T-106-17
Sentencia T-106/17
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo
el criterio del plazo razonable y oportuno
ACCION DE TUTELA
COMO MECANISMO SUBSIDIARIO DE PROTECCION ANTE LA EXISTENCIA DE UN PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE TUTELA
PARA INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia sobre requisitos y
condiciones necesarias para su procedencia
INDEXACION DE LA
PRIMERA MESADA PENSIONAL-Improcedencia de tutela por cuanto no se cumplió con los requisitos
de subsidiariedad e inmediatez
El requisito de inmediatez no se configura en el presente
caso, debido a que la demandante: (i) ha podido vivir por más de 20 años en
condiciones dignas sin el ingreso adicional que exige; (ii) no expuso razones
que justificaran su prolongada inactividad; (iii) no se evidencia una amenaza grave de sus derechos fundamentales; y
(iv) no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta. Tampoco se encuentra acreditado el requisito de
subsidiariedad, debido a que la edad de la peticionaria no resulta suficiente
para colegir un perjuicio irremediable ni la falta de idoneidad de las vías
ordinarias
Referencia: Expediente
T-5.840.741
Acción
de tutela instaurada por Cecilia Restrepo de Peña contra el Fondo del Pasivo
Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Procedencia:
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Asunto:
Indexación de la primera mesada pensional, y los requisitos de subsidiariedad e
inmediatez de la acción de tutela
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D. C., veintiuno (21)
de febrero de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Aquiles
Arrieta Gómez (e), y por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda
instancia adoptado por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, el 22 de septiembre de 2016, que confirmó la sentencia
proferida el 17 de agosto de 2016, por el Juzgado Cuarenta y Seis Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad, por medio de la cual se
denegó el amparo constitucional solicitado por Cecilia Restrepo de Peña.
El asunto llegó a la Corte Constitucional,
en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por
remisión que efectuó la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá. El 17 de noviembre de 2016, la Sala Número Once de
Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el presente caso para su
revisión.
I.
ANTECEDENTES
El 5 de agosto de 2016, la señora Cecilia Restrepo
de Peña, a través de apoderada, promovió acción de tutela contra el Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales, por considerar que esta entidad
vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo
vital, igualdad, debido proceso y a mantener el poder adquisitivo de la mesada
pensional. La accionante indicó que la afectación de sus derechos se desprende
de la Resolución 1220 del 20 de mayo de 2014 expedida por la entidad accionada[1],
en la que se denegó la indexación de la mesada pensional que recibe como
cónyuge supérstite de Josué Vicente Peña Salcedo, a pesar de que la mesada
reconocida corresponde a un s.m.l.m.v. y que el último salario que devengó su
esposo como trabajador de la empresa accionada ascendía a 5.86 veces el
s.m.l.m.v.
A. Hechos y pretensiones
1. La accionante
indicó que su cónyuge, Josué Vicente Peña Salcedo, trabajó para la empresa
Ferrocarriles Nacionales de Colombia desde el 2 de septiembre de 1950 y que el
20 de junio de 1971, tras cumplir 20 años de servicios, se retiró de dicha
empresa.
2. Mediante
Resolución 863 expedida el 17 de septiembre de 1984 Ferrocarriles Nacionales de
Colombia advirtió que respecto de Josué Vicente Peña concurría el tiempo de
servicios (20 años) y la edad de jubilación (50 años que cumplió el 20 de julio
de 1984), razón por la que reconoció pensión de jubilación en favor de aquél a
partir del 21 de julio de 1984, sin precisar el monto de la mesada.
3. La actora resaltó
que la liquidación expedida el 10 de octubre de 1984 indicó que se trataba de “pensión
de jubilación mínima” y se refirió como salario de liquidación el mínimo
legal vigente del año 1984, a pesar de que el último salario devengado por su
cónyuge equivalía a 5.86 veces el salario mínimo mensual legal vigente de la
época.
4. Posteriormente, como
consecuencia del fallecimiento de Josué Vicente Peña, la entidad accionada
expidió la Resolución 840 del 23 de marzo de 1994, en la que se reconoció la
sustitución pensional en favor de la accionante y sus hijos menores de edad.
5. En mayo de 2014,
la actora le solicitó a la entidad accionada la indexación de la primera mesada
pensional, particularmente que el monto se ajustara al último salario que
devengó su cónyuge.
6. Mediante la
Resolución 1220 de 20 de mayo de 2014 el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia denegó la solicitud de indexación presentada por la
actora, debido a que al trabajador se le reconoció y pagó la pensión de
jubilación desde el día siguiente al de su retiro de la empresa, lo que
descarta que sobre la mesada se hubieren proyectado los efectos negativos de la
inflación.
7. Por medio de la
Resolución 2499 de 30 de septiembre de 2014, la entidad accionada resolvió el
recurso de reposición formulado en contra del acto que denegó la indexación de
la primera mesada y confirmó la decisión cuestionada.
8. Posteriormente,
la accionante insistió en la indexación de la mesada a través de una nueva
petición, que fue negada por la Resolución 268 de 24 de febrero de 2015.
9. En la solicitud
de amparo la promotora de la acción reconoció que cuenta con otros mecanismos
para reclamar la indexación de la mesada pensional y precisó que no acudió a
dichas vías ordinarias por su edad y porque en sede de tutela acreditó el
cumplimiento de los requisitos para la prosperidad de su pretensión.
B. Actuaciones en sede de tutela
Por medio de auto del 9 de agosto de 2016, el
Juzgado Cuarenta y Seis Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de
Bogotá admitió a trámite la acción de tutela y dispuso la notificación de la
entidad accionada para que ejerciera su derecho de defensa.
Respuesta del Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia
La entidad accionada, luego de referir las
actuaciones que ha adelantado, particularmente el reconocimiento de la pensión
de jubilación a Josué Vicente Peña Salcedo, la posterior sustitución de la
prestación en favor de Cecilia Restrepo de Peña como cónyuge supérstite de
aquél y la denegación de la indexación, solicitó que se declare improcedente la
acción de tutela por el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad,
debido a que la accionante cuenta con mecanismos judiciales ordinarios para
discutir el derecho a la indexación de la mesada.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
El 17 de agosto de 2016[2],
el a quo declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento
del requisito de subsidiariedad. En particular, indicó que la pretensión de la
actora está dirigida a cuestionar los actos administrativos a través de los que
el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia denegó la
solicitud de indexación de la primera mesada pensional, los cuales gozan de
presunción de legalidad y pueden ser cuestionados a través de mecanismos
judiciales ordinarios.
La impugnación
El 24 de agosto de 2016, la actora impugnó el fallo
de primera instancia y cuestionó la falta de un pronunciamiento del a quo
con respecto a: (i) los perjuicios que le ha provocado la decisión de la
entidad accionada; (ii) la especial protección de la que es sujeto en razón de
su edad; (iii) la jurisprudencia constitucional que ha reconocido la posible
configuración de un perjuicio irremediable cuando se conjuga la pérdida del poder
adquisitivo del ingreso y la edad avanzada del sujeto; y (iv) la conducta de la
entidad accionada, dirigida a denegar el reconocimiento de las pensiones o
liquidarlas por debajo de los montos correspondientes.
Fallo de segunda instancia
Mediante sentencia del 22 de septiembre de 2016[3],
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó el
fallo de primera instancia. Particularmente, el ad quem refirió el
carácter subsidiario de la acción de tutela y la jurisprudencia constitucional
sobre su improcedencia general para resolver controversias relacionadas con la
reliquidación de prestaciones sociales y cuestionar actos administrativos.
En
concordancia con el presupuesto de subsidiariedad, el juez indicó que si bien
la actora cuenta con 75 años y es sujeto de especial protección constitucional,
esa circunstancia no es suficiente para establecer la procedencia del amparo,
ya que puede cuestionar la decisión que denegó el reconocimiento de la
indexación de la mesada pensional a través de vías ordinarias y no acreditó la
configuración de un perjuicio irremediable. Sobre este aspecto señaló que“(…)
nada permite explicar por qué a lo largo de tantos años de estar devengando su
pensión, sólo ahora acude –y por vía de tutela- a pedir un remedio que por la
vía ordinaria le puede ser considerado. La desidia que ello demuestra hace
improcedente su aplicación, aun a pesar de la edad que hoy presenta la
accionante.”[4]
D.
Actuaciones en sede de revisión
El 16 de enero de
2017, la magistrada sustanciadora profirió auto en el que requirió a la
accionante y al Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia
para que respondieran algunas preguntas relacionadas con las circunstancias del
caso, particularmente con las condiciones socioeconómicas de la actora, el
monto de la mesada pensional que recibe y el último salario devengado por Josué
Vicente Peña Salcedo.
Respuesta de
Cecilia Restrepo de Peña
En atención a las
preguntas elevadas en esta sede, la accionante indicó que tiene 4 hijos mayores
que no conviven con ella; recibe pensión sustitutiva por el monto de $772.190;
sus ingresos se derivan de “la sustitución pensional que adquirí a través de
la pensión que en vida tenía mi difunto esposo JOSUE VICENTE PEÑA SALCEDO, mi
pensión y los apoyos económicos que mis hijos me prestan”[5] y sus
gastos mensuales ascienden a $2’070.283, los cuales incluyen el pago de servicios
públicos de energía, gas, acueducto, telefonía y televisión, cuota de
administración, mercado, transporte, vestuario, préstamo bancario, tarjeta de crédito,
actividades sociales, servicio doméstico y recreación.[6]
También precisó que
por sugerencia de su apoderada elevó la pretensión de reconocimiento de la
indexación de la mesada pensional a través de acción de tutela y no por las
vías ordinarias, y aportó algunos documentos dirigidos a establecer el monto
del último salario que devengó su cónyuge como trabajador de la empresa
accionada[7].
Respuesta del
Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia
Como respuesta a las
preguntas elevadas en auto de 16 de enero de 2017, la entidad accionada señaló
que: (i) de acuerdo con el último reporte de pago la mesada pensional de
Cecilia Restrepo de Peña asciende a $737.717; (ii) mediante Resolución 863 de
17 de septiembre de 1984 se le reconoció a Josué Vicente Peña Salcedo pensión
de jubilación, efectiva a partir del 21 de julio de 1984; (iii) a la fecha del
fallecimiento de Josué Vicente Peña Salcedo recibía una mesada pensional por la
suma de $87.215; y que (iv) mediante Resolución 840 de 23 de marzo de 1994
dispuso el pago del 50% del monto de la mesada a Cecilia Restrepo de Peña en
calidad de cónyuge supérstite y el 50% restante a favor de los hijos del
causante y hasta cumplir la mayoría de edad.[8]
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.- Corresponde a la Corte
Constitucional analizar, en Sala de Revisión, las sentencias proferidas dentro
de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto
objeto de revisión y problema jurídico
2.- Como se indicó en el acápite de hechos, Cecilia Restrepo de
Peña presentó
acción de tutela por considerar que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles
de Colombia vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida
digna, mínimo vital, igualdad, debido proceso y a mantener el poder adquisitivo
de la mesada pensional, al negarle la indexación de la pensión que le fue reconocida
como cónyuge supérstite de Josué Vicente Peña Salcedo el 23 de marzo de 1994.
En particular, la accionante señaló que su esposo trabajó
ante la entidad accionada hasta el 20 de junio de 1971 y que para el momento de
su retiro devengaba 5.86 veces el salario mínimo legal mensual vigente de la
época. Sin embargo, en Resolución núm. 863 del 17 de septiembre de 1984, cuando
aquél cumplió el requisito de edad, se le reconoció pensión de jubilación por
un s.m.l.m.v. sin considerar el monto equivalente del último salario devengado,
lo que desconoce el derecho a mantener el poder adquisitivo de la pensión.
La actora indicó que como consecuencia de la vulneración
del referido derecho en los años 2014 y 2015 elevó peticiones ante el Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia con el propósito de que se indexara
la mesada pensional que recibe por la sustitución pensional reconocida en la
Resolución 840 de 23 de marzo de 1994, las cuales fueron denegadas por la
entidad accionada con razones que, aduce, desconocen las circunstancias en las
que se produjo el reconocimiento de la pensión de jubilación, particularmente
el transcurso de más de 10 años entre el momento en el que se produjo el retiro
y se reconoció el derecho.
3.- Como quiera que (i) de acuerdo con el artículo
86 de la Carta Política la acción de tutela está revestida de especiales
características que, a su vez, demarcan sus requisitos de procedencia, y (ii) en
el presente caso la accionante y los jueces de instancia reconocieron la
existencia de mecanismos ordinarios para obtener la pretensión elevada en el
escrito de tutela, la Sala primero deberá determinar la concurrencia de dichos
presupuestos.
En efecto, la situación fáctica exige
a la Sala verificar si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la
tutela para obtener el reconocimiento del derecho a la indexación de la primera
mesada pensional que reclama la actora, particularmente los presupuestos de
subsidiariedad e inmediatez, imperiosos para estudiar el fondo del asunto.
4.- Para
resolver la cuestión planteada, es necesario abordar el análisis de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y luego, con
fundamento en ese estudio general se examinará la concurrencia de los
requisitos en el caso objeto de estudio.
Procedencia de la acción de tutela
5.- En el análisis que le corresponde adelantar al juez para
determinar la procedencia de la acción de tutela debe establecer la
concurrencia de los requisitos generales, que emanan del artículo 86 de la
Carta Política, según el cual: “[t]oda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”. Este precepto determina
la legitimación en la causa y la necesidad de que se formule la acción dentro
de un plazo razonable, contado desde el momento en el que se generó la
vulneración o amenaza del derecho fundamental, de tal manera que el amparo
constitucional no se convierta en un factor de inseguridad jurídica y de
posible afectación de los derechos de terceros.
El presupuesto de inmediatez para el reconocimiento
de derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia
6.-
Esta Corporación ha resaltado que de conformidad con el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad[9].
Sin embargo la solicitud de amparo debe formularse en un término razonable
desde el momento en el que se produjo el hecho vulnerador.
Esta exigencia se deriva de la
finalidad de la acción constitucional, que pretende conjurar situaciones
urgentes que requieren de la actuación rápida de los jueces. Por ende, cuando el
mecanismo se utiliza mucho tiempo después de la acción u omisión que se alega
como violatoria de derechos, se desvirtúa su carácter apremiante.
Asimismo, este
requisito de procedencia tiene por objeto respetar o mantener la certeza y
estabilidad de los actos o decisiones que no han sido controvertidos durante un
tiempo razonable, respecto de los cuales se presume la legalidad de sus efectos
ante la ausencia de controversias jurídicas.
7.- En atención a esas consideraciones, la
jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que, de acuerdo con los
hechos del caso, corresponde al juez establecer si la tutela se interpuso
dentro de un tiempo prudencial, de tal modo que no se vulneren derechos de
terceros.
En efecto, bajo ciertas circunstancias y situaciones
de excepcionalidad, el juez constitucional puede concluir que una acción de
tutela interpuesta después de un tiempo considerable desde la amenaza o
vulneración del derecho fundamental, resulta procedente. La jurisprudencia ha
identificado tres eventos en los que esto sucede:
“(i) [Ante] La existencia de razones válidas para la
inactividad, como podría ser, por ejemplo[10], la
ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o
imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la
ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado
drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente
que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante
permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación
de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda
que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de
prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate
de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad,
una protección inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la
acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que
constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución
que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por
su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan’.”[11]
En síntesis, la
jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que el presupuesto de inmediatez:
(i) tiene fundamento en la finalidad de la acción, la cual supone la protección
urgente e inmediata de un derecho constitucional fundamental[12];
(ii) persigue la protección de la seguridad jurídica y los intereses de
terceros; e (iii) implica que la tutela se haya interpuesto dentro de un plazo
razonable, el cual dependerá de las circunstancias particulares de cada caso.
El carácter
subsidiario de la acción de tutela y su procedencia para evitar un perjuicio
irremediable. Reiteración de jurisprudencia
8.- Según
el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela
sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esa
previsión corresponde al requisito de subsidiariedad que descarta la
utilización de la tutela como vía preferente para el restablecimiento de los
derechos.
Sobre el carácter subsidiario de la
acción, la Corte ha señalado que “permite reconocer la validez y viabilidad de los
medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos
legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”[13]. Es ese
reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos ordinarios
con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus
derechos y que impide el uso indebido de la acción como vía preferente o
instancia adicional de protección.
9.- En consecuencia, en el
análisis de la viabilidad de la solicitud de amparo, corresponde al juez
constitucional determinar el cumplimiento de ese requisito, frente al cual se
previeron dos excepciones, en las que la existencia de otros mecanismos no
frustra el ejercicio de la tutela. La primera, establecida en el mismo precepto
de la Carta Política, permite acudir a la acción como un mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable; y de otro lado, en consonancia con lo dispuesto en
el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, cuando se advierta que
las vías ordinarias al alcance del afectado resultan ineficaces para la
protección del derecho.
10.- En cuanto a la
primera hipótesis, relacionada con el perjuicio irremediable, la protección es temporal y exige que el accionante dé cuenta de: (i) una afectación inminente del derecho -elemento
temporal respecto al daño-; (ii) la urgencia de las medidas para
remediar o prevenir la afectación; (iii) la gravedad del perjuicio
-grado o impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable
de las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo[14].
11.- Ahora bien, en cuanto a
la segunda hipótesis, que se refiere a la idoneidad del medio de defensa
judicial al alcance del afectado, se tiene que ésta no puede determinarse en
abstracto. El análisis particular resulta necesario, pues en éste podría
advertirse que la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una dimensión
constitucional o tomar las medidas necesarias para la protección de los
derechos fundamentales afectados.
12.- El
principio de subsidiariedad en el ámbito de la seguridad social implica que,
por regla general, la acción de tutela no puede utilizarse para el
reconocimiento y pago de derechos pensionales, ya que existen mecanismos
judiciales ordinarios con los que pueden debatirse los asuntos derivados del
litigio pensional.
Sin embargo, de acuerdo
con las consideraciones generales referidas previamente, se concluye que la
procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones
sociales se sujeta a las siguientes reglas: (i) procede como mecanismo
transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de
defensa para el reconocimiento de la prestación, este no impide la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[15];
(ii) procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio
ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz,
conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[16].
Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que
requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres
cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la
tercera edad, entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de
tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero
no menos rigurosos[17].
Examen de los requisitos generales de
procedencia de la tutela para el reconocimiento de la indexación de la primera
mesada pensional en el caso que se analiza
13.- La Sala observa que en el presente
caso no se reúnen los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela previstos en el artículo 86 de la Carta Política para el reconocimiento
del derecho que reclama la accionante.
14.- En primer lugar, se cumple el
presupuesto de legitimación en la causa por activa, debido a que la
acción de tutela se formuló por Cecilia Restrepo de Peña, quien denuncia la
afectación de sus derechos fundamentales derivada de la falta de indexación de
la mesada pensional que recibe como beneficiaria de sustitución pensional, reconocida
en la Resolución 840 de 23 de marzo de 1994.
15.- También concurre el requisito de legitimación
en la causa por pasiva, ya que la acción se dirigió en contra del Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, entidad que adelantó las
actuaciones a las que se les atribuye la vulneración de los derechos de la
accionante.
16.- En contraste, la Sala no encuentra
acreditado el presupuesto de inmediatez, pues desde el momento en el que
se configuró el hecho que la accionante considera vulnerador de sus derechos
fundamentales hasta la presentación de la acción de tutela ha transcurrido un
lapso que descarta el carácter apremiante de la solicitud de amparo.
La actora formuló la acción de tutela
para el restablecimiento de sus derechos que, aduce, fueron vulnerados por la
omisión del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia de
indexar su mesada pensional, pues cuando reconoció dicha prestación por el
monto de un s.m.l.m.v. no consideró el derecho a mantener el poder adquisitivo
de la pensión. En atención a esa denuncia, lo primero que se advierte es que la
actuación que se estima transgresora de los derechos se remonta al momento en
el que se reconoció la pensión de jubilación a Josué Vicente Peña Salcedo, es
decir el 17 de septiembre de 1984[18].
En efecto, nótese que en el escrito de
tutela se precisó que la mesada de la pensión de jubilación de Josué Vicente
Peña, desde su reconocimiento, sólo se ha pagado por un valor equivalente a 1
s.m.l.m.v., lo que implica que: (i) Josué Vicente Peña Salcedo desde el año
1984 y hasta su muerte -16 de diciembre de 1993- recibió una mesada pensional
por el monto correspondiente a un s.m.l.m.v. y (ii) Cecilia Restrepo de Peña
desde la sustitución pensional, 23 de marzo de 1994, recibe la prestación
social en los mismos términos, es decir por el valor equivalente a 1 s.m.l.m.v.
Del escrito de tutela[19], la
contestación de la entidad accionada[20]
y las pruebas aportadas en el trámite constitucional resulta claro que Cecilia
Restrepo de Peña recibe una mesada pensional desde el año 1994 en un
monto equivalente a 1 s.m.l.m.v. y sólo, transcurridos más de 20 años
desde que se concretó la actuación que tilda de vulneradora de sus derechos
fundamentales acudió a la acción de tutela.
El término referido previamente, sin
duda, descarta la urgencia de la protección solicitada, pues aunque la Sala
reconoce el carácter fundamental del derecho a la indexación de la primera
mesada pensional y su relación con principios constitucionales como la
igualdad, protección a la tercera edad, seguridad social y favorabilidad, el tiempo
durante el que la actora vivió con una prestación en los términos y el monto
que ahora identifica como infractores de sus derechos no permiten colegir una
situación de apremio que le permita al juez de tutela analizar el fondo de la
controversia planteada.
También es importante destacar que en el presente
caso el transcurso del tiempo descarta la afectación del derecho al mínimo
vital, pues si éste corresponde a “aquella porción del ingreso que tiene por
objeto cubrir las necesidades básicas como alimentación, salud, educación,
recreación, servicio públicos domiciliarios, etc.”[21]  y su
determinación demanda un análisis cualitativo, en el que se examina la relación
del ingreso con las necesidades básicas del sujeto en concreto, se advierte
que, a pesar de la denuncia de la accionante, su aquiescencia con el monto de
la mesada pensional durante más de 20 años y las diversas fuentes de ingresos
que refirió en esta sede (la mesada pensional reconocida por su propia
cotización, la sustitución pensional del esposo y el apoyo económico de sus 4
hijos)[22]
demuestran
que ha podido vivir dignamente sin contar con el ingreso extra mensual que
reclama.
Lo contrario habría provocado un ejercicio previo de esta acción constitucional
o de acciones ordinarias dirigidas a conjurar la eventual vulneración del
derecho, pues debemos recordar que la accionante comenzó a devengar la pensión
sustitutiva cuando tenía 53 años de edad.
Asimismo, los elementos de prueba
recaudados en esta sede, particularmente la relación de gastos que refirió la
demandante en el escrito dirigido a la Sala el 24 de enero de 2017 evidencian
que la falta de reconocimiento de la indexación que solicita por esta vía no
tiene una incidencia determinante en sus necesidades  básicas, pues refirió
gastos mensuales que superan ampliamente el monto de la mesada recibida sin denunciar
una limitación en la satisfacción de esas necesidades como consecuencia de la
falta de indexación de la mesada.
De otra parte, es importante señalar que
a pesar del prolongado transcurso del tiempo desde el momento en que se produjo
el hecho vulnerador y la presentación de esta acción, la accionante no indicó
que se encontrara en situación de debilidad manifiesta, y no presentó razones
válidas para su inactividad, pues no identificó alguna circunstancia que le
hubiera impedido instaurar el proceso ordinario laboral o presentar la tutela
durante más de 20 años.
El requisito de inmediatez no se
configura en el presente caso, debido a que la demandante: (i) ha podido vivir por
más de 20 años en condiciones dignas sin el ingreso adicional que exige; (ii)
no expuso razones que justificaran su prolongada inactividad; (iii) no se
evidencia una amenaza grave de sus derechos fundamentales; y (iv)
no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta.
17- De otra parte, la Sala tampoco
encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de subsidiariedad,
pues de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia constitucional por
regla general la acción de tutela no procede para el reconocimiento y pago de
derechos pensionales, al existir mecanismos judiciales ordinarios con los que
pueden debatirse los asuntos derivados del litigio pensional, y en el presente
caso no se configura alguna de las excepciones establecidas frente a dicha
regla.
En efecto, la accionante contó durante
más de 20 años con mecanismos ordinarios para exigir el reconocimiento del
derecho a la indexación de la primera mesada pensional que reclama a través de
esta acción, particularmente el proceso ordinario laboral, que aún está a su
alcance para elevar esa pretensión.
Por otro lado, la Sala no advierte la
configuración de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de
forma transitoria, pues como se indicó en el análisis del presupuesto de
inmediatez, de las circunstancias referidas por la actora y acreditadas en el
trámite no se colige que la falta de indexación de la mesada pensional tenga
una repercusión grave e inminente en sus derechos fundamentales, que amerite la
intervención urgente del juez constitucional.
De forma particular se reitera que en el
presente caso no se demostró que la ausencia del ingreso extra reclamado por la
accionante tenga incidencia en sus derechos fundamentales o en la satisfacción
de sus necesidades básicas. Por el contrario, las circunstancias que refirió
evidencian que la discusión que plantea, relacionada con el reconocimiento de
la indexación de la pensión, a pesar de su edad, puede ser discutida a través
de las vías ordinarias.
En efecto, de las pruebas aportadas al
trámite no se deriva un perjuicio irremediable para la accionante, pues aunque actualmente
tiene 76 años de edad: (i) recibe una pensión por sustitución pensional desde
hace más de 20 años; (ii) tiene 4 hijos mayores que no dependen de ella y, por
el contrario, contribuyen con su sostenimiento, y (iii) recibe una mesada
pensional propia.
En atención a las diversas fuentes de
ingresos de la actora y el mantenimiento de sus condiciones básicas de
subsistencia a pesar de la ausencia del ingreso adicional que reclama, se torna
imperativo el uso de los medios ordinarios de defensa, los cuales resultan
idóneos para dilucidar la discusión planteada en la acción de tutela y
constituyen los dispositivos legítimos y prevalentes para la protección de los
derechos involucrados en el asunto. El agotamiento de estas vías procesales no
resulta ser una carga desproporcionada si se tienen en cuenta las
manifestaciones que hizo sobre las razones por las que incoó la acción. Al
haber sido cuestionada en sede de revisión sobre el motivo por el cual acudió a
la tutela indicó:
“Por
recomendación que me hiciera un compañero de trabajo de mi difunto esposo, al
conocer todas las acciones administrativas que adelanté ante el Fondo Pasivo
Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia sin obtener respuesta
positiva.
Para
tal efecto, consulté a la Doctora Yaneth Consuelo Díaz Torres quien me informó
que por la edad que yo tenía podía acceder a este reconocimiento por medio de
una acción de tutela, razón por la cual la contraté”[23]
De la declaración realizada por la
accionante resulta claro que solicitud de amparo no persigue la protección o
restablecimiento inmediato de derechos fundamentales gravemente afectados, sino
que atiende a una consideración relacionada exclusivamente con la edad de la
demandante.
Con respecto a ese razonamiento que
sirvió de fundamento a la acción, hay que señalar que el término que tarda la
resolución del asunto a través de las vías ordinarias, de cara a la edad de la
peticionaria, no es una circunstancia que por sí sola sirva para tener por
cumplido el requisito de subsidiariedad, pues tal y como lo plantea la
demandante, en su caso particular la controversia no propone en sí misma una
grave amenaza de derechos fundamentales que requiera de la adopción de medidas
urgentes para evitar que ocurra un perjuicio irremediable.
En síntesis, en el presente caso tampoco
se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, debido a que la edad de
la peticionaria no resulta suficiente para colegir un perjuicio irremediable ni
la falta de idoneidad de las vías ordinarias. En efecto, de las circunstancias comprobadas
la Sala concluye que los mecanismos ordinarios resultan adecuados y prevalentes
para dilucidar la controversia planteada por la actora, relacionada con el
derecho a la indexación de la mesada pensional.
18.- Con fundamento en lo expuesto, y
advertido el incumplimiento de los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad se
confirmarán las decisiones de los jueces de instancia, que declararon
improcedente la solicitud de amparo formulada por Cecilia Restrepo de Peña.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR integralmente
el fallo de tutela emitido por la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 22 de septiembre de
2016, que confirmó la sentencia proferida el 17 de agosto de 2016 por el
Juzgado Cuarenta y Seis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá,
en el proceso de tutela promovido por Cecilia Restrepo de Peña en contra del
Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
SEGUNDO.- Por Secretaría General líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Com aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 37-39, cuaderno 1.
[2] Fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarenta y Seis Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá. Folio 113-127, cuaderno principal.
[3]Folios 3-8, cuaderno segunda instancia.
[4] Folio 7, cuaderno segunda instancia.
[5] Folio 17, cuaderno 3.
[6] Escrito presentado el 24 de enero de 2017.
[7] Para evidenciar el monto del último salario devengado por Josué
Vicente Peña la actora aportó los mismos documentos que obraban en el plenario,
es decir el acto que reconoció la pensión de jubilación y la liquidación de
cesantías definitivas de 22 de junio de 1971. Folios 21, 35-38 cuaderno 2.
[8] La entidad remitió como documentos adjuntos: (i) desprendible
de enero de 2017; (ii) Resolución 840 de 23 de marzo de 1994; (iii) Resolución
863 de 17 de septiembre de 1984; (iv) liquidación pensión de jubilación mínima
de 10 de octubre de 1984; (v) liquidación definitiva de cesantías de 22 de
junio de 1971; (vi) relación de tiempo de servicios de Josué Vicente Peña
Salcedo y salarios devengados. Folios 74-87, cuaderno 1.
[9] Sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] Sentencias
T-1009 de 2006 y T-299 de 2009.
[11] Sentencia
T-1028 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Sentencia T-246 de 2015; M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[13] Corte Constitucional. Sentencia T 580 de 26 de julio de 2006. M. P. Manuel José Cepeda.
[14] Sentencias: T-225 de 1993
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-789 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, entre otras.
[15] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T–859 de
2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[16] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de
2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre
otras.
[17] Sentencias T–328 de 2011 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería, y T-789 del
11 de septiembre de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[18] (i) Resolución 863 de 17 de septiembre de 1984; (ii) liquidación
pensión de jubilación mínima de 10 de octubre de 1984, y (iii) liquidación
definitiva de cesantías de 22 de junio de 1971.
[19] “8. Mi asistida judicial y sus hijos menores se hacen
acreedores a la sustitución pensional, en sus calidades de esposo e hijo del
señor Josué Vicente Peña Salcedo (q.e.p.d.), la cual es reconocida por el Fondo
de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante Resolución
840 del 23 de marzo de 1994.
9. Dicho reconocimiento
se realiza sin actualizar e indexar la primera mesada pensional (…)” Folio
3, cuaderno 1.
[20] El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia certifica que según el último boletín de pago, la señora Cecilia
Restrepo de Peña C.C.No. 20245940 recibe una mesada pensional de Setecientos
Treinta y Siete Mil Setecientos Diecisiete pesos mcte ($737.717,00). Folio 74,
cuaderno 3.
[21]Sentencia
T-457 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[22] “Mis ingresos están representados, en la sustitución
pensional que adquiría a través de la pensión que en vida tenía mi difunto
esposo JOSUE IVCENTE PEÑA SALCEDO, mi pensión y los apoyos económicos que mis
hijos me prestan.” (folio 17, cuaderno 3).
[23] Folios 17-18, cuaderno 3.