C-506-94
Sentencia No
Sentencia
C-506/94
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
Es
posible, aún después de pasado un año de la entrada en vigencia de un decreto
ley expedido con base en facultades extraordinarias, plantear su acusación por
razones de inconstitucionalidad relacionadas con la eventual extralimitación de
los términos empleados en la ley por la que se confiere la habilitación
extraordinaria.
FUNDACIONES
MIXTAS/ASOCIACION MIXTAS
El
régimen que permite la conformación de las fundaciones y asociaciones sin ánimo
de lucro, con carácter mixto por la participación de aportes de la Nación y de
sus entidades descentralizadas, en todo caso significa la posibilidad de
utilizar formas válidas y legítimas de asociación y participación en la gestión
de fines públicos o de la atención y de la prestación de verdaderos servicios
públicos, y no comportan por sí mismas un simple traslado de recursos públicos
a los particulares.
PERSONA
JURIDICA SIN ANIMO DE LUCRO
Aquellas
modalidades de vinculación entre el Estado y los particulares con finalidades
de interés social o general en la forma de una persona jurídica sin ánimo de lucro,
hallaban plena conformidad con la  Carta de 1886, y su incorporación a la
legislación vigente para la época de su expedición se ajustaba a la
normatividad superior, lo cual implica que, por el aspecto material la
disposición acusada no desconocía el límite señalado en la ley habilitante.
AUXILIOS
O DONACIONES-Prohibición
El
constituyente de 1991 prohibe la modalidad de auxilios, de suerte que ninguna
de las ramas del poder público puede en adelante decretar auxilios o donaciones
en favor de personas naturales o  jurídicas de derecho privado, sin perjuicio
de que el Gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y
municipal, está autorizado, con recursos de los respectivos presupuestos, para
celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida
idoneidad, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público,
de acuerdo con los planes  de desarrollo.
ASOCIACION
PARA ACTIVIDADES CIENTIFICAS Y TECNOLOGICAS
En
el caso de las disposiciones acusadas en esta oportunidad, se trata de una
concreta modalidad de destinación de los recursos públicos para la atención de
una actividad específica de carácter público identificada en la Constitución y
en la ley, con la participación de los particulares, en los términos de los
artículos 69 y 71 de la Carta que prevén los fines específicos a los que pueden
dedicarse.
REF:    Expediente
No. D-608
Acción
pública de inconstitucionalidad contra  los  artículos 1o., 3o. y 5o. (todos
parcialmente), del Decreto 393 de 1991, "Por el cual se dictan normas
sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de
investigación y creación de tecnologías".
Actor:
JORGE
HERNAN GIL ECHEVERRY
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., Noviembre diez (10) de mil novecientos  noventa y cuatro
(1994)
I.   ANTECEDENTES
El
ciudadano JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Nacional,
presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra las
expresiones "...y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones
y fundaciones" de los artículos 1o., 3o., y 5o. , del Decreto 393 de 1991.
Admitida
la demanda se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y
legal; se fijó en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte, y
simultáneamente se dio traslado al Despacho del señor Procurador General de la
Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez
cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte procede a resolver sobre la
demanda presentada.
II.  TEXTO DE LAS NORMAS
ACUSADAS
A
continuación se transcriben los artículos 1o., 3o., y 5o., del Decreto 393 de
1991, y se subraya lo demandado:
"DECRETO
NUMERO 393 DE 1991
(febrero
8)
"Por
el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y
tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías.
"El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y, en especial, de las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 11 de la ley 29 de 1990.
"DECRETA:
"Artículo 1o. Modalidades de asociación. Para
adelantar actividades científicas y tecnológicas,  proyectos de investigación y
creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán
asociarse con los particulares bajo dos modalidades.
"1.
Mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y
personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones. (La
parte subrayada es la que se dice inconstitucional).
"2.
Mediante la celebración de convenios especiales de cooperación.
"Artículo
3o. Autorización especial
y aportes. Autorizase a la Nación y a sus entidades descentralizadas para crear
y organizar con los particulares sociedades civiles y comerciales y personas
jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, con el
objeto de adelantar las actividades científicas y tecnológicas,  proyectos de
investigación y creación de tecnologías para los propósitos señalados en el
artículo anterior. Los aportes podrán ser en dinero, en especie o de industria,
entendiéndose por aportes en especie o de industria, entre otros, conocimiento,
patentes, material bibliográfico, instalaciones, equipos y trabajo de
científicos investigadores, técnicos y demás personas que el objeto requiera.
(La parte subrayada es la que se dice inconstitucional).
"...
"Artículo
5o. Régimen legal
aplicable. Las sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin
ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, que se creen u organicen o
en las cuales se participe con base en la autorización de que tratan los
artículos precedentes, se regirán por las normas pertinentes del Derecho
Privado." (Las partes subrayadas son las que se demandan).
III.  FUNDAMENTOS DE LA
DEMANDA
El actor
advierte que la Corte Constitucional debe determinar si la extralimitación de
los precisos términos establecidos en la ley de habilitación extraordinaria
sobre la materia de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de
la República, origina un vicio de fondo de carácter insubsanable, o sólo genera
una especie de violación de la Carta Política de aquellas que la nueva
Constitución denomina de forma y que según sus expresas disposiciones son
subsanables por el paso del tiempo.
En su
concepto, la indebida extralimitación en cuanto a la materia y al contenido de
las normas expedidas con carácter extraordinario, frente a los precisos
términos establecidos por la ley que confiere la facultad extraordinaria,
origina una modalidad de desconocimiento de la Constitución Nacional, que no se
purga por el sólo hecho del transcurso del tiempo y no se convalida por la
entrada en vigencia de la nueva Constitución, como lo entendió la Corte
Constitucional en algunos de sus fallos iniciales; además, el actor propone la
anterior cuestión preliminar, para que se defina si en estos casos se aplica o
no la figura de caducidad de la acción de inconstitucionalidad contenida en el
artículo 242 numeral 3o. de la Carta Política para determinar su procedencia.
-  Con fundamento
en el concepto anterior, el actor considera que la normatividad acusada es
violatoria de los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8, de la Constitución
de 1886 y del artículo 150 numeral 10  de la actual Constitución Nacional pues,
en su opinión, en este caso configura una modalidad de violación de las normas
constitucionales vigentes al momento de expedirse el decreto ley acusado,
puesto que las disposiciones acusadas, contenidas en el Decreto 393 de 1991,
dictado por el Gobierno en desarrollo de la ley 29 de 1990, dieron un alcance
equivocado al vocablo "asociarse", que es el contenido
en ley que confirió la facultades, teniendo en cuenta que este término se
identifica únicamente con sociedades civiles y comerciales, en donde dos o más
personas denominadas socios o asociados pretenden con su aporte participar en
distribución de utilidades. Por el contrario, el actor encuentra que en las
corporaciones asociadas sin ánimo de lucro, "no hay personas asociadas,
sino un conjunto de bienes dotados de personalidad jurídica"; allí ni los
particulares ni el Estado adquieren el Status de asociados y no tienen derecho
a las utilidades.
Advierte
que, dentro de la debida interpretación de los términos de la Ley 29 de 1990,
ésta sólo habilitó al ejecutivo para conformar asociaciones con personas
jurídicas de derecho privado como las sociedades civiles y comerciales que
persiguen un ánimo de lucro, más no para conformar asociaciones con aquellas
que persiguen fines de carácter benéfico como las corporaciones y fundaciones.
En consecuencia de lo anterior, en su concepto es manifiesta la extralimitación
en las potestades extraordinarias y por ello la violación de la Constitución
Nacional.
- En
segundo término, el actor sostiene  que las disposiciones demandadas también
son violatorias del artículo 355 de la Constitución, que establece la
prohibición a los órganos del poder público para decretar auxilios o donaciones
en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado ya que al
autorizarse a las entidades públicas la posibilidad de constituir personas
jurídicas sin ánimo de lucro, se está permitiendo que la administración,
efectúe aportes, auxilios o donaciones que van en contra del mandato
constitucional que se cita.
De una
parte afirma que las corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro,
requieren de un aporte de dinero o en especie para conformar el patrimonio
necesario para el desarrollo de las actividades previstas en el objeto socia;
de otra parte sostiene que la aportación originaria o posterior de quienes
crearon la institución y de sus afiliados, implica una verdadera donación en
favor de la corporación, teniendo en cuenta que no se percibe dividendo o
utilidad como contraprestación, ni tampoco se puede reclamar el aporte, al
momento de la extinción de la persona jurídica.
