C-061-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-061/05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas antes de la Constitución de 1991/PRINCIPIO
TEMPUS REGIT ACTUM-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos de forma y de contenido
sustantivo de las normas expedidas con anterioridad a la Constitución de l991
COMPETENCIA-Presupuesto de forma y de contenido sustantivo de los
actos jurídicos
La jurisprudencia ha dejado en claro que la
competencia del órgano que expidió un acto jurídico no es, en sí misma, un tema
formal, sino que es presupuesto tanto de la forma y del procedimiento, como del
contenido sustantivo de los actos jurídicos.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso en su ejercicio como vicio material
de competencia que no caduca/COMPETENCIA-Requisito de validez de los actos
que el funcionario cumple
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reglas constitucionales y jurisprudenciales
sobre los limites materiales que debe respetar el ejecutivo al momento de
ejercerlas
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos de otorgamiento
Las facultades extraordinarias, por su
carácter de poderes otorgados por el Congreso al Ejecutivo, no pueden ser
implícitas ni presuntas; es decir, deben ser conferidas de manera expresa, para
expedir normas sobre determinadas materias, delimitadas con claridad en la ley
habilitante.
LEY HABILITANTE EN FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Presupuestos
para que se cumpla el mandato constitucional de precisión/ LEY HABILITANTE
EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del requisito de precisión
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites temporales y materiales
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Garantía
plena del requisito de precisión
LEY
HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del criterio de interpretación restrictiva
En virtud del criterio de interpretación
restrictiva, que –como se dijo- no excluye la posibilidad de que se confieran
facultades extraordinarias de amplio alcance y definición precisa, la inclusión
o exclusión de una determinada materia o asunto del ámbito de aplicación de la
habilitación legislativa ha de juzgarse, caso por caso.
PRESTACIONES
SOCIALES-Protección
constitucional/SALARIO-Protección constitucional
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
necesarios para que se considere como contraria a la Constitución
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia
En el presente caso, no están dados los
requisitos para la configuración de una omisión legislativa relativa contraria
a la Constitución. En efecto, no existe ningún mandato constitucional
específico en virtud del cual el Legislador esté obligado a incluir los
créditos adquiridos con cooperativas entre las excepciones a la regla de
inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía
Nacional.
SECTOR SOLIDARIO DE LA ECONOMIA-Alcance de su protección en la
Constitución Política
El hecho de que la Constitución Política
otorgue una especial protección al sector solidario en tanto motor del
desarrollo socioeconómico, ordenando al Estado fortalecer las organizaciones
que lo integran (Art. 333, C.P.), no implica que el Legislador esté
expresamente obligado a adoptar este curso de acción específico, es decir, que
deba salvaguardar los créditos que existan a favor de las cooperativas en
cabeza de los miembros de la Policía Nacional a través de la exclusión de su
inembargabilidad en casos concretos.
SECTOR SOLIDARIO DE LA ECONOMIA-Importancia según la jurisprudencia de la
Corte Constitucional
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA PROTECCION DEL SECTOR SOLIDARIO DE LA
ECONOMIA-Omisión de la
Constitución en el señalamiento de los medios concretos para la consolidación
del sector cooperativo
La Carta Política no señala la fórmula específica o
los medios concretos que ha de adoptar el Congreso de la República en
cumplimiento de su misión de fomentar la consolidación del sector cooperativo
(art. 333, C.P.) y de promover las formas asociativas y solidarias de propiedad
(art. 58, C.P.); aunque consagra el mandato general de fortalecer las
organizaciones solidarias (art. 333, C.P.), deja al Legislador en libertad de
optar por el diseño normativo que considere más conveniente para materializar
dicho propósito, guardando el debido respeto hacia el principio de
razonabilidad.
REGIMENES
PRESTACIONALES ESPECIALES-No
desconocen per se el principio de igualdad
REGIMENES
PRESTACIONALES ESPECIALES-Objetivo
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Diferencias de
trato legislativo en la adopción de regímenes especiales/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Casos en que la diferencia de trato legislativo desconoce la
Constitución
No es lesivo del principio constitucional de
igualdad que se establezcan diferencias de trato legislativo a través de la
adopción de regímenes especiales, en este caso en materia prestacional, cuando
existe autorización constitucional expresa y específica para ello. Para que una
diferencia de trato en este contexto desconozca la Constitución, debe adolecer
de desproporción manifiesta, o contrariar lo dispuesto expresamente en la Carta
Política.
REGIMEN
PRESTACIONAL DE LA POLICIA NACIONAL-Inembargabilidad de las prestaciones sociales en los créditos
contraídos con entidades cooperativas
No se aprecia que esta diferencia entre
regímenes pensionales genere una desproporción manifiesta en perjuicio de
quienes son cobijados por los regímenes pensionales general y especial – es
decir, no existe desproporción desde el punto de vista de los beneficiarios de
dichos regímenes pensionales por el hecho de que en el Código Sustantivo del
Trabajo se establezca una excepción a la inembargabilidad de las prestaciones
sociales a favor de las cooperativas, mientras que en el régimen especial para
la Policía se excluye dicha excepción.
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Diferenciación
en la regulación de los créditos adquiridos por los miembros de la Policía
Nacional, con los adquiridos por la generalidad de la población
La norma bajo estudio no desconoce ningún
deber constitucional específico, puesto que como se ha señalado, no existe
disposición alguna en la Carta que obligue al Legislador a dar un trato
semejante a los créditos adquiridos por los miembros de la Policía Nacional con
entidades cooperativas y a los créditos adquiridos con dichas organizaciones
por la generalidad de la población. En este mismo orden de ideas, el hecho de
que en el Código Sustantivo del Trabajo se haya introducido esta excepción al
principio de inembargabilidad de las prestaciones sociales, no constituye un
parámetro de constitucionalidad susceptible de ser aplicado al examen de otras
disposiciones legales distintas, puesto que se trata de una disposición de
carácter legal, adoptada por el Legislador dentro del margen de configuración
que le es propio, pero que no lo obliga a seguir el mismo curso de acción en
otros ámbitos de regulación.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Alcance de
la prohibición constitucional de expedición de códigos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
materiales de su ejercicio/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación restrictiva de su alcance
y ejercicio
Para efectos de establecer si en un caso concreto el
Presidente ha obrado dentro de los límites materiales que rigen el ejercicio de
las facultades extraordinarias, ha de determinarse si el tema respecto del cual
adoptó una regulación específica mediante decreto-ley está contenido dentro del
ámbito de la habilitación o guarda una relación directa con la materia respecto
de la cual le fueron conferidas tales facultades. No es necesario que cada tema
específico regulado por la normatividad adoptada por el Ejecutivo haya sido
mencionado en la ley de facultades; lo que sí resulta indispensable es que tal
tema de regulación sea un aspecto comprendido dentro de la habilitación o
guarde una relación de conexidad directa - no indirecta, remota o eventual -
con las materias expresamente indicadas en la ley habilitante. La necesidad de
que exista tal relación directa de conexidad se deriva, como se vió, del
criterio de interpretación restrictiva que ha de orientar la dilucidación del
alcance y el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso a la cabeza de la Rama Ejecutiva.
LEY
HABILITANTE Y FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Relación de conexidad directa del tema de la
inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía
Nacional con el de Régimen General de Prestaciones Sociales
No se observa, en este mismo sentido, que exista una
falta evidente o manifiesta de correlación entre el tema de la inembargabilidad
de dichas prestaciones sociales y la materia del “régimen general de
prestaciones sociales” de la Policía Nacional; al contrario, se trata de un
tema que forma parte integral del referido régimen general.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Extralimitación
al establecer descuentos sobre obligaciones contraídas por miembros de la
Policía Nacional con el Ministerio de Defensa Nacional
El tema
de los mecanismos de cobro a los que puede acudir la administración para
resarcir los créditos que obran a su favor es un asunto que guarda una relación
tan sólo eventual con el del régimen general de las prestaciones sociales de la
Policía. Dicha relación está sujeta a que se reúnan condiciones externas y
ajenas a dicho régimen, como el que un miembro de la Policía Nacional haya
contraído una deuda con el ramo de Defensa Nacional. Considera la Corte que el
Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias
que le habían sido conferidas. El asunto de los descuentos que se incluye en la
norma acusada no se encontraba dentro de la órbita de competencias
extraordinarias del Ejecutivo, por lo cual no correspondía al Presidente de la
República expedir una disposición al respecto.
Referencia: expediente D-5302
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 112 del Decreto Ley 1213 de 1990, “por
el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía
Nacional”.
Actora:
Liliana Peña Garcés.
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D. C., primero (1) de febrero de dos mil cinco
(2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Liliana Peña Garcés demandó el
artículo 112 del Decreto Ley 1213 de 1990, “por el cual se reforma el
estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional”.
Mediante Auto del dieciséis (16) de julio
de dos mil cuatro (2004), la Corte admitió la demanda.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.     NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el artículo demandado en
el presente proceso, de conformidad con el texto publicado en el Diario Oficial
No. 39.406 del 8 de junio de 1990:
“DECRETO 1213 DE 1990
(junio 8)
por el cual se reforma el estatuto del
personal y suboficiales de la Policía Nacional
Artículo 112. Inembargabilidad y descuentos. Las asignaciones de retiro,
pensiones y demás prestaciones sociales a que se refiere este Decreto no son
embargables judicialmente, salvo en los casos de juicios de alimentos conforme
a las disposiciones vigentes sobre la materia, en los que el monto del embargo
no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) de aquellas. Cuando se trate de
obligaciones contraídas con el ramo de Defensa Nacional podrá ordenarse
directamente los descuentos del caso por la correspondiente autoridad
administrativa, los cuales tampoco excederán del cincuenta por ciento (50%) de
la prestación afectada.”
III. LA DEMANDA
La demandante considera que la disposición acusada desconoce los
artículos 150-10 y 13 de la Constitución Política.
1. En cuanto a la violación del artículo 150-10 Superior, señala la
demandante que el Decreto Ley acusado fue expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias –especiales, limitadas
y específicas- que le confirió la Ley 66 de 1989, cuyo artículo 1º le autorizó
para legislar sobre las siguientes materias:
“a)
Reformar los estatutos del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias:
disposiciones preliminares; jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso,
formación y ascenso; administración de personal; asignaciones, subsidios,
primas, dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y
licencias; suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de
prestaciones sociales; reservas, normas para alumnos de las escuelas de
formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias;
b)
Clasificación general; ingresos, promociones; cambios de nivel y traslados;
retiros del servicio; asignaciones primas y subsidios; régimen disciplinario;
situaciones administrativas; seguridad y bienestar social; régimen de los
trabajadores oficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
c)
Expedir el estatuto de la vigilancia privada, concretamente sobre los
siguientes aspectos: Principios generales: Constitución, licencias de
funcionamiento y renovación; régimen laboral; régimen del servicio de
vigilancia privada y control de las empresas; seguros y garantías del servicio
de la vigilancia privada; reglamentación sobre adquisición y empleo de
armamento; reglamento de uniformes; regulación sobre equipos de comunicación y
transporte; sanciones; creación y reglamento de escuelas de capacitación de
vigilancia privada.”
Para la demandante, ninguno de los literales de este artículo
incluye la potestad presidencial para modificar el Código Laboral, “en
concreto, en nada hace referencia a la facultad para modificar lo preceptuado
sobre la embargabilidad de las prestaciones sociales; por lo tanto, no podía
revocar parcialmente lo preceptuado en el Código Laboral sobre la
embargabilidad de dichas prestaciones, tal como lo hizo con el inciso acusado.
Si el señor Presidente, con la norma acusada modificó el Código Laboral, el
señor Presidente se extralimitó en las facultades que le dio la ley para
legislar (Ley 66/89) y por lo tanto infringió el artículo 150 de la C.N.”
En consecuencia, la norma acusada debe declararse inexequible.
Para complementar su argumento, la demandante hace referencia a las
sentencias C-507 de 2002, T-183 de 1996 y C-710 de 1996. En la primera de estas
providencias, según la actora, la Corte reiteró el principio de
inembargabilidad de las pensiones, salvo los casos de pensiones alimenticias o
créditos a favor de cooperativas, que constituyen excepciones legales a tal
principio; y se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 344 del
Código Sustantivo del Trabajo.
2. En cuanto a la violación del artículo 13 de la Carta, considera
la demandante que la norma creó una desigualdad en relación con las excepciones
establecidas por el numeral 2 del artículo 344 del Código Laboral al principio
de inembargabilidad de las prestaciones sociales. Afirma la actora:
“El
inciso acusado establece una excepción a la excepción que establece (sic) el
numeral 2 del artículo 344 del Código Laboral. Este numeral, por vía de
excepción, ordena el embargo de las prestaciones sociales de todos los
trabajadores de Colombia cuando las deudas sean a favor de cooperativas; pero
la norma acusada saca de este numeral las prestaciones sociales de los agentes
de la Policía Nacional. Por esta norma acusada, ahora no son todos los
trabajadores embargables, sino que lo son todos menos los de la Policía
Nacional; esa exclusión del grupo de trabajadores embargables por las
cooperativas constituye una excepción al artículo 13 de la C.N., lo que hace
que la norma acusada viole este derecho fundamental. Las cooperativas pueden
embargar todas las prestaciones de los trabajadores, menos las de los agentes
de la Policía”.
IV. INTERVENCIÓN
DE AUTORIDADES
1. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
La ciudadana Sandra Marcela Parada Aceros, obrando en
su condición de apoderada especial de la Nación – Ministerio de Defensa
Nacional, intervino en este proceso en defensa de la constitucionalidad de la
disposición acusada, con base en los siguientes argumentos:
1.1.  El Congreso tiene la competencia constitucional
para establecer, mediante ley, el régimen prestacional de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional, en virtud de lo dispuesto por los artículos 217,
inciso 3, y 218, inciso 2 de la Carta Política. Ahora bien, en virtud del
artículo 150-10 superior, el Congreso tiene la facultad de revestir al
Presidente de la República de facultades extraordinarias para que adopte normas
con fuerza de ley en materias específicas. “Conforme a lo anterior –afirma-,
la competencia normativa está radicada en el Congreso de la República el
cual de conformidad con lo establecido en los artículos 114 y 150 de la Carta
le corresponde hacer las leyes, competencia de la cual puede revestir al
Presidente de la República de acuerdo al numeral 10 de este último artículo, lo
que sucedió en el caso que se analiza encontrando que la expedición de los
decretos 1211, 1213 y 1214 de 1990 encuentra sustento no sólo en las citadas
normas, sino también en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”.
1.2. También señala que lo dispuesto en los artículos
217 y 218 de la Carta explica “la coexistencia de los regímenes
prestacionales especiales para los miembros de la Fuerza Pública y el personal
civil. Este distinto tratamiento ha sido tradicional en la legislación. // Las
distintas actividades que desde el punto de vista funcional y material cumplen
los miembros de la Fuerza Pública y el personal civil vinculado a ésta, justifica
el trato diferenciado en materia prestacional, razón por la cual el decreto
1091/95 no hace alusión alguna a este personal.” Igualmente, resalta que la
Ley 100 de 1993 dispone en su artículo 279 que los regímenes especiales, entre
los cuales se cuentan los de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional, están exceptuados de su aplicación.
1.3. Cita en sustento de sus argumentos la sentencia
C-888 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual se afirmó que la
existencia de regímenes prestacionales especiales no es en sí misma contraria a
la constitución, en particular al principio de igualdad. También se cita
extensamente la sentencia C-1032 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
1.4. En relación con la supuesta violación del
principio constitucional de igualdad, afirma que en este caso “hay motivos
suficientes para regular las prestaciones sociales contenidas en las normas
demandadas en el presente caso de manera diferente de acuerdo a la calidad y
requisitos exigidos para cada una de ellas”. La interviniente hace alusión a la
jurisprudencia de la Corte sobre la igualdad de trato en materia salarial y
prestacional, en particular la sentencia C-654 de 1997 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), y resume las principales reglas que sobre este principio ha
establecido la jurisprudencia constitucional.
1.5. En conclusión, afirma la apoderada:
“...la norma parcialmente acusada tiene una
justificación objetiva y razonable, pues al contrario (sic) establece
equilibrio entre el régimen laboral común aplicable a la generalidad de
trabajadores, que por supuesto no goza de muchos de los beneficios establecidos
en el régimen especial contenido en el decreto 1213 de 1990 y por ello se
estima que no le asiste razón al demandante, pues la norma acusada parcialmente
no infringe la Carta Política (...).
Erradamente establece el accionante que el
Presidente de la República se extralimitó en sus facultades toda vez que revocó
parcialmente el Código Laboral sobre la embargabilidad de dichas prestaciones,
lo cual carece de fundamento, toda vez que la ley 66 de 1989 al otorgarle
facultades al Presidente de la República para que reformara el estatuto de
Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional, incluyó dentro de
estas facultades la reforma al régimen general de prestaciones sociales y el
artículo demandado es precisamente la protección de dicho régimen debe tener
(sic), además que en manera alguna se está revocando el Código Laboral, como
erradamente se afirma, como quiera y así se dejó expresado en este escrito que
se trata de dos regímenes diferentes y que el personal que labora al servicio
de la Policía Nacional está regido por un régimen especial, como
reiterativamente esa H. Corporación lo ha reconocido en varias jurisprudencias,
algunas de ellas citadas, y las relaciones reguladas por el Código Laboral
regulan las relaciones entre particulares, tratándose por ende de dos
situaciones bien distintas, por lo que considero que la norma acusada debe ser
declarada exequible.”
2. Intervención de la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional
El ciudadano Luis Enrique Herrera Enciso,
en su calidad de Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional, intervino en este proceso para justificar la constitucionalidad de la
disposición acusada, invocando los siguientes argumentos:
2.1. El Decreto 1213 de 1990 establece un régimen
prestacional especial para ciertos servidores públicos que, por la misión
institucional que cumplen, deben contar con condiciones especiales. “Además,
las normas que se han expedido para el personal uniformado, no obstante ser
especial en materia salarial y prestacional, en relación con embargos
judiciales conservan los mismos parámetros que se dispone en la legislación
laboral ordinaria, en el Código Sustantivo del Trabajo y en el Código Civil.
Los límites del legislador sobre la inembargabilidad de las pensiones tienen su
razón de ser en que las mismas no pierdan su poder adquisitivo. // La
inembargabilidad es una medida de protección con la que el legislador ha
querido desarrollar la obligación que tiene el Estado de garantizar la
seguridad social y los derechos de las personas de la tercera edad.”
2.2. Al contrario de lo que afirma la
demandante, el principio de inembargabilidad de las pensiones opera en el
sector privado tanto como en el sector público, por lo cual no constituye un
privilegio para los miembros de la Fuerza Pública.
2.3. El artículo 344 del Código Sustantivo del Trabajo
establece las excepciones a la regla de inembargabilidad de las pensiones, en
relación con los juicios de alimentos y las deudas contraídas con cooperativas.
“A pesar de que el Decreto 1213 de 1990 no consagra la excepción de
embargabilidad de la asignación de retiro por concepto de créditos a favor de
cooperativas legalmente constituidas, la Ley 79 de 1988 obliga a las entidades
públicas a deducir dichos créditos así: ‘Artículo 142. Toda persona, empresa o
entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier
cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que
éstos le adeuden a la cooperativa, y que la obligación conste en libranza,
títulos valores, o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para
el efecto deberá dar su consentimiento previo’. Y el artículo 144 de la misma
ley dispone: ‘Las deducciones a favor de las cooperativas tendrán prelación
sobre cualquier otro descuento por obligaciones civiles, salvo las judiciales
por alimentos”.
2.4. Concluye el interviniente: “una norma que
regula el régimen especial de los miembros de la Policía Nacional, no puede en
ningún modo modificar una norma de carácter general que rige las relaciones
entre empleadores y empleados del sector privado como es el Código Sustantivo
del Trabajo; y mucho menos se vislumbra una violación al artículo 13
constitucional, cuando en la misma ley de cooperativismo se autoriza a las
Entidades Estatales, sin restricción alguna, a deducir los créditos a favor de
las cooperativas legalmente constituidas, siempre y cuando la obligación conste
en un título valor y medie autorización del deudor; más aún con el Decreto
reglamentario 994 de 2003 y 1073 de 2002, se protege el mínimo vital básico de
empleados, pensionados y retirados de la fuerza pública. De acuerdo a las
normas enunciadas y especialmente la Ley 79 de 1988, por ser norma de carácter
especial, permite que se aplique la excepción de inembargabilidad de las
prestaciones sociales a los miembros de la fuerza pública; sin establecer como
mal lo interpreta la demandante ‘un beneficio excluyente a favor de los agentes
de la Policía’”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto No. 3654, recibido en la Secretaría
General de la Corte el día 9 de septiembre de 2004, el señor Procurador General
de la Nación intervino en el proceso de la referencia para solicitar que se
declare la constitucionalidad condicionada de la norma bajo estudio.
Expresa en primer lugar que el Presidente de la
República, al expedir la disposición demandada, no se extralimitó en el
ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas mediante
la Ley 66 de 1989 en el sentido de haber modificado el artículo 344-2 del
Código Sustantivo del Trabajo, “toda vez que la norma demandada consagra un
régimen prestacional especial para un determinado grupo de la población como
son los agentes de la Policía Nacional, cuya determinación fue confiada a la
ley tanto por la Constitución de 1886 (artículo 76, numeral 9), como por la
Carta Política de 1991, artículo 218. Por lo tanto, de manera alguna la disposición
acusada modifica el Código Sustantivo del Trabajo”.
En segundo lugar, expresa que la norma bajo estudio no
es lesiva del principio constitucional de igualdad, siempre y cuando se
entienda que las prestaciones sociales del personal de agentes de la Policía
Nacional pueden ser embargadas en virtud de créditos existentes a favor de
cooperativas. Explica que “no obstante que la inembargabilidad de las
pensiones por los motivos antes señalados constituye la regla general, no es
menos cierto que esa regla tiene algunas excepciones que a su vez se
constituyen en instrumentos de protección de ciertos bienes o personas
naturales o jurídicas. Tal es el caso de los alimentos, de los créditos a favor
de cooperativas o de las obligaciones contraídas con el ramo de la defensa
nacional, como en el asunto que nos ocupa.” Señala que estas excepciones
han sido establecidas en las normas generales sobre prestaciones sociales y
pensiones, en particular el artículo 344 del Código Sustantivo del Trabajo
(declarado exequible en la sentencia C-710 de 1996) y el artículo 134 de la Ley
100 de 1993. Asimismo, recuerda que la excepción a favor de las cooperativas
tiene fundamento constitucional en la especial protección que le otorgó la
carta al sector solidario (art. 333, C.P.).
También recuerda el Procurador que la Corte
Constitucional, en la sentencia C-507 de 2002, declaró exequible el artículo
173 del Decreto 1211 de 1990, que establecía una disposición similar a la
demandada en esta oportunidad; en esa oportunidad, la Corte mencionó que una de
las excepciones a la inembargabilidad de las pensiones es el caso de créditos a
favor de cooperativas. “En este orden, hay que concluir que las asignaciones
de retiro, las pensiones y demás prestaciones sociales del personal de agentes
de la Policía Nacional, igualmente pueden ser embargadas por créditos a favor
de cooperativas y en este sentido debe entenderse el artículo 112 del
Decreto-Ley 1213 de 1990, pues de lo contrario tal disposición vulneraría el
artículo 13 superior, ya que estaría creando un privilegio injustificado a
favor de este grupo de personas y en perjuicio de organizaciones que dada su
naturaleza merecen una especial protección del Estado como es el caso de las
cooperativas”.
En consecuencia, el Procurador solicita que se declare
la exequibilidad condicionada del artículo 112 del Decreto Ley 1213 de 1990, “bajo
el entendido de que las asignaciones de retiro, las pensiones y demás
prestaciones sociales del personal de Agentes de la Policía, igualmente pueden
ser embargadas en virtud de créditos a favor de cooperativas”.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.
Interpretación de la demanda, determinación de
los cargos elevados y formulación de los problemas jurídicos a resolver.
2.1. Como primera medida, la Corte debe determinar
cuáles son los cargos concretos de inconstitucionalidad a resolver en este
proceso, por cuanto en la demanda de la referencia se han formulado (i) un
cargo redactado en forma genérica contra la norma acusada, por extralimitación
en el ejercicio de facultades extraordinarias por parte del Presidente de la
República, y (ii) un cargo específico atinente a la violación del principio de
igualdad. En la medida en que el escrito de demanda incorpora dentro del cargo
(i) una serie de temas específicos relativos al ejercicio de poderes
legislativos por parte de la cabeza del Ejecutivo –a saber, la prohibición de
expedir Códigos y el respeto por los límites materiales establecidos en la ley
habilitante-, es necesario que la Corte interprete la demanda, con miras a
precisar los cargos que en ella se han presentado contra la disposición sujeta
a control de constitucionalidad.
2.2. En primer lugar, se observa que la demanda ha
sido dirigida contra la totalidad del artículo 112 del Decreto 1213 de 1990, y
no contra un segmento específico del mismo. Además, en lo relacionado con el
cargo por extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, la
demanda en principio no distingue un aparte de dicho artículo para dirigir su
acusación de inconstitucionalidad, sino que se refiere en términos generales al
artículo 112 en su integridad, para luego desarrollar este cargo con referencia
al tema de la embargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la
Policía Nacional. En consecuencia, ha de entender la Corte que el aludido cargo
por extralimitación del Presidente de la República en el ejercicio de
facultades extraordinarias cobija la totalidad de la norma acusada, si bien en
el escrito de demanda se hace énfasis en uno de sus aspectos específicos.
2.3. De allí que se deban diferenciar con claridad los
dos temas diferentes que regula el artículo 112 acusado: (i) el tema de la
inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía
Nacional, y (ii) el tema de los descuentos que allí se autoriza a las
autoridades administrativas a efectuar cuando se trate de obligaciones
contraídas con el ramo de Defensa Nacional. La Corte analizará, por lo tanto,
cada uno de estos temas de manera separada, a la luz del cargo genérico sobre
extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, que se concreta
de manera distinta para cada uno de ellos: en relación con el tema de la
inembargabilidad de prestaciones sociales, se ha hecho referencia en la demanda
a (a) el desconocimiento de la prohibición de expedir Códigos en ejercicio de
dichas facultades, y (b) el desconocimiento de los límites materiales
establecidos en la ley habilitante para el ejercicio de tales poderes
legislativos; y en relación con el tema de los descuentos que la norma autoriza
efectuar, ha de analizarse (c) si se respetaron los mencionados límites
materiales establecidos en la ley habilitante para el ejercicio de las
facultades extraordinarias.
2.4. Por otra parte, en la demanda se afirma que el
artículo 150-10 de la Constitución es quebrantado por la norma acusada, en la
medida en que existió la mencionada extralimitación del Presidente de la
República en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la
Ley 66 de 1989. El artículo 150-10 Superior dispone:
“Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por
iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el gobierno en uso
de facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para
expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral
20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.”
Recuerda la Corte que esta disposición se refiere a la
ley habilitante, y no a los decretos expedidos por el Ejecutivo en ejercicio de
facultades extraordinarias – y es una disposición contenida en uno de tales
decretos la que ha sido acusada en esta oportunidad. Así, en principio no
existe disposición específica del artículo 150-10 con la cual se pueda
contrastar el artículo 112 demandado; sin embargo, éste es un defecto en la
formulación de los cargos de inconstitucionalidad de la demanda que no impide
que la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad integral,
determine si el Presidente de la República obró dentro de los límites de las
funciones que le habían sido conferidas temporalmente por la ley – es decir, si
en el marco de un Estado de Derecho, una de las autoridades constituidas actuó
válidamente en la órbita de sus potestades legales, o si se extralimitó en el
ejercicio de las mismas, ejerciendo una competencia de tipo ultra vires.
Será ésta la perspectiva adoptada por la Corte al pronunciarse sobre el
decreto-ley que se demanda en esta oportunidad.
2.5. En consecuencia, concluye la Corte que los
siguientes son los cargos de inconstitucionalidad planteados en la demanda, y
que dan lugar a un número igual de problemas jurídicos que deben ser resueltos
en esta sentencia:
2.5.1. Si el artículo 112 acusado es lesivo del
principio de igualdad, en la medida en que no consagra el caso de los créditos adquiridos
por los agentes de la Policía Nacional con entidades cooperativas como
excepción a la regla de inembargabilidad de las prestaciones sociales, a
diferencia de lo que establece el Código Sustantivo del Trabajo para todos los
demás trabajadores.
2.5.2. Si en relación con el tema de la
inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía
Nacional, se ha desconocido la prohibición constitucional de expedir Códigos en
ejercicio de facultades extraordinarias.
2.5.3. Si en relación con el tema de la
inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía
Nacional, se han desconocido los límites materiales fijados en la Ley 66 de
1989 para el ejercicio de dichas facultades extraordinarias.
2.5.4. Si en relación con el tema de los descuentos
que la norma autoriza efectuar, se respetaron los mencionados límites
materiales establecidos en la ley habilitante para el ejercicio de las
facultades extraordinarias en cuestión.
Antes de resolver estos interrogantes,
sin embargo, es relevante hacer referencia a un pronunciamiento reciente de la
Corte, en el cual se estudió la constitucionalidad de una disposición normativa
similar a la que se demanda en esta oportunidad. Luego la Corte aludirá a dos
temas cuyo examen es necesario para resolver los problemas jurídicos recién
planteados, a saber: (i) el parámetro de constitucionalidad a aplicar cuando se
examina la constitucionalidad de normas expedidas con anterioridad a la
Constitución de 1991, y (ii) las pautas fijadas en la Carta Política y en la
doctrina constitucional para determinar el alcance de las facultades
extraordinarias conferidas al Ejecutivo, con miras a establecer si en tales
casos se ha presentado extralimitación en su ejercicio.
3.
Existencia de un pronunciamiento previo de la
Corte Constitucional sobre la inembargabilidad de las prestaciones sociales de
los miembros de la Fuerza Pública. Ausencia de cosa juzgada constitucional.
3.1. En la sentencia C-507 de 2002 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra), la Corte se pronunció sobre una disposición similar a
la que se estudia en el presente proceso, a saber, el inciso primero del
artículo 173 del Decreto 1211 de 1990 (“por el cual se reforma el Estatuto
del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares”)[1],
que establecía el principio general de inembargabilidad de las prestaciones
sociales de los integrantes de las Fuerzas Militares, salvo el caso de los
juicios de alimentos. En tal sentencia, la Corte reiteró su jurisprudencia
pasada en el sentido de que “por una parte, el principio de la
inembargabilidad de las pensiones es la regla general, y, por la otra, el
legislador está facultado por la Constitución para adoptar las medidas
adecuadas encaminadas a lograr que el monto de las pensiones conserve su poder
adquisitivo, siendo una de tales medidas, la inembargabilidad”. La Corte
declaró exequible la norma, sin condicionamientos.
