T-057-17
Sentencia
T-057/17
PENSION DE INVALIDEZ-Caso en que se niega reconocimiento de la pensión de
invalidez, por incumplir el requisito de cotización de 50 semanas dentro de los
3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES
SOCIALES-Procedencia
excepcional
La Corte ha sostenido que la tutela puede ser interpuesta
para reclamar prestaciones sociales, si se verifican unos supuestos como, (i)
que la tutela sea presentada para evitar un perjuicio irremediable, (ii) que la
falta de reconocimiento de una prestación social vulnere algún derecho
fundamental como la vida, la dignidad humana o el mínimo vital y que (iii) la
negativa del reconocimiento se origine en actuaciones que por su contradicción
con los preceptos legales y constitucionales desvirtúen la presunción de
legalidad de las actuaciones de la administración pública o sea evidentemente
arbitraria en caso de que sea un particular quien preste este servicio público.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN EL DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Reiteración de
jurisprudencia
La Corte, en variada jurisprudencia, se ha pronunciado sobre el
principio de progresividad manifestando que este genera una limitación para el
legislador de establecer medidas que vayan en retroceso de los avances que se
hayan logrado a favor de los asociados y, en consecuencia, desarrolló la
doctrina de la “inconstitucionalidad
prima facie” de las medidas
regresivas, según la cual toda medida regresiva se presumirá desde su inicio
como inconstitucional y le corresponderá al legislador argumentar que la medida
es proporcionada y se ajusta a la Constitución.
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
La pensión de
invalidez, es una prestación que suple los ingresos de una persona que por
razones involuntarias ha perdido su capacidad laboral y, por ende, se ve
impedida para percibir sus ingresos del normal desempeño de su trabajo.
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución de los requisitos
PENSION DE INVALIDEZ-Reglas establecidas por la Corte Constitucional para
determinar la fecha de estructuración de la invalidez en los casos de
enfermedad degenerativa, crónica o congénita
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD
CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Se
deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de
estructuración del estado de invalidez
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD
CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha
de estructuración de la invalidez desde el momento de la pérdida permanente y definitiva
de la capacidad laboral
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, AL MINIMO VITAL Y A LA
VIDA DIGNA-Orden a Colpensiones
reconocer y pagar pensión de invalidez
Referencia: Expedientes acumulados   T-5.790.387 y T-5.791.326
Demandantes: Mario[1] y Pedro Nel
Hernández Quiroz
Demandados: Colpensiones
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., tres (3) de
febrero de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos (i) el 26 de mayo de
2016 por la Sala Cuarta de Oralidad de Tribunal Administrativo de Antioquia
que, a su vez, confirmó el dictado el 8 de marzo de 2016 por el Juzgado 22
Administrativo Oral de Medellín, en el trámite iniciado por Mario contra
Colpensiones dentro del expediente T-5.790.387 y (ii) el 2 de junio de 2016 por
el Juzgado Tercero Civil del Circuito en Oralidad de Armenia en el trámite
iniciado por Pedro Nel Hernández Quiroz contra Colpensiones dentro del
expediente T-5.791.326.
I. ACUMULACIÓN DE EXPEDIENTES
De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución
Política y el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección número
Diez de la Corte Constitucional, mediante auto del siete (7) de octubre de dos
mil dieciséis (2016), decidió seleccionar para revisión los fallos de tutela
correspondientes a los expedientes T-5.790.387
y T-5.791.326. De igual forma,
en dicho proveído, la Sala resolvió acumular estos expedientes, por presentar
unidad de materia, para que fueran fallados en una misma sentencia.
II. Antecedentes
1. Expediente T-5.790.387
1.1 La solicitud
El señor Mario  promovió acción de tutela en
procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad
social, al mínimo vital y a la vida digna, los cuales considera vulnerados por
la Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones, al negarle el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que considera tener
derecho.
1.2 Reseña fáctica
-
El señor Mario
tiene, a la fecha, 55 años de edad. Está diagnosticado con “VIH positivo C3”. Tiene
un total de 252,43 semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones, entre el
27 de junio de 1988 al 31 de agosto de 2015.
-
Como consecuencia de su
padecimiento, el 5 de noviembre de 2013, Colpensiones, lo calificó con una pérdida de
capacidad laboral del 56.35%, de origen común y con fecha de estructuración del
16 de agosto de 2002.
-
Posteriormente, el
actor solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, petición que fue resuelta de manera negativa a través de la
Resolución GNR 149856 del 4 de mayo de 2014, bajo la consideración según la
cual, dentro de los tres años
anteriores a la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral
no había cotizado y, por tanto, no cumplía con el requisito exigido por el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a saber, contar con cincuenta (50) semanas
de cotización dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración
señalada en el dictamen.
-
Recurrida la anterior
decisión, Colpensiones expidió la                          Resolución VPB16138
del 18 de septiembre de 2014, a través de la cual, confirmó lo contenido en el
acto administrativo del 4 de mayo de 2016.
-
El accionante indica
que, si bien es cierto no tiene cotizaciones realizadas en los tres años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, si cuenta con más de
61 semanas cotizadas entre los años 1991 y 2011 y con aportes posteriores a la
fecha de estructuración que podrían ser tenidas en cuenta a efectos de conceder
el beneficio pensional.
1.3 Pretensión
El señor Mario, pretende que se le amparen sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna
y, en consecuencia, se ordene a Colpensiones que reconozca y pague la pensión
de invalidez a la que considera tiene derecho, por contar con una pérdida de
capacidad laboral superior al 50% y tener más de 50 semanas cotizadas al
sistema general de pensiones, con posterioridad a la fecha de estructuración de
la disminución laboral.
1.4. Pruebas relevantes que obran en el expediente
-
Copia de la cédula de
ciudadanía del señor Mario (folio 7).
-
Copia de la Resolución
GNR 149856 del 4 de mayo 2014 expedida por Colpensiones, a través de la cual se
niega una solicitud de pensión de invalidez (folio 8).
-
Copia del reporte de
semanas cotizadas en pensiones a la Administradora Colombiana de
Pensiones-Colpensiones por el señor Mario, actualizado al  22 de febrero
de 2014 (folio 9 y 10).
-
Copia del reporte de
semanas cotizadas en pensiones a la Administradora Colombiana de
Pensiones-Colpensiones por el señor Mario, actualizado al 11 noviembre
2015 en el que se evidencia:
“Diagnostico motivo de calificación y código CIE10: Enfermedad por virus de la
inmunodeficiencia humana (vih), sin otra especificación”  (folio 11 y 12).
-
Copia del dictamen de
pérdida de capacidad laboral expedido el 5 de noviembre de 2013 (folios 13 a
17).
-
Copia de la Resolución
VPB 16138 del 18 de septiembre de 2014, a través de la cual se resuelve un
recurso de reposición contra la Resolución GNR 149856 del 4 de mayo 2014
(folios 18 y 19).
1.5.
Oposición a la acción de tutela
El
29 de febrero de 2016, el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, admitió el recurso de amparo y corrió
traslado a la entidad accionada para que se pronunciara sobre los hechos y las
pretensiones propuestas en la presente acción de tutela. No obstante, vencido
el término, no se allegó contestación de Colpensiones.
1.6. Decisión de primera instancia
El Juzgado
Veintidós Administrativo Oral de Medellín, en providencia del 8 de marzo de 2016 negó el amparo
de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la
vida digna del señor Mario al considerar que la acción de tutela no
cumple con el requisito de subsidariedad pues el actor no ha acudido al
procedimiento ordinario. Asimismo, indicó que no se evidenciaba un perjuicio
irremediable que hiciera necesaria la intervención del juez constitucional.
1.7. Impugnación
El accionante impugnó el fallo al considerar que la
enfermedad que padece es un perjuicio irremediable, en la medida en que está en
un estado avanzado.  Indica que debe aplicársele el principio de favorabilidad
para poder acceder al beneficio pensional.
1.8. Segunda instancia
El 26 de mayo de 2016, la Sala Cuarta de Oralidad del
Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión tomada por el a
quo argumentando que el actor pretende eludir el trámite ordinario laboral,
basando tal solicitud en la enfermedad que dice padecer como perjuicio
irremediable. No obstante, sostiene que en el expediente no se encuentra ningún
documento del que se pueda evidenciar que es cierto que padece esa enfermedad.
2. Expediente T-5.791.326
2.1 La solicitud
El señor Pedro Nel Hernández Quiroz  promovió acción
de tutela en procura de obtener la protección de los derechos fundamentales a
la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, los cuales considera
vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones., al
haberle negado el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
2.2. Reseña fáctica
-
El señor Pedro Nel
Hernández Calderón tiene, a la fecha, 70 años de edad. Padece de secuelas de
una fractura de la muñeca y la mano, síndrome del túnel carpiano, lesión nervio
radial, ceguera de un ojo, visión subnormal y episodios depresivos no
especificados. Tiene un total 752,29 semanas cotizadas al Sistema General de
Pensiones entre el 1 de diciembre de 1996 y el 31 de enero de 2012.
-
Por tal motivo,
solicitó a la administradora de pensiones ser calificado y, así, el 31 de enero
de 2015, le realizaron el dictamen de pérdida de capacidad laboral, el cual
arrojó una disminución del 56.35% con fecha de estructuración del 3 de
noviembre de 2014.
-
En consecuencia, el
15 de marzo de 2015 elevó una solicitud a Colpensiones con el fin de obtener
una pensión de invalidez. Esta petición fue resuelta a través de la Resolución
GNR 304585 del 3 de octubre de 2015, en la cual se negó la pretensión bajo la
consideración según la cual, dentro
de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la pérdida de la
capacidad laboral no había cotizado y, por tanto, no cumplía con el requisito
exigido por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a saber, contar con cincuenta
(50) semanas de cotización dentro de los tres años anteriores a la fecha de
estructuración señalada en el dictamen. El 19 de octubre de 2015, el accionante
recurrió dicha resolución, motivo por el cual Colpensiones expidió la Resolución VPB 6285 del 8 de
febrero 2016, en la que confirmó la decisión adoptada en el primer acto
administrativo.
-
No obstante lo anterior,
expone haber aportado a Colpensiones desde el año 1996 hasta 2012 cuando, por
su grave estado de salud, debió dejar de cotizar.
-
Asimismo, indica que
sus patologías son de carácter degenerativo y que, por tal motivo, deben
tenerse en cuenta las cotizaciones que realizó después de que se consolidara la
invalidez, pues su estado de salud ha venido empeorando desde entonces.
2.3 Pretensión
El señor Pedro Nel Hernández Quiroz,
pretende que se le amparen sus derechos fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital y a la vida digna y, en consecuencia, se ordene a Colpensiones que
reconozca y pague la pensión de invalidez a la que considera tiene derecho, por
contar con una pérdida de capacidad laboral superior al 50% y tener más de 50
semanas cotizadas al sistema general de pensiones, con posterioridad a la fecha
de estructuración de la disminución laboral.
2.4. Pruebas que obran en el expediente
-
Copia de la cédula de
ciudadanía del señor Pedro Nel Hernández Quiroz (folio 3).
-
Copia del dictamen de
pérdida de capacidad laboral del señor Pedro Nel Hernández Quiroz, expedido por
Colpensiones el 31 enero de 2015 en el que se indica que el paciente padece: “Deformidad
en ambas muñecas por fractura antigua que impide pinza con disminución de
fuerza Prensil. …Oftalmología: Visión derecha 20/40 y Visión Izquierda: Bultos”
(folios 4 a 7).
-
Copia del reporte de
semanas cotizadas en pensiones por Pedro Nel Hernández Quiroz a la Administradora
Colombiana de Pensiones-Colpensiones expedida el 6 de marzo de 2015 (folios 8 a
10).
-
Copia de la Resolución
GNR 304585 del 3 de octubre de 2015 expedida por Colpensiones (folios 12 y 13).
-
Copia del formato de
solicitud de prestaciones económicas de Colpensiones diligenciado por el señor
Pedro Nel Hernández (folio14).
-
Copia de la Resolución
VPR6285 del 8 de febrero de 2016, expedida por Colpensiones (folios 15 a 17).
-
Copia de la información
de afiliación en la base de datos única de afiliación al Sistema de Seguridad
Social, en la que consta que el señor Pedro Nel se encuentra en el régimen
subsidiado en calidad de cabeza de familia (folio 18).
2.5.
Oposición a la acción de tutela
El
20 de mayo de 2016, el Juzgado Tercero Civil del Circuito en Oralidad, admitió el recurso de amparo y corrió
traslado a la entidad accionada para que se pronunciara sobre los hechos y las
pretensiones propuestas en la presente acción de tutela. Asimismo, vinculó al
trámite a Asalud Ldta, entidad encargada de realizar el trámite de calificación
de la pérdida de capacidad laboral y a Coomeva EPS[2], empresa de
la que no se recibió contestación.
2.6 Asalud Ltda. Asesores
El gerente y representante legal de la empresa, allegó
contestación al despacho el 26 de mayo de 2016, en la que indicó lo siguiente:
Asalud Ltda Asesores presta servicios a Colpensiones
para la determinación de lo relativo a las calificaciones de pérdida de
capacidad laboral, la auditoría técnica de las incapacidades y la revisión del
estado de invalidez, cuando es necesario y procedente.
Respecto de la calificación del señor Pedro Nel
Hernández Quiroz, indica que se inició el proceso de calificación de la pérdida
de la capacidad laboral el 31 de enero de 2015, de conformidad con lo establecido
por el Decreto 1507 de 2014 -Manual Único de Calificación de Invalidez-. Esta
evaluación arrojó una disminución en la capacidad laboral del 56.35%, con fecha
de estructuración del 13 de noviembre de 2014.
Dicho examen se notificó el 5 de marzo de 2015, por lo
que, en los siguientes 10 días hábiles el señor Hernández Quiróz podría
interponer el recurso de reposición y subsidio de apelación. No obstante, el
dictamen no fue recurrido.
Ahora, de acuerdo con los exámenes se indica que el
señor Pedro Nel Hernández Quiróz presenta “ceguera del ojo izquierdo, secuela
de fractura de la muñeca y de la mano, síndrome del túnel del carpo, y episodio
depresivo no especificado” y que, de acuerdo con la valoración oftalmológica de
fecha 13 de noviembre de 2014, se evidencia que tuvo empeoramiento de la
agudeza visual que desencadenó en ceguera legal. Por tanto, se fijó la fecha de
estructuración de la invalidez en 2014 y no en 2011, cuando empezó a perder ese
sentido. Lo anterior encuentra fundamento en el Decreto 1507 de 2014.
Por último, aduce no haber vulnerado los derechos
fundamentales que invoca el accionante. También expuso que la acción de tutela
no es el mecanismo procedente para revisar las decisiones en materia de
calificación de pérdida de capacidad laboral pues, para ello, existe el
procedimiento ordinario laboral.
2.7 Colpensiones
El vicepresidente de financiamiento e inversiones allegó
contestación el 26 de mayo 2016, indicando que la acción de tutela no es el
mecanismo procedente para elevar solicitudes de competencia exclusiva de la
jurisdicción laboral. Sin referirse a las particularidades del caso concreto,
anexó las Resoluciones                 GNR 304585 del 3 de octubre de 2015 y
VPB 6285 del 8 de febrero de 2016.
2.8 Decisión judicial que se revisa
El 2 de junio de 2016, el Juzgado Tercero Civil del
Circuito en Oralidad de Antioquia negó la solicitud de amparo, al considerar
que la acción de tutela no cumplía con el requisito de subsidariedad pues, el
accionante, no había acudido a la jurisdicción competente para reclamar el
derecho que considera tener. Asimismo, el juez constitucional insistió en que,
de la reseña fáctica expuesta por el accionante, no se vislumbra una afectación
grave a los derechos fundamentales que invoca en la medida en que, en el
recuento de los hechos, expuso que hace más de cinco años debió dejar de
laborar para cuidar de su salud y, de esa situación, no se presume la
inminencia en la vulneración de tales garantías constitucionales.
III. ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
El 17 de enero
de 2017, la Secretaría General de esta Corporación recibió un escrito remitido
por el gerente nacional de doctrina de Colpensiones, en el que, anexando los
reportes de semanas cotizadas en pensiones, insiste en que Mario
(Expediente T-5.790.387) y Pedro Nel Hernández Quiroz (Expediente                    T-5.791.326),
no cumplen con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez por no
contar con las 50 semanas necesarias en los tres años anteriores a la fecha de
la estructuración de la invalidez.
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas (i) el 26 de mayo de 2016 por la Sala Cuarta de
Oralidad de Tribunal Administrativo de Antioquia que, a su vez, confirmó el
dictado el 8 de marzo de 2016, por el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de
Medellín en el trámite iniciado por Mario contra Colpensiones dentro del
expediente T-5.790.387 y (ii) el 2 de junio de 2016, por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito en Oralidad de Armenia en el trámite iniciado por Pedro Nel
Hernández Quiroz contra Colpensiones dentro del expediente T-5.791.326.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución Política establece
que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir
cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales.
En armonía con lo dispuesto por la norma superior, el
artículo 10º del Decreto 2591 de 1991[3],
establece lo siguiente:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en
todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales.”
En desarrollo del citado artículo, esta Corte ha
concretado las posibilidades de su promoción, así: (i) del ejercicio directo,
es decir, quién interpone la acción de tutela en el directamente afectado; (ii)
por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad,
los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) a
través de apoderado judicial, caso en el cual se debe ostentar la condición de
abogado titulado y anexar el poder especial para el caso o, en su defecto, el
poder general respectivo; y (iv) actuar en calidad de agente oficioso.”[4]
En esta oportunidad, los accionantes actúan (i) en
causa propia y (ii) a través de apoderado judicial, dos de las posibilidades de
solicitar el amparo. Por tal motivo, están legitimados para actuar.
2.2. Legitimación pasiva
La Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones
es una empresa industrial y comercial de carácter público que hace parte del
Sistema General de Pensiones y se ocupa de administrar el régimen de prima
media con prestación definida, por tanto, de conformidad con el artículo 5 y el
numeral 2° del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991[5], está
legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela bajo estudio, en la medida
en que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales en cuestión.
3.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si
existió, por parte de la de la Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones,
vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida en
condiciones dignas y a la seguridad social de los accionantes, al haberles
negado la pensión de invalidez, por no haber acreditado el requisito de las 50
semanas de cotización dentro de los tres (3) años anteriores a la
estructuración de la invalidez, a pesar de padecer enfermedades congénitas,
degenerativas y/o catastróficas y haberles dictaminado porcentajes superiores
al 50% de pérdida de la capacidad para trabajar.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado,
la Sala realizará un análisis jurisprudencial de los siguientes temas; (i) la
procedencia de la acción de tutela para reclamar el pago de prestaciones
sociales, (ii) el derecho a la seguridad social y el principio de
progresividad, (iii) la pensión de invalidez y los requisitos
para acceder a ella y (iv) la
calificación de la pérdida de capacidad laboral y la fecha de estructuración,
tratándose de enfermedades degenerativas, catastróficas o congénitas, para
luego resolver los casos concretos.
4. Procedencia de la acción de tutela para reclamar el
pago de prestaciones sociales. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución Política de 1991 consagró la acción de
tutela con el fin de garantizar los derechos constitucionales fundamentales de
las personas, cuando éstos resulten violados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o por particulares en los casos que la
ley establece. Este mecanismo prevé un procedimiento preferente y sumario,
destinado a brindar protección inmediata[6].
La acción de tutela fue prevista como un mecanismo
subsidiario, es decir, que solo puede ser ejercida en los eventos en que el
afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, salvo que esta se
utilice como un instrumento transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Debido a la naturaleza de este mecanismo
constitucional, la Corte, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que este no
puede interponerse para reclamar el pago de prestaciones sociales, pues estas
son controversias de carácter litigioso que le corresponde resolver a la
jurisdicción laboral. Además, la seguridad social no es considerada en sí misma
como un derecho fundamental, “sino como un derecho social que no tiene
aplicación inmediata”[7],
otra razón por la cual, las divergencias generadas en torno a este tema deben
ser resueltas por la justicia ordinaria.
No obstante, la Corte ha sostenido que la tutela puede
ser interpuesta para reclamar prestaciones sociales, si se verifican unos
supuestos como, (i) que la tutela sea presentada para evitar un perjuicio
irremediable, (ii) que la falta de reconocimiento de una prestación social
vulnere algún derecho fundamental como la vida, la dignidad humana o el mínimo
vital y que (iii) la negativa del reconocimiento se origine en actuaciones que
por su contradicción con los preceptos legales y constitucionales desvirtúen la
presunción de legalidad de las actuaciones de la administración pública o sea
evidentemente arbitraria en caso de que sea un particular quien preste este
servicio público[8].
Ahora bien, el juicio de procedibilidad de la acción
de tutela no puede ser igual en todos los casos, pues este debe ser flexible
cuando se trata de personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta
y demandan una protección constitucional especial como son, los ancianos, los
niños, las mujeres embarazadas, las madres o padres cabeza de familia o las
personas que padecen algún tipo de discapacidad física o mental, eventos en los
cuales la procedencia de la acción se hace menos estricta[9].
5. El derecho a la seguridad social y el principio de
progresividad. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución Política de 1991 estableció dentro del
catálogo de derechos un capítulo al que llamó “de los derechos, sociales,
económicos y culturales”. Los derechos pertenecientes a esta categoría son
todos aquellos que permiten el desarrollo digno de las personas dentro de una
sociedad, razón por la cual el Estado debe reglamentarlos para la efectividad
de su cumplimiento.
No obstante lo anterior, el amparo de esos derechos
fue admitido por esta Corporación, al aplicar la tesis de la conexidad a través
de la cual, si se lograba demostrar un nexo entre el derecho social y el
derecho fundamental.[10]
Sin embargo, posteriormente, la jurisprudencia
constitucional, empezó a establecer una línea según la cual, los derechos
constitucionales son fundamentales, aun aquellos que tienen un contenido sustancialmente
prestacional.[11]
Dentro de la categoría enunciada se encuentra el
derecho a la seguridad social, contemplada en el artículo 48 de la Carta
Política de 1991, como un servicio público obligatorio y, a la vez, como un
derecho, por lo que es deber del Estado organizarlo, dirigirlo y reglamentarlo bajo
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En desarrollo de la obligación que la Carta le impuso
al Estado de reglamentar este derecho, el legislador profirió la Ley 100 de
1993 que reguló el tema de manera integral y estableció que la seguridad social
tiene por objeto “garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la
comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana,
mediante la protección de las contingencias que la afecten.”[12]
Así mismo, la mencionada ley, define la seguridad
social como un sistema compuesto por un conjunto de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos que se encargan de reglamentar los diferentes
regímenes prestacionales como son, el de salud, el de pensiones, el de riesgos
profesionales y el de servicios sociales complementarios[13], ese tipo de
prestaciones, permiten el desarrollo digno de las personas ante ciertas
incontingencias que puedan llegar a suceder, como son las enfermedades, los
accidentes, o los procesos naturales como la maternidad, la vejez etc.
Por consiguiente, debido a la naturaleza de
los regímenes enunciados, el Estado debe procurar el cumplimiento del principio
de progresividad, tal como lo ordena el artículo 48 de la Carta Política de
1991 y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia, que consisten en ampliar progresivamente la cobertura del sistema de
seguridad social. Queriendo decir con esto, que “el Estado tiene el deber de
avanzar en la materialización del derecho en cabeza de todas las personas,
procurando el alcance de mayores beneficios por parte de la población.”[14]
La Corte, en variada jurisprudencia, se ha pronunciado
sobre este principio manifestando que este genera una limitación para el
legislador de establecer medidas que vayan en retroceso de los avances que se
hayan logrado a favor de los asociados y, en consecuencia, desarrolló la
doctrina de la “inconstitucionalidad prima facie” de las medidas
regresivas, según la cual toda medida regresiva se presumirá desde su inicio
como inconstitucional y le corresponderá al legislador argumentar que la medida
es proporcionada y se ajusta a la Constitución.[15]
6. La pensión de invalidez y los requisitos para
acceder a ella. Reiteración de jurisprudencia
Uno de los regímenes prestacionales de la seguridad
social es el de pensiones, el cual tiene por objeto garantizar a la población,
el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte[16].
La pensión de invalidez es aquella prestación
económica que se otorga cuando una persona, ya sea por enfermedad común o
profesional o por haber padecido un accidente, ha perdido la capacidad de
locomoción y la plenitud de las funciones síquicas y físicas y, como
consecuencia, ha sufrido una pérdida en su capacidad laboral que le impide
llevar una vida cotidiana y social normal.
Según el ordenamiento sobre la materia, se considera
inválida una persona cuando por una causa no provocada intencionalmente pierda
el 50% o más de su capacidad laboral[17].
Los facultados para calificar la invalidez son las entidades del sistema como
Colpensiones, las ARP, las EPS y las aseguradoras, también existen las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de
invalidez.
La Ley 100 de 1993, estableció los requisitos para
acceder a la pensión de invalidez, en caso de dictaminarse una pérdida del 50%
o superior. Estos requisitos son:
“Artículo 39: Requisitos para obtener la
pensión de invalidez.
Tendrán derecho a la pensión de invalidez,
los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean
declarados inválidos y cumplan con alguno de los siguientes requisitos:
a.     Que el afiliado se encuentre cotizando al
régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de
producirse el estado de invalidez, y
b.
Que habiendo
dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos
veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se
produzca el estado de invalidez.”
Este artículo fue modificado por la Ley 797 de 2003,
introduciendo variaciones a los requisitos, sin embargo, esta ley fue declarada
inexequible por  esta Corporación por vicios de trámite, mediante sentencia
C-1056 de 2003.
Posteriormente, la Ley 860 de 2003, mediante su
artículo 1°, volvió a modificar los requisitos del artículo 39 de la Ley 100 de
1993, disponiendo lo siguiente:
“Artículo 39: Artículo modificado por el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
Tendrá derecho a la pensión de invalidez
el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea
declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1.     Invalidez causada por enfermedad: Que haya
cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos t res (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de
cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. El texto
subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-428 de 2009.
2.
Invalidez
causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma,y
su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por
ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte
(20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.El
texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-428 de 2009.”
La pensión de invalidez, como se dijo anteriormente,
es una prestación que suple los ingresos de una persona que por razones
involuntarias ha perdido su capacidad laboral y, por ende, se ve impedida para
percibir sus ingresos del normal desempeño de su trabajo. Por esta razón, la
Corte ha señalado que “cuando la asignación pensional por concepto de
invalidez represente el único ingreso que garantice la vida digna de la persona
que ha sufrido una pérdida de capacidad laboral significativa, el derecho a la
pensión de invalidez, cobra la dimensión de derecho fundamental.”[18]
7.
Calificación de la pérdida de capacidad laboral y la fecha de estructuración,
tratándose de enfermedades degenerativas, catastróficas o congénitas.
Reiteración de jurisprudencia
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el estado de
invalidez es una situación física o mental que impide a la persona desarrollar
una actividad laboral remunerada, debido a la considerable disminución de sus
capacidades físicas e intelectuales, de manera tal que no le es dable suplir
por sí mismo una vida digna[19].
En consonancia con lo manifestado por la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, una persona es declarada inválida “desde el
día en que le sea imposible procurarse los medios económicos de subsistencia”[20].El
mismo sentido, dicha Corporación ha señalado que “como la invalidez es un
estado que tiene relación directa con el individuo y con la sociedad en la cual
se desenvuelve, el criterio de evaluación debe tener patrones científicos que
midan hasta qué punto el trabajador queda afectado para desempeñar la labor de
acuerdo con las características del mercado laboral”[21].
La legislación nacional que regula la pensión de invalidez, establece
en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, que una persona es
considerada inválida por enfermedad común cuando “por cualquier causa
de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50%
o más de su capacidad laboral”.
El trámite para la calificación de la invalidez ha
sido regulado en diferentes disposiciones[22],
tales como la Ley 100 de 1993 artículos 41 al 43, el Decreto 917 de 1999, el
Decreto 2463 de 2001 y el Decreto 1507 de
2014, entre otros.
Según dichas disposiciones, el dictamen de la
calificación de la pérdida de capacidad laboral es determinado inicialmente,
por Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Profesionales, las compañías
de seguros que asuman el riesgo de invalidez y las Entidades Promotoras de Salud.
De existir alguna controversia con la calificación, el afiliado podrá, dentro
los diez (10) días siguientes, manifestar su inconformidad ante la entidad que
la dictaminó y esta deberá remitirlo a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez, decisión que podrá ser recurrida ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez[23].
El artículo 31 del Decreto 2463 de 2001, dispone que
los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez, “deben
contener las decisiones expresas y claras sobre el origen, fecha de
estructuración y calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral”, con
base en los exámenes médicos, historia clínica y demás elementos probatorios
que sirvan para determinar una relación causal entre la enfermedad o la
limitación física y la pérdida de capacidad de trabajo.[24]
En cuanto a la fecha de estructuración, el artículo 3°
del Decreto 1507 de 2014, por el cual se expide el Manual Único para la
Calificación de Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional, señala que “se
entiende por fecha de estructuración la fecha en que una persona pierde un
grado o porcentaje de su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen,
como consecuencia de una enfermedad o accidente, y que se determina con base en
la evolución de las secuelas que han dejado estos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada
en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento
(50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional”.
A este respecto, la Corte ha reconocido que existen
situaciones en las que la enfermedad o el accidente padecido por una persona
generan en ella pérdida de su capacidad laboral de manera inmediata, de ahí que
la fecha de estructuración de la invalidez, fijada en el correspondiente
dictamen, coincida con la ocurrencia del hecho generador de la misma. Sin
embargo, también ha sostenido que, en tratándose de enfermedades degenerativas,
crónicas o congénitas, entiéndase por tal, aquellas de larga duración y de
progresión lenta[25],
ocurre que la disminución o pérdida de la capacidad laboral no se produce en un
mismo momento sino que, por el contrario, se genera de manera paulatina.[26]
Frente a este tipo de casos, la Corte ha evidenciado que los entes responsables
de efectuar la calificación de pérdida de la capacidad laboral establecen como
fecha de estructuración de la invalidez el momento a partir del cual se
presenta el primer síntoma de la enfermedad o se obtiene el primer diagnóstico,
sin importar que, de acuerdo con la realidad objetiva, la incapacidad
permanente y definitiva para desempeñarse laboralmente se produzca mucho tiempo
después.[27]
En efecto, son numerosos los casos de personas que, a
pesar de que padecen alguna enfermedad catalogada como degenerativa, crónica o
congénita, su estado de salud les permite desarrollar actividades productivas
con relativa normalidad y, en esa medida, seguir cotizando al sistema general
de pensiones, hasta que llega un momento en el que la progresión de la
enfermedad es tal, que les impide, de manera definitiva, seguir ejerciendo su
trabajo para obtener su sustento y, de esta manera, aportar al sistema.
En tales eventos, en los que el estado de invalidez de
una persona está asociado al padecimiento de enfermedades de carácter
degenerativo, crónico o congénito, esta Corporación ha establecido que, para
efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez, las entidades
administradoras de pensiones deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con
posterioridad a la fecha de estructuración de la misma, las cuales se asumen
efectuadas en ejercicio de una capacidad laboral residual que, sin ánimo
de defraudar el sistema, le permitió seguir trabajando y haciendo sus aportes
hasta perder toda capacidad productiva y funcional de forma permanente y
definitiva. Lo anterior, como garantía efectiva del derecho fundamental a la
seguridad social de sujetos en situación de debilidad manifiesta y como una medida
tendiente a evitar que se genere enriquecimiento sin justa causa por parte de
los fondos de pensiones.[28]
Al respecto, la sentencia T-040 de 2015[29],
sostuvo, que:
“cuando la invalidez proviene
de un accidente o de una situación de salud que generó la pérdida de capacidad
laboral de manera inmediata, la fecha de estructuración fijada en el dictamen
médico legal coincide con la fecha de la ocurrencia del hecho. Sin embargo,
cuando la persona inválida padece de una enfermedad crónica, degenerativa o
congénita, y la pérdida de la capacidad laboral se presenta de manera
paulatina, existe la posibilidad de que si tal circunstancia no es tenida en
cuenta por las autoridades competentes, la fecha consignada en el dictamen sea
diferente a aquella en que efectivamente perdió su capacidad para trabajar de
manera permanente y definitiva.
En relación con estas situaciones excepcionales, la Corte ha
señalado, reiteradamente, que las personas que padezcan de una de estas
enfermedades, que hayan conservado una capacidad laboral residual después de
ser diagnosticadas y que hayan seguido trabajando, tienen derecho a que
el fondo de pensiones les reconozca los aportes que realizaron con
posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez, y hasta el momento
en que perdieron su fuerza de trabajo de manera permanente y definitiva.”
La Corte Constitucional, ha tenido la oportunidad de pronunciarse
en múltiples fallos sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez a
personas que sufren enfermedades catastróficas, degenerativas o congénitas y a
las que se les ha establecido una fecha de estructuración de su pérdida de
capacidad laboral que realmente no corresponde con su real disminución de su
fuerza de trabajo y, por el contrario, posterior a dicha fecha, han podido seguir
laborando y cotizando al sistema general de pensiones. La sentencia T- 789 de
2014[30],
sintetizó varios casos, los cuales se relacionaran a continuación:
“La
sentencia T-699A de 2007,  trata sobre un tutelante que contrajo VIH y
contaba con una pérdida de la capacidad laboral superior al 50 %. La entidad
accionada negaba el derecho a la pensión de invalidez porque no cumplía con el
requisito de haber cotizado 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez, toda vez que entre junio de 2000 y
junio de 2003 solo contabilizaba 29.8 semanas de aporte. La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional consideró que era desproporcionada la
interpretación de la accionada, ya que desconocía que el accionante continuó
ejerciendo actividades laborales y cotizó al sistema de seguridad social con
posterioridad a la fecha de estructuración, por tanto, tomó en cuenta como
fecha de estructuración la fecha del dictamen de calificación de la invalidez,
‘… en este caso la calificación de la invalidez se realizó en una fecha muy
posterior a aquella que se determinó para la estructuración de la misma, ocurre
que el tutelante continuó cotizando más allá de la fecha de estructuración
hasta, incluso, después de que se realizó el examen de calificación, no
obstante lo cual, la entidad accionada, al realizar una interpretación literal
del texto de la ley, sólo tuvo en cuenta el periodo de aportes hasta la fecha
de estructuración’.
Señaló en esta
oportunidad dicha Sala que el hecho de no tenerse en cuenta las cotizaciones realizadas con
posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez para el
reconocimiento de esta prestación, puede generar un enriquecimiento sin justa
causa por parte del sistema de seguridad social en pensiones al ‘beneficie[arse]
de los aportes hechos con posterioridad a la estructuración para, luego, no
tener en cuenta este periodo al momento de verificar el cumplimiento de los
requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión’.
En la sentencia T-561 de 2010 la
Sala Sexta de Revisión de la Corte reconoció una pensión de invalidez que había
sido negada ya que la fecha de estructuración impuesta, fijada 21 años atrás,
reducía a 17 semanas el tiempo cotizado por la actora. Por lo cual, la Sala procedió a modificar la fecha de
estructuración, de conformidad con el dictamen de pérdida de la capacidad
laboral, emitido en el 2004, el cual consolidaba en la accionante una verdadera
situación de invalidez. ‘… salvo que exista una prueba concreta y fehaciente
de que la situación invalidante se configuró en un momento cierto y anterior, la
fecha de estructuración de invalidez de una persona suele ubicarse en época
relativamente próxima a aquella en la que se emite el respectivo dictamen de
calificación, hipótesis en la cual el trabajador puede incluso haber
alcanzado a realizar algunas cotizaciones de más mientras se produce tal
calificación. -subrayado fuera de texto- (…) en varias de las ocasiones en las
que, por excepción, esta Corporación ha estimado procedente la acción de tutela
como vía para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez, ha referido
de manera precisa la posibilidad de que una incorrecta fijación de la fecha de
estructuración de dicho estado conduzca a la negación de la pensión, al
considerarse insuficiente el número de semanas de cotización frente a lo
exigido por la norma legal aplicable al caso concreto. Este aspecto debe ser
entonces cuidadosamente valorado por la entidad que decide sobre el
otorgamiento del derecho pensional, pues la inadvertencia sobre la fecha de
estructuración puede implicar el desconocimiento del debido proceso
administrativo y de otros derechos fundamentales de la persona que busca la
prestación’.
Mediante providencia T-671 de 2011,
esta Sala de Revisión estudió el caso de una señora que le fue modificada por
el Instituto de Seguro Social, la fecha de estructuración de la enfermedaddel
27 de febrero de 2009 al 13 de marzo de 1981, con una pérdida de la capacidad
laboral del 64.64 %. Se evidenció por la Sala en aquella oportunidad que ‘los
órganos encargados de determinar la pérdida de capacidad laboral, es decir las
Juntas de Calificación de Invalidez, establecen como fecha de estructuración de
la invalidez aquella en que aparece el primer síntoma de la enfermedad, o la
que se señala en la historia clínica como el momento en que se diagnosticó la
enfermedad, a pesar de que en ese momento, no se haya presentado una pérdida de
capacidad laboral permanente y definitiva superior al 50 %, tal y
como establece el Manual Único para la calificación de la invalidez – Decreto
917 de 1999-.
Esta situación genera una vulneración al
derecho a la seguridad social de las personas que se encuentran en situación de
invalidez y han solicitado su pensión para conjurar este riesgo, por cuanto, en
primer lugar, desconoce que, en el caso de enfermedades crónicas, degenerativas
o congénitas, la pérdida de capacidad laboral es gradual y por tanto la persona
que sufre de alguno de este tipo de padecimientos puede continuar desarrollando
sus actividades; en segundo lugar, no se tiene en cuenta las cotizaciones
realizadas con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez para
el reconocimiento de esta prestación, lo cual puede generar un enriquecimiento
sin justa causa por parte del fondo de pensiones’. Por lo cual, tuvo en cuenta
la primera fecha de estructuración, dado que ese fue el día en que el galeno de
medicina laboral del ISS la determinó.
En la sentencia T-427 de 2012, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, estudió un caso de retardo
mental leve, en el cual la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Caldas, confirmó la calificación y
la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral del accionante,
argumentando que la patología calificada se identificó en el desarrollo general
del retardo, el cual se presentó a partir del nacimiento, el 11 de agosto de
1964.
En esta
providencia, indicó esta Sala que en los casos que la causa de la invalidez de
los pacientes se deriva de una enfermedad crónica, degenerativa o congénita, se
establece una fecha de estructuración anterior al dictamen, que vulnera el
derecho a la seguridad social y el mínimo vital de los afiliados al sistema, ya
que la persona conserva sus capacidades funciones y cotiza al sistema, ‘así, es
posible que, en razón de la enfermedad que genera la pérdida de la capacidad
laboral, la fecha de estructuración del estado de invalidez sea fijada en un
momento anterior a la fecha del dictamen, a pesar de que la persona haya
conservado sus capacidades funcionales y cotizado al sistema de seguridad
social con posterioridad a la fecha de estructuración”.
En ese
sentido, concluyó la Sala Primera de Revisión lo siguiente:
“A juicio de
esta Sala, una persona que haya nacido con discapacidad no puede ser excluida
del derecho a la pensión de invalidez, bajo el argumento de que no reúne 50
semanas antes de la estructuración de su invalidez porque esta se estableció a
partir de su nacimiento, si se constata que, i) está en las mismas condiciones
de vulnerabilidad de quienes sí son, por disposición legal expresa,
beneficiarios de la pensión, ii) se afilió al sistema y ha aportado un número
relevante de semanas (50 o más), iii) no hay pruebas de que lo haya hecho con
el ánimo de defraudar al sistema”.
Por lo
anterior, se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en
forma definitiva al accionante, declarando sin efectos el dictamen de pérdida
de capacidad laboral proferido el 15 de abril de 2009, respecto de la fecha de
estructuración del estado de invalidez del actor a partir de su nacimiento. En
su lugar, entendió la Sala que la estructuración de la invalidez del señor Meza
Franco se dio a partir del el 8 de marzo de 1999, momento en que el trabajador
hizo el último aporte al Sistema General de Pensiones.
En la sentencia T-022 de 2013, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional amparó una vulneración a la
igualdad y a la seguridad social, en un caso en el cual la actora fue evaluada el 29 de febrero de 2012, y
mediante dictamen del 7 de marzo de 2012, fue calificada con un porcentaje de
pérdida de la capacidad laboral del 53.15 %, con fecha de estructuración del 24
de marzo de 1980, es decir, desde su nacimiento. La Sala de Revisión, consideró
que la invalidez de la señora Ramírez Peñuela no pudo estructurarse desde
su nacimiento, porque desde el año 2004 y hasta el año 2011, la actora contaba
con las habilidades, destrezas y aptitudes físicas, mentales y sociales, que le
permitieron desempeñar trabajos habituales, por los cuales recibía un salario y
aportaba al Sistema de Seguridad Social Integral. En razón a ello, modificó la
fecha de estructuración entendiendo por esta la fecha de solicitud de
reconocimiento de la pensión de invalidez:
“… en aquellos
casos en los que una entidad encargada de practicar el dictamen de pérdida de
capacidad laboral de una persona que padece una enfermedad crónica,
degenerativa o congénita, ha establecido la estructuración de la misma en una fecha
muy antigua en el tiempo, con base en el momento en que se dictaminó por
primera vez la enfermedad, sin tener en cuenta que esa persona ha conservado su
capacidad laboral y ha aportado al sistema luego de ese momento, y que esa
decisión hace que a esa persona le sea imposible cumplir con los requisitos
legales para pensionarse, el juez de constitucionalidad debe tutelar el derecho
a la seguridad social de esa persona, estableciendo la fecha de estructuración
a partir del momento en que la persona perdió efectivamente su capacidad
laboral”.
En el más
reciente pronunciamiento, T-483 de 2014, la Sala Primera de Revisión de
la Corte Constitucional, estudió el caso de Asdrubal Jesús Ariza, quien alegó
violación a sus derechos fundamentales por la Administradora Colombiana de
Pensiones –COLPENSIONES-, porque ésta le negó la pensión de invalidez
argumentando que la fecha en que se fijó la estructuración de su pérdida de
capacidad laboral es concomitante con su día de nacimiento, por lo que no tenían
ninguna semana cotizada al sistema de seguridad social en pensiones con
anterioridad a la fecha de estructuración.
Consideró la
Sala irrazonable la
interpretación de la entidad accionada, pues, “de darle eficacia jurídica a tal
interpretación, se le restaría valor a los mandatos constitucionales de
prohibición de discriminación, a la protección especial de las personas con
discapacidad, así como al principio de igualdad, porque bajo la legislación
actual no existe posibilidad de que el señor Ariza se pensione por invalidez.
Esta interpretación implica, que sin importar el número de semanas que trabaje
y cotice una persona al sistema de seguridad social en pensiones, bajo la
legislación vigente no podrá gozar de este derecho, por habérsele diagnosticado
desde su nacimiento una pérdida de la capacidad laboral superior al cincuenta
por ciento (50%)”.
Más adelante,
señala, “de aceptarse esta interpretación, se estaría (i) admitiendo que las
personas que nacieron con una discapacidad, por razón de su especial condición
no pueden trabajar ni procurarse por sus propios medios una calidad de vida
acorde con la dignidad humana, ni la posibilidad de acceder a una pensión de
invalidez, derechos que sí están reconocidos a las demás personas.[31] Así como también, (ii) se
estaría aceptando un acto de discriminación contra el peticionario por motivo
de su discapacidad, que tiene el efecto de impedir que este acceda a la pensión
de invalidez”.
En esa medida,
como existían aportes del accionante posteriores a la fecha de estructuración,
dicha Sala modificó la fecha de estructuración a la fecha del dictamen, en la
cual se estableció la verdadera pérdida definitiva y permanente de la capacidad
laboral.”
9. Casos concretos
En
primer lugar, esta Sala observa, que los accionantes pretenden el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, por parte de Colpensiones, quien,
les ha negado la solicitud por no cumplir con el requisito de las 50 semanas
cotizadas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez.
Esta
Sala evidencia que, de las pruebas allegadas a los expedientes respectivos, los
demandantes padecen enfermedades degenerativas, catastróficas o congénitas y,
por ende, sujetos de especial protección constitucional. Así las cosas, en
atención a esas circunstancias, antes de entrar a las particularidades de cada
caso, esta Sala se referirá a la procedencia de las acciones de tutela de manera
general, teniendo en cuenta que los accionantes son personas que se encuentran
en situación de discapacidad, con enfermedades graves y en una situación
económica precaria, pues debido a su estado de salud, les es imposible
proveerse autónomamente de medios de subsistencia.
Esta
Sala advierte, que los dos fallos proferidos por las instancias que en esta
ocasión se revisan, niegan el amparo a los derechos fundamentales invocados por
los accionantes, al considerar que la acción de tutela no es la vía idónea para
reclamar la prestación que estos pretenden, pues no es evidente, para estos,
que exista un perjuicio irremediable que amerite el pronunciamiento del juez
constitucional.
Esta
Corporación ha establecido, a través de la jurisprudencia, que si bien la
tutela no es la vía para reclamar prestaciones sociales, existen claras
excepciones que convierten a la acción de amparo constitucional en el mecanismo
más acertado para reclamarlas, estas son (i) que la tutela sea presentada para evitar un
perjuicio irremediable, (ii) que la falta de reconocimiento de una prestación
social vulnere algún derecho fundamental como la vida, la dignidad humana o el
mínimo vital y (iii) que la negativa del reconocimiento se origine en
actuaciones que por su contradicción con los preceptos legales y
constitucionales desvirtúen la presunción de legalidad de las actuaciones de la
administración pública o sea evidentemente arbitraria, en el evento de que sea
un particular quien preste este servicio público[32].
Ahora bien, el juicio de procedibilidad de la acción
de tutela no puede ser igual en todos los casos, pues este debe ser flexible
cuando se trata de personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta
y demandan una protección constitucional especial como son, los ancianos, los
niños, las mujeres embarazadas, las madres o padres cabeza de familia o las
personas que padecen algún tipo de discapacidad física o mental, eventos en los
cuales la procedencia de la acción se hace menos estricta[33].
En consecuencia, esta Sala
llama la atención a los jueces de instancia de las acciones de tutela de la
referencia, por cuanto quienes invocan el amparo de sus derechos fundamentales
son personas que se encuentran en un estado de debilidad manifiesta por las
enfermedades que padecen, las cuales ya han sido calificadas y se ha
determinado que efectivamente padecen una discapacidad, por lo que son sujetos
de especial protección constitucional que merecen un trato preferencial por
parte del Estado y, por tanto, el análisis de la procedencia de la acción es
mucho más flexible. Lo anterior sin tener en cuenta que, como resultado de su
estado de salud, se encuentran en una situación económica precaria al estar
imposibilitados para trabajar y proveerse de los medios necesarios para su
subsistencia.
En ese sentido, para esta
Corporación, las circunstancias descritas, caben dentro de las excepciones de
la procedencia de la acción de tutela para reclamar prestaciones sociales, pues
lo que se pretende, es que a través de este medio, se evite la configuración de
un perjuicio irremediable y se sigan vulnerando sus derechos fundamentales a la
vida en condiciones dignas y al mínimo vital, al no haberles reconocido la
pensión de invalidez necesaria para su subsistencia, pues exigirles, que agoten
los mecanismos ordinarios para su defensa, iría en contra de los postulados
constitucionales al permitir la agravación de sus derechos, toda vez que estos
no son medios expeditos y no podría evitarse la prolongación de su
quebrantamiento.
En síntesis, para esta
Sala, en los casos puestos a su consideración, la acción de tutela resulta
procedente para reclamar las prestaciones que pretenden, las cuales les han
sido negadas por parte de Colpensiones, por lo que, ahora, se seguirá con el
estudio de cada uno de ellos, con el fin de verificar si cumplen con los
requisitos para acceder a ellas.
9.1 Expediente T-5.790.387
Mario, interpone la presente acción de tutela al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital y a la seguridad
social por Colpensiones, al haberle negado la pensión de invalidez sin tener en
cuenta que padece de “VIH
positivo C3”, enfermedad
por la cual fue calificado con
una pérdida de capacidad laboral del 56.35%.
El señor Mario fue diagnosticado con esta
enfermedad degenerativa y, como consecuencia de ello, fue calificado el 5
de noviembre de 2013, con una pérdida de capacidad laboral del 56.35%, con
fecha de estructuración del 16 de agosto de 2002.
Ante la imposibilidad de seguir ejerciendo su fuerza
laboral, solicitó a Colpensiones la pensión de invalidez. Dicha entidad analizó
los requisitos establecidos en el Artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y
determinó, que aun cuando estaba acreditada la condición de discapacidad del
afiliado, dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración no
había realizado cotizaciones y, por tal motivo, no se podía reconocer la
prestación.
Ahora bien, los requisitos
dispuestos por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo
1º de la Ley 860 de 2003, son:
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez el
afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea
declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad:
Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración
2. Invalidez causada por accidente:
Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma”.
No obstante, tratándose de enfermedades degenerativas,
crónicas o congénitas, padecimientos en los que la disminución o pérdida de la
capacidad laboral ocurre lentamente y no se produce en un mismo momento sino
que, por el contrario, se agrava de manera paulatina,[34] la Corte ha
evidenciado que los entes responsables de efectuar la calificación de pérdida
de la capacidad laboral suelen establecer como fecha de estructuración de la
invalidez el momento a partir del cual se presenta el primer síntoma de la
enfermedad o se obtiene el primer diagnóstico, sin importar que, de acuerdo con
la realidad objetiva, la incapacidad permanente y definitiva para desempeñarse
laboralmente se produzca mucho tiempo después.[35]
Al efecto, son numerosos los casos de personas que, a
pesar de que padecen alguna enfermedad catalogada como degenerativa, crónica o
congénita, su estado de salud les permite desarrollar actividades productivas
con relativa normalidad y, en esa medida, seguir cotizando al sistema general
de pensiones, hasta que llega un momento en el que la progresión de la
enfermedad es tal, que les impide, de manera definitiva, seguir ejerciendo su
trabajo para obtener su sustento y, de esta manera, aportar al sistema.
En tales eventos, en los que en los eventos en los que
haya disminución de capacidad laboral de una persona está asociada al
padecimiento de enfermedades de carácter degenerativo, crónico o congénito,
esta Corporación ha establecido que, para efectos del reconocimiento de la
pensión de invalidez, las entidades administradoras de pensiones deberán tener
en cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración
de la misma, las cuales se asumen efectuadas en ejercicio de una capacidad
laboral residual que, sin ánimo de defraudar al sistema, le permitió seguir
trabajando y haciendo sus aportes hasta perder toda capacidad productiva y
funcional de forma permanente y definitiva. Lo anterior, como garantía efectiva
del derecho fundamental a la seguridad social de sujetos en situación de
debilidad manifiesta y como una medida tendiente a evitar que se genere
enriquecimiento sin justa causa por parte de los fondos de pensiones.[36]
En el presente caso, el
señor Mario, fue calificado el 5 de noviembre de 2013, por lo que esta Sala entenderá que es desde ahí
fue que efectivamente perdió su capacidad laboral y, en consecuencia, los tres
años que establece la ley para ser beneficiario de la pensión de invalidez,
deben contabilizarse desde esa fecha.
En efecto, teniendo en
cuenta lo anterior, el actor tiene en el periodo comprendido entre diciembre de 2013[37]y julio de 2015,
un total de 75.05 semanas cotizadas al sistema, lo que permite concluir que
cumple con el requisito de las 50 semanas cotizadas dentro de los tres años
anteriores, en este caso, a la fecha de calificación.
En consecuencia, aplicando
a este caso concreto el precedente constitucional desarrollado por esta
Corporación, respecto de la pensiones de invalidez de personas que sufren de
una enfermedad degenerativa, esta Sala observa que el actor cumple con los
requisitos para acceder al beneficio pensional, toda vez que cuenta con una
pérdida de capacidad laboral del 56.35%
y tiene dentro de los tres años anteriores a la fecha de calificación (desde la
cual perdió efectivamente su fuerza laboral), 75.05 semanas, por lo que se
ordenará a Colpensiones, reconocer y pagar la pensión de invalidez al señor Mario,
a partir de 10 de marzo de 2014, fecha en que se solicitó la mencionada
prestación a la entidad demandada.
Así las cosas, se revocará la decisión tomada el 26 de mayo de 2016, por la Sala Cuarta de Oralidad
de Tribunal Administrativo de Antioquia que, a su vez, confirmó la dictada el 8
de marzo de 2016, por el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín en el
trámite iniciado por Mario contra Colpensiones para, en su lugar,
amparar los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la
seguridad social. Por tal motivo, ordenará a Colpensiones que, en el término de
quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente
proveído, reconozca y pague al señor Mario la pensión de invalidez a la
que tiene derecho, a partir del 10 de marzo de 2014, fecha en la que elevó la
solicitud pensional por primera vez.
9.2
Expediente T-5.791.326
El señor Pedro Nel Hernández Quiróz, interpone la
presente acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales
al mínimo vital, a la dignidad humana y a la seguridad social por Colpensiones,
al haberle negado la pensión de invalidez sin tener en cuenta que padece de diferentes
enfermedades como túnel del carpo, fractura de la muñeca y la mano, lesión nervio radial, episodios
depresivos no especificados y otras patologías degenerativas como ceguera de un
ojo y visión subnormal.
Como consecuencia de las dolencias del anterior
diagnóstico, se vio obligado a dejar las labores que desempeñaba como
trabajador del campo. Así pues, solicitó a Colpensiones la calificación, la
cual se realizó el 31 de enero de 2015, arrojando una pérdida de la capacidad
laboral del 56.35% con fecha de estructuración del 13 de noviembre de 2014.
Ante la imposibilidad de seguir ejerciendo su fuerza
laboral y teniendo en cuenta que contaba con más del 50% de la pérdida de su
capacidad laboral, solicitó a Colpensiones la pensión de invalidez. Dicha
entidad analizó los requisitos establecidos en el Artículo 1º de la Ley 860 de
2003 y determinó, que aun cuando estaba acreditada la condición de
discapacidad, dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración
no había realizado cotizaciones y, por tal motivo, no se podía reconocer la
prestación.
Ahora bien, los requisitos
dispuestos por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo
1º de la Ley 860 de 2003, son:
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez el
afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea
declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad:
Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración
2. Invalidez causada por accidente:
Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma”.
No obstante, tratándose de enfermedades degenerativas,
crónicas o congénitas, padecimientos en los que la disminución o pérdida de la
capacidad laboral ocurre lentamente y no se produce en un mismo momento sino
que, por el contrario, se agrava de manera paulatina,[38] la Corte ha
evidenciado que los entes responsables de efectuar la calificación de pérdida
de la capacidad laboral suelen establecer como fecha de estructuración de la
invalidez el momento a partir del cual se presenta el primer síntoma de la
enfermedad o se obtiene el primer diagnóstico, sin importar que, de acuerdo con
la realidad objetiva, la incapacidad permanente y definitiva para desempeñarse
laboralmente se produzca mucho tiempo después.[39]
Así pues, son numerosos los casos de personas que, a
pesar de que padecen alguna enfermedad catalogada como degenerativa, crónica o
congénita, su estado de salud les permite desarrollar actividades productivas
con relativa normalidad y, en esa medida, seguir cotizando al sistema general
de pensiones, hasta que llega un momento en el que la progresión de la
enfermedad es tal, que les impide, de manera definitiva, seguir ejerciendo su
trabajo para obtener su sustento y, de esta manera, aportar al sistema.
En tales eventos, en los que el estado de invalidez de
una persona está asociado al padecimiento de enfermedades de carácter
degenerativo, crónico o congénito, esta Corporación ha establecido que, para
efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez, las entidades
administradoras de pensiones deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con
posterioridad a la fecha de estructuración de la misma, las cuales se asumen
efectuadas en ejercicio de una capacidad laboral residual que, sin ánimo
de defraudar al sistema, le permitió seguir trabajando y haciendo sus aportes
hasta perder toda capacidad productiva y funcional de forma permanente y
definitiva. Lo anterior, como garantía efectiva del derecho fundamental a la
seguridad social de sujetos en situación de debilidad manifiesta y como una
medida tendiente a evitar que se genere enriquecimiento sin justa causa por
parte de los fondos de pensiones.[40]
En el presente caso, la
última cotización efectuada por el señor Hernández Quiróz se realizó en enero
de 2012, por lo que esta Sala
entenderá que es desde ahí que efectivamente perdió su capacidad laboral y, en
consecuencia, los tres años que establece la ley para ser beneficiario de la
pensión de invalidez, deben contabilizarse desde esa fecha.
Ahora, teniendo en cuenta
lo anterior, el actor tiene dentro del periodo correspondiente a enero de 2009[41]y enero de
2012, un total de 130.86 semanas cotizadas al sistema, lo que permite concluir
que cumple con el requisito de las 50 semanas cotizadas dentro de los tres años
anteriores, en este caso, a la fecha de la última cotización.
En consecuencia, esta Sala
observa que aquí se cumple con el requisito establecido para acceder al
beneficio pensional, toda vez que el actor cuenta con una pérdida de capacidad
laboral del 56.35% y tiene
dentro de los tres años anteriores a la fecha de la última cotización (momento
en el cual perdió efectivamente su fuerza laboral), 130.85 semanas, por lo que
se ordenará a Colpensiones que, en el término de quince (15) días hábiles
posteriores a la notificación de esta providencia, reconocer y pagar la pensión
de invalidez al señor Pedro Nel Hernández Quiroz, efectiva a partir de 13 de
marzo de 2015, fecha en que se solicitó la mencionada prestación a la entidad
demandada. Para tal efecto, este despacho revocará lo dispuesto el 2 de junio de 2016, por el Juzgado Tercero Civil
del Circuito en Oralidad de Armenia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la decisión tomada el
26 de mayo de 2016 por la Sala Cuarta de Oralidad de Tribunal Administrativo de
Antioquia que, a su vez, confirmó la dictada el 8 de marzo de 2016 por el
Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín en el trámite iniciado por Mario
contra Colpensiones identificado
con el radicado T-5.790.387 para, en su lugar, amparar los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.
SEGUNDO.-
ORDENAR a la Administradora
Colombiana de Pensiones-Colpensiones que, en el término de quince (15) días
hábiles, contado a partir de la notificación de esta providencia, emita la
resolución a través de la cual reconozca y pague la pensión de invalidez al
señor Mario, efectiva a partir del 10 de marzo de 2014.