Así las
cosas, insiste en que a la luz de las disposiciones de la nueva      Constitución
quedan proscritas las corporaciones y fundaciones de participación mixta, es
decir, aquellas cuyo patrimonio se forma con aportes estatales y aportes del
sector privado.
IV.  EL CONCEPTO FISCAL
En la
oportunidad correspondiente, el señor Procurador General de la Nación, rindió
el concepto de su competencia, y en él solicita a esta Corporación que declare
"exequibles en su totalidad los artículos 1o., 3o. y 5o. del Decreto 393
de 1991".
Para
fundamentar su concepto, el Jefe del Ministerio Público, formula las
consideraciones que se resumen enseguida:
En
materia de la caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de
forma, el Señor Procurador General de la Nación señala que el artículo 242
numeral 3o., empezó a aplicarse solamente para los actos proferidos por el
legislador después de la entrada en vigencia de la nueva Carta Política.
Respecto a las normas sujetas a control dictadas antes de la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991, ya se sentaron las bases bajo las cuales
se hará el respectivo control de constitucionalidad. La Corte Constitucional ha
sostenido que en cuanto al aspecto formal de los decretos con fuerza de ley,
dictados con anterioridad a la Carta de 1991, debe estudiarse conforme al
estatuto que tenía vigencia al momento de otorgarse la respectiva habilitación,
en tanto que el juicio sobre materialidad de ellos deberá hacerse a la luz de
la Carta Política vigente, que es el ordenamiento que regula toda la
normatividad precedente.
De otra
parte, el Jefe del Ministerio Público sostiene las disposiciones acusadas
encuentran pleno fundamento jurídico en el artículo 71 de la Constitución
Nacional, que establece en la parte pertinente que "el Estado creará
incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia
y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y científicas y ofrecerá
estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas
actividades", pues considera que para el cumplimiento de esta obligación
constitucional, el Estado podrá participar con asociaciones de derecho privado
que adelanten ese tipo de actividades.
Además,
advierte que para ello pueden conformarse asociaciones de participación mixta,
bien sea entre el Estado y sociedades civiles y comerciales, o entre el Estado
y asociaciones sin ánimo de lucro, como son las fundaciones y corporaciones.
Además,
el Señor Procurador manifiesta que el término "asociarse
establecido en la ley 29 de 1990 que es la ley por la que se confieren las
facultades extraordinarias, no puede entenderse en forma restrictiva como lo
propone al actor en su demanda; por lo contrario, debe entenderse en el sentido
de la posibilidad que tiene el Estado de conformar junto con los particulares,
organizaciones que buscan desarrollar un propósito constitucional como es el
fomento y promoción de la ciencia y la tecnología.
Se
insiste en el concepto de Procuraduría que el término "asociarse",
no implica necesariamente hacer parte de una sociedad de derecho privado con
fines de lucro; por el contrario, esta expresión puede predicarse de las
asociaciones y fundaciones sin ánimo de lucro.
De acuerdo
con lo anterior, concluye el señor Procurador, que en la normatividad acusada
no se presenta la extralimitación de facultades extraordinarias que le imputa
la demanda.
Respecto
a la supuesta violación del artículo 355 de la Carta, que establece la prohibición
de decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado, el Señor Procurador General considera que ella no comprende
los pagos a título oneroso, ni aquellos en los cuales la entidad pública recibe
una clara contraprestación por el pago que realiza, bien sea en razón de un
contrato, o porque por mandato legal dichos particulares prestan un servicio a
cargo del Estado.
En su
concepto, la citada prohibición constitucional no puede entenderse en el
sentido de impedir aquellos pagos que la administración debe hacer en virtud de
una clara obligación constitucional o de un precepto legal que a su turno
constituya el estricto desarrollo de un principio constitucional; sostiene que
lo que se busca prohibir con el artículo 355 no es la entrega de recursos a
particulares como satisfacción de sus derechos, sino la entrega a ellos de
sumas de dinero para que los inviertan de acuerdo con su criterio particular,
en el apoyo de las actividades que realizan.
Considera
que de interpretarse en forma tan amplia la prohibición del artículo 355, se
llegaría al extremo de que el Estado no pudiera desarrollar su función de
asegurar la eficacia de los derechos fundamentales.
Para
demostrar la constitucionalidad de la norma, el señor Procurador hace
referencia al decreto 130 de 1976, que en su artículo sexto, establece:
"De
las corporaciones y fundaciones de participación mixta. Sin perjuicio de lo que
las normas especiales tengan establecido para alguna de ellas, las personas
jurídicas que se crean para fines de interés público o social, sin ánimo de
lucro, con recursos o participación de entidades públicas y de particulares, se
someterán a las normas previstas para las corporaciones y fundaciones, según el
caso, en el Código Civil y demás disposiciones pertinentes".
Con
base en lo anterior, considera que en razón a las finalidades del interés
público que debe cumplir el Estado, es posible la existencia de personas
jurídicas de naturaleza mixta, en las cuales se da una participación conjunta
del Estado y los particulares.
Concluye
el concepto, advirtiendo que la prohibición contenida en el artículo 355 de la
Carta, se refiere a auxilios o aportes a personas de derecho privado, debe
entenderse que no es esa la naturaleza de las instituciones a las que se
refieren las normas acusadas del decreto 393 de 1991, aunque guardan
características similares con las sociedades de derecho privado.
El Jefe
del Ministerio Público concluye su concepto entre otras aseveraciones con la
afirmación según la cual los aportes que sirven para constituir una persona sin
ánimo de lucro por parte de entidades públicas no constituyen donaciones, pues
el de donación es un contrato que implica la transferencia a título gratuito de
un bien determinado, y cuando el Estado participa en un fundación o corporación
mixta lo hace para cumplir por ese medio sus deberes constitucionales lo cual
lo aleja de la prohibición mencionada. .
V.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
A.
La competencia
Esta
Corporación es competente para conocer de la presente acción de
inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o. de artículo
241 de la Constitución Política, toda vez que el precepto acusado hace parte de
un decreto con fuerza de ley, expedido en ejercicio de facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso al Presidente de la República.
B.
Los asuntos preliminares planteados por el actor
1o.
Los elementos materiales de las facultades extraordinarias definidos en la ley
que las confiere.
En
primer término, y en relación con la definición de la clase o de la categoría
de los vicios de inconstitucionalidad que se constituyen en las disposiciones
jurídicas contenidas en decretos leyes, por la eventual extralimitación por
parte del ejecutivo de los términos empleados para definir, en la ley que
confiere la facultad extraordinaria, el ámbito material de la habilitación de
que se trata, la Corte advierte que no obstante una inicial consideración en
contrario vertida en una providencia con fuerza de cosa juzgada, aquel tipo o
categoría de defecto, ha sido definido por la jurisprudencia de esta
Corporación  en el sentido de entender que no se trata de un simple vicio de
forma, ni de simple procedimiento que sea subsanable por el paso del tiempo, de
conformidad con las disposiciones que definen el término de caducidad de la
acción pública o ciudadana prevista ahora en el artículo 242 de la Carta de
1991.
Por el
contrario, esta Corte, en sentencia C-546 de noviembre 25 de 1993, señaló que
aquella modalidad de desconocimiento de la Constitución constituye un vicio
material y sustancial que no es objeto de aquella convalidación y que en todo
caso aquellos elementos no pueden estimarse como simples requisitos de forma
colocados a la discreción del ejecutivo en funciones de legislador
extraordinario; en efecto la Corte dejó sentada su interpretación al respecto
en los términos siguientes:
"b.-
Desbordamiento de competencia. Cambio de jurisprudencia.
"Esta
Corporación sostuvo en sentencia C-042 de febrero 11 del 93, la tesis de que el
desbordamiento en el ejercicio de las facultades extraordinarias por el
Presidente, se asimilaba a un vicio de forma y que, en consecuencia, la acción
de inconstitucionalidad dirigida a impugnarlo, estaba sujeta al término de
caducidad contemplado en el artículo 242-3 Superior, es decir un año.
"Juzga
ahora oportuno la Corporación rectificar la doctrina allí contenida, en virtud
de las siguientes consideraciones:
"1o. La competencia, en derecho público,
equivale a la capacidad en el derecho privado. Pero mientras en éste ésa es la
regla, en aquél constituye la excepción, pues los funcionarios sólo pueden
hacer aquello para lo que estén expresamente facultados por el ordenamiento. Es
ella un presupuesto esencial de validez de los actos que el funcionario cumple,
como la capacidad es un requisito de validez de los actos jurídicos de derecho
privado.
"Asimilar ese presupuesto a la forma, es
incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a ésta sólo puede acceder el
sujeto calificado (competente o capaz, según el caso) para verter en ella el
contenido que de ese modo cobra significación jurídica. La falta de competencia
genera, pues, un vicio que hace anulable el acto de derecho público
indebidamente producido, así como la incapacidad, en el derecho privado, genera
una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada elección de la forma que
ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza jurídica.
"2o. La separación de las ramas del poder y
la órbita restrictiva de competencia, son instituciones anejas al Estado de
Derecho, pues constituyen instrumentos imprescindibles para el logro de la
finalidad inmediata que esa forma de organización política se propone, a saber:
la sujeción al derecho de quienes ejercen el poder. Eso significa que cada una
de las ramas tiene funciones asignadas de acuerdo con el fin que  se le atribuye,
y que cada funcionario tiene un ámbito delimitado dentro del cual debe
circunscribir el ejercicio de sus funciones. La actividad cumplida por fuera de
esos ámbitos es ilegítima, es decir, constituye un supuesto de anulabilidad,
pues sólo de esa manera se consigue que cada rama y cada funcionario despliegue
su acción dentro de precisos límites normativos.
"3o.  Las normas que habilitan a un órgano o
a un funcionario para que temporariamente ejerza funciones que de modo
permanente están atribuídas a otro, son de carácter excepcional y, por tanto,
no extendibles más allá de los términos fijados en las respectivas normas de
modo preciso. Al funcionario o al órgano se le atribuye competencia para que
cumpla las funciones que claramente se le indican y sólo ésas. La
extralimitación en el ejercicio de dichas funciones -que desde el punto de
vista formal han podido ejercitarse de manera irreprochable- comporta falta de
competencia y, por ende, ausencia del presupuesto esencial que da, al
funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma.
"4o.  El artículo 242-3 de la Carta Política
que establece un término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad
por vicios de forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a
atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no
podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma para la producción del
acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor,
saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no
puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos jurídicos un acto
que sólo lo es en apariencia por carecer, ab- initio, del presupuesto esencial
para surgir el mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso
de la forma.
"5o. El Estado de Derecho de estirpe
democrática no puede tolerar, en ningún tiempo, los actos producidos por quien
carece de competencia, por una doble y poderosa razón: por que faltaría a su
esencia de organización reglada que no puede permitir conductas oficiales por
fuera de la norma, y porque no es compatible con su filosofía ni con su forma
específica de organización, consentir que una rama usurpe las funciones de
otra, cuando no le han sido delegadas, máxime si ese hecho se traduce en la
suplantación del Congreso por el Presidente.
"6o. Si las anteriores consideraciones son
válidas en abstracto, dentro de una teoría general del Estado de Derecho, con
mayor razón lo son en Colombia, donde con tanta frecuencia se opera el fenómeno
de delegación de funciones legislativas en el Presidente de la República, y,
por ende, un volumen tan significativo de la legislación está constituído por
decretos-leyes. Hacer extensiva la caducidad de la acción por vicios de forma a
la inconstitucionalidad por desbordamiento en el ejercicio de la competencia,
sería dejar sin control un acervo normativo que lo requiere, para evitar así
que la democracia y el Estado de Derecho se desdibujen y pierdan su
fisonomía." (Sentencia C-546 de Noviembre 25 de 1993; M. P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz)
Por
ello, y como regla general que se desprende de la última de las consideraciones
de la Corte Constitucional sobre el tema, se tiene que es posible, aún después
de pasado un año de la entrada en vigencia de un decreto ley expedido con base
en facultades extraordinarias, plantear su acusación por razones de
inconstitucionalidad relacionadas con la eventual extralimitación de los
términos empleados en la ley por la que se confiere la habilitación extraordinaria.
2o.
La expresión asociarse como límite del ámbito material de la ley de facultades.
Obsérvese
que tanto la ley que confiere las facultades extraordinarias (artículo 11 de la
Ley 29 de 1990), como las disposiciones que las desarrollan y que ahora son
acusadas (Decreto-Ley 393 de 1991), fueron expedidas bajo la vigencia de la
Constitución Política de 1886; además, en la demanda, el actor estima que bajo
la vigencia de la Carta anterior no existía fundamento constitucional para que
en desarrollo de aquella facultad extraordinaria conferida de modo expreso para
que el Presidente de la República expidiera un régimen de asociación para
adelantar actividades científicas y tecnológicas y proyectos de investigación y
de creación de tecnologías, se permitiese la creación de personas jurídicas sin
ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones.
