C-095-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-095/96
SUPRESION DE
CARGO-Límites en la ley/MODERNIZACION
DEL ESTADO/BUROCRACIA ADMINISTRATIVA-Reducción
La supresión de
los empleos surge como resultado del proceso de modernización del Estado y de
la necesidad que tiene éste de reestructurar algunos entes con el fin de lograr
mayor eficiencia y una eficaz prestación del servicio público que le ha sido
asignado. También podría, en principio, justificarse cuando su fin esté dirigido
a reducir la burocracia administrativa, controlar el gasto público, moralizar
la administración o hacerla más eficaz, etc., labor que debe realizarse dentro
de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del
interés general.
DERECHO A LA
ESTABILIDAD EN CARGOS DE CARRERA-No es absoluto
Es cierto que la
carrera administrativa otorga a los empleados escalafonados en ella estabilidad
en el empleo, pero ello no significa que el Estado deba mantener indefinidamene
los cargos creados a pesar de que existan evidentes razones y necesidades que
justifiquen la supresión de algunos.
SUPRESION DE
CARGOS DE CARRERA
Cuando se ha
suprimido un empleo de carrera administrativa quien lo venía desempeñando no
queda excluído automáticamente de la misma y, por consiguiente,  no pierde los
derechos que de ella se derivan. Y esto se explica por que en el artículo 8o.
del ordenamiento acusado, el legislador atendiendo claros principios de
justicia, equidad y, especialmente, el perjuicio que se le causa al trabajador
cuyo cargo se suprime, le otorga dos opciones, una de las cuales habrá de
escoger, a saber: 1.- recibir una indemnización, o 2.- acogerse al trato
preferencial contenido en el decreto 2400 de 1968, que le concede la
posibilidad de vincularse a un cargo similar, siempre y cuando se encuentre
vacante o provisto en calidad de provisionalidad. Pero si transcurridos seis
meses no se ha podido revincular al empleado se debe proceder al pago de la
indemnización. En este orden de ideas, considera la Corte que no le asiste
razón al demandante, pues el precepto legal impugnado no vulnera el artículo
125 Superior, ya que es esa misma disposición la que autoriza al legislador
para señalar causales distintas a las consagradas en la Constitución que dan
lugar al retiro del servicio de un empleado de carrera.
Ref.: Expediente
D-900
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 7 de la Ley 27 de 1992.
Demandante:
Manuel Fernández Díaz.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Santafé de Bogotá
D.C.,  siete (7) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996)
1. ANTECEDENTES
El ciudadano MANUEL
FERNANDEZ DIAZ en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
solicita a la Corte que declare inexequible el literal c) del artículo 7 de la
Ley 27 de 1992, por infringir los artículos 1, 25 y 125 de la Constitución
Política.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a decidir.
2. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
"LEY 27 DE
1992"
"Por la cual se
desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre
administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y
se dictan otras disposiciones".
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
"ARTICULO 7.
Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de los empleados de carrera, se produce en los
siguientes casos:
"...
"c) Por
supresión del empleo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8o. de la
presente Ley. (Lo subrayado es lo acusado)
3. LA DEMANDA.
A juicio del
demandante el retiro de la carrera administrativa, de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 125 de la Constitución, únicamente procede por
calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y
la ley, dentro de las cuales no aparece la supresión del cargo, como lo dispone
el literal c) del artículo 7o. de la ley 27 de 1992, objeto de acusación. En
consecuencia, considera que se ha infringido el precepto constitucional
primeramente citado, el derecho a la estabilidad laboral y el derecho al
trabajo, además, de que el precepto impugnado permite a la administración
burlar los derechos adquiridos por los servidores públicos escalafonados en la
carrera.
Luego de exponer el
actor su situación personal, aduce algunos argumentos de conveniencia que la
Corte no tendrá en cuenta por ser impertinentes e inconducentes para fundamentar
la inconstitucionalidad de normas legales.
4. CONCEPTO
FISCAL
En oficio DP-108 del
20 de junio de 1995, el Procurador General de la Nación se declaró impedido
para emitir el concepto de rigor, el que le fue  aceptado por la Corte mediante
auto fechado el 29 del mismo mes y año.
El concepto -como lo
señala la ley- fue emitido entonces por el Viceprocurador General de la Nación,
quien solicita declarar la exequibilidad de la norma acusada, con estos
argumentos:
- La modernización
del Estado y la transformación de los entes públicos "obedece a la
necesidad de contrarrestar los efectos de los excesivos costos generados en el
gigantismo y extensión de la burocracia estatal, implicados en la ineficiencia
e ineficacia en el cumplimiento de los fines colectivos; motivo por el cual
pretende servir como herramienta para dotar a las entidades de una mayor
dinámica en la prestación del servicio".
- La facultad que se
otorga al Ejecutivo para crear, suprimir o fusionar cargos en las entidades del
Estado "debe corresponderse (sic) necesariamente con un parámetro de
racionalización de la actividad pública concretado en la determinación de la estructura
de la administración nacional que al tenor del artículo 150-7 constitucional
compete al Congreso". Igualmente, ha de entenderse que si bien el Gobierno
tiene la facultad de suprimir cargos ello no lo autoriza para desconocer otros
derechos que se encuentran protegidos en la Constitución.
- En condiciones
ordinarias, para que un empleado que pertenece a la carrera administrativa
pueda ser retirado del servicio, debe comprobarse su ineptitud o inmoralidad
mediante los procedimientos evaluativos y disciplinarios que consagra la ley.
En cambio en situaciones excepcionales como sería el caso de la supresión del
cargo, "no valen consideraciones acerca del mérito demostrado en su
desempeño a efecto de decidir la permanencia o retiro del empleado, porque el
empleo no existe. Pero, no por ello se desprotege al afectado: la
administración no puede imputar las consecuencias negativas de sus propias
determinaciones a los sujetos pasivos directos o indirectos de éstas
determinaciones que si bien son lícitas, pueden resultar lesivas de los
derechos fundamentales de las personas... De allí que una vez suprimido el
cargo, se ofrezca al empleado inscrito en la carrera administativa la opción de
ocupar un cargo similar que se encuentre vacante u ocupado en provisionalidad en
cualquier otra dependencia u organismo del Estado, o siendo imposible tal
alternativa por no existir mas cargos semejantes o estar éstos ocupados en
propiedad, se le reconozca una indemnización por el daño causado."
5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
5.1. Competencia
Por dirigirse la
acusación contra un precepto que forma parte de una ley, compete a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 241-4 del Estatuto Superior.
5.2. ANALISIS
JURIDICO
5.2.1. La ley 27
de 1992
La ley 27 de 1992, a
la cual pertenece el precepto demandado, fue dictada por el Congreso de la
República, con fundamento en las facultades que le confirió el Constituyente en
el artículo 21 transitorio, que lo autorizaban para expedir normas que
desarrollaran los principios consignados en el artículo 125 de la C.P.,
actividad que debía cumplir dentro del término de un año contado a partir de la
instalación del Congreso, como efectivamente ocurrió.
Dicho ordenamiento
consagró en el artículo 7o. las causales que dan lugar al retiro del servicio
de los empleados de carrera, dentro de las que se encuentra el literal c)
materia de impugnación, que textualmente reza: "Por supresión del empleo
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8o. de la presente ley",
precepto que es considerado por el actor como violatorio de los artículos 125 y
25 del Estatuto Superior, por las razones que se expusieron en el acápite
tercero de esta providencia.
5.2.2 El artículo
125 de la Constitución
En el artículo 125
de la Ley Suprema se establece la carrera administrativa, como regla general
aplicable a todos los organismos y entidades del Estado, se señalan algunas
excepciones y se regulan otros aspectos de la misma, tales como el ingreso y el
retiro de ésta. En relación con el tema del retiro, que es el punto de interés
para resolver la presente demanda, se dispone lo siguiente:
"El retiro se
hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por
violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley".
De acuerdo con este
mandato, son varias las causas que pueden dar lugar al retiro de un empleado
escalafonado en la carrera administrativa: 1. la calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo; 2. La violación del régimen disciplinario y 3. Las
demás causales previstas en la Constitución o la ley. (destaca la Corte).
El legislador al
expedir el artículo 7o. de la ley 27 de 1992 desarrolló este precepto
constitucional, pues expresamente consagró otros casos en los que se produce el
retiro del servicio de un empleado de carrera, aludiendo en el literal c),
objeto de debate, a la supresión del cargo. Quiere esto significar que cuando
se elimina un empleo de tal índole, quien lo venía desempeñando cesa en el
ejercicio de funciones públicas a partir de la fecha en que así se disponga.
A primera vista se
podría argüir que como la disposición demandada se adecua al canon
constitucional antes transcrito, éste es exequible; sin embargo, para hacer
dicha declaración ello no es suficiente, pues el análisis de lo acusado debe
hacerse frente a todos los preceptos que integran el Ordenamiento Superior y,
si bien es cierto que el legislador está autorizado por el artículo 125 de la
Carta, para señalar causales de retiro de la carrera administrativa distintas a
las consignadas en la Constitución, al establecerlas no puede vulnerar otros
mandatos del mismo Estatuto.
5.2.3 La
supresión de empleos en la rama ejecutiva
La supresión de
empleos en el sector público es un mecanismo de administración de personal,
mediante el cual la autoridad competente procede a eliminar de la planta de
personal de un determinado organismo uno o varios cargos, circunstancia que
comporta la separación del mismo de la persona que lo estuviere desempeñando y,
por ende, la cesación en el ejercicio de funciones públicas.
El Constituyente se
refirió a dicho instituto jurídico en distintos cánones, señalando en cada caso
la autoridad facultada para ejercer esa potestad, de acuerdo con el nivel al
que pertenezca el cargo. Por ejemplo: para los empleos de la rama ejecutiva le
corresponde al Presidente de la República (art. 189-14); para los empleos de la
rama judicial al Consejo Superior de la Judicatura (art. 257-2); para los
empleos del orden departamental a los gobernadores (art. 305-7); y para los
empleos del orden municipal a los alcaldes (art. 315-7).
La Corte se referirá
solamente a los empleos de la rama ejecutiva, por ser éstos los comprendidos
por la norma demandada. Dice así el artículo 189-14 de la Carta:
"Artículo
189. Corresponde al
Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa:
"...
14.  Crear, fusionar o suprimir, conforme a la
ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones
especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear,
con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales."
El Presidente de la
República no tiene un poder absoluto en el ejercicio de esta atribución, pues
ella se encuentra limitada por lo dispuesto en la ley, lo que significa que esa
competencia es "condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la
ley, que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su
definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y
encaucen"[1].
De otra parte, deben respetarse los derechos fundamentales, en especial los de
los trabajadores, los principios de eficiencia, moralidad y eficacia del
servicio público y el interés general, entre otros.
Así las cosas, la
supresión de los empleos surge como resultado del proceso de modernización del
Estado y de la necesidad que tiene éste de reestructurar algunos entes con el
fin de lograr mayor eficiencia y una eficaz prestación del servicio público que
le ha sido asignado. También podría, en principio, justificarse cuando su fin
esté dirigido a reducir la burocracia administrativa, controlar el gasto
público, moralizar la administración o hacerla más eficaz, etc., labor que debe
realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del interés general.
Sobre este mismo
punto conviene recordar lo expresado por la Corte en la sentencia C-479/92 :
"El Estado, en
el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las
circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de
las múltiples responsabilidades que le competen.
El Estado moderno
necesita tecnificarse para brindar a los gobernados plena garantía en el
sentido de que controle los diversos factores de carácter económico y social
que debe atender para cumplir el papel que le corresponde en orden a obtener el
bienestar de la comunidad. Eso es imposible si no se cuenta con mecanismos
aptos para diseñar, en el corto y en el largo plazo, una planificación que, más
allá del simple diagnóstico de necesidades, indique los medios a través de los
cuales -en los distintos órdenes- se orientará una acción coordinada de las
agencias estatales para atenderlas, señalando las prioridades y las metas
propuestas, dentro de un contexto adecuado al desarrollo integral."[2]
La supresión de los
empleos cubre tanto los cargos de carrera como los de libre nombramiento y
remoción y, generalmente, se produce por el cierre de una determinada entidad,
por la fusión de la misma, por modificación de la planta de personal, por
reclasificación de los empleos, etc.
5.2.4 La
estabilidad de los empleos de carrera
Es cierto que la
carrera administrativa otorga a los empleados escalafonados en ella estabilidad
en el empleo, pero ello no significa que el Estado deba mantener indefinidamene
los cargos creados a pesar de que existan evidentes razones y necesidades que
justifiquen la supresión de algunos. Es que "esa estabilidad, no significa
que el empleado sea inamovible, como si la administración estuviese atada de
manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de
ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las
funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la
función pública y a la corrupción de la carrera administrativa..."[3]
El derecho adquirido
a la estabilidad en el empleo de que gozan quienes pertenecen a la carrera
administrativa, "no impide que la administración por razones de interés
general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda
suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el
Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de
interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública,
es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de
carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés
general."[4]
Resulta de una
claridad meridiana que al ordenarse la supresión de un empleo se ocasiona, sin
lugar a duda, un daño a quien lo venía desempeñando; perjuicio que el Estado
está en la obligación de reparar, porque "si bien es cierto que el daño
puede catalogarse como legítimo porque el Estado puede en función de la
protección del interés general determinar la cantidad de sus funcionarios
(arts. 150-7 y 189-14 de la C.P.), esto no implica que el trabajador retirado
del servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la
adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda la sociedad en razón del
principio de igualdad de todos ante las cargas públicas (C.P. art. 13). Los
derechos laborales entran a formar parte del patrimonio del titular y no pueden
ser desconocidos por leyes posteriores (art. 58-1 de la C.P.). Además, las
autoridades de la República están obligadas a protegerlos (art. 2o. de la C.P.).
