C-895-09
Sentencia C-895/09
Sentencia C-895/09
PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO DE CUOTAS PARTES
PENSIONALES-No vulnera la
Constitución/PRESCRIPCION DEL DERECHO AL RECOBRO DE CUOTAS PARTES
PENSIONALES-Término
El artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 establece
que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los
tres (3) años siguientes al pago de la mesada respectiva, esto es, que el
derecho al recobro de las cuotas partes pensionales, así como la obligación
correlativa de su pago por cada una de las entidades concurrentes, si bien sólo
nace cuando el desembolso de cada mesada se ha hecho efectivo al jubilado, son
razones de orden público y seguridad jurídica las que exigen que estas
obligaciones tengan un plazo extintivo o liberatorio, entendiéndose que lo se
extingue es el derecho subjetivo de la entidad a recobrar,  sin que ello
signifique la autorización a un destino diferente de los recursos de la
seguridad social, ni el desconocimiento del principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional.
CUOTAS PARTES PENSIONALES Y DERECHO DE RECOBRO DE
MESADAS PENSIONALES-Diferencias
Las cuotas partes constituyen el soporte
financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de
concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la
entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede
repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo
laborado o de los aportes efectuados. En esa medida, la obligación de
concurrencia de las diferentes entidades para contribuir al pago pensional a
través del sistema de cuota parte no puede extinguirse mediante la
prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también
imprescriptible, al reconocimiento de la pensión. Sin embargo, los créditos que
se derivan del pago concurrente de cada mesada pensional individualmente
considerada sí pueden extinguirse por esta vía (derecho al recobro), en tanto
corresponden a obligaciones económicas de tracto sucesivo o naturaleza
periódica entre las diferentes entidades responsables de contribuir al pago
pensional.
RECURSOS DE LA
SEGURIDAD SOCIAL-Carácter parafiscal y destinación específica
Los recursos destinados a la seguridad social, ya
sea que provengan de aportes directos de los empleadores, de los trabajadores,
del Estado o de cualquier otro actor del sistema, tienen necesariamente
destinación específica, que no significa que los fondos de la seguridad social
deban reinvertirse de manera individual en quien efectuó el aporte, puesto que
la destinación específica de los recursos de que se habla debe entenderse de
manera global como la necesidad de invertirlos nuevamente en el sistema, en beneficio
de todos aquellos que se favorecen de él.
CUOTAS PARTES
PENSIONALES-Regulación normativa
CUOTAS PARTES
PENSIONALES-Concepto/CUOTAS PARTES PENSIONALES-Naturaleza/CUOTAS
PARTES PENSIONALES-Características
Las cuotas partes pensionales son un importante
soporte financiero para la seguridad social en pensiones, con un origen que
antecede al sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, y que
representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales,
a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones
efectuadas, que constituyen obligaciones de contenido crediticio a favor de la
entidad encargada del reconocer y pagar la pensión, con las siguientes
características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un
procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que
deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable
reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido
crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador.
CUOTAS PARTES
PENSIONALES-Figura con vocación de desaparecer
Las cuotas partes corresponden a un sistema de
concurrencia en el pago pensional, diseñado con anterioridad a la Ley 100 de
1993 para entidades públicas del mismo o diferente nivel, y en la medida en que
el paso del tiempo ampliará el número de afiliados al sistema general de
seguridad social y extinguirá los demás regímenes pensionales que aún subsisten,
la figura de las cuotas partes pensionales también tiene vocación de
desaparecer.
PRESCRIPCION EXTINTIVA-Concepto/PRESCRIPCION EXTINTIVA-Principios en
que se sustenta/PRESCRIPCION EXTINTIVA-Obligaciones derivadas del
trabajo y la seguridad social
La
prescripción extintiva o liberatoria es la institución jurídica por medio de la
cual se pone fin a un derecho y a la correspondiente obligación, como
consecuencia del paso del tiempo y de la pasividad de su titular en exigirlo
por los cauces previstos en el ordenamiento, y halla sustento en los principios
de seguridad jurídica, orden público y paz social. En tratándose de la
prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del trabajo y la seguridad
social no es incompatible per se con la Constitución, en especial con los
derechos al trabajo y a la seguridad social, toda vez que mientras el derecho a
solicitar el reconocimiento del derecho a la pensión es imprescriptible, pues
se deriva del derecho al trabajo y a la seguridad social, las mesadas
pensionales sí pueden prescribir en caso de no reclamación oportuna, por cuanto
se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la
existencia misma de derechos irrenunciables.
Referencia: expediente D-7749
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º
(parcial) de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la
normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Marcela Posada Acosta
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., dos (2) de diciembre de dos mil nueve (2009)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana
Marcela Posada Acosta demanda el artículo 4º (parcial) de la Ley 1066 de 2006, “por
la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se
dictan otras disposiciones”.
La demanda se admitió por Auto
del veintinueve (29) de mayo de dos mil nueve (2009). En la misma providencia
se dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia;
se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de la
Protección Social, a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Caja
Nacional de Previsión Social –Cajanal-, al Instituto de Seguros Sociales –ISS-
y al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –Fonprecon-, y se
invitó al Colegio de Abogados del Trabajo y la Seguridad Social, al Instituto
Colombiano de Seguridad Social, a la Organización Iberoamericana de Seguridad
Social, así como a las facultades de Derecho de las universidades Javeriana,
Libre, de los Andes y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o
defendiendo la disposición acusada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.-
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se
transcribe la norma demandada y se subraya el aparte acusado, de conformidad
con su publicación en el Diario Oficial No.46.344 del 29 de julio de 2006:
“LEY
1066 de 2006
Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública
y se dictan otras disposiciones
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo
4.- COBRO DE INTERESES POR CONCEPTO DE
OBLIGACIONES PENSIONALES Y PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. Las
obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del
DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por
parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes
pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada
pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para
cada mes de mora.
Parágrafo.-
Cuando se celebren acuerdos de pago en materia de seguridad social en pensiones
en ningún caso de las condiciones que se establezcan podrán derivarse
perjuicios al afiliado o al fondo común de naturaleza pública”.
III. LA DEMANDA
A juicio de la accionante,
el aparte acusado vulnera el artículo 48 de la Constitución. En su sentir, los
dineros de la seguridad social son imprescriptibles en razón a su naturaleza
parafiscal y a la imposibilidad de hacer uso de ellos para fines distintos a
los constitucionalmente previstos. Según sus palabras, los efectos de la
aplicación extintiva de tres (3) años prevista en la norma son
inconstitucionales, pues se trata de recursos parafiscales con destinación exclusiva
a la seguridad social y que pertenecen al sistema integral a seguridad social
en pensiones, pero que debido a la prescripción pasan a ser recursos ordinarios
de los deudores (personas jurídicas territoriales, descentralizadas por
servicios o inclusive privadas), incluyéndose en sus respectivos presupuestos, vulnerándose
el mandato del artículo 48 Superior, según el cual “no se podrán destinar ni
utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella”.
La demandante afirma que
cuando una entidad obligada al pago y reconocimiento de la pensión consulta a
las entidades concurrentes y se consolida la obligación en cabeza de éstas, los
recursos que deben girar como cuota parte pensional son dineros de la seguridad
social, adquiriendo entonces la naturaleza de parafiscales y siendo imposible
que los destinen para otros fines.
Sostiene que las entidades
responsables del reconocimiento y pago pensional “no son más que
administradoras del sistema”, de modo que actúan como acreedoras de las
cuotas partes de las entidades concurrentes, que a su vez asumen el papel de
deudoras, “pero en últimas sobre dineros de un solo dueño esto es del
Sistema de Seguridad Social en Pensiones”.
Para la ciudadana, permitir
la prescripción de las cuotas partes pondría en grave riesgo la cobertura
amenazando incluso con un colapso del sistema pensional. Además, reconoce que
si bien la jurisprudencia ha indicado que toda acción trae consigo un término
de caducidad o prescripción, en este caso ello no resulta constitucionalmente
válido porque es la propia Carta Política la que señala el destino específico
de los recursos de la seguridad social y prohíbe su utilización para otros
fines. De esta manera, estima que los recursos de las cuotas partes pensionales
son imprescriptibles “pues si el derecho pensional no se extingue, tampoco
puede aplicarse el fenómeno prescriptivo a factores que constituyen parte
integrante del derecho”.
Concluye que cada entidad
de previsión social donde haya aportado el trabajador debe contribuir siempre a
prorrata del tiempo que el pensionado haya servido en dichas entidades.
En escrito allegado con
posterioridad a las intervenciones ciudadanas, indica que las cuotas partes,
además de ser mecanismos para financiar el sistema de seguridad social en
pensiones, tienen como propósito garantizar el equilibrio y la sostenibilidad
equitativa del sistema, por lo que deben ser considerados recursos parafiscales
de la seguridad social a fin de garantizar su especial protección constitucional.
A manera de ejemplo señala
que al Seguro Social (ISS) le adeudan por concepto de cuotas partes
pensionales, a 31 de diciembre de 2008, “la no despreciable suma de $232.249
millones de pesos, frente a los $664 millones de pesos recaudados por el mismo
concepto y que habían sido aprovisionados y los $95.990 millones por pagar por
cuotas partes a entidades territoriales. A su turno FONPRECON presenta
en sus cuentas contingentes cuotas partes de pensiones por cobrar por valor de
$923.759.518 millones de pesos”.
IV. intervenciones
1.- Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano
Gustavo Adolfo Osorio García interviene en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para defender la constitucionalidad de la norma
impugnada.
Comienza por
aclarar que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales lo tiene la
última entidad en la cual laboró el trabajador, a quien corresponde el
reconocimiento y pago de esa prestación social, sin perjuicio de la repetición
contra otras entidades. Para ello expone los antecedentes de las cuotas partes
pensionales, creadas “por la necesidad de facilitar el reconocimiento de la
pensión en los casos en que se acumulaban tiempos en las diferentes entidades
estatales”. Sin embargo, precisa que las cuotas partes no han sido
concebidas como un derecho laboral del trabajador, sino como una forma de
repetir contra las entidades obligadas a cancelar la pensión.
