T-230-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-230/11
Referencia:
expediente  T- 2.482.392
Accionante: Ministerio de Transporte.
Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO.
Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo
de dos mil once (2011).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto,
quien la preside, María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias
de amparo proferidas el 30 de julio y el 30 de septiembre de 2009 por las
Sección Primera y Segunda- Subsección B, del Consejo de Estado, respectivamente,
mediante las cuales se resolvió la acción de amparo instaurada por el
Ministerio de Transporte contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos.
Los
hechos relatados por la representante del Ministerio de Transporte son los
siguientes:
1.
El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante sentencia del 30 de abril de 2009, dentro de la acción
popular promovida por los ciudadanos Alberto Bravo Cortes y otro contra la
Nación-Ministerio de Transporte y el Distrito Capital de Bogotá, decidió
confirmar el fallo proferido, en primera instancia, por el Juzgado 35
Administrativo del Bogotá, sentencia encaminada a proteger los derechos
colectivos a la protección del patrimonio público y la moralidad
administrativa.
2.
Asegura que los accionantes
populares pretendieron actuar en defensa de los mencionados derechos
colectivos, supuestamente vulnerados por la negativa del Distrito Capital de
Bogotá, a girar a favor de la Federación Colombiana de Municipios, la totalidad
del porcentaje del 10% de que trata el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, “independientemente
de que se haya o no implementado el sistema de información sobre multas y
sanciones por infracciones de tránsito (Simit), y que se haya o no administrado
dicho sistema por la Federación en la forma indicada en dicho precepto”.
3.
Como consecuencia del fallo, se
dispuso ordenar (i) que el Distrito Capital pagara, a favor de la Federación
Nacional de Municipios, el 10% de “todos los dineros recaudados desde el
siete (7) de agosto de dos mil dos (2002)…dineros que deben ser transferidos
indexados y actualizados teniendo en cuenta el interés corriente que exista al
momento en que se causó la obligación a favor de la Federación…”; (ii)
ordenar al Ministerio de Transporte abstenerse de “autorizar la expedición
de especies venales al Distrito Capital y a los organismos de tránsito que no
se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones con el SIMIT”;
(iii) reconocer el incentivo de que trata el artículo 40 de la ley 472 de 1998;
(iv) conformar una comisión interinstitucional para corroborar la transferencia
de recursos antes indicados; y (v) dar traslado a la Fiscalía General de la
Nación y a los entes de control, para los fines pertinentes.
4.
Asegura que el Ministerio de
Transporte apeló el fallo adverso argumentando (i) la existencia de una
incorrecta escogencia de la acción constitucional; (ii) falta de motivación del
fallo; y (iii) falta de legitimación en la causa por pasiva.
5.
Sostiene que la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adolece de una vía de
hecho por defecto sustantivo manifiesto, por cuanto “Según las
consideraciones del TRIBUNAL en el fallo del 30 de abril de 2009, el inciso
segundo del artículo 18 de la ley 1005 de 2006, que constituye título de
imputación en contra del Ministerio de Transporte en cuanto el (sic) supuesto
normativo le establece supuestamente al Ministerio de Transporte el deber de
autorizar trámite de especies venales a los organismos de tránsito, omisión que
edifica la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa
y el patrimonio público”.
6.
Más adelante explica que “La
autorización de trámites de especies venales es una expresión genérica que
incluye labores propias de procedimiento de ejecución de expedición y que
literalmente no vincula al Ministerio, sino a las labores propias de los
diferentes organismos de tránsito del país. En cambio la distribución de rangos
para las especies venales es una labor meramente organizativa del Ministerio de
Transporte como ente rector del sector, que no involucra ningún aspecto de
trámite o de ejecución en la expedición de especies venales, pues el Ministerio
dentro de la red de información en la cual el SIMIT es un eslabón más, es
solamente un receptor que ni el inciso segundo del parágrafo del artículo 18 de
la Ley 1005 de 2006, ni los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002, le impone
la función de ejecución de la expedición de especies venales, no le imponen el
control del estado de los convenios entre los organismos de tránsito y la
FEDERECIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS y menos le impone fiscalizar el flujo de
caja de estos convenios. Tampoco estas disposiciones constituyen al Ministerio
de Transporte en revisor financiero, supervigilante de las cuentas de estos
convenios que en un todo responden a la naturaleza privada de los acuerdos de
voluntades y de los mismos no se pueden derivar supuestas afectaciones
patrimoniales del erario público”.
7.
Indica igualmente que se incurrió
en una vía de hecho por defecto sustantivo manifiesto por cuanto “El segundo
supuesto de hecho que no consagra la disposición es que el Ministerio de
Transporte autorice trámite de especies venales con destino al SIMIT, por el
contrario, la norma señala la exigencia de paz y salvo por concepto de pagos y
contribuciones  al Ministerio de Trasporte e incluye al SIMIT, el cual incluso
tiene como deber reportar la información al Ministerio de Transporte como se lo
impone el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 769 de 2002. Obsérvese que
las disposiciones no están diciendo que el Ministerio de Transporte deba
receptar pagos o contribuciones que tengan que ver con el SIMIT y menos expedir
o verificar paz y salvos por dicho concepto; por el contrario, el SIMIT junto
con las demás fuentes de información deben reportarla al Ministerio de
Transporte”.
8.
Agrega que el Tribunal de
Cundinamarca vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto “Habiéndose
indicado dentro del proceso los lineamientos legales y supuestos de hecho que
permitían inferir la falta de legitimación por pasiva del MINISTERIO DE
TRANSPORTE para expedir especies venales o autorizar el trámite de expedición
de las mismas, el fallador en abierto desconocimiento de la norma determinó
condenar al cumplimiento de la obligación de no autorizar esos trámites y
constatar el paz y salvo cuando, se repite, no está dentro de sus funciones, por
cuanto son de intervención ejecutora y que ni siquiera hacen parte del papel
que desempeña el Ministerio de Transporte en el contexto de la información de
tránsito de la cual solamente es un receptor, violando con ello, el principio
de legalidad que rige el debido proceso en cuanto se desconocieron los
supuestos fácticos de la normatividad de transporte que hubiera permitido
aclarar la posición del Ministerio respecto de convenios inter partes
celebrados entre organismos de tránsito y la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE
MUNICIPIOS”.
9.
Sostiene igualmente que el
Tribunal de Cundinamarca incurrió en una vulneración del derecho al debido
proceso en conexidad con el derecho de acceso a la administración de justicia,
ya que se debió haber ejercido una acción de cumplimiento y no una popular. De
igual manera, argumenta que el fallador desconoció toda la evidencia existente
en el expediente, la cual demostraba la ausencia de una violación de la
moralidad administrativa.
10.
Explica igualmente que mediante
una acción popular no puede dirimirse un conflicto económico, derivado de un
supuesto incumplimiento de una obligaciones contraídas entre una persona
jurídica de derecho privado, como lo es la Federación Colombiana de Municipios,
y una entidad estatal como lo es el Distrito Capital.
11.
De igual manera, estima la
accionante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una vía
de hecho por defecto procedimental manifiesto, por cuanto “para efectos de
adecuar una vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa y,
consecuentemente, la afectación al patrimonio público, la naturaleza de estas
transgresiones exige respecto de la primera, que se individualicen de manera
circunstancial y cronológica tanto los actos infractores como los sujetos
individuales que activan por acción o por omisión la infracción, amén que se
trata de un ejercicio de imputación de la valoración de actos corruptos, con
plena identificación de los valores axiológicos que hayan sido violentados.
Respecto del patrimonio público, evidencial y probatoriamente deben aparecer
allegadas al proceso las circunstancias mínimas de existencia del daño y,
además, los medios de prueba que idóneamente permitan cuantificarlo e
individualizar al responsable. Pues bien, sobre la violación al derecho
colectivo a la moralidad pública y al derecho colectivo al patrimonio público,
no aparecen determinadas en el proceso mediante evidencias o medios de prueba,
de tal suerte que la conclusión a la que arribaron tanto el despacho de primera
instancia como el de segunda instancia, sobre la determinación de esas
violaciones, es una típica deducción normativa son ningún contexto fáctico y
cuyo ejercicio rompe la naturaleza constatativa de la acción popular y de la
clase de los dos derechos colectivos promovidos en la causa petendi, lo cual
riñe frontalmente con la regulación procesal y procedimental prevista en los
artículos 5, 28, 29 y especialmente el artículo 30 que establece la carga de la
prueba, en concordancia con el artículo 32 sobre prueba pericial, de la ley 472
de 1998.”
12.
Más adelante señala que “Conforme
lo adujeron los distintos sujetos procesales, actitud principalmente reiterada
por la Procuraduría General de la Nación y especialmente argumentada por el
Magistrado que salvó el voto, el Tribunal en una decisión precipitada (fíjese
que confirmó la providencia que no fue la recurrida, y que se han hecho
públicas las presuntas irregularidades en la designación del conjuez),
desconoció su propia jurisprudencia y la del H. Consejo de Estado, en materia
de violación al derecho colectivo a la moralidad, sobre la cual siempre se ha
afirmado que implica (1) violación de la legalidad –aspecto objetivo, y,
además, (2) la demostración de que el funcionario que quebrantó tal derecho lo
hizo con el fin de lograr un provecho particular, en beneficio propio o de un
tercero – elemento subjetivo”.
13.
Sobre el particular, explica que
la decisión sobre la vulneración del derecho colectivo a la moralidad pública
no depende del concepto personal del juez constitucional, sino de la
justificación que la actuación cuestionada encuentre en el ordenamiento
jurídico, eliminando de esa forma cualquier consideración de carácter subjetivo
en la inferencia que encuentre el juez acerca de ese derecho. Es más “es más
este caso no se observa trasgresión a la moralidad administrativa que endilga
el accionante, puesto que no se demostró conducta atribuible a las entidades
accionadas, que pueda enmarcarse en un evento de violación o amenaza del
derecho mencionado. No se demostró que el Distrito Capital haya actuado
desviado de la legalidad, con falta de ética en el ejercicio de funciones
públicas y con el claro propósito de satisfacer fines personales o de terceros
desligados de aquellos propios de la función administrativa, deshonestidad,
corrupción, etc.”.
14.
Explica asimismo la accionante
que “En cuanto al derecho colectivo al patrimonio público hay lugar a
concluir, como se hizo al analizar el derecho a la moralidad administrativa que
tampoco se demostró que hubiera sido vulnerado, habida consideración a que el
tribunal  no verificó la existencia de una conducta vulnerante por parte de la
entidad demandada Distrito Capital. No se recaudó acervo probatorio en ese
sentido. Así las cosas, la gran conclusión sobre la vulneración a los
derechos colectivos y al patrimonio público y a la moralidad administrativa,
carece de constatación evidencial y probatoria y, en consecuencia, de certeza,
generando el defecto procedimental de la sentencia de fondo por el cual debe
ser removido su atributo de cosa juzgada y quedar sin efecto alguno ya que como
tal constituye flagrante violación al debido proceso y al libre acceso a la
administración de justicia.”
15.
Sobre el mismo aspecto insiste en
señalar que el Tribunal incurrió en vía de hecho por cuanto “la
Nación-Ministerio de Transporte es un órgano político y no ejecutor, que en esa
medida ni expide la especies venales ni autoriza el trámite de las mismas;
solamente es un receptor de la información de los distintos sistemas de
información de los organismos de tránsito siendo uno de los tantos el SIMIT y
en consecuencia no ejecutan tareas de constatación sobre los paz y salvos de
los convenios existentes entre los organismos de tránsito y la FEDERACIÓN
COLOMBIANA DE MUNICIPIOS; argumentos que si hubieran ocupado el análisis del
TRIBUNAL, se hubiera podido discernir mejor el problema y hallar la veracidad y
coherencia de la excepción propuesta”.
16.
Alega igualmente que el Tribunal
incurrió en una vía de hecho por desconocimiento del precedente jurisprudencial
respecto de la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa,
en especial, las sentencias proferidas por la Sección Tercera del Consejo de
Estado el 24 de agosto de 2005 y el 21 de febrero de 2007.
17.
Termina concluyendo que “Solamente
la violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa se configura
con la violación de la legalidad (aspecto objetivo) y con la demostración que
el funcionario que quebranta tal derecho lo está haciendo con el fin de lograr
un provecho particular en beneficio propio o de un tercero (elemento
subjetivo). Pues bien, los falladores de primera y de segunda instancia no
establecieron la violación al elemento subjetivo, es decir, no demostraron que
hubiesen existido beneficios particulares de los funcionarios o de terceros con
ellos involucrados, desnaturalizando completamente la noción de moralidad
administrativa que trata  el precedente jurisprudencial y con él incursionando
en la típica vía de hecho tan prohibida por la doctrina constitucional”.
