C-302-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-302/12
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Reparación de perjuicios causados a un
grupo
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para el estudio de un
precepto que aún no se encuentra vigente
LEY-Cumplimiento de requisitos para su existencia
LEY-Promulgación/LEY-Vigencia
La promulgación no es otra cosa que la publicación de la
ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los
destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene; por consiguiente, es
un requisito esencial sin el cual ésta no puede producir efectos. De la
promulgación de la ley depende entonces su observancia y obligatoriedad, tarea
que le corresponde ejecutar al Gobierno de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 165 de la Carta. Dos meses después
de la promulgación, la ley entra en vigencia, salvo que el legislador
expresamente establezca una fecha diferente, como dispone el artículo 52 de la
Ley 4° de 1913 -Código de Régimen Político y Municipal. Es desde este momento
que la ley es vinculante y su cumplimiento exigible a todos los ciudadanos.
EXISTENCIA Y VIGENCIA DE LA
LEY-Diferencia/EXISTENCIA DE LA
LEY-Determina la competencia de la
Corte Constitucional para conocer de una demanda de inconstitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
INTERPRETACION GRAMATICAL Y TELEOLOGICA-Aplicación
NORMA ACUSADA-Interpretación histórica
ACCION DE GRUPO-Finalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos que se formulan recaen sobre una
norma inexistente/INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma inexistente o deducida por el demandante
Referencia: expediente D-8783
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 145, inciso 2 (parcial), de la ley 1437 de 2011
Demandante: Christian Fernando Joaqui Tapia
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veinticinco (25)
de abril de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo -quien la preside, María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
El ciudadano Christian Fernando Joaqui Tapia, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 145, inciso 2 (parcial), de la ley 1437
de 2011.
Mediante auto del 5 de octubre de 2011, la demanda presentada fue admitida, se fijó en lista para que
los ciudadanos pudiesen defenderla o impugnarla, y se comunicó al Ministerio de
Justicia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia), a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario, a la Universidad de Medellín, a la
Universidad del Sinú, a la
Universidad Externado de Colombia, a la
Universidad Pontificia Bolivariana y a la
Universidad Sergio Arboleda, para que si lo estimaban conveniente,
participaran en el debate jurídico propiciado. También se dio traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en
los términos que le concede la ley.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada; se destaca el aparte contra el que se dirigen los
cargos:
“LEY 1437 DE 2011
(Enero 18)
Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 145. Reparación de los perjuicios causados a un
grupo. Cualquier
persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan
condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios
individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de
responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de
indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados
por la norma especial que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de
carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente
determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la
responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el
recurso administrativo obligatorio.”
1.2.
LA DEMANDA
El demandante señala que el aparte
resaltado vulnera el preámbulo y los artículos 1, 13, 90, 228 y 229 de la
Constitución, y por ello debe declararse inexequible. Sus argumentos son los
siguientes:
1.2.1.  Asegura que según la norma acusada, la declaración de nulidad de un
acto administrativo en el marco de las acciones de grupo solamente puede
solicitarse cuando aquel tenga carácter particular y concreto, y no cuando
tenga contenido general. Recuerda que de conformidad con la doctrina
constitucional y contencioso administrativa, la causa del daño puede ser un
acto, un hecho o una operación administrativa. Luego, a su juicio, la
distinción que establece el precepto se contrapone al principio de justicia
material consagrado en el preámbulo, pues “(…) cuando se trata de actos
administrativos, el daño puede provenir tanto de actos de contenido particular,
como de contenido general y que, inclusive, puede provenir de actos legales e
ilegales.”
Agrega que tal diferencia obstruye la
materialización de una justicia eficaz, ya que “(…) propugna por la ineficacia
y la congestión judicial, toda vez que implicaría que las personas perjudicadas
inicien una acción de nulidad y, con posterioridad al fallo, la respectiva
acción de reparación directa.”
1.2.2.  Sostiene que el aparte acusado también desconoce la forma de
Estado Social de Derechos prevista en el artículo 1° de la
Carta, uno de cuyos pilares es el acceso pronto a la administración de
justicia. En su sentir, la distinción que cuestiona, en tanto “(…) impide la
reclamación de perjuicios que tienen como causa común un acto de contenido general,
frente al cual se solicita también la declaración de nulidad”.
1.2.3.  Señala que el apararte demandado también
vulnera el artículo 13 superior, puesto que conlleva una diferenciación
injustificada. Manifiesta que “[n]o es justificable (…) que la ley distinga a
las personas que han recibido perjuicios ocasionados mediante actos
administrativos, otorgándole a aquellos causados con un acto de contenido
particular la posibilidad de ser discutidos en sede de acción de grupo,
mientras que a aquellas que  se ven perjudicados con un acto de contenido
general, tengan que ventilar sus reclamaciones en dos procesos: uno para que se
declare la nulidad y otro para que se resarzan los perjuicios causados”. Al
respecto explica:
“(…) de una interpretación sistemática de
la estructura del control jurisdiccional de la actividad administrativa que
desarrolla la nueva codificación de lo contencioso administrativo y,
especialmente de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 165 de la
Ley 1437, se infiere que en la demanda podrán acumularse todas las
pretensiones, con las restricciones ahí dispuestas.
Una de esas restricciones, de conformidad
con el numeral 1 ejusdem consiste en que: ‘cuando se acumulen
pretensiones de nulidad con cualesquiera otra, será competente para conocer de
ellas el juez de la nulidad’.
Así las cosas, no existe una razón
justificada para impedir que un juez con competencia para conocer de la nulidad
de un acto administrativo, conozca también sobre las pretensiones de reparación
o restablecimiento del derecho, cuando éstas sobrevengan como consecuencia de
la declaración de nulidad de actos administrativos de contenido general”.
1.2.4.  En relación con el artículo 90
constitucional, sostiene que la reparación y el restablecimiento de derechos
tienen origen en la cláusula de responsabilidad del Estado derivada de los
daños antijurídicos, es decir, aquellos que el ciudadano no está en la
obligación de soportar. Manifiesta que, según esta disposición constitucional,
ninguna persona debe estar en la obligación jurídica de soportar un daño
derivado de la expedición de un acto administrativo de contenido general. Luego
expresa:
“La norma acusada vulnera el artículo 90
de la Constitución en tanto que privilegia la ritualidad en desmedro de la
justicia sustancial, cuando impone demandar primeramente la nulidad de un acto
administrativo de carácter general, para solo, con base en ello, solicitar la
reparación patrimonial  de los eventuales daños antijurídicos que éste pudo
haber causado.”
