T-125-15
Sentencia T-125/15
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E
INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos
de procedibilidad
PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Marco normativo internacional
y nacional
EJERCICIO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA POR LOS ALCALDES
El alcalde es el representante legal del municipio y
jefe de la administración municipal, y
como tal, está encargado de dirigir la función administrativa a nivel local. Es decir, el alcalde es el principal responsable de
velar por el cumplimiento de las funciones del municipio. Como jefe de la
administración del municipio, el alcalde es la autoridad más próxima a la
comunidad, la que mejor está ubicada para conocer y responder frente a sus
necesidades, la que la representa frente a las demás autoridades administrativas
del orden departamental y nacional, y el principal encargado de realizar la
eficacia material de las políticas públicas del Estado social de derecho entre
sus representados.
UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE ATENCION Y PREVENCION
DE DESASTRES-Funciones
El Gobierno creó la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres, UNGRD, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio propio, dentro del nivel
descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Dicha unidad
tiene por objeto dirigir la implementación de la gestión del riesgo de
desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el
funcionamiento y el avance continuo del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres.
REGISTRO UNICO DE DAMNIFICADOS-Personas afectadas por ola
invernal del “fenómeno de la niña”
ACCION DE TUTELA DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-Orden
a Consejo Departamental de Gestión del Riesgo avalar las
planillas de apoyo económico a damnificados de ola invernal
Referencia: Expedientes T-4.579.598; T-4.579.599
Demandantes: Ana María Medina Zabala, Ana Leonor Arrieta Payares, Ana
Raquel de la Cruz Flórez, Andrés Joaquín Ochoa Ochoa, Antonio Rafael Guzmán
Barreto, Atilmo Caicedo González, Alida Fernández Quesada, Aura María Fernández
Meza, Alfonso Darío Polanco Rojas, Alcira del Socorro García Henrrique, Blanca
Carolina Ordoñez García, Blanca Raquel Henrrinquez Serpa, Carlos Alberto Lima
Castellar, Carmen Judith Contreras Terán, Consuelo del Carmen Ortega Sánchez,
Cristina María Morales Sierra, Dulis Mariela Narváez Gonzalez, Darly Catalina
Guerrero Larios, Dalgis Judith Salazar de Ávila, Darli Judith Borja Gómez,
Édison Antonio Arrieta Beltrán, Elmer David Sarmiento Maiguel, Emiro Francisco
Álvarez Paz, Elizabeth Barros Gamarra, Edith Isabel Yépez Pacheco, Félix
Martínez López, Francisco Javier Ramírez Palmera, Gladis del Carmen Salazar
Pérez, Hipólita Isabel Gómez Daza, Héctor Manuel Sarmiento Lora, Héctor José
Meza Arrieta, Ignacio Rafael Sarmiento Gómez, Ingrid del Socorro Ochoa Meza,
Inés María Guerrero Pineda, Jaime Enrique Guzmán Martínez, José Fidel Ospino
Tapiero, José Miguel Arrieta Beltrán, Liliana del Socorro Meza Rodríguez, Lilia
Esther Arrieta Payares, Leonardo Enrique Díaz Fernández, Mariana Esther
Montesino Medrano, Martha Cecilia Parra Morales, Margoth Yanet Mendoza Simanca,
Martin Amadeo Porto Valle, María Isabel Arrieta Beltrán, María de las Mercedes
Estrada Jiménez, María Regina Rivera España, Nubia del Carmen Bustillo Márquez,
Rafael Ballestero Rodríguez, Sixta Tulia Núñez Moscote, Sol Beatriz Cruzate
Ramirez, Urcino Encarnación Barrios Pacheco, Vilma Cecilia Carbal Romero,
Yolanda Isabel Fernández Quesada, Yesid Manuel Vargas Fernández, Yaqueline
Isabel Esquivel Maldonado; Ana Teresa Ramirez Rivera, Candelaria del Carmen
Bossio Contreras, Edgar Jacinto Camargo Milian, Enrique Rafael Morante Romero,
Emelina Isabel Suarez Soto, Felipe Augusto Betancur Torres, Jamer de Jesús
Villegas Mejía, Luis Felipe Mercado Arrieta, Luis Eduardo Pérez Mercado,
Liliana Cecilia Guerra Álvarez, Ligia Llinas Marín, Nabonazar Franco Ospino,
Oscar Augusto Pérez Villareal y Yenis Margot Marbello Tobías.
Demandado: Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Bolívar
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Bogotá
D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil quince (2015)
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y
Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Zambrano, Bolívar, el 21 de mayo de 2014, dentro de los
expedientes T-4.579.598 y T-4.579.599.
I. ACUMULACIÓN DE EXPEDIENTES
La Sala de Selección N.° Once (11) de la
Corte Constitucional, mediante Auto de diez (10) de noviembre de dos mil
catorce (2014), comunicado el cuatro (4) de diciembre del mismo año, decidió
seleccionar para revisión los fallos de tutela correspondientes a los
expedientes T-4.579.598 y T-4.579.599. De igual forma, en dicha providencia, la
Sala resolvió acumular estos expedientes, por presentar unidad de materia, para
que fueran fallados en una misma sentencia.
II.
ANTECEDENTES
1.
Precisión metodológica
Previamente,
debe destacarse que los asuntos objeto del presente pronunciamiento fueron
presentados mediante escritos separados que coinciden por completo en sus aspectos
esenciales[1].
Por esa razón, para mayor claridad y coherencia en la exposición de los hechos
materia de análisis, procederá la Sala de Revisión a realizar un solo recuento
de los mismos, diferenciando ulteriormente algunos elementos propios de cada
caso, de ser necesario.
2. La solicitud
El 8 de mayo de 2014, 70[2]
residentes del Municipio de Zambrano, mediante apoderado judicial, impetraron
acción de tutela contra el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Bolívar
con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la
igualdad, mínimo vital, vida digna, debido proceso y a una vivienda digna
presuntamente vulnerados por dicha entidad al no avalar las planillas de apoyo
económico que los reconocen como damnificados de la temporada de lluvias
ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre del año 2011, por
considerar que dichos documentos no cumplen con los requisitos consagrados para
el efecto, en la Resolución 074[3].
3. Reseña fáctica
3.1.
Manifiestan los demandantes que el 4 de noviembre de 2013, presentaron acción de
tutela contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la
Alcaldía Municipal de Zambrano con el fin de obtener la protección de sus derechos
fundamentales a la igualdad, mínimo vital, vida digna, debido
proceso y a una vivienda digna, presuntamente
vulnerados por dichas entidades al no otorgarles el subsidio económico que
reconoció el Gobierno Nacional, en la Resolución N.° 074, para los damnificados
de la segunda ola invernal del año 2011.
3.2.
De la acción de tutela instaurada por los demandantes, conoció el Juzgado
Promiscuo del Municipio de Zambrano, despacho judicial que, mediante sentencia
proferida el 19 de noviembre de 2013, tuteló
los derechos invocados por los accionantes y le ordenó a la Alcaldía Municipal
de Zambrano que “ dentro del término de 10 días siguientes a la notificación
de esta sentencia, proceda a verificar si los accionantes cumplen con los
requisitos establecidos en la Resolución 074 de 2011 para ser acreedores de la
ayuda económica otorgada para los damnificados de la temporada de lluvias
ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 y luego con base
en el censo que fue realizado para determinar a los afectados con dicha
temporada de lluvias proceda a la remisión de las correspondientes planillas de
apoyo económico de los damnificados directos con tal desastre natural a la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, tal como exige la
Resolución 074 de 2011”.
Así mismo, le ordenó a la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres que “dentro del término de diez (10)
días siguientes al recibo de las planillas de apoyo económico que debe remitir
el municipio de Zambrano, Bolívar, realice los trámites necesarios para otorgar
el apoyo económico previsto en la Resolución 074 de 2011 de acuerdo a los
registros enviados por la Alcaldía municipal de Zambrano Bolívar”.
3.3.
Sostienen que la Alcaldía del Municipio de Zambrano, después de verificar que
los accionantes cumplían con los requisitos señalados en la Resolución N.° 074
de 2011 para ser beneficiarios del mencionado subsidio, remitió las
correspondientes planillas de apoyo económico a la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres.
3.4.
Sin embargo, refieren que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres, el 26 de noviembre de 2013 y el 14 de febrero de 2014, devolvió las
mencionadas planillas de apoyo económico al advertir que éstas no cumplen con
los requisitos consagrados en la Resolución N.° 074 y en la Circular de 16 de
diciembre de 2011, pues no están avaladas por el CREPAD[4], ahora
Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Bolívar.
3.5.
El 2 de abril de 2014, el Alcalde del municipio de Zambrano radicó incidente de
desacato, pues a pesar de que realizó todo lo necesario para cumplir con la
orden judicial que le dio el Juez Promiscuo Municipal de Zambrano no fue
posible llevarla a cabo por las exigencias de la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres. En consecuencia, solicitó al juez de tutela requerir al
Director Operativo del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Bolívar para
que avale con su firma las mencionadas planillas.
3.6.
El 3 de abril de 2014, el Juez Promiscuo Municipal de Zambrano resolvió: “requiérase
al Director Operativo de Prevención y Atención de Emergencias del Departamento
de Bolívar, doctor Erick Piña Feliz, a fin de que, una vez verificada la
información contenida en las planillas de apoyo económico de los accionantes
cuyos derechos fundamentales fueron protegidos mediante sentencia de tutela,
avale con su firma dichas planillas.”
3.7.
El 22 de abril de 2014, el Director Operativo de la Unidad de Gestión del
Riesgo de Desastres de Bolívar señaló que no es viable avalar o refrendar las
mencionadas planillas porque, en primer lugar, no existen reportes de los
Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres que incluyan a los
accionantes como damnificados de la segunda temporada de lluvias del año 2011 y,
en segundo lugar, porque dichos documentos se enviaron por fuera del término
señalado en la Resolución N.°074 para el efecto.
3.8.
Afirman que la negativa por parte del Director Operativo de la Unidad de
Gestión del Riesgo de Desastres de Bolívar de avalar las planillas de apoyo
económico que los reconocen como damnificados de la segunda temporada invernal
del año 2011 vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital,
vida digna, debido proceso y a una vivienda digna, por consiguiente, solicitan
al juez constitucional que se le ordene al ente demandado cumplir con dicha
actuación.
4. Oposición a la demanda de tutela
La
acción de tutela objeto del presente pronunciamiento, fue tramitada por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Zambrano, despacho judicial que, mediante auto de nueve
(9) de mayo de dos mil catorce (2014), admitió la demanda y
corrió traslado a la entidad demandada para efectos de ejercer su derecho a la
defensa.
4.1. Unidad de Prevención y Atención
de Desastres de Bolívar
Erick Nijinsky Piña, Director Operativo
de la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres de Bolívar, solicitó al juez
constitucional declarar improcedente la acción de la referencia, con base en
los siguientes argumentos:
Inició señalando que durante el fenómeno
de la niña que se presentó en el país, entre el 30 de junio de 2010 y el 30 de
junio de 2011, la Unidad de Prevención y Atención de Desastres de Bolívar
recibió el reporte de 86.900 familias damnificadas y 42 municipios inundados.
Seguidamente afirmó que con el Decreto
4702 de 2010, el Fondo Nacional de Calamidades, hoy Fondo Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres-Subcuenta Colombia Humanitaria, transfirió recursos a
entidades públicas del orden nacional, territorial y a entidades privadas para
que ejecutaran proyectos que atendieran las necesidades generadas por el
fenómeno de la niña 2010-2011. Dichos recursos fueron destinados,
específicamente, a la atención humanitaria y a la realización de obras civiles
de mitigación. Las mencionadas transferencias se realizaron por solicitud de las
entidades territoriales, de acuerdo con el procedimiento establecido por parte
de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Sostuvo además que el artículo 5 del
Decreto 4579 de 2010, modificado por el artículo 32 del Decreto 4830 del mismo
año estableció que: “para
los efectos del presente decreto se entenderán como personas damnificadas o
afectadas por el desastre, aquellas que se encuentren en el Registro Único de
Damnificados por Emergencia Invernal elaborado por los Comités Locales de los
municipios afectados, con el aval del respectivo Comité Regional y de una
entidad operativa del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres”.
Indicó que para
las familias afectadas con el fenómeno de la niña, el Gobierno Nacional diseñó
la estrategia “Colombia Humanitaria” por la cual se les entregaba 2 kit
de alimentos, 2 kit de aseo y un subsidio económico de hasta dos millones
cuatrocientos ($ 2.400.000) para reparaciones de vivienda o alojamiento
temporal.
Agregó que, posteriormente,
entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, se dio en el territorio
un nuevo evento llamado segunda temporada invernal, para el cual el Gobierno
Nacional, a través de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres,
expidió la Resolución 074 de 15 de diciembre de 2011, en la que estableció la
orden de pagar la suma de un millón quinientos mil pesos  ($1.500.000) a cada
damnificado directo de los eventos hidrometereologicos, previo el cumplimiento
de los siguientes requisitos:
“Artículo
Tercero: para el cumplimiento de lo anterior en los municipios donde ocurrieron
las afectaciones, reportadas oportunamente por los CLOPAD a la UNGRD; los Comités
Locales para la Prevención y Atención de Desastres, en cabeza del Alcalde
Municipal, deberán diligenciar la planilla de apoyo económico de los
damnificados directos, información que debe ser reportada a la UNGRD en el
periodo de tiempo del 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011, la cual
deberá estar refrendada con las rubricas mínimo del alcalde municipal y el
coordinador CLOPAD, junto con la respectiva acta del CLOPAD, de acuerdo con las
directrices dadas por la UNGRD.
Artículo
Quinto: Los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres-
CLOPADS-, en cabeza del respectivo alcalde, son la única instancia responsable
para el diligenciamiento veraz de las planillas, inclusión total de
damnificados y entrega de estas en los términos señalados, como del
acompañamiento en el proceso de pago a los beneficiarios.”
Sostiene que en el año 2011, se
presentaron dos eventos hidrometereologicos diferentes, en cada uno de ellos, los
Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres realizaron los
censos de los damnificados, razón por la cual, los beneficiarios de las ayudas
otorgadas por el Gobierno para el primer evento no pueden pretender serlo
también para el segundo si no fueron directamente afectados por el fenómeno.
Así las cosas, advierte que el municipio
de Zambrano no reportó el censo de los supuestos damnificados por la segunda
temporada invernal del año 2011 ante la Unidad para la Gestión del Riesgo de
Desastres de Bolívar, razón por la cual, solicita al juez de tutela declarar
improcedente el amparo solicitado.
5.
Pruebas que obran en los expedientes
Durante el trámite de las acciones de
tutela, las partes allegaron los siguientes documentos:
5.1.
T-4.579.598
·
Poder para actuar otorgado por
los 56 accionantes al abogado Oscar David Ochoa González (folios 5 a 116).