Con
base en los anteriores hechos, la accionante solicita que se deje sin efectos
la sentencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la
acción popular instaurada por el señor Alberto Bravo Cortes y otro contra el
Ministerio de Transporte y el Distrito Capital,  y que, consecuentemente, se le
ordene proferir una nueva sentencia ajustada a los derechos fundamentales al
debido proceso, en conexidad con el acceso a la administración de justicia.
2.
Respuestas de la entidad accionada.
Los
Magistrados Luis Manuel Lasso Lozano y Ayda Vides Paba, integrantes de la
Sección Primera Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
contestaron en el sentido de que la acción de amparo era improcedente por
cuanto “aún no se han decidido las diferentes peticiones y recursos propuestos
contra el fallo en la acción popular citada anteriormente”.
Al
respecto, explican que una vez proferida la sentencia por la Sala de Decisión
del Tribunal, en el término de ejecutoria, se presentaron diferentes recursos y
peticiones en su contra, a saber:
“El Distrito
Capital formuló incidente de nulidad procesal a partir del auto proferido por
el Magistrado Sustanciador que ordenó realizar el sorteo de conjueces, adición
de la sentencia mencionada y solicitó la revisión de ésta por el Consejo de
Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009
(fls. 209 al 255 c.p.).
El Ministerio
de Transporte solicitó aclarar y complementar la referida providencia y
adicionalmente, mediante memorial del 29 de mayo de 2009, manifestó coadyuvar
el incidente de nulidad procesal propuesto por el Distrito Capital (fls. 256 a 258 y del 262 al 268 c.p.).
El Procurador
General de la Nación, mediante memorial de fecha 1º de junio de 2009, solicitó
el envío del expediente al Consejo de Estado para que dicha Corporación se
pronunciara sobre la solicitud de revisión por éste formulada (fls. 272 a 309 c.p.).
Mediante auto
del 3 de junio de 2009, el Despacho de la Magistrado Sustanciadota (e) ordenó,
teniendo en cuenta las diferentes solicitudes formuladas por las partes y en atención
a un orden lógico, procedió a dar trámite al incidente de nulidad y en
consecuencia, se corrió traslado a las partes del respectivo incidente (fls. 313 a 314 c.p.).
Vencido el
término de ejecutoria del traslado referido, el día 11 de junio de 2009
ingresó, de nuevo al Despacho, para decidir el incidente propuesto, estando en
trámite para ello”.
Así
las cosas, sostienen los Magistrados que, “en atención a las diferentes
peticiones – incidente de nulidad, aclaración, adición, complementación y el
recurso de revisión ante el Consejo de Estado- propuestas contra la sentencia
de acción popular del 30 de abril de 2009, la cual no se encuentra en firme en
atención a que éstas están pendientes de decisión por parte de la Sala, la
presente acción de tutela no es procedente a la luz de lo preceptuado en el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.”
1.
Primera instancia.
La
Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de julio de
2009, decidió negar el amparo solicitado, básicamente, por cuanto aquél no
procede contra decisiones judiciales, ni tampoco se presenta una denegación del
derecho de acceso a la administración de justicia.
2.
Impugnación.
La
representante judicial del Ministerio de Transporte impugnó el fallo de amparo
alegando que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurre en
varias vías de hecho, tales como (i) falta de motivación; (ii) ausencia de
legitimación en la causa por pasiva; (iii) defecto sustantivo manifiesto; (iv)
vulneración del debido proceso en conexidad con el derecho de acceso a la
administración de justicia; (v) defecto procedimental manifiesto; y (vi)
desconocimiento del precedente jurisprudencial respecto de la violación del
derecho colectivo a la moralidad administrativa. Así pues, la accionante
reitera los argumentos esgrimidos en su solicitud de amparo.
3.
Segunda instancia.
La
Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30
de septiembre de 2009, decidió confirmar el fallo de amparo impugnado, por las
siguientes razones.
El
proceso de acción popular, dentro del cual se profirió la sentencia acusada en
sede de amparo, no ha finalizado y, por consiguiente, no puede establecerse con
certeza el resultado de la mencionada acción constitucional.
Aunado
a lo anterior “la presente acción ni siquiera procede como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto no se evidencia
del estado en que se encuentra el referido proceso, la configuración de los
elementos exigidos por el mismo. En consecuencia, y por las razones antes
expuestas, considera la Sala necesario confirmar el fallo impugnado que denegó
por improcedente  la acción de tutela”.
III.
PRUEBAS.
Obran
en el expediente las siguientes pruebas documentales pertinentes:
-
Petición de amparo.
-
Contestación de la solicitud.
-
Fallos proferidos por el Juzgado
35 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
-
Fallos de amparo.
-
Intervenciones del Distrito
Capital de Bogotá.
IV.
ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN.
En
sede de revisión, la Corte adoptó diversos autos, decretó distintas pruebas, e
igualmente se recepcionaron  documentos y solicitudes de las partes y de terceros
interesados en el proceso.
1.
Auto del 12 de abril de
2010. Se ordena oficiar al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, a efectos de que rindiera un
informe detallado acerca de si la sentencia proferida el 30 de abril de 2009,
en el proceso de acción popular promovido por el señor Alberto Bravo y otros
contra la Nación-Ministerio de Transporte y el Distrito Capital de Bogotá, se
encontraba en firme.
Mediante comunicación del 15 de abril del 2010, la
Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
informó al Despacho que “el 21 de mayo de 2009 se notificó por edicto la
sentencia proferida, la que fue adicionada el 30 de septiembre siguiente y
notificada el 2 de octubre posterior; por auto del 22 de octubre se dispuso
remitir el expediente a la sección tercera del Consejo de Estado para la
eventual revisión, orden que se suspendió por auto del 23 de octubre y se
reanudó el 14 de diciembre siguiente, por lo que dos días después, mediante
oficio 09-2849 se remitió fotocopia del expediente al Consejo de Estado para la
correspondiente revisión y el original se envió al Juzgado 35 Administrativo
del Circuito con el oficio 09-2850. Que de acuerdo con el sistema de
información no se reporta la devolución del expediente a esta Corporación.”
2.
Solicitud de suspensión de
los efectos de la sentencia proferida el 30 de abril de 2009 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. El
día 16 de abril de 2010, el Alcalde Mayor de Bogotá le solicitó a la Corte
ordenar la suspensión de los efectos de la sentencia proferida el 30 de abril
de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las siguientes
razones:
a.
Los efectos de la decisión
adoptada en la acción popular no se suspenden con la petición de la revisión
del fallo ante el Consejo de Estado, en la medida en que la sentencia C- 713 de
2008 declaró inexequible la norma que le otorgaba este efecto al citado
mecanismo.
b.
Dichos efectos están actualmente
suspendidos como consecuencia del fallo de tutela proferido por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado el 10 de diciembre de 2010, en el que se dispuso
esta orden, mientras se decida la petición de revisión por el Consejo de Estado.
c.
Sin embargo, esta decisión fue
impugnada por la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS y se encuentra pendiente
de decisión en la Sección Quinta del Consejo de Estado.
d.
A la fecha, la Sala Plena del
Consejo de Estado no ha resuelto si selecciona para revisión el fallo de la
acción popular. Si decide seleccionarlo, esa sola determinación, no genera la
suspensión de los efectos.
e.
La decisión adoptada en la acción
popular genera gravísimos perjuicios patrimoniales al Distrito Capital y a la
Nación- Ministerio de Transporte, por cuanto en el fallo se impuso una condena
a favor de la Federación Colombiana de Municipios estimada en $
43.362.000.000.00 millones de pesos, a los cuales se debe adicionar el 15%
reconocido como incentivo a los actores populares. Además, “en el fallo se
le ordenó al Ministerio de Transporte abstenerse de autorizar la expedición de
especies venales al Distrito Capital, lo cual implica que no se otorguen rangos
para realizar todos los trámites en la ciudad (como la expedición de placas de
vehículos) lo cual genera un gravísimo daño a la ciudadanía y una incalculable
pérdida de ingresos para el patrimonio público de la Nación y del Distrito
Capital”.
3. Auto del 23 de abril de 2010. La Sala Octava
de Revisión, mediante Auto del 23 de abril de 2010, decidió lo siguiente:
1.
ORDENAR, que por Secretaría General de la Corte se oficie a la
Secretaría del Consejo de Estado, a efectos de que dentro de los tres (3) días
siguientes a la recepción de la presente comunicación se sirva informar lo
siguiente:
a.
Si en la acción de tutela  promovida por el Distrito Capital de Bogotá
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sebsección
A (Exp. 2009-01032-00), la Sección Quinta del Honorable Consejo de Estado ha
fallado la correspondiente impugnación. En caso negativo se solicita, conforme
ello ocurra, el envío inmediato de una copia del fallo al Despacho del
Magistrado Ponente.
b.
Si la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado, a la fecha, ha
decidido revisar el expediente de la acción popular instaurada por los señores
Fernando David Torres Huertas y Diego Alberto Bravo Cortés contra el Distrito
Capital de Bogotá y el Ministerio de Transporte, y a favor de la Federación
Colombiana de Municipios.
2.
SUSPENDER COMO MEDIDA PROVISIONAL, con base en el artículo 7º del
Decreto 2591 de 1991, la totalidad de la sentencia proferida el día 30 de abril
de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección A, en el proceso de acción popular instaurado por los señores
Fernando David Torres Huertas y Diego Alberto Bravo Cortés contra el Distrito
Capital de Bogotá y el Ministerio de Transporte, y a favor de la Federación
Colombiana de Municipios.
3.
SUSPENDER los términos para fallar el presente proceso, hasta
nueva orden.
4. Petición de nulidad y recurso de reposición
presentado por el Dr. José Herling Villarreal Sánchez, apoderado de la Federación
Colombiana de Municipios. Mediante escrito radicado ante la Corte el 29 de
abril de 2010, el Dr. José Herling Villarreal Sánchez, apoderado de la
Federación Colombiana de Municipios presentó petición de nulidad y recurso de
reposición en contra del Auto de Sala de Revisión del 23 de abril de 2010,
mediante el cual se habían decretado unas medidas provisionales.
5. Oficio de la Secretaría General del Consejo de
Estado. Mediante oficio del 4 de mayo de 2010, la Secretaría General de la
Consejo de Estado informó al Despacho que la acción popular promovida por el
Fernando Torres y otro contra el Ministerio de Transporte, “se encuentra al
despacho del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, Consejero de la Sección
Segunda Subsección A de esta Corporación, surtiendo el trámite de revisión
eventual. Igualmente me permito comunicarle que la acción de tutela No.
2009-1032 se encuentra al despacho para fallo”.
6. Petición elevada por el señor Diego Alberto Bravo
Cortes. Mediante escrito radicado el 5 de mayo de 2010, el señor Diego
Alberto Bravo Cortes, solicita decretar la nulidad de todo lo actuado por
cuanto no ha sido escuchado en el proceso y además cursa un proceso por los
mismos hechos ante la Sección Quinta del Consejo de Estado.
7. Auto núm. 089 del 11 de mayo de 2010. La Sala
Octava de Revisión, mediante Auto núm. 089 del 11 de mayo de 2010 decidió (i) ordenar
poner en conocimiento del expediente T- 2.482.392 a la Federación Colombiana de Municipios, a efectos de que se manifestara acerca de los
hechos y pretensiones allí señalados; (ii) requerir a la Secretaría General del
Consejo de Estado, con el fin de que informara si, a la fecha, la Sección
Quinta había decidido la impugnación presentada en la acción de tutela
instaurada por el Distrito Capital contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca; y (iii) negar por improcedente la nulidad y el recurso de
reposición interpuesto por la Federación Colombiana de Municipios.
8.
Auto núm. 090 de 2010. La Sala Octava
de Revisión, mediante Auto núm. 090 del 11 de mayo de 2010 decidió negar la
solicitud de nulidad presentada por el señor Diego Alberto Bravo Cortés.
9. Comunicación de la Secretaría General del Consejo
de Estado. La Secretaría General del Consejo de Estado, mediante comunicación
del 31 de mayo de 2010, informó que la impugnación del fallo de amparo, en el
proceso adelantado por el Distrito Capital contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, “se encuentra al despacho del doctor Filemón Jiménez Ochoa
Consejero de Estado de la Sección Quinta de esta Corporación, surtiendo el
trámite de impugnación”.
10. Petición elevada por la señora Lorena Elizabeth
Chavarro Chaparro. Por medio de escrito radicado el 24 de mayo de 2010 ante
la Corte, la señora  Lorena Elizabeth Chavarro Chaparro, invocando su calidad
de coadyuvante en la acción popular adelantada contra el Ministerio de
Transporte y el Distrito Capital, solicitó a la Corte decretar el levantamiento
de la medida provisional ordenada mediante auto del 23 de abril de 2010.
