T-364-04
Sentencia T-051/02
Sentencia T-364/04
DERECHO DE PETICION-Aplicación inmediata
DERECHO DE PETICION-Doble finalidad
DERECHO DE PETICION-Contenido/DERECHO DE PETICION-Núcleo
esencial/DERECHO DE PETICION-Contenido de la decisión
DERECHO DE
PETICION EN VIA GUBERNATIVA-No
resolución oportuna de recursos
DERECHO DE PETICION ANTE EL SEGURO SOCIAL-Vulneración por no resolver recursos
extraordinarios
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Alcance
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos
Reiteración de jurisprudencia
Referencia: expediente T-828391
Acción de tutela interpuesta en contra del
Instituto de Seguro Sociales Seccional Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés
Vargas Hernández y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución Política y en el
Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
pronunciado por el Juzgado Treinta y Tres Civil Del Circuito De Bogotá en la
acción de tutela promovida por la señora Ana Delia Roncancio de Caicedo contra
El Instituto de Seguros Sociales Seccional Cundinamarca.
I. ANTECEDENTES.
1 Hechos.
La accionante interpuso acción de tutela el
día 21 de octubre de 2003 contra el Jefe del Departamento de Atención al Pensionado
Seccional Cundinamarca del Instituto de Seguros Sociales, porque considera que
éste le ha vulnerado su derecho fundamental de petición.
Expone la señora Ana Delia Roncancio de
Caicedo que mediante Resolución N. 029908 de fecha 30 de diciembre de 2002, la
entidad demandada le negó el derecho a la pensión de vejez, aduciendo para ello
que para esa época no contaba con el requisito de edad. Ante esa decisión, la
accionante interpuso el recurso de reposición.
Agrega la peticionaria, que a la fecha de
presentación de la acción la tutela, han transcurrido más de cuatro (4) meses
sin que el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca, hubiese
tomado una decisión de fondo respecto de su solicitud de pensión de vejez.
2. Posición del Instituto de Seguro
Sociales Seccional Cundinamarca.
Para que ejerciera el derecho de defensa se
le corrió traslado a la entidad demandada mediante oficio N. 03-0109 de octubre
24 de 2003, sin que esta se haya pronunciado al respecto.
3. Pruebas relevantes que obran en el
expediente.
- A folios 2 a 3, fotocopia simple de la
Resolución N. 029908 diciembre de 2002 que niega la pensión especial de vejez y
pensión de vejez a la señora Ana Delia Roncancio de Caicedo.
- A folios 4 a 5, fotocopia simple del
Recurso de Reposición y Apelación dirigido a la Dra. Miryam Pastrana de
Pastrana, Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del Instituto de
Seguros Sociales Seccional Cundinamarca contra la Resolución N. 029908 diciembre
de 2002, radicado el día 19 de febrero de 2003.
II. DECISION OBJETO DE REVISION.
El Juzgado Treinta y Tres Civil del
Circuito de Bogotá, mediante providencia del siete (7) de noviembre de 2003
considero que: “Como quiera que no se está de cara a un derecho de petición,
(...) sino frente a un recurso contra un acto administrativo que dista lejos de
aquél – derecho de petición - resulta indudable que en el evento puesto en
conocimiento, la entidad accionada, no ha cercenado el art. 23 de la C. P.,
porque, iterase, el juez de tutela no puede asemejarse un derecho de petición a
la petición donde se interpone un recurso contra un acto administrativo, por
dos razones: a) en el derecho de petición el término para resolver lo consagra
el art. 6º del C. C. A, que es el de 15 días, mientras los recursos se infieren
del art. 60 ibídem donde señalan dos meses; b) la no contestación oportuna del
derecho de petición en el término de tres meses prevé el silencio
administrativo negativo en el art. 40 ejusdem, entre tanto la no notificación
de la decisión del recurso también consagra el silencio administrativo
negativo, pero en el plazo de dos meses.”
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para revisar el
presente fallo de tutela, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991.
2. El asunto bajo revisión.
La actora interpuso Recurso de Reposición y
Apelación contra la resolución emitida por el Instituto de Seguros Sociales
Seccional Cundinamarca, mediante la cual se le negó su pensión especial de
vejez. La mencionada entidad no ha emitido pronunciamiento dentro de los
términos legales respecto del recurso impetrado y por tal razón, presentó
acción de tutela por considerar que su derecho fundamental de petición había
sido vulnerado. El juez de instancia estimó que no era procedente conceder el
amparo, porque la entidad demandada no ha vulnerado el derecho de petición,
toda vez que se está es frente a un recurso contra un acto administrativo que
dista de involucrar un derecho de petición.