En su
opinión, la expresión asociarse dentro del texto de la citada ley
significa en todo caso que el Presidente de la República debió expedir un
régimen legal en el que se previeran modalidades societarias con ánimo de
lucro, que permitiesen la búsqueda de beneficios materiales en favor del Estado
para retribuir la inversión. Como se ha visto, el actor sostiene que toda forma
de asociación jurídica presupone la obtención de utilidades y el ánimo de lucro
de los asociados; por tanto, toda forma de aporte, de vinculación entre los
particulares y la Nación o sus entidades descentralizadas sin ánimo de lucro,
desconocería el límite material de las facultades extraordinarias, pues con
ellas no se constituirían modalidades validas de asociación sino
unas formas veladas y simples de donación.
Para la
Corte es claro que no asiste razón al actor en la petición inicial, puesto que
el régimen que permite la conformación de las fundaciones y asociaciones sin
ánimo de lucro, con carácter mixto por la participación de aportes de la Nación
y de sus entidades descentralizadas, en todo caso significa la posibilidad de
utilizar formas válidas y legítimas de asociación y participación en la gestión
de fines públicos o de la atención y de la prestación de verdaderos servicios
públicos, y no comportan por sí mismas un simple traslado de recursos públicos a
los particulares.
Al
respecto, la doctrina y la jurisprudencia nacionales han desarrollado el tema
de las características de la participación del Estado como asociado o fundador
de las personas jurídicas sin ánimo de lucro y de las instituciones dotadas de
personalidad jurídica que surgen de la mencionada participación1.[1]
Además,
la Corte observa que aquellas modalidades de vinculación entre el Estado y los
particulares con finalidades de interés social o general en la forma de una
persona jurídica sin ánimo de lucro, hallaban plena conformidad con la  Carta
de 1886, y su incorporación a la legislación vigente para la época de su
expedición se ajustaba a la normatividad superior, lo cual implica que, por el
aspecto material la disposición acusada no desconocía el límite señalado en la
ley habilitante.
En este
sentido es bastante claro que bajo el amparo de la Carta de 1886, no existió
violación de la Constitución pues el decreto que se acusa parcialmente fue
expedido dentro de los límites materiales impuestos por la mencionada ley 29 de
1990.
C.
La Materia de la demanda.
1o.
El artículo 355 de la C.N.
En
primer término la Corte advierte que en oportunidad antecedente dejó sentado su
criterio sobre las modalidades de la participación económica del Estado en la
constitución de personas jurídicas sin ánimo de lucro y sometidas al derecho
privado, y  que en la providencia correspondiente (sentencia C-372 de agosto 25
de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), se dejó en claro que sin la
existencia de un régimen constitucional específico de definición de sus
cometidos y objetivos, lo mismo que ante la ausencia de definición de su
régimen jurídico, dichas modalidades de asociación, en principio, resultan
contrarias a la nueva Carta Política de 1991.  Además allí se indicó que  en
las mencionadas condiciones de ausencia del régimen de definición legal de los
objetivos específicos de las mismas, se produce el traslado irregular de
recursos públicos que, a partir de la nueva codificación superior, se enmarca
dentro de la figura de los "auxilios" prohibidos por el artículo 355
de la Carta, es decir, decretados sin fundamento en programas y actividades de
interés público, acordes con los planes nacional y seccional  de desarrollo y
por fuera de los contratos que se deben celebrar exclusivamente con dichos
fines.
La
Corte Constitucional reitera el mencionado criterio para estos asuntos, pero
advierte que de existir fundamento constitucional expreso, que es para el caso
la actividad de fomento de la investigación y de la actividad científica y
tecnológica de que se ocupan las disposiciones acusadas en esta oportunidad,
como ocurre con el artículo 71 superior, y mediando así disposición concreta y
específica sobre el objeto de la entidad y el régimen al cual estarán sometidas
y el tipo de aporte,  lo procedente es la declaratoria de constitucionalidad de
la disposición que autorice la creación de las personas jurídicas, como
procederá a hacerlo en este caso.
