C-620-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-620/08
TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Fundamento
constitucional/TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Naturaleza jurídica/TRIBUNAL
DE ETICA MEDICA-Naturaleza de los actos que profiere/TRIBUNAL DE ETICA
MEDICA-Potestad para adelantar procesos administrativos de naturaleza
disciplinaria
Sirven de fundamento para la creación del
Tribunal de Ética Médica los artículos 26, 123 y 210 de la Constitución
Política, al cual le son asignadas funciones públicas. En principio, los
colegios creados en virtud de lo dispuesto por el artículo 26 de la Carta
Política son instituciones de origen privado a las cuales el legislador puede
asignar funciones públicas, entre ellas la de conocer de procesos
ético-profesionales, como ocurre con el Tribunal Nacional de Ética Médica,
encargado de adelantar procesos de esta índole iniciados por razón del
ejercicio de la medicina. Se trata, entonces, de una función administrativa de
carácter disciplinario, sometida a los principios propios del debido proceso
administrativo, consagrados en el artículo 29 superior. El Tribunal Nacional de
Ética Médica así como los Tribunales Seccionales ejercen la función pública de
disciplinar a quienes ejercen la medicina, cuando incurran en las faltas
previstas en la Ley 23 de 1981. La Sala reitera que los tribunales de
ética-médica no ejercen actividad judicial, sino que han sido habilitados por
el legislador para adelantar una función administrativa de carácter
disciplinario relacionada con el ejercicio de la medicina, por lo cual los
artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981 tampoco vulneran lo dispuesto en el
artículo 228 de la Carta Política, según el cual la administración de justicia
es función pública a cargo de los órganos que integran la rama judicial del
poder público, con las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico.
FUNCION PUBLICA-Concepto en sentido amplio
La función pública, en sentido amplío, está
relacionado con las actividades que realiza el Estado a través de las ramas del
poder público y de los órganos autónomos e independientes, como también
mediante las entidades o agencias públicas para alcanzar los fines estatales;
en este campo también pueden ser incluidos los particulares que en virtud de lo
dispuesto en la Constitución Política y por mandato legal son investidos de
funciones públicas.
TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Propósitos de la atribución de control
disciplinario
La atribución de control disciplinario asignada
mediante las normas que se examinan está orientada a garantizar que la
actividad médica sea ejercida atendiendo a criterios éticos útiles para
censurar comportamientos indeseables o reprochables descritos en la ley, en
beneficio de los pacientes, del personal subalterno y paramédico, de los colegas
médicos, de las entidades e instituciones vinculadas a la prestación de los
servicios médicos y, por ende, en favor del interés general representado por la
sociedad, además de contribuir a la salvaguarda del buen nombre, del prestigio
profesional y de la responsabilidad de quienes ejercen la medicina.
SANCION DE CENSURA EN CODIGO DE ETICA MEDICA-Apelación/SANCION DE CENSURA EN CODIGO DE ETICA MEDICA-Excepción
a la doble instancia es inconstitucional
Para la Sala, la sanción de censura mencionada en el
artículo 87 de la Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia de
ética médica, reviste las mismas características y naturaleza de aquella
establecida en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989, en cuanto es definida
mediante el artículo 49 del Decreto 3380 de 1981, según el cual “se entiende
por censura la reprobación que se hace al infractor por la falta cometida”, sin
que resulte posible establecer el tipo de falta que da origen a la censura,
como tampoco cuán grave ha de ser la falta que da lugar a esta clase de
sanción. Teniendo la misma naturaleza, la sanción de censura prevista en el
estatuto ético de los profesionales de la medicina también puede significar
grave riesgo para el derecho al buen nombre y al honor de las personas
disciplinadas, las cuales, como ocurre con el estatuto ético de los
odontólogos, cuentan con recursos judiciales que permiten ejercer el control de
legalidad sobre los actos de los Tribunales Seccionales, pero a través de
procedimientos que suelen dilatar el asunto en el tiempo, sin que éstos
constituyan mecanismos eficaces e idóneos para la protección de los derechos
fundamentales del profesional sancionado disciplinariamente. Considerando la
similitud que presenta la sanción de censura prevista en la Ley 23 de 1981 con
la examinada mediante la Sentencia C-213 de 2007, encuentra la Sala que la
conclusión ha de ser la misma respecto de la posibilidad de garantizar al sancionado
que pueda acceder a una segunda instancia, pues, en el caso que ahora se
examina, también están comprometidos los derechos fundamentales al honor y al
buen nombre de la persona disciplinada, la cual si bien es cierto puede acudir
ante la jurisdicción contencioso administrativa buscando anular la decisión del
Tribunal Seccional, no encontrará en este mecanismo una vía eficaz e idónea
para la protección de sus derechos.
Referencia: expediente D-6996 y D-6997
Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 63, 67, 73 y
87 (parcial) de la Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia de
ética médica.
Actor: Alejandro Pinzón Hernández y Andrés Eduardo Dewdney Montero
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., junio
veinticinco (25) de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Los ciudadanos Alejandro Pinzón Hernández
(Expediente D-6996) y Andrés Eduardo Dewdney Montero (Expediente D-6997),
ejercieron la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 63, 67, 73 y
87 (parcial) de la Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia de
ética médica. Después de estudiar las demandas y de corregidos los defectos de
la presentada por el ciudadano Alejandro Pinzón Hernández, mediante auto del 26
de noviembre de 2007 se dispuso su admisión, ordenando la fijación en lista de
las normas impugnadas y el traslado del expediente al Procurador General de la
Nación.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de las demandas de la referencia.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de las normas demandadas:
“LEY 23 DE 1981
(18 de febrero)
Por la cual se dictan Normas en Materia de Ética
Médica
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 63. – Créase el Tribunal Nacional de Ética
Médica con sede en la capital de la República, con autoridad para conocer de
los procesos disciplinarios ético-profesionales que se presenten por razón del
ejercicio de la medicina en Colombia.