Debido a que la autoridad contra la cual se
dirigió la acción de tutela no respondió los requerimientos que le hizo el juez
de instancia con el fin de que diera contestación a los hechos expuestos en la
presente tutela, ni justificó tal omisión, se dará aplicación a la presunción
de veracidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del decreto
2591 de 1991.
Corresponde entonces a esta Corporación
determinar si existió una vulneración al derecho de petición de la demandante y
si la forma como procedió el juez de instancia se ajusta a la jurisprudencia
sobre la materia.
3. Vulneración del Derecho de Petición
cuando opera el silencio administrativo negativo en la vía gubernativa.
En reiterada jurisprudencia la Corte
Constitucional se ha pronunciado en el sentido que, el derecho de petición
consagrado en el articulo 23 de la Constitución Política[1], es una garantía
fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85), cuyo propósito apunta a
salvaguardar la participación de los administrados en las decisiones que los
afectan y en la vida de la Nación[2],
en donde la garantía consagrada en el mencionado artículo sólo se satisface con
una respuesta de fondo o de mérito.
El derecho de petición, al tenor de la
jurisprudencia, cumple una doble finalidad, a saber[3]: (i) permite a los
interesados elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las autoridades
administrativas y, (ii) asegura mediante la imposición de una obligación con
cargo a la administración, la respuesta y/o resolución de dicha petición de
manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo pedido[4].
Así mismo, la Corte Constitucional se ha
manifestado en otras oportunidades señalando los puntos en los cuales se
concreta la vulneración de este derecho fundamental, de los cuales es
importante resaltar lo siguiente[5]:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“(...)”
Así entonces, el núcleo esencial del
derecho fundamental de petición reside en que la resolución que emita la
entidad correspondiente, sea pronta, suficiente y oportuna a la solicitud
impetrada por el administrado, sin que en ningún momento, dicha respuesta
implique una aceptación de lo solicitado.
4. Recursos de la vía gubernativa y derecho
de petición.
La Corte Constitucional ha concluido que la
interposición de recursos frente a actos administrativos hace parte del
ejercicio del derecho fundamental de petición, toda vez que “a través de ellos,
el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que
tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de
un determinado acto”[6].
En este sentido, cuando se han interpuesto
recursos para agotar la vía gubernativa y la autoridad pública a quien le ha
sido presentado los recursos omite resolverlos y no cumple con los términos
legales, se encuentra vulnerando el derecho fundamental de petición.
Al respeto, la Corte en su jurisprudencia
ha señalado lo siguiente:
“Si el derecho de petición se expresa en el
derecho a obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo
pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el núcleo
esencial del artículo 23 de la Carta.
“En este orden de ideas, una conclusión se
impone: si la administración no tramita o no resuelve los recursos, dentro de
los términos legalmente señalados, vulnera el derecho de petición del
administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para presentar la acción
de tutela.” (Subraya la Sala)
Sentencias anteriores en supuestos
similares al que aquí se estudia han sostenido lo siguiente:
“…la obligación del funcionario u organismo
sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el
silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la
posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo,
lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un
acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como
supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y
menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del
derecho de petición considerado en sí mismo.”[7].Según
tal consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia la falta
de respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código
Contencioso Administrativo, en orden a debatir frente a la propia
Administración sus decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que
muestra en el panorama legislativo el derecho fundamental “ a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución” de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 23 Superior. [8]
De igual forma, la Corte ha afirmado que no
es justificación suficiente para denegar el amparo, aducir la existencia del
silencio administrativo negativo, esencialmente porque con ésta figura no se
satisface el derecho del solicitante de obtener una respuesta pronta y de fondo
sobre lo solicitado. Por tales razones esta Corporación también ha afirmado:
“Ahora bien, la acción contencioso
administrativa no es el medio judicial idóneo para obtener la resolución de los
recursos de reposición y apelación, como quiera que, tal y como lo ha dicho
esta Corporación en múltiples sentencias[9],
“el silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un
objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e
incontrovertible de que el mismo ha sido violado”[10]. Además, el
administrado “conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los
jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la
obligada a dar respuesta. Prueba de ello está en que si la persona no recurre
ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver”[11](Subraya la sala).
