C-114-99
Sentencia C-114/99
Sentencia C-114/99
LEY ESTATUTARIA
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Materias
que pueden ser reguladas por ley ordinaria
Es claro, que
por el hecho de que una regulación normativa sea o haya sido materia de una ley
estatutaria, en este caso, la de administración de justicia, no por ello queda
automáticamente excluida del ámbito normativo propio de la ley ordinaria.
Recuérdese que la misma Carta autoriza al Congreso a expedir, por la vía
ordinaria, Códigos en todos los ramos de la legislación, por lo cual, mal puede
sostenerse que toda regulación de los temas que han sido objeto de ley
estatutaria, haga forzoso el procedimiento restrictivo y más exigente previsto
por el Constituyente para su formación. Se reitera: el propósito de las Leyes
Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que constituye
su objeto.
Referencia: Expediente D-2158.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 1º., 9, 16, 26, 30, 43, 44, 64, 90 y
100 de la Ley 446 de 1998, “por la cual se adoptan como legislación permanente
algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto
2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia”.
Actor: Andrés de Zubiría Samper.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORóN DíAZ.
Santafé de Bogotá
D.C., febrero veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I.           ANTECEDENTES
El ciudadano ANDRÉS DE ZUBIRÍA SAMPER,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la
Constitución Política de 1991 pide a la Corte declarar inexequibles los
artículos 1º, 9, 16, 26, 30, 43, 44, 64, 90 y 100 de la Ley 446 de 1998  “por
la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651
de 1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan
otras del Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y
expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Al proveer sobre la admisión de la demanda,
el Magistrado Sustanciador  dispuso que se diera traslado al despacho del señor
Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el concepto de su
competencia; asimismo, ordenó se comunicara la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República y a los señores Ministros de Justicia y del Derecho,
Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social.
Cumplidos como están los trámites propios
de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional procede a adoptar su
decisión.
II. EL
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcriben los artículos
acusados, de acuerdo a la publicación de la Ley 446 de 1998 en el Diario
Oficial No. 43335 del miércoles 8 de julio de 1998:
“LEY 446 DE 1998
(JULIO 7)
“Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas
del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras del Ley 23 de 1991 (2) y
del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
PARTE I
DE LA DESCONGESTION EN LA JUSTICIA
TITULO I
NORMAS GENERALES
CAPITULO I
De los despachos judiciales
Artículo 1º.- Del apoyo de los estudiantes a los
despachos judiciales. Con el fin de colaborar en la descongestión de los
despachos judiciales y de conformidad con las normas relativas a los estudios
de derecho, el Consejo Superior de la Judicatura podrá dictar los acuerdos
pertinentes para reglamentar la realización de ciertas actividades por parte de
los estudiantes de derecho, como equivalentes a las prácticas, que correspondan
a cada pénsum académico.
CAPITULO 2
De los auxiliares y colaboradores de la
justicia
...
Artículo 9º.- Acumulación de pretensiones y de
procesos en materia de familia. En los procesos de familia procederá la
acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de
Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de
cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo
Código.
PARTE II
DE LA EFICIENCIA EN LA JUSTICIA
TITULO I
NORMAS GENERALES
Artículo 16.- Valoración de daños. Dentro de cualquier
proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños
irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación
integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales.
TITULO II
DE LA EFICIENCIA EN MATERIA DE FAMILIA
CAPITULO I
De la competencia en materia de familia
Artículo 26.- Competencia especial de los jueces de familia.
Para los efectos del numeral 12 del parágrafo 1º del artículo 5º del Decreto
2272 de 1989, se entiende que la competencia de los jueces de familia señalada
en ese precepto solamente comprende:
a) Los tipos de procesos declarativos sobre derechos
sucesorales, cuando versen exclusivamente sobre los siguientes aspectos:
1. Nulidad y validez del testamento.
2. Reforma del testamento.
3. Desheredamiento.
4. Indignidad o incapacidad para suceder.
5. Petición de herencia.
6. Reivindicación por el heredero sobre cosas
hereditarias.
7. Controversias sobre derechos a la sucesión por
testamento o abintestato o por incapacidad de los asignatarios.
b) Los tipos de procesos declarativos sobre el régimen
económico del matrimonio, cuando versen exclusivamente sobre los siguientes
aspectos:
1. Rescisión de la partición por lesión y nulidad de
la misma.
2. Acciones relativas que resulten de la caducidad,
inexistencia o nulidad de las capitulaciones matrimoniales.
3. Revocación de la donación por causa del matrimonio.
4. El litigio sobre la propiedad de bienes, cuando se
discuta si éstos son propios de uno de los cónyuges o si pertenecen a la
sociedad conyugal.
5. Controversia sobre la subrogación de bienes o las
compensaciones respecto de los cónyuges y a cargo de la sociedad conyugal o a
favor de ésta o a cargo de aquellos en caso de disolución y liquidación de la
sociedad conyugal.
Parágrafo 1º. Dichos jueces también conocen de los
procesos sobre declaración, disolución y liquidación de sociedad patrimonial
surgida de la unión marital de hecho.
Parágrafo 2º. Respecto de los mencionados procesos,
también se dará aplicación, si fuere el caso al numeral 15 del artículo 23 del
Código de Procedimiento Civil.
Parágrafo 3º. En asuntos de familia, al obligado a
suministrar alimentos se le considerarán sus otras obligaciones alimentarias
legales y sus ingresos reales para la tasación.
TITULO III
DE LA EFICIENCIA EN MATERIA ADMINISTRATIVA
CAPITULO 1
De la jurisdicción de lo contencioso
administrativo
Sección 1ª.
Objeto de la jurisdicción
Artículo 30.- Objeto de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
"Artículo 82.- Objeto de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas y de las
personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del
Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y
los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.
Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las
controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no
juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente
por la ley.
Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las
Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y
de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control
jurisdiccional.
...
Artículo 43. Determinación de competencias. Adiciónase el
Título 14 del Libro 3º del Código Contencioso Administrativo con un Capítulo IV
del siguiente tenor:
CAPITULO 4
Determinación de competencias
"Artículo 134D. Competencia por razón del
territorio. La
competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes
reglas:
1. Por regla general, la competencia territorial se
determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por
el domicilio del particular demandado.
2. En los asuntos del orden nacional se observarán las
siguientes reglas:
a) En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el
acto;
b) En los de nulidad y restablecimiento se determinará
por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante,
siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar;
c) En los asuntos de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se
prestaron o debieron prestarse los servicios;
d) En los contractuales y en los ejecutivos originados
en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió
ejecutarse el contrato. Si éste comprendiere varios departamentos será Tribunal
competente a prevención el que elija el demandante;
e) En los asuntos agrarios que no están atribuidos al
Consejo de Estado, conocerá el Tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si
éste comprendiere varios departamentos será Tribunal competente a prevención el
que elija el demandante;
f) En los de reparación directa se determinará por el
lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones
administrativas;
g) En los que se promuevan sobre el monto,
distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales,
municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o
debió presentarse la declaración, en los casos en que ésta proceda, en los
demás casos, donde se practicó la liquidación;
h) En los casos de imposición de sanciones, la
competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que
dio origen a la sanción;
i) En los procesos ejecutivos originados en condenas
impuestas por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, será competente
el Juez del territorio donde se profirió la providencia respectiva observando
el factor cuantía de aquélla."
"Artículo 134E. Competencia por razón de la
cuantía.- Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se
determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados,
según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda. Sin embargo, en
asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la
suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.
Para los efectos aquí contemplados, se aplicarán las reglas de los numerales 1
y 2 del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.
En las acciones de nulidad y restablecimiento no podrá
prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar
al restablecimiento.
Para efectos laborales, la cuantía se determinará por
el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los
frutos, intereses, multa o perjuicios reclamados, excepto cuando se reclame el pago
de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, en cuyo caso
se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando
se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.
CAPITULO 2
Aspectos procesales
SECCION 1ª.
De la caducidad
Artículo 44. Caducidad de las acciones. El artículo 136
del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
"Artículo 136. Caducidad de las acciones.
1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier
tiempo a partir de la expedición del acto.
2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo
de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación,
notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo,
los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier
tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a
recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
3. La acción sobre los actos presuntos que resuelvan
un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Agraria, la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de
adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, Incora, caducará en dos (2) años, contados desde el día siguiente al
de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los
demás casos. Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del
día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de
Instrumentos Públicos.
5. La acción de revisión contra los actos de extinción
del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los
procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá
interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día
siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de
treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del
acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos.
6. La acción de expropiación de un inmueble agrario
deberá presentarse por el INCORA dentro de los dos (2) meses, contados a partir
del día siguiente al de la ejecutoria de la resolución que ordene adelantar la
expropiación.
7. Cuando una persona de derecho público demande su
propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día
siguiente al de su expedición.
8. La de reparación directa caducará al vencimiento
del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento
del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación
temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo
público o por cualquiera otra causa.
9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo
de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total
efectuado por la entidad.
10. En las relativas a contratos, el término de
caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la
ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
En los siguientes contratos, el término de caducidad
se contará así:
a) En los de ejecución instantánea, a más tardar
dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el
objeto del contrato;
b) En los que no requieran de liquidación, a más
tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del
contrato por cualquier causa;
c) En los que requieran de liquidación y ésta sea
efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2)
años, contados desde la firma del acta;
d) En los que requieran de liquidación y ésta sea
efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos
(2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la
administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido
por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la
liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes
al incumplimiento de la obligación de liquidar;
e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada
por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona
interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el
término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de
caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco
(5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta
acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la Ley "por la cual
se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991,
se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia."
f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser
alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su
perfeccionamiento.
11. La acción ejecutiva derivada de decisiones
judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5)
años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La
exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva
decisión judicial.
12. La acción electoral caducará en veinte (20) días,
contados a partir del siguiente a aquél en el cual se notifique legalmente el
acto por medio del cual se declara la elección o se haya expedido el
nombramiento de cuya nulidad se trata. Frente a los actos de confirmación, el
término de caducidad de la acción se contará a partir del día siguiente a la
fecha en la cual se confirme la designación o nombramiento.
Parágrafo 1º. Cuando el objeto del litigio lo
constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no
caducará.
Parágrafo 2º. Los actos de extinción del dominio de
bienes distintos a los regulados por la Ley Agraria deberán ser demandados
dentro de los mismos término señalado para éstos."
PARTE III
MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION
DE CONFLICTOS
TITULO I
DE LA CONCILIACION
CAPITULO 1
Normas generales aplicables a la
conciliación ordinaria
...
Artículo 64.- Definición. La conciliación es un mecanismo de
resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí
mismo la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y
calificado, denominado conciliador.
SECCION 4ª.
De la conciliación administrativa en
materia
de familia
...
Artículo 90. Servicio social. En la aplicación de los
artículos 55, 56 y 57 de la Ley 23 de 1991, cuando se trate de egresados de
Facultades de Derecho, se aplicarán las normas relativas al Servicio legal
Popular.
SECCION 6ª.
De los conciliadores
Artículo 100.- Impedimentos y recusaciones. Los
conciliadores están impedidos y son recusables por las mismas causales
previstas en el Código de Procedimiento Civil. El Director del Centro decidirá
sobre ellas.
...”
III.        LOS CARGOS
El demandante  predica los cargos genéricos
que formula de “la Ley 446 de 1998”, en tanto que concreta su acusación
a los artículos 1º, 9, 16, 26, 30, 43, 44, 64, 90 y 100 de la Ley 446 de 1998,
cuya transcripción se hizo en el acápite precedente.
A continuación se sintetizan las razones de
su cuestionamiento, empleando al efecto los subtítulos con los que el ciudadano
demandante las rotula:
·
VULNERACIÓN DEL
POSTULADO CONSTITUCIONAL DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.
Bajo este enunciado el demandante presenta
el significado que, en su criterio, connota cada una de las características que
el Constituyente de 1991 predica de Colombia en el artículo 1º. de la Carta de
1991.
·
VIOLACIÓN DE LOS
FINES ESENCIALES DEL ESTADO COLOMBIANO, DEL PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION Y DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA.
El accionante estima que  al expedir la Ley
446, el Legislativo desconoció los artículos 2º., 4º. y 229 C.P.,  pues, en vez
de asegurar el derecho de acceso a una pronta administración de justicia “lo
que hizo fue establecer mecanismos de dilación y demora en los trámites de los
procesos judiciales”... “al hacer obligatoria la conciliación ante las
autoridades administrativas del trabajo, para, posteriormente si poder
interponer la acción laboral ante los jueces del trabajo.”
·
VULNERACIÓN DE LOS
PRINCIPIOS MÍNIMOS EN MATERIA LABORAL.
En opinión del demandante, la Ley acusada
desconoce los principios mínimos que informan el Estatuto del Trabajo conforme
al artículo 53 de la Carta, pues mientras la Constitución de 1991 establece la
conciliación con carácter facultativo, esta la hace obligatoria en materia
laboral.
·
ABUSO DEL PODER DEL
LEGISLATIVO NACIONAL Y VULNERACIÓN DE LAS FUNCIONES Y DE LAS
COMPETENCIAS JUDICIALES.
En este acápite el actor caracteriza la
tipología de las leyes en la Constitución de 1991, para sostener, en lo
pertinente a la razón de su cuestionamiento de constitucionalidad que, en su
concepto, la Ley 446 de 1998 resulta violatoria de la reserva de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, pues, pese a su carácter de Ley
ordinaria, modifica materias que ya habían sido regulados por la Ley 270, lo
cual no es posible desde el punto de vista constitucional, ya que, sostiene,
estas “se caracterizan porque regulan en forma exclusiva una determinada
área normativa y no pueden ser reglamentadas (desarrolladas) ni por el propio
Congreso Nacional (a través de leyes ordinarias), y menos por el Gobierno
Nacional (decretos reglamentarios)”.
Ese razonamiento lo lleva a concluir que la
Ley 446 de 1998 debe ser retirada del ordenamiento jurídico pues, desconociendo
su naturaleza de ley ordinaria “reformó en forma antijurídica disposiciones
de la ley estatutaria de la justicia.”
IV.   INTERVENCIONES DE AUTORIDADES
1. El Señor Ministro de Justicia y del
Derecho, por conducto de apoderada, intervino en el proceso en defensa de la
constitucionalidad de la Ley acusada.
Opina que la inconstitucionalidad que se
endilga a las normas acusadas es improcedente, pues es consecuencia de la
confusión en que incurre el demandante al identificar “la obligación de
acudir a un trámite conciliatorio con la de llegar a un acuerdo dentro de la
misma.”
Respecto del argumento que aduce supuesta
dilación de los trámites judiciales a causa de la obligatoriedad del trámite
conciliatorio previo, anota que “es difícil comprender cómo una norma que se
refiere a un trámite extrajudicial, anterior al proceso, y con la potencialidad
de impedir que el litigio se presente ante la jurisdicción, resulte dilatorio
de un proceso que aún no se ha iniciado.”
A este respecto, cita la Sentencia C-165 de
1993, en la cual esta Corte examinó la perfecta compatibilidad de esta
institución con los postulados de la Constitución actualmente vigente.
Asimismo, con fundamento en jurisprudencia
de esta Corporación, considera infundado el cargo de supuesto desconocimiento a
la reserva normativa propia de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia. Anota que, contrariamente a lo afirmado por el accionante, la
finalidad de las Leyes Estatutarias es  “complementar y desarrollar lo que
respecto a los puntos del artículo 152 Superior ha dicho el texto
constitucional, pero no de forma exclusiva o excluyente respecto de normas de
inferior categoría.”
Por ello, estima que bien podía la Ley 446
regular aspectos importantes de la administración de justicia, pues estos no
necesariamente debían consignarse en una norma estatutaria.
2. Mediante apoderado, el Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, justifica la constitucionalidad de la Ley acusada,
no sin antes observar las deficiencias de que adolece la demanda, como quiera
que el cargo que se dirige a cuestionar la conciliación en materia laboral no
es predicable de las normas acusadas.
El interviniente considera que “ la Ley
446 de 1998... por el contrario, se  apoya en la Constitución Nacional, en la
búsqueda del bien común y en el beneficio de sus administradores”.
Para el apoderado del Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social todos los cargos expuestos por el actor son
infundados, ya que  riñen abiertamente con el sentido y espíritu de la ley
acusada que busca precaver el litigio en los estrados judiciales para
descongestionar el aparato jurisdiccional.
De otra parte, el apoderado estima que la
Ley acusada no invade los campos y temas incluidos en la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia; por el contrario, en su opinión, la complementa al
tiempo que pone a tono  la legislación  con la realidad nacional.
3.- El apoderado del señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público  también intervino en defensa de la
constitucionalidad de la Ley impugnada.
A ese fín, trae a colación los
pronunciamientos tanto de la H. Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia,
como de esta Corte,  en los que se ha analizado la compatibilidad de la
conciliación como mecanismo alternativo de solución de las controversias
sociales judicializables, con la Constitución de 1991 en tanto desarrolla los
principios de acceso a la administración de justicia y de celeridad procesal,
cuya efectividad parece ser la razón esencial de cuestionamiento que origina la
demanda.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
El ciudadano BENJAMÍN OCHOA MORENO intervino
para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad en lo relacionado con el
artículo 16 pues, en su sentir el tema que este desarrolla -la reparación del
daño- no guarda la necesaria unidad con la materia que es objeto de la Ley.
Afirma que la reparación del daño en el
ámbito laboral presenta particularidades que no pueden desconocerse mediante
una regulación general, pues ello comportaría la total desprotección de los
trabajadores al tener que demostrar la culpa patronal y la cuantía del
perjuicio.
Por ello, asevera que dicha norma
transgrede los artículos 25, 228 y 333 Constitucionales como quiera que podría
acarrear el desconocimiento de la indemnización tarifaria que opera en materia
laboral ya que, al regular la reparación del daño por la vía general, ignora
las particularidades del tema de la reparación en materia laboral, lo cual abre
la puerta para que los trabajadores deban demostrar la culpa laboral y la
cuantía del perjuicio sufrido, lo que, de tener esta interpretación ciertamente
los colocaría en franca situación de desprotección.
V.     EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación
rindió en  término, el concepto de su competencia. En él solicita a la Corte
declararse INHIBIDA para decidir sobre las pretensiones, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
En opinión del supremo Director del
Ministerio Público, el demandante no explica en forma clara y precisa cómo es
que los artículos cuestionados desconocen la Carta Política. Por ello, concluye
que la demanda carece de uno de los requisitos establecidos en el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991.
En apoyo de su aserto, cita la sentencia
C-447 de 1997, en la cual esta Corte fijó los alcances de los requisitos que en
el  ya mencionado artículo 2º. del Decreto 2067 de 1991 se prevén, para que los
ciudadanos puedan ejercer la acción pública de inconstitucionalidad.
VII.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.-
La competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para  decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dió lugar al
presente proceso, dado que se acusan disposiciones de una Ley, la No. 446 de
1998.
Segunda.- El examen de las acusaciones y la
solicitud de pronunciamiento inhibitorio que propone el señor Procurador
General de la nación.-
Son dos las acusaciones principales que
consigna la demanda.
La primera se dirige a atacar la
obligatoriedad de la conciliación en materia laboral, con base en dos
argumentos, a saber: la supuesta contradicción con el carácter facultativo que
la Carta le da en el artículo 53 (i) y, la eventual contradicción que
plantearía respecto del derecho de acceso a la administración de justicia, el
que se exija el agotamiento de una etapa adicional con lo cual, la Ley 446
introdujo, en su opinión, un nuevo factor de dilación y de demora en los
procesos judiciales.
La segunda controvierte la posibilidad de
que, constitucionalmente sea válido que una Ley ordinaria -la No. 446 de 1998-
modifique la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -la No. 270 de
1996-.
El ciudadano demandante responde en forma
negativa este interrogante pues, según su entendimiento, las Leyes Estatutarias
“se caracterizan porque regulan en forma exclusiva una determinada área
normativa y no pueden ser reglamentadas (desarrolladas) ni por el propio
Congreso Nacional (a través de leyes ordinarias), y menos por el Gobierno
Nacional (decretos reglamentarios)”.
Para resolver, se considera:
·
La Corporación se
abstendrá de pronunciarse respecto del primer cargo, pues, es ajeno a la
temática que constituye la materia de la regulación normativa consagrada en los
preceptos que el escrito de demanda pide a la Corporación examinar.  Esta
circunstancia, de plano, le impide adelantar dicho análisis, respecto de los
artículos 1º, 9, 16, 26, 30, 43, 44, 64, 90 y 100 de la Ley 446 de 1998.
A este respecto, observa la Corporación que
respecto de la conciliación el accionante demandó el artículo 64, que tan sólo
la define por vía general. No demandó las normas que establecen la conciliación
en materia laboral, como tampoco las que la convierten en requisito de
procedibilidad.
·
En cambio, en aras de
la efectividad del derecho ciudadano a la supremacía de la Constitución y del
de participación ciudadana en el ejercicio del control constitucional, esta
Corte considera que es su deber pronunciarse de fondo respecto del cargo que
apunta a señalar que los artículos de la Ley que se tachan de
inconstitucionales, son supuestamente violatorios de la reserva de la Ley
Estatutaria sobre Administración de Justicia.
Ciertamente, aun cuando la demanda no sea
congruente cuando de una parte, señala que acusa “los artículos 1º, 9, 16,
26, 30, 43, 44, 64, 90 y 100 de la Ley 446 de 1998” y, por contraste,
predica los cargos de la totalidad de la Ley 446, a juicio de la Corporación,
resulta procedente analizarlo respecto de aquellos preceptos con los que guarde
relación de contenido.
Es este precisamente el caso del cargo que
aduce supuesta transgresión a la reserva propia de la Ley Estatutaria, el cual
sí se relaciona con los preceptos que se asegura impugnar. Por ello, respecto
de los artículos que el demandante dice cuestionar, esta Corporación examinará
si tiene o no razón la censura que controvierte su conformidad con la Carta,
por haber sido materia de una ley ordinaria y no de una Ley Estatutaria.
En este aspecto, se aparta la Corporación
del concepto del señor Procurador General de la Nación para quien  el
pronunciamiento debe ser inhibitorio, por considerar  que la demanda, sin
distingos, es inepta.
A ello, seguidamente procederá.
Tercera.-   Los artículos acusados y la reserva de Ley Estatutaria
A juicio de la Corte este cargo se basa en
una premisa equivocada, que el accionante construye a partir de un erróneo
entendimiento, que lo lleva a afirmar que las Leyes Estatutarias desarrollan en
forma exhaustiva y excluyente las materias que el Constituyente reserva a esa
categoría normativa, en consonancia con el artículo 152 de la Carta Política.
La jurisprudencia[1] en que la Corporación
se ha ocupado de señalar las características, la naturaleza y el alcance de las
Leyes Estatutarias, evidencia el yerro en que incurre el accionante.
Es suficiente, para los efectos de este
fallo, recordar las precisiones que, acerca del contenido propio de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corporación consignó en la
sentencia[2]
C-037 de febrero 5 de 1996 al referirse al campo propio de la Ley ordinaria.
Dijo entonces la Corporación:
“... Para la
Corte, una ley estatutaria encargada de regular la administración de justicia,
como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse
esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y
sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en
su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su
conocimiento.
De conformidad
con lo anterior, esta Corporación entiende que el legislador goza, en
principio, de la autonomía suficiente para definir cuáles aspectos del derecho
deben hacer parte de este tipo de leyes. Sin embargo, debe señalarse que esa
habilitación no incluye la facultad de consagrar asuntos o materias propias de
los códigos de procedimiento, responsabilidad esta que se debe asumir con base
en lo dispuesto en el numeral 2o del artículo 150 superior, es decir, a través
de las leyes ordinarias. Con todo, debe reconocerse que no es asunto
sencillo establecer una diferenciación clara y contundente respecto de las
materias que deben ocuparse uno y otro tipo de leyes. Así, pues, resulta claro
que, al igual que ocurre para el caso de las leyes estatutarias que regulan los
derechos fundamentales (literal A del artículo 152), no todo aspecto que de
una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe
necesariamente hacer parte de una ley estatutaria. De ser ello así, entonces
resultaría nugatoria la atribución del numeral 2o del artículo 150 y, en
consecuencia, cualquier código que en la actualidad regule el ordenamiento
jurídico, o cualquier modificación que en la materia se realice, deberá
someterse al trámite previsto en el artículo 153 de la Carta.
...
Y, más adelante se
lee:
“...
Las
consideraciones precedentes sirven, además, de fundamento para advertir la
inconveniencia de permitir al legislador regular aspectos propios de ley
procesal en una ley estatutaria, pues es sabido que el trámite de este tipo de
normatividad reviste características especiales -aprobación en una sola legislatura,
votación mayoritaria de los miembros del Congreso, revisión previa de la Corte
Constitucional-, las cuales naturalmente no se compatibilizan con la
facultad que le asiste al legislador para expedir o modificar códigos  a través
de mecanismos eficaces –es  decir, mediante el trámite ordinario-, en los eventos
en que las necesidades del país así lo ameriten. Permitir lo contrario sería
tanto como admitir la petrificación de las normas procesales y la consecuente
imposibilidad de contar con una administración de justicia seria, responsable,
eficaz y diligente. (Subrayas fuera de texto)
...”
Es, pues, claro, que  por el hecho de que
una regulación normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria, en
este caso, la de administración de justicia,  no por ello queda automáticamente
excluida del ámbito normativo propio de la ley ordinaria.
Recuérdese que la misma Carta autoriza al
Congreso a expedir, por la vía ordinaria, Códigos en todos los ramos de la
legislación, por lo cual, mal puede sostenerse que toda regulación de los temas
que han sido objeto de ley estatutaria, haga forzoso el procedimiento
restrictivo y más exigente previsto por el Constituyente para su formación.  Se
reitera: el propósito de las Leyes Estatutarias no es el de regular en forma
exhaustiva la materia que constituye su objeto.
Así se dispondrá,
respecto de los artículos 1º, 9, 16, 26, 30, 43, 44, 64, 90 y 100 de la Ley 446
de 1998, en la parte resolutiva de esta sentencia.
D E C I S I Ó N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
DECLARANSE
EXEQUIBLES los artículos
1º, 9, 16, 26, 30, 43, 44, 64, 90 y 100 de la Ley 446 de 1998, en cuanto su
contenido no corresponde a la reserva de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE  LEAL RUIZ
Secretario
General (E)
[1]
Ver, entre otras la sentencia C-011 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
[2]
M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.