TERCERO.- REVOCAR lo dispuesto el 2
de junio de 2016 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito en Oralidad de
Armenia en el trámite iniciado por Pedro Nel Hernández Quiróz  contra
Colpensiones identificado con
el radicado T-5.791.326 para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales a
la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.
CUARTO.-
ORDENAR a la Administradora
Colombiana de Pensiones-Colpensiones que, en el término de quince (15) días
hábiles, contado a partir de la notificación de esta providencia, emita la
resolución a través de la cual reconozca y pague la pensión de invalidez al
señor Pedro Nel Hernández Quiróz, efectiva a partir del 13 de marzo de 2015.
QUINTO.- Por Secretaría LÍBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A LA
SENTENCIA T-057/17
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PRESTACIONES SOCIALES EN MATERIA PENSIONAL-Se debieron analizar las particularidades de cada caso en
materia de inmediatez y subsidiariedad, pues no se precisó si procedía como
mecanismo transitorio o definitivo (Salvamento parcial de voto)
Bastó la sola invocación
por parte de los actores, de su situación de discapacidad para argumentar que
procedía la acción de tutela, sin que se analizaran las particularidades de
cada caso, especialmente en materia de inmediatez y subsidiariedad, pues ni
siquiera se precisó si procedía como mecanismo transitorio o definitivo. Las personas que se
encuentran en condición de discapacidad están en una situación de debilidad e
indefensión, por lo que requieren de una protección constitucional reforzada.
Sin embargo, esta Corporación ha expresado que esa sola y única circunstancia
no es suficiente para acreditar la procedencia de la acción de tutela para
resolver asuntos sobre acreencias pensionales, por lo que se requiere la
demostración probatoria del daño causado al actor, materializado en la
vulneración de sus derechos fundamentales
PENSION DE INVALIDEZ-Imprecisión en la contabilización de
semanas cuando hay capacidad laboral residual (Salvamento parcial de voto)
PAGO RETROACTIVO EN MATERIA PENSIONAL-Ausencia de elementos fácticos y jurídicos para el
reconocimiento (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expedientes T-5.790.387 y T-5.791.326.
Demandante: Francisco Javier Palacio Morales y Pedro
Nel Hernández Quiroz.
Demandado: COLPENSIONES
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que
me conducen a salvar parcialmente mi voto a la decisión adoptada por la Sala
Cuarta de Revisión en sesión del 3 de febrero de 2017, que por votación
mayoritaria profirió la sentencia T-057 de 2017, de la misma fecha.
La providencia en la que salvo parcialmente mi voto
resolvió: i) en el expediente T-5.790.387, REVOCAR la decisión del 26 de
mayo de 2016, proferida por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal
Administrativo de Antioquia, y en su lugar amparar los derechos fundamentales a
la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna. En consecuencia, ORDENAR
a COLPENSIONES que, en el término de 15 días hábiles, contados a partir de
la notificación del fallo, reconozca y pague la pensión de invalidez al actor a
partir del 10 de marzo de 2014; y ii) en el expediente T-5.791.326, REVOCAR la
sentencia del 2 de junio de 2016, dictada por el Juzgado Tercero Civil del
Circuito en Oralidad de Armenia y en su lugar amparar los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna. En
consecuencia, ORDENAR a COLPENSIONES que, en el término de 15 días
hábiles, contados a partir de la notificación del fallo, reconozca y pague la
pensión de invalidez al actor, efectiva desde el 13 de marzo de 2015.
En esta oportunidad, la Corte estudio las solicitudes
de los señores Francisco Javier Palacio Morales (T-5.790.387) y Pedro Nel
Hernández Quiroz (T-5.791.326), quienes acudieron ante el juez de tutela para
obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital, vulnerados por COLPENSIONES, con ocasión de la negativa al
reconocimiento de la pensión de invalidez.
En el caso del señor Francisco Javier se trataba de
una persona de 55 años y con diagnóstico de VIH positivo C3. La entidad
accionada lo calificó el 5 de noviembre de 2013, con una pérdida de capacidad
laboral del 56.35%, de origen común y fecha de estructuración del 16 de agosto
de 2002.
El actor solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento de
su pensión de invalidez. Esa entidad negó la petición mediante Resolución GNR
149856 del 4 de mayo de 2014, porque no acreditó 50 semanas de cotización
dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
La anterior decisión fue confirmada mediante Resolución VPB 16138 del 18 de
septiembre de 2014.
El accionante indicó que cuenta con más de 61 semanas
cotizadas entre los años 1991 y 2011. Además que realizó aportes con
posterioridad a la fecha de estructuración.
Por su parte, el señor Pedro Nel tenía 70 años al
momento de la presentación de la solicitud de amparo. Expresó que padece las secuelas de una fractura de la muñeca
y la mano, de síndrome del túnel carpiano, una lesión del nervio radial, la
ceguera de un ojo, una visión subnormal y otros episodios no especificados.
Solicitó a COLPENSIONES la calificación de su
invalidez. Esa entidad, mediante dictamen del 31 de enero de 2015, precisó que
el actor tiene una pérdida de capacidad laboral del 56.35% con fecha de
estructuración del 3 de noviembre de 2014.
Con fundamento en lo anterior, le pidió a la accionada
el reconocimiento de su pensión de invalidez, la cual fue negada mediante
Resolución GNR 304585 del 3 de octubre de 2015, tras considerar que no cumplía
con el requisito de acreditar las 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. Esta decisión fue
confirmada mediante acto administrativo VPB 6285 del 8 de febrero de 2016.
El accionante expresó que cotizó desde 1996 hasta el
2012. Indicó que sus
patologías son de carácter degenerativo y que, por tal motivo, deben tenerse en
cuenta las cotizaciones que realizó después de que se consolidara la invalidez.
En esta oportunidad, aunque comparto la
decisión final de amparar los derechos fundamentales invocados por los
ciudadanos, me aparto de algunas precisiones contenidas en las consideraciones
y en las órdenes de la parte resolutiva de la sentencia, específicamente las
relacionadas con: i) el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela en
el presente asunto; ii) las imprecisiones en la contabilización de las semanas
cotizadas en el expediente T-5.790.387; y iii) la orden de reconocimiento de
retroactivos pensionales. Los siguientes argumentos sustentan mi posición:
Procedibilidad de la acción de tutela para el
reconocimiento de prestaciones pensionales
1. La procedibilidad de la acción de
tutela para reclamar prestaciones de naturaleza pensional está condicionada a
la acreditación de los requisitos generales de procedibilidad y su demostración
en la solicitud de amparo de la referencia, los cuales hacen referencia a: i)
la legitimación por activa; ii) la  legitimación por pasiva; iii) la
inmediatez; y, iv) la subsidiariedad.
2. Específicamente
en materia de inmediatez, esta Corporación ha reiterado que, si bien la solicitud de
amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de
caducidad[42],
su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[43], debido a
que su finalidad es la protección inmediata y urgente de los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados.
No
obstante, existen eventos en los que prima facie puede considerarse que
la acción de tutela carece de inmediatez y en consecuencia es improcedente,
pues ha transcurrido demasiado tiempo entre la vulneración de los derechos
fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo.
En
estos casos, el análisis de procedibilidad excepcional de la petición de
protección constitucional se torna más estricto y está condicionado a la
verificación de los siguientes presupuestos[44]:
i) la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad procesal,
como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la
incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en
un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo[45], entre otros; ii) cuando
la vulneración de los derechos fundamentales es continua y actual; iii) la
carga de la interposición de la solicitud de amparo en un determinado plazo
resulta, de una parte, desproporcionada debido a la situación de debilidad
manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de otra, contraria a la
obligación de trato preferente conforme al artículo 13 Superior.
3. De otra parte, el requisito de subsidiariedad,
específicamente en materia del reconocimiento de prestaciones pensionales, la acción de tutela resulta
improcedente para resolver esta clase de controversias, bajo el entendido de
que estos asuntos deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria, mediante
el ejercicio del medio judicial respectivo[46].
Sin embargo, este Tribunal ha admitido la procedencia
excepcional de la acción de tutela cuando se trata de la protección de derechos
de contenido prestacional, como son las acreencias pensionales, bien sea como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o como medio
principal cuando las vías de defensa judicial ordinarias no resultan idóneas ni
eficaces para la protección de los derechos fundamentales trasgredidos[47].
Es decir, el principio de subsidiariedad en el ámbito de la
seguridad social implica que, por regla general, la acción de tutela no puede
utilizarse para el reconocimiento y pago de acreencias pensionales, ya que
existen mecanismos judiciales ordinarios con los que pueden debatirse dichos
asuntos y que pueden presentarse ante la jurisdicción laboral, pues se trata de
hechos originados en un contrato de trabajo.
Sin embargo, de acuerdo con las
consideraciones generales referidas previamente, la procedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de prestaciones pensionales se sujeta a las
siguientes reglas: (i) procede como mecanismo transitorio, cuando
a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa para el
reconocimiento de la prestación, este no impide la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[48]; (ii)
procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio
ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz,
conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[49].
Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que
requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres
cabeza de familia, personas en condición de discapacidad,
personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedibilidad de la
acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más
amplios, pero no menos rigurosos[50].
En ese sentido, las personas en condición de
discapacidad se encuentran en una situación de debilidad e indefensión, por lo
que requieren de una protección constitucional reforzada. Sin embargo, esta
Corporación ha expresado que esa sola y única circunstancia no es suficiente
para acreditar la procedencia de la acción de tutela para resolver asuntos
sobre acreencias pensionales, por lo que se requiere la demostración probatoria
del daño causado al actor, materializado en la vulneración de sus derechos
fundamentales[51].
4. La sentencia de la cual me aparto
parcialmente omitió analizar la acreditación de la procedencia de la acción de
tutela en cada caso concreto, pues bastó la sola invocación por parte de los
actores, de su situación de discapacidad para argumentar que procedía la acción
de tutela, sin que se analizaran las particularidades de cada caso,
especialmente en materia de inmediatez y subsidiariedad, pues ni siquiera se
precisó si procedía como mecanismo transitorio o definitivo.
En efecto, en el expediente T-5.790.387, el actor
tardó 17 meses para formular la acción de tutela, puesto que los actos
administrativos que censura son del 4 de mayo y del 18 de septiembre de 2014 y
la solicitud de amparo fue admitida el 29 de febrero de 2016, sin que se
encuentre justificado en el expediente las razones de la inoperancia procesal
durante ese periodo de tiempo, lo que afecta la necesidad y la urgencia de la
actuación del juez de tutela.
En suma, la sentencia no se detuvo a analizar las
causas que justificaron la inactividad procesal del actor, puesto que solamente
se consideró su condición de salud, sin examinar la demostración de las
especiales circunstancias que vulneraron sus derechos fundamentales.
De esta manera, las personas que se encuentran en condición de
discapacidad están en una situación de debilidad e indefensión, por lo que
requieren de una protección constitucional reforzada. Sin embargo, esta
Corporación ha expresado que esa sola y única circunstancia no es suficiente
para acreditar la procedencia de la acción de tutela para resolver asuntos
sobre acreencias pensionales, por lo que se requiere la demostración probatoria
del daño causado al actor, materializado en la vulneración de sus derechos
fundamentales[52].
Las imprecisiones en la contabilización de
las semanas cotizadas en el expediente T-5.790.387
5. La sentencia utilizó el concepto de
capacidad laboral residual para resolver los casos concretos. En el caso del
expediente T-5.790.387, el accionante manifestó tener VIH positivo y haber sido
calificado el 5 de noviembre de 2013, con fecha de estructuración el 16 de
agosto de 2002.
La sentencia tomó como fecha de estructuración el
momento de la calificación, esto es el 5 de noviembre de 2013. Por tal razón,
contabilizó desde esa fecha hacia adelante las cotizaciones al sistema. Sin
embargo, en los hechos se advirtió que el accionante cotizó más de 61 semanas
desde el año 1991 hasta el 2011 y algunos posteriores a la fecha de
estructuración, sin precisar el número.
De esta manera, en el caso concreto se afirmó que con
posterioridad a la fecha de la calificación el actor cotizó 75.05 semanas,
información que surge en forma imprecisa frente a las 61 semanas cotizadas
entre el año 1991 y el 2011, expuesta en los hechos de la sentencia.
Adicionalmente, se trató de cotizaciones realizadas
con posterioridad al pronunciamiento de COLPENSIONES, por lo que esa entidad no
podía haber concedido la pensión solicitada, ya que para el año 2014, momento
en el que el actor le pidió la prestación, no contaba con el número de semanas
requerido para acceder a la misma, por lo que la acción de tutela analizó un
escenario fáctico en el que dicha institución no tuvo la oportunidad de
resolverlo de manera directa. Por tal razón, era necesario que se precisara y
aclarara el número de semanas efectivamente cotizadas.
La ausencia de elementos fácticos y jurídicos para el
reconocimiento de prestaciones retroactivas
6. La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la procedencia de la acción de tutela
para el reconocimiento de la pretensión de pago del retroactivo, está
condicionada además de los presupuestos generales, a que : ii) exista certeza
en la configuración del derecho pensional y ii) cuando exista evidencia de afectación al
mínimo vital, debido a que la pensión en la única forma de garantizar la
subsistencia del accionante y a que“… por una conducta antijurídica de la
entidad demandada, los medios económicos para vivir han estado ausentes desde
el momento en que se causó el derecho hasta la fecha de concesión definitiva
del amparo. Estas dos circunstancias hacen que el conflicto que por naturaleza
es legal y que posee medios ordinarios para su defensa, mute en uno de índole constitucional,
en donde los medios ordinarios se tornan ineficaces para el amparo de los
derechos vulnerados o amenazados”[53]
7. El reconocimiento
pensional concedido en el expediente T-5.790.387, se estableció desde el 10 de
marzo de 2014, lo que constituyó el pago retroactivo de la prestación
pretendida sin que para ese momento existiera certeza de la configuración del
derecho.
En efecto, la decisión de conceder el
amparo se sustentó en las cotizaciones realizadas entre diciembre de 2013 y
julio de 2015, por tal razón para el 10 de marzo de 2014, momento en que el
actor solicitó el reconocimiento de su derecho ante COLPENSIONES, todavía no se
había constituido el derecho.
De tal suerte que, dicho reconocimiento
configuró un pago retroactivo de la prestación pretendida, sin que para ese
momento se hubiese consolidado el derecho pensional, pues los aportes tenidos
en cuenta para su declaración se efectuaron hasta el año 2015, por lo que no
existió fundamento jurídico y legal para ordenar su pago desde esa fecha.
8. Con base en lo expuesto,
la sentencia de la cual salvo mi voto parcialmente debió, en el expediente
T-5.790.387, i) analizar la procedencia de la acción de tutela, especialmente,
en materia de inmediatez; ii) precisar las cotizaciones realizadas por el
actor; y iii) reconocer la pensión desde el momento en el que se consolidó el
derecho, esto es julio de 2015, y no desde el 10 de marzo de 2014, puesto que,
como se advirtió, solo hasta ese momento adquirió el derecho a la prestación.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] En el presente caso, y en atención a
lo consagrado en el artículo 15 Superior, debe aclararse que por estar
profundamente involucrada la dignidad del actor, la Sala de Revisión ha
decidido no hacer mención a su identificación, como medida tendiente a garantizar
sus garantías constitucionales. En este sentido, se reemplazará el nombre del
titular de los derechos por Mario.
[2] El Juzgado no justifica la vinculación de dicha entidad y no
evidencia este despacho algún folio del que se desprenda esta necesidad, menos
aún, cuando en el expediente obra la constancia de afiliación del señor Pedro
Nel Hernández Quiróz a la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud de
Nariño-EMSSANAR E.S.S.
[3]Decreto 2591 de 1991: “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[4] Corte Constitucional, Sentencia T-531 de 2002 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[5]Por el cual se reglamenta la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
[6] Artículo 86 de la Constitución Política.
[7] Corte Constitucional, sentencia T-103 del 8 de febrero de 2008, MP.
Jaime Córdoba Triviño.
[8] Corte Constitucional, sentencia T-103 del 8 de febrero de 2008, MP.
Jaime Córdoba Triviño.
[9] Corte Constitucional, sentencia T-080 del 31 de enero de 2008, MP.
Rodrigo Escobar Gil.
[10] Corte Constitucional. Sentencia
T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11]Corte Constitucional. Sentencia
T–1318 de 2005, T-468 de
2007, T-760 de 2008, entre otras.
[12] Ley 100 de 1993, artículo 1.
[13] Ley 100 de 1993, artículo 8.
[14] Corte Constitucional, sentencia T-1036 del 23 de octubre de 2008,
MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15]Corte Constitucional, sentencia T-080 del 31 de enero de 2008 MP.
Rodrigo Escobar Gil, Corte Constitucional, sentencia T-1036 del 23 de octubre
de 2008, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Ley 100 de 1993, artículo 10.
[17] Ley 100 de 1993, artículo 38.
[18] Corte Constitucional, sentencia T-221 del 23 de marzo de 2006, MP.
Rodrigo Escobar Gil y Sentencia T-653 del 8 de julio de 2004, MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra, sentencia T-104 del 8 de febrero de 2008, MP. Rodrigo Escobar
Gil.
[19]Al respecto, ver la Sentencia T-262 de 29 de marzo de
2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[20]Sentencia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral
de 17 de agosto de 1954
[21]Sala de Casación Laboral, rad. 17187 de noviembre 27
de 2001, M. P. Germán Valdés Sánchez.
[22] Ley 100 de 1993
[23] Artículo 41 de la Ley 100 de 1993.
[24] Corte Constitucional, sentencia T-910 de 2014. M.P. Mauricio
González Cuervo.
[25] Concepto emitido por la Organización Mundial de la Salud -OMS-, el
cual puede consultarse en el siguiente enlace: http://who.int/topics/chronic_diseases/es/
[26] Consultar, entre otras, la Sentencia T-040 de 2015.
[27] Sentencia T-580 de 2014.
[28] Consultar, entre otras, las sentencias T-163 de 2011, T-886 de
2014, T-946 de 2014, T-013 de 2015 y T- 575 de 2015.
[29] M.P. María Victoria Calle Correa.
[30] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez (e)
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-022 de 2013 M.P. María Victoria
Calle Correa.
[32] Corte Constitucional, sentencia T-103 del 8 de febrero de 2008, MP.
Jaime Córdoba Triviño.
[33] Corte Constitucional, sentencia T-080 del 31 de enero de 2008, MP.
Rodrigo Escobar Gil.
[34] Consultar, entre otras, la Sentencia T-040 de 2015.
[35] Sentencia T-580 de 2014.
[36] Consultar, entre otras, las sentencias T-163 de 2011, T-886 de
2014, T-013 de 2015 y T- 575 de 2015.
[37] Folio 4.
[38] Consultar, entre otras, la Sentencia T-040 de 2015.
[39] Sentencia T-580 de 2014.
[40] Consultar, entre otras, las sentencias T-163 de 2011, T-886 de
2014, T-013 de 2015 y T- 575 de 2015.
[41] Folio 8.
[42] Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre
otras.
[43] Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de
2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[44] Sentencia T-485 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[45] Sentencias T-1009 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-299
de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[46] Sentencia T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[47] Al respecto ver sentencias T-052 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil y
T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[48] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T–859 de
2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[49] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de
2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[50] Sentencias T–328 de 2011 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería, y T-789 del
11 de septiembre de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[51] Al respecto ver sentencias T-001, T-304 y T-637 todas de 1997 y
T-472 de 2008, reiteradas en sentencia T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[52] Al respecto ver sentencias T-001, T-304 y T-637 todas de 1997 y
T-472 de 2008, reiteradas en sentencia T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[53] Sentencia T-421 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.