T-104-11
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-104/11
ACCION DE TUTELA Y DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia excepcional
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que la Alcaldía ordenó demolición de vivienda
de familia de escasos recursos/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden para
reubicar vivienda localizada en zona de alto riesgo
No puede esta corporación desentenderse frente al
grado de vulnerabilidad en el que se encuentran los demandantes, por tratarse
de un derecho que versa sobre la necesidad humana de disponer de un sitio digno
de habitación, desde donde los miembros de una familia puedan realizarse de
manera plausible en la vida. La conculcación de los derechos fundamentales de
las familias y el abandono en que se encuentran las de más bajos recursos,
conlleva el quebrantamiento adicional del principio de solidaridad, con un
habitual trato desentendido e inhumano ante la situación de desamparo, por la
indiferencia de la sociedad ante el sufrimiento de muchos de sus miembros. Emanando
del artículo 44 superior, recuérdese también la magnitud cardinal del derecho
de los niños a tener una familia sin ser separados de ella, y una morada
decorosa en donde habitar para su pleno y armonioso desarrollo en un entono de
amor, comprensión, educación y protección, donde sus derechos sean realmente
privilegiados. El obligatorio apoyo que deben brindar el Estado y la sociedad,
demanda específicamente, para el caso, la participación de las autoridades
locales competentes, concretamente las accionadas DPAE y Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, que han intervenido con conceptos y órdenes en
contravía del principio de confianza legítima, con palmaria contradicción al
determinar la zona como de alto riesgo no mitigable, luego de permitir el
asentamiento durante bastantes años, y no dar acceso al programa de
reasentamiento ni plantear la más mínima posibilidad de solución u opción de
reubicación o reasentamiento para, en lo posible,  no afectar los derechos
fundamentales de la familia. Se concluye entonces claramente en la procedencia
de la acción de tutela, puesto que ante las instancias comunes, de suyo
engorrosas, dilatadas, costosas y, por ende, de difícil acceso para personas de
escasos recursos, resultaría inalcanzable la solución judicial anhelada.
Referencia: expediente
T- 2806978
Acción de tutela instaurada por Henry Poveda Rodríguez
y otra, contra la Dirección de Protección y Atención de Emergencias (DPAE) y la
Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, Bogotá.
Procedencia: Juzgado
Cincuenta y Ocho Civil Municipal de Bogotá.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D.
C., veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo único de instancia proferido por el Juzgado Cincuenta y
Ocho Civil Municipal de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Henry
Poveda Rodríguez y María del Pilar Moreno Moreno, contra la Dirección de Protección
y Atención de Emergencias, en adelante DPAE y la Alcaldía Local de Ciudad
Bolívar, Bogotá, D. C..
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado despacho
judicial, según lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; el 22
de septiembre del 2010, la Sala N° 9 de Selección lo eligió para revisión.
I.
ANTECEDENTES.
Los señores
Henry Poveda Rodríguez y María del Pilar Moreno Moreno, dueños de una vivienda
ubicada en la carrera 22 N° 72A - 22 sur de Bogotá, D. C., promovieron acción
de tutela en julio 29 de 2010, contra la DPAE y la Alcaldía Local de Ciudad
Bolívar, aduciendo quebrantamiento de los derechos de los niños, a la familia,
a la igualdad, de petición, a la propiedad privada, al debido proceso y a la
vivienda digna, por los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y narración efectuada en la demanda.
1.  Los accionantes son padres de dos menores de edad, de
9 y 4 años; residen en el barrio Brisas del Volador, ubicado en la localidad de
Ciudad Bolívar del Distrito Capital de Bogotá, sector legalizado mediante acto
administrativo de enero 22 de 1999, expedido por el Departamento Administrativo
de Planeación Distrital, DAPD (hoy Secretaría Distrital de Planeación, SDP).
2. Según la demanda, son propietarios de un bien
inmueble ubicado en la dirección antes citada de dicha localidad, construido
con “bloques de ladrillo y tejas metálicas”, sin embargo, en noviembre
21 de 2005, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar ordenó la demolición de la
vivienda.
3. En julio de 2006, la DPAE realizó una visita de revisión a la vivienda “en la cual se evidenció que nuestra casa se
encuentra en zona de alto riesgo, razón por la cual se nos recomendó la
evacuación temporal de la edificación y hasta nueva orden por el riesgo de
habitar en ella”. La entidad
encargada solicitó varios documentos de la casa, bajo el argumento de que eran
necesarios para ingresar en los programas de reasentamiento de las familias y
así “poder proceder a la reubicación”, pero no han obtenido solución
alguna al respecto.
4. Señalan que, además de lo anterior, “nos
enteramos de que en la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar cursó un proceso
administrativo… en contra de nosotros el cual ya había sido fallado mediante la
expedición de una resolución… de 2005, en la cual no sólo se ordenaba la
demolición de nuestra vivienda, sino también el pago de los costos de la
demolición de la misma y el pago de una sanción”, por haber construido la
casa sin licencia de construcción, demolición que fue programada para efectuarla
en julio de 2010.
5. Desde 2006, la DPAE ha emitido una serie de
documentos técnicos y legales en respuesta a diferentes peticiones presentadas
respecto al programa de reasentamiento, a lo que también ha respondido que “no
se nos puede inscribir en el programa debido a que nuestro hogar ‘posiblemente
corresponde a una edificación construida en zona declarada como de uso
exclusión para usos urbanos diferentes de los forestales, absteniéndose de
ocuparse con construcciones (sic)’, y además porque no tenemos la licencia de
construcción del predio”.
6. Al conocer el caso, en marzo de 2010, la Personería
Local decidió solicitar a la Alcaldía de Ciudad Bolívar la revocatoria directa
de la resolución que ordenó la demolición, frente a lo cual obtuvo respuesta
desfavorable.
7. En julio 14 de 2010, los actores elevaron ante la
Alcaldía recurso de súplica, pidiendo suspender la orden y conceder un plazo
amplio y suficiente para aportar nuevas pruebas, respondiéndoseles que tal
recurso “es improcedente porque es una figura judicial no aplicable a las
medidas policivas preventivas de protección al derecho fundamental a la vida
que se realizan”.
8. Posteriormente, en julio 22 de 2010, radicaron derecho de petición ante la
Procuraduría General de la Nación, en el cual solicitaron la revisión del
proceso administrativo, pero al momento de interponer no habían obtenido
respuesta.
B. Pretensión.
A partir de lo relatado, los demandantes buscan que
les sean protegidos los derechos invocados y, en consecuencia, solicitan ordenar:
“… cese la medida de sanción impuesta por parte de la
Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, así como la medida administrativa de
demolición de nuestra vivienda…
Se lleve a cabo una visita del orden técnico para
determinar el grado de riesgo de nuestro hogar, y en caso de ser necesario se
ordene y lleve a cabo el correspondiente reasentamiento del mismo a un lugar de
condiciones dignas para nuestra vivienda y se nos permita acceder fácilmente a
una vivienda nueva o, si dicha medida no es necesaria de acuerdo con dicha
visita técnica, se nos permita mantener nuestra vivienda en condiciones
técnicas dignas tales como servicios públicos.
… se lleven a cabo las medidas necesarias para evitar
la demolición de nuestra vivienda… ya que no tenemos techo para nosotros y
nuestros hijos.”
C.
Documentos relevantes cuya copia
obra dentro del expediente.
1. Derecho de petición presentado ante la Procuraduría
General de la Nación, en julio 22 de 2010 (fs. 1 a 3 cd. inicial).
2. Respuesta de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar (julio
15 de 2010, f. 4 ib.), referente al recurso de súplica presentado por María del Pilar Moreno Moreno.
3. Certificación emitida en abril 13 de 2010 por la Junta
de Acción Comunal del barrio Brisas del Volador, donde señala que los
demandantes residen en el barrio, “desde el año 1998 hasta la fecha” (f.
5 ib.).
4. Solicitudes presentadas por la señora actora a la DPAE,
pidiendo una visita para examinar la viabilidad de la inclusión en el proyecto
de reubicación y reasentamiento y que la tengan en cuenta por ser “mi único
lugar de vivienda y por esto me acojo a la comunidad reuniendo firmas y a
ustedes para que no me quiten mi vivienda por qué no tengo donde más ubicarme”
(fs. 6, 7, 26 ib.).
5. Certificación catastral expedida en abril 15 de
2010, donde se observa que el inmueble se encuentra inscrito a nombre de María del Pilar Moreno Moreno,  señalando toda la
información correspondiente a la propiedad (f. 8 ib.).
6. Informes emitidos por la DPAE argumentando, entre
otras consideraciones, que el predio “corresponde a una ocupación en zona
verde de amenaza alta ante procesos de remoción y masa par lo cual se
restringió su uso, se sugiere a la señora María del Pilar Moreno, dirigirse a las entidades encargadas del tema
de vivienda, con el fin de que se le brinde orientación sobre los requisitos y
procedimientos para el acceso a una vivienda legal y segura, toda vez que el
Distrito Capital no cuenta con proyectos orientados a la compra de lotes o en
proceso de construcción…” (fs. 9 a 14, 52 a 54 ib.).
7. Recurso de súplica presentado por María del Pilar Moreno en julio 14 de 2010 (fs. 15 y 16 ib.).
8. Oficio dirigido en julio 31 de 2010 a la señora actora por la empresa Global Cleaners de
Colombia S.A., informándole la
terminación de su contrato individual de trabajo por duración de obra o labor
determinada, “a partir de la fecha” (f. 17 ib.).
9. Contrato de compraventa de julio de 1984 del lote
de terreno donde fue construido el inmueble en cuestión (f. 22 ib.).
10. Petición realizada por el Personero Local de
Ciudad Bolívar, solicitando la revocatoria directa de la resolución que declara
infractora del régimen urbanístico a María
del Pilar Moreno (fs. 23 a 25 ib.) y posterior respuesta de la Alcaldía Local (fs.
193 a 196 ib.).
11. Comunicado de demolición, fijando como fecha julio
1° de 2010 (f. 27 ib.).
12. Respuesta de
la DPAE, respecto a la solicitud de visita técnica para evaluar la condición de
la vivienda, argumentando que la entidad “no emite concepto de riesgo para
predios individuales”, y señalando que “emitió un concepto técnico de
riesgo… del 2 de diciembre de 1998 del Desarrollo Brisas del Volador de la
localidad de Ciudad Bolívar, el cual fue remitido al Departamento
Administrativo de Planeación Distrital y se tuvo en cuenta para la expedición
de la resolución de legalización… se encuentran demarcadas las diferentes
restricciones incluida la de riesgo, que debe ser tenida en cuenta para
cualquier acción a adelantar en el sector”.
Además, “no ha sido incluido en el programa de
reasentamiento de familias en alto riesgo no mitigable dado que es una
ocupación inapropiada de acuerdo con el concepto emitido para la legalización
del barrio…” (fs. 44 a 46 ib.)
13. Comunicación de la DPAE, respecto a la solicitud
de inclusión en el programa de reasentamiento, informando que “no se define
una condición de riesgo no mitigable”, además “no aplica al programa…
toda vez que se trata de una construcción posterior a la emisión de la
resolución de legalización en la que se condicionaba el uso del suelo,
condicionamiento que no ha sido modificado” (f. 47 ib.).
14. Diagnóstico técnico de la Subdirección de
Emergencias de la DPAE, que corresponde a la visita técnica a 4 viviendas
localizadas en el barrio Brisas del Volador, donde se recomienda la evacuación
preventiva de las familias.
15. Concepto técnico de la DPAE (fs. 55 a 87 ib.).
16. Análisis de riesgos, emitido por la Unidad de
Prevención y Atención de Emergencias, UPES (fs. 88 a 91 ib.).
17. Diligencia de descargos de María del Pilar Moreno
Moreno (f. 151 ib.).
18. Contrato de compraventa, donde figura como
compradora la señora María del Pilar Moreno (agosto de 2003, f. 152 ib.).
19. Informe de visita de normatividad urbanística de la
Secretaría de Gobierno de Bogotá (fs. 156 y 157 ib.).
20. Resolución N° 292 de 2005, que impone una sanción
y ordena la demolición de la vivienda de la señora Moreno Moreno (fs. 158 a 160 ib.); desfijación del edicto luego de haber permanecido fijado por el término de ley (f.
162 ib.), y actuación administrativa que señala como fecha para la práctica de la
diligencia de demolición el 5 de abril de 2006, a las 9 a.m. (f. 163 ib.).
21. Resolución N° 0345 de junio de 2009, que califica a
la actora como rebelde, frente al cumplimiento de la Resolución N° 292 de 2005
e impone sanción por valor de $1.000.000 por desacato de la orden impartida
(fs. 166 a 169 ib.).
22. Petición presentada por la accionante ante la
Alcaldía de Ciudad Bolívar en la cual solicita “sea revocado el fallo sobre
la demolición del predio”, exponiendo los antecedentes que justifican su
lugar de habitación y señalando además que “quisiera también que se tuviera
en cuenta mi situación en igualdad de derechos, respecto al predio… del mismo
barrio a nombre de Martha Moreno, hermana mía, el cual fue adquirido también
por mi padre y cedido a ella, y en el que la Alcaldía Local falló a favor de decretar
la pérdida de fuerza ejecutoria” (f. 177 ib.).
23. Resolución N° 1155 de 2009 de la Alcaldía Local de
Ciudad Bolívar, donde rechaza por improcedente la pérdida de ejecutoria
solicitada (fs. 179 a 182 ib.).
D.
Respuesta de la Alcaldía Mayor de Bogotá, DPAE.
Mediante escrito presentado en agosto 3 de 2010, la DPAE
argumentó (está en negrilla en el texto original, fs. 133 a 136 cd. inicial.):
“… resulta
pertinente aclarar que de acuerdo con la formulación de la Política Pública,
carece de sentido actualizar un censo sobre unos predios o zona en el Distrito
Capital cuando se ha verificado la presencia de una condición de riesgo no
mitigable a efectos de dar inicio al programa de reasentamiento, dado que,
es esa declaración de la administración la que origina la implementación del
programa y la que a su turno, limita el uso del suelo fundamentado en la
protección de la vida e integridad de los habitantes.
Para el
caso puntual de los accionantes se realizó un análisis multitemporal del predio
objeto de estudio con imágenes aéreas tomadas en los años 1998, 2000, 2001 y
2010 y se concluye que la construcción es posterior a 1999, es decir se adelantó
el emplazamiento de la vivienda tiempo después de haberse restringido el uso al
suelo (con posterioridad a la emisión del acto administrativo de legalización
del barrio Brisas del Volador).
…   …   …
Esto
quiere decir, que los accionantes María del Pilar Moreno y Henry Poveda no
cumplieron con los requisitos legales, toda vez que la construcción del
predio en comento fue posterior a la emisión del acto administrativo de
legalización del barrio Brisas del Volador y construido en zona declarada como
de exclusión para usos urbanos diferentes de los forestales, absteniéndose de ocuparse
con construcciones, ya que son altamente susceptibles a presentar fenómenos de
remoción en masa.”
De igual forma, refirió que frente a algunas de las
pretensiones no habría pronunciamiento, “teniendo en cuenta que los actos
administrativos que señalan los accionantes son expedidos y de competencia de la
Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, sin embargo, esta acción de tutela no tiene
competencia para modificar o interrumpir dichos actos, ya que existen otros
mecanismos judiciales que podrían efectuarlo”.
E.
Respuesta de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Gobierno.
En
comunicación de agosto 2 de 2010, la Oficina Asesora Jurídica de dicha
Secretaría, señaló que “la accionante no ejercitó los recursos en vía
gubernativa para controvertir las decisiones adoptadas por la Alcaldía Local, así
las cosas pretende por vía de tutela efectuar una controversia jurídica que
debió desatar en la instancia correspondiente para agotar la vía gubernativa o
ante el juez natural de estos asuntos es decir el contencioso administrativo”.
F.
Sentencia única de instancia.
Mediante fallo de agosto 5 de 2010, el Juzgado Cincuenta
y Ocho Civil Municipal de Bogotá negó el amparo demandado, estimando (fs. 241 a 243 ib.):
“… es claro que la acción aquí planteada resulta
improcedente ante la existencia de un mecanismo judicial idóneo para la
protección de los derechos que invoca como vulnerados, por cuanto encontrándose
agotada la vía gubernativa, la accionante puede acudir a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho… incluso puede solicitar desde la admisión de la
demanda y como medida precautelativa, la suspensión provisional del acto que
ordenó la demolición… no le es dable al juez constitucional entrometerse en la
órbita de competencia del juez ordinario, razón por la cual debe concluirse que
en razón de la subsidiaridad que caracteriza la acción de tutela, el accionante
no puede pretender utilizarla como un recurso adicional, sustituyendo de tal
forma la competencia del juez ordinario.”
Continuó
afirmando que “la querella debe dirigirse contra el infractor o responsable
de contravenir las normas urbanísticas, es así como de acuerdo con las pruebas
aportadas por la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, en dicha actuación se pudo
determinar que la señora María del Pilar Moreno Moreno era la contraventora y,
por ende, en ella recaía la calidad de infractor de dicha normatividad, tal
como puede verse del acta de la diligencia de descargos celebrada el 15 de
octubre de 2003” , además “se cumplió a cabalidad con los pasos
procesales establecidos para el efecto… gozó en todas las mismas, del principio
general del derecho de la publicidad y contradicción”.
Finalmente
adujo que “es bueno dejar en claro, que no compete a este despacho judicial
entrar a analizar, si tal acto administrativo gozó o no de toda legalidad que
la ley solicita para el efecto, ya que esta circunstancia debe ser juzgada por
los jueces de lo contencioso administrativo…”.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se analiza.
De acuerdo a lo expuesto en el acápite de antecedentes
de la presente providencia, se observa que los actores expresaron que la DPAE y la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar han
vulnerado sus derechos fundamentales y los de sus menores hijos, al haber
ordenado el desalojo y la demolición de su vivienda, programada para el mes de julio de 2010, al igual que el pago
del costo de la misma y la cancelación de una sanción por haber
construido la casa sin licencia de construcción.
Por lo anterior, debido a que residen en zona de alto riesgo, tal como señaló la DPAE en la revisión
realizada y se encuentran, por ende en inminente peligro, solicitan se les vincule en el programa de
reasentamiento a familias en alto riesgo no mitigable y se les reubique en
lugar apropiado, así como se efectuó con otras familias residentes en el sector.
Tercera.
La acción de tutela como mecanismo de protección del derecho a la vivienda
digna. Reiteración de jurisprudencia.
El artículo 51 de la Constitución Política estatuye: “Todos
los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.” Este es, nominalmente,
uno de los derechos sociales, económicos y culturales, de donde deriva su
naturaleza prestacional, que requiere regulación normativa para su realización
y sin que, en principio, su protección resulte independientemente posible a
través de la acción de tutela.
Sin embargo, esta corporación ha señalado, en
reiterada jurisprudencia, que el acceso a una vivienda en condiciones dignas
puede ser objeto de protección excepcional a través del amparo constitucional,
cuando se esté frente a situaciones que impliquen violación o amenaza adicional
a derechos fundamentales, como la vida, la integridad física, la dignidad y la
igualdad.
Al respecto, en sentencia T-491 de agosto 13 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte indicó: “Ahora bien, aunque se ha dicho que el
derecho a la vivienda digna no es exigible directamente por vía de tutela, lo
cierto es que esta restricción desaparece cuando su quebrantamiento vulnera o
pone en peligro derechos fundamentales. Ciertamente, la Corte Constitucional ha
reconocido en prolija jurisprudencia que, en virtud del factor de conexidad,
los derechos de segunda generación v.gr.… a la seguridad social o a la vivienda
digna, pueden ser protegidos de la misma forma que los derechos fundamentales.”
De
igual forma, en sentencia T-125 de febrero 14 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, se señaló que para el eventual amparo del derecho a la vivienda
digna, es indispensable el estudio de las causas jurídico-materiales presentes
en cada caso concreto, en torno a lo cual se analizarán los siguientes
aspectos:
“(i) la inminencia del peligro; (ii) la existencia de
sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación
del mínimo vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana, expresado en
situaciones degradantes que afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la
existencia de otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo
pretendido. Con ello se concluirá si la protección tutelar procede.
Con respecto a la inminencia del peligro a que se
encuentre expuesta la persona, debe ser de tal magnitud y actualidad que ponga
en riesgo la vida, la salud, la integridad física o la dignidad del interesado
y su núcleo familiar, y que no exista otra forma de conjurar dicha situación.
Igualmente, la presencia de menores en el entorno
amenazado convierte en más apremiante la situación, ya que los derechos de
los niños se encuentran en un rango superior, según disposiciones
internacionales y constitucionales, jurisprudencialmente desarrolladas...
… … …
Es importante resaltar, entonces, que el derecho a la
vida en condiciones salubres, va también de la mano de la dignidad humana; por
esto, las personas no deben estar sometidas en su morada a situaciones que
afecten o pongan en peligro su salud y el normal desarrollo vital, como serían
la persistencia de malos olores, humedad constante, peligro de inundación,
deslizamientos, amenaza de ruina, etc. La presencia de alguno de estos
factores también pondría en el ámbito de la protección constitucional por vía
de tutela, el derecho a una vivienda digna.” (No está en negrilla en el texto original.)
Según lo anterior, ha realzado la jurisprudencia de
esta corporación que el derecho a la vivienda digna adquiere rango fundamental,
cuando opera el factor de conexidad con un derecho de tal magnitud, como ante la
evidencia de afectación al mínimo vital, especialmente de personas que se
encuentran en situación de debilidad manifiesta,[1] puesto que, el derecho a
la vivienda registra máxima importancia en la realización de la dignidad del
ser humano[2].
Así, la prosperidad de una acción constitucional para
la protección de este derecho está sujeta a las condiciones del caso concreto,
debiendo determinar el juez de tutela si la carencia de vivienda apropiada
acarrea conculcación a la dignidad humana y, más aún, riesgo a la vida o
integridad física, de quien acude a esta instancia judicial[3]
y de los integrantes de su núcleo familiar.
Al respecto esta Corte también ha señalado que la “dignidad
comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente ella implica un
conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita
vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para
el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta.
Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la
vivienda”[4].
Es
preciso indicar que el derecho a la vivienda adecuada, también está consagrado
en los artículos 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948[5]
y 11-1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de 1966[6], al igual que en otros
instrumentos internacionales[7]. De tal manera, se
concluye que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para
permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida,
se encuentra proporcionarle un lugar apropiado de habitación.
Por
otra parte, el juez de tutela debe analizar las causas de un peligro, en
aquellas situaciones en las que el deterioro o amenaza contra una vivienda y el
consiguiente riesgo para la vida e integridad de sus moradores sea atribuible a
acción u omisión de la entidad o persona accionada.
Ha
entendido la Corte que en estos casos, el derecho a la vivienda apropiada, en
conexidad con la vida y la dignidad humana, “no comprende únicamente el
derecho a adquirir la propiedad o el dominio sobre un bien inmueble, dicho
derecho implica también satisfacer la necesidad humana de tener un lugar, sea
propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona pueda
desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar
un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser humano”[8].
Tales
circunstancias han de ser consideradas, particularmente en defensa de quienes,
además de hallarse en estado de debilidad manifiesta, afrontan  el riesgo de
perder su actual vivienda, cuando por acción u omisión y con eventual
vulneración del principio de confianza legítima, se les venía permitiendo el asentamiento
y requieren la protección tutelar.
Cuarta.
Insuficiencia de los mecanismos ordinarios frente a la posibilidad de un daño
inminente. Reiteración de jurisprudencia.
La Corte Constitucional ha reconocido que en
determinadas ocasiones, si bien existen mecanismos judiciales distintos a la
tutela, que serían procedentes para solucionar la controversia planteada, éstos
podrían no ser suficientes ni oportunos ante una situación de urgencia
manifiesta o peligro inminente, donde el derecho amenazado se afectaría de
manera grave y definitiva.
Es en esos casos en los que se hace indispensable la
tutela, como mecanismo apropiado para amparar o restablecer el derecho, en el
menor tiempo posible, acerca de lo cual se ha señalado que “la defensa que
se pueda ejercer a través de otros medios debe ser real y efectiva; podría
pensarse que si se está en presencia de un perjuicio irremediable para la vida
de la actora, las acciones civiles de responsabilidad extracontractual o la
acción contencioso administrativa de reparación directa se dilatarían en el
tiempo y no serían del todo efectivas a la hora de salvaguardar el derecho a
una vivienda digna en conexidad con la vida”[9].
En tal sentido, también ha expresado que “ cuando
se persigue la protección de derechos fundamentales de las personas, el juez
constitucional debe determinar sobre la procedencia de la acción de tutela, a
través del examen de las circunstancias del caso concreto y de la valoración de
la eficacia de los medios de defensa judicial ordinarios con que cuente el
interesado para adelantar esa defensa; de tal forma que, el amparo superior
resulta prevalente en el evento de que una vez hecha la respectiva
constatación, se obtenga que el mecanismo de defensa judicial ordinario no
garantiza igual protección actual e inmediata de esos derechos”[10].
Es
necesario, entonces, realizar una ponderación concreta de los mecanismos
judiciales ordinarios disponibles para superar la situación que afecta o
amenaza los derechos de los demandantes y su grado de efectividad, frente a la
gravedad e inminencia del suceso que se pretende solucionar, para a partir de
ello, decidir frente a su efectividad y suficiencia. Claro está que en caso de
no resultar adecuado el mecanismo disponible, será necesario entender que la
tutela es procedente, pese a la existencia de dichos mecanismos.
Quinta.
El caso bajo estudio.
5.1.
Es claro que la acción de tutela es un mecanismo esencialmente residual o
subsidiario, que “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial” (art. 86 Const.), salvo que se utilice para
evitar un perjuicio irremediable, o que la vía común, regular u ordinaria de
defensa, carezca de idoneidad o de oportunidad para la subsanación requerida.
5.2. En
el presente caso, atendiendo los presupuestos jurisprudenciales y dependiendo
de la valoración fáctica y probatoria que dimana de los elementos de
comprobación incorporados al expediente, es necesario tener en cuenta los
siguientes puntos:
a) Los señores Henry Poveda Rodríguez y María
del Pilar Moreno Moreno, son padres de dos menores de edad de 9 y 4 años,
residen en el barrio Brisas del Volador, ubicado en Ciudad Bolívar, Distrito
Capital de Bogotá, sector que fue legalizado mediante acto administrativo de
enero 22 de 1999, expedido por el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, DAPD (hoy Secretaría Distrital de Planeación, SDP).
b) La propiedad objeto de controversia fue adquirida
en 1984, por Fabriciano Moreno Tibatá, padre de la señora actora, a quien se la
cedió al cumplir su mayoría de edad, predio en el cual, hacia 1998, fue
construida una “casa sencilla con bloques de ladrillo y tejas metálica”,
donde habita la familia.
c) Según escrito presentado por los accionantes ante
esta corporación (diciembre 10 de 2010, f. 22 cd. Corte), se tiene que “si se llega a ejecutar la orden de demolición de nuestra casa, no tendríamos
otro lugar en donde vivir, debido a que no contamos con los recursos
suficientes para arrendar o comprar otra vivienda. Actualmente, Henry se
encuentra desempleado y María del Pilar trabaja por días como aseadora, por lo
cual tenemos los recursos mínimos para poder comer y pagar los servicios de la
casa”.
Allí mismo se señaló (trascripción textual):
“Las razones expuestas por esta entidad no tienen
ningún sustento jurídico y son una clara arbitrariedad que se hace en contra de
los derechos de nuestra familia…
… el DPAE califica que nuestro hogar se encuentra en
una zona de alto riesgo no mitigable, en la página 52 del Concepto Técnico 5169
que emitió el 21 de febrero de 2008. En este concepto se hace explícito que
nuestro predio queda ubicado en la manzana 3, Lote 2B y lo califica… como una
zona de alto riesgo no mitigable.
… nuestro predio se encuentra en el estrato 1, al
igual que todos los predios de la zona, tal como se comprueba en nuestros
certificados catastrales… el predio siempre se ha encontrado habitado por
nosotros, y esto ha sido comprobado por el DPAE, al haber ido varias veces a
nuestra casa y en el 2006 al desalojarnos de la misma.
Cumpliendo todos los requisitos, no se entiende el por
qué no se nos ha tenido en cuenta en el programa y arbitrariamente se nos ha
negado la participación reiteradamente. Además que cumplir con los requisitos
de ley, se nos niega por una solicitud inexistente en la ley, y la cual
desconoce por completo las características propias de la zona, que se encuentra
en el programa de mejoramiento integral, por tratarse de un barrio que se ha
construido de manera informal.”
d) Los accionantes han presentado varios
escritos “para que se nos tenga en cuenta en el programa de reasentamiento”,
ante lo cual han obtenido como respuesta “que no se nos puede inscribir en
el programa debido a que nuestro hogar ‘posiblemente corresponde a una
edificación construida en zona declara  como de uso exclusión para usos urbanos
diferentes de los forestales, absteniéndose de ocuparse con construcciones’ (sic),
y además porque no tenemos licencia de construcción del predio”.
e) Mediante Resolución emitida por la Alcaldía Local de
Ciudad Bolívar, en noviembre de 2005, se declaró como “infractor del régimen
de urbanismo y construcción de obras a la señora María de Pilar Moreno” y
se ordenó imponer “sanción urbanística de demolición total de las obras
desarrolladas sin licencia, en el inmueble…”, concediendo “al infractor
un término de 30 días a partir de la notificación de este acto con el fin de
que se lleve a cabo la demolición ordenada, en caso de no hacerlo, se hará por
la entidad que contrate la Alcaldía de Ciudad Bolívar y los gastos que ocasione
la misma su cobro se perseguirá por la vía coactiva”, determinación que ha
sido confirmada en diferentes pronunciamientos.
Para
comprobar el estado de apremio en que se encuentra la familia, obsérvese que en
las consideraciones de tal Resolución se sostiene que “la obra adelantada
consiste en una construcción de dos piezas en madera, una cocina, y un baño en
plástico, con cubierta de zinc, lo que significa que no se efectuaron obras de
adecuación del terreno y no se tuvieron en cuenta parámetros técnicos dadas las
condiciones del sector la convierten en altamente vulnerable desde el punto de
vista estructural ante procesos de origen natural lluvias, vendavales sismos y
fenómenos de remoción en masa (sic). Es evidente que en estas
condiciones la construcción no es legalizable”.
f)
Así, los accionantes buscan, en  su extrema necesidad, que “cese la medida
de sanción impuesta por parte de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, así como
la medida administrativa de demolición de nuestra vivienda”, para que, en
su lugar, se lleve a cabo “una visita del orden técnico para determinar el
grado de riesgo de nuestro hogar, y en caso de ser necesario se ordene y lleve
a cabo el correspondiente reasentamiento del mismo a un lugar de condiciones
dignas para nuestra vivienda y se nos permita acceder fácilmente a una vivienda
nueva o, si dicha medida no es necesaria de acuerdo con dicha visita técnica,
se nos permita mantener nuestra vivienda en condiciones técnicas dignas tales
como servicios públicos”, reiterando que “se lleven a cabo las medidas
necesarias para evitar la demolición de nuestra vivienda… ya que no tenemos
techo para nosotros y nuestros hijos”.
5.3. Esas peticiones provienen de los responsables de una
familia de escasos ingresos, en la cual están dos menores de edad, confirmándose
así la calidad de sujetos de especial protección constitucional, circunstancia
adicional que contribuye a justificar que se conceda la protección solicitada.
5.4. Es necesario recordar que los principios que
enmarcan el Estado Social de Derecho, estructura básica del ordenamiento
constitucional colombiano, implican un constante deber estatal hacia los
habitantes del territorio nacional, para proporcionarles bienestar, con
fundamento y desarrollo en la dignidad
humana, lo cual viene señalado en el Preámbulo y desde el artículo 1° de la
Constitución[11], bajo el establecimiento
de parámetros fundamentales de solidaridad social, que se desenvuelven como
pauta de protección, en especial a favor de las personas más necesitadas.
Por ello, no puede esta corporación desentenderse
frente al grado de vulnerabilidad en el que se encuentran los demandantes, por
tratarse de un derecho que versa sobre la necesidad humana de disponer de un
sitio digno de habitación, desde donde los miembros de una familia puedan realizarse
de manera plausible en la vida.
La
conculcación de los derechos fundamentales de las familias y el abandono en que
se encuentran las de más bajos recursos, conlleva el quebrantamiento adicional
del principio de solidaridad, con un habitual trato desentendido e inhumano
ante la situación de desamparo, por la indiferencia de la sociedad ante el
sufrimiento de muchos de sus miembros.
Emanando del artículo 44 superior, recuérdese también la
magnitud cardinal del derecho de los niños a tener una familia sin ser
separados de ella, y una morada decorosa en donde habitar para su pleno y
armonioso desarrollo en un entono de amor, comprensión, educación y protección,
donde sus derechos sean realmente privilegiados.
5.5.
El obligatorio apoyo que deben brindar el Estado y la sociedad, demanda
específicamente, para el caso, la participación de las autoridades locales
competentes, concretamente las accionadas DPAE
y Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, que
han intervenido con conceptos y órdenes en contravía del principio de confianza
legítima, con palmaria contradicción al determinar la zona como de alto riesgo
no mitigable[12], luego de permitir el
asentamiento durante bastantes años, y no dar acceso al programa de
reasentamiento ni plantear la más mínima posibilidad de solución u opción de
reubicación o reasentamiento para, en lo posible,  no afectar los derechos
fundamentales de la familia.
5.6.
De lo antes anotado se colige que, aunque
como lo señaló el Juzgado de instancia, existen otros mecanismos de defensa
judicial para debatir la legalidad de los actos administrativos mediante los
cuales se ordenó el desalojo y la demolición de la vivienda, es imperativo para
el juez constitucional comprobar con certeza si esos medios resultan accesibles,
idóneos y llegarían a tiempo para la protección de los derechos fundamentales
invocados, posibilidad suficientemente descartada en el asunto bajo análisis,
por la existencia de las circunstancias especiales en las que se encuentran los
accionantes, lo cual conlleva que el juicio de procedibilidad del amparo sea
efectuado con un criterio más amplio.
5.7.
Se concluye entonces claramente en la procedencia de la acción de tutela,
puesto que ante las instancias comunes, de suyo engorrosas, dilatadas, costosas
y, por ende, de difícil acceso para personas de escasos recursos, resultaría
inalcanzable la solución judicial anhelada.
5.8.
En tal virtud, será revocada la sentencia
proferida en agosto
5 de 2010, por el Juzgado Cincuenta y Ocho Civil Municipal de Bogotá, que negó la tutela interpuesta por Henry Poveda Rodríguez y María del Pilar Moreno
Moreno, contra la DPAE y la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, la cual, por el
contrario, debe ser concedida.
En consecuencia, se ordenará al Alcalde Local de Ciudad Bolívar y al Director de la
DPAE, o quien haga sus veces, que si aún
no lo han realizado, en el término de 48 horas contadas a partir de la
notificación de la presente providencia, propicien conjunta y armónicamente con
los demás entes distritales que sea necesario, la más pronta reubicación de los
accionantes y su grupo familiar, en vivienda no inferior en calidad,
localización y extensión a la que durante años han venido ocupando.
Adicionalmente,
se oficiará al Personero respectivo para que vigile el adecuado y oportuno
acatamiento de lo dispuesto en esta providencia.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la
sentencia proferida en agosto
5 de 2010, por el Juzgado Cincuenta y Ocho Civil Municipal de Bogotá, que negó la tutela interpuesta por Henry Poveda Rodríguez y María del Pilar Moreno
Moreno, contra la Dirección de Protección y Atención de Emergencias (DPAE) y la
Alcaldía Local de Ciudad Bolívar en Bogotá, D. C., que, en su lugar, se dispone
CONCEDER.
Segundo: En consecuencia, ORDÉNASE al Alcalde Local de Ciudad Bolívar y al Director de la
DPAE, o quien haga sus veces, que si aún
no lo han realizado, en el término de 48 horas contadas a partir de la
notificación de la presente providencia, propicien conjunta y armónicamente con
los demás entes del Distrito Capital de Bogotá que sea necesario, la más pronta
reubicación de los accionantes y su grupo familiar, en vivienda no inferior en
calidad, localización y extensión a la que durante años han venido ocupando.
Tercero: OFICIAR al Personero que tenga competencia sobre Ciudad
Bolívar en el Distrito Capital de Bogotá, para que vigile el adecuado y
oportuno acatamiento de lo dispuesto en esta providencia.
Cuarto: Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
[1] T- 363 de abril 22 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández;  T-756 de agosto 28 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] T-1165 de noviembre 6 de 2001, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[3] T-021 de febrero 1 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] C-575 de octubre 29 de 1992, M. P., Alejandro Martínez Caballero.
[5] “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de
subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”
[6] “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho
de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para
asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la
importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.”
[7] Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5°, ordinal e, numeral 3°);
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 14, párrafo 2°); Convención sobre los Derechos del Niño (art. 27, numeral 3°); Declaración
sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social (art. 10°); Declaración de
Vancouver sobre los Asentamientos Humanos (párrafo 8° de la sección III);
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (art. 8°, párrafo 1°); y
Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores.
[8] Cfr. T-626 de junio 30 del 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis y T-045 de enero 29 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[9] T-569 de agosto 25 de 2009. M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[10] Cfr. T-626 de 2000 y T- 045 de 2009, ya citadas.
[11] Cfr. también, por ejemplo, art. 95 Const.
[12] (fs. 47 y 133 cd. inicial).