C-380-20
Sentencia C-380/20
Referencia: Expediente RE-315.
Revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 688 del 22 de mayo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas
tributarias transitorias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica de conformidad con el Decreto 637 de 2020”.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil
veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 7º del
artículo 241 de la Carta, cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
De conformidad con lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 215 de la Constitución, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, mediante oficio del 26 de mayo de 2020, remitió a
esta Corporación copia auténtica del Decreto 688 Legislativo
del 22 de mayo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas tributarias
transitorias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
de conformidad con el Decreto 637 de 2020”, para efectos de la revisión
automática de constitucionalidad prevista en el numeral 7° del artículo 241 superior.
Mediante
Auto del 1 de junio de 2020, el despacho sustanciador avocó el
conocimiento del Decreto Legislativo 688 de 2020. En dicha providencia, se
ordenó también comunicar el inicio del proceso al Presidente
de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de
Hacienda y Crédito Público y Salud y Protección Social y a la DIAN, para
que, si así lo consideraban, intervinieran directamente o por intermedio de
apoderado escogido para el efecto en el término señalado.
Del
mismo modo, se invitó a las facultades de derecho de las universidades de los
Andes, Nacional de Colombia (sede Bogotá), Externado de Colombia y Libre de
Colombia (Seccional Bogotá); a los Grupos de Acciones Públicas de la Pontificia
Universidad Javeriana y de la Universidad del Rosario; al Centro Externadista
de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia; a la Clínica
Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana;
al Instituto Colombiano de Derecho Tributario; a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP–, a la Superintendencia
Financiera; y a la Asociación Nacional de Industriales –ANDI–, a la Federación
Nacional de Comerciantes –FENALCO– y a la Asociación Colombiana de Pequeñas y
Medianas Industrias –ACOPI–, para que, si lo consideraban oportuno,
intervinieran en este asunto para defender o impugnar la constitucionalidad del
decreto bajo revisión.
Finalmente,
se ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y
Protección Social y a la DIAN para que resolvieran unos interrogantes con el
fin de aclarar el contenido y alcance de la normativa estudiada.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte procede a
decidir el asunto de la referencia.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
A
continuación, se transcribe el texto de la norma objeto de revisión:
DECRETO LEGISLATIVO 688 DE 2020
(22 mayo de 2020)
Por el cual se adoptan medidas
tributarias transitorias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica de conformidad con el Decreto 637 de 2020
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional”, y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el Presidente,
con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o
modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial
de la Salud -OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus
-COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y
la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que el número
de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar
acciones urgentes.
Que mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de
2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a
partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta
el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el
objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y
mitigar sus efectos.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social
reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020,
306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al
día 24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020,
491 personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas
al día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020,
702 personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al
día 30 de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020,
1.065 personas contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161 personas
contagiadas al día 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al día 3 de
abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485
personas contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al
día 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054
personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de
abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709
personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12
de abril de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979
personas contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15
de abril de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439
personas contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18
de abril de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977
personas contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21
de abril de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561
personas contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24
de abril de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379
personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27
de abril de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211
personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30
de abril de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285
personas contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de
mayo de 2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas
contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de
2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas
contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de
2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas
contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de
2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas
contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de
2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas
contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de
2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de 2020 y seiscientos trece
(613) fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social (i) reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y
11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.155),
Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679),
Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4), La Guajira (27), Chocó
(28), Caquetá (16) y Amazonas (527); (ii) reportó el 11 de mayo de 2020 479
muertes y 11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(4.305), Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar
(742), Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila
(179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (iii) reportó el 19 de mayo de
2020 613 muertes y 16.935 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (5.934), Cundinamarca (381), Antioquia (561), Valle del Cauca
(1.883), Bolívar (1.576), Atlántico (1.923), Magdalena (441), Cesar (78), Norte
de Santander (114), Santander (50), Cauca (65), Caldas (120), Risaralda (238),
Quindío (81), Huila (212), Tolima (174), Meta (954), Casanare (25), San Andrés
y Providencia (21), Nariño (519), Boyacá (121), Córdoba (63), Sucre (4), La
Guajira (47), Chocó (73), Caquetá (21), Amazonas (1.221), Putumayo (3), Vaupés
(11) y Arauca (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud -OMS,
se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[1]
señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020
a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de
fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos,
(iv) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
79.235 fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el
reporte número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690
muertes, (viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número
85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021
fallecidos, (xi) en el reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos, (xii) en el reporte número 87 del 16
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST[2]
señaló que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 130.885 fallecidos, (xiii) en el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.074.529 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (xiv) en el reporte número 89
del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 146.088
fallecidos, (xv) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (xvi) en el reporte número 91 del 20
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (xvii) en
el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
162.956 fallecidos, (xviii) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (xix) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694 fallecidos,
(xx) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 181.938 fallecidos, (xxi) en el reporte número 96 del 25 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.719.896 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (xxii) en el reporte número
97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 193.710
fallecidos, (xxiii) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (xxiv) en el reporte número 99 del
28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202,597
fallecidos, (xxv) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3,018,952 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (xxvi) en el reporte número 101 del
30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (xxvii) en
el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3,175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224,172
fallecidos, (xxviii) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a las
3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (xxix) en
el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3,349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628
fallecidos, (xxx) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (xxxi) en el reporte número 106 del
5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.517,345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (xxxii) en
el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503
fallecidos, (xxxiii) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (xxxiv) en el reporte número 109 del
8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.759.967 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (xxxv) en
el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (xxxvi) en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (xxxvii) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278,892 fallecidos, (xxxviii)
en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló
que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
283,153 fallecidos, (xxxix) en el reporte número 114 del 13 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.170.424 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (xl) en el reporte número 115
del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046
fallecidos, (xli) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 297.119 fallecidos, (xlii) en el reporte número 117 del 16 de mayo
de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.425.485
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (xliii) en el
reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 307.395
fallecidos, (xliv) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (xlv) en el reporte número 120 del
18 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud -OMS
(i) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, -hora del
Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; (ii) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, ­hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; y (iií) en reporte de fecha 19 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5,
-hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.761.559 casos,
317.529 fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que el Fondo Monetario Internacional, mediante
Comunicado de Prensa 20/114 del 27 marzo de 2020, publicó la «Declaración
conjunta del Presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la
Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional»[3],
la cual expresa: «Estamos en una situación sin precedentes en la que una
pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la
interrupción repentina la actividad económica, el producto mundial se contraerá
en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar
vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se
debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas
vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.»
Que de acuerdo con los análisis elaborados por la
publicación The Economist del 26 de marzo de 2020, titulado «COVID-19 to send
almost all G20 countries into a recession,» la economía global se va contraer
2.5%. Asimismo, según el mismo documento, se pronostica que la economía de los
Estados Unidos cerrará el año con una contracción del 2.9% y la economía de la
Unión Europea con una caída del 6%.
Que el Banco Mundial en el informe titulado «La
economía en los tiempos del COVID-19», de abril de 2020, estimó que el producto
interno bruto colombiano caerá en un 2% para el 2020 con ocasión del impacto
generado por la emergencia sanitaria.
Que de conformidad con el informe titulado «Impacto
económico COVID-19» del 14 de abril de 2020, de la Superintendencia de
Sociedades, para el año 2020 se espera una contracción del sector exportador
colombiano similar a la sufrida en el año 2015 debido a que la experiencia de
los países latinoamericanos indica que tanto las exportaciones totales, como
las no minero energéticas se afectan ante una reducción de la demanda externa,
independiente de los movimientos de la tasa de cambio.
Que Fedesarrollo, en el documento denominado
«Editorial: Choque dual y posibles efectos sobre la economía colombiana», del
26 de marzo de 2020, estimó que en un escenario medio la tasa de desempleo
podría alcanzar el 15,4% a causa de la pandemia generada por el Coronavirus
COVID-19, lo cual implica un aumento de 4.9% frente al promedio observado
durante el 2019.
Que mediante los Decretos 457 del 22 de marzo de
2020,531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020 y 636 del 06 de
mayo de 2020, el presidente de la República impartió instrucciones en virtud de
la emergencia sanitaria generada por la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19, y el mantenimiento del orden público, dentro de las cuales se ordenó
el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la
República de Colombia, desde las 00:00 horas del día 25 de marzo de 2020, de manera
ininterrumpida, hasta las 00:00 horas del 25 de mayo de 2020.
Que las medidas de aislamiento preventivo han
afectado negativamente la actividad económica de las fuerzas productivas de la
nación, poniendo en riesgo la estabilidad de numerosos sectores productivos.
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19.
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le
corresponde al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas
por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden
económico y social.
Que los efectos que se derivan de las circunstancias
que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica afectan directamente la situación económica de las empresas y por lo
tanto inciden directamente en la destrucción de puestos de trabajo con las
implicaciones sociales y económicas que ello comporta, por lo que la adopción
de medidas excepcionales dirigidas a disminuir, de manera temporal, la tasa de
interés moratoria de que trata el artículo 635 del Estatuto Tributario y
desarrollar las facilidades de pago abreviadas modificando el artículo 814 del
Estatuto Tributario, constituyen en un mecanismo idóneo para enfrentar la
crisis y evitar la extensión de sus efectos.
Que la parte considerativa del Decreto 637
Legislativo del 6 de mayo de 2020 señaló “Que se deben tomar medidas
adicionales en materia tributaria para afrontar la crisis.” En tal sentido, el
artículo 3 del precitado Decreto precisó: “El Gobierno Nacional adoptará
mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte
considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá de las operaciones presupuesta les necesarias para llevarlas a cabo.”
Que el artículo 635 del Estatuto Tributario señala
lo siguiente: “Articulo 635. Determinación de la tasa de interés moratoria.
Para efectos de las obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, el interés moratorio se liquidará diariamente a la tasa de
interés diario que sea equivalente a la tasa de usura vigente determinada por
la Superintendencia Financiera de Colombia para las modalidades de crédito de
consumo, menos dos (2) puntos. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
publicará la tasa correspondiente en su página web.
Las obligaciones insolutas a la fecha de entrada en
vigencia de esta ley generarán intereses de mora a la tasa prevista en este
artículo sobre los saldos de capital que no incorporen los intereses de mora
generados antes de la entrada en vigencia de la presente ley.
Para liquidar los intereses moratorios de que trata
este artículo aplicará la fórmula establecida en el parágrafo del artículo 590
del Estatuto Tributario.
Parágrafo. Lo previsto en
este artículo y en el artículo 867-1 tendrá efectos en relación con los
impuestos nacionales, departamentales, municipales y distritales.”
Que para aliviar los impactos económicos producidos
por la crisis sanitaria derivada de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19
se establece, de manera transitoria, mediante el presente Decreto Legislativo,
la tasa de interés moratoria que regirá hasta el treinta (30) de noviembre de
2020 para el pago de las obligaciones administradas por la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN y las
obligaciones relacionadas con el Sistema General de la Protección Social, que
son objeto de verificación por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Parafiscales (UGPP) .
Que para permitir el acceso de los contribuyentes,
responsables y otros sujetos de que tratan los artículos 118, 119 Y 120 de la
Ley 2010 de 2019 a la conciliación contencioso administrativa, a la terminación
por mutuo acuerdo de los procesos administrativos y al principio de
favorabilidad en etapa de cobro, mediante el presente Decreto Legislativo se
amplían los plazos establecidos por dichos artículos.
Que la ampliación de los plazos definidos en los
artículos 118 y 119 de la Ley 2010 de 2019, por disposición de los parágrafos
8° y 11 de los referidos artículos, respectivamente, se extienden también a la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP); sin perjuicio del plazo que
será aplicable para las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo cuando la
UGPP aplique el esquema de presunción de costos por solicitud de parte u
oficiosamente, cumpliendo lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley 2010 de
2019.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Tasa de interés moratoria transitoria. Para
las obligaciones tributarias y las relacionadas con el Sistema General de la Protección
Social, que son objeto de verificación por parte de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), que se paguen hasta el
treinta (30) de noviembre de 2020, y para las facilidades o acuerdos de pago
que se suscriban desde la vigencia de este Decreto Legislativo, y hasta el
treinta (30) de noviembre de 2020, la tasa de interés de mora establecida en el
artículo 635 del Estatuto Tributario será liquidada diariamente a una tasa de
interés diario que sea equivalente a la tasa de interés bancario corriente para
la modalidad de créditos de consumo y ordinario, certificado por la
Superintendencia Financiera de Colombia.
En el caso de los contribuyentes con actividades
económicas especialmente afectadas por la emergencia sanitaria, a los que se
refiere el parágrafo 3 del artículo 1.6.1.13.2.11. y el parágrafo 4 del
artículo 1.6.1.13.2.12. del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en
Materia Tributaria, para las obligaciones tributarias que se paguen y para las
facilidades o acuerdos de pago, desde la vigencia de este decreto y hasta el
treinta (30) de noviembre de 2020, la tasa de interés de mora establecida en el
artículo 635 del Estatuto Tributario, será liquidada diariamente a una tasa de
interés diario que sea equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la tasa de
interés bancario corriente para la modalidad de créditos de consumo y
ordinario, certificado por la Superintendencia Financiera de Colombia.
Artículo 2. Facilidades de pago abreviadas. Los
contribuyentes que presenten sus declaraciones tributarias por los impuestos
administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN, durante el periodo comprendido entre el primero (1)
de abril al primero (1) de julio del año 2020 y presenten mora en el pago,
podrán solicitar facilidades o acuerdos de pago mediante procedimiento
abreviado, hasta el seis (6) de agosto de 2020.
La Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN deberá dar respuesta dentro de los quince
(15) días siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud, aprobando
una facilidad o acuerdo de pago de doce (12) meses, sin necesidad de garantía
real.
Esta facilidad o acuerdo de pago, se tramitará de
forma abreviada bajo las siguientes condiciones:
2.1. En la facilidad o acuerdo de pago abreviado,
los intereses se causarán a la tasa de interés establecida en el artículo 1°
del presente Decreto Legislativo.
2.2. El plazo máximo de la facilidad o acuerdo de
pago abreviado será de doce (12) meses, contados a partir de la fecha de
suscripción del mismo.
2.3. No se requerirá la constitución de ningún tipo
de garantía real.
2.4. El contribuyente que solicite la facilidad o
acuerdo de pago abreviado deberá presentar una certificación bajo la gravedad
de juramento firmada por el representante legal de la empresa, soportada en
estudios financieros en la que se demuestre la necesidad de caja de la empresa
que justifique el acuerdo y las proyecciones financieras que permitirán el pago
de la obligación tributaria en el plazo de doce (12) meses. Esta certificación
expedida bajo la gravedad de juramento será prueba suficiente para demostrar la
necesidad y procedencia de la facilidad o acuerdo de pago, y reemplazará la
necesidad de denunciar bienes a la que se refiere el inciso 2° del artículo 814
del Estatuto Tributario.
Parágrafo 1. En caso de
incumplimiento, las resoluciones mediante las cuales se otorgó la facilidad o
acuerdo de pago, prestarán merito ejecutivo en los términos del artículo 828
del Estatuto Tributario y conforme con el procedimiento de cobro coactivo por
la suma total de la obligación tributaria más el ciento por ciento (100%) de
las sanciones e intereses sobre los cuales versa dicha facilidad o acuerdo de
pago. Para tal fin, los intereses serán reliquidados a la tasa establecida en
el artículo 635 del Estatuto Tributario. Si el incumplimiento de la facilidad o
acuerdo de pago corresponde a la declaración de retención en la fuente, se
aplicará lo dispuesto en el artículo 580-1 del Estatuto Tributario.
La presente disposición aplica igualmente para las
facilidades de pago de las obligaciones del Sistema General de la Protección
Social objeto de verificación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Parafiscales (UGPP).
Artículo 3. Plazos para la conciliación contencioso
administrativa, terminación por mutuo acuerdo y favorabilidad tributaria. La
solicitud de conciliación y de terminación por mutuo acuerdo y favorabilidad
tributaria, de que tratan los artículos 118, 119 y 120 de la Ley 2010 de 2019,
podrá ser presentada ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales -DIAN y demás autoridades competentes, hasta el día
treinta (30) de noviembre de 2020. El acta de la conciliación o terminación
deberá suscribirse a más tardar el día treinta y uno (31) de diciembre de 2020.
En el caso de la conciliación, el acuerdo debe presentarse por cualquiera de
las partes para su aprobación ante el juez administrativo o ante la respectiva
corporación de lo contencioso administrativo, según el caso, dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes a su suscripción, demostrando el cumplimiento de
los requisitos legales.
Parágrafo. La ampliación
del plazo del artículo 120 de la Ley 2010 de 2019, de que trata el presente
artículo, es aplicable a la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN y a las entidades territoriales.
Artículo 4. Vigencia y derogatorias. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE
Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., 22 de mayo de 2020.
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
(siguen firmas de todos los ministros)
III. INTERVENCIONES
Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República[4]
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita la EXEQUIBILIDAD
del Decreto 688 de 2020 objeto de revisión. En su
intervención recuerda las causas de la declaratoria del estado de emergencia a
través del Decreto 637 de 2020 y describe el contenido de la normativa
analizada.
Posteriormente,
manifiesta que el decreto cumple con los requisitos formales
porque: (i) lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros;
(ii) se promulgó en desarrollo y en vigencia del Decreto Legislativo 637 de
2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica; (iii)
se encuentra debidamente motivado; (iv) tiene aplicación y alcance a nivel
nacional; y (v) las medidas establecidas tienen efectos temporales.
En
cuanto a los requisitos materiales, sostiene que cumple con el juicio
de finalidad porque “(…) está directa y específicamente
relacionado con la superación de los efectos económicos generados por la crisis
que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica y evitar la extensión de sus efectos. Esto, toda vez que las medidas
bajo análisis están dirigidas a aliviar cargas asociadas a obligaciones de
naturaleza tributaria, aduanera, cambiaria y parafiscales, que pueden verse
afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”[5].
De
igual manera, considera superado el juicio de conexidad material, en
tanto que
el
Decreto Legislativo 688 de 2020 tiene relación directa con su parte motiva
(conexidad interna) y con el estado de emergencia declarado en el Decreto 637
de 2020 (conexidad externa).
Lo
anterior, por cuanto la normativa tiene una motivación concreta relacionada con
“(…) la necesidad de conceder alivios económicos en materia tributaria
relacionados con (i) tasas de interés moratoria, (ii) facilidades o acuerdos de
pago, y (iii) plazos para optar por mecanismos tributarios para terminar de
manera anticipada procesos judiciales, administrativos y de cobro, con
reducción de sanciones e intereses”[6].
La interviniente subraya que las medidas adoptadas se corresponden con cada una
de estas necesidades.
A
continuación, la entidad expone los efectos negativos para las empresas, el
empleo y la economía generados por la pandemia del COVID-19 enunciados en el
decreto declaratorio del estado de excepción y advierte que las medidas
introducidas por el Decreto 688 de 2020 tienen el propósito de “(…) aliviar
determinadas cargas asociadas a obligaciones en materia tributaria, aduanera y
cambiaria, incluidas las relacionadas con el Sistema General de la Protección
Social, particularmente, frente a aquellos que se han visto gravemente
afectados por los efectos de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con el
fin de mitigar las implicaciones económicas negativas derivadas de la
emergencia sanitaria declarada”[7].
De
igual manera, sostiene que la normativa supera los juicios de ausencia de
arbitrariedad e intangibilidad porque las medidas en él adoptadas no
limitan, afectan ni suspenden derechos humanos o libertades fundamentales,
tampoco alteran el normal funcionamiento de las ramas del poder público o
modifican las funciones de acusación y juzgamiento y, mucho menos, pueden
afectar garantías que tengan la condición de intangibles. También
asegura que cumple el juicio de incompatibilidad porque “(…) si
bien envuelve medidas transitorias de excepción a determinadas disposiciones
del Estatuto Tributario y otras disposiciones, estas resultan necesarias para
aliviar los impactos económicos producidos por la crisis sanitaria derivada de
la pandemia”[8].
En
cuanto al juicio de necesidad, argumenta que “las medidas adoptadas
en el Decreto Legislativo que ahora se revisa responden a la estricta necesidad
de conjurar las causas que dieron lugar a la crisis, teniendo en cuenta que
representan un alivio económico importante para los contribuyentes, aportantes
y demás obligados con obligaciones vigentes”[9].
Adicionalmente,
precisa que “(…) en la legislación ordinaria no existen disposiciones ni
instrumentos normativos que contemplen o autoricen los alivios o tratamientos
especiales previstos en las normas objeto de estudio, y que, por lo tanto, sean
idóneos para superar los adversos efectos económicos generados por la crisis
que se propone mitigar”[10].
Lo anterior, explica, en razón a que las medidas contenidas en el decreto son
más favorables a los administrados que las normas ordinarias. Agrega que las
atribuciones de normalidad del Ejecutivo no permiten alcanzar estos mismos
fines y que el trámite en el Congreso no es suficiente para responder con
prontitud a la emergencia que plantea el COVID-19.
Con
respecto al juicio de proporcionalidad, la interviniente destaca que las
medidas adoptadas en el decreto no son desproporcionadas “(…) ni desde el
punto de vista de la afectación de los ingresos del Estado -pues lo que se
busca es generar alivios y mecanismos para facilitar el cumplimiento de
obligaciones en materia tributaria, entre otras, algunas de las cuales,
incluso, no se han materializado-, ni de su relación con la necesidad
excepcional que se busca atender”[11].
Finalmente,
en relación con el juicio de no discriminación, indica que el decreto en
revisión lo cumple, puesto que “(…) no impone una discriminación
injustificada […]. Por el contrario, las medidas aplican de manera general a
todos los contribuyentes, aportantes y demás obligados que se encuentren en las
circunstancias previstas en las normas excepcionales y cumplan con los
requisitos allí previstos”[12].
Instituto Colombiano de Derecho Tributario[13]
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario no presenta ninguna solicitud
expresa en relación con si el Decreto 688 de 2020 debe
ser declarado exequible o inexequible.
Aun
así, el interviniente encuentra que cumple los requisitos
formales, pese a que no los desarrolla. A
continuación, alude a los requisitos materiales y verifica
que la norma supera el juicio de finalidad, en el sentido de que “(…)
las medidas evaluadas buscan impedir que los efectos de la pandemia COVID-19
sobre la economía y el sector empresarial se extiendan, de manera que se
alivien las cargas financieras y se permita la terminación de los procesos”[14].
Asimismo,
resalta que el decreto supera el juicio de conexidad material, ya que “(…)
las normas orientadas a aliviar la tasa de interés de manera transitoria (que
no permanente), y facilitar el acceso a los mecanismos de pago y de las formas
de conciliación y terminación de procesos, resulta coherente y directamente
relacionada con el esfuerzo que viene realizando el Gobierno Nacional para
evitar o moderar el deterioro económico ya evidenciado como un hecho notorio y
ampliamente divulgado por los distintos analistas de la economía y del
comportamiento empresarial del país”[15].
El
interviniente conceptúa que la normativa acredita el juicio
de ausencia de arbitrariedad, puesto que las materias reguladas ya
están dentro de las leyes ordinarias, y el juicio de necesidad, por
cuanto sus medidas son indispensables “(…) para apoyar los esfuerzos que se
hacen y evitar el colapso económico o, al menos, o limitar sus efectos”[16].
Por
último, el instituto evidencia, en relación con el juicio de no
discriminación, que el decreto objeto de estudio tiene ciertas exclusiones
que pueden afectar su constitucionalidad. En concreto, advierte que en los
considerandos del decreto “(…) se hace referencia al artículo 635 del
Estatuto Tributario (que regula el interés moratorio), en virtud del cual la
referida tasa rige para ‘las obligaciones administradas por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales’, al paso que el artículo 1º del decreto se
refiere a las ‘obligaciones tributarias’ en general”[17]. Para
el interviniente, esta situación genera una ambigüedad y falta de certeza, a la
vez que es excluyente porque restringe el alcance de la norma solo a
obligaciones tributarias. De esta forma, le sugiere a la Corte precisar en la
sentencia la cobertura del artículo 1° del decreto en revisión, en el sentido
de si se trata de obligaciones administradas por la DIAN o por otros órganos y
entidades del Estado (nacionales, departamentales, municipales y distritales).
En
igual sentido, el interviniente acusa de discriminatorio el hecho de que el
decreto establezca una tasa de interés moratorio más generosa para los contribuyentes
a los que se refiere el parágrafo 3° del artículo 1.6.1.13.2.11. y el parágrafo
4° del artículo 1.6.1.13.2.12. del Decreto 1625 de 2016. En su opinión, “(…)
las empresas de transporte aéreo comercial, los hoteles y las otras allí
aludidas se han visto particularmente afectadas por la pandemia, pero darles un
trato preferencial del cual quedan excluidos otros sectores de la economía,
conduce a un trato desigual e inequitativo censurado por la Carta”[18]. Por
esta razón, señala que el decreto “(…) ha debido adoptar un criterio objetivo
basado en el comportamiento económico y financiero de los negocios (nivel de deterioro,
tiempo de mora, etc.)”[19].
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia–ANDI[20]
La
interviniente pide a la Corte declarar EXEQUIBLE el decreto legislativo
bajo examen.
Sostiene
que cumple los requisitos formales, ya
que (i) tiene la firma del Presidente de la República y de los Ministros; (ii)
fue expedido dentro de los 30 días calendario de vigencia del estado de
excepción; y (iii) tiene una motivación expresa.
En
lo atinente a los requisitos materiales, aduce que la
norma demuestra el juicio de finalidad, puesto que “(…) brindar
facilidades y alivios en las obligaciones tributarias y de seguridad social
ayuda a que las empresas puedan ser sostenibles y mantener empleos”[21].
Igualmente,
considera que tiene conexidad material, en tanto que “(…) las
medidas adoptadas guardan relación con las consideraciones expuestas en los
párrafos 19 a 30 de la parte motiva […] [y] están estrechamente vinculadas con
los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción”[22].
Además, agrega que el Decreto 637 de 2020, que declaró el estado de excepción,
estipula que se requiere tomar medidas extraordinarias tendientes a condonar o
aliviar las obligaciones tributarias y financieras.
El
interviniente subraya que la normativa tiene una motivación suficiente
porque sus consideraciones revelan que “(…) el Presidente de la República y
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hicieron una evaluación detallada
de la situación en lo que respecta con las cargas tributarias y/o de
prestaciones sociales y parafiscales de aquellas personas que se encuentran en
mora, y la importancia de aliviarlas por medio de la disminución de tasas de
interés moratorio y la creación de facilidades de pago”[23].
A
juicio del interviniente, la norma objeto de control constitucional no lesiona
el núcleo esencial de ningún derecho fundamental ni afecta aquellas garantías intangibles,
por lo cual, supera los juicios de ausencia de arbitrariedad e
intangibilidad. Asimismo, sostiene que el decreto no desmejora los derechos
sociales de los trabajadores, por tanto, supera el juicio de no
contradicción específica.
Por
último, anota que el decreto cumple con el requisito de necesidad, pues
sus medidas “(…) hacen referencia a obligaciones que tienen origen en normas
con rango de ley en sentido estricto, de tal suerte que solo podían ser
modificadas por normas de igual naturaleza. Igualmente,
son medidas que requieren una pronta implementación, esto es, no dan tiempo
para acudir a los medios ordinarios de expedición de las leyes”[24].
Facultad de Derecho de la universidad
Libre–Seccional Bogotá[25]
La
universidad solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del decreto objeto
de revisión. En primer lugar, indica que la norma supera los requisitos
formales de este tipo de normas, pues (i) está firmado por el
Presidente de la República y sus Ministros, (ii) fue dictado dentro del estado
de emergencia, (iii) está motivado, (iv) fue promulgado en el diario oficial y
(v) fue enviado a la Corte Constitucional para su revisión.
Posteriormente,
se refiere a los requisitos materiales. En relación con el juicio
de finalidad, subraya que “(…) uno de los efectos del estado de
emergencia es económico, y el Decreto 637 de 2020 facultó al Gobierno para
adoptar medidas en materia tributaria que lograran conjurar esta crisis”[26].
La
interviniente apunta que la normativa cumple con la conexidad material, por
cuanto “(…) tiene como principal motivo mesurar las afectaciones económicas
y, por tanto, se requirió adoptar medidas económicas (tributarias y
financieras)”[27].
Esta situación armoniza con el Decreto 637 de 2020, declaratorio del estado de
excepción, el cual “(…) tuvo como fundamento la adopción de medidas
necesarias para enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia
del COVID-19, y que dentro de las afectaciones que puede causar se encuentran
las de tipo económico”[28].
Asimismo,
determina que el decreto bajo examen supera los juicios de ausencia de
arbitrariedad e intangibilidad porque ninguna de sus disposiciones vulnera
preceptos constitucionales ni el núcleo esencial de algún derecho intangible.
También
estima que supera el juicio de no contradicción específica, debido a que
“(…) el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece que durante el estado de
emergencia el Gobierno podrá modificar tributos existentes y, en este caso, hay
modificaciones sustanciales y formales. Sin embargo, encajan dentro de las
facultades otorgadas por este artículo”[29].
En
lo relativo al juicio de incompatibilidad, manifiesta que “(…) las
medidas del Decreto 688 de 2020 no son incompatibles con ninguna norma”[30].
Además, plantea
que dichas acciones son necesarias, pues “(…) probablemente si no se
tomaran el efecto sería: 1) la falta de ingresos a las administraciones; 2) la
constitución en mora de varios contribuyentes y 3) el desgaste de la
administración en el cobro de las obligaciones”[31].
Según
este concepto, la norma satisface el juicio de proporcionalidad, en el
entendido de que “(…) ninguna medida reduce o vulnera un derecho
fundamental, sino que, por el contrario, pretende garantizar el pago de
obligaciones tributarias atendiendo el deber de contribuir, dentro de un orden
justo y atendiendo las necesidades de los contribuyentes”[32].
La
institución argumenta que las medidas adoptadas en la norma satisfacen juicio
de no discriminación, en tanto que no establecen tratos diferenciales
injustificados.
Respecto
a la tasa de interés preferencial establecida en el artículo 1° para los
contribuyentes indicados en la norma, expone que constituye un trato
diferencial razonable, porque los presupuestos que fundamentaron la expedición
del Decreto 637 de 2020 y el Decreto 688 de 2020 prevén “medidas que están
dirigidas a conjurar la crisis, en especial para esta población vulnerable, y
que beneficiarlas en materia tributaria sería un trato diferencial justificado,
pues su producción se redujo más que otras actividades económicas como
consecuencia de la pandemia COVID-19”[33].
Agrega
que dichas actividades económicas se han visto más afectadas que otras “(…) conforme
a los resultados de las estadísticas que sirvieron como fundamento para
decretar el estado de excepción del Decreto 637 de 2020. Adicional a lo
anterior, son actividades económicas que tienen incertidumbre en su
reactivación. Teniendo en cuenta que son actividades económicas que, si se
reactivan, son de alto riesgo en la medida en que su ejercicio puede contagiar
a muchas personas”[34].
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del
Rosario[35]
Esa
institución le pide a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA
del decreto legislativo, en el entendido de que el beneficio adicional de la
tasa de interés menor que prescribe el segundo inciso del artículo 1° “(…) deberá
incluir, para ser constitucional, a todos aquellos
sectores económicos que quedaron suspendidos por la pandemia de COVID-19 y que
trascienden los enlistados por el Decreto Legislativo 688 de 2020”[36].
Respecto
a los requisitos formales, expone que la
norma (i) está firmada por el Presidente y todos los Ministros; (ii) fue
promulgada dentro del tiempo en el cual fue declarada la emergencia económica,
social y ecológica y en desarrollo de lo previsto en el DL que declaró el
estado de excepción; y (iii) contiene una motivación.
Posteriormente,
la intervención se ocupa de los requisitos materiales. En tal
sentido, indica que el decreto supera el juicio de finalidad,
ya que contiene normas que “(…) están destinadas a ofrecer medidas de alivio
en temas tributarios al sector económico colombiano, incidiendo directamente en
una de las circunstancias que motivó la declaratoria de estado de emergencia
económica, social y ecológica”[37].
Agrega
que satisface el juicio de conexidad material, por cuanto la comparación
entre su parte motiva y sus disposiciones evidencia una relación estrecha, al
contener “(…) medidas tributarias que buscan reducir los impactos económicos
de la pandemia del COVID-19 en diferentes sectores productivos”[38]. A su
turno, resalta que, “(…) al contrastar la motivación del Decreto 637 de
2020, que declaró el estado de excepción, con lo dispuesto en el Decreto 688 de
2020, es dable afirmar que, en gran medida, la motivación de este último se
remite a aliviar el impacto económico de la crisis generada por el Coronavirus
y atiende directamente a las preocupaciones señaladas en el Decreto 637 del
2020”[39].
El
interviniente encuentra cumplido el juicio de necesidad desde una doble
perspectiva. De un lado, señala que la pandemia del COVID-19 ha generado graves
afectaciones en varios sectores productivos, lo cual “(…) ha provocado que a
las empresas pertenecientes a estos sectores les sea imposible o por lo menos
más difícil cumplir con sus obligaciones tributarias y parafiscales. En
consecuencia, la actual tasa de interés moratorio agrava en mayor medida la
situación de esas empresas. Ante esta situación, se hace necesario una medida
como la establecida en el decreto objeto de estudio para alivianar la situación
de las empresas en Colombia y evitar la extensión de los efectos de la crisis”[40]. De
otro lado, expone que la reducción de la tasa de interés moratorio tiene
reserva de ley. Por ende, considera necesario la expedición de esta medida por
parte del Presidente.
A
continuación, adelanta un juicio de proporcionalidad, en el que encuentra
que las medidas adoptadas en el Decreto 688 de 2020 “(…) son eficaces y
necesarias, en tanto que logran aliviar la carga tributaria a través de una
flexibilización, que no desconoce la sostenibilidad fiscal ni la importancia
del tributo y las obligaciones parafiscales”[41].
Además, precisa que estas medidas son idóneas y conducentes para alcanzar el
fin de “(…) aliviar la carga económica tributaria a las personas naturales y
jurídicas que se encuentran sujetas a obligaciones parafiscales y,
especialmente, tributarias”[42].
Finalmente,
la intervención alude al juicio de no discriminación y reconoce una
vulneración al principio de igualdad en el decreto bajo examen. Esto responde a
que el artículo 1° del Decreto 688 de 2020 establece una reducción general de
la tasa de interés moratorio y una reducción adicional del 50% para ciertos
sectores determinados especialmente afectados por la emergencia sanitaria. En
su criterio, “(…) existen otros sectores productivos, diferentes a los
taxativamente enunciados en la norma, que también cumplen el supuesto de hecho
de estar afectados especialmente por la emergencia sanitaria y frente a los
cuales el decreto no establece el descuento adicional de 50%”[43]. A
modo de ejemplo, cita sectores como el de discotecas, parques de atracciones,
parques infantiles, gimnasios, casinos, bingos, canchas deportivas, polideportivos,
spas, saunas, turcos, peluquerías, entre otros.
Centro Externadista de Estudios Fiscales de la
Universidad Externado de Colombia[44]
El
interviniente solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del
Decreto 688 de 2020, en el entendido de que “(…) la disminución de la tasa
de
interés
se aplique a todas las obligaciones tributarias y que los recursos adicionales
que se generen por la aplicación de los artículos 1° y 3°, dado que son una
fuente de financiamiento adicional y puesto que se expide en el marco de la
emergencia, deberían destinarse a solucionar las causas de la emergencia
económica, incluyendo los efectos económicos derivados de la pandemia y, por lo
anterior, canalizarse a través del FOME”[45].
Expuso
que la norma cumple con todos los requisitos formales.
Específicamente, aduce que (i) está firmado por el Presidente y todos los
Ministros; (ii) fue promulgado dentro del tiempo en el cual fue declarada la
emergencia económica, social y ecológica y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 637 de 2020; (iii) contiene una motivación; y (iv) determina su ámbito
territorial de aplicación en el nivel nacional.
Sobre
los requisitos materiales, indica que la finalidad de las medidas
adoptadas por el DL es conjurar los efectos económicos producidos por la
pandemia, luego cumple el criterio de conexidad material.
Afirma
que el decreto también observa los requisitos de motivación suficiente, necesidad
y proporcionalidad, puesto que “(…) las medidas de los artículos 1° y
3°, además de aliviar la carga de los sujetos pasivos que se han visto afectados
por la economía y que quieran ponerse al día con sus deudas con el Estado
(ahora o más adelante), tienen como efecto la obtención de recursos
adicionales, a través de la creación o ampliación de incentivos a los sujetos
pasivos, deudores, e incumplidos o que se encuentran en discusión”[46].
El
interviniente añade que “(…) los artículos 1° y 3° son una fuente de
financiamiento adicional que, dada la situación y puesto que se expide en el
marco de la emergencia, deberían destinarse a solucionar las causas de la
emergencia económica, incluyendo los efectos económicos derivados de la
pandemia y, por lo anterior, canalizarse a través del FOME”[47].
En
lo relativo al juicio de no discriminación, subraya como problemático el
hecho de que el decreto solo se concentre en la reducción de la tasa de interés
respecto de las obligaciones tributarias administradas por la DIAN y por la
UGPP y olvide las obligaciones tributarias administradas por otras entidades.
En
relación con la tasa de interés moratorio especial y más favorable para algunos
sectores prevista en el inciso 2° del artículo 1° de la normativa, especifica
que “(…) sí se ajusta a las causas de la emergencia, en los términos del
Decreto 417 de 2020 y Decreto 637 de 2020, así como con otras mismas medidas
que el Legislador Extraordinario ha tomado en relación con los sectores”[48].
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Ministerio Público solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del
Decreto 688 de 2020.
Para
la Vista Fiscal la norma cumple con los requisitos formales por
cuanto (i) está suscrita por el Presidente de la República y sus Ministros;
(ii) fue expedida dentro del término de la emergencia; y (iii) tiene una
motivación expresa que explica las razones por las cuales adopta medidas
tributarias transitorias.
En
relación con los requisitos materiales, la Procuraduría indica
que la normativa supera el juicio de finalidad, pues “(…) la pandemia
del COVID-19 implica medidas de cuarentena y de distanciamiento o aislamiento
social, que tienen un impacto en el cumplimiento de obligaciones jurídicas y,
en particular, en el pago de obligaciones tributarias como consecuencia del
impacto económico de la pandemia”[49].
Afirma
que también cumple con el juicio de conexidad material, debido a que
existe una relación directa y específica entre las medidas tomadas mediante el
DL y las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción,
entre las que se cuentan la necesidad de adoptar medidas tributarias
transitorias y aliviar las obligaciones tributarias y financieras. Asimismo, considera
que es evidente la relación entre sus consideraciones y las medidas que adopta.
Sobre
el juicio de motivación suficiente, el Ministerio Público manifiesta que
“(…) las medidas están suficientemente justificadas, pues el Presidente de
la República realizó una apreciación precisa y específica de los motivos que se
tuvieron en cuenta para establecer un régimen de excepción con el propósito de
crear condiciones más favorables en materia tributaria en el marco del estado
de emergencia”[50].
En
lo relativo a los juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad,
el interviniente considera que la norma“(…) no establece medidas que
impacten los derechos fundamentales porque se trata de medidas de carácter
estrictamente económico que no tienen incidencia en su núcleo esencial”[51]
ni tampoco afectan derechos intangibles.
El
concepto también se refiere al juicio de no contradicción específica. En
concreto, explica que el decreto no contraviene la Constitución porque los
asuntos que regula están dentro de las competencias constitucionales del
Presidente durante los estados de excepción. Sostiene que la duración de las
medidas contenidas en el decreto respeta el artículo 215 de la Carta, según el
cual estos instrumentos tributarios dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal. Igualmente, defiende que “(…) el decreto no desconoce los
límites previstos en la Ley 137 de 1994, por las siguientes razones: (i) su fin
último es establecer alivios en materia de obligaciones para reactivar la
economía; (ii) en su articulado no existe alguna medida que afecte la
competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar este o cualquier
otro decreto legislativo; (iii) el decreto no incorpora ninguna medida que
implique la desmejora de los derechos sociales de los trabajadores. Por el
contrario, la regulación analizada busca que las empresas tengan liquidez para
que puedan cubrir sus obligaciones, incluidas las de orden laboral”[52].
En
cuanto al juicio de incompatibilidad, la Procuraduría argumenta que “(…)
no hay incompatibilidad entre lo regulado en el Decreto Legislativo 688 de 2020
frente a la regulación del artículo 635 del Estatuto Tributario y en los
artículos 118, 119 y 120 de la Ley 1020 de 2019, debido a que no hubo
suspensión de tales normas legales, sino una modificación transitoria”[53].
El
concepto señala que las medidas del DL cumplen el juicio de necesidad desde
el punto de vista fáctico, al ser “(…) idóneas para que las empresas
destinen sus escasos recursos a cubrir sus obligaciones inmediatas […], sin
hacerse susceptibles de los intereses moratorios establecidos en el artículo
635 del Estatuto Tributario”[54].
Manifiesta
que, si bien los asuntos abordados en el decreto están regulados en normas
ordinarias, “(…) se hace necesaria una regulación especial que establezca
condiciones más favorables para que los sujetos obligados puedan cumplir con
sus obligaciones en el contexto de la pandemia”[55]. Tal
situación supera el juicio de necesidad jurídica.
En
lo relativo al juicio de proporcionalidad, asegura que “(…) la
magnitud de los hechos, que amenazan el empleo y la estabilidad económica de
los contribuyentes, son proporcionales en relación con las medidas que se
adoptan, pues se trata de medidas puramente económicas que no limitan derechos
fundamentales y no establecen cargas excesivas”[56].
Por
último, afirma que el decreto cumple el juicio de no discriminación, en
la medida en que no establece tratos diferenciados por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
V. PRUEBAS RECAUDADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante
Auto del 1 de junio de 2020, la Magistrada Sustanciadora ordenó oficiar
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y
Protección Social y a la DIAN para que resolvieran interrogantes con el fin de
aclarar el contenido y alcance del Decreto 688 de 2020.
En
cumplimiento de esta orden, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República allegó un informe del Ministerio de Hacienda, la UGPP y la DIAN que resuelve
los interrogantes formulados.
Las
entidades mencionadas señalaron que “(…) el artículo 1° del Decreto
Legislativo 688 de 2020 no pretende incluir obligaciones tributarias de
entidades departamentales, municipales y distritales […]. Lo anterior,
considerando, además, que, las medidas tributarias dirigidas a las entidades
territoriales se encuentran previstas en el Decreto Legislativo 678 de 2020,
mediante el cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y
presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020. Por
ende, las obligaciones de las autoridades territoriales no estarían
comprendidas dentro de la tasa de interés moratoria reducida transitoriamente”[57].
En
relación con otras obligaciones administradas por la DIAN, que no son
tributarias y que no están incluidas en el beneficio del interés moratorio, explica
que “(…) existen obligaciones que no hacen parte de procesos tributarios,
como son los actos administrativos en firme que establecen obligaciones de
carácter cambiario y, por ende, pasan al área de cobro coactivo. En caso de que
el deudor establecido en el acto administrativo no pague o realice el pago de
manera extemporánea, se liquidan los intereses moratorios del artículo 635 del
Estatuto Tributario”[58].
Simultáneamente,
el informe expone que “(…) las obligaciones a que hacen referencia los
artículos 1° y 2° del Decreto Legislativo 688 de 2020, corresponden a los
aportes con destino al Sistema de Seguridad Social Integral, en salud,
pensiones, riesgos laborales y a los establecidos con destino al Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) y al Régimen de Subsidio Familiar, sobre los cuales la UGPP, en el marco
de sus competencias, adelanta los procesos de determinación respecto de los
aportantes que han incurrido en las conductas de omisión, inexactitud o mora en
el pago de los aportes al Sistema de la Protección Social”[59]. Lo
anterior, con fundamento en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el literal
b) del artículo 1° del Decreto 169 de 2008 y los artículos 178 y 179 de la Ley
1607 de 2012.
El
informe también evidencia que los intereses de mora que se causan a propósito
de obligaciones relacionadas con el Sistema General de la Protección Social
objeto de verificación por parte de la UGPP están contenidos en los artículos
156 de la Ley 1151 de 2007 y 3° de la Ley 1066 de 2006, los cuales remiten a
los intereses de mora previstos en el Estatuto Tributario.
A
su turno, las
entidades indican que las facilidades de pago de las obligaciones del Sistema
General de la Protección Social objeto de verificación de la UGPP en lo
concerniente a las garantías, el plazo, el procedimiento y la tasa de interés
moratorio están reguladas en el Decreto 4473 de 2006.
Además,
en el Título III de la Resolución número 691 del 30 de septiembre de 2013 de la
UGPP “(…) se establecen los requisitos y procedimientos específicos para el
otorgamiento de facilidades de pago de las obligaciones en materia de aportes
al Sistema de la Protección Social determinados en los procesos administrativos
adelantados por la UGPP; específicamente se señala: (i) la competencia del
Director de Parafiscales para conceder facilidades de pago hasta por el término
de 5 años, (ii) la exigencia de la constitución de una garantía que respalde
con suficiencia el monto de la obligación, conforme lo establecido en el Código
Civil, en el Estatuto Tributario y demás normas que regulen la materia, (iii)
los requisitos que debe contener la solicitud por parte del deudor interesado,
(iv) el estudio de capacidad de pago del deudor que adelantará la entidad
previa al otorgamiento de la facilidad de pago y (v) la declaratoria de
incumplimiento y la orden de pago de la obligación cuando se evidencia que el
deudor no haya efectuado el pago de dos cuotas consecutivas”[60].
Por
último, manifiestan que los sectores aéreo, de espectáculos, teatro y
conciertos y el sector hoteles tienen una limitación total de sus actividades por
parte del Gobierno, lo cual justifica el alivio de la disminución de la tasa de
interés moratorio para ellos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte es
competente para conocer del presente asunto, en virtud del control automático
de constitucionalidad consagrado en el parágrafo del artículo 215 superior y el
numeral 7° del artículo 241 de la Carta. Esto, debido a
que la norma analizada es un decreto legislativo de desarrollo adoptado al
amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
Asuntos
a resolver y metodología de la decisión
2. Mediante el
Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional por el término de 30 días, a partir de su expedición. Lo
anterior, con base en la expansión del brote del nuevo coronavirus y a los
efectos sociales y económicos que las medidas necesarias para controlar
el escalamiento que la pandemia puede producir. La normativa
descrita fue avalada por esta Corporación en la Sentencia C-307 de 2020[61].
3. En el marco de
esta declaratoria de estado de excepción, el Gobierno Nacional expidió el
Decreto Legislativo 688 de 2020 con el propósito de tomar medidas para conjurar
la crisis enunciada y, específicamente, para (i) reducir la tasa de interés
moratoria derivada del incumplimiento de obligaciones tributarias y de
obligaciones relacionadas con el Sistema General de la Protección Social
verificadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Parafiscales (UGPP); (ii) establecer un procedimiento abreviado a fin de
solicitar facilidades o acuerdos de pago por mora en la cancelación de
impuestos administrados por la DIAN o mora en la cancelación de obligaciones
del Sistema General de la Protección Social verificadas por la UGPP; y (iii) ampliar
los plazos para la conciliación contencioso administrativa y la terminación por
mutuo acuerdo de procesos con la DIAN, entidades territoriales, corporaciones
autónomas regionales y la UGPP, de una parte, y para la aplicación del
principio de favorabilidad tributaria en la etapa de cobro en procesos con la
DIAN y con entidades territoriales, de otra parte.
4. Al respecto,
todos los intervinientes y el Ministerio Público encuentran que la norma objeto
de examen cumple los requisitos formales. Su cumplimiento obedece
a que: (i) está suscrito tanto por el Presidente de la República como por todos
los Ministros; (ii) fue proferido en desarrollo y durante la vigencia del
estado de emergencia económica, social y ecológica declarada en el Decreto 637 de
2020; y (iii) contiene una motivación.
5. En
cuanto a la observancia de los requisitos materiales, en general,
todos los intervinientes y el Procurador General de la Nación coinciden en que
el decreto en revisión tiene como finalidad contribuir a conjurar los
efectos de la crisis y a mitigar el impacto económico que se sigue de las
medidas de aislamiento; guarda conexidad material con las
consideraciones esgrimidas en el decreto y con la motivación que dio lugar a la
declaratoria del estado de excepción; tiene motivación suficiente;
satisface los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad,
dado que, en términos generales, no limita ni afecta el núcleo esencial de
derechos fundamentales ni restringe ninguna garantía intangible; supera el juicio
de no contradicción específica, por cuanto no desmejora los derechos
sociales de los trabajadores y se corresponde con las competencias del
Ejecutivo durante los estados de excepción; aunque suspende algunas normas,
ello es imperioso para aliviar los impactos económicos producidos por la
pandemia, luego cumple el juicio de incompatibilidad; es necesario,
al representar un alivio económico para los contribuyentes y aportantes al
Sistema General de Protección Social que no puede adoptarse por medio de las
competencias ordinarias del Ejecutivo; es proporcional a la gravedad de
la crisis; y supera el juicio de no discriminación, ya que no contiene
ningún trato desigual injustificado.
Sin
embargo, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el Centro Externadista
de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia identifican un posible
problema de desigualdad en el juicio de no discriminación, en el sentido
de que la normativa no incluye dentro de las obligaciones cuya mora da lugar a
una tasa de interés más favorable a aquellas administradas por otros órganos y
entidades del Estado, diferentes a la DIAN y a la UGPP. Esta situación, en su
opinión, debe dar lugar a una declaratoria de exequibilidad condicionada.
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el Grupo de Acciones Públicas de
la Universidad del Rosario también advierten un presunto trato desigual entre,
por un lado, las empresas de transporte aéreo comercial de pasajeros, quienes
prestan servicios hoteleros, quienes tengan como operación económica principal
actividades teatrales, actividades de espectáculos musicales en vivo y otras
actividades de espectáculos en vivo y, por otro lado, sectores económicos que
también pueden ver afectadas sus labores como consecuencia de la pandemia del
COVID-19. Lo anterior se debe, según los intervinientes, a que el decreto
establece una tasa de interés moratorio más favorable para el primer grupo de
sectores productivos citado, la cual debe ser declarada exequible de manera
condicional, en el sentido de extenderla a todos los contribuyentes afectados
económicamente por las acciones gubernamentales adoptadas para conjurar la
pandemia.
6. Con
base en estos argumentos, le corresponde a la Sala definir si las medidas
adoptadas en el Decreto 688 de 2020, que se describieron en el fundamento
jurídico anterior, se ajustan a la Constitución. Para el efecto, adoptará la
siguiente metodología para decidir sobre la constitucionalidad del decreto de
la referencia. En primer lugar, reafirmará brevemente el precedente sobre
el parámetro de control judicial y los requisitos exigibles a los decretos
adoptados al amparo de la emergencia económica, social y ecológica. Luego,
revisará el contenido y alcance de la norma para entender la modificación que
se realiza de la legislación ordinaria. Posteriormente, analizará el
cumplimiento de los requisitos formales y, por último, verificará el
cumplimiento de los juicios materiales.
Alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y
ecológica. Reiteración jurisprudencial
7. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y en
aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la
crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que justifican la competencia de la Corte para
verificar la compatibilidad de los decretos con la Constitución, ya que, a
pesar de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios que surgen
de valoraciones que efectúa el Presidente de la República como Jefe de Gobierno
y de Estado, deben someterse a las condiciones de validez tanto formales como
materiales exigidas por la Carta.
8. Sobre la caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica, su
fundamento y alcance del control judicial en los decretos expedidos a su
amparo, se ha pronunciado esta Corporación en múltiples oportunidades y, en especial,
en el marco de la primera declaratoria de emergencia económica, social y
cultural adoptada mediante Decreto 417 de 2020, para proferir decretos con
fuerza de ley dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los
efectos y consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo
coronavirus COVID-19. Por esa razón, la Sala reitera su jurisprudencia y se
remite a dichas sentencias[62], no sin antes reiterar los puntos
centrales del estudio que ocupará la Sala en esta oportunidad.
9. Es pertinente
recordar que el examen formal de los decretos exige verificar el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de
la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación.
10. El examen
material comprende un conjunto de requisitos que surgen de la
Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, que la
jurisprudencia constitucional ha denominado juicios y sistematizado así: (i)
el juicio de finalidad, de acuerdo con el
cual toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa
y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión o agravación de sus efectos; (ii) el juicio de
conexidad material, que pretende determinar si las medidas adoptadas en los
decretos legislativos guardan relación con las causas que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción y con las consideraciones expresadas por
el Gobierno para motivar los decretos de desarrollo correspondientes; (iii) el juicio
de motivación suficiente, que busca establecer si las razones
presentadas por el Presidente de la República resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas; (iv) el juicio de ausencia de
arbitrariedad, el cual tiene por objeto comprobar que en los decretos
legislativos no se establezcan medidas que vulneren el núcleo esencial de
los derechos fundamentales, que interrumpan el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y de los órganos del Estado o que supriman o modifiquen
los organismos y las funciones de acusación y juzgamiento;
(v) el juicio de intangibilidad, que verifica que los decretos
legislativos no restrinjan los derechos que han sido caracterizados como “intocables”
ni los mecanismos judiciales para su protección; (vi) el juicio de no
contradicción específica, que tiene por objeto determinar que las medidas
adoptadas en los decretos legislativos no se opongan a la Constitución; (vii) el juicio
de incompatibilidad, según el cual la suspensión de nomas ordinarias debe
estar fundamentada en las razones por las cuales estas son irreconciliables con
el correspondiente estado de excepción; (viii) el juicio de necesidad,
que implica que las medidas que se adopten en los decretos legislativos sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción; (ix) el juicio de proporcionalidad, que exige
que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean
respuestas equilibradas con respecto a la gravedad de los hechos que causaron
la crisis; y (x) el juicio de no
discriminación, que examina que las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción no impongan tratos diferentes injustificados[63].
El contenido y alcance del Decreto 688 de 2020 y su entendimiento
frente a la legislación ordinaria aplicable
11. El Decreto 688
de 2020 está motivado (i) en la declaratoria del estado de excepción a través
del Decreto 637 de 2020; (ii) en la declaración por parte de la Organización
Mundial de la Salud del brote de COVID-19 como una pandemia; (iii) en el número
de casos confirmados en Colombia; (iv) en la Resolución 385
del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social,
la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el
30 de mayo de 2020 y adoptó medidas para prevenir y evitar la propagación del
COVID-19; (v) en la orden de aislamiento preventivo obligatorio
impartida por el Presidente de la República; (vi) en los efectos
económicos y financieros que se derivan de las circunstancias que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y, en
especial, en la afectación negativa de la actividad
económica de las fuerzas productivas como consecuencia de las medidas de
aislamiento; (vii) en la necesidad de reducir temporalmente la tasa de interés
moratorio para el pago de las obligaciones administradas por la DIAN y las
relacionadas con el Sistema General de la Protección Social, que son objeto de
verificación por parte de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP–, con el propósito de aliviar los
impactos económicos producidos el COVID-19; (viii) en la
urgencia de abreviar las facilidades para el pago de los impuestos
administrados por la DIAN; y (ix) en la exigencia de ampliar los plazos para
permitir el acceso de los contribuyentes, responsables y otros sujetos de que
tratan los artículos 118, 119 y 120 de la Ley 2010 de 2019 a la conciliación
contencioso administrativa, a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos
administrativos y al principio de favorabilidad en etapa de cobro.
