C-818-11
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Sentencia C-818/11
DERECHO DE PETICION-Regulación requiere de la expedición de una ley estatutaria, en virtud
de lo dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la
Constitución Política para los derechos fundamentales
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Deber de aplicación de las normas y la jurisprudencia
DERECHO DE PETICION ANTE AUTORIDADES-Contenido y alcance/DERECHO DE PETICION
ANTE AUTORIDADES-Reglas generales y especiales
DERECHO DE PETICION ANTE ORGANIZACIONES E
INSTITUCIONES PRIVADAS-Contenido
y alcance
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Jurisprudencia
constitucional
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido/LEY ESTATUTARIA-Materias
que regula
La Constitución Política de 1991 consagró en los artículos 152 y 153 un procedimiento
legislativo cualificado en aquellas materias que el Constituyente consideró
como de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. En efecto, en
dichas disposiciones no sólo se señaló el contenido material de los asuntos que
deben ser reglamentados mediante ley estatutaria, sino también se ordenó el
establecimiento de  un trámite de formación de las mismas más riguroso en
cuanto a la aprobación por mayorías especiales y a la revisión constitucional
previa a la sanción, oficiosa y definitiva. Esta tendencia de establecer
procedimientos especiales para la regulación de ciertas materias, también puede
encontrarse en los artículos 19.2 de la
Constitución Alemana y 53, numeral 1, de la
Constitución Española, según los cuales corresponde al legislador cualificado
(mediante leyes orgánicas) el desarrollo de materias estructurales para la
organización y funcionamiento del Estado y de la sociedad. La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la introducción de las leyes
estatutarias en el derecho colombiano tiene como fundamento: “i) la naturaleza
superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el
ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia
que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es
necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías,
de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las
mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la
democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben
corresponder a una mayor participación política.” El artículo 152 de la
Constitución prevé que deberán tramitarse a través de las leyes estatutarias:
(i) los derechos y
deberes fundamentales, y los procedimientos y recursos para su protección; (ii)
la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos
y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones
electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana;
(v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad electoral entre candidatos a la
Presidencia de la República.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios de identificación desarrollados
en la jurisprudencia constitucional
De conformidad con los criterios
desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley
estatutaria: (i) los elementos
estructurales del derecho fundamental definidos en la
Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial,
(iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera
integral, estructural y completa la regulación del derecho, (iv) que aludan a
la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que
traten situaciones principales e importantes de los derechos
LEYES ESTATUTARIAS FRENTE A CADA UNA DE LAS MATERIAS
OBJETO DE REGULACION-Delimitación del
alcance
LEY ESTATUTARIA Y LEY ORDINARIA-Su regulación no se define por la denominación
adoptada por el legislador, sino por su contenido material
La regulación estatutaria u ordinaria no se define por
la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material. Al
respecto, esta Corporación ha aclarado que el “criterio nominal relativo a la
denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador
no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos
fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley
ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos
Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al
meramente nominal para determinar cuáles son las materias reservadas al
legislador estatutario… De la jurisprudencia de la
Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de los criterios
materiales sobre los puramente formales o nominales”. En consecuencia, el
trámite legislativo será definido por el contenido del asunto a regular y no
por el nombre que el legislador designe.
ELEMENTOS ESTRUCTURALES ESENCIALES DEL DERECHO
FUNDAMENTAL-Regulación mediante ley
estatutaria
Los elementos estructurales esenciales del derecho
fundamental deben regularse mediante ley estatutaria “de tal forma que si un
derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación
por ley estatutaria. De esta forma, es claro que la regulación puntual y
detallada del derecho corresponde al legislador ordinario. Al respecto, la
Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente
los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los
mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle
cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos
aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una
petrificación del ordenamiento jurídico”. Así mismo, también deben tramitarse
por el procedimiento especial, los aspectos importantes de un derecho fundamental.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA
DE REGULACION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Alcance
DESARROLLO LEGISLATIVO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
MEDIANTE LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia
constitucional/DERECHOS FUNDAMENTALES-Desarrollo legislativo mediante
ley estatutaria
RESERVA ESTATUTARIA EN MATERIA DE ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Jurisprudencia
constitucional
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL DE LA
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA LA
REGULACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración
de jurisprudencia
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios materiales determinantes
DERECHO DE PETICION-Jurisprudencia constitucional/DERECHO DE PETICION-Contenido y
alcance/DERECHO DE PETICION-Relación existente con otros derechos
fundamentales/DERECHO DE PETICION-Permite una mayor participación en el
funcionamiento de las entidades públicas/DERECHO DE PETICION-Permite que
los ciudadanos puedan reclamar el inmediato cumplimiento de sus derechos/DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial
DERECHO DE PETICION-Reglas jurisprudenciales
La Corte
sintetizó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la
jurisprudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición.
Sobre el particular dijo: “a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con
estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y
de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo
anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general,
se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se
formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el
particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con
el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la
Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la
administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su
objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la
Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”
ELEMENTOS ESTRUCTURALES ESENCIALES DEL DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICION-Jurisprudencia
constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
PROCESAL-Límites
El legislador dispone de un amplio margen de
discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar
el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en
el derecho sustancial. Todo ello dentro de los límites que fije la
Constitución (art. 4º). Estos límites están representados por la prevalencia y
el respeto de los valores y fundamentos de la organización político
institucional, tales como la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia
del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo (Preámbulo art.
1º de la Constitución); en la primacía de derechos fundamentales de la persona,
entre ellos la igualdad, el debido proceso, la defensa y el acceso a la
administración de justicia (CP arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la
buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art. 83). En atención a
referentes Superiores como los señalados, la
Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el
desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y
razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la
violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la
omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para
alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el
evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que
se pretende obtener con su utilización.
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia
excepcional/NORMAS DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO QUE REGULAN EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Inexequibilidad
diferida
Referencia.: expediente D-
8410 y AC D-8427
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
10 (parcial), 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,
29, 30, 31, 32, 33 y 309 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D. C., primero (1) de noviembre de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por
los magistrados Juan Carlos Henao Pérez –quien la preside-, María Victoria
Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
2.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, y de forma independiente,
los ciudadanos Arleys Cuesta Simanca y Nisson Alfredo Vahos Pérez demandaron la
constitucionalidad de los artículos 10 (parcial), 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, y 309 (parcial) de la
Ley 1437 del 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo”.
Mediante
Auto de nueve (9) de febrero de dos mil once (2011), la
Sala Plena resolvió acumular las dos demandas para ser resueltas conjuntamente
en la misma sentencia.
Mediante
auto de  veinticinco (25) de febrero de dos mil once (2011), el Despacho del
Magistrado Sustanciador admitió las demandas presentadas, por cuanto cumplían
con los requisitos que exige el Decreto 2060 de 1991 y la jurisprudencia de la
Corporación.
En
atención a lo anterior, ordenó dar traslado del escrito de la demanda para su
conocimiento a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Ministerio del Interior y de Justicia, y al Presidente del
Congreso de la República; e invitó a participar del asunto a las Facultades de
Derecho de las Universidades de los Andes, Sergio Arboleda, Rosario y Nacional
de Colombia, y al Consejo de Estado, por su activa participación en el proceso
de adopción de esta ley, para que, en caso de considerarlo pertinente,
intervinieran en este debate.
De
la misma manera el Magistrado Sustanciador ordenó por medio de la
Secretaría General de la
Corte Constitucional, a los Secretarios generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes remitir a la
Corporación: “i) Originales o copia auténtica de las Gacetas del Congreso
en las que consten los antecedentes legislativos de los trámites en sesiones
plenarias de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,
específicamente de los artículos 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22,
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, y 309; ii) Certificación del quórum
y del desarrollo de las votaciones, con el número exacto de votos con que fue
aprobada en las sesiones plenarias la ley –votos emitidos, votos afirmativos, votos
negativos y  u abstenciones-; iii) Certificación del cumplimiento del requisito
contenido en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 –inciso final del
Art. 160 de la
Constitución- según el cual “Ningún proyecto de ley será sometido a votación
en sesión diferente aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que
un proyecto será sometido a votación lo dará la
Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta aquella en la cual se
realizará la votación.”, en Plenarias. Además ordenó indicar a la
Corporación la página exacta de la gaceta donde consta el texto con el cual
fue anunciada la votación para dar cumplimiento del artículo mencionado; y, iv)
Se informe si en el trámite de la referida ley, específicamente de los
artículos 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,
29, 30, 31, 32, 33, y 309 (parcial), se discutió acerca de si el mismo debía
surtirse de conformidad con el artículo 152 y 153 de la
Constitución Política.”
Finalmente
ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
1.1
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas, dentro del cual se resaltan y subrayan los apartes en
contra de los cuales se dirige la acusación específicamente:
“LEY 1437 DE 2011
(Enero 18)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…)
Artículo 10. Deber de
aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al
resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a
situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con
este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en
cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en
las que se interpreten y apliquen dichas normas.
TÍTULO II
DERECHO DE PETICIÓN
CAPÍTULO I
Derecho de petición ante autoridades. Reglas generales
Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante
autoridades. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones
respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este Código, por
motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución.
Toda
actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el
ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre
otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se
resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir
información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular
consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El
ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad
de representación a través de abogado.
Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de
peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción
disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días
siguientes a su recepción.
Estará
sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:
1.
Las peticiones de documentos deberán resolverse dentro de los diez (10) días
siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al
peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva
solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá
negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las
copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.
2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en
relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta
(30) días siguientes a su recepción.
Parágrafo. Cuando
excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí
señalados, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del
vencimiento del término señalado en la ley, esta circunstancia al interesado
expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en
que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del
inicialmente previsto.
Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. Las
peticiones podrán presentarse verbalmente o por escrito, y a través de
cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los
recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este Código.
Cuando
una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la
ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que
falten. Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de
los requisitos o documentos faltantes.
Si
quien presenta una petición verbal pide constancia de haberla presentado, el
funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las
autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y
pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley
expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos
estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los
peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición
argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios por su diseño
no contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del
deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o
presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A
la petición escrita se podrá acompañar una copia que, autenticada por el
funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y
del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del
original y se devolverá al interesado. Esta autenticación no causará costo
alguno al peticionario.
Artículo 16. Contenido de las peticiones. Toda
petición deberá contener, por lo menos:
1.
La designación de la autoridad a la que se dirige.
2.
Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o
apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la
dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el
número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona
privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a
indicar su dirección electrónica.
3.
El objeto de la petición.
4.
Las razones en las que fundamenta su petición.
5.
La relación de los requisitos exigidos por la ley y de los documentos que desee
presentar para iniciar el trámite.
6.
La firma del peticionario cuando fuere el caso.
Parágrafo. La
autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición, y en
ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no
se encuentren dentro del marco jurídico vigente y que no sean necesarios para
resolverla.
Artículo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En
virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición
ya radicada está incompleta pero la actuación puede continuar sin oponerse a la
ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la
fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes. A
partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes
requeridos comenzará a correr el término para resolver la petición.
Cuando
en el curso de una actuación administrativa la autoridad advierta que el
peticionario debe realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para
adoptar una decisión de fondo, lo requerirá por una sola vez para que la
efectúe en el término de un (1) mes, lapso durante el cual se suspenderá el
término para decidir.
Se
entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación
cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo
concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos
los términos establecidos en este artículo, la autoridad decretará el
desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo
motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede
recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser
nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.
Artículo 18. Desistimiento expreso de la petición. Los
interesados podrán desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin
perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el
lleno de los requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio
la actuación si la consideran necesaria por razones de interés público; en tal
caso expedirán resolución motivada.
Artículo 19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Toda petición debe ser respetuosa. Sólo cuando no se
comprenda su finalidad u objeto, se devolverá al interesado para que la corrija
o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no corregirse o
aclararse, se archivará la petición.
Respecto
de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remitirse a las
respuestas anteriores.
Artículo 20. Atención prioritaria de peticiones. Las
autoridades darán atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un
derecho fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio
irremediable al peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad
del derecho y el riesgo de perjuicio invocados.
Cuando
por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro inminente la vida
o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la autoridad deberá
adoptar de inmediato las medidas de urgencia necesarias para conjurar dicho
peligro, sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición.
Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la
autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, informará de
inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los diez (10)
días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro
del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del
oficio remisorio al peticionario.
Los
términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de
la petición por la autoridad competente.
Artículo 22. Organización para el trámite interno y decisión de las
peticiones. Las autoridades deberán reglamentar la tramitación
interna de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender
las quejas para garantizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo.
Cuando
más de diez (10) ciudadanos formulen peticiones de información análogas, la Administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia
circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a
quienes las soliciten.
Artículo 23. Deberes especiales de los Personeros Distritales y
Municipales y de los servidores de la
Procuraduría y la Defensoría del Pueblo. Los
servidores de la Procuraduría General de la
Nación, de la Defensoría del Pueblo, así como los Personeros Distritales y
Municipales, según la órbita de competencia, tienen el deber de prestar
asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle
el ejercicio del derecho constitucional de petición. Si fuere necesario,
deberán intervenir ante las autoridades competentes con el objeto de exigirles,
en cada caso concreto, el cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo
recibirán, en sustitución de dichas autoridades, las peticiones, quejas,
reclamos o recursos que aquellas se hubieren abstenido de recibir, y se
cerciorarán de su debida tramitación.
CAPÍTULO II
Derecho de petición ante autoridades. Reglas especiales
Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Sólo
tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente
sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial:
1.
Los protegidos por el secreto comercial o industrial.
2.
Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
3.
Los amparados por el secreto profesional.
4.
Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas,
incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes
pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las
instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica, salvo que sean
solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con facultad
expresa para acceder a esa información.
5.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito
público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de
valoración de los activos de la
Nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un
término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva
operación.
Artículo 25. Rechazo de las peticiones de información por motivo de
reserva. Toda decisión que rechace la petición de informaciones
o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales
pertinentes y deberá notificarse al peticionario. Contra la decisión que
rechace la petición de informaciones o documentos por motivos de reserva legal,
no procede recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo siguiente.
La
restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo
expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.
Artículo 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la
persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos
ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal
Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos,
si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital
de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y
municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o
parcialmente, la petición formulada.
Para
ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al
tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10)
días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:
1.
Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los
documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información
que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.
3.
Cuando la autoridad
solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir
conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto
de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección
guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante
el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
4.
Artículo 27. Inaplicabilidad de las excepciones. El
carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será
oponible a las autoridades judiciales ni a las autoridades administrativas que
siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el
debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la
reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo
de lo previsto en este artículo.
Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo
disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como
respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas
no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.
Artículo 29. Reproducción de documentos. En
ningún caso el precio de las copias podrá exceder el valor de la reproducción.
Los costos de la expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en
obtenerlas.
Artículo 30. Peticiones entre autoridades. Cuando
una autoridad formule una petición de información a otra, esta deberá
resolverla en un término no mayor de diez (10) días. En los demás casos,
resolverá las solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.
Artículo 31. Falta disciplinaria. La falta
de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a
las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que
trata esta Parte Primera del Código; constituirán falta gravísima para el
servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con
la ley disciplinaria.
CAPÍTULO III
Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas
Artículo 32. Derecho de petición ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales. Toda persona podrá
ejercer el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante
organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades,
corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas,
cooperativas, instituciones financieras o clubes.
Salvo
norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán
sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo Primero de este
Título.
Las
organizaciones privadas sólo podrán invocar la reserva de la información
solicitada en los casos expresamente establecidos en la
Constitución y la ley.
Las
peticiones ante las empresas o personas que administran archivos y bases de
datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las
provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la
Ley Estatutaria del Hábeas Data.
Parágrafo 1°. Este
derecho también podrá ejercerse ante personas naturales cuando frente a ellas
el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión, subordinación o la
persona natural se encuentre ejerciendo una función o posición dominante frente
al peticionario.
Parágrafo 2°. Los
personeros municipales y distritales y la
Defensoría del Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona
que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de
petición que hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o
instituciones privadas.
Artículo 33. Derecho de petición de los usuarios ante instituciones
privadas. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a
las Cajas de Compensación Familiar, y a las Instituciones del Sistema de
Seguridad Social Integral, que sean de carácter privado, se les aplicarán en
sus relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre
derecho de petición previstas en los dos capítulos anteriores.
Artículo 309. Derogaciones.
Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las
disposiciones que sean contrarias a este Código, en especial, el Decreto 01 de
1984, el Decreto 2304 de 1989, los artículos 30
a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la
Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la
Ley 270 de 1996, el artículo 9° de la
Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102
a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010.
Derógase
también el inciso 5° del artículo 35 de la
Ley 640 del 2001, modificado por el artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, en la siguiente frase: "cuando en el proceso de que se
trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se
podrá acudir directamente a la jurisdicción".
1.2
LAS DEMANDAS
1.2.1 Demanda
D- 8410
El ciudadano Arleys Cuesta Simanca
considera que las disposiciones consagradas en los artículos 13 al 33 de la
Ley 1437 de 2011 son contrarias al literal a) del artículo 152 de la
Constitución Política, el cual ordena que los derechos y deberes fundamentales
y los procedimientos y recursos para su protección deben ser regulados por el
Congreso de la República mediante ley Estatutaria, según lo consagrado en el
artículo 153 de la Constitución. Para sustentar se afirmación señala:
1.2.1.1 La Constitución de 1991 estableció expresamente, en el artículo 23, el
carácter fundamental del derecho de todas las personas a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución. De la misma manera, se dijo que el legislador
reglamentaría su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales.
Por su parte, la abundante jurisprudencia de la
Corte Constitucional reconoce de manera incuestionable, no sólo su naturaleza
fundamental, sino que, además, sirve de medio para garantizar los derechos
fundamentales. Es por ello, que una regulación exhaustiva, tal y como se
realizó en el Código Contencioso Administrativo, necesariamente debe hacerse de
un procedimiento legislativo cualificado, como lo es el establecido en el
artículo 153.
1.2.1.2 En estos términos, las leyes estatutarias tienen por
“propósito establecer conjuntos normativos integrales, coherentes, armónicos
con una mayor vocación de permanencia en el tiempo, asegurada por cierta
rigidez que resulta de la exigencia de mayores requisitos para su aprobación
que con respecto a las leyes ordinarias, contando además con un control previo
de constitucionalidad que define de antemano su conformidad con la norma de
normas”.
1.2.1.3 Agrega que la diferencia entre las leyes estatutarias
y las ordinarias, no es sólo de denominación sino que ésta exige un debate y
consenso mayor dentro de las células legislativas, pues se requiere su
aprobación por la mayoría absoluta de los congresistas y ser tramitadas en una
sólo legislatura. Para ilustrar su punto, hace un recuento del trámite
legislativo, concluyendo que el mismo fue propio de una ley ordinaria, pues por
ejemplo, fue aprobada en dos legislaturas.
1.2.1.4 Sobre la necesidad que la regulación consagrada de
los artículos 13 a 33 haya sido tramitada a través de Ley Estatutaria,
considera el accionante que si bien es cierto que la
Corte Constitucional ha establecido que en materia de regulación de los
derechos fundamentales y de los recursos y procedimientos para su protección,
no toda norma atinente a ellos debe necesariamente ser objeto de este
procedimiento especial, lo relacionado a los aspectos inherentes al ejercicio
mismo del derecho y primordialmente la consagración de límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones, sólo procede a través de este mecanismo
legislativo. Así,  “la aplicación de estas consideraciones al caso concreto
permite ver de bulto la inconstitucionalidad reclamada, pues la regulación
efectuada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo adoptada por la Ley 1437 de 2011 es exhaustiva y con pretensión
de integralidad.”
1.2.2 Demanda
D- 8427
El
ciudadano Nisson Alfredo Vahos Pérez, presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 10, parcial, en cuanto a las expresiones “y la
jurisprudencia” y (…) “Con ese propósito, al adoptar las decisiones de
su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen
dichas normas”; en contra de la totalidad de los artículos 13 al 33; y en
contra del artículo 309, parcial, en cuanto a la derogatoria que hace del
artículo 73 de la Ley 270 de 1996, por ser violatorios de los artículos 1, 4,
6, 29, 113, 152, 153, 228 y 230 de la
Constitución Política. Las razones aducidas fueron las siguientes:
1.2.2.1 En
relación con las expresiones acusadas del artículo 10, señala el actor
que se infringe el postulado del Estado Social de Derecho consagrado en el
artículo 1 y el principio de legalidad de los artículos 6 y 29 de la
Constitución Política, dado que pone en manos del Consejo de Estado, la
facultad suprema de imponer a todas las autoridades de las ramas del poder
público, el deber de acatar su precedente jurisprudencial, contexto en el cual,
dicho organismo quedaría habilitado para delimitar el proceder de los poderes
públicos, “abrogándose la función y capacidad de un poder constituyente
primario y secundario”.
1.2.2.2
Sobre la inconstitucionalidad  de los artículos del 13 al 33 de la
Ley 1437, el actor señala que la Ley 1437 de 2011 es una ley ordinaria, y no
obstante ello, los artículos demandados regulan en forma exhaustiva todo lo
relacionado al derecho fundamental de petición materia ésta, que tal como lo
establece el artículo 152 literal a) Superior, es propia de una ley
estatutaria.
Adicionalmente,
menciona la importancia de las leyes Estatutarias como normas de superior
jerarquía, en donde su aprobación y vigencia demandan una atención y conciencia
plena por parte del órgano legislativo ya que buscan garantizar la protección
de los derechos de carácter fundamental.
Sostiene
que “todo indica que una Ley ordinaria como lo es la
Ley 1437 de 2011, en el Título II, y desde los artículos 13 al 33, se
encuentra regulando lo relacionado con el Derecho Fundamental de Petición,
tanto ante autoridades públicas como ante organizaciones privadas y los
procedimientos y recursos que se deben seguir para obtener su protección;
materias éstas, que tal como lo establece el literal a) del artículos 152
Superior, no son propias de una ley ordinaria sino de una ley Estatutaria, lo
cual a todas luces vulnera los artículos 4, 152 y 153 de la
Constitución Política.”
1.2.2.3Finalmente,
en cuanto al artículo 309, anota que mediante una Ley ordinaria se está
derogando un artículo de una Ley Estatutaria, esto es, el 73 de la
Ley 270 de 1996. Ello desnaturaliza y desconoce el carácter de norma superior
de la Constitución Política, como el mandato del artículo 153, en cuanto a que
en él se establece que para que proceda la derogación de las leyes
estatutarias, se debe seguir el trámite propio de las mismas, en donde se
agoten las etapas necesarias para su aprobación, que conllevan la participación
activa de las tres ramas de poder público, los ciudadanos y el Ministerio
Público, y que exista control previo y automático por parte de la
Corte Constitucional.
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1
Consejo de Estado
Mauricio Fajardo Gómez, actuando en calidad de
Presidente del Consejo de Estado y Rafael Enrique Ostau de Lafont, actuando
como Consejero de Estado, intervienen con el fin de solicitar a la
Corte Constitucional declarar exequibles las disposiciones demandadas. Las
razones en las que apoyan su solicitud son las siguientes.
1.3.1.1En primer lugar, frente al cargo propuesto contra el artículo 10
parcial de la Ley 1437 de 2011 afirman que la norma pretende que las
autoridades administrativas, al resolver asuntos de su competencia, apliquen de
manera uniforme las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
que en cada caso sean pertinentes, lo que implica asegurar los principios de
igualdad, buena fe, coherencia y proporcionalidad, y evitar que las autoridades
administrativas dispensen tratamientos desiguales o discriminatorios a las
personas que se encuentran en situaciones similares. De la misma manera, se
evitan las situaciones de desviación de poder y el favorecimiento indebido e
injustificado de algunos ciudadanos frente a otros. Aducen que no tiene sentido
que las autoridades administrativas hagan lecturas diferentes al órgano de
cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en cambio sí, se
hace necesario que se guíen según el criterio hermenéutico establecido por el
órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa.
En
el mismo sentido, señalan que lo dispuesto en aquella norma es concordante con
los artículos 102, 269, 270 y 271 de la misma ley, todos los cuales en su
conjunto, buscan garantizar el derecho de los ciudadanos a la igualdad y a la
extensión de las decisiones favorables de unificación del Consejo de Estado, de
forma tal que los ciudadanos logren una protección a sus derechos en sede
administrativa y no sean obligados a acudir a la jurisdicción. En las palabras
de los intervinientes: “Dicho sistema determina que cuando la Administración decida dar un trato desigual a dos ciudadanos  o separarse de un precedente
judicial de unificación, a sabiendas de que con ello obliga al ciudadano a
iniciar un proceso sobre un derecho ya reconocido por la jurisprudencia, debe
tener una razón seria y fundada para ello, la cual debe constar en las
consideraciones del acto que resuelva de fondo definitivamente la situación
jurídica planteada, so pena de que su decisión pueda ser anulada”.
1.3.1.2 Los
intervinientes además, encuentran necesario aclarar que el artículo demandado
hace alusión a las autoridades administrativas, y no a los jueces y tribunales
administrativos. De esa manera, se asegura que la administración no se
convierta en una fuente generadora de derecho y generadora de desigualdad, si
no más bien, una autoridad colaboradora con las demás ramas del poder público
con un deber mayor frente a la protección de derechos fundamentales. Así mismo,
lo que se busca es que los derechos sean reconocidos en las instancias
administrativas, evitando el exceso de casos en la jurisdicción contencioso
administrativa, solicitando el reconocimiento de derechos que debían haber sido
atendidos en ese primer ámbito. La judicialización excesiva de situaciones que
podrían resolverse directamente con la Administración, dificulta la realización de la justicia pronta y oportuna, elemento esencial
del derecho de acceso constitucional a la tutela judicial efectiva.
1.3.1.3 En segundo
lugar, respecto a los cargos formulados contra los artículos 13 al 33 de la
Ley 1437, los intervinientes aducen de manera preliminar, que la primera parte
del Código busca regular el Procedimiento Administrativo, en el título segundo
se adoptan algunas normas procedimentales relacionadas con el derecho de
petición; tratan en líneas generales los procedimientos administrativos
relativos a la presentación y contestación del derecho petición ante las
autoridades administrativas, es decir la manera como deben actuar éstas
autoridades frente a los ciudadanos. Sobre los contenidos anteriores afirman,
que las disposiciones de este título son de naturaleza meramente adjetiva o
meramente procedimental, y se limitan a regular el derecho de petición desde la
perspectiva de los deberes y obligaciones que surgen para las autoridades
obligadas de su tramitación, en orden de dar cumplimiento al deber
constitucional de dar respuestas oportunas, de fondo y eficaces a los
ciudadanos interesados, sin embargo estas normas no agotan por completo las
normas y los derechos que allí se regulan.
Resaltan
que innumerables leyes ordinarias se han emitido regulando el ejercicio del
derecho de petición frente a temas especiales, y no por ello han debido
tramitarse como leyes estatutarias. Señalan que la misma Corte Constitucional
ha establecido que no todas las disposiciones referidas a los derechos
fundamentales deben formar parte de una ley estatutaria, sino aquellas que
afectan el núcleo esencial de los derechos y deberes superiores, y cuyo objeto
directo es el de regular el derecho en sí mismo y no materias relacionadas con
él.[1] Por el
contrario, si se llegase a admitir la tesis según la cual todas las normas que
regulen aspectos relacionados con los derechos fundamentales deben
desarrollarse mediante ley estatutaria, “se desdibujaría por completo la
naturaleza de ese procedimiento legislativo especial, se entorpecería el
desenvolvimiento de la función legislativa, y se tornaría nugatoria la
atribución constitucional que tiene asignada el Congreso de la
República”.
1.3.1.4 Finalmente,
reiteran que las normas que regulan la tramitación de las peticiones contenidas
en el Título II acusado, no deben aprobarse siguiendo el trámite de aprobación
de las leyes estatutarias, por cuanto a) en las disposiciones demandadas
no se establecen restricciones, excepciones, prohibiciones o limitaciones al
ejercicio del derecho fundamental de petición, por eso no puede predicarse que
afecten el núcleo esencial de dicho derecho; b) tampoco puede afirmarse
que las normas en comento regulen de manera “integral y completa” el derecho de
petición, puesto que existen otras leyes de carácter ordinario que regulan de
manera especial el ejercicio de este derecho sin que se cumpla el principio de
“integralidad” establecido en la jurisprudencia constitucional; c) el
objeto de la Ley 1437 no es el de regular el derecho de petición, si no el de
regular de manera amplia el procedimiento administrativo y el contencioso
administrativo. Además, las normas demandadas son disposiciones meramente
procesales en relación con el derecho fundamental de petición y d) no
puede predicarse con acierto que los preceptos demandados estén regulando de
manera integral un mecanismo de protección de un derecho fundamental, pues
dicho mecanismo de protección ya existe y se encuentra regulado en el Decreto
2591 de 1991.
1.3.1.5 En
tercer lugar, frente a los cargos que se formulan contra el artículo 309
parcial, los intervinientes resaltan, que si bien la
Ley 270 de 1996 es una Ley Estatutaria, no todas las disposiciones en ella
contenidas tienen ese mismo carácter. Sobre el particular, citan la
Sentencia C-307 de 2004 y la C-319 de 2006 de la
Corte Constitucional sobre las cuales se establece, que en la medida en que no
corresponde a la ley estatutaria, hacer la regulación exhaustiva de las
materias sometidas a la reserva especial, no por ello los temas regulados en
una ley estatutaria quedan automáticamente excluidos del ámbito normativo
propio de la ley ordinaria.
En
ese orden de ideas, los actores anotan que el artículo 73 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, regula la competencia para
conocer acciones de reparación directa y de repetición, contenido que no tiene
nada que ver con el derecho fundamental en sí mismo, ya que no afecta la
efectividad de los principios generales de la administración de justicia y no
interfiere tampoco en su estructura general, circunstancia que conlleva a
concluir que es una norma legal ordinaria, lo cual determina que su
modificación, abrogación y derogatoria, pueda ser adoptada mediante ley
ordinaria, como sucede en el presente caso.
1.3.2 Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario
La Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita a la
Corte de manera principal, que se declare inhibida, parcialmente para emitir
un pronunciamiento de fondo del asunto por ineptitud sustantiva de la demanda
con número de radicación D-8427.  En segundo lugar, en caso de que el Tribunal
decida “subsanar la demanda presentada y abordar la problemática”, la
Universidad considera que las normas acusadas deben ser declaradas
constitucionales.
1.3.2.1 Frente a la solicitud de inhibición, el interviniente
sostiene que en sede de revisión de constitucionalidad, para que proceda un
pronunciamiento de fondo, le corresponde al actor determinar con exactitud la
norma objeto de examen, así como las normas constitucionales que se consideren
vulneradas e indicar de manera clara los motivos y las razones jurídicas, por
las cuales se estima que los textos demandados violan el ordenamiento superior.
Así mismo, recuerda que la
Corte Constitucional ha establecido que un cargo de inconstitucionalidad es
apto para propiciar un juicio de inexequibilidad sólo si cumple con los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
1.3.2.2 En ese orden de ideas, sostiene que tales requisitos
fueron incumplidos por el demandante, al exponer los cargos dirigidos en contra
del artículo 10, parcial, en razón a que se presentan juicios subjetivos sobre
la aplicación de la norma en los casos concretos. Además, agrega, que el actor
no demandó otras disposiciones que tiene relación con el artículo 10 del nuevo
Código Contencioso Administrativo.
1.3.2.3 Por otro lado, aduce que en caso de encontrarse que
la demanda es en su totalidad apta para provocar un juicio de
constitucionalidad, debe declararse la constitucionalidad del artículo 10. Lo
anterior por cuanto: (i) los destinatarios de la norma, son las “autoridades”,
entendiendo por éstas, los organismos y entidades que conforman las ramas del
poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, así como los
órganos autónomos e independientes del Estado y los particulares. Es por eso,
que el supuesto jurídico bajo estudio no incluye dentro de su contenido a las
autoridades judiciales, como pretende hacerlo ver el actor, sino que debe
entenderse que la interpretación que realice el Consejo de Estado, como órgano
de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, deberá aplicarse a
todos los funcionarios de la administración, (ii) es apenas lógico que
las autoridades tengan el deber de aplicar a supuestos fácticos y jurídicos
similares, las mismas consecuencias consagradas por el ordenamiento jurídico nacional
interpretados por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, las
autoridades administrativas y judiciales pueden apartarse de la interpretación
de unificación en aquellos casos en los que la carga de argumentación permite
identificar de manera clara razones o motivos por los cuales no debe aplicarse
una consecuencia jurídica a un caso particular y (iii) le corresponde al
Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso
administrativa fijar el alcance de los preceptos normativos que son aplicables
a la administración y mantener una interpretación de las normas jurídicas
conforme a la realidad social cambiante; lo que además, genera estabilidad
dentro del ordenamiento jurídico, coherencia, igualdad de trato y seguridad jurídica.
1.3.2.4Respecto a los cargos formulados contra los artículos
13 al 33, el interviniente afirma que conforme a la jurisprudencia
constitucional, se sujetan al trámite estatutario aquellas iniciativas legales
que tengan por objeto directo desarrollar la totalidad del régimen de los
derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular; aquellas que busquen
regular de manera íntegra y completa las materias establecidas en el artículo
152 de la Constitución; aquellas en las
que se afecte el núcleo esencial de dichos derechos y deberes superiores; y
aquellas que buscan regular un mecanismo de protección de derechos
fundamentales. En ese orden de ideas, considera que a pesar de que los
artículos demandados tocan aspectos relacionados con el derecho fundamental de
petición, realmente su objeto directo no consiste en la regulación de su núcleo
esencial y “mucho menos consagra graves restricciones o limitaciones a su
ejercicio”, sino que se limita a regular aspectos meramente procesales. Agrega
que tampoco son un conjunto normativo integral que desarrolle el derecho
fundamental de petición, y su carácter parcial en cuanto al ámbito de
protección del derecho, es un elemento suficiente para determinar la
competencia del legislador ordinario.
1.3.2.5Ahora bien, sobre los cargos formulados contra la
derogatoria contenida en el artículo 309 de la
Ley 1437 de 2011, considera que debe declararse exequible, por cuanto la
disposición no tiene contenido estatutario, razón por la cual podía ser
modificada a través del procedimiento ordinario. En efecto, la
Corte Constitucional en Sentencia C-394 de 2002 indicó, sobre el artículo
demandado, que “éste podía ser reformado mediante una ley ordinaria, al no
tener el carácter estatutario de que trata el artículo 152 de la
Constitución, en razón a que se trata de una norma reglamentaria de carácter
general de la acción de repetición.”
1.3.3
Universidad Nacional de Colombia
La Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo del Grupo de Derecho
Constitucional del Consultorio Jurídico, intervino en el proceso y solicitó la
declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011. La petición la fundamenta en lo
siguiente:
1.3.3.1 Señala
que los artículos demandados reglamentan elementos estructurales y esenciales
del derecho fundamental de petición, y en ese sentido deben ser regulados a
través de una ley especial como lo es una Ley Estatutaria, en donde se exige la
aprobación por mayoría absoluta, que el debate se lleve a cabo en una sólo
legislatura y el requisito “especialísimo de ser objeto de revisión previa
por parte de la Corte Constitucional”.
Con
base en lo anterior, señala que los artículos 13 al 33 de la
Ley 1437 regulan de manera integra, estructural y completa el derecho
fundamental de petición, pues se trata de aspectos inherentes al ejercicio
mismo del derecho y específicamente consagra límites, excepciones y
prohibiciones, afectando el núcleo esencia del derecho de petición. En estos
términos, conforme a los criterios establecidos por la
Corte Constitucional en Sentencias C-646 de 2001 y C-687 de 2002, procede la
regulación por ley Estatutaria cuando: “i) el asunto se trata de un derecho
fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza; ii) cuando
por medio de la norma está regulándose y complementándose un derecho
fundamental; iii) cuando dicha regulación toca elementos conceptuales y
estructurales mínimos de los derechos fundamentales; y, iv) cuando la
normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el derecho
fundamental.”
En
ese orden de ideas, el interviniente anota que en el caso de las normas
demandadas, éstas deben ser reguladas por medio de una ley Estatutaria
(artículos 152 y 153 de la Constitución), y no por medio de una ley ordinaria,
debido a que intervienen en el núcleo esencial del derecho fundamental de
petición, conforme el artículo 23 de la CP, cumpliéndose lo establecido por el
Alto Tribunal Constitucional.
1.3.3.2De
conformidad con los planteamientos presentados, la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia solicita a la
Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los artículos 13, 14, 15,
16 ,17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la
Ley 1437 de 2011, que reglamentan el derecho fundamental de petición, en el
entendido de que la regulación integral, estructural y completa de un derecho
fundamental debe enmarcarse dentro de la reserva y procedimiento especial de
una Ley Estatutaria.
1.3.4
Ministerio del Interior y de Justicia
El
ciudadano Ramiro Vargas Díaz actuando en nombre y representación del Ministerio
del Interior y de Justicia intervino en el proceso en referencia solicitando
que la Corte declare la exequibilidad de las normas demandadas por las
siguientes razones.
1.3.4.1 En
relación con los cargos formulados contra el artículo 10 de la
Ley 1437, el ciudadano asegura que el demandante entiende de manera errónea el
contenido y alcance de la norma acusada, y por esa razón la
Corte debería declararse inhibida para el estudio de constitucionalidad.
Además, en realidad lo que pretende el accionante es que la
Corte adopte su propia interpretación sobre la disposición.
Sin embargo, en forma subsidiaria solicita la
declaratoria de exequibilidad. Sobre el particular afirma que el objeto del
artículo 10 es el de garantizar que el reconocimiento de derechos requeridos a la Administración Pública, contemplados en la Constitución, la
Ley y el reglamento, se realice en igualdad de condiciones para todos los
casos que tengan los mismos presupuestos fácticos y jurídicos. De esa manera,
el efecto es lograr que en casos similares se tome en cuenta los principios y
criterios establecidos en la sentencia de unificación del Consejo de Estado en
la instancia administrativa, para evitarle mayores dilaciones al interesado en
la resolución de su asunto en las mismas condiciones en que se resolvería en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo al final de todas las instancias pertinentes.
Aduce que de esta forma se aseguran y se hacen efectivos los principios de
igualdad material, eficiencia, celeridad y economía de la Administración Pública, seguridad jurídica y confianza legítima.
1.3.4.2
Respecto a los cargos formulados contra los artículos 13 al 33 de la
Ley 1437, el ciudadano afirma que ninguna de estas disposiciones está
regulando de manera íntegra, estructural o completa el derecho de petición ni
toca su núcleo esencial, por lo cual no requieren de trámite de ley
Estatutaria. Para sustentar lo anterior, recuerda lo establecido por la
Corte Constitucional en Sentencia C-910 de 2004 en la que se afirmó que sólo
aquellas disposiciones que de alguna manera toquen el núcleo esencial o en las
que se regulen de manera íntegra, estructural y completa el derecho
fundamental, debe ser objeto de regulación por medio de una Ley Estatutaria. En
ese orden de ideas, el ciudadano interviniente concluye que la norma sólo
regula el procedimiento administrativo a través del cual las Autoridades
Administrativas debe resolver las peticiones presentadas por los particulares,
lo cual es propio del Código de Procedimiento Administrativo.
1.3.4.3 En
lo relativo a los alegatos presentados contra el artículo 309 de la
Ley 1437, el interviniente aduce, que si bien el artículo 73 de la
Ley 270 de 1996 pertenece a una Ley Estatutaria, su contenido es propio de una
Ley Ordinaria, como es la ley procesal de lo contencioso administrativo.
Menciona que conforme a la Sentencia C-037 de 1996, el nuevo Código de
procedimiento administrativo y de los Contencioso Administrativo, como es la
Ley 1437, puede regular el órgano competente y el procedimiento a seguir para
definir la responsabilidad del Estado por daños causados en la Administración de Justicia.
1.4 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el término legalmente
previsto, rindió concepto sobre el proceso en referencia, en el que solicita;
a) declarar inexequibles los artículos 13 al 33 de la
Ley 1437 de 2011; b) declarar exequible las expresiones demandadas
del artículo 10 de la Ley mencionada; y c) declarar la exequibilidad
de la derogatoria consagrada en el artículo 309 de la
Ley 1437 de 2011. Lo anterior lo sustenta en las siguientes
consideraciones.
1.4.1  En primer lugar, resalta que el derecho de
petición es un derecho de carácter fundamental, y en ese sentido, debe
acogerse  lo dispuesto en los artículos 152 y 153 de la
Constitución, sobre leyes estatutarias y su trámite especial, que tiene por
objeto una estabilidad legal mayor que los demás tipos de leyes.
En ese orden de ideas, considera que el actor tiene
razón al alegar que los artículos demandados merecen ser regulados a través de
una ley Estatutaria y no por una ley ordinaria, como lo es el Código
Contencioso Administrativo. Sobre esto, menciona que las normas atacadas
regulan de manera íntegra, estructural y completa el derecho de petición,
afectan su núcleo esencial, pues disponen en detalle lo relativo a su
ejercicio, a sus restricciones, a su procedencia, a su trámite y a sus consecuencias.
Por lo tanto, el Ministerio Público solicita a la
Corte declarar los artículos 13 a 33 de la
Ley 1437 de 2011 inexequibles. No obstante, en razón de las consecuencias que
se seguirán de esta declaración para el ejercicio del derecho fundamental de
petición, hasta el momento en el cual se dicte la correspondiente ley
estatutaria, solicita también a la Corte que se module el efecto de su decisión
en el tiempo y que se exhorte al Congreso a tramitar con celeridad dicha ley.
1.4.2   En segundo lugar, sobre el artículo 10,
señala que el Ministerio Público se pronunció sobre la constitucionalidad de
esta norma, y en general sobre el sistema de fuentes y los precedentes, en los
Conceptos 5084 y 5143, rendidos en los procesos de los expedientes D-8351 y
D-8413, por tanto, solicita estarse a lo resuelto a lo definido en dicha
oportunidad.
Sobre el particular
recuerda que el precedente judicial no aparece, en principio, como una fuente
de derecho, sino como un criterio auxiliar de la actividad de los jueces, y en
casos en los que no hay una ley exactamente aplicable a un caso concreto. Para ilustrar
la anterior afirmación, el Ministerio Público procede a presentar ocho
Sentencias en las que la
Corte Constitucional difiere de la afirmación antes dicha; Sentencias C-113 de
1993, C-131 de 1993, C-083 de 1995, C-037 de 1996, C-037 de 2000, C-836 de
2001, T-292 de 2006 y C-335 de 2008.
En los fallos nombrados la
Corte estableció temas como; (i) la
Corte Constitucional como única autoridad judicial que puede fijar los efectos
en el tiempo y alcance de sus decisiones; (ii) las partes de las
sentencias de constitucionalidad que poseen el carácter de cosa juzgada; (iii)
la distinción entre la función interpretativa y la función integradora de la
doctrina constitucional, como un instrumento orientador, más no obligatorio; (iv)
sobre la aplicación e invocación de la excepción de ilegalidad; (v)
respecto a la noción de la doctrina probable; (vi) la importancia del
principio de seguridad jurídica en el desarrollo y seguimiento de los
precedentes jurisprudenciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción, y
la obligatoriedad de la ratio decidendi de las sentencias de la
Corte Constitucional como fuente del derecho; y, (vii) el
reconocimiento de la obligatoriedad de los precedentes reconocidos por órganos
de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción contencioso administrativa, y
el deber de todas las autoridades de respetar el precedente constitucional,
entre otros.
1.4.3   En tercer lugar, en cuanto a la derogatoria hecha por un artículo de
ley ordinaria –artículo 309 de la Ley 1437- a un artículo que hace parte de una
ley estatutaria, aduce el Ministerio Público que en la revisión de
constitucionalidad de la Ley 270 de 1996, se dijo expresamente que ésta no
tenía carácter estatutario, razón por la cual “es materia de ley ordinaria
la definición del órgano competente y del procedimiento a seguir respecto de la
responsabilidad proveniente del error en que incurran las autoridades
judiciales pertenecientes a esta rama del poder público”. En ese orden de
ideas, está claro que se trata de una disposición que no es de carácter
estatutario, como pretende ver el actor, sino de naturaleza ordinaria al ser su
regulación meramente orgánica.
En consecuencia, y apoyándose en los anteriores
pronunciamientos, el Ministerio Público concluye que el Congreso tiene
competencia para señalar, por medio de una ley ordinaria, tanto el órgano
competente como el procedimiento a seguir en los casos de responsabilidad del
Estado por conductas imputables a las autoridades judiciales, por ende,
solicita que la expresión demandada del artículo 309 del Código de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, sea declarada
exequible.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 10 (parcial), 13, 14, 15, 16,
18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 309 (parcial)
de la Ley 1437 de 2011, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad
en contra textos normativo que hace parte de una ley.
2.2.1    CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA
APTITUD DE LA DEMANDA
Algunos intervinientes solicitan a la
Corte se inhiba en el presente caso, en relación con los cargos
presentados contra el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, en razón a que no
cumplen con las características de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia.
2.2.1.1 El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad[2].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad
contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto.
Es decir, para que
realmente exista en la demanda, una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que los cargos permitan efectuar a la
Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
2.2.1.2En este orden de ideas, la
Corte Constitucional ha señalado, en numerosas ocasiones, que no cualquier
tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez
de constitucionalidad; es necesario que los razonamientos del actor contengan
unos parámetros mínimos que permitan a la
Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado.
En este contexto,
en Sentencia C-1052 de 2001[3],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes[4], pues de no ser así, la decisión que adopte la
Corte necesariamente debe ser inhibitoria[5].
En otras palabras,
la falta de formulación de una demanda en debida forma, es decir, sin cumplir
estos requisitos de calidad argumentativa, impide que esta Corporación pueda
confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que la
Corte carece de facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico, salvo
en los casos expresamente mencionados en la
Carta.
Esto implica que
la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además,
el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la
Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional y
no legales, puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.1.3 El
ciudadano Nisson Alfredo Vahos Pérez considera que las expresiones “la
jurisprudencia” y “Con este
propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta
las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que
se interpreten y apliquen dichas normas”,  del artículo 10 de la
Ley 1437 de 2011 desconoce los artículos 6, 29 y 230 de la
Constitución por cuanto: (i) se establecería una facultad en cabeza del
Consejo de Estado de imponer sus decisiones a todas las autoridades públicas,
desconociéndose el sistema de fuentes consagrado en el artículo 230 Superior y
(ii) en relación con los cargos referidos a los artículos 6 y 29 se señala que
“el principio de legalidad que consagran y reclaman los artículos 6 y 29
constitucionales, y que bajo mi óptica subjetiva están siendo violados
sistemáticamente por el artículo 10 parcial de la
Ley 1437 de 2011, tiene un estrecho vínculo con el principio del debido
proceso dada su trascendencia e importancia en el aseguramiento y efectividad
de las garantías que contribuyen al orden social y la seguridad jurídica,
puesto que al establecer el deber que le asiste a las autoridades de la
aplicación uniforme de la jurisprudencia del Consejo de Estado, de una parte se
opone al artículos 230 de la Constitución en lo relativo a las fuentes
obligatorias como lo es la ley, y las no obligatorias, criterio auxiliar no
obligatorio, como lo son la doctrina, la jurisprudencia, la jurisprudencia, la
equidad, y los principios generales del derecho, cuya virtud se encamina hacia
una tarea meramente auxiliar, o si se quiere meramente orientativa”
2.2.1.4 Considera la Sala que los cargos presentados contra
el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, carecen de pertinencia, por cuanto: en
primer lugar, el accionante no explica las razones por las cuales la
expresión acusada vulnera los artículos 6, 29 y 230 de la
Constitución. En efecto, se limita a
señalar las normas constitucionales infringidas, sin realizar la exposición del
contenido normativo de las disposiciones que riñen con las normas demandadas.
En segundo lugar, el actor presenta en realidad al juez constitucional
juicios subjetivos sobre la norma, y expone su opinión sobre la adopción de la
misma. En estos términos, la jurisprudencia de la
Corte ha señalado que en el juicio de constitucionalidad no son recibo,
reparos contra la norma, cuyo fin realimente sea la adopción de una
interpretación particular sobre la misma. Ha dicho:
“La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto
quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.
En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a
partir de consideraciones puramente legales[6]
y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista
subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el
contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver
un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la
disposición en un caso específico”[7];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[8],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[9] a
partir de una valoración parcial de sus efectos. (Subrayado fuera del texto)[10]
2.2.2    PROBLEMA JURÍDICO
Los demandantes plantean cargos de
inconstitucionalidad contra los artículos 13
a 33 y 309 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
En
relación con la inconstitucional de los artículos 13
a 33 del Código Contencioso Administrativo, los accionantes aducen que las
disposiciones vulneran la reserva estatutaria de las normas que regulan de
manera integral un derecho fundamental. En estos términos consideran que (i)
la regulación del derecho consagrado en el artículo 23 fue hecha con pretensión
de integralidad, uno de los criterios que, según la jurisprudencia
constitucional, identifican la necesidad de regulación por parte de este tipo
de procedimiento y (ii) las disposiciones desarrollan aspectos propios
del núcleo esencial del derecho de petición, y por tanto, debían ser sometidas
al trámite cualificado consagrado en el artículo 152 de la
Constitución.
Los
ciudadanos Mauricio Fajardo Gómez, actuando en calidad de Presidente del
Consejo de Estado y Rafael Enrique Ostau de Lafont, actuando como Consejero de
Estado aducen que no era necesario dicho trámite especial, por cuanto las
disposiciones acusadas son de naturaleza meramente adjetiva, y se limitan a
regular el derecho de petición desde la perspectiva de los deberes y
obligaciones que surgen para las autoridades obligadas de su tramitación. Este
criterio es compartido, por la Universidad del Rosario y el Ministerio del
Interior y de Justicia.
Por el
otro lado, la Universidad Nacional y el Ministerio Público solicitan la
declaratoria de inexequibilidad por cuanto los artículos acusados reglamentan elementos estructurales y esenciales del
derecho fundamental de petición, y en ese sentido deben ser regulados a través
de una ley especial como lo es una Ley Estatutaria. Además, consideran que los
artículos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011 regulan de manera íntegra,
estructural y completa el derecho fundamental de petición, específicamente
consagra límites, excepciones y prohibiciones, afectando el núcleo esencia del
derecho de petición.
Finalmente,
uno de los actores presenta cargos contra la derogatoria del artículo 73 de la
Ley 270 de 1996, que dispone el artículo 309 de la
Ley 1437 de 2011. Lo anterior, por cuanto no es posible la derogatoria de una
norma de contenido estatutario por parte del legislador ordinario. Todos los
intervinientes convergen en señalar que en la
Sentencia C-037 de 1996, mediante la cual se realizó el análisis de
constitucionalidad de la Ley 270 de 1996, dijo expresamente que tal disposición
tenía contenido ordinario.
2.2.3
LA RESERVA DE LA LEY ESTATUTARIA FRENTE A LAS MATERIAS
ESPECIALMENTE RELEVANTES POR EL CONSTITUYENTE
2.2.3.1 La
Constitución Política de 1991 consagró en los artículos 152 y 153 un
procedimiento legislativo cualificado en aquellas materias que el Constituyente
consideró como de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. En
efecto, en dichas disposiciones no sólo se señaló el contenido material de los
asuntos que deben ser reglamentados mediante ley estatutaria, sino también se
ordenó el establecimiento de  un trámite de formación de las mismas más
riguroso en cuanto a la aprobación por mayorías especiales y a la revisión
constitucional previa a la sanción, oficiosa y definitiva.
Esta tendencia de establecer procedimientos especiales
para la regulación de ciertas materias, también puede encontrarse en los
artículos 19.2 de la Constitución Alemana y 53, numeral 1, de la
Constitución Española, según los cuales corresponde al legislador cualificado
(mediante leyes orgánicas) el desarrollo de materias estructurales para la
organización y funcionamiento del Estado y de la sociedad.
2.2.3.2 La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la introducción de las leyes
estatutarias en el derecho colombiano tiene como fundamento: “i) la
naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de
permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por
la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes
estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la
intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más
importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los
temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su
aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política.”[11]
El artículo 152 de la
Constitución prevé que deberán tramitarse a través de las leyes estatutarias: (i) los derechos y deberes fundamentales, y los
procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de
justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv)
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados
de excepción; y (vi) la igualdad electoral entre candidatos a la
Presidencia de la República.
Dada la amplitud de las materias sometidas
a reserva de ley estatutaria y la necesidad de no vaciar la competencia del
legislador ordinario[12], la jurisprudencia constitucional se ha
propuesto delimitar el alcance de las leyes estatutarias frente a cada una de
las materias objeto de regulación.
2.2.3.3 En primer lugar, esta Corporación ha defendido la tesis de
que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, en
el sentido de que no cualquier regulación que se ocupe de las materias
contempladas por el artículo 152 constitucional requiere ser expedida por medio
de dicho tipo de ley.[13]
En segundo lugar, la
Corte ha sostenido que el tipo de desarrollo y el grado de detalle de la
regulación que la Constitución exige al legislador estatutario dependen de la
clase de materia. Así, para el caso de las funciones electorales, la
Corte ha defendido un especie de reserva reforzada amplia, según la
cual corresponde al legislador estatutario no solamente el establecer los
lineamientos básicos de tales funciones, sino desarrollarlas con un mayor
detalle con una pretensión de exhaustividad y sistematización. Al respecto,
esta Corporación expresó lo siguiente en la sentencia C-226 de 1994[14]:
“Por consiguiente, conforme a los
anteriores argumentos, concluye la
Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos
fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria
debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos
aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los
ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser
considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen
efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas
de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las
inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las
tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia
naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de
contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas
materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay
disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar
la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema
electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de
una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales
materias pueden ser reguladas mediante estatutaria.” (Negrilla fuera del
texto)
Para la hipótesis de la administración de justicia,
la Corte ha señalado que son materia de las leyes estatutarias “los elementos estructurales esenciales de
la  función pública de justicia”[15], los cuales han sido identificados como “los
principios que informan la administración de justicia, así como los órganos
encargados de ejercerla y sus competencias generales”[16].
En relación con los mecanismos de
participación ciudadana, la Corte ha señalado que aquellas disposiciones
que comprometen los elementos estructurales  del derecho de participación
deben ser tramitadas como estatutarias.  Por consiguiente, “aquel
reducto  esencial que es absolutamente necesario para que tal derecho
pueda ser ejercido y sea efectivamente tutelado, debe ser regulado mediante
este trámite especial.  En este sentido, las disposiciones que tengan el
significado de introducir límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o
condicionamientos al ejercicio del derecho”[17], están sometidas a los procedimientos especiales.
2.2.3.4 Respecto
de los derechos
fundamentales, el asunto
es más problemático si se tiene en cuenta
que la aplicación estricta de la reserva de ley estatutaria anularía el
contenido de la competencia del legislador ordinario, en tanto directa o
indirectamente, toda regulación se refiere o afecta un derecho fundamental,
piénsese, por ejemplo, en todos los códigos de procedimientos que, en últimas,
persiguen garantizar el debido proceso. Por lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha buscado el establecimiento de ciertas reglas[18] que permitan la
armonización del artículo 152 con el 150 Superior, de manera tal que se
mantenga un amplio margen de regulación por parte del legislador, pero se
impida la restricción de mínimos de protección de los derechos fundamentales
sin el consenso y el debate político propio de las sociedades democráticas. Los
criterios fueron sintetizados en la
Sentencia C-756 de 2008[19],
en los siguientes términos:
2.2.3.4.1 La
regla general es la regulación por parte del legislador ordinario. Lo anterior
en tanto “la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales
es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del
legislador ordinario.”
2.2.3.4.2 La
regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada
por el legislador, sino por su contenido material. Al respecto, esta
Corporación ha aclarado que el “criterio nominal relativo a la
denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador
no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos
fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley
ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos
Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al
meramente nominal para determinar cuáles son las materias reservadas al
legislador estatutario… De la jurisprudencia de la
Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de los criterios
materiales sobre los puramente formales o nominales”[20]. En
consecuencia, el trámite legislativo será definido por el contenido del asunto
a regular y no por el nombre que el legislador designe.
2.2.3.4.3 Las
regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante
ley cualificada[21].
2.2.3.4.4 Los
elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse
mediante ley estatutaria[22]
“de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal,
será menor la reglamentación por ley estatutaria[23]. De esta forma, es claro
que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador
ordinario[24].
Al respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de
regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como
objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados
derechos o todo aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque
ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico.”[25]. Así
mismo, también deben tramitarse por el procedimiento especial, los aspectos
importantes de un derecho fundamental.
2.2.4
EL ALCANCE DE LA
RESERVA ESTATUTARIA EN MATERIA DE REGULACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
En
cuanto a la exigencia contenida en el literal a) del artículo 152 Superior,
referida a que deben tramitarse como estatutarias aquellas leyes que se
refieran a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los
procedimientos y recursos para su protección, esta Corporación ha adoptado
criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación.[26]
2.2.4.1 El primero de ellos, puede denominarse como el criterio
de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo
se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa
y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales.  Este criterio
fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994[27]
y reiterado por pronunciamientos posteriores. Sobre el particular se dijo:
“la
Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias
para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar
cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales,
caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un
nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la
certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad.”[28] (Subrayas
fuera del original).
2.2.4.2 Un segundo criterio de interpretación
restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas
iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los
derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular[29].  En efecto, sobre este
asunto, en la Sentencia C-013 de 1993[30],
la Corte se expresó así:
“las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen
por objeto desarrollarlos y complementarlos.” [31]
Así las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera
sólo para aquellas leyes cuyo objeto directo es desarrollar la regulación de
los derechos fundamentales, en sentido contrario debe entenderse que “si el
objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental,
pero no el derecho fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es
requerido”[32].
2.2.4.3 Un tercer
criterio de interpretación restringida al que ha acudido la
Corte para interpretar el artículo 152 de la
Constitución ha sido el referente a que “solamente se requiere de este
trámite especial cuando la ley regula “de manera integral un mecanismo
de protección de derechos fundamentales”[33],  siempre
que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la
defensa y protección de un derecho fundamental. [34](Subrayas
fuera del original)”.[35]
2.2.4.4 Finalmente, y como cuarto criterio se
encuentra la afectación o desarrollo de  los elementos estructurales de un
derecho fundamental. Como se ha
indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo
evento ligado a los derechos fundamentales”[36] sino “solamente
los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales”[37], de modo que las leyes estatutarias no
deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos
o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. En este sentido,
al Corte afirmó lo siguiente en la sentencia C-145 de 1994:
“(…) la competencia legislativa ordinaria está directamente habilitada por la
Carta para regular derechos fundamentales y si no se presentara tal evento, la
mencionada competencia ordinaria se transformaría en exceptiva, ya que directa
o indirectamente gran parte de las leyes tocan algún o algunos derechos
fundamentales. En materia de derechos fundamentales debe efectuarse ‘una
interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación
extensiva convertiría la excepción -las leyes estatutarias basadas en mayorías
cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en detrimento del
principio de mayoría simple que es el consagrado por la
Constitución’. Esto significa que las leyes estatutarias están encargadas de regular
únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales
y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular
en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos
aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a
una petrificación del ordenamiento jurídico”. (negrilla fuera del texto)
2.2.4.5 Ahora bien, para definir los elementos estructurales
esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha valido de la teoría del núcleo
esencial. Según esta teoría los derechos fundamentales tienen (i) un
núcleo o contenido básico que no puede ser limitado por las mayorías políticas
ni desconocido en ningún caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental
colisiona con otro de la misma naturaleza o con otro principio constitucional,
y (ii) un contenido adyacente objeto de regulación. En relación con el
ámbito de regulación tanto, de la
Constitución como del legislador estatuario, en lo que tiene que ver con ese
núcleo esencial, la jurisprudencia ha asumido varias posturas.
Una respuesta que se dio en los primeros años de la
Corte es que el núcleo esencial es definido por la
Constitución y corresponde a la ley estatutaria desarrollar el
contenido adyacente más cercano al núcleo[38];
sin embargo, en esta línea jurisprudencial no se define cuál es el contenido
adyacente más cercano al núcleo.[39]
Además, como ha reconocido la propia Corte, las cláusulas constitucionales
sobre derechos fundamentales tienden a ser abstractas y generales, lo que hace
difícil extraer de ellas un contenido mínimo de los derechos.
Esta posición fue asumida en la
Sentencia C-408 de 1994[40],
en donde se dijo que “…cuando de la regulación de un derecho fundamental se
trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe
entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese
derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley
ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez
que,  se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos
lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”.
Una segunda respuesta que se ha expuesto en la
jurisprudencia constitucional es que es competencia del legislador estatutario desarrollar
aspectos importantes del núcleo esencial, con lo que parece sugerirse que
tal núcleo es delineado tanto por el constituyente como por el legislador
estatutario.[41]
Algunos de los asuntos importantes del núcleo esencial que son propios de las
leyes estatutarias y que han sido señalados por la
Corte son: (i) la consagración
de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones[42],  y (ii) los principios básicos que
guían su ejercicio[43]. Otro elemento que puede deducirse a
partir de un examen de la estructura de los derechos fundamentales es la
definición de las prerrogativas que se desprenden del derecho para los
titulares y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos. En la
Sentencia C-981 de 2005 se describe este cambio de posición en los siguientes
términos:
“En efecto, aunque inicialmente esta Corporación dijo
que sólo debían ser regulados mediante ley estatutaria los “contenidos más
cercanos al núcleo esencial del derecho fundamental”[44], en la
actualidad, de manera uniforme y constante, la jurisprudencia sostiene que la
regulación de los derechos fundamentales a que hace referencia el artículo 152,
literal a, de la Constitución debe entenderse para todos los aspectos que
identifican e individualizan el derecho fundamental, entendidos éstos como “los
elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un
derecho fundamental”[45].
La segunda respuesta parece ser la más
coherente con los recientes desarrollos de la jurisprudencia constitucional, en
los que se evidencia la adopción de un criterio progresivo de construcción de
los derechos fundamentales. Según este criterio, los derechos fundamentales se
amplían con el paso del tiempo y dependen de lo que en una sociedad considera
fundamental en un momento histórico y a partir del concepto de dignidad humana.[46] Por tanto, el contenido de los derechos
cambia y se expande, para lo cual es importante la labor de actualización del
legislador estatutario y del juez constitucional.[47] En este sentido, las actualizaciones
esenciales en el contenido, objeto y prerrogativas de un derecho fundamental
deben tramitarse a través del procedimiento cualificado.
En este sentido, se infiere que labor del
legislador estatutario es definir el contenido del derecho fundamental en lo no
dispuesto expresamente por el constituyente, lo que significa que no puede
desconocer lo establecido en el texto superior, y de otro, en tanto las leyes
estatutarias tienen control previo de la
Corte Constitucional, el juez constitucional cumple la función
contramayoritaria de examinar que el legislador no haya excedido sus
competencias en la materia.
2.4.4.6 No obstante la bondad de estos criterios de
interpretación, recientemente en la
Sentencia C-791 de 2011[48],
se advirtió que algunos de ellos podrían
ser, en principio, contradictorios.  En efecto, por un lado se señala que deben
ser aquellas “que aludan a la estructura general y principios reguladores
del derecho fundamental” pero por otro, también se exige el trámite
cualificado cuando se trate de un desarrollo integral y armónico.
Tal y como se desarrolló en la
Sentencia C-791 de 2011, este aparente conflicto puede resolverse si el
problema es abordado desde la perspectiva de las funciones que cumple la ley
frente a los derechos fundamentales. En efecto:
2.4.4.6.1 En primer lugar, la ley cumple un papel determinante
en la actualización del contenido de los derechos fundamentales. Por lo tanto, cuando
esta función se relaciona con los elementos estructurales del derecho,
dicha regulación debe hacerse por el procedimiento consagrado en artículo 153
de la Carta. Sobre el particular dijo la providencia:
“En efecto, el sistema jurídico, debe evolucionar a la
par de la sociedad y no puede desconocer los cambios que en ésta se operan, so
pena de tornarse ineficaz. En este orden de ideas, respecto a los derechos
fundamentales, la ley debe mantener vigentes el alcance de las garantías y
libertades constitucionalmente consagradas. Así, corresponde a la ley
estatuaria, regular nuevas maneras de ejercicio de los derechos fundamentales,
estrechamente ligadas a los avances y desarrollos tecnológicos. Buen ejemplo de
ello lo constituye la Ley Estatutaria 982 de 2004 “Por
la cual se establecen nuevos mecanismos de votación e inscripción para
garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258
de la Constitución Nacional”, la cual regula los mecanismos electrónicos de
votación y de inscripción de los ciudadanos colombianos, es decir, una manera
de ejercicio de los derechos políticos y de participación, producto a su vez de
los avances de la tecnología en telecomunicaciones.
2.4.4.6.2
En segundo lugar, en razón del alto grado de abstracción y generalidad
de los enunciados normativos de los derechos fundamentales, el legislador
estatutario tiene la función de “fijar su alcance o ámbito de aplicación, de
señalar su contorno, sus límites internos”. Debe aclarare, no obstante, que
“no toda disposición que defina el ámbito de conductas protegidas por un
derecho fundamental debe ser materia de ley estatutaria pues esto supondría,
por una parte, una carga imposible de cumplir por parte del legislador a quien
se le exigiría configurar en abstracto todas las posibles manifestaciones del
derecho fundamental regulado y, por otra parte, implicaría el riesgo que
aquellas conductas que hacen parte del ámbito de protección del derecho y no
hayan sido enunciadas, no podrían ser objeto de protección por medio de los
mecanismos constitucionales de defensa de los derechos fundamentales.”[49]
2.4.4.6.3
En tercer lugar, las leyes cumplen respecto de los derechos
fundamentales una función general, “la de articularlos al interior del
ordenamiento jurídico mediante su ponderación y armonización”.
2.4.4.7. De las funciones que cumple la ley respecto a los
derechos fundamentales, la Sentencia C-791 de 2011 establece  tres subreglas
para la determinación de la reserva estatutaria: (i) cuando la ley actualiza
o configura el contenido de los elementos estructurales de un derecho
fundamental debe ser expedida mediante el procedimiento legislativo más
exigente, (ii) igual exigencia se predica cuando se regula o precisa los
aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos  que hacen parte de su
ámbito constitucionalmente protegido y (ii) por el contrario, cuando la
ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos, que sin duda es su
función más común, deberá ser tramitada por procedimientos ordinarios.
2.4.4.8 Finalmente, debe la
Sala precisar que cuando el legislador regula de manera integral,
estructural y completa[50] un derecho fundamental, requiriendo para
una ello el trámite consagrado en el artículo 153 Constitucional, la pretensión
de integralidad y exhaustividad debe referirse a los elementos estructurales
del derecho, es decir, en concordancia con lo expresado previamente, (i) a
las prerrogativas que se derivan del derecho y que se convierten en
obligaciones para los sujetos pasivos, (ii) a los principios que guían
su ejercicio –cuando haya lugar, y (iii) a las excepciones a su régimen
de protección y otras limitaciones de orden general[51].
2.2.5 La jurisprudencia de la
Corte Constitucional respecto a la necesidad de que el desarrollo legislativo
de los derechos fundamentales se realice mediante ley estatutaria[52]
2.2.5.1 Desde la
Sentencia C-013 de 1993[53],
la Corte empieza a delimitar los asuntos que sobre derechos fundamentales
deben cumplir con el trámite cualificado. En dicha oportunidad, se analizó la
exequibilidad de la Ley 1ª de 1991 “por la cual se expide el Estatuto de
Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”, que al regular asuntos
relacionados con el trabajo había sido demandada por no ser adoptada a través
de las mayorías cualificadas.
Allí se consideró que la reserva legal estatutaria persigue desarrollar y
complementar los derechos fundamentales, sin que ello implique necesariamente
que toda regulación que toque aspectos de un derecho fundamental deba
realizarse por esta clase de ley, a fin de no vaciar la competencia del
legislador ordinario. Sobre el particular sostuvo:
“Ahora bien, como se menciona en la transcripción del
Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen
por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación
en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse
por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la
competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para
expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación.(…)
Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar
los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos
fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular
en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos
fundamentales.”
Posteriormente, en sentencia C-226 de 1994[54], la
Corte indicó que las leyes estatutarias deben sólo regular los elementos
estructurales esenciales de los derechos fundamentales, y en consecuencia, no
es necesario que cada detalle y variante tengan que ser reglamentadas  a través
de dicho procedimiento. Lo anterior por cuanto ello conduciría a una
petrificación del ordenamiento jurídico.”
En igual sentido se encuentra la
Sentencia C-313 de 1994[55], al estudiar la necesidad de adoptar por ley
estatutaria el Código Penal. Se indicó que la
ley estatutaria se refiere, en cada caso particular, a un derecho determinado y
su fin es desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la
Constitución. Específicamente señaló:
“Para mayor abundamiento: las leyes estatutarias a que
se refiere el artículo 152-a de la
Constitución Política se ocupan de regular, de modo preferentemente positivo y
directo, el ejercicio de los derechos fundamentales. Bien distinto es el
contenido de aquellas normas mediante las cuales el Estado, al ejercitar el ius
puniendi, limita alguno de esos derechos, a manera de sanción imputable a una
conducta tipificada como delictiva. Tal es el caso de las disposiciones que
integran el código penal que, por las razones expuestas, no están sujetas al
trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza
jurídica propia de éstas. Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se
refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su
ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la Constitución.”
Posteriormente, la sentencia C-251 de 1998[56]
estudió si se requería trámite estatutario una ley que regulaba la profesión de
la optometría, en razón a que implicaba un desarrollo del derecho fundamental a
escoger profesión u oficio. En dicha oportunidad, la
Corte desechó dicho cargo[57].
En cuanto al alcance del artículo152 a) afirmó que “Ha preferido la
Corte, entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud,
‘cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de
que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los
contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho’.” En todo caso,
y para precisar el alcance de ese planteamiento, agregó también este Tribunal
que “el expuesto alcance de los artículos 152 y 153 de la
Constitución ‘no podría conducir al extremo contrario del que, por exagerado,
se ha venido desechando -el de que pueda el legislador afectar el sustrato
mismo de los derechos fundamentales mediante ley ordinaria-’, pues ello, además
de violar los mencionados preceptos, tendría la grave consecuencia consistente
en ‘la pérdida del especialísimo sentido de protección y garantía que
caracteriza a nuestro sistema constitucional cuando de tales derechos se trata’.”
En estos mismos términos la
Corte no ha aceptado los cargos referidos a la necesidad de que un determinado
asunto se tramite a través de Ley Estatutaria, entre otros, en la
Sentencia C-877 de 2005, C-981 de 2005, C-319 de 2006 y C-226 de 2008.
2.2.5.2 En la
Sentencia C-877 de 2005[58]
referidos a la creación de sendos “bancos de datos”, como son el Boletín
de Responsables Fiscales y el Boletín de Deudores Morosos del
Estado. La Corte declaró exequibles ambas disposiciones al considerar que esas
regulaciones no caían dentro de la órbita de competencia exclusiva del
legislador estatutario. Para ello señaló este Tribunal que “…las entidades
públicas pueden exigir, almacenar y difundir informaciones que reposan en sus
archivos, para lo cual pueden crear bases de datos que faciliten dicho
procedimiento, pero a su vez las personas tienen derecho a conocer, actualizar
y rectificar los datos allí consignados. Con todo, es indispensable tener en
cuenta la índole de esa información para determinar si una regulación en tal
sentido demandaría la intervención del legislador estatutario. Habrá de
considerarse si tales datos personales son privados y en esa medida se
compromete la intimidad de las personas o si, por el contrario, son públicos y
por ello no se encuentran sustraídos del conocimiento general. En el primer
caso la puesta en circulación de esa clase de datos podría involucrar la
afectación del derecho a la intimidad de las personas y por contera sería
necesario que tal regulación estuviera contenida en una ley estatutaria,
justamente por tocar el núcleo esencial del derecho fundamental de hábeas data.
Pero, en el segundo caso tal exigencia no resultaría aplicable por cuanto son
datos que por ingresar en la órbita de lo público no afectan en nada dicho
núcleo esencial.” [59]
En la sentencia C-981 de 2005[60], la
Corte analizó la exequibilidad de un conjunto de disposiciones contenidas en
el Estatuto Tributario y en varias otras leyes ordinarias que causaron
modificaciones al texto original de aquél, que regulan distintos aspectos que
el actor consideró propios del denominado hábeas data tributario. En
dicha oportunidad, la Corte estableció varios criterios para resolver los
conflictos relacionados con el punto. Sobre el particular dijo:
“Puede extractarse de la jurisprudencia constitucional
mencionada, que la reserva de ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales, debe referirse a: i) normas que desarrollan y complementan los
derechos ii) que regulan solamente los elementos estructurales esenciales, iii)
que regulan de forma directa su ejercicio y también el desarrollo de su ámbito
a partir del núcleo esencial definido en la
Constitución, iv) que refieran a los contenidos más cercanos al núcleo
esencial, v) que regulan aspectos inherentes al ejercicio y principalmente lo
que signifique consagrar límites, restricciones, excepciones y prohibiciones
que afecten el núcleo esencial, vi) cuando el legislador asuma de manera
integral, estructural y completa la regulación del derecho, vii) que aludan a
la estructura general y principios reguladores pero no al desarrollo integral y
detallado, regulando así la estructura fundamental y los principios básicos, y
viii) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de
los derechos.
En la
Sentencia C-319 de 2006[61],
al estudiar la constitucionalidad de la Ley de Justicia y Paz, la
Corte encontró que su trámite no debió llevarse a cabo a través de una ley
estatutaria, en razón a que esta no pretendía regular en forma íntegra,
estructural y completa los derechos a la verdad, justicia y reparación de los
derechos de las víctimas. En igual sentido, se encuentra la
Sentencia C-226 de 2008[62].
2.2.5.3 Por otro lado, la
Corporación ha accedido al cargo de inexequibilidad por razón de reserva de
ley estatutaria, entre otras, en la
Sentencia C-567 de 1997, C-384 de 2000, C-729 de 2000, C-687 de 2002, C-620 de
2001, C-993 de 2004 y C-913 de 2010.
Así, en la
SentenciaC-567 de 1997[63]
esta Corporación declaró inexequible una norma de la
Ley 190 de 1995, conocida como el “Estatuto anticorrupción”. Lo
anterior, por cuanto regulaba elementos estructurales del derecho al habeas
data, a propósito de la necesidad de diligenciar un formato único de hoja de
vida por parte de quienes aspirasen a ocupar un cargo público y que establecía
la obligación de suministrar los demás datos que allí se solicitaran.
Posteriormente,  en las sentencias C-384 y C-729 de 2000[64],
y C-687 de 2002[65]
se declararon inexequibles varios artículos  incluidos en leyes ordinarias, que
podían considerarse como desarrollo del derecho fundamental al hábeas data, al
incorporar alivios para deudores del sistema financiero que se pusieran al día
en sus obligaciones, relacionados con el derecho a ser inmediatamente excluidos
de los bancos de datos que recopilan información sobre tales deudores[66].
En igual sentido, la
Sentencia  C-620 de 2001[67] la Corte decidió una demanda dirigida contra varias
normas de la Ley 600 de 2000, contentiva del Código de Procedimiento Penal
entonces vigente, entre ellas los artículos 382
a 389, que desarrollaban en forma integral y sistemática el derecho al
hábeas corpus, todas las cuales fueron declaradas inexequibles[68]. Sobre el
particular en dicha oportunidad la
Corporación sostuvo que “las disposiciones que deben ser objeto de
regulación por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a
los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección
son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las
cuales se regula en forma ‘íntegra, estructural o completa’ el derecho
correspondiente.”. Respecto de las normas acusadas, consideró que el derecho fundamental al
hábeas corpus “fue objeto de regulación exhaustiva, íntegra y completa
por el legislador ordinario en las normas demandadas”, regulación que
en su criterio no resultaba posible por ser un tema sometido a la reserva de
ley estatutaria.
La Corte resaltó que, a
diferencia de las demás disposiciones que se encontraban en el Código, las
normas impugnadas contenían un tratamiento preciso e integral del derecho
fundamental al hábeas corpus, distinto al más general que allí mismo se
hizo sobre otros temas.
Posteriormente, la sentencia C-993 de 2004[69] declaró
inexequible un artículo de la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen
normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas tributario”.
La disposición cuestionada establecía para la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN la posibilidad de reportar a
centrales de riesgos información sobre cumplimiento y/o mora de obligaciones de
carácter tributario. Sobre el alcance de la reserva estatutaria sostuvo:
“La regulación de aspectos inherentes al ejercicio
mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de
límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte
el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos
constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria.”.
Finalmente, estos mismos criterios han sido también
reiterados en otras decisiones más recientes, entre ellas las sentencias C-756
de 2008[70],
en donde se declaró inexequible por regular derechos esenciales del derecho de
elegir profesión y oficio.
Recientemente, en la
Sentencia  C-913 de 2010[71], la
Corte declaró la inconstitucionalidad de la
Ley 1288 de 2009, “Por medio del cual
se expiden normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos,
que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con
su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”, en
razón a que: (i) desarrolla en forma íntegra una materia estrechamente
relacionada con el derecho a la intimidad y al habeas data y (ii) la materia “desarrollada
por la totalidad de los artículos que componen la
Ley 1288 de 2009, que fue expedida como ley ordinaria, regulan materias
vinculadas con los elementos estructurales de los derechos fundamentales a la
intimidad y al hábeas data, actualizan y reconfiguran el contenido de tales
derechos y constituyen un desarrollo integral de los mismos, ésta debió ser
expedida como ley estatutaria. Al no haber sido así, la
Corte declarará la inexequibilidad de toda esa ley.”
2.4.5.2 En consecuencia, y de conformidad con los criterios
desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley
estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental
definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que
consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el
núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de
regular la materia de manera integral, estructural y completa la regulación del
derecho, (iv) que aludan a la estructura general y principios
reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales
e importantes de los derechos.
2.2.6 LA
RESERVA ESTATUTARIA EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
2.2.6.1 En
lo que tiene que ver con la administración de justicia, esta Corporación ha
hecho también una interpretación restringida del principio de reserva de ley
estatutaria en la materia, por cuanto, todo lo relacionado con la de justicia
tendría que ser regulado a través de un procedimiento especial, incluso por
ejemplo, los Códigos de Procedimiento. Así, en la
Sentencia C-055 de 1995 señaló que: “Debe darse un sentido
restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración de
justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales esenciales
de la  función pública de justicia, esto es, a la determinación de los
principios que informan la administración de justicia, así como los órganos
encargados de ejercerla y sus competencias generales”[72].
En
igual sentido, la sentencia C-037
de 1996[73],
con oportunidad del examen del proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, expuso que un cuerpo normativo de esta naturaleza “debe
ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de
justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los
jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se
someten a su conocimiento”, y en esa media “no todo aspecto que de una forma u
otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer
parte de una ley estatutaria”.
2.2.6.2 En
razón de la interpretación restrictiva, en la
Sentencia C-368 de 2000[74],
la Corte declaró la inexequibilidad parcial del artículo 608 de la
Ley 522 de 1999, el cual confiaba a una ley estatutaria la determinación de la
estructura de la justicia penal militar. Sobre el particular señaló_“[e]n el
ordenamiento constitucional colombiano no hay más leyes estatutarias que las
taxativamente enunciadas en el artículo 152 de la
Carta Política; de esta norma se desprende que hay una ley estatutaria de la
administración de justicia -Ley 270 de 1996-, pero en el texto que se examina
se hace alusión a otra específica ley estatutaria, la que "definiría la
estructura de la Administración de la
Justicia Penal Militar", que no está contemplada en el aludido artículo
Superior; en consecuencia, resulta contrario a la
Constitución que se condicione la entrada en vigencia de la
Ley 522 de 1999, a la de una ley estatutaria que no se puede expedir sin
violar el artículo 152 Superior”.
De igual manera, la
Corporación ha en la Sentencia C-392 de 2000[75] señaló que la asignación
de competencias a los funcionarios judiciales y la indicación de los procedimientos
que debían surtirse ante ellos constituían materias propias de una ley
ordinaria y no de una ley estatutaria pues “no afectan el núcleo esencial o
básico de la estructura, la organización y el funcionamiento de la
administración de justicia”.
2.2.6.3 Se
concluye entonces que la jurisprudencia ha optado por una interpretación
restrictiva respecto del principio de reserva de ley estatutaria en
materia de administración de justicia, según la cual dicha reserva no es
extensible a asuntos no contemplados en el artículo 152 constitucional por una
parte, y adicionalmente que a través de este procedimiento deben reglamentarse los elementos
estructurales esenciales de la  función pública de justicia, la determinación
de los principios que informan la administración de justicia, así como los
órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales[76].
3.1.   CASO CONCRETO
En primer lugar, cabe señalar que, de
acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación,[77] existen dos tipos de
cargos contra leyes ordinarias que se consideran contrarias al artículo 152,
literal a, de la Constitución: (i) cuando existe un reproche global
contra toda la ley, pues se considera que los temas generales que ella regula
hacen parte de aquellos excluidos de la competencia ordinaria de configuración
legislativa y (ii) cuando se cuestiona la validez de contenidos normativos
precisos que debieron ser regulados en una ley estatutaria independiente y que
por ejemplo, puede hacer parte de un conjunto normativo más amplio como puede
ser un Código. Sobre este última ha sostenido la
Corporación:
“la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria
dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser
tramitada por el mismo procedimiento excepcional. En este caso, sólo aquellos
asuntos que afecten el núcleo esencial de derechos fundamentales, bien sea
porque restringen o limitan su ejercicio o su garantía, deben ser tramitados
como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este criterio
material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria.
Lo anterior no implica un desmembramiento de una ley que regule
integralmente una materia, ni afecta el carácter sistemático que caracteriza,
por ejemplo, a los códigos. El legislador puede escoger la alternativa que,
cumpliendo con las exigencias constitucionales, sea la más aconsejable para la
adecuada regulación de la materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por
una única ley que reciba el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que
así lo requieren. También puede tramitar en un cuerpo normativo separado
aquellas materias que requieren trámite especial.
No obstante, cualquiera que sea la opción escogida por
el legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales determinantes
y adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes. La
constitucionalidad de los artículos de las leyes ordinarias que contengan
materias de reserva de ley estatutaria dependerá, en su momento, del
cumplimiento de los requisitos establecidos en la
Constitución, respecto de los cuales la
Corte sólo se pronunciará cuando se presente una demanda en la cual se plantee
dicha cuestión”[78]
En esta oportunidad, el cargo se encuadra dentro de la
segunda opción. Esto es, la Sala debe analizar si: (i) los contenidos
normativos establecidos en los artículos 13 al 33 son ajenos a la materia de la
ley ordinaria que la regula y (ii) si la derogatoria hecha por el
artículos 309 de la Ley 1437 de 2011 desconoce que toda reforma de una ley
estatutaria debe realizarse a través de una ley de la misma jerarquía.
3.1.1. ANÁLISIS DE LOS CARGOS CONTRA LOS ARTÍCULOS 13
a 33 DE LA LEY 1437 DE 2010
3.1.1.1El artículo 23 de la
Carta establece que toda persona podrá “presentar peticiones respetuosas
ante las autoridades” – o ante las organizaciones privadas en los términos que
señale la ley –, y, principalmente, "a obtener pronta resolución".
La Corte Constitucional se ha ocupado acerca del contenido, ejercicio y
alcance del derecho de petición[79]. En este sentido, además de confirmar su carácter de
derecho constitucional fundamental, ha señalado que esta garantía es una
herramienta determinante para la protección de otras prerrogativas
constitucionales como el de la información, el acceso a los documentos
públicos, facilita el ejercicio de la participación en la toma de las
decisiones que afectan a los ciudadanos; es decir, en el desarrollo de su
derecho democrático de participación, la libertad de expresión, entre otros.
3.1.1.2Desde de sus primigenios fallos, la
Corte señaló que el derecho
de petición es "uno de los derechos fundamentales cuya efectividad
resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado,
particularmente el servicio de la comunidad, la promoción de la prosperidad
general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución y la participación de todos en las decisiones que los afectan,
así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las
cuales han sido instituídas (artículo 2o. Constitución Política)".[80]
De la misma manera, ha resaltado la
Corte la relación existente entre el derecho de petición y otros derechos
fundamentales. Sobre el particular ha
afirmado la Corporación que:
“Según lo estipulado en el artículo 2 de la
Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la
Nación. Una de las formas en las cuales las entidades conformantes del Estado
pueden ayudar al envolvimiento (sic) del ciudadano en los asuntos públicos es
por medio de la solución oportuna a peticiones de información. En ocasiones la
información solicitada puede corresponder a resultados de gestiones del Estado
que son de interés público y que al conocerse pueden servir como herramienta
para el control ciudadano ya que sólo teniendo conocimiento de los resultados
arrojados se podrá estar de acuerdo con los mismos o reclamar el cumplimiento
de las gestiones a las cuales está obligado el Estado.”[81]
En los mismos términos, en la
Sentencia T-596 de 2002[82],
se dijo que la consagración del derecho de petición permite una mayor
participación en el funcionamiento de las entidades públicas y permite que los
ciudadanos puedan reclamar el inmediato cumplimiento de sus derechos:
“En materia del ejercicio del poder
político y social por parte de las personas, la
Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los
individuos y grupos sociales. El derecho a la igual­dad, la libertad de
expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de información
o el derecho de acceder a los docu­men­tos públicos, entre otros, permiten a
los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento de las
instituciones públi­cas. Los mecanismos de protección de los derechos
fundamentales por su parte han obrado una redistribución del poder político en
favor de toda la población con lo que se consolida y hace realidad la democra­cia
participativa.”
En la
Sentencia T-377 de 2000[83],
la Corte sintetizó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la
jurisprudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición.
Sobre el particular dijo:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside
en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1.
oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente
con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación
de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de
petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones:
1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones
de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente.
g). En relación con la oportunidad de la respuesta,
esto es, con el término que tiene la administración para resolver las
peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible,
antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de
dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar
los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para
este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto
que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la
Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a
la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues
su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible
de que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la
vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”
3.1.1.3 En relación con lo que debe entenderse como elementos
estructurales esenciales del derecho fundamental de petición, reiteradamente,
la Corporación ha señalado que estos se constituyen en  la posibilidad cierta
y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las
autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de
tramitarlas. Sobre el particular, la
Sentencia T-490 de 2005[84],
reiterada por la Sentencia T-1130 de 2005, T-373 de 2005, T-147 de 2006 y T-108
de 2006, señaló:
En lo que concierne al derecho de petición,
considera la Sala que conforme a las reglas que en esa materia ha fijado esta
Corporación y que se encuentran contenidas, entre otras, en la
Sentencia T-466 de 2004, el núcleo esencial del derecho de petición reside en
la resolución pronta y oportuna de la cuestión, el cual en el asunto de la
referencia resulta lesionado puesto que el Seguro Social, según se ha reseñado,
no demostró haber dado respuesta a la petición del actor formulada el 5 de
noviembre de 2003. Esta sola circunstancia impedía al a-quo dar aplicación al
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991.
En igual sentido, en la
Sentencia T- 147 de 2006, se dijo:
“La abundante jurisprudencia de la
Corte Constitucional en materia de características esenciales del derecho de
petición,  cuyo núcleo esencial reside en la resolución pronta y oportuna de la
cuestión, tiene como presupuesto esencial una de dos circunstancias: (i) que al
accionante no se le permita presentar petición, o (ii) que exista presentación
de una solicitud por parte del accionante. En este sentido, la vulneración del
derecho de petición se presentará o bien por la negativa de un agente de
recibir la respectiva petición o frustrar su presentación – circunstancia (i)-;
o bien que habiendo presentado una petición respetuosa no ha obtenido
respuesta, o que la solicitud presentada no fue atendida debidamente
–circunstancia (ii).”
De la misma manera, las Sentencias T-1160A de 2001,
T-1889 de 2001, T-846 de 2003, T-306 de 2003, T-447 de 2003, T-855 de 2004,
T-734 de 2004, T-915 de 2004, T-192 de 2007, T-243 de 2008, T-325 de 2010,
entre muchas otras, han señalado que el derecho de petición en su contenido[85]
comprende los siguientes elementos[86]:
(i) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos,
solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se
abstengan de tramitarlas[87];
(ii) una respuesta que debe ser pronta y oportuna, es decir otorgada
dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, así como
clara, precisa y de fondo o material[88],
que supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la materia propia de
la solicitud y de manera completa y congruente, es decir sin evasivas, respecto
a todos y cada uno de los asuntos planteados y (iii) una pronta
comunicación de lo decidido al peticionario, independientemente de que la
respuesta sea favorable o no, pues no necesariamente se debe acceder a lo
pedido[89].
3.1.1.4Se concluye entonces que la posibilidad cierta y
efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades
públicas, y excepcionalmente, a los particulares, comprende varias etapas,
prerrogativas, derechos y obligaciones que delimitan el objeto y contenido de
tal garantía constitucional, y por tanto, no sólo hacen parte de su núcleo
esencial sino que lo desarrollan.
En efecto, el ejercicio de derecho de petición
comienza con la posibilidad de dirigirse respetuosamente a las autoridades, tal
y como lo señala el primer enunciado normativo del artículo 23 cuando
señala que “Todo persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a
las autoridades por motivos de interés general (...)”.
Esta solicitud desencadena la actuación correspondiente, esto es, que
dentro de un término razonable, se profiera una decisión de fondo, el cual
constituye un segundo elemento integrado a la noción del derecho que el
artículo 23 superior recoge- “y a obtener pronta resolución”-.
Además, como tercer
enunciado, encontramos el segundo parágrafo de la disposición
constitucional que señala que la ley “podrá reglamentar su ejercicio ante
organización privadas para garantizar los derechos fundamentales”. Es
decir, la reglamentación de estos tres elementos  identifican e individualizan el derecho fundamental.
3.1.1.5Como desarrollo del primero, esto es, de la posibilidad
de presentar peticiones respetuosas, se encuentran los artículos 13, 15,
16, 17 y 19 de la Ley 1437 de 2011. En efecto, en el artículo 13 se
circunscribe el objeto de la garantía y se consagra que el mismo debe ser
reclamado en las condiciones consagradas en el Código Contencioso. Sobre el
particular establece “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones
respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este Código”.
Esta misma disposición consagra que “Toda actuación que inicie cualquier
persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política”. De la misma manera, la norma fija las facultades
que se derivan de la garantía, particularmente “Mediante él, entre otras
actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se
resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir
información, consultar, examinar, requerir copias de documentos, formular
consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos”.
El artículo 15 regula la forma en que la petición debe
ser presentada, la cual puede hacerse tanto en forma verbal como escrita, pero
las autoridades pueden exigir que ciertas peticiones se hagan por el segundo
medio o través de formulario pre-determinados, sin que ello implique que los
peticionarios puedan presentar documentos adicionales. El artículo 16 señala
que toda petición deberá contener la designación de la autoridad a la que se
dirige, los nombres y apellidos completos del solicitante y los datos para su
ubicación, el objeto de la petición, las razones de la solicitud, la relación
de los requisitos y la firma del peticionario.
Los artículos 17 y 18 consagran la figura del
desistimiento tácito y expreso del derecho de petición. El primero cuando el
peticionario no ha atacado los requerimientos de la administración respecto a
una solicitud y el segundo por petición expresa del interesado.
El artículo 19 consagra que la petición debe ser
respetuosa y clara. Los requerimientos reiterativos podrán remitirse a las
anteriores respuestas.
3.1.1.6 Como desarrollo del derecho constitucional de
obtener pronta respuesta, encontramos los artículos 14, 20, 21, 22 y 23,
28, 29, 30 y 31 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, esta Corporación, en reiterados
pronunciamientos, ha señalado que el derecho de petición no queda satisfecho
con la simple recepción de las solicitudes y que su relevancia, como mecanismo
que permite la comunicación entre los particulares y el poder público, no
deriva primordialmente de esta etapa inicial sino de la solución que se brinde
a la cuestión planteada. Así mismo, la misma debe producirse oportunamente y abordar
el asunto de que se trate, sin que se traduzca necesariamente en una decisión
favorable.
Estos elementos estructurales, relacionados con la
pronta resolución, también son regulados por la
Ley 1437 de 2011. Así, el artículo 14 consagra el término de 15 días para la
resolución del derecho de petición y estipula plazos especiales para la
resolución de ciertas peticiones.
El artículo 20 establece que debe darse prioridad a
las peticiones referidas a un derecho fundamental y que cuando esté de por
medio la salud o la integridad del ciudadano, la autoridad deberá tomar medidas
de urgencia para preservar el derecho. El artículo 21 consagra la obligación de
la autoridad que no es competente para la resolución de asunto, remitirlo al
que sí lo es. El artículo 22 consagra que las autoridades deberán reglamentar
la tramitación interna de las peticiones y la manera de atender las quejas. El
artículo 23 impone deberes especiales a los servidores de la
Procuraduría, la Defensoría y los Personeros para prestar colaboración a toda
persona para el cabal ejercicio del derecho de petición.
El artículo 28 consagra que los conceptos emitidos por
las autoridades como respuesta a las peticiones no serán de obligatorio
cumplimiento o ejecución, salvo disposición legal en contrario. El artículos 29
dispone que el valor de las copias corre por cuenta del peticionario y los
artículos 30 y 31 fijan las reglas para la contestación de peticiones entre
entidades públicas y las sanciones disciplinarias por el incumplimiento de los
términos.
3.1.1.7 Frente
al tercer elemento del derecho, los artículos 32
a 33 regulan la facultad de presentar derechos de petición ante los
particulares. Esta regulación resulta de suma importancia por cuanto, a
diferencia de los sostenido por algunos intervinientes, demuestra que no sólo
se estableció un trámite administrativo dirigido a que las autoridades públicas
dieran respuesta a las peticiones presentadas, sino que: (i) establece
los casos en que es procedente la presentación de derechos de petición ante los
particulares y (ii) se imponen obligaciones frente al derecho
fundamental en cabeza de los mismos.
En efecto, el Capítulo III establece las
reglas para la presentación de los derechos de petición ante organizaciones e
instituciones privadas en los artículos 32
a 33. La norma consagra que estas peticiones se someterán a los principios y
reglas contenidas en el Código y sólo se podrá oponer reserva en los casos
consagrados en el artículo 24. Las peticiones ante empresas o personas que
administran archivos de carácter financiero, crediticio y comercial, de
servicios y proveniente de terceros países se regularán por lo dispuesto en la
Ley Estatutaria del habeas data. Este derecho también podrá ser reclamado
cuando el solicitante se encuentre en situación de indefensión u subordinación
o se encuentre ejerciendo una posición dominante. El artículo 33 señala que
dicha garantía también puede exigirse a las Cajas de Compensación Familiar y
las Instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral.
3.1.1.8 Por otra parte, la regulación hecha por la
Ley 1437 de 2001 establece limitaciones al derecho fundamental de petición,
en razón del acceso limitado a ciertos documentos que gozan de reserva. En este
sentido, el Capítulo II del Código Contencioso consagra reglas especiales para
el acceso de información, estableciendo la regla general que sólo tendrán
carácter de reservado las informaciones sometidos a reserva por la
Constitución o la ley, en especial, los protegidos por el secreto comercial o
industrial, los relacionados con la defensa o seguridad nacional, los amparados
por el secreto profesional, los que involucren derechos a la privacidad e
intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral
y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los
archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia
clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus
apoderados con facultad expresa para acceder a esa información, los
relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y
tesorería que realice la Nación. Los artículos 25
a 27 establecen que toda petición respecto a estas informaciones será negada
en forma motivada. Si la persona interesada insiste corresponderá a la
jurisdicción contenciosa administrativa decidir si niega o acepta la petición
formulada. Esta reserva no será oponible a los funcionarios judiciales y
administrativos.
3.1.1.9 Así pues, el derecho de
petición abarca la actividad que la autoridad está llamada a desempeñar antes
de la respuesta, a efectos de producirla, y con posterioridad a ella, y
todo ello fue regulado por una ley ordinaria, la
Ley 1437 de 2011, a pesar de regular elementos inherentes al núcleo esencial
del derecho.
Además de lo anterior, observa la
Sala  que de la simple lectura de los artículos 13
a 33 contenidos en los tres capítulos del Título II del Código de
Procedimiento Administrativo, revela que en estas disposiciones se regula el
derecho de petición de manera íntegra, estructural y completa. Además, esto se
refuerza al observar que no existe otra norma jurídica que regule de esta
manera, o de cualquier otra, el derecho de petición, tal y como lo sostiene el
Ministerio Público.
En efecto, como lo plantea el demandante, la ley
objeto de la presente acción regula aspectos estructurales del derecho de
petición como por ejemplo, objeto, finalidad, modalidades, forma de ejercicio,
contenido, aspectos procedimentales respecto a la resolución de la peticiones,
aspectos referentes a la organización del trámite de las peticiones,
excepciones al derecho de petición frente a documentos reservados, el
establecimiento de un proceso judicial en caso de disputa sobre el acceso a los
documentos, alcance de las respuestas dadas por las autoridades a peticiones de
consultas y su carácter no obligatorio y el ejercicio del derecho de petición
ante entidades privadas.
3.1.1.10 Debe
también precisarse que, a pesar de que la regulación del derecho fundamental de
petición hace parte de un cuerpo normativo establecido en el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello no obsta
para que la regulaciones integrales y sistemáticas de los elementos
estructurales de un derecho fundamental deban ser tramitadas a través del
procedimiento consagrado en el artículos 153. Lo anterior por cuanto la simple
inclusión de una materia reservada en un Código no cambia su naturaleza, tal y
como ha sido claramente establecido por la jurisprudencia constitucional.[90]
En efecto, de la
jurisprudencia de la Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de
los criterios materiales sobre los puramente formales o nominales. En
consecuencia, tal y como se dijo en el Sentencia C-646 de 2001 si ello es así,
“el trámite legislativo a seguir será el que corresponda a cada materia,
independientemente de su inclusión dentro de una ley cuyo nombre pareciera
exigir otro procedimiento. Lo que la
Constitución requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152,
delimitados según criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el
artículo 153, pero no ordena que siempre que algún aspecto de tales asuntos sea
regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el
trámite estatutario.”
En igual sentido, ha aclarado la
Corporación que ello no implica un desmembramiento de una ley que regule
integralmente una materia, ni afecta el carácter sistemático que caracteriza,
por ejemplo, a los Códigos. Por el contrario, el legislador puede “escoger
la alternativa que, cumpliendo con las exigencias constitucionales, sea la más
aconsejable para la adecuada regulación de la materia correspondiente. Por
ejemplo, puede optar por una única ley que reciba el trámite de ley estatutaria
en aquellas materias que así lo requieren. También puede tramitar en un cuerpo
normativo separado aquellas materias que requieren trámite especial. No
obstante, cualquiera que sea la opción escogida por el legislador, se deben
tener en cuenta los criterios materiales determinantes y adoptar los
procedimientos constitucionales correspondientes.”[91]
La Corte ya ha aplicado
estos parámetros para declarar la inexequibilidad parcial de las disposiciones
que de conformidad con los criterios materiales anteriormente definidos, no
siguieron el trámite exigido para los asuntos sometidos a la reserva de ley
estatutaria[92],
a pesar de encontrarse inmerso en cuerpos normativos.
Así, en la
Sentencia C-567 de 1997[93],
se declaró la inexequibilidad de las normas que regulaban el habeas data y que
fueron incluidas en una ley ordinaria, pues según el criterio material
requerían el trámite de ley estatutaria. En igual sentido, en la
Sentencia C-620 de 2001[94]
se consideró contraria a la Carta la regulación sistemática consagrada en el
Código de Procedimiento Penal, referida al habeas corpus, por cuanto a
través de la misma se desarrollaron sus elementos estructurales. En la
Sentencia C-580 de 2001[95]
se declaró la inexequibilidad parcial de las objeciones al proyecto de ley que
regulaba las Juntas de Acción Comunal, tramitado como ordinario, porque algunos
artículos regulaban mecanismos de participación, como la concertación.
3.1.1.11 Por
otro lado, en gracia de discusión, se podría señalar que el anterior Código
Contencioso Administrativo, a pesar de contener una regulación sobre el
ejercicio del derecho de petición, no fue tramitado por una ley estatutaria.
Sobre el particular debe tenerse en cuenta que: (i) esta regulación se
trataba de una norma preconstitucional- Decreto Ley 1 de 1984, proferida
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió   el
artículo 11 de la Ley 58 de 1982-, y por tanto, dentro del ordenamiento
constitucional colombiano no existía la figura de las leyes estatutarias. En
consecuencia, la norma fue expedida de conformidad con el procedimiento
establecido para el momento de su expedición y (ii) tal y como lo ha
admitido la Corte Constitucional, en principio, la actualización estructural
del contenido de un derecho fundamental, debe ser discutido en la célula
legislativa a través del procedimiento estatutario[96]. En
este sentido, es indudable que los artículos 13
a 33 de la Ley 1437 de 2011, actualizan el derecho fundamental de petición,
consagrado expresamente como fundamental en la
Constitución Política de 1991, y reconocido igualmente por la jurisprudencia
constitucional desde 1992 y (iii) fija por demás, su procedencia frente a
particulares, situación no contemplada en la regulación pre-constitucional y
que como se advirtió hace parte de su estructura.
3.1.1.12 De todo lo anterior resulta que esta situación
encuadra en varios de los criterios que de conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación hacen necesaria la regulación de un determinado tema mediante
ley estatutaria. Efectivamente (i) cuando menos, se trata de normas que
se refieren a contenidos muy cercanos a los elementos estructurales esenciales
del derecho de petición y (ii) los artículos 13
a 33 contienen un desarrollo integral y sistemático del derecho fundamental de
petición, y por tanto, todas las materias tratadas, sea cual fuere su contenido
específico, han debido ser objeto de una ley estatutaria.
Sin embargo, dicho trámite legislativo fue realizado a
través del procedimiento ordinario, tal y como consta en la certificación
expedida por el Secretario General del Congreso, doctor Jesús Alfonso Rodríguez
Camargo, de fecha 5 de abril de 2011. Allí se señala que la
Ley 1437 de 2010, se ciñó al trámite que se exige para las leyes ordinarias y
fue tramitado en dos legislaturas, razón por la cual los artículos 13
a 33 deberán ser declarados inexequibles.
En relación con el ámbito de las disposiciones
afectadas por el vicio, y tal y como se ha procedido en otras oportunidades, el
defecto trae consigo la inconstitucionalidad de todos los artículos relacionados
con la materia que regula el derecho fundamental, en la medida en que al hacer
un desarrollo integral del mismo, todos ellos resultan afectados, en cuanto
nacieron a la vida jurídica mediante el trámite de una ley ordinaria y no de
una ley estatutaria, como era imperativo que ocurriera en cumplimiento de los
preceptos superiores.[97]
3.1.2 ANÁLISIS DEL CARGO PRESENTADO
CONTRA EL ARTÍCULOS 309, PARCIAL, DE LA LEY 1437 DE 2011
3.1.2.1El artículo 309 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo” establece
como derogatorias expresas, las siguientes:
“Artículo
309. Derogaciones. Deróganse a
partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones
que sean contrarias a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el
Decreto 2304 de 1989, los artículos 30
a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la
Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la
Ley 270 de 1996, el artículo 9° de la
Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102
a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010.”
Por su parte, el artículo 73 de la
Ley 270 de 1996 señala:
“ARTICULO 73 COMPETENCIA. De las acciones
de reparación directa y de repetición de que tratan los artículos anteriores,
conocerá de modo privativo la
Jurisdicción Contencioso Administrativa conforme al procedimiento ordinario y
de acuerdo con las reglas comunes de distribución de competencia entre el
Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos.”
3.1.2.2En una primera lectura, podría deducirse que
efectivamente, la Ley 1437 de 2011, ley ordinaria, derogó una disposición de
jerarquía estatutaria, situación que, en principio, desconocería lo establecido
en el artículo 153 Constitucional que señala que la “aprobación,
modificación o derogación de las leyes estatutarias” deberá realizarse
a través del trámite cualificado. No obstante, lo anterior, la jurisprudencia
ha admitido que materias no sujetas a este tipo de reserva, pueden ser
incluidas en el articulado de una Ley Estatutaria, pero la decisión del
legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley no cambia su régimen
constitucional. Esto es, los asuntos pueden ser modificados a través de una ley
ordinaria. Sobre el particular la
Sentencia C-307 de 2004[98]
explicó:
Qué ocurre con
aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan
dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes
estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a
tales materias no pueden tenerse como contrarias a la
Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más
exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte,
la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria
no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión
legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a
esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el
futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias.
Por otro lado,
de manera general, la Corte ha precisado que en la medida en que no corresponde
a la ley estatutaria, en cada caso, hacer la regulación exhaustiva de las
materias sometidas a la reserva especial, los temas regulados en una ley
estatutaria no por ello quedan automáticamente excluidos del
ámbito normativo propio de la ley ordinaria.[99]
Y más específicamente, ha señalado la
Corte, a partir del anterior criterio, que cuando el legislador estatutario se
ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la
norma correspondiente no se transforma en materia exclusiva de ley estatutaria
y, por lo tanto, no se sustrae del ámbito de competencia del legislador
ordinario.
Cuando el legislador estatutario se ocupa de materias
que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la norma
correspondiente no se torna necesariamente inconstitucional, puesto que se han
cumplido todos los requisitos mínimos para que ésta ingrese válidamente al
ordenamiento jurídico, ya que el trámite de las leyes estatutarias es más
riguroso que el de las ordinarias. Sin embargo, el hecho de que un tema haya
sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador
ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo
tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario.
Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el legislador estatutario
vaciara la competencia del legislador ordinario, lo cual introduce demasiada
rigidez en la evolución del derecho y obstaculiza que las mayorías ordinarias
adopten decisiones democráticas mediante los procedimientos fijados por la
Constitución para la aprobación de leyes ordinarias.”
3.1.2.3 En relación con la naturaleza del artículo 73 de la
Ley 270 de 1996, debe considerarse que en la
Sentencia C-037 de 1996[100],
la Corporación señaló expresamente que la determinación de competencias en
cabeza de funcionarios judiciales era una materia propia de una ley ordinaria,
y por ello, su modificación podía tramitarse mediante el procedimiento
legislativo general. Sobre el particular sostuvo:
“De
acuerdo con las consideraciones expuestas en torno al artículo 66 del proyecto,
la ley ordinaria debe señalar el órgano competente para definir la
responsabilidad estatal en los términos contemplados por las normas
anteriores.”
Por otra parte, la norma bajo examen se
refiere a la acción de reparación directa que se ventila ante la jurisdicción
contencioso administrativa, a través de la cual, una vez definida la
responsabilidad el Estado, es posible reclamar la indemnización
correspondiente. Al respecto, reitera la
Corte que la posibilidad de acudir a este instrumento judicial está
condicionada a que es competencia de una ley ordinaria el señalar el órgano
competente y el procedimiento a seguir en aquellos eventos en que un
administrador de justicia hubiese incurrido en alguna de las situaciones que
contemplan las referidas disposiciones del presente proyecto de ley. Realizado
el respectivo pronunciamiento, entonces sí será posible intentar la señalada
acción de reparación directa.”
3.1.2.4 Además de lo anterior, y como lo exponen
todos los intervinientes, la circunstancia de que el artículos 309 de la
Ley 1437 de 2011, haya  dispuesto una derogatoria expresa del artículo 73 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, no comparta una violación de
los artículos 152 literal a) y 153 de la
Constitución, en razón a que, como se explicó anteriormente, en dicha materia
tienen reserva los elementos estructurales esenciales de la  función
pública de justicia, esto es, la determinación de los principios que informan
la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y
sus competencias generales.
En consecuencia, las disposiciones
relativas a las competencias en el conocimiento de determinados asuntos por
parte de las autoridades judiciales de la jurisdicción contenciosa, no tienen, ratione
materia, el carácter de normas estatutarias.
3.1.2.5 En efecto, reiterada jurisprudencia ha admitido
que en dicha materia existe un amplio margen de configuración en cabeza del
legislador ordinario, quien de manera razonable y proporcionada, tiene la
libertad de distribuir las competencias judiciales. En este sentido, ha dicho la
Corporación que en razón de la cláusula
general a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la
Constitución, al legislador ordinario le corresponde regular los
procedimientos judiciales y administrativos, especialmente todo lo relacionado
con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen
probatorio, cuantías, entre otros.
Ha señalado que en virtud de
su potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(…)
regular y definir[101] entre los múltiples aspectos de su resorte
legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los
recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las
condiciones de procedencia de los mismos.[102](ii) Las etapas procesales y los términos y
formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La
radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y
cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la
Carta.[103]
(iv) Los medios de prueba[104] y (v) los deberes, obligaciones y cargas
procesales de las partes, del  juez y aún de los terceros intervinientes, sea
para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para  proteger a las
partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros
procesos.[105]”. (Resaltado fuera del texto)
De igual manera, ha considerado que esta potestad no
es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías constitucionales y
debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza de la acción o recurso respectivo[106], y los
principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio
pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido
proceso, entre otros. Sobre el particular ha expresado:
“El legislador dispone de un amplio margen de
discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar
el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en
el derecho sustancial[107].
Todo ello dentro de los límites que fije la
Constitución (art. 4º).
Estos límites están representados por la prevalencia y
el respeto de los valores y fundamentos de la organización político
institucional, tales como la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia
del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo (Preámbulo art.
1º de la Constitución); en la primacía de derechos fundamentales de la persona,
entre ellos la igualdad, el debido proceso, la defensa y el acceso a la
administración de justicia (CP arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la
buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art. 83).
En atención a referentes Superiores como los
señalados, la Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas
procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su
proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas.
Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el
presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de
la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino
especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada
frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”[108].
En consecuencia, y teniendo en
consideración que el legislador ha hecho uso de esta competencia general, el
cargo no prospera.
3.2    EFECTOS DE LA
DECISIÓN A TOMAR
3.2.1 Como consecuencia la
Sala declarará: (i) la inexequibilidad de los artículos 13,
14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33
de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” y (ii) la exequibilidad
de la expresión “el artículo 73 de la Ley 270 de 1996”,
contenida en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.
3.2.2 No obstante, observa la
Sala que la declaratoria de inexequibilidad, inmediata de los artículos 13, 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la
Ley 1437 de 2011, tendría graves efectos, en materia de protección del derecho
fundamental de petición, tal y como lo advierte el Procurador General de la
Nación.
3.2.3    La Corte Constitucional ha
recurrido, en forma excepcional, a una sentencia de inexequibilidad
diferida cuando, si bien constata la
existencia de una contradicción con la normatividad superior, que impone la
exclusión inmediata del ordenamiento jurídico de las normas afectadas, esta
decisión genera una situación
constitucionalmente peor que incide con suma gravedad en la vigencia de
principios o derechos constitucionales especialmente protegidos en la
Carta. [109].
3.2.4    Actualmente, el derecho de petición se encuentra
regulado en los Capítulos II, III, IV, V, VIII y IX, “Del derecho de petición en interés
general”, “Del derecho de petición en interés
particular”, “Del derecho de petición de informaciones”, “Del derecho de
formulación de consultas”, “Normas comunes a los capítulos anteriores”
y “Silencio administrativo”,
del vigente Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984). Por otro lado, no existe otra regulación distinta a este
Código que ofrezca a la administración los parámetros generales para la
contestación de los requerimientos presentados por los asociados.
El Decreto 1 de 1984, dejará de
regir el 2 de julio de 2012, por expresa disposición del artículo 308 de la
Ley 1437 de 2011. Es decir, si la inconstitucionalidad es pura y simple, a
partir de dicha fecha se producirá un grave vacío legal, en razón a que no
existe una regulación exhaustiva que consagre y establezca la forma en que, por
regla general, deben presentarse, tramitarse y dar respuesta a las peticiones.
3.2.5    Esta situación genera graves riesgos frente al
goce efectivo del derecho fundamental de petición. En efecto, no existirá
certeza por parte de los funcionarios públicos del trámite que debe imprimirse
a las solicitudes presentadas por los ciudadanos. Además, ello podría afectar
la garantía de otros derechos fundamentales, por cuanto no puede olvidarse que
el derecho de petición es una garantía instrumental que permite a los asociados
reclamar o exigir la vigencia de otras prerrogativas constitucionales.
Debe además precisarse que lo que se
difieren son los efectos de la sentencia no la vigencia ley, previendo el
impacto negativo de la decisión al momento en que deje de regir el Decreto 1 de
1984. De la misma manera, la modalidad de los efectos diferidos de los fallos
de constitucionalidad tiene como objetivo evitar situaciones que pongan en
grave riesgo la vigencia de garantías constitucionales. En efecto, lo decisivo
es que el juez constitucional constate la inminencia de dicho peligro.
Por el contrario, la declaratoria de
inexequibilidad diferida garantiza que el Congreso discuta y aprueba una ley
estatutaria del derecho de petición, en la que se actualicen los elementos
estructurales de esta garantía constitucional, con base en las exigencias de la
nueva Carta Política y de la jurisprudencia constitucional, respondiendo al
espíritu del nuevo Código Contencioso. No debe olvidarse que la ley 1437 de
2011, aprobada por la Congreso Nacional a iniciativa del Consejo de Estado, es
el resultado de un trabajo juicioso y sistemático encaminado a actualizar y
responder a las nuevas necesidades de la actuación y de la jurisdicción
administrativa.
3.2.6    De otro lado, aunque actualmente no ha entrado en
vigencia la Ley 1437 de 2011, es muy probable que al 2 de julio de 2012, no se
haya surtido y finalizado el trámite de la ley estatutaria del derecho de
petición, que supla el vacío que produce la derogatoria del Decreto 1 de 1984 y
la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 13
a 33 de la ley acusada. Lo anterior, por cuanto: (i) ya inició la
presente legislatura, (ii) las mayorías calificadas que exigen la ley
estatutaria y el hecho que la misma debe aprobarse en una legislatura, hacen
más estricto el trámite y (iii) previa a la sanción de la ley, es
necesario que se surta el control previo y automático por parte de la
Corte Constitucional.
3.2.7    En consecuencia, los
efectos de la declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta 31
de diciembre de 2014. Este término resulta razonable para permitir la adopción
de una regulación por parte de los órganos legislativos, sin dejar al ciudadano
sin las herramientas necesarias para la garantía efectiva del derecho.
4.       DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
- Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes
acusados del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la
Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
TERCERO.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD
quedan diferidos hasta 31 de diciembre de 2014,
a fin de que el Congreso, expida la
Ley Estatutaria correspondiente.
CUARTO - Declarar
EXEQUIBLE, la expresión “el
artículo 73 de la Ley 270 de 1996”,
contenida en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-818/11
SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de la modulación de efectos/SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Improcedencia respecto de las
normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
que regulan el derecho fundamental de petición
Si
bien comparto la orientación general del fallo y la declaración de
inconstitucionalidad de las disposiciones que regulan el derecho fundamental de
petición, me aparto de la decisión adoptada, en el sentido de diferir los
efectos de la declaratoria de inexequibilidad de múltiples artículos de la
Ley 1437 de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2014, “a fin de que el Congreso,
expida la Ley Estatutaria correspondiente”, pues considero que no están dadas
las condiciones para hacer uso del instrumento –excepcionalísimo- de modulación
de los efectos de un fallo de constitucionalidad a través del diferimiento de
sus efectos en el tiempo, por cuanto al aplicarlo en este caso, la
Corte partió de dos presupuestos de hecho y de derecho que no se configuran en
relación con la Ley 1437 de 2011, como son: (1) que el Congreso de la
República no alcanzará a adoptar una nueva regulación del derecho fundamental
de petición, mediante ley estatutaria, antes del 2 de julio de 2012, fecha de
entrada en vigencia de la ley, que configura un hipotético inaceptable, ya que
el legislador colombiano cuenta con las herramientas institucionales necesarias
para dar cumplimiento a las condiciones establecidas en al Constitución para
expedir una ley de las características señaladas; y (2) que la declaratoria de
inexequibilidad pura y simple va a generar un vacío jurídico automático cuyos
efectos inconstitucionales son más graves que la permanencia de las normas
declaradas inexequibles en el ordenamiento jurídico, ya que al momento de
adoptarse la sentencia C-818/11, por decisión expresa del Legislador, el Código
Contencioso Administrativo expedido en 1984 continúa vigente. Luego la
declaratoria de inexequibilidad no genera ningún vacío en el ordenamiento
jurídico colombiano
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Requisitos
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Excepcionalidad y
justificación
El
diferimiento de los efectos de un fallo de la
Corte Constitucional sólo procede de manera excepcional, cuando quiera que se
haya demostrado que los efectos de una inexequibilidad inmediata generarían
afectaciones más graves de lo dispuesto en la
Carta Política que la subsistencia temporal de la norma inconstitucional en el
ordenamiento jurídico.
SENTENCIA INTEGRADORA SUSTITUTIVA-Procedencia ante fallos de inexequibilidad que genere
vacíos jurídicos
Referencia: Expediente D-8410 y AC D-8427
Demandas
de inconstitucionalidad contra los artículos 10 (parcial), 13, 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 309 (parcial)
de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria
de la Corte Constitucional, a continuación expongo brevemente los motivos por
los cuales, si bien comparto la orientación general del fallo y la declaración
de inconstitucionalidad de las disposiciones que regulan el derecho fundamental
de petición, me aparto de la decisión adoptada en el numeral tercero de la
parte resolutiva de la sentencia C-818 de 2011, en el sentido de diferir los
efectos de la declaratoria de inexequibilidad de múltiples artículos de la
Ley 1437 de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2014, “a fin de que el Congreso,
expida la Ley Estatutaria correspondiente”.
En resumen, considero que no están dadas las
condiciones para hacer uso del instrumento –excepcionalísimo- de modulación de
los efectos de un fallo de constitucionalidad a través del diferimiento de sus
efectos en el tiempo, por cuanto al aplicarlo en este caso, la
Corte partió de dos presupuestos de hecho y de derecho que, bajo un análisis
detenido, no se configuran en relación con la
Ley 1437 de 2011. Estos dos presupuestos son: (1) que el Congreso de la
República no alcanzará a adoptar una nueva regulación del derecho fundamental
de petición, mediante ley estatutaria, antes del 2 de julio de 2012; y (2) que
la declaratoria de inexequibilidad pura y simple va a generar un vacío jurídico
automático cuyos efectos inconstitucionales son más graves que la permanencia
de las normas declaradas inexequibles en el ordenamiento jurídico. A
continuación explicaré en forma sumaria por qué considero que ninguno de estos
dos supuestos se verificó en el caso concreto, y por qué la
Corte no cumplió con la carga argumentativa más estricta que debe satisfacer
cuando recurre al diferimiento de los efectos de sus fallos.
1. El carácter excepcionalísimo del recurso al
diferimiento de los efectos de un fallo de inconstitucionalidad. Carga
argumentativa elevada para el juez constitucional.
La jurisprudencia de la
Corte Constitucional tiene claramente establecido que la modulación de los
efectos de los fallos adoptados en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad, en el sentido de diferir tales efectos en el tiempo hasta
una fecha o momento determinados por la
Corte, es un instrumento de carácter excepcional, al cual sólo se puede
recurrir cuando existan estrictas circunstancias que así lo justifiquen,
satisfaciendo una carga de argumentación jurídico-constitucional elevada.
Tal y como se ha explicado, entre otras, en las
sentencias C-737 de 2001[110] y C-852 de 2005,[111] el diferimiento de los efectos de un fallo
de la Corte Constitucional sólo procede de manera excepcional, cuandoquiera que
se haya demostrado que los efectos de una inexequibilidad inmediata generarían
afectaciones más graves de lo dispuesto en la
Carta Política que la subsistencia temporal de la norma inconstitucional en el
ordenamiento jurídico. En palabras de la
Corte, “la procedencia de esa clase de pronunciamientos es excepcional y (…)
los mismos se justifican ‘…únicamente en aquellos casos en los que la
Corte ha constatado que la regulación impugnada es inconstitucional, pero no
procede su declaración de inexequibilidad inmediata, por cuanto esa
determinación afectaría de manera aún más grave los principios y valores
constitucionales.’[112]”[113] En estas hipótesis, al constatar que el
vacío normativo generado por una inexequibilidad inmediata causaría “una
situación peor, desde el punto de vista de los principios y valores
constitucionales”[114], la
Corte ha optado por otorgar un término prudencial al Legislador para que se
enmiende la inconstitucionalidad detectada sin que se generen traumatismos
jurídicos mayores y evitables.
Por ello la Corte ha dispuesto claramente que “sólo
resulta legítimo recurrir a una sentencia de constitucionalidad temporal, si
(i) se justifica expresamente esa modalidad de decisión; (ii) claramente se
desprende del expediente que la declaración e inexequibilidad inmediata
ocasionaría un vacío normativo que conduciría a una situación
constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la
disposición acusada; (iii) se explica que esa solución es más adecuada que la
de recurrir a una sentencia integradora, para lo cual debe tenerse en cuenta,
entre otras, el margen de configuración que tiene el Legislador en la materia,
y qué tan lesivo a los principios y valores constitucionales es el
mantenimiento de la disposición acusada en el ordenamiento y, finalmente, si
(iv) el juez constitucional justifica la extensión del plazo conferido al
legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y
del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los
principios y derechos constitucionales”[115].
Como procederé a explicar, ninguna de estas
condiciones se satisfizo en el caso presente.
2. El supuesto de hecho consistente en que el Congreso
de la República no alcanzará a expedir una ley estatutaria antes del 2 de julio
de 2012.
En primer lugar, para justificar el diferimiento de
los efectos de esta decisión, la mayoría de la
Sala Plena consideró que el Congreso de la
República no cuenta con suficiente tiempo, antes del 2 de julio de 2012 –fecha
de entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011-, para expedir una regulación del
derecho fundamental de petición mediante la legislación estatutaria exigida por
el Artículo 152 de la Constitución. En palabras de la ponencia aprobada por la
Corte,
“3.2.5. (…) la declaratoria de
inexequibilidad diferida garantiza que el Congreso discuta y aprueba una ley
estatutaria del derecho de petición, en la que se actualicen los elementos
estructurales de esta garantía constitucional, con base en las exigencias de la
nueva Carta Política y de la jurisprudencia constitucional, respondiendo al
espíritu del nuevo Código Contencioso. (…)
3.2.6. De otro lado, aunque actualmente no
ha entrado en vigencia la Ley 1437 de 2011, es muy probable que al 2 de julio
de 2012, no se haya surtido y finalizado el trámite de la ley estatutaria del
derecho de petición, que supla el vacío que produce la derogatoria del Decreto
1 de 1984 y la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 13
a 33 de la ley acusada. Lo anterior, por cuanto: (i) ya inició la presente
legislatura, (ii) las mayorías calificadas que exigen la ley estatutaria y el
hecho que la misma debe aprobarse en una legislatura, hacen más estricto el
trámite y (iii) previa a la sanción de la ley, es necesario que se surta el
control previo y automático por parte de la
Corte Constitucional”.
Para quien suscribe este salvamento parcial de voto, estas
consideraciones son insuficientes para extraer la conclusión de que el Congreso
de la República no alcanzará a tramitar la legislación estatutaria para regular
el derecho de petición antes del 2 de julio de 2012. Independientemente del
inicio de la actual legislatura, de los requisitos constitucionales más
estrictos para la aprobación de las leyes estatutarias, y de la necesidad de
surtir el control automático de constitucionalidad, es perfectamente posible
que el órgano legislativo, en ejercicio de su autonomía y de sus competencias
constitucionales, apruebe con pleno cumplimiento de las condiciones trazadas
por la Carta Política la legislación requerida dentro del término fijado por el
propio Congreso de la República para la entrada en vigencia de la ley
estatutaria.
Asumir, como lo hizo la mayoría, que se presentarán
indefectiblemente -o como cuestión de la “normalidad” legislativa- tardanzas,
obstáculos o complicaciones que impedirán aprobar la legislación estatutaria
dentro del plazo referido, equivale a normalizar en sede de control
constitucional la ocurrencia de presuntas complicaciones, y suponer de antemano
que el Legislador no podrá cumplir oportunamente con su cometido esencial de
hacer las leyes. Este presupuesto hipotético es inaceptable. Considero que el
legislador colombiano cuenta con las herramientas institucionales necesarias
para dar cumplimiento a las condiciones establecidas en la
Constitución Política, para expedir una ley de las características de la que
nos ocupa.
Por lo tanto, discrepo de la mayoría en relación con
la verificación de este primer supuesto, de índole fáctica, y en consecuencia
no considero procedente, por esta razón, la adopción de un fallo de
inconstitucionalidad de efectos diferidos.
3. El supuesto de derecho consistente en que la
declaratoria de inexequibilidad pura y simple generará un vacío jurídico en
materia de regulación legal del derecho de petición.
El artículo 308 de la
Ley 1437/11 dispone: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de
julio del año 2012. (…)”. Esto significa que la
Ley 1437 de 2011 todavía no está vigente, por decisión expresa del propio
Legislador; en el entretanto, continúa en plena aplicación el Decreto 01 de
1984 – Código Contencioso Administrativo actualmente en vigor.
Por su parte, el artículo 309 de la
Ley 1437/11 establece: “Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el
artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código, en
especial, el Decreto 01 de 1984 (…)”.
Una lectura literal de estas dos disposiciones revela
que en la actualidad, al momento de adoptar la sentencia C-818/11, el Código
Contencioso Administrativo expedido en 1984 continúa vigente; y que únicamente
dejará de regir a partir del 2 de julio de 2012. La declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 13 a 33 de la
Ley 1437/11, por lo tanto, actualmente no genera ningún vacío en el
ordenamiento jurídico colombiano. Se declararon inconstitucionales varias
normas que, por voluntad expresa del propio legislador, aún no han comenzado a
regir. Esto implica que hoy en día no existe ningún impacto jurídico cuyas
consecuencias constitucionales sean más graves que las de mantener estas normas
inexequibles temporalmente vigentes en el ordenamiento colombiano. El vacío jurídico
que previó la Corte, se repite, es futuro e incierto, y se deriva de la
conjunción de una serie de especulaciones referentes a la hipótesis de que el
Congreso no logre aprobar una ley estatutaria que regule el derecho de petición
en esta legislatura; tales especulaciones no son suficientes para justificar,
en mi criterio, una decisión de este tipo.
La Corte Constitucional ha explicado con claridad en su jurisprudencia previa
que cuandoquiera que se enfrente a una situación en la que un fallo de
inexequibilidad pueda generar vacíos jurídicos con efectos más graves que el
retiro de las normas estudiadas del ordenamiento, existen dos alternativas a
las cuales puede recurrir: la modulación de la decisión a través de una
sentencia de efectos diferidos, o la adopción de una sentencia sustitutiva.[116]
En virtud del principio de conservación del derecho, y
del carácter excepcional de los fallos de inexequibilidad diferida, considero
que la Corte ha debido efectuar un pronunciamiento expreso sobre la norma
derogatoria que causaría el vacío jurídico hipotético -a saber, el artículo 309
de la ley acusada-, como consecuencia necesaria de haber declarado inexequibles
los artículos de la Ley 1437/11 que se refieren al derecho fundamental de
petición, recurriendo así a la técnica de la sentencia integradora, en vez del
diferimiento de los efectos del fallo de constitucionalidad. Habría sido mucho
más coherente, no sólo con el fallo de inexequibilidad mismo sino con los
principios que guían el quehacer del juez constitucional, que en tanto consecuencia
lógica simple de la decisión de inconstitucionalidad, se adoptara una sentencia
integradora, en el sentido de pronunciarse expresamente sobre la derogación de
las disposiciones que son contrarias a las normas declaradas inexequibles,
explicando que dicha derogatoria se entendería inaplicable a los artículos del
Decreto 01 de 1984 referentes al derecho de petición. Así, en vez de asumir que
el legislador no podría suplir un futuro vacío jurídico presunto, la
Corte pudo haber determinado que si ello ocurría, las disposiciones
–actualmente vigentes y plenamente aplicables- del Decreto 01 de 1984 sobre el
derecho de petición, no quedarían cubiertas por la cláusula derogatoria del
artículo 309 de la Ley 1437/11, y seguirán en vigor hasta tanto el Congreso
adoptara la nueva legislación, de naturaleza estatutaria, que las sustituyera.
En los anteriores términos, y de la manera más
respetuosa, dejo sentado mi disenso puntual con la decisión de la mayoría.
Fecha ut supra.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-818/11
Referencia:
expediente
D- 8410 y AC D-8427
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 10 (parcial), 13, 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,28, 29, 30, 31, 32, 33 y 309 (parcial)
de la Ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo"
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Si bien comparto la postura mayoritaria
consistente en declarar inexequible los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de
2011, porque desconocen el mandato constitucional, según el cual, las normas
que reglamentan de manera integral un derecho fundamental deben ser
establecidas mediante una ley estatutaria, creo, sin embargo, que no se han
debido diferir los efectos de la sentencia de inexequibilidad, en la medida en
que en el presente caso no se configura ninguno de los supuestos establecidos
por la jurisprudencia constitucional[117].
La finalidad de retrasar la entrada en
vigor de los fallos de inconstitucionalidad por parte de los Tribunales
Constitucionales no es otra que la de evitar que la declaratoria de
inexequibilidad provoque un vacío normativo que puede resultar más problemático
o lesivo[118].
La Corte
Constitucional puede recurrir a una sentencia de constitucionalidad temporal,
siempre y cuando, (i) justifique esa modalidad de decisión, (ii) aparezca
claramente en el expediente que la declaración de inexequibilidad inmediata
ocasiona una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en el
ordenamiento de la disposición acusada, cuya inconstitucionalidad fue
verificada en el proceso. Además, (iii) el juez constitucional debe explicar
por qué es más adecuado recurrir a una inexequibilidad diferida que a una
sentencia integradora, para lo cual deberá tener en cuenta, entre otras cosas,
qué tanta libertad de configuración tiene el Legislador en la materia, y qué
tan lesivo a los principios y valores constitucionales causa el mantenimiento
de la disposición acusada en el ordenamiento. Finalmente, (iv), el juez
constitucional debe justificar la extensión del plazo conferido al legislador,
el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible
impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y
derechos constitucionales[119]
En el asunto bajo examen la Corte
justificó la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas con efectos
diferidos al considerar que: (i) actualmente, el derecho de petición se
encuentra regulado en el Código Contencioso Administrativo vigente, (Decreto 1
de 1984), (ii) dicho decreto dejará de regir el 2 de julio de 2012, por expresa
disposición del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, nuevo "Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", (iii)
los artículos declarados inexequibles suplían la regulación referente al
derecho de petición, (iv) a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de
2011 se producirá un grave vacío legal respecto del derecho fundamental de
petición, en razón a que no existe una regulación exhaustiva que consagre y
establezca la forma en que, por regla general, deben presentarse, tramitarse y
responderse las peticiones, (v) la declaratoria de inexequibilidad diferida
garantiza que el Congreso discuta y apruebe una ley estatutaria del derecho de
petición, (vi) es muy poco probable que para el 2 de julio de 2012 se haya
surtido completamente el trámite de la ley estatutaria del derecho de petición
en el Congreso de la República y en esta Corporación.
En mi criterio, las razones esbozadas no
conducen a que se le aplique el trato excepcional a la declaratoria de
inconstitucionalidad de diferir sus efectos hacia el futuro, toda vez que se
trata de disposiciones legales que aún no han entrado en vigencia, de manera
que con esta decisión no se produce ningún vacío normativo que afecte el
ejercicio de derechos fundamentales y en todo caso, al momento de entrar a
regir el nuevo código de procedimiento administrativo, la inconstitucionalidad
implica que revivirán las normas que regulan el ejercicio del derecho de
petición en el Decreto 01 de 1984, no obstante la derogatoria prevista en el
artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, mientras el Congreso de la República
decide si expide la correspondiente ley estatutaria, lo anterior en aplicación
de la doctrina constitucional relacionada con el fenómeno de la reviviscencia
de las normas derogadas que ha desarrollado esta corte entre otras en la
Sentencia C-402/10, en cuyos apartes la se ha sostenido: "Para la
doctrina más tradicional, asumida íntegramente por la Corte en sus primeros
fallos, la inexequibilidad de la expresión derogatoria implicaba la
reincorporación de la normatividad derogada, predicable desde el momento en que
se adopta dicha sentencia de inconstitucionalidad, dejándose con ello a
salvaguarda las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma
cuestionada, solución que resultaba, plenamente compatible con el efecto
ordinario ex nunc de las sentencias judiciales, pues la reincorporación de la
norma derogada no es incompatible con el reconocimiento de plenos efectos de la
disposición declarada inexequible, desde su promulgación y hasta la sentencia
de inconstitucionalidad. En las primeras decisiones de la Corte que asumieron
laproblemática de la reviviscencia asumieron para sí la conclusión que había
sido propuesta por la Corte Suprema y el Consejo de Estado, según la cual la
reincorporación operaba de manera automática. Sin embargo, fallos posteriores
abandonaron esta postura, a través del establecimiento de condiciones para la
procedencia de la reviviscencia. Tales presupuestos tienen que ver con (i) la
necesidad de establecer el peso específico que les asiste a los principios de
justicia y seguridad jurídica en el caso concreto; y (ii) la garantía de la
supremacía constitucional y los derechos fundamentales, lo que remite a la
obligatoriedad de la reincorporación cuando el vacío normativo que se generaría
sin ella involucraría la afectación o puesta en riesgo de los mismos ".
Fecha ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Sentencia C-182 de 2010 MP Jorge Ignacio Pretelt
[2] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas
en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[3]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[4] La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
(….)
Las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
Las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
La suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
[5]
Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias
C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras
[6]
Cfr. la Sentencia C-447 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[7]
Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997. , M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[8] Cfr. Sentencia C-269 de 1995.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f,
es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la
Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se
limitan a presentar argumentos de conveniencia.
[9] Son estos los términos descriptivos utilizados por la
Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a
consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las
ya citadas, en la C-090 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-357 de 1997.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C- 374 de 1997.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la
Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-040 de 2000
M.P. Fabio Morón Díaz.
[10] C-1052 de
2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] C-756 de 2008
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[12] Para evitar que se
produzca el fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la
“congelación del rango”. Ver sentencias C-307 de 2004,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-319 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13] Ver sentencia C-319 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[14] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[15] Cfr. sentencia C-319 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[16] Cfr. sentencia C-055 de 1995,
M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este mismo sentido, en la sentencia
C-037 de 1996, la Corte explicó que corresponde a las leyes estatutarias
regular “(…) la estructura general de la administración de justicia y sobre
los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su
función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su
conocimiento”
[17] Cfr. sentencia
C-580 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[18] Entre muchas otras, pueden
consultarse las sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006, C-370
de 2006, C-910 de 2004 y C-162 de 2003.
[19] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[20] Sentencia
C-646 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Sentencias
C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872 de 2003.
[22] Sentencias
C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193 de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.
[23] Sentencias C-162 de 2003 y
C-981 de 2005
[24] Sentencia
C-013 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[25] Sentencia
C-226 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[26]
C-913 de 2010  M.P Nilson Pinilla Pinilla
[27] M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[28] En esta sentencia, la
Corte declaró inconstitucionales los artículos de la
Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían
restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una
ley estatutaria.
[29] Cfr.
Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[30] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] En esa ocasión la
Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria
debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto
del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones
dignas y justas", la determinación de las distintas modalidades del
trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el
contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los
tratados y convenios internacionales”.
[32] Sentencia
C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[33] Cf.
Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz.
[34] Cf. Sentencia
c-434 de 1996, m.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la
Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un
instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no
tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya
regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias.
[35] Sentencia
C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[36] Cfr. sentencia C-013 de 1993,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[37] Cfr. sentencia C-226 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también la sentencia C-319 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[38] En la sentencia C-313 de 1994,
M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte afirmó: “Obsérvese, finalmente, que la
ley estatutaria se refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es
desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la
Constitución”. Luego, en la sentencia C-408 de 1994,
M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte precisón: “(…) cuando de la regulación de
un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una
ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al
núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación
contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de
existir; toda vez que,  se repite, de algún modo, toda la legislación de manera
más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”. (negrilla
fuera del texto) Ver también la sentencia C-981 de 2005,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[39] En algunas sentencias no
se habla de núcleo esencial sino de contenido mínimo del derecho o de elementos
estructurales esenciales. Ver por ejemplo la sentencia C-646 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40]
M.P. Fabio Morón Díaz
[41] En este sentido, en la
sentencia C-993 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería, la
Corte sostuvo: “Cuando una ley regule aspectos principales e importantes
del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del habeas
data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley
estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de
forma.” (negrilla fuera del texto).
[42] Ver sentencias C-425 de 1994,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-247 de 1995,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-374 de 1997,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1998,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo y M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-1338 de 2000, M.P.(E) Cristina Pardo Schilesinger, C-981 de 2005,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y C-319 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[43] Ver sentencia C-319 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[44] Sentencia C-408 de 1994.
M.P. Fabio Morón Díaz. En esa providencia, la
Corte dijo que “…cuando de la regulación de un derecho fundamental se
trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe
entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese
derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley
ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez
que,  se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos
lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”. Igualmente,
en sentencia C-425 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la
Corte dijo que “la regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de
los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo
esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales,
mediante el trámite de ley estatutaria”
[45] Sentencia
C-981 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[46] Esta
tesis puede apreciarse en sentencias como la
T-227 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-881 de 2002,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y T-760 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la primer la
Corte recordó que el concepto de dignidad humana evoluciona y, por tanto,
también los derechos fundamentales. La Corte aseguró: “(…) el concepto de
dignidad humana que ha recogido la
Corte Constitucional únicamente se explica dentro del sistema axiológico de la
Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas, la elevación a
rango constitucional de la ‘libertad de elección de un plan de vida concreto en
el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle’ y
de ‘la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos
servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus
especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad
de desarrollar un papel activo en la sociedad’, definen los contornos de lo que
se considera esencial, inherente y, por lo mismo inalienable para la persona,
razón por la cual se traduce en derechos subjetivos (entendidos como
expectativas positivas (prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales
están sustraídos de las mayorías transitorias. || En este orden de ideas, será fundamental todo derecho
constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y
sea traducible en un derecho subjetivo. Es
decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de
elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad
y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera
apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del
derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria
de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así
como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). Así, por
ejemplo, en la actualidad existe consenso en torno a la absoluta necesidad de
que los procedimientos judiciales y administrativos estén fijados
normativamente (principio de legalidad) y que prevean la posibilidad de
controvertir pruebas, presentar las propias y de rebatir argumentos y ofrecer
los propios (derecho de defensa), para que la persona pueda ser libre y activa
en sociedad; mientras que serán las circunstancias concretas las que definan si
una cirugía estética únicamente persigue intereses narcisistas o responden a
una necesidad funcional, para que la persona pueda ser activa en sociedad (v.
gr. alteraciones funcionales y dolor que exigen una reducción de senos).
Resulta ejemplarizante la discusión en torno el reconocimiento de derechos
fundamentales a personas jurídicas, en la cual el consenso logrado únicamente
se explica por la necesidad de proteger elementos funcionalmente indispensables
para la correcta operación jurídica de estas instituciones. || Lo anterior,
debe precisarse, no implica que en sí mismo derechos constitucionales no tengan
carácter fundamental. La existencia de consensos (en principio dogmática
constitucional) en torno a la naturaleza fundamental de un derecho
constitucional implica que prima facie dicho derecho se estima fundamental en
sí mismo. Ello se explica por cuanto los consensos se apoyan en una concepción
común de los valores fundantes de la sociedad y el sistema jurídico. Así,
existe un consenso sobre el carácter fundamental del derecho a la vida, a la
libertad y a la igualdad. Los consensos sobre la naturaleza fundamental de
estos derechos claramente se explica por la imperiosa necesidad de proteger
tales derechos a fin de que se pueda calificar de democracia constitucional y
de Estado social de derecho el modelo colombiano. No sobra indicar que, en la
actual concepción de dignidad humana, estos derechos son requisitos sine qua
non para predicar el respeto por dicho valor.”
[47] Esta labor de delimitación
y actualización es reconocida en la sentencia T-227 de 2003, en la que la
Corte explicó que la definición de las obligaciones reclamables y que hace que
una exigencia de la dignidad humana se traduzca en derecho subjetivo, es,
producto de decisiones constitucionales, legislativas e, incluso
jurisprudenciales.
[48]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[49]
Cfr. C-791 de 2011
[50] Ver las sentencias C-646
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-319 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[51] Las limitaciones generales
son diferentes a las que surgen en el caso concreto a partir de ejercicios de
ponderación cuando existe colisión entre derechos o entre derechos y otros
principios constitucionales, y que en consecuencia solamente son aplicables al
caso específico.
[52] En la
Sentencia C-973 de 2010 la
Corporación hizo un recuento de la jurisprudencia referida a la necesidad de
tramitar por ley estatutaria ciertos elementos del derecho fundamental, y que
en lo pertinente, se acoge en esta oportunidad
[53] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[54] Alejandro Martínez Caballero. Artículos 1º (parcial),
4º, 5º, 6º, 7º, 8º (parcial), 10 (parcial) de la
Ley 36 de 1993.
[55] M.P. Carlos
Gaviria Díaz. Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 57 de 1993
(adiciona parcialmente el Código Penal).
[56]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero
[57] En este caso salvó el voto
el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, quien consideró que el tema de esta ley
sí ha debido ser desarrollado por ley estatutaria. Como fundamento de esa
postura, destacó que a diferencia de lo sostenido por la mayoría, las normas
que deben tramitarse como ley estatutaria no son aquellas que afecten
negativamente el núcleo esencial del derecho fundamental de que se trata, pues
en realidad, y conforme a la Constitución, ese núcleo esencial no puede ser
lesionado por ley alguna. Explicó que las leyes que requieren este trámite son
aquellas que sin restringir el alcance del núcleo esencial, desarrollan
contenidos que han sido reconocidos como parte integrante de aquél.
[58]
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[59] También
en este caso se presentaron dos salvamentos de voto de los Magistrados Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería quienes consideraron que estas
disposiciones sólo podían haberse adoptado previo el trámite de una ley de
naturaleza estatutaria, y una aclaración de voto del Magistrado Humberto Sierra
Porto, quien nuevamente hizo la precisión de que no son los contenidos
restrictivos del núcleo esencial los que determinan la necesidad de una ley
estatutaria, pues ellos son inadmisibles dentro del marco constitucional, sino
en general aquellos aspectos que de manera directa, positiva o negativa, se
relacionen con dicha esencia.
[60]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[61]
M. P. Álvaro Tafur Galvis
[62]
M.P-Humberto Antonio Sierra Porto
[63]
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
M.P.
en ambas Vladimiro Naranjo Mesa [64]
[65]
M.P. Eduardo Montealegre Lynnet
[66] Es importante anotar que para la época en que se expidieron las Leyes 510 de 1999 y 716 de
2001 en las cuales se encontraban contenidas las distintas normas acusadas, e
incluso para la fecha de estas sentencias, el legislador estatutario no había
aún regulado integralmente el derecho fundamental al hábeas data en materia
financiera, cosa que se hizo apenas en el año 2008 con la expedición de la
Ley Estatutaria 1266 de ese año.
[67]
M. P. Jaime Araujo Rentería
[68] Esta decisión obligó a que
posteriormente este derecho fundamental fuera regulado mediante ley
estatutaria, la que varios años después vino a ser la
Ley 1095 de 2006.
[69] M. P. Jaime Araujo
Rentería
[70]
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[71] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla
[72]
Sentencia C-055 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[73]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[74]
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[75]
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[76] Sentencia C-670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda,  reiterada en la
sentencia C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y C-162 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[77] Ver C.756
de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[78] Sentencia
C-646 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[79] Al respecto,
pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-578 de 1992, C-003 de
1993, T-572 de 1994, T-133 de 1995, T-382 de 1993, T-275 de 1995, T-474 de
1995, T-141 de 1996, T-472 de 1996, T-312 de 1999 y T-415 de 1999.
por ejemplo, T-846/03,
T-306/03, T-1889/01, y T-1160  A/01, entre otras.
[80]
T-12 del 25 de mayo de 1992 Sala Tercera de Revisión, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo
[81] En la sentencia T-129/01,
Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, se estudió el caso de un
ciudadano que había participado en la elaboración de un pacto mediante el cual
el Gobierno se comprometía a suministrar ayuda al municipio del cual era
residente y, en ejercicio del derecho de petición, solicitaba un informe acerca
del cumplimiento del mismo el cual no le había sido suministrado.  La
Corte concedió la tutela por considerar que esta información era indispensable
para el control de la gestión de la administración.
[82]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[83]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[84]
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[85] Ver, entre muchas, las sentencias T-737 y T-236 de 2005 y
C-510 de 2004, M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-718 y T-627 de 2005; Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-439 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-275 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[86] Ver sentencias T-944 de 1999 y T-447 de 2003. En la
sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, retomada por las
sentencias T-855 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-734 de 2004,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-915 de 2004,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras, se delinearon algunos supuestos
fácticos mínimos del derecho de petición, que han sido precisados en la
jurisprudencia de esta Corporación, mediante las sentencias de sus diferentes
Salas de Revisión.
[87] Es abundante la
jurisprudencia existente sobre el núcleo esencial del derecho de petición. Se
pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: T-147 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-108 de 2006 y T-490 de 2005,
M.P. Jaime Araujo Rentería; T-1130 de 2005,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-373 de 2005,
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[88] Ver, entre muchas, las
sentencias: T-460 de 2006 y T-1160 de 2005,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-295 y T-147 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-134 de 2006,
M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-1130 y T-917 de 2005,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-814 de 2005,
M.P. Jaime Araujo Rentería; T-352 de 2005,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-327 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[89] Ver las sentencias T-259
de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-814 de 2005,
M.P. Jaime Araujo Rentería, entre otras.
[90]
Cfr. Sentencia C-620 de 2001
M.P. Jaime Araujo Rentería y C-646 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda
[91]
C-646 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
[92] La Corte Constitucional en
la sentencia C-567/97, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz declaró la inexequibilidad
de las normas que regulaban el habeas data y que fueron incluidas en una ley
ordinaria, pues según el criterio material requerían el trámite de ley
estatutaria. En igual sentido, pero en el ámbito de los mecanismos de
participación, la Corte Constitucional, en la sentencia C-580/01, MP: Clara
Inés Vargas, declaró la inexequibilidad parcial de las objeciones al proyecto
de ley que regulaba las Juntas de Acción Comunal, tramitado como ordinario,
porque algunos artículos regulaban mecanismos de participación, como la
concertación.
[93]
MP: Eduardo Cifuentes Muñoz
[94]
M.P. Jaime Araujo Rentería
[95]
MP: Clara Inés Vargas
[96] Incluso recientemente en la
Sentencia C-791 del 21 de octubre de 2011
M.P Humberto Antonio Sierra Porto
[97]
En iguales términos, señaló la
Sentencia C-973 de 2010
M.P. Nilson Pinilla Pinila
[98]
M.P Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo
Beltrán Sierra
[99] Sentencia C-114de 1999,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[100]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[101]
Sentencia C-1104 de 2001
[102]
Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000,  C-803 de 200 entre otras.
[103]
Sentencia C-111 de 2000
[104] Sentencia C-1270 de 2000
[105] Sentencia C-1104 de 2001
[106]
Ver las sentencia C-781 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-985 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[107] Cfr. artículo 150
numerales 1 y 2 de la Constitución Política y Sentencias C-680 de 1998 y
C-1512-00
[108] Sentencia C-1512 de 2000.
En el mismo sentido ver la sentencia C-925 de 1999
[109] Corte Constitucional. Sentencia C-112 de 2000. MP
Alejandro Martínez Caballero, fundamentos 16 y 17. Así, la sentencia C-221 de
1997 declaró la constitucionalidad temporal, por un plazo de cinco años, del
literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986. Por su parte, la
sentencia C-700 de 1999 postergó por varios meses los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad del sistema UPAC, mientras que la sentencia
C-141 de 2001 aplazó por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del
artículo 21 del Decreto 2274 de 1991.
[110]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; salvamentos de voto de los
magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Jaime Araújo Rentería; salvamentos
parciales de voto de los magistrados Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández y Alfredo Beltrán Sierra.
[111]
M.P. Rodrigo Escobar Gil; salvamento de voto del magistrado
Humberto Antonio Sierra Porto; salvamento parcial de voto del magistrado
Alfredo Beltrán Sierra; aclaración de voto del magistrado Álvaro Tafur Galvis.
[112]
Sentencia C-737 de 2001.
[113]
Sentencia C-852 de 2005.
[114]
Sentencia C-737 de 2001.
[115]
Sentencia C-852 de 2005.
[116] “Un último tipo de
sentencias, que podemos llamar ‘sustitutivas’ siguiendo la terminología
Italiana, hace referencia a aquellos eventos en donde la
Corte expulsa del ordenamiento una disposición acusada, y sustituye el vacío
normativo por una regulación específica que tiene raigambre constitucional
directa. En cierta medida estas sentencias sustitutivas son una combinación de
sentencias de inconstitucionalidad y sentencia integradora, pues se anula el
precepto acusado (inexequibilidad), con lo cual se genera un vacío de
regulación, que es llenado por medio de un nuevo mandato que la sentencia
adiciona o integra al ordenamiento”. Ver, Martínez Caballero, Alejandro: “Tipos
de sentencias en el control constitucional de las leyes: la experiencia
colombiana”, en Jurisdicción Constitucional de Colombia. La
Corte Constitucional 1992-2000 Realidades y perspectivas, Bogotá, Escuela
Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Konrad Adenauer Stiftung, 2000, p. 399.  Sobre el tema, sentencias C-141 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero; salvamento parcial de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra
y José Gregorio Hernández Galindo); C-221 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero); y C-112 de 2000 (aclaración de voto de los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo).
'Corte Constitucional. Sentencia C-737 de
2001.
[118] Corte
Constitucional, Auto 3 1 1 de 2001.
[119] Ibidem.