C-677-98
Sentencia C-677/98
Sentencia C-677/98
CONFISCACION Y
DECOMISO-Diferencias
Ha sido abundante la jurisprudencia en que
la Corte Constitucional ha examinado las diferencias existentes entre la
confiscación y el comiso o decomiso penal, al tiempo que ha caracterizado a
este último como una modalidad de la extinción del dominio que el Constituyente
de 1991 autoriza en forma expresa en el artículo 34 de la Carta, respecto de
los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, y a la cual, de acuerdo
a la Norma Superior también hay lugar tratándose de los obtenidos "en
perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social."
CONFISCACION-Concepto/CONFISCACION-Prohibición/DECOMISO-Concepto
PROPIEDAD-Protección constitucional/PROPIEDAD-Función
CONFISCACION-Diferente de sustitución del valor del
bien por su equivalente en dinero
La sustitución del valor del bien por su
equivalente en dinero, no es en modo alguno asimilable a la confiscación,
comoquiera que no participa de ninguno de los elementos estructurales de esta
figura. La confiscación que la Constitución prohibe es la apropiación oficial
indebida, sin causa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión, del
patrimonio de una persona.
EXTINCION DE
DOMINIO-Características
EXTINCION DE
DOMINIO Y CONFISCACION-Incompatibilidad
con indemnización y reintegro del valor del bien
El artículo 6º en
estudio, no alude a una extinción del dominio ni a sanción alguna que imponga
como pena de confiscación. Repugna con la esencia misma de estas figuras la
posibilidad de que, como resultado de su aplicación, se llegare a retribuir al
propietario con el reintegro del valor equivalente y actualizado en dinero del
bien, y a indemnizarlo por los daños y perjuicios, incluido el daño emergente y
el lucro cesante. A diferencia de lo que acontece en el caso que se examina, en
el que ninguna pena se está imponiendo, tanto la confiscación como la extinción
del dominio -y, por ende el comiso o decomiso penal que es una de sus
modalidades- constituyen fundamentalmente sanciones, la primera proscrita por
el Ordenamiento Constitucional, y la segunda autorizada, en los casos y por las
razones atinentes a la violación de un deber de origen constitucional que en la
misma Carta -artículo 34- se consagran.
BIENES INCAUTADOS-Constitucionalidad de destinación
provisional/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Destinación
provisional de bienes incautados en procesos contravencionales
Atañe al
legislador la creación de Fondos, o sea, cuentas especiales, para el manejo de
bienes que ingresan al patrimonio de la Nación y señalar la destinación de
tales bienes, con arreglo a la cláusula general de competencia. Esa facultad
del Congreso es inherente a la función que cumple en cuanto, por una parte todo
bien que ingrese al Tesoro Público debe ser asignado y administrado con arreglo
a la ley, y, por otra, los programas de atención de los requerimientos que deba
atender la Policía Nacional para luchar contra la delincuencia, deben tener
origen en la ley y ser desarrollados según sus disposiciones. El acusado
artículo 6º., se limita a establecer las reglas aplicables de manera
provisional a los bienes de terceros distintos del autor o copartícipe,
incautados con ocasión del proceso contravencional, mientras éste se adelanta,
así como a contemplar la posibilidad de la enajenación de los bienes,
--principalmente por cuanto debe tenerse presente que este tipo de procesos
involucra únicamente bienes fungibles--, y ello, por razones de prevalencia del
interés público y con el objeto de asegurar la función social de la propiedad,
impidiendo que en el curso del trámite judicial se produzca su  práctica
inutilidad a causa de su deterioro, riesgo de pérdida o sustracción, o
simplemente, la perdida de su valor a causa de su natural obsolescencia.
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Sustitución del
bien incautado en proceso contravencional por su valor en dinero no implica
cambio de titular
El titular del bien nó cambia. Lo sigue
siendo quien demuestre ser su propietario. El Estado tan sólo está obligado a
mantener constante su valor y aún a incrementarlo, para restituirlo a su dueño.
Cosa distinta es que el objeto en el que se concreta el derecho de propiedad
sufra una mutación, mediante la conversión de su valor en dinero, a través de
la enajenación en martillo público u otro procedimiento equivalente. No habiendo
cambio en la titularidad del bien, no puede válidamente sostenerse, que, desde
el punto de vista constitucional, haya afectación del derecho de propiedad. En
opinión de esta Corte, el que se prevea la posibilidad de sustituir el bien por
su equivalente en dinero, pasado un lapso prudencial de tiempo en el que han
mediado avisos por medio de comunicación eficaz, para que sus dueños, o
legítimos tenedores los reclamen, es una medida razonablemente objetiva y
justa, que en nada se opone a la Constitución Política.
DESTINACION
PROVISIONAL Y SUSTITUCION POR SU EQUIVALENTE EN DINERO-Constitucionalidad
Las previsiones consignadas en el artículo
6º. bajo estudio y los artículos de la ley referentes, en su orden, a la
entrega del bien en depósito con la obligación de asumir el destinatario
provisional los gastos de administración y conservación, así como los que
acarree su custodia; el depósito del dinero  en el Fondo especial y los avisos
que por medio eficaz debe publicar, son todas ellas medidas tendientes a
asegurar la protección debida a los terceros de buena fe por lo que,
considerada su adecuada protección a través del debido proceso, el mecanismo de
sustitución del bien por su equivalente en dinero no puede tener reparo alguno
de inconstitucionalidad. Así las cosas, la sustitución del bien por su
equivalente en dinero, lejos de tener carácter sancionatorio, es el resultado
de la necesidad de dotar a las autoridades de mecanismos que les permitan
proteger la propiedad sin incurrir en cargas demasiado onerosas y sin que el
Estado resulte irrazonable y costosamente gravado por los gastos y albures que,
de no existir esa alternativa, comprometerían en forma ahí si injusta, y de
manera indefinida su responsabilidad.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Regulación de
vacios de la ley
Al señalar de manera unívoca los estatutos
a que debe remitirse el aplicador de la Ley 228 de 1995, para llenar los vacíos
que  presente, antes que violar la Constitución, el Legislador le ha dado plena
observancia, pues este tipo de previsiones normativas constituyen genuina
expresión de la atribución de "hacer las leyes" que
constitucionalmente le compete ejercer. Incumbe al Legislador ordinario, en
desarrollo de las atribuciones que constitucionalmente le corresponde ejercer,
entre otras, en desarrollo de la cláusula general de competencia que, en su
favor, consagra el Estatuto Supremo, regular lo relativo a los vacíos de la
Ley.
Referencia:
Expediente D-2070
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 6º (parcial), 9º (parcial), 19
y 38 de la ley 228 de 1995, “Por la cual se determina el régimen aplicable a
las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Puno Alirio
Beltrán
Temas:
El proceso
contravencional y la protección constitucional al derecho de propiedad de
terceros de buena fe.
La confiscación,  la
extinción del dominio, el comiso o decomiso penal y la sustitución del bien por
su valor actualizado y equivalente en dinero.
La destinación
provisional de bienes incautados en procesos por contravenciones especiales.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá, D.C., noviembre
dieciocho (18) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
Procede la Sala Plena de la Corte
Constitucional, a resolver la demanda promovida por el ciudadano PUNO ALIRIO
BELTRAN contra los artículos 6º (parcial), 9º (parcial), 19 y 38 de la Ley 228
de 1995 “Por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones
especiales y se dictan otras disposiciones.”
Por auto del 2 de junio de 1998, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda en relación con los artículos 6º
(parcial) y 38; la rechazó respecto de los artículos 9º[1]. y 19[2], por haber operado “el
fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.”
Así mismo, ordenó la fijación en lista y el
traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación para efectos
de recibir el concepto fiscal de su competencia. Dispuso, además, que se
cursaran las comunicaciones de rigor a quienes al momento de la fijación en
lista del negocio, ostentaban las investiduras de Secretario General de la
Presidencia de la República y de Ministra de Justicia y del Derecho, así como
al  Fiscal General de la Nación, para que si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos, como se encuentran, los
requisitos que para esta índole de asuntos, contemplan la Constitución Política
y el Decreto 2067 de 1991,  procede la Corte a decidir.
II. EL TEXTO DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS
Se transcriben a continuación los artículos
demandados, de acuerdo a la  publicación  de la Ley 228 de 1995 en el Diario
Oficial No. 42161  del viernes 22 de diciembre de 1995, subrayándose los
apartes parcialmente acusados:
“...
CAPITULO I
PARTE GENERAL
“...
Artículo 6º.- Destinación de los bienes. Los bienes incautados se
entregarán a quien demuestre su propiedad. En caso de que no sean reclamados
antes de producirse la sentencia, en ésta se dejarán a disposición de la
Policía Nacional, quien podrá en forma transitoria destinarlos a su uso o
autorizar a otra entidad para ese mismo efecto hasta que sean reclamados por
sus propietarios. Los gastos de conservación estarán a cargo de la entidad
autorizada.
Pasados
seis (6) meses, contados a partir de la incautación sin que los bienes hayan
sido reclamados, la Policía Nacional podrá disponer de los bienes no reclamados
para que sean vendidos en martillo público o mediante la aplicación de
cualquier otro procedimiento, establecido por vía general, que garantice una
adecuada concurrencia de oferentes, siempre y cuando previamente se haya dado
cumplimiento al requisito a que se refiere el inciso siguiente. La venta se
hará previo avalúo, salvo en el caso de los bienes que se negocien en mercados
públicos y siempre y cuando la enajenación se haga acudiendo a los mismos.
El
último día de cada mes, la Policía deberá efectuar 3 publicaciones a través del
medio más eficaz, en las que informe al público qué bienes se encuentran
incautados, de tal manera que se permita la identificación de los mismos.
Tratándose
de bienes fungibles, la Policía Nacional podrá disponer su venta inmediata a
través del procedimiento establecido en el inciso anterior.
Con
los recursos que la Policía Nacional reciba en desarrollo de lo previsto en el
presente artículo, se constituirá un fondo cuyos rendimientos se destinarán a
cubrir los gastos que demande la administración de los bienes y a atender los
requerimientos de la institución para la lucha contra la delincuencia.
En
caso de que se presenten los propietarios de los bienes enajenados, se
procederá a la devolución del precio obtenido con la venta, debidamente
actualizado y se les pagarán los perjuicios materiales y morales que se les
hayan causado incluido el lucro cesante.
La
diferencia entre los ingresos obtenidos por las inversiones que se realicen con
los recursos del fondo y los pagos que por concepto de la actualización de los
precios de venta deban efectuarse, conforme a lo previsto en el inciso anterior,
constituye la retribución por la administración del fondo, que será destinada a
las finalidades previstas en el presente artículo.
Los
bienes artísticos o culturales serán entregados a las entidades públicas
encargadas de su exhibición, protección y conservación”.
...
CAPITULO III
PROCEDIMIENTO
Artículo
38.- Remisión. En lo no previsto en la presente Ley se aplicarán las
disposiciones del Código de Procedimiento Penal y las normas sobre
desistimiento, prescripción y nulidades contenidas en la ley 23 de 1991,
siempre que no se opongan al carácter oral del procedimiento establecido en
ella.
...”
III. LA DEMANDA
A.         El demandante considera que los
segmentos acusados del anteriormente transcrito artículo 6º de la ley 228 de
1995, vulneran los artículos 2º, 4º, 34 y 58 de la Constitución Política.
En criterio del demandante, la preceptiva
impugnada transgrede el artículo 2º Superior  en cuanto “autoriza a la
Policía Nacional no para que proteja los bienes que han sido el objeto material
de un delito, sino para que los use o para autorizar que otra entidad los use”
, cuando lo constitucional hubiera sido “imponérsele la obligación de
protegerlos hasta que sean entregados a las personas afectadas”,  lo cual,
en su opinión, “rompe el orden justo y causa un desequilibrio, pues el usar
un bien causa deterioro y afecta su valor disminuyéndolo y se convierte la
Institución Policía Nacional en un organismo de beneficencia a costa de quienes
resultan víctimas de un hecho punible”.
La vulneración del artículo 4º de la Carta
radica, según el actor, en que siendo la Constitución la norma de mayor
jerarquía dentro del ordenamiento jurídico, los apartes acusados contravienen
varias de sus disposiciones.
El ciudadano demandante expone que el
artículo 34 Superior resulta quebrantado, pues, en forma contraria a la
prohibición constitucional de imponer la pena de confiscación, los segmentos
cuestionados disponen que “se prive de la propiedad de un bien que ha
entrado a ser administrado por el organismo judicial en virtud de un hecho
punible y en perjuicio de quien, por esa conducta punible ha sido desapoderado
del bien y sin razón valedera se extingue el dominio ...sin tener en cuenta que
el mismo haya llegado al patrimonio de la persona con arreglo a las leyes
civiles, con lo cual se contraviene en igual forma el contenido del inciso
primero del artículo 58 de la Carta Política”.
B.         En cuanto concierne a la tacha
de inconstitucionalidad del artículo 38 de la Ley 228 de 1995, el actor la
fundamenta en la presunta transgresión del artículo 158 de la Constitución, a
cuyo tenor “La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo
texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
El accionante interpreta la remisión que
hace la disposición acusada, como una reforma parcial de la Ley 23 de 1991, lo
que a su juicio, obligaba al Legislador a publicarla en un sólo texto, para así
darle cumplimiento al mandato constitucional en cita.
El actor asevera que a causa de esta
omisión, resulta más dispendioso para el operador jurídico “...determinar qué
partes de la ley se modificaron y cuáles no” y que, la falta de “un
verdadero estatuto sistematizado que consagre en forma ordenada cada
grupo de normas atendiendo la materia”, además  genera “inseguridad
jurídica y ... caos que dificultan su aplicación”.
IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
En memorial dirigido al Magistrado
Sustanciador, la abogada MONICA FONSECA JARAMILLO, apoderada de quien ejercía
como Ministra de Justicia y del Derecho, para la época de vencimiento del
término de fijación en lista, intervino en defensa de la constitucionalidad de
las disposiciones acusadas.
Apoyándose en jurisprudencia de esta
Corporación, la interviniente considera que los apartes impugnados del
censurado artículo 6º. de la Ley 228 de 1995, se ajustan a la Carta, por cuanto
la destinación de los bienes incautados es “temporal y en ningún caso
implica que la entidad depositaria se irroga la propiedad del objeto, con la
correlativa extinción del derecho de dominio de quien antes ostentaba la
calidad de titular”.
En favor de la constitucionalidad de los
fragmentos tachados, la interviniente aduce que las exigencias del proceso
penal justifican, de una parte, que los bienes sean puestos a disposición de la
autoridad judicial, y el que, por la otra, el destinatario provisional de los
bienes en cuestión,  pueda usarlos apara atender los gastos que deben ser
solventados mediante su uso productivo.
Destaca la apoderada que sobre los
destinatarios provisionales de los bienes recae la obligación de cuidarlos y
conservarlos, como surge de las pertinentes regulaciones contenidas en las
leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 y en el decreto 306 de 1998, referentes a los
bienes incautados en situaciones que afectan la competencia de la Dirección
Nacional de Estupefacientes, de modo que, al recuperarlos, el propietario
encuentre la cosa en el mejor estado posible, al paso que la entidad encargada
obtiene una contraprestación a la guarda que ha ejercido.
Estima la interviniente que la venta en
martillo, dispuesta por la norma acusada para cuando hayan transcurrido seis
meses a partir de la incautación sin que nadie haya reclamado los bienes, está
justificada por los gravosos costos que deben asumir las entidades encargadas,
fuera de lo cual afirma que no pueden perderse de vista las obligaciones del
propietario, cuyos derechos sufren mengua en razón de su descuido y
negligencia, “más aún cuando se establecen los mecanismos para que terceros
de buena fe y las demás personas que demuestren ser titulares de la cosa
incautada puedan recuperar lo que les pertenece y les fue sustraído, además de
un plazo razonable para que se proceda a su recuperación”.
En relación con el artículo 38 la
interviniente encuentra infundado el cargo en la medida en que, a su juicio, no
comporta reforma alguna a la Ley 23 de 1991.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación
(E) rindió en término su concepto y en él solicita a la Corte “Declarar
CONSTITUCIONAL el artículo 6º de la ley 228 de 1995, en lo acusado, salvo lo
dispuesto en el inciso segundo que es INCONSTITUCIONAL” y “Declarar
CONSTITUCIONAL el artículo 38”.
Señala el Jefe del Ministerio Público que
los bienes a los que alude el artículo 6º “no son aquellos con los que se
cometió el hecho punible o los provenientes de su ejecución -sobre los cuales
válidamente el Estado puede extinguir el dominio-, sino los efectos que han
sido incautados o aprehendidos con ocasión de un proceso contravencional
especial, que por tener dueño aparente o conocido, son ajenos a la
correspondiente investigación”.
Siendo así, asevera el señor Procurador, la
subasta de esos bienes quebranta el derecho de propiedad, toda vez que se
extingue el dominio sobre bienes legítimamente adquiridos, constituyendo,
además una injusta y desproporcionada sanción para el propietario, quien no se
encuentra vinculado legalmente al proceso, ni ha sido declarado culpable de la
infracción investigada.
Para el señor Procurador es clara la
violación de los artículos 2º, 6º, 29 y 58 de la Constitución y también la del
artículo 34 Superior, pues, es del parecer que la subasta autorizada equivale a
una forma de extinción del dominio no prevista en la citada norma.
Asegura el jefe del Ministerio Público que
la devolución del precio con indemnización por perjuicios materiales y morales,
incluido el lucro cesante, no atenúa la inconstitucionalidad de la norma,
“porque el resarcimiento del daño inferido no compensa la pérdidas del derecho
de dominio sobre los bienes y efectos que han sido vendidos en el martillo
público”.
En apoyo de su aserto cita la sentencia
C-389 del 1º. de septiembre de 1994 en la que, con ponencia del H. M. Antonio
Barrera Carbonell, la Sala Plena de esta Corporación declaró inexequible la
expresión “tratándose de bienes no vinculados a un proceso penal, si
transcurrido un año no son reclamados, se declarará la extinción de su
dominio”, contenida en el parágrafo segundo del artículo 62 de a la Ley  81 de
1993, que adicionó el artículo 60 del Código de Procedimiento Penal.
El señor Procurador General de la Nación
encuentra, sin embargo, ajustado a la Carta el uso transitorio de los bienes
incautados, “porque con esta medida no se afectan los derechos de los
propietarios, como quiera que los efectos decomisados deben ser devueltos a sus
dueños en buen estado de conservación en el momento en que los soliciten”.
Finalmente,  para el señor Procurador, la remisión
que hace el artículo 38 acusado tiene por objeto solucionar los vacíos de la
Ley 228 de 1995, merced a la integración normativa con ordenamientos legales
que regulan casos o materias semejantes, en guarda del debido proceso y del
derecho de defensa y sin que comporte la modificación de la Ley 23 de 1991.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.-             La
Competencia
Las disposiciones acusadas forman parte de
una Ley de la República. Por tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo
241-4 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir
definitivamente sobre su constitucionalidad.
Segunda.-            Consideraciones
preliminares respecto de la      acusación contra algunos apartes del artículo
6º.
·
La integración de la
proposición jurídica completa, comprendida por el texto íntegro del contenido
normativo consagrado en el artículo 6º. de la Ley 228 de 1995.
·
El alcance limitado
del fallo, circunscrito a los cargos de supuesta violación al derecho de
propiedad, y de transgresión a la prohibición constitucional de imponer la pena
de confiscación o de extinguir el dominio en casos distintos de los
contemplados en el artículo 34 de la Carta Política.
Debe la  Corte comenzar por completar la
proposición jurídica demandada, integrada por el texto íntegro del artículo
6º., a efectos de comprender todo su contenido en el presente examen de
constitucionalidad, habida cuenta de la inescindible relación  que guardan los
apartes acusados con el resto de su texto.
Por lo expuesto el examen de
constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 228 de 1995,  abarcará la
totalidad de su contenido, el cual, de acuerdo a su tenor literal, es el
siguiente:
CAPITULO I
PARTE GENERAL
“...
Artículo 6º.- Destinación de los bienes. Los bienes
incautados se entregarán a quien demuestre su propiedad. En caso de que no sean
reclamados antes de producirse la sentencia, en ésta se dejarán a disposición
de la Policía Nacional, quien podrá en forma transitoria destinarlos a su uso o
autorizar a otra entidad para ese mismo efecto hasta que sean reclamados por
sus propietarios. Los gastos de conservación estarán a cargo de la entidad
autorizada.
Pasados seis (6) meses, contados a partir de la
incautación sin que los bienes hayan sido reclamados, la Policía Nacional podrá
disponer de los bienes no reclamados para que sean vendidos en martillo público
o mediante la aplicación de cualquier otro procedimiento, establecido por vía
general, que garantice una adecuada concurrencia de oferentes, siempre y cuando
previamente se haya dado cumplimiento al requisito a que se refiere el inciso
siguiente. La venta se hará previo avalúo, salvo en el caso de los bienes que
se negocien en mercados públicos y siempre y cuando la enajenación se haga
acudiendo a los mismos.
El último día de cada mes, la Policía deberá
efectuar 3 publicaciones a través del medio más eficaz, en las que informe al
público qué bienes se encuentran incautados, de tal manera que se permita la
identificación de los mismos.
Tratándose de bienes fungibles, la Policía Nacional
podrá disponer su venta inmediata a través del procedimiento establecido en el
inciso anterior.
Con los recursos que la Policía Nacional reciba en
desarrollo de lo previsto en el presente artículo, se constituirá un fondo
cuyos rendimientos se destinarán a cubrir los gastos que demande la
administración de los bienes y a atender los requerimientos de la institución
para la lucha contra la delincuencia.
En caso de que se presenten los propietarios de los
bienes enajenados, se procederá a la devolución del precio obtenido con la
venta, debidamente actualizado y se les pagarán los perjuicios materiales y
morales que se les hayan causado incluido el lucro cesante.
La diferencia entre los ingresos obtenidos por las
inversiones que se realicen con los recursos del fondo y los pagos que por
concepto de la actualización de los precios de venta deban efectuarse, conforme
a lo previsto en el inciso anterior, constituye la retribución por la
administración del fondo, que será destinada a las finalidades previstas en el
presente artículo.
Los bienes artísticos o culturales serán entregados
a las entidades públicas encargadas de su exhibición, protección y conservación”.
De otra parte, precisa la Corte que su
pronunciamiento integral respecto del artículo 6º., únicamente se referirá a
los cargos formulados sobre la base de una posible violación del derecho de
propiedad y de la garantía constitucional de no ser afectado en ningún caso por
pena de confiscación, o por extinción del dominio sino en los precisos eventos
contemplados en el artículo 34 de la Constitución Política.  A estos, tanto el
accionante como la Vista Fiscal, contraen la argumentación.
Tercera.-
Los
antecedentes de la Ley 228 de 1995, a que pertenecen los acusados artículo 6º.
y el artículo 38.
Puesto que una
correcta interpretación de las normas acusadas, exige enmarcarlas en el
contexto normativo del cual forman parte, considera la Corte que debe comenzar
el examen constitucional recordando los antecedentes de la Ley 228 de 1995, por
la cual el Congreso de la República,  en observancia a lo dispuesto en el
artículo 28 transitorio de la Carta de 1991, determinó “el régimen aplicable a
las contravenciones especiales”.
Dichos antecedentes
fueron reseñados en  la sentencia C-364 de agosto 14 de 1996[3], así:
“...
Mediante la ley
23 de 1991, el legislador erigió como contravenciones algunas conductas que
antes figuraban en el estatuto penal como delitos, les fijó como sanción multas
o penas de arresto entre 3 y 18 meses y asignó la competencia para su
conocimiento a los inspectores penales de policía o, en su defecto, a los
inspectores de policía.
Con dicha ley se
pretendía descongestionar los despachos judiciales, para lograr una mayor
eficiencia en la administración de justicia.
La asignación de
competencias a autoridades administrativas, en este caso a los Inspectores de
Policía, para conocer de hechos punibles que tuvieran fijada una sanción
privativa de la libertad, fue analizada por esta Corte al amparo de la
Constitución vigente y declarada exequible en forma condicionada, esto es,
hasta que se expidiera la ley que asignara competencia definitiva para conocer
de tales contravenciones a las autoridades judiciales.
Posteriormente,
el Presidente de la República en desarrollo del decreto 1370 del 16 de agosto
de 1995, declarativo del estado de conmoción interior, expidió los decretos
legislativos 1410 y 1724 de 1995 creando nuevas contravenciones.
Como consecuencia
de la declaración de inexequibilidad del decreto 1370 de 1995- sentencia C-466
de 1995[4]-
se produjo también la de todos los decretos legislativos dictados con
fundamento en él. Razón que motivó al gobierno para presentar un proyecto de
ley que luego se convirtió en la 228 de 1995, ... con el fin de asignar a los
jueces penales el conocimiento de las contravenciones especiales, en
cumplimiento del artículo 28 transitorio del Estatuto Superior, y así evitar la
congestión en las inspecciones de policía, que habían demostrado su
ineficiencia para juzgar a los responsables de tales hechos punibles, lo que
constituía factor de impunidad.
La consagración
de nuevas contravenciones, según los antecedentes legislativos obedeció a la
necesidad de que el Estado reaccionara a través del control social penal frente
a la delincuencia común, la cual se había incrementado en forma considerable,
requiriéndose de un mecanismo ágil que permitiera una eficiente administración
de justicia. Son estos algunos apartes de la exposición de motivos de la
precitada ley:
"... es
una verdad objetiva que la sociedad colombiana viene clamando por una acción
real y efectiva del Estado frente a la inmensa ola de delincuencia común y,
especialmente, callejera que está socavando diariamente la tranquilidad
ciudadana"[5].
".... el
propósito del proyecto de ley es que, precisamente para las conductas punibles
que comportan menor daño social, se establezca un procedimiento ágil, con un
expediente fácil de manejar que permita asegurar una eficaz aplicación de la
ley penal dentro de términos razonables atendida la naturaleza de esos hechos
punibles, tal como lo ordena el artículo 29 de la Carta Fundamental a propósito
del principio de celeridad que se materializa en un proceso sin dilaciones
injustificadas. El procedimiento que se propone apunta, en consecuencia, a
romper con el equivocado concepto de que los trámites procesales demorados son
sinónimo de garantía de los derechos de los sindicados".[6]
(Negrillas fuera de texto).
A los efectos de
este fallo, resulta pertinente además señalar que el artículo 6º , pertenece al
Capítulo I, “Parte General” de la Ley 228 de 1995.
Por su parte, el
artículo 38  forma parte de las normas sobre “Procedimiento” que integran el
Capítulo III de la referida Ley.
Cuarta.-     La acusación contra el
artículo 6º. de la Ley 228 de 1995.
4.1.
Los temas constitucionales ínsitos
en el examen de los cargos.
Previamente al examen de las acusaciones
encaminadas a cuestionar la constitucionalidad de algunos apartes del artículo
6º. de la Ley 228 de 1995, esta Corte considera oportuno comenzar por reseñar
la jurisprudencia constitucional que se ha ocupado de analizar y diferenciar
las figuras de la confiscación y de la extinción del dominio --una de cuyas
primeras modalidades en caracterizarse, de antaño, ha sido la del denominado
“comiso” o “decomiso penal”-- , comoquiera que los cargos apuntan a señalar que
la figura de que trata la normativa cuestionada es contraria a la Carta
Política por equivaler -en la práctica- a una de tales instituciones y, en
consecuencia, prever un caso de limitación injusta al derecho de propiedad, que
desborda las precisas  autorizaciones constitucionales.
En efecto, el accionante y el señor
Procurador General de la Nación coinciden en afirmar que, “la venta en
martillo público de bienes que por pertenecer a terceros no están vinculados al
proceso contravencional, constituye en la práctica una forma de extinción
del dominio que no se encuentra autorizada en el artículo 34 de la Carta
Política” la que, por ello, a su juicio, representa “una injusta
y desproporcionada sanción para el propietario del bien incautado porque... se
le castiga con la pérdida del dominio sobre los efectos decomisados”[7]  por
lo que, en su criterio,“... con esta medida se afecta injustamente a quienes
ostentan la calidad de legítimos propietarios...” , como se transcribe de
la Vista Fiscal.
En razón a este aserto, esta Corte
considera igualmente relevante distinguir la confiscación (i); la extinción del
dominio (ii); una de sus especies, a saber, la atinente al comiso o decomiso
penal (iii) de la destinación provisional del bien y su sustitución por su
valor equivalente y actualizado en dinero (iv).
Precisar las diferencias existentes entre
estas figuras es indispensable, para esclarecer el reproche de
inconstitucionalidad que se formula como resultado de  su errónea asimilación.
A ello, seguidamente, procederá.
4.2.   Los límites constitucionales a la
protección constitucional
del derecho de
propiedad; la confiscación; el comiso o decomiso penal y la extinción del
dominio
-  Sus
diferencias.
El tema del significado y alcance del
derecho de propiedad y el de sus limitaciones en un Estado social de derecho,
ha sido estudiado in extenso por la jurisprudencia constitucional
colombiana.
Es tradicional la cita de la Sentencia No.
69 del 3 de Octubre de 1989[8],
emanada de la  Sala Plena de la H. Corte Suprema de Justicia, a la sazón
encargada de la guardia de la supremacía de la Constitución Política, en la que
efectuó quizás el más completo estudio histórico, doctrinal y jurisprudencial
de las figuras de la confiscación y el comiso o decomiso penal, a la luz de los
límites  constitucionales a la protección del derecho de propiedad en la Carta
de 1886, en los siguientes términos:
“...
1. Según los
alcances del artículo 30 de la Constitución Nacional, se garantiza la propiedad
privada y los demás derechos adquiridos con tal que lo sean con justo título,
con sujeción a las leyes civiles que regulan la adquisición de  los mismos, los
cuales no pueden ser desconocidos por leyes posteriores.  La protección
constitucional a la propiedad y a los demás derechos adquiridos exige, como
primer presupuesto, que la adquisición  venga asistida de un título justo, o
sea, que su causa  de adquisición se ajuste a la ley y en manera alguna,
contrariando la misma.  El señorío que se adquiera por medios ilícitos o a
consecuencia de ellos no puede tener protección legal.
“Además de lo
anterior, la garantía o protección constitucional del derecho de propiedad y de
los demás derechos adquiridos exige, para su titular la obligación de darle  a
su derecho una utilización social, y no atentando contra la sociedad o contra
su subsistencia.  Por ello, cuando el titular de derecho se desentiende  del
postulado de la función social de la propiedad y los demás derechos adquiridos,
y se da a la tarea de utilizar sus bienes para la realización de actividades
ilícitas, es justificable constitucionalmente que se expidan normas como el
decomiso de los instrumentos y efectos con que se haya cometido el delito o que
provengan de su ejecución; porque dentro de la concepción del Estado moderno,
que inspiró la reforma constitucional  de 1936, la propiedad tiene una función
social, lo cual se traduce, como lo tiene afirmado la jurisprudencia de la
Corporación en que desde el punto de vista económico, es un medio de producción
que interesa no solamente  a su titular sino a la sociedad entera y, en pos de
este trascendental principio bifronte (individual y social) debe desarrollarse
el señorío. Por  consiguiente, cuando se expide una ley o un estatuto
extraordinario orientado a poner en vigor tales fines y, más concretamente, a
eliminar la utilización de actividades ilícitas, con medidas como el decomiso
de bienes, ésta, en esas condiciones no se salen de la órbita constitucional,
pues por el contrario, se ajustan a la Carta. Precisamente, en sentencia de 24
de marzo de 1946, afirmó la Corte que “al decir el artículo 26 (hoy 30) del
estatuto que  garantiza la propiedad privada, es porque la reconoce como
institución jurídica, porque la consagra constitucionalmente; y al agregar más
adelante que es una función social que implica obligaciones, hay que entender,
relacionando esos términos no únicamente dentro del  texto de la disposición,
sino principalmente por su finalidad conocida, que la garantía de la propiedad
privada se otorga y alcanza en el entendido de que ella tiene una función
social que implica obligaciones, debiendo el dueño hacer uso de ella en forma
de no perjudicar a la comunidad” (Gaceta Judicial No. 1996, pág. 399).
Y más adelante, se lee:
“...
2.
Confiscación y comiso
Dispone el
artículo 34 de la Constitución Nacional:   “No se podrá imponer pena de
confiscación”.  Lo lacónico de esta norma dificulta concluir  si se viola por
la disposición fundamental del decreto 1856 bajo examen.  Es menester, entonces
acudir a sus antecedentes, a la jurisprudencia y a la doctrina.
En cuanto a los
antecedentes el más completo es el de Academia Colombiana de Historia
“Antecedentes de la Constitución de 1886” (Editorial Plaza Janés, Bogotá, 1983,
pág. 117), al cual se refiere el colaborador fiscal en los siguientes términos:
“La norma inicial
que fue propuesta al Consejo Nacional de Delegatarios (artículo 32), era del
siguiente tenor:  ‘No podrá imponerse pena de confiscación, salvo la que
decrete el legislador sobre la aplicación proporcional de los bienes de los
cabecillas de rebeldes para la indemnización  de actos de guerra”.
“El origen de
la disposición vigente, como es bien conocido, está en la  intención que tuvo
el Constituyente de 1886 de frenar los abusos  que se cometieron en el curso de
las llamadas “guerras civiles” del siglo pasado que terminaban no sólo con la
aniquilación física o la prisión del vencido, sino con el despojo absoluto y
arbitrario de sus bienes.
“Intensos debates
se presentaron en el Consejo Nacional de Delegatarios, que terminaron con la
eliminación del agregado dejando simple y llanamente la prohibición, en todo
caso de la confiscación.
“Vale la pena
transcribir las opiniones de uno de los constituyentes, en cuanto ilustran
sobre el verdadero origen de la disposición.  Decía el delegatario por Boyacá,
Carlos Calderón.
...  Si
creyéramos nosotros que las constituciones tienen la virtud de cerrar las
guerras civiles; si nuestro país, como casi todos los de Suramérica, no
estuviera aún atravesando por la edad de la discordia intestina, pudiera
consagrarse este artículo en la esperanza de que jamás  llegará el caso
durísimo de emplearlo’.  Desgraciadamente no es así: son acaso  condiciones de
raza las que nos hacen confiar el resultado de todas las diferencias al azar de
las armas, y una disposición como ésta tendrá seguramente aplicación frecuente.
‘No debe
olvidarse que el vencedor de ayer es el vencido de hoy, y las leyes de
circunstancias que se expiden para castigar hombres o partidos, tiene la
propiedad de fomentar la reacción:  son tan perjudiciales  para quien las
impone, como malas para el que las sufre’ (Antecedentes de la Constitución de
1886, Academia Colombiana de Historia, Editorial Plaza y Janés, Bogotá, 1983,
pág. 117)
Y
a propósito del comiso o decomiso penal, expresó:
“La
legislación colombiana ha establecido la figura del comiso, bien como pena
accesoria, como simple medida de aseguramiento, o como una forma de
resarcimiento del daño que el delincuente causa a la sociedad y al estado.
Como tendremos oportunidad de precisarlo, esta figura no tiene nada que ver con
la de la confiscación en la medida en que en una u otra forma está siempre
vinculada a la realización de un hecho ilícito”.
Menos explícito
que Calderón, pero en el mismo sentido se expresó  don José María Samper:
“Principio
universal de derecho público es el que prohibe por completo la pena de
‘confiscación’, y a él no podían faltar los constituyentes de 1886.  La brevedad
y lo absoluto de este artículo está demostrando que no admite excepción alguna…
“La
confiscación es el absoluto despojo, sin compensación alguna que da por
resultado la pérdida total de los valores confiscados sin resarcimiento alguno;
y esto a beneficio del Fisco según lo expresa el vocablo….
De los
antecedentes citados se deduce que los constituyentes al prohibir la
confiscación quisieron evitar la pena de privar de todo su patrimonio o de un
porcentaje de él como retaliación  política contra los cabecillas  de revueltas
civiles.
“….
Puede,
entonces, concluirse, con base en los antecedentes  relativos a la historia
fidedigna del establecimiento del artículo 34 de la Carta, con la
jurisprudencia y la doctrina, ambas fuentes formales del derecho, como es bien
sabido y fue consagrado en la ley 153 de 1887, especialmente en sus artículos
4º, 5º, 8º y 27, que hay una clara diferencia entre ‘confiscación’ y ‘comiso’,
pues la primera, de estirpe política recae sobre la totalidad o una cuota parte
del patrimonio de los cabecillas de la rebelión mientras que el segundo afecta
los bienes concretos  utilizados para perpetrar el delito y los frutos
económicos de éste; aquella prohibida por el artículo 34 constitucional, éste,
consagrado en la legislación punitiva. (Subrayas y negrillas fuera de texto).
“…..
Ha sido también abundante la jurisprudencia
en que la Corte Constitucional[9]
ha examinado las diferencias existentes entre la confiscación y el comiso o
decomiso penal, al tiempo que ha caracterizado a este último como una modalidad
de la extinción del dominio que  el Constituyente de 1991 autoriza en forma
expresa en el artículo 34 de la Carta, respecto de los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, y a la cual, de acuerdo a la Norma Superior
también hay lugar tratándose de los obtenidos “en perjuicio del Tesoro
Público o con grave deterioro de la moral social.”
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-176 de
1994[10],
con ponencia del H. M. Alejandro Martínez Caballero, esta Corte consignó una
juiciosa síntesis acerca del pensamiento  del Constituyente de 1991 sobre esta
materia:
“Esta distinción
jurisprudencial ha sido también aceptada en repetidas ocasiones por la Corte
Constitucional. Así, en anterior fallo, esta Corporación había señalado con
claridad al respecto:
"La
confiscación como tuvo oportunidad de señalarlo la Corte Suprema de Justicia en
distintas oportunidades (v. sentencias junio 21/1899, marzo 6/1952, agosto
10/1964 y julio 29 de 1965) es una pena que consiste en "el apoderamiento
de todos o parte considerable de los bienes de una persona por el Estado, sin
compensación alguna"...
Esta institución
que según los antecedentes se instituyó como "retaliación política contra
los cabecillas de revueltas civiles" fue abolida en nuestro ordenamiento
constitucional desde el año de 1830 cuando en la Constitución de esa época se
incluyó en el artículo 148 una disposición en ese sentido dejando claro que la
abolición de la confiscación de bienes no comprendía la de comisos o multas en
los casos que determinara la ley. Esta norma se reiteró en las constituciones
de 1832 (art. 192) y en la de 1843 (art. 161). Posteriormente en el
Ordenamiento de 1858 aparece prohibida en el artículo 56, en la Carta de 1863
en el artículo 15, en la de 1886 en el artículo 34 y en la Constitución hoy
vigente en el artículo 34.
El comiso o
decomiso opera como una sanción penal ya sea principal o accesoria, en virtud
de la cual el autor o copartícipe de un hecho punible pierde en favor del
Estado los bienes, objetos o instrumentos con los cuales se cometió la
infracción y todas aquellas cosas o valores que provengan de la ejecución del
delito, exceptuándose, como es obvio, los derechos que tengan sobre los mismos
sujetos pasivos o terceros.
Como se advierte
la confiscación recae sobre bienes sin ninguna vinculación con las actividades
ilícitas, mientras que el comiso o decomiso contempla la pérdida de los bienes
vinculados directa o indirectamente con el hecho punible.
La confiscación
la prohibe la Constitución de 1991 en su artículo 34 cuando expresa "Se
prohiben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación".
Y a renglón seguido señala "No obstante, por sentencia judicial, se
declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro
de la moral social".
En cambio el
comiso o decomiso no está prohibido por la Constitución y por el contrario se
autoriza como sanción penal limitada a los bienes producto del ilícito como a
los efectos que provengan de su ejecución[11].
Como vemos, la
distinción entre la confiscación y el decomiso es clara. Es pues lógico que la
Carta colombiana, en la medida en que protege la propiedad, prohiba la
confiscación, por cuanto ésta implica la privación arbitraria, sin ninguna
compensación o equivalencia, de la propiedad de una persona. En cambio la
Constitución admite formas de decomiso ya que esta figura no vulnera el derecho
de propiedad, tal como éste es concebido y desarrollado en un Estado social de
derecho (CP art 1). En efecto, es claro que la Constitución protege la
propiedad sólo en la medida en que ella haya sido adquirida "con arreglo a
las leyes civiles" y cumpla con las obligaciones que derivan de las
funciones social y ecológica que le son inherentes (CP art 58). Es
perfectamente lógico entonces que nuestro ordenamiento admita la extinción del
dominio en beneficio del Estado de bienes que hayan sido adquiridos de manera
ilícita o que hayan sido utilizados para la comisión de delitos, como se desprende
del inciso segundo del artículo 34 superior.
Pero, destaca la
Corte, la Constitución, en este inciso amplió el campo específico de las formas
de decomiso, ya que esta extinción de dominio puede recaer no sólo sobre bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito sino también sobre aquellos que
sean obtenidos "en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de
la moral social". Esto significa que, conforme al ordenamiento colombiano,
la Constitución autoriza tres formas  de extinción de dominio, que desbordan el
campo tradicional del decomiso, a saber: de un lado, de los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito; de otro lado, de los bienes adquiridos en
perjuicio del Tesoro Público; y, finalmente, de aquellos bienes adquiridos con grave
deterioro de la moral social.
Sin embargo,
destaca la Corte, para que esta extinción de dominio opere se requiere que
exista un motivo previamente definido en la ley (CP art 29) y que ella sea
declarada mediante sentencia judicial, como consecuencia de un debido proceso
en el cual se haya observado la plenitud de las formas del juicio (CP arts 29 y
34).
Y, luego, en
Sentencia C-389 de 1994[12],
con ponencia del H. M. Antonio Barrera Carbonell, a propósito de la protección
constitucional a la propiedad y la extinción del dominio, esta Corporación
expresó:
“...
En los términos
del artículo 58 de la Constitución Nacional, se garantiza la propiedad privada
y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Dicho derecho no
es absoluto, pues debe hacerse compatible con la función social y la función
ecológica inherente a ésta, generadoras de obligaciones para los sujetos
titulares del dominio.
Dentro de la
perspectiva analizada, el dominio privado y la garantía de su seguridad
jurídica, son reconocimientos constitucionales condicionados, de tal suerte que
la propiedad deviene en un derecho relativo en la medida en que su protección
supone del titular, el cumplimiento de unas obligaciones y un ejercicio
ajustado a ciertos principios jurídicos y sociales.
La primera
exigencia constitucional es que la propiedad se haya adquirido "con
arreglo a las leyes civiles", requisito que consagra la licitud del objeto
mismo y, por supuesto, de su causa, de manera que aquélla sólo merece
protección del Estado cuando su adquisición ha estado precedida de justo título
y obviamente no tiene por fuente el delito ni, en general, un origen al margen
de la ley. Sólo lo lícito genera derechos y por fuera de la ley no puede haber
amparo del Estado.
“...
La función social
de la propiedad, con su ingrediente ecológico, en la Constitución de 1991,
tiene una concepción y contenido políticos, en cuanto encierra la idea o noción
de  solidaridad social, de manera que el propietario tiene el deber social de
contribuir mediante su explotación racional al bienestar de la comunidad y a la
defensa del medio ambiente...
...”
Y, más recientemente,
consideró de nuevo esta temática la Corporación[13] en sentencia C-374 de
1997, con ocasión de demandas ciudadanas instauradas contra la Ley  333 de
1996, que reguló la extinción del dominio sobre los bienes adquiridos en forma
ilícita, con ponencia del H. M. José Gregorio Hernández Galindo. En esa
ocasión  trazó  de nuevo, con toda nitidez, las diferencias existentes entre
estas instituciones.
Dijo entonces esta
Corte:
“.....
El artículo 34 de
la Constitución Política prohibe las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación y señala de inmediato que, no obstante, por sentencia judicial, se
declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro
de la moral social.
..
Se hace preciso distinguir aquí este concepto de otros a los que se refiere la
Constitución y que también tocan con la propiedad, sus restricciones y su
privación.
El artículo 58 de
la Constitución, como lo hacía el 30 de la Carta Política de 1886, reformado en
1936, consagra, al lado de la garantía del derecho de propiedad y de los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, la función social de ellos
-hoy adicionada con la ecológica-, la prevalencia del interés general sobre el
individual y las distintas formas de expropiación.
“...
En cuanto a la confiscación,
rechazada en nuestro Ordenamiento, tampoco se confunde con la figura objeto de
estudio, pues si bien no ocasiona indemnización ni compensación alguna, así
ocurre por tratarse de una sanción típicamente penal, y no del específico
objeto patrimonial que caracteriza a la extinción del dominio.
....”
Debe, pues, concluirse que la sustitución
del valor del bien por su equivalente en dinero, de que trata el cuestionado
artículo 6º. sub-examine, no es en modo alguno asimilable a la confiscación,
comoquiera que no participa de ninguno de los elementos estructurales de esta
figura.
Esta Corte reitera que la confiscación que
la Constitución prohibe es la apropiación oficial indebida, sin causa y
procedimiento legal, por vía de simple aprehensión, del patrimonio de una
persona.
La extinción del dominio
No tratándose de confiscación, resta por
analizar si es conceptualmente correcta su asimilación con la figura de la
extinción del dominio.
A esos efectos,
conviene recordar que en la antes citada Sentencia C-374 de 1997, la
Corporación perfiló las notas características de esta institución,  de acuerdo
al pensamiento del Constituyente de 1991, así:
“...
En su concepción
original, que no ha desaparecido de nuestro ordenamiento, definida con un
perfil social en la Reforma Constitucional de 1936 y estructurada por la
legislación y la jurisprudencia, la extinción del dominio representa el efecto
jurídico producido por el hecho de que un propietario deje de cumplir la
función social que exigía la Constitución anterior en su artículo 30 y que hoy
impone el artículo 58.
...
La extinción del
dominio a la que se refiere el artículo 34 de la Carta es la regulada en la Ley
333 de 1996.
“... la figura de
la extinción del dominio no es nueva en el ordenamiento jurídico colombiano,
aunque debe anotarse que la modalidad contemplada en el artículo 34 de la
Constitución apareció en 1991, por una sola razón: como consecuencia de la
grave proliferación de conductas ilícitas de muy diverso origen -especialmente
el narcotráfico- y del alto grado de corrupción que, para el momento en el cual
deliberó la Asamblea Nacional Constituyente, se habían apoderado de la sociedad
colombiana.
...
La Corte, al
sentar doctrina constitucional sobre la norma, estima necesario destacar sus
características.
La extinción del
dominio, como de lo dicho resulta, es una institución autónoma, de estirpe
constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio
independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías
procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de
bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo
sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en
cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la
propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la
Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial
correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni
indemnización alguna. (Negrillas fuera de texto)
No se trata de
una sanción penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es mucho más
amplio que el de la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba
simplemente en la imposición de la pena al delincuente sino en la privación del
reconocimiento jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados
básicos proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito
sino a través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de
conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no
haya sido contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa
de la libertad o de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de
conductas en las cuales se concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas
en el mandato constitucional.
La figura
contemplada en el inciso 2 del artículo 34 de la Constitución debe entenderse
en armonía con la integridad del sistema jurídico que se funda en ella.
...
La extinción del
dominio en la modalidad prevista por el artículo 34 de la Carta traza límites
materiales al proceso de adquisición de los bienes y simultáneamente otorga al
Estado la herramienta judicial para hacer efectivo y palpable el postulado, deducido
del concepto mismo de justicia, según el cual el crimen, el fraude y la
inmoralidad no generan derechos. La disposición constitucional da lugar a que
se propicien las investigaciones, los trámites y los procedimientos orientados
a definir -si prosperan las pretensiones de las entidades estatales que ejerzan
la acción- que jamás se consolidó derecho alguno en cabeza de quien quiso
construir su capital sobre cimientos tan deleznables como los que resultan del
comportamiento reprobable y dañino.
Por eso, la Corte
insiste en que "el Estado no puede avalar o legitimar la adquisición de la
propiedad que no tenga como fuente un título válido y honesto; es decir, que la
propiedad se obtiene en cierto modo mediante la observancia de los principios
éticos. La protección estatal, en consecuencia, no cobija a la riqueza que
proviene de la actividad delictuosa de las personas; es decir, no puede
premiarse  con el amparo de la autoridad estatal la adquisición de bienes por
la vía del delito; el delincuente debe saber que el delito no produce
utilidades..." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-389 del
1 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Conclúyese pues, que la figura de que trata
la disposición acusada también dista en todos sus supuestos básicos de la
extinción del dominio.
Así las cosas, por este aspecto, tampoco
resulta atendible la asimilación que de ellas hacen, tanto el accionante como
el señor Procurador, para predicar sobre esa base, la supuesta
inconstitucionalidad de la ahora demandada.
En síntesis:  el
presente análisis permite a esta Corte llegar a la siguiente conclusión:
El artículo 6º en
estudio, no alude a una extinción del dominio ni a sanción alguna que imponga
como pena de confiscación. Como es bien sabido, -y resulta obvio suponerlo-,
repugna con la esencia misma de estas figuras la posibilidad de que, como
resultado de su aplicación, se llegare a retribuir al propietario con el
reintegro del valor equivalente y actualizado en dinero del bien, y a indemnizarlo
por los daños y perjuicios, incluido el daño emergente y el lucro cesante,
-como sí ocurre en la figura que se analiza.
A diferencia de lo
que acontece en el caso que se examina, en el que ninguna pena se está
imponiendo, tanto la confiscación como la extinción del dominio -y, por ende el
comiso o decomiso penal que es una de sus modalidades- constituyen
fundamentalmente sanciones, la primera proscrita por el Ordenamiento
Constitucional, y la segunda autorizada, en los casos y por las razones atinentes
a la violación de un deber de origen constitucional que en la misma Carta
-artículo 34- se consagran.
Así habrá de
decidirse.
Quinta.-     La acusación contra algunos
segmentos del artículo 6º., a causa del alegado desconocimiento de la protección
constitucional al derecho de propiedad de los terceros de buena fé (arts. 2º.,
34 y 58 C.P.), al permitirse:
·
La destinación
provisional de los bienes incautados -inciso primero del artículo 6º. de la Ley
228 de 1995;
·
La sustitución del
bien por su valor equivalente actualizado en dinero, mediante su venta en
martillo público, a fin de reintegrar dicho valor al propietario que lo
reclamare, transcurridos seis meses, después de dictado el fallo -incisos
segundo a noveno del artículo 6º. de la Ley 228 de 1995-
Debe la Corte
empezar este acápite señalando, que en cuanto concierne a los bienes materia de
las dos hipótesis acusadas que consagra el artículo 6º, de la Ley 228 de 1995,
comparte la precisión que  hace el señor Procurador, en el sentido de que se
trata de los efectos que han sido incautados o aprehendidos con ocasión de un
proceso contravencional especial, que por tener dueño aparente o conocido, son
ajenos a la correspondiente investigación.
A) La destinación provisional de bienes
incautados en procesos por contravenciones especiales.
Ahora bien, comoquiera que durante la
vigencia de la Constitución Política de 1886, se dictaron numerosos decretos
legislativos al amparo del entonces denominado estado de sitio, en los que
encuentran sus antecedentes más remotos tanto la destinación provisional de los
bienes[14]
incautados, o aprehendidos en un proceso  penal, como la  protección de los
derechos de terceros  ante esa eventualidad[15],
así como la hipótesis de la sustitución del bien por su valor, es pertinente
traer a colación los razonamientos que en ese entonces llevaron a la Corte
Suprema de Justicia a estimar compatibles estas figuras con el orden
constitucional, pues, pese al cambio constitucional mantienen la plenitud de su
vigencia, si se tiene en cuenta que en esta materia, en lo esencial, el
Constituyente de 1991 no introdujo, en punto al concreto aspecto que se
examina, modificaciones  sustanciales frente al núcleo esencial del derecho de
propiedad, como tampoco, respecto de sus limitaciones.
Ciertamente, conviene recordar que las
instituciones del “decomiso o comiso” en materia penal; la destinación provisional
de los bienes “incautados” o “decomisados” y la sustitución del bien por su
valor en dinero, en procura de la defensa de los derechos de terceros, --que
en lo sustancial también consagran los apartes cuestionados de la disposición
cuya constitucionalidad se examina--, fueron por primera vez introducidas en el
ordenamiento jurídico colombiano, al amparo de la Constitución Política de 1886
y, en desarrollo particular del artículo 110 del Código Penal, por el
comúnmente conocido como Estatuto Nacional de Estupefacientes y, posteriormente
desarrolladas, adicionadas o modificadas, principalmente, por el legislador de
excepción en uso de las facultades del entonces denominado Estado de Sitio,
mediante Decretos Legislativos que, en lo esencial,  se  convirtieron en
Legislación Permanente, en virtud de las facultades transitorias que el
Constituyente de 1991 dió al Congreso de la República, para convertir en
legislación permanente las disposiciones de estado de sitio.
No es, pues, de extrañar, que en virtud de
esta larga e intensa praxis, haya sido prolija la jurisprudencia
constitucional en torno a esta temática.
Acerca de la destinación provisional de
bienes incautados en la antes citada sentencia No. 69 del 3 de Octubre de 1989[16], la Sala Plena de la
H. Corte Suprema de Justicia, se pronunció en favor de la constitucionalidad de
la figura respecto a la Constitución Política de 1886 que consignaba el
contenido normativo que corresponde al artículo 58  de la Carta de 1991, razón
por la cual es enteramente aplicable al caso que se analiza.
Ciertamente, el
artículo 1º del decreto 1856 de 1989, que adicionó las disposiciones de los
artículos 47 y siguientes de la Ley 30 de 1986 y otras anteriores en materia de
comiso de bienes involucrados en actividades del narcotráfico, autorizaba al
Consejo Nacional de Estupefacientes ...”para, por resolución, destinarlos
provisionalmente al servicio oficial o de entidades de beneficio
común legalmente constituidas, mientras el juez competente dispone sobre su
destinación definitiva”.
Dicho decreto fue el
revisado y declarado constitucional por la Corte Suprema de Justicia en la
tantas veces citada Sentencia No. 69 de octubre 3 de 1989 y acogido
posteriormente como legislación permanente mediante el artículo 7º. del decreto
2266 de 1991.
Posteriormente, el
artículo 1º. del decreto Legislativo 99 de 1991,  que modificó el decreto
Legislativo 2790 de 1990, -que fue incorporado como legislación permanente por
el decreto 2271 de 1991, artículo 4º.-, mantuvo en el Consejo Nacional de
Estupefacientes la facultad de destinar provisionalmente los bienes y su
producto, al servicio de la Dirección Nacional de Carrera Judicial y al de las
entidades señaladas en el decreto 2390 de 1989, en la forma y términos
dispuestos en él, en los Decretos 1856 de 1989, 042 de 1990 y 1273 del mismo
año, así como también en favor del DAS, la Policía Nacional y las Fuerzas Militares,
entre otras instituciones.
La Corte
Constitucional, en varias de sus providencias, también ha avalado la
constitucionalidad de la destinación provisional de bienes incautados en
procesos penales, por encontrarla ajustada a la Carta Política de 1991.
Así, en sentencia
C-076 de febrero 25 de 1993[17],
a este respecto, sostuvo:
“...
El destino
provisional de los bienes y efectos utilizados en la comisión de los delitos a que alude el
artículo 2o. del Decreto 05 de 1993, como la utilización de los medios de
transporte decomisados, en favor de la Fiscalía General de la Nación o de la
entidad que ésta designe -que vale la pena aclarar debe tratarse de una entidad
pública-, tampoco lesiona precepto constitucional alguno pues se trata de
una medida precautelativa con la cual se busca evitar que tales bienes se
continúen usando para actuaciones ilícitas y además garantizar el éxito de la
investigación y la eficacia de la pena, al igual que precaver deterioros o pérdidas
de los mismos.
...”
Del mismo modo,  en
Sentencia C-539 de 1997, con ponencia del H. Magistrado José Gregorio Hernández
Galindo, esta Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre una disposición cuyo
contenido normativo es casi idéntico al que ahora se demanda.
A los efectos de
este fallo resulta, por tanto, pertinente traer a colación los razonamientos
que en ese entonces tuvo en consideración  esta Corte para declarar exequible
el artículo 25 de la Ley 333 de 1996, puesto que estos son enteramente
predicables del contenido normativo consagrado en el artículo 6º. de la Ley 228
de 1995, que en el caso presente se examina.
La norma que en la
decisión en cita se declaró exequible, es del siguiente tenor literal:
Artículo 25.-
De la creación del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha
contra el Crimen
Organizado. Créase el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la
Lucha contra el Crimen Organizado, que funcionará como una cuenta especial
sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de
Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo
Nacional de Estupefacientes.
Los bienes objeto
de extinción del dominio, sin excepciones de naturaleza alguna hechas las
deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente Ley, según el caso,
formarán parte de los recursos de este Fondo.
Parágrafo lº.
Durante el desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de Estupefacientes
podrá destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales esté vigente
una medida cautelar, a las entidades oficiales o instituciones de beneficio
común legalmente reconocidas. Los gastos de conservación estarán a cargo de la
entidad destinataria.
La Dirección Nacional de Estupefacientes tomará las medidas necesarias para
garantizar que los bienes objeto de destinación provisional continúen siendo
productivos y generadores de empleo, para lo cual podrá recurrir al
arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la operación genere
utilidades. Estos recursos deberán destinarse a la financiación de los
programas sociales de que trata esta Ley con preferencia en la circunscripción
territorial en que se encuentran localizados.
Preferencialmente
en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación rural, una vez
decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria, Incora, para ser aplicados a los fines establecidos en la
Ley 160 de 1994.
Parágrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trámite
de extinción del dominio, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá
enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los demás
bienes, si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de su administración y
custodia, podrá celebrar contratos de administración con entidades públicas o
privadas sometidas a vigilancia estatal.
En el evento
en que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su devolución mediante
sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo reconocerá el precio de
la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en la ley.
Parágrafo 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a
la promulgación de esta Ley, el Gobierno Nacional procederá a reestructurar la
Dirección Nacional de Estupefacientes para el cumplimiento de las funciones que
se le asignan. (Subrayas fuera de texto)
El Fondo, que
es una cuenta especial sin personería jurídica, administrada por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, recibirá, como parte de sus recursos, los bienes
objeto de extinción del dominio, efectuadas las deducciones correspondientes
(artículo 21).
La Corte, con
fundamento en la cláusula general de competencia, la prevalencia del interés
público y la función social de la propiedad, se pronunció en favor de la exequibilidad
tanto de las reglas que regulan la destinación provisional de los bienes -en
ese caso objeto del proceso de extinción del dominio-, al tiempo que
constitucionalmente avaló la venta y posterior restitución al propietario de su
valor actualizado en dinero, con base en los razonamientos que, por su
pertinencia, a continuación se transcriben.
“Bien podía el
legislador crear esta cuenta, para el manejo de bienes que ingresan al
patrimonio de la Nación y señalar la destinación de tales bienes, con arreglo a
la cláusula general de competencia (art. 150 C.P.).
Esa facultad del
Congreso es inherente a la función que cumple en cuanto, por una parte todo
bien que ingrese al Tesoro Público debe ser asignado y administrado con arreglo
a la ley, y, por otra, los programas de rehabilitación, inversión social y
lucha contra el crimen organizado deben tener origen en la ley y ser
desarrollados según sus disposiciones.
Debe
destacarse que los parágrafos 1 y 2 del artículo 25 acusado se limitan a
establecer las reglas aplicables de manera provisional a los bienes objeto de
proceso, mientras éste se adelanta, así como a contemplar la posibilidad de
enajenación de los bienes fungibles o que amenacen deterioro, y ello por
razones de prevalencia del interés público y con el objeto de asegurar la
función social de la propiedad, impidiendo que en el curso del trámite judicial
se genere la práctica inutilidad de los bienes cuya extinción se propone, sobre la base de
su origen ilícito. (Negrillas fuera de texto)
De las anteriores
premisas, se infiere a las claras la perfecta compatibilidad de la disposición
que se examina, con la Carta
Política, pues:
·
Atañe al legislador la
creación de  Fondos, o sea, cuentas especiales, para el manejo de bienes que
ingresan al patrimonio de la Nación y señalar la destinación de tales bienes,
con arreglo a la cláusula general de competencia (art. 150 C.P.).
·
Esa facultad del
Congreso es inherente a la función que cumple en cuanto, por una parte todo
bien que ingrese al Tesoro Público debe ser asignado y administrado con arreglo
a la ley, y, por otra, los programas de atención de los requerimientos que deba
atender la Policía Nacional para luchar contra la delincuencia, deben tener
origen en la ley y ser desarrollados según sus disposiciones.
·
El  acusado artículo
6º., se limita a establecer las reglas aplicables de manera provisional a los
bienes de terceros distintos del autor o copartícipe, incautados con ocasión
del proceso contravencional, mientras éste se adelanta, así como a contemplar
la posibilidad de la enajenación de los bienes, --principalmente por cuanto
debe tenerse presente que este tipo de procesos involucra únicamente bienes
fungibles--, y ello, por razones de prevalencia del interés público y con el
objeto de asegurar la función social de la propiedad, impidiendo que en el
curso del trámite judicial se produzca su  práctica inutilidad a causa de su
deterioro, riesgo de pérdida o sustracción, o simplemente, la perdida de su
valor a causa de su natural obsolescencia.
Por este aspecto, no
halla la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad. Así lo decidirá.
B.      La posterior sustitución  del bien por el
equivalente en dinero de su valor actualizado, obtenido mediante venta en
martillo público.
Ahora bien, se ha concluido, hasta aquí que
no hay razón válida que permita razonable y objetivamente sostener que la
figura de que tratan los acusados incisos segundo y cuarto del artículo 6º. de
la Ley 228 de 1995 es equivalente a la pena de confiscación o la extinción del
dominio.
Resta, pues, analizar si, en tratándose de
los bienes de terceros, esto es, no del autor o copartícipe de las
contravenciones que dieron lugar al adelantamiento del proceso, se transgrede
la protección constitucional a sus derechos de propiedad por el hecho de
devolverles, en vez del bien, su equivalente en dinero, actualizado y
adicionado con la indemnización a que hubiere lugar por daños y perjuicios,
incluido el lucro cesante y el daño emergente.
Esta Corte estima necesario comenzar este
acápite advirtiendo que, contrariamente a lo sostenido por la Vista Fiscal,
este caso difiere del que ya había sido objeto de su estudio, cuando declaró
inexequible la expresión “tratándose de bienes no vinculados a un proceso
penal, si transcurrido un año no son reclamados, se declarará la extinción de
su dominio”, contenida en el parágrafo segundo del artículo 62 de a la Ley
81 de 1993, que adicionó el artículo 60 del Código de Procedimiento Penal,
sobre la cual recayó la decisión de inexequibilidad consignada en la Sentencia
C-389 del 1º. de Septiembre de 1994, de la que fue ponente el H. Magistrado Dr.
Antonio Barrera Carbonell.
La Vista Fiscal se basa en la sentencia en
cita, para solicitarle a esta Corporación la declaratoria de  inexequibilidad
de la figura consagrada en el inciso segundo del artículo 6º. de la Ley 225 de
1998, relativa al reemplazo del bien por su valor actualizado, con destino al
Fondo especial, con miras a su retorno al propietario que, transcurridos seis
meses desde el pronunciamiento de la sentencia culminatoria del proceso
contravencional, no lo hubiere reclamado en el mismo.
Si la Vista Fiscal afirma que  la figura
que se contempla en el  acusado artículo 6º., atenta contra el derecho de
propiedad, por ser confiscatoria y equivaler a una extinción del dominio, es
porque pretende predicar los razonamientos que en esa ocasión se hicieron, a
una hipótesis normativa completamente diferente, a saber,  la prevista en la
norma que se analiza, lo cual, por obvias razones, resulta a todas luces
improcedente, pues, se repite, se trata de situaciones diferenciadas por sus
supuestos estructurales, como vuelve a reiterarse.
En efecto:
En dicha oportunidad
era claro que la norma revisada consagraba una verdadera causal de extinción
del dominio, como quiera que al igual a lo que es característico de esta
institución, o del comiso penal, el propietario del bien era despojado de su
titularidad y esta pasaba al Estado, sin recibir compensación económica o
indemnización alguna.
De ahí que, con
razón , en esa ocasión esta Corte sostuviera la  inexequibilidad del caso de
extinción del dominio que, al margen de lo preceptuado por el artículo 34 de la
Carta, el Legislador quiso consagrar
“por fuera de los
presupuestos constitucionales que la definen y caracterizan... pues repugna a
la idea de justicia y a la vigencia de un orden justo, que la simple omisión
de una persona en no reclamar un bien propio, aprehendido por razones del azar
o del abuso de las autoridades dentro de una investigación penal, tenga por si
misma la virtualidad de despojarlo de su dominio.
Y  hubiera
puntualizado en forma categórica que:
“.... nuestro
ordenamiento constitucional no autoriza al legislador para establecer a su
arbitrio la extinción del derecho de dominio, pues esta figura solo puede ser
regulada dentro del marco constitucional que aparece trazado por los artículos
34 y 58 de la Constitución Política” (Negrillas fuera de texto)
En la norma
declarada inexequible, no se preveia ni sustitución del bien por su valor
actualizado en dinero, como tampoco indemnización alguna que incluyere el daño
emergente y el lucro cesante. Constituía en consecuencia una verdadera pena.
·
En cambio, en el actual
se señala claramente que “en caso de que se presenten los propietarios de
los bienes enajenados, se procederá a la devolución del precio obtenido con
la venta, debidamente actualizado y se les pagarán los perjuicios materiales y
morales que se les hayan causado incluido el lucro cesante”.
De ahí que,
contrariamente a lo afirmado, la disposición resulte siendo perfectamente
compatible con la concepción constitucional de protección al derecho de
propiedad, pues, paradójicamente, lo que consagra la previsión normativa que se
analiza, es la flexibilización de las opciones ofrecidas a su destinatario
provisional, para que pueda restituir a su propietario el valor equivalente y
actualizado en dinero del bien aprehendido en el proceso contravencional.
De otra parte, por
contraste, en el caso que se analiza, el titular del bien nó cambia. Lo sigue
siendo quien demuestre ser su propietario. El Estado tan sólo está obligado a
mantener constante su valor y aún a incrementarlo, para restituirlo a su dueño.
Cosa distinta es que
el objeto en el que se concreta el derecho de propiedad sufra una mutación,
mediante la conversión de su valor en dinero, a través de la enajenación en
martillo público u otro procedimiento equivalente.
Se repite, no
habiendo cambio en la titularidad del bien, no puede válidamente sostenerse,
que, desde el punto de vista constitucional, haya afectación del derecho de
propiedad.
Los razonamientos expuestos son los que
conducen a esta Corporación a disentir del concepto del Sr. Procurador quien,
pese a la indemnización y el reconocimiento del lucro cesante, considera que es
inconstitucional porque “la venta en martillo público de bienes que por
pertenecer a terceros no están vinculados al proceso contravencional, constituye
en la práctica una forma de extinción del dominio que no se encuentra
autorizada en el artículo 34 de la Carta Política” la que, por ello, a
su juicio, representa “una injusta y desproporcionada sanción para el
propietario del bien incautado porque... se le castiga con la pérdida del
dominio sobre los efectos decomisados”[18]
por lo que, en su criterio,“... con esta medida se afecta
injustamente a quienes ostentan la calidad de legítimos propietarios...”
De otro lado, y a
más de la diferencia que resulta de señalar que en el caso que se analiza no
hay sustitución del titular -como sí ocurre en la extinción del dominio, en el
decomiso y en la confiscación-, la Corte considera indispensable hacer una
precisión adicional, en punto a la razón que inspira el reemplazo del bien por
su valor en dinero.
Yerra la
interviniente apoderada del Ministerio de Justicia, cuando avala la
constitucionalidad de la figura en el “abandono o negligencia del propietario”.
Lo que sí es
aplicable de la situación que se analiza, es el razonamiento que en la
multicitada  Sentencia C-389 de 1994 hizo la Corte para indicar que la tesis
del presunto abandono de los derechos, mal podría servir de sustento
constitucionalmente válido, a una extinción del dominio por el simple paso del tiempo,
pues:
“El hecho de que
se trate de bienes que no hayan sido reclamados por su dueño dentro de un
determinado lapso, a primera vista, no legitima constitucionalmente la
extinción,  con fundamento en el art. 58 de la C.P., porque el titular del
dominio en forma voluntaria no ha omitido el deber de cumplir con la función
social asignada  a la propiedad, pues no tiene la posesión material de los
bienes, dado que estos se encuentran a disposición de la autoridad judicial. Es
más, podría decirse que esta circunstancia configura una fuerza mayor en razón
de la producción de un acto de la autoridad que impide al propietario del bien
realizar los actos de posesión que autoriza la ley”.
Por otro aspecto, en
cuanto concierne a las hipótesis normativas que en esta oportunidad ocupan la
atención de esta Corporación, conviene puntualizar algunos elementos, así como
diferenciar las distintas situaciones que contempla la norma, en punto a hacer
claridad
Primera
hipótesis:
El propietario de
los bienes incautados se hace presente en el procedimiento oral, antes de que
el juez penal  dicte sentencia,  demuestra su  calidad de propietario y obtiene
su devolución.
Esta primera
hipótesis constituye el caso clásico de protección a los derechos de propiedad
de terceros que la han adquirido “con arreglo a las leyes civiles” (C.P. art.
58), que conforme a la reiterada jurisprudencia constitucional reseñada en esta
sentencia, se ajusta plenamente a lo dispuesto por la Carta Política
Colombiana.
Segunda
hipótesis:
Los bienes
incautados no son reclamados antes de producirse la sentencia.
En esta hipótesis,
es importante traer al análisis los siguientes elementos interactuantes:
·
En presencia de esta
eventualidad, el juez los deja a disposición de la Policía Nacional, quien
podrá en forma transitoria destinarlos a su uso o autorizar a otra entidad
para ese mismo efecto hasta que sean reclamados por sus propietarios. Los
gastos de conservación estarán a cargo de la entidad autorizada.
·
El último día de cada
mes, la Policía deberá efectuar 3 publicaciones a través del medio más eficaz,
en las que informe al público qué bienes se encuentran incautados, de tal
manera que se permita la identificación de los mismos.
Nótese que los
derechos de terceros se protegen, como quiera que  se prevé un procedimiento de
divulgación en cuya virtud se enteran de la situación de incautación del bien
lo cual les permite, con las garantías propias de un debido proceso, hacer
valer sus derechos, con arreglo a las leyes civiles.
·
Pasados seis (6) meses,
contados a partir de la incautación sin que los bienes hayan sido reclamados,
la Policía Nacional podrá disponer de los bienes no reclamados para que sean
vendidos en martillo público o mediante la aplicación de cualquier otro
procedimiento, establecido por vía general, que garantice una adecuada
concurrencia de oferentes, siempre y cuando previamente se haya dado
cumplimiento al requisito a que se refiere el inciso mencionado en precedencia.
·
La venta se hará previo
avalúo, salvo en el caso de los bienes que se negocien en mercados públicos y
siempre y cuando la enajenación se haga acudiendo a los mismos.
·
Tratándose de bienes
fungibles, la Policía Nacional podrá disponer su venta inmediata a través del procedimiento
establecido en el inciso anterior.
·
Con los recursos que la
Policía Nacional reciba en desarrollo de lo previsto en el presente artículo,
se constituirá un fondo cuyos rendimientos se destinarán a cubrir los gastos
que demande la administración de los bienes y a atender los requerimientos de
la institución para la lucha contra la delincuencia.
·
En caso de que se
presenten los propietarios de los bienes enajenados, se procederá a la
devolución del precio obtenido con la venta, debidamente actualizado y se les
pagarán los perjuicios materiales y morales que se les hayan causado incluido
el lucro cesante.
En relación con
estos perjuicios materiales y morales que se les hayan causado, incluído el
lucro cesante, ello debe ser establecido judicialmente y conforme a la ley.
Ciertamente,  sólo en el ámbito judicial, y por reconocimiento de los jueces
competentes se pueden establecer las fuentes del daño que causa la
correspondiente indemnización.
·
Los bienes artísticos o
culturales serán entregados a las entidades públicas encargadas de su
exhibición, protección y conservación.
En sentir de esta Corte, la sustitución que
se consagra en la normativa tachada es perfectamente compatible con la protección
constitucional de la propiedad, por cuanto ella exige el cumplimiento de
obligaciones mínimas que se deducen de la prevalencia del interés general y de
los principios de economía, eficacia y eficiencia que deben informar toda
actuación administrativa.
Esta es una razón adicional por la cual
esta Corporación no comparte la opinión constitucional del Colaborador Fiscal
pues si, con el demandante, afirma la inconstitucionalidad de la venta en
martillo público, es porque  su análisis se hace por fuera del contexto
normativo a que pertenece el aparte que reputan inconstitucional. Además,
desconocen los antecedentes de la ley y pasan por alto la naturaleza de los
bienes que pudieren resultar incautados en un proceso por las contravenciones
consagradas en la Ley 228 de 1995   --siempre muebles, fungibles y de valor
menor a diez salarios mínimos--, todo lo cual, obviamente produce como
consecuencia una grave distorsión de su significado.
La
Corte reitera:
"Para que la
Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o
implícito.”
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995)
Ciertamente, una
correcta y honrada inteligencia de la norma, obliga a su intérprete a
examinarla sistemáticamente, esto es, articulando los componentes que  le son
consustanciales. Esa la razón por la cual, esta Corte comenzó por integrar la
proposición jurídica, para comprender en sus consideraciones el texto íntegro
del artículo 6º. de la Ley 228 de 1995.
No puede, por demás,
perderse de vista que, como se enfatizó, para lo cual precisamente, a modo de
consideración preliminar la Corte aludió a los antecedentes de la Ley 228 de
1995, las contravenciones de las que son predicables estas medidas, son las que
tienen que ver con el hurto o raponazo callejero, o sea, con bienes muebles,
siempre de menor entidad o valor (diez salarios mínimos legales mensuales, de
acuerdo al artículo 10 ibídem), o con los instrumentos de interceptación de la
comunicación privada entre personas (artículo 13 ibídem).
Para advertir el
absurdo que se produciría de avalarse la tesis del Colaborador Fiscal,
piénsese,  a título de mera ilustración, tan sólo en lo que podría ocurrir si
el bien incautado es una fotocopiadora, máquina de escribir, o un computador, o
un electrodoméstico y el Estado estuviere obligado a conservarlo y mantenerlo
por lo menos, hasta completarse el tiempo de la prescripción extintiva, o hasta
que su dueño lo reclame.
Qué provecho en ese
caso, -se  pregunta la Corte-, podría el dueño derivar de la disposición que,
al petrificar el objeto, paradójicamente, le impide a la autoridad tomar
medidas aconsejadas por su naturaleza y por la prudencia misma, para impedir la
pérdida de su valor a causa de su más rápida obsolescencia por razón de la
velocidad -siempre en incremento- del cambio y de la innovación tecnológica,
característica de la postmodernidad, especialmente tratándose de tecnología
informática y de telecomunicaciones o, como resultado de su deterioro natural,
el cual inexorablemente se produce, pese a que se hayan adoptado las medidas
necesarias para su conservación; o para minimizar los riesgos de sustracción o
pérdida, en una sociedad en la que las conductas atentatorias contra el
patrimonio ocurren, infortunadamente, con frecuencia inusitada?  A juicio de la
Corte, ninguna.
Se pregunta también
la Corte: cómo se protegerá en forma más eficaz  a un propietario: asegurándole
el equivalente de su valor actualizado hasta que lo reclame –siempre y cuando,
desde luego, no haya ocurrido el fenómeno de la prescripción extintiva? O,
reintegrándole el bien, en el estado en que se encontrare al momento de ser
reclamado?
Siguiendo el ejemplo
en cita, en el primer caso el titular recibiría el valor del computador,
impresora o aparato celular, más su actualización como resultado de la
corrección monetaria e inflación, con lo cual no hay pérdida del poder
adquisitivo y podría hacerse a un bien equivalente, de acuerdo a los precios
del mercado; o el computador recuperado, cuyo valor, con toda probabilidad,
habrá disminuído sensiblemente, por razón de la dinámica de las reglas del
mercado en la sociedad de consumo.
Por todo ello, en opinión de esta Corte, el
que se prevea la posibilidad de sustituir el bien por su equivalente en dinero,
pasado un lapso prudencial de tiempo en el que han mediado avisos por medio de
comunicación eficaz, para que sus dueños, o legítimos tenedores los reclamen,
es una medida razonablemente objetiva y justa, que en nada se opone a la
Constitución Política.
En efecto, las previsiones consignadas en
el artículo 6º. bajo estudio y los artículos de la ley referentes, en su orden,
a la entrega del bien en depósito con la obligación de asumir el destinatario
provisional los gastos de administración y conservación, así como los que
acarree su custodia; el depósito del dinero  en el Fondo especial y los avisos
que por medio eficaz debe publicar, como puede verse a simple vista, son todas
ellas medidas tendientes a asegurar la protección debida a los terceros de
buena fe por lo que, considerada su adecuada protección a través del debido
proceso, el mecanismo de sustitución del bien por su equivalente en dinero no
puede tener reparo alguno de inconstitucionalidad.
Por el contrario, ello constituye una
reiteración de claros principios constitucionales, entre ellos, el de la
prevalencia del interés colectivo (artículo 1º C.N.), el de la función social
de la propiedad que implica obligaciones y el de los deberes sociales que las
autoridades del Estado tienen, en procura del mantenimiento del valor de los
bienes sobre los que se concreta el derecho de propiedad de terceros de buena
fé, y de la economía, eficiencia y eficacia en las decisiones sobre
localización del gasto público.
Recuérdese a este respecto que, como bien
lo observa el titular de la cartera de Justicia, en su intervención, sobre los
destinatarios provisionales de los bienes recae la obligación de cuidarlos y
conservarlos, como surge de las regulaciones contenidas en las Leyes 30 de 1986
y 333 de 1996 y en el decreto 306 de 1998, de modo que, al recuperarlos, el
propietario encuentre la cosa en el mejor estado posible, al paso que la
entidad encargada obtiene una contraprestación a la guarda que ha ejercido.
No se olvide tampoco, a este respecto, que
además, que la  construcción de un orden justo, obliga a mantener un delicado
balance entre los derechos y deberes de los actores sociales, y, por ende, a no
gravar innecesariamente al Estado y a sus autoridades, con la imposición de
deberes que se quedan en letra muerta por no ser fácticamente posibles de
cumplir, so pretexto de una pretendida protección a la propiedad que, bien
puede asegurarse, de manera más eficaz, aunque resulte paradójico afirmarlo,
mediante mecanismos alternativos de sustitución del objeto por su equivalente,
que, por lo demás, es lo que consulta la dinámica de las relaciones económicas
en el tiempo presente, principalmente tratándose de bienes muebles, fungibles.
La venta en martillo, dispuesta por la
norma acusada para cuando hayan transcurrido seis meses a partir de la
incautación sin que nadie haya reclamado los bienes, es una medida razonable si
se tiene en consideración los costos y albures que entraña la custodia en
calidad de depositario provisional de un bien, y que, de no preverse la
posibilidad de acudir a su venta para obtener su valor, que depositado en un
Fondo con réditos, le permita a la autoridad reintegrar a su propietario su
valor, deberían asumir las entidades a las que fueron confiados en forma
provisional, ahí sí con grave menoscabo del sentido de la justicia y de la
razonabilidad.
Súmase a lo anterior que no pueden perderse
de vista que los derechos del propietario se respetan, pues el procedimiento
contravencional asegura el debido proceso y contempla instituciones para
proteger los derechos de terceros de buena fé y para que las demás personas que
demuestren ser titulares de la cosa incautada puedan recuperar lo que les
pertenece y les fue sustraído, además de un plazo razonable de espera para que
se proceda a su recuperación.
Así las cosas, la sustitución del bien por
su equivalente en dinero, lejos de tener carácter sancionatorio, es el
resultado de la necesidad de dotar a las autoridades de mecanismos que les
permitan proteger la propiedad sin incurrir en cargas demasiado onerosas y sin
que el Estado resulte irrazonable y costosamente gravado por los gastos y
albures que, de no existir esa alternativa, comprometerían en forma ahí si
injusta, y de manera indefinida su responsabilidad.
No encuentra pues, la Corte reparo de
inconstitucionalidad alguno. Antes bien, la halla plenamente ajustada a sus
disposiciones que mandan la prevalencia del interés general.
Así habrá de decidirse.
Quinta.-   La acusación de
inconstitucionalidad del artículo 38 de la Ley 228 por supuesta violación del
artículo 158 de la Carta.
Como se examinará enseguida, si el actor
censura la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 225 de 1998, es porque
hace una lectura incorrecta del mismo, a consecuencia de la cual, incurre
también en el error de atribuirle a su contenido normativo un alcance del cual carece,
que es el que inspira el reproche de inconstitucionalidad que, según su
razonamiento, se produce por cuanto el Legislador ha debido publicar la
totalidad de la Ley 23 de 1991, como quiera que, en su entendimiento, ésta
resultó modificada por la Ley 228 de 1995.
En criterio de esta Corte, el contenido
normativo del precepto impugnado no reforma ni tácita ni explícitamente el
Código de Procedimiento Penal ni la Ley 23 de 1991.
Como lo connota el descriptor temático que
introduce la regulación normativa  contenida en el cuestionado artículo 38 de
la Ley 225 de 1998,  en virtud de lo dispuesto en el precepto censurado, el
Legislador ha previsto un mecanismo de aplicación supletiva de las
disposiciones del Código de Procedimiento Penal y de las normas
sobre desistimiento, prescripción y nulidades contenidas en la Ley 23 de 1991,
-en cuanto fueren, desde luego, compatibles- con el procedimiento verbal que la
misma establece para la rituación de los procesos que se adelanten por las
contravenciones especiales que consagra su Capítulo II.
Al señalar de manera unívoca los estatutos
a que debe remitirse el aplicador de la Ley 228 de 1995, para llenar los vacíos
que  presente, antes que violar la Constitución, el Legislador le ha dado plena
observancia, pues este tipo de previsiones normativas constituyen genuina
expresión de la atribución de “hacer las leyes” que
constitucionalmente le compete ejercer, en  los términos del artículo  152  de
la Norma de Normas.
Ciertamente, incumbe al Legislador ordinario,
en desarrollo de las atribuciones  que constitucionalmente le corresponde
ejercer, entre otras, en desarrollo de la cláusula general de competencia que,
en su favor, consagra el Estatuto Supremo, regular lo relativo a los vacíos de
la Ley.
Así las cosas, encuentra la Corte
plenamente ajustado a los mandatos de la Carta que el Legislador, en desarrollo
de sus competencias constitucionales, proyecte supletivamente la aplicación de
otros Estatutos que guardan unidad de materia, como ocurre en este caso con el
Código de Procedimiento Penal y las disposiciones sobre desistimiento,
prescripción y nulidades de la Ley 23 de 1991,  y que, a ese fín, remita a lo
que dichos Estatutos  contemplan respecto de las mencionadas materias, para, en
esa forma, completar, en lo que no se hubiere previsto, el procedimiento oral
que para las contravenciones especiales,  reguló en la Ley 228 de 1995.
Ciertamente, esta resultaría imperfecta o
deficientemente desarrollada, si el Congreso no se ocupara de regular
normativamente la manera de llenar los vacíos de la ley, pues el ámbito de tal
función  comprende no sólo la de regular una materia, sino, la de dictar todas
las demás disposiciones que, en rigor, resultaren pertinentes  para asegurar su
correcta inteligencia y aplicación, siendo, por tanto, su deber, el de
anticiparse, con recto criterio, a la eventualidad de vacíos y, en
consecuencia, proveer a su  integración con otros preceptos con los que, por
razón de la materia, sea perfectamente posible completar la proposición jurídica
atendida la unidad de materia.
Ahora bien, respecto de las dificultades
que al intérprete pudiere ofrecer la dispersión legislativa, observa la Corte
que no es su tarea, como guardián de la supremacía e integridad de la Carta
Política, la de excluir normas del ordenamiento jurídico a causa de los
inconvenientes de orden práctico que pudieren derivarse de la circunstancia de
no estar todas ellas contenidas en un sólo Estatuto sino, la de declarar,
previa interpretación de su contenido normativo, si éste se ajusta a la
Constitución o si contraría sus preceptos.
No encuentra, pues la Corte, fundado este
cargo, por lo cual, habrá de desestimarlo. Así habrá de decidirse.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE,
en los términos de esta sentencia, el artículo 6º de la Ley 228 de 1995.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE
el artículo 38 de la Ley 228 de 1995, en los términos de esta sentencia.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Vladimiro Naranjo Mesa, no suscribe la presente providencia por
encontrarse en comisión oficial en el exterior, debidamente autorizada por la
Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-626  de 21
de noviembre de 1996., M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias Nos. C-689 del
5 de diciembre de 1996., M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo y C-198 del 17
de abril de 1997., M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, mediante las cuales se declaró
exequible el artículo 19º. de la Ley 228 de 1995.
[3]M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[4]M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
[5]Gaceta del Congreso No.385 de noviembre 7 de 1995.
[6]Gaceta del Congreso No. 453 de diciembre 11 de 1995.
[7] Vista Fiscal, Fl. 6.
[8] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia No. 69 de
Octubre 3 de 1989, M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora (q.e.p.d.), citada por la H.
Corte Constitucional en Sentencias Nos. C-176 de abril 12 de 1994, M.P.Dr.
Alejandro Martínez Caballero y No C-389 de  septiembre 1º. de 1994, M.P. Dr.
Antonio Barrera Carbonell .
[9]  Cfr., Sentencias  No. 073 M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein y
No. 066 de 1993, M.P. Dr. José Gregorio Hernández, entre otras.
[10]   Cfr. Supra. 8
[11]Corte Constitucional. Sentencia C-076-93 del 25 de febrero de
1993. Magistrado Ponente: Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Sobre esta misma
distinción, ver también la Sentencia T-460/92 del 15 de julio de 1992.
Magistrado Ponente. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO en Gaceta de la Corte Constitucional. 1992, Tomo 3, pp 459 y ss .
Igualmente la sentencia T-568/92 del 23 de octubre de 1992.JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO del 23 de octubre de 1992 en  Gaceta de la Corte Constitucional.
1992, Tomo 6, p 568.
[12]  Cfr. Supra. 8.
[13] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia Nos. C-374 del
13 de agosto de 1997. Los Magistrados Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero salvaron el voto por “considerar que la extinción del dominio es
una pena por la comisión de delitos y, por tanto, no puede ser retroactiva ni
independiente del proceso penal..”
[14]  Cfr. Sentencia  69 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena; Gaceta
2436, Segundo Semestre, Segundo Tomo.
[15]  Ibídem.
[17]  M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
[18] Vista Fiscal, Fl. 6.