T-803-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-803/11
ACCION DE
TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional
SUSTITUCION DE
ASIGNACION DE RETIRO-Naturaleza jurídica
Respecto de la sustitución de la
asignación de retiro, la Corte ha sostenido que es una prestación económica
cuya finalidad es asimilable a la de la pensión de sobrevivientes reconocida en
el Sistema General de Pensiones, es decir garantizar el mínimo vital y las
condiciones materiales de supervivencia de las personas que se encontraban a
cargo de quien fallece, habiendo cumplido con una carga determinada de
cotizaciones o aportes al Sistema.
REVOCATORIA
UNILATERAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Prohibición de revocar unilateralmente
derecho pensional, sin existir pronunciamiento judicial o el consentimiento
expreso del beneficiario del acto
Cuando se busca revocar actos administrativos que reconocen
derechos pensionales, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 19 de la
Ley 797 de 2003, norma especial en la cual se estableció la facultad de revisar
y revocar dichos actos, en cabeza de las entidades encargadas de su
reconocimiento y pago, según la cual, cuando existan motivos que hagan suponer
que la prestación económica fue reconocida irregularmente, se deberá adelantar
un procedimiento para verificar el cumplimiento de los requisitos y la
legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para el reconocimiento del
derecho y, de encontrar que el pensionado no cumplió con los requisitos o que
el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se deberá revocar
directamente dicho acto. debe reiterarse que las entidades encargadas del
reconocimiento y pago de derechos pensionales no pueden revocar o dejar sin
efectos los actos administrativos por medio de los cuales han reconocido tales
derechos sin contar con el consentimiento expreso de los pensionados o sin
haber obtenido un pronunciamiento judicial previo, ya que esa decisión afecta
el derecho fundamental al debido proceso de los pensionados lo que además,
según las circunstancias de cada caso, puede afectar otros derechos
fundamentales como la seguridad social o el mínimo vital.
ACCION DE
TUTELA CONTRA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA-Vulneración por la
Caja de Sueldos de Retiro al revocar la sustitución de la asignación de retiro
sin contar con autorización o con un pronunciamiento judicial previo
La entidad accionada no
podía privar de sus efectos al acto  administrativo que reconoció la pensión de
sobrevivientes a la accionante, pues ello supone una violación del derecho
fundamental a su derecho fundamental al debido proceso, que debe ser conjurada
por el juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable en sus
derechos fundamentales. La Resolución No. 000448 del 13 de febrero de 2009
proferida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se presume
legal, está vigente, y debe producir efectos jurídicos concretos, entre ellos,
que la peticionaria continúe recibiendo el pago de la sustitución de la
asignación de retiro, a menos que desaparezca del mundo jurídico por los
procedimientos previstos en la ley y con plena garantía del debido proceso en
sus facetas de contradicción y defensa. Adicionalmente, la suspensión de
los efectos del acto administrativo por medio del cual se reconoció la
sustitución de la asignación de retiro a la accionante, tiene como consecuencia
la vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital. En efecto, la actora es una persona a quien se le diagnosticó la pérdida
de su capacidad laboral en una setenta punto treinta y ocho por ciento (70.38%)
como consecuencia de las lesiones sufridas en el accidente de tránsito en que
su cónyuge falleció; para esa fecha no laboraba y su única fuente de ingresos
es la mesada de la sustitución de la asignación de retiro que percibía y que
actualmente satisface sus necesidades básicas por la caridad de la gente que la
rodea.
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, SEGURIDAD SOCIAL Y MINIMO VITAL-Orden a la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reanudar el pago de la sustitución
de la asignación mensual de retiro
Referencia: expediente T-3103022
Acción de
tutela instaurada por María Daneyi Real Grajales contra la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional – CASUR.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil once
(2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas, en
primera instancia, por el Juzgado Cincuenta y Uno Penal del Circuito de Bogotá
el 31 de marzo de 2011, y en segunda instancia, por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 11 de mayo de 2011.[1]
I. ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1      María
Daneyi Real Grajales nació el 19 de enero de 1969[2] y contrajo matrimonio con
el señor Luis Alfonso Castro Quiroga el 10 de octubre de 2008. Antes de
contraer matrimonio con la tutelante, el señor Luis Alfonso Castro Quiroga
estuvo casado con Blanca Cecilia Mayorga Rojas hasta el 10 de abril de 2007.
Luis Alfonso Castro Quiroga y Blanca Cecilia Mayorga Rojas reconocieron como
hija a la menor Cristtel Dayana Castro Mayorga.[3]
1.2      El
28 de octubre de 2008, la accionante y su cónyuge sufrieron un accidente de
tránsito en el que perdió la vida Luis Alfonso Castro Quiroga. Ella, sufrió
lesiones que le ocasionaron la pérdida de su capacidad laboral en un setenta
punto treinta y ocho por ciento (70.38%).[4]
1.3      Mediante
Resolución No. 000448 del 13 de febrero de 2009, la Caja de Sueldos de Retiro
de la Policía Nacional reconoció a la señora María Daneyi Real Grajales el
cincuenta por ciento (50%) de la sustitución de la asignación mensual de retiro
que recibía el señor Luis Alfonso Castro Quiroga, por su condición de cónyuge
supérstite y por haber acreditado que convivió con su esposo durante los cinco
(5) años anteriores a su fallecimiento. La entidad accionada dejó en suspenso
el reconocimiento del cincuenta por ciento (50%) restante de la sustitución de
la asignación mensual de retiro hasta que la representante legal de la menor
Cristtel Dayana Castro Mayorga aportara “las pruebas legales pertinentes con
las cuales se acredite el derecho a devengar la prestación”.[5]
1.4      Mediante
oficio No. 551 /GST-SDP del 23 de noviembre de 2010, la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional le informó a la señora María Daneyi Real Grajales
que “la cuota de sustitución de asignación mensual de retiro que le fue
reconocida en calidad de beneficiaria del señor Agente (f) CASTRO QUIROGA LUIS
ALFONSO, ser[ía] suspendida y excluida de nómina, por cuanto se
presentó  la señorita ANDREA CASTRO MAYORGA, remitiendo pruebas con las cuales
demuestra que usted no convivió con el causante los cinco años como lo
manifiesta usted en las declaraciones de parte y de terceras personas, por el
contrario solo convivieron 18 días, como consta en el registro civil de
matrimonio […]”.[6]
1.5      Por
lo anterior, la señora María Daneyi Real Grajales interpuso acción de tutela
contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales,
con fundamento en que la mesada pensional era su única fuente de ingresos y
que, por su estado de invalidez, no puede ejercer una actividad económica que
le permita suplir sus necesidades básicas. Solicitó, en consecuencia, el amparo
de sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la seguridad
social, ordenando a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que
continuara con el pago de la sustitución de la asignación de retiro que le fue
reconocida mediante Resolución No, 000448 del 13 de febrero de 2009.
2.
Respuesta de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
La entidad accionada presentó un informe sobre los hechos y
pretensiones de la acción de tutela, indicando que mediante Resolución No. 0448
del 13 de febrero de 2009 reconoció el cincuenta por ciento (50%) de la
sustitución de la asignación mensual de retiro que percibía el señor Luis
Alfonso Castro Quiroga a favor de María Daneyi Real Grajales.
Señaló que mediante memorando No. 554/GST-SDP del 23 de
noviembre de 2010[7]
resolvió suspender el pago de la prestación económica, en la medida en que no
existía certeza sobre la convivencia real y efectiva entre la tutelante y su
cónyuge fallecido, ya que, a través de comunicación del 4 de noviembre de 2010,
Andrea Castro Mayorga, hija del señor Luis Alfonso Castro Quiroga, manifestó
que la señora María Daneyi Real Grajales y su padre tan sólo convivieron
dieciocho (18) días.
Adicionalmente, informó que por comunicación del 10 de
diciembre de 2010, la accionante pidió el restablecimiento del pago de la
sustitución de asignación mensual de retiro, petición que fue negada mediante
oficio No. 00039 / GST-SDP del 19 de enero de 2011.
Con fundamento en los hechos descritos, la entidad accionada
solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela teniendo en
cuenta que con su actuación no se vulneraron los derechos fundamentales de la actora
puesto que esas decisiones se tomaron con fundamento en las normas legales que
rigen la materia. Así mismo, solicitó que se declarara la improcedencia de la
acción de tutela porque la peticionaria cuenta con otro medio de defensa
judicial.
Finalmente, requirió la vinculación de la señorita Andrea
Patricia Castro Mayorga al trámite de la acción de tutela por considerar que
tiene un interés legítimo en la decisión.
3.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Cincuenta y Uno Penal del Circuito de Bogotá
profirió sentencia de primera instancia, el 26 de enero de 2001, declarando la
improcedencia de la acción de tutela, por considerar que el problema jurídico
que plantea la acción de tutela gira en torno al reconocimiento de una
prestación económica, por lo que debe ser resuelto por la justicia ordinaria.
Adicionalmente, concluyó que tampoco procedía la acción como
mecanismo transitorio, puesto que la tutelante no había demostrado suficientemente
que la tutela había sido interpuesta para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable a su mínimo vital, a pesar de haber aportado una copia del
dictamen de calificación de su invalidez. Concretamente dijo el juez
constitucional de instancia:
“Ahora bien, no obran suficientes
pruebas dentro de la actuación que lleven al convencimiento que la ausencia de
pago de la cuota de asignación mensual de retiro que le fuera reconocida,
afecte el mínimo vital de la accionante como para conceder la tutela de manera
transitoria. No existe certeza sobre la inminencia o amenaza que está por
suceder; o menos aun, no se evidencia que se requiera la medida de carácter
urgente, pues nótese que si bien la accionante manifiesta que se encuentra
incapacitada para ejercer una actividad laboral atendiendo las secuelas que le
dejó el accidente automovilístico en el cual falleció su cónyuge, circunstancia
que se acredita con el dictamen expedido por la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez visto a folios 18 a 21 de la actuación, no es menos que no se
acreditó fehacientemente de qué ha derivado su sustento desde el momento del
fallecimiento de su cónyuge, es decir, si cuenta con otros ingresos que le
permitan su subsistencia”.[8]
4.
Impugnación
El fallo de primera instancia fue impugnado por la señora
María Daneyi Real Grajales indicando que la acción de tutela se interpuso como
mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a
su mínimo vital, pues la sustitución de la asignación mensual de retiro es su única
fuente de ingresos, y debido a su estado de invalidez, no puede acceder a otra
fuente de ingresos que le permita cubrir sus necesidades básicas, las cuales
están siendo suplidas actualmente con la caridad de sus familiares y vecinos.
5.
Declaratoria de nulidad
Mediante providencia del 11 de marzo de 2011, la Sala Penal
del Tribunal Superior de Bogotá declaró la nulidad de todo lo actuado dentro
del proceso a partir del fallo proferido el 26 de enero de 2011, porque Andrea
Castro Mayorga y la menor Cristtel Dayana Castro Mayorga no fueron vinculadas a
la acción de tutela, desconociendo que tenían interés legítimo en la decisión.
Con fundamento en lo anterior, la Sala Penal del Tribunal
Superior  de Bogotá ordenó la devolución del expediente al juez de primera
instancia para que se subsanara la irregularidad encontrada.
6.
Subsanación de la nulidad
6.1
Mediante providencia del 17 de marzo de 2011, el Juzgado Cincuenta y Uno
Penal del Circuito de Bogotá ordenó la vinculación al trámite de la acción de
tutela a la señorita Andrea Castro Mayorga y a la menor Cristtel Dayana Castro
Mayorga, representada legalmente por su madre Blanca Cecilia Mayorga Rojas.
6.2
Por medio de comunicación radicada el 28 de marzo de 2011, Andrea Castro
Mayorga presentó un informe sobre los hechos y pretensiones de la acción de
tutela, reiterando que la señora María Daneyi Real Grajales no convivió con el
señor Luis Alfonso Castro Quiroga durante los cinco (5) años anteriores a su
fallecimiento, afirmación que apoyó en declaraciones de terceros y documentos
aportados durante la actuación administrativa.
Así mismo, informó que la menor Cristtel Dayana Castro
Mayorga no es hija biológica del señor Luis Alfonso Castro Quiroga, pero que
este “la acogió en nuestro hogar y estuvo siempre pendiente económicamente
de esta desde su nacimiento y por lo cual en su[s] años de vida nunca decidió
quitarle su derecho de paternidad sobre esta hija y su deseo [fue] que ella
quedara protegida por su situación vulnerable de no contar con el apoyo en
aquel entonces [de] su padre biológico”.[9]
Por su parte, la señora María Daneyi Real Grajales rindió
una declaración juramentada en la que indicó que actualmente vive en un
apartamento propiedad de uno de sus hermanos, que un (1) mes antes del
fallecimiento de su cónyuge renunció al trabajo que ejercía porque tenía planes
de irse a vivir a otra ciudad, que actualmente no cuenta con una fuente de ingresos
propia y sus necesidades básicas son suplidas con el apoyo de sus familiares.
Aduce además, que convivió con el señor Luis Alfonso Castro Quiroga desde el
2003, ya que este se quedaba con ella tres (3) o cuatro (4) días por semana;
que requiere de la ayuda de personas para realizar actividades básicas como la
de caminar y que actualmente no tiene garantizado el acceso a los servicios de
salud porque fue desvinculada de los servicios que le brindaba la policía.
7.
Segundo fallo de primera instancia
Luego de haber subsanado la nulidad decretada por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá, el Juzgado Cincuenta y Uno Penal del
Circuito de Bogotá profirió una nueva sentencia de primera instancia, tutelando
en forma transitoria los derechos fundamentales de la señora María Daneyi Real
Grajales al mínimo vital, a la seguridad social, a la vida digna y al debido
proceso.
En esta oportunidad, el juez de primera instancia tuvo en
cuenta la situación de vulnerabilidad de la tutelante derivada de su estado de
invalidez y de la falta de ingresos propios para cubrir sus necesidades
básicas, condiciones de las cuales concluyó que la acción de tutela tenía por
objeto evitar la consumación de un perjuicio irremediable al mínimo vital de la
actora.
Con fundamento en lo anterior, el Juzgado Cincuenta y Uno
Penal del Circuito de Bogotá consideró que la entidad accionada vulneró el
derecho al debido proceso administrativo de la señora María Daneyi Real Grajales,
al suspender el pago de su mesada sin su consentimiento, desconociendo los
derechos adquiridos de la accionante, así como su derecho de defensa.
En consecuencia, el juez de primera instancia ordenó a la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, reconocer en
forma transitoria el cincuenta por ciento (50%) de la sustitución de la
asignación mensual de retiro a favor de la señora María Daneyi Real Grajales
durante cuatro (4) meses, tiempo durante el cual la tutelante debía acudir a la
jurisdicción ordinaria para que en esa sede se decida la titularidad de la
prestación económica.
8.
Impugnación del segundo fallo de primera instancia
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional impugnó
la sentencia proferida el 31 de marzo de 2011 argumentando que no vulneró los
derechos fundamentales de la actora, porque con su decisión, “lo que hizo
fue dar aplicación al artículo 146 del Decreto 1213 de 1990”,[10] norma en la
que se establece que en el evento de presentarse controversia sobre la
titularidad de una prestación por causa de muerte, el pago de la prestación se
suspenderá hasta que se decida judicialmente a quien corresponde el derecho.
Igualmente, la entidad accionada argumentó que la acción de
tutela era improcedente porque la accionante cuenta con otro medio de defensa
judicial para proteger sus derechos y no acreditó que el amparo se hubiera
interpuesto para evitar un perjuicio irremediable.
9.
Sentencia de segunda instancia
Mediante fallo del 11 de mayo de 2011, la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá revocó el fallo de primera instancia y, en su
lugar, declaró la improcedencia de la acción de tutela. El juez de segunda
instancia consideró que la peticionaria disponía de otro medio de defensa
judicial para obtener la protección de sus derechos, y que en el expediente no
estaba acreditado que cumpliera con los requisitos necesarios para que se le
reconociera su derecho a la sustitución de la asignación mensual de retiro.
II.
Consideraciones y
fundamentos
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de
la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°,
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Formulación del problema jurídico
Con fundamento en los antecedentes antes descritos, la Sala
de Revisión deberá resolver el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera una entidad encargada del reconocimiento y pago de
derechos pensionales (Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional), los
derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo
vital de una persona (María Daneyi Real Grajales), cuando suspende los efectos del
acto administrativo mediante el cual había reconocido la sustitución de la
asignación de retiro que recibía su cónyuge fallecido (Luis Alfonso Castro
Quiroga), unilateralmente y en forma directa, argumentando la decisión tuvo
como fundamento información recibida por la accionada, en el sentido de que la
demandante no cumplió con el requisito legal de haber convivido con su padre durante
los cinco (5) años anteriores a su fallecimiento, sin tener en cuenta que es
una persona en condición de debilidad manifiesta, pues fue declarada inválida y
que esa prestación económica constituye su única fuente de ingresos?
Para resolver el problema jurídico, la Sala de Revisión reiterará
su jurisprudencia sobre i) la procedencia de la acción de tutela para conocer
el asunto objeto de estudio, ii)  la naturaleza jurídica de la sustitución de
la asignación de retiro y, iii) la prohibición de revocar o dejar sin efectos unilateralmente
un acto administrativo por medio del cual se reconoce un derecho pensional sin
la existencia de un pronunciamiento judicial previo o el consentimiento expreso
del beneficiario del acto. Finalmente, resolverá el caso concreto.
3.
Procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de
derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela “sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”. En consecuencia, la procedibilidad de la tutela estará
supeditada a que se dirija a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
el cual ha sido caracterizado por la Corte en los siguientes términos:
“[e]n primer lugar, el perjuicio
debe ser inminente o próximo a suceder.  Este exige un considerable grado de
certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en
cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser
grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente
significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de
determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para
superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice
con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben
ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y
eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.[11]
Adicionalmente, la
jurisprudencia constitucional ha considerado como condición necesaria para
establecer la procedencia de la acción de tutela en estos asuntos, que el
perjuicio irremediable se encuentre acreditado en el expediente, así sea en
forma sumaria. No obstante, la Corte ha aclarado que el accionante puede
cumplir con tal carga mencionando los hechos que le permitan al juez deducir la
existencia de un perjuicio irremediable, en consideración a la jerarquía de los
derechos cuyo amparo se solicita y a la naturaleza informal de la acción de
tutela. Específicamente ha dicho la Corte:
“No
obstante, aunque la prueba del perjuicio irremediable es requisito de la
procedencia de la tutela, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a
rigurosas formalidades. Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la
acción de tutela, así como a la jerarquía de los derechos cuya protección se
solicita, la prueba del perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas
procesales. Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho
fundamental se enfrenta a un perjuicio irremediable, pero es indispensable que,
atendiendo a sus condiciones personales, explique en qué consiste dicho
perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos
elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia
del elemento en cuestión”.[12]
En el presente caso, la Sala de Revisión encuentra que la
acción de tutela fue interpuesta por una persona que fue calificada con una
pérdida de la capacidad laboral del setenta punto treinta y ocho por ciento
(70.38%),[13]
quien afirma que la sustitución de la asignación de retiro que recibía es su
única fuente de ingresos y que actualmente vive de la caridad de la gente que
la rodea.
Las anteriores afirmaciones no fueron desvirtuadas por la
entidad accionada, por tanto, en aplicación del postulado constitucional de la
buena fe, la Sala de Revisión dará por probada la existencia de una amenaza de
un perjuicio irremediable a su mínimo vital, lo que implica que la acción de
tutela es el medio judicial procedente para resolver la controversia que se plantea.
4.
Naturaleza jurídica de la sustitución de la asignación de retiro.
Reiteración de jurisprudencia
De conformidad con lo establecido en el artículo 48 de la
Constitución Política, la seguridad social tiene una doble naturaleza jurídica:
por una parte es un servicio público de carácter obligatorio que debe
garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional y, por otra, es un
derecho irrenunciable.[14]
Con fundamento en lo anterior, el legislador nacional expidió la Ley 100 de
1993, norma mediante la cual se creó el sistema de seguridad social integral
conformado por los sistemas generales establecidos para pensiones, salud,
riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen
en la misma ley.
Para el estudio del caso objeto de revisión, se debe hacer
énfasis en el sistema general de pensiones, que tiene por objeto garantizar a
las personas una protección contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones establecidas en la misma ley,[15]
entre las cuales se incluyen la pensión de vejez, de invalidez y de
sobrevivientes.
Este sistema general fue creado con la pretensión de
unificar los distintos tipos de sistemas pensionales que existían antes de
expedirse la Ley 100 de 1993, sin embargo, tanto la Constitución Política[16] como la citada
Ley[17]
reconocieron la necesidad de un régimen especial para los miembros de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, desarrollado actualmente por la Ley
923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004. Estas normas establecen
prestaciones económicas especiales para las personas que prestan sus servicios
a la Nación como miembros de la Fuerza Pública, entre las cuales se encuentran
la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, así como
la pensión de sobrevivientes.[18]
La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de aclarar cuál
es la naturaleza jurídica de la asignación de retiro, señalando que “[e]s
una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión de vejez y que
goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo la
naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los servidores
públicos a quienes se les reconoce. Se trata, […], de establecer con la
denominación de “asignación de retiro”, una pensión de vejez o de jubilación
para los miembros de la fuerza pública, en la medida que el resto del
ordenamiento especial de dichos servidores públicos, se limita a regular las
pensiones de invalidez y sobrevivientes”[19].
Así mismo, respecto de la sustitución de la asignación de
retiro, la Corte también ha sostenido que es una prestación económica cuya
finalidad es asimilable a la de la pensión de sobrevivientes reconocida en el
Sistema General de Pensiones, es decir garantizar el mínimo vital y las
condiciones materiales de supervivencia de las personas que se encontraban a
cargo de quien fallece, habiendo cumplido con una carga determinada de
cotizaciones o aportes al Sistema.[20]
En desarrollo de lo anterior, es necesario concluir que la
jurisprudencia de esta Corporación sobre revocatoria directa de actos
administrativos por medio de los cuales se reconocen derechos pensionales es
igualmente aplicable en casos como el actual, en el que el derecho revocado es
la sustitución de la asignación de retiro.
5.
La prohibición de revocar o dejar sin efectos unilateralmente un acto
administrativo por medio del cual se reconoce un derecho pensional, sin la
existencia de un pronunciamiento judicial o el consentimiento expreso del
beneficiario del acto. Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional ha indicado que la revocatoria
directa es “[…] una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que
puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas
consecuencias hacia el futuro. En la primera hipótesis el acto de revocación lo
dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o
también, su inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación
lo profiere el funcionario competente a instancias del interesado.”[21]
De igual manera, esta Corporación ha señalado que los actos
administrativos de carácter particular y concreto son irrevocables sin el
consentimiento del particular, en los términos señalados en la ley.[22] Esta
posición se fundamenta en lo establecido en el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, según la cual:
“Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y
concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación
de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse
parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir
simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la
decisión”.[23]
En la norma citada, se establece unas excepciones a la regla
general de la irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter
particular y concreto. La primera de ellas opera cuando el acto administrativo
fue resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo, y la
segunda, cuando se compruebe que el acto fue producto de una manifiesta
ilegalidad.
En cualquiera de los dos casos, la revocatoria del acto
administrativo debe realizarse con estricto cumplimiento del procedimiento
establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.[24] Según la
norma, la iniciación del procedimiento debe ser comunicada a los particulares
que puedan verse afectados por la decisión,[25]
y durante el trámite, se le debe dar la oportunidad al particular de expresar
sus opiniones y presentar pruebas,[26]
tomando una decisión debidamente motivada en la que se resuelvan todas las
cuestiones planteadas en la iniciación y durante el trámite administrativo.[27] La
revocación entonces debe sujetarse a un debido proceso, que el funcionario de
conocimiento deberá aplicar cuando se le haya advertido de la ausencia de los
requisitos a que alude la norma referida.
Ahora bien, cuando se busca revocar actos administrativos
que reconocen derechos pensionales, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003, norma especial en la cual se estableció la
facultad de revisar y revocar dichos actos, en cabeza de las entidades
encargadas de su reconocimiento y pago, según la cual, cuando existan motivos
que hagan suponer que la prestación económica fue reconocida irregularmente, se
deberá adelantar un procedimiento para verificar el cumplimiento de los
requisitos y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para el
reconocimiento del derecho y, de encontrar que el pensionado no cumplió con los
requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se
deberá revocar directamente dicho acto.[28]
En la sentencia C-835 de 2003,[29] la Corte al analizar el
campo de aplicación de la norma contenida en el artículo 18 de la Ley 797 de
2003, interpretó que, para que esa facultad sea compatible con los derechos
fundamentales asociados a la seguridad social en pensiones, la revocatoria sólo
podría adelantarse cuando, luego de haberse adelantado un procedimiento
administrativo en el que se respete el derecho al debido proceso de la persona
afectada, la entidad encargada del reconocimiento y pago de la prestación
económica hubiera demostrado que tanto el acto de reconocimiento, como los
medios utilizados para obtener el reconocimiento del derecho, son
manifiestamente ilegales. Específicamente, se dijo:
“Por lo tanto, los motivos que
dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de
manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso.  Antes bien, la
manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los
medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe
probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las
prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o
sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el
debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento,
entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y
la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver.  En conclusión,
entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa
deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos
mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es
lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito”.[30]
(negrilla en el texto original).
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala
Plena de esta Corporación concluyó que en aquellos eventos en los que el
incumplimiento de los requisitos proviene de una controversia sobre la
interpretación del derecho, estos litigios no podrán ser resueltos en sede
administrativa, sino por el juez natural en cada caso y, por lo tanto, declaró
la exequibilidad condicionada de la norma, “[…] en el entendido que el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como
delito por la ley penal.”
Ahora bien, no desconoce la Sala que en el caso en estudio
la decisión de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional fue la de
suspender el pago de la sustitución de la asignación de retiro que estaba
recibiendo la señora María Daneyi Real Grajales. Esta Corporación, sin embargo,
ha establecido desde sus primeros fallos  que, si bien la suspensión y la
revocatoria directas de actos administrativos que reconocen derechos pensionales
sin el consentimiento de los administrados pueden ser consideradas como
actuaciones distintas de la administración en un plano teórico, en la práctica
tienen la misma consecuencia de vulnerar el derecho al debido proceso de los
administrados.
En efecto, en la sentencia T-355 de 1995 (MP. Alejandro
Martínez Caballero), se estudió una acción de tutela interpuesta por una
persona a quien el Instituto de Seguros Sociales le había reconocido en 1973 la
pensión de sobrevivientes en su condición de cónyuge supérstite varón, y la
misma entidad decidió suspender la ejecución del acto administrativo mediante resolución
proferida en 1994, argumentando que para la fecha de reconocimiento del derecho,
el cónyuge supérstite varón no podía ser beneficiario de la pensión de
sobrevivientes.
En aquella oportunidad, la Corte hizo un análisis de las
características de los actos administrativos particulares, y concluyó que la
decisión de la administración de suspender una prestación social decretada
legalmente es contraria al principio constitucional de la buena fe[31], al
principio de ejecutoriedad de dichos actos, y constituye por lo tanto una
trasgresión al derecho al debido proceso de los administrados.
Con fundamento en lo anterior, la Corte determinó que al
igual que en la revocatoria, si la administración pretende suspender la
ejecución de un acto administrativo de contenido particular sin la autorización
del administrado, debe demandar la nulidad de su propio acto ante la
jurisdicción contencioso administrativa para que, en esa sede y en desarrollo
de la función asignada en el artículo 238 de la Constitución Política,[32] se decida
sobre la suspensión del acto en cuestión.
En fallos posteriores, esta Corporación ha señalado que, con
fundamento en la teoría del respeto al acto propio, los derechos pensionales no
pueden ser revocados unilateralmente ni puede la administración “dejar
sin efectos los actos que los reconocen, sin la existencia de un
pronunciamiento judicial previo o la aquiescencia expresa del beneficiario del
acto.”[33]
Por lo anterior, debe reiterarse que las entidades
encargadas del reconocimiento y pago de derechos pensionales no pueden revocar
o dejar sin efectos los actos administrativos por medio de los cuales han
reconocido tales derechos sin contar con el consentimiento expreso de los
pensionados o sin haber obtenido un pronunciamiento judicial previo, ya que esa
decisión afecta el derecho fundamental al debido proceso de los pensionados lo
que además, según las circunstancias de cada caso, puede afectar otros derechos
fundamentales como la seguridad social o el mínimo vital.
6.
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la seguridad social
y al mínimo vital de la señora María Daneyi Real Grajales, al dejar sin efectos
el acto administrativo por medio del cual reconoció la sustitución de la
asignación de retiro sin contar con su autorización o con un pronunciamiento
judicial previo
La señora María Daneyi Real Grajales interpuso acción de
tutela contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, porque
consideró que la decisión de esa entidad de suspender los efectos de la
Resolución No. 000448 del 13 de febrero de 2009, por la cual se le reconoció la
sustitución de la asignación mensual de retiro, vulneraba sus derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
Por su parte, la Caja de Sueldos de Retiro informó que tomó
esa decisión porque, mediante comunicación recibida el 4 de noviembre de 2010,
Andrea Castro Mayorga, hija del fallecido señor Luis Alfonso Castro Quiroga,
informó que la tutelante no había convivido con su padre durante los cinco (5)
años anteriores a su fallecimiento, y que sólo alcanzaron a convivir durante
dieciocho (18) días.
El juez de primera instancia tuteló en forma transitoria los
derechos fundamentales de la señora María Daneyi Real Grajales, pues consideró
que la entidad accionada vulneró el derecho al debido proceso administrativo de
la actora al suspender el pago de la mesada sin su consentimiento.
La anterior decisión fue revocada por el juez de segunda
instancia, con fundamento en que la acción de tutela era improcedente para
resolver el asunto objeto de estudio, teniendo en cuenta que la actora disponía
de otro medio de defensa judicial para obtener la protección de sus derechos, y
que en el expediente no estaba acreditado que la accionante cumpliera con los
requisitos necesarios para que se le reconociera el derecho a la sustitución de
la asignación mensual de retiro.
En el caso objeto de estudio, y como se explicó en los
antecedentes de esta providencia, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional reconoció a la señora María Daneyi Real Grajales el derecho a la
sustitución de la asignación mensual de retiro que recibía su cónyuge fallecido,
mediante Resolución No. 000448 del 13 de febrero de 2009. En aplicación del
principio de la buena fe y de la teoría del respeto al acto propio, la Sala
considera que dicho acto administrativo debe producir efectos hasta tanto la
administración cuente con la autorización previa y expresa de la peticionaria para
dejarlo sin efectos, o con un pronunciamiento judicial previo que ordene su
suspensión.
