T-468-92
Sentencia No
Sentencia No. T-468/92
ACCION DE TUTELA-Regulación Legal
El legislador utiliza  una doble dirección
en el reglamento de la procedibilidad de la acción de tutela, al establecer los
casos de "procedencia" tanto como los de "improcedencia" de
la misma.  Esta  lógica reguladora acusa falta de técnica legislativa por
cuanto, de algún modo  es contraria al principio liberal según el cual todo lo
que no está prohibido, está permitido. Principio no solo garantizador de la
libertad al hacer primar la facultad general sobre la facultad legislativa
expresa, sino porque además, obliga a una interpretación restrictiva en el
accionar de los particulares en el ejercicio de la libertad que genera en estos
dos órdenes de complicaciones; el primero referente a las posibles
contradicciones que pueden presentarse entre el catálogo de autorización y el
de prohibiciones, y el segundo, radica en que dicha técnica legislativa puede
dejar por fuera de las predicciones del legislador algunos casos que no están
prohibidos ni permitidos.  De suerte que en esta modalidad legislativa, la
acción procede sólo cuando expresamente se señala y no procede en los casos así
indicados, de igual manera, expresamente.
ACCION DE TUTELA
Procede la acción de tutela, cuando
circunstancias que rodeen al solicitante, no le permitan poner en marcha o
hacer uso de los mecanismos judiciales.  Interpretación distinta, llevaría a
reconocer a los jueces de toda la jerarquía judicial, la posibilidad de
evaluar, en cada caso, la eficacia del orden judicial, lo cual implicaría no
sólo el  desquiciamiento de la  seguridad y confianza que informa a esas
instituciones, sino, a otorgar un poder exorbitante al juez de tutela  para
sustituir a la justicia ordinaria, cuando según su discreción sea ineficaz.  La
interpretación adoptada, supone, que sólo en casos extremos o excepcionales
será procedente la acción de tutela existiendo  otros medios de defensa
judicial, en atención a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
La causal de improcedencia surge cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales para reclamar el derecho  que se pretende, salvo que la
acción "se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable"
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Concepto
Se entiende por irremediable el daño para
cuya reparación no existe medio o  instrumento.  Es el daño o perjuicio que una
vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a
la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no
resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial
para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes
de la norma,  que su redacción adolece de defecto al afirmar que  el dicho
perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante
indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación
expresa y literal de la ley. Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la
integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos
materiales y morales, no puede recuperarse por ningún  medio.
DAÑO CONSUMADO
El daño como resultado  de la lesión producida
en el derecho amparado puede ser de naturaleza material o moral, de suerte que
una vez se haya producido de manera total, y no parcial o progresivamente,
impide la procedencia  de la acción de tutela.  Lo anterior, por cuanto  para
la reparación de los daños antijurídicos imputables a las autoridades públicas,
el Constituyente previó acciones distintas en los artículos 89 y 90 de la Carta
Fundamental, y los daños causados en acciones y omisiones de los particulares
hacen a estos responsables de su resarcimiento con arreglo a las leyes civiles
sobre la materia.
ACCION DE TUTELA-Naturaleza Preventiva/EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD
En el artículo 5o. del decreto se autoriza
la procedencia de la acción de tutela contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, "que haya violado", es decir que haya consumado el daño
proveniente de la violación del Derecho, con lo cual se  cambia la naturaleza
preventiva de la acción,  A fin de salvar la contradicción indicada, debe
inaplicarse la hipótesis del artículo 5o. "que haya violado", por
inconstitucional, toda vez que  la Constitución Política en su artículo 86,
autoriza la protección de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos
resulten vulnerados",  y no cuando lo hayan sido en el pasado, y además,
el sistema de la Constitución, al otorgar vías especiales para resarcir el
"daño" como las que se han mostrado atrás, le otorga a la acción un
carácter preventivo que se vería contrariado. No queda duda sobre el carácter
preventivo de la acción de tutela, y sobre  su improcedencia cuando la
violación al derecho fundamental se encuentra consumada definitivamente y el
consecuente   daño se ha presentado de manera total.
ACCION DE TUTELA-Presupuestos Procesales
Los presupuestos procesales de procedencia
o improcedencia de la acción de tutela, habida consideración de la naturaleza
popular  de esta acción, en el sentido  de que puede ser ejercida por
"toda persona", o de que no requiere la mediación de profesional del
derecho para su ejercicio, y  de la naturaleza de la misma, no pueden ser
resueltas al admitir la demanda,  sino en la sentencia, para que entre uno y
otro momento procesal medie el suficiente diálogo judicial entre los
intervinientes y el juez pueda,  si es del caso, llegar al convencimiento
razonado de su existencia o inexistencia.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia/DAÑO
CONSUMADO/REINTEGRO AL CARGO
No procede como mecanismo transitorio la
acción de tutela, cuando no sea para evitar un perjuicio irremediable, y en
este caso, según definición legal, no se considera de esa clase el perjuicio,
"cuando el interesado puede solicitar a la autoridad", como en el
caso, "que se disponga el restablecimiento o protección del derecho, mediante
la adopción de disposiciones como las siguientes:  a)  Orden de
reintegro...", que es justamente lo que solicita el actor. La violación
del derecho cuyo amparo se solicita, originó un daño que se encuentra
consumado, toda vez que el interesado está desvinculado de las funciones
docentes, que se pide se le permita volver a desarrollar; por lo que es también
improcedente la acción.
Sala de Revisión No. 5
Expediente No.
T-1475
Procedencia e
Improcedencia de la Acción de Tutela.
Actor:
EUDORO ENRIQUE
VELASQUEZ FUENTES
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
Dr.  JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
Santafé de Bogotá, D.C., julio diecisiete
(17) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Corte Constitucional, Sala de Revisión
de Tutelas, decide mediante sentencia el asunto de la referencia, en el grado
jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta lo siguiente:
A N T E C E D E N T E S
El señor EUDORO ENRIQUE VELASQUEZ FUENTES,
obrando en nombre propio "y asesorado legalmente por el Dr. Oscar Augusto
Beltrán F., Abogado titulado", a quien confiere poder para coadyuvar esta
acción, presentó acción de tutela contra la Universidad Tecnológica de los
Llanos Orientales, para que se le ampare su Derecho al Trabajo según el artículo
25 de la C.N., el Decreto 80 de 1980 y el Decreto 3269 de 1985, que le fuera
vulnerado mediante el acto administrativo  emanado de la Rectoría de aquel
centro docente, contenido en la Resolución No. 1477 del 21 de noviembre de
1991, que ordenó su retiro del servicio docente. "Como ese acto
administrativo me lesiona, solicito, con fundamento en el artículo 7o. del
Decreto 2591 de 1991, se suspenda el acto administrativo, en el  fallo o antes
si lo estima conveniente su Despacho, disponiéndose orden de reintegro al
empleo respectivo, mientras se profiere fallo por la vía contencioso
administrativa, a la cual se hará uso dentro del término del artículo 8o. del
Decreto 2591 de 1991, que regula la tutela como mecanismo transitorio para la
protección del derecho fundamental.  Igualmente solicito que se señale en la
orden el reintegro como si no hubiera existido solución de continuidad, puesto
que tengo derecho al salario dejado de percibir."
Como fundamentos de su petición, expone lo
siguiente:
"1o.  Desde el
7 de septiembre de 1980, me posesioné como profesor de Unillanos, adscrito a la
Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia, sin asimilación al escalafón
docente.
"2o.  En
Febrero 9 de 1988 fue asimilado  al escalafón docente de Unillanos, en la
categoría de Asociado nivel III, posesionándome.
"3o.  En mayo
de 1988, según Resolución No. 0472 de 1988 la Rectoría lo notificó en el
escalafón (sic) docente en la categoría de Profesor Asociado Nivel III,
'posesionándome en el mismo mes de mayo de 1988, en acto solemne y colectivo
con otros profesores.'
"4o.  Al
ingresar a Unillanos como profesor fuí de libre nombramiento y remoción solo
durante el primer año o sea hasta el 6 de septiembre de 1981,
independientemente de si estaba o no escafonado (sic), de conformidad con el
Decreto 80 de 1980, art. 97.
"5o.  El
Estatuto de Unillanos que debe ser armónico con el Decreto 80 de 1980, me
confirió estabilidad en mi empleo  de Profesor Asociado Nivel III, a partir de
mi posesión, por un periodo de 4 años que se extiende hasta mayo de
1992, habida cuenta de la fecha cierta y real  de mi posesión, que es la que
determina la ley para contabilizar la estabilidad y no otra, según el artículo
46 del Decr. 3269 de 1985 o sea el Estatuto de Unillanos, que debe estar en armonía
con  el citado Decreto 80 de 1980 que es norma marco para estatutos
específicos.
"6o.
Contrariando mandatos legales como los Decretos 80 de 1980 y el Decr. 3269 de
1985, fuí separado del empleo de Profesor Asociado Nivel III, por la
Universidad Tecnológica de los Llanos Orientales, según resolución Rectoral No.
177 de 21 de noviembre de 1991, con efectividad a partir del primero de enero
de 1992, aduciendo que mi periodo de estabilidad no se cuenta desde la fecha de
mi posesión, como lo manda el art. 46 del Decr. 3269/85.
"7o. La
resolución que me separa del empleo, pretende interpretar la norma jurídica,
en  forma mal intencionada, dado que la norma es clarísima, de manera que no
admite otra interpretación, como  es que la estabilidad de 4 años se cuenta
desde la fecha de la posesión y no sobre los efectos fiscales retroactivos, que
es cosa diferente. La fecha de la posesión cierta consta en un documento
público, con fecha cierta, de mayo de 1988, ya sea retroactiva o nó, para
efectos fiscales y, es la fecha de posesión la que marca el punto de partida
para la estabilidad y no otra, ....".  En caso de duda, afirma, se le debe
conceder la favorabilidad propia de los asuntos laborales.