·
Copia de las cédulas de ciudadanía
de los 56 accionantes (folios 5 a 116).
·
Copia de la providencia proferida,
el 19 de noviembre de 2013, por el Juez Promiscuo Municipal de Zambrano dentro
del trámite de la acción de tutela instaurada por los mismos accionantes de la
referencia y otros contra la Alcaldía del municipio de Zambrano y la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (folios 118 a 185)
·
Copia de los oficios de 26 de
noviembre de 2013 y 14 de febrero de 2014, por medio de los cuales, la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres devuelve al Alcalde del Municipio
de Zambrano las planillas de apoyo económico de los damnificados directos de la segunda
temporada de lluvias del año 2011 (folios 186 a 192).
·
Copia del memorial de 2 de abril
de 2014, mediante el cual, el Alcalde del municipio de Zambrano presenta
incidente de desacato dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por
los mismos accionantes de la referencia y otros contra la Alcaldía del Municipio
de Zambrano y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
(folios 193 a 194).
·
Copia de la providencia de 3 de
abril de 2014, por medio de la cual, el Juez Promiscuo Municipal de Zambrano
resuelve el referido incidente de desacato (folios 195 a 196)
·
Copia del oficio de 22 de abril de
2014, por medio del cual, la
Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres de Bolívar informa al Juez Promiscuo
del Municipio de Zambrano las razones por las cuales no puede cumplir con la
orden que se le dio al resolver el mencionado incidente de desacato (folio 197)
5.2.
T-4.579.599
·
Poder para actuar otorgado por los
14 accionantes al abogado Oscar David Ochoa González (folios 5 a 32).
·
Copia de las cédulas de ciudadanía
de los 14 accionantes (folios 5 a 32).
·
Copia de la providencia proferida,
el 19 de noviembre de 2013, por el Juez Promiscuo Municipal de Zambrano dentro
del trámite de la acción de tutela instaurada por los mismos accionantes de la
referencia y otros contra la Alcaldía del Municipio de Zambrano y la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (folios 33 a 66)
·
Copia de los oficios de 26 de
noviembre de 2013 y 14 de febrero de 2014, por medio de los cuales, la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres devuelve al Alcalde del
municipio de Zambrano las planillas de apoyo económico de los damnificados directos de
la segunda temporada de lluvias del año 2011 (folios 67 a 73).
·
Copia del memorial de 2 de abril
de 2014, mediante el cual, el Alcalde del municipio de Zambrano presenta
incidente de desacato dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por
los mismos accionantes de la referencia y otros contra la Alcaldía del
municipio de Zambrano y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres (folios 74 a 75).
·
Copia de la providencia de 3 de
abril de 2014, por medio de la cual, el Juez Promiscuo Municipal de Zambrano
resuelve el referido incidente de desacato (folios 76 a 77)
·
Copia del oficio de 22 de abril de
2014, por medio del cual, la
Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres de Bolívar informa al Juez Promiscuo
del municipio de Zambrano las razones por las cuales no puede cumplir con la
orden que se le dio al resolver el mencionado incidente de desacato (folio 78)
III. DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN
1. Primera instancia
Mediante sentencias de 21 de mayo de 2014,
el Juzgado Promiscuo del Municipio de Zambrano concedió el amparo solicitado y
ordenó a la Dirección Operativa de la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres
de Bolívar que una vez verificara la información que contienen las planillas de
apoyo económico de los accionantes, las avalara con su firma. Lo anterior, con
base en los siguientes argumentos:
Afirmó que Zambrano fue uno de los
municipios del país que sufrió con las temporadas de lluvias que se presentaron
en los años 2010 y 2011, pues estas ocasionaron que el Rio Magdalena se
desbordara en su territorio.
Sostuvo que el Gobierno Nacional,
mediante Resolución N.° 074 de 2011, reconoció un subsidio económico
equivalente a un millón quinientos mil pesos ($ 1.500.000) para cada
damnificado directo de la temporada de lluvias ocurrida entre el 1 de
septiembre y el 10 de diciembre de 2011, que se encuentre incluido en el
registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención
de Desastres
De igual manera, consideró que el
artículo 5 de la mencionada resolución prevé que los Comités Locales para la Prevención
y Atención de Desastres, en cabeza del respectivo alcalde, son la única
instancia responsable para el diligenciamiento veraz de las planillas,
inclusión total de damnificados y entrega de éstas en los términos señalados,
como del acompañamiento en el proceso de pago a los beneficiarios. Así mismo,
sostuvo que el plazo para entregar dichas planillas a la Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres fue hasta el 30 de enero de 2012.
En ese orden de ideas, señaló que era
obligación del Comité Local de Atención y Prevención de Desastres del Municipio
de Zambrano, primero, realizar el correspondiente registro de los damnificados
de la segunda temporada invernal del año 2011, segundo, enviar dicha
información a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres dentro
del término establecido y, tercero, hacer el seguimiento y acompañamiento de la
entrega del apoyo económico al beneficiario. Sin embargo, advirtió que dicho
comité no realizó ninguna de las mencionadas obligaciones.
Señaló que, por lo anterior,
mediante sentencia proferida el 19 de noviembre de 2013, tuteló los derechos invocados por los accionantes y le
ordenó a la Alcaldía Municipal de Zambrano que “ dentro del término de 10
días siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a verificar si los
accionantes cumplen con los requisitos establecidos en la Resolución 074 de
2011 para ser acreedores de la ayuda económica otorgada para los damnificados
de la temporada de lluvias ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de
diciembre de 2011 y luego con base en el censo que fue realizado para
determinar a los afectados con dicha temporada de lluvias proceda a la remisión
de las correspondientes planillas de apoyo económico de los damnificados
directos con tal desastre natural a la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, tal como exige la Resolución 074 de 2011”.
Así mismo, le ordenó a la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres que “dentro del término de diez (10)
días siguientes al recibo de las planillas de apoyo económico que debe remitir
el municipio de Zambrano, Bolívar, realice los trámites necesarios para otorgar
el apoyo económico previsto en la Resolución 074 de 2011 de acuerdo a los
registros enviados por la Alcaldía municipal de Zambrano Bolívar”.
Finalmente, sostiene que, a pesar de lo
anterior, con la negativa del Consejo Departamental de
Gestión del Riesgo de Bolívar de avalar las planillas de apoyo económico que
reconocen a los accionantes como damnificados de la temporada de lluvias
ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre del año 2011, se siguen
vulnerando sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, a una
vida diga, al debido proceso y a una vivienda digna, razón por la cual concede
el amparo solicitado.
2. Impugnación
En desacuerdo con lo anterior, la
Coordinadora del Grupo de Defensa Judicial de la Gobernación del Departamento
de Bolívar, dentro del expediente T-4.579.599, impugnó, de forma extemporánea, el fallo de primera instancia.
IV.
DOCUMENTOS ANEXADOS A LOS EXPEDIENTES DE LA REFERENCIA EN SEDE DE REVISION
·
Que el 24 de marzo de 2015, el
Magistrado Ponente aportó a los expedientes T- 4.579.598 y T-4.579.599 la
constancia de la consulta realizada durante el estudio de los casos al Registro
Único de Damnificados “REUNIDOS” respecto de cada uno de los accionantes.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las
decisiones proferidas por el Juez Promiscuo
Municipal de Zambrano, el veintiuno de mayo (21) de dos mil catorce (2014)
dentro de los expedientes T-4.579.598 y T-4.579.599, con
fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedencia de la demanda de tutela
2.1. Derechos fundamentales invocados: igualdad,
debido proceso, mínimo vital, vida digna y vivienda digna.
2.2. Legitimación activa: El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de
las autoridades públicas y de los particulares, en los casos específicamente
previstos por el legislador.
En consonancia con dicho mandato
superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”, establece lo siguiente:
“La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o
a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
La Corte Constitucional, ha señalado que cuando se actúa a
través de representante el poder debe contener (i) los
nombres, datos de identificación tanto del poderdante como del apoderado; (ii)
la persona natural o jurídica contra la cual se va a incoar la acción de
tutela; (iii) el acto o documento causa del litigio; (iv) el
proceso o la acción mediante la que se pretende proteger un derecho y, (v)
el derecho fundamental que se procura salvaguardar y garantizar.[5]
Así las cosas, advierte la Sala de
Revisión que las acciones de tutela de la referencia fueron instauradas por
setenta (70) residentes del municipio de Zambrano, mediante apoderado judicial,
quien, a su vez, aportó, en cada uno de los procesos, el poder correspondiente que
cumple con los mencionados requisitos.
2.3. Legitimación pasiva: En los dos expedientes
fue demandado el Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Bolívar,
el cual está legitimado como parte pasiva en los presentes procesos de tutela,
de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 5° del Decreto
2591 de 1991, debido a que se le atribuye la violación de los derechos
fundamentales cuyo amparo se solicita.
2.4. Inmediatez: Acorde con el artículo
86 de la Carta Política, la acción de tutela no cuenta con un término de
prescripción[6],
sin embargo, la Corte Constitucional al interpretar este artículo ha
manifestado que el juez en cada caso concreto tiene la obligación de constatar
cuál es la conducta que causa la vulneración de los derechos fundamentales
invocados y verificar la oportunidad en que se interpuso la tutela para
solicitar la protección de los mismos; pues se considera que debe existir una
congruencia razonable entre el acto de vulneración y el momento en que se
solicita el amparo. Al respecto la sentencia T-288 de 2011 aseveró:
“Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección
que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe
ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a
través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”
Es
así que la acción de tutela tiene como finalidad otorgar una protección
inmediata de los derechos fundamentales de las personas, esto implica que debe
ejercerse acorde con esta naturaleza, es decir, que su interposición debe
realizarse de manera oportuna; por el contrario, cuando la acción de tutela no
ha sido interpelada dentro de un término razonable, el juez de tutela deberá
entrar a analizar, entre otros aspectos, si existe una razón válida que justifique
la inactividad del accionante.
En
el presente caso, se evidencia que los accionantes pretenden reclamar el apoyo
económico otorgado por el Gobierno Nacional a través de la Resolución 074 de
2011, para esto era indispensable que los CLOPAD[7] encabezados por el Alcalde
del respectivo municipio, enviara las planillas de apoyo económico a la UNGRD
hasta el 30 de enero de 2012, según lo dispuesto en la Resolución 02 de 2012.
La
Sala considera que en este caso la posible vulneración de los derechos de los
accionantes es actual, por cuanto la entrega del beneficio al cual consideran
tener derecho, dependía de la gestión de los CLOPAD, CREPAD y de la UNGRD, y
está en discusión si dicha gestión se realizó o no, acorde con la normatividad
que regula los casos.
La
Unidad en su respuesta evidencia que el municipio de Zambrano no hizo el
reporte, situación que perjudica a los actores pero que es responsabilidad de
los CLOPAD. A su vez, los accionantes se quejan en sus escritos de tutela de que
no se les ha pagado el respectivo subsidio, aduciendo fallas administrativas en
el diligenciamiento de las planillas o en el reporte de las mismas, otros
factores de corrupción y clientelismo o simple desidia en la gestión de la
administración. Situaciones estas que no deben perjudicar a los actores. Por
esta razón, la Sala considera que en este caso no se puede exigir el
cumplimiento del requisito de la inmediatez a los tutelantes cuando dependían
de la gestión de los CLOPAD, CREPAD y a su vez, de la UNGRD.
2.5. Subsidiariedad. El
amparo constitucional, en principio es improcedente para
aquellos casos en que existen otros mecanismos de protección, como la acción de
grupo o la acción popular. Pese a lo anterior, la Corte ha admitido la
procedencia excepcional de la acción de tutela, cuando se trata de evitar un
perjuicio irremediable, caso en el cual, procede el amparo como mecanismo
transitorio, o cuando se trata de sujetos que han sido víctimas de una
catástrofe natural como en el presente caso, situación que de por sí los pone
en condiciones de vulnerabilidad[8].
Razón por la cual se tiene por superada la comentada exigencia.
3. Problema
jurídico
De acuerdo con la reseña fáctica expuesta,
en esta oportunidad le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si
el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Bolívar vulneró los derechos
fundamentales al mínimo vital, vida digna, vivienda digna, debido proceso e
igualdad de los accionantes al no avalar las planillas
de apoyo económico que los reconocen como damnificados de la temporada de
lluvias ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre del año 2011,
por considerar que dichos documentos no cumplen con los requisitos consagrados
para el efecto en la Resolución 074.
A efecto de resolver las cuestiones
planteadas, se realizará un análisis sobre (i) el marco normativo
internacional y nacional sobre la prevención y atención de desastres (ii) el ejercicio de la función administrativa por parte de
los alcaldes y (iii) el procedimiento establecido por la Resolución 074 del 15
de diciembre de 2011 para otorgar el apoyo económico a los damnificados
directos de la segunda temporada de lluvias ocurrida entre el 1 de septiembre y
el 10 de diciembre de 2011
4. Marco normativo internacional y nacional sobre la
prevención y atención de desastres
4.1 Marco normativo internacional
A nivel internacional existen documentos que fijan
estándares para la prevención y atención de desastres que han sido emanados del
seno de la ONU[9],
estos son, la “Estrategia de Yokohama para un mundo más seguro y su Plan de
Acción” y la “Declaración de Hyogo”, que si bien hacen parte del
denominado soft law o derecho blando, constituyen parámetros que
permiten comprender, de manera integral y armónica, el alcance de las
obligaciones de los Estados en torno a la prevención y atención de desastres.
Estos pronunciamientos de la comunidad internacional se enmarcan en el contexto
del desarrollo sostenible y propugnan por un enfoque preventivo, bajo el supuesto
de que, independientemente del origen natural de los riesgos y amenazas
susceptibles de convertirse en desastres, las pérdidas de vidas y los costos
materiales derivados de éstos dependen, en buena medida, de la adecuación de
los planes y programas de prevención del riesgo.
La “Estrategia de Yokohama para un mundo más seguro y
su Plan de Acción” consta de diez principios que se enfocan en la
prevención de desastres. Así, se indica que las medidas y acciones tendientes a
la prevención y preparación para eventos de desastres deben ser elementos
integrales de la política en los niveles nacional, regional e internacional, y
reconoce que sobre cada Estado recae la responsabilidad de proteger a su
población, infraestructura y bienes de los efectos de los desastres naturales.
Igualmente, indica que la comunidad internacional debe tener particular
atención sobre los países menos desarrollados para movilizar recursos
financieros, científicos y tecnológicos adecuados y necesarios para reducir los
desastres naturales.
De igual forma, la “Declaración de Hyogo” reconoce
la importancia de crear una cultura de prevención de los desastres en todos los
niveles y expresa que existe una relación intrínseca entre la reducción de los
desastres, el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. En este
documento se reitera también la responsabilidad que recae sobre los Estados
para lograr reducir el riesgo de desastres naturales, por lo que resulta
imperioso adoptar políticas nacionales que concedan prioridad a esta cuestión.
4.2 Marco normativo nacional
A nivel nacional diferentes normas se han ocupado del tema
de la prevención y atención de desastres. Así, el Decreto 93 de 1998, “Por
el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres”,
establece, en su artículo 3º, los objetivos del Plan Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, a saber: (i) la reducción de riesgos y
prevención de desastres, (ii) la respuesta efectiva en caso de desastre, y
(iii) la recuperación rápida de zonas afectadas. Por su parte, el artículo 6º
prescribe las estrategias generales del citado Plan a las que corresponde cada
uno de los programas que el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres debe ejecutar, consagrados en el artículo 7º, esto es: (i) el
conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico, (ii) la incorporación
de la prevención y reducción de riesgos en la planificación, (iii) el
fortalecimiento del desarrollo institucional, y (iv) la socialización de la
prevención y la mitigación de desastres.
Por su parte, la Ley 1523 de 2012, “Por la cual se
adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece
el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras
disposiciones” definió, en su artículo 1º, la gestión de riesgo de
desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución,
seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas,
regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento
y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito
explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las
personas y al desarrollo sostenible” y precisó que la gestión del riesgo es
responsabilidad de todas las autoridades y los habitantes del territorio
colombiano. Así mismo, en el artículo 6º de la citada norma se indican los
objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, los cuales
son: (i) desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del
riesgo, (ii) desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo, (iii)
desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres.
5. Ejercicio de la función administrativa por parte de los
alcaldes
La
función administrativa ha sido definida por la jurisprudencia constitucional
como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los
diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y
cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de
sus fines.”[10]
Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por
las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado
y servir al bien común[11].
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política, el
ejercicio de la función administrativa debe ser orientada por los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,[12]
y su desempeño está enfocado a la consecución del interés general y la
realización de los fines esenciales del Estado que han sido consagrados en el
artículo 2 de la Carta Política[13].
De
lo anterior se desprende que la función administrativa es de vital importancia
para el buen funcionamiento del Estado y la realización de sus fines. Por esta
razón, y con el ánimo de evitar interrupciones en su ejercicio, es que dicha
función ha sido radicada en cabeza de entidades públicas que no dejan de
existir ni suspenden su funcionamiento cada vez que se relevan los
funcionarios.
En
este orden de ideas, a nivel local, la función administrativa es desarrollada
por los municipios y los alcaldes según lo establecido en la Constitución y la
ley. En primer lugar, el municipio ha sido definido como la entidad territorial
fundamental de la división político administrativa del Estado.[14]
Adicionalmente, por su cercanía con la comunidad, es la entidad pública que está
mejor ubicada para identificar y comprender las necesidades de la población y
darles solución de manera pronta, oportuna y eficaz. Es decir, el municipio
cumple un papel fundamental dentro del aparato estatal porque es el encargado
de solucionar, de manera directa, las necesidades de la población a través del
cumplimiento de funciones, la prestación de servicios y la construcción de
obras públicas.[15]
Ahora
bien, el alcalde es el representante legal del municipio y jefe de la
administración municipal,[16]
y como tal, está encargado de dirigir la función administrativa a nivel local.[17]
Es decir, el alcalde es el principal responsable de velar por el cumplimiento
de las funciones del municipio.
Así,
esta Corporación ha reconocido la importancia del alcalde en la sentencia C-208
de 2008:
“El alcalde, además de ser el representante de la comunidad local
ante instancias seccionales y nacionales, es igualmente el responsable de la
concreción de las políticas y planes institucionales, diseñados con la
participación de los diferentes niveles del Estado para ser puestos en práctica
a instancias suyas.  El alcalde se erige como el representante más directo y
visible de los intereses de la población y que mejor los canaliza hacia otras
esferas públicas. Entonces, la institucionalización está diseñada de tal forma
que hace imprescindible la actuación constante del alcalde en la gestión de los
asuntos locales. (…)
Cuando se altera el ámbito funcional de este servidor público, se
trastoca la institucionalidad en su conjunto, pues el alcalde es la autoridad
por excelencia de la entidad fundamental de la organización política y
administrativa del Estado: el municipio.”
En
síntesis, el desempeño continuo de las funciones del alcalde es indispensable
para garantizar la solución verdadera y efectiva de las necesidades de la
comunidad y la materialización de los fines esenciales del Estado porque, como
jefe de la administración del municipio, el alcalde es la autoridad más próxima
a la comunidad, la que mejor está ubicada para conocer y responder frente a sus
necesidades, la que la representa frente a las demás autoridades
administrativas del orden departamental y nacional, y el principal encargado de
realizar la eficacia material de las políticas públicas del Estado social de
derecho entre sus representados.
De
este modo, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el principio de
eficacia de la función administrativa, le impone a las autoridades
administrativas la obligación de actuar frente a los problemas que afectan a
los ciudadanos, y de brindar soluciones ciertas, eficaces y proporcionales a
dichos problemas. Concretamente, el principio de eficacia de la función
administrativa, no permite que las autoridades administrativas permanezcan “impávidas
o inactivas”[18]
frente a los requerimientos de la ciudadanía o el cumplimiento de las
obligaciones que les incumben como representantes legales de los municipios y
jefes de la administración municipal. De ahí que la Corte haya considerado que “la
implementación práctica del principio de eficacia] supone la obligación de
actuación de la administración, y la real y efectiva ejecución de medidas, y no
sólo la aceptación o reflexión sobre aquello que requiere su intervención.”[19]
6. Procedimiento establecido por la Resolución 074 del
15 de diciembre de 2011 para otorgar el apoyo económico a los damnificados
directos de la segunda temporada de lluvias presentada entre el 1 de septiembre
y el 10 de diciembre de 2011
El
7 de diciembre de 2010, el Presidente de la República, mediante Decreto 4579,
declaró la situación de desastre nacional en el territorio colombiano con
ocasión del fenómeno de la Niña y dispuso los lineamientos generales para el
manejo de dicha situación a  través de diez líneas de acción,
a saber: “1) Asistencia Humanitaria a las familias afectadas con alimentación
y elementos de dormitorio, aseo y cocina, durante el tiempo que dure la
emergencia y un tiempo adicional necesario en el desarrollo del proceso de
recuperación, 2) Administración y manejo de albergues y/o subsidios de
arrendamiento temporal, para las familias que evacuaron sus viviendas, 3) Agua
potable y saneamiento básico, 4) Salud integral, control y vigilancia
epidemiológica, 5) Recuperación de vivienda (Averiada y destruida), 6)
Incentivos del sector agropecuario, 7) Reactivación económica y social de la
zona acordes con las líneas que el Departamento Nacional de Planeación
establezca, 8) Ordenamiento territorial, 9)Alertas tempranas, y 10) Obras de
emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de
prevención y mitigación en la zona”.
Así mismo, el Presidente de la República, a través de Decreto 4702
de 2010, consideró necesario, entre otras cosas, que “el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística DANE, en coordinación con las entidades y organismos que determine
el Gobierno Nacional, realizará un censo único nacional de damnificados por el
Fenómeno de la niña 2010-2011, que se actualizará periódicamente a fin de
precisar la población que debe ser atendida.” Dicha base de datos es conocida
como “REUNIDOS”.
Posteriormente, mediante el Decreto 4147 de 3 de noviembre
de 2011, el Gobierno creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres, UNGRD, con personería jurídica, autonomía administrativa y
financiera y patrimonio propio, dentro del nivel descentralizado de la Rama
Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República. Dicha unidad tiene por objeto dirigir la
implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas
de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el avance continuo
del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
El 15 de diciembre de 2011, la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres expidió la Resolución N° 074, “por la cual
se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la
segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de
septiembre y el 10 de diciembre de 2011”, en la que se consideró:
“Que debido a los graves efectos ocasionados por
la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 1 de
septiembre y el 10 de diciembre de 2011, resultaron damnificadas familias en el
territorio nacional, lo que hace necesario disponer de recursos provenientes
del Fondo Nacional de Calamidades, para prestarles apoyo económico, entregado
exclusivamente a estas familias directamente damnificadas como alivio monetario
para ser destinado al restablecimiento de condiciones de bienestar de las
familias damnificadas directas y/o de habitabilidad de la vivienda y de algunos
bienes perdidos o averiados; sin que signifique ello que el estado condicionara
el gasto que con este apoyo se haga.
(…)
Que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
mediante Resolución 3688 de diciembre 13 de 2011, efectuó un traslado de la
vigencia fiscal de 2011, al Fondo Nacional de Calamidades, por la suma de
cuatrocientos cincuenta mil millones de pesos ($450.000.000.000) m/cte., de los
cuales la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades, en reunión del
jueves 15 de diciembre de 2011, aprobó la suma de trescientos mil millones de
pesos ($300.000.000.000) m/cte., para la entrega de asistencia económica
humanitaria, hasta por un valor de un millón quinientos mil pesos ($1.500.000)
m/cte., para cada familia damnificada directamente por los eventos
hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo
comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el
territorio nacional y registrada así por los comités locales y regionales de
atención de prevención de desastres.
Que de acuerdo al numeral 3 del artículo 11 del
Decreto 4147 de 20011, el Director General de la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastre, ejerce la ordenación del gasto del Fondo Nacional
de Calamidades…
Que el Decreto 919 de 1989 en su artículo 60
crea y determina la conformación básica de los Comités Regionales y Locales
para la Prevención y Atención de Desastres y el artículo 61 les asignan
funciones por lo cual, los Comités Regionales y Locales…en ejercicio de sus
funciones deberán diligenciar las planillas de entrega del apoyo económico, de
acuerdo a las directrices que para esos efectos trace la Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres.
Que es función de las entidades territoriales,
dirigir, coordinar y controlar, por intermedio del jefe de la respectiva
entidad, todas las actividades administrativas y operativas indispensables para
atender las situaciones de desastre regional y local.
Que la UNGRD ordenará el pago del apoyo
económico basados únicamente en los registros enviados por los CLOPAD
debidamente firmados y refrendados por acta del Comité y a su vez con aval del
CREPAD.”
Así las cosas, la UNGRD, en la mencionada resolución,
ordenó pagar, máximo, la suma de un millón quinientos mil pesos ($1.500.000) para
cada damnificado directo que hubiese sido afectado por los eventos
hidrometereológicos comprendidos entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre
de 2011 y que se encuentren en las planillas de apoyo económico diligenciadas
por los CLOPAD.
De igual manera, señaló que un damnificado directo sería “la
familia residente en la unidad de vivienda afectada al momento del evento
que ha sufrido daño directo en el inmueble y bienes muebles al interior del
mismo, ocasionados por los eventos hidrometereológicos de la segunda temporada
de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de
diciembre de 2011 en el territorio nacional”.
En ese orden de ideas, el Fondo Nacional de Calamidades
giraría los recursos a través del Banco Agrario, y este, a su vez, entregaría
el dinero a las personas que fueron inscritas en las planillas de apoyo
económico y que fueron considerados como damnificados directos, previo
cumplimiento de los requisitos exigidos por el Banco y la Fiduprevisora, de
acuerdo a lo dispuesto por la UNGRD. El pago se haría a las personas que hayan
sido reportadas como cabeza de familia en las planillas tramitadas por el
CLOPAD.
Para llevar acabo el trámite descrito, era necesario que
los CLOPAD encabezados por los Alcaldes municipales diligenciaran las planillas
con la información de los damnificados directos y luego las enviaran a la
UNGRD, a más tardar el 30 de enero de 2012, de conformidad con lo dispuesto en
la Resolución 02 de 2012.
Los CLOPAD encabezados por el respectivo alcalde eran los
responsables de la veracidad de la información suministrada a la UNGRD.
El 16 de diciembre de 2011, el Director General de la
UNGRD emitió una circular dirigida a los Gobernadores, Alcaldes y a los coordinadores
de los CLOPAD y CREPAD en la que estableció como requisitos para poder acceder
al subsidio económico consagrado en la Resolución 074, los siguientes:
“1. Ser cabeza de hogar durante el periodo
comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011
2. Residir en el primer piso del hogar afectado
3. Estar inscrito en las planillas de apoyo
económico las cuales deben tener el aval del CLOPAD y del CREPAD
4. Tener la cédula de ciudadanía con el
holograma
5. El jefe de hogar deberá estar registrado una
sola vez en las planillas”
A su vez, dicha circular señaló el procedimiento que las
autoridades locales debían realizar para obtener la entrega de la asistencia
económica:
“1. Los CLOPAD deberán evaluar y analizar el
nivel de afectación que se presenta en su jurisdicción.
2. Deberán ingresar a la página web
reunidos.dgr.gov.co  e imprimir la planilla de entrega de apoyo económico de
septiembre 01 a diciembre 10 de 2011 y diligenciarla físicamente y elaborar el
acta del CLOPAD que la avala.
3. Digitalizar la misma información a través de
la página web mencionada.
4. Los CLOPAD harán entrega de las planillas con
las firmas del alcalde, el coordinador del CLOPAD y el personero municipal al
CREPAD.
5. El CREPAD debe revisar y firmar las planillas
y enviarlas a la UNGRD.
6. La UNGRD una vez verifique los documentos
allegados por el CREPAD, enviará a la Fiduprevisora los registros que cumplan
con todos los requisitos y la solicitud de desembolso.
7. La Fiduprevisora transferirá los recursos al
Banco Agrario junto con el listado de beneficiarios.
8. Los CLOPAD y los CREPAD deberán hacerle
seguimiento al procedimiento de entrega. A su vez, los CLOPAD deberán realizar
un plan de contingencia en el que se contemple todos los riesgos que se puedan
presentar en el proceso de pago.”
Ahora
bien, los registros contenidos en la base de datos REUNIDOS o Registro Único de
Damnificados por la emergencia invernal 2010-2011, generada por el Fenómeno de
La Niña, difieren del registro de damnificados directos enlistados en las
planillas de Apoyo económico elaboradas por los Comités Locales y Regionales de
Atención y Prevención de Desastres, en cumplimiento de la Resolución 074 de
2011.
REUNIDOS, se estableció por el Gobierno Nacional
dentro de las medidas definidas para superar la situación de desastre y
emergencia, social, económica y ecológica, declarada mediante el Decreto 4580
de 2010 para afrontar el fenómeno hidrometereológico de la Niña[20]. Este
sistema de información fue realizado inicialmente por el DANE en coordinación
con otras entidades y su administración en virtud de la Directiva Presidencial
Nro. 03 del 13 de enero de 2011, está a cargo de la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres
En esta base de datos los Alcaldes iniciaron el
proceso de recolección de la información, en febrero de 2011, la cual debía
contener datos de los damnificados y de los bienes inmuebles, agrícolas y
pecuarios afectados por la emergencia invernal 2010-2011 generada por el
Fenómeno de La Niña, a través de una operación estadística tipo registro, como
lo reseña la Circular Presidencial del 29 de junio de 2012.
Este Registro fue realizado para responder por la
emergencia generada por la temporada invernal 2010-2011 y comprende eventos
como inundaciones, deslizamientos, vendavales, avalanchas y tormentas
eléctricas sucedidas a partir del 6 de abril de 2010. Los responsables del
suministro de la información a REUNIDOS fueron las Alcaldías con el apoyo de
personal contratado por parte de la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional y/o entidades sociales territoriales que sean
capacitadas por el DANE.
Este Registro Único de Damnificados –REUNIDOS– se
proyectó realizar en dos etapas: la primera, hasta el 15 de marzo de 2011,
efectuada con base en el VISOR de la DGR, al 28 de enero de 2011; y, la
segunda, a desarrollarse entre el 8 de marzo y el 20 de abril de 2011, con la
información adicional recopilada entre el 28 de enero y el 7 de marzo de 2011.[21]
Posteriormente fue ampliado el término para ingresar formularios de los
afectados de esa temporada invernal asociada al fenómeno de la Niña hasta el 5
de diciembre de 2011[22],
luego se extendió hasta el 15 del mismo mes; sin embargo, el aplicativo web de
esta base de datos fue utilizada por un breve lapso para recaudar la
información proveniente de las planillas de apoyo económico mediante las cuales
se registraban los damnificados directos de la Segunda Temporada Invernal de
2011, pues debido a la posibilidad de hacer modificaciones a la base de datos,
se suspendió el uso para efectos de consolidación de información sobre
damnificados directos de la segunda temporada invernal.
Finalmente, entre el 21 de marzo y el 27 de julio de
2012, nuevamente se habilitó el uso de la plataforma REUNIDOS, para culminar el
proceso de actualización de los afectados por el Fenómeno de la Niña 2010-2011.
[23]
Conforme con lo expuesto, las personas registradas por
el DANE en el registro Único de Damnificados-REUNIDOS-, corresponden a las
personas afectadas por el Fenómeno de la Niña 2010-primer semestre de 2011.
7. Análisis de los casos concretos
Con fundamento en la reseña fáctica
expuesta y en las pruebas que obran dentro de los expedientes, la Sala de
Revisión encuentra acreditados los siguientes hechos:
·
Que el 4 de noviembre de 2013, los
70 accionantes de la referencia y otros presentaron acción de tutela contra la
Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal
de Zambrano con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a
la vida digna, mínimo vital, debido proceso, igualdad y a una vivienda digna,
presuntamente vulnerados por dichas entidades al no otorgarles el subsidio
económico que reconoció el Gobierno Nacional, en la Resolución N.° 074, para
los damnificados de la segunda ola invernal del año 2011.
·
Que de la acción de tutela
instaurada por los demandantes, conoció el Juzgado Promiscuo del Municipio de
Zambrano, que mediante sentencia proferida el 19 de noviembre de 2013 tuteló los derechos
invocados por los accionantes y le ordenó a la Alcaldía Municipal de Zambrano
que “ dentro del término de 10 días siguientes a la notificación de esta sentencia,
proceda a verificar si los accionantes cumplen con los requisitos establecidos
en la Resolución 074 de 2011 para ser acreedores de la ayuda económica otorgada
para los damnificados de la temporada de lluvias ocurrida entre el 1 de
septiembre y el 10 de diciembre de 2011 y luego con base en el censo que fue
realizado para determinar a los afectados con dicha temporada de lluvias
proceda a la remisión de las correspondientes planillas de apoyo económico de
los damnificados directos con tal desastre natural a la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres, tal como exige la Resolución 074 de 2011”
Así
mismo, le ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
que “dentro del término de diez (10) días siguientes al recibo de las
planillas de apoyo económico que debe remitir el municipio de Zambrano,
Bolívar, realice los trámites necesarios para otorgar el apoyo económico
previsto en la Resolución 074 de 2011, de acuerdo a los registros enviados por
la Alcaldía municipal de Zambrano Bolívar”.
·
Que la Alcaldía del municipio de
Zambrano, después de verificar que los accionantes cumplían con los requisitos
señalados en la Resolución N.° 074 de 2011 para ser beneficiarios del
mencionado subsidio, remitió las correspondientes planillas de apoyo económico
a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
·
Que la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres, el 26 de noviembre de 2013 y el 14 de febrero
de 2014, devolvió las mencionadas planillas de apoyo económico al advertir que
éstas no cumplen con los requisitos consagrados en la Resolución N.° 074 y en
la Circular de 16 de diciembre de 2011, pues no están avaladas por el CREPAD,
ahora Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Bolívar.
De igual manera, sostiene que “con los documentos
entregados por el municipio de Zambrano, no se logra establecer cuál fue la
verificación realizada para determinar que las personas que ingreso a las
planillas son damnificadas directas de la segunda temporada invernal de 2011,
razón por la cual agradezco se remitan las evidencias de la revisión que debe
efectuar en cada caso en particular el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo
de Desastres, las cuales esta unidad verificara y remitirá a los organismos de
control debido a que se han presentado defraudaciones y falsedades ideológicas
que están siendo investigadas por las autoridades competentes, frente a otros
municipios en donde no se realizó esta verificación”.
·
Que el 2 de abril de 2014,
la Alcaldía del municipio de Zambrano radicó incidente de desacato, pues argumenta
que a pesar de que realizó todo lo necesario para cumplir con la orden judicial
que le dio el Juez Promiscuo Municipal de Zambrano, el 19 de noviembre de 2013,
no fue posible llevarla a cabo por las exigencias de la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres. En consecuencia, solicitó al juez de tutela requerir
al Director Operativo del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de
Bolívar para que avale con su firma las mencionadas planillas.
·
Que el 3 de abril de 2014, el Juez
Promiscuo Municipal de Zambrano resolvió “requiérase al Director Operativo
de Prevención y Atención de Emergencias del Departamento de Bolívar, doctor
Erick Piña Feliz, a fin de que, una vez verificada la información contenida en
las planillas de apoyo económico de los accionantes cuyos derechos
fundamentales fueron protegidos mediante sentencia de tutela, avale con su
firma dichas planillas.”
·
Que el 22 de abril de 2014, el
Director Operativo de la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres de Bolívar
señaló que no es viable avalar o refrendar las mencionadas planillas porque, en
primer lugar, no existen reportes de los Comités Locales de Prevención y
Atención de Desastres que incluyan a los accionantes como damnificados de la
segunda temporada de lluvias del año 2011 y, en segundo lugar, porque dichos
documentos se enviaron por fuera del término señalado en la Resolución N.° 074
para el efecto.
·
Que el municipio de
Zambrano no reportó el censo de los damnificados por la segunda temporada
invernal del año 2011 ante la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres de
Bolívar y, por consiguiente, este a su vez, tampoco pudo remitirlas a la Unidad
Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres, durante el término que estableció la Resolución N.° 074 de 2011 para
el efecto.
·
Que 67 de los 70
accionantes están registrados en el Registro Único de Damnificados “REUNIDOS”
de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como afectados
por el fenómeno de la niña ocurrido en el país entre el 10 de abril de 2010 y
el 30 de junio de 2011. Excepto Luis Eduardo Pérez Mercado y Oscar Augusto
Pérez Villareal dentro del Expediente T-4.579.599 y Feliz Martínez López dentro
del Expediente T-4.579.598.
Vista y analizada la situación fáctica descrita se advierte que los
accionantes acuden a la acción de tutela con el fin de que se ordene al Consejo
Departamental de Gestión del Riesgo de Bolívar avalar las
planillas de apoyo económico que los reconocen como damnificados de la
temporada de lluvias ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre del
año 2011.
La Sala de Revisión encuentra que la razón por la cual el Consejo
Departamental de Gestión del Riesgo de Bolívar se niega a avalar las
mencionadas planillas obedece al incumplimiento del deber legal que tenía la
Alcaldía del municipio de Zambrano de diligenciarlas y enviarlas en el término
correspondiente, tal y como lo establece el
artículo 5 de la Resolución 074 de 2011, según el cual “Los Comités Locales
para la Prevención y Atención de Desastres -CLOPAD-, en cabeza del respectivo
alcalde, son la única instancia responsable para el diligenciamiento veraz
de las planillas, inclusión total de damnificados y entrega de éstas en los términos
señalados, como del acompañamiento en el proceso de pago a los beneficiarios”.
En este sentido, cabe recordar lo dicho por esta Corporación en la
sentencia T- 295 de 2013, al amparar los derechos de los accionantes incluidos
en un censo que no fue enviado a la UNGRD:
“La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido de manera general que las consecuencias de la desorganización administrativa
no se pueden trasladar a los particulares, ya que si la Administración está
obligada a desarrollar determinada actividad y por falta de planificación o
negligencia termina vulnerando los derechos fundamentales de los administrados,
en ella, y no en éstos, recaen las consecuencias negativas de tal actuación. En
efecto, el artículo 209 de la Constitución Política establece que
la función administrativa está al servicio de los intereses generales, por lo
que la administración pública debe desplegar las actuaciones necesarias y
eficaces orientadas a cumplir tal fin, surgiendo de igual manera el derecho de
los administrados a reclamar de ésta resultados coherentes con ese compromiso.[24]
(…)
Conforme a los precedentes citados y los antecedentes fácticos del
caso en estudio, es factible concluir que no resulta acorde con el ordenamiento
constitucional que los particulares, además de sufrir las trágicas
consecuencias de un desastre natural, tengan que soportar la actuación
desordenada, ineficaz o negligente de la administración pública, que trae como
consecuencia la vulneración de derechos fundamentales como el mínimo vital o la
vivienda digna, ya que las causas que originaron el problema administrativo no
les son imputables a aquellos, pues recaen precisamente en omisiones de las
autoridades administrativas.”[25]
En ese orden de ideas, no hay un fundamento normativo
que permita exigirle a los ciudadanos el solicitar la inscripción en las
planillas de registro de los damnificados directos, pues era deber de los
Comités Locales para la Atención y Prevención de Desastres recaudar de manera
íntegra la información, validarla, consolidarla y enviarla dentro de los plazos
fijados a la UNGRD, y al no hacerlo vulneró el derecho al debido proceso.
A lo expuesto cabe agregar que ninguna de las disposiciones que
regulan el mencionado apoyo económico señala como causal de pérdida del
beneficio la mora en el reporte de los damnificados por los comités
territoriales de prevención y atención de desastres, tampoco establece el
reporte de damnificados directos en un periodo determinado como condición para
otorgar la subvención, por lo cual no era viable aplicar una norma prescriptiva
de esta naturaleza a los accionantes para negarles el otorgamiento de un
auxilio económico implementado con el fin de ayudar a los damnificados en la
superación de las condiciones de vulnerabilidad y los daños padecidos como
consecuencia del fenómeno hidrometereológico. La fijación de un plazo máximo
para la entrega de la información a la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, tiene la finalidad de imprimir celeridad a la conformación
de las bases de datos de los listados de beneficiarios del auxilio y vincula a
los Comités CLOPAD y CREPAD en cuanto impone la obligación de cumplir una
función en un determinado plazo, pero ninguna naturaleza prescriptiva frente a
los damnificados le otorga el acto administrativo que estableció el mencionado
auxilio económico, por lo cual, atendiendo al debido proceso administrativo no
es admisible darle a la mora un efecto más allá de las eventuales consecuencias
disciplinarias que pueda tener en relación con los Comités responsables -
CLOPAD, CREPAD o FOPAE- cuando la mora en el envío del total de la información
verificada a la UNGRD resulte injustificada.
En virtud de las consideraciones precedentes, la Corte
confirmara los fallos de tutela de 21 de mayo de 2014, proferidos por el
Juzgado Promiscuo del Municipio de Zambrano, dentro de los Expedientes
T-4.579.598 y T-4.579.599, que
concedió el amparo solicitado y ordenó a la Dirección Operativa de la Unidad de
Gestión del Riesgo de Desastres de Bolívar que una vez verificara la
información que contienen las planillas de apoyo económico de los accionantes,
las avalara con su firma.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas
en esta providencia, los fallos proferidos el 21 de mayo de 2014, por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, dentro de los Expedientes T-4.579.598
y T-4.579.599
SEGUNDO.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] Supuesto
fáctico transgresor, material probatorio allegado al proceso, entidad
legitimada en la causa por pasiva, derechos fundamentales invocados y
fundamentación jurídica de soporte al escrito de demanda.
[2] 56 accionantes en el expediente T-4.579.598 y 14 en el expediente
T-4.579.599.
[3]
Resolución N.° 074 de 2011, proferida por la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres.
[4]
Comité Regional Para La Prevención
y Atención de Emergencias y Desastres. (Departamento).
[5]
T-679 de 2007
[6] Sentencia T-993 de 2005, T-328 de 2010, T-288 de 2011 entre otras.
[7]
Comité Local para la Prevención y Atención de
Emergencias y Desastres. (Alcaldía)
[8]
T-648 de 2013.
[9]
Organización de las Naciones Unidas.
[10]
Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997.
[11] La
finalidad de la función administrativa también ha sido consagrada en el
artículo 4 de la Ley 489 de 1998: “La función administrativa del Estado busca
la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de
conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la
Constitución Política […]”
[12] La Corte
también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias
C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T-142 de 2006, T-699A de 2011 y
C-300 de 2012, entre otras.
[13] Artículo
2. Son fines esenciales del Estado: servir la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
[14] Artículo
311 de la Constitución Política, y Artículo 1 de la Ley 136 de 1994.
[15] De
conformidad con los artículos 311 de la Constitución y 3 de la Ley 136 de 1994,
el municipio también cumple otras funciones esenciales para el bienestar de la
población en su territorio, principalmente, ordenar su territorio, conservar el
orden público, la promoción de la participación ciudadana, la planificación y
promoción del desarrollo económico, social y cultural de sus habitantes, y
velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.
[16] Artículo
314 de la Constitución Política.
[17] Ibídem,
Artículo 315.
[18] Sentencia
T-733 de 2009.
[19] Íbidem.
[20] Directiva Presidencial número 003 del 13 de enero de 2011 “Considerando que el parágrafo 2° del artículo 57 del
Decreto 4702 de 2010, modificado por el artículo 3° del Decreto 4830 de 2010,
dispuso que para superar la situación de desastre y emergencia económica,
social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, en coordinación con las entidades
y organismos que determine el Gobierno Nacional, realizará el registro único de
damnificados por emergencia invernal.”
[21] Directiva
Presidencial 010 de Marzo 2 de 2011.
[22] Mediante
Circular del 18 de noviembre de 2011 de la UNGRD
[23] Circular
del 29 de junio de 2012 de la UNGRD
[24] Ver, por
ejemplo, sentencias T-431 de 1994, T-575 de 1994, T-115 de 1995 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) y T-308 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[25] En esta sentencia, la Corte
Constitucional reitera la jurisprudencia sentada, entre otras, en la sentencia
T-1075 de 2007.