Del análisis de los documentos que obran en el expediente,
no se evidencia que la decisión de la entidad accionada haya estado soportada
en la autorización previa de la actora ni en un pronunciamiento judicial, o que
se enmarque dentro del supuesto excepcional del artículo 19 de la Ley 797 de
2003, que autoriza esa actuación cuando el reconocimiento se haya producido por
vías abiertamente incompatibles con el orden jurídico. Por el contrario, en el
informe presentado por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se
afirma que le decisión se adoptó en aplicación del artículo 146 del Decreto
1213 de 1990[34],
ante la existencia de una controversia sobre la convivencia real y efectiva de
la señora Real Grajales con el causante.
Al respecto, es necesario señalar que la aplicación del artículo
146 del Decreto 1213 de 1990, hecha por la Caja de Sueldos de Retiro, es
contraria al principio constitucional de la buena fe que rige las actuaciones
de la administración pública.[35]
En efecto, como ya se indicó, la administración pública no puede revocar o
dejar sin efectos actos administrativos de contenido particular que crean
derechos en cabeza de los administrados, y en el caso concreto, no puede dejar
sin efectos el acto administrativo que reconoció la sustitución de la
asignación de retiro a la señora Real Grajales, pues dicho acto administrativo
creó en cabeza de la actora un derecho particular, cuya eficacia debe ser
garantizado por la administración.
Por las razones expuestas, la
entidad accionada no podía privar de sus efectos al acto  administrativo que
reconoció la pensión de sobrevivientes a la accionante, pues ello supone una
violación del derecho fundamental a su derecho fundamental al debido proceso,
que debe ser conjurada por el juez constitucional para evitar un perjuicio
irremediable en sus derechos fundamentales.
La Resolución No. 000448 del
13 de febrero de 2009 proferida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional se presume legal, está vigente, y debe producir efectos jurídicos
concretos, entre ellos, que la señora María Daneyi Real Grajales continúe
recibiendo el pago de la sustitución de la asignación de retiro, a menos que
desaparezca del mundo jurídico por los procedimientos previstos en la ley y con
plena garantía del debido proceso en sus facetas de contradicción y defensa.
Adicionalmente, la suspensión de los efectos del acto
administrativo por medio del cual se reconoció la sustitución de la asignación
de retiro a la señora María Daneyi Real Grajales, tiene como consecuencia la
vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital. En efecto, la actora es una persona a quien se le diagnosticó la pérdida
de su capacidad laboral en una setenta punto treinta y ocho por ciento (70.38%)
como consecuencia de las lesiones sufridas en el accidente de tránsito en que
su cónyuge falleció; para esa fecha no laboraba y su única fuente de ingresos
es la mesada de la sustitución de la asignación de retiro que percibía y que
actualmente satisface sus necesidades básicas por la caridad de la gente que la
rodea.
En estas circunstancias, la decisión de la Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía Nacional tuvo como consecuencia inmediata dejar sin su
única fuente de ingresos a una persona en estado de debilidad manifiesta, e
impedirle afrontar las contingencias derivadas de su condición de invalidez en
una forma digna.
Por las razones expuestas, esta Sala de Revisión revocará el
fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá el 11 de mayo
de 2011, que a su vez revocó el fallo proferido por el Juzgado Cincuenta y Uno Penal
del Circuito de Bogotá el 31 de marzo de 2011, para en su lugar, tutelar los
derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo
vital de la señora María Daneyi Real Grajales.
Por ello, se dejarán sin efectos las decisiones adoptadas
por la entidad accionada mediante Oficios Nos. 551 / GST – SDP del 23 de
noviembre de 2010 y 00039 / GST – SDP del 19 de enero de 2011, que suspendieron
el pago de la sustitución de la asignación de retiro, y se ordenará a la Caja
de Sueldos de Retiro que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de la presente sentencia, incluya nuevamente a la señora María
Daneyi Real Grajales en la nómina de pensionados de dicha entidad.
Así mismo, se le indicará a la entidad accionada que si
considera que la señora María Daneyi Real Grajales no cumple con los requisitos
legales y reglamentarios para ser beneficiaria de la sustitución de la
asignación mensual de retiro que recibía el señor Luis Alfonso Castro Quiroga,
deberá adelantar la acción de nulidad en contra de la Resolución No. 000448 del
13 de febrero de 2009.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá el 11 de mayo de 2011, que a su vez
revocó el fallo proferido por el Juzgado Cincuenta y Uno Penal del Circuito de
Bogotá el 31 de marzo de 2011, para en su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de la
señora María Daneyi Real Grajales.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, DEJAR
SIN EFECTOS la decisión adoptada por la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional mediante Oficio No. 551 / GST – SDP del 23 de noviembre de
2010, confirmada mediante Oficio No. 00039 / GST – SDP del 19 de enero de 2011,
por medio de los cuales se ordenó la suspensión del pago de la sustitución de
la asignación mensual de retiro que le fue reconocida a la señora María Daneyi
Real Grajales y fue excluida de la nómina de pensionados.
Tercero.- ORDENAR a la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de la presente sentencia, incluya nuevamente a la
señora María Daneyi Real Grajales en la nómina de pensionados de dicha entidad.
En el evento en que la entidad accionada considere que la señora María Daneyi
Real Grajales no cumple con los requisitos legales y reglamentarios para ser
considerada beneficiaria de la sustitución de la asignación de retiro que
recibía el señor Luis Alfonso Castro Quiroga, la entidad accionada deberá
interponer la acción de nulidad en contra de la Resolución No. 000448 del 13 de
febrero de 2009.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
Ausente con
permiso
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio del Auto
del treinta (30) de junio de dos mil once (2011), proferido por la Sala de Selección Número Seis, ordenando su acumulación con otros expedientes por presentar
unidad de materia, sin embargo, la Sala de Revisión mediante Auto del 29 de
agosto de 2011 ordenó su desacumulación, teniendo en cuenta que el proceso
presentaba elementos jurídicos que singularizaban la situación fáctica en él
contenida, que no permitían que fuera fallado en una misma sentencia con los
demás expedientes.
[2]
En el expediente obra copia de la cédula de ciudadanía de la señora María
Daneyi Real Grajales, documento en el que consta que la tutelante nació el 19
de enero de 1969 (folio 22 del cuaderno No. 1).
[3]
En el expediente obra copia de la Resolución No. 000448 del 13 de febrero de 2009 expedida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en la cual se afirma que en su historia laboral, el agente Luis Alfonso
Castro Quiroga “figuraba casado con la señora BLANCA CECILIA MAYORGA ROJAS,
con cesación de los efectos civil del matrimonio católico según Escritura
Pública No. 846 de la Notaría Segunda de Soacha-Cundinamarca, de fecha 10-04-2007,
de cuya unión nació CRISTTEL DAYANA CASTRO MAYORGA el 20-04-1999”. (Folio 9 del cuaderno No. 1).
[4]
En el expediente obra copia del dictamen de calificación de la pérdida de
capacidad laboral de la señora María Daneyi Real Grajales practicado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez el 26 de agosto de 2010, en el que se establece
una pérdida de la capacidad laboral de la tutelante del setenta punto treinta y
ocho por ciento (70.38%), con fecha de estructuración del 22 de junio de 2010
(folios 18 – 21).
[5]
En el expediente obra copia de la Resolución No. 000448 del 13 de febrero de 2009, expedida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional “[p]or la cual se reconoce la sustitución de asignación mensual de retiro
y se deja pendiente cuota de las misma prestación con fundamento en el
expediente a nombre del extinto Agente (R) CASTRO QUIROGA LUIS ALFONSO, con
cédula de ciudadanía No. 17.322.048.” (Folios 9 – 11 del cuaderno No. 1).
[6]
Folio 13.
[7]
Folio 51 del cuaderno No. 1.
[8]
Folios 61 y 62 del cuaderno No. 1.
[9]
Folio 90 del cuaderno No. 1.
[10]
Folio 115 del cuaderno No. 1.
[11]
Sentencia T-1316 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes).  En esta sentencia se
estudia la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio,
teniendo en cuenta que el accionante había presentado una demanda ante la
jurisdicción contencioso administrativa, para solicitar el incremento de su
mesada pensional. En este caso, la Corte resolvió confirmar los fallos de
instancia que negaron la tutela del derecho, pues consideró que para el caso en
concreto no se configuraba una situación irremediable.  Esta sentencia reitera
los argumentos planteados en la sentencia T-225 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa).
[12]Sentencia
T-290 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En este fallo la Corte Constitucional estudió una acción de tutela interpuesta por una persona a quien se le
había reconocido una pensión de invalidez convencional, pero posteriormente se
le practicó un nuevo dictamen de calificación de su pérdida de capacidad
laboral en el cual obtuvo un porcentaje menor al requerido convencionalmente
para acceder al beneficio pensional, dictamen que fundamentó la revocatoria de
su pensión. La Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales del
actor, dejando sin efectos el acto administrativo que revocó la pensión de
invalidez y ordenó su reincorporación a la nómina de pensionados, en aplicación
de los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa, así como en el
criterio de que las normas de inferior categoría a la legal, no pueden
establecer condiciones más gravosas para el reconocimiento de derechos
laborales. Respecto de la prueba del perjuicio irremediable, la Corte dio por cierta la afirmación del actor en el sentido a que la mesada pensional era su
única fuente de ingresos puesto que no fue controvertida. Adicionalmente,
consideró la edad del accionante y el porcentaje de su pérdida de capacidad
laboral como elementos para deducir la dificultad del actor para acceder a otra
fuente de ingresos que le permitiera suplir sus necesidades básicas.
Finalmente, tuvo en cuenta el valor de la mesada pensional para concluir que la
revocatoria de la pensión de sobrevivientes estaba afectando el derecho al
mínimo vital del accionante.
[13]
En el expediente obra copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral No.
51948460 expedido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en el que
se establece que la señora María Daneyi Real Grajales sufrió una pérdida de
capacidad laboral del setenta punto treinta y ocho por ciento (70.38%). (folios
18 - 21  del cuaderno de No. 1).
[14] Constitución Política de Colombia, artículo
48: “La Seguridad
Social es un servicio
público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. // Se garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. […].”
[15]
Ley 100 de 1993, artículo 10. “Objeto del Sistema General de Pensiones. El
Sistema General de Pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el
amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte,
mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en
la presente ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a
los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.”
[16]
Constitución Política de Colombia, artículo 48: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. // Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. […] //  A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá
regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza
pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo. […].”
[17]
Ley 100 de 1993, artículo 279. “Excepciones. El Sistema Integral de
Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la
vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las
Corporaciones Públicas. […].”
[18]
Ley 923 de 2004, artículo 1° “Alcance. El Gobierno Nacional con sujeción a
las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen de
la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la
pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los
miembros de la Fuerza Pública.”. La anterior norma fue reiterada en el artículo 4°
del Decreto 4433 de 2004, en lo siguientes términos: “Alcance. El
régimen especial de asignación de retiro y de pensiones de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, regula los derechos a las prestaciones
económicas periódicas de quienes prestan sus servicios a la Nación como miembros de la Fuerza Pública que comprende la asignación de retiro, la pensión
de invalidez, y su sustitución, así como la pensión de sobrevivencia.”
[19]
Sentencia C-432 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Jaime Araujo Rentería).
En esa sentencia la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos del Decreto No. 2070 de 2003 que regulaban la asignación de
retiro para los miembros de la Fuerza Pública, argumentando que esas normas vulneraban el principio de igualdad, en tanto establecían un tratamiento preferencial
desproporcionado a favor de los miembros de la Fuerza Pública y en contra de los demás servidores públicos. Entre otros argumentos, el
demandante sostuvo que la asignación por retiro no es una prestación social
asimilable a una pensión sino un pago por el retiro, asignación que consideró
inconstitucional porque, en su concepto, discrimina a los demás servidores
públicos. Respecto de este argumento, la Corte aclaró que la naturaleza jurídica de la asignación de retiro es la de una prestación social que se asimila a
la pensión de vejez, refutando la posición que planteó el demandante. Sin
embargo, declaró la inconstitucionalidad del Decreto 2070 de 2003, porque
consideró que en los artículos 217 y 218, así como en el artículo 150, numeral
19, literal e, de la Constitución Política, se radicó en el Congreso de la República la función de establecer mediante una ley marco, “las normas generales y los
objetivos y criterios a que debe sujetarse el Gobierno Nacional en la fijación
del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública”,
y por esta razón, el Gobierno no tenía la competencia para regulara la materia
por medio de un decreto ley.
[20]
Sentencia T-558 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio). En esta sentencia, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional estudió una acción de tutela interpuesta
por la compañera permanente supérstite de un  agente de la policía que falleció
en 1995, contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad
social, dignidad humana, mínimo vital e igualdad, que consideró vulnerados por
la entidad accionada al negarle el reconocimiento de la sustitución de la
asignación de retiro que recibía su compañero. La entidad argumentó que la
norma vigente en la fecha en que el causante falleció (Decreto 1213 de 1990) no
contemplaba a la compañera permanente supérstite como beneficiaria de las
prestaciones sociales causadas por la muerte de un agente en goce de asignación
de retiro. Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte resaltó la naturaleza pensional de las prestaciones de asignación de retiro y
sustitución de la asignación de retiro, contempladas en el régimen de excepción
en cabeza de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y citó la sentencia C-1035 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime
Araujo Rentería) para señalar que el tratamiento diferencial establecido en las
normas de seguridad social que reconocen prestaciones a favor del cónyuge
supérstite pero no así respecto del compañero o compañera permanente
supérstite, son inconstitucionales porque establecen un trato desigual no
justificado por razón del origen familiar. Con fundamento en lo anterior, la Corte tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, dignidad humana, mínimo vital
e igualdad de la accionante, y ordenó que se le reconociera y pagara la
sustitución de la asignación mensual de retiro.
[21]
Sentencia C-835 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería. SPV. Rodrigo Escobar Gil;
AV. Jaime Córdoba Triviño, fundamento jurídico número 4.). En esta sentencia, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. Respecto del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en el cual se señala la
posibilidad de revocar directamente los actos administrativos que reconocen
pensiones o prestaciones económicas periódicas cuando se encuentre que la
pensión fue reconocida sin el cumplimiento de los requisitos legales o que su
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de dicho requisito “[…] en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a
conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.
[22] Sentencia
C-672 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis, decisión unánime). En esta sentencia, la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 de la Ley 190 de 1995 “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción
administrativa”. En dicho artículo, se establece que en caso de que un
cargo o empleo público esté siendo ejercido por una persona que no cumple con
los requisitos legales para ello, se debe proceder a solicitar la revocatoria
directa del acto administrativo de nombramiento y posesión. Para el demandante,
en el artículo se establecía una obligación de revocar directamente el acto de
nombramiento y posesión, sin que se adelantara un proceso administrativo
previo. La Corte declaró la exequibilidad de la norma, porque consideró que la
norma demandada no implicaba el desconocimiento del debido proceso del actor,
ya que “[…] toda actuación  administrativa iniciada de oficio que
afecte a un particular  deberá  estar precedido de un procedimiento
que garantice su derecho de defensa”.
[23] Código
Contencioso Administrativo, artículo 73.
[24] Código Contencioso
Administrativo, artículo 74. “Procedimiento para la revocación de actos de
carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de
carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la
forma prevista en los artículos 28 y
concordantes de este Código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos
obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de
las escrituras que autoriza el artículo 42 y
se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes. //
El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir
reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el
acto presunto se revoca.”
[25]
Código Contencioso Administrativo, artículo 28. “Deber de comunicar. Cuando
de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay
particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les
comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. // En estas
actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34
y 35.”.
[26]
Código Contencioso Administrativo, artículo 34. “Pruebas. Durante la
actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar
informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición
del interesado.”
[27]
Código Contencioso Administrativo, artículo 35. “Adopción de decisiones.
Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y
con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será
motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.”
[28] Código Contencioso
Administrativo, artículo 19. “Revocatoria de pensiones reconocidas
irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad
Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan
prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los
requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que
sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o
prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que
exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias
a las autoridades competentes.”
[29]
MP. Jaime Araújo Rentería. SPV. Rodrigo Escobar Gil. AV. Jaime Córdoba Triviño,
fundamento jurídico número 4 (antes citada).
[30]
Sentencia C-835 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería. SPV. Rodrigo Escobar Gil;
AV. Jaime Córdoba Triviño, fundamento jurídico número 4), antes citada.
[31]
Constitución Política de Colombia, artículo 83. “Las actuaciones de de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante estas.”
[32]
Constitución Política de Colombia, artículo 238. “La jurisdicción de lo
contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y
con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.”
[33]
Sentencia T-444 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández). En esta oportunidad la Corte estudió una acción de tutela presentada por una persona de 86 años de edad, a quien una
entidad particular le había reconocido una pensión de sobrevivientes, pero en
forma unilateral decidió suspender el pago de la mesada pensional, argumentando
que la tutelante estaba recibiendo una pensión de jubilación por los aportes
que en su momento hizo el propio empleador para dejar de asumir el pago de la
pensión de sobrevivientes. En esa oportunidad la Corte consideró que la teoría del respeto de acto propio también era aplicable a las
entidades particulares que tenían a su cargo el reconocimiento de derechos
pensionales y, por lo tanto, para poder suspender el pago de la mesada
pensional, la entidad accionada debió contar con la autorización expresa de la
pensionada o con un pronunciamiento judicial previo. Sobre la base de que la
accionada no cumplió con estos requisitos, la Corte concluyó que la entidad vulneró los derechos al debido proceso, defensa, seguridad social y mínimo vital de
la tutelante.
[34]
Decreto 1213 de 1990, “por el cual se reforma el estatuto del personal de
agentes de la Policía Nacional”, artículo 146:
“Controversia en la reclamación. Si se presentare controversia judicial o
administrativa entre los reclamantes de una prestación por causa de muerte, el
pago de la cuota en litigio se suspenderá, hasta tanto se decida judicialmente
a qué persona corresponde el valor de esta cuota”.
[35]
Constitución Política de Colombia, artículo 83. “Las actuaciones de de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante estas.”