Es
claro, pues, que el constituyente de 1991 prohibe la modalidad de auxilios, de
suerte que ninguna de las ramas del poder público puede en adelante decretar
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o  jurídicas de derecho
privado, sin perjuicio de que el Gobierno en los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal, está autorizado, con recursos de los
respectivos presupuestos, para celebrar contratos con entidades privadas sin
ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público, de acuerdo con los planes  de desarrollo (art.
355 inciso 2o. de la C.P.).
Con la
entrada en vigencia de la nueva Carta Política en la que se excluye la
posibilidad de decretar cualquier clase de auxilio o donación  de las entidades
de derecho público en favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado, y se proscribe el impulso de programas y actividades con entidades
privadas sin ánimo de lucro sin las formalidades exigidas por la misma
Constitución, y sin atender a los instrumentos jurídicos previstos por el
artículo 355 de aquella, la cuestión planteada por la demanda adquiere unas
connotaciones específicas y especiales, que deben ser examinadas por esta
Corporación, en esta oportunidad.
2o.
Las actividades de fomento público y las personas jurídicas sin ánimo de lucro.
1. Como
quedó expresado, fue el manejo de los auxilios por los miembros de las
corporaciones públicas, el que se prohibió en la Carta de 1991, por cuanto
fueron las conductas relacionadas con los auxilios las que recibieron las
críticas admitidas por el constituyente; esto incluye todo tipo de desviación
de recursos públicos que se pretendan destinar por fuera de los cometidos
constitucionales y legales y dentro de un régimen específico identificado de
modo concreto y general.
Ahora
bien, por lo que se refiere al caso concreto que se examina, la Corte advierte
que en este asunto se trata del examen de la constitucionalidad de unas
disposiciones de rango legal por las que se autoriza a la Nación y a sus
entidades descentralizadas para:
1o.
Asociarse con los particulares bajo la modalidad de las personas sin ánimo de
lucro como corporaciones y fundaciones.
2o.
Crear las mencionadas personas jurídicas y hacer a ellas aportes en dinero, en
especie o de industria; entendiéndose por aportes en especie o de industria,
entre otros, conocimiento, patentes, material bibliográfico, instalaciones,
equipos y trabajo de científicos investigadores, técnicos y demás personas que
el objeto requiera.
3o.
Aplicarles a las mencionadas personas jurídicas sin ánimo de lucro, como
corporaciones y fundaciones, las normas pertinentes del derecho privado.
4o.
Asociarse en estas modalidades para adelantar actividades científicas y
tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías
En el
caso de las disposiciones acusadas en esta oportunidad, se trata de una
concreta modalidad de destinación de los recursos públicos para la atención de
una actividad específica de carácter público identificada en la Constitución y
en la ley, con la participación de los particulares, en los términos de los
artículos 69 y 71 de la Carta que prevén los fines específicos a los que pueden
dedicarse.  En efecto, las voces de tales artículos son muy claras para
caracterizar estas modalidades a las que el Estado ofrece toda su autorización
y respaldo en estos términos:
"Artículo
69.
"....
"El
Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y
privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo."
"Artículo
71. La búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres.  Los
planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento a las ciencias y,
en general, a la cultura.  El Estado creará incentivos para personas e
instituciones que desarrollen y  fomenten la ciencia y la tecnología y las
demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e
instituciones que ejerzan estas actividades."
Se
concluye que las disposiciones acusadas tienen su fundamento en los artículos
69 y 71 de la C.P. y encuentran por ello pleno respaldo en la Constitución de
1991, y así habrá de declararlo esta Corporación.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, oído  el  concepto  del  señor  Procurador  General de la
Nación y  cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLES las partes acusadas de
los artículos 1o. numeral 1o.; 3o. y 5o. del Decreto ley 393 del 8 de febrero
de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1. cfr. Tafur Galvis, Alvaro, Las personas jurídicas sin animo
de lucro y el Estado, tercera edición, ed. Temis, Bogotá, 1990. El autor
presenta la evolución de la jurisprudencia nacional sobre el tema y muestra la
existencia plena de dicha figura en el derecho comparado; además, en el citado
texto se examina el regimén legal aplicable a esta materia, los requisitos de
la participación de la persona pública, las caracteristicas del acto constitutivo,
el regimen interno de este tipo de asociaciones y de fundaciones, lo mismo que
el regimen de sus relaciones con el Estado.
[1]