C-490-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-490/94
PRINCIPIO
DE ANUALIDAD-Vulneración/PRESUPUESTO NACIONAL-Reserva
global y automática
La
norma objetada es inconstitucional. La ley orgánica del presupuesto regula el
proceso presupuestal en general y no el de una específica vigencia
presupuestal, como sería en este caso el presupuesto de 1994. De otro lado, la
reserva global y automática de partidas destinadas a cubrir un rubro del gasto
público, no circunscrita a las obligaciones por ejecutar o pendientes de pago,
equivale a dar vigencia plurianual a una parte del presupuesto, lo que sin duda
alguna viola los artículos 354, 346, 347, 348 y 349 de la CP, en los que se
basa el principio de anualidad presupuestal. Se suma a lo anterior, dos
consideraciones adicionales. La primera, que no se está ante la excepción
prevista en el artículo 339 de la CP, pues no se trata de la ley llamada a
adoptar el plan de inversiones. La segunda, que tanto la ley 38 de 1989 como el
proyecto contemplan mecanismos para cancelar obligaciones contraídas por
ejecutarse y exigibles por pagarse.
LEY
ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Cobertura
De
acuerdo con lo previsto en el artículo 352 de la CP y lo reiterado por esta
Corte, la ley orgánica del presupuesto sólo puede regular las materias
taxativamente indicadas en la norma citada. Precisamente, la regulación de la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los
entes descentralizados de cualquier nivel, así como su capacidad para
contratar, se incluyen expresamente en el ámbito de este tipo especial de ley.
La ley orgánica puede contener reglas generales aplicables a cualquier fase del
proceso presupuestal de una especie de entidad descentralizada.
LEY
DE PRESUPUESTO-Unidad de materia/FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR
SALUD
El
último inciso del artículo asigna características y facultades al Fondo
Prestacional del sector salud. A diferencia de las disposiciones anteriores,
que regulan de manera general aspectos relacionados con distintas fases del
proceso presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y de un tipo
de entidad descentralizada, en este caso, la norma se limita a configurar la
estructura y características de un fondo prestacional. Aparte de romper la
unidad de materia del proyecto (CP art. 158), es evidente que esa materia es
ajena al ámbito de la ley orgánica del presupuesto.
PRINCIPIO
DE INICIATIVA LEGISLATIVA-Reserva en materia presupuestal/GASTO
PUBLICO
La
interpretación del Gobierno no se compagina con el tenor de la función
constitucional contenida en el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, que
sólo contempla la ley general de presupuesto, mas no así las leyes impositivas
y las que decretan gasto público, las cuales sin embargo sirven de base para
que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal
no puede analógicamente extenderse a otras materias, aunque las mismas le
sirvan de fundamento. De la necesaria observancia del principio de legalidad en
la fase de ejecución del presupuesto, no se deduce que el Congreso carezca,
salvo la excepciones que expresamente señala la Constitución, de iniciativa
propia para proponer y aprobar leyes que impliquen gasto público.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Función derogatoria de normas
Una
función del Congreso es derogar las leyes. El Gobierno objeta que ello se haya
hecho en relación con el artículo 163 de la ley 5ª de 1992. Si la derogación se
ha realizado de conformidad con el procedimiento previsto en la Constitución,
no cabe formular ningún reparo a la acción del legislativo que elimina una
disposición del ordenamiento jurídico previamente creada por él mismo. Las
circunstancias que abonen la conveniencia, oportunidad o constitucionalidad de
un precepto legal, no impiden que en cualquier momento pueda ser derogado por
otra norma de la misma jerarquía.
-
Sala Plena -
Ref.:
Expediente O.P.-004
Objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley No. 48/93 Cámara, 154/93 Senado, "Por la
cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica del
presupuesto".
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., Noviembre tres (03) de mil novecientos
noventa y cuatro (1994) según Acta Nº 057.
Resuelve
la Corte sobre las objeciones presidenciales planteadas por motivos de
inconstitucionalidad respecto del Proyecto de Ley número 48/93 Cámara,
154/93 Senado, "Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley
38 de 1989, orgánica del presupuesto".
Una
vez cumplidos todos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, se
profiere fallo de mérito.
I.
ANTECEDENTES
Mediante
oficio del 19 de septiembre de 1994 y con el fin de dar cumplimiento a lo
ordenado en el artículo 167 de la Carta Política, el Presidente del Senado de
la República remitió a esta Corporación el proyecto de ley en referencia,
objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad
parcial.
El
trámite legislativo del proyecto de ley fue el siguiente:
1).
El proyecto de ley "por el cual se introducen algunas modificaciones a la
Ley 38 de 1989" fue presentado ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes por el Ministro de Hacienda el día 25 de agosto de 1993.
2).
El día 3 de noviembre de 1993, se dió primer debate al proyecto de ley 48/1993
Cámara, en la Comisión 4° Constitucional de la Cámara de Representantes.  El
segundo debate se surtió en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes
del 2 de diciembre de 1993.
3).
El proyecto de ley 175 Senado recibió primer debate, ante la Comisión Cuarta
Permanente del Senado, el día 11 de mayo de 1994, en tanto que el segundo
debate, se desarrolló en la Sesión Plenaria del 1 de junio de 1994.
4).
Ante las divergencias entre los textos aprobados por la Cámara de
Representantes y por el Senado de la República, se convocó a una comisión de
conciliación, cuyo informe fue aprobado el día 7 de junio por la plenaria de la
Cámara y el 8 de junio por el Senado en pleno.
5).
Aprobado el Proyecto de Ley 48/93 Cámara - 175/94 Senado "Por la cual se
introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989", el Presidente de
la Cámara de Representantes remitió, mediante el oficio N° 187 de junio 20 de
1994, al Presidente de la República el Proyecto de Ley junto con sus
antecedentes legislativos.
6).
El Presidente de la República devolvió el expediente legislativo al Presidente
del Congreso de la República, sin la sanción presidencial y con objeción de
constitucionalidad de los artículos 18, 38 parágrafo transitorio, 69 y 71 del
proyecto de ley.
7).
Las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República
aprobaron, en sesiones de agosto 30 y de septiembre 13, respectivamente, moción
de insistencia en las normas objetadas.
8).
El Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional,
mediante oficio de septiembre 19 de 1994, el Proyecto de Ley N° 48/93 Cámara -
154/94 Senado "Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley
38 de 1994, orgánica del presupuesto", en cumplimiento a lo dispuesto en
el artículo 167 de la Constitución.
9).
Con fecha septiembre 27 de 1994, el Procurador General de la Nación dirigió
memorial a la Corte Constitucional en que indicaba que ostentaba la calidad de
Senador de la República al momento de tramitarse el proyecto de ley objetado, y
solicitó a la Corporación que decretara su impedimento para conceptuar dentro
del proceso de la referencia.
10).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto de septiembre 29 de
1994 admitió el impedimento del Procurador General, y ordenó dar traslado del
proceso al Viceprocurador General de la Nación.
11).
El día 20 de octubre de 1994, la Secretaría General de la Corte Constitucional
recibió el concepto del Viceprocurador General de la Nación, y el día 21
remitió el expediente al despacho del Magistrado Ponente.
Para
una mejor comprensión, a continuación se presentarán por separado las normas
objetadas del proyecto de ley, cada una acompañada de la correspondiente
objeción presidencial, de las razones de las Cámaras Legislativas - Cámara de
Representantes y Senado de la República - para oponerse a ellas y del concepto
del Procurador General de la Nación.
II.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de las normas del proyecto de ley objetadas por el
Presidente de la República, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º,
y 241, numeral 1º, de la Carta Política.
1a.
OBJECION
1.
Texto del artículo 38
Artículo
38. El artículo 72 de la Ley 38 de 1989, quedará así:
"Las
apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación, son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas
durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año,
las autorizaciones expiran y en consecuencia no podrán adicionarse, ni
transferirse, ni contracreditarse, ni comprometerse.
"El
Programa Anual Mensualizado de Caja PAC, es la autorización máxima para
efectuar pagos, en desarrollo de los compromisos adquiridos durante la vigencia
fiscal. Finalizado el año el - PAC - de la vigencia expira.
"Las
obligaciones y compromisos que al 31 de diciembre de cada vigencia fiscal no se
hayan podido cumplir que estén legalmente contraídas y desarrollen el objeto de
la apropiación, se podrán atender únicamente con cargo al presupuesto de la
vigencia fiscal siguiente. Para tal efecto, el Gobierno Nacional mediante
decreto modificará el presupuesto de cada órgano hasta por el monto de sus
obligaciones pendientes de pago se exceptúan las transferencias
correspondientes a las entidades territoriales.
"Las
cuentas por pagar al 31 de diciembre de la vigencia fiscal que amparen los
compromisos que se hayan derivado de la entrega a satisfacción de los bienes y
servicios y de anticipos pactados en los contratos se cancelarán con cargo a
los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna. En consecuencia, cada
órgano comunicará a la Dirección General del Tesoro una relación detallada de éstas,
antes del 10 de enero del año siguiente junto con el programa de pagos
correspondiente.
"PARAGRAFO
TRANSITORIO: Se reservará para el año de 1995 en forma automática, aquellas
partidas destinadas a la inversión social o regional que están incorporadas en
el Presupuesto de 1994." (Se subraya la parte objetada)
2.
Sustentación de la objeción
Alega
el gobierno que la norma transcrita viola los artículos 346, 347, 348 y 350 de
la C.P., por las siguientes razones:
(1)
La ley de presupuesto sólo tiene vigencia anual. (C.P. arts. 346, 347, 348 y
350).
(2)
Constituir reservas automáticas no es más que trasladar a la siguiente
anualidad la autorización máxima de gasto que el Congreso ha dado para la
vigencia inmediatamente anterior, lo que vulnera el principio de anualidad del
presupuesto.
(3)
En lugar del sistema que se pretende adoptar, bien se puede recurrir al de las
reservas presupuestarias, "que consiste en que una vez afectadas las
apropiaciones se efectúen los desembolsos objeto de las prestaciones a cargo
del Estado durante la siguiente vigencia fiscal".
3.
Informe de la Cámara de Representantes
La
Cámara de Representantes rechaza las objeciones presidenciales. Sus argumentos
se pueden resumir así:
(1)
El tema de las reservas presupuestales corresponde a un aspecto de la ejecución
presupuestal y, por ende, es propio de la ley orgánica.
(2)
El mecanismo de la reserva automática garantiza que las apropiaciones
incorporadas en el presupuesto tengan cabal cumplimiento.
(3)
El sistema transitorio se justifica, "pues en adelante las reservas
quedarían abolidas y el tránsito habría que preverlo, ya que de otra forma,
quedarían desprovistas las apropiaciones del año fiscal de 1994, que hacen
parte de una ley que aprobó el Congreso de la República a las cuales se les
debe dar estricto cumplimiento".
4.
Informe del Senado de la República
El
Senado se opone igualmente a las objeciones presidenciales, en los siguientes
términos:
(1)
"se trata de apropiaciones que están congeladas hasta el 1° de noviembre
de 1994 y la única forma de que puedan cumplir las finalidades previstas cuando
se incorporaron al presupuesto, es mediante una disposición como la del
parágrafo transitorio".
5.
Concepto del Viceprocurador General de la Nación
El
Viceprocurador solicita que se declare fundada la objeción respecto del párrafo
transitorio del artículo 38 y, en consecuencia, se declare su
inconstitucionalidad.
(1)
En materia presupuestal rige el principio de anualidad del presupuesto.
Excepcionalmente se trasladan al siguiente año débitos contra el tesoro o
reservas no utilizadas, cuando las apropiaciones incluidas en el presupuesto
fueron afectadas durante la vigencia fiscal, pero los gastos correspondientes
no alcanzaron a ejecutarse. Para posibilitar su ejecución con cargo al
presupuesto anterior una vez ha vencido la vigencia fiscal, la Ley Orgánica de
Presupuesto prevé las llamadas reservas de caja y de apropiación.
(2)
Las reservas automáticas contempladas en la norma objetada, "contradicen
el principio de anualidad presupuestal, porque persiguen trasladar a 1995 las
apropiaciones destinadas a la inversión social o regional, incluidas en el
presupuesto de 1994". Esta modalidad de reservas se opone al régimen
tradicional de reservas que implica el cumplimiento de una serie de condiciones
como "la demostración de la afectación de las partidas presupuestales de
una vigencia fiscal determinada y la imposibilidad del pago de las obligaciones
en el respectivo período".
(3)
El parágrafo objetado aparece insertado en el texto definitivo aprobado en
primer debate por la comisión cuarta del Senado de la República, sin que se
encuentre justificación de su inclusión.
(4)
El artículo 62 del proyecto prevé la vigencia por cuatro años más de las
reservas presupuestales establecidas en la Ley 38 de 1989, por lo que no tiene
justificación la adopción de las llamadas "reservas automáticas" con
cargo al presupuesto de 1995.
6.
Consideraciones de la Corte Constitucional
1.
Salvo el caso de la ley que adopte el plan de inversiones públicas - que
contendrá presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión -, a la cual se refiere el artículo 339 de la CP, el principio de
anualidad del presupuesto se impone de conformidad con distintas disposiciones
de la Carta (CP arts. 354, 346, 347, 388 y 349). La Corte Constitucional, sobre
este particular expresó :
"El
principio de la anualidad del Presupuesto está expresamente consagrado en los
artículos 346 y 347 de la Constitución.  El inciso primero del artículo 346
dice que "El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley
de Apropiaciones..."  Y el mismo inciso del artículo 347 dispone que "El
Proyecto de Ley de Apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que
el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva".
El
principio mencionado está previsto, además, en el artículo 10 de la Ley 38 de
1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, así:
"Artículo
10.-  Anualidad.  El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de
diciembre.  Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con
cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los
saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción".
Por
lo anterior, el artículo 72 de la misma ley sienta el principio de que
"Las apropiaciones incluídas en el Presupuesto General de la Nación son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso da a los organismos y entidades
y expiran el 31 de diciembre de cada año". (Sentencia C-502 de noviembre 4
de 1993.  M.P. Jorge Arango Mejía).
2.
Para la atención y pago de las obligaciones y compromisos contraídos, dentro de
una específica vigencia fiscal, así como para la cancelación de las
obligaciones exigibles y pendientes de pago a su expiración, la Ley 38 de 1989
- que pretende modificarse - contempla el sistema de las reservas de
apropiación y de caja, las cuales se constituyen con cargo a los saldos de las
apropiaciones del presupuesto expirado y se utilizan durante el año
inmediatamente siguiente. La circunstancia de que afecten exclusivamente los
saldos de las partidas del presupuesto precedente, evita que se considere que
ellas violan el anotado principio de anualidad.
En
lugar del sistema descrito, con el mismo fin, el proyecto de ley establece un
mecanismo diferente. Las obligaciones y compromisos que no se hayan podido
cumplir, se  atenderán con cargo al presupuesto  de la vigencia fiscal
siguiente, para lo cual "el Gobierno nacional mediante decreto modificará
el presupuesto de cada órgano hasta por el monto de sus obligaciones pendientes
de pago". En cuanto a las obligaciones por pagar, se señala que éstas se
cancelarán "con cargo a los saldos disponibles sin operación presupuestal
alguna". Con éste último objeto, cada órgano comunicará a la dirección
general del tesoro una relación detallada de las cuentas por pagar, antes del
10 de enero del año siguiente junto con el programa de pagos correspondiente.
Aunque
la Corte no puede en esta oportunidad pronunciarse sobre la constitucionalidad
o conveniencia del nuevo sistema, sí constata que el proyecto contempla un
determinado mecanismo para resolver el problema derivado de las obligaciones
contraídas o pendientes de pago de una vigencia fiscal expirada. En todo caso,
las diferencias que se observan respecto del método de las reservas de
apropiación y de caja, dada su mera naturaleza legal, no pueden servir de
fundamento para deducir la inexequibilidad de la novedad que pretende
introducirse.
3.
El parágrafo transitorio objetado comprende como objeto de reserva para el año
de 1995, "aquellas partidas destinadas a la inversión social o regional
que están incorporadas en el presupuesto de 1994". La disposición no
distingue si se trata de obligaciones contraídas que no han podido cumplirse o
de obligaciones exigibles que deben pagarse. En realidad, se instituye una
reserva global que se extiende a todas las partidas destinadas a la inversión
social y regional tal y como fueron incorporadas en el presupuesto de 1994.
Observa
la Corte que la norma objetada es inconstitucional. La ley orgánica del
presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una específica
vigencia presupuestal, como sería en este caso el presupuesto de 1994. De otro
lado, la reserva global y automática de partidas destinadas a cubrir un rubro
del gasto público, no circunscrita a las obligaciones por ejecutar o pendientes
de pago, equivale a dar vigencia plurianual a una parte del presupuesto, lo que
sin duda alguna viola los artículos 354, 346, 347, 348 y 349 de la CP, en los
que se basa el principio de anualidad presupuestal. Se suma a lo anterior, dos
consideraciones adicionales. La primera, que no se está ante la excepción
prevista en el artículo 339 de la CP, pues no se trata de la ley llamada a
adoptar el plan de inversiones. La segunda, que tanto la ley 38 de 1989 como el
proyecto contemplan mecanismos para cancelar obligaciones contraídas por
ejecutarse y exigibles por pagarse.
2a.
OBJECION
1.
Texto del artículo 69
"Artículo
69 Nuevo. Los recursos que se producen a favor del Fondo de Solidaridad y
Garantía en desarrollo del mecanismo de compensación y promoción de que trata
el artículo 220 de la Ley 100 de 1993, no se constituirán en sujeto de
obligación de incluirse en el Presupuesto General de la Nación.
"La
programación de los recursos de las Empresas Sociales del Estado, se realizará
bajo un régimen de presupuestación basado en eventos de atención debidamente
cuantificados, según la población que vaya a ser atendida en la respectiva
vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de salud de que trata la Ley 100
de 1993 y las  acciones de salud que le corresponda atender conforme a las
disposiciones legales.
"Las
empresas sociales del Estado podrán recibir transferencias directas de la
Nación, de las entidades territoriales. No obstante, para efectos de la
ejecución presupuestal, las entidades territoriales, en sus respectivos ámbitos
de jurisdicción, celebrarán los convenios de que trata el artículo 238 de la
Ley 100 de 1993 y establecerán los planes sustitutivos de recursos para la
financiación de las empresas sociales del estado, en los términos del artículo
219 de la Ley 100 de 1993.
"Las
entidades territoriales podrán pactar con las empresas sociales del estado la
realización de reembolsos, contraprestación de servicios y de un sistema de anticipos,
siempre que estos últimos se refieran a metas específicas de atención.
"Las
cuentas especiales previstas para el manejo de los recursos del sector salud en
las entidades territoriales previstas en las leyes 60 de 1993 y 100 del mismo
año, se integrarán en los fondos seccionales, distritales y municipales de
salud de que tratan las disposiciones legales pertinentes, pero no formarán en
ningún caso parte integral de los recursos comunes del presupuesto de tales
entidades, por lo cual, su contabilización y presupuestación será especial en
los términos del reglamento.
"Sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y el artículo
242 de la Ley 100 de 1993, el Fondo Prestacional del Sector Salud tendrá las
siguientes características:
a. Sus
recursos son inembargables;
b. Podrá
celebrarse fiducia pública para la gestión de sus recursos y el cumplimiento de
las funciones financieras, actuariales y de ejecución que demande su operación;
c. Con
cargo a sus recursos se financiarán todas las acciones conducentes a establecer
el valor actuarial de la deuda, sus gastos de administración y a la auditoria
que exija su gestión y manejo;
d. Los
rendimientos financieros del Fondo se aplicarán al saneamiento del pasivo de
que tratan las disposiciones legales pertinentes."
2.
Sustentación de la objeción
La
norma transcrita viola los artículos 151, 158, 350 y 352 de la CP, por las
siguientes razones:
(1)
La ley orgánica del presupuesto se ocupa exclusivamente de las normas a las
cuales debe sujetarse la programación, modificación y ejecución del
presupuesto, la capacidad de los organismos y entidades para contratar y la
definición del gasto público social (CP arts. 350 y 352).
(2)
La materia de que trata la disposición objeto de censura es extraña a la ley
orgánica de presupuesto, ya que se refiere a un aspecto específico de un
determinado sector y carece de generalidad. En lugar de formar parte de la ley
orgánica, la regulación analizada debería simplemente someterse a su imperio.
3.
Informe de la Cámara de Representantes
La
Cámara de Representantes se opone a la objeción. Alega que según el artículo
350 de la CP, corresponde a la ley orgánica del presupuesto definir las
partidas que integran el gasto público social, lo que justamente realiza la
norma objetada.
4.
Informe del Senado de la República
Según
el parecer del Senado de la República el artículo citado "contó con el
beneplácito de los representantes del ministerio de hacienda que intervinieron
ante la comisión accidental (...)".
5.
Concepto del Viceprocurador General de la Nación
El
viceprocurador considera que las objeciones al artículo 69 del proyecto de ley
no están llamadas a prosperar.
(1)
Argumenta que la norma desarrolla el artículo 352 de la C.P., que preceptúa que
la Ley Orgánica del Presupuesto "regula lo concerniente a la programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de los
entes territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo".
(2)
Los dos Fondos - Prestacional y de Solidaridad - a los que hace referencia la
norma objetada en cuanto a su régimen presupuestal y de transferencias, son
cuentas adscritas al Ministerio de Salud. Las Empresas Sociales del Estado, por
su parte, son entes descentralizados. No existe, en consecuencia, ningún
ostáculo constitucional para que la Ley Orgánica de Presupuesto regule aspectos
relacionados con la programación, aprobación, modificación o ejecución de los
presupuestos de tales entidades.
6.
Consideraciones de la Corte Constitucional
La
Corte Constitucional en varias oportunidades se ha referido a la cobertura de
la ley orgánica del presupuesto. En un primer momento afirmó:
"La
Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la ley
orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina.
El artículo 352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal
colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el
Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes
descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes
fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y
ejecución)" (Sentencia C-478 de Agosto 6 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Posteriormente,
esta Corte precisó :
"La
Ley 38 de 1989 es, en la actualidad, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y
cubre dos niveles:  a)  El sistema presupuestal, y b) La fijación de metas
financieras a todo el sector público y la distribución de las utilidades de las
empresas industriales del Estado, sin perjuicio de la autonomía que la
Constitución Política y la  ley le otorgan".  (Sentencia C-337 de agosto
19 de 1993.  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
De
acuerdo con lo previsto en el artículo 352 de la CP y lo reiterado por esta
Corte, la ley orgánica del presupuesto sólo puede regular las materias
taxativamente indicadas en la norma citada. Precisamente, la regulación de la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los
entes descentralizados de cualquier nivel, así como su capacidad para
contratar, se incluyen expresamente en el ámbito de este tipo especial de ley.
En
este orden de ideas, la ley orgánica del presupuesto puede, por vía general,
señalar un recurso que por su naturaleza no deba incorporarse en el Presupuesto
General de Nación (inciso primero). De este modo se establece una regla que ha
de tomarse en cuenta con ocasión de la periódica elaboración y aprobación del
presupuesto.
El
inciso segundo del artículo analizado, se ocupa de sentar las pautas generales
conforme a las cuales deberá adelantarse la "programación" de los
recursos de las empresas sociales del Estado. Cabe recordar que las empresas
sociales del Estado son "entidades públicas descentralizadas"
dedicadas a la prestación de los servicios de salud (Ley 100 de 1993, art 194)
y, por ende, su proceso presupuestal no es ajeno a la ley orgánica. En este
sentido, la anotada ley 100 de 1993 dispone: "El régimen presupuestal [de
las empresas sociales de salud] será el que se prevea, en función de su
especialidad, en la ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un
régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra
prestación de servicios, en los términos previstos en la presente ley"
(Ibid, art 195-7).
En
el tercer inciso se contempla una modalidad convencional para ejecutar partidas
presupuestales que reciban las empresas sociales del Estado como transferencias
directas de la Nación o de las entidades territoriales. Es del resorte de la
ley orgánica, dictar normas generales sobre la ejecución del presupuesto de las
entidades descentralizadas.
En
el cuarto inciso se habilita a las entidades territoriales y a las empresas
sociales del Estado, para celebrar contratos entre sí en relación con la
prestación del servicio de salud. La ley orgánica del presupuesto puede regular
la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (CP art.
352).
El
inciso quinto del artículo objetado, introduce un principio aplicable a la
contabilización y manejo de los recursos del sector salud. Pese a que estos
recursos se  manejan a través de cuentas especiales  que se integran en los
fondos seccionales, distritales y municipales, los mismos no se incorporan a
los presupuestos de estas entidades, como quiera que su contabilización y
presupuestación será especial e independiente. La ley orgánica del presupuesto
puede establecer mecanismos generales para la ejecución y manejo de fondos
públicos asignados a un específico sector y precisar que por su especial
naturaleza no se contabilicen dentro del presupuesto de las entidades
territoriales.
El
último inciso de este artículo asigna características y facultades al Fondo
Prestacional del sector salud. A diferencia de las disposiciones anteriores,
que regulan de manera general aspectos relacionados con distintas fases del
proceso presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y de un tipo
de entidad descentralizada, en este caso, la norma se limita a configurar la
estructura y características de un fondo prestacional. Aparte de romper la
unidad de materia del proyecto (CP art. 158), es evidente que esa materia es
ajena al ámbito de la ley orgánica del presupuesto (CP art. 532).
De
conformidad con lo expuesto, salvo el último inciso, los restantes serán
declarados exequibles. Se ha demostrado que la ley orgánica puede contener
reglas generales aplicables a cualquier fase del proceso presupuestal de una
especie de entidad descentralizada. De otro lado, las reglas a que se ha hecho
mención no se refieren a un determinado período fiscal, sino que, por el
contrario, están llamadas a aplicarse de manera indefinida al anotado proceso
presupuestal cada vez que éste se realice.
3a.
OBJECION
1.
Texto de los artículos 18 y 71
"Artículo
18o. Un artículo nuevo, que quedará así:
"Los
gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual
del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con
la disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden
a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan
Nacional de Inversiones e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere
el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los
Proyectos de Ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento sólo
podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del Ramo,
en forma conjunta".
Artículo
71. La presente Ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la
ejecución y seguimiento presupuestal que empieza a regir el 1o. de enero de
1995. Modifica en lo pertinente a la ley 38 de 1989 y deroga la siguiente
normatividad: el parágrafo del artículo 7º, el artículo 15, el artículo 19, el
parágrafo 1º del artículo 20º, el literal d) del artículo 24, los artículos 35,
37, 38, 41, 47, 49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1º del artículo 62, los
artículos 74 y 75, el inciso 2º del artículo 79, el artículo 80, el inciso 2º
del artículo 83, el literal d) del artículo 89, los artículos 90, 92 y 93 de la
ley 38 de 1989.
Así
mismo deroga los artículos 264,  265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el
artículo 163 de la Ley 5º de 1992.
Las
disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de
Liquidación para la vigencia fiscal de 1994, se aplicarán en armonía con lo
dispuesto en esta ley y en la Ley 38 de 1989. " (se subrayan las
palabras del texto objetadas por inconstitucionalidad)
La
objeción únicamente recae sobre las palabras "de funcionamiento" que
aparecen en el artículo 18 y, en relación con el artículo 71, ésta se formula
tan sólo en razón de la derogatoria que allí se dispone del artículo 163 de la
ley 5 de 1992, a cuyo tenor:
"Las
enmiendas a un proyecto de ley que supongan gasto público o disminución de los
ingresos presupuestarios, requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación.
A
tal efecto, y para el informe de ponencia, se remitirá al Gobierno -Ministro de
Hacienda- por conducto del Presidente de la Comisión Constitucional, las que a
su juicio puedan estar incluídas, a lo cual se dará respuesta razonada en el
plazo de cinco (5) días, transcurrido el cual se entenderá que el silencio del
Gobierno expresa conformidad.  Esto no obsta para que en cualquier momento de
la tramitación se presenten las observaciones del caso".
2.
Sustentación de la objeción
El
Gobierno considera vulnerados los artículos 150-11, 151, 154, 189-20, 350, 351
y 352 de la CP. Sus argumentos se pueden sintetizar, así:
(1)
La derogación del artículo 163 de la ley 5a de 1993 y la coetánea aprobación
del inciso 2 del artículo 18, lesiona la capacidad del Ministro de Hacienda y
Crédito Público para coordinar el manejo de las finanzas públicas y mantener la
disciplina fiscal.