En relación al término para decidir sobre
la interposición de un recurso ante la administración, la Corte en sentencia de
unificación SU–975 M.P. Manuel José Cepeda, sostuvo:
“6) los plazos con que cuenta la autoridad
pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por
servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce
a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de
las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.”
Es por tanto un deber de la administración
resolver de fondo y dentro de los términos señalados, el recurso que el
peticionario ha presentado oportunamente[12].
Actuar de manera contraria, además de vulnerar el derecho fundamental de
petición, cuestiona el cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia
impuestos a la función pública por el artículo 209 de la Constitución. Por
tanto, es procedente solicitar la protección por la vía de la tutela cuando
existe una irregularidad de este tipo, tal y como sucede en el presente caso.
En este orden de ideas y con relación al
caso sub-examine, observa la Corte que se debe amparar el derecho fundamental
de petición solicitado por el demandante, toda vez que el recurso de reposición
y apelación, en subsidio, que presentó la actora contra la resolución N. 029908
del 30 de diciembre de 2002 que le negó la pensión especial de vejez, no ha
sido resuelto pese a que se ha superado el término legal para ello. Según la
jurisprudencia reciente de esta Corporación, el silencio administrativo a que
se refiere la sentencia de instancia, opera simplemente como resultado de la
abstención de resolver una petición formulada, lo que quiere decir, como lo ha
dicho la jurisprudencia, que su ocurrencia es muestra palmaria e
incontrovertible de la conculcación del derecho de petición.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR por las razones expuestas en esta
providencia, la sentencia del día siete (7) de noviembre de dos mil tres
(2003), proferida por el Juzgado Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá,
que negó la tutela presentada por la señora Ana Delia Roncancio de Caicedo.
Segundo. CONCEDER la tutela del derecho fundamental de
petición y en consecuencia, ordenar al Instituto de Seguros Sociales Seccional
Cundinamarca, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la presente providencia, resuelva sobre el recurso de
reposición interpuesto por la demandante.
Tercero. Por Secretaría líbrese la comunicación de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado Ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Articulo 23 de la C.P.: “Toda
personal tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución (…) ”.
[2] Ver entre otras las sentencias T-1089 de
2001, T-1160 A de 2001, M.P Manuel José Cepeda Espinosa, T-306 de 2003, M.P
Rodrigo Escobar Gil, y T-929 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] Sentencias T-911 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil); T-381 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) y T-425 de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[4] Así, lo estableció esta Corporación en
Sentencia T-1160A de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en los siguientes
términos: “c) la respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1.
Oportunidad.“. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente
con lo solicitado. 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición”. En idéntico sentido, esta
Corporación preciso que: “..el derecho de
petición comprende no sólo la manifestación de la administración sobre el
objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha manifestación
constituya una solución pronta del caso planteado. El derecho fundamental a la
efectividad de los derechos (C.P. Arts. 2º y 86) se une en este punto con el
principio constitucional de la eficacia administrativa (art.209) (...) Por lo
menos tres exigencias integran esta obligación. En primer lugar, la
manifestación de la administración debe ser adecuada a la solicitud
planteada....en segundo lugar, la respuesta debe ser efectiva para la solución
del caso que se plantea...y finalmente, la comunicación debe ser oportuna...” (Sentencia T-220 de 1994. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[5] Sentencia T-377 de 2000, Magistrado
Ponente Alejandro Martínez Caballero, Sentencia T- 562 de 2003, Magistrado Ponente
Alfredo Beltrán Sierra, T-1104 de 2002 Magistrado P. M. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[6] Sentencia T-304 de 1994 M. P. Jorge
Arango Mejía, T-911 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil., T-051 de 2002 M. P.
Eduardo Montealegre Lynett, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Sentencia T-242 de 1993. M. P.
José Gregorio Hernández Galindo, T-910 de 2001 M. P. Jaime Araujo Rentería.
[8] Ver Sentencia T-365 de 1998 M. P. Fabio
Morón Díaz, T-276 de 2001 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9] Al respecto pueden consultarse, entre
muchas otras, las sentencias T-119 de 1993, T-663 de 1997, T-601 de 1998, T-637
de 1998, T-724 de 1998, T-529 de 1998 y T-281 de 1998.
[10] Sentencia T-294 de 1997 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[11] Sentencia T-304 de 1994 M.P. Jorge
Arango Mejía.
[12] Adicionalmente, pueden consultarse las
sentencias T-365 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, T-469 de 1998 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, T-344 de 1999
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.