C-275-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-275/93
CONMOCION
INTERIOR-Medidas
Transitorias
Las medidas
tomadas mediante el decreto objeto de análisis, tales como el establecimiento
de luengas penas, la de predicar una conexidad entre los delitos a que alude el
artículo 1o. del decreto y los delitos politicos, la supresión de beneficios
previstos por las normas penales y administrativas y la posibilidad de condenar
con base en testimonios de personas de identidad reservada, no solamente se
enderezan hacia la construcción de una legislación permanente, sino que ellas
se hacen efectivas o se cumplen y realizan, y producen efectos, después de que
fenece el estado excepcional en el que se fundaron, lo cual implica, que
permanecen vigentes en forma intemporal, contrariando de este modo, la
naturaleza transitoria, propia de las disposiciones del Estado de Conmoción
Interior. Es comunmente admitido, que tratándose de normas de naturaleza
temporal, cuya vida está ya delimitada en el tiempo de manera expresa, y que
apenas suspenden la vigencia de aquellas disposiciones que le sean contrarias,
mientras dura su efímera existencia, y que consagran soluciones mas desfavorables
con respecto a las previstas en la ley anterior o en la que regirá después de
su expiración, sus adversos efectos no se extienden ni retroactiva ni
ultraactivamente.
JUSTICIA
SECRETA/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA/DEBIDO PROCESO/TESTIMONIO SECRETO
Admitir que se
pueda condenar con fundamento únicamente con testimonios de personas de
identidad reservada, sería desconocer la Constitución Política, cuyo artículo
29 reconoce el derecho fundamental de toda persona a un "debido
proceso", tanto en las actuaciones administrativas como judiciales. Se
vulneraría el debido proceso, toda vez que, se desconocería el derecho de toda
persona a controvertir las pruebas que se presenten en su contra, en atención a
que sin conocer al declarante que lo inculpa y consecuencialmente las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que percibió los hechos, no puede
contradecir la respectiva declaración. Los testimonios secretos no constituyen
fundamento único con base en el cual se pueda dictar sentencia condenatoria,
sino que esta modalidad de la llamada por algunos "justicia secreta",
es simplemente, un instrumento o guía técnica para adelantar la investigación
criminal y para proteger la vida e integridad de los testigos dentro del
proceso penal. Las normas sobre reserva de la identidad de los intervinientes
en el proceso penal, son expresiones normativas fundadas en la idea de rodear
de garantías y seguridades a los jueces, funcionarios, empleados de la rama
judicial, familiares, miembros de la fuerza pública que colaboran en el
ejercicio de las funciones de policía judicial, testigos y colaboradores
eficaces de la administración de justicia.
REF.
EXPEDIENTE No.
R.E.-045.
TEMA:
Decreto 709 de abril
quince (15) de mil novecientos noventa y tres (1993), "por el cual se
adoptan disposiciones en materia penal".
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, mediante acta No. 047 del dieciséis (16) de julio de mil novecientos
noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES.
En cumplimiento de
lo dispuesto por el numeral 6o del art. 214 de la Constitución Política y
atendiendo instrucciones del Señor Presidente de la República, el Secretario
General de la Presidencia de la República, envió a la Corte Constitucional
copia auténtica del Decreto No. 709 de 15 de abril de 1993, expedido por el
Gobierno Nacional.
Conforme a lo
dispuesto por los artículos 241 numeral 7o, 242 y 277 de la Carta Política y
10o. del decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional avocó el conocimiento
del proceso de la referencia, ordenó fijarlo en lista, por el término de cinco
(5) días, para efectos de la intervención ciudadana, y correr traslado al Señor
Procurador General de la Nación para que, dentro del término de rigor, rindiera
concepto.
II. TEXTO DEL
DECRETO.
Decreto 709 del 15 de abril de 1993
"por el cual se adoptan medidas en
materia penal"
El Presidente de la República
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de los
decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993
CONSIDERANDO
Que por decreto 1793
de 1992 se declaró el estado de conmoción en todo el territorio nacional por el
término de noventa días calendario.
Que por decreto 261
de 1993 se prorrogó el estado de conmoción interior por noventa días
calendario.
Que entre los
motivos para declarar el estado de conmoción interior se señaló que en las
"últimas semanas la situación de orden público que venía perturbada de
tiempo atrás se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada".
Que se han
continuado produciendo graves atentados terroristas contra la población civil,
los cuales han causado numerosas víctimas.
Que los atentados
recientes de conocimiento público indican un recrudecimiento de las acciones de
las organizaciones terroristas.
Que las penas
vigentes para actos terroristas no están cumpliendo eficazmente su función
disuasiva y retributiva.
Que por lo anterior
es necesario adoptar medidas penales con el fin de conjurar las causas de la
perturbación y restablecer el orden público.
DECRETA
ARTICULO 1o. La pena prevista para los hechos punibles
tipificados por el artículo 12 del Decreto 180 de 1988, adoptado como
legislación permanente por el Decreto 2266 de 1991, será de veinte (20) a
sesenta (60) años de prisión y multa de treinta (30) a trescientos (300)
salarios mínimos legales mensuales, cuando como consecuencia de la comisión de
dichos hechos se afecte la vida e integridad corporal de personas naturales.
Cuando no se generen
dichas consecuencias la pena establecida en dicha norma se duplicará.
ARTICULO 2o. Las penas previstas para los demás hechos
punibles tipificados en las normas adoptadas como legislación permanente por el
decreto 2266 de 1991, se duplicarán a partir de la vigencia de este decreto.
ARTICULO 3o. En ningún caso los hechos punibles a que se
refiere el inciso 1o. del artículo 1o. del presente decreto podrán considerarse
conexos con delitos políticos y por lo tanto sus autores o partícipes no podrán
beneficiarse de amnistía o indulto.
ARTICULO 4o. Cuando la conducta prevista en el artículo
197 del Código Penal se cometa con fines terroristas la pena será de quince a
treinta años de prisión y multa de cien a diez salarios mínimos legales
mensuales.
ARTICULO 5o. Los sindicados o condenados de los delitos
de que trata el presente decreto no podrán recibir rebajas de pena ni
cualquiera otro de los beneficios previstos por las normas penales y
administrativas vigentes, salvo lo previsto por el decreto 264 de 1993.
Lo dispuesto en el
inciso anterior se aplicará igualmente al hurto de automotores cuando el mismo
haya sido realizado con fines terroristas. En este caso no se aplicará la causal
de libertad provisional prevista por el numeral 7o del artículo 415 del Código
de Procedimiento Penal.
ARTICULO 6o. En los procesos que se adelanten por los
hechos a que se refiere el, inciso 1o. del artículo 1o. de este decreto no se
aplicará lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 247 del Código de
Procedimiento Penal.
ARTICULO 7o. Cuando exista concurso con alguno de los
hechos punibles a los cuales se refiere el presente decreto, la pena no podrá
exceder de sesenta (60) años.
ARTICULO 8o. El presente decreto rige a partir de su
publicación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y regirá por el
tiempo que dure la conmoción interior, sin perjuicio de que el Gobierno
Nacional prorrogue la vigencia de este decreto en virtud de lo dispuesto en el
inciso 3o del artículo 213 de la Constitución Política.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá el 15 de abril de
1993.
III. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA.
El Dr. Andrés
González Díaz, en su calidad de Ministro de Justicia, expuso, aunque
extemporáneamente, entre otras, las siguientes razones, para solicitar la
declaratoria de exequibilidad del decreto objeto de revisión:
En cuanto a los fundamentos
constitucionales, señala que el Decreto cumple con los requisitos formales y
materiales, toda vez que respecto a estos últimos, existe relación de conexidad
entre el decreto 709 de 1993 y el decreto 1793 de 1992 o decreto declaratorio
del estado de conmoción interior, en razón a que tal como se establece en los
considerandos del decreto en estudio, "..se ha continuado produciendo
graves atentados terroristas contra la población civíl, los cuales han causado
numerosas víctimas..", y a que "las penas vigentes para actos
terroristas no están cumpliendo eficazmente su función disuasiva y
retributiva"
En lo que atañe al contenido del decreto
709 de 1993, se considera lo siguiente:
Los artículos 1o, 2o
y 4o, no violan la Carta Política, por cuanto en ella no se prohibe el aumento
o disminución de penas. Se agrega, que la única limitante que se prevé es la
estatuida en el artículo 34 ibídem que proscribe la pena de prisión perpetua.
El artículo 3o no
infringe la Carta, toda vez que no se le están usurpando funciones al Congreso
ni al Gobierno Nacional en materia de indultos o amnistías por delitos
políticos.
El artículo 5o no es
inconstitucional, pues debe entenderse que se aplica únicamente a delitos
consumados después de la vigencia del decreto que se revisa, y de otra parte,
la facultad de restringir o ampliar la concesión de beneficios, es competencia
del legislador ordinario o de excepción.
El artículo 6o es
constitucional, en virtud de que es viable, el que el legislador y el Gobierno
en su caso, puedan dictar normas de restricción de garantías probatorias,
siempre y cuando, no desconozcan el derecho a controvertir pruebas y a ejercer
oportunamente el derecho de defensa.
El artículo 7o no
viola la Constitución Nacional; porque su contenido no conlleva la aplicación
de la pena perpetua.
El artículo 8o es el
desarrollo de los principios constitucionales sobre vigencia de la norma
materia de revisión, la cual es temporal.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Ministerio
Público a través de la comunicación 206 de junio 3 de 1993, cumplió, en tiempo,
con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la
Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 38 del Decreto 2067 de
1991, solicitando la declaratoria de constitucionalidad de los artículos 4o, 5o
y 8o, y de inconstitucionalidad de los artículos  1o, 2o, 3o y 7o del decreto
709 de 1993.
Para tal efecto
argumenta, en lo pertinente :
LA DISCRECIONALIDAD
DEL PODER PRESIDENCIAL DENTRO DEL MARCO DEL VIEJO ESTADO DE SITIO, era
prácticamente absoluta, "edificada sobre el primado de la política sobre
el derecho, y proclive con ello a una visión del derecho penal de excepción
como un simple instrumento de confrontación, subordinado a la política de
seguridad del Ejecutivo".
LA DISCRECIONALIDAD
DEL GOBIERNO DENTRO DEL MARCO DEL NUEVO ESTADO DE EXCEPCION, si bien es
considerable, es así mismo, "una competencia regulada y con ello, en
último término, política y jurídicamente responsable". "Además del
viejo control de conexidad de que hablaba la Constitución de 1886, la nueva
Carta Constitucional de 1991 consagra, de manera expresa e imperativa, el
llamado control de proporcionalidad".
Del análisis de la
PROPORCIONALIDAD de las medidas en relación con los fines específicos del
decreto analizado, se establece la inconstitucionalidad de los artículos 1o,
2o, 3o y 7o del decreto 709 de 1993. En efecto, se considera lo siguiente:
Respecto a los
artículos 1o, 2o y 7o del decreto 709 de 1993, dice que dadas las condiciones
reales de nuestro país, el incremento de las penas, no constituye un
instrumento idóneo para la eficacia de la función general preventiva. Agrega
que " agotar los máximos de la capacidad punitiva del Estado, en
circunstancias si no de crisis profunda, por lo menos sí todavía de
convalecencia precaria del sistema de justicia, es exponernos a sustituir el
viejo minimalismo liberal en materia penal, por un maximalismo inerme, pero
peligroso".
Con respecto al
artículo 3o,  anota que "si dicha suspensión se toma en serio, de manera
que se convierte tanto para el legislador de excepción como para el ordinario
en una pauta estable de juzgamiento hacia el futuro, puede volver nugatoria la
noción de delito político, y acabar, de paso, con toda posibilidad de que se
acceda a una paz negociada con las guerrillas. Si por el contrario no se le
toma en serio, de manera que se le atribuye una función simplemente simbólica,
entonces se alimenta la tendencia inercia, arriba descrita, hacia la
instrumentalización del derecho como arma de guerra lo cual es decididamente
contrario a las necesidades derivadas de la seguridad jurídica"
Finalmente, y bajo
el título de "LA NECESIDAD", observa que "las medidas adoptadas
para aumentar la eficacia de la función retributiva, conduce, en realidad, a
hacer decididamente desproporcionada la relación entre la gravedad del hecho y
la magnitud de la culpa, pues un mínimo de 20 años de prisión para estudiantes
que incendian buses resulta, a todas luces, contrario a los dictados del
principio penal de la proporcionalidad de la pena. En casos como este, la
medida, vale decir, el incremento resulta innecesario e injusto"
En lo que atañe al
punto de "la necesidad" de las medidas que se analizan, y partiendo
de que el control sobre la necesariedad -conducencia- se refiere exclusivamente
al estudio de las posibilidades fácticas de realización de los fines
propuestos, agrega que las estrategias adoptadas a través del decreto que se
revisa, no son lo suficientemente idóneas para enfrentar las amenazas a la estabilidad
del Estado y de la Sociedad, como son la guerrilla y el narcoterrorismo.
Según el Procurador
General de la Nación, el Gobierno se ampara en la conmoción interior para
imponer inutilmente una pedagogía del miedo, al tratar de amedrentar a los delincuentes
con la aplicación de altas condenas. Conceptua que las medidas son estériles,
pues a su juicio, los narcoterroristas generalmente pertenecen a organizaciones
delincuenciales que no atienden a este tipo de advertencias, y a quienes el
aumento de penas significa más un gesto de impotencia del Estado.
V. INTERVENCION
DE LA CORPORACION COLECTIVO DE ABOGADOS.
El ciudadano Rafael
Barrios Mendivil, en su carácter de representante legal de la Corporación
Colectivo de Abogados, acudió el veintiseis (26) de abril de mil novecientos
noventa y tres (1993), por escrito, ante la Corte Constitucional, con el fin de
que estudie y declare la inconstitucionalidad de algunos artículos contenidos
en el decreto legislativo 709 de 1993.
Si bien el escrito
por el cual el mencionado ciudadano impugna la constitucionalidad del decreto
709 de 1993, no fue presentado dentro del termino que para la efectividad de la
intervención ciudadana establece el artículo 37 del decreto 2067 de 1991, dicho
escrito sí fue entregado en la Secretaría de la Corporación antes de que dicho
termino se surtiera.
Sin embargo, no se
admite la intervención del ciudadano Rafael Barrios Mendivil, en su carácter de
"representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados", por
cuanto el numeral 1o. del artículo 242 de la Constitución Nacional, sólo admite
la intervención del ciudadano colombiano, más no de personas jurídicas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
De conformidad con
los artículos constitucionales 214 numeral 6o y 241 numeral 7, corresponde a la
Corte Constitucional decidir, en forma definitiva, sobre la constitucionalidad
del decreto legislativo 709 de abril quince (15) de mil novecientos noventa y
tres (1993), dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 213
de la Constitución Nacional.
2. Conexidad
formal del Decreto 709 de 1993 con la situación que determinó la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior.
El Decreto 709 de
1993, fue dictado, no sólo con fundamento en el artículo 213 de la C.N., sino
en el decreto 1793 de 1992, mediante el cual se declaró el estado de conmoción
interior, en todo el territorio nacional, por el lapso de 90 días, contados a
partir del 8 de noviembre de 1992, declarado constitucional por ésta Corte
según sentencia No. C-031 del 8 de febrero de 1993; decreto 1793 de 1992, cuya
vigencia fue prolongada por el decreto legislativo 261 de 1993, el cual fue
declarado igualmente exequible por ésta Corte, a través de la sentencia No
C-154, de 1993.
El Gobierno
Nacional, al expedir el Decreto 1793 de 1992, adujo como causas o motivos para
declarar el estado de conmoción interior, las siguientes:
"Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada."
"Que es
necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de
investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de
los organismos de fiscalización, así como a los testigos; permitir a las
fuerzas militares desarrollar funciones de policía judicial, y reprimir ciertas
conductas que contribuyen a que puedan tener éxito las operaciones de la
delincuencia organizada".
En el decreto,
materia de revisión, se invocan como hechos o circunstancias que originaron la
expedición de medidas penales con el fin de conjurar las causas de la
perturbación y restablecer el orden público, lo siguiente:
"Que se han
continuado produciendo graves atentados terroristas contra la población civil,
los cuales han causado numerosas víctimas".
"Que los
atentados recientes de conocimiento público indican un recrudecimiento de las
acciones de las organizaciones terroristas".
"Que las penas
vigentes para actos terroristas no están cumpliendo eficazmente su función
disuasiva y retributiva".
De esta manera, el
decreto objeto de examen de exequibilidad, se refiere a materias que tienen
relación directa y específica con la situación que determinó la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior; conexidad entre ésta y aquel, que se
precisará, aún más, cuando se entre a examinar el contenido material del
estatuto en revisión.
3.
Constitucionalidad formal del Decreto 709 de 1993.
El Decreto 709 de
1993, es constitucional desde el punto de vista formal, es decir, no adolece de
vicios de procedimiento en su expedición que afecten su validez, por cuanto:
Se expidió por el Presidente de la
República, de acuerdo con las competencias que le fueron asignadas por los
artículos 213 y 214 de la Constitución Nacional.
De conformidad con el artículo 213 inciso
1° de la Carta, se firmó por el Presidente de la República y todos los
Ministros; anotándose que, para la fecha de la firma del decreto, los
Viceministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público y Minas y
Energía, se encontraban encargados de las funciones de los respectivos
despachos.
Se expidió dentro del término de vigencia
del Decreto 1793 de noviembre 8 de 1992, por medio del cual se declaró, en todo
el territorio nacional, el estado de conmoción interior, y cuya vigencia se
prorrogó por el decreto 261 de 1993.
4.
Inconstitucionalidad material del Decreto 709 de 1993.
4.1. El Gobierno
Nacional esta habilitado para dictar medidas que de ordinario son de
competencia del legislador.
Antes de avocar el
exámen de constitucionalidad del decreto 709 de 1993, el cual se hará mediante
la confrontación del contenido de sus normas con la Carta Política, debe
señalarse, que las facultades excepcionales que se otorgan al Gobierno
Nacional, a través de la institución de la Conmoción Interior, lo habilitan
para ejercer la competencia en materia legislativa, esto es, para sustituir al
legislador ordinario en la función de expedir las leyes.
Atribuciones, que
como se dijo por esta Corte en sentencia C-136 del 15 de abril de 1993,
"no son ilimitadas ni omnímodas, pues la propia Carta Política le
establece cortapisas a su función de legislador extraordinario"
(artículos. 213 y 214 de la Constitución Política).
4.2. Las medidas
que se tomen dentro del Estado de Conmoción Interior son de naturaleza
transitoria.
Las normas dictadas durante el Estado de
Conmoción Interior son de carácter transitorio. En efecto, de conformidad con
la visión constitucional de los estados de excepción, debe entenderse, que el
artículo 213 de la Carta, al disponer que "se podrá declarar el Estado de
Conmoción Interior por término no mayor de noventa días, prorrogables hasta por
dos periódos iguales", y que "los decretos legislativos que dicte el
Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y
dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden
público", entroniza la naturaleza transitoria de las normas dictadas
durante el estado de excepción, reafirmando, que la finalidad de dichas normas
es la restauración del estado jurídico vinculado a la relación política y
social anterior a la crisis; es decir, que las medidas de excepción son para
restablecer la normalidad institucional al conjurar las causas de la
perturbación y la extensión de sus efectos, más no para expedir normas con
proyección de permanencia y estabilidad, que necesariamente implican desarrollo
de cometidos que normalmente debe realizar el Estado en tiempos de normalidad,
para dar cumplimiento a los fines que le son propios, ajenos, por consiguiente,
a la situación de anormalidad propia del Estado de Conmoción Interior.
En el Estado de Conmoción Interior no
desaparece la Constitución. En efecto, cuando el artículo 214 de la Carta
Política dispone que dentro de los Estados Excepcionales de Guerra Exterior o
Conmoción Interior "no podrán suspenderse los derechos humanos ni las
libertades fundamentales", que "no se interrumpirá el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado", y que "el Gobierno enviará a la Corte Constitucional los
decretos legislativos que dicte, para que ella decida definitivamente sobre su
constitucionalidad", esta dando a entender, que las facultades del Gobierno
durante los Estados de Excepción, deben ceñirse a lo ordenado por la misma
Constitución.
Las medidas tomadas mediante el decreto
objeto de análisis, tales como el establecimiento de luengas penas, la de
predicar una conexidad entre los delitos a que alude el artículo 1o. del
decreto y los delitos politicos, la supresión de beneficios previstos por las
normas penales y administrativas y la posibilidad de condenar con base en
testimonios de personas de identidad reservada, no solamente se enderezan hacia
la construcción de una legislación permanente, sino que ellas se hacen
efectivas o se cumplen y realizan, y producen efectos, después de que fenece el
estado excepcional en el que se fundaron, lo cual implica, que permanecen
vigentes en forma intemporal, contrariando de este modo, la naturaleza
transitoria, propia de las disposiciones del Estado de Conmoción Interior.
Las facultades
legislativas ordinariamente son inherentes al Congreso; ciertamente, por el
artículo 150, numeral 2o, es a él a quien le corresponde, mediante leyes
ordinarias, expedir "códigos en todos los ramas de la legislación",
es decir, incluso el código penal y el código de procedimiento penal, y puede
también "reformar sus disposiciones"; tanto es así, que de
conformidad con el numeral 10 de la norma citada, el Congreso ni siquiera podrá
conceder al Presidente de la República facultades extraordinarias "para
expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral
19 del presente artículo, ni para decretar impuestos". Igualmente, por el
artículo 152, también de la Constitución, se regula, por medio de leyes
estatutarias, entre otras materias, las que se relacionan con los
"derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección", "la administración de justicia" y
"los estados de excepción".
En las facultades
que el artículo 213 de la Constitución Nacional otorga al Gobierno, concurren
tres aspectos, todos singulares o extraordinarios: *Una actuación
particular del estado; *Una situación socio-política igualmente
peculiar, determinante de la actuación estatal, y *Unas medidas de igual
forma excepcionales; por consiguiente, así como aquellas actuación y situación,
son transitorias, dichas medidas, no pueden prolongarse indefinidamente en el
tiempo, como ocurre con las establecidas en los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o,
6o y 7o del decreto 709 de 1993, las cuales, independientemente de que
obedezcan a criterios de proporcionalidad y racionalidad frente a los hechos
que le sirven de causa -los que motivaron la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior- pasan a ser permanentes, y desnaturalizan así el estado de
excepción, el cual sólo puede ser concebido, como se expresó antes, como una
situación anormal, excepcional y transitoria.
Debe concluirse,
conforme a lo expuesto, que las normas del decreto 709 de 1993, son
inexequibles, por contradecir el criterio de necesidad temporal y no
permanente, distintivo de las normas de los Estados de Excepción, lo cual
demanda, particularmente en el cambio de la legislación penal, que dichas
normas insinúen, mejor aún, indiquen, la transitoriedad de su vigencia y
aplicación, de tal forma, que no aparezcan como desproporcionadas.1
Es indubitable que
la condición de transitorios que posen los decretos de conmoción interior,
denota que a través de ellos no se pueden tomar decisiones sobre materias que
reclamen intrínsecamente la permanencia; en tal virtud, el Gobierno no puede
dictar normas cuya cualidad sea la de ser permanentes. Así lo consideró la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia numero 10. de 1989, con
ponencia del Magistrado Fabio Morón Diaz, al señalar que "por medio de estos
decretos no es lógico y racional, desde el punto de vista de los fines
consagrados por el constituyente, que se adopten medidas que tienen por sí
solas carácter de permanencia".
4.3. La
aplicación del principio de favorabilidad hace inocua la norma de carácter
temporal y excepcional, en consecuencia ineficaz e innecesaria, y en este
sentido inexequible.
Esta Corporación en reciente sentencia
afirmó:  "Advirtiendo que la eficacia de las medidas adoptadas durante los
estados de excepción no es criterio de análisis que sirva a los fines de la
revisión oficiosa a cargo de esta Corte y que en sí misma ella no garantiza la
constitucionalidad de una decisión, debe advertirse que, ante la magnitud de la
responsabilidad presidencial sobre restableciiento del orden público
perturbado, el Ejecutivo no puede menos que efectuar una evaluación previa
sobre la génesis del desasosiego para diseñar la estrategia destinada a
conjurar" (Sentencia No. C-214/93, Magistrados Ponentes: Drs. José
Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara).
Claro está, que
cuando de antemano se sabe tanto por el ejecutivo como por el Juez
Constitucional que la medida adoptada carecerá de toda eficacia para conjurar
la crisis, no tiene razón de ser su adopción ni su permanenecia en el
ordenamiento jurídico, pues la Carta Política únicamente otorga al Presidente
las facultades " estrictamente necesarias para conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos " (art. 213 de la
C.P.).
Igualmente esta
Corte, al declarar exequible el decreto legislativo 1793 de 1992, "por
medio del cual se declara el Estado de conmoción interior", a través de la
sentencia No. C-009 del 1o. de febrero de 1993, con ponencia del Magistrado
Eduardo Cifuentes Muñoz, precisó: "El deber de eficacia, que no puede
estar ausente en la tarea de restablecer el orden público gravemente turbado,
es necesario observarlo a fin de que la correcta utilización de los poderes
extraordinarios derivados de la declaratoria de conmoción efectivamente
permitan conjurar la situación y no se torne al sistemático uso de este
expediente extraordinario con lo cual se le sustrae validez y
legitimidad".2
Las medidas que se
toman bajo el Estado de conmoción Interior deben ser adecuadas con el propósito
que se busca, esto es, idóneas y necesarias para combatir las causas que
atentan de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado, o la convivencia ciudadana, ya que medidas inadecuadas se tornan en
innecesarias, y por lo tanto no contribuyen a restablecer el orden público
interno turbado, con lo cual, devienen en inconstitucionales.
El "principio
de favorabilidad" en materia penal, reconocido como derecho fundamental
por la Constitución Política, opera en el sentido de que "En materia
Penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable" (art. 29. inciso 3°. de la
Constitución Nacional).
Innegablemente, las
normas del decreto que se revisa, en cuanto aumentan las penas, aluden a la no
conexidad entre los hechos punibles de su artículo 1o, con delitos políticos,
suprimen beneficios de naturaleza penal y administrativa y permiten condenar con
fundamento únicamente en testimonios de personas con identidad reservada, no
tienen una vigencia ininterrumpida; por consiguiente, el procesado o condenado,
al recobrar vigencia las normas más benévolas o menos adversas, podrá aducir la
aplicación de estas, invocando la operancia del principio de favorabilidad.
Es comunmente
admitido, que tratándose de normas de naturaleza temporal, cuya vida está ya
delimitada en el tiempo de manera expresa, y que apenas suspenden la vigencia
de aquellas disposiciones que le sean contrarias, mientras dura su efímera
existencia, y que consagran soluciones mas desfavorables con respecto a las
previstas en la ley anterior o en la que regirá después de su expiración, sus
adversos efectos no se extienden ni retroactiva ni ultraactivamente.
Siendo entonces el
contenido de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o y 7o del decreto que se
revisa, inocuo e inofensivo, por la carencia de poder intimidatorio, e
innecesario, y aceptado, que en la vida de las relaciones jurídicas, la eficacia
normativa debe constituir preocupación máxima del poder regulador del Estado,
por la necesidad social que toda norma jurídica tiende a satisfacer, esta Sala
considera que dichas normas se deben declarar inexequibles por inocuas, esto
es, por no estar dirigidas a lograr la finalidad del inciso 2° del artículo 213
constitucional de "conjurar las causas de perturbación e impedir la
extensión de sus efectos".
En relación con el inciso 2° del
artículo 1o. del Decreto 709 de 1993, debe agregarse, que este también
vulnera el derecho a la igualdad de que trata el artículo 13 de la Carta
Política. Ciertamente, en atención a que el inciso 2° del artículo 1o del
decreto que se revisa, faculta al Juez, para que, en el evento de que aplique
la sanción mínima, en los delitos tipificados por el artículo 12 del decreto
180 de 1988, le de un tratamiento igual a lo diferente, esta Corte, considera
que ello es inconstitucional. Efectivamente, advierte esta Corporación, la
incoherencia de que la pena mínima establecida para los casos en que "se
afectan la vida e integridad corporal de las personas naturales", sea
idéntica a la pena mínima establecida para los casos en que "no se generan
dichas consecuencias", pues siendo de diez años la pena mínima prevista
originalmente por el Decreto 180, la pena mínima incrementada quedo en ambos
casos igual, lo cual esta en oposición con la máxima penal de la simetría de
las penas, la cual manda un trato especial para los hechos punibles que atentan
contra la vida y los bienes.
Con respecto al artículo 5o del Decreto
709 de 1993, esta Sala agrega, que al igual de lo que sucede con las normas
que agravan punitivamente la pena, la supresión del beneficio de la rebaja de pena
y de toda gracia prevista por las disposiciones penales y administrativas
vigentes, resulta inocua, toda vez que la imposibilidad de obtener una rebaja
de pena, entre otras razones, por confesión en el momento de rendir primera
indagatoria (art. 299 del C. de P. P.). o un beneficio, tal como seria la
excarcelacion por demora en la celebración de la audiencia pública (numeral 2o
del art. 415 del C. de P.P.), puede tener operancia después de la vigencia del
decreto 709 de 1993.
La ineficacia se
observa claramente en el propósito del inciso 2o del artículo 5o del decreto
mencionado, que priva al sindicado por hurto de automotores, pero con fines
terroristas, de la posibilidad de obtener la libertad provisional garantizada
mediante caución en los delitos contra el patrimonio económico cuando el
sindicado, antes de dictarse sentencia, restituya el objeto material del delito
o su valor e indemnice los perjuicios ocasionados al ofendido o perjudicado. En
efecto, la causal acaece no sólo hasta un momento determinado, el cual puede
coincidir con la vigencia del decreto que la elimina respecto a los sindicados
referidos, sino que puede alegarse después de que se ha dictado sentencia.
Se anota, que en lo
que atañe al ultimo aparte del inciso 1o del artículo 5o del decreto 709 de
1993, en el cual se dice: "salvo lo previsto por el decreto 264 de
1993", esta Corte reitera su inconstitucionalidad y se atiene a lo
resuelto en la sentencia No. C-171, del tres (3) de mayo de mil novecientos
noventa y tres (1993), que declaró la inexequibilidad del decreto 264 de 1993.
En lo que se refiere al artículo 6o del
Decreto 709 de 1993., mediante el cual se permite que en los procesos que
se adelanten por los hechos a que se refiere el artículo 1o. del referido
decreto  se pueda dictar sentencia condenatoria con fundamento unicamente en
uno o varios testimonios de personas cuya identidad se hubiere reservado, la
Sala, además de lo expuesto en el punto 4.2, anota que la norma es inexequible,
por las siguientes razones:
La sentencia
condenatoria, ni siquiera aquella a través de la cual se castiga a los autores
de los hechos punibles tipificados por el artículo 12 del decreto 180 de 1988,
puede tener como único apoyo, uno o varios testimonios de personas cuya
identidad se hubiese reservado, ya que ello vulnera los principios de la
seguridad jurídica y publicidad de la sentencia, las garantías mínimas del
procesado y el derecho al debido proceso.
Permitir que se pueda condenar a una
persona, sin que esta tenga la oportunidad de conocer los fundamentos de
derecho y de hecho, ni las pruebas en que se sostienen estos últimos, va contra
el principio de la "seguridad jurídica", el cual, además de
constituir una de las normas rectoras del derecho penal, se consagra en la
Constitución Política, en su Preámbulo, al establecer, como criterio rector del
nuevo orden constitucional, el de asegurar "la justicia" y un
"orden político, económico y social justo", y se reitera en su
artículo 2o, en cuanto señala, como fin del Estado, garantizar "la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo".
No se trata de que las investigaciones
terminen con una sentencia condenatoria, sino de que sirvan para garantizar los
bienes jurídicos afectados, sin lesionar el sentimiento de seguridad jurídica
de la comunidad, el cual se reduce a tener la certeza de conocer el por qué se
condena a una persona, y que se fortalece con el principio de la "publicidad
de la sentencia", que no se limita al deber de notificar procesalmente
o dar a conocer la resolución judicial que pone término, en una instancia o
definitivamente, al proceso, sino a sentar en la sentencia misma, tanto las
razones de derecho y de hecho, como las pruebas, sobre las cuales se fundamentó
la decisión; publicidad del juzgamiento que se erige en norma directora del
procedimiento penal.
Admitir que se pueda condenar con
fundamento únicamente con testimonios de personas de identidad reservada, sería
desconocer la Constitución Política, cuyo artículo 29 reconoce el derecho
fundamental de toda persona a un "debido proceso", tanto en
las actuaciones administrativas como judiciales. Se vulneraría el debido
proceso, toda vez que, se desconocería el derecho de toda persona a
controvertir las pruebas que se presenten en su contra, en atención a que sin
conocer al declarante que lo inculpa y consecuencialmente las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que percibió los hechos, no puede contradecir la
respectiva declaración.
Tolerar que una persona pueda ser
condenada con fundamento solamente en testimonio o testimonios secretos,
ignoraría lo consagrado en los Instrumentos Internacionales de Derechos
Humanos, tales como, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
suscrito por Colombia y aprobado mediante Ley 74 de 1968, el cual prevé, entre
otros principios procesales o "garantías mínimas del procesado" , que
"durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en
plena igualdad, a interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a
obtener la comparecencia de los testigos de descargo y que estos sean
interrogados en las mismas condiciones que los testigos de cargo".
Es oportuno aclarar,
que al declararse la inconstitucionalidad del decreto 264 de 1993, "por el
cual se expiden normas sobre concesión de beneficios por colaboración con la
justicia", se consideró, que el contenido del decreto, al darle un trato
más favorable a cierto tipo de delincuentes, paradojícamente, a quienes han
incurrido en los peores crímenes, contrariaba el principio de la igualdad que
consagra la Constitución Política en su artículo 13, el cual establece, que
"todas las personas son iguales ante la ley" y que "recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
oportunidades e igualdades, sin ninguna discriminación". Si bien en
desarrollo de esas mismas apreciaciones, podría devenir como constitucional, la
norma que dispone la no aplicación del inciso 2o del artículo 247 del Código de
Procedimiento Penal, esta Sala, estima que para el presente caso, ello no es
así.
El código de
Procedimiento Penal ,  no obstante prever la figura de los testigos de
identidad reservada, en su artículo 247 advierte, que ni siquiera en los
procesos de que conocen los jueces regionales se podrá dictar sentencia
condenatoria que tenga como único fundamento, uno o varios testimonios de personas
cuya identidad se hubiese reservado.
Con la norma del
inciso 2° del artículo 247 del Código de Procedimiento Penal se quiso
significar, que los testimonios secretos no constituyen fundamento único con
base en el cual se pueda dictar sentencia condenatoria, sino que esta modalidad
de la llamada por algunos "justicia secreta", es simplemente, un
instrumento o guía técnica para adelantar la investigación criminal y para
proteger la vida e integridad de los testigos dentro del proceso penal. Así se
consideró por esta Corporación en sentencia C-150 del veintidós (22) de abril
de mil novecientos noventa y tres (1993), M.P. Fabio Morón Diaz, al
considerarse que las normas sobre reserva de la identidad de los intervinientes
en el proceso penal, son expresiones normativas fundadas en la idea de rodear
de garantías y seguridades a los jueces, funcionarios, empleados de la rama
judicial, familiares, miembros de la fuerza pública que colaboran en el
ejercicio de las funciones de policía judicial, testigos y colaboradores
eficaces de la administración de justicia.
4.4. El aumento
de penas previsto en el decreto materia de revisión no implica la consagración
de penas perpetuas.
El señor