En cuanto a la
naturaleza jurídica de las cuotas partes pensionales, sostiene que se trata de
obligaciones de contenido crediticio entre entidades estatales, “donde la
última entidad a la que estuvo vinculado el trabajador tiene un derecho
patrimonial de repetir contra las demás entidades obligadas, para el pago
proporcional de las mesadas que hubiere cancelado al pensionado”; son, de
acuerdo con el interviniente, “un derecho de la entidad”.
Procede luego a
explicar que para hacer efectivo dicho pago la entidad acreedora debe realizar
un doble trámite: un procedimiento administrativo de reconocimiento y
aceptación de las cuotas partes, y un procedimiento periódico y vitalicio de
recobro con posterioridad al pago de la mesada pensional, “el cual consiste
en obtener el monto proporcional de cada uno de los empleadores públicos
obligados a ello”, pero sin ninguna injerencia en el reconocimiento o pago
de la pensión del trabajador, de modo que no le son aplicables los principios
propios de ésta.
En cuanto a la
extinción de la obligación, considera que el Legislador tiene una amplia potestad
de configuración, de manera que puede regular este tipo de obligaciones como lo
hace en la norma acusada al fijar un término de prescripción.
De otra parte, el
Ministerio de Hacienda afirma que los dineros recuperados por reembolso de
cuotas partes no son dineros de la seguridad social, sino que “se trata
simplemente del recobro de una obligación crediticia a la que [la entidad]
tiene derecho de acuerdo con la ley y que en tal sentido es perfectamente
renunciable como cualquier derecho de contenido económico”. Sostiene,
además, que en estricto sentido esos recursos no ayudan a pagar la pensión,
porque el ex trabajador no depende de ese recaudo para obtener sus mesadas.
Para el
interviniente, la demandante incurre en un error conceptual al confundir las
cuotas partes pensionales con las cotizaciones al sistema de seguridad social,
pues aquéllas surgen cuando no se realizaron las cotizaciones, como en el
régimen previo a la Ley 100 de 1993.
Finalmente,
explica que no prescribe el derecho pensional sino la concurrencia al pago de
la pensión de jubilación, lo que en nada riñe con el artículo 48 de la
Constitución.
2.- Ministerio
de la Protección Social
La ciudadana
Martha Ayala Rojas interviene en nombre del Ministerio de la Protección Social
para solicitar que se mantenga la vigencia de la norma acusada.
Luego de explicar
en qué consisten las cuotas partes pensionales, recuerda que la Ley 1066 de
2006 fue expedida con el propósito de sanear la situación fiscal de las
entidades públicas a través de la recuperación de cartera, creando mecanismos
expeditos y eficaces para el recaudo de créditos pendientes, evitando que hacia
el futuro se acumularan estas acreencias. En consecuencia, encuentra consonante
con esta política que se haya previsto un término de prescripción para el cobro
de cuotas partes pensionales, a fin de apremiar a los empleadores públicos o
entidades de previsión para exigir con celeridad el cobro de los recursos a las
entidades respectivas, pues se pudo constatar cierta negligencia para su
reclamo oportuno.
En su concepto,
fijar un término de prescripción para el recobro no pone en riesgo el pago de
mesadas pensionales, “pues precisamente uno de los requisitos para efectuar
el mismo, es el pago efectivo de la mesada pensional, de tal forma que las
relaciones entre las entidades públicas que deben concurrir en el pago de la
pensión, no afectan al pensionado”.
Por lo demás, la
intervención coincide con la presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
3.- Instituto
de Seguros Sociales –ISS-
El director
jurídico nacional del Instituto de Seguros Sociales, Sergio Hernando Colmenares
Porras, solicita a la Corte inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la constitucionalidad del artículo demandado, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Para el
interviniente, “la formulación de cargo pretende estructurarse con base en
una interpretación de la misma, fundamentada en apreciaciones subjetivas, toda
vez que le asigna a las cuotas partes pensionales la naturaleza de recursos
parafiscales”. En su sentir, los recursos que tienen dicha connotación son
los aportes o cotizaciones a la seguridad social, mas no las cuotas partes, que
sólo constituyen soportes financieros del sistema cuando el trabajador ha
laborado o efectuado aportes en diferentes entidades.
4.- Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República – Fonprecon-
El ciudadano
Alberto García Cifuentes, quien actúa para representar al Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, solicita a la Corte declarar inexequible
la norma demandada.
En primer lugar,
recuerda que la obligación de concurrir al pago de la pensión nace de la ley,
por lo que el acto administrativo en el que se establece la cuota parte es de
simple reconocimiento y determinación, pero no constitutivo del derecho.
En segundo lugar,
opina que los dineros que se recaudan por concepto de cuotas partes
corresponden a la financiación de las mesadas de los ya pensionados, por lo que
deben entenderse como recursos de la seguridad social que gozan de la
protección consagrada en el artículo 48 Superior.
En tercer lugar,
el interviniente sostiene que las obligaciones por cuotas partes pensionales no
son de propiedad de las entidades acreedoras, sino de un sistema del cual son
administradoras, donde resulta desproporcionado que prescriban dichas
obligaciones, “pues el real afectado es el fondo común de naturaleza pública
y no la entidad que figura como acreedora”.
Por último,
concluye que si estos recursos corresponden a fondos comunes de naturaleza
pública (previstos en el artículo 32 de la Ley 100 de 1993), son bienes
públicos afectos a un servicio público y no pueden prescribir conforme a lo
dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil.
5.- Caja de
Previsión Social de Comunicaciones –Caprecom-
El director
general de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –CAPRECOM-, interviene
ante la Corte para coadyuvar con los argumentos de la demanda y solicitar la
inexequibilidad del precepto acusado.
Luego de reseñar
los antecedentes de la entidad, comenta que la figura de las cuotas partes,
como una forma de garantizar el financiamiento de la pensión, tiene sus
orígenes en el Decreto 2921 de 1948, reglamentario de la Ley 72 de 1947. Este
decreto consagró la obligatoriedad del pago de la pensión a cargo de la entidad
que reconoce el derecho, el silencio administrativo positivo cuando la entidad “cuota-partista”
no da respuesta oportuna y la facultad de repetir contra las demás
entidades obligadas al pago con su respectiva cuota parte. Precisa que el
Decreto 1818 de 1969, la Ley 4 de 1976, la Ley 33 de 1985 y la Ley 71 de 1988
introdujeron algunas modificaciones sobre el particular.
A continuación se
refiere a la imprescriptibilidad del derecho a la pensión y su relevancia
frente a las cuotas partes. Al respecto señala: “teniendo en cuenta que la
Caja o entidad pagadora de la pensión solamente es un intermediario y la
administración de los recursos que pertenecen al sistema de seguridad social,
no es posible que se presente la prescripción de las cuotas partes para las
administradoras, pues éstas no son titulares de ningún derecho”.
Para el
interviniente, el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, al establecer un término
de prescripción para el cobro de las cuotas partes pensionales, desconoce que
el artículo 48 de la Constitución prohíbe utilizar los recursos de la seguridad
social para fines diferentes a ella y pone en riesgo la sostenibilidad
financiera del sistema, por lo que debe declararse la inexequibilidad de la
norma.
6.- Otras
intervenciones
6.1.- La
ciudadana María Consuelo González actúa ante la Corte para apoyar los
argumentos de inexequibilidad de la norma acusada. Además de hacer algunas
transcripciones de la demanda, sostiene que, comparado con la garantía básica
de no destinar recursos de la seguridad social a fines diferentes, “el
Legislador transgredió su órbita de competencia al generar un término de
prescripción extintiva para cuotas pensionales injustificado, injusto,
desproporcionado y violatorio del artículo 48 de la Constitución”.
A su parecer, en
comparación con el término previsto para la prescripción ordinaria, el plazo de
tres (3) años para asegurar el pago de las cuotas partes pensionales es muy
corto y permite que las entidades concurrentes puedan transformar fácilmente la
naturaleza jurídica de los dineros de la seguridad social, incorporándolos en
sus presupuestos y destinándolos a propósitos diferentes a los originariamente
previstos. En su concepto, si la Corte encuentra que estos recursos son prescriptibles,
“debe darle el mayor tiempo posible a los administradores del sistema para
que persigan a los deudores depositarios de sus cuotas, con el fin máximo de
garantizar su sostenibilidad financiera y el equilibrio del mismo”.
6.2.- El
ciudadano Giovanni Gutiérrez Gómez solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma acusada. De manera previa advierte que el problema
jurídico planteado tiene origen en la aplicación de la Ley 1066 de 2006, pues
hasta entonces las entidades consideraban que no había término de prescripción
para el pago de las cuotas partes pensionales.
Comenta que bajo
esa interpretación de la norma algunas entidades dejaron transcurrir mucho
tiempo, incluso décadas, sin efectuar el cobro diligente de las cuotas partes
pensionales. Dice al respecto: “Al percatarse de tal situación, el
legislador estimó imperioso que todas las entidades públicas, entre ellas las
administradoras del régimen de prima media, procedieran conforme a la ley 1066
de 2006, a normalizar su correspondiente cartera efectuando los cobros
respectivos, lo cual ha generado a la fecha un alud de cobros coactivos por
parte de aquéllas con medidas cautelares con obligaciones que datan de los años
cuarenta o cincuenta del siglo pasado y sobre los cuales han agregado un
interés moratorio que ha arrojado sumas astronómicas que han diezmado el normal
funcionamiento actual de las entidades cauteladas”.
