C-032-03
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia
C-032/03
ACCION POPULAR-Naturaleza
ACCION POPULAR-Finalidad
ACCION POPULAR Y
ACCION DE GRUPO-Diferencias
ACCION CIVIL
POPULAR EN PROCESO PENAL-Propósito
indemnizatorio
ACCION POPULAR
PREVENTIVA DE RANGO CONSTITUCIONAL-No impide existencia de acción civil popular diferente
Referencia: expediente D-4126
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 56 (parcial) de la Ley 600 de 2000 o
Código de Procedimiento Penal.
Actor:
Enrique Varón Bustamante y Elba Milena Padilla Cardona
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C, veintiocho
(28) de enero de dos mil tres (2003).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Enrique Varón Bustamante
y Elba Milena Padilla Cardona demandan el inciso segundo del artículo 56 de la
Ley 600 de 2000 o Código de Procedimiento Penal. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO
OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el
texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No 44.097, de 24 de julio del 2000 4 de 1996, y se subraya el aparte
acusado:
“LEY 600 DE 2000
(julio 24)
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal.
(...)
CAPITULO III.
LIQUIDACION DE PERJUICIOS
(....)
ARTICULO 56.
SENTENCIA CONDENATORIA Y PRONUNCIAMIENTO SOBRE LOS PERJUICIOS. En todo proceso
penal en que se haya demostrado la existencia de perjuicios provenientes del
hecho investigado, el juez procederá a liquidarlos de acuerdo a lo acreditado
en la actuación y en la sentencia condenará al responsable de los daños
causados con la conducta punible. Además, se pronunciará sobre las expensas,
las costas judiciales y las agencias en derecho si a ello hubiere lugar.
Cuando se haya
intentado la acción popular y ésta prospere, el juez en la sentencia
condenatoria deberá señalar el monto de los perjuicios colectivos ocasionados
por la conducta punible.
Cuando en la sentencia se condene al pago de
indemnización colectiva se ordenará la constitución de un fondo conformado por
el importe de la misma, administrado por el Defensor del Pueblo y destinado al
restablecimiento de los daños causados con la infracción.
En los casos de
perjuicios no valorables pecuniariamente, la indemnización se fijará en la
forma prevista en el Código Penal.
Cuando obre
prueba de que el ofendido ha promovido independientemente la acción civil, el
funcionario se abstendrá condenar al pago de perjuicios. En caso de hacerlo,
será ineficaz la condena impuesta”.
III. LA DEMANDA.
Los actores
consideran que la expresión acusada viola los artículos 29 y 88 de la
Constitución. Según su parecer, las acciones populares, conforme a la
regulación constitucional, a la Ley 472 de 1998 que las desarrolla, y tal y
como lo han señalado las sentencias T-528 de 1992 y SU-067 de 1993, no tiene
una finalidad indemnizatoria sino preventiva, pues busca evitar el daño o cesar
el peligro que amenaza un derecho o interés colectivo. Por consiguiente,
argumentan los demandantes, no es posible que la ley establezca que el juez
penal deberá condenar en perjuicios cuando prospere una acción popular, pues
ésta no tiene vocación indemnizatoria o reparadora sino preventiva. Esto
significa, según los actores, que si prospera la acción popular “los
perjuicios no se han causado y por lo tanto es improcedente condenar a una
persona por un daño inexistente”. Y por ello concluyen que la expresión
demandada viola el artículo 88 de la Carta, pues desnaturaliza las acciones
populares, así como el artículo 29 superior, pues permite una condena en
perjuicios frente a un daño que no se ha ocasionado.
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano Augusto
Ibáñez Guzmán, en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la expresión
acusada.
El ciudadano
comienza por analizar el alcance de las acciones popular y de grupo previstas
en el artículo 88 de la Carta y concluye que la acción popular es en principio
de “competencia extrapenal”, no obstante lo cual, la Corte, en la
sentencia T-536 de 1994, admitió en un proceso penal la constitución de una
parte civil popular. Posteriormente el interviniente resalta que el artículo 89
superior permite que la ley señale otras acciones para la protección de
derechos colectivos o de grupo. Igualmente el ciudadano estudia la regulación
que el estatuto procesal penal trae sobre parte civil y destaca que ese código
distingue entre acción civil individual y popular, y concluye que el aparte
acusado no viola el artículo 88 de la Carta, ya que representa un desarrollo
del artículo 89 de la misma, en la medida en que el Legislador estableció una
acción civil popular indemnizatoria, que es distinta de la acción popular
preventiva, prevista por el artículo 88 constitucional. Y esto, según su
parecer, es suficiente para concluir que tampoco existe vulneración del
artículo 29 de la Carta pues se entiende que “en la producción de las
consecuencias procesales en el Proceso Penal, se estará a las resultas
probatorias sobre el daño y el monto de los perjuicios.”
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en concepto No 2988, recibido
el 30 de agosto de 2002, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad
del aparte acusado. Según su parecer, es necesario diferenciar entre las
acciones populares y de grupo, reguladas por la Ley 472 de 1998, y el actor
popular que se constituye como parte civil, que es la figura establecida en el
inciso demandado. La Vista Fiscal considera entonces que si bien la acción
popular prevista por el inciso primero del artículo 88 superior, y desarrollada
por la Ley 472 de 1998 es preventiva, y no es idónea para obtener un
resarcimiento, lo cierto es que esa disposición constitucional atribuyó a la
ley la facultad de regular las acciones destinadas a proteger intereses
colectivos. Por consiguiente, según su parecer, la Ley 472 de 1998 no agotó el
ámbito de esas acciones populares para la protección de intereses colectivos. En
esas circunstancias, agrega el Procurador, teniendo en cuenta que el Código
Penal prevé tipos penales que vulneran intereses colectivos, como la salud
pública, se justifica “el establecimiento de la acción popular como parte
civil en el proceso penal, para que la comunidad afectada pueda obtener el
restablecimiento del derecho o su reparación”.Y por ello, explica la Vista
Fiscal, el estatuto procesal reconoce dos tipos de acción civil: la individual
y la colectiva, ésta última cuando el hecho punible afecte bienes jurídicos
colectivos susceptibles de resarcimiento pecuniario, pudiendo esta acción ser
interpuesta por el Ministerio Público o por el actor popular. Concluye entonces
la Vista Fiscal:
“Desde la óptica
constitucional existen mecanismos de protección de intereses colectivos que no
pueden mirarse de forma restrictiva, teniendo en cuenta que los intereses
colectivos en materia penal deben ser analizados siempre con relación al bien
jurídico protegido en cada uno de los tipos penales, a su titular y a la
materialización de los perjuicios que ha sufrido el perjudicado.
De lo anterior,
se colige que el pronunciamiento  por parte del juez penal en la sentencia
condenatoria sobre los perjuicios ocasionados con el hecho punible, no
solamente se ajusta al artículo 88 de la Carta Política, sino que desarrolla
cabalmente uno de los principios fundantes del Estado social Derecho, cual es
la prevalencia del interés general.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo
241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 56 de la Ley 600 de 2000 o
Código de Procedimiento Penal, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la
República.
El problema
jurídico
2. El
inciso acusado establece que si se ha intentado la acción popular y ésta ha
prosperado, entonces el juez penal, en la sentencia condenatoria, deberá
señalar el monto de los perjuicios colectivos ocasionados por la conducta
punible. Los actores consideran que esa regulación es inconstitucional pues no
sólo viola el debido proceso sino que además desnaturaliza la acción popular,
tal y como fue establecida por el Constituyente. El eje de su argumento es el
siguiente: según su parecer, la acción popular tiene una naturaleza preventiva
pues opera para prevenir vulneraciones de derechos colectivos; no es entonces
posible usarla con finalidades indemnizatorias, pues ese propósito no sólo
desfigura la naturaleza de la acción popular sino que también viola el debido
proceso, pues autoriza una condena en perjuicios por un daño que no ha
ocurrido.
Por su
parte, el interviniente y la Vista Fiscal defienden la constitucionalidad del
inciso acusado pues consideran que la demanda parte de una confusión entre la
acción popular para prevenir afectaciones de derechos colectivos y la acción
civil popular en el proceso penal, que tiene pretensiones indemnizatorias.
Además estos intervinientes consideran que el cargo se funda en una visión
reductora de las acciones de protección de los derechos colectivos.
Conforme a lo
anterior, el problema constitucional que plantea el presente caso es si viola
el debido proceso y desconoce la regulación constitucional de la acción popular
que el estatuto procesal penal haya señalado que el juez penal deberá condenar
por perjuicios colectivos, si se intentó y prosperó la acción popular. Para
responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente la
naturaleza de la acción popular y su relación con la parte civil en el proceso
penal, para de esa manera poder determinar si la regulación acusada viola o no
la Constitución.
Acción popular y
actor popular en el proceso penal.
3. La Carta prevé la
existencia de acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, así como la existencia de acciones de clase o de grupo para la
indemnización de los daños ocasionados a un número plural de personas (CP art.
88). Por su parte la Ley 472 de 1998 desarrolló ese mandato constitucional y
reguló estas acciones populares y de grupo.
4. En numerosas
oportunidades, esta Corte ha estudiado la naturaleza de estas acciones
constitucionales destinadas a proteger los derechos colectivos y los intereses
difusos[1]. Y específicamente esta Corporación ha
destacado que la acción popular tiene una naturaleza pública y preventiva, por
lo que no tiene una vocación indemnizatoria, ya que no pretende reparar un daño
sino proteger a las personas en el goce del derecho colectivo. Así, la
sentencia C-215 de 1999, MP Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, luego de estudiar
en detalle las características de esta acción, señaló al respecto:
“Ahora bien, otra característica
esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva,
lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que
exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar,
sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de
los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho
romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que
comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no
pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
La carencia de contenido
subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede
perseguir un resarcimiento de tipo pecuaniario en favor de quien promueve el
reclamo judicial de un interés colectivo.
(....)
De igual manera, dichos
mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e
intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio, que
se debe resaltar.
Finalmente, hay que observar que
estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás
procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia
entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un
mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes radicados para
efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad,
pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte
demandante de la acción judicial”.
5.
Los demandantes aciertan entonces en señalar que la acción popular prevista por
el artículo 88 de la carta tiene una finalidad preventiva y no indemnizatoria,
a diferencia de la acción de grupo, que tiene, ella sí, una vocación
indemnizatoria, pues pretende la reparación de un daño consumado. Por ello esta
Corte ha señalado que “la
diferencia sustancial entre la acción popular y la de grupo es que la primera
pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, mientras que la
segunda persigue la reparación de un perjuicio por un daño común ocasionado a
un número plural de personas.[2]”
Una de las premisas
de la demanda es entonces acertada, pues la acción popular prevista por el
artículo 88 superior es preventiva, por lo que, en principio, no puede ser
utilizada para obtener la indemnización de un daño. Sin embargo, lo anterior no
significa que el cargo de los actores esté obligatoriamente llamado a
prosperar, pues para que ello ocurra, se requerirían que al menos uno de los
siguientes dos elementos suplementarios sea también cierto: (i) que la acción
popular a que hace referencia el inciso acusado sea la misma acción popular
prevista por el artículo 88 de la Carta; o (ii) que la Constitución haya
prohibido que exista una forma de acción indemnizatoria en el proceso penal,
para reparar daños a intereses colectivos, y que sea denominada también acción
popular. Entra pues la Corte a examinar esos dos aspectos.
6. Para entender la
referencia del inciso acusado a la acción popular, es necesario no analizar ese
aparte aisladamente. Ahora bien, ese inciso hace parte del artículo 56 del C de
PP, que regula la liquidación de los perjuicios en la sentencia condenatoria en
los procesos penales. El primer inciso de ese artículo 56 ordena entonces que
si en el proceso ha sido demostrada la existencia de perjuicios provenientes
del hecho investigado, el juez deberá liquidarlos de acuerdo a lo acreditado, y
en la sentencia condenará al responsable. Por su parte el segundo inciso, que
es el acusado, precisa que si ha sido intentada la acción popular y ésta
prospera, entonces el juez en la sentencia condenatoria deberá señalar el monto
de los perjuicios colectivos ocasionados por la conducta punible. A su vez el
artículo 45 de ese mismo estatuto, establece que la acción civil puede ejercerse
en el proceso penal y puede ser “individual o popular” y busca “el
resarcimiento de los daños y perjuicios individuales y colectivos causados por
la conducta punible”.
Una interpretación
sistemática de esas dos disposiciones muestra entonces que cuando el aparte
acusado menciona la “acción popular” no está hablando de la “acción
popular” para prevenir la vulneración de derechos colectivos que establece
el inciso primero del artículo 88 de la Carta, como equivocadamente lo piensan
los actores, sino que el inciso demandado hace referencia a la acción civil
popular prevista en el propio estatuto procesal penal, que es un instrumento
procesal para lograr el resarcimiento de los daños colectivos ocasionados por
el delito. Esto significa que esa acción popular en el proceso penal tiene un
propósito esencialmente indemnizatorio, por lo que uno de los supuestos básicos
de la demanda se derrumba. En efecto, si esa acción popular en el proceso penal
busca el resarcimiento de un perjuicio colectivo provocado por el hecho
punible, entonces se entiende que la acción prospera cuando ha sido demostrado
ese daño colectivo que debe ser reparado. Y por ello no existe ninguna
vulneración del debido proceso en que la norma acusada ordene al juez señalar
el monto de los perjuicios colectivos ocasionados por la conducta punible, si
dicha acción popular en el proceso penal prospera.
7. Con todo, podría
argumentarse, como parecen hacerlo los actores, que esa regulación es
inconstitucional pues la ley estaría desnaturalizando la acción popular, al
convertirla en un instrumento indemnizatorio, cuando el artículo 88 superior le
confiere una función preventiva. A pesar de su aparente fuerza, ese argumento
no es de recibo, por cuanto, como bien lo señala el interviniente y la Vista
Fiscal, el artículo 88 superior prevé la existencia de la acción popular para
prevenir la vulneración derechos colectivos, pero no sólo también establece
otras acciones para reparar los daños a intereses colectivos sino que, además,
en ningún momento prohíbe que fuera de esas dos acciones constitucionales
existan otros mecanismo judiciales para salvaguardar dichos derechos
colectivos, ya sea evitando su vulneración, o ya sea reparando los daños
ocasionados. Es más, explícitamente el artículo 89 superior establece que
además de los mecanismos de protección de los derechos constitucionales
expresamente consagrados en la Carta, la ley deberá desarrollar otros recursos,
acciones, y procedimientos para la protección de los derechos individuales, de
grupo o colectivos.
Conforme a lo
anterior, la existencia de una acción popular preventiva de rango
constitucional no impide que la ley establezca una acción civil popular
distinta, que busque en el proceso penal la reparación de daños a derechos e
intereses colectivos derivados de un hecho punible. Y eso es lo que regula
precisamente el aparte acusado, por lo que la acusación de los actores pierde
todo sustento.
8. Sin embargo, los
actores podrían objetar que el estatuto procesal penal puede establecer una
acción civil en el proceso penal para la indemnización de daños colectivos,
pero no puede calificarla de “acción popular”, pues estaría
desnaturalizando la verdadera acción popular, que es esencialmente preventiva y
de rango constitucional.
Ese reparo no es de
recibo pues la disposición acusada no está desarrollando la acción popular
prevista por el artículo 88 superior, la cual ha sido regulada por la Ley 472
de 1998. El inciso demandado hace referencia a la acción civil popular que,
como se ha mostrado, es una figura distinta. Es cierto que, por su naturaleza
indemnizatoria, esa acción civil popular en el proceso penal es más próxima a
las acciones de clase y de grupo previstas por el inciso segundo del artículo
88 de la Carta  que a las acciones populares establecidas en el inciso primero
de esa disposición constitucional. Y por ello incluso, a nivel de técnica
legislativa, tal vez hubiera sido deseable denominar de otra forma a esa acción
civil popular indemnizatoria, a fin de evitar los equívocos en que incurren los
demandantes. Sin embargo, ese posible defecto de técnica legislativa no tiene
ninguna incidencia constitucional, por cuanto la regulación del estatuto
procesal penal permite determinar con claridad la naturaleza indemnizatoria de
esa acción civil popular, tal y como se mostró en los fundamentos anteriores de
esta sentencia. Es más, en una ocasión anterior, esta Corte ya había precisado
que a pesar de su denominación como acción popular, esta intervención del actor
civil popular se asemejaba más a las acciones de grupo o clase. Dijo entonces
esta Corporación:
“No se requiere
de una regulación expresa de la ley, diferente a la contenida en el art. 88 de
la Constitución Política y en las normas del Código de Procedimiento Penal que
se han mencionado, para legitimar una acción popular tendiente a obtener el
pago de los perjuicios presuntamente sufridos por los usuarios del servicio de
energía eléctrica, con ocasión de los hechos ilícitos a que alude Fundepúblico.
En efecto, la acción popular en este caso se ha instaurado con fines
resarcitorios y en beneficio de los referidos usuarios, como lo autoriza la ley
procesal. Por lo tanto, aquélla se identifica, en principio, como una acción de
grupo o de clase[3]”.
9.
La Corte concluye entonces que los cargos de los demandantes carecen de
sustento. El inciso acusado será entonces declarado exequible pues en nada
vulnera la Carta que la ley ordene al juez a señalar en la sentencia el monto
de los perjuicios colectivos derivados del hecho punible, si se ha intentado la
acción civil popular y ésta prospera, pues se entiende que la prosperidad de
esa acción implica que fue demostrada la existencia de dichos perjuicios. Con
todo, la Corte aclara que esto obviamente no significa que ese actor popular
persiga únicamente una pretensión indemnizatoria pues, conforme a la doctrina
desarrollada por esta Corporación y por el derecho internacional de los
derechos humanos, las víctimas y perjudicados por los hechos punibles tienen no
sólo derecho a la reparación integral sino además derecho a la verdad y a que
se haga justicia en el caso concreto[4].
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el inciso segundo acusado del artículo 56 de la Ley 600 de 2000 o Código de
Procedimiento Penal, que literalmente dice: “Cuando se haya intentado la
acción popular y ésta prospere, el juez en la sentencia condenatoria deberá
señalar el monto de los perjuicios colectivos ocasionados por la conducta
punible.”
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME
CORDOBA TRIVIÑO, no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado
impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver, entre otras, las sentencias C-875
de 2002, C-215 de 1999, T-536 de 1994 y T-254 de 1993
[2] Sentencia C-215 de 1999, MP Martha
Victoria Sáchica de Moncaleano
[3] Sentencia T-536 de 1994, MP Antonio
Barrera Carbonell, Consideración 4.2.
[4] Ver sentencias C-740 de 2001, C-1149 de
2001, y C-282 de 2002.