11. Escrito presentado por el Dr. José Herling Villarreal
Sánchez. El  apoderado de la Federación Colombiana de Municipios, mediante
memorial radicado ante la Corte 2 de junio de 2010, manifiesta descorrer
traslado de las pretensiones de la solicitud de amparo, procediendo a exponer
las razones por las cuales considera que la Corte debe declararlo improcedente.
12. Auto núm. 111 de 2010. La Sala Octava de
Revisión, mediante Auto núm. 111 de 2010, decidió negar por improcedente la
solicitud de levantamiento de la medida cautelar provisional, decretada
mediante Auto del 23 de abril de 2010, elevada por la ciudadana Lorena
Elizabeth Chavarro.
13. Solicitud de aclaración presentada por la
ciudadana Lorena Elizabeth Chavarro. Mediante escrito radicado ante la
Corte el 13 de julio de 2010, la ciudadana Lorena Elizabeth Chavarro solicitó
aclarar el Auto núm. 111 de 2010, adoptado por la Sala de Revisión Octava.
14. Auto del 28 de julio de 2010. El Despacho, por
medio de Auto del 28 de julio de 2010, solicitó a la Secretaría General del
Consejo de Estado, se sirviera informar si la Sección Quinta del Consejo de
Estado había decidido la impugnación de la acción de tutela promovida por el
Distrito Capital contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, e
igualmente, si la Sala Plena del Consejo había decidido revisar la acción
popular promovida por el señor Fernando Torres y otros contra el Ministerio de
Transporte.
15. Comunicación de la Secretaría General del Consejo
de Estado. Mediante comunicación del 4 de agosto de 2010 la Secretaría
General del Consejo de Estado informó que la acción popular promovida contra el
Ministerio de Transporte “actualmente se encuentra enlistada en el orden del
día de Sala Plena Contenciosa para decidir sobre la selección para eventual
revisión”, y asimismo, “Me permito comunicarle que la acción de tutela
No. 2009-1032 se encuentra al despacho del doctor Filemón Jiménez Ochoa
Consejero de la Sección Quinta de esta Corporación, para fallo”.
16.
Auto del 29 de octubre de 2010. El
Despacho, por medio de Auto del 29 de octubre de 2010, solicitó a la Secretaría
General del Consejo de Estado, se sirviera informar si la Sección Quinta del
Consejo de Estado había decidido la impugnación de la acción de tutela
promovida por el Distrito Capital contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, e igualmente, si la Sala Plena del Consejo había decidido revisar
la acción popular promovida por el señor Fernando Torres y otros contra el
Ministerio de Transporte.
17.
Comunicación de la Secretaría General del Consejo de Estado. Mediante comunicación del 4 de noviembre de 2010, la
Secretaría General del Consejo de Estado informó que la Sección Segunda de esa
Corporación, mediante auto del 22 de octubre de 2010, “resolvió seleccionar
para su revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A del 30 de abril de 2009 y su
complementaria del 29 de septiembre de 2009”.
V.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 33, 34 y 35 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar y decidir la presente acción
de tutela.
2. Problema jurídico planteado.
En la presente ocasión, la Sala debe examinar el caso
de una acción de tutela instaurada por el Ministerio de Trasporte contra una
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de
abril de 2009, dentro de la acción popular promovida por los ciudadanos Alberto
Bravo Cortes y otro contra la Nación-Ministerio de Transporte y el Distrito
Capital de Bogotá, providencia mediante la cual se confirmó el fallo proferido por
el Juzgado 35 Administrativo del Bogotá, sentencia encaminada a proteger los
derechos colectivos a la protección del patrimonio público y la moralidad
administrativa.
La acción popular fue instaurada alegando la defensa
de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa,
supuestamente vulnerados por la negativa del Distrito Capital de Bogotá, a
girar a favor de la Federación Colombiana de Municipios, la totalidad del
porcentaje del 10% de que trata el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, “independientemente
de que se haya o no implementado el sistema de información sobre multas y
sanciones por infracciones de tránsito (Simit), y que se haya o no administrado
dicho sistema por la Federación en la forma indicada en dicho precepto”.
Como
consecuencia del fallo de acción popular, se dispuso (i) ordenar que el
Distrito Capital pagara, a favor de la Federación Nacional de Municipios, el
10% de “todos los dineros recaudados desde el siete (7) de agosto de dos mil
dos (2002)…dineros que deben ser transferidos indexados y actualizados teniendo
en cuenta el interés corriente que exista al momento en que se causó la
obligación a favor de la Federación…”; (ii) ordenar al Ministerio de
Transporte abstenerse de “autorizar la expedición de especies venales al
Distrito Capital y a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y
salvo por concepto de pagos o contribuciones con el SIMIT”; (iii) reconocer
el incentivo de que trata el artículo 40 de la ley 472 de 1998; (iv) conformar
una comisión interinstitucional para corroborar la transferencia de recursos
antes indicados; y (v) dar traslado a la Fiscalía General de la Nación y a los
entes de control, para los fines pertinentes.
El
Ministerio de Transporte apeló el fallo adverso argumentando (i) la existencia
de una incorrecta escogencia de la acción constitucional; (ii) falta de
motivación del fallo; y (iii) falta de legitimación en la causa por pasiva.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A,
mediante sentencia del 30 de abril de 2009, decidió confirmar la providencia
recurrida.
El
Ministerio de Transporte alega que la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca adolece de las siguientes vías de hecho:
a. Vía de hecho por defecto sustantivo: por
cuanto (i) “Según las consideraciones del TRIBUNAL en el fallo del 30 de
abril de 2009, el inciso segundo del artículo 18 de la ley 1005 de 2006, que
constituye título de imputación en contra del Ministerio de Transporte en
cuanto el (sic) supuesto normativo le establece supuestamente al Ministerio de
Transporte el deber de autorizar trámite de especies venales a los organismos
de tránsito, omisión que edifica la vulneración de los derechos colectivos a la
moralidad administrativa y el patrimonio público”, sin embargo,  “La
autorización de trámites de especies venales es una expresión genérica que
incluye labores propias de procedimiento de ejecución de expedición y que
literalmente no vincula al Ministerio, sino a las labores propias de los
diferentes organismos de tránsito del país. En cambio la distribución de rangos
para las especies venales es una labor meramente organizativa del Ministerio de
Transporte como ente rector del sector, que no involucra ningún aspecto de
trámite o de ejecución en la expedición de especies venales, pues el Ministerio
dentro de la red de información en la cual el SIMIT es un eslabón más, es
solamente un receptor que ni el inciso segundo del parágrafo del artículo 18 de
la Ley 1005 de 2006, ni los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002, le impone
la función de ejecución de la expedición de especies venales, no le imponen el
control del estado de los convenios entre los organismos de tránsito y la
FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS y menos le impone fiscalizar el flujo de
caja de estos convenios. Tampoco estas disposiciones constituyen al Ministerio
de Transporte en revisor financiero, supervigilante de las cuentas de estos
convenios que en un todo responden a la naturaleza privada de los acuerdos de
voluntades y de los mismos no se pueden derivar supuestas afectaciones
patrimoniales del erario público” y (ii) ya que  “El segundo supuesto de
hecho que no consagra la disposición es que el Ministerio de Transporte
autorice trámite de especies venales con destino al SIMIT, por el contrario, la
norma señala la exigencia de paz y salvo por concepto de pagos y
contribuciones  al Ministerio de Trasporte e incluye al SIMIT, el cual incluso
tiene como deber reportar la información al Ministerio de Transporte como se lo
impone el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 769 de 2002. Obsérvese que
las disposiciones no están diciendo que el Ministerio de Transporte deba
receptar pagos o contribuciones que tengan que ver con el SIMIT y menos expedir
o verificar paz y salvos por dicho concepto; por el contrario, el SIMIT junto
con las demás fuentes de información deben reportarla al Ministerio de
Transporte”.
b. Vía de hecho por vulneración del derecho al
debido proceso: por cuanto “Habiéndose indicado dentro del proceso los
lineamientos legales y supuestos de hecho que permitían inferir la falta de
legitimación por pasiva del MINISTERIO DE TRANSPORTE para expedir especies
venales o autorizar el trámite de expedición de las mismas, el fallador en
abierto desconocimiento de la norma determinó condenar al cumplimiento de la
obligación de no autorizar esos trámites y constatar el paz y salvo cuando, se
repite, no está dentro de sus funciones, por cuanto son de intervención
ejecutora y que ni siquiera hacen parte del papel que desempeña el Ministerio
de Transporte en el contexto de la información de tránsito de la cual solamente
es un receptor, violando con ello, el principio de legalidad que rige el debido
proceso en cuanto se desconocieron los supuestos fácticos de la normatividad de
transporte que hubiera permitido aclarar la posición del Ministerio respecto de
convenios inter partes celebrados entre organismos de tránsito y la FEDERACIÓN
COLOMBIANA DE MUNICIPIOS”.
c.
Vía de hecho por vulneración del derecho al debido proceso en conexidad con el
derecho de acceso a la administración de justicia: ya que se debió haber ejercido una acción de
cumplimiento y no una popular. De igual manera, argumenta que el fallador
desconoció toda la evidencia existente en el expediente, la cual demostraba la
ausencia de una violación de la moralidad administrativa. Explica igualmente
que mediante una acción popular no puede dirimirse un conflicto económico,
derivado de un supuesto incumplimiento de una obligaciones contraídas entre una
persona jurídica de derecho privado, como lo es la Federación Colombiana de
Municipios, y una entidad estatal como lo es el Distrito Capital.
d.
Vía de hecho por defecto procedimental:
debido a que  “para efectos de adecuar una vulneración del derecho colectivo
a la moralidad administrativa y, consecuentemente, la afectación al patrimonio
público, la naturaleza de estas transgresiones exige respecto de la primera,
que se individualicen de manera circunstancial y cronológica tanto los actos
infractores como los sujetos individuales que activan por acción o por omisión
la infracción, amén que se trata de un ejercicio de imputación de la valoración
de actos corruptos, con plena identificación de los valores axiológicos que
hayan sido violentados. Respecto del patrimonio público, evidencial y
probatoriamente deben aparecer allegadas al proceso las circunstancias mínimas
de existencia del daño y, además, los medios de prueba que idóneamente permitan
cuantificarlo e individualizar al responsable. Pues bien, sobre la violación al
derecho colectivo a la moralidad pública y al derecho colectivo al patrimonio
público, no aparecen determinadas en el proceso mediante evidencias o medios de
prueba, de tal suerte que la conclusión a la que arribaron tanto el despacho de
primera instancia como el de segunda instancia, sobre la determinación de esas
violaciones, es una típica deducción normativa son ningún contexto fáctico y
cuyo ejercicio rompe la naturaleza constatativa de la acción popular y de la
clase de los dos derechos colectivos promovidos en la causa petendi, lo cual
riñe frontalmente con la regulación procesal y procedimental prevista en los
artículos 5, 28, 29 y especialmente el artículo 30 que establece la carga de la
prueba, en concordancia con el artículo 32 sobre prueba pericial, de la ley 472
de 1998.” Además, por cuanto “la Nación-Ministerio de Transporte es un
órgano político y no ejecutor, que en esa medida ni expide la especies venales
ni autoriza el trámite de las mismas; solamente es un receptor de la información
de los distintos sistemas de información de los organismos de tránsito siendo
uno de los tantos el SIMIT y en consecuencia no ejecutan tareas de constatación
sobre los paz y salvos de los convenios existentes entre los organismos de
tránsito y la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS; argumentos que si hubieran
ocupado el análisis del TRIBUNAL, se hubiera podido discernir mejor el problema
y hallar la veracidad y coherencia de la excepción propuesta”.
e.
Vía de hecho por desconocimiento del precedente jurisprudencial respecto de la
violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa: en especial, las sentencias proferidas por la
Sección Tercera del Consejo de Estado el 24 de agosto de 2005 y el 21 de
febrero de 2007.
Con
base en los anteriores hechos, la accionante solicita que se deje sin efectos
la sentencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la
acción popular instaurada por el señor Alberto Bravo Cortes y otro contra el
Ministerio de Transporte y el Distrito Capital, y que, consecuentemente, se le
ordene proferir una nueva sentencia ajustada a los derechos fundamentales al
debido proceso, en conexidad con el acceso a la administración de justicia.
Ahora bien, en su momento, las autoridades judiciales
accionadas afirmaron que la acción de amparo era improcedente, por cuanto
estaban pendientes de resolución algunas peticiones de nulidad y aclaración del
fallo.
En
sede de revisión, la Corte adoptó, entre otras medidas, la suspensión
provisional  de la sentencia proferida el día 30 de abril de 2009 por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el
proceso de acción popular instaurado por los señores  Fernando David Torres
Huertas y Diego Alberto Bravo Cortés contra el Distrito Capital de Bogotá y el
Ministerio de Transporte, y a favor de la Federación Colombiana de Municipios.
Posteriormente, mediante comunicación del 4 de
noviembre de 2010, la Secretaría General del Consejo de Estado informó que la
Sección Segunda de esa Corporación, mediante auto del 22 de octubre de 2010, “resolvió
seleccionar para su revisión la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A del 30 de abril
de 2009 y su complementaria del 29 de septiembre de 2009”.
Puestas así las cosas, la Sala debe analizar si, dado
que el Consejo de Estado resolvió seleccionar para su revisión una sentencia de
acción popular, resulta procedente entrar a fallar una acción de tutela
presentada contra la misma providencia judicial. De llegar a ser afirmativa la
respuesta, la Corte debe examinar si, en el caso concreto, se cumplen con las
condiciones generales y específicas de procedencia del amparo contra
providencias judiciales.
3. Procedencia de la acción de tutela cuando el
Consejo de Estado ha seleccionado para su revisión una sentencia proferida en
una acción popular.
La
Corte Constitucional ha considerado que la selección que realice el Consejo de
Estado para revisar un fallo de acción popular, de manera alguna, le impide al
juez constitucional entrar a decidir acerca de una acción de tutela que se
instaure contra la misma providencia judicial. Así, en sentencia C- 713 de
2008, mediante la cual esta Corporación adelantó el control previo del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y
No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma
la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,
consideró lo siguiente:
“Por otra
parte, el inciso 3º del artículo 11 del proyecto regula cuestiones referentes
al trámite de la revisión eventual: el plazo de la solicitud de parte o del
Ministerio Público para la revisión, el trámite que debe surtirse en el
tribunal administrativo respectivo, el plazo que tiene el Consejo de Estado
para decidir sobre la revisión eventual (3 meses) y la facultad de las partes y
del Ministerio Público para insistir en la revisión.
Sobre estos temas la Corte no encuentra objeción alguna de
inconstitucionalidad, en la medida en que corresponden a regulaciones
procesales necesarias para hacer operativo el nuevo trámite diseñado por el
Legislador. Pero es necesario insistir en que este mecanismo se diferencia de
la eventual revisión que fue instituida para la acción de tutela en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución, que respondió a distintos factores
como la naturaleza de la acción y del órgano al cual se entregó la función
garante supremo y órgano de cierre de la jurisdicción constitucional: la Corte
Constitucional.
Hecha esta precisión, la Corte declarará la exequibilidad del inciso 3º
del artículo 11 del proyecto, salvo la expresión “durante la presentación y
trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la
respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva
insistencia tampoco requerirá motivación”, que por las razones antes
anotadas será declarada inexequible.
En cuanto al
parágrafo primero del artículo 11 del proyecto, habilita a la ley para que el
mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos originados
en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa jurisdicción. Esta
facultad no plantea, en sí mismo, vicio alguno de inconstitucionalidad, pues
hace parte de las atribuciones del Legislador previstas en los artículos 150,
236 y 237 de la Constitución.
Sin embargo,
una interpretación de esa norma podría sugerir que la revisión eventual, en
otros asuntos, no queda sujeta a ningún tipo de restricción. Ello implicaría
una lectura contraria a la Carta Política, pues desconocería las limitaciones
de orden constitucional anteriormente anotadas, las cuales se predican de
manera global de la nueva competencia atribuida al Consejo de Estado.
Por lo
anterior, para excluir interpretaciones incompatibles con el ordenamiento
Superior, la Corte condicionará la exequibilidad de la norma en el entendido de
que se trata de una  competencia adicional del Consejo de Estado, de que la
revisión eventual es contra sentencias o providencias que pongan fin a un
proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la
jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela”
(negrillas agregadas).
De igual manera, recientemente la Corte en
sentencia T- 315 de 2010 consideró lo siguiente:
“La revisión eventual de las sentencias de acción
popular.
Es preciso aclarar que la interposición de la revisión eventual de
las sentencias de acción popular consagrada en el artículo 11 de la Ley 1285 de
2009[1], que
según la sentencia de primera instancia de la presente acción de tutela debió
ser agotada previamente, no es un requisito para la procedencia de la acción de
tutela contra las providencias judiciales de acción popular, pues precisamente
esta Corporación declaró la exequibilidad condicionada del primer inciso del
artículo 11 “en el entendido de que en ningún caso se impide interponer la
acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no
selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión, cuando de
manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia
para tal fin.[2]”
Así mismo, esta Sala de Revisión, en Auto 111 de 2010,
mediante el cual se resolvió desfavorablemente una solicitud de levantamiento
de medida provisional en el proceso de la referencia, consideró lo siguiente en
relación con la revisión eventual de fallos de acción popular por el Consejo de
Estado:
“Los anteriores extractos
jurisprudenciales evidencian que (i) la eventual revisión de fallos en acciones
populares y de grupo, a cargo de Consejo de Estado, no se equipara ni impide la
revisión de acciones de tutela por parte de la Corte Constitucional; y (ii) la
Corte Constitucional, si bien declaró inexequible el inciso 2 del artículo 11
del proyecto de ley estatutaria, mediante el cual se ordenaba suspender el
cumplimiento del fallo hasta que el Consejo de Estado decidiera sobre la
revisión eventual, también lo que en ningún momento se afirmó que aquello
guardara relación alguna con las medidas provisionales decretadas por los
jueces de tutela”.
Así las cosas, la selección para su revisión, por
parte del Consejo de Estado, de una sentencia proferida en una acción popular
no impide, de manera alguna, que la Corte Constitucional se pronuncie en sede
de amparo, bien sea de manera definitiva o como mecanismo transitorio.
4. Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
Según
ha sostenido este Tribunal[3]
para que la tutela contra de una decisión judicial sea procedente, y por ende,
para que pueda prosperar se deben verificar, respectivamente, la presencia de
unas causales genéricas y otras específicas, además de la violación a un
derecho fundamental.
Las
condiciones generales de procedencia son aquellas cuya ocurrencia habilita al
juez de tutela para adentrarse en el contenido de la providencia judicial que
se impugna. En otras palabras, su cumplimiento no determina la configuración de
un defecto que demuestre que el juez ordinario ha violado los derechos
fundamentales del accionante a través de la expedición de una sentencia o auto,
simplemente autoriza al juez de tutela a examinar si ello ha sucedido. Estas
son:
(i)
Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional a la luz de la protección de los
derechos fundamentales de las partes. Exigencia que busca evitar que la acción
de tutela se torne en un instrumento apto para involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones.
(ii)
Que se hayan agotado todos los
medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial existentes para
dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable.
(iii)
Que la acción de tutela sea
interpuesta en un término razonable a partir del momento en que se produjo la
vulneración o amenaza del derecho fundamental, cumpliendo con denominado
requisito de la inmediatez. Lo anterior, con el objeto de preservar los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, tan caros en nuestro sistema
jurídico.
(iv)
Que si se trata de una
irregularidad procesal, ésta tenga un efecto determinante en la sentencia que
se impugna y que conculque los derechos fundamentales del actor.
(v)
Que la parte actora haya advertido
tal vulneración de sus derechos fundamentales en el trámite del proceso
ordinario, siempre que esto hubiere sido posible[4].
(vi)
Que no se trate de sentencias
proferidas en el trámite de una acción de tutela. De forma tal, que se evite
que las controversias relativas a la protección de los derechos fundamentales
se prolonguen de forma indefinida.
Una
vez establecido el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez de tutela
sólo podrá conceder el amparo cuando halle probada la ocurrencia de al menos
una de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra
sentencias[5],
a saber:
(i)
Defecto orgánico, que tiene lugar
cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera
absoluta, de competencia para ello.
(ii)
Defecto procedimental absoluto,
que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
(iii)
Defecto fáctico, que surge cuando
el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión.
(iv)
Defecto material o sustantivo, que
se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas
inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
(v)
Error inducido, que se presenta
cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese
engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales.
(vi)
Decisión sin motivación, que tiene
lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación en donde reposa la
legitimidad de sus providencias.
(vii)
Desconocimiento del precedente,
que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el
alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
(viii)
Violación directa de la
Constitución.
Conforme
a lo expuesto, la acción de tutela procede contra decisiones judiciales, como
la que ahora se acusa, siempre y cuando éstas vulneren derechos fundamentales,
se demuestre una de las causales especiales de procedibilidad de la acción
constitucional y estén presentes condiciones
generales de procedencia antes aludidas.
Por esas razones, en el análisis del caso concreto, la Sala procederá a
estudiar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en la acción popular instaurada por ciudadanos Alberto Bravo Cortes y otro contra la Nación-Ministerio de
Transporte y el Distrito Capital de Bogotá, cumple los requisitos señalados por
la jurisprudencia de esta Corporación.
5. Examen del caso concreto.
5.1. Resumen de los hechos del caso.
En el presente caso se trata de una acción de tutela
interpuesta por el Ministerio de Tránsito y Transporte contra una sentencia
proferida el 30 de abril de 2009 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante la cual se confirmó un fallo adoptado el 16 de febrero
de 2009 por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá.
En cuanto a los hechos del caso, se tiene que los
ciudadanos Fernando Torres y Alberto Bravo Cortes instauraron una acción
popular, por la supuesta vulneración del derecho colectivo a la moralidad
pública, contra el Distrito Capital y el Ministerio de Transporte. Alegaron en
su demanda, en esencia, lo siguiente:
i)
Mediante Acuerdo Distrital del 2 de mayo de 1991, el Concejo de Bogotá autorizó
al Alcalde Mayor a afiliar al Distrito a la Federación Colombiana de
Municipios.
ii)
Por medio de la resolución núm. 538 del 1999, la Secretaría General de la
Alcaldía Distrital, autorizó el pago a favor de la Federación Colombiana de
Municipios de la respectiva cuota de la ciudad, por concepto de sostenimiento
de dicho organismo.
iii)
El artículo 10 de la Ley 769 de 2002 creó el Sistema Integrado de Información
sobre Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito SIMIT, gestionado por la
mencionada Federación, la cual percibiría el 10% por cuota de administración.
iv)
Sostienen que, ante la negativa del Distrito en hacer entrega de la base de
datos de deudores, comparendos y multas, la Federación promovió ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, una acción de cumplimiento, la cual le
resultó favorable.
v)
Previa consulta elevada por el Ministerio del Interior y de Justicia, el
Consejo de Estado, mediante concepto del 5 de agosto de 2004, estimó que el 10%
a que hacía referencia la Ley 769 de 2002, era causado desde el momento en que
entró a regir la norma y comprendía todas las multas.
vi)
En aquel entonces, los demandantes calcularon el valor del porcentaje que
resultaba a favor de la Federación ascendía a cerca de $ 17.000.000.000
millones de pesos, suma que fue ascendiendo considerablemente cada año.
vii)
Aseguraron que el Distrito no ha explicado las razones por las cuales se ha
negado a cancelar el dinero que le adeuda a la Federación Colombiana de
Municipios.
viii)
En cuanto al Ministerio de Transporte, según los demandantes, ha guardado
silencio, violando así la moralidad pública por cuanto la Ley 1005 de 2006 le
ordena abstenerse de expedir especies venales (rangos de licencia de tránsito,
matrículas, etc.), a aquellos organismos que no acrediten encontrarse a paz y
salvo con el SIMIT.
ix)
Respecto a la vulneración del derecho a la moralidad pública, sostuvieron que:
“La FEDERACIÓN
COLOMBIANA DE MUNICIPIOS, al sustraerse injustificadamente al cobro adeudado
por el DISTRITO CAPITAL, afecta los intereses colectivos ya que la información
contenida en el registro de conductores infractores se vería afectado por su
desactualización y de contera ello impediría cumplir con la finalidad del poder
sancionatorio en esta clase de contravenciones que no es otro que el señalado
en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, que hace referencia a la
implementación y fortalecimiento de los planes de tránsito, educación, dotación
de equipos, combustibles y seguridad vial”,
El
Ministerio de Transporte contestó la demanda en tiempo planteando como
excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, a su
juicio, se trataba de un litigio exclusivamente entre el Distrito Capital y la
Federación Colombiana de Municipios.
A
su vez, el Distrito Capital contestó la demanda afirmando que muchos de los
hechos allí contenidos no eran ciertos. Sostuvo que nunca se negó a
suministrarle información a la Federación, en relación con las multas y
sanciones de tránsito. Que además, le había cancelado a aquella la suma de $
696.269.375.40 pesos, con corte 5 de febrero de 2007, por concepto del 10% que
le corresponde por la gestión del SIMIT. De tal suerte que planteó como
excepciones las siguientes: (i) agotamiento de jurisdicción, en razón de que el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, por diversas
vías procesales, ya se habían pronunciado acerca del objeto litigioso; (ii)
cosa juzgada, por cuanto ya se había decidido una acción de cumplimiento sobre
lo mismo; y (iii) inexistencia de vulneración del derecho colectivo a la
moralidad pública.