1.2.4.  Afirma que el precepto desconoce el artículo
228 de la Constitución, el cual dispone la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procedimental, toda vez que “(…) le otorga preponderancia
al derecho adjetivo antes que al sustancial en la medida que impone el
ejercicio de la acción nulidad como requisito para solicitar la declaración de
responsabilidad patrimonial por un daño derivado de la aplicación o ejecución
de un acto administrativo de carácter general.”
1.2.5.  Por último, indica que la frase acusada
vulnera el artículo 229 superior sobre el acceso a la administración de
justicia, puesto que desconoce precisamente que la acción de grupo está
diseñada para facilitar a las personas el acceso a la de justicia; por el
contrario, asegura que la disposición acusada “(…) impone que cuando los daños
que eventualmente se pidan indemnizar provengan de un acto administrativo de
carácter general, se requiere agotarse previamente la acción de nulidad”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.  Universidad del Rosario
El Grupo de Acciones Públicas y el Grupo
de Investigación en Derechos Humanos de la
Universidad del Rosario solicitan a la
Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada, con base en
los siguientes argumentos:
1.3.1.1.
Aseguran que a
partir de la expedición de la ley 1437, ya no es cierto que para solicitar la
reparación por los daños causados por un acto administrativo deba acudirse a
dos procesos: (i) al de simple nulidad y luego, con la sentencia, (ii)
al de reparación directa, como solía exigir el Consejo de Estado. Precisan que
con el artículo 138, inciso 2, de la ley 1437 de 2011 se abre la posibilidad
expresa de que haya nulidad y restablecimiento del derecho de actos
administrativos generales. Por lo anterior, aseveran que “(…) no le asiste
razón el demandante cuando considera que el artículo 145 de la ley 1437 implica
una violación al principio de justicia eficaz y oportuna ya que no se deben
agotar dos procesos para la reparación, pues dentro de la misma ley, hay un
mecanismo para que no haya lugar a dos procesos consecutivos, sino que la
nulidad y el restablecimiento por actos administrativos generales también se
resuelven en el mismo proceso”.
1.3.1.2.
En cuanto a la
vulneración del principio de igualdad, aducen que si bien es cierto el artículo
145 provee un tratamiento diferente a los actos administrativos de carácter
general y a los de contenido particular, dicho tratamiento diferenciado se
encuentra justificado, pues “[a]unque todos los actos administrativos pueden
generar daños antijurídicos a las personas, existen diferencias entre los actos
administrativos generales y particulares que han justificado que siempre hayan
tenido un régimen distinto y que en la actualidad, también haya normas
particulares para cada uno de ellos en cuanto a la nulidad y restablecimiento
especialmente”.
Indican que la primera diferencia es los
destinatarios, puesto que mientras los destinatarios de los actos
administrativos generales son todas las personas o todos aquellos dentro de la
jurisdicción de un municipio o un sector regulado, los destinatarios de los
actos administrativos de carácter particular se determinan en cada acto y
“surgen de un proceso en el que ellos han participado necesariamente”. Precisan
que por lo anterior la legitimidad para demandar la nulidad de uno y otros
también varía.
Agregan que la segunda diferencia es que
“(…) dependiendo de si hay o no una pretensión indemnizatoria ligada a la
nulidad, el actor cuenta o no con un término de caducidad. Como puede
observarse, la existencia del término de caducidad ya no depende de si el acto
demandado es particular o general, sino del restablecimiento pretendido. En
consecuencia, la nulidad y restablecimiento se extendió a los actos
administrativos generales, pero con un término de caducidad de cuatro meses y
con las exigencias del segundo inciso del artículo 137.”
De otro lado, señalan que es posible
afirmar que los dos tipos de actos pueden generar daños que deben ser
reparados; sin embargo, aseveran que la diferencia de trato frente a la acción
de grupo también se encuentra justificada debido a las características y los
procedimientos de la acción. Al respecto, explican:
“La acción de grupo siempre tiene un fin
eminentemente indemnizatorio, siempre que el grupo sea determinado o
determinable, este requisito se cumple con facilidad en los casos de los actos
administrativos particulares; sin embargo, en el caso de los actos
administrativos generales todos son potenciales afectados, todos los
destinatarios podrían sufrir un tipo de perjuicio, algunos un daño emergente y
muchos podrían argumentar el lucro cesante, sin que sea posible determinar
mucho más los criterios del grupo, con qué criterio excluir a algunos si fueron
destinatarios del acto general y tienen prueba sumaria de un perjuicio.
Si se aceptara que la acción de grupo
incluyera a los actos administrativos generales, también se podría desconocer
el corto término de caducidad que ha impuesto el legislador para el
restablecimiento por actos administrativos generales, en desmedro de la seguridad
jurídica. En este caso, cualquier persona afectada puede usar el término de
caducidad de la acción de grupo de dos años y luego, encontrar un abogado capaz
de argumentar que hay más de veinte afectados, pues es un acto general, que
siempre afecta a más de veinte personas, y de esa manera, se desconoce el
término de cuatro meses, que la norma ha impuesto a favor de la seguridad
jurídica.
Y en este mismo sentido, la posibilidad
de que la acción de grupo permita el restablecimiento por actos administrativos
generales ilegales puede degenerar rápidamente en un abuso, pues las personas
preferirían optar por la acción de grupo, esperar que haya dos años de
perjuicios a su favor y luego demandar al Estado, pues siempre tendrán manera
de demostrar que los afectados son más de veinte personas. Además, una vez
alguien haya demandado, todas las personas con prueba sumaria del daño, podrían
integrarse al grupo, incluso después de la sentencia, donde ya sólo hay lugar a
probar la pertenencia al grupo de destinatarios, de esta manera, la acción de
grupo que anule actos administrativos generales podría degenerar en ventajas
para el abogado que reciba el 10% de la indemnización de todos aquellos que se
integren con posterioridad, que podrían ser todos.
Adicionalmente, ¿cómo debería el juez de
la acción de grupo calcular el monto total de la indemnización? ¿Cómo
calcularía la indemnización colectiva si el anulado fue un acto administrativo
de carácter general? ¿Multiplicaría el monto del perjuicio promedio por el
número de habitantes de un municipio, o por el número de habitantes que se
podrían encuadrad en esas circunstancias?”
1.3.1.3.  Expresan que el artículo censurado
tampoco vulnera el artículo 90 superior, toda vez que “(…) las normas
procesales, sólo están definiendo  cuál es el mecanismo adecuado en cada caso”.
1.3.1.4.  Aducen que, contrario a lo que afirma el
demandante, el precepto garantiza el acceso efectivo a la administración de
justicia, ya que “(…) además de contar con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, los particulares cuentan con la acción de grupo
para solicitar la indemnización de perjuicios cuando un acto administrativo de
carácter particular les cause daño”.
1.3.1.5.  Por último, aseveran que “(…) si se
permitiera la procedencia de la acción de grupo para solicitar la nulidad de
actos administrativos de carácter general y la indemnización de perjuicios que
estos causen, se desnaturalizaría la figura prevista en el artículo 138 de la
ley 1437 de 2011, ya que esta acción permite solicitar la nulidad y el
restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos de carácter
general”, en perjuicio del principio de seguridad jurídica.
1.3.2.  Consejo de Estado
El Consejo de Estado solicita a la
Corte que se inhiba de efectuar un pronunciamiento de fondo, por cuanto
considera que los cargos formulados carecen de certeza y pertinencia. Sus
argumentos son los siguientes:
1.3.2.1.  Explica que los cargos formulados
se dirigen contra una proposición jurídica que carece de entidad real,
pues el artículo 145 de la ley 1437 no derogó las disposiciones de la
ley 472 sobre la acción de grupo, las cuales no establecen las características
ni especifican la causa del daño, “(…) de suerte que puede tratarse de un acto
administrativo –de efectos individuales, generales o mixto-, de un hecho, de un
contrato, de una omisión o de cualquier otra circunstancia, fenómeno o
pronunciamiento que pudiere constituirse en fuente de daños resarcibles.” En
otras palabras, asegura que de conformidad con la ley 472 y el artículo 145 de
la ley 1437, sí es posible solicitar la nulidad de un acto administrativo de
carácter general cuando sea la causa del daño que se busca reparar.
1.3.2.2.  Afirma que el artículo 145 de la ley 1437
“(…) no hace otra cosa distinta que introducir un requisito de procedibilidad
de la acción de grupo que solamente resulta aplicable en aquellos eventos en
los cuales la fuente del daño cuya reparación se pretenda a través del referido
cause procesal la constituya un acto administrativo individual y que no es otro
que el consistente en que alguno de los miembros del grupo accionante hubiere
interpuesto el recurso administrativo obligatorio, en caso de haber resultado
procedente, en contra del acto individual que se identifica como causa de los
correspondientes perjuicios”. Sostiene que esta es una previsión absolutamente
coherente y consecuente tanto con la normativa vigente en materia de
procedimiento administrativo y contencioso administrativo, como con las
previsiones que al respecto se incorporan en la ley 1437 de 2011, y según las
cuales “(…) es completamente extraña a la utilización de las causes procesales
que permiten la invalidación de actos administrativos de efectos generales,
impersonales y abstractos, la interposición contra ellos de recursos de la vía
gubernativa”.
1.3.2.3.
En suma, señala
que los cargos del actor se fundamentan en una hermenéutica asistemática,
descontextualizada y, por supuesto, equivocada del conjunto normativo que se
ocupa de regular el propósito y los alcances de la acción de grupo.
1.3.3.  Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de la referencia solicitó a
la Corte declarar la exequibilidad del precepto acusado, por considerar
que los cargos formulados por el demandante parten de una lectura errada de
aquel, “(…) pues en forma alguna dicha norma está limitando la procedencia de
las acciones de grupo contra actos administrativos a que se trate de un acto de
carácter particular”. El Ministerio señala que la disposición acusada, por el
contrario, consagra una mayor garantía del derecho a acceder a la
administración de justicia, “(…) al permitir, como no estaba permitido antes,
la posibilidad de solicitar la nulidad de un acto de carácter particular, para determinar
la antijuridicidad del mismo y de allí derivar el derecho al resarcimiento del
daño ocasionado precisamente con ese acto ilegal”.
1.3.4.  Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo solicita a la
Corte conformar la unidad normativa con la frase acusada y el artículo 164,
literal h), numeral 2, de la ley 1437, y luego declararlos inexequibles,
por las siguientes razones:
1.3.4.1.
En criterio de la
entidad, la expresión “de carácter particular” contenida en el inciso 2 del
artículo 145 de la ley 1437 de 2011 no conduce a la conclusión expuesta por el
demandante, pues este precepto debe interpretarse en conjunto con el del
literal h) del numeral 2 del artículo 164 de la misma ley, el cual “(…) se
refiere a los daños  que provienen de un ‘acto administrativo’ en general, sin
hacer ninguna distinción, de manera que debe entenderse que las reglas de la
acción de grupo allí estatuidas se refieren a los actos de carácter general y a
los de carácter particular, los cuales pueden ser impugnados en sede de acción
de grupo, siempre que la demanda sea presentada dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la comunicación, publicación o notificación del acto”.
1.3.4.2.
A continuación
explica que el problema de constitucionalidad surge “(…) cuando el Legislador
introduce elementos o características propios de las acciones de control de
legalidad de las actuaciones de la administración para aplicarlas a las
acciones de grupo”, pues así se desvirtúa su naturaleza indemnizatoria “(…) y
se termina por limitar o restringir intensamente el derecho de acceso a la
justicia”. Las razones que expone en sustento de esta conclusión son las que
siguen:
1.3.4.2.1.
En primer lugar,
indica que el artículo 145 señala que procede la nulidad de un acto particular
en el marco de una acción de grupo, cuando sea necesario para determinar la
responsabilidad del Estado, pero asigna función de determinar tal necesidad al
juez. Esto asegura desconoce el derecho de acceso a la administración de
justicia, por lo que sigue:
“Se tiene entonces que la potestad de
solicitar o no la nulidad del acto administrativo no puede ir articulada a la
condición de definir cuando ella es necesaria, dado que ambas facultades están
en cabeza de personas o partes distintas, es decir, del grupo accionante y del
juez, y ellas se determinan en momentos distintos que no se pueden conciliar:
al omento de presentar la demanda, y al momento de fallar, en el otro.
La potestad así diseñada conduce a un
callejón sin salida para el accionante que acaba por hacer nugatorios sus
derechos de acceso a la administración de justicia y de primacía del derecho
sustancial sobre las formalidades.”
1.3.4.2.2.
En segundo
lugar, sostiene que el requisito de impugnar el acto administrativo particular
antes de que se pueda solicitar su nulidad en sede de acción de grupo es
problemático, ya que es posible que “(…) al momento de la notificación o
comunicación del acto, no se presenten razones para cuestionar su legalidad,
con lo cual, podrían transcurrir fácilmente 4 meses sin que se presenten
recursos. Sin embargo, al cabo de este plazo, puede ocasionarse el daño al
grupo de personas (…). En esta hipótesis, de acuerdo con la norma, no sería
posible intentar la acción de grupo ya que ninguno de los afectados propuso
previamente el recurso contra el acto que originó el daño”. Luego agrega:
“(…) la exigencia de presentación de
recursos obligatorios en la vía gubernativa como requisito  de procedibilidad
de la acción y su exposición a una caducidad de tan sólo cuatro (4) meses, no
son condiciones necesarias ni pertinentes cuando no se cuestiona en principio
la legalidad del acto administrativo y, por lo demás, la causación del
perjuicio puede darse después de los 4 meses previstos como término de
caducidad de la acción.”
1.3.4.2.3.
En tercer lugar,
aduce que el precepto desnaturaliza la acción de grupo, pues termina
supeditando sus fines indemnizatorios al estudio de legalidad del acto
administrativo y la procedencia de la nulidad. Al respecto, expresa:
“La existencia o vínculo entre la
actuación de la administración  y un acto administrativo que se reputa
legítimo, debería tomarse como un elemento accesorio respecto del ejercicio de la
acción de grupo, sin llevar su relevancia jurídica hasta el punto de permitirle
neutralizar  el ejercicio de la acción misma. Si existe el acto administrativo
y dicho acto aparece en principio articulado a la producción del daño, de todos
modos la ley no debe exigir al demandante la presentación de una pretensión de
nulidad del mismo, dado que el objeto de la acción de grupo es de naturaleza
exclusivamente indemnizatoria, no de control de legalidad de la administración.
(…).”
1.3.4.2.4.
En cuarto lugar,
indica la imposición de condiciones más onerosas para el ejercicio de la acción
de grupo cuando la causa del daño es un acto administrativo de carácter
particular y la sujeción a un término de caducidad más breve, “(…) ocasiona la
violación del derecho a la igualdad de los grupos afectados por actos
administrativos, respecto de grupos afectados por hechos, operaciones u
omisiones de la administración, cuya caducidad se cuenta a partir de la
producción  del daño y cuentan con un plazo razonable de dos (2) años contados
desde la causación del daño, según la primera parte del literal h) del numeral
2 del artículo 164 del nuevo Código Contencioso Administrativo”.
1.3.4.3.  Por estas razones, insiste en la
necesidad de integrar la unidad normativa y la declarar la inexequibilidad de
de los artículos 145 y 164 (literal h), numeral 2) de la ley 1437, con lo cual
“(…) las acciones de grupo por daños ocasionados por actos administrativos no
quedarían desprovistas de término de caducidad, sino que se les aplicaría la regla
general, en virtud de la cual, la caducidad sería de dos años contados desde la
causación del daño, todo lo cual resulta en un todo coherente con la naturaleza
y fines de la acción de grupo y con el principio constitucional de igualdad”.
1.3.5.  Academia Colombiana de Jurisprudencia.
La Academia solicita a la
Corte Constitucional inhibirse de pronunciarse de fondo o, en su
defecto, declarar la exequibilidad de la expresión acusada. Sus
argumentos son los siguientes:
1.3.5.1.
Explica que la
disposición parcialmente demandada forma parte de la ley 1437 de 2011, la cual,
de conformidad con su artículo 308, solamente comenzará a regir el 2 de julio
del año 2012. Así, como el precepto aún no se encuentra vigente, considera que
la acción se torna inviable.
1.3.5.2.
De forma
subsidiaria, sostiene que los argumentos del demandante no están llamados a
prosperar, ya que “(…) los actos administrativos de carácter general, en
razón de su propio contenido, no causan perjuicios individuales y subjetivos,
como si ocurre con los actos de contenido particular y concreto”, razón por la
cual no es necesario que se prevea la procedencia de la acción de grupo contra
ellos.
1.4.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de pronunciarse
de fondo, ya que -a su parecer- la demanda “se sustenta en interpretaciones y
razonamientos que no se infieren, ni pueden inferirse, del texto demandado”. Su
solicitud se fundamenta en las siguientes razones:
1.4.1.  Expresa que la demanda no recae sobre una
norma real, pues el demandante interpreta el artículo 145 de la ley 1437 “(…)
sin tener en cuenta su contenido normativo. La simple lectura ésta es
suficiente para establecer que no existe la restricción que se predica con
relación a la acción de simple nulidad en el contexto del ejercicio de las
acciones de grupo. En efecto, el inciso segundo prevé la circunstancia especial
de que sea necesario solicitar la nulidad de un acto administrativo de carácter
particular, que afecte a 20 o más personas. Esta previsión, en lugar de ser
restrictiva, (…) brinda una garantía adicional a los miembros del grupo, cuando
sea necesario solicitar la nulidad de un acto de carácter particular, respecto
del cual, en principio, sólo procede solicitar la nulidad y el restablecimiento
del derecho”.
1.4.2.  Agrega que la equiparación normativa que
pretende el actor, llevaría a concluir que para poder solicitar la nulidad de
un acto administrativo de carácter general, además de que haya un mínimo de 20
personas afectadas, es necesario que alguna de ellas haya agotado el recurso
administrativo obligatorio, y que dicha solicitud sea necesaria para determinar
la responsabilidad del Estado. Lo anterior resulta –a su juicio- ser un
contrasentido, en la medida en que la solicitud, como está consagrada en la
norma, no tiene mayores condiciones o presupuestos en su legitimación.
2.     CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA DE
LA CORTE PARA EXAMINAR LA
CONSTITUCIONALIDAD DE UN PRECEPTO QUE AÚN NO SE ENCUENTRA VIGENTE
2.1.1.  La Academia Colombiana de
Jurisprudencia solicita que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento de
fondo, por cuanto la disposición demandada no se encuentra vigente, pues la ley
1437 entrará a regir a partir del 2 de julio de 2012.
En efecto, el artículo 38 de la ley 1437
dispone en lo pertinente:
“ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y
VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.”
Es entonces necesario determinar si el hecho de que la
ley 1437 entre en vigencia el 2 de julio de 2012 implica o no que la
corporación carece de competencia para emitir un pronunciamiento de fondo en
esta oportunidad.
2.1.2.  De conformidad con el artículo 241.4 de la
Constitución, la Corte Constitucional es competente para “decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes”. Esto significa que la competencia de la
Corte está determinada, en principio, por la existencia de la ley.
2.1.3.  La existencia de una ley es determinada
por el cumplimiento de los requisitos previstos por el artículo 157 superior,
el cual dispone:
“ARTICULO
157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso
determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo
debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”
De acuerdo con este precepto, el proceso de expedición
de una ley termina con su sanción; en otras palabras, una vez un proyecto de ley
aprobado por el Congreso es objeto de sanción gubernamental, se convierte en
ley de la República y existe dentro del ordenamiento.
2.1.4.
De otro lado, la entrada en
vigencia de una ley depende de su promulgación y de las reglas de exigibilidad
previstas por el ordenamiento. Sobre el concepto de promulgación, la
Corte explicó lo siguiente en la sentencia
C-179 de 1994[1]:
“La
promulgación no es otra cosa
que la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en
conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene;
por consiguiente, es un requisito esencial sin el cual ésta no puede producir
efectos. De la promulgación de la ley depende entonces su observancia y
obligatoriedad, tarea que le corresponde ejecutar al Gobierno de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 165 de la
Carta.”
Dos meses después de la promulgación, la ley entra en
vigencia, salvo que el
legislador expresamente establezca una fecha diferente, como dispone el artículo 52 de la
Ley 4° de 1913 -Código de Régimen Político y Municipal. Es desde este momento
que la ley es vinculante y su cumplimiento exigible a todos los ciudadanos.[2]
2.1.5.
Como se puede apreciar, los
fenómenos de existencia y vigencia de la ley son diferentes, y es el primero,
en los términos del artículo 241.4
de la Constitución, el que determina la
competencia de la Corte para conocer de una demanda de inconstitucionalidad.[3]
Al respecto, la Corte sostuvo lo siguiente en la sentencia C-342 de 2006[4]:
“Al
respecto, la Corte considera que, a diferencia de los casos en los cuales
resulta ser discutible su competencia debido a que se trata de artículos
transitorios[5] o derogados tácita o expresamente, tales
discrepancias no se presentan cuando se está ante una norma legal, válidamente
expedida por el Congreso de la República pero cuya vigencia ha sido
expresamente diferida en el tiempo, es decir, una disposición con vocación de
producción de efectos jurídicos futuros.”
De forma excepcional, la
Corte ha considerado que es competente para ocuparse de disposiciones
derogadas en virtud de que aún continúan proyectando sus efectos. En tales
casos, aunque la norma ya no existe, la
Corte ha decidido examinar su constitucionalidad para evitar que se extiendan
posibles efectos contrarios a la Carta, como una excepción a la regla general
en aras de garantizar la supremacía del texto constitucional.[6]
2.1.6.
En este caso, la
Sala observa que la ley 1437 existe, aunque aún no se encuentre produciendo
efectos y, en consecuencia, la Corte es competente para pronunciarse sobre su
constitucionalidad.
2.2.
INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA
El Consejo de Estado solicita a la
Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, puesto que, en su
concepto, la demanda carece de certeza y pertinencia. A su juicio, los cargos
del demandante se fundamentan en una interpretación subjetiva y
descontextualizada del precepto acusado, ya que éste, leído en conjunto con la
ley 472 y el artículo 164 de la ley 1437, llevan a la conclusión de que sí es
posible declarar la nulidad de un acto administrativo de carácter general en
sede de una acción de grupo, cuando sea el origen del daño causado a un número
plural de personas. La corporación explica que el inciso segundo del artículo
145 de la ley 1437 lo único que hace es exigir que cuando en una demanda de
acción de grupo se solicite la declaración de nulidad de un acto administrativo
de carácter particular, se hayan agotado previamente los recursos de la vía
gubernativa. Asevera que es natural que tal requisito no se exija en material
de actos de carácter general, de conformidad con la normativa contencioso
administrativa.
Por su parte, el Procurador asegura que la demanda
recae sobre una interpretación subjetiva del actor porque en realidad el
artículo 145 de la ley 1437 no restringe los derechos a la igualdad y a la
administración de justicia, sino que impone un estándar de protección mayor, en
la medida que permite que se declare la nulidad de un acto administrativo
particular en el marco de las acciones de grupo.
Corresponde ahora a la
Sala examinar si la demanda formulada por el ciudadano Christian Fernando
Joaqui Tapia reúne los requisitos que exige el decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia constitucional.
2.2.1.  Requisitos que deben reunir las demandas
de inconstitucionalidad
2.2.1.1.
El artículo 2°
del decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en
los procesos de control de constitucionalidad[7].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2.
En la sentencia C-1052
de 2001[8],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la
existencia de un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza exige al
actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la
disposición acusada.
La especificidad demanda la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta
y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la
Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la
existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la
confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda
relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.2.  Los cargos formulados por el demandante no
reúnen los requisito de certeza y pertinencia
La Sala estima que le asiste razón al Consejo de
Estado en que los cargos que formula el demandante parten de una interpretación
errada del inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437, pues éste no
restringe la posibilidad de que en el marco de la acción de grupo se declare la
nulidad de actos administrativos de carácter general cuando son el origen del
daño causado a un número plural de personas; por este motivo la
Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo. Las razones que
fundamentan esta conclusión se desarrollan a continuación:
2.2.2.1.      El artículo 88 de la
Constitución dispone que la ley “(…) regulará
las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. Este
precepto no estableció ninguna limitación en cuanto a las medidas de reparación
que se pueden adoptar en el marco de las acciones grupo.
En desarrollo de este
precepto fue expedida la ley 472 de 1998, la cual se ocupa, entre otras
materias, de las acciones de grupo. Según el artículo 3 de este cuerpo legal,
las acciones de grupo “[s]on aquellas
acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen
condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas.” Este texto es luego reiterado por el inciso
primero del artículo 46 sobre procedencia de las acciones de grupo.
Posteriormente, la ley 1437, en el
inciso primero de su artículo 145, reiteró la definición de las acciones de
grupo de la ley 472 en los siguientes términos:
“Cualquier persona perteneciente a un
número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes
respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede
solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial
del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios
causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que
regula la materia.”
A continuación, el inciso
segundo del mismo artículo señaló en materia de acciones de grupo que
involucren actos administrativos de carácter particular:
“Cuando un acto administrativo de carácter particular
afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá
solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad,
siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.”
Finalmente, el artículo 167
de la ley 1437, en su numeral 2, literal h, previó lo siguiente:
“h) Cuando se pretenda la declaratoria de
responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios
causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años
siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño
causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad
del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del
término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la
comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;”
(negrilla fuera del texto).
2.2.2.2.
Una interpretación
sistemática de las anteriores disposiciones lleva a la conclusión de que la
expresión acusada no limita la posibilidad de los jueces de la acción de grupo
de declarar la nulidad de actos administrativo de carácter general como medida
de reparación cuando son la causa del daño sufrido por un número plural de
personas.
Ciertamente, ni el artículo
88 de la Carta, ni los artículos 3 y 46 de la ley 472 diferencian o limitan las
medidas de reparación que puede ordenar el juez de la acción de grupo, ni
excluyen la reparación de daños derivados de alguna causa en particular –como
algún tipo de acto administrativo; solamente exigen que la causa del daño sea
la misma.
En concordancia, el primer
inciso del artículo 145 de la ley 1437 no limita el tipo de causa que puede dar
origen al daño que el Estado debe reparar en sede de la acción de grupo. En
materia de medidas de reparación, si bien se refiere a la responsabilidad
patrimonial del Estado y a la obligación de indemnizar, no prohíbe la adopción
de otras medidas de reparación.
A su turno, el literal h)
del numeral 2 del artículo 164 de la ley 1437 (i) establece una regla
general sobre la caducidad de la acción de grupo cuando se dirige contra
entidades estatales -2 años contados a partir de cuando se causó el daño, y (ii)
dispone una excepción en materia de acciones de grupo interpuestas con
ocasión de daños generados por actos administrativo y cuando una de las
pretensiones de la demanda es la declaración de nulidad; en efecto, en esta
última hipótesis la demanda debe presentarse
dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la
comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Nótese que el precepto no diferencia el tipo de acto administrativo que puede
ser origen del daño ni impone límites a la posibilidad de declarar su nulidad.
Finalmente, en este contexto, el inciso
segundo del artículo 145 de la ley 1437 lo único que hace –como bien señala el
Consejo de Estado- es fijar un requisito de procedencia para los casos en los
que la demanda de acción de grupo señala como causa del daño, un acto
administrativo de carácter particular y solicita su nulidad; en tal hipótesis,
según el precepto demandado, para que se pueda declarar la nulidad del acto, es
preciso que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.
2.2.2.3.
La anterior exégesis es
confirmada por una interpretación gramatical del precepto. En efecto, el
primer inciso del artículo 145 de la ley 1437 reitera la configuración de la
acción de grupo prevista por la ley 472 para el contexto de las demandas contra
las entidades estatales. Como ya se indicó, este inciso no diferencia entre las
causa posibles del daño cuya reparación se reclama. Luego, el inciso segundo
del mismo artículo establece:
“Cuando un acto administrativo de carácter particular
afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá
solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad,
siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.”
Nótese que el segundo inciso
no comienza con ningún conector que pretenda introducir una excepción a la
regla prevista por el inciso segundo. La expresión “cuando” da cuenta de la
introducción de una precisión a la regla. Además, en el texto del inciso no se
evidencia la pretensión de introducir una limitación en materia de causas del
daño o medidas de reparación que se pueden adoptar en el marco de las acciones
de grupo.
2.2.2.4.
Una interpretación
teleológica del precepto lleva a la misma conclusión. Ciertamente, el
artículo 88 de la Constitución ordenó al legislador regular “(…) las acciones originadas en los daños ocasionados a un
número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones
particulares”. Las acciones de grupo fueron entonces creadas con la finalidad
de facilitar la reparación de daños masivos ocasionados por una misma causa, en
aras de la realización del derecho a acceder a la administración de justicia.[9]
Al respecto, la Corte explicó lo siguiente en la sentencia C-241 de 2009[10]:
“Dentro de esta perspectiva, la
Constitución en su artículo 88 ordenó al legislador regular ‘las acciones
originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin
perjuicio de las correspondientes acciones particulares’. De la lectura de
este texto superior se desprende entonces que la existencia y procedibilidad de
la acción de grupo supone, para cada una de las personas afectadas por el hecho
dañoso, el ofrecimiento de una vía procesal alternativa, especialmente clara y
expedita, a través de la cual pueden buscar
el reconocimiento y efectividad de la responsabilidad que la ley establece en
cabeza del autor de dicho hecho jurídico generador del daño, en circunstancias presumiblemente más ventajosas que
aquellas que rodearían el ejercicio de la acción individual. Sin embargo es
claro, puesto que así lo quiso el mismo Constituyente, que la sola existencia
de la acción de grupo y su procedencia frente al caso concreto, están llamadas
a facilitar el acceso a la administración de justicia en comparación a las
posibilidades existentes en ausencia de esta acción, y en ningún caso a entrabarlo
o dificultarlo” (negrilla fuera del texto).
A juicio de la
Sala, nada obsta para que eventualmente la causa de un daño sufrido por un
número plural de personas sea un acto administrativo, tanto de contenido
particular como de carácter general, y que una de las medidas de reparación que
pueda llegar a ser necesaria –a discreción del juez- sea la declaración de
nulidad. En este entendido, la interpretación que la
Sala viene sosteniendo es acorde con la finalidad de la acción de grupo de
permitir la reparación de daños ocasionados a un número plural de personas, sin
distinción de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma.
2.2.2.5.
Por último, la
exégesis hasta ahora defendida está también soportada en la intención del
legislador y de quienes promovieron el respectivo proyecto de ley, es decir, en
una interpretación histórica del artículo 145 de la ley 1437.
En el proyecto de ley
presentado por el Consejo de Estado y el Ministerio del Interior se propuso el
siguiente texto:
“Artículo 142. Reparación del daño causado a un
grupo. Toda persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de
personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les
originó perjuicios individuales, puede demandar la declaratoria de
responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios
causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que
regula la materia.
Cuando el daño provenga
de un acto administrativo, podrá solicitarse su nulidad, si ella es necesaria
para determinar la responsabilidad”[11]
(negrilla fuera del texto).
Los ponentes para primer
debate en Senado no solicitaron la adición o reforma del proyecto de ley[12], ni ningún cambio
surgió del debate en comisión[13]. Luego, los senadores ponentes para
segundo debate propusieron el siguiente texto:
“Artículo 146. Reparación de los
perjuicios causados.
Toda persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que
reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó
perjuicios individuales, puede solicitar conjuntamente con las otras víctimas
la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado y la reparación
integral de los perjuicios sufridos.
Cuando el daño provenga
de un acto administrativo, podrá solicitarse su nulidad, si ella es necesaria
para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado y garantizar la
reparación integral de las víctimas”[14]
(negrilla fuera del texto).
Los ponentes justificaron su
proposición de la siguiente forma:
“Por recomendación de los profesores de la
Universidad Externado de Colombia que han revisado el proyecto, se ajusta el
artículo ciento cuarenta (140) sobre reparación directa, para hablar claramente
de responsabilidad patrimonial, perjuicio, autoridad pública y particular en
ejercicio de funciones públicas, por razones técnico-jurídicas; igualmente se
precisa en el artículo 145 (Reparación del daño causado a un grupo) que el daño
es individual aun cuando se pueda reclamar en conjunto con otras víctimas, que
las responsabilidades la patrimonial del Estado (sic) y que lo técnico es
hablar de reparación integral de los perjuicios sufridos en lugar de simple
indemnización que es solo una forma de reparación”[15] (negrilla
fuera del texto).
Los ponentes para segundo
debate también propusieron el texto relativo a la caducidad de la acción de
grupo en materia contencioso administrativa, el cual se convertiría luego en el
artículo 167 de la ley. En lo pertinente, los ponentes sugirieron el siguiente
texto:
“Artículo 166. Oportunidad para presentar
la demanda. La demanda
deberá ser presentada:
(…)
2. En los siguientes
términos, so pena de que opere la caducidad:
(…)
h) Cuando se pretenda la
declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de
los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los
dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción
vulnerante causante del mismo. Sin embargo, si el daño causado al grupo
proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la
demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4)
meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación,
ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las
excepciones establecidas en otras disposiciones legales;” [16] (negrilla
fuera del texto).
Nótese que en los textos
propuestos no se hizo distinción entre actos administrativos de carácter
general y de contenido particular. De esta forma se buscó zanjar la discusión
sobre si en los procesos con origen en acciones de grupo, es posible declarar
la nulidad de actos administrativos. En estos términos los artículos fueron
aprobados por la plenaria del Senado.[17]
Posteriormente, los ponentes
designados para el primer debate en Cámara propusieron volver al texto original
del artículo 142 del proyecto de ley, por las siguientes razones:
“Se modifica el texto de esta norma retomando la
redacción original del proyecto radicado, dado que con el actual texto se
estaría acabando con el medio judicial de control diseñado para la reparación
del daño causado a un grupo, modificando la
Ley 472 de 1998, pues es diferente que toda persona perteneciente a un grupo
pueda solicitar conjuntamente con las otras víctimas la declaratoria de la
responsabilidad patrimonial del Estado y la reparación integral de los
perjuicios sufridos, como se dispone en el proyecto, a que toda persona
perteneciente a un grupo pueda demandar la declaratoria de responsabilidad y el
reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al mismo, en
los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia (artículo
88 inc. 2° C. P en concordancia con los artículos 46 y 48 de la
Ley 472 de 1998).
En efecto, en la primera
posición la que trae el texto aprobado en Senado exige que la persona demande
la reparación del daño percibido con todo el grupo y, en la segunda cuyos
términos se propone nuevamente introducir y que es de la esencia de ese medio
de control se permite que una persona del grupo pueda demandar el resarcimiento
del daño producido al número plural o conjunto de personas que lo conforman
caso en el cual representa a las demás sin necesidad de que cada uno de los
interesados ejerza por separado su propia acción.”[18]
En materia de caducidad, los
representantes ponentes propusieron eliminar la especificación sobre la
caducidad de la acción cuando una de las pretensiones es la declaración de
nulidad de un acto administrativo. [19]
Los ponentes para segundo
debate en Cámara fueron quienes propusieron la introducción del inciso segundo
del ahora artículo 145 de la ley 1437. Los representantes indicaron en su
ponencia:
“En el artículo 145, referido a los daños causados a un
grupo se mejora la redacción del inciso primero, y se modifica el inciso
segundo en el sentido de que cuando un acto administrativo de carácter
particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá
solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad,
siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio”[20]
(negrilla fuera del texto).
En concordancia, los
ponentes propusieron retornar a la regla de caducidad de 4 meses cuando se
solicitara la nulidad de un acto administrativo en la demanda de acción de
grupo.[21]
La propuesta de los ponentes
fue aprobada por la plenaria de la Cámara y luego dicho texto fue acogido por
la comisión de conciliación convocada y aprobado por las plenarias de las dos
cámaras.
Como se puede observar, en
el debate legislativo no hubo intención de limitar el alcance de la acción de
grupo frente a la nulidad de los actos administrativos. Por el contrario, el
debate se caracterizó por la preocupación de permitir la reparación integral de
los daños causados a un número plural de personas derivados de la misma causa,
en el marco de estas acciones.
2.2.2.6.
En este orden de ideas, no es cierto que el inciso
segundo del artículo 145 de la ley 1437 limite la posibilidad de (i)
declarar que la causa de un daño soportado por un número plural de personas es
un acto administrativo de carácter general, y (ii) de declarar la
nulidad de este tipo de actos como una medida de reparación, cuando sea
necesario. Así las cosas, la Sala concluye que los cargos que formula el
demandante recaen sobre una norma inexistente, es decir, sobre una
interpretación que no es posible adscribir al inciso segundo del artículo 145
de la ley 1437, y en particular a la frase “de carácter particular”; en consecuencia, la
Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la
demanda formulada por el ciudadano Christian
Fernando Joaqui Tapia, contra la frase “de carácter particular” del inciso segundo del artículo
145 de la ley 1437 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA C-302/12
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente: D-8783
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 145, inciso 2 (parcial), de la Ley 1437 de 2011
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el debido respeto por las decisiones
mayoritarias de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente sentencia,
con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. En esta sentencia la
Corte decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la
demanda formulada contra la frase “de carácter particular” del inciso
segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto consideró que el cargo
presentado contra esta normativa, por restringir la reparación del daño en las
acciones de grupo a los actos administrativos de carácter particular, y con
ello violar los artículos 2, 13, 90, 228 y 229 Superiores, no constituía un
cargo verdadero de constitucionalidad. Lo anterior, en razón a que encontró que
existía falta de certeza, argumentando que la reparación en las acciones de
grupo no se restringe al daño causado por actos administrativos de carácter
particular, a partir de realizar una interpretación semántica, literal,
sistemática, teleológica e histórica del artículo referente a la reparación de
los perjuicios causados a un grupo, para llegar a la conclusión que existe una
interpretación errónea del demandante.
2. Disiento de la presente decisión, por cuanto a mi juicio, los cargos expuestos en el libelo cumplían con los
requisitos mínimos de certeza y suficiencia para realizar un examen de fondo
sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
De esta manera, considero que en el
presente caso sí existía cargo, y que el análisis del
debate legislativo y los mismos argumentos expuestos para concluir en la
inhibición, demostraban la aptitud de los cargos formulados. En este sentido,
encuentro que los mismos argumentos presentados en el proyecto,
relativos a las posibles interpretaciones del artículo, para desvirtuar la
interpretación y lectura del demandante respecto de la norma, debieron servir
para un pronunciamiento de fondo por parte de la
Corte Constitucional.
En consecuencia, concluyo que la demanda
presenta una duda razonable para el juez constitucional, que debió aplicarse el
principio pro actione, y que adicionalmente, el proyecto en realidad termina
realizando un pronunciamiento de fondo para fundamentar una inhibición, lo cual
refleja una falla de técnica constitucional.
Con fundamento en lo anterior, salvo mi
voto a esta providencia judicial.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2] Ver la sentencia C-492 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[3]
La Corte Constitucional en
varias ocasiones se ha ocupado de la constitucionalidad de leyes sancionadas,
pero que aún no habían entrado en vigencia, como en las sentencias C-760 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa, y C-775 de 2001,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, con relación a la ley 600 de
2000; y C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-644
de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-818 de 2011,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y C-875 de 2011,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, apropósito de esta misma ley, la ley 1437.
En la sentencia C-644 de 2011, la Corte afirmó: “La
Sala Plena de la Corte Constitucional ha tramitado demandas contra normas que
por existir pueden ser objeto de control de consti­tucionalidad, a pesar
de no estar vigentes aún. Tal fue el caso de los nuevos códigos penales;
tanto el Código Penal como el de Procedimiento Penal fueron demandados ante
esta Corporación en su integridad, por razones formales, y varias de sus normas
lo fueron por razones materiales.”
[4] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[5]
“En efecto, esta Corte se ha declarado inhibida para pronunciarse de fondo en
múltiples ocasiones, precisamente por encontrar que las disposiciones
transitorias acusadas dejaron de producir efectos jurídicos en el ordenamiento
colombiano. Entre otras, se encuentran las sentencias C-350 de 1994,  C-685 de
1996, C-1373 de 2000, C-992 de 2001, C-757 de 2004.”
[6]
Ver entre otras sentencias C-397 de 1995,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-540 de 2008,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-774 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1067 de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-309 de 2009,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-714 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa
[7] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[8] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]
La justificación constitucional de las acciones de grupo fue resumida de la
siguiente forma en la sentencia C-241 de 2009,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla: “Dentro de las razones que justifican la
existencia de este instrumento, que es entonces adicional a las acciones
civiles o administrativas que la ley otorga a cada uno de los así perjudicados,
ha resaltado la Corte: i) la expectativa de avanzar en la solución de graves y
estructurales problemas de acceso a la justicia; ii) la posibilidad de
modificar el comportamiento de ciertos agentes económicos que de no existir un
mecanismo de este tipo carecen de incentivos claros para evitar daños
individuales pequeños, quizás catalogados como insignificantes, a un número
considerable de personas, cuya polémica contrapartida puede ser un beneficio
económico apreciable para tales agentes; iii) la importancia de contribuir a la
economía procesal en beneficio de todos los involucrados, e incluso de quien
aparezca como parte demandada, así como de evitar, en lo posible, la adopción
de decisiones contradictorias como las que podrían presentarse al definirse en
distintos tiempos y ante diversos jueces, cada uno de los casos individuales.”
[10] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[11] Cfr. Gaceta del Congreso No. 1173 del 17 de noviembre de
2009.
[12] Ver Gaceta del Congreso No. 1210 del 27 de noviembre de 2009.
[13] Ver Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de mayo de 2010.
[14] Cfr. Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de mayo de 2010.
[15] Cfr. Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de mayo de 2010.
[16] Cfr. Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de mayo de 2010.
[17] Ver Gaceta del Congreso No. 529 del 20 de agosto de 2010.
[18] Cfr. Gaceta del Congreso No. 683 del 23 de septiembre de
2010.
[19] Ver Gaceta del Congreso No. 683 del 23 de septiembre de 2010. El
texto propuesto fue el siguiente: “h) Cuando se
pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de
indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá
promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el
daño.”
[20] Cfr. Gaceta del Congreso No. 951 del 23 de noviembre de
2010.
[21] Ver Gaceta del Congreso No. 951 del 23 de noviembre de 2010.