C-541-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-541/08
ESTATUTOS DEL CONSEJO IBEROAMERICANO DEL
DEPORTE CID
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO
INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Características
El control de constitucionalidad de los
tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos, según la
doctrina pacíficamente sostenida por esta Corte, se caracteriza por ser: (i) previo al perfeccionamiento del tratado,
pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii)
automático; (iii) integral; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una
condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi)
cumple una función preventiva, pues su finalidad es
garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento
de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Control por vicios de procedimiento
En cuanto al control por eventuales vicios
de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las
leyes que los aprueban, éste se dirige tanto a examinar la validez de la
representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y
celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la
negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas relativas
al trámite legislativo durante el estudio y aprobación del correspondiente
proyecto de ley en el Congreso de la República.
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Legislador no puede alterar el contenido
introduciendo nuevas cláusulas/TRATADO INTERNACIONAL-Declaraciones
interpretativas y reservas
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias
de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos
introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o
improbar la totalidad del tratado, no pudiendo fraccionar dicha aceptación. Si el
tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a
menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas
que no afecten el objeto y fin del tratado.
TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Control material
En cuanto al examen de fondo, éste
consiste en juzgar las disposiciones del texto del tratado internacional que se
revisa y el de su ley aprobatoria, respecto de la totalidad de las
disposiciones del Ordenamiento Superior, para determinar si aquéllas se ajustan
o no a la Constitución Política.
ADHESION A CONVENIO Y TRATADO INTERNACIONAL-Forma válida de manifestación de
consentimiento de un Estado en obligarse
TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE
TRATADO INTERNACIONAL-Exigencia
de iniciar trámite en el Senado de la República/TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-No sujeto a procedimiento especial
Salvo la exigencia de iniciar el trámite de los
proyectos de leyes aprobatorias de tratados internacionales en el Senado de la
República, la Constitución Política no señala un procedimiento especial para la
expedición de este tipo de leyes, por lo cual a éstas les corresponde el
proceso de formación previsto para las leyes ordinarias, regulado por los
artículos 157,158, 160 y 165 de la Carta, entre otros.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO
INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Cumplimiento de requisitos y trámite legislativo
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento por cuanto en los anuncios
no se cumplió la exigencia de precisión o determinabilidad de la fecha de
debate y votación del proyecto
En el trámite cumplido ante la Comisión
Segunda Constitucional del Senado de la República, este proyecto de ley fue
anunciado en varias ocasiones sucesivas pero no fue efectivamente debatido y
votado en ninguna de las fechas que en cada uno de estos casos se anunció; y
fue debatido y aprobado con las mayorías reglamentarias en la sesión del día 25
de octubre de 2006, sin que hubiere habido en ese caso un anuncio previo y
suficientemente explícito a partir del cual pueda entenderse cumplido el
requisito constitucional en comento. En el presente caso resulta imposible
tener por cumplido este requisito a partir de las ya referidas precisiones
jurisprudenciales, por cuanto pese a haberse hecho con anterioridad varios
anuncios del proyecto, no hubo en realidad ninguno que de manera precisa, o al
menos determinable, se refiriera a la fecha del miércoles 25 de octubre de
2006, día en el cual finalmente tuvo lugar el debate y votación de este
proyecto en la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República. A
partir de lo anterior puede afirmarse que en este caso no hubo anuncio que
amparara válidamente esta votación, hecho que frente al texto del último inciso
del artículo 160 superior y a la jurisprudencia que a ese respecto ha sostenido
esta corporación, constituye un vicio de inconstitucionalidad, que afecta a
partir de ese momento la exequibilidad del correspondiente trámite legislativo.
Referencia: expediente LAT-317.
Revisión
constitucional de la Ley 1160 de septiembre 26 de 2007, “Por medio de la cual se aprueban los ‘Estatutos del
Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo,
República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994”.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de
dos mil ocho (2008).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S  E  N  T  E  N  C  I  A
I.       ANTECEDENTES
El día 27 de septiembre de 2007 el Secretario Jurídico (e) de la Presidencia de la República remitió a esta corporación, en cumplimiento de lo ordenado
en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, copia auténtica de la Ley 1160 de septiembre 26
de 2007, “Por medio de la cual se aprueban los ‘Estatutos del
Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo,
República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994”.
Mediante providencia
de octubre 18 de 2007, el Magistrado Sustanciador
avocó el conocimiento del presente asunto y solicitó oficiar a los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que
enviaran los antecedentes legislativos correspondientes, documentos cuya recolección se completó el 14 de noviembre de 2007.
Cumplido lo anterior, mediante auto de noviembre 20 de 2007 se dispuso comunicar el inicio del proceso de control constitucional al
Presidente de la República, a la Presidente del Congreso y a los Ministros de
Relaciones Exteriores, de
Cultura y de Educación Nacional para los efectos legales pertinentes. En la misma providencia se dispuso que por la Secretaría General se procediera a
la fijación en lista del
proceso y se surtiera el traslado al señor Procurador General de la Nación,
para el concepto correspondiente.
Cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir sobre la exequibilidad del Convenio y de la
ley que lo aprueba.
II.      TEXTO DE LA NORMA REVISADA
El texto de los ‘Estatutos del
Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’ firmados
en Montevideo, Uruguay, el cuatro (4) de agosto de 1994 y de
la ley aprobatoria objeto de revisión, es el siguiente, según la publicación efectuada en el Diario Oficial
No. 46.763, de septiembre 26 de 2007:
“LEY 1160 DE 2007
(Septiembre 26)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se aprueban los ‘Estatutos del Consejo
Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo,
República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro (1994).
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto de los ‘Estatutos del Consejo Iberoamericano del
Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del
Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994),
que a la letra dice:
(Para ser trascrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del
Instrumento Internacional mencionado).
ESTATUTOS DEL CONSEJO IBEROAMERICANO DEL DEPORTE
PREAMBULO
Con el antecedente de la Declaración de México suscrita por los
representantes de los Organismos Deportivos Gubernamentales de Argentina, Bolivia,
Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana,
Uruguay y Venezuela, en México, Distrito Federal, el 26 de marzo de 1993;
Considerando que el deporte representa una actividad social y
cultural de importancia para los países y que se constituye como medio de
desarrollo de la cooperación pacífica entre las naciones iberoamericanas;
Considerando que los principios de la cooperación internacional y de
la buena fe en el deporte están universalmente reconocidos;
Considerando que el deporte se ha convertido de un fenómeno social a
un fenómeno cultural de masas más importante de este siglo, que puede ser
practicado por los individuos sin distinción de color, raza, sexo o clase
social, para cumplir con el respeto universal a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales del hombre;
Considerando al deporte como actividad que coadyuva
significativamente en la educación, cultura y salud de los pueblos de
Iberoamérica, los Estados iberoamericanos han convenido los siguientes
estatutos para el Consejo Iberoamericano del Deporte.
TITULO PRELIMINAR.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 1o. CREACIÓN. Se crea el Consejo Iberoamericano del Deporte (en adelante CID)
como organización Intergubernamental que tiene por objeto propiciar el
desarrollo del deporte en los países de Iberoamérica a través de la cooperación
y el establecimiento de mecanismos de acción común en materia deportiva.
ARTÍCULO 2o. PERSONALIDAD JURÍDICA. El CID tiene personalidad jurídica propia y capacidad para celebrar
toda clase de actos y contratos permitidos por las leyes e intervenir en toda
acción judicial o administrativa en defensa de sus intereses.
ARTÍCULO 3o. OBJETIVOS.
a) Promover el intercambio de recursos humanos y técnicos de
conocimientos y documentación;
b) Promover sistemas de cooperación bilateral y multilateral en el
campo de la capacitación técnica y del mejoramiento del nivel deportivo;
c) Fomentar la cooperación para el desarrollo del deporte para
todos, la cultura física y la recreación;
d) Propiciar el análisis comparado y la armonización de los marcos
jurídicos e institucionales del deporte;
e) Impulsar la colaboración con otras organizaciones deportivas
internacionales;
f) Redactar, aprobar, poner en práctica y, en su caso, modificar la
Carta Iberoamericana del Deporte;
g) Promover la ética en el deporte y la práctica del juego limpio.
ARTÍCULO 4o. IDIOMA. Los idiomas oficiales del CID son el español y el portugués.
TITULO PRIMERO.
ARTÍCULO 5o. LOS MIEMBROS. Podrán ser miembros del Consejo Iberoamericano del Deporte, los
Estados Iberoamericanos que ratifiquen o se adhieran a sus Estatutos, de
conformidad con el procedimiento establecido en los artículos 32 y 33.
TITULO SEGUNDO.
ESTRUCTURA ORGANICA.
ARTÍCULO 6o. ORGANOS. Son órganos del CID:
– La Asamblea General.
– El Presidente.
– El Vicepresidente.
– Los Delegados Regionales.
– El Secretario Ejecutivo, y – Las Comisiones de Trabajo.
CAPITULO I.
DE LA ASAMBLEA GENERAL.
ARTÍCULO 7o. COMPOSICIÓN.
a) La Asamblea General, máximo órgano representativo del CID, estará
integrada por todos sus miembros;
b) Las delegaciones de los miembros del CID ante la Asamblea General
estarán compuestas por un máximo de tres delegados, de los que uno de ellos
ostentará el derecho al voto.
ARTÍCULO 8o. FACULTADES. La Asamblea General tendrá las siguientes facultades:
a) Elegir al Presidente, al Vicepresidente y al Secretario Ejecutivo;
b) Ratificar la elección de Delegados Regionales en los términos de
este Estatuto;
c) Adoptar decisiones y aprobar recomendaciones;
d) Supervisar el cumplimiento de las decisiones tomadas;
e) Crear y suprimir comisiones de trabajo, determinando su
composición;
f) Aprobar el presupuesto anual y el informe de actividades;
g) Redactar, aprobar y modificar la Carta Iberoamericana del
Deporte;
h) Aprobar los reglamentos de funcionamiento interno del CID;
i) Establecer y modificar la cuantía y forma de pago de las cuotas
que hayan de abonar los miembros del CID.
ARTÍCULO 9o. ASAMBLEA ORDINARIA. La asamblea se reunirá en sesión ordinaria de manera anual y, en
sesión extraordinaria, cuando las circunstancias lo exijan. Las sesiones
extraordinarias podrán convocarse a petición de la presidencia, del Comité
Ejecutivo o de una mayoría de los miembros efectivos de la organización.
ARTÍCULO 10. ASAMBLEA EXTRAORDINARIA. Se delega a la Asamblea General del CID la creación de sus propios
reglamentos.
CAPITULO II.
DEL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE.
ARTÍCULO 11. ELECCIÓN.
a) El Presidente y el Vicepresidente del CID serán elegidos por la
Asamblea General;
b) Las candidaturas se presentarán ante el Secretario Ejecutivo con
una antelación mínima de cuarenta y cinco días a la fecha prevista para la
asamblea;
c) Cada miembro del CID podrá presentar un candidato que podrá
pertenecer o no a su región;
d) La elección se celebrará a dos vueltas, resultando elegido en
primera vuelta el candidato que obtenga las tres quintas partes de los votos
posibles, y en segunda el que obtenga la mitad más uno de los votos posibles,
participando en ella los dos candidatos con mayor número de votos;
e) Los cargos del Presidente y Vicepresidente podrán ser reelegidos
por una sola vez;
f) Los nombramientos de Presidente y Vicepresidente serán
honoríficos.
ARTÍCULO 12. FUNCIONES.
1. Son funciones del Presidente:
a) Ejercer la representación del CID;
b) Dirigir las acciones del CID de acuerdo con las normas
procedentes y los acuerdos de la Asamblea;
c) Coordinar las acciones de los Delegados Regionales y de las
Comisiones de Trabajo;
d) Convocar y presidir las asambleas del CID;
e) Supervisar la administración de los bienes, fondos y recursos del
CID;
f) Emitir las declaraciones públicas del CID;
g) Vigilar el cumplimiento de las normas, decisiones y acuerdos del
CID;
h) Autorizar la documentación oficial del CID, o delegar la que
considere pertinente en el Secretario Ejecutivo.
2. El Presidente podrá delegar el ejercicio de su competencia en el
Secretario Ejecutivo, los Delegados Regionales o en cualquier otro de los
miembros del CID. La delegación habrá de ser expresa y con determinación de su
duración y contenido.
ARTÍCULO 13. MANDATO. La duración del mandato del Presidente será de dos años, y se
iniciará en la clausura de la Asamblea General Ordinaria en que resulte
elegido.
ARTÍCULO 14. VICEPRESIDENTE.
a) Las funciones del Vicepresidente serán las de reemplazar al
Presidente en los casos en que fuera preciso ejercer por delegación las
funciones que se le encomienden;
su mandato será de dos años;
b) El Vicepresidente que asuma la Presidencia podrá designar de
entre los Delegados Regionales al Vicepresidente que lo será de forma interina
hasta que la Asamblea General celebre nuevas elecciones.
CAPITULO III.
DE LAS REGIONES Y LOS DELEGADOS REGIONALES.
ARTÍCULO 15. REGIONES. Para efectos del CID, se establecen como regiones las siguientes:
Región 1: Que comprende México, Cuba,
República Dominicana, Puerto Rico, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua,
Costa Rica y Panamá.
Región 2: Que comprende Colombia,
Venezuela, Bolivia, Ecuador, Perú, Chile, Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay.
Región 3: Que comprende España y
Portugal.
ARTÍCULO 16. NÚMERO DE DELEGADOS POR
REGIÓN. Las regiones uno y dos tendrán dos
delegados cada una, la región tres tendrá un delegado.
ARTÍCULO 17. Los Delegados Regionales
son parte del Comité Ejecutivo.
ARTÍCULO 18. ELECCIÓN Y SEDE.
1. Los Delegados Regionales serán elegidos por los miembros que
componen cada región.
2. La sede de los Delegados Regionales será la que les proporcione
su país.
ARTÍCULO 19. FUNCIONES Y MANDATO.
1. Son funciones de los Delegados Regionales:
a) Representar a la Región ante el CID;
b) Coordinar las actividades que se encomienden a la Región;
c) Canalizar la comunicación y cooperación con la presidencia y el
Secretario Ejecutivo;
d) Fomentar la realización de proyectos regionales;
e) Impulsar el cumplimiento en la Región de los mandatos de la
Asamblea.
2. La duración del mandato del Delegado Regional será de dos años
pudiendo ser reelecto por una sola vez.
CAPITULO IV.
SECRETARIO EJECUTIVO.
ARTÍCULO 20. ESTATUS. La Secretaría Ejecutiva del CID es un órgano permanente. La
duración del mandato del Secretario es de tres años, pudiendo ser reelegido.
ARTÍCULO 21. ELECCIÓN. El Secretario será elegido por la Asamblea General, de entre los
candidatos que presenten los Estados miembros del CID.
Su elección se realizará a título personal sin que para su elección
o permanencia resulte condición su pertenencia a un organismo deportivo
gubernamental.
ARTÍCULO 22. RELACIÓN CONTRACTUAL.
1. El cargo de Secretario Ejecutivo será remunerado.
2. El CID asegurará con cargo a su presupuesto la remuneración del
Secretario así como la cobertura de los gastos de operación de la oficina.
ARTÍCULO 23. FUNCIONES. El Secretario desempeñará las siguientes funciones:
a) Apoyar a la Presidencia para la celebración de las reuniones de
la Asamblea, especialmente en la preparación de los asuntos a tratar;
b) Llevar el libro registro de miembros;
c) Custodiar la documentación del CID;
d) Mantener el contacto y la comunicación de los miembros,
especialmente con los Delegados Regionales;
e) Elaborar, ejecutar y controlar el presupuesto que le asigne para
el cumplimiento de sus funciones;
f) Recaudar las cuotas de los miembros;
g) Elaborar el presupuesto del CID;
h) Impulsar y mantener el contacto con organizaciones afines;
i) Desempeñar la Secretaría de las reuniones del CID y confeccionar
las actas, para someterlas a consideración de la Asamblea;
j) Coordinar y apoyar la labor del conjunto de las comisiones de
trabajo;
k) Recopilar y difundir documentación o información relevantes;
l) Rendir un informe anual de su gestión ante la Asamblea;
m) Celebrar los contratos que resulten precisos para el
funcionamiento del CID;
n) Aquellas otras que la Asamblea o el Presidente le encomienden
expresamente.
CAPITULO V.
COMISIONES DE TRABAJO.
ARTÍCULO 24. CONSTITUCIÓN. El Presidente podrá proponer a la Asamblea General la constitución
de cuotas y comisiones de trabajo que se estimen convenientes para el mejor
desarrollo de los fines del CID.
ARTÍCULO 25. OBJETO. Las Comisiones de Trabajo tendrán por objeto:
a) El estudio de temas específicos, y b) La preparación y ejecución
de programas de actividades.
ARTÍCULO 26. COMPOSICIÓN.
1. Las Comisiones de Trabajo estarán compuestas por delegados de al
menos tres miembros del CID.
2. En las Comisiones de Trabajo podrán integrarse expertos
independientes designados por el Presidente de la Comisión, con el visto bueno
del Presidente del CID.
3. Los miembros de cada Comisión nombrarán de entre ellos a un
Presidente que será encargado de convocar a reuniones, guardar el orden en los
debates y presidir las reuniones. Igualmente se nombrará a un Secretario.
TITULO TERCERO.
DEL REGIMEN ECONOMICO Y PRESUPUESTARIO.
ARTÍCULO 27. PRESUPUESTO.
1. El presupuesto del CID tendrá carácter anual y será aprobado por
la Asamblea General en sesión ordinaria.
2. El Secretario Ejecutivo elaborará el presupuesto, lo someterá a
la aprobación de la Asamblea y lo ejecutará bajo la supervisión del Presidente.
Asimismo, preparará la rendición de cuentas y la memoria de
liquidación del ejercicio económico, que habrán de ser aprobados por la
Asamblea.
ARTÍCULO 28. RECURSOS.
1. Los recursos económicos del CID, destinados a su sostenimiento y
la consecución de sus fines, se nutrirán:
a) De las aportaciones que, en concepto de cuotas, le otorguen sus
miembros;
b) De las donaciones que puedan hacerle otras personas físicas y
jurídicas sean públicas o privadas;
c) De cualquier otro ingreso que en forma de subvenciones, ayudas o
de cualquier otro modo pueda producirse.
2. No se aceptarán ingresos que condicionen o menoscaben la
independencia del CID o sean incompatibles con sus fines.
TITULO CUARTO.
DE LA SEDE.
ARTÍCULO 29. LOCALIZACIÓN.
1. La sede del CID se establecerá en su primera Asamblea General y
deberá corresponder al país sede del Presidente del mismo;
por acuerdo de la misma organización podrá trasladarse la sede del
Consejo a cualquier país de los Estados miembros.
2. El Secretario del CID se establecerá en la sede del mismo.
3. Los gastos que se originen por la ocupación y mantenimiento del
inmueble, en que esta se encuentre, así como los de la infraestructura
necesaria para su funcionamiento, correrán por cuenta del Estado miembro que
acoja la sede de dicha oficina a través de sus respectivos órganos deportivos
gubernamentales.
4. El acuerdo de sede para la Secretaría ejecutiva tendrá una
duración mínima de tres años. Al final de esta temporalidad se elegirá en
Asamblea General la nueva sede.
5. Se considerará sede de la Presidencia al país al que pertenezca
el Presidente.
TITULO QUINTO.
MODIFICACION DE ESTATUTOS.
ARTÍCULO 30. ACUERDO DE MODIFICACIÓN
ESTATUTARIA. La Asamblea General podrá modificar
los estatutos por una mayoría de tres cuartas partes de los votos posibles.
TITULO SEXTO.
DISOLUCION.
ARTÍCULO 31. CAUSAS. El CID se disolverá cuando por cualquier causa exista una
imposibilidad manifiesta de cumplir los objetivos para los que fue creado.
El acuerdo de disolución se adoptará por el voto favorable de las
tres cuartas partes de la Asamblea General. En el mismo acuerdo se nombrará una
comisión liquidadora cuyo funcionamiento será establecido por el Reglamento
correspondiente.
CAPITULO VI.
DISPOSICIONES FINALES.
ARTÍCULO 32. Los presentes Estatutos
entrarán en vigor treinta días después de que tres Estados hayan ratificado o
adherido mediante el depósito del instrumento correspondiente.
Para los Estados que depositen su instrumento después de esa fecha,
entrarán en vigor a partir de la fecha del depósito correspondiente.
ARTÍCULO 33. Estos estatutos serán
depositados provisionalmente ante el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.
El Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos informará a todos los
miembros acerca de las firmas, ratificaciones, adhesiones o denuncias
recibidas, así como la fecha de entrada en vigor de los presentes estatutos.
ARTÍCULO 34. Cualquier Estado miembro
podrá retirarse de la organización al cabo de un plazo de un año después de notificarlo
por escrito al gobierno depositario.
ARTÍCULO 35. Los textos en español y
portugués de los presentes estatutos serán considerados igualmente auténticos.
Se firman en la
ciudad de Punta del Este, República Oriental del Uruguay, a los cinco días del
mes de agosto del año mil novecientos noventa y cuatro.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 10 de agosto de 2005
Aprobados. Sométanse a la consideración del honorable Congreso
Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Viceministro de Relaciones Exteriores encargado de las funciones
del Despacho de la señora Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) Camilo Reyes Rodríguez.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébanse los “Estatutos
del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de
Montevideo, República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, los “Estatutos del Consejo
Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de Montevideo,
República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), que por el artículo 1° de esta ley se aprueba,
obligarán al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a los…
Presentado al honorable Congreso de la República por la Ministra de
Relaciones Exteriores y la Ministra de Cultura.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
CAROLINA BARCO ISAKSON.
La Ministra de Cultura,
ELVIRA CUERVO DE JARAMILLO.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 10 de agosto de 2005
Aprobados. Sométanse a la consideración del honorable Congreso
Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Viceministro de Relaciones Exteriores encargado de las funciones
del Despacho de la señora Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) Camilo Reyes Rodríguez.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébanse los “Estatutos
del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de
Montevideo, República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, los “Estatutos del Consejo
Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de Montevideo,
República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), que por el artículo 1° de esta ley se aprueba,
obligarán al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación.
La Presidenta del honorable Senado de la República,
NANCY PATRICIA GUTIÉRREZ CASTAÑEDA.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la Cámara de Representantes,
OSCAR ARBOLEDA PALACIO.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA.
REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de la Corte
Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 26 de septiembre de 2007.
El Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones
presidenciales, conforme al Decreto número 3609 de 2007,
CARLOS HOLGUÍN SARDI.
El Viceministro de Relaciones Exteriores, encargado de las funciones
del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores,
CAMILO REYES RODRÍGUEZ.”
III.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio de Relaciones
Exteriores
Este
Ministerio intervino por conducto de apoderado especial para solicitar a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la Ley 1160 de 2007 que aprobó los
estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte.
El escrito presentado resalta
la gran importancia y los efectos benéficos que el deporte genera en la
formación de los niños y jóvenes
y en el mantenimiento y recuperación de la salud de todas las personas, y relata los hechos y antecedentes que en
la década pasada condujeron a la constitución del Consejo
Iberoamericano del Deporte en
agosto de 1994. A continuación
explica los objetivos de este
organismo y subraya el importante papel dinamizador
que el deporte tiene dentro del ámbito de las relaciones entre distintos
Estados y sociedades, todo
ello a efectos de sustentar la conveniencia de que Colombia pertenezca y
cumpla un activo papel dentro de esta organización.
Así mismo, se refiere, aunque de manera genérica, al
trámite cumplido ante el Congreso de la República por el proyecto de ley que posteriormente vino
a ser sancionado como Ley 1160 de 2007, y explica en forma detallada el contenido
de los estatutos que por esta ley se aprueban.
Finalmente, señala que la
vinculación de Colombia a este organismo es enteramente congruente con las normas
constitucionales referentes al manejo de las relaciones internacionales (arts. 9°, 226 y 227), además de lo cual es una forma válida de contribuir al cumplimiento de los
mandatos relativos a la protección de
la niñez (art. 44), el deber que las personas tienen de procurar el cuidado integral de su salud (art. 49) y la promoción y
el fomento de las actividades deportivas
(art. 52).
2.  Ministerio de Cultura
Este Ministerio intervino, también mediante apoderada, para solicitar a la Corte la declaratoria
de exequibilidad de la Ley 1160 de 2007 y de los estatutos que a través de ella se aprueban.
La representante de este Ministerio
relata, así mismo, los antecedentes que dieron lugar a la constitución del Consejo Iberoamericano del Deporte. Indica que la pertenencia
de Colombia a esta organización se enmarca dentro de varios mandatos
constitucionales, dentro de los cuales menciona los artículos 2°, 70 y 71, y de
manera especial, el 9° sobre integración con los países de la comunidad latinoamericana y del Caribe y el 52 sobre fomento a las actividades
deportivas y recreativas. En relación con este
último tema resalta la importancia que el deporte tiene en relación con la promoción de la cultura, el proceso
educativo y el cuidado y recuperación de la salud, por
lo cual el Estado colombiano debe emprender acciones que favorezcan la práctica
del deporte y apoyar a las personas y organizaciones que asuman estas tareas. Concluye afirmando que
por todo ello resulta recomendable la vinculación de Colombia a esta organización.
Finalmente informa que COLDEPORTES,
establecimiento público adscrito a ese Ministerio, es la entidad encargada de
la representación institucional del Estado colombiano ante el Consejo
Iberoamericano del Deporte, lo
cual resulta congruente con la misión institucional que a aquél le ha sido
asignada.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En concepto número 4457, recibido en la Corte Constitucional el 25 de enero de 2008, el Procurador General de la Nación
solicitó a esta corporación declarar inexequible la Ley 1160 de 2007 y el texto estatutario que a través de ella se aprueba.
El Jefe del Ministerio Público examina de manera
detallada
el trámite cumplido ante el Congreso de la
República por el proyecto de ley 054 de 2006 Senado – 208 de 2007 Cámara, que vino a convertirse en la Ley 1160 de
2007 que
ahora se revisa, encontrando que durante el primer debate, surtido ante la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República, se omitió dar cumplimiento al
requisito establecido en el último inciso del artículo 160 superior, relativo al anuncio previo y en sesión
anterior, del proyecto de ley que habría de ser debatido y votado. Así,
concluye que la aprobación impartida por esa célula legislativa en sesión realizada el 25 de octubre de 2006 carece
de validez, lo que vicia
desde su inicio el trámite
legislativo adelantado en relación
con este proyecto.
De igual manera, sostiene
el Procurador que habiéndose presentado el vicio de
inconstitucionalidad en etapa tan temprana del procedimiento legislativo, no resulta posible contemplar la subsanación en la forma prevista en el parágrafo del artículo 241 superior, ya que en la práctica ello implicaría la repetición de todo
el trámite en sus cuatro (4) debates.
De allí que entienda que no existe en este caso opción distinta
que la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 1160 de 2007 y de los estatutos que por ella se aprueban.
Por esta razón, el Procurador se abstiene de realizar el análisis de fondo sobre el
contenido del texto estatutario que fuera aprobado a través de la ley cuyo trámite legislativo se analiza.
V.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
de la Corte Constitucional en materia de tratados y de leyes aprobatorias de
tratados
De conformidad con lo establecido en el
artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el
examen de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes
aprobatorias de los mismos. Según la doctrina pacíficamente sostenida por esta
Corte[1], dicho control se caracteriza por ser (i)
previo al perfeccionamiento
del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción
gubernamental; (ii) automático, pues la ley aprobatoria debe ser enviada
directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro
de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en
la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los
materiales de la ley y del tratado, confrontándolos con todo el texto
constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine
qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es
garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento
de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
En cuanto al control por eventuales vicios
de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las
leyes que los aprueban, según lo prescrito en el artículo 241 numeral 10
Superior, éste se dirige tanto a examinar la validez de la representación del
Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento
y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado,
como el cumplimiento de las reglas relativas al trámite legislativo durante el
estudio y aprobación del correspondiente proyecto de ley en el Congreso de la
República.
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias
de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos
introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o
improbar la totalidad del tratado, no pudiendo fraccionar dicha aceptación[2]. Si, como ocurre en
este caso, el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones
interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se
pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado[3].
En cuanto al examen de fondo, éste
consiste en juzgar las disposiciones del texto del tratado internacional que se
revisa y el de su ley aprobatoria, respecto de la totalidad de las
disposiciones del Ordenamiento Superior, para determinar si aquéllas se
ajustan o no a la Constitución Política.
Precisado y reiterado el alcance del control
constitucional, entra la Corte a examinar la ley aprobatoria y el convenio de
la referencia.
2.      La
revisión formal de la Ley aprobatoria
2.1.   Remisión de la ley
aprobatoria y del Acuerdo por parte del   Gobierno Nacional
El Gobierno
Nacional remitió a esta Corporación el 27 de septiembre de 2007, copia de la
Ley 1160 de septiembre 26 de 2007, “Por medio de la cual se
aprueban los ‘Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados
en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de
agosto de 1994”, para su control constitucional de conformidad con
el artículo 241 numeral 10 de la Carta, dentro del término de los seis (6) días
siguientes a su sanción, previsto en la citada disposición constitucional.
2.2.
Negociación y
celebración del Acuerdo
De manera reiterada la Corte Constitucional
ha señalado que el trámite de revisión de los tratados internacionales y de sus
leyes aprobatorias incluye el examen de las facultades del Ejecutivo respecto
de la negociación y firma del instrumento internacional respectivo.
Sin embargo, en el presente caso, el instrumento internacional de cuya
aprobación se trata tiene carácter multilateral, y según informa la
Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados del Ministerio de
Relaciones Exteriores (fl. 1 cdno. 5), el Estado colombiano no participó de su
suscripción. Consecuente con ello, el Gobierno Nacional se propone ahora
adherir al mismo, posibilidad que se encuentra prevista en los artículos 5°, 32
y 33 del ya referido texto estatutario y en los artículos 15 y concordantes de
la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, incorporada al derecho
interno colombiano mediante Ley 32 de 1985.
En este caso, no hay lugar entonces a examinar la
participación del Presidente de la República o de un representante suyo en el
acto de suscripción de los estatutos cuya aprobación estudia la Corte,
supliendo entonces esta diligencia la aprobación presidencial a que
seguidamente se hace referencia.
2.3.
Aprobación
presidencial
El día 10
de agosto de 2005 el Presidente de la República impartió su aprobación
ejecutiva a los “Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”,
firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de
agosto de 1994 y ordenó someterlos a consideración del Congreso de la
República, para su aprobación, de conformidad con lo previsto en el artículo
150, numeral 16 de la Constitución Política.
Como
quedó dicho anteriormente, en el presente caso este acto tiene además el efecto
de expresar la intención y el interés del Presidente de la República,
responsable de la dirección de las relaciones internacionales (art. 189, num.
2° de la Constitución Política) en adherir a un tratado multilateral a cuya
suscripción original el Estado colombiano no concurrió
Por lo anterior, entiende la Corte que estos trámites
se realizaron de manera correcta, conforme a lo previsto en el texto
constitucional.
2.4.   Trámite realizado en el
Congreso de la República para la formación de la Ley 1160 de 2007
Tal como la Corte lo ha mencionado al
realizar este tipo de análisis en ocasiones anteriores, salvo por la exigencia
de iniciar el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de tratados
internacionales en el Senado de la República (art. 154), la Constitución
Política no estableció un procedimiento especial para la expedición de este
tipo de leyes. De allí que a ellas les corresponda entonces el proceso de
formación previsto para las leyes ordinarias, regulado por los artículos 157 a
165 de la Carta, entre otros. Tampoco el reglamento del Congreso, contenido en
la Ley 5ª de 1992, prevé reglas especiales, salvo las contenidas en su artículo
217.
De conformidad con la documentación que obra en el
expediente, el Proyecto de Ley número 54 de 2006 Senado y 208 de 2007 Cámara,
agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República:
2.4.1. El trámite en el Senado
del proyecto de Ley 54 de 2006 Senado:
El Proyecto de Ley número 54 de 2006, fue presentado a
consideración del Senado de la República por intermedio de las entonces Ministras
de Relaciones Exteriores, Carolina Barco Isakson y de Cultura, Elvira Cuervo de
Jaramillo el día 3 de Agosto de 2006.
El texto original junto con la respectiva exposición
de motivos aparece publicado en la Gaceta del Congreso Nº 284 del 11 de agosto
de 2006, en las páginas 4 a 9. De esta manera, se cumplió con los requisitos de
iniciación del trámite en el Senado de la República previsto en el artículo 154
constitucional, y de publicación previa a la iniciación del trámite legislativo
en la comisión respectiva, conforme al artículo 157, numeral 1° ibídem.
2.4.1.1. Trámite ante la Comisión Segunda
Constitucional del Senado:
La ponencia para primer debate, fue presentada por el
Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 359
de septiembre 11 de 2006, páginas 5 a 9.
En relación con el anuncio previo del proyecto, la
certificación de fecha 9 de noviembre de 2007, suscrita por el Secretario General
de la Comisión Segunda del Senado de la República informa que este proyecto fue
anunciado en varias oportunidades sucesivas (sesiones del 3, 10, 11 y 17 de
octubre de 2006), sin embargo, ninguno de estos anuncios estuvo seguido de la
efectiva votación del proyecto de ley en un sesión distinta a la del anuncio.
Finalmente, el debate y aprobación de este proyecto se
produjo en la sesión del miércoles 25 de octubre de 2006 con la participación
de todos los 13 senadores que conforman dicha célula legislativa, de lo cual da
cuenta el acta Nº 17 de ese año, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 46 de
2007.
2.4.1.2. Trámite ante la Plenaria del Senado de la
República:
La ponencia para segundo debate, fue presentada por el
mismo Senador Piñacué Achicué, siendo publicada en la Gaceta del Congreso Nº 583
del 30 de noviembre de 2006, en las páginas 6 a 11.
En relación con el anuncio previo del proyecto, la
certificación de noviembre 6 de 2007, suscrita por el Subsecretario General del
Senado de la República informa que éste se produjo el día 6 de diciembre de 2006,
según consta en el acta 35 de esa fecha, publicada en la Gaceta Nº 57 de 2007.
En dicha acta se observa que el anuncio se hizo en
términos suficientemente claros, ya que, de una parte, se hizo expresa alusión
al Acto Legislativo 01 de 2003 (por el cual se introdujo este requisito), se
habló de “proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana”,
se identificó claramente el proyecto en cuestión (en el lugar 21 de la lista)
y, finalmente, al concluir la sesión se convocó de manera inequívoca para el
día “lunes 11 de Diciembre de 2006 a las 10:00 a.m.”. De esta manera, el
anuncio efectuado llena los requisitos necesarios para amparar válidamente la
votación posteriormente realizada en la fecha anunciada.
De hecho, según consta en el acta 36, publicada en la
Gaceta Nº 58 de 2007, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por
la plenaria del Senado el lunes 11 de diciembre de 2006 y el quórum decisorio
estuvo integrado por 97 de los 102 senadores que conforman esa corporación.
2.4.2.1. Trámite ante la Comisión Segunda
Constitucional de la Cámara de Representantes:
La ponencia para primer debate fue presentada por el
Representante Lidio Arturo García Turbay, a quien fue repartido el proyecto,
siendo publicada en la Gaceta del Congreso Nº 173 de mayo 10 de 2007, páginas 7
a 9.
La certificación de fecha octubre 24 de 2007, suscrita
por la Secretaria General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes
da cuenta de que el anuncio de votación de este proyecto se produjo el 16 de
mayo de 2007, según consta en el acta 32 de esa fecha (página 6) cuya copia auténtica
fue arrimada al expediente.
De la lectura de esta acta se concluye que,
también en este caso, el anuncio cumplió los requisitos necesarios, por cuanto
estuvo enmarcado por la prevención de que se hacía el “anuncio de proyectos
de ley para discusión y votación en la próxima sesión en primer debate, dando
cumplimiento al artículo 8° del Acto Legislativo Nº 01 de 2003”.
La misma certificación arriba mencionada informa que
este proyecto fue discutido y aprobado en primer debate el día 22 de mayo de
2007 (próxima sesión) por unanimidad de los asistentes, y que el quórum
deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 17 de los 19 representantes que
conforman esta célula legislativa, según consta en el Acta Nº 33 de la misma
fecha (páginas 11 a 14), cuya copia auténtica fue así mismo incorporada al
expediente.
2.4.2.2. Trámite ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes:
La ponencia para segundo debate, fue presentada por el
mismo representante García Turbay y fue publicada en la Gaceta Nº 254 de junio
7 de 2007, en las páginas 54 a 56.
En relación con el anuncio del proyecto previo a su
votación, la certificación de noviembre 6 de 2007, suscrita por el Secretario
General de la Cámara de Representantes informa que éste se produjo el 25 de julio
de 2007, según consta en el acta 61 de esa fecha, que fuera luego publicada en
la Gaceta del Congreso Nº 398 de agosto 17 de 2007. Anuncio que, según se
comprueba con la lectura de la citada acta, fue también claro y específico (“proyectos
(…) para el próximo martes a las 3 de la tarde”), precisión que se confirma
en cuanto al concluir la sesión se citó para “el próximo martes 31 de julio
a las 3 de la tarde”.
De otra parte, y de acuerdo con la misma certificación
y con el contenido del acta 62 de la Cámara de Representantes publicada en la
Gaceta Nº 435 de septiembre 7 de 2007, este proyecto fue discutido y aprobado
en segundo debate por la mayoría de los asistentes durante la sesión realizada
el día 31 de julio de 2007, en la que el quórum deliberatorio y decisorio
estuvo integrado por 149 de los representantes que integran esa corporación.
2.4.3. Análisis sobre el cumplimiento de
los requisitos constitucionales aplicables al trámite legislativo surtido por
este proyecto:
Frente al trámite cumplido en las cámaras
legislativas por el proyecto de ley 54 de 2006 – Senado / 208 de 2007 Cámara,
que posteriormente vino a convertirse en Ley 1160 de 2007, la Corte observa lo
siguiente:
El proyecto de ley agotó de manera satisfactoria
la mayoría de los requisitos generales previstos en la Constitución y en el
reglamento del Congreso para el trámite de una iniciativa de esta naturaleza,
pues dicho proyecto: (i) comenzó su tránsito en el Senado de la República (art.
154); (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii)
fue aprobado tanto en primero como en segundo debate en cada una de las dos
cámaras que conforman el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías
exigidas por la Constitución y el reglamento; (iv) las ponencias, tanto en
comisiones como en plenaria fueron publicadas antes de iniciarse los
respectivos debates; (v) entre el primero y segundo debate realizado en cada
cámara, así como entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado y
la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes transcurrieron los
términos mínimos previstos en el texto constitucional (art. 160); (vi) fue sancionado
por el Presidente de la República una vez concluido el trámite legislativo; (vii)
fue enviado para su revisión de constitucionalidad a conocimiento de esta Corte
dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción presidencial.
En consecuencia, bajo todos estos
respectos, la Ley 1160 de 2007 debería ser considerada exequible, en lo referente
a la validez de su trámite legislativo.
2.4.4. La ausencia de anuncio de la votación
cumplida en este caso ante la Comisión Segunda del Senado
Antes de proseguir debe la Corte examinar
lo relativo a la falta de anuncio previo en el caso del debate y la posterior
votación, cumplidos ante la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la
República, pues en efecto, de conformidad con la jurisprudencia que
mayoritariamente ha sostenido esta corporación desde la sentencia C-576 de 2006
(M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), este hecho ocasionaría la inevitable
inexequibilidad de la ley así aprobada.
Como se hizo notar páginas atrás, este
proyecto de ley fue anunciado en varias ocasiones sucesivas (actas 11, 12, 13 y
14, correspondientes a las sesiones de los días 3, 10, 11 y 17 de octubre de
2006). Sin embargo, dicho proyecto no fue efectivamente debatido y votado en
ninguna de las fechas que en cada uno de estos casos se anunció. Posteriormente,
el proyecto fue debatido y aprobado con las mayorías reglamentarias en la
sesión del día 25 de octubre de 2006 (acta 17), sin que hubiere habido en ese
caso un anuncio previo y suficientemente explícito a partir del cual pueda entenderse
cumplido el requisito constitucional que se viene comentando. Esta
circunstancia es reconocida por el Secretario General de la respectiva comisión
legislativa en la certificación de fecha noviembre 9 de 2007, que hizo llegar
con destino a este expediente, atendiendo a la solicitud del Magistrado Ponente.
También debe agregarse que si bien entre la
fecha en que se realizó el último de los anuncios a que arriba se hizo
referencia (octubre 17 de 2006) y aquella en que tuvo lugar la efectiva
votación de este proyecto de ley (octubre 25 del mismo año) se realizaron dos
sesiones más de esta misma célula legislativa (los días 19 y 24 de octubre), sesiones
que estuvieron principalmente dedicadas a actuaciones de control político, en
ninguna de ellas se efectuó un anuncio que reúna las características requeridas
por la jurisprudencia de esta corporación para amparar válidamente la votación
cumplida el día 25 del mismo mes. Sobre esta última circunstancia cabe agregar
que, si bien el acta Nº 17, correspondiente a esta última fecha (Gaceta 46 de
2007, página 1) lista este proyecto de ley dentro de un grupo de proyectos que supuestamente
fueron anunciados en la sesión del día 19 de octubre anterior, revisado el
texto del acta Nº 15 correspondiente a esta última sesión, el proyecto cuyo
trámite se revisa no aparece mencionado en momento alguno de dicha reunión y
tampoco se encuentra relacionado en la corta lista de proyectos anunciados al
final de la misma (página 63). Por todo lo anterior, la Corte coincide con el
Jefe del Ministerio Público en echar de menos el cumplimiento de este
requerimiento constitucional.
Al analizar en casos anteriores el
cumplimiento o no del requisito en cuestión, la Corte ha explicado, de manera
reiterada, cuál es el objetivo
con que éste fue establecido. Para
esta corporación, la finalidad del anuncio es la de “permitir a los Congresistas saber con
anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales
serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y
evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas”[4]. También se ha explicado que el anuncio
citado “facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que  tengan
interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer
sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de
incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer
efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C. P.)”[5].
En múltiples pronunciamientos, la Corte ha
explicado que para dar válido cumplimiento a este requisito no es preciso hacer
uso de fórmulas sacramentales[6],
sino apenas que por los términos en que el aviso se efectúa, éste sea
suficientemente explícito acerca de su finalidad, de tal modo que pueda
cumplirse el objetivo que acaba de explicarse. También se ha aceptado que dicho
propósito se cumple aun cuando la fecha en que de conformidad con el anuncio
deberá tener lugar el debate y votación del proyecto no se haya señalado de
manera precisa, siempre y cuando aquélla resulte determinable de manera
inequívoca[7].
Sin embargo, en el presente caso resulta
imposible tener por cumplido este requisito a partir de las ya referidas
precisiones jurisprudenciales, por cuanto pese a haberse hecho con anterioridad
varios anuncios del proyecto, tal como lo puso de presente el Secretario de la
respectiva comisión legislativa, no hubo en realidad ninguno que de manera
precisa, o al menos determinable, se refiriera a la fecha del miércoles 25 de
octubre de 2006, día en el cual finalmente tuvo lugar el debate y votación de
este proyecto en la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República.
A partir de lo anterior puede afirmarse que en este caso no hubo anuncio que
amparara válidamente esta votación, hecho que frente al texto del último inciso
del artículo 160 superior y a la jurisprudencia que a ese respecto ha sostenido
esta corporación, constituye un vicio de inconstitucionalidad, que afecta a
partir de ese momento la exequibilidad del correspondiente trámite legislativo.
En aplicación de la misma línea jurisprudencial
a que se ha hecho referencia, que esta corporación ha aplicado de manera invariable
desde la ya citada sentencia C-576 de 2006, es necesario indicar además que el
referido vicio no resulta subsanable, por haberse presentado antes de que el
Senado de la República hubiese impartido su aprobación a este proyecto, más concretamente,
durante el primero de los cuatro debates reglamentarios que el proyecto debía
cumplir ante el órgano legislativo. Ello por cuanto, amén de las demás
consideraciones que la Corte ha planteado a este respecto, la subsanación del
trámite a partir de la etapa en que surgió el vicio de inconstitucionalidad que
se ha detectado, supondría en la práctica la repetición de casi todo el proceso
legislativo, por lo que resulta preferible que este se surta nuevamente desde
su inicio.
2.5. Conclusión
Como consecuencia de lo analizado en el
punto anterior, y pese a haberse dado cumplimiento a todos los demás requisitos
constitucionalidades exigidos para el trámite de una ley de esta naturaleza, la
Corte deberá declarar la inexequibilidad de la Ley 1160 de 2007.
Ello no obsta para resaltar, reiterando lo
dicho en ocasiones anteriores[8],
lo grave que resulta el hecho de que, transcurridos ya varios años desde la
entrada en vigencia del requisito aquí estudiado, y pese a las reiteradas
amonestaciones que en ocasiones anteriores esta Corte ha debido hacer, las
cámaras legislativas persistan en no obrar con la suficiente diligencia y
cuidado en lo que se refiere a la debida observancia de ese requisito
constitucional, que como antes se resaltó, resulta de importancia para la
correcta y democrática formación de las leyes.
Por lo demás, nótese que esta práctica
descuidada ha conducido, antes de este pronunciamiento y sólo durante los tres
últimos años, a la declaratoria de inexequibilidad de ocho (8) leyes
aprobatorias de igual número de tratados[9],
y a la devolución al Congreso para la subsanación de los defectos encontrados en
diez (10) casos más[10],
hecho que retarda en forma injustificada la posibilidad de que el Gobierno
Nacional efectúe el correspondiente canje o depósito de ratificaciones,
necesarios para la entrada en vigencia de los respectivos tratados, y sobre
todo para honrar en forma debida y oportuna los compromisos internacionales
adquiridos por el Estado colombiano.
En vista de esta circunstancia y en
desarrollo del principio de colaboración armónica entre los distintos órganos
del Estado a que se refiere el artículo 113 constitucional, la Corte reitera la
exhortación que en ocasiones anteriores ha hecho a los Presidentes y
Secretarios de las cámaras legislativas, para que en lo sucesivo observen este
requisito, de manera clara, inequívoca y efectiva.
VI.    DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
la Ley 1160 de 2007 por la cual se aprueban los “Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de Montevideo,
República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA                 MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de voto                             Ausente en comisión
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                  RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO           MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                            Magistrado
Ausente en comisión
NILSON PINILLA PINILLA           CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado                                   Magistrada
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-541 DE 2008 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento por indeterminación de fecha
de debate y votación (Aclaración de voto)
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento constituye vicio
insubsanable (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente LAT-317
Revisión Constitucional de la Ley 1160 de septiembre 26 de 2007 “Por
medio de la cual se aprueban los ´Estatutos del Consejo Iberoamericano del
Deporte (CID)´, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del
Uruguay, el 4 de agosto de 1994”.
Magistrado
Ponente:
NILSON PINILLA
PINILLA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la presente decisión, ya
que si bien me encuentro de acuerdo con la declaratoria de inexequibilidad de
la Ley 1160 de 2007 por la
cual se aprueban los “Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”,
firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de
agosto de 1994, considero necesario realizar algunas consideraciones, como paso a exponer a continuación:
Para el suscrito magistrado la Ley 1160 de
2007 es inexequible por cuanto adolece de un vicio de procedimiento
insubsanable, consistente en no haberse cumplido en debida forma con todos los
anuncios previos a votación, exigencia establecida en el inciso final del artículo 160 de la Carta
Política, acorde con el principio democrático y de publicidad del procedimiento
legislativo. Por tanto, la
omisión del aviso previo de la votación de un proyecto de ley configura un
vicio de procedimiento insubsanable, independientemente de la etapa legislativa
en que se presente.
A este respecto, considero que la sola
mención al orden del día no da certeza sobre los proyectos a considerar y votar
en la sesión de Comisión, lo cual no subsana el vicio de procedimiento respecto
del anuncio para votación. A mi juicio, la certificación expedida por el
secretario en este caso no permite que se haga la interpretación que se propone
de lo ocurrido en la sesión en cuestión. Por consiguiente,
a juicio de este magistrado la citada ley ha sido correctamente declarada
inexequible por esta Corte.
En este sentido, debo expresar que este magistrado
tiene un concepto estricto de lo que constituye y comprende el control de
constitucionalidad y de la importancia de cumplir con las reglas de
procedimiento.Sobre este tema,
me permito reiterar los argumentos con base en los cuales sostengo que el
requisito del anuncio previo para votación con el lleno de todas las exigencias
constitucionales es fundamental para la validez de las normas jurídicas y su
falta constituye un vicio insubsanable. A este respecto me referiré (i) en
primer lugar, al problema de teoría del derecho respecto de la producción de
las normas jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control
constitucional; y (ii) en segundo lugar, a la naturaleza del anuncio previo
para votación de los proyectos como requisito constitucional.
1. El problema de la producción de las normas
jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control
constitucional
El problema de la producción de las normas jurídicas
dentro de un sistema jurídico, el cual apareja a su vez el de la validez de las
normas jurídicas, supone una posición de principio de teoría y filosofía del derecho,
que tiene importantes consecuencias teóricas y prácticas para el tema del
control constitucional.
Se hace necesario entonces tomar una postura clara de
teoría y filosofía del derecho, en relación con el concepto de norma jurídica,
el cual entraña el concepto de validez de las mismas, lo cual a su vez conlleva
necesariamente la pregunta por el modo de producción jurídico-institucional de
las normas. De este modo, tenemos que en un sistema jurídico es fundamental
determinar en primer término, qué es norma jurídica, elemento básico y esencial
del derecho, como el concepto de “célula” para la biología. Por ello, la
primera parte de teoría del derecho se encuentra dedicada al análisis y
determinación de lo que es norma jurídica, parte esencial de la cual, es la
pregunta de cuándo un enunciado normativo hace parte del sistema jurídico, o en
otros términos, a la pregunta por la validez de los preceptos jurídicos[11]. Esta problemática
corresponde a la teoría de las normas y aborda la parte estática del derecho[12].
No obstante, el derecho no está compuesto por una sola
norma sino por una pluralidad de normas jurídicas. En consecuencia, la segunda
parte de la teoría del derecho es la que se refiere a la teoría del
ordenamiento jurídico que aborda la parte dinámica de las normas[13]. En esta parte se
encuentra el análisis de lo que son las antinomias jurídicas, para resolver las
cuales hay que acudir a los criterios de vigencia en el tiempo y/o jerarquía de
los enunciados jurídicos validos, así como los problemas de unidad, coherencia
y plenitud de los ordenamientos jurídicos.
Vista la estructura fundamental de la teoría del
derecho, es claro entonces que el primer problema fundamental del sistema
jurídico es la determinación de qué es una norma jurídica, cuándo una norma
nace al ordenamiento jurídico, o en otros términos, qué normas pertenecen y
cuáles no al sistema jurídico, problema que se encuentra analítica e
intrínsecamente ligado al problema de la validez de la norma jurídica, el cual
es un problema tan fundamental y esencial en el derecho que es anterior al
problema de la vigencia y de la eficacia de las normas, puesto que la respuesta
a este primer interrogante permite esclarecer la cuestión de la carta de
nacimiento o naturaleza jurídica propiamente dicha de las normas, la pertenencia
de las normas a un sistema jurídico, o con otras palabras, la cuestión del reconocimiento
de las normas como jurídicas o pertenecientes a un sistema jurídico, es decir,
como enunciados normativos jurídicos-positivos.
En este orden de ideas, aparece claro que la pregunta
fundamental en el derecho es la pregunta por la existencia y validez de las
normas jurídicas, por qué es norma jurídica, cuestiones que determinan la
teoría de los actos jurídicos y la teoría de la nulidad en el derecho, desde la
inexistencia de norma, la nulidad de la norma, hasta la existencia de norma con
vicio o sin vicio de producción o formación. De manera que el cuestionamiento
esencial en el derecho es entonces el de cómo surgen las normas en el mundo
jurídico, esto es, cuándo una norma ha surgido correctamente en el mundo
jurídico, es decir, con el lleno o cumplimiento de todos los requisitos
establecidos para su creación. Este cuestionamiento corresponde exactamente a
la pregunta por la validez.
La pregunta por la validez de las normas jurídicas, es
decir, por la cuestión de si un enunciado normativo es norma jurídica, o en
otros términos, si  pertenece al sistema jurídico, de conformidad con las
reglas prefijadas por el propio sistema para su reproducción, es la pregunta
fundamental que se debe hacer en el derecho, para posteriormente, y sólo si es
contestada afirmativamente esta pregunta por la validez, se pueda continuar
preguntando por la vigencia y la eficacia de las normas jurídicas válidas.
Esta característica propia de las normas jurídicas
como válidas, es lo que llevó  a Hans Kelsen a afirmar que el derecho pertenece
al mundo del “deber ser” y no al mundo del “ser”, ya que la
pregunta por el derecho es la pregunta por la validez de la norma jurídica, es
decir, por la existencia deontológica, y no la pregunta por la existencia
fenomenológica de las cosas, lo que condujo al filósofo del derecho austriaco a
sostener que por ello mismo la lógica formal no funciona para el derecho, por
cuanto su finalidad es la constatación de una correspondencia con un fenómeno
del mundo del ser, mientras que en cambio en el derecho de lo que se trata es
de constatar si una norma es válida, es decir de si existe en el mundo del
derecho o del “deber ser” y ello de acuerdo con aquellas reglas que
estipulan y prevén los presupuestos para su producción jurídica[14].  Así mismo, esta
característica de la validez, propia del derecho, es lo que permite explicar,
según Kelsen, que se puedan encontrar normas válidas que se opongan entre sí y
sin embargo sigan siendo válidas.
A este respecto, hay que recordar que el sistema
jurídico es como el ave fénix que se crea y se reproduce a sí mismo, y contiene
por tanto normas que estipulan la forma de la reproducción de las normas
jurídicas, las cuales Hart denomina “reglas secundarias”[15]. Así mismo, a este
problema fundamental del derecho acerca de la determinación de la pertenencia o
no de una norma a un sistema jurídico de conformidad con las normas o reglas
previstas por el propio sistema para su reproducción, es lo que Hart identificó
como el problema del reconocimiento de las normas jurídicas como tales, a cuyo
problema contribuyó con su teoría de la “regla de reconocimiento y validez
jurídica”[16].
Así entonces, el derecho será válido siempre y cuando satisfaga los
requisitos que se establecen para la producción del mismo derecho y que están
señalados por las reglas de producción del derecho en la Constitución.
Lo anterior, lo ejemplifica el filósofo del Derecho H.L.A. Hart de la
siguiente manera: “Si se plantea la cuestión sobre si una cierta  regla es
jurídicamente válida, para resolverla debemos usar un criterio de validez
suministrado por otra regla. ¿Es válida esta pretendida ordenanza del County
Council de Oxfordshire? Sí:  porque fue dictada en ejercicio de potestades
conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del
Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los
criterios para apreciar la validez de la ordenanza.  Puede no haber necesidad
práctica de seguir adelante; pero existe la posibilidad de hacerlo.  Podemos
cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que
faculta al Ministro a adoptar tales medidas“[17]
Así también nuestra Constitución contempla para la producción de normas
con fuerza de ley, por ejemplo, el requisito de publicación previa del proyecto
de ley (inc.1 art. 157 CN);  cuatro (4) debates, dos en cada una de las
cámaras, y en cada una de ellas un primero en la comisión correspondiente y un
segundo en plenaria (inc. 2 art. 57, 165); la existencia de quórum
deliberatorio y de determinadas mayorías (p.e. art. 153); el cumplimiento del
anuncio de votación del proyecto en cuestión, con el cumplimiento de los requisitos
establecidos por la propia Carta (art. 160 C.P); términos específicos entre
cada debate en cada Cámara y entre los debates en una y otra Cámara (art. 160);
límites de trámite en los periodos legislativos (art. 162), la sanción
presidencial (art.168), entre otros.
Ahora bien, cuando se hace control de
constitucionalidad, éste apunta en primerísimo lugar a comprobar la validez de
la norma jurídica, a constatar si se respetó o no el camino demarcado por el
propio sistema jurídico, esto es, los procedimientos de producción del derecho,
para que pueda catalogarse tal norma como norma válida. El control
constitucional en este aspecto no es por tanto cosa de poca monta, ya que
cuando el constituyente dice que exige ciertos requisitos para poder otorgar
carta de validez a las normas jurídicas, al Tribunal Constitucional le
corresponde controlar y verificar que dichos requisitos se hayan respetado y
cumplido a cabalidad. Por tanto esta labor es de suma importancia, este control
constitucional sobre la forma de producción de las normas jurídicas y sobre la
validez de las mismas, es lo más importante, porque a partir de este control se
debe determinar qué norma es reconocida como válida, es decir, qué norma
pertenece al sistema jurídico, o en otros términos, qué enunciado normativo es
en realidad norma jurídica. En este sentido, el control constitucional formal
no es una cuestión de simple formalismo, por cuanto no puede existir derecho
sin que se respeten las condiciones procedimentales de formación de las normas
jurídicas preestablecidas por el propio ordenamiento, lo cual es una
característica fundamental de un Estado de Derecho.
La pregunta por la validez jurídica de las normas y el
control constitucional respecto de dicha validez jurídica, sigue siendo por
tanto un tema de trascendental importancia para el derecho y esto es
precisamente lo que controla en primera instancia el Tribunal Constitucional,
la pregunta sobre cuáles enunciados normativos pertenecen efectivamente o no al
ordenamiento jurídico. Todos los demás temas son por tanto posteriores al tema
de la validez, es decir, el tema de la vigencia, de la eficacia y el análisis
de si el contenido sustancial de la norma es acorde o no con la Constitución.
Es por esta razón que la producción del Derecho y sus formas, permiten
entender al pueblo que el producto realizado está acorde con el objetivo
popular y con la misma existencia del Estado, y les otorga una presunción de
validez.  Los trámites y cauces en los cuales se encamina la producción
normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto
final, es decir el Derecho.
En consecuencia, sólo pueden valorarse o reconocerse como válidas y
legítimas las reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento
y de su aplicación adecuada. Situación del Estado de Derecho totalmente
contraria al Estado absolutista donde el único criterio para identificar algo
como derecho era aquello sancionado por el rey.   En palabras más sencillas,
debe decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por los
individuos esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las
reglas de reconocimiento o formas de producción establecidas en la
Constitución.
Cualquier otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de
estas reglas de reconocimiento constitucionales no puede avalarse como derecho
legítimo aceptado por los individuos. Es decir, existe la posibilidad de que el
legislador produzca “derecho” sin el cumplimiento de las reglas de
reconocimiento.  Evento en el cual, este “derecho” no es válido, a la luz de
poder político en cabeza del pueblo.
En síntesis, la suplantación de la forma de producción de derecho, sin
dudas elimina la legalidad y legitimidad que éste debe tener, afecta
inmediatamente su validez y hace no obligatorio su cumplimiento.  Y esto es
así, por cuanto es el propio derecho el que determina su forma de producción y
ello es la garantía que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros
de convivencia social pacífica se realice acorde con lo preestablecido por él
mismo, en cabeza del Estado de Derecho y su ordenamiento jurídico y no por
fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas, lo que estaría más
cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de
un ente diferente del soberano.
2. El anuncio previo como requisito constitucional para votación de los proyectos de ley
(Artículo 160 C. P)
Respecto de la trascendencia constitucional del
requisito establecido en el artículo 160 constitucional, esta Corte ha
manifestado:
“El inciso final del artículo 160 de la
Constitución Política dispone que ningún proyecto de ley será sometido a
votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado.  En
el mismo sentido, establece que el aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta
Corporación sobre la materia,[18]
el anuncio de la votación pretende hacer eficaces valores y principios
constitucionales primordiales para la actividad legislativa.  En efecto, el
anuncio permite que los congresistas conozcan con la debida antelación qué
proyectos de ley van a ser sometidos a votación, requisito indispensable para
la concreción del principio de publicidad propio de la actividad congresional
y, por ende, para la adecuada formación de la voluntad democrática al interior
de las cámaras. Además, el cumplimiento del requisito mencionado facilita la
actuación de los ciudadanos y las organizaciones sociales en el trámite de
aprobación de los proyectos de ley, lo cual materializa la democracia
participativa y el ejercicio de los derechos políticos previstos en el artículo
40 C.P.
Este precedente ha previsto, además, las condiciones
fácticas requeridas para acreditar el cumplimiento de la obligación del anuncio
de la votación.  Así, resultará comprobado el requisito cuando (i) el anuncio
de la votación de un proyecto de ley se realiza en sesión anterior y, por ende,
distinta a la que se lleve a cabo la aprobación de la iniciativa (ii) la
Presidencia de la cámara correspondiente informa expresa y claramente a sus
integrantes que determinado proyecto de ley será sometido a votación en sesión
posterior; y (iii) la fecha de esa sesión posterior para la cual fue convocada
la votación sea determinada o, al menos, determinable.
En el mismo sentido, la Corte ha estimado que el
incumplimiento del requisito mencionado es un vicio de naturaleza insubsanable,
que acarrea la inexequibilidad de la disposición.  Ello debido a que se trata
de una instancia del procedimiento legislativo prevista de forma expresa por la
Carta Política.  Por ende, hace parte de las disposiciones que conforman el
parámetro superior para la validez del procedimiento legislativo destinado a la
creación de normas jurídicas, por lo cual debe ser aplicada de forma preferente
en virtud del principio de supremacía constitucional (Art. 4 C.P.).
Bajo la misma perspectiva y de conformidad con lo
expresado anteriormente, esta exigencia busca hacer eficaces tanto el principio
de publicidad y transparencia en el trámite legislativo, como la democracia
participativa y el respeto de las minorías parlamentarias. Así, se trata de un
presupuesto formal relevante para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras legislativas, esto es, que hace parte del mínimo de
requisitos exigibles para que el procedimiento de formación de las leyes cumpla
con sus propósitos constitucionales.
Por último, la omisión del anuncio para la votación es
un vicio de procedimiento que afecta el trámite subsiguiente puesto que, en
atención del principio de consecutividad, la validez de cada una de las etapas
del procedimiento para la formación de las leyes depende, a su vez, de la
validez de las actuaciones antecedentes.  En esa medida, no sería posible
aplicar la facultad de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241
C.P.
( … ) La Sala insiste en que el requisito para el
procedimiento legislativo previsto en el inciso final del artículo 160 C.P.
obliga a que al interior de las cámaras legislativas sean anunciados, de
manera específica, cierta y expresa, cuáles son los proyectos de ley que serán
sometidos a votación en la siguiente sesión y la fecha, determinada o
determinable, en que se realizará esa reunión (…)”[19](Negrilla fuera de texto)
En conclusión, el cumplimiento del anuncio previo con
el lleno de las exigencias constitucionales hace efectivo al interior del
trámite parlamentario de leyes y actos legislativos una serie de principios
constitucionales, dentro de los que se realza el Estado Social de derecho.
Principios éstos que pretenden que los congresistas conozcan qué
proyectos van a ser sometidos a debate y votación.  Lo anterior, como resultado
del principio de contradicción, pilar de las sociedades democráticas, el cual
busca que las normas que rigen la sociedad sean debatidas, discutidas y
posteriormente sean votadas. Para lo anterior, es indispensable que los
congresistas conozcan de manera cierta y clara en qué momento del trámite
parlamentario los proyectos serán debatidos, discutidos y votados.
Ahora bien, de no cumplirse dicho conocimiento
antecedente por parte de los congresistas, no existiría la idónea formación de
la ley o del acto legislativo como expresión de la voluntad democrática. Esto
por cuanto dicho desconocimiento impediría la oportunidad de debatir, discutir
y hasta votar dichos proyectos por parte de los congresistas. En consecuencia,
la norma resultante de un proceso que adolece del requisito señalado, no
responde a la expectativa cierta de los asociados quienes depositan su
confianza en los órganos del Estado, en este caso el Congreso, de que las
normas se guiarán por los causes de producción que la Constitución, como norma
de normas, establece para su fabricación.
Adicionalmente, otras cuatro razones fortalecen y
ratifican la exigencia, dentro del trámite de aprobación de una ley, del
requisito establecido en el artículo 160 Constitucional.  Estas son:
a.  La Constitución Política de Colombia establece en
su artículo 183 las causales de pérdida de  investidura de los congresistas;
dentro de las cuales se encuentra la señalada en el numeral segundo que indica:
“Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley
o mociones de censura. “  (Negrilla fuera de texto)
Así las cosas, el ordenamiento superior prevé que un
congresista de la República puede perder su investidura por el hecho de no
asistir en un mismo período de sesiones a seis reuniones plenarias en las que
se voten proyectos de ley.  En este orden de ideas, el anuncio previo de los
proyectos de ley que serán debatidos y votados en sesión posterior cierta y
determinada (artículo 160 constitucional) es sin duda una garantía que la misma
norma superior estableció para los congresistas, los cuales, conocedores de que
un proyecto se debatirá y votará en sesión posterior cierta y determinada y, de
las consecuencias señaladas en el artículo 183 numeral 2 de la Constitución,
asumen las responsabilidades que la propia Constitución y la ley les exigen.
Por el contrario, el no cumplimiento del anuncio
previo de que trata el artículo 160 constitucional, deja sin sustento la
garantía constitucional que la norma superior ha otorgado a los congresistas
para que asuman sus funciones con la responsabilidad que les es debida.  En
otras palabras, el no cumplimiento del requisito esbozado impediría exigir
responsabilidad a los congresistas con base en el artículo 183 numeral 2
constitucional, por falta de conocimiento de la reunión plenaria en la que se
votaría un proyecto de ley.
b. En este mismo orden de ideas, cualquier ciudadano
necesita conocer, de manera cierta y determinada, cuándo se va a votar un
proyecto de ley que lo puede afectar, ya que se debe legislar consultando el
interés general. Lo anterior, con el propósito de que pueda hacer valedero el
principio constitucional de participación en las decisiones políticas en cabeza
de todos los ciudadanos, consagrado entre otros artículos en el 2, 40, 103,
153, 154, 155, 159 de la Constitución Nacional.  Así las cosas, el ciudadano
puede ejercer no sólo la vigilancia y el control social sobre la producción de
las normas jurídicas que le van a ser aplicadas sino que igualmente puede
participar de manera activa en la toma de esas decisiones, lo cual es un
presupuesto del ordenamiento jurídico democrático y la cultura participativa.
Así pues, el desconocimiento del anuncio previo
expresado en la norma constitucional ya mencionada con anterioridad, impide que
el ciudadano vigile y controle socialmente la producción de las normas
jurídicas y que participe, como lo señala la Constitución Política, y asista,
como  lo permite el artículo 71 de la Ley 5ª de 1992 al desarrollo de las
sesiones y toma de decisiones por parte del Congreso. Específicamente, el
ciudadano, carecería del conocimiento respecto de la sesión cierta en la cual
se va a debatir y aprobar un proyecto de ley que sin dudas le incumbe.
c.  El artículo 160 de la Constitución al exigir que
ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente de aquella
que previamente se haya anunciado y que por consiguiente dicho aviso debe
realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realiza la votación, en
realidad lo que está señalando es un prerrequisito de competencia del
Congreso de la República para votar proyectos de ley y actos legislativos.
En otras palabras, la Constitución establece que el
Congreso de la República, sea las comisiones o sea las Cámara en pleno, será competente
para votar un proyecto de ley, como en el presente caso, solamente y de
manera única cuando se haya efectuado en debida forma el anuncio de que trata
el artículo 160 constitucional.  De no ser así, el congreso carece de la
competencia constitucional necesaria para votar un proyecto de ley. Lo anterior
por falta del anuncio previo exigido en la norma de la Constitución
mencionada.
Por tanto, si el Congreso vota un proyecto de ley sin
la realización o la mala realización del anuncio previo, tantas veces
mencionado, estaría actuando por fuera de las competencias asignadas
constitucionalmente y por consiguiente el acto constituye una irregularidad
superlativa a la luz de la Constitución por ser contrario a ésta, lo cual
acarrea una sanción mayor por no respetar el procedimiento establecido, sanción
ésta consistente en la expulsión del ordenamiento jurídico.
Así pues, al señalar la Constitución de manera expresa
una prohibición – que ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente de aquella que previamente se haya anunciado y que por
consiguiente dicho aviso debe realizarse en sesión distinta a aquella en la
cual se realiza la votación – su no cumplimiento genera de manera inmediata
la incompetencia del Congreso de la República – comisiones o Cámara en pleno –
para votar dicho proyecto de ley. En consecuencia, de votarse un proyecto de
ley sin el cumplimiento pleno de los requisitos exigidos para el anuncio previo
para votación consagrado en el artículo 160 constitucional se estaría violando
la prohibición constitucional anotada, se estaría actuando sin competencia y
dicho acto traería consigo un vicio mayor que aparejaría como sanción su
expulsión del ordenamiento jurídico.
d. Adicionalmente, el inciso adicionado al artículo
160 por el Acto Legislativo 01 del 2003, consagra que “(e)l aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión
en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación” (negrilla
fuera de texto), con el fin de darle mayor seriedad, solemnidad y certeza a la
determinación de la sesión en la cual se llevará a cabo la votación.
De conformidad con esta disposición superior es claro
que la obligación del anuncio para votación tiene que ser realizada por la
presidencia de cada Cámara o de la comisión correspondiente, de lo cual resulta
evidente que el cumplimiento de este requisito constitucional es tan importante
que el mismo constituyente no se lo dejó a cualquier persona sino que lo asignó
al propio presiente(a) de cada Cámara o de la comisión respectiva.
A juicio de la Corte, la exigencia de que el anuncio
lo haga la presidencia de cada Cámara o comisión trae importantes consecuencias
jurídicas a saber: (i) en primer lugar, que si el anuncio no lo hace la
presidencia de cada Cámara o comisión, entonces no existe anuncio alguno; (ii)
en segundo lugar, que si se llega a presentar una discrepancia entre lo
anunciado por la presidencia frente a lo anunciado por el secretario, prevalece
en todo momento el anuncio hecho por la presidencia; (iii) en tercer lugar, que
esta función se le otorgó a la presidencia de la Cámara o comisión
correspondiente, con el fin de que no existiera duda respecto de cuándo se va a
votar de forma cierta y determinada el proyecto legislativo, al otorgarle mayor
seriedad, solemnidad y certeza al anuncio.
Pues bien, en síntesis la exigencia constitucional
establecida en el artículo 160 determina como norma de producción del derecho,
que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a
aquella que previamente se haya anunciado.  El aviso de que un proyecto será
sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión
distinta a aquella en la cual se realizará la votación“
Así las cosas, requisitos de producción del derecho,
como el del anuncio previo,  establecido en la propia Constitución hace que el
vicio que respecto de éste se presente sea insubsanable, por la alta
trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión popular
vertida en la Constitución Política, al optar por  la forma de producción del
derecho que va a seguir.
3. Con fundamento en lo anterior, el suscrito magistrado reitera, como lo he
sostenido en innumerables oportunidades, que la exigencia de cumplimiento del
anuncio para votación contenido en el artículo 160 Superior no es un simple
formalismo sino que es de fundamental importancia en un Estado constitucional y democrático de Derecho
puesto que atañe directamente al problema de la  validez de las normas
jurídicas y de su legitimidad democrática, y que su falta o irregularidad
constituye un vicio procedimental insubsanable por ser una exigencia de origen constitucional que insisto, se
encuentra fundamentada en la exigencia de validez de las normas jurídicas y en
la garantía de la transparencia y la participación en el procedimiento
democrático de creación de leyes.
Con fundamento en lo anterior, aclaro mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Ver sentencia C-468 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero). Esta doctrina
ha sido ampliamente reiterada por esta corporación. Ver entre muchas otras, las
sentencias C-682 de 1996 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-924 de 2000 (M. P. Carlos
Gaviria Díaz) y C-718 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[2]
Según lo dispuesto en el artículo 204 del Reglamento
del Congreso, los proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales se
tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las
especificidades establecidas en la Carta (sobre la iniciación del trámite de la
ley en el Senado de la República, artículo 154, CN) y en el reglamento sobre la
posibilidad del presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de
reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales (art. 217 de la Ley 5ª
de 1992).
[3]
Ver artículo 19 de la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los
tratados.
[4]
Cfr. Auto A-038 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), sentencia C-533 de
2004 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y auto A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[5]
Autos A-089 de 2005 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y A-145 de 2007 (M. P.
Nilson Pinilla Pinilla).
[6]
Ver sobre este aspecto las sentencias C-473 de 2005, C-241 y C-322 de 2006 y
los autos A-311 de 2006 y A-145 de 2007.
[7]
Esta línea jurisprudencial se encuentra contenida, entre otros
pronunciamientos, en las sentencias C-644 y C-780 de 2004, C-1040 de 2005,
C-576, C-649 y C-863 de 2006 y en los autos A-089 de 2005, A-311 de 2006, A-013
y A-145 ambos de 2007.
[8]
Ver particularmente la sentencia C-576 de 2006 (M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa), el auto A-013 de 2007 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y el
auto A-145 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[9]
Cfr. las sentencias C-333, C-400 y C-930 de 2005; C-241, C-420, C-576, C-649 y
C-933 de 2006.
[10]
Cfr. los autos A-089 y A-207 de 2005, A-311 de 2006, A-013, A-053, A-078,
A-119, A-145 y A-232 de 2007 y A-126 de 2008.
[11]
Sobre el concepto y la validez de las normas jurídicas ver Hans Kelsen, Contribuciones
a la Teoría Pura del Derecho, Fontamara, México, 1992, Págs. 52-60, 62-65.
Así mismo, Riccardo Guastini, Distinguiendo, estudios de teoría y metateoría
del derecho, Editorial Gedisa, Barcelona, 1999, págs. 92-110, 307-343.
[12]
Norberto Bobbio, Teoría del Derecho, Editorial Temis, 2007, Págs. 3-139.
[13]
Ibidem, Págs. 143-265.
[14]
Sobre este tema consultar Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua,
1998.
[15]
Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, Págs. 99-125.
[16]
Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, Págs. 125-137.
[17]
Ibidem, Pág. 133.
[18]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-533/04, C-644/04,  C-333/05,
C-400/05, y C-473/05.
[19]
Corte Constitucional Sentencia C- 930 de 2005.