C-248-99
Sentencia C-248/99
Sentencia
C-248/99
SENTENCIAS-Orden para proferirlas
Es indiscutible
que algunos procesos son más complejos que otros, que requieren más esfuerzo y
tiempo para su solución, y que la atención que se brinde a los expedientes más
complicados implica que los casos más sencillos deberán esperar más tiempo para
ser resueltos. Sin embargo, el derecho de todos los ciudadanos para acceder a
la administración de justicia no puede ser aplicado de manera diferencial, de
acuerdo con la simplicidad o dificultad de los conflictos que ellos presentan
en busca de una solución. Todas las personas tienen el derecho a que sus
problemas sean atendidos por la administración de justicia, independientemente
del grado de dificultad de sus conflictos. Obsérvese, además, que en la
práctica, dada la señalada congestión existente en la administración de
justicia, la concepción expuesta por el actor conduciría a que los litigios
complicados no fueran resueltos nunca, precisamente porque siempre habría que
darle prioridad a los conflictos de menor dificultad. Como se ha indicado,
todas las personas tienen el mismo derecho a que sus conflictos sean atendidos
oportunamente por la administración de justicia. Dado el cúmulo  de procesos
que ocupan a los juzgados, es entonces preciso establecer un criterio para
fijar el orden de atención a los mismos, criterio que debe ser razonable y
respetar el derecho de igualdad. La norma demandada establece una pauta en ese
sentido al determinar que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden
de ingreso al despacho para sentencia.
SENTENCIAS-Excepciones al orden para proferirlas
Para el caso de
la jurisdicción contencioso administrativa el legislador consideró necesario
permitir salvedades a la regla, que en todo caso deben ser justificadas, con
base en la idea de que en los procesos que se adelantan ante esta jurisdicción
se comprometen de manera general los intereses de la comunidad que conforma el
Estado. Y si bien, como lo afirma el demandante, ante las otras jurisdicciones
también se tramitan procesos que pueden tener gran trascendencia social,
encuentra la Corte que existen dos razones que justifican que el legislador,
dentro del marco de su libertad de configuración normativa,  determine que la
excepción solamente sea aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa.
La primera sería que, como se ha dicho, existe certeza de que en los procesos
ante esta jurisdicción se involucran los intereses generales. Y la segunda, que
la autorización para inaplicar la regla en las otras jurisdicciones podría
conducir a la inoperancia práctica de la misma, un resultado no deseado por el
Congreso. En este último evento, es razonable que el legislador dicte medidas
destinadas a impedir que su voluntad pueda ser inobservada, tal como lo ha
hecho en la norma atacada. De otra parte, la determinación del Congreso no
podría cuestionarse, desde el punto de vista de la conveniencia de la medida,
sin afectar la esfera legítima de configuración normativa propia del
legislador.
SENTENCIAS Y
AUTONOMIA JUDICIAL-Orden
para proferirlas
Se podría
argumentar también que la norma acusada vulnera la autonomía funcional del juez
(C.P., arts. 228 y 230), en la medida en que impone que los jueces deberán
dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que ingresaron los
expedientes al despacho para ser fallados. Sin embargo, este argumento no es
aceptable, por cuanto el texto demandado simplemente se limita a fijar un
criterio para la administración material de la labor de los despachos
judiciales, sin que ello implique una verdadera interferencia dentro del campo
donde se aplica la autonomía funcional del juez, que es en el análisis y la
resolución independiente de los procesos que le han sido asignados.
DECISION
JURISDICCIONAL-Exclusión
de control
La lectura del
aparte demandado del artículo 30 de la Ley 446 de 1998 no permite deducir que
éste modifique en alguna forma el artículo 111 de la ley estatutaria de la
administración de justicia. El texto acusado únicamente precisa que "[l]as
decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales
disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional", norma
que, en sí misma, no señala nada específico acerca de la naturaleza de las
decisiones que tomen estos organismos en relación con los abogados y las
personas que ejerzan la función jurisdiccional de manera transitoria u
ocasional. Cuando el inciso demandado hace referencia a "las decisiones
jurisdiccionales" no está precisando de ninguna manera cuáles son las
decisiones de los Consejos que se adecuan a esta calificación.
DECISIONES
DISCIPLINARIAS ADOPTADAS POR SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA-Naturaleza
Las decisiones disciplinarias adoptadas por las salas
jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los
Consejos Seccionales de la Judicatura constituyen en todos los casos - es
decir, independientemente de sí el procesado es un funcionario judicial, un
abogado o una persona que desempeña funciones jurisdiccionales de manera
transitoria - providencias judiciales, razón por la cual no es viable acusarlas
ante otras jurisdicciones, salvo la constitucional.
CLAUSULA COMPROMISORIA-Carácter autónomo
Si bien
tradicionalmente se ha entendido que la cláusula compromisoria es accesoria
respecto del contrato que da origen a los conflictos sobre los cuales habría de
fallar el tribunal de arbitramento, el legislador colombiano, siguiendo la
senda de la doctrina internacional, ha decidido conferirle un carácter autónomo
a la cláusula compromisoria. De esta manera, una decisión del legislador varía
- ciertamente, en forma válida - el entendimiento general existente acerca de
la relación entre el contrato y la cláusula compromisoria. En consecuencia, por
obra de la resolución legislativa, la máxima jurídica que consagra que "lo
accesorio sigue la suerte de lo principal" ya no sería aplicable a la
cláusula compromisoria, por cuanto ésta ya no tendría un carácter accesorio. La
decisión acerca de la accesoriedad o la independencia de la cláusula
compromisoria le corresponde al legislador, en el marco de su libertad de
configuración normativa. Esa decisión puede ser considerada como inadecuada o
equivocada. Sin embargo, ello no amerita que sea declarada inexequible por la
Corte Constitucional, a la cual le corresponde únicamente establecer si la
norma es compatible con la Carta Política.
CONCILIACION
LABORAL PREJUDICIAL-Obligatoria
como requisito de procedibilidad
Referencia:
Expedientes acumulados D-2189, D-2190, D-2192, D-2193, D-2194 y D-2203.
Actores: Hernan
Dario Velazquez Gomez y Otros.
Demandas de
inconstitucionalidad contra  los artículos 18 (parcial), 30 (parcial), 68, 82 y
116 (parcial) de la Ley 446 de 1998.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., abril veintiuno (21) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Aprobada por acta Nº
22
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha Victoria Sáchica de
Moncaleano
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 18 (parcial), 30 (parcial), 68, 82 y
116 (parcial) de la ley 446 de 1998.
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 446 de 1998, publicada en el Diario Oficial N° 43335
de julio 8 de 1998, “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas
normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto
2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia”
El ciudadano Hernán
Darío Velásquez Gómez demandó la inconstitucionalidad de los artículos 18
(parcial), 68, 82 y 116 (parcial) de la Ley 446 de 1998.  Igualmente, en
diferentes demandas, los ciudadanos Astrid Mejía; Fabián López Guzmán y Carlos
Albeiro López Guzmán; Juan Manuel Torres Gutiérrez, Erika Navarrete Gómez, Juan
Fernando Londoño Ruiz, Lina Marcela Escobar Martínez y Margarita Piedrahita
Tabares, y María Mercedes Ocampo Moncada, Claudia Yanet Mendoza Montoya,
Nathalia Restrepo Chaux, Natalia Ruiz Machado, Sulay Yarina Páez Abadía, Ana
Mercedes Villa García, Martha Piedad Mosquera Figueroa y Roberto Carlos Angulo
Coneo demandaron la inconstitucionalidad del artículo 68, por considerarlo
violatorio del preámbulo y de los artículos 13, 23, 28, 53, 228 y 229 de la
Constitución Política. Asimismo, los ciudadanos Mónica María Quiroz Echeverry,
Carlos Uribe Piedrahita y Wbeimar Yedil Velásquez Castaño demandaron la inconstitucionalidad
del artículo 30 (parcial) de la misma ley, por considerarlo violatorio del
artículo 153 de la C.P.
En su intervención,
el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
solicita la declaración de constitucionalidad de los artículos 18 (parcial) y
30 (parcial) de la Ley 446 de 1998.
La apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho abogó por la declaración de
constitucionalidad de todas las normas acusadas.
En su intervención,
el apoderado del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social solicita que se
declare la constitucionalidad de todas las normas acusadas.
El Presidente
Ejecutivo de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio - Confecámaras
- intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de los artículos
68 y 82 de la Ley 446 de 1998
En su intervención,
la Cámara de Comercio de Barranquilla sostuvo la constitucionalidad de los
artículos 68, 82 y 116 (parcial).
En su intervención,
la Cámara de Comercio de Medellín abogó por la declaración de
constitucionalidad de los artículos 68 y 116 (parcial).
El decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana propugnó la declaración de
exequibilidad de los artículos 30 (parcial), 68, 82 y 116 (parcial) de la Ley
446 de 1998, y la declaración de inconstitucionalidad del artículo 18 (parcial)
de la misma ley.
En su concepto, el
Procurador General de la Nación solicita que se declare la constitucionalidad
de todas las normas demandadas.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS, CARGOS ELEVADOS, INTEVENCIONES, CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO Y EXAMEN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
En atención al
número de normas demandadas y a la multiplicidad de intervenciones, y con el
fin de facilitar la lectura y comprensión de la sentencia, se tramitará por
separado la demanda contra cada uno de los artículos. Debe aclararse que en el
texto de los artículos acusados se subraya la parte demandada.
II.1. PROCESO
CONTRA EL ARTÍCULO 18 (PARCIAL)
“ARTÍCULO 18-
Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los jueces dictar las
sentencias exactamente en el mismo orden en que se hayan pasado los expedientes
al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los
casos de sentencia anticipada o de  prelación legal. Con todo, en los
procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos
o a la solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia
jurídica y trascendencia social.
“La alteración
del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria. En
estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales,
en lo de su competencia, solicitarán al juez o ponente la explicación
pertinente para efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior
de la judicatura o los consejos seccionales obrarán de oficio o a petición de
quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden.”
Cargos
El ciudadano que
demanda la inconstitucionalidad de este artículo afirma que no todos los
procesos que ingresan al Despacho para ser fallados son de la misma naturaleza
o de la misma complejidad. Expone que muchos procesos son fallados con
“sentencias de cajón”, que son aquéllas que no requieren un mayor estudio y
que, por lo tanto, pueden ser proferidas rápidamente.