El
Juzgado 35 Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 19 de diciembre de
2008, resolvió lo siguiente: (i) ordenar
que el Distrito Capital pagara, a favor de la Federación Nacional de
Municipios, el 10% de “todos los dineros recaudados desde el siete (7) de
agosto de dos mil dos (2002)…dineros que deben ser transferidos indexados y
actualizados teniendo en cuenta el interés corriente que exista al momento en
que se causó la obligación a favor de la Federación…”; (ii) ordenar al
Ministerio de Transporte abstenerse de “autorizar la expedición de especies
venales al Distrito Capital y a los organismos de tránsito que no se encuentren
a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones con el SIMIT”; (iii)
reconocer el incentivo de que trata el artículo 40 de la ley 472 de 1998; (iv)
conformar una comisión interinstitucional para corroborar la transferencia de
recursos antes indicados; y (v) dar traslado a la Fiscalía General de la Nación
y a los entes de control, para los fines pertinentes.
Al
respecto, es preciso señalar que el juzgador estimó que el impago de la
supuesta deuda con la Federación Colombiana de Municipios constituía una
vulneración al principio de legalidad. Sin embargo, las consideraciones
referentes a que tal conducta lesione, a su vez, el derecho colectivo a la
moralidad pública no son claras. Por el contrario, el juez se limitó a aludir a
algunos fallos proferidos por el Consejo de Estado en la materia y a adelantar
ciertas valoraciones subjetivas sobre la seguridad vial en el país, tales como
las siguientes:
“La realidad
de las estadísticas señalan que son miles y miles los colombianos que
anualmente ven vulnerado su derecho fundamental a la vida, al perderla
trágicamente en accidentes de tránsito previsibles y prevenibles; así como
también, son otros los miles y miles de compatriotas que ven lesionados sus
cuerpos y comprometidas su salud por acciones u omisiones de las autoridades
encargadas de administrar la seguridad en materia de tránsito terrestre, lo
cual, no se compadece con el esfuerzo que desde el legislativo el Estado viene
haciendo el Estado (sic) con la finalidad de instaurar el orden en las vías y
de (sic) proteger a todas las personas residentes en Colombia su vida (sic),
honra, bienes y demás derecho y libertades”[6]
Actuando
mediante apoderado, el Ministerio de Transporte impugnó el fallo de primera
instancia alegando lo siguiente.
En
cuanto a las consideraciones entorno a la acción constitucional seleccionada
por el actor popular, estimó que se buscaba, ante todo, lograr el cumplimiento
de una norma legal, antes que hacerle frente a la vulneración de un derecho
colectivo como lo es la moralidad pública.
Explica
igualmente que el giro del 10% a favor de la Federación Nacional de Municipios
“no constituye per se el fundamento para poner en funcionamiento el sistema
integrado de información por parte de la Federación Colombiana de Municipios,
sino que puede considerarse como una retribución “por” la administración
y actualización de la información, razón por la que no le cabe responsabilidad
alguna al ente ministerial y menos pensar que por el hecho de expedir especies
venales está impidiendo el cumplimiento de los cometidos estatales como mal lo
plantea el juez. Lo que impone la norma es el giro de recursos “por” la
administración de una información, pero la adopción de las políticas de
seguridad para garantizar los cometidos estatales como la seguridad vial, se
hace con o sin el giro de los recursos que trata la Ley 769 de 2001 y el órgano
estatal que tiene atribuida la función es el Ministerio de Transporte y no la
Federación Colombiana de Municipios, luego mal puede afirmarse de forma
absoluta que por falta del  giro de esos recursos se desmejore la calidad de la
seguridad vial o la adopción de planes o programas en materia de tránsito y
transporte”.
Insistió
igualmente el Ministerio en que no se logró demostrar violación alguna al
derecho colectivo a la moralidad pública, ni detrimento patrimonial alguno.
Agregó
asimismo el apelante que el fallo recurrido carece de toda motivación, por
cuanto se limita a resumir la demanda, a describir el trámite procesal, a
transcribir unas sentencias del Consejo de Estado, tratándose, en definitiva de
un fallo “aparatoso, voluminoso e innecesario, carente de análisis y
motivación suficiente, porque aunque es un documento extenso carece de una
valoración detallada y razonada del porqué se acogen unos argumentos y se
rechazan otros”.
Por
último, el Ministerio insistió en su excepción de falta de legitimación por
pasiva por cuanto, a su juicio, aquél no ejerce control jerárquico alguno sobre
el Distrito Capital.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 30 de abril de
2009, con salvamento de voto del Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano, decidió
confirmar la sentencia proferida por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá,
por las razones que pasan a exponerse.
Afirma
el Tribunal que la moralidad administrativa se encuentra concebida en el
ordenamiento jurídico como un principio orientador de la función
administrativa, inherente al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, como
son aquellos de servir a la comunidad, promover la prosperidad general, prestar
adecuadamente los servicios públicos, entre otros.
En
cuanto a las relaciones existentes entre las acciones populares y de
cumplimiento, el Tribunal estimó que
“Es del caso
precisar que si bien es cierto que la vulneración del derecho colectivo a la
moralidad administrativa se deriva, en gran medida del incumplimiento de la
ley, también es cierto que reconocer tal circunstancia no desnaturaliza la
acción popular, cuyo objeto en el caso sub-lite se circunscribe a la protección
del derecho colectivo a la moralidad administrativa, par lo cual no está
concebida la acción de cumplimiento”.
Más
adelante, el Tribunal entró a examinar si el Distrito Capital había vulnerado
el derecho colectivo a la moralidad pública, concluyendo afirmativamente, entre
otras, por las siguientes razones:
“La
destinación específica hecha por la ley del 10% del recaudo por multas y
sanciones de tránsito, implica que se porcentaje no puede ingresar a los fiscos
territoriales para ser aplicado en los planes de tránsito, educación, dotación
de equipos, combustible y seguridad vial…”
Y
más adelante anota que:
“De
conformidad con el material probatorio obrante en el proceso, se verifica que
de acuerdo con la certificación expedida por el representante legal de la
Federación Colombiana de Municipios, del 29 de octubre de 2008, el Distrito
Capital no ha efectuado transferencias a la Federación en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, por recaudo interno ni por
el recaudo realizado por  fuera de la ciudad, que tiene contratado el distrito
con algunas entidades financieras”.
Concluye
el juzgador de segunda instancia afirmando que:
“…el no pago
del porcentaje de que trata el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, en que ha
incurrido el distrito capital, hecho que reconoce y no corrige, contraría el
interés general, fin esencial del Estado, para cuyo cumplimiento se debe
ejercer la función pública, con fundamento en sus principios orientadores,
entre los cuales se encuentra, la  moralidad administrativa, que además es un
derecho colectivo, susceptible de ser protegido mediante la acción popular”.
De
igual manera, el Tribunal consideró, luego de transcribir el texto inicial del
artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, según el cual “De todas maneras no se autorizará trámite de especies
venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por
concepto de pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el SIMIT o
con entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en el
tránsito”, que el Ministerio de
Transporte había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública, por las
siguientes razones:
“De
conformidad con el artículo trascrito se tiene que el parágrafo le asigna una
obligación de no hacer al Ministerio de Transporte, consistente en no autorizar
el trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se
encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones, entre otros,
con el SIMIT.
Sin embargo,
esta obligación ha sido desacatada por parte del Ministerio, en consideración a
que los rangos y series de especies venales (placas de vehículos y motos,
licencias de tránsito, licencias de conducción y certificación de movilización)
son asignados al organismo de tránsito del Distrito Capital, con fundamento en
el reporte de información y legalización remitido por ese organismo.
(…)
Así las cosas,
resulta evidente que el desconocimiento de la norma por parte del Ministerio,
ha propiciado que el Distrito Capital persista en la conducta del no pago del
porcentaje a que se ha venido haciendo referencia”.
El
Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano salvó su voto, en esencia, por las
siguientes razones:
“La violación
del derecho colectivo a la moralidad administrativa implica una violación de la
legalidad (aspecto objetivo) y, además, la demostración de que el funcionario
que quebrantó tal derecho lo hizo con el fin de lograr un provecho particular,
en beneficio propio o de un tercero (elemento subjetivo).
(…)
En el presente
caso, aceptando, en gracia de discusión, que Bogotá D.C. hubiese desconocido la
legalidad al negarse a girar a favor de la Federación Colombiana de Municipios
la totalidad del porcentaje de que trata el artículo 10 de la Ley 769 de 2002,
es decir, el elemento objetivo, quebrantamiento de la legalidad, no obra prueba
en el expediente en el sentido de que los funcionarios que obraron de esa
manera lo hayan hecho con el propósito de atender a intereses particulares
propios o de terceros. Podría afirmarse, incluso, que obraron con un celo
excesivo encaminado a proteger el erario de Bogotá D.C., pero no impulsados por
un móvil de deshonestidad o corrupción en ello, para cuyo reproche jurídico fue
instituida la acción popular, tratándose de la protección de la moralidad
administrativa.
(…)
La línea de
argumentación  sostenida por la tesis mayoritaria lleva a sentar un precedente
inconveniente según el cual cualquier controversia sobre la pertenencia de unos
dineros que se suscite entre un particular y una entidad pública o entre
entidades públicas, que son varios los pleitos de este tipo, configura
automáticamente una violación del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, por el solo hecho de que implica una violación del principio de
legalidad.
(…)
En conclusión,
la controversia consiste en una disputa entre una entidad pública y una
organización privada por unos dineros, pero ello dista, en un todo, de un
quebrantamiento de los derechos colectivos de que se trata, moralidad
administrativa y patrimonio público”.
Para ese efecto, se estudiarán las causales genéricas
de procedencia de la acción de tutela y, si se cumplen, se estudiarán las
específicas.
5.2. Análisis de las causales genéricas de procedencia
del amparo contra providencias judiciales.
En cuanto al requisito de la relevancia
constitucional, la Sala considera que el mismo se encuentra satisfecho en el
caso concreto. En efecto, tal y como se consideró en sentencia T- 315 de 2010, la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional ha indicado que el derecho
al debido proceso puede ser protegido vía acción de tutela. Así, sobre la
garantía del derecho al debido proceso en el ordenamiento constitucional
colombiano y en el derecho internacional, esta Corporación ha considerado[7]:
“4.2.- Alcances de la garantía de protección del derecho al debido
proceso en el ordenamiento constitucional colombiano y en el derecho
internacional
El derecho al debido proceso goza de una muy amplia garantía en el
ordenamiento jurídico colombiano. A nivel interno, el artículo 29 de la
Constitución Nacional contiene los elementos que caracterizan tal protección.
La garantía efectiva del derecho al debido proceso se ve reforzada, además, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 93 de la Constitución, de acuerdo con lo
cual, ‘Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia.’ (Énfasis fuera de texto).
La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la garantía del
derecho al debido proceso es reiterada y se orienta a conceder una muy extensa
protección del derecho al debido proceso.
Dentro de la serie de artículos que complementan lo dispuesto en el
artículo 29 de la Constitución Nacional se encuentran el artículo 228 y el
artículo 229 de la Constitución Nacional. De conformidad con lo previsto en esas
disposiciones, ha dicho la Corte Constitucional que las normas procesales han
de interpretarse siempre ‘como instrumentos puestos al servicio del derecho
sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos
sometidos a consideración de los jueces (principio pro actione). (...) Se
impone, por lo tanto, adoptar la interpretación que tome en cuenta el espíritu
y finalidad de la norma y que sea más favorable para la efectividad del derecho
fundamental’. [8]
El derecho al debido proceso puede verse vulnerado no únicamente
cuando se deja de observar determinada regla procesal. La Corte Constitucional
ha sido muy clara al señalar que la violación del derecho al debido proceso
‘también ocurre por virtud de la ineficacia de la misma [regla procesal] para
alcanzar el propósito para el que fue concebida. Así, en la medida en que el
derecho sustancial prevalece sobre las formas procesales (C.P., art. 288), como
mandato que irradia todo el ordenamiento jurídico y, muy especialmente, las
actuaciones destinadas a cumplir con la actividad judicial, es que las formas
procesales que la rijan deben propender al cumplimiento de los propósitos de
protección y realización del derecho material de las personas y a la verdadera
garantía de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229)’. [9]
(…)
La garantía del derecho al debido proceso en el ámbito interno se ve
reforzada por lo dispuesto a nivel internacional. Tanto el Sistema de Naciones
Unidas como el Sistema Interamericano consagran una muy amplia garantía del
derecho al debido proceso y existe una importante jurisprudencia internacional
al respecto, sobre todo en lo que concierne a la imposibilidad de vaciar de
contenido la cláusula del debido proceso cuando se declaran estados de
excepción.” [10]
Adicionalmente, es preciso mencionar que
este derecho fundamental, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia
constitucional, debe garantizársele a todas las personas, ya sean naturales o
jurídicas[11].
Al respecto, en sentencia T- 924 de 2002, y reiterada en fallo T- 315 de 2010,
se consideró que: “el debido proceso y el acceso a la justicia se atribuyen
a las personas, naturales y jurídicas, porque son derechos que se basan en la
capacidad de obrar de unas y otras, no en la naturaleza de su personalidad.
Prueba de ello es que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas, y que el artículo 229 constitucional garantiza a
toda persona el acceso a la justicia.”
De esta manera, el debido proceso se
define como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del
Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los
administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los
procedimientos señalados en la ley[12]
.
En el presente caso se alegan diversas violaciones al
derecho fundamental al debido proceso, motivo por el cual se cumple con el
requisito de la relevancia constitucional del tema.
En
cuanto al segundo requisito de procedencia del amparo contra sentencias
judiciales, consistente en que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial existentes para dirimir la controversia,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable,
se encuentra igualmente acreditado.
En
efecto, si bien el Consejo de Estado, mediante auto proferido por la Sección
Segunda el 22 de octubre de 2010 decidió seleccionar para su revisión la
sentencia proferida el 20 de abril de 2009 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, también lo es que, como se ha explicado, aquello no enerva la
procedencia del amparo transitorio constitucional, a efectos de evitar la
consumación de un perjuicio irremediable.
En
el caso concreto, la existencia de un perjuicio irremediable ha sido ya
examinado por esta Sala de Revisión en diversas ocasiones. Así, en Auto del 23
de abril de 2009, ante el riesgo que corría el Distrito Capital de pagar cerca
de $ 43.000.000.000 millones de pesos a la Federación Nacional de Municipios,
sin que existiera certeza acerca de la existencia de tal acreencia, además de
la prohibición de la expedición de especies venales por parte del Ministerio de
Transporte, lo cual colapsaría la realización de numerosos trámites, la Sala
decretó como medida provisional la suspensión de la sentencia proferida el 30
de abril de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Posteriormente,
la Sala de Revisión, mediante Auto núm. 111 del 10 de junio de  2010, al
momento de decidir una petición de levantamiento de medida provisional,
consideró lo siguiente:
“Así, en
relación con el argumento de la peticionaria según el cual “ni el Distrito
ni su apoderado ni el Alcalde Mayor son parte o sujetos procesales de la acción
de tutela iniciada por el Ministerio de Transporte”, la Sala considera que
no le asiste razón a la peticionaria por cuanto  la sentencia proferida el 30
de abril de 2009 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se confirmó, a su vez, el
fallo dictado el 16 de de febrero de 2009 por el Juzgado 35 Administrativo de
Bogotá, tiene efectos económicos importantes sobre las finanzas del Distrito
Capital. En efecto, el mencionado Juzgado le ordenó a las autoridades
distritales transferir a la Federación Colombiana de Municipios, en el término
de 15 días, “la totalidad del 10% (diez por ciento) de todos los dineros
recaudados desde el siete (7) de agosto de dos mil dos (2002) hasta la fecha en
que quede ejecutoriada esta sentencia, dineros que deberán ser transferidos
indexados y actualizados teniendo en cuenta el interés corriente que exista al
momento en que se causó la obligación a favor de la Federación Colombiana de
Municipios”.
5. En este
orden de ideas, si bien es cierto que el Distrito Capital no es el accionante
en el expediente T- 2.482.392, también lo es que se trata de un tercero
afectado con la decisión judicial cuestionada, y por ende, gozaba de
legitimación activa para solicitarle a la Corte, en sede de Revisión, suspender
los efectos del cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
6.  Tampoco
comparte la Sala de Revisión los argumentos de la peticionaria, en el sentido
de que la Corte Constitucional habría, según sus palabras, incurrido en  “un
procedimiento a todas luces irregular”, por el hecho de haber ordenado,
como medida provisional, la suspensión de la ejecución de la sentencia
proferida el 30 de abril de 2009 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. En efecto, el Decreto 2591 de 1991, expresamente faculta al
juez constitucional para ordenar, cuando lo considere necesario y urgente, la
suspensión del acto concreto que amenace o vulnere un derecho fundamental, tal
y como sucede, en el presente caso, con la mencionada decisión judicial. No
se presenta, de manera alguna, intromisión alguna en las competencias
constitucionales y estatutarias del Consejo de Estado. (negrillas agregadas).
Puestas
así las cosas, resulta evidente que, en el caso concreto, se cumple con el
requisito de la existencia de un perjuicio irremediable, que justifique la
procedencia de un amparo constitucional transitorio.
Un
tercer requisito genérico de procedencia del amparo constitucional contra
providencias judiciales, consiste en que la petición haya sido presentada en un
plazo razonable.
En
el caso concreto, la sentencia de acción popular fue proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca el 30 de abril de 2009, en tanto que la acción
de tutela contra lo mismo fue radicada ante el Consejo de Estado el 5 de junio
del mismo año, es decir, de manera oportuna.
En
cuarto lugar, se precisa que la irregularidad procesal tenga un efecto
determinante en la sentencia que se impugna; que conculque los derechos
fundamentales del actor y que haya sido alegada durante el proceso. Revisadas
las pruebas que obran en el expediente, la Sala de Revisión constata que
asimismo se cumple con este requisito genérico.
En
tal sentido, una lectura atenta de la sentencia de acción popular proferida el
19 de diciembre de 2008 por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá, evidencia
que el Ministerio de Transporte planteó diversas excepciones previas y de
fondo, tales como: falta de legitimación en la causa por pasiva; existencia de
cosa juzgada; y agotamiento de jurisdicción[13].
De igual manera, controvirtió la mayoría de hechos que soportaban la demanda y
recurrió el fallo adverso, por estimar que se estaba vulnerando directamente el
sentido del artículo 88 superior. De tal suerte que, lejos de intentar la
acción de amparo como un mecanismo alterno para superar deficiencias durante el
proceso o la falta de diligencia durante el mismo, aquélla se presenta como una
vía procesal idónea para alegar violaciones graves al debido proceso.
Así mismo, no se trata de una acción de tutela
interpuesta contra un fallo de amparo constitucional.
En suma, la Sala de Revisión considera que se cumplen,
en el caso concreto, con todas las causales
genéricas de procedencia del amparo contra providencias judiciales.
5.3. Análisis de las causales específicas de
procedencia del amparo contra providencias judiciales.
Una
vez establecido el cumplimiento de los anteriores requisitos genéricos de
procedencia del amparo contra sentencias judiciales, el juez de tutela sólo
podrá conceder el amparo cuando halle probada la ocurrencia de al menos una de
las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra sentencias. Pasa
la Sala a determinar tal situación, tomando para ello en cuenta los argumentos
expuestos por la entidad accionante.
5.3.1.
Examen sobre la existencia de una vía de hecho por defecto sustantivo.
El
Ministerio de Transporte alega que la sentencia proferida el 30 de abril de
2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adolece de un defecto
sustantivo por cuanto (i) “Según las consideraciones del TRIBUNAL en el
fallo del 30 de abril de 2009, el inciso segundo del artículo 18 de la ley 1005
de 2006, que constituye título de imputación en contra del Ministerio de
Transporte en cuanto el supuesto normativo le establece supuestamente al
Ministerio de Transporte el deber de autorizar trámite de especies venales a
los organismos de tránsito, omisión que edifica la vulneración de los derechos
colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público”, sin
embargo,  “La autorización de trámites de especies venales es una expresión
genérica que incluye labores propias de procedimiento de ejecución de
expedición y que literalmente no vincula al Ministerio, sino a las labores
propias de los diferentes organismos de tránsito del país. En cambio la
distribución de rangos para las especies venales es una labor meramente
organizativa del Ministerio de Transporte como ente rector del sector, que no
involucra ningún aspecto de trámite o de ejecución en la expedición de especies
venales, pues el Ministerio dentro de la red de información en la cual el SIMIT
es un eslabón más, es solamente un receptor que ni el inciso segundo del
parágrafo del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, ni los artículos 10 y 11 de
la ley 769 de 2002, le impone la función de ejecución de la expedición de
especies venales, no le imponen el control del estado de los convenios entre
los organismos de tránsito y la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS y menos le
impone fiscalizar el flujo de caja de estos convenios. Tampoco estas
disposiciones constituyen al Ministerio de Transporte en revisor financiero,
supervigilante de las cuentas de estos convenios que en un todo responden a la
naturaleza privada de los acuerdos de voluntades y de los mismos no se pueden
derivar supuestas afectaciones patrimoniales del erario público” y (ii) ya
que  “El segundo supuesto de hecho que no consagra la disposición es que el
Ministerio de Transporte autorice trámite de especies venales con destino al
SIMIT, por el contrario, la norma señala la exigencia de paz y salvo por
concepto de pagos y contribuciones  al Ministerio de Trasporte e incluye al
SIMIT, el cual incluso tiene como deber reportar la información al Ministerio
de Transporte como se lo impone el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 769
de 2002. Obsérvese que las disposiciones no están diciendo que el Ministerio de
Transporte deba receptar pagos o contribuciones que tengan que ver con el SIMIT
y menos expedir o verificar paz y salvos por dicho concepto; por el contrario,
el SIMIT junto con las demás fuentes de información deben reportarla al
Ministerio de Transporte”.
Al
respecto, téngase presente que, según jurisprudencia constante de la Corte, el defecto
material o sustantivo se origina cuando las decisiones judiciales son
proferidas con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que
presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.
Ahora
bien, una debida comprensión de la causal invocada de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales pasa por comprender el sentido y el
alcance del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, cuyo texto original rezaba:
“ARTÍCULO
18. ORGANISMOS DE TRÁNSITO. El Ministerio de Transporte, fijará las
pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito, para su
creación, funcionamiento y cancelación.
PARÁGRAFO. El
Gobierno Nacional, determinará el régimen de sanciones aplicables a los
organismos de tránsito, en un plazo no mayor de noventa (90) días calendario,
después de sancionada esta ley.
De todas
maneras no se autorizará trámite de especies venales a los organismos de
tránsito que no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o
contribuciones con el Ministerio de Transporte, el SIMIT o con entidades que
hayan recibido por delegación o por ley funciones en el tránsito.
Posteriormente,
la Corte mediante sentencia C- 931 de 2006 resolvió lo siguiente:
“Declarar la
INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “creación, (…) y cancelación”
contenidas en el artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, y la EXEQUIBILIDAD del
aparte “El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben
sujetar los organismos de tránsito para su  funcionamiento” de la misma
disposición, en el entendido que las pautas que dicte el Ministerio de
Transporte deben tener un carácter eminentemente técnico y sólo pueden
referirse a aquellas funciones del orden nacional que por ley deban ejecutar
los organismos de tránsito o a las que el gobierno nacional decida delegarles”.
Más
recientemente, esta Corporación en sentencia C- 318 de 2010 decidió lo
siguiente:
“Declarar INEXEQUIBLE
el segundo inciso del parágrafo del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006 que
dice: “De todas maneras no se autorizará trámite de especies venales a los
organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos
o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el SIMIT o con entidades que
hayan recibido por delegación o por ley funciones en el tránsito”.
En
cuanto al concepto de “especies venales”, el cual resulta esencial al
momento de comprender el debate jurídico que se presentó ante la jurisdicción
contencioso administrativa en sede de acción popular, la Corte explicó lo
siguiente:
“Las
especies venales
De las
funciones delegadas a los organismos de tránsito hacen parte las especies
venales, denominación bajo la cual se agrupan una serie de trámites que se
encuentran establecidos en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, tales como
la licencia de tránsito, la licencia de conducción o la placa única nacional de
vehículos y de motos, trámites que, de conformidad con lo señalado, son
delegados por el Ministerio de Transporte en los organismos de tránsito de las
entidades territoriales.
En relación
con la especies venales delegadas a los organismos de tránsito del país, el
Ministerio de Transporte regula, por ejemplo, el suministro de series y rangos,
y también lo relativo a la actualización de inventarios y registros nacionales,
el reporte de la información y de los controles que se ejercen sobre las mencionadas
especies venales y, a la vez, percibe algunos valores por tal concepto.
Precisamente,
el capítulo II de la Ley 1005 de 2006 contiene algunas “disposiciones
relacionadas con el valor de los derechos de tránsito de algunas especies
venales” y el artículo 15, respecto de la licencia de conducción, de la
licencia de tránsito y de la placa única nacional, señala que “deberá
contemplarse un 35% que será transferido por el correspondiente organismo de
tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto de costos inherentes a la
facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y
rangos de la especie venal respectiva”.
Pasó
luego la Corte a examinar si la medida contenida en el parágrafo del artículo
18 de la Ley 1005 de 2006 se ajustaba a la Constitución. Al respecto, en lo
atinente al fin de aquélla estimó lo siguiente:
“Desde esta
perspectiva, la finalidad consistente en asegurar que el Ministerio de
Transporte, la Federación Colombiana de Municipios y las demás entidades que
hayan recibido, por delegación o por ley, funciones en el tránsito cuenten con
los recursos provenientes de pagos o contribuciones que los organismos de
tránsito no les han cancelado es una finalidad legítima, como, incluso, lo
admiten los actores, para quienes la disposición “pretende dar las herramientas
necesarias para asegurar la implementación y operación de los sistemas de
información de tránsito y transporte creados en la Ley 769 de 2002”.
No
obstante lo anterior, esta Corporación consideró que la medida resultaba
desproporcionada y violatoria de la autonomía de las entidades territoriales y
de los derechos de los usuarios, por cuanto:
“En otros
términos, la falta de autorización del trámite de especies venales no deja
siquiera un margen mínimo al recaudo de tarifas por concepto de derechos de
transito, dado que cercena en su totalidad la fuente de la que el ente
territorial recibe las rentas propias, de modo que la medida prevista en el
parágrafo parcialmente demandado desatiende la autonomía de las entidades
territoriales que, como garantía institucional, tiene un núcleo esencial
indisponible para el legislador. Según lo dispuesto en el artículo 362 de la
Constitución, ese núcleo básico de la autonomía cobija “a los bienes y rentas
tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de
las entidades territoriales”, que son “de su propiedad exclusiva y gozan de las
mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.
(…)
En conclusión,
al impedir el trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no
se encuentren a paz y salvo por los conceptos antes destacados, el legislador
intervino en la autonomía fiscal de las entidades territoriales de una manera
desproporcionada, ya que la medida desconoce sus competencias relacionadas con
el tránsito y, en particular, el recaudo de los ingresos provenientes del
trámite cuya autorización se niega.
(…)
En este orden
de ideas, la no autorización del trámite de especies venales a los organismos
de tránsito de las entidades territoriales afecta el derecho a la circulación
de los usuarios, pues les impone condiciones más gravosas para acceder a los
documentos que les autorizan ciertas actividades indispensables para su movilización,
pero además, implica la interrupción en la prestación de un servicio público,
una de cuyas notas distintivas es, precisamente, la continuidad en la
prestación, a más de lo cual afecta el ámbito de gestión de “sus propios
intereses” que le atañe a las entidades territoriales.
Si
se revisa con atención la argumentación jurídica expuesta por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en relación con la responsabilidad que le
cabría al Ministerio de Transporte la expedición de especies venales, no
obstante la existencia de un supuesto impago de unas sumas de dinero por parte
del Distrito Capital a la Federación Colombiana de Municipios, se encuentra que
todo el soporte de aquélla lo constituye la disposición que fue declarada
inexequible por la Corte en sentencia C- 318 de 2010.
Ahora
bien, se podría alegar que la norma legal no había sido declarada inexequible
al momento de fallarse la acción popular, lo cual es cierto. También lo es que
el fallo C-318 de 2010 no tiene efectos retroactivos. Sin embargo, también lo
es que el artículo 18 de la Ley 1005 de 2006 era una disposición legal
manifiestamente contraria a la Constitución, por cuanto vulneraba de manera
flagrante el principio de autonomía de las entidades territoriales, motivo por
el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no podía haber fundado la
esencia de su fallo en la citada disposición. En otras palabras, el fallador de
la acción popular debía haber inaplicado la norma legal en el caso concreto, so
pena de incurrir en una vía de hecho por defecto sustantivo.
5.3.2.
Examen sobre la existencia de una vía de hecho por vulneración del derecho al debido proceso.
El
Ministerio de Transporte alega que el fallo de acción popular adolece una vía
de hecho por violación al derecho al debido proceso por cuanto “Habiéndose
indicado dentro del proceso los lineamientos legales y supuestos de hecho que
permitían inferir la falta de legitimación por pasiva del MINISTERIO DE
TRANSPORTE para expedir especies venales o autorizar el trámite de expedición
de las mismas, el fallador en abierto desconocimiento de la norma determinó
condenar al cumplimiento de la obligación de no autorizar esos trámites y
constatar el paz y salvo cuando, se repite, no está dentro de sus funciones,
por cuanto son de intervención ejecutora y que ni siquiera hacen parte del
papel que desempeña el Ministerio de Transporte en el contexto de la
información de tránsito de la cual solamente es un receptor, violando con ello,
el principio de legalidad que rige el debido proceso en cuanto se desconocieron
los supuestos fácticos de la normatividad de transporte que hubiera permitido
aclarar la posición del Ministerio respecto de convenios inter partes
celebrados entre organismos de tránsito y la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE
MUNICIPIOS”.
Al
respecto, la Corte considera que el accionante no logró estructurar un
verdadero cargo por la supuesta violación al derecho al debido proceso. En
efecto, un examen atento de su argumentación revela que, en el fondo, se
pretende en sede de amparo revivir un debate procesal entorno a una excepción
previa que planteó el Ministerio de Transporte desde el inicio del proceso de
acción popular. A decir verdad, el peticionario no explica realmente las
razones por las cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le vulneró su
derecho al debido proceso.
5.3.3.
Examen sobre la existencia de una vía de hecho por vulneración del derecho al
debido proceso en conexidad con el derecho de acceso a la administración de
justicia.
Según
el Ministerio de Transporte, el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en una vía de hecho por vulneración
del derecho al debido proceso en conexidad con el derecho de acceso a la
administración de justicia, por cuanto se debió haber ejercido una acción de
cumplimiento y no una popular. De igual manera, argumenta que los falladores
desconocieron toda la evidencia existente en el expediente, la cual demostraba
la ausencia de una violación de la moralidad administrativa. Explica igualmente
que mediante una acción popular no puede dirimirse un conflicto económico,
derivado de un supuesto incumplimiento de una obligaciones contraídas entre una
persona jurídica de derecho privado, como lo es la Federación Colombiana de
Municipios, y una entidad estatal como lo es el Distrito Capital.
Al
respecto, la Corte considera que el accionante realmente alude es una vía de
hecho por defecto procedimental, la cual tiene lugar cuando el juez actuó al
margen del procedimiento establecido.
Ahora
bien, en el caso concreto, la Sala de Revisión advierte que la Corte en
sentencia C-318 de 2010 abordó el tema de los mecanismos judiciales con que se
contaría para lograr el recaudo de los dineros supuestamente adeudados a la
Federación Colombiana de Municipios, en los siguientes términos:
“La Corte
comparte el argumento de los demandantes y de la Universidad del Rosario en el
sentido de que “existen mecanismos de control y medios judiciales en nuestro
ordenamiento jurídico que tienen la virtud de obligar al deudor al pago
oportuno de las acreencias, sin llegar al extremo de la parálisis del servicio
público” y advierte que el motivo por el cual se dejan de hacer los pagos y
contribuciones no puede ser la simple liberalidad o el capricho del organismo
de transito o de las autoridades del respectivo ente territorial, caso en el
cual los correspondientes organismos de control, dentro del marco de sus
competencias, deberán tomar las medidas pertinentes para asegurar el pago e
imponer, si es del caso, las condignas sanciones.
El mismo
parágrafo del artículo 18 señala, en su primer inciso, que el Gobierno Nacional
determinará el régimen de sanciones aplicables a los organismos de tránsito y,
por supuesto, el Congreso de la República, en uso del margen de intervención
que le corresponde, y sin desconocer la autonomía fiscal de las entidades
territoriales ni los derechos de los asociados, podrá modificar las
regulaciones existentes o adoptar fórmulas orientadas a obtener las sumas
debidas, a asegurar su pago oportuno, establecer sanciones e incluso examinar
la posibilidad de implantar formas de compensación.
Ya es una
práctica consolidada en la jurisprudencia constitucional que la Corte, sin
interferir en las facultades del Congreso de la República ni pretender
sustituirlo en el ejercicio de sus competencias legislativas, dentro de un
propósito de colaboración institucional le invite a ocuparse de materias
importantes y, en particular, de aquellas que generan un problema que queda
evidenciado con especial énfasis a raíz de una decisión de
inconstitucionalidad, para que, en su condición de legislador y en uso de su
facultad de configuración, evalúe las circunstancias y expida las regulaciones
legales que permitan hacer frente a la situación que se le pone de presente[14].
En esta
oportunidad resulta claro que la declaración de inconstitucionalidad ampara la
autonomía de las entidades territoriales y la prestación de un servicio público
a los usuarios, pero no la opción de dejar de pagar las sumas que legalmente se
deben, motivo por el cual sería deseable que el problema suscitado por la falta
de pago fuera abordado por el Congreso de la República, a fin de que arbitre
soluciones eficaces para asegurar el pago efectivo o hacer más dinámico su
cobro, sin quebrantar la autonomía territorial ni los derechos de los usuarios
del respectivo servicio.” (negrillas agregadas).
Como
puede advertirse la Corte reconoció que, en la actualidad, no se cuenta con
vías judiciales efectivas para lograr el pago de las sumas supuestamente
adeudadas por los municipios a la Federación que los reagrupa. De allí la
invitación que hizo al Congreso a que legislara en la materia. Siendo ello, los
jueces administrativos no podían dar trámite a una acción popular encaminada a
buscar la cancelación de tales dineros, y por ende, se incurrió en una vía de
hecho por defecto procedimental.
5.3.4.
Examen sobre la existencia de una vía de hecho por defecto procedimental.
El
Ministerio de Transporte alega que el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental
por cuanto “para efectos de adecuar una vulneración del derecho colectivo a
la moralidad administrativa y, consecuentemente, la afectación al patrimonio
público, la naturaleza de estas transgresiones exige respecto de la primera,
que se individualicen de manera circunstancial y cronológica tanto los actos
infractores como los sujetos individuales que activan por acción o por omisión
la infracción, amén que se trata de un ejercicio de imputación de la valoración
de actos corruptos, con plena identificación de los valores axiológicos que
hayan sido violentados. Respecto del patrimonio público, evidencial y
probatoriamente deben aparecer allegadas al proceso las circunstancias mínimas
de existencia del daño y, además, los medios de prueba que idóneamente permitan
cuantificarlo e individualizar al responsable. Pues bien, sobre la violación al
derecho colectivo a la moralidad pública y al derecho colectivo al patrimonio
público, no aparecen determinadas en el proceso mediante evidencias o medios de
prueba, de tal suerte que la conclusión a la que arribaron tanto el despacho de
primera instancia como el de segunda instancia, sobre la determinación de esas
violaciones, es una típica deducción normativa son ningún contexto fáctico y
cuyo ejercicio rompe la naturaleza constatativa de la acción popular y de la
clase de los dos derechos colectivos promovidos en la causa petendi, lo cual
riñe frontalmente con la regulación procesal y procedimental prevista en los
artículos 5, 28, 29 y especialmente el artículo 30 que establece la carga de la
prueba, en concordancia con el artículo 32 sobre prueba pericial, de la ley 472
de 1998.” Además, por cuanto “la Nación-Ministerio de Transporte es un
órgano político y no ejecutor, que en esa medida ni expide la especies venales
ni autoriza el trámite de las mismas; solamente es un receptor de la
información de los distintos sistemas de información de los organismos de
tránsito siendo uno de los tantos el SIMIT y en consecuencia no ejecutan tareas
de constatación sobre los paz y salvos de los convenios existentes entre los
organismos de tránsito y la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS; argumentos que
si hubieran ocupado el análisis del TRIBUNAL, se hubiera podido discernir mejor
el problema y hallar la veracidad y coherencia de la excepción propuesta”.
Al respecto, la Sala encuentra que, si bien la entidad
accionante trata de estructurar un cargo contra la sentencia del Tribunal
Administrativo por haber incurrido en una vía de hecho por defecto
procedimental, realmente alude a una podría configurar un defecto fáctico, esto
es,  cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
Pues
bien, dado que en el apartado 5.3.3. se consideró que no existía una acción
judicial efectiva para obtener el recobro de los dineros que supuestamente le
adeuda el Distrito Capital a la Federación Colombiana de Municipios, motivo por
el cual la Corte en sentencia C- 318 de 2010 que estimó que “sería deseable
que el problema suscitado por la falta de pago fuera abordado por el Congreso
de la República”, carece de sentido entrar a examinar si los jueces de
primera y segunda instancias fundaron sus fallos sin contar con el material
probatorio indispensable para ello.
5.3.5.
Análisis sobre la existencia de una vía de hecho por desconocimiento del
precedente jurisprudencial respecto de la violación del derecho colectivo a la
moralidad administrativa.
El
Ministerio de Transporte alega que los jueces de primera y segunda instancias
se separaron por completo de la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado
en materia de vulneraciones al derecho colectivo a la moralidad pública, y por
ende, habrían incurrido en una causal de procedencia del amparo contra
sentencias.
Al
respecto, la Corte ha considerado que procede la tutela contra sentencias
judiciales cuando el juez ordinario desconozca el precedente sentado por
aquélla en materia de contenido y alcance de derechos fundamentales. Sobre el
particular, en sentencia C- 335 de 2008 estimó lo siguiente:
“Ahora bien, la
Corte estima que a efectos de determinar si realmente un servidor público, en
un caso concreto, incurrió en el delito de prevaricato por acción por
desconocimiento de la jurisprudencia sentada por una Alta Corte la cual
comporte, a su vez, una infracción directa de preceptos constitucionales o
legales o de un acto administrativo de carácter general, resultará indicativo
examinar si se está en presencia de un manifiesto alejamiento del operador
jurídico de una subregla constitucional constante. En efecto, los fallos de
reiteración se caracterizan por que la Corte (i) simplemente se limita a
reafirmar la vigencia de una subregla constitucional perfectamente consolidada;
(ii) su número resulta ser extremadamente elevado; y (iii) constituyen
interpretaciones constantes y uniformes de la Constitución, la ley o un acto
administrativo de carácter general, por parte del juez constitucional. En otras
palabras, en los  fallos de reiteración la Corte Constitucional ha acordado un
sentido claro y unívoco a la “ley”, en los términos del artículo 413 del
Código Penal. Situación semejante se presenta en las sentencias de unificación
jurisprudencial, en la medida en que la Corte acuerde una determinada
interpretación no sólo a una disposición constitucional, sino a normas de
carácter legal o a un acto administrativo de carácter general.”
En
el mismo fallo, la Corte reiteró su jurisprudencia en materia de acatamiento de
los precedentes sentados por todas las Altas Cortes:
“De igual
manera, cabe señalar que la Corte ha considerado, de manera constante, que la
acción de tutela procede cuando los jueces en sus providencias se apartan
arbitrariamente de los precedentes sentados por las Altas Cortes (precedente
vertical) o sus propias decisiones (precedente horizontal). Así, en sentencia
T- 698 de 2004, decisión que ha sido reiterada de manera constante, consideró
lo siguiente:
“En el caso
del precedente horizontal, es decir aquel determinado por un mismo cuerpo
colegiado o por una misma autoridad judicial de igual jerarquía, se concluye
que tanto los jueces, como los magistrados pueden apartarse sabiamente del
precedente de otra sala o de un pronunciamiento establecido por si mismos,
siempre y cuando se expongan argumentos razonables para ello. De allí que se
requiera que el juez en su sentencia, justifique de manera suficiente y
razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que su
mismo despacho había seguido en casos sustancialmente idénticos, quedando
resguardadas con ese proceder tanto las exigencias de la igualdad y como las
garantías de  independencia judicial exigidas.
(…)
En
conclusión,  y de manera general, para efectos de separarse del precedente
horizontal o vertical, son necesarios entonces, dos elementos básicos: i)
referirse al precedente anterior y ii) ofrecer un argumento suficiente para el
abandono o cambio si en un caso se pretende fallar en un sentido contrario al
anterior en situaciones fácticas similares, a fin de conjurar la
arbitrariedad y asegurar el respeto al principio de igualdad” (Subrayas no
originales)
En suma,
debido a las profundas transformaciones que en los últimos años ha conocido el
sistema de fuentes colombiano se ha abandonado una concepción decimonónica de
la jurisprudencia, fundada en postulados tales como (i) el juez es un mero
aplicador de normas legales; (ii) los pronunciamientos judiciales de las Altas
Cortes sólo tienen un carácter indicativo o ilustrativo acerca de la forma como
debe entenderse la ley; y (iii) los jueces gozan de total libertad para
apartarse de sus fallos anteriores (precedente horizontal) como aquel de sus
superiores jerárquicos (precedente vertical).
Ahora
bien, en materia de procedencia de la acción popular para salvaguardar la
moralidad administrativa, la jurisprudencia constitucional ha acogido aquella
desarrollada por el Consejo de Estado en la materia. Así, en sentencia  SU- 913 de 2009, mediante la cual se examinaron diversos fallos de tutela relacionados
con el concurso notarial, la Corte consideró lo siguiente:
“Precisado lo anterior, los supuestos
sustanciales para que proceda la acción popular por vulneración del derecho
colectivo a la moralidad administrativa son, según jurisprudencia del Consejo
de Estado, los siguientes: 1. La acción u omisión debe corresponder al
ejercicio de una función pública.[15]
2. La acción u omisión debe lesionar el principio de legalidad.[16] 3. La desviación en el
cumplimiento de la función ha de producir un perjuicio del interés general favoreciendo
con ello al servidor público o a un tercero ó 4. La desviación del interés
general debe ser de tal magnitud, que transgreda principios o valores
instituidos previamente como deberes superiores en el  derecho positivo”[17].
En
el caso concreto, revisando atentamente el fallo proferido por el Juzgado 35
Administrativo de Bogotá, y confirmado por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, se encuentra que el juzgador se limitó a examinar la violación al
principio de legalidad, dejando de lado los demás requisitos sentados por el
Consejo de Estado en materia de procedencia de acciones populares para salvaguardar
la moralidad administrativa.
A
su vez, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 30
de abril de 2009, con salvamento de voto del Magistrado Luis Manuel Lasso
Lozano, decidió confirmar la sentencia proferida por el Juzgado 35 Administrativo
de Bogotá, por las razones que pasan a exponerse.
Afirma
el Tribunal que la moralidad administrativa se encuentra concebida en el
ordenamiento jurídico como un principio orientador de la función
administrativa, inherente al cumplimiento de los fines esenciales del Estado,
como son aquellos de servir a la comunidad, promover la prosperidad general,
prestar adecuadamente los servicios públicos, entre otros.
En
cuanto a las relaciones existentes entre las acciones populares y de
cumplimiento, el Tribunal estimó que
“Es del caso
precisar que si bien es cierto que la vulneración del derecho colectivo a la
moralidad administrativa se deriva, en gran medida del incumplimiento de la
ley, también es cierto que reconocer tal circunstancia no desnaturaliza la
acción popular, cuyo objeto en el caso sub-lite se circunscribe a la protección
del derecho colectivo a la moralidad administrativa, par lo cual no está
concebida la acción de cumplimiento”.
Más
adelante, el Tribunal entró a examinar si el Distrito Capital había vulnerado
el derecho colectivo a la moralidad pública, concluyendo afirmativamente, entre
otras, por las siguientes razones:
“La
destinación específica hecha por la ley del 10% del recaudo por multas y
sanciones de tránsito, implica que se porcentaje no puede ingresar a los fiscos
territoriales para ser aplicado en los planes de tránsito, educación, dotación
de equipos, combustible y seguridad vial…”
Y
más adelante anota que:
“De
conformidad con el material probatorio obrante en el proceso, se verifica que
de acuerdo con la certificación expedida por el representante legal de la
Federación Colombiana de Municipios, del 29 de octubre de 2008, el Distrito
Capital no ha efectuado transferencias a la Federación en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, por recaudo interno ni por
el recaudo realizado por  fuera de la ciudad, que tiene contratado el distrito
con algunas entidades financieras”.
Concluye
el juzgador de segunda instancia afirmando que:
“…el no pago
del porcentaje de que trata el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, en que ha
incurrido el distrito capital, hecho que reconoce y no corrige, contraría el
interés general, fin esencial del Estado, para cuyo cumplimiento se debe
ejercer la función pública, con fundamento en sus principios orientadores,
entre los cuales se encuentra, la  moralidad administrativa, que además es un
derecho colectivo, susceptible de ser protegido mediante la acción popular”.
Como puede observarse, si bien el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca no se limitó, como lo hizo el a quo, a
examinar la posible violación al principio de legalidad, por cuanto estimó que
igualmente la conducta de las entidades demandadas afectaban el interés general
y el cumplimiento de los fines estatales, también lo es que no se examinó en
detalle si, como lo exige el Consejo de Estado, si: (i) se presentó una
desviación en el cumplimiento de la función, que produzca un perjuicio al
interés general favoreciendo con ello al servidor público o a un tercero; o
(ii) la desviación del interés general debe ser de tal magnitud, que transgreda
principios o valores instituidos previamente como deberes superiores en el
derecho positivo.
Así las cosas, la Sala de Revisión considera que los
jueces de instancias no acataron plenamente el precedente jurisprudencial
sentado por el Consejo de Estado, y acogido por la Corte Constitucional, en
materia de moralidad administrativa, razón por la cual se incurrió en una vía
de hecho.
6. Efectos del fallo de tutela.
Como se ha explicado a lo largo del presente fallo, el
Juzgado 35 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, al momento de tramitar y fallar la acción popular instaurada por
los ciudadanos Fernando Torres y Alberto Bravo Cortes contra el Ministerio de Transporte
y el Distrito Capital y a favor de la Federación Colombiana de Municipios,
incurrieron en algunas causales de procedencia de amparo contra sentencias
judiciales.
De igual manera, la Sala de Revisión, siguiendo lo
decidido en sentencia C- 713 de 2008, consideró que la selección de la
sentencia de acción popular por parte del Consejo de Estado no impedía la
presentación de una acción de tutela, cuando quiera que se demostrara la
existencia de un perjuicio irremediable, tal y como se consideró en el presente
asunto.
Tomando además en consideración que el Consejo de
Estado decidió revisar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, la Corte amparará transitoriamente el derecho fundamental al
debido proceso del Ministerio de Transporte, procediendo a suspender los
efectos de la sentencia proferida el 30 de abril de 2009 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, hasta que el
Consejo de Estado resuelva de fondo la cuestión, pudiendo acoger o no lo
decidido por la Corte Constitucional.
VII.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Levantar los términos para fallar.
Segundo.
REVOCAR las sentencias de amparo
proferidas el 30 de julio y el 30 de septiembre de 2009 por las Sección Primera
y Segunda- Subsección B, del Consejo de Estado, respectivamente, mediante las
cuales se resolvió la acción de amparo instaurada por el Ministerio de Transporte
contra el Tribunal Adminitrativo de Cundinamarca. En su lugar, AMPARARÁ
de manera transitoria el derecho fundamental del Ministerio de Transporte.
Tercero. SUSPENDER LOS EFECTOS de la sentencia proferida el 30 de abril de 2009 por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en
la acción popular instaurada por los ciudadanos Fernando Torres y Alberto Bravo
Cortes contra el Ministerio de Transporte y el Distrito Capital y a favor de la
Federación Colombiana de Municipios, hasta que el Consejo de Estado resuelva de
fondo la cuestión, pudiendo acoger o no lo decidido por la Corte
Constitucional.
Cuarto.
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Impedimento aceptado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo
de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo
a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual
tendrá el siguiente texto:
‘Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en
las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos
extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de
Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las
acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las
sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo
del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el
fin de unificar la jurisprudencia’.”
[2] Sentencia C-713 de 15 de julio de 2008.
[3] Al respecto puede consultarse las sentencias
C-590 de 2005, T-606 de 2004, T-1244 de 2004, T-440 de 2006, T-950 de 2006,
T-045 de 2007, T-1059 de 2007, T-012 de 2008, T-014 de 208, T-129 de 2008 y
T-311 de 2008, entre otras.
[4] En aplicación del mencionado requisito, en la
sentencia T-320 de 2005, la Corte negó la indexación de la primera mesada
pensional a una persona que no había formulado esta solicitud como cargo de
casación en el proceso judicial ordinario.
[5] Desarrollados in extenso en la
sentencia C-590 de 2005.
[6] Visible
a folio 257 del cuaderno principal.
[7] Ver Sentencia C-731 del 14 de julio de
2005.
[8] Sentencia T-345 de 6 de agosto de 1996.
[9] Sentencia C-383 de 5 de abril de 2000.
[10] Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Opinión Consultiva: OC-8/87.del 30 de enero de 1987. Serie A No. 8. El
hábeas corpus bajo suspensión de garantías (Art.27.2, 25.1 y 7.6 Convención
Americana sobre Derechos Humanos).
[11] Sentencia T-1237 de 9 de diciembre de
2004.
[12] Entre otras, las Sentencias T-467 de 14
de octubre de 1995,  T-238 de 30 de mayo de 1996, T-883 de 17 de octubre de
2002 y Sentencia T-630 de 26 de junio de 2008.
[13] Visible a folios 215 y ss. del cuaderno
principal.
[14] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-436 de 1994 y C-016 de
2004.
[15] Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp-AP-720 de 2005
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp AP-166 de 2001.
[17] Expediente 35501 de 21 de febrero de 2007 de la Sección Tercera del Consejo de Estado.