apreciar las pruebas.
5.4. El debido
proceso en actuaciones administrativas respecto del tiempo.
Existe violación del
debido proceso en este caso concreto no sólo por la falta de valoración de las
pruebas aportadas, sino también por la inobservancia de los términos
establecidos en las disposiciones que así lo reglamentan. En lo relativo a la
solicitud de pensión de jubilación por parte de la Caja de Previsión, el
artículo 23 del Decreto Reglamentario 1160 de 1.989 -de la Ley 71 de 1.968-,
establece lo siguiente:
"Art. 23.-
Certificaciones y tramitación...
...La dependencia de
personal de la última entidad empleadora tendrá la obligación de recibir,
revisar y completar los documentos pertinentes para demostrar el derecho a la
pensión de jubilación por aportes. Así mismo, deberá tramitarlos ante la
entidad de previsión obligada al pago de la pensión, la cual dispondrá de
noventa (90) días para resolver, contados a partir de la radicación de la
documentación" (negrillas no originales).
La solicitud de
pensión de jubilación  que deba tramitarse por las Cajas  de Previsión Social y
por el Instituto de los Seguros Sociales deben ceñirse al término legal
indicado.
5.5. Papel del
juez de tutela.
En Sentencia T-02 de
la Corte Constitucional, sobre la labor del juez de tutela, se estableció lo
siguiente:
"De conformidad
con los criterios expuestos se concluye que cobra gran importancia la labor de
interpretación del Juez, al asumir un serio compromiso impuesto por la
filosofía que orienta la nueva Constitución, pues solamente mediante el
análisis crítico y razonable se pueden encontrar los parámetros justos en la
comparación entre los hechos expuestos y la norma constitucional"7
.
En este sentido,
según la filosofía humanista de la nueva Carta, el juez de tutela debe
verificar el derecho a la pensión de jubilación mediante el estudio del acervo
probatorio, entendido éste como un simple instrumento para la realización
efectiva del derecho, que es uno de los fines esenciales del Estado social de
derecho.
6. Del caso
concreto.
El peticionario
otorgó poder para tramitar ante la Caja de Previsión Social del Departamento
del Magdalena la pensión vitalicia de jubilación por encontrar cumplidos los
requisitos de tiempo de servicio y edad.
Analizados los
documentos que acompañan la solicitud de tutela se advierte que son los mismos
que se presentaron en su oportunidad ante la Caja de Previsión Social para
demostrar el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio.
El peticionario no
sólo utilizó los medios de prueba considerados como principales (actas de
posesión, certificados oficiales etc), sino que recurrió a otras pruebas tales
como las declaraciones extrajuicio para corroborar su trabajo como Agente de
Policía en Pedraza (Magdalena).
La Caja de Previsión
-según certificación de fecha agosto 3 de 1.992-, no le había dado curso a la
solicitud por la falta de una certificación de la Contraloría General del
Departamento del Magdalena. Esta exigencia del certificado de tiempo de
servicio contraría las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la
Constitución; el primero de ellos como fundamento del principio del debido
proceso en actuaciones administrativas y el segundo como base  del principio
general de valoración de la prueba.
En el caso concreto
se trata de una persona de ochenta y un años de edad, para quien su espectativa
de vida es muy corta y por razones de dignidad humana merece que el Estado se
pronuncie dentro del término establecido en el Decreto 1166 de 1.989 para que
el peticionario entre a disfrutar de ella en el menor tiempo posible.
Así pues, se
revocará la Sentencia proferida por el Juzgado Sexto Penal Municipal de Santa
Marta (Magdalena) y se concederá la tutela por reunirse en el caso concreto los
requisitos exigidos en el artículo 86 como son: a) la vulneración o amenaza de
un derecho constitucional fundamental, como es el derecho a un debido proceso
en actuaciones administrativas consagrado en el artículo 29 de la Constitución,
vulnerado tanto en el aspecto de la valoración de las pruebas aportadas como en
la no obtención de respuesta dentro del término establecido; y b) la no
existencia de otro medio judicial de defensa.
En relación con la
existencia de otro medio judicial de defensa el Juzgado Sexto Penal Municipal
de Santa Marta manifiesta que "por disponer el afectado de un
instrumento judicial como es la reclamación por la vía gubernativa y laboral,
mal puede considerarse viable y procedente la acción de tutela propuesta para
los efectos en comento".
Efectivamente el
inciso 3º del artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela
sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
Según el inciso 2º
del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1.991, se entiende por irremediable
el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una
indemnización.
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional, no acoge los planteamientos del Juzgado
Sexto Penal Municipal de Santa Marta por encontrar que éstos obedecen a un
razonamiento general y dogmático de las disposiciones constitucionales y
legales y no a un razonamiento axiológico-constitucional aplicado al caso
concreto, que considere la edad del peticionario, los documentos por él
aportados, la edad de retiro forzoso, la inoperancia y negligencia del Estado y
principalmente el respeto de la dignidad humana.
Así pues, esta Sala
de Revisión comparte plenamente el espíritu de la Sentencia T-414 de la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional de junio 16 de 1.992, que dice:
"Siendo esto
así, es claro entonces que el otro medio de defensa judicial a que alude el
artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en
materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que,
por su naturaleza, tiene la acción de tutela. De no ser así, se estaría
haciendo una burda y mecánica exégesis de la norma, en abierta contradicción
con los principios vigentes en materia de efectividad de los derechos y con
desconocimiento absoluto del querer expreso del constituyente".