En consideración de
lo anterior, manifiesta que el aparte demandado del artículo 18 vulnera el
derecho de igualdad, en la medida en que coloca “en igualdad de condiciones a
todos los procesos, sea cualquiera su naturaleza y su complejidad, lo que
entraña una enorme injusticia so pretexto de establecer una igualdad aparente,
ya que en el fondo lo que se crea es una gran desigualdad frente a las
distintas condiciones en que se encuentran los diferentes procesos. Así, por
ejemplo, ‘una sentencia de cajón’ que se profiere en pocos días tendrá que
esperar meses o años para que se profiera si antes entraron al despacho varios
procesos ordinarios de enorme complejidad. Lo que puede dictarse en media hora
tendrá que esperar el turno de meses y años...”
Expresa el
demandante que el examen que se aplica a normas que consagran un tratamiento
desigual para situaciones similares - con el objeto de establecer si el trato
diferente se justifica -, debe aplicarse también a las normas que consagran un
tratamiento igual para situaciones desiguales. Por eso, luego de referirse al
test de igualdad que ha aplicado la Corte en distintas sentencias, lo aplica a
la norma bajo estudio, con las siguientes conclusiones:
“Si las anteriores
directrices se aplican a la norma acusada, es fácil encontrar que: hay
diferente situación de hecho, ya que los procesos en su naturaleza y
complejidad son diferentes (1) el trato igual que se establece tiene una
finalidad, como lo es la de evitar que algunos procesos se fallen sin razón
antes que otros, por simples influencias o consideraciones extrañas a la
correcta administración de justicia (2) la finalidad es razonable porque se
busca evitar discriminaciones en la oportunidad de la sentencia, consagrando
privilegios y preferencias que repugnan al principio de igualdad (3) hay
coherencia entre la situación de hecho, la finalidad que se persigue y el
tratamiento igual que se otorga (4).
“Se cumplen, pues,
cuatro requisitos. No se cumple, en cambio, el quinto. En efecto no hay
proporcionalidad, ya que existe una enorme desproporción de la consecuencia
jurídica- cumplimiento estricto del orden para proferir sentencias- con las
circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican. El trato igual que se
da a todos los procesos, sin importar su naturaleza o complejidad, es
completamente desproporcionado frente a los valores constitucionales. No es
justo que a quien su asunto se le puede resolver en un día tenga que esperar
meses o años para que, previamente, se les resuelvan a otros. Si hay forma de
administrar justicia en forma rápida a alguien, no existe justificación
razonable que no se le administre Justicia prontamente argumentando que a otros,
por circunstancias diferentes y en condiciones distintas, no se les ha
administrado”.
El demandante
considera también que el trato igual que pretende la norma no es necesario, “ya
que existen medios menos onerosos para alcanzar el fin buscado por el
legislador, sin que entrañen un sacrificio tan grande para quien puede acceder
fácilmente a la decisión del juez”. Asimismo, manifiesta que la homogeneidad en
el trato que pretende la norma, sacrifica valores constitucionales de mayor
peso - tales como lograr la efectividad de los derechos en los procesos que se
pueden evacuar rápidamente, mantener un orden justo y la convivencia -, así
como el acceso real a la administración de justicia.
De otra parte, el
actor sostiene que la norma también viola el principio de  igualdad al
establecer que el orden de emanación de las sentencias en la jurisdicción
contenciosa administrativa puede modificarse, en atención a la naturaleza del
asunto o a solicitud del agente del Ministerio Público. Esta excepción no se
aplica a los asuntos civiles, laborales o penales, a pesar de que algunos casos
dentro de ellas también pueden ser de gran relevancia social. Estima el actor
que no existe razón alguna que justifique el trato diferente y que, por lo
tanto, la norma vulnera el derecho de igualdad de los ciudadanos que acuden
ante la administración de justicia.
Considera el actor
que la norma también vulnera el artículo 2 de la Constitución, puesto que impide
la efectividad de los derechos al prescribir la igualdad absoluta entre los
procesos; el 229, dado que impide el real acceso de las personas a la justicia;
y el preámbulo de la Carta, ya que origina injusticia y desorden, en vez del
orden justo que se proclama en él.
Resalta el actor que
su demanda no está dirigida a cuestionar la conveniencia de la norma, materia
sobre la cual decide el Legislador, sino sobre su razonabilidad. Al respecto
expresa que “las medidas irrazonables no se acompasan con la Constitución, ya
que ésta las repele. Por ello, ni siquiera bajo la aseveración de que una
medida es conveniente, puede obtenerse amparo constitucional cuando ella es en
sus consecuencias irrazonable (...) La norma jurídica tiene efectividad en la
medida en que es razonable... [por eso] la norma legal es inconstitucional
cuando su contenido es abiertamente irrazonable.”
Finalmente, el
demandante propone que, en el caso de que no se acepte su tesis acerca de la
inconstitucionalidad de la norma, se declare su constitucionalidad
condicionada, en el sentido de que no se aplica a los casos en los que la
naturaleza del asunto o sus circunstancias específicas ameritan que el orden no
se lleve estrictamente. Ello implicaría que el juez debe justificar, en una
forma razonable, la alteración del orden de fallo de los procesos. De esta
manera, se mantendría la norma demandada, que en sí tiene un fin loable, pero
se evitarían los peligros que ella entrañaría si se aplicara de manera
irrestricta.
Intervenciones
a) El presidente de
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura solicita a esta
Corporación declarar la constitucionalidad del artículo 18. Manifiesta que este
artículo no desconoce el derecho a la igualdad alegado por el actor. Al
respecto, expresa que el orden obligatorio al que hace alusión la norma acusada
“se presentaría a partir de la entrada del expediente al despacho del juez para
el fallo, es decir cuando no es necesario realizar otra diligencia, porque se
tienen los suficientes elementos de juicio para dictar la sentencia.” Allí, el
expediente está a la espera de una decisión del juez y la complejidad del
asunto no puede utilizarse como criterio para ampliar el plazo para el fallo.
Manifiesta que la norma acusada, “antes que una violación del derecho de
igualdad es, más bien, un desarrollo de éste, pues los asuntos sometidos a la
jurisdicción luego de realizadas todas las diligencias pertinentes, se
encuentran en un plano de igualdad en cuanto a la oportunidad para el fallo,
con la salvedad de los casos de sentencia anticipada y los de prelación legal,
como bien lo señala la misma norma sub-examine”.
b) El Ministro de
Justicia y del Derecho aboga por la declaración de  constitucionalidad del
artículo acusado. Sostiene al respecto que “una vez entra el expediente al
despacho, ya se han recorrido todas las etapas procesales necesarias para
ilustrar de manera adecuada el criterio del fallador, siendo incluso un
contrasentido pretender que el juez deba dejar para lo último los asuntos más
complicados, que se le ponen a consideración, puesto que tal consideración
atenta contra el adecuado orden y funcionamiento de un despacho judicial.”
Manifiesta que lo que la norma persigue es “imponer una pauta de orden en el
manejo de los procesos, buscando que el juez atienda los términos sin dejar por
ello de proveer la atención necesaria a los expedientes”, con lo cual se
beneficia a las partes y a al mismo aparato judicial.
Reconoce que existen
procesos más complicados que otros, pero agrega que la incidencia de esta mayor
complejidad se presenta es en el momento de recaudar las pruebas, de decidir
los recursos o de la celebración de audiencias. Por lo tanto, agrega que “una
vez el expediente está completo, es decir, listo para decidir el litigio, no vemos
cómo afecta la igualdad de las partes de los distintos negocios el orden de
prelación establecido, mas aún si tenemos en cuenta que todo el trámite se ha
seguido en atención al debido proceso y con respeto al derecho de defensa.”
c) El Decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana, considera que el artículo
18 vulnera la Constitución. Sostiene que este artículo  desconoce los artículos
86 y 30 de la C.P., que consagran lo referente a la acción de tutela y al habeas
corpus . Igualmente, la norma vulneraría el derecho al debido proceso en el
caso de los recursos constitucionales, puesto que “no puede someterse
cualquiera de estos procesos citados a una espera para ser resueltos en orden
de llegada, ya que los términos constitucionales de decisión son inalterables y
de ineludible observancia por parte de los jueces”. Señala que las acciones
constitucionales deben ser tramitadas de manera preferente y sumaria para
garantizar la protección inmediata de los derechos constitucionales. Por lo tanto,
expresa que, en caso de no declararse la inconstitucionalidad de la norma,
“apoyamos la condicionalidad del fallo expresándose entonces como salvedad, que
el orden se observará excepto cuando por la naturaleza del asunto, cuando sea
de orden constitucional o, por otras circunstancias específicas, se amerite
cambiar el turno establecido”.
Concepto del
Ministerio Público
El Procurador
General de la Nación defiende la constitucionalidad del artículo demandado
parcialmente. Sostiene que los jueces, en desarrollo de la función pública que
la Constitución Política les ha encomendado, deben obrar dentro de un marco de
eficiencia, respetando estrictamente los términos procesales señalados en la
ley. Además, deben garantizar que se guarden las debidas formas del proceso y,
en especial, que éste no se someta a dilaciones injustificadas, todo ello en
consonancia con el artículo 29 de la C. P., con el artículo 4 de la Ley 270 de
1996 y con la misma Ley 446 de 1998, la cual, en su artículo 17, atribuye a las
Salas Administrativas del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos
Seccionales de la Judicatura la función de vigilar el cumplimiento de los
términos procesales. Considera, por lo tanto, que la norma acusada está en
armonía con los mandatos citados, pues ella persigue “racionalizar y ordenar el
ingreso de los expedientes al despacho del juez, de tal forma que se fallen los
asuntos respetando estrictamente los turnos de acceso de cada uno de ellos,
salvo los casos de sentencia anticipada o de prelación legal (tutelas, acciones
de cumplimiento, y populares, habeas corpus , etc.) pues de lo contrario
se atentaría gravemente contra el derecho fundamental de las personas a tener
un proceso ágil y sin dilaciones injustificadas.”
Examen de la
Corte Constitucional
1. El demandante
acusa la primera oración del inciso inicial del artículo 18 de la ley. Sin
embargo, dado que sus argumentos también hacen referencia a la segunda oración
del aludido inciso y que el enunciado contenido en la segunda oración se
relaciona íntimamente con el primero, el examen de la Corte habrá de referirse
a la totalidad del inciso primero del artículo 18.
2. Uno de los
intervinientes plantea que la norma demandada vulnera los artículos 30 y 86 de
la Constitución, en los que se establece que el recurso del habeas corpus
y la acción de tutela deberán ser decididos de manera preferencial y en un
término muy breve por parte de las autoridades judiciales. Al respecto cabe
precisar que, obviamente, la norma legal no puede alterar las previsiones
constitucionales en relación con el recurso del habeas corpus y la
acción de amparo, puesto que la Constitución es norma de normas (C.P., art. 4).
Pero, además, debe observarse que la misma norma indica que el orden para
dictar los fallos puede alterarse cuando se trata de sentencias anticipadas o
de prelación legal, expresión esta última que incluye todas aquellas leyes que
han consagrado acciones expeditas y preferenciales, tales como las que
establecen las acciones de cumplimiento y las acciones populares y de grupo.
3. El demandante
asevera que el texto acusado vulnera el derecho de igualdad, en la medida en la
que coloca en las mismas condiciones a todos los procesos, sin poner en
consideración las disímiles condiciones de los mismos. Algunos procesos son
simples y pueden decidirse en forma rápida - con sentencias que siguen un
modelo preestablecido -, y no tiene sentido que las partes de los mismos tengan
que someterse a largas esperas para que sus conflictos sean resueltos, esperas
que se causarían por el hecho de que procesos muy complicados deben fallarse
primero. Expone, además, que la norma es irracional y que viola el preámbulo y
los artículos 2 y 229 de la Constitución, por cuanto no garantiza la
efectividad de los derechos e impide el acceso a la justicia, respectivamente.
La norma demandada
debe ser analizada a partir de la realidad en la que espera incidir. Esta
realidad se caracteriza por un altísimo grado de congestión de los despachos
judiciales y un incumplimiento generalizado de los términos procesales, el cual
conduce a que los procesos sean resueltos muchos meses o años después de lo que
deberían. En vista de estas circunstancias, en las que se advierte que el
derecho de los ciudadanos de acceder a la justicia es recortado por la práctica
misma, lo que pretende la norma es que, incluso dentro de ese marco general de
congestión e incumplimiento de términos, los asociados tengan certeza de que
sus conflictos serán decididos respetando el orden de llegada de los mismos al
Despacho para ser fallados.
Es indiscutible que
algunos procesos son más complejos que otros, que requieren más esfuerzo y
tiempo para su solución, y que la atención que se brinde a los expedientes más
complicados implica que los casos más sencillos deberán esperar más tiempo para
ser resueltos. Sin embargo, el derecho de todos los ciudadanos para acceder a
la administración de justicia (C.P., art. 229) no puede ser aplicado de manera
diferencial, de acuerdo con la simplicidad o dificultad de los conflictos que
ellos presentan en busca de una solución. Todas las personas tienen el derecho
a que sus problemas sean atendidos por la administración de justicia,
independientemente del grado de dificultad de sus conflictos. Obsérvese, además,
que en la práctica, dada la señalada congestión existente en la administración
de justicia, la concepción expuesta por el actor conduciría a que los litigios
complicados no fueran resueltos nunca, precisamente porque siempre habría que
darle prioridad a los conflictos de menor dificultad.
Como se ha indicado,
todas las personas tienen el mismo derecho a que sus conflictos sean atendidos
oportunamente por la administración de justicia. Dado el cúmulo  de procesos
que ocupan a los juzgados, es entonces preciso establecer un criterio para
fijar el orden de atención a los mismos, criterio que debe ser razonable y
respetar el derecho de igualdad. La norma demandada establece una pauta en ese
sentido al determinar que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden
de ingreso al despacho para sentencia. Este criterio - conocido como el de la
cola o el de la fila - respeta de manera general el derecho de igualdad, en la
medida en que determina que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden
de ingreso, sin atender a criterios de clasificación sospechosos - tales como
la condición social de las partes, la raza o el sexo de las mismas, etc. - o a
favoritismos inaceptables desde el punto de vista del derecho de igualdad.
Asimismo, el criterio es razonable porque fija como punto de partida para la
elaboración del orden en el que deben decidirse los casos el momento de ingreso
de los mismos al despacho para el fallo, es decir, el momento en el que ya
todos los procesos deben estar completos para proceder a dictar la sentencia.
En ese instante, los procesos deben contar con todos los elementos necesarios
para la emisión de la providencia y se encuentran, entonces, en una situación
similar, si bien evidentemente algunas sentencias requerirán más elaboración que
otras.
4. El demandante
plantea, igualmente, que el texto acusado vulnera el derecho de igualdad, en la
medida en que permite hacer excepciones al orden de emisión de las sentencias
únicamente en el caso de los asuntos que cursan ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, a pesar de que ante las otras jurisdicciones
también se tramitan procesos que pueden tener gran trascendencia social, que
podrían justificar la alteración del orden.
No comparte la Corte
el planteamiento del actor. Como se ha precisado, la medida acusada es
legítima, puesto que persigue garantizar la igualdad de los ciudadanos en el
acceso a la justicia, en la medida en que establece que el criterio que se debe
aplicar para decidir el orden en que se van a dictar las sentencias es el de la
llegada de los expedientes al despacho. Para el caso de la jurisdicción
contencioso administrativa el legislador consideró necesario permitir
salvedades a la regla, que en todo caso deben ser justificadas, con base en la
idea de que en los procesos que se adelantan ante esta jurisdicción se
comprometen de manera general los intereses de la comunidad que conforma el
Estado. Y si bien, como lo afirma el demandante, ante las otras jurisdicciones
también se tramitan procesos que pueden tener gran trascendencia social,
encuentra la Corte que existen dos razones que justifican que el legislador,
dentro del marco de su libertad de configuración normativa,  determine que la
excepción solamente sea aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa.
La primera sería que, como se ha dicho, existe certeza de que en los procesos
ante esta jurisdicción se involucran los intereses generales. Y la segunda, que
la autorización para inaplicar la regla en las otras jurisdicciones podría
conducir a la inoperancia práctica de la misma, un resultado no deseado por el
Congreso. En este último evento, es razonable que el legislador dicte medidas
destinadas a impedir que su voluntad pueda ser inobservada, tal como lo ha
hecho en la norma atacada. De otra parte, la determinación del Congreso no
podría cuestionarse, desde el punto de vista de la conveniencia de la medida,
sin afectar la esfera legítima de configuración normativa propia del
legislador.
5. Se podría
argumentar también que la norma acusada vulnera la autonomía funcional del juez
(C.P., arts. 228 y 230), en la medida en que impone que los jueces deberán
dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que ingresaron los
expedientes al despacho para ser fallados. Sin embargo, este argumento no es
aceptable, por cuanto el texto demandado simplemente se limita a fijar un
criterio para la administración material de la labor de los despachos
judiciales, sin que ello implique una verdadera interferencia dentro del campo
donde se aplica la autonomía funcional del juez, que es en el análisis y la
resolución independiente de los procesos que le han sido asignados.
En consecuencia, se
declarará que el primer inciso del artículo 18 es constitucional.
II. 2. PROCESO
CONTRA EL ARTÍCULO 30 (PARCIAL)
“ARTICULO 30-
Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 82 del Código Contencioso
Administrativo quedará así:
“ART. 82- Objeto
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo
contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y
litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y
de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos
órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales
administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la
constitución y la ley.
“Esta
jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en
actos políticos o de gobierno.
“La jurisdicción
de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios
de policía regulados especialmente por la ley.
“Las
decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales
disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales
de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”.
Cargos
Se demanda la
inconstitucionalidad del inciso final de este artículo, por cuanto se considera
que modifica el artículo 111 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, artículo que solamente puede ser modificado o derogado a través de
una ley estatutaria, so pena de vulnerarse el artículo 153 de la Constitución
Política. El mencionado artículo 111 reza así:
“ARTICULO 111.
ALCANCE. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se
resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se
adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que
gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas
personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional.
Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus
Salas Disciplinarias.
“Las providencias
que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales
son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso
administrativa.
“Toda decisión
disciplinaria de mérito, contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la
fuerza de cosa juzgada”.
De acuerdo con los
demandantes, el artículo 111 precisa que los actos proferidos por la función
jurisdiccional disciplinaria en relación con los funcionarios judiciales que
gozan de fuero especial, los abogados y aquellas personas que ejercen funciones
jurisdiccionales de manera transitoria u ocasional no constituyen actos de
carácter jurisdiccional. Por lo tanto, los Consejos Superior y Seccionales de
la Judicatura expiden dos tipos de actos: “en primer lugar, profieren actos
jurisdiccionales respecto de los funcionarios de la rama judicial, no
susceptibles de acción judicial por vía contenciosa, y en segundo lugar, actos
meramente disciplinarios, respecto de los sujetos que están cobijados por la
excepción prevista en la Ley 270 de 1996, frente a los cuales cabría la
posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa”. En esta
distinción fundamentan su cargo contra la norma: en su parecer, el inciso final
del artículo 30 le otorga a todos los actos del Consejo Superior y Seccionales
de la Judicatura carácter jurisdiccional, desconociendo la doble naturaleza de
los actos proferidos por  esas entidades y, en consecuencia, “imposibilitando,
en principio, la posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa a los
sujetos frente a los cuales ésta profiere actos meramente disciplinarios,
desconociendo así la excepción prevista por la Ley Estatutaria, modificándose
por medio de una ley ordinaria una norma de mayor jerarquía”.
Los demandantes
solicitan que se declare la inconstitucionalidad del inciso acusado. Si no se
llegare a acceder a su petición, solicitan que se declare la constitucionalidad
condicionada de la norma, “en el sentido de continuar vigente  la excepción
contemplada por la Ley Estatutaria...”
Intervenciones
a) El presidente de
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura solicita a esta
Corporación declarar la constitucionalidad del artículo 30. Señala que los
actores realizan una lectura equivocada del artículo 111 de la ley estatutaria
de la administración de justicia cuando afirman que la norma acusada lo
modifica. Sostiene que el error en la lectura se deriva de la falta de técnica
legislativa de la norma, “pues en este caso, el legislador al tratar de
realizar una enumeración de los destinatarios de la función jurisdiccional
disciplinaria establece una excepción - funcionarios judiciales con fuero
especial - al primer caso del mencionado listado - los funcionarios judiciales
- que por su ubicación en la oración pareciera que convirtiera al segundo y
tercer grupo de destinatarios de la función aludida - los abogados y aquellas
personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional -
en casos de la excepción antes citada”.
Expone que carecería
de sentido sostener que las decisiones disciplinarias sobre los abogados y
quienes ejerzan funciones jurisdiccionales de manera ocasional tienen carácter
administrativo, puesto que la naturaleza del organismo juzgador es puramente
judicial. Al respecto afirma que, si bien la interpretación literal de la norma
conduciría a apoyar la posición de los demandantes acerca de que los fallos
disciplinarios de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
tienen carácter judicial únicamente en relación con los funcionarios
judiciales, es la misma Constitución la que le ha otorgado a esta Sala  el
carácter de jurisdiccional, situación que condiciona toda la actuación
disciplinaria de la misma. Asimismo, recalca que la Corte Constitucional ha
expresado que los actos en materia disciplinaria de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura “son verdaderas sentencias que no están
sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería
el caso de la Contencioso Administrativa” (sentencia C-417 de 1993) y que “las
providencias que dicte la Sala Jurisdiccional Disciplinaria son en realidad
sentencias y, por lo tanto, cuentan con la misma fuerza y efectos jurídicos que
aquellas que profiera cualquier autoridad judicial.” (sentencia C-037 de 1996).
Por consiguiente,
concluye con la afirmación de que “la lectura que se debe realizar de la norma
acusada es que determina los sujetos que pueden ser objetos de juzgamiento en
la jurisdicción disciplinaria y establece la excepción lógica de los
funcionarios judiciales con fuero especial porque su juzgamiento escapa la
competencia de la mencionada jurisdicción”.
b) El Ministro de
Justicia y del Derecho solicita también declarar la constitucionalidad del
artículo acusado. Para analizar el cargo contra el artículo 30 expone que debe
entenderse que la norma demandada se enmarca dentro de la regulación de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y que su  única  finalidad “es
excluir el control jurisdiccional, por parte de dicha jurisdicción, a las
decisiones del mismo carácter proferidas por las salas disciplinarias del
Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales.” Además,
sostiene que sobre este punto ya se pronunció la Corte Constitucional en la
sentencia C-417 de 1993. Por lo tanto, sostiene que la norma acusada únicamente
desarrolla la interpretación realizada por la Corte Constitucional.
c) El Decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana expresa en relación con el
artículo 30 el interviniente manifiesta que, si bien es cierto que una ley de
carácter ordinario no puede modificar otra que tenga carácter estatutario, no
toda regulación en la cual se aborden aspectos relativos a un derecho
fundamental debe hacerse por vía de la ley estatutaria.
Concepto del
Ministerio Público
En su escrito, la
Vista Fiscal sostiene que el aparte normativo del artículo 30 que es acusado
complementa el artículo 111 de la Ley 270 de 1996, que establece que las
providencias de carácter disciplinario que dicte el Consejo Superior de la
Judicatura en contra de funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no
susceptibles de acción contenciosa. Por lo tanto, estas sentencias
disciplinarias, en atención a su naturaleza jurídica, no pueden ser  sometidas
a un control judicial posterior, “como quiera que es una entidad jurisdiccional
la que l[as] profiere, cuyas decisiones son autónomas e independientes,
conforme los establece el art. 5 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia.”
Aclara, sin embargo,
que “lo anterior no significa que los actos proferidos  por la citada entidad
en contra de funcionarios con fuero  especial, abogados o aquellas personas que
ejerzan función jurisdiccional en forma transitoria u ocasional, no sean
revisables por la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que en este
caso sus pronunciamientos son actos administrativos, pasibles de las acciones
de nulidad simple y restablecimiento del derecho, según el caso (Ley 270 de
1996, arts. 12 y 111)”.
Examen de la
Corte Constitucional
1. En la sentencia
C-114 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, se declaró tanto la constitucionalidad
del artículo 30 de la Ley 446 de 1997 como la de otros artículos de la misma
ley. Sin embargo, la declaración de constitucionalidad se restringió a la
acusación acerca de que la materia que regula el artículo no podía ser tratada
mediante una ley ordinaria, pues constituía un asunto que debía ser objeto de
ley estatutaria. Puesto que la declaración de constitucionalidad se refirió
únicamente a ese punto, no se presenta en este caso el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, razón por la cual es necesario que la Corte  proceda a analizar
la acusación contra el inciso demandado.
2. Considera el
demandante que el inciso acusado vulnera el principio de la reserva de ley
estatutaria, por cuanto el mencionado texto legal modificaría el artículo 111
de la ley estatutaria de la administración de justicia. En su concepto, la
anunciada modificación tendría como consecuencia que a todas las decisiones
disciplinarias pronunciadas por el  Consejo Superior de la Judicatura y los
Consejos Seccionales de la Judicatura se les asignara el carácter de decisiones
jurisdiccionales. Ello implicaría que las decisiones tomadas en los procesos
contra los abogados y las personas que ejerzan la función jurisdiccional de
manera transitoria u ocasional no podrían ser demandadas ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
Sin embargo, la
lectura del aparte demandado del artículo 30 de la Ley 446 de 1998 no permite
deducir que éste modifique en alguna forma el artículo 111 de la ley
estatutaria de la administración de justicia. El texto acusado únicamente
precisa que “[l]as decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas
jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los
Consejos Seccionales de la Judicatura,  no tendrán control jurisdiccional”,
norma que, en sí misma, no señala nada específico acerca de la naturaleza de
las decisiones que tomen estos organismos en relación con los abogados y las
personas que ejerzan la función jurisdiccional de manera transitoria u
ocasional. Cuando el inciso demandado hace referencia a “las decisiones
jurisdiccionales” no está precisando de ninguna manera cuáles son las
decisiones de los Consejos que se adecuan a esta calificación.
Por lo tanto, la
acusación del actor está más bien dirigida a obtener una interpretación acerca
de cuáles son las decisiones jurisdiccionales del Consejo Superior de la
Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
3. El actor afirma
que el artículo 111 de la ley estatutaria de la administración de justicia
establece que las decisiones de los mencionados Consejos son jurisdiccionales
únicamente cuando versan sobre los funcionarios de la rama judicial. En su
opinión, el texto del primer inciso del artículo permite deducir  claramente
que las decisiones disciplinarias que se tomen en relación con los funcionarios
judiciales con fuero especial y con los abogados y las personas que ejerzan la
función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional tienen un carácter
administrativo y, por lo tanto, son susceptibles de ser demandadas ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
Sin lugar a dudas,
la redacción del primer inciso del artículo 111 no es afortunada y puede
conducir a equívocos. Sin embargo, la interpretación que realiza el demandante
no es acertada. La salvedad que se hace en el inciso hace referencia
exclusivamente a los funcionarios judiciales con fuero especial, y tiene por
fin dejar en claro que los funcionarios judiciales revestidos
constitucionalmente de un fuero especial (C.P. arts. 178, numerales 3 y 4, y
174) no pueden ser objeto de investigación disciplinaria por parte de la
jurisdicción disciplinaria, tal como había sido definido anteriormente por esta
Corporación, en su sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
4. La jurisdicción
disciplinaria - integrada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura  y las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura - juzga sobre la actividad desplegada por
los funcionarios judiciales - salvo los que poseen un fuero especial
constitucional  -, los abogados y las personas que ejercen funciones
jurisdiccionales de manera transitoria u ocasional. La pregunta que debe
entonces resolverse es si las resoluciones disciplinarias dictadas por la
mencionada jurisdicción tienen siempre la categoría de jurisdiccionales, o si,
en el caso de los abogados y de las personas que ejercen funciones
jurisdiccionales de manera transitoria u ocasional, son de carácter
administrativo.
Este interrogante ya
ha sido absuelto por esta Corporación, en el sentido de determinar que en todos
los casos las decisiones tomadas por la jurisdicción disciplinaria, en
ejercicio de su función como tal, son jurisdiccionales. Ello, por cuanto las
salas disciplinarias conforman una jurisdicción propia dentro de la
administración de justicia, de la cual forman parte (C.P. art. 116 título VIII
de la Carta), razón por la cual no existe ningún argumento que permita hacer
diferenciaciones entre sus providencias y las providencias tomadas por otras
jurisdicciones, ni entre las distintas providencias que se dicten dentro de la
misma jurisdicción.
Así, en la sentencia
C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se expresó: “La
Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel
jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia
disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior
estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la
contencioso-administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el
Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría,
entonces, negársele tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de
actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el
constituyente. Eso ocasionaría el efecto - no querido por la carta (artículos
228 y 230 C.N.) - de una jurisdicción sometida a las determinaciones de
otra.”
La interpretación
anterior fue refrendada por la sentencia C- 037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, en la cual se agregó que, como ocurre con todas las sentencias, los
fallos de la jurisdicción disciplinaria pueden ser objeto de la acción de
tutela si incurren en una vía de hecho: “Se tiene, entonces, que las
providencias que dicte la Sala Jurisdiccional Disciplinaria son en realidad
sentencias y, por tanto, cuentan con la misma fuerza y efectos jurídicos que
aquellas que profiera cualquier autoridad judicial. No obstante, si una
providencia que resuelva un asunto disciplinario contiene, en los términos que
ha definido la Corte Constitucional, una vía de hecho que acarree la ostensible
vulneración de un derecho constitucional  fundamental, entonces será posible
acudir a un medio de defensa judicial como la acción de tutela para reparar el
menoscabo que se ha causado mediante esa decisión.”
Asimismo,
en los fallos dictados por esta Corporación en relación con  demandas de tutela
que han sido instauradas por abogados en contra de las sanciones disciplinarias
que les han sido impuestas por la jurisdicción disciplinaria, la Corte ha
reiterado que las decisiones de la jurisdicción disciplinaria son verdaderas
sentencias y que, por lo tanto, no pueden ser impugnadas ante otras
jurisdicciones, aun cuando sí cabe contra ellas la instauración de la acción de
tutela, cuando configuran una vía de hecho. Al respecto se expresó en la
sentencia T-350 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara:
[1]
“Por último, debe
tenerse en cuenta que las providencias de las Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias de los Consejos Seccionales y Superior de la Judicatura son
decisiones de naturaleza judicial, expedidas en desarrollo de las funciones
asignadas a la jurisdicción que integran, respecto de las cuales no existe un
control judicial adicional[2]; en este
sentido, pueden ser objeto de tacha constitucional desde la perspectiva de la
configuración de una vía de hecho y en los términos hasta ahora relatados, ya
que no existe un control judicial adicional que permita prevenir o resolver la
vulneración o amenaza que puedan ocasionar respecto de los derechos
fundamentales de las personas, tornándose así procedente la acción de tutela,
siempre que reúna los requisitos esenciales y siempre que no se refiera “...
a la cuestión litigiosa que se debate en el proceso, sino que se enmarca al
acto mediante el cual se viola o amenaza un derecho fundamental.”.[3]
De
conformidad con lo anterior, cabe concluir que las decisiones disciplinarias
adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de
la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura constituyen en
todos los casos - es decir, independientemente de sí el procesado es un
funcionario judicial, un abogado o una persona que desempeña funciones
jurisdiccionales de manera transitoria - providencias judiciales, razón por la
cual no es viable acusarlas ante otras jurisdicciones, salvo la constitucional.
Por lo
tanto, se declarará la constitucionalidad del inciso demandado.
II. 3. PROCESO
CONTRA EL ARTÍCULO 116 (PARCIAL)
“ARTÍCULO 116-
Cláusula compromisoria.
El Decreto 2279 de 1989 tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
“ART. 2A- Se
entenderá por cláusula compromisoria, el pacto contenido en un contrato o en un
documento anexo a él, en virtud del cual los contratantes acuerdan someter las
eventuales diferencias que puedan seguir con ocasión del mismo, a la decisión
de un tribunal arbitral.
Si las partes no
determinaren las reglas de procedimiento aplicables en la solución de su
conflicto, se entenderá que el arbitraje es legal.
PAR. La
cláusula compromisoria es autónoma con respecto de la existencia y la validez
del contrato del cual forma parte. En consecuencia, podrán cometerse (sic) al
procedimiento arbitral los procesos en los cuales se debatan la existencia y la
validez del contrato y la decisión del tribunal será conducente aunque el
contrato sea nulo o inexistente.”
Cargos
La demanda contra
esta norma se inicia con distintas manifestaciones acerca de los problemas que
acarrea el arbitramento y de la tendencia actual del Estado  colombiano “de
desprenderse de una de sus funciones más sagradas y que, en última instancia,
justifica su existencia, como es la de administrar justicia.” Así, se expone:
“Sin negar la importancia del arbitramento, la realidad social muestra que la
cláusula compromisoria que se incluye en los contratos generalmente se inserta
sin que exista una clara conciencia de las partes acerca de su alcance. Y de su
costo. De una justicia gratuita se pasa a una onerosa que, en muchas ocasiones,
impide la cristalización de la justicia. Millones de personas que constituyen
la inmensa mayoría del pueblo colombiano no tienen forma de costear un Tribunal
de Arbitramento....”
Expresa el
demandante que es “un exabrupto lógico sostener que de la nada puede nacer algo
o que de un vicio puede resultar la eficacia. Si no hay un contrato es un
imposible lógico sostener que de allí puede surgir una cláusula eficaz.”
Considera que la norma es irrazonable, y que por esa razón vulnera la
Constitución, en sus artículos 2 y 13. A manera de ejemplo señala: “a) Dos
personas en forma verbal dicen vender y comprar entre ellos un inmueble.
Verbalmente también señalan que las diferencias que entre ellos ocurran serán
dirimidas por árbitros. ¿Puede sostenerse acaso, en una lógica simple, que allí
si puede haber una cláusula compromisoria? ¿Para qué si no hay contrato? b) Una
persona quiere ocultar sus bienes creando una sociedad, para lo cual consigue a
un familiar o amigo que le firme el respectivo acto, sin existir ánimo
societario, ya que el familiar o amigo es un simple presta nombre. En el
escrito se establece una cláusula compromisoria - un relleno, se itera. ¿Cómo
es posible sostener la eficacia de la cláusula frente a la inexistencia del
contrato? c) Dos personas acuerdan formar una sociedad de sicarios, cuyo fin es
el de matar a quienes inventan leyes raras, y las arropan con la apariencia la
legalidad: un contrato celebrado en Notaría y con la cláusula compromisoria -
que es un relleno, vuelve y se repite. ¿Cómo sostener la eficacia de un
arbitramento sobre sus diferencias? ¿Acaso podrán los árbitros determinar el
incumplimiento de uno de los socios en la forma que utilizó para matar a un
legislador?”
Afirma también que
la norma acusada vulnera el último inciso del artículo 116 de la Constitución,
que señala que “los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la
función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de
árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en
equidad, en los términos que determine la ley. ” (resalto del actor).
Los árbitros pueden
asumir sus funciones solamente si existe voluntad real de las partes para
conferírselas, situación que no se presenta cuando el acuerdo inter partes es
inexistente o simulado. Por lo tanto, “no cualquier habilitación faculta la
existencia de los árbitros. Ha de ser una habilitación seria y válida. Por ende,
si no existe voluntad no puede hablarse de habilitación por las partes, ya que
al no existir voluntad es imposible predicar habilitación, tal como ocurre
cuando el acuerdo es inexistente o simulado. Y si no es válida la voluntad -
conforme al orden jurídico - mal puede decirse que los árbitros están
habilitados.”
Añade que
precisamente el carácter excepcional del arbitramento es el que requiere
interpretarlo de manera restrictiva, y dentro de unos precisos límites, que
impiden extenderlo a la hipótesis que no se adecuan ala normatividad
constitucional.
Para terminar,
resalta que la Corte Constitucional, en su sentencia C-294 de 1995, dispuso que
el carácter excepcional del artículo 116 de la Carta no permite convertir el
arbitramento en una regla general, sino que éste debe ser siempre materia del
contrato y del acuerdo entre las partes. De allí concluye que “es la misma
Carta Política la que exige, como conditio sine qua non de la justicia
arbitral, que sea la voluntad de las partes la que la estatuya en los términos
de ley. No basta, pues, la consagración legal del arbitramento. Es necesario,
además, porque así lo dispone la norma constitucional, que los árbitros estén
‘habilitados por las partes’. Habilitación que tiene que ser plena...”
Intervenciones
a) El Ministro de
Justicia y del Derecho solicita declarar la constitucionalidad del texto legal
acusado. Manifiesta, en primer lugar, que en la demanda se formula de una
manera inadecuada el cargo, puesto que no demuestra una violación a la Constitución,
sino que se expone una posición académica distinta a la consagrada en la norma.
Manifiesta también
que en la doctrina existen posiciones encontradas respecto a la independencia
de esta cláusula del contrato. Al respecto expone que en la ley modelo de
Uncitral sobre el arbitraje se dispone que la cláusula compromisoria debe
considerarse como un acuerdo independiente de las demás estipulaciones del
contrato.
Considera que el
texto legal acusado simplemente ha asumido posición por la teoría moderna, en
la cual “la cláusula compromisoria es un contrato dentro del contrato, por lo
que se predica la autonomía de ambos entre sí, generando la posibilidad de que
el árbitro se pronuncie aun frente a la validez o existencia del contrato que
contiene la cláusula, sin que ello afecte la procedencia del fallo”. De esta
forma, sostiene que el texto legal acusado es coherente con la naturaleza y
fines del trámite arbitral, y  que, por lo tanto, no tiene asidero la acusación
que lo tilda de irrazonable.
b) El presidente
ejecutivo de la Cámara de Comercio de Barranquilla aboga por la declaración de
constitucionalidad de la norma acusada. Afirma, en primer lugar, que “la
institución arbitral no puede ser entendida como una instancia que busca
reemplazar la justicia estatal, tampoco pretende descongestionar los despachos
judiciales, es una herramienta jurídica especializada destinada a resolver
conflictos que por su naturaleza exigen de un conocimiento determinado y
concreto que en la mayoría de las veces no tienen los jueces de la República”.
Por eso, la institución del arbitraje “se ha convertido en una herramienta
óptima para enfrentar la conflictividad propia de una economía global y en
constante cambio.” De allí, agrega, que en cualquier tratado de integración económica,
de unión aduanera o de libre mercado se establezca un capítulo especial en el
que se determina que las diferencias serán zanjadas mediante el arbitraje.
Asevera que “[l]a
legislación colombiana lo que ha hecho en las últimas normas es adecuarse a los
cambios que se han venido operando en el ámbito mundial, entre ellos lo
jurídico (...) Establecer la autonomía del pacto arbitral no es algo novedoso,
la discusión doctrinaria y jurisprudencial ya había aceptado el pacto de
arbitraje como un contrato independiente con respecto al contrato del cual hace
parte o respecto del cual se predica. En esta medida, la posibilidad de
pronunciarse sobre la existencia o validez del contrato respecto del cual se
demanda su nulidad o inexistencia es totalmente viable.”
De otra parte,
señala que la ley consagra herramientas que protegen los intereses de las
partes involucradas en una disputa, tales como los recursos de anulación y de
revisión, y la acción de tutela - en este último caso para cuando se configura
una vía de hecho. Añade también que “no debe olvidarse que cuando las partes
toman la decisión de someter sus eventuales o actuales conflictos a árbitros lo
que hacen es buscar en principio una justicia especializada, que suministre una
solución en el corto tiempo y que genere los menores perjuicios a su
patrimonio, elementos que el arbitraje brinda”.
Finalmente, expresa
que el contenido del parágrafo demandado “es una disposición recomendada por la
Uncitral para ser incorporada al derecho nacional de los países miembros de las
Naciones Unidas contenida en el capítulo IV, artículo 16 de la ley modelo sobre
arbitraje, de 1994; una disposición en el mismo sentido se encuentra contenida
en el numeral 4 del artículo 6 del reglamento de arbitraje de la Cámara de
Comercio Internacional de Paría, CIC; también se consagra en el artículo 21 del
reglamento de la Comisión Interamericana de Arbitraje Comercial, CIAC.”
c) El presidente
ejecutivo de la Cámara de Comercio de Medellín expresa que las acusaciones
contra el parágrafo del artículo 116 carecen completamente de lógica. Señala
que la independencia de la cláusula compromisoria “radica en que tiene objeto
propio, el cual es siempre, la forma de resolver un conflicto”. El contrato
principal y la cláusula compromisoria son dos actos jurídicos diferentes, tanto
así que se pueden realizar separadamente. Por eso, concluye que “[l]a ilicitud
del contrato principal no es la ilicitud del objeto de la cláusula
compromisoria, ya que son dos actos jurídicos distintos. Es posible que en
algunos casos queden afectados ambos, por ejemplo cuando existe falta de
capacidad de las personas. Precisamente para analizar esto existe una etapa en
el proceso arbitral en el que los árbitros deben analizar su competencia.”
d) El decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana define la institución de la
cláusula compromisoria como “aquélla en virtud de la cual las partes de un
contrato se obligan en él a someter a la decisión arbitral todas o algunas de
las diferencias que dichas partes lleguen a tener en razón del mismo contrato”.
Afirma que esta cláusula es un elemento accidental y accesorio del contrato y
que “dependiendo de la redacción de la cláusula ella podrá ser general o
particular. En el primer caso, incluye los debates sobre la existencia y la
validez del contrato. En el segundo, sólo si el tema ha sido incluido en su
texto. En consecuencia un árbitro no podría, sin prejuzgar, abstenerse de
conocer de un proceso en el cual se debatirán temas tales como la existencia o
la validez de un contrato que contiene la cláusula compromisoria respectiva”.
Concepto del
Ministerio Público
La Vista Fiscal
considera que la autonomía de la cláusula compromisoria frente al contrato no
es inconstitucional, puesto que “la cláusula compromisoria es un pacto distinto
del contrato que la contiene, en la cual las partes convienen someter a un
tribunal arbitral las diferencias que surjan en el cumplimiento o en la
interpretación de lo acordado, o de cualquier otro acto jurídico que los
afecte.” Expresa que sería ilógico celebrar el pacto arbitral si éste no fuera
independiente del contrato, “ya que el tribunal arbitral debe decidir bien en
derecho, en conciencia o técnicamente las controversias susceptibles de transacción,
como también sobre los conflictos relacionados con la existencia y validez del
contrato, esto último como mecanismo alternativo de solución de conflictos, que
encuentra respaldo en el artículo 116 de la Constitución Política.”
Examen de la
Corte Constitucional
1. Manifiesta el
actor que el parágrafo demandado es irrazonable y, por lo tanto,
inconstitucional, en la medida en que establece que la “cláusula compromisoria
es autónoma con respecto a la existencia y validez del contrato del cual forma
parte.” Asevera que es un imposible lógico sostener que de un contrato afectado
de nulidad pueda surgir una cláusula válida. Asimismo, expresa que la norma
acusada viola el inciso final del artículo 116 de la Constitución: si el
contrato es nulo, también debería serlo la cláusula compromisoria que incluye,
dado que la nulidad del primero invalida la voluntad de las partes de habilitar
a los árbitros para decidir sobre las controversias surgidas a raíz del
contrato.
2. A primera vista,
las afirmaciones del actor  son convincentes. Ellas están fundadas en una
máxima o aforismo jurídico muy divulgado, cual es el de que “lo accesorio sigue
la suerte de lo principal.” De este brocardo se derivaría que si es nulo el
contrato para el cual se ha convenido una cláusula compromisoria, lo propio
sería que la misma cláusula también lo fuese.
Sin embargo, el
argumento del actor presenta dos problemas. El primero es que los aforismos no
constituyen un parámetro para el juicio de constitucionalidad sobre una norma.
El objeto de las máximas jurídicas es expresar de una manera breve y de fácil
memorización un conocimiento jurídico determinado,[4]
el cual no necesariamente tiene raigambre constitucional. Y si bien, en muchas
ocasiones, los apotegmas sirven de medios para expresar principios generales
del derecho, ello no les permite tampoco convertirse en fundamentos directos de
la declaración de inconstitucionalidad de una norma legal, pues, de acuerdo con
artículo 230 de la Constitución, los mismos principios solamente desempeñan un
papel auxiliar de la actividad judicial.
De otra parte, las
máximas jurídicas surgen de la experiencia acumulada, de la consagración legal,
o de abstracciones formuladas por la jurisprudencia o los tratadistas. Lo
anterior implica que no son inalterables o atemporales, sino que, por el
contrario, pueden desaparecer o modificarse en la medida en que se produzcan
cambios en la legislación y la jurisprudencia. Ello entraña, obviamente, que el
legislador o los tribunales judiciales pueden apartarse de los apotegmas
jurídicos, cuando lo consideren pertinente, sin que ello implique que por ese
solo hecho sus decisiones puedan ser objeto de tacha de inconstitucionalidad. A
manera de ejemplo, el proverbio que reza “en el derecho, las cosas se deshacen
como se hacen” es ampliamente reconocido. Sin embargo, este apotegma ha sido
inaplicado por la Corte Suprema de Justicia en lo que se refiere a la pérdida
de vigencia de la cláusula compromisoria. La ley establece que la cláusula debe
consagrarse siempre por escrito. Ello implicaría, de acuerdo con el mencionado
aforismo, que la cláusula solamente puede derogarse por medio de un convenio
escrito entre las partes. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia, después de
muchos años de sostener esa posición, ha determinado que la cláusula
compromisoria también puede perder vigencia por el consenso tácito de los
contratistas, que se evidenciaría cuando una de las partes acude a la justicia
para que ésta resuelva las diferencias alrededor del contrato, y la parte
demandada decide incorporarse al proceso sin hacer ninguna referencia a la
existencia del pacto compromisorio.[5]
En la situación bajo
examen ocurre algo similar. Si bien tradicionalmente se ha entendido que la
cláusula compromisoria es accesoria respecto del contrato que da origen a los
conflictos sobre los cuales habría de fallar el tribunal de arbitramento, el
legislador colombiano, siguiendo la senda de la doctrina internacional, ha
decidido conferirle un carácter autónomo a la cláusula compromisoria. De esta
manera, una decisión del legislador varía - ciertamente, en forma válida - el
entendimiento general existente acerca de la relación entre el contrato y la
cláusula compromisoria. En consecuencia, por obra de la resolución legislativa,
la máxima jurídica que consagra que “lo accesorio sigue la suerte de lo
principal” ya no sería aplicable a la cláusula compromisoria, por cuanto ésta
ya no tendría un carácter accesorio.
3. La afirmación del
actor acerca de que el parágrafo acusado contiene una norma que es irracional,
y que ello lo hace devenir inconstitucional, deriva de su concepción acerca de
que la cláusula compromisoria debe ser en todo caso accesoria al contrato.
Pero, como se ha señalado, esta posición responde al entendimiento tradicional
acerca del acuerdo compromisorio, entendimiento que ya no es aceptado de manera
unánime en el derecho contemporáneo, en el cual se observa la aparición de
nuevas posiciones al respecto, las cuales no pueden ser catalogadas como
inconstitucionales por el hecho de ser distintas de las acostumbradas. Al
respecto importa transcribir la siguiente afirmación, formulada por José
Chillón Medina y José Merino Merchán, en su obra “Tratado de arbitraje privado
interno e internacional”, publicada por la Editorial Civitas de Madrid, en
1978: “Dentro de los postulados de la teoría clásica, la cláusula compromisoria
aparece ligada, en cuanto aparece como pacto accesorio, a la existencia y
eficacia de la convención principal. De tal manera que la inexistencia del
contrato principal genera la de la cláusula compromisoria. La razón se
encuentra en el principio de la unidad fundamental del contrato. En cambio, el
mayor desarrollo alcanzado en el derecho comparado por la institución arbitral
ha determinado que la doctrina y la jurisprudencia, de una parte, y el derecho
positivo de las convenciones, por otra, hayan concluido aceptando la soberana
autonomía de la cláusula compromisoria respecto a la ineficiencia del
contrato.”
[6]
La acusación del
demandante acerca de la irracionalidad de la norma no tiene sustento. El
parágrafo acusado persigue que cuando se someta al juicio de los árbitros la
decisión acerca de la validez del contrato, el laudo mantenga validez, incluso
en los casos en los que el tribunal declara la nulidad o inexistencia del
contrato. Con ello se determina que los árbitros continúan siendo competentes
para decidir - es decir, se clarifica por parte del legislador quién es el juez
de la causa - y se evita dilaciones en la resolución de los conflictos,
objetivos que no pueden considerarse irrazonables desde la perspectiva de la
lógica de la institución arbitral y de los objetivos por ella perseguidos.
4. Importa resaltar
que, tal como lo señalan los intervinientes, la posición asumida por el
legislador en el parágrafo acusado coincide con la regulación del tema en
distintos documentos internacionales. Así, por ejemplo, el numeral 4 del
artículo 8 del reglamento de arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional -
en vigor desde 1975 y modificado en 1988 - precisa:
“Artículo 8. Efectos
del convenio de arbitraje
“(...) 4. Salvo
estipulación en contrario, la posible nulidad o inexistencia de un contrato no
implica la incompetencia del árbitro si éste admite la validez del convenio de
arbitraje. Continúa siendo competente, incluso en el caso de inexistencia o
nulidad del contrato, para determinar los derechos respectivos de las partes y
pronunciarse sobre sus demandas y conclusiones.”
Igualmente, los
numerales 1 y 2 del artículo 21 del reglamento de procedimientos de la Comisión
Interamericana de Arbitraje Comercial, en su versión de 1988, expresan:
“Declinatoria de la
competencia del tribunal arbitral
“Artículo 21.
“1. El tribunal
arbitral estará facultado para decidir acerca de las objeciones de que carece
de competencia, incluso las objeciones respecto de la existencia o la validez
de la cláusula compromisoria o del acuerdo de arbitraje separado.
“2. El tribunal
arbitral estará facultado para determinar la existencia o la validez del
contrato del que forma parte una cláusula compromisoria. A los efectos del
artículo 21, una cláusula compromisoria que forma parte de un contrato y que
disponga la celebración de un contrato de arbitraje con arreglo al presente
reglamento se considerará como un acuerdo independiente de las demás
estipulaciones del contrato. La decisión del tribunal arbitral de que el
contrato es nulo no entrañará ipso jure la invalidez de la cláusula
compromisoria...”
Asimismo, la ley
modelo sobre arbitraje comercial internacional, propuesta por el grupo de
trabajo de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil
Internacional - CNUDMI, en inglés UNCITRAL -, y aprobada en 1985 por la misma
CNUDMI, consagra en el numeral 1 del artículo 16:
“Artículo 16.
Facultad para decidir acerca de su propia competencia.
“1. El tribunal
arbitral estará facultado para decidir acerca de su propia competencia, incluso
sobre las excepciones relativas a la existencia o la validez del acuerdo de
arbitraje. A ese efecto, una cláusula compromisoria que forme parte de un
contrato se considerará como un acuerdo independiente de las demás
estipulaciones del contrato. La decisión del tribunal arbitral de que el
contrato es nulo no entrañará ipso jure la nulidad de la cláusula
compromisoria...”
5. Finalmente, el
actor plantea que el parágrafo demandado vulnera el inciso final del artículo
116 de la Carta, por cuanto le otorga validez al acuerdo arbitral, a pesar de
que el contrato al cual se aplica sea nulo. Expresa que la norma constitucional
prescribe claramente que para que tenga validez la cláusula compromisoria las
partes deben habilitar a los árbitros para proferir los fallos. Si ello es así
y el contrato principal es nulo, ¿cómo puede ser válida la cláusula
compromisoria?
Este argumento del
actor se concatena con el primero y se responde de la misma manera. El
legislador ha querido que el compromiso constituya una cláusula independiente
en relación con el contrato al que se aplica. Si ello es así, la invalidez del
contrato no genera necesariamente la nulidad de la cláusula compromisoria, aun
cuando pueden darse casos en los que ello ocurra. Esto significa que la
habilitación a los árbitros puede continuar en pie, aun en el caso en el que el
contrato sobre el que deben fallar sea nulo. Así, pues, si se desea establecer
la nulidad de la cláusula compromisoria habrá de atenderse a las condiciones
mismas en que ella fue acordada.
6. La decisión
acerca de la accesoriedad o la independencia de la cláusula compromisoria le
corresponde al legislador, en el marco de su libertad de configuración
normativa. Esa decisión puede ser considerada como inadecuada o equivocada. Sin
embargo, ello no amerita que sea declarada inexequible por la Corte
Constitucional, a la cual le corresponde únicamente establecer si la norma es
compatible con la Carta Política.
Por consiguiente, se
declarará la constitucionalidad del parágrafo del artículo 116.
II. 4. PROCESO
CONTRA LOS ARTÍCULOS 68 Y 82.
ARTÍCULO 68-
Requisito de procedibilidad. La conciliación es requisito de procedibilidad para
acudir ante la jurisdicción en asuntos laborales, de acuerdo a lo establecido
en la presente ley.
ARTÍCULO 82-
Procedibilidad . El
artículo 26 de la Ley 23 de 1991, quedará así:
“ART. 26.- La
conciliación en materia laboral deberá intentarse ante las autoridades
administrativas del trabajo o ante los centros de conciliación, de acuerdo con
lo establecido en el capítulo 1 del título 1 de la parte tercera de la ley,
“por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto
2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se
derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y
expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Cargos
Contra estos artículos se presentan varias
acusaciones de inconstitucionalidad. En primer lugar, los demandantes
manifiestan que la prescripción acerca de que las disputas laborales deben
surtir en todo caso una etapa preliminar de conciliación, antes de acudir a la
justicia laboral, vulnera el artículo 13 de la Constitución Política, pues en
las otras jurisdicciones no existe esa exigencia. Manifiestan que, además, “ni
siquiera existe un plazo máximo para que se dé la audiencia de conciliación”,
lo cual significa que ella puede demorarse un tiempo considerable, con todos
los perjuicios que ellos pueden causarle al trabajador. Por eso, concluyen que
el trato desigual es injustificado y, por lo tanto, violatorio del artículo 13
de la Constitución. Asimismo, aseveran que el mismo artículo 13 es vulnerado
por la norma en estudio, en la medida en que no concede mayor protección a las
personas que se encuentran en estados de debilidad manifiesta, como ocurre con
la inmensa mayoría de la población trabajadora.
De otra parte, los actores sostienen que las normas
demandadas desconocen tanto el artículo 229 de la Constitución Política - que
garantiza el libre acceso de todas las personas a la administración de justicia
-, como el principio de la gratuidad de la justicia. Esto último, por cuanto la
consagración de la conciliación extrajudicial como un requisito previo para
poder acudir ante el juez laboral implica la exigencia a los trabajadores de
tramitar sus reclamos ante los centros de conciliación, los cuales prestan sus
servicios a cambio de una contraprestación económica.
Consideran que el artículo 68 viola el espíritu de
la Ley 446, que es la descongestión de la justicia, y genera una desproporción
entre los medios y los fines, puesto que para su aplicación se requiere una reestructuración
del Ministerio del Trabajo, “donde habría que aumentar el número de Inspectores
de trabajo, crear dependencias e incrementar notoriamente los salarios”.
En su parecer, “las partes deben acudir a la
conciliación cuando lo crean provechoso y conveniente para ellas, pero se debe
prescindir de ella por el sólo hecho de llenar un formalismo procesal, es
decir, la conciliación debe ser voluntaria de naturaleza alternativa, no
obligatoria”. Sin embargo, el artículo convierte en forzoso algo que es de
naturaleza facultativa, y al hacerlo desconoce la autonomía de la voluntad y el
derecho a la libertad en materia de conciliación.
Por otra parte, sostienen que la aplicación del
artículo 68 podría llevar “a conciliaciones sobre derechos ciertos e
indiscutibles”, lo cual desconoce el principio de irrenunciabilidad de los
derechos y garantías consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.
De igual forma, consideran que estos artículos
desconocen la protección especial que merece el trabajador, según los artículos
13 y 53 de la C.P. Así, cuando la ley establece que la conciliación en materia
laboral es un requisito de procedibilidad “está causando un gran traumatismo y
perjuicios quizás irremediables para la clase trabajadora, quienes ante una
situación gravosa no tienen una vía rápida y oportuna para hacer valer sus
derechos(...)”.
Por otro lado, uno
de los demandantes sostiene que la norma acusada vulnera el artículo 23 de la
C.P., porque el interés general consagrado en la Constitución se vuelve
inasible: “de nada sirve tener acceso a las autoridades a través de peticiones,
si éstas se atiborran de requisitos previos, que causan injusticia con una
mayor inversión de tiempo y esfuerzo”. En esta medida, también se desconocen
los postulados del artículo 228 de la Constitución Política que establece la
primacía del derecho sustancial sobre el procesal. Al respecto, expresa que
“los procedimientos no deben atentar contra las garantías fundamentales en la
búsqueda de una administración de justicia ágil y mal se hace en sacrificar el
derecho sustancial laboral por el falso supuesto de considerar la conciliación
como otro requisito formal de la demanda”.
Intervenciones
a) El Ministro de
Justicia y del Derecho solicita declarar la constitucionalidad del artículo
acusado. Sostiene que la conciliación es un mecanismo de acceso a la justicia y
que no puede entenderse como un instrumento destinado a limitar este derecho de
los ciudadanos. Además, asevera que la norma no obliga a que necesariamente se
llegue a un acuerdo, pues las partes bien pueden llegar a un acuerdo parcial o
negarse a conciliar.
De igual forma, el
Ministerio descarta que la consagración de la conciliación como un requisito de
procedibilidad de la acción laboral genere una discriminación en relación con
los usuarios de otras jurisdicciones, en las que no se prevea esta exigencia.
Al respecto, concluye que “la conciliación no entraña un desmedro o perjuicio,
tal como lo observan los demandantes, sino un sinnúmero de ventajas, tal como
hemos visto. De esta manera, la sociedad en general debe acoger la conciliación
como una fuente de soluciones y no como una traba para acudir a un despacho
judicial, en la medida en que ese rezago cultural - consistente en considerar
que la única forma efectiva de administrar justicia es dentro de un despacho
judicial -, debe ir desapareciendo en favor de la generalización de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos respecto de asuntos de competencia
de todas las jurisdicciones, proceso que se inició con la expedición de la Ley
23 de 1991, continúa con la Ley 446 de 1998,y, con base en los buenos
resultados obtenidos seguirá perfeccionándose y generalizándose, hasta lograr
el cambio de concepción de la comunidad y de los usuarios de la justicia, y
reemplazar paulatinamente al proceso como única fuente de soluciones
definitivas y eficaces”.
b) La Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio - Confecámaras-, defiende la
constitucionalidad de las dos normas. En primer término, sostiene que la
conciliación es un medio que “garantiza la convivencia pacífica de los
ciudadanos dentro de un clima de respeto, entendimiento y tolerancia, al
mantener la armonía entre los sujetos vinculados en una relación laboral, y a
través de ellos, la de los principales sectores sociales”. Señala que la
conciliación es igualmente un medio alternativo de solución de diferencias y
que a través de su ejercicio y de su conceptualización como un medio de
descongestión “se ha avanzado paulatina y complementariamente en la búsqueda de
soluciones que posibiliten que el sistema de justicia opere con adecuados
niveles de eficacia y eficiencia”.
c) El Presidente
Ejecutivo de la Cámara de Comercio de Barranquilla sostuvo que los artículos
68 y 82 de la ley no desconocen ningún derecho fundamental, y que, por el
contrario, estos artículos evidencian la voluntad de facilitar el acceso a la
administración de justicia, la cual no está representada únicamente por los
jueces, sino también por los funcionarios administrativos y por las personas
particulares.
No comparte el
argumento respecto a que la conciliación dilata o encarece el acceso a la
administración de justicia. Sostiene que lo que busca la norma es ampliar los
escenarios donde el ciudadano encuentre una justicia pronta, económica y
cumplida. Expresa que la norma trae una ventaja para las finanzas estatales,
cual es que “no implica un incremento del gasto público en materia de justicia,
y por el contrario, el Estado incrementa su presencia social suministrando
mayores herramientas a los ciudadanos para obtener este servicio fundamental,
base de cualquier progreso”. De esta forma, se responsabiliza a los ciudadanos
de la resolución directa de sus controversias.
De igual forma, expresa
que las inspecciones de trabajo y los centros de conciliación de las facultades
de derecho “son espacios donde los trabajadores y empleadores encuentran acceso
a la administración de justicia sin costo alguno”. Y si bien reconoce que
“efectivamente existen unos costos que cubrir ante los Centros de Conciliación
gremiales, ante los cuales pueden las partes acudir voluntariamente”, afirma a
continuación que “las erogaciones que se lleguen a causar son mínimas e
irrisorias frente a los costos en dinero, tiempo y psicológicos que se generan
cuando se está indefinidamente a la espera de una decisión judicial, que en el
mejor de los casos se obtiene en cinco o seis años. Lo anterior, amén de la
potestad que se reservan los centros particulares de no cobrar por sus
servicios en los casos que lo ameriten”.
Descarta el cargo de
los demandantes respecto a que a través de la conciliación se pueden conciliar
derechos ciertos e indiscutibles del trabajador, puesto que la conciliación no
es viable en estos asuntos.
d) El presidente
ejecutivo de la Cámara de Comercio de Medellín intervino para defender
la constitucionalidad del artículo 68 de la ley. Sostiene que la obligatoriedad
de realizar un procedimiento como la conciliación “no constituye, ni establece
‘per se’ el desequilibrio ni la desigualdad de las personas para acceder a la
justicia”. Expone que las razones de inconformidad que puede generar la norma
acusada responden a las siguientes razones: 1. Falta de oficinas y personal
administrativo de las regionales del ministerio de trabajo, para atender
usuarios. 2. Falta de cultura acerca de la conciliación en materia laboral. 3.
Concepción errada de la gratuidad de la justicia. 4. Falta de claridad de los
jueces acerca de sus facultades en materia de conciliación.
e) El decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana expone, en relación
con el artículo 68 de la ley, que el establecimiento de la conciliación
como un requisito de procedibilidad de la acción laboral desarrolla de manera
efectiva el principio de celeridad de la administración de justicia. El
interviniente insiste en que la conciliación debe ser previa a las actuaciones
judiciales, que en ocasiones no se pueden realizar a plenitud o se extienden
por más tiempo de lo debido.
De otra parte,
frente al cargo formulado contra el artículo 82 de la ley, acerca de que éste
genera un trato desigual totalmente desproporcionado, recuerda que el artículo
116 de la C.P. preceptúa que los particulares y determinadas autoridades
administrativas pueden ser investidas transitoriamente de la función de
administrar justicia. Manifiesta que la declaración de inconstitucionalidad de
la norma tendría por efecto el denegar a las personas el libre acceso a la
administración de justicia.
f) El Ministro del
Trabajo y Seguridad Social intervino para defender la constitucionalidad de
todas las normas acusadas. Sin embargo, en su escrito solamente se encuentran
argumentos destinados a la defensa de los artículos 68 y 82. En primer lugar,
sostiene que la ley no vulnera el artículo 25 de la Constitución al consagrar
la conciliación obligatoria. Por el contrario, el propósito de la ley al
establecer este requisito es proteger al trabajador, “ya que en la mayoría de
los casos se acude a los centros de conciliación y ante la autoridad
administrativa sin acordar pagos con un profesional del derecho.”
Respecto a la
acusación de que las normas acusadas vulneran el derecho a la igualdad y al
trabajo, concluye que esta afirmación no tiene fundamento, puesto que “los
factores de procedibilidad del artículo 68 de la Ley 446 de 1998, se realizan
posteriormente a la desvinculación del trabajador”. También afirma que “las
solicitudes que se realicen ante la autoridad administrativa del trabajo o ante
los llamados centros de conciliación son benéficas al trabajador, que se
desgasta ante una jurisdicción laboral lenta y llena de trámites, por ello es
beneficioso que se pacte ante un tercero diferente de la administración de
justicia derechos inciertos y discutibles en la figura de la conciliación.”
Concepto del
Ministerio Público
La Vista Fiscal
defiende la constitucionalidad de los artículos 68 y 82, sobre las cuales ya
había escrito un concepto en ese sentido, al cual hace remisión. Añade que
estas normas deben interpretarse sistemáticamente con los artículos 19 y 20 del
Código Sustantivo del Trabajo, que tratan sobre la oportunidad en que puede
intentarse la conciliación y sobre la conciliación antes de juicio,
respectivamente. Afirma que “si bien es cierto que de acuerdo con el artículo
116 de la carta, la conciliación es una forma  alternativa de administrar
justicia, no puede perderse de vista que dicho mecanismo es opcional y no
restringe el acceso directo a la jurisdicción laboral cuando la parte
demandante así lo disponga o en el evento que fracase la diligencia
prejudicial”. Por lo tanto, concluye: Así que “interpretadas armónicamente las
citadas disposiciones se dejan incólumes los derechos fundamentales de las
partes de acudir libremente a la jurisdicción, sin perjuicio del mecanismo
conciliatorio que podrá intentarse en cualquier tiempo.”
Examen de la
Corte
Mediante la
sentencia C-160 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell, se declaró la
inexequibilidad de los artículos 68 y 82 de la Ley 446 de 1998. En la sentencia
se expresa que el propósito del artículo 68 “obedece a finalidades legítimas
que tienen apoyo constitucional”, lo cual debería conducir a la declaración de
exequibilidad de la norma. Sin embargo, a continuación se aclaró que la
declaración de constitucionalidad de la norma dependía del cumplimiento de los
siguientes requisitos:
“I) que se cuente
con los medios materiales y personales suficientes para atender las peticiones
de conciliación que se presentan por quienes están interesados en poner fin a
un conflicto laboral; II) que se especifique concretamente cuáles son los
conflictos susceptibles de ser conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente
no admiten el trámite de la conciliación; III) que se defina, tratándose de
conflictos que involucran a la Nación o a entidades  públicas descentralizadas
o instituciones o entidades de derecho social sí, además, del agotamiento de la
vía gubernativa se requiere agotar la conciliación, o si ésta sustituye el
procedimiento no relativo a dicho agotamiento; IV) que se establezca que la
petición de conciliación, interrumpe la prescripción de la acción; V) que se
determine un tiempo preciso durante el cual se debe intentar la conciliación
expirado el cual las partes tienen libertad para acceder a la jurisdicción
laboral.
“Las referidas
condiciones, a juicio de la Corte, constituyen las bases mínimas que permiten
asegurar, no sólo las finalidades constitucionales que se persiguen con la
conciliación laboral prejudicial, instituida como un requisito de procedibilidad
necesario para dar paso al proceso judicial, sino el fácil y rápido acceso a la
justicia.  Dicho acceso no puede quedar supeditado a la exigencia de requisitos
exagerados, irrazonables y desproporcionados contenidos en la respectiva regulación
normativa, ni ser obstaculizado en razón de omisiones del legislador, que
igualmente conduzcan a que la normación se torne irrazonable y
desproporcionada.”
Después de analizar
cada una de las exigencias, la Corte concluye que ellas no son satisfechas actualmente
en la práctica colombiana y que ello genera la inconstitucionalidad del
artículo 68:
“- La
indeterminación normativa sobre las materias antes mencionadas ha conducido a
que no exista certeza para los operadores jurídicos en cuanto a los asuntos que
están excluidos de la conciliación prejudicial, la compatibilidad o
incompatibilidad entre vía gubernativa y conciliación, la interrupción o no de
la prescripción por la presentación de la petición de conciliación, todo lo
cual da lugar a la aplicación de criterios disímiles que hacen en extremo
difícil la labor de los conciliadores y que inciden en la garantía del acceso a
la justicia.
“- El acceso
efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas
acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como
requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de
los conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas
a la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo
manda el art. 2 de la Constitución.
“Por último, no
contempla la normatividad examinada un término prefijo prudencial dentro del
cual deba agotarse la conciliación, ni este puede inferirse de la misma, razón
por la cual el acceso a la tutela judicial efectiva queda en suspenso, en la
incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las
maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso
del conflicto por la vía de la conciliación. En opinión de la Corte el
establecimiento de dicho término es vital, porque la conciliación prejudicial
no puede tornarse en una etapa indefinida que frustre el oportuno acceso a la
justicia, que igualmente es anejo al principio de la seguridad jurídica”.
Por su parte, la
norma consagrada en el artículo 82 fue declarada inexequible, en razón de “la
inescindible relación que ésta tiene con el art. 68 que establece la
conciliación como requisito de procedibilidad. En efecto, aquélla disposición
perentoriamente dispone que la conciliación laboral deberá intentarse ante las
autoridades administrativas del trabajo o ante los centros de conciliación,
proposición jurídica que sólo se explica bajo la idea de que el intento de
conciliación sea obligatorio antes de acudir al proceso judicial.”
Finalmente, la
sentencia C-160 de 1999 concluyó lo siguiente acerca de la declaración de
inexequibilidad de los artículos 68 y 82 de la Ley 446 de 1998:
“a) La Corte en esta
oportunidad no se ha limitado exclusivamente a la confrontación de las normas
acusadas con los textos de la Constitución, pues, aparte de la comparación que
es de rigor en los procesos de constitucionalidad consideró que, con el fin de
asegurar la vigencia y efectividad del derecho fundamental de acceso a la
justicia y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, debía penetrar en
el mundo fáctico dentro del cual las normas referentes a la conciliación
prejudicial debían ser aplicadas, y de ahí dedujo que se afectaba el núcleo
esencial del referido derecho ante la ausencia de los instrumentos materiales y
personales requeridos para asegurar la operatividad de esta modalidad de
conciliación.
“b) La Corte
consideró que la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, en
cuanto comportaba una limitación al acceso a la justicia, debía someterse a
unos requisitos básicos, con miras a asegurar que dicho acceso quedará
suficientemente resguardado o garantizado y no sujeto a contingencias
inciertas, como las anotadas, algunas de ellas libradas a la apreciación y al
criterio subjetivo de los operadores jurídicos.
“c) La declaración
de inexequibilidad de las normas mencionadas obedeció no sólo a la ausencia de
los mecanismos operativos requeridos para su realización práctica, sino a la
circunstancia de que sus prescripciones normativas no contenían los elementos
mínimos requeridos para garantizar de manera real y efectiva el principio
constitucional de acceso a la justicia. Por lo tanto, en cuanto dicho acceso
quede garantizado no hay inconveniente en que el legislador vuelva a regular la
conciliación laboral prejudicial, la cual, no es por sí misma
inconstitucional”.
Por todo lo
anterior, en esta ocasión la Corte habrá de estarse a lo resuelto en la
mencionada sentencia C-160 de 1990, M.P. Antonio Barrera Carbonell, en lo
referente a las acusaciones formuladas contra los artículos 68 y 82 de la Ley
446 de 1998.
III.  D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.-
DECLARAR la exequibilidad del primer inciso del artículo 18 de la Ley 446
de 1998.
Segundo.-
DECLARAR la constitucionalidad del inciso final del artículo 30 de la Ley
446 de 1998, artículo que modificó el artículo 82 del Código Contencioso
Administrativo.
Tercero.-
DECLARAR la exequibilidad del parágrafo del artículo 116 de la Ley 446 de
1998.
Cuarto.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-160 de 1999, M.P. Antonio Barrera
Carbonell, que declaró la inexequibilidad de los artículos 68 y 82 de la Ley
446 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Ver también la sentencia T-452 de 1998, M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[2] Ver la Sentencia C-417 de 1.993, M.P. Dr. José Gregorio
Hernández.
[3] Sentencia T-368 de 1.993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] Ver sobre esta materia a Valencia Restrepo, Hernán:
"Nomoárquica, principialística jurídica o los principios generales del
derecho", Editorial Temis, Bogotá, 1993.
[5] Ver al respecto las sentencias del 22 de abril de 1992, M.P.
Eduardo García Sarmiento, y del 17 de junio de 1997, M.P. Carlos Esteban
Jaramillo, ambas proferidas por la Sala Civil y de Casación Agraria de la Corte
Suprema de Justicia. Igualmente, ver la sentencia de junio 16 de 1997 de la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, C.P. Juan de Dios Montes Hernández, dictada  dentro del expediente N°
10.882.
[6] Cita tomada de Monroy Cabra, Marco: “Consideraciones sobre el
arbitraje comercial en Colombia”, revista de la Cámara de Comercio de Bogotá N°
58, de 1985, p. 42. En su libro “Arbitraje comercial, nacional e
internacional”, publicado por Legis en 1998, 2ª. edición, el mismo Monroy Cabra
adhiere definitivamente a la postura moderna, al afirmar, en la página 94: “La
cláusula compromisoria es un verdadero contrato con efectos propios, los cuales
se realizan fundamentalmente con la realización del compromiso. La cláusula
compromisoria no es una estipulación accesoria al contrato en el cual está
contenido, sino un verdadero contrato. La doctrina está acorde en que la nulidad
del contrato principal no tiene necesariamente que afectar la cláusula
compromisoria.”