C-518-17
Sentencia C-518/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para
la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad a
decreto ley mediante el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a
su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras
disposiciones/DECRETO QUE ADICIONA EL ARTICULO 8 DE LA LEY 418 DE 1997, A SU
VEZ MODIFICADO POR EL ARTICULO 1 DE LA LEY 1779 DE 2016 Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES-Resulta ajustado a la Constitución
Correspondió a la Corte establecer si el Decreto Ley 900 de
2017, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016,
cumplió con los requisitos formales y materiales establecidos en la
Constitución. A fin de realizar dicho examen la Sala precisó, en primer lugar,
los parámetros aplicables al control de constitucionalidad sobre los decretos
leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 y
seguidamente, en consonancia, efectuó el referido control del Decreto Ley 900
de 2017. Como consecuencia de este estudio se determinó que el decreto ley
examinado resulta ajustado a la Constitución, por lo cual la Sala procedió a
declarar su exequibilidad.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia funcional/DECRETOS LEY DICTADOS
EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe
corresponderse con el contenido/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad
[Los requisitos formales] se refieren: (i) a la competencia
del Presidente, por lo que los decretos ley extraordinarios deben estar
suscritos y comunicados por el Presidente y por el Ministro del ramo respectivo
o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, en los
términos del inciso tercero del artículo 115 de la Constitución; y (ii) al
título, pues al tratarse de una disposición con rango de ley resulta aplicable
el artículo 169 de la Constitución en cuanto dispone que “[e]l título de las
leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Adicionalmente, (iii) a
la competencia temporal, esto es al período dentro del cual el Presidente puede
hacer uso de la habilitación legislativa extraordinaria, el cual, de
conformidad con la disposición, corresponde a los 180 días siguientes a la
entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites materiales
Estos se refieren a la motivación suficiente del decreto ley,
en la cual se debe evidenciar cómo este implementa o desarrolla el Acuerdo
Final. Para la Corte, el cumplimiento de estos requisitos exige observar
algunos límites materiales, los cuales se imponen como una carga argumentativa
para el Presidente de la República al momento de adoptar la norma
extraordinaria, entre los cuales se encuentran la conexidad objetiva, estricta
y suficiente.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva
La conexidad objetiva se refiere a la existencia de un
vínculo cierto y verificable entre el Acuerdo Final y la materia del decreto
respectivo, en cuanto la regla fijada en el Acto Legislativo determina que
dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar su implementación y
desarrollo, lo que implica que no pueden regular aspectos diferentes o que
exceden los propósitos de la implementación, caso en el cual deberá acudirse al
procedimiento legislativo ordinario.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad
La conexidad estricta, que puede verificarse mediante un
juicio de finalidad, se refiere a que el desarrollo normativo contenido en el
decreto responda de manera precisa a un aspecto concreto del Acuerdo.
Corresponde al Gobierno demostrar de manera precisa que la medida respectiva se
encuentra vinculada con un determinado contenido.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente
La conexidad suficiente, por su parte, está vinculada al
grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación en el
decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende
implementar.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta
La Sala Plena ha señalado que el Gobierno debe demostrar la
necesidad estricta de ejercer las facultades extraordinarias otorgadas por el
Acto Legislativo 01 de 2016, en lugar de acudir al procedimiento legislativo
ordinario o especial, para lo cual deberá precisar la razón o razones por las
cuales tales procedimientos no resultaban idóneos para regular la materia
objeto del decreto.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresamente excluidos
En los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016, hay asuntos que están expresamente excluidos de la regulación mediante la
habilitación legislativa extraordinaria, por tratarse de materias que de
conformidad con la Constitución se deben regular mediante actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos o leyes cuya aprobación
requieran mayorías calificadas, o porque tengan por objeto decretar impuestos o
regular asuntos sometidos a reserva especial de ley.
SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA CONTRA QUIENES
ADELANTARON NEGOCIACION Y CELEBRARON EL ACUERDO EN NOMBRE DEL GRUPO ARMADO
FARC-Prolongación a través de decreto expedido en virtud de las
facultades presidenciales para la paz
ZONAS VEREDALES TRANSITORIAS DE NORMALIZACION-Suspensión de las órdenes de captura en Acuerdo Final
Se concibieron en el numeral 3.1.4.1 [del Acuerdo Final] las
zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), estableciéndose en el
párrafo séptimo la suspensión de las órdenes de captura, en los siguientes
términos: “Una vez ubicados los efectivos de las FARC-EP, en las ZVTN el
Gobierno Nacional suspende las ordenes de captura de la totalidad de los (as)
integrantes de las FARC-EP que se encuentren dentro de dichas Zonas, previa
entrega por parte de las FARC-EP de un listado de sus integrantes presentes en
cada una de las ZVTN. Los (as) integrantes de las FARC-EP que en virtud de la
ley de amnistía hayan sido beneficiados con la excarcelación, y así́ lo
deseen, se integran a dichas zonas para seguir el proceso de reincorporación a
la vida civil. Para este fin, dentro de las ZVTN se organizan sitios de estadía
por fuera de los campamentos”.
PRORROGA DE SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA
CONTRA INTEGRANTES DE LAS FARC-Vínculo
manifiesto con propósito de reincorporación de los miembros de las FARC a la
vida civil
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta
El juicio de conexidad estricta apunta a establecer el
aspecto concreto y definido del Acuerdo al que atienden las medidas
contempladas en el Decreto Ley bajo estudio. Esta tarea del control implica
identificar cuál es el contenido del Acuerdo y cómo lo establecido en la
normatividad examinada responde a ese compromiso. Mediante Sentencia C-331 de
2017 esta Corporación precisó que esta verificación puede hacerse desde un
punto de vista externo y un punto de vista interno, siendo pertinente abordar
ambos niveles de análisis.
SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA CONTRA MIEMBROS
DE LAS FARC ORDENADA PARA ADELANTAR TAREAS PROPIAS DEL PROCESO DE PAZ FUERA DE
LAS ZONAS DE UBICACION TEMPORAL-Busca garantizar
y facilitar tareas a cargo de las FARC en cumplimiento de lo acordado
MECANISMOS TENDIENTES A LA SOLUCION DEL CONFLICTO ARMADO EN
COLOMBIA-Reconocimiento de amplia libertad de configuración política
al legislador
La Corte ha reconocido una amplia libertad de configuración
política al legislador cuando se trata de los mecanismos tendientes a la
solución del conflicto armado en Colombia, razón por la cual la Corte realiza
un tipo de control que armoniza el deber indeclinable de defender la supremacía
de la Carta (art. 4 C.P.), con el respeto por el principio democrático. En esta
oportunidad, es el Presidente de la República quien funge como legislador por
ministerio de la Constitución y lo hace con miras a implementar y desarrollar
el Acuerdo Final de Paz suscrito con las FARC-EP. Igualmente, cabe anotar que
en materia de búsqueda de la paz el margen de configuración del Presidente de
la República también resulta amplio dado que la preceptiva Superior contempla
la paz como derecho y deber sin limitar los mecanismos que ha de implementar
para alcanzar la consecución de ese derecho.
SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA EN CONTEXTOS DE
NEGOCIACIONES PARA BUSQUEDA DE LA PAZ-Jurisprudencia
constitucional
PRORROGA DE SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA
CONTRA MIEMBROS DE LAS FARC-Temporalidad
PRORROGA DE LA SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA
CONTRA MIEMBROS DE LAS FARC-Carácter excepcional
El carácter excepcional queda evidenciado cuando se prescribe
que sólo opera para los miembros de las FARC-EP que han estado concentrados en
las zonas especiales de ubicación, o que la suspensión de ejecución se hubiese
ordenado en su momento para adelantar tareas propias del proceso de paz fuera
de las zonas. Además, se exige en todos los casos que los destinatarios hayan
hecho dejación de las armas y se encuentren en los listados aceptados y
acreditados por el Alto Comisionado para la paz.
PRORROGA DE SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA
CONTRA MIEMBROS DE LAS FARC-No exime de la
responsabilidad penal
SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA CONTRA MIEMBROS
DE LAS FARC QUE SE ENCUENTRAN EN DESPLAZAMIENTO HACIA ZONAS TEMPORALES-Carácter temporal y excepcional
En el caso de la medida establecida en el inciso 2º del
parágrafo 3A [del artículo 8 de la Ley 418 de 1997], cuyos destinatarios son
quienes aún no se encuentren físicamente en las zonas temporales pero adelantan
el proceso de desplazamiento hacia ellas, caso en el cual la suspensión irá
desde el inicio del desplazamiento hasta que su situación jurídica sea resuelta
por la JEP o se les aplique la amnistía de iure; se observa su carácter
temporal y excepcional. El carácter transitorio se evidencia en que la
suspensión se entiende vigente mientras la JEP no haya resuelto la situación
jurídica o no se haya aplicado la amnistía de iure. Igualmente, se nota su
carácter excepcional al referirse a un grupo específico de destinatarios de las
FARC-EP. Al igual que en las otras disposiciones revisadas se observa que se
está frente a un tratamiento derivado del Acuerdo Final de Paz.
SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA CONTRA MIEMBROS
DE LAS FARC QUE REQUIERAN AUSENTARSE DE ZONAS ESPECIALES-Carácter excepcional y temporal
Por lo que concierne a las medidas de los incisos 1 y 2 del
parágrafo 3B 3A [del artículo 8 de la Ley 418 de 1997], los cuales prorrogan la
suspensión de la ejecución de la orden para quienes estando concentrados en las
zonas especiales, requieran ausentarse para acudir a citas médicas o ser
atendidos por emergencias en salud o ausentarse para atender calamidades
familiares o domésticas; cabe decir que esta prolongación es excepcional, pues
se predica sólo de los mismos sujetos a los que se refiere el inciso 1º del
parágrafo 3A, dado que son ellos quienes están concentrados en las zonas temporales.
En estos casos el carácter transitorio de la medida se determina por el objeto
de la salida, como atender una cita médica, recibir atención de emergencia en
salud, o la atención de la calamidad respectiva.
SUSPENSION DE ORDENES DE CAPTURA CON FINES DE EXTRADICION DE
MIEMBROS DE LAS FARC INCLUIDOS EN EL LISTADO Y ACREDITADOS POR EL ALTO
COMISIONADO PARA LA PAZ, SIEMPRE Y CUANDO HAYAN DEJADO LAS ARMAS Y FIRMADO LAS
ACTAS CORRESPONDIENTES-Carácter excepcional/SUSPENSION
DE ORDENES DE CAPTURA CON FINES DE EXTRADICION DE MIEMBROS DE LAS FARC
INCLUIDOS EN EL LISTADO Y ACREDITADOS POR EL ALTO COMISIONADO PARA LA PAZ,
SIEMPRE Y CUANDO HAYAN DEJADO LAS ARMAS Y FIRMADO LAS ACTAS CORRESPONDIENTES-Ausencia
de transitoriedad
Expediente RDL-033
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 900 de
2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a
su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido
en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en
cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 3º del artículo transitorio de la
Constitución, incorporado mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016[1],
remitió a esta Corporación el 30 de mayo de 2017 copia auténtica del Decreto
Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la
Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y
se dictan otras disposiciones”, publicado en el Diario Oficial No. 50.248
del 29 de mayo de 2017, el cual fue sometido a reparto en la Sala Plena
celebrada el 31 de mayo de 2017.
Resulta pertinente señalar que el Decreto Ley 121 de 2017[2]
“por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”,
establece reglas específicas y diferenciales, de carácter transitorio, para el
ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y
decretos con fuerza de ley expedidos en el marco del Acto Legislativo 01 de
2016, el cual, junto con el Decreto 2067 de 1991, constituye el procedimiento
aplicable en esta clase de juicios.
El magistrado sustanciador, mediante auto del 2 de junio de
2017, asumió el conocimiento del presente asunto y decretó la práctica de
pruebas necesarias para el control que corresponde realizar a la Corte.
En el proveído antes citado también se ordenó la fijación en
lista para efectos de permitir la intervención ciudadana y se dispuso comunicar
la iniciación del presente asunto al Presidente de la República para los fines
del artículo 244 de la Constitución Política, al Ministro de Justicia y  del
Derecho, al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y
al Ministro de Defensa Nacional, para los efectos señalados en el artículo 11
del Decreto 2067 de 1991.
De igual forma, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, en los
términos de los artículos 242-2 de la Constitución y 3º del Decreto Ley 121 de
2017.
Adicionalmente, en observación del artículo 13 del Decreto
2067 de 1991, se invitó a las siguientes instituciones:
-
A la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia
Colombiana de la Abogacía, a DeJusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas -
CCJ.
-
A la Fiscalía General de la Nación (como miembro del CODA),
al Ministerio del Interior (como miembro del CODA), al Ministerio de Defensa
(como miembro del CODA), a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas (UARIV), a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y
Grupos Alzados en Armas (ACR), a la Defensoría del Pueblo (como miembro del
CODA), al ICBF (como miembro del CODA), y a la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz.
-
Al Centro Internacional para la Justicia Transicional - ICTJ,
al Instituto Colombiano de Derecho Procesal - ICDP, al Colectivo
de Abogados José Alvear Restrepo y a Human Rights Watch - Colombia.
-
A los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades de Antioquia, Nacional, Distrital Francisco José de Caldas,
Militar, Externado de Colombia, del Atlántico, UIS, San Buenaventura, Andes,
Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del
Sinú, Pontificia Bolivariana, Santo Tomás, Sergio Arboleda y Autónoma de
Bucaramanga.
Agotado el procedimiento propio de este asunto y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede esta Corte a decidir
sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 900 de dos mil diecisiete (2017),
en los siguientes términos:
II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN
El contenido del Decreto Ley sometido a revisión de esta
Corporación, es el siguiente:
“DECRETO LEY 900 DE 2017
(29 de mayo)
“Por el cual se adiciona el
artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la
Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 2 del
Acto Legislativo 1 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera”, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 22 de la Constitución Política dispone que la
paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; así mismo el artículo
188 ibídem, dispone que el Presidente de la República simboliza la unidad
nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se
obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos;
Que el día 24 de agosto de 2016 se llegó por parte de
delegados plenipotenciarios del Gobierno Nacional y miembros representantes de
las FARC-EP a un Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Que en la búsqueda de una paz estable y duradera y la
terminación definitiva del conflicto armado el Gobierno Nacional suscribió, el
24 de noviembre de 2016, con el grupo armado organizado al margen de la ley
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP), un
nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera y el día 1 de diciembre dicho acuerdo fue refrendado por
el Congreso de la República;
Que el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 consagró un
artículo transitorio en el cual se conceden facultades presidenciales para la
paz, el cual señala que el Presidente de la República, dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del citado Acto Legislativo queda facultado
para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera;
La finalidad perseguida con el uso de las facultades
extraordinarias se cumple en este caso, ya que a través del trámite legislativo
especial, por muy expedito que pueda ser, no se alcanzan a tener a tiempo las
disposiciones previstas en el presente decreto ley, en especial y con mayor
urgencia, las referidas a la suspensión de las órdenes de captura expedidas o
que hayan de expedirse contra los miembros del grupo armado organizado al
margen de la ley concentrados en las zonas de ubicación temporal, cuando
requieran ausentarse temporalmente de las mismas durante el tiempo de atención
de citas o emergencias para atención en salud y calamidades domésticas
debidamente informadas ante el representante de enlace de la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz;
La necesidad urgente de reglamentar a través del presente
instrumento legal la suspensión de los efectos de las órdenes de captura de los
miembros de las FARC- EP se justifica en el hecho de que permanentemente los
miembros de la organización en proceso de tránsito a la legalidad necesitan
ausentarse de las zonas para adelantar actividades programadas derivadas del
acuerdo o de los protocolos, relacionadas con la implementación de los acuerdos
o con la preparación para las tareas de reincorporación y para cumplir con
citas médicas o atención de urgencia;
Que el parágrafo 2º del artículo 8 de la Ley 418 de 1997,
prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014, y a su vez modificada por la
Ley 1779 de 2016, establece que: “Una vez iniciado un proceso de diálogo,
negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los
mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de
captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros
representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales
se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz.”
Que según el mencionado parágrafo, respecto de la suspensión
de las órdenes de captura “para tal efecto, el Gobierno nacional comunicará a
las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos,
negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas
que actúan como voceros o miembros representantes de dichos grupos armados
organizados al margen de la ley. Las partes acordarán mecanismos de
verificación conjunta de los acuerdos, diálogos o acercamientos y de
considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida
nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación”.
Que el parágrafo 3º del artículo 8 de la Ley 418 de 1997,
prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y a su vez modificada por la
Ley 1779 de 2016, dispone que “el Gobierno nacional o los representantes
autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o
miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en
un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal
o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional,
de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la
ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo
organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del
desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o
declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las
partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá
suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los
miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las
zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz.”
Que respecto de dicha medida consagrada por el legislador, la
H. Corte Constitucional se pronunció en la sentencia de constitucionalidad
C-048 de 2001 expresando que la suspensión de las órdenes de captura es una
limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento
de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de
responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en
relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue
judicialmente ordenada.
Que en efecto, agregó la H. Corte Constitucional en dicha
oportunidad, estas disposiciones consagran la suspensión de las órdenes de
captura que se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo
de delito (i), como una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal
(iii) y que está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el
gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere
reconocido carácter político en un proceso de paz (iv). Este mismo mecanismo ya
había sido adoptado por el Legislador extraordinario en los procesos de paz
adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a la vida civil, lo
cual demuestra que este instrumento puede resultar idóneo para la terminación
del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz.
Que mediante Resolución Presidencial N° 216 del 3 de agosto
de 2016, se impartieron órdenes a la Fuerza Pública para la realización de los
procedimientos para la ubicación, reconocimiento, delimitación y definición de
las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), los campamentos y las
sedes del Mecanismo de Monitoreo y Verificación y se dictaron otras
disposiciones;
Que según el “Acuerdo para facilitar la ejecución del
cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo del 23
de junio de 2016”, suscrito en La Habana, República de Cuba, el 20 de agosto de
2016, del Acuerdo Final, respecto a los integrantes de las FARC-EP que vayan a
participar en el proceso de dejación de armas, se aplicará la suspensión de la
ejecución de órdenes de captura conforme a lo establecido en el artículo 8 de
la Ley 418 de 1997 modificada por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016. La
suspensión se producirá desde el inicio del desplazamiento a las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), suspensión que se mantendrá
durante dicho desplazamiento y hasta la culminación del proceso de dejación de
armas o hasta que el Gobierno lo determine en caso de que se incumpliera lo
establecido en el acuerdo de dejación de armas;
La suspensión de las órdenes de captura constituye una medida
que facilita el acceso a los programas e iniciativas de reincorporación social,
económica y política y al SIVJRNR, de conformidad con lo acordado. Por tanto,
es la garantía jurídica para este acceso y un requisito que permite iniciar un
proyecto de vida dentro de la legalidad de manera segura, digna y productiva;
Por otra (sic) lado, la reincorporación a la vida civil es
definida por el Acuerdo Final como un proceso de carácter integral y
sostenible, excepcional y transitorio, que considera los intereses de la
comunidad de las FARC-EP en proceso de reincorporación, de sus integrantes y
sus familias, orientado al fortalecimiento del tejido social en los
territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quienes lo habitan y,
de la misma forma, al despliegue y el desarrollo de la actividad productiva y
de la democracia local;
La suspensión de los efectos de las órdenes de captura contra
los miembros de las FARC-EP constituye una medida de seguridad jurídica que facilitar
[sic] el paso a la reincorporación y por lo tanto el tránsito a la legalidad.
La suspensión de las órdenes de captura que puedan tener los hombres y mujeres
con tales compromisos facilitará su concurrencia a las diligencias pertinentes
de los mecanismos judiciales y extrajudiciales del SIVJRNR;
Que se hace necesario, igualmente, y para facilitar el
desarrollo de actividades relacionadas con el tránsito a la legalidad de los
miembros de las FARC-EP concentrados en las ZVTN y PTN, referidas a citas o
emergencias para atención en salud, calamidades domésticas y familiares y otras
situaciones especiales debidamente justificadas, que continúen suspendidas las
órdenes de captura, por el tiempo de ausencia de las ZVTN o PTN, debidamente
justificadas ante el representante de enlace de la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz;
Que de otra parte, también se considera urgente que las
personas trasladadas a las ZVTN o PTN en situación de privación de la libertad,
permanezcan hasta la entrada en funcionamiento de la Jurisdicción Especial para
la Paz (JEP) de conformidad con la Ley 1820 de 2016, en los sitios acordados
para actividades de reincorporación por el Consejo Nacional de Reincorporación
(CNR), momento en el cual quedarán en libertad condicional a disposición de
esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que
trata la Ley de Amnistía e indulto;
Que se hacen necesarias y guardan una indiscutible conexidad
con el Acuerdo Final de Paz firmado con las FARC-EP, las medidas que confieran
seguridad jurídica al traslado de las personas de la organización que no portan
armas de forma visible y que son comúnmente conocidos como milicianos, desde
los lugares del territorio nacional en donde se encuentren hasta las zonas de
ubicación temporal;
Que el Gobierno Nacional encuentra adecuado la provisión de
seguridad jurídica a través de la suspensión de las órdenes de captura que se
hayan dictado o se puedan expedir contra los miembros de la organización
comúnmente conocidos como milicianos, durante el transcurso de su tránsito
hacia las zonas de ubicación temporal, durante su permanencia en ellas o
después de extinguidas las mismas hasta el momento en que sea definida su
situación jurídica de forma definitiva, bien por el órgano pertinente de la JEP
o bien por la autoridad ordinaria competente en aplicación de la Ley de
Amnistía e Indulto;
Que de otra parte, y en conclusión, se hace necesario y
urgente, para una transición regular y con seguridad jurídica hacia la
Jurisdicción Especial de Paz, establecer claramente la situación jurídica
provisional en la que quedarán los miembros de FARC-EP que dejan las armas, al
término de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización;
Que en consideración a lo anterior,
DECRETA
ARTÍCULO 1°. El
artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 1 de la Ley 1779
de 2016, se adicionará con un parágrafo transitorio 3A y un parágrafo
transitorio 3B, del siguiente tenor literal:
“Parágrafo transitorio 3A. Una vez terminadas las
Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios
de Normalización (PTN), como Zonas de Ubicación Temporal, según lo acordado en
el Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, se
mantendrán suspendidas la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que
hayan de expedirse contra los miembros de dicha organización que han estado
concentrados en dichas zonas, que además se encuentren en los listados
aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la Paz, previa dejación de
armas, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de
la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a
menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la
amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o
condenas existentes en su contra.
En el caso de los miembros de la organización que no se
encuentren ubicados físicamente en las zonas de ubicación temporal, pero se
hallen en el listado aceptado y acreditado por el Alto Comisionado para la Paz
y hayan a su vez firmado un acta de compromiso de dejación de las armas, la
suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de
expedirse, operará desde el momento mismo de su desplazamiento hacia las zonas
de ubicación temporal, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el
órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre
en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente
les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones
penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
De igual forma, se mantendrá suspendida la ejecución de las
órdenes de captura que se expidan o hayan de expedirse en contra de cualquiera
de los miembros del grupo armado, cuya suspensión se ordenó en su momento para
adelantar tareas propias del proceso de paz por fuera de las zonas, que además
se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado
para la Paz y que hayan dejado las armas. Dicha suspensión se mantendrá hasta
que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que
previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de
iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas
existentes en su contra.
Las personas trasladas permanecerán en dichas ZVTN en
situación de privación de la libertad hasta la entrada en funcionamiento de la
JEP, momento en el cual quedarán en libertad condicional a disposición de esta
jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que
trata el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016.
En aquellos casos en los que no se hubiere decidido por parte
de las autoridades judiciales sobre el traslado de las personas privadas de la
libertad a la ZVTN o PTN, y las mismas ya hubieren finalizado, la autoridad
judicial procederá a otorgar la libertad condicionada en los términos
establecidos en la ley 1820 de 2016 y el Decreto 277 de 2017.
Parágrafo transitorio 3B.
Se mantendrá la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas
o que hayan de expedirse contra los miembros del grupo armado concentrados en
las zonas de ubicación temporal, cuando requieran ausentarse temporalmente de
las mismas durante el tiempo de atención de citas o emergencias para atención en
salud y calamidades domésticas debidamente informadas ante el representante de
enlace de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
Cuando los miembros del grupo armado requieran salir
temporalmente de las Zonas de Ubicación Temporal por los motivos relacionados
en el inciso anterior, se suscribirá un acta con el Mecanismo de Monitoreo y
Verificación en el que constará la razón de ausencia de la zona y la fecha en
la que se retornará a la misma.
Quedarán suspendidas las órdenes de captura con fines de
extradición de los miembros de las FARC-EP, incluidos en el listado aceptado
por el Alto Comisionado para la Paz, que se encuentren acreditados por dicho
funcionario, que hayan dejado las armas y además firmado las actas de
compromiso correspondientes.
ARTÍCULO 2º. El
presente Decreto- Ley rige a partir de su promulgación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá D.C., a los 29 de
mayo de 2017.”
III. INTERVENCIONES
1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Claudia González, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, facultada para representar al Presidente de la República en todas
las actuaciones que se surtan en la rama judicial, mediante Decreto 400 de 2017
y Acta de Posesión 2730 del 21 de marzo del mismo año, radicó escritos en la
Secretaría General de esta Corporación el 8 y 30 de junio de 2017, en los que
presentó respuesta al Auto del 2 de junio de ese mismo año y solicitó declarar
exequible íntegramente el Decreto Ley 900 de 2017, “Por el cual se adiciona
el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de
la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Dentro del escrito de intervención, la Presidencia de la
República dividió su concepto de constitucionalidad en dos acápites, uno referente
al contexto normativo y fáctico en el que se expidió el Decreto 900 de 2017, y
otro orientado a la verificación de los criterios de revisión de
constitucionalidad.
1.1.
Contexto normativo y fáctico en el que se expidió el Decreto
Ley 900 de 2017
El Gobierno Nacional señaló que para el análisis de la norma
objeto de control se deben tener en cuenta ciertas situaciones de contexto que
se han venido manifestando durante la implementación de los diferentes
instrumentos de paz, como son: (i) el rol del juez constitucional dentro de la
transición hacia la paz, (ii) la fragilidad del proceso de paz en sus primeros
meses de implementación, (iii) la naturaleza transaccional y democrática del
proceso de paz, y (iv) la necesidad de auto restricción judicial como axioma.
Para la Presidencia, es necesario que se tenga en
consideración “la realidad social como fundamento del derecho constitucional”,
tal como lo señaló en su momento el Alto Tribunal en las Sentencias T-406 y
T-426 de 1992. En ese escenario, la Corte Constitucional cumple un rol
fundamental en la transición de la guerra a la paz, en tanto guardiana de la
integridad y supremacía de la Constitución, por lo que está llamada a realizar
un juicio de ponderación entre los derechos y valores en colisión y a otorgarle
un lugar privilegiado a la consecución de la paz negociada como alternativa
moral y políticamente superior. Expuso que esta intervención constitucional
tiene la carga de la auto-restricción judicial -judicial self-restrain[3]-,
concepto que tiene múltiples acepciones. En general, se identifican tres
restricciones comúnmente vinculadas a este: (i) a los jueces les corresponde
exclusivamente aplicar la ley, no hacerla, (ii) los jueces deben obrar con
particular deferencia hacia las decisiones emanadas de otras autoridades
públicas, y (iii) los jueces deben ser particularmente reacios a invalidar una
norma, a menos que se encuentre plenamente demostrada su inconstitucionalidad[4].
Para el análisis abstracto de constitucionalidad resulta
relevante la segunda limitación, pues la auto-restricción judicial no
debe leerse simplemente como un llamado a renunciar al control constitucional
de las leyes, “sino a cierto grado de modestia y prudencia en el análisis de
determinados temas que por su complejidad y características exigen el trabajo
armónico de las autoridades públicas y un grado especial de deferencia para con
los órganos democráticamente electos”.
Al respecto, la Presidencia trajo a colación el caso del
Tribunal Supremo de España que negó la facultad del juez Baltasar Garzón para
investigar y exhumar los cuerpos de los desaparecidos durante la guerra civil
española, pues en su criterio contrariaba las leyes generales de amnistía que
permitieron la transición a la democracia[5]. Anotó,
además, que este caso ilustrativo, si bien es controversial respecto de la
posición jurídica de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte
Constitucional colombiana, en lo relativo al deber de investigar  las graves
violaciones a los derechos humanos, así como el principio de
imprescriptibilidad de estos crímenes, da lugar a una reflexión “sobre las
profundas sensibilidades y tensiones que una sociedad enfrenta en las
transiciones a la paz, y la cautela con que debe obrar el juez”.
Citó igualmente como ejemplo a Sudáfrica, donde la Corte Constitucional
enfrentó un desafío con el caso de Azanía Peoples Organization[6],
en el que se discutían las cláusulas de amnistía contenidas en la Ley de
Unidad Nacional y Reconciliación (Promotion of National Unity and
Reconciliation Act 34 of 1995), producto de la transición del régimen de
apartheid. En este fallo la Corte Sudafricana sentó un importante precedente
sobre el rol del juez constitucional en estos escenarios complejos:
“El resultado, a todo nivel, es un difícil, sensible, quizá
incluso atormentador, ejercicio de ponderación entre la necesidad de justicia
de las víctimas de abusos pasados, y la necesidad de reconciliación y rápida
transición hacia un nuevo futuro; entre el estímulo necesario a los
responsables de crímenes para que presten su colaboración en el descubrimiento
de la verdad y la necesidad de reparar a las víctimas; entre la corrección del
pasado y la creación de un futuro. […] Puede darse un debate legítimo sobre los
métodos y mecanismos elegidos por el legislador para dar cumplimiento a ese
difícil mandato de reconciliación consagrado en el epílogo de la Constitución.
Nosotros [los Magistrados de la Corte] no estamos inmersos en ese debate ni
juzgamos la sensatez en la elección de los mecanismos, sino su constitucionalidad.
[…]”[7].
Lo anterior es contrastado con otras experiencias comparadas
que reflejan procesos donde la implementación fue ágil y fiel a lo acordado, y
no hubo interferencia en el desarrollo normativo, por lo que existió más éxito
a largo plazo, frente aquellos lugares donde sucedió lo opuesto. Así, por
ejemplo, dos casos que pueden ilustrar las premisas anteriores son el de Angola
e India. En el primero, se surtieron dos procesos de paz, el primer acuerdo
celebrado fracasó, dado que no pudo ser implementado de manera efectiva, pues
en el primer año solo se logró implementar el 1, 85% de lo acordado, y para el
quinto año únicamente se había avanzado en el 53.7%. El segundo proceso de paz
por el contrario fue exitoso, ya que se logró implementar el 68.42% de los
acuerdos durante el primer año[8].
En el caso de India se evidencian los efectos de la ejecución incompleta de los
acuerdos, pues un año después de la firma del acuerdo, se logró implementar el
23.52% de lo acordado, pero 10 años después de iniciada la implementación
seguía en el mismo porcentaje. Esto llevó a que no fuera posible ni desescalar
la violencia ni implementar las demás reformas necesarias para cumplir con los
acuerdos[9].
Por consiguiente, como lo explica el Instituto Kruc de
la Universidad de Notre Dame, la experiencia internacional muestra con
suficiencia que la urgencia y seriedad con la que se implementan los acuerdos
es fundamental para la estabilidad de la paz y para que no se reabran
negociaciones ya cerradas.
Lo anterior debe ser considerado en conjunto por la Corte
Constitucional para sostener “la necesidad de una implementación oportuna
que no ponga en riesgo lo acordado”, teniendo presente la compleja
realidad del proceso de transición, los parámetros fijados por el Acto
Legislativo 01 de 2016, y el Acto 002 de 2017, los cuales fijan un parámetro de
interpretación y validez de las normas del Acuerdo Final.
1.2.
Verificación de los criterios formales y de competencia
A continuación, la Presidencia de la República desarrolla sus
apreciaciones sobre el cumplimiento de los requisitos generales, de competencia
y habilitación en la expedición el Decreto Ley 900 de 2017.
El Acto Legislativo 01 de 2016 estableció los instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo
Final. De esta forma, se instituyó un procedimiento especial para la creación
de la normativa para asegurar “la efectiva transición hacia la paz”,
mecanismo de fast track. La Corte Constitucional se ha pronunciado a
través de su jurisprudencia sobre los requisitos formales y materiales que
deben tenerse en cuenta al momento de hacer el juicio de constitucionalidad.
1.2.1. Estos parámetros establecidos por el
Alto Tribunal en las Sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017 y
C-253 de 2017, no han sido unificados hasta el momento, pues los criterios
empleados para examinar la constitucionalidad de los decretos leyes que se
profieren en el marco del proceso de implementación del Acuerdo Final, han sido
variados. Sin embargo, a partir de las sentencias referidas, es posible
identificar dos aspectos generales en los cuales la Corte ha hecho especial
énfasis al momento de realizar el control integral sobre los decretos ley: (i)
requisitos de competencia y (ii) requisitos formales y de habilitación.
En primer lugar, en lo concerniente al criterio de
competencia, se ha precisado que los decretos ley expedidos deben contener la
firma del Presidente de la República y de los Ministros del Ramo o Directores
del Departamento Administrativo correspondientes, razón por la cual el Decreto
Ley 900 de 2017, en su parte final, se encuentra firmado por el Presidente de
la República, en conjunto con el Ministro de Justicia y del Derecho, quien
resulta ser el concernido en razón a la materia regulada y se encuentra
debidamente posesionado.
En segundo lugar, al ser habilitado el presidente para
expedir está norma de naturaleza extraordinaria, le asignó un título que
correspondiera al contenido material de la norma. Lo anterior, es verificable
con la lectura del texto expedido que (i) asignó un título conforme a lo
dispuesto en el artículo 169 constitucional, y (ii) fue expedido bajo los
lineamientos del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, cumpliendo así con
el requisito de titularidad de la norma y la mención de las facultades
excepcionales que habilitaron al presidente para esta reglamentación.
En tercer lugar, de conformidad con los pronunciamientos de
la Corte sobre el criterio de temporalidad, el Decreto Ley en análisis fue expedido
dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5º de ese mismo Acto
Legislativo se contabilizan a partir de la refrendación popular, la cual se
llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de
refrendación el 30 de noviembre de 2016. Es así, que se constata que el
Ejecutivo conserva sus potestades excepcionales al momento de promulgar este
Decreto Ley.
Y, por último, se “[expondrán] los motivos que justifican
la expedición del decreto ley”, como requisito formal. Así las
cosas, el Decreto Ley 900 de 2017 consta de 22 consideraciones que argumentan
las razones de fondo, la finalidad, la conexidad y la estrecha necesidad de su
implementación.
Con lo expuesto se constatan los requisitos de competencia,
asignación de título normativo e invocación de facultades extraordinarias,
temporalidad y motivación, razón por la cual no se reviste de ningún vicio
sobre su forma.  Por lo tanto, la norma expedida se ajusta a los presupuestos
definidos por esta Corporación en el ejercicio del control automático de
constitucionalidad de los Decretos Ley tramitados por el procedimiento de fast
track, artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
1.2.2. Por otra parte, para determinar la
exequibilidad de la norma sub examine se deben revisar los lineamientos
fijados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, por medio de la cual
ha indicado que la reglamentación expedida en virtud de esta potestad
extraordinaria conferida por el Legislador, debe cumplir en cuanto a requisitos
de competencia y habilitación, los criterios de (i) finalidad, (ii) conexidad, (iii)
estricta necesidad y (iv) competencia material.
Respecto del criterio de finalidad, se anota
que es un límite a la potestad legislativa extraordinaria y excepcional, que es
otorgada al Presidente de la República, por lo cual, al momento de hacerse la
revisión de constitucionalidad, “la Corte deberá verificar que los decretos
con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades
a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final”.
Dicho elemento es verificable dentro del Decreto Ley 900 de 2017 (dentro
del acápite de consideraciones) donde se exponen las razones y finalidades de
su expedición. Consecuente con esto, el artículo 1º del Decreto Ley desarrolla
materialmente las consideraciones y las vincula con lo dispuesto en el Acuerdo
Final, en concreto con la implementación de los puntos 3, 3.1.1.2, 3.2.2.4, 5.1
y los numerales 2 y 10 del punto 5.1.2.
Los anteriores puntos obligaban al Estado a adoptar un
mecanismo penal especial y diferenciado para los excombatientes con el objeto
de regularizar su situación jurídica con el fin de dar paso a su integración a
la vida civil. Esta normalización implica necesariamente mantener ante la
extinción de las ZVTN o PTN, la suspensión de las órdenes de captura de quienes
estuvieran concentrados en estas, mientras entra en funcionamiento la JEP o se
les otorga amnistía de iure. La no expedición de esta regulación habría
dejado a estas personas en un escenario de indefinición jurídica hasta tanto la
JEP no entre en funcionamiento o se les otorguen los beneficios de la Ley 1820
de 2016, situando en grave riesgo la implementación del Acuerdo Final.
En ese sentido, en el capítulo denominado “Acuerdo para
facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas
alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, el Estado se
obligó a suspender la ejecución de las órdenes de captura mientras dure el
proceso de dejación de armas para garantizar el tránsito a la normalidad, así
como el manejo de las personas privadas de la libertad que sean transferidas a
las ZVTN o PTN.
En cuanto al criterio de conexidad, este
es examinado desde una triple dimensión, primero se aborda la conexidad
objetiva, luego se hace referencia a la conexidad estricta y finalmente a la
conexidad suficiente del Decreto Ley 900 de 2017 con el Acuerdo Final.
Sobre la primera dimensión, conexidad objetiva, la
Corte ha establecido que esta sirve para verificar que el Decreto Ley es
desarrollo del Acuerdo Final, es decir, que “no pued[e] regular  aspectos
diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el
proceso de implementación”. Al revisar la norma objeto de control
abstracto, el Gobierno Nacional advierte que está estrechamente relacionada con
el contenido de los puntos 3, 5 y con el Acuerdo para Facilitar la Ejecución
del Cronograma del Acuerdo Final -AFECAF-.
Sobre la segunda dimensión, conexidad estricta, expuso
que la jurisprudencia constitucional la ha definido como “la carga
argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el desarrollo
normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un aspecto
definitivo y concreto del Acuerdo”. Así las cosas, el
artículo 1º del Decreto Ley 900 y sus considerandos,  como se argumentó,
muestran la conexidad estricta entre el Acuerdo y la norma objeto de revisión,
pues desarrolla de manera directa los puntos 3, 5 y el AFECAF, al consolidar
esta garantía extraprocesal, suspensión de órdenes de captura, fundamental para
el tránsito de los excombatientes a la JEP o a las amnistías de iure.
En cuanto a la tercera dimensión, conexidad suficiente,
explicó que la jurisprudencia constitucional ha indicado que este impone al
Gobierno la carga “de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las
materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo y el contenido
preciso del Acuerdo que se pretende implementar, […] [e]sto quiere decir que
deben concurrir en la motivación del decreto los argumentos que expliquen por
qué las normas que contiene son desarrollos propios del Acuerdo, los cuales
deben mostrarse con un poder demostrativo convincente”.
El Decreto Ley 900 de 2017 mantiene la suspensión de las
órdenes de captura de las personas que estén concentrada en las ZVTN o PTN,
siempre que cumplan con ciertos requisitos, para así dar continuidad a su
tránsito a la normalidad en los términos del Acuerdo Final. Esta finalidad,
quedó consignada dentro de las motivaciones de la norma objeto de revisión,
donde se comprueba la estrecha proximidad con el Acuerdo Final, ya que
constituye un mecanismo sine qua non para la implementación de los
puntos 3.5 y el AFECAF.
En suma, la Presidencia consideró que el Decreto Ley cumple
con el criterio de conexidad al determinar con claridad que, en sí mismo, es un
desarrollo propio de contenidos precisos del Acuerdo Final, en especial en lo
referido al tránsito a la legalidad, la regularización de la situación jurídica
y las garantías procesales de los miembros de las FARC-EP.
Por otro lado, en lo referente al criterio de estricta
necesidad, demostró que “la regulación adoptada a través de
la habilitación legislativa extraordinaria tiene carácter urgente e imperioso,
de manera tal que no es objetivamente posible tramitar el asunto a través de
los canales deliberativos que tiene el Congreso”.
Extender la suspensión de las órdenes de captura tiene
fundamento en la necesidad de que los miembros de las FARC-EP deben acceder a
los mecanismos transicionales, luego de la ratificación del Acuerdo Final por
parte del Congreso. Sin embargo, antes del Decreto Ley en revisión, no existía
reglamentación precisa que definiera los parámetros de movilización dentro y
fuera de las ZVTN o PTN, el tratamiento de las personas privadas de la libertad
que estén resguardadas en esos campamentos, régimen de permisos para atender
obligaciones derivadas del Acuerdo, ni lo concerniente al vencimiento de la
vigencia de las ZVTN o PTN.
Así las cosas, la expedición del Decreto Ley 900 de 2017
permite a los miembros de las FARC-EP contar con garantías procesales respecto
a la definición de su situación jurídica en el marco del sistema transicional
de la justicia penal una vez hayan finalizado las zonas de concentración.
Además, se debe tener en cuenta que las ZVTN ya están en funcionamiento y, en
ese orden, muchos de los miembros de las FARC-EP, ya han renunciado al uso de
las armas y han iniciado el tránsito a la vida civil, lo que implica el
cumplimiento del Acuerdo Final y la garantía de seguridad jurídica y confianza
de los excombatientes.
Por lo anterior, estimó que la regulación resulta perentoria
y urgente, pues la herramienta jurídica introducida da lugar a la protección de
la libertad individual e imprime celeridad en los procesos de normalización de
la situación jurídica de los excombatientes, pues el trámite propio de las
leyes de fast track no brindaba la idoneidad requerida, al comprender
significativos períodos de tiempo en el desarrollo del procedimiento
legislativo, y “mientras ello ocurría se corría el riesgo de dejar a los
miembros de las FARC-EP en una grave y notoria situación de indefinición
jurídica hasta la implementación funcional de la JEP o la aplicación, caso a
caso, de la amnistía de iure”.
La expedición del Decreto Ley configuró una garantía procesal
y constitucional de naturaleza inaplazable, la cual tiene como fin la
implementación del Acuerdo, en tanto contribuye en la puesta de funcionamiento
del SIVJRNR y del AFECAF.
Por su parte, el Decreto Ley 900 de 2017 cumple con el criterio
de competencia material, pues de acuerdo con los límites
impuestos por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, que señalan que
la habilitación del Presidente de la República es limitada, por lo que no se
encuentra facultado para expedir “actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesiten de mayorías calificadas o
absolutas para su aprobación y decretar impuestos”.
En consecuencia, el Decreto Ley objeto de control no recae
sobre un asunto expresamente excluido por el artículo 2º del Acto Legislativo
01 de 2016, pues el desarrollo normativo no extingue la acción penal ni implica
su renuncia por parte del Estado. Se trata, entonces, de un mecanismo procesal
de justicia transicional que facilita y asegura la implementación del Acuerdo
Final en relación con los puntos anteriormente citados.
Finalmente, la norma objeto de control automático es
materialmente constitucional, pues de conformidad con la jurisprudencia de  la
Corte, “nuestra constitución tiene como finalidad la paz, pues el
Constituyente otorgó a la noción jurídica de la paz un triple carácter, pues la
consideró un valor de la sociedad, fundamento del Estado y de los derechos
humanos (preámbulo), la concibe como un fin esencial que irradia el
ordenamiento jurídico y que, como principio, debe dirigir la acción de las
autoridades públicas (art. 2). Y, también la entiende como un derecho constitucional
(art. 22), que si bien es cierto no es de aplicación inmediata, [este] mandato
debe dirigir la acción de los particulares y las autoridades”[10].
En todo caso, la Corte es enfática al señalar que las
facultades presidenciales para alcanzar la paz se circunscriben a la necesidad
y el momento histórico por el que atraviese el Estado en un periodo de tiempo
concreto. En ese orden, el Alto Tribunal, en una ocasión anterior al estudiar
la constitucionalidad de la suspensión de la ejecución de órdenes de captura,
señaló que es una medida que limita la aplicación del derecho penal y que para
ajustarse al ordenamiento jurídico debe cumplir con los siguientes criterios:
“Pues bien, la suspensión de las órdenes de captura es una
limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento
de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de
responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en
relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue
judicialmente ordenada. En efecto, las disposiciones acusadas consagran la
suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro de la
investigación de cualquier tipo de delito (i), [ser] una medida excepcional
(ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida a la existencia de
un acuerdo previo entre el gobierno y las organizaciones al margen de la ley a
quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz”[11].
De acuerdo a lo anterior, consideró que la medida fijada en
el Decreto Ley 900 de 2017, sobre mantener la suspensión de la ejecución de las
órdenes de captura, se ajusta a los criterios fijados por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-048 de 2001, a saber:
(i) Puede ser proferida dentro de una investigación de
cualquier tipo de delito. Los milicianos (hoy
excombatientes) de las FARC-EP son investigados por diversos delitos conforme
al ordenamiento jurídico colombiano. Bajo este entender, la suspensión de las
órdenes de captura de los miembros del grupo armado está relacionada con los
procesos de conocimiento de la justicia penal especial transicional.
(ii) Es una medida excepcional y temporal, dado que la medida que regula el Decreto Ley
no es una regla general, pues su origen se halla en el proceso de paz que
inició el Gobierno Nacional con la guerrilla de las FARC-EP. En ese orden, se
limita a los márgenes fijados por el Acuerdo Final, siendo así una medida
transitoria y transicional.
Por tal razón, la suspensión de ejecución de órdenes de
captura no está llamada a ser aplicada de forma indefinida. En el texto del
Decreto Ley 900 es expresa su naturaleza pro tempore hasta el momento en
que entre en vigencia la JEP, o se resuelva su situación a través de la
aplicación de la amnistía en los términos de la Ley 1820 de 2016.
(iii) Que esté sometida a un acuerdo previo entre el Gobierno
Nacional y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere
reconocido carácter político en un proceso de paz. Como
se ha venido señalando, este Decreto Ley es motivado por las disposiciones
firmadas dentro del Acuerdo Final y su cronograma de implementación.
Por lo expuesto, la Presidencia de la República concluyó que
el Decreto Ley 900 de 2017 es una medida que se ajusta a la jurisprudencia
constitucional pues no desborda los límites fijados, y cumple cada uno de los
requerimiento formales y materiales.
2. Academia Colombiana de Jurisprudencia
En documento presentado el 23 de junio de 2017 por el
profesional José Molina Torres, en calidad de miembro de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, conceptuó que el Decreto 900 de 2017 debe declararse
exequible en su integridad, pues satisface los requisitos de finalidad,
conexidad y competencia material entre el decreto y el Acuerdo Final para la
Paz, establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación.
La Academia señaló que la Corte Constitucional estableció en
las sentencias de control automático C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de
2017 y C-253 de 2017, los requisitos formales y de fondo necesarios para la
vigencia y validez de este tipo de normas extraordinarias. Para tal fin
identificó cuatro criterios formales inexorables, a saber: (i) el temporal, (ii)
de competencia, (iii) el motivo de la expedición, y (iv) la identificación de
la disposición.
En ese orden, el interviniente destacó que en el caso sub
examine, la norma fue expedida el 29 de mayo de 2017, es decir dentro del
término de los 180 días luego de refrendado el Acuerdo Final, tal y como lo
refiere el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. Así mismo, que dicha
disposición fue expedida por el Presidente de la República y por el Ministerio
de Justicia y del Derecho, “siendo las instituciones competentes en cuanto a
la política de justicia transicional”. De igual manera, el Decreto 900 de
2017 “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez
modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras
disposiciones”, cuenta con una plena identificación, además de
contener una motivación suficiente relacionada con el Acuerdo de Paz.
En cuanto al análisis material, el representante de la
Academia manifestó que “los Decretos Leyes deben plegarse a los criterios de
finalidad, conexidad y competencia material”, los cuales en la norma
examinada son incorporados a cabalidad. Lo anterior, en razón a que los criterios
de finalidad y conexidad “se expresa[n] nítidamente a través de los
respectivos considerandos del Decreto Ley”, al ser concordantes con los
puntos 3 y 5 del Acuerdo Final. En cuanto a la competencia material, la
norma objeto de control automático, “respeta rigurosamente” lo
establecido en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
3. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Mediante intervención presentada el 23 de junio de 2017, el
profesor Samuel Escobar del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario,
solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible la norma objeto de
estudio.
Manifestó que “dicha medida es necesaria para materializar
las finalidades del Acuerdo Final”, pues se trata de “una medida
excepcional que tiene una limitación temporal, en tanto la misma  estaría
vigente hasta que se resuelva la situación jurídica por parte de la
Jurisdicción Especial para la Paz, o la aplicación de amnistía de iure por
parte de la entidad judicial competente”.
Por otro lado, consideró que la norma es constitucional en
tanto el Tribunal Constitucional ha referido dentro de su jurisprudencia, en
concreto en las Sentencias C-084 de 2001 y C-771 de 2011, que la suspensión de
órdenes de captura en el marco de los procesos de paz, es compatible con la
carta política.
4. Agrupación Política VOCES DE PAZ y Comisión de Seguimiento
e Impulso del Acuerdo Final de Paz -CSIVI-
Los ciudadanos Francisco Toloza, Imelda Daza y Jairo Rivera,
en calidad de miembros de la Agrupación Política VOCES DE PAZ; y Diego
Martínez, en calidad de secretario técnico de la Comisión de Seguimiento e
Impulso del Acuerdo Final de Paz -CSIVI-, mediante intervención presentada el
30 de junio de 2017, solicitaron la exequibilidad del Decreto Ley 900 de 2017 de
conformidad con los argumentos que a continuación se exponen.
Indicaron que la jurisprudencia constitucional ha definido el
alcance del control de los decretos leyes proferidos por el Presidente de la
República, en virtud de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas
mediante el Acto Legislativo 01 de 2016, los cuales se cumplen en la expedición
de la norma en discusión.
Por otro lado, los intervinientes resaltaron el hecho de que
dentro de los procesos de paz existe una “práctica habitual [frente a] la
suspensión de órdenes de captura al finalizar las hostilidades”, como lo
mostró en su momento el Centro Internacional para la Justicia Transicional -ICTJ-
en el documento titulado “Disyuntivas de la justicia transicional en
Colombia”. Esta medida tiene como fundamento la “seguridad
jurídica” de los excombatientes, que luego de haber depuesto las
armas quedan en una situación de exposición frente al Estado, hasta el momento
en que acceden a los mecanismos judiciales y extrajudiciales acordados.
Así las cosas, traen a consideración el proceso de paz
celebrado en Uganda, entre el Gobierno y el Ejército de Resistencia del
Señor, donde se presentó una irrupción por parte de la Corte Penal
Internacional al librar órdenes de captura contra los miembros de la
organización guerrillera, lo que llevó al fracaso de las negociaciones, y
especialmente de “lo acordado en Juba sobre Rendición de Cuentas y
Reconciliación”. En ese sentido, resaltan la importancia de que la
norma sea valorada teniendo en cuenta las experiencias internacionales en
procesos de paz, donde la aplicación de principios como el de favor
libertis, ha sido fundamental para garantizar la “seguridad jurídica”
de los excombatientes, en un contexto de “post-acuerdo”.  En
consecuencia, explican que el Decreto Ley 900 de dos mil diecisiete (2017), al
suspender las órdenes de captura ya expedidas o las que se vayan a expedir,
regula la situación de:
“1) […] los miembros de las FARC-EP que están en las zonas
veredales y también […] para los que están fuera de ellas. 2) Que se encuentren
en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado de Paz previa
dejación de armas. 3) El parágrafo 2 del artículo transitorio 3 A, expresa que
la suspensión temporal de orden[es] de captura operará desde el momento mismo
de su desplazamiento hacia las zonas de ubicación temporal y hasta que se
defina la situación jurídica en la Jurisdicción Especial de Paz, una vez entre
en funcionamiento”.
Finalmente, consideran que la suspensión es aplicable a todos
los delitos cometidos en el contexto del conflicto armado, con independencia de
su clase o gravedad, pues el objetivo es garantizar el acceso de los
excombatientes a los mecanismos extrajudiciales y judiciales, para así hacer
tránsito a la vida civil.
5. Ministerio de Defensa Nacional
5.1. El 30 de junio de 2017,
Carlos Saboyá, en calidad de Director de Asuntos Legales del Ministerio de
Defensa Nacional, consideró que el Decreto 900 de 2017, expedido por la
Presidencia de la República en virtud de sus facultades extraordinarias
transitorias, supera los requisitos formales y materiales, establecidos dentro
de la Constitución, el Acto Legislativo 01 de 2016 y la jurisprudencia
constitucional. Al respecto indicó:
El Decreto Ley en estudio fue expedido en cumplimiento de
todos los requisitos formales determinados en las Sentencias C-699 de 2016,
C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de 2017 y C-289 de 2017,
puesto que se cumplen los parámetros de: (i) Competencia, en cuanto este
instrumento jurídico fue expedido por el Presidente de la República y el
Ministro de Justicia; (ii) título normativo o determinación normativa e
invocación de facultades excepcionales, como se observa en el cuerpo del
texto normativo; (iii) temporalidad, en cuanto la norma ha sido expedida
dentro de los 180 días siguientes a la refrendación del acuerdo en el Congreso
de la República -30 noviembre-, lo cual, en el caso bajo análisis se cumple
pues fue expedido en el término prescrito; y (iv) la motivación de la norma,
es decir el análisis de los fundamentos que dan origen o sustento jurídico a la
misma, como se observa en la parte de “motivaciones” del Decreto
Ley 900, en la cual se establecen los fundamentos y la finalidad de su
expedición.
Así las cosas, “[d]e los estándares fijados por la Corte
Constitucional en su jurisprudencia no se evidencia ninguna razón de
inconstitucionalidad por vicios formales en la expedición del Decreto Ley 900
de 2017”.
5.2. Por su parte, respecto
de los requisitos materiales, la jurisprudencia Constitucional citada ha
establecido que además de los requisitos formales, se deben cumplir a cabalidad
con los criterios de finalidad, conexidad y estricta necesidad.
Respecto del criterio de finalidad indicó el
Ministerio que es un límite a la potestad extraordinaria y excepcional
conferida al Presidente, pues “[…] los decretos con fuerza de ley cumpl[e]n
la[s] finalidades […] [de] facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo
final”, y, en ese orden, el Decreto 900 de 2017 se encuentra dentro
de los linderos estipulados por la Corte Constitucional, teniendo en cuenta
que, su finalidad está prescrita en las consideraciones contenidas en su
cuerpo normativo, y son desarrolladas en el artículo 1 de dicha disposición.
Así mismo, “se vinculan con el Acuerdo Final, al asegurar la implementación
de los puntos 3 (Fin del Conflicto), 3.1.1.2. (Objeto del Acuerdo Final),
3.2.2.4 (Acreditación y tránsito a la legalidad), 5.1. (Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y/o Repetición), los numerales 2 y 10 del punto
5.1.2. (Principios del SIVJRNR)”.
Adicionalmente, señaló que “el capítulo denominado
-Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de
armas, alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016-, contiene la
obligación de suspender la ejecución de las órdenes de captura mientras dure el
proceso de dejación de armas, para garantizar el tránsito a la normalidad, así
como el manejo de las personas privadas de la libertad que sean transferidas a
las ZVTN o PTN”.
5.3. A continuación, el
Ministerio de Defensa desarrolla sus apreciaciones sobre los criterios de
conexidad en el Decreto Ley 900 de dos mil diecisiete (2017).
En primer lugar, señaló que esta disposición normativa cumple
con el criterio de conexidad objetiva pues está estrechamente
relacionada con los puntos 3 y 5 del Acuerdo,  y con el “Acuerdo para
Facilitar la Ejecución del Cronograma del Acuerdo Final”, pues, “el
objeto del Decreto Ley no es otro que fijar garantías a los miembros de las
FARC-EP, que se encuentren concentrados en las ZVTN o PTN, y su posterior
situación al desaparecer estas zonas”. Respalda esta afirmación en
los siguientes argumentos:
“i) La suspensión de las órdenes de captura, en los términos
y periodos definidos por el Acuerdo Final y el Cronograma, otorgan garantías de
seguridad jurídica y dan herramientas procesales para la regularización de la
situación judicial de los excombatientes.
ii) Da cumplimiento a lo pactado en el Acuerdo Final para
facilitar la ejecución del Cronograma 11 al extender los efectos de la
suspensión de órdenes de captura hasta la entrada en vigencia de la JEP o se
otorguen amnistías de iure, sin que ello quiera decir […] [que] se extinga la
acción penal o  [se dé] su renuncia por parte del Estado”.
iii) La medida adoptada se circunscribe al tratamiento penal
especial de los miembros de las FARC-EP en el contexto fijado por la justicia
transicional (Puntos 3 y 5 del Acuerdo Final).
iv) Las personas que se sometan al proceso penal de
transición deben cumplir con los requisitos definidos en los puntos 3 y 5 del
Acuerdo Final para poder ser beneficiados con lo dispuesto en el Decreto Ley
900”.
De lo anterior se desprende que la medida adoptada se “entiende
imprescindible para el proceso de implementación”.
En segundo lugar, el Ministerio consideró que el artículo 1
del Decreto Ley, junto con sus considerandos, permite apreciar su conexidad
estricta con el Acuerdo Final, en concreto con los numerales 3 y 5, pues a
su juicio, “al mantenerse suspendidas las órdenes de captura en los
supuestos definidos por [la norma en análisis], se asegura el logro del fin del
conflicto armado y el tránsito a la legalidad”.
En tercer lugar, frente a lo que respecta al criterio de conexidad
suficiente, la jurisprudencia constitucional le ha impuesto al
Presidente la carga de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las
materias objeto de regulación y el contenido preciso del Acuerdo que se
pretende implementar. Lo anterior significa que “deben concurrir en la
motivación del decreto, los argumentos que expliquen porque las normas que
contiene son desarrollos propios del Acuerdo, los cuales deben mostrarse con un
poder demostrativo convincente”.
Así las cosas, la conexidad suficiente entre el
Decreto Ley 900 de 2017 y el Acuerdo Final deriva de la finalidad de la
suspensión de las órdenes de captura y, “i) el punto 3 (fin del
conflicto), al permitir continuar con el tránsito a la legalidad de los miembros
de las FARC-EP una vez se extinga las ZVTN o PTN, ii) punto 5 (SIVJRN), al
ajustar la culminación de las ZVTN o PTN a las garantías procesales pactadas,
en especial el criterio de seguridad jurídica, y iii) [el] Acuerdo para
Facilitar la Ejecución del Cronograma, al asegurar que la suspensión de las
órdenes de captura se mantenga hasta tanto sean juzgados por la JEP o se les
aplique la amnistía de iure”.
Finalmente, respecto del criterio de estricta necesidad, sostuvo
el Ministerio que “esta regulación era perentoria y urgente, porque la
herramienta jurídica introducida da lugar a la protección de la libertad
individual e imprime celeridad en los procesos de normalización de la situación
jurídica de los excombatientes”.
Agregó además, que “[l]a expedición del Decreto Ley 900 de
2017 se convierte así en una garantía procesal y constitucional inaplazable que
hace expresa manifestación de voluntad y seriedad del Gobierno Nacional, y el
Estado colombiano en su conjunto, en la implementación oportuna y rigurosa del
Acuerdo Final. Ello contribuye a la efectiva puesta en funcionamiento del
SIVJRNR y del Acuerdo para la Facilitar la Ejecución del Cronograma”.
6. Fiscalía General de la Nación
Mediante documento enviado el 30 de junio de 2017 a la
Secretaría General de esta Corporación, el profesional Javier Tovar, en calidad
de Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de la Fiscalía
General de la Nación, intervino en el proceso refiriéndose al inciso 3º del
parágrafo transitorio 3B del artículo 1º del Decreto 900 de 2017, solicitando a
la Corte Constitucional declarar su exequibilidad condicionada, pues a su
juicio la norma referida desconoce el postulado constitucional que trae el
artículo 19 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del cual la
suspensión de la orden de captura con fines de extradición se encuentra sujeta
a evaluación judicial.
Para el interviniente, el inciso cuestionado dispone la
suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición en favor de los
miembros de las FARC-EP que estén incluidos en el listado aceptado por el Alto
Comisionado para la Paz y que cumplan con los siguientes requisitos: (i) tengan
acreditación por el Alto Comisionado, (ii) hayan hecho dejación de armas y
(iii) hayan suscrito las actas de compromiso respectivas. En el caso de
desmovilizaciones colectivas como resultado del proceso de paz, el listado
aceptado se constituye en el nuevo mecanismo para acreditar la condición de
miembros de las FARC-EP. En los términos de la Ley 1779 de 2016 ese mecanismo
es la lista suscrita por los voceros del grupo respectivo y recibida por el
Alto Comisionado para la Paz. Estima la Fiscalía que “una interpretación de
las anteriores disposiciones, podría dar lugar a considerar que si un
integrante de las FARC-EP se encuentra incluido en el listado aceptado por el
Alto Comisionado […] y además cumple con el resto de condiciones para acceder
al beneficio de la suspensión, le será suspendida de forma absoluta la orden de
captura y será beneficiario de la garantía de no extradición. Sin embargo,
dicha suspensión es contraria a la Carta si se entiende que tiene carácter
absoluto, porque no se podrá evaluar los casos (sic) en los que se
encuentren los disidentes y reincidentes”
Esa suspensión de forma absoluta que no daría lugar a
controvertir los supuestos y requisitos exigidos “[…] permitirá que
eventualmente disidentes y reincidentes de las FARC-EP que cometan
conductas punibles con posterioridad a la suscripción del Acuerdo Final sean
beneficiarios de las suspensión (sic) de las órdenes de captura con
fines de extradición dictadas en su contra. Y mientras no entre en
funcionamiento la JEP estos casos de disidentes y reincidentes no podrán ser
discutidos ni debatidos”.
Aduce que la garantía de no extradición a favor de los
miembros de las FARC-EP no constituye una presunción de iure; por lo que
solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso tercero del
parágrafo transitorio 3B del artículo 1º del Decreto 900, bajo el entendido
que: “(i) la garantía de la suspensión de las órdenes de captura con fines
de extradición admite prueba en contrario, para lo cual la autoridad judicial
competente deberá verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en
el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017 y (ii) la Fiscalía
General de la Nación es la autoridad facultada para suspender las órdenes de
captura, cuando terminen las ZVTN y los PTN y hasta tanto no entre en
funcionamiento la JEP”.
7. Universidad Industrial de Santander
Por medio de escrito presentado el 11 de julio de 2017
(extemporáneo), Javier Acevedo y Clara Tapias, en calidad de integrantes de
Litigio Estratégico de la Universidad Industrial de Santander, solicitaron
declarar la exequibilidad del Decreto Ley 900 de 2017, toda vez que cumple con
los requisitos formales y materiales para su expedición.
8. Universidad Autónoma de Bucaramanga
Por medio de escrito presentado el 14 de julio de 2017
(extemporáneo), Jorge Eduardo Lamo Gómez, en calidad de Decano de la Facultad
de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Autónoma de Bucaramanga,
consideró que el Decreto Ley 900 de 2017 es constitucional.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público emitió el concepto No. 006347 del 30 de
junio de 2017, en el cual realizó el siguiente análisis de la revisión de
constitucionalidad del Decreto Ley 900 de 2017:
1. Revisión de los requisitos formales del Decreto Ley 900 de
2017
1.1.
Autoridades que expiden el Decreto. Se satisface los presupuestos en torno a la competencia para
la expedición del Decreto, ya que fue proferido por el Presidente de la
República y el Ministro de Justicia y del Derecho, dando cumplimiento a lo
dispuesto en el inciso tercero del artículo 115 Superior.
1.2.
Existencia de una motivación conexa. El Ministerio Público también encontró que existe motivación
conexa entre el Acuerdo Final para la Paz y las medidas adoptadas, debido a que
en las consideraciones generales y específicas del Decreto Ley se consignan las
razones encaminadas a demostrar la necesidad de suspender las órdenes de
captura expedidas o que estén por expedir, así como las medidas de extradición
para los miembros de las FARC-EP que: “(a) se encuentran en la zona de
ubicación temporal o (b) no se encuentren físicamente en esa zona o (c) cuya
suspensión se dio en su momento para adelantar tareas propias del proceso de
paz por fuera de la zona, estén en los listado aceptados y acreditados por el
Alto Comisionado para la Paz y que hayan dejado las armas. Asimismo, (d) las
personas trasladadas permanecerán en ZVTN en situación de privación de la
libertad. || En esos casos, la suspensión se mantendrá hasta que la situación
jurídica sea resuelta por la JEP, una vez entre en funcionamiento, a menos de
que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía
de iure. Además, se mantendrá la misma cuando requieran ausentarse
temporalmente de las zonas. Esto, con el objeto de facilitar la ejecución del
cronograma del proceso de dejación de armas conforme con el Acuerdo Final”.
1.3.
Descripción unívoca de la temática desarrollada. Así mismo, consideró que el decreto presenta claridad en la
materia regulada (denominación, título, encabezado), jerarquía normativa del
acto, así como el fundamento de la habilitación extraordinaria, entre los
cuales existe coherencia.
La vista fiscal concluye que el Decreto Ley bajo estudio es
constitucional en cuanto se refiere a sus requisitos formales.
2. Revisión de la dimensión competencial del Decreto Ley 900
de 2017
2.1. Dimensión temporal. Teniendo en consideración que las facultades presidenciales
para la paz se prolongaron hasta el 29 de mayo de 2017, el Ministerio Público
encontró que el Decreto Ley 900 de 2017 fue expedido el 29 de mayo de 2017,
esto es, dentro del lapso inicial de 180 días, adecuándose a la exigencia
constitucional.
2.2. Conexidad teleológica.
Explicó que uno de los elementos fundamentales para la
finalización del conflicto mediante el proceso de negociación es la concesión
de la amnistía más amplia posible para poder hacer tránsito a la paz (numeral
5º del artículo 6º del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de
1949). Del mismo modo, el Acuerdo Final (puntos 3.1.4.1, 3.2.2.4 y 5.1.2.)
desarrolla los alcances de la referida ley, por lo que considera que el Decreto
Ley 900 de 2017 implementa el Acuerdo Final que hace referencia a las medidas
penales especiales necesarias. Señaló que “hasta que no se adecue una
jurisdicción especial que estudie la situación jurídica de los miembros de las
FARC-EP, se deben mantener suspendidas las órdenes de captura o extradición
para lograr la reincorporación a la vida civil de los mismos”.
Igualmente, afirmó que se acredita una relación teleológica
entre el Decreto Ley 900 y el Acuerdo Final, dado que el decreto objeto de
estudio pretende facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación
de armas (alcanzado a través del Acuerdo Final), en el sentido de adoptar
medidas para el proceso de reincorporación a la vida civil y el tránsito a la
legalidad de las FARC-EP.
2.3. Limitaciones
especiales. Estimó que el texto evaluado no
sobrepasa ninguna de las barreras -explícitas e implícitas- del Acto
Legislativo 01 de 2016, a las que alude la Sentencia C-699 de 2016. Así mismo,
consideró que la materia regulada por el Decreto Ley 900 de 2017 no hace parte
de aquellos asuntos sometidos a reforma constitucional, leyes estatutarias,
leyes orgánicas o leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su
aprobación, puesto que se trata de la suspensión de órdenes de captura y de
extradición hasta que la JEP resuelva la situación jurídica de los miembros de
las FARC-EP.
2.4. Criterio de estricta
necesidad. La Procuraduría General de la
Nación estimó que -en el presente caso-, se satisface este requisito por los
siguientes motivos:
-
Las medidas contempladas en el Decreto Ley 900 de 2017 se
requieren de manera urgente para la implementación del Acuerdo Final, son
connaturales a esta clase de procesos de paz, con el fin de facilitar la
ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas, el tránsito hacia la
legalidad y así lograr la reincorporación a la vida civil.
-
Las disposiciones adoptadas no exigen una especial
deliberación democrática, puesto que solo está extendiendo la medida de la
suspensión de las órdenes de captura hasta la conformación de la JEP, sistema
que debe garantizar la seguridad jurídica de los miembros del grupo armado.
-
La norma tiene la finalidad de proteger intereses
especialmente tutelados en la Constitución (libertad personal, razones de
especial interés público y el derecho a la Paz). En tal sentido, la necesidad
de acudir a las facultades presidenciales para la Paz se justifica en la
satisfacción efectiva de dichas razones.
Finalmente, la medida en cuestión resulta ser un aspecto
medular en la implementación de los acuerdo en desarrollo del principio de la
Buena Fe (beneficios de libertad entregados a desmovilizados para generar
confianza y seguridad).
2. Revisión de la constitucionalidad sustancial del Decreto
Ley 900 de 2017
2.1. Medida de
suspensión de las órdenes de captura. Afirmó que las medidas de carácter
excepcional, contenidas en el artículo 1º del Decreto Ley 900 de dos mil
diecisiete (2017), tienen como fin lograr el tránsito hacia la legalidad y la
reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP, además de
garantizar su protección y seguridad jurídica.
El Ministerio Público consideró que la suspensión de las
órdenes de captura y de extradición es constitucionalmente admisible, en tanto
se trata de una medida excepcional, de carácter provisional, con una
justificación loable, idónea y razonable frente a los fines que persigue.
Además, manifestó que esta figura es propia de los acuerdos de paz, “fortalece
la confianza en la palabra estatal y ayuda a acelerar el desarrollo de la
reintegración a la institucionalidad de los miembros del grupo insurgente”.
2.2. Vigencia. Concluyó que el artículo 2º que señala la vigencia del
Decreto Ley 900 de 2017 es constitucional por cuanto contempla una de las
fórmulas tradicionales admisibles para dicho fin, es decir, la producción de
efectos a partir de su promulgación.
Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita declarar la
constitucionalidad del Decreto 900 de 2017.
V. CONSIDERACIONES
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo transitorio
de la Constitución sobre facultades presidenciales para la paz, incorporado
mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016[12],
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual
se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el
artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”,
adoptado con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República mediante el precitado artículo transitorio.
2. Problema jurídico y metodología del fallo
El Decreto Ley 900 de 2017, que consta de dos artículos, fue
remitido a esta Corporación para efectos del control automático de
constitucionalidad establecido en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de
2016.
El primer artículo establece que terminadas las zonas de
ubicación temporal (ZVTN y PTN) se mantendrá la suspensión de la ejecución de
las órdenes de captura a favor de los miembros de las FARC-EP que: (i) formen
parte de los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la
Paz, (ii) hubieren dejado las armas, y (iii) hubieren estado concentrados en
las mencionadas zonas o, en caso contrario, hubieren estado cumpliendo fuera de
ellas tareas propias del proceso de paz.
Igualmente establece que la suspensión operará desde el
momento en que inicien su desplazamiento hacia tales zonas, siempre que hubieren
firmado acta de compromiso de dejación de las armas.
En todos los casos, la suspensión se mantendrá hasta que la
situación jurídica sea resuelta por la JEP o se les aplique la amnistía de
iure.
En relación con quienes hubieren sido trasladados a las zonas
de ubicación temporal encontrándose privados de la libertad, establece que
permanecerán en dicha situación hasta la entrada en funcionamiento de la JEP,
quedando en ese momento en libertad condicional a disposición de dicha
jurisdicción, siempre que hubieren suscrito el acta a la que alude el artículo
36 de la Ley 1820 de 2016. Si al finalizar las zonas de ubicación temporal no
se hubiere decidido sobre su traslado a ellas, la autoridad judicial les
concederá la libertad condicional en los términos de la Ley 1820 de 2016 y el
Decreto 277 de 2017.
Igualmente, incorpora un parágrafo que mantiene la suspensión
de la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros del grupo armado
ubicados en las zonas de ubicación, cuando requieran ausentarse por razones de
salud o para atender calamidades domésticas, previo informe a la representación
del Alto Comisionado para la Paz, y suscripción de un acta con el Mecanismo de
Monitoreo y Verificación en el que constará la razón de ausencia y la fecha en
la que retornará a la misma.
En el último inciso de este parágrafo se dispone la
suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición a los miembros de
las FARC- EP incluidos en el listado aceptado por el Alto Comisionado para la
Paz, que se encuentren acreditados por este funcionario, hubieren hecho
dejación de las armas y suscrito las actas de compromiso correspondientes. El
segundo artículo determina la vigencia de la norma a partir de su expedición.
Corresponde a la Corte, en consecuencia, establecer si el Decreto
Ley 900 de 2017, expedido por el Presidente de la República en ejercicio  de
las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016, cumple con los requisitos formales y materiales
establecidos en la Constitución.
A fin de realizar dicho examen la Sala precisará, en primer
lugar, los parámetros aplicables al control de constitucionalidad sobre los
decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 y
seguidamente, en consonancia, efectuará el referido control del Decreto Ley 900
de 2017.
3. Parámetros aplicables al control de constitucionalidad de
los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de
las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016.
Reiteración de jurisprudencia
3.1. Previo al examen de
constitucionalidad del Decreto Ley 900 de 2017, la Sala realizará una breve
reseña de los requisitos que  se deben cumplir al expedir este tipo de
decretos, de conformidad con la Constitución y, en particular, de lo dispuesto
en el artículo transitorio incorporado a la misma mediante el artículo 2º del
Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la
paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del
presente Acto Legislativo, facultase al Presidente de la Republica para expedir
los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá́ por objeto facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para
expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos,
leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos.
Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de
este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su
entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de
estas disposiciones deberá́ surtirse por parte de la Corte Constitucional
dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.
De conformidad con dicha disposición, las facultades son
temporales en cuanto se otorgan por 180 días; tienen por objeto facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera; no pueden ser
utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,
leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas para su aprobación, ni
para decretar impuestos; y su ejercicio se encuentra sometido a control de
constitucionalidad automático posterior a la entrada en vigencia de los
decretos así expedidos.
Al realizar el control de constitucionalidad de dicha
disposición dijo la Corte en la Sentencia C-699 de 2016, que los decretos ley
expedidos en ejercicio de tales facultades debían guardar conexidad objetiva,
estricta y suficiente con el Acuerdo Final y que, además de las restricciones
impuestas por la precitada norma, el Presidente de la República carecía de
competencia para regular materias con reserva especial de ley aunque no
hubieran sido expresamente mencionadas.
Tales reglas, según la Corte, se fundan en normas de la
Constitución que buscan asegurar la transición hacia el fin del conflicto; no
impiden los controles interorgánicos que preservan el equilibrio entre los
poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional, tales como el control
político que corresponde al Congreso y el control automático de
constitucionalidad atribuido a la Corte; y garantizan la competencia
principal del Congreso para la implementación del Acuerdo Final, razón por la
que las facultades extraordinarias solo podían ejercerse cuando resulta estrictamente
necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento
legislativo correspondiente.
3.2. Los anteriores
lineamientos han sido reiterados por la Corte al realizar el control sobre los
decretos ley expedidos por el Presidente en ejercicio de tales facultades
extraordinarias, en el sentido de que ha de verificarse que los mismos cumplen
los requisitos formales y materiales previstos en el ordenamiento
constitucional aplicable; que no versan sobre asuntos expresamente excluidos;
y, en general, que se encuentran conformes con el ordenamiento constitucional.
En síntesis, ha dicho la Corte:
3.2.1. Requisitos formales.
Se refieren: (i) a la competencia del Presidente, por lo que los decretos ley
extraordinarios deben estar suscritos y comunicados por el Presidente y por el
Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo
correspondiente, en los términos del inciso tercero del artículo 115 de la
Constitución; y (ii) al título, pues al tratarse de una disposición con rango
de ley resulta aplicable el artículo 169 de la Constitución en cuanto dispone
que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”. Adicionalmente, (iii) a la competencia temporal, esto es al
período dentro del cual el Presidente puede hacer uso de la habilitación
legislativa extraordinaria, el cual, de conformidad con la disposición,
corresponde a los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016.
Respecto de la entrada en vigencia del Acto Legislativo, la Sentencia
C-160 de 2017 puso de presente que el proceso de refrendación popular se
cumplió a cabalidad -tal como también lo señaló el artículo 1o de la Ley 1820
de 2016-, el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la República
aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una proposición mediante la cual
declaró cumplida la refrendación popular del Acuerdo Final y la Cámara de
Representantes hiciera lo propio el día 30 de noviembre siguiente.
3.2.2. Requisitos materiales. Estos
se refieren a la motivación suficiente del decreto ley, en la cual se debe
evidenciar cómo este implementa o desarrolla el Acuerdo Final. Para la Corte,
el cumplimiento de estos requisitos exige observar algunos límites materiales,
los cuales se imponen como una carga argumentativa para el Presidente de la
República al momento de adoptar la norma extraordinaria, entre los cuales se
encuentran la conexidad objetiva, estricta y suficiente, en el
siguiente sentido:
La conexidad objetiva se refiere a la existencia de un
vínculo cierto y verificable entre el Acuerdo Final y la materia del
decreto respectivo, en cuanto la regla fijada en el Acto Legislativo determina
que dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar su implementación
y desarrollo, lo que implica que no pueden regular aspectos diferentes o
que exceden los propósitos de la implementación, caso en el cual deberá
acudirse al procedimiento legislativo ordinario.
La conexidad
estricta, que puede verificarse mediante un juicio de finalidad, se
refiere a que el desarrollo normativo contenido en el decreto responda de
manera precisa a un aspecto concreto del Acuerdo. Corresponde al Gobierno
demostrar de manera precisa que la medida respectiva se encuentra vinculada con
un determinado contenido.
La conexidad
suficiente, por su parte, está vinculada al grado de estrecha
proximidad entre las materias objeto de regulación en el decreto respectivo y
el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar.
Adicionalmente, la Sala Plena ha señalado que el Gobierno
debe demostrar la necesidad estricta de ejercer las facultades
extraordinarias otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016, en lugar de
acudir al procedimiento legislativo ordinario o especial, para lo cual deberá
precisar la razón o razones por las cuales tales procedimientos no resultaban
idóneos para regular la materia objeto del decreto.
3.2.3. Asuntos expresamente excluidos. En los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016, hay asuntos que están expresamente excluidos de la regulación mediante la
habilitación legislativa extraordinaria, por tratarse de materias que de
conformidad con la Constitución se deben regular mediante actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos o leyes cuya aprobación requieran
mayorías calificadas, o porque tengan por objeto decretar impuestos o regular
asuntos sometidos a reserva especial de ley.
3.2.4. Respeto general del
ordenamiento constitucional. Este requisito se refiere al
sometimiento de la legislación así expedida al ordenamiento constitucional,
como se señaló en las Sentencias C-699 de 2016 y C-253 de 2017, al resaltar
que:
“[…] el decreto bajo examen está sometido a las demás normas
constitucionales y, en particular, a aquellas vinculadas a la materia que es
objeto de regulación. Por ende, como la previsión de las facultades
extraordinarias supone la vigencia y vinculatoriedad de las disposiciones
superiores, también debe determinarse la compatibilidad del Decreto Ley frente
a ese parámetro” (negrillas fuera del texto original).
4. Control de constitucionalidad del Decreto Ley 900 de 2017
4.1. Requisitos formales
4.1.1. Competencia
La Sala verifica que, en efecto, el Decreto Ley 900 de 2017,
“Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez
modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras
disposiciones”, fue proferido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo
transitorio incorporado a la Constitución por el artículo 2° del Acto
Legislativo 01 de 2016, y que se encuentra suscrito por el Presidente y por el
ministro del ramo a que pertenece la materia regulada, esto es el Ministro de
Justicia.
4.1.2. Competencia temporal
El Decreto Ley 900 de 2017 fue expedido el 29 de mayo de 2017
y publicado en la misma fecha en el Diario Oficial 50.248. Entonces, la
disposición fue adoptada dentro de los 180 días siguientes al 30 de noviembre
de 2016, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, como se
precisó en la Sentencia C-160 de 2017.
4.1.3. El título del Decreto Ley
Por tratarse de una norma con rango de ley, resulta necesario
el cumplimiento del mandato previsto en el artículo 169 de la Carta según el
cual “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”. El Decreto Ley 900 de 2017 se titula “Por el cual se
adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el
artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Revisado lo dispuesto en el artículo 1º se advierte que
expresamente se indica la adición de dos parágrafos transitorios (3A y 3B) al
artículo 8º de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 1º de la Ley 1779
de 2016, razón por la que cabe concluir que el título atribuido al decreto
corresponde a su contenido. Por consiguiente, este requisito formal se
encuentra cumplido.
4.1.4. La Sala concluye, en
consecuencia, que el Decreto Ley 900 de 2017 cumple con los criterios formales.
Seguidamente se verificará el cumplimiento de los requisitos materiales de la
revisión constitucional.
4.2. Examen material
4.2.1. Conexidad objetiva
4.2.1.1. Mediante el Decreto
Ley 900 de 2017 se adicionan dos parágrafos transitorios (en adelante,
parágrafos 3A y 3B) al parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997[13].
Dicha Ley, de conformidad con su artículo 1º, tiene por objeto “dotar al
Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado
Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud  de los derechos y
libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los
Tratados Internacionales aprobados por Colombia”.
El parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, antes
de su adición por el Decreto Ley 900 de 2017, era del siguiente tenor:
“Artículo 8º. Los representantes autorizados
expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación
entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:
[…]
Parágrafo 3º. El
Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo,
podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones
armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente
artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas
zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas
aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos
y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que
durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno
así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si
así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera
temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de
cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por
fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz.
En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se
deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El
Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para
garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las
partes en el marco del proceso de paz, el Gobierno al establecer las zonas
deberá:
1. Precisar la delimitación geográfica de las zonas.
2. Establecer el rol de las instancias nacionales e
internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a
la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley.
3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes
para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas.
[…]”.
Ahora bien, con fundamento en la facultad del precitado
parágrafo 3° del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, el Gobierno Nacional
expidió los Decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008,
2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021,
2022, 2023, 2024, 2025, 2026 de 2016 y 150 de 2017[14],
mediante los cuales se establecieron las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), con el
objeto de “Garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo
y Dejación de Armas CFHBD-DA)" e "iniciar el proceso de
preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las
FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses;
estará destinada para los miembros de la organización que participen y se
encuentren comprometidos con el CFHBD - DA”.
Particularmente, en los artículos 10 y 11 de cada uno de esos
decretos se ordenó la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura
contra los miembros de las FARC-EP, así como la comunicación al Fiscal General
de la Nación sobre “el inicio y la terminación de dichas zonas”, en los
siguientes términos:
“Artículo 10°. En virtud del
parágrafo 3 del artículo 8 de la ley 418 de 1997, prorrogado y modificado por
la ley 1738 de 2014 y a su vez modificado por el artículo 1° de la ley 1779 de
2016, en la zona indicada en el artículo 1° del presente decreto quedará
suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros del grupo
armado organizado al margen de la ley, FARC-EP, al igual que durante el
tránsito y el desplazamiento hacia la misma, hasta que el Gobierno así lo
determine o declare que ha culminado dicho proceso en los términos de la ley
1779 de 2016.
Parágrafo. Gobierno Nacional
comunicará al Fiscal General de la Nación sobre el inicio y la terminación de
dichas zonas.
Artículo 11°. Se podrá
suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los
miembros de las FARC-EP por fuera de la ZVTN, para adelantar actividades relacionadas
con el Acuerdo de Paz
Parágrafo. El Gobierno Nacional
comunicará al Fiscal General de la Nación el listado correspondiente para lo de
su competencia”.
4.2.1.2. Como se puede
observar, el Decreto Ley 900 de 2017, prolonga la suspensión de la ejecución de
las órdenes de captura contra quienes adelantaron la negociación y celebraron
el acuerdo en nombre del Grupo Armado FARC-EP. Igualmente, dispone la
continuación de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura contra
quienes se encuentran en las zonas de ubicación temporal a las que se refiere
el inciso primero del parágrafo 3º transcrito. En la normativa que se adiciona,
se ordena el tratamiento especial de suspensión de ejecución de la orden para
quienes  aún no se encuentren en las zonas de transición pero han iniciado el
desplazamiento hacia estas, advirtiendo que es desde que se inicia esa
movilización que se entiende en vigor la medida.
Entiende la Sala que tales medidas incluyen a aquellos
integrantes del grupo que no exhiben armas de modo visible y a quienes se
denomina milicianos pues, como se observa, los mandatos no excluyen a este tipo
de miembros de las FARC de los beneficios que regula el Decreto Ley sometido a
control.  La condición de portar el armamento de manera visible no es, en el
texto legal revisado, un criterio para prescribir una situación jurídica
distinta para este tipo de integrantes del grupo.
Se complementan esos mandatos con el tratamiento de otras
situaciones derivadas del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera, como el de aquellas personas
privadas de la libertad que son trasladadas a las ZVTN, las que de conformidad
con la Ley 1820 de 2016,  permanecerán en esos lugares en situación de
privación de la libertad hasta tanto entre en funcionamiento la Jurisdicción
Especial de Paz. Igualmente, se contempla la hipótesis de personas cuya
situación de traslado no haya sido resuelta por las respectivas autoridades
judiciales al momento de terminación de las zonas de ubicación temporal. Para
estos casos, se establecen las condiciones que dan lugar a la libertad
condicional acorde con lo dispuesto en la citada Ley 1820 de 2016 y el Decreto
Ley 277 de 2017.
Finalmente, se incorpora a este conjunto de mandatos un
enunciado legal que regula específicamente la suspensión de las órdenes de
captura con fines de extradición. Mandato que sin duda debe ser valorado acorde
con lo dispuesto en el artículo transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de 2017
que regula lo concerniente a la extradición y las medidas para hacerla viable.
4.2.1.3. Establecido de modo
general el contexto y contenido de la normativa a examinar, corresponde a la
Sala Plena adelantar el juicio que permita verificar si el Decreto Ley 900 de
2017 constituye efectivamente implementación y/o desarrollo del Acuerdo Final.
Encuentra la Sala Plena que el decreto con fuerza de ley aquí
examinado se encuentra claramente ligado a varios de los ejes centrales que
configuran el Acuerdo, tales como el “fin del conflicto”, en particular los
puntos (i) Acuerdo sobre las víctimas del conflicto, y (ii) Implementación
verificación y refrendación. Adicionalmente, varias de las tareas puntuales
fijadas en el cronograma denominado “Acuerdo para facilitar la ejecución del
cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de
junio de 2016”, se desarrollan en el Decreto Ley 900 de 2017, como
la suspensión de las órdenes de captura para quienes participen en el proceso
de dejación de armas, la extensión de la medida para quienes deban adelantar
tareas propias del proceso por fuera de las zonas temporales de ubicación, el
traslado de integrantes de las FARC-EP privados de la libertad y la expedición
de normas orientadas al logro de ese traslado.
Por lo que concierne al vínculo con el apartado sobre el fin
del conflicto, advierte la Sala que el punto 3.1 dedicado al “Acuerdo
sobre el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD) y
dejación de las armas (DA) entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”,
traza como objetivo el siguiente:
“3.1.1.2. Objetivo
El presente Acuerdo sobre CFHBD y DA tiene como objetivo la terminación
definitiva de las acciones ofensivas entre la Fuerza Pública y las FARC-EP, y
en general de las hostilidades y cualquier acción prevista en las Reglas que
Rigen el CFHBD, incluyendo la afectación a la población, y de esa manera
crear las condiciones para el inicio de la implementación del Acuerdo Final y
la Dejación de las armas y preparar la institucionalidad y al país para
la Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil (Negrillas fuera de
texto).
En ese contexto se concibieron en el numeral 3.1.4.1 las
zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), estableciéndose en el
párrafo séptimo la suspensión de las órdenes de captura, en los siguientes
términos:
“Una vez ubicados los efectivos de las FARC-EP, en las
ZVTN el Gobierno Nacional suspende las ordenes de captura de la totalidad de
los (as) integrantes de las FARC-EP que se encuentren dentro de dichas Zonas,
previa entrega por parte de las FARC-EP de un listado de sus integrantes
presentes en cada una de las ZVTN.
Los (as) integrantes de las FARC-EP que en virtud de la ley
de amnistía hayan sido beneficiados con la excarcelación, y así́ lo
deseen, se integran a dichas zonas para seguir el proceso de reincorporación a
la vida civil. Para este fin, dentro de las ZVTN se organizan sitios de estadía
por fuera de los campamentos” (Negrillas fuera de texto).
En el apartado 3.2 que trata sobre la “reincorporación de
las FARC-EP a la vida civil -en lo económico, lo social y lo político- de
acuerdo con sus intereses”, se incorpora el numeral 3.2.2.4 denominado Acreditación
y tránsito a la legalidad, en el que se incluyeron compromisos en los siguientes
términos:
“Para los fines de la acreditación, una vez las FARC-EP
hagan entrega del listado de todos los y las integrantes que hagan parte de su organización,
incluyendo a las milicias, el Gobierno Nacional iniciará el proceso de revisión
y contrastación de la información contenida en el mismo. Sus observaciones serán
presentadas a las FARC-EP y de no ser tenidas en cuenta se establecerá́ un
mecanismo conjunto de solución de diferencias para la revisión de esos casos,
en el marco de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la implementación
del Acuerdo Final (CSIVI). Lo anterior sin perjuicio de la aceptación de las demás
personas incluidas en el listado sobre las que no se presenten observaciones.
Se establecerá un procedimiento expedito para la acreditación
y el tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC-EP no armados. A las
personas que sean acreditadas se les resolverá́ la situación jurídica otorgándoles
indulto mediante los instrumentos legales vigentes si no estuviera en vigor la
ley de amnistía. Quedaran en libertad a disposición de la JEP en caso de que
tuvieran acusaciones por delitos no amnistiables según la Ley de Amnistía
acordada en el Acuerdo Final.
Como resultado del compromiso de las FARC-EP de terminar el
conflicto, dejar las armas, no volver a usarlas, cumplir con lo acordado y
transitar a la vida civil, una vez los integrantes de las FARC-EP hayan dejado las
armas y ratificado el compromiso de la organización, recibieran su respectiva acreditación
por parte del Gobierno Nacional sobre la base del listado entregado por las
FARC-EP.
La acreditación se hará́ con base en la hoja de ruta que
el Gobierno y las FARC-EP acuerden para el tránsito a la legalidad de los y las
integrantes de las FARC-EP.
[…]
Esta acreditación es necesaria para acceder a las medidas
acordadas para las FARC-EP en el Acuerdo Final, sin perjuicio de lo establecido
en el acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz. En cualquier
caso, el acceso a las medidas de reincorporación exige un compromiso de
responsabilidad con los acuerdos y sus metas.
Los derechos y deberes en el marco del proceso de reincorporación serán
detallados por el Consejo Nacional de Reincorporación.
[…]
El listado final incluirá la totalidad de los y las
integrantes de las FARC-EP se encuentren o no privados de la libertad” (negrillas fuera de texto).
Para la Sala Plena, las medidas establecidas en el Decreto
Ley en revisión tienen un vínculo manifiesto con los contenidos transcritos en
cuanto los desarrollan, si se atiende a que uno de los propósitos capitales de
lo estipulado en el acuerdo de cese al fuego y dejación de armas es la
reincorporación de los miembros de las FARC-EP a la vida civil. Ese proceso
comporta la creación de las zonas temporales de ubicación, en las cuales, hasta
tanto no inicie su funcionamiento la Jurisdicción Especial que decidirá las
responsabilidades del caso, quienes allí ingresen no serán objeto de
persecución judicial por parte de la Justicia Penal Ordinaria. Para lograr
tales finalidades se pactó la prórroga de la suspensión de la ejecución de las
órdenes de captura. Es importante destacar que acorde con lo citado, también
tenían la posibilidad de acceder a esas zonas de ubicación temporal aquellos
integrantes de las FARC-EP que en virtud de la Ley de Amnistía obtuvieran el
traslado a las ZVTN, para continuar con el proceso de reincorporación. Ahora
bien, para gozar de esa medida era requisito satisfacer ciertas exigencias
indicadas en el acuerdo, entre ellas formar parte del listado de personas que
integraban la organización FARC-EP. Ese documento a su vez debe permitir un
proceso de acreditación ante el Gobierno.
En ese sentido, las disposiciones con fuerza de ley objeto
del control automático de la Corte, al considerar diversas hipótesis respecto
de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura y su mantenimiento
aún después de terminadas las zonas de ubicación temporal, así como en relación
con la privación de la libertad de quienes fueron trasladados a dichas zonas y
el otorgamiento de la libertad condicional después de terminadas las mismas,
constituyen, sin duda, implementación y desarrollo de lo pactado, además de que
facilitan el sometimiento a la Jurisdicción Especial de Paz de quienes integran
las FARC-EP (privados o no de la libertad) y, así mismo, su tránsito hacia la
reincorporación a la vida civil.
En cuanto a la conexión objetiva con el componente del Acuerdo
sobre las víctimas del conflicto, es pertinente destacar el punto 5.1 en
cuanto contempla entre los objetivos de las diferentes medidas y
mecanismos del SIVJRNR el de “Seguridad jurídica, mediante
el cumplimiento de las condiciones del Sistema Integral y en especial de la
Jurisdicción Especial para la Paz, con las garantías necesarias del debido
proceso”.
En ese marco, se estableció en el punto 5.1.2 sobre la
Jurisdicción Especial para la Paz, en el apartado I de los Principios
básicos del componente de justicia del sistema integral de verdad, justicia,
reparación y no repetición (SIVJRNR), entre otros aspectos, los
siguientes:
“2.- El componente de justicia del Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición - en adelante el SIVJRNR- se
denomina Jurisdicción Especial para la Paz. Los objetivos del componente de
justicia del SIVJRNR son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia,
ofrecer verdad a la sociedad colombiana, proteger los derechos de las víctimas,
contribuir al logro de una paz estable y duradera, y adoptar decisiones que
otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o
indirecta en el conflicto armado interno, respecto a hechos cometidos en el
marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho
Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos Humanos.
[…]
4.- El Estado tiene autonomía para conformar
jurisdicciones o sistemas jurídicos especiales, derivado de lo establecido
en la Carta de las Naciones Unidas sobre la soberanía y libre autodeterminación
de las naciones, y de lo establecido en los Principios del Derecho
Internacional, incluido el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y el Derecho Penal Internacional.
5.- En el ejercicio de dicha autonomía, aceptada y
reconocida por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Estado
puede apreciar y evaluar la complejidad, duración y gravedad del conflicto
armado interno con el fin de diseñar y adoptar los mecanismos de justicia para
lograr la paz dentro del respeto a los parámetros establecidos en el derecho
internacional, en especial la garantía de los derechos humanos” (negrillas
fuera de texto).
A su vez, en el numeral 72 que integra el apartado titulado Procedimiento,
órganos y sanciones del componente de justicia del SIVJRNR, se
consignó que:
“[…]
En el Acuerdo Final de Paz se determinaran las medidas
adicionales para garantizar y asegurar lo antes establecido, así como para
evitar que otras personas que estén ofreciendo Verdad ante el SIVJRNR sean
extraditadas antes de que terminen de ofrecer verdad”.
Para la Sala, se evidencia otra conexión entre la
normatividad contenida en el Decreto Ley 900 de 2017 y el componente citado, en
particular, con la Jurisdicción Especial de Paz. Se advierte la relevancia del
valor de la seguridad jurídica, entendida en este contexto como una garantía
predicable de quienes se someten a la justicia especializada y así se ha
comprendido por el Presidente de la República al expedir el Decreto, según se
observa en las intervenciones gubernamentales allegadas al expediente. Las
medidas de suspensión de las órdenes de captura, hasta tanto no opere la referida
justicia especializada, brindan a los miembros de las FARC-EP la certeza de que
su juzgamiento sólo corresponderá a la organización judicial especializada
concebida para tal efecto. Adicionalmente, esas medidas en todos los casos,
incluida la suspensión de la orden de captura cuando el concernido tenga
necesidad de desplazarse fuera de la ZVTN para atender su salud o situaciones
de calamidad doméstica o, la que suspende la ejecución de la orden de captura
con fines de extradición, son expresión de la autonomía del Estado Colombiano
para fijar mecanismos jurídicos que hagan viable la consolidación del proceso
de paz.
Para el caso de lo dispuesto en el inciso último del
parágrafo transitorio 3B se observa su nexo con el contenido del numeral 72, en
el cual se advierte el tratamiento puntual en materia de extradición y medidas
de aseguramiento orientadas a materializar los respectivos requerimientos
internacionales. Se pone de presente así la conexidad objetiva entre este
aspecto de la normativa revisada y lo señalado en el Acuerdo.
En este caso la conexidad es aún más clara, pues se refiere
expresamente al tipo de medidas que el Presidente adopta en el Decreto Ley para
implementar y desarrollar el Acuerdo: la prórroga de la suspensión de la
ejecución de las órdenes de captura. Tal conexión también alude a la suspensión
de los procedimientos encaminados a realizar la extradición, con lo cual se
despeja cualquier duda sobre la conexidad objetiva en este asunto.
Corresponde ahora destacar la conexidad del Decreto con el
numeral 6.1.9 “prioridades para la implementación normativa”, contenido
en el capítulo denominado implementación verificación y refrendación.
Entre las prioridades acordadas, se tienen las siguientes:
“De forma prioritaria y urgente se tramitarán los
siguientes proyectos normativos conforme al procedimiento establecido en el
Acto Legislativo 1 de 2016 o mediante otro Acto Legislativo en caso de que el
anterior procedimiento no estuviera vigente:
[…]
h) Suspensión de ordenes de captura de integrantes de las
FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con dicha organización y suspensión
de los procedimientos de extradición de los anteriores hasta entrada en
vigencia de la ley de amnistía y de la norma constitucional de prohibición de
la extradición establecida en el numeral 72 de la Jurisdicción Especial para la
Paz. Adopción de medidas sobre el estatuto jurídico civil de todos los
integrantes de las FARC-EP que permitan la aplicación estricta de lo
establecido en el numeral 72 de la Jurisdicción Especial para la Paz”
(negrillas fuera de texto).
En este caso, la conexidad resulta expresa, pues puntualmente
se hace la referencia a la suspensión de las órdenes de captura y de los
procedimientos de extradición. Con lo cual, se consolida la apreciación de la
Sala Plena sobre la conexidad objetiva de la normativa consagrada en el Decreto
Ley bajo estudio y los contenidos del Acuerdo Final.
Finalmente, cabe destacar la conexidad existente con el “Acuerdo
para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas
alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, el que en lo pertinente
establece:
“El Gobierno Nacional y las FARC-EP, adoptan el siguiente
acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de
armas alcanzado el 23 de junio de 2016:
1.
Respecto a los integrantes de las FARC-EP que vayan a
participar en el proceso de dejación de armas, se aplicará la suspensión
de la ejecución de órdenes de captura conforme a lo establecido en el artículo
8 de la Ley 418 de 1997 modificada por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016. La
suspensión se producirá́ desde el inicio del desplazamiento a las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), suspensión que se mantendrá́
durante dicho desplazamiento y hasta la culminación del proceso de dejación de
armas o hasta que el Gobierno lo determine en caso de que se incumpliera lo
establecido en el acuerdo de dejación de armas.
2.
Adicionalmente, se aplicará lo establecido en el
anterior numeral respecto a los miembros de las FARC-EP por fuera de las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) para adelantar actividades
propias del proceso de paz.
3.
La aplicación de las dos medidas anteriores se hará́
conforme a lo establecido en el parágrafo tercero del artículo 88 de la Ley 418
de 1997 modificada por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016.
[…]
5.- Las personas privadas de la libertad por pertenecer a
las FARC EP, que tengan condenas o procesos por delitos que las leyes en vigor
en el momento del inicio de la dejación de armas no permitan indultar, en aplicación
de lo establecido en el Código Penitenciario y Carcelario (ley 65 de 1993) y
las normas que lo reglamentan, serán trasladadas a las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN), una vez que los miembros de las FARC EP
en proceso de dejación de armas se hayan concentrado en ellas en cumplimiento
del acuerdo de 23 de junio de 2016.
Las personas trasladas permanecerán en dichas Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN) en situación de privación de la libertad
en las condiciones establecidas en el numeral 7 del artículo 2 del Decreto 4151
de 2011 y normas concordantes.
[…]
Antes de efectuarse el traslado, la persona privada de
libertad suscribirá́ un acta de compromiso obligándose a respetar el régimen
de traslado, vigilancia y custodia de conformidad con lo establecido en este
acuerdo, así́ como obligándose a someterse a la Jurisdicción Especial para
la Paz cuando esta entre en funcionamiento.
La persona trasladada quedará a disposición de la justicia en
los términos de las leyes vigentes y en cumplimiento de la Directiva o las
instrucciones que para este efecto expida el Fiscal General de la Nación.
6.
Las personas a las que se les aplica lo establecido en este
Acuerdo serán los miembros de las FARC-EP según el listado entregado al
Gobierno Nacional por la persona designada expresamente por la anterior organización
para ese fin, y verificado por el Gobierno Nacional según lo establecido en el
“Acuerdo Final”, así́ como las personas calificadas como integrantes o
colaboradores de las FARC-EP en una providencia judicial proferida con
anterioridad al inicio de la ejecución de este Acuerdo y que no se reconozcan
como tales.
7.
Para los efectos previstos en los numerales 1, 2 y 3, una
persona designada por las FARC-EP entregará al Gobierno Nacional un
listado indicando expresamente las personas a las que se les aplica además el
numeral 2, para que sea verificado por el Gobierno Nacional según lo establecido
en el Acuerdo Final y luego entregado al Mecanismo de Monitoreo y Verificación
(MM&V) establecido en el Acuerdo de cese al fuego y de hostilidades
bilateral y definitivo y dejación de las armas entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP.
8.
Para los efectos previstos en los numerales 4 y 5, un
delegado de las FARC-EP expresamente designado para ello entregará
formalmente y por escrito al Gobierno Nacional, a la mayor brevedad, dos
listados, uno con los y las integrantes de la organización que se encuentran
privados de la libertad por cualquier delito y otro con las personas que se
encuentran privados de la libertad por haber sido condenados o procesados por
pertenencia o colaboración con las FARC-EP y que no se reconozcan como tales. Los
listados serán verificados por el Gobierno Nacional, según lo establecido en el
Acuerdo Final, en el plazo más breve posible con el fin de cumplir lo acordado
en los tiempos establecidos siempre que los listados hayan sido entregados en
forma oportuna. El primer listado al que se refiere este numeral hará́
parte del listado final y único de integrantes de las FARC-EP cobijados por el
Acuerdo Final. A efectos de la aplicación de este Acuerdo, las FARC-EP podrá́
hacer entregas de listados parciales hasta el momento de entrada en vigor de la
ley de amnistía.
[…]
10. El Gobierno expedirá los decretos reglamentarios y otras
normas administrativas correspondientes para que se lleve a cabo el traslado y
se cumplan las normas de vigilancia y custodia establecidas en este acuerdo.
11. Este acuerdo tendrá́ validez desde el momento de su
firma y quedará sin efecto si las partes concluyeran las actuales
conversaciones sin alcanzar un Acuerdo Final de Paz (negrillas fuera de texto).
Para la Corte Constitucional resulta manifiesta la conexidad
existente entre las varias disposiciones del Decreto que disponen la prórroga
de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, tanto de quienes se
concentren en las ZVTN como de aquellos que se encuentren fuera de ellas
cumpliendo tareas propias del proceso de paz, así como de quienes se desplacen
con destino a estas para iniciar el proceso de reincorporación a la vida civil.
Igualmente, se advierte el compromiso adquirido para expedir la normatividad
necesaria que permita trasladar a las zonas de ubicación temporal a personas
privadas de la libertad por pertenecer a las FARC-EP, incluidas las que
estuvieran purgando condenas o tuvieran procesos por delitos que las leyes en
vigor en el momento del inicio de la dejación de armas no permitían indultar.
Este último compromiso se encuentra directamente vinculado con los contenidos
de los incisos 4º y 5º del parágrafo 3A que se adiciona al artículo 8º de la
Ley 418 de 1997 por el Decreto Ley en revisión.
Concluye pues la Sala que la materia del Decreto bajo
análisis se encuentra objetivamente ligada a varios de los ejes centrales y a
compromisos del Acuerdo Final, quedando con ello satisfecha la exigencia de
conexión objetiva requerida en estos casos por el control automático.
4.2.2. Conexidad estricta
El juicio de conexidad estricta apunta a establecer el
aspecto concreto y definido del Acuerdo al que atienden las medidas
contempladas en el Decreto Ley bajo estudio. Esta tarea del control
implica identificar cuál es el contenido del Acuerdo y cómo lo establecido en
la normatividad examinada responde a ese compromiso. Mediante Sentencia C-331
de 2017 esta Corporación precisó que esta verificación puede hacerse desde un
punto de vista externo y un punto de vista interno, siendo pertinente abordar
ambos niveles de análisis.
Para tales efectos, resultan pertinentes las referencias
incluidas en el apartado precedente y a ellas se aludirá según corresponda. Se
procederá inicialmente a examinar la conexidad estricta de tipo externo y
seguidamente se revisará la de tipo interno.
4.2.2.1. La conexidad estricta externa
4.2.2.1.1. Sobre la suspensión de las órdenes de captura o su
prórroga
Un asunto regulado en el Decreto Ley 900 de 2017, en
particular en los incisos 1 y 3 del parágrafo transitorio 3A del artículo 8º de
la Ley 418 de 1997, es el de la prórroga de la suspensión de la ejecución -hasta
que entre en vigor la JEP o tenga lugar la amnistía- de las órdenes de captura
que se expidan o hayan de expedirse contra personas integrantes de las FARC-EP,
una vez terminen las zonas especiales de ubicación en las que se encuentren. Se
trata de un mandato que busca concretar el vigor de una medida general
establecida en el parágrafo 3º del artículo 8º de la citada Ley y que en lo
pertinente dice:
“El Gobierno nacional o los representantes autorizados […]
podrán acordar con los […] representantes de las organizaciones
armadas […] su ubicación temporal o la de sus miembros en
precisas y determinadas zonas […]. En las zonas aludidas quedará suspendida la
ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo
organizado […] al igual que durante el transcurso del
desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine […].
Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno
nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de
captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al
margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias
del proceso de paz”.
En el inciso 3º del parágrafo transitorio 3A se prolonga
también la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o por
expedirse contra miembros de las FARC-EP, cuya suspensión se había ordenado
para adelantar tareas propias del proceso fuera de las zonas en tanto cumplan
ciertos requisitos y hasta que inicie sus actividades la JEP o tenga lugar la
amnistía. En este caso se trata de garantizar y facilitar las tareas a cargo de
las FARC-EP en el cumplimiento de lo acordado, medida que se encuentra en
consonancia con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 8º de la Ley 418
de 1997, que en lo pertinente reza:
“[…] iniciado un proceso de diálogo, negociación o
firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las
autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que
se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las
organizaciones armadas […]
[…] || Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que
se dicten en contra de los voceros con posterioridad al inicio de los diálogos,
negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos”.
El inciso 2º por su parte no se refiere puntualmente a una
prórroga, sino que, autoriza la suspensión de las órdenes de captura para
quienes no están ubicados en las zonas temporales, advirtiéndose que esta
medida operará cuando se inicie la movilización hacia esas zonas y regirá hasta
que inicie sus actividades la JEP o tenga lugar la amnistía de iure.
Para la Sala Plena, todas las prescripciones contenidas en
los incisos 1, 2 y 3 del parágrafo 3A a las que se ha hecho alusión, responden
de modo concreto y específico, por una parte, a lo incorporado en el párrafo
séptimo del numeral 3.1.4.1 del Acuerdo Final arriba transcrito, pues allí se
indicó que una vez ubicados los integrantes de las FARC-EP en las zonas
especiales de ubicación, procedería la suspensión de las órdenes de captura
para la totalidad de los integrantes del grupo insurgente, indicándose el requisito
de la entrega previa de un listado de quienes se encontrasen en esos lugares de
transición.
Por otra parte, las referidas medidas contenidas en los
incisos 1, 2 y 3 son también expresión puntual y resultan congruentes con lo
contenido en el punto 6.1.9 que señala las Prioridades para la
implementación normativa, pues en el literal h) -antes transcrito-
se incorpora el compromiso de suspender las “órdenes de captura de
integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con
dicha organización” hasta la entrada en vigencia de la ley de amnistía.
Esa priorización encuentra expresión en el contenido del “Acuerdo
para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas
alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, ya transcrito en
lo pertinente. Las tareas señaladas en los numerales 1 y 2 de ese documento se
refieren de modo expreso a la suspensión de la ejecución de las órdenes de
captura, razón por la que las prórrogas previstas en el decreto constituyen un
complemento y desarrollo de lo acordado.
En cuanto a lo preceptuado en los incisos 1º y 2º del
parágrafo 3B del Decreto 900 de 2017, se evidencia también una conexidad
estricta. En estas disposiciones se prescribe que se mantendrá la suspensión de
la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse
contra los integrantes del grupo FARC-EP que requieran salir de las zonas
especiales para acudir a citas o lograr atención en emergencias en materia de
salud o, atender calamidades domésticas. Tales mandatos son expresión concreta
no solo de los compromisos referidos, sino que además obedecen al requerimiento
de adoptar medidas que otorguen plena seguridad jurídica a quienes
participaron en el conflicto, tal como se acordó en el apartado I del numeral
5.1.2 del Acuerdo transcrito en lo pertinente.
4.2.2.1.2. Sobre la situación jurídica de las personas
trasladadas o susceptibles de ser trasladadas
En los incisos 4º y 5º del parágrafo 3A se regula la
situación jurídica de las personas privadas de la libertad.
Lo reglado en el inciso 4º del parágrafo se refiere al caso
de las personas privadas de la libertad que conforme al artículo 35 de la Ley
1820 de 2017 deben ser trasladadas a las zonas de especiales de ubicación[15],
replicando en parte el tenor literal del inciso tercero del Parágrafo del artículo
35 de la Ley 1820 de 2017. En dicha disposición legal se advierte que aquellas
personas a quienes no se les pueda aplicar la amnistía de iure y su
privación de la libertad no haya superado los cinco (5) años, serán trasladadas
a las ZVTN donde permanecerán privadas de la libertad hasta tanto inicie sus
actividades la JEP, momento en el que quedarán en libertad condicional, en
tanto suscriban el acta de que trata el artículo 36 de la misma Ley 1820. Lo
que hace el Decreto Ley 900 de 2017 en el inciso indicado es reiterar ese
mandato. Este contenido responde de modo concreto al compromiso contraído en el
varias veces citado “Acuerdo para facilitar la ejecución del
cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de
junio de 2016”, que en sus numerales 4º y 5º alude al traslado a las ZVTN
de las personas privadas de la libertad en razón de las conductas cometidas
como miembros de las FARC-EP.
En cuanto al inciso 5º cabe decir que considera la hipótesis
de aquellas personas cuyo traslado no se haya definido y las zonas especiales
de ubicación hayan concluido. En ese caso la concesión de la libertad
condicional se regirá por la Ley 1820 de 2017 y el Decreto Ley 277 de 2017.
Para la Sala Plena la regulación sobre los miembros de las
FARC-EP que deben ser trasladados, bien que su traslado se logre o no, responde
a dos aspectos definidos del Acuerdo, de una parte, a la inclusión para efectos
de los beneficios del Acuerdo del grupo de personas privadas de la libertad,
tal es así que en el numeral 3.1.4.1 alusivo a las ZVTN se expresa que quienes
en virtud de la amnistía sean excarcelados se pueden integrar en esas zonas
para continuar su camino hacia la reincorporación. En el mismo sentido cabe
razonar a propósito de lo pactado en el párrafo penúltimo del numeral 3.2.2.4,
cuando se advierte que el listado final debe contener a todos los miembros de
las FARC-EP, incluidos los privados de la libertad. De otra parte, responde a
la materialización del objetivo de la seguridad jurídica de los integrantes del
grupo, pues se trata de cubrir las diferentes situaciones jurídicas en que
pudiesen llegar a quedar tras la terminación de las zonas especiales de
ubicación, evitando con la preceptiva del Decreto Ley 900 de 2017 que un
déficit normativo conduzca a la incertidumbre. Para los concernidos, debe
resultar claro que su juez es la JEP y que solo hasta que dicha jurisdicción
inicie sus labores, conservan una situación jurídica especial en las ZVTN o
fuera de ellas en tanto cumplan ciertos requisitos.
Así pues, lo dispuesto en las prescripciones de los incisos 4º
y 5º del parágrafo 3A se requiere como medida y respuesta precisa de los
contenidos del Acuerdo Final a los que la Sala se ha referido en el párrafo
precedente. Por ende, queda evidenciada en este caso la conexidad estricta
externa.
4.2.2.1.3. Sobre la suspensión de las órdenes de captura con
fines de extradición de los integrantes de las FARC-EP
Finalmente, resta por considerar si la normatividad contenida
en el último inciso del parágrafo 3B se ajusta a la conexidad estricta externa
exigida en el control automático de constitucionalidad de los Decretos Leyes
expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016. En el inciso mencionado se
prescribe  la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición de
los integrantes de las FARC-EP en tanto cumplan varios requisitos, cuales son,
estar en el listado del Comisionado de Paz y encontrarse acreditados por aquel,
además de haber dejado las armas y suscrito las actas de rigor.
Al igual que los preceptos revisados, este responde de forma
precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo. En el juicio de conexidad
objetiva la Sala Plena destacó el compromiso contenido en los párrafos 1º y 2º
del ítem 72 del numeral 5.1.2 del Acuerdo Final, en el cual, se proscribe entre
otras cosas la extradición y la toma de medidas de aseguramiento con
fines de extradición respecto de hechos objeto del SIVJRNR ocurridos durante el
conflicto o con ocasión del mismo.
Igualmente, se puso de presente la conexidad de los
contenidos del Decreto Ley 900 de 2017 con el literal h) del numeral
6.1.9 “prioridades para la implementación normativa”, que en lo
pertinente establece como deber prioritario la expedición de la normatividad
mediante la cual se regulara la “[s]uspensión de ordenes de captura de
integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con
dicha organización y suspensión de los procedimientos de extradición de los
anteriores hasta entrada en vigencia de la ley de amnistía y de la norma
constitucional de prohibición de la extradición establecida en el numeral 72 de
la Jurisdicción Especial para la Paz”. Se evidencia que la regla
contenida en el último inciso del parágrafo 3B, atiende de modo puntual el
compromiso contenido en el Acuerdo Final de suspender los procedimientos
orientados a materializar la extradición de los miembros de las FARC-EP.
4.2.2.1.4. Encuentra pues la Sala
Plena que las medidas contenidas en el Decreto Ley 900 de 2017, superan las
exigencias propias del juicio de conexidad estricta externa, siendo procedente
revisar si cuentan con la conexidad estricta de tipo interno que la
jurisprudencia demanda.
4.2.2.2 La conexidad estricta interna
La jurisprudencia ha considerado que la conexidad estricta a
nivel interno implica para el Gobierno el deber de demostrar la coherencia
entre las motivaciones de la norma y la regulación efectivamente expedida.
En el examen de este tipo de conexidad se busca constatar que la medida
expedida desarrolla la finalidad específica que la motivó y que, por lo tanto,
está vinculada con un contenido del Acuerdo Final.
Para la Sala Plena este tipo de conexidad queda demostrada al
revisar varios de los considerandos consignados en el Decreto Ley 900 de 2017.
En ellos se precisa que acorde con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo
8 de la Ley 418 de 1997 se dispone la posibilidad de acordar con los
representantes de las organizaciones al margen de la ley, en el marco de un
proceso de paz, precisas zonas de ubicación temporal para los integrantes del
grupo alzado en armas, si ello resultase necesario. Además se preceptúa que en
tales zonas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra
los miembros de la respectiva organización, medida que se aplica igualmente
durante el desplazamiento hacía tales lugares hasta tanto el Gobierno lo
determine o concluya el proceso. Se advierte entre otros la inclusión de un
considerando específico que alude a la situación de aquellas personas que no
portan armas de forma visible, con lo cual se pretende abarcar la mayor
cantidad de hipótesis posibles de personas de las FARC-EP a concentrarse en las
zonas temporales y cuya situación jurídica deber ser definida. Los contenidos
de los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 3A y todos los del inciso 3B
precedentemente descritos en esta providencia, se orientan a materializar ese
propósito y, a su vez, son expresión de contenidos puntuales del Acuerdo como
ha quedado demostrado en el acápite 4.2.2.1 de esta sentencia.
No sobra anotar que, a lo largo de la parte considerativa del
texto legislativo en examen, se incluyen varias motivaciones que destacan entre
otras finalidades a lograr con las medidas establecidas en este, las de
facilitar la concurrencia de los miembros del grupo armado a las diligencias
judiciales y extrajudiciales propias del SIVJRNR, viabilizar el ingreso de
estas personas a los programas e iniciativas de reincorporación política,
social y económica, brindando además seguridad jurídica a los miembros de las
FARC-EP en su tránsito a la legalidad; metas que encuentran arraigo en el
Acuerdo Final tal como ha quedado evidenciado en las varias referencias que de
este se han hecho en el capítulo en el cual se analizó la conexidad objetiva de
esta providencia.
Para la Corte Constitucional, es manifiesta la coherencia
entre las motivaciones aducidas por el Presidente de la República y lo
dispuesto en la preceptiva incorporada en los contenidos de los incisos 1º, 2º
y 3º del parágrafo 3A y todos los del inciso 3B del Decreto Ley.
Similar es la apreciación respecto de lo dispuesto en los
incisos 4 y 5 del parágrafo 3A, pues entre los considerandos del Decreto se
advierte específicamente la situación de quienes han sido traslados a las zonas
de ubicación temporal en situación de privación de la libertad. Está claro que
para estas personas operan los propósitos generales de seguridad jurídica y
facilitación de concurrencia a diligencias en el marco de la JEP ya referidos.
Tal como se indicó, en la intención de cubrir la mayor
cantidad de hipótesis de integrantes de las FARC-EP cuya situación jurídica
debe ser precisada, se contempló el caso de aquellas personas privadas de la
libertad cuya petición de traslado no haya sido resuelta, medida que en el
entender de la Sala también resulta consonante con las razones de seguridad y
facilitación invocadas en el decreto y además, se aviene con lo pactado en el
Acuerdo Final, tal como se colige de lo expuesto en el examen de la conexidad
objetiva y la conexidad estricta interna.
Así pues, la preceptiva establecida supera el examen de
conexidad estricta interna requerido por el control constitucional.
4.2.3. Conexidad suficiente
Para la Sala Plena los motivos aducidos por el Gobierno en la
parte motiva del Decreto 900 de 2017, permiten colegir el grado de estrecha
proximidad entre la materia regulada y los contenidos específicos del Acuerdo
Final que se pretenden implementar.
Por lo que concierne a las varias disposiciones que se
refieren a la prórroga de la suspensión de la ejecución de las órdenes de
captura, se tiene lo siguiente:
a. En el considerado número 13 del Decreto Ley se advierte el
compromiso de atender lo pactado en el “Acuerdo para facilitar la ejecución
del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de
23 de junio de 2016”. En este se indica que deberá aplicarse la suspensión
de la ejecución de las órdenes de captura para el caso de los integrantes de
las FARC-EP que vayan a participar en el proceso de dejación de las armas.
b. En el mismo considerando se recuerda que la suspensión se
producirá desde el inicio del desplazamiento a las ZVTN, hasta la culminación
del proceso de dejación de armas.
c. La suspensión de la ejecución de las órdenes de captura se
constituye en una medida que hace viable para los integrantes de las FARC-EP el
acceso a los programas de reincorporación a la vida social, económica y
política.
d. Acorde con lo inmediatamente anotado, la suspensión de la
ejecución de las órdenes de captura es una garantía que permite el inicio de
una vida segura, digna y productiva en el marco de la legalidad. En esa medida
facilita el tránsito a la legalidad y permite la reincorporación a la vida
civil.
e. La medida de suspensión en comento facilita que los
miembros de las FARC-EP puedan acudir a las diligencias de orden judicial y
extrajudicial concebidas dentro del  Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).
f. Igualmente, la medida facilita para los integrantes de las
FARC-EP la atención de citas médicas, emergencias en salud o calamidades
domésticas y familiares, dado que ello implica la ausencia debidamente
justificada de las zonas especiales de ubicación (considerando 17).
g. También se hace necesaria la suspensión de las órdenes de
captura para brindar seguridad jurídica a aquellas personas que no portan armas
de modo visible (milicianos), pues deben movilizarse desde diferentes lugares
del territorio nacional hasta las zonas de ubicación temporal. El Gobierno
encuentra adecuada la provisión de seguridad jurídica para este grupo de
personas, incluso después de finiquitadas las zonas especiales y hasta el
momento en que su situación jurídica sea definida por la JEP, o en virtud de la
aplicación de la ley de amnistía o indulto.
h. Dado que las zonas especiales de ubicación son temporales,
para lograr la transición resulta necesario definir la situación jurídica de
los miembros de las FARC-EP.
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional, las razones
invocadas en el Decreto Ley 900 de 2017 son expresión, sin duda, de los
contenidos del Acuerdo Final. Tanto la suspensión de la ejecución de las
órdenes de captura, como su prórroga, están debidamente sustentadas por el
Gobierno en los compromisos adquiridos con las FARC-EP en varios de los
componentes del Acuerdo Final. Sin duda, las exigencias de reincorporación a la
vida civil y facilitación de ese tránsito hacia la legalidad encuentran
soporte  en varios lugares del Acuerdo citados extensamente en esta providencia.
Tal es el caso de uno de los objetivos a cumplir con el cese al fuego y la
dejación de armas según se indica en el numeral 3.1.1.2; la búsqueda de la
seguridad jurídica señalada en el numeral 5.1 como un objetivo entre los varios
que establece el Acuerdo en materia de víctimas; la necesidad de priorizar las
medidas orientadas hacia esa seguridad jurídica según lo pactado en el numeral
6.1.9; y en el Acuerdo de ejecución del cronograma de prioridades normativas.
Singular consideración merece el sustento de las
disposiciones que regulan la situación de los integrantes de las FARC-EP
privados de la libertad, respecto de los cuales se advierte que continúan en
esa situación en las zonas especiales de concentración. A esta materia se le
dedica el considerando 18 y se destaca la urgencia de la medida. Para la Sala
Plena, este tratamiento está debidamente soportado por el ejecutivo y su
asidero se puede apreciar puntualmente en el  Acuerdo para facilitar la
ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante
acuerdo de 23 de junio de 2016, cuyos numerales 4 y 5 ya citados se
refieren expresamente a este aspecto.
En suma, en el Decreto Ley 900 de 2017 se expresan con
claridad los motivos por los cuales la reglamentación contenida en ese cuerpo
normativo, constituyen desarrollo específico del Acuerdo Final, por lo que cabe
concluir que se cumple con el requisito de conexidad suficiente.
4.2.4. Necesidad estricta
Procede la Sala seguidamente a verificar si la expedición del
Decreto Ley en revisión satisface el requisito de la necesidad estricta de
acudir al ejercicio  de las facultades extraordinarias.
Advierte la Corte que en los considerandos del Decreto Ley
900 de 2017 se concluyó que el uso de la habilitación legislativa especial se
hacía necesario y urgente, para establecer de modo claro la situación
jurídica provisional en la que quedarán los integrantes de las FARC-EP una vez
terminen las zonas de ubicación transitorias. Esa precisión en el estatus jurídico
de los miembros de las FARC-EP facilita una transición regular y con
seguridad jurídica hacia la reincorporación a la vida civil. Del mismo
modo, se incluye entre los motivos que justifican la expedición del Decreto,
que resulta necesario con miras a facilitar el desarrollo de actividades
relacionadas con el tránsito a la legalidad, continuar con la suspensión de la
órdenes de captura, pues se trata de situaciones en las que quienes están
concentrados en las zonas temporales de ubicación requieren ausentarse para
atender citas o emergencias médicas o calamidades domésticas y familiares,
debidamente justificadas.
Encuentra la Sala Plena que la pretensión de dar claridad a
la situación jurídica de los integrantes de las FARC-EP, una vez desaparezcan las
ZVTN y los PTN, comporta una necesidad apremiante dado que las zonas especiales
de ubicación son eminentemente temporales, con lo cual, la suspensión de las
órdenes de captura (contenida en los varios decretos que crearon esos lugares)
podrían cesar al expirar la respectiva zona. En esa medida, la situación
jurídica de los miembros de las FARC-EP agrupados en esos sitios, o de aquellos
que no alcanzaron a trasladarse a las mismas, quedaba sin una reglamentación
que correspondiera a lo pactado entre el Gobierno y el grupo referido. De
acaecer tal circunstancia, se generaría una incertidumbre entre los integrantes
de las FARC-EP que ya han hecho dejación de las armas y demandan garantías
procesales acordes con el SIVJRNR.
Observa la Sala que acudir al procedimiento legislativo
implica someterse a periodos de tiempo que no dependen de la voluntad del
ejecutivo, los cuales pueden superar los plazos de existencia de las zonas
especiales, y si para dicho momento no se ha producido la normatividad que
defina la situación jurídica de los integrantes de las FARC-EP, consonante con
lo convenido en el Acuerdo Final, se quebrantaría la seguridad jurídica que se
ha señalado como objetivo en el punto 5.1 Acuerdo sobre las Víctimas del
Conflicto. Así pues, la vía para lograr oportunamente una legislación
precisa, especial y que evite una situación de indefinición e incertidumbre, es
el mecanismo al que apeló el Presidente de la República en este caso.
Un aspecto central en esta consideración es el que atañe a la
confianza que requieren los procesos de paz. Sabido es que el respeto por lo
pactado resulta esencial para llevar a feliz término procesos en los cuales
están involucradas partes que en otro momento fueron adversarios y que, con
posterioridad al pacto, cesan la confrontación y buscan metas comunes, entre
ellas, el logro de la paz, la no repetición de las situaciones de violencia y
la reincorporación a la vida civil de quienes en otra época combatieron al
Estado. Por ello, se lesiona esa confianza si en un pronto plazo los miembros
de las FARC-EP, al concluir las zonas especiales de ubicación, pierden la
garantía de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, regla
propia de la transición hacia la Jurisdicción Especial para la Paz. Se entiende
entonces que, de modo preventivo, se expida una normatividad con fuerza de ley
que rija hasta el momento en el cual, por virtud de la amnistía de iure
o en razón de las decisiones de la JEP, se resuelva de modo definitivo la
situación jurídica del grupo de personas a las que se ha hecho referencia.
Estima la Sala que la confianza entre las partes es un valor que incide de modo
definitivo en la no repetición de situaciones proscritas por el derecho y
propias de los contextos de conflicto.
Adicionalmente, la confianza en el cumplimiento de lo
pactado, en este caso el tratamiento especial que supone la suspensión
transitoria de la ejecución de las órdenes de captura, permite esperar que, por
respeto a lo acordado, los beneficiarios de la medida no evadan sus compromisos
de comparecencia ante la justicia especial y con ello se salvaguarden los
derechos de las víctimas a conocer la verdad y lograr las reparaciones del
caso. Dejar en el limbo por falta de una normatividad transitoria a quienes
cuentan con la suspensión de las órdenes de captura, puede circunstancialmente
dar lugar a conductas elusivas que impiden materializar los derechos de las
víctimas antes señalados. En esa medida, se entiende la urgencia a la que
estaba sometido el Ejecutivo y la solución adoptada.
Pesa en esta consideración el razonable afán de materializar
el propósito de reincorporación a la vida civil de los miembros de las FARC-EP.
Estima la Sala Plena que adoptar medidas que permitan a quienes han dejado sus
armas adelantar actividades propias de la vida cotidiana, sin que ello se vea
obstaculizado por la ejecución de una orden de captura, es parte del punto de
partida para la reincorporación a la vida civil.
Cabe en este punto destacar que en el Acuerdo mismo se
advertía de la urgencia del tipo de medidas estipuladas en el Decreto en
examen. Tal como quedó previamente anotado en este proveído, en el numeral
6.1.9 titulado prioridades para la implementación normativa se
estableció que de forma prioritaria y urgente se
tramitaría, entre otros proyectos normativos, el que regulara la “suspensión
de órdenes de captura de integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de
serlo o de colaborar con dicha organización y suspensión de los procedimientos
de extradición de los anteriores hasta la entrada en vigencia de la ley de
amnistía y de la norma constitucional de prohibición de la extradición”.
Igualmente, como se indicó precedentemente, en el cronograma de ejecución del
proceso de dejación de armas se refería la necesidad de adoptar las medidas
relacionadas con la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura y las
concernientes a la situación jurídica de las personas privadas de la libertad
por pertenecer a las FARC-EP. Así pues, se puede afirmar que la urgencia en
prorrogar la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura y definir la
situación jurídica de las personas privadas de la libertad a las que se ha
hecho alusión, es la respuesta al cumplimiento de un compromiso prioritario.
4.3. Asuntos expresamente excluidos
Es menester señalar que el Decreto Ley 900 de 2017 regula
materias que no están excluidas expresamente de la competencia del Presidente
de la República en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016, pues no se trata de una modificación a la Constitución, ni de materias
sometidas a reserva estricta de ley ni que deban ser reguladas mediante ley
estatutaria u orgánica, o cuya aprobación requiera mayorías absolutas o
calificadas, ni que formen parte de una codificación, ni se refieren a impuestos.
Tampoco se limitan derechos fundamentales.
4.4. Respeto general del ordenamiento constitucional
Finalmente debe verificar la Sala Plena si los mandatos
contenidos en el Decreto Ley 900 de 2017 se avienen con la preceptiva de la
Constitución Política o si transgreden lo que ella dispone. Se trata de un
examen integral que examina si, materialmente, se respeta el ordenamiento
constitucional con las consecuencias que acarrea el eventual quebrantamiento de
la misma. En el caso sub examine se evaluará, inicialmente, (i) la
regulación que suspende la ejecución de las órdenes de captura o prorroga dicha
medida. Seguidamente, (ii) se considerarán las disposiciones que regulan la
situación de las personas trasladadas a las ZVTN o susceptibles de traslado sin
situación resuelta.
Es importante advertir que la Corte ha reconocido una amplia
libertad de configuración política al legislador cuando se trata de los
mecanismos tendientes a la solución del conflicto armado en Colombia[16],
razón por la cual la Corte realiza un tipo de control que armoniza el deber
indeclinable de defender la supremacía de la Carta (art. 4 C.P.), con el
respeto por el principio democrático. En esta oportunidad, es el Presidente de
la República quien funge como legislador por ministerio de la Constitución y lo
hace con miras a implementar y desarrollar el Acuerdo Final de Paz suscrito con
las FARC-EP.
Igualmente, cabe anotar que en materia de búsqueda de la paz
el margen de configuración del Presidente de la República también resulta
amplio dado que la preceptiva Superior contempla la paz como derecho y deber
sin limitar los mecanismos que ha de implementar para alcanzar la consecución
de ese derecho.
4.4.1. Las disposiciones legales que suspenden la ejecución
de las órdenes de captura  o prorrogan dicha medida
Puesto que en los dos parágrafos transitorios que se
adicionan hay medidas de suspensión de órdenes de captura y de prórroga de las
mismas, procederá la Sala a examinar inicialmente los contenidos del parágrafo
3A y seguidamente considerará los contenidos del parágrafo 3B.
Los incisos 1º y 3º del parágrafo transitorio 3A que se
adicionan al artículo 8º  de la Ley 418 de 1997, prorrogan la suspensión
de la ejecución de las órdenes de captura para los miembros de las FARC-EP al
momento de concluir las zonas veredales, hasta que la JEP les resuelva la
situación jurídica o se les haya aplicado la amnistía de iure. Por su
parte, el inciso 2º del parágrafo en cita establece que la suspensión de la
ejecución de las órdenes de captura para el  caso de quienes aún no se
encontraban ubicados físicamente en las zonas especiales, operará desde el
momento mismo de su desplazamiento hacia esas zonas y hasta que la situación
jurídica les sea resuelta por la JEP o haya tenido lugar la amnistía de iure.
La definición de la constitucionalidad de tales imperativos legales implica
recordar lo que esta Corporación ha sostenido a propósito de la suspensión de
la ejecución de las órdenes de captura en contextos de negociaciones para la
búsqueda de la paz.
En 1993, la Corte se pronunció en la Sentencia C-214 sobre la
constitucionalidad de un enunciado contenido en el Decreto Legislativo 1793 del
8 de noviembre de 1992, cuyo tenor era el siguiente:
“Las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en
procesos penales por delitos políticos y conexos contra los miembros de los
grupos guerrilleros localizados de conformidad con lo establecido en el inciso
anterior, quedarán suspendidas en las zonas a que hace referencia el inciso
anterior, desde el momento de la ubicación de dichas personas hasta cuando el
Gobierno Nacional declare que ha culminado el proceso de paz a que se refiere
este Decreto”.
Al respecto, la Corporación hizo las siguientes
consideraciones:
“En estas circunstancias, puesto que el Presidente de la
República actúa como legislador en tratándose de normas como las que son
materia de revisión, puede entonces rebajar las penas por este medio exceptivo
y por lo tanto, con mayor razón suspender las órdenes de captura dictadas en
procesos penales por delitos políticos y conexos, con el fin de permitir la
realización de los diálogos con los grupos guerrilleros, la firma de acuerdos
previos y la fijación de la ubicación temporal de éstos en zonas determinadas
del territorio nacional.
Además, en este caso no puede olvidarse que la suspensión
de las órdenes de captura están circunscritas a la correspondiente zona
determinada del territorio nacional a fin de que se pueda facilitar la
verificación de que los grupos guerrilleros efectivamente han cesado en sus
operaciones subversivas, con la lista de las personas que se encuentren en
esa zona de ubicación en su calidad de guerrilleros, lo que configura una
situación de detención de hecho y transitoria, para que una vez culminado el
respectivo proceso de paz, aquellas puedan continuar vigentes.
Por los motivos anteriores, no resultan violatorios de la
Carta los mencionados preceptos, razón por la cual se declararán exequibles en
la parte resolutiva de esta providencia (negrillas fuera de texto)”.
En 2001, la Corte había proferido la Sentencia C-041 al
examinar la constitucionalidad del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, cuando
entre las censuras planteadas se sostenía que se impedía a la fuerza pública
cumplir su misión constitucional y la suspensión de las órdenes de captura
debía originarse en situación de estado de excepción y no por vía de ley
ordinaria. Al respecto se precisó:
“[…] la suspensión de las órdenes de captura es una
limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento
de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de
responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en
relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue
judicialmente ordenada. En efecto, las disposiciones acusadas consagran la
suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro de la
investigación de cualquier tipo de delito (i), como una medida excepcional
(ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida a la existencia de
un acuerdo previo entre el gobierno y las organizaciones al margen de la ley a
quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz (iv).
Este mismo mecanismo ya había sido adoptado por el Legislador extraordinario
en los procesos de paz adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron
a la vida civil, lo cual demuestra que este instrumento puede resultar idóneo
para la terminación del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz”
(negrillas fuera de texto).
Para concluir se reitera un criterio consignado en la
Sentencia C-283 de 1995, que en lo pertinente se expuso así:
“[…] no es inconstitucional que el Congreso entre, por vía
general, a proveer normas en materia de penas, causales de extinción de la
acción y de la pena en caso de delitos políticos; mecanismos para la eficacia
de la justicia; protección a los intervinientes en el proceso penal;
instrumentos para la búsqueda de la convivencia; beneficios condicionales a
quienes hayan participado en actividades subversivas; disposiciones tendientes
a facilitar el diálogo con grupos guerrilleros y a la desmovilización y
reinserción a la vida civil […]”.
Para la Sala Plena, estos criterios permiten afirmar la
constitucionalidad de los enunciados legales contenidos en los 3 primeros
incisos del parágrafo transitorio 3A que se adicionan al artículo 8 de la Ley
418 de 1997.
La temporalidad en el caso de las prórrogas se verifica
cuando los enunciados condicionan la vigencia de la medida a que no se haya
resuelto la respectiva situación jurídica por la JEP o a que no haya tenido
lugar la amnistía de iure. El carácter excepcional queda evidenciado
cuando se prescribe que sólo opera para los miembros de las FARC-EP que han
estado concentrados en las zonas especiales de ubicación, o que la suspensión
de ejecución se hubiese ordenado en su momento para adelantar tareas propias
del proceso de paz fuera de las zonas. Además, se exige en todos los casos que
los destinatarios hayan hecho dejación de las armas y se encuentren en los
listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la paz. Constata
pues la Sala que se trata de una medida para un grupo específico que ha de
haber dado muestras de su voluntad de paz, tratamiento temporal que además no
exime de la responsabilidad penal, sino que de modo transitorio “[…] paraliza
la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las personas cuya
privación de la libertad fue judicialmente ordenada”[17].
Se trata además de medidas que son expresión y contribuyen a materializar el
Acuerdo Final de Paz.
En el caso de la medida establecida en el inciso 2º del
parágrafo 3A, cuyos destinatarios son quienes aún no se encuentren físicamente
en las zonas temporales pero adelantan el proceso de desplazamiento hacia
ellas, caso en el cual la suspensión irá desde el inicio del desplazamiento
hasta que su situación jurídica sea resuelta por la JEP o se les aplique la
amnistía de iure; se observa su carácter temporal y excepcional. El
carácter transitorio se evidencia en que la suspensión se entiende vigente
mientras la JEP no haya resuelto la situación jurídica o no se haya aplicado la
amnistía de iure. Igualmente, se nota su carácter excepcional al
referirse a un grupo específico de destinatarios de las FARC-EP. Al igual que
en las otras disposiciones revisadas se observa que se está frente a un
tratamiento derivado del Acuerdo Final de Paz.
Por lo que concierne a las medidas de los incisos 1 y 2 del
parágrafo 3B, los cuales prorrogan la suspensión de la ejecución de la orden
para quienes estando concentrados en las zonas especiales, requieran ausentarse
para acudir a citas médicas o ser atendidos por emergencias en salud o
ausentarse para atender calamidades familiares o domésticas; cabe decir que
esta prolongación es excepcional, pues se predica sólo de los mismos sujetos a
los que se refiere el inciso 1º del parágrafo 3A, dado que son ellos quienes
están concentrados en las zonas temporales. En estos casos el carácter
transitorio de la medida se determina por el objeto de la salida, como atender
una cita médica, recibir atención de emergencia en salud, o la atención de la
calamidad respectiva.
Similares consideraciones cabe hacer respecto de lo reglado
en el último inciso del artículo 3B, en virtud del cual se suspenden las
órdenes de captura con fines de extradición de los miembros de las FARC-EP
incluidos en el listado y acreditados por el Alto Comisionado para la Paz,
siempre y cuando hayan dejado las armas y firmado las actas correspondientes.
La excepcionalidad del tratamiento se verifica por el específico tipo de
destinatario al que se aplica, esto es los miembros de las FARC-EP que habiendo
dejado las armas y firmado las actas, se encuentren incluidos en el listado y
debidamente acreditados por el Alto Comisionado para la Paz y, por lo mismo, en
proceso de reincorporación a la vida civil. Al igual que en los casos
anteriores se trata de una regla justificada por lo pactado y signada por los
propósitos del Acuerdo Final.
Con todo, es oportuno precisar que en esta última disposición
en examen tal como está redactada, no se tiene el elemento de la
transitoriedad, lo cual no implica desconocimiento alguno del texto superior,
pues de ello no se deriva la exclusión de la responsabilidad penal. El entendimiento
de esta regla debe hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo
transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de 2017 que en lo pertinente reza:
“Sobre la extradición. No se podrá conceder la extradición ni
tomar medidas de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos o
conductas objeto de este Sistema y en particular de la Jurisdicción Especial
para la Paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con
ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos
amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito
político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos
dentro o fuera de Colombia.
Dicha garantía de no extradición alcanza a todos los
integrantes de las FARC-EP y a personas acusadas de formar parte de dicha organización,
por cualquier conducta realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final,
para aquellas personas que se sometan al SIVJRNR.
Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o
de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta
atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a
la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz
evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización
y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere
ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una
conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere
tenido lugar antes de concluir este, la remitirá́ a la Sala de
Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre
la extradición. En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con
posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no esté estrechamente
vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá́ a la autoridad
judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir
la posibilidad de extradición.
[…]
La JEP deberá́ resolver las cuestiones que se le
planteen referidas a la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo
en casos justificados que dependan de la colaboración de otras instituciones”.
La norma constitucional en cita precisa en qué casos no se
podrá conceder la extradición. Observándose que ese conjunto de asuntos son del
resorte del SIVJRNR y en particular de la JEP, lo cual implica que la
suspensión de la orden de captura establecida en el último inciso del parágrafo
3B, presenta también un límite temporal que se desprende de lo prescrito en el
Acto Legislativo 01 de 2017, pues una vez la JEP defina en cada caso concreto
si se está frente a las hipótesis que dan lugar a negar la extradición, se
tendrá claridad sobre la vigencia de la orden de captura previamente
suspendida.
Advierte la Sala que la disposición contenida en el inciso
último del parágrafo 3B, regula una hipótesis que habría podido quedar cubierta
por los preceptos que prorrogan o permiten la suspensión de las órdenes de
captura, con todo, el legislador extraordinario reforzó esa prescripción para
el caso concreto de las órdenes de captura con fines de extradición, reiterando
con ello el propósito de brindar seguridad jurídica al grupo de personas sobre
las cuales pesa ese tipo de órdenes judiciales.
Resulta pertinente en este punto recordar que la Fiscalía
General de la Nación cuestionó el inciso en examen, al estimar que del mismo
podría desprenderse una interpretación según la cual los disidentes y reincidentes
que cometan conductas punibles con posterioridad a la suscripción del Acuerdo
sean igualmente destinatarios de la suspensión de las órdenes de captura con
fines de extradición, quedando sus casos suspendidos hasta tanto no inicie
actividades la JEP. Para la Sala resulta claro que, acorde con lo dispuesto en
el inciso tercero del transcrito Artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017,
el constituyente le atribuyó a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz
la competencia de pronunciarse sobre tal tipo de asuntos, sin que de esa
preceptiva se desprenda que el contenido del inciso último del parágrafo 3B
quebranta la Constitución. Es importante pues destacar que no logró el
interviniente demostrar la presunta infracción del artículo 19 del Acto Legislativo
01 de 2017.
Ahora bien, los condicionamientos propuestos por la Fiscalía
parecen orientarse a llenar lo que en esa intervención se juzga como un vacío
legal que quebranta la Constitución, caso en el cual se estaría frente a una
presunta omisión del legislador que según el interviniente debería subsanarse
por la Corte. Sin embargo, el escrito no demuestra la existencia de un
contenido constitucional que imperativamente debe proyectarse en la Ley y, no
obstante, hubiere sido omitido por el legislador.
Así pues, no encuentra la Sala fundado el pedimento de fallo
condicionado contenido en la intervención de la Fiscalía General de la Nación
respecto de este último inciso del parágrafo 3B. A lo señalado habría que
agregar que la entidad interviniente no explica ni distingue cuál es la
interpretación ajustada a la Constitución y cuál la que la desconoce, para que
fuese procedente el fallo condicionado que proscriba la supuesta interpretación
violatoria de la Carta. Para la Sala el eventual vacío legal que se pudiera
derivar de una hipótesis no prevista, no conduce per se a la
inconstitucionalidad. Corresponde al juez competente definir cuál es la norma
aplicable y acudir al sistema de fuentes con los mecanismos que este ofrece
para clarificar las dudas en la interpretación del ordenamiento jurídico. No
sobra finalmente anotar que el órgano investigador no precisó el alcance de los
condicionamientos propuestos, ni explicó la pertinencia de los mismos como
elementos que permitan proscribir la norma que ese ente encuentra violatoria de
la Carta.
Para la Sala medidas como las contenidas en el inciso 2º del
parágrafo 3A y en el inciso último del parágrafo 3B son consecuencia de la
necesidad de materializar varios de los objetivos contenidos en el Acuerdo
Final, como quedó evidenciado en apartados precedentes de esta sentencia y que
hacen parte de la libertad de configuración del Presidente en ejercicio de
funciones legislativas. Estima la Corporación que todas las medidas examinadas
en este apartado armonizan con los contenidos constitucionales que establecen
como telos complejo la búsqueda, el logro y el aseguramiento de la paz.
Así pues, el preámbulo y los artículos 2º y 22 de la Carta avalan la preceptiva
en estudio. En consecuencia se impone declarar la exequibilidad de tales
mandatos.
4.4.2. Las disposiciones que regulan la situación de las
personas trasladadas a las ZVTN o susceptibles de traslado sin situación
resuelta
En lo atinente a los contenidos de los incisos 4º y 5º del
parágrafo 3A que se ocupan de la situación de las personas trasladadas con
privación de la libertad a las ZVTN y, de aquellas cuyo traslado no ha sido
resuelto, encuentra la Sala Plena que también resultan temporales,
excepcionales y son consecuencia del Acuerdo de Paz. En el caso de quienes han
sido trasladados se entiende que se permite su permanencia en las zonas
temporales pero en situación de privación de la libertad, mientras entra en
funcionamiento la JEP, momento a partir del cual quedarán en libertad condicional
a disposición de esa jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de
compromiso contemplada en el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016. Se advierte
pues que hay una preocupación por determinar la situación jurídica de estas
personas y señalar un límite de tiempo a la excarcelación, el cual se hace
coincidir con el inicio de actividades por parte de la JEP. La excepcionalidad
de la medida se verifica al observarse que se dirige a un específico grupo de
sujetos considerados como miembros de las FARC-EP y cuya situación difiere de
la de otras personas concentradas en las zonas de ubicación temporal. Es
preciso agregar además que se trata de una regulación producto del Acuerdo
Final de Paz.
Ahora bien, resulta en este punto importante advertir que en
el caso de las personas que han sido trasladadas con privación de la libertad,
el Decreto 1274 de 2017 ha dispuesto en su artículo 4 lo siguiente:
“Una vez terminada la ZVTN en donde está ubicado el Pabellón
Especial para la Paz al que hace referencia el inciso 4 del artículo 35 de la
Ley 1820 de 2016, las personas que fueron trasladadas a dicho Pabellón quedaran
en libertad condicional a disposición de la JEP, previo cumplimiento de las
condiciones del artículo 36 de la citada Ley.
Para los efectos de lo dispuesto en el inciso 4 del artículo
35 de la Ley 1820 de 2016, la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) ya está en
funcionamiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 15
del Acto Legislativo 01 de 2017.
La autoridad judicial ordinaria que esté conociendo
actualmente el proceso penal respectivo decidirá́ sobre la libertad
condicional”.
Se observa pues que la autoridad judicial a cargo del
conocimiento del proceso conserva la competencia para decidir sobre la libertad
condicional, hasta tanto la JEP entre en funcionamiento. Tal disposición llena
el eventual vacío que tuviese lugar entre la terminación de las zonas
temporales de ubicación y la activación de la JEP.
No sobra anotar que si las personas trasladadas llegaren a
cometer alguna conducta delictiva que no dé lugar al tratamiento especial de
justicia de que trata el Acto Legislativo 01 de 2017, se aplicará lo dispuesto
en el inciso 3º del artículo 5º de la mencionada normativa y que en lo
pertinente dispone:
“Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este
Acto Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de
las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, éste
será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos
casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las
que serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del
Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las
que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las
ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los
sitios ordinarios de reclusión (negrillas fuera de texto)”.
Por lo que respecta al contenido del inciso 5º del parágrafo
3º del Decreto sometido a examen en esta providencia, en el cual se prescribe
que aquellas personas que se encontraban privadas de la libertad y su traslado
no hubiese sido resuelto, una vez finalizadas las zonas la autoridad judicial
competente procederá a otorgarles la libertad condicional. Para la Sala esto
evidencia el carácter provisional del estatus jurídico conferido por la norma a
estas personas. La excepcionalidad se evidencia en la singularidad del grupo de
sujetos destinatarios del precepto legal. Al igual que en el caso del inciso 4
antes considerado se constata que se está frente a una disposición originada
por lo pactado en el Acuerdo Final de Paz.
Encuentra la Sala Plena
que se hacen aplicables para estos enunciados legales los criterios jurisprudenciales
arriba citados, los cuales reconocen una amplia potestad normativa al
legislador en la configuración del procedimiento penal y más aún cuando el
motivo es la búsqueda y el logro de la paz. Además, se está frente a medidas
que en ningún momento eximen a los inculpados de sus responsabilidades por las
conductas desplegadas con ocasión del conflicto. Para la Corte, estas medidas
se orientan a lograr las mismas finalidades indicadas para los contenidos
legales examinados en el acápite inmediatamente anterior, con lo cual se
replican las razones que permitieron concluir la constitucionalidad y que
conducen a la exequibilidad.
Finalmente, resulta oportuno anotar que respecto de este
grupo de personas privadas de la libertad cuyo traslado no hubiese sido
resuelto, caben las mismas precisiones hechas en relación con aquellos que
fueron trasladados a las zonas temporales. De una parte, si incurren en la
comisión de un punible que no es objeto del tratamiento especial de justicia
del que habla el Acto Legislativo 01 de 2017, cabrá aplicar lo prescrito en el
inciso 3º del artículo 5º arriba transcrito. Y por lo que concierne a la
competencia para decidir sobre la libertad condicional habrá de tenerse en
cuenta lo contemplado en el artículo 4º del Decreto 1274 de 2017.
4.5. Conclusión
El Acto Legislativo 01 de 2016 consagró la habilitación
legislativa al Gobierno Nacional para proferir decretos con fuerza de ley en el
marco de la implementación del Acuerdo Final. En ese orden, el artículo 2º del
Acto Legislativo dispuso que el ejercicio de dicha habilitación debe someterse
a control automático de constitucionalidad, el cual verifica el cumplimiento de
límites formales y materiales, los cuales han sido ampliamente examinados por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el entendido de que el
ejercicio de la misma debe ser excepcional.
En esta
oportunidad el cuerpo normativo sometido a examen fue el Decreto 900 de 2017,
mediante el cual se adicionan dos parágrafos transitorios (3A y 3B) al
artículo 8º de la Ley 418 de 1997, referentes en unos casos a la suspensión de
la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse
contra los miembros de las FARC-EP, en otros casos a la prórroga de tales
suspensiones y, en otros, a su traslado en condición de privación de la
libertad.
La Corte verificó que dicho decreto cumple con
los requisitos formales, pues fue expedido por el Presidente de la
República dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016. Del mismo modo se verificó la congruencia del título
con lo regulado por el Decreto y la incorporación de la motivación respectiva.
Seguidamente la Sala Plena verificó que la materia del
Decreto Ley bajo análisis se encuentra objetivamente ligada a varios de los
ejes centrales y a compromisos del Acuerdo Final, quedando con ello satisfecha
la exigencia de conexidad objetiva requerida en estos casos por el control
automático.
Por lo que respecta al juicio de conexidad estricta, la Sala
Plena constató que cada una de las medidas contenidas en el Decreto Ley 900 de
2017 obedece y responde a exigencias del Acuerdo Final. En lo atinente al
cumplimiento del requisito de conexidad suficiente, se observó que en la
motivación del Decreto Ley aparecen las razones que sustentan por qué las
normas allí contenidas son un desarrollo específico del Acuerdo.
En cuanto a la estricta necesidad, se evidenció la necesidad
del trámite extraordinario para regular la materia específica que contiene el
decreto. Destacó la Sala en este punto que se estaba frente a un asunto que de
conformidad con el Acuerdo debía ser priorizado y así se indicó en el
cronograma para facilitar la ejecución del proceso de dejación de armas.
A lo largo de los considerandos la Sala advirtió la especial
relevancia que reviste la norma en análisis dentro de la implementación del
Acuerdo Final, por cuanto regula la prolongación de la suspensión de la
ejecución de las órdenes de captura de excombatientes de las FARC-EP, lo cual
les genera seguridad jurídica hasta el momento en que accedan al SIVJRNR,
ofreciendo a los miembros de las FARC-EP la certeza de que su juzgamiento sólo
tendrá lugar una vez se implemente la organización judicial especializada
concebida para tal efecto. A su vez, valoró el peso de las medidas como un
punto de partida en el camino a la reincorporación de los integrantes de las
FARC-EP a la vida civil. Igualmente, destacó la importancia de las mismas para
preservar la confianza entre las partes.
Al momento de adelantar el control material, la Corte estimó
que en materia de configuración del procedimiento penal el legislador cuenta
con una amplia libertad de configuración y más aún cuando el motivo es la
búsqueda y logro de la paz. Al establecer la suspensión de la ejecución de las
órdenes de captura, o al prolongarla cuando ya había sido fijada y al
clarificar la situación jurídica de los miembros de las FARC-EP privados de la
libertad, autorizando su traslado a las ZVTN, se implementaron mecanismos
necesarios para la consolidación del proceso de paz y, en ese orden, para el
logro de los fines constitucionales de verdad, justicia y reparación, así como
de búsqueda, logro y aseguramiento de la paz. Al evaluar todas las medidas
encontró que se ajustaban a la Carta y encontraban fundamento en el preámbulo y
en los artículos 2º y 22 de la Constitución. En consecuencia se declaró su
exequibilidad.
Por consiguiente, la Sala Plena de esta Corporación declarará
la exequibilidad del Decreto Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por
el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado
por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
VI. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 900 del 29 de mayo
de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su
vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras
disposiciones”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con permiso
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-518/17
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Ausencia de consagración en la
Constitución del requisito de necesidad estricta (Aclaración de voto)
Ni el
artículo que otorga constitucionalmente las facultades [presidenciales para la
paz], ni ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen que los
decretos con fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban
ser “estrictamente necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera
decisión de la Corte Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento
se sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró
la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó
que “en desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos
con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las
facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo
final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue
interpretada de la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad
del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al extremo de exigir al
Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las
facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentación en
la parte motiva de la norma, la sentencia decidió declararla inexequible […]
Evidentemente la decisión excede aquello establecido por la sentencia C-699 de
2016, donde lo único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de
las competencias se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades
son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en
vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso.”
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Circunstancia excepcional que amerita
acudir a las facultades presidenciales para la paz (Aclaración de voto)
La
circunstancia excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar
decretos con fuerza de ley es el proceso de implementación del Acuerdo de Paz
en el que se encuentra el país, que constituye la razón de ser del Acto
Legislativo 01 de 2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso
de sus facultades.  La reforma constitucional que les sirve de fundamento se
planteó para agilizar un proceso de formación normativa que en su trámite
ordinario resultaría incompatible con las necesidades propias del Acuerdo
Final. Esa fue la decisión del legislador en su rol de constituyente derivado y
así lo admitió esta Corporación en la sentencia C-699 de 2016, aceptando que la
transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba la flexibilización
incluso de los procesos de reforma.
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia (Aclaración de voto)
Según
las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que
mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.
Según indica el estudio de Standford University sobre implementación de
procesos de paz, la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que
simplemente se consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la
década de los años 80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia-
desafiaron esa visión y dejaron en claro la importancia que tienen las
dificultades de las partes para cumplir sus compromisos. La etapa
inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de
reducción de conflictos, es un lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad
para las partes en conflicto y los civiles que están en el medio.” En efecto,
el problema más importante a corto plazo, antes de la consolidación de una paz
general y permanente, es cómo evitar que el conflicto entre las mismas partes
que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en la implementación de un
proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo plazo, puesto que son
diversos los fenómenos que intervienen en la consolidación de la estabilidad
posterior, sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los
estudios dentro de los dos años siguientes, que es cuando, por regla general,
se logran los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o
fracaso de un proceso de paz.
PRIMEROS
MESES DE IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Carácter
determinante para los resultados finales del proceso (Aclaración de voto)
Del
análisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University
- la matriz más importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es
posible extraer un parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han
fracasado en la implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el
fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación
directa con el grado de avance en la implementación que se logre en los meses
subsiguientes a la firma de los acuerdos.
CELERIDAD
EN IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Aspecto de vital
importancia para el éxito del proceso de paz (Aclaración de voto)
Las
razones por las cuales la celeridad en el tiempo de implementación se convierte
en un aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz son
diversas, pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden
clasificarse así: a) Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración de
los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto
que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión
que incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen,
más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se
muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles
son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a
cumplir con su parte del acuerdo”. b) La confianza generada por las
instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas
sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los
actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “Se trata,
en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva – de construcción de
confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados
intraestatales”. Esta confianza alienta a continuar en el proceso,
especialmente cuando las reformas permiten una participación democrática. c) El
efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la
importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr
intereses oportunistas, “los `saboteadores´, entendidos como actores que quedan
fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan
descomponer el incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos
vías, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el
lapso de tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de
frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de
implementación, desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la
estabilización de los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar
de forma oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el
cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no
sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.
INTEGRALIDAD
DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Comprensión de
todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz (Aclaración de
voto)/INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Esencialidad de
las medidas conexas a los acuerdos para el logro de la paz (Aclaración de voto)
Una
posible vía argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la
“estricta necesidad” de cada medida en que se haga uso de las competencias del
Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de
cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas
de forma separada. El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza
integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del
proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz
en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía),
sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz,
incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios
indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que
todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el
logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son
inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso
y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en
las partes y evita que se desfigure lo pactado.
INTEGRALIDAD
DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Valor intrínseco
y extrínseco de las medidas destinadas al logro de la paz (Aclaración de voto)
La
naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un
efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo
componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo armónico e
inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás
y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta
premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no
puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz
tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso, pero también un valor
extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma tal
que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o
independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido
Referencia: Expediente RDL-033
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 900
del 29 de mayo de 2017 “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418
de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se
dictan otras disposiciones.”
Magistrada Ponente
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Sala Plena, y pese a estar de acuerdo con la
decisión tomada por la sentencia C-518 de 2017, aclaro mi voto, por considerar
que la exigencia del requisito de estricta necesidad o “competencia material
del ejecutivo” -tal como la Sala Plena de la Corporación lo exigió al
Decreto Ley 900 de 2017-, carece de fundamento constitucional, en particular
porque desnaturaliza las competencias del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo
1 de 2016 y desatiende la importancia que tiene la rapidez en la implementación
del Acuerdo Final para la paz.
Expondré mi postura con
base en las dos razones indicadas. En primer lugar, el alcance de las
competencias del ejecutivo a partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en
segundo lugar, la urgencia que requiere la implementación del Acuerdo y,
finalmente, me referiré a la integralidad del proceso y al carácter
inescindible de las medidas.
1.   La Competencia Legislativa excepcional del Acto Legislativa
01 de 2016
La Constitución Política, en virtud de la reforma surtida por
el Acto Legislativo 1 de 2016, dotó al Presidente de la República de una
competencia especial para dictar los Decretos con fuerza de Ley dirigidos a la
implementación del Acuerdo Final, en los siguientes términos:
“Artículo 2°. La Constitución
Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo
transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al
Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser
utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley
que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de
constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
El artículo transitorio
de la Carta consagra expresamente los límites de las facultades entregadas, en
cuanto al tiempo (Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia
del presente acto legislativo), la conexidad con el acuerdo (cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera), las jerarquías y materias normativas (Las
anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos) y,
además, implementa un control automático de constitucionalidad para las normas
que se profieran en el marco de estas competencias.
Sin embargo, ni el artículo que otorga constitucionalmente
las facultades, ni ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen
que los decretos con fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias
deban ser “estrictamente necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la
primera decisión de la Corte Constitucional en la que se fijó este límite. El
argumento se sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual
se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la
Corte manifestó que “en desarrollo de este control, la Corte deberá
verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual
se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo
normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta
y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias
excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo
cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo
ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional.
Esta redacción fue interpretada de la forma más radical posible en el examen de
constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la
adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al
extremo de exigir al Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta
necesidad para usar las facultades legislativas especiales y, por no encontrar
dicha argumentación en la parte motiva de la norma, la sentencia decidió
declararla inexequible. La exigencia del requisito se planteó en la sentencia
C-160 de 2016 con las siguientes palabras:
“la habilitación legislativa extraordinaria es limitada
materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla general para la
producción normativa en el Estado constitucional es la actividad ordinaria del
Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles suficientes de representatividad
democrática, deliberación y protección de los derechos de participación, en
particular de dichas minorías.
Esta condición de excepcionalidad exige entonces al Gobierno
demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento
legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de
2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto.  Por ende, el
requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la
habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de
manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los
canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales.
(…) [L]e corresponde
al Ejecutivo establecer, dentro de los considerandos de los decretos
extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso
para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo.  De
no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio
de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en
abierto desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de
competencia legislativa a favor del Congreso.
Evidentemente la decisión excede aquello establecido por la
sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se exigía, además de la conexidad,
era que el uso de las competencias se dé “en circunstancias excepcionales,
pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea
necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso.” Si
la Corte aceptó que la reforma constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no
constituía una sustitución a la Carta, fue porque consideró que las
competencias excepcionales que surtían de la reforma se justificaban claramente
en la búsqueda de un logro que constituye un fin esencial del Estado Colombiano
y un derecho fundamental de los ciudadanos, la paz. Es porque existe una
situación excepcional que potencialmente pone fin a más de cinco décadas de
guerra fratricida, y que puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo,
que se hace necesario usar vías expeditas para generar los ajustes legales e
institucionales requeridos en la implementación del Acuerdo Final logrado con
las FARC.
En otras palabras, la circunstancia excepcional que amerita
acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de
implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país, que
constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las
normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades.  La reforma
constitucional que les sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso
de formación normativa que en su trámite ordinario resultaría incompatible con
las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisión del legislador
en su rol de constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la
sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la
paz justificaba la flexibilización incluso de los procesos de reforma.
Frente a los decretos ley, es evidente que el proceso de
implementación de los acuerdos es, en sí mismo, una situación excepcional que
amerita actuar de forma célere, pues como se verá más adelante, los retrasos
son un grave riesgo para la efectividad del Acuerdo en cuanto al logro de la
paz.  Por eso, existiendo de antemano una situación excepcional que sirvió de
base a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2016, esto es, existiendo una
norma constitucional que expresamente lo autoriza, además de desgastante
institucionalmente y redundante argumentativamente, resulta ser un ejercicio
inútil hacer un examen de necesidad estricta, si se ha examinado de antemano la
conexidad con  al Acuerdo Final, puesto que si las normas están ligadas al
proceso de paz, la excepcionalidad que la justifica es evidente.
2.       La
urgencia de la implementación
Según las experiencias internacionales, el paso del tiempo es
uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de
los acuerdos de paz.
Según indica el estudio de Standford University sobre
implementación de procesos de paz,[18]
la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se
consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años
80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa
visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las
partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la
firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un
lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en
conflicto y los civiles que están en el medio.”[19]
En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de
la consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el
conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los
resultados en la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto,
a largo plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la
consolidación de la estabilidad posterior,[20] sino que se analizan a
corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de los dos años
siguientes, que es cuando, por regla general, se logran los pasos
definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de un proceso
de paz.[21]
Según lo sostiene parte de la doctrina, la implementación
urgente de los acuerdos de paz es una cuestión determinante, pues está
demostrado por experiencias internacionales que la seriedad de la fase de
implementación de los acuerdos es crucial para la estabilidad de la paz y para
que no se reabran puntos de negociación que ya habrían sido superados.[22]
Del análisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de
Notre Dame University - la matriz más importante de evaluación de acuerdos de
paz en el mundo-, es posible extraer un parámetro común entre los casos de
éxito y aquellos que han fracasado en la implementación de los acuerdos de paz.
El éxito o el fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen
tener una relación directa con el grado de avance en la implementación que se
logre en los meses subsiguientes a la firma de los acuerdos. Algunos de los
casos, que prueban esta tesis como ejemplos de fracaso o éxito en la
implementación temprana y en la consolidación final de la paz son los
siguientes:[23]
a)
India ha adelantado diversos acuerdos de paz. El primero de
ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un ejemplo de fracaso producto de la
inexistencia de un marco jurídico para implementar los compromisos. El  acuerdo
estipulaba la creación de un Consejo Autónomo de Bodo  —democráticamente
electo—.  El consejo estaba específicamente obligado a salvaguardar las
prácticas religiosas y sociales de los habitantes de esa región, y para ello
tendría una serie de competencias. Sin embargo, no se logró adelantar el marco
jurídico para ello y las elecciones para implementarlo jamás se realizaron.[24]
Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se
realizaron más avances.[25]
El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región
fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que
en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.[26]
b)
Angola, en cuyo primer acuerdo de paz (Protocolo de Lusaka,
1994), durante el primer año sólo se logró implementar el 1,85% de los compromisos,
a los 5 años tan sólo se había avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía
Internacional, evidenciando lo sucedido manifestó:
“El Protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno angoleño y la
Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) el 20 de noviembre
de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU aceptó establecer
una nueva operación de mantenimiento de la paz en Angola. UNAVEM III quedó
establecida en virtud de la Resolución 976 del Consejo de Seguridad de la ONU
del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer año de UNAVEM III, el Consejo
de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres meses, en lugar de los seis
que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta decisión reflejaba la
creciente impaciencia de la comunidad internacional ante los lentos progresos
del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se retire de Angola si no se
producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha en que se revisará el
mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de restablecimiento de
la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un largo estancamiento.”[27]
La
falta de implementación del acuerdo generó en los años subsiguientes el
recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación de los combates
provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un auténtico
desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron serias
dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas perspectivas
de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la ayuda
económica.”[28]
Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un
nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma
más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el
68,42% lo que explica, en parte, su éxito.”[29]
c)  En el caso de Senegal, se firmó el primer acuerdo de paz
en diciembre de 2004. Sin embargo, las dificultades y demoras en cumplir los
compromisos y avanzar en la implementación hicieron que éste fracasara.[30]
Según la matriz de la Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo,
no solo fue lenta sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%,  de tal
forma que cinco años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en
el avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en
el año 2012.
Ejemplos de éxito en la consolidación de la paz, que fueron
considerados por esta Corte en la sentencia C-699 de 2016[31] dan
cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así: a)
En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el
72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma.
Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para
su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas
las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las
reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las
reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se
implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el
Estado Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos
enfrentamientos bélicos.[32]
b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la
paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.[33]
Al segundo año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el
marco de las negociaciones.[34]
La implementación de los acuerdos del Salvador[35] requería de reformas
constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este punto se había
cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c) Irlanda del Norte es
un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó mecanismos de fast
track para adelantar con prontitud las reformas constitucionales y legales
pertinentes para la implementación del acuerdo. El éxito de la medida se
evidencia en que en el primer año se realizaron todas las reformas normativas
necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió por completo y
actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el proceso general
de implementación.
Las razones por las cuales la celeridad en el tiempo de
implementación se convierte en un aspecto de vital importancia para el éxito
del proceso de paz son diversas, pero en general, han sido identificados
algunos factores que pueden clasificarse así:
a)
Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración de los
combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que
en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión que
incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen,
más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se
muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles
son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a
cumplir con su parte del acuerdo”.[36]
b)
La confianza generada por las instituciones y las normas: la
implementación rápida de las normas pactadas sobre participación democrática y
garantías de no violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza
razonable sobre su seguridad. “Se trata, en suma, de la aplicación de una
estrategia no coercitiva – de construcción de confianza- que ha ido ganando
terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales”.[37]
Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las
reformas permiten una participación democrática.
c)
El efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor
Stedman hace énfasis en la importancia que pueden tener aquellos que aprovechan
el proceso para lograr intereses oportunistas, “los `saboteadores´,
entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven
afectados por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de
implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una primera frente a
aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de tiempo que
transcurre en la implementación es una oportunidad de frustrar el proceso.
Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementación, desdibujando
su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilización de los acuerdos.
Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar de forma oportunista, no
sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos
requiere estrategias de diseño institucional y no sólo sobre el manejo
específico de estos grupos”.[38]
Esta situación es ampliamente reconocida y ha motivado que la
comunidad internacional le manifieste al Gobierno colombiano la importancia de
actuar con celeridad en la implementación del Acuerdo.
En su comunicado en diciembre de 2016, el entonces Secretario
General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifestó: “La ratificación del
Acuerdo constituye un hito importante en el proceso de paz que reafirma las
esperanzas de todos los colombianos por un futuro de paz y prosperidad después
de décadas de conflicto. El Secretario General espera que
todos los esfuerzos se dirijan rápidamente al arduo trabajo de implementación
del acuerdo, con especial énfasis en poner fin a la violencia y
traer los beneficios de la paz a las regiones y a las comunidades vulnerables
más afectadas por el conflicto.”[39]
En junio de 2017, el actual Secretario General de las
Naciones Unidas ha seguido con atención el proceso de implementación, y
recientemente se manifestó alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa
tarea.  “El Secretario-General considera alentador el progreso realizado en
la implementación del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a
la finalización de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas
individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del
Pueblo (FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El Secretario-General
exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la
implementación de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de
paz y reitera la disposición de las Naciones Unidas para continuar apoyando el
proceso de paz, según sea requerido.”[40]
Por lo tanto, no cabe duda de que la celeridad en las medidas
destinadas a la implementación del Acuerdo es una condición indispensable para
lograr la consolidación de la paz. Todos los factores identificados por la
doctrina entran en juego en el caso colombiano y generan riesgos que solo
pueden ser superados  si el Estado actúa de forma ágil, promoviendo seguridad,
confianza y debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente
las condiciones necesarias para lograr la paz. Esta celeridad no solo ha sido
reconocida por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que esta
misma Corte ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos. Por lo tanto,
exigir una argumentación sobre la necesidad de acudir a una vía expedita para
proferir las normas destinadas a la implementación del Acuerdo, es una postura
desprovista de sentido, que contradice la jurisprudencia y desconoce la
evidencia.
3.
La integralidad del proceso de paz
Una posible vía argumentativa para sustentar que se hace
necesario revisar la “estricta necesidad” de cada medida en que se haga uso de
las competencias del Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia
en las materias de cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de
cada una de ellas de forma separada.
El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza
integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del
proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz
en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía),
sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz,
incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios
indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que
todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el
logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son
inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso
y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en
las partes y evita que se desfigure lo pactado.
El proceso colombiano hace por lo tanto parte del enfoque
integral de la justicia transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de
aceptación en los últimos años. En su informe del 2004 sobre el “Estado de
Derecho y la Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han sufrido
conflictos”, el Secretario General de las Naciones Unidas describe la
justicia de transición como una "variedad de procesos y mecanismos
asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados
de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan
cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación"
(párr. 8). En la introducción del escrito, señala el Secretario: “Justicia,
paz y democracia no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien
imperativos que se refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de
los tres objetivos en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se
requieren una planificación estratégica, una integración cuidadosa y una
secuencia sensata de las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente
en una determinada institución o desestimar a la sociedad civil o a las
víctimas”. Sobre el asunto de la integralidad señala el informe que “23.
Nuestra experiencia confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado
de derecho y la justicia de transición no arrojará resultados satisfactorios en
una nación devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las
estrategias relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces,
deben ser cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de
la justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la
aplicación de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde
el país.”. [41]
Según lo señaló el Relator Especial sobre la promoción de la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de
Greiff, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2012, “La
justicia transicional implica la articulación de una serie de medidas,
judiciales o extrajudiciales, y puede abarcar el enjuiciamiento de personas, el
resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional, la
investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todas
las anteriores, tal como ha reconocido el propio Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas”.
Para el Relator, la práctica ha demostrado que las
iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados
permanentes en la estabilidad de la transición. No basta con la justicia penal.
“Si se desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos más rigurosos
de búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelación de la
verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparación adecuada. La
justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que también requiere actuar
sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin
enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma institucional son
fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las
víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como la
investigación de antecedentes y depuración del personal, también resultarán
insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las
violaciones como para garantizar que no se repitan”.[42]
En el mismo sentido se han pronunciado 5 de los 7 jueces de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quienes, firmando en conjunto el
voto concurrente del Juez García Sayán a la Sentencia sobre las Masacres del
Mozote Vs. El Salvador (2012), sostuvieron:
“21. A partir del derecho internacional de los derechos
humanos y, particularmente, de la Convención Americana, se pueden delinear
algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar estas tensiones,
que en el fondo es la tensión entre justicia y reconciliación. 22. Un primer y
obvio punto de partida es que la situación anómala y excepcional de un
conflicto armado no internacional genera que pueden contarse por millares los
nombres de los victimarios y, especialmente, de las víctimas. Esa situación
excepcional suele demandar mecanismos de respuesta también excepcionales. La
clave está en construir el ejercicio de ponderación que procese de la mejor
manera esa tensión entre justicia y terminación del conflicto para lo cual se
debe considerar varios componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se
orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la verdad, justicia y la
reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de masivas violaciones, las
respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto y la búsqueda de la paz
duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su conjunto la aplicación de
medidas concurrentes que permitan el mayor grado de atención simultánea a esos
tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de las víctimas a la verdad,
la justicia y la reparación, deben ser entendidos como interdependientes. Solo
la aplicación integrada de medidas en favor de las víctimas en todos esos
ámbitos puede conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento
interamericano de derechos humanos. Así, la simple aplicación de sanciones
penales, sin que ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la
verdad en su conjunto, podría convertirse en un proceso burocrático que no
satisfaga la pretensión válida de las víctimas de llegar a la mayor verdad
posible. Por otro lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la
verdad de las violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz
duradera, sólo produciría un aparente alivio en la situación de las víctimas,
pero no una transformación de las condiciones que permiten la recurrencia de
las violaciones.”[43]
Por lo tanto, la fortaleza de un modelo de justicia
transicional, está en la capacidad de dar respuesta a múltiples derechos y
objetivos en juego, y ello solo se logra a partir de la integralidad del modelo
y de la interdependencia de las diferentes medidas para lograrlo.
En el ámbito nacional, la Comisión Asesora de Política
Criminal también se ha alineado con este enfoque al recomendar que “en el
caso colombiano, habida cuenta de la magnitud y complejidad del problema por
resolver después de casi cincuenta años de conflicto armado interno, así como
de la ponderación necesaria entre los valores de la justicia y la paz, […] el
modelo de justicia posconflicto que deberá acompañar eventuales negociaciones
futuras entre el Estado y las guerrillas, deberá ser un modelo holístico que
integre, entre otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación
integral y aun, reformas institucionales”.[44]
En este sentido, como ya lo ha sostenido esta Corporación,
existe una interrelación entre los diferentes elementos de la justicia
transicional, que son fundamentales para lograr una paz verdadera:
“(i) la verdad será una condición para la paz si hace
imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será una condición para la
paz cívica mediante el screening de funcionarios y políticos que hayan
colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la justicia transicional será
una condición para la paz si satisface las demandas de retribución; (iv) la
justicia distributiva será una condición de una paz duradera si determina las
causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay
que estimar si una paz a largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su
parte, existen también múltiples relaciones entre los elementos de la justicia
transicional: (i) La justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los
trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La verdad también sirve a la justicia
identificando a los perpetradores; (iii) la verdad también es un instrumento
para dar justicia a las víctimas”.[45]
La Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de
pronunciarse sobre el carácter integral del modelo de justicia transicional
adoptado en Colombia. Así, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: “Dentro
del diseño integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del
marco jurídico para la paz, la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios
de selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia
Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política
criminal del Estado, los criterios de priorización.” Y finalmente concluyó
“9.1. , la Corte encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la
expresiones  “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”,
contenidas en el inciso cuarto del artículo 1°, estas se encuentran
estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional,
por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso.”[46]
En la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo
1 de 2012 sobre participación política de los desmovilizados dijo la Corte: “parte
de un proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta
complemento de las medidas previstas para la investigación, sanción y
juzgamiento de los máximos responsables en el artículo transitorio 66 de la
Constitución, la participación en política es un elemento de naturaleza,
condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra
sometido el componente penal del marco transicional”.[47]
La naturaleza integral del proceso de justicia transicional
en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes
medidas que lo componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo
armónico e inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con
las demás y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el
proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque
la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al
logro de la paz tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso,
pero también un valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema
integral, de forma tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de
medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero
sentido.
Por lo tanto, si la implementación del Acuerdo final debe
realizarse con urgencia, y por ello fue reformada la Carta con el Acto
Legislativo 01 de 2016, exigir un sustento sobre la estricta necesidad del uso
de las competencias excepcionales, resulta totalmente redundante e inadecuado.
El examen de conexidad de las medidas, con el que se establece la relación
entre el Acuerdo y las normas proferidas no solo resulta pertinente y
suficiente, sino que es además el que mejor se adapta al carácter integral del
modelo de justicia transicional colombiano.
Por estas razones, no estoy de acuerdo con la realización de
un examen de estricta necesidad a los Decretos Ley dictados por el Presidente
de la República en uso de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01
de 2016.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA
FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA
C-518/17
DECRETOS
LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de estricta necesidad es
superfluo, no le es exigible al gobierno y, no debería analizarse en la
revisión de los decretos ley expedidos en virtud de las facultades
excepcionales constitucionales (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RDL-033
Revisión oficiosa de
constitucionalidad del Decreto Ley 900 de 2017, "por el cual se
adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el
artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones"
Magistrado ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
1.  Acompaño
la decisión adoptada por la Sala Plena en la sentencia C-518 de 2017, que
declaró la exequibilidad integral del Decreto Ley 900 de 2017, ""por el
cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por
el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016y se dictan otras disposiciones ".
2.  Pese
a lo anterior, tal como lo he manifestado en otras oportunidades, en las que la
Corte ha analizado la constitucionalidad de las normas con fuerza de ley
expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas
por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016[48],
no comparto la inclusión ni alcance que, dentro de los requisitos de
competencia, se ha dado a la estricta necesidad. Este requisito
no fue establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, ni se infiere del mismo.
Se trata, en cambio, de una creación jurisprudencial, que resulta superflua e
innecesaria, como explico a continuación.
3.  La
denominada estricta necesidad es superflua dado que, dentro del
test de competencia, se analiza si las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional satisfacen el requisito de conexidad (objetiva, estricta y, por lo
tanto, suficiente); elementos que, de configurarse, dan cuenta de la urgencia e
imperiosidad de la expedición normativa al inscribirse en el marco de
implementación del Acuerdo Final y, en esa medida no hace falta una carga
argumentativa adicional en cabeza del Gobierno Nacional para justificar por qué
las vías ordinarias adicionales no son adecuadas para la expedición de las
normas contenidas en los decretos proferidos al amparo de las facultades
especiales para la paz.
Aunado
a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su mayoría, afirma que el requisito de
estricta necesidad persigue la protección del principio de separación de
poderes, un eje axial de la Constitución, lo cierto es que este último se
encuentra plenamente garantizado, a través de diversas medidas que sí fueron
expresamente previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, y que se concretan en
(i) el límite temporal, de 180 días para el uso de las facultades especiales, y
(ii) la prohibición de expedir por esta vía contenidos propios de la
competencia del Congreso de la República, como actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que requieran mayorías calificada
o absoluta para su aprobación o leyes que decretan impuestos.
Por
las razones expuestas, considero que el requisito de estricta necesidad no le
es exigible al Gobierno y, en esta medida, la Corte no debería analizarlo en la
revisión de los decretos ley expedidos en virtud de las citadas facultades excepcionales
constitucionales.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] “Por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera”.
[2] Publicado el 26 de enero
de 2017.
[3] Una primera definición
del término se atribuye a James Bradley Thayer, quien abordó el tema en un
ensayo de 1893 para Harvard Law Review, titulado “The origin and scope of
the American Doctrine of Constitutional LAW”.
[4] Posner, Richard. The rise
and fall of judicial self-restraint. 2012. California Law Review. Vol. 100, No.
3. P. 520-521.
[5] Tribunal Supremo de
España. Sala Penal, Sentencia No. 10/2012. Causa Especial No. 20048/2009.
[6] Constitutional Court of
South Africa. Case CCT 17/96. Decide don: 25 july 1996.
[7] Ibídem.
[8] Información matriz
desarrollada por la Universidad de Notre Dame, www.peaceaccords.nd.edu
[9] Fisas, V. (2010). Anuario
2010 de procesos de paz. Barcelona: Icara Editorial/ Escola de Cultura de Pau,
UAB.
[10] Corte Constitucional.
Sentencia C-048 de 2001. Consideración jurídica N° 7.
[11] Ibídem.
[12] “Por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera”.
[13] “Por la cual se consagran
unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la
justicia y se dictan otras disposiciones”.
[14] Dictados en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los
artículos 188 y 189 de la Constitución Política y la Ley 418 de 1997 modificada
y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006,1421 de
2010,1738 de 2014,1779 de 2016. Todos los decretos expedidos por la Presidencia
de la República en virtud de los cuales se  establecen   Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN) y  Puntos Transitorios de Normalización
(PTN), establecen con fundamento en los parágrafos 2° y  3° del artículo 8 de
la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y por la
Ley 1779 de 2016.  Especialmente este último  señala que “el Gobierno  nacional
o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con
los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen
de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, la
ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del
territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará
suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás
miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el
transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo
determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo
acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se
podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera
de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de
las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz”.
[15] El Artículo 354 de la Ley
1820 de 2017 consagra lo siguiente: “Libertad condicionada. A la entrada en
vigor de esta ley, las personas a las que se refieren los artículos 15, 16,
17,22 Y 29 de esta ley que se encuentren privadas de la libertad, incluidos los
que hubieren sido procesados o condenados por los delitos contemplados en los
artículos 23 y 24, quedaran en libertad condicionada siempre que hayan suscrito
el acta de compromiso de que trata el artículo siguiente. || Parágrafo. Este
beneficio no se aplicará a las personas privadas de la libertad por
condenas o procesos por delitos que en el momento de la entrada en vigor de la
Ley de Amnistía, no les permita la aplicación de amnistía de iure, salvo que
acrediten que han permanecido cuando menos 5 años privados de la libertad por
esos hechos y se adelante el trámite del acta previsto en el siguiente
artículo. || En caso de que la privación de la libertad sea menor a 5 años, las
personas serán trasladadas a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización
(ZVTN), una vez que los miembros de las FARC-EP en proceso de dejación de armas
se hayan concentrado en ellas, donde permanecerán privadas de la libertad en las
condiciones establecidas en el numeral 7 del artículo 2° del Decreto 4151 de
2011. || Las personas trasladadas permanecerán en dichas ZVTN en situación
de privación de la libertad hasta la entrada en funcionamiento de la JEP,
momento en el cual quedaran en libertad condicional a disposición de esta
jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que
trata el artículo siguiente. || La autoridad judicial que esté
conociendo el proceso penal aplicará lo previsto en cuanto a la libertad.
|| La Jurisdicción Especial para la Paz podrá́ revocar la libertad de
quienes incumplan alguna de las obligaciones fijadas en el acta formal de compromiso.
|| Si durante la vigencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, los
beneficiarios de mecanismos de tratamiento penal especial de la presente ley,
se rehusaran a cumplir los requerimientos del Tribunal para la Paz para
participar en los programas de contribución a la reparación de las víctimas, o
a acudir ante la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad de la Convivencia y
No Repetición, o ante la Unidad de Búsqueda de las Personas dadas por
desaparecidas, se les revocará el derecho a que se les apliquen los beneficios
de la libertad condicional o las sanciones establecidas en la JEP” (negrillas
fuera de texto).
[16] Corte Constitucional.
Sentencia C-048 de 2001.
[17] Ibídem.
[18]
CISAC - Center For International Security And Cooperation, Stanford University.
El texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil
Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio.
“Between late 1997 and early 2000, Stanford University’s Center for
International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace
Academy (IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study
of the determinants of successful peace implementation. The project examined
every peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were
prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of
outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a
more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen
the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design
of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora
in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that
the results of this research will help improve the design and practice of peace
implementation.”
[19]
CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars:
Lessons and Recommendations for Policymakers.  “There was also a
tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion, where
successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict.
Successful cases in the 1980s—Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua—reinforced these
assumptions. Before long, however, several civil wars—Angola, Rwanda, and
Liberia—defied the linear view of conflict - resolution and brought attention
to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to
peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately
after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty,
and vulnerability for the warring parties and civilians caught in between.”
[20]
George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the International
Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. “The further away one gets
in time from the conclusion of a peace mission, the more likely it is that any
number of other extraneous factors (e.g. business cycles, famines, unusually
good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring state, the behavior of
the first elected leaders) are what is actually responsible for what has taken
place rather than the technology of the peace mission itself. As the potential
impact of such exogenous factors increases, the quality of our inferences about
the contribution of the peace operation itself tends to diminish until the
point where it breaks down completely.”
[21]
Bajo esta medida, para el Center For International Security And Cooperation -Cisac
de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se
consideran fracasos. El caso de  Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo
pero no había posibilidad de retorno a la guerra, fue calificado como éxito
parcial.  En cambio en El Salvador, Mozambique, Guatemala,  y Nicaragua, donde
2 años después de la firma del acuerdo la guerra había cesado y el proceso de
implementación sumamente avanzado, la calificación es de éxito.
[22]
Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la
República, en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016.
[23]
Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por la profesora
Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015,  para la Comisión Primera del
Senado, en la audiencia pública del actual Acto Legislativo 01 de 2016.
[24]
Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia
adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de 2005. “Después
del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la
Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como resultado de la
considerable oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo
las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la discordia fueron
las 515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había reclamado y el
Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el argumento de que
los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas aldeas.” P. 17.
[25]
Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la República,
con base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de
cuya tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum
of Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%,
1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.
[26]
Ibídem. “El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después de 1993, los
Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de
India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia —en
representación del pueblo Bodo— firmaron el segundo acuerdo para un Consejo
Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original
pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la
India. (…) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los
primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de
Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir
en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el
consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)” P. 18.
[27]
Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El futuro de los
derechos humanos, (AI: AFR 12/02/96/s) Consultado del sitio de internet:  http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html
[28]
Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40.
Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false
[29]
Acosta Juana, ídem.
[30]
Tomás Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y
paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. “En diciembre
de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los independentistas
casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años
desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el
abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces
Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este
acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de hecho, la
violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran el
asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del
mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar
Lamine Badji.”  Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
[31]
Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 “(v) los procedimientos de curso
rápido (fast track) se han usado en otros países con fines de implementación de
medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del
IRA en Irlanda.”
[32]
Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la
disfunción del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17
de septiembre de 2015. “Aunque los Acuerdos de Dayton permitieron una
estabilización rápida del conflicto militar – es decir, hasta hoy en día no
hubo una reanudación del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina – surgieron
varios puntos problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia:
Los acuerdos tácitamente legitimaron los resultados de la llamada ‘limpieza
étnica’: Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas
monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las condiciones
para construir una identidad multicultural.”. Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450
[33]
Juana Acosta, ídem.
[34]de
Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, “El Salvador Chapultepec Peace
Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%;  1993 68,05556%.”
[35]
Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el
jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de
Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país.
[36]
B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores
Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del
Salvador (1992 -1994).
[37]
Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN: Foreing
Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado en:
http:/www.ceip.org/gfiles/publications
[38]
S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic
coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace
Agreements in Civil Wars, International Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio
Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo
de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25.
[39]
Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones Unidas sobre
Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del original.
Consultada de la página de internet:  http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
[40]
Declaración del Portavoz del Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8
de  junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5
[41]Organización
de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la
justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos,
UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.
[42]
Organización de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del
Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y
las garantías de no repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones
Unidas. párr. 23
[43]
Voto concurrente del juez Diego García-Sayán sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños
vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A.
Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se
adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original.
[44]
Comisión Asesora de Política Criminal. 2012. Informe final. Diagnóstico y
propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano.
Bogotá: Comisión Asesora de Política Criminal. Párr. 231
[45]
Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace:  en: WILLIAMS, Melissa /
NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press,
Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la sociedad  civil en la
elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en : MINOW, Martha /
CROCKER, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores;
Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar,
Bogotá, 2011, 124.
[46]
Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub). Negrilla fuera del texto original.
[47]
Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha
Victoria Sáchica Méndez).
[48]
Al respecto
ver las aclaraciones presentadas en las sentencias C-535 de 2017. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, y C-607 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido.