C-087-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-087/02
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza pública e informal
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Correspondencia lógica entre requisitos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Confrontación de normas legales
con la Constitución/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-No confrontación entre leyes del mismo nivel
La acción de inconstitucionalidad
permite confrontar normas legales con la Constitución y no con decisiones
precedentes del propio legislador. Téngase en cuenta que la acción de
inconstitucionalidad es un juicio técnico de confrontación entre la ley y la
Carta Política y no entre dos leyes del mismo nivel.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Argumento de inconstitucionalidad de norma demandada
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-No oficioso
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de razones concretas de violación de normas
constitucionales
Referencia: expediente D-3634
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57
(parcial) de la Ley 446 de 1998.
Actores: Henry Ruiz Tose, Sandra Patricia Mellizo Bazante y
Dorothy Molina Sánchez.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de
sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
presentada por los ciudadanos Henry Ruiz Tose, Sandra Patricia Mellizo Bazante
y Dorothy Lucelly Molina Sánchez contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446
de 1998.
I.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma objeto de
proceso y se subraya lo demandado:
"LEY 446 de 1998
(enero
5)
por
la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2561
de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan
otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden
normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones
sobre Descongestión, Eficiencia y Acceso a la Justicia. .
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO
57. Recursos Ordinarios, Consulta y Recursos Extraordinarios. El Título XXIII
del Libro 4º del Código Contencioso Administrativo quedará así:
TITULO
XXIII
RECURSOS
ORDINARIOS, CONSULTA Y RECURSOS EXTRAORDINARIOS
(…)
Sección
2ª
DEL
RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA
ARTICULO
194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso
extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas
dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.
Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas
sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o
interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección
falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala
así lo determina.
En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma
precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la
infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al
de la ejecutoria de
la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá
o rechazará.
Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se
ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de
diez (10) días. Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días
siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la
causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que debe
reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin
efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el Juez de
conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que
hubiere lugar.
Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será
condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el
Código de Procedimiento Civil.
La interposición de este recurso no
impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de
sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar
que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder
por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo
los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquélla. El
ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo
incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el
recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se
decida.[1]
II.
LA DEMANDA
Los actores acusan como inconstitucional el artículo 57
(parcial) de la Ley 446 de 1998 por vulneración de los artículos 13, 23, 29,
228 y 229 de la Constitución Política. En respaldo de su apreciación afirman lo
siguiente:
El recurso extraordinario de súplica es una especie de
recurso de casación y, según lo expone un tratadista nacional, la casación
“jamás se interpone contra sentencia ejecutoriada. Este recurso es la
continuación del proceso en que aquella se produce. Por ello su interposición
suspende los efectos de la sentencia atacada. Tal es la razón para que sea
inconstitucional la expresión ‘ejecutoriadas’ que aparece en el texto del art.
57 de la Ley 446 de 1998”.
En ambos recursos, casación y súplica, se acoge como causal
la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida,
falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.
Las características del actual recurso extraordinario de
súplica son: a) Es un recurso extraordinario, por expresa denominación legal;
b) No es ni puede ser una acción sui generis, pues éste no es el tratamiento
legal que se le da a la institución; 3) Es una especie de recurso de casación
en la jurisdicción contencioso administrativa.
Además, el contenido de la sentencia C-252 de 2001, M.P.
Carlos Gaviria Díaz, referente a la casación en materia penal, se convierte,
para los efectos de la presente acción pública, en precedente judicial. Por lo
tanto, “todos los razonamientos efectuados en dicha providencia sobre el
recurso extraordinario de casación, son aplicables al caso concreto, por
constituir aquellos doctrina constitucional”.
Finalmente, las mismas razones que motivaron la sentencia
C-252 de 2001, son aplicables al recurso extraordinario de súplica en materia
administrativa, en particular lo expuesto en esa oportunidad frente a la
vulneración del debido proceso, la cosa juzgada, el principio de igualdad y el
derecho a la administración de justicia.
III.
INTERVENCIONES
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, en calidad de
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino en el proceso
para justificar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, en
atención a los siguientes argumentos:
Conviene precisar las diferencias y las similitudes
sustanciales de los recursos de casación y de súplica, en la medida en que los
actores equiparan los fines de ambos institutos para fundamentar su demanda de
inconstitucionalidad en los argumentos de la sentencia C-252 de 2001, sobre la
casación en materia penal.
De esta manera, al individualizar estos dos recursos se
justifica la inaplicabilidad de los argumentos constitucionales contenidos en
la sentencia citada y, por ende, probar que los apartes demandados no conculcan
el principio de la cosa juzgada ni el derecho a la igualdad.
El recurso extraordinario de súplica, a diferencia de la
casación, es de creación legal y, por ende, el legislador cuenta con una mayor
libertad de configuración normativa. Así, sus principales características no
surgen de las normas constitucionales, sino que son diseñadas por el legislador
en uso de sus competencias de producción normativa.
El juez de la súplica no es el superior funcional, como sí
lo es el juez de casación, pues las secciones o subsecciones del Consejo de
Estado cumplen las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo (C.P., art. 236, inciso segundo). Lo anterior constituye la
diferencia fundamental que justifica la exigencia de la ejecutoria de la
sentencia en el recurso de súplica, pues la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo no puede actuar como superior funcional de la Sección o
Subsección. Se necesita entonces, con el propósito de no violar la
Constitución, que los recursos legales diseñados para el conocimiento de la
Sala Plena se resuelvan por fuera del proceso litigioso, como lo prevé la
disposición acusada.
Luego, desde una perspectiva constitucional son más las
diferencias entre el instituto de la casación y el recurso extraordinario de
súplica, por lo que no es acertado afirmar que la súplica es en la jurisdicción
contencioso administrativa lo que la casación es en la jurisdicción ordinaria.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de los apartes demandados. Estos son sus argumentos:
Las diferencias entre el recurso de súplica y la casación
permiten al legislador darles un tratamiento procesal diverso.
Al existir una justicia especializada en asuntos
contencioso administrativos, es natural que su regulación, especialmente en
materia procesal, difiera de la reglamentación que el legislador establezca
para la justicia ordinaria. Bajo esta óptica, tratándose de medios de
impugnación de sentencias, cada jurisdicción tiene sus particularidades, que
las pueden semejar o diferenciar, pero ello no significa, como parecen
entenderlo los demandantes, que por el simple hecho de existir similitudes,
pueda aplicarse un idéntico tratamiento, dado que cada jurisdicción responde a
objetivos diversos.
El recurso extraordinario de súplica en asuntos contencioso
administrativos presenta una singular diferencia con el recurso de casación que
se adelanta ante la justicia ordinaria, en cuanto el primero ataca las
sentencias dictadas por el propio Consejo de Estado a través de sus secciones y
subsecciones, y la casación procede contra decisiones judiciales proferidas por
entes diferentes, como son los Tribunales de Distrito Judicial, situación que
da lugar a la revisión de providencias emitidas por un órgano judicial de
inferior categoría.
Igualmente, al no consagrarse en el ordenamiento
constitucional procedimiento específico para regular la materia, corresponde al
legislador dentro del ámbito de su competencia, consignar el objeto y
procedencia del recurso.
Finalmente, en relación con la aplicación del precedente
judicial a que aluden los demandantes, éste no se constituye en el presente
caso, puesto que cada uno de los medios extraordinarios de impugnación
desarrollados por el legislador obedecen a los lineamientos que el
Constituyente asignó, al concebir que la administración de justicia debía tener
tratamiento diferente en asuntos ordinarios y especiales. Por lo que el
legislador sí podía determinar que el recurso extraordinario de súplica
procediera contra sentencias ejecutoriadas, ya que pretender que se legisle en
idéntico sentido en situaciones no precisamente iguales, es transgredir la
órbita de competencia reconocida al Congreso y que le permite una amplitud en
la regulación de las distintas materias, dentro de los límites que le impone la
Constitución.
V. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
El
contenido de la demanda
1.  Los
demandantes consideran que el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 vulnera los
derechos al debido proceso, la cosa juzgada, la igualdad y el acceso a la
administración de justicia, en la medida que establece el recurso
extraordinario de súplica en materia contencioso administrativa contra
sentencias ejecutoriadas.
Estructuran su
demanda basados en un presupuesto: el recurso extraordinario de súplica
constituye una casación en materia administrativa. Para exponer las razones por
las cuales consideran que el artículo demandado viola las normas
constitucionales referidas, se limitan a transcribir en extenso apartes de la
sentencia C-252 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz, en virtud de la cual esta
Corporación declaró la inexequibilidad de apartes de la Ley 553 de 2000 que
señalaban que la casación en materia penal procedía contra sentencias
ejecutoriadas. Acompañan lo anterior con transcripciones de extractos de
providencias del Consejo de Estado y apartes de publicaciones de algunos
tratadistas.
Por esta razón, la Corte Constitucional hará una breve
referencia acerca de los requisitos que deben cumplir las demandas de
inexequibilidad para permitir el pronunciamiento de fondo por parte de esta
Corporación. Posteriormente se verificará si la demanda cumple las exigencias
mínimas de procedibilidad y, si es el caso, asumir el estudio de los cargos
formulados.
Los
requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad
2.  La acción
de inconstitucionalidad representa un derecho de los ciudadanos a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P., art. 40) y se
caracteriza por su naturaleza pública e informal.
En tal virtud, la acción permite que todos los ciudadanos
intervengan en defensa de la integridad y supremacía de la Constitución
Política, para lo cual no se exige el cumplimiento de estrictas condiciones o
exigencias pues lo que se pretende es “facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan” y, de esta manera, dar cumplimiento a los fines
esenciales del Estado (C.P., art. 2º).
Sin embargo, la informalidad no se traduce en la
inexistencia absoluta de parámetros para su ejercicio ya que a la Corte
Constitucional no le corresponde construir el escenario de la confrontación
jurídica pues, en tales circunstancias, estaría ejerciendo una revisión
oficiosa de inconstitucionalidad, la cual no le está permitida por la Carta
Política.
En este sentido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991,
por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional, consagra los requisitos de las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Ellos son:
1º.   El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas;
2º.  El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideran infringidas;
3º.  Las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados;
4º.  Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado; y
5º.  La razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda.[2]
3.  En esta
medida el ciudadano no está exento del cumplimiento de un mínimo de exigencias
que permitan a la Corte Constitucional identificar las normas que el actor
acusa y los motivos por los cuales las encuentra contrarias al ordenamiento
superior. Al respecto, la Corte Constitucional ha hecho permanente referencia a
la obligación que tienen los demandantes de atender un mínimo de requisitos,
inherentes a la acción pública que ejercen. Así por ejemplo, en la sentencia
C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, esta Corporación señaló:
Cuando el ciudadano pone en movimiento el control
constitucional por la vía de la acción, se le impone la carga procesal de
señalar las normas constitucionales violadas y también el concepto de su
violación. Esto último comporta la obligación de determinar con toda claridad
de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la
Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad, sin
perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis de constitucionalidad
frente a normas no invocadas expresamente en la demanda. Pero lo que no puede
ser admitido es que bajo una interpretación que haga el demandante del contexto
de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía indirecta, presuntas
violaciones de la Constitución, por la manera en que el legislador reguló una
determinada materia. (...)
Adicionalmente, la Corte encuentra fallas protuberantes en
la formulación de los cargos, consistentes en establecer generalizaciones en lo
relativo a la violación de los preceptos constitucionales señalados, sin hacer
el cotejo concreto entre la norma que se acusa y la disposición constitucional
que se afirma transgredida.
En estas condiciones la Corte, conforme a las
consideraciones precedentes, concluye que la demanda con la cual se inició el
presente proceso es sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de
inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella
mediante el ejercicio del control constitucional.
Igualmente, la jurisprudencia de la Corte señala que debe
establecerse una relación de correspondencia lógica entre las normas
demandadas, las normas constitucionales que se consideran vulneradas y las
razones por las cuales se estima desatendido el principio de supremacía de la
Constitución Política. En la sentencia C-1095 de 2001 dijo que “se trata de
exponer la secuencia argumentativa de acuerdo con la cual los textos legales
demandados se reputan como inconstitucionales.  Por ello, es necesario que
exista claridad en el señalamiento de las normas acusadas y de las normas
constitucionales infringidas como también en la exposición de las razones de la
vulneración pues esos requisitos constituyen presupuestos del debate que se
plantea ante la Corte.  Esta Corporación no puede emprender el análisis de
rigor si no existe claridad sobre las normas que se han demandado, sobre
aquellas disposiciones del Texto Fundamental que se estiman violadas o si
desconoce los motivos por los cuales el actor asume que se presenta
contrariedad entre éstas y aquellas”.
A partir de las anteriores referencias generales sobre los
requisitos de las demandas que se presenten en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, procede ahora verificar si en el proceso de la
referencia se atendieron o no las condiciones señaladas.
Los
argumentos de la demanda
4.  Los demandantes hacen tres afirmaciones para apoyar la
inconstitucionalidad de la norma acusada. Ellos son: 1) la súplica es un
recurso extraordinario por expresa denominación legal; 2) la súplica no es ni
puede ser una acción sui generis, pues éste no es el tratamiento legal que se
le da a la institución, y 3) la súplica es una especie de recurso de casación
en la jurisdicción contencioso administrativa y, en consecuencia, las razones
expuestas por la Corte al decidir sobre la constitucionalidad de la casación
penal le son plenamente aplicables.
Al revisar manifestaciones realizadas, la Corte encuentra
que los actores no dan cumplimiento al requisito señalado en el numeral 3º del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y no estructuran el escenario de debate
exigido para asumir el estudio de la constitucionalidad de la norma acusada.
En primer lugar, la acción de inconstitucionalidad contra
leyes tiene como fundamento garantizar el principio de supremacía de la
Constitución Política, consagrado en el artículo 4º de la Carta. En ese
sentido, resultan indiferentes las dos primeras afirmaciones expuestas por los
demandantes al pretender justificar la inconstitucionalidad de la norma
demandada por su contrariedad no con normas constitucionales sino con
disposiciones legales que desarrollan el recurso extraordinario de súplica, las
cuales, por demás, no están señaladas en su escrito. Tal es el carácter
aparente de sus argumentos que concluyen su exposición advirtiendo que si el
recurso extraordinario de súplica se convierte en acción, ello estaría “en contraria
manifestación al prístino texto legal que lo gobierna”.
Al respecto debe indicarse que la acción de
inconstitucionalidad permite confrontar normas legales con la Constitución y no
con decisiones precedentes del propio legislador. Téngase en cuenta que la
acción de inconstitucionalidad es un juicio técnico de confrontación entre la
ley y la Carta Política y no entre dos leyes del mismo nivel, como lo exponen
los actores.
En segundo
lugar, para respaldar su apreciación sobre la identidad entre el recurso
extraordinario de súplica y la casación penal, lo cual constituye su tercera
afirmación, los actores se limitan a transcribir apartes de jurisprudencia y de
doctrina sobre la casación penal, pero sin atender los requisitos mínimos de la
acción que ejercen en tanto no señalan los motivos por los cuales estiman que
la norma demandada vulnera las normas constitucionales por ellos indicadas.
No obstante, encuentra esta Corporación que si bien los
demandantes pueden hacer suyos los criterios expuestos previamente por el
Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia o la Corte Constitucional, se
requiere en todo caso que tal razonamiento sea al menos sumariamente orientado
al objeto específico de la correspondiente acción, pues carece de fundamento la
mera transcripción de extractos jurisprudenciales para deducir la manera en que
se aplican al caso particular puesto a consideración de la Corte Constitucional,
máxime cuando no hay plena identidad de objetos de la decisión judicial que se
invoca como precedente judicial y de la acción pública de inconstitucionalidad
que se ejerza.
5.  Los actores no formulan el más mínimo argumento que
permita a la Corte deducir los fundamentos de inconstitucionalidad de la norma
acusada pues si bien es válida la invocación del contenido de la sentencia
C-262 de 2000, no se insinúa siquiera cómo los fundamentos de la decisión que
se tomó en relación con la procedencia de la casación en  materia penal son
aplicables para revisar la constitucionalidad del recurso extraordinario de
súplica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en atención a la
particularidad específica de la jurisdicción especial y del recurso mencionado.
Es más, no tienen en cuenta que en la sentencia C-252 de 2001, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, sobre casación penal, se asumió como presupuesto de la decisión
la especificidad de la casación penal y en la cual se señala que “La casación penal,
entendida como medio de impugnación extraordinario, tiene elementos
estructurales y de contenido propios que no permiten confundirla con otras
instituciones; por tanto, no puede la ley modificarla de forma tal que la
desnaturalice o la convierta en otra figura jurídica, menos eficaz conforme a
los fines que se le atribuyen”.
Luego,
para dar cumplimiento a los requisitos exigidos no es suficiente afirmar que el
recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo es igual a la casación en materia penal y transcribir la
sentencia sobre esta última, sin mostrar por qué son idénticas y menos aún por
qué los fundamentos de la decisión en la casación penal son los mismos para el
recurso en lo contencioso administrativo.
Para
evitar convertir esta acción pública en un control constitucional oficioso,
donde la Corte configure los reparos de constitucionalidad a las normas que
debe estudiar a la luz de la Carta Política, se necesita saber en concreto las
razones por las que el demandante encuentra que la norma acusada viola las
normas constitucionales invocadas. Entonces, al carecer en este caso del
correspondiente análisis de los demandantes, la Corte desconoce el concepto de
violación, en atención a que una y otra institución ameritan trato diferente,
máxime cuando el desarrollo normativo de una y otra institución corresponde al
legislador, en ejercicio de la potestad de configuración legislativa (C.P.,
art. 150, numerales 1 y 2) y de los derechos fundamentales involucrados, en
especial el de la libertad personal, plantean regulaciones propias para cada
instituto.
Por lo tanto,
los fundamentos de inconstitucionalidad del desarrollo legislativo de la
casación penal no operan automáticamente para estudiar la constitucionalidad
del desarrollo legislativo del recurso extraordinario de súplica. En
consecuencia, los actores no atendieron su obligación específica de construir
el puente argumentativo por el cual transiten válida y razonadamente los
presupuestos de inconstitucionalidad expuestos en su demanda, pues “Es doctrina de la Corte la de que, pese al carácter informal de la
acción pública de inconstitucionalidad, que surge a la vez del derecho
político, en cabeza de todo ciudadano, y del interés colectivo en la
preservación del ordenamiento jurídico y de su estatuto básico, los jueces a
quienes se encomienda la delicada función de guarda de la integridad y
supremacía de la Carta no pueden cumplir su tarea si no se les indica, al menos
en sencillo esbozo, las razones en que se funda el ciudadano para pedir que una
norma sea declarada contraria a los preceptos fundamentales. No es cosa baladí
poner en tela de juicio una regla de Derecho, cuya vigencia no debería verse
interrumpida por determinación del organismo jurisdiccional competente, a menos
que ante él se perfile un razonamiento mínimo orientado a demostrar su
incompatibilidad con postulados o mandatos del Constituyente”.[3]
Por las precedentes consideraciones, estima la Corte que no
se dio cumplimiento a las exigencias establecidas en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991. Se impone entonces la inhibición de esta Corporación para emitir
pronunciamiento de fondo en este caso.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Inhibirse
para emitir pronunciamiento de fondo en el proceso de la
referencia contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998, por ineptitud
sustancial de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia
C-087/02
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos (Salvamento de voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)
Con el respeto
debido a las decisiones de la Corporación, salvo en este caso mi voto por
cuanto, a mi juicio no ha debido declararse la inhibición para emitir
pronunciamiento de fondo sobre la acusación de inconstitucionalidad parcial
formulada al artículo 57 de la Ley 446 de 1998, pues el demandante, en esta oportunidad
cumplió a cabalidad con la carga establecida por el Decreto 2067 de 1991 en su
artículo 2º numerales 2 y 3.
En
efecto, identificó plenamente cuales son las expresiones que considera
contrarias a la Carta, tanto en el inciso primero como con respecto al inciso
quinto del artículo 194 del Código Administrativo con la modificación que se le
introdujo por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, en lo atinente al recurso
extraordinario de súplica.
Así
mismo, manifestó unas razones para equipararlo al recurso extraordinario de
casación e hizo suyos, para sustentar la demanda los argumentos contenidos en
la Sentencia C-252 de 2001, es decir que adujo motivos por los cuales considera
inexequibles los apartes acusados.
Tanto
ello es así que en el numeral 4 de la sentencia de la cual discrepo, se
realizan por la Corte consideraciones para aducir que lo afirmado por el
demandante no es aplicable al caso, ya que la procedencia de la casación en
materia penal es asunto distinto a la procedencia del recurso extraordinario de
súplica en materia contencioso administrativa, argumentos estos que no conducen
a la inhibición sino a la desestimación de la pretensión del actor, como a mi
juicio ha debido declararse por la Corte, entre otras cosas porque los jueces
no se encuentren instituidos para no decidir, sino exactamente para lo
contrario.
Fecha
ut supra.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Salvamento
de voto a la Sentencia C-087/02
CORTE
CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de correspondencia lógica y temática (Salvamento
de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos de procedencia (Salvamento de
voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de formulación del concepto de violación
(Salvamento de voto)
Expediente No. D-3634.  Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998.
Magistrado Ponente:
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
1.
Con el debido respeto, me permito consignar las razones que
me llevaron a disentir de la decisión inhibitoria adoptada por la mayoría de
los miembros de la Sala Plena en el asunto de la referencia.
2.
Como lo manifesté en el transcurso del debate, considero
que la Corte ha debido emitir pronunciamiento de fondo en relación con la norma
impugnada -artículo 57 de la Ley 446 de 1998-, toda vez que tanto los cargos a
partir de los cuales se estructuraba la demanda, como las razones de
inconstitucionalidad que fueron  esbozadas en la misma, si eran predicables
directamente y en abstracto del texto legal acusado.  A mi juicio, existía
entre la acusación formulada y el contenido material de la norma impugnada,
aquella correspondencia lógica y temática que la ley y la jurisprudencia exigen
para estructurar en debida forma el proceso de inconstitucionalidad y, en
consecuencia, para activar la competencia de este Tribunal en lo que
corresponde a su función reglada de guardar la supremacía e integridad de la
Constitución Política -a través de la confrontación objetiva entre la ley y el
Estatuto Superior-.
3.
En efecto, siguiendo los razonamientos de la demanda, tal y
como éstos fueron resumidos en providencia de la que me aparto, se tiene que el
actor cuestionó la constitucionalidad de la norma que regula el recurso
extraordinario de súplica en materia contencioso administrativa, bajo la
consideración de que el mismo sólo procede contra sentencias ejecutoriadas y de
que su interposición no conlleva necesariamente a la suspensión del
cumplimiento o ejecución de la providencia.
4.
Adujo el respecto, que tales características resultaban ser
contrarias a los derechos de igualdad, debido proceso y acceso a la
administración de justicia, por cuanto las mismas son en exceso restrictivas de
las garantías que gobiernan la actuación judicial, y, además, no se
encontraban  previstas para otros recursos que también tienen el carácter de
extraordinarios como lo es el  de Casación.  En apoyo de su argumentación, y
como elemento adicional al reproche de inconstitucionalidad, el actor trajo a
colación algunos criterios jurisprudenciales y doctrinales que, según su
entender, hacían precisión sobre la necesidad de que los recursos
extraordinarios hicieran parte del proceso y, en manera alguna, procedieran
contra providencias ya ejecutoriadas.
5.
Interpretando el alcance de la acusación, la Corte
consideró que no se había formulado “el más mínimo argumento” que
permitiera “deducir los fundamentos de inconstitucionalidad de la norma acusada”,
y que el desarrollo legislativo de algunos institutos jurídicos como la
casación penal “no operan automáticamente para estudiar la
constitucionalidad del desarrollo legislativo del recurso extraordinario de
súplica”.
6.
Para el suscrito, por el contrario, los cargos invocados se
ajustaban en forma clara, específica y precisa al marco regulador de la
preceptiva impugnada y, en ese sentido, era evidente  que la acusación  cumplía
con los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad
que, por mandato expreso del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, sólo exige
del ciudadano (1) identificar el objeto de la demanda, (2) señalar con
precisión el concepto de violación –presentando las razones por las cuales los
textos normativos demandados desconocen de la Constitución- y (3) definir los
motivos que activan la competencia de la Corte para conocer del asunto.
7.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la formulación del
concepto de violación, requisito que la Corte califica de vago e impreciso en
la presente decisión, puede advertirse que, de acuerdo con el problema jurídico
planteado, el mismo se encontraba incorporado al texto de la demanda,
precisamente, al cuestionarse en ésta razonabilidad  y proporcionalidad de
algunas de las características que identifican el recurso extraordinario de
súplica y que determinan su alcance, como lo es el hecho de que sólo proceda
contra sentencias ejecutoriadas y que su interposición no suspenda el
cumplimiento de la providencia. Por ello, no podía argüir la Sala que la
circunstancia de haberse consolidado la impugnación a la luz de algunos
criterios jurisprudenciales y doctrinales –con el sólo propósito de ilustrar el
debate y reforzar la posición acusatoria-, constituía un elemento ajeno al proceso
de constitucionalidad  y, por lo tanto, motivo válido y suficiente para
desestimar la existencia del cargo e ignorar el verdadero alcance del juicio.
8.
Ciertamente, como quiera que la demanda se dirigía a
cuestionar el contenido normativo del artículo 57 de la Ley 446 de 1998, a
partir del trato  diferencial otorgado por el legislador al recurso
extraordinario de súplica en relación con otros recursos de su misma naturaleza
-lo que a juicio del actor generaba un problema constitucional frente al ejercicio
de algunas garantías fundamentales-, el fallo respecto de aquél precepto ha
debido ser de fondo, pues está visto que se estructuró un cargo directo y
objetivamente imputable al contenido material del texto acusado.
Fecha
tu supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia C-087/02
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de formulación de cargo (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Validez de argumentos la hace por sí sola inepta
(Salvamento de voto)
REF: Expediente D-3634
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57
(parcial) de la Ley 446 de 1998.
Magistrado Ponente:
Jaime Córdoba Triviño
Con el
acostumbrado  respeto reitero las razones por las cuales me aparto de la
decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia
de la referencia. En efecto, en la providencia en cita la Corte resolvió “Inhibirse
para emitir pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia contra el
artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998, por ineptitud sustancial de la
demanda”.
La mayoría
funda la decisión anterior en la circunstancia de que los demandantes no
cumplieron en su demanda con la  expresión de las razones por las cuales el
texto demandado se estimaba violado. En ese sentido la Corte consideró que los
actores “no estructuran el escenario de debate exigido para asumir el
estudio de la constitucionalidad de la norma acusada.” Al respecto, dicen
que los demandantes “pretenden justificar la inconstitucionalidad de la
norma demandada por su contrariedad no con normas constitucionales sino con
disposiciones legales que desarrollan el recurso extraordinario de súplica, las
cuales por demás no están señaladas en su escrito”. Así mismo se afirma que
los actores se limitan a transcribir apartes de jurisprudencia y de doctrina
sobre la casación penal pero sin atender los requisitos mínimos de la acción
que ejercen, en tanto no señalan los motivos por los cuales estiman que la
norma demandada vulnera las normas constitucionales por ellos  indicadas.
Finalmente, la
sentencia señala que para dar cumplimiento a los requisitos constitucionales no
es suficiente en el caso en estudio “afirmar que el recurso extraordinario
de súplica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo es igual a la
casación en materia penal y transcribir la sentencia sobre esta última, sin
mostrar por qué son idénticas y menos aún por qué los fundamentos de la
decisión en la casación penal son los mismos para el recurso en lo contencioso
administrativo.”
No obstante,
al leer el extracto que se hace en la propia sentencia de la cual  me aparto,
es evidente que sí se formula un cargo cual es el que la exigencia de la
ejecutoriedad de la sentencia para interponer el recurso de súplica es contraria
a la Constitución y se citan como artículos constitucionales transgredidos los
artículos 13, 23, 29, 228 y 229 de la Constitución Política.
Así mismo se
encuentra que en apoyo de su pretensión, los demandantes si bien señalan que el
recurso extraordinario de súplica y la casación en materia penal (que es objeto
de pronunciamiento específico por esta Corte) son instituciones que guardan
similitud, son sin embargo también distintas y afirman que en materia de
regulación sobre estos aspectos, corresponde a la potestad configurativa del
legislador la regulación sobre los recursos contra las providencias judiciales.
La
circunstancia de que los argumentos expresados por los actores no sean
valederos no hace por sí sola inepta la demanda y una decisión contraria a las
pretensiones de los demandantes ha debido ser la que concluyera el proceso de
la referencia.
Fecha ut
supra.
ALVARO TAFUR
GAVIS
[1]              Diario Oficial No. 43.335
del 8 de julio de 1998.
[2]              El artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991 fue revisado en su constitucionalidad por esta Corporación
y encontrado ajustado al ordenamientos superior, en la medida en que”allí se
establecen unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el
derecho sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”. Así mismo, en
la sentencia C-741 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se hace
referencia a la razonabilidad de los requisitos exigidos en las demandas de
inconstitucionalidad. Al respecto dijo esta Corporación: “El artículo 2
del Decreto 2067 de 1991 establece los elementos indispensables que debe reunir
la demanda en los procesos de inconstitucionalidad. Se trata de unos requisitos
mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación
política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial. Así, si un
ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también
materialmente estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud
sustancial de la demanda que impide que la Corte se pronuncie de fondo. Además,
el artículo 241 de la Constitución al consagrar de manera expresa las funciones
de la Corte, señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del
artículo. De acuerdo con esta norma, no corresponde a la Corte Constitucional
revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas
por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo
puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una
acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
[3]              Sentencia C-955 de 2000,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.