T-984-03
Sentencia T-121/02
Sentencia T-984/03
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Requisitos
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Juicio
valorativo del funcionario en cada caso concreto
La
declaratoria de temeridad está precedida de un juicio de valor que deberá
realizar el funcionario judicial, en el que, además de identificar la identidad
de hechos y pretensiones, tendrá que determinar si el ejercicio de la facultad
de acción constituye una actuación fraudulenta, que toma la forma de abuso en
el ejercicio del amparo constitucional.
SERVICIO DE SALUD-Obligaciones
de las entidades territoriales
ENTIDADES TERRITORIALES-Deben
informar a usuarios del régimen subsidiado sobre servicios de salud no
incluídos en el POS
Es
al Estado, a través de las entidades territoriales a las que el legislador les
ha asignado esta competencia, al que le corresponde informar a los usuarios del
régimen subsidiado sobre el alcance del plan de beneficios y cuál es el
procedimiento y las instituciones encargadas de suministrar los servicios
médicos excluidos del mismo, junto con el deber de acompañar a los pacientes en
la consecución efectiva de los tratamientos requeridos.  Como es obvio, estas
obligaciones a cargo de las entidades territoriales surgen únicamente cuando la
intervención sanitaria no está incluida en el plan obligatorio, pues, de
encontrarse contemplada, su práctica es responsabilidad exclusiva de las
administradoras del régimen subsidiado.
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Inexistencia
Para
el caso bajo examen la declaratoria de temeridad resulta improcedente, habida
cuenta que aunque es cierta la identidad de hechos y pretensiones en ambos
recursos judiciales, las autoridades demandadas son distintas y, a juicio de la
Sala, el ánimo fraudulento en la presentación consecutiva de las acciones no
está acreditado. Por lo tanto, el comportamiento desplegado por la señora
carece de intención engañosa hacia la jurisdicción constitucional, requisito
para la procedencia de la declaratoria de temeridad.
DERECHO A LA SALUD-Examen ordenado por médico tratante hace parte del
plan de beneficios del régimen subsidiado
Referencia: expediente T-769529
Acción de tutela interpuesta por Romelia Cataño
Morales contra Comfama – ARS.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
veintitrés (23) de octubre de dos mil tres (2003).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado
Segundo Civil Municipal de Bello (Antioquia) que resolvió la tutela instaurada
por Romelia Cataño Morales contra Comfama, Administradora del Régimen
Subsidiado.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y
acción de tutela interpuesta
1.1.    Romelia Cataño Morales, quien actúa como
agente oficiosa de su señora madre Gabriela Morales de Cataño, de 79 años de
edad, clasificada en el nivel 2 del Sistema de Información de Beneficiarios de
Programas Sociales – Sisben y afiliada al régimen subsidiado del sistema de
seguridad social en salud a través de la Caja de Compensación Familiar de
Antioquia – Comfama ARS., interpuso el 26 de mayo de 2003 acción de tutela en
contra de esta entidad, por considerar que había vulnerado los derechos
constitucionales a la salud y a la seguridad social de su progenitora.
1.2.    Como sustento fáctico de su solicitud de
amparo, la accionante manifestó que la señora Morales de Cataño padece de una
“cardiopatía”, razón por la cual su médico tratante, con el objeto de
diagnosticar la enfermedad, ordenó la práctica de los exámenes de
ecocardiografía , TSH y radiografía de tórax PA lateral.  Señaló la actora que
la última de estas pruebas no se había llevado cabo, aun cuando elevó solicitud
al respecto tanto a Comfama – ARS como a la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia, entidad esta última que argumentó su negativa en la falta de
presupuesto.  De tal modo, con la acción de tutela incoada la actora pretende
la realización del citado examen.
1.3.    Inicialmente, la acción fue conocida por el
Juzgado Primero Civil del Circuito de Bello (Antioquia), quien, en aplicación
de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1382
de 2000 “por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de
tutela”, estimó que al dirigirse la tutela contra una entidad particular,
su trámite debía surtirse ante los jueces municipales.  Así, mediante
providencia del 28 de mayo de 2003, el Juzgado Segundo Municipal de Bello
(Antioquia) avocó conocimiento de la acción de tutela y ordenó su notificación
a Comfama – ARS.
2.
Respuesta de la entidad accionada
El apoderado
de Comfama – ARS., en escrito dirigido al juez de conocimiento,[1] señaló que esta entidad
no era responsable de la prestación requerida por la señora Morales de Cataño,
pues se trataba de un examen de diagnóstico excluido del plan obligatorio de
salud del régimen subsidiado de seguridad social en salud – POS-S, por lo que,
con base en la regulación legal y administrativa sobre la materia, era la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia el ente responsable de la práctica de
la prueba, a través de la red de servicios contratada por ella con las
distintas instituciones prestadoras de salud.
De este modo,
solicitó al a quo declarar la improcedencia de la acción respecto a
Comfama - ARS y remitir las diligencias al juez del circuito correspondiente,
habida cuenta que era necesario vincular al trámite a la Dirección citada,
organismo de carácter departamental que tenía la obligación de garantizar la
práctica del examen médico.
3.     Decisión judicial objeto de
revisión
El Juzgado
Segundo Municipal de Bello, en sentencia del 12 de junio de 2003, negó el
amparo de los derechos constitucionales invocados.  A su juicio, era
evidente que la responsabilidad en el suministro del examen de diagnóstico
requerido por la madre de la accionante era de la Dirección Seccional de
Antioquia, al ser una prestación excluida del POS-S y, en ese sentido, debió
notificársele de la acción impetrada, pero “por razón de la brevedad del
término que tiene este despacho para resolver, el cúmulo de tutela (sic) al
despacho y el pronunciamiento que obra en el expediente, donde el Juzgado
Primero del Circuito de la localidad, se declaró incompetente para conocer de
esta solicitud de tutela, hacen que no tiempo legal (sic) para citar a la
DSSA”.[2]
En consecuencia, el juez de instancia concluyó que la vulneración de los
derechos invocados, si bien estaba comprobada, no era imputable a Comfama –
ARS.
4.     Actuación surtida en la Corte
Constitucional
Con anterioridad
a proferir decisión de fondo, la Sala advirtió cómo en el trámite de la
referencia existía una causal de nulidad de naturaleza saneable, consistente en
la indebida integración del contradictorio en su extremo pasivo.
Esto era así
porque en caso que el procedimiento médico requerido por la madre de la
accionante estuviera excluido del plan obligatorio de salud del régimen
subsidiado, debía vincularse al proceso de tutela a la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia, ya que, según lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 715
de 2001, es competencia de las entidades departamentales la atención de la
población afiliada al régimen subsidiado en aquellas prestaciones no cubiertas
por el subsidio a la demanda.
Visto lo
anterior, a través de auto del 11 de septiembre, la Sala dispuso que la
Secretaría General de la Corte informara a la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia la existencia del proceso, con el fin que se pronunciara sobre los
problemas suscitados, las pretensiones de la actora y el estado actual del
trámite.
Dicha entidad,
en comunicación radicada en esta Corporación el 29 de septiembre de 2003,
expresó que “el día 12 de mayo del presente año, mediante oficio radicado
con el No. 0314 el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín, inició el
trámite de tutela instaurada por la señora ROMELIA CATAÑO MORALES en
representación de GABRIELA MORALES DE CATAÑO en contra de esta entidad, el 14
de mayo la DSSA respondió al Juzgado expresando que se requerían las órdenes
médicas SIS 412, para verificar la pertinencia clínica información (sic) que
nunca llegó.  El día 14 de mayo el juzgado envío comunicación negando el amparo
de tutela invocado por la señora GABRIELA MORALES DE CATAÑO, motivo por el cual
el proceso se archivó.”[3]
Teniendo en
cuenta que de la respuesta enviada por la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia podría concluirse que el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín
había tramitado una acción de tutela con base en los mismos hechos que
motivaron el proceso de la referencia, el Magistrado Sustanciador ordenó por
auto del 1º de octubre de 2003 que ese despacho judicial enviara copia del
fallo que resolvió el proceso judicial al que hizo alusión la Dirección
Seccional.
El Secretario
del Juzgado Trece Laboral del Circuito envió copia de la sentencia,
observándose en ella cómo los hechos que sustentaron la solicitud de amparo
eran idénticos a los del caso bajo examen, con la diferencia que la acción de
tutela se había dirigido contra la Dirección Seccional de Salud de Antioquia.
En esta oportunidad, el juez consideró que dicha entidad no había vulnerado el
derecho fundamental a la seguridad social en salud de la señora Gabriela
Morales de Cataño, puesto que durante el trámite judicial se había comprobado
que el examen de diagnóstico requerido hacía parte del POS-S y, por tanto, su
suministro era responsabilidad de Comfama – ARS.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Problema
jurídico
Corresponde a
la Sala determinar si la negativa de Comfama – ARS en autorizar y practicar el
examen de diagnóstico denominado “radiografía de tórax PA lateral” vulneró los
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, integridad física y,
por conexidad, los derechos constitucionales a la salud y a la seguridad social
de la señora Gabriela Morales de Cataño.
Para resolver
este cuestionamiento, la Corte hará una breve referencia a los supuestos
señalados por la jurisprudencia constitucional para la declaratoria de
temeridad en la interposición de acciones de tutela y, seguidamente, reiterará
las reglas aplicables al suministro de prestaciones excluidas del plan
obligatorio de salud del régimen subsidiado.  Por último, con base en estas consideraciones,
constatará si la decisión de instancia se ajusta a los postulados
constitucionales.
Requisitos para la declaratoria de
temeridad en la presentación de acciones de tutela.  Reiteración de
jurisprudencia
1. La acción
de tutela, de acuerdo con lo consagrado el artículo 86 de la Constitución
Política, es un mecanismo preferente y sumario destinado a la protección de los
derechos fundamentales y que presenta dentro de sus características principales
la naturaleza excepcional para su invocación.  En efecto, la intención del
Constituyente de 1991 fue dotar a las personas de un mecanismo expedito para
hacer efectivos sus derechos fundamentales, sin que ello significara que los
demás instrumentos judiciales de rango legal quedaran desprovistos de sentido,
pues ellos también están diseñados para la protección de esos mismos derechos,
según su especialidad y objeto.
Por lo tanto,
la utilización de los mecanismos judiciales ordinarios como herramientas
idóneas para resolver los distintos conflictos jurídicos propios de la dinámica
social, no se desvirtúa con la consagración de las acciones constitucionales,
entre ellas la tutela, sino que adquieren un nuevo sentido, consistente en la
necesidad de incluir en las decisiones de los jueces un compromiso decidido por
la salvaguarda de los derechos fundamentales.  Por ende, la
constitucionalización del derecho no significa el debilitamiento de las
alternativas legales de resolución de controversias, sino una reinterpretación
de las mismas, que permita dotar de suficientes garantías a los derechos
dispuestos en el Estatuto Superior.
La acción de
tutela, entonces, cobra valor cuando dichas herramientas de raigambre legal se
tornan insuficientes en casos concretos, bien porque no son idóneas o se está
ante la inminencia de un perjuicio irremediable que no es posible conjurar por
las vías legales ordinarias.  Así, el amparo constitucional es un instrumento
de utilización restringida, que sólo opera legítimamente en situaciones límite
de afectación a los derechos constitucionales fundamentales.
2. El carácter
subsidiario y excepcional de la acción de tutela explica que el legislador
sancione severamente su uso abusivo e indiscriminado.  El artículo 38 del
Decreto Ley 2591 de 1991 establece que “cuando sin motivo expresamente
justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán
desfavorablemente todas las solicitudes.  Además, como consecuencia del
especial deber de respeto al ordenamiento jurídico que tienen los profesionales
del derecho y la legítima exigencia que sus actuaciones se ciñan a la lealtad y
buena fe procesal, la misma norma estima que “el abogado que promoviere la
presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y
derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos
por dos años.  En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional,
sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”.
3. La
interpretación preliminar del artículo citado llevaría a concluir que la
declaratoria de temeridad depende de la simple comprobación de la identidad
entre los hechos y las pretensiones de las acciones impetradas.  Sin embargo,
decisiones anteriores de esta Corporación establecen que la existencia de
temeridad requiere de la acreditación de ciertos componentes de orden fáctico
en cada caso concreto.
En la
Sentencia T-368/02, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Sala Novena de
Revisión estudió el caso de una ciudadana a quien le fue retirada su condición
de beneficiaria del subsistema de seguridad social en salud de las Fuerzas
Militares, aún cuando era cónyuge no divorciada de un suboficial pensionado del
Ejército Nacional y padecía de una grave enfermedad.  La actora, inicialmente,
presentó una acción de tutela en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de las
Fuerzas Militares, amparo que fue negado por considerar que la vulneración de
los derechos fundamentales, de existir, no tenía origen en el comportamiento de
esa entidad, sino en la omisión del pensionado en inscribir a su esposa como
beneficiaria del servicio de salud.  Con base en esta conclusión, la cónyuge
impetró una nueva acción, con idénticos hechos y pretensiones, pero en contra
del suboficial pensionado.
Para la Corte,
en este caso, si bien existía identidad entre las dos acciones
constitucionales, no por ello podía predicarse temeridad, puesto que la actora
había impetrado el segundo amparo con base en un motivo fundado en la razón de
la decisión de los jueces de instancia, quienes negaron la primera solicitud al
considerar que la vulneración del derecho tenía origen en la ausencia de
inscripción en el sistema de salud por parte del suboficial pensionado.
En reciente
decisión, la Corte asumió de nuevo el estudio de las condiciones para la
declaratoria de temeridad.  Este fue el tema tratado en la Sentencia T-721/03,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, que revisó los fallos de tutela proferidos en
relación con la solicitud de amparo constitucional elevada por una campesina
desplazada, quien no había recibido la ayuda humanitaria ni el apoyo en la
financiación de proyectos productivos por parte de la Red de Seguridad Social.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué, quien conoció del proceso en primera
y única instancia, decidió desfavorablemente la solicitud de amparo, en
aplicación del artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 1991, al comprobar que la
actora había presentado otra acción de tutela, con base en los mismos hechos y
pretensiones, ante la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura
del Tolima.  Con base en dicha actuación, que para el Tribunal fue temeraria,
se sancionó a la accionante con el pago de diez salarios mínimos mensuales.
Para la Corte,
la declaración de temeridad y la subsecuente imposición de sanción pecuniaria,
según lo establecen los artículos 72 y siguientes del Código de Procedimiento
Civil, requiere de una evaluación previa de las circunstancias particulares de
quien invoca el mismo amparo en más de una ocasión, por lo que no es admisible
que los jueces constitucionales, sin un análisis más complejo que la simple
comprobación de identidad entre hechos y pretensiones de ambas acciones,
procedan a tener la actuación como temeraria.  Al respecto, señaló la Sentencia
T-721/03:
“Esta Corporación en reiterada jurisprudencia se ha
detenido en las cargas que comporta el ejercicio de todo derecho, en especial
las atinentes a la utilización de los procedimientos constitucionales y
legales, previstos en el ordenamiento para su efectividad, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 83 y 95 de la Constitución Política[4].
Se han considerado entonces, contrarias al ordenamiento constitucional,
las prácticas abusivas en materia de acceso a la justicia, entre éstas el
desmesurado e indebido ejercicio de la acción de tutela, y así mismo se ha
recordado a los jueces de instancia su deber de reprender las prácticas
indebidas, imponiendo para el efecto las sanciones previstas en la ley, con
miras a preservar la naturaleza y la eficacia de la acción constitucional.
En ese contexto, esta Corporación declaró conforme a
la Carta la expresión actuación temeraria, contenida en el artículo 38 del
Decreto 2591 de 1991, disposición que determina el rechazo o la decisión
desfavorable de todas las solicitudes, cuando una acción de tutela sea
presentada por la misma persona o su representante antes varios jueces o
tribunales, sin motivo expresamente justificado[5].
En suma son tres los requisitos que deberán cumplirse para que dos o
más acciones de tutela se consideren temerarias y sean rechazadas.
- La formulación de más de una demanda, con miras a obtener la misma
protección, fundada en igual situación fáctica.
- Que la demanda sea presentada por la misma persona, o por su
representante.
- Que la reiterada pretensión de amparo, se realice sin motivo
expresamente justificado.
El Capítulo VI, del Título VI del Código de Procedimiento Civil
desarrolla los deberes y responsabilidades de las partes, de los apoderados y
de los terceros dentro de los procedimientos que se adelantan ante la
jurisdicción civil, para el efecto relaciona las actuaciones que deberán
considerarse temerarias o de mala fe, y destaca que éstas generan
responsabilidad patrimonial. Señala también el procedimiento para la
liquidación de los perjuicios que quienes incurren dichas actuaciones deberán
reconocer al afectado; y fija una multa de entre 10 y 20 salarios mínimos, que
sin perjuicio de la indemnización se impondrá a cada uno de los infractores
–artículos 72, 73 y 74-.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la
actuación prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 coinciden con las
conductas que el artículo 74 del estatuto procesal civil describe y sanciona, y
ha concluido que el Juez constitucional, amén de rechazar todas las solicitudes
de protección que cumplen las previsiones del artículo 38 en mención, deberá
sancionar pecuniariamente a los responsables, en los términos del artículo 73
de la misma normatividad, cuando la presentación de más de una amparo constitucional
por los mismos hechos y con igual pretensión i) envuelva una actuación
“torticera”[6];
ii) denoten el propósito desleal “de obtener la satisfacción del interés
individual a toda costa",[7]
iii) deje al descubierto un abuso deliberado del derecho de acción,[8] o
iv) que asalte “la buena fe de los administradores de justicia.”.[9]
Con todo la jurisprudencia ha señalado que la buena fe se presume en
todas las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, de
suerte que, en este caso, como en todos aquellos en los que las autoridades
pretenden desvirtuarla, resulta imperativo demostrar que se incurrió, real y
efectivamente en una conducta proscrita por el ordenamiento, porque la
reiteración de solicitudes de amparo no tiene justificación[10].
De modo que la aplicación del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991
exige al fallador detenerse en las circunstancias específicas que rodearon las
presentación de dos o más demandas de tutela, por la misma persona o su
representante, en solicitud de igual protección a fin de establecer si el
accionante incurrió efectivamente en una actuación contraria a derecho.”
4. Según lo
expuesto, entonces, la declaratoria de temeridad está precedida de un juicio de
valor que deberá realizar el funcionario judicial, en el que, además de
identificar la identidad de hechos y pretensiones, tendrá que determinar si el
ejercicio de la facultad de acción constituye una actuación fraudulenta, que
toma la forma de abuso en el ejercicio del amparo constitucional.  Cuando,
analizadas las circunstancias de cada caso concreto, se advierta que tal ánimo
engañoso a la jurisdicción no está presente, la declaratoria de temeridad y la
sanción económica connatural a ella no serán aplicables.
Suministro de tratamientos excluidos del
plan obligatorio de salud del régimen subsidiado.  Reiteración de
jurisprudencia
5. Uno de los
mecanismos establecidos por la regulación legal del régimen subsidiado para
garantizar la prestación del servicio de salud en cumplimiento de los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, es la consagración de un
plan de beneficios, que señala cuáles son los procedimientos médicos a los que
tienen derecho los usuarios y que deben ser suministrados por las
administradoras del régimen subsidiado.[11]
Este plan, en esencia, establece la lista de prestaciones exigibles a las
instituciones del sistema, límite que pretende la utilización adecuada de los
recursos existentes, en términos de un equilibrio financiero entre los fondos
que ingresan por concepto de los subsidios otorgados por el Estado a la
población de menores ingresos y las prestaciones, que comprenden los servicios
médicos asistenciales ofrecidos por las administradoras del régimen subsidiado,
a través de su red de instituciones prestadoras de salud.
6. El
problema que contrae la fijación de límites a las prestaciones exigibles ante
las administradoras del régimen subsidiado, consiste en que, para ciertos casos
concretos, la práctica de intervenciones sanitarias excluidas del plan de
beneficios resulta necesaria para la protección de la vida en condiciones
dignas o la integridad física del paciente.  La solución legal a estas
situaciones está contenida en el Decreto 806 de 1998, que en su artículo 31
prescribe: “Cuando el afiliado al régimen subsidiado requiera de servicios
adicionales a los incluidos en el POSS y no tenga capacidad de pago para asumir
el costo de dichos servicios, podrá acudir a las instituciones públicas y
aquellas privadas que tengan contrato con el Estado las cuales estarán en la
obligación de atenderlo de conformidad con su capacidad de oferta. Estas
instituciones están facultadas para cobrar una cuota de recuperación con
sujeción a las normas vigentes”  En este sentido, la responsabilidad de la
práctica de los procedimientos médicos no incluidos en el POS-S pasa de las
administradoras del régimen subsidiado al Estado, quien estará obligado a
suscribir los contratos necesarios para garantizar la prestación adecuada del
servicio.
7. Esta
norma encuentra sustento adicional en lo previsto por la Ley 715 de 2001, que
radica en los Departamentos la obligación de ofrecer el servicio público de
salud respecto a las prestaciones no cubiertas por el subsidio a la demanda. En
efecto, el artículo 43.2. de la mencionada Ley señala como responsabilidad de
dichos entes territoriales[12]
“Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna,
eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a
la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras
de servicios de salud públicas o privadas” y “financiar con los recursos
propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de
participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a
la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios
de salud mental”.
8.
Además, sobre el particular esta Corporación ha emitido varias decisiones en
las que reafirma la obligación estatal de garantizar la prestación continua del
servicio público de seguridad social en salud, en consonancia con lo dispuesto
por los artículos 48 y 49 C.P.  En la Sentencia T-341/02, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, la Corte asumió el estudio del caso de un ciudadano que
requería una cirugía excluida del plan obligatorio de salud del régimen
subsidiado, que fue negada por la administradora correspondiente.  En ella se
señaló:
“3.1. El
artículo 31 del Decreto 806 de 1998, mediante el cual se define quién es el
responsable de prestar los servicios no cubiertos por el POS-S,[13] así como la
jurisprudencia de esta Corporación,[14]
señalan que los servicios médicos que necesite un paciente del régimen
subsidiado que se encuentren por fuera del Plan Obligatorio, son responsa­bilidad
del Estado, no de las A.R.S. ni de las E.P.S. que también presten servicios en
dicho régimen. Se trata pues, de una responsabilidad compartida entre el
Estado, por una parte, y las instituciones presta­doras de servicios de salud
públicas o empresas sociales del Estado o IPS privadas que ten­gan contrato con
el Estado para el efecto, por otra. No obstante, es claro que la obligación de
garantizar el acceso a los servicios de salud recae básicamente en cabeza del
Estado, pues las IPS y demás entidades que comparten tal responsabilidad sólo
lo hacen en tanto aquel haya contratado sus servicios para ello (salvo las
excepciones legales, como atención de urgencias).
(…)
“… como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la
obligación del Estado es garantizar efectivamente el acceso de las personas al
servicio de salud, no simple­mente celebrar contratos. Precisamente en la
sentencia T-053 de 2002 se decidió que una persona que requiera
indispensablemente atención médi­ca y el acceso a ella esté garantizado por una
entidad territorial, tiene el derecho a:  (i) recibir de ésta información
sobre el servicio de salud, los beneficios con que cuenta y lo que debe hacer
para recibir la atención que requiera;  (ii) a que ésta le indique
específicamente la institución encargada de prestarle el servicio y  (iii) a
que le acompañe en el proceso que culmine con la atención, de tal forma
que se le garantice el goce efectivo de sus derechos constitucionales a la
vida, a la integridad física y a acceder a los servicios de salud. [15]”
9. De
acuerdo con el precedente jurisprudencial expuesto, es al Estado, a través de
las entidades territoriales a las que el legislador les ha asignado esta
competencia, al que le corresponde informar a los usuarios del régimen
subsidiado sobre el alcance del plan de beneficios y cuál es el procedimiento y
las instituciones encargadas de suministrar los servicios médicos excluidos del
mismo, junto con el deber de acompañar a los pacientes en la consecución
efectiva de los tratamientos requeridos.  Como es obvio, estas obligaciones a
cargo de las entidades territoriales surgen únicamente cuando la intervención
sanitaria no está incluida en el plan obligatorio, pues, de encontrarse
contemplada, su práctica es responsabilidad exclusiva de las administradoras
del régimen subsidiado.
Caso
concreto
La
señora Gabriela Morales de Cataño requiere, entre varios exámenes destinados al
diagnóstico de la cardiopatía que padece, una radiografía de tórax PA lateral.
La administradora del régimen subsidiado Comfama considera que este
procedimiento está excluido del plan obligatorio de salud del régimen
subsidiado, razón por la cual la práctica del mismo no le es exigible a ella
sino de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, entidad que tiene la
obligación de efectuar, a través de los contratos que suscriba con
instituciones de salud públicas o privadas, los tratamientos excluidos del plan
de beneficios.
Conforme
con las pruebas decretadas en sede de revisión, está demostrado que la señora
Romelia Cataño Morales, agente oficiosa de la señora Morales de Cataño,
presentó con anterioridad al trámite de la referencia una acción de tutela con
base en los mismos hechos y pretensiones que ahora son objeto de estudio, ante
el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín y contra la Dirección
Seccional de Salud de Antioquia.  En este proceso el amparo invocado fue negado
con el argumento que el examen solicitado estaba incluido en el plan de
beneficios del régimen subsidiado y por ello, debía suministrarlo de Comfama –
ARS.
Lo
expuesto permitiría concluir que la agente oficiosa incurrió en temeridad,
puesto que dirigió sendas acciones de tutela ante el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Bello (Antioquia) y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín,
con base en los mismos presupuestos fácticos.  En este orden de ideas, según lo
dispuesto en el artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 1991, la solicitud de
tutela debería decidirse desfavorablemente.
Con
todo, según las reglas jurisprudenciales señaladas en los fundamentos jurídicos
3 y 4 de esta Sentencia, para el caso bajo examen la declaratoria de temeridad
resulta improcedente, habida cuenta que aunque es cierta la identidad de hechos
y pretensiones en ambos recursos judiciales, las autoridades demandadas son
distintas y, a juicio de la Sala, el ánimo fraudulento en la presentación
consecutiva de las acciones no está acreditado.
Nótese
cómo el motivo por el cual la señora Cataño Morales impetró una nueva acción de
tutela contra Comfama – ARS. fue el fallo del Juzgado Trece Laboral del
Circuito de Medellín, quien consideró que el suministro del examen requerido
por su señora madre era responsabilidad de dicha administradora y no de la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia.  Esta razón fundó la decisión de la
actora, quien en vista que había dirigido la acción ante una autoridad que los
jueces de tutela consideraban incompetente para el suministro del examen de
diagnóstico requerido por su progenitora, decidió iniciar un nuevo trámite
judicial, que concluyó en el fallo que en esta oportunidad se revisa.
De otro
lado, si bien la accionante tenía la posibilidad de impugnar la decisión del
Juez Trece Laboral del Circuito de Medellín, a fin que su superior jerárquico
integrara debidamente el contradictorio con la concurrencia de Comfama – ARS,
no por ello puede concluirse que la nueva actuación fuera temeraria.  Es
natural que la utilización del recurso sea plenamente exigible a un profesional
del derecho, conocedor de la técnica jurídica y del alcance de las distintas
oportunidades procesales.  Sin embargo, no puede calificarse con la misma
rigurosidad el comportamiento de ciudadanos no versados en esta disciplina, más
aun cuando son personas pertenecientes a la población pobre del país, que en la
mayoría de los casos, por su condición económica, se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta y, por ello, son acreedores de la especial
protección de las autoridades públicas (Art. 13, inciso 3º C.P.).
Por lo
tanto, el comportamiento desplegado por la señora Cataño Morales carece de
intención engañosa hacia la jurisdicción constitucional, requisito para la
procedencia de la declaratoria de temeridad.  Lo anterior, entonces, habilita a
la Corte para resolver el problema jurídico relacionado con la presunta
vulneración de los derechos invocados.
El juez
de tutela negó el amparo constitucional de los derechos invocados por la
accionante a favor de la señora Morales de Cataño, con el argumento de la
inexistencia de responsabilidad de Comfama – ARS. en la autorización y la
práctica del examen de radiografía de tórax PA lateral, debido a que este se
encontraba excluido del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado.  La
decisión del funcionario judicial tuvo fundamento en lo expresado por la
entidad accionada, quien, entre otras razones, manifestó que “la exclusión
de la ECOCARDIOPATÍA, RX TORAX Y LABORATORIO SECUNDARIO A CARDIOPATÍA, tiene su
razón de ser en el hecho de que (sic) el legislador concibo (sic) que la
necesidad básica de salud cardiaca y/o renal de la población usuaria de este
sistema, se satisface en los términos que se indicaron en el Acuerdo Nro 72,
artículo 1, Literal C, Acciones de Recuperación de la Salud, numerador 5,
Atenciones a enfermedades de alto costo, numerador 5.3., en el que se garantiza
una atención integral del paciente ya diagnosticado.”[16]
Para la
Sala, la información dada por la entidad accionada al juez de conocimiento no
es cierta, pues del sentido literal del Acuerdo 72 de 1997, expedido por el
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, “Por medio del cual se define
el Plan de Beneficios del régimen subsidiado” es posible concluir, sin
mayor esfuerzo, que el examen requerido hace parte del POS-S.  En efecto, dicho
Acuerdo dispone en su artículo 1º, literal C., numeral 5.1. que dentro
de las acciones de recuperación de la salud incluidas en el plan de beneficios
del régimen subsidiado se encuentra la atención integral del paciente en las patologías
de alto costo en sus variantes “cardiacas, de aorta toráxica y abdominal,
vena cava, vasos pulmonares y renales” y dentro de dicha atención se
incluyen “Las actividades intervenciones y procedimientos de imagenología,
cardiología y de hemodinamia para confirmación del diagnóstico inicial, la
complementación diagnóstica y el control posterior al tratamiento.” (Subrayas
de la Corte).
Entonces,
es evidente que el examen de radiografía de tórax PA lateral ordenado por el
médico tratante de la señora Gabriela Morales de Cataño para diagnosticar la
cardiopatía que padece hace parte del plan de beneficios del régimen
subsidiado.  Por esta razón, la negativa de Comfama – ARS. en autorizarlo,
además de vulnerar los derechos invocados en la medida en que impide una
correcta y adecuada valoración de la situación de salud de la paciente y, con
ello, pone en riesgo su vida en condiciones dignas y su integridad física[17], constituye un claro
incumplimiento de sus obligaciones legales, en detrimento de la calidad en la
prestación del servicio público de salud.  En el mismo sentido, la omisión de
la entidad accionada es contraria a los postulados constitucionales que obligan
a la asistencia de las personas de la tercera edad (Art. 46 C.P.), deber del
que las instituciones que hacen parte del sistema de seguridad social en salud
son especiales destinatarias.
Por
último, la Sala no puede soslayar el hecho que Comfama – ARS. haya suministrado
maliciosamente información errónea al juez del conocimiento, quien, confiado en
el criterio de una entidad que hace parte del sistema de seguridad social en
salud, estimó la ausencia de responsabilidad de ésta en la práctica del examen
citado.[18]
Este comportamiento ligero e inconsecuente con la función de que es titular la
administradora accionada, se hace aún más evidente si se tiene en cuenta que la
cita que hizo en su respuesta al juez de instancia, en la que señala algunos
apartes del Acuerdo 72 de 1997, no tiene ninguna correspondencia con la
situación de la señora Morales de Cataño.  En efecto, el sustento normativo que
esgrime Comfama –ARS (art. 1º, literal C, numeral 5.3.) trata sobre las
prestaciones incluidas en el plan de beneficios del régimen subsidiado para el
tratamiento de la insuficiencia renal, apartado que carece de conexidad alguna
con el asunto bajo examen.
El
comportamiento de la entidad accionada es censurable, puesto que, de un lado,
niega a sus usuarios la práctica de los procedimientos médicos a los que tienen
derecho por hacer parte del plan de beneficios del régimen subsidiado,
actuación contraria al deber de garantía de los derechos constitucionales
fundamentales de los pacientes y, del otro, al momento de expresar su posición
dentro del trámite judicial de tutela, engaña al juez de conocimiento a través
del uso subrepticio de las normas del sistema de seguridad social en salud,
cuando de su simple lectura es posible concluir la responsabilidad en el
suministro de la prestación requerida.   Con base en estos supuestos, la Corte
ordenará compulsar copias del presente fallo a la Superintendencia Nacional de
Salud, con el objeto que este ente de inspección, vigilancia y control
investigue las posibles faltas en las que hubiere incurrido Comfama – ARS, con
ocasión de los hechos que fundaron la acción de tutela de la referencia.
La
argumentación expuesta es suficiente para desestimar el fallo del juez de
instancia y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos a la vida en
condiciones dignas y a la integridad física a favor de la señora Gabriela
Morales de Cataño, por lo cual se ordenará a Comfama – ARS la autorización y
práctica del examen de diagnóstico ordenado por su médico tratante, junto con
la demás atención en salud necesaria.
III. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR, por las razones expuestas en este fallo,
la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Bello
(Antioquia) el 12 de junio de 2003, que denegó la tutela impetrada por la
señora Romelia Cataño Morales y, en su lugar, CONCEDER el amparo a los
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y la integridad física
de la señora Gabriela Morales de Cataño.
Segundo:
ORDENAR al representante legal de Comfama – ARS.
que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación del presente fallo, autorice y practique el examen de diagnóstico
denominado “radiografía de tórax PA lateral” a la señora Gabriela Morales de
Cataño, según lo ordenado por su médico tratante.  Igualmente, deberá
garantizar que en lo sucesivo continuará prestando el servicio de atención
médica a la citada señora, a fin de obtener la recuperación de su estado de
salud.
Tercero: COMPULSAR copia de esta Sentencia y del expediente T-769.529 a
la Superintendencia Nacional de Salud, para los fines de su competencia y con
el objeto de investigar las posibles faltas en las que pudo incurrir Comfama –
ARS. con ocasión de los hechos que motivaron el trámite de la referencia, según
las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo.
Cuarto: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Cfr. Folios
24 a 30 del expediente.
[2] Cfr. Folio 3
del expediente.
[3] Cfr. Folio
58 del expediente.
[4] Consultar, entre
otras, sentencia T-010 de 1992  M .P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Sentencia C-054 de
1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] T-149/95 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] T-308/95 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[8] T-443/95 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[9] T-001/97 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[10] T-300/96 M.P.
Antonio Barrera Carbonell. Véanse, también las sentencias T-082/97 M.P.
Hernando Herrera Vergara; T-080/98 M.P. Hernando Herrera Vergara, T-303/98 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[11] El contenido de
estas obligaciones está consignado en los Acuerdos 72 y 74 de 1997, expedidos
por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
[12] Resulta pertinente
aclarar que, de acuerdo con lo normado en el artículo 45 de la Ley 715 de 2001,
los distritos tienen las mismas competencias en materia de salud de los
municipios y los departamentos, con excepción de las que correspondan a las
funciones intermediación entre el municipio y la Nación.  Igualmente, la
prestación de los servicios de salud en los distritos de Barranquilla,
Cartagena y Santa Marta deberá articularse con la red de atención de los
respectivos departamentos.
[13] Decreto 806/98,
artículo 31: Prestación de servicios no cubiertos por el POS-S subsidiado.
Cuando el afiliado al régimen subsidiado requiera de servicios adicionales a
los incluidos en el POS-S y no tenga capacidad de pago para asumir el costo de
dichos servicios, podrá acudir a las instituciones públicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado las cuales estarán en la obligación de
atenderlo de conformidad con su capacidad de oferta. Estas instituciones están
facultadas para cobrar una cuota de recuperación  con sujeción a las normas
vigentes.
[14] Al respecto pueden
ser consultadas las sentencias: T-752/98 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra),
T-261/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-911/99 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[15] Sentencia T-053/02
(M.P. Manuel José Cepeda) en este caso la Sala resolvió ordenar a la Dirección
Seccional de Salud de Antioquia que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
les brindara a los demandantes la información que requerían para saber
cómo funciona el sistema de salud y cuáles eran sus derechos y les indicara
específicamente cuál era la institución prestadora de servicios de salud que
tenía la obligación de atenderlos; la Dirección Seccional también debería acompañarlos
durante dicho proceso, con el fin de asegurar el goce efectivo de sus derechos.
[16] Cfr. Folio
27 del expediente.
[17] Sobre la relación
entre el derecho al diagnóstico y la protección de derechos
fundamentales, puede consultarse las Sentencias T-366/99 y T-849/01.
[18] Con todo, debe
resaltarse que el hecho que una de las partes dentro del proceso informe al
juez de tutela sobre un aspecto de índole fáctico o de interpretación
normativa, no releva a éste para que, en ejercicio de las amplias facultades
probatorias propias del amparo constitucional, compruebe las afirmaciones
expuestas durante el trámite del proceso.  Por lo tanto, la actuación del juez
de conocimiento en el presente caso se muestra insuficiente, pues era su deber
comprobar que la supuesta exclusión del examen de diagnóstico alegada por
Comfama – ARS. tuviera sustento cierto en las normas que regulan el régimen
subsidiado del sistema general del seguridad social en salud, en especial los
Acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud a los que se hizo
referencia en esta Sentencia.