"8o.   No
estando  la  administración   pública     -Unillanos- dentro del término de 30
días anteriores al vencimiento del periodo de estabilidad de 4 años que
comenzaron a contar desde mi posesión en mayo de 1988, no tenía derecho ni
facultad para mi remoción, menos para acortar un periodo legal de estabilidad
en el empleo.
9o.  Agrega que
teniendo "la posibilidad de accionar por la vía contencioso
administrativa, para demandar la nulidad de la Resolución que me separa del
cargo, la acción de tutela la invoco dentro de los parámetros del art. 6o. num.
1, del Decr. 2591 de 1991 Reglamentario del art. 86 de la C. Nal., ya que el
fallo que espero de su Despacho me evita perjuicios irremediables sucesivos,
susceptibles de pararse o suspenderse, con las medidas que tome su Despacho en
protección a mi derecho fundamental y legal lesionado -mi derecho al trabajo-.
10.  Igualmente,
agrega que no se adelantó investigación disciplinaria, que diera justificación
al retiro del servicio docente, que dispuso en su contra por el Claustro.
LA DECISION DE  PRIMERA INSTANCIA
El Juzgado Primero  Superior de
Villavicencio, en providencia de febrero (4)  de mil novecientos noventa y dos
(1992),  resuelve "Conceder la acción de tutela invocada por el señor
EUDORO ENRIQUE VELASQUEZ FUENTES y coadyuvada por el Dr. OSKAR BELTRAN
FIGUEREDO, contra la Universidad Tecnológica de los Llanos Orientales
"UNILLANOS", consistente en restablecer el derecho al trabajo en las
mismas condiciones y circunstancias en que se hallaba el docente y sin solución
de continuidad", luego de considerar lo siguiente:
-   Que el "Decreto 455 del 26 de
febrero de 1981 en su artículo 47: "El personal docente se regirá por el
reglamento que para tal efecto sea expedido por el Consejo Superior, de
conformidad con las disposiciones establecidas en el Decreto Extraordinario No.
080 de 1980 y las disposiciones que lo reglamenten, adicionen o
modifiquen" (Estatuto General de la Universidad Tecnológica de los Llanos
Orientales).  El Decreto citado en su artículo 18 señala las funciones del
Rector que en su literal f), reza: "Con arreglo a las disposiciones
pertinentes nombrar y remover al personal de la Institución".  Tal
dispositivo es consagrado en el Decreto 80 de enero 22  de 1980 en su art. 61
literal f).  (Estatuto  para la Educación Superior), y en su art. 97 establece
que los Docentes de tiempo completo aunque son empleados públicos no son de
libre nombramiento  y remoción."
-  Que  "Según  Acta No. 711 del 23 de
febrero de 1988 cuya fotocopia reposa al fl. 28, EUDORO ENRIQUE VELASQUEZ
FUENTES tomó posesión del cargo de Docente de Tiempo Completo  Categoría
Asociado Nivel III."
-   Que el "decreto  80/80 en su art.
109 inciso 4o. establece: 'La calidad de profesor asociado otorga estabilidad
por periodos sucesivos de 4 años calendario'.  A su vez el reglamento para el
personal docente de la Universidad Tecnológica de los Llanos, Decreto 3269/85
en su art. 31 literal c) consagra en las mismas condiciones, por el mismo
tiempo el derecho a la estabilidad, arriba transcrito."
-   Que conforme "al reglamento para
el personal Docente de la Universidad Tecnológica de los Llanos -Decreto
3269/85- en el parágrafo de su art. 46 estatuye:  "El reconocimiento de la
promoción en el Escalafón tendrá vigencia a partir de la fecha en que el
docente tome posesión del cargo que corresponde a la promoción que se le ha
hecho".  Y el artículo 101 del mismo Estatuto, literal b) dispone la
cesación definitiva en el ejercicio de  las funciones (del docente), por vencimiento
del periodo  de estabilidad respectivo, debiendo  comunicarse antes de un (1)
mes la  terminación de la relación laboral."
-  Que no obstante, el caso que se ventila,
corresponder a la órbita de la Jurisdicción Contencioso administrativa, la
acción interpuesta ha de fallarse por este Despacho en virtud a la consagración
en el Decreto Reglamentario y por haberse utilizado como mecanismo transitorio,
pudiendo ejercerse conjuntamente con la de nulidad ante la jurisdicción
especial antes indicada."
"Como se trata de una acción cautelar
no resuelve en definitiva el conflicto de intereses, sino que se limita, por
tener un procedimiento preferente y sumario, a decidir transitoriamente si se
tutela o no el derecho que se estima vulnerado."
Que el acto administrativo que retiró al
accionante del servicio, interpretó erróneamente las fechas de iniciación y
terminación del periodo de estabilidad por 4 años, "por cuanto  toma la
iniciación de la misma con vigencia de enero 1o. de 1988, para terminar en
diciembre 31 de 1991",  y que la comunicación sobre cesación del cargo
por vencimiento del periodo  "se cursó antes de un (1) mes de la fecha que
la Rectoría consideró se perdía la estabilidad y cabía la desvinculación del
docente."
-  Que la Universidad al computar el tiempo
de estabilidad (4 años), partió de lo expresado en la Resolución que incorpora
al demandante al escalafón docente, con retroactividad a partir del 1o. de
enero de 1988.  Pero dicha retroactividad es sólo para efectos fiscales porque
según el artículo 46 del reglamento para el personal docente de la Universidad,
"únicamente a partir de la posesión, cobra vigencia el reconocimiento del
Escalafón"; posesión que se produjo el 23 de febrero de  1988, "y a
partir de esta fecha, como se ha reiterado comienza su periodo de estabilidad
en el escalafón que se ha mencionado, por un lapso de cuatro (4) años".
-  Que no asiste razón al demandante al
solicitar que se contabilice el término estabilidad  a partir del mes de mayo
de 1988, por cuanto, en ese mes se produjo un acto simplemente protocolario y
no se levantó "acta con las formalidades que tal acto representa, como es
la posesión".  En esta oportunidad solo se ratificó la decisión  contenida
en la primera resolución.
-  Que se vulneró el derecho fundamental al
trabajo, y en consecuencia debe restablecerse el derecho "en el cargo de
docente Asociado III de la Universidad Tecnológica de los Llanos Orientales en
las mismas condiciones en que venía ejerciendo su función y desde la fecha en
que fue desvinculado  de la misma, sin solución de continuidad, es decir, hasta
el vencimiento del periodo de estabilidad conforme al estatuto que lo
rige."
-  Que al "ordenar el reintegro del
Dr. EUDORO ENRIQUE VELASQUEZ FUENTES a la Universidad Tecnológica de los
Llanos, como Docente Asociado III, se suspende la Resolución No. 1477, en
cuanto toca con la determinación en su  parte resolutiva que dispone retirar
del servicio docente de la Universidad Tecnológica de los Llanos Orientales al
docente Eudoro Enrique Velásquez Fuentes, a partir del 1o. de enero de
1992."
La decisión judicial antes reseñada, fue impugnada dentro del  término legal,
tanto por el apoderado del demandante como por el Rector (e) de la Universidad
Tecnológica de los Llanos Orientales.
LA DECISION DE SEGUNDA INSTANCIA
El Honorable Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Villavicencio -Sala de Decisión Penal- vistas las impugnaciones
interpuestas, resuelve en providencia del tres (3) de marzo de mil novecientos
noventa y dos (1992), "REVOCAR el fallo de fecha febrero 4 de 1992 por
medio del cual el Juzgado Primero Superior de Villavicencio, concedió la Acción
de Tutela invocada por el Dr. EUDORO ENRIQUE VELASQUEZ FUENTES y coadyuvada por
su apoderado el Dr. Oskar Beltrán Figueredo, contra la Universidad Tecnológica
de los Llanos Orientales",  atendiendo las razones que se resumen a
continuación:
-  Que antes de entrar a considerar lo
concerniente a las impugnaciones propuestas contra el fallo emitido por el
JUZGADO PRIMERO SUPERIOR, debe revisarse "la procedibilidad" de la
acción de tutela instaurada por el Dr. EUDORO ENRIQUE VELASQUEZ FUENTES.
"La improcedencia de su formulación se estipula, entre otras causales y
según el artículo 6o. (D.2591/91), numeral 1o.  "cuando existen otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para  evitar un perjuicio irremediable...".  Acude
para sustentar su argumento a concepto emitido por  el Honorable Consejo de
Estado (C. de E., Sala de Consulta M.P. Dr. HUMBERTO MORA OSEJO, 5  de
diciembre de 1991).
_   Que el Decreto 306 de 1991, expresa que
no se considera irremediable el perjuicio, "cuando el interesado pueda
solicitar a la autoridad judicial competente que se disponga el restablecimiento
o protección del derecho, mediante la adopción de disposiciones  como las
siguientes: "a)  orden de reintegro o promoción a un empleo, cargo,
rango o condición,...".
-  Que "en conclusión, por esta
instancia, ha de revocarse el fallo de primer grado emanado del Juzgado
Primero  Superior de Villavicencio, disponiéndose  en su lugar,  rechazar la
acción de tutela instaurada a través de apoderado por el Dr. EUDORO ENRIQUE
VELASQUEZ FUENTES, por improcedente, conforme a los enunciados precedentes."
CONSIDERACIONES DE LA SALA
a.   La Competencia
Es competente la Corte Constitucional -Sala
de Revisión de Tutelas-  para conocer de la presente acción, con base en lo
dispuesto en los artículos 86 inciso 2o.  y 241 numeral 9o. de la Constitución
Política y los artículos 33 y 34  del Decreto 2591 de 1991.
b.  La Materia
Comprende la presente revisión, la
valoración de los contenidos del fallo proferido por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Villavicencio, el tres (3) de marzo de mil novecientos
noventa y dos (1992), en el caso de la referencia, con miras a precisar la
procedencia e improcedencia de este tipo de acciones judiciales.
Procedencia e improcedencia de
la Acción de Tutela
El tema de la procedencia de la acción de
tutela, se enmarca en el capítulo  del derecho procesal, desarrollado en
nuestro país por la doctrina y la jurisprudencia de los denominados
"presupuestos procesales", es decir, del conjunto de elementos que
deben operar para que la acción o sus  pretensiones, las sentencias y la
validez del proceso, permitan la existencia y definición cierta de la  relación
procesal.  Este importante tema, adquirió prelación desde mediados del Siglo
pasado, por la sustantiva problemática que se propone resolver, principalmente
en punto a la competencia del juez, a la distribución de los litigios entre las
distintas instancias judiciales  y categorías de jueces, la capacidad para ser
parte y la capacidad para obrar procesalmente.  Originariamente, la teoría de
los  presupuestos procesales, fue una respuesta al casi caótico desmembramiento
que caracterizó a los "poderes judiciales", durante la Edad Media, en
la cual gran número de Tribunales eran llamados a resolver, unos al lado de
otros, los asuntos más disímiles, sin perjuicio de la existencia entre ellos de
algunas reglas que fijaban, en teoría, el reparto de las competencias.
La doctrina ha caracterizado los
presupuestos procesales como los requisitos que determinan el nacimiento
válido  del proceso. Son, pues, los requisitos indispensables para la formación
y desarrollo normal del proceso y para que éste pueda ser decidido con la
sentencia.
El Nuevo Orden Constitucional y sus
desarrollos legislativos traen precisiones sobre la procedencia e improcedencia
de la acción de tutela, sobre las cuales es necesario detenerse para el
presente caso.
El artículo 86 de la Constitución Política
contempla tres (3) hipótesis sobre la procedencia de la acción de tutela:  La
primera, según la cual toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante
los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, de suerte que sólo será procedente esta acción para solicitar el
amparo de derechos de esa naturaleza (inciso 1o.); la segunda, que dispone que
esta acción sólo "procederá", es decir sólo tendrá lugar la anterior
hipótesis, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, lo
que le otorga al proceso el señalado carácter subsidiario, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3o.)
y, la tercera, que defiere a la ley el establecimiento de los casos en los que
la acción  de tutela "procede" contra particulares encargados de la
prestación de un servicio público o cuya conducta afecte  grave y directamente
el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado
de subordinación o indefensión (inciso 5).
La legislación que vino a reglamentar la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la C.N., se encuentra
contenida en el Decreto No. 2591 de 1991, expedido con base en las facultades
extraordinarias a que se refieren los artículos 5o. y 6o. transitorios, de la
Constitución Política, y, en el Decreto No. 306 de 1992, expedido en ejercicio
de la potestad reglamentaria otorgada al Presidente de la República en el
artículo 189, numeral 11 de la Carta.
El legislador utiliza  una doble dirección
en el reglamento de la procedibilidad de la acción de tutela, al establecer los
casos de "procedencia" tanto como los de "improcedencia" de
la misma.  Esta  lógica reguladora acusa falta de técnica legislativa por
cuanto, de algún modo  es contraria al principio liberal según el cual todo lo
que no está prohibido, está permitido. Principio no solo garantizador de la
libertad al hacer primar la facultad general sobre la facultad legislativa
expresa, sino porque además, obliga a una interpretación restrictiva en el
accionar de los particulares en el ejercicio de la libertad que genera en estos
dos órdenes de complicaciones; el primero referente a las posibles
contradicciones que pueden presentarse entre el catálogo de autorización y el
de prohibiciones, y el segundo, radica en que dicha técnica legislativa puede
dejar por fuera de las predicciones del legislador algunos casos que no están
prohibidos ni permitidos.  De suerte que en esta modalidad legislativa, la
acción procede sólo cuando expresamente se señala y no procede en los casos así
indicados, de igual manera, expresamente.  Hubiese sido deseable que esta
acción para la libertad, se regulase en un solo sentido, bien sea positivo
(procedencia) o negativo (improcedencia), para una mayor claridad y precisión
sobre los casos en que tiene oportunidad legal.
En efecto, el artículo 5o. del Decreto 2591
de 1991 cuyo título es "Procedencia de la acción de tutela", dispone
que esta acción "procede" contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas  "que haya violado", viole o amenace violar
cualquiera de los derechos constitucionales fundamentales o derechos no
señalados expresamente por la Constitución como fundamentales, pero cuya
"naturaleza" permita su tutela para casos concretos. (Corte
Constitucional, sentencia No. T-08 de mayo 18 de 1992. M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz).
Por su parte, el artículo 6o. del mismo
decreto establece las "causales de improcedencia", señalando que no
procederá:
1.   Cuando existan otros recursos o medios
de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.  Esta causal de improcedencia, le
confiere a la acción un carácter subsidiario o supletivo y no alternativo, como
se ha querido interpretar, al fijar el alcance de la  última frase del numeral
1o.  del artículo  que dice:  "La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,  atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante".  El recto entendimiento del
precepto, lleva a tener por procedente la acción de tutela, cuando
circunstancias que rodeen al solicitante, no le permitan poner en marcha o
hacer uso de los mecanismos judiciales.  Interpretación distinta, llevaría a
reconocer a los jueces de toda la jerarquía judicial, la posibilidad de
evaluar, en cada caso, la eficacia del orden judicial, lo cual implicaría no
sólo el  desquiciamiento de la  seguridad y confianza que informa a esas
instituciones, sino, a otorgar un poder exorbitante al juez de tutela  para
sustituir a la justicia ordinaria, cuando según su discreción sea ineficaz. La
interpretación adoptada, supone, que sólo en casos extremos o excepcionales
será procedente la acción de tutela existiendo  otros medios de defensa
judicial, en atención a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
La causal de improcedencia surge cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales para reclamar el derecho  que se pretende, salvo que la
acción "se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable",  es decir,  que como mecanismo transitorio, sólo procederá
para evitar un perjuicio irremediable que, de inmediato define la norma así
"se entiende por irremediable el perjuicio que sólo puede ser reparado en
su integridad mediante una indemnización".  La noción de perjuicio que
trae el inciso 2o. del numeral 1o. del artículo 6o.  del Decreto 2591 de 1991 y
que en su noción básica reproduce el inciso primero del artículo 1o. del
Decreto 306 de 1992, contiene dos elementos que permiten su precisión, a fin de
que su amenaza, autorice el uso de la acción de  tutela como mecanismo
transitorio; el primero, referido a su carácter "irremediable", y, el
segundo,  a "que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante
indemnización".  Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación
no existe medio o  instrumento.  Es el daño o perjuicio que una vez se produce,
no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración
del derecho; y en este sentido debe tomarse la expresión "perjuicio
irremediable" que trae la ley.  El segundo elemento así lo viene a confirmar
cuando predica que el daño, trátese de sus categorías moral  o material, que
tiene bien acogidas la jurisprudencia colombiana de tiempo atrás, cuando de
considerar la eventualidad del perjuicio irremediable se trata, puede ser
indemnizado en su integridad.   Lo que quiere decir, que aquí el legislador
abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades
se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio
moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma,  que su redacción
adolece de defecto al afirmar que  el dicho perjuicio irremediable sería aquél
no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación
equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley.   Pues
bien, se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal,
que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales,
no puede recuperarse por ningún  medio.
Completa la definición del perjuicio
irremediable, el artículo 1o. del Decreto 306 de 1992, al disponer que no tiene
el perjuicio carácter de irremediable,  "cuando el interesado puede
solicitar a la autoridad judicial competente que se disponga el
restablecimiento o protección del derecho, mediante la adopción de
disposiciones como las siguientes:   a)  Orden de reintegro o promoción a un
empleo, cargo, rango o condición;  b)  Orden de dar posesión a un determinado
funcionario;  c)  Autorización oportuna al interesado para ejercer el derecho;
d)   Orden de entrega de un bien;  e)  Orden de restitución o devolución de una
suma de dinero pagada por razón de  una multa, un tributo, una contribución,
una tasa, una regalía o a cualquier otro título; revisión o modificación de la
determinación administrativa de una obligación de pagar una suma de dinero; o
declaración de inexistencia de esta última, y, f)  Orden oportuna de actuar o
de abstenerse de hacerlo, siempre que la conducta sea distinta del pago de una
indemnización de perjuicios".   El precepto, luego de  reproducir
textualmente la definición de perjuicio irremediable que trae el numeral 1o.
del artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991, asocia desde una perspectiva
distinta la noción del perjuicio con la posibilidad de solicitar a la autoridad
judicial que se le ampare el derecho, mediante la adopción de medidas como las
transcritas.  En consecuencia, la regla general es que, es improcedente la
acción de tutela  cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales
para hacer valer el derecho que se demanda mediante su ejercicio.  Se exceptúan
de la anterior improcedencia, vale decir, procede la tutela, cuando se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual no
existirá cuando pueda restablecerse o protegerse mediante la adopción de
decisiones judiciales como las que  se enuncian en los literales del inciso 2o.
del artículo 1o. del Decreto 306 de 1992.
En este caso de procedencia de la acción,
el juez debe señalar expresamente en la sentencia que su orden permanecerá
vigente sólo durante el término que la autoridad judicial utilice para decidir
de fondo sobre la acción instaurada por el afectado en un término no mayor de 4
meses a partir del fallo de tutela, so pena de que  cesen los efectos de éste
(art. 8o. ibídem), lo que muestra claramente el carácter transitorio y
subsidiario de la procedencia de la acción, según la causal expresa en comento.
2. Tampoco procederá la acción de tutela
cuando para proteger el derecho que se demanda, se pueda  invocar el recurso de
Habeas Corpus.  A diferencia de otras legislaciones principalmente
latinoamericanas que subsumen el recurso de Habeas Corpus en el marco general
de un recurso de amparo que sirve como mecanismo garantizador de los Derechos
Humanos de manera general, en Colombia, el Constituyente decidió hacer
consagración independiente del clásico recurso de la libertad, conocido con ese
nombre en el artículo 30 de la C.N., dejando vigente, de manera independiente
otros mecanismos de protección, además del último indicado, las acciones y
excepciones de inconstitucionalidad, las acciones administrativas de nulidad y
reparación, entre otras (art. 6o. numeral 2o. del Decreto 2591 de 1991).
3.   No procede la tutela cuando se
pretenda, mediante su uso, proteger derechos colectivos como la
"paz"  (art. 22 C.N.), o relacionados con el patrimonio, el espacio,
la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la
libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en la
ley, para cuya garantía, el Constituyente, previó, en el artículo 88 las
denominadas "acciones populares".  Sin embargo, el accionante,
"para impedir un perjuicio irremediable", podrá instaurar la acción
de tutela, en procura del  amparo de sus derechos violados  o amenazados "en
situaciones  que comprometan intereses o  derechos colectivos".  Confirma
esta improcedencia el carácter particular y concreto de los intereses que está
llamada a garantizar la acción de tutela en protección de los derechos
constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de las autoridades públicas (art. 6o. numeral 3o.
Decreto 2591/91).
4.  De igual modo no procede la acción de
tutela cuando la violación de un derecho fundamental origine "un daño consumado,
salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho".  Lo que
viene a otorgarle a la acción de tutela un  carácter preventivo de los daños
consumados que se produzcan con ocasión de la violación de un derecho
fundamental.  El daño como resultado  de la lesión producida en el derecho
amparado puede ser de naturaleza material o moral, de suerte que una vez se
haya producido de manera total, y no parcial o progresivamente, impide la
procedencia  de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política.  Lo anterior, por cuanto  para la reparación de los daños
antijurídicos imputables a las autoridades públicas, el Constituyente previó
acciones distintas en los artículos 89 y 90 de la Carta Fundamental, y los
daños causados en acciones y omisiones de los particulares hacen a estos
responsables de su resarcimiento con arreglo a las leyes civiles sobre la
materia.
Como un resultado de la impropiedad
legislativa de formular posibilidades, a un tiempo, positivas y negativas de
procedencia e improcedencia de la acción de tutela, frente a esta causal se
presenta una contradicción ante dos órdenes de posibilidades que autoriza la
ley.  En el artículo 5o. del decreto se autoriza la procedencia de la acción de
tutela contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, "que haya
violado", es decir que haya consumado el daño proveniente de la violación
del Derecho, con lo cual se  cambia la naturaleza preventiva de la acción, que
hemos señalado al reseñar la causal de improcedencia prevista en el numeral 4o.
del Decreto 2591 de 1991.  A fin de salvar la contradicción indicada, debe
inaplicarse la hipótesis del artículo 5o. "que haya violado", por
inconstitucional, toda vez que  la Constitución Política en su artículo 86, autoriza
la protección de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten
vulnerados",  y no cuando lo hayan sido en el pasado, y además, el sistema
de la Constitución, al otorgar vías especiales para resarcir el
"daño" como las que se han mostrado atrás, le otorga a la acción un
carácter preventivo que se vería contrariado por el segmento del artículo 5o.
varias veces citado.  Naturaleza preventiva, sobre la que se lee lo siguiente
en el "Informe-ponencia", en la Asamblea Constituyente:
"El derecho
colombiano, sobre todo en lo que hace a los derechos básicos, carecía de un
instrumento rápido, sin formalismos de fácil utilización por las gentes, capaz
de restablecer el derecho  volviéndolo  a su estado anterior, con la debida
eficacia  para conjurar una amenaza o un peligro inminente de vulneración,
y que apunte a remediar tales situaciones, no sólo frente a actos escritos,
sino a conductas u omisiones de hecho, tanto de las autoridades como los
particulares. (Se subraya).
"Tal vacío lo
viene a suplir el artículo 86 de la Constitución Nacional cuando crea la acción
de tutela, al alcance de cualquier persona, para que en un proceso preferente y
sumario se le dé protección a los 'derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión.  Es precisamente la intención  de llenar este vacío la que determina
la naturaleza y los alcances del novedoso mecanismo procesal.  Su analogía con
algunas figuras del derecho privado, como los interdictos y las acciones
posesorias permiten explicar también esa naturaleza y alcances.  Tales
acciones e interdictos se limitan a mantener la situación de hecho, o el statu
quo de la posesión; a restablecer su estado anterior; y a prevenir y eliminar
las amenazas que la comprometen o ponen en peligro. (Se subraya).
"La acción de
tutela, al igual que los interdictos posesorios tiene un carácter
preventivo, que no supone pronunciamiento de fondo.  Reviste una actuación
sumaria, rápida y desprovista de formalidades y rigorismos.  Su índole es de
carácter cautelatorio, casi de policía constitucional; no tiene naturaleza
declarativa." (Se subraya).  (Gaceta Legislativa No. 18, pág. 6).
No queda duda sobre el carácter preventivo
de la acción de tutela, y sobre  su improcedencia cuando la violación al
derecho fundamental se encuentra consumada definitivamente y el consecuente
daño se ha presentado de manera total.
5. Es improcedente la tutela cuando se
trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto (art. 6o. numeral
5o. Decreto . 2591/91).  Con el fin de impugnar la "ley" en sentido
lato, no procede pues la tutela.  Para el control de esta especie de actos, el
Constituyente previó la acción pública de inconstitucionalidad  (art. 242
C.N.), y las acciones de nulidad por inconstitucionalidad (art. 237 C.N.), a
fin de proteger la intangibilidad no sólo de los derechos fundamentales en ella
previstos, sino de todos sus preceptos superiores.
6. Es improcedente la acción de tutela, por
errónea interpretación judicial de la ley y para controvertir pruebas.  Lo que
pone de presente, de manera  fehaciente el carácter no declarativo de la acción
de tutela (artículo  4o.  Decreto 2591 de 1991).
También desarrolló el legislador la
procedencia  de la acción de tutela prevista en la Carta Política contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.  En el artículo
42 del Decreto 2591 de 1991, se señalan  los casos en los cuales la
"acción de tutela procederá contra acciones u omisiones de
particulares".
Finalmente, señala la Sala que los
presupuestos procesales antes expuestos, de procedencia o improcedencia de la
acción de tutela, habida consideración de la naturaleza popular  de esta
acción, en el sentido  de que puede ser ejercida por "toda persona",
o de que no requiere la mediación de profesional del derecho para su ejercicio,
y  de la naturaleza de las mismas, no pueden ser  resueltas al admitir la
demanda,  sino en la sentencia, para que entre uno y otro momento procesal
medie el suficiente diálogo judicial entre los intervinientes y el juez pueda,
si es del caso, llegar al convencimiento razonado de su existencia o
inexistencia.
LA DECISION QUE SE REVISA
La sentencia del Honorable Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio -Sala de Decisión Penal-, del
tres (3) de marzo de 1992, objeto de la presente revisión, decidió la
impugnación del fallo de primera instancia, tomando en consideración la
improcedencia de la acción de tutela, por existir, según lo estatuído en el
artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991, "otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable".  Ciertamente, existen las acciones de nulidad
y restablecimiento del derecho ante la justicia de lo contencioso
administrativo contra los actos administrativos acusados en el petitum de la
demanda, para hacer valer el derecho  al trabajo que se tiene por violado, en
parecer del actor y su representante.
No procede como mecanismo transitorio la
acción de tutela, cuando no sea para evitar un perjuicio irremediable, y en
este caso, según definición legal, no se considera de esa clase el perjuicio,
"cuando el interesado puede solicitar a la autoridad", como en el
caso, "que se disponga el restablecimiento o protección del derecho, mediante
la adopción de disposiciones como las siguientes:  a)  Orden de
reintegro...", que es justamente lo que solicita el actor (artículo 1o.
del Decreto 306 de 1992).
De otra parte resulta evidente que la
violación del derecho cuyo amparo se solicita, originó un daño que se encuentra
consumado, toda vez que el interesado está desvinculado de las funciones
docentes, que se pide se le permita volver a desarrollar; por lo que es también
improcedente la acción, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6o. del
numeral 4o. del decreto 2591 de 1991, según antes se ha indicado.
Por ser improcedente la acción,  resulta
inocuo detenerse sobre el fondo de la litis, y en consecuencia, esta Sala, en
acuerdo con los considerandos de la providencia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.-  CONFIRMAR el fallo de fecha tres (3) de marzo de
mil novecientos noventa y dos (1992), proferido por el Honorable Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio -Sala de Decisión Penal-,
mediante el cual, negó por improcedente la acción de tutela de la referencia,
interpuesta por EUDORO ENRIQUE VELASQUEZ FUENTES, por las razones precedentes.
Segundo.  Comuníquese la presente sentencia al Juzgado Primero
Superior de Villavicencio, para los efectos previstos en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ              SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General