(2)
Las leyes que decretan gasto público corresponden a la iniciativa exclusiva del
gobierno y comprenden todas las que sirven de soporte al ejecutivo para incluir
gastos en el presupuesto general de la nación (CP arts. 180-20, 150-11, 346,
154; ley 5 de 1993, art 163).
3.
Informe de la Cámara de Representantes
La
Cámara de Representantes solicita se declaren infundadas las objeciones
planteadas por el Gobierno. Su petición se apoya en los conceptos de los
expertos hacendistas doctores Alfonso Palacio Rudas y Arturo Ferrer Carrasco,
que se citan en su integridad:
Concepto
del Dr. Alfonso Palacio Rudas:
"Le
voy a mostrar cómo quedó el nuevo artículo, el 154:  "Las leyes pueden
tener origen en cualquiera de las cámaras, a propuesta de sus respectivos
miembros, del gobierno nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156,
o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.  No
obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno,
las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a,
b, y c del numeral 19 del artículo 150..."  El tercero, que es aprobar el
Plan Nacional de Desarrollo, o sea que, en este caso, la iniciativa le
corresponde al gobierno, el 7, que es determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, eso también
es iniciativa del gobierno; el noveno, que es conceder autorización al gobierno
para celebrar contratar, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.
Eso es apenas obvio.  Al Congreso no se le puede atribuir esa facultad.  El 11,
que es determinar las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración, o sea el proyecto de presupuesto, el cual, en consecuencia,
debe ser presentado por el gobierno.  el 22, que se refiere a expedir las leyes
relacionadas con el Banco de la República.  Y el 19, en sus literales a, b y c,
referidos a la organización del crédito público, la regulación del comercio
exterior y la modificación de aranceles y tasas del régimen de aduanas.
Lo
demás se suprimió.  Y suprimimos la iniciativa respecto a las partidas de
fomento.  Como también se suprimió la libre iniciativa que tenían los
parlamentarios para decretar sus exenciones personales en el impuesto de la
renta".
Concepto
del Dr Arturo Ferrer Carrasco:
"De
cualquier manera, el artículo 154 de la nueva Constitución quedó así;
"Las
leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus
respectivos miembros, o en el gobierno nacional... No obstante sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las
que autoricen  aportes o suscripciones del estado a empresas industriales o
comerciales".
Como
se ve, el texto de 1991 dejó de mencionar las leyes que decreten las
inversiones públicas o privadas y las que creen servicios a cargo de la Nación
o las traspasen a esta, con lo cual devolvió a los miembros del Congreso
capacidad para presentar proyectos de ley para esos fines, lo que es igual a
haberles restituido la iniciativa en materia del gasto público que la reforma
constitucional de 1968 les había quitado, salvo mediante adiciones a los planes
y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.  Frente a
esta norma, su comparación con la que precedió, la ponencia Yepes Arcila y los
comentarios de Palacio Rudas, resulta inoficioso y contumaz pretender que la
Constitución de 1991 no devolvió a los congresistas iniciativa para presentar
proyectos de ley que decreten gasto público".
4.
Informe del Senado de la República
El
Senado asume la misma posición adoptada por la Cámara de Representantes y
prohija los conceptos en que se apoya. Adicionalmente, reitera su conformidad
con la opinión sostenida por el Dr Arturo Ferrer Carrasco, en el sentido de que
la Constitución de 1991 al no haber reproducido la precedente restricción al
Congreso que cercenaba su iniciativa para presentar proyectos de ley que
decretaran inversiones públicas o privadas, crearan servicios a cargo de la
nación o los traspasaran a ésta, "devolvió a los miembros del Congreso
capacidad para presentar proyectos de ley para esos fines lo que es igual a
haberles restituido la iniciativa en materia de gasto público que la reforma de
1968 les había quitado".
De
otra parte, encuentra el Senado que este cambio fue deliberadamente pensado por
el Constituyente. A este respecto se cita el siguiente aparte del informe -
ponencia:
"Pensamos
que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos que no
puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas
propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto"
5.
Concepto del Viceprocurador General de la Nación
El
Viceprocurador solicita a la Corte declarar fundada la objeción presidencial al
inciso segundo del artículo 18 del proyecto de ley, y al artículo 71 en relación
con la derogatoria del artículo 163 de la Ley 5a de 1992.
(1)
La Carta radicó expresamente, y de manera exclusiva y excluyente, en cabeza del
Gobierno la iniciativa del gasto, como se desprende de los artículos 154 inciso
2° y 150-11 de la C.p.
(2)
Limitar la iniciativa gubernamental de tal manera que en adelante sólo pueda
"presentar proyectos de ley que decretan gastos de funcionamiento",
como se desprende del inciso 2° del artículo 18 del proyecto, es
inconstitucional, toda vez que se desconoce la titularidad exclusiva del
Ejecutivo de la iniciativa legislativa en materia de gasto público. Igual
reproche merece el artículo 71 del proyecto que pretende derogar el artículo
163 de la Ley 5a de 1992, el cual dispone que "las enmiendas a un proyecto
de ley que suponga gasto público o disminución de los ingresos presupuestarios,
requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación.
6.
Consideraciones de la Corte Constitucional
(1)
La disposición del segundo inciso del artículo 18 del proyecto objetado, no
afecta las funciones gubernamentales de coordinar las finanzas públicas y
conservar la disciplina fiscal. Independientemente de que se reconozca al
Congreso iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley que involucren
gasto público, éste "no podrá aumentar ninguna de las partidas del
presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino
con la aceptación del ministro del ramo" (CP art. 351).
Dado
que está prohibido hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida
en el presupuesto de gastos (CP art. 345) y que éste lo propone el Gobierno, no
pudiendo aumentarse partida alguna sin su anuencia, admitir la libre iniciativa
legislativa del Congreso para presentar proyectos de ley - con la salvedad del
que establece las rentas nacionales y fija los gastos de la administración y de
los demás a que alude el artículo 154 de la CP -, así representen gasto
público, no causa detrimento a las tareas de coordinación financiera y
disciplina fiscal a cargo del Gobierno.
(2)
El presupuesto estima los ingresos fiscales y autoriza los gastos, no los crea.
Las partidas de gasto que se incorporan en el presupuesto corresponden a los
gastos públicos decretados por el Congreso en virtud de leyes anteriores a la
que lo adopta. En la ley de apropiaciones se "fijan" los gastos de la
administración (CP art. 150-11), con base en las leyes precedentes que los han
decretado.
No
se discute que respecto de la ley de presupuesto, la Constitución reserva al
Gobierno la iniciativa exclusiva para presentarla (CP art. 154) y la atribución
de aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su
estimativo de rentas (CP arts. 349 y 351). A juicio del Gobierno, la anterior
reserva se extiende inclusive a las leyes "que sirven de soporte al
ejecutivo para incluir gastos en el presupuesto general de la Nación",
esto es, cobija todas las leyes anteriores que decretan gasto público.
(3)
El principio general predicable del Congreso y de sus miembros en materia de
iniciativa legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A voces del
artículo 154 de la CP: "Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las
entidades señaladas en el artículo 146, o por iniciativa popular en los casos
previstos en la Constitución".
Por
vía excepcional, la Constitución, en el artículo citado, reserva a la
iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y
22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como
aquellas que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias
de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.
Salvo
el caso de las específicas materias de que pueden ocuparse las leyes
mencionadas, no se descubre en la Constitución una interdicción general
aplicable a la iniciativa de los miembros del Congreso para presentar proyectos
de ley que comporten gasto público.
En
realidad, analizadas en detalle las excepciones, ninguna de éstas se traduce en
prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar
leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra
parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva
partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que las leyes
que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados
presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto de
esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de
Presupuesto, se podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P.,
exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte
gasto público.
Las
anotadas excepciones se refieren a las siguientes materias: Plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas (CP art. 150-3); estructura de la
administración nacional (CP art. 150-7); autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos (CP art. 150-9 ); presupuesto general de la Nación (CP art.
150-11); Banco de la República y su Junta Directiva (CP art. 150-22); normas
generales sobre crédito público, comercio exterior y régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza
Pública (CP art. 150-19, literales a), b) y e) ); participación en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas (CP art. 154); aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales (CP art. 154);
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (CP art. 154).
Por
fuera de las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a
la iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de
gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de
ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar
gasto público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida
necesaria en la ley de apropiaciones.
Podría
sostenerse que la función del Congreso de "establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración" (CP art. 15-11),
referida a una materia de iniciativa gubernamental, comprende toda suerte de
leyes que decreten gasto público. No obstante, este punto de vista ignora la
naturaleza especial de la ley general de presupuesto - a la cual se remite el
citado literal -, cuya función se contrae a estimar para el respectivo período
fiscal los ingresos y establecer los gastos a los que se aplicarán, todo lo
cual presupone la previa existencia de leyes distintas, unas que hayan
arbitrado rentas y otras que hayan decretado gastos.
Las
excepciones son de interpretación restrictiva, máxime si ellas suspenden o
limitan el principio democrático de la libre iniciativa legislativa, que como
tal tiene el carácter de regla general. En este orden de ideas, la
interpretación del Gobierno no se compagina con el tenor de la función
constitucional contenida en el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, que
sólo contempla la ley general de presupuesto, mas no así las leyes impositivas
y las que decretan gasto público, las cuales sin embargo sirven de base para
que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal
no puede analógicamente extenderse a otras materias, aunque las mismas le
sirvan de fundamento.
La
interpretación que el Gobierno hace del artículo 150-11, de otra parte,
conduciría a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes que imponen
tributos, pues, "establecer las rentas", no se limitaría a estimar
los ingresos sino que abarcaría el acto de su creación, del mismo modo que
"fijar los gastos" contendría también la acción de crear o decretar
los gastos. Si se tiene presente que la Constitución separa cronológica y
jurídicamente estos dos momentos - creación y estimación de la renta; creación
y autorización del gasto -, se concluye que la tesis planteada carece de
sustento.
Desde
otro ángulo no resulta convincente la posición del Gobierno. Si el artículo
150-11 de la CP incluyese tanto la ley general de presupuesto como la
generalidad de las leyes sobre gasto público, no se entiende porqué el artículo
154 de la CP no se limitó a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes
derivadas de esa función constitucional y, en cambio, adicionalmente impuso la
reserva para asuntos específicos que claramente involucraban gasto público,
como por ejemplo la autorización de aportes o suscripciones del Estado a
empresas industriales y comerciales del Estado.
Con
el objeto de ampliar el alcance del artículo 150-11 de la CP, el Gobierno
señala que las leyes que desarrollan este precepto son las mismas a que alude
el artículo 189-20 de la CP que confía al Presidente la administración de la
rentas y caudales públicos y su inversión de acuerdo con las "leyes".
Es evidente que la norma citada se vincula al momento de ejecución del
presupuesto y que en este sentido la expresión "leyes" denota la
sujeción al principio de legalidad que, a este respecto, comprende tanto la ley
ordenadora del gasto, como la presupuestal y la orgánica. De la necesaria
observancia del principio de legalidad en la fase de ejecución del presupuesto,
no se deduce que el Congreso carezca, salvo la excepciones que expresamente
señala la Constitución, de iniciativa propia para proponer y aprobar leyes que
impliquen gasto público.
(4)
El siguiente aparte del informe-ponencia presentado a la Asamblea Nacional
Constituyente, ilustra la intención inequívoca que animó a este cuerpo de
reivindicar para el Congreso la iniciativa legislativa en materia de gasto
público. La Corte considera necesario relievar que la Asamblea ponderó los
inconvenientes que podrían sobrevenir a raíz de la innovación que se proponía,
pero estimó que carecían de entidad, pues, en todo caso, el gasto decretado por
el Congreso no podía gravar el Tesoro sino como consecuencia de su posterior
incorporación en la ley de apropiaciones - sujeta a la iniciativa gubernamental
tanto para su presentación como para su modificación - y, si se tratase de una
inversión, ella debía conformarse al plan nacional de desarrollo y de
inversiones.
"3.
Alcance de la iniciativa legislativa
Aparte
del régimen de la titularidad de la iniciativa parlamentaria, la experiencia
constitucional de los últimos años indica con vigoroso énfasis la urgencia de
reformular la definición del alcance de esa iniciativa, esto es, del ámbito en
que se despliega.  Como es sabido, la disciplina que emergió de la reforma de
1968 confieren un alcance diferente a la iniciativa del Gobierno y a la de los
congresistas, a quienes está restringida la capacidad de dar impulso a
proyectos de ley en ciertas áreas, sin que pueda decirse que el criterio que
inspira la restricción sea infalible o que haya aportado mejoría en el funcionamiento
de las instituciones.
Se
propone modificar sustancialmente lo que dispone el artículo 79 de la Carta
respecto a la iniciativa en la formulación de las leyes, particularmente lo
preceptuado en los párrafos e incisos 2 y 3.  Hasta el año de 1945 los miembros
de las Cámaras posaron de iniciativa para incoar cualquier proyecto de ley,
pero el acto legislativo número 1 de ese año modificó el artículo 73 (Hoy 79)
en el sentido de reservar para los ministros del despacho la iniciativa en la
presentación de proyectos contentivos de códigos, estatuto del presupuesto
nacional, planes y programas económicos y división territorial.  Luego, la
reforma de 1968 eliminó la restricción respecto de los códigos pero la acentuó
en aquellos proyectos que impliquen gastos del Estado.  Con esas limitaciones,
en puridad, los congresistas quedaron privados de toda iniciativa de proponer
reordenamientos jurídicos reguladores de las actividades del Estado, puesto que
no existe acto, movimiento u operación de esa entidad que no cause una
erogación del Tesoro.  Y se extremó más todavía al trasladar al Gobierno la
iniciativa de proyectos referentes al nuevo sistema de legislación delegada que
denominan "leyes marco".  Todo este cercenamiento de atribuciones
inherentes al Congreso se compensó con la habilitación de los vituperados
auxilios parlamentarios y con la facultad de poner exenciones personales del
impuesto sobre la renta y complementarios a lo cual se agregó la obligación de
incorporar, sin modificaciones, en el proyecto de presupuesto, el que para
funcionamiento del Congresos elaboran las mesas directivas.  De seguro los
historiadores encontrarán en estas modificaciones del artículo 79, el origen
del deterioro en que entró el prestigio y credibilidad de nuestro Organo Legislativo
y que los constituyentes de 1991 nos corresponde encontrar innovaciones que lo
rescaten.
Pensamos
que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que
no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas
propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto.  Son dos figuras
radicalmente distintas.  En la teoría política cuando se enuncia y comenta la
restricción de la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace
referencia al presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa
creadora de situaciones jurídicas de carácter general.  Por lo demás respecto a
la realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones:
el primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y
social 5 (sic), el segundo su incorporación en los rubros de gastos
presupuestales; dos instancias capaces de refrenar la demagogia y manirrotismo
parlamentarios." (Gaceta Constitucional N°67, Sábado 4 de mayo de 1991,
pág 5).
(5)
Una función del Congreso es derogar las leyes (CP art. 150-1). El Gobierno
objeta que ello se haya hecho en relación con el artículo 163 de la ley 5ª de
1992. Si la derogación se ha realizado de conformidad con el procedimiento
previsto en la Constitución, no cabe formular ningún reparo a la acción del
legislativo que elimina una disposición del ordenamiento jurídico previamente
creada por él mismo. Las circunstancias que abonen la conveniencia, oportunidad
o constitucionalidad de un precepto legal, no impiden que en cualquier momento
pueda ser derogado por otra norma de la misma jerarquía.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Viceprocurador General de la Nación
y cumplidos los trámites que prevé el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
1)
Declarar FUNDADA la objeción presidencial respecto del parágrafo transitorio
del artículo 38 del Proyecto de Ley No. 48/93 Cámara,  154/93 Senado, "Por
el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica del
presupuesto".
2)
Declarar INFUNDADA la objeción presidencial respecto del artículo 69 del
Proyecto de Ley N° 48/93 Cámara, 154/93 Senado, salvo en lo que hace relación
con su último inciso, respecto del cual se declara FUNDADA la objeción. El
anotado inciso del artículo 69 del proyecto que viola la Constitución Política,
es del siguiente tenor:
"Sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y el artículo
242 de la Ley 100 de 1993, el Fondo Prestacional del Sector Salud tendrá las
siguientes características:
a. Sus
recursos son inembargables;
b. Podrá
celebrarse fiducia pública para la gestión de sus recursos y el cumplimiento de
las funciones financieras, actuariales y de ejecución que demande su operación;
c. Con
cargo a sus recursos se financiarán todas las acciones conducentes a establecer
el valor actuarial de la deuda, sus gastos de administración y a la auditoria
que exija su gestión y manejo;
d. Los
rendimientos financieros del Fondo se aplicarán al saneamiento del pasivo de
que tratan las disposiciones legales pertinentes."
3)
Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales respecto de los artículos 18
y 71 del Proyecto de Ley N° 48/93 Cámara, 154/93 Senado.
4)
Dése aplicación a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución.
Notifíquese,
Cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
Continuación
firmas, sentencia C-490 de 1994
ANTONIO
BARRERA CARBONELL  CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                        Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General