(…)
ARTÍCULO 67. – En cada Departamento, Intendencia o
Comisaría se constituirá un Tribunal Seccional Ético-Profesional.
(…)
ARTÍCULO 73. – Los Tribunales Ético-Profesionales, en
ejercicio de las atribuciones que se les confiere mediante la presente ley,
cumplen una función pública, pero sus integrantes por el sólo hecho de serlo no
adquieren el carácter de funcionarios públicos.
(…)
ARTICULO 87. En contra de las sanciones consistentes
en amonestación privada o censura, únicamente es procedente el recurso de
reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días hábiles
siguientes a la fecha de su notificación”. (Se
subraya la parte demandada).
III. LA
DEMANDA
1. Para el
ciudadano Alejandro Pinzón Hernández, los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de
1981, desconocen lo dispuesto en los artículos 26, 29, 74 , 209, 228, 229 y 230
de la Constitución Política.
Sostiene el
demandante que los integrantes de los Tribunales de Ética Médica conocen de
procesos disciplinarios por el ejercicio de la medicina en Colombia, pudiendo
imponer las sanciones previstas en el artículo 83 de la Ley 23 de 1981; es
decir, en su criterio esta entidad administra justicia en contradicción con lo
dispuesto en el artículo 228 de la Carta Política, según el cual sólo pueden
hacerlo los órganos pertenecientes a la rama judicial.
Agrega que la
misma Ley en el artículo 73 señala que los tribunales ético profesionales
cumplen una función pública, pero sus integrantes no adquieren el carácter de
funcionarios públicos. De este análisis concluye que si los miembros de los
tribunales no tienen carácter de funcionarios públicos tampoco pueden ejercer
funciones como las que corresponden a un tribunal de ética médica, pues las
mismas son asimilables a funciones judiciales y éstas sólo pueden ser ejercidas
por servidores públicos.
En concepto del
demandante, los particulares, tales como los integrantes de los tribunales de
ética médica, sólo pueden actuar como jurados en causas criminales, como
conciliadores o árbitros habilitados para proferir decisiones en derecho o en
equidad, pues permitirles imponer sanciones disciplinarias sería desconocer lo
establecidos en el artículo 116 de la Carta Política.
2. Para el ciudadano Andrés Eduardo Dewdney
Montero, el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, desconoce lo dispuesto en los
artículos 13 y 29 de la Constitución Política. En cuanto al derecho a la
igualdad, considera el actor que la Ley 35 de 1989 -sobre ética del odontólogo
colombiano-, prevé en su artículo 83 que la sanción podrá ser de amonestación
privada o censura, siendo que los médicos y los odontólogos ejercen profesiones
que tienen como fin cuidar, mantener y preservar la salud de las personas y en
caso de violación a las normas sobre ética profesional deberían obtener el
mismo trato.
En el caso de los odontólogos cuando se impone la sanción de censura
escrita o privada, procede el recurso de reposición y el de apelación
(Sentencia C-213 de 2007), antes de la sentencia sólo procedía el recurso de
apelación; es decir, para el accionante, hay desigualdad porque según el
artículo 87 de la Ley 23 de 1981, respecto de la censura como sanción al
médico, sólo procede el recurso de reposición, mientras al odontólogo, además,
se le permite el de apelación.
De otra parte, considera el actor que la misma norma vulnera la
reglas del debido proceso previstas en el artículo 29 superior, por cuanto se
está restringiendo el principio de la doble instancia sin un argumento objetivo
y razonable. Después de citar la Sentencia C-213 de 2007, concluye el
demandante que no existe motivo ni razón que justifiquen la exclusión de la
doble instancia en los procesos disciplinarios contra odontólogos que implican
la medida de censura pública, privada, escrita o verbal.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Educación Nacional
Luego de
recordar las normas aplicables al asunto que se examina y de mencionar las
entidades encargadas de vigilar la práctica y el ejercicio de la medicina, la
representante del Ministerio de Educación Nacional reitera que el Tribunal de Ética Médica es el custodio de los
principios éticos de la medicina como profesión, adelanta los procesos ético
disciplinarios, cuando se atenta contra los códigos
propios de la medicina, que siendo una profesión de riesgo social requiere un
comportamiento correcto al servicio de la comunidad.
Añade la
apoderada del Ministerio: “Siendo las profesiones
relacionadas con las ciencias de la salud y en especial la medicina, el estado
está en la obligación de garantizar su ejercicio
con idoneidad profesional, con el cumplimiento de unos estándares y condiciones
mínimas de contribuyan a proteger los derechos de las personas y de la sociedad
en general frente a los profesionales de la salud que los atienden.
El Tribunal
de Ética Médica a través de los controles que ejerce contribuye a preservar el
idóneo ejercicio de la profesión, no se ve entonces la necesidad de sacarlo del
ordenamiento jurídico como pretenden los actores”.
Concluye la
representante del Ministerio de Educación Nacional
solicitando a la Corte que declare exequible las normas demandadas.
2.
Ministerio de la Protección Social
La apoderada del
Ministerio de la Protección Social empieza por el contenido de la demanda
radicada bajo el número D-6997, relacionada con el
artículo 87 de la Ley 23 de 1981. Recuerda que el demandante refiere el caso
del artículo 83 de la Ley 35 de 1989, sobre ética del odontólogo, y la
sentencia C-213 de 2007, mediante la cual fue declarada la expresión “censura”.
Añade que el
argumento basado en la presunta violación del derecho a la igualdad tiene que
ver con la similitud existente entre la odontología y la medicina, profesiones
destinadas a preservar la salud y en las cuales cuando llegue el momento de
imponer sanciones por violación a las normas de ética,
deben existir parámetros similares, pues las sanciones a un odontólogo han de
ser similares a las aplicables a un profesional de la medicina.
Acerca de estos
argumentos, la representante del Ministerio explica que la potestad de configuración legislativa, derivada del
artículo 150-1-2 de la Constitución Política, faculta al Congreso de la República para instituir las formas de
cada juicio y, en el presente caso, creó el Tribunal de Ética Médica y precisó
que ejerce función pública, pero que sus miembros no
son funcionarios públicos, sin que el legislador haya equiparado esta actividad con la función judicial.
Respecto del
principio de doble instancia, la apoderada del Ministerio explica que la falta
de este trámite no acarrea desconocimiento de la
Constitución Política, por cuanto el legislador cuenta con la atribución de
establecer en cuáles casos el asunto debe contar con una sola o con dos instancias. Con base en estos
argumentos, concluye solicitando a la Corte que declare
exequibles los preceptos demandados.
3.
Tribunal Nacional de
Ética Médica
En
representación del Tribunal de Ética Médica actúa el doctor Edgar Saavedra
Rojas, quien solicita que respecto de la primera
demanda sean desatendidas las peticiones del demandante. Considera el
interviniente que el actor se equivoca al considerar que los litigios que se
presentan al interior de la sociedad sólo pueden ser dirimidos por la rama
judicial del poder público, pues al interior de la rama
Ejecutiva y de la Legislativa también existen mecanismos para dirimir
controversias sin la presencia de autoridades judiciales.
Para el doctor
Saavedra Rojas: “El poder que dimana de la soberanía
interna le confiere capacidades y competencias
al Estado en todas y cada una de sus diferentes organizaciones de disponer de
mecanismo administrativos disciplinarios para garantizar el correcto
funcionamiento de la administración pública o para garantizar el orden y
comportamiento adecuado de la comunidad en sus
diversas manifestaciones individuales y sociales, pero es claro que tales
capacidades no constituyen expresiones de la administración de justicia, como
el servicio público que presta la tercera rama del poder.
En el caso
concreto de los tribunales de Ética Médica, es
claro que el Estado debe garantizar de manera eficiente los derechos a la vida
y a la salud consagrados en varios artículos de la Carta Política y la defensa
real de tales derechos no solo se garantiza con la creación del servicio de salud, sino que tiene que velar porque la
profesión médica se preste en condiciones de cientificidad, humanismo y
técnica, que le brinden a los pacientes esos derechos fundamentales como son la
vida y la salud. En tales circunstancias, el
Estado no solo tiene que cuidar por el correcto funcionamiento de las clínicas
y hospitales, sino que igualmente debe garantizar que el ejercicio de la
profesión médica se haga en las condiciones ideales y dentro de los marcos
éticos indicados por la Lex artis”.
Con fundamento
en estos argumentos, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las
normas atacadas.
En cuanto a la
segunda demanda, solicita el interviniente que se
declare exequible el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, porque la ley 23 de 1981 es una norma preconstitucional, concebida de conformidad
con la Carta Política de 1886 y frente al artículo 29 de la constitución de
1991 lo que ha ocurrido es que el legislador adecuó la legislación a nuevos
principios.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Para el Jefe del
Ministerio Público, los Tribunales de Ética Médica fueron creados como
organismo de control de la práctica de la medicina en defensa del ejercicio
ético de dicha profesión, conformados por profesionales que conocen de los
procesos disciplinarios contra sus colegas. Es decir, los tribunales están
integrados por particulares que cumplen funciones públicas, pero no para
administrar justicia. Luego de citar algunas sentencias de la Corte Constitucional,
concluye que se ajusta a la Constitución Política que los particulares actúen
por mandato de ésta o de la ley desarrollando funciones que se ubican en el
concepto de función pública.
La Vista Fiscal
adelanta el estudio sobre la naturaleza de la función ejercida por el Tribunal
de Ética Médica, cita apartes de la Sentencia C-1061 de 2003, concluye que este
organismo está en el ámbito de los particulares que ejercen funciones públicas
y como tal pueden intervenir en la inspección y vigilancia de esta profesión.
Concluye señalando que los integrantes de los Tribunales de Ética Médica son
sujetos también disciplinables y pueden ser investigados por la Procuraduría General
de la Nación, como lo prevé la Ley 734 de 2002, en sus artículos 25, 53 y 75.
En cuanto a la
constitucionalidad del artículo 87 de la Ley 23 de 1981, considera el
Procurador General de la Nación que la sanción de “censura o amonestación
privada” afecta el derecho fundamental al buen nombre de los profesionales de
la medicina y, por lo tanto, debe ser una decisión sobre la que pueda proceder
la doble instancia, para preservar garantías constitucionales como el derecho
al debido proceso y defensa del sancionado.
Agrega la Vista
Fiscal que la Sentencia C-213 de 2007 contiene argumentos aplicables al
presente caso y en ella fue declarada inconstitucional la expresión censura con
argumentos que resultan también aplicables en este proceso. Concluye el Jefe
del Ministerio Público solicitando que sean declarados exequibles los artículos
63, 67, 73 y 87 de la Ley 23 de 1981, salvo la expresión “o censura” de éste
último, por vulnerar lo establecido en el artículo 29 de la Carta Política.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, por estar dirigida contra varios artículos pertenecientes a
una ley.
2. Problema
Jurídico
La Corte
Constitucional deberá determinar lo siguiente:
2.1. En relación
con los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981 (Expediente D-6996), la
Corporación establecerá si es conforme con lo dispuesto en la Constitución
Política que el legislador haya habilitado a algunos particulares para llevar a
cabo juicios éticos relacionados con el ejercicio de la medicina, pues el
demandante considera que se trata de una actividad judicial que no puede ser
asignada a personas ajenas a la organización estatal.
2.2. En cuanto
al artículo 87 de la Ley 23 de 1981 (Expediente D-6997), la Sala determinará si
respecto de la sanción consistente en “censura” debe darse trámite a una
segunda instancia o permitir que únicamente proceda el recurso de reposición,
como está previsto en la norma citada.
3. Contenido
y alcance de las normas demandadas
Mediante las
disposiciones atacadas se crea el Tribunal Nacional de Ética Médica, se le
asigna competencia para conocer de procesos disciplinarios derivados del
ejercicio de la medicina (art. 63); se ordena constituir un Tribunal Seccional
en cada departamento (art. 67) y se prevé que estos tribunales cumplen
funciones públicas, pero sus integrantes no adquieren el carácter de
funcionarios públicos (art. 73).
De su parte, el
artículo 87 de la Ley 23 de 1981 establece que en contra de la sanción de
“censura” sólo procede el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal
dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación.
4.
Examen de
constitucionalidad de las normas demandadas
El estudio de las normas demandadas será dividido en dos
partes, tendiendo en cuenta que se trata de dos procesos acumulados; la primera
abordará los cargos formulados contra los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de
1981, mientas la segunda parte tratará de aquellos formulados contra el
artículo 87 de la misma Ley.
4.1. Análisis de exequibilidad de los artículos 63, 67 y 73
de la Ley 23 de 1981
Estas normas establecen:
“ARTÍCULO 63. – Créase el Tribunal Nacional de Ética
Médica con sede en la capital de la República, con autoridad para conocer de
los procesos disciplinarios ético-profesionales que se presenten por razón del
ejercicio de la medicina en Colombia.
(…)
ARTÍCULO 67. – En cada Departamento, Intendencia o
Comisaría se constituirá un Tribunal Seccional Ético-Profesional.
(…)
ARTÍCULO 73. – Los Tribunales Ético-Profesionales, en
ejercicio de las atribuciones que se les confiere mediante la presente ley,
cumplen una función pública, pero sus integrantes por el sólo hecho de serlo no
adquieren el carácter de funcionarios públicos”.
La Sala considera que antes de iniciar la primera parte
(Expediente D-6996), es necesario precisar la naturaleza jurídica del Tribunal
Nacional de Ética Médica, creado mediante el artículo 63 de la Ley 23 de 1981.
El fundamento para la creación de este organismo se encuentra en el artículo 26
de la Constitución Política, según el cual las profesiones legalmente
reconocidas pueden organizarse en colegios a los cuales la ley podrá asignarles
funciones públicas y establecer los debidos controles.
Por mandato constitucional, la estructura y el
funcionamiento de tales colegios deberán ser democráticos, teniendo en cuenta
que, generalmente, los mismos representan el interés de un gremio que debe ser
organizado y dirigido atendiendo a los principios de participación, pluralismo
y transparencia.
4.2. En principio, los colegios creados en virtud de lo
dispuesto por el artículo 26 de la Carta Política son instituciones de origen
privado a las cuales el legislador puede asignar funciones públicas, entre
ellas la de conocer de procesos ético-profesionales, como ocurre con el
Tribunal Nacional de Ética Médica[1],
encargado de adelantar procesos de esta índole iniciados por razón del
ejercicio de la medicina. Se trata, entonces, de una función administrativa de
carácter disciplinario, sometida a los principios propios del debido proceso
administrativo, consagrados en el artículo 29 superior.
De su parte, el artículo 123, inciso tercero de la
Constitución Política prevé que el legislador determinará el régimen aplicable
a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará
su ejercicio; además, el artículo 210, inciso segundo de la Carta establece que
los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones
que señale la ley; es decir, tanto el artículo 26 como los artículos 123 y 210 superiores,
sirven de fundamento para la creación del Tribunal Nacional de Ética Médica, al
cual le son asignadas funciones públicas.
4.3. El Tribunal Nacional de Ética Médica está integrado
con particulares encargados de ejercer la función pública de “disciplinar”
a quienes ejercen la medicina, cuando incurran en las faltas previstas en la
Ley 23 de 1981.
Es decir, tanto al Tribunal Nacional como a los Tribunales
Seccionales[2]
el legislador les ha asignado la función pública de adelantar procesos
ético-profesionales, precisando que por este hecho sus integrantes no pueden
ser considerados funcionarios públicos, sino que deben ser tratados como
particulares encargados de la función de adelantar procesos administrativos de
carácter sancionatorio originados en el ejercicio de la medicina.
4.4. El Tribunal Nacional y los Tribunales Seccionales
creados mediante la Ley 23 de 1981 para ejercer el control disciplinario
respecto de la violación de las normas que regulan el comportamiento ético de
los profesionales que ejercen la medicina, atienden a la necesidad de velar por
la dignidad de los pacientes y por los derechos, garantías y libertades públicas,
en cuanto la actividad médica implica compromiso y consecuencias tanto para el usuario
directo del servicio médico como para toda la sociedad. Estos conceptos fueron
tenidos en cuenta por el legislador al redactar la Ley 23 de 1981, pues en la
correspondiente exposición de motivos quedó consignado que entre los propósitos
de la ley estaba:
"(…) actualizar las normas que rigen
en materia de Etica Médica, dado el avance de los conocimientos que en el campo
de la ciencia médica se ha presentado en las últimas décadas con tan considerable
rapidez y las necesidades de salvaguardar en toda sociedad la dignidad y los
fueros de la persona humana, manteniendo las más sobresalientes virtudes que en
su evolución milenaria ha ostentado el ejercicio médico, adoptándolas a las
cambiantes realidades científicas y sociales."[3]
4.5. Teniendo en cuenta que la función pública asignada a
los Tribunales de ética-médica, tanto al nacional como a los seccionales, está
relacionada con la potestad de adelantar procesos administrativos de naturaleza
disciplinaria, encuentra la Sala que el legislador no desconoció lo dispuesto
en el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución Política, según el cual
los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de
administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales,
conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir
fallos en derecho o en equidad, pues, como se ha explicado, la función pública
asignada a estos tribunales es de naturaleza administrativa.
La Sala reitera que los tribunales de ética-médica no
ejercen actividad judicial, sino que han sido habilitados por el legislador
para adelantar una función administrativa de carácter disciplinario relacionada
con el ejercicio de la medicina, por lo cual los artículos 63, 67 y 73 de la
Ley 23 de 1981 tampoco vulneran lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta
Política, según el cual la administración de justicia es función pública a
cargo de los órganos que integran la rama judicial del poder público, con las
excepciones previstas en el ordenamiento jurídico.
El carácter administrativo de las funciones ejercidas por
los tribunales de ética-médica fue precisado por la Corte, cuando refiriéndose
al mismo expresó:
“(…) tratándose de funciones
administrativas como son las que desempeñan el Tribunal de Etica Médica para
los efectos de la aplicación de las sanciones contra las faltas a la ética
médica, por parte de los profesionales médicos y de acuerdo con su gravedad o
con la reincidencia en ellas, resulta aplicable el artículo 12 del Decreto 2304
de 1989 que subrogó el artículo 82 del C.C.A., en virtud del cual la
jurisdicción contencioso administrativa tiene competencia para conocer y juzgar
controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las
personas privadas que desempeñen funciones administrativas, lo que da mayor
garantía al debido proceso dentro del régimen disciplinario aplicable a los
profesionales de la medicina”[4].
4.6. Al parecer el demandante confunde los conceptos de
función pública y función judicial. Sobre esta materia la Sala precisa que el
primero, en sentido amplío, está relacionado con las actividades que realiza el
Estado a través de las ramas del poder público y de los órganos autónomos e independientes,
como también mediante las entidades o agencias públicas para alcanzar los fines
estatales; en este campo también pueden ser incluidos los particulares que en
virtud de lo dispuesto en la Constitución Política[5] y por mandato
legal son investidos de funciones públicas.
En sentido restringido la función pública es la actividad regulada
por el conjunto de valores, principios y reglas aplicable a quienes están
vinculados laboralmente con los organismos del Estado, denominados
genéricamente servidores públicos, encargados de ejercer funciones dentro del
marco de la competencia fijada por la Constitución, la ley o el reglamento.
4.7. Como se observa, el legislador adoptó el sentido
amplío del concepto de función pública al asignar competencias administrativas
de orden disciplinario a los tribunales mencionados en las normas sometidas a
examen. De igual manera, es pertinente recordar que la función administrativa
es considerada como la actividad de interés general desarrollada por agentes
estatales o por particulares jurídicamente habilitados para ello, con el
propósito de lograr los fines del Estado, función que según su contenido puede
ser activa, consultiva, de control y jurisdiccional.
En el presente caso, el legislador ha asignado a
determinados particulares funciones administrativas de control, entendidas como
las atribuciones en virtud de las cuales una autoridad verifica la legalidad de
un comportamiento disciplinable, para, una vez cumplidos los trámites propios
del debido proceso, extraer consecuencias jurídicas que, atendiendo a las
particularidades de cada caso, pueden derivar en sanciones.
4.8. Las normas que se examinan no asignan funciones de
carácter jurisdiccional a los tribunales de ética médica, sino que les otorgan
una función de carácter administrativo-disciplinario, relacionada con la
potestad de velar por el ejercicio adecuado de la actividad médica, teniendo en
cuenta la responsabilidad y los riesgos que acarrea el ejercicio de la medicina
para el paciente y para la sociedad; por esta razón, el legislador ha establecido
que estos tribunales deberán estar integrados por profesionales con destacado
conocimiento y experiencia en la práctica médica.[6]
La atribución de control disciplinario asignada mediante
las normas que se examinan está orientada a garantizar que la actividad médica
sea ejercida atendiendo a criterios éticos útiles para censurar comportamientos
indeseables o reprochables descritos en la ley, en beneficio de los pacientes,
del personal subalterno y paramédico, de los colegas médicos, de las entidades
e instituciones vinculadas a la prestación de los servicios médicos y, por
ende, en favor del interés general representado por la sociedad, en cuanto cada
uno de sus miembros está potencialmente expuesto a las contingencias propias de
la actividad regulada mediante la ley 23 de 1981.
Además, la potestad disciplinaria asignada mediante la citada
Ley, contribuye a la salvaguarda del buen nombre, del prestigio profesional y
de la responsabilidad de quienes ejercen la medicina, profesionales que, con fundamento
en las normas previstas en la Ley, conocen de antemano los parámetros a partir
de los cuales pueden ser pasibles de las acciones allí establecidas.
4.9. En suma, la Sala considera que los artículos 63, 67 y
73 de la Ley 23 de 1981, no contravienen lo establecido en los artículos 26,
29, 116 y 228 de la Constitución Política, por lo cual serán declarados
exequibles.
5.
Análisis de
exequibilidad del artículo 87 de la Ley 23 de 1981
Como se había anunciado en el fundamento 4 de esta
providencia, el análisis de las normas impugnadas estará dividido en dos
partes, siendo la segunda la relacionada con el artículo 87 de la Ley 23 de
1981 (Expediente D-6997), que establece:
“ARTICULO 87. En contra de las sanciones consistentes
en amonestación privada o censura, únicamente es procedente el recurso de
reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días hábiles
siguientes a la fecha de su notificación”. (Se
subraya la parte demandada).
5.1. Como se ha dicho, el ciudadano Andrés Eduardo
Dewdney Montero considera que esta norma vulnera lo dispuesto en los artículos
13 y 29 de la Constitución Política, por cuanto en la Sentencia C-213 del 21 de
marzo de 2007, la Corte declaró inexequible la expresión “censura” del
artículo 83 de la Ley 35 de 1988, sobre ética del odontólogo.
Para el demandante, los médicos y los odontólogos
realizan una función social relacionada con la prestación de servicios de
salud, sin que exista diferencia sustancial entre los servicios que estos
profesionales ponen a disposición de la humanidad. Explica que en caso de
sanción por violación a las normas de ética médica, debe permitirse a ambas
profesiones en igualdad de condiciones apelar las sanciones impuestas en su
contra, aún cuando las regulaciones se encuentren en dos leyes diferentes.
Considera el actor que en esta materia los médicos y
los odontólogos deben recibir el mismo tratamiento para garantizar el derecho a
la igualdad (C.Po. art. 13), con el fin de permitir la doble instancia en los
términos del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
5.2. La sanción de “censura” a la cual alude la norma
parcialmente demandada se encuentra definida en el artículo 83 de la Ley 23 de
1981. Esta disposición prevé:
“Artículo 83. A juicio del Tribunal Ético
Profesional, contra las faltas a la ética médica, de acuerdo con su gravedad o
con la reincidencia en ellas, proceden las siguientes sanciones:
(…)
b. Censura, que podrá ser:
1. Escrita pero privada.
2. Escrita y pública.
3. Verbal y pública”.
A su vez, los artículos 49, 50, 51, 52 y 53 del Decreto
3380 de 1981, reglamentario de la Ley 23 de 1981, establecen:
“Artículo 49. Se entiende por censura la
reprobación que se hace al infractor por la falta cometida.
Artículo 50. La censura escrita pero
privada se hará mediante la entrega por parte del Tribunal de una copia de la
decisión del mismo, al infractor sancionado.
Artículo 51. La censura escrita y pública
se aplicará mediante la lectura de la decisión en Sala plena del Tribunal y
será fijada en lugar visible de los Tribunales por diez (10) días hábiles.
Artículo 52. La censura verbal y pública
será dada a conocer al infractor, mediante la lectura de la decisión ante el
Colegio Médico correspondiente y la fijación de la misma, en lugar visible de
la sede de los Tribunales por diez (10) días hábiles.
Artículo 53. Toda decisión del Tribunal
Nacional y de los Tribunales Seccionales constará en el informativo.
La decisión que conlleve a imponer como
sanción la censura o la suspensión será transcrita al profesional
sancionado, al Tribunal Nacional y Seccionales, y si es de carácter público
será además fijada en lugares visibles de las sedes de los Tribunales,
Ministerio de Salud y de la Federación Médica Colombiana”.
5.3. El artículo 84 de la Ley 23 de 1981 precisa que
el Tribunal Seccional Ético Profesional es competente para aplicar las
sanciones a que se refieren los literales a., b. y c. del artículo 83 de la
misma Ley; es decir, sólo estas Corporaciones pueden imponer la sanción de censura,
respecto de la cual, según el artículo 87 parcialmente demandado, únicamente
procede el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los
quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación.
Como lo manifiesta el demandante, la Corte, al revisar
las condiciones de procedibilidad de una segunda instancia respecto de la
sanción de censura prevista en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989,
sobre la ética del odontólogo colombiano, estableció:
“(…) la jurisprudencia constitucional ha
insistido de modo reiterado en que la restricción efectuada por el legislador
frente al ejercicio de un derecho constitucional fundamental - cualquiera que
éste sea - debe estar justificada desde el punto de vista constitucional y ha
de ser razonable y no arbitraria. En punto a las faltas previstas en los
Códigos de Ética profesional, ha afirmado la Corte Constitucional[7], adicionalmente, que las conductas sancionadas han de relacionarse de
manera directa con el ejercicio de la profesión; las restricciones no deben ser
arbitrarias, desproporcionadas o discriminatorias y no pueden implicar imponer
a las y a los profesionales un
modelo de conducta perfeccionista que desconozca la autonomía personal así como
el derecho de estas y de estos profesionales a desarrollar de manera libre su
personalidad[8].
Con relación al examen de
constitucionalidad que ocupa la atención de la Sala Plena en la presente
ocasión, es preciso verificar si restringir la posibilidad de la doble
instancia para sanciones consistentes en amonestación privada, censura privada
o pública escrita o verbal - tal como están previstas estas sanciones en el
Decreto 0491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989”-
significa una intervención injustificada y desproporcionada en el derecho
constitucional fundamental a la defensa y en el derecho a gozar de la garantía
de un debido proceso e implica, incluso, un restringir arbitrariamente otros
derechos constitucionales fundamentales de las personas profesionales de la
odontología tales como el derecho al honor, el derecho al buen nombre y, no en
última instancia, el derecho a ejercer libremente su profesión”[9].
