SU014-20
Sentencia SU014/20
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
PENSION
GRACIA-Situación
histórica legislativa
La pensión de gracia es un derecho
especial y autónomo al régimen pensional ordinario, concedido a favor de (i)
los maestros de las instituciones de educación primaria oficiales, (ii) los
empleados y docentes de las Escuelas Normales, (iii) los inspectores de
instrucción pública (Ley 116 de 1928), y (iv) los docentes oficiales que
completen los 20 años de servicio en instituciones de educación secundaria (Ley
37 de 1933), siempre que cumplan la totalidad de los requisitos establecidos en
Ley 114 de 1913 y demás normas que la complementan. Esta prerrogativa fue suprimida
del ordenamiento jurídico a través de la Ley 91 de 1989; sin embargo, la misma
ley creó una transición normativa al establecer que los profesores vinculados
hasta el 31 de diciembre de 1980 aún podían acceder a la prestación. En otras
palabras, conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la
titularidad del derecho a la pensión de gracia radica los docentes de primaria
y secundaria vinculados al servicio oficial hasta el 31 de diciembre de 1980,
que, además de acreditar el criterio objetivo (20 años de servicio), cumplan 50
años, se desempeñen con honradez, consagración y buena conducta, y no reciban
ni hayan recibido “otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
PENSION
GRACIA-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO A LA IGUALDAD EN PENSION GRACIA DE DOCENTE-Prestación
para docentes de primaria y secundaria
La Corte ha resaltado que, si bien, la
Ley 114 de 1913 reconoció el derecho a la pensión de gracia solo en favor de
los maestros de escuelas primarias oficiales, según lo dispuesto en las leyes
116 de 1928 (artículo 6º) y 37 de 1933 (artículo 3º), la prestación se hizo
extensiva a ambas categorías de docentes (primaria y secundaria); de tal
manera, la situación que en principio hubiera podido considerarse
discriminatoria, quedó corregida. Conforme
a la jurisprudencia constitucional reseñada, la pensión de gracia constituye
una prestación creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de
primaria (territoriales) con la finalidad de equiparar la remuneración que
percibían frente a los de secundaria (fundamentalmente nacionales).
Posteriormente, conforme a las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, el beneficio
igualmente fue extendido a los educadores de secundaria, siempre y cuando se
cumplieran la totalidad de requisitos objetivos y subjetivos para su acceso,
esto es, 20 años de servicio, ejercer la profesión con buena conducta, honradez
y consagración, así como no percibir otra recompensa a cargo del tesoro
nacional.
FONDO
EDUCATIVO REGIONAL-Evolución normativa
La Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de
1976 introdujeron importantes modificaciones en cuanto al funcionamiento de los
Fondos Educativos Regionales. Efectivamente, la primera determinó que los
recursos para atender el proceso de nacionalización de la educación a cargo de
los entes territoriales serían administrados por los mencionados Fondos; el
segundo estableció que, en virtud de la descentralización administrativa del
servicio de educación, los planteles con carácter nacional y los que se
nacionalizaran a partir de la fecha de expedición del acto, serían
administrados por los FER. Por otra parte, queda claro que estos organismos se
componían de recursos provenientes de las entidades territoriales y de la
Nación; además, que en virtud del señalado proceso de nacionalización, esta
última aplicó al pago de la educación primaria y secundaria los rubros del
Situado Fiscal y de la participación en el impuesto a las ventas. Finalmente,
se advierte que los nombramientos de los docentes (nacionales o nacionalizados)
se sometían al mismo procedimiento, así: (i) su designación recaía en el
alcalde, (ii) quien obraría en calidad de ejecutor de las decisiones de la
Junta Administradora del FER y presidente de la Junta Administradora del FER
(decretos 106 de 1976 y 1706 de 1989); mientras que (iii) el delegado
permanente del Ministerio de Educación Nacional certificaría sobre la
disponibilidad presupuestal del cargo (Decreto 1706 de 1989).
DEFECTO
FACTICO-Configuración/DEFECTO
MATERIAL O SUSTANTIVO-Configuración
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
defectos sustantivo y fáctico en reconocimiento de pensión de gracia a docente
En las sentencias de instancia se
incurrió en un defecto fáctico positivo por indebida o irrazonable valoración probatoria,
pues: (i) el Decreto 689 de 1989 fue considerado erradamente como prueba
irrefutable de que el nombramiento de la peticionaria obedecía a la categoría
nacional y (ii) aquella interpretación además condujo a determinar que los
certificados emitidos por la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá que
darían cuenta del carácter nacionalizado de su cargo estaban errados y, de este
modo fueron desestimados. Sin desconocer que la autonomía judicial alcanza su
máxima expresión en el análisis probatorio, la Corte considera que el error de
valoración de los medios de convicción que se da en el presente caso es
ostensible, flagrante y manifiesto, así mismo, presenta incidencia directa en
las sentencias proferidas, en tanto, de no haberse presentado, la decisión
hubiera sido distinta.
Referencia: Expediente T-7.475.742
Acción de tutela instaurada por Carmen Sofía
Pérez Acevedo contra el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá
D.C., veintidós (22) de enero dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
trámite de revisión de los fallos de tutela dictados por las Secciones Cuarta y
Tercera del Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, respectivamente,
al interior de la acción de tutela presentada por la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo contra la Sección Segunda, Subsección B del
Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección C.
I. ANTECEDENTES
La señora Carmen Sofía Pérez Acevedo[1] instauró acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y la Sección
Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad, tras haber
sido negadas las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho que instauró contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2], tendientes al reconocimiento y pago de
la pensión de gracia. Narró los siguientes:
Hechos[3]
1. Mediante
la Resolución nº. 25180 del 1º de noviembre de 1979, el Ministerio de Educación
Nacional nombró a la señora Pérez Acevedo como docente de tiempo completo al
servicio de la Institución Educativa Kennedy de la ciudad de Bogotá.
2. Posteriormente,
manteniendo dicha vinculación, a través del Decreto 689 de 19 de mayo de 1980,
el Alcalde Mayor de Bogotá designó a la accionante maestra dependiente de la
División de Educación Básica Primaria en la Escuela Carlos Albán Jornada Tarde,
tomando posesión del cargo vacante a partir del 26 de agosto 1980[4]. Sobre la
simultaneidad de los nombramientos, la demandante adujo que se dieron en virtud
de la excepción consagrada en el artículo 1º, literal a), del Decreto 1713 de
1960[5], en tanto prestaba
sus servicios en jornadas diferentes (mañana y tarde)[6].
3. Sin
embargo, el 17 de noviembre del 2000, por medio de la Resolución nº. 4275, la
Secretaría Distrital de Educación de Bogotá decidió declarar la insubsistencia
del nombramiento efectuado a través del Decreto 689 de 1980, al constatar la
doble nominación de la peticionaria. En el acto administrativo se precisó que, conforme
al artículo 128 de la Constitución Política[7], nadie podría recibir más de una
asignación proveniente del tesoro público y que la situación de la accionante
no se encuadraba en la excepción del referido Decreto 1713 de 1960, pues ambas
vinculaciones fueron realizadas como docente de tiempo completo.
4. Al
resolver el recurso de reposición, la Secretaría de Educación de Bogotá (Resolución
nº. 986 del 7 de marzo de 2001) confirmó íntegramente la insubsistencia, tras
considerar que “a los docentes que ocupan dos cargos de tiempo completo debe
aplicárseles las disposiciones contenidas en el literal a) del artículo 1º del
Decreto 1713 de 1960 (…) independientemente de la intensidad horaria de cada
jornada laboral”[8].
Así
mismo, aclaró que “con la declaratoria de insubsistencia cesa la vinculación
con el último empleo al cual accedió la docente, pero quedan incólumes los
derechos que le genera su estatus de escalafonada en carrera docente y la otra
vinculación”[9],
es decir, la efectuada por la Resolución nº. 25180 del 1º de noviembre de 1979.
Por tal motivo, la señora Pérez Acevedo continuó desempeñándose como educadora
oficial[10].
5. El
8 de septiembre de 2008, la accionante solicitó a la extinta Cajanal el
reconocimiento y pago de la pensión de gracia, por cuanto consideró que adquirió
su estatus pensional al contar con 50 años[11] y
más de 20 años de servicio como educadora de primaria vinculada a través del
Decreto 689 de 1980. No obstante, dicha petición fue denegada en la Resolución
nº. 2963 del 29 de enero de 2009, al señalar que no cumplía con los requisitos
para acceder a la prestación, concretamente, acreditar el servicio en la
docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital[12].
6. Nuevamente
el 22 de mayo de 2013, la gestora del amparo requirió el reconocimiento de la
pensión especial. A través de la Resolución RDP 31693 del 15 de julio de 2013,
la UGPP negó la prestación luego de evidenciar que existían inconsistencias
frente al tipo de vinculación y el tiempo de servicios prestados; determinación
que fue confirmada en las resoluciones RDP 039449 del 27 de agosto de 2013 y
RDP 043629 del 20 de septiembre de 2013.
7. En
consecuencia, la señora Pérez Acevedo acudió al proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho[13]. El 26 de octubre de
2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección
C, negó las pretensiones de la acción bajo el argumento de que el Decreto 689
de 1980 evidenciaba la participación financiera y administrativa de la Nación y
la consiguiente connotación nacional de la relación como docente con
anterioridad de 31 de diciembre de 1980, ya que había sido expedido por el
Alcalde Mayor de Bogotá en calidad de presidente de la Junta Administradora del
Fondo Educativo Regional -FER- y el delegado del Ministerio de Educación
Nacional, por lo que no se cumplía con el principal requisito para el
reconocimiento de la pensión de gracia, esto es, ser docente territorial o
nacionalizado.
8.
Luego de surtir el trámite de la apelación, la Sección Segunda, Subsección B
del Consejo de Estado, en fallo del 24 de mayo de 2018, confirmó la decisión de
primera instancia. La Corporación consideró que “el docente nombrado por la
entidad territorial como Agente de la Nación en representación del Fondo
Educativo Regional FER, tiene el carácter de Nacional, en consecuencia no se
puede tener en cuenta esta vinculación para acreditar el requisito previsto en el
literal a numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es decir, que la
demandante estuviese nombrada como docente oficial del orden nacionalizado o
territorial antes del 31 de diciembre de 1980, para tener a la pensión gracia[14]”.
9.
La accionante estimó que las señaladas decisiones judiciales trasgreden sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al incurrir en los
siguientes yerros:
(i) Defecto fáctico, al
desatender o valorar de manera caprichosa el Decreto nº 689 de 19 de mayo de
1980, el certificado laboral expedido por la Secretaría de Educación Nacional y
el formato único de certificación laboral, los cuales demostraban que se
desempeñó como docente nacionalizada.
(ii) Defecto sustantivo, toda vez que desconocieron “lo expresado por la Corte
Constitucional, en relación al estudio de constitucionalidad del artículo 15
del numeral segundo, letra b, de la Ley 91 de 1989”[15] y lo interpretaron
de manera errónea estableciendo requisitos adicionales para acceder a la
pensión de gracia; además, no tuvieron en cuenta que, conforme a los artículos
29 del Decreto 3157 de 1968 y 60 de la Ley 24 de 1988, los Fondos Educativos
Regionales estaban conformados por recursos provenientes del Situado Fiscal y de las entidades territoriales, de manera que atendían los gastos
atinentes a los docentes nacionales y nacionalizados.
Agregó
que de acuerdo al artículo 356 de la Constitución, el dinero del Situado Fiscal
pertenece a los entes territoriales en calidad de rentas exógenas; en ese
orden, los docentes nacionalizados no podían ser considerados nacionales por la
sola circunstancia de que el acto administrativo de nombramiento llevara las
firmas del representante del FER y del Ministerio de Educación Nacional, con
mayor razón, cuando los recursos destinados para su sostenimiento no provenían
exclusivamente de la Nación.
(iii) Violación del debido proceso, por cuanto en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del
CPACA, no se puso de presente el Decreto 689 de 1980 que demostraría la
vinculación de la gestora del amparo con el Distrito de Bogotá; mientras que en
la diligencia de alegatos de conclusión sí se hizo mención a esta prueba, pero
haciendo una valoración errónea de la misma.
(iv) Desconocimiento del precedente judicial, en razón a que las decisiones censuradas inobservaron
el fallo de 26 de agosto de 1977 de la Sala Plena del Consejo de Estado[16], según el cual, el
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 garantizó con carácter transitorio los
derechos adquiridos en relación con la pensión de gracia y no estableció nuevos
requisitos para acceder a la misma[17]; y la sentencia de
unificación del 21 de junio de 2018 de la Sala Plena de la Sección Segunda del
Consejo de Estado (SUJ-SII-11-2018), que determinó que “no es dable inferir
que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores
nacionales (…) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del
representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del
Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del
respectivo fondo educativo regional”.
Por
último, en (v) Violación del derecho a la igualdad, ya que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado han concedido la
prestación a docentes que se encuentran en las mismas condiciones de hecho y de
derecho que la actora. Al respecto, citó la providencia del 8 de febrero de
2018 proferida por el Consejo de Estado en el trámite adelantado bajo el número
de radicado 25000-23-42-000-2013-05759-01, en la que se confirmó el fallo del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca que concedió a una docente la pensión
de gracia con fundamento en lo certificado en su historia laboral. En igual
sentido, la sentencia del 29 de febrero de 2016, proferida por la misma
Corporación bajo el radicado 25000-23-42-000-2012-01774-01.
Explicó
que en la historia laboral de la accionante también se encuentra acreditado que
se desempeñó como docente nacionalizada por más de 20 años; sin embargo, el ad
quem desestimó tal prueba al calificarla de errónea, lo que configuraría un
trato desigual y discriminatorio.
8.
Por lo anterior, solicitó “declarar procedente la acción de tutela” y
amparar los derechos fundamentales invocados.
Trámite
procesal
9. A través de auto del 26 de enero de 2017, la Sección Cuarta del
Consejo de Estado avocó conocimiento de la acción constitucional, vinculó a la
UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en calidad de
terceros con interés, y corrió los traslados correspondientes para que las
entidades se pronunciaran acerca de los hechos y pretensiones del recurso de
amparo.
Contestaciones de las entidades accionadas
10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca[18],
Sección Segunda, Subsección C, solicitó que no se accedieran a las pretensiones
de la demanda, toda vez que la sentencia proferida dentro del trámite
contencioso administrativo se dictó con fundamento en las normas pertinentes y
en el precedente del Consejo de Estado vigente para la época.
11. El Subdirector de Defensa Judicial de la UGPP[19],
argumentó que en atención a la jurisprudencia constitucional, es necesario que
se compruebe el nexo causal entre la actuación del sujeto pasivo de la acción y
el daño o peligro sufrido por la persona afectada, situación que no se
presentaría en el presente caso. Igualmente, expuso que el amparo debe ser
declarado improcedente, ya que la peticionaria lo ejerció como una instancia
adicional, con la única finalidad de revisar las determinaciones adoptadas por
los jueces naturales del asunto.
De otro lado, afirmó que en el proceso obra el formato único para
expedición de certificado de historia laboral en el que se observa que la
vinculación de la señora Pérez Acevedo es de carácter nacional, por lo que no
tendría derecho al reconocimiento de la pensión de gracia.
Sostuvo que las providencias censuradas se ajustan a derecho y que
en el presente asunto no se cumplen los requisitos generales ni específicos de
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
12. La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
Sentencias objeto de
revisión
13. Primera instancia. El 28 de agosto de 2018, el Consejo de
Estado, Sección Cuarta, negó las pretensiones de la acción de tutela, tras
considerar que las autoridades accionadas sí valoraron todas las pruebas
presentadas en el proceso ordinario, pero de ellas no pudieron extraer la
vinculación territorial o nacionalizada de la demandante.
Respecto del defecto sustantivo, explicó que la norma presuntamente
desconocida regula el reconocimiento de la pensión de jubilación, la cual
difiere de la pensión de gracia, de manera que no es aplicable al caso
concreto. Finalmente, frente al desconocimiento del precedente, argumentó que
la sentencia de unificación de la Sección Segunda de la misma Corporación fue
proferida el 21 de junio de 2018, mientras que la decisión censurada se expidió
el 24 de mayo de 2018, fecha en la que las Subsecciones A y B tenían posturas
contrarias de cara al reconocimiento de la pensión de gracia; en ese orden, el
que se adoptara una de aquellas posiciones resultaba un ejercicio razonable
fruto de la autonomía judicial.
14. Impugnación. La parte accionante cuestionó el fallo de
primera instancia reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
15. Segunda instancia. La Sección Tercera, Subsección B del
Consejo de Estado, el 10 de mayo de 2019, confirmó íntegramente el fallo
impugnado. Razonó que no se presentó el aludido defecto fáctico, pues la
providencia cuestionada partió de relacionar todos los medios de prueba
obrantes en el proceso ordinario y se refirió de manera expresa a la materia
debatida en ese asunto, por lo que no era posible evidenciar errores
sustanciales ante la omisión o indebida valoración de las pruebas. En cuanto al
defecto sustantivo, aclaró que la norma invocada como desconocida no regula de
manera alguna la presente controversia.
Por último, reiteró que tampoco existió el defecto por desconocimiento
del precedente, dado que la sentencia de unificación de la Sección Segunda de
la Corporación fue proferida con posterioridad a la que se cuestiona;
adicionalmente, frente a la decisión del año 1977, expuso que luego de revisar
el sistema de consulta, se evidenció que en realidad la parte actora hace
alusión a la sentencia del 29 de agosto de 1997[20]; providencia que
tampoco constituye un precedente aplicable al caso.
Pruebas
16. Las siguientes son las
pruebas relevantes allegadas al expediente de tutela:
(i) Copia de la sentencia
proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección B el 24 de mayo de 2018, dentro del proceso radicado bajo el número
250002342000-2014-02775[21].
(ii) Copia del fallo
expedido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección C el 26 de octubre de 2016, dentro del proceso
radicado bajo el número 250002342000-2014-02775[22].
(iii) Copia del acta de la
audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 realizada el 6 de
abril de 2016 dentro del proceso radicado 250002342000-2014-02775, en la cual
se resolvió, entre otros, “[t]éngase como pruebas, con el valor que
corresponda, todos los documentos aportados al proceso, los cuales serán
valorados en su oportunidad”[23].
(iv) Copia del Decreto 689
del 19 de mayo de 1980 suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá en calidad de
presidente de la Junta Administradora del FER, la Secretaria de Educación del
Distrito de Bogotá y el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional,
por medio del cual se nombra a la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo, para
ocupar el cargo de docente en la Escuela Carlos Albán Jornada Tarde[24].
(v) Copia del acta de
posesión nº. 1358 del 26 de agosto de 1980, a través de la cual la señora Pérez
Acevedo tomó posesión del nombramiento realizado en el Decreto 689 del 19 de
mayo de 1980[25].
(vi) Copia del Formato
Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral y del Formato Único
para Expedición de Certificado de Salarios suscritos por el profesional
especializado Diego García Ibáñez de la Secretaría de Educación Distrital de
Bogotá, en los que consta que la señora Pérez Acevedo tiene un tipo de
vinculación “nacionalizado”[26].
(vii) Copia de la
Resolución nº. 4275 del 17 de noviembre de 2000, expedida por la Secretaría de
Educación Distrital de Bogotá, en la que se declara insubsistente el
nombramiento de la señora Pérez Acevedo efectuado a través del Decreto 689 del
19 de mayo de 1980, con fundamento en la doble vinculación al servicio docente
estatal, situación que contravenía lo establecido en el artículo 128 de la
Constitución[27].
(viii) Copia de la
Resolución nº. 816 del 6 de abril de 1981, expedida por la Secretaría de
Educación Distrital de Bogotá, en la que se reconoce “una deuda pendiente
con el personal docente dependiente de la Secretaría de Educación del Distrito,
División Educación Básica Primaria, por tiempo trabajado antes de la posesión”.
A la señora Pérez Acevedo se le reconoce el tiempo laborado entre el 26 de mayo
y el 26 de agosto de 1980[28].
(ix) Copia de la Resolución
nº. 2963 del 29 de enero de 2009, proferida por la Caja Nacional de Previsión
Social Cajanal, en la que se niega el reconocimiento y pago de la pensión de
gracia a la accionante[29].
(x) Copia de la Resolución
nº. RDP 12261 del 13 de marzo de 2013, proferida por la UGPP, en la que se
confirma la Resolución nº. 2963 del 29 de enero de 2009[30].
(xi) Copia de la Resolución
nº. RDP 31393 del 15 de julio de 2013, proferida por la UGPP, por la cual se
niega el reconocimiento y pago de la pensión de gracia a la señora Pérez
Acevedo[31].
(xii) Copia de la Resolución
nº. RDP 39449 del 27 de agosto de 2013, proferida por la UGPP, por la cual se
resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución nº. RDP 31393 del
15 de julio de 2013[32].
(xiii) Copia de la
Resolución nº. RDP 43629 del 20 de septiembre de 2013, proferida por la UGPP,
por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución nº.
RDP 31393 del 15 de julio de 2013[33].
(xiv) Copia de la
certificación emitida el 3 de septiembre del año 2013 por el Fondo de
Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones de la Alcaldía Mayor de Bogotá,
en la cual se hace constar que revisado el sistema de nómina, no se encuentra
registrado por reconocimiento de pensión de jubilación, sustitución, vejez,
invalidez o sanción a favor de la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo[34].
(xv) Copia de la
certificación emitida el 2 de septiembre del año 2013 por la Gerencia Nacional
de Historia Laboral y Nómina de Pensionados de Colpensiones, en la que se hace
constar que a la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo se reconoció una pensión por
el riesgo de sobrevivientes, “percibiendo valores” desde el mes de enero
de 2012[35].
(xvi) Copia de la
certificación emitida por el Director de Talento Humano, Grupo de Certificaciones
Laborales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la cual se hace constar que al 2
de agosto de 2018, la accionante se desempeñaba en el cargo de rector grado 14,
en el Colegio República de Bolivia[36].
(xvii) Copia de la
Resolución nº. 986 del 7 de marzo de 2001, expedida por la Secretaría de
Educación de Bogotá, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición
interpuesto en contra de la Resolución nº. 4275 del 17 de noviembre de 2000[37].
Actuaciones en sede de revisión
17. El asunto llegó a la Corte Constitucional por la remisión que
hicieran los jueces de instancia en virtud de lo ordenado por el artículo 32
del Decreto 2591 de 1991. El 30 de julio de 2019, la Sala de Selección de
Tutelas Número Siete de esta Corporación escogió el expediente para su
revisión.
Auto del 10 de septiembre de 2019
18.  Revisado el expediente, se advirtió la necesidad de ordenar la
práctica de varias pruebas, a fin de contar con mejores elementos de juicio al
momento de emitir la decisión. Con fundamento en ello, mediante auto del 10 de
septiembre de 2019[38], el Magistrado
Sustanciador dispuso:
“PRIMERO: SOLICITAR a la Secretaría de
Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá, que dentro del
término de tres (3) días contados a partir de la comunicación de este auto,
certifique respecto de la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo, identificada con
la cédula de ciudadanía nº. 41.702.101:
1. Si laboró como docente territorial o
nacionalizada en esa entidad, con vinculación anterior y posterior al 31 de
diciembre de 1980.
2. Si el pago de las acreencias generadas con
ocasión del nombramiento efectuado mediante el Decreto 689 del 19 de mayo de
1980 (expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá) provenía directamente de las
rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado
fiscal-, esto es, cuando se sufragaba a través de los fondos educativos
regionales -FER-.
SEGUNDO: SOLICITAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C, que dentro del término de tres (3) días contados a partir de la
comunicación de este auto, remita en calidad de préstamo el expediente que
corresponde al proceso radicado nº. 250002342000-2014-02775, en el cual obra
como parte actora la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo identificada con la
cédula de ciudadanía nº. 41.702.101, contra la UGPP”.
19. El 25 de septiembre de 2019 la Secretaría General de la Corte
Constitucional remitió el informe de cumplimiento al Auto del 10 de septiembre
de 2019. Los documentos allegados en respuesta a ese proveído fueron los
siguientes:
Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito de Bogotá
20. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito de Bogotá[39], remitió sendos informes de las Oficinas de
Nóminas y de Certificaciones Laborales, en los cuales se hace constar,
respectivamente[40]:
i) Los salarios, prestaciones y aportes
patronales correspondientes a la señora Pérez Acevedo fueron liquidados,
girados y reportados históricamente dentro de los procesos de nóminas docentes
financiados con recursos del Situado Fiscal provenientes de la Nación y
transferidos a la entidad territorial por el Ministerio de Educación Nacional; “lo
anterior atendiendo la calidad nacionalizada que ostentó la citada
docente”[41].
ii) En cuanto a si laboró
como docente territorial o nacionalizada con vinculación anterior y posterior
al 31 de diciembre de 1980, se indicó:
“Primer nombramiento:
Ingreso: Mediante (sic) Resolución
21580 del 28 de noviembre de 1979 expedida por el Ministerio de Educación
Nacional, fue nombrada como profesora de tiempo completo dentro del programa de
Jornada Adicional a partir del 1º de enero de 1979.
Retiro: Mediante (sic) Resolución 4275 del 17 de noviembre de 2003,
se declara insubsistente el nombramiento efectuado mediante (sic) Decreto
689 de 1980 del 19 de mayo de 1980 expedido por la Secretaría de Educación
Distrital como docente de tiempo completo al servicio del Distrito Capital a
partir del 21 de abril de 2001.
Tipo de vinculación: Nacional”.
Segundo nombramiento:
“Ingreso: Mediante (sic) Decreto 689 de
1980 del 19 de mayo de 1980 expedida (sic) por el Distrito Especial, fue
nombrada como maestra dependiente de la División de Educación Básica Primaria,
a partir del 27 de agosto de 1980.
Retiro: Actualmente activa.
Tipo de vinculación: Nacionalizada”.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
22. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C, remitió en calidad de préstamo el expediente correspondiente al
proceso radicado nº. 25000-23-42-000-2014-02775[42].
Accionante Carmen Sofía Pérez Acevedo
23. A través de su apoderado judicial[43],
la señora Pérez Acevedo manifestó que existe un claro error en la respuesta
remitida por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito de
Bogotá, pues, si bien es indiscutible que tuvo dos nombramientos paralelos como
docente, el primero efectuado a través de la Resolución nº. 21580 del 28 de noviembre de 1979, y el segundo por
medio del Decreto 689 del 19 de mayo de 1980, no es cierto que en virtud de
este último se encuentre actualmente activa, en tanto con las Resoluciones nº.
4275 del 17 de noviembre de 2000 y 986 del 7 de marzo de 2001, fue declarada
insubsistente.
Adicionalmente aclaró que por error involuntario
de transcripción, en el escrito de tutela señaló que uno de los precedentes
desconocidos por las autoridades judiciales accionadas era la sentencia de la
Sala Plena del Consejo de Estado proferida el 26 de agosto de 1977, cuando en
realidad corresponde a la providencia S-699 del 29 de agosto de 1997[44].
24. Así mismo, allegó el siguiente documento:
(i) Copia de la Resolución nº. 986 del 7 de marzo de 2001, por la
cual se resuelve de manera negativa el recurso de reposición interpuesto contra
la Resolución nº. 4275 del 17 de noviembre de 2000[45].
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
25. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado[46], señaló que la
entidad no fue creada con el propósito de intervenir en todos los procesos
judiciales, ya que conforme a la Resolución nº. 538 de 2017, su partición es
discrecional o facultativa.
Refirió que una vez revisado el contenido de la acción de tutela,
se evidencia que los hechos y las peticiones en nada se relacionan con la
Agencia, por lo cual carece de legitimación en la causa por pasiva.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP
26. La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP[47], manifestó que antes de la promulgación
de la Constitución Política de 1991, los recursos que constituían el Situado
Fiscal no dejaron de pertenecer a la Nación, pues se trataba de “una mera
distribución de sus ingresos corrientes” hacía los Fondos Educativos
Regionales –FER-, con la finalidad de atender exclusivamente los servicios a
cargo del gobierno central.
Indicó que si bien los mencionados fondos estaban constituidos con
aportes de la Nación y de las entidades territoriales, los recursos del Situado
Fiscal se debían ejecutar por estas últimas con presupuesto y contabilidad
independiente. De ahí que las obligaciones del personal docente a cargo de los
departamentos o municipios no eran imputables a los FER.
Señaló que el Ministerio de Educación Nacional podía delegar la
administración de los planteles educativos dependientes de este a las
Secretarías de Educación de los departamentos o del Distrito de Bogotá,
transfiriendo las respectivas sumas de dinero, sin que aquellos centros
educativos perdieran su origen nacional.
Precisó que la Contraloría General de la República era competente
para ejercer el control fiscal en relación con los recursos administrados por
estos Fondos, toda vez que los mismos continuaban siendo del orden nacional.
Adicionó que la descentralización administrativa no implica que el capital que
conformaba el Situado Fiscal mutara de nacional a territorial.
Adujo que existía incompatibilidad para el reconocimiento y pago de
la pensión de gracia a “los docentes financiados con estos recursos” [nacionales],
a excepción de los pagos atinentes a los docentes nacionalizados, “manteniéndose
la incompatibilidad de los recursos del Situado Fiscal que continuaran
atendiendo obligaciones o servicios a cargo de la Nación por concepto de
docentes nacionales”. De esta forma, consideró que se debía tener especial
cuidado en identificar el capital destinado a cubrir la nacionalización, del
que estaba dirigido a cubrir los gastos de los educadores nacionales.
Refirió que de la normatividad que regula los FER, se desprende que
los dineros del Situado Fiscal nunca financiaron compromisos de los entes territoriales,
puesto que con estos recursos se atendían exclusivamente las obligaciones de la
Nación.
Por último, aseveró que, de llegarse a ordenar el reconocimiento de
la pensión de gracia, se afectaría gravemente la sostenibilidad financiera del
sistema, pues no existen recursos para el pago de dicha prestación.
Informe y auto asume conocimiento por la Sala Plena de la Corte
Constitucional
27. En cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015, el magistrado sustanciador
presentó informe ante la Sala Plena, en el que expuso que el proceso de la
referencia involucra una acción de tutela contra una sentencia proferida por el
Consejo de Estado, órgano de cierre de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. En sesión del 2 de octubre 2019, la Sala Plena de
la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento del caso, para llevar a
cabo la revisión del mismo en los términos de los artículos 86 y 241.9 de la
Carta.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala Plena es competente para revisar los
fallos de tutela mencionados, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto
Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento
y formulación del problema jurídico
1. La señora Carmen Sofía Pérez Acevedo invocó la
protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por
cuanto la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en las decisiones
del 26 de octubre de 2016 y el 24 de mayo de 2018, respectivamente, habrían
incurrido en desconocimiento del precedente judicial vertical y horizontal, y
en los defectos sustantivo y fáctico.
En ese orden, la Sala Plena deberá determinar si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
2. En
caso afirmativo, será preciso establecer si efectivamente las decisiones
acusadas vulneraron los derechos
fundamentales invocados al
incidir en:
Desconocimiento
del precedente vertical, al omitir
la aplicación del fallo del 29 de agosto de 1997[48] de la Sala Plena del Consejo de Estado, y la sentencia de
unificación del 21 de junio de 2018[49] de la Sala Plena de
la Sección Segunda del Consejo de Estado; así como el horizontal, por no
haber considerado los fallos expedidos por la Sección Segunda, Subsección B de
la misma Corporación, el 29 de febrero de 2016[50] y
el 8 de febrero de 2018[51].
Defecto
sustantivo, en razón a la indebida interpretación del
literal a del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, y de los artículos 29
del Decreto 3157 de 1968 y 60 de la Ley 24 de 1988, al limitar el estudio a aspectos
formales sobre el manejo de los recursos destinados al pago de salarios y
prestaciones de los docentes, y deducir de ello que la accionante no tenía
derecho a la pensión de gracia.
Y, por
último, en Defecto fáctico, como consecuencia de la valoración
caprichosa del Decreto 689 de 19 de mayo de 1980, el certificado laboral
expedido por la Secretaría de Educación Nacional y el formato único de
certificación laboral, los cuales darían cuenta de que la accionante se
desempeñó como docente nacionalizada, requisito primordial para acceder a la
pensión de gracia.
Para
responder lo planteado la Corte reiterará la jurisprudencia constitucional
sobre las reglas generales y específicas de
procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales, defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente
vertical.
3. Adicionalmente, toda vez que los anteriores
cuestionamientos conllevan un interrogante transversal para la resolución del
caso, la Sala examinará
si ¿los
docentes vinculados luego de la expedición de la Ley 43 de 1975 deben ser
considerados educadores nacionales cuando en el acto de vinculación interviene
(a) el alcalde en
calidad de presidente, representante o ejecutor de la Junta Administradora del
FER y (b) el delegado
permanente del Ministerio de Educación Nacional, y los recursos destinados para
su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación?
4. Por
consiguiente, la ponencia también abordará los siguientes ejes temáticos:
(i) La pensión de gracia, consagración legislativa y
jurisprudencia constitucional en relación con la prestación, (ii) la evolución normativa de los Fondos Educativos Regionales, (iii)
la posición del Consejo de Estado en relación con la situación jurídica de los
docentes oficiales vinculados a través de los fondos educativos regionales; para finalmente iv) resolver el caso concreto.
Procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[52]
5. La acción de tutela contra providencias
judiciales encuentra fundamento en el artículo 86 de la Constitución[53]
y en algunos instrumentos internacionales que establecen el derecho a acceder a
un recurso sencillo de amparo contra actos trasgresores de prerrogativas
fundamentales, aun cuando estos provengan de autoridades públicas[54].
6.
Bajo las anteriores premisas, desde la sentencia C-543 de 1992 esta Corporación
consideró que era posible promover excepcionalmente la acción de tutela contra
este tipo de decisiones, siempre que el funcionario judicial incurriera en
actuaciones que generen una grave vulneración de derechos[55].
7. Posteriormente, para
abordar el estudio de casos en los que se advertía el proceder arbitrario de un
operador judicial se acuñó el término de “vía de hecho”, estableciéndose
algunas hipótesis que autorizaban promover la acción de tutela, a saber:
“[L]a
utilización de un poder concedido al juez por
el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición (defecto sustantivo),
o en el ejercicio de la atribución por un órgano que no es su titular (defecto
orgánico), o en la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos
determinantes del supuesto legal (defecto fáctico), o en la actuación por fuera
del procedimiento establecido (defecto procedimental)”[56]
8. Más adelante, en la sentencia C-590
de 2005[57]
se superó
el concepto de “vía de hecho” y se dio paso a la “doctrina de
específicos supuestos de procedibilidad”[58] imperante
en la jurisprudencia de esta Corporación. Así, partiendo de la
excepcionalidad de este mecanismo, acompasado con el propósito de asegurar el
equilibro entre los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada, autonomía e
independencia judicial, se sistematizaron diferentes requisitos denominados
criterios de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales,
dentro de los cuales se distinguen unos de carácter general y otros de carácter
específico[59].
Los primeros constituyen restricciones
de índole procedimental o parámetros imprescindibles para que el juez de tutela
aborde el análisis de fondo, así:
(i) Que la cuestión
que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
(ii) Que se hayan agotado
todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial
al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación
de un perjuicio iusfundamental irremediable.
(iii) Que se cumpla
el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate
de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto
decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales del accionante.
(v) Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.
(vi) Que no se trate
de sentencias de tutela.
9.
Los
segundos -requisitos específicos-, aluden a los yerros judiciales que se
advierten en la decisión judicial y tornan inexorable la intervención del juez
de tutela. Esos fueron denominados “causales especiales de procedibilidad de
la tutela contra providencias judiciales”, y se explicaron en los
siguientes términos:
“a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
f.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de
dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
h. Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i. Violación
directa de la Constitución”.
10. En ese
orden, análisis de la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales constituye una posibilidad de carácter excepcional sujeta al
cumplimiento de todos los parámetros formales de procedibilidad establecidos
por esta Corporación y, al menos uno de los materiales o causales específicas.
Sin embargo, se
reitera que la intervención del juez constitucional no tiene la virtualidad de
desplazar o suplantar la competencia del  juez natural del caso, pues de
ninguna manera este Tribunal desconoce que las decisiones de las autoridades
judiciales: “(i) son el escenario habitual de reconocimiento y realización
de derechos fundamentales; (ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada
el cual es garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado
democrático y (iii) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía
e independencia de los jueces”[60].
Así mismo,
tratándose de solicitudes de amparo promovidas contra decisiones de una alta
Corporación, además de cumplir los requisitos generales y específicos de la
acción de tutela contra providencias judiciales, “se debe acreditar una
irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales”[61].
Ello, teniendo en cuenta “la relevancia de la jurisprudencia de los órganos
de cierre, en tanto con ella se asegura la uniformidad en las decisiones de los
jueces y se ofrecen criterios de interpretación que permiten lograr la
seguridad jurídica”[62].
11. Ahora bien, la Sala precisará la
conceptualización de los defectos material o sustantivo, fáctico y
desconocimiento del precedente jurisprudencial horizontal y vertical, por
cuanto son los vicios que se le endilgan a las sentencias controvertidas.
Defecto material o sustantivo[63]
12. Este yerro parte del reconocimiento de que la competencia
asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas
jurídicas en ningún caso es absoluta[64]; por ende, tiene
lugar cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que
la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente
inaplicable al caso concreto”[65].
13. La intervención del juez de tutela ante un defecto sustantivo
se justifica únicamente en la imperiosa necesidad de garantizar la vigencia del
texto superior, “sin que ello suponga suplantar la labor de la autoridad
judicial competente”[66]. En la sentencia
SU-632 de 2017[67], la Corte caracterizó
los eventos en los que se presenta este yerro, así:
“(i)
Cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso
la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que
ha sido declarada inconstitucional[68].
(ii)
La aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no
son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada[69].
(iii)
Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso
concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente
inaplicada[70].
(iv)
Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos
y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no
corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[71].
(v)
Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos
erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la
ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento
jurídico[72].
(vi)
Por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si
bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es
abiertamente contrario a la constitución[73].
Adicionalmente,
esta Corte ha señalado[74]
que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por
interpretación irrazonable, en al menos dos hipótesis: (i) cuando le otorga a
la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene
(contraevidente); o (ii) cuando le confiere a la disposición
infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente
posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad
contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados
desproporcionados”.
Por su parte, en la SU-537 de 2017, se precisó
que el defecto material por indebida o irrazonable interpretación se puede
presentar, además, cuando la hermenéutica efectuada por el juez (iii) es
evidentemente perjudicial para los intereses de una de las partes; o (iv)
resulta manifiestamente errada y desatiende los parámetros de juridicidad y
aceptabilidad.
14. Se destaca que este
defecto implica que el funcionario judicial desconoce o se aparta de forma
abierta de los parámetros constitucionales y legales[75],
circunstancia que debe ser analizada bajo el entendido que, en
principio, el juez de tutela no está llamado a definir la forma correcta de
interpretación del derecho; sin embargo, en aquellos eventos en los que la
hermenéutica dada por el juez ordinario carezca de razonabilidad, se torna
procedente su intervención[76].
15. En definitiva, del defecto material o sustantivo se ha
manifestado en la existencia de un yerro en el proceso de interpretación y
aplicación de las disposiciones jurídicas sometidas al conocimiento del juez, o en aquellos eventos en que las decisiones
judiciales presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos
y la decisión, desconociendo parámetros
constitucionales y legales; en todo caso, pese a
que a las autoridades judiciales gozan de autonomía e independencia, su
actuación debe acompasarse con el orden jurídico y los principios, garantías y
derechos emanados de la Carta Política[77].
Defecto fáctico[78]
16. El
defecto fáctico se presenta cuando el funcionario judicial emite una
providencia “(…) sin
que los hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto de hecho que
legalmente la determina[79], como
consecuencia de una omisión en el decreto[80] o
valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable
de las mismas; de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance
contraevidente a los medios probatorios”.
Así
mismo, se puede estructurar a partir de dos dimensiones; la negativa surge “de
las omisiones o descuido de los funcionarios judiciales en las etapas
probatorias, verbi gratia, (i) cuando sin justificación alguna no valora los
medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la
solución del caso objeto de análisis; (ii) resuelve el caso sin tener las
pruebas suficientes que sustentan la decisión[81]; y (iii) por no ejercer la
actividad probatoria de oficio, es decir, no ordenar oficiosamente la práctica
de pruebas, cuando las normas procesales y constitucionales así lo determinan”[82].
De otro
lado, la dimensión positiva se configura en los eventos en que las pruebas son:
(i) interpretadas erróneamente (ya sea porque se da por
probado un hecho que no aparece o porque se examinan de manera incompleta);
(ii) valoradas a pesar de que eran ilegales o ineptas, o (iii) indebidamente
practicadas o recaudadas[83].
17. La Corte ha precisado que la acción de tutela
puede cimentarse en el defecto fáctico solo cuando se demuestra que el yerro en
la valoración de los medios de convicción representa tal entidad, “que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo [ostente] una incidencia directa
en la decisión”[84], ello por cuanto,
según las reglas generales de competencia, el juez de tutela no puede
convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria
del juez que ordinariamente conoce de un asunto.
Al respecto, en la sentencia SU-768 de 2014 se
indicó que: “entendiendo que la autonomía judicial alcanza su máxima
expresión en el análisis probatorio, el defecto fáctico debe satisfacer los requisitos de irrazonabilidad
y trascendencia[85]: (i) El error
denunciado debe ser ‘ostensible, flagrante y manifiesto’[86], y (ii) debe tener ‘incidencia directa’,
‘transcendencia fundamental’ o ’repercusión sustancia(sic)’ en la decisión
judicial adoptada, lo que quiere decir que, de no haberse presentado, la
decisión hubiera sido distinta”[87].
Así pues, la intervención del juez de tutela
frente al manejo dado por el juez natural “es, y debe ser, de carácter
extremadamente reducido”[88]. Las diferencias de
valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden
considerarse ni calificarse como errores fácticos, en tanto el juez del proceso
“no solo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el
principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de
asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la
valoración de las pruebas realizadas por aquel es razonable y legítima”[89].
18.
En suma, el defecto fáctico se estructura cuando la decisión judicial es el
producto de un proceso en el cual (i) se omitió la práctica de pruebas
esenciales para definir el asunto; (ii) se practicaron, pero no se
valoraron bajo el tamiz de la sana crítica; y (iii) los medios de
convicción son ilegales o carecen de idoneidad. El error debe ser palmario e
incidir directamente en la decisión, puesto que el juez de tutela no puede
convertirse en una tercera instancia.
Defecto por desconocimiento del precedente
judicial vertical y horizontal[90]
19. En virtud del principio de igualdad, los
asociados tienen derecho a recibir un trato igual ante la ley y las autoridades[91]. En
la esfera judicial, dicho mandato se materializa en el deber de proferir decisiones análogas ante casos
similares; en ese orden, una decisión que se aparta del precedente establecido
infringe la garantía consagrada en el artículo 13 superior[92].
Esta Corporación ha expuesto que el precedente
judicial, entendido como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a
un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas
jurídicos resueltos, [y que] debe necesariamente considerarse por las
autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[93], tiene dos
categorías: (i) el horizontal, referido a las providencias judiciales emitidas
por autoridades del mismo nivel jerárquico o el mismo funcionario; y (ii) el
vertical, que atiende a las decisiones del superior funcional jerárquico o del
órgano de cierre encargado de unificar la jurisprudencia en su jurisdicción.
Ciertamente, a las autoridades judiciales,
específicamente a los órganos de cierre, les corresponde el deber de unificar
su jurisprudencia “de tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos
se conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento”, en
virtud de los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución.
20. La obligatoriedad del precedente de las
Corporaciones de cierre, atiende además al señalado “principio de igualdad y
limita la autonomía de los jueces inferiores, a quienes les corresponde seguir
la postura de las altas cortes o los tribunales”[94]; de manera que los
administradores de justicia deben aplicar en situaciones análogas aquellas
consideraciones jurídicas “ciertas y directamente relacionadas” que
emplearon los superiores jerárquicos, a menos que expresen razones serias y
suficientes para apartarse.
21. En el supuesto de que se incumpla este deber y
la decisión judicial contenga una respuesta contraria a la que surgiría del
precedente aplicable, prima facie podría considerarse que la misma es
irrazonable e incurre en arbitrariedad, porque “carece de la debida
justificación o comporta el desconocimiento de normas de mayor jerarquía,
dentro de las cuales se encuentran los postulados constitucionales y las
sentencias con efectos erga omnes de la Corte Constitucional, así como la
doctrina probable adoptada por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de
Estado en su labor de unificación de la jurisprudencia constitucional”[95].
22. En consonancia, de manera reiterada la Corte
ha señalado los criterios para identificar o
determinar la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, a
saber: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de
precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales
contenidas en los mismos. ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debió
tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría
en un desconocimiento del principio de igualdad. iii) Verificar si el juez tuvo
razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien sea por encontrar
diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar
que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una
interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y
más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de
acuerdo con el principio pro homine”[96].
23. Por consiguiente, cuando se alega el
desconocimiento del precedente, es necesario verificar que los casos omitidos
sean semejantes, que exista una decisión que resuelva el caso con supuestos
fácticos y jurídicos iguales, y que el fallador se aparte de dicha línea de
argumentación sin justificación válida.
Aproximación a la pensión de gracia
Consagración Legislativa
24. La pensión
de gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[97] como un
derecho especial reconocido por la Nación a favor de los maestros de las escuelas
primarias oficiales que hubiesen servido en el magisterio por un término no
menor de 20 años, siempre que, además, acreditaran el cumplimiento de los
requisitos enlistados en el artículo 4º de la norma, a saber:
“1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con
honradez y consagración.
2. (Derogado por la Ley 45 de 1931).
3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o
recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso
no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones
como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
4. Que observe buena conducta.
5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931).
6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en
incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su
sostenimiento”.
Esta prestación de
carácter gratuito[98]
se implementó con la finalidad de equilibrar la retribución económica que
recibían los docentes vinculados con el departamento, en comparación con lo
percibido por los nacionales, es decir, aquellos que contaban con una relación
laboral con la Nación a través del Ministerio de Educación[99].
25. En efecto, conforme a la Ley 39 de 1903, la
educación oficial primaria estaba a cargo de los departamentos, en tanto que la
secundaria constituía un servicio público prestado principalmente por la Nación:
“Artículo 3º: La
Instrucción Primaria costeada con fondos públicos será gratuito (sic) y no
obligatoria. Estará a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de
los Gobiernos de los Departamentos, en consonancia con las Ordenanzas
expedidas por las Asambleas respectivas, e inspeccionada por el Poder Ejecutivo
nacional.
Artículo 4º: La
Instrucción Secundaria será de cargo de la Nación e inspeccionada por el
Poder Ejecutivo (…)”[100]. (Énfasis
añadido).
Lo cual no impedía que los departamentos y municipios que
dispusieran de recursos suficientes, de forma voluntaria sostuvieran establecimientos
de enseñanza secundaria[101].
En ese orden, existían diferentes regímenes para los
servidores públicos del sector educativo -unos del orden territorial y otros
del nacional-, que a pesar de efectuar la misma labor, “tenían un vínculo
jurídico con diferentes entidades estatales”[102].
La competencia de los entes territoriales frente a la
educación primaria implicaba que debían atender con sus propios recursos el
pago de los empleados de dicho sector, escenario que generó profundas
desigualdades de carácter prestacional y salarial para estos docentes, quienes percibían
salarios muy bajos y casi ninguna prestación, mientras que los educadores de secundaria
(fundamentalmente nacionales) contaban con mejor remuneración y tenían derecho
a la pensión de jubilación[103]. Sobre el particular, la
sentencia C-479 de 1998 describió que “si
bien en principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de
descentralización administrativa, en la práctica, y en especial para los
maestros del orden territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues
los departamentos y municipios mostraron una progresiva debilidad financiera,
que se reflejó, entre otras cosas, en los bajos salarios que percibían los
docentes de ese nivel”.
26. Sin embargo, la presión de algunos movimientos de
trabajadores determinó que el Estado ampliara progresivamente dicho beneficio a
otros docentes del sector oficial “como una forma de reconocer la importante
labor que cumplían”[104].
Así pues, en virtud de la Ley 116 de 1928 la pensión de gracia se hizo
extensiva a los maestros de las Escuelas Normales y a los inspectores de
instrucción pública[105]
en los siguientes términos:
“Artículo 6°. Los empleados y
profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública
tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y
demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se
sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza
primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que
implica la inspección”.
Se destaca que de conformidad con el artículo 13 de la Ley 39
de 1903, las Normales eran establecimientos de enseñanza secundaria[106]. De manera consonante, la
Ley 37 de 1933 permitió que los maestros que hubiesen completado los 20
años de servicio en establecimientos de este nivel de instrucción[107] accedieran a la prerrogativa:
“Artículo 3º Las pensiones de jubilación de los
maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran
nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas pensiones a los maestros
que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en
establecimientos de enseñanza secundaria”. (Énfasis añadido).
27. Ahora bien, el artículo 1º de la Ley 111 de 1960[108] modificó
significativamente el régimen de responsabilidades compartidas en el sistema
educativo, al prescribir que “la Nación tendr[ía] a su cargo el pago
de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el
territorio de la República”[109].
Para ello, a partir del año 1961 el gobierno central debía girar a los departamentos,
las intendencias, las comisarías y al Distrito Especial de Bogotá[110], un porcentaje de las correspondientes
partidas presupuestarias, el cual se incrementaría gradualmente hasta llegar al
100% en la vigencia fiscal del año 1964.
Se enfatiza que, de acuerdo con la exposición de motivos del
proyecto de ley, la medida solo tuvo la finalidad de liberar a los fiscos
seccionales de un gasto que no estaban en capacidad de soportar[111]; pero en todo caso, la
asunción de este concepto por la Nación no implicó que las entidades
territoriales perdieran la totalidad de sus competencias frente la educación
primaria, dado que continuaban encargadas de la administración del personal
docente y los planteles educativos en sus respectivas jurisdicciones, y del
pago de las prestaciones a que hubiere lugar.
Con el objetivo de racionalizar bajo criterios claros y
explícitos la transferencia de recursos que venía efectuando el ejecutivo
central para el apoyo del gasto en educación primaria, la Ley 46 de 1971[112] señaló los porcentajes
que la Nación apropiaría y distribuiría entre los departamentos, comisarias,
intendencias y el Distrito Especial de Bogotá[113]; a este sistema se le
denominó Situado Fiscal[114].
De otro lado, según la norma, los fiscos seccionales debían continuar apropiando
una proporción de sus ingresos ordinarios[115]
para los gastos de funcionamiento de la instrucción de este nivel.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 43 de 1975[116], la Nación asumió directamente
la prestación del servicio público de educación primaria y secundaria, pues, en
definitiva, los territorios no contaban con los recursos suficientes para
financiar su costo. Sobre el particular, en la sentencia C-084 de 1999 se
indició que: “el crecimiento de la población y la extensión cada vez mayor
de la cobertura del servicio educativo, llevó a los departamentos a una casi
imposibilidad de cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales del
personal docente, razón por la cual el Estado, mediante la Ley 43 de 1975, optó
por lo que se denominó la ‘nacionalización’ de la educación primaria y
secundaria”. Así, el artículo 1º de la norma establece:
“La educación primaria y
secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En
consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos,
Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios,
serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.
En aplicación de la regla anterior, entre el 1º de enero de
1976 y el 31 de diciembre de 1980, el gobierno central se ocupó progresivamente
de los gastos de funcionamiento de toda la educación territorial, hasta llegar
a absorber el 100% de los mismos[117].
De igual modo, se estableció que el nombramiento del personal nacionalizado continuaría
a cargo de las autoridades que ejercían la función hasta ese momento; no
obstante, las decisiones atinentes a la creación de nuevas plazas de maestros y
a la construcción de colegios, se limitaron a la previa autorización del
Ministerio de Educación Nacional[118].
28. Este proceso de trasformación del sistema educativo culminó
con la Ley 91 de 1989[119], que unificó el régimen laboral
de los educadores y definió la forma en que la Nación y las entidades
territoriales, según el caso, harían frente a sus obligaciones prestacionales.
En ese orden, el artículo primero de la norma, precisó las diferentes
categorías de educadores, así: a) personal nacional,
docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; b) personal
nacionalizado, docentes vinculados por nombramiento de
entidades territoriales antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir
de esa fecha por estas mismas entidades; y c) personal
territorial, docentes vinculados por nombramiento de
entidad territorial a partir de 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del
requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, es decir, la
autorización del Ministerio de Educación[120].
De acuerdo con esta categorización, se señaló que las
prestaciones del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de
1975 pertenecerían al respectivo departamento,
intendencia, comisaría o distrito; las atinentes al período de nacionalización
(1 de enero de 1976 a 31 de diciembre de 1980), serían de cargo del tesoro
nacional y de los fiscos seccionales en los porcentajes señalados en la
referida Ley 43 de 1975[121],
mientras que las originadas con posterioridad al 1º de enero de 1981 se
imputarían a la Nación[122].
A su vez, la unificación prestacional de los maestros sobrevino
en la derogatoria de las disposiciones atinentes a la pensión de gracia, pero
mantuvo sus efectos para los docentes que se vincularon al servicio hasta el 31
de diciembre de 1980, en los siguientes términos:
“Artículo 15. A partir de la
vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el
que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las
siguientes disposiciones:
2. Pensiones:
A. Los docentes vinculados hasta
el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de
1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado,
tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá
siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión
seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al
Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación,
aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.
B. Para los docentes vinculados a
partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos
que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los
requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al
75% del salario mensual promedio del último año (…)”. (Énfasis añadido).
Por el contrario, a las personas que se vincularon con
posterioridad a esa fecha se les reconoció solo la pensión de jubilación
equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año[123]. Es claro entonces que el
Legislador fijó el 31 de diciembre de 1980 y el 1º de enero de 1981 como puntos
de referencia para establecer en el tiempo quiénes conservarían el derecho a la
prestación especial.
Resulta
importante indicar que el régimen contenido en el artículo 15.2 de la Ley 91 de
1989 fue derogado tácitamente por el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el cual estableció que los maestros vinculados con
posterioridad a la entrada en vigor de la misma (26 de junio de 2003) se
afiliarán al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG- y
tendrán los derechos del sistema pensional de prima media establecido en las
Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, previo cumplimiento de los requisitos señalados
en estas[124].
29. Así las cosas, de la legislación descrita se concluye que
la pensión de gracia es un derecho especial y
autónomo al régimen pensional ordinario, concedido a favor de (i) los
maestros de las instituciones de educación primaria oficiales, (ii) los
empleados y docentes de las Escuelas Normales, (iii)
los inspectores de instrucción pública (Ley 116 de 1928), y (iv) los docentes oficiales que completen los 20
años de servicio en instituciones de educación secundaria (Ley 37 de 1933), siempre
que cumplan la totalidad de los requisitos establecidos en Ley 114 de 1913 y
demás normas que la complementan. Esta prerrogativa fue suprimida del
ordenamiento jurídico a través de la Ley 91 de 1989; sin embargo, la misma ley
creó una transición normativa al establecer que los profesores
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 aún podían acceder a la prestación.
En otras palabras, conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de
1928 y 37 de 1933, la titularidad del derecho a la pensión de gracia radica los
docentes de primaria y secundaria vinculados al servicio oficial hasta el 31 de
diciembre de 1980, que, además de acreditar el criterio objetivo (20 años de
servicio), cumplan 50 años, se desempeñen con honradez, consagración y buena
conducta, y no reciban ni hayan recibido “otra pensión o
recompensa de carácter nacional”[125].
Con todo, frente a este último requisito, se advierte que su
cumplimiento podía resultar enervado, habida cuenta que (i) desde la expedición
de la Ley 111 de 1960 la Nación debía pagar los salarios de los docentes de
primaria, y (ii) con el proceso de nacionalización decretado por la Ley 43 de
1975, el fisco nacional asumió gradualmente todo el costo de la educación
territorial; de manera que, en la práctica, los maestros que podrían llegar a
ser beneficiarios de la prestación, percibían eventualmente una recompensa de origen
nacional. Así mismo, se enfatiza que el artículo 15.2 literal b) de la Ley 91
de 1989, determinó que la pensión de gracia sería compatible con la de
jubilación, aún en el evento de estar a cargo de la Nación.
La jurisprudencia constitucional en relación con
la pensión de gracia
30. En sede de control abstracto de constitucionalidad, la
Corte se ha pronunciado en múltiples ocasiones en torno a la pensión de gracia,
principalmente, con la finalidad de establecer si las normas que la regulan
trasgreden el derecho a la igualdad de los docentes de enseñanza secundaria tanto
del sector oficial como del privado[126], de los vinculados al servicio a
partir del 1º de enero de 1981[127], y de los nacionales[128]. Este capítulo tiene como
propósito hacer un inventario sobre la línea jurisprudencial de este Tribunal
en relación con la referida prestación, evidenciando las precisiones que se han
efectuado en torno a su naturaleza, titularidad y requisitos de acceso.
31. En la sentencia C-479 de 1998, se declaró la
exequibilidad de los artículos 1° y 4° de la Ley 114 de 1913 (en lo acusado)[129], los cuales, a
juicio del demandante, establecían una diferenciación injustificada entre los
educadores de primaria y secundaria oficiales, y frente a los docentes del
sector privado, al reconocer solo a los primeros el derecho a una pensión
vitalicia, excluyendo a aquellos que reciben una recompensa
de carácter nacional. Consideró igualmente que el origen de los salarios de los educadores (territorial,
nacional o régimen privado), no era razón suficiente para excluir a un grupo de
ellos del beneficio de la pensión que contempla la Ley 114 de 1913.
Al respecto, esta Corporación sostuvo que “a raíz de la ampliación de la cobertura que en normas posteriores
se hizo de la pensión de gracia contenida en el artículo 1o. de la ley 114 de
1913, (…) en favor de los maestros de secundaria, la situación que en principio
hubiera podido considerarse discriminatoria quedó corregida”. Efectivamente,
estimó que si bien en la disposición impugnada se reconoció el derecho a la
pensión de gracia solo en favor de los maestros de escuelas primarias
oficiales, “en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 37 de
1933, tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando
las dos categorías de maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de
gracia, desde hace más de cincuenta años”. (Énfasis añadido). Explicó,
entonces, que no existía la alegada violación del artículo 13 Superior, pues la
pensión de gracia se concede no sólo a los maestros de primaria del sector
oficial sino también a los de secundaria.
En cuanto a la presunta discriminación que se
establecía en contra de los educadores del sector privado, precisó que la prestación
se expidió en la época que no existía norma constitucional expresa que obligara
al legislador a respetar de modo riguroso la igualdad material, como lo hace el
artículo 13 de la Constitución de 1991. Así mismo, expuso que a pesar de que el
órgano legislativo decidió extender a los maestros de educación secundaria del
sector público tal beneficio pensional (Ley 37 de 1933), no ocurrió igual
con quienes laboraban como docentes en el sector privado, dada la diferencia de
regímenes existente para unos y otros.
Se subraya que de cara al requisito de no
haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter
nacional (artículo 4.3 de la Ley 114 de 1913), la Corte determinó que la
norma acusada no resultaba trasgresora del derecho a la igualdad, pues tenía un
claro fundamento, primero, en el principio de libre configuración legislativa, el
cual le permite al Congreso fijar los objetivos generales relacionados con el
régimen prestacional de los servidores públicos; segundo, en el imperativo de
evitar la doble remuneración con cargo al tesoro público de la Nación y así
garantizar la administración racional de los recursos del Estado.
32. La sentencia C-084 de 1999, verificó la
constitucionalidad de las expresiones “vinculados a partir del 1º de enero
de 1981”, y “para aquellos”, contenidas en el artículo 15. 2º,
literal b) de la Ley 91 de 1989[130].
Los actores consideraban que las mismas establecían una discriminación entre
los docentes vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y los
nombrados con posterioridad a esa fecha, en tanto solo los primeros conservaban
el derecho a la pensión de gracia.
Sobre el particular, este Tribunal precisó que la prolongación en el tiempo de los
efectos de la referida prestación únicamente para quienes reunieron los
requisitos sustanciales antes del 31 de diciembre de 1980, no se oponía al
texto Superior, pues, la
diversidad de empleador (Nación o departamento), permitía establecer un trato
distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos
asignaciones del tesoro público.
Además, sustentó que esta circunstancia tampoco
conllevaba el desconocimiento de un derecho adquirido, ya que no afectaba situaciones jurídicas consolidadas “sino que se limita[ba], simplemente, a
disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad
de adquirir ese derecho, que constituía una ‘mera expectativa’ la que,
precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador”.
En ese orden, declaró la exequibilidad de la norma acusada.
33. Por su parte, en la providencia C-915 de 1999, se declaró la
exequibilidad del inciso segundo del artículo 3° de la Ley 37 de 1933[131] después de estudiar
si la circunstancia de extender el reconocimiento de la pensión de gracia a los maestros de secundaria, siempre y cuando
hubiesen laborado por un tiempo en primaria, vulneraba el derecho a la igualdad de aquellos que prestaron sus
servicios únicamente en ese nivel.
La Corte expuso que a partir del año 1928, luego
de la expedición de la Ley 116, evidentemente la pensión especial estaba
reservada para los maestros de primaria oficiales, los profesores y empleados
de las Escuelas Normales y los inspectores de instrucción pública; restringiendo
el beneficio a los educadores que habiendo prestado sus servicios durante algún
tiempo en primaria posteriormente se habían reubicado en el nivel secundario, y
a aquellos que “contratados por las entidades territoriales, no por
la Nación” se habían desempeñado todo el tiempo en secundaria. Sin
embargo, adujo que esa situación fue subsanada con la introducción de la disposición
bajo estudio.
Conjuntamente, en atención a lo dispuesto en la
sentencia C-479 de 1998, reiteró que el artículo 3º de la Ley 37 de 1933
extendió a los docentes públicos de secundaria el acceso a la mencionada pensión
“quedando las dos categorías de maestros con el mismo derecho”. Por
último, interpretando el alcance de la norma, concluyó que las afirmaciones
tendientes a estructurar el cargo de inconstitucionalidad resultaban erróneas, ya
que del texto del inciso acusado no se desprendía el condicionamiento señalado
por el censor, “tanto que durante cincuenta años se reconoció
indistintamente ese beneficio, a docentes oficiales de primaria y secundaria”.
34.
En el fallo C-489 del 2000, se examinó si la expresión “vinculados
hasta el 31 de diciembre de 1980” contenida en el artículo 15. 2, literal
a) de la Ley 91 de 1989 infringía el principio de igualdad, al establecer el
derecho a la pensión de gracia exclusivamente para los docentes nombrados hasta
esa fecha.
Primero,
la Sala Plena determinó que no se presentaba el fenómeno de cosa juzgada
constitucional frente a lo decidido en
la sentencia C-084 de 1999, debido a que en esa oportunidad el pronunciamiento
recayó sobre las expresiones contendidas en el literal
b) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989. Aseguró que,
si bien tales disposiciones guardan íntima relación de conexidad y producen
efectos similares, su contenido normativo es distinto.
Así
mismo, haciendo remisión a las consideraciones realizadas en la sentencia C-084
de 1999, consideró que el canon demandado se ajustaba a la Carta Política; sin
embargo, decidió condicionar su exequibilidad, bajo el entendido de que las
situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubiesen consolidado
antes de entrar en vigencia la ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), quedan
a salvo de la nueva normatividad, por cuanto constituyen derechos adquiridos
que el legislador no puede desconocer.
35.
En la sentencia C-954 de 2000, nuevamente se abordó el examen del literal a) del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, esta
vez, frente a la posible discriminación de los docentes nacionales de
secundaria, dado que la norma les obstaculizaría el disfrute de la pensión
de gracia, al remitir para efectos de su reconocimiento, a los requisitos
fijados por la Ley 114 de 1913, particularmente, a aquel que prohíbe disfrutar
de tal prestación cuando se percibe otro ingreso del orden nacional (artículo
4.3).
La Corte destacó que el punto central de la controversia
presentada había sido resuelto en la sentencia C-479 de 1998. Dentro de
este contexto, refirió que de cara a la presunta discriminación que el artículo
4.3 de la Ley 114 de 1913 pudo generar entre los docentes designados por el
gobierno nacional (nacionales) y los nombrados por las entidades territoriales
(nacionalizados) que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, esta
Corporación ya había establecido que “si bien las leyes 116 de 1928 y
37 de 1933 ampliaron el marco de aplicación de la pensión gracia, haciéndola
extensiva a todos los maestros del sector oficial sin importar la fuente de su
vinculación[132],
el hecho de que el reconocimiento de esa prestación quedara supeditado a la
exigencia de no recibir otra recompensa de la Nación encontraba un claro
fundamento, primero, en el principio de libre configuración legislativa,
(…) y, segundo, en la razón o causa que inicialmente inspiró la consagración
legal de la gracia: establecer un estímulo o retribución a favor de los
maestros del nivel territorial cuyos salarios eran sustancialmente inferiores a
los recibidos por los docentes nacionales”. (Énfasis añadido).
Pero, además, consideró que tal restricción encuentra
fundamento lógico en la necesidad de evitar que una misma persona pueda recibir
doble remuneración de carácter nacional, garantizando así el uso razonable de
los recursos estatales, de acuerdo con el artículo 128 de la Carta Política de
1991[133].
Reiteró entonces la Corte que exigir requisitos para el
reconocimiento de la pensión de gracia (como aquel de no estar percibiendo otra
prestación similar pagada directamente por la Nación) no afecta el derecho
a la igualdad, ya que este comporta un criterio relacional que permite otorgar
un trato diferente a situaciones de hecho semejantes, siempre que la distinción
tenga un fundamento objetivo y razonable[134].
Así las cosas, declaró la exequibilidad de la
norma demandada, al no apreciar que la preceptiva amenazara o vulnerara el
derecho a la igualdad. Cabe precisar que la decisión adoptada no cobijó la
expresión “[l]os docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de
1980”, porque la misma ya había sido analizada y declarada exequible (C-489
de 2000).
36. En la providencia C-085 de 2002, esta
Corporación estudió el artículo 6º de la Ley 116 de 1928[135], el cual,
según el razonamiento del censor, vulneraba el derecho a la igualdad, en tanto
establecía la pensión especial en favor de los profesores y empleados de las
Escuelas Normales y de los inspectores de instrucción pública oficiales del
orden territorial, dejando por fuera a los profesores y empleados de los
mismos establecimientos del orden nacional, pese a que desempeñan la misma
labor.
Al limitar la cuestión objeto de debate
constitucional, la Corte refirió que, aunque a primera vista pareciera que el
artículo acusado consagra un privilegio injustificado a favor de un sector de
personal vinculado a la docencia oficial, el tema planteado únicamente podía
resolverse ubicándolo dentro del marco histórico que dio origen a la
disposición acusada, esto es, atendiendo las razones por las cuales el
legislador limitó la pensión de gracia a partir dos aspectos: uno, al origen de
la vinculación de los docentes (territorial o nacional); y, otro, a las fechas
que estableció en la Ley 91 de 1989.
Desde esta perspectiva, se sostuvo que “con el
establecimiento de la pensión de gracia y la extensión del derecho que hizo el
artículo acusado a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los
Inspectores de Instrucción Pública, el legislador adoptó la decisión contenida
en el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, en virtud de que los salarios y
prestaciones sociales de los docentes oficiales a cargo de las entidades
territoriales[[136]] eran, por razones
presupuestales, inferiores en su cuantía a los que devengaban los vinculados
directamente por la Nación”.
Así las cosas, concluyó que los docentes oficiales en el país pertenecían a dos
esferas administrativas diferentes (territoriales y nacionales), lo que trajo
como consecuencia que tuvieran remuneraciones y derechos prestacionales
distintos; de ahí que resultara constitucional que el legislador hubiese
instituido solo para los vinculados a través de los departamentos la pensión de
gracia, bajo el requisito de que no tuvieran ninguna recompensa a cargo del tesoro
nacional.
37. Por su parte, la sentencia C-506 de 2006 resolvió
una demanda presentada contra las expresiones “solo” y “del régimen
para los pensionados del sector público nacional” del artículo 15.2 literal
b) de la Ley 91 de 1989[137].
El actor estimaba infringido: i) el principio de unidad de materia, toda
vez que las disposiciones acusadas estaban contenidas en una ley dispuesta para
la creación de un ente administrativo como el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio -FOMAG-, mas no para la regulación de derechos
salariales y prestacionales; ii) el postulado de protección de los
derechos adquiridos o de la expectativa de derecho, ya que la unificación del
régimen prestacional de los docentes había despojado a una parte de ellos de
una importante conquista laboral; iii) el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones y el principio de favorabilidad, pues el
legislador había extendido a los docentes un régimen desfavorable a sus
intereses; y iv) los derechos a la igualdad y a la seguridad social,
por cuanto se equipararon regímenes y especialidades diferentes de sujetos
diversos.
En un primer momento, la Corte efectuó la integración
normativa con el resto del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y determinó que,
pese a la modificación del régimen de los docentes acaecida en virtud de lo
consagrado en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003[138] y en el artículo
transitorio 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, la disposición acusada
continuaba surtiendo efectos jurídicos por expresa determinación de las
mencionadas reformas.
Frente al cargo por violación de unidad de materia, concluyó
que no había vulneración porque las normas cuestionadas se encontraban dentro
del núcleo temático y sistemático de la Ley 91 de 1989, pues el objetivo de esa
legislación era definir un régimen laboral único para los maestros y responder
a la problemática resultante de la diversidad de regímenes laborales.
Por último, con apoyo en las sentencias C-084 de 1999 y C-489
de 2000, estimó que no se vulneraban las cláusulas superiores de protección de
los derechos adquiridos, pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones,
favorabilidad laboral, seguridad social e igualdad, porque el legislador, primero,
al tener los docentes únicamente meras expectativas de pensión, había hecho
un uso razonable de su amplio margen de configuración normativa y, segundo,
salvaguardó los derechos adquiridos de los pensionados. A partir de lo
expuesto, declaró la exequibilidad de la norma.
38. Por otro lado, en la sentencia C-395
de 2007 se analizó la demanda formulada contra el aparte
normativo “pensión ordinaria de jubilación”, contenido en el literal a) numeral 2º del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989. De acuerdo con el actor, la expresión acusada infringía el
ordenamiento jurídico constitucional[139],
dado que, si bien consagraba la compatibilidad de la pensión ordinaria de
jubilación con la de gracia, no hacía lo propio con la de invalidez,
discriminando de este modo a los docentes con diversidad funcional, en tanto no
podían gozar de las dos prestaciones al tiempo.
Al abordar el estudio de la demanda este Tribunal indicó que
existía cosa juzgada constitucional absoluta, ya que en la sentencia C-954
de 2000 se había determinado que el literal acusado no infringía el principio
de igualdad, ni “otra disposición constitucional que le sea
aplicable”. En ese sentido, decidió estarse a lo resuelto en dicha decisión.
39. En la providencia C-741 de 2012, la Corte estudió las
objeciones presidenciales presentadas por razones de inconstitucionalidad al
proyecto de ley n° 114 de 2009 Senado (296 de 2010 Cámara), por medio del cual
se interpretaba por vía de autoridad legislativa el artículo 15.2, literal a)
de la Ley 91 de 1989. En efecto, el referido proyecto indicaba que: “Conforme
a esta norma los educadores que acrediten tiempos de servicio en educación
primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa
en planteles del orden nacional, también serán beneficiarios de la pensión
gracia aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la Nación”.
Los reparos hechos por el Gobierno se referían a que la
norma: i) violaba el numeral 1° del artículo 150 superior, dado que si
bien el título de este proyecto afirma que se realizaría la interpretación por
vía de autoridad del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, lo cierto es que la
nueva ley modificaría el contenido de la ley interpretada, al ampliar el
universo de beneficiarios de la denominada pensión de gracia a los docentes
nacionales.
ii)
Trasgredía el literal e) del numeral 19 del mismo precepto constitucional, en
concordancia con el inciso 2° del artículo 154 ibídem, por cuanto al
modificar el régimen prestacional de ciertos empleados públicos (educadores
nacionales), este proyecto de ley sólo podía tramitarse por iniciativa del
Gobierno.
iii)
Vulneraba el numeral 4° del artículo 136 de la Constitución, al establecer un
mandato y un derecho nuevo de reconocimiento pensional con aplicación
retroactiva a favor de personas que no tenían derecho a él.
iv)
Generaba un gasto a cargo de la Nación, razón por la cual se debió tener en
cuenta su impacto fiscal y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
Así mismo, adujo que v) esta Corporación ya había
realizado la hermenéutica del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, por lo cual
el legislador no tendría la posibilidad de producir una norma interpretativa al
respecto.
Por razones metodológicas, la Sala Plena abordó en primer
lugar la objeción relacionada con la existencia de iniciativa legislativa
exclusiva en cabeza del Gobierno Nacional. Al respecto, consideró que tanto las
reglas que determinan las pensiones a que tienen derecho distintos tipos de
empleados, como los requisitos para acceder a ellas, indudablemente hacen parte
del régimen prestacional de los empleados públicos, de manera que,
conforme a los artículos 150.19 literal e)[140]
y 154[141]
del texto Superior, “una norma que como la contenida en el proyecto
legislativo aquí objetado, tiene efecto sobre esas reglas, no podría, conforme
al régimen constitucional vigente, ser producto de la sola iniciativa
parlamentaria”.
En ese sentido, toda vez que el proyecto
de ley había tenido origen en un Senador de la República, declaró fundada la
segunda objeción y, en consecuencia, la inconstitucionalidad del proyecto de
ley. De otro lado, al haberse clarificado la prosperidad del referido motivo de
inconformidad, se estimó innecesario emprender el análisis de las demás objeciones.
40. Finalmente, el fallo C-143 de 2018, examinó la
expresión “hasta el 31 de diciembre de 1980” del literal a) del artículo
15.2 de la Ley 91 de 1989; y los segmentos “a partir del 1 de enero de 1981”
y “solo”, contenidos en el literal b) del mismo precepto. Según los
accionantes los apartes normativos acusados infringían la Constitución[142], la Declaración Universal
de Derechos Humanos[143],
el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales[144], el principio de
progresividad, las prohibiciones de retroceso de los derechos sociales y de
retroactividad de la ley y el principio de confianza legítima.
La Corte encontró que, pese a su redacción, los tres cargos partían
de una premisa idéntica, esto es, que los maestros que se vincularon al servicio
oficial con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 contaban con un derecho
adquirido que no podía ser ignorado por el legislador so pena de violar los
artículos 58 y 83 de la Constitución Política. En correspondencia, advirtió que
ese debate ya había sido abordado en las sentencias C-084 de 1999, C-489 de
2000 y C- 506 de 2006 en relación con las mismas expresiones que se demandaron
en esta oportunidad, por lo que declaró la existencia de cosa juzgada
constitucional y decidió estarse a lo resuelto en las mencionadas providencias.
41. De la jurisprudencia expuesta, es posible extraer las
siguientes conclusiones. En primer lugar, la Corte ha resaltado que, si bien, la
Ley 114 de 1913 reconoció el derecho a la pensión de gracia solo en favor de
los maestros de escuelas primarias oficiales, según lo dispuesto en las leyes
116 de 1928 (artículo 6º) y 37 de 1933 (artículo 3º), la prestación se hizo
extensiva a ambas categorías de docentes (primaria y secundaria); de tal manera,
la situación que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria,
quedó corregida[145].
Con todo, de cara a la presunta desigualdad que el artículo
4.3 de la Ley 114 de 1913 pudo generar entre los docentes designados por el
gobierno nacional (secundaria) y los nombrados por las entidades territoriales
(primaria y secundaria[146]),
también ha clarificado que la circunstancia de supeditar el reconocimiento de
la pensión a la exigencia de no recibir otra retribución del tesoro nacional encuentra
cimiento, de un lado, en la razón o causa que inicialmente inspiró la
consagración legal de la gracia, es decir, establecer un estímulo o retribución
a favor de los maestros del nivel territorial quienes tenían condiciones
salariales y prestacionales sustancialmente desiguales a los docentes
nacionales; del otro, en el principio de libre configuración legislativa que le
permite al Congreso fijar los objetivos generales relacionados con el régimen prestacional
de los servidores públicos[147].
Igualmente, ha señalado que esta restricción se fundamenta en
la necesidad de evitar que una misma persona pueda recibir doble remuneración
de carácter nacional, garantizando así el uso razonable de los recursos
estatales, de acuerdo con el artículo 128 de la Carta Política de 1991[148].
Por otro lado, frente a la discriminación entre
los docentes vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y los
nombrados con posterioridad a esa fecha, en tanto solo los primeros conservaban
el derecho a la pensión de gracia, la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la diversidad de empleador (Nación o
departamento), permitía establecer un trato distinto y una excepción al
principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del tesoro público
(pensión de gracia y pensión de jubilación[149]). Lo anterior, bajo el entendido de
que las situaciones jurídicas particulares consolidadas antes de entrar en
vigor la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), quedan a salvo, por cuanto
constituyen derechos adquiridos[150].
42. Por último, en sede de control concreto de
constitucionalidad, este Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse
acerca de: (i) la posibilidad de coexistencia de la pensión de gracia
con otro tipo de pensiones[151]; (ii) la obligación
de cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud por todos los
ingresos que se reciban en calidad de pensionado[152]
y la improcedencia del mecanismo de amparo para obtener la devolución de los
descuentos de cotización por concepto de salud efectuados sobre la mesada
pensional[153]; (iii) la cosa juzgada
fraudulenta y el fraude procesal en el reconocimiento de la prestación[154]; (iv) la pensión de
gracia post mortem[155]; (v) la procedibilidad
excepcional de la acción de tutela para ordenar el cumplimiento de las
providencias judiciales que ordenan pago de la pensión de gracia[156]; (vi) la prohibición prima
facie de la revocatoria directa de los actos administrativos que la
reconocen o reliquidan[157]; y (vii) el derecho a
obtener una respuesta de fondo respecto a su solicitud de reconocimiento o
reliquidación[158].
Luego de elaborar un balance específico sobre las decisiones
emitidas, es claro que la Corte no ha revisado acciones de tutela cuya
ratio decidendi implique determinar si los docentes vinculados después
de la expedición de la Ley 43 de 1975 deben ser considerados educadores
nacionales cuando en el acto de vinculación interviene el alcalde en calidad de
presidente, representante o ejecutor de la Junta Administradora del FER y el
delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional; y/o cuando los
recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la
Nación.
43. Así las cosas, conforme a la jurisprudencia
constitucional reseñada, la pensión de gracia constituye una prestación creada
por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de primaria (territoriales) con
la finalidad de equiparar la remuneración que percibían frente a los de
secundaria (fundamentalmente nacionales). Posteriormente, conforme a las leyes
116 de 1928 y 37 de 1933, el beneficio igualmente fue extendido a los
educadores de secundaria, siempre y cuando se cumplieran la totalidad de
requisitos objetivos y subjetivos para su acceso, esto es, 20 años de servicio,
ejercer la profesión con buena conducta, honradez y consagración, así como no
percibir otra recompensa a cargo del tesoro nacional.
Evolución normativa de los Fondos Educativos
Regionales
44. Los Fondos Educativos Regionales[159] son entes de administración financiera
y mecanismo de pago del sistema educativo a nivel regional[160],
creados por el Decreto 3157 de 1968[161] con
la finalidad de contribuir al sostenimiento y expansión de los servicios
educativos en los planteles oficiales de “educación elemental, media y de
carreras intermedias”[162].
En efecto, el artículo 29 del decreto en mención,
dispuso que en cada uno de los departamentos, en el Distrito Especial y en las
áreas metropolitanas habría un FER constituido por aportes de la Nación y de
las entidades territoriales. Recuérdese que para la época[163],
la educación oficial primaria era un servicio público a cargo de los territorios, mientras que la secundaria la asumía
la Nación, lo cual no impedía que los departamentos y municipios con
presupuesto suficiente soportaran establecimientos de este nivel de enseñanza;
en ese orden, a la respectiva entidad le correspondía depositar en el Fondo los
recursos que destinaran al sostenimiento de las instituciones educativas a su
cargo[164].
Igualmente, se estableció que los dineros del FER
se administrarían por las autoridades de la respectiva entidad de forma
separada de los rubros del departamento, distrito, área metropolitana[165], y con la supervisión de un delegado
del Ministerio de Educación Nacional[166].
Con todo, el artículo 30 del Decreto 3157 de 1968
dispuso que las pensiones de jubilación, cesantías y demás indemnizaciones a
que tuviera derecho el personal docente, administrativo y auxiliar, no serían
imputables a los Fondos “sino al Gobierno Nacional, Departamental o
Municipal, según la calidad jurídica de las personas que las reclamen y con
cargo a los recursos previstos para atender a dichas obligaciones”[167].
Esta norma además señaló que el Ministro de
Educación delegaría “por contrato” la administración de los planteles
nacionales a las Secretarías de Educación Territoriales, para lo cual el
ejecutivo central también aportaría al FER “las sumas necesarias para
atender al sostenimiento de dichos establecimientos, dentro de las modalidades
establecidas en el respectivo contrato”.
45. Posteriormente, la Ley 46 de 1971 en
su artículo 5[168], dispuso que los
dineros provenientes del Situado Fiscal que la Nación distribuía entre los
departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de
Bogotá para el funcionamiento de la enseñanza primaria (territorial), serían
administrados por los Fondos Educativos Regionales[169].
46. Por su parte, con la expedición de la Ley
43 de 1975, la Nación asumió directamente la prestación del servicio de
instrucción primaria y secundaria que se encontraba a cargo de los entes
territoriales (artículo 3 ídem)[170],
y los recursos para atender dicho proceso -participación en el impuesto a las
ventas[171]-, de igual forma
fueron trasladados a los fondos educativos, con sujeción a los planes del
Ministerio de Educación Nacional (artículo 6 ídem)[172].
47. Ahora bien, el Decreto 102 de 1976[173] “descentralizó” la administración de
los planteles educativos nacionales en los FER, en los siguientes términos:
“Artículo 1°. Los planteles nacionales de educación, con
excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos
Regionales - FER, en las condiciones que establece el presente Decreto”.
A la par, determinó la conformación de las Juntas
Administradoras de estos organismos[174], las cuales tendrían,
entre otras, las funciones de elaborar el presupuesto de rentas y gastos del
fondo (artículo 4, lit. b); proponer al gobierno nacional y al departamental la
creación de nuevos cargos docentes y administrativos en los planteles
educativos (artículo 4, lit. f y g); y dictar los actos administrativos del
personal docente nacional y nacionalizado (artículo 4, lit. k[175]).
La norma también prescribió que los
gobernadores, intendentes, comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de
Bogotá obrarían en calidad de presidentes de las Juntas Administradoras, a su
vez, serían los ejecutores de las decisiones que estas adoptaran[176].
En cuanto a la educación
nacionalizada, el artículo 10º (ídem) prescribió que: “[l]os
fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los
recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a
las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicar[ían] al pago por
parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria,
en la forma prevista en el artículo 3° de la citada Ley 43 de 1975”
(Énfasis añadido).
De otro lado, clarificó que: “los
cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración
se delega por virtud del presente Decreto, son cargos nacionales y estarán
sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o
administrativo correspondiente”[177].
Por último, el artículo 14 (ídem)[178] señaló que las reglas del referido decreto
también aplicarían a los colegios que se nacionalizaran a partir de la fecha de
expedición de ese acto administrativo (22 de enero de 1976).
48. Más adelante, el artículo 54[179] de la Ley 24 de 1988[180], modificado por el artículo 9º de la Ley 29 de
1989[181], y bajo
el capítulo denominado “descentralización administrativa”, reiteró para los
alcaldes las funciones de “nombrar, trasladar, remover, controlar y, en
general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o
nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas
adicionales (…) ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal
que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales
correspondientes”.
Así mismo, el artículo 60[182] insistió que el
gobernador, intendente, comisario o Alcalde Mayor de Bogotá obrarían como ejecutores
de las decisiones de la Junta Administradora del mismo, y que los entes
territoriales continuarían destinando recursos para el funcionamiento de los
estos organismos.
49. El Decreto 1706 de 1989[183] (19 de agosto) reglamentó el procedimiento para
la designación de los docentes nacionales y nacionalizados, así:
“Artículo 10º.- Procedimientos para nombramientos.
Los nombramientos de los docentes se someterán al siguiente procedimiento:
1. El Jefe de la Oficina Seccional de Escalafón
certificará con destino al Alcalde nominador y por solicitud de éste, que el
educador que pretende nombrar reúne los requisitos legales para desempeñar el
cargo y que contra él no cursa proceso disciplinario, ni está pendiente de
sanción disciplinaria alguna.
2. El Delegado Permanente del Ministerio de
Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional, certificará sobre la
disponibilidad presupuestal y la vacancia definitiva del cargo, así como el
cumplimiento del orden de preferencia para la provisión de cargos (…)”.
Adicionalmente, ordenó que los
nombramientos y traslados del personal docente, “cuya nominación y administración
se descentraliza se har[ían] por decreto” (artículo 12); y
estableció los modelos de los formatos de nombramientos, remociones o traslados[184].
50. Por su parte, el Decreto 525 de 1990[185] nuevamente refirió que los dineros del FER debían
manejarse separadamente de los de la entidad territorial[186]. En cuanto a las funciones de
los delegados permanentes del Ministerio de Educación Nacional dispuso la de
certificar la vacancia de los cargos y refrendar la disponibilidad para los
nombramientos[187].
51. Luego de la expedición de la
Constitución de 1991, al establecerse propiamente la descentralización
administrativa de las entidades territoriales (artículos 356[188]; 357[189] y 287[190] ídem), los Fondos Educativos Regionales fueron integrados a la estructura
administrativa de los departamentos[191] y
distritos[192].
Por último, el artículo 179 de
la Ley 115 de 1994[193] le asignó, entre otras, las siguientes
funciones: “a) Pagar los salarios del personal docente y administrativo de
la educación; b) Administrar financieramente los recursos del Situado Fiscal
(…) y d) Atender y tramitar las solicitudes de prestaciones sociales del
personal docente del servicio educativo estatal para que sean pagadas con cargo
a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (…)”.
52. De la normatividad transcrita y atendiendo
las particularidades del presente asunto, es posible concluir que la Ley 43 de
1975 y el Decreto 102 de 1976 introdujeron importantes modificaciones en cuanto
al funcionamiento de los Fondos Educativos Regionales. Efectivamente, la
primera determinó que los recursos para atender el proceso de nacionalización
de la educación a cargo de los entes territoriales serían administrados por los
mencionados Fondos; el segundo estableció que, en virtud de la
descentralización administrativa del servicio de educación, los planteles con
carácter nacional y los que se nacionalizaran a partir de la fecha de
expedición del acto, serían administrados por los FER.
Por otra parte, queda claro que estos organismos
se componían de recursos provenientes de las entidades territoriales y de la
Nación; además, que en virtud del señalado proceso de nacionalización, esta
última aplicó al pago de la educación primaria y secundaria los rubros del
Situado Fiscal y de la participación en el impuesto a las ventas.
Finalmente, se advierte que los nombramientos de
los docentes (nacionales o nacionalizados) se sometían al mismo procedimiento,
así: (i) su designación recaía en el alcalde, (ii) quien obraría en calidad de
ejecutor de las decisiones de la Junta Administradora del FER y presidente de
la Junta Administradora del FER (decretos 106 de 1976 y 1706 de 1989); mientras
que (iii) el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional
certificaría sobre la disponibilidad presupuestal del cargo (Decreto 1706 de
1989).
Posición del Consejo de Estado en relación con la
situación jurídica de los docentes oficiales vinculados a través de los fondos
educativos regionales
53. La distinción temporal de la naturaleza jurídica de los
FER, trazó el rumbo de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de
Estado respecto del tratamiento que se debía dar a los maestros vinculados a
través de dichos entes y el consecuente derecho al reconocimiento y pago de la
pensión de gracia.
La posición que hizo carrera dentro de la Sección Segunda
señalaba que antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1991, los
FER no constituían dependencias de la administración departamental, sino
órganos que hacían parte del sector educativo nacional, cuya función era
administrar los recursos del presupuesto general de la Nación destinado al
servicio educativo en los departamentos y distritos[194].
En ese sentido, se estimó que los docentes oficiales nominados por el
representante de la entidad territorial y el delegado del Ministerio de
Educación Nacional como integrantes del respectivo fondo educativo regional, debían
ser considerados nacionales “indistintamente de que la plaza a proveer
fuera territorial, nacional o de aquellas que fueron objeto del proceso de
nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, por cuanto los recursos para el
pago de las acreencias laborales provenían de la Nación -situado fiscal-”[195].
54. Otra opción argumentativa aislada, pareciera aceptar como
nacionalizado los nombramientos de educadores oficiales efectuados a través de
estos organismos[196]. En efecto, en la decisión
del 6 de noviembre de 2014, proferida por la Subsección B, se estableció el
derecho a la pensión de gracia del demandante, a pesar de que su nombramiento
se había efectuado a través del Fondo Educativo Regional del Casanare[197].
55. No obstante, la Sala Plena de la Sección Segunda del
Consejo de Estado[198], considerando que la
jurisprudencia en la materia “no había sido constante”,
en fallo del 18 de junio de 2018 decidió unificar su criterio
respecto de las controversias relacionadas al reconocimiento de la pensión de
gracia, específicamente en lo relativo al origen de los dineros de la entidad
nominadora, así:
(i) Los recursos del antiguo Situado Fiscal que transfería o
cedía la Nación a las entidades territoriales para atender el sostenimiento de
los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos
locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales, en
calidad de rentas exógenas.
(ii) Los entes territoriales son los titulares directos o
propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema
general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta
Política de 1991.
(iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos
educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a
las entidades territoriales por concepto del Situado Fiscal, sino que también
correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender
al sostenimiento de los referidos fondos educativos.
(iv) Los FER atendían los gastos que generaban los servicios
educativos de los docentes nacionales, nacionalizados, y algunas de las
erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores
territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de
la Nación -Situado Fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en
uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva
a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas
exógenas y endógenas.
(v) No es dable inferir que los docentes territoriales y/o
nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su
vinculación interviene, además del representante legal de la entidad
territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, ni
por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su
origen o fuente en la Nación.
(vi) Lo relevante frente al reconocimiento de la pensión
de gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter
territorial o nacionalizada.
(vii) Para acreditar la calidad de docente territorial, se
requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que
además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de
aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto,
también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad
nominadora que dé cuenta que el tipo de vinculación al cual se encuentra
sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Igualmente, en esta providencia se precisó que las señaladas
reglas de unificación se deben aplicar de manera retrospectiva a
los casos pendientes de resolución, no así en relación con los ya resueltos por
la jurisdicción contencioso-administrativa, dado que sobre estos opera el
principio de cosa juzgada.
El tema central en la unificación radicó en determinar que
los FER atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los
docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, y que los fondos
destinados para tal fin provenían de la Nación -Situado Fiscal- y de las
entidades territoriales.
Caso concreto
Presentación
56. La señora Carmen Sofía Pérez
Acevedo fue nombrada docente oficial de tiempo completo en dos oportunidades
simultáneas. La primera, efectuada mediante la Resolución nº. 25180 del 1º de noviembre de 1979 proferida por el
Ministerio de Educación Nacional; la segunda, realizada a través del Decreto
689 de 19 de mayo de 1980, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá bajo el aval
del delegado del Ministerio de Educación Nacional, así:
Acto
Administrativo
Entidad
nominadora
Institución
Educativa
Desde
Hasta
Resolución
nº. 25180 de 1979
Ministerio
de Educación Nacional
Colegio
Kennedy Bogotá – Programa de jornada adicional
1° de
noviembre de 1979
actual
Decreto
689 de 1980
Alcalde
Mayor de Bogotá actuando como presidente del FER
Escuela
Carlos Albán Jornada Tarde – División de Educación Básica Primaria – Cargo
vacante.
19 de
mayo de 1980
20 de
abril de 2001[199]
La doble vinculación se fundamentó en la
excepción consagrada en el artículo 1º, literal a), del Decreto 1713 de 1960.
La norma establecía que los docentes oficiales podrían recibir más de una
asignación proveniente del tesoro público, siempre que “no se tratara de
profesorado de tiempo completo”; sin embargo, el 17 de noviembre del 2000,
la Secretaría Distrital de Bogotá declaró la insubsistencia del nombramiento concerniente
al Decreto 689 de 19 de mayo de 1980, al constatar que la situación de la peticionaria
no se encuadraba en la referida excepción, pues a pesar de que tenía jornadas
laborales diferentes (tarde y jornada adicional), en cualquier caso, los dos
cargos eran de tiempo completo.
Con todo, la insubsistencia no afectó el primer
nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional, lo que
posibilitó que la accionante continuara vinculada con el magisterio oficial;
ciertamente, dentro del expediente se tiene constancia que para la fecha de
presentación de la acción de tutela fungía como rectora del Colegio República
de Bolivia de la ciudad de Bogotá.
Ahora
bien, en virtud del Decreto 689 de 1980, la señora Pérez Acevedo solicitó a la
extinta Cajanal (año 2008) y a la UGPP (año 2013) el reconocimiento y pago de
la pensión de gracia, por considerar que adquirió su estatus pensional al
contar con 50 años de edad[200] y
20 años de servicio como educadora nacionalizada (primaria)[201], dependiente
de la Secretaría de Educación
del Distrito[202] y
pagada con recursos del Situado Fiscal[203].
A
través de las resoluciones nº. 2963 del 29 de enero de 2009, RDP 031693 del 15
de julio de 2013, RDP 39449 del 27 de agosto de 2013 y RDP 43629 del 20 de
septiembre de 2013, las entidades negaron el derecho pensional, luego de
señalar que no se encontraba acreditado el servicio en la docencia oficial del
orden territorial, y que existían inconsistencias frente al tipo de vinculación
y el tiempo de servicios prestados.
Por
lo anterior, la peticionaria promovió demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección C[204], no accedió a las
pretensiones de la acción, señalando que en el asunto no se cumplía la
principal exigencia para el reconocimiento de la pensión de gracia, esto es, ejercer
el empleo de educador territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de
1980. Sostuvo que el acto de vinculación del cual se pretendía derivar el derecho
había sido suscrito por las directivas del FER, lo que evidenciaba la
connotación nacional de su nominación.
En
segunda instancia, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado[205] confirmó la anterior
decisión, al ajustarse a la jurisprudencia de esa Corporación.
57. La
señora Pérez Acevedo acudió entonces a la acción de tutela, al considerar que
las decisiones proferidas en sede de nulidad y restablecimiento del derecho
incurrieron en desconocimiento del precedente judicial (vertical y horizontal),
y en defecto sustantivo y fáctico, toda vez que (i) omitieron la aplicación de
la jurisprudencia vinculante del Consejo de Estado sobre el derecho al
reconocimiento de la pensión de gracia a docentes que se encontrarían en
idéntica situación fáctica y jurídica; (ii) desconocieron e interpretaron
erróneamente la normatividad que regula la prestación especial y (iii)
valoraron caprichosamente los elementos de prueba obrantes en el expediente.
Por su parte la UGPP, entidad vinculada al
trámite de tutela, manifestó que antes de la promulgación de la
Constitución Política de 1991, los recursos que constituían el Situado Fiscal pertenecían
a la Nación, pues se trataba de “una mera distribución de sus ingresos
corrientes” hacía los Fondos Educativos Regionales, con la finalidad de
atender exclusivamente los servicios a cargo del gobierno central. Aseguró que de
la normatividad que regula los FER se desprende que los dineros del Situado
Fiscal nunca financiaron obligaciones de los entes territoriales, sino
exclusivamente los compromisos de la Nación.
En sede de tutela, el 28 de agosto de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, negó las
pretensiones de la acción de tutela, tras considerar que las autoridades
accionadas no incurrieron en los defectos endilgados. En segunda instancia, la
Sección Tercera, Subsección B, en decisión del 10 de mayo de 2019, confirmó
íntegramente el fallo impugnado.
De
conformidad con lo expuesto, en primer lugar, la Corte deberá determinar si se
cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Solo de superarse el anterior estudio, se
analizará la presunta configuración de los defectos alegados.
Verificación del cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad
58.
La Sala considera que en el asunto sub examine se cumplen los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, como pasa a explicarse:
(i) La
controversia suscitada guarda relevancia constitucional, por cuanto se
invocó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad, garantías de rango superior que, en principio, pudieron resultar
vulneradas con las decisiones sometidas a examen[206].
(ii)
Respecto del agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios de
defensa judicial, se advierte que la accionante concluyó todos los
mecanismos de protección que se encontraban a su alcance para lograr una decisión
favorable a sus intereses. De un lado, el proceso ante la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa llegó hasta la segunda instancia con la
decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado
el 24 de mayo de 2019.
Además,
no es procedente el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo
248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
toda vez que las causales que lo componen –art. 250- son taxativas y tienen
naturaleza restringida[207];
de manera que las situaciones planteadas en el caso bajo examen relacionadas
con la falta de valoración de ciertas pruebas, la inobservancia de normas de
rango legal y el desconocimiento del precedente vertical,  no pueden ser
cuestionadas a través de este mecanismo.
Valga
aclarar que tampoco es viable el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia dispuesto en el artículo 256 de la norma en cita, ya que el
mismo solo puede proponerse contra las sentencias dictadas por los tribunales
administrativos en única o segunda instancia[208], hipótesis
que difieren del caso concreto.
En
consecuencia, se evidencia que la acción de tutela es el único mecanismo del que dispone
la señora Pérez Acevedo para reclamar la protección de sus derechos.
(iii)
Por su parte, de cara al principio de inmediatez, se observa que la
acción de tutela fue promovida el 14 de septiembre de 2018, mientras que la
decisión que cerró el debate ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
fue proferida el 24 de mayo de 2018, notificada por correo electrónico el 21 de
julio de 2018[209],
por lo que transcurrió aproximadamente 1 mes y 29 días entre la última
providencia censurada y la formulación de la acción de tutela, término que se
aprecia razonable.
(iv)
No es aplicable el requisito de que la irregularidad procesal tenga
incidencia directa en la decisión que resulta vulneradora de los derechos
fundamentales, ya que la
accionante solo aduce anomalías de carácter fáctico,
sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial.
(v)
Así mismo, la demandante identificó los hechos que generaron la vulneración
y los derechos trasgredidos con las decisiones censuradas, reclamos que
igualmente fueron expuestos dentro del proceso judicial -recurso de apelación-,
al señalar que si bien el decreto de nombramiento había sido suscrito por el
Alcalde del Distrito Especial de Bogotá en calidad de presidente de la Junta
Administradora de FER y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, ello
obedecía a que el primero tenía la función de nominador, en tanto que el
segundo debía certificar que no se estaban creando plazas sin el aval de la
cartera ministerial. En igual sentido, reprochó la valoración probatoria
efectuada por el a quo[210].
(iv)
Finalmente, los fallos controvertidos no fueron emitidos en el marco de una
acción de tutela, sino de un proceso de nulidad con pretensión de
restablecimiento del derecho.
Análisis de la vulneración
alegada
59. Superado el cumplimiento de los requisitos de procedencia de
la acción de tutela, la Sala debe resolver si contra las decisiones
cuestionadas proceden los cargos invocados por la parte accionante:
(i) No configuración del defecto por desconocimiento del
precedente judicial horizontal o vertical
60. Como se indicó, la señora Pérez Acevedo considera que el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda, Subsección B del
Consejo de Estado desconocieron el precedente judicial vertical de la Sala
Plena de esta última Corporación, así como el horizontal establecido por la
misma Sección Segunda, Subsección B.
En relación con la jurisprudencia de la Sala Plena -precedente
vertical-, citó las siguientes providencias:
(a) Sentencia S-699 del 26 de agosto de
1997, la cual habría establecido que el artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989
amparó los derechos adquiridos de los docentes nacionalizados, y que para
acceder a la prestación únicamente se debía acreditar el cumplimiento de los
requisitos dispuestos en la Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933;
mientras que las decisiones acusadas exigirían además demostrar la naturaleza
de la vinculación (nacionalizados o territoriales) y el origen de los recursos.
(b) Sentencia SUJ-SII-11-2018 del 21 de
junio de 2018, que determinó que no es dable inferir que los docentes
territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando
en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la
entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación
Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo
regional.
Frente a los fallos de la Sección Segunda, Subsección B
-precedente horizontal-, señaló:
(c) El expedido el 29 de febrero de
2016, radicación 25000-23-42-000-2012-01774-01 (2194-14) y, (d) el proferido el 8 de febrero de
2018, radicación 25000-23-42-000-2013-05759-01 (0534-15).
61. Ahora bien, como se indicó en el acápite pertinente, el
precedente judicial corresponde a la sentencia o conjunto de sentencias anteriores
a un caso, que por su pertinencia necesariamente deben considerarse por las
autoridades judiciales al momento de emitir una decisión[211]. Sin embargo, para que una
providencia constituya precedente, es necesario que su ratio decidendi
contenga una regla judicial relacionada con el caso por resolver, que se trate
de un problema jurídico o cuestión constitucional semejante, y finalmente, que
los hechos del caso o las normas juzgadas sean similares o planteen un punto de
derecho análogo al que se debe evaluar o solucionar posteriormente[212].
62. En ese sentido, la Corte evidencia que las sentencias
advertidas por la accionante como desconocidas no erigen un precedente
aplicable al caso concreto. De un lado, (a) el fallo del 26 de agosto de 1997
no plantea un problema de derecho semejante al que aquí se estudia, dado que la
controversia se centró en establecer si los docentes de secundaria nombrados
por el gobierno nacional tenían derecho a acceder a la pensión de gracia.
En efecto, la situación fáctica de la acción de nulidad relacionaba
a un docente que había prestado sus servicios en escuelas normales de orden nacional,
quien alegaba que la Ley 116 de 1928 extendió la pensión de gracia a todos los
normalistas, sin consideración al tipo de vinculación. No obstante, el Consejo
de Estado concluyó:
“Debe advertir la Sala que dado el carácter excepcional con que fue
instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable
acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el
interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o
municipales.
Como antes se hizo precisión, el demandante demostró haber servido en
normales Nacionales y en calidad de docente nacional, como quiera que
siempre fue designado por el Ministerio de Educación Nacional.  En esas
condiciones, no tiene derecho a la pensión gracia”. (Énfasis añadido).
Se resalta que, en aquella oportunidad no existía duda frente
al carácter nacional de la vinculación del educador, ya que precisamente lo
que se solicitaba era el reconocimiento de la extensión legal de la pensión de
gracia a los docentes que se desempeñaron en escuelas normales del orden
nacional (secundarias), quienes, conforme a la tesis jurídica esgrimida por esa
Corporación, no tendrían derecho al beneficio. Luego, resulta diáfano que la ratio
decidendi del fallo en cita no esboza una regla concreta que se debía
valorar en este caso, toda vez que la hipótesis jurídica que resolvió la
discusión difiere del problema planteado en el proceso de nulidad actualmente
cuestionado, es decir, la controversia relativa a la calidad territorial del
personal nombrado a través de los FER.
63. Por el contrario, (b) podría considerarse que la sentencia
de unificación del 18 de junio de 2018, en principio, contendría una regla
de decisión aplicable al proceso de nulidad, ya que los hechos plantean un
punto de derecho semejante[213] y se estudia un mismo problema jurídico, es
decir, establecer si un docente vinculado a través del FER debe entenderse
nacional o si, por el contrario, su categorización puede ser la de
nacionalizado.
Con todo, lo cierto es que tampoco puede ser apreciada como
precedente, pues fue proferida con posterioridad a la fecha de
expedición de los fallos acusados (26 de octubre de 2016 y 24 de mayo de 2018);
siendo así, evidentemente las autoridades judiciales accionadas no podían
ajustar sus providencias al criterio acogido en la referida sentencia de
unificación.
64. Por último, si bien los fallos de la Sección Segunda,
Subsección B, también envuelven problemáticas relativas a la pensión de gracia;
(c) el dictado el 29 de febrero de 2016[214] se limitó a reiterar que los tiempos
laborados en interinidad o por vinculación temporal, pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de
los años de servicio requeridos para el acceso a la prestación especial;
mientras que (d) el
proferido el 8 de febrero de 2018[215], fijó que los ciclos de vinculación a
través de la figura de libre nombramiento y remoción y en cargos directivos,
igualmente deben ser calculados para efectos del acceso a la pensión; por
consiguiente, es incuestionable que tampoco constituyen parámetros aplicables en
las sentencias bajo análisis, pues el contexto fáctico y jurídico, a pesar de
circunscribirse a la prestación de gracia,  difieren sustancialmente.
65. En definitiva, a juicio de esta Corporación, no se configura
el desconocimiento del precedente judicial vertical de la Sala Plena del
Consejo de Estado, ni el horizontal de la Sección Segunda, Subsección B de la
misma Corporación.
(ii) Configuración del defecto sustantivo
66. La señora Pérez Acevedo manifiesta que la Sección Segunda,
Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda,
Subsección B del Consejo de Estado, incurrieron en defecto sustantivo, toda vez
que abandonaron lo expresado por la Corte Constitucional en relación al estudio
del artículo 15.2, literal b, de la Ley 91 de 1989 y lo interpretaron de
manera errónea estableciendo requisitos adicionales para acceder a la pensión
de gracia; así mismo habrían desconocido y aplicado de manera indebida los artículos 29
del Decreto 3157 de 1968 y 60 de la Ley 24 de 1988.
67. Como sabemos, en la sentencia del 26 de octubre de 2016, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró que la peticionaria no cumplía
con las exigencias de ley para acceder a la pensión de gracia, ya que el
Decreto 689 del 19 de mayo de 1980 fue suscrito por el Alcalde
Mayor del Distrito Especial de Bogotá en calidad de presidente de la Junta Administradora del FER, y por el delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Fundamentó dicho razonamiento en el artículo 29 del Decreto
3157 de 1968, el cual indica que en cada departamento existiría un FER
constituido por aportes de la Nación y las entidades territoriales; el artículo
9º de la Ley 24 de 1988 (modificado por la Ley 29 de 1989), que señala que
el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá y los alcaldes municipales,
como miembros de la Junta Administradora del FER, tendrían las funciones de
nombrar al personal docente de los establecimientos educativos nacionales; y en
el artículo 72 del Decreto 525 de 1990, al disponer que los delegados
del Ministerio de Educación Nacional estarían encargados de certificar la
vacancia de los cargos y demás novedades que afectaran los recursos del
presupuesto del FER.
Sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de
Estado, los FER hacían parte de la estructura del sector educativo nacional, y
administraban los recursos del presupuesto general de la nación destinados al
magisterio; en ese orden, coligió que el acto administrativo de
nombramiento de la señora Pérez Acevedo denotaba la participación financiera de
la Nación y la consiguiente connotación nacional de su vinculación al servicio
docente, por lo que no era posible aplicar la transición normativa establecida
en el literal a) del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989.
Así mismo, anotó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de
Estado, la pensión de jubilación gracia, en los términos previstos en la Ley 91
de 1989, solo es aplicable a “los docentes departamentales, distritales y
municipales, llamados territoriales -y nacionalizados-, pero no a los
nacionales “siempre y cuando su vinculación se haya surtido antes del 31 de
diciembre de 1980”[216].
68. Por otro lado, el 24 de mayo de 2018, la Sección Segunda,
Subsección B del Consejo de Estado, con fundamento en los artículos 29, 31,
34 del Decreto 3157 de 1968, igualmente determinó que la  accionante
exhibía una vinculación de carácter nacional, dado que el acto de nombramiento
había sido suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá y el representante del
Ministerio de Educación Nacional; el primero actuando como administrador del
FER y, el segundo, en ejercicio de la función de supervisión y control sobre el
manejo de los recursos del Fondo.
Aseveró que dicha posición se ajustaba a la jurisprudencia de la
Sección Segunda de la Corporación, según la cual, el docente nombrado por la
autoridad territorial -fungiendo en representación del FER- tiene carácter
nacional[217]; por tal
razón, efectivamente el Decreto 689 de 1980 no podía ser tenido en cuenta para
acreditar el requisito previsto en el literal a) del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989.
Enfatizó
que en la sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, se interpretó el referido
literal a) del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, determinándose que la
pensión de jubilación gracia se causa únicamente para los docentes que
estuviesen laborando antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de
servicio en establecimientos educativos de carácter nacionalizado o territorial,
por lo que, en ningún caso, un educador nacional podría acceder a la prestación.
Por
último, afirmó que, según la historia laboral de la accionante, fue nombrada “con
la Resolución 0816 del 6 de abril de 1981, laborando del 26 de mayo al 26 de
agosto de 1980, empero, no obra en el proceso el acto administrativo que
permita determinar el tipo de vinculación, [no obstante] si (sic) está
probado en el sub examine que desde el 28 de noviembre de 1979 la actora se
desempeñaba como docente nacional y, por ello, fue declarado insubsistente el
nombramiento como maestra efectuado a través del Decreto 689 de 1980”.
69. De lo anotado, se concluye que las autoridades judiciales
accionadas extraen las siguientes conclusiones de la interpretación de los
artículos 29, 31 y 34 del Decreto 3157 de 1968, 9º de la Ley 24 de 1988 y 72
del Decreto 525 de 1990:
i)
La función de los FER es administrar los recursos del presupuesto
general de la Nación.
ii)
Los FER se encuentran conformados por
recursos que provienen exclusivamente del presupuesto central.
iii)
Los actos de nombramiento suscritos por el
Alcalde Mayor de Bogotá en calidad de presidente de la Junta Administradora del
FER y, el delegado del Ministerio de Educación Nacional, siempre denotarían la
participación financiera de la Nación.
iv)
El delegado del Ministerio de Educación Nacional certifica la
vacancia de los cargos y demás novedades que afecten los recursos del FER, por
cuanto obra como vigía del presupuesto de la Nación.
v)
Los docentes vinculados a través del FER
deben ser considerados como nacionales.
vi)
El carácter de docente nacional o nacionalizado lo confiere el
origen de los recursos.
70. Ahora bien, una vez reseñados los fundamentos normativos de
los fallos en cuestión, debe reiterarse que el defecto material o sustantivo
tiene ocasión cuando el juez aplica de manera irregular una o varias
disposiciones necesarias para la resolución del asunto sometido a su conocimiento.
Particularmente, la Corte ha indicado que se presenta, entre otras
hipótesis, cuando (i) el fallo se basa en una interpretación no
sistémica, (ii) la interpretación desconoce sentencias con efectos erga omnes que
han definido su alcance y que constituyen cosa juzgada, o (iii) la hermenéutica realizada por el operador
judicial es indebida o irrazonable por resultar evidentemente perjudicial para
los intereses de una de las partes, o tornarse manifiestamente errada desatendiendo
los parámetros de juridicidad y aceptabilidad (supra, 13).
71. Desde ya se advierte que la Sala Plena de la Corte considera
que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas
incurrieron en el yerro estudiado, pero no por la presunta inobservancia de los artículos 29 del Decreto 3157
de 1968 y 60 de la Ley 24 de 1988, como se pasa a explicar:
De un lado, el artículo 29 del Decreto 3157 de 1968 sí
fue objeto de examen, como quedó evidenciado en párrafos anteriores (supra, 67 y 68); del otro, si bien las
providencias no hicieron expresa mención al artículo 60 de la Ley 24 de 1988,
esta disposición solo reproduce el contenido esencial del citado artículo 29, es
decir, no introduce una nueva hipótesis normativa, sino que de forma
equivalente hace alusión a la creación de los FER, así:
Decreto 3157 de 1968 (artículo 29)
Ley 24 de 1988 (artículo 60)
Art. 29. En cada uno de los Departamentos, en el
Distrito Especial y en las áreas metropolitanas que se crean, habrá Fondos
Educativo Regional o Distrital constituido por aportes de la Nación, los
Departamentos, el Distrito Especial y los Municipios para atender al
sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles
oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias (…).
Art. 31. Los Fondos Educativos
Regionales serán administrados por las autoridades del respectivo
Departamento, Distrito Especial o Área Metropolitana con la
supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional que será
funcionario de éste y que tendrá funciones que le asigne el Gobierno Nacional
(…).
En cada
departamento, intendencia, comisaría y Distrito Especial de
Bogotá, funcionará un Fondo Educativo Regional, administrado por el
jefe de la respectiva entidad territorial y supervisado por un delegado del
Ministerio de Educación Nacional (…).
De ahí que las disposiciones señaladas como inadvertidas en
realidad sí fueron estudiadas por las autoridades accionadas. Pese a lo
anterior, en el presente asunto el defecto material o sustantivo tiene
ocurrencia, en tanto los fallos, primero, aplicaron de manera indebida las
normas que regulan la materia al fundarse en una hermenéutica no sistémica,
omitiendo la consideración de otras disposiciones necesarias para resolver el
caso (infra, 72); segundo, interpretaron de forma indebida o irrazonable el artículo 15.2
literal a de la Ley 91 de 1989 que extiende el derecho a la pensión de
gracia a los maestros vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 (infra, 83).
72. Antes de la Constitución de 1991 los Fondos Educativos
Regionales operaban como un mecanismo de pago del sistema educativo a nivel regional;
desde su creación, estuvieron conformados por los
aportes de los municipios, los departamentos, las intendencias, las comisarías
y el gobierno nacional (artículo 29 del Decreto 3157 de 1968).
En efecto, toda vez que la educación constituía un servicio
público prestado por las entidades territoriales (primaria y secundaria) y la
Nación (secundaria), los respectivos gobiernos debían transferir a los FER los
recursos necesarios para el sostenimiento de las instituciones educativas bajo
su control y financiación[218] (artículo 34 ídem); no obstante, atendiendo las
competencias diferenciadas en la prestación de ese servicio público, las
entidades administraban los dineros del Fondo en forma separada de los comunes
(artículo 32 ídem).
73. Posteriormente, con la expedición de la Ley 43 de 1975, se adelantó
el proceso nacionalización del servicio público de educación[219], de
ahí que a partir del 1º de enero de 1976 y hasta el 31 de diciembre de 1980, en
forma gradual, el gobierno central asumió los gastos de funcionamiento no solo de
las instituciones de educación primaria[220],
sino también de las de secundaria antes territoriales. De este modo, el
capital dispuesto para atender la unificación del personal docente igualmente
fue trasladado a los FER, bajo la administración de las autoridades locales
(artículo 6 ídem).
Se destaca que, dado que este proceso se llevó a cabo en forma
progresiva, los fiscos seccionales continuaron aportando un porcentaje para el
sostenimiento de los docentes objeto de nacionalización.
74. En concordancia, el Decreto 102 de 1976,
descentralizó la administración de los planteles educativos nacionales[221] y
nacionalizados en los FER, y señaló que los caudales provenientes del Situado
Fiscal y de la redistribución en el impuesto a las ventas, se aplicarían al pago
de los servicios de enseñanza primaria y secundaria en la forma prevista en la
referida Ley 43 de 1975 -educación nacionalizada- (artículos 10 y 14 ídem).
75. Más adelante, la Ley 24 de 1988, reiteró que tanto los fiscos
seccionales como el nacional, continuarían destinando las asignaciones
necesarias para el funcionamiento de los referidos organismos.
76. Así las cosas, el entendimiento sistemático de las normas
transcritas permite concluir que los FER se encontraban conformados por recursos
de los territorios y de la Nación por concepto del magisterio nacional y
nacionalizado. En otras palabras, a pesar de la evolución normativa de los Fondos,
se conservaron incólumes las transferencias procedentes de los gobiernos
regionales y del nacional[222]; por lo que, contrario a lo
interpretado por las autoridades judiciales accionadas, estos organismos no
administraban exclusivamente recursos del presupuesto general de la Nación.
De manera concordante, los decretos de nominación suscritos por el
primer mandatario local como representante de la Junta Administradora del FER y
el delegado del Ministerio de Educación Nacional, no evidencian por sí solos
una vinculación de carácter nacional, ya que: (i) los alcaldes,
obrando como presidentes de las Juntas y ejecutores de las decisiones del FER,
tenían la función de nombrar el personal docente y administrativo de los
establecimientos educativos nacionales o nacionalizados[223]; (ii)
el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional supervisaba los
FER, y a su vez, certificaba sobre la disponibilidad presupuestal del cargo a
suplir, fuera este nacional o nacionalizado[224]; y (iii) los
nombramientos se realizaban de forma homogénea para ambas calidades de
educadores, por lo que, en la práctica, no habían diferencias formales entre el
acto de nombramiento de un docente nacional y el de uno nacionalizado[225]. No
obstante, esto no implicaba que educadores nacionales y nacionalizados
se equipararan, pues ambos continuaron bajo regímenes prestacionales
diferentes[226], que solo fueron unificados con la Ley 91 de 1989.
77. Entonces, el argumento según el cual el acto de nombramiento
suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá y el representante del Ministerio de
Educación Nacional evidencia en todo caso una nominación nacional,
resulta del análisis no sistemático y parcializado, pero además, descontextualizado
de las normas que regulan los FER, pues, a pesar de que ciertamente estuvieren
vinculados al sector educativo central, operaban como organismos de ejecución
financiera y mecanismo de pago del sistema educativo, encargándose de gestionar
(en general) todos los gastos de funcionamiento de la educación primaria y
secundaria nacional y nacionalizada.
78. Por lo anterior, es claro que la intervención del Fondo
Educativo Regional en el nombramiento de los docentes oficiales no implicaba
esencialmente que la vinculación debiera ser catalogada nacional; así
mismo, la calidad del vínculo no podía ser determinada con aspectos meramente
formales, con mayor razón, cuando para la época, paralelamente al régimen
laboral o prestacional de los docentes nacionales “coexistían veintidós regímenes departamentales diferentes; otros
para las intendencias y comisarías, un régimen híbrido para los territorios de
misiones sujetas a concordato y otro régimen para el Distrito Especial”[227].
79. Igualmente, la calidad del nombramiento de un educador no puede
considerarse nacional por la sola circunstancia de que los recursos para su
sostenimiento provengan parcialmente del presupuesto general de la
Nación. Reitérese que con la expedición de la Ley 43 de 1975, el
ejecutivo central se ocupó del servicio de educación primaria y secundaria que
hasta ese momento era gestionado por los departamentos, comisarías e
intendencias; dicho proceso, justamente, implicaba la movilización de dineros
hacía las instituciones educativas otrora territoriales (redistribución del
impuesto a las ventas[228],
Situado Fiscal[229]).
Al respecto, conviene enfatizar el artículo 1º de la mencionada ley de
nacionalización:
“La educación primaria y secundaria oficiales serán un
servicio público a cargo de la Nación. // En consecuencia, los gastos
que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el
Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán dé cuenta de la Nación,
en los términos de la presente Ley”. (Énfasis
añadido).
80. De manera que, tanto la educación nacional como la
nacionalizada, se pagaban con recursos que tenían su origen en la Nación, sin
que de ello pudiera derivarse una u otra calidad para los docentes. En otras
palabras, los gastos concernientes a los maestros dependientes de las
instituciones nacionalizadas y de las nacionales eran sufragados en todo o en
parte por dineros que tenían su fuente en el tesoro público de la Nación; de
ahí que, el origen prima facie nacional de los fondos no puede
constituir un criterio suficiente o fiable para determinar la clasificación
docente. Tal depende, como se verá, de la naturaleza jurídica del vínculo.
Lo expuesto también permite concluir que la circunstancia de que
los recursos del Situado Fiscal pudiesen ser considerados hacienda del gobierno
central o con origen en el mismo, no influye en la determinación de la calidad
nacional del educador. En todo caso, se destaca que dicha transferencia fue
aplicada desde la Ley 46 de 1971 a la educación primaria (territorial), y luego
de la Ley 43 de 1975 se continuó destinando a la educación nacionalizada, por
lo que, de llegarse a advertir que el profesor era pagado con fondos del
Situado Fiscal, efectivamente sería posible llegar a la conclusión de que no se
trataba de un nombramiento nacional. A la par, el proceso de nacionalización del
magisterio territorial no implicó la conversión automática a la categoría de
docentes nacionales, ya que, como sabemos, tenían un régimen prestacional
diferente.
81. Así pues, el punto de partida para evaluar la categorización
de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en
el artículo 1º la Ley 91 de 1989[230], esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal
autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de
Estado[231].
82. En otras palabras, la nacionalización de la educación dada
mediante la Ley 43 de 1975 conllevó la asunción por parte del gobierno central del pago de los servicios
educativos de los docentes otrora territoriales, situación que no derivó en que
estos mutaran de plano a maestros nacionales, toda vez que este salto solo se dio para los vinculados a partir
de la expedición de la Ley 91 de 1989[232]
que unificó o igualó el régimen prestacional de todos los educadores. Por ello,
la distinción entre profesores nacionales y nacionalizados vinculados en el
período que nos ocupa (entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de
1980), la establecía la plaza a ocupar, es decir, que esta se diera en
establecimientos antes territoriales.
83. Una vez ilustrado lo anterior, la Sala enfatiza que el presente
defecto igualmente tiene ocurrencia por la indebida o irrazonable interpretación
del artículo 15.2 literal a de la Ley 91 de 1989 que extiende el derecho
a la pensión de gracia para los maestros vinculados hasta el 31 de diciembre de
1980.
Sobre este punto se debe aclarar que a pesar de que la accionante señaló
que el segmento indebidamente aplicado sería el literal b de la misma
norma (pensión ordinaria de jubilación)[233], se advierte que ello obedece a un
error de digitación intrascendente para la resolución del caso, en tanto no
existe duda alguna de que en realidad el reproche se estructura en torno a la
pensión de gracia, es decir, a la indebida aplicación del literal a.
Pues bien, como se indicó en líneas
precedentes,
la pensión de gracia es un derecho especial y autónomo al régimen pensional, creado
por la Ley 114
de 1913 en favor de los maestros de primaria oficiales, que luego fue extendido
por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, en su orden, a los empleados y docentes de Normales,
los inspectores de instrucción pública y a
los docentes de secundaria, previo cumplimiento de la totalidad de los requisitos
establecidos en la normatividad que la regula. Posteriormente, en virtud de la
unificación del régimen laboral y prestacional del magisterio, esta
prerrogativa fue suprimida del ordenamiento jurídico por el artículo 15 bajo
estudio, en los siguientes términos:
“Artículo 15. A partir de la
vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el
que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las
siguientes disposiciones: (…)  2. Pensiones:
Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de
1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás
normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener
derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con
la totalidad de los requisitos”.
84. Para la Corte, la norma solo tiene una lectura posible, esto
es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores
de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública
y los docentes oficiales de secundaria aún podrían
acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de
diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley. En ese orden,
comoquiera que no se encuentra en discusión que la señora Pérez Acevedo fue
vinculada mediante el Decreto 689 del 19 de mayo de 1980 al servicio docente
oficial en la Escuela Carlos Albán para desempeñarse en la División de Básica
Primaria, resulta diáfano que, en principio, tenía derecho a la pensión de
gracia.
No obstante, a pesar de que las autoridades judiciales accionadas
identificaron de manera adecuada la disposición que rige el asunto y la
tuvieron en cuenta al momento de emitir las decisiones objeto de censura, la
aplicación al caso concreto de la norma se torna desproporcionada y altamente
perjudicial para los intereses de la peticionaria, habida cuenta que desconoce
que desde el año 1913, precisamente para los educadores de este nivel de
instrucción se creó la pensión.
85. En efecto, como sabemos, la
Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sostuvo
que el acto de vinculación docente había sido suscrito a través del FER, lo que
evidenciaba la participación financiera y administrativa de la Nación y la
connotación nacional del nombramiento; tesis a partir de la cual concluyó que
no se cumplía la principal exigencia para el reconocimiento del derecho
contenida en el artículo 15.2, literal a) de la Ley 91 de 1989, esto es,
ejercer el empleo de educador territorial o nacionalizado antes del 31 de
diciembre de 1980, posición igualmente acogida por la Sección Segunda,
Subsección B del Consejo de Estado.
Así las cosas, es claro que el sentido hermenéutico que las autoridades dieron a la
disposición, dejó de lado que el beneficio se
concede a los maestros de primaria, habida cuenta que desde la
expedición de la Ley 39 de 1903 las instituciones de esta naturaleza eran
de carácter territorial y, por tal motivo, los educadores adscritos a los
mismas no
tenían derecho a una pensión ordinaria de jubilación porque ningún departamento
o municipio contaba con recursos suficientes para conceder ese beneficio; solo
los docentes de secundaria nacionales podían devengarla. De esta forma, la
prestación pretendía acabar con el trato inequitativo de la primera
categoría de docentes.
86. Se debe indicar que si bien la
Ley 43 de 1975 entre los años 1976 y 1980 nacionalizó la educación prestada por
las entidades territoriales, siguiendo la línea argumentativa desarrollada en
precedencia (supra, 72 a 82), dicha circunstancia no derivó en que los
profesores pasaran de plano a ser educadores con un régimen laboral y
prestacional del orden nacional o equivalente a este, pues ello solo ocurrió a
partir de la Ley 91 de 1989. Adicionalmente, pese a que los recursos para el
sostenimiento de los planteles nacionalizados podían tener su origen en la
Nación, esto no implicaba la conversión del vínculo docente; tampoco la
intervención del FER en el acto administrativo demostraba la dependencia de la
Nación.
Con mayor razón, el cargo que ocupó
la señora Pérez Acevedo se encontraba vacante, evidenciándose que su
nombramiento no obedeció a la creación de una nueva plaza; a su vez, su designación
dependía de la Secretaría de Educación del Distrito[234] y
el pago de su nómina se efectuaba de los recursos provenientes del Situado
Fiscal[235], circunstancias que permiten
advertir que ciertamente se trataba de una docente de primaria vinculada en
un cargo inicialmente territorial, pero que conforme a la Ley 43 de 1975, fue
nacionalizado.
87. Por consiguiente, la Corte
aprecia que los operadores judiciales incurrieron en un error de interpretación
o aplicación del artículo 15.2 literal a de la Ley 91 de 1989, al desconocer el
significado natural y obvio de la disposición, enfocándose en discusiones
formales acerca del origen de los recursos y las autoridades que suscribieron
el acto de nombramiento, dejando de lado que la peticionaria cumplía con una de
las principales condiciones para acceder al derecho, es decir, haberse
vinculado como docente de primaria en la Escuela Carlos Albán.
A la par, dicha hermenéutica se torna
desproporcionada, en cuanto a partir de una tesis
restrictiva fundada en aspectos insuficientes o improcedentes para la
verificación del derecho, soslaya el tenor literal del mencionado artículo
15.2, literal a, y deduce de manera precipitada que la señora Pérez Acevedo,
pese a la notoriedad de la naturaleza de la plaza que ocupó, no sería
beneficiaria de la prestación.
88. Conforme a lo expuesto, se reitera que en virtud de los
principios de autonomía e independencia las autoridades judiciales tienen amplia
competencia para interpretar y aplicar las normas jurídicas; no obstante, si las
decisiones adoptadas desbordan el marco de acción la ley y desconocen los
contenidos constitucionales, la intervención del juez de tutela resulta
imperiosa, en aras de garantizar la vigencia del texto superior.
En este caso, es evidente que las providencias adoptadas dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento de derechos promovido por la ahora
accionante lesionaron y obstaculizaron la efectividad de sus prerrogativas
fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al incurrir en un yerro de significante
trascendencia derivado de la interpretación indebida o irrazonable del artículo
15.2, literal a, de la Ley 91 de 1989.
Así mismo, la Sala considera que los jueces accionados derivaron sus conclusiones frente a la calidad
docente de la accionante  de una interpretación asistemática de las normas que
regulan la materia, habida cuenta que dejaron de lado el estudio en conjunto del
artículo 29 del Decreto 3157 de 1968, la Ley 43 de 1975, el Decreto 102 de
1976, la Ley 24 de 1988 (modificada por la Ley 29 de 1988) y el artículo 1º de
la Ley 91 de 1989, circunstancias que igualmente engendraron la trasgresión de
los señalados derechos.
89. Por lo expuesto, se advierte necesaria
la intervención en esta sede judicial.
(iii) Configuración del defecto fáctico
90. La peticionaria adujo que las decisiones del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado adolecen de defecto
fáctico, ya que valoraron de forma caprichosa el Decreto nº. 689 de 19 de mayo
de 1980, el certificado laboral expedido por la Secretaría de Educación
Nacional y el formato único de certificación laboral, los cuales darían cuenta
de que se desempeñó como docente nacionalizada.
91. Como se indicó, el defecto fáctico como causal de procedencia
específica de la acción de tutela contra providencias judiciales, se presenta
cuando se realiza una valoración irrazonable de los medios de prueba obrantes
en el expediente, o se les da un alcance contraevidente.
Pues bien, obran en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho los documentos relacionados por la señora Pérez Acevedo, los cuales
fueron valorados así por los jueces administrativos:
“El docente nombrado  por la autoridad territorial fungiendo como agente
de la Nación en representación del Fondo Educativo Regional FER, tiene el
carácter nacional, en consecuencia no se puede tener en cuenta esta vinculación
para acreditar el requisito previsto en el literal a) del numeral 2 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es decir, que la demandante estuviese
nombrada como docente oficial del orden nacionalizado o territorial antes del
31 de diciembre de 1980, para tener derecho a la pensión gracia, y si bien en
uno de los certificados de la historia laboral de la Secretaría de Educación de
Bogotá, allegados al sub lite, se indicó que el nombramiento de la señora
Carmen Sofía Pérez Acevedo era de del orden nacionalizado, observa la Sala que
esta anotación se erige en un error de la entidad territorial que lo expidió, ya
que la condición de docente nacional, nacionalizado o territorial lo define el
acto administrativo de nombramiento como quedó establecido por esta
Corporación.
Así mismo, la Sala debe precisar que en el formato único para la
expedición de certificado de historia laboral  aparece que se nombró a la
actora con la Resolución 0816 del 6 de abril de 1981 , laborando desde el 26 de
mayo al 26 de agosto de 1980, empero no obra en el proceso el acto
administrativo que permita determinar el tipo de vinculación, entretanto si
está probado en el sub examine que desde el 28 de noviembre de 1979 la actora
se desempeñaba como docente nacional y, por ello fue declarado insubsistente el
nombramiento de la demandante como maestra efectuado a través del Decreto 689
del 19 de mayo de 1980.”
92. Igualmente se evidencia que aquella valoración probatoria
obedeció a la postura jurisprudencial que sostenía hasta ese momento la Sección
Segunda del Consejo de Estado. No obstante, conforme a los fundamentos
jurídicos 72 a 89 de la presente providencia, es posible establecer que la
indebida interpretación o análisis de las hipótesis normativas que sustentan
los Fondos Educativos Regionales ocasionó que en las sentencias de instancia
igualmente se incurriera en un defecto fáctico positivo por indebida o
irrazonable valoración probatoria, pues: (i) el Decreto nº. 689 de 1989 fue
considerado erradamente como prueba irrefutable de que el nombramiento de la
peticionaria obedecía a la categoría nacional y (ii) aquella interpretación
además condujo a determinar que los certificados emitidos por la Secretaría
Distrital de Educación de Bogotá que darían cuenta del carácter nacionalizado
de su cargo estaban errados y, de este modo fueron desestimados.
93. Dicho yerro de interpretación jurídica que a su vez desencadenó en un
error de valoración de los documentos obrantes en el expediente, llevó a que
las accionadas dejaran en firme los actos administrativos demandados que
negaron el reconocimiento de la pensión, tras considerar que no denotaban una
vinculación nacionalizada, requisito indispensable para acceder a la
prestación.
Se reitera que la circunstancia de que un acto de nombramiento esté
suscrito por la autoridad territorial (actuando en representación del FER) y el
delegado del Ministerio de Educación Nacional, no representa inexorablemente la
categoría nacional del educador. Así mismo, el hecho de que los recursos para su sostenimiento tengan
origen o fuente en la Nación no condiciona la categorización docente.
Por ello, sin desconocer que la autonomía judicial alcanza su máxima
expresión en el análisis probatorio, la Corte considera que el error de
valoración de los medios de convicción que se da en el presente caso es
ostensible, flagrante y manifiesto, así mismo, presenta incidencia directa en
las sentencias proferidas, en tanto, de no haberse presentado, la decisión
hubiera sido distinta.
93. En consecuencia, se concluye que las decisiones censuradas también
incurrieron en defecto fáctico por valoración errónea de las pruebas obrantes
en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al dar por probado que
la accionante era docente con categoría nacional, cuando en realidad no lo
estaba.
Ítem final
94. Finalmente, cabe precisar que en el trámite de revisión de la
presente solicitud de amparo, la UGPP manifestó que de llegarse a ordenar el
reconocimiento de la pensión de gracia de la señora Pérez Acevedo, se afectaría
la sostenibilidad financiera del sistema, ya que no existen los recursos para
el pago de esta prestación.
En primer lugar, es necesario precisar que la Corte no está
ordenando el reconocimiento de la prestación pensional, sino la adopción de una
nueva sentencia en la cual se tengan en cuenta los elementos expuestos en esta
providencia. Lo anterior, por cuanto se advirtió que la Subsección B de la
Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo y
fáctico, recién analizados. En ese orden de ideas, es a dicha autoridad
judicial a quien le corresponde decidir, en definitiva, si la solicitante reúne
los requisitos para acceder a la prestación.
Así mismo, es pertinente reiterar que si bien el principio de eficiencia de la
seguridad social o la sostenibilidad financiera constituye un criterio a tener en cuenta por los jueces de la
república al momento de analizar una pretensión pensional, este argumento no tiene un carácter
absoluto, toda vez que debe interpretarse y articularse con el postulado de
autonomía judicial[236] y los demás principios que guían la
seguridad social, como la universalidad y la solidaridad. Lo expuesto, con
mayor razón cuando se encuentra de por medio la protección de los derechos al
debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, así como la efectividad
de una prestación que fue configurada por el propio legislador con el objeto de
equilibrar las profundas
desigualdades salariales y laborales que existían entre los docentes
territoriales y los nacionales.
La Sala advierte que en todo caso el argumento de sostenibilidad
financiera del sistema pensional no fue materia de discusión en las respectivas
instancias del proceso administrativo de nulidad y restablecimiento del
derecho, por cuanto la UGPP no lo alegó en ese escenario. En ese orden, no es
procedente que lo exponga ante el juez constitucional como último remedio,
cuando tuvo la oportunidad de hacerlo en el proceso que dio lugar a la
sentencia cuestionada.
95. De otro lado, y sin perjuicio de lo
señalado en los anteriores acápites, la Corte debe poner de presente a la Sección
Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, la situación al parecer irregular
en la que pudo haber incurrido la accionante al recibir dos asignaciones del
tesoro público por más de veinte años, sin encontrarse cobijada por la
excepción contenida en el artículo 1° del Decreto 1713 de 1960.
En
efecto, como se evidenció en el aparte de los antecedentes, la señora Pérez
Acevedo fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional en el año 1979
para desempeñar el cargo de docente de tiempo completo en la Institución
Educativa Kennedy y, manteniendo dicha vinculación, fue nombrada
por
la Alcaldía Mayor de Bogotá como docente de tiempo completo en la Escuela
Carlos Albán para la jornada de la tarde, designación que se extendió hasta el
año 2001, y que precisamente fue terminada por
no cumplir con la excepción del mencionado decreto.
Siendo
así, la peticionaria percibió del tesoro público dos salarios y prestaciones
sociales por un largo período de tiempo, circunstancias que la Corte advierte
no fueron valoradas por la alta Corporación y que podrían llegar a tener
consecuencias en sede de nulidad y restablecimiento de derechos; o incluso
dentro de la órbita del derecho sancionatorio.
Del
mecanismo de protección
96.
Por las anteriores razones, se revocará la sentencia de segunda instancia
proferida el 10 de mayo de 2019 por la Sección Tercera, Subsección B del
Consejo de Estado, a través de la cual se confirmó el fallo expedido el 28 de
febrero de 2019 por la Sección Cuarta de la misma Corporación; para en su
lugar, conceder la protección al derecho fundamental al debido proceso de la
señora Carmen Sofía Pérez Acevedo.
Igualmente,
se dejará sin efectos la decisión proferida el 24 de mayo de 2018 por la
Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual se
confirmó la sentencia del 26 de octubre de 2016 proferida por la Sección
Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora
Carmen Sofía Pérez Acevedo, en contra de Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP.
Así
mismo, se ordenará a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que
profiera una nueva sentencia en la cual observen las consideraciones contenidas
en la presente decisión.
97. En
definitiva, el presente fallo opera como garantía
última de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad de la señora Pérez Acevedo. Lo anterior, adoptando la decisión que sin
duda acogería el Consejo de Estado de cara a su precedente hoy unificado sobre
la materia. De este modo, la decisión del juez constitucional no hace otra cosa
que asegurar la vinculatoriedad del ordenamiento superior y la justicia
material en el caso concreto, representada en el respeto de los derechos
inalienables de la accionante.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
LEVANTAR la
suspensión de términos decretada por la Sala Plena en auto del 2 de octubre de
2019.
SEGUNDO.
REVOCAR la
sentencia de segunda instancia proferida el 10 de mayo de 2019 por la Sección
Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, a través de la cual se confirmó el
fallo expedido el 28 de febrero de 2019 por la Sección Cuarta de la misma
Corporación; en su lugar, CONCEDER la protección al derecho fundamental
al debido proceso de la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo.
TERCERO.
DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 24 de mayo de
2018 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de
la cual se confirmó la sentencia del 26 de octubre de 2016 proferida por la
Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la
señora Carmen Sofía Pérez Acevedo, en contra de Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP, tramitado bajo el
radicado nº. 25000-23-42-000-2014-02775-01.
CUARTO.
ORDENAR a
la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que, en el término de
treinta (30) días hábiles, contado a partir de la notificación de esta
providencia, profiera una nueva sentencia en la cual observe las
consideraciones de la presente decisión.
QUINTO.
DEVOLVER el
expediente n°. 25000-23-42-000-2014-02775-01, correspondiente a la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Carmen Sofia
Pérez Acevedo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales UGPP; a la Sección Segunda, Subsección C del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEXTO.
Por
Secretaría General, LÍBRESE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese
y cúmplase,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
(con
salvamento de voto)
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
(con
aclaración de voto)
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Actuando
a través de apoderado judicial, el señor Luis Carlos Rodríguez Céspedes.
Cuaderno de tutela de primera instancia. Folios 16 y 17.
[2] En
adelante UGPP.
[3] Los hechos narrados por la accionante fueron complementados con las
pruebas que obran en los expedientes de tutela y del proceso contencioso
administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 250002342000201402275.
[4] A
través de la Resolución nº. 816 del 6 de abril de 1981,
expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, se reconoció “una
deuda pendiente con el personal docente dependiente de la Secretaría de
Educación del Distrito, División Educación Básica Primaria, por tiempo
trabajado antes de la posesión”. En ese orden, a la señora Pérez Acevedo se
le tuvo en cuenta el tiempo laborado entre el 26 de mayo y el 26 de agosto de
1980, fecha última en la que se posesionó.
[5] Por
el cual se determinan algunas excepciones a las incompatibilidades establecidas
en el artículo 64 de la Constitución de 1886. La norma indica: “Artículo 1º. Nadie podrá recibir
más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o
instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que
se determinan a continuación: // a) Las asignaciones que provengan de
establecimientos docentes de carácter oficial, siempre que no se trata de
profesorado de tiempo completo; // b) Las que provengan de servicios prestados
por profesionales con título universitario, hasta por dos cargos públicos,
siempre que el horario normal permita el ejercicio regular de tales cargos”.
[6] Cuaderno
del proceso contencioso administrativo rad. 250002342000201402275. Folio 30.
[7] “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni
recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o
de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos
expresamente determinados por la ley. // Entiéndese por tesoro público el de la
Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”.
[8] Cuaderno
del proceso contencioso administrativo rad. 250002342000201402275. Folios 34 y
ss.
[9] Ib.
[10] En
virtud de la misma, se tiene constancia que para el 2 de agosto de 2018, la
accionante se desempeñaba en el cargo de rector grado 14 en el Colegio
República de Bolivia de la ciudad de Bogotá. Cfr. cuaderno de tutela de primera
instancia. Folios 71, 72 y 78.
[11] Nació el 5 de julio de 1958.
[12] Mediante
la Resolución RDP 12261 del 13 de marzo de 2013, la UGPP confirmó dicho acto
administrativo.
[13] Demanda tramitada bajo el radicado 250002342000201402775.
[14] Cuaderno de tutela de primera instancia. Folio 5.
[15] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folio 4.
[16] Expediente
S-699. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.
[17] Como
sí lo hicieron las sentencias acusadas, en el sentido de exigir la naturaleza
de la vinculación, el origen de los recursos, y la distinción entre profesores
nacionales, nacionalizados o territoriales.
[18] En
escrito del 1º de octubre de 2018.
[19] En
memorial allegado el 2 de octubre de 2018.
[20] Que
indicó: “La disposición transcrita se refiere de manera
exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que
quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por
habérseles sometido repentinamente a ese cambio de tratamiento, se les dio la
oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reuniera
la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad
con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 con el aditamento de su
compatibilidad (…) con la pensión ordinaria de jubilación (…)”.
[21] Cuaderno de tutela de primera instancia. Folios 18 a 46.
[22] Cuaderno de tutela de primera instancia. Folios 47 a 60.
[23] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 61 a 64.
[24] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 66 y 67.
[25] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folio 68.
[26] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 71 y 72.
[27] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 73 y 74.
[28] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 75 a 77.
[29] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 101 a 103.
[30] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 103 (anverso) a 106.
[31] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 106 (anverso) a 109.
[32] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 109 (anverso) y 110.
[33] Cuaderno
de tutela de primera instancia. Folios 111 y 112.
[34] Cuaderno
del proceso contencioso administrativo rad. 250002342000201402275. Folio 76.
[35] Cuaderno
del proceso contencioso administrativo rad. 250002342000201402275. Folio 77.
[36] Cuaderno de tutela
de primera instancia. Folio 78.
[37] Cuaderno del
proceso contencioso administrativo rad. 250002342000201402275. Folio 36 y ss.
[38] Cuaderno
de la Corte. Folios 21 a 23.
[39] Oficio
allegado el 17 de septiembre de 2019.
[40] Cuaderno
de la Corte. Folios 26 a 29.
[41] Cuaderno
de la Corte. Folio 27.
[42] El cual consta de 1 cuaderno con 388 folios y 4 discos compactos en
folios.
[43] Oficio
arrimado el 24 de septiembre de 2019.
[44] La cual señaló: “Aquellos docentes departamentales o regionales y
municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de
nacionalización. A ellos por habérseles sometido repentinamente a ese cambio de
tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida
pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen
estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de
1933 (…) También, que dentro del grupo de beneficiados de la Pensión Gracia no
quedan incluidos los docentes nacionales si no, exclusivamente, los
nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”.
[45] Cuaderno
de la Corte. Folios 37 a 45.
[46] En
escrito del 26 de septiembre de 2019.
[47] Ib.
[48] S-699.
M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.
[49] SUJ-SII-11-2018. M.P. Carmelo Perdomo Cueter.
[50] Rad.
25000-23-42-000-2012-01774-01.
[51] Rad.
25000-23-42-000-2013-05759-01.
[52] La
base argumentativa y jurisprudencial referida en este acápite se fundamenta en
las sentencias T-018 de 2018, SU-035 de 2018, T-160 de 2019, T-195 de 2019, y T-353
de 2019.
[53] “Artículo
86.  Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados
o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Resaltado fuera del original.
[54] Verbigracia,
el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, dispone: “Protección
Judicial. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier
otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare
contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea
cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.” (Resaltado
fuera del original). Por su parte, el artículo 23, literal a del Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, señala que cada uno de los
Estados parte, se compromete a garantizar que toda persona cuyos derechos y
libertades hayan sido quebrantados “podrá interponer un recurso efectivo,
aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en
ejercicio de sus funciones oficiales”.
[55] En
efecto, la sentencia C-543 de 1992 indicó: “Nada
obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en
dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo, que proceda a
resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe contra
los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar
un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada
la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, queda supeditado a lo
que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente”.
[56] Ver
sentencias T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-008 de 1998, T-260 de 1999.
[57] En
esa ocasión, la Corte declaró inexequible la expresión “ni acción”,
contenida en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía ejercer la
acción de tutela contra decisiones de casación en materia penal.
[58] Cfr.
Sentencia SU-041 de 2018.
[59] Cfr.
Sentencia SU-749 de 2014.
[60] Sentencias
T-031 de 2016, T-497 de 2013, T-320 de 2012, T-891, T-363 de 2011 y SU-035 de
2018.
[61] Sentencia
SU-072 de 2018.
[62] Ib.
[63] Se
reitera la base argumentativa de las sentencias T-018 de 2018, SU-035 de 2018 y
T-195 de 2019.
[64] Sentencia
SU-632 de 2017.
[65] Sentencias
T- 156 de 2000, T- 008 de 1999, C- 984 de 1999 y T-587 de 2017.
[66] Sentencia
SU-035 de 2018.
[67] Recapitulada
en la sentencia SU-072 de 2018.
[68] Cfr.
Sentencias T-158 de 1993,
T-804 de 1999 y
SU-159 2002.
[69] Cfr. Sentencias T-790 de 2010, T-510 de 2011.
[70] Cfr.
Sentencias T-572 de 1994,
SU-172 de 2000 y SU-174 de 2007.
[71] Cfr. Sentencia
T-100 de 1998.
[72] Cfr. Sentencia
T-790 de 2010.
[73] Cfr. Sentencias
T-572 de 1994 y
SU-159 de 2002.
[74] Cfr. Sentencia
T-1095 de 2012.
[75] Sentencia
T-266 de 2012. Reiterada en la sentencia T-259 de 2018.
[76] Sentencia SU-918 de
2013.
[77] Sentencia
SU-918 de 2013, reiterada en las sentencias T-546 de 2014, T-031 de 2016 y
T-436 de 2017.
[78] La
base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta en las
consideraciones expuestas en las sentencias T-587 de 2017, SU-004 de 2018,
T-249 de 2018 y T-451 de 2018.
[79] Así,
por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el defecto fáctico como “la
aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del
supuesto legal a partir de pruebas válidas”.
[80] Cabe
resaltar que si esta omisión obedece a una negativa injustificada de practicar
una prueba solicitada por una de las partes, se torna en un defecto
procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de contradicción.
[81] Sentencia
C-590 de 2005.
[82] Sentencia
SU-355 de 2017.
[83] Ib.
[84] Sentencias
T-442 de 1994.
[85] Sentencia T-060 de
2012.
[86] Sentencias T-064,
T-456, T-217, T-067 y T-009 de 2010. En similar sentido, las sentencia T-505 de
2010 y T-014 de 2011.
[87] Sentencia T-067 de
2010. En igual sentido, sentencia T-009 de 2010, T-466 de 2012 y la SU-489 de
2016, que indicó: “[l]a intervención del juez de tutela, frente al manejo
dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido.
El respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural,
impiden que en sede de tutela se lleve a cabo un examen exhaustivo del material
probatorio. // Las diferencias de valoración que puedan surgir en la
apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores
fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural
quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud
de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso
concreto”.
[88] Sentencia
T-590 de 2009.
[89] Ibídem.
[90] Sentencia
SU-035 de 2018.
[91] Ib.
[92] Sentencia
SU-556 de 2014.
[93] Sentencias
SU-354 de 2017 y SU-035 de 2018.
[94] Sentencia
SU-035 de 2018.
[95] Sentencia
T-731 de 2006, reiterado en las sentencias T-146 de 2014 y SU-035 de 2018.
[96] Sentencias
T-153 de 2015 y T-146 de 2014.
[97] El tenor literal de la norma es el siguiente: “Artículo 1º:
Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio
por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de
jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley”.
[98] Toda
vez que los docentes no efectuaban cotización alguna por este concepto.
[99] Sentencia T-136 de 2019.
[100] Con todo, según el artículo 10° de la norma en cita, los gastos
atinentes a la instrucción primaria de los territorios nacionales
estarían a cargo del tesoro público: “Serán de cargo del Tesoro Nacional los
gastos de la Instrucción Primaria de los territorios nacionales y los de
catequización de indígenas, lo mismo que la provisión de textos de enseñanza,
útiles de escritorio, etc., para las Escuelas Normales y Primarias”.
[101] “Artículo
4º: Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios que dispongan de
recursos suficientes sostengan establecimientos de enseñanza secundaria”.
[102] Sentencia T-218 de 2012.
[103] Cfr. sentencias C-915 de 1999 y C-085 de 2002.
[104] Cfr.
sentencia C-479 de 1998.
[105] Conforme
a la Ley 39 de 1903, los gobiernos departamentales debían establecer
las Inspecciones Provinciales de Instrucción Pública, así como cancelar
los salarios de los empleados que las desempeñarían. Cfr. Artículo 7.
[106] “De
la instrucción Secundaria: (…) Artículo 13. En cada una de las ciudades
capitales de los Departamentos existirá una Escuela Normal para varones y otra
para mujeres, costeadas por la Nación e invigiladas por el respectivo Gobierno
departamental (…)”.
[107] Al
respecto, la sentencia C-915 de 1999 señaló que del art. 3 de la Ley 37 de 1933
no se desprende que los maestros de secundaria no pueden
acceder a la pensión de gracia, si antes no estuvieron vinculados como docentes
oficiales de primaria.
[108] “Por la cual se dictan disposiciones sobre el pago del personal del
magisterio de Enseñanza Primaria”.
[109] “Artículo 1°. Desde el primero
(1º) de enero de mil novecientos sesenta y uno (1961) la Nación tendrá a su
cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en
todo el territorio de la Republica.  // Parágrafo. Sin embargo, con
el fin de evitar dificultades fiscales por los efectos de este artículo, la
Nación podrá pagar como mínimo en la vigencia fiscal de mil novecientos sesenta
y uno (1961) el veinticinco por ciento (25%) de los respectivos sueldos; en el
año de mil novecientos sesenta y dos (1962) el cincuenta por ciento (50%) de
los mismos; en el año de mil novecientos sesenta y tres (1963) el setenta y
cinco por ciento (75%), y en el año de mil novecientos sesenta y cuatro (1964)
el ciento por ciento (100%) (…)”.
[110] “Artículo 3°. Las sumas que
correspondan a cada sección del país, conforme al Artículo 1°. De esta Ley,
serán giradas por la Nación a los respectivos Tesoreros Departamentales,
Intendencias, Comisarias, Distrito Especial de Bogotá, etc., para que sean
aplicadas exclusivamente a los fines previstos en la presente Ley”.
[111] En
la exposición de motivos se consideró que: “se trata de libertar a los
fiscos seccionales de un gasto cuya cuantía es relativamente apreciable. Y al
trasladarlo a la Nación no debe considerarse como una inversión nueva para
esta, sino como el complemento y protocolización legal de una medida que ya se
viene ejecutando desde que se fijó, con destino a la educación pública, el
mínimo del 10% del valor del presupuesto de rentas”. Por su parte, en la ponencia para primer debate del proyecto que dio origen a la Ley
111 de 1960, se explicó que: “Los Departamentos están bajo una crisis que
cada día se hace más aguda, y ante la imposibilidad de darles de inmediato
nuevas rentas, que no se ven fáciles, urge que la Nación, cuyos recursos se han
fortalecido, venga a hacerse cargo de servicios que le incumben y que
gradualmente sí puede tomar sobre sí (…)”. Cfr. Historia de la Leyes de
1960. Bogotá. Tomo XIII, N° 26. p 401 a 411.
[112] “Por
la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional”.
[113] “Artículo 1º. A partir de 1973,
en la Ley de Presupuesto para ese año, se apropiará como mínimo el trece por
ciento (13 %) de los ingresos ordinarios de la Nación, para ser distribuido
entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de
Bogotá, en la forma que esta Ley determina. El porcentaje será de catorce por
ciento (14%) en 1974 y de quince por ciento (15%) en 1975. El valor total de esa
apropiación se denomina Situado Fiscal. // A partir de 1973 cada una de las
entidades territoriales recibirá por concepto de Situado Fiscal por lo menos
una suma igual a la que reciba en 1972 por motivo de transferencias para gastos
de funcionamiento de educación primaria y salud pública, de las que en esta Ley
se destinan a ser entidades con el Situado Fiscal (…)”.
[114] El
Situado Fiscal constituyó un sistema de transferencias del gobierno central
hacía los departamentos, creado a través de la Ley 46 de 1971, reglamentaria
del artículo 182 de la Constitución de 1886. Esta figura jurídica, se concibió
como la participación de los departamentos, comisarias, intendencias y el
Distrito Especial de Bogotá en los ingresos ordinarios de la Nación.
[115] “Artículo 6º. Las entidades
territoriales a que se refiere esta Ley deberá apropiar para gastos de
funcionamiento de educación primaria y de salud, además del Situado Fiscal, el
porcentaje de sus ingresos ordinarios que en 1972 destinaron a los mismos fines”.
[116] “Por
la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente
vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los
municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación,
se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.
[117] “Artículo 3º. A partir del 1o. de
enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento
(20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se
refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de
1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte
por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento
por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)”.
[118] “Artículo 10. En adelante ningún
Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los
Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y
profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la
construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa
autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. Se debe resaltar que de obviar el cumplimiento de este requisito, según
se desprende del contenido de los artículos 1° al 4° de la Ley 91 de 1989, la respectiva
entidad territorial tendría que hacerse cargo por completo de las prestaciones
de los educadores.
[119] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio”.
[120] Sobre este punto, se resalta que la categoría de personal
territorial continuó teniendo cabida solo para aquellos municipios,
departamentos, intendencias, comisarías o distritos que eventualmente crearan
plazas de profesores de enseñanza primaria o secundaria sin la autorización del
Ministerio de Educación Nacional.
[121] A
través de un régimen temporalmente compartido entre la Nación
y los entes territoriales, atendiendo lo dispuesto en las leyes 43 de 1975
(artículo 3°) y 91 de 1989 (artículo 2°).
[122] “Artículo 2. De
acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades
territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el
personal docente, de la siguiente manera: // 1. Las prestaciones sociales del
personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, así
como los reajustes y la sustitución de pensiones son de cargo de la Caja
Nacional de Previsión Social (…) // 2. Las prestaciones sociales del personal
nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975, así como los reajustes
y la sustitución de pensiones, son de cargo de las respectivas entidades
territoriales o las cajas de previsión (...) // 3. Las prestaciones sociales
del personal nacionalizado, causadas en el período correspondiente al proceso
de nacionalización (1 de enero de 1976 a 31 de diciembre de 1980), así como los
reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de la Nación o de las
respectivas entidades territoriales o de las cajas de previsión, o de las
entidades que hicieren sus veces. La Nación pagará, pero estas entidades contribuirán,
por este período, con los aportes de ley, para la cancelación de las
prestaciones sociales en los mismos porcentajes definidos en el artículo 3 de
la Ley 43 de 197. // 4. Las prestaciones sociales del personal
nacionalizado, causadas y no pagadas en el período
comprendido entre el 1 de enero de 1981 y la fecha de promulgación de la
presente Ley, serán reconocidas y pagadas por las respectivas entidades
territoriales (…)
Pero para atender los respectivos pagos, la Nación
tendrá que hacer los aportes correspondientes, tomando en consideración el
valor total de la deuda que se liquide a su favor, con fundamento en los
convenios que para el efecto haya suscrito o suscriba ésta con las entidades territoriales
(…) 5. Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se
causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo
de la Nación (…)”.
[123] Sentencia T-147 de 2016.
[124] A excepción de la edad (57 años para hombres y mujeres).
[125] Ley 114 de 1913, art. 4.3. Cfr. art. 15.2, lit. a, Ley 91 de 1989.
[126] Sentencias
C-479 de 1998 y C-915 de 1999.
[127] Sentencias
C-084 de 1999, C-915 de 1999, C-489 de 2000 y C-143 de 2018.
[128] Sentencias
C-915 de 1999, C-954 de 2000, C-085 de 2002 y C-506 de 2000.
[129] Se
transcriben las disposiciones que son objeto de demanda, subrayando los apartes
acusados: “Artículo 1°. Los maestros de Escuelas Primarias oficiales
que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años,
tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las
prescripciones de la presente Ley. (…) Artículo 4. Para gozar de la gracia de
la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha
recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
[130] “2. Pensiones: (…) B. Para los docentes vinculados a partir del 1º
de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que
se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos
de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del
salario mensual promedio del último año (…)”.
[131] “Hácense
extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de
servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.
[132] “Este criterio es reiterado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-915/99, la cual, acogiendo los argumentos expuestos en la Sentencia
C-479/98, declaró exequible el artículo 3° de la Ley 37 de 1933 que de manera
expresa amplió el derecho a la pensión gracia ‘a los maestros que hayan
completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de
enseñanza secundaria’. En esa oportunidad, también consideró la Corte que el
reconocimiento de la pensión gracia quedaba supeditado a la circunstancia de
demostrar que no se recibía otra recompensa de carácter nacional”.
[133] Que reza: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un
empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público,
o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado,
salvo los casos expresamente determinados por la ley.”
[134] Se
destaca la intervención que frente a la exequibilidad de la norma realizó en
aquella oportunidad el apoderado del Ministerio de Educación Nacional: “el régimen de la pensión de gracia para los docentes fue ampliándose
y haciéndose extensivo a todos los maestros tanto nacionales como
nacionalizados, sin importar el nivel educativo al cual servían (…) la citada
Ley 91, y concretamente la norma impugnada, no alteró el orden de derechos
prestacionales reconocidos a través del tiempo a los maestros nacionales y
nacionalizados”.
[135] “Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y
los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los
términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para
el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas,
tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista,
pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección”.
[136] Entendiendo
dentro de esta categoría a los docentes y empleados de las
Escuelas Normales de carácter territorial.
[137] La demanda se dirigió, adicionalmente, contra el parágrafo del
artículo 2 de la Ley 91 de 1989 y el inciso 2 del numeral 1 del artículo 15 de
la misma ley.
[138] La
norma indica, fundamentalmente, que los maestros
que se vinculen con posterioridad a la entrada en vigor de la misma se
afiliarán al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán
los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100
de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en estas, con excepción de
la edad de pensión de vejez que sería de 57 años para hombres y mujeres.
[139] Los
principios de estado social de derecho, supremacía
constitucional, igualdad y especial protección de las personas con
discapacidad, y los derechos al debido proceso, la salvaguarda reforzada de las
personas de la tercera edad y la seguridad social.
[140] Constitución
Política de 1991. “Artículo 150: Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…)  e) Fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y la Fuerza Pública (…)”.
[141] Constitución
Política de 1991. “Artículo 154: Las leyes pueden tener origen en cualquiera
de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional,
de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los
casos previstos en la Constitución. // No obstante, sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del
artículo 150 (…)”. (Énfasis añadido).
[142] El
Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 48, 53, 58, 83, 93, 94, 121 y 128.
[143] Artículo
22.
[144] Artículos
2 y 4.
[145] Sentencia
C-479 de 1998.
[146] Ley 39 de 1903. “Artículo 4º: Esto no obsta para que los
Departamentos y Municipios que dispongan de recursos suficientes sostengan
establecimientos de enseñanza secundaria”.
[147] Sentencias
C-479 de 1998, C-915 de 1999 y C-954 del 2000.
[148] Sentencia
C-954 del 2000.
[149] Ley
91 de 1989. “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el
personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad
al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: // 2.
Pensiones: // A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que
por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas
que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho
a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de los requisitos (…) y será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la
Nación”.
[150] Sentencias C-084 de 1999 y C-489 del 2000.
[151] Sentencias
T-653 de 2004, T-957 de 2005, T-073 de 2011, T-1036 de 2012, y T-315 de 2017.
[152] Sentencias
T-359 de 2009 y T-581 de 2015.
[153] Sentencias
T-359 de 2009, T-882 de 2012, T-272 y T-546 de 2014.
[154] Sentencias
T-218 de 2012 y T-362 de 2013.
[155] Sentencia
T-779 de 2014.
[156] Sentencias
T-371 y T-411 de 2016, T-261 de 2018.
[157] Sentencias
T-600 de 2007, T-147 de 2016 y T-136 de 2019.
[158] Sentencias
T-628, T-704, T-1094 de 2000, T-841 de 2001, T-991 de 2003, T-967 de 2004,
T-011, T-174 y T-1277 de 2005, T-694 y T-885 de 2006, T-199 y T-307 de 2007,
T-197 y T-827 de 2008.
[159] En
adelante FER.
[160] Decreto 525 de 1990 “por medio del cual se reglamenta la Ley 24
de 1988”.
[161] Por
el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el
sector educativo de la Nación.
[162] Decreto
3157 de 1968. Artículo 29.
[163] Conforme
a la Ley 39 de 1903.
[164] Según
lo indicado en el fundamento jurídico nº. 27, la Nación coadyuvaba a los
departamentos en el pago de los salarios de la educación primaria, pero las
prestaciones y el mantenimiento de los establecimientos seguía a cargo de la
entidad territorial, así como el sostenimiento de la educación secundaria, si
la hubiere; dichos recursos, entonces, debían ser depositados en los Fondos.
[165] Decreto
3157 de 1968. “Artículo 32. Los dineros del Fondo Educativo Regional se
manejarán en forma separada de los fondos comunes del Departamento, o
Distrito o Área Metropolitana,
y de ello se llevará una contabilidad especial”.
[166] Decreto
3157 de 1968. “Artículo
31. Los Fondos Educativos Regionales serán
administrados por las autoridades del respectivo
Departamento, Distrito Especial o Área Metropolitana con
la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional
que será funcionario
de éste y que tendrá funciones que le asigne
el Gobierno Nacional”.
[167] Decreto
3157 de 1968. “Artículo 30. Las pensiones de jubilación, cesantías y demás
indemnizaciones a que tenga derecho el personal directivo, docente,
administrativo y auxiliar de los planteles de educación y demás organismos
oficiales no es imputables a los Fondos Educativos Regionales si no al Gobierno
Nacional, Departamental o Municipal, según la calidad jurídica de las personas
que las reclamen y con cargos a los recursos previstos para atender a dichas
obligaciones. Todo sin perjuicio de lo que con respecto a las cesantías de los
funcionarios del orden nacional dispone el Decreto 3118 de 1968”.
[168] “Artículo
5º. Los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial
de Bogotá invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de
funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública
que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser
dirigidos y administrados por la Nación. Estos recursos serán administrados por
los Fondos Educativos Regionales (...) El setenta y cuatro por ciento (74%) del
Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación
primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del
Gobierno Nacional anualmente”. Por otro lado, Adicionalmente,
las entidades territoriales a que se refiere debían apropiar para gastos de
funcionamiento de educación primaria, además del Situado Fiscal, el porcentaje
de sus ingresos ordinarios que en 1972 destinaron a los mismos fines.
[169] Cfr.
fundamento jurídico nº. 27.
[170] “Artículo
3º. A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación
pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de
la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos
respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente,
aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar
a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)”.
[171]“Artículo 8.  Para atender a los gastos de funcionamiento (personal) a que se
hace referencia, como a la construcción, terminación, reparación y dotación,
programaciones educativas y demás aspectos similares, de los planteles
relacionados en esta Ley, redistribuyese la participación en el impuesto a las
ventas de que tratan las leyes 33 de 1968, 46 de 1971 y 22 de 1973, "a
partir del 1o. de octubre de 1975" y hasta el 31 de diciembre de 1980, en
la siguiente forma: // Parágrafo
2.  El producto de la
participación en el impuesto a las ventas de los meses de octubre, noviembre y
diciembre de 1975, que se asigna por la presente Ley al Ministerio de Educación,
se destinará a la financiación de la instrucción pública, en todos los niveles.
(…)”.
[172] “Artículo
6º. Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por
los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el
Ministerio de Educación Nacional”.
[173] Por
el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de
educación.
[174] Integradas por el gobernador, intendente, comisario o el
alcalde del Distrito Especial de Bogotá; el delegado permanente
del Ministerio de Educación Nacional; el Secretario de Educación de la
entidad territorial; el Secretario de Hacienda de la entidad
territorial; el Gerente Regional del ICCE; el Director Regional del
ICETEX; y un representante del Magisterio. Se destaca que la primera
autoridad de la respectiva entidad territorial actuaría como el presidente de
la Junta.
[175] En
consonancia con el artículo 14 de la misma disposición.
[176] “Artículo 6° Los Gobernadores,
Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá serán los
ejecutores de las decisiones de las Juntas Administradoras de los F.E.R.”.
[177] “Artículo 12. Los cargos docentes y administrativos de los
planteles nacionales cuya administración se delega por virtud del presente
Decreto, son cargos nacionales y estarán sometidos al régimen salarial y
prestacional del orden nacional docente o administrativo correspondiente. //
Los funcionarios actualmente en ejercicio en los mencionados planteles no
necesitarán nuevo nombramiento por razón de la descentralización ordenada en el
presente Decreto, pero a partir de la fecha quedan bajo la jurisdicción y la
autoridad de las Juntas Administradoras de los F.E.R. (…)”.
[178] “Artículo 14. Las normas del
presente Decreto se aplicarán asimismo a los colegios que se nacionalicen a
partir de la fecha”.
[179] La
versión original de esta norma indicaba: “se asigna a los gobernadores,
intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de
nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal
docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y
nacionalizados (…)”. Negrilla fuera del original.
[180] Por
la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional.
[181] Por
la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988 y otras disposiciones.
[182] Modificado
por el artículo 15 de la Ley 29 de 1989. “En cada departamento, intendencia,
comisaría y Distrito Especial de Bogotá, funcionará un Fondo Educativo
Regional, administrado por el jefe de la respectiva entidad territorial y
supervisado por un delegado del Ministerio de Educación Nacional. // El Fondo
Educativo Regional, manejará separadamente los recursos que la Nación y la
entidad territorial respectiva destinen a la educación y los recursos que la
Ley 12 de 1986 establece que le deben ser girados. //
PARÁGRAFO  1. Modificado por el Artículo 15 de la Ley 29 de 1989. El
gobernador, intendente, comisario o Alcalde Mayor de Bogotá obrará como ejecutor
de las decisiones de la Junta Administradora del FER como representante legal y
ordenador de gastos del FER (…)”
[183] “Por
el cual se reglamentan los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se
dictan otras disposiciones”.
[184] Artículo
13. “Modelos de formatos. El Ministerio de
Educación Nacional, mediante resolución, adoptará los modelos de formatos a
utilizar para nombramientos, remociones, traslados y otras situaciones
administrativas de los docentes y administrativos consagrados en el Estatuto
Docente y demás normas aplicables”.
[185] “Por
el cual se reglamentan los artículos 55, 57, 59 y 60 de la Ley 24 de 1988,
parcialmente los artículos 12, 13 y 18 de la Ley 29 de 1989 y se dictan otras
disposiciones”.
[186] Artículo
72. “Los Fondos Educativos Regionales tendrán su propio presupuesto aprobado
por el Ministerio de Educación Nacional; los recursos económicos que se le
asignen y su contabilidad se manejará separadamente de los de la entidad
territorial”.
[187] Artículo 73, numeral 15.
[188] Constitución
Política de 1991. Texto original Artículo 356: “Salvo a lo dispuesto por la
Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo
de la Nación y de las entidades territoriales. Determinará, así mismo, el
situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación
que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención directa, o a través de
los municipios, de los servicios que se les asignen (…)”.
[189] Constitución
Política de 1991. Texto original Artículo 357: “Los municipios participarán
en los ingresos corrientes de la Nación. La Ley, a iniciativa del Gobierno,
determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas
prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. Para los
efectos de esta participación, la ley determinará los resguardos indígenas que
serán considerados como municipios (…)”.
[190] Constitución
Política de 1991. Artículo 287: “Las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: // 1.
Gobernarse por autoridades propias. // 2. Ejercer las competencias que les
correspondan. // 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones. // 4. Participar en las rentas
nacionales”.
[191] Ley
60 de 1993. Artículo 3º: “Competencias de los departamentos (…) 5. Las
anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A.
En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones
legales sobre la materia: (…) Ejercer la inspección y vigilancia y la
supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a
las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los
fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros
auxiliares de servicios docentes. Asumir las competencias relacionadas con
currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos
estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del
situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los
establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter
departamental (…)”. Negrilla fuera del original.
[192] Ley
60 de 1993. Artículo 4º: “Competencia de los distritos (…) 1. En el sector
educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre
la materia: (…) Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y
evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras
y a las plantas distritales las Oficinas de Escalafón, los fondos educativos
regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de
servicios docentes. Asumir las competencias relacionadas con currículo y
materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y
las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal,
se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la
planta de personal tendrán carácter distrital (…)”. Negrilla fuera del
original.
[193] Por
la cual se expide la ley general de educación.
[194] Al
respecto, consultar las Sentencias de la Sección Segunda, Subsección A, del 11
de octubre de 2007, radicación 25000-23-25-000-2004-01306-01; 9
de abril de 2014, radicación 25000-23-25-000-2012-00520-01; 12 de julio de
2012, radicación 76001-23-31-000-2007-00190-01; y el 10 de noviembre de 2011,
radicación 25000-23-24-000-2002-00482-01, entre otras. Así como, las sentencias
de la Subsección B del 7 de julio de 2011, radicación 68001-23-31-000-2006-01088-01(2488-10);
y el 11 de agosto de 2011, radicación 68001-23-31-000-2006-03214-01(1908-10),
entre otras.
[195] Consejo
de Estado, SUJ-SII-11-2018.
[196] Subsección
A, sentencia del 6 de noviembre de 2014, radicación
15001-23-33-000-2013-00455-01. El demandante prestó sus servicios por más de 20
años como docente nacionalizado en el Departamento de Casanare, con una
vinculación anterior al año de 1980.
[197] Esta
referencia a la “posición diversa” de la Sección Segunda, se toma de la
sentencia de unificación del Consejo de Estado en estudio (18 de junio de 2019),
específicamente del aparte denominado “Lineamientos conceptuales trazados
por el Consejo de Estado respecto de los fondos educativos regionales (FER),
frente al reconocimiento de la pensión gracia”.
[198] Sentencia
del 18 de junio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01. En aquella
oportunidad se estudió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
promovida por quien había fungido como docente vinculada al Distrito Capital de
Bogotá y, sin embargo, no se le tuvieron en cuenta algunos tiempos de servicio
para efectos del reconocimiento de la pensión de gracia, ya que los recursos
con “los cuales se le cancelaron los salarios en esos períodos de tiempo (…)
provienen de la nación, pues fueron realizados, respectivamente, con recursos
del situado fiscal, antiguo FER y, del Sistema General de Participaciones, los
cuales son recursos de fuente nacional”.
[199] Fecha en que se hizo efectiva la destitución.
[200] Cumplió
los 50 años el 5 de julio del 2008. Cuaderno del proceso contencioso
administrativo rad. 250002342000201402275. Folio 2.
[201] Del
26 de agosto de 1980 (fecha de posesión en el cargo) al 20 de abril de 2001
(fecha en que se hizo efectiva la destitución).
[202] Cfr.
Resolución nº. 816 del 6 de abril de 1981, expedida por la
Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, en la que se reconoce “una
deuda pendiente con el personal docente dependiente de la Secretaría de
Educación del Distrito, División Educación Básica Primaria, por tiempo
trabajado antes de la posesión”. A la señora Pérez Acevedo se le tuvo en
cuenta el tiempo de servicio laborado entre la fecha del acto administrativo de
vinculación (26 de mayo de 1980) y la fecha de posesión (26 de agosto de 1980).
Cuaderno de tutela de primera instancia. Folios 75 a 77.
[203] Cuaderno
de la Corte. Folio 27.
[204] El
26 de octubre de 2016.
[205] El
24 de mayo de 2018.
[206] Cfr.
sentencia SU-116 de 2018.
[207] “Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, son causales de revisión: // 1. Haberse encontrado o recobrado después de
dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o
adulterados. // 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos
condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 4. Haberse
dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia. // 5. Existir nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación. // 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una
persona, otra con mejor derecho para reclamar. // 7. No tener la persona en
cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento,
la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la
sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar
a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada”.
[208] “Artículo
257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda
instancia por los tribunales administrativos”.
[209] Cuaderno
del proceso contencioso administrativo rad. 250002342000201402275. Folios 377 a
371.
[210] Cuaderno
del proceso contencioso administrativo rad. 250002342000201402275. Folios 319 a
323.
[211] Sentencia
SU-354 de 2017.
[212] Sentencia
SU-113 de 2018.
[213] En
los hechos de la demanda que dio origen a la sentencia de unificación, se
expuso que para efectos del reconocimiento de la pensión de gracia, a la
docente reclamante no se le computaron los tiempos de servicio cancelados con
recursos del Situado Fiscal, dado que ello habría mutado su vínculo de
nacionalizado a nacional.
[214] La
situación fáctica refería que a la promotora de la solicitud de nulidad no se
le computó el tiempo laborado en interinidad.
[215] La
situación fáctica aludía a que la peticionaria no podía acreditar tiempo de
servicio con vinculaciones realizadas en calidad de libre nombramiento y remoción y en cargos diferentes a los de
docente.
[216] Cuaderno
del proceso contencioso administrativo rad. 250002342000201402275. Folio 307.
[217] Sobre
este punto, se debe destacar que la tesis expuesta por el Consejo de Estado
recoge una postura abandonada por la misma Corporación en la sentencia de
unificación de la Sala Plena de la Sección Segunda, expedida el 18 de julio de
2018.
[218] Recuérdese
que desde la Ley 111 de 1960, la Nación asumía el pago de los salarios de los
docentes de primaria, recursos que depositaba en las arcas seccionales; sin
embargo, el servicio de educación continuaba dependiendo de la respectiva
entidad territorial, quienes se encargaban de administrar los planteles de
enseñanza, crear nuevas plazas, etc.
[219] Ib.
[220] Ib.
[221] Como
se precisó en el acápite correspondiente a la evolución legislativa de los FER,
desde la expedición del Decreto 3157 de 1968, estos organismos ya administraban los planteles nacionales, solo que lo hacían a través
de la figura de la “delegación por contrato” (art. 30).
[222] Situado
Fiscal, impuesto a las ventas y caudales para el sostenimiento de los
educadores nacionales.
[223] Artículos
4 y 5 del Decreto 106 de 1976, así como 54 y 60 de la Ley 24 de 1988.
[224] Artículos
31 del Decreto 3157 de 1968 y 10° del Decreto 1706 de 1989.
[225] Artículos
14 del Decreto 3157 de 1968 y 12 del Decreto 1706 de 1989.
[226] Los dispuestos por el respectivo ente territorial al que se
encontraren vinculados, y el de la Nación operante para aquellos profesores
nombrados a través del Ministerio de Educación Nacional.
[227] Ponencia para primer debate al proyecto de ley n°. 49 de 1989 (Ley 91 de
1989). Revista Anales del Congreso, año XXXII n°. 69.
[228] Ley
43 de 1975. Artículo 8.
[229] Decreto
106 de 1975. Artículo 10º.
[230] “Artículo
1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el
alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: // Personal nacional. Son
los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. // Personal
nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad
territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta
fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. // Personal
territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad
territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito
establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”.
[231] En
particular, esta es la postura consolidada recientemente por el Consejo de
Estado. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la citada
providencia de unificación de sección del 18 de junio de 2018, indicó: “Lo
determinante no es de dónde provienen los fondos si no la plaza a ocupar”.
(Énfasis añadido).
[232] “Artículo
15: A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y
nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990
será regido por las siguientes disposiciones: (…)”. (Énfasis añadido)
[233] Artículo
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y
nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será
regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: (…) B. Para
los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de
1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión
de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. (…)”.
(Énfasis añadido).
[234] Cfr.
nota al pie nº. 201.
[235] Cfr.
Cuaderno de la Corte. Folio 27.
[236]
En relación con este aspecto la sentencia T-832A de 2013 puntualizó lo
siguiente: “(…) Corresponde a los
jueces aplicar el ordenamiento jurídico de conformidad con la Constitución,
inaplicar la legislación en los eventos en que sus preceptos quebranten
abiertamente la norma suprema, e integrar el ordenamiento jurídico colmando los
vacíos de regulación o salvando las contradicciones presentes en las cláusulas
legislativas, de acuerdo con los principios protectores del derecho del trabajo
y la seguridad social, entre ellos el de la condición más beneficiosa al
afiliado o beneficiario de la seguridad social[236].
En ese sentido los eventuales costos
financieros derivados de las carencias de regulación legislativa no pueden
suponer un obstáculo para la función encomendada por la Constitución a los
jueces de la República como intérpretes supremos del ordenamiento jurídico,
máxime si la propia Carta garantiza la separación de poderes y establece que el
Estado asegurará “la sostenibilidad financiera del sistema pensional” (Art. 48
C.P.) y “el derecho al pago oportuno (…) de las pensiones legales” (Art. 53
C.P.), lo que se traduce en la obligación para el ejecutivo y el legislativo,
de disponer (en el marco de sus atribuciones) lo necesario para costear
monetariamente el funcionamiento del sistema pensional y sufragar las
prestaciones reconocidas administrativa y judicialmente”.
En armonía con lo expuesto se puede consultar la sentencia C-227 de 2004.