12. Así pues, el
decreto en estudio adopta tres tipos de medidas: (i) establece la tasa de
interés de mora transitoria para las obligaciones tributarias administradas por
la DIAN y para las obligaciones relacionadas con el Sistema General de la
Protección Social que son objeto de verificación por parte de la UGPP.
Adicionalmente, establece un interés de mora menor para las obligaciones tributarias
con la DIAN y con el Sistema General de la Protección Social referido de
contribuyentes con actividades económicas descritas en el parágrafo 3° del
artículo 1.6.1.13.2.11 y el parágrafo 4° del artículo 1.6.1.13.2.12 del Decreto
1625 de 2016 (artículo 1°); (ii) fija un procedimiento abreviado y las
condiciones para pedir los alivios en caso de mora en la
cancelación de impuestos administrados por la DIAN y en caso de mora en la
cancelación de obligaciones del Sistema General de la Protección Social objeto de
verificación de la UGPP (artículo 2°); y (iii) amplía los plazos para presentar
solicitud de: a) conciliación de sanciones e intereses en materia tributaria,
aduanera y cambiaria o derivados de actos proferidos por la UGPP, entidades
territoriales o corporaciones autónomas regionales en procesos contencioso
administrativos, b) terminación por mutuo acuerdo de los procesos
administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios adelantados ante la DIAN, de
los procesos administrativos de determinación o sancionatorios de competencia
de la UGPP y de los procesos administrativos ante entidades territoriales y
corporaciones autónomas territoriales, y c) la aplicación del principio de favorabilidad
tributaria en etapa de cobro por parte de la DIAN y de las entidades
territoriales. Además, define las fechas máximas para suscribir actas de
conciliación o de terminación y para presentar los acuerdos de conciliación
ante los jueces contencioso administrativo (artículo 3°). Como complemento de
lo anterior, el artículo 4° del decreto legislativo señala su vigencia a partir
de la fecha de su publicación.
13. En particular,
el artículo 1° del Decreto 688 de 2020 fija la tasa de interés de mora para
tres tipos de obligaciones. En primer lugar, para las obligaciones
tributarias con la DIAN, que se paguen hasta el 30 de noviembre de 2020. De
acuerdo con el artículo 634 del Estatuto Tributario, las obligaciones
tributarias administradas por la DIAN que generan intereses moratorios por su
impago o pago extemporáneo son los impuestos, anticipos y retenciones[64].
En segundo lugar, el artículo 1°
del Decreto 688 de 2020 regula la tasa de interés de mora para las obligaciones relacionadas
con el Sistema General de la Protección Social objeto de verificación por parte
de la UGPP que se paguen hasta el 30 de noviembre de 2020. Según el artículo
178 de la Ley 1607 de 2012, “[l]a UGPP será la entidad competente para
adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos”.
Por su parte, el artículo 1° del Decreto 3033 de 2013 define las contribuciones
parafiscales del Sistema de la Protección Social como aquellas que “[s]e
refieren a los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social Integral
conformado por el Sistema General de Seguridad Social en Salud, Pensiones y
Riesgos Laborales, y a los establecidos con destino al Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y al
Régimen de Subsidio Familiar”. Así las cosas, la tasa de interés moratorio
contenida en el decreto bajo examen es aplicable a la omisión, inexactitud o
mora en el pago los aportes dirigidos a estos subsistemas.
En tercer lugar, el decreto
también prescribe la tasa de interés moratorio para las facilidades o acuerdos de
pago que se suscriban desde la vigencia del decreto y hasta el 30 de noviembre
de 2020 en los casos expresamente definidos en la norma. Dichos acuerdos de
pago están regulados en el artículo 814 del Estatuto Tributario y se refieren a
facilidades que se conceden para el pago de los impuestos de timbre, de renta y
complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier
otro impuesto administrado por la DIAN.
Pues
bien, la tasa de interés moratorio prevista en el decreto bajo examen para los
tres tipos de obligaciones enunciados “será liquidada diariamente a una tasa
de interés diario que sea equivalente a la tasa de interés bancario corriente
para la modalidad de créditos de consumo y ordinario, certificado por la
Superintendencia Financiera de Colombia”.
Paralelamente,
el decreto fija otra tasa diferente y particular para “los contribuyentes
con actividades económicas especialmente afectadas por la emergencia sanitaria,
a los que se refiere el parágrafo 3° del artículo 1.6.1.13.2.11. y el parágrafo
4° del artículo 1.6.1.13.2.12. del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en
Materia Tributaria”. Estos contribuyentes son las empresas de transporte
aéreo comercial de pasajeros; los hoteles que presten servicios hoteleros; y
quienes tengan como operación económica principal actividades teatrales,
actividades de espectáculos musicales en vivo y otras actividades de
espectáculos en vivo. Para estos contribuyentes, la tasa de interés de mora para
las obligaciones tributarias que se paguen y para las facilidades o acuerdos de
pago, desde la vigencia del decreto y hasta el 30 de noviembre de 2020,
“será liquidada diariamente a una tasa de interés diario que sea equivalente al
cincuenta por ciento (50%) de la tasa de interés bancario corriente para la
modalidad de créditos de consumo y ordinario, certificado por la
Superintendencia Financiera de Colombia”.
En
contraste, el artículo 635 del Estatuto Tributario prevé una única tasa de
interés moratorio, más alta que las dos dispuestas en el Decreto 688 de 2020,
la cual “se liquidará diariamente a la tasa de interés diario que sea
equivalente a la tasa de usura vigente determinada por la Superintendencia
Financiera de Colombia para las modalidades de crédito de consumo, menos dos
(2) puntos”. Esta tasa es la aplicable en tiempos ordinarios (i) en caso de
no cancelación oportuna de impuestos, anticipos y retenciones administrados por
la DIAN (artículo 635 del Estatuto Tributario[65]);
(ii) en caso de mora en el pago de los aportes al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, Pensiones y Riesgos Laborales, y a los establecidos con
destino al SENA, al ICBF y al Régimen de Subsidio Familiar (artículo 156 de la
Ley 1151 de 2007[66]
y artículo 3° de la Ley 1066 de 2006[67]);
y (iii) en caso de retraso en el cumplimiento de facilidades o acuerdos de pago
que se conceden para la cancelación de los impuestos de timbre, de renta y
complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier
otro impuesto administrado por la DIAN (artículo 635 del Estatuto Tributario).
14. El artículo 2°
del Decreto 688 de 2020 establece un procedimiento abreviado para la solicitud
de facilidades o acuerdos de pago, al cual las personas interesadas podrán
acudir en caso de mora en el pago de (i) impuestos administrados por la DIAN
cuando los contribuyentes presenten las respectivas declaraciones tributarias
entre el 1 de abril y el 1 de julio de 2020 y (ii) obligaciones del Sistema
General de la Protección Social objeto de verificación de la UGPP. En estos
casos, los contribuyentes pueden presentar las peticiones hasta el 6 de agosto
de 2020.
El
referido trámite tiene las siguientes características que lo diferencian de la
legislación ordinaria y al que las personas pueden acceder, sin perjuicio de
que también puedan recurrir al procedimiento ordinario.
- La respuesta a
las facilidades o acuerdos de pago debe realizarse dentro de los 15 días
siguientes de presentada la solicitud. Si bien el Estatuto Tributario no
contempla un término de respuesta a estas solicitudes, el artículo 2° de la Ley
1066 de 2006 dispone que “[c]ada una de las entidades públicas que de manera
permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas
o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que
recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima
autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno
del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual
deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago”.
En armonía con esta norma, el artículo 3.1.3 del Decreto 1625 de 2016 advierte
que “[l]as entidades públicas definirán en su reglamento de cartera los
criterios para el otorgamiento de las facilidades o acuerdos de pago”.
Aunque
el término de 15 días para dar respuesta a la solicitud de acuerdo de pago que
establece el Decreto 688 de 2020 alude explícitamente a la DIAN y nada
prescribe sobre la UGPP, debe entenderse que este término es también aplicable
a esta última entidad en virtud del inciso 2° del parágrafo 1° del artículo 2°
del Decreto 688 de 2020, el cual señala que “[l]a presente disposición
aplica igualmente para las facilidades de pago de las obligaciones del Sistema
General de la Protección Social objeto de verificación de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP)”.
- Las facilidades
o acuerdos de pago que se aprueben deben ser como máximo de 12 meses, en
contraste con aquellos regulados en el artículo 814 del Estatuto Tributario que
se pueden conceder hasta por cinco años[68]
y, en casos muy especiales y bajo la competencia del director de la DIAN, puede
concederse un plazo adicional de dos años[69].
- Los
intereses que se causen en las facilidades o acuerdos de pago lo son a la tasa
establecida en el artículo 1° del Decreto 688 de 2020 y no a la tasa prevista
en el artículo 635 del Estatuto Tributario, como ocurre en tiempos ordinarios,
de conformidad con el artículo 3° de la Ley 1066 de 2006. Dado que el numeral
2.1 del artículo 2° del decreto restringe el acceso a la tasa de interés
moratorio preferencial a “la facilidad o acuerdo de pago abreviado”,
debe entenderse que en el proceso ordinario no se causa este interés más
favorable. Lo contrario supondría aceptar una escisión de las normas en la que las
personas escogerían qué partes del procedimiento ordinario de acuerdos de pago
y qué partes del procedimiento abreviado quieren que les apliquen. De haber
sido esta la intención del Legislador Extraordinario, simplemente hubiese
tomado las disposiciones más favorables a los administrados de cada régimen
(por ejemplo, los mayores plazos de los acuerdos de pago del Estatuto
Tributario y los menores intereses del Decreto 688 de 2020) y hubiese concebido
un único procedimiento.
- No se necesita
constituir ningún tipo de garantía. De acuerdo con el artículo 814 del Estatuto
Tributario, las facilidades o acuerdos de pago en los que el término de los
plazos no sea superior a un año tampoco exigen constituir garantía, pero sí
denunciar bienes para su posterior embargo y secuestro.
- En
el procedimiento abreviado, la necesidad de denunciar bienes puede ser
reemplazada por “una certificación bajo la gravedad de juramento firmada por
el representante legal de la empresa, soportada en estudios financieros en la
que se demuestre la necesidad de caja de la empresa que justifique el acuerdo y
las proyecciones financieras que permitirán el pago de la obligación tributaria
en el plazo de doce (12) meses”, posibilidad que no está contemplada en el
régimen ordinario.
- En
caso de incumplimiento, las resoluciones mediante las cuales se otorgan
facilidades o acuerdos de pago prestan mérito ejecutivo y se pueden cobrar
coactivamente por la suma total de las obligaciones tributarias más el 100% de las
sanciones e intereses sobre los cuales versan dichas facilidades o acuerdos de
pago. En este escenario, los intereses se deben reliquidar a la tasa
establecida en el artículo 635 del Estatuto Tributario. Si el incumplimiento de
las facilidades o acuerdos de pago corresponden a las declaraciones de
retención en la fuente, estas no producirán efecto legal alguno, sin necesidad
de acto administrativo que así lo declare, de acuerdo con el artículo 580-1 del
Estatuto Tributario.
15. Es
importante subrayar que el artículo 2° del decreto determina que, quienes
presenten sus declaraciones tributarias a la DIAN entre el 1 de abril de 2020 y
el 1 de julio del mismo año y presenten mora en el pago, “podrán
solicitar facilidades o acuerdos de pago mediante procedimiento abreviado”
(destacado de la Sala). Esto significa que las personas pueden optar libremente
por presentar su solicitud a través del procedimiento abreviado del decreto o a
través del procedimiento ordinario del Estatuto Tributario.
16. Por
último, el
artículo 3° del Decreto 688 de 2020 fija los plazos para las
solicitudes de conciliación contencioso administrativas y terminación por mutuo
acuerdo ante la DIAN “y demás autoridades competentes”, a la vez que
aclara que el plazo para las solicitudes de aplicación del principio de
favorabilidad tributaria en etapa de cobro aplica a la DIAN y a las entidades
territoriales.
Pues bien, la DIAN, los entes
territoriales, las corporaciones autónomas regionales y la UGPP, están
facultadas, según el inciso 1°, el parágrafo 6° y el parágrafo 8° del artículo
118 de la Ley 2010 de 2019, para realizar conciliaciones, bajo
condiciones muy específicas, del valor de las sanciones e intereses en materia
tributaria, aduanera y cambiaria o derivados de
actos proferidos por la UGPP, cuando se lo soliciten contribuyentes, agentes de
retención y responsables de los impuestos o usuarios aduaneros y del régimen
cambiario o aportantes que hayan presentado demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho[70].
De manera que la alusión a las “demás autoridades competentes” que hace
el Decreto 688 de 2020 debe entenderse referido a todas estas instituciones.
De conformidad con el artículo 3° del
Decreto 688 de 2020, las solicitudes de conciliación deben presentarse hasta el
30 de noviembre de 2020, las actas de conciliación deben suscribirse a más
tardar el 31 de diciembre de 2020 y llevarse por cualquiera de las partes para
su aprobación ante el juez contencioso administrativo que corresponda dentro de
los diez días hábiles siguientes a su suscripción. Esta disposición supone
aumentar los plazos establecidos en el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019,
según el cual las solicitudes deben ser presentadas hasta el día 30 de junio de
2020, las actas de conciliación suscribirse a más tardar el día 31 de julio de
2020 y presentarse para su aprobación judicial dentro de los diez días hábiles
siguientes a su suscripción.
Simultáneamente, la DIAN, los entes
territoriales, las corporaciones autónomas regionales y la UGPP están facultadas
para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en
materia tributaria, aduanera y cambiaria y los procesos administrativos de
determinación o sancionatorios, bajo algunas condiciones, de acuerdo con el inciso
1°, el parágrafo 4° y el parágrafo 11 del artículo 119 de la Ley 2010 de 2019,
cuando así lo soliciten los contribuyentes, agentes de retención y responsables
de los impuestos nacionales, usuarios aduaneros y del régimen cambiario o
aportantes a quienes se les haya notificado requerimiento especial, liquidación
oficial o resolución del recurso de reconsideración[71].
El artículo 3° del Decreto 688 de 2020
prescribe que esta solicitud puede presentarse hasta el 30 de noviembre de 2020
y que el acta de terminación debe suscribirse a más tardar el 31 de diciembre
de 2020, en comparación con las fechas 30 de junio de 2020 y 17 de diciembre de
2020 que, para la realización de los mismos actos, respectivamente, contempla
el artículo 119 de la Ley 2010 de 2019.
Finalmente, el artículo 120 de la Ley
2010 de 2019 faculta a la DIAN y a los entes territoriales, pero no a la UGPP, para
aplicar el principio de favorabilidad[72]
en etapa de cobro en los casos especificados en dicho precepto, cuando reciban
solicitud en ese sentido de los contribuyentes, responsables, declarantes,
agentes retenedores, deudores solidarios, deudores subsidiarios o garantes,
siempre y cuando concurran las condiciones prescritas en dicha norma[73].
En términos del artículo 3° del Decreto
688 de 2020, las solicitudes de aplicación del principio de favorabilidad
tributaria se deberán presentar hasta el 30 de noviembre de 2020, en lugar del
30 de junio de 2020, como lo dispone el artículo 120 de la Ley 2010 de 2019, y
se podrán promover ante la DIAN y ante entidades territoriales. De manera que
el decreto aumenta el alcance temporal de la aplicación
del principio de favorabilidad tributaria.
Análisis de constitucionalidad del Decreto 688 de
2020
Examen de forma
17. El
Decreto 688 de 2020 cumple los requisitos formales que la doctrina
constitucional ha establecido para el análisis de los decretos legislativos,
tal como se explica a continuación.
(i)
Firma
del Presidente de la República y de los Ministros. La Sala
constata que el Decreto 688 de 2020 fue firmado por el Presidente de la
República y por los 18 Ministros. Si bien la Ministra de Transporte suscribe
simultáneamente el decreto en su condición de cabeza de esta cartera y como
Ministra ad hoc de Minas y Energía, esto es válido, al recibir esta
designación por parte del Presidente a través del Decreto 684 del 22 de mayo de
2020 como consecuencia del impedimento presentado por la Ministra titular de
Minas y Energía y aceptado por el Consejo de Ministros. Esta designación es
conforme a derecho, puesto que el artículo 8° de la Ley 63 de 1923 dispone que,
“en el caso de que el ministro impedido o recusado hubiere de separarse del
conocimiento del negocio, será el presidente de la república […] quien adscriba
la decisión del asunto a otro cualquiera de los ministros del despacho”.
(ii)
En
desarrollo y en vigencia del estado de excepción. El 6 de mayo
de 2020 fue proferido el Decreto 637 del mismo año, el cual declaró el estado
de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional
durante 30 días calendario. Por su parte, la normativa bajo control fue expedida
el 22 de mayo de 2020 en desarrollo del Decreto 637 de 2020, tal como se expone
en sus consideraciones, lo cual significa que su expedición tuvo lugar dentro
de los 30 días calendario de vigencia del estado de excepción.
(iii)
Motivación. El
Decreto 688 de 2020, como se explicó en el fundamento jurídico 19, está
motivado en la declaratoria del estado de excepción y en las causas y efectos
económicos y financieros que se derivan de las circunstancias que fundamentaron
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. De
igual manera, es claro que las medidas adoptadas fueron sustentadas
adecuadamente.
(iv)
Al
cumplimiento de estos requisitos se suma que el estado de excepción, que es
desarrollado por el Decreto 688 de 2020, fue declarado en todo el territorio
nacional, de modo que ninguna objeción puede hacérsele al hecho de que esta
norma tenga un ámbito de aplicación nacional.
Examen material
18. La Sala procede
a efectuar el análisis de constitucionalidad material de las medidas adoptadas
por el Decreto 688 de 2020 con base en los parámetros fijados por la
jurisprudencia constitucional. Este ejercicio comprenderá el estudio conjunto
de todas las medidas contendidas en la normativa, pues los juicios así lo permiten
y de esta manera se hace más sencilla la lectura de la providencia, salvo en el
caso de los juicios de no contradicción específica y no discriminación, en los
cuales la Sala adelantará un examen particular de cada medida, como quiera que
se considera más claro y organizado presentar la confrontación de cada artículo
con la Constitución. Por razones metodológicas, la Sala desarrollará entonces,
primero, los juicios transversales a todo el decreto (juicios de finalidad,
conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad, incompatibilidad, necesidad y proporcionalidad) y,
posteriormente, los juicios de no contradicción específica y de no
discriminación, los cuales ejecutará a la luz de disposiciones específicas del
decreto. En este sentido, esta organización metodológica no se traduce en que
un juicio sea más relevante que otro, pues su propósito es simplemente ordenar
y facilitar la lectura de la providencia.
Juicio de finalidad
19. La crisis
generada por el COVID-19 y las medidas de distanciamiento social tomadas para
evitar la expansión de su contagio tienen impactos económicos y sociales en
términos de menor crecimiento económico, disminución del recaudo tributario, afectación
de la liquidez y flujo de caja de las personas, desaceleración económica y aumento
del desempleo, tal como lo enuncia el Decreto 637 de 2020, el cual declaró el
estado de excepción.
20. Con el fin de
enfrentar esta situación, el Decreto 688 de 2020 contiene medidas que pretenden
aliviar ciertas obligaciones tributarias y de seguridad social, al reducir los
intereses moratorios, agilizar el procedimiento para otorgar facilidades o
acuerdos de pago y aumentar los términos para negociar con la DIAN y la UGPP el
valor de sanciones e intereses a través de conciliaciones y terminaciones de
procesos por mutuo acuerdo y para la aplicación del principio de favorabilidad
tributaria en materia sancionatoria en etapa de cobro por parte de la DIAN y de
las entidades territoriales. Estos alivios tienen la finalidad de aumentar la
liquidez y el flujo de caja de los obligados, al reducir y aplazar algunos
pagos. A su vez, tienen el propósito de incrementar el recaudo del Estado y el
consecuente gasto público, tan necesario en estos momentos de pandemia, ya que podrían
representar incentivos para que los beneficiarios paguen los saldos pendientes.
21. De esta forma, la
Sala constata que la normativa está directamente dirigida a conjurar dos de las
causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción y a impedir la
extensión de sus efectos (menor liquidez económica y bajo recaudo tributario),
lo cual, a su turno, también podría contribuir a disminuir el desempleo, aumentar
el crecimiento económico y evitar la afectación de los mercados por la pandemia,
circunstancias que también fundamentaron la declaratoria del estado de
excepción. Por consiguiente, el decreto cumple el criterio de finalidad.
Juicio de conexidad material
22. La motivación de
la norma subraya que los efectos que se derivan de las circunstancias que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción pueden desestimular la
economía y el empleo. Bajo ese entendido, “(…) la adopción de medidas excepcionales
dirigidas a disminuir, de manera temporal, la tasa de interés moratoria de que
trata el artículo 635 del Estatuto Tributario y desarrollar las facilidades de
pago abreviadas modificando el artículo 814 del Estatuto Tributario,
constituyen un mecanismo idóneo para enfrentar la crisis y evitar la extensión
de sus efectos”.
También
señala que, “(…) para permitir el acceso de los contribuyentes, responsables
y otros sujetos de que tratan los artículos 118, 119 y 120 de la Ley 2010 de
2019 a la conciliación contencioso administrativa, a la terminación por mutuo
acuerdo de los procesos administrativos y al principio de favorabilidad en
etapa de cobro, mediante el presente Decreto Legislativo se amplían los plazos
establecidos por dichos artículos”.
En
este escenario, la normativa en estudio cumple con el requisito de conexidad
material interna, por cuanto las medidas que contiene se relacionan con la
justificación de estimular la economía y el empleo, a través del aumento de la
liquidez de las personas, fruto de alivios tributarios. En efecto, las
disposiciones del decreto reducen la tasa de interés moratorio, agilizan las
facilidades de pago y amplían los términos de la
conciliación contencioso administrativa, de la terminación por mutuo acuerdo de
los procesos administrativos y de aplicación del principio de favorabilidad en
etapa de cobro.
23. De otro lado, el
decreto que declaró el estado de excepción fue expedido con fundamento, entre
otras razones, en la reducción de los flujos de caja de personas y empresas, en
la disminución del recaudo tributario como consecuencia de las medidas
sanitarias que se deben adoptar para evitar la propagación del COVID-19 y en la
necesidad de “(…) aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como
tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su
cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”. De manera que las
medidas dispuestas en el DL y enunciadas en el fundamento jurídico anterior están
vinculadas con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia, puesto que son funcionales a reducir ciertas obligaciones y
facilitar su pago y, por esta vía, pueden contribuir a los ingresos del Estado.
Por ende, tienen conexidad material externa.
Juicio de motivación suficiente
24. El Decreto 688
de 2020 está motivado en la necesidad de disminuir la tasa de interés moratorio
para determinadas obligaciones, agilizar el procedimiento para acceder a
facilidades de pago y ampliar el alcance de la conciliación, la terminación por
mutuo acuerdo y la aplicación del principio de favorabilidad tributaria, de
modo que se garantice el flujo de caja y la liquidez de las personas y empresas
y se aumente el recaudo tributario. En este contexto, la Sala considera que
estas razones explican con suficiencia las medidas adoptadas por el decreto.
Juicios de ausencia de arbitrariedad e
intangibilidad
25. La Sala no
evidencia ninguna arbitrariedad en la normativa, ya que ninguno de sus
artículos suspende
o vulnera el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; o
interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado; o suprime o modifica los organismos y las funciones básicas
de acusación y juzgamiento.
26. La Sala tampoco
encuentra que el decreto objeto de estudio restrinja derechos catalogados
como intangibles. En efecto, no limita los derechos a la vida o a la integridad
personal; a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño; el derecho a no ser condenado
a prisión por deudas; y el habeas corpus. Más aun, tampoco interfiere en
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de aquellos.
Juicio de incompatibilidad
27. El decreto en
revisión modifica el artículo 635 del Estatuto Tributario, el cual define que
el interés moratorio de las obligaciones administradas por la DIAN “(…) se
liquidará diariamente a la tasa de interés diario que sea equivalente a la tasa
de usura vigente determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia
para las modalidades de crédito de consumo, menos dos (2) puntos”. Aunque
no lo cambia ni lo suspende, el decreto en revisión impacta también el artículo
156 de la Ley 1151 de 2007, de conformidad con el cual, en las liquidaciones
oficiales dentro del ejercicio de las funciones de determinación y cobro de
contribuciones de la Protección Social por parte de la UGPP, “se liquidarán
a título de sanción intereses de mora [a] la misma tasa vigente para efectos
tributarios”. En igual sentido, se afecta la aplicación del artículo 3° de
la Ley 1066 de 2006, que prescribe que “los contribuyentes o responsables de
las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las
cancelen oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa
prevista en el Estatuto Tributario”.
Lo
anterior obedece a la necesidad de establecer una tasa de interés moratorio
diferenciada y basada en el interés corriente, de manera que los
contribuyentes, responsables y aportantes tengan un mayor flujo caja y de
liquidez que permita dinamizar la economía y tengan un incentivo para el pago
de obligaciones tributarias y de contribuciones parafiscales del Sistema de la
Protección Social.
En
este sentido, la modificación de estas normas se ajusta a la Constitución
porque favorece la liquidez y flujo de caja de las personas y el mayor recaudo
de ingresos para el Estado, en este difícil momento económico generado por las
medidas adoptadas para contrarrestar los efectos del COVID-19. Por esta razón,
las disposiciones enunciadas del régimen ordinario son irreconciliables con el
estado de excepción que fue decretado, entre otras razones, por la reducción de
los ingresos de personas y empresas y del recaudo tributario como consecuencia
de las medidas sanitarias que se deben adoptar para evitar la propagación del
COVID-19.
28. Tal como se
explicó en el fundamento jurídico 14 de esta providencia, el decreto que se
examina, al establecer facilidades de pago abreviadas, no suspende de manera
general la aplicación del artículo 814 del Estatuto Tributario referido al
procedimiento ordinario para las facilidades de pago, pues ambos regímenes –el
abreviado del Decreto 688 de 2020 y el ordinario del Estatuto Tributario– son
aplicables simultáneamente según la elección del contribuyente.
29. Por otra parte,
el Decreto 688 de 2020 suspende la aplicación de los términos previstos en los
artículos 118, 119 y 120 de la Ley 2010 de 2019 para la conciliación
contencioso administrativa, la terminación por mutuo acuerdo y la aplicación
del principio de favorabilidad tributaria.
De
acuerdo con estas normas, los administrados tenían hasta el 30 de junio de 2020
para presentar solicitud de conciliación, de terminación por mutuo acuerdo de los
procesos administrativos y de aplicación del principio de favorabilidad en
etapa de cobro; hasta el 31 de julio de 2020 para suscribir acta de
conciliación; y hasta el 17 de diciembre de 2020 para suscribir la fórmula de
terminación por mutuo acuerdo. Debido a la proximidad y estrechez de estos
términos, lo que dificulta que más personas puedan acceder a estas figuras, dichos
tiempos resultan incompatibles con un estado de excepción que exige de un
incremento en las posibilidades de acceder a alivios tributarios para ampliar
la liquidez económica de los beneficiarios, de ahí que la medida adoptada se
ajuste a la Constitución.
Juicio de necesidad
30. Una de las razones
por las que el Gobierno Nacional declaró el estado de excepción es la reducción
de los flujos de caja de personas y empresas y del recaudo tributario. Pues
bien, las medidas adoptadas en el Decreto 688 de 2020 tienen por objeto disminuir
la tasa de interés moratorio para determinadas obligaciones, hacer más rápido
el acceso a facilidades y acuerdos de pago de dichas obligaciones y ampliar el
alcance temporal de la conciliación contencioso administrativa, de la
terminación por mutuo acuerdo y de la aplicación del principio de favorabilidad
tributaria en ciertos procesos, figuras que permiten negociar y reducir el
valor de ciertas obligaciones. El decreto, además, define su vigencia a partir
de su publicación. En este orden de ideas, las medidas estudiadas son necesarias
fácticamente para aumentar el flujo de caja y la liquidez y para incentivar el
pago de obligaciones pendientes, en tanto suponen una rebaja de su monto, lo
que aporta a mantener el flujo de la economía, ampliar el recaudo tributario y
reducir las afectaciones negativas de las medidas de aislamiento en la economía
y en el empleo. A la vez que son necesarias para la seguridad jurídica, por
cuanto determinan su vigencia.
31. Paralelamente,
en el ordenamiento jurídico ya existen, específicamente en normas de rango
legal, la tasa de interés moratorio, las facilidades o acuerdos de pago y las
figuras de la conciliación contencioso administrativa, la terminación por mutuo
acuerdo y la aplicación del principio de favorabilidad tributaria. Sin embargo,
estas instituciones no son, respectivamente, lo suficientemente generosas,
rápidas y amplias en su aplicación temporal para aumentar la liquidez y el
flujo de caja de las personas y para estimular el pago de obligaciones y el
recaudo tributario con la velocidad y el alcance que la crisis causada por la
pandemia del COVID-19 reclama.
32. De modo que era
inevitable acudir a decretos legislativos, que tienen fuerza de ley (artículo
215 de la Constitución), para efectos de modificar estas normas legales y
determinar su vigencia. Por consiguiente, la Sala juzga cumplido el requisito
de necesidad jurídica del decreto objeto de control de constitucionalidad.
33. Ahora bien, el
inciso 2° del artículo 2° del decreto prescribe que “[l]a Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales -DIAN deberá
dar respuesta dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la
presentación de la solicitud”. A la luz del artículo 2° de la Ley 1066 de
2006, este precepto parecería no cumplir el requisito de necesidad jurídica,
puesto que los tiempos de respuesta de las solicitudes de facilidades o
acuerdos de pago estarían llamados a ser regulados a través de reglamentos
internos de las entidades encargadas de recaudar rentas[74].
Con
todo, la Corte ha detallado que las regulaciones integrales, como esta que crea
un proceso abreviado para solicitar facilidades o acuerdos de pago, no deben
fragmentarse, so pena de infringir el principio de seguridad jurídica y anular
la efectividad de las medidas adoptadas.
En
efecto, en la revisión del Decreto Legislativo 434 de 2020 mediante la Sentencia
C-152 de 2020[75],
esta Corporación recordó que algunas medidas allí adoptadas podían establecerse
a través de decretos reglamentarios, por lo cual podría alegarse que no era
necesario jurídicamente que el Presidente hiciera uso de su excepcional poder
legislativo. Sin embargo, la Corte juzgó que “sí se satisface el requisito
de subsidiariedad porque, desde una interpretación basada en la razonabilidad,
[…] el nexo material entre las medidas legales y reglamentarias a las que alude
el Decreto 434 de 2020 explica que en un mismo decreto legislativo se haya
hecho una regulación integral a fin de garantizar efectividad y claridad a los
destinatarios, especialmente porque se trata del uso de una facultad
excepcional que pretende atender una emergencia nacional”.
Juicio de proporcionalidad
34. Las
medidas contenidas en el decreto no restringen directamente ningún derecho
fundamental y tienen por objeto reducir el riesgo de impago y aumentar el
recaudo. Ello, en tanto reducen la tasa de interés moratorio de las
obligaciones tributarias administradas por la DIAN y de las obligaciones
relacionadas con el Sistema General de la Protección Social que son objeto de
verificación por parte de la UGPP; establecen un procedimiento abreviado para
solicitar facilidades o acuerdos de pago por mora en la cancelación de estas
mismas obligaciones, que flexibiliza algunos requisitos; y amplían el alcance temporal
de la conciliación contencioso administrativa, de la terminación por mutuo
acuerdo y de la aplicación del principio de favorabilidad tributaria, lo cual permite
transar y reducir el monto de ciertas obligaciones, sanciones e intereses con la
DIAN, los entes territoriales, las corporaciones autónomas regionales y la
UGPP.
35. Por ende, el
decreto bajo examen se considera proporcional a la gravedad de los hechos que
dieron lugar a la declaratoria de estado de excepción, que, de acuerdo con las
cifras citadas en el Decreto 637 de 2020 sobre decrecimiento económico y
desempleo, permiten entrever una crisis social y económica profunda.
Juicio de no contradicción específica
Artículo 1° del Decreto 688 de 2020. Fijación de
tasas de interés moratorio
36. El artículo 1°
del Decreto 688 de 2020 establece dos tasas de interés moratorio para algunas
obligaciones con la DIAN y la UGPP, menores a las previstas en las normas
ordinarias: una de carácter general y otra específica para determinados
sectores productivos.
37. La Corte ha
admitido alivios tributarios adoptados durante estados de emergencia económica,
social y ecológica, en tanto que ellos estimulan el desarrollo de
actividades económicas en sectores o regiones afectadas por las crisis que dan
lugar a la declaración de emergencia, tal como ocurrió en las Sentencias
C-172 de 2009[76]
y C-911 de 2010[77].
Justamente este es el caso de la reducción de la tasa de interés moratorio del
Decreto 688 de 2020, el cual constituye un alivio tributario que razonablemente
podría incentivar la reactivación económica.
38. Ahora bien, la
doctrina constitucional ha definido las amnistías tributarias como “(…)
modalidades extintivas del deber fiscal, en la cual opera una condición o
remisión de una obligación tributaria preexistente. En ese sentido, se
diferencian de las exenciones en que se aplican cuando luego de haberse
configurado la obligación del sujeto pasivo y encontrándose pendiente del
cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debía asumir por
concepto de la obligación, o de sus sanciones, intereses, etc.”[78].
Así
las cosas, “(…) las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los
principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos
previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco
pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en
detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus
obligaciones”[79].
39. Bajo esta
lógica, el artículo 1° del Decreto 688 de 2020 constituye una amnistía
tributaria, puesto que, respecto de obligaciones a favor de la DIAN pendientes
de pago y obligaciones parafiscales con destino al Sistema de Protección Social
verificadas por la UGPP pendientes de pago, condona parcialmente una fracción
de sus intereses.
40. Sin embargo, no
todas las amnistías tributarias son inconstitucionales. Su validez está
sometida a la acreditación de la existencia de “(…) una situación
excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal,
como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e
igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de
igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución
para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la
amnistía tributaria”[80].
41. Pues bien, la
reducción transitoria de las tasas de interés moratorio es constitucional, en
la medida en que se inserta en una situación excepcional que plantea un
pronunciado decrecimiento económico, aumento del desempleo y contracción de la
actividad productiva.
Este
alivio es idóneo para superar las dificultades económicas descritas, pues
contribuye a incrementar el flujo de caja y a aumentar la liquidez. También es
necesario porque los impactos macroeconómicos de la pandemia del COVID-19 han
mostrado ser tan significativos, de acuerdo con los datos cuantitativos que
soportan la declaratoria del estado de excepción, que las medidas que se han
adoptado no son suficientes para evitar dichas afectaciones.
Paralelamente,
los impactos de la pandemia no solo se miden en términos macroeconómicos, en
función de indicadores de recesión del ciclo económico o de reducción del PIB,
sino que también se miden en aspectos microeconómicos, como cuando se analiza
un determinado mercado o sector económico, como sucede en este asunto, en el
cual se hace una valoración particular en relación con las aerolíneas, los
hoteles y los teatros, entre otros sectores, para efectos de reconocerles una
tasa de interés moratorio más beneficiosa. De esta forma, la fijación de esta
tasa de interés moratorio más favorable es idónea para impulsar fuerzas
productivas que se consideran especialmente impactadas por la crisis generada
por la pandemia, tal como sucede con muchas exenciones, exclusiones y
beneficios tributarios reconocidos por la legislación ordinaria a favor de
determinados grupos con el objeto de fomentarlos.
Finalmente,
la reducción transitoria de las tasas de interés moratorio es proporcional en
el contexto macro y microeconómico actual, pues beneficia a todos los sectores
económicos, a la vez que reconoce una ayuda adicional, vía disminución mayor de
los intereses a sectores económicos específicos que se encuentran realmente
afectados por la pandemia, no solo por la disminución de ingresos sino por las
expectativas lejanas de reactivación de su actividad. Igualmente, tal reducción
transitoria en la tasa de interés moratorio constituye un alivio a favor de los
administrados que no cumplieron oportunamente con sus obligaciones tributarias,
lo cual estimula el pago, asunto de vital importancia en estos momentos en los
que el recaudo se ha visto disminuido y el gasto público es presionado[81].
Por
todas estas razones, la adopción de este instrumento de política fiscal, que
podría afectar el principio de equidad tributaria con respecto a otros deudores
tributarios a quienes no se les aplique la misma tasa de interés moratorio, se
ve compensada por su contribución a la economía del país para superar la
situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.
42. Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional ha definido los intereses moratorios como
aquellos que “(…) se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de
los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la
oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los
daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al
acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación”[82].
43. En esta línea
de argumentación, la Corte ha precisado que la función de estos intereses es
precaver conflictos, al disponer con antelación de una forma de solucionar disputas
en torno a los perjuicios que acarrea la mora[83].
Desde
este punto de vista, la medida del decreto podría disminuir los conflictos
generados por el retraso en el cumplimento de obligaciones, finalidad que se
aviene a la Constitución. En igual sentido, la norma contribuye a la
realización del principio de economía procesal (artículo 29 de la
Constitución), al fortalecer mecanismos alternativos de solución de litigios y
evitar la congestión judicial. De hecho, la Carta avala los mecanismos alternativos
de solución de conflictos (artículo 116) y esta Corte ha valorado positivamente
que estos, aunque no tengan como fin principal la descongestión judicial, sean
una alternativa para evitarla[84].
En
este mismo orden de ideas, la Corte Constitucional, en Sentencia C-1195 de
2001[85],
expresó que “[l]os mecanismos alternativos de resolución de conflictos
no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal, sino un
reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de justicia
autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir las
personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación y
la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son
instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la
resolución pacífica de los conflictos”.
44. Adicionalmente,
la Constitución no abordó expresamente la institución de los intereses
moratorios. Por tal razón, la regulación del asunto corresponde al Legislador
Ordinario o de excepción, quien tiene amplia libertad de configuración con la
condición de que su fijación no se oponga a contenidos superiores y que,
particularmente, no anule el derecho al mínimo vital de los deudores.
Así,
la fijación en el Decreto 688 de 2020 de tasas de interés moratorio se adecúa a
la Carta, ya que su regulación obedece a la libertad de configuración normativa
en la materia y no afecta el mínimo vital de los deudores. En efecto, las tasas
que establece son menores a las contempladas en las leyes ordinarias, de ahí
que representen un alivio económico para ellos.
45. Paralelamente,
la reducción de la tasa de interés moratorio está limitada en el tiempo para
las obligaciones que se paguen hasta el 30 de noviembre de 2020 y para las
facilidades o acuerdos de pago que se suscriban desde la vigencia del decreto y
hasta esa misma fecha. Esta situación garantiza el principio de temporalidad de
las medidas adoptadas en los decretos legislativos, el cual busca impedir la
institucionalización y regularización de las normas de excepción. Además, su
vigencia no sobrepasa la siguiente vigencia fiscal, que es el límite temporal que
impone el artículo 215 superior.
46. Por
consiguiente, el artículo 1° del Decreto 688 no incurre en ninguna
contradicción específica con la Constitución, dado que la definición y
reducción de tasas de interés moratorio (i) comporta una amnistía tributaria
que cumple con criterios de proporcionalidad en el contexto económico adverso
que plantea la pandemia del COVID-19; (ii) ayuda a la convivencia pacífica, al
disminuir los conflictos que se pueden desatar como consecuencia del retraso en
el cumplimento de obligaciones y de la necesidad de promover procesos
judiciales o administrativos para demostrar los perjuicios ocasionados por tal mora;
(iii) desarrolla el principio de economía procesal; (iv) se encuadra en la
libertad de configuración legislativa en la materia; (v) no anula el derecho al
mínimo vital de los deudores; y (vi) respeta el principio de temporalidad de
los decretos legislativos.
Artículos 2° y 3° del Decreto 688 de 2020. Diseño de
procedimientos
47. El artículo 2°
del decreto establece un procedimiento abreviado para solicitar facilidades o
acuerdos de pago con la DIAN y la UGPP. Asimismo, el artículo 3° amplía los
plazos para ejecutar y realizar ciertos actos procesales (solicitud de
conciliación, de terminación por mutuo acuerdo y de aplicación del principio de
favorabilidad tributaria), ampliación que es aplicable a la DIAN y a las
entidades territoriales).
48. Ambas normas
con constitucionales. La Corte ha reconocido en su jurisprudencia un amplio
margen de configuración legislativa en el diseño de procedimientos
administrativos y judiciales. La reciente Sentencia C-175 de 2020[86],
estableció que este amplio margen de configuración no solo es aplicable al
Legislador Ordinario sino también al Extraordinario durante los estados de
excepción.
49. Esta libertad
de configuración abarca, entre otros asuntos, la definición de plazos y de
términos procesales, que es lo que ocurre en el inciso 2° del artículo 2° y en
el artículo 3° del decreto bajo examen. Para la Corte, “(…) la mayor o menor
brevedad de los términos legales ha de corresponder normalmente al juicio que
sobre el asunto respectivo se haya formado el Legislador, por lo cual no existe
en la generalidad de los casos un parámetro del que pueda disponer el juez de
constitucionalidad para evaluar si unos días o meses adicionales habrían podido
garantizar mejor las posibilidades de llegada ante los tribunales”[87].
50. A su turno, el
artículo 2° del Decreto 688 de 2020 faculta a los contribuyentes para solicitar
facilidades o acuerdos de pago sin constituir ningún tipo de garantía real o
denunciar bienes que garanticen la necesidad o procedencia de su solicitud.
Esta es una disposición que no desconoce la Constitución, bajo el entendido de
que desarrolla el principio constitucional de la buena fe (artículo 83
superior).
51. A esto se
agrega que la denuncia de bienes puede ser reemplazada por certificación bajo
la gravedad de juramento firmada por el representante legal de la empresa,
soportada en estudios financieros en la que se demuestre la necesidad de caja
de la empresa que justifique el acuerdo y las proyecciones financieras que
permitirán el pago de la obligación tributaria en el plazo de doce meses. Dado
que los representantes legales tienen unos deberes enumerados en el artículo 23
de la Ley 222 de 1995[88]
y que “responderán solidaria e ilimitadamente de los perjuicios que por dolo
o culpa ocasionen a la sociedad, a los socios o a terceros”, tal como lo
prescribe el artículo 24 de la misma normativa, es claro para la Sala que la
eliminación de la obligación de denuncia de bienes es proporcional y se
compensa con estas previsiones en cabeza de los representantes legales[89].
52. La
constitucionalidad de los artículos 2° y 3° del decreto también se sustenta en
el hecho de que sus medidas están claramente restringidas en el tiempo. En este
sentido, respetan el principio de temporalidad de los decretos legislativos.
53. Como corolario
de que los artículos 2° y 3° del decreto están sincronizados con la facultad
que tiene el
Legislador Extraordinario para diseñar procesos administrativos y judiciales y
para fijar términos y plazos, además de que no infringen el principio de
temporalidad de los decretos legislativos, satisfacen el
juicio de no contradicción específica.
Artículo 4° del Decreto 688 de 2020. Vigencia
54. El artículo 4°
del decreto establece su vigencia a partir de su publicación. Esta norma se
acompasa con la libertad de configuración del Legislador Extraordinario, quien
puede libremente hacer valoraciones sobre cuál es el momento en que una norma
empieza a regir. De esta forma, la disposición materializa el principio de
seguridad jurídica, al generar certeza entre sus destinatarios sobre su
vigencia temporal. Por tal razón, la norma supera el juicio de no contradicción
específica.
Juicio de no discriminación
Inciso 1° del artículo 1° del Decreto 688 de 2020
55. Algunos
intervinientes encuentran que el decreto contiene medidas que podrían ser
consideradas discriminatorias, al no incluir a otras situaciones o grupos de
personas dentro de sus beneficios. En particular, la normativa circunscribe la
tasa de interés moratorio en él regulada a las obligaciones tributarias
administradas por la DIAN y a las relacionadas con el Sistema General de la
Protección Social que son objeto de verificación por la UGPP. Esto significa
que la tasa de interés moratorio prevista en el inciso 1° del artículo 1° del
decreto no cobija obligaciones con otras entidades estatales como los municipios,
los departamentos, el ICETEX, el Banco Agrario, etc.
56. Pues bien, el
problema que debe resolver la Sala en este punto es si la exclusión de otras
obligaciones con entidades del Estado constituye una trato discriminatorio e
injustificado.
57. La Corte, a lo
largo de su jurisprudencia, ha aplicado el denominado juicio integrado de
igualdad para evaluar si determinado trato disímil es o no constitucional, el
cual fue unificado en la Sentencia C-345 de 2019[90]. La
procedencia de este juicio está sometida a la previa verificación de la
existencia de individuos, situaciones o hechos que efectivamente sean
comparables y con respecto a los cuales se establezca un trato desigual.
58. Desde esta
perspectiva, las obligaciones con la DIAN y con la UGPP, respecto de las que el
decreto busca reducir los intereses moratorios, tienen naturaleza tributaria.
Esto se debe (i) a que el artículo 1° del decreto señala expresamente que las
obligaciones con la DIAN a las que le son aplicables la tasa de interés
moratorio en él regulada son tributarias; y (ii) a que las obligaciones del
Sistema General de la Protección Social objeto de verificación de la UGPP, de
acuerdo con el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y con el artículo 1° del
Decreto 3033 de 2013, corresponden a contribuciones parafiscales, las cuales
son una especie de tributo (artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y Sentencia
C-644 de 2016[91],
entre muchas otras).
En
este escenario, las obligaciones que son comparables con las que el decreto
prevé la tasa de interés moratoria son las que tienen naturaleza tributaria. Otras
obligaciones con el Estado que no compartan esta naturaleza no son semejantes,
puesto que obedecen a relaciones jurídicas distintas y de una importancia
diferente en términos de financiación del Estado, lo que impide su
confrontación con obligaciones tributarias.
59. Igualmente, los
términos de comparación también tienen que ser sensibles a las particularidades
de los tributos que administra la DIAN y que verifica la UGPP, pues el régimen
y la finalidad de los impuestos, tasas y contribuciones parafiscales difieren[92]. En
el caso de la DIAN, se trata de impuestos (artículo 1° del Decreto 4048 de
2008) y, en el caso de la UGPP, se trata de contribuciones parafiscales con
destino al Sistema de Protección Social (artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y
artículo 1° del Decreto 3033 de 2013).
60. Con esta
lógica, el juicio integrado de igualdad, para evaluar el inciso 1° del artículo
1° del Decreto 688 de 2020, debe comparar el trato que reciben, por un lado,
los intereses moratorios en el caso de retardo en el pago de impuestos
administrados por la DIAN en contraposición con los intereses por mora en la
cancelación de impuestos administrados por otros organismos estatales y, de
otro lado, los intereses moratorios en el caso de las contribuciones
parafiscales con destino al Sistema de Protección Social verificadas por la
UGPP y los intereses moratorios en el caso de las contribuciones parafiscales
con destino al Sistema de Protección Social verificadas por otras entidades.
Otra clase de comparaciones no son posibles en la medida en que los términos no
son comparables, según lo explicado.
61. En Colombia,
las entidades territoriales son propietarias de algunos impuestos (artículos
338 y 362 de la Carta), de modo que es posible examinar si es o no
constitucional que el Decreto 688 de 2020 no incluya estas obligaciones
tributarias dentro del alcance de la tasa de interés moratorio que fija. Sin
embargo, el Decreto 678 de 2020, expedido en el marco del mismo estado de
excepción que el Decreto 688 de 2020 desarrolla, tiene una regulación
específica relativa a las obligaciones tributarias de entidades
departamentales, municipales y distritales. En consecuencia, no puede afirmarse
que el decreto que se examina sea discriminatorio por no reducir la tasa de
interés moratorio de las obligaciones tributarias administradas por las
entidades territoriales, por cuanto estas obligaciones tienen una regulación
especial en el Decreto 678 de 2020 dentro de este estado de excepción, norma
que no es objeto de control en esta ocasión, por lo que le basta a la Sala con
simplemente constatar su existencia.
62. En lo atinente
a las contribuciones parafiscales con destino al Sistema de Protección Social,
el Decreto 688 de 2020 incluye a todas las existentes enlistadas en el artículo
1° del Decreto 3033 de 2013, ya que sobre todas ellas la UGPP ejerce
verificación (artículo 178 de la Ley 1607 de 2012). Dado entonces que el
Decreto 688 de 2020 no excluye a ninguna contribución parafiscal con destino al
Sistema de Protección Social, el juicio de no discriminación se supera en su
caso.
63. En suma, la
tasa de interés moratoria consagrada en el inciso 1° del artículo 1° del
decreto satisface el juicio de no discriminación porque es aplicable a todas
las contribuciones parafiscales con destino al Sistema de Protección Social y
porque, si bien no es extensible a las obligaciones tributarias administradas
por las entidades territoriales, estas tienen sus propios mecanismos de alivio
en esta emergencia económica, social y ecológica en el Decreto 678 de 2020.
Inciso 2° del artículo 1° del Decreto 688 de 2020
64. El inciso 2°
del artículo 1° del Decreto 688 de 2020 introduce una tasa de interés moratorio
más favorable para ciertos sectores económicos que la contemplada en el inciso
1°, la cual está justificada en la afectación especial que sobre ellos ha
tenido la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19. Sin embargo, esta
tasa de interés moratorio más generosa no se extiende a otros grupos económicos
que también han sido golpeados de manera grave por la crisis, lo que podría
significar un trato discriminatorio.
65. En efecto, la
disposición en comento favorece a las empresas de transporte aéreo comercial de
pasajeros; a los hoteles que presten servicios hoteleros; y a quienes tengan
como operación económica principal actividades teatrales, actividades de
espectáculos musicales en vivo y otras actividades de espectáculos en vivo.
66. En el caso
concreto, no es posible adelantar comparación alguna porque entre los distintos
sectores económicos hay diferencias sustantivas en cuanto al impacto de la
pandemia en sus actividades. Por ejemplo, no son iguales los efectos de la
pandemia en los hoteles, las aerolíneas o los teatros, quienes definitivamente
no pueden trabajar en mucho tiempo, que en los gimnasios y en los restaurantes,
quienes podrían adaptarse a la virtualidad o a los domicilios, respectivamente.
Asimismo, las proyecciones de reapertura en el corto y mediano plazo no son las
mismas para todos los sectores productivos.
67. Dadas entonces estas
importantes diferencias en la afectación ocasionada por la pandemia, el
Gobierno no tenía la obligación de implementar una medida igualitaria en
relación con la tasa de interés moratorio aplicable. Además, diversos decretos
expedidos en esta emergencia económica, social y ecológica han consignado
medidas de alivio distintas y focalizadas por sectores. De suerte que, una
eventual decisión de la Corte en el sentido de extender la tasa de interés más
favorable del inciso 2° del artículo 1° del Decreto 688 de 2020 a otras fuerzas
productivas no contempladas allí, podría producir un mayor desequilibrio, si se
suman los alivios focalizados que algunas de dichas fuerzas han recibido
gracias a otros decretos legislativos.
68. Sumado a lo
anterior, la Corte le ha reconocido al Legislador un amplio margen de
configuración normativa en materias económicas[93].
De esta manera, sostener que el Legislador de excepción incurrió en una omisión
legislativa por no incluir en el decreto bajo revisión, como beneficiarios de
la tasa de interés moratoria más generosa, a otros sectores económicos
afectados por la crisis, supone erosionar dicha libertad de configuración
legislativa.
69. En
consecuencia, esta es una medida diferenciada en beneficio de sectores
económicos claramente golpeados por la pandemia, cuyas posibilidades de ejercer
sus actividades en medio del aislamiento social son casi nulas y cuyos pronósticos
de regreso son lejanos. Es legítimo entonces que el Estado priorice los alivios
a favor de grupos más afectados que otros. Adicionalmente, debe tenerse en
cuenta que el decreto no olvida totalmente a las fuerzas productivas que no son
beneficiadas con la tasa de interés moratorio más generosa, pues para ellas
prevé un interés moratorio en el inciso 1° del artículo 1° que, en todo caso,
es más favorable que el que se aplica en tiempos de normalidad constitucional.
70. Por
consiguiente, el inciso 2° del artículo 1° del Decreto 688 de 2020 contiene una
medida que efectivamente sobrepasa el juicio de no discriminación.
71. A esto se
agrega que la Sala no observa que alguna otra medida del Decreto 688 de 2020
establezca tratos disímiles que sean preciso evaluar. Por tanto, considera que la
norma supera el juicio de no discriminación.
Síntesis de la decisión
72. El
Decreto 688 de 2020 fue expedido en desarrollo de la emergencia económica,
social y ecológica declarada en el Decreto 637 de 2020, con el fin de aumentar
el flujo de caja y la liquidez de las personas, incrementar el recaudo
tributario y aliviar obligaciones tributarias. Con este objetivo, la norma (i)
reduce la tasa de interés moratorio derivada del incumplimiento de obligaciones
tributarias con la DIAN y de obligaciones relacionadas con el Sistema General
de la Protección Social verificadas por la UGPP; (ii) establece un
procedimiento abreviado a fin de solicitar facilidades o acuerdos de pago por
mora en la cancelación de impuestos administrados por la DIAN o mora en la
cancelación de obligaciones del Sistema General de la Protección Social
verificadas por la UGPP; y (iii) amplía los plazos para la conciliación en
procesos contencioso administrativos y para la terminación por mutuo acuerdo de
procesos administrativos con la DIAN, la UGPP, las entidades territoriales y
las corporaciones autónomas regionales, y para la aplicación de la
favorabilidad tributaria en etapa de cobro en procesos de la DIAN y de
entidades territoriales.
73. Después
de recordar su jurisprudencia sobre los requisitos formales y materiales que
los decretos legislativos deben cumplir, la Corte Constitucional explicó el
alcance de la normativa y la comparó con las normas ordinarias aplicables. A
continuación, verificó el cumplimiento de los requisitos formales porque i) el
decreto fue firmado por el Presidente de la República y todos los ministros;
ii) fue expedido en vigencia y en desarrollo de la emergencia económica, social
y ecológica; y iii) fue motivado.
74. En lo que
sigue, esta Corporación abordó el examen de constitucionalidad del Decreto 688
de 2020 desde una perspectiva material. Allí, concluyó que las medidas adoptadas
están encaminadas a proveer alivios tributarios para aumentar la liquidez y el
flujo de caja de las personas, al reducir y aplazar algunos pagos debidos. A su
vez, afirmó que tienen el propósito de incrementar el recaudo del Estado y el
consecuente gasto público, ya que representan incentivos para que las personas
se pongan al día con obligaciones pendientes, luego cumplen el juicio de
finalidad.
75. En cuanto al
juicio de conexidad material, la Corte observó que la normativa estudiada tiene
relación con sus propias consideraciones y con las motivaciones que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción.
76. También
encontró que todas las medidas contenidas en el decreto legislativo están
suficientemente motivadas, además que ninguna de ellas incurre en alguna
arbitrariedad, ya que no limitan el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; o interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado; o suprimen o modifican los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Asimismo,
ninguna de las medidas del Decreto 688 de 2020 restringe alguno de los derechos
denominados intangibles.
77. Asimismo, la
Corte Constitucional consideró que el Decreto 688 de 2020 supera el juicio de
incompatibilidad, al justificar que las normas que suspende son
irreconciliables con el estado de excepción. En lo relativo al juicio de
necesidad, lo estimó superado, al demostrar que sus medidas son idóneas para
superar la extensión de los efectos de la crisis y que las leyes ordinarias no
son suficientes para aumentar rápidamente el flujo de caja y la liquidez de las
personas a través de alivios tributarios. A su turno, indicó que todas sus
normas son necesarias jurídicamente, dado que se trata de medidas que tienen
contenido de ley y que, aunque la disposición que ordena que la DIAN dé
respuesta a las solicitudes de facilidad de pago en 15 días podría ser adoptada
a través de reglamentos internos, su inclusión en una reglamentación integral
sobre el procedimiento abreviado de facilidades o acuerdos de pago justifica su
necesidad jurídica.
78. Para esta
Corporación, el decreto bajo examen satisface el juicio de proporcionalidad, al
explicar que las medidas adoptadas pueden representar mayor recaudo, por lo
cual son equilibradas frente a la gravedad de los hechos que dieron
lugar a la declaratoria de estado de excepción, que, de acuerdo con las cifras
citadas en el Decreto 637 de 2020 sobre decrecimiento económico y desempleo,
permiten entrever una crisis social y económica profunda.
79. En
el juicio de no contradicción específica, este Tribunal analizó cada una de las
acciones y estimó que no se oponen a los mandatos constitucionales. En esencia,
la Corte concluyó que el artículo 1° del decreto no presenta una contradicción
específica con la Constitución, pues la definición y reducción de tasas de
interés moratorio (i) ayuda a la convivencia pacífica, al disminuir los
conflictos que se pueden desatar como consecuencia del retraso en el
cumplimento de obligaciones y al eliminar la necesidad de promover procesos
judiciales o administrativos para demostrar los perjuicios ocasionados por tal
mora; (ii) desarrolla el principio de economía procesal; (iii) se encuadra en
la libertad de configuración legislativa en la materia; (iv) no anula el
derecho al mínimo vital de los deudores; (v) comporta una amnistía tributaria
que cumple con criterios de proporcionalidad en el contexto económico adverso
que plantea la pandemia del COVID-19; y (vi) respeta el principio de
temporalidad de los decretos legislativos.
Igualmente,
afirmó que los artículos 2° y 3° del decreto superan el juicio de no
contradicción específica, debido a que el Legislador Extraordinario está
facultado para diseñar procesos administrativos y judiciales y para fijar
términos y plazos. La Corte también sostuvo que estas disposiciones se
armonizan con el principio de temporalidad de los decretos legislativos.
A
su vez, sostuvo que el artículo 4° del decreto cumple con el juicio de no
contradicción específica, en tanto que el establecimiento de la vigencia de las
normas hace parte de la libertad de configuración del Legislador Extraordinario
y produce seguridad jurídica.
80. Por último, la
Corte no observó que el decreto establezca ningún trato discriminatorio
censurable por la Constitución, pues otro decreto legislativo se encarga de
definir alivios para deudores de obligaciones tributarias en cabeza de
entidades territoriales. Además, los sectores económicos a quienes se les
aplica la tasa de interés moratorio más beneficiosa definida en el inciso 2°
del artículo 1° del Decreto 688 de 2020 no son comparables con las fuerzas productivos
a quienes se les aplica la tasa general determinada en el inciso 1° de la misma
norma, puesto que la afectación en sus actividades y sus perspectivas de
regreso son diferentes.
81. Por
todas estas razones de orden formal y material, la Corte decide declarar la
exequibilidad del Decreto 688 de 2020.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR la
suspensión de los términos para decidir, ordenada en el Auto 259 de 2020.
SEGUNDO.
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 688 de 2020, “Por el cual se adoptan
medidas tributarias transitorias en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica de conformidad con el Decreto 637 de 2020”.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD
STEVE RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
(E)
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-380/20
Expediente: RE-315
Revisión
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 688 del 22 de mayo de 2020, “Por
el cual se adoptan medidas tributarias transitorias en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica de conformidad con el Decreto 637 de
2020”.
Magistrada Ponente:
Gloria Stella Ortiz Delgado
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, salvo parcialmente mi
voto en el asunto de la referencia, por las razones que se exponen a
continuación:
El ultimo inciso del artículo 1° del
Decreto 688 de 2020, establece que “para el caso de los contribuyentes con
actividades económicas especialmente afectadas por la emergencia sanitaria, a
los que se refiere el parágrafo 3 del artículo 1.6.1.13.2.11. y el parágrafo 4
del artículo 1.6.1.13.2.12. del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en
Materia Tributaria, para las obligaciones tributarias que se paguen y para las
facilidades o acuerdos de pago, desde la vigencia de este decreto y hasta el
treinta (30) de noviembre de 2020, la tasa de interés de mora establecida en.
el artículo 635 del Estatuto Tributario, será liquidada diariamente a una tasa
de interés diario que sea equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la tasa
de interés bancario corriente para la modalidad de créditos de consumo y
ordinario, certificado por la Superintendencia Financiera de Colombia”
Respecto
de esta disposición, aunque estuve de acuerdo con su exequibilidad, considero
que la misma debió haberse condicionado a la extensión del beneficio a que se
refiere, a todas aquellos contribuyentes que ejercen actividades que estuvieron
o están suspendidas por orden del propio Gobierno Nacional. En efecto, la norma
solamente cobija a las empresas de transporte aéreo comercial de pasajeros; los
hoteles que presten servicios hoteleros; y quienes tengan como operación
económica principal actividades teatrales, actividades de espectáculos
musicales en vivo y otras actividades de espectáculos en vivo. Estos
contribuyentes son las empresas de transporte aéreo comercial de pasajeros; los
hoteles que presten servicios hoteleros; y quienes tengan como operación
económica principal actividades teatrales, actividades de espectáculos
musicales en vivo y otras actividades de espectáculos en vivo.
Sin
embargo, como lo señaló el propio Gobierno Nacional en el Decreto 797 de 2020,
existen muchas otras actividades económicas que estuvieron paralizadas por
órdenes de él mismo, como lo fueron o aún lo son las que desarrollan los
restaurantes, bares, discotecas, billares, casinos, bingos, terminales de juego
de video, gimnasios, piscinas, spas, saunas, turcos, balnearios, canchas
deportivas, parques de atracciones mecánicas y parques infantiles y salas de
cines.
Si bien el legislador, incluso el de
emergencia, tiene amplia libertad de configuración en materia tributaria, esta
libertad encuentra un límite claro en el principio de equidad tributaria,
manifestación del derecho fundamental a la igualdad. La explicación que da la
ponencia en el sentido de que algunas de esas actividades podrían desarrollarse
a domicilio resultan insuficientes e incluso inadecuadas a la realidad de
muchos de estos negocios.
En
los términos anteriores dejo expresadas las razones de mi parcial discrepancia.
Fecha
ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] CET: Hora central europea.
[2] CEST: Hora central europea de verano.
[3] Disponible en: https://www.imf.org/es/News/Articles/2020/03/27/pr20114-joint-statement-by-the-chair-of-imfc-and-themanaging-director-of-the-imf
[4] Escrito presentado por Clara María González Zabala.
[5] Folio 28.
[6] Folio 20.
[7] Folio 27.
[8] Folio 38.
[9] Folio 28-29.
[10] Folio 35.
[11] Folio 37.
[12] Folio 39.
[13] Escrito presentado por Luis Miguel Gómez Sjoverg, Ruth Yamile
Salcedo Younes, Juan de Dios Bravo González, Vicente Amaya Mantilla, Gustavo
Pardo Ardila, Mauricio Piñeros Perdomo, Carlos Giovanni Rodríguez Vásquez,
Cecilia Montero Rodríguez, Eleonora Lozano Rodríguez, Paul Cahn-Speyer Wells,
Benjamín Cubides Pinto, Juan Pablo Godoy Fajardo, Ricardo Andrés Sabogal
Guevara, Juan Guillermo Ruiz Hurtado, Catalina Hoyos Jiménez, Ramiro Araujo
Segovia, Gustavo Lorenzo Ortiz y Silvia Paula González Anzola, María del Pilar
García Lara y José Manuel Martínez González.
[14] Folio 4.
[15] Folio 4.
[16] Folio 4.
[17] Folio 5.
[18] Folios 5-6.
[19] Folio 6.
[20] Escrito presentado por Bruce Mac Master.
[21] Folio 4.
[22] Folio 3.
[23] Folios 4-5.
[24] Folio 5.
[25] Escrito presentado por Jorge Kenneth Burbano Villamarín e Ingrid
Vanessa González Guerra, actuando como miembros del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Bogotá.
[26] Folio 7.
[27] Folio 3.
[28] Folio 3.
[29] Folio 6.
[30] Folio 8.
[31] Folio 8.
[32] Folio 8.
[33] Folio 8.
[34] Folio 7.
[35] Escrito presentado por Angie Daniela Yepes García, Simón Ospina
Pieschacón, Lored Camila Cáceres Mendoza y Lorena Pardo Rojas.
[36] Folios 16-17.
[37] Folio 8.
[38] Folio 6.
[39] Folio 6.
[40] Folio 9.
[41] Folio 10.
[42] Folio 11.
[43] Folio 12.
[44] Escrito presentado por Olga Lucía González y Andrés Esteban
Ordóñez.
[45] Folios 3-4.
[46] Folio 3.
[47] Folio 3.
[48] Folio 3.
[49] Folios 14-15.
[50] Folio 15.
[51] Folio 10.
[52] Folio 14.
[53] Folio 16.
[54] Folio 15.
[55] Folio 15.
[56] Folio 16.
[57] Folio 51.
[58] Folio 51.
[59] Folio 52.
[60] Folios 54-55.
[61] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[62] Al respecto pueden consultarse la sentencia C-145 de 2020 y de ese
número en adelante las varias providencias que revisaron decretos legislativos
en desarrollo del Decreto 417 de 2020.
[63] Respecto a los requisitos que deben observar los decretos
legislativos y el fundamento normativo de los mismos, pueden consultarse las
Sentencias C-152 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-155 de 2020 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, C-159 de 2020 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
C-160 de 2020 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-163 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado y C-175 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[64] Las sanciones tributarias no generan intereses por mora en su pago.
Lo anterior se desprende de la literalidad del artículo 634 del Estatuto
Tributario, de acuerdo con el cual, “[s]in perjuicio de las sanciones
previstas en este Estatuto, los contribuyentes, agentes retenedores o
responsables de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, que no cancelen oportunamente los impuestos, anticipos y
retenciones a su cargo, deberán liquidar y pagar intereses moratorios por cada
día calendario de retardo en el pago”. Sin embargo, esto no significa que
las sanciones no se deban actualizar. En efecto, el artículo 867-1 del Estatuto
Tributario prescribe que “[l]os contribuyentes, responsables, agentes de
retención y declarantes, que no cancelen oportunamente las sanciones a su cargo
que lleven más de un año de vencidas, deberán reajustar dicho valor anual y
acumulativamente el 1 de enero de cada año, en el ciento por ciento (100%) de
la inflación del año anterior certificado por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, DANE. En el evento en que la sanción haya sido
determinada por la administración tributaria, la actualización se aplicará a
partir del 1o de enero siguiente a la fecha en que haya quedado en firme en la
vía gubernativa el acto que impuso la correspondiente sanción”. Esta ha
sido la interpretación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Por ejemplo,
en referencia a la sanción por inexactitud, en sentencia del 28 de septiembre
de 2016, resaltó que “es criterio unánime de la Sección que, como el
artículo 634 del Estatuto Tributario solo prevé la liquidación y pago de
intereses moratorios en el pago de impuestos, anticipos y retenciones, no deben
liquidarse intereses de mora sobre la sanción por inexactitud, máxime cuando el
artículo 670 ibídem no lo estableció así” (C.P. Hugo Fernando Bastidas
Barcenas. Radicado número 19182).
[65] “Para efectos de las obligaciones administradas por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales, el interés moratorio se liquidará
diariamente a la tasa de interés diario que sea equivalente a la tasa de usura
vigente determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia para las
modalidades de crédito de consumo, menos dos (2) puntos. La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales publicará la tasa correspondiente en su página
web”.
[66] “En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de
sanción intereses de mora a la misma tasa vigente para efectos tributarios”.
[67] “A partir de la vigencia de la presente ley, los contribuyentes
o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones
parafiscales que no las cancelen oportunamente deberán liquidar y pagar
intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario”.
[68] “El Subdirector de Cobranzas y los Administradores de Impuestos
Nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al
deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de
los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la
retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado por la
Dirección General de Impuestos Nacionales, así como para la cancelación de los
intereses y demás sanciones a que haya lugar”.
[69] “En casos especiales y solamente bajo la competencia del
Director de Impuestos Nacionales, podrá concederse un plazo adicional de dos
(2) años, al establecido en el inciso primero de este artículo”.
[70] “ARTÍCULO 118. CONCILIACIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA, ADUANERA Y CAMBIARIA. Facúltese a la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (DIAN) para realizar conciliaciones en procesos
contenciosos administrativos, en materia tributaria, aduanera y cambiaria de
acuerdo con los siguientes términos y condiciones:
Los contribuyentes,
agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros
y del régimen cambiario, que hayan presentado demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, podrán conciliar el valor de las sanciones e intereses según el
caso, discutidos contra liquidaciones oficiales, mediante solicitud presentada
ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así:
Por el ochenta (80%) del
valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, cuando
el proceso contra una liquidación oficial se encuentre en única o primera
instancia ante un Juzgado Administrativo o Tribunal Administrativo, siempre y
cuando el demandante pague el ciento por ciento (100%) del impuesto en
discusión y el veinte por ciento (20%) del valor total de las sanciones, intereses
y actualización.
Cuando el proceso contra
una liquidación oficial tributaria, y aduanera, se halle en segunda instancia
ante el Tribunal Contencioso Administrativo o Consejo de Estado según el caso,
se podrá solicitar la conciliación por el setenta por ciento (70%) del valor
total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, siempre y
cuando el demandante pague el ciento por ciento (100%) del impuesto en
discusión y el treinta por ciento (30%) del valor total de las sanciones, intereses
y actualización. Se entenderá que el proceso se encuentra en segunda instancia
cuando ha sido admitido el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia
de primera instancia.
Cuando el acto demandado
se trate de una resolución o acto administrativo mediante el cual se imponga
sanción dineraria de carácter tributario, aduanero o cambiario, en las que no
hubiere impuestos o tributos a discutir, la conciliación operará respecto del
cincuenta por ciento (50%) de las sanciones actualizadas, para lo cual el
obligado deberá pagar en los plazos y términos de esta ley, el cincuenta por
ciento (50%) restante de la sanción actualizada.
En el caso de actos
administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o
compensaciones improcedentes, la conciliación operará respecto del cincuenta
por ciento (50%) de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el
contribuyente pague el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción
actualizada y reintegre las sumas devueltas o compensadas o imputadas en exceso
y sus respectivos intereses en los plazos y términos de esta ley, intereses que
se reducirán al cincuenta por ciento (50%).
Para efectos de la
aplicación de este artículo, los contribuyentes, agentes de retención,
declarantes, responsables y usuarios aduaneros o cambiarios, según se trate,
deberán cumplir con los siguientes requisitos y condiciones:
1. Haber presentado la
demanda antes de la entrada en vigencia de esta ley.
2. Que la demanda haya
sido admitida antes de la presentación de la solicitud de conciliación ante la
Administración.
3. Que no exista
sentencia o decisión judicial en firme que le ponga fin al respectivo proceso
judicial.
4. Adjuntar prueba del
pago, de las obligaciones objeto de conciliación de acuerdo con lo indicado en
los incisos anteriores.
5. Aportar prueba del
pago de la liquidación privada del impuesto o tributo objeto de conciliación
correspondiente al año gravable 2019, siempre que hubiere lugar al pago de
dicho impuesto.
6. Que la solicitud de
conciliación sea presentada ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN) hasta el día 30 de junio de 2020.
El acta que dé lugar a
la conciliación deberá suscribirse a más tardar el día 31 de julio de 2020 y
presentarse por cualquiera de las partes para su aprobación ante el juez
administrativo o ante la respectiva corporación de lo
contencioso-administrativo, según el caso, dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes a su suscripción, demostrando el cumplimiento de los requisitos
legales. Las conciliaciones de que trata el presente artículo deberán ser
aceptadas por la autoridad judicial respectiva, dentro del término aquí
mencionado.
La sentencia o auto que
apruebe la conciliación prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo
señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará tránsito a
cosa juzgada.
Lo no previsto en esta
disposición se regulará conforme lo dispuesto en la Ley 446 de 1998 y el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con
excepción de las normas que le sean contrarias.
PARÁGRAFO 1o. La
conciliación podrá ser solicitada por aquellos que tengan la calidad de
deudores solidarios o garantes del obligado.
PARÁGRAFO 2o. No podrán
acceder a los beneficios de que trata el presente artículo los deudores que
hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7o de la Ley 1066
de 2006, el artículo 1o de la Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la Ley 1430
de 2010, los artículos 147, 148 y 149 de la Ley 1607 de 2012, los artículos 55,
56 y 57 de la Ley 1739 de 2014, los artículos 305 y 306 de la Ley 1819 de 2016,
y los artículos 100 y 101 de la Ley 1943 de 2018, que a la entrada en vigencia
de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los
mismos.
PARÁGRAFO 3o. En materia
aduanera, la conciliación prevista en este artículo no aplicará en relación con
los actos de definición de la situación jurídica de las mercancías.
PARÁGRAFO 4o. Los
procesos que se encuentren surtiendo el recurso de súplica o de revisión ante
el Consejo de Estado no serán objeto de la conciliación prevista en este
artículo.
PARÁGRAFO 5o. Facúltese
a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para crear Comités de
Conciliación Seccionales en las Direcciones Seccionales de Impuestos y Aduanas
Nacionales para el trámite y suscripción, si hay lugar a ello, de las
solicitudes de conciliación de que trata el presente artículo, presentadas por
los contribuyentes, usuarios aduaneros y/o cambiarios de su jurisdicción.
PARÁGRAFO 6o. Facúltese
a los entes territoriales y a las corporaciones autónomas regionales para
realizar conciliaciones en procesos contenciosos administrativos en materia
tributaria de acuerdo con su competencia.
PARÁGRAFO 7o. El término
previsto en el presente artículo no aplicará para los contribuyentes que se
encuentren en liquidación forzosa administrativa ante una Superintendencia, o
en liquidación judicial los cuales podrán acogerse a esta facilidad por el
término que dure la liquidación.
PARÁGRAFO 8o. El Comité
de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) podrá conciliar las sanciones e
intereses derivados de los procesos administrativos, discutidos con ocasión de
la expedición de los actos proferidos en el proceso de determinación o
sancionatorio, en los mismos términos señalados en esta disposición.
Esta disposición no será
aplicable a los intereses generados con ocasión a la determinación de los
aportes del Sistema General de Pensiones, para lo cual los aportantes deberán
acreditar el pago del 100% de los mismos o del cálculo actuarial cuando sea el
caso.
De conformidad con lo
dispuesto por el parágrafo del artículo 95 de la Ley 1437 de 2011, en estas
conciliaciones se podrá proponer la revocatoria de los actos administrativos
impugnados, aplicando lo dispuesto por el artículo 139 de la presente ley y
esta disposición.
Contra la decisión del
Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) procederá únicamente el recurso de
reposición en los términos del artículo 74 y siguientes del Código
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011.
PARÁGRAFO 9o. Los
contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales,
deudores solidarios o garantes, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario
que decidan acogerse a la conciliación contencioso-administrativa en materia
tributaria, aduanera o cambiaria de que trata el presente artículo, podrán
suscribir acuerdos de pago, los cuales no podrán exceder el término de doce
(12) meses contados a partir de la suscripción del mismo. El plazo máximo de
suscripción de los acuerdos de pago será el 30 de junio de 2020. El acuerdo
deberá contener las garantías respectivas de conformidad con lo establecido en
el artículo 814 del Estatuto Tributario. A partir de la suscripción del acuerdo
de pago, los intereses que se causen por el plazo otorgado para el pago de las
obligaciones fiscales susceptibles de negociación se liquidarán diariamente a
la tasa diaria del interés bancario corriente para la modalidad de créditos de
consumo y ordinario, más dos (2) puntos porcentuales. En caso de incumplirse el
acuerdo de pago, este prestará mérito ejecutivo en los términos del Estatuto Tributario
por la suma total de la obligación tributaria más el ciento por ciento (100%)
de las sanciones e intereses sobre los cuales versa el acuerdo de pago”.
[71] “ARTÍCULO 119. TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE LOS PROCESOS
ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS, ADUANEROS Y CAMBIARIOS. Facúltese a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para terminar por mutuo acuerdo los
procesos administrativos, en materias tributaria, aduanera y cambiaria, de
acuerdo con los siguientes términos y condiciones:
Los contribuyentes,
agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, los usuarios
aduaneros y del régimen cambiario a quienes se les haya notificado antes de la
entrada en vigencia de esta ley, requerimiento especial, liquidación oficial,
resolución del recurso de reconsideración, podrán transar con la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), hasta el 30 de junio de 2020, quien
tendrá hasta el 17 de diciembre de 2020 para resolver dicha solicitud, el
ochenta por ciento (80%) de las sanciones actualizadas, intereses, según el
caso, siempre y cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o
usuario aduanero, corrija su declaración privada, pague el ciento por ciento
(100%) del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o
liquidado, y el veinte por ciento (20%) restante de las sanciones e intereses.
Cuando se trate de
pliegos de cargos y resoluciones mediante las cuales se impongan sanciones
dinerarias, en las que no hubiere impuestos o tributos aduaneros en discusión,
la transacción operará respecto del cincuenta por ciento (50%) de las sanciones
actualizadas, para lo cual el obligado deberá pagar en los plazos y términos de
esta ley, el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada.
En el caso de las
resoluciones que imponen sanción por no declarar, y las resoluciones que fallan
los respectivos recursos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
podrá transar el setenta por ciento (70%) del valor de la sanción e intereses,
siempre y cuando el contribuyente presente la declaración correspondiente al
impuesto o tributo objeto de la sanción y pague el ciento por ciento (100%) de
la totalidad del impuesto o tributo a cargo y el treinta por ciento (30%) de
las sanciones e intereses. Para tales efectos los contribuyentes, agentes de
retención, responsables y usuarios aduaneros deberán adjuntar la prueba del
pago de la liquidación(es) privada(s) del impuesto objeto de la transacción
correspondiente al año gravable 2019, siempre que hubiere lugar al pago de la
liquidación privada de los impuestos y retenciones correspondientes al periodo
materia de discusión.
En el caso de actos
administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o
compensaciones improcedentes, la transacción operará respecto del cincuenta por
ciento (50%) de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el contribuyente
pague el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada y
reintegre las sumas devueltas o compensadas o imputadas en exceso y sus respectivos
intereses en los plazos y términos de esta ley, intereses que se reducirán al
cincuenta por ciento (50%). En todo caso, en tratándose de la sanción del
artículo 670 del Estatuto Tributario, si no se ha emitido resolución sanción a
la fecha de la promulgación de esta ley, para poder acceder a la terminación
por mutuo acuerdo, deberá pagarse la sanción respectiva actualizada disminuida
en un cincuenta por ciento (50%) y los intereses moratorios correspondientes
disminuidos en un cincuenta por ciento (50%).
El acta que aprueba la
terminación por mutuo acuerdo pone fin a la actuación administrativa
tributaria, aduanera o cambiaria, adelantada por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), y con la misma se entenderán extinguidas las obligaciones
contenidas en el acto administrativo objeto de transacción. La solicitud de
terminación por mutuo acuerdo no suspende los procesos administrativos de
determinación de obligaciones ni los sancionatorios y, en consecuencia, los
actos administrativos expedidos con posterioridad al acto administrativo
transado quedarán sin efectos con la suscripción del acta que aprueba la
terminación por mutuo acuerdo.
La terminación por mutuo
acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria, aduanera o cambiaria,
prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y
829 del Estatuto Tributario.
Los términos de
corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario se
extenderán temporalmente, con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta
disposición.
PARÁGRAFO 1o. La
terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por aquellos que tengan la
calidad de deudores solidarios o garantes del obligado.
PARÁGRAFO 2o. No podrán
acceder a los beneficios de que trata el presente artículo los deudores que
hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7o de la Ley 1066
de 2006, el artículo 1o de la Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la Ley 1430
de 2010, los artículos 147, 148 y 149 de la Ley 1607 de 2012, los artículos 55,
56 y 57 de la Ley 1739 de 2014, los artículos 305 y 306 de la Ley 1819 de 2016,
y los artículos 100 y 101 de la Ley 1943 de 2018, que a la entrada en vigencia
de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los
mismos.
PARÁGRAFO 3o. En materia
aduanera, la transacción prevista en este artículo no aplicará en relación con
los actos de definición de la situación jurídica de las mercancías.
PARÁGRAFO 4o. Facúltese
a los entes territoriales y a las corporaciones autónomas regionales para
realizar las terminaciones por mutuo acuerdo de los procesos administrativos
tributarios, de acuerdo con su competencia.
PARÁGRAFO 5o. En los
casos en los que el contribuyente pague valores adicionales a los que disponen
en la presente norma, se considerará un pago de lo debido y no habrá lugar a
devoluciones.
PARÁGRAFO 6o. El término
previsto en el presente artículo no aplicará para los contribuyentes que se
encuentren en liquidación forzosa administrativa ante una Superintendencia, o
en liquidación judicial los cuales podrán acogerse a esta facilidad por el
término que dure la liquidación.
PARÁGRAFO 7o. Las
solicitudes de terminación por mutuo acuerdo, no serán rechazadas por motivo de
firmeza del acto administrativo o por caducidad del término para presentar la
demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando el
vencimiento del respectivo término ocurra con posterioridad a la presentación
de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo y que, a más tardar, el 30 de
junio de 2020, se cumplan los demás requisitos establecidos en la ley. La
solicitud de terminación por mutuo acuerdo no suspende los términos legales
para la firmeza de los actos administrativos, ni los de caducidad para acudir a
la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
PARÁGRAFO 8o. Si a la
fecha de publicación de esta ley, o con posterioridad se ha presentado o se
presenta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la
liquidación oficial, la resolución que impone sanción o la resolución que
decide el recurso de reconsideración contra dichos actos, podrá solicitarse la
terminación por mutuo acuerdo, siempre que la demanda no haya sido admitida y a
más tardar el 30 de junio de 2020 se acredite los requisitos señalados en este
artículo y se presente la solicitud de retiro de la demanda ante el juez
competente, en los términos establecidos en el artículo 174 de la Ley 1437 de
2011.
PARÁGRAFO 9o. La
reducción de intereses y sanciones tributarias a que hace referencia este
artículo, podrá aplicarse únicamente respecto de los pagos realizados desde la
fecha de publicación de esta ley.
PARÁGRAFO 10. El acto
susceptible de ser transado será el último notificado a la fecha de
presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo.
PARÁGRAFO 11. El Comité
de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscales (UGPP) podrá transar las sanciones e intereses derivados de los
procesos administrativos de determinación o sancionatorios de su competencia,
en los mismos términos señalados en esta disposición.
Esta disposición no será
aplicable a los intereses generados con ocasión a la determinación de los
aportes del Sistema General de Pensiones, para lo cual los aportantes deberán
acreditar el pago del 100% de los mismos o del cálculo actuarial cuando sea el
caso.
El Comité de
Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscales (UGPP) decidirá las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo
una vez culmine la verificación de los pagos respectivos y contra dicha
decisión procederá únicamente el recurso de reposición en los términos del
artículo 74 y siguientes del Código Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo – Ley 1437 de 2011.
PARÁGRAFO 12. Los
contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos
nacionales, deudores solidarios o garantes, los usuarios aduaneros y del
régimen cambiario que decidan acogerse a la terminación por mutuo acuerdo de
que trata el presente artículo, podrán suscribir acuerdos de pago, los cuales
no podrán exceder el término de doce (12) meses contados a partir de la
suscripción del mismo. El plazo máximo de suscripción de los acuerdos de pago
será el 30 de junio de 2020. El acuerdo deberá contener las garantías
respectivas de conformidad con lo establecido en el artículo 814 del Estatuto
Tributario. A partir de la suscripción del acuerdo de pago los intereses que se
causen por el plazo otorgado para el pago de las obligaciones fiscales
susceptibles de negociación, se liquidarán diariamente a la tasa diaria del
interés bancario corriente para la modalidad de créditos de consumo y
ordinario, más dos (2) puntos porcentuales. En caso de incumplirse el acuerdo
de pago, este prestará mérito ejecutivo en los términos del Estatuto Tributario
por la suma total de la obligación tributaria más el ciento por ciento (100%)
de las sanciones e intereses sobre los cuales versa el acuerdo de pago.
PARÁGRAFO 13. Para
efectos de lo previsto en este artículo, en materia de sanciones cambiarias, el
50% se aplicará sobre la sanción reducida”.
[72] Según el parágrafo 5° del artículo 640 del Estatuto Tributario, “[e]l
principio de favorabilidad aplicará para el régimen sancionatorio tributario,
aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior”.
[73] “ARTÍCULO 120. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN ETAPA DE COBRO.
Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para aplicar
el principio de favorabilidad de que trata el parágrafo 5 del artículo 640 del
Estatuto Tributario dentro del proceso de cobro a solicitud del contribuyente,
responsable, declarante, agente retenedor, deudor solidario, deudor subsidiario
o garante, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones:
El contribuyente,
declarante, agente retenedor, responsable, deudor solidario, deudor subsidiario
o garante que, a la entrada en vigencia de la presente ley, tenga obligaciones
fiscales a cargo, que presten mérito ejecutivo conforme lo establece el
artículo 828 del Estatuto Tributario, podrá solicitar ante el área de cobro
respectiva de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), la
aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria.
La reducción de
sanciones de que trata esta disposición aplicará respecto de todas las
sanciones tributarias que fueron reducidas mediante la Ley 1819 de 2016.
Para el efecto el
contribuyente, declarante, agente retenedor, responsable, deudor solidario,
deudor subsidiario o garante deberá pagar la totalidad del tributo a cargo e
intereses a que haya lugar, con el pago de la respectiva sanción reducida por
la Ley 1819 de 2016. Al momento del pago de la sanción reducida, esta debe de
estar actualizada de conformidad con lo establecido en el artículo 867-1 del
Estatuto Tributario.
En el caso de
resoluciones que imponen exclusivamente sanción, en las que no hubiere tributos
en discusión, para la aplicación del principio de favorabilidad el
contribuyente, declarante, agente retenedor, responsable, deudor solidario,
deudor subsidiario o garante deberá pagar la sanción actualizada conforme las
reducciones que fueron establecidas en la Ley 1819 de 2016.
En el caso de actos
administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o
compensaciones improcedentes, el principio de favorabilidad aplicará siempre y
cuando se reintegren las sumas devueltas o compensadas en exceso y sus
respectivos intereses, más el pago de la sanción reducida debidamente
actualizada.
La solicitud de
aplicación del principio de favorabilidad en etapa de cobro deberá ser
realizada a más tardar el 30 de junio de 2020. La Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) deberá resolver la solicitud en un término de un (1)
mes contado a partir del día de su interposición. Contra el acto que rechace la
solicitud de aplicación del principio de favorabilidad procede el recurso de
reposición y en subsidio el de apelación.
La reducción de
sanciones tributarias en virtud del principio de favorabilidad a que hace
referencia este artículo, podrá aplicarse únicamente respecto de los pagos
realizados desde la fecha de publicación de esta ley.
PARÁGRAFO 1o. Facúltese
a los entes territoriales para aplicar el principio de favorabilidad en etapa
de cobro de conformidad con lo previsto en este artículo, de acuerdo con su
competencia.
PARÁGRAFO 2o. En
desarrollo del principio de favorabilidad y dentro del plazo máximo establecido
en este artículo, el contribuyente, declarante, agente retenedor, responsable,
deudor solidario, deudor subsidiario o garante que, a la entrada en vigencia de
la presente ley, tenga obligaciones fiscales a cargo, pagará el interés
bancario corriente, certificado por la Superintendencia Financiera de Colombia,
para la modalidad de créditos de consumo y ordinario, más dos (2) puntos
porcentuales.
PARÁGRAFO 3o. El
contribuyente, declarante, agente retenedor, responsable, deudor solidario,
deudor subsidiario o garante que solicite la aplicación del principio de
favorabilidad en los términos previstos en este artículo, podrá suscribir
acuerdos de pago, los cuales no podrán exceder el término de doce (12) meses
contados a partir de la suscripción del mismo. El plazo máximo de suscripción
de los acuerdos de pago será el 30 de junio de 2020. El acuerdo deberá contener
las garantías respectivas de conformidad con lo establecido en el artículo 814
del Estatuto Tributario. A partir de la suscripción del acuerdo de pago los
intereses que se causen por el plazo otorgado para el pago de las obligaciones
fiscales susceptibles de negociación, se liquidarán diariamente a la tasa
diaria del interés bancario corriente para la modalidad de créditos de consumo
y ordinario, más dos (2) puntos porcentuales. En caso de incumplirse el acuerdo
de pago, este prestará mérito ejecutivo en los términos del Estatuto Tributario
por la suma total de la obligación tributaria más el ciento por ciento (100%)
de las sanciones e intereses sobre los cuales versa el acuerdo de pago”.
[74] “ARTÍCULO 2o. OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS QUE TENGAN
CARTERA A SU FAVOR. Cada una de las entidades públicas que de manera permanente
tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o
la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar
rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:
1. Establecer mediante
normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o
representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de
Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir
las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago”.
[75] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[76] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[77] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[78] Sentencia C-060 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En esta
providencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma que
permite a contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos
nacionales, y a usuarios aduaneros y del régimen cambiario conciliar con la
DIAN el valor de sanciones e intereses. La disposición fue demandada por prever
una amnistía tributaria que viola los principios de igualdad y equidad
tributaria.
[79] Sentencia C-833 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa. Esta
providencia declaró la inconstitucionalidad de una norma por establecer una
amnistía tributaria contraria a los principios de igualdad, equidad y justicia
tributaria.
[80] Sentencia C-833 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa.
[81] La Sala recuerda que el examen de los decretos legislativos tiene
un juicio específico que mide la proporcionalidad de sus medidas a la luz de la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Sin embargo, la Corte ha
advertido que este examen particular no excluye la aplicación del juicio de
proporcionalidad cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del
escrutinio.
[82] Sentencia C-604 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta
oportunidad, la Corte declaró la exequibilidad de una norma que establece que
las sumas de dinero reconocidas en una providencia judicial, que imponga o
liquide una condena o apruebe un acuerdo conciliatorio, devengan intereses
moratorios a una tasa equivalente al DTF. Esta norma fue demandada por afectar los
intereses de los acreedores del Estado quienes solo devengarían intereses
moratorios al DTF y no intereses moratorios comerciales.
[83] Sentencia C-367 de 1995 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Esta sentencia declaró la exequibilidad del artículo 1617 del Código Civil que fija
el monto de los intereses cuando se incurre en mora en el pago de sumas de
dinero.
[84] Al respecto, puede consultarse la Sentencia C-598 de 2011 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[85] Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[86] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En esta sentencia, la Corte
declaró la exequiblidad de un procedimiento abreviado para la devolución de
saldos a favor en materia tributaria que fue diseñado por el Legislador Extraordinario.
[87] Sentencia C-800 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En
esta providencia la Corte declaró la exequibilidad del término con el que
cuenta el marido para impugnar la filiación del hijo, término que el demandante
consideraba muy corto.
[88] “1. Realizar los esfuerzos conducentes al adecuado desarrollo
del objeto social. // 2. Velar por el estricto cumplimiento de las
disposiciones legales o estatutarias. // 3. Velar porque se permita la adecuada
realización de las funciones encomendadas a la revisoría fiscal. // 4. Guardar
y proteger la reserva comercial e industrial de la sociedad. // 5. Abstenerse
de utilizar indebidamente información privilegiada. // 6. Dar un trato
equitativo a todos los socios y respetar el ejercicio del derecho de inspección
de todos ellos. // 7. Abstenerse de participar por sí o por interpuesta persona
en interés personal o de terceros, en actividades que impliquen competencia con
la sociedad o en actos respecto de los cuales exista conflicto de intereses,
salvo autorización expresa de la junta de socios o asamblea general de
accionistas. // En estos casos, el administrador suministrará al órgano social
correspondiente toda la información que sea relevante para la toma de la
decisión. De la respectiva determinación deberá excluirse el voto del
administrador, si fuere socio. En todo caso, la autorización de la junta de
socios o asamblea general de accionistas sólo podrá otorgarse cuando el acto no
perjudique los intereses de la sociedad”.
[89] La Sala recuerda que el examen de los decretos legislativos tiene
un juicio específico que mide la proporcionalidad de sus medidas a la luz de la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Sin embargo, la Corte ha
advertido que este examen particular no excluye la aplicación del juicio de
proporcionalidad cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del
escrutinio.
[90] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[91] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[92] Sobre la distinción entre estos términos, puede verse la Sentencia
C-278 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[93] Ver, por ejemplo, las Sentencias C-088 de 2018 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-664 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-674 de 2002 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, entre muchas otras.