T-275-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-275/08
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Casos en que
es procedente la protección
DERECHO AL MINIMO VITAL-Concepto
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Inexistencia
de regulación legal atinente a las condiciones en las cuales el beneficiario
del subsidio de vivienda de interés social, puede dejar de residir en la
vivienda, manteniendo la propiedad, como en el evento de un contrato de
arrendamiento
DERECHO A LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Finalidad
DERECHO A LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Desconocimiento
de la protección estatal hace que las viviendas adjudicadas puedan ser
empleadas con fines lucrativos para el adjudicatario del subsidio
DERECHO A LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Necesidad
de un diseño de regulación más efectiva, adecuada y precisa de las condiciones
en que un adjudicatario de un subsidio de vivienda de interés social puede no
residir en ella o arrendarla
ACCION DE TUTELA-Función objetiva
MUJER CABEZA DE FAMILIA-Protección
constitucional especial
MUJER CABEZA DE FAMILIA-Protección
constitucional para garantizar el acceso definitivo a una vivienda en
condiciones dignas
DERECHOS DEL NIÑO-Carácter prevalente
Referencia:
expediente T-1691685
Acción de
tutela instaurada por Luz Marina Narváez Pérez en su nombre y actuando en
representación de sus hijos Gina Paola Tapia Narváez, Marcela Judith Narváez
Pérez y David Eduardo Narváez Pérez contra el Personero Municipal de El Carmen
de Bolívar y el particular Mariano Asitimbay Zabala.
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
La sentencia del cinco (5) de febrero de
dos mil siete (2007), proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
El Carmen de Bolívar fue remitida a la Corte Constitucional y seleccionada por
la Sala de Selección Número Nueve (9), mediante auto del siete (7) de
septiembre de dos mil siete (2007), correspondiendo a la Sala Segunda de
Revisión su conocimiento.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relatados
por la demandante
1.1. La tutelante, madre cabeza de
familia con seis hijos bajo su cuidado, de los cuales tres son menores de edad,
considera que la autoridad demandada y el señor Mariano Asitimbay Zabala han
vulnerado los siguientes derechos fundamentales: igualdad, reconocimiento a la
personalidad jurídica, petición, libertad, debido proceso, derecho a la
familia, derechos fundamentales de los niños, propiedad y vivienda.
1.2. Cuenta la tutelante que El INURBE
construyó en “El Carmen de Bolívar” el barrio Vivienda Comunitaria La Victoria.
“Es decir viviendas para gente pobre como la suscrita.”[1]
Una de esas viviendas, lote 11, manzana 2, es donde la tutelante ha habitado
con sus hijos desde su construcción, ha pagado los servicios públicos y aduce
ser dueña de la misma.
1.3. En mayo de 2006, el señor Mariano
Asitimbay Zabala inició proceso de restitución de inmueble arrendado en contra
de la tutelante. Durante el proceso sostuvo que por medio de contrato verbal
del 15 de enero de 2002 le arrendó a la tutelante el inmueble ubicado en la
calle 37ª No. 63-92 Lote 11 Manzana No. 2 Barrio Junta de Vivienda Comunitaria
la Victoria, tercera etapa.
1.4. El señor Asitimbay Zabala
argumentó que las partes habían acordado como canón de arrendamiento la suma
mensual de 20.000, los cuales debían ser cancelados los primeros 15 días de
cada mes en la residencia de la arrendataria. Dice que la tutelante solo
canceló los primeros dos meses de arrendamiento y desde esa fecha ha incumplido
el contrato. Así, adeuda 4 años y tres meses de arriendo, desde abril de 2002
hasta mayo de 2006.
1.5. El demandante en el proceso de
restitución de inmueble aportó al proceso:
- Planilla del Instituto Nacional de
Vivienda de interés social y reforma urbana, subgerencia técnica donde aparece
él como beneficiario en la relación de cartas de asignación por programa en el
barrio La Victoria, el Carmen de Bolívar con fecha del 22 de agosto de 1997.
- El Acto de Adjudicación unidad de
vivienda y el lote donde esta construida donde aparece el señor Mariano
Asitimbay Zabala como dueño del inmueble de vivienda de interés social y además
que éste constituye patrimonio de familia inembargable.
- Poder otorgado el 27 de julio de 2006
por Luz Marina Narváez Pérez a Gerlein Enrique Yépez Romero para que la
representara en el proceso de restitución de inmueble arrendado instaurado en
su contra.
1.6. En el mencionado proceso ordinario
el apoderado de la tutelante presentó contestación de la demanda en la que
argumentó que el señor Asitimbay Zabala “en ningún momento entrego a mi
poderdante en arriendo el inmueble que se reclama, pues este se lo dio
en posesión por cuanto este tenía otro bien de su propiedad y la casa objeto de
esta demanda es de interés social y se necesitaba que alguien la viviera, ya
que se entregó dentro de un programa de subsidio de vivienda del gobierno
nacional.”[2] A su vez sostuvo que “el
demandante por se la vivienda de interés social y él no poder habitarla, se la
entregó en posesión a mi cliente para que la habitara y hasta el momento no le
ha hecho ningún requerimiento para que le sea entregada, mas aun si media
negociación de compraventa en la cual el demandante ha recibido la suma de
$400.000, por el inmueble.”[3]
También aseguró que su poderdante nunca había cancelado arriendo al demandante
y tampoco le adeudaba ningún dinero. De acuerdo a lo anterior propuso la
excepción de inexistencia de la causa invocada. A su vez, dijo que la tutelante
ha habitado durante 6 años de manera ininterrumpida en el inmueble y el
demandante había recibido una suma de 400.000 por el mismo. De otra parte “la
vivienda que habito es de interés social y esta prohibido por su naturaleza que
este tipo de bienes se destinen al arriendo ya que van dirigidos a personas de
escasos recursos que necesiten de un techo para vivir, como es el caso de mi
cliente y no el del demandante que no la necesita para vivir”.[4]
El 27 de julio de 2006 el apoderado de
la tutelante presentó excepción previa de inepta demanda por falta de los
requisitos legales argumentando que no existió contrato de arrendamiento “pues
de los hechos alegados es fácil deducir que estos no obedecen a la realidad, es
casi imposible que un arrendador se soporte más de cuatro años sin recibir los
cánones de arrendamiento, este hecho demuestra que el inmueble exigido no fue
arrendado, por lado a quien se le ocurre arrendar una casa por 20.000, los
cuales son irrisorios comparados con el valor del inmueble.”[5]
El 31 de agosto de 2006 el apoderado
del demandante solicitó que la parte demandada no fuera oída sino hasta que se
demostrara que hubiese consignado a órdenes del juzgado el valor total o los
tres últimos recibos de pago.
1.7. El Juzgado Primero Promiscuo
Municipal de “El Carmen de Bolívar”, mediante sentencia del 20 de noviembre de
2006, reconoció y declaró judicialmente terminado el contrato verbal por falta
de pago del canon de arrendamiento del inmueble ubicado en la calle 37ª No.
63-92 del barrio la Victoria 3ra etapa, con nomenclatura interna Lote 11 de la
manzana 2. a su vez, ordenó “la desocupación del referido inmueble y
entréguese al demandante o a su apoderado.”[6] En caso de que
no fuera entregado, ordenó el lanzamiento de la tutelante y comisionó al
Inspector Central de Asuntos Policivos para el efecto. De otra parte, ordenó el
pago de cánones de arrendamiento desde el 15 de abril de 2002 hasta la entrega
del inmueble. Las consideraciones de la sentencia dicen:
“La presente acción está motivada por la falta de pago
de los cánones de arrendamiento y se aportó prueba sumaria de la existencia del
contrato y de la renuncia a la constitución en mora de la demandada Luz Marina
Narváez Pérez.
El carácter del numeral 2 del párrafo 2 del art. 424
del CPC, que trata de la contestación, derecho de retención y consignación, es
meramente prohibitivo, es decir la norma solo puede aplicarse en ese solo
sentido, no puede desconocerse bajo ningún pretexto, en consecuencia, se exige
que si la demanda está fundada en la falta de pago, el demandado no será oído
en el proceso sino hasta tanto no demuestre que ha consignado a ordenes del
juzgado valor total de los cánones adeudados o cuando presente los recibos de
pago expedidos por el arrendador correspondientes a los tres últimos periodos.
La presente acción invoca la falta de pago de varios
cánones de arriendo por parte de la accionada y no obstante haberse notificado
y propuesto excepciones dentro de la oportunidad legal, por simple mandato de
la norma en cita, no se oirá a la demandada, por no aportar la consignación de
los cánones adeudados en el Banco Agrario de Colombia de san Jacinto a ordenes
de este despacho judicial, ni se han aportado copias de los recibos expedidos
por el demandante de los tres últimos periodos, conducta por la norma para
entrabar la litis.
Por otra parte, se exige, que en el transcurso de la
demanda, el demandado consigne oportunamente a ordenes del juzgado, en la
cuenta de depósitos judiciales, los cánones que se causen durante el proceso en
ambas instancias y de incumplir con dicha obligación dejará de ser oído hasta
tanto presente prueba de no encontrarse moroso.
La parte actora no hizo uso del derecho de retención,
por lo que no habrá pronunciamiento al respecto.
Estima el despacho que el asiste la razón a la parte
actora, toda vez que dentro del presente asunto la demandada no ha presentado
prueba de haber consignado a ordenes del despacho ni recibos de pago expedidos
por el arrendador, además no se están realizando los pagos de los cánones que
están cursando dentro de la presente demanda, razón por la cual no será
escuchada ni se atenderá el desconocimiento de la calidad de arrendador del
actor en este asunto, circunstancias que motivan a este despacho a proferir
sentencia de lanzamiento.”[7]
1.8. Para
verificar el lanzamiento de la tutelante se aportó también un oficio de la
Dirección de Asuntos Policivos de “El Carmen de Bolívar”, del 26 de enero de
2007 que dice:
“En atención al oficio de la referencia, de
fecha 25 de enero de 2007, me permito enviarle copia de la diligencia que este
despacho practicó mediante despacho comisorio no 026 de fecha 28 de noviembre
de 2006, haciendo curso al proceso de restitución de inmueble presentado por el
Dr. Luís Nicolás Miranda González, contra la señora Luz Marina Narváez Pérez.
Dicha diligencia en principio se practicaría el día 20 de diciembre de 2006,
fecha en la cual el suscrito director de Asuntos Policivos de este Municipio
concedió un plazo a esa familia para que desocupara el inmueble el día 11 de
enero de 2007, a fin de no vulnerar los derechos fundamentales de los menores
que se encontraban en ese momento en dicha residencia.
El día 11 de enero de 2007, la comisión se
trasladó al lugar de la diligencia y se encontró desocupada, por lo que no hubo
necesidad de realizar lanzamiento, como consta en el anexo al presente oficio.”[8]
1.9. La tutelante indicó en su escrito
de tutela:
“El Estado no ampara a nadie que no habita vivienda
que le haya sido adjudicada en los programas de vivienda de interés social o
comunitaria, para gente pobre. Es y ha sido el caso del señor Mariana Azitimbay
Zabala respecto de esa vivienda.
Fui vencida sin escucharme en juicio, tanto que apenas
en la sentencia es que el Juez Primero Promiscuo Municipal en su última parte,
numeral sexto, es que se me reconoce como apoderado al Dr. Gerlein Enrique
Yépez Romero. Prácticamente con los mismo efectos de falta de defensa técnica.
Por ser vivienda comunitaria, de interés social, para
familias pobres no debe quedar vacía, entregársele a un abogado porque
simplemente su poderdante no tiene su domicilio en El Carmen de Bolívar ni
tampoco su residencia en esta región, ni siquiera tiene el ánimo de vivir por
aquí, según me han comentado.
Mírese en que despacho público el señor Mariano
Azitimbay Zabala confiere poder al abogado que lo ha representado en el
mencionado proceso judicial, prueba evidente de su ausencia, no desarrolla
ninguna actividad social, política ni económica en este municipio.
Tan obvios son mis argumentos que un adjudicatario de
vivienda comunitaria, de interés social, para pobres, no puede arrendarla si no
la ha poseído, no la ha usado, no sabe de sus goteras, jamás ha entrado a
verla, nunca ha aparecido como suscriptor de servicios públicos domiciliarios.
Los accionados por omisión han posibilitado la
violación de los derechos fundamentales aquí invocados y los artículos
constitucionales que armonizan con los mismos.[9]
Finalmente,
solicita que “se me amparen los derechos fundamentales invocados. En
consecuencia que se ordene a las autoridades competentes el amparo de la
posesión que con ánimo de señor y dueño he venido teniendo sobre esa vivienda”.[10]
1.2.
Contestación de los demandados
El 26 de enero
de 2007 el señor Mariano Asitimbay Zabala rindió declaración ante el Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal del Carmen de Bolívar. El demandado sostuvo que vivía en
Popayán desde hace tres años. A su vez explicó que desde hacía cuatro o cinco
años no habitaba en el inmueble que le fue adjudicado por el INURBE ya que “cuando
estaba aquí en el carmen antes de irme para Popayán habitaba en el barrio el
prado en la Cra. 49 calle 34.”[11] Explicó que no era dueño
de ningún otro inmueble, que los servicios de la vivienda de interés social se
encontraban a nombre de la señora Narváez “pero es un convenio con el pago
de arriendo que hice yo con ella, no recuerdo exactamente la fecha, fue antes
de colocar la energía y el gas, con el compromiso de cancelar los servicios con
la plata del arriendo.” [12] Dice que no sabe cuantos
meses le canceló con el producto de la instalación del gas y luz “si supiera
cuanto se gastó, supiera cuantos meses me pagó, a la larga con el monto que
pago me debe todavía, según ella se gastó seiscientos mil pesos en el gas y en
la luz no se la verdad es que no sé.” Explicó que “antes de negociar de
vender la casa, eso fue antes de yo irme al señor Carlos Andrade y delante del
señor le dije que le iba a dar una bonificación de doscientos mil pesos para
que saliera y arrendara en otro lado y ella dijo que si que no había ningún
problema yo fui personalmente con el señor Carlos Andrade a decir que me
desocupara, creo que este señor es cuñado de ella, no se si todavía vivirán. Y
luego antes de venderla mi papá que en paz descanse fue a decirle que le
hiciera el favor que desocupara porque la casa la iban a vender, y ella le
contestó que si yo no venía no entregan la casa y que yo no venía porque si
venía me mataban.”[13]
El Personero
Municipal contestó que a dicha agencia del ministerio público no había llegado
solicitud “por parte de la señora Luz Marina Narváez Pérez, como tampoco por
parte de cualquier otra persona, con el fin de ejercer vigilancia especial al
proceso de restitución de inmueble, que en su contra se sigue en el Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de esta localidad; por tal motivo no me explico el
porqué esta señora ha presentado acción de tutela, derecho a bien puede ejercer
cualquier persona en nuestro estado social de derecho, contra mi.
Lo que a bien
conozco del aludido proceso es que la accionante fue representada por el Dr.
Gerlein Yepez Romero, defensor público, quien me ha manifestado que el presentó
la contestación de la demanda, pero que para que surtiera efectos según la ley
de arrendamientos, la señora Luz Marina, debía realizar una consignación de los
cánones de arrendamiento que se reclamaban en dicha demanda, lo que le fue
advertido a dicha señora por parte del defensor, pero que la misma hizo caso
omiso, convirtiéndose esto en uno de los motivos para que la sentencia del
proceso fuese fallado en su contra. Para lo que solicito si ha bien se
considera citar al dr. Gerlein Yepez Romero, quien se puede localizar en la
Carrera 6ª No. 9-13 del municipio de San Juan Nepomuceno, o por intermedio del
suscrito”.[14]
2. Decisión de
primera instancia
El Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal del Carmen de Bolívar, mediante providencia del
cinco (5) de febrero de dos mil siete (2007) decidió negar los derechos
invocados por la tutelante. En el numeral segundo de la parte resolutiva de la
sentencia se dice que “la accionante debió acogerse a las directrices del
abogado que ella misma designó y quien le contestó la demanda y presentó las
excepciones. O debió adelantar las acciones civiles para obtener el
cumplimiento del negocio de venta que afirma había realizado con el sr. Mariano
Asitimbay Zabala o presentar acción penal si considera que se le asaltó su
buena fe.”[15]
El Juzgado
sostuvo que:
“Invoca la accionante que se le vulneró su
derecho a la igualdad, el acceso a la justicia y la defensa técnica pero no
dice ni traduce en que consistieron estas por el contrario señala que no se le
permitió acceso a la justicia, y sin embargo contestó la demanda a través de un
defensor público, que además presentó excepciones en su nombre a las que no le
dieron curso por no haber consignado los cánones que le estaban cobrando y por
los que no que se daba a terminar el contrato de arriendo. Y asegura el
personero que el defensor le advirtió de la necesidad de consignar los cánones
de arriendo que se estaban cobrando. So pena de no ser escuchada.
Así las cosas no se vislumbra de las
pruebas recaudadas que se haya violado los derechos fundamentales invocados por
la accionante, por el contrario las pruebas apuntan a que se le notificó la
demanda contestó en tiempo y presentó excepciones, a las que no se les dio
traslado por no haber consignado los pagos del arriendo que se le cobraban
conforme lo expresa el art. 424 del CPC se aplicarán las normas para el proceso
de restitución de inmueble arrendado, que está regulado actualmente por la Ley
820 del 2003, art. 424 parágrafo segundo, numerales 2, 3, 4 y 5 que claramente
señala que si el demandado desea ser escuchado consignará los meses que se le
cobran y los futuros y estos se irán entregando a menos que la parte demandad
como en este caso desconozca la calidad de arrendador, caso en el cual se
retendrán hasta que en la sentencia se decida (numeral 5 parágrafo segundo)
En cuanto a la intervención del Ministerio
Público, la accionante debía solicitar su intervención o la vigilancia en el
proceso que ella adelantaba, para que este fuera notificado, pues en estos
procesos no es obligatoria su notificación, a menos que hayan solicitado su
intervención. Y al rendir el informe el Personero es claro en señalar que no se
solicitó la vigilancia del proceso.
No se violó el acceso a la accionante,
porque ella actuó por apoderado judicial, de la defensoría pública, quien le
contestó y presentó las excepciones de ley, lo que ocurre es que la ley dispone
que para escuchar al arrendatario ella debe cancelar las sumas que por arriendo
le están cobrando y si ella desconocía la calidad de arrendador, los títulos se
conservarían hasta que la sentencia decidiera si en verdad era arrendataria o
si por el contrario se le reconocía su calidad de poseedora, pero para ello
debía consignar como lo indica la norma.
(…)
En relación al particular contra quien se
adelantó la acción, no ejercía este funciones públicas, ni prestaba servicios
públicos, ni se acreditó que la acciónate estuviera en indefensión en relación
con el particular contra quien adelanta la acción, pues difícil que él pudiera
violarle los derechos fundamentales que ella invoca en su acción de tutela.”[16]
3. Decisión
de segunda instancia
El juzgado promiscuo del Circuito del Carmen de Bolívar, mediante
sentencia del veintiuno de junio de dos mil siete, confirmó la decisión de
instancia. Sostuvo el Juzgado que:
Se tiene que los hechos que vinculan al
Personero Municipal de El Carmen de Bolívar como accionado dentro de esta
acción, son precisamente la omisión de su parte de acudir a un proceso de
restitución de inmueble arrendado seguido en contra de la accionante ante el
Juzgado Primero Promiscuo Municipal de El Carmel de Bolívar, en defensa de los
intereses de la demandada. Tratando lo referente a este punto, estima este
administrador judicial, que en la mediada en que el señor personero de esta
localidad sea notificado de la existencia de un proceso de esta índole, este se
encontraría en la obligación de acudir a los estrados judiciales, a atender el
llamado de la comunidad en la medida en que sea solicitada su intervención. En
el caso sub examine, no se observa en el auto admisorio de la demanda de
restitución de inmueble arrendado, que se haya ordenado la notificación del
personero municipal, y tampoco en la contestación de la demanda, el apoderado
de la parte demandada lo solicita, en este orden de ideas, se estima que como
puede actuar el señor personero dentro de determinado proceso, si no tiene
conocimiento de la existencia del mismo. Distinto sería que se haya ordenado su
notificación y este haya omitido el llamado. Teniendo en cuenta lo
anteriormente planteado se concluye que el Personero Municipal de El carme de
Bolívar, no ha vulnerado ninguno de los derechos invocados por la accionante.
Por otra parte, refiriéndonos al otro accionado,
señor Mariano Asitimbay Zabala, considera el despacho someramente que no se
encuentra prueba dentro del expediente que demuestre que este haya vulnerado
los derechos fundamentales de la accionante, habida cuenta que su actuar dentro
del proceso de restitución de inmueble arrendado, estuvo encaminada a defender
sus derechos de adjudicatario del inmueble objeto del litigio, calidad que se
encuentra plenamente demostrada dentro del expediente, gracias a las pruebas
que se encuentra plenamente demostrada dentro del expediente, gracias a las
pruebas recaudadas por el juez de primera instancia, en este sentido, lo que le
correspondía a la accionante en se proceso, era defender sus intereses,
mediante buen ejercicio de su derecho de defensa que en efecto fue otorgado por
el juez de conocimiento del proceso mediante el correspondiente traslado y
ejercido por la accionante a través de apoderado judicial lo cual se encuentra
plenamente establecido dentro del expediente, lastimosamente para la accionante
dentro de la presente acción, la legislación colombiana cuenta con unas
exigencias que nos parezcan ilegales y desproporcionadas, no lo son y por lo
tanto debemos acatarlas y dar estricto cumplimiento; tal es el caso en el
proceso de restitución de inmueble arrendado que curso contra ella en el
Juzgado primero Promiscuo municipal, donde no se le corrió traslado a la parte
demandada de las excepciones propuestas por su apoderado, por no haber
consignado los pagos del arriendo que se le cobraron como lo establece el
artículo 424 del Código de Procedimiento Civil par poder ser escuchada en
juicio.”[17]
A su vez,
estableció que aun cuando la tutela no se dirigía contra el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de El Carmen Bolívar, éste había sido vinculado como tercero
con interés y aportado todo el expediente dentro del proceso ordinario. Al
verificarlo, el Juzgado estableció que esté no había incurrido en vulneración
alguna de los derechos de la tutelante y que había seguido todo el trámite
procesal como lo dictan las normas.
4. Pruebas
solicitadas por la Corte
Mediante auto
del diecinueve (19) de noviembre de dos mil siete (2007) se comisionó al juez
de primera instancia, Juzgado Segundo Promiscuo Municipal del Carmen de
Bolívar, para que se sirva verificar:
1. Si el inmueble ubicado en la calle 37ª
No. 63-92 Lote 11 Manzana N° 2 barrio junta de vivienda comunitaria la Victoria
tercera etapa se encuentra habitado en este momento. De encontrarse habitado
también deberá verificar quién o quienes lo habitan y en que calidad, es decir,
si como dueños, arrendatarios, o sencillamente ostentan la tenencia del mismo;
2. Si es posible ubicar en el Carmen
de Bolívar a la señora Luz Marina Narváez Pérez y si es así, en donde habita y
en qué condiciones lo hace.
También se
ofició al INURBE para que informara:
1. Las condiciones de adjudicación
(requisitos y si se contemplaba la posibilidad del arrendamiento de este tipo
de viviendas) del programa de vivienda de interés social de la Victoria, el
Carmen de Bolívar de 1997 donde le fue adjudicado el predio ubicado en la calle
37ª No. 63-92 Lote 11 Manzana No. 2 barrio junta de vivienda comunitaria la
Victoria tercera etapa al señor Asitimbay Zabala.
Finalmente, se
ofició al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que
informara:
1. El régimen aplicable a las viviendas de
interés social sobre las condiciones de adjudicación de este tipo de vivienda;
si es posible que una vivienda de este tipo no sea habitada por el dueño y éste
pueda dársela a otro o arrendarla; si es posible que el dueño no la habite
nunca o que la habite por un corto lapso de tiempo y después dársela a otra persona;
y si existe un proceso de control de las condiciones en que se puede arrendar
(de ser posible el arrendamiento) y dar en tenencia a terceros dicha vivienda.
Mediante escrito
del 30 de noviembre de 2007 el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo
territorial manifestó:
El régimen aplicable a la Vivienda Familiar
de interés social es el contenido en el Decreto 975 de 2004 expedido el 31 de
marzo de 2004, decreto mediante el cual se reglamentaron parcialmente las leyes
49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003.
Ahora bien, indaga también sobre “si es
posible que una vivienda de este tipo no sea habitada por el dueño y éste pueda
dársela a otro o arrendarla; si es posible que el dueño no la habite nunca o
que la habite por un corto lapso de tiempo y después dársela a otra persona.”
Al respecto establece el artículo 8 de la ley 3 de 1991 que el Subsidio
Familiar de Vivienda será restituible al Estado cuando el beneficiario
transfiera el dominio de la solución de vivienda o deje de residir en ella
antes de haber transcurrido cinco años desde la fecha de su asignación, sin
mediar permiso especifico fundado en razones de fuerza mayor definidas por el
reglamento.
En el mismo sentido establece el Decreto
975 de 2004 en el artículo 52: Artículo 52. Autorización para enajenación de
viviendas de interés social adquiridas con subsidio. No habrá lugar a la restitución
del subsidio cuando la entidad otorgante autorice la venta de una vivienda
adquirida o construida con éste, cuando se acrediten razones de fuerza mayor o
caso fortuito que justifiquen la necesidad del cambio de vivienda, bajo la
condición que el producto de esa enajenación se destine a la adquisición de una
vivienda de interés social.
La adquisición de la vivienda a cuyo precio
se aplique el producto de la enajenación autorizada, deberá efectuarse dentro
de los seis (6) meses calendario siguientes a la fecha del registro de la
enajenación autorizada. Sobre la nueva vivienda deberá constituirse el
patrimonio de familia inembargable.”
También se solicita se le informe “… si
existe un proceso de control de las condiciones en que se puede arrendar (de
ser posible el arrendamiento) y dar en tenencia a terceros dicha vivienda.”
Al respecto, el procedimiento que se sigue
en estos casos, es que el propietario de vivienda adquirida con el Subsidio
Familiar de Vivienda, eleve al Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA la
solicitud acreditando razones de fuerza mayor o caso fortuito, y sobre el caso
puntual y de acuerdo a las razones invocadas se resuelve el caso puntual.
Finalmente, no puede perderse de vista que
antes de que se causen los cinco (5) años de que hablan tanto la Ley 3 de 1991
como el Decreto 975 de 2004, las operaciones referidas sobre estas soluciones
de vivienda deben ser precedidas de una autorización por parte de FONVIVIENDA.”[18]
A su vez, el 30
de noviembre de 2007 el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana en Liquidación manifestó:
Sea lo primero manifestar que respecto de
la posibilidad de arrendamiento referente a la vivienda asignada por la Entidad
al señor Asitimbay Zabala, es importante mencionar que cuando un grupo familiar
es beneficiario de un Subsidio Familiar de Vivienda, en la Escritura Pública de
transferencia se deja expresa la Condición Resolutoria en virtud de la
disposición del artículo 8 de la Ley 3 de 1991 que a su tenor expresa:
“Artículo 8: El subsidio Familiar de
Vivienda será restituible al Estado cuando el beneficiario transfiera el
dominio de la solución de vivienda o deje de residir en ella antes de haber
transcurrido cinco años desde la fecha de su asignación, sin mediar permiso
específico fundamentado en razones de fuerza mayor definidas por el
reglamento.”
Así las cosas, es claro que el legislador
no hace un pronunciamiento expreso frente al contrato de arrendamiento.
Seguidamente, una vez revisada la base de
datos de la entidad, se logró determinar que la señora Luz Marina Narváez Pérez
identificada con cédula de ciudadanía No. 45.582.054, no aparece reportada en
la base de datos de la Entidad en calidad de beneficiaria de un Subsidio
Familiar de Vivienda, no obstante figura reportada en calidad de Postulante a
un Subsidio en un Proyecto Individual de Vivienda, tal como lo certifica el
Administrador de la base de datos, según oficio de fecha noviembre 28 de 2007,
del cual anexo copia.”[19]
Mediante
diligencias de inspección judicial efectuadas por el juzgado Segundo Promiscuo
de El Carmen de Bolívar, el pasado 29 de Noviembre de 2007, se ha podido
comprobar que la accionante y sus hijos ya no habitan el inmueble referido en
el correspondiente proceso. En efecto, el inmueble mencionado se encuentra
habitado por nuevos ocupantes y la tutelante, después de varios desplazamientos
fue obligada a separarse de sus hijos, entre ellos 3 menores de edad y a viajar
a Barranquilla a trabajar. Actualmente, los niños viven solos en una vivienda
arrendada en El Carmen de Bolívar y su madre va cada dos meses a verlos según
consta en la diligencia de inspección referida en el folio 5 del cuarto cuaderno
del expediente.
II.
Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
entre particulares
La presente acción de tutela ha sido instaurada
contra un particular que inició proceso de restitución de un inmueble destinado
a vivienda de interés social sin existir prueba escrita de la celebración del
respectivo contrato de arrendamiento. La tutelante invoca su derecho a la vivienda
digna, entre otros derechos, argumentando que posee las calidades para vivir en
el inmueble debido a su precaria situación económica y que el adjudicatario
nunca tuvo necesidad ni interés real en vivir en dicho inmueble.
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución y el artículo
42 del Decreto 2591 de 1991 declarado parcialmente exequible por la sentencia
C-134 de 1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), procede la acción de tutela contra
particulares para proteger los derechos constitucionales fundamentales cuando
se amenazan o vulneran en ejecución de un servicio público, cuando la persona afectada
se encuentra en circunstancias de indefensión o subordinación y cuando se
pretende proteger un interés colectivo.[20]
La presente acción de tutela ha sido interpuesta contra el Personero
Municipal de El Carmen de Bolívar por no haber intervenido en el proceso de
restitución y contra el adjudicatario de una vivienda de interés social.
El
Personero Municipal no puede ser parte en el presente proceso porque no se
cumplieron los presupuestos legales para exigir su participación en el
correspondiente juicio de restitución del inmueble de interés social que ocupó
la tutelante. En efecto, el personero no fue notificado judicialmente ni hubo
delegación del Procurador General de la Nación para obrar ante la autoridad
judicial según consta en el expediente. Al respecto, el artículo 178 Num 5 de
la Ley 136 de 1994 relativa a los Municipios dispone:
“ARTICULO 178.
FUNCIONES: El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del
Procurador General de la Nación, las funciones de Ministerio Público, además de
las que determinen la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes:
“5. Intervenir eventualmente y por
delegación del Procurador General de la Nación en los procesos y ante las
autoridades judiciales o administrativas cuando sea necesario en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales”.
Por otra parte, en lo que respecta a la demanda contra el particular
adjudicatario, las diligencias de inspección judicial practicadas por el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de El Carmen de Bolívar, llevadas a cabo el
pasado 29 de Noviembre de 2007, demuestran que la accionante ya no reside en el
inmueble que pretendía conservar y que dicha vivienda tiene hoy en día nuevos
habitantes.
La acción de tutela fue instaurada por la tutelante en
representación de sus hijos menores de edad con el objeto de evitar el desalojo
del inmueble que se pretendió restituir judicialmente por parte del
adjudicatario y garantizar la protección del derecho a la vivienda digna. Actualmente,
después de verificar en el material probatorio aportado al proceso que la
accionante no vive más en el inmueble, procede en este caso la acción de tutela
como medio judicial de protección en las nuevas circunstancias fácticas con el
objeto de remediar y corregir la situación de indefensión que aún persiste al
apreciar la precariedad, la ausencia de vivienda fija y la disgregación del
núcleo familiar de la tutelante y de sus hijos.
La situación de indefensión de los hijos de la tutelante, cuya
familia se encuentra disuelta es bastante notoria. Después de haber abandonado
la vivienda presionados por la orden judicial de restitución, los menores han
tenido varios domicilios; entre los cuales se encuentra el de un familiar que
asumió el cuidado de ellos.
La madre se vio obligada a trabajar en otra ciudad y por este motivo
debió separarse de sus hijos. Actualmente, según consta en la diligencia de
inspección judicial anexa al cuaderno cuarto del expediente, los menores de
edad se encuentran al cuidado de un hermano mayor, privados de vivir con su
madre.
Puede apreciarse que la tutelante y sus hijos fueron obligados a
abandonar un inmueble destinado a vivienda de interés social, a pesar de reunir
realmente las calidades para acceder a ella. La tutelante y sus hijos se
encuentran ahora en una situación de indefensión. Tanto ella como sus hijos son
sujetos de especial protección constitucional.
La causa de la violación a los derechos mencionados se atribuye en
parte a la incertidumbre resultante de la insuficiencia de regulación de las
situaciones de hecho en las cuales el adjudicatario de una vivienda de interés
social deja de residir en ella, permitiendo la ocupación del inmueble sin
contrato escrito a familias de escasos recursos. La situación fáctica genera
sin duda incertidumbre en cuanto a las condiciones en que la familia ocupante
puede conservar efectivamente una vivienda digna sin ser desalojada de ella.
Puede apreciarse que en el presente caso no existe claridad sobre la
naturaleza y sobre la definición de los elementos constitutivos del negocio
jurídico celebrado entre la tutelante y el adjudicatario de la vivienda de
interés social. Al respecto se evidencia de manera clara que el adjudicatario
adquirió el inmueble sin la intención inicial o posterior de vivir en él, lo
cual distorsiona la finalidad del régimen legal de adjudicación de viviendas
destinadas a planes de interés social.
En el presente proceso no van a discutirse aspectos relacionados con
el régimen privado de los contratos. Por el contrario, se hará énfasis en la
especialidad constitucional de la materia objeto de debate.
3. Problema jurídico a resolver
La Corte procederá a analizar el siguiente problema jurídico ¿Se
desconocieron los derechos fundamentales de una mujer así como de sus seis hijos
quien al expirar el plazo concedido en el proceso civil de restitución de
inmueble, desocupa la vivienda de interés social donde habitaba sin contrato
formal con el adjudicatario de dicha vivienda?
Para resolver el
problema jurídico, la Corte en primer lugar, procederá a definir el contenido
esencial del derecho a la vivienda digna y su relación con la protección de las
dignas condiciones de existencia, dada la situación particular de la tutelante.
En segundo lugar, el análisis constitucional comprenderá el tema de la
vulneración desproporcionada de los derechos fundamentales de la tutelante y
sus hijos causada por los efectos de una ausencia de regulación. Finalmente,
con el fin de proteger otras personas cuyos derechos se encuentren amenazados en
circunstancias similares, la Corte dará aplicación a la función objetiva de la
acción de tutela.
4. La
protección del derecho a la vivienda digna de la tutelante y de sus hijos
El derecho a la
vivienda digna se protege según las circunstancias particulares de debilidad manifiesta
en que se encuentra una persona y en conexidad con algún derecho fundamental.
Para estos efectos es necesario tener en cuenta la situación particular de la
tutelante, quien siendo madre cabeza de familia y con escasos recursos
económicos ocupó en condición al parecer de arrendataria un inmueble de interés
social a pesar de no ostentar la calidad legal de adjudicataria.
Adicionalmente, la tutelante fue obligada por los efectos de una orden judicial
de restitución a abandonar la vivienda, e incluso a trasladarse a otra ciudad
separándose de sus hijos, afectándose de esta manera la unión familiar.
Sobre el derecho
a la vivienda digna esta Corporación ha manifestado que: “El derecho a la
vivienda puede ser protegido por el juez de tutela, cuando dadas las
circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien
la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su
mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por
el factor de conexidad con otro derecho fundamental. Las anteriores
circunstancias pueden ser consideradas por el juez de tutela, para otorgar una
protección bien definitivamente o de manera transitoria, aún tratándose de
relaciones contractuales entre particulares, cuando por la acción o la omisión
de quien abusando de su posición dominante y vulnerando el principio de
confianza legítima, coloca a quien se encuentra en estado de debilidad manifiesta
en condiciones de poder la propiedad de la vivienda en la que habita.[21]”
Esta Corporación
en la sentencia T-262 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), resuelve las
pretensiones de una acción de tutela interpuesta contra sentencia judicial en
el trámite procesal de restitución de un inmueble arrendado en el que han
operado contratos sucesivos de compraventa donde se involucraron menores de
edad con cédulas de ciudadanía de las cuales no eran titulares con el propósito
de actuar como si fueran mayores de edad. A nombre de los menores en dicho
proceso se solicitó la suspensión y cesación del trámite de restitución del
inmueble de propiedad de los menores y una de las pretensiones era procurar el
amparo del derecho a la vivienda digna de estos.
Al existir otros
mecanismos de defensa judicial que deberían ser agotados previamente como
requisito fundamental de procedibilidad de la acción de tutela contra
sentencias judiciales, en su oportunidad el amparo interpuesto resultó improcedente
puesto que en los argumentos de la sentencia se declaró que esta vía procesal
constitucional no suple los mecanismos ordinarios alternos que existen ante la
jurisdicción.
Sobre el derecho
a la vivienda digna en conexidad con el principio de dignidad, en la sentencia
referida esta Corporación manifestó que: “El derecho de las personas a tener
una vivienda digna ha sido considerado como aquel que les otorga la posibilidad
de tener un espacio físico en dónde poderse resguardar y protegerse de amenazas
externas. En múltiples oportunidades, la Corte Constitucional ha estudiado este
derecho[22] y ha
aclarado que no constituye per se, un derecho fundamental, a no ser que se
pueda demostrar que adquiere ese carácter por estar ligado a un derecho que sí
lo tiene. En el caso en que se pretenda la garantía de este derecho a favor de
los menores y a pesar de la prevalencia de los derechos de éstos, en el orden
jurídico colombiano por mandato expreso de la Constitución, la garantía del
derecho a la vivienda se encuentra supeditado a que se demuestre conexidad con
un derecho fundamental. Así lo hace ver la sentencia T-373/03, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.”
Respecto al
mínimo vital, la jurisprudencia constitucional ha definido dicho derecho en la
sentencia T-907 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) como “el conjunto de
elementos necesarios e insustituibles para que una persona supla sus
necesidades básicas en condiciones de dignidad”. En circunstancias de
indefensión extrema como aquellas en las cuales se encuentran la tutelante y
sus hijos, acceder a una vivienda permite que aún en condiciones de penuria, la
familia pueda vivir sin estar expuesta a riesgos asociados con la falta de un domicilio
fijo. En tales circunstancias, acceso a la vivienda y mínimo vital están
estrechamente relacionados.
Así en este
caso, los derechos de la madre cabeza de familia y sus hijos menores de edad
han de ser amparados.
Sin embargo, ha
verificado la Corte que la tutelante salió con su familia de la vivienda, que
sus hijos habitan en un lugar y ella en otro, y que el inmueble donde vivían se
encuentra a nombre de otro adjudicatario y ahora residen unas personas también
de escasos recursos. En las siguientes afirmaciones de uno de los nuevos
ocupantes se describe la nueva situación; (folio 7 del cuaderno 4 del
expediente) “Habitamos desde el 26 de enero de 2006, hablamos con el dueño de
la casa, con el señor Gustavo Puello Rodríguez que es quien aparece en el
recibo de energía…. “El señor Leonardo Luna manifiesta que el señor Gustavo
Puello Rodríguez…le entregó esta vivienda para que la habitara con su compañera
y sus tres hijos… a cambio del pago de los servicios. No se firmó ningún
documento… “Después de que la Señora Luz Marina se fue, nosotros somos los
únicos que hemos habitado esta residencia”.
En esta nueva situación
el remedio apropiado para amparar los derechos de la tutelante y sus hijos no
puede ser ordenar el desalojo de quienes habitan en la vivienda de interés
social. En efecto, se dejarían desprotegidas a
familias con necesidades básicas insatisfechas que requieren de manera urgente
estabilizarse en una vivienda fija, se desconocería la ocupación que ha habido
de los inmuebles de interés social con el ánimo de permanecer en ellos con el
propósito de suplir una necesidad, sin derivar consecuencias para el adjudicatario
que no destinó dicho inmueble a las finalidades previstas en la ley. Tampoco se
está ante un hecho superado, pues la familia en el presente caso se encuentra
actualmente disgregada y sin derecho a una vivienda fija donde todos sus
miembros puedan permanecer unidos sin temor a ser desalojados. La situación de la
tutelante sigue siendo crítica y sus derechos así como los de sus hijos
continúan siendo gravemente afectados.
5. Los
efectos de la carencia de regulación legislativa en la situación individual y
concreta de la tutelante y de sus hijos menores de edad.
Esto plantea la
cuestión de cuál es el remedio judicial idóneo en este caso. Para responder
este interrogante es importante analizar una de las causas por las cuales la
tutelante no pudo seguir habitando el inmueble destinado a vivienda de interés
social.
En el proceso de
restitución del inmueble que llevó a que la tutelante tuviera que irse de la
vivienda con sus hijos, se aplicaron las normas generales sin que pudiera la
supuestamente arrendataria hacer valer regulaciones especiales atinentes a las
condiciones en las cuales el propietario que ha arrendado una vivienda de
interés social puede lograr el desalojo de una familia pobre que habita en ella
con su autorización previa.
La violación de
los derechos fundamentales señalados en este proceso, a raíz de la crítica
situación que existe para que la tutelante y sus hijos puedan acceder y
conservar una vivienda en conformidad con el principio constitucional de
dignidad, es un problema causado por una regulación incompleta. En el presente
caso, existen imprecisiones en el artículo 8 de la Ley 3 de 1991 y en el artículo
52 del Decreto 975 de 2004 relacionadas con las condiciones en que se debe
autorizar al adjudicatario a celebrar contratos de arrendamiento de inmuebles
destinados a planes de vivienda de interés social que provocan que el marco
regulatorio existente no se ocupe de asegurar plenamente a las personas de
escasos recursos económicos, el goce efectivo de una vivienda digna cuando
acceden a ella, no a título de propietarios, sino en otra condición, como por
ejemplo la de arrendatarios. Surge entonces como consecuencia de la ausencia de
regulación, un efecto nocivo que deja desprotegidos a la tutelante y a sus
hijos menores, como se pudo constatar en este caso puesto que en el proceso de
restitución del inmueble se aplicaron reglas generales en lugar de marcos
regulatorios específicos sobre las condiciones y las garantías en las que una
familia puede permanecer en una vivienda de interés social que no es la propia
pero cuyo propietario no habita ni habitará.
La Corte deberá ocuparse ahora de la vulneración y amenaza de los
derechos fundamentales que han ocurrido como consecuencia de una regulación
insuficiente. Este aspecto se tendrá en cuenta a continuación, para determinar
cuál es el remedio judicial idóneo en este caso.
Al analizar la regulación legal en materia de planes de vivienda de
interés social se evidencia que la relación entre los particulares fue afectada
por una ausencia de regulación en materia de destinación de inmuebles de
interés social. En efecto, el artículo 8 de la Ley 3 de 1991[23]
dispone que “el Subsidio Familiar de Vivienda será restituible al Estado cuando
el beneficiario transfiera el dominio de la solución de vivienda o deje de
residir en ella antes de haber transcurrido cinco años desde la fecha de su
asignación, sin mediar permiso específico fundado en razones de fuerza mayor
definidas por el reglamento” (subrayado agregado al texto)
El parágrafo primero del artículo 52 del Decreto 975 de 2004 prevé
una autorización para la enajenación de viviendas de interés social adquiridas
con subsidio: “No habrá lugar a la restitución del subsidio cuando la entidad
otorgante autorice la venta de una vivienda adquirida o construida con éste,
cuando se acrediten razones de fuerza mayor o caso fortuito que justifiquen la
necesidad del cambio de vivienda, bajo la condición que el producto de esa
enajenación se destine a la adquisición de una vivienda de interés social”. Sin
embargo, no existe una regulación atinente a las condiciones en las cuales el
beneficiario del subsidio puede dejar de residir en la vivienda
correspondiente, manteniendo la propiedad, como sucede en el evento de un
contrato de arrendamiento.
La regulación existente no asegura de manera efectiva mecanismos
idóneos tendientes a garantizar la destinación de las viviendas de interés
social de conformidad con los fines constitucionales puesto que el vacío
mencionado ha generado incertidumbre sobre los derechos de las familias que
viven, por ejemplo en arriendo, en una vivienda de interés social.
En el caso que
se analiza actualmente, la privación de una vivienda coloca a la tutelante y a
sus hijos menores en situación crítica, dada la carencia de otros ingresos o
recursos suficientes, que les permitan asegurar su subsistencia en condiciones
de dignidad. Los afectados son sujetos de especial protección constitucional,
de escasos recursos. La madre ostenta la calidad de postulante a un Subsidio en
un proyecto individual de vivienda de interés social, según consta en el
correspondiente oficio[24] y en la respectiva
comunicación del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana en liquidación, anexos al expediente. Tratándose de menores de edad cuya
protección es preferencial en el artículo 44 la Constitución, y teniendo en
cuenta las circunstancias de hecho que permiten revelar la situación precaria
actual de la tutelante, quien carece de una vivienda en la cual pueda vivir de
manera permanente con sus hijos, es procedente amparar el derecho afectado por
las insuficiencias de regulación que se presentan a nivel del deber de
protección institucional,[25] lo cual es una de las
causas principales de la situación crítica en que ahora se encuentran la
tutelante y sus hijos.
La protección de
las madres cabeza de familia (artículo 43 de la Constitución), la protección de
los derechos de los niños (artículo 44), la protección del derecho a la unidad
familiar (artículo 42 de la Constitución), debe ser asegurada por el Estado, lo
cual ha de traducirse en medidas de diverso orden, dentro de las cuales se
destaca la adopción de regulaciones idóneas para materializar los fines
constitucionales de manera efectiva.
La ausencia de
regulación de las situaciones en las cuales el adjudicatario de un inmueble
destinado a programas de vivienda de interés social no reside en él, porque
afirma que lo ha arrendado, ha generado en este caso la situación fáctica de la
ocupación de dicho inmueble por una familia de escasos recursos que
posteriormente resultó afectada por los efectos concretos de una orden judicial
de desalojo. En efecto se trata de una madre cabeza de familia y de sus hijos -tres
de los cuales son menores de edad- quienes debieron desocupar la vivienda donde
vivían a pesar del contrato celebrado entre la tutelante y el adjudicatario. La
familia tuvo que dividirse y mutar varias veces de domicilio. Así consta en la
diligencia de inspección judicial practicada por el juzgado Segundo Promiscuo
Municipal del Carmen de Bolívar como parte de las pruebas decretadas por esta
Corporación.
La tutelante en
este caso es una madre cabeza de familia que celebró un contrato informal con el
adjudicatario de una vivienda de interés social. El adjudicatario ha
manifestado haber celebrado contrato de arrendamiento con la tutelante sin que
exista prueba escrita de ello. Hasta el inicio del proceso de restitución, se observa
en los hechos descritos en el expediente que dicho adjudicatario no ha
necesitado vivir en el inmueble que le fue adjudicado.
Al respecto es
procedente tener en cuenta la siguiente afirmación de la tutelante en el folio
4 del acápite de hechos que motivan la presente acción de tutela: “Jamás el
señor MARIANO AZITIMBAY ZABALA ha habitado dicha vivienda…” En el mismo
sentido: “El Señor MARIANO AZITIMBAY ZABALA ni siquiera reside en el Carmen de Bolívar,
por lo tanto eso hace más evidente que no ha habitado nunca esa vivienda.”
Debe tenerse en
cuenta que la naturaleza jurídica del contrato celebrado entre las partes no es
clara, pues la tutelante manifiesta haber celebrado una compra-venta y no un
arriendo. Las pruebas aportadas al expediente muestran que actualmente el
inmueble pertenece a otra persona, la cual, ha dejado la tenencia del mismo a
otros ocupantes. Tiende a repetirse entonces la situación de adjudicatarios de
inmuebles en programas de vivienda de interés social que no residen en ellos y
que han celebrado contratos informales para conceder la ocupación de los mismos
a familias de escasos recursos que se comprometen verbalmente a pagar alguna
contraprestación por poder vivir en ellos sin que se garantice a estos
estabilidad en el acceso a una vivienda ni mucho menos la posibilidad de
adquirirla.
La finalidad
perseguida por el legislador en la Ley 3 de 1991 es garantizar que las personas
pobres tengan acceso a un subsidio destinado exclusivamente a una vivienda. Existe,
sin embargo, un desconocimiento de la protección mínima que el Estado debería
asegurar a las personas menos favorecidas, por cuanto los inmuebles adquiridos
con los correspondientes subsidios (que fueron previstos con la finalidad de
ayudar a quienes carecen de una vivienda), no están siendo destinados a
satisfacer necesidades de vivienda de los beneficiarios del subsidio. Las
viviendas adjudicadas pueden a ser empleadas con fines lucrativos mediante
contratos verbales que aseguran al adjudicatario una rentabilidad mensual y
ponen en riesgo el derecho de las personas de escasos recursos de permanecer en
dicha vivienda sin perturbación alguna, cuando el adjudicatario decide
arrendársela a otras personas o venderlo.
El parágrafo
primero del artículo 52 del Decreto 975 de 2004 se limita a establecer la
pérdida del subsidio cuando el inmueble adjudicado se ha vendido sin
autorización o cuando el adjudicatario no ha residido en el por un lapso no
inferior a 5 años. La devolución de dicho subsidio no garantiza suficientemente
la destinación de las viviendas para suplir necesidades insatisfechas de
personas de escasos recursos.
Como sucedió en
este caso, la desviación de la destinación del inmueble de interés social
adjudicado, no asegura los fines legítimos del legislador tendientes a amparar
a las personas pobres desprovistas de una vivienda. La celebración de contratos
de arrendamiento o de negocios atípicos relacionados con la tenencia de
inmuebles de interés social sin la debida autorización administrativa de la
entidad que concedió el subsidio de vivienda, cambia la destinación de los
recursos previstos para cumplir las finalidades que estableció el legislador.
Esta circunstancia debe ser regulada para garantizar el derecho a acceder a la
vivienda digna, en un contexto de recursos públicos escasos y de déficit de
vivienda de interés social.
Puede observarse
que la carencia de regulación afecta en este caso los derechos fundamentales de
la tutelante y de sus hijos, cuando la finalidad de la Ley 3 de 1991 es
garantizar el acceso a la vivienda a las familias con necesidades básicas
insatisfechas. Según las pruebas aportadas al expediente, es posible apreciar
que la misma situación tiende a repetirse porque en la actualidad el inmueble
que ha sido adjudicado al particular demandado en el presente proceso,
pertenece a otro titular, quien ha procedido de manera muy similar a dicho
adjudicatario, por no residir en el inmueble y por haber permitido la ocupación
del mismo a una nueva familia de escasos recursos que paga solamente los
servicios públicos. Estas familias de escasos recursos se encuentran entonces
en circunstancias de indefensión al ocupar inmuebles que muy probablemente
algún día deberán ser restituidos a adjudicatarios que no destinaron
inicialmente dichas viviendas para residir en ellas.
Debe entonces instarse
al Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial[26]
para que en desarrollo de sus competencias, proponga el diseño de una regulación
más efectiva, adecuada y precisa de las condiciones en que un adjudicatario de
un subsidio de vivienda de interés social puede no residir en ella o
arrendarla. Esto con el fin de llenar los vacíos que existen en materia dentro
de los parámetros y fines constitucionalmente legítimos desarrollados por la
ley.
En caso de que
no exista fundamento legal para la regulación, el ejecutivo puede sugerir
presentación de proyectos de ley en relación con la materia objeto de análisis.
En el presente
caso proceden medidas de protección de carácter objetivo dentro del proceso
instaurado mediante acción de tutela, con la finalidad de prevenir la violación
sucesiva de derechos fundamentales en circunstancias análogas. Para estos
efectos, cabe recordar que el juez de tutela no solo puede corregir la
violación del derecho fundamental en la situación concreta de la persona, sino
también puede extender los alcances de la decisión más allá del caso concreto con
el fin de prevenir que se repitan situaciones similares en las cuales se
amenace o se vulneren los derechos fundamentales.
En la sentencia
T-165 de 2008 esta Corporación aludió recientemente la función objetiva de la
tutela ante la presencia de un riesgo cierto de daño grave en el que puedan
resultar vulneradas varias personas de manera sucesiva con fundamento en el
interés general del Estado en la protección de los derechos fundamentales de
todos. En dicha ocasión se amparó a la tutelante afectada por los efectos de un
procedimiento cosmetológico a quien no se le suministró información técnica
sobre el producto y el procedimiento aplicados por un profesional en
cosmetología y se previno la vulneración de los derechos a la salud y la
integridad física de otras personas (que podrían resultar afectadas por la
aplicación del mismo producto no identificado) a través de una comunicación al
INVIMA para que dicha entidad ejerza sus competencias de vigilancia y control.
En el presente
caso, existe al igual que en el caso anteriormente citado, un riesgo cierto de
daño grave a otras familias de escasos recursos que se encuentren en iguales
circunstancias de indefensión, ante la ausencia de regulación idónea para el
cumplimiento de los objetivos de protección de las familias menos favorecidas
que acuden, sin ser adjudicatarios, a viviendas de interés social, en calidad
de no propietarios. Con el objeto de evitar futuras violaciones a los derechos,
debe llenarse el vacío regulatorio con medidas idóneas que permitan cumplir los
objetivos constitucionales del Estado para suplir las necesidades de vivienda
en condiciones de dignidad para quienes se encuentren en situaciones de mayor
vulnerabilidad. Por eso, se impartirá la orden anteriormente mencionada al
Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial, para que en ejercicio de sus
competencias mencionadas en el numeral 2 del artículo
15 del mismo Decreto, asesore al Ministro del respectivo sector para que en la
mayor brevedad diseñe una nueva regulación.
De otra parte,
es importante recordar que las mujeres cabeza de familia son acreedoras de un
trato especial para promover su acceso a la vivienda. De conformidad con el
artículo 14 de la Ley 82 de 1993, “El Gobierno Nacional promoverá, y los
departamentos, los municipios y el Distrito Capital podrán promover programas y
planes sociales de vivienda que le otorguen oportunidades de acceso a las
mujeres cabeza de familia”. En el presente caso, esta norma no se ha traducido
en beneficios concretos para una madre cabeza de familia que tuvo que separarse
de sus hijos y aún espera que su postulación para acceder a un subsidio de
vivienda le permita alcanzar no solo un techo digno, sino la reunificación
familiar.
Como remedio
procesal adecuado ante las nuevas circunstancias de indefensión en las cuales
se encuentran la tutelante y sus hijos ha de concederse la acción de tutela
para garantizarles el acceso definitivo a una vivienda en condiciones de
dignidad.
Al encontrarse
la tutelante regularmente inscrita en calidad de postulante a un subsidio en un
proyecto individual de vivienda, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés
Social y Reforma Urbana en Liquidación, deberá tener en cuenta las calidades
específicas de la tutelante, como madre cabeza de familia, cuya unión familiar
se encuentra actualmente vulnerada. Esto deberá determinar la prioridad en la
asignación del correspondiente subsidio de vivienda a la tutelante. Igualmente
debe garantizarse la prioridad a la tutelante, para acceder con sus hijos a una
vivienda, a partir del momento en que haya disponibilidad en el lugar más
propicio para satisfacer las necesidades de subsistencia y familiares de la
tutelante, según lo que ella misma indique.
No obstante, la
Corte también ha constado que en este caso existen menores de edad que no viven
con su madre cabeza de familia. Por eso, cabe analizar si hay un fundamento
para que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar intervenga en ejercicio
de sus competencias para amparar a los menores y propiciar la unión de la
familia.
6. Los
menores de edad como sujetos de especial protección ante cualquier situación de
conflicto entre los derechos fundamentales.
En el artículo
noveno de la Ley 1098 de 2006 se contempla el principio de prevalencia de los
derechos de los niños en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial
o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, niñas o
adolescentes, en desarrollo del principio constitucional contemplado en el
artículo 44 de la Constitución, el cual dispone que los derechos de los niños
prevalecen sobre los derechos de los demás, así como de los tratados
internacionales pertinentes que exigen a todas las autoridades promover el
interés superior del menor.[27]
En el presente
caso una madre cabeza de familia y sus hijos, algunos de ellos menores de edad,
fueron forzados a desocupar una vivienda ante la pretensión de restitución de
un propietario que nunca necesitó la vivienda con la intención de vivir o
permanecer en ella. Aunque la ley no dispone la sanción de pérdida de la
propiedad del inmueble destinado a planes de vivienda de interés social cuando
este no ha sido habitado por su respectivo adjudicatario, no puede dejarse de
lado por esta Corporación la situación de indefensión en la cual se encuentran
particularmente los hijos de la tutelante como consecuencia de la pérdida de la
vivienda que ocupaban. Si bien no puede reconocerse a la tutelante y a sus
hijos, el derecho de propiedad sobre la misma vivienda que se pretendió
reivindicar por quien ha sido demandado en el presente proceso, si puede
ampararse a la tutelante y a los menores en su situación fáctica actual,
garantizándoles, además de la prioridad en el acceso a una vivienda de interés
social, la protección especial a los menores que puede otorgar, de conformidad
con sus competencias legales, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
con el fin de suplir sus necesidades básicas actuales.
El artículo 22
de la Ley 1098 de 2006, garantiza a los niños el derecho a tener una familia y
a no ser separados de ella: “Los niños, las niñas y los adolescentes tienen
derecho a tener y crecer en el seno de la familia, a ser acogidos y no ser
expulsados de ella.
“Los niños,
las niñas y los adolescentes solo podrán ser separados de la familia cuando
ésta no garantice las condiciones para la realización y el ejercicio de sus
derechos conforme a lo previsto en este Código. En ningún caso la condición
económica de la familia podrá dar lugar a la separación”.
La intervención
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a pesar de no haber sido parte
en el correspondiente proceso, sería entonces pertinente, no solo para
verificar las condiciones actuales en las que se encuentran los menores de edad
con el fin de prestar la asistencia a la cual haya lugar de conformidad con los
planes y programas de la entidad para la ejecución de las políticas públicas de
protección de la niñez, sino también para realizar las tareas respectivas
tendientes a restablecer la unión de la familia que actualmente se encuentra
dividida.
Por eso, se
ordenará comunicar la presente sentencia al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que realice una inspección de
las condiciones en las cuales se encuentran los menores de edad representados
por su Madre Luz Marina Narváez Pérez, quienes actualmente residen solos al
cuidado de su hermano mayor de 19 años en la carrera 56 calle 32-110 Barrio
primero de Mayo del Sector Cuatro Bocas el Sector cuatro bocas de El Carmen de
Bolívar. Esto con el fin de suministrarles la ayuda a la que tienen derecho
según las circunstancias en que se encuentren, de conformidad con los planes y
programas de protección integral de la familia y en especial de la niñez.
En mérito de lo
anterior, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR la suspensión del término decretada para
decidir el presente asunto.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida
por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de “El Carmen de Bolívar”, del 5 de
febrero de 2007, y la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito
de El Carmen de Bolívar, del veintiuno de junio de 2007, y en su lugar CONCEDER
la tutela de los derechos a la vivienda digna y a la unión familiar, de la
tutelante Luz Marina Narváez Pérez y a sus hijos menores de edad, en conexidad
con su derecho al mínimo vital.
Tercero.-
Ordenar al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana en
Liquidación que reconozca prioridad en la adjudicación de una vivienda de
interés social, una vez exista un inmueble disponible en el lugar más
conveniente, según lo que manifieste la tutelante, para la señora Luz Marina
Narváez Pérez, actualmente inscrita en las bases de datos de la entidad como
postulante a un subsidio.
Cuarto.- Instar al Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial, para
que en ejercicio de sus competencias relacionadas con los programas de vivienda
de interés social, promueva una nueva regulación especial que asegure a las
familias de escasos recursos la estabilidad en el acceso a una vivienda digna,
en los casos en que ha existido una ocupación de inmuebles de interés social,
por medio de contratos celebrados con adjudicatarios que no destinan dichos
inmuebles para residir en ellos.
Quinto.- Comuníquese la presente sentencia al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que realice una inspección de
las condiciones en las cuales se encuentran los menores de edad representados
por su Madre Luz Marina Narváez Pérez, quienes actualmente residen solos al
cuidado de su hermano mayor de 19 años en la carrera 56 calle 32-110 Barrio
primero de Mayo del Sector Cuatro Bocas el Sector cuatro bocas de El Carmen de
Bolívar; con el fin de suministrarles la ayuda a la que tienen derecho según
las circunstancias en que se encuentren, de conformidad con los planes y
programas de protección integral de la familia y en especial de la niñez.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Folio 1, C.1.
[2]
Folio 15, C.1
[3]
Folio 44, C.1.
[4]
Folio 15, C.1.
[5]
Folio 49, C.1.
[6]
Folio 53, C.1.
[7]
Folios 51-52, C.1.
[8]
Folio 62, C.1.
[9]
Folio 5, C.1.
[10]
Folio 5, C.1.
[11]
Folio 58, C.1.
[12]
Folio 58, C.1.
[13]
Folios 58-59, C.1.
[14]
Folio 61, C.1.
[15]
Folio 73, C.1.
[16]
Folios 71-72, C.1.
[17]
Folios 9-10, C.2.
[18]
Cuaderno 1, Folio 22.
[19]
Cuaderno 1, folio 25.
[20] La
Corte Constitucional declaró “EXEQUIBLE
el numeral 1o. del artículo 42
del Decreto 2591 de 1991, salvo la expresión "para proteger los derechos
consagrados en los artículos 13, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la
Constitución", que se declara INEXEQUIBLE. Debe entenderse que la acción de tutela procede siempre
contra el particular que esté prestando cualquier servicio público, y por la
violación de cualquier derecho constitucional fundamental.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2o. del artículo
42 del decreto 2591 de 1991, salvo la expresión "para proteger los
derechos a la vida, a la intimidad, a la igualdad y a la autonomía", que
se declara INEXEQUIBLE. Debe entenderse
que la acción de tutela procede siempre contra el particular que esté prestando
cualquier servicio público, y por la violación de cualquier derecho
constitucional fundamental.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 9o. del artículo
42 del Decreto 2591 de 1991, salvo la expresión "la vida o la
integridad de".
[21]
Sentencia T-1091/05.
[22]
Al respecto se pueden examinar las sentencias C-700/99 y C-747/99 (derecho a la
vivienda en general), T-373/03, T-722/04, T-586/06 (derecho a la vivienda de
los menores), entre otras. La sentencia T-262 de 2007 declaró improcedente la
acción de tutela con fundamento en los siguientes argumentos: “De conformidad
con lo analizado en el caso concreto, la Sala encuentra que la presente acción
resulta improcedente contra providencia judicial dictada con el fin de que se
lleve a cabo la restitución del inmueble arrendado en donde habitan los
menores.
Además, la Sala encuentra
que no existe un perjuicio que pueda tener el carácter de irremediable porque
los menores no han hecho uso de los mecanismos ordinarios con que cuentan para
controvertir el derecho de propiedad que se pretende”.
[23] Artículo
8 “ El subsidio familiar de vivienda será restituible al Estado cuando el
beneficiario transfiera el dominio de la solución de vivienda o deje de residir
en ella antes de haber transcurrido cinco años desde la fecha de su asignación,
sin mediar permiso específico fundamentado en razones de fuerza mayor definidas
por el reglamento”.
[24]
Oficio del 28 de Noviembre emitido por el Administrador de la
base de Datos del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana en Liquidación en respuesta al oficio emanado de la Secretaría de la
Corte Constitucional del 22 de Noviembre de 2007.
[25]
Robert ALEXY, “Teoría de los Derechos Fundamentales”.Traducción de E. Garzón
Valdés, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993.
[26] El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
territorial, tiene dentro de sus objetivos señalados en el artículo 1º del
Decreto 216 de 2003, “contribuir
y promover el desarrollo sostenible a través de la formulación y adopción de
las políticas, planes, programas, proyectos y regulación en materia ambiental,
recursos naturales renovables, uso del suelo, ordenamiento territorial, agua
potable y saneamiento básico y ambiental, desarrollo territorial y urbano, así
como en materia habitacional integral.” Corresponde al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, “Identificar y reglamentar, cuando
sea del caso, el monto de los subsidios que otorgará la Nación para vivienda,
agua potable y saneamiento básico y establecer los criterios para su asignación”.
Esta función específica se encuentra regulada en el numeral noveno del mismo
Decreto. En este contexto, es función del
Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial, “Asesorar al Ministro en la
formulación de las políticas, planes, programas y proyectos en materia de
desarrollo territorial y de financiamiento de vivienda”, de conformidad con el
numeral 2 del artículo 15 del mismo Decreto.
Decreto 216 de 2003, Ley 790
de 2002.
[27]
El artículo 44 de la Constitución dispone: “Son derechos fundamentales de los
niños, la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada,
su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el
cuidado y amor, la educación
y la cultura, la recreación y la libre
expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de
abandono, violencia
física o moral,
secuestro, venta, abuso sexual, explotación
laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás
derechos consagrados en la
Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por
Colombia.”. En el mismo sentido, el numeral primero del artículo tercero de la
Convención de los Derechos del Niño ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1.991estipula: “1. En todas las medidas
concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de
bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos
legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés
superior del niño.” De igual manera el numeral primero del artículo noveno de la
misma Convención dispone lo siguiente: “Los Estados Partes velarán por que el
niño no sea separado de sus padres contra la voluntad de éstos, excepto cuando,
a reserva de revisión judicial, las autoridades competentes determinen, de
conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es
necesaria en el interés superior del niño. Tal determinación puede ser
necesaria en casos particulares, por ejemplo, en los casos en que el niño sea
objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres o cuando éstos viven
separados y debe adoptarse una decisión acerca del lugar de residencia del
niño.”