T-682-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-682/12
DERECHO DE ACCESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Procedencia de la acción de tutela
Em lo referente a los concursos
de méritos para acceder a cargos de carrera, esta Corporación ha reivindicado
la procedencia de la acción de tutela, pese a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, cuando ésta no ofrece la suficiente solidez para proteger en
toda su dimensión los derechos a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y
el de acceso a los cargos públicos.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Definición
La carrera administrativa es un instrumento eficaz
para lograr la consecución de los fines del Estado, el cual requiere de una
organización adecuada que le permita alcanzarlos, con un recurso humano que no
sólo sea calificado sino que pueda desarrollar su función en el largo plazo, es
decir, con vocación de perdurabilidad.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Características
El artículo 125 de la Constitución establece algunas
características de la carrera administrativa: (i) es la norma general para
proveer los empleos de órganos y entidades del Estado, cuyas excepciones se
encuentran en la Constitución y la ley; (ii) el sistema de nombramiento se
realiza mediante concurso público; (iii) el ingreso y el ascenso se desarrollan
de acuerdo con las condiciones, los méritos y las calidades de los aspirantes;
(iv) el retiro de la carrera sólo es posible por el bajo desempeño, por el
incumplimiento del régimen disciplinario y por las demás causas previstas en la
ley. Finalmente, consagra la prohibición de usar la filiación política de las
personas como criterio de selección, permanencia y ascenso dentro de la carrera
administrativa.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Importancia
Es tal la importancia de la carrera administrativa en
el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de 1991, que la Corte le
ha reconocido el carácter de principio constitucional. La Corte ha insistido
que la carrera tiene por objeto último que el cuerpo de servidores públicos
esté integrado por los ciudadanos que muestren las mayores habilidades,
conocimientos y destrezas en el campo laboral correspondiente, lo cual se logra
solo a partir de la implementación de un concurso público y abierto que evalúe
tales competencias conforme a parámetros objetivos.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad
La Corte ha definido que la ratio iuris de la carrera
administrativa es la realización de los principios de eficacia y eficiencia en
la función pública, es decir, organizar el servicio público a través de la
expedición de una regulación que consagre el mérito como criterio básico para
el ingreso, el ascenso, los concursos, la capacitación, las situaciones
administrativas y el retiro del servicio, con lo cual se objetiviza el manejo
del personal y se sustraen los empleos del Estado de factores subjetivos que
pugnan con el adecuado ejercicio de la función pública.
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MERITO-Criterio rector del acceso a la función pública
El
artículo 125 de la Constitución elevó a rango constitucional el mérito como
principio rector del acceso a la función pública, y consagró la regla general
del sistema de carrera como su principal manifestación. Dicha norma dispone que
el concurso público y el sistema de carrera son la regla general para la
provisión de los empleos de todas las entidades y órganos del Estado, y que el
ingreso a los cargos de carrera depende de los méritos y calidades de los
aspirantes.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Efectos de sentencia C-588 de 2009 respecto a la
declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2008
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO-Caso en que peticionarios
participaron en concursos para provisiones de cargos
Referencia: expedientes T-3326587,
T-3369909, T-3407401, T-3407403, T-3407404, T-3426872, T-3435356 y T-3439060,
acumulados.
Acciones de tutela instauradas por Lucy Dariela Mantilla
Pardo (T-3326587), Gustavo Mojica Nausa (T-3407401), Luis Augusto Díaz Guarnizo
(T-3407403), Álvaro Quiñónez Morales (T-3407404), Silvia Sevignet Pineda
(T-3426872) y Oscar Orlando Cáceres Orduz (T-3435356) contra la Comisión
Nacional del Servicio Civil; acción de tutela presentada por José William
Jiménez Molina contra el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA (T-3369909);
acción de tutela presentada por Sandra Villarreal Pérez contra la Gobernación
del Atlántico (T-3439060).
Procedencia: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral
(T-3326587), Tribunal Superior de Riohacha, Sala Laboral (T-3369909),
Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral (T-3407401, T-3407403, T-3407404 y
T-3435356), Tribunal Administrativo de Cundinamarca (T-3426872) y Tribunal
Administrativo del Atlántico (T-3439060).
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA
PINILLA
Bogotá, D. C., ventisiete (27) de dos mil
doce (2012).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de los fallos dictados en única y
segunda instancia por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
dentro de la acción promovida por Lucy Dariela Mantilla Pardo
(T-3326587); el Tribunal Superior de Riohacha, Sala Laboral, dentro de la acción de tutela promovida por William José Jiménez Molina contra el Instituto
Colombiano Agropecuario, ICA (T-3369909); por el Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Laboral, dentro de las acciones de tutela promovidas por Gustavo Mojica Nausa (T-3407401), Luis Augusto Díaz
Guarnizo (T-3407403), Álvaro Quiñónez Morales (T-3407404)
y Oscar Orlando Cáceres Orduz (T-3435356), contra la  Comisión Nacional del
Servicio Civil; por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela promovida por Silvia Sevignet Pineda Avendaño contra la Comisión
Nacional del Servicio Civil (T-3426872); y el Tribunal Administrativo del
Atlántico, dentro de la acción de tutela promovida por Sandra Villarreal Pérez
contra la Gobernación del Atlántico (T-3439060).
Los respectivos expedientes llegaron a la Corte
Constitucional por remisión que efectuaron los citados despachos, en virtud de
lo ordenado por los artículos 86 inciso 2° de la Constitución, 31 y 32 del
Decreto 2591 de 1991.
Mediante auto de marzo 22 de 2012, la Sala Tres de
Selección de la Corte Constitucional, escogió para su revisión los expedientes
T-3326587, T-3407401, T3407403 y T-3407404, disponiendo adicionalmente su
acumulación por presentar unidad de materia, a fin de que fueren fallados en
una sola sentencia.
Lo propio resolvió la Sala Cuatro de Selección de esta
corporación, a través de auto de abril 19 de 2012, respecto de los expedientes
T-3426872 y T-3369909, los cuales dispuso acopiar para una decisión conjunta.
Posteriormente,
mediante auto de abril 30 de 2012, la misma Sala resolvió acumular a los
expedientes T-3426872 y T-3369909, los expedientes T-3439060 y T-3435356, que
fueron seleccionados y, en cuanto presentaban unidad de materia con aquellos,
debían ser decididos en un único fallo.
Finalmente, en auto de julio 16 de 2012, la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional ordenó acumular los expedientes
T-3326587, T-3369909, T-3407401, T3407403, T-3407404, T-3426872, T-3435356 y
T-3439060, en cuanto observó que compartían el problema jurídico de fondo, toda
vez que versaban sobre el régimen de provisión de cargos de la función pública
y los efectos del Acto Legislativo 04 de 2011, declarado inexequible por esta
corporación en sentencia C-249 de marzo 28 de 2012[1].
I. ANTECEDENTES.
Los señores Lucy Dariela Mantilla Pardo,
William José Jiménez Molina, Gustavo Mojica Nausa,
Luis Augusto Díaz Guarnizo, Álvaro Quiñónez Morales,
Silvia Sevignet Pineda Avendaño, Oscar Orlando Cáceres Orduz y
Sandra Villarreal Pérez, promovieron sendas acciones de tutela contra las
entidades ya referidas, solicitando la protección de sus derechos fundamentales
a la igualdad, al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad
social, a la vida, al acceso a cargos y funciones públicas, confianza legítima,
buena fe y seguridad jurídica, según los hechos que a continuación son
resumidos.
A. Hechos y relato efectuados por los accionantes.
Expediente T- 3326587.
1. La señora Lucy Dariela Mantilla Pardo
adujo que participó y culminó las etapas propias del concurso abierto por
virtud de la Convocatoria 001 de 2005, a fin de ocupar una de las cinco vacantes ofertadas para ocupar el cargo de Secretario en la Personería Distrital
de Bogotá, identificado con el número 14883, código 440, grado 05, dentro de la
respectiva oferta.
2. Afirmó que presentó las pruebas básica
de preselección y de competencias funcionales y comportamentales, obteniendo
puntajes de 73, 67.76 y 100.00, respectivamente con un puntaje total de 72.528
que le permitió ocupar el quinto lugar dentro de la lista de elegibles,
conformada por virtud de la Resolución 3446 de junio 30 de 2011, proferida por la
Comisión accionada y publicada en su página web el 1º de julio siguiente.
3. Expuso que en julio 15 de la misma
anualidad, la entidad accionada expidió un comunicado sobre la vigencia de las
listas de elegibles frente a la aplicación del Acto Legislativo 04 de julio 7
de 2011, en el cual indicó que “los elegibles que se encuentran en listas
que cobraron firmeza antes de la promulgación del Acto Legislativo, adquirieron
derecho a ser nombrados” (f. 34 cd. inicial), lo cual trajo como
consecuencia que no fuera designada en el cargo para el que concursó.
4. Por lo anterior, en agosto 8 siguiente
presentó petición ante la entidad accionada, solicitando que se le informara
sobre la firmeza de la Resolución 3446 de junio 30 de 2011 y, en caso de estar
en firme, procediera a efectuar la publicación correspondiente y se ordenara a la
Personería de Bogotá realizar los respectivos nombramientos. De tal escrito,
adujo no haber recibido respuesta por parte de la entidad.
5. En este orden de ideas, solicitó que se
tutelaran los derechos invocados y se ordenara a la Comisión demandada la
publicación de la firmeza de la lista de elegibles que ella integraba y la
reanudación del término de nombramiento, posesión e inicio del periodo de
prueba en el respectivo cargo ofertado.
Expediente T-3369909.
1. William José Jiménez Molina afirmó que
mediante Resolución 1150 de mayo 9 de 2000, expedida por la Gerencia General
del Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante ICA), fue nombrado en
provisionalidad en el cargo de Profesional Universitario, código 3020, grado
09, en el grupo de epidemiología veterinaria en la sede de San Juan del Cesar;
dicho nombramiento se hizo efectivo a partir de mayo 31 de 2000, fecha desde la
cual, estando en provisionalidad, ascendió de cargo en varias oportunidades sin
solución de continuidad[2].
2. Señaló que en diciembre 23 de 2008, fue
nombrado en provisionalidad en el cargo de Profesional Especializado, código
2028, grado 14, adscrito a la misma entidad pero en la sede de Riohacha. Agregó
que en agosto 24 de 2009 y por solicitud propia fue trasladado en el mismo
cargo a San Juan del Cesar, lugar de residencia y labores anteriores[3].
3. El actor manifestó que “dentro de su
excelente desempeño y labor desarrollada en el ICA de manera ininterrumpida
durante los 11 años de servicio a la entidad, no tuvo ninguna clase de llamados
de atención, ni investigaciones, ni procesos disciplinarios, toda vez que desempeñó
sus funciones con responsabilidad y transparencia”[4].
4. Precisó que participó en la Convocatoria
001 de 2005, concursando para el cargo que desempeñaba en ese entonces como médico
veterinario, sin embargo, en la primera prueba básica de preselección obtuvo 56
puntos, puntaje que no le alcanzó para clasificar a la segunda fase de la
referida convocatoria.
5. Alegó que “dentro de la lista de
elegibles de los cargos ofertados por parte del ICA ante la Comisión Nacional
del Servicio Civil su cargo no ha quedado en ninguna lista de elegibles en
firme hasta la fecha de promulgación del Acto Legislativo 04 de julio 7 de 2011”[5].
6. Agregó que “el Congreso de la
República aprobó el Acto Legislativo 04 de 2011, por medio del cual, se
adiciona un artículo transitorio al artículo 125 de la Constitución, precisando
en el mismo que quienes se encontraran ocupando cargos en provisionalidad o
encargos a diciembre 31 de 2010, la Comisión Nacional del Servicio Civil,
deberá homologar las pruebas de conocimiento establecidas en el concurso
público, por la experiencia y los estudios adicionales a los requeridos para el
ejercicio del cargo”[6].
7. Igualmente resaltó que, según el acto
legislativo renombrado, “se tiene que a la fecha de entrada en vigencia del
mismo, se encontraba ocupando en provisionalidad el cargo de Profesional
Especializado de Código y Grado 2028-14 con sede en la oficina local ICA de San
Juan del Cesar-Guajira, razón por la cual, es beneficiario de la homologación
de las pruebas de conocimiento establecidas en el acto en comento”[7].
8. Así mismo, manifestó que, mediante
Resolución 2142 de mayo 17 de 2011, expedida por la Subgerencia Administrativa y
Financiera del ICA, le concedieron vacaciones desde junio 28 de 2011 hasta
julio 19 del mismo año; y que en julio 21 de dicha anualidad, desde la Gerencia
Seccional Guajira del ICA le informaron que trabajaría en la entidad hasta
julio 22 próximo, de lo cual fue notificado vía correo electrónico,
comunicándole la Resolución 2896 de julio 8 de 2011, donde se daba por
terminado su nombramiento en provisionalidad.
9. Señaló que en julio 22 de 2011, elevó
petición al Gerente General del ICA solicitando, entre otras cosas, información
sobre su posible nombramiento en provisionalidad en otro cargo vacante,
específicamente el desempeñado hasta ese entonces por el señor Germán Sánchez
Ariza, quien fue nombrado en el cargo que ocupaba el actor, a lo cual le
respondieron que no era posible debido a la insuficiencia de recursos.
10. Igualmente, informó sobre su “condición
de padre cabeza de hogar con su esposa y cinco hijos”, de los cuales 4 son
menores. Al igual que no tiene vivienda propia, que a la fecha de los hechos
paga “un canon de arrendamiento de $400.000” y adeuda dos obligaciones
“vigentes con el Banco Davivienda que suman alrededor de $9.000.000”[8].
11. Por lo anterior, solicitó al juez de
tutela proteger sus derechos a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, al
mínimo vital, a la seguridad social y a la vida y, en consecuencia, que se
ordenara al ICA revocar la Resolución
2896 de julio 8 de 2011, por medio de la cual fue desvinculado. Adicionalmente
pidió el reintegro sin solución de continuidad al mismo cargo que desempeñaba.
Expediente T-3407401.
1. El señor Gustavo Mojica Nausa expuso
que concursó para el empleo número 43414, denominación Celador, código 477,
grado 10, en la Secretaría de Educación de Boyacá, ofertado por virtud de la
Convocatoria 001 de 2005 de la Comisión accionada.
2. Sostuvo que en el proceso concursal
obtuvo un puntaje total de 61.367, permitiéndole ocupar el primer lugar de la
lista de elegibles con la que se pretendía llenar 102 vacantes, conformada
mediante Resolución Nº 1790 de mayo 16 de 2011.
3. Indicó que la Comisión publicó el auto
0224 de mayo 24 de 2011, en virtud del cual suspendía las listas de elegibles
conformadas mediante la Resolución 1790 de mayo 16 de 2011, debido a que no
había evaluado el porcentaje correspondiente al análisis de los antecedentes de
quienes aspiraron a los empleos 43414 y 43413, de la mencionada resolución.
4. Afirmó que la Comisión, en los primeros
días de junio, publicó el análisis de los antecedentes de los empleos
nombrados.
5. Posteriormente, la entidad expidió la
Resolución Nº 3260 de junio 22 de 2011, conformando nuevamente la lista para
ocupar el empleo 43413, pero no la lista correspondiente al empleo 43414, al
cual el actor había aspirado.
6. Mediante comunicado de julio 15 de
2011, la Comisión determinó que, únicamente quienes hubiesen integrado las
listas de elegibles que estuvieren en firme antes de la promulgación del Acto
Legislativo 04 de 2011, adquirirían el derecho a ser nombrados.
7. Alegó que en enero 30 de 2011, la
Comisión publicó la firmeza del empleo 43413 por virtud de un fallo proferido
por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, quedando pendiente la
lista del empleo 43414, para el que había concursado.
8. Conforme a lo anterior, solicitó que se
protegieran los derechos invocados y se ordenara de manera inmediata a la
entidad accionada que reanudara, pusiera en firme y publicara la lista de
elegibles para ocupar el cargo 43414, denominación Celador, código 477, grado
10, en la Secretaría de Educación de Boyacá, indicando el término de posesión
del actor en dicho cargo.
Expedientes T-3407403 y T-3407404.
1. Los señores Luis Augusto Díaz Guarnizo y Álvaro
Quiñónez Morales se inscribieron en la Convocatoria 001 de 2005, abierta por la
Comisión accionada, a fin de ocupar las 2 de las 85 vacantes ofertadas para el
empleo número 51039, denominación Instructor, código 3010, grado 120, dentro
del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena. Sostuvieron que obtuvieron puntajes
totales de 57,369 y 59,723 puntos, lo cual les permitió ocupar los puestos 37 y
18, respectivamente, en la lista de elegibles que se conformó mediante la Resolución
Nº 2032 de mayo 17 de 2011.
2. Manifestaron que, posteriormente, en mayo 24 de
2011, la entidad accionada expidió el auto Nº 224, mediante el cual se
suspendían las listas de elegibles de los empleos mencionados en la Resolución
Nº 2032 de mayo 17 de 2011, bajo el argumento de que no se había efectuado el
análisis de los antecedentes a los aspirantes a ocupar los cargos allí
mencionados.
3. Añadieron que la entidad expidió la Resolución Nº
3320 de junio 22 de 2011, en virtud de la cual conformó nuevamente la lista de
elegibles para algunos de los empleos que se encontraban en la Resolución Nº
2032 de mayo 17 de 2011, sin incluir el empleo 51039, denominación Instructor,
código 3010, grado 120, para el cual concursaron los accionantes.
4. Agregaron que, en julio 15 de 2011, la Comisión
Nacional del Servicio Civil expidió un comunicado mediante el cual determinó
que quienes integraron las listas de elegibles que estaban en firme antes de la
promulgación del Acto Legislativo 04 de 2011, adquirieron el derecho a ser
nombrados, sin que se pronunciara sobre las listas de elegibles cuya firmeza
fue publicada en julio 7 de 2011, ni que quedaban pendientes de su firmeza., ni
de las suspendidas mediante el auto 224 de mayo 24 de 2011.
5. Afirmaron también que otras decisiones judiciales
han protegido los derechos de quienes se encontraban en una situación de hecho
similar, para lo cual trajeron a colación algunas decisiones de la Corte
Suprema de Justicia en las que se ordenó no suspender ni detener la ejecutoria
de las listas de elegibles que se conformaron por virtud de la Convocatoria 001
de 2005.
6. Por lo anterior solicitaron que, por vía de amparo,
se concediera la protección a los derechos invocados y se ordenara a la
Comisión Nacional del Servicio Civil que reanudara, publicara y estableciera la
firmeza de la lista de elegibles que incluya el análisis de antecedentes omitido
para ocupar el empleo Nº 51039 al que aspiraron. En consecuencia, que ordenara
a la misma entidad que, una vez en firme la correspondiente lista de elegibles,
procediera a nombrarlos en los correspondientes cargos para los que
participaron.
Expediente T-3426872.
1. La señora Silvia Sevignet Pineda Ávila
afirmó haberse inscrito en la mencionada Convocatoria 001 de 2005, con el fin
de ocupar el empleo 51096 del SENA. Para tal efecto, adquirió el PIN
000155525074 y presentó todas las pruebas de conocimiento requeridas por la
CNSC.
2. Aseguró que “después de seis largos
años de espera”, la CNSC en su página de internet publicó un listado con
los resultados de cada una de las pruebas presentadas por los aspirantes que
pretendían proveer cuatro vacantes del empleo ya referido, entre ellos la
actora, señalando que, “al hacer el computo respectivo con los puntajes
informados por la CNSC”, había ocupado el primer lugar.
3. Agregó que en julio 7 de 2011 se
promulgó el Acto Legislativo 04 de 2011, el cual adicionó de manera transitoria
un artículo a la Constitución, razón por la que la CNSC suspendió los términos
para declarar la firmeza de las listas de elegibles expedidas con anterioridad
a la promulgación del mencionado Acto Legislativo, esto es, antes de julio 7 de
2011.
4. Solicitó al juez de tutela proteger sus
derechos y ordenar a la CNSC, publicar la lista de elegibles para el empleo
51096 y, en consecuencia, proceder a su nombramiento y posesión en dicho cargo.
Expediente T-3435356.
1. El señor Oscar Orlando Cáceres Orduz afirmó
haberse inscrito en la Convocatoria 01 de 2005, concurso abierto de méritos
realizado por la CNSC, a fin de ocupar el empleo 52280, denominación Auxiliar
Administrativo, código 407, grado 01, del Instituto Municipal para La
Recreación y El Deporte de Tuluá –IMDER Tuluá[9].
2. El actor manifestó que la CNSC,
mediante Resolución 3439 de junio 30 de 2011, “expide la lista de elegibles
en la cual se encuentra el empleo 52280 para proveer (1) vacante… y en la cual
ocupó el primer lugar para una vacante con un puntaje total de 64.064”[10].
3. Precisó que, en razón a que el Acto
Legislativo 04 de 2011 fue promulgado y publicado en julio 7 de 2011, la CNSC
en julio 15 del mismo año detuvo “la firmeza de las listas de elegibles que
fueron publicadas el día 7 de julio de 2011” y además determinó “que las listas de elegibles en firme antes de la promulgación del Acto Legislativo 04
de 2011, adquirieron el derecho a ser nombrados, sin que se pronunciara
específicamente sobre las listas de elegibles cuya firmeza fue publicada el 7
de julio de 2011 ni de las que quedaban pendientes de su firmeza”[11].
4. Finalmente, solicitó al juez de tutela
proteger sus derechos al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al acceso
a cargos y funciones públicas, así como los principios de confianza legítima,
buena fe y seguridad jurídica y, en consecuencia, ordenar a la CNSC “ponga en firme la lista de elegibles, la cual se
encuentra incluida en la Resolución 3439 de junio 30 de 2011”[12],
y proceda con su nombramiento y posesión en dicho cargo.
Expediente T-3439060.
1. La señora Sandra Villarreal Pérez
manifestó haber participado en la Convocatoria 001 de 2005 de la CNSC, concursando
para ocupar el empleo 40364, denominación Técnico Operativo, código 314,
grado 13, ofertado por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico.
2. Indicó que la CNSC, mediante Resolución
2575 de junio 1º de 2011, conformó la lista de elegibles para proveer vacantes
del empleo ya referido, ocupando el primer lugar con un puntaje de 75.295.
3. Afirmó que en razón de no haberse
efectuado su nombramiento, en julio 13 de 2011 presentó petición ante la
Secretaría de Educación Departamental del Atlántico con la finalidad de obtener
respuestas sobre dicha situación, sin que a la fecha hayan resuelto su
solicitud.
4. En virtud de lo anterior, expuso que en
agosto 25 de 2011, incoó acción de tutela en procura de la protección del derecho
de petición, el cual fue tutelado por el Juez Décimo Civil del Circuito de
Barranquilla, quien ordenó a la entidad accionada dar respuesta a lo
solicitado. Sin embargo, a la fecha no se ha expedido el acto administrativo de
nombramiento para el cargo que concursó.
5. En consecuencia, solicitó al juez de
tutela amparar su derecho al debido proceso administrativo y, que se ordenara a
la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico expedir el acto
administrativo de nombramiento en el cargo para el cual concursó y figuró en el
primer lugar, según la lista de elegibles emitida por la CNSC.
B. Respuestas de las entidades accionadas
Expediente T- 3326587.
En escrito de septiembre 29 de 2011, la Comisión
accionada contestó la acción impetrada argumentando su improcedencia por razón
de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial diferentes al amparo, cuya
solución corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que es
la encargada de declarar la nulidad de los actos administrativos con los que la
accionante está inconforme.
Agregó que, “con ocasión de la expedición del
referido Acto se ve afectada la firmeza de las listas de elegibles conformadas
con ocasión de la Convocatoria 001 de 2005” (f. 79 ib.), lo cual indica que sus actuaciones, al ajustarse a la normatividad vigente, comportan la
superación del hecho que motivó la presentación de la acción.
Adicionalmente, sostuvo que la petición de la
accionante fue contestada, y enviada a su correo electrónico. En dicha
respuesta se informó que no se presentó ninguna reclamación contra la
Resolución 3446 de junio 30 de 2011, empero, dicha lista “no cobró firmeza
antes de la promulgación y vigencia del Acto Legislativo 04 de julio 7 de 2011,
la CNSC en aplicación a la mencionada norma constitucional deberá identificar
la situación laboral de los eventuales beneficiarios… por lo que hasta tanto no
se establezca lo anterior… no se conformarán más listas de elegibles ni se
darán firmezas (sic) a las ya existentes” (fs. 82 y 83 ib.).
Una vez vinculada al proceso, la Personería Distrital
de Bogotá respondió a la acción impetrada, argumentando que no había recibido
comunicación alguna por parte de la Comisión demandada sobre la firmeza del
acto que conforma la respectiva lista de elegibles, de lo cual concluye que la
lista integrada por la accionante no está en firme.
Así mismo, agregó que la actora se encuentra
desempeñando el cargo de Secretario Código 440, grado 07 en provisionalidad,
según incorporación efectuada mediante Resolución 359 de noviembre 29 de 2005
(f. 62 ib.). Conforme a lo anterior, solicitó denegar el amparo, en cuanto la
entidad solo podía proceder a la designación de la actora “en la medida en
que se publique y comunique por parte de la CNSC… lo relativo a la firmeza de
la lista de elegibles” (fs. 63 y 34 ib.).
Una vez fueron vinculados al proceso quienes ocupaban
provisionalmente o por encargo el empleo al que aspiraba la accionante, los
señores Gregorio Andrés Velásquez Moreno, Yasmín Laverde Cortés, Gloria Stella
Rojas Clavijo, Liliana López Rincón, Cindy Katherine Calixto González, Yolanda
Salazar Aguilera, Sulay Carime Cortés Gutiérrez y Odette Patricia Lozano
Rodríguez presentaron sendos escritos sobre los hechos que motivaron la acción.
En este orden de ideas, la señora Gloria Stella Rojas
Clavijo consideró que su vinculación no debe afectarse con ocasión de la
tutela, pues el cargo que ocupa, a pesar de haber sido ofertado en el mismo
grupo en que se encontraba el empleo al que aspiró la accionante, no lo fue dentro
de la misma etapa. Añadió que el amparo debía despacharse desfavorablemente,
dado que se debatía la aplicación de una norma constitucional que no había sido
declarada inexequible, se tenían otros medios de defensa judicial y no se
observaba un perjuicio irremediable para la actora, quien se encontraba
vinculada a la entidad (fs. 97 a 101 ib.). En términos similares se pronunció
la señora Yolanda Salazar Aguilera (fs. 133 a 136 ib.).
La señora Liliana López Rincón, estimó que se
encontraba “en Carrera Administrativa” y estaba, al momento de los
hechos, haciendo uso de un encargo (desde diciembre 9 de 2004), situación
laboral prevista como un derecho para los funcionarios vinculados en dicha
condición (f. 107 ib.).
Por su parte, la señora Cindy Katherine Calixto
González afirmó que la lista de elegibles en la que se encuentra la accionante
no quedó en firme, dado que la lista cobra firmeza 8 días hábiles después de su
publicación, y al haberse publicado en julio 1º, no alcanzó a estar en firme,
pues el Acto Legislativo 04 de 2011 fue promulgado el día 7 del mismo mes (fs.
115 y 116 ib.). Similares consideraciones fueron expuestas por la señora Sulay
Carime Cortés Gutiérrez en el escrito allegado (fs. 138 a 140 ib.).
Por último, la señora Odette Patricia Lozano Rodríguez
informó que se encontraba ejerciendo como encargada el empleo 440-05, como
consecuencia de un ascenso que le fue “legalmente otorgado por cumplir los
requisitos establecidos en la ley”, considerando tener el derecho que le
otorga el Acto Legislativo 04 de 2011 (f. 141 ib.).
Expediente T-3369909.
Mediante auto de octubre 11 de 2011, el
Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, Guajira, admitió la acción de tutela y ordenó dar traslado al
Instituto Colombiano Agropecuario ICA, al igual que al señor Germán Sánchez
Ariza, para que ejercieran su derecho de defensa[13].
En cumplimiento de lo anterior, el jefe de
la Oficina Jurídica de la entidad accionada presentó escrito en octubre 19 de
2011, donde solicitó declarar improcedente la acción ante la existencia de otro
medio de defensa judicial[14]. Indicó que “no es
dable concluir que el ICA ha vulnerado los derechos fundamentales aducidos por
el actor, esto es, trabajo, igualdad, debido proceso, pues tal como él mismo lo
reconoce, el funcionario Germán Sánchez Ariza, al ser de carrera cuenta con el
derecho preferencial al encargo y fue precisamente con el cumplimiento de la
actuación administrativa contenida en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 760 de 2005,
que dicho derecho fue reconocido por parte de la Comisión de Personal de la
entidad, que efectúo un estudio juicioso de la planta de personal de la
Gerencia Seccional de Guajira, encontrando que le asistía razón en su
reclamación”[15].
Por su parte, mediante escrito presentado en octubre
19 de 2011[16], el señor Sánchez Ariza
pidió que “se nieguen las pretensiones solicitadas por el señor William José
Jiménez Molina”, al considerar que el actor “se posesionó en el cargo de
Profesional Especializado 2028-14 en diciembre de 2008, situación esta que
considero tampoco per se tiene el derecho acceder a los beneficios contemplados
en el acto legislativo No. 04 del 7 de julio de 2011 por no reunir los
requisitos establecidos en él, como es haber estado desempeñando el cargo para
el cual concursó con una anterioridad de cinco(5) años”[17].
Expedientes T-3407401.
Mediante escrito de febrero 9 de 2012, la entidad
accionada contestó la acción impetrada solicitando que se declarara la
improcedencia de la acción por causa de la existencia de otros mecanismos de
defensa judicial de sus derechos.
Agregó que a partir de los acuerdos 157 y 159 de
febrero 3 de 2011, la Comisión tiene la posibilidad de conformar las listas de
elegibles sin aplicar la prueba de análisis de antecedentes a quienes aspiren a
desempeñar empleos que cuenten con un número de vacantes igual o superior al de
concursantes, siempre y cuando tengan la misma ubicación geográfica y, en el
caso particular del empleo al que aspiró el accionante, “se detectó que por
error involuntario, las listas de elegibles… tenían vacantes con ubicación
geográfica diferente, motivo por el cual no era procedente acudir a la
excepción de que tratan” tales acuerdos y, en consecuencia, no debían
generarse hasta tanto no se aplicara la prueba de análisis de antecedentes a
cada uno de los concursantes que integraron las listas (f. 96 cd. inicial
respectivo).
En consecuencia, sostuvo que “la conformación de
las listas mencionadas no reflejaban en estricto sentido el mérito de cada uno
de los concursantes, como quiera que no se incluye el porcentaje
correspondiente a una de las pruebas que hacen parte de la Convocatoria, más aun
si se tiene en cuenta que cada uno de estos empleos tiene vacantes con
diferente ubicación geográfica y para determinar el lugar donde cada elegible
debe ser nombrado es necesario realizar audiencia pública de escogencia de
empleo que garantice que la asignación sea en estricto orden de mérito” (f.
100 ib.).
Por lo anterior, sostuvo que, “con el objeto de garantizar
el mérito en el proceso de escogencia del empleo, la CNSC suspendió el proceso
de selección en lo que se refiere a la firmeza de las listas”, lo
cual efectuó mediante la expedición del Auto 224 de mayo 24 de 2011 (ib.). A lo
anterior agregó que los resultados de análisis de antecedentes fueron
publicados “el día 2 de julio de 2011, a lo que algunos aspirantes inscritos en la etapa 2  a dicho empleo presentaron reclamación, lo cual impidió que se
continuara el proceso normal. Sin embargo dichas reclamaciones ya fueron
resueltas” (f. 101 ib.).
A ello añadió que “no obstante lo anterior, con
ocasión de la promulgación del Acto Legislativo 04 del 7 de julio de 2011 la CNSC
detuvo la publicación de las listas de elegibles, hasta tanto no se identifique
la situación laboral de los eventuales beneficiarios y de los cargos por ellos
desempeñados, por lo que no se generarán más listas de elegibles ni se darán
más firmezas…” (ib.).
Así las cosas, solicitó que se aplicara el Acto
Legislativo 04 de 2011 por tratarse de una norma constitucional que debía
prevalecer en el ordenamiento.
Por su parte, la Secretaría de Educación de Boyacá
contestó extemporáneamente la acción (febrero 17 de 2012), alegando su
improcedencia, debido a la falta del requisito de subsidiariedad, pues el actor
contaba con otro mecanismo de defensa judicial. Agregó que dicha Secretaría “no
tiene injerencia alguna dentro de la presente acción de tutela, toda vez que la
misma, en el proceso de concurso de la Comisión Nacional del Servicio Civil, se
limita a respetar los parámetros previamente establecidos por dicha entidad,
reportando las correspondientes vacantes o que se encuentren ocupados por
personal en provisionalidad, sin que seamos los responsables directos del
estudio de las convocatorias” (f. 143 ib.).
Expedientes T-3407403 y T-3407404.
Mediante escritos de febrero 6 y 8 de 2012, la
Comisión Nacional del Servicio Civil contestó las acciones presentadas por los
señores Álvaro Quiñónez Morales y Luis Augusto Díaz Guarnizo, respectivamente,
alegando su improcedencia por no haber agotado los medios ordinarios de defensa
judicial de los derechos invocados.
Agregó que se detectó un error involuntario
consistente en que la lista de elegibles conformada mediante Resolución 2032 de
mayo 17 de 2011 para el empleo 51039, reportaba vacantes con ubicación
geográfica diferente, motivo por el cual se debía realizar la prueba de
análisis de antecedentes a cada uno de los concursantes. En consecuencia,
expidió el auto 224 de mayo 24 de 2011, en el cual ordenó suspender el proceso
de selección de la lista de elegibles mencionada y, en este sentido, aplicar la
prueba de análisis de antecedentes a todos los elegibles de la misma (f. 119
del cd. inicial del expediente T-3407403
y f. 120 del cd. inicial del expediente T-3407404).
Observó que posteriormente se profirió la Resolución
3208 de junio 16 de 2011, la cual dejó sin efectos la Resolución 2032 de mayo
17 de 2011, conformada para proveer, entre otros, el empleo 51039 en el Sena.
Sin embargo, señaló que la Comisión detuvo la publicación de las listas de
elegibles con ocasión de la promulgación del Acto Legislativo 04 de julio 7 de
2011, en tanto era necesario identificar la situación laboral de sus
beneficiarios para proceder conforme a lo normado en dicho acto.
En ese orden de ideas, solicitó que se declararan improcedentes
las acciones impetradas por el cumplimiento de lo regulado en la norma
superior, la cual debía prevalecer en el ordenamiento jurídico.
Por su parte, el Servicio Nacional de Aprendizaje
Sena, dio respuesta a las acciones presentadas, mediante escritos de febrero 9
de 2012, ambos, (fs. 129 a 138 del cd. inicial del expediente T-3407403 y 136 a 143 del cd. inicial del expediente T-3407404), en los que ratificó los argumentos expuestos por la CNSC, al expresar
que “a la fecha la Comisión Nacional del Servicio Civil no ha expedido lista
de elegibles para proveer el cargo identificado con número OPEC 51039, razón
por la cual no es posible para el SENA dar cumplimiento a un acto
administrativo que carece de efecto, por no haber cumplido con todas las normas
de la Convocatoria 001 de 2005” (f. 133 del cd. inicial del expediente T-3407403
y f. 139 del cd. inicial del expediente T-3407404).
Respecto de la tutela presentada por el señor Díaz
Guarnizo, los señores Germán Darío Gaitán Rosero y Alfonso Blanco Cerón
allegaron respectivos escritos solicitando que se declarara improcedente el
amparo invocado, al considerar que el Acto Legislativo 04 de 2011 cobijaba sus
derechos y por ser una norma de carácter constitucional, prevalecía sobre las
de rango inferior.
Expediente T-3426872.
En escrito de enero 31 de 2012[18],
la asesora jurídica de la CNSC solicitó que se denegara la acción de tutela, al
observar que “la señora Silvia Sevignet Pineda Avendaño en efecto se
inscribió y participó en la convocatoria 001 de 2005, en cuyo desarrollo
escogió el empleo No. 51096 del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA,
denominado Técnico Código 4010 Grado 07, ofertado en el Grupo I de la
convocatoria, cuyo proceso de selección aún se encuentra en curso, en virtud de
la expedición y promulgación del Acto Legislativo 04 de 2001, y por lo tanto
aun no cuenta con la respectiva lista de elegibles”[19].
Expediente T-3435356.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá,
mediante auto de febrero 27 de 2012[20], admitió la acción de tutela, dando traslado a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, al Instituto Municipal para La Recreación
y El Deporte de Tuluá y “a la persona o personas que se encuentren en
provisionalidad en el empleo No. 52280 denominación Auxiliar Administrativo,
código 407, grado 01, entidad IMDER” para que dentro del día siguiente a la
respectiva notificación, “envíen toda la información en relación con el
hecho denunciado”.
La Asesora Jurídica de la CNSC, mediante
escrito de marzo 5 de 2012[21] solicitó negar la
acción, al estimar que, “con ocasión de la promulgación del Acto Legislativo
04 del 7 de julio de 2011 la CNSC detuvo la firmeza de las listas de elegibles,
incluyendo la conformada mediante Resolución No. 3439 del 30 de junio 2011 en
la que se encuentra el accionante”. Explicó además que, “dar firmeza a
las listas de elegibles y proceder a su aplicación, implicaría la violación de
los derechos que le asisten a los provisionales que eventualmente se vean
cobijados por el acto legislativo en mención, lo cual tornaría de ilegalidad el
fallo que dispusiera la aplicación de un acto administrativo que contraría no
sólo la ley sino la propia Constitución…”[22].
Por su parte, el Director del IMDER Tuluá,
en memorial de noviembre 30 de 2011[23], informó que dicha
“entidad está en la espera del pronunciamiento de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, quien mediante firmeza de Resolución, designará a la persona
que deberá ocupar dicho empleo. Una vez en firme dicha Resolución, ésta entidad
procederá en forma inmediata, a realizar la correspondiente notificación, a
quien corresponda, con el fin de recibir la documentación pertinente y así
determinar la idoneidad requerida para tomar posesión del referido empleo”.
Expediente T-3439060.
Mediante auto de noviembre 4 de 2011[24],
el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla, admitió la acción de tutela y ordenó dar traslado al
Gobernador del Departamento del Atlántico para que ejerciera su derecho de
defensa e, igualmente, requirió al Secretario de Educación Departamental del
Atlántico, para que mediante certificación, hiciera “constar el nombre
completo, identificación y domicilio de la persona que actualmente desempeña el
cargo de Técnico Operativo 314-13 número de OPEC 40364”.
De igual manera, el mencionado despacho
judicial en auto de noviembre 11 de 2011[25] resolvió vincular como “tercera
interesada” a la señora Vidalina María Hernández García, quien según
certificación aportada por la Secretaría de Educación del Departamento del
Atlántico desempeña el cargo de “Técnico Operativo, código 314, grado 13, en
el área de contabilidad en las dependencias de la Secretaría de Educación del
Departamento”.
Mediante escrito de noviembre 10 de 2012[26],
la Secretaria de Educación Departamental del Atlántico manifestó que no es
posible realizar el nombramiento en periodo de prueba de la señora Sandra
Villarreal Pérez en el cargo antes mencionado, dado que “habría una
contraposición de dos derechos adquiridos, es decir, del elegible y del
funcionario que labora dentro de la planta de cargos administrativos de esta
Secretaría, quien así mismo cumple con los requisitos de la convocatoria”[27].
Por su parte, la señora Hernández García,
en memorial de noviembre 21 de 2011[28] y en su calidad de “administrativo
de la educación, adscrito en la Secretaría de Educación Departamental”,
alegó que “si bien es cierto que la accionante le asiste el derecho de ser
nombrada en periodo de prueba, al cargo ofertado, por haber cumplido a
satisfacción con las etapas de la convocatoria No. 01-2005, o la suscrita, de
igual forma me asiste el derecho de permanecer en el cargo, por cuanto reúno
con los requisitos del acto legislativo No. 4 de julio 7 de 2011”.
C. Decisiones objeto de revisión.
Expediente T- 3326587.
En sentencia de octubre 4 de 2011, la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá concedió el amparo deprecado por la accionante y
ordenó al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil reanudar el
trámite de la Convocatoria 001 de 2005, según el trámite previsto en el
artículo 32 del Decreto 1227 de 2005.
Para tal efecto, la Sala consideró que “cuando se
promulgó la Norma Superior [Acto Legislativo 04 de 2011] ya la accionante tenía
un derecho consolidado: el de pertenecer a una lista de elegibles en el quinto
puesto, de la cual solamente podría ser excluida o modificado (sic) de
su lugar en ella, por aplicación de normas vigentes con anterioridad a su
conformación. Aceptar una tesis contraria, sería tanto como convalidar el
desconocimiento del derecho adquirido de ser nombrada en el cargo para el cual
concursó… colige la Sala, sin dubitación alguna que, la lista de elegibles se
encuentra en firme desde el 11 de julio de 2011 como quiera que contra la
misma, no se presentaron reclamaciones ni solicitud de exclusión de la señora
Lucy Dariela Mantilla Pardo ya que no se requiere de una comunicación por parte
de la entidad accionada que dé cuenta de la firmeza de la lista de elegibles,
pues éste, sería un acto de puro trámite” (f. 168 ib.).
En dicha decisión el Magistrado Rafael Moreno Vargas
aclaró su voto, al considerar que resultaba “innecesario que en sede de
tutela se vincule al trámite a los terceros que eventualmente resulten
afectados por la orden constitucional… pues es claro el artículo 125
constitucional que los cargos públicos deben ser provistos por concurso de
méritos”, agregando, respecto a lo ordenado, que debía entenderse como el
efectivo nombramiento de la accionante en el cargo para el que participó, a fin
de lograr una real protección a sus derechos fundamentales (f. 170 ib.).
Impugnación.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante
escrito de octubre 11 de 2011, impugnó la decisión reiterando los argumentos
expuestos en la contestación de la demanda. Añadió que el razonamiento del
Tribunal no tenía asidero jurídico, en tanto el plazo para establecer la
firmeza de la lista de elegibles fue mal calculado, dado que después de los 5
días hábiles siguientes a su publicación, la entidad debe tener “un término
prudencial en aras de verificar que no existan tales reclamaciones, como quiera
que al publicar la firmeza de una lista sin realizar tal verificación se
estaría ante una abierta violación del artículo 62 CCA”. En el caso bajo
examen, tal fecha acaeció en julio 11 de 2011, cuando el Acto Legislativo de
dicho año ya había entrado en vigencia.
Por su parte, los señores Gregorio Andrés Velásquez
Moreno, Yasmín Laverde Cortés y Stella Rojas Clavijo presentaron sendos
escritos sustentando el recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal.
Adujeron, entre otros argumentos, la aplicación legítima del Acto Legislativo
04 de 2011, la falta de firmeza de la lista de la que la accionante hacía
parte, y sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral.
Segunda instancia.
Mediante sentencia de noviembre 22 de 2011, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, revocó el fallo de primera
instancia al considerar, básicamente, que la lista de elegibles en la que se
encontraba la accionante “no quedó en firme en una fecha anterior a la
promulgación del Acto Legislativo Nº 04 de 2011”. En este orden de ideas, consideró que la aplicación de dicho Acto no generaba “un
cambio de las reglas diseñadas por la Comisión Nacional del Servicio Civil…
sino que se trata de una norma constitucional que, por su misma jerarquía, no
puede ser desconocida por el operador administrativo o por el juez de tutela,
ni juzgada en su dimensión constitucional, ya que integra la propia
Constitución Política” (fs. 34 y 35 cd. 2).
Expediente T-3369909.
Sentencia de primera instancia.
En sentencia de octubre 24 de 2011[29],
el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, Guajira, denegó la acción
de tutela por la existencia de otro medio de defensa judicial, al estimar que “subsiste,
como antes se dijo, la improcedencia, de conceder el amparo como mecanismo
transitorio, porque la vía expedita es la jurisdicción contencioso
administrativa, sin embargo, puede ocurrir, que dado las circunstancias del
caso pueda otorgarse en esa condición, pero en este asunto, no se configura el
cumplimiento de los elementos que constituyen esa figura como la urgencia,
inminencia y gravedad”[30].
Impugnación.
En escrito de octubre 28 de 2011[31],
el actor impugnó la decisión del a quo, argumentando que “se hace
procedente la medida invocada, a efecto de evitar el daño irremediable. Así
mismo, es necesario proteger preventivamente los derechos laborales del
suscrito como ex funcionario del ICA, en condición de provisionalidad, en razón
a los derechos que le confiere el Acto Legislativo 04 de 2011, el cual modifica
transitoriamente el artículo 125 de la Constitución, goza de presunción de
legalidad y produce los efectos jurídicos de ley…” y, finalizó sosteniendo
que, “únicamente se desatendería dicho Acto por declaratoria de
inexequibilidad a posteriori”[32].
Sentencia de segunda instancia.
En sentencia de diciembre 16 de 2011[33],
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Riohacha revocó parcialmente la
decisión y concedió el amparo del derecho al debido proceso del actor, dejando
sin efectos las Resoluciones 2896 de julio 8 de 2011 y 013 de marzo 11 del mismo
año, proferidas por el ICA, mediante las cuales, se dio por terminado el
nombramiento provisional del señor Jiménez Molina en el cargo de Profesional
Especializado, código 2028, grado 14. En consecuencia, ordenó al ICA reintegrar
al actor “al cargo que se encontraba desempeñando al momento de su desvinculación,
sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el pago de
salarios y prestaciones dejados de percibir desde su retiro hasta cuando se
produzca efectivamente su reintegro”[34].
Respecto de lo anterior, consideró que “en
cuanto a la Resolución 013 del 11 de marzo de 2011, encuentra la Sala que la
determinación allí tomada al acceder a la pretensión del funcionario Germán
Sánchez Ariza, sobre el encargo del empleo profesional especializado 202814,
indiscutiblemente produjo una afectación respecto del actor, quien venía
ocupando dicho cargo en provisionalidad, acto administrativo este, en el que
nada se dijo respecto de la aludida situación y mucho menos se ordenó
notificarlo personalmente al accionante, haciéndole saber el recurso que podía
impetrarse frente a la misma para de esa manera ejercer su derecho de defensa
ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, por lo que debe decirse que el
aludido acto administrativo resulta violatorio del debido proceso” (f. 255
ib.).
Expediente T-3407401.
Mediante sentencia de febrero 16 de 2012, no
impugnada, la Sala Laboral del tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá
negó el amparo deprecado, al estimar que “la lista de elegibles para el
empleo referido, hasta el momento no ha sido configurada; como quiera que la
contenida en la Resolución 1790 del 16 de mayo de 2011, fue suspendida hasta la
aplicación y configuración de los resultados de la prueba de antecedentes (situación
que aconteció en fecha 28 de octubre de 2011 –f. 131-), y posteriormente dejada
sin efectos mediante Resolución 3208 del 16 de junio de 2011. Así mismo, se
evidencia que practicada la prueba y publicados sus resultados el 2 de junio
del mismo año, contra los mismos se interpusieron los recursos previstos en la
Ley y los cuales estaban en trámite de decisión para la fecha de entrada en
vigencia del Acto Legislativo 04 de 2011, es decir, el 07 de julio del mismo
año, razón por la cual le sería aplicable las previsiones contenidas en la
norma en cita.” (f. 142 ib.).
Expedientes T-3407403 y T-3407404.
Con sentencias de febrero 15 de 2012, proferidas por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, se resolvieron
las acciones de tutela presentadas por los señores Díaz Guarnizo y Quiñónez
Morales, denegando la protección solicitada, al estimar que la lista de
elegibles para el empleo al que aspiraron los accionantes no había sido
configurada aún. Lo anterior, por cuanto la Resolución 2032 de mayo 17 de 2012
desconoció la prueba de antecedentes que se requería para su conformación y, al
no haber estado en firme dicha lista a la fecha de entrada en vigencia del Acto
Legislativo 04 de 2011, correspondía aplicar lo dispuesto en esta última norma.
Ninguna de las decisiones fue impugnada por los respectivos accionantes.
Expediente T-3426872.
En sentencia de febrero 9 de 2012[35],
contra la cual no se presentó recurso alguno, la Sección Segunda, Subsección D,
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la acción de tutela al considerar
que la accionada no vulneró los derechos fundamentales de la actora. Al
respecto, explicó que, “el cargo para el cual aspiró la demandante, a la
fecha en la cual se expidió el Acto Legislativo, es decir, 7 de julio de 2011,
no contaba con la lista de elegibles expedida mediante acto administrativo en
firme, tal como lo disponen los artículos 62 del C.C.A. y 32 del Decreto 1227
de 2005, por lo tanto es susceptible de la aplicación de las normas
incorporadas al orden constitucional”[36].
Expediente T-3435356.
Mediante fallo de marzo 12 de 2012, la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá no tuteló los derechos
fundamentales del actor, al considerar que “la Comisión Nacional del
Servicio Civil, suspendió los trámites y términos de la convocatoria 001 de
2005, bajo el argumento de la primacía del Acto Legislativo 04 de 2011 frente a
la aplicación del acto administrativo que conformó la lista de elegibles, sin
desconocer derechos adquiridos por el peticionario, toda vez que la situación jurídica
laboral no había adquirido firmeza con anterioridad al 7 de julio de 2011, y el
acto legislativo entró en vigencia a partir de su expedición, siendo una norma
que no es dable pasar por alto por la CNSC”[37].
Tal decisión cobró firmeza, al no presentarse recursos en su contra.
Expediente T-3439060.
Sentencia de primera instancia.
El Juzgado 6º Administrativo del Circuito de
Barranquilla, con sentencia de noviembre 21 de 2011, tuteló los derechos de
Sandra Villarreal Pérez y, en consecuencia, ordenó a la entidad accionada
nombrar a la actora en la respectiva vacante del empleo para el cual ella
figura en el primer lugar de la lista de elegibles, conformada mediante Resolución
2575 de junio 1 de 2011 de la CNSC. Estimó que la ejecutoria de dicha
resolución fue anterior a la promulgación del Acto Legislativo 04 de 2011, y
por lo tanto “radicó en cabeza de la señora Sandra Villarreal Pérez el
derecho a ser nombrada en el cargo para el cual participó… debe el despacho
proceder a amparar sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo
y a la igualdad, que le han sido transgredidos por parte de la entidad
territorial demandada, al desconocer las reglas del concurso público y abierto para
la provisión de cargos y el principio de inmodificabilidad de las listas de
elegibles una vez estas cobran firmeza”[38].
Impugnación.
En escrito de noviembre 29 de 2011, la Secretaria de Educación
Departamental del Atlántico impugnó la decisión del a quo, solicitando “revocar
el fallo de tutela de primera instancia, en razón a que no es posible cumplir
lo materialmente imposible”. Argumentó que “se ocasionaría un caos, al
desvincular a personal que se encuentra amparado bajo el Acto Legislativo,
teniendo que vincularla después, ante lo cual el ente territorial colapsaría,
en unos ‘ires y venires’ de acciones de tutela en su contra, y no habrían los
cargos suficientes para los nombramientos…”[39].
Sentencia de segunda instancia.
Mediante fallo de febrero 6 de 2012[40],
el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó el del a quo, y rechazó
la acción de tutela por improcedente, al considerar que “como la
implementación del Acto Legislativo No. 004 de 2011, aún se encuentra en
proceso, la parte actora deberá esperar la terminación de la actuación
administrativa, y luego de ello es que podrá hacer uso de los otros medios
idóneos de defensa judicial, si los requiriera”[41].
D. Documentos relevantes cuya copia se aporta.
Expediente T- 3326587.
-
Resolución 3443 de junio 30 de
2011 de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en virtud de la cual se
conforma la lista de elegibles para el cargo de Secretaria, código 440, grado
05, en la Personería Distrital de Bogotá.
-
Petición radicada ante la Comisión
accionada en agosto 8 de 2011, por la cual se solicitaba publicar la firmeza de
la lista de elegibles del empleo 14883, ofertado en el grupo I, etapa I.
-
Comunicado de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, de julio 15 de 2011, sobre la aplicación del Acto
Legislativo 04 del mismo año.
-
Circular 08 de agosto 19 de 2011,
proferida por la Comisión accionada, explicando los alcances de la aplicación
del Acto Legislativo 04 de 2011.
Expediente T-3369909.
-
Resoluciones 1150 de mayo 9 de
2000, 351 de febrero 6 de 2006, 4222 de diciembre 23 de 2008, 4468 de diciembre
23 de 2008, 1252 de marzo 20 de 2009, 3147 de agosto 24 de 2009, 13 de marzo 11
de 2011, 2142 de mayo 17 de 2011, 2896 de julio 8 de 2011 y 2985 de julio 19 de
2011, expedidas por el ICA, con las cuales se nombró en provisionalidad,
trasladó, asignaron funciones, encargaron empleos, y concedieron vacaciones al
actor[42].
-
Actas Nº 418 de mayo 9 de 2000, Nº
91 de diciembre 23 de 2008, Nº 509 de diciembre 23 de 2008 y Nº 040 de marzo 20
de 2009, emitidas por el ICA, mediante las cuales el actor se posesionó en
distintos cargos[43].
-
Certificaciones laborales emitidas
por la oficina de Recursos Humanos de la Alcaldía de Barrancas, Guajira y la
Coordinación del Grupo de Gestión del Talento Humano del ICA, en febrero 23 de
2003 y diciembre 22 de 2010, respectivamente[44].
-
Acto Legislativo 04 de julio 7 de
2011, “por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la
Constitución Política”[45].
-
Circular 08 de agosto 19 de 2011
de la Comisión Nacional del Servicio Civil, donde se determina el alcance,
aplicación y aspectos generales del Acto Legislativo 04 de 2011[46].
-
Declaraciones juramentadas de los
señores Jorge Luis Oñate Álvarez y Jacob Enrique Guerra Brito, con notas de
presentación personal realizadas de julio 28 de 2011 ante el Notario Único de
San Juan del Cesar, Guajira[47].
-
Declaraciones juramentadas del
señor William José Jiménez Molina y la señora Beatriz Eugenia Garzón Martínez,
con notas de presentación personal realizadas de julio 22 de 2011 ante el
Notario Único de San Juan del Cesar, Guajira[48].
-
Actas Nº 01 de octubre 15 de 1996,
Nº 334 de abril 14 de 2000, Nº 084 de abril 27 de 2001, Nº 1030 de noviembre de
2001 y Nº 032 de enero de 2002, expedidas por el ICA, mediante las cuales el
señor Germán Sánchez Ariza tomó posesión de distintos cargos[49].
-
Escrito de enero 16 de 2011, por el
cual el señor Germán Sánchez Ariza solicitó al Presidente de la Comisión de
Personal del ICA conceder su “derecho preferente de funcionario de carrera
administrativa”[50], en el cargo de
Profesional Especializado, código 2028, grado 14, que a la fecha desempeñaba el
señor William José Jiménez Molina.
-
Resolución 013 de marzo 11 de
2011, emitida por la Comisión de Personal del ICA, mediante la cual se resolvió,
“acceder a la pretensión del funcionario Germán Sánchez Ariza, sobre el
encargo del empleo de Profesional especializado 202814 en la Gerencia Seccional
Guajira”[51].
- Resolución 2897 de julio 8 de 2011 de la Gerencia
General del ICA, por la cual se resolvió, entre otras cosas, “encargar al
funcionario Sánchez Ariza Germán, del empleo Profesional Especializado 2028-14
ubicado en la Gerencia Seccional Guajira, con sede en Riohacha...”[52].
- Diploma y Acta de Grado 481 de abril 16 de 2010,
expedidos por la Fundación Universitaria del Área Andina, que confirieron el
título de “Especialista en Epidemiología” al señor Sánchez Ariza[53].
Expedientes T-3407401.
- Auto 0224 de mayo 24 de 2011, expedido
por la CNSC.
- Impresión del estado de convocatoria del
accionante en la Convocatoria 01 de 2005, descargada de la página web de la
CNSC.
- Resolución 1790 de mayo 16 de 2011,
mediante la cual se conforma la lista de elegibles del empleo 43414,
denominación Celador, código 477, grado 10, en la Convocatoria 001 de 2005.
Expedientes T-3407403 y T-3407404.
- Resolución 2032 de mayo 17 de 2011, por la cual se
conforma la lista de elegibles del empleo 51039, denominación Instructor,
código 3010, grado 120, en el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena.
- Auto 224 de mayo 24 de 2011.
- Impresión del estado del accionante en la Convocatoria
01 de 2005, tomada de la página web de la CNSC, con los resultados de las
diferentes pruebas presentadas por los accionantes para ocupar el empleo 51039,
denominación Instructor, código 3010, grado 120, en el Servicio Nacional de Aprendizaje,
Sena.
Expediente T-3426872.
- Cédula de ciudadanía de Silvia Sevignet Pineda Avendaño[54].
- Constancia de inscripción a la Convocatoria 001 de
2005 de la señora Silvia Sevignet Pineda, donde se observa que se postuló al
empleo 51096, denominación Técnico, código 4010, grado 07 y adscrito al Servicio
Nacional de Aprendizaje, Sena[55].
- Comunicado de julio 15 de 2011, emitido por la CNSC,
en aplicación del Acto Legislativo 04 de 2011[56].
- Circular 08 de agosto 19 de 2011 de la CNSC, donde
se determina el alcance, aplicación y aspectos generales del Acto Legislativo
04 de 2011[57].
Expediente T-3435356.
- Constancia de inscripción a la Convocatoria
001 de 2005 de Oscar Orlando Cáceres Orduz, donde se observan los resultados de
las pruebas presentadas por el actor[58].
- Resolución 3439 de junio 30 de 2011 de la
CNSC, mediante la cual se conformó “la lista de elegibles para proveer (1)
vacante(s) del empleo señalado con el No. 52280, ofertada en la etapa 2 del Grupo
1 de la convocatoria No. 001 de 2005”[59].
- Cédula de ciudadanía del señor Oscar Orlando Cáceres Orduz[60].
Expediente T-3439060.
- Resolución
2575 de junio 1º de 2011 de la CNSC, por medio de la cual se conformó “la
lista de elegibles para proveer (1) vacante(s) del empleo señalado con el No.
40364, ofertada en la etapa 2 del Grupo 1 de la convocatoria No. 001 de 2005”[61].
- Email enviado por el Grupo de listas de
elegibles de la CNSC, a la dirección de correo electrónico de la señora Sandra
Villarreal Pérez, donde se indica: “… nos permitimos informarle que el día
de hoy se publicó en nuestra página Web, la firmeza de la lista de elegibles
conformada para el empleo al cual usted concursó”[62].
- Oficio 2826 de septiembre 2 de 2011,
expedido por la Secretaría de Educación del Atlántico, mediante el cual se
convocó a la actora a “reunión de escogencia de empleo”[63].
- Acta de septiembre 7 de 2011 de la
Secretaría de Educación del Atlántico, en la cual se hizo constar la
realización de la “audiencia pública para la provisión de cargos
administrativos convocados por la Secretaría de Educación del Atlántico dentro
de la convocatoria No. 001 de 2005 para el uso de la lista de elegibles
expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil”[64].
- Acuerdo 162 de octubre 5 de 2011 de la
CNSC, en donde “se adopta el procedimiento para la aplicación del Acto
Legislativo 04 de 2011, en las convocatorias en curso de la CNSC al 7 de julio
de 2011”[65].
- Oficio 3115 de septiembre 21 de 2011, expedido
por la Secretaría de Educación del Atlántico, por medio del cual se dio
respuesta a derecho de petición elevado por la actora[66].
- Escrito de la señora Sandra Villarreal
Pérez, a través del cual, mediante apoderado, presentó queja ante la CNSC, por
la “renuencia de la Secretaría de Educación del Atlántico para hacer el
nombramiento de mi poderdante conforme a la lista de elegibles que se encuentra
en firme…”[67].
- Oficio 42287 de octubre 28 de 2011, emitido
por la CNSC,[68].
- Oficio 42288 de octubre 28 de 2011 de la
CNSC, donde se recuerda a la Secretaría de Educación del Atlántico, la
obligatoriedad del cumplimiento de los nombramientos de elegibles según las
listas en firme[69].
- Certificación de noviembre 8 de 2011,
expedida por la Oficina de Planta de la Secretaría de Educación del
Departamento del Atlántico, donde se relacionaron los datos de la persona que
desempeñaba el cargo de Técnico Operativo, código 314, grado 13, en dicha
entidad[70].
- Certificado de tiempo de servicio de
febrero 6 de 2012, emitido por la Oficina Hoja de Vida de la Secretaría de
Educación del Departamento del Atlántico, a solicitud de la señora Vidalina
María Hernández García[71].
E. Actuación procesal en sede de
revisión.
Mediante auto de julio 16 de 2012, la Sala
de Revisión dispuso ordenar a las entidades accionadas y vinculadas en las
respectivas instancias, informar acerca de los procesos de selección en los que
se inscribieron los aquí accionantes, indicando, de manera concreta, si habían
efectuado sus nombramientos y las razones por las cuales no se concretó su
selección, en caso en que no hubiesen sido nombrados.
En virtud de lo anterior, se allegaron a
esta corporación:
- Oficios de julio 25 y 26 de 2012,
emanados del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, informando sobre lo
indagado respecto de los señores Luis Augusto Díaz Guarnizo, Álvaro Quiñónez
Morales y Silvia Sevignet Pineda Avendaño.
- Oficio de fecha julio 24 de 2012 de la
Personería de Bogotá D.C., informando lo requerido acerca de la señora Lucy
Dariela Mantilla Pardo.
- Oficio de julio 27 de 2012, recibido por
la Secretaría General de esta corporación en julio 30 de los corrientes, en el
que la Secretaría de Educación de Boyacá informa lo referente al caso del señor
Gustavo Mojica Nausa.
- Oficios de julio 25 de 2012, de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, por medio de los cuales dio respuesta acerca del estado actual de los
asuntos de Silvia Sevignet Pineda Avendaño, Sandra Villarreal Pérez y Oscar
Orlando Cáceres Orduz.
- Oficio del Instituto Municipal para La
Recreación y El Deporte, IMDER Tuluá, de julio 25 de 2012, recibido en la
Secretaría General de esta Corte en julio 30 del mismo año, mediante el cual se
respondió a lo solicitado en el caso del señor Oscar Orlando Cáceres Orduz.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta corporación es competente para
examinar las actuaciones referidas, en Sala de Revisión, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis.
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si los entes demandados vulneraron los derechos fundamentales a la
igualdad, al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad
social, a la vida, al acceso a cargos y funciones públicas, confianza legítima,
buena fe y seguridad jurídica, alegados por los accionantes, como consecuencia
de la negativa a nombrarlos en los cargos para los que concursaron en virtud de
la Convocatoria 001 de 2005, debido a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 04 de 2011, que posteriormente fue declarado inexequible en sentencia
C-249 de 2012.
Para absolver el anterior interrogante,
corresponde a la Sala abordar (i) la procedencia excepcional de la acción de
tutela en lo que concierne a la provisión de cargos de carrera administrativa;
(ii) el régimen de la carrera administrativa en Colombia; (iii) el principio
del mérito como criterio rector para el acceso a la función pública; (iv) la inexequibilidad
de los Actos Legislativos 01 de 2008 y 04 de 2011; (v) el surgimiento o no de
derechos adquiridos a partir de los Actos Legislativos 01 de 2008 y 04 de 2011;
(vi) el derecho a acceder a la función pública cuando se ha superado el
concurso de méritos; (vii) la figura de la carencia actual de objeto.
Finalmente se dará solución a los casos concretos a partir de los lineamientos
expuestos.
Tercera. La procedencia excepcional de la acción de
tutela en lo que concierne a la provisión de cargos de carrera administrativa.
Reiteradamente la Corte ha señalado que, conforme al
artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es un medio de protección
de carácter residual y subsidiario que puede ser aplicado ante la vulneración o
amenaza de derechos fundamentales cuando no exista otro medio idóneo de defensa
de los derechos invocados o cuando existiendo, se requiera acudir al amparo
constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Por consiguiente, si hubiere otras instancias
judiciales que resultaren eficaces y expeditas para alcanzar la protección que
se reclama, el interesado debe acudir a ellas, antes de pretender el amparo por
vía de tutela. Es decir, la subsidiariedad implica agotar previamente los
medios de defensa legalmente disponibles[72], pues el amparo no puede
desplazar los mecanismos previstos en la correspondiente regulación común.[73]
Así, en lo referente a los
concursos de méritos para acceder a cargos de carrera, esta Corporación ha
reivindicado la procedencia de la acción de tutela, pese a la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, cuando ésta no ofrece la suficiente solidez para proteger en
toda su dimensión los derechos a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y
el de acceso a los cargos públicos.
Al respecto, la Corte en
sentencia T-315 de junio 25 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, señaló:
“La Corte ha indicado que, en
principio, la acción de tutela no procede para controvertir actos
administrativos que reglamentan o ejecutan un proceso de concurso de méritos.
Sin embargo, posteriormente la jurisprudencia constitucional encontró que
existen, al menos, dos excepciones a la regla antes planteada. En primer lugar,
se trata de aquellos casos en los que la persona afectada no tiene mecanismo
distinto de la acción de tutela, para defender eficazmente sus derechos porque
no está legitimada para impugnar los actos administrativos que los vulneran o
porque la cuestión debatida es eminentemente constitucional. En segundo lugar,
procede la tutela cuando, por las circunstancias excepcionales del caso
concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo, podrían
resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la persona
que interpone la acción.”
Adicionalmente en providencia
SU-133 de abril 2 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández, expresó:“esta
Corporación ha considerado que la vulneración de los derechos a la igualdad, al
trabajo y debido proceso, de la cual son víctimas las personas acreedoras a un
nombramiento en un cargo de carrera cuando no son designadas pese al hecho de
haber obtenido el primer lugar en el correspondiente concurso, no encuentran
solución efectiva ni oportuna en un proceso ordinario que supone unos trámites
más dispendiosos y demorados que los de la acción de tutela y por lo mismo
dilatan y mantienen en el tiempo la violación de un derecho fundamental que
requiere protección inmediata”.
De igual manera, en la Sentencia SU-613 de agosto 6 de
2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se lee:
“… existe una clara línea jurisprudencial según la
cual la acción de tutela es el mecanismo idóneo para controvertir la negativa a
proveer cargos de carrera en la administración judicial de conformidad con los
resultados de los concursos de méritos, pues con ello se garantizan no sólo los
derechos a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, sino también el acceso
a los cargos públicos, y se asegura la correcta aplicación del artículo 125 de la
Constitución. Por lo mismo, al no existir motivos fundados para variar esa
línea, la Sala considera que debe mantener su posición y proceder al análisis
material del caso. Obrar en sentido contrario podría significar la violación a
la igualdad del actor, quien a pesar de haber actuado de buena fe y según la
jurisprudencia constitucional, ante un cambio repentino de ella se vería
incluso imposibilitado para acudir a los mecanismos ordinarios en defensa de
sus derechos.”
En suma, la acción de tutela es el instrumento
judicial eficaz e idóneo con el que cuenta una persona para controvertir la
negativa a proveer cargos de carrera de acuerdo con los resultados publicados
en las listas de elegibles emanadas de los concursos de mérito, en cuanto con
ella se garantizan no solo los derechos a la igualdad y al debido proceso, sino
la debida aplicación de los principios y requisitos contenidos en el artículo
125 superior.
Cuarta. El régimen de la carrera
administrativa en Colombia.
La implementación de la carrera administrativa como
sistema de acceso a la función pública, ha promovido el surgimiento de
discrepancias entre la administración y aquellas personas que se encuentran
inscritas o pretenden hacer parte de él, de las cuales un número considerable
por su relevancia constitucional, han sido objeto de resolución por esta Corte,
ya sea en vía de constitucionalidad o de tutela. En tal virtud, se han
desarrollado varios aspectos, referidos a la evolución histórica, definición,
características, importancia y finalidad de la carrera administrativa,
consolidados en el desarrollo de la jurisprudencia.
4. 1. Evolución histórica.
El constitucionalismo colombiano, históricamente, ha
planteado distintas reformas constitucionales y legales dirigidas a otorgar
preeminencia a la carrera administrativa como sistema por excelencia de ingreso
a la función pública, con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo”
o nepotismo, contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo,
transparente, basado en la valoración del mérito de los aspirantes.
Con la necesidad de fortalecer el modelo democrático,
que en su concepción material pasa por la igualdad de oportunidades en el
ingreso a los cargos públicos, la carrera administrativa no podía tener
naturaleza estrictamente formal o procedimental, sino que debía ser entendida
como una variable necesaria para la concepción de un Estado democrático[74].
En la sentencia C-588 de agosto 27 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, esta corporación indicó:
“Al respecto la Corte ha puntualizado que el
plebiscito ‘fue la primera manifestación directa, en materia de Reforma
Constitucional, del Constituyente Primario en la historia de Colombia’ y que la
causa de la elevación de la carrera administrativa a la categoría de canon
constitucional, ‘fue, dentro del espíritu que inspiró ese trascendental
proceso, garantizar la estabilidad en los cargos públicos, con base en la
experiencia, la eficiencia y la honestidad en el desempeño de los mismos,
sustrayéndolos a los vaivenes, manipulaciones y contingencias de la lucha
político partidista, que hasta entonces había llevado a que cada vez que se
producía un cambio de gobierno y el poder político era conquistado por uno de
los partidos tradicionales, sistemáticamente excluía a los miembros del otro
partido de la participación en los cargos públicos, aun en los niveles más
bajos’[75].
Los textos constitucionales aprobados en 1957 constan
en los artículos 5º, 6º y 7º del plebiscito. Según el artículo 5º, ‘el
presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes, y en general todos
los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados
administrativos, no podrán ejercerlas sino dentro de las normas que expida el
Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio
público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro y
despido’.
El artículo 6º señaló que ‘a los empleados y
funcionarios públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar
parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin
perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio’ y el artículo 7º
estableció que ‘en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de la carrera
administrativa o su destitución o promoción’.
En desarrollo de los anteriores postulados fue
expedida la Ley 19 de 1958 que creó el Departamento Administrativo del Servicio
Civil y la Escuela Superior de Administración Pública que se dedicaría a la enseñanza,
investigación y difusión de las ciencias y técnicas referentes a la
administración pública y, en especial, a la preparación del personal al
servicio del Estado.
Con base en la Ley 19 de 1958 se dictó el Decreto 1732
de 1960 que ‘distribuyó en dos sectores los empleos públicos: los de carrera
administrativa, como regla general, y los de libre nombramiento y remoción’ y
rigió hasta la expedición del Decreto 2400 de 1968, que fue dictado con base en
las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por la Ley 65 de 1967,
para ‘modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos’[76].
A su turno, el Decreto 2400 fue reglamentado por el
decreto 1950 de 1973 que, conforme lo ha destacado la Corte, definió “la
carrera como un mecanismo de administración de personal que no reconoce para el
acceso al servicio y para la permanencia y promoción dentro de él, factores
distintos al mérito personal, demostrado mediante un serio proceso de
selección” integrado por ‘la convocatoria, el reclutamiento, la oposición, la
lista de elegibles, el periodo de prueba y el escalafonamiento’[77].
Dentro de esta evolución, la Corte ha destacado que ‘La
Ley 61 de 1987 constituye la última innovación legislativa en materia de
función pública durante la vigencia de la Constitución de 1886’ y contiene ‘una nueva clasificación de los cargos de carrera y los de libre nombramiento y
remoción”, así como una regulación relativa “a la pérdida de los derechos de
carrera, la calificación de servicios y los nombramientos provisionales’ al
paso que ‘señaló como excepción a la regla general el sistema de libre
nombramiento y remoción’, bajo el entendido de que ‘los empleos no enunciados
allí deben considerarse de carrera administrativa’[78].
De acuerdo con lo señalado en la jurisprudencia
constitucional, toda esta evolución pone de presente ‘el prolongado esfuerzo
legislativo que se ha hecho en nuestro país, para hacer realidad la carrera
administrativa en la función pública’. A juicio de la Corte, ese esfuerzo fue
continuado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 que ‘se ocupó del
estudio de varios proyectos concernientes a la carrera administrativa, pudiendo
colegirse de sus debates su compromiso con conceptos integradores de ese
concepto, como el ingreso por méritos, la estabilidad asegurada para el
eficiente desempeño, la igualdad de oportunidades para todos los colombianos,
la moralidad en el desempeño de cargos públicos, y su especialización y
tecnificación’[79].”
De lo anterior se observa que las distintas
formulaciones legales y constitucionales de la carrera administrativa, son la
respuesta desde el derecho al carácter nocivo de prácticas clientelistas en la
conformación de la burocracia estatal, que fueren contrarias a una concepción
equitativa de ingreso a los cargos públicos como a la necesidad de contar con
un cuerpo de funcionarios eficientes y aptos para cumplir con las finalidades
del Estado.
4. 2. Definición.
El artículo 1° de la Ley 443 de 1998, define a la
carrera administrativa como “un sistema técnico de administración de
personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración
pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público,
la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad del ascenso… Para
alcanzar estos objetivos, el ingreso, la permanencia, y el ascenso en los
empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito,
sin que motivos como raza, religión, sexo, filiación política o consideraciones
de otra índole puedan tener influjo alguno. Su aplicación, sin embargo, no podrá
limitar ni constreñir el libre ejercicio del derecho de asociación a que se
refiere el artículo 39 de la Constitución Política”.
De esta manera, la carrera administrativa es un
instrumento eficaz para lograr la consecución de los fines del Estado, el cual
requiere de una organización adecuada que le permita alcanzarlos, con un
recurso humano que no sólo sea calificado sino que pueda desarrollar su función
en el largo plazo, es decir, con vocación de perdurabilidad. Se erige como un
sistema que armoniza los principios que rigen la función pública, consagrados
principalmente en el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 122 a 131 y 209 de la carta política, ligado con la protección del derecho al trabajo[80].
4.3. Características.
El artículo 125 de la Constitución establece algunas
características de la carrera administrativa: (i) es la norma general para
proveer los empleos de órganos y entidades del Estado, cuyas excepciones se
encuentran en la Constitución y la ley[81]; (ii) el sistema de
nombramiento se realiza mediante concurso público; (iii) el ingreso y el
ascenso se desarrollan de acuerdo con las condiciones, los méritos y las
calidades de los aspirantes; (iv) el retiro de la carrera sólo es posible por
el bajo desempeño, por el incumplimiento del régimen disciplinario y por las
demás causas previstas en la ley. Finalmente, consagra la prohibición de usar
la filiación política de las personas como criterio de selección, permanencia y
ascenso dentro de la carrera administrativa.[82]
Así, el constituyente instituye que la carrera
administrativa es la regla general para que los ciudadanos accedan a la función
pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades que deben
cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus
funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la
realización de sus fines”[83].
4.4. Importancia.
La jurisprudencia constitucional ha previsto que el
alcance y la importancia de la carrera administrativa no están circunscritos a
la norma superior citada[84] sino que, antes bien,
toma la forma de un principio constitucional, definitorio en la concepción del
Estado social y democrático de derecho.[85]
En este sentido, se debe considerar que otorgar a una
materia en particular la condición de “principio” no solo tiene una
consecuencia de rango, al ubicarse como uno de los pilares en que se sustenta
el ordenamiento superior, sino que también conlleva particulares funciones
hermenéuticas. El principio de la carrera administrativa, como lo ha señalado
esta corporación en fallos anteriores,[86] cumple el doble objetivo
de (i) servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio
público y (ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que
versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse
de manera tal que cumplan con los requisitos y finalidades de la carrera, en
especial el acceso a la función pública, a partir del mérito de los aspirantes.
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha
señalado que, “[e]s tal la importancia de la carrera administrativa
en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de 1991, que la Corte
le ha reconocido el carácter de principio constitucional,[87]
bajo el entendimiento de que los principios ‘suponen una delimitación política
y axiológica’, por cuya virtud se restringe ‘el espacio de interpretación’, son
‘de aplicación inmediata tanto para el legislador constitucional’ y tienen un
alcance normativo que no consiste ‘en la enunciación de ideales’, puesto que ‘su
valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición
en el presente, una base axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría la
naturaleza de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa
perdería su significado y razón de ser’[88]. Dada la categoría
de principio constitucional que le corresponde, en la providencia citada la
Corte concluyó que ‘en el estado social de derecho la carrera administrativa
constituye un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior
de aplicación inmediata, que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación,
cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional’.”[89]
Así las cosas, el aspecto nodal que otorga sentido al
principio de carrera administrativa es la consideración del mérito como
criterio axial para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado. La
Corte ha insistido que la carrera tiene por objeto último que el cuerpo de
servidores públicos esté integrado por los ciudadanos que muestren las mayores
habilidades, conocimientos y destrezas en el campo laboral correspondiente, lo
cual se logra solo a partir de la implementación de un concurso público y
abierto que evalúe tales competencias conforme a parámetros objetivos,
aplicables incluso a aspectos que prima facie son de carácter subjetivo,
todo ello con el fin de evitar que la evaluación quede relegada a la
consideración de asuntos coyunturales, de filiación partidista o clientelares,
incompatibles con el criterio del mérito.[90]
4.5. Finalidad.
La Corte ha definido que la ratio iuris de la
carrera administrativa es la realización de los principios de eficacia y
eficiencia en la función pública[91], es decir, organizar el
servicio público a través de la expedición de una regulación que consagre el
mérito como criterio básico para el ingreso, el ascenso, los concursos, la
capacitación, las situaciones administrativas y el retiro del servicio, con lo
cual se objetiviza el manejo del personal y se sustraen los empleos del Estado
de factores subjetivos que pugnan con el adecuado ejercicio de la función
pública[92].
En cuanto al espíritu que inspira el régimen de
carrera, esta corporación en la sentencia C-517 de julio 9 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, recogiendo la posición adoptada en fallos anteriores,
precisó que dicho régimen y la facultad del legislador para implementarlo,
deben estar direccionados hacia el cumplimiento de tres objetivos básicos:
“(i) La búsqueda de la eficiencia y eficacia en el
servicio público, ya que la administración debe seleccionar a sus trabajadores
exclusivamente por el mérito y su capacidad profesional empleando el concurso
de méritos como regla general para el ingreso a la carrera administrativa; (ii)
La garantía de la igualdad de oportunidades, pues de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 40-7 de la Carta todos los ciudadanos tienen igual
derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; (iii) La
protección de los derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la
Carta, pues esta Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la
carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos que deben ser
protegidos y respetados por el Estado[93].”
Con fundamento en lo precedente, ha considerado que,
además de constituirse en pilar fundamental de la estructura organizacional del
Estado, el sistema de carrera tiene la connotación de principio de orden
superior, toda vez que coadyuva a la “realización y consecución de otros
principios como la igualdad, eficacia, prevalencia del interés general e
imparcialidad, y de ciertos derechos fundamentales como el trabajo, el acceso
al desempeño de funciones y cargos públicos y aquellos derivados de las
garantías laborales reconocidas expresamente por el artículo 53 de la actual
Carta Política -igualdad de oportunidades, estabilidad laboral, reconocimiento
e irrenunciabilidad de beneficios mínimos-”[94].
Quinta. El principio del mérito
como criterio rector para el acceso a la función pública.
5.1. El artículo 125 de la Constitución elevó a rango
constitucional el mérito como principio rector del acceso a la función pública,
y consagró la regla general del sistema de carrera como su principal
manifestación.[95] En efecto, dicha norma dispone
que el concurso público y el sistema de carrera son la regla general para la
provisión de los empleos de todas las entidades y órganos del Estado, y que el
ingreso a los cargos de carrera depende de los méritos y calidades de los
aspirantes. Sin embargo, el mismo texto establece unas excepciones, según las
cuales los cargos a proveer en una entidad u organismo no son de carrera y, por
tanto, su elección no se realiza mediante el mérito. No obstante, el artículo 2º
de la Ley 909 de 2004, señala que el criterio del mérito puede ser usado para
proveer cargos de libre nombramiento y remoción.
En este sentido, el principio del mérito implica,
entre otras cosas, (i) la materialización del derecho a elegir y ser elegido;
(ii) el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos; (iii) el
derecho al debido proceso, pues demanda el establecimiento de reglas y
criterios de selección objetivos que sean conocidos de antemano por los
aspirantes al cargo; (iv) la garantía del debido proceso; (v) una relación
directa con el respeto de la buena fe y la confianza legítima en el
cumplimiento de las reglas del proceso de selección; (vi) la protección al
derecho al trabajo, ya que si el mérito es el criterio determinante de la
promoción y la permanencia en el empleo, únicamente su carencia puede ser
causal de remoción. En este orden debe recordarse que los servidores públicos
como trabajadores son titulares de derechos subjetivos, como el derecho a la
estabilidad y a la promoción en el empleo.[96]
5.2. De igual manera, la selección con fundamento en
el mérito promueve la igualdad de trato y de oportunidades, pues, de un lado,
permite que cualquier persona calificada para el cargo pueda participar en el
respectivo concurso y, de otro, proscribe la concesión de tratos diferenciados
injustificados. Este propósito se materializa, en la exigencia de llevar a cabo
procesos de selección basados exclusivamente en criterios objetivos. La Corte
ha indicado que las razones subjetivas de los nominadores (de índole moral) no
pueden prevalecer sobre los resultados de los concursos de selección.[97]
También ha rechazado los motivos secretos y reservados para descalificar a un
candidato.[98] Ha reiterado que la
pertenencia a un partido político como criterio de selección fue prohibida por
el propio constituyente en el artículo 125 superior. Por último, ha entendido
que el uso de criterios raciales, étnicos, de género, económicos, ideológicos,
religiosos o de índole regional para la selección del personal del Estado
constituye una forma de discriminación.[99]
Adicionalmente, el principio del mérito se manifiesta
principalmente en la creación de sistemas de carrera y en la provisión de los
empleos de las entidades estatales mediante concursos públicos. A su vez, el
objetivo del concurso público es hacer prevalecer el mérito de los aspirantes
que pretenden acceder a un cargo de la función pública. Este concurso despliega
un proceso en el cual se evalúan las calidades de cada uno de los candidatos
bajo condiciones de igualdad, y así excluir nombramientos “arbitrarios o
clientelistas o, en general, fundados en intereses particulares distintos de
los auténticos intereses públicos.”[100]
5.3. Por otro lado, el concurso público es un
procedimiento mediante el cual se garantiza que la selección de los aspirantes
para ocupar cargos públicos se funde en la “evaluación y en la determinación
de la capacidad e idoneidad de éstos para desempeñar las funciones y asumir las
responsabilidades propias de un cargo”. De esta manera, “se impide la
arbitrariedad del nominador y que, en lugar del mérito, favorezca criterios
‘subjetivos e irrazonables, tales como la filiación política del aspirante, su
lugar de origen (…), motivos ocultos, preferencias personales, animadversión o
criterios tales como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la
lengua, la religión, o la opinión pública o filosófica, para descalificar al
aspirante’[101]”[102].
5.4. La Corte Constitucional ha señalado que si bien
con el concurso de méritos se busca la objetividad en la selección de los
ciudadanos para ser nombrados en cargos públicos, para que éstos puedan acceder
a la función pública en igualdad de condiciones, en estos procesos, además, se
deben analizar y evaluar todos los factores que exhiba un candidato para ocupar
un cargo de la administración. En virtud de ello, serán tenidos en cuenta
factores en donde no es posible la objetividad “pues ‘aparece un elemento
subjetivo que, en ciertas ocasiones podría determinar la selección, como sería,
por ejemplo, el análisis de las condiciones morales del aspirante, su capacidad
para relacionarse con el público, su comportamiento social, etc.’[103]”[104].
Sin embargo, así exista un elemento subjetivo de valoración, la finalidad del
concurso es “desterrar la arbitrariedad”[105].
5.5. Ahora bien, la Corte ha manifestado que el
concurso, además de buscar la selección objetiva para acceder a los cargos
públicos conlleva una consecuencia adicional, y es que, una vez culminado el
proceso por el que se han establecido los resultados de cada aspirante en cada
una de las pruebas y ponderado los factores objetivos y subjetivos requeridos
para ocupar el respectivo cargo, se nombre al participante más capacitado, es
decir, aquel que ocupó el primer lugar.
Al respecto, en la referida sentencia C-588 de 2009,
se lee: “[l]a evaluación de factores objetivos y subjetivos, tiene, a juicio
de la Corte, una consecuencia adicional que es la designación de quien ocupe el
primer lugar. En efecto, de acuerdo con la Corporación, ‘cuando se fijan en
forma precisa y concreta cuáles son las condiciones que han de concurrir en los
aspirantes y se establecen las pautas o procedimientos con arreglo a los cuales
se han de regir los concursos, no existe posibilidad legítima alguna para
desconocerlos y una vez apreciados éstos quien ocupará el cargo será quien haya
obtenido mayor puntuación’, pues de nada serviría el concurso si, a pesar de
haberse realizado, ‘el nominador puede elegir al candidato de sus
preferencias.’ [106]”[107].
En consecuencia, culminadas las etapas del concurso
público, se crea, en cabeza del aspirante que ocupó el primer lugar, un derecho
a ser nombrado al cargo público, derecho que no puede ser desconocido por el
nominador, pues de hacerlo estaría trasgrediendo la naturaleza de dicho proceso
y, por tanto, iría en contra del principio constitucional del mérito.
Sexta. La inexequibilidad de los Actos Legislativos 01
de 2008 y 04 de 2011[108].
6.1. No obstante la reconocida ausencia de
cláusulas pétreas en la Constitución de 1991, este tribunal ha considerado que
la carta política contiene ciertos principios que no deben ser desconocidos por
el constituyente derivado, por cuanto encuentran su origen en la voluntad del
constituyente primario y han sido consagrados como “elementos esenciales
definitorios” o elementos de identidad de la Constitución. Así, una
eventual inobservancia de tales elementos por parte del poder reformador podría
constituir, en criterio de la Corte, un desconocimiento de sus límites
competenciales que permitiría a esta corporación ejercer el control
constitucional a que hubiere lugar.
Es el caso de la sentencia C-588 de agosto 27 de
2009, con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, que afincó
la relevancia de los principios de carrera administrativa y del mérito dentro
del ordenamiento nacional, considerados como uno de los elementos
identificadores de la carta, cuyo desconocimiento constituiría una sustitución
de la norma superior, siendo incompetente el Congreso para llevar a cabo una
modificación de esta dimensión.
Debe recordarse que en dicha providencia la Corte
efectuó el examen de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de diciembre 26
de 2008, en virtud del cual se dispuso un parágrafo transitorio en el artículo
125 superior, que otorgaba un plazo de tres años a la Comisión Nacional del
Servicio Civil con el fin de que implementara “los mecanismos necesarios
para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin
necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de
la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma
definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de
carrera…”.
Adicionalmente, ordenaba la suspensión de los trámites
relacionados con los concursos públicos que para la fecha de publicación del
acto se estuviesen adelantando para suplir los cargos ocupados por empleados a
quienes les asistía el derecho allí contemplado.
Esta Corte, haciendo uso del mencionado juicio de
sustitución constitucional, resolvió declarar la inexequibilidad del acto
demandado, en cuanto consideró que su artículo primero reemplazaba la
regulación general que sobre la carrera administrativa consagró el artículo 125
de la Constitución, puesto que establecía un régimen distinto para acceder a
ella, del que eran beneficiarios determinados servidores, y suspendía
transitoriamente la vigencia a dicho precepto para que, “durante un tiempo
de tres años”, operara el régimen contemplado en el parágrafo que adicionaba,
reemplazaba y suspendía la Constitución.
La corporación sostuvo que “Dentro de la estructura
institucional del Estado colombiano, diseñada por el Constituyente de 1991, la
carrera administrativa es, entonces, un principio constitucional y, por lo
mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución
de la Constitución. Bien es cierto que, en el contexto de la Sentencia en la
que se identificó la carrera como garantía de esa índole, se la mencionó al
lado de otras garantías constitucionales que, de ser desconocidas en su
“conjunto”, darían lugar a la sustitución de la Constitución.”
Además de confirmar el carácter de principio que
ostenta la carrera administrativa y de ligarlo a la estructura institucional del
Estado, la Corte advirtió una estrecha relación entre este mandato de
optimización y otros que se verían afectados ante una eventual morigeración,
referidos a la igualdad, a la vigencia de los derechos fundamentales y al
cumplimiento de los fines del Estado, de lo cual infirió que se trataba de un
verdadero “eje definitorio de la identidad de la Constitución”, como
sigue:
“Para los efectos de la presente providencia y en
atención a todo lo que se viene de exponer, resulta indispensable llamar la
atención acerca de que, aún cuando se trata de un contexto diverso, tampoco
aquí la carrera administrativa constituye un referente aislado, pues, como se
acaba de ver, sus relaciones con distintos contenidos constitucionales se
despliegan en tres órdenes relativos al cumplimiento de los fines del Estado, a
la vigencia de algunos derechos fundamentales y al respeto del principio de
igualdad, todo lo cual demuestra que, tratándose del caso que ahora ocupa la
atención de la Corte, la carrera administrativa constituye un eje definitorio
de la identidad de la Constitución y que su ausencia trastoca relevantes
contenidos de la Carta adoptada en 1991.”
La providencia mencionada ratificó el mérito como
regla general para el acceso a la carrera administrativa, lo cual representa
una simultánea reivindicación del concurso como forma de medición de aquél y
consiguiente ingreso a la función pública. En este punto, la Corte sostuvo:
“La introducción de esa excepción afecta algunos otros
elementos del régimen de carrera que el Constituyente Originario plasmó en el
artículo 125 superior, pues el criterio del mérito que, según lo visto, tiene
también carácter de regla general es desplazado por los requisitos que,
conforme al precepto acusado, dan derecho a la inscripción extraordinaria en
carrera, es decir, por la circunstancia de ocupar, a la fecha de publicación de
la Ley 909 de 2004, cargos de carrera definitivamente vacantes en
provisionalidad o en encargo, de cumplir “las calidades y requisitos exigidos
para su desempeño” al momento de comenzar a ejercer el respectivo cargo y de
ocuparlos a la fecha de la inscripción extraordinaria.
… … …
Desplazado el mérito, es obvio que también queda
desplazado el concurso público que sólo tiene sentido cuando se trata de
evaluar el mérito y las distintas calidades de los eventuales aspirantes.
Expresamente el artículo demandado señala que la inscripción extraordinaria en
carrera administrativa opera ‘sin necesidad de concurso público’ y, de otra
parte, suspende ‘todos los trámites relacionados con los concursos públicos que
actualmente se están adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a
quienes les asiste el derecho previsto en el presente parágrafo’.”
Cabe destacar que el juicio de sustitución no
fue el único aplicado al Acto Legislativo 01 de 2008, en tanto la Corte también
efectuó el test de efectividad, con el objeto de verificar que la norma
reformatoria bajo examen, efectivamente cumpliese con su pretensión
modificatoria respecto de la norma reformada, evitando que el precepto
estudiado correspondiese a una aparente modificación que encubriese una
decisión política favorable a un determinado sector de los administrados, lo
que atentaría contra la vocación de universalidad que todo contenido normativo
constitucional debe guardar.
En este aspecto consideró que el acto aprobado por el
Congreso obedeció a un interés político de favorecimiento sectorizado, toda vez
que no implicaba una verdadera reforma del texto normativo, sino la alteración de
los efectos de una parte del articulado constitucional, interés que de ninguna
manera, podía ser considerado general o público, desconociendo entonces las
pretensiones de universalidad y generalidad predicables de las normas supremas.
Al respecto expuso:
“Aplicado el test de efectividad de la reforma al Acto
Legislativo que adiciona un parágrafo transitorio al artículo 125 superior, que
para la Corte opera plenamente, no avala el carácter de reforma con el que se
buscó presentar al artículo demandado, porque: de una parte, el parágrafo
añadido dejó intacto el texto del artículo, y de otro lado, pese a las notables
implicaciones del parágrafo demandado en el ámbito de sus efectos, el texto de
los artículos 2, 13, 40-7, 53, 150, 209, para citar unos cuantos, permanece
inalterado después de la supuesta reforma que el Congreso quiso introducir
valiéndose del Acto Legislativo 01 de 2008, configurándose una modificación
tácita que tiene lugar en la mayoría de los artículos mencionados que
demuestra, fehacientemente, que el Congreso de la República quebrantó la
Constitución, con el único propósito de imponer una decisión ad-hoc que
beneficia a un grupo de personas y que, además, quiso amparar la efectividad de
ese propósito colocándolo bajo el manto de una reforma constitucional que de
tal, si acaso, únicamente tiene el nombre, por lo que la Corte insiste, en que
este tipo de decisiones puramente ad-hoc desnaturaliza el poder de reforma a la
Constitución al ser la materialización de una ruptura o quiebre temporal o
incidental de la Carta”.
Finalmente, en cuanto a los efectos de la sentencia
que resolvió la demanda, la Corte, ponderando la importancia de la efectividad
de los principios comprometidos con la aparente reforma, consideró inaceptable
la vigencia del acto examinado desde su promulgación, razón por la cual otorgó
efectos retroactivos al fallo, ordenando la reanudación de los concursos que
habían sido suspendidos en razón del texto aprobado y excluyendo toda solución
de continuidad respecto de la vigencia del artículo 125 superior en su redacción
original. Sostuvo este tribunal:
“La Corte tiene facultad para dotar de efectos
retroactivos a sus sentencias y, en esta oportunidad, hará uso de esa facultad,
porque, conforme se ha explicado, el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de
2008 tiene por efecto suspender una parte de la Constitución, cuyo carácter
permanente no admite soluciones de continuidad como la acabada de examinar, a
lo cual cabe agregar que la materia objeto de suspensión constituye uno de los
ejes definitorios de la identidad constitucional y que la sustitución parcial
desconoce la integridad de la Carta, integridad cuya guarda también está
confiada a la Corte Constitucional.
Consecuente con lo anterior, se ordenará la
reanudación de los concursos suspendidos, sin desmedro del derecho que asiste a
quienes venían inscritos en las respectivas convocatorias realizadas antes de
expedirse el Acto Legislativo de que aquí se trata, o a quienes en el caso de
convocatorias posteriores a su vigencia dejaron de inscribirse, por hacer uso
del pretendido derecho a la inscripción extraordinaria.”
6.2. Consideraciones similares a las expuestas en la
sentencia C-588 de agosto 27 de 2009 fueron reiteradas por esta corporación en
la sentencia C-249 de marzo 29 de 2012[109], M. P. Juan
Carlos Henao Pérez, para declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 04 de
julio 7 de 2011, en virtud del cual se adicionó un parágrafo transitorio a la
Constitución, disponiendo una serie de subreglas para la aplicación del
artículo 125 superior, respecto de quienes ocupaban, al momento de entrada en
vigencia del acto legislativo, cargos de carrera en calidad de provisionales o
de encargados.
La norma estudiada expresó que la Comisión Nacional
del Servicio Civil homologaría las pruebas de conocimiento establecidas en el
concurso público con la experiencia y estudios adicionales a los requeridos
para ejercer el cargo, estableciendo para ello, una tabla de calificación con
base en la cual se llevaría a cabo la homologación. Concretamente, dicha
reforma disponía lo siguiente:
“ARTÍCULO 1o. Adiciónese un artículo transitorio a la
Constitución Política, así:
Artículo transitorio. Con el fin de determinar las calidades de los
aspirantes a ingresar y actualizar a los cargos de carrera, de conformidad con
el artículo 125
de la Constitución Política de Colombia, de quienes en la actualidad los están
ocupando en calidad de provisionales o en encargo, la Comisión Nacional del
Servicio Civil, homologará las pruebas de conocimiento establecidas en el
concurso público, preservando el principio del mérito, por la experiencia y los
estudios adicionales a los requeridos para ejercer el cargo, para lo cual se
calificará de la siguiente manera:
5 o más años de servicio
70 puntos
La experiencia homologada, no se tendrá en cuenta para
la prueba de análisis de antecedentes.
Los estudios adicionales, a los requeridos para el
ejercicio del cargo, otorgarán un puntaje así:
1. Título de especialización 3 puntos
2. Título de maestría 6 puntos
3. Título de doctorado 10 puntos
Para el nivel técnico y asistencial, los estudios
adicionales se tomarán por las horas totales debidamente certificadas así:
1. De 50 a 100 horas 3 puntos
2. De 101 a 150 horas 6 puntos
3. De 151 o más horas 10 puntos
Los puntajes reconocidos por calidades académicas, no
serán acumulables entre sí.
Agotada esta etapa de homologación, el empleado
provisional o en encargo cumplirá lo establecido por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, esto es, el análisis comportamental, lo que finalmente
posibilitará la cuantificación del puntaje y su ubicación en la lista de
elegibles.
Para que opere esta homologación, el servidor público
debe haber estado ejerciendo el empleo en provisionalidad o en encargo al 31 de
diciembre de 2010 y cumplir con las calidades y requisitos exigidos en la
Convocatoria del respectivo concurso.
La Comisión Nacional del Servicio Civil y quien haga
sus veces en otros sistemas de carrera expedirán los actos administrativos
necesarios tendientes a dar cumplimiento a lo establecido en el presente acto
legislativo.
Para los empleados que se encuentren inscritos en
carrera administrativa y que a la fecha estén ocupando en encargo por más de
tres (3) años de manera ininterrumpida un cargo que se encuentre vacante
definitivamente, y que hayan obtenido calificación de servicios sobresaliente
en el último año, al momento de realizar los concursos respetivos se le
calificará con la misma tabla establecida en el presente artículo transitorio.
Quedan exceptuados los procesos de selección para
jueces y magistrados que se surtan en desarrollo del numeral 1 del artículo 256
de la Constitución Política, relativo a la carrera judicial y docentes y
directivos docentes oficiales.
ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a
partir de su promulgación.”
Las demandas indicaban que se trataba, al igual que el
Acto Legislativo 01 de 2008, de una sustitución temporal y parcial de la
Constitución de 1991, puesto que desconocían los principios y ejes
constitucionales en los que se fundamentaba la carta política, entre ellos, el
principio del mérito, definitorio de la vinculación y permanencia en la función
pública, el principio de igualdad y las pretensiones de universalidad y
permanencia mínimas que deben observar los preceptos de la Constitución.
Para los demandantes, la reforma sustituía el mérito “por
otros criterios como la experiencia o la duración en el ejercicio del cargo”,
con lo cual se dejaba sin aplicación uno de los elementos definitorios y
fundamentales de la carta del 91, íntimamente ligado con el logro de los fines
del Estado social y los principios de la función pública y administrativa.
En esta providencia, se estimó que el acto demandado
sustituía parcial y temporalmente el principio de carrera administrativa al otorgar
un puntaje adicional por la permanencia y los estudios adicionales que tuviese
el participante, lo cual iba en detrimento de su principio estructural, toda
vez que no se calificaba en condiciones de igualdad la idoneidad y las capacidades
de los aspirantes. La Corte consideró que la valoración de 70 puntos asignada a
los empleados en provisionalidad o en encargo que hubiesen permanecido 5 años o
más en servicio, a diciembre 31 de 2010, era injustificada y desproporcionada
respecto de los demás criterios utilizados para la calificación de los méritos
de quienes pretendiesen acceder a la función pública.
Con aplicación del test de efectividad, observó que el
acto normativo examinado realmente correspondía a lo que algún sector de la
doctrina jurídica ha denominado “fraude constitucional”, al utilizar un
procedimiento de reforma constitucional para proceder a la creación de un nuevo
régimen y ordenamiento constitucional diferentes, sin romper, aparentemente,
con el sistema de legalidad establecido. Así, esta corporación consideró
inaceptable la aprobación de una reforma ad hoc para el beneficio de un
sector particular de los destinatarios naturales de la norma, lo cual
quebrantaba el principio de igualdad, trasversal a toda la carta del 91.
Resulta bastante ilustrativo de la posición asumida
por la Corte, el Comunicado N° 14, de marzo 28 y 29 de 2012, emitido por esta
corporación, acerca de la decisión adoptada mediante la sentencia C-249 de
marzo 28 de 2012:
“Para la Corte, aplicado el test de
efectividad de la reforma constitucional al Acto Legislativo 4 de 2011, que
adiciona un artículo transitorio a la Constitución, se encuentra que impacta en
tal grado los principios del mérito y la igualdad de oportunidades,
consustanciales al principio estructural de la carrera administrativa, que
comporta sin duda, una sustitución de la Constitución. En efecto, se trata de
una norma transitoria dirigida a regular la situación particular de los
servidores públicos que actualmente ocupan cargos de carrera en calidad de
provisionales o en encargo, con el propósito de homologar las pruebas de conocimiento
propias del concurso de méritos por la experiencia y los estudios adicionales a
los requeridos para el cargo correspondiente. En virtud de esta homologación,
los servidores que logren acreditar experiencia o estudios adicionales, no
tendrían que realizar la prueba de conocimiento, lo que rompe abiertamente con
el principio de igualdad de oportunidades. Si bien puede aducirse que el
precepto parte de reconocer la exigencia de realización de un concurso para
acceder a dichos cargos y no contempla la incorporación automática a la carrera
administrativa, lo cierto es que a los empleados provisionales o en encargo se
les reconoce un privilegio, una ventaja frente a los demás aspirantes,
quebrantando sustancialmente el principio de igualdad y el mérito real
inherente a todo concurso público. Bajo la apariencia de respetar la regla
axial de la carrera administrativa, la realidad es que a todos esos servidores
públicos se les otorgan ventajas que desvirtúan la igualdad de condiciones y el
verdadero mérito que debe orientar un concurso para ingresar o ascender a la
carrera administrativa, sin que se aprecie un justificación legítima desde la
perspectiva constitucional, para dicho privilegio. A juicio de la Corte, la
permitida homologación de la prueba de conocimientos por experiencia o estudios
adicionales, coloca en una desventaja evidente a los demás concursantes, más
aún cuando a los servidores en provisionalidad o encargo, por el sólo hecho de
tener cinco (5) o más años de servicio –no señala que en el mismo cargo- se les
otorga una calificación de setenta (70) puntos, lo cual desarticula
temporalmente el sistema de carrera administrativa e impone un contenido
normativo que desconoce abiertamente el postulado vertebral establecido en la
Constitución.
Para la Corte, la aparente reforma
transitoria demuestra, de manera fehaciente, que el Congreso de la República quebrantó
un principio axial de la Constitución, sustituyéndola temporalmente, con el
único propósito de imponer una decisión ad-hoc que beneficia a un grupo de
personas y que, conforme a lo observado en la sentencia C-588/09 respecto del
Acto Legislativo 1 de 2008, “quiso amparar la efectividad de ese propósito
colocándolo bajo el manto de una reforma constitucional que de tal, si acaso,
únicamente tiene el nombre, por lo que la Corte insiste, en que este tipo de
decisiones puramente ad-hoc desnaturaliza el poder de reforma a la Constitución
al ser la materialización de una ruptura o quiebre temporal o incidental de la
Carta.”
Séptima. El surgimiento o no de derechos adquiridos a
partir de los Actos Legislativos 01 de 2008 y 04 de 2011.
Esta corporación estima relevante abordar la cuestión
atinente al surgimiento de derechos por causa de la vigencia de los Actos Legislativos
01 de 2008 y 04 de 2011, en tanto contemplaron hipótesis a partir de las cuales
podrían beneficiarse los funcionarios que ocupaban cargos de carrera en calidad
de provisionales o de encargados, al haberse invocado derechos adquiridos.
Mientras que el primero de los actos ordenaba una
homologación directa de los méritos de quienes ocuparan cargos de carrera en
las circunstancias anotadas, el segundo la facilitaba a partir del puntaje
asignado al mismo sector beneficiado con el acto anterior, siempre que contara
con determinada experiencia o estudios adicionales realizados.
La inquietud resulta pertinente, alrededor de la
lógica que rige los derechos laborales, según la cual, por regla general,
paulatinamente deben establecerse mejores condiciones que las reconocidas
anteriormente a sus titulares, no siendo factible desmejorar a quienes han sido
beneficiados por un determinado precepto, en virtud del principio de progresividad
y no regresividad.
Este argumento encamina a la Corte a resolver el
problema jurídico derivado de la vigencia de los actos legislativos,
consistente en determinar si es posible predicar derechos subjetivos a pesar de
que ambos contenidos normativos fueron declarados inexequibles en sendas
sentencias de constitucionalidad de 2009 y 2012.
Ahora bien, debe igualmente precisarse que, en
contraposición de los derechos que se aleguen por quienes fueron beneficiarios
de los actos legislativos en comento, se encuentran los derechos de quienes
aspiraban a ocupar las vacantes de los cargos en carrera mediante concurso.
Así las cosas, corresponde a la Corte decidir el aparente
conflicto de derechos presentado entre quienes fueron beneficiarios de los
actos legislativos declarados inexequibles y aquellos usuarios de la norma
antes de las reformas; para la Sala el conflicto resulta aparente, por las
razones que se sintetizan a continuación.
Primeramente, es contundente que en la sentencia C-588
de 2009, la Corte dispuso explícitamente que el Acto Legislativo 01 de 2008 no
generaría derechos para quienes serían sus beneficiarios. Así mismo, estableció
que el fallo tuviese efectos desde la promulgación del acto, dada la eventual
aparición de derechos cuyo amparo fuese contrario a los principios
estructurales plasmados en la Constitución Política. Al respecto puntualizó:
“…repugna a la lógica elemental y al sentimiento
constitucional que de un acto que de ninguna manera puede ser clasificado como
reforma constitucional, puedan surgir derechos cuyo amparo sólo sería posible
en detrimento de los derechos constitucionales definidos por el Constituyente
Primario y al precio de conferirle efectos a una sustitución de la Constitución
o de proteger los derechos que, supuestamente, surgieron mientras estuvo
vigente tal sustitución. En otras palabras, si esta decisión únicamente tuviera
efectos hacia el futuro, ello equivaldría a convalidar una situación anómala y
a aceptar que la Constitución no rigió durante un lapso y eso es, desde todo
punto de vista, inaceptable.”
Empero, este tribunal no adoptó igual decisión en la
sentencia C-249 de 2012, que declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo 04
de 2011, por lo que sus efectos corren a partir de marzo 29 de 2012, fecha en
que fue proferida. Sin embargo, dicha circunstancia no permite inferir que por
la vigencia temporal del acto demandado, quienes se beneficiarían de tales
actos normativos adquirieran los derechos que allí se plasmaron.
Incluso, resulta claro que aún en el evento en que la
sentencia C-588 de 2009 no hubiese tenido efectos retroactivos, tampoco se
habrían consolidado derechos subjetivos en cabeza de sus beneficiarios, razón por
la que las prerrogativas dispuestas en los actos legislativos demandados no
superaron el carácter de meras expectativas.
Esta corporación ha expuesto, de manera reiterada, que
los derechos adquiridos a los que se refiere el artículo 58 superior, cobran
vigor cuando las hipótesis contempladas en la norma se configuren
definitivamente en cabeza del titular, ingresando plenamente a su patrimonio la
posibilidad de reclamar una prestación determinada que puede ser exigida y debe
ser respetada por las normas posteriores. Las meras expectativas hacen, pues,
referencia a aquellas situaciones no consolidadas a las que la persona aspira,
para pretender derechos, bajo una circunstancia determinada, dispuesta por la
ley[110].
A diferencia de los derechos
adquiridos, las meras expectativas no constituyen una talanquera para el
legislador, quien puede otorgarles una protección jurídica precaria cuando
estime pertinente establecer una transición amable entre una norma y la otra.
En este sentido, mediante la sentencia C-147 de marzo 19 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte sostuvo que “la Ley nueva sí puede regular ciertas
situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo
la vigencia de una Ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de
manera definitiva”, a lo cual agregó que las “expectativas pueden ser
objeto de alguna consideración protectora por el Legislador, con el fin de
evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e
inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos
sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de
interés público o social”.
Las hipótesis consagradas en los Actos Legislativos 01
de 2008 y 04 de 2011 no se consolidaron en cabeza de sus beneficiarios, puesto que
la ejecución de ambas normas se supeditó al cumplimiento de determinadas
circunstancias de tiempo y modo que finalmente no acaecieron, al haber sido
declaradas inexequibles por esta Corte, antes de su advenimiento. En efecto, la
primera disponía un plazo de 3 años para que la Comisión Nacional del Servicio
Civil llevara a cabo la homologación de los funcionarios que ocupaban cargos de
carrera, en provisionalidad y en encargo, mientras que la segunda previó que
dicha entidad homologaría las pruebas de conocimiento establecidas en el concurso,
con la experiencia y los estudios adicionales desarrollados por los aspirantes.
En ninguno de los dos casos se consolidó lo normado. El
plazo de 3 años previsto en el Acto Legislativo 01 de 2008 fue cumplido sin que
se produjera dicha homologación al declarar esta corporación la inexequibilidad
la norma en agosto 27 de 2009, esto es, antes de cumplir un año de vigencia,
habiendo sido promulgada en diciembre 26 de 2008.
Con relación al Acto legislativo 04 de 2011, la Corte
no tuvo conocimiento de la realización de concursos y la aplicación de los
puntajes allí dispuestos, lo cual, al igual que el Acto Legislativo 01 de 2008,
indica que ninguno de los beneficiarios de los contenidos normativos vieron
consolidadas las expectativas de homologación, circunstancia que, por
consecuencia, arrojó que las prerrogativas allí contempladas no trascendieran
al carácter de derechos subjetivos adquiridos.
No obstante, precisa esta corporación que, en el
evento de que se hubiese dado algún cumplimiento a lo dispuesto en los actos
legislativos, bastante difícil resultaría admitir que con posterior
inexequibilidad, las situaciones consolidadas bajo el imperio de tales normas
constituyeran derechos de carácter intangible, llamados a ser respetados por
disposiciones futuras.
Lo anterior, por cuanto la Corte ha encontrado evidente
e incontrastable la prevalencia de los principios y valores axiales dispuestos
en la carta política, cuya vigencia, efectividad y primacía no pueden ser
objeto de sacrificio ante situaciones contrarias, adversas y perturbadoras del
orden constitucional.
Tal razonamiento se funda en el principio democrático
que inspiró la Constitución de 1991, en tanto que, los “derechos”
alegados de los beneficiarios con los actos legislativos declarados
inexequibles se enfrentarán a aquellos que esta corporación ha argumentado que
el constituyente primario reconoció en cabeza de todos, consistentes en la
posibilidad de contar con que la función pública sea desempeñada por quienes
acrediten los méritos suficientes a través del sistema de carrera
administrativa y el concurso de méritos.
En ese estado de cosas, habrá una contraposición de
intereses, uno general y público, identificado por la Corte como trasversal a la
Constitución, en virtud del cual la carrera administrativa es regla general y a
ella se accede por la valoración del mérito de quienes aspiran a desarrollar
funciones públicas, y otro interés particular y sectorizado, al que se le quiso
dar apariencia pública con una reforma constitucional, pretendiendo la
homologación del mérito mediante la evaluación de otros criterios que
morigeraban la vigencia del principio de igualdad, entre otros.
La contraposición aquí anotada se resuelve a favor del
interés general y publico, de resorte constitucional, por cuya virtud el
interés particular debe ceder, de manera que la efectividad de la carta política
no pueda ser soslayada por reformas que pregonen situaciones contrarias a los
elementos axiales dispuestos por el constituyente primario[111].
A este aspecto se suma el argumento competencial (expuesto por esta Corte en
punto de la reforma de dichos elementos de identidad), según el cual la norma
contraria al principio esencial de la carta fue expedida por el constituyente
derivado excediendo su competencia, siendo que no le era permitida su
eliminación, sustitución o suspensión, lo que conduce la inexequibilidad por adolecer
de un vicio en su procedimiento.
Una ponderación entre los principios y valores
constitucionales, identificados como esenciales de la carta[112]
y las esperanzas que pudieron haber nacido a partir de la regulación
expedida en contra de la Constitución, conduce a confirmar que aquellos,
evidentemente, contienen mayor peso, en cuanto se hallan respaldados por otros
contenidos normativos inmersos en la carta política, tal como la jurisprudencia
lo ha desarrollado respecto del principio de carrera.
El principio de la carrera administrativa, con sus
componentes del mérito y la igualdad, según la jurisprudencia transcrita, constituye
un eje axial de la Constitución Política, íntimamente ligado a la estructura
institucional del Estado colombiano, imposible de sustituir por el poder de
reforma, cuya comprensión y desarrollo trascienden el ámbito meramente
individual.
Aun cuando, si bien en la función pública pueden llegar
a surgir derechos individuales de carácter laboral o de otra índole, no serán los
que prevalezcan ante la aplicación de un principio de identidad de la carta
política, al que el constituyente primario otorgó una especial relevancia
dentro del ordenamiento, cuya efectividad no puede estar supeditada al apego de
situaciones abiertamente contrarias a ese fin superior.
En otras palabras, cuando a partir de una normativa
declarada inconstitucional se reclama la existencia de derechos, estos no nacerán
en cuanto emanen de la vulneración de la norma superior, razón por la cual, las
aparentes prerrogativas, facultades o situaciones jurídicas que se hayan
creado, extinguido o modificado no atarán la actuación del Estado, que deberá
ceñirse nuevamente a lo plasmado en la carta política y retornar las cosas a su
estado anterior.
Los argumentos expuestos cobran fuerza con la tesis del
alemán Gustav Radbruch, para quien la supresión de ciertas normas supralegales generaría
la producción de disposiciones en extremo arbitrarias, a las que no es posible
considerar como derecho desde el punto de vista material, constituyéndose
posiblemente en un falso derecho y, por ende, inaplicable, cuando alcanzare una
medida insoportable de injusticia[113].
En estos casos se trataría propiamente de una
excepción a la prohibición de “venire contra factum propio”, en cuanto
el poder público del Estado no es ejercido de manera exclusiva por una sola
institución (Congreso de la República), sino que se distribuye entre las tres ramas
que correlativamente se controlan bajo un esquema de checks and balances,
el cual exige un constante contrapeso a las actuaciones que ejerce cada una de
ellas, de forma que garantice la supremacía de la Constitución dentro de un
esquema democrático de límites institucionales.
Así, la expedición de una norma que posteriormente es
declarada inconstitucional por desconocer abruptamente uno de los principios de
identidad de la carta política, no representa un impedimento para que el Estado,
enmiende la situación advertida a través de las vías constitucionales correspondientes.
Las anteriores consideraciones no comportan o desencadenan
una desprotección hacia los funcionarios que se encuentran ocupando cargos en
provisionalidad, dado que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en
consagrar la tutela de la estabilidad laboral relativa. En la sentencia C-588
de 2009, tantas veces mencionada, esta corporación manifestó:
“la Corte considera relevante recordar que, según su
jurisprudencia, la situación de quienes ocupan en provisionalidad cargos de
carrera administrativa es objeto de protección constitucional, en el sentido de
que, en igualdad de condiciones, pueden participar en los concursos y gozan de
estabilidad mientras dura el proceso de selección y hasta el momento en que sean
reemplazados por la persona que se haya hecho acreedora a ocupar el cargo en
razón de sus méritos previamente evaluados[114], ya que, importa
precisarlo, no está permitido reemplazar a un trabajador provisional por otro
que no haya superado los concursos públicos y abiertos[115].
Además, la estabilidad que se les reconoce implica que
los trabajadores nombrados en provisionalidad sólo pueden ser removidos
mediante resolución motivada y con el lleno de las garantías constitucional y
legalmente reconocidas, tales como los derechos al debido proceso y de defensa,
de modo que existe “la obligación de expresar en el correspondiente acto
administrativo los motivos por los cuales la autoridad decide retirar del cargo
de carrera a quien lo desempeña provisionalmente”[116],
razones que, por ejemplo, tienen que ver con causas disciplinarias, con la baja
calificación del desempeño laboral o con otras causas atinentes al servicio,
siempre y cuando se hagan constar expresamente[117].”
Octava.
El derecho a acceder a la función pública cuando se ha superado el concurso de
méritos. Reiteración de jurisprudencia.
Realizado
el análisis sobre la inexistencia de derechos adquiridos respecto de los beneficiarios
de los actos legislativos declarados inconstitucionales por contrariar
elementos de identidad de la Constitución, la Corte debe pronunciarse sobre aquellos
que contemplan los contenidos normativos, específicamente, el derecho a acceder
a la carrera administrativa una vez se ha superado el concurso de méritos.
Esta corporación, en forma reiterada, ha sostenido que
“las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos ‘derechos
subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado’, en
la medida en que ejercitan su derecho al trabajo, con estabilidad y posibilidad
de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las
funciones a cargo, y con la posibilidad de obtener capacitación profesional,
así como ‘los demás beneficios derivados de la condición de escalafonados’” (C-349
de 2004, C-1177 de 2001 y C-517 de 2002).[118]
Recientemente, en la sentencia T-156 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa, confirmó los derechos de quienes resultan vencedores en los
concursos públicos para la provisión de los cargos de carrera, argumentando que
el desconocimiento del orden dispuesto en las listas de elegibles que se
conforman como consecuencia de la valoración del mérito de los aspirantes,
conlleva una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a la función pública. Sobre el tema, puntualizó:
“Esta Corporación ha sentado en numerosas
oportunidades su jurisprudencia en el sentido de que ‘las listas de elegibles
que se conforman a partir de los puntajes asignados con ocasión de haber
superado con éxito las diferentes etapas del concurso, son inmodificables una
vez han sido publicadas y se encuentran en firme’[119],
y en cuanto a que ‘aquél que ocupa el primer lugar en un concurso de méritos no
cuenta con una simple expectativa de ser nombrado sino que en realidad es titular
de un derecho adquirido’.”[120]
Para la Corte, frustrar el derecho legítimo que tienen
las personas seleccionadas a ser nombradas en los cargos para los cuales
concursaron, conlleva una violación de los derechos al debido proceso, a la
igualdad y al trabajo:
“la Corte mediante la sentencia SU-133 de 1998, sostuvo
que se quebranta el derecho al debido proceso –que, según el artículo 29 de la
Constitución obliga en todas las actuaciones administrativas- y se infiere un
perjuicio cuando el nominador cambia las reglas de juego aplicables al concurso
y sorprende al concursante que se sujetó a ellas de buena fe. Así mismo, se
lesiona el derecho al trabajo cuando una persona es privada del acceso a un
empleo o función pública a pesar de que el orden jurídico le aseguraba que, si
cumplía con ciertas condiciones –ganar el concurso-, sería escogida para el
efecto. En idéntica línea se conculca el derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Constitución, cuando se otorga trato preferente y
probadamente injustificado a quien se elige sin merecerlo, y trato peyorativo a
quien es rechazado no obstante el mérito demostrado.”[121]
En esa misma medida, ha precisado que también “equivaldría
a vulnerar el principio de la buena fe –Artículo 83 de la Carta- al defraudar
la confianza de quien se sometió a las reglas establecidas para acceder a un
cargo de carrera administrativa después de haber superado todas las pruebas
necesarias para determinar que él había ocupado el primer lugar y, por contera,
los derechos adquiridos en los términos del artículo 58 Superior”[122].
Así mismo, ha dispuesto que las listas de elegibles,
una vez en firme, son inmodificables, en virtud del principio constitucional de
buena fe y de la confianza legítima que ampara a quienes participan en estos
procesos[123], constitutivos de actos
administrativos que crean derechos subjetivos de carácter particular y
concreto, los cuales no pueden ser desconocidos:
“…cuando la Administración asigna a un concursante
puntaje al finalizar cada una de las fases que comprende el concurso, expide un
acto administrativo de carácter particular y concreto, en la medida que surte
un efecto inmediato, directo y subjetivo respecto del destinatario; lo mismo
ocurre cuando consolida dichos resultados mediante la conformación de una lista
de elegibles; acto administrativo que a pesar de su naturaleza plural en cuanto
lo integra un conjunto de destinatarios, crea derechos singulares respecto de
cada una de las personas que la conforman.
En el caso en estudio la lista de elegibles, en tanto
acto administrativo particular, concreto y positivo, es creador de derechos,
los cuales encuentran protección legal por vía de la teoría de la estabilidad
relativa del acto administrativo, así como protección constitucional por virtud
del artículo 58 Superior, en cuyos términos ‘se garantizan la propiedad privada
y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (…)’.
A partir de dicho mandato, la Corte Constitucional ha
señalado que los derechos subjetivos que han entrado al patrimonio de la persona,
no pueden ser desconocidos por la ley, salvo que ello sea necesario por motivos
de utilidad pública e interés social y siempre que medie indemnización previa
del afectado[124]. (…)
Cabe agregar que en todo caso, la consolidación del
derecho que otorga el haber sido incluido en una lista de elegibles, se
encuentra indisolublemente determinado por el lugar que se ocupó dentro de la
lista y el número de plazas o vacantes a proveer.
Por su parte, la estabilidad de la lista de elegibles
en tanto acto administrativo particular y concreto se obtiene una vez este haya
sido notificado al destinatario y se encuentre en firme con carácter ejecutivo
y ejecutorio –Artículo 64 del C.C.A.-, caso en el cual no podrá ser revocado
por la Administración sin el consentimiento expreso y escrito del particular
–Artículo 73 del C.C.A.-, salvo que se compruebe que el acto ocurrió por medios
ilegales o tratándose del silencio administrativo generador de actos fictos en
los términos del artículo 69 del mismo estatuto sea evidente su oposición a la
Constitución Política o a la Ley, contrario al interés público o social o cause
agravio injustificado a una persona.
Lo cierto es que una vez en firme, el acto
administrativo que contiene la lista de elegibles no puede ser modificado en
sede Administrativa, sin perjuicio de la posible impugnación que se surta en
sede judicial por fraude o incumplimiento de los requisitos de la convocatoria.
Por ello, cuando el nominador designa para desempeñar un cargo de carrera a una
persona que ocupó un puesto inferior dentro de la lista de elegibles,
desplazando a quien la antecede por haber obtenido el mejor puntaje, lesiona
sin lugar a dudas derechos fundamentales, entre ellos, el de igualdad, el
derecho al trabajo y el debido proceso. Como también se lesionan los derechos
fundamentales de quienes ocupan los primeros lugares en las listas de elegibles
cuando se reconforman dichas listas sin existir justo título que así lo
autorice”[125].
Novena.
Carencia actual de objeto.
El concepto de carencia actual de objeto surge a
partir de considerar si al juez de tutela, en el momento de dictar sentencia, le
es posible aún cumplir la finalidad asignada por la Constitución.
En efecto, si bien lo pretendido por el Constituyente
en el artículo 86 superior es la protección sumaria, preferente e inmediata de
los derechos fundamentales de las personas cuando no cuenten con otros medios
de defensa judicial o, teniéndolos, pretendan evitar un perjuicio irremediable,
se advierte, no obstante, que cuando no ocurran las circunstancias que dieron
origen a la vulneración o amenaza alegadas, o se haya consumado el daño que se
procuraba evitar con el ejercicio de la acción, el juez estará frente al
fenómeno de la carencia actual de objeto, que por sustracción de materia lo conduciría
a abstenerse de resolver de fondo el asunto.
La inexistencia de las circunstancias lesivas o la
concreción en un perjuicio determinado se tornan relevantes para que el juez se
abstenga de decidir de fondo, al haberse satisfecho el objetivo propuesto en la
carta política. Sin embargo, no será óbice para que esta Corte, en sede de revisión,
se pronuncie con el propósito de ilustrar sobre el contenido y las finalidades
de la Constitución.
La carencia actual de objeto consiste en una realidad
surgida a partir de la ocurrencia de los fenómenos de hecho superado o de daño
consumado. El primero obedece a los eventos en que la situación que motivó la
presentación de la acción desapareció o ha sido superada, lo cual puede
suceder, por ejemplo, cuando el accionado corrige su proceder, de manera que
reorienta su conducta a respetar el contenido del derecho fundamental cuya
vulneración o amenaza se le endilgaba como consecuencia de su acción u omisión.
El segundo tendrá ocurrencia cuando la vulneración o la amenaza alegadas
concluyeron en la consumación del daño que buscaba evitarse a través del
amparo.
Décima. Los casos concretos.
Antes de abordar el análisis de cada caso, la Sala
traerá a colación la información suministrada por la Comisión Nacional del
Servicio Civil respecto al estado de los procesos de selección iniciados para
suplir los cargos a los que aspiraron los accionantes, allegada mediante
escrito de julio 25 del presente año.
En dicho escrito se informó a la Corte que:
“La Comisión Nacional del Servicio Civil el día 28 de
marzo de 2012 conoció el pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional
en el sentido de declarar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 04 de
2011, por configurar una sustitución temporal y parcial de la Constitución de
1991 y en consecuencia comportar un vicio de competencia en el ejercicio de la
potestad del Congreso de la República para reformar la Carta Política vigente.
En consecuencia, con dicha declaratoria de
inconstitucionalidad del Acto Legislativo 04 de 2011, los beneficios
contemplados en el mencionado Acto y en el Acuerdo 162 de 2011 quedan sin
efecto jurídico, toda vez que las citadas normas ya no hacen parte del
ordenamiento legal vigente, por tanto, el proceso de selección de la
Convocatoria 001 de 2005 continuará con las demás etapas pendientes.”
Expediente T-3326587.
Esta corporación observa la superación de los hechos que
dieron lugar a la solicitud de amparo de la señora Lucy Dariela Mantilla Pardo,
quien ocupó el quinto lugar en la lista de elegibles conformada para ocupar las
vacantes ofertadas para el empleo Nº 14883, código 440, grado 05, denominación
Secretaria, de la Personería de Bogotá, cuya alegación se encaminó a la vulneración
de los derechos al acceso a la función pública y al debido proceso, por no
haber sido nombrada en dicho cargo.
La Personería de Bogotá mediante oficio OPT-A 375/2012,
informó que “la señora Lucy Dariela Mantilla Pardo fue nombrada en período
de prueba mediante Decreto Nº 475 del 28 de octubre de 2011, del Personero de
Bogotá y Acta de Posesión Nº 9934 del mismo mes y año. En el cargo de Secretario
Código 440 Grado 05, ofertada en el Grupo 1 Etapa 1, e identificado con el Nº
OPEC 14883; culminado su período de prueba se efectuó la correspondiente
evaluación del desempeño laboral y se solicitó a la Comisión Nacional del
Servicio Civil la inscripción en el registro público de carrera administrativa…”
(f. 26 cd. Corte respectivo).
Para corroborar lo anterior, la entidad allegó copia
de los actos administrativos referenciados que permiten dar cuenta de la
carencia actual de objeto, lo cual conllevará a que esta Sala así lo declare,
por haberse superado los hechos que dieron lugar a la acción interpuesta.
Expediente T-3369909.
El señor William José Jiménez Molina, mediante Resolución 1150 de mayo 9 de
2000, de la Gerencia General del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, fue
nombrado en provisionalidad en el cargo de Profesional Universitario, código
3020, grado 09, grupo de epidemiología veterinaria de la sede de San Juan del
Cesar, Guajira, fecha a partir de la cual tuvo ascensos en varias
oportunidades, sin solución de continuidad, obteniendo el último en diciembre
23 de 2008, cuando fue nombrado en provisionalidad en el cargo de Profesional
Especializado, código 2028, grado 14, también adscrito a la misma entidad, en
la sede de Riohacha. A solicitud de parte, en agosto 24 de 2009, fue trasladado
en el mismo cargo a San Juan del Cesar, lugar de residencia y labores iniciales.
La entidad accionada, a través de
Resolución 2896 de julio 8 de 2011, dio por terminado el nombramiento
provisional del actor, en razón al reconocimiento del derecho preferencial al
encargo que la Comisión de Personal del ICA otorgó al señor Germán Sánchez
Ariza, mediante Resolución 013 de marzo 11 de 2011, quien por estar inscrito en
la carrera administrativa de la entidad, en empleo distinto al que es objeto de
discusión, se hizo acreedor de dicho beneficio, con fundamento en los incisos 1º
y 2º del artículo 24 de la Ley 909 de 2004, que establecen:
“Mientras se surte el proceso de selección para
proveer empleos de carrera administrativa, y una vez convocado el respectivo
concurso, los empleados de carrera tendrán derecho a ser encargados de tales
empleos si acreditan los requisitos para su ejercicio, poseen las aptitudes y
habilidades para su desempeño, no han sido sancionados disciplinariamente en el
último año y su última evaluación del desempeño sea sobresaliente. El término
de esta situación no podrá ser superior a seis (6) meses.
El encargo deberá recaer en un empleado que se
encuentre desempeñando el empleo inmediatamente inferior que exista en la planta
de personal de la entidad, siempre y cuando reúna las condiciones y requisitos
previstos en la norma. De no acreditarlos, se deberá encargar al empleado que
acreditándolos desempeñe el cargo inmediatamente inferior y así sucesivamente.”
Por esta situación, el actor solicitó al
juez de tutela proteger sus derechos a la igualdad, al trabajo, al debido
proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida y, en consecuencia,
ordenar al ICA revocar la Resolución 2896
de julio 8 de 2011, por medio de la cual fue desvinculado. Así mismo, producir
el reintegro, sin solución de continuidad, en el cargo que desempeñaba.
La
Sala Laboral del Tribunal Superior de Riohacha, mediante providencia de
diciembre 16 de 2011, revocó parcialmente la decisión del a quo, y
concedió el amparo al debido proceso, ordenando en su lugar, dejar sin efectos
las Resoluciones Nº 013 de marzo 11 de 2011 y Nº 2896 de julio 8 del mismo año,
y el reintegro al cargo que desempeñaba al momento de la desvinculación. Estimó
que “al acceder a la pretensión del funcionario Germán Sánchez Ariza, sobre
el encargo del empleo profesional especializado 202814, indiscutiblemente
produjo una afectación respecto del actor, quien venía ocupando dicho cargo en
provisionalidad, acto administrativo este, en el que nada se dijo respecto de
la aludida situación y mucho menos se ordenó notificarlo personalmente al
accionante, haciéndole saber el recurso que podía impetrarse frente a la misma
para de esa manera ejercer su derecho de defensa ante la Comisión Nacional del
Servicio Civil, por lo que debe decirse que el aludido acto administrativo
resulta violatorio del debido proceso” [126].
Para esta Sala, la decisión objeto de
revisión resulta ajustada a los parámetros legales y jurisprudenciales, puesto
que encuentra sustento en la evidente conculcación de los derechos del
accionante, motivo por el cual esta corporación confirmará el fallo, al
compartir las consideraciones expuestas por el ad quem.
El artículo 24 de la Ley 909 de 2004,
consagra la figura del encargo para proveer de manera transitoria los empleos
de carrera administrativa. Aun cuando, en principio, son beneficiarios los
empleados de carrera, como el señor Germán Sánchez Ariza, resulta aquí
necesario para otorgar el encargo, considerar todas circunstancias en las que
se halla inmerso el empleo a ocupar. Bajo este espectro, la decisión del ICA de
dar por terminado el nombramiento provisional del accionante fue inapropiada,
al interpretar de manera errada la mencionada ley, puesto que han debido garantizarse
los derechos del empleado en provisionalidad, como lo ha sosteniendo la Corte
en numerosos pronunciamientos.
El reconocimiento de un beneficio a un
empleado de carrera, con ocasión de un encargo, implica a su turno un desmedro
de los derechos de quien desempeña el cargo a promover, más aun si se trata de
un empleado en provisionalidad, por lo que, resulta válido dejar en la posición
menos gravosa a dicho servidor para mitigar así la afectación de sus derechos,
en virtud de la estabilidad laboral relativa de que goza, lo cual, sin embargo,
ha de predicarse únicamente en casos específicos como el presente.
Distinto sería el tratamiento en el evento
de que quien reemplace al actor en el cargo, fuese aquel que participó en un concurso
de méritos, habiendo ocupado el primer lugar para proveer la vacante del empleo
que desempeña el accionante, toda vez que dicha persona ostenta mejor derecho
al ser escogido conforme a las reglas establecidas en la Constitución, la ley y
la jurisprudencia de esta Corte.
Expediente T-3407401.
El señor Gustavo Mojica Nausa, solicitó ser nombrado
en el cargo de Celador, código 477, grado 10, de la Secretaría de Educación de
Boyacá, por ocupar el primer lugar en la lista de elegibles conformada para
proveer dicho cargo.
La entidad, mediante oficio OPT-A-376/2012, informó a
esta Corte que a través de  “Resolución Nº 003386 del 09 de julio de 2012
fue nombrado en periodo de prueba en el nivel asistencial, para desempeñar el
cargo de celador código 477 grado 10, quien prestará sus servicios en la
Institución Educativa Escuela Normal Superior del Municipio de Socha, a partir
del 1 de agosto de 2012; dicha Resolución fue notificada al señor Gustavo
Mojica Nausa el día 13 de julio de 2012… El cargo de celador código 477 grado
10, antes del nombramiento en periodo de prueba, estaba provisto mediante
nombramiento provisional por el señor Gustavo Mojica Nausa, quien se presentó a
la convocatoria 001 de 2005 de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y
posteriormente fue elegido en audiencia celebrada el día 04 de julio de 2012,
el cual seleccionó la misma plaza en la que se encontraba en provisionalidad…
Por lo anteriormente expuesto se anexa acto administrativo por medio del cual
se acepta la renuncia presentada por el señor Gustavo Mojica Nausa, a partir
del 31 de julio de 2012 del cargo asistencial celador código 477 grado 10 con
nombramiento en provisionalidad, asignado a prestar sus servicios en la
Institución Educativa Normal Superior del municipio de Socha” (f. 21 cd.
Corte respectivo).
Verificado el nombramiento del actor en el cargo para
el cual concursó, al ocupar el primer puesto en la respectiva lista de
elegibles, esta corporación observa la satisfacción de los derechos invocados, por
lo que se declarara la carencia actual de objeto, por cuanto se superaron las
situaciones que motivaron la acción constitucional.
Expedientes T-3407403 y T-3407404.
Los señores Luis Augusto Díaz Guarnizo y Álvaro
Quiñónez Morales, quienes se inscribieron en la Convocatoria 001 de 2005, con
el fin de ocupar 2 de las 85 vacantes ofertadas para el empleo número 51039,
denominación Instructor, código 3010, grado 120, dentro del Servicio Nacional
de Aprendizaje, Sena, ocuparon los puestos 37 y 18, respectivamente, en la
lista de elegibles que se conformó para tal fin, según Resolución Nº 2032 de
mayo 17 de 2011.
Mediante oficio OPT-A-377/2012, la entidad informó a
esta Sala que, “a la fecha la entidad no ha nombrado en período de prueba a
los señores… teniendo en cuenta que hasta el día 24 de julio se realizó la
audiencia de escogencia de plaza…” (f. 21 cd. Corte del expediente
T-3407403 y f. 55 cd. Corte del expediente T-3407404), añadiendo que
“…a partir de la audiencia de escogencia de plaza y dentro de los
términos contemplados en los artículos 9 y 16 del Acuerdo 159 de 2011 el SENA
realizará los nombramientos en período de prueba” (f. 23 cd. Corte del
expediente T-3407403 y f. 57 cd. Corte del expediente T-3407404).
Así visto, advierte la Corte el levantamiento
administrativo de la suspensión de la lista de elegibles efectuada por la
Comisión Nacional del Servicio Civil a través del auto Nº 224 de mayo 24 de
2011, en tanto a la fecha de expedición de la presente sentencia solo resta la
realización de la audiencia de escogencia de plazas para proceder al nombramiento
de los respectivos accionantes, (artículo 83 superior), lo cual conduce a concluir
la carencia actual de objeto por haberse superado los hechos que motivaron la
acción constitucional.
Expediente T-3426872.
La señora Silvia Sevignet Pineda Ávila promovió acción de tutela contra la Comisión Nacional
del Servicio Civil, al estimar violatoria de sus derechos la decisión de
suspender los términos para declarar la firmeza de las listas de elegibles
expedidas con anterioridad a la promulgación del Acto Legislativo 04 de julio 7
de 2011, entre ellas, aquella en la que figuró y se definió el orden a seguir
para proveer las vacantes del empleo 51096, denominación técnico, grado 07,
adscrito al SENA.
La Coordinadora del Grupo de Relaciones Laborales
adscrito a la Secretaría General del SENA, mediante escrito 2-2012-012084 de julio
26 de 2012[127], dio respuesta al oficio
OPT-A-377 de julio 23 del mismo año, en el que informó que con Resolución 025
de mayo 28 de 2012, la entidad nombró a la actora en periodo de prueba por
ascenso para desempeñar el cargo de Técnico, grado 07, del Centro de Gestión
Administrativa y Fortalecimiento Empresarial de la Regional Boyacá, de la
planta Global del SENA. Igualmente, que la señora Pineda Ávila aceptó el
nombramiento y solicitó dos prórrogas para realizar la respectiva posesión en
el cargo, peticiones concedidas por el SENA, sin que a la fecha de contestación
lo haya realizado.
Para la Sala de Revisión lo expuesto configura un
hecho superado, que conduce a la carencia actual de objeto, y así lo declarará,
en el entendido que la situación que motivó la presentación de la acción desapareció,
toda vez que la entidad accionada levantó la suspensión del trámite de la
convocatoria del concurso y dio aplicabilidad a la lista de elegibles,
procediendo a nombrar a la actora en periodo de prueba por ascenso en el cargo
para el cual concursó, con aceptación del mismo.
Expediente T-3435356.
El señor Oscar Orlando Cáceres Orduz, incoó acción de tutela contra la Comisión
Nacional del Servicio Civil, con el fin de que se ordene al ente demandado dar
firmeza a la lista de elegibles suspendida por la promulgación del Acto
Legislativo 04 de 2011, conformada mediante la Resolución 3439 de junio 30 de
2011 de la CNSC para ocupar la vacante del empleo 52280, denominación Auxiliar
Administrativo, Código 407, Grado 01, adscrito al Instituto Municipal para La Recreación
y El Deporte de Tuluá, IMDER Tuluá y, en consecuencia, proceda a realizar el nombramiento
y la posesión en el cargo.
El Director de IMDER Tuluá, en memorial de
julio 30 de 2012[128], dio contestación al
oficio OPT-A-379 de julio 23 y corrientes, indicando que el señor Cáceres Orduz
no fue nombrado en periodo de prueba para el empleo 52280, al no aceptar la designación
obtenida.
Al respecto, la entidad explicó que “el
día 2 de abril de 2012 el señor Cáceres Orduz se hace presente a notificarse
del nombramiento en periodo de prueba, pero al momento de ser instruido sobre
las funciones propias del empleo y salario a devengar manifestó rotundamente no
estar interesado en ser notificado y ser nombrado en periodo de prueba por
cuanto el salario designado no colma sus expectativas, por lo que declinó hacer
uso de los 10 días que la ley le otorga para ser posesionado” y, agregó: “así
las cosas se procedió, por parte de la Jefe de Talento Humano de la entidad a
dejar constancia escrita de la no aceptación”.
Por lo anterior, la Corte procederá a declarar
la carencia actual de objeto al haberse superado los hechos que dieron lugar a
la acción constitucional.
Expediente T-3439060.
La señora Sandra Villarreal Pérez, promovió
acción de tutela contra la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico,
en procura de que sea amparado su derecho al debido proceso administrativo y,
en consecuencia, se ordene expedir el acto de nombramiento en el cargo para el
cual concursó y figuró en el primer lugar, de acuerdo con la lista de elegibles
conformada por la CNSC, suspendida en virtud del Acto Legislativo 04 de 2011,
dentro del trámite de la Convocatoria 001 de 2005, en la que aplicó para una
vacante del empleo 40364, denominación Técnico Operativo, código 314, grado 13,
de la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico.
El Asesor Jurídico de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, mediante escrito de julio 26 de 2012[129],
respondió al oficio OPT-A-380 de julio 23 de 2012, informando que el empleo
referido para el cual concursó la actora, “fue objeto de oferta en la
segunda etapa del primer grupo y se conformó lista de elegibles mediante la
Resolución 2575 del 1 de junio de 2011, la cual se encuentra en firme desde el
23 de junio de 2011”.
En el asunto sub-examine, la Corte observa
igualmente una carencia actual de objeto por hecho superado, y así lo declarará,
en la medida que se levantó la suspensión del trámite del concurso y se
procedió con la continuación de las siguientes etapas, lo cual significa que la
causa que dio lugar a la acción de tutela en defensa de los derechos de la
señora Villarreal Pérez, desapareció.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el fallo del Tribunal Superior de Riohacha, Sala
Laboral, de diciembre 16 de 2011, mediante el cual revocó parcialmente el
dictado por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, Guajira, en
octubre 24 del mismo año, que a su vez, denegó la acción de tutela incoada por
el señor William José Jiménez Molina, contra el Instituto Colombiano
Agropecuario, ICA (expediente T-3369909), por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Segundo.- DECLARAR la carencia actual de objeto dentro de las acciones de tutela
instauradas por los señores Lucy Dariela Mantilla Pardo (expediente T-3326587), Gustavo Mojica Nausa (expediente
T-3407401), Luis Augusto Díaz Guarnizo (expediente T-3407403), Álvaro Quiñónez
Morales (expediente T-3407404), Silvia
Sevignet Pineda Avendaño (expediente T-3426872) y Oscar Orlando Cáceres Orduz
(expediente T-3435356) contra la Comisión Nacional del Servicio Civil, al igual
que la promovida por la señora Sandra Villareal Pérez contra la Gobernación del
Atlántico (expediente T-3439060), como consecuencia de la superación de los
hechos que dieron lugar a las mismas.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Con S.V. de los Magistrados Mauricio González Cuervo, Jorge I. Pretelt Chaljub,
Luis Ernesto Vargas Silva y Humberto A. Sierra Porto; A.V. de Nilson Pinilla
Pinilla.
[2]
F. 2° cd. inicial respectivo.
[3]
Íd.
[4]
Íd.
[5]
Id.
[6]
Íd.
[7]
F. 3 ib..
[8]
F. 5 ib..
[9]
F. 2 cd. inicial respectivo.
[10]
Id.
[11]
Id.
[12]
F. 7 ib.
[13]
Fs. 80 y 81 cd. inicial respectivo.
[14]
Fs. 87 a 102 ib.
[15]
F. 98 ib.
[16]
Fs. 103 a 106 ib.
[17]
F. 105 ib.
[18]
Fs. 43 a 52 ib.
[19]
F. 47 ib.
[20]
Fs. 177 y 178 cd. inicial respectivo.
[21]
Fs. 187 a 193 ib.
[22]
F. 191 ibes.
[23]
F. 87 y 88 ib.
[24]
F. 70 cd. inicial respectivo.
[25]
F. 105 ib.
[26]
Fs. 77 a 79 ib.
[27]
F. 79 ib.
[28] F. 110 ib.
[29]
Fs. 125 a 133 cd. inicial respectivo.
[30]
F. 132 ib.
[31]
Fs. 220 a 225 cd. inicial respectivo.
[32]
F. 225 ib.
[33]
Fs. 241 a 258 ib.
[34]
F. 257 ib.
[35]
Fs. 56 a 67 cd. inicial respectivo.
[36]
F. 66 ibes.
[37]
F. 212 ibes.
[38]
F. 124 cd. inicial respectivo.
[39]
F. 134 ib.
[40]
Fs. 142 a 155 ib.
[41]
F. 154 ib.
[42]
Fs. 22, 23, 25, 26, 27, 29, 30, 32, 34, 36, 37, 38, 39, 40 y 51 cd. inicial
respectivo.
[43]
Fs. 24, 28, 31 y 33 ib.
[44]
Fs. 41 y 42 ib.
[45]
Fs. 46 y 47 ib.
[46]
Fs. 48 a 50 ib.
[47]
Fs. 56 y 57 ib.
[48]
Fs. 58 y 59 ib.
[49]
Fs. 107 a 111 ib.
[50]
F. 114 ib.
[51]
Fs. 115 a 117 ib.
[52]
Fs. 121 y 122 ib.
[53]
Fs. 123 y 124 ib.
[54]
F. 16 cd. inicial respectivo.
[55]
F. 17 ib.
[56]
F. 19 ib.
[57]
Fs. 20 a 22 ib.
[58]
F. 59 cd. inicial respectivo.
[59]
F. 60 y 61 cd. ib.
[60]
F. 63 ib.
[61]
Fs. 9 y 10 cd. inicial respectivo.
[62]
F. 11 ib.
[63]
Fs. 18 a 27 ib.
[64]
Fs. 28 a 33 ib.
[65]
Fs. 34 a 44 ib.
[66]
Fs. 45 y 46 ib.
[67]
Fs. 48 a 54 ib.
[68]
Fs. 55 a 57 ib.
[69]
Fs. 58 a 60 ib.
[70]
F. 76 ib.
[71]
F. 178 ib.
[72]
Cfr. T-441 de mayo 29 de 2003, M. P. Eduardo Motealegre Lynett, T-742 de
septiembre 12 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[73]
Cfr. SU-622 de junio 14 de 2001, M. P. Jaime Araujo Rentería.
[74] Cfr. C-553 de julio 6 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[75]
“Cfr. C-195 de abril 21 de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.”
[76]
Ibídem.
[77]
“Cfr. C-356 de agosto 11 de 1994, M. P. Fabio Morón Díaz.”
[78]
“Cfr. C-195 de abril 21 de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.”
[79]
“Cfr. Sentencias C-356 de agosto 11 de 1994, M. P. Fabio Morón Díaz y C-714 de septiembre 3 de 2002, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.”
[80]
Cfr. C-954 de septiembre 6 de 2001, M. P. Jaime Araujo Renteria.
[81]
Se excluyen los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
[82] Cfr. T-257 de marzo 30 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[83]
Cfr. C-631 de noviembre 21 de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[84]
Artículo 125 de la Constitución.
[85]
Cfr. C-588 de agosto 27 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (S.V. de
los Magistrados Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto A. Sierra Porto, respectivamente).
[86]
Ibídem.
[87]
Cfr. C-563 de mayo 17 de 2000, M. P. Fabio Morón Díaz.
[88]
“Cfr. T-406 de junio 5 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón.”
[89]
Cfr. C-588 de agosto 27 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (S.V. de
los Magistrados Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto A. Sierra Porto, respectivamente).
[90]
Cfr. C-040 de febrero 9 de 1995, M. P. Carlos Gaviria Díaz, reiterada en la
sentencia C-588 de 2009 antes citada (S.V. de los Magistrados Mauricio González
Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto A.
Sierra Porto, respectivamente).
[91]
Cfr. C-195 de abril 21 de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[92]
Cfr. C-071 de febrero 25 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[93]
Cfr. T-419 de junio 17 de 1992, M. P. Simón Rodríguez Rodríguez y C-479 de
agosto 13 de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[94]
Cfr. Entre otras, las sentencias C-1079 de diciembre 5 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-195 de abril 21 de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-356 de
agosto 11 de 1994, M. P. Fabio Morón Díaz y C-563 de mayo 17 de 2000, M. P. Fabio Morón Díaz.
[95]
Cfr. C-588 de agosto 27 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (S.V. de
los Magistrados Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto A. Sierra Porto, respectivamente).
[96]
Cfr. Entres otras, las sentencias C-041 de febrero 9 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1381 de octubre 11 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell y C-588 de agosto 27 de 2009 antes citada.
[97]
Cfr. SU-086 de febrero 17 de 1999, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[98]
Ibídem.
[99]
Ibídem.
[100]
Cfr. T-315 de junio 25 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[101]
Cfr. C-211 de marzo 21 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[102]
Cfr. C-588 de agosto 27 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (S.V. de
los Magistrados Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto A. Sierra Porto, respectivamente).
[103]
Cfr. C-040 de febrero 9 de 1995, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[104]
Íd. 101.
[105]
Cfr. Sentencias C-040 de febrero 9 de 1995, M. P. Carlos Gaviria Díaz y C-588 de agosto 27 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (S.V. de los
Magistrados Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto A. Sierra Porto, respectivamente).
[106]
Cfr. C-040 de febrero 9 de 1995, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[107]
Cfr. C-588 de agosto 27 de 2009, antes citada.
[108]
Se debe aclarar que las consideraciones sexta y séptima del
presente fallo obedecen al desarrollo jurisprudencial que esta Corte le ha dado
al principio de carrera administrativa como elemento de identidad o eje axial
de la Constitución Política, que impone, en el criterio mayoritario, una
limitación competencial al constituyente derivado al momento de ejercer su
poder reformador.
[109]
Con S.V. de los Magistrados Mauricio González Cuervo, Jorge I. Pretelt Chaljub,
Luis Ernesto Vargas Silva y Humberto A. Sierra Porto; A.V. de Nilson Pinilla
Pinilla.
[110] Cfr. C-314 de
abril 1 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra: “De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado
definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido
cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama
el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. De
acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir,
aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se
han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas”.
[111]
“Las restricciones impuestas por una ley nueva a ciertos
derechos herirán menos si se trata de satisfacer las necesidades del Estado que
si se trata simplemente de favorecer otros particulares, y en general una
esperanza establecida cederá con tanta mayor facilidad cuanto más útil y más
conforme a las ideas comúnmente admitidas sea la innovación que destruye tal
esperanza” (cita de Blondeau, en Valencia Arango, Jorge. Derechos
Adquiridos, doctrina extranjera, legislación, jurisprudencia y doctrina
colombiana. Ediciones Librería del Profesional, Primera Edición, 1983.
Bogotá D.C., Pág. 31)
[112]
Hasta el momento, esta corporación ha identificado que tales principios son: i)
la separación de poderes, ii) la carrera administrativa, iii) la igualdad, iv)
el bicameralismo, v) el principio democrático, iv) alternancia del poder y v)
el control entre poderes o checks and balances.
[113]
Radbruch, Gustav. Relativismo y Derecho, Bogotá, Temis, p. 35
[114]
“Véanse, por ejemplo, las Sentencias C-064 de 2007. M. P. Rodrigo Escobar Gil y T-951 de 2004. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra”.
[115]
“Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-901 de 2008. M. P. Mauricio González Cuervo.”
[116]
“Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-230 A de 2008. M. P. Rodrigo Escobar Gil.”
[117]
“Cfr. Corte Constitucional Sentencia T-007 de 2008. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.”
[118]
C-349 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[119]
“Sentencia SU-913 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. (AV. Jorge Iván
Palacio Palacio).”
[120]
SentenciaT-455 de 2000; Sentencia SU-913 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. (AV. Jorge Iván Palacio Palacio).
[121]
Sentencia SU-913 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. AV. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[122]
Sentencia SU-913 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[123]
Ib.
[124]
“Ver sentencias C-147 de 1997; C-155 de 2007; C-926 de 2000; C-624 de 2008;
T-494 de 2008”.
[125]
Sentencia SU-913 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[126] Cfr. f.
255 cd. inicial respectivo.
[127]
Cfr. fs. 13 a 52 cd. Corte respectivo.
[128]
Cfr. fs. 13 a 25 cd. Corte respectivo.
[129]
Cfr. fs. 13 a 46 cd. Corte respectivo.