C-876-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-876/02
DECRETO
REGLAMENTARIO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Ambito
ESTADOS DE
EXCEPCION-Regulación
constitucional
Como lo ha
señalado la Corporación de manera reiterada, la regulación constitucional de
los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar
la vigencia y eficacia de la Constitución  aún en situaciones de anormalidad.
Dicha regulación constituye la respuesta jurídica ante situaciones
extraordinarias que amenazan el orden institucional, frente a las cuales se
debe contar con instrumentos igualmente excepcionales tendientes al
restablecimiento de la normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de
la respuesta a las causas de perturbación con la preservación de los principios
esenciales del Estado social de Derecho, cuya primacía  es la que se pretende
proteger.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Límites a facultades del Gobierno
CONMOCION
INTERIOR-Límites a atribuciones del Gobierno
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Relación
de causalidad
Los Decretos
Legislativos  deben guardar, como lo ha dicho reiteradamente esta Corporación,
una doble relación de causalidad  entre las causas que generan la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior  y su finalidad, y entre dichas causas y la
materia regulada.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Ambito jurídico
No sobra
precisar que el examen de la Corte respecto de los Decretos  sometido a control
se limita al ámbito estrictamente jurídico de las disposiciones estudiadas sin
que le corresponda efectuar análisis de conveniencia o de índole económica,
sociológica o política, aspectos estos que se encuentran por fuera de su
competencia. Los referentes que la Corte debe tomar en cuenta  para el
ejercicio del control automático que ordena el numeral 6°  del artículo 214
constitucional  son solamente, en consecuencia, el propio texto constitucional,
los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, las normas de
derecho internacional humanitario, la Ley Estatutaria de los estados de
excepción, y finalmente el propio  Decreto que declare el Estado de Conmoción
Interior.
CONMOCION
INTERIOR-Características
de la potestad impositiva
CONMOCION
INTERIOR-Posibilidad de
decretar impuestos
CONMOCION
INTERIOR-Imposición de
contribuciones fiscales o parafiscales
CONMOCION
INTERIOR-Imposición de
tributos
TRIBUTO EN
ESTADOS DE EXCEPCION-Establecimiento
por el Gobierno/TRIBUTO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Límites a
establecimiento por el Gobierno
TRIBUTO EN
CONMOCION INTERIOR-Alcance
de la potestad impositiva
TRIBUTO EN
CONMOCION INTERIOR-Límites
y reglas para ejercicio de potestad impositiva
TRIBUTO EN
CONMOCION INTERIOR-No
aplicación de principio de representación popular
TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-No aplicación de prohibición de
establecer rentas con destinación específica
TRIBUTO EN
CONMOCION INTERIOR-Finalidad
de destinación
Durante la conmoción interior la
destinación de los recursos debe estar específica y exclusivamente dirigida  a
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos,
so pena de que el establecimiento del tributo sea inconstitucional.
TRIBUTO EN
CONMOCION INTERIOR-Principios
y reglas aplicables independientemente del estado de normalidad o anormalidad
PRINCIPIO DE
PREDETERMINACION DEL TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Aplicación
Independientemente del estado de normalidad
o anormalidad, es necesario dar aplicación al principio de predeterminación, en este caso  por el Legislador
excepcional, de los elementos constitutivos de la obligación tributaria,
esto es, en cuanto al enunciado de  los sujetos activo y pasivo, el hecho
generador,  la base gravable y las tarifa.
PROPIEDAD
INMUEBLE-Competencia para
gravarla
PROPIEDAD
INMUEBLE-No todo gravamen
se encuentra cobijado por reserva a favor de municipios/PROPIEDAD INMUEBLE-Gravamen
Tal reserva como lo ha señalado esta
Corporación, está referida de manera exclusiva a la propiedad en cuanto ésta
sea el objeto del gravamen, es decir, implica la prohibición para la Nación,
para los departamentos y para las demás entidades territoriales de introducir
tributos que recaigan de manera directa y específica sobre el bien inmueble del
cual una persona sea propietaria. En este sentido debe afirmarse que no todo
gravamen que pueda relacionarse de alguna manera con la propiedad inmueble se
encuentra cobijado por esta reserva en favor de los municipios. En la Sentencia
C-275/96 donde se explicó que dicho artículo no se aplicaba al gravamen sobre
los rendimientos que obtenga el propietario por la valorización del inmueble,
ni sobre los beneficios derivados de la venta o enajenación de aquél o sobre
los actos jurídicos que se celebren en relación con el predio.
BIEN INMUEBLE-Referente para determinación de la renta
de los contribuyentes
IMPUESTO SOBRE LA
RENTA-No se debe confundir
la base gravable con los conceptos de patrimonio y de componentes inmobiliarios
IMPUESTO SOBRE LA
RENTA-No recae
directamente sobre la propiedad raíz
DERECHOS Y
DEBERES-Relación
DERECHOS Y
DEBERES CONSTITUCIONALES-No
son absolutos
DEBERES
CONSTITUCIONALES-Desarrollo
legal
DEBERES
ESPECIFICOS-Sujeción a la
Constitución
DEBER DE
CONTRIBUIR AL FINANCIAMIENTO DE GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO-Cumplimiento dentro de conceptos de
justicia y equidad
DEBER DE CONTRIBUIR A LA PAZ
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO EN CONMOCION INTERIOR-Examen formal
DECRETO
DECLARATORIO Y DE DESARROLLO LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Expedición simultánea y consecutiva
DECRETO
DECLARATORIO Y DE DESARROLLO LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Relación causal
DECRETO
DECLARATORIO Y DECRETO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Relación causal en fundamentación
DECRETO
DECLARATORIO Y DECRETO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Lectura concordada/DECRETO DECLARATORIO
Y DECRETO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Forma de distribución de
recursos/DECRETO DECLARATORIO Y DECRETO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Entidades
del Estado para conjurar causas de perturbación e impedir extensión de efectos
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Recursos tienen destinación específica y entidades
determinables
Es claro que los recursos que se recauden
con el impuesto que se crea  tienen una destinación específica  que no es otra
que la de  asegurar el financiamiento de las acciones tendientes a conjurar
los actos que han perturbado el orden publico e impedir que se extiendan sus
efectos  y que las entidades son determinables  en función de las finalidades
que la Constitución asigna a la declaratoria del estado de conmoción interior
y de los considerandos a que se ha hecho referencia.
DEBER DE CONTRIBUIR AL FINANCIAMIENTO DE GASTOS E
INVERSIONES DEL ESTADO EN CONMOCION INTERIOR
DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Medios económicos insuficientes del Estado para Policía y Fuerzas
Militares/DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Recursos del
Presupuesto General son insuficientes
DECRETO DECLARATORIO
DE CONMOCION INTERIOR-Imposición
y recaudación de nuevas contribuciones
IMPUESTO ESPECIAL
EN CONMOCION INTERIOR-Atención
de gastos del presupuesto general para preservar la seguridad democrática
DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Esfuerzo tributario para garantizar seguridad ciudadana
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Establecimiento
de elementos y señalamiento de mecanismos para declaración
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO Y DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Finalidad de la medida
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Destinación de recursos
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO Y DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Necesidad de la medida
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Categoría de gastos a financiar
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Garantía de recursos suficientes para Policía y Fuerzas Militares
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Causación instantánea
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Elementos necesarios a la Policía y Fuerzas Militares para enfrentar
acción terrorista
IMPUESTO SOBRE EL
PATRIMONIO EN CONMOCION INTERIOR-Recae sobre personas con mayor capacidad de pago
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Opción que resulta menos onerosa para integrantes más frágiles de la
sociedad
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Determinación
por legislador excepcional de elementos
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Sujeto activo
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Naturaleza
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Causación
instantánea
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Destinación
específica
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Organos de verificación que recursos tengan efectivamente la
destinación anunciada
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Gastos
encaminados a conjurar causas de perturbación e impedir extensión de efectos
DECLARACION DE
CONMOCION INTERIOR-Responsabilidad
del Gobierno en aplicación de medidas derivadas
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Sujeto pasivo
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Establecimiento
de diferentes elementos por legislador excepcional/IMPUESTO EN CONMOCION
INTERIOR-Margen de configuración por el legislador excepcional
Como lo ha
señalado la Corte corresponde al Legislador, en este caso al Legislador
excepcional, establecer los diferentes elementos del impuesto y, dentro de
ellos, los sujetos pasivos en función de las consideraciones de política
tributaria que más se ajusten al cumplimiento de los objetivos buscados con el
establecimiento de los tributos. En el ejercicio de dicha potestad el
Legislador, sea ordinario o excepcional, cuenta con un amplio margen de
configuración, lo que no significa que pueda desconocer, como ya se explicó,
los principios que sirven de fundamento al poder tributario del Estado  a que
se refiere el artículo 363 constitucional.
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Declarantes del impuesto de renta y complementarios
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Hecho
generador
PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DEL TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Hecho generador/PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DEL
TRIBUTO-Fundamento
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Base
gravable
PRESUNCION EN
MATERIA TRIBUTARIA-No
vulneración de la Constitución
PRINCIPIO DE
EFICIENCIA Y PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO-Confrontación
PRESUNCION LEGAL
EN IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Base gravable
PRESUNCION EN
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Limitación de posibilidad de aportar prueba en contrario respecto a
base gravable
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Exclusiones de la base gravable
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO-No
doble tributación respecto de unos mismos bienes en relación con un mismo hecho
generador
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración
por pago atendiendo base gravable que no corresponde a realidad patrimonial
PRINCIPIO DE NO
RETROACTIVIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración
PATRIMONIO-Definición
El patrimonio es un
concepto  abstracto elaborado por el legislador con determinados fines en derecho,
que puede identificarse  de manera autónoma e independiente de los bienes que
lo conforman. En este sentido el patrimonio se define como una universalidad
jurídica, conformada por un conjunto de bienes y derechos susceptibles de
valoración económica. Son elementos del patrimonio el activo y el pasivo. La
diferencia entre estos elementos forma el haber o el déficit patrimonial; según
uno u otro caso se dice que la persona está en estado de solvencia o de
insolvencia.
PATRIMONIO BRUTO Y PATRIMONIO LIQUIDO EN
MATERIA FISCAL-Distinción
Para efectos fiscales se
distingue el patrimonio bruto del patrimonio líquido. El patrimonio bruto se
conforma por todos los bienes y derechos apreciables en dinero poseídos por el
contribuyente en el último día del año o periodo gravable, en tanto que el
patrimonio líquido, se obtiene de restarle al patrimonio bruto las deudas a la
misma fecha a cargo del sujeto pasivo del gravamen.
IMPUESTO PREDIAL E IMPUESTO AL PATRIMONIO-Distinción
El impuesto predial es un gravamen real constituido a favor del
municipio donde está ubicado el bien. Como gravamen real no puede confundirse
con el  impuesto sobre el patrimonio que es un gravamen personal. En efecto, el
impuesto predial se funda en la ocupación que hace el bien del espacio en el
municipio al cual se paga el tributo, mientras que en el caso del impuesto
establecido sobre el patrimonio  los inmuebles integran el patrimonio líquido
gravable porque están en capacidad de generar un aprovechamiento económico para
su propietario. En un caso es directamente el bien el que se encuentra al
origen del tributo, mientras que en el otro es simplemente uno de los
elementos  con base en los cuales se determina el patrimonio gravable del
contribuyente. La obligación tributaria en uno y otro caso tiene pues una
naturaleza y una causa diferente que no puede confundirse.
PROPIEDAD
INMUEBLE-Referencia
tributaria no implica necesariamente un gravamen
PROPIEDAD
INMUEBLE-Gravamen solo por
municipios
La prohibición
contenida en el artículo 317 superior solamente se refiere a aquellos casos en
que se pretenda por entidades diferentes a los municipios establecer tributos
que recaigan de manera directa y específica sobre el bien inmueble del cual una
persona sea propietaria.
BIEN INMUEBLE COMO REFERENTE DEL IMPUESTO
SOBRE LA RENTA/BIEN INMUEBLE-Determinación
de patrimonio líquido de sujeto pasivo del impuesto
BIEN INMUEBLE EN IMPUESTO PARA PRESERVAR LA
SEGURIDAD DEMOCRATICA-Determinación
del patrimonio líquido de sujetos pasivos
BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
DE PATRIMONIO Y COMPONENTES INMOBILIARIOS-Conceptos distintos
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-No recae
directamente sobre la propiedad inmueble
Siendo el
patrimonio una universalidad jurídica perfectamente diferenciable de los bienes
que la componen y siendo el hecho generador del impuesto que se analiza en este
caso el patrimonio líquido que posean los sujetos pasivos a 31 de agosto de
2002, y no los bienes inmuebles que puedan eventualmente haber sido tomados en
cuenta por el contribuyente como componentes de su patrimonio bruto, no cabe en
esta caso afirmar que el impuesto creado por el Decreto 1838 de 2002 recaiga
directamente sobre la propiedad inmueble  y por tanto se vulnere el artículo
317 superior. El Decreto 1838 de 2002 no  está creando un impuesto nacional de
patrimonio sobre la propiedad inmueble, sino que la base gravable del mismo
está constituida por el patrimonio líquido de los sujetos pasivos a 31 de
agosto de 2002, patrimonio liquido en el que solo de manera indirecta  la
propiedad inmueble es tomada como referente, como uno de los elementos que
pueden componer el patrimonio bruto del contribuyente, patrimonio bruto al que
habrá que restarle el monto de las deudas a cargo del mismo, vigentes en esa
fecha para obtener el patrimonio líquido que es sobre el que  recae el cobro
del impuesto.
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Tarifa
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO-Existencia de un solo rango de
contribuyentes
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Potestad del legislador excepcional para
determinar entidades no obligadas a pagar
TRIBUTO-Autorización al legislador para establecer obligados
a pagar/TRIBUTO-Definición por legislador de excluidos
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Determinación
de elementos
POTESTAD DE CONFIGURACION POR LEGISLADOR
EXCEPCIONAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Límite constitucional
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Justificación de exclusión de entidades en
liquidación, concordato o acuerdo de reestructuración
TRIBUTO-Exclusión compete al legislador ordinario o
excepcional
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Exclusión de entidades sin ánimo de lucro
de interés público
IMPUESTO SOBRE PATRIMONIO LIQUIDO EN
CONMOCION INTERIOR
TRIBUTO-Autonomía y consideraciones que le son específicas
IMPUESTO-No necesaria coincidencia en sujetos pasivos y
eventuales tratamientos especiales en uno y otro
TRIBUTO-Determinación aplicable por legislador
IMPUESTO SOBRE LA RENTA E IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-No igual tratamiento de sujetos
ENTIDAD COOPERATIVA-Empresa económica
ENTIDAD DE INTERES GENERAL-Alcance
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Recae sobre
conjunto de patrimonio de entidades declarantes del impuesto de renta
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Forma y fecha
de pago
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Otorgamiento de plazos
TRIBUTO-No presentación por caso fortuito o fuerza mayor
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Invocación de caso fortuito o fuerza mayor
como eximente de responsabilidad
NORMA LEGAL-Función simbólica
TRIBUTO-Función simbólica de una norma
Referencia:
expediente R.E. 117
Revisión de
constitucionalidad  del Decreto Legislativo 1838 de 2002 “por medio del
cual  se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del
Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad
democrática”.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS.
Bogotá, D.C.,
dieciséis (16) de  octubre  de dos mil dos (2002).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El señor Presidente de la República
remitió a esta Corporación dentro del término fijado en el artículo 214 numeral
6  de la Constitución, copia auténtica del Decreto 1338 de 2002 “por medio
del cual  se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos  del
Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad
democrática”, expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el
artículo 213 superior y en desarrollo del Decreto 1387 del 11 de agosto de 2002
que declaró el Estado de Conmoción Interior  en todo el territorio nacional.
Mediante
auto del  20 de agosto  de 2002 el Magistrado sustanciador asumió competencia
en el presente proceso,   decretó  un periodo probatorio  de tres  (3) días,
ordenó comunicar la iniciación  del mismo  al señor Presidente de la República,
así como oficiar a los señores Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito
Publico y a la señora Ministra de Defensa Nacional, fijar en lista en Secretaría
General  el Decreto objeto de revisión por el término de  cinco (5) días para
asegurar la intervención ciudadana, y correr traslado al señor Procurador
General de la Nación para que dentro del término de diez (10) días rindiera  el
concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos y trámites
previstos en la Constitución  y en el  Decreto 2067 de 1991, procede la
Corporación a resolver sobre su constitucionalidad.
II. Texto del Decreto[1]
República
de Colombia
Presidencia de la República
Decreto número 1838 de 2002
(11 de agosto de 2002)
Por medio del cual se crea un impuesto especial
destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios
para preservar la Seguridad Democrática.
El Presidente de la
República de Colombia,
en ejercicio sus facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 213 de
la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo dispuesto
en el Decreto número 1837 del 11 de agosto de 2002, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 1837 del 11 de agosto
de 2002, se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio
nacional;
Que es necesario proveer en forma inmediata
de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del
Estado que deben intervenir en conjurar los actos que han perturbado el orden
público e impedir que se extiendan sus efectos;
Que es deber de las personas naturales y
jurídicas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones que permitan
preservar la seguridad democrática;
DECRETA:
Artículo 1°. Impuesto
para preservar la seguridad democrática. Créase el impuesto destinado a
atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para
preservar la seguridad democrática.
Parágrafo. El
impuesto que se crea mediante el presente decreto se causará por una sola vez.
Artículo 2°. Sujetos
pasivos. Son sujetos pasivos del impuesto a que se refiere el artículo
anterior los declarantes del impuesto de renta y complementarios.
Artículo 3°. Hecho
generador. El impuesto que mediante el presente decreto se crea, se causa
sobre el patrimonio líquido que posean los sujetos pasivos a 31 de agosto de
2002.
Artículo 4°. Base
gravable. La base gravable del impuesto está constituida por el patrimonio
líquido poseído a 31 de agosto de 2002, el cual se presume que en ningún caso
será inferior al declarado a 31 de diciembre de 2001.
Artículo 5°. Exclusiones
de la base gravable. De la base gravable indicada en el artículo anterior
se descontará el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en
sociedades nacionales a 31 de agosto de 2002. Tratándose de las personas
naturales, adicionalmente se descontarán los aportes obligatorios a los fondos
de pensiones.
En ningún caso,
el monto a descontar podrá ser superior al valor que se hubiese podido
descontar a 31 de diciembre de 2001.
Artículo 6°. Tarifa.
La tarifa del impuesto a que se refiere el presente decreto es del 1.2%
liquidado sobre el valor del patrimonio líquido poseído a 31 de agosto de 2002.
Artículo 7°. Entidades
no obligadas a pagar el impuesto. No están obligadas a pagar el impuesto a
que se refiere el artículo 1° del presente decreto, las entidades a que hacen
referencia el numeral 1 del artículo 19 y los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2 del
Estatuto Tributario. Tampoco están sujetos al pago del impuesto las entidades
que a la entrada en vigencia del presente decreto se encuentren en liquidación,
concordato o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con
lo previsto en la Ley 550 de 1999.
Artículo 8°. Declaración
y pago. El impuesto se declarará y pagará en los plazos que establezca el
Gobierno Nacional y se liquidará en los formularios que para el efecto
determine la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Artículo 9°. Administración
y control del impuesto para preservar la seguridad democrática. Corresponde
a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, la administración del
impuesto que se crea mediante el presente decreto, para lo cual tendrá las
facultades establecidas en el Estatuto Tributario para la investigación,
determinación, control, discusión y cobro del impuesto. Asimismo, la DIAN queda
facultada para aplicar las sanciones consagradas en el Estatuto Tributario que
sean compatibles con la naturaleza del impuesto.
Los intereses
moratorios y las sanciones por extemporaneidad, corrección, inexactitud serán
las establecidas en el Estatuto Tributario para las declaraciones tributarias.
Cuando no se presente la declaración de este tributo, la Administración
Tributaria podrá determinar oficialmente el monto del impuesto a cargo del
responsable mediante una liquidación de aforo, tomando como base el valor
resultante de aplicar la tarifa correspondiente al patrimonio líquido de la
última declaración de renta presentada, liquidando adicionalmente una sanción
por no declarar equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) del valor del
impuesto determinado.
El valor de la
sanción por no declarar se reducirá a la mitad si el responsable declara y paga
la totalidad del impuesto y la sanción reducida dentro del término de la
interposición del recurso.
Artículo 10. Fraude
y control del impuesto. Los contribuyentes que a partir de la vigencia del
presente decreto realicen ajustes contables que disminuyan el patrimonio base
para la liquidación del impuesto, sin que correspondan a operaciones económicas
efectivas y reales, tales como reducción de valorizaciones o provisiones no
soportadas en hechos nuevos y reales, entre otras, serán responsables por los
delitos en que incurran, de conformidad con lo previsto en las normas penales.
La DIAN
establecerá programas prioritarios de control sobre aquellos contribuyentes que
declaren un patrimonio menor al patrimonio fiscal declarado o al poseído a 31
de diciembre de 2001, con el fin de verificar la exactitud de la declaración y
de establecer la ocurrencia de hechos económicos generadores del impuesto que
no fueron tenidos en cuenta para su liquidación.
Artículo 11. No
deducibilidad del impuesto sobre la renta. En ningún caso el valor
cancelado por concepto del impuesto a que se refiere el presente decreto será
deducible o descontable del impuesto sobre la renta.
Artículo 12. Vigencia.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá,
D. C., a 11 de agosto de 2002.
ALVARO
URIBE VELEZ
El Ministro del Interior,
Fernando Londoño
Hoyos.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Carolina
Barco Isakson.
El Ministro del Interior encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Justicia y del Derecho,
Fernando Londoño
Hoyos.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Roberto Junguito
Bonnet.
La Ministra de Defensa Nacional,
Martha Lucía
Ramírez de Rincón.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Carlos Gustavo Cano
Sanz.
El Ministro de Comercio Exterior encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Desarrollo Económico,
Jorge Humberto
Botero Angulo.
El Ministro de Minas y Energía,
Luis Ernesto Mejía
Castro.
El Ministro de Comercio Exterior,
Jorge Humberto
Botero Angulo.
La Ministra de Educación Nacional,
Cecilia María Vélez
White.
La Ministra del Medio Ambiente,
Cecilia Rodríguez
González-Rubio.
El Ministro de Salud encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
Juan Luis Londoño
de la Cuesta.
El Ministro de Salud,
Juan Luis Londoño
de la Cuesta.
La Ministra de Comunicaciones,
Martha Helena Pinto
de De Hart.
El Ministro de Transporte,
Andrés Uriel
Gallego Henao.
La Ministra de Cultura,
María Consuelo
Araújo Castro.
III. Intervención ciudadana
Durante el
término de fijación en lista del presente proceso[2] fueron recibidas en la
Secretaría de la Corporación diecinueve intervenciones ciudadanas. A
continuación  se presenta una síntesis de los argumentos expuestos,  agrupados
de acuerdo con  los diferentes temas invocados por los intervinientes.
1.  Para las  ciudadanas Mildred Vaca Daza,
Angélica Patricia García Pulido y  Yarledis Maria Garavito el Gobierno Nacional
carecía de facultades para dictar el Decreto 1838 de 2002 por cuanto en su
concepto la  posibilidad de decretar impuestos durante los estados de
excepción  solamente se encuentra prevista en la Constitución   para el caso de
la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social.
Por su parte el
ciudadano Alfredo Castaño Martínez señala que la potestad impositiva  es una
facultad propia y permanente del Congreso que solo en los casos de guerra
exterior a que se refiere el artículo 212 de la Constitución puede trasladarse
excepcionalmente  al Gobierno. Situación que es diferente a la que se presenta
en el presente caso. Idéntica afirmación hace en su intervención el ciudadano
Tito Enrique Orozco Prada.
2. Los ciudadanos Miguel Angel Enciso Pava
y Tito Enrique Orozco Prada afirman en sus intervenciones que el Decreto 1838
del 11 de agosto de 2002 bajo examen, fue expedido antes de la entrada en
vigencia del Estado de Conmoción interior  ya que en su concepto  ésta
solamente se produjo al día siguiente de la  publicación del Decreto que
declaró dicho estado de excepción, es decir el 12 de agosto de 2002.
3. El ciudadano Alfredo Castaño Martínez
señala  que el Decreto 1838 de 2002  bajo estudio  no guarda relación directa
de conexidad  con el Estado de Conmoción Interior. En su concepto la creación
de un impuesto no tiene la virtualidad de preservar el monopolio de las armas
en manos  de las Fuerzas Militares del Estado colombiano, ni  de conjurar  la
subversión armada ni el conflicto no convencional interno que vive el país,
mucho menos si se causa  por una sola vez y su pago no se efectúa de manera
inmediata sino en los plazos que ha fijado el Gobierno y que se extienden hasta
el año 2003.
Para el
interviniente la crisis de orden público que padece el país es estructural y
está ligada al modelo económico vigente, circunstancia que ratifica la
inutilidad de la medida adoptada frente a los objetivos anunciados.
Señala
finalmente que  el impuesto tendrá un impacto recesivo, con lo que  no se
contribuirá a conjurar la crisis  de orden público sino a agravarla en el corto
plazo.
4. Los
ciudadanos Alirio Uribe Muñoz  y Javier Alejandro Acevedo,  en representación
del Colectivo de abogados José Alvear Restrepo y Dora Lucy Arias, en
representación  de la Asociación Colombiana de abogados  defensores Eduardo
Umaña Mendoza afirman  que en el articulado del decreto no se hace referencia
a cuales son  “las demás entidades del estado  que deben intervenir” en
conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir que se
extiendan sus efectos, con lo que se contrariaría lo establecido en los
artículos 8 y 9  de la Ley 137 de 1994.
Afirman  que ni
en la motivación ni en el articulado  se expresa cómo se  van a distribuir los
recursos  que se recaudan con el impuesto  y que esta exigencia “no solo se
deriva de la aplicación  de los principios que este tipo de normas  deben
guardar como el  de la justificación expresa  de la limitación del derecho, el
uso  de las facultades, la finalidad, la necesidad, la motivación de
incompatibilidad y la proporcionalidad sino también del principio fundamental
que rige  todo nuestro ordenamiento jurídico  que se conoce como el de la
democracia, es decir el derecho que tenemos los ciudadanos de conocer de manera
expresa y concreta la forma  como se van a distribuir los dineros recaudados”.
Señalan que  en
el Decreto  han debido precisarse las  disposiciones  de la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal de 2002 que se derogan o modifican.
Así mismo
señalan  que el decreto “no precisa la razón por la cual  los recursos del
presupuesto no alcanzan para conjurar la crisis,  debiendo existir una
justificación expresa y no meramente genérica que le es propia a la norma que
decretó la conmoción interior y no de esta”.
Afirman igualmente
que la motivación del Decreto corresponde más bien a la declaratoria de
emergencia económica y social.
Señalan de la
misma manera que  con el Decreto se “quebranta el  principio de equidad ya que
establece cargas injustificadas a un sector  específico de la población y
contradice la intención del constituyente  de crear condiciones materiales de
respetar  a los sectores de la sociedad menos favorecidos. Igualmente vulnera
el principio de eficacia, pues constituye una partida presupuestal  que no
tiene destinación legal específica  y por tanto no seré eficiente su
aplicación  en los términos del Estado de Conmoción interior. Finalmente
vulnera también el principio de justicia y de progresividad por cuanto la
creación apresurada  de este nuevo tributo  imposibilita que los llamados a
pagarlo  puedan hacer una previsión de sus gastos y por lo tanto pagar
oportunamente”.
5. El ciudadano
Alfredo Castaño Martínez afirma  que el Decreto 1838 de 2002  bajo estudio en
cuanto  “crea un impuesto para los gastos de la Seguridad Democrática”,
desconoce el artículo 359 de la Constitución  que prohíbe la existencia de
rentas de destinación específica.
6. El ciudadano Álvaro Gama Beltrán
solicita  que  se fije por la Corte  el periodo gravable  respecto del cual  se
predica    la calidad de declarante del impuesto de renta y complementarios en
el artículo 2° del Decreto 1838 de 2002.
7. Los ciudadanos Tito Enrique Orozco Prada
y Angélica Patricia Pulido coinciden en afirmar que   el hecho de tomar   como
base para la liquidación del impuesto  para la seguridad democrática  el
patrimonio líquido el poseído por el contribuyente a 31 de agosto de 2002
desconoce el artículo 338 constitucional, en cuanto dicho texto constitucional
establece  que  las contribuciones fiscales “no pueden aplicarse sino a partir
del periodo  que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley
ordenanza o acuerdo” que las crea. Y en este sentido consideran que en el
decreto bajo examen  se establece un impuesto de carácter retroactivo.
Idéntica
afirmación hacen los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz  y Javier Alejandro
Acevedo,  en representación del Colectivo de abogados José Alvear Restrepo y
Dora Lucy Arias, en representación  de la Asociación Colombiana de abogados
defensores Eduardo Umaña Mendoza.
En el mismo
sentido el ciudadano Alfredo Castaño Martínez señala que el Decreto bajo
examen  contraviene tanto el tercer inciso del artículo 338  como el segundo
inciso del artículo 363 de la Constitución por cuanto “la base del impuesto
creado  es el resultado de hechos ocurridos durante el periodo tributario  de
enero de 2002  agosto de 31 de 2002, mucho antes de la fecha en la cual comenzó
la vigencia  del Decreto 1838 de 11 de agosto de 2002.”. Por lo que en su
concepto “la norma tributaria  en este caso fue claramente retroactiva, en
cuanto operó respecto de situaciones ya consolidadas”.
8.  Los
ciudadanos Eduardo Jaramillo Robledo quien actúa en representación de la Cámara
Colombiana de la Construcción CAMACOL,  Fernando Echavarria Valencia, Jairo
González Gómez, Mauricio Barney Villegas, Miguel Angel Enciso Pava, Álvaro Gama
Beltrán, Alfredo Castaño Martínez, Jhon Alirio Pinzón Pinzón  y  Sandra Milena
Castellanos,  en sendos documentos  intervienen en el presente asunto para que
se declare que debe excluirse, de la base gravable del impuesto establecido por
el Decreto 1838 de 2002, la propiedad inmueble.
Para dichos
intervinientes  los artículos 4° y 5° del Decreto bajo examen infringen  el
artículo 317 superior a cuyo tenor  solo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble. Disposición constitucional  esta que en su concepto no
puede desconocerse aún bajo estado de excepción.
Señalan que
el impuesto de patrimonio  recae en forma directa  y específica sobre los
bienes del contribuyente, afirmación que sustentan citando la definición  de
patrimonio bruto contenida en el artículo 261 del Estatuto Tributario[3].
Señalan que no
existe  diferencia entre el cobro directo  que se realiza en el impuesto
predial sobre un bien inmueble  y el cobro que se realiza  en el presente caso
sobre los bienes  que integran el patrimonio líquido del contribuyente. En una
de las intervenciones aludidas se precisa  al respecto que “En el caso del
impuesto predial  el cobro recae sobre una parte específica  del patrimonio
líquido, en tanto que en el impuesto creado  mediante  decreto legislativo 1838
de 2002, el cobro recae específicamente sobre la totalidad del patrimonio
líquido incorporando nuevamente a los  bienes inmuebles”[4].
En atención a
las anteriores consideraciones los intervinientes solicitan a la Corte  que
declare la inexequibilidad  de los artículos 4 y 5 del Decreto bajo examen o en
subsidio  que declare su constitucionalidad condicionada, bajo el entendido que
los sujetos pasivos podrán descontar de la base gravable  del impuesto así
creado “el valor patrimonial neto de los inmuebles que el contribuyente posea
a 31 de agosto de 2002.”
9. Los
ciudadanos Gonzalo Ocampo Niño, Angélica Patricia García Pulido, Luis Fernando
Henao Montoya y Luis Carlos Sánchez Mazuera,  en escritos separados, solicitan
que se declare inexequible  la expresión “el cual se presume  que en ningún
caso será inferior  al declarado  a 31 de diciembre  de 2001” contenida en el
artículo 4° del Decreto 1838 de 2002 que se examina.
Afirman que esta expresión “es
contradictoria a la técnica  contable en la depuración  del PATRMONIO LIQUIDO, con el mismo espíritu de la norma en la determinación
de la base gravable y presuntamente violatorio del principio constitucional de
los tributos  de la NO
RETROACTIVIDAD”[5].
Los intervinientes advierten   que la
presunción así establecida contraría así mismo el principio de equidad
tributaria en tanto  fija una sola posibilidad de variación “en términos de
aumento”  de dicho  patrimonio líquido y no considera “las disminuciones”
posibles que este haya tenido.
En relación con el mismo punto, para el
ciudadano Jhon Alirio Pinzón Pinzón  de no entenderse que la presunción a que
alude al artículo 4° anotado  es una simple presunción legal que admite prueba
en contrario  se estarían vulnerando los artículos 29  y 95-9 de la
Constitución, así como el principio de equidad tributaria, por lo que solicita
a la Corporación  que “determine que  la expresión ahora cuestionada se ajusta
a la Carta Política, solamente si se  le permite al contribuyente presentar
como base gravable  un patrimonio líquido inferior al declarado a 31 de
diciembre del año gravable 2001, lo que equivale a decir  que la expresión
controvertida debe entenderse como una presunción legal o juris tantum (que
admite prueba en contrario)”.
10.  Los
ciudadanos Juan Carlos Salazar Torres, Diana Patricia Bernal Pinzon, Alexandra
Ospina Colmenares, Giovanna Andrea Franco Rubiano, Sandra Milena Castellanos
Sandoval, Luis Carlos Sánchez Mazuera   y Luis Fernando Henao Montoya,
presentan sendos escritos en los que solicitan la declaratoria de
inexequibilidad del segundo inciso del artículo 5° del Decreto bajo examen.
Los intervinientes presentan argumentos
coincidentes en relación con el desconocimiento de los principios de igualdad
(art 13 C.P.)  buena fe (art 83 C.P.), de equidad tributaria y de
retroactividad (art.363 C.P.) así como del mandato contenido en el tercer
inciso del artículo 338 constitucional.
Afirman que no existe  una justificación
objetiva y razonable para establecer una diferencia de trato entre las personas
que  realizaron inversiones en sociedades  entre el primero de enero y el 31 de
agosto de 2002 y quienes las hayan efectuado en el año anterior, por lo que
resulta discriminatorio que estos últimos puedan descontar de la base gravable
del impuesto de seguridad democrática  las inversiones que hubieren efectuado
mientras que los primeros no lo puedan hacer.
Idéntica reflexión hacen en relación con
los aportes que se hayan efectuado a los fondos de pensiones por las personas
naturales en los mismos periodos.
Afirman que de no ser declarado inexequible
el inciso a que se ha hecho referencia  se estaría generando una doble
tributación para el caso de las sociedades, al tiempo que se  estaría haciendo
depender  la base gravable  del impuesto  de hechos ocurridos  con anterioridad
a la expedición del Decreto 1838 de 2002, vulnerando así los artículos 363 y
338 constitucionales.
Afirmas así mismo de manera enfática que
“para el legislador extraordinario hay dos clases de contribuyentes: unos que
hicieron inversiones hasta el año pasado, a quienes se les premia
excluyéndolos de una doble tributación y otros, que creyeron en el país en el
periodo más crítico del conflicto interno, es decir que efectuaron nuevas
inversiones  en Colombia durante los últimos ocho meses, cuyos insucesos fueron
precisamente los que condujeron a la declaratoria de la conmoción interior, a
quienes se les castiga por quedarse con fe  en el futuro de la patria,
sometiéndolos a una confiscatoria doble tributación”[6].
11.  El ciudadano Jhon Alirio Pinzón
Pinzón  solicita que se declare la  inconstitucionalidad por omisión  del
artículo 7 del Decreto 1838 de 2002  por no incluir dentro de las entidades  no
obligadas a pagar el impuesto  que se crea con dicho Decreto  a algunas
entidades  no contribuyentes  del impuesto de renta.  El interviniente  señala
al respecto  que de acuerdo con  el artículo 19  numerales 2 y 4 del estatuto
tributario  no están sometidas al pago del impuesto de renta  las entidades
cooperativas, las cajas de compensación familiar  y los fondos de empleados
cuando  destinan sus excedentes en la forma prevista  por la legislación
cooperativa vigente  o cuando los fondos de empleados no  perciben ingresos por
actividades industriales, comerciales y financieras.
De no declararse que dichas entidades  no
están obligadas a pagar el impuesto establecido con el decreto bajo examen se
estaría violando en su concepto el principio de igualdad, pues se les estaría
discriminando frente a las demás personas  excluidas del pago del impuesto de
renta a que si se refiere el Decreto referido.
12. El mismo ciudadano  solicita la
declaratoria  de inconstitucionalidad por omisión del artículo 9 del Decreto
1838 de 2002 por no prever  “la posibilidad de aceptar  como hechos eximentes
de tener la declaración como no presentada  o de auto liquidarse las sanciones
respectivas el contribuyente, las circunstancias de fuerza mayor o caso
fortuito que a diario padecen  las personas naturales en nuestro país, tales
como el secuestro, las desaparición forzada, la retención transitoria o el
desplazamiento forzado que hacen imposible en todos los casos  cumplir
adecuadamente con el deber formal de declarar”.
Al respecto solicita  a la Corte   tomar en
cuenta las consideraciones efectuadas por la Corporación  en las Sentencias
C-690/96 y C-506 de 2002.
13.  El ciudadano Luis Carlos Sánchez
Mazuera solicita que se declare la inexequibilidad  del artículo 10 del Decreto
1838  de 2002, por cuanto en su concepto dicha norma establece un tipo penal en
blanco  en el que la tipificación de la conducta punible  carece de precisión,
claridad y objetividad, “dejando a discreción del funcionario la facultad de
poder completar o adicionar la ley”, con lo que se viola ostensiblemente en su
concepto los artículos 6,  28 y 29 constitucionales.
Idéntica petición  hace el ciudadano Jhon
Alirio Pinzón Pinzón  en relación con el  primer inciso de dicho artículo 10,
“por referirse a una conducta punible  que actualmente no existe dentro de la
normatividad penal colombiana, con lo cual  al juzgar y condenar al
contribuyente evasor  del impuesto de patrimonio, no se haría conforme a una
ley preexistente al acto que se le imputa ante juez o tribunal competente
violando flagrantemente el artículo 29 de la Carta Política”.
14. La Corte debe precisar que en la
Secretaría General de la Corporación el  26 de agosto del año en curso se
recibió una comunicación del Grupo José María Córdoba -Colombianos en Acción-,
sin firma ni identificación de quien la suscribe.  Dicho escrito no fue
presentado  por un ciudadano debidamente identificado y por tanto no puede ser
tomado  en cuenta en el presente proceso. Cabe recordar en efecto que el
derecho a intervenir  en los procesos de constitucionalidad  a que se refiere
el numeral primero del artículo 242 Superior hace referencia específica  al
ciudadano[7].
15. Con fecha
12 de septiembre de 2002 fue recibida en la Secretaría general de la
Corporación  comunicación del ciudadano José Gregorio Hernández Galindo, quien
considera que la expresión  “preservación de la seguridad democrática”  cubre
una gama muy amplia de asuntos por lo que el seguimiento de  la finalidad
excepcional de los recursos que se recauden  con el impuesto que se crea con el
Decreto 1838 de 2002 “se torna en extremo difícil”.  En su concepto  “distinto
hubiese sido  si el Decreto expresa concretamente  que la destinación de lo
recaudado estaría ligada  al fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, aunque
tuviese que descomponerse  en distintos rubros  con esa finalidad, pues cabría
en el sentido propio  de la medida excepcional”.
El ciudadano
plantea  además argumentos coincidentes con los intervinientes en el proceso
que consideran que la expresión “el cual se presume que en ningún caso será
inferior al declarado a 31 de diciembre de 2001”,  hace que el impuesto sea
retroactivo, así como  inequitativo.
Afirma igualmente que la norma bajo examen
desconoce los artículos 3 y  317 de la Constitución  por cuanto el Gobierno
nacional  se atribuye  una competencia que solamente corresponde a los
municipios a quienes la Carta Política les reserva de manera exclusiva la
posibilidad de gravar la propiedad inmueble.
16. Con fecha 23 de septiembre de 2002
fueron recibidos sendos escritos de  los ciudadanos Patricia Forero Cortes, en
representación  de la Cooperativa  Nacional de Empleados del Sector Justicia y
Rama Judicial COONALEMJUSTICIA LTDA”, Alejandro Mayorga Sandoval  en
representación de la Mesa Nacional de Trabajo Cooperativo y Solidario y  Ismael
Beltrán, en  representación  de la Federación Nacional de Cooperativas  del
sector educativo FENSECOOP, en los que solicitan se excluya del pago del
impuesto para preservar la seguridad democrática al sector cooperativo, al
tiempo que  discuten la constitucionalidad del Decreto Legislativo sub examine.
Afirman que  conceder una exención a los
fondos de empleados, así como  a otras formas asociativas sin ánimo de lucro
mientras se gravan las cooperativas de empleados  vulnera el principio de
equidad e igualdad tributaria. Hacen énfasis en que  dicha vulneración se hace
más evidente si se considera que los clubes sociales si están exentos del pago
del tributo  de acuerdo con el artículo 7° del Decreto 1838 de 2002.
Afirman finalmente que los recursos
recaudados no eran necesarios para conjurar la crisis  que motivó la
declaratoria del estado de excepción, como lo muestran los plazos concedidos
por el Gobierno para el pago del impuesto para preservar la seguridad
democrática.
17.  Con fecha  7 de octubre de 2002  la
ciudadana Alba Luz Muñoz Giraldo hizo llegar a esta Corporación un escrito en
el que solicita la declaratoria de inexequibilidad del Decreto sub examine
basada en la supuesta vulneración  de los artículos 317 y 359 de la
Constitución.  En la misma fecha fue recibida por la Secretaría de la
Corporación comunicación del ciudadano Adaulfo Arias Cotes en la que señala que
el mismo Decreto habría desconocido el artículo 317 superior, en cuanto no
excluyó de la base gravable del impuesto para preservar la seguridad
democrática la propiedad inmueble.
18. Con fecha 8 de octubre  de 2002  fueron
recibidas sendas comunicaciones  de los ciudadanos Roselino Avila Vaca, en
representación  de la Cooperativa del Magisterio CODEMA;  Edinson R.Castro
Alvarado en representación  de la Cooperativa Casa Nacional del Profesor;
Álvaro Jiménez Pérez, en representación  de la Cooperativa  de educadores y
empleados de la educación limitada COOACEDED, en las que solicitan a la Corte
declarar la constitucionalidad condicionada  del  artículo 7  del Decreto 1838
de 2002, bajo el entendido que las entidades del sector cooperativo se encuentran
igualmente exentas del pago del impuesto para preservar la seguridad
democrática. En el mismo sentido fueron recibidas comunicaciones  de los
ciudadanos José Israel Toca Soto  en representación  de la Cooperativa
Multiactiva de Educadores de Casanare Ltda. y Gildardo Morales Torres, en
representación  de la Cooperativa de Trabajadores de la Educación de Risaralda
COEDUCAR, los días 10 y 16 de octubre respectivamente.
19 Con fecha 10 de octubre de 2002  fue
recibida comunicación del ciudadano Mauricio Plazas Vega en la que solicita a
la Corte declarar la constitucionalidad condicionada del Decreto Legislativo sub
examine bajo el entendido que “cuando el deudor tributario del impuesto
para preservar la seguridad democrática  no sea contribuyente del impuesto
sobre la renta respecto de todas sino de algunas de las actividades que
realice, la liquidación del impuesto para preservar la seguridad democrática no
procese respecto de todo el patrimonio liquido del contribuyente  sino
solamente del vinculado a las actividades respecto de las cuales es
contribuyente del impuesto sobre la renta”. Afirma que en el caso de aplicarse
el impuesto sobre el patrimonio vinculado a las actividades  respecto de las
cuales  una entidad no ostenta la condición de contribuyente, por el simple
hecho  de que realice otras actividades  que si entrañan esa condición, la
entidad en cuestión quedaría sometida   a un tratamiento discriminatorio en
relación con las entidades  del mismo tipo que no realizan dichas actividades.
IV.  Intervención de autoridades públicas
En respuesta a
la invitación efectuada por esta Corporación de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 244 de la Constitución, en concordancia con el artículo 11, inciso
1° del Decreto 2067 de 1991, para que si lo estimaren oportuno presentaran por
escrito las razones que justifican la constitucionalidad  del decreto sometido
a control automático de la Corte de conformidad con el numeral 6 del artículo
214 y  el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, los Ministros del
Interior, Hacienda y Crédito Público y Defensa Nacional hicieron llegar a la
Corporación sendas comunicaciones, en los términos que se detallan a
continuación.
1.  Ministro de
Hacienda y Crédito Público
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso de la referencia para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo bajo examen,
con fundamento en las consideraciones que se sintetizan enseguida.
El señor
Ministro señala que desde el punto de vista formal  el Decreto 1838 de 2002
cumple a cabalidad con los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley
estatutaria de estados de excepción, pues lleva la firma de todos los
ministros,  fue expedido dentro de la vigencia de la conmoción interior  y en
él se alude  a las causas que originaron dicha declaratoria.
Afirma que  los graves hechos de orden
público acaecidos en el país en los últimos meses generados por la acción de
los grupos armados  y agravada la situación por los recientes atentados terroristas,
muestra la urgencia  de fortalecer la fuerza pública y demás instituciones del
Estado garantes de la estabilidad institucional.
Advierte que
todos los hechos a que hace referencia “conforman un nuevo  y crítico panorama
de orden público que atenta contra la gobernabilidad del país  y su estabilidad
económica”. Precisa que no obstante que los grupos violentos irregulares
existen de tiempo atrás, la magnitud  y el alcance de sus amenazas  han
adquirido nuevas y muy preocupantes proporciones y que el desafió  a que están
sometiendo al Estado y a la sociedad no tiene antecedentes.
Estos hechos en
su concepto  además de mostrar que los grupos armados  han multiplicado su
actividad criminal y terrorista, han puesto de presente la debilidad del Estado
para contrarrestar eficientemente  su acción e impedir  la extensión de sus
efectos  con los mecanismos que el derecho ordinario ha previsto  para una
Nación en un estado de relativa calma.
Afirma que el objetivo primario del
Gobierno, es alcanzar  una más amplia y eficaz cobertura  de la Fuerza Pública
en todo el territorio nacional que permita  conjurar la crisis de orden público
que se enfrenta y evitar la propagación de sus efectos. Para ello  ha decidido
(i) incrementar  el pie de fuerza de las Fuerzas Militares  a partir de la
prolongación del tiempo  de servicio de diez mil soldados regulares, (ii)
aumentar el pie de fuerza de la Policía Nacional incorporando  diez mil nuevos
miembros del cuerpo  de Carabineros, que tendrán como tarea  reforzar la
seguridad  en las zonas rurales  de los pequeños municipios del país, (iii)
crear dos brigadas móviles  anuales durante  los próximos cuatro años, con el
fin de incrementar la capacidad de reacción de las Fuerzas Militares, (iv)
mejorar los medios primarios de combate  mediante la modernización y
homologación  del armamento individual, reemplazando fusiles obsoletos  y
actualizando el calibre de la munición  para cumplir con las normas
internacionales, así como garantizar  la dotación de munición de combate,  (v)
fortalecer  las fuerzas especiales contra el terrorismo urbano, para
neutralizar su  asentamiento en las principales ciudades, (vi) organizar una
nueva fuerza de apoyo  que incorporará anualmente cien mil soldados y policías
durante cuatro año  para ampliar el cubrimiento territorial de la fuerza
pública, (vii) organizar redes de ciudadanos  para que cooperen de manera
activa  con las autoridades en la prevención del delito  tanto a lo largo de
las carreteras del país como en las zonas urbanas, (viii)  mejorar el
alistamiento de la aviación  de las diferentes fuerzas  y aumentar
sustancialmente el número de horas de vuelo  con el fin de mejorar la movilidad
y capacidad de reacción  del Estado  frente a las acciones de los grupos violentos,
(ix) reforzar los programas de lucha contra el secuestro, (x) reforzar  los
organismos  de inteligencia del Estado, (xi) reforzar  la lucha contra las
finanzas de la guerrilla, (xii) ampliar el programa  para promover la
desmovilización  y el sometimiento a la ley  de los integrantes de grupos
armados ilegales, (xiii) reforzar los programas  para el otorgamiento de
recompensas  a la ciudadanía por información que conduzca  a la prevención de
actos terroristas  y a la captura  de los delincuentes y los programas de
comunicaciones y acciones psicológicas, (xiv) fortalecer las funciones a cargo
de fiscales y procuradores especiales, de la policía judicial  e investigación
criminal, así como de los defensores de oficio de los delincuentes sindicados
de terrorismo, y (xv)  reforzar las oficinas de derechos humanos  y derecho
internacional humanitario de la Fuerza Pública.
Afirma que los recursos de que hoy se
dispone son insuficientes  para la inversión adicional necesaria  para hacer
frente a los nuevos retos  y desafíos que plantea el terrorismo y en particular
para  asegurar el financiamiento de  los planes de expansión operativa  de la
Policía y de las Fuerzas militares y la modernización de su equipamiento para
los años 2002 y 2003. Señala que incluso el gasto normal de la fuerza pública
no se encuentra totalmente financiado para estos dos años.
Explica que la
crisis fiscal por la que atraviesa la Nación  no deja margen para aumentar el
sacrifico  del resto de entidades estatales, con el fin de proveer los recursos
adicionales  necesarios para el sector defensa,  como se ha hecho en los
últimos años, ni la Nación cuenta con mayores recaudos para su financiación
tomando en cuenta la desaceleración de la economía  que ha tenido efectos
graves  sobre el crecimiento de los recursos tributarios. Al respecto afirma
que  frente al aforo incorporado en el presupuesto  de rentas de 2002, se prevé
una reducción en el recaudo de los ingresos corrientes  de $ 2.5 billones de
pesos razón por la cual el Gobierno  nacional ha recortado  y aplazado
apropiaciones presupuestales[8].
Añade que la crítica situación  del mercado
internacional de capitales así como la crisis de algunos países
latinoamericanos ha implicado un drástico  incremento de los spreads[9] de los bonos  de deuda
externa soberana  para los principales países latinoamericanos,  los cuales se
dispararon en los meses  de julio y agosto, lo que  limita drásticamente las
posibilidades de financiación externa.
Explica que tampoco resultaría prudente
captar un volumen mayor de recursos de crédito interno, porque presionaría las
tasas de interés, desplazando la inversión privada justo en el momento en que
es necesario su concurso para la reactivación económica. Así el país no podría
financiar sus requerimientos  de gasto con emisión de nueva deuda que además
implicaría un mayor déficit fiscal  y un incremento  del saldo de deuda
pública  que para el año 2001 ascendió a niveles cercanos al 50% del Producto
Interno Bruto.
Advierte así mismo  que por ninguna razón
puede afectarse el gasto público social. Al respecto señala que  la política de
seguridad y defensa debe ser integral y que su desarrollo  no puede ir en
contravía de la generación  de mayores oportunidades para los sectores más
pobres y vulnerables de la población que pueden verse tentados  por las ofertas
de los grupos al margen de la ley.
Por todo ello concluye que en las actuales
circunstancias la Nación no cuenta  con los recursos adicionales indispensable
para financiar  de manera inmediata la necesaria respuesta del Estado  a la
crisis que plantean las acciones terroristas que amenazan la estabilidad
institucional, por lo que resulta plenamente justificado que el Gobierno acuda
a la creación del impuesto para preservar la seguridad democrática con el fin
de conjurar las cusas de perturbación,  evitar que se extiendan  y garantizar
que cesen los motivos que originaron la declaratoria de conmoción interior.
Precisa que dentro del  ordenamiento
presupuestal ordinario se deberían tramitar  dos proyectos de ley, el primero
para  dar origen a los nuevos recursos y el segundo  para modificar la ley
anual de presupuesto, circunstancia que aún en el caso de que se aplique el
artículo 347 de la Constitución[10],
no permite atender, con la inmediatez necesaria frente a la crisis que se
afronta, los requerimientos de financiación de  la Fuerza Pública y de las
demás entidades del Estado que deben intervenir  en la lucha contra las bandas
criminales, tarea que no puede dejarse para el próximo año, “cuando ya puede
ser muy tarde y muy costoso para la sociedad”.
Señala que la
adopción de medidas tributarias en el marco de la Conmoción Interior se
encuentra autorizada por el literal l) del artículo 38  de la Ley 137 de 1994
estatutaria de los estados de excepción, disposición que fue declarada
constitucional por la Corporación en la Sentencia C-179 de 1994.
Precisa que la
prohibición contenida en el artículo 359 constitucional  respecto de la
destinación específica de las rentas  nacionales no resulta aplicable como
límite  a las atribuciones extraordinarias del ejecutivo  durante la vigencia
de la Conmoción Interior. Al respecto se refiere a la jurisprudencia de la
Corte sobre la materia en la que se ha  señalado que los decretos legislativos
deben referirse  específicamente a los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción,  y que en este sentido el producto del
recaudo de los impuestos decretados  en ese marco debe ser destinado de manera
específica  a conjurar la crisis y a evitar que sus efectos se extiendan, so
pena de ser inconstitucionales.
Recuerda que de
acuerdo con numeral 9 del artículo 95 Superior  es deber de la persona y el
ciudadano  contribuir  al financiamiento  de los gastos e inversiones del
Estado  dentro de conceptos de justicia y equidad.
En relación con
este principio hace énfasis en que el impuesto que establece la norma bajo
examen grava por igual  a todos los sujetos  declarantes del impuesto sobre la
renta y en que se grava la riqueza del contribuyente, con una alícuota  de
impuesto que aumentará en la medida  en que la capacidad de pago, en este caso
la riqueza o el capital sean mayores.
Precisa, de
otra parte,  que en el presente caso se estableció como hecho causal del
impuesto el patrimonio líquido poseído a 31 de agosto de 2002, es decir que el
hecho económico gravado  es posterior  a la entrada en vigencia del Decreto
1838 de 2002, con lo que se respeta el principio de irretroactividad del los
tributos establecido en el artículo 363  de la Constitución.
Recuerda así mismo que si bien  el hecho
generador del impuesto para preservar la seguridad democrática  se determina a
31 de agosto de 2002, el legislador de excepción establece en el artículo 4° la
presunción  de que en ningún caso  dicho patrimonio líquido será inferior  al
declarado  a 31 de diciembre  de 2001. Explica que esta presunción se
justifica  como recurso efectivo para dificultar el ejercicio  de ciertas
modalidades de evasión y elusión fiscales y que  es en este sentido que debe
entenderse la referencia  al patrimonio líquido declarado a  31 de diciembre
de 2001, como quiera que “(e)s el capital o la riqueza  con que inicia la
vigencia fiscal el contribuyente  pero que bien puede estar notoriamente
incrementada  en la fecha de generación del tributo  como lo es el 31 de
agosto, o en el evento de ocurrir hechos que por el contrario  lo disminuyan,
el sujeto pueda estar en capacidad de demostrar tales circunstancias”.
Afirma que son claramente identificables
los elementos  del tributo  así creado a saber, sujetos activo y pasivo, hecho
generador, base gravable y tarifa, y que aquel se establece como impuesto “pues
no involucra  contraprestación directa  para el sujeto pasivo”.
Recuerda que el patrimonio es una
universalidad de elementos activos y pasivos, de un valor pecuniario, radicados
en una persona. En este sentido aclara que con el establecimiento del impuesto
anotado  no se invade  la órbita privativa de los municipios para gravar la propiedad
inmueble, como quiera que se grava  el patrimonio de manera general  y no
directamente la propiedad inmueble.
Precisa así mismo que “las consideraciones
de capacidad de pago en el presente impuesto apuntan  hacia un gravamen
personal sobre el patrimonio neto, teniendo en cuenta que la riqueza debe ser
gravada  en términos de capacidad de pago y en consecuencia se trata de un
tributo personal  sobre patrimonio líquido  que revela la riqueza del sujeto
pasivo”.
Afirma que dentro de los argumentos que se
tuvieron en cuenta por el gobierno  para establecer el patrimonio como  base de
cálculo del impuesto que establece el Decreto bajo examen  se destacan los
siguientes: (i) Capacidad de pago “existe una relación directa  entre el
patrimonio líquido  y la capacidad contributiva de sus propietarios, dado que
grava la riqueza neta, (ii) Cultura de contribución “no se trata  de una
inversión forzosa, redimible en el tiempo, sino de que la situación económica
del país  obliga a la creación de un nuevo tributo”, (iii) Administración
“un impuesto basado en el patrimonio es de sencilla administración, ya que
dispone de una  base cierta y transparente, que facilita el control”, (iv) Simplicidad
“es un impuesto que no requiere  un proceso elaborado para su liquidación, pues
su información mínima  es la misma que se  registra dentro de la sección de
patrimonio en las declaraciones  del impuesto sobre la renta y
complementarios”.
2.  Ministra de Defensa Nacional
La Ministra de
Defensa Nacional  a través de apoderada judicial intervino en el proceso de la
referencia[11]
para solicitar la declaratoria de exequibilidad del Decreto que se analiza  con
base en los argumentos que se sintetizan a continuación.
La apoderada judicial afirma  en su escrito
que el Decreto bajo examen reúne los requisitos formales exigidos para su
expedición, en tanto está suscrito por el Presidente de la República y todos
sus ministros y se refiere puntualmente  a la necesidad de proveer de forma
inmediata  de recursos a las Fuerzas Militares, a la Policía y a las demás
entidades del Estado que deben intervenir  en conjurar los actos  que han
perturbado el orden público  e impedir que se extiendan sus efectos, con lo que
se  establece la relación directa y específica  del Decreto con la situación
que determinó la declaratoria del estado de excepción.
Luego de recordar los considerandos del
Decreto 1837 de 2002,  mediante el cual se decretó la Conmoción interior, hace
énfasis  en la necesidad de aumentar el pie de fuerza de la Policía Nacional y
de las Fuerzas Militares, así como de fortalecer los servicios de inteligencia
del Estado para enfrentar la actividad terrorista.
Afirma que todas y cada una de las
argumentaciones expuestas en dicho Decreto  “reflejan la necesidad insalvable
de imponer cargas tributarias a los ciudadanos colombianos  como una de las
herramientas para superar la crisis  y recuperar la seguridad democrática”.
Señala finalmente que  con “el
fortalecimiento del aparato  militar y policial se busca  someter a los agentes
generadores de violencia  al igual que financiar  inversiones sociales para
recuperar la presencia real del Estado”.
En un escrito
adicional[12]
la apoderada judicial reitera los argumentos expuestos por el Señor Ministro de
Hacienda en su intervención, así como su solicitud de declarar exequible el
Decreto bajo examen.
3.  Ministro del Interior
En respuesta a
la comunicación enviada por esta Corporación de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 244 de la Constitución, en concordancia con el artículo 11, inciso
1° del Decreto 2067 de 1991, el Ministro del Interior señaló lo siguiente en
comunicación dirigida a la Secretaria General de la Corporación:
“No tengo sobre el particular más que repetirle la
encarecida solicitud que le hice en el memorial que  radiqué  en ese Despacho
en la mañana  del viernes 23 de agosto. El Gobierno Nacional considera que
tratándose del conocimiento de un Decreto que no ha sido demandado, ni sobre el
que se han expresado impugnantes o asesores solicitados por la propia Honorable
Corte, mal puede cumplirse la función de sostener su regularidad jurídica,
puesto que tratándose de un acto que como todos los de origen estatal goza de
la presunción de validez, ello sería de bulto inconducente.
En estas condiciones, reitero mi solicitud
comedida para que en el momento en que el Gobierno pudiera referirse a
cualquier tipo de impugnación o de opinión que vaya a ser considerada por la
Corte en el momento de tomar su decisión, y que ponga en entredicho la
constitucionalidad de la norma, se le de la oportunidad de la controversia,
hablando en última instancia como por regla universal corresponde a quien obra
como defensor de una causa cualquiera. (…)”
V.
Concepto del Procurador General de la Nación
El señor
Procurador General de la Nación, autoridad  a quien en los procesos de
constitucionalidad corresponde rendir concepto como último interviniente[13],  una vez efectuadas
las comunicaciones a que se refiere el artículo 244 de la Constitución en
concordancia con el artículo 11, inciso 1° del Decreto 2067 de 1991, y una vez
expirado el término de fijación en lista para asegurar la intervención
ciudadana,  solicita a la Corte  (i) la declaratoria de  la exequibilidad
condicionada  de los Decretos 1838, 1885 y 1949 de 2002 (ii)  la exequibilidad
de los artículos 1,3,5,6,8,10,11 y 12 del Decreto 1838 de 2002, (iii) la
exequibilidad condicionada de los artículos 2 y 9 del mismo decreto y (iv) la
inexequibilidad  de la expresión “el numeral 1° del artículo 19” contenida en
el artículo 7° del Decreto Legislativo bajo examen,  con fundamento en las
consideraciones que se sintetizan a continuación.
La vista fiscal
estima necesario efectuar el estudio conjunto de los Decretos Legislativos 1838
y 1885 de 2002, así como del Decreto  1949 de 2002 “por medio del cual se
reglamenta el Decreto 1838 de 2002”.
En relación con
este último decreto  precisa que en él se contienen  “adiciones  y aclaraciones
de fondo  a las medidas tributarias  adoptadas por el Decreto-Ley 1838 de 2002,
que como tales  le restan su carácter de decreto reglamentario para convertirlo
en un decreto con fuerza legislativa” , por lo que considera necesario que la
Corte asuma competencia para conocer y decidir sobre su contenido.
Considera que los  Decretos 1838 y 1885  de
2002  cumplen  con los requerimientos formales  exigidos por los artículos 213
y 214 superiores. En cuanto al Decreto 1949 de 2002 estima que a pesar de haber
sido firmado solamente por el Presidente de la República y por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público deben entenderse cumplidos en su caso dichos
requisitos de forma.
Afirma que de la lectura sistemática de los
artículos 213 y 338 constitucionales, así como del literal l) del artículo 38
de la Ley 137 de 1994, se desprende claramente  la potestad del Presidente de
la República  para imponer tributos durante el Estado de Conmoción Interior
siempre  que se cumplan  los requisitos  de necesidad, finalidad y
proporcionalidad.
Al respecto, para el señor Procurador  la
medida tributaria adoptada mediante el Decreto 1838 de 2002, guarda  una
estrecha relación con las causas  que llevaron al Gobierno nacional a decretar
el Estado de Conmoción Interior. En este sentido señala que como se desprende
del mismo Decreto 1837 de 2002, el impuesto creado para preservar la seguridad
democrática  es indispensable “para que el Estado cuente  con los recursos
económicos necesarios para afrontar la  actual coyuntura por la que atraviesa,
y conjurar las causas de la crisis cada vez mas acentuada  dentro del
territorio colombiano, dado el innegable crecimiento de los grupos al margen de
la ley y la ostensible escasez de recursos para contar con un pie de fuerza
apropiado  que contrarreste  la acción de las organizaciones criminales en aras
de garantizar la institucionalidad”.
Considera así mismo  que  el tributo que se
crea en este caso  respeta los principios constitucionales establecidos en los
artículos  95-9, 317, 338 y 363 constitucionales que resultan plenamente
aplicables en situaciones de anormalidad como la que se examina.
Advierte sin embargo  que  para asegurar el
respeto del principio de equidad debe condicionarse la constitucionalidad  del
artículo 2° del Decreto 1838 de 2002 a que se consideren sujetos pasivos del
impuesto para preservar la seguridad democrática a quienes a 31 de agosto  de
2002, tengan un patrimonio bruto  igual o mayor  a ciento sesenta y nueve
millones quinientos mil pesos ($169.500.000), independientemente de que
hubieran  o no declarado renta   en relación con el periodo gravable 2001.
Señala que en el presente caso se está en
presencia  de un impuesto directo cuyo hecho generador es instantáneo, esto es
el patrimonio líquido  de los sujetos pasivos a 31 de agosto de 2002 por lo que
no se configura ninguna vulneración del tercer inciso del artículo 338
superior.
Precisa que la presunción contenida en el
artículo 4° del Decreto 1838 de 2002 se ajusta a la Constitución, siempre y
cuando se entienda  que el contribuyente podrá  aportar prueba en contrario, es
decir que podrá demostrar que su patrimonio  se disminuyó por cualquier
circunstancia  entre el 31 de diciembre de 2001 y el 31 de agosto de 2002 fecha
de causación del impuesto.
Señala que dado que lo que   se grava con
el impuesto para preservar la seguridad democrática es el patrimonio líquido
del contribuyente, no cabe entender que se grave en este caso directamente la
propiedad inmueble, por lo que la norma respeta el mandato del artículo 317
constitucional.
Considera igualmente ajustada a la carta la
previsión contenida en el artículo 5° del Decreto 1838 de 2002 que limita  la
posibilidad de descontar de la base gravable del impuesto  un valor superior al
que se hubiese podido descontar a 31 de diciembre de 2001 por concepto  de
acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales, así como por concepto de
los aportes  obligatorios efectuados a los fondos de pensiones en el caso de
las personas naturales.
Para la vista fiscal “las razones que
avalan la norma en estudio, atienden a una política tributaria orientada en
torno a las  mejores conveniencias de la economía  y de  la actividad del
Estado  en momentos de crisis como el actual, así como garantizar  el principio
de equidad vertical, gravando con mayor incidencia a quienes  poseen una mayor
riqueza, como es el caso de quienes tuvieron la posibilidad económica de
adquirir acciones  durante el periodo transcurrido  entre enero 1° a agosto 31
del año 2002”.
Ningún reparo plantea para la vista fiscal
la tarifa fijada en el  artículo 6 ° del Decreto  1828 de 2002.
En cuanto a las entidades no obligadas a
pagar el impuesto a que se refiere  el artículo 7° del Decreto 1838 de 2002 el
señor Procurador considera que la exención  que favorece a las entidades sin
ánimo de lucro enunciadas en el numeral 1° del artículo 19 del Estatuto
tributario no tiene una finalidad razonable y afirma que “en aras de garantizar
el principio  de la equidad horizontal el legislador excepcional  ha debido
exonerar a todos y cada uno  de los contribuyentes del régimen tributario
especial o incluirlos en el pago  del impuesto para preservar la seguridad
democrática”.
En este sentido  solicita declarar la
inexequibilidad  de la expresión “el numeral 1° del artículo 19 y”  contenida
en el artículo 7° del Decreto 1838 de 2002.
Frente al texto del artículo 9 del mismo
Decreto  el señor Procurador llama la atención  de la Corte sobre la  omisión
en que habría incurrido  el Legislador excepcional en torno  a la consideración
de situaciones  en las cuales  por fuerza mayor o caso fortuito, el
contribuyente incumple con la obligación   de firmar y presentar declaración
tributaria en el lugar establecido para el efecto. Por lo que solicita que se
condicione la exequibilidad del artículo enunciado al reconocimiento de la
posibilidad  de invocar como eximentes de responsabilidad para el contribuyente
la fuerza mayor o el caso fortuito.
Finalmente el señor Procurador, en atención
a la “imperiosa realización  de los fines perseguidos con la declaratoria del
Estado de Conmoción Interior”  solicita  a la Corporación  condicionar “en
forma general  la exequibilidad de los Decretos 1838,1885 y 1949 de 2002 a la
creación por parte del Gobierno nacional  de un fondo especial al que se
destinarán  los recursos que se recauden por concepto del impuesto para
preservar la seguridad democrática, fondo éste que podrá ser creado  a través
de un decreto legislativo”.
VI.
Consideraciones y fundamentos
1. Competencia
De conformidad
con lo previsto en los artículos 214 numeral 6° y 241 numeral 7° de la
Constitución  compete a esta Corporación  revisar la constitucionalidad del
presente Decreto Legislativo, como quiera que fue expedido por el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 213
superior y en desarrollo del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 que declaró
el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional.
Cabe precisar frente a la solicitud del señor
Procurador  para que la Corte Constitucional asuma competencia en relación con
el Decreto 1949 de 2002 “por medio del cual se reglamenta el Decreto 1838 de
2002”, por contener en su concepto  “adiciones y aclaraciones de fondo  a las
medidas tributarias  adoptadas  por el Decreto-Ley 1838 e 2002, que como tales
le restan su carácter de  decreto reglamentario para convertirlo en un decreto
con fuerza legislativa”, que, como él mismo lo señala, el artículo 20 de la Ley
137 de 1994[14]
confiere expresamente a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo la
competencia  para  realizar el control inmediato de legalidad  de las medidas
de carácter general  que sean dictadas en ejercicio de la función
administrativa y como desarrollo  de los decretos legislativos durante los
estados de excepción.
Para la Corte es claro que su competencia se limita
en este caso, de acuerdo con los precisos términos del artículo 241 superior,
al control de los Decretos Legislativos dictados por el Gobierno en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 213 constitucional.
2.  Consideraciones preliminares.
2.1. El ámbito de control de la Corte Constitucional
sobre los Decretos Legislativos  dictados en desarrollo del Estado de Conmoción
Interior.
Como lo ha
señalado la Corporación  de manera reiterada, la regulación constitucional de
los estados de excepción  responde a la decisión del Constituyente de
garantizar  la vigencia y eficacia de la Constitución  aún en situaciones de
anormalidad[15].
Dicha
regulación  constituye la respuesta jurídica ante situaciones extraordinarias
que amenazan el orden institucional, frente a las cuales  se debe contar con
instrumentos igualmente excepcionales tendientes al restablecimiento de la
normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de la respuesta a las
causas de perturbación con la preservación de los principios esenciales del
Estado social de Derecho, cuya primacía  es la que se pretende proteger[16].
En este sentido  el Constituyente
estableció precisos límites al ejercicio de las facultades atribuidas al
Gobierno nacional durante los estados de excepción, los cuales fueron objeto de
la Ley estatutaria 137 de 1994 que los reguló, en desarrollo  del expreso
mandato superior.
En lo que  se
refiere  concretamente a la Conmoción Interior, cabe precisar que las
facultades excepcionales que se otorgan al Gobierno Nacional si bien lo
habilitan para ejercer  competencias en materia legislativa, esto es, sustituyendo
al legislador ordinario en la misión que orgánica y funcionalmente le
corresponde de expedir las leyes, según el artículo 150 C. P., dichas
atribuciones no son ilimitadas ni omnímodas, pues la propia Carta Política
establece cortapisas a la función de legislador excepcional[17].  Así:
a) Mediante la
declaración del estado de excepción, el Gobierno tendrá solamente las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación
e impedir la extensión de sus efectos.
b) Los decretos
legislativos que se dicten durante el estado de excepción sólo pueden suspender
las leyes incompatibles con el estado referido y dejarán de regir tan pronto
como se declare restablecido el orden público.
c)  No obstante la
declaratoria del estado de excepción, no se podrán suspender los derechos
humanos ni las libertades fundamentales, y, en todo caso, se respetarán las
reglas del derecho internacional humanitario.
d) La declaratoria
del estado de excepción, no podrá interrumpir el normal funcionamiento de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado.
e) En ningún caso
los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.[18]
Así mismo cabe recordar que de acuerdo con
el numeral primero del artículo 214 superior, los Decretos Legislativos
dictados en  ejercicio de dicho estado de excepción, deberán  llevar la firma
del Presidente de la República y de todos sus ministros y  solamente podrán
referirse a materias  que tengan relación directa y específica con la
situación  que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción[19].
En el mismo sentido el artículo 10  de la
Ley  Estatutaria 137 de 1994, señala  que cada una de las medidas  adoptadas en
los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada  a
conjurar las causas de la perturbación  y a impedir la extensión de sus efectos, en
tanto que el artículo 11, señala que  dichos decretos  “deberán expresar
claramente  las razones por las cuales cada una de las medidas  adoptadas es
necesaria para lograr los fines  que dieron lugar a la declaratoria del estado
de  excepción”.
De acuerdo  con  el artículo 13 de la misma ley  las
medidas expedidas durante los estados de excepción  deberán guardar
proporcionalidad con la gravedad de  los hechos que buscan conjurar.
Los decretos legislativos que suspendan
leyes deberán expresar además  las razones por las cuales dichas normas son
incompatibles con el Estado de Conmoción (art. 12).
La Ley
estatutaria precisa así mismo que cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante un
Decreto Legislativo dictado en el marco de la Conmoción interior éste  no podrá
afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades (art. 5).
En todo caso,
el Decreto respectivo  deberá señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que
permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y
los motivos por las cuales se hacen necesarias (art. 8).
Cabe precisar
que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la
negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación,
del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión
y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser
suspendidos en ningún Estado de Excepción (art. 5).
Al respecto
cabe recordar que  de conformidad con el artículo 93 de la Constitución
Política, los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos
ratificados por Colombia prevalecen en el orden interno. Así mismo y de
acuerdo  con el numeral 2 del artículo 214  de la Constitución durante los
estados de excepción  en todo caso se respetaran las normas del derecho
internacional humanitario.  Igualmente  ha de tenerse en cuenta que de acuerdo
con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás
tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de
excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal;
el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados.
Tampoco podrán ser suspendidas las
garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De
todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la
Constitución Política.
Así mismo conforme al artículo 14 de  la Ley
estatutaria de estados de excepción, las medidas adoptadas con ocasión de la
vigencia del Estado de Conmoción Interior  no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se
adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y
garantizar su incorporación a la vida civil.
Con dichas medidas
tampoco se podrá, de acuerdo al tenor del artículo 15 de la Ley estatuaria:
a) Suspender los
derechos humanos ni las libertades fundamentales;
b) Interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado;
c) Suprimir ni
modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Estos, que son los límites al ejercicio de las
facultades atribuidas al ejecutivo,  son a su vez los precisos parámetros que
ha de  tomar en cuenta la Corporación para el examen de constitucionalidad de
los Decretos Legislativos sometidos a control automático de constitucionalidad.
A  la Corte constitucional le corresponde en efecto
realizar una confrontación objetiva entre las normas constitucionales y
estatutarias enunciadas y los decretos sometidos a su examen, así como entre
los hechos invocados en ellos  y las medidas que se adoptan.
Al respecto cabe precisar que los Decretos
Legislativos  deben guardar, como lo ha dicho reiteradamente esta Corporación[20], una doble relación de
causalidad  entre las causas que generan la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior  y su finalidad, y entre dichas causas y la materia
regulada. No sobra recordar en efecto que el inciso segundo  del artículo 213
superior señala que el Gobierno tendrá las facultades  estrictamente necesarias
para conjurar las  causas de la perturbación  e impedir la extensión de sus
efectos” y  que el numeral  1° del artículo 214 Ibidem señala que los decretos legislativos
“solamente podrán referirse  a materias que tengan relación directa  y específica
con la situación  que hubiere determinado  la declaratoria del estado de
excepción”
Ahora bien, no sobra precisar que el examen de la
Corte respecto de los  Decretos  sometido a control  se limita al ámbito
estrictamente jurídico de las disposiciones estudiadas sin que le corresponda
efectuar análisis de conveniencia  o de índole económica, sociológica o
política, aspectos estos que se encuentran por fuera de su competencia.
En armonía con las anteriores pautas los referentes
que la Corte debe tomar en cuenta  para el ejercicio del control automático que
ordena el numeral 6°  del artículo   214 constitucional  son solamente, en
consecuencia, el propio texto constitucional, los tratados de derechos humanos
ratificados por Colombia, las normas de derecho internacional humanitario,  la
Ley Estatutaria de los estados de excepción,  y finalmente el propio  Decreto
que declare el Estado de Conmoción Interior[21].
2.2. La potestad impositiva durante el Estado de
Conmoción interior.
Para el análisis del Decreto bajo examen resulta de
particular importancia precisar las características de la potestad impositiva
durante el Estado de Conmoción Interior y en particular (i) la posibilidad de
establecer  contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia
fiscal o durante la vigencia del Estado de Conmoción Interior, así como (ii)
los límites y reglas que son aplicables en el ejercicio de dicha potestad.
2.2.1 La posibilidad de decretar impuestos en el
marco del Estado Conmoción Interior
Si bien la Constitución no señala
expresamente, como sí lo hace para el caso del estado de emergencia económica y
social[22],
la posibilidad de establecer tributos en el marco del Estado de Conmoción
Interior,  es claro que dentro de las facultades estrictamente necesarias para
conjurar  las causas de la perturbación  e impedir la extensión de sus efectos
a que alude el artículo 213 superior  se cuenta la de imponer contribuciones
fiscales o parafiscales  para una sola vigencia fiscal o  durante la vigencia
del estado de conmoción, como se estableció en el literal l) del artículo 38 de
la Ley 137 de 1994 estatutaria de los estados de excepción que señala de manera
explícita lo siguiente:
“Artículo 38 Facultades. Durante el Estado
de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad de adoptar las
siguientes medidas:
(…)
"l) Imponer contribuciones fiscales o
parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la
conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto
de rentas y hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en
el de gastos.
Parágrafo.
Los ingresos percibidos por concepto de regalías por los departamentos
productores de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos
y fluviales contemplados en el artículo 360 de la Constitución Política, no
podrán afectarse en más de un diez por ciento (10%). Los recursos afectados
deberán destinarse a inversiones en seguridad dentro de la misma entidad
territorial. La limitación señalada en este parágrafo no se tendrá en cuenta en
caso de guerra exterior.".
La expresión  “contribuciones fiscales o
parafiscales”, como lo ha señalado  para otras circunstancias esta Corporación[23], ha de entenderse que
alude al género  tributo que de suyo engloba los impuestos, las tasas y las
contribuciones.
Cabe precisar
que de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución  en tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
Como la norma
lo indica, dicho precepto se refiere específicamente  a las situaciones de
normalidad institucional en las que resulta aplicable este imperativo mandato
constitucional que responde al tradicional principio de que no hay impuesto sin
representación.
A contrario sensu, en situaciones  de anormalidad,  que son
las que se regulan mediante los estados de excepción, ha de entenderse que el
Gobierno se encuentra autorizado para establecer tributos destinados al
restablecimiento de la normalidad, pero que esa facultad, como todas las  que
se le confieren  durante dichos estados, se encuentra estrictamente limitada
por los objetivos fijados en la Constitución. Así en el supuesto de guerra
exterior el establecimiento de un tributo habrá de responder a la necesidad de
“repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la
guerra”.   En el caso del Estado de Emergencia Económica y Social  dicho
posibilidad  está establecida exclusivamente  para “conjurar la crisis”
económica social o ecológica  y para “impedir la extensión de sus efectos”, y
en el caso del Estado de Conmoción Interior  se tratará exclusivamente de
“conjurar las causas de la perturbación  e impedir la extensión de sus
efectos”.
Cabe recordar
que sobre el tema la Corporación, retomando en este punto la Jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia  en relación con la normas pertinentes del
ordenamiento constitucional anterior, ya había precisado el alcance de la
potestad impositiva durante el Estado de Conmoción Interior. Al respecto la
Corte en la Sentencia C-083/93  señaló lo siguiente:
“La Constitución de 1991 ordena que en
tiempos de paz, solamente el Congreso, las Asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones (art. 338
C.N.). En tal virtud surge un doble régimen de competencias para los
"tiempos de paz" y para los tiempos de guerra o de no paz, en materia
de imposiciones, de suerte que si existe una expresa determinación  de las
competencias en la Carta Política para tiempos de paz, resulta de obligada
labor jurisprudencial la declaración de las competencias implícitas o por
razonamiento en sentido contrario o por exclusión.  La jurisprudencia
constitucional colombiana, de tiempo atrás, ha reconocido esta función, incluso
en materias de suma delicadeza y sensibilidad colectiva.  En efecto, existía en
la parte dogmática de la Constitución Política de 1886, algunos derechos
regulados de manera similar, al utilizar el concepto de "paz" para
consagrar la intangibilidad y reconocimiento de ciertos derechos, por ejemplo,
la libertad de prensa (artículo 42 C. de 1886), la expropiación por vía
administrativa para los casos de guerra (art. 33 ibidem), o la no prohibición
en tiempos de paz de la circulación de impresos por correos (art. 38 ibidem).
En ellos, existía la garantía sólo para tiempos de paz, y así lo reconoció la
jurisprudencia colombiana de manera unánime.
Se
entiende la paz como lo contrario de la guerra.  Esta realidad concreta de la
sociedad, puede presentarse con un carácter externo, cuando dos o más Estados
enfrentan  en ella (art. 212 C.N.), y con un  carácter interno, cuando se
desarrolla en el marco territorial de un Estado, como es el caso de la llamada
"guerra civil".  También  se presenta el fenómeno de la guerra, a
nivel interno, de manera más localizada, cuando sin alcanzar la generalidad de
la guerra civil, genera un estado de "no paz", en el decir de la
Honorable Corte Suprema de Justicia, por la acción de fuerzas
desestabilizadoras en sectores de la sociedad y del Estado.
No
significa lo anterior, que la paz sea sólo lo opuesto a la guerra, significa
también cooperación interestatal, y entre los individuos de una nación,
aprecio  mutuo y conciencia del valor de la seguridad.  Es igualmente un clima
de tranquilidad en el desarrollo de las actividades humanas. Porque la paz es
un logro del buen uso de la libertad de las conductas sociales e individuales.
Ciertamente,
partiendo de la distinción entre momentos de guerra y momentos de paz, la
Honorable Corte Constitucional(sic) interpretó el artículo 43 de la
Constitución anterior que en su esencia, fue reproducido en el actual artículo
338 de la Carta Política.  Dijo esa alta Corporación:
"Según
el artículo 43 C.N. 'en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones'.
"Agrega
el artículo 76-14 que corresponde al Congreso, por medio de leyes 'decretar
impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija'.
"Y
el mismo artículo, en su numeral 22, le asigna el cometido de dictar las normas
generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para modificar los
aranceles,  tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas.
"La
competencia ordinaria del Gobierno en materia de contribuciones está fijada,
por otra parte, en el artículo 120-3, que prevé en forma general la potestad
reglamentaria que le asiste para la cumplida ejecución de las leyes; en el
ordinal 11 del mismo artículo, que le atribuye la función de 'cuidar de la
exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y
decretar su inversión con arreglo a las leyes'; y en el ordinal 22 ibidem, que
lo autoriza para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al Régimen de Aduanas, con sujeción a las reglas previstas en las
leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76.
"Ahora
bien, como la regla del artículo 43 C.N. ha sido prevista para 'tiempo de paz',
es claro que dentro del Estado de Sitio el Gobierno puede decretar
contribuciones extraordinarias.
"La
Corte ha extendido esta solución  al Estado de Emergencia Económica, por considerarlo
también 'tiempo de no paz', pero sobre la base de que 'la competencia
gubernamental excepcional del artículo 122 en materia de tributación y fiscal,
jamás podrá ser mayor, ni más amplia, ni de carácter general, ni de naturaleza
ordinaria, sino por lo menos igual a la que el propio constituyente le permite
al Congreso en casos de necesidad o extraordinarios', por lo que sólo le es
posible 'decretar, pero con carácter excepcional, restrictivo, específico,
concreto, ciertos impuestos que corresponden a situaciones sobrevinientes de
crisis económica o fiscal y que se hallen destinados exclusivamente a
conjurarlos o a impedir su extensión, pero sin que esa facultad excepcional
pueda ir más allá de la atribución extraordinaria prevista en el artículo 76-14
para el mismo Congreso' (vid sentencia febrero 23-1983).
"En
estas premisas se apoyó la Corte para declarar la inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo número 3743 de 1982, expedido con fundamento en facultades
del artículo 122 C.N., pues consideró que, al establecer una reforma general
del sistema del impuesto sobre la renta, perdía su carácter de medida
excepcional e invadía la órbita reservada por la Constitución al
Congreso." (Sentencia No. 137, C.S. de J., octubre de 1987, M.P. Dr. Jesús
Vallejo Mejía).
Se
tiene entonces, que en los tiempos de "no paz", como los del estado
de conmoción interior, de acuerdo con la Carta Política de 1991, se pueden
decretar contribuciones  según la previsión implícita del artículo 338 tantas
veces citado.  De manera concordante, y para ajustar la lógica presupuestal del
nuevo orden superior, el artículo 345 dispone que en "tiempos de paz"
no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogaciones,  como tampoco, podrá hacerse ningún gasto público
que no haya sido decretado, por una Corporación pública de las señaladas en el
artículo 338 ibidem, "ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en
el respectivo presupuesto".   Operaciones presupuestales que, en consecuencia,
se encuentran autorizadas en la norma de normas para los tiempos de guerra.
Resulta
natural esta previsión del Constituyente en materia impositiva, porque sin
traicionar el clásico principio democrático según el cual las contribuciones en
general deben  resultar de las deliberaciones en las corporaciones públicas,
las cuales no sabrían desconocer los verdaderos intereses de sus representados;
no deja de prever la Carta Política las exigencias que en momentos críticos
debe atender el ejecutivo, de manera excepcional, para hacer frente a las
circunstancias  de "no paz" bien sea de orden externo o interno como
es el presente caso.  Efectivamente, la sociedad colombiana se encuentra
alterada en su orden público policivo como resultado de las acciones violentas
de grupos alzados en armas y de narcotraficantes y de la delincuencia
organizada, que disponen de medios de financiación poderosísimos, sin
limitaciones financieras en sus acciones, a los cuales se ve obligado el
Presidente de la República, en su condición de responsable del orden público
(artículo 189-4 C.N.), a responder con el imperio de la ley, mediante las
acciones superiores de policía que le autoriza la Constitución (art. 213), de
manera proporcionada y suficiente, con medidas de seguridad que exigen
recursos económicos muy superiores a los que destinan los delincuentes para sus
actos de barbarie; recursos  muy superiores, en razón de la regularidad y
amplia cobertura de las acciones del poder público frente a la naturaleza
ocasional y puntual de los violentos, antes indicados.  No tendría capacidad,
quien elabora los contenidos presupuestales para prever, de manera anticipada,
el costo de eventuales acciones  delictivas, de la naturaleza de las
comentadas; ni su magnitud.  A más de que sería poco racional destinar una
suma, e inmovilizarla, como recurso económico disponible, que adicionalmente,
siempre podría ser insuficiente ante la lógica de desquiciamiento que acusan
los autores de la delincuencia que se busca someter a la ley.”[24]
Estas consideraciones fueron las mismas que
tuvo en cuenta la Corporación para declarar la exequibilidad  del literal l)
del artículo 38 de  la Ley 137 de 1994  estatutaria de los estados de
excepción  que  señala de manera explícita que durante el Estado de  Conmoción
Interior  el Gobierno está facultado para imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. Así en la  Sentencia C-179/94  la Corte hizo al respecto el
siguiente análisis:
“-
El literal l) del artículo 38 prescribe:
"l) Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola
vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones
o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con
cargo al tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos.
Parágrafo. Los ingresos percibidos por concepto de regalías por los
departamentos productores de recursos naturales no renovables, así como los
puertos marítimos y fluviales contemplados en el artículo 360 de la
Constitución Política, no podrán afectarse en más de un diez por ciento (10%).
Los recursos afectados deberán destinarse a inversiones en seguridad dentro de
la misma entidad territorial. La limitación señalada en este parágrafo no se
tendrá en cuenta en caso de guerra exterior."
Las
atribuciones consagradas en esta disposición pertenecen a aquéllas que el
legislador de excepción, durante el estado de conmoción interior, está
facultado para ejercer, en función de la facultad tácita que le confiere la Constitución
en los artículos 338, que reza: "En tiempo de paz, solamente el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales..."; y 345 ib, que dispone:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que
no se halle incluída en el de gastos", lo que equivale a sostener que en
tiempo de alteración del orden público, el Presidente de la República, si las
necesidades así lo exigen y siempre y cuando dichas medidas tengan relación
directa y específica con las causas de perturbación, puede efectuar las
operaciones a que alude el mandato a examen.
Y
no podría ser de otra manera, pues en los estados de excepción se presentan con
frecuencia situaciones o circunstancias que implican gastos, los que no es
posible cubrir con las partidas presupuestales existentes; por tanto, el
Gobierno debe disponer de medios adecuados para satisfacer dichos
requerimientos, sin los cuales no podría cumplir cabalmente con el
restablecimiento del orden o impedir la extensión de sus efectos. Son éstas,
circunstancias especiales que el legislador no puede prever cuando elabora el
presupuesto general de la Nación.
Sobre
la adopción de medidas de la índole de la que se revisa, ha dicho la Corte:
"resulta natural esta previsión del Constituyente en materia impositiva,
porque sin traicionar el clásico principio democrático según el cual las
contribuciones en general deben resultar de las deliberaciones de las
corporciones públicas, las cuales no sabrían desconocer los verdaderos
intereses de sus representados; no deja de prever la Carta Política las
exigencias que en momentos críticos debe atender el ejecutivo, de manera
excepcional, para hacer frente a las circunstancias de 'no paz' bien sea de
orden externo o interno..." (sent. C-083/93 M.P. Fabio Morón Díaz).
(…)
Así
las cosas, el literal l) del proyecto de ley estatutaria será declarado
exequible.”[25]
Así las cosas,
para la Corte no cabe  duda  que durante el Estado de Conmoción Interior existe
la posibilidad de establecer contribuciones fiscales y parafiscales para una
sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de dicho  estado de  excepción, por
lo que no es posible  afirmar como lo hacen algunos de los intervinientes  en
el proceso que esta posibilidad está reservada al caso de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica y Social o al Estado de Guerra  Exterior.
2.2.2.  Los límites y reglas aplicables para el
ejercicio de la potestad impositiva durante el Estado de Conmoción Interior.
La posibilidad de establecer contribuciones
fiscales o parafiscales  en el marco del Estado de Conmoción Interior que se
desprende del texto constitucional y que expresamente autoriza el literal l)
del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, está necesariamente limitada por las
finalidades y condicionamientos establecidos para dicho estado de excepción en
la Constitución y en la Ley.
Esa posibilidad  se encuentra sometida
además al conjunto de principios que orientan el sistema tributario y al
respeto  de las demás disposiciones constitucionales que establecen límites y
reglas al ejercicio de la potestad impositiva y en particular aquellas que
protegen    las competencias y recursos de las autoridades locales.
Cabe precisar, sin embargo, que no todos
los preceptos constitucionales  relativos a la potestad impositiva, concebidos
de manera general  para los tiempos de paz, resultan aplicables  al ejercicio
de dicha potestad durante el Estado de Conmoción Interior.
Necesariamente son  aplicables solamente
aquellos que resultan compatibles con las finalidades que el propio
Constituyente fijó  para dicho estado de excepción.
Por ello la Corte considera necesario
precisar cuáles son esas disposiciones y cuál es su alcance  en este caso, lo
que permite establecer de manera específica  el marco normativo que debe ser tomado
en cuenta por el legislador excepcional y por la Corte en estas circunstancias.
2.2.2.1. Durante el Estado de Conmoción Interior no
resulta aplicable el principio de representación popular de los tributos, como
tampoco la prohibición contenida en el artículo 359 superior.
2.2.2.1.1  Así, frente al
texto del artículo 338 constitucional en su primer y segundo inciso[26] es necesario precisar
que en el presente caso no es posible predicar el principio de representación
popular de los tributos que él expresa[27].
Lo anterior, como quiera que es el Gobierno, mediante un procedimiento
diferente a la deliberación propia del ejercicio de la actividad legislativa y
conforme a lineamientos específicos fijados por la propia Constitución y por la
Ley Estatuaria de estados de excepción, quien se encuentra facultado para
establecer contribuciones fiscales o parafiscales. Empero, este principio,
encuentra garantía  de preservación  en la posibilidad que el Congreso tiene de
efectuar el control político que le corresponde durante el Estado de Conmoción
Interior (art 39 de la Ley 137 de 1994)  así como en el hecho de que las
facultades que se confieren al Gobierno en dicho estado de excepción  no
implican menoscabo  de aquellas de que dispone  en tiempos de paz. (parágrafo 1
del artículo 38 de la Ley 137 de 1994).
2.2.2.1.2  Para la
Corte es evidente de otra parte que  el artículo 359 no hace parte del marco
normativo exigible al legislador excepcional para el ejercicio de la potestad
impositiva durante el Estado de  Conmoción Interior.
En efecto, el
ejercicio  de la  facultad impositiva  en este caso sólo se justifica en la
medida  en que tenga relación directa y específica con la situación  que
hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y que se encuentre
encaminada  a conjurar las causas de la perturbación  e impedir la extensión de
sus efectos.  Esta circunstancia hace que  en el presente caso no resulte
aplicable  la prohibición de establecer rentas con destinación específica a que
alude el artículo 359 superior[28].
En forma diferente a lo que sucede en
tiempos de paz, durante la conmoción interior la destinación de los recursos
debe estar específica y exclusivamente dirigida  a conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos,  so pena de que el establecimiento
del tributo sea inconstitucional.
Este punto ya
fue definido por la jurisprudencia en los siguientes términos:
“En los tiempos de "no paz", como los del
estado de conmoción interior, de acuerdo con la Carta Política de 1991, se
pueden decretar contribuciones. Si bien es clara la  prohibición  de rentas
específicas recogida de la ley por el Constituyente de 1991, por razones que
consultaban un mayor grado de flexibilidad de las finanzas públicas, con lo que
se denominó "la unidad de caja", este precepto debe entenderse como
regulador de la tributación ordinaria, sólo a cargo de las corporaciones
públicas, pero no, de la tributación autorizada por la Constitución Política, a
cargo del ejecutivo, en ejercicio de las facultades excepcionales de conmoción
interior, como se ha visto, por cuanto, los decretos legislativos que en esta
oportunidad se expidan, deben por  mandato de la propia Carta, referirse
específicamente a los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de
Excepción.”[29]
No cabe en
consecuencia predicar la aplicación de dicha prohibición  en relación con los
tributos que se creen durante el Estado de Conmoción Interior.
2.2.2.2.
Principios y reglas  que resultan aplicables independientemente del estado de
normalidad o anormalidad
2.2.2.2.1  Para la Corte, por
el contrario es claro que independientemente del estado de normalidad o
anormalidad, es necesario dar aplicación al principio de predeterminación, en este caso  por el Legislador
excepcional, de los elementos constitutivos de la obligación tributaria,
esto es, en cuanto al enunciado de  los sujetos activo y pasivo, el hecho
generador,  la base gravable y las tarifa, en los términos dispuestos en el
aparte final del primer inciso del artículo 338 superior[30].
2.2.2.2.2  Idéntica afirmación
debe hacerse, en cuanto a la  aplicación aún bajo los estados de excepción,
del mandato contenido en el tercer inciso  del mismo  artículo  constitucional
a cuyo tenor “Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en
las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período
determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después
de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”[31].
2.2.2.2.3  Así
mismo para la Corte  es evidente que los principios  de equidad, eficiencia y
progresividad, así como la regla  según la cual las leyes tributarias  no se
aplicarán con retroactividad,  establecidos en el artículo 363 superior deben
ser respetados independientemente de la situación de normalidad o anormalidad
en la que se ejerza la potestad impositiva.
No sobra recordar en efecto  que dichos
principios y dicha regla, que traducen en materia tributaria la garantía de la
vigencia de un orden económico y social justo (Preámbulo y art. 2 C.P.), han
sido objeto de una reiterada  jurisprudencia en la que se ha puesto en
evidencia su condición de soportes de todo el sistema tributario[32].
Al respecto la Corporación  ha señalado lo
siguiente:
“(L)os principios de equidad,
eficiencia y progresividad del sistema tributario están consagrados en el
artículo 363 del Texto Superior.  El principio de equidad tributaria es la
manifestación del derecho fundamental de igualdad en esa materia y por ello
proscribe formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios
diferenciados injustificados tanto por desconocer el mandato de igual regulación
legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como por desconocer
el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento
igual.  El principio de progresividad compensa la insuficiencia del principio
de proporcionalidad en el sistema tributario pues como en este ámbito no basta
con mantener en todos los niveles una relación simplemente porcentual entre la
capacidad económica del contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo,
el constituyente ha superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen
mayor patrimonio y perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al
financiamiento de los gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga
tributaria sea mayor entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del
contribuyente.  Finalmente, el principio de eficiencia implica que debe existir
una relación de equilibrio entre los costos que la administración debe asumir
para el recaudo del tributo y las sumas recaudadas, es decir, se trata de
generar el mayor recaudo al menor costo.
Estos principios
constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema
tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se
predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular[33].”[34]
Son pues estos principios guía necesaria
para el Legislador  independientemente de la situación de normalidad o
anormalidad  en que se ejerza la potestad impositiva.
2.2.2.2.4  El mismo
tratamiento debe predicarse de las normas constitucionales  que en materia
tributaria protegen las competencias y recursos de las entidades territoriales,
y concretamente los artículos 317, 294 y  362 superiores.
Cabe recordar al
respecto que  al tenor del artículo 317 constitucional[35] sólo los municipios
podrán gravar  la propiedad inmueble, lo que no obsta para que otras entidades
y en particular la Nación establezcan contribuciones de valorización[36].
Así mismo según el artículo 294
constitucional[37]
es clara la prohibición constitucional de que la ley conceda exenciones en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Ahora bien, es pertinente señalar que si
bien esta Corporación con antelación   a la expedición de la Ley estatutaria de
Estados de Excepción manifestó un criterio diferente[38], no cabe duda de que
la norma rige durante los estados de excepción como se desprende del artículo
45  de la Ley137 de 1994[39],
texto  declarado exequible por esta Corporación en la Sentencia C- 179/94[40].
Por su parte el
artículo 362 superior[41]
señala que los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de
la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su
propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de
los particulares.  Así mismo establece que los impuestos departamentales y
municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no
podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.
No obstante, frente al mandato del artículo
317 constitucional,  cabe hacer las siguientes precisiones.
La norma establece
tanto una garantía para los contribuyentes, en el sentido de que su derecho de
propiedad, en cuanto a inmuebles se refiere, no será objeto de varios y
simultáneos gravámenes por parte de distintas entidades territoriales, como una
salvaguarda para los municipios, cuyas rentas se derivan en buena parte del
impuesto predial con el fin de reservar para ellos esta fuente de ingresos. Es
por ello que solamente los municipios podrán  gravar la propiedad inmueble.
Tal reserva, sin
embargo, como lo ha señalado esta Corporación, está referida de manera
exclusiva a la propiedad en cuanto ésta sea el objeto del gravamen, es decir,
implica la prohibición para la Nación, para los departamentos y para las demás
entidades territoriales de introducir tributos que recaigan de manera directa y
específica sobre el bien inmueble del cual una persona sea propietaria[42].
En este sentido debe
afirmarse que no todo gravamen que pueda relacionarse de alguna manera con la
propiedad inmueble  se encuentra cobijado por esta reserva en favor de los
municipios.
Al respecto cabe
recordar  lo expresado por la Corte  en la Sentencia C-275/96 donde se explicó
que dicho artículo no se aplicaba al gravamen sobre los rendimientos que
obtenga el propietario por la valorización del inmueble, ni sobre los
beneficios derivados de la venta o enajenación de aquél o sobre los actos
jurídicos que se celebren en relación con el predio. En esa ocasión se señaló
lo siguiente:
“(l)a propiedad
no puede confundirse, como objeto de imposición, con los rendimientos que
obtenga el propietario por la valorización del inmueble -pues la misma
Constitución declara que ésta podrá ser gravada por entes distintos de los
municipios-, ni tampoco con los derivados de la venta o enajenación de aquél,
ni con los actos jurídicos que se celebren en relación con el predio. Por eso,
el impuesto de valorización, el que recaiga sobre la utilidad por la
enajenación del bien una vez transcurrido cierto lapso desde su adquisición, el
de ganancias ocasionales dentro de las condiciones que fije el legislador, o el
que tenga como hecho gravable la celebración de ciertos actos jurídicos
respecto del bien, para mencionar tan solo algunas variables tributarias que
aluden a inmuebles, no son tributos que recaigan sobre la propiedad raíz en sí
misma, esto es, que impliquen para el contribuyente la obligación de pagar algo
al Estado por el hecho de ser propietario de un bien de esa categoría.
Lo que se grava
en los eventos que propone la demanda puede diferenciarse perfectamente de la
propiedad aunque se relacione con ella. Así, en lo concerniente a valorización,
el objeto de tributo es el incremento patrimonial y no la circunstancia de ser
propietario; lo mismo acontece en los casos de utilidades, rentas y ganancias
ocasionales producidas con motivo de la enajenación del bien, en los cuales se
parte del supuesto de que el propietario ha dejado de serlo, percibiendo
entonces un rendimiento susceptible de gravamen; y, de la misma manera, los
actos jurídicos sobre inmuebles causan impuestos en cuanto tales, al punto que
sólo se recaudan en el momento de otorgar la correspondiente Escritura Pública
o de efectuar el registro.
Lo dicho
significa que la Constitución no prohíbe que tales impuestos sean consagrados
por entidades distintas de los municipios y, por tanto, las normas legales que
los contemplan para la Nación o para los departamentos, como sucede con las
acusadas, no son por ello inconstitucionales”.
Por lo demás cabe
precisar que ni la Constitución ni la ley impiden que los bienes inmuebles,
como elementos del patrimonio,  sirvan como parámetro o referente para la
determinación de la renta de los contribuyentes. Así lo  señaló la Corporación
en sucesivas sentencias  en las que se analizó la supuesta vulneración del
artículo 317 constitucional en materia de renta presuntiva[43]. En efecto, en  estas
decisiones la Corporación hizo énfasis en que no se debe confundir la base
gravable en el impuesto sobre la renta, ni siquiera en el caso en el que ésta
se liquide con base en el patrimonio, con los conceptos de patrimonio y de
componentes inmobiliarios del mismo, por lo que no puede sostenerse que el
impuesto de renta, recaiga directamente sobre la propiedad raíz[44].
Dado que  diferentes
intervinientes  en el proceso plantean  la posible vulneración del artículo 317
constitucional en el presente caso la Corte analizará  mas adelante este punto
específicamente en relación con el decreto bajo examen.
2.3  El deber de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
El
tercer considerando del Decreto sometido a revisión, invoca el deber
constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado, como fundamento de la normatividad que en él se desarrolle.
Como es ya un lugar común, se acepta que el
estado social de derecho como forma de organización del Estado, comporta  el
reconocimiento  derechos de la persona y de deberes correlativos que guardan
relación de estrecha complementariedad con aquellos, asentados en los valores
superiores de la igualdad, la justicia y la solidaridad.
En ese orden de ideas, la proclamación de
derechos constitucionales va acompañada de la formulación de deberes que deben
ser asumidos tanto por las personas, la sociedad y el Estado, y que se predican
de cada uno de esos sujetos constitucionales en sus relaciones  con los otros[45].
Así mismo, en la medida en que cabe afirmar
que los derechos constitucionales  no son absolutos, que son susceptibles de
modulación en función de los derechos de los demás y del ordenamiento jurídico,
se ha de señalar también  que los deberes  constitucionales tampoco son
absolutos y que en su aplicación concreta deben atender a los principios que al
efecto se señalen en la propia Constitución. Igualmente  es pertinente de tener
en cuenta que los deberes constitucionalmente establecidos requieren
generalmente de desarrollo legal que permita predicar respecto de sus titulares
cabales obligaciones exigibles y sancionables jurídicamente.
Dentro de este marco hay que considerar,
que si bien la Constitución establece el deber que asiste a todos los miembros
de la comunidad nacional de engrandecerle y dignificarla y que toda persona
está obligada a cumplir la Constitución y las leyes, los deberes específicos
deben ordenarse y cumplirse conforme  a las limitaciones que la propia
Constitución, en armonía con los derechos proclamados establezca. Por lo que
hace al deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado el artículo 95 señala que ese deber  debe cumplirse dentro de conceptos
de justicia y equidad.
Para el análisis pertinente dentro del
presente proceso hay que tener en cuenta además que un deber de obligatorio
cumplimiento en correlación directa con el correspondiente derecho es el de
contribuir a la paz dentro de la sociedad.
En armonía con lo anterior, la Corte al
aproximarse al estudio del Decreto objeto del presente proceso tendrá en cuenta
que  el impuesto establecido en el Decreto y la regulación del mismo, no solo
cumpla con los principios de equidad y justicia, sino que se orienta también a
la obtención de la paz como imperativo social que debe ser preservado por las
autoridades públicas pero que atañe a la sociedad y a la persona.
Hechas las
anteriores precisiones procede la Corte a efectuar el examen formal y material
del Decreto objeto de control.
3. Examen
formal del Decreto Legislativo 1838 de 2002
El Decreto sub-examine reúne los
requisitos formales exigidos por los artículos 213 y 214 superiores. En efecto
lleva la firma del Presidente de la República  y de todos sus Ministros[46], y entró a regir de
acuerdo con su artículo 12[47], el 11 de agosto
de 2002, fecha a partir de la cual, de conformidad con el artículo 4° del
Decreto 1837  de 2002[48],    el  Gobierno se encontraba investido
de las  atribuciones legislativas que le confiere el artículo 213 superior
durante el Estado de Conmoción interior.
Cabe precisar frente a las afirmaciones de
algunos de los intervinientes en el proceso, que el hecho de que se haya
expedido y publicado el Decreto bajo examen en la misma fecha en la que se
expidió y publicó el Decreto que declaró el estado de conmoción interior, en
nada contraviene la Constitución. La circunstancia de que los Decretos 1837 y
1838  de 2002 se hayan expedido en la misma fecha pero de manera evidentemente
consecutiva resulta perfectamente congruente  con los objetivos de dicho estado
de excepción, pues no tendría ningún sentido que el Gobierno  se viera
obligado  a esperar un día, luego de dictado el Decreto que declara este o
cualquier otro de los estados de excepción para poder tomar las medidas
concretas necesarias para conjurar la crisis que lo origina y evitar la
extensión de sus efectos.
De otra parte la Corte constata que en la
parte considerativa del Decreto  bajo examen se  establece su relación causal
con el decreto que declaró el estado de conmoción interior  y se encuentran
expresadas de manera clara  las razones por las cuales  el impuesto que se crea
resulta  necesario para responder a las causas de perturbación  que dieron
lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior, por lo que desde el
punto de vista formal  se halla satisfecho el requisito  establecido en el
artículo 11 de la ley 137 de 1994.
En efecto,  el
Decreto  Legislativo bajo examen señala:
“Que
mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, se declaró  el Estado de
Conmoción Interior  en todo el territorio nacional;
Que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas
Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir
en conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir que se
extiendan sus efectos;
Que es deber de las personas naturales y
jurídicas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones que permitan
preservar la seguridad democrática;”
Considerandos
estos que para la Corte  deben necesariamente concordarse con los que sirvieron
de fundamento para la declaratoria del estado de conmoción interior mediante el
Decreto 1837 de 2002, en particular con los que a continuación se resaltan.
“(…)Que los grupos criminales han
multiplicado su actividad, tanto en el terreno de los ataques terroristas a la
infraestructura de servicios esenciales –la energía, el agua potable, las
carreteras y los caminos–, en la comisión de delitos de lesa humanidad como las
masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de
pueblos indefensos. Hemos alcanzado la mas alta cifra de criminalidad que en el
planeta se registra, en un proceso acumulativo que hoy nos coloca a las puertas
de la discusión social. Además, se han dedicado los grupos armados a la vil
empresa de amenazar los legítimos representantes de la democracia regional, los
gobernadores, los alcaldes, diputados y concejales y sus colaboradores,
intentando la ruina de nuestras instituciones, sembrando la anarquía y creando
la sensación de orfandad, abandono y desgobierno en amplias zonas del país;
Que los hechos públicos y notorios que anteceden, prueban dolorosamente
la debilidad del Estado para contrarrestar eficientemente estas acciones
terroristas e impedir la extensión de sus efectos, con los recursos que el
derecho ordinario ha previsto para una Nación en estado de relativa calma. Los
medios económicos de que hoy se dispone son insuficientes para la inversión
adicional que reclama el crecimiento de la Policía y las Fuerzas
Militares, sus planes de expansión operativa y la modernización de su
equipamiento para los años 2002 y 2003;
(…)
Que sin descuidar las tareas que al Estado
corresponden para crear o fortalecer las condiciones estructurales que permitan
combatir la anarquía, el terror y la violencia que lo amenazan, es
impostergable la adopción de medidas  extraordinarias, transitorias pero
eficaces para devolver a los colombianos su seguridad individual y colectiva y
para responder al desafío que sin antecedentes les proponen las bandas
criminales;
Que todas las personas
tienen que hacer un significativo esfuerzo tributario para poner al Estado en
condiciones de garantizar la seguridad ciudadana en vastas zonas de su territorio,
hoy desamparadas, con pie de fuerza, equipos de comunicación, dotación y medios
militares y de policía adicionales a los hoy limitados e insuficientes de que
dispone. Igualmente,
será preciso adoptar medidas que permitan recuperar la vigencia de los derechos
y las libertades públicas en todo el territorio nacional, sin sacrificio de las
garantías consagradas en esta Constitución y en los tratados internacionales
sobre la materia suscritos y ratificados por Colombia;
Que dada la grave
situación Fiscal del país, la Nación no cuenta en la actualidad con los
recursos necesarios para financiar la fuerza pública y las demás instituciones
del Estado que deben intervenir para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos, motivo por el cual es necesario imponer y
recaudar nuevas contribuciones fiscales;
Que los recursos apropiados en el
Presupuesto General de la Nación, no son suficientes para sufragar los gastos
que demanda el Estado de Conmoción Interior,
por lo cual es necesario adicionar y modificar la ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal de 2002;
Que es necesario ampliar el pie de fuerza a
disposición de la Nación.
Su aumento se logrará mediante la incorporación de nuevos soldados y policías a
través de cualquiera de las modalidades previstas en la ley, así como mediante
la ampliación del período de prestación del servicio de los soldados regulares;
Que es necesario aumentar y mejorar la capacidad
técnica y el equipamiento que requieren las Fuerzas Armadas y de Policía para
desarrollar los operativos necesarios que permitan enfrentar los ataques a
poblaciones y ciudadanos;
Que es necesario fortalecer la dotación de los
servicios de inteligencia, de la Fuerza Pública y de la Rama Judicial, con los recursos jurídicos y materiales
necesarios para que su actividad sea efectiva y para prever, evitar y
sancionar actos terroristas y criminales;
Que es necesario reforzar los programas de
lucha contra el secuestro y la extorsión, dotando a las autoridades competentes de los
mecanismos para prevenir el delito, capturar y sancionar a los
delincuentes, proteger a los funcionarios judiciales, a los miembros de
la Policía Nacional, de Seguridad Nacional, de las Fuerzas Militares y a los
organismos de control.”
Uno y otro
decreto se encuentran íntimamente ligados en su fundamentación por lo que
necesariamente deben examinarse en conjunto para determinar el sentido de las
decisiones adoptadas por el Legislador excepcional a cuyo cargo se encuentra el
restablecimiento de la normalidad institucional.
Si bien lo ideal sería que en el  Decreto
sub exámine señalara por si mismo dichos fundamentos, ello solo no  lo hace
inconstitucional por cuanto, como ya se dijo,  del Decreto 1837 de 2002
mediante el  cual se declaró el Estado de  Conmoción Interior y de su relación
con los considerandos del Decreto 1838 de 2002 bajo examen  se desprenden los
elementos necesarios para efectuar el análisis encomendado a esta Corporación
en el presente caso, circunstancia que es la que debe considerar la Corte  en
el ejercicio de su competencia.
La Corte constata en este sentido  que,
contrariamente a lo afirmado por algunos de los intervinientes,  de la lectura
concordada de uno y otro decreto se desprende la manifestación del Legislador
excepcional  acerca de la manera  como se van a distribuir los recursos que se
recauden con el impuesto  que crea el Decreto 1838 bajo examen y cuales son
las entidades  del Estado llamadas a conjurar las causas de perturbación e
impedir la extensión de sus efectos.
Así, es claro que los recursos que se
recauden con el impuesto que se crea  tienen una destinación específica  que no
es otra que la de  asegurar el financiamiento de las acciones tendientes a
conjurar  los actos que han perturbado el orden publico e impedir que se
extiendan sus efectos  y que las entidades  a que alude el interviniente son
determinables  en función de las finalidades que la Constitución asigna a la
declaratoria del estado de conmoción interior  y de los considerandos a que se
ha hecho referencia. En efecto de éstos se desprende claramente que los
recursos deberán ser  destinados a la inversión adicional que reclama el
crecimiento de la Policía y las Fuerzas Militares, sus planes de expansión
operativa y la modernización de su equipamiento para los años 2002 y 2003,
ampliar el pie de fuerza a disposición de la Nación, aumentar
y mejorar la capacidad técnica y el equipamiento que requieren las Fuerzas
Armadas y de Policía,  fortalecer la dotación de los servicios de inteligencia,
de la Fuerza Pública y de la Rama Judicial, con los recursos jurídicos y
materiales necesarios para que su actividad sea efectiva y para prever, evitar
y sancionar actos terroristas y criminales,  reforzar los programas de lucha
contra el secuestro y la extorsión, dotando a las autoridades competentes de
los mecanismos para prevenir el delito, capturar y sancionar a los
delincuentes, proteger a los funcionarios judiciales, a los miembros de la
Policía Nacional, de seguridad nacional, de las Fuerzas Militares y a los
organismos de control, restringir el acceso de las organizaciones
delincuenciales, a los activos y recursos financieros originados en cualquier
actividad ilícita,  todo lo que implica  proveer en forma inmediata de recursos
a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado a las
que  se ha hecho referencia -Rama judicial, organismos de control y demás
organismos que de acuerdo con sus funciones y con las directrices del Gobierno
nacional deban intervenir en conjurar los actos que han alterado la normalidad
institucional.
Ahora bien, no sobra recordar finalmente
que en el presente caso no resultan exigibles  los requisitos formales
señalados por los artículos 8 y 12 de la ley Estatutaria de Estados de
excepción, que imponen respectivamente la obligación  de señalar los motivos
por  los cuales se impone la limitación de un derecho constitucional, así como
las razones por las cuales se suspende una ley con el estado de excepción.   En
efecto, la norma bajo examen no establece la suspensión  de ninguna ley vigente
ni impone la limitación de un derecho constitucional, circunstancias que son
las que exigen  de acuerdo con los citados artículos la obligación de una
motivación específica por el Legislador excepcional.
El objeto del decreto es el establecimiento
de un  impuesto en desarrollo entre otros del artículo 95-9  de la
Constitución, es decir que lo que busca  es hacer efectivo el deber
constitucional de contribuir a los gastos e inversiones del estado en el marco
de una situación excepcional que ha determinado la declaratoria del estado de
conmoción interior y en la que se hace necesaria la participación  de las
personas naturales y jurídicas  para  preservar la seguridad democrática.
Circunstancia que  no puede interpretarse como una  limitación de los derechos
constitucionales, que no debe olvidarse contienen una doble faceta de derechos
y deberes[49],
como tampoco que ella implique la suspensión de ley alguna, incluida la ley de
apropiaciones a que  los intervinientes hacen referencia.
Así las cosas para la Corte,  desde el
punto de vista formal  se encuentran satisfechos los requisitos establecidos en
la Constitución y en  la Ley 137 de 1994.
4. Examen
material del Decreto Legislativo 1838 de 2002
4.1 El contenido del Decreto Legislativo bajo examen
y su relación con la situación que determinó la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior. Análisis de conexidad.
Como se explicó en las consideraciones
preliminares de esta providencia, el control jurídico de constitucionalidad a
cargo de esta Corte comporta de manera previa al análisis de cada artículo en
particular del Decreto Legislativo sub examine, la verificación acerca
de si existe una relación directa, exclusiva y específica entre las causas que
determinaron la declaratoria del  Estado de Conmoción Interior  que fueron
tomadas en cuenta por  la Corporación en la Sentencia C-802/02 parta declarar
la exequibilidad del Decreto 1838 de 2002,  y el contenido de las medidas que
se adoptan  en el presente caso[50].
Lo anterior  en función de la necesidad de
verificar que hayan sido respetados en este caso  los principios de finalidad,
necesidad y proporcionalidad  a que aluden los artículos 10, 11 y 13 de la Ley
Estatutaria de estados de excepción.
Al respecto la Corte constata, en primer
lugar, que  en el Decreto 1837 de 2002  mediante el cual se declaró el  Estado
de Conmoción Interior  se señaló   específicamente el hecho de que  los medios
económicos de que dispone actualmente  el Estado colombiano son insuficientes
para la inversión adicional que reclama el crecimiento de la Policía y las
Fuerzas Militares, sus planes de expansión operativa y la modernización de su
equipamiento para los años 2002 y 2003, así como que  los recursos apropiados
en el presupuesto general de la Nación no son suficientes para sufragar los
gastos  que demanda el estado de conmoción interior.  En este sentido se señaló
igualmente que dada la grave situación Fiscal del país, el Estado colombiano no
cuenta en la actualidad con los recursos necesarios para financiar la fuerza
pública y las demás instituciones que deben intervenir para conjurar las causas
de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, motivo por el cual es
necesario imponer y recaudar nuevas contribuciones fiscales. Así mismo se señaló
de manera concreta la necesidad de que todas las personas hicieran un
significativo esfuerzo tributario para poner al Estado en condiciones de
garantizar la seguridad ciudadana en vastas zonas de su territorio, hoy
desamparadas, con pie de fuerza, equipos de comunicación, dotación y medios
militares y de policía adicionales a los hoy limitados e insuficientes de que
dispone.
Es decir que la expedición del Decreto bajo
examen con el establecimiento de  un impuesto destinado  a atender los gastos
del Presupuesto General de la Nación  necesarios para preservar la seguridad
democrática es una consecuencia directa de la declaratoria del estado de
conmoción interior y que la medida responde de manera concreta y específica a
la necesidad de asegurar el financiamiento de la fuerza pública y de las demás
entidades del Estado  que deben intervenir, de conformidad con las
determinaciones que adopte el Gobierno  para lograr el restablecimiento del
orden público.
La Corte constata igualmente que el
articulado del  Decreto se refiere exclusivamente al establecimiento de los
elementos del impuesto que se crea y al señalamiento de los mecanismos para su
declaración, pago, administración y control,   es decir, que existe una clara
relación  entre el objeto  del Decreto  y su texto  donde  se ratifica que el
impuesto será destinado a sufragar los  gastos del presupuesto general de la
Nación necesarios para preservar la seguridad democrática (art. 1° del Decreto
1838 de 2002).
4.1.1. La finalidad de la medida
De la lectura concordada  de los decretos
1837 y 1838 de 2002 se desprende claramente, como ya se señaló, que los
recursos recaudados  deben ser destinados  a  financiar el fortalecimiento y
Modernización de las Fuerzas Militares y de Policía durante los años 2002 y
2003, así como a financiar los gastos necesarios para asegurar, por parte de
estas  instituciones y de las demás entidades del Estado  a que se refiere el
Decreto,  el mantenimiento de la seguridad democrática ante las graves acciones
y amenazas al orden institucional que determinaron la declaratoria del Estado
de Conmoción Interior, considerada  acorde con la Constitución  por esta
Corporación en la Sentencia C-802/02.
Dicha destinación  así enunciada que basta
para que la Corte considere cumplido el requisito señalado en el artículo 10 de
la Ley 137 de 1994,  ha sido además corroborada por el Gobierno nacional  en
un detallado informe en el que se establecen los rubros  concretos  en los que
se proyecta utilizar  los recursos  que se recauden con este impuesto.
Al respecto cabe señalar que de los
documentos aportados por el Gobierno nacional como  soportes  del
establecimiento del impuesto creado por el Decreto 1838 de 2002[51]  se desprende que la
destinación concreta de los recursos será la siguiente:
A.  Adición al Presupuesto vigente para el año 2002 para las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional por  $432,8 mil millones.
La
discriminación de los gastos a incluir en la adición es la siguiente:
·
$200 mil millones para mantener los valores reales de las
apropiaciones de Gastos Generales en el 2002 destinados principalmente a la
adquisición de combustible, dotaciones del personal de soldados, mantenimiento
del material de guerra y gastos de inteligencia.
·
$109 mil millones de gastos generales para atender los
costos del aplazamiento de 10.000 soldados regulares, mantenimiento de
aeronaves de las FF.MM y fortalecimiento de la lucha contra el secuestro, así:
·
En dotaciones, material de intendencia y munición, $57 mil
millones;
·
Adquisición de repuestos y mantenimiento de las aeronaves
del Ejército y de la Fuerza Aérea, $45 mil millones;
·
Fortalecimiento de la lucha contra el secuestro a través de
adquisición de equipos de comunicaciones e inteligencia y aumento de los gastos
reservados, $7 mil millones;
·
$122 mil millones para inversión discriminados de la
siguiente manera:
·
$108 mil millones para cubrir el efecto del aplazamiento de
los 10.000 soldados regulares que consiste en:
·
Adquisición de armamento, $55 mil millones;
·
Adquisición de equipos de comunicaciones, $27 mil millones;
·
Adquisición de vehículos para transporte de tropa, $26 mil
millones;
·
$14 mil millones para la Armada Nacional
discriminados así:
·
Renovación Equipo de comunicaciones, $4.320
millones;
·
Adquisición Munición  para la Infantería de
Marina, $5.221 millones;
·
Adquisición Sistema de Vigilancia Costera,
$2.250 millones;
·
Construcción y/o Dotación de Buques de Apoyo
Tipo Nodriza, $2.200 millones[52].
B.  Presupuesto Adicional  en el año 2003 para financiar gastos
militares y de policía por $798,7 mil millones.
Los rubros específicos  de gasto  señalados por el Gobierno
son los siguientes:
·
$112 mil millones para atender el incremento de gastos de
personal por los siguientes conceptos:
·
Conversión de 27,000 soldados voluntarios a profesionales,
$60 mil millones;
·
Gastos de personal del Plan Aplazamiento de 10.000 soldados
regulares y sus respectivos cuadros, $38 mil millones;
·
Ascensos de los cuadros de mando del Plan Aplazamiento de
10.000 soldados regulares y para la creación de las 2 brigadas móviles, $14,0
mil millones.
·
$295,6 mil millones en gastos generales para mantener el
nivel de operaciones normales de las fuerzas. Esto es mantener el poder
adquisitivo  de las apropiaciones en valores reales respecto al año 2002;
·
$141 mil millones en las transferencias, para atender los
gastos de profesionalización de los soldados voluntarios por $47 mil millones.
Los $94 mil millones restantes se programan así: $50 mil millones para seguros
de vehículos de carga y transporte, $10 mil millones para fortalecer el
programa de reinserción a la vida civil de los agentes generadores de
violencia, y $18 mil millones para  programas de paz, fortalecimiento a la
Policía Judicial y la investigación criminal y facilitar el apoyo ciudadano y
$16 mil para protección de personas;
·
$250 mil millones de inversión, que corresponden a los
siguientes proyectos:
·
Adquisición y mantenimiento de material de
guerra, $111.6 mil millones;
·
Adquisición y mantenimiento de sistemas de
comunicación, $56.1 mil millones;
·
Mantenimiento de aeronaves, $46.3 mil
millones;
·
Mantenimiento de unidades a flote; $20,6 mil
millones;
·
Otros, $15.5 mil millones[53].
C.  Plan
de choque para  la ampliación  y modernización de las Fuerzas Militares y de
Policía  con un costo de $769,1 mil millones para lo que resta del 2002 y el
2003.
Los
rubros en los que se  prevé gastar estos recursos  por parte del Gobierno son
los siguientes:
·
Refuerzo del pie de fuerza, $ 515,6 mil millones;
·
Incremento de los niveles de alistamiento de las aeronaves
y mayor número de horas de vuelo, $ 92 mil millones;
·
Fortalecimiento de la lucha contra el secuestro, $25 mil
millones; y
·
Inteligencia y seguimiento a las finanzas de los agentes
generadores de violencia, $50 mil millones;
·
Fortalecimiento del programa de desmovilización y
reinserción de los agentes generadores de violencia, $23 mil millones;
·
Recompensas, comunicaciones y acciones sicólogas, $30 mil
millones;
·
Fiscales y procuradores especiales, $16 mil millones;
·
Defensores de oficio para sindicados de terrorismo, $2 mil
millones;
·
Fortalecimiento de la Policía Judicial e investigación
criminal, $10 mil millones;
·
Fortalecimiento de las oficinas de Derechos Humanos y DIH
en la Fuerza Pública, $5 mil millones[54].
Así las cosas,  no cabe duda de que el
Decreto bajo examen cumple el requisito a que  se refiere el artículo 10 de la
Ley 137 de 1994.
En la medida en que los recursos
recaudados tengan la destinación anunciada  se cumple en efecto claramente con
el requisito de finalidad  a que alude el artículo 10 de la Ley 137 de 1994
Estatutaria de los estados de excepción.
Ahora bien, en cuanto la Constitución y la
Ley estatutaria aludida no solamente exigen que las medidas adoptadas durante
el estado de conmoción interior estén dirigidas   a conjurar las causas de la
perturbación y a evitar la extensión de sus efectos, sino que éstas sean
necesarias para dicho fin y resulten proporcionadas con los hechos que
determinaron la declaratoria del estado de excepción procede la Corte a
examinar  estas dos  circunstancias.
4.1.2  La necesidad de la medida
Como ya se
señaló, los considerandos de los Decretos 1837 y 1838 resultan suficientemente
explícitos sobre la necesidad  de establecer un impuesto destinado  a financiar
los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para la
preservación de la seguridad democrática con el fin de responder  a las causas
de la perturbación que determinaron la  declaratoria del Estado de Conmoción
Interior y a impedir la extensión de sus efectos.
Cabe
precisar que los recursos que se recauden con dicho impuesto se  destinarán
concretamente a financiar tres  categorías de gasto. En primer lugar, unas
necesidades inmediatas de las fuerzas militares y la policía, que, dada la
actual escasez de recursos del Gobierno Nacional están desfinanciadas y no se
han incluido en el presupuesto del año 2002, lo cual genera problemas en la
operatividad y capacidad de respuesta de las fuerzas militares. En segundo
lugar a asegurar la financiación  de un presupuesto complementario para las
Fuerzas armadas y de Policía para el año 2003  y  finalmente, para asegurar el
financiamiento  de un plan de choque para las mismas fuerzas.
Al respecto el Gobierno nacional ha
señalado en cada caso razones específicas  para sustentar la utilización de los
recursos  del impuesto que se crea  en la financiación de dichos componentes.
Así en relación con la necesidad de
asegurar con esos recursos   una adición presupuestal  para el año 2002  el
Gobierno señala lo siguiente:
“La desaceleración de la economía ha tenido efectos graves
sobre el crecimiento de los recaudos tributarios. Así, frente al aforo
incorporado en el presupuesto de rentas de 2002, se prevé una reducción en el
recaudo de los ingresos corrientes de $2.5 billones, razón por la cual el
gobierno nacional ha tenido que recortar y aplazar apropiaciones presupuestales[55]  y no ha podido adicionar el
presupuesto para incluir nuevas presiones de gasto que han surgido a lo largo
del año. La formulación del presupuesto de rentas supuso tasas de crecimiento
real del PIB para 2001 y 2002 de 2.4% y 4.0%, respectivamente; sin embargo, la
tasa observada en 2001 fue de 1.5% y se estima que para el presente año será de
1.5%.
Las principales explicaciones a la reducción en los
recaudos tributarios son las siguientes: - Reducción en las expectativas de
ingresos: La desaceleración imprevista en el ritmo de la actividad económica,
tanto en 2001 como en 2002 implica que frente al aforo incorporado en el
Presupuesto de Rentas de 2002, se haya presentado una reducción en el recaudo
de $2.1 billones.  - Menores recaudos por impuesto global a la gasolina: La
caída en la demanda interna de gasolina por la disminución en el ritmo de la
actividad económica y por el robo y contrabando de combustible producirán una
reducción del recaudo de $40 mil millones.  - Menores rendimientos financieros
de los fondos administrados por el Tesoro por valor de $300 mil millones, que
se explican por la reducción de las tasas de interés y por el menor saldo de
las inversiones.
De otro lado, el creciente desequilibrio entre ingresos y
gastos se ha traducido en un rápido crecimiento de la deuda pública que debe
contenerse, ya que no es sostenible en el futuro. Así mismo, la situación del
país  y la del entorno internacional que tiene virtualmente cerrados los
mercados internacionales, hace que sea prácticamente imposible aumentar el
endeudamiento por encima de lo proyectado en la actualidad.
La crisis fiscal por la que atraviesa la Nación no deja
margen para aumentar el sacrificio del resto de entidades con el fin de proveer
recursos adicionales a defensa y policía, como se ha hecho en los últimos años.
Es claro que por ninguna razón debe afectarse el gasto social por lo cual
recomponer el presupuesto actual no es una opción. La política de seguridad y
defensa debe ser integral, su desarrollo no puede ir en contravía con la
generación de mayores oportunidades para los sectores más pobres y vulnerables
de la población. La acción del Estado debe evitar que sectores importantes de
la población se vean tentados por las ofertas de grupos al margen de la ley y
eso lo lograremos con mayor gasto social y mayor presencia del Estado en favor
de las comunidades.
Así, pues, a pesar de la urgencia de fortalecer la
capacidad del Estado para enfrentar las acciones terroristas de los grupos
armados, es claro que la Nación no cuenta en la actualidad con los recursos
adicionales necesarios para financiar la fuerza pública y las demás
instituciones del Estado, como la Fiscalía, la Procuraduría y la Defensoría del
Pueblo, entre otras, que deben intervenir para conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
La adición al presupuesto de la actual vigencia y su
correspondiente financiamiento no pueden someterse al trámite normal de un
proyecto de ley que perfectamente podría llevarse el resto del año. El
fortalecimiento de nuestra fuerza pública y el de las demás entidades del
Estado que deban intervenir en la lucha contra las bandas criminales, debe
comenzar desde hoy para que los procedimientos necesarios para poner en marcha
una operación tan compleja puedan iniciarse cuanto antes.
Se colige
que las circunstancias actuales del orden público en el país, requieren de
recursos adicionales e inmediatos que no estaban contemplados dentro del
presupuesto regular de la Nación, y que no pueden venir de crédito externo o
mayor financiamiento interno. El Gobierno entonces decidió  conseguir estos
recursos por vía extraordinaria, a través del Decreto 1838 del 11 de Agosto de
2002 que crea el impuesto para preservar la Seguridad Democrática y que permite
que se cumpla con el Estatuto Orgánico en su artículo 81 dispone “ni el
Congreso, no el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin
que en la Ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el
recurso que ha de servir de base para su apertura.”[56]
Frente a la  necesidad de asegurar con los
mismos recursos  la financiación de un presupuesto complementario para las
Fuerzas armadas para el año 2003  el Gobierno expone lo siguiente:
“El proyecto de Presupuesto para el año 2003 presentado al Congreso
de la República, incluye un presupuesto complementario por $2.3 billones de
pesos, dentro del cual se encuentran partidas de las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional. El concepto de presupuesto complementario significa que los
rubros de gasto que lo conforman no tienen definida una fuente de financiación
específica. Si no se define el financiamiento de estos rubros, forzosamente el
Gobierno deberá suspender o recortar, mediante decreto, las apropiaciones del
caso (Artículos 54 y 55 del Estatuto Orgánico del Presupuesto), lo cual, dada
la coyuntura actual en materia de orden público, es un riesgo que
definitivamente no se debe correr.”[57]
Y finalmente frente a la necesidad del Plan
de choque para enfrentar la violencia  el Gobierno argumenta los siguiente:
“Desde hace varios meses la situación de orden público en Colombia ha
sufrido un agravamiento crítico. Han aparecido  nuevas formas de violencia
armada y otras ya existentes se han agudizado.
La presión armada de grupos guerrilleros  a todos los
funcionarios públicos de las administraciones locales, con el fin de forzar la
renuncia a sus cargos bajo amenazas de muerte y de destierro a ellos y a sus
familias, es una nueva expresión de la barbarie a la que someten los grupos
armados a la población civil. Como resultado de estas amenazas han sido
asesinados  2 alcaldes y 19 concejales y personeros, 13 alcaldes han sido
secuestrados, 399 han expresado su intención de renunciar a sus cargos y un
número importante ha tenido que abandonar las poblaciones donde fueron
democráticamente elegidos para dirigir la administración municipal.
De otra
parte, los grupos subversivos han incrementado súbitamente sus acciones
terroristas contra la infraestructura económica del país, hasta un nivel de
destrucción que jamás había tenido ocurrencia en el país. La infraestructura
vial,  energética y de comunicaciones ha sido objeto de ataques sin precedentes
y ha sido afectada como nunca antes. En efecto, durante el segundo semestre del
año 2001 (de junio a diciembre) fueron derribadas 104 torres de energía, 5
torres de comunicaciones, 18 puentes y ningún acueducto fue afectado. En
impresionante contraste, durante los primeros siete meses del presente año han
sido derribadas 388 torres de energía, 45 torres de comunicaciones, 77 puentes
y afectados 10 acueductos. Esto significa que la voladura de torres de energía
se incrementó en un 273%, la de torres de comunicaciones en un 800%, la de
puentes en un 328% y por primera vez han sido atacados acueductos. De otra
parte, los ataques a las poblaciones pasaron durante los períodos en
consideración de 23 a 27,  cerca de 1.738 personas fueron secuestradas, se
realizaron 71 masacres y 1002 civiles fueron asesinados.
Adicionalmente,
el 7 de agosto del presente año la ciudad de Bogotá fue objeto de un ataque
masivo con morteros por parte de la guerrilla que ocasionó 20 víctimas fatales
y 59 heridos entre la población civil .Los ataque iban dirigidos  al centro del
poder político del país, el Congreso Nacional y la Casa de Nariño, así como a
la Escuela Militar de Cadetes del Ejército Nacional. Desde la fatídica toma
guerrillera del Palacio de Justicia el 6 de noviembre de 1985, no se producía
en Colombia un golpe contra los centros del poder político como el que vivió el
país  el pasado 7 de agosto.
Todos los
hechos anteriores conforman un nuevo y crítico panorama de orden público que
atenta contra la gobernabilidad del país y su estabilidad económica. No
obstante que los grupos violentos irregulares existen de tiempo atrás, la
magnitud y el alcance de sus amenazas han adquirido nuevas y muy preocupantes
proporciones en los meses recientes. El desafío al que están sometiendo al
Estado y a la sociedad colombiana no tiene antecedentes.
Las
amenazas que ahora se ciernen sobre las administraciones locales pueden afectar
la ejecución de los planes de desarrollo municipal y la provisión de servicios
públicos a decenas de miles de ciudadanos. De igual manera, podrían atentar
contra las posibilidades de administrar justicia  y de hacer respetar la Ley en
decenas de municipios, cuyas poblaciones quedarían al arbitrio de los alzados
en armas. El riesgo de una fragmentación institucional  sobre el territorio,
por efecto de la ausencia prolongada de los funcionarios que tienen a su cargo
la administración pública, no se puede descartar.
De otra
parte, las posibilidades de desarrollar una política de reactivación económica
eficaz, que conlleve el incremento del producto nacional, del empleo, del
ingreso y del bienestar general, se pueden reducir como consecuencia de las
dificultades sobrevinientes para el normal ejercicio de las actividades
económicas, como consecuencia de las voladuras de puentes y carreteras, que
afecta el transporte de pasajeros y de carga, de la voladura de torres de
energía, que afecta los procesos productivos, y la voladura de torres de
comunicaciones, que incide negativamente en las posibilidades de realizar
negocios y transacciones. Todo esto, amén de las consecuencias nefastas para la
libertad de movimiento  y de comunicación, y del bienestar general de la
población.
Frente a esta situación, el Gobierno Nacional considera de
imperiosa urgencia desarrollar un Plan de Choque que implicará  un esfuerzo
extraordinario en términos institucionales, y nuevas adiciones presupuestales
con el fin de empezar a neutralizar de inmediato las amenazas a la
institucionalidad democrática y a la estabilidad económica y social que se
ciernen sobre el país.
En efecto,
para lograr este objetivo es necesario alcanzar una más amplia y eficaz
cobertura de Fuerza Pública en todo el territorio nacional. Para ello, el
Gobierno Nacional  ha decidido tomar simultáneamente varias medidas. En primer
lugar, incrementar el pie de fuerza de las Fuerzas Militares a partir de la
prolongación del tiempo de servicio de diez mil soldados regulares. En segundo
lugar, aumentar el pie de fuerza de la Policía Nacional incorporando diez mil
nuevos miembros del cuerpo de Carabineros, que tendrán como tarea reforzar la
seguridad en las zonas rurales de los pequeños municipios del país.  En tercer
lugar, crear dos brigadas móviles anuales durante los próximos cuatro años, con
el fin de incrementar la capacidad de reacción de las Fuerzas Militares. En
cuarto lugar, fortalecer las fuerzas especiales contra el terrorismo urbano,
para neutralizar su asentamiento en las principales ciudades. En quinto lugar,
organizar una nueva fuerza de apoyo que incorporará anualmente cien mil
soldados y policías durante cuatro años, para ampliar el cubrimiento
territorial de la Fuerza Pública. En sexto lugar, organizar redes de ciudadanos
para que cooperen de manera activa con las autoridades en la prevención del
delito, tanto a lo largo de las carreteras del país, como en las zonas urbanas.
El Gobierno
Nacional también ha decidido mejorar el alistamiento de la aviación de las
diferentes fuerzas y aumentar sustancialmente el número de horas de vuelo de
los distintos tipos de aeronaves, con el fin de mejorar la movilidad y la
capacidad de reacción del Estado frente a las acciones de los grupos violentos.
También se reforzarán los programas de lucha contra el secuestro,  los
organismos de inteligencia del Estado y la lucha contra las finanzas de la
guerrilla. Igualmente se ampliará el programa para promover la desmovilización
y el sometimiento a la Ley de los integrantes de grupos armados ilegales, se
reforzarán los programas para el otorgamiento de recompensas a la ciudadanía
por información que conduzca a la prevención del delito y a la captura de los
delincuentes, y los programas de comunicaciones y de acciones sicológicas.”[58]
Ante estos argumentos se podría expresar
que  la necesidad de recurrir al   mecanismo establecido en el literal l) del
artículo 38 de la ley 137 de 1994  solamente encontraría justificación en
relación con los recursos relativos al plan de choque concebido por las
autoridades para responder  a las acciones de los actores generadores de
violencia en las últimas semanas.
Sin embargo para la Corte  esta  posición
desconocería que  la insuficiente  capacidad de reacción y de combate de las
Fuerzas Militares y de Policía derivada de la carencia de recursos explica  en
buena parte la situación de indefensión y de abandono que padecen amplias zonas
del país y por tanto de las autoridades locales que amenaza la insurgencia.
En esta sentido
para la Corte es claro que  la respuesta a la acción de los grupos armados que
amenazan la institucionalidad en las actuales circunstancias  implica la
utilización de todos los recursos necesarios para contrarrestar el accionar
desestabilizador de sus actividades terroristas,  dentro de los que se cuentan
tanto los nuevos recursos requeridos para desarrollar  el plan de choque que se
ha concebido por las autoridades Militares y de Policía, como  de los recursos
previstos antes  de dicho plan y que eran de por  si insuficientes.
Si no se garantiza  la financiación del
plan de choque aludido, pero también si no se garantiza de manera inmediata la
financiación de la acción ordinaria de las Fuerzas Militares y de Policía, no
será  posible  asegurar, con la sostenibilidad  que supone el cumplimiento de
los objetivos  de las medidas que se adoptan durante el Estado de  Conmoción
Interior,   la presencia de la Fuerza Pública en todas las zonas en las que se
ha desconocido por la insurgencia la vigencia de la democracia y el legítimo
ejercicio de la autoridad por parte de los mandatarios seccionales y locales
elegidos por la ciudadanía.
En esta campo se trata de  garantizar de
manera inmediata  a las Fuerzas Armadas y de Policía  que contarán con recursos
suficientes para  asegurar el mantenimiento del orden público  en el inmediato
futuro, el cual comprende razonablemente la siguiente vigencia fiscal.
Al respecto la Corte en armonía con lo
expresado  por el señor Procurador llama la atención sobre el hecho de que el
impuesto  bajo examen se causa  de manera instantánea es decir que la
obligación tributaria surge de manera completa para los sujetos pasivos  el 31
de agosto de 2002, lo que implica  que  en esa fecha se configura a favor del
Estado un crédito que le permite, independientemente de las facilidades  que
otorgue a los contribuyentes para su pago en el corto plazo,  destinar y
comprometer inmediatamente recursos para atender las causas de la perturbación
y evitar la extensión de sus efectos.
No sobra
señalar al respecto que las medidas destinadas  al efecto en el presente caso,
atinentes  a dar a las Fuerzas Militares y de Policía los elementos necesarios
para enfrentar la acción terrorista que amenaza  la institucionalidad
democrática, y permitirles  desarrollar las acciones necesarias   contra los
generadores de violencia, exige unos tiempos mínimos de preparación,
entrenamiento, coordinación y disposición logística que solamente pueden
iniciarse  teniendo la certeza de la financiación necesaria  tanto del plan de
choque que se ponga en marcha como de los gastos ordinarios que permitan dar
continuidad a las acciones que se desarrollen con dicho plan, so pena de verse
avocados  a una nueva crisis.
En este sentido
resulta claro que  la idoneidad de  dicho plan de choque para cumplir los
objetivos fijados por  la Declaratoria del estado de conmoción depende  de que
se garantice  igualmente la financiación necesaria para las fuerzas armadas y
de Policía en el inmediato futuro.
4.1.3  La proporcionalidad de la medida
Estas circunstancias  llevan igualmente a
la Corte a considerar que   frente a la gravedad de las acciones  de los
actores generadores de violencia  la medida adoptada en este caso destinada a
financiar  la necesaria respuesta institucional  para salvaguardar la
democracia  resulta proporcionada.
En efecto  frente a  los actos concretos
que han afectado el orden público  y ante la evidencia de la magnitud  de las
amenazas al sistema  democrático, el Estado colombiano no puede esperar  a que
efectivamente  se destruya el palacio presidencial, o a que el último alcalde
del país sea asesinado por la insurgencia  para  asegurar  la financiación del
presupuesto  de las Fuerzas Militares encargadas  de la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional (art 217 C.P.) y de la Policía Nacional  encargada del
mantenimiento  de las condiciones necesarias  para el ejercicio de los derechos
y libertades públicas (art 218 C.P.).
Sin duda alguna la medida representa un
importante sacrificio para las personas naturales y jurídicas obligadas a pagar
el impuesto, así como para el conjunto de los colombianos. Sin embargo la Corte
hace énfasis en que el establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio
permite que el esfuerzo recaiga   sobre las personas  con mayor capacidad de
pago, y que  dentro de las opciones que  tendría el  Gobierno en materia tributaria,
es esta  una de las que resulta menos onerosa para  los integrantes mas
frágiles de la sociedad[59].
4.2 El análisis específico del articulado
del decreto
4.2.1    Consideraciones generales
4.2.1 La determinación por el Legislador
excepcional de los elementos del tributo
La Corte constata que en el Decreto 1838 de
2002 el legislador excepcional establece directamente los elementos del tributo
que crea, a saber  (i) los sujetos pasivos:  los declarantes  del
impuesto de renta y complementarios (art. 2°), (ii) el
hecho generador:  el patrimonio líquido  que posean los sujetos pasivos a
31 de agosto de 2002 (art.
3°), (iii) la base
gravable: el monto del patrimonio líquido  que posean los sujetos pasivos a
31 de agosto de 2002 (art.
4°),  y (iv) la tarifa:
el 1.2.% liquidado sobre el mismo patrimonio líquido (art. 6°).
En relación con el sujeto activo, si bien
el articulado del Decreto no lo enuncia expresamente, de los  artículos 1,   8
y  9  del mismo decreto se desprende que el sujeto activo del tributo  es la
Nación. En efecto  dichos artículos señalan:
Artículo 1°. Impuesto
para preservar la seguridad democrática. Créase el impuesto destinado a
atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para
preservar la seguridad democrática.
Parágrafo. El
impuesto que se crea mediante el presente decreto se causará por una sola vez.
Artículo 8°. Declaración
y pago. El impuesto se declarará y pagará en los plazos que establezca
el Gobierno Nacional y se liquidará en los formularios que para el efecto
determine la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Artículo 9°. Administración y control
del impuesto para preservar la seguridad democrática. Corresponde a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, la administración del
impuesto que se crea mediante el presente decreto, para lo cual tendrá las
facultades establecidas en el Estatuto Tributario para la investigación,
determinación, control, discusión y cobro del impuesto. Asimismo, la DIAN
queda facultada para aplicar las sanciones consagradas en el Estatuto
Tributario que sean compatibles con la naturaleza del impuesto.(…)
(subrayas fuera de texto).
Así las cosas, no cabe duda,  es la propia
norma bajo examen la que determina el sujeto activo del impuesto para preservar
la seguridad democrática, dando cumplimiento al requisito señalado  en el
primer inciso del artículo 338 constitucional.
4.2.2 La naturaleza del tributo que se crea
y la ausencia de vulneración del artículo 338 constitucional
La Corte
constata que el  tributo así  establecido se causa por una sola vez y que el
elemento temporal  del hecho gravado  es de carácter instantáneo y no de
periodo, pues se configura  sobre el patrimonio líquido  que posean los sujetos
pasivos  a 31 de agosto de 2002.
Esta última
circunstancia implica que, contrariamente a lo  que afirman varios de los
intervinientes en el proceso,  en este caso no se desconozca el mandato del
tercer inciso del artículo 338 superior que señala  que “Las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
Dicho inciso se refiere específicamente a
los tributos en los que se toman en cuenta hechos ocurridos en un periodo
determinado. Así por ejemplo el artículo 26 del Estatuto tributario al definir
el hecho gravado en el impuesto de renta se refiere a la “suma de todos los
ingresos ordinarios y extraordinarios realizados en el año gravable”, lo que
hace que el factor temporal  de hecho gravado en ese caso esté constituido por
un periodo.
En el presente caso  la causación del
impuesto se produce de manera instantánea  en relación con el patrimonio
líquido que posea el contribuyente a 31 de agosto de 2002, supuesto de hecho
diferente al que alude el citado inciso.
4.2.3 La necesaria destinación específica
de los recursos  que se recauden con el impuesto que se crea
Como se señaló en  los aparte preliminares
de esta providencia en el caso del ejercicio de la potestad impositiva durante
el Estado de  Conmoción Interior tampoco resulta aplicable  la prohibición
contenida el artículo 359 superior.
Por el contrario, para que los tributos que
en esta circunstancia se establecen puedan ser considerados constitucionales es
necesario que tengan una destinación específica que no puede ser otra, como
sucede en este caso,  que la de conjurar las causas de la perturbación que
determinó la declaratoria del estado de conmoción interior y evitar la
extensión de sus efectos.
Hechas estas precisiones generales, procede
la Corte a examinar el texto específico de cada uno de los artículos  del
Decreto 1838 de 2002.
4.2.2 El análisis de constitucionalidad del artículo 1°
del Decreto 1838 de 2002.
Frente al texto
del artículo 1°  del  Decreto bajo examen[60],
además de las consideraciones generales  que vienen de hacerse sobre la
naturaleza y destinación del impuesto,  la  Corte precisa que  no asiste razón
al  interviniente  que señala  que la expresión “necesarios para preservar la
seguridad democrática”  convierte  el impuesto  bajo examen en un tributo
respecto del cual  el seguimiento de su finalidad excepcional se torna en
extremo difícil.
En efecto, la
citada expresión  debe entenderse en concordancia  con los considerandos
contenidos tanto en el mismo  Decreto que estableció el impuesto como en el que
declaró el Estado de Conmoción Interior, así como con las finalidades señaladas
por la propia Carta en el artículo 213 para este estado de excepción, los
cuales constituyen parámetros precisos en este campo.
A esta consideración
que basta para establecer la constitucionalidad del artículo bajo examen, la
Corte añade que los gastos del presupuesto general de la Nación  a que se hace
referencia en la norma  han sido objeto de un preciso informe por parte del
Gobierno como responsable del restablecimiento del orden público y la
convivencia ciudadana el cual  delimita  su ejecución y que será al Congreso de
la República y a  los  organismos de control, en el ámbito de sus
competencias,  a quienes corresponda verificar que los recursos tengan
efectivamente la destinación anunciada.
A la Corte
compete en el presente caso simplemente, como ya lo hizo  en el aparte
pertinente  de esta providencia,  constatar la conexidad de la norma con los
motivos invocados por el Gobierno para declarar el Estado de Conmoción
Interior, lo que le ha permitido establecer que  los recursos recaudados con el
impuesto que se crea tienen una destinación específica  claramente fijada por
el legislador excepcional que no podrá ser desconocida bajo ninguna circunstancia.
La Corte hace
énfasis en este sentido en que los gastos deberán  estar  directa y
específicamente  encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos sin que en ningún caso el Gobierno pueda
variar  o desconocer dicha destinación. En este sentido la destinación de los
recursos que se recauden no podrá ser diferente a la que señaló tanto en el
Decreto que declaró el Estado de Conmoción Interior como en el Decreto sub
exámine.
No sobra
recordar al respecto la responsabilidad  que tienen el Presidente de la
República y sus Ministros, así  como los demás funcionarios  y agentes del
Gobierno en la aplicación de las medidas derivadas de la Declaratoria del
Estado de Conmoción Interior (art.  214-5 C.P. y art. 52 de la Ley Estatutaria
de Estados de Excepción).
Cabe precisar
finalmente, en relación con el parágrafo de dicho artículo 1 en el que se
señala que el impuesto que se crea por el Decreto sub examine se causará
por una sola vez, que en su análisis  la Corte ha tomado en cuenta  esta
circunstancia  así como el carácter  especial que dicho impuesto tiene para la
situación de emergencia a que aluden los Decretos 1837 y 1838  de 2002, lo que
explica además que la causación del impuesto se produzca de manera instantánea
y que la destinación de los recursos no pueda ser otra que la que  ha sido
enunciada.
En este
sentido, el pronunciamiento que se hace en este caso deja a salvo las
consideraciones que puedan hacerse por la propia Corte en relación  con otros
impuestos  que puedan decretarse en el futuro y que tengan  como referente de
imposición el patrimonio de las personas.
Así las cosas, en atención a las anteriores
consideraciones  la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 1° del
Decreto 1838 de 2002  bajo el entendido que  los gastos deberán  estar  directa
y específicamente  encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos, en los términos  a que se ha hecho
referencia.
4.2.3  El análisis de constitucionalidad del artículo 2°
del Decreto 1838 de 2002.
De acuerdo con el
artículo 2° del Decreto 1838 de 2002[61]
son sujetos pasivos del impuesto “los declarantes  del impuesto de renta y
complementarios”.
Como lo ha señalado
la Corte corresponde al Legislador, en este caso al Legislador excepcional,
establecer  los diferentes elementos del impuesto y, dentro de ellos, los
sujetos pasivos  en función de las consideraciones de política tributaria que
más se ajusten al cumplimiento de  los objetivos buscados con el
establecimiento de los tributos.  En el ejercicio de dicha potestad el
Legislador, sea ordinario o excepcional, cuenta con un amplio margen de
configuración,  lo que no significa que pueda desconocer, como ya se explicó,
los principios que sirven de fundamento al poder tributario del Estado  a que
se refiere el artículo 363 constitucional[62].
Para la Corte en
el presente caso el hecho de haber  señalado como sujetos pasivos del impuesto
destinado a atender  los gastos del presupuesto general de la Nación necesarios
para preservar la seguridad democrática a los declarantes del impuesto de renta
y complementarios no desconoce ninguno de estos principios.
En particular la
Corte hace énfasis en que, independientemente de las exclusiones  a que se
refiere el artículo 7° del Decreto bajo examen, que encuentran justificación,
como se explicará mas adelante, en dicha potestad de configuración así como en
algunos casos en  los  principios de equidad y eficiencia tributaria, la norma
ha de entenderse aplicable  de manera general a todos los sujetos que  puedan
ser considerados declarantes del impuesto de renta y complementarios a 31 de
agosto de 2002, fecha de causación del impuesto, sin que ello genere ninguna
dificultad de orden constitucional.
Así las cosas la
Corte  declarará la constitucionalidad del artículo 2° del Decreto 1838, y así
lo señalará en la parte resolutiva de la sentencia.
4.2.4  El análisis de constitucionalidad del artículo 3°
del Decreto 1838 de 2002.
Frente al texto
del artículo 3 del Decreto 1838 de 2002[63] la Corte constata que en lo que se
refiere al hecho generador del impuesto la norma respeta  el principio de
irretroactividad  de los tributos a que alude el segundo inciso del artículo
363 superior.
El fundamento de
dicho principio, como lo ha señalado la jurisprudencia, además  de asegurar el
respeto de las situaciones jurídicas consolidadas[64], es el de
que  “la persona debe estar preparada para cancelar el impuesto  y, por tanto,
sufre daño  cuando la imposición de gravámenes  cubre situaciones o hechos  que
ya están fuera de su control y previsión”[65]
En el presente
caso se estableció como hecho causal del impuesto el patrimonio liquido poseído
por los sujetos pasivos a 31 de agosto de 2002, es decir que el hecho económico
gravado es posterior a la entrada en vigencia  del Decreto 1838 de 2002
acaecida, de acuerdo con el artículo 12 del mismo Decreto, el 11 de agosto del
mismo año, lo que resulta acorde con el mandato constitucional.
Esta
circunstancia unida a  la no aplicación en este caso del  tercer inciso del
artículo 338 superior a que ya se hizo referencia, lleva a la Corte a
considerar que este artículo  respeta el ordenamiento constitucional y así lo
declarará en la parte resolutiva de la sentencia.
4.2.5  El análisis de constitucionalidad del artículo 4° del
Decreto 1838 de 2002.
De acuerdo con el
artículo 4°  del Decreto 1838 de 2002 la base gravable del impuesto a que se
refiere la norma  está constituida por el patrimonio líquido que posean los
sujetos pasivos del mismo  a 31 de agosto de 2002, el cual se presume que en
ningún caso será inferior al declarado a 31 de diciembre de 2001.
Para varios de
los  intervinientes en el proceso, la presunción que se establece en el aparte
final del artículo  bajo examen  es inconstitucional por cuanto  retrotrae la
base gravable del impuesto al 31 de diciembre de 2001, independientemente de la
realidad de dicha base gravable a 31 de agosto de 2002,  contradiciendo así  el
segundo inciso del artículo 363 superior que prohíbe   la irretroactividad de
las normas tributarias. Afirman además que la disposición vulnera el principio
de equidad pues obliga a pagar al contribuyente una suma que no corresponde a
la realidad de su patrimonio en la fecha de causación del impuesto,  al tiempo
que deja en manos del funcionario  encargado de controlar la declaración del
tributo  la determinación de la base gravable  en cada caso, con lo que se
desconoce igualmente el artículo 338 superior.
Al respecto la
Corte  constata que el  aparte  anotado plantea efectivamente un problema de
interpretación  acerca de  la naturaleza de la presunción que en él se
establece, así como  sobre la incidencia que dicha interpretación pueda tener
en relación con el respeto, en este caso,  de los principios de
irretroactividad y de equidad de las normas tributarias.
Sobre el
particular cabe recordar de antemano que la jurisprudencia de la Corporación ha
aceptado el establecimiento de presunciones en materia tributaria como un
recurso legítimo del Legislador con fundamento en el principio de eficiencia de
los tributos  para evitar la evasión y la elusión  de los mismos[66].
La jurisprudencia
ha señalado en este sentido que en materia tributaria  es perfectamente posible
el establecimiento de presunciones[67],
tanto legales-que admiten prueba en contrario-, como de derecho- que no admiten
prueba en contrario- sin que esto último vulnere el ordenamiento constitucional
y en particular el artículo 29 superior[68].
Podría en
consecuencia en este caso estarse en presencia de uno u otro tipo de presunción
sin que, en principio, ello genere ninguna dificultad de orden constitucional.
Sin embargo la
Corte llama la atención sobre el hecho de que en caso de que se estimara  que
la norma bajo examen establece  una presunción de derecho, la base gravable del
impuesto que se crea con la norma estaría determinada por un hecho anterior  a
la entrada en vigencia de la misma en aquellos casos en que  a pesar de que el
patrimonio liquido de  un contribuyente  a 31 de agosto de 2002,  fuera
inferior al que poseía el 31 de diciembre de 2001, éste estuviera en la
imposibilidad de aportar la prueba de esta circunstancia en virtud de la presunción
a que se ha hecho referencia.
Independientemente
de la realidad del patrimonio del contribuyente a 31 de agosto de 2002, fecha
de causación del impuesto, sería la situación existente  el 31 de diciembre de
2001 la única que podría tomar en cuenta el contribuyente para liquidar y pagar
el impuesto  y en consecuencia sería esta la que determinaría la base gravable
en ese caso.
Con ello no
solamente se desconocería la regla fijada en el segundo inciso del artículo 363
superior que  prohíbe que las leyes tributarias, y en consecuencia los
elementos de los tributos,  tengan efecto retroactivo, sino sobre todo  se
desconocería el principio de equidad tributaria[69], pues
aquellos contribuyentes que efectivamente hubieran  tenido una disminución en
su patrimonio liquido entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de agosto de 2002
estarían obligados  a contribuir con base en un patrimonio liquido que no
poseen en realidad.
En el presente
caso la confrontación entre el principio de eficiencia, que respalda como ya se
señaló el establecimiento de presunciones en este campo,   y el principio de
equidad tributaria, debe resolverse en favor de este último.
Así las cosas la
única interpretación de la norma que se ajusta  a la Constitución es  la que
consiste en entender que en el presente caso no se está en presencia de una
presunción de derecho que no admite prueba en contrario, sino que,  de ser esa
la realidad de su patrimonio[70],
el contribuyente podrá   aportar la prueba de que su patrimonio liquido a 31 de
agosto de 2002 es inferior al que había declarado el  31 de diciembre de 2001 y
que por tanto podrá  liquidar y pagar el impuesto  con base en esa realidad.
Esta que es, por
cierto, la interpretación que se desprende de la lectura concordada de los
artículos 4 y 10 del Decreto bajo examen[71]  y que  se acoge en el  parágrafo
del artículo 3° del Decreto reglamentario 1949 de 2002 dictado por el Gobierno[72], encuentra
sin embargo en la expresión “en ningún caso” una dificultad evidente.
La expresión “en
ningún caso” no puede ser interpretada  en efecto en el sentido  de admitir que
hay casos en los cuales el patrimonio liquido pueda ser inferior al declarado
a 31 de diciembre de 2001.  El carácter absoluto de dicha  expresión impide en
consecuencia  a la Corte la posibilidad de condicionar la constitucionalidad de
la norma en el sentido que se ha señalado, condicionamiento necesario en virtud
de que existe por lo menos otra interpretación posible de la norma que resulta
contraria a la Constitución.
Así las cosas  y
frente  al hecho de que dicha expresión  podría ser invocada por las
autoridades tributarias, no siempre uniformes en su interpretación,  como
limitante de la posibilidad de aportar prueba en contrario por parte de los
contribuyentes en los términos que se ha señalado, la Corte retirará dicha
expresión del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, en la medida en que la
declaratoria de inexequibilidad de dicha expresión dejaría a la norma con un
sentido[73]
completamente inverso al que pretendió el Gobierno como  legislador
excepcional, la Corporación declarará inexequible el conjunto de la frase “el
cual se presume que en ningún caso  será inferior al declarado a 31 de
diciembre  de 2001” y así lo señalará en la parte resolutiva de esta Sentencia.
4.2.6  El análisis de constitucionalidad del artículo 5°
del Decreto 1838 de 2002.
El  texto del
artículo 5 del Decreto 1838 de 2002[74],
plantea para la Corte el análisis de tres aspectos, a saber (i) el examen  de
la compatibilidad con la Constitución  de las exclusiones de la base gravable
que se  establecen en la norma (ii) el análisis de los cargos de
inconstitucionalidad que plantean varios de los intervinientes en el proceso en
contra del segundo inciso  del  mismo artículo, y (iii) el análisis  del
cargo  de inconstitucionalidad por omisión que igualmente plantean varios de
los intervinientes  en el proceso por  el hecho de no haberse incluido dentro
de las exclusiones de la base gravable la propiedad inmueble.
4.2.6.1 La
exclusión del valor patrimonial neto de  las acciones o aportes poseídos en
sociedades nacionales y de los aportes obligatorios a los fondos de pensiones.
Justificación constitucional.
En relación con
la posibilidad que dispone la norma de excluir  de la base gravable del
impuesto para preservar la seguridad democrática el valor patrimonial neto de
las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales a 31 de agosto de
2002, basta señalar que la misma  corresponde a la aplicación en este caso del
principio de equidad que  impone que no exista una doble tributación respecto
de unos mismos bienes en relación con  un mismo hecho generador de tributo[75].
Así cabe recordar
que “las sociedades nacionales”, como declarantes del impuesto de renta y
complementarios,  son responsables del impuesto que se crea con el Decreto 1838
de 2002  y por lo  tanto a  las acciones o aportes que conforman el patrimonio
de dichas  sociedades a 31 de agosto de 2002 se les aplicará la tarifa del 1.2%
sobre su  valor patrimonial neto. Por lo anterior si no se  excluyeran dichas
acciones  o participaciones de la base gravable   del  propietario de las
mismas, éste terminaría pagando dos veces el impuesto aludido  por las mismas
acciones o aportes; en un caso como componentes del patrimonio de la sociedad
obligada a pagar el impuesto y en el otro como componentes del patrimonio del
propietario de las mismas.
En el caso de los
aportes obligatorios a los fondos de pensiones que efectúen  las personas
naturales, la justificación  de la posibilidad de excluirlos de la base del
impuesto surge de la voluntad del Legislador excepcional de retomar en este
punto la política tributaria establecida por el Legislador ordinario[76],  que
excluyó dichos aportes del régimen de tributación ordinario en consideración a
su naturaleza obligatoria y a su incidencia en la  capitalización del sistema
de seguridad social. Fin que se aviene perfectamente a los preceptos
constitucionales (art. 48 C.P.)
Al respecto cabe
recordar  que el artículo 126-1  del Estatuto Tributario señala  en su segundo
inciso que “el monto obligatorio  de los aportes que haga  el trabajador o el
empleador  al fondo de pensiones  de jubilación o invalidez, no hará parte de
la base  para aplicar la retención en la fuente por salarios  y será
considerado como un ingreso  no constitutivo de renta ni ganancia ocasional.”
Existen pues en
ambos casos motivos constitucionalmente válidos para establecer dichas
exclusiones por lo que sobre este punto  no cabe hacer por la Corte reparo
alguno al texto bajo examen.
4.2.6.2
Inexequibilidad del segundo inciso del artículo 5° sub examine .
Cosa distinta
sucede con el texto del segundo inciso del artículo 5° del Decreto 1838 de 2002
a cuyo tenor  “En ningún caso, el monto a descontar (respecto de las  acciones
o aportes a que se ha hecho referencia) podrá ser superior al valor que se
hubiese podido descontar a 31 de diciembre de 2001”.
Es decir que si
una persona  (i) adquirió acciones o hizo aportes a una sociedad  nacional
entre el  1 de enero de 2002 y el 31 de agosto del mismo año, o (ii) adquirió
acciones o hizo aportes a una sociedad  nacional adicionales a los que poseía
a 31 de diciembre de 2001, o (iii) hizo aportes obligatorios al sistema de
seguridad social entre el  1 de enero de 2002 y el 31 de agosto del mismo año,
o (iv) hizo aportes obligatorios al sistema de seguridad social  adicionales a
los que  efectuó a 31 de diciembre de 2001, no podrá descontarlos de la base
gravable del impuesto creado por el Decreto 1838 de 2002.
En todos esos
casos el monto a descontar de su base gravable  será necesariamente superior al
valor que “hubiese podido descontar a 31 de diciembre de 2001”.
No son necesarios
al respecto  mayores desarrollos para concluir que de la simple enunciación de
los elementos básicos del juicio de igualdad a que acude esta Corporación
frente a la posible vulneración del artículo 13 superior[77]  se
desprende  de manera evidente el desconocimiento de dicho texto constitucional,
así como de los principios de equidad y no retroactividad en materia
tributaria.
Para la Corte no
existe una justificación objetiva y razonable que permita establecer una
diferencia de trato  entre la situación de una persona que hubiera hecho
aportes o adquirido acciones en una sociedad  antes del 31 de diciembre de 2001
y otra, o incluso la misma,  que lo hubiera hecho entre el primero de enero de
2002 y el 31 de agosto del mismo año.
Nada justifica en
efecto que en el primer  caso, para evitar como ya se explicó una doble
tributación,  puedan excluirse de la base gravable  las acciones o aportes que
se posean en una sociedad nacional  y en el otro no resulte posible hacerlo, a
pesar de que en ambos casos se está en presencia del mismo supuesto de hecho  y
de la misma justificación para excluir de la base gravable del impuesto bajo
examen  dichos bienes.
Podría aducirse
que   la limitación que establece el inciso en análisis  busca evitar que los
contribuyentes   adquieran acciones  o realicen aportes mayores a los que
habían hecho  antes de la entrada en vigencia del Decreto 1838 de 2002  con el
fin de descontar unas sumas mayores  de la base gravable y así eludir el pago
del impuesto como personas naturales.
Frente a  ello
basta  señalar que  en esa circunstancia  el aporte efectuado  será  en todo
caso objeto del impuesto que se crea  como componente del patrimonio de la
sociedad nacional en la que se adquiere la acción o a la que se realiza el
aporte, y que en cualquier circunstancia la medida resultaría desproporcionada
frente al fin perseguido por la norma  por cuanto se estarían sacrificando los
principios de equidad y no retroactividad tributaria para hacer prevalecer el
principio de eficiencia  en el recaudo del tributo, sacrificio que  aún en
situaciones de anormalidad como la que se enfrenta resulta contrario a la
Constitución[78].
La inequidad  de
la situación resulta todavía mas evidente si se toma en cuenta que en el
supuesto planteado  se desconoce  el hecho de que  el contribuyente  haya
podido  adquirir acciones o efectuado aportes antes de la entrada en vigencia
del Decreto, operación frente a la cual  resulta imposible invocar  el ánimo
evasor  a que se ha hecho referencia.
Al respecto
podría decirse entonces que la prohibición lo que busca es evitar que los
sujetos pasivos  realicen descuentos superiores  a los que realmente
corresponden a sus inversiones  o aportes.
Sin embargo es
claro que  si esa es la finalidad de la limitación, la medida igualmente
resultaría desproporcionada en función del fin perseguido, por cuanto
claramente existen en el ordenamiento jurídico y en particular en el mismo
decreto1838 de 2002 (artículos  9 y 10)[79] mecanismos concretos menos onerosos
para los derechos de los contribuyente destinados a evitar que estos efectúen
descuentos ficticios u operaciones que no correspondan a su realidad
patrimonial.
Idéntica
afirmación cabe hacer en relación con  los aportes obligatorios  a los fondos
de pensiones efectuados entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de agosto del mismo
año. El carácter obligatorio de dichos aportes, su sistema de  recaudo y los
controles de que son objeto hacen que no resulte claro el objeto de la
preceptiva analizada.
Para la Corte,
por el contrario,  resulta clara la vulneración del principio de equidad
tributaria  (arts 363 y 95-9 C.P.) que ella conlleva en cuanto se estaría
obligando a los contribuyentes a pagar  el impuesto  tomando en cuenta  una
base gravable  que no corresponde a la realidad patrimonial  de los sujetos
pasivos  a 31 de agosto de 2002.
Así mismo para la
Corte resulta evidente que cuando el inciso aludido  establece que en ningún
caso, el monto a descontar  podrá ser superior al valor que se hubiese podido
descontar a 31 de diciembre de 2001 independientemente de lo que haya acaecido
entre el 31 de diciembre de 2001  y el 31 de agosto de 2002,    deja fijado en
el tiempo, en  una fecha anterior a la entrada en vigencia del Decreto bajo
examen (11 de agosto de 2002)  uno de los elementos que sirven para establecer
la base gravable del impuesto,  lo que desconoce el mandato imperativo del
segundo inciso del artículo 363 constitucional en materia de irretroactividad
de la ley tributaria, así como reiterada jurisprudencia sobre este punto[80].
Si el hecho
generador y la base gravable del impuesto bajo examen se establecen  con
referencia en el patrimonio líquido  que posean los sujetos pasivos del
impuesto a 31 de agosto de 2002, las exclusiones de la base gravable a que se
refiere el artículo 5 del Decreto 1838 de 2002 deban  efectuarse  con
fundamento en la realidad patrimonial de dichos sujetos en la misma fecha, y no
en la que existía a 31 de diciembre de 2001.
En atención a las
anteriores consideraciones la Corte declarará la inexequibilidad del segundo
inciso del artículo 5° del Decreto 1838 de 2002 y así lo señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
4.2.6.3 El
patrimonio líquido y la propiedad inmueble
Para varios de
los intervinientes en el proceso, el hecho de no excluir de la base gravable
del impuesto bajo examen  la propiedad inmueble  desconoce la prohibición que
establece el artículo 317 constitucional  de gravar dicha propiedad por
entidades diferentes de los municipios, por cuanto la propiedad inmueble es uno
de los elementos esenciales que conforman el patrimonio de una persona y por lo
tanto, cuando se imponen cargas tributarias que tienen como base el patrimonio
se está gravando directamente  dicha  propiedad.
Frente a estos
argumentos la Corte recuerda que el patrimonio es un concepto  abstracto
elaborado por el legislador con determinados fines en derecho, que puede
identificarse  de manera autónoma e independiente de los bienes que lo
conforman.
En este sentido
el patrimonio se define como una universalidad jurídica, conformada por un
conjunto de bienes y derechos susceptibles de valoración económica[81]. Son elementos del
patrimonio el activo y el pasivo. La diferencia entre estos elementos forma el
haber o el déficit patrimonial; según uno u otro caso se dice que la persona
está en estado de solvencia o de insolvencia.
Para efectos fiscales se
distingue el patrimonio bruto del patrimonio líquido[82]. El patrimonio bruto
se conforma por todos los bienes y derechos apreciables en dinero poseídos por
el contribuyente en el último día del año o periodo gravable, en tanto que el
patrimonio líquido, se obtiene de restarle al patrimonio bruto las deudas a la
misma fecha a cargo del sujeto pasivo del gravamen.
El
Estatuto Tributario define como bienes apreciables en dinero los derechos
reales y personales e incluye entre los bienes que conforman el patrimonio
fiscal del contribuyente, entre otros haberes los derechos reales sobre
inmuebles ubicados en el territorio nacional. Y para el efecto presume que el
poseedor inscrito del bien es quien lo aprovecha económicamente[83].
Ahora
bien, cabe recordar que el impuesto predial[84]
es un gravamen real constituido a favor del municipio donde está ubicado el
bien. Como gravamen real no puede confundirse con el  impuesto sobre el
patrimonio que es un gravamen personal.
En
efecto, el impuesto predial se funda en la ocupación que hace el bien del
espacio en el municipio al cual se paga el tributo, mientras que en el caso del
impuesto establecido sobre el patrimonio  los inmuebles integran el patrimonio
líquido gravable  porque están en capacidad de generar un aprovechamiento
económico para su propietario. En un caso es directamente el bien el que se
encuentra al origen del tributo, mientras que en el otro es simplemente uno de
los elementos  con base en los cuales se determina el patrimonio gravable del
contribuyente.
La
obligación tributaria en uno y otro caso tiene pues una naturaleza y una causa
diferente que no puede confundirse. Así :
a)
El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno,
poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede
alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de
patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de
derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matricula inmobiliaria
correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal.
b)
La base gravable del impuesto predial no admite deducciones, en tanto que los
pasivos admitidos por el Estatuto Tributario pueden reducir lo base gravable
del impuesto patrimonial, porque recae no sobre el bien sino sobre la
universalidad jurídica.
c)
El impuesto predial se funda en la ocupación que del espacio público hace el
bien, mientras que los inmuebles integran el patrimonio fiscal, porque están en
capacidad de generar aprovechamiento económico, que se presume, pero puede ser
desvirtuado.
d) El sujeto
pasivo en el impuesto predial no está obligado a responder por un impuesto que
supere el valor del bien, incluidas sanciones. En tanto que el sujeto pasivo
del impuesto patrimonial puede ser acreedor de sumas que superen los bienes que
conforman su haber patrimonial. De manera que la acreencia a cargo del inmueble
puede ser satisfecha con el abandono del bien, en tanto que si con la dejación
de los bienes no se solventa la deuda por concepto de impuesto patrimonial el
deudor no queda liberado de su obligación.
Ahora bien, como
se señaló en las consideraciones preliminares de esta Sentencia, la Corte hace
énfasis en que  no todo tributo que tome como referencia de alguna manera la
propiedad inmueble implica el establecimiento de un gravamen sobre la misma.
La prohibición
contenida en el artículo 317 superior solamente se refiere a aquellos casos en
que se pretenda por entidades diferentes a los municipios establecer tributos
que recaigan de manera directa y específica sobre el bien inmueble del cual una
persona sea propietaria[85].
En este sentido
de la misma manera que  de acuerdo con la jurisprudencia  a que ya se hizo
referencia en las dichas consideraciones preliminares de esta providencia ni la
Constitución ni la ley impiden que los bienes inmuebles, como elementos del
patrimonio,  sirvan de parámetro o referente del impuesto de renta, nada
impide  que los mismos bienes sirvan para determinar  el patrimonio líquido de
los sujetos pasivos  del impuesto que se crea con el Decreto 1838 de 2002.
Al respecto no
sobra reiterar  lo dicho por esta Corporación en relación con la imposibilidad
de confundir los conceptos de base gravable en el impuesto sobre la renta, ni
siquiera en el caso en el que ésta se liquida con base en el patrimonio, con
los conceptos de patrimonio y de componentes inmobiliarios del mismo.
“(L)a presunción
de rentabilidad del patrimonio bruto o del patrimonio líquido, no vulnera la
prohibición constitucional expresada en el artículo 317 de la Carta, aún cuando
para determinar dichos patrimonios se haya tenido en cuenta el valor de activos
inmobiliarios. Lo anterior por cuanto lo que se grava con el impuesto de renta
es siempre la renta, aunque sea presunta, y aun cuando para determinarla se
parta del valor de activos patrimoniales que pueden ser bienes inmuebles, lo
cual encuentra su fundamento en la función social que se impone a la propiedad
en nuestro país.
Adicionalmente
hace ver la Corte que los conceptos de base gravable en el impuesto de renta,
de patrimonio y de activos inmobiliarios son bien distintos. A pesar de que la
base gravable  del impuesto sobre la renta y complementarios es, para el caso
en el que se liquide por el sistema de renta presuntiva, la magnitud o el valor
de esta renta presuntiva obtenida a partir del patrimonio bruto o del
patrimonio líquido, según el caso, no se sigue de ello que la base gravable del
impuesto sea el patrimonio, ni tampoco los activos inmobiliarios que puedan
conformarlo. Al respecto resultan ilustrativos los siguientes conceptos
vertidos en la sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa :
“Es decir, la
base gravable  del impuesto sobre la renta y complementarios será, en el primer
caso, la magnitud o el valor de la renta líquida gravable, y en el  segundo, la
magnitud o el valor de la renta presuntiva, obtenida esta última a partir del
patrimonio bruto o del patrimonio líquido, según el caso.
“De lo anterior
se desprende que en ninguno de los dos sistemas, la base gravable es el valor
del patrimonio del contribuyente. No obstante, debe admitirse que en el sistema
de renta presunta, se parte del patrimonio bruto o del patrimonio líquido,
según el caso,  para llegar a la determinación de la base gravable.
“Ahora bien, el
patrimonio líquido, de conformidad con lo prescrito por el artículo 282 de
Estatuto Tributario, se obtiene restando del patrimonio bruto poseído en el
último día del año gravable, las deudas a cargo del contribuyente en esa misma
fecha. Y a su vez, el patrimonio bruto está constituido por el total de los
bienes y derechos apreciables en dinero poseídos por el contribuyente en el
último día del año gravable, conforme con el artículo 216 ibídem.
“Así las cosas,
no es lo mismo la valoración de un activo patrimonial, que sumado con otros
incidirá en el valor del patrimonio bruto del contribuyente, base para la
determinación de la renta presunta, que la fijación misma del valor de esta
renta presunta, que es lo que realmente constituye la base gravable del
impuesto sobre la renta, cuando se líquida de esta manera.
“Todo lo anterior
conduce a concluir que el ciudadano demandante confunde la base gravable del
impuesto sobre la renta  con el valor patrimonial de algunos activos que
determinan el patrimonio bruto, uno de los conceptos a partir de los cuales  se
establece la renta presunta, base gravable del impuesto sobre la renta en
algunos casos.”
Resulta
entonces, que por cuanto no es posible confundir los conceptos de base gravable
en el impuesto sobre la renta, ni siquiera en el caso en el que esta se liquida
con base en el patrimonio, con los conceptos de patrimonio y de componentes
inmobiliarios del mismo, no puede sostenerse que el impuesto de renta, recaiga
directamente sobre la propiedad raíz
En razón de lo anterior debe despacharse
como improcedente el cargo formulado por violación del artículo 317 constitucional.”[86](subrayas
fuera de texto)
Así las cosas,
retomando los argumentos expuestos en esa sentencia, la Corte hace énfasis en
que siendo el patrimonio como ya se señaló una universalidad jurídica
perfectamente diferenciable de los bienes que la componen y siendo el hecho
generador del impuesto que se analiza en este caso el patrimonio líquido que
posean los sujetos pasivos a 31 de agosto de 2002, y no los bienes inmuebles
que puedan eventualmente haber sido tomados en cuenta por el contribuyente como
componentes de su patrimonio bruto, no cabe en esta caso afirmar que el
impuesto creado por el Decreto 1838 de 2002 recaiga directamente sobre la
propiedad inmueble  y por tanto se vulnere el artículo 317 superior.
Es pertinente
precisar en este punto, que aunque en la Sentencia C-711 de 2001 esta
Corporación señaló que “en el caso de que el Congreso llegare a restablecer el
impuesto nacional de patrimonio sobre la propiedad inmueble  de todos los
propietarios del territorio nacional, en la práctica se estaría configurando
una violación del artículo 317 de la Carta (…)”[87],  dicha
afirmación, que  no sobra aclarar constituye un obiter dictum frente a
la  ratio decidendi de  esa sentencia, no contradice lo expresado en el
presente caso por la Corte. En efecto  cabe recordar que el Decreto 1838 de
2002 no  está creando un impuesto  nacional de patrimonio sobre la propiedad
inmueble, sino que la base gravable del mismo  está constituida por el
patrimonio líquido de los sujetos pasivos a 31 de  agosto de 2002, patrimonio
liquido en el que solo de manera indirecta  la propiedad inmueble es tomada
como referente, como uno de los elementos que pueden componer el patrimonio
bruto  del contribuyente, patrimonio bruto al que  habrá que restarle el monto
de las deudas a cargo del mismo, vigentes en esa fecha para obtener el
patrimonio líquido  que es sobre el que  recae el cobro del impuesto.
En atención a las
anteriores consideraciones, la  Corte no atenderá la petición de los
intervinientes de declarar la inconstitucionalidad o la constitucionalidad
condicionada del artículo 5° bajo examen bajo el entendido de excluir
igualmente  la propiedad inmueble de la base gravable del impuesto creado por
el Decreto 1838 de 2002 y declarará pura y simplemente la exequibilidad de
dicho artículo, con excepción de su segundo inciso que será declarado
inexequible por las razones que ya se expresaron en el aparte respectivo de
esta providencia.
4.2.7  El análisis de constitucionalidad del artículo 6°
del Decreto 1838 de 2002.
Frente al texto del artículo 6° del Decreto
1838 de 2002[88] en el que  se fija  la tarifa del impuesto
destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios
para preservar la Seguridad Democrática el examen de la Corte se limita a
constatar que esta no resulta palmariamente irrazonable o desproporcionada[89] y que con ella se
respetan los principios de equidad eficiencia y progresividad a que se refiere
el artículo 363 superior.
En efecto, la tarifa que se establece en
dicho artículo  del 1.2% liquidado sobre el valor del patrimonio líquido
poseído a 31 de agosto de 2002, es un porcentaje único aplicable de manera
uniforme a  los responsables del impuesto que se crea, lo que  facilita su
recaudo y por tanto resulta acorde  con la eficiencia necesaria en la
percepción del tributo, que como se ha visto responde a la necesidad urgente de
recursos para fortalecer las Fuerzas Armadas y de Policía y las demás
instituciones encargadas de participar en el restablecimiento del orden
público.
Se trata además de un impuesto  de carácter
directo que aplica el principio de equidad horizontal, por cuanto todos los
sujetos  pasivos están sometidos  al mismo porcentaje de tributación. Se grava
entonces la riqueza del contribuyente con una alícuota  de impuesto que será
mayor  en la medida en que la capacidad de pago, en este caso la riqueza o el
capital, sean mayores.
Ahora bien, dado que  la condición de
sujeto pasivo del impuesto y por tanto la  aplicación de la tarifa del 1.2%
sub examine se limita a  quienes  reúnen las condiciones para ser declarantes
del impuesto de renta y complementarios, es decir, a  las personas que dentro
del universo de potenciales contribuyentes tienen  la mayor capacidad de pago,
el tributo  resulta compatible igualmente con el principio de equidad vertical[90]. No sobra precisar
sobre este punto que si bien en determinados casos el principio de
progresividad implica el establecimiento de diferentes rangos en función de la
capacidad de pago de los contribuyentes, el Legislador bien puede determinar,
como sucede en este caso, la existencia de un solo rango de contribuyentes.
Dicho principio, no debe olvidarse igualmente, se predica del conjunto del
sistema tributario y no de un solo impuesto[91].
Finalmente  la Corte constata que la tarifa
a que alude el artículo se liquida, según su texto,  “sobre el valor del
patrimonio líquido  poseído a 31 de agosto de 2002”, con lo que se respeta
además la regla de no retroactividad de los elementos del tributo (inc 2° art.
363 C.P.) en cuanto la liquidación corresponde  a hechos posteriores a  la
fecha de entrada en vigencia del Decreto 1838 de 2002.
Así las cosas la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 6 del Decreto 1838 de 2002 y así lo señalará en la
parte resolutiva de la Sentencia.
4.2.8  El análisis de constitucionalidad del artículo 7°
del Decreto 1838 de 2002.
El texto del
artículo 7° del Decreto 1838 de 2002[92]
plantea para la Corte la necesidad de  referirse a   cuatro aspectos  a saber,
(i) la  potestad del legislador excepcional  para determinar cuales   entidades
no  están obligadas a pagar el impuesto para preservar la seguridad
democrática, (ii) la justificación de la exclusión de las  entidades en
liquidación, concordato o acuerdo de reestructuración, (iii)  la petición del
señor Procurador de declarar inexequible   la exclusión que hace la norma de
las entidades sin ánimo de lucro de interés público y  (iv) el  cargo por
inconstitucionalidad por omisión que plantea uno de los intervinientes en el
proceso en relación con  algunas entidades que no siendo, en su concepto,
contribuyentes del impuesto de renta y complementarios no fueron excluidas
expresamente,  por el artículo bajo examen, del pago del tributo sub examine.
4.2.8.1 La   potestad del legislador excepcional
para determinar cuales   entidades no  están obligadas a pagar el impuesto para
preservar la seguridad democrática.
De acuerdo con el
artículo 7 del Decreto bajo examen no están obligadas a pagar el impuesto para
preservar la seguridad democrática  las entidades a que hacen referencia el
numeral 1° del artículo 19,  y los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2 del Estatuto
Tributario. Tampoco están sujetos al pago del impuesto las entidades que el 11
de agosto de 2002, fecha de entrada en vigencia de la norma,   se encontraban
en liquidación, concordato, o que hubieran suscrito acuerdo de reestructuración
de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999.
Al respecto cabe
recordar que la Constitución autoriza explícitamente al  Legislador  para
establecer  quienes estarán llamados a pagar un tributo, en cuanto le exige
señalar los sujetos pasivos, lo que implica que también le corresponde definir
con certeza quiénes quedan excluidos o se someten a reglas diversas, según la
política tributaria que adopte[93].
La
Corte hace énfasis en  que la Constitución confiere al Legislador,  una  amplia
potestad de configuración en la determinación de los elementos de los
tributos.  Así la jurisprudencia de manera reiterada ha señalado lo siguiente:
“(...)De todo lo dicho resulta que, si
bien encuentra límites y restricciones que se desprenden del mismo texto
constitucional, la atribución de legislar en materia tributaria, principalmente
encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional
como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a
una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las normas que al respecto
establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como
principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo
pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.”[94]
Esta amplia potestad
de configuración, que se predica  igualmente del Legislador excepcional[95], comporta que las
exclusiones que hace el artículo 7° del Decreto 1838 de 2002, en tanto no
vulneren  los principios constitucionales y  respeten los  fines del estado de
conmoción interior no pueden ser objeto de reproche de constitucionalidad.
Corresponde a
la Corte en consecuencia establecer  en el presente caso si las exclusiones
aludidas  desconocen de alguna manera dichos principios y fines, pues de no ser
así el artículo sub examine debe ser declarado constitucional.
4.2.8.2 La
justificación de la exclusión de las entidades en liquidación, concordato o
acuerdo de reestructuración.
En relación con la exclusión  que la norma
hace  de las entidades en liquidación, concordato,  o acuerdo de
reestructuración, basta señalar que ello obedece, como lo recuerda el señor
Procurador, a la voluntad del Legislador excepcional en ejercicio de su
potestad de configuración  de tomar en cuenta la  situación particular de estas
entidades que, bien  porque no pueden realizar su objeto social -en el caso de
las entidades en liquidación[96]-,
o bien porque  se encuentran en una situación  de fragilidad económica regulada
en la ley -en el caso de las entidades en concordato[97] o  en acuerdo de
reestructuración de acuerdo con la ley 550 de 2000[98]-,  no tienen la
capacidad de pago  necesaria para atender la obligación que se establece en el
Decreto 1838 de 2002.
Al respecto no sobra recordar que es
efectivamente al legislador, en este caso excepcional, en el marco de la
política tributaria que él fija,  a quien corresponde  valorar la situación de
los diferentes sujetos pasivos y en tanto exista una justificación que resulte
acorde con los principios constitucionales  puede excluir del pago del tributo
a determinados sujetos.
Sobre el particular  ha dicho la Corte:
“El legislador goza de autonomía para fijar
el núcleo de contribuyentes favorecidos con la exención y no vulnera la
Constitución por el sólo hecho de plasmarla, ya que es la propia Carta la que,
de manera expresa, prevé la figura. Desde luego, las exenciones implican que
quienes encajan en los supuestos normativos que las conceden se sustraen, por
voluntad del legislador, de la obligación tributaria, que en cambio cobija a
todos los demás sujetos pasivos de los gravámenes en cuestión. Sin embargo, la
norma que consagre una exención tributaria puede resultar contraria a la Carta
Política si, al ejercer su atribución, el Congreso desconoce alguno de los
postulados del orden jurídico básico del Estado, uno de los principios que
informan el sistema tributario (equidad, eficiencia y progresividad, según la
enunciación del artículo 363 C.P.), o uno de los derechos o de las garantías
fundamentales. Pero tal vulneración no podría deducirse de la sola diferencia
de trato entre los contribuyentes, ya que toda exención la supone en cuanto es
de su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a
unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del
equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente
como fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo
válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser
sustentada la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría
hacer nada distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del
artículo 13 de la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las
diferencias existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención
se funda en razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que
en principio, por reunir las características de ley, deberían ser sujetos
pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el principio de
igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca otros principios
o mandatos constitucionales.”[99].
En el presente caso, como ya se señaló
dicha justificación existe y por lo tanto, como lo advierte la vista fiscal, no
se está frente  a una decisión arbitraria del Legislador excepcional  por lo
que no cabe hacer reparo sobre la constitucionalidad de la exención establecida
en la norma en relación con las  entidades en liquidación, concordato o acuerdo
de reestructuración en virtud  de la ley 550 de 1999.
Para el señor Procurador  no sucede lo
mismo en relación con  la exclusión que se hace en la misma norma respecto de
las entidades sin ánimo de lucro de interés general a que se refiere el numeral
1° del artículo 19 del Estatuto tributario, por lo que la Corte se detendrá en
el análisis de la misma.
4.2.8.3  La petición del señor Procurador
de declarar inexequible  la exclusión que hace la norma de las entidades sin
ánimo de lucro de interés público del pago del impuesto para preservar la
seguridad democrática.
De acuerdo con el artículo  7 del Decreto
1838 de 2002  las entidades a que se refiere el numeral 1° del artículo 19 del
estatuto tributario, es decir, “Las corporaciones, fundaciones y
asociaciones sin ánimo de lucro, (…)cuyo objeto social y principal y
recursos estén destinados a actividades de salud, deporte, educación
formal, cultural, investigación científica o tecnológica,
ecológica  protección ambiental, o a programas de desarrollo
social cuando las mismas sean de interés general siempre que sus
excedentes sean reinvertidos en la actividad de su objeto social.”[100] no
están obligadas a pagar el impuesto para preservar la seguridad democrática.
Estas entidades que de acuerdo con el
artículo 19 anotado  están sometidas al impuesto  sobre la renta y
complementarios conforme al régimen tributario especial[101] previsto en el título
VI del Libro I del mismo estatuto, al igual que  (i) “Las personas jurídicas
sin ánimo de lucro que realizan actividades de captación y colocación de
recursos financieros y se encuentren sometidas a la vigilancia de la
Superintendencia Bancaria”,  (ii) “Los fondos mutuos de inversión. Las
asociaciones gremiales respecto de sus actividades industriales y de mercadeo”[102], y (iii) “Las
cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de grado
superior de carácter financiero, las asociaciones mutualistas, instituciones
auxiliares del cooperativismo y confederaciones cooperativas, previstas en la
legislación cooperativa.(…)”[103],
han debido someterse en concepto del Procurador  al pago  del impuesto que se
crea con el Decreto 1838 de 2002 pues en su concepto no existe ninguna
justificación que permita diferenciar su situación  de la de las entidades que
acaban de reseñarse y que si están obligadas  a dicho pago.
En este sentido para la vista fiscal el
Gobierno “en aras de garantizar el principio de equidad horizontal  ha debido
exonerar  a todos y cada uno de los contribuyentes  del régimen tributario
especial, o incluirlos (a todos)  en el pago del impuesto para  preservar la
seguridad democrática”
Sobre el
particular la Corte señala en primer término que si bien de acuerdo con el
artículo 2º del Decreto 1838 de 2002, los  sujetos pasivos del impuesto para
preservar la seguridad democrática son los “declarantes del impuesto a la renta
y complementarios”, ello no significa que el Legislador  excepcional haya
quedado atado en este campo al régimen establecido  en materia  de sujetos
pasivos para el impuesto de renta y complementarios y no pueda  en
consideración a las características del impuesto que crea, que es un impuesto
sobre el patrimonio liquido de los contribuyentes y no sobre la renta, hacer
las exenciones que de acuerdo con  su valoración de la situación  de los
posibles sujetos pasivos y de los demás elementos  que deba tener en cuenta
para la configuración del tributo estime pertinentes.
Lo anterior debido a que cada tributo es autónomo y
obedece a consideraciones económica y fiscales  que le son específicas, de modo
que la determinación de los sujetos pasivos y los eventuales tratamientos
especiales que se establezcan en  uno y otro impuesto, no deban ser
necesariamente coincidentes.
Es  al Legislador en  el ámbito de su potestad de
configuración y en función de
la política tributaria que establezca en cada caso  a
quien corresponde determinar el régimen aplicable a cada uno de ellos y en
tanto no desconozca  los principios constitucionales que orientan el ejercicio
de dicha potestad, ésta debe respetarse.
En ese orden de ideas, no es de recibo considerar,
como lo hace el señor Procurador, que por el hecho de que dos sujetos reciban
un mismo tratamiento para el pago del impuesto a la renta deban ser acreedores
de idéntico tratamiento en relación con el impuesto para preservar la seguridad
democrática.
Lo que
corresponde a la Corte examinar en este caso es si  existe una justificación
constitucional  para que  las entidades a que se refiere el numeral 1° el
artículo 19  del Estatuto Tributario,  a pesar de encontrarse bajo el supuesto
de hecho establecido en  el Decreto 1838 de 2002 para  ser sujetos pasivos del
impuesto para preservar la seguridad democrática -ser declarantes del impuesto
de renta y complementarios-  puedan  ser eximidas de contribuir a los gastos
necesarios para preservar la seguridad democrática  por voluntad del Legislador
excepcional.
Para la Corte dicha justificación se
encuentra  en el carácter de interés general[104]
que se exige deben tener las  entidades beneficiarias de la exención,  y en la
naturaleza de las actividades específicas que ellas desarrollan[105] las cuales pueden
legítimamente ser objeto de protección por  el Legislador excepcional (arts.
49, 52,  67,70, 71  y 79 C.P.).
Ahora bien, la Corte llama la atención
sobre el hecho de que las entidades a que  alude el numeral  1° del artículo 19
del Estatuto Tributario no son todas las entidades sin ánimo de lucro, sino
solamente las que  reúnen las características a que se ha hecho referencia, es
decir,  cuyo objeto social y principal y recursos  estén destinados a
actividades de salud, deporte educación formal, cultural, investigación
científica o tecnológica, ecológica, protección ambiental  o a programas de
desarrollo social,  siempre y cuando sean de interés general y sus excedentes
sean reinvertidos  en la actividad de su objeto social.
En este sentido
no cabe considerar como lo hace uno de los  intervinientes en el proceso,  que
los clubes sociales no queden sometidos en virtud de esta norma al pago del
impuesto para preservar la seguridad democrática. Dichos clubes no reúnen las
características anotadas y mal pueden entonces considerarse beneficiados por la
norma.
Ahora bien  la
Corte hace énfasis en que  no resulta predicable  de las entidades a que se
refiere  el artículo 19 del Estatuto Tributario en sus numerales 2°,  3° y 4°
el carácter de interés general que se exige de las entidades  sin ánimo de
lucro a quienes el legislador exime del pago del impuesto sub examine.
En efecto, dicha calificación no se aplica
a “Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que realizan actividades de
captación y colocación de recursos financieros y se encuentren sometidas a la
vigilancia de la Superintendencia Bancaria”,  ni a “Los fondos
mutuos de inversión”, ni a  Las asociaciones gremiales respecto
de sus actividades industriales y de mercadeo”[106],  como tampoco a “Las
cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de grado
superior de carácter financiero, las asociaciones mutualistas, instituciones
auxiliares del cooperativismo y confederaciones cooperativas, previstas en la
legislación cooperativa”.
En relación con estas últimas entidades
cabe precisar que si bien la legislación cooperativa declara de interés común
la protección, promoción y fortalecimiento de las cooperativas y demás formas
asociativas y solidarias de propiedad [107],
y que  dichas entidades pueden prestar servicios a la comunidad en general, la
esencia del  acuerdo cooperativo hace referencia a la satisfacción de las
necesidades  de sus asociados[108].
No debe olvidarse
igualmente que el inciso 1° del artículo 4 de la ley 79 de 1988 define la
organización cooperativa como una “empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la
cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los
aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o
distribuir conjunta y efectivamente bienes o servicios para satisfacer las
necesidades de sus asociados y de la comunidad en general." Esta definición
fue reiterada -y ampliada- por el artículo 6 de la Ley 454 de 1998.
Las entidades cooperativas son entonces
como lo señaló en su oportunidad la Corporación, empresas económicas. Esta
característica la comparten con las sociedades comerciales, si bien se
diferencian de ellas en muchos aspectos, tales como su carácter democrático, su
concepción acerca de las relaciones entre el capital y trabajo, su compromiso
con la comunidad, que ha permitido calificarlas como empresas sociales, la
ausencia para los cooperados de vocación  de participar en las utilidades
derivadas de la operación de las cooperativas, entre otros[109].
Igualmente cabe recordar que dentro del
movimiento cooperativo se ha considerado que el retiro de un socio apareja la
devolución de sus aportes. Este derecho del asociado que se aparta de la
organización está implícito en el artículo 19 de la Ley 79 de 1988, el cual
establece que los estatutos de las cooperativas deben contener tanto los
"[d]erechos y deberes de los asociados; condiciones para su admisión,
retiro y exclusión" (numeral 3), como los "[a]portes sociales mínimos
no reducibles durante la vida de la cooperativa; forma de pago y devolución;
procedimiento para el avalúo de los aportes... ” (numeral 10). Así, pues, si
bien la ley autoriza a las cooperativas para que reglamenten la forma de
devolución de los aportes a los asociados que se retiran, también deja en claro
que ellas sí tienen la obligación de devolverle a cada asociado el monto total
de sus aportes, cuando manifiesten su intención de separarse de la entidad[110].
Así las cosas  y dado que en el
ordenamiento jurídico  la noción de  entidad de interés general, que encuentra
especial fundamento  en los artículos 62 y 189-26 de la Constitución[111], trasciende  el
beneficio de  un grupo determinado y se refiere mas bien  al interés de la
sociedad en su conjunto,  no puede en consecuencia aplicarse a las entidades
cooperativas.
No son pues
comparables por este aspecto las entidades  a que alude el numeral 4° de dicho
artículo 19, con las entidades sin ánimo de lucro a que se refiere el numeral
1° del artículo 19 del Estatuto Tributario y no cabe en consecuencia equiparar
en este caso el tratamiento que pueda darle el Legislador excepcional a unas y
otras entidades.
Así las cosas no
se accederá a la petición del señor Procurador en el sentido de declarar
inexequible la expresión “el numeral 1° del artículo 19 y”,  contenida
en el artículo 7° del Decreto 1838 de 2002.
4.2.8.4   El
cargo por inconstitucionalidad por omisión que plantea uno de los
intervinientes en el proceso en relación con  algunas entidades que no estando
sometidas en su concepto al  impuesto de renta y complementarios no fueron
excluidas expresamente del pago del tributo sub examine.
Uno de los
intervinientes en el proceso solicita a la Corte que se declare la constitucionalidad
condicionada  del artículo 7° del Decreto 1838 de 2002 por cuanto considera que
la norma  desconoció el principio de igualdad en tanto excluyó  expresamente
del pago del impuesto para preservar la seguridad democrática  a  las entidades
enunciadas en los artículos 22,23,23-1 y 23-2  del Estatuto tributario[112], que no
son contribuyentes del impuesto de renta y complementarios,  pero no  incluyó
dentro de esa enumeración taxativa  a  las entidades cooperativas cuando
destinan sus excedentes  en  la forma prevista por la legislación cooperativa
vigente, ni a las cajas de compensación  y los fondos de empleados cuando no
perciben ingresos  por actividades  industriales, comerciales y financieras,
circunstancias en las que esas entidades, en su concepto,   tampoco son
contribuyentes  de dicho impuesto de renta y complementarios de acuerdo con los
artículos 19 numeral 4 y 19-2, respectivamente.
En este sentido
el ciudadano  estima necesario que se declare  “que  no están obligadas  a
pagar el impuesto  al patrimonio todas las entidades  no contribuyentes (del
impuesto de renta y complementarios)  previstas en el estatuto tributario y
normas concordantes  y no solamente  las enunciadas taxativamente  en el
artículo 7 del Decreto 1838 de 2002 ya que al someterlas al gravamen  se
estaría afectando  a unas entidades no contribuyentes  y que  terminarían
tributando  como si tuvieran la calidad de contribuyentes”.
Frente a esta
solicitud, que guarda por lo demás relación con la petición de
constitucionalidad condicionada que hace otro de los intervinientes en
relación  con la calidad de contribuyentes que tienen algunas entidades  en
razón de las actividades que realizan, la Corte reitera las consideraciones
efectuadas en el acápite inmediatamente anterior, en el sentido de que si bien
el Legislador excepcional tomó como referencia para determinar los sujetos
pasivos del impuesto para la seguridad democrática, la situación de los
declarantes del impuesto de renta y complementarios, ello no significa que haya
quedado atado al régimen aplicable a dicho impuesto en todos sus elementos.  En
este sentido el hecho de que se pueda predicar o no la calidad de contribuyente
del impuesto de renta y complementarios   de determinadas entidades, no implica
que idéntico tratamiento deba darse a esas entidades respecto del impuesto
para preservar la seguridad democrática. Lo contrario implicaría desconocer la
potestad de configuración del legislador excepcional y la posibilidad que él
tiene de examinar la situación de cada uno de los posibles sujetos pasivos de
un tributo y de determinar si los obliga o no al pago del mismo.  Potestad que
mientras no vulnere los principios constitucionales a que ya se ha hecho
alusión  en esta providencia debe ser respetada.
La Corte advierte
demás que el condicionamiento que solicita el interviniente parte de un
entendimiento de las normas por el invocadas que, o bien no corresponde a la
realidad -como acontece en el caso del numeral 4° del artículo 19 del Estatuto
tributario-,  o bien  no toma en cuenta la necesaria concordancia  entre los
textos del estatuto tributario y entre estos y el artículo 2°  del Decreto 1838
de 2002 -como acontece en el caso del artículo 19-2 del mismo estatuto-.
En efecto,
respecto del numeral 4) del artículo 19 del Estatuto tributario es evidente que
el interviniente  deriva su  afirmación sobre la posible vulneración del
principio de igualdad, de un supuesto que no se desprende de la disposición
aludida.
El numeral 4° del
artículo 19 del Estatuto Tributario señala lo siguiente:
“Artículo 19.
Contribuyentes del régimen tributario especial. Las entidades que se enumeran a continuación, se
someten al impuesto sobre la renta y complementarios, conforme al régimen
tributario especial contemplado en el Título VI del presente Libro[113].
(...)
4) Las cooperativas, sus
asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de grado superior de
carácter financiero, las asociaciones mutualistas, instituciones auxiliares del
cooperativismo y confederaciones cooperativas, previstas en la legislación
cooperativa. El beneficio neto o excedente de estas entidades
estará sujeto a impuesto cuando lo destinen, en todo o en parte, en forma
diferente a lo que establece la legislación cooperativa vigente. El cálculo de este beneficio neto o excedente se
realizará de acuerdo a como lo establezca la normatividad cooperativa[114].
(subrayas e itálicas fuera de
texto)
Para el
interviniente las entidades cooperativas a que alude la norma solo son
contribuyentes  del régimen tributario especial  cuando destinen el beneficio
neto o excedente en todo o en parte, en forma diferente a lo que establece la
legislación cooperativa vigente[115]. Por lo que considera que cuando dichas
entidades destinan dicho excedente  de la manera que señalan las normas
cooperativas no son contribuyentes del impuesto de renta y complementarios.  Es
en ese supuesto que el interviniente estima que se comete una injusticia,  por
cuanto el Decreto 1838 de 2002 no se les da en ese caso  a las cooperativas el
mismo tratamiento que a los no contribuyentes a que se refieren los artículos
22,23,23-1 y 23-2 del Estatuto Tributario.
Para la Corte es
claro sin embargo que lo que el  numeral 4° del artículo 19 del Estatuto
Tributario  señala es que las entidades cooperativas  se someten al impuesto
sobre la renta y complementarios, conforme al régimen tributario especial
contemplado en el Título VI del Libro I del Estatuto Tributario  en cuanto
destinen el beneficio neto o excedente  de acuerdo  a lo que establece la
legislación cooperativa vigente. De no ser así quedan sometidos al régimen
general del impuesto de renta y complementarios.
Es decir que las
entidades cooperativas en cualquier circunstancia están sometidas al impuesto
de renta y complementarios, solamente que si cumplen la normatividad
cooperativa pueden beneficiarse  del régimen especial establecido en los
artículos  356 a 363  del Estatuto Tributario[116].  Cabe
precisar que el hecho de que los  artículos 358 y 359  de dicho estatuto
establezcan la posibilidad, bajo las condiciones señaladas en dichos artículos,
de obtener una exención para el beneficio neto de las entidades beneficiadas
con el régimen especial que ellos regulan, no significa que  dichas entidades
no sean contribuyentes de dicho impuesto o que no estén obligadas a declarar[117].
En relación con
el artículo 19-2 la situación es un tanto  diferente, pues si bien el
ciudadano  parte de un entendimiento que se desprende del texto  de la norma,
no toma en cuenta la necesaria concordancia de la misma con otras disposiciones
del estatuto tributario y sobre todo con el artículo 2° del Decreto 1838 de
2002.
El texto de la
norma es el siguiente:
Artículo 19-2
Otros contribuyentes del impuesto sobre la renta.
Son
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, las cajas de
compensación familiar, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales,
con respecto a los ingresos generados en actividades industriales,
comerciales y en actividades financieras distintas a la inversión de su
patrimonio, diferentes a las relacionadas con salud, educación, recreación y
desarrollo social.
Las entidades
contempladas en este artículo no están sometidas a renta presuntiva.
(subrayas fuera de texto)
De dicho
artículo se desprende claramente  que en los supuestos a que el interveniente
alude,  a saber, la inversión del patrimonio de las cajas de compensación y de
los fondos de empleados en actividades de salud, educación, recreación y
desarrollo social,  ni unas ni otros están sometidos al impuesto de renta y
complementarios, pues ello solamente sucede cuando las cajas o los fondos realizan
actividades  industriales, de mercadeo o financiaras distintas a la inversión
de su patrimonio y diferentes a las relacionadas con salud, educación,
recreación y desarrollo social.
Ahora bien, cabe
recordar que de acuerdo con los  artículos 591, 592, 593, 594, 594-1 y 594-2
del estatuto tributario  quienes deben presentar declaración de renta y
complementarios son todos los contribuyentes sometidos a dicho impuesto,
con las excepciones que en ellos ese señalan[118].
En este sentido
las entidades a que alude  el interviniente al no estar sometidas a dicho
impuesto en los supuestos que él invoca  tampoco se encuentran obligadas a
presentar declaración de renta y complementarios,  con lo que igualmente quedan
por  fuera del listado de personas obligadas  a pagar el impuesto que se crea
con  el Decreto 1838 de 2002.
El hecho de
que  el artículo 7° sub examine no las excluya expresamente  como si lo
hace con las entidades a que se refieren los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2 del
estatuto tributario,  no les quita  su calidad de entidades  no  sometidas al
impuesto de renta y complementarios y por lo tanto  de no declarantes del
mismo, supuesto que a contrario sensu es el que exige el artículo 2° del
Decreto 1838 de 2002 para que  se considere a una persona  natural o jurídica
responsable del impuesto para preservar la seguridad democrática.
No cabe en
consecuencia acceder a la solicitud  de condicionar la constitucionalidad de la
norma en el sentido solicitado por el interviniente, pues como se ha visto su
petición parte de un entendimiento o bien erróneo o bien incompleto de las
disposiciones que invoca como sustento de sus afirmaciones.
Cabe precisar  de
otra parte  que el impuesto para preservar la seguridad democrática  recae,
como ya se ha señalado en este providencia,  sobre el conjunto del patrimonio
de las entidades  que se consideran declarantes del impuesto de renta y
complementarios, por lo que no resulta posible, como lo solicita otro de los
intervinientes, que se desglosen componentes de dicho patrimonio afectados a
determinadas actividades para que se aplique solamente sobre ellas la tarifa
del impuesto que se crea con el Decreto 1838 de 2002. Y ello abstracción hecha
de la dificultad para separar dentro de una entidad qué se destina a una u otra
actividad.
La base gravable
del impuesto  para preservar la seguridad democrática está constituida por el
patrimonio líquido poseído a 31 de agosto de 2002   por los sujetos pasivos, es
decir los declarantes del impuesto de renta y complementarios y de dicha base
gravable solamente pueden hacerse las exclusiones a que alude  el artículo 5
del Decreto Sub examine.
No sobra recordar
así mismo que el establecimiento en cada caso de quienes reúnen o no la calidad
de declarantes del impuesto de renta y complementarios y en consecuencia  si
son o no sujetos pasivos del impuesto para preservar la seguridad democrática
de acuerdo con el artículo 2 Ibidem,  es un asunto de aplicación de la
norma  que debe ser definido  ante las respectivas autoridades competentes.
Así las cosas la
Corte declarará pura y simplemente la exequibilidad del artículo 7° del Decreto
1838 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de la sentencia.
4.2.9  El análisis de constitucionalidad del artículo 8°
del Decreto 1838 de 2002.
En relación con
el artículo  8° del Decreto 1838 de 2002, a cuyo tenor  el impuesto para
preservar la seguridad democrática   se declarará y pagará en los plazos que
establezca el Gobierno Nacional y se liquidará en los formularios que para el
efecto determine la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,  lo primero
que se debe precisar por la Corte es que el examen que corresponde hacer a la Corporación
se limita al texto de dicho artículo.
No cabe en
efecto, como ya se explicó, asumir por la Corporación el examen del Decreto
1949 de 2002 expedido por el Gobierno en el marco de la potestad reglamentaria
y en el que se regularon diferentes aspectos relativos  a la liquidación,
declaración y pago del impuesto sub examine, pues se invadiría por la Corte el
ámbito de competencia atribuido claramente por la Ley al Consejo de Estado[119].
La única
cuestión  que se plantea para la Corte dentro de los precisos límites de  su
competencia en este caso consiste  en  establecer si el Legislador excepcional
podía dejar sin determinar en el decreto 1838 de 2002 que creó el impuesto para
preservar la seguridad democrática  las fechas precisas para el pago de la
obligación tributaria establecida en la norma, o si por el contrario estaba
obligado a fijar dichas fechas directamente  cuando ejerció la potestad que le
confiere la Constitución y el  numeral l) del artículo 38 de la Ley estatutaria
de estados de excepción.
Al respecto basta recordar que lo que exige
el artículo 338 superior, es que el Legislador, en este caso excepcional,  fije
directamente “los sujetos activos y pasivos, los   hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos”. Nada dice la norma en relación
con la forma y fecha de pago de los mismos, por lo que mal podría considerarse
que  se desconoció por el legislador excepcional la Constitución en este
aspecto.
Podría aducirse
que la norma ha debido fijar precisos criterios para el ejercicio del poder
reglamentario en este campo  de manera que se asegurara el cumplimiento de los
fines establecidos para las medidas dictadas durante el estado de conmoción
interior.  Para la Corte resulta claro sin embargo que esos criterios los fija
directamente la Constitución y la Ley Estatutaria de estados de excepción y es
a ellos a los que  debe acudir tanto el Presidente de la República en ejercicio
de dicha potestad reglamentaria como los organismos  encargados de controlar su
ejercicio.
Ahora bien, no
sobra señalar que en este campo se debe diferenciar  el  establecimiento de la
obligación de su pago. Son dos momentos bien diferentes.
En este sentido
el otorgamiento de plazos para el pago  simplemente  se convierte en una
facilidad para el contribuyente que resulta obligado desde el mismo momento de
la expedición del decreto a  declarar y a pagar  la totalidad del monto del
impuesto que resulte de aplicar la tarifa respectiva a la base gravable
constituida por el monto del patrimonio líquido a 31 de agosto de 2002.  Al
respecto no debe olvidarse  que esta como toda medidas adoptadas por el
Legislador  en materia tributaria debe consultar la capacidad de pago de los
contribuyentes en función del principio de eficiencia a que alude el artículo
363 superior.
Debe tenerse en
cuenta además que el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno para
enfrentar la crisis y evitar la expansión de sus efectos implica una serie de
actuaciones que resulta necesario financiar en el corto plazo y que dentro de
ese límite temporal  razonablemente se pueden establecer las fechas de pago
respectivo, sin que con ello se desconozcan los fines  de la declaratoria del
Estado de Conmoción Interior.
En gracia de discusión, si se pudiera
llegar a la conclusión que el otorgamiento de plazos para el pago de la
obligación tributaria   contraviene  el principio de conexidad que se exige
para las medidas adoptadas durante el Estado de Conmoción Interior, ello podría
predicarse del Decreto reglamentario  que los establece pero no del  Decreto
que crea el impuesto, el cual como se ha visto  respeta claramente dicho
principio.
Así las cosas
la Corte  no encuentra ningún  motivo de reproche frente al texto sub
examine por lo que declarará su exequibilidad y así lo señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
4.2.10  El análisis de constitucionalidad del artículo 9 °
del Decreto 1838 de 2002.
De acuerdo con el
artículo 9 del Decreto 1838 de 2002[120],
corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, la
administración del impuesto que se crea en el mismo decreto, para lo cual
tendrá las facultades establecidas en el Estatuto Tributario para la
investigación, determinación, control, discusión y cobro del impuesto. La norma
faculta así mismo a  la DIAN para aplicar las sanciones consagradas en el
Estatuto Tributario que sean compatibles con la naturaleza del tributo
enunciado.
Señala también
que los intereses moratorios y las sanciones por extemporaneidad, corrección e
inexactitud serán las establecidas en el Estatuto Tributario para las declaraciones
tributarias y que cuando no se presente la declaración del impuesto para
preservar la seguridad democrática, la Administración Tributaria podrá
determinar oficialmente el monto del impuesto a cargo del responsable mediante
una liquidación de aforo, tomando como base el valor resultante de aplicar la
tarifa correspondiente al patrimonio líquido de la última declaración de renta
presentada, liquidando adicionalmente una sanción por no declarar equivalente
al ciento sesenta por ciento (160%) del valor del impuesto determinado.
El valor de la
sanción por no declarar se reducirá a la mitad si el responsable declara y paga
la totalidad del impuesto y la sanción reducida dentro del término de la
interposición del recurso de reconsideración que puede plantear el
contribuyente  frente al establecimiento de la sanción que  se le haya impuesto[121].
En relación con
lo preceptuado en dicho artículo la Corte constata que el Legislador
excepcional  remite en gran medida a la legislación tributaria vigente y se
limita a establecer algunas precisiones en cuanto al monto y características de
la sanciones aplicables en este caso, todo ello dentro de los límites que la
jurisprudencia ha señalado para el ejercicio de la potestad sancionatoria  en
materia tributaria[122],
por lo que en principio, no encuentra la Corte  ningún motivo de
inconstitucionalidad en este caso.
Cabe precisar  sin embargo que para el
Señor Procurador así como para uno de los intervinientes en el proceso, se
habría configurado en este caso una  omisión legislativa contraria a la Carta
por cuanto el Legislador excepcional no previó  en el artículo 9° sub
examine el caso de los contribuyentes que por fuerza mayor o caso fortuito
incumplen con la obligación de  firmar  y presentar la declaración tributaria
en el lugar  establecido para el efecto.
En este sentido solicitan a la Corte
condicionar la constitucionalidad de dicho artículo a que se entienda que se
acepta en este caso “como hechos eximentes  de tener la  declaración como no
presentada  o de auto liquidarse las sanciones  respectivas el contribuyente,
las circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito que a diario padecen las
personas naturales en nuestro país, tales como el secuestro la desaparición
forzada  la retención transitoria  o el desplazamiento forzado que hacen
imposible en todos los casos  cumplir adecuadamente con el deber formal de
declarar”.
Sobre el particular cabe recordar que la
Corte al examinar la constitucionalidad de los literales  a) y d) del artículo
580 del Estatuto Tributario[123]
estableció que de conformidad con los principios constitucionales  que rigen el
sistema tributario[124],
las autoridades tienen la  obligación de permitir a los contribuyentes la
posibilidad de demostrar que el no cumplimiento del deber de presentar la
declaración tributaria no le es imputable, por ser consecuencia de hechos
ajenos a su voluntad, como el caso fortuito y la fuerza mayor.
En este sentido   en la Sentencia  C-690 de
1996 la  Corporación condicionó la exequibilidad de dichos  literales a) y d)
del artículo 580  del Estatuto Tributario a ese entendimiento,  a partir de las
consideraciones que se transcriben a continuación:
“15. En síntesis de todo lo
expuesto, el estudio de la responsabilidad del contribuyente en materia
tributaria, en cuanto hace referencia al incumplimiento del deber de
colaboración con el financiamiento y el gasto público, excluye la imposición de
sanciones por el mero resultado, sin atender la conducta ajena a la culpa del
contribuyente, toda vez que lo impone el derecho individual del debido proceso,
el principio de la dignidad humana y el valor del orden justo que se
materializa en los principios constitucionales de la justicia y la equidad
tributarias.  Sin embargo, la Corte debe realizar una necesaria precisión. El
acaecimiento de sucesos que constituyen la fuerza mayor o caso fortuito y que
impiden la presentación oportuna de la obligación tributaria en las condiciones
exigidas por la ley, no implica condonación de los deberes, ni el perdón
estatal del pago de la obligación tributaria. Simplemente la Corte considera
que las garantías constitucionales que se derivan del debido proceso administrativo
llevan una flexibilidad en el momento de estudiar la sanción.  En tales
circunstancias, se considera legítima la presentación de declaraciones
tributarias por intermedio de agentes oficiosos, o la ausencia de firma del
contador público o del revisor fiscal, o la exhibición de la declaración
tributaria en forma extemporánea o en el lugar diferente al señalado por la
ley, cuando por hechos que configuren caso fortuito o fuerza mayor haya sido
imposible al contribuyente la presentación de la declaración tributaria, en los
términos de la ley.
Por su parte, el
artículo 580 del mismo estatuto, en sus apartes acusados, señala que se
entiende por no presentada  la declaración tributaria, cuando no sea presentada
en los lugares señalados para tal efecto, o cuando no se presente firmada por
quien deba cumplir el deber formal de declarar, o cuando se omita la firma del
contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal.  La Corte
también encuentra que en principio esos literales establecen también exigencias
razonables para el cumplimiento del deber de declarar.  Sin embargo, como ya se
vio, estas normas no prevén expresamente la intervención de agentes oficiosos
para la presentación misma de la declaración, ni toman en consideración la
ocurrencia de casos fortuitos o fuerzas mayores que puedan demostrar la
inculpabilidad del contribuyente.
Ahora bien, como
se señaló anteriormente en esta sentencia, no corresponde a la Corte
Constitucional dirimir el debate en torno al alcance legal de algunas de estas
disposiciones, esto es, determinar si en particular el artículo 557 sobre
agencia oficiosa derogó no el artículo 142 del Decreto 1651 de 1961. Por el
contrario, y en aras de dar aplicación al principio de interpretación
constitucional de concordancia práctica de las normas superiores, este fallo
debe precisar el sentido conforme a la Carta de las normas demandadas pues, por
las razones largamente expuestas en esta sentencia, la Corte considera que es
inconstitucional la ausencia de consagración positiva de la fuerza mayor como
causal que justifique la presentación de declaraciones extemporáneas, o en
otros lugares, o por representantes, de aquellos contribuyentes que por
circunstancias ajenas a la culpa no han podido cumplir personalmente la obligación
de declarar.  La Corte considera que en este caso la única decisión razonable a
ser tomada es formular una sentencia integradora que permita subsanar la
inconstitucionalidad de la actual regulación[125]
pues, conforme a los principios del debido proceso y de justicia tributaria, es
deber de las autoridades administrativas y judiciales permitir a la persona
demostrar que el no cumplimiento del deber de presentar la declaración
tributaria no le es imputable, por ser consecuencia de hechos ajenos a su
voluntad, como el caso fortuito y la fuerza mayor. En consecuencia, la Corte
declarará la exequibilidad de esta norma pero en el entendido que ella debe ser
interpretada tomando en consideración las situaciones concretas de caso
fortuito o fuerza mayor que puedan exculpar al contribuyente que no ha
presentado la declaración tributaria en las condiciones señaladas por la ley”[126].
De la misma manera la Corporación en la Sentencia
C-506/2002  cuando revisó la constitucionalidad, entre otros, de los artículos
588, 641, 642, 644, 668 y 685 del Estatuto Tributario, y de los artículos 35,
36, 37, 38 y 55 del Decreto 2503 de 1987 igualmente condicionó la exequibilidad
de las normas referidas  al mismo entendimiento.
En esa ocasión la Corporación señaló lo
siguiente:
“8.
Desde la perspectiva de la precedente jurisprudencia, en relación con el cargo
que aduce el demandante (según el cual la culpa en la ocurrencia del ilícito
debe ser demostrada en juicio a fin de desvirtuar la presunción de inocencia y
garantizar el derecho de defensa, de lo cual se desprendería que no es posible
exigir al contribuyente o declarante que liquide sanciones en su contra y que
proceda a su pago), la Corte debe reiterar que una vez que está probada la
inexactitud o extemporaneidad de las declaraciones tributarias, o su falta
absoluta de presentación, la imposición subsiguiente de sanciones
administrativas no desconoce la presunción general de inocencia. La sola
demostración de esas circunstancias, constituye un fundamento probatorio sólido
para proceder a su aplicación, sin perjuicio del derecho que asiste al
sancionado de demostrar las eximentes que, como la fuerza mayor o el caso
fortuito, descartan la culpa en el cumplimiento de los deberes tributarios.
Es decir, en los
casos en los cuales conforme a las normas demandadas, concretamente a los
artículos 588, 641, 642, 644, 668 y 685 del Estatuto Tributario, corresponde a
los  contribuyentes, declarantes, responsables o agentes retenedores auto
liquidar sanciones por corrección de inexactitudes o por extemporaneidad, debe
entenderse, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, que estas
personas tienen el derecho de presentar descargos para demostrar que su
conducta no ha sido culpable, pudiendo alegar, por ejemplo, la ocurrencia de
una fuerza mayor o caso fortuito, la acción de un tercero, o cualquier otra
circunstancia eximente de culpabilidad. Demostrada una de tales eximentes, la
Administración debe excluir la aplicación de la correspondiente sanción. Bajo
esta interpretación, las referidas normas serán declaradas exequibles.”
Ahora bien, dado
que como viene de verse las normas del Estatuto Tributario  que regulan el
deber  de presentar  la declaración tributaria han sido encontradas
constitucionales  bajo el entendimiento  a que se ha hecho referencia   y que
el artículo 9° sub examine   remite al Estatuto Tributario en todo lo referente
la investigación, determinación, control, discusión y cobro del impuesto para
preservar la seguridad democrática, así como a  las sanciones consagradas en el
Estatuto Tributario que sean compatibles con la naturaleza del mismo y en
particular las sanciones por extemporaneidad, corrección, inexactitud de las declaraciones
tributarias, resulta claro para la Corte que la petición de constitucionalidad
condicionada que hace el señor Procurador y el interviniente en el proceso es
innecesaria.
El hecho de que  la norma que se revisa no
haga ninguna  precisión sobre este punto no impide que los contribuyentes que
eventualmente se encuentran en las trágicas situaciones descritas por el
ciudadano interviniente puedan invocar la fuerza mayor o el caso fortuito como
hechos eximentes de responsabilidad, pues son las normas tributarias generales[127] las que resultan
aplicables en este caso, y respecto de ellas  la Corte ya ha  establecido que
su constitucionalidad se condiciona a esa posibilidad.
Así las cosas la Corte declarará pura y
simplemente la exequibilidad del artículo 9° del Decreto 1838 de 2002 y así lo
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.2.11  El análisis de constitucionalidad del artículo 10
del Decreto 1838 de 2002.
Frente al texto
del artículo 10 del decreto 1838 de 2002[128] la Corte constata que su primer
inciso no establece un tipo penal nuevo, lo que hubiese implicado cumplir precisos
requisitos para respetar el principio de legalidad en esta materia[129],  sino
que se limita  a recordar   a los sujetos pasivos la existencia de normas
penales que tipifican las maniobras fraudulentas en que eventualmente puedan
incurrir para sustraerse del cumplimiento  de la obligación tributaria a que se
ha hecho referencia.
La Corte constata
en este sentido  que en este caso no se esta frente a un “tipo penal en blanco”[130]
contrariamente a lo que señala uno de los intervinientes en el proceso, pues la
norma  no contiene una prohibición penal que se haya de complementar con base
en otras normas jurídicas.   Se está  más bien frente a una norma de aquellas
que la doctrina considera que cumplen una “función simbólica”, pues si bien no
tiene la virtualidad de producir efecto punitivo alguno, si  motiva al
ciudadano al cumplimiento de la obligación tributaria poniéndole de presente
las eventuales consecuencias punitivas de las maniobras  en que pueda
incurrir.
La norma no puede
ser invocada en efecto para aplicar  a un contribuyente una sanción específica
que se derive de la misma, ni mucho menos para iniciar con base en ella un
proceso penal en contra del contribuyente.
Un proceso de
este tipo  solamente podrá iniciarse en la medida  en que   el contribuyente
incurra en alguno de los comportamientos que las normas penales vigentes
tipifican y sancionan.
Ahora bien, en
relación con el segundo inciso del artículo analizado  basta señalar que   en
nada contraviene la Carta que la norma establezca que la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales establecerá programas prioritarios de control sobre aquellos
contribuyentes que declaren un patrimonio menor al patrimonio fiscal declarado
o al poseído a 31 de diciembre de 2001, con el fin de verificar la exactitud de
la declaración y de establecer la ocurrencia de hechos económicos generadores
del impuesto que no fueron tenidos en cuenta para su liquidación.
La ausencia de un
contenido normativo  exigible de los contribuyentes, en particular por haber
sido declarada inexequible la presunción que contenía el artículo 4° del
Decreto 1838 de 2002,    o el hecho de que  se fije en  la ley simplemente una
política de control por parte de las autoridades tributarias, lo que podría
considerarse criticable desde  el punto de vista de la técnica legislativa, no
hace que la norma sea inconstitucional.
Así las cosas
la Corte declarará la exequibilidad  el artículo 10 del Decreto 1838 de 2002 y
así lo señalará en la parte resolutiva de la Sentencia.
4.2.12  El análisis de constitucionalidad de los
artículos 11 y 12  del Decreto 1838 de 2002.
Frente al texto
del artículo 11 del Decreto 1838 de 2002[131]
la Corte  hace énfasis en que  de ser  posible  deducir los valores pagados por
concepto del impuesto para preservar la seguridad democrática  del impuesto
sobre la  renta  el tributo así creado perdería  gran parte de su razón de ser
como instrumento para asegurar en el inmediato futuro el financiamiento de las
Fuerzas Armadas y de Policía  y haría que la medida adoptada tuviera un
carácter meramente simbólico, lo que resultaría contrario al principio de
eficiencia en materia tributaria[132]
y a las finalidades de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior.
No tendría
sentido en efecto, en una situación de crisis fiscal como la que enfrenta el
Estado colombiano, recaudar una determinada suma por concepto del impuesto para
preservar la seguridad democrática, equivalente  a la que luego dejaría de
percibir el mismo Estado por concepto de deducciones o descuentos que pudieran
hacer los contribuyentes al momento del pago del impuesto de renta.
Finalmente
frente al texto del artículo 12 del Decreto sub examine  que establece la
vigencia de la norma a partir de su publicación, la Corte simplemente recuerda
que  la norma  respeta la regla de  irretroactividad de la ley tributaria, en cuanto
los diferentes elementos del tributo hacen relación a situaciones posteriores
al 11 de agosto de 2002, fecha a partir de la cual entro a regir  el Decreto
1838 de 2002 de acuerdo con dicho artículo.
Así las cosas la Corte
declarará la exequibilidad de  dichos artículos y así lo señalará en la parte
resolutiva de  esta Sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 1° del Decreto Legislativo  1838 de
2002, bajo el entendido que  los gastos deberán  estar  directa y
específicamente  encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos, en los términos de la parte motiva de esta
sentencia.
Segundo.-  Declarar EXEQUIBLES los artículos 2,3,6,7,8,9,10,11 y 12 del
Decreto Legislativo  1838 de 2002.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 4° del Decreto Legislativo  1838 de
2002, con excepción de la expresión “el cual se presume que en ningún caso
será inferior al declarado  a 31 de diciembre de 2001” que se declara
INEXEQUIBLE.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5° del Decreto
Legislativo  1838 de 2002, con excepción del inciso segundo del mismo artículo
que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese,  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-876/02
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Facultades estrictamente
necesarias (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION
INTERIOR-Límites
(Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Manifestación clara de
razones por las que resulta clara la creación (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Necesidad de motivar
insuficiencia de recursos ordinarios del Presupuesto Nacional (Salvamento de
voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Falta de justificación
de urgencia de nuevos recursos y cuantía de los mismos (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Motivación genérica,
vaga e imprecisa (Salvamento de voto)
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Falta de motivación
específica para creación (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-No puede pretender
solución de crisis fiscal (Salvamento de voto)
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Inexistencia de
necesidad real de creación (Salvamento de voto)
LEY TRIBUTARIA-No aplicación retroactiva
(Salvamento de voto)
TRIBUTO-Distinción entre proporcionalidad y progresividad
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO EN CONMOCION
INTERIOR-Vulneración
(Salvamento de voto)
Con
el respeto debido a las decisiones de la Corte Constitucional, salvo mi voto en
relación con la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo No. 1838
de 11 de agosto de 2002, decisión esta adoptada por la Corporación en la
Sentencia C-876 de 16 de octubre del presente año.
Son
razones de este salvamento de voto, en resumen, las siguientes:
1ª.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 213 de la Constitución Política el
Presidente de la República en virtud de la declaración del Estado de Conmoción
Interior tiene para conjurar las causas de la perturbación e impedir la
extensión de sus efectos “las facultades estrictamente necesarias” para esa
finalidad.
Por ello puede dictar decretos legislativos sometidos
a las reglas contenidas en el artículo 214 de la Carta y a las señaladas de
manera expresa por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción que esa norma
ordenó expedir al Congreso de la República y que hoy es la Ley 137 de 1994.
2ª. El artículo 38 de la citada ley 137 de
1994 en su literal l) faculta al Presidente de la República para dictar durante
el Estado de Conmoción Interior normas que tengan por objeto “imponer
contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante
la vigencia de la Conmoción...”, por lo que podría pensarse que en razón de
haberse declarado el Estado de Conmoción Interior en todo el Territorio
Nacional mediante Decreto No. 1837 del 11 agosto del año en curso, resultaría
entonces ajustado a la Constitución, de manera automática el Decreto
Legislativo No. 1838 de 2002, mediante el cual se creó “El impuesto destinado a
atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para
preservar la seguridad democrática”.
Ello, sin embargo, no es así.  Como
expresamente lo ordena el artículo 213 de la Carta y lo advirtió esta
Corporación en la Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002 mediante la cual se
declaró exequible el Decreto 1837 del presente año, cada uno de los Decretos
Legislativos que se expidan durante el Estado de Conmoción Interior debe ser
expresamente analizado por la Corte para establecer si se ajusta o viola la
Constitución Política.
3ª. De acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 9º de la Ley 137 de 1994 para el ejercicio de las facultades de que se
encuentra investido el Presidente de la República durante los estados de
excepción, de ellas no puede hacerse uso “sino, únicamente, cuando se cumplan
los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad”
y se den los requisitos y condiciones exigidos por la Constitución y la ley
mencionada.
Eso significa, entonces, que el Decreto
Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de 2002, debería haber expresado
“claramente las razones” por las cuales resulta necesaria la creación del
impuesto a que él se refiere.  Es decir, el Presidente de la República, con la
firma de todos sus ministros, tenía a su cargo señalar en la motivación del
Decreto por qué los recursos ordinarios previstos en el Presupuesto Nacional
vigente al momento de decretar ese impuesto no eran suficientes para conjurar
las causas de la perturbación del orden público e impedir la extensión de sus
efectos; ello exigiría además expresar claramente a cuanto ascienden las
necesidades apremiantes que requieren de nuevos recursos para ese propósito.
Es decir, debería haberse manifestado cuál sería la diferencia entre lo
previsto en el Presupuesto Nacional para atender la conservación del orden
público y lo excepcionalmente requerido y no previsto en él que justificaría la
urgencia de incorporar nuevos recursos y la cuantía de los mismos.
No obstante, el Decreto 1838 de 11 de
agosto de 2002 guarda silencio sobre asunto de tanta transcendencia como el que
se acaba de señalar.  Se limita tan sólo en el primer considerando a expresar
que mediante el Decreto inmediatamente anterior en su numeración se declaró el
Estado de Conmoción Interior en todo el Territorio Nacional, y afirma a
continuación “que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las
Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben
intervenir en conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir
que se extiendan sus efectos”, eludiendo por completo indicar precisamente lo
que debería haber indicado: por qué es necesario allegar nuevos recursos para
esa finalidad.  Como está redactado el segundo considerando del Decreto bien
podría entenderse que la provisión inmediata de los recursos a que allí se
alude sería posible con los ordinarios previstos en el Presupuesto, para lo
cual no se necesitaría la creación del impuesto, o que se trata de nuevos
recursos, pero en esta hipótesis se omitió expresar con claridad, como lo exige
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción la razón de la adopción de esa
medida.  Se optó más bien por una motivación genérica, vaga e imprecisa que
resulta elusiva del deber jurídico que el artículo 11 de la citada Ley 137 de
1994 impone sin lugar a discusión ni a duda alguna al Gobierno Nacional.
El tercero de esos considerandos recuerda
que es un deber de las personas naturales y jurídicas contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado en materia de seguridad,
lo cual, es cierto y ese deber se cumple de manera permanente y continuada con
el pago de los impuestos creados por la Ley, lo que muestra en forma que no
deja campo a la duda que ese considerando no constituye motivación específica
para la creación de un impuesto de carácter extraordinario, particular y
concreto como el que se creó con la expedición del Decreto Legislativo No. 1838
de 2002.
La sola ausencia de motivación de este
Decreto, a mi juicio sería suficiente para que la Corte lo hubiera declarado
inexequible.  Pero así no lo hizo y por eso es esta una de las razones de este
salvamento de voto a la Sentencia C-876 de 16 de octubre de 2002.  Pero no es
la única.
4ª. El señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el 10 de septiembre de 2002, como consta en el acta No. 54, expresó
ante la Sala Plena de la Corte Constitucional que examinada la situación fiscal
del país ella es grave y que ello obedece a problemas estructurales, acentuados
durante la presente vigencia y que amenazan con agudizarse en el año 2003.
Afirmó que el Gobierno Nacional sólo tiene recursos para atender un 50% del total
de gastos, circunstancia que ha determinado la acumulación de la deuda pública,
por lo que se hace necesario la reducción de tales gastos. Observó que existe
una situación de restricción de crédito internacional a Latinoamérica y una
prima de riesgo alto para estos países que dificulta la consecución de
recursos. Indicó que la economía nacional no ha crecido como se esperaba según
lo había previsto el Gobierno inmediatamente anterior. Agregó que el
presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 se calculó en 6.27 billones de
pesos, una parte financiada con recursos de crédito (2.7 billones) y otra parte
equivalente a 6 billones calculada sobre la base de colocación de bonos en un
monto superior del que realmente se puede conseguir, lo que indica la existencia
de un déficit que hace que el presupuesto resulte desbalanceado, como también
lo fue el calculado para el año 2002.  Informó que los gastos de funcionamiento
de las Fuerzas Militares se calcularon para el año 2002 en 600 millones de
pesos, pero que para atenderlos a la fecha no existen recursos, lo cual se
agravará para el año 2003 pues esos gastos se proyectaron en 800. 000 millones
de pesos, pero no se previeron recursos suficientes para atenderlos.  Esa
circunstancia determinó que se efectuara una adición presupuestal de 2.8
billones de pesos para cubrir algunos gastos indispensables no sólo de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sino también del Seguro Social y del
sector eléctrico. Por esa razón, a juicio del Ministro según lo manifestado por
él uno de los pilares de la política fiscal para enfrentar esa situación es la
creación del impuesto de seguridad democrática.
En la misma fecha, en la sesión plenaria
del Senado de la República el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público le
informó a esa Corporación sobre su presencia en la Corte Constitucional en la
mañana de ese día, y le manifestó al Senado que el Gobierno tiene “pleno
convencimiento y esperanza” en que la Corte Constitucional “va a encontrar este
decreto de conmoción como algo muy valido”, pues a los magistrados les explicó
“el origen del desfinanciamiento que teníamos para el año 2002 y 2003”, por lo
que, en su opinión “la Corte Constitucional va a encontrar esta situación como
legal” y le dará “un apoyo positivo a la conmoción”.
Como se ve, el Decreto Legislativo No. 1838
de 2002, creó un impuesto supuestamente necesario para atender nuevos y
urgentes gastos para la preservación y restablecimiento del orden público,
cuando, en realidad, lo que pretendía era solucionar una crisis fiscal, asunto
este ajeno al Estado de Conmoción Interior declarado en toda la República y que
no puede, en consecuencia, ser objeto de un Decreto Legislativo pues son otros
los mecanismos constitucionales para ello.
A esa circunstancia, ha de agregarse que
apenas iniciado el período presidencial constitucional, con un Congreso
recientemente instalado y estando en discusión el presupuesto para el año 2003
y siendo posible, además que por él se autorizara una adición presupuestal, se
prefirió optar por el camino equivocado de expedir un Decreto Legislativo para
la creación de un impuesto sin que existan, a mi juicio facultades para ello,
sino una desviación de las atribuciones que al Presidente de la República le
confiere el artículo 213 de la Carta.  Es más, si se llegara a la discutible
conclusión de que el Congreso no fuera la vía constitucional para ese propósito
y se dieran las circunstancias de emergencia que lo justificaran, lo que no
resulta oportuno juzgar ahora, eventualmente podría haberse acudido a una
discutible declaración de emergencia económica.  Pero lo que resulta
francamente violatorio de la Constitución Política es que para la creación de
este impuesto se utilice la declaración de conmoción interior como
justificación para intentar remediar una crisis fiscal, como paladinamente se
admitió nada menos que ante la Corte Constitucional y ante el Senado de la
República por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
5ª. Pero es más. En el informe oficial
denominado “1998 –2002 Una Semilla de futuro”, remitido a la Corte
Constitucional por el Departamento Nacional de Planeación con fecha 6 de agosto
de 2002, a manera de resumen de las labores presidenciales del cuatrienio
anterior, en las páginas 139 a 150, dedicadas a resaltar las labores cumplidas
en “Seguridad y Justicia”, se afirma que “mejoramos la seguridad”. Y para
demostrarlo se agrega que “se aumentó en un 150% el número de soldados
profesionales, pasando de 22.000 en el año de 1998 a 55.000 a finales del
2001”; se dice que “aumentamos el pie de fuerza y lo hicimos más profesional”;
se afirma que “tenemos unas Fuerzas Militares más grandes, más capaces y más
profesionales”, para lo cual se acompañan cuadros estadísticos; se manifiesta
que “nuestras fuerzas tienen hoy más movilidad”; se indica que “incrementamos
en un 67% la capacidad de combate y un 80% la capacidad de transporte
helicoportado”, pues “tenemos hoy 100 helicópteros más de transporte”; que
existen “10 buques de apoyo logístico” y “120 lanchas de combate fluvial”; que
“se invirtieron US $262.5 millones en la adquisición de 12 helicópteros
artillados para la FAC y 13 helicópteros de asalto y transporte aéreo para el
Ejército”; y, como conclusión se expresa que “nuestras Fuerzas Armadas cuentan
con más recursos”.
De manera que ante datos tan contundentes
como los anteriormente expuestos en folleto multicolor y de fino papel
ilustrado con fotografías, no puede menos que concluirse en la inexistencia de
la necesidad real de la creación del impuesto y, por lo mismo, el que se
utilizó el Estado de Conmoción Interior como instrumento de política fiscal
para atender una crisis coyuntural de ese orden, con quebranto ostensible de
los artículos 213 y 214 de la Carta Política, así como de la Ley 137 de 1994
artículos 9º y 11 especialmente, razones por las cuales discrepo, de manera
absoluta y radical de la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo
No. 1838 de 2002.
6ª. Por otra parte el artículo 4º del
Decreto Legislativo No. 1838 de 2002 establece que “la base gravable del
impuesto está constituida por el patrimonio líquido poseído a 31 de agosto de
2002, el cual se presume que en ningún caso será inferior al declarado a 31 de
diciembre de 2001”.
Es apenas obvio que si el impuesto fue
creado el 11 de agosto de 2002 y establece como base gravable el patrimonio
existente para los sujetos pasivos del mismo a 31 de diciembre de 2001, tiene
como fundamento un hecho pasado, acaecido por lo menos con ocho meses de
anterioridad.  Es decir es retroactivo. Y, por eso contrario a la Constitución,
cuyo artículo 363 establece que “las leyes tributarias no se aplicarán con
retroactividad”.
Tanto es cierto el quebranto de la norma
constitucional acabada de mencionar, que el señor Procurador General de la
Nación en su concepto rendido ante la Corte en este proceso solicitó
condicionar la exequibilidad de la norma a que ella se entendiera teniendo por
sujetos pasivos del impuesto a quienes a 31 de agosto de 2002 tuvieran el
patrimonio gravable que se estableció luego por el artículo 1º del Decreto
Reglamentario No. 1.949 de 2002, norma esta última que intentó por la vía de un
acto administrativo corregir la grave falencia del Decreto Legislativo que por
ella se reglamenta.  Obsérvese al punto que el monto señalado para indicar
quienes se encuentran en la obligación de presentar declaración de renta, que
es el mismo que ahora se señala para indicar quienes son lo sujetos pasivos del
nuevo gravamen, se señala anualmente y que, precisamente por ello para el año
gravable de 2001 fue fijado por el Decreto 2795 de 2001, al cual se apela
ahora; y, sin embargo, se sostiene que no hay quebranto del principio de
irretroactividad tributaria.
7ª.  De igual manera el impuesto creado por
el Decreto Legislativo No. 1838 de 2002 viola también el principio de
“progresividad”, de obligatorio cumplimiento por que así lo ordena el artículo
363 de la Constitución Política.
En efecto, el artículo 6º del Decreto en
mención establece que “la tarifa del impuesto a que se refiere el presente
decreto es del 1.2%” sobre el patrimonio líquido poseído a 31 de agosto de
2002.  Es decir que no importa la cuantía de ese patrimonio, la tarifa es única
e igual para todos los gravados con ella.  A todos corresponde pagar la suma en
pesos equivalente al 1.2. de su patrimonio líquido en esa fecha.
Es claro que son dos conceptos distintos
proporcionalidad y progresividad.  El impuesto a que el decreto se refiere,
obedece a la proporcionalidad. A cada uno de los gravados con él, se le impone
su pago en una proporción con respecto a su patrimonio líquido en una fecha
determinada.  Todos pagan la tarifa del 1.2.%.
La progresividad en cambio, introducida en
Colombia con la reforma tributaria impulsada por Presidente López Pumarejo y su
ministro Soto del Corral en 1936, es algo diferente.  Ella implica que a medida
que aumenta la capacidad tributaria del sujeto gravado le corresponda una
escala más alta en el gravamen, sin perjuicio de que la ley señale un tope como
máximo.  Sin embargo, aquí en lugar de partir de una tarifa para quienes se
encuentran en la escala inferior y elevarla gradualmente para quienes van
ascendiendo en ella, se optó por establecer una proporción fija y así el
decreto se llevó de calle el artículo 363 de la Constitución en ese aspecto.
8ª.  En cuanto el artículo 7º establece
unas exenciones para indicar que las entidades allí señaladas no se encuentran
obligadas al pago del impuesto, a mi juicio, se quebranta también el principio
de la equidad tributaria, de obligatorio cumplimiento por que así lo establece
el artículo 363 de la Carta, ya que resulta inadmisible que no obstante que la
Constitución Política ordena promover la propiedad solidaria (artículo 60), sin
embargo se les de el mismo tratamiento tributario patrimonial en las cooperativas
que a las entidades comerciales con ánimo de lucro.
9ª. Adicionalmente a lo ya expresado, debo
señalar en este salvamento de voto que resulta extraño por completo al trámite
seguido ante la Corte para el control de constitucionalidad que a ella corresponde
respecto de los Decretos Legislativos dictados en desarrollo de la declaración
de conmoción interior, que el propio día en que se iniciaron las deliberaciones
de la Sala (15 de octubre), se recibiera por la Corte una comunicación
explicatoria de las bondades del Decreto suscrita por el señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público, lo que resulta no sólo extemporáneo sino
verdaderamente peculiar.
10ª. Dejo sí sentado que la discrepancia
conceptual del suscrito magistrado con la sentencia adoptada mayoritariamente
por la Corte, no me exime de reconocer que ella tiene coherencia interna. Pero
lo que ocurre es que existen puntos de vista diametralmente opuestos en el
análisis del decreto objeto de control en esta oportunidad que me imponen
salvar, íntegramente, mi voto en relación con la decisión de declarar exequible
el Decreto Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de 2002.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento de voto a la Sentencia
C-876/02
ORDEN PUBLICO-Distinción entre preservación y
restablecimiento (Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Distinción entre restablecimiento y preservación del
orden público (Salvamento de voto)
ESTADO DE
EXCEPCION COMPLEJO-Significado
(Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Necesidad de la medida/DECRETO LEGISLATIVO DE
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Vacíos graves en motivación (Salvamento de
voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-No pretensión de solución de déficit fiscal y
ejecución de proyecto a largo plazo (Salvamento de voto)
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-Facultades
del Gobierno no son absolutas (Salvamento de voto)
IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Desproporcionalidad en inversión de recursos recaudados (Salvamento de
voto)
Referencia:
expediente R.E. 117
Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1838
de 2002 “Por medio del cual se crea un impuesto
especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación
necesarios para preservar la seguridad democrática”.
Magistrado Ponente:
Dr.  ALVARO TAFUR GALVIS.
Con todo respeto, la suscrita Magistrada
disiente de la decisión mayoritaria de la Corporación que consideró ajustado a
la Constitución, de manera condicionada, los artículos 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11
y 12  del decreto legislativo 1838 de 2002, “Por medio del cual se crea un
impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la
Nación necesarios para preservar la seguridad democrática”, por cuanto, a
mi juicio, la Corte debió haber declarado la inexequibilidad del mencionado
decreto, por las razones que paso a explicar.
1. La motivación del decreto legislativo 1838 de
2002.
1.1. Diferencias entre la preservación y el
restablecimiento del orden público.
La lectura de la parte considerativa del
decreto legislativo 1838 de 2002 pone de presente que, en un primer momento, el
Gobierno Nacional sostuvo que era necesario proveer de forma inmediata de
recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del
Estado, a fin de conjurar los actos que han perturbado el orden público
e impedir que se extiendan sus efectos; sin embargo, seguidamente se argumentó
que es deber de todas las personas naturales y jurídicas, contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones que permitan preservar la
seguridad democrática.
En este orden de ideas, mientras que el
primer considerando del decreto legislativo sub examine se incardina en
la estructura de lo que es un estado de excepción, como quiera que, actuando
dentro de su margen de apreciación, el Gobierno Nacional decidió adoptar una
medida razonable ( consistente en la adopción de un impuesto sobre el
patrimonio líquido de las personas naturales y jurídicas ),  para hacerle
frente a la amenaza que se cierne sobre la sociedad civil y las instituciones
democráticas, medida que está encaminada a proveer de recursos inmediatos las
Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben
intervenir para conjurar los actos que han perturbado el orden público; el
segundo considerando, por el contrario, apunta a que se deben realizar gastos e
inversiones, no para restablecer el orden público o para retornar a un estado
de normalidad, sino para preservar la seguridad democrática, con lo
cual, se terminan desdibujando, a mi juicio, las fronteras existentes entre un
estado de calma, de normalidad institucional, durante el cual es necesario
mantener o preservar el orden público, entendido este último, como un conjunto
de instituciones y reglas destinadas a mantener en un país el disfrute de las
libertades públicas,  el buen funcionamiento de los servicios públicos, la
seguridad y la moralidad públicas; de una situación de anormalidad, frente a la
cual  es preciso restablecer el orden público, como quiera que la
magnitud de la amenaza que se cierne sobre el disfrute de los derechos humanos
es de tal entidad, que no existen las condiciones mínimas de tranquilidad para
el ejercicio de los mismos.
Este estado de cosas, por lo demás,
corresponde a lo que Nicole Questiux[133],
Relatora de la Comisión de Derechos Humanos, denominaba “estado de excepción
complejo”, entendiendo por éste una situación durante la cual, al mismo tiempo
e indebidamente, coexisten normas, instituciones y competencias de las
autoridades públicas, propios de dos supuestos de hecho diferentes: una
situación  de normalidad y otra de anormalidad.
1.2. La necesidad de la medida excepcional.
Al tenor del artículo 11 de la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción Los decretos legislativos deberán
expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas
adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente.
En mi opinión, en la parte motiva del
decreto legislativo 1838 de 2002, el Gobierno Nacional, realmente expresó las
razones por las cuales era imprescindible crear un impuesto para financiar a
las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que
deben intervenir en conjurar los actos que han perturbado el orden público e
impedir que se extiendan sus efectos,  vale decir, no se aportó
justificación alguna sobre los hechos que motivaron la adopción del acto
jurídico. Simplemente, se da por hecho que, durante un estado de conmoción
interior, las autoridades públicas que tienen en sus manos el restablecimiento
del orden público, requieren de mayores inversiones e incrementan sus gastos.
A decir verdad, estos graves vacíos que
presenta la  motivación del decreto legislativo sub examine, debió haber
llevado a la Corte a declarar la inexequibilidad del mismo, como quiera que, el
juicio de constitucionalidad, que se realiza sobre las medidas excepcionales,
abarca uno de existencia sobre los hechos que justifican la adopción de cada
una de éstas, los cuales, insisto, ni siquiera aparecen referenciados en el
texto del decreto legislativo 1838 de 2002.
Las mencionadas carencias, trataron de ser
suplidas, por el Gobierno Nacional, a lo largo del juicio de
constitucionalidad, lo cual resulta inadmisible. En efecto, la aportación, el
decreto y la práctica de pruebas durante estos procesos de constitucionalidad,
amén del estudio de las diversas argumentaciones presentadas por las
autoridades públicas en estos casos,  no tienen por finalidad suplir las
carencias en la motivación de que adolece un acto jurídico determinado,  sino
que, por el contrario, apuntan a constatar la existencia de unos hechos ( juicio
de existencia ), que se alegan como justificación para la adopción de un
decreto legislativo. Tampoco, le corresponde al juez de constitucionalidad,
mediante su sentencia, entrar a colmar los vacíos que presenta la motivación de
un determinado decreto legislativo, a lo que procedió indebidamente la Corte al
condicionar la exequibilidad del artículo 1 del decreto.
Dada la inexistencia de hechos que
constatar, ¿cómo es posible realizar un enjuiciamiento de valor sobre los
mismos?; y asimismo, ¿cómo confrontar  las medidas excepcionales con las normas
internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, y en este caso,
muy particularmente, las referentes al disfrute de los derechos económicos,
sociales y culturales.?
Pues bien, los hechos que finalmente
aparecieron probados en el curso del proceso son dos:  la existencia de un
déficit en el presupuesto de defensa y policía para “algunas acciones que se
tenían programadas pero no financiadas” y la necesidad de estructurar un nuevo
plan de fortalecimiento de la seguridad democrática. Paso entonces a examinar
los mencionados hechos con la regulación constitucional y estatutaria de los
estados de excepción.
2.  La escasez
de recursos para modernizar a la fuerza pública como hecho que justifica la
creación de un impuesto sobre el patrimonio.
La
escasez de recursos económicos para modernizar los equipos de la fuerza
pública, aumentar el número de sus integrantes y mejorar su capacidad
operativa, era una situación de hecho que, en palabras del propio Gobierno
Nacional, se encontraba presente mucho antes de la declaratoria del estado de
conmoción interior. De tal suerte que se recurrió al expediente del estado de
excepción como  un medio o instrumento para resolver un clásico problema de
déficit fiscal y no para hacerle frente a una situación considerada excepcional
o coyuntural. Adicionalmente, del análisis del acervo probatorio se desprende
que parte de los recursos recaudados con el tributo se destinarán a estructurar
todo un nuevo plan de fortalecimiento de la seguridad democrática, lo que
presupone la ejecución de un proyecto a largo plazo, que desborda  la esencia
temporal de un estado de excepción y que desconoce, además, la competencia del
Congreso Nacional para debatir sobre la necesidad y urgencia del mencionado
proyecto de inversión.
Así
pues, esta medida contraría la letra y el espíritu de los artículos 10 y 11 de
la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, como quiera que desconoce los
principios de finalidad y necesidad que sirven para juzgar la
constitucionalidad de un decreto legislativo.
3.  Destinación
de los recursos causados con el impuesto sobre el patrimonio y principio de
finalidad.
El
principio de finalidad indica que las medidas excepcionales deben encaminarse,
directa y específicamente, a conjurar las causas de la perturbación. Así pues,
de conformidad con la sentencia C-802/02, los hechos que justificaron el
recurso a la declaratoria del estado de conmoción interior fueron los siguientes:
“ 1 ) Ataques
cada día más frecuentes contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus
derechos humanos, violación a las reglas del Derecho Internacional Humanitario
y comisión de delitos de lesa humanidad por parte de bandas armadas,
financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.
“ 2 ) Actos de
terrorismo y ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales
por parte de bandas armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro
y la extorsión.
“ 3 ) Actos de
coacción a mandatarios locales y seccionales y a sus familias en todo el país,
como legítimos representantes de la democracia regional por parte de bandas
armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión”.
Para
hacerle frente a estos hechos, el legislador extraordinario decidió, por medio
del decreto legislativo 1838 de 2002, crear un impuesto sobre el patrimonio. De
conformidad con las pruebas que reposan en el expediente, el Gobierno Nacional
destinaría, de manera general, los recursos percibidos con el recaudo del
impuesto sobre el patrimonio, a la atención de los siguientes rubros:
“A. Adición al Presupuesto vigente
para le año 2002 para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional por $ 432.8
mil millones....
“ B. Presupuesto Adicional en el
año 2003 para financiar gastos militares y de policía por $ 798.7 mil
millones...
“C. Plan de choque para la
ampliación y modernización de las Fuerzas Militares y de Policía con un costo
de $ 769.1 mil millones para lo que resta del 2002 y el 2003...”
En
relación el último gran rubro en que se invertirán los recursos recaudados con
el impuesto sobre el patrimonio (Plan de choque para la ampliación y
modernización de las Fuerzas Militares y de Policía ), el Gobierno Nacional
estimó que la distribución de aquél se realizaría
de la siguiente manera:
“ Refuerzo del pie de fuerza, $
515.6 mil millones;
Incremento de los niveles de
alistamiento de las aeronaves y mayor número     de horas de vuelo, $ 92 mil
millones
Fortalecimiento de la lucha contra
el secuestro, $ 25 mil millones;
Inteligencia y seguimiento a las
finanzas de los agentes generadores de violencia, $ 50 mil millones;
Fortalecimiento del programa de
desmovilización y reinserción de los agentes generadores de violencia, $ 23 mil
millones;
Recompensas, comunicaciones y
acciones sicológicas, $ 30 mil millones;
Fiscales y Procuradores especiales,
$ 16 mil millones;
Defensores de oficio para
sindicados de terrorismo, $ 2 mil millones;
Fortalecimiento de la Policía Judicial
e investigación criminal, $ 10 mil millones;
Fortalecimiento de las oficinas de
Derechos Humanos y DIH en la Fuerza Pública, $ 5 mil millones”.
Al
respecto, considera la suscrita Magistrada que el margen de maniobra con que
cuenta el Gobierno Nacional al momento de configurar, bajo estados de
excepción, un nuevo tributo no es absoluto; mucho menos lo es la destinación de
los recursos recaudados con ocasión del mismo, ya que, insisto, se trata de
una medida que debe encausarse a conjurar la perturbación del orden público,
ser proporcional y conforme con los principios y valores que inspiran a un
Estado Social de Derecho, y asimismo, respetar los compromisos internacionales
asumidos por el Estado colombiano. De allí que la simple lectura de los rubros
que comprende el Plan de choque para la ampliación y modernización de las
Fuerzas Militares y de Policía, muestra, al rompe, la manifiesta
desproporción en la que se van a invertir los recursos recaudados. En efecto,
mientras que en Refuerzo del pie de fuerza, e incremento de los  niveles de
alistamiento de las aeronaves y mayor número de horas de vuelo se van a
gastar cerca de 607.6 mil millones de pesos, en el sector justicia se
invertirán tan sólo 26 mil millones de pesos, lo cual equivale a una cifra
menor a lo se va a gastar en Recompensas, comunicaciones y acciones
sicológicas ( $ 30 mil millones). Esta desproporción protuberante en la
inversión de los recursos públicos, durante una situación de anormalidad,
desconoce el principio de idoneidad de la medida, como quiera que el
restablecimiento del orden público en Colombia, necesariamente pasa por
fortalecer su sistema jurisdiccional y no tan sólo su aparato represivo.
Por
último, la asignación de estos recursos no puede ser considerada como una
medida suficiente y adecuada para impedir la extensión de los efectos de la
perturbación del orden público (art. 11 de la Ley Estatutaria sobre Estados de
Excepción ), por cuanto no se prevé ningún tipo de recurso económico para la
población desplazada; sin duda, uno de los principales y más dolorosos efectos
del conflicto armado colombiano.
Fecha ut supra
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Aclaración de voto a la Sentencia
C-876/02
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD EN
CONMOCION INTERIOR-Exclusión
de temas que no comporten problemas constitucionales (Aclaración de voto)
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Referencia al régimen ordinario del
impuesto de renta (Aclaración de voto)
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Condiciones
particulares del régimen especial (Aclaración de voto)
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Referencia al
régimen del impuesto a la renta para sujeto pasivo y base gravable (Aclaración
de voto)
Referencia: expediente
R.E. 117
Revisión de
constitucionalidad  del Decreto Legislativo 1838 de 2002 “por medio del
cual  se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos  del
Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad
democrática”.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Durante la discusión
de la ponencia inicialmente presentada en el asunto de la referencia, la Sala
Plena de la Corporación acordó omitir en la Sentencia la referencia a aquellos
temas planteados por los intervinientes que no comportasen problemas de orden
constitucional, sino dificultades, reales o aparentes, de aplicación de las
normas del decreto legislativo sub examine.
Tal fue el caso de
la materia relativa a la situación de las entidades que conforme a la
legislación vigente tienen la condición de contribuyentes del impuesto de renta
sólo en relación con una parte de sus actividades, y respecto de las cuales ha
surgido la duda en ciertos sectores en torno a la manera como estarían sujetas
al impuesto para preservar la seguridad democrática.
Al tomar la decisión
de no abordar el tema en la Sentencia, se planteó en la Sala que para la
determinación de los distintos extremos del impuesto, en cuanto que no
estuviesen expresamente señalados en las normas del decreto legislativo, habría
de acudirse al régimen ordinario del impuesto de renta, referencia que no se
incluyó en el texto definitivo de la Sentencia, y que pone de relieve la
necesidad de esta aclaración.
En efecto, de
conformidad con la legislación tributaria, (Artículos 19 y 19-2 del Estatuto
Tributario), las asociaciones gremiales, las cajas de compensación familiar y
los fondos de empleados son contribuyentes del impuesto sobre la renta, sólo
con respecto a  los ingresos provenientes de las actividades industriales y de
mercadeo, en el primer caso, y en relación con “... los ingresos generados en
actividades industriales, comerciales y en actividades financieras distintas a
la inversión de su patrimonio y diferentes a las relacionadas con salud,
educación, recreación y desarrollo social”, en los dos restantes.
El Decreto 1838 de
2002 no hace referencia especial a la situación de este tipo de contribuyentes
y dado que, en virtud de las actividades que cumplen en los campos industrial,
comercial o financiero, tienen el carácter de declarantes del impuesto sobre la
renta, serían sujetos pasivos del impuesto para preservar la seguridad
democrática y, de acuerdo con el régimen general, la base gravable sería la
totalidad de su patrimonio líquido poseído a 31 de agosto de 2002.
Sin embargo no es
esa la conclusión a la que se llega cuando las normas del Decreto 1838 de 2002
se interpretan a la luz de la imperativa referencia al régimen ordinario del
impuesto de renta.
Tal referencia es
imperativa porque las particulares condiciones de los contribuyentes del
régimen especial hacen que no puedan ser subsumidos en la regla general que
contiene el Decreto 1838 de 2002.
En efecto, conforme
al artículo 2º del Decreto 1838 de 2002, son sujetos pasivos del impuesto para
preservar la seguridad democrática los declarantes del impuesto de renta y
complementarios. A partir de esa consideración, en el artículo 4º del Decreto
se fija como base gravable el patrimonio líquido poseído por ellos a 31 de
agosto de 2002.
Ahora, de acuerdo
con el régimen ordinario, son declarantes del impuesto de renta y
complementarios, quienes tienen la calidad de contribuyentes del mismo,
independientemente de que deban pagar o no el impuesto.
En virtud de su
régimen especial, las asociaciones gremiales, las cajas de compensación
familiar y los fondos de empleados, cuando realicen operaciones industriales,
comerciales o financieras, sólo son contribuyentes del impuesto de renta en
relación con una fracción de sus actividades, que puede ser y con frecuencia
es, de carácter marginal. Por consiguiente es en relación con esas actividades,
que esas entidades adquieren la calidad de declarantes, sin perjuicio de que,
por tal virtud, en su declaración deban incluir la totalidad de sus ingresos y
de su patrimonio.
En razón a que tales
entidades sólo son declarantes en función de una fracción de sus actividades,
la base gravable del impuesto para preservar la seguridad democrática, para
ellas, no puede ser otra que el patrimonio liquido que a 31 de agosto de 2002
se encontraba afecto a esas actividades.
Una interpretación
distinta, no solamente resultaría descontextualizada  sino que no sería
admisible a la luz del orden constitucional, por contrariar de manera grosera
los principios de igualdad y de equidad tributaria.
Ello resulta
evidente cuando, por vía de ejemplo, se compara la situación de dos
asociaciones gremiales que a 31 de agosto de 2002 tenían patrimonio líquido de
muy similar valor y una de las cuales ha destinado una pequeña fracción del
mismo a una actividad de comercialización. Conforme a la interpretación que se
ha descartado, esta última asociación estaría gravada por el impuesto especial
para preservar la seguridad democrática en relación con la totalidad de su
patrimonio, en su mayoría dedicado a actividades y fines respecto de los cuales
no tiene la calidad de contribuyente sobre el impuesto la renta, al paso que la
otra asociación, con similar patrimonio estaría excluida del gravamen.
De esa situación no
solo surge con evidencia la vulneración del principio de igualdad, sino que,
además, la misma resulta contraria a la equidad tributaria, criterio que la
Corte tuvo en cuenta para declarar la constitucionalidad del impuesto.
A la luz del caso
que es materia de estudio en esta aclaración, la equivalencia de los conceptos
de declarante y contribuyente del impuesto sobre la renta es una condición de
equidad tributaria. Se grava a los contribuyentes del impuesto de renta en
razón a que el legislador asume su capacidad tributaria a partir de su
condición de contribuyentes. Si a la noción de declarante se la separa de esa
condición de contribuyente, se estaría gravando a unos sujetos a partir de una
consideración puramente formal y sin consultar su capacidad de pago.
Por las anteriores
consideraciones estimamos que si bien no correspondía a la Corte adentrarse en
los pormenores propios de la aplicación del decreto sub examine, si
habría resultado adecuado, por razones de claridad y de seguridad jurídica, que
en el examen de constitucionalidad se precisase que las normas del Decreto 1837
de 2002, debían interpretarse en armonía con las que establecen el régimen del
impuesto a la renta que sirve de referencia para establecer los sujetos pasivos
y la base gravable del impuesto para preservar la seguridad democrática.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-876/02
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-No puede atender a un
déficit fiscal estructural (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Ausencia de motivación
(Salvamento de voto)
CONMOCION INTERIOR-Causa no puede ser presupuesto
desbalanceado (Salvamento de voto)
TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Imposibilidad de creación o
modificación (Salvamento de voto)
TRIBUTO EN EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Creación o modificación
(Salvamento de voto)
ANTINOMIA ENTRE NORMAS-Soluciones (Salvamento de voto)
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Falta de competencia
para expedición/IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Falta de explicación expresa de motivos (Salvamento
de voto)
PROPIEDAD INMUEBLE-Competencia para gravarla
(Salvamento de voto)
PROPIEDAD INMUEBLE-Inconstitucionalidad de creación de
tributo nacional que la grave (Salvamento de voto)
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Carácter nacional
(Salvamento de voto)
CONCEPTO Y REALIDAD-Alcance (Salvamento de voto)
PATRIMONIO-Alcance del concepto (Salvamento de voto)
PATRIMONIO NETO-Objeto (Salvamento de voto)
BIEN INMUEBLE-Riqueza de la persona (Salvamento
de voto)
TRIBUTO-Determinación de base gravable (Salvamento de voto)
TRIBUTO-Distinción entre hecho generador y base gravable
(Salvamento de voto)
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Grava la propiedad
inmueble (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente R.E. 117
Magistrado Ponente:
Alvaro Tafur Galvis
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se
ve precisado a salvar su voto en relación con la declaración de exequibilidad
del decreto legislativo 1838 de 2002 “Por medio del cual se crea un impuesto
especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación
necesarios para preservar la seguridad democrática”.
Al respecto se
tiene:
1. EL
DÉFICIT FISCAL ESTRUCTURAL
Tal como lo expresé
al disentir de la decisión que recayó sobre el decreto 1837 de 2002, y que
ahora reitero, en lo atinente a los fundamentos fiscales invocados para expedir
el mismo el señor Ministro de hacienda declaró ante la Corte Constitucional que
existía un déficit fiscal estructural (esta declaración constituye una prueba
que el juez debe evaluar y tener en cuenta); y en todo el decreto se menciona,
a cada paso la falta de recursos. Lo estructural se opone a lo coyuntural y por
su propia naturaleza no es sobreviniente, sino crónico. No siendo
sobreviniente, no puede servir para fundamentar un estado de excepción y mucho
menos la conmoción interior (pues alguna diferencia debe existir entre la
emergencia económica y la conmoción interior).
A pesar de que el
decreto parecería la justificación de una emergencia económica (su tema central
es el déficit fiscal o la falta de recursos), sin embargo no hace ninguna
demostración de lo afirmado: no hay ninguna estadística que lo compruebe;
tampoco explica la metodología que utilizó para llegar a la conclusión de que
existía déficit y del monto del mismo (y esto es muy importante ya que el
propio ministro manifestó que sus cifras eran diversas a la del ministro
anterior, que hablaba de un presupuesto desbalanceado en menos de 2 billones y
ahora el déficit que se nos presenta es de más de 6 billones; ¿a cual ministro
le creemos al anterior o al nuevo?). La existencia de un presupuesto
desbalanceado (menos ingresos que gastos), no puede ser la causa de una conmoción
interior ya que está permitido expresamente por el artículo 347 de la
Constitución.
El gobierno no
explicó en el decreto por qué el déficit ni por qué ese monto, y no se necesita
ser un experto en economía para saber que las cifras son “manipulables”; por
ejemplo, la tasa de crecimiento incide en el déficit, ya que si el país crece a
una tasa del 4% el déficit es menor que si crece al 1% o no crece. Las
exportaciones también inciden en el déficit, ya que si las exportaciones
aumentan en un 50% el déficit es menor; y si las exportaciones aumentan y la
tasa de crecimiento también es posible que no haya déficit fiscal, y por el
contrario, superávit en muchos rubros de la economía.
El gobierno, de una manera falaz
presenta el déficit como un déficit en la fuerza pública (Pág. 2).  Existe en
nuestra Constitución el principio de unidad de caja (articulo 359 de la
constitución) y no hay, por regla general, rentas de destinación especifica;
siendo esto así, el déficit afecta no sólo a las fuerzas armadas sino también a
la salud, a la educación, a la vivienda, a la seguridad social, etc. Una de las
pocas excepciones la constituyen las rentas destinadas a la inversión social, y
la guerra es por definición la negación de la inversión social, su opuesto
absoluto, de tal manera que los recursos que se obtengan con fundamento en la
conmoción no podrán destinarse a la guerra.
No sobra recordar
que somos un país pobre y alguna diferencia existe entre países pobres y ricos,
y que por mucho que queramos, nuestras fuerzas armadas, por ahora, no serán
como las de USA el país más rico de la tierra.
Las Fuerzas armadas tienen un equipamiento
mucho mayor que en años anteriores, teniendo en cuenta que el conflicto que
sufre nuestro país se ha prolongado por varias décadas y en la actualidad se
cuenta con un incremento en el presupuesto de las Fuerzas Militares gracias a
la destinación que se ha hecho de los recursos del Plan Colombia.
Las
estadísticas demuestran que los colombianos han hecho un gran esfuerzo para fortalecer
las fuerzas armadas no sólo en el último cuatrienio sino desde hace más de una
década, y que no es cierto que no se le hayan dado medios para enfrentar a
quienes están al margen de la ley.
Corolario de
lo anterior es que el alegado déficit fiscal, que es estructural y recurrente,
no puede solucionarse ni en todo ni en parte mediante un decreto dictado en
desarrollo de la declaratoria de conmoción interior.  A lo sumo sirve de
paliativo, pues bien vistas las cosas, el déficit fiscal corresponde a un
fenómeno mundial que cada país tiende a resolver con apoyo en múltiples
variables, dentro de las cuales el tributo es apenas una de ellas, que no por
importante podría insularmente redimir a las naciones de tan endémico
problema.  Más aún, la economía de bloques que hoy sectoriza y aglutina a los
países, reclama soluciones que deben hacer compatibles las medidas internas con
las del respectivo concierto internacional de pertenencia, motivo por el cual
el adecuado manejo de las finanzas públicas impone una visión integral, de
conjunto, teleológicamente consistente, y no coyuntural, no de excepción.  Pues
de no ser así, las políticas tornadizas y el unidimensionalismo fiscal terminan
tomando plaza en provecho exclusivo de las prioridades gubernamentales de cada
jefe de Estado, por cierto muy subjetivas, y con frecuencia distantes del
desarrollo sostenible de la economía y de la calidad de vida de las personas.
Cómo se echa de menos la planeación estratégica por estos días, y
particularmente con estados de conmoción, que como el de ahora, se abre camino
sobre precarios presupuestos fácticos y mal entendidos fundamentos
jurídicos.
2. EL
TRIBUTO EN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN
De conformidad
con los artículos 212 a 215 de la Constitución, el Presidente de la República,
en forma transitoria, sólo podrá establecer nuevos tributos o modificar los
existentes en la hipótesis del estado de emergencia económica, social y
ecológica del país.
Sabiendo que
en la Carta Política hay prohibiciones explícitas y prohibiciones implícitas,
es de entender que el artículo 213 superior se pliega a éstas en tanto no
autoriza la creación o modificación  de tributos en estado de conmoción
interior.  Por donde, si bien la Corte declaró exequible la ley 137 de 1994 en
torno a la potestad tributaria del Presidente en estado de conmoción interna,
es lo cierto que esta norma tiene un carácter subalterno frente al artículo 215
constitucional, por lo cual, en consonancia con el artículo 4 superior se debe
privilegiar la prohibición implícita contenida en el artículo 213
constitucional, sobre la facultad impositiva del Presidente, esto es, debe
acatarse la imposibilidad de que el Presidente modifique o cree tributos en
estado de conmoción interna.  Por contraste, se reitera, el Presidente únicamente
puede modificar o crear tributos en estado de emergencia económica, social y
ecológica del país.
Desde el punto
de vista de la filosofía del derecho, en el orden jurídico pueden existir
antinomias, o contradicciones entre normas que deben ser resueltas; una de las
maneras para resolver estas antinomias es aplicando el principio de jerarquía,
de tal manera que cuando dos normas se oponen, se debe aplicar la norma de
superior jerarquía y dejar de aplicar la norma de inferior jerarquía.  En el
caso concreto que nos ocupa la norma de superior jerarquía es el artículo 213
de la Constitución Política que impide decretar impuestos en el estado de
conmoción interior y, la norma de inferior jerarquía es la Ley 137 de 1994 que
no puede aplicarse.
La propia Constitución
ha previsto la necesidad de nuevos impuestos, para hacerle frente a las
situaciones de crisis y esto es lo que explica que puedan concurrir, al mismo
tiempo el estado de conmoción y la emergencia económica y social.
Advirtiendo a
la vez que la competencia impositiva vertida en el artículo 215 superior no
goza de vasos comunicantes que le pudieran permitir al Presidente, como en una
bóveda de transmutación, modificar o crear tributos en el ámbito de la
conmoción interna, toda vez que en un tal evento el artículo 338 de la
Constitución resultaría vulnerado en lo tocante a la génesis plural que por
principio deben ostentar los tributos, que en el orden nacional son del resorte
del Congreso de la República.
En el presente
caso, a más de que el Presidente carecía de competencia constitucional para
expedir el decreto 1838 de 2002, dado su contenido, el mismo carece de
explicación expresa sobre los motivos que impulsaron la creación del impuesto
sobre el patrimonio.  A lo cual se agrega que la insuficiencia de recursos
económicos del Tesoro Público –proverbial en nuestro medio- no es un hecho
susceptible de configurarse como causal de grave perturbación del orden
público.  En síntesis, el decreto 1838 no cumple los requisitos de finalidad y
necesidad exigidos por los artículos 10 y 11 de la ley 137 de 1994, como
tampoco lo dispuesto por el artículo 9 ibídem, normas todas de imperativo
cumplimiento durante los estados de excepción.
3. LA
MANIFIESTA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 317 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
3.1. El primer
inciso del artículo 317 superior prescribe:
“Sólo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble.  Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan
contribución por valorización”.
He aquí una
prohibición implícita, en virtud de la cual la Nación, los departamentos o
cualquiera otra entidad diferente al municipio se encuentran inhabilitados para
crear tributos que graven la propiedad inmueble.  Prohibición que a su vez no
afecta la competencia que entidades diferentes al municipio puedan tener para
imponer contribuciones por valorización.
Doctrinaria y
prácticamente la propiedad inmueble es susceptible de soportar diferentes
gravámenes, dependiendo para ello de las políticas fiscales que los diferentes
países asuman con arreglo a sus ordenamientos constitucionales.  Por ello
mismo, debe entenderse que la prohibición establecida en el artículo 317
superior cobija todo el universo de hipótesis donde la propiedad inmueble deba
fungir como base gravable, siendo por tanto inconstitucional crear tributos
nacionales que graven esta propiedad, aún bajo el pretexto de una política
fiscal que en todo caso estaría soslayando esta expresa limitación.
Pues bien, a
través del artículo 1 del decreto 1838 de 2002 se creo un impuesto de carácter
nacional, no municipal.  Lo cual se explica así: el  artículo es claro al
determinar que el impuesto en mención está destinado a atender los gastos del Presupuesto
General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática.  Y
al decir Presupuesto General de la Nación, en lo tocante a ingresos
tributarios, estamos aludiendo con exclusividad a exacciones de estirpe
nacional, no territorial.  O es que al tenor de la preceptiva vigente se
podrían aforar válidamente en el presupuesto nacional tributos territoriales.
Claro que no.  Pues como su denominación nítidamente lo indica, el Presupuesto
General de la Nación sólo comprende entidades del orden nacional, no
territorial.  Cosa distinta es que los ingresos corrientes de la Nación
constituyan base de cálculo para el giro de las transferencias territoriales,
pero eso corresponde a la esfera operativa y de ejecución presupuestal, que no
a la del aforo presupuestal.
Como primera
conclusión tendríamos entonces que el impuesto creado a través del decreto
1838 de 2002 es de indiscutible carácter nacional.
3.2. Dice la
Corte que “(...) el patrimonio es un concepto
abstracto elaborado por el legislador con determinados fines en derecho,
que puede identificarse de manera autónoma e independiente de los bienes que lo
conforman”. (El resaltado es mío).
Por su propia
fuerza esta afirmación naufraga en los marasmos de la tautología, pues como
bien lo acredita la experiencia epistemológica de la humanidad, el concepto
es siempre una abstracción de la realidad que lo origina y determina, con un
mediador: el sujeto cognoscente[134].
En lo concerniente a la identificación autónoma e independiente del concepto
sólo cabe admitir su separación ontológica en cuanto idea que concibe el
entendimiento, tan necesaria a los fines discursivos del conocimiento, como tan
arraigada a la realidad que le da vida a través de la mediación humana.  De
allí que el concepto sólo pueda nacer a condición de que exista la realidad,
esto es, si bien entre realidad y concepto
pueden haber diferencias ontológicas, es evidente que en cuanto a su génesis
éste depende de aquélla, pudiendo posteriormente el concepto, con la mediación
del hombre, influir sobre la realidad.  Pero en todo caso, la realidad es su
fuente prima.  No hay concepto sin realidad, y por mucho que evolucione el
concepto, como en el caso de los números, hay siempre una realidad de la cual
depende en última instancia, de cuya terrenalidad no se puede desligar, a menos
que se quiera hacer del concepto una falsa conciencia de la realidad.  Por lo
mismo, el concepto no se puede asumir como una entidad distanciada o
desestimatoria del contenido que la realidad le dispensa, él no puede
traicionarla impunemente, ya que tal felonía implicaría a la vez una traición a
la esencia de su naturaleza abstracta.  El concepto enuncia la realidad y en
ella debe abrevar permanentemente, a menos que se quiera aislar y enclaustrar
en una torre teórica que ningún resultado práctico le puede ofrecer a la
sociedad cognoscente con relación a la cambiante realidad.
En esta
dimensión, ciertamente el legislador puede elaborar uno o más conceptos sobre
patrimonio, pero lo que no se puede desconocer es que cualquiera que sea el
concepto que construya, siempre habrá una ligazón que dará clara noticia sobre
la materialidad de la cual depende la existencia de ese concepto, y esa
materialidad no es otra –para el sub júdice- que el conjunto de bienes que
originan, nutren y determinan el concepto de patrimonio.
Por su parte
la Corte dice:  “(...) el patrimonio se define como una
universalidad jurídica, conformada por un conjunto de bienes y derechos
susceptibles de valoración económica.  Son elementos del patrimonio el activo y
el pasivo.  La diferencia entre estos elementos forma el haber o el déficit
patrimonial (...)”;
Como
representación abstracta de la realidad patrimonial, la definición de “universalidad jurídica” tiene un sentido apreciable.  Denotando la misma que su estructura
ideal está determinada por un conjunto de bienes y derechos susceptibles de
valoración económica.  Es decir, la definición se reconoce a partir de sus
raíces tanto materiales como pecuniarias.
Ahora bien, no
es cierto que el activo y el pasivo sean elementos constitutivos del
patrimonio, y mucho menos tratándose del patrimonio bruto.  Cosa distinta es
que para hallar contable y fiscalmente el patrimonio neto sea necesario
restarle al patrimonio bruto el pasivo, por donde el patrimonio neto viene a
ser el resultado de esa sustracción, su fruto inmediato.  De suerte que sin esa
detracción jamás podría surgir el patrimonio neto.
Sobre los
mismos presupuestos es igualmente equivocado sostener que la diferencia entre
activo y pasivo forma el haber o el déficit patrimonial, toda vez que con
arreglo a los principios y reglas contables generalmente aceptados, el activo
menos el pasivo da como resultado el patrimonio, que puede ser positivo o
negativo, pero no necesariamente deficitario.  Asimismo debe observarse que el
haber no es un resultado del activo menos el pasivo;  antes bien,
contablemente el haber es la contrapartida natural del debe,
independientemente de las cuentas que se estén afectando en virtud de algún
movimiento.
Con todo, sea
que hablemos de patrimonio bruto o patrimonio líquido, en el fondo siempre
estaremos aludiendo a bienes y derechos apreciables en dinero poseídos por
determinada persona.  De lo cual se sigue que los bienes, en cuanto género,
comprenden tanto los muebles como los inmuebles.
Por esto mismo
resulta sorprendente que la Corte afirme que el cuestionado impuesto grava la
riqueza y no la propiedad inmueble.  Porque entonces, ¿de qué riqueza estamos
hablando, de la real o de la virtual?
Más
concretamente, ¿de qué está constituida la riqueza? ¿Cuál es su naturaleza
real?[135]
Desde luego
que la riqueza está compuesta por bienes, los cuales, a la luz de nuestro
Código Civil consisten en cosas corporales o incorporales, desdoblándose las
corporales en muebles e inmuebles.  De suerte que ninguna razón jurídica ni
económica le asiste a la Corte para excluir los bienes inmuebles de la riqueza
de las personas.  A menos que con tal afirmación se quisiera lanzar un mensaje
subliminal indicativo de que el 1.2% no puede afectar la propiedad  inmueble,
caso en el cual habría sido necesario darle un giro a las consideraciones de la
sentencia C-876 de 2002, para culminar declarando la exequibilidad del tributo,
en el entendido de que no cobija la propiedad inmueble.  Fallo que sí habría
sido consecuente con los dictados del artículo 317 superior.
Surge otra
pregunta:  ¿cómo se determina la base gravable del tributo?  Pues a partir de
la depuración del hecho generador, es decir, restándole a la riqueza de un
período gravable los costos, las deducciones y las exenciones.  Siendo claro
que la riqueza, en tanto hecho generador, está constituida por bienes, y no
solamente por los muebles, como erradamente pretende darlo a entender la Corte
en su sentencia.
En gracia de
discusión, si con arreglo a la postura de la Corte hacemos abstracción de los
bienes inmuebles, retirándolos por tanto del hecho generador, ¿en qué cuantía
quedaría el recaudo esperado por el Gobierno en trance de estado de conmoción
interna?  Elemental,  pues quedaría en una cuantía irrelevante de cara a las
necesidades que alega el Gobierno Nacional.
Sostiene la
Corte que el hecho generador del impuesto cuestionado es
el patrimonio líquido que posean los sujetos pasivos a 31 de agosto de 2001, y
no los bienes inmuebles que puedan eventualmente haber sido tomados en cuenta (pág. 65).
Primeramente,
la Corte está confundiendo hecho generador con base gravable, desconociendo que
ésta es el resultado de la depuración de aquél, en el sentido de que el hecho
generador, menos las erogaciones y beneficios a que haya lugar, da como
resultado la base gravable, que para el caso es el patrimonio líquido.  En
síntesis, mientras que el hecho generador es el fenómeno económico en bruto (el
conjunto de bienes), por su parte la base gravable es el valor neto derivado de
ese fenómeno, sobre el cual se aplica la tarifa correspondiente.  Lo que a su
turno se traduce en que los bienes inmuebles “eventualmente” tomados en cuenta sí hacen parte
integral del hecho generador, y por tanto de la base gravable del 1.2%.
O que nos
digan, para los efectos del impuesto del 1.2%, ¿qué papel económico juegan “los bienes inmuebles que puedan eventualmente haber sido tomados en
cuenta” para la liquidación
del patrimonio líquido?  Porque si no juegan papel alguno, a guisa de qué se
incluyen dentro del hecho generador?  ¿Para cumplirle al reino de la
abstracción y la virtualidad?
Si en el
ámbito de esta hipótesis se retiran del hecho generador los bienes inmuebles,
¿qué podría ocurrir?  Varias cosas:  a) si junto con los inmuebles el
declarante tenía bienes muebles, el cálculo del impuesto se reduciría, incluso
de manera cuantiosa;  ii) si el declarante sólo tenía bienes inmuebles, el
cálculo del impuesto se reduciría a ceros.  De lo cual se concluye que para
efectos del impuesto censurado los bienes inmuebles sí juegan un rol, y no
cualquiera.  No cabe duda de que en el presente asunto los inmuebles desempeñan
el papel más destacado, tal como puede apreciarse al tenor de la realidad económica
del inventario inmobiliario nacional, que de suyo ostenta colosales cuantías.
Por lo mismo, es un ostensible contrasentido aseverar que los bienes inmuebles
tenidos en cuenta para la liquidación del impuesto, a pesar de ello, no hacen
parte del hecho generador, pues es tanto como decir que la fotografía tomada a
la Catedral de Bogotá tuvo como base no la Catedral misma, sino el concepto de
catedral.  Con inferencias como ésta se puede defender cualquier cosa, por
ejemplo, que la riqueza es de éter, y por tanto, que el impuesto del 1.2%
afecta el patrimonio como universalidad jurídica, como concepto, y no el valor
económico del patrimonio que subyace al impuesto.  O sea que da lo mismo, para
la determinación del impuesto sobre el patrimonio (1.2%), que existan o que no
existan bienes inmuebles, ya que el soporte exclusivo para el impuesto es el
concepto de base gravable y no la materialidad económica que constituye la
esencia abstracto-económica de la base gravable, la cual no excluye a los
inmuebles.
Prosigue la
Corte afirmando:
“Es pertinente
precisar en este punto, que aunque en la Sentencia C-711 de 2001 esta
Corporación señaló que “en el caso de que el Congreso llegare a restablecer el
impuesto nacional de patrimonio sobre la propiedad inmueble  de todos los
propietarios del territorio nacional, en la práctica se estaría configurando
una violación del artículo 317 de la Carta (…)”[136],
dicha afirmación, que  no sobra aclarar constituye un obiter dictum frente a
la  ratio decidendi de  esa sentencia, no contradice lo expresado en el
presente caso por la Corte. En efecto  cabe recordar que el Decreto 1838 de
2002 no  está creando un impuesto  nacional de patrimonio sobre la propiedad
inmueble, sino que la base gravable del mismo  está constituida por el
patrimonio líquido de los sujetos pasivos a 31 de  agosto de 2002, patrimonio
liquido en el que solo (sic) de manera indirecta  la propiedad inmueble es
tomada como referente, como uno de los elementos que pueden componer el
patrimonio bruto  del contribuyente, patrimonio bruto al que  habrá que
restarle el monto de las deudas a cargo del mismo, vigentes en esa fecha para
obtener el patrimonio líquido  que es sobre el que  recae el cobro del impuesto”.
(pág. 65).
Sabido es que
durante la Edad Media cualquier discusión espinosa se resolvía desenterrando
una frase de Aristóteles.  Aquí pasa otro tanto, pues, desenvainando dos
locuciones latinas, la Corte desconoce y revalúa  sin mayores argumentos lo qua
había concluido en sentencia C-711 de 2001.
A esta
posición debo replicar diciendo que el impuesto cuestionado sí es de carácter
nacional, dado el aforo que lo sumerge en el Presupuesto General de la Nación,
según lo indiqué en párrafos iniciales.  Sí grava la propiedad inmueble, y
mucho;  sin que para nada importe el eufemístico título con que el decreto 1838
de 2002 lo haya querido bautizar, ni los argumentos elípticos con que la Corte
lo haya pretendido convalidar.  En honor a la verdad, las consideraciones de la
Corte privilegian la abstracción sobre la materialidad de los dictados
constitucionales, quedando igualmente expósita la demostración de la
constitucionalidad declarada.
Cuando la
Corte dice que “(...) la base gravable del mismo  está
constituida por el patrimonio líquido (...)”, no está añadiendo ningún argumento demostrativo de
la exequibilidad declarada en torno al tributo del 1.2%, dado que, entre
patrimonio líquido y base gravable no hay ninguna diferencia para efectos del
restaurado impuesto sobre patrimonio.  Con esta frase la Corte no avanza ni un
ápice en la sustentación de su fallo, y sí deja un sabor arenoso en la
perspectiva de quienes esperaban hallar en la sentencia una argumentación
constitucional de mayor nivel pedagógico.  Aunque, es posible que con esa
afirmación la Corte haya querido subrayar –por una vez más- la prevalencia del
patrimonio líquido, como universalidad jurídica, sobre la materialidad
patrimonial para efectos de la liquidación del impuesto;  solo que se trata de
una aseveración íngrima, y por entero, desprovista del necesario arraigo
constitucional que requiere la norma demandada para continuar gozando de la
presunción de constitucionalidad.
Destaca la
Corte que en el patrimonio liquido “(...) sólo de
manera indirecta  la propiedad inmueble es tomada como referente, como uno de
los elementos que pueden componer el patrimonio bruto  del contribuyente(...)”.
Con este
criterio los bienes muebles y los bienes incorporales también se tomarían de
manera indirecta para constituir el patrimonio bruto, lo cual induce una
pregunta: si tanto los bienes corporales como los incorporales[137] sólo inciden de
manera indirecta, cuáles serían entonces los elementos que de manera directa
integrarían el patrimonio bruto?  ¿Las varias especies de éter?
Desde luego
que con su dicho la Corte se enfrasca, aún más, en una contradictio
ex totto. Cuando a derechas
se sabe que, para el tributo en cuestión, el hecho generador está compuesto por
bienes en sus valores brutos, es decir, por el patrimonio bruto que es
susceptible de incorporar bienes corporales e incorporales.  El cual, una vez
depurado deviene en patrimonio neto, que es la base gravable del 1.2%.
Depuración que a su vez no se puede tomar como ariete para arruinar el
engranaje material y económico que integra y mueve al hecho generador hacia un
cometido fiscal que afecta tanto a los bienes muebles como a los bienes
inmuebles del sujeto pasivo.
Cierto es que
la determinación de todo tributo, en tanto actividad intelectual opera sobre
conceptos y guarismos económicos, tanto desde la órbita de los declarantes como
de la Administración Tributaria.  Pero lo que no se puede válidamente
desconocer es que tales conceptos y guarismos tienen como basamento
materialidades económicas, bienes, que finalmente resultan afectados
dentro de la órbita patrimonial del sujeto pasivo.  En efecto, las personas que
han venido pagando el impuesto del 1.2% no blasonan de haber sido tocadas únicamente
en su universalidad de bienes, como en una suerte de erogación abstracta.  Por el
contrario, reconocen que merced a su propiedad patrimonial se han visto
afectadas en su liquidez, esto es, dándole su dinero al Tesoro Público, que los
pesos son bienes muebles;  o también, apelando al crédito bancario o
extrabancario, con la subsiguiente constitución o incremento del pasivo, que a
su turno disminuye el valor del patrimonio contable y fiscal.  Contra esta
evidencia ¿se podría persistir racionalmente en un tal desconocimiento de la
presencia material y económica de los bienes inmuebles dentro de la esfera del
hecho generador, y por ende, de la base gravable del 1.2%?
Por supuesto
que no.  Obsérvese además cómo la aplicación de este impuesto incide negativamente
en las proyecciones de inversión de los agentes privados, poniéndose de
presente el perfil de ineficiencia que hace del 1.2% un gravamen contrario al
artículo 363 constitucional.
Asimismo, ¿qué
estructura de progresividad puede entrañar el impuesto del 1.2%?  Ninguna.
A este
respecto la Corte no se atrevió a decir que el 1.2% satisface el principio de
la progresividad que exige el artículo 363 de la Carta Política.  Simplemente
expresó que “(...) el tributo resulta compatible
igualmente con el principio de equidad vertical (...)” (pág. 67).
Pues bien, la
equidad tributaria puede ser horizontal o vertical.  Sobre la equidad
horizontal tenemos destacada noticia a partir de los razonamientos de
Aristóteles en la Gran Ética, desde donde ya se vislumbra el carácter inercial
o vegetativo que ella encarna, habida consideración de que desde antiguo una
misma tarifa determina cuantías impositivas directamente proporcionales al
monto de las bases gravables, lo cual es una consecuencia automática en nada representativa
de una voluntad política cercana a la justicia distributiva.
Por el
contrario, la equidad vertical comporta siempre tarifas diferenciales, con los
subsiguientes rangos económicos que ella apareja.  De suerte que en esta
hipótesis la determinación de la exacción es directamente proporcional al monto
de la base gravable y a la tarifa específica.  Es decir, quienes se hallen
dentro de determinado rango económico deben aplicar una misma tarifa;  quienes
se hallen en el rango inmediatamente superior deben aplicar la tarifa
siguiente, que es superior a la anterior, y así sucesivamente.  Siendo ésta, en
buen castizo, la dimensión ontológica de la progresividad constitucional.
Dice la Corte
que este principio se predica del conjunto del sistema tributario y no de un
solo impuesto.  Eso es lo que justamente prescribe el artículo 363 superior.
Pero también es cierto que el conjunto lo integran las partes, las piezas
individuales, los impuestos particularmente identificados, tales como el IVA en
tarifa general, que no es progresivo;  o el de renta para sociedades, que no es
progresivo;  o el de timbre nacional en tarifa general, que no es progresivo;
o el de “la seguridad democrática”, que tampoco es progresivo.  Donde, como
bien se puede constatar, cada uno de estos tributos, en sus respectivos
espectros y hechos generadores, ostenta la misma tarifa frente a bases
gravables superlativamente desiguales, que por consecuencia no honran el
principio de progresividad en el conjunto del sistema tributario que la Corte
reivindica.  En conclusión, el impuesto del 1.2% no es progresivo, y por lo
mismo sí es inconstitucional, pese a que se lo mire de manera individual.
El impuesto se
denomina proporcional, progresivo o regresivo, cuando de las rentas altas absorba
relativamente "igual", relativamente "más" o relativamente
"menos" que de las rentas bajas.  El ejemplo típico del impuesto
proporcional debe ser el impuesto sobre la renta, ya que al aumentar la renta
de una persona debe aumentar el porcentaje recaudado.  Una persona que tenga
una renta de $1.200.000 no paga impuesto de renta; quien tenga una renta de
$2.000.000 paga $112.000 de impuesto, o sea que el porcentaje recaudado de su
renta total es 5.6% y el porcentaje que el Estado recaudó por cada peso de más
que ganó en comparación con la persona anterior fue de 14 centavos.  Quien
tenga una renta de 50.000.000 paga el impuesto de $16.460.000; en esta caso el
porcentaje que recaudó el Estado de la renta de esa persona de 32.9% y por cada
peso adicional que ganó ya no recaudó 14 centavos sino 50 centavos.
3.2.
Finalmente debo agregar que la prohibición implícita que contiene el artículo
317 de la Constitución no le hace concesión alguna al fundamento, al título o
ropaje con que se quiera envolver la existencia de algún tributo quebrantador
de su mandato.  Vale decir, en nada cambian los términos prohibitivos del
artículo 317 por el hecho de que el legislador cree un tributo nacional sobre
la propiedad inmueble con fundamento en la ocupación de un espacio geográfico o
en su explotación económica;  que corresponda a un gravamen real o personal;
que el sujeto pasivo sea el propietario pleno, el poseedor, el usufructuario o
el nudo propietario;  que el hecho generador admita o no admita deducciones,
por cuanto esto es relativo a la depuración patrimonial, que no a la
incompetencia para crear tributos nacionales sobre el patrimonio;  o que el
sujeto pasivo tenga que responder por valores impositivos superiores al monto
del inmueble.
No hay que
confundir la competencia constitucional para crear o modificar un tributo, con
la operatividad propia de su determinación práctica.  La ley no puede alterar
el mandato del artículo 317 superior, y mucho menos apelando a reglas propias
de la liquidación impositiva, como erradamente lo da a entender la Corte, quien
en otro aparte expresa que:  “La base gravable del
impuesto predial no admite deducciones(...),” (pág. 63).
Otra
impropiedad tributaria de la sentencia.  Obviamente la base gravable del
impuesto predial no puede admitir deducciones si se tiene en cuenta que para
obtener cualquier base gravable, esto es, frente a cualquier tributo,
previamente se han restado los valores autorizados por la preceptiva rectora.
Por donde, siendo la base gravable el resultado de sustraerle a los valores
brutos las cuantías autorizadas por las normas, nada le aporta al debate
constitucional la afirmación cuestionada.
A manera de
colofón tendríamos que por la senda de la virtualidad jurídica la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad de un impuesto que es de carácter
nacional (1.2%) y que recae directamente sobre la propiedad inmueble, de suyo
violatorio del artículo 317 superior.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO
TENTERÍA
Magistrado
[1]
El texto fue publicado en el Diario Oficial 44. 897 del  11  de agosto de 2002.
[2] El término de fijación en lista se surtió entre el 29
de agosto y el  4 de septiembre del año en curso.
[3] Artículo 261” El patrimonio bruto está constituido
por el total de los bienes  y derechos apreciables en dinero poseídos por el
contribuyente en el último día del año o periodo gravable”.
[4] Intervención  de Eduardo Jaramillo Robledo en
representación de la Cámara Colombiana de la Construcción.
[5] Intervención del ciudadano Gonzalo Ocampo Niño.
[6] Intervención de la ciudadana  Diana Patricia Bernal
Pinzón .
[7] “ARTICULO 242. Los procesos que se adelanten
ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título,
serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones:
1. Cualquier ciudadano podrá
ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente, e intervenir
como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos
promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción
pública. (…)”
[8] Decretos 712 del 13 de abril de 2002 y 1374 del 2 de
julio del mismo año.
[9] Los spreads  corresponden al sobrecosto que un país
debe pagar por su deuda  frente a la tasa de interés que pagan las letras del
Tesoro de los Estados Unidos. Es un indicador  del riesgo que el mercado
asigna  a la deuda soberana de cada país.
[10] ARTICULO 347. El proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el
proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación
de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto
podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a
los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período
legislativo siguiente.
[11] Mediante escrito recibido en la Secretaría de la
Corporación el 26 de agosto de 2002.
[12] Escrito recibido en la Secretaría de la Corporación
el 27 de agosto de 2002.
[13] De acuerdo con el  artículo 38  del Decreto 2067 de
1991 en concordancia con el  numeral segundo del artículo 242 de la
Constitución en los procesos  de revisión automática de la constitucionalidad
de los Decretos dictados  en ejercicio de las facultades que conceden los
artículos 212, 213 y 215  de la Constitución “ Expirado el término de fijación
en lista, pasará el asunto al Procurador  para que dentro de los diez días
siguientes rinda concepto. Presentado el concepto del Procurador, comenzará a
correr el lapso de siete días  para la presentación del proyecto de fallo,
vencido el cual, se iniciará  el de veinte días para que la Corte  adopte su
decisión”
[14]
Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de
carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y
como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción,
tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo
contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de
entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades
nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán
los actos administrativos a la jurisdicción contencioso administrativa
indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.
[15] Ver entre otras la Sentencia C-004/92 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[16] Idem Sentencia C-004/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[17] ARTICULO 213. En caso de grave perturbación del
orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la
República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable
hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto
previo y favorable del Senado de la República.
Mediante tal declaración, el
Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos legislativos que
dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de
Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden
público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.
Dentro de los tres días siguientes
a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá
por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y
legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las
razones que determinaron la declaración.
En ningún caso los civiles
podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
[18] Ver Sentencia C-136 de 1993 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[19] ARTICULO 214. Los Estados de Excepción a que se
refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:
1. Los decretos legislativos
llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y
solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de
Excepción.
[20] Ver entre otras las Sentencias C-033/93    M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[21] Ver Sentencia C- 802/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[22] El tercer inciso del artículo 215 al respecto señala
“(…)Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos,
las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.(…)”.
[23] En la Sentencia C-711/01 M.P. Jaime
Araujo Rentería  La Corporación hizo en efecto claridad sobre el sentido de la
expresión  contribuciones fiscales o parafiscales en el ordenamiento
constitucional. En esa ocasión dijo la Corte:  “En este
sentido el artículo 338 preservó el principio de legalidad del tributo
señalando que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales y parafiscales.  Cierto es también que el nuevo texto
constitucional (el antiguo también) adolece de una antitécnica redacción en lo
que hace a la expresión “contribuciones fiscales y parafiscales”, toda
vez que la norma debió referirse al género TRIBUTO que de suyo engloba los
impuestos, las tasas y las contribuciones.  Empero, dentro de un análisis sistemático
que incorpora los artículos 150, numerales 10 y 12;  313-4; y 300-4 de la
Carta, imperioso es entender que la configuración normativa en comento alude al
género tributo, que sin duda se realiza a través de las especies:  impuesto,
tasa y contribución.”
[24] Sentencia C-083/93 M.P. Fabio Morón Díaz
[25] Sentencia C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[26] ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los
acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos.(…)
[27] “Históricamente surge a la vida jurídica como garantía
política, con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215  del principio
"no taxation without representation". Hoy en día es
universalmente reconocido y constituye uno de los pilares del estado
democrático.” Sentencia C-842/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[28] ARTICULO 359. No habrá rentas nacionales de
destinación específica.
Se exceptúan:
1. Las participaciones previstas
en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios.
2. Las destinadas para inversión
social.
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación
asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y
comisarías.
[29] Sentencia C-083 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz.
[30] Y en caso de darse aplicación al parágrafo
segundo del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 que permite conferir facultades
en este campo a Gobernadores y Alcaldes, en los términos del inciso segundo de
dicho texto constitucional.
[31] Sobre el alcance de este inciso ver entre otras las
Sentencias C- 149/93 M.P. José gregorio Hernández Galindo, C-926/00M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[32] Ver al respecto entre otras las sentencias   C-1107/01
M.P. Jaime Araujo Renteía,  C-261/02 M.P. Clara Inés Vargas  Hernández,
C-643/02  M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-734/02 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[33] Sobre el sistema tributario en su conjunto y no sobre
impuestos particulares como ámbito de referencia de los principios
constitucionales tributarios, la Corte ha expuesto:  “Es cierto que las
limitaciones legales pueden también  implicar ciertos sacrificios en términos
de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder
exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación había
establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean
irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios
o económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede
buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino
que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su
conjunto, y no de un impuesto específico. Una regulación tributaria que no
utilice criterios potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el
goce de un derecho fundamental,  no viola el principio de igualdad si la
clasificación establecida por la norma es un medio razonablemente adecuado para
alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible”.  Corte
Constitucional.  Sentencia C-409-96.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[34] Sentencia C-643/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[35] ARTICULO 317. Solo los municipios podrán gravar
la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan
contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje
de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas
existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y
de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo
de los municipios del área de su jurisdicción.
[36] Al respecto ver la Sentencia C-275/96   M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[37] ARTICULO 294. La ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre
sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.
[38] En esa ocasión en efecto la Corporación señaló lo
siguiente: “Si bien es clara la prohibición constitucional de que la ley
conceda exenciones en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales, comoquiera que sus rentas tributarias son de su exclusiva
propiedad y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los
particulares, ha sido el criterio de esta Corte que los preceptos reguladores
de la tributación ordinaria -entre ellos, los mencionados- no son aplicables a
la tributación que de manera excepcional imponga el Ejecutivo, en ejercicio de
las facultades de conmoción interior, para hacer frente a la perturbación del
orden público”.Sentencia C-427/93 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[39] “Artículo 45. Garantía de autonomía de las entidades
territoriales. Para asegurar los derechos que corresponden a las entidades
territoriales, cuando se trate de recursos o ingresos ordinarios, que a ellas
pertenecen, no podrán, durante la Conmoción Interior, afectarse en forma
alguna, salvo lo dispuesto por normas constitucionales. Ello no impide, sin
embargo, que puedan establecerse especiales controles, en la administración de
los recursos de las entidades territoriales”.
[40] En esa ocasión la Corte  señaló:  “De conformidad
con el artículo 287 de la Constitución Nacional, las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de
la Constitución y la ley. En ejercicio de ésta se les autoriza para administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, y participar en las rentas nacionales.
La ley no puede conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales, como tampoco imponer recargos sobre
sus impuestos según lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución, excepto
en los casos a que se refiere el artículo 317 del mismo Ordenamiento, que trata
sobre la propiedad inmueble, la contribución de valorización y las sobretasas
con destino a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables (art. 317 C.N.).
La participación de las
entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación está regulada
en los artículos 356 y ss. de la Carta, a los cuales habrá de sujetarse el
Gobierno durante el estado de conmoción interior, pues es apenas obvio que las
normas de la ley suprema no se suspenden durante ningún periodo de excepción.
Los controles especiales que
puedan establecerse para que los recursos o ingresos ordinarios de las
entidades territoriales no se desvíen de los fines para los cuales están
destinados, es una medida con la que se pretende evitar el uso indebido de
estos bienes, como sería por ejemplo, su utilización en campañas políticas.
Así las cosas, el artículo 45
que se examina, no vulnera la Constitución y así se declarará.” Sentencia C179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[41] ARTICULO 362. Los bienes y rentas tributarias o
no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades
territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías
que la propiedad y renta de los particulares.
Los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en
caso de guerra exterior.
[42] Ver Sentencia. C-275 /96, MP. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.
[43] Ver  sobre el particular las Sentencias  C-564 de
1996. M. P. Hernando Herrera Vergara  y C-238/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[44] Sobre el particular se señaló lo siguiente:
“En opinión del actor, como los
bienes inmuebles se incluyen dentro de la base sobre la cual se liquida el
impuesto de renta por el sistema de renta presunta, cuando dichos bienes no
generan frutos lo que en realidad se está gravando es la propiedad misma, con
lo cual se vulnera el artículo 317 de la Constitución Política,  según el cual
sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble.
Al respecto encuentra la Corte
oportuno reiterar su propia jurisprudencia sentada con respecto al artículo 317
de la Carta en los dos siguientes fallos de los que se transcribe la parte
pertinente.
a.) Sentencia  C-275 de 1996,
M. P. doctor José Gregorio Hernández Galindo: en esta oportunidad, se
manifestó: (…)
b. ) Sentencia C-564 de 1996. M.
P. Hernando Herrera Vergara: En esa ocasión se señaló:
“Ahora bien, a juicio de la
Corte, no significa lo anterior que bajo el sistema de la renta presuntiva no
puedan ni deban tenerse en cuenta los bienes inmuebles como activos del
patrimonio del contribuyente por el hecho de recaer sobre los mismos un
impuesto de orden municipal, como lo es el predial. Es que la propiedad como
parte integrante del patrimonio del contribuyente, constituye componente
esencial del mismo, que es la base para cuantificar el valor del impuesto de
renta.
De esta forma, el hecho de
que la propiedad inmueble haga parte de los activos del contribuyente que se
toma en cuenta para determinar el impuesto de renta, no equivale a que la renta
presuntiva se constituya en un gravámen sobre la misma, ni que por ende se
viole el artículo 317 constitucional, como lo entienden los demandantes.
Es importante señalar,
igualmente, que a diferencia del impuesto predial que es un grávamen del orden
municipal que recae sobre la propiedad inmueble -artículo 317 de la
Constitución Política-, la renta presuntiva es un sistema que permite la
aplicación de un tributo nacional - el impuesto de renta - que no grava los
bienes inmuebles sino que toma del patrimonio líquido o bruto del contribuyente
unos estimativos mínimos.
Al respecto, cabe destacar
que la Carta Política en el artículo 150-12 señala que el Congreso es el
organismo competente para fijar por medio de leyes, los tributos de carácter
nacional. Por su parte, el artículo 338 ibidem dispone que en tiempo de paz,
solo el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y
Municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
Para el caso de los impuestos
nacionales, como el de renta, corresponde al Congreso en forma autónoma definir
y fijar los elementos básicos de cada gravámen, “atendiendo a una política
tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus
criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la
economía y de la actividad estatal. Así, mientras las normas que al respecto
establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse
como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo
lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y
recaudo” (Corte Constitucional - Sentencia No. C-222/95).
De esta manera, ni la
Constitución ni la ley impiden que los bienes inmuebles, como elementos del
patrimonio contribuyan a establecer una cifra que, a su turno, sirva de
parámetro o referente del impuesto de renta. Este impuesto, como se anotó, se
fundamenta en el beneficio o utilidad que se genera a partir del patrimonio del
contribuyente, cuyos componentes incluyen los bienes inmuebles.
Por lo tanto, como el objeto
de la renta presuntiva es gravar los ingresos o beneficios personales obtenidos
al poseerse un determinado patrimonio líquido o bruto, los artículos 93 y 94 de
la Ley 223 de 1995 al excluir en forma parcial dos conceptos como los
demandados para determinar la renta presuntiva en una determinada cuantía -los
primeros $150.000.000 de activos destinados al sector agropecuario y los
primeros $100.000.000 del valor de la vivienda de habitación del
contribuyente-, no violan la Constitución, pues no se está gravando como tal la
propiedad privada ni los activos agrícolas sino los presuntos beneficios
derivados de ellos, ya que con ello, además, el legislador está aliviando
tributariamente a ciertos sectores de la economía nacional en ejercicio de la
autonomía que en esta materia goza para desarrollar y hacer efectivos los
principios tributarios de justicia, equidad y progresividad.
Así pues, en criterio de la
Corte, las normas acusadas se adecúan a uno de los objetivos de la reforma tributaria,
cual es el de depurar la renta presuntiva y estimular sectores deprimidos de la
producción nacional, como lo son los de la vivienda y la agricultura.
Por consiguiente, el cargo
formulado no prospera pues el hecho de que la propiedad inmueble haga parte de
los activos del contribuyente sobre los cuales la ley consagró de tiempo atrás
la renta presuntiva, no significa que esta constituya un gravámen sobre la
propiedad inmueble, que es del resorte exclusivo de los municipios
Resulta pues claro, que esta
Corporación ya definió en el fallo últimamente transcrito que la presunción de
rentabilidad del patrimonio bruto o del patrimonio líquido, no vulnera la
prohibición constitucional expresada en el artículo 317 de la Carta, aún cuando
para determinar dichos patrimonios se haya tenido en cuenta el valor de activos
inmobiliarios. Lo anterior por cuanto lo que se grava con el impuesto de renta
es siempre la renta, aunque sea presunta, y aun cuando para determinarla se
parta del valor de activos patrimoniales que pueden ser bienes inmuebles, lo
cual encuentra su fundamento en la función social que se impone a la propiedad
en nuestro país.
Adicionalmente hace ver la Corte
que los conceptos de base gravable en el impuesto de renta, de patrimonio y de
activos inmobiliarios son bien distintos. A pesar de que la base gravable  del
impuesto sobre la renta y complementarios es, para el caso en el que se liquide
por el sistema de renta presuntiva, la magnitud o el valor de esta renta
presuntiva obtenida a partir del patrimonio bruto o del patrimonio líquido,
según el caso, no se sigue de ello que la base gravable del impuesto sea el
patrimonio, ni tampoco los activos inmobiliarios que puedan conformarlo. Al
respecto resultan ilustrativos los siguientes conceptos vertidos en la
sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa :
“Es decir, la base gravable  del
impuesto sobre la renta y complementarios será, en el primer caso, la magnitud
o el valor de la renta líquida gravable, y en el  segundo, la magnitud o el valor
de la renta presuntiva, obtenida esta última a partir del patrimonio bruto o
del patrimonio líquido, según el caso.
“De lo anterior se desprende que
en ninguno de los dos sistemas, la base gravable es el valor del patrimonio del
contribuyente. No obstante, debe admitirse que en el sistema de renta presunta,
se parte del patrimonio bruto o del patrimonio líquido, según el caso,  para
llegar a la determinación de la base gravable.
“Ahora bien, el patrimonio
líquido, de conformidad con lo prescrito por el artículo 282 de Estatuto
Tributario, se obtiene restando del patrimonio bruto poseído en el último día
del año gravable, las deudas a cargo del contribuyente en esa misma fecha. Y a
su vez, el patrimonio bruto está constituido por el total de los bienes y
derechos apreciables en dinero poseídos por el contribuyente en el último día
del año gravable, conforme con el artículo 216 ibídem.
“Así las cosas,  no es lo mismo
la valoración de un activo patrimonial, que sumado con otros incidirá en el
valor del patrimonio bruto del contribuyente, base para la determinación de la
renta presunta, que la fijación misma del valor de esta renta presunta, que es
lo que realmente constituye la base gravable del impuesto sobre la renta,
cuando se líquida de esta manera.
“Todo lo anterior conduce a
concluir que el ciudadano demandante confunde la base gravable del impuesto
sobre la renta  con el valor patrimonial de algunos activos que determinan el
patrimonio bruto, uno de los conceptos a partir de los cuales  se establece la
renta presunta, base gravable del impuesto sobre la renta en algunos casos.”
Resulta entonces, que por cuanto
no es posible confundir los conceptos de base gravable en el impuesto sobre la
renta, ni siquiera en el caso en el que esta se liquida con base en el
patrimonio, con los conceptos de patrimonio y de componentes inmobiliarios del
mismo, no puede sostenerse que el impuesto de renta, recaiga directamente sobre
la propiedad raíz
En razón de lo anterior debe despacharse como
improcedente el cargo formulado por violación del artículo 317
constitucional.”   Ver  Sentencia C-237/98 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[45] Sobre el concepto de deber constitucional ver, entre
otras, las sentencias  T-125/94 y SU-747/98 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[46]  En el texto del Decreto enviado a esta Corporación
por el señor Presidente de la República aparecen las firmas de la totalidad de
los señores Ministros, incluidas las de los ministros encargados de los
despachos de los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Desarrollo Económico
y de Trabajo y Seguridad Social.   El texto fue autenticado por el Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República a quien compete de acuerdo con el
Decreto 1860 del 26 de julio de 1991, Art. 4o  el cumplimiento de esta función.
[47] “Artículo 12  vigencia. El presente decreto
rige a partir de la fecha de su publicación”. La publicación fue efectuada  en
el Diario oficial N°44897 del 11 de agosto de 2002.
[48] “Artículo 4  El presente decreto rige a partir de su
expedición”.  El decreto fue expedido el 11 de agosto de 2002., fecha en la que
igualmente fue publicado  en el Diario oficial N°44897 del 11 de agosto de
2002.
[49] Sobre el concepto de deberes constitucionales  ver ,
entre otras, las sentencias C-011/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis y  C-181/02 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[50] Ver Sentencia C-136/96 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[51] Documentos remitidos a esta corporación por el
Secretario General de la Presidencia de la República  mediante oficio del 26 de
agosto de 2002  en respuesta al oficio  OPC125 de la Secretaría General de la
Corporación.  (folios 43 a 46 del Cuaderno Principal  y folios  47 a 85 del
cuaderno de pruebas)
[52] Ver  folios  70  y 71 del Cuaderno de pruebas.
[53] Ver  folios 72 y 73 del Cuaderno de pruebas.
[54] Ver  folio  85 del Cuaderno de pruebas.
[55]/ Decreto 712 del 13 de abril de 2002 y Decreto 1374
del 2 de julio del mismo año.
[56]
Ver  folio  68 del Cuaderno de pruebas.
[57]
Ver  folio  72 del Cuaderno de pruebas.
[58] Ver folios 58 y  59 del Cuaderno de pruebas.
[59] Sobre el alcance del principio de equidad en materia
tributaria ver entre otras, la Sentencia C- 1107/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[60]
Artículo 1°. Impuesto para preservar la seguridad democrática. Créase el
impuesto destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación
necesarios para preservar la seguridad democrática.
Parágrafo. El impuesto que se
crea mediante el presente decreto se causará por una sola vez. .
[61]
Artículo 2°. Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos del impuesto a que se
refiere el artículo anterior los declarantes del impuesto de renta y
complementarios.
[62] Sobre la potestad de configuración en materia
tributaria ver la síntesis efectuada en la Sentencia 007/02 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa
[63]
Artículo 3°. Hecho generador. El impuesto que mediante el presente
decreto se crea, se causa sobre el patrimonio líquido que posean los sujetos
pasivos a 31 de agosto de 2002.
[64] Sentencia C-511/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[65] Sentencia C-149/93 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[66] Ver al respecto entre otras las Sentencias C-015/93
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-238/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[67] Dice el artículo 66 del Código Civil:
"Se dice presumirse el
hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.
“Si estos antecedentes o
circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley,  la
presunción se llama legal.
“Se permitirá probar la no
existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los
antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la misma
ley rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o
circunstancias.
“Si una cosa, según la expresión
de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba
contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias."
[68] Ver Sentencia C-238/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[69] Sobre el principio de equidad tributaria ver ente
otras la Sentencia C-1144/01 M.P. Jaime Cordoba Triviño.
[70] Realidad que  podrá ser corroborada por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales  en los términos del artículo 10 del Decreto
bajo examen.
[71]
Artículo 4°. Base gravable. La base
gravable del impuesto está constituida por el patrimonio líquido poseído a 31
de agosto de 2002, el cual se presume que en ningún caso será inferior al
declarado a 31 de diciembre de 2001.
Artículo 10. Fraude y
control del impuesto. Los contribuyentes que a partir de la vigencia del
presente decreto realicen ajustes contables que disminuyan el patrimonio base
para la liquidación del impuesto, sin que correspondan a operaciones económicas
efectivas y reales, tales como reducción de valorizaciones o provisiones no
soportadas en hechos nuevos y reales, entre otras, serán responsables por los
delitos en que incurran, de conformidad con lo previsto en las normas penales.
La DIAN establecerá
programas prioritarios de control sobre aquellos contribuyentes que declaren
un patrimonio menor al patrimonio fiscal declarado o al poseído a 31 de
diciembre de 2001, con el fin de verificar la exactitud de la
declaración y de establecer la ocurrencia de hechos económicos generadores del
impuesto que no fueron tenidos en cuenta para su liquidación. (resaltados fuera de texto)
[72] “Parágrafo Se presume, que el patrimonio líquido, base
gravable del impuesto no puede ser inferior al valor del patrimonio líquido
fiscal a 31 de diciembre de 2001. No obstante lo anterior, de conformidad con
lo señalado en el artículo 10 del Decreto 1838 de 2002, las disminuciones del
patrimonio líquido podrán originarse en hechos reales que guarden relación de
causalidad, proporcionalidad y racionalidad con la actividad productora de renta,
los cuales deberán estar debidamente soportados”
[73] Declarada la inexequibilidad de la expresión en ningún
caso el texto de la norma sería el siguiente:
Artículo 4°. Base
gravable. La base gravable del impuesto está constituida por el patrimonio
líquido poseído a 31 de agosto de 2002, el cual se presume que (…) será
inferior al declarado a 31 de diciembre de 2001. (subrayas fuera de texto)
[74]
Artículo 5°. Exclusiones de la base gravable.
De la base gravable indicada en el artículo anterior se descontará el valor
patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales a
31 de agosto de 2002. Tratándose de las personas naturales, adicionalmente se
descontarán los aportes obligatorios a los fondos de pensiones.
En ningún caso, el monto a
descontar podrá ser superior al valor que se hubiese podido descontar a 31 de
diciembre de 2001.
[75] Sobre el principio de equidad en materia tributaria  y
la doble tributación ver entre otras la sentencia C-485/00 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[76] Ver al respecto la Sentencia C-711  de 2001 M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[77] En relación con el juicio de igualdad  ver entre otras
las sentencias C-530 de 1993 M.
P. Alejandro Martínez Caballero,  C-412/01
M.P. Jaime Córdoba Triviño,  C-586/01 y C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
C-742/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de Voto del Magistrado
Jaime Araujo Rentería.
[78] Sobre  el conflicto entre  principios constitucionales
y su resolución  de acuerdo con la jurisprudencia ver entre otras las
sentencias   T-406/92 M.P. Ciro Angarita Baron ,  C-333/93 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, C-409-96.  M. P. Alejandro Martínez Caballero y C-1441/00 M.P. Fabio
Morón Díaz  Sobre la  prevalencia del principio de equidad sobre el de
eficiencia en materia tributaria ver entre otras las sentencias C- 015/93 M.P.
Eduardo Cifuentes  Muñoz  y C- 409/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[79]
Artículo 9°. Administración y control del impuesto para preservar la
seguridad democrática. Corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN, la administración del impuesto que se crea mediante el
presente decreto, para lo cual tendrá las facultades establecidas en el
Estatuto Tributario para la investigación, determinación, control, discusión y
cobro del impuesto. Asimismo, la DIAN queda facultada para aplicar las
sanciones consagradas en el Estatuto Tributario que sean compatibles con la
naturaleza del impuesto.
Los intereses moratorios y
las sanciones por extemporaneidad, corrección, inexactitud serán las
establecidas en el Estatuto Tributario para las declaraciones tributarias.
Cuando no se presente la declaración de este tributo, la Administración
Tributaria podrá determinar oficialmente el monto del impuesto a cargo del
responsable mediante una liquidación de aforo, tomando como base el valor
resultante de aplicar la tarifa correspondiente al patrimonio líquido de la
última declaración de renta presentada, liquidando adicionalmente una sanción
por no declarar equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) del valor del
impuesto determinado.
El valor de la sanción por no
declarar se reducirá a la mitad si el responsable declara y paga la totalidad
del impuesto y la sanción reducida dentro del término de la interposición del
recurso.
Artículo 10. Fraude y
control del impuesto. Los contribuyentes que a partir de la vigencia del
presente decreto realicen ajustes contables que disminuyan el patrimonio base
para la liquidación del impuesto, sin que correspondan a operaciones económicas
efectivas y reales, tales como reducción de valorizaciones o provisiones no
soportadas en hechos nuevos y reales, entre otras, serán responsables por los
delitos en que incurran, de conformidad con lo previsto en las normas penales.
La DIAN establecerá
programas prioritarios de control sobre aquellos contribuyentes que declaren un
patrimonio menor al patrimonio fiscal declarado o al poseído a 31 de diciembre
de 2001, con el fin de verificar la exactitud de la declaración y de establecer
la ocurrencia de hechos económicos generadores del impuesto que no fueron
tenidos en cuenta para su liquidación.
[80] Ver, entre otras, las Sentencias  C-149/93   M.P. José
Gregorio Hernández Galindo,  C-926/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-711/01 M.P.
Jaime Araujo Rentería..
[81] Cabe recordar al respecto lo dicho por la Corte
Suprema de Justicia  ''Así el código no obstante el plantear a la entrada del
libro segundo, como suma división, la clasificación de los bienes en cosas
corporales e incorporales (artículo 653) sistematiza luego su preceptiva acerca
de la naturaleza de los derechos, conforme al principio de que todos ellos,
sean reales o personales, son cosas incorporales (artículo 664). Y es sólo por
ello por lo que la noción de patrimonio, que tantas proyecciones tiene en la
esfera de la responsabilidad civil y en la de la sucesión mortis causa, puede
traducirse en el conjunto de derechos y obligaciones de la persona estimables
en dinero". CSJ, Sala de Casación  Civil, Sentencia  del 13 de septiembre
de 1968.
[82] Artículo 261.E.T.  Patrimonio bruto. El
patrimonio bruto está constituido por el total de los bienes y derechos
apreciables en dinero poseídos por el contribuyente en el último día del año o
período gravable.
Para los
contribuyentes con residencia o domicilio en Colombia, excepto las sucursales
de sociedades extranjeras, el patrimonio bruto incluye los bienes poseídos en
el exterior. Las personas naturales extranjeras residentes en Colombia y las
sucesiones ilíquidas de causantes que eran residentes en Colombia, incluirán
tales bienes a partir del quinto año de residencia continua o discontinua en el
país
Artículo 282.E.T.  Concepto. El patrimonio líquido gravable se determina restando
del patrimonio bruto poseído por el contribuyente en el último día del año o
período gravable el monto de las deudas a cargo del mismo, vigentes en esa
fecha.
[83] Artículo 264.E.T.  Presunción de aprovechamiento
económico. Se presume que el poseedor inscrito de un inmueble o
quien aparezca como titular de un bien mueble sujeto a inscripción o registro,
lo aprovecha económicamente en su beneficio.
[84] Sobre los antecedentes y características del impuesto
predial ver la Sentencia C-467/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[85] Ver Sentencia. C-275 /96 M. P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.
[86] Sentencia C- 238/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[87] Sentencia C-711 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[88]
Artículo 6°. Tarifa. La tarifa del impuesto a que se refiere el presente
decreto es del 1.2% liquidado sobre el valor del patrimonio líquido poseído a
31 de agosto de 2002.
[89] Sobre los límites a la potestad impositiva del estado
que impide la existencia de  tributos confiscatorios ver entre otras la
sentencia C- 364/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[90] Sobre los  conceptos  de equidad  horizontal y de
equidad vertical  ver, entre otras, las sentencias   C-804/01  M.P. Rodrigo
Escobar Gil. A.V. Manuel José Cepeda Espinosa y  C- 734/02 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[91] Sobre el sistema tributario en su conjunto y no sobre
impuestos particulares como ámbito de referencia de los principios
constitucionales tributarios, la Corte ha expuesto:  “Es cierto que las
limitaciones legales pueden también  implicar ciertos sacrificios en términos
de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder
exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación había
establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean
irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios
o económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede
buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino
que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su
conjunto, y no de un impuesto específico. Una regulación tributaria que no
utilice criterios potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el
goce de un derecho fundamental,  no viola el principio de igualdad si la
clasificación establecida por la norma es un medio razonablemente adecuado para
alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible”.  Corte
Constitucional.  Sentencia C-409-96.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[92]
Artículo 7°. Entidades no obligadas a pagar el impuesto. No están
obligadas a pagar el impuesto a que se refiere el artículo 1° del presente
decreto, las entidades a que hacen referencia el numeral 1 del artículo 19 y
los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2 del Estatuto Tributario. Tampoco están
sujetos al pago del impuesto las entidades que a la entrada en vigencia del
presente decreto se encuentren en liquidación, concordato o que hayan suscrito
acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de
1999.
[93] Ver Sentencia C-485/00.  En el mismo sentido ver ,
entre otras, las sentencias  C-341 de 1998, C-291, C-925 y C-1320 de 2000.
[94] Sentencia C-222/95 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.  En el mismo sentido ver la Sentencia C-07/02  M.P. Manuel José
Cepeda  Espinosa
[95] Ver, entre otras las sentencias C- 427/93 M.P.
Hernando Herrera Vergara,  C- 373/94 M.P. Fabio Morón Díaz.
[96] Las entidades en liquidación voluntaria no pueden
realizar su objeto social.
Código de Comercio Art. 222  Disuelta la sociedad se
procederá de inmediato a su liquidación. En consecuencia, no podrá iniciar
nuevas operaciones en desarrollo de su objeto y conservará su capacidad
jurídica únicamente para los actos necesarios a la inmediata liquidación.
Cualquier operación o acto ajeno a este fin, salvo los autorizados expresamente
por la ley, hará responsables frente a la sociedad, a los asociados y a
terceros, en forma ilimitada y solidaria, al liquidador, y al revisor fiscal
que no se hubiere opuesto.
El nombre de la sociedad disuelta deberá adicionarse
siempre con la expresión "en liquidación". Los encargados de
realizarla responderán de los daños y perjuicios que se deriven por dicha
omisión.
En caso de liquidación obligatoria  el Código de
Comercio señala:
Art.. 150.Apertura. El trámite de liquidación
obligatoria se abrirá:
1. Por decisión de la Superintendencia de Sociedades
adoptada de oficio o como consecuencia de la solicitud de apertura de un
proceso concursal .
2. Por terminación del trámite concordatario por falta
de acuerdo o por incumplimiento de éste.
3. Cuando el deudor se ausente y haya abandonado sus
negocios.
Art. 151.Efectos de la apertura. La apertura del
trámite liquidatorio implica:
1. La separación de los administradores de la entidad
deudora, en los casos previstos en la presente ley
2. La exigibilidad de todas las obligaciones a plazo.
La apertura del trámite liquidatorio del deudor
solidario, no conllevará la exigibilidad de las obligaciones solidarias
respecto de los otros codeudores.
3. La disolución de la persona jurídica, en tal caso
para todos los efectos legales, ésta deberá anunciarse siempre con la expresión
"en liquidación obligatoria", salvo que dentro del trámite se pacte
su continuación, caso en el cual tal medida queda sin efecto.
4. La formación de los activos que componen el
patrimonio a liquidar.
5. La remisión e incorporación al trámite de la
liquidación de todos los procesos de ejecución que se sigan contra el deudor.
Con tal fin se oficiará a los jueces que puedan conocer de procesos ejecutivos
contra el deudor.
6. La preferencia del trámite liquidatorio, para lo
cual se aplicarán las reglas previstas en el concordato para tal efecto
[97] Artículos 96 y ss del Código de Comercio.
[98]  Sobre la naturaleza,  objetivos y características de
los acuerdos de reestructuración ver, entre otras, las Sentencias  C- 1185/00
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Carlos Gaviria Díaz , C-586/01 M.P.  Álvaro Tafur Galvis, C-1143/01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández   y
C-493/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[99] Sentencia  C-188/98  M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.   En el mismo sentido ver las Sentencias C-183 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz ,   C-711/01 M.P. Jaime Araujo Rentería  y  C-1297/01 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[100] subrayas fuera de texto.
[101] El régimen tributario especial
consiste en una tarifa única del 20% sobre el “beneficio neto” o “excedente”,
que se determina tomando la totalidad de los ingresos, cualquiera que sea su
naturaleza, y restando el valor de los egresos de cualquier naturaleza, que
tengan relación de causalidad con los ingresos o con el cumplimiento de su
objeto social, incluyendo en los egresos las inversiones que hagan en
cumplimiento del mismo –arts 356 y 357 E.T.-.
Así mismo, se establece que el “beneficio neto” o
“excedente” está exento de pago del impuesto cuando se destine directa o
indirectamente, en el año siguiente a aquél en el cual se obtuvo, a programas
que desarrollen el objeto social, que debe corresponder a actividades de salud,
educación, cultura, deporte, investigación científica y tecnológica o a
programas de desarrollo social, siempre que las mismas sean de interés general
y a ellas tenga acceso la comunidad –arts. 358 y 359-.
[102] El  segundo inciso del artículo 23  del Estatuto
Tributario señala  que  estas entidades no serán contribuyentes del impuesto de
renta y complementarios, cuando no  realicen actividades industriales o de
mercadeo.
[103] Artículo 19  numerales 2) 3) y 4) del Estatuto
Tributario.
[104] Sobre el concepto de interés general  y la necesidad
de verificar en cada caso concreto la validez de su invocación,   ver, entre
otras, las sentencias T-428 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón, C-539 de 1999
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y C-053/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[105] Salud, deporte, educación formal, cultural,
investigación científica o tecnológica, ecológica  protección ambiental, o
programas de desarrollo social.
[106] El  segundo inciso del artículo 23  del Estatuto
Tributario señala  que  estas entidades no serán contribuyentes del impuesto de
renta y complementarios, cuando no  realicen actividades industriales o de
mercadeo.
[107] Ley 454 de 1998 “por la cual se determina el marco
conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo
Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía
Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de
Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las
entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”  Artículo
3º. Protección, promoción y fortalecimiento. Declárase de interés común la
protección, promoción y fortalecimiento de las cooperativas y demás formas
asociativas y solidarias de propiedad como un sistema eficaz para contribuir al
desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa
distribución de la propiedad y del ingreso y a la racionalización de todas las
actividades económicas, en favor de la comunidad y en especial de las clases
populares.
Parágrafo. El Estado garantizará el libre desarrollo de
las Entidades de Economía Solidaria, mediante el estímulo, promoción,
protección y vigilancia, sin perjuicio de su natural autonomía.
[108] Ver al respecto los artículos 4 y 10  de la Ley 79 de
1988, así como el artículo 6 de  la Ley 454 de 1998.  Ver igualmente, entre
otras, las Sentencias C-210/99 M.P. Fabio Morón Díaz, T 274/00 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[109] Ver Sentencia T 274/00 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
en el mismo sentido ver Sentencia T-1286/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[110] Ibidem  Sentencia T 274/00 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[111] ARTICULO 62. El destino de las donaciones
intervivos o testamentarias, hechas conforme a la ley para fines de interés
social, no podrá ser variado ni modificado por el legislador, a menos que el
objeto de la donación desaparezca. En este caso, la ley asignará el patrimonio
respectivo a un fin similar.
El Gobierno fiscalizará el
manejo y la inversión de tales donaciones.
ARTICULO 189. Corresponde
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa: (…)
26. Ejercer la inspección y
vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se
conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla
con la voluntad de los fundadores.
[112]
Artículo 22. Entidades que no son
contribuyentes. No son contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios, la Nación, los Departamentos y sus asociaciones, los
Distritos, los Territorios Indígenas, los Municipios y las demás entidades
territoriales, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible, las Áreas Metropolitanas, las Asociaciones de Municipios, las
Superintendencias, las Unidades Administrativas Especiales, las Asociaciones de
Departamentos y las Federaciones de Municipios, los Resguardos y Cabildos
Indígenas, los establecimientos públicos y los demás establecimientos oficiales
descentralizados, siempre y cuando no se señalen en la ley como contribuyentes.
Tampoco será contribuyente la propiedad colectiva de
las comunidades negras conforme a la ley 70 de 1993.
El Fondo para la Reconstrucción del Eje
Cafetero, FOREC, no es contribuyente del impuesto sobre la renta y
complementarios, y no está obligado a presentar declaración de ingresos y
patrimonio.
Artículo 23. Otras entidades que no son contribuyentes. No son
contribuyentes del impuesto sobre la renta, los sindicatos, las asociaciones de
padres de familia, las sociedades de mejoras públicas, las Instituciones de
Educación Superior aprobadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior, ICFES, que sean entidades sin ánimo de lucro, los
hospitales que estén constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro,
las organizaciones de alcohólicos anónimos, las juntas de acción comunal, las
juntas de defensa civil, las juntas de copropietarios administradoras de
edificios organizados en propiedad horizontal o de copropietarios de conjuntos
residenciales, las asociaciones de exalumnos, los partidos o movimientos
políticos aprobados por el Consejo Nacional Electoral, las ligas de
consumidores, los fondos de pensionados, así como los movimientos, asociaciones
y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro.
Las entidades contempladas en el numeral 3) del
artículo 19, cuando no realicen actividades industriales o de mercadeo.
Tampoco son contribuyentes, las personas jurídicas sin ánimo de lucro que
realicen actividades de salud, siempre y cuando obtengan permiso de funcionamiento
del Ministerio de Salud, y los beneficios o excedentes que obtengan se destinen
en su totalidad al desarrollo de los programas de salud..
Artículo 23-1. No son contribuyentes los fondos de
inversión, los fondos de valores y los fondos comunes. No son
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, los fondos de
inversión, los fondos de valores y los fondos comunes que administren las
entidades fiduciarias.
La remuneración que reciba por su labor la entidad que
administre el fondo, constituye un ingreso gravable para la misma sobre la cual
se aplicará retención en la fuente.
Los ingresos del fondo, previa deducción de los gastos
a cargo del mismo y de la contraprestación de la sociedad administradora, se
distribuirán entre los suscriptores o partícipes, al mismo título que los haya
recibido el fondo y en las mismas condiciones tributarias que tendrían si
fueran percibidos directamente por el suscriptor o partícipe.
Lo dispuesto en el inciso final del artículo 48 y en el
artículo 56 no se aplicará a las entidades que trata el presente artículo.
Para efectos de determinar el componente inflacionario no constitutivo de renta
ni de ganancia ocasional, percibido por personas naturales, se aplicará lo
dispuesto en el artículo 39. Cuando se trate de personas jurídicas se
determinará de conformidad con el artículo 40.
Interprétase con autoridad que tampoco se
consideran contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios los
fondos parafiscales, agropecuarios y pesqueros, de que trata el Capítulo V de
la Ley 101 de 1993 y el Fondo de Promoción Turística de que trata la Ley 300 de
1996.
Artículo 23-2. No son contribuyentes los fondos de
pensiones y los de cesantías. Los fondos de pensiones de jubilación e invalidez y los
fondos de cesantías no son contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios.
La remuneración que reciba por su labor la entidad que
administre el fondo, constituye un ingreso gravable para la misma sobre la cual
se aplicará retención en la fuente.
[113] Dicho régimen está establecido en los artículos 356 a
363  del Estatuto Tributario.
[114] El texto en cursiva fue adicionado Ley 633/00 art. 6.
[115] Sobre el particular la ley 79 de 1989 -vigente en
todos los aspectos que no fueron reformados por la Ley 454 de 1998-, señala
concretamente lo siguiente:
ARTICULO 54. Si del ejercicio resultaren
excedentes, éstos se aplicarán de la siguiente forma: un veinte por ciento
(20%) como mínimo para crear y mantener una reserva de protección de los
aportes sociales, un veinte por ciento (20%) como mínimo para el fondo de
educación y un diez por ciento (10%) mínimo para un fondo de solidaridad.
El remanente podrá aplicarse, en todo o parte según lo
determinen los estatutos o la asamblea general de la siguiente forma:
1.
Destinándolo a la revalorización de
aportes teniendo en cuenta las alteraciones en su valor real.
2.
Destinándolo a servicios comunes y
seguridad social.
3.
Retornándolo a los asociados en
relación con el uso de los servicios o la participación en el trabajo.
4.
Destinándolo a un fondo para
amortización de aportes de los asociados.
ARTICULO 55. No obstante lo previsto en el artículo
anterior, el excedente de las cooperativas se aplicará en primer término a
compensar pérdidas de ejercicios anteriores.
Cuando la reserva de protección de los aportes sociales
se hubiere empleado para compensar pérdidas, la primera aplicación del excedente
será la de establecer la reserva al nivel que tenía antes de su utilización.
ARTICULO 56. Las cooperativas podrán crear por decisión
de la asamblea general otras reservas y fondos con fines determinados.
Igualmente podrán prever en sus presupuestos y
registrar en su contabilidad, incrementos progresivos de las reservas y fondos
con cargo al ejercicio anual.
[116]
Es por ello que  por ejemplo para la vigencia
fiscal 2001 el  artículo 9 del Decreto 2795 de 2001 incluyó a las entidades
cooperativas dentro del listado  de contribuyentes con régimen especial que
debían presentar  declaración  de renta y complementarios  por el año gravable
2001. Dicho artículo en efecto  señaló lo siguiente:
Artículo 9°. Contribuyentes con régimen especial
que deben presentar declaración de renta y complementarios. De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 19 del Estatuto Tributario por el año gravable
2001, son contribuyentes con régimen tributario especial y deben presentar
declaración del impuesto sobre la renta y complementarios:
1. Las corporaciones, fundaciones y asociaciones sin
ánimo de lucro, cuyo objeto social principal y recursos estén destinados a las
actividades de salud, deporte, educación formal, cultural, investigación
científica o tecnológica, ecológica, protección ambiental, o a programas de
desarrollo social, que sean de interés general y siempre que sus excedentes
sean reinvertidos en la actividad de su objeto social, con excepción de las
contempladas en el artículo 23 del mismo Estatuto.
Cuando estas entidades no cumplan las condiciones
señaladas, se asimilarán a sociedades limitadas.
2. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que
realicen actividades de captación y colocación de recursos financieros y se
encuentren sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
3. Los fondos mutuos de inversión y las asociaciones
gremiales respecto de sus actividades industriales y de mercadeo.
4. Las cooperativas, sus asociaciones, uniones,
ligas centrales, organismos de grado superior de carácter financiero, las
asociaciones mutualistas, instituciones auxiliares del cooperativismo y
confederaciones cooperativas previstas en la legislación cooperativa.
Parágrafo. Las entidades del régimen tributario
especial no requieren la calificación del Comité de Entidades Sin Animo de
Lucro, para gozar de los beneficios consagrados en la ley. (subrayas fuera de
texto).
[117]
Cabe recordar que la obligación tributaria
sustancial  emana de la realización u ocurrencia del hecho gravable y que este
en todo caso se  da en el presente caso, solamente que el Legislador opta por
no exigir el pago si se dan las circunstancias a que alude la norma.  Sobre las
nociones de declarante, contribuyente, responsable  en materia tributaria ver
entre otras la Sentencia C- 489/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz .
[118] Artículo 591.
Quiénes deben presentar declaración de renta y complementarios. Están
obligados a presentar declaración del impuesto sobre la renta y complementarios
por el año gravable de 1987 y siguientes, todos los contribuyentes sometidos a
dicho impuesto, con excepción de los enumerados en el artículo siguiente.
Artículo 592. Quiénes no están obligados a declarar. No están obligados a presentar declaración de renta y
complementarios:
1. Los contribuyentes personas naturales y sucesiones ilíquidas que no sean
responsables del impuesto a las ventas, que en el respectivo año o período
gravable hayan obtenido ingresos brutos inferiores a tres millones de pesos
($3.000.000) y que el patrimonio bruto en el último día del año o período
gravable no exceda de quince millones de pesos ($15.000.000). (Valor año base
1990). (Numeral sustituido Ley 49 /90, art. 12) .
2. Las personas naturales o jurídicas, extranjeras, sin
residencia o domicilio en el país, cuando la totalidad de sus ingresos hubieren
estado sometidos a la retención en la fuente de que tratan los artículos 407 a
411, inclusive, y dicha retención en la fuente así como la retención por
remesas cuando fuere del caso, les hubiere sido practicada.
3. Los asalariados a quienes se les eliminó la
declaración tributaria.
4. Los contribuyentes señalados en el artículo 414-1 de
este Estatuto. (Numeral Adicionado Ley 223/95, art. 29).
Artículo 593.
Asalariados no obligados a declarar.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el
numeral 1o. del artículo anterior, no presentarán declaración del impuesto sobre
la renta y complementarios, los asalariados cuyos ingresos brutos provengan por
lo menos en un ochenta por ciento (80%) de pagos originados en una relación
laboral o legal y reglamentaria, siempre y cuando en relación con el respectivo
año gravable se cumplan los siguientes requisitos adicionales:
1. Que el patrimonio bruto en el último día del año o
período gravable no exceda de quince millones de pesos ($15.000.000). (Valor
año base 1990). (Numeral sustituido Ley 49/90, art. 11).
2. Que no sean responsables del impuesto sobre las
ventas.
3. Que el asalariado no haya obtenido durante el
respectivo año gravable ingresos totales superiores a doce millones de pesos
($12.000.000) (Valor año base 1990). (Numeral sustituido Ley 49/90, art. 11).
Parágrafo 1.
El asalariado deberá conservar en su
poder los certificados de retención en la fuente expedidos por los agentes
retenedores y exhibirlos cuando la Administración de Impuestos Nacionales así
lo requiera.
Parágrafo 2.
Dentro de los ingresos que sirven de base para efectuar el cómputo a que se
refiere el inciso 1o. y el numeral 3o. del presente artículo, no deben
incluirse los correspondientes a la enajenación de activos fijos, ni los
provenientes de loterías, rifas, apuestas o similares.
Parágrafo 3. Para los efectos del presente artículo, dentro de los
ingresos originados en la relación laboral o legal y reglamentaria, se
entienden incorporadas las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte.
Artículo 594-1. Trabajadores independientes no
obligados a declarar. Sin perjuicio de lo establecido por los artículos 592 y
593, no estarán obligados a presentar
declaración de renta y complementarios, los contribuyentes personas naturales y
sucesiones ilíquidas, que no sean responsables del impuesto a las ventas, cuyos
ingresos brutos se encuentren debidamente facturados y de los mismos un ochenta
por ciento (80%) o más se originen en honorarios, comisiones y servicios, sobre
los cuales se hubiere practicado retención en la fuente; siempre y cuando, los
ingresos totales del respectivo ejercicio gravable no sean superiores a ocho
millones de pesos ($ 8.000.000) y su patrimonio bruto en el último día del año
o período gravable no exceda de quince millones de pesos ($15.000.000).
(valores año base 1990).
El impuesto sobre la renta para estos contribuyentes será igual a la suma de
las retenciones en la fuente que se les haya practicado durante el respectivo
año gravable.
Lo dispuesto en los parágrafos 1o y 2o del artículo 593 será aplicable a este tipo de contribuyentes
(Ley 49/90, art. 10°)
Artículo 594-2. Declaraciones tributarias presentadas por los no obligados.
Las declaraciones tributarias presentadas por los no obligados a declarar
no producirán efecto legal alguno. (Modificado Ley 223/95, art. 30).
[119] No sobra recordar en efecto que de acuerdo con el
artículo  20 de la Ley 137 de 1994 atribuye expresamente competencia a la
jurisdicción en lo contencioso administrativo en relación con las medidas de
carácter general adoptadas en ejercicio de la función administrativa, durante
los estados de excepción. .
[120]
Artículo 9°. Administración y control del impuesto para preservar la
seguridad democrática. Corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN, la administración del impuesto que se crea mediante el
presente decreto, para lo cual tendrá las facultades establecidas en el
Estatuto Tributario para la investigación, determinación, control, discusión y
cobro del impuesto. Asimismo, la DIAN queda facultada para aplicar las
sanciones consagradas en el Estatuto Tributario que sean compatibles con la
naturaleza del impuesto.
Los intereses moratorios y
las sanciones por extemporaneidad, corrección, inexactitud serán las
establecidas en el Estatuto Tributario para las declaraciones tributarias.
Cuando no se presente la declaración de este tributo, la Administración
Tributaria podrá determinar oficialmente el monto del impuesto a cargo del
responsable mediante una liquidación de aforo, tomando como base el valor
resultante de aplicar la tarifa correspondiente al patrimonio líquido de la
última declaración de renta presentada, liquidando adicionalmente una sanción
por no declarar equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) del valor del
impuesto determinado.
El valor de la sanción por no
declarar se reducirá a la mitad si el responsable declara y paga la totalidad
del impuesto y la sanción reducida dentro del término de la interposición del
recurso.
[121] La norma se refiere simplemente al “termino de la
interposición del recurso” que lógicamente debe entenderse es el recurso de
reconsideración  a que aluden los artículos 720 y ss  del Estatuto Tributario.
[122]
Sobre esos límites y sobre las características de la potestad sancionatoria en
materia tributaria  ver,  entre otras,  las sentencias           C-690/96 M.P.
Alejandro Martínez Caballero,  C-637/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis,   y  C-506/02
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[123] Artículo 580. Declaraciones que se tienen por no
presentadas. No se entenderá cumplido el deber de presentar la declaración
tributaria, en los siguientes casos:
a) Cuando la declaración no
se presente en los lugares señalados para tal efecto;
b) Cuando no se suministre la
identificación del declarante, o se haga en forma equivocada;
c) Cuando no contenga los
factores necesarios para identificar las bases gravables;
d) Cuando no se presente
firmada por quien deba cumplir el deber formal de declarar, o cuando se omita
la firma del contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal;
e) Cuando no
contenga la constancia del pago del impuesto, en el caso de la declaración del
impuesto de timbre.(subrayas fuera de texto).
[124]
La Corte ha entendido que el poder sancionatorio de la administración, en
materia tributaria, está sometido a los principios que rigen  la función
administrativa (art.  209 C.P.)  la  tributación (art.  363  y 95-9 C.P.) y a
los derechos fundamentales, en especial el debido proceso administrativo (art.
29C.P.). Ver Sentencias C-690/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-637 /00
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[125]Ver, entre otras, la sentencia C-109/95
[126] Sentencia C-690/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[127] Cabe recordar que el artículo 580  a que se ha hecho
referencia se ubica en el capitulo II, sobre “declaraciones tributaias”, del
título II sobre “deberes y obligaciones formales”, del libro V del Estatuto
Tributario referente al “Procedimiento tributario, sanciones y estructura de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
[128]
Artículo 10. Fraude y control del impuesto. Los contribuyentes que a
partir de la vigencia del presente decreto realicen ajustes contables que
disminuyan el patrimonio base para la liquidación del impuesto, sin que
correspondan a operaciones económicas efectivas y reales, tales como reducción
de valorizaciones o provisiones no soportadas en hechos nuevos y reales, entre
otras, serán responsables por los delitos en que incurran, de conformidad con lo
previsto en las normas penales.
La DIAN establecerá programas prioritarios de control
sobre aquellos contribuyentes que declaren un patrimonio menor al patrimonio
fiscal declarado o al poseído a 31 de diciembre de 2001, con el fin de
verificar la exactitud de la declaración y de establecer la ocurrencia de
hechos económicos generadores del impuesto que no fueron tenidos en cuenta para
su liquidación.
[129] Sobre el principio de legalidad  en materia penal ver,
entre otras, las sentencias C-996/00 M.P. Antonio Barrera Carbonell , C-199/02
M.P.Marco Gerardo Monroy Cabra   y C- 200/02  M.P. Álvaro Tafur Galvis  A.V.
Jaime Araujo Rentería.
[130]  Sobre la noción de tipo penal en blanco ver la
síntesis efectuada en la  Sentencia C-917/01 M.P..Alfredo Beltrán Sierra.
S.V.  Jaime Araujo Rentería.
[131]
Artículo 11. No deducibilidad del impuesto sobre la renta. En ningún
caso el valor cancelado por concepto del impuesto a que se refiere el presente
decreto será deducible o descontable del impuesto sobre la renta.
[132] Ver Sentencia C-734/02 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[133] E/CN.4/Sub.2/1982/15, de 27 de julio de 1982,
Etude sur les conséquences pour les droits de l´homme des développements
récents concernant les situations dites d’état de siege ou déxception, Relatora
Especial Nicole Questiaux.
[134]
Siguiendo a Kant diríamos que lo que llamados “conocimiento” es una integración
de la realidad  con nuestras percepciones y categorías de entendimiento.
[135]
No sería razonable desestimar el amplio y profundo discurso que Adam Smith
expresó acerca de la materialidad de la riqueza en su obra “Investigación sobre
la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones”  Y mucho menos,
desatender las conclusiones de la demoledora crítica que sobre el particular
hizo Carlos Enrique Marx en “El Capital”.
[136] Sentencia C-711 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[137]
Véanse los artículos 653 y 654 del Código Civil.