En consecuencia, los
otros medios de defensa judicial aludidos por el Juez Sexto Penal Municipal de
Santa Marta, no son en este caso concreto tan eficaces como la acción de
tutela, justamente en razón de la urgencia que la pensión implica para una
persona octogenaria.
Para esta Sala de
Revisión tampoco sería aplicable la suspensión provisional, pues ésta suspende los
efectos de un acto negativo pero no tiene la virtud de hacer producir un acto
positivo, ni mucho menos puede indemnizar o reparar un perjuicio ocasionado.
Considera esta Sala
que según la naturaleza jurídica de la suspensión provisional, se puede lograr
la simple paralización de la actividad ejecutiva, pero carece de eficacia
-obligación de hacer-, en que el acto administrativo contiene la denegación o
prohibición del ejercicio de una actividad; es decir de nada sirven los casos
de inactividad administrativa o de denegación de la petición ante ella aducida.
Por lo tanto en este caso, la suspensión provisional, analizada en concreto
en cuanto a su eficacia, no es un medio idóneo para evitar el perjuicio que el
acto administrativo no impide generar.
Lo anterior en razón
que la suspensión provisional prevista en el ordenamiento jurídico colombiano
no consagra la ejecución provisional de peticiones denegadas o del ejercicio de
una actividad prohibida por un acto administrativo, como sí está consagrada en
el derecho alemán con la figura del "orden provisional" y "orden
para hacer desistir de hacer" en Puerto Rico.
La suspensión
provisional no habría podido tutelar dichos derechos entre el momento de su
violación y la expedición de la sentencia definitiva del contencioso
administrativo.
Como anotan Henri y
León Mazeaud y André Tunc, "Por último existe un tercero y último caso en
que surge una imposibilidad de ejecución o cumplimiento en especie. El
Tribunal, ya sea por lo demás judicial o incluso administrativo, no lo puede
ordenar porque conduciría a la anulación, a la modificación o a la ejecución de
la medida administrativa; y eso sería violar el principio de la separación de
poderes".8
Al conceder la
tutela con fundamento en el debido proceso en actuaciones administrativas, esta
Sala de Revisión ordenará al Juzgado Sexto Penal Municipal de Santa Marta que a
su vez ordene a la Caja de Previsión del Departamento del Magdalena que se
pronuncie en un término de treinta (30) días sobre la petición que hizo el  Sr.
Villarreal Escobar a través de apoderado judicial, que realice una valoración
de las pruebas aportadas con fundamento en las disposiciones del Código de
Procedimiento Civil, específicamente en relación con los artículos 187, 255 y
264  y si encuentra que no se reúnen los requisitos exigidos para conceder la
pensión de jubilación, así se lo haga saber al interesado.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido por el
Juzgado Sexto Penal Municipal de Santa Marta (Magdalena), por  las razones
expuestas en esta Sentencia.
SEGUNDO: CONCEDER la tutela solicitada por el Sr.
Marco Tulio Villarreal Escobar a través de apoderado judicial, por las razones
expuestas en esta Sentencia en lo referente al derecho al debido proceso en
actuaciones administrativas en cuanto al valor probatorio de las pruebas y al
tiempo para decidir la solicitud de pensión.
TERCERO: En consecuencia, el  Juzgado Sexto Penal
Municipal de Santa Marta ORDENARA a la Caja de Previsión Social del Magdalena,
tramitar en el término de treinta (30) días la solicitud de pensión vitalicia
de jubilación del Sr. Marco Tulio Villarreal Escobar y notificar la resolución
en la que se de respuesta a su petición.
CUARTO:  NO CONCEDER la tutela en lo referente al
otorgamiento de la pensión de jubilación en concreto por ser ésta decisión de
competencia exclusiva de la Caja de Previsión del Departamento del Magdalena.
QUINTO: COMISIONAR al Juzgado Sexto Penal Municipal
de Santa Marta para que vigile el cumplimiento de la decisión tomada en la
presente Sentencia de Revisión e informe a la Corte Constitucional el
cumplimiento de la misma.
SEXTO: ENVIAR copia de esta Sentencia al
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social la Caja de Previsión Social del
Departamento del Magdalena, a las demás Cajas Departamentales y Distritales de
Previsión Social del país, a la Caja Nacional de Previsión Social y al Defensor
del Pueblo.
Cópiese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ                                    SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Magistrado
Magistrado
1 Sentencia T-406 de junio 5 de 1.992, Magistrado Ponente Dr. Ciro
Angarita Barón. Proceso número T-778, Acción de Tutela contra Empresas Públicas
de Cartagena.
2 Cfr, Sentencia Nro. C-546. Demandas de inconstitucionalidad
contra los artículos 8º parte final y 16 de la Ley 38 de 1.989. Magistrados
Ponentes Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
3 Ponencia-informe. Derechos de la familia, el niño, el joven, la
mujer y la tercera edad. Gaceta Constitucional número 52 de 17 de abril de
1.991 página 6.
4 Sentencia T-453 de la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional del 13 de julio de 1.992. Magistrado Ponente Jaime Sanín
Greiffeinstein.
5 LARENZ, Karl. Derecho Justo. Fundamentos de ética jurídica.
Monografías de Civitas. Editorial Cívitas S.A. Madrid. 1.991. Página 91.
6 GONZALEZ PEREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el
derecho administrativo. Monografías de Civitas. Editorial Cívitas S.A. Madrid
1.983. Página 150.
7 Sentencia T-02 de la sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional. Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
8 MAZEAUD, Henri y León. TUNC, André. Tratado teórico y práctico de
la responsabilidad civil. Delictual y contractual, T.III, vol. I, Ediciones
Jurídicas Europa-América, Buenos Aires. 1.963. P. 493.