Considera,
entonces, que dar un término para que se ejerza razonablemente una acción
jurídica no vulnera el ordenamiento constitucional, menos aún tratándose de
obligaciones económicas definidas claramente en el tiempo. Así mismo, precisa
que lo que no prescribe es el status de pensionado, mientras que las mesadas
pensionales sí pueden prescribir por tener determinación cuantitativa y
concreción económica en el tiempo, al igual que las cuotas partes pensionales.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador
General de la Nación, mediante concepto 4819, radicado el veinticuatro (24) de
julio de dos mil nueve (2009), solicita a la Corte declarar inexequibles las
expresiones acusadas del artículo 4º de el ticuatro
scribir, al igual que las cuotas partes pensionales. sionadosuteladas, cuyas
normaglo pasado y sobre los cuales hanla Ley 1066 de 2006.
El jefe del Ministerio
Público sostiene que las cotizaciones obligatorias a la seguridad social son
contribuciones parafiscales con una especial protección constitucional, que por
expreso mandato superior deben destinarse a ese ámbito en tanto hacen parte del
capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema.
Considera
entonces que las cuotas partes pensionales hacen parte del valor para el
reconocimiento de las pensiones de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, sin
que la inactividad de la empresa que debe pagar la pensión pueda originar la
prescripción de “unos dineros que tan solo le han sido confiados para su
administración, que son de naturaleza pública y tienen una especial protección
constitucional”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.-
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,
esta Corporación es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se
trata de una demanda interpuesta contra expresiones que hacen parte de una ley,
en este caso la Ley 1066 de 2006.
2.-
Presentación del caso y problema jurídico a resolver
El artículo 4º de la Ley
1066 de 2006, en el aparte acusado, establece que el derecho al recobro de las
cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de
la mesada respectiva.
La demandante considera que
esa norma vulnera el artículo 48 de la Constitución. En su sentir, el
derecho al recobro de las cuotas partes pensionales es imprescriptible por
cuanto se trata de recursos parafiscales con destinación exclusiva a la
seguridad social, que de ninguna manera pueden convertirse en recursos
ordinarios de las entidades obligadas al pago.
Algunos intervinientes y el
Ministerio Público comparten los argumentos de la demanda, aduciendo también
que de aceptarse la prescripción del recobro se afectaría la sostenibilidad del
sistema en su conjunto.
Para otros intervinientes,
por el contrario, la norma debe ser declarada exequible. Sostienen que los
dineros recuperados mediante recobro no son en estricto sentido recursos de la
seguridad social, porque el ex trabajador no depende de ese recaudo para
obtener sus mesadas, sino que corresponden a obligaciones crediticias entre las
diferentes entidades que concurren al pago de las pensiones[1].
Así mismo, consideran que dicha norma es coherente con la política de
saneamiento fiscal que rodeó la expedición de la Ley 1066 de 2006, a fin de
exigir de las entidades territoriales un cobro diligente de las cuotas partes
pensionales y evitar la prolongación indefinida de  obligaciones o su
incremento exponencial.
En este orden de ideas la
Corte debe determinar si la norma que consagra la prescripción del derecho al
recobro de las cuotas partes pensionales, una vez efectuado el pago de la
mesada respectiva, supone una destinación diferente de los recursos de la
seguridad social y afecta la sostenibilidad del sistema de seguridad social en
detrimento del artículo 48 Superior, o si por el contrario la prescripción allí
prevista no riñe con el ordenamiento constitucional.
Para dar respuesta al
problema planteado la Corte (i) comenzará por referirse brevemente a la
protección constitucional de los recursos destinados a la seguridad social y su
relación con el principio de sostenibilidad; (ii) luego precisará cuál ha sido
el diseño y evolución de las cuotas partes en el sistema de seguridad social en
pensiones; (iii) analizará, entonces, el tema de la prescripción como forma de
extinción de las obligaciones y, con fundamento en ello, (iv) abordará el
examen de la norma acusada.
3.- La protección
constitucional de los recursos destinados a la seguridad social
3.1.- El artículo 48 de la
Constitución reconoce a la seguridad social la doble condición de derecho
irrenunciable y de servicio público prestado bajo la dirección, coordinación y
control del Estado. La seguridad social se dirige así a “propiciar la
prosperidad de los asociados con apoyo en los programas que desarrollen los
distintos gobiernos, los cuales deben estar dirigidos a permitir que el
individuo y su familia pueda afrontar adecuadamente las contingencias derivadas
de las enfermedades, la invalidez, el desempleo, el sub-empleo y las
consecuencias de la muerte; a brindarle una adecuada protección a ciertos
estados propios de la naturaleza humana como la maternidad y la vejez; y a
ofrecerle unas condiciones mínimas de existencia y recreación social que le
permitan desarrollarse física y sicológicamente en forma libre y adecuada,
facilitando de este modo su total integración a la sociedad”[2].
3.2.- Con el propósito
último de asegurar estándares mínimos en la realización de este derecho, el
Constituyente previó el destino exclusivo de los fondos de la seguridad social,
al señalar de manera expresa que “no se podrán destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a
ella” (art.48 CP).
Teniendo en cuenta este
mandato superior, la jurisprudencia ha reconocido de manera uniforme y pacífica
que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud
como en pensiones, con independencia de la denominación que de ellos se haga
(cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles,
bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para propósitos distintos a los
relacionados con la seguridad social debido a su naturaleza parafiscal[3].
Al referirse al alcance del artículo 48 de la Constitución en este aspecto, la
Corte ha explicado lo siguiente:
“En
relación con dicho precepto superior [artículo 48 CP] la Corte Constitucional
en  numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar  el tratamiento
que se debe dar  a los recursos de la seguridad social  que  se encuentren
depositados  en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente
el mandato de  destinación y utilización exclusiva de los recursos de las
instituciones de seguridad social.
Al
respecto la Corte ha hecho énfasis en i)  la naturaleza parafiscal de los
recursos  de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones
ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los
procesos de liquidación  de las entidades financieras y iii) en la
imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de
la seguridad social en las entidades financieras con  las indemnizaciones
debidas por concepto de contratos de reaseguro  de las enfermedades de alto
costo.
3.1.2
Esta  Corporación  de manera reiterada  ha precisado en efecto que  los
recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social,  tanto en Salud
(C-577/97, C-542/98, T-569/99, C-1707/00) como en pensiones (C-179/97),
llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos,
tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones
parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen,
fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a
determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud  y pensiones y
que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa
fijada, se destinan también a la financiación global  bien del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, bien del  Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones (C-086/02, C-789/02)”[4]. (Resaltado fuera de texto).
De esta manera, es claro
que los recursos destinados a la seguridad social, ya sea que provengan de
aportes directos de los empleadores, de los trabajadores, del Estado o de
cualquier otro actor del sistema, tienen necesariamente destinación específica.
Lo anterior, como ya lo ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación, no
significa que los fondos de la seguridad social deban reinvertirse de manera
individual en quien efectuó el aporte, puesto que “la destinación específica
de los recursos de que se habla debe entenderse de manera global como la
necesidad de invertirlos nuevamente en el sistema, en beneficio de todos aquellos
que se favorecen de él”[5].
3.3.- Así mismo, la
prohibición de destinación diferente guarda relación directa con el principio
de sostenibilidad del sistema de pensiones, incorporado al artículo 48 Superior
en el Acto Legislativo 1 de 2005, según el cual “el Estado garantizará los
derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los
derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda
pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia
pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este
acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo
establecido en ellas”.
En efecto, en virtud de
este principio se exige al Legislador que cualquier regulación legal futura
preserve el equilibrio financiero del sistema de pensiones[6],
lo que coincide con el mandato de destinación específica, que en esencia busca “precaver
su desviación y la consecuente desfinanciación del sistema”[7].
De esta manera, sólo será posible diseñar un sistema  que sea potencialmente
viable en términos económicos, si se garantiza como mínimo que los recursos de
la seguridad social tendrán ese único destino, evitando un desfinanciamiento
para asumir otro tipo de obligaciones o prestaciones a cargo del Estado.
3.4.- En este orden de
ideas, la Corte concluye que el artículo 48 de la Constitución fija al
Legislador límites de regulación, no sólo en cuanto al destino de los recursos
de la seguridad social en general, sino específicamente en cuanto se refiere a
la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Y es desde esta perspectiva
que deberá examinarse la validez constitucional de las expresiones aquí
demandadas.
4.- De las cuotas partes
pensionales
Para una mejor comprensión
del asunto, la Sala considera oportuno hacer una breve reseña normativa sobre
las cuotas partes pensionales, aclarando cuál es su naturaleza y configuración
en el sistema de seguridad social colombiano.
4.1.- Origen y naturaleza
de las cuotas partes pensionales
Desde mediados del siglo
pasado se introdujeron en Colombia varias reformas tendientes a configurar un
nuevo régimen de seguridad social en pensiones. Una de ellas consistió en
permitir que el tiempo laborado en diferentes entidades se pudiera acumular
para efecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, estableciendo la
obligación correlativa de cada entidad de contribuir proporcionalmente al pago
de las mesadas respectivas.
Fue así como los artículos
17 y 18 de la Ley 6ª de 1945[8] dispusieron la creación
de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, como
entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los
empleados, entre ellas de la pensión de jubilación[9].
En cuanto a la acumulación de tiempo de servicio y la obligación del pago
proporcional, el artículo 29 de dicha ley dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO
29. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades
de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo en relación con la
jubilación, y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en
proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una
de aquéllas. Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con
cargo a fondos especiales que se formen con aporte de varias entidades de derecho
público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus
propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.
Cuando
se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se
liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante todo el
tiempo de servicio”.  (Resaltado fuera de texto).
Esta norma fue adicionada
por el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, en la que se reiteró tanto la facultad
de acumulación de tiempo de servicio como el pago compartido de la pensión de
jubilación[10].
Posteriormente, el artículo
21 de la Ley 72 de 1947[11] señaló expresamente el
derecho del trabajador a exigir el pago total de su pensión de jubilación a la
Caja de Previsión Social a la que se encontrara afiliado al tiempo de cumplir
su servicio, quien a su vez podría repetir a prorrata contra las demás
entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales. Dijo la
norma:
“ARTÍCULO
21. Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de
cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán
derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La
Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad
proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de
servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales.
PARÁGRAFO.
La Caja que reciba la solicitud la pondrá en conocimiento de las entidades
interesadas, las cuales podrán objetarla con fundamento legal”. (Resaltado
fuera de texto).
Esta norma fue reglamentada
por el Decreto 2921 de 1948, que estableció el trámite para el reconocimiento y
pago de dicha obligación. El artículo 2º estipuló que la Caja de Previsión
Social que recibiera la solicitud de pago de una pensión compartida, elaboraría
el proyecto de resolución y lo pondría en conocimiento de éstas para que
plantearan sus observaciones y objeciones. A su turno, el artículo 3º reguló lo
relativo al silencio de las entidades obligadas:
“ARTICULO
3o. Dentro de los quince días hábiles siguientes la Caja o la entidad en cuyo
conocimiento es puesta la solicitud deberá manifestar si la acepta o si la
objeta con fundamento legal. En caso de que guardare silencio, la Caja que
inicialmente recibió la solicitud de reconocimiento de la pensión le exigirá la
devolución de los documentos originales que le hubiere remitido, si es el caso,
y dictará la providencia que decida sobre la solicitud del empleado”.
El derecho de la entidad de
previsión encargada del pago pensional a repetir contra las demás entidades
obligadas, a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados, fue
reiterado en el artículo 28 del Decreto Ley 3135 de 1968[12],
en los siguientes términos:
“ARTÍCULO
28. La entidad de previsión obligada al pago de la pensión de jubilación,
tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados  a ella, a prorrata
del tiempo que el pensionado hubiere servido en ellos. El proyecto de
liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del
término de quince días para objetarlo”. (Resaltado fuera de texto).
La norma fue reglamentada
por el Decreto 1848 de 1969, donde se estableció que el silencio de las
entidades obligadas al pago proporcional, durante el trámite de elaboración del
proyecto de acto administrativo, se entendía como aceptación del mismo[13].
Más adelante, el artículo
2º de la Ley 33 de 1985[14] insistió en el derecho
de las cajas de previsión obligadas al pago pensional a repetir contra las
demás entidades obligadas, a prorrata del tiempo que el trabajador hubiese
laborado o aportado:
“ARTICULO
2o. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá
derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las
respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere
servido o aportado a ellos.
Para
los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a
los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de
aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden
departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de
Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes
transferencias de impuestos nacionales”. (Resaltado fuera de texto).
Luego, el artículo 7º de la
Ley 71 de 1988[15] reiteró el derecho a la
acumulación de tiempos para el reconocimiento de la pensión de jubilación y
atribuyó al Gobierno la reglamentación de las condiciones para el pago de las
cuotas partes correspondientes.
“ARTÍCULO
7.- A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y
trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en
cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión
social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal,
intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales,
tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60)
años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
El
Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el
reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que
correspondan a las entidades involucradas”. (Resaltado fuera de texto).
El Decreto 1160 de 1989 reglamentó
la precitada ley y señaló la obligación de las entidades donde el trabajador
efectuó aportes, de contribuir a la entidad pagadora con su cuota parte
respectiva[16].
En síntesis, las normas
reseñadas constituyen los antecedentes directos y la normativa básica en la
regulación legal y reglamentaria de las cuotas partes pensionales.
4.2.- Las cuotas partes
pensionales en el marco de la Ley 100 de 1993
4.2.1.- En vigencia de la
Constitución de 1991 fue dictada la Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, que
sin embargo no excluyó la figura de las cuotas partes pensionales ni la
regulación hasta entonces prevista sobre el particular, como lo ha reconocido
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[17],
del Consejo de Estado[18] y de esta Corporación[19].
Fue así como en el título
IV de la ley, al regular el tema del traslado entre regímenes, se hizo
referencia expresa a los “Bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la
Nación” (artículo 121); a los “Fondos para pago de cuotas partes y bonos pensionales
de las Cajas, Fondos o Entidades Públicas no sustituidos por el Fondo de
pensiones públicas del nivel nacional” (artículo 122); y a los “Fondos para
pago de cuotas partes y bonos pensionales de las Empresas que tienen a su cargo
exclusivo las pensiones de sus empleados” (artículo 124).
De la misma forma,
reconociendo su importancia como soporte financiero en el pago en el sistema de
seguridad social en pensiones, la Ley 100 de 1993 precisó que las cuotas partes
pensionales son créditos privilegiados (art. 126), pueden emitirse títulos de
deuda pública para asegurar su pago (art. 127), constituyen recursos
inembargables (art. 134) y gozan de la exención de toda clase de impuestos,
tasas y contribuciones (art. 135).
4.2.2.-  Por lo demás cabe
mencionar que, entre otras normas, el Decreto Ley 1299 de 1994 reguló algunas
cuestiones relacionadas con el pago y la reserva presupuestal destinada al
cubrimiento de cuotas partes pensionales a cargo de las entidades del orden
nacional y territorial. A su vez, el Decreto 2709 de 1994, reglamentario de la
Ley 71 de 1988, se refirió en los artículos 10 y 11 al reconocimiento de la
pensión, la definición de las cuotas partes, el pago de las mesadas y el
derecho al recobro respectivo, en los siguientes términos[20]:
“ARTICULO
10. ENTIDAD DE PREVISION PAGADORA. La pensión de jubilación por aportes será
reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que efectuaron
aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en
ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de
jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a
la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes.
PARAGRAFO.
Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de
jubilación por aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de
dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a
partir de 1995.
Si
las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de
jubilación  por aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el
evento de liquidación de las mismas, estará a cargo de la entidad que las
sustituyan en el pago.
ARTICULO
11. CUOTAS PARTES. Todas las entidades de previsión social a las que un
empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tienen la obligación
de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota
parte correspondiente.
Para
el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la
entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los
organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del
término de quince (15) días hábiles para aceptarla  u objetarla, vencido el
cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a
expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.
La
cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión
por el tiempo aportado a esta entidad, dividido por el tiempo total de
aportación”. (Resaltado fuera de texto).
Finalmente, la Ley 490 de
1998, que transformó Cajanal antes de su liquidación[21],
suprimió las obligaciones recíprocas de las entidades del orden nacional
respecto de las cuotas partes pensionales y su Decreto Reglamentario 1404 de
1999 hizo algunas precisiones sobre las reservas presupuestales correspondientes.
4.2.3.- Esta Corporación ya
ha tenido ocasión de explicar que la Ley 100 de 1993, al reconocer el régimen
de transición, “estableció el mecanismo de los bonos, pero no excluyó, en
determinadas situaciones, el método que antes de su vigencia se empleaba de
distribuir la mesada  por cuotas partes entre las entidades que en la vida
laboral del jubilado recibieron cotizaciones”[22].
En la misma dirección el
Consejo de Estado ha destacado la validez del sistema de cuotas partes
pensionales y su relevancia como mecanismo de equilibrio entre las diferentes
instituciones obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales:
“Entender
que el sistema de cuotas partes desapareció con la Ley 100 de 1993, rompería el
principio de equidad en que descansa el sistema pensional, en el cual se parte
del hecho de que los obligados a una pensión, deben contribuir a su pago, en la
parte correspondiente, según las cotizaciones recibidas. Pero además,
implicaría una carga gravosa y abusiva para la entidad que pagará la pensión,
pues se le haría responsable por cotizaciones que no ha recibido, enriqueciendo
a la verdaderamente obligada”[23].
4.3.- Naturaleza de las
cuotas partes pensionales
4.3.1.- Como ya se explicó,
el origen de las cuotas partes pensionales antecede al sistema de seguridad
social previsto en la Ley 100 de 1993. En este escenario han sido consideradas
como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones,
cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras”[24].
Su configuración ha tenido en cuenta básicamente cuatro elementos:
(i) El derecho del
trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas
pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o
excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo);
(ii) La obligación
correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las
mesadas pensionales;
(iii) El derecho de la
entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás
entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el
desembolso correspondiente, y
(iv) La obligación
correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y
oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido
asignada.
4.3.2.- Es importante
advertir que en la regulación de las cuotas partes el deber de reconocimiento y
pago de las mesadas siempre se ha asignado a la última entidad o caja a la que
se encontraba vinculado el trabajador cuando ocurrió su retiro (o
excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo), quien a su vez debe hacer
el recobro a prorrata a las demás entidades obligadas. Además, siempre ha sido
claro que bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las
consecuencias que se derivan de la falta de pago o recobro de las precitadas
cuotas. Sobre el particular, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha
señalado de manera reiterada lo siguiente:
“(…)
Significa lo anterior, que el legislador ha sido constante en mantener un único
responsable del pago de la obligación pensional frente al servidor público
titular del respectivo derecho, sin exigir a este que deba asumir las
consecuencias de la falta de pago de las cuotas partes correspondientes”[25].
La Corte Suprema también ha
precisado que el recobro nace como un derecho de la entidad para perseguir de
las demás entidades obligadas el pago de la cuota que a prorrata les
corresponde para la satisfacción del derecho prestacional:
“Asimismo,
no solo desde la perspectiva del titular del crédito pensional es desvirtuable
la existencia de un litisconsorcio necesario entre empleadores y entidades de
seguridad social con las que él hubiere estado vinculado, sino que también lo
es si la situación se examina a partir del ente que debe reconocer y pagar la
pensión. Ello porque los preceptos sobre los cuales se ha reflexionado también
otorgan un tratamiento individual, aislado y escindido a cada uno de los
posibles obligados en el cubrimiento de la deuda pensional existente a favor
del beneficiario social, en la medida que quien finalmente es objeto del
reclamo y responsable de su satisfacción está asistido del derecho para repetir
contra los demás obligados, a prorrata del lapso que aquél hubiera aportado o
laborado para ellos.
En
consecuencia, en el caso de acumulación del tiempo de servicios o de aportes,
para reclamar judicialmente el reconocimiento de la pensión de jubilación no se
estructura una relación legal o material única, indivisible e inescindible que
imponga, por lo tanto, la necesaria e ineludible integración del contradictorio
con todos ellos, sino que el beneficiario de la pensión debe y tiene que
reclamarla de quien finalmente es el obligado a reconocerla. Para la Sala el
derecho de ésta a repetir, como también el mecanismo que las normas legales ya
citadas establecen con tal fin, es para dilucidar las relaciones internas entre
ellas y hace parte de un procedimiento administrativo que persigue evitar que
el beneficiario de la pensión tenga que, en ese campo, reclamarla a todos,
como también posibilita de darse la circunstancia para que aquellas objeten la
cuota que les corresponde y ella incide en el derecho de la persona que reclama
la pensión, el obligado a su reconocimiento y pago lo aduzca como defensa
frente a éste en su debida oportunidad”[26] (Resaltado fuera de
texto).
De esta manera, al resolver
los casos concretos sometidos a su análisis, el alto tribunal ha insistido en
el deber de reconocimiento pensional que tiene la última entidad a la cual
estuvo afiliada el trabajador, y el derecho correlativo que le asiste de
reclamar a las demás el pago proporcional a que hubiere lugar. Por ejemplo, en
sentencia del año 2003 sostuvo:
“(…)
Además, de lo dicho en las consideraciones del cargo, basta anotar que esta
pensión estará a cargo del Instituto de Seguros Sociales,  la última entidad a
la que estaba afiliado el demandante, sin perjuicio de los derechos de este
Instituto ante las otras entidades de previsión o el Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para reclamar las respectivas cuotas
partes o valores equivalentes”[27].
El Consejo de Estado se ha
pronunciado en términos similares al resolver casos concretos, en particular la
Sección Segunda de esa Corporación, que ha sostenido lo siguiente:
“(…)
Así las cosas, la Sala considera que en este caso debe reconocerse pensión de
retiro por vejez a favor del señor (…), en los precisos términos consagrados en
los artículos 29 del decreto 3135 de 1968 y 2º de la ley 71 de 1988, a partir
del 1º de junio de 1990.
Como
se ha dicho en otras oportunidades[28],
al empleado le corresponde probar que ha cumplido con los requisitos de ley, en
tanto que a la entidad de previsión social o a la entidad que haga sus veces,
además de observar esos presupuestos, le compete tramitar sobre las cuotas
partes pensionales de otras entidades que están obligadas a concurrir al pago
de esa prestación social y no puede trasladársele esa responsabilidad al
trabajador, por tratarse de un trámite precisamente interadministrativo.
Lo
contrario, sería pues desconocer derechos constitucionales como el trabajo
(artículo 25), la protección de la tercera edad (artículo 46), la seguridad
social (artículo 48) y la irrenunciabilidad de derechos laborales mínimos (artículo
53)”[29]. (Resaltado fuera de
texto).
Los pronunciamientos de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se orientan en el mismo
sentido. Por ejemplo, en providencia del 20 de agosto de 1998, la Corporación
explicó que sólo cuando una entidad ha hecho efectivo el pago de la mesada
pensional se consolida para ésta el derecho a repetir a las demás entidades y
exigir el pago de las cuotas partes previamente asignadas:
“En
otras palabras, dictada la resolución definitiva de reconocimiento pensional no
es viable ningún tipo de conciliación entre las entidades de previsión, pues
mal podría pensarse en conciliar el pago de una “obligación”, como son los
aportes que deben reembolsar las entidades en las cuales el trabajador
pensionado ha cotizado y sobre los cuales ha consentido, máxime si se tiene en
cuenta que para que la institución pagadora pueda repetir contra otras
entidades se hace necesario que aquella haya efectuado el reconocimiento y pago
de la respectiva pensión.
A
una situación diferente puede dar lugar el que una entidad de previsión adeude
a otra cuotas partes pensionales, es decir, que mientras la última de ellas ha
pagado oportunamente al beneficiario la correspondiente mensualidad pensional,
una o varias entidades  se encuentran en mora de reembolsar a aquella los
valores correspondientes a su cargo. Por tanto, existe una deuda consolidada
para una entidad, que ha incumplido el pago, y un derecho para la otra que
busca el respectivo recaudo”[30]. (Resaltado fuera de
texto).
4.3.3.- Conviene tener en
cuenta que no toda la regulación que precedió a la Ley 100 de 1993 fue diseñada
bajo un esquema de contribuciones con destinación previa, exclusiva y
específica a la seguridad social en pensiones, por lo que algunas entidades
públicas se vieron obligadas a concurrir en el pago de las pensiones de sus ex
trabajadores. De hecho, fue esa una de las razones que condujo al Congreso a
expedir la Ley 490 de 1998[31], y en ella consagrar la
supresión de las obligaciones recíprocas entre las entidades del orden nacional
obligadas al pago de cuotas partes pensionales[32]. Durante el trámite de
dicha ley en el Congreso de la República, en la ponencia para segundo debate en
Cámara, se dijo lo siguiente:
“Las
cuotas partes pensionales se han manejado a través del tiempo como registro
contable, para cumplir el requisito de ley que asignaba a las distintas
entidades empleadoras, la obligación de participar directamente o por la Caja o
entidad de Previsión social a que estuvieren cotizando, en la financiación del
pago de la pensión en proporción al tiempo trabajado por el pensionado en cada
entidad. La pensión era reconocida y pagada en su totalidad por la última
entidad empleadora, la cual debía repetir contra las demás en la parte que les
correspondiera. Este sistema no funcionó por la dificultad en el cruce de
cuentas entre más de mil entidades estatales que venían pagando pensiones
durante muchos años; además las pensiones del sector oficial en el nivel
nacional han sido pagadas con transferencias de la Nación, por cuanto no
existían antes de la ley 100 de 1993, cotizaciones con destinación específica
para pensiones y las entidades pagadoras no disponían de rentas suficientes ni
recursos para cubrir su costo”[33]. (Resaltado fuera de
texto).
En este orden de ideas,
como buena parte de las pensiones estaban siendo efectivamente financiadas con
la misma fuente, la ley extinguió las obligaciones entre entidades del mismo
nivel y saneó contablemente las mismas.
4.3.4.- En síntesis, las
cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en
pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las
mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o
de las contribuciones efectuadas.
Las cuotas partes son
obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de
reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes
características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un
procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que
deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable
reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido
crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras
palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo
son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo
el desembolso de las respectivas mesadas.
5.- La prescripción como
forma de extinción de derechos
Antes de abordar el
análisis de la norma acusada la Corte considera oportuno hacer algunas
reflexiones finales sobre la prescripción como forma de extinción de
obligaciones y su relevancia desde el punto de vista constitucional.
5.1.- La prescripción
extintiva o liberatoria es la institución jurídica por medio de la cual se pone
fin a un derecho y a la correspondiente obligación, como consecuencia del paso
del tiempo y de la pasividad de su titular en exigirlo por los cauces previstos
en el ordenamiento. En la doctrina autorizada, recogida por esta Corporación,
se define en los siguientes términos:
“[L]a
prescripción llamada extintiva o liberatoria realiza la extinción de un
derecho, especialmente de un crédito, por el solo transcurso de cierto plazo;
el tiempo, a cuyas manos todo perece, que gasta las instituciones, las leyes y
las palabras, echa el olvido sobre los derechos, que caen también en desuso
cuando no han sido ejercitados durante un tiempo fijado por la ley; su no
utilización conduce a su abolición”[34].
Para el caso colombiano, la
prescripción está prevista, entre otras normas, en los artículos 1625, 2512 y
2535 del Código Civil[35], así como en los
artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del
Trabajo[36].
5.2.- Desde mediados del
siglo pasado la Corte Suprema de Justicia ha explicado que la prescripción
extintiva halla sustento en los principios de seguridad jurídica, orden público
y paz social:
“El
fundamento racional de la prescripción extintiva es análogo al de la
prescripción adquisitiva, expresan los expositores Colin y Capitant. El
orden público y la paz social están interesados en la consolidación de las
situaciones adquiridas. Cuando el titular de un derecho ha estado demasiado
tiempo sin ejercitarlo, debe presumirse que su derecho se ha extinguido. La
prescripción que interviene entonces evitará pleitos cuya solución será muy
difícil en virtud del hecho mismo de que el derecho invocado se remonta a una
fecha muy lejana”[37]. (Resaltado fuera de
texto).
5.3.- Los anteriores
planteamientos fueron recogidos en la jurisprudencia constitucional[38],
que en numerosas ocasiones ha analizado esta figura y su relación con los
derechos constitucionales, para dejar en claro que la prescripción extintiva no
riñe con los derechos al trabajo y a la seguridad social. Veamos algunas de
ellas.
- En la Sentencia C-072 de
1994 la Corte declaró exequibles el artículo 151 del Código de Procedimiento
Laboral y el artículo 488 del actual Código Sustantivo del Trabajo, relativos a
la prescripción general de tres (3) años para el ejercicio de las acciones
derivadas de las leyes sociales y laborales. Sobre la prescripción extintiva y
su validez frente a la Constitución, la Corte sostuvo lo siguiente:
“La
prescripción extintiva es un medio de extinguir la acción referente a una
pretensión concreta, pero no el derecho sustancial fundamental protegido por el
artículo 25 de la C.P., porque el derecho al trabajo es en sí imprescriptible.
No se
lesiona al trabajador por el hecho de que la ley fije términos para el
ejercicio de la acción laboral. El derecho de los trabajadores se
respeta, simplemente se limita el ejercicio de la acción, y se le da un término
razonable para ello. El núcleo esencial del derecho al trabajo no sólo está
incólume, sino protegido, ya que la prescripción de corto plazo, en estos
eventos, busca mayor prontitud en el ejercicio de la acción, dada la supremacía
del derecho fundamental, el cual comporta la exigencia de acción y protección
oportunas. Así, pues, el legislador no hizo cosa distinta a hacer oportuna la
acción; de ahí que lo que, en estricto sentido, prescribe es la viabilidad de
una acción concreta derivada de la relación laboral, pero nunca el
derecho-deber del trabajo.
La
prescripción trienal acusada, no contradice los principios mínimos
fundamentales establecidos por el Estatuto Superior, porque la finalidad que
persigue es adecuar a la realidad el sentido mismo de la oportunidad,
con lo cual logra que no se desvanezca el principio de la inmediatez, que,
obviamente, favorece al trabajador, por ser la parte más necesitada en la
relación laboral. El derecho de los trabajadores no puede menoscabarse
(art. 53 C.P.), y es en virtud de ello que la prescripción de corto plazo
garantiza la oportunidad a que tienen derecho los que viven de su trabajo”.
(Resaltado fuera de texto).
- En la Sentencia C-230 de
1998, reiterada en diversas oportunidades, la Corte declaró inexequible una
norma de la Ley 116 de 1928 que consagraba la prescripción de treinta (30) años
del derecho a solicitar pensiones. La importancia de este pronunciamiento
radica en la distinción entre la imprescriptibilidad del derecho a reclamar una
pensión y la prescriptibilidad de las mesadas pensionales, explicada en los
siguientes términos:
“No
obstante, no todo derecho de naturaleza laboral se extingue con el transcurso
del tiempo. Como ocurre en el específico evento de las pensiones, tan pronto
una persona reúne los requisitos establecidos en el ordenamiento legal para
obtener el mencionado “status” de pensionado, el derecho adquirido no puede ser
desconocido, y se enmarca dentro de la categoría de los derechos que no
prescriben en relación con su reconocimiento; de manera que, sólo el
fallecimiento de la persona hace viable la terminación del mismo, salvo cuando
haya lugar a la sustitución pensional establecida en la ley o en las normas
convencionales sobre la materia, para los beneficiarios de dicho derecho.
Para
la Corte el derecho a solicitar la pensión de jubilación es imprescriptible,
con sujeción a los mandatos constitucionales consagrados en la Carta Política
de 1991; basta con recordar el
artículo 48 constitucional que garantiza el derecho irrenunciable a la seguridad
social y el 53 que obliga al pago oportuno de las pensiones.
Lo
anterior, dada la naturaleza de la prestación económica y social de la cual se
trata, según la cual, “...el derecho a pensión de jubilación o vejez, en los
términos definidos por la ley, constituye un derecho de aplicación inmediata en
aquellos eventos en los cuales está destinado a suplir el mínimo vital básico
de las personas de la tercera edad. Lo anterior, no sólo por su estrecha
relación con el derecho al trabajo, sino porque en tratándose de personas cuya
edad hace incierta una virtual vinculación laboral, su transgresión compromete
la dignidad de su titular como quiera que depende de la pensión para satisfacer
sus necesidades básicas.”.[39]
Así
las cosas, la pensión de jubilación, vejez e invalidez, entre otras, no admiten
una prescripción extintiva del derecho en sí mismo como cualquier otra clase de
derechos, lo cual no significa que se atente contra el principio de seguridad
jurídica; por el contrario,
constituye un pleno desarrollo de principios y valores constitucionales que
garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad, la protección y
asistencia especial a las personas de la tercera edad, para mantener unas
condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la  seguridad
social  (C.P., arts. 1, 46 y 48), determinando  a su vez una realización
efectiva del valor fundante que impone la vigencia de un orden económico y
social justo, dentro de un Estado social de derecho; consideraciones que hacen
inexequible la disposición demandada, salvo para lo relacionado con la
denominada “pensión gracia” de que tratan las disposiciones legales
pertinentes, que se conceden por razones diferentes al tiempo de servicio, edad
del trabajador o incapacidad para laborar.
Cabe
agregar, que dada la naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de
las pensiones, la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los
créditos o mesadas pensionales que no se hubiesen solicitado dentro de los tres
años anteriores al momento en que se presente la reclamación del derecho”. (Resaltado fuera de texto).
- En la sentencia C-198 de
1999 la Corte declaró exequible el artículo 10º del Decreto 2728 de 1968, que
establecía un término de prescripción de cuatro (4) años para reclamar las
prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y
grumetes de las Fuerzas Militares. En aquella oportunidad la Corte precisó que
aún cuando los derechos constitucionales no pueden prescribir, ello no
significa que la prescripción extintiva contradiga el ordenamiento superior, en
la medida en que apunta a la realización de la seguridad jurídica y la paz social
y no afecte la esencia de los derechos constitucionales. Dijo entonces la
Corte:
“Los derechos
constitucionales como tales en general no prescriben, puesto que emanan del
reconocimiento de la dignidad de la persona humana y configuran valores
superiores del ordenamiento jurídico colombiano (CP arts 1º y 5º). Sin
embargo, esto no significa que la prescripción extintiva como tal vulnere el
orden constitucional, ya que ésta cumple funciones sociales y jurídicas
invaluables, por cuanto contribuye a la seguridad jurídica y a la paz social,
al fijar límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones
judiciales, tal y como esta Corte lo ha reconocido con claridad (Sentencia
C-072 de 1994). Esta Corporación comparte entonces los criterios adelantados en
su momento por la Corte Suprema de Justicia para justificar la existencia de la
prescripción extintiva[40]”.
(…)
4-
El Legislador puede entonces consagrar la prescripción extintiva de derechos
patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si
éste es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte
el contenido esencial mismo del derecho constitucional. Aplicando estos
criterios, esta Corte concluyó que la ley no podía consagrar la prescripción
del derecho a la pensión como tal, aunque sí podía establecer un término
temporal para la reclamación de las distintas mesadas”. (Resaltado fuera de
texto).
- Desde la misma
perspectiva, en la Sentencia C-381 de 2000 la Corte declaró exequible el
término de prescripción de dos (2) meses, previsto para ejercer la acción de
reintegro del trabajador amparado por fuero sindical (artículo 118 del Código
Procesal del Trabajo). En palabras de este tribunal, la existencia de límites
temporales para reclamar derechos y ejercer acciones judiciales es válida de
cara a la Constitución:
“15-
En numerosas oportunidades, esta Corporación ha señalado que los derechos
constitucionales, como tales, en general, no prescriben, puesto que emanan del
reconocimiento de la dignidad de la persona humana y configuran valores
superiores del ordenamiento jurídico colombiano (CP arts 1º y 5º). Sin
embargo, la Corte también ha precisado que no por ello la prescripción
extintiva vulnera el orden constitucional, ya que ésta cumple funciones
sociales y jurídicas invaluables, por cuanto contribuye a la seguridad jurídica
y a la paz social, al fijar límites temporales para adelantar controversias y
ejercer acciones judiciales, tal y como esta Corte lo ha reconocido con
claridad (Sentencias C-072 de 1994, C-198 de 1999 y C-745 de 1999).
(…)
Conforme a lo
anterior, que la norma acusada establezca un término de prescripción para que
el trabajador o el sindicato adelanten la acción de reintegro o de restitución
no viola per se la Constitución, pues la disposición no está señalando
que si un representante sindical no ejerce su fuero sindical en un período,
entonces pierde esa garantía constitucional. Lo que la norma establece es que
si ocurre un hecho específico, que pueda ser considerado violatorio del fuero
sindical, pero el sindicato o el trabajador aforado no utilizan la acción de
reintegro en un término determinado, entonces prescribe la posibilidad de
utilizar esa acción. Es obvio pues que esa prescripción opera específicamente
en relación con ese hecho concreto, pero que el trabajador podrá utilizarla por
otros comportamientos del empleador, que puedan afectar el fuero sindical. En
ese sentido, la norma impugnada no está consagrando la prescriptibilidad del
fuero sindical, lo cual sería contrario a la Carta, sino la prescripción de
reclamaciones concretas que puedan surgir de ese derecho constitucional, lo
cual es legítimo y razonable. En efecto, de esa manera, con el fin de
lograr mayor seguridad jurídica y promover la paz social, la ley pretende
evitar que un trabajador aforado pueda reclamar su reintegro después de muchos
años de ocurridos los hechos”. (Resaltado fuera de texto).
- En
la Sentencia C-298 de 2002 la Corte examinó varias normas relacionadas con la
prescripción de los derechos de oficiales y suboficiales de la fuerza pública,
declarando su constitucionalidad condicionada en el entendido de que “el
término de prescripción es aplicable en relación con las prestaciones unitarias
de contenido patrimonial y las mesadas pensionales previstas en cada decreto”.
Explicó:
“8.-
De acuerdo con lo dicho anteriormente, el Legislador puede consagrar la
prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un
derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el
término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial del derecho
constitucional. Aplicando estos criterios, esta Corte concluyó que la ley
no podía consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, aunque sí
podía establecer un término temporal para la reclamación de las distintas
mesadas”. (Resaltado fuera de texto).
-
También es importante destacar la Sentencia
C-835 de 2003. En aquella oportunidad la Corte declaró inexequible una norma de
la Ley 797 de 2003, que permitía revisar “en cualquier tiempo” las
providencias judiciales o actos asimilables que hubieren reconocido derechos
pensionales, precisamente por considerar que la falta de un término de
prescripción resultaba contraria al ordenamiento superior “a partir del
principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o
caducidad” Dijo entonces:
Ahora
bien, según se ha visto el inciso tercero del artículo 20 dispone que la
revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo. Es decir,
que en relación con el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de
revisión no opera el término de dos años que prescribe el Código Contencioso
Administrativo, ni el término de seis meses que prevé el artículo 32 de la ley
712 de 2001 para su interposición, cuando quiera que se trate de los actos
estipulados como revisables en términos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
Entonces,
la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional?  La respuesta es
no.
En
efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni
acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica
en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las
situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de
la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia
ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la
resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad
calendas graecas.
Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se
instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la
indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento
de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el
que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se
hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica?  La
norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como
sería la defensa del Tesoro Público.  Sin embargo, a la luz de sus
consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. Valga
recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y definitorio de los
derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y la ley establecen
a favor de las personas”.
- Finalmente,
cabe señalar que las posturas jurisprudenciales antes descritas han sido
reiteradas, entre otras, en las Sentencias C-624 de 2003, C-1232 de 2005 y
C-735 de 2007.
-
En concordancia con lo anterior, la Sección 4ª del Consejo de Estado ha
señalado que como los aportes a la seguridad social constituyen recursos
parafiscales, para su cobro debe recurrirse a las normas que regulan el
procedimiento tributario y no a las normas laborales[41],
particularmente en lo relacionado con el término de prescripción de la acción
de cobro (art. 817 E.T., modificado por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002) y
la competencia para decretar la prescripción (art. 817 E.T., modificado por el
artículo 8º de la Ley 1066 de 2006).
Esta
breve reseña jurisprudencial permite extraer al menos dos conclusiones para el
asunto que ahora ocupa la atención de la Sala. De un lado, (i) que la
prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del trabajo y la seguridad
social no es incompatible per se con la Constitución y en especial con
los derechos al trabajo (art. 25 y 53 CP) y a la seguridad social (art. 48
CP);  de otro lado, (ii) que mientras el derecho a solicitar el reconocimiento
del derecho a la pensión es imprescriptible, pues se deriva del derecho al
trabajo y a la seguridad social, las mesadas pensionales sí pueden prescribir
en caso de no reclamación oportuna, por cuanto se trata de obligaciones
crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia misma de
derechos irrenunciables.
6.-
Constitucionalidad de las expresiones demandadas
Como ya se dijo,
el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 establece que el derecho al recobro de
las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al
pago de la mesada respectiva.
La demandante considera que
la facultad de recobro de las cuotas partes pensionales es imprescriptible a la
luz del artículo 48 Superior, porque se involucran recursos parafiscales con
destinación exclusiva a la seguridad social, que bajo ninguna circunstancia
pueden convertirse en recursos ordinarios de las entidades obligadas al pago;
además, porque, en su sentir, se afecta el principio de sostenibilidad del
sistema pensional.
La Corte, sin embargo,
considera que este planteamiento es equívoco y corresponde a una lectura
descontextualizada de la norma. Por el contrario, un análisis sistemático
permite concluir que la prescripción del derecho al recobro de las cuotas
partes pensionales no significa autorizar un destino diferente de los recursos
de la seguridad social, ni desconoce el principio de sostenibilidad financiera.
Para abordar el examen de
constitucionalidad la Corte parte de la premisa según la cual el derecho al
recobro de las cuotas partes pensionales, así como la obligación correlativa de
su pago por cada una de las entidades concurrentes, sólo nace cuando el
desembolso de cada mesada se ha hecho efectivo al jubilado, de manera que éste
ha visto asegurado su derecho a la seguridad social.
6.1.- En primer
lugar, es conveniente recordar que el precepto bajo examen fue incluido por el
Congreso de la República como respuesta a dos necesidades puntuales: (i) definir
cuál era la tasa de interés exigible durante el tiempo transcurrido entre el
pago de la mesada pensional y la fecha del reembolso de la cuota parte de cada
entidad, y (ii) precisar el término de prescripción de dichas obligaciones. En
este sentido, aunque la norma no fue propuesta en el proyecto inicial
presentado por el Gobierno[42], sí fue incluida como un
artículo nuevo en la ponencia para primer debate en Cámara, es decir, al
iniciar el trámite legislativo[43]. La ponencia sostuvo lo
siguiente:
“[La norma] se incluye debido a que la cartera
entre entidades públicas por este concepto es bastante alta y no ha existido
uniformidad de criterio sobre la tasa de interés aplicable y el término de
prescripción de las obligaciones. Es de anotar que las entidades públicas deben
tener una estimación de las cuotas partes por cobrar y por pagar, especialmente
porque la cuota parte se consulta antes del reconocimiento de la pensión, por
lo que cuando la entidad pagadora cobra, los contribuyentes ya tendrán
conocimiento de la existencia de la obligación”[44].
Como se observa, el
Legislador siempre tuvo claro que la tardanza en el pago de las cuotas partes
daba lugar al reconocimiento de intereses y que en todo caso debía haber un término
de prescripción; pero como esos asuntos no estaban definidos con absoluta
precisión, consideró oportuno expedir una regulación al respecto, bajo el
entendido que las normas sustantivas y procesales de los regímenes laborales y
prestacionales siempre han consagrado el fenómeno de la prescripción como forma
de extinguir las obligaciones periódicas.
De igual forma, conviene
mencionar que la Ley 1066 de 2006 fue dictada con el objetivo de estimular una
política de saneamiento fiscal de las entidades públicas, forzando la
recuperación de cartera y evitando la permanencia indefinida de créditos o el
pago de cuantiosos intereses.
6.2.- En segundo lugar, es
necesario diferenciar las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de
las mesadas. Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la
seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia,
mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha
reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás
entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes
efectuados.
En esa medida, la
obligación de concurrencia de las diferentes entidades para contribuir al pago
pensional a través del sistema de cuota parte no puede extinguirse mediante la
prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también
imprescriptible, al reconocimiento de la pensión. Sin embargo, los créditos que
se derivan del pago concurrente de cada mesada pensional individualmente
considerada sí pueden extinguirse por esta vía (derecho al recobro), en tanto
corresponden a obligaciones económicas de tracto sucesivo o naturaleza
periódica entre las diferentes entidades responsables de contribuir al pago pensional.
No en vano el artículo 126 de la Ley 100 de 1993 señaló expresamente que los
créditos causados o exigibles por concepto de cuotas partes pensionales “pertenecen
a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo
privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o
indemnizaciones laborales”.
Desde esta perspectiva,
teniendo presente el principio según el cual “no hay derecho sin acción, ni
acción sin prescripción”[45], razones de orden
público y de seguridad jurídica exigen que estas obligaciones tengan un plazo
extintivo o liberatorio. Y así como es facultativo del Legislador señalar los
requisitos para la creación de obligaciones, también es potestativo de éste
fijar las reglas de extinción de las mismas.
6.3.- En tercer
lugar, la Corte considera que la prescripción del derecho al recobro no
significa autorizar un destino diferente de los recursos de la seguridad
social, pues las expresiones demandadas se limitan a reconocer, sin más, el
término de prescripción de las obligaciones crediticias. Lo que se extingue es
entonces el derecho subjetivo de la entidad a recobrar, pero en ningún momento
se autoriza un destino de los recursos para otros fines.
Ahora bien, no puede
decirse que los efectos de la prescripción se traduzcan en un aval para que una
entidad disponga de forma antojadiza de los recursos, pues ello responde a una
hipótesis que en estricto sentido no se deriva de la norma acusada, de modo que
dicha afirmación carece de certeza.
En este punto la Sala
insiste en que los recursos de la seguridad social en pensiones están
destinados exclusivamente a dicho fin, de manera que no pertenecen ni a la
Nación, ni a las entidades que los administran, cualquiera sea su naturaleza,
pues, como ya lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, “las
entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de
estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su
entrega a sus destinatarios”[46].
Además, en cualquier
evento, si se trata de una caja de previsión sus fondos siempre deberán ser
destinados al sistema de seguridad social en su conjunto. Y si corresponden a
obligaciones a cargo de otras entidades, o no existieron aportes previos con
esa destinación específica, o simplemente se extinguió un crédito del mismo
modo que ocurre cuando un trabajador o un jubilado no reclaman en tiempo sus
derechos prestacionales y éstos se extinguen por prescripción. Recuérdese
entonces que el mandato de destinación específica de los recursos de la
seguridad social, “no implica una reinversión de los mismos en las personas
o entidades de quienes provienen y que los administran. La destinación
específica de los recursos de que se habla debe entenderse de manera global
como la necesidad de invertirlos nuevamente en el sistema, en beneficio de
todos aquellos que se favorecen de él”[47].
Por lo demás, conviene
precisar que las cuotas partes corresponden a un sistema de concurrencia en el
pago pensional, diseñado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 para entidades
públicas del mismo o diferente nivel. Así, en la medida en que el paso del
tiempo ampliará el número de afiliados al sistema general de seguridad social y
extinguirá los demás regímenes pensionales que aún subsisten, la figura de las
cuotas partes pensionales también tiene vocación de desaparecer.
6.4.- En cuarto lugar, la
Sala tampoco encuentra que la norma vulnere el principio de sostenibilidad del
sistema pensional. En efecto, la prescripción del derecho al recobro de ciertas
mesadas –las no reclamadas oportunamente- de ninguna manera extingue la
obligación de concurrir al pago de las demás mesadas, ni libera a las entidades
de su obligación futura de concurrencia en el pago.
Por el contrario, la Corte
encuentra que este tipo de normas armoniza a cabalidad con las políticas de
saneamiento fiscal en procura de un adecuado financiamiento del sistema y de
una gestión eficiente por parte de las entidades involucradas en el
reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. Lo que sí resultaría
contrario al principio de sostenibilidad sería mantener indefinidamente
obligaciones crediticias de tracto sucesivo entre las entidades responsables de
contribuir al pago pensional, estimulando la desidia contable y financiera en
materia de seguridad social, generando intereses exponenciales que afectarían
la existencia misma de las entidades.
En todo caso, la Sala
advierte que las entidades y sus directores deben adelantar las gestiones
necesarias para atender el pago completo y oportuno de las cuotas partes
pensionales, en la proporción que les corresponde, y las entidades acreedoras
deben hacer lo propio para el recaudo oportuno del crédito a su favor[48],
de manera que el incumplimiento de sus obligaciones podría significar la
imposición de las sanciones a que hubiere lugar.
6.5.- Finalmente, debe
recordarse que tanto la Legislación como la jurisprudencia han señalado de
forma insistente que bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las
consecuencias ante la falta de pago o recobro de las cuotas partes pensionales.
Es por ello por lo que la existencia de un término de prescripción en nada
afecta el derecho del ex trabajador, quien es en últimas el destinatario de la seguridad
social.
7.- Conclusión
Las razones expuestas
llevan a la Corte a concluir que las expresiones demandadas del artículo 4 de la
Ley 1066 de 2006, no vulneran el artículo 48 de la Constitución. En
consecuencia, se declarará su exequibilidad por el cargo analizado en esta
sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLES las expresiones “y prescripción de la acción de cobro”
y “el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los
tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva”, del
artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la
normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Aunque el interviniente del Seguro Social considera que la
Corte debe proferir un fallo inhibitorio, la Corte advierte que su
argumentación no versa sobre la falta de certeza del cargo, sino sobre la
debilidad de la premisa de la que parte la demandante, relativa a la naturaleza
parafiscal de las cuotas partes pensionales.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-655 de 2003.
[3] Corte Constitucional, Sentencias C-308 de 1994, SU-480 de 1997, C-577
de 1997, T-569 de 1999, C-821 de 2001, C-867 de 2001, C-791 de 2002, C-1040 de
2003, C-655 de 2003, C-155 de 2004, C-721 de 2004, C-824 de 2004 y C-1002 de
2004, entre muchas otras.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2004.
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 2004. En el mismo sentido
ver la Sentencia C-349 de 2004.
[6] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 2006 y C-543 de 2007.
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 2004.
[8] Ley 6ª de 1945, “por la cual se dictan
algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones
profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo”.
[9] Es preciso mencionar el artículo 155 de la
Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”,
ordenó al Gobierno Nacional proceder a la liquidación de la Caja Nacional de
Previsión Social, como en efecto ocurrió mediante el Decreto 2196 de 2009.
[10] “ARTICULO 1o. El Artículo 29 de la Ley 6a. de
1945, quedará así:
ARTICULO 29. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a
distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del
tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente
se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración
devengados en cada una de aquellas. Los trabajadores cuyos salarios o
remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias
entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que
éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.
PARAGRAFO 1o. Cuando el favorecido con la pensión de jubilación haya
servido diez años, lo menos, en empleos o cargos públicos nacionales, el total
de la pensión le será cubierto por la Caja de Previsión Social de los Empleados
y Obreros Nacionales, sin perjuicio del oportuno reembolso de su mayor costo
por cuenta de las entidades obligadas a reconocerlos, en los términos del
artículo 3o. del Decreto número 2567 de 1946 (agosto 31).
PARAGRAFO 2o. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las
pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos
devengados durante el último año”.
[11] Ley 72 de 1947, “por la cual se modifican los
artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas
con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía
Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social”.
[12] Decreto Ley 3135 de 1968, “por el cual se
prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el
privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y
trabajadores oficiales”. Este artículo fue derogado por el artículo 25  de la
Ley 33 de 1985.
[13] “ARTICULO 75. EFECTIVIDAD DE LA PENSIÓN. (…) 3. En los casos de
acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el Artículo 72, de este
Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la
pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas
oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les
corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquéllas.  // En
este caso, se procederá con sujeción al procedimiento señalado al efecto en el
Decreto 2921 de 1948 y, si transcurrido el término de quince (15) días del
traslado a que se refiere el Artículo 3o del citado Decreto la entidad obligada
a la cuota pensional no ha contestado, o lo ha hecho oponiéndose sin fundamento
legal, se entenderá que acepta el proyecto y se procederá a expedir la
resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. // El expresado término
comenzará a correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el
proyecto de reconocimiento de la pensión”.
[14] Ley 33 de 1985, “por la cual se dictan
algunas medidas en relación con  las Cajas de Previsión y con las prestaciones
sociales para el Sector Público”.
[15] Ley 71 de 1988, “por la cual se expiden normas
sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”.
[16] “Artículo  28°.- Cuotas partes. Todas las
entidades de previsión a las que un trabajador efectuó aportes que fueron
utilizados para la liquidación de su pensión de jubilación por aportes, tienen
la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión
con la cuota parte correspondiente. // Para el efecto de las cuotas partes a
cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el
proyecto de liquidación para reconocimiento de la pensión a los organismos
deudores quienes dispondrán del término de 15 días hábiles para objetarlo, vencido
el cual, se entenderá aceptado por ellos y se procederá a expedir la resolución
definitiva de reconocimiento de la pensión. // El expresado término comenzará a
correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el proyecto de
reconocimiento de la pensión. Cada cuota parte se calculará así: (…)”. Esta
norma fue derogada por el artículo 12 del Decreto 2709 de 1994.
[17] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, Sentencia del 14 de diciembre de 2001, expediente 15977. Providencia
que ha sido reiterada por la misma Corporación en numerosas ocasiones.
[18] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 20
de agosto de 1998, rad. 1108; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio
Civil, Concepto del 22 de noviembre de 2001, rad. 1383; Consejo de Estado,
Sección Segunda, Sentencia del 17 de noviembre de 2005, rad. 11001-03-25-000-2001-00251-00(3578-01).
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-235 de
2002. En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-431
de 2002, T-463 de 2002, T-529 de 2002, T-818 de 2002, T-866 de 2002, T-1010 de
2002, T-1011 de 2002 y T-585 de 2003.
[20] Este decreto ha sido modificado en algunos apartes por otras normas
reglamentarias.
[21] Ley 1151 de 2007, artículo 155 y Decreto 2196 de 2009.
[22] Corte Constitucional, Sentencia T-235 de
2002.
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 17 de noviembre de
2005, rad. 11001-03-25-000-2001-00251-00(3578-01).
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-235 de
2002.
[25] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, Sentencia del 14 de diciembre de 2001, exp. 15977.
[26] Ídem.
[27] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, Sentencia del 9 de octubre de 2003, exp. 20354.
[28] Sentencia de noviembre 28 de 2002, actor José del Carmen Montaña
Monsalve.
[29] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia
del 26 de febrero de 2003, rad. 08001-23-31-000-1997-2063-01(1108-02).
[30] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 20
de agosto de 1998, rad. 1108.
[31] Ley 490 de 1998, “por la cual se transforma la
Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa
Industrial y Comercial del Estado y se dictan otra disposiciones”. Entidad
suprimida por el Decreto 2196 de 2009.
[32] Ley 490 de 1998, Artículo 4.- “(…). Las
entidades públicas del orden nacional, que de acuerdo con lo establecido en las
respectivas normas, estén obligadas a concurrir con el pago de las pensiones
causadas con anterioridad al primero de abril de 1994, suprimirán las
obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes hayan asumido,
efectuando en sus estados financieros los registros contables correspondientes.
Las obligaciones pensionales causadas a partir de tal fecha, se financiarán además
de los recursos previstos en la ley, con el bono pensional o cuota parte que
para el efecto deberá expedir la entidad que esté en la obligación de concurrir
en el pago de la respectiva pensión, o la que haga sus veces, emitido a favor
de la entidad encargada del pago de dicha prestación”. (Resaltado fuera de
texto).
[33] Gaceta del Congreso 369 del 12 de septiembre de 1997, página 2. Cfr.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 22 de
noviembre de 2001, rad. 1383.
[34] Josserand, Derecho Civil, Tomo II. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-570 de 2003, C-735 de 2007.
[35] “ARTICULO 1625. <MODOS DE EXTINCION>. Toda obligación puede
extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de
disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.  Las obligaciones
se extinguen además en todo o en parte: (…) 10.- Por la prescripción (…)”.
“ARTICULO
2512. <DEFINICION DE PRESCRIPCION>. La prescripción es un modo de
adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por
haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos
durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales. //
Se prescribe una acción o derecho cuando se extingue por la prescripción”.
“ARTICULO
2535. <PRESCRIPCION EXTINTIVA>. La prescripción que extingue las acciones
y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se
hayan ejercido dichas acciones. // Se cuenta este tiempo desde que la
obligación se haya hecho exigible”.
[36] De conformidad con lo dispuesto en el Art. 488 del C. S. T. “las
acciones correspondientes a los derechos regulados en este Código prescriben en
tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho
exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el
Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto”.
A su vez, el
Art. 151 del C. P. T. establece que “las acciones que emanen de las leyes
sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva
obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador,
recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado,
interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual”.
[37] Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 31 de octubre de 1950. Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencia C-072 de 1994.
[38] Corte Constitucional, Sentencias C-072 de 1994, C-198 de 1999, C-745
de 1999, C-381 de 2000, C-298 de 2002, C-624 de 2003, C-1232 de 2005 y C-735 de
2006, entre muchas otras.
[39] Corte Constitucional, Sentencia T-323 de 1996.
[40] Corte Suprema de Justicia, sentencia del 31 de octubre de 1950,
criterio recogido por la Corte Constitucional en la sentencia C-072 de 1994.
[41] Consejo de Estado, Sección 4ª, Sentencia del 26 de marzo de 2008, rad.
25000232700020020042201 (16257).
[42] Proyecto de ley 295 de 2005 Cámara. Gaceta del Congreso 61 del 23 de febrero de
2005, p. 6-11.
[43] Gaceta del Congreso 225 del 2 de mayo de 2005, p. 3.
[44] Gaceta del Congreso 225 del 2 de mayo de 2005, p. 7.
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003.
[46] Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2004.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 2002 y C-349 de 2004.
[48] El artículo 1º de la Ley 1066 de 2006, dispone
lo siguiente: “Artículo 1o. GESTIÓN DEL RECAUDO DE CARTERA PÚBLICA. Conforme a
los principios que regulan la Administración Pública contenidos en el artículo
209 de la Constitución Política, los servidores públicos que tengan a su cargo
el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberán realizar su
gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener
liquidez para el Tesoro Público”.