C-214-93
Sentencia No
Sentencia
No. C-214/93
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ORDEN
PUBLICO-Medidas
La
eficacia de las medidas adoptadas durante los estados de excepción no es
criterio de análisis que sirva a los fines de la revisión oficiosa a cargo de
esta Corte y que en sí misma ella no garantiza la constitucionalidad de una
decisión, debe admitirse que, ante la magnitud de la responsabilidad
presidencial sobre restablecimiento del orden público perturbado, el Ejecutivo
no puede menos que efectuar una evaluación previa sobre la génesis del
desasosiego para diseñar la estrategia destinada a conjurarlo.
DIALOGOS
DE PAZ/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación de funciones
Es
del resorte exclusivo del Presidente y de su entera responsabilidad la
definición concreta sobre el contenido y alcance de las disposiciones llamadas
a operar dentro de los límites materiales, temporales y territoriales derivados
de la Constitución Política y del respectivo decreto declaratorio del Estado
excepcional. En el caso específico de los denominados diálogos de paz, que
tienen como propósito básico la reincorporación de los delincuentes políticos a
la vida civil y su sometimiento a la legalidad, ninguna persona pública ni
privada goza de competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorización
expresa del Presidente de la República, interlocutor por excelencia en la
búsqueda de acuerdo, en su doble condición de Jefe del Estado y de Gobierno.
Este puede, sin violar la Constitución, encomendar a otros funcionarios
acciones tendientes al logro de los fines propios de su tarea y, por ello, en
materia de diálogos, le es posible autorizar que se lleven a cabo por conducto
de sus agentes, impartiendo las pertinentes instrucciones y reservándose -desde
luego- la fijación de la política que los orienta y los límites de su gestión,
así como la atribución de suscribir los acuerdos definitivos.
ACUERDOS
DE PAZ-Firma
Con
respecto a la firma de los acuerdos contemplada en el literal b) de la misma
norma, debe hacerse una distinción que para la Corte es determinante: al paso
que los acuerdos intermedios o instrumentales que se haga menester celebrar a lo
largo del proceso de paz con miras a su culminación pueden ser suscritos por
los representantes del Gobierno sin que ello signifique vulneración de la Carta
Política, el acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se
plasman con carácter vinculante los pactos que constituyan resultado final de
los diálogos, está reservado de manera exclusiva al Presidente de la República
en su calidad de Jefe del Estado.
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Suspensión de órdenes de captura/ZONAS DE
VERIFICACION
Puesto
que el Presidente de la República actúa como legislador en tratándose de normas
como las que son materia de revisión, puede entonces rebajar las penas por este
medio exceptivo y por lo tanto, con mayor razón suspender las órdenes de
captura dictadas en procesos penales por delitos políticos y conexos, con el
fin de permitir la realización de los diálogos con los grupos guerrilleros, la
firma de acuerdos previos y la fijación de la ubicación temporal de éstos en
zonas determinadas del territorio nacional. En este caso no puede olvidarse que
la suspensión de las órdenes de captura están circunscritas a la
correspondiente zona determinada del territorio nacional a fin de que se pueda
facilitar la verificación de que los grupos guerrilleros efectivamente han
cesado en sus operaciones subversivas, con la lista de las personas que se
encuentren en esa zona de ubicación en su calidad de guerrilleros, lo que
configura una situación de detención de hecho y transitoria, para que una vez
culminado el respectivo proceso de paz, aquellas puedan continuar vigentes.
GUERRILLA-Difusión
de comunicados/DERECHO A LA INFORMACION-Imparcialidad
La
disposición revisada es constitucional, pues de interpretarse como una
autorización absoluta para la difusión indiscriminada de comunicados y
entrevistas de las organizaciones delincuenciales, no guardaría la necesaria
relación de conexidad con las causas del Estado de Excepción y vulneraría el
derecho que tiene el público, según el artículo 20 de la Carta, a recibir
información imparcial.
DELITO
POLITICO-Conexidad
Resulta
inaceptable que el Decreto aluda al delito de secuestro en forma exclusiva como
si fuera el único que no tiene el carácter de conexo con delitos políticos. La
conexidad no depende del tipo delictivo sino de las características del hecho
punible en concreto. Para la Corte es claro que el homicidio que se comete
fuera de combate y aprovechando la indefensión de la víctima, para traer a
colación apenas uno de los muchos casos en los cuales no hay ni puede
establecerse conexidad con el delito político, no es susceptible de ser
favorecido con amnistía ni indulto dado su carácter atroz, ni podría por tanto
ser materia de diálogos o acuerdos con los grupos guerrilleros para su eventual
exclusión del ordenamiento jurídico penal ni de las sanciones establecidas en
la ley.
DIALOGOS
DE PAZ/RESPONSABILIDAD PENAL
El
diálogo como tal no puede dar lugar a acción penal en contra de los agentes del
Gobierno que participen en las conversaciones con la guerrilla, lo cual es
lógico tratándose de contactos autorizados por la ley. Debe quedar muy claro
que no están libres de responsabilidad  penal, ni  podrían  estarlo  en virtud
de  esta norma -pues ello implicaría su inconstitucionalidad- aquellas
conductas punibles en que se incurra por razón, con ocasión o en concomitancia
con las reuniones dentro de las cuales se lleva a cabo el diálogo. Así, por
ejemplo, si en una de tales ocasiones, el representante del Gobierno presencia
la comisión de un homicidio o conoce del secuestro de personas por un grupo
guerrillero, o toma parte en dichos actos, está sujeto a las prescripciones
generales de la ley en torno a la obligación de denunciar y a la
responsabilidad penal.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente R.E.-041
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 542 del 23 de marzo de 1993, "Por
el cual se dictan disposiciones para facilitar el diálogo con los grupos
guerrilleros, su desmovilización y reinserción a la vida social".
Magistrados
Ponentes:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Dr.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Sentencia
aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los nueve (9) días del mes de junio de
mil novecientos noventa y tres (1993).
I.
ANTECEDENTES
Revisa
la Corte el Decreto Legislativo número 542 del 23 de marzo de 1993, "Por
el cual se dictan disposiciones para facilitar el diálogo con los grupos
guerrilleros, su desmovilización y reinserción a la vida civil", remitido
oportunamente por la Secretaría General de la Presidencia de la República de
conformidad con lo establecido en los artículos 214-6 y 241-7 de la
Constitución Política.
Se
trata de un decreto expedido por el Presidente con invocación de las facultades
que le confiere el artículo 213 de la Carta y en desarrollo de lo dispuesto por
los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993.
Una
vez cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, se procede
a dictar sentencia.
II.
TEXTO
El
ordenamiento objeto de revisión dice textualmente:
DECRETO
542
DE
MARZO 23 DE 1993
Por
el cual se dictan disposiciones para facilitar el diálogo con los grupos
guerrilleros, su desmovilización y reinserción a la vida civil.
EL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución
Política, en desarrollo de lo dispuesto por los decretos 1793 de 1992 y 261 de
1993, y
CONSIDERANDO:
Que
mediante decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, el Gobierno Nacional declaró
el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional fundado, entre
otras, en las siguientes consideraciones:
"Que
en las últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía
perturbada de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las
acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada...
"Que
de conformidad con el artículo 22 de la Carta la paz es un derecho y un deber
de obligatorio cumplimiento...
"Que
de acuerdo con el artículo 2o. de la Constitución, es un fin esencial del
Estado asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, así
como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución."
Que
por Decreto 261 de 1993 se prorrogó el estado de conmoción interior por el
término de noventa días calendario, contados a partir del 6 de febrero de 1993.
Que
en los últimos días grupos guerrilleros han manifestado su voluntad de dialogar
con el Gobierno, desmovilizarse y reintegrarse a la vida civil, en virtud de lo
cual es indispensable dictar medidas que permitan adelantar diálogos con los
mismos y celebrar los acuerdos que sean necesarios para obtener la
reincorporación a la vida civil de los integrantes de esos grupos guerrilleros.
Que
igualmente y cuando ello sea útil para adelantar el proceso a que se ha hecho
referencia y lograr el restablecimiento del orden público, es necesario
permitir que se difundan comunicaciones procedentes de los grupos guerrilleros
mencionados, así como entrevistas de los miembros de los mismos.
Que
la desmovilización y reincorporación a la vida civil de los grupos guerrilleros
contribuye al restablecimiento del orden público y a consolidar la convivencia
ciudadana.
D E C
R E T A :
ARTICULO
1o. Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con
el fin de lograr la paz podrán:
a.
Realizar actos tendientes a entablar los diálogos a que se refiere este
decreto.
b.
Adelantar diálogos con los voceros o representantes de los grupos
guerrilleros,  tendientes a buscar la reinserción de sus integrantes a la vida
civil:
c.
Firmar acuerdos con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros
dirigidos a obtener la desmovilización y reincorporación a la vida civil de sus
integrantes. Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno
sean necesarios para adelantar y culminar el proceso de paz:
d.
Acordar con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros, la
ubicación temporal de éstos en zonas determinadas del territorio nacional, para
facilitar la verificación de que han cesado en sus operaciones subversivas.
"Las
órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en procesos penales por
delitos políticos y conexos contra los miembros de los grupos guerrilleros
localizados de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quedarán
suspendidas en las zonas a que hace referencia el inciso anterior, desde el
momento de la ubicación de dichas personas hasta cuando el Gobierno Nacional declare
que ha culminado el proceso de paz a que se refiere este Decreto.
Para
tales efectos, el Ministerio de Gobierno y la Consejería para la Paz elaborarán
la lista de las personas que se encuentren en la respectiva zona de ubicación
en su calidad de guerrilleros, previa certificación bajo la gravedad de
juramento, expedida por los voceros del respectivo grupo, quienes serán
responsables penalmente por la veracidad de tal información. El Ministerio de
Gobierno enviará a las autoridades judiciales y de policía correspondientes la
lista sí elaborada."
PARAGRAFO.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 40 de 1993, el
delito de secuestro no tiene el carácter de conexo con un delito político.
ARTICULO
2O. LA Dirección del proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de
la República como responsable de la preservación de orden público en toda la
Nación. Quienes a nombre del Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de
paz, lo harán de conformidad con las instrucciones que él las imparta.
El
Presidente de la República podrá disponer la participación de representantes de
diversos sectores de la sociedad civil en los diálogos a que hace referencia el
artículo anterior, cuando a su juicio puedan colaborar en el desarrollo del proceso
de paz.
ARTICULO
3o. Las personas que participen en los diálogos y en la celebración de los
acuerdos a que se refiere el presente Decreto no incurrirá en responsabilidad
penal por razón de su intervención en los mismos.
ARTICULO
4o. El Gobierno Nacional, con el único fin de facilitar el desarrollo de un
proceso de paz bajo su dirección, podrá autorizar la difusión total o parcial
de comunicados que provengan de organizaciones guerrilleras vinculadas al mismo
o de entrevistas de miembros de dichas organizaciones.
ARTICULO
5o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica
en lo pertinente el decreto 1812 de 1992, suspende las disposiciones que le
sean contrarias y su vigencia se extenderá por el tiempo de la Conmoción
Interior, sin perjuicio de que el Gobierno la prorrogue de conformidad con lo
previsto en el inciso 3o. del artículo 213 de la Constitución.