3.2. Sin embargo, en esa oportunidad los
cargos esgrimidos contra la norma acusada eran distintos a los que formuló la
demandante dentro del proceso de la referencia. En efecto, los cargos que
estudió la Corte se dirigían contra el principio mismo de inembargabilidad de
las prestaciones sociales del personal de las Fuerzas Militares, y no contra la
competencia presidencial para expedir la disposición demandada, o contra la
forma en que se configuraron las excepciones a dicho principio. No se está
frente a una situación de cosa juzgada, por lo cual la Corte habrá de
pronunciarse sobre las razones de inconstitucionalidad expuestas en la demanda
bajo examen.
4.
El parámetro de constitucionalidad a aplicar
cuando se examinan normas expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991.
La competencia del órgano como presupuesto de la forma y del contenido de las
normas sujetas a control de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Sea lo primero observar que la
disposición acusada forma parte de un decreto preconstitucional, es decir, de
una norma adoptada antes de que la Constitución de 1991 entrara en vigencia. En
numerosas oportunidades la Corte Constitucional ha explicado que los aspectos
atinentes a la forma de las disposiciones preconstitucionales, a diferencia de
su contenido material, se rigen por las disposiciones de la Carta Política
vigente al momento de su expedición, es decir, de la Constitución de 1886. En
cambio, los aspectos relacionados con el contenido material de las normas
preconstitucionales se deben controlar con referencia a lo dispuesto en la
Constitución de 1991. Así lo recordó esta Corte, entre otras, en la sentencia
C-646 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), en los siguientes términos: “esta
corporación ha  señalado en reiterada jurisprudencia que los aspectos de forma
de una norma expedida con  anterioridad a la actual Constitución se rigen,
contrariamente al contenido material[2],   por las
disposiciones superiores vigentes en el momento de su creación[3]”.
Ello no implica que la Corte haya otorgado efectos ultra-activos a la
Constitución de 1886, puesto que ello contrariaría el efecto inmediato que
surtió la Carta de 1991 a partir del momento de su expedición; simplemente se
deriva de un reconocimiento del principio tempus regit actum, que en
estos casos obliga a estudiar la validez del proceso de formación de una norma
preconstitucional actualmente vigente, de conformidad con las pautas formales y
procedimentales que regían al momento de su expedición. Ahora bien, como tales
normas constitucionales, para poder ser objeto de control de
constitucionalidad, han de estar actualmente vigentes o produciendo efectos, en
relación con su contenido la Constitución de 1991 es el parámetro de control.
En igual sentido, en la sentencia C-647
de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte señaló:
“En relación con el ejercicio de facultades
extraordinarias y el tránsito constitucional, según reiterada doctrina de esta
Corporación, cuando los decretos dictados al amparo de la habilitación
legislativa fueron expedidos antes de que entrase a regir Constitución Política
de  1991, el análisis de sus aspectos formales debe efectuarse con base en la
preceptiva constitucional vigente  al momento de su expedición, pues a los
requisitos y procedimientos señalados  en el ordenamiento superior derogado se
hallaba sujeta la autoridad que produjo el respectivo decreto.
Distinta es
la situación cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de
las normas expedidas por el ejecutivo, ya que, en ese evento, se torna
indispensable confrontar la preceptiva demandada con los contenidos de la nueva
Constitución, debiéndose verificar si a luz del Estatuto Superior vigente en el
momento de adelantar el análisis de constitucionalidad las disposiciones
impugnadas pueden subsistir.”
4.2. Ahora bien, se está frente a una
situación particular cuando se examina la constitucionalidad de las normas
legales a la luz de la competencia del órgano que las expidió. La
jurisprudencia ha dejado en claro que la competencia del órgano que expidió un
acto jurídico no es, en sí misma, un tema formal, sino que es presupuesto tanto
de la forma y del procedimiento, como del contenido sustantivo de los actos
jurídicos; en ese sentido, ha explicado en múltiples oportunidades la
jurisprudencia constitucional que “el exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias no es un defecto de forma del acto acusado sino un vicio
material de competencia que no caduca[4]”[5],
y que “si se llegare a establecer que hubo desbordamiento por parte del
Presidente en el ejercicio de las facultades con base en las cuales expidió la
norma acusada, se configuraría un vicio de fondo, dada la ausencia de
competencia del productor de la misma, lo que implicaría su retiro del
ordenamiento jurídico, en tanto ella se encuentra vigente y produciendo
efectos”[6]. En igual
sentido, ha dicho la Corte que la competencia es “un presupuesto esencial de
validez de los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un
requisito de validez de los actos jurídicos de derecho privado. // Asimilar ese
requisito a la forma es incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a ésa
sólo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según el caso)
para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica.”[7]
Por lo tanto, como sólo los contenidos
del decreto juzgado mantienen sus efectos luego de expedido el acto, sólo ellos
serán juzgados tomando como parámetro la Carta de 1991. En cambio, en cuanto al
procedimiento, que se agotó con la expedición al acto, se aplica el principio
tempus regit actum.
5.
Pautas constitucionales y jurisprudenciales sobre
el alcance material de las facultades extraordinarias.
5.1. Dado que algunos de los cargos que se formulan
contra la norma acusada se refieren a una aludida extralimitación por parte del
Presidente de la República en el ejercicio de las facultades extraordinarias a
él conferidas mediante Ley 66 de 1989, es pertinente que la Corte haga
referencia a las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre los límites
materiales que ha de respetar el Ejecutivo al momento de ejercer tales
facultades extraordinarias. Este, se reitera, es un asunto relacionado con la
competencia del Presidente para expedir normas sobre un determinado tema – por
lo cual su examen de constitucionalidad se ha de efectuar con referencia a lo
dispuesto en la Constitución de 1991, según se explicó en el acápite 4
precedente.
5.2. Ha sido abundante la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el tema del alcance material de las facultades
extraordinarias que confiere el Congreso al Presidente de la República para
legislar, en forma excepcional, sobre determinados asuntos. De tal
jurisprudencia se extraen, para efectos del caso presente, las siguientes
reglas:
5.2.1. Las facultades extraordinarias, por su carácter
de poderes otorgados por el Congreso al Ejecutivo, no pueden ser implícitas ni
presuntas; es decir, deben ser conferidas de manera expresa, para expedir
normas sobre determinadas materias, delimitadas con claridad en la ley
habilitante.
5.2.2. Dado el mandato constitucional de precisión en
el otorgamiento de facultades extraordinarias, es necesario que la habilitación
legislativa correspondiente cumpla con tres requisitos fundamentales: “1)
indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo;
2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al
ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las
decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública
dentro del ámbito material general de la habilitación”[8].
Ha explicado esta Corporación que por medio de la exigencia de precisión, “se
le impone al Congreso la obligación de definir en forma específica, clara,
cierta y delimitable, el campo normativo dentro del cual le corresponde actuar
al Gobierno, sin que le sea posible hacerlo en forma vaga, ambigua e
indeterminada, ‘puesto que ello representaría una habilitación en blanco al
Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la
función legislativa que el Constituyente le ha confiado’[9];
circunstancia que, por supuesto, conduce indefectiblemente a la declaratoria de
inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las medidas que por su
intermedio fueron expedidas”[10].
De dicho requisito de precisión se infiere que el
Presidente de la República debe respetar los límites materiales establecidos en
la ley habilitante, en la medida en que las normas que expida en ejercicio de
las facultades extraordinarias deben referirse directa y únicamente a las
materias señaladas expresamente en dicha ley. Ha indicado esta Corporación en
la sentencia C-228 de 2004[11] que “el
Presidente de la República, al ejercer las facultades extraordinarias que le
han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la República, se encuentra
limitado temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho
ejercicio deben serlo dentro del término que el Congreso ha fijado para el
efecto y referidas únicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado[12].
Así, este Tribunal ha enfatizado en el carácter expreso y preciso de las
facultades, lo que implica la imposibilidad de que existan facultades extraordinarias
implícitas[13]”. La
precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se
imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que
debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que
pesan sobre sus facultades extraordinarias; tal y como se expresó en la
sentencia C-039 de 1995[14], “para que
pueda el Gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, (…)
ha de obrar dentro del limitado y específico ámbito que tengan las
autorizaciones de las que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal
forma que, para reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los
decretos que se expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el
Congreso. Esto excluye las facultades implícitas”. En términos similares se
explicó en la sentencia C-1157 de 2003[15] que “el
Presidente de la República, al ejercer las facultades extraordinarias que le
han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la República, se encuentra
limitado temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho
ejercicio deben serlo dentro del término que el Congreso ha fijado para el
efecto y referidas únicamente a las materias para las cuales ha sido
habilitado”.
5.2.3. El requisito de precisión en el otorgamiento de
facultades extraordinarias no riñe con la posibilidad de que tales facultades
sean más o menos amplias, según lo estime conveniente el Congreso. Siempre y
cuando tales facultades no sean conferidas en términos vagos, indeterminados o
imprecisos, podrán otorgarse con la amplitud que el Legislador considere del caso;
según se explicó desde el inicio de la jurisprudencia de la Corte, “el
concepto ‘precisión’ se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere. (…) el hecho de que la materia sobre la cual se
otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una
formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las
facultades carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en
el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades
sean generales”[16]. De hecho, no
es procedente que sea el mismo Congreso el que establezca con toda minucia
cuáles han de ser los asuntos específicos y puntuales que deberán ser
regulados, puesto que ello desnaturalizaría la figura de la concesión de
facultades extraordinarias; lo que ha de verificarse a la luz de la Carta
Política es la claridad y precisión en la delimitación de las materias que
pueden ser objeto de tales facultades, para efectos de poder identificar con
toda claridad el ámbito dentro del cual se han de ejercer. Ha dicho la Corte,
en este sentido, que “el mandato de precisión y los elementos que lo integran
tienen el sentido de delimitar clara y específicamente el ámbito de la
habilitación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a
regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acción que la
Constitución permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizaría la
institución de las facultades extraordinarias. Cuando el Congreso predetermina
completamente el contenido de los futuros decretos con fuerza de ley, no está
en realidad habilitando transitoriamente al Ejecutivo para legislar sino
ejerciendo directamente sus competencias como titular del poder legislativo. La
cuestión de si las facultades son precisas es un asunto de grado respecto del
cual el Congreso dispone de un margen de configuración. No obstante, las
condiciones que han de reunirse para que las facultades cumplan el mandato de
precisión constituyen su contenido mínimo y sintetizan los criterios aplicados
por el juez constitucional al juzgar si una ley habilitante es vaga, ambigua o
indeterminada”[17]. En el mismo
orden de ideas, ha establecido esta Corporación que “la ley que habilita al
Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria dentro de los parámetros
constitucionales puede ser general, más no imprecisa. Ello porque la precisión
de la ley habilitante es el parámetro para el control de constitucionalidad
sobre la ley de facultades así como sobre los decretos legislativos de
desarrollo. Lo vago, ambiguo, confuso o ilimitado no ofrece un parámetro cierto
para que el juez constitucional controle el respeto del marco de la
habilitación”[18]. Igualmente, la
Corte ha afirmado que “la precisión exigida por el numeral 10 del artículo
150 Superior ha de ser la indispensable para determinar, de un modo claro, la
materia que es objeto de autorización extraordinaria, pero sin que ello
signifique que en la misma ley de delegación legislativa se predeterminen los
aspectos o preceptos que constituyen el encargo otorgado al Presidente de la
República. Una interpretación diferente del aludido mandato superior haría en
verdad inútil el otorgamiento de las facultades extraordinarias para legislar
sobre determinados asuntos”[19]. Finalmente,
este punto se ha explicado in extenso por la Corte en los términos
siguientes:
“Cabe aclarar que, aun cuando la validez
del requisito de precisión depende básicamente de que el Congreso fije a las
facultades un objetivo claro y específico en torno a la materia, a los propósitos
y a los criterios orientadores de la habilitación, la jurisprudencia
constitucional, en pro de no hacer inoperante el ejercicio de esa función
constitucional extraordinaria[20], también ha venido sosteniendo, incluso
desde la época en que la H. Corte Suprema ejercía el control de
constitucionalidad de las leyes, que la concesión de facultades amplias y
generales por parte del Parlamento, no afecta ni se contrapone a la exigencia
de precisión, y en consecuencia, tampoco conlleva una violación de la
Constitución Política”[21].
5.2.4. En virtud del mandato constitucional de
precisión que rige el otorgamiento y se proyecta al ejercicio de las facultades
extraordinarias, el alcance de las mismas ha de ser interpretado en forma
restrictiva. Ha dicho la Corte, por ejemplo, que “en tratándose de la
competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de
que el presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios
restrictivos”[22], que “el que
las facultades deban ser precisas significa que, además de ser necesarias e
indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas,
exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos”[23],
y que “conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación
del alcance concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y
restrictiva, por lo cual ellas sólo comprenden los asuntos expresamente
indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni
analogías, puesto que debe entenderse que es una habilitación excepcional y
necesaria para el logro de un fin concreto, preciso y taxativo”[24].
Esta pauta de interpretación restrictiva no obsta para
que, en casos concretos, se concedan en forma constitucionalmente válida
facultades extraordinarias de amplio alcance, siempre y cuando las materias
respecto de las cuales pueden recaer hayan sido clara y precisamente
determinadas, en forma expresa, por la ley habilitante; lo que este patrón
hermenéutico excluye son las interpretaciones de tipo extensivo o analógico,
que incorporen dentro del campo de aplicación de las facultades extraordinarias
asuntos o temas que no se encuentren dentro del ámbito propio de la
habilitación ni guarden una relación directa con las materias previstas
expresamente en la ley de facultades. Según se sintetizó en la sentencia C-306
de 2004, “siguiendo estrictamente la hermenéutica constitucional sobre la
materia, la exigencia sustancial de ‘precisión’ se garantiza plenamente cuando
la ley de facultades ha definido en forma clara la materia y en ella se
encuentran descritos los presupuestos y objetivos de la habilitación, sin que en
ningún caso pueda incidir en su validez la extensión o amplitud de los temas
por tratar”.
En virtud del criterio de interpretación restrictiva,
que –como se dijo- no excluye la posibilidad de que se confieran facultades
extraordinarias de amplio alcance y definición precisa, la inclusión o
exclusión de una determinada materia o asunto del ámbito de aplicación de la
habilitación legislativa ha de juzgarse, caso por caso. Se ha explicado en la
jurisprudencia, a este respecto, lo siguiente:
“(…) sobre la base de que las facultades
pueden ser generales y amplias, ha reconocido la misma jurisprudencia que, en
tanto se pueda determinar o establecer un vínculo causal directo entre las
materias delegadas y las disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse
de una afectación al requisito de ‘precisión’, ni tampoco es posible la
declaratoria de inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por
dicha causa. Para que esto último tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es
necesario que el exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma
rotunda, evidente y notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la
ocurrencia de tal irregularidad material”[25].
No obstante, ha explicado la Corte que “sin
perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por
el Presidente de la Republica debe estar expresamente otorgada, no se configura
el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole
material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa”[26]; y que “para
que una inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las
facultades extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la
materia tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones
conferidas se referían en efecto a temas no incorporados en las respectivas
autorizaciones, por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si
eventualmente el Gobierno ha desarrollado una función que, sin corresponder a
interpretaciones analógicas o extensivas, resulta necesariamente de la investidura
excepcional”[27].
6.
El supuesto desconocimiento del principio de
igualdad por cuenta de una omisión legislativa relativa.
6.1. Uno de los cargos específicos
que formula la demandante se refiere a una aludida violación del principio
constitucional de igualdad, en la medida en que el Legislador extraordinario,
en la disposición acusada, omitió incluir el caso de las deudas adquiridas con
cooperativas como una excepción a la regla general de inembargabilidad de las
prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional. Para la actora,
esta omisión constituye un trato discriminatorio, puesto que en el artículo 344
del Código Sustantivo del Trabajo sí consagra esta excepción, que por ende
sería aplicable a todos los demás trabajadores que adquieran créditos con
cooperativas, salvo los miembros de la Policía Nacional. Por tratarse de un
tema relativo al contenido de la disposición acusada, la Corte habrá de aplicar
en tanto parámetro de constitucionalidad lo dispuesto en la Carta Política de
1991, a la luz de la doctrina constitucional relevante.
6.2. Se reitera, en primer lugar,
que las prestaciones sociales gozan de protección constitucional en virtud de
los artículos 48 y 53 de la Constitución Política[28].
La jurisprudencia ha dicho al respecto, por ejemplo, que “hoy el salario y
las prestaciones sociales son derechos subjetivos, patrimoniales, no solo porque
son derechos adquiridos sino porque la  Nueva Constitución se expidió
precisamente con el fin de asegurar el trabajo dentro de un marco económico y
social justo, caracterizándose al Estado como  Social de Derecho, fundado entre
otras cosas en el respeto al trabajo, teniendo como uno de sus fines esenciales
la efectividad de los derechos dentro de los cuales  está la remuneración y el
pago oportuno. El salario y las prestaciones son REMUNERACIONES protegidas
constitucionalmente”[29].
6.3. Teniendo en cuenta lo
anterior, observa la Corte que el cargo de la actora se puede resolver desde
dos perspectivas distintas: por una parte, desde el punto de vista de la
posible configuración de una omisión legislativa relativa que desconoce el
principio de igualdad; por otra, desde el punto de vista de la coexistencia de
disposiciones disímiles en regímenes laborales de alcance general y especial.
6.4. En cuanto a lo primero, una
lectura cuidadosa del cargo formulado por la ciudadana demandante revela que
ésta ha procurado señalar la configuración de una omisión legislativa relativa,
es decir, de una situación en la cual el Legislador –extraordinario- omitió
incluir una hipótesis o supuesto de hecho que debía haber previsto dentro de
las normas por él adoptadas, con lo cual se ha generado, en su criterio, una
situación lesiva del principio constitucional de igualdad.
Desde este punto de vista,
considera la Corte que el cargo bajo estudio no puede prosperar. En efecto, en
decantada jurisprudencia esta Corporación ha señalado los requisitos necesarios
para que se configure una omisión legislativa relativa contraria a lo dispuesto
en la Carta Política. Así, por ejemplo, en la sentencia C-809 de 2002 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), se precisó:
“La Corte ha  considerado que si el
Legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de
hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar
disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de
esas omisiones legislativas relativas. Para estos efectos, la Corte, en
reiterada jurisprudencia[30], ha identificado algunos criterios a
partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una
posible omisión legislativa relativa. Así, la sentencia C-185 de 2002 afirmó al
respecto:
‘...para
efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición
jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la
Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber:
(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.’
Como vemos, la Corte ha considerado como
elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de
una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna
situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga
justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de
proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión
constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador.
En el presente caso, no están dados los requisitos
para la configuración de una omisión legislativa relativa contraria a la
Constitución. En efecto, no existe ningún mandato constitucional específico en
virtud del cual el Legislador esté obligado a incluir los créditos adquiridos
con cooperativas entre las excepciones a la regla de inembargabilidad de las
prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional.
El hecho de que la Constitución Política otorgue una
especial protección al sector solidario en tanto motor del desarrollo
socioeconómico, ordenando al Estado fortalecer las organizaciones que lo
integran (Art. 333, C.P.), no implica que el Legislador esté expresamente
obligado a adoptar este curso de acción específico, es decir, que deba
salvaguardar los créditos que existan a favor de las cooperativas en cabeza de
los miembros de la Policía Nacional a través de la exclusión de su
inembargabilidad en casos concretos.
En efecto, en múltiples oportunidades la
jurisprudencia constitucional ha reconocido y resaltado la importancia que
otorgó el Constituyente a la promoción del sector solidario de la economía;
así, por ejemplo, en la sentencia C-211 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la
Corte explicó: “En un Estado social de derecho como el nuestro, en el que el
trabajo y la solidaridad juegan un papel decisivo para el logro de un orden
económico y social justo, las organizaciones asociativas y solidarias
encuentran pleno respaldo constitucional; basta leer lo dispuesto en el Preámbulo
y los artículos 1, 38, 51, 57, 58, 60, 64, 103, 189-24, 333, entre otros, para
llegar a esa conclusión. (...) Estas disposiciones que no son simples
enunciados teóricos sino directivas de acción política que le imponen al Estado
el deber de fomentar, apoyar, promover y proteger a las organizaciones
solidarias y asociativas de trabajo.” En el mismo sentido, en la sentencia
C-589 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte precisó que es “la misma
Constitución la que le señala al Estado la obligación de promover y proteger
las formas asociativas y solidarias de propiedad, para lo cual el legislador
debe introducir mecanismos que fortalezcan y estimulen la organización de este
tipo de empresas, entre ellas las cooperativas, por cumplir éstas formas de
propiedad una importante función social, en cuanto instrumentos reguladores del
mercado y de los precios, que coadyuvan a la redistribución del ingreso en
favor de los más débiles económicamente”.
Sin embargo, al tiempo que el
Constituyente de 1991 otorgó al sector solidario de la economía protección
expresa, también dejó un margen de configuración para el Legislador en esta
materia. En efecto, la Carta Política no señala la fórmula específica o los
medios concretos que ha de adoptar el Congreso de la República en cumplimiento
de su misión de fomentar la consolidación del sector cooperativo (art. 333,
C.P.) y de promover las formas asociativas y solidarias de propiedad (art. 58,
C.P.); aunque consagra el mandato general de fortalecer las organizaciones solidarias
(art. 333, C.P.), deja al Legislador en libertad de optar por el diseño
normativo que considere más conveniente para materializar dicho propósito,
guardando el debido respeto hacia el principio de razonabilidad. Esto quiere
decir que no asiste razón a la demandante cuando asume que existe una
obligación constitucional en cabeza del Congreso, en el sentido de canalizar la
protección especial de las cooperativas a través del establecimiento de reglas
y excepciones específicas sobre la inembargabilidad de las prestaciones
sociales de quienes adquieren deudas con este tipo de entidades; el Legislador
es libre de adoptar este tipo de medidas si así lo considera pertinente –como
lo hizo en el Código Sustantivo del Trabajo-, pero de ello no se deduce que esté
constitucionalmente obligado a seguir este curso de acción.
En esa medida, no se configura una omisión legislativa
relativa, y el cargo deberá desestimarse.
6.5. Desde otra perspectiva, señala la demandante que
existe una diferencia en el trato legal impartido a los créditos adquiridos por
la generalidad de los trabajadores con las cooperativas, y el trato legal
impartido a los créditos adquiridos por los agentes de la Policía Nacional con
este tipo de organizaciones. Esta argumentación apunta hacia la existencia de
una discriminación derivada de la aplicación de un tratamiento legislativo
distinto para supuestos de hecho que, en criterio de la actora, no guardan
diferencias relevantes y, por ello, han debido recibir el mismo trato por el
Legislador.
En primer lugar, la Corte ha de remitirse a su extensa
jurisprudencia sobre la constitucionalidad de los regímenes prestacionales
especiales, en la cual se ha afirmado que no se desconoce per se el
principio de igualdad cuando se adoptan regulaciones legales especiales para
determinado tipo de personas o situaciones, distintas a las que rigen para la
generalidad de la población. Así, por ejemplo, en la sentencia C-101 de 2003
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte expresó:
“... En tratándose de regímenes especiales,
ya la Corte ha señalado en reiteradas oportunidades que su existencia, per se,
no desconoce el principio de igualdad[31]. Tales regímenes responden a la necesidad
de garantizar los derechos de cierto grupo de personas que por sus especiales
condiciones merecen un trato diferente al de los demás beneficiarios de la
seguridad social[32] y su objetivo reside en la “protección de
los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí señalados”[33]. Para el caso de las Fuerzas Militares el
Constituyente previó expresamente que el legislador determinara su régimen
prestacional especial (arts. 150, numeral 19, literal e) y 217 C.P.)”
Así, no es lesivo del principio constitucional de
igualdad que se establezcan diferencias de trato legislativo a través de la
adopción de regímenes especiales, en este caso en materia prestacional, cuando
existe autorización constitucional expresa y específica para ello. Para que una
diferencia de trato en este contexto desconozca la Constitución, debe adolecer
de desproporción manifiesta, o contrariar lo dispuesto expresamente en la Carta
Política[34].
En cuanto al caso concreto de la norma bajo examen:
primero, no se aprecia que esta diferencia entre regímenes pensionales genere
una desproporción manifiesta en perjuicio de quienes son cobijados por los
regímenes pensionales general y especial – es decir, no existe desproporción
desde el punto de vista de los beneficiarios de dichos regímenes pensionales
por el hecho de que en el Código Sustantivo del Trabajo se establezca una
excepción a la inembargabilidad de las prestaciones sociales a favor de las
cooperativas, mientras que en el régimen especial para la Policía se excluye
dicha excepción. Ahora bien, desde otra perspectiva, es decir, desde el punto
de vista de las entidades cooperativas, observa la Corte que tampoco existe
desproporción en la medida en que todas son objeto del mismo tratamiento
legislativo, por lo cual, frente a la decisión del Legislador materializada en
la norma acusada sobre el régimen prestacional especial para la Policía, todas
se encuentran en igualdad de condiciones. Además, desde esta misma perspectiva,
la Corte considera que la norma bajo estudio no desconoce ningún deber
constitucional específico, puesto que como se ha señalado, no existe
disposición alguna en la Carta que obligue al Legislador a dar un trato
semejante a los créditos adquiridos por los miembros de la Policía Nacional con
entidades cooperativas y a los créditos adquiridos con dichas organizaciones
por la generalidad de la población. En este mismo orden de ideas, el hecho de
que en el Código Sustantivo del Trabajo se haya introducido esta excepción al
principio de inembargabilidad de las prestaciones sociales, no constituye un
parámetro de constitucionalidad susceptible de ser aplicado al examen de otras
disposiciones legales distintas, puesto que se trata de una disposición de
carácter legal, adoptada por el Legislador dentro del margen de configuración
que le es propio, pero que no lo obliga a seguir el mismo curso de acción en
otros ámbitos de regulación[35].
Adicionalmente, subraya la Corte que el régimen
especial para los miembros de las Fuerzas Militares, en el artículo 173 del
Decreto 1211 de 1990 ya citado, tampoco permite el embargo de las prestaciones
sociales. La única excepción admitida es la del caso de los alimentos, hasta el
50% de aquellas. En la norma acusada en el presente proceso el legislador,
dentro del margen de configuración que le es propio, tampoco incluyó el caso de
los créditos contraídos por miembros de la Policía Nacional con entidades cooperativas.
Por las razones anteriores, no encuentra la Corte que
esté ordenado por la Constitución incluir un condicionamiento, como lo sugiere
el Procurador General en su concepto, para permitir el embargo de las
prestaciones sociales en beneficio de las cooperativas, adicionando una tercera
excepción al principio de inembargabilidad de tales prestaciones.
En esa medida, el cargo por violación del principio
constitucional de igualdad será desestimado, sin que sea necesario entrar a
aplicar un test o juicio de igualdad para llegar a la conclusión de que la
norma es, por este concepto, exequible.
Finalmente, no entra la Corte en este caso a analizar
las consecuencias que la norma acusada pueda tener, no sólo para algunas
cooperativas, sino también para los miembros de la Policía Nacional que deseen
hacerse miembros o adquirir créditos con entidades cooperativas.
7. La aludida violación de la
prohibición de expedir Códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, en
relación con el tema de la inembargabilidad de las prestaciones sociales de la
Policía Nacional.
7.1. El primer cargo que ha de resolver
la Corte con base en lo afirmado en la demanda de inconstitucionalidad que se
estudia, se relaciona con la supuesta violación, por parte del Presidente de la
República, de la prohibición constitucional de expedir Códigos en ejercicio de
facultades extraordinarias, en la medida en que con la disposición acusada se
modificó lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo sobre la
embargabilidad de las prestaciones sociales. Para la peticionaria, el
desconocimiento de esta prohibición constituye una extralimitación de la cabeza
del Ejecutivo en el ejercicio de los poderes legislativos a él conferidos, en
contravención de lo dispuesto en el artículo 150-10 Superior.
7.2. Para la Corte resulta claro –tal y
como lo señalan los intervinientes y el Procurador General de la Nación- que la
norma demandada no constituye materialmente una modificación de lo
dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo sobre embargabilidad de
prestaciones sociales, por una razón sencilla: el ámbito de aplicación de dicho
Código es, por mandato expreso del legislador, distinto al ámbito de aplicación
de la norma acusada. Mientras que el Código Sustantivo del Trabajo consagra el
régimen general de las relaciones laborales, el Decreto Ley 1213 de 1990, que
incluye la norma acusada, consagra un régimen especial en materia
laboral y prestacional autorizado expresamente por el artículo 218 de la Carta
Política[36], régimen
normativo que por su misma especialidad desplaza la aplicación del Código
Sustantivo del Trabajo en todos los asuntos expresamente regulados por sus
disposiciones, sin reformarlo. Ya la Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre la compatibilidad que existe entre la creación de regímenes laborales y
prestacionales especiales y las disposiciones de la Carta Política, así como
sobre la diferencia entre los ámbitos de aplicación de los regímenes especiales
frente a los regímenes generales[37], asuntos que no
es necesario reiterar en esta oportunidad. En esa medida, también habrá de
desestimarse el cargo por violación del artículo 150-10.
7.3. En cualquier caso, esta Corte ha
precisado en anteriores oportunidades que la prohibición constitucional de
expedir Códigos por medio de facultades extraordinarias “ha de entenderse
circunscrita, como el mismo texto lo indica, a la expedición de un cuerpo
legislativo que debido a su estructuración alcanza la denominación de ‘código’
y no a todos los asuntos tratados en él”[38]. Es decir, “no
toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada
en un código, se encuentra limitada por el precepto de la Constitución que
prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de
códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las
modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura
normativa. No están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las
facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni
establecen la regulación sistemática e integral de una materia”[39].
En esta medida, incluso si se aceptara en gracia de discusión que la
disposición acusada constituye una modificación de lo dispuesto en el Código
Sustantivo del Trabajo sobre embargabilidad de prestaciones sociales, el cargo
por violación de la prohibición constitucional de expedir códigos en ejercicio
de facultades extraordinarias no estaría llamado a prosperar, puesto que el
artículo demandado únicamente se refiere a un aspecto concreto y puntual de la
regulación legal sobre prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional,
y no configura bajo ningún punto de vista una codificación sistemática y
exhaustiva de la legislación sobre el tema.
No asiste, pues, razón a la demandante en
este punto. El cargo será desestimado.
8. La aludida extralimitación del
Presidente de la República en relación con el tema de la inembargabilidad de
las prestaciones sociales de la Policía Nacional.
8.1. El segundo cargo que debe resolver
la Corte atañe a la aludida extralimitación del Presidente de la República en
el ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 66 de
1989, en la medida en que sin haber recibido una autorización específica para
ello, adoptó una disposición que regulaba el tema de la inembargabilidad de las
prestaciones sociales de la Policía Nacional.
8.2. En primer lugar, dado que se trata
de un cargo que alude a la competencia del Presidente de la República para
expedir la norma acusada, y que se relaciona con la materia de dicha norma y no
con el procedimiento que se siguió para su formación ni con asuntos de índole
formal, el parámetro de constitucionalidad a aplicar para resolver el cargo
bajo estudio es el de la Constitución Política de 1991 (ver lo explicado en el
acápite 4 de esta providencia).
8.3. Ya se ha indicado que para efectos
de establecer si en un caso concreto el Presidente ha obrado dentro de los
límites materiales que rigen el ejercicio de las facultades extraordinarias, ha
de determinarse si el tema respecto del cual adoptó una regulación específica
mediante decreto-ley está contenido dentro del ámbito de la habilitación o
guarda una relación directa con la materia respecto de la cual le fueron
conferidas tales facultades. No es necesario que cada tema específico regulado
por la normatividad adoptada por el Ejecutivo haya sido mencionado en la ley de
facultades; lo que sí resulta indispensable es que tal tema de regulación sea
un aspecto comprendido dentro de la habilitación o guarde una relación de
conexidad directa - no indirecta, remota o eventual - con las materias
expresamente indicadas en la ley habilitante. La necesidad de que exista tal
relación directa de conexidad se deriva, como se vió, del criterio de
interpretación restrictiva que ha de orientar la dilucidación del alcance y el
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso a la
cabeza de la Rama Ejecutiva. Este mismo criterio de interpretación restrictiva
impide a su vez la inclusión, dentro de la órbita de las facultades
extraordinarias, de temas o materias que no guarden tal relación de conexidad
directa, por constituirse con ello una interpretación extensiva o analógica que
resulta inadmisible a la luz de las pautas señaladas en el apartado 5 de esta
sentencia.
8.4. Dando aplicación a las anteriores
reglas en el caso concreto, la Corte considera que el tema de la embargabilidad
de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional sí se
encuentra comprendido dentro de la habilitación y guarda una relación de
conexidad directa con una de las materias sobre las cuales se habilitó
expresamente al Presidente de la República para legislar, a saber: el tema del
“régimen general de prestaciones sociales” del personal de Oficiales,
Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional (Ley 66 de 1989, art. 1-a). En
efecto, el carácter embargable o inembargable de una determinada prestación
social forma parte de su régimen jurídico general, en la medida en que se trata
de una característica propia de dichas prestaciones, cuyo alcance ha sido
fijado de manera detallada por el Legislador en la disposición que se acusa. El
punto de la inembargabilidad es un asunto específico, pero comprendido dentro
de la habilitación expresa y general efectuada por el legislador. El que no se
hubieren enumerado todos los aspectos propios del “régimen general de
prestaciones sociales” no significa que dentro de esa materia no este incluido
el régimen de la prestación en lo atinente a su embargabilidad o
inembargabilidad. No se observa, en este mismo sentido, que exista una falta
evidente o manifiesta de correlación entre el tema de la inembargabilidad de
dichas prestaciones sociales y la materia del “régimen general de prestaciones
sociales” de la Policía Nacional; al contrario, se trata de un tema que forma
parte integral del referido régimen general. Concluye, pues, la Corte que en lo
relativo a la inembargabilidad de dichas prestaciones, tema regulado en la
primera frase del artículo 112 demandado, habrá de desestimarse el cargo
formulado por la ciudadana demandante.
9. La aludida extralimitación del Presidente de la República en
relación con el tema de los descuentos por obligaciones contraídas con el ramo
de Defensa Nacional.
9.1. No sucede lo mismo con el tema de los descuentos que la segunda
frase de la norma acusada autoriza a las autoridades administrativas a
efectuar, cuandoquiera que se trate de obligaciones contraídas por los miembros
de la Policía Nacional con el ramo de Defensa Nacional. En efecto, dispone el
artículo acusado que “cuando se trate de obligaciones contraídas con el ramo de
Defensa Nacional podrá ordenarse directamente los descuentos del caso por la
correspondiente autoridad administrativa, los cuales tampoco excederán del
cincuenta por ciento (50%) de la prestación afectada”.
Al igual que los cargos anteriormente
estudiados, éste hace referencia a la competencia del Presidente de la
República para expedir la norma acusada, y se relaciona con la materia de dicha
norma y no con sus aspectos formales, motivo por el cual el parámetro de
constitucionalidad a aplicar es el de la Constitución Política de 1991 (cfr.
acápite 4 de esta providencia).
9.2. Para la Corte, a diferencia del tema de la inembargabilidad,
esta disposición no hace referencia a una característica o rasgo propio de las
prestaciones sociales de los miembros de la Policía, que pueda categorizarse
como parte del régimen jurídico general de dichas prestaciones. Por el
contrario, se trata de una norma que consagra una potestad específica para las
autoridades administrativas encargadas del manejo de las prestaciones sociales
de los miembros de la Policía Nacional, en el sentido de que podrán, sin acudir
a los procedimientos ordinarios de cobro, efectuar descuentos directamente
sobre las prestaciones sociales en cuestión cuandoquiera que sus titulares
hayan contraído obligaciones con el ramo de Defensa Nacional. No es éste un
asunto propio del régimen jurídico aplicable a tales prestaciones ni guarda
relación directa con él. Es un instrumento para que las autoridades
administrativas logren una finalidad específica, a saber, cobrar con cargo a
tales prestaciones los dineros que deban los miembros de la Policía Nacional al
ramo de Defensa nacional, lo cual escapa al régimen de las prestaciones y se
inscribe en la órbita de las facultades de las autoridades administrativas en
la Policía Nacional.
9.3. Además, el tema de los descuentos que autoriza la segunda parte
de la norma bajo revisión no guarda una relación de conexidad directa con
ninguno de los asuntos sobre los cuales la Ley 66 de 1989 autorizó expresamente
al Presidente para legislar, leídos a la luz de una interpretación restrictiva
sobre el alcance de las facultades conferidas al jefe del Poder Ejecutivo. El
tema de los mecanismos de cobro a los que puede acudir la administración para resarcir
los créditos que obran a su favor es un asunto que guarda una relación tan sólo
eventual con el del régimen general de las prestaciones sociales de la Policía.
Dicha relación está sujeta a que se reúnan condiciones externas y ajenas a
dicho régimen, como el que un miembro de la Policía Nacional haya contraído una
deuda con el ramo de Defensa Nacional.
9.4. En consecuencia, considera la Corte que la segunda frase del
artículo 112 acusado es contraria a lo dispuesto en el artículo 150-10 de la
Constitución Política vigente, por cuanto al adoptar esta disposición, el
Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de las facultades
extraordinarias que le habían sido conferidas. El asunto de los descuentos que
se incluye en la norma acusada no se encontraba dentro de la órbita de
competencias extraordinarias del Ejecutivo, por lo cual no correspondía al
Presidente de la República expedir una disposición al respecto.
9.5. Ahora bien, el hecho de que en esta providencia se haya
concluido que el tema de los descuentos en cuestión no estaba incluido dentro
de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República, no
implica que en el futuro no se pueda adoptar una disposición similar, en un
contexto diferente, y con respeto por las disposiciones constitucionales que
sean del caso. En efecto, observa la Corte que el Decreto 2347 de 1984,
derogado por la norma demandada, contenía una disposición sobre
inembargabilidad y descuentos de las prestaciones sociales de la Policía Nacional
en su capítulo sobre “Disposiciones Varias”.
9.6. Por lo tanto, la Corte declarará inexequible la segunda frase
del artículo 112 acusado, relacionada con los descuentos a efectuar por las
autoridades administrativas cuando se trate de obligaciones contraídas con el
ramo de Defensa Nacional, por haberse presentado en relación con ella una
extralimitación del Presidente en el ejercicio de sus facultades
extraordinarias, en contravía de lo dispuesto en el artículo 150-10 Superior.
Lo anterior sin perjuicio de que el vacío que pueda surgir sea llenado con las
normas anteriores y las demás ahora vigentes.
VII.       DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
estudiados, el artículo 112
del Decreto Ley 1213 de 1990, salvo la frase “Cuando se trate de
obligaciones contraídas con el ramo de Defensa Nacional podrá ordenarse directamente
los descuentos del caso por la correspondiente autoridad administrativa, los
cuales tampoco excederán del cincuenta por ciento (50%) de la prestación
afectada”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA
C-061/05
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES PRECONSTITUCIONALES-Alcance
(Salvamento parcial de voto)
La Corte Constitucional únicamente tiene la
posibilidad de pronunciarse sobre  las demandas referentes a leyes
preconstitucionales, por infracción a aspectos sustanciales de la Constitución
de 1991, ya que de lo que se trata es de determinar con el control de
constitucionalidad el alcance del principio de supremacía constitucional, y
esto sólo se puede hacer con la Constitución vigente. En dicho sentido, las
leyes preconstitucionales dejan de tener fundamento y validez en la
Constitución de 1886, por el contrario, su permanencia en el ordenamiento debe
determinarse utilizando un solo parámetro de comparación: la Constitución de
1991. Resulta claro que la Constitución de 1886 no puede emplearse como
instrumento para determinar la constitucionalidad de las normas, puesto que, en
virtud del art. 380 de la Carta Política de 1991, ésta quedó derogada. Admitir
o permitir que dicho cuerpo normativo sirva de criterio para estudiar y decidir
la constitucionalidad de las leyes preconstitucionales, conlleva a considerar
que la Constitución de 1886 está vigente y, por lo tanto, debe aplicarse,
reduciendo las consecuencias del artículo 380 constitucional al efecto de la
ultractividad de la Constitución anterior. Esto es, que se trató de una simple
derogación aparente.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES PRECONSTITUCIONALES-Demanda
por infracción de aspectos formales denominados como “vicios con entidad
sustancial” (Salvamento parcial de voto)
Que la Corte aplique la Constitución de 1886 en los
procesos de constitucionalidad para determinar si se cumplieron los requisitos
de formación o elaboración de leyes preconstitucionales, encuentra un motivo
adicional de rechazo, consistente en los resultados que se pueden producir
cuando existan demandas contra leyes preconstitucionales por infracción de
aspectos formales atinentes a lo que ha denominado la tesis mayoritaria de la
Corte como “vicios con entidad sustancial”, posición que permite hacer
confrontaciones sustantivas frente a la Constitución, lo cual hace que bajo el
pretexto de realizar un control formal, se efectúe un verdadero control
material.
El motivo del presente salvamento parcial de voto es
mi discrepancia con el precedente jurisprudencial contenido en esta sentencia,
que hace eco o recoge otros pronunciamientos en los que se afirma que las leyes
preconstitucionales pueden ser objeto de demandas por infracciones formales a
la Constitución y a las normas propias del reglamento parlamentario vigentes al
momento de su expedición.
En este caso la Corte constató que, en cuanto se
refiere a la inembargabilidad de las prestaciones sociales prevista en la norma
demandada, el Presidente de la República no se excedió en el uso de las
facultades extraordinarias concedidas por la Ley 66 de 1989, toda vez que ese
tema forma parte del régimen general de prestaciones sociales del personal de
suboficiales de la Policía Nacional, para el cual se confirieron tales
facultades. A su juicio, no ocurre lo mismo respecto de la atribución que
confiere la norma acusada para ordenar descuentos directos con cargo a
obligaciones contraídas con el ramo de defensa nacional, donde sí hubo
desbordamiento, pues la Ley 66 no habilitó al Presidente para legislar sobre
esa materia.
En mi opinión, la Corte Constitucional únicamente
tiene la posibilidad de pronunciarse sobre  las demandas referentes a leyes preconstitucionales,
por infracción a aspectos sustanciales de la Constitución de 1991, ya que de lo
que se trata es de determinar con el control de constitucionalidad el alcance
del principio de supremacía constitucional, y esto sólo se puede hacer con la Constitución
vigente. En dicho sentido, las leyes preconstitucionales dejan de tener
fundamento y validez en la Constitución de 1886, por el contrario, su
permanencia en el ordenamiento debe determinarse utilizando un solo parámetro
de comparación: la Constitución de 1991.
Entonces, resulta claro que la Constitución de 1886 no
puede emplearse como instrumento para determinar la constitucionalidad de las
normas, puesto que, en virtud del art. 380 de la Carta Política de 1991, ésta
quedó derogada. Admitir o permitir que dicho cuerpo normativo sirva de criterio
para estudiar y decidir la constitucionalidad de las leyes preconstitucionales,
conlleva a considerar que la Constitución de 1886 está vigente y, por lo tanto,
debe aplicarse, reduciendo las consecuencias del artículo 380 constitucional al
efecto de la ultractividad de la Constitución anterior. Esto es, que se trató
de una simple derogación aparente.
Pero esto no es así, cuando la Constitución de 1991
decidió derogar la Constitución de 1886, lo hizo para todos los efectos, con
las consecuencias propias de la “retrospectividad” y de la aplicación
inmediata, lo cual conduce inequívocamente a rechazar la tesis que aduce que la
Constitución de 1886 está vigente para determinar la validez formal o por vicios
de procedimiento o por vicios de competencia de las leyes producidas bajo su
vigencia, es decir, de las leyes preconstitucionales.
De otra parte, que la Corte aplique la Constitución de
1886 en los procesos de constitucionalidad para determinar si se cumplieron los
requisitos de formación o elaboración de leyes preconstitucionales, encuentra
un motivo adicional de rechazo, consistente en los resultados que se pueden
producir cuando existan demandas contra leyes preconstitucionales por
infracción de aspectos formales atinentes a lo que ha denominado la tesis
mayoritaria de la Corte como “vicios con entidad sustancial”, posición que
permite hacer confrontaciones sustantivas frente a la Constitución, lo cual
hace que bajo el pretexto de realizar un control formal, se efectúe un
verdadero control material.
Por lo anterior, no son admisibles las
interpretaciones que conduzcan o tengan como consecuencia afirmar que la
Constitución de 1886 está vigente y que tiene aplicación para efectos de valorar
constitucionalmente la validez formal y material de las leyes
preconstitucionales.
Cuando el artículo 380 constitucional señala que: “Queda
derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas. Esta
Constitución rige a partir del día de su promulgación”, lo hace con efectos
plenos, esto es con efecto retrospectivo. Por lo tanto, el único control
posible es el que pretenda evitar la vigencia de leyes preconstitucionales cuyo
contenido infrinja la actual Constitución la de 1991, sin entrar a estudiar lo
referente al control formal. La Constitución de 1886 no tiene ningún efecto
jurídico ni se constituye en parámetro de comparación por parte de la Corte
Constitucional.
En ese orden de ideas, las leyes
preconstitucionales que entren en contradicción con la Constitución actual sólo
pueden ser enjuiciadas por aspectos sustantivos, los adjetivos o formales están
excluidos por la simple razón de que la norma que podría ser utilizada como
fundamento para su validez (la Constitución de 1886) está derogada y hoy no
produce efecto alguno.
Así las cosas, no obedece a ninguna lógica jurídica
limitar, en aras de la seguridad jurídica, el control de constitucionalidad por
aspectos formales de las leyes producidas dentro de la Constitución de 1991,
señalando en el numeral 3 del artículo 243 que “las acciones por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto”, y mediante interpretación sentar la tesis de que las
leyes producidas antes de esta Constitución pueden demandarse en cualquier
momento, es decir, sin restricción temporal alguna.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Decreto 1211 de 1990, Artículo 173: “Inembargabilidad
y descuentos. Las asignaciones de retiro, pensiones y demás prestaciones
sociales a que se refiere este Estatuto no son embargables judicialmente salvo
en los casos de juicio de alimentos, en los que el monto del embargo no podrá
exceder del cincuenta por ciento (50%) de aquellas. (...)”
[2] Ver Sentencia C-955/01  M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Ver entre otras las Sentencias
C-099/91 M.P. Fabio Morón Díaz, C-416 de 1992 M.P Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, C-555/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-176/96 M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C-647/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[4]  Ver, entre muchas otras, las
sentencias C-546 de1993, C-531 de 1995 y C-1161 de 2000.
[5]  Sentencia C-1252 de 2001, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[6]  Sentencia C-105 de 1997, M.P.
Fabio Morón Díaz
[7]  Sentencia C-545 de 1993, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[8]  Sentencia C-097 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]  Sentencia C-097 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[10]  Sentencia C-306 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[11]  M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[12]  Ver, entre otras, las
sentencias C-255 de 1995, C-129 de 1995, C-397 de 1995, C-712 de 2001, C-286 de
2002, C-298 de 2002, C-398 de 2002.
[13]  Ver entre otras las sentencias
C-417 de 1993, C-080 de 1994, C-050 de 1997 y C-702 de 1999.
[14] M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[15]  M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[16]  Sentencia C-074 de 1993, M.P.
Ciro Angarita Barón.
[17]  Idem.
[18]  Sentencia C-097 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Sentencia C-1028 de 2002, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[20]  Cfr., entre otras, las
sentencias C-032 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-097 de 2003.
[21] Sentencia C-306 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[22]  Sentencia C-050 de 1997, M.P.
Jorge Arango Mejía.
[23]  Sentencia C-895 de 2001, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[24]  Sentencia C-1252 de 2001, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[25]  Sentencia C-306 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[26]  Sentencia C-039 de 1995, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[27]  Sentencia C-398 de 1995, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[28] Constitución Política, Artículo
48: “(...) Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la
Seguridad Social. (...) La
ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante. (...)”
Constitución
Política, Artículo 53: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La
ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios
mínimos fundamentales: // (...) remuneración mínima vital y móvil, proporcional
a la cantidad y calidad de trabajo; (...)  irrenunciabilidad a los beneficios
mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar
sobre derechos inciertos y discutibles; (...) garantía a la seguridad social,
la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial
a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. // El estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales. (...)”
[29] Sentencia T-260/94, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[30] Cfr. Las sentencias
C-543 de 1996, C-067 de 1999,  C-427 de 2000, C-1549 de 2000, y C-090 de 2002.
[31] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-461 del 12 de octubre de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En
igual sentido se han proferido las sentencias C-654 de 1997, ya citada, C-080
del 17 de febrero de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-890 del 10 de
noviembre de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-956 del 6 de
septiembre de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-1032 del 27 de
noviembre de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[32] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-835 del 8 de octubre de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[33] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-348 del 24 de julio de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[34] En la sentencia SU-975 de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte resumió la jurisprudencia así: “De cualquier forma, al
ejercer la potestad de configuración, el Legislador debe respetar el principio
de igualdad, el cual exige que las personas colocadas en igual situación sean
tratadas de la misma manera, prohíbe dentro de un mismo régimen pensional una
desigualdad de trato que no esté basada en criterios objetivos y razonables e
impide que existan entre prestaciones separables y autónomas de diversos
regímenes diferencias de trato que sean manifiestamente desproporcionadas sin
que exista un beneficio compensatorio evidente que justifique tal
desproporción.”
[35] En la sentencia C-710 de 1996 (M.P. Jorge Arango
Mejía), la Corte precisó el fundamento constitucional para la promoción, por
parte del Legislador, de las entidades cooperativas a través de figuras tales
como la admisibilidad del embargo de las prestaciones sociales de sus deudores:
“Teniendo en cuenta la naturaleza de las cooperativas, la calidad de sus
asociados, y el propósito de proteger lo que podríamos llamar "capital
cooperativo", el legislador ha implementado mecanismos que les permiten,
en caso de incumplimiento de  las obligaciones contraídas por sus asociados o
beneficiarios, recuperar los costos del servicio prestado. Uno de esos
mecanismos, es la autorización de embargar hasta el 50% de las prestaciones
sociales de sus deudores. Esta prerrogativa tiene fundamento en los artículos
60, 64 y 334 de la Constitución.” De este pronunciamiento se deduce que el
Legislador tiene discrecionalidad para seleccionar los medios que considere
pertinentes para lograr dicho objetivo constitucional, sin que esté obligado a
seguir una fórmula específica o un medio determinado trazados de antemano por
la Carta Política.
[36] Constitución Política, Artículo
218: “La ley organizará el cuerpo de Policía. (...) La ley determinará su
régimen de carrera, prestacional y disciplinario.”
[37] Ver, entre otras, las sentencias
C-101 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-1032 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis).
[38] Sentencia C-712 de 2001, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[39]  Sentencia C-077 de 1997, M.P.
Antonio Barrera Carbonell.