C-015-14
Sentencia C-015/14
Sentencia C-015/14
(Bogotá
D.C., 23 de enero de 2014)
NORMA QUE MODIFICA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Sustitución de la medida de aseguramiento y deber de los postulados de
continuar en el proceso
Al analizar el parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012, que agrega el artículo 18
A a la Ley 975 de 2005, a la luz de los presupuestos del juicio integrado de
igualdad, se pudo constatar que en ambos supuestos de hecho el hito temporal
para empezar a contar o calcular el lapso de ocho (8) años necesario para
solicitar la sustitución de la medida de aseguramiento de detención preventiva
depende de los mismos factores: postulación, desmovilización y permanencia en
establecimiento penitenciario. Así, pues, se hace evidente que no existe en
realidad ninguna diferencia de trato y que, por lo tanto, no existe la
discriminación que se señala en la demanda.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende
PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD Y DERECHO A LA
IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/IGUALDAD-Triple papel en el ordenamiento constitucional/IGUALDAD COMO
VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento
JUICIO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO
DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad/JUICIO INTEGRADO DE
COMPARACION/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve, mediano
o estricto
El juicio integrado
de igualdad tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio de
comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar
si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara
sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el
plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales;
y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente
justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un
trato diferente desde la
Constitución.  El test de igualdad, que se aplica en el juicio integrado de
igualdad, en su metodología busca analizar tres objetos: (i) el fin buscado por
la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin.
Según su grado de intensidad, este test puede tener tres grados: estricto,
intermedio y leve. Para determinar cual es el grado de intensidad adecuado a un
caso sub judice, este tribunal ha fijado una regla y varios criterios, como se
da cuenta enseguida. La regla es la de que al ejercer el control de
constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este test
se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este
último adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si dichos fin
y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o
adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de dos
importantes consideraciones: el principio democrático, en el que se funda el
ejercicio de las competencias del legislador, y la “presunción de
constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas”. El test leve
busca evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir,
decisiones que no tengan un mínimo de racionalidad. El test leve ha sido
aplicado por este tribunal en casos en que se estudian materias económicas,
tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio
una competencia específica definida por la
Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o en los cuales se trata
de analizar una normatividad anterior a la vigencia de la
Carta de 1991 derogada pero que surte efectos en el presente, o cuando, a
partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie prima facie
una amenaza para el derecho en cuestión. Para aplicar un test estricto, que es
la primera y más significativa excepción a la regla, este tribunal ha
considerado que es menester que esté de por medio una clasificación sospechosa,
como las previstas de manera no taxativa a modo de prohibiciones de
discriminación en el artículo 13 de la
Constitución; o que la medida recaiga en personas que estén en condiciones de
debilidad manifiesta, o que pertenezcan a grupos marginados o discriminados o a
sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a minorías insulares y
discretas; o que la diferenciación afecte de manera grave, prima facie, el goce
de un derecho constitucional fundamental; o que se constituya un privilegio. El
test estricto es el más exigente, pues busca establecer que si el fin es
legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y
necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo. Este
test incluye un cuarto objeto de análisis: si los beneficios de adoptar la
medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y
valores constitucionales. Entre los extremos del
test leve y del test estricto está el test intermedio, que se aplica por este
tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando
hay un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia. Este
test busca establecer que el fin sea legítimo e importante, sea porque promueve
intereses públicos valorados por la
Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver,
y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho
fin.
Ref.: Expediente D-9737.
Actor: Nelson
Eduardo Menjura González.
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo del
artículo 19 de la Ley 1592 de 2012.
Magistrado
ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
El
actor, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad -CP, arts 40.6, 241.1 y 242- demandó la declaratoria de
inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012, que agrega el artículo 18
A a la Ley 975 de 2005, cuyo texto –con lo demandado en subrayas- es el siguiente:
LEY 1592 DE 2012
(Diciembre 3)
Diario Oficial No. 48.633 de 3 de
diciembre de 2012
Por medio de la cual se introducen
modificaciones a la Ley 975 de 2005 “por la cual se dictan disposiciones para
la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y
se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios” y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de la
República de Colombia
DECRETA:
Artículo 19. La
Ley 975 de 2005 tendrá un nuevo artículo 18A del siguiente tenor:
Artículo 18A. Sustitución de la medida de aseguramiento y deber
de los postulados de continuar en el proceso. El
postulado que se haya desmovilizado estando en libertad podrá solicitar ante el
magistrado con funciones de control de garantías una audiencia de sustitución
de la medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento
carcelario por una medida de aseguramiento no privativa de la libertad, sujeta
al cumplimiento de lo establecido en el presente artículo y a las demás
condiciones que establezca la autoridad judicial competente para garantizar su
comparecencia al proceso del que trata la presente ley. El magistrado con
funciones de control de garantías podrá conceder la sustitución de la medida de
aseguramiento en un término no mayor a veinte (20) días contados a partir de la
respectiva solicitud, cuando el postulado haya cumplido con los siguientes
requisitos:
1. Haber permanecido como mínimo ocho (8) años en un establecimiento
de reclusión con posterioridad a su desmovilización, por delitos cometidos
durante y con ocasión de su pertenencia al grupo armado organizado al margen de
la ley. Este término será contado a partir de la reclusión en un
establecimiento sujeto integralmente a las normas jurídicas sobre control
penitenciario;
2. Haber participado en las actividades de resocialización disponibles,
si estas fueren ofrecidas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(Inpec) y haber obtenido certificado de buena conducta;
3. Haber participado y contribuido al esclarecimiento de la verdad
en las diligencias judiciales del proceso de Justicia y Paz;
4. Haber entregado los bienes para contribuir a la reparación
integral de las víctimas, si a ello hubiere lugar de conformidad con lo
dispuesto en la presente ley;
5. No haber cometido delitos dolosos, con posterioridad a la
desmovilización.
Para verificar los anteriores requisitos el magistrado tendrá en
cuenta la información aportada por el postulado y provista por las autoridades
competentes.
Una vez concedida, la sustitución de la medida de aseguramiento
podrá ser revocada por el magistrado con funciones de control de garantías a
solicitud de la Fiscalía General de la
Nación o de las víctimas o de sus representantes, cuando se presente alguna de
las siguientes circunstancias:
1. Que el postulado deje de participar en las diligencias judiciales
de su proceso de justicia y paz, o se compruebe que no ha contribuido al
esclarecimiento de la verdad;
2. Que el postulado incumpla las condiciones fijadas por la
autoridad judicial competente;
3. Que el postulado no participe del proceso de reintegración
diseñado por el Gobierno nacional para los postulados a la
Ley de Justicia y Paz en desarrollo del artículo 66 de la presente ley.
PARÁGRAFO. En los casos en los que el postulado haya estado
privado de la libertad al momento de la desmovilización del grupo al que
perteneció, el término previsto como requisito en el numeral 1 del inciso
primero del presente artículo será contado a partir de su postulación a los
beneficios que establece la presente ley.
2. Demanda: pretensiones y razones de inconstitucionalidad.
2.1. Pretensiones: El actor solicita a esta Corporación se declare la
inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012 -que adiciona el artículo 18
A a la Ley 975 de 2005- por vulnerar los artículos 1, 13 y 29 de la
Constitución.
2.2. Cargos:
El parágrafo cuestionado desconoce la
Constitución debido a la imposición de condiciones adicionales para los
desmovilizados que no contemplaba la Ley 975 de 2005. Señalar que es a partir
de la postulación a los beneficios que se cuenta el término de ocho (8)
años de privación de la libertad, para que se proceda con la sustitución de la
medida de aseguramiento, afecta las exigencias de legalidad y de seguridad
jurídica dado que modifica “sustancial y desfavorablemente normas que
regulan hechos anteriores de forma más benéfica, para agravar sus condiciones.”
Esto ya había sido objeto de decisión judicial y se discutía si el término de 8
años se contaba a partir de la desmovilización, de la entrada en vigencia de la
Ley 975 de 2005 o de la Sentencia C-370 de 2006.
La disposición acusada desconoce la confianza legítima de las
personas que hicieron parte del proceso de paz regulado en la
Ley 975 de 2005, dado que fueron cambiadas las reglas cuya aplicación motivó
su participación en el mismo. La disposición resulta constitucionalmente
problemática si se considera que en algunas oportunidades y por negligencia del
Estado, el tiempo que transcurre entre las solicitudes de postulación y la
decisión gubernamental de hacer la postulación afecta gravemente las
posibilidades de obtener la libertad. Este comportamiento legislativo, que
constituye un engaño a las personas que se sometieron al procedimiento judicial
teniendo la confianza de que las normas vigentes le serían aplicadas, vulnera
el debido proceso.
La imposición de las nuevas exigencias desencadena también la
violación de los principios de legalidad y favorabilidad. No resulta admisible
que una norma de este tipo, con evidentes efectos sustantivos, se aplique a
situaciones reguladas por una norma previa más favorable. Así entonces “[s]e
estaría aplicando la retroactividad solo para evitar la salida de las cárceles”.
3.
Intervenciones.
3.1.
Intervención del Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad.
Luego de
analizar las modificaciones que introduce la
Ley 1592 de 2012 a la Ley 975 de 2005 y su sentido y propósito, y de traer a
colación la Sentencia C-370 de 2006, afirma que la norma demandada no resulta
contraria a ninguno de los preceptos constitucionales que señala el actor.
3.2.
Intervención de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República: exequibilidad.
Advierte
que el actor hace una interpretación errónea de la norma demandada, que no hace
más gravosa la situación del procesado, sino que introduce una nueva figura que
lo beneficia, al poder recuperar su libertad en el transcurso del proceso. En
el contexto de la Ley 975 de 2005 no había manera de sustituir la medida de
aseguramiento privativa de la libertad, como lo ilustra a partir del Auto de 23
de marzo de 2011 de la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia, en el cual esta reitera su “convicción sobre la
improcedencia de la libertad provisional dentro de los procesos que se tramitan
conforme a la Ley de Justicia y Paz”. Considera que la antedicha
interpretación podría deberse a confundir dos instituciones disímiles: la pena
alternativa, prevista en el artículo 29 de la
Ley 975 de 2005, con la detención preventiva, regulada en el artículo 13
ibídem. Si se supera la confusión, se tendría claridad en cuanto a que la norma
demandada es nueva, por lo que no desconoce el principio de confianza legítima,
ya que regula una figura procesal de manera proporcional y razonable, dentro
del amplio margen de configuración del legislador.
En cuanto
al cargo de igualdad que plantea la demanda, pone de presente que: (i) la
regulación legal diferenciada, para los desmovilizados postulados estando en
libertad y aquellos postulados en detención, parte de que los supuestos son distintos
y deben ser regulados de forma diferente; (ii) “mientras la expectativa de
acceder a la pena alternativa por parte de los desmovilizados que se
encontraban en libertad mientras su grupo se desmovilizó colectivamente,
comenzó al momento de ingresar al establecimiento de reclusión, la expectativa
de ser beneficiario del proceso penal especial consagrado en la
Ley de Justicia y Paz sólo se concreta, en el caso de las personas que se
encontraban privadas de la libertad al momento de la desmovilización de su
grupo, al ser postulados a la Ley 975 de 2005”.
De este modo, los postulados en detención fueron privados de la libertad en el
marco de otro proceso penal ordinario y, mientras no sean postulados a Justicia
y Paz, deben sujeción a las leyes de tales procesos.
3.2.
Intervención de la Agencia Colombiana para la
Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR): exequibilidad.
Comparte la
postura del anterior interviniente, en el sentido de considerar que la norma
demandada introduce una figura nueva, no prevista en la
Ley 975 de 2005. Para ilustrarlo también acude a lo dicho por la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. Precisa que, para poder aplicar el
régimen previsto en la ley de justicia y paz, es menester que la persona haya
sido postulada para tal efecto, al cumplir los requisitos para ello. Por lo
tanto, la mera desmovilización no es suficiente para asumir que este régimen se
aplicará.
3.4.
Intervención de la Universidad de Caldas: inhibición.
Afirma que
la demanda carece de aptitud sustantiva, pues sus cargos no satisfacen los
mínimos argumentativos de certeza, pertinencia y especificidad. Para
demostrarlo presenta una síntesis sobre los requisitos que debe cumplir la
demanda, analiza el contenido de la norma demandada y examina la demanda a la
luz de estos requisitos.
En el
análisis se sostiene que, “por razones obvias”, el inicio del término
debe ser diferente, pues corresponde a diversos supuestos de hecho: en una
hipótesis se trata de postulados desmovilizados que están en libertad, cuyo
término debe contarse desde su reclusión; en la otra, se trata de personas
recluidas, cuyo término debe contarse desde su postulación. En cuanto al examen
de la demanda, anota que no hay cargo alguno relativo al artículo 1 de la
Constitución, pues su discurso no muestra ninguna contradicción entre la norma
legal y la constitucional; que el cargo relacionado con el artículo 13 de la
Constitución “parte de apreciaciones subjetivas”; y que en el cargo
sobre la vulneración del artículo 29 de la
Constitución, que es el menos deficiente, “no se demostró que la
interpretación subjetiva del actor confluye con la de las autoridades
judiciales y [que] esta última posee un carácter sostenido y prevalente:
‘por haber sido invocada de manera uniforme y reiterada en un número
considerable de las ocasiones en las que se ha dado aplicación al precepto
demandado’”.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición -ineptitud
sustancial-.
4.1. El
primer cargo (vulneración del art. 1 CP) no satisface el requisito de
especificidad, pues se limita a señalar que la norma demandada viola el
principio de dignidad humana por introducir nuevos requisitos para solicitar la
sustitución de la medida de aseguramiento, pero omite hacer siquiera una
descripción del parámetro de control, a partir de la cual sea posible realizar
la comparación entre éste y la norma legal.
4.2. El
segundo cargo (vulneración del art. 13 CP) no cumple el requisito de
suficiencia, pues si bien el actor intenta mostrar que hay dos situaciones a
las que pretende equiparar, en todo caso no da ningún argumento para demostrar
que el trato que asume como diferente sea irrazonable o desproporcionado.
Incluso si se omitiera esta deficiencia y se asumiera el juicio de igualdad, no
se puede pasar por alto la circunstancia de que las situaciones señaladas por
el actor no son equiparables, pues en una hipótesis la reclusión es
consecuencia de la desmovilización y en la otra la reclusión es independiente y
previa a la desmovilización.
4.3. El
tercer cargo (vulneración del art. 29 CP) presenta razones que no son
pertinentes, específicas y suficientes, pues se formulan a partir de considerar
que cualquier cambio a la Ley 975 de 2005, así sea el de introducir una figura
nueva, resulta inconstitucional, aunque no se diga de qué manera el cambio
previsto en la norma demandada desconoce el derecho a un debido proceso.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de una disposición contenida en un estatuto legal -Ley 1592 de 2012-,
por mandato constitucional (CP, art 241.4).
2.1.
Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda.
2.1. El
examen de aptitud de  cargos.
2.1.1.
El Decreto 2067 de 1991, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben
presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes
requisitos: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y
transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación
oficial; (ii) señalar las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de
formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la
Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero
de los requisitos antedichos -el concepto de violación-, implica una
carga material, no meramente formal: no se satisface con la presentación de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos
argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de
tal suerte que de dichas razones o motivos surja una verdadera controversia
constitucional.
2.1.2.
Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la
Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad
cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza
cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en
una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la
Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de
naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de
mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.2. Oportunidad
del examen formal de cargos.
2.2.1. En la
Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de
2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para
definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos: “Aun cuando en
principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no
con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a
una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por
cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni
define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5)”.
2.2.2. Solo
después del auto admisorio los ciudadanos y el Ministerio Público tienen la
oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar sus opiniones y su
concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto deben ser considerados por este
tribunal al momento de tomar una decisión, ya que contienen elementos de juicio
relevantes[1].
Dado que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto
es el de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva
sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la
Corte, esta cuestión puede y, cuando hay solicitud sobre el particular, debe
ser analizada por este tribunal incluso con posterioridad al auto admisorio de
la demanda.
2.3. Falta de
certeza en los cargos de violación de los artículos 1 y 29 de la
Constitución.
2.3.1. La demanda
no hace una interpretación adecuada del parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012. En efecto, parece asumir que esta norma, que regula la sustitución
de la medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento
carcelario, va en contra de lo previsto en el artículo 29 de la
Ley 975 de 2005 sobre las penas alternativas a la principal. La interpretación
subjetiva que se hace en la demanda es injustificada, pues la norma demandada
se aplica a personas que están privadas de su libertad en razón de una medida
de aseguramiento de detención preventiva, pero todavía no han sido condenadas
conforme a lo previsto en la Ley 975 de 2005. Si bien las personas procesadas y
las condenadas en el marco de la Ley 975 de 2005 están recluidas en un
establecimiento carcelario, las primeras lo están en razón de una medida de
aseguramiento, es decir, en razón de una medida cautelar de carácter
provisional, mientras que las segundas lo están en razón de haber sido
condenadas a una pena de prisión.
2.3.2. La falta de
certeza del concepto de la violación, en cuanto atañe a los cargos relativos a
la vulneración de los artículos 1 y 29 de la
Constitución, evidente a partir de la interpretación subjetiva e injustificada
que se hace de la norma demandada, lleva al actor a desconocer que la
sustitución de la medida de aseguramiento de detención preventiva en
establecimiento carcelario es una institución nueva en el régimen de justicia y
paz, como lo muestra el hecho de que para incorporarla en éste se haya
adicionado un artículo nuevo a la Ley 975 de 2005, y como lo demuestra que en
texto de esta ley antes de su reforma no hubiere ninguna posibilidad normativa
de sustituir la medida de aseguramiento[2].
En este contexto no es posible mostrar de qué manera la norma, que se
malinterpreta y distorsiona, vulnera la
Constitución, por lo que tampoco se satisface el mínimo argumentativo de especificidad.
Así las cosas, los cargos en comento no satisfacen tampoco el mínimo
argumentativo de pertinencia, pues salta a la vista que la norma demandada no
modifica en nada la pena alternativa y, por lo tanto, no afecta en modo alguno
los principios de legalidad y de favorabilidad, o desconoce la dignidad humana;
y ante estas circunstancias incontrastables no son oponibles argumentos de
estirpe legal o reglamentaria, como lo hace la demanda al invocar el Decreto
3391 de 2006.
2.4. Admisibilidad
del cargo de vulneración del artículo 13 constitucional.
2.4.1. Distinta es
la situación respecto del cargo relativo al artículo 13 de la
Constitución, del que la Universidad de Caldas reprocha el que parta de
interpretaciones subjetivas y el Ministerio Público indica que carece de suficiencia.
Si este cargo se aprecia a la luz del principio pro actione, que es el
que debe guiar su apreciación, es posible advertir de manera objetiva que el
parágrafo del artículo 19 de la Ley 1592 de 2012, parece prever un modo diferente
para calcular el término de tiempo necesario para poder solicitar una audiencia
de sustitución de la medida de aseguramiento de detención preventiva en
establecimiento carcelario, por otra medida de aseguramiento no privativa de la
libertad, cuando se trata de personas que estaban privadas de la libertad al
momento de desmovilizarse el grupo al que pertenecían.
2.4.2. Esta
previsión aparece diferente, prima facie, a la prevista para las
personas que no estaban privadas de la libertad al momento de desmovilizarse,
consignada en el numeral primero del mismo artículo. Y lo parece, porque en el
caso de los primeros no es relevante todo el tiempo que hayan permanecido
privados de su libertad, sino sólo aquél transcurrido a partir de su
postulación a los beneficios de la 975 de 2005.
2.4.3. La demanda
podría considerarse a partir de una base plausible: para solicitar la
sustitución de la medida de aseguramiento privativa de la libertad, la ley
prevé un trato diferente para los miembros de grupos desmovilizados en el marco
de la Ley 975 de 2005. Esta diferencia de trato vulnera, al menos prima
facie, el artículo 13 de la Constitución, según el cual las personas tienen
derecho a recibir la misma protección y trato de las autoridades y a no ser
discriminadas. El trato dado por la norma demandada a las personas que se
encuentran privadas de su libertad al momento de desmovilización del grupo parece
peor al que se da a los demás miembros del grupo, en tanto el tiempo previsto
para que los primeros puedan hacer la solicitud comienza a contarse con
posterioridad al momento previsto para los segundos. Y este peor trato podría
considerarse como una discriminación injustificada.
3.
Problema jurídico constitucional.
Corresponde
establecer si el parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012, que agrega el artículo 18A a la
Ley 975 de 2005, al regular el cálculo de ocho años de permanencia en un
establecimiento de reclusión, para las personas que ya estaban privadas de su
libertad al momento de desmovilizarse el grupo al cual pertenecían, a partir de
su postulación ¿vulnera el derecho a la igualdad, previsto en el artículo 13 de
la Constitución, al no tener en cuenta el tiempo de reclusión anterior a su
postulación, cuando para los demás miembros del grupo sí se tiene en cuenta
todo el tiempo de su permanencia en un establecimiento de reclusión con
posterioridad a su desmovilización?
4. Cargo: Vulneración del derecho a la igualdad (art. 13 de la
C.P.).
4.1. Concepto de inconstitucionalidad en la demanda.
La demanda pate de que todo el tiempo que un
miembro de un grupo desmovilizado permanezca en un establecimiento de
reclusión, en el marco de la Ley 975 de 2005, debe ser tenido en cuenta al
momento de contar o calcular los ocho años que exige el artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012 para solicitar la sustitución de la medida de aseguramiento
de detención preventiva en establecimiento carcelario por una medida de
aseguramiento no privativa de la libertad. De ahí que cabe examinar una posible
discriminación en la circunstancia de que a unos miembros del grupo que se
desmoviliza -libres- se les cuente los ocho años a partir de la fecha en que
ingresan a un establecimiento de reclusión, mientras que a otros miembros del
mismo grupo -detenidos- se les cuente los ocho años a partir de la fecha de su postulación
a los beneficios de la Ley 975 de 2005.
4.2. Norma
demandada y contexto normativo.
4.2.1. La
Ley 1592 de 2012 modifica la Ley 975 de 2005, enmarcadas en la noción de
justicia transicional y dirigidas ambas a la consecución de la paz nacional a
través -entre otras estrategias- de la desmovilización y reincorporación de
miembros de grupos armados organizados ilegales.
4.2.2. El
artículo 19 -adicionado a la Ley 975/05 como 18A- regula la sustitución de la
medida de aseguramiento privativa de libertad, como facultad del desmovilizado
postulado de solicitarla a la autoridad judicial competente -magistrado de
control de garantías- a cambio de una medida de aseguramiento no privativa de
libertad.
4.2.3. Los
requisitos para la concesión del beneficio de sustitución de la detención
preventiva por otra medida de aseguramiento en libertad, son: (i) acreditar
mínimo ocho (8) años de reclusión efectiva bajo control del sistema
penitenciario, como desmovilizado postulado; (ii) su contribución a la verdad
judicial y a la reparación, como forma de colaboración con la justicia; (iii)
el cumplimiento de los programas de reintegración establecidos; (iv) el no
haber cometido delito doloso alguno con posteriridad a la desmovilizacion.
4.2.4. Tal
beneficio de sustitución de la medida de aseguramiento privativa de la libertad
por otra no restrictiva de ella, es susceptible de revocación por lo siguinete:
(i) incumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia y en materia
de verdad y reparación; (ii) incumplimiento del programa de reintegración;
(iii) incumplimiento en general de las condiciones fijadas por el juez.
4.2.5. Los
ocho (8) años de privación preventiva de la libertad comienzan, para el
desmovilizado en libertad, desde su reclusión efectiva; para el desmovilizado
en detención,  desde su postulación -estando ya efectivamente recluído-. Este
tratamiento, que el demandante juzga diferenciado, es, como ya se advirtió, el
objeto de examen en la presente sentencia.
4.3. La igualdad como
valor, principio y derecho.
4.3.1. La igualdad tiene
un tripe rol en el ordenamiento constitucional: el de valor, el de principio y
el de derecho[3]. En tanto valor, la igualdad es una
norma que establece fines, dirigidos a todas las autoridades creadoras del
derecho y en especial al Legislador; en tanto principio, la igualdad es una
norma que establece un deber ser específico y, por tanto, se trata de una norma
de mayor eficacia que debe ser aplicada de manera directa e inmediata por el
Legislador o por el juez[4]; en tanto derecho, la igualdad es un
derecho subjetivo que “se concreta en deberes de abstención como la
prohibición de la discriminación y en obligaciones de acción como la
consagración de tratos favorables para los grupos que se encuentran en
debilidad manifiesta. La correcta aplicación del derecho a la igualdad no sólo
supone la igualdad de trato respecto de los privilegios, oportunidades y cargas
entre los iguales, sino también el tratamiento desigual entre supuestos
disímiles”[5].
4.3.2. La igualdad se
reconoce y regula en varios textos constitucionales, como en el preámbulo, en
los artículos 13, 42, 53, 70, 75 y 209. Esta múltiple presencia, como lo ha
puesto de presente este tribunal[6], indica que la igualdad “carece de
un contenido material específico, es decir, a diferencia de otros principios
constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de
la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier
trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material
específico se desprende la característica más importante de la igualdad: su
carácter relacional”.
4.3.3. Dado su carácter
relacional, en el contexto de la acción pública de inconstitucionalidad la
igualdad requiere de una comparación entre dos regímenes jurídicos. Esta
comparación no se extiende a todo el contenido del régimen, sino que se centra
en los aspectos que son relevantes para analizar el trato diferente y su
finalidad. El análisis de la igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues
involucra el examen del precepto demandado, la revisión del precepto respecto
del cual se alega el trato diferenciado injustificado y la consideración del
propio principio de igualdad. La complejidad de este juicio no puede reducirse
a revisar la mera adecuación de la norma demandada y el precepto constitucional
que sirve de parámetro, sino que requiere incluir también al otro régimen
jurídico que hace las veces de término de la comparación. Ante tal dificultad
este tribunal suele emplear herramientas metodológicas como el test de igualdad[7].
4.3.4. En tanto
principio, la igualdad es una norma que establece un deber ser específico,
aunque su contenido puede aplicarse a múltiples ámbitos del quehacer humano, y
no sólo a uno o a algunos de ellos. Este deber ser especifico, en su acepción
de igualdad de trato, que es la relevante para el asunto sub examine,
comporta dos mandatos: (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho
equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato
diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes.
4.3.5. A partir del
grado de semejanza o de identidad, es posible precisar los dos mandatos
antedichos en cuatro mandatos más específicos aún, a saber: (i) el de dar el
mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) el de dar un trato diferente
a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (iii) el de dar
un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que presenten similitudes
y diferencias, cuando las primeras sean  más relevantes que las segundas; y
(iv) el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que presentes
similitudes y diferencias, cuando las segundas más relevantes que las
primeras.
4.4. Juicio integrado
de igualdad: etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según su
grado de intensidad.
4.4.1. El juicio
integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio
de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir,
precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se
compara sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y
en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre
desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está
constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la
comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución[8].
4.4.2. El test de
igualdad, que se aplica en el juicio integrado de igualdad, en su metodología
busca analizar tres objetos: (i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio
empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin. Según su grado de
intensidad, este test puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve.
Para determinar cual es el grado de intensidad adecuado a un caso sub
judice, este tribunal ha fijado una regla y varios criterios[9],
como se da cuenta enseguida.
4.4.2.1. La regla es la
de que al ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test
leve, que es el ordinario. Este test se limita a establecer la legitimidad del
fin y del medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero,
valga decir, a verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente
prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta
regla se formula a partir de dos importantes consideraciones: el principio
democrático, en el que se funda el ejercicio de las competencias del
legislador, y la “presunción de constitucionalidad que existe sobre las
decisiones legislativas”. El test leve busca evitar decisiones arbitrarias
y caprichosas del legislador, es decir, decisiones que no tengan un mínimo de
racionalidad.
El test leve ha sido
aplicado por este tribunal en casos en que se estudian materias económicas,
tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio
una competencia específica definida por la
Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o en los cuales se trata
de analizar una normatividad anterior a la vigencia de la
Carta de 1991 derogada pero que surte efectos en el presente, o cuando, a
partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie prima
facie una amenaza para el derecho en cuestión.
4.4.2.2. Para aplicar un
test estricto, que es la primera y más significativa excepción a la regla, este
tribunal ha considerado que es menester que esté de por medio una clasificación
sospechosa, como las previstas de manera no taxativa a modo de prohibiciones de
discriminación en el artículo 13 de la
Constitución; o que la medida recaiga en personas que estén en condiciones de
debilidad manifiesta, o que pertenezcan a grupos marginados o discriminados o a
sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a minorías insulares y
discretas; o que la diferenciación afecte de manera grave, prima facie, el
goce de un derecho constitucional fundamental; o que se constituya un
privilegio.
El test estricto es el
más exigente, pues busca establecer que si el fin es legítimo, importante e
imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no
puede ser remplazado por otro menos lesivo. Este test incluye un cuarto objeto
de análisis: si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las
restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales.
4.3.2.3. Entre los extremos del
test leve y del test estricto está el test intermedio, que se aplica por este
tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando
hay un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia. Este
test busca establecer que el fin sea legítimo e importante, sea porque promueve
intereses públicos valorados por la
Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver,
y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho
fin.
4.5. El caso concreto.
4.5.1. Corresponde constatar si en
el caso concreto el parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012 incurre en una discriminación injustificada, en perjuicio de
los miembros de grupos desmovilizados en el marco de la
Ley 975 de 2005 que al momento de la desmovilización se encontraban privados
de su libertad en un establecimiento de reclusión.
4.5.2. Para verificar si los
supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la
misma naturaleza, que es la primera etapa del juicio integrado de comparación,
conviene considerar los dos contenidos normativos que la demanda pretende
cotejar:
Numeral 1 del art. 19 de la
Ley 1592 de 2012.
Parágrafo del art. 19 de la
Ley 1592 de 2012.
(…) Este término será contado a
partir de la reclusión en un establecimiento sujeto integralmente a las
normas jurídicas sobre control penitenciario;
(…) el término previsto en el
numeral 1 del inciso primero del presente artículo será contado a partir de
su postulación a los beneficios que establece la presente ley.
4.5.3. Los dos contenidos
normativos están previstos en el artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012, que introduce un nuevo artículo a la
Ley 975 de 2005, el 18 A, en el cual se regula la sustitución de la medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario y el deber
de los postulados al régimen de justicia y paz de continuar en el proceso.
Estos contenidos aluden a uno de los requisitos que se debe satisfacer para
poder solicitar dicha sustitución.
4.5.4. La demanda advierte, con
razón, que los contenidos normativos tienen en sus supuestos de hecho algunos
elementos comunes, como son: (i) haber sido miembro de un grupo armado al
margen de la ley que se ha desmovilizado y  (ii) haber estado privado de la
libertad en un establecimiento carcelario, por delitos cometidos durante y con
ocasión de la pertenencia al grupo armado, por un período mínimo de ocho años.
4.5.5. Algunos intervinientes
señalan, también con razón, que los contenidos normativos tienen en sus
supuestos de hecho algunos elementos diferentes[10]:
(i) en el primero de ellos se trata de una persona que se ha desmovilizado
estando en libertad, lo cual es imposible de predicar del segundo de ellos, ya
que la persona no está en libertad al momento de desmovilizarse el grupo al que
pertenecía; y (ii) en el primero de ellos la reclusión en establecimiento
carcelario es posterior a la desmovilización, lo que también es imposible de
predicar del segundo de ellos, porque la persona ya está recluida en
establecimiento carcelario con anterioridad a la desmovilización del grupo al
que pertenecía.
4.5.6. Como puede verse en los dos
párrafos anteriores, las situaciones de hecho objeto de la comparación no se
enmarcan en las hipótesis previstas en los dos primeros mandatos de igualdad de
trato[11],
esto es, no se trata de situaciones de hecho idénticas ni de situaciones de
hecho que no tengan ningún elemento en común. Por el contrario, entre ambas
situaciones de hecho existen elementos comunes y existen, también, elementos
diferentes. Esta circunstancia parecería hacer necesario, al menos prima
facie, considerar las hipótesis previstas en los otros dos mandatos de
igualdad de trato, a fin de establecer si los elementos comunes son más
relevantes que los elementos diferentes o si, por el contrario, éstos son más
relevantes que aquellos. Bajo este supuesto se consideró que la demanda sí
tiene aptitud sustancial.
4.5.7. En el caso sub examine se
cuestiona de manera específica el hito temporal a partir del cual se debe
contar los ocho años de reclusión en el establecimiento carcelario. Se
argumenta en la demanda que para este cálculo debe tenerse en cuenta todo el
tiempo que la persona haya pasado recluida en un establecimiento carcelario.
Este argumento es inadmisible en tanto y en cuanto pasa por alto uno de los
elementos comunes anotados[12],
el de haber sido miembro de un grupo armado al margen de la ley que se ha
desmovilizado. Y es que si no hay desmovilización, no existe fundamento fáctico
para aplicar la Ley 975 de 2005 y, por ende, para solicitar la audiencia
prevista en el artículo 18 A de esta ley, agregado por el artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012. El tiempo que una persona haya pasado recluida en un establecimiento
carcelario antes de la desmovilización, es irrelevante para efectos de la
Ley 975 de 2005. Y lo es, porque obedecía a la aplicación de la ley ordinaria
y no implicaba nada distinto a lo que las demás personas, fuesen o no miembros
de tales grupos, experimentaban. En ningún evento es posible, pues, que el hito
temporal en comento sea anterior a la fecha de la desmovilización.
4.5.8. De manera deliberada se
omitió en su momento aludir a un tercer elemento común de los supuestos de
hecho comparados, que es determinante para este caso. En las primeras líneas
del primer inciso del artículo 19 de la Ley 1592 de 2012, se precisa que para
poder solicitar la sustitución de la aludida medida de aseguramiento, es
menester que la persona, además de haberse desmovilizado, haya sido postulada
para acceder a los beneficios de la Ley 975 de 2005. Este es el sentido unívoco
de la norma al decir: “El postulado que se haya desmovilizado estando en
libertad (…)”. Con esta precisión normativa, es evidente que en ningún caso
los ocho años de permanencia en un establecimiento carcelario pueden contarse
antes de que la persona haya sido postulada para acceder a los beneficios de la
Ley 975 de 2005. En el caso de las personas postuladas que se desmovilicen
estando en libertad, este término se cuenta a partir de su posterior reclusión
en establecimiento carcelario. En el caso de las personas postuladas cuyo grupo
se desmovilice, y estén en ese momento privadas de su libertad, este término se
cuenta a partir de su postulación. No es, pues, la mera circunstancia de estar
recluido en un establecimiento carcelario la determinante para fijar el hito
temporal, sino que, por el contrario, lo verdaderamente relevante es la
confluencia de esta circunstancia con las de la postulación y la
desmovilización.
4.5.9. El que en el caso de las
personas que se encontraban libres el término comience a partir de su reclusión
en el establecimiento carcelario, previa su postulación y desmovilización, es
apenas una consecuencia lógica de su anterior estado de libertad, pues no sería
posible contar ningún tiempo anterior por sustracción de materia. En el caso de
las personas que estaban recluidas en el establecimiento carcelario, sin haber
sido postuladas y sin haberse desmovilizado el grupo al que pertenecían, no
habría ningún fundamento para aplicarles la
Ley 975 de 2005, de la cual hace parte la norma demandada, hasta que tanto no
sean postuladas y se desmovilice dicho grupo. La secuencia lógica en el primer
evento es: postulación y desmovilización previas, reclusión posterior, mientras
que en el segundo evento es: reclusión previa, postulación y desmovilización
posterior. Y es que en el primer evento la reclusión es posterior en el tiempo,
en tanto resulta ser una consecuencia de la postulación y de la
desmovilización, porque la persona se somete a la justicia estando libre;
mientras que en el segundo evento la reclusión es anterior en el tiempo, en
tanto resulta ser una consecuencia de la acción de la justicia, que obró a
pesar de la voluntad de la persona e incluso en contra de ella y que, en
realidad, la sometió.
4.5. Conclusión.
Al analizar el parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012, que agrega el artículo 18
A a la Ley 975 de 2005, a la luz de los presupuestos del juicio integrado de
igualdad, se pudo constatar que en ambos supuestos de
hecho el hito temporal para empezar a contar o calcular el lapso de ocho (8)
años necesario para solicitar la sustitución de la medida de aseguramiento de
detención preventiva depende de los mismos factores: postulación,
desmovilización y permanencia en establecimiento penitenciario. Así, pues, se
hace evidente que no existe en realidad ninguna diferencia de trato y que, por
lo tanto, no existe la discriminación que se señala en la demanda.
5. Razón
de la decisión.
5.1.
Síntesis del caso.
5.1.1.
Dentro de las cuestiones previas, la Corte verificó la inaptitud sustancial de
los cargos relacionados con la vulneración de los artículos 1 y 29 de la
Constitución y la aptitud del cargo relativo a la violación del artículo 13 de
la Constitución. En consecuencia, el examen de constitucionalidad se hizo
sobre el parágrafo del artículo 19 de la Ley 1592 de 2012, por el cargo de
vulnerar el artículo 13 de la Constitución.
5.1.2. En
el análisis del cargo se estudió la igualdad como valor, principio y derecho,
para precisar su carácter relacional y destacar la complejidad del juicio de
igualdad. En este contexto se precisó el alcance de los mandatos que se siguen
del principio de igualdad, en su acepción de igualdad de trato y se dio cuenta
de las etapas de análisis en el juicio de integrado de igualdad y de las modalidades
del test de igualdad. A partir de estos parámetros se descendió al caso
concreto, para examinar el parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012 a la luz de los antedichos elementos de juicio, comparado con
el numeral 1 del inciso primero de este artículo y con el artículo 13 de la
Constitución, encontrando que dicho parágrafo no incurre en la discriminación
que se señala en la demanda y, por lo tanto, no desconoce el precitado artículo
de la Constitución.
5.2.
Regla de la decisión.
El prever
que un término sólo comience a contarse a partir de que se reúnan todos los
requisitos comunes a dos personas que pretenden acceder a un beneficio previsto
en una misma ley, con prescindencia del orden en que esto ocurra, no implica
una diferencia de trato respecto de ellas y, por tanto, no entraña una
discriminación.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 19 de la Ley 1592 de 2012, que agrega el artículo 18
A a la Ley 975 de 2005, por el cargo examinado.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
No firma
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. C-1123 de 2008.
[2] Supra I – 3.1 y 3.2.
[3] Sobre la diferencia entre valor, principio
y derecho, ver las Sentencias T-406 de 1992, T-881 de 2002, C-818 de 2010 y
C-250 de 2012.
[4] Cfr. Sentencias C-862 de 2008, C-818 de 2010 y C-250 de 2012.
[5] Cfr. Sentencia C-862 de 2008.
[6] Cfr. Sentencias C-818 de 2010 y C-250 de 2012.
[7] Cfr. Sentencia C-093 de 2001.
[8] Cfr. Sentencias C-093 y C-673 de 2001 y C-862 de 2008.
[9] Cfr. Sentencia C-093 de 2001.
[10] Supra I - 3.1., 3.2., 3.4. y 4.
[11] Supra II - 4.2.5.
[12] Supra 4.4.4.