T-498-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-498/14
ACCION DE
TUTELA RESPECTO DE TRASLADOS LABORALES-Procedencia excepcional cuando
afecta derechos fundamentales
Esta Corporación de manera
excepcional en situaciones fácticas en las cuales se ha constatado la
existencia de una amenaza o vulneración de derechos fundamentales del
trabajador o de su núcleo familiar, ha admitido la procedencia de la acción de
tutela para controvertir decisiones de la administración pública referentes a
traslados de docentes, precisando que para ello se deben cumplir unas
condiciones fijadas en la jurisprudencia constitucional.
TRASLADO DE
DOCENTE-Marco legal
TRASLADO DE
DOCENTES-Límites a la discrecionalidad de la administración cuando vulnera
derechos del docente y su núcleo familiar
IUS VARIANDI-Alcance
y límites
La jurisprudencia
de la Corte Constitucional se ha pronunciado en torno al alcance y los límites
del principio ius variandi en materia laboral o de la potestad del empleador
para modificar las condiciones laborales de sus empleados, en cuanto a
circunstancias de tiempo, modo, lugar, carga de trabajo u otros factores, en el
sentido de señalar que dicha facultad no es absoluta, sino que se encuentra
limitada por los derechos fundamentales del trabajador y los de su familia.
DERECHO AL
TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y A LA SALUD-Vulneración por negar traslado
de docente que padece varias enfermedades degenerativas
DERECHO A LA
SALUD DEL DOCENTE-Solicitud de traslado de docente por razones de salud
DERECHO AL
TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y A LA SALUD-Orden a Secretaría de Educación disponer
traslado de docente
Referencia:
expediente T-4.288.259
Acción de tutela
instaurada por Rosa Lía Buenaños González actuando como apoderada judicial de
Flor María Palacios Abadía, contra la Administración
Temporal del Sector Educativo del Chocó.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RIOS
Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil catorce (2014)
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y
Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
Constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de
los fallos proferidos dentro de la acción de tutela, decidida en primera
instancia el seis (6) de noviembre de dos mil trece (2013) por el Juzgado Penal
del Circuito Especializado de Conocimiento de Quibdó (Chocó) y, en segunda
instancia, del dos (2) de diciembre de dos mil trece (2013) por la Sala Única
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, contra la Administración Temporal del Sector Educativo del Chocó.
El respectivo
expediente llegó a esta Corte por remisión efectuada por los citados despachos,
en virtud de lo ordenado por los artículos 86, inciso 2° de la
Constitución y de los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con la acción de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la
accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales con base en los
siguientes
1.
Hechos
1.1.
Manifiesta la señora Flor María Palacios Abadía que es docente en el Instituto
Bernardino Becerra Rodríguez de Paimadó - Río Quito, institución educativa
adscrita a la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó (fl. 2
cuad. No.1).
1.2.
Señala que desde el 6 de julio de 2009, el Sector Educativo del Departamento
del Chocó se encuentra intervenido por el Ministerio de Educación Nacional,
razón por la cual, la competencia para resolver las solicitudes de traslados
recae en la Administración Temporal del Sector Educativo del Departamento de
Chocó y la Alcaldía Municipal de Paimadó –Río Quito (fl. 2 cuad. No.1).
1.3. Indica
la docente Flor María Palacios Abadía que desde el año 2008 le diagnosticaron
múltiples patologías, a saber: “bradicardia sinusal, extrasístoles
auriculares, osteoporosis de rodilla izquierda y discopatía L5-S1, con
tratamiento actual periódico por ortopedia”, lo cual se encuentra
certificado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
-Seccional Quibdó-, autoridad que diagnosticó que la accionante “…no debe
realizar viajes largos, ni acuáticos ni terrestres, por su condición de lumbago
crónico, ocasionado por la discopatía mencionada y además necesita realizarse
periódicamente sesiones de fisioterapia asistida. Además debe permanecer en un
sitio cerca del centro de atención médico de segundo nivel porque requiere ser
valorada periódicamente por la patología cardiaca que presenta.” (fls. 2,
13, 14, 18 y 46 cuad No. 1).
1.4. Explica
que actualmente se encuentra radicada en Paimadó- Río Quito, desde donde debe
trasladarse periódicamente a la ciudad de Quibdó, en un medio de transporte
conocido como “rapimoto” en el que se demora más de una hora para llegar
a Quibdó, donde recibe tratamiento médico, lo cual le implica descuidar las
recomendaciones de su médico tratante y poner en riesgo su estado de salud (fl.
2 cuad. No.1).
1.5. Debido
a sus problemas de salud, manifiesta que en marzo de 2010 presentó solicitud de
traslado a Quibdó ante la Administración Temporal para el Sector Educativo del
Departamento de Chocó y que obtuvo respuesta por parte de la apoderada general
de la referida entidad el día 6 de abril de 2010, en la que le informaron que: “…el
nombre de la peticionaria ya se había incluido entre los docentes con
posibilidad de emitir los respectivos Actos Administrativos para traslados
definitivos para el municipio de Quibdó.” (fl. 3 cuad No. 1).
1.6. En
complemento de lo anterior, el 28 de enero del año 2013, nuevamente interpuso
derecho de petición ante la Administración Temporal para el Sector Educativo
del Departamento del Chocó, en el que solicitó su traslado al municipio de
Quibdó. La entidad accionada dio respuesta el 18 de febrero de 2013,
advirtiéndole que: “…para atender la solicitud requerida se debe pedir un
convenio interadministrativo con el Municipio de Quibdó para la reubicación de
la docente, por tanto, una vez se proceda con este trámite, se expedirá por
parte de la Secretaria Municipal de Quibdó un certificado de Disponibilidad
Presupuestal y de la vacante definitiva del cargo que aspira la educadora. Una
vez se obtengan dichos certificados, se le avisará inmediatamente.” (fls. 3
y 22 cuad No. 1).
2. Solicitud
de la tutela
Con fundamento en
los hechos anteriormente expuestos, la doctora Rosa Lía Buenaños González,
actuando como apoderada judicial de la docente Flor María Palacios Abadía,
solicita el amparo de los derechos fundamentales a la salud en conexidad con la
vida, al trabajo en condiciones dignas y a la dignidad humana, vulnerados por
la Administración Temporal para el Sector Educativo del Departamento de Chocó,
por la negativa en conceder el traslado de la accionante al municipio de
Quibdó. Por lo anterior, solicita a dicha autoridad proceda a ordenar su
traslado inmediato.
3. Respuesta de las entidades accionadas
Mediante oficio del
28 de octubre de 2013, el apoderado general de la Administración Temporal del Sector Educativo del Departamento del Chocó, Dr. Alfonso Lozano
Lecompte, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela con
fundamento en que:“…en el desarrollo del proceso de validación, actualización
y distribución de la planta de cargos por perfiles, en esta Secretaría de
Educación-Administración Temporal, y respecto al caso en concreto encontramos
que nos resulta inviable reubicar a la docente Flor María Palacios Abadía,
puesto que de hacerlo se estaría enfrentando a un retroceso en el cual la
administración se ha enfatizado, adelantando una transformación en la educación
del Departamento del Chocó, cuyo propósito es el de llegar a todos los sitios
más apartados, con el fin de brindar la educación a todos los niños y niñas del
citado departamento, además cabe resaltar que se encuentran finalizando el
actual período académico, lo que torna aún más inviable el traslado solicitado
por vía de tutela.” (fl. 48 cuad. No. 1).
De igual forma,
en el mismo oficio el apoderado general de la Administración Temporal del Sector Educativo del Departamento del Chocó, manifestó frente a
la pretensión de la accionante tendiente a ser reubicada en Quibdó, que no está
llamada a prosperar, toda vez que no hay circunstancias apremiantes que así lo
requieran o que conlleven a darle un tratamiento que la haga merecedora de tal
atención, ya que la docente está ubicada en un lugar cercano y cuenta con todas
las facilidades para trasladarse a la capital chocoana. Además, con relación a
la vulneración del derecho a la salud, argumenta que la accionante se encuentra
inscrita en el régimen de seguridad social, razón por la cual no se le está
vulnerando este derecho.
Finalmente, el
apoderado de la entidad accionada señala que, si bien la accionante aporta una
evaluación laboral, sin embargo “…esta data del año 2008 y no es la prueba
pertinente, debido a que no es un dictamen expedido por un especialista en
medicina laboral de Comfachocó, no obstante, las citas médicas de la accionante
son periódicas y no necesita atención médica permanente, así las cosas la
actora tiene garantizadas las incapacidades que presente y las permanencias
para asistir a las citas médicas periódicas.” (fl. 50 cuad No. 1).
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
4.1. Sentencia de primera instancia
El Juzgado Penal
del Circuito Especializado con funciones de conocimiento de Quibdó, mediante fallo
del 6 de noviembre de 2013, concedió el amparo solicitado por la accionante, ordenándole
a la entidad accionada que dentro del término de cinco días siguientes a la
notificación del fallo, trasladara a la docente Flor María Palacios Abadía a
una institución educativa cercana al municipio de Quibdó, que no ponga en
peligro su salud y que le permita cumplir las recomendaciones médicas dadas por
el especialista en salud ocupacional de Comfachocó (fl. 68  Cuad. No.1).
La anterior
decisión se fundamentó en las constantes solicitudes de traslado efectuadas por
la accionante y en atención al informe de Medicina Legal en el que se
estableció que, además, de las patologías que padece la accionante, se detectó
una afección cardiaca, lo que implica que requiera atención de II nivel de salud
y, por tanto, no deba ser sometida a realizar viajes largos, acuáticos o
terrestres.
4.2. Sentencia
de segunda instancia
La Sala Única del
Tribunal Superior de Quibdó mediante fallo del 2 de diciembre de 2013, revocó
la decisión de primera instancia y, en consecuencia, negó las pretensiones por
considerar que la entidad accionada no vulneró los derechos fundamentales
invocados por la accionante. Para adoptar esta decisión, el Tribunal Superior
de Quibdó consideró que los hechos planteados no evidencian una situación de debilidad
manifiesta o un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo,
precisando que el sitio donde actualmente labora la accionante (Instituto
Educativo Bernardino Becerra Rodríguez de Paimadó - Río Quito), es cercano a
Quibdó y de fácil acceso geográfico, ya que el recorrido demora poco más de una
hora en motocicleta, lo que demuestra que no está alejado, ni la accionante
debe someterse a caminos tortuosos, ni montañosos que contravengan las recomendaciones
médicas.
5. Pruebas
relevantes que obran dentro del expediente
5.1. Copia
del poder otorgado por la docente Flor María Palacios Abadía a la doctora Rosa
Lía Buenaños Velásquez para instaurar acción de tutela en su nombre y
representación (fl. 7 cuad. No.1).
5.2.
Valoración médica del 5 de noviembre de 2008 emitida por Comfachocó en la que
se indican las recomendaciones médicas que debe seguir la accionante para
tratar las patologías que padece (fl. 13 cuad. N° 1).
5.3.
Respuesta al derecho de petición de fecha 6 de abril de 2010, por medio del
cual la Administración Temporal para el Sector Educativo del Departamento del
Chocó indicó que “…la petición de la docente ya se incluyó en los posibles
actos administrativos que ordenaran el traslado de docentes a la ciudad de
Quibdó.” (fl. 24 cuad. N° 1).
5.4. Respuesta
al derecho de petición de fecha 16 de abril de 2010, por medio de la cual la
apoderada judicial de la
Administración Temporal del Sector Educativo del Departamento del Chocó señaló
que “…me permito manifestarle que gozamos de un total de seis (6) vacantes
por proveer de las cuales estamos dispuestos a entregarles dos (2) cupos para
incorporar docentes con fallos de tutela de la planta de cargos departamental,
dejando abierta la posibilidad de que en la medida que se generen más vacantes,
procederemos a ir ampliando los cupos para los docentes que se encuentran en
dicha situación, con el fin de darle cumplimiento a los requerimientos
judiciales.” (fl. 23 cuad. N° 1).
5.5.
Respuesta de la
Secretaria de Educación Municipal de Quibdó del 26 de diciembre de 2011, por
medio de la cual se le informa a la accionante que “…no se cuenta en la
actualidad con una vacante, ni con disponibilidad presupuestal para efectuar el
traslado solicitado.” (fl. 27 cuad. N° 1).
5.6.
Derecho de Petición de fecha 28 de enero de 2013, por el cual la accionante le
reitera a la Administración Temporal del Sector Educativo del Departamento del
Chocó, su solicitud de traslado definitivo de la
Institución Educativa Bernardino Becerra Rodríguez de Paimadó - Río Quito, a la
Institución Educativa Rogerio Velásquez Murillo de Quibdó o a otra institución
educativa en ese municipio (fl. 8-10 cuad. No. 1).
5.7. Respuesta
al derecho de petición de fecha 18 de febrero de 2013, por medio del cual la
Secretaría de Educación Municipal de Quibdó le informa a la accionante que “…para
atender la solicitud requerida se debe pedir un convenio interadministrativo
con el Municipio de Quibdó para la reubicación de la docente.” (fl. 22 cuad.
N° 1).
5.8. Solicitudes
de permisos para acudir a citas médicas en el municipio de Quibdó de fechas 25
de febrero, 16 de abril, 26 de julio, 16 de agosto y  5 de septiembre de 2013
(fls. 28-34 cuad. N° 1).
5.9. Diagnóstico
médico de fecha 30 de julio de 2013, por medio del cual la I.P.S. Comfachocó
ordena que la accionante sea sometida a valoración cardiológica (fl. 18 cuad. N°
1).
5.10. Orden
médica del día 9 de agosto de 2013, por medio de la cual la I.P.S. Comfachocó
ordena realizar radiografía de rodillas (fl. 21 cuad. N° 1).
5.11. Historia
Clínica de la señora Flor María Palacios Abadía de fecha 30 de septiembre de
2013 (fl. 14 cuad. N° 1).
5.12. Fórmula
médica del día 3 de octubre de 2013, suscrita por el doctor Carlos Alberto
Rentería, especialista en cardiología y medicina interna (fl. 15 cuad. N° 1).
5.13.
Concepto médico del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses -Dirección
Seccional Chocó-, en el cual certifica que la accionante requiere traslado “…cerca
de un centro de atención médico de segundo nivel; por patología cardiaca y
tratamiento actual de ortopedia y fisioterapia.” (fl. 46 cuad. N° 1).
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para examinar las
decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico
En el presente
caso, la Sala debe verificar ¿si la Administración
Temporal del Sector Educativo del Departamento del Chocó, vulneró los
derechos fundamentales a la dignidad humana (art. 1 C.P.), trabajo en
condiciones dignas (art. 25 C.P.) y a la salud en conexidad a la vida (art. 49
C.P.), al negar el traslado de una docente que por razones de salud solicita su
reubicación laboral?
Para resolver el
problema jurídico planteado, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta
Corporación en cuanto a: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela
para resolver asuntos relativos a traslados de docentes; (ii) el marco legal
sobre traslado docente, (iii) el traslado como derecho del trabajador, (iv) el
derecho al trabajo en condiciones dignas; y por último (v) se analizará el caso
concreto.
3. Procedencia
excepcional de la acción de tutela para resolver asuntos relativos al traslado
de docentes.
La
Corte Constitucional en reiteradas oportunidades[1]
se ha pronunciado en torno a la procedencia de la acción de tutela para tratar
asuntos relativos al traslado de docentes, señalando que esta acción
constitucional no es el mecanismo idóneo para controvertir decisiones
administrativas originadas en las diversas relaciones laborales. Lo anterior,
por cuanto para ello existen otros medios de defensa que le corresponde dirimir
a la jurisdicción contencioso administrativa, como en efecto lo son las
acciones judiciales que se pueden interponer contra el acto administrativo que
niega el traslado.
No obstante, esta
Corporación de manera excepcional en situaciones fácticas en las cuales se ha
constatado la existencia de una amenaza o vulneración de derechos fundamentales
del trabajador o de su núcleo familiar, ha admitido la procedencia de la acción
de tutela para controvertir decisiones de la administración pública referentes
a traslados de docentes, precisando que para ello se deben cumplir unas
condiciones fijadas en la jurisprudencia constitucional, a saber:
“…para que el
juez constitucional puede entrar a pronunciarse sobre una decisión de traslado
laboral, se requiere lo siguiente: (i) que la decisión sea ostensiblemente
arbitraria, en el sentido que haya sido adoptada sin consultar en forma
adecuada y coherente las circunstancias particulares del trabajador, e implique
una desmejora de sus condiciones de trabajo; y (ii) que afecte en forma clara,
grave y directa los derechos fundamentales del actor o de su núcleo familiar.”[2]
De esta forma,
cuando en los hechos de un determinado caso se constata la existencia de estas
condiciones, la acción de tutela procede como mecanismo para la defensa de los
derechos fundamentales del trabajador o de su núcleo familiar y, como quiera,
que en el presente asunto están de por medio los derechos fundamentales de la
accionante a la salud y al trabajo en condiciones dignas, se estudiará la procedencia
de esta acción constitucional.
Si bien es cierto
que en el presente caso, la accionante cuenta con otros medios de defensa,
también lo es que estos no tienen la misma eficacia para conjurar la violación
de derechos fundamentales, ya que la interposición de una acción de nulidad o
de nulidad y restablecimiento del derecho, tardaría varios años en la
jurisdicción contencioso administrativa, lo que sin duda haría más gravosa la
situación de la accionante, quien ha solicitado su traslado por razones de
salud desde el año 2009.
Sobre este
aspecto, la Corte ha sido enfática en señalar que aunque existan otros medios
de defensa, el juez constitucional debe evaluar si éstos son idóneos para
garantizar los derechos fundamentales vulnerados o amenazados:
“En los
casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del
actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra
determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son
suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los
derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo
constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se
vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a
sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales
amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional. La
jurisprudencia constitucional, al respecto, ha indicado que el perjuicio ha de
ser inminente, esto es, que amenaza o está por suceder prontamente; las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes;
no basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a
una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea
impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social
justo en toda su integridad.”[3]
4. Marco legal
sobre traslado docente.
En relación con el
traslado de docentes en el servicio público de educación, el artículo 22 de la
Ley 715 de 2001 “Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”,
dispone lo siguiente:
“Artículo
22. Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio
educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, este se
ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad
nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se
efectúe dentro de la misma entidad territorial.
Cuando se
trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se
requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio
interadministrativo entre las entidades territoriales.
Las
solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con
las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de
las plantas de personal de las entidades territoriales.
El Gobierno
Nacional reglamentará esta disposición.” (Subrayado por fuera del texto
original).
Esta disposición fue reglamentada
mediante la expedición del Decreto 1278 de 2002 “Por el cual se expide el
Estatuto de Profesionalización Docente”, cuyo artículo 52 establece que el
traslado se presenta: “cuando se provee un cargo docente o directivo docente
vacante definitivamente, con un educador en servicio activo que ocupa en
propiedad otro con funciones afines y para el cual se exijan los mismos
requisitos aunque sean de distintas entidades territoriales”. Por su parte,
el artículo 53 de esa misma reglamentación, establece tres tipos de traslados,
ya sea por:
“(i)
Decisión discrecional de la autoridad competente cuando para la debida
prestación del servicio se requiera el traslado de un docente o directivo
docente dentro del mismo distrito o municipio, o dentro del mismo departamento
cuando se trate de municipios no certificados, con el fin de garantizar un
servicio continuo, eficaz y eficiente;
(ii)
Motivos de seguridad; y
(iii)
Solicitud del docente o directivo interesado.”
De manera especial, el artículo 22 de la
Ley 715 de 2001, fue reglamentado por el Decreto 3222 de 2003 “Por el cual se
reglamenta el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, en relación con traslados de
docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales.”.
El artículo 2 del citado decreto dispone lo siguiente:
“Articulo
2. Traslados por necesidades del servicio. Cuando para la debida
prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o
directivo docente, la autoridad nominadora efectuará el traslado mediante acto
administrativo debidamente motivado. Para todo traslado la autoridad nominadora
deberá tener en cuenta las necesidades del servicio y la disponibilidad
presupuestal.
Los
traslados por necesidades del servicio son de carácter discrecional y pueden
tener origen en: a) disposición de la autoridad nominadora, b) solicitud de los
docentes o directivos docentes.
Para los
traslados solicitados por los docentes o directivos docentes, la entidad
territorial certificada hará pública la información sobre los cargos de
docentes y directivos docentes disponibles en los establecimientos educativos
de su jurisdicción, como mínimo dos (2) meses antes de la finalización del año
lectivo, conforme al calendario académico adoptado. Estos traslados se harán
efectivos en el primer mes del año lectivo siguiente.
Para decidir
sobre los traslados solicitados por los docentes o directivos docentes, la
autoridad nominadora tendrá en cuenta los siguientes criterios: a) El docente o
directivo docente debe haber prestado como mínimo tres (3) años de servicio en
el establecimiento educativo, b) La evaluación de desempeño del año anterior
debe ser satisfactoria de acuerdo con la metodología establecida por el
Ministerio de Educación Nacional.
Las
solicitudes de traslado que se sustenten en razones de salud, y estén
verificadas por la entidad territorial teniendo en cuenta el concepto de la
entidad prestadora de salud, podrán ser atendidas en cualquier época del año y
no se sujetarán a las disposiciones establecidas en el inciso anterior.
La decisión
sobre traslado por permutas solicitadas por docentes o directivos docentes se
ejecutará discrecionalmente, procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio según lo establecido en el inciso 3 del artículo 22 de
la Ley 715 de 2001, y requieren previa disponibilidad presupuestal cuando
exista diferencia salarial. El traslado por permuta que implique un cambio de
entidad territorial certificada, se tramitará de conformidad con lo establecido
en el artículo 4 del presente decreto.
Parágrafo
1. Cuando la autoridad nominadora efectúe un traslado de un docente
o directivo docente, deberá garantizar la continuidad de la prestación del
servicio en el establecimiento educativo.
Parágrafo
2. El traslado por permuta no será autorizado por la autoridad
nominadora si a uno de los dos solicitantes le faltan cuatro (4) años o menos
de servicio, para alcanzar la edad de retiro forzoso.
Parágrafo
3. El traslado no procederá cuando el docente o directivo docente
deba permanecer en el municipio por orden judicial o de autoridad policiva.”
(Subrayado por fuera del texto original).
La disposición
anteriormente trascrita, establece las reglas conforme a las cuales la
administración pública puede hacer uso del traslado, modificando el lugar de
trabajo de los servidores públicos del sector educativo. Puntualmente, en la
norma se contempla la posibilidad de que el funcionario docente sea quien
solicite a la administración su traslado hacia otro lugar de prestación del
servicio, para esto deben cumplirse ciertos requisitos; de los cuales se prescinde
cuando la solicitud es realizada por motivos de salud del trabajador o los
miembros de su núcleo familiar.
De esta manera, es
claro que la potestad discrecional de la administración para ordenar traslados
de docentes no es absoluta, sino que se encuentra limitada, de una parte, por
elementos objetivos que responden a necesidades públicas en la prestación del
servicio de educación y, de otra, por elementos subjetivos que atienden las
circunstancias personales del docente o de su núcleo familiar.
5. El traslado
como derecho del trabajador (Reiteración de jurisprudencia).
La jurisprudencia[4]
de la Corte Constitucional se ha pronunciado en torno al alcance y los límites
del principio ius variandi en materia laboral o de la potestad del
empleador para modificar las condiciones laborales de sus empleados, en cuanto
a circunstancias de tiempo, modo, lugar, carga de trabajo u otros factores, en
el sentido de señalar que dicha facultad no es absoluta, sino que se encuentra
limitada por los derechos fundamentales del trabajador y los de su familia.
En la Sentencia T-322
de 2010, en un caso semejante al que en esta oportunidad es objeto de revisión,
la Corte señaló que el traslado reviste una doble dimensión, siendo que, no
sólo es una facultad del empleador, sino, además, un derecho del trabajador:
“Lo que se
presenta como discrecionalidad de la administración departamental en la
decisión de negar el traslado de la actora, se revela como una mal entendida
aplicación de la facultad concedida por el artículo 22 de la Ley 715 de 2001.
Recuérdese que el traslado no es una figura prevista sólo en beneficio de la
administración, sino también un derecho de los docentes, directamente
relacionado con otros derechos de rango fundamental, como la vida digna, la
integridad personal y el libre desarrollo de la personalidad; de tal manera, la
negación del traslado debe responder a verdaderas necesidades del servicio y no
basarse en generalidades tendientes a imponer una previa determinación, inobservando
el ejercicio legítimo de un derecho que el ordenamiento jurídico otorga a la
docente. Frente a la referida posibilidad, la autonomía educacional de la
entidad territorial ha de ceder, para dar vía a la preservación del derecho a
la salud, estando habilitado el departamento para efectuar el traslado, con la
viable celebración del convenio interadministrativo. Así, no son de recibo las
razones presentadas por la autoridad accionada para negar el traslado de la
señora Emma Gladys Ríos Alvarado, del cual depende que no se agraven sus
afecciones y, por el contrario, logre la apropiada realización del tratamiento
médico a que debe someterse. Será tutelado el derecho a la salud de la señora
Emma Gladys Ríos, debiendo ordenarse a la Gobernación de Caquetá, a la Alcaldía
de Florencia y a ambas Secretarías de Educación que, si aún no lo han hecho, en
el término de diez días contados a partir de la notificación de este fallo,
hagan uso del mecanismo de traslado que prevé el artículo 22 de la Ley 715 de
2001, para que la actora ocupe una plaza docente en el área urbana de
Florencia, previa suscripción del respectivo convenio interadministrativo y
expedición de los correspondientes actos administrativos.”
De acuerdo con lo
anterior, el problema jurídico planteado rebasa la dimensión de la relación
estrictamente laboral y se inscribe en el campo constitucional de los derechos
fundamentales que esta Corte debe atender en ejercicio del control concreto de
constitucionalidad.
6. Derecho a
la salud y al trabajo en condiciones dignas.
En cuanto al derecho
al trabajo en condiciones dignas previsto en el artículo 25 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional desde sus primeros
pronunciamientos consideró que:
“El artículo
25 de nuestro Estatuto Superior, no se detiene en el punto de garantizar al
ciudadano el acceso a un empleo; va más allá, estableciendo que el desempeño de
ese trabajo debe darse en condiciones dignas y justas. Dentro de éstas, se
encuentran las que permiten al trabajador tener una clara apreciación del cargo
que va a desempeñar y las funciones que debe realizar en el mismo. Tal precepto
es de suma importancia, ya que permite individualizar y establecer la responsabilidad
que recae sobre cada funcionario, según el cargo para el que haya sido
designado y del que haya tomado posesión.[5]
A la luz de este
criterio jurisprudencial, si la solicitud de traslado se fundamenta en razones de
salud, el trabajador tiene derecho a ser ubicado en un lugar que le permita
desempeñar sus funciones en condiciones dignas:
“En relación con el tema del trabajador enfermo que no se ve
afectado en su capacidad laboral, pero que requiere determinadas condiciones
para el cumplimiento de sus obligaciones y la protección de su salud, entre
ellas, el traslado a un lugar de trabajo diferente de la sede actual, exige por
parte del Estado un tratamiento especial, que permita garantizarle dichas
condiciones en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la
vida, la salud, al trabajo y a la igualdad. El trato diferente siempre y cuando
sea proporcional y razonable, no constituye una discriminación dado que los
supuestos de hecho varían en relación con la situación de los demás
trabajadores.”[6]
La jurisprudencia
constitucional en materia de traslados ha sido enfática en señalar que la
administración en todo momento está obligada a tener en cuenta la posible
afectación de los derechos fundamentales del trabajador:
“Lo que se
presenta como discrecionalidad de la administración departamental en la decisión
de negar el traslado del actor, se revela como una mal entendida aplicación de
la facultad concedida por el artículo 22 de la Ley 715 de 2001. Recuérdese que
el traslado no es una figura prevista sólo en beneficio de la administración,
sino también un derecho de los docentes, directamente relacionado con otros
derechos de rango fundamental, como la salud, vida digna y la integridad
personal; de tal manera, la negación del traslado debe responder a verdaderas
necesidades del servicio y no basarse en generalidades tendientes a imponer una
previa determinación, inobservando el ejercicio legítimo de un derecho que el
ordenamiento jurídico otorga al docente.”[7]
Esta breve evolución
jurisprudencial conduce a concluir que la administración en todos sus niveles
debe reconocer el trabajo como derecho fundamental y como obligación social que
goza de especial protección del Estado y que debe ser valorado en conjunto con
otros derechos fundamentales que pueden resultar afectados en su aplicación,
como por ejemplo el derecho fundamental a la salud.
7. Análisis
del caso concreto
En el presente
caso el problema jurídico consiste en que la accionante se desempeña como
docente en el Instituto Bernardino Becerra Rodríguez de Paimadó - Río Quito, -institución
educativa adscrita a la planta de personal del departamento del Chocó- y que
por motivos de salud, en varias ocasiones ha solicitado su traslado al
municipio de Quibdó. Esto, debido a que el tipo de atención médica que requiere
debe ser proporcionada por un establecimiento médico de II nivel, inexistente
en el municipio donde labora, lo que la obliga a realizar viajes frecuentes a
la ciudad de Quibdó donde ha recibido tratamiento médico continuó.
La Secretaría de
Educación - Administración Temporal del Departamento del Chocó, se opone al
traslado de la accionante, por considerar que implicaría un retroceso en el
proceso de transformación de la educación del departamento, cuyo propósito es
el de suministrar la educación a todos los niños y niñas, ampliando los índices
de cobertura en los sitios más alejados de la región.
El juez de tutela
de primera instancia concedió el amparo solicitado ordenando el traslado de la
accionante a la ciudad de Quibdó, pero, esta decisión fue revocada por el tribunal
que conoció en segunda instancia, negando la protección solicitada, con base en
la inexistencia de la vulneración de los derechos fundamentales invocados por
la accionante.
Según las pruebas
que obran en el expediente la situación de salud de la accionante, le exige
trasladarse frecuentemente desde el municipio de Paimadó- Río Quito a la
capital del departamento en Quibdó, razón por la cual, la solicitud de amparo
está encaminada a que la entidad accionada conceda su traslado. Lo anterior,  con
el fin de estar más cerca de un centro de atención médico de II nivel que le
permita recibir tratamiento de ortopedia, fisioterapia y, sobre todo, para
atender la patología cardiaca que padece, pues según manifiesta en el municipio
de Paimadó-Río Quito, el puesto de salud no cuenta con los equipos y la
infraestructura necesaria para atender este tipo afecciones.
La valoración
realizada por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses -Dirección Seccional
Chocó- certificó que “…la paciente no debe realizar viajes largos ni
acuáticos ni terrestres por su condición de lumbago crónico, ocasionado por
discopatía mencionada, y además porque esta debe realizarse periódicamente
sesiones de fisioterapia asistida. Debe además permanecer en un sitio donde
halla atención por lo menos de II nivel donde pueda ser valorada periódicamente
por la patología cardiaca que presenta, apreciación que a pesar de que en el
oficio petitorio no se menciona esta patología sufrida por la paciente, pero al
revisar los documentos de historia clínica, este punto es importante.”
Este diagnóstico
es suficiente para que la Sala imparta protección, teniendo en cuenta que se
trata de un caso en el que las condiciones laborales pueden incidir en el estado
de salud de la accionante, ya que las recomendaciones médicas
advierten que no debe someterse a traslados que puedan afectar su estado de
salud y, frente a lo cual, la jurisprudencia consolidada de esta
Corporación ha sostenido que el derecho a la salud debe protegerse a través de
la tutela, no solamente cuando se encuentra en grave peligro, sino, además,
cuando sea necesario evitar una afectación mayor. Al respecto, en la Sentencia
T-260 de 1998 la Corte sostuvo:
“Existe necesidad de tutelar el derecho a la salud, cuando haya
certeza sobre la vulneración o amenaza de derechos constitucionales con
carácter fundamental en cualquier grado y no solamente cuando la vulneración o
amenaza de tales derechos sea muy grave; es decir, no debe esperarse a estar al
borde de una negación completa de los derechos vinculados con el derecho a la
salud, para que su tutela proceda.”
De igual forma,
obran en el expediente varias pruebas sobre los derechos de petición
presentados por la accionante ante la Administración Temporal del Sector Educativo del Chocó, para que se tuviera en cuenta su
situación de salud y frente a lo cual las autoridades respondieron
negativamente con argumentos de orden exclusivamente administrativo y
presupuestal.
En tal medida la
Sala considera que se vulneran los derechos fundamentales a la salud y al
trabajo en condiciones dignas, cuando en las circunstancias particulares que
reviste la situación de la accionante, le toca trasladarse permanentemente
desde su lugar de trabajo para recibir tratamiento médico, contraviniendo así
las recomendaciones médicas y, por consiguiente, poniendo en riesgo su estado
de salud.
Adicionalmente, la
Sala considera que la administración pública no puede ser ajena a la angustia
que le produce a la accionante el hecho de que el municipio donde trabaja no
cuenta con la atención médica que requiere una patología cardiaca como la que
padece y que se encuentre a más de una hora de distancia para recibir la
correspondiente atención hospitalaria, lo que sin duda genera un riesgo para su
salud y hace procedente la acción de tutela, puesto que, como ya se dijo, los
otros medios de defensa no tienen la virtualidad de conjurar con la misma
eficacia la violación de los derechos fundamentales de la accionante.
Finalmente,
en cuanto a la disponibilidad de vacantes para el traslado de la docente al
municipio de Quibdó, no escapa a la revisión de la Sala que la entidad
accionada, a través de su apoderado general manifestara la disponibilidad de
plazas vacantes: “Adicionalmente, la Secretaría de Educación Departamental
mediante la Resolución 3979 del 02 de octubre de 2013, dio inicio al “proceso
de Traslados Ordinario para el año 2013”, donde docentes  y directivos docentes
Etnoeducadores Afrocolombianos vinculados en carrera administrativa en los
diferentes municipios no certificados del departamento del Chocó, pueden
conocer las vacantes ocupadas por provisionales y aspirar a ocupar 570
plazas vacantes para docentes y 37 plazas para directivos docentes, que se
encuentran disponibles y donde la accionante sin duda alguna puede
participar, con el fin de optar por una plaza en un sitio que considere
ajustado a sus intereses.” (f. 48 cuad. No. 1, subrayas fuera del texto).
De allí que, con
mayor razón la entidad deba atender el requerimiento efectuado
por la accionante y, consecuentemente, proceda al respectivo traslado de
manera inmediata, de conformidad con lo dispuesto en el artículo segundo del
Decreto 3222 de 2003, que ordena dar prelación a los traslados que tienen por
fundamento razones de salud de los docentes.
En virtud de lo
expuesto, se revocará la sentencia proferida por la
Sala Única del Tribunal Superior de Quibdó, mediante la cual se revocó la
decisión del Juzgado Penal Especializado del Circuito de Conocimiento de Quibdó
que tuteló los derechos de la accionante. En su lugar, se concederá la protección
de los derechos fundamentales a la salud y al trabajo en condiciones dignas de
la señora Flor María Palacios Abadía, ordenando su traslado al municipio de
Quibdó.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo del (2) de diciembre de dos mil trece (2013),
proferido por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Quibdó, que
revocó el fallo dictado el seis (6) de noviembre de dos mil trece (2013) por el
Juzgado Penal del Circuito Especializado de Conocimiento de Quibdó, dentro de
la acción de tutela promovida, mediante apoderado judicial por la señora Flor
María Palacios Abadía, contra la Administración
Temporal del Sector Educativo del Chocó. En su lugar, se dispone TUTELAR los
derechos a la salud y al trabajo en condiciones dignas de la señora Flor María
Palacios Abadía.
Segundo.- En
consecuencia, ORDENAR a la Administración Temporal del Sector
Educativo del Chocó, por conducto de su respectivo apoderado o quien haga sus
veces, que si aún no lo ha efectuado, en el término de diez (10) días hábiles,
contados a partir de la notificación de esta providencia, traslade a la
accionante Flor María Palacios Abadía a una plaza docente de igual o superior
categoría en el municipio de Quibdó (Chocó).
Tercero.- Por Secretaría General
líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencias T-514 de 1996, T-002 de 1997, T-065 de 2007 y T-543
de 2009.
[2]
Sentencia T-065 de 2007.
[3]
Sentencia T-177 de 2011.
[4]
Sentencias T543 de 2009, T-488 de 2011, T-247 de 2012 y T-048
de 2013.
[5] Sentencia T-084 de 1994.
[6]
Sentencia T-023 de 1997.
[7]
Sentencia T-236 de 2013.