Esto armoniza con una de las finalidades del Estado social de derecho: la
vigencia de un orden social justo (Preámbulo de la Carta). Por ello se trata de
una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a
los derechos adquiridos en materia laboral..." Pero incluso en casos como
el de la supresión, "el empleado protegido por la carrera tiene derecho a
la reparación del daño causado, puesto que él es titular de unos derechos
adquiridos de contenido económico que debió ceder por la prevalencia del
interés general."[5]
5.2.5 El caso
concreto
En el literal c) del
artículo 7o. de la ley 27 de 1992, objeto de demanda, no se ordena suprimir
empleos de carrera administrativa, como parece entenderlo el demandante,
simplemente se enuncian algunas de las situaciones administrativas que dan
lugar al retiro del empleado del servicio, dentro de las cuales se contempla la
supresión del empleo; precepto que debe interpretarse en concordancia con
lo dispuesto en el parágrafo del mismo artículo, que dice: "El retiro del
servicio por cualquiera de las causales previstas en el presente artículo,
conlleva el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos
inherentes a ella, salvo el literal c)" (Resalta la Corte).
Significa lo anterior que cuando se ha suprimido un empleo de carrera
administrativa quien lo venía desempeñando no queda excluído automáticamente de
la misma y, por consiguiente,  no pierde los derechos que de ella se derivan.
Y esto se explica
por que en el artículo 8o. del ordenamiento acusado, el legislador atendiendo
claros principios de justicia, equidad y, especialmente, el perjuicio que se le
causa al trabajador cuyo cargo se suprime, le otorga dos opciones, una de las
cuales habrá de escoger, a saber: 1.- recibir una indemnización, o 2.- acogerse
al trato preferencial contenido en el decreto 2400 de 1968, que le concede la
posibilidad de vincularse a un cargo similar, siempre y cuando se encuentre
vacante o provisto en calidad de provisionalidad. Pero si transcurridos seis
meses no se ha podido revincular al empleado se debe proceder al pago de la
indemnización.
En este orden de
ideas, considera la Corte que no le asiste razón al demandante, pues el
precepto legal impugnado no vulnera el artículo 125 Superior, ya que es esa
misma disposición la que autoriza al legislador para señalar causales distintas
a las consagradas en la Constitución que dan lugar al retiro del servicio de un
empleado de carrera.
Tampoco es válido
sostener que la supresión de empleos de esa especie lesiona el derecho a la
estabilidad porque, como se explicó en el punto 5.2.5 de este proveído, ella no
significa la inamovibilidad del trabajador; además, el Presidente de la
República por razones de interés general está plenamente autorizado por la
misma Carta (189-14) para adoptar medidas de esa índole en la rama ejecutiva,
siempre y cuando su finalidad sea lograr la eficiencia y eficacia de la función
pública, determinación que, se reitera, debe regirse por claros criterios de
razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y respeto por los derechos de los
trabajadores.
No se presenta
tampoco la alegada infracción del derecho al trabajo, porque el Estado no está
obligado a mantener indefinidamente un empleo para evitar el daño o perjuicio
que se le pueda ocasionar a quien lo viene desempeñando, a pesar de
justificarse su abolición por ser innecesario o inoperante, pues el interés
general en estas situaciones es el que debe prevalecer.
Asi las cosas, se
procederá a declarar exequible el mandato acusado, por no contrariar los
cánones constitucionales señalados por el actor, ni ninguno otro del mismo
Ordenamiento.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el literal c) del artículo 7o. de la ley 27 de 1992
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Sent. C-262/95 M.P. Fabio Morón Díaz
[2]sent. C-479/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martinez Caballero.
[3]. ibidem.
[4]Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero.
[5]sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero.