C-097-07
Sentencia C-650/06
Sentencia
C-097/07
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Dado que los
cargos ahora formulados contra el artículo 34, numerales 10 y 12 y
contra el artículo 35, numeral 18 de la Ley 1015 de 2006, ya fueron estudiados
por la Corte, y con fundamento en ellos se adoptó la decisión contenida en la
sentencia C-819 de 2006, debe concluir la Corte que se ha configurado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Referencia: expediente
D-6374
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34, numerales 10
y 12 y el artículo 35, numeral 18 de la Ley 1015 de 2006.
Actor: César Augusto Ospina Morales
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano César Augusto Ospina Morales presentó demanda  contra el artículo 34,
numerales 10 y 12 y el artículo 35, numeral 18 de la Ley 1015 de 2006, “por
medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional”.
II.      NORMAS
DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado.
LEY 1015
DE 2006
(febrero 7)
Diario
Oficial No. 46.175 de 7 de febrero de 2006
CONGRESO DE
COLOMBIA
Por medio de
la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional
ARTÍCULO 34. FALTAS
GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes:
10. Incurrir
en la comisión de conducta descrita en la ley como delito, que empañe o afecte
el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio
de la Institución, cuando se encuentre en situaciones administrativas tales
como: Franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado,
excusado de servicio, o en hospitalización.
12. Cuando
se está en desarrollo de actividades propias del servicio o sin estar en él,
realizar prácticas sexuales de manera pública, o dentro de las instalaciones
policiales, cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la
disciplina policial.
ARTÍCULO 35. FALTAS
GRAVES. Son faltas graves:
18. Incurrir
en la comisión de conducta descrita en la ley como contravención, que empañe o
afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el
prestigio de la Institución, cuando se encuentre en situaciones administrativas
tales como: Franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado,
excusado de servicio, o en hospitalización.
III.    LA DEMANDA
El actor
sostiene que las disposiciones acusadas vulneran el artículo 29 de la
Constitución Política, en cuanto el legislador está asignando responsabilidad
disciplinaria a los miembros de la Policía Nacional, violando el Principio de
Legalidad y el Principio de Tipicidad al no delimitar en forma concreta los
tipos disciplinarios e impedir así que se conozca cuales son los elementos
estructurales de la falta que se le endilga al disciplinado.
En cuanto
concierne específicamente a la  disposición contenida en el numeral 10 del
artículo 34, dice el actor que la expresión “que empañe o afecte el decoro,
la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la
institución”, contiene conceptos tan amplios que, precisamente en razón de
tal circunstancia, resultan completamente ambiguos.
Así por ejemplo
en cuanto al verbo “empañar”, alude el demandante a su significado de “obscurecer
lo terso” que comprende desde acciones tan insignificantes como empañar un
espejo, hasta acciones tan relevantes como empañar la honra de alguien con un
crimen.
Agrega al actor
que si se aplica la acción de empañar en relación con los sustantivos “decoro”,
“dignidad”, “imagen”, “credibilidad”, “respeto”, “prestigio”,
se pone en evidencia un grado de indeterminación tal que queda en manos del
operador disciplinario establecer cuál es la conducta que se debe sancionar y
cuál no, con evidente violación del principio de tipicidad en materia
disciplinaria.
De igual manera,
en relación con el verbo “afectar”, dice el actor que según el
diccionario significa “hacer impresión una cosa en una persona … producir
alteración de algún órgano … perjudicar, dañar, influir en …”; es decir,
conceptos tan indeterminados que siempre quedará al criterio del operador
disciplinario el cuantificarlos o limitarlos, ante la falta de precisión por
parte del legislador.
En relación con
la disposición contenida en el numeral 12 del artículo 34 sostiene el
demandante que la expresión “cuando se comprometan los objetivos de la
actividad y de la disciplina policial”, se presta igualmente para que sea
la valoración del operador disciplinario la que determine cuándo es que
resultan comprometidos tales objetivos de la actividad y de la disciplina
policial., con la consecuente violación de los principios de legalidad y de
tipicidad que se deben observar en relación con los tipos disciplinarios, de
conformidad con lo establecido en el artículo 29 superior.
En tales
circunstancias, reitera el actor, siempre habrá de prevalecer el criterio
personal o profesional del funcionario encargado de realizar el proceso de
adecuación típica, razón por la cual, lo que se impone es la declaratoria de
inexequibilidad de las aludidas disposiciones.
Alude el
demandante a la decisión tomada por la Corte Constitucional – mediante la
Sentencia C-431 de 2004[1] - mediante la cual se
decretó la inexequibilidad del tipo disciplinario contenido en el numeral 38
del artículo 59 de la Ley 836 de 2003, precisamente en razón de lo atmosférico,
lo etéreo, lo indeterminado de la expresión “cuando por la forma y
circunstancias en que se lleven a cabo o por su trascendencia atenten contra la
dignidad militar”, y solicita que en el presente caso se proceda en forma
similar.
Finalmente, en
cuanto se refiere a la disposición contenida en el numeral 18 del artículo 35,
que contiene también la expresión “que empañe o afecte el decoro, la
dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la
institución”, reproduce sistemáticamente el demandante los mismos
argumentos que expuso en relación con la misma expresión contenida en la
primera de las normas acusadas: el numeral 10 del artículo 34 de la Ley 1015 de
2006.
IV.
INTERVENCIONES
4.1.  Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia
realiza un pormenorizado recuento de las diferentes providencias emanadas de la
Corte entre 1993 y 2005 y que atañen tanto a aspectos genéricos del derecho
disciplinario  como a aspectos específicos del régimen disciplinario para que
rige para la Policía Nacional.
En relación con el régimen disciplinario
especial para la fuerza pública, manifiesta la Academia que “no es exótico y
mucho menos inconstitucional”, y alude a su caracterización en la exigencia
de mayores deberes “o la mera consideración de una óptica diversa en el
establecimiento de los factores de descripción y, por supuesto, en los
elementos de sanción”.
Haciendo alusión al artículo 6º.
superior, señala que dicha disposición constituye el límite para el diseño de
las infracciones imputables a los servidores públicos. Luego de hacer mención
de la parte final de la referida disposición constitucional, según la cual, los
funcionarios públicos serán responsables ante las autoridades, por la omisión o
la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, agrega que “Sin duda,
también, no solo  se hace relación al artículo 122 de la Constitución
Política…, de suyo importante y trascendente para la fijación de las
responsabilidades propias por la función, sino que ha de hacerse hincapié, en
los mandatos, por lo menos de los artículos 88 y 209 de la Carta, en donde se
hace un especial llamado a la moral que, en suma es el contenido y dirección de
los agregados y cargas que establece el artículo sexto Constitucional desde los
antecedentes de la Constitución de 1886 …”.
Concluye la Academia que, siguiendo la
línea de jurisprudencia de la Corte y de conformidad con los establecido en los
artículos 6º., 88 y 209 de la Constitución, las normas demandadas son
exequibles, razón por la cual la demanda no se encuentra llamada a prosperar.
4.2.  Ministerio de Defensa Nacional
Después de hacer una amplia alusión a la
función que la Constitución le asigna a la Policía Nacional, en el sentido de
encomendarle “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz”[2], el Ministerio
se refiere a la Sentencia C-431 de 2004, mediante la cual esta Corporación se
ocupó del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares[3]
para destacar algunas de las consideraciones hechas por la Corte en tal
ocasión.
En relación con la aludida providencia el
Ministerio enfatiza la aseveración de la Corte acerca de la existencia de una
serie de faltas disciplinarias y de sus correspondientes sanciones, que
difieren de aquellas que pueden ser impuestas al común de los servidores
públicos, lo cual se justifica por la especial actividad que deben cumplir
tanto las Fuerzas Militares como la Policía Nacional y que han de aplicárseles
en virtud del Principio de Especialidad, sin que ello implique que los miembros
de las aludidas instituciones  dejen por ello de estar sujetos igualmente a las
normas contenidas en el régimen disciplinario general de los servidores del
Estado.
Al ocuparse en concreto de la Ley 1015 de
2006, alude el Ministerio a la correspondiente exposición de motivos, y dentro
de ellos, se refiere a “la importancia de la creación de normas que se
encargarán de complementar y mejorar el aspecto disciplinario considerado como
aquel poder mediante el cual un cuerpo social o corporativo puede pronunciar
pos sí mismo las sanciones represivas apropiadas contra aquellos de sus
miembros cuando perturben el orden interno o desacrediten el cuerpo ante la
opinión pública a través de faltas disciplinarias consistentes en violaciones a
las reglas y usos del cuerpo social o corporación, insubordinación respecto de
las autoridades dirigentes y aun los actos de la vida privada cuando de ellos
pudiera surgir un atentado a la reputación del cuerpo social;…”.
En cuanto a los
cargos formulados contra las normas acusadas el Ministerio solicita se declare
su exequibilidad y fija su posición así:
La descripción
típica de la falta no puede llevarse a cabo en forma aislada y sin tener en
cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como los ingredientes
normativos introducidos por el legislador y de cuya lectura sistemática resulta
la descripción precisa del tipo.
Precisa que la
norma no se refiere a todas las contravenciones o delitos que pueda cometer el
destinatario que llegue a encontrase en las situaciones administrativas
descritas, sino que la correspondiente falta se configurará única y
exclusivamente cuando tal contravención o delito “empañe o afecte el decoro, la
dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o prestigio de la
Institución”, que es lo que constituye el ingrediente normativo establecido por
el legislador para que se configure el vínculo o nexo con la función pública
encomendada a la Policía Nacional por cuanto, en los demás casos, no habrá
lugar a reproche disciplinario, sino que la conducta será irrelevante desde el
punto de vista disciplinario y quedará sujeta únicamente lo que se disponga en
los ordenamientos policivos o penales.
Agrega que el
principio de “ilicitud sustancial”[4], no puede
restringirse a la actividad que se cumple dentro del horario de trabajo ya que,
en virtud de los principios de “inmediatez” y de “obligatoriedad de
intervenir” consagrados en el Código Nacional de Policía y en la Ley 62 de
1993, el personal uniformado, independientemente de su especialidad o de la
circunstancia en que se halle, tiene la obligación de intervenir frente a los
casos de policía, lo cual significa que, aun en las situaciones administrativas
mencionadas, puede concurrir la ilicitud sustancial, en determinados eventos.
Manifiesta,
además, que “aún cuando en algunas ocasiones el Policía no esté
interviniendo en atención de casos de policía, bien puede incurrir en delitos o
contravenciones que afecten o empañen el decoro, la imagen y el prestigio de la
Institución (aunque se encuentre en las situaciones administrativas
cuestionadas), bien porque sea amplia e inveteradamente reconocido como policía
en su entorno o en su comunidad; ya porque invoque su investidura de autoridad;
se identifique como tal o, incluso, esté utilizando uniformes, prendas o
equipos de la Institución; caso en el cual la imputación de la falta
disciplinaria es legítima, pues no se trata ya de una actividad puramente
íntima o privada, sino que trasciende a lo público y afecta la función pública,
sin que tal imputación signifique una vulneración de los derechos
personalísimos del Policía”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 4167, recibido el
quince (15) de septiembre de 2006, en el cual solicita a la Corte la
declaratoria de exequibilidad simple de las disposiciones contenidas en el
numeral 10 del artículo 34 y en el numeral 18 del artículo 35 de la Ley 1015 de
2006 y la exequibilidad condicionada de la disposición contenida en el numeral
12 del artículo 34 de la referida ley, con fundamento en las siguientes
consideraciones.
Alude, en primer
lugar, el Señor Procurador, a la naturaleza, características y funciones
específicas de la Policía Nacional; indica que en relación con las mismas la
Corte Constitucional ha tenido ocasión de referirse en diferentes sentencias,
entre ellas la C-404 de 2003 y señala que “resulta claro que la función que
desempeña la Policía Nacional tiene gran relevancia social en un régimen
democrático como el colombiano, en tanto le fue encomendada la labor de
proteger a los habitantes del país en su vida, honra y bienes, así como
preservar la convivencia pacífica y, de ser necesario, restablecer el orden
público. Adicionalmente el papel que desempeña esta institución en la
estructura del Estado, como parte de la fuerza pública que detenta el monopolio
exclusivo de las armas, bien merece controles estrictos en el desarrollo de sus
actividades, pues ello trae implícito el uso de la fuerza, que debe enmarcarse
dentro de los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad”.
Se ocupa luego
del fundamento de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la fuerza
pública y, específicamente de los conceptos de  “relación especial de
sujeción” y de “ilicitud sustancial”. Sobre el particular indica que
la relación especial de sujeción que existe en términos generales entre el
Estado y los  empleados públicos, adquiere una mayor relevancia en tratándose
de los miembros de la fuerza pública, si se tiene en cuenta la particular
misión que se confía a tales cuerpos armados y que es sustancialmente diferente
a la de cualquier otra entidad estatal.
Agrega que, en
aplicación de la tesis según la cual lo que determina la ilicitud substancial
de una falta disciplinaria es la afectación del deber funcional del servidor
público, la Corte Constitucional consideró exequible la regla de derecho que
consagraba como falta disciplinaria la suscripción irregular de contrato de
prestación de servicios, teniendo en cuenta que dicha conducta genera una serie
de consecuencias que implican el incumplimiento de los deberes funcionales de
los servidores públicos, así como la afectación del interés general en el
ejercicio de la función pública[5].
Ocupándose luego
de la demanda que dio lugar al presente proceso, la Vista Fiscal alude al
alcance de los principios de legalidad y tipicidad en derecho disciplinario,
para concluir que las disposiciones demandadas no vulneran dichos principios.
Dice que, en
cuanto atañe al derecho disciplinario, que tiene como destinatarios tanto a los
servidores públicos como a los particulares que  cumplen funciones públicas, el
principio de legalidad se flexibiliza por cuanto, a pesar de que la
intervención del Estado en los derechos fundamentales es importante, no alcanza
a tener la envergadura que sí tiene en el derecho penal, razón por la cual
permite los denominados “numerus apertus”; es decir, el reenvío a otras
disposiciones para efectos de configurar las faltas disciplinarias, dando lugar
a los tipos en blanco, remisivos y abiertos.
Se refiere luego
a los criterios que, de conformidad con lo establecido por la Corte
Constitucional, sirven para determinar si una norma disciplinaria, que es
concebida a partir de una descripción general, cumple o no con el principio de
legalidad y, más concretamente, con el subprincipio de tipicidad y que, en
síntesis, se refieren a la exigencia de que en tal descripción se hallen
contenidos los elementos normativos que permitan su concreción[6].
Ocupándose del
caso en estudio, manifiesta que no comparte las pretensiones del demandante,
por cuanto las disposiciones acusadas sí se ajustan tanto al principio de
legalidad como a su componente, el de tipicidad, pues no es cierto que se trate
de normas vagas o imprecisas. Para el Señor Procurador es claro que las normas
demandadas, al utilizar las expresiones “empañar” y “afectar”, lo
que buscan es hacer notar la incidencia que tiene la comisión de un delito o contravención
en el deber funcional, aún encontrándose en las situaciones administrativas que
se describen en  las disposiciones impugnadas.
Encuentra
igualmente el Ministerio Público que el legislador ha utilizado la terminología
adecuada al fin perseguido, que no es otro que la protección de lo que
simboliza la fuerzas pública y, en especial, la Policía Nacional, que ha de
caracterizarse por una estricta disciplina, dada la naturaleza de las
actividades que debe desarrollar.
Reitera luego,
en relación con la disposición contenida en el numeral 12 del artículo 34 de la
Ley 1015 de 2006, las mismas consideraciones planteadas  en relación con la
ausencia de vulneración del principio de tipicidad de las disposiciones
contenidas en los numerales 10 del artículo 34 y 18 del artículo 38 de la
referida Ley, y agrega que la conducta descrita en el numeral 12 del artículo
34 “necesariamente debe estar directamente relacionada con la afectación
sustancial del deber funcional, es decir, que la práctica de las relaciones
como las describe la norma, debe incidir en el cabal ejercicio de las funciones
asignadas a los miembros de la Policía Nacional, de tal manera que dicho
comportamiento desdibuje la actividad que se les ha encomendado”.
Con base en las
aludidas consideraciones, el Señor Procurador solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la disposición contenida en la aludida norma, en el entendido
de que, para que constituya falta disciplinaria,  la práctica de relacione
sexuales en las circunstancias indicadas en dicha norma, se requiere que
comporten la afectación sustancial del deber funcional.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones
demandadas hacen parte de una Ley de la República.
2.   Cosa
juzgada en el presente proceso en relación con lo decidido en la Sentencia
C-819 de 2006.
La Corte
constata que en relación con los cargos formulados en el presente proceso se
configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, según lo decidido en
la Sentencia C-819 de  de 2006[7], como se explica a
continuación.
En efecto,
mediante sentencia C-819 de 2006, la Corte procedió a declarar EXEQUIBLE, por
el cargo analizado, el numeral 10 del artículo 34 de la Ley 1015 de
2006, en el entendido que la conducta debe afectar los fines de la actividad
policial, y salvo las expresiones “que empañe o afecte el decoro, la
dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la
Institución”, que se declaran INEXEQUIBLES; declarar EXEQUIBLE el
numeral 12 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, salvo la expresión “o sin
estar en él”, que se declara INEXEQUIBLE; declarar EXEQUIBLE el numeral 18
del artículo 35 artículo de la ley 1015 de 2006 en el entendido que la conducta
debe afectar los fines de la actividad policial y salvo las expresiones “que
empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto
o el prestigio de la Institución”, que se declaran INEXEQUIBLES; y,
declarar EXEQUIBLE el numeral 14 del artículo 36 de la ley 1015 de 2006.
Los problemas
jurídicos que estudió la Corte en esa oportunidad, decidida la no existencia de
cosa juzgada, y los fundamentos jurídicos soporte de la decisión, fueron los
siguientes:
(ii)
Si las conductas (delictivas o
contravencionales) desplegadas por miembros de la policía, durante períodos de
cese transitorio en las funciones propias del cargo (por franquicia, permiso,
licencia, vacaciones, suspensión, incapacidad, excusa de servicio u
hospitalización), “que empañen o afecten el decoro, la dignidad, la imagen,
la credibilidad, el respeto o el prestigio de la Institución”, entrañan
afectación del deber funcional, y si su configuración como faltas
disciplinarias son una expresión legítima de la potestad de configuración del
legislador en materia disciplinaria.
(ii)
Si la conducta desarrollada por miembros de
la policía, consistente en realizar prácticas sexuales de manera pública,
cuando se está en desarrollo de actividades propias del servicio o sin estar en
él,  o dentro de las instalaciones policiales, cuando se comprometan los
objetivos de la actividad y de la disciplina policial, tiene la aptitud para
afectar el deber funcional y si su configuración como falta disciplinaria es
una expresión legítima de la potestad de configuración del legislador en
materia disciplinaria.
(iii) Si
la conducta del servidor público policial consistente en el incumplimiento
reiterado e injustificado de las obligaciones civiles, laborales, comerciales o
de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de
conciliación, tiene la potencialidad de afectar el deber funcional, y si su
tipificación como falta disciplinaria constituye una expresión legítima de la
potestad de configuración del legislador en materia disciplinaria.
“5.1. Los cargos contra el numeral 10 del artículo 34, y el numeral
18 del artículo 35, de la Ley 1015 de 2006.
(…)
El principio de tipicidad  exige la delimitación concreta de
las conductas reprochables a efectos de su sanción. De conformidad con esta
garantía del debido proceso disciplinario, la norma creadora de las
infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e
inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas, el contenido material
de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. La abstracta
descripción de la conducta que tipifica el legislador como falta disciplinaria,
con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; este principio
proscribe  la indeterminación en la tipificación de la conducta y la sanción, en
razón a que ello propicia decisiones  subjetivas y arbitrarias[8].
Si bien la jurisprudencia ha admitido que en el derecho
disciplinario pueda presentarse un menor grado de precisión en la descripción
de las conductas sometidas a sanción, y bajo tal consideración, en algunos
eventos,  ha considerado admisibles los “tipos abiertos” y “los conceptos
jurídicos indeterminados”, ello sólo es factible siempre y cuando puedan
tener un carácter determinable al momento de su aplicación,  de manera
que sea posible concretar la hipótesis normativa[9].
En el caso de los denominados tipos abiertos, la norma disciplinaria
remite a un complemento normativo integrado por todas las disposiciones
en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten
aplicables a los servidores públicos. De tal manera que en tales eventos, la
tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática
de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra
que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones,
órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria[10].
En el caso de los “conceptos jurídicos indeterminados”,  su
concreción no se encuentra librada a la libre escogencia por parte del
intérprete. “Dichos conceptos lejos de permitir a su interprete escoger
libremente por una determinada opción que se considere justa y válida, se
encuentran sujetos a una única solución frente al asunto planteado, pues el
mismo ordenamiento jurídico a través de los distintos métodos de
interpretación, le impone al mismo dicha decisión”[11].
(Se destaca)
Tal concreción, no responde a una apreciación discrecional del
operador jurídico, si no que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de
experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales
el operador jurídico no puede apartarse[12].
Las expresiones usadas por el legislador en el numeral 10 del
artículo 34, y en el numeral 18 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, que
erigen en falta disciplinaria, la comisión de conducta delictuosa (gravísima),
o contravencional (grave) “que empañe, o afecte el decoro, la dignidad, la
imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución”, no
se adecúan a ninguna de las técnicas mencionadas con antelación,  en cuanto no
remite a otros complementos normativos, ni responde a parámetros de valor o de
la experiencia que hayan sido incorporados al ordenamiento jurídico, con algún
nivel de consistencia y certidumbre. Por el contrario se trata de expresiones
que admiten multiplicidad de contenidos, que dependen de las concepciones y los
cánones individuales del intérprete sobre lo que para él significa “el
decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad o el prestigio” de una
institución. La expresión empañar[13]
núcleo rector de las conductas disciplinarias examinadas, describe una acción
carente de idoneidad para  afectar el interés jurídico de la función pública.
Estas expresiones,  incorporan conceptos vagos e imprecisos,  que
pueden fluctuar al vaivén de las convicciones y opiniones personales del
intérprete, y adicionalmente no concretan una real afectación del deber
funcional como presupuesto de legitimación del injusto disciplinario. La
primera objeción estructura una violación al principio de legalidad en materia
sancionatoria en su dimensión de necesidad de ley previa, estricta y precisa,
en tanto que la segunda objeción, configura una trasgresión al principio de
lesividad o ilicitud sustancial (capacidad de afectación de la función pública)
que debe orientar las conminaciones disciplinarias. Una y otra se proyectan en
una violación del principio de reserva legal de las faltas disciplinarias, en
tanto que la ambigüedad y la falta de precisión de las expresiones examinadas
conduce a que sea el intérprete y no el legislador quien determine el contenido
de la hipótesis normativa.
Las expresiones “que empañe o afecte el decoro, la dignidad”, la
imagen”, la credibilidad , el respeto y el prestigio” referidas a la
institución policial, dado su grado de indeterminación, crean la posibilidad de
que se sancionen conductas inocuas, es decir carentes de idoneidad para afectar
la eficacia, eficiencia y la corrección de la función pública, y en particular
los fines de la actividad policial. Así mismo despoja la falta disciplinaria de
los atributos de precisión y taxatividad que la deben caracterizar.  Esto
refleja un desconocimiento, por parte del legislador, de los límites
constitucionales contenidos en los artículos 6°, 29, y 218 de la Carta, que
deben guiar el ejercicio de la potestad de configuración  en materia
disciplinaria, lo que conduce a su inexequibilidad y así lo declarará la Corte
en la parte resolutiva de esta sentencia.
Expulsadas las anteriores expresiones de los preceptos examinados,
podría entenderse que tal como queda su estructura semántica, la comisión de
cualquier conducta descrita en la ley como delito o como contravención, cuando
el disciplinado se encuentre en “franquicia, permiso, licencia, vacaciones,
suspendido, incapacitado, excusado de servicio o en hospitalización” podría
constituir falta disciplinaria. Tal entendimiento desconocería la exigencia de
ilicitud sustancial de la conducta en cuanto potencialidad vulneratoria del
interés jurídico de la función pública y de los fines de la actividad policial,
en contravía de los artículos 6° y 218 de la Constitución que exigen tal
vínculo funcional. En consecuencia la Corte condicionará la exequibilidad del
numeral 10 del artículo 34, y del numeral 18 del artículo 35 de la ley 1015 de
2006, al entendido que la conducta (delito o contravención) realizada en las
situaciones administrativas enunciadas en esos preceptos, debe afectar los
fines de la actividad policial.
De otra parte, contrario a lo que sostiene el demandante, no se
considera que exista vulneración al artículo 29 de la Constitución en los
concretos términos en que éste lo plantea, al acusar un indebido desplazamiento
de la competencia al funcionario que conoce de la falta administrativa, para
pronunciarse sobre materias que deben estar reservadas a la jurisdicción penal
(delitos), y a la autoridad policiva (contravenciones).
Al respecto es preciso recordar la reiterada jurisprudencia de esta
Corporación en el sentido que no existe incompatibilidad en que un mismo evento
sea sometido simultáneamente a los ámbitos penal (o contravencional) y
disciplinario:
“(…) Cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra
una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que
exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno
de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son
diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada
uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas
de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores
estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas
de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de
la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar
bienes sociales más amplios.
Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria
existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva
del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas
ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta
imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente
establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican,
ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de
subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito
de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una
prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la
violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su
finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del
organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad
administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que
tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores
estatales”.[14]
La posibilidad de que un servidor público o un particular, en los
casos previstos en la ley, sean procesados penal y disciplinariamente por una
misma conducta no implica violación de las reglas de competencia pues, como lo
ha explicado la Corte, se trata de dos juicios diferentes que buscan proteger
bienes jurídicos diversos y que están encaminados, según exista mérito para
ello, a imponer sanciones que se caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta.
Con fundamento en las anteriores consideraciones la Corte declarará
exequible, por los cargos analizados, el numeral 10 del artículo 34 y el
numeral 18 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, en el entendido  que la
conducta debe afectar los fines de la actividad policial, y salvo las
expresiones “que empañe o afecte el decoro,  la dignidad, la imagen, la
credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución” que se declaran
inexequibles.”
“(…)
“5.2.  Examen
del numeral 12 del artículo 34 de la ley 1015 de 2006.
(…)
El precepto contempla como falta una
conducta (las prácticas sexuales) que en principio, forma parte del ámbito de
la autonomía individual, del espectro del derecho del individuo a una vida
digna, y del derecho a la intimidad personal, y que como tal  convoca una
amplia protección constitucional. El reproche disciplinario surge cuando
aquellas prácticas sexuales que, conforme a los patrones y normas
predeterminados por el grupo social, deben estar reservadas a la esfera privada
e íntima del individuo, por decisión del servidor público policial traspasan
esa esfera privada para ser llevadas al espacio de lo público, bien porque se
realicen públicamente, o dentro de los espacios institucionales, o mientras se
desarrolla una actividad propia del servicio, en cualquier caso con compromiso
de los objetivos de la actividad y de la disciplina policial.
El principio de ilicitud sustancial
derivado de los artículos 6° y 218 de la Constitución, respecto de la conducta
de los servidores públicos policiales, exige la idoneidad de la conducta para
comprometer los fines de la  actividad policial, y estructurar en consecuencia
la infracción al deber funcional que legitima el injusto disciplinario. Lo que
determina la ilicitud del comportamiento es su potencialidad de afectación del
interés jurídico de la función pública que el régimen disciplinario protege,
reflejado en el menoscabo de los objetivos de la actividad y de la disciplina
policial. Esta exigencia es la que establece el necesario nexo entre la
conducta prohibida y el interés jurídico  que el régimen disciplinario de los
servidores públicos protege.
En anteriores oportunidades la Corte debió
enfrentar un problema constitucional de naturaleza similar relacionado con los
límites a las prohibiciones y sanciones disciplinarias en razón a la
realización de prácticas sexuales por parte de miembros de la fuerza pública,
dentro de las instalaciones institucionales o hallándose en cumplimiento de un
servicio.
En la sentencia C- 507 de 1999[15], al referirse
a la prohibición de  prácticas sexuales dentro del seno de las Fuerzas
Militares, la Corte señaló que (…) “[S]ean ellas de carácter homosexual o
heterosexual, que se realicen de manera pública, o en desarrollo de las
actividades del servicio, o dentro de las instalaciones castrenses propiamente
dichas, y que por ello comprometan los objetivos básicos de la actividad y
disciplina militares(…) deben ser objeto de las correspondientes sanciones”.
Conforme a tal jurisprudencia, para que el derecho disciplinario
pueda intervenir con sus prohibiciones en este ámbito, en principio
perteneciente a la esfera estrictamente privada de los individuos, se requiere
que las prácticas sexuales se realicen: (i) de manera pública; (ii) o
en desarrollo de las actividades propias del servicio; (iii) ó dentro de
las instalaciones castrenses propiamente dichas,  siempre  que con ello se
comprometen los objetivos básicos de la actividad y disciplina militares, y
sólo bajo tal consideración pueden ser objeto de sanción disciplinaria.
Las anteriores consideraciones fueron
reiteradas por la Corte en la sentencia C- 431 de 2004, al revisar la
constitucionalidad del numeral 38 del artículo 59 de la  Ley 836 de 2003
“Por la cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas
Militares, que establecía como falta grave “Mantener relaciones sexuales
en acuartelamiento, bases, buques, aeronaves y demás establecimientos
militares, cuando por la forma y circunstancias en que se lleven a cabo o por
su trascendencia atenten contra la dignidad militar”. Si bien la norma fue
declarada inexequible por violación del principio de certeza que debe presidir
la tipificación de las faltas disciplinarias, la Corte aclaró que tal decisión,
“no debe entenderse  como un cambio de su jurisprudencia, que siempre ha
reconocido que el comportamiento de los militares debe estar presidido por el
decoro y el respeto debido a las instituciones castrenses y los derechos de
terceros. En este sentido la Corte reitera ahora concretamente las
consideraciones vertidas en la Sentencia C-507 de 1999, relativa a la
proscripción de las prácticas sexuales dentro del seno de las Fuerzas Militares [16]”.
Los
anteriores parámetros trazados por la jurisprudencia para delimitar la ilicitud
sustancial de las faltas disciplinarias relacionadas con prácticas sexuales de
los miembros de las fuerzas militares en actividades del servicio, o en las
instalaciones militares, pueden ser aplicados para analizar normas similares
pertenecientes al estatuto que rige disciplinariamente a los miembros de la
Policía Nacional.
Observa la
Corte que el contenido prohibitivo del numeral 12 del artículo 34 de la Ley
1015 de 2006, está integrado por: (i) la realización de prácticas
sexuales de manera pública, (ii) cuando se está en desarrollo de
actividades propias del servicio, o sin estar en él; (iii) o realizar
prácticas sexuales  dentro de las instalaciones policiales cuando se
comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina policial.
Como lo ha señalado en anteriores decisiones (C-507 de 1999),  las
prácticas sexuales que realizan los miembros de la fuerza pública “cuando se
está en desarrollo de actividades propias del servicio”, o “de manera
pública”, o “dentro de las instalaciones policiales  cuando se
compromete con ello los objetivos de la actividad y de la disciplina policial”
(Num. 12 Art. 34) , tienen idoneidad para perturbar el ejercicio de la
función pública policial (Art. 209 y 218 de la Carta), dado que tales conductas
incorporan infracción al deber funcional, y en tal medida están asistidas del
presupuesto de ilicitud sustancial. En ese orden de ideas no encuentra la
Corte  fundado el cargo de inconstitucionalidad que se formula contra los
referidos segmentos normativos.
No ocurre lo mismo con la expresión “o sin estar en él” que
se adiciona a la expresión “cuando se está en desarrollo de actividades
propias del servicio”, que deja abierta la posibilidad de que se imputen conductas
carentes de idoneidad de afectación de la función pública policial, en cuanto
no incorporan infracción al deber funcional. Esta expresión permite la
imputación de conductas ajenas a los objetivos de la ley disciplinaria
orientada a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales del servidor
público policial. Tal expresión podría dar lugar a indebidas intromisiones del
control disciplinario en ámbitos privados de los miembros de la Policía
Nacional, regidos por los principios de intimidad, dignidad y autonomía
individual. En consecuencia la Corte declarará la inexequibilidad de la
expresión “o sin estar en él” contenida en el numeral 12 del artículo 34
de la ley 1015 de 2006.
En este sentido considera la Corte que es compatible con la Constitución
y  con los criterios jurisprudenciales trazados en las sentencias C- 507 de
1999, y C- 431 de 2004, la configuración como falta disciplinaria de la
realización de prácticas sexuales: (i) cuando se está en actividades
propias del servicio; (ii) o  de manera pública; (ii) o dentro de
las instalaciones policiales cuando se comprometen los objetivos de la
actividad y de la disciplina policial, en cuanto se trata de prohibiciones que
se orientan a asegurar el cumplimiento del deber funcional, sin que entrañen
indebidas intromisiones en ámbitos intangibles relativos a las particulares
conducciones de vida de los miembros de la Policía Nacional[17].
En ese mismo orden de ideas resulta incompatible con la Constitución
la expresión “o sin estar en él” referida al servicio, por cuanto
permite la imputación como falta disciplinaria de conductas inocuas frente al
interés jurídico de la función pública que el derecho disciplinario protege.
Excede la potestad legislativa, la configuración de faltas disciplinarias  que
no entrañan quebrantamiento del deber funcional, y en cambio sí propician
intromisiones indebidas del control disciplinario en esferas de la vida privada
de los miembros de la Policía Nacional, regida por los derechos a  la autonomía
y la intimidad personal.
En consecuencia se declarará la exequibilidad del numeral 12 del
artículo 34 de la ley 1015 de 2006, salvo la expresión “o sin estar en él” que
se declara inexequible.”.
Por su parte, en
el presente caso, el fundamento de la acción radica en que las disposiciones
acusadas vulneran el artículo 29 de la Constitución Política, en cuanto el
legislador está asignando responsabilidad disciplinaria a los miembros de la
Policía Nacional, violando el Principio de Legalidad y el Principio de
Tipicidad al no delimitar en forma concreta los tipos disciplinarios e impedir así
que se conozca cuales son los elementos estructurales de la falta que se le
endilga al disciplinado.
En cuanto
concierne específicamente a la  disposición contenida en el numeral 10 del
artículo 34, dice el actor que la expresión “que empañe o afecte el decoro,
la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la
institución”, contiene conceptos tan amplios que, precisamente en razón de
tal circunstancia, resultan completamente ambiguos; en relación con la
disposición contenida en el numeral 12 del artículo 34 sostiene el demandante
que la expresión “cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de
la disciplina policial”, se presta igualmente para que sea la valoración
del operador disciplinario la que determine cuándo es que resultan
comprometidos tales objetivos de la actividad y de la disciplina policial., con
la consecuente violación de los principios de legalidad y de tipicidad que se
deben observar en relación con los tipos disciplinarios, de conformidad con lo
establecido en el artículo 29 superior. En tales circunstancias, reitera el
actor, siempre habrá de prevalecer el criterio personal o profesional del
funcionario encargado de realizar el proceso de adecuación típica, razón por la
cual, lo que se impone es la declaratoria de inexequibilidad de las aludidas
disposiciones.
Finalmente, en
cuanto se refiere a la disposición contenida en el numeral 18 del artículo 35,
que contiene también la expresión “que empañe o afecte el decoro, la
dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la
institución”, reproduce sistemáticamente el demandante los mismos
argumentos que expuso en relación con la misma expresión contenida en la
primera de las normas acusadas: el numeral 10 del artículo 34 de la Ley 1015 de
2006.
Así las cosas, dado que los cargos ahora
formulados contra el artículo 34, numerales 10 y 12 y contra el artículo
35, numeral 18 de la Ley 1015 de 2006, ya fueron estudiados por la Corte, y con
fundamento en ellos se adoptó la decisión contenida en la sentencia C-819 de
2006, debe concluir la Corte que se ha configurado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, por lo que corresponde estarse a lo resuelto en la
referida sentencia tal como se señalará en la parte resolutiva de esta providencia.
Cabe recordar, que la cosa juzgada constitucional, en términos
generales, se refiere a los efectos de las sentencias que profiere la Corte
Constitucional, que en tal virtud adquieren carácter inmutable y por ende
existe la imposibilidad de presentar recursos en contra de las decisiones en
ellas consagradas. De allí que, el efecto general de la cosa juzgada
constitucional se traduce en la imposibilidad jurídica de reabrir el juicio de
constitucionalidad sobre  la norma que ya ha sido objeto de examen por la
Corte.  Tal postulado rige para cuando a un determinado fallo se le otorgue
efectos de cosa juzgada relativa, respecto de los cargos en ella analizados,
sobre los cuales opera la cosa juzgada constitucional.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
ESTARSE A LO
RESUELTO
en la Sentencia C-819 de 2006, que declaró EXEQUIBLE, por el cargo analizado,
el numeral 10 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, en el entendido que
la conducta debe afectar los fines de la actividad policial, y salvo las
expresiones “que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la
credibilidad, el respeto o el prestigio de la Institución”, que se declaran
INEXEQUIBLES; declaró EXEQUIBLE el numeral 12 del artículo 34 de
la Ley 1015 de 2006, salvo la expresión “o sin estar en él”, que se
declara INEXEQUIBLE; y, declaró EXEQUIBLE el numeral 18 del
artículo 35 artículo de la ley 1015 de 2006 en el entendido que la conducta
debe afectar los fines de la actividad policial y salvo las expresiones “que
empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto
o el prestigio de la Institución”, que se declaran INEXEQUIBLES.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACION DE
VOTO A LA SENTENCIA C-097 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: D-6374
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34, numerales 10
y 12 y el artículo 35, numeral 18 de la Ley 1015 de 2006
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el debido
respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito
manifestar mi discrepancia frente a la presente sentencia, por cuanto este
fallo resuelve estarse a lo resuelto en la sentencia C-819 de 2006, y si bien acepto
que existe cosa juzgada sobre las normas acusadas, en su momento me aparté de
las decisiones adoptadas en la sentencia mencionada. Por esta razón, me remito
a los argumentos expuestos en el salvamento de voto frente a la sentencia C-819
de 2006, por cuanto considero que los argumentos allí expuestos siguen siendo
válidos en el presente caso.
Por las razones
expuestas disiento de la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[2] Constitución Política. Art.
218.
[3] Ley 836 de 2003.
[4] Ley 1015 de 2006. Art.
4º.
[5] Sentencia C-094 de 2003.
[6] Sentencias C-769 de 1998
y C-653 de 2001.
[7] M.P. Jaime Cordoba Triviño. Salvamento de voto del H. M.
Jaime Araujo Rentería, en relación con la declaración de exequibilidad parcial
del numeral 12 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006.
[8]    Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[9] Sentencia C-818 de 2005.
[10]         Sentencia C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[11] Sentencias C- 818 de 2005; C- 371 de 2002.
[12] Cfr. Sentencia  C-371 de 2002.
[13] “Quitar la tersura, brillo o diafanidad./ Oscurecer o
manchar el honor o la fama, amenguar el mérito o la gloria de una persona o de
una acción”. (Diccionario de la Real Academia Española, Madrid, 1992, Tomo I ,
Pag. 808).
[14] Sentencia C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz;
C- 070 de 2005, M.P., Clara Inés Vargas Hernández.
[15] En esta sentencia la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad contra el literal d) del artículo 184 de la Ley 85 de 1989
“Por la cual se reforma el Reglamento de Régimen Disciplinario para las
Fuerzas Militares”. El artículo 184 establecía una serie de conductas
atribuibles a los oficiales y suboficiales en servicio activo constitutivas de
falta contra el honor militar y la dignidad de la institución, realizadas tanto
en actividades del servicio como fuera de ellas. En el literal demandado se
contemplaba la conducta de: (…) “d) Ejecutar actos de homosexualismo o
practicar o propiciar la prostitución.” La Corte declaró la exequibilidad
del  segmento normativo subrayado “bajo el entendido de que se trate de actos
sexuales, sean ellos de carácter homosexual o heterosexual, que se realicen de
manera pública, o en desarrollo de las actividades del servicio, o dentro de
las instalaciones castrenses, propiamente dichas”.
[16] Sentencia C-431 de 2005, MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[17] Sobre
los límites  que los derechos de los demás y el orden jurídico imponen al libre
desarrollo de la personalidad señaló la Corte en la C- 404 de 1998, (MP, Carlos
Gaviria Díaz y Eduardo Cifuentes Muñoz): “La constitución expresamente
señala que los derechos de los demás y el orden jurídico limitan el derecho al
libre desarrollo de la personalidad. En tales condiciones, no puede negarse al
legislador la atribución de dictar reglas necesarias a fin de preservar el
orden público, uno de cuyos componentes esenciales, fuente legítima de
restricciones a la libertad y autonomía de los individuos, es precisamente la
moral pública. Así por ejemplo, el legislador está autorizado para restringir
en nombre de ciertos principios de moralidad pública, la libertad negocial de
los individuos o impedir o desestimular la realización pública de ciertos
comportamientos que, en virtud de tales principios, se consideran  privados”.  (Subrayas
fuera del original).