5.4. En cuanto a la naturaleza propia de la sanción de
censura prevista en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989, la Corte
precisó:
“La sanción de censura representa un reparo
grande a la manera como las personas profesionales de la odontología ejercen su
actividad. Estas reprobaciones tienen, de conformidad con lo establecido por el
Decreto 0491 de 1990 “Por
el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989”, una amplia difusión pues se
ordena divulgarlas en la revista de la Federación Odontológica Colombiana o en
los boletines seccionales y se prescribe enviar copia del acta en donde consta
la reprobación al Ministerio de Salud así que de no asegurarse la presencia de
escenarios para que las personas profesionales disciplinadas ejerzan de modo
efectivo su derecho de defensa bajo la garantía del debido proceso, puede
ponerse en juego el prestigio profesional y el buen nombre de las odontólogas y
de los odontólogos.
El Decreto 0491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35
de 1989” define censura como “la reprobación que se hace al infractor
por la falta cometida.” A partir de esta definición no es factible
establecer con claridad el tipo de falta que dio origen a la censura ni cuán
grave ha de ser la falta para que de lugar a la sanción. No se puede constatar,
en suma, si la gravedad de la falta coincide con la sanción que se impone, por
manera que limitarle de plano a la persona sancionada la posibilidad de acceder
a una segunda instancia dentro de los cauces diseñados por el procedimiento
ético disciplinario, significa trazar una frontera muy restrictiva para el
ejercicio de su derecho de defensa e implica, en consecuencia, limitar de forma
injustificada su derecho a que se realice de modo eficaz la garantía de un
debido proceso. Dados los alcances que se desprenden de la sanción de censura,
puede traer consigo el desconocimiento del derecho al buen nombre y al honor de
las personas profesionales de la odontología disciplinadas, difícilmente
recuperable por otras vías de impugnación eventualmente existentes cuya
duración suele dilatarse en el tiempo”[10].
Después de analizar la naturaleza de la sanción de censura, la
Corte Constitucional concluyó que resulta contrario a las reglas del debido
proceso previstas en el artículo 29 superior, impedir al profesional sancionado
que pueda acudir a una segunda instancia. Para arribar a esta conclusión la
Sala expresó:
“(…) considera la Corte que desde la
perspectiva constitucional no existe motivo ni razón que justifiquen la
exclusión de la doble instancia respecto de los procesos por desconocimiento de
la ética odontológica que implican sanción de censura privada o pública escrita
o verbal. A juicio de la Corte, no es suficiente que las y los profesionales
disciplinados puedan acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para
impugnar las sanciones previstas en el artículo demandado. Ya había acentuado
la Sala que estas sanciones revisten especial gravedad e involucran
eventualmente el desconocimiento de otros derechos fundamentales. Una única
instancia, bajo estos supuestos, no asegura la existencia de escenarios
propicios para que las personas profesionales de la odontología realicen una
adecuada defensa de sus derechos de modo que pueden verse colocadas en una
situación de indefensión
(…)
Ahora bien, con lo consignado en el
artículo 83 demandado en el sentido de restringir la posibilidad de la doble
instancia cuando se impone la sanción de censura no sólo se desconoce el
derecho de las personas profesionales de la odontología a defenderse y, en
consecuencia, se les restringe de modo injustificado su derecho a gozar de un
debido proceso. Al mismo tiempo se establece un trato discriminado pues las
personas que han sido sancionadas con censura pública escrita o verbal –
sanciones éstas que, como se indicó, revisten un alto nivel de gravedad - no
gozan de las mismas prerrogativas que se le otorgan a las personas
profesionales de la odontología sancionadas con suspensión para quienes sí se
presenta, como lo señalamos, la posibilidad de ejercer la doble instancia[11]”.[12]
5.5. Para la Sala, la sanción de censura mencionada
en el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia
de ética médica, reviste las mismas características y naturaleza de aquella
establecida en el artículo 83[13]
de la Ley 35 de 1989, en cuanto es definida mediante el artículo 49 del Decreto
3380 de 1981, según el cual “se entiende por censura la reprobación que se
hace al infractor por la falta cometida”, sin que resulte posible
establecer el tipo de falta que da origen a la censura, como tampoco cuán grave
ha de ser la falta que da lugar a esta clase de sanción.
Teniendo la misma naturaleza, la sanción de censura
prevista en el estatuto ético de los profesionales de la medicina también puede
significar grave riesgo para el derecho al buen nombre y al honor de las
personas disciplinadas, las cuales, como ocurre con el estatuto ético de los
odontólogos, cuentan con recursos judiciales que permiten ejercer el control de
legalidad sobre los actos de los Tribunales Seccionales, pero a través de
procedimientos que suelen dilatar el asunto en el tiempo, sin que éstos constituyan
mecanismos eficaces e idóneos para la protección de los derechos fundamentales
del profesional sancionado disciplinariamente.
5.6. Coinciden, entonces, la naturaleza de la
actividad desarrollada por los odontólogos y los médicos[14], como
también la del juicio regulado mediante las Leyes 35 de 1989 y 23 de 1981, pues
en ambos casos se trata de procesos disciplinarios por razones ético-profesionales;
además, los dos procesos cuentan con una estructura similar, en cuanto existen
Tribunales Seccionales y un Tribunal Nacional, encargados, en uno y otro caso,
de conocer de asuntos similares y de imponer sanciones como la de censura, respecto
de la cual, merced a la Sentencia C-213 de 2007, sí procede la segunda
instancia cuando el sancionado es un profesional de la odontología.
Considerando la similitud que presenta la sanción de
censura prevista en la Ley 23 de 1981 con la examinada mediante la Sentencia
C-213 de 2007, encuentra la Sala que la conclusión ha de ser la misma respecto
de la posibilidad de garantizar al sancionado que pueda acceder a una segunda
instancia, pues, en el caso que ahora se examina, también están comprometidos
los derechos fundamentales al honor y al buen nombre de la persona
disciplinada, la cual si bien es cierto puede acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa buscando anular la decisión del Tribunal Seccional,
no encontrará en éste mecanismo una vía eficaz e idónea para la protección de
sus derechos.
A lo anterior se suma el argumento relacionado con la
discriminación de la cual son objeto las personas sancionadas con censura
frente a aquellas a las que se les impone la sanción de suspensión, pues en
éste último caso, tanto para los odontólogos como para los médicos, procede la
segunda instancia ante el Tribunal Nacional[15], argumento que también fue
considerado por la Corte para declarar inexequible la expresión “censura”
prevista en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989.
5.7. Por lo expuesto, la Sala declarará exequible el aparte
demandado del artículo 87 de la Ley 23 de 1981, salvo la expresión “o censura”,
la cual es inexequible, y dispondrá que el trámite
de apelación pueda surtirse ante el Tribunal Nacional de Ética Médica, en los
términos previstos en el artículo 88 de la misma Ley, cuando se impone la
sanción de suspensión. El texto de esta norma es el siguiente:
“Artículo 88. La sanción consistente en la
suspensión en el ejercicio de la medicina es susceptible del recurso de
reposición para ante el Tribunal que la impuso, dentro de los quince días
hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para
ante el Tribunal Nacional de Ética Médica dentro del mismo término.” (Subraya
la Sala).
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de
1981, únicamente por los cargos analizados en esta providencia.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 87 de la Ley
23 de 1981, salvo la expresión “o censura” la cual se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE
CON PERMISO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE
EN COMISIÓN
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sobre la integración del Tribunal Nacional de Ética Médica el
artículo 64 de la Ley 23 de 1981 establece:
“Artículo
64. El Tribunal Nacional de Ética Médica estará integrado por cinco profesionales
de la medicina elegidos por el Ministerio de Salud de una lista de diez
candidatos, de los cuales cuatro serán propuestos por la Federación Médica
Colombiana, tres por la Academia Nacional de Medicina y tres representantes de
las facultades de medicina legalmente aprobadas, propuestos por éstas.
PARAGRAFO.
El Ministerio de Salud, cuando lo considere conveniente, podrá solicitar a la
Federación Médica Colombiana, a la Academia Nacional de Medicina y a las
facultades de medicina el envío de nuevas listas”.
[2]Acerca
de la integración de los tribunales seccionales el artículo 67 de la Ley 23 de
1981 establece:
“Artículo 67. En cada departamento, intendencia o
comisaría se constituirá un Tribunal Seccional Ético-Profesional”.
[3] Exposición de Motivos del
Proyecto de Ley presentado al Congreso por el Ministro de Salud Alfonso
Jaramillo Salazar. Historia de las Leyes. II Epoca, Tomo I, página 520.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia C-259 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[5]
Cfr. Constitución Política artículos 1º, 2º., 116, 123, 131,
210, 221, 246, 267, 277-9, 318, 340 y 365.
[6] Sobre
las calidades para integrar los tribunales de ética médica la ley 23 de 1981
establece:
“Artículo 65. Para ser miembro del
Tribunal Nacional de Ética Médica se requiere:
a.
Gozar de reconocida solvencia moral e idoneidad
profesional.
b.
Haber ejercido la medicina por espacio no
inferior a quince años o haber desempeñado la cátedra universitaria en
facultades de medicina legalmente reconocidas por el Estado por lo menos
durante cinco años.
(…)
Artículo 69. Para ser miembro del
Tribunal Seccional de Ética Médica se requiere:
a.
Gozar de reconocida solvencia moral e idoneidad
profesional.
b.
Haber ejercido la medicina por espacio no
inferior a diez años o haber desempeñado la cátedra universitaria en facultades
de medicina legalmente reconocidas por el Estado”.
c.
[7] Ibíd.
[8] Ibíd.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C-213 de 2007. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[10]
Sentencia C-213 de 2007.
[11] “ARTICULO 84º. La sanción consistente en la
suspensión en el ejercicio de la odontología es susceptible del recurso de
reposición para ante el Tribunal que la impuso, dentro de los quince días hábiles
siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para ante el
Tribunal Nacional de Ética Odontológica dentro del mismo término.”/ARTICULO
85º. La sanción consistente en la suspensión de que trata el literal d. Del
artículo 79 sólo podrá ser impuesta por el Tribunal Nacional Ético –
Profesional y en su contra son procedentes los recursos de reposición para ante
el mismo Tribunal, dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de
notificación de la sanción, o el subsidiario de apelación para el Ministerio de
Salud, dentro del mismo término.
[12]
Corte Constitucional, Sentencia C-213 de 2007.
[13] El artículo 83 de la Ley 35 de 1989 establece:
“ARTICULO 83º. En contra de las sanciones consistentes
en amonestación privada o censura únicamente es procedente el recurso de
reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días hábiles
siguientes a la fecha de su notificación”.
[14]
El artículo 1º., apartado 1 de la Ley 23 de 1981, consagra
como primer principio de le ética médica:
“1. La
medicina es una profesión que tiene como fin cuidar de la salud del hombre y
propender por la prevención de las enfermedades, el perfeccionamiento de la
especie humana y el mejoramiento de los patrones de vida de la colectividad,
sin distingos de nacionalidad, ni de orden económico-social, racial, político o
religioso. El respeto por la vida y los fueros de la persona humana constituyen
su esencia espiritual. Por consiguiente, el ejercicio de la medicina tiene
implicaciones humanísticas que le son inherentes”.
[15] Al respecto, el artículo 84 de la Ley 23 de 1981, establece:
“(…)
Cuando a su juicio haya mérito para aplicar la suspensión de que trata el
literal d). del artículo 83 (el Tribunal Seccional) dará traslado, dentro de
los quince días hábiles siguientes a la fecha del pronunciamiento de fondo al
Tribunal Nacional para que se decida”.