PUBLIQUESE,
COMUNIQUESE Y CUMPLASE
Dada
en Santafé de Bogotá D.C., a los 23  marzo de 1993.
SIGUEN
FIRMAS...
III.
TERMINO DE FIJACION EN LISTA
Según
informe secretarial de fecha 15 de abril de 1993 (Fl. 14), el término de
fijación en lista transcurrió y venció en silencio.
El
Ministro de Gobierno hizo llegar a la Corte, extemporáneamente, un escrito
destinado a justificar la constitucionalidad del estatuto en revisión.
IV.
INTERVENCION DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
oficio No. 192 del 29 de abril de 1993, el Procurador General solicitó a la
Corte declarar constitucional el Decreto sometido a su examen, con base en la
siguiente argumentación:
-
Están cumplidos los requisitos de forma exigidos por la Carta.
-
Existe conexidad entre las medidas adoptadas y el Estado de Conmoción Interior.
Observa que, según la motivación expuesta por el Gobierno, en los últimos días
los grupos guerrilleros han manifestado su voluntad de dialogar. "En tal
sentido -dice el concepto- lo que tenemos es, pues, que la circunstancia de la
voluntad de negociar, por parte de un grupo guerrillero, ha determinado la
adopción de medidas que posibilitan dicha negociación".
-
Sostiene el Ministerio Público que existe proporcionalidad entre las
medidas puestas en vigencia mediante el decreto en cuestión y el objetivo de
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
A
ese respecto manifiesta:
"En
lo que atañe a la proporcionalidad, es decir, a la exigencia constitucional de
que las medidas adoptadas -v.g. medios- sean apenas las "estrictamente
necesarias para alcanzar el fin consistente en "conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos" (artículo 213, inciso
2º), creemos que vale la pena distinguir entre la finalidad última de las
medidas de conmoción interior, que no puede ser otra que la de buscar la paz
(artículos 1º, 22 y 213 de la Constitución), y la finalidad inmediata del
Decreto, cual es, al tenor de lo expresado en la parte motiva del Decreto 542,
la de favorecer la consecución de una paz negociada.
En
cuanto a lo primero, baste recordar que, en orden a alcanzar la paz -v.g. a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos-
el Presidente dispone de una enorme discrecionalidad para decidir sobre distintas
alternativas comportamentales (sic) que se mueven entre los extremos de las
medidas de confrontación y las medidas de negociación. Así las cosas, el hecho
de que durante los últimos meses, sobre todo después del fracaso de las
negociaciones de Tlaxcala (México), el Gobierno haya apelado de manera masiva y
unilateral a medidas de confrontación para tratar de poner término a la lucha
armada con las guerrillas no es óbice para que recurra ahora, bajo nuevas
circunstancias, a medidas de negociación. En tal sentido, lo único que le está
vedado y que constituiría, en el evento de darse, abuso de poder, es dictar,
por ejemplo, medidas de confrontación que hagan definitivamente imposible el
recurso eventual a una salida negociada.
En
cuanto a lo segundo, es decir, a la relación de estricta necesidad y
necesariedad (sic) -v.g. de insoslayabilidad y de conducencia- que debe existir
entre las medidas adoptadas y la finalidad inmediata del Decreto -v.g.
favorecer la consecución de una paz negociada-, baste anotar que se trata, en
general, de medidas en relación con las cuales la experiencia acumulada durante
los últimos años de confrontaciones y negociaciones ha enseñado que son
prácticamente ineludibles y en todo caso conducentes, en orden a alcanzar el
propósito de una paz negociada.
En
tal sentido, desde el punto de vista de la proporcionalidad, sólo nos preocupa
el hecho de que, al no poderse predicar del secuestro su conexidad con el
delito político (artículo 1º, parágrafo único), se pueda presentar, en la
práctica, una situación absurda, como es la de que los guerrilleros localizados
puedan llegar a ser perseguidos dentro de las zonas de localización, en la
medida en que pendan sobre ellos órdenes de captura no susceptibles de ser
suspendidas (artículo 1º, numeral d), inciso primero). En tal evento, la medida
se volvería, por defecto, desproporcionada en relación con el objetivo de
favorecer las negociaciones de paz. Por supuesto que siempre quedaría como
alternativa para evitar la ocurrencia eventual de la situación arriba descrita,
excluir de la localización a aquellos guerrilleros sobre cuyas cabezas existan
órdenes de captura por secuestro -y demás delitos no susceptibles de que de
ellos se predique la conexidad-. Pero entonces, los alcances de la localización
resultarían muy limitados, y demasiado grande el peligro de que episodios de
confrontación ocurridos por fuera de la zona de localización den al traste con
las negociaciones.
Nótese
que la situación de falta de proporcionalidad -por defecto- que podría llegar a
producirse si se le da a la norma del artículo 1º del Decreto 542 un alcance
inadecuado en relación con la finalidad manifiesta perseguida por el Decreto
legislativo en su conjunto no es suficiente para declarar su
inconstitucionalidad. Las medidas adoptadas siguen siendo, en términos
generales, adecuadas a los propósitos de alcanzar una paz negociada. Acaso la
fórmula más sensata para evitar que las medidas adoptadas no cumplan sus
objetivos (sic), debe consistir en la expedición de un decreto complementario,
que generalice a todos los delitos la suspensión de las órdenes de captura para
los guerrilleros localizados".
-
Afirma finalmente el Procurador que el criterio usado por el estatuto bajo
examen para definir la responsabilidad sobre conducción del progreso de paz en
cabeza del Presidente de la República se ajusta al orden constitucional.
Sobre
el particular indica:
"Habida
cuenta del hecho que el Presidente de la República tiene, al tenor de lo
dispuesto por los numerales 3º, 4º y 5º del artículo 189 de nuestra Carta
Constitucional, la dirección suprema de las tareas atinentes al manejo del
orden público y la seguridad nacional, encontramos conforme a derecho que el
Gobierno manifieste, en los términos del artículo 2º del Decreto 542, que sólo
a él le corresponde la dirección del proceso de paz, de tal manera que todas
las demás personas que intervengan en éste, como representantes del Gobierno o
de la sociedad, únicamente podrán hacerlo o bien siguiendo instrucciones suyas,
o autorizados por él. Está claro, en tal sentido, que el carácter de
funcionario o de servidor público de elección popular no otorga ninguna
competencia autónoma para adelantar conversaciones con los insurgentes, a
espaldas del Gobierno central.
Por
demás, no queda sino afirmar que el conjunto de las medidas adoptadas mediante
el Decreto 542 aparecen ajustadas a la Carta de Derechos y al orden
institucional -v.g. parte orgánica- plasmado en la Constitución".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Corresponde
a esta Corte adoptar la decisión definitiva en torno a la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del decreto en referencia, según lo dispuesto en los
artículos 214-6 y 241-7 del Estatuto Fundamental.
2.
Aspectos formales
El
decreto está firmado por el Presidente de la República, once ministros del
Despacho y dos viceministros, éstos últimos encargados de las carteras de
Agricultura y Minas y Energía. El Ministro de Desarrollo Económico lo suscribió
también como encargado del Ministerio de Comercio Exterior.
Toda
vez que, por Decreto 261 de 1993 se prorrogó el Estado de Conmoción Interior
que había sido declarado mediante el Decreto 1793 de 1992, por noventa (90)
días contados a partir del 8 de noviembre del mismo año, el ordenamiento que se
revisa fue expedido dentro del lapso del estado de excepción invocado.
Se
observa que el artículo 5º suspende las disposiciones contrarias y declara que
su vigencia se extenderá por el tiempo de la Conmoción Interior sin perjuicio
de que el Gobierno decida prorrogarla de conformidad con lo previsto en el
inciso 3º del artículo 213 de la Constitución.
Despréndese
de lo anterior que en el mencionado acto no existe motivo alguno de
inconstitucionalidad por este aspecto.
3.
Estudio de fondo
Relación
entre las medidas adoptadas y las causas de la perturbación
Es
claro para la Corte que las disposiciones integrantes del Decreto 542 de 1993,
en cuanto tocan con facultades atribuídas a representantes del Gobierno para
entablar diálogos con grupos guerrilleros a objeto de buscar la reinserción de
sus integrantes a la vida civil, guardan relación con el Estado de Conmoción
Interior declarado mediante el Decreto 1793 de 1992.
En
efecto, uno de los motivos primordiales de esa declaratoria, hallada exequible
por la Corte Constitucional, consistió en el significativo agravamiento de la
situación de orden público -que, según las considerandos del acto inicial, ya
venía perturbada de tiempo atrás- en razón de las acciones terroristas llevadas
a cabo por las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada.
Puesto
que, como lo indica el Ejecutivo, grupos guerrilleros manifestaron, en los días
que antecedieron a la expedición del decreto que nos ocupa, su voluntad de
dialogar, desmovilizarse y reintegrarse a la vida civil, el Presidente de la
República estimó indispensable dictar medidas tendientes a facilitar el
desarrollo de los diálogos y a celebrar los acuerdos necesarios para el fin
perseguido.
Es
evidente que la desmovilización y reincorporación de los grupos guerrilleros a
la vida civil son objetivos que, en caso de lograrse, constituirían factor
determinante para el restablecimiento del orden público perturbado, razón por
la cual no puede negarse la vinculación que en este caso tienen las
disposiciones dictadas por el Gobierno y los motivos de la crisis que se
pretende sofocar haciendo uso de las facultades excepcionales propias del
Estado de Conmoción Interior.
Orden público y diálogo
La
perturbación del orden público, necesario supuesto constitucional de las
excepcionales atribuciones conferidas al Presidente de la República durante el
Estado de Conmoción Interior (artículo 213 C.N.), es un fenómeno que no
responde por regla general a una sola causa. La mayor parte de las veces los
hechos que la configuran obedecen a la conjugación o al encadenamiento de
factores de origen diverso que dan lugar a la crisis, bien por superposición o
coincidencia, ya por complementación entre ellos, o por agravación de algunos o
de todos, en términos tales que desbordan los mecanismos ordinarios de control
a disposición del Estado, haciendo menester la apelación de éste a medidas de
emergencia que suponen un incremento de poder. Advirtiendo que la eficacia
de las medidas adoptadas durante los estados de excepción no es criterio de
análisis que sirva a los fines de la revisión oficiosa a cargo de esta Corte y
que en sí misma ella no garantiza la constitucionalidad de una decisión, debe
admitirse que, ante la magnitud de la responsabilidad presidencial sobre
restablecimiento del orden público perturbado, el Ejecutivo no puede menos que
efectuar una evaluación previa sobre la génesis del desasosiego para diseñar la
estrategia destinada a conjurarlo.
Es
obvio que, por tanto, las fórmulas mediante las cuales ha de conducirse la
actividad estatal frente a la alteración de la paz pública deben guardar
relación con los elementos esenciales de esa etiología y tomar en consideración
las características de cada uno, sin perder de vista el conjunto, lo cual exige
unidad de criterio y coordinación de las acciones oficiales, mucho más si del
Estado unitario se trata, como ya tuvo ocasión de expresarlo esta Corte al
revisar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1811 de 1992 (Cfr.
Sentencia No. C-032 del 8 de febrero de 1993).
Ahora
bien, la Constitución ha determinado con claridad que la responsabilidad
fundamental en esta materia se halla en cabeza del Presidente de la República,
quien tiene a su cargo -según el mandato del artículo 189, numeral 4- la
conservación del orden público en todo el territorio y su restauración en donde
hubiese sido desquiciado. En concordancia con ello, los actos y órdenes del
Jefe del Estado se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre
aquellos que impartan los gobernadores, a la vez que los mandatos de éstos se
aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los
provenientes de los alcaldes, tal como lo preceptúa el artículo 291 de la Carta
Política. Unos y otros están sujetos a las instrucciones y directrices
presidenciales, de conformidad con lo estatuído por los artículos 303 y 315-2
del ordenamiento superior.
En
tal sentido, ninguna persona ni autoridad dentro del Estado se halla autorizada
para actuar con independencia del Presidente de la República y menos en contra
de sus determinaciones en lo referente a la conducción de la política de orden
público, ni para sustituirlo en parte alguna del territorio por cuanto
concierne a las medidas que deban adoptarse para enfrentar los fenómenos que
enturbian la pacífica convivencia.
Es
del resorte exclusivo del Presidente y de su entera responsabilidad la
definición concreta sobre el contenido y alcance de las disposiciones llamadas
a operar dentro de los límites materiales, temporales y territoriales derivados
de la Constitución Política y del respectivo decreto declaratorio del Estado
excepcional.
Dedúcese
de lo anterior que, en el caso específico de los denominados diálogos de paz,
que tienen como propósito básico la reincorporación de los delincuentes
políticos a la vida civil y su sometimiento a la legalidad, ninguna persona
pública ni privada goza de competencia para llevarlos a cabo sin orden o
autorización expresa del Presidente de la República, interlocutor por
excelencia en la búsqueda de acuerdo, en su doble condición de Jefe del Estado
y de Gobierno.
La
Corte Constitucional reitera, entonces, la doctrina sentada en el aludido
fallo:
"...la
función de guardar el orden público en el territorio corresponde al Presidente
de la República de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo
189 de la Constitución.
Ello
significa que al respecto el Constituyente ha querido estatuir la unidad de
mando, es decir, ha radicado en cabeza de quien ejerce simultáneamente la
jefatura del Estado y de Gobierno y la suprema autoridad administrativa, la
delicada responsabilidad de velar por la preservación de las condiciones
mínimas de estabilidad y paz que se requieren para que la sociedad y el Estado
puedan desenvolverse sin sobresalto en los demás frentes de actividad.
Es
Colombia un Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce autonomía
a sus entidades territoriales (artículo 1º C.N.), ésta no llega hasta
permitirles que fijen con independencia la política de orden público, la cual
es concebida y diseñada para todo el territorio nacional..."
"...en
nada se ven disminuidas la unidad del sistema ni la autoridad presidencial en
esta materia por la existencia de la descentralización territorial ni por la
autonomía de las entidades territoriales, ni tampoco por el hecho de que
gobernadores y alcaldes sean elegidos popularmente".
Ahora
bien, la función señalada en el artículo 189, numeral 4, de la Constitución
Política no necesariamente tiene que ser ejercida en forma personal por el
Presidente de la República. Este puede, sin violar la Constitución, encomendar
a otros funcionarios acciones tendientes al logro de los fines propios de su
tarea y, por ello, en materia de diálogos, le es posible autorizar que se
lleven a cabo por conducto de sus agentes, impartiendo las pertinentes
instrucciones y reservándose -desde luego- la fijación de la política que los
orienta y los límites de su gestión, así como la atribución de suscribir los
acuerdos definitivos.
En
ese orden de ideas, el Decreto 542 de 1993, sometido a la revisión de esta
Corte, se aviene en su sentido fundamental a las prescripciones
constitucionales y así habrá de declararse.
Firma
de acuerdos
En
razón de lo dicho, no es contraria a la preceptiva fundamental la autorización
a representantes del Gobierno para que realicen actos tendientes a entablar los
diálogos previstos en el decreto (actos preparatorios) y para que en efecto los
adelanten con los representantes de los grupos guerrilleros, según lo prevén
los literales a) y b) del artículo 1º examinado.
No
obstante, con respecto a la firma de los acuerdos contemplada en el literal b)
de la misma norma, debe hacerse una distinción que para la Corte es
determinante: al paso que los acuerdos intermedios o instrumentales que se haga
menester celebrar a lo largo del proceso de paz con miras a su culminación
pueden ser suscritos por los representantes del Gobierno sin que ello
signifique vulneración de la Carta Política, el acto de firma de los acuerdos
definitivos, mediante el cual se plasman con carácter vinculante los pactos que
constituyan resultado final de los diálogos, está reservado de manera exclusiva
al Presidente de la República en su calidad de Jefe del Estado. Dada la índole
del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la
colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de
personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden
público (artículo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta política
reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son
delegables. La figura prevista en el artículo 211 de la Carta no sería
aplicable a ellas, en especial si se recuerda que, por mandato de la propia
norma, la delegación exime de responsabilidad al delegante, mientras que el
ejercicio de las atribuciones de los estados de excepción compromete al
Presidente de la República (artículo 214-5 C.N.), precisamente por su gravedad
y trascendencia.
Unicamente
dentro de los criterios que se dejan expuestos, será declarado exequible el
artículo 1º, literal c), del Decreto 542 de 1993 en cuanto permite que los
representantes del gobierno firmen acuerdos preparatorios, no definitivos, con
los voceros o representantes de los grupos guerrilleros para obtener la
reincorporación de éstos a la vida civil.
La
parte final de dicha norma, dice que "...los acuerdos y su contenido serán
los que a juicio del gobierno sean necesarios para adelantar y culminar
el proceso de paz". En este punto debe advertirse que la facultad del
Ejecutivo no es absoluta, es decir, no podría tomarse como ilimitada sino como
esencialmente sujeta al ordenamiento jurídico. El Presidente tan sólo puede
convenir aquello para lo cual lo faculten la Constitución y las leyes, tal como
se desprende de los artículos 6º, 90, 91, 122, 123, 124, 192, 198 y 214-5 de la
Carta Política.
Zonas
de verificación
Se
aviene a la Constitución la facultad que el literal d) del artículo 1º sub-examine
otorga a los representantes del gobierno para acordar con los voceros o
representantes de los grupos guerrilleros la ubicación temporal de éstos en
zonas determinadas del territorio nacional, no con el objeto de excluírlos de
la acción de la justicia, sino a fin de "...facilitar la verificación de
que han cesado en sus operaciones subversivas".
Mediante
la norma contenida en los incisos 2º y 3º del mismo artículo se suspenden las
órdenes de captura que se dicten o que se hayan dictado en procesos penales por
delitos políticos y conexos contra los miembros de los grupos guerrilleros
localizados en las zonas determinadas previamente, suspensión que rige desde el
momento de la ubicación en ellos, de dichas personas y hasta cuando el Gobierno
Nacional declare que ha culminado el proceso de paz.
Es
bien sabido que el legislador tiene competencia para extinguir el carácter
delictivo de una conducta tipificada como tal en las normas preexistentes e
inclusive de disminuir la pena en la forma estipulada en la misma ley, sin que
ello implique que se esté invadiendo la órbita judicial ni interrumpiendo el
normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni de los órganos del
Estado.
En
estas circunstancias, puesto que el Presidente de la República actúa como
legislador en tratándose de normas como las que son materia de revisión, puede
entonces rebajar las penas por este medio exceptivo y por lo tanto, con mayor
razón suspender las órdenes de captura dictadas en procesos penales por delitos
políticos y conexos, con el fin de permitir la realización de los diálogos con
los grupos guerrilleros, la firma de acuerdos previos y la fijación de la
ubicación temporal de éstos en zonas determinadas del territorio nacional.
Además,
en este caso no puede olvidarse que la suspensión de las órdenes de captura
están circunscritas a la correspondiente zona determinada del territorio
nacional a fin de que se pueda facilitar la verificación de que los grupos
guerrilleros efectivamente han cesado en sus operaciones subversivas, con la
lista de las personas que se encuentren en esa zona de ubicación en su calidad
de guerrilleros, lo que configura una situación de detención de hecho y
transitoria, para que una vez culminado el respectivo proceso de paz, aquellas
puedan continuar vigentes.
Por
los motivos anteriores, no resultan violatorios de la Carta los mencionados
preceptos, razón por la cual se declararán exequibles en la parte resolutiva de
esta providencia.
Difusión
de comunicados y entrevistas
El
artículo 4 del decreto revisado dispone que el Gobierno Nacional, con el fin de
facilitar el desarrollo de un proceso de paz bajo su dirección, podrá autorizar
la difusión total o parcial de comunicados que provengan de organizaciones
guerrilleras vinculadas al mismo o de entrevistas de miembros de dichas
organizaciones.
Esta
norma parte del supuesto, reconocido en el Decreto 1793 del 8 de noviembre de
1992 -declaratorio del Estado de Conmoción Interior-, de que los grupos
guerrilleros "se han aprovechado de algunos medios de comunicación para
entorpecer la acción de las autoridades, hacer apología de la violencia,
justificar sus acciones delincuenciales y crear confusión y zozobra entre la
población".
Con
el fin de atacar dicha causa de perturbación del orden público fue expedido el
Decreto 1812 de 1992, declarado exequible por esta Corte (Sentencia C-033 del 8
de febrero de 1993), mediante el cual se prohibió que, por los medios de
radiofusión sonora o audiovisual, se transmitirá, en todo o en parte, comunicados
o entrevistas provenientes de grupos guerrilleros y demás organizaciones
delincuenciales o a ellos atribuídos, y se establecieron otras normas de
control.
El
precepto que ahora nos ocupa es claramente excepcional respecto de las
disposiciones a las que se acaba de aludir, en razón del objeto de los
comunicados y entrevistas que el Gobierno puede autorizar. Ellos, según la
norma revisada, únicamente pueden estar orientados a facilitar un proceso de
paz bajo la dirección del Ejecutivo, es decir, éste debe ejercer un control en
cuya virtud verifique el contenido de lo que se pretenda difundir para que se
ajuste a la excepción expuesta y de ninguna manera haya aprovechamiento de los
medios de comunicación para los propósitos de perturbación del orden público
que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior.
La
disposición revisada es constitucional si se la considera desde esta
perspectiva, pues de interpretarse como una autorización absoluta para la
difusión indiscriminada de comunicados y entrevistas de las organizaciones
delincuenciales, no guardaría la necesaria relación de conexidad con las causas
del Estado de Excepción y vulneraría el derecho que tiene el público, según el
artículo 20 de la Carta, a recibir información imparcial.
Observaciones
finales
Pese
a que serán declaradas exequibles por no contravenir precepto constitucional
alguno y por ajustarse, según lo expuesto, a los requerimientos propios del
Estado de Conmoción Interior, la Corte estima indispensable formular observaciones
en torno a algunas disposiciones integrantes del ordenamiento objeto de su
análisis:
a)
Dice el parágrafo del artículo 1º materia del proceso: "De conformidad con
lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 40 de 1993, el delito de secuestro no
tiene el carácter de conexo con un delito político".
Si
bien era natural que la Ley 40 de 1993 no hiciera referencia a otros delitos
para calificar si podían considerarse conexos con delitos políticos, habida
cuenta de su objeto, que precisamente la define como "Ley
antisecuestro", tal no era el caso del decreto legislativo bajo estudio,
motivo por el cual resulta inaceptable que éste aluda al delito de secuestro en
forma exclusiva como si fuera el único que no tiene el carácter de conexo con
delitos políticos.
La
conexidad no depende del tipo delictivo sino de las características del hecho
punible en concreto. Para la Corte es claro que el homicidio que se comete
fuera de combate y aprovechando la indefensión de la víctima, para traer a
colación apenas uno de los muchos casos en los cuales no hay ni puede
establecerse conexidad con el delito político, no es susceptible de ser
favorecido con amnistía ni indulto dado su carácter atroz, ni podría por tanto
ser materia de diálogos o acuerdos con los grupos guerrilleros para su eventual
exclusión del ordenamiento jurídico penal ni de las sanciones establecidas en
la ley.
b)
Preceptúa el artículo 3º del Decreto Legislativo 542 de 1993: "Las
personas que participan en los diálogos y en la celebración de los acuerdos a
que se refiere el presente Decreto no incurrirán en responsabilidad penal por
razón de su intervención en los mismos".
Entiende
la Corte esta disposición en el sentido de que el diálogo como tal no puede dar
lugar a acción penal en contra de los agentes del Gobierno que participen en
las conversaciones con la guerrilla, lo cual es lógico tratándose de contactos
autorizados por la ley, que para este caso es el decreto cuya
constitucionalidad se examina.
No
obstante, debe quedar muy claro que no están libres de responsabilidad  penal,
ni  podrían  estarlo  en virtud de  esta norma -pues ello implicaría su
inconstitucionalidad- aquellas conductas punibles en que se incurra por razón,
con ocasión o en concomitancia con las reuniones dentro de las cuales se lleva
a cabo el diálogo. Así, por ejemplo, si en una de tales ocasiones, el
representante del Gobierno presencia la comisión de un homicidio o conoce del
secuestro de personas por un grupo guerrillero, o toma parte en dichos actos,
está sujeto a las prescripciones generales de la ley en torno a la obligación
de denunciar y a la responsabilidad penal, según el caso.
VI
DECISION
Con
fundamento en las expuestas consideraciones, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites que exige el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia a nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
EXEQUIBLE, en los términos que expresa la parte motiva de esta sentencia, el
Decreto Legislativo 542 del 23 de marzo de 1993, "Por el cual se dictan
disposiciones para facilitar el diálogo con los grupos guerrilleros, su
desmovilización y reinserción a la vida civil".
Cópiese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                 Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-214/93
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Suspensión de órdenes de captura/ZONAS DE
VERIFICACION/PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ (Salvamento de voto)
Las
órdenes de captura que el Estado profiere a través de los jueces competentes no
pueden ser suspendidas en atención al espacio físico ocupado por la persona
contra quien se dirige la medida judicial, toda vez que las leyes, además de
ser abstractas, generales e impersonales, deben aplicarse por igual en todo el
territorio de la República. No puede sujetarse a condiciones futuras e inciertas
el cumplimiento de las providencias judiciales, las cuales, fuera de lo dicho,
deben contar con la autonomía garantizada a los jueces en el ejercicio de sus
funciones. No se puede otorgar amnistía ni indulto mediante un decreto
legislativo como el que nos ocupa, ni tampoco privar de efectos las
providencias judiciales, ni siquiera tratándose de delitos políticos, pues
según dispone el artículo 214-3, durante los Estados de Excepción "no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado".
Ref.:
Expediente R.E. -041
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 542 del 23 de marzo de 1993, "Por
el cual se dictan disposiciones para facilitar el diálogo con los grupos
guerrilleros, su desmovilización y reinserción a la vida social".
Santa Fe de
Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993).
Los
suscritos magistrados, por las razones que expondremos, nos hemos separado de
la decisión mayoritaria en cuanto a la constitucionalidad de los dos últimos
párrafos del literal d) del artículo 1º, que dicen:
"Las
órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en procesos penales por
delitos políticos y conexos contra los miembros de los grupos guerrilleros
localizados de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quedarán
suspendidas en las zonas a que hace referencia el inciso anterior, desde el
momento de la ubicación de dichas personas hasta cuando el Gobierno Nacional
declare que ha culminado el proceso de paz a que se refiere este Decreto.
Para
tales efectos, el Ministerio de Gobierno y la Consejería para la Paz elaborarán
la lista de las personas que se encuentren en la respectiva zona de ubicación
en su calidad de guerrilleros, previa certificación bajo la gravedad del
juramento, expedida por los voceros del respectivo grupo, quienes serán
responsables penalmente por la veracidad de tal información. El Ministerio de
Gobierno enviará a las autoridades judiciales y de policía correspondientes la
lista así elaborada."
Aunque
uno de nosotros es ponente de la sentencia, dejamos en claro que la parte
motiva de la misma, en lo que concierne a las disposiciones transcritas, fue
redactada por uno de los magistrados partidarios de la tesis mayoritaria, el
doctor Hernando Herrera Vergara, quien fue escogido para tal encargo por la
Sala Plena de la Corporación.
Los
firmantes votamos favorablemente el texto de la ponencia original, no aceptado
en esta materia por la Sala, cuyo texto se transcribe:
"Se
aviene a la Constitución la facultad otorgada en el literal d) del artículo 1º
sub-examine a los representantes del gobierno para acordar con los voceros o
representantes de los grupos guerrilleros la ubicación temporal de éstos en
zonas determinadas del territorio nacional, no con el objeto de excluírlos de
la acción de la justicia, sino a fin de "...facilitar la verificación de
que han cesado en sus operaciones subversivas".
En
cambio, resultan palmariamente inconstitucionales las disposiciones contenidas
en los incisos 2º y 3º de ese mismo literal.
(...)
Mediante
la norma transcrita ciertas zonas son erigidas en verdaderos
"feudos", sustraídos a la vigencia de la ley penal y al cumplimiento
de las decisiones judiciales, lo cual atenta de manera grave y directa contra
la majestad del poder soberano del Estado en cuanto parte del territorio
nacional se excluye de su imperio.
La
Constitución Política establece de manera general y perentoria, sin dar lugar a
excepciones, que "es deber de los nacionales y de los extranjeros en
Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las
autoridades" (artículos 4º, inciso 2º y 95 C.N.). Entre éstas se hallan
incluídas las judiciales, cuya actividad no puede ser neutralizada ni
interferida por mandatos provenientes del Ejecutivo, así ello acontezca durante
el Estado de Conmoción Interior.
En
efecto, según el artículo 113 de la Carta, los diferentes órganos del Estado,
sin perjuicio de la colaboración armónica para la realización de sus fines,
tienen funciones separadas. En el caso de las confiadas a la Rama Judicial, el
artículo 228 dispone que "sus decisiones son independientes", lo cual
excluye cualquier forma de injerencia extraña en los efectos de las mismas.
El
artículo 214, numeral 3, de la Constitución declara que durante los Estados de
Excepción "no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del
poder público ni de los órganos del Estado".
Las
órdenes de captura que el Estado profiere a través de los jueces competentes no
pueden ser suspendidas en atención al espacio físico ocupado por la persona
contra quien se dirige la medida judicial, toda vez que las leyes, además de
ser abstractas, generales e impersonales, deben aplicarse por igual en todo el
territorio de la República.
Además,
no puede sujetarse a condiciones futuras e inciertas el cumplimiento de las
providencias judiciales, las cuales, fuera de lo dicho, deben contar con la
autonomía garantizada a los jueces en el ejercicio de sus funciones (Art. 228
C.N.).
No
puede verse afectada dicha autonomía por un precepto como el que se revisa, que
hace posible la inejecución de las órdenes de captura en virtud de un acto del
Ejecutivo -Ministerio de Gobierno y Consejería Presidencial para la Paz,- que
determina, mediante lista, el nombre de las personas que no serán objeto de la
acción de las medidas adoptadas por la justicia penal. Menos aún si la lista
mencionada se elabora, como lo prevé la norma, con base en las certificaciones
de los propios grupos guerrilleros así ellas se entiendan rendidas "bajo
la gravedad del juramento".
Es
verdad que, mediante la declaración del Estado de Conmoción Interior, el
Gobierno está facultado para suspender las leyes incompatibles con la crisis
del orden público, pero tal suspensión es válida únicamente en tanto se ajuste
a las prescripciones constitucionales, pues no resulta admisible si los
decretos legislativos que la ordenan son en sí mismos contrarios a la
Constitución como en este caso.
Téngase
presente, por otro lado, que la finalidad de los excepcionales poderes del
Presidente de la República durante el Estado de Conmoción Interior consiste en
restablecer el orden público conjurando las causas de su alteración, al paso
que la norma examinada produce el efecto contrario, introduciendo nuevos
factores de perturbación pues crea discriminaciones injustificadas en la
aplicación de la ley penal, elemento que -dicho sea de paso- representa
flagrante desconocimiento del principio de igualdad plasmado en el artículo 13
de la Carta".
Consideramos
que, mediante la norma  hallada exequible por la Corte -en nuestro sentir
abiertamente inconstitucional- se ha otorgado "patente de corso" a
peligrosos delincuentes que, escudados en el trato preferencial que el Estado
les brinda, seguirán perpetrando toda clase de fechorías sin que la autoridad
pueda hacer nada respecto de ellos, dejando inerme a la población civil de
parte del territorio nacional ante los abusos que puedan cometer.
El
argumento principal de la mayoría para concluír en la exequibilidad del
precepto radica en que, si el legislador puede extinguir el carácter delictivo
de una conducta, con mayor razón le es permitido suspender las órdenes de
captura dictadas mientras se cumple el proceso de paz.
Tal
afirmación, en nuestra opinión, no es de recibo.
En
efecto, según el artículo 150, numeral 17, de la Constitución el otorgamiento
de amnistías o indultos generales por delitos políticos corresponde de manera
exclusiva al Congreso, "por mayoría de los dos tercios de los votos de los
miembros de una y otra Cámara". De acuerdo con el artículo 201, numeral 2,
de la Carta Política, la concesión de indultos por el Gobierno únicamente
procede "con arreglo a la ley".
Para
los suscritos magistrados es claro que el Presidente de la República no
adquiere semejantes poderes por el hecho de la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior, es decir, no se puede otorgar amnistía ni indulto mediante
un decreto legislativo como el que nos ocupa, ni tampoco privar de efectos las
providencias judiciales, ni siquiera tratándose de delitos políticos, pues
según dispone el artículo 214-3, durante los Estados de Excepción "no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado".
Nos
parece que el aludido artículo, en vez de responder a la razón y al fundamento
del Estado de Conmoción Interior, que no consisten en nada distinto de
restablecer por medios extraordinarios el imperio de la legalidad y del
Derecho, hace propicia la continuación y aún el aumento de los motivos de perturbación.
Se
trata de una claudicación indigna del Estado ante las imposiciones y las
exigencias de la guerrilla, con grave peligro para la comunidad y con flagrante
desconocimiento de las instituciones jurídicas de la República.
Esta
norma, más que ninguna otra de las que en estos meses ha tenido ocasión de
examinar la Corte, representa una ruptura del orden constitucional, y una
concesión innecesaria y peligrosa a las pretensiones de dominio territorial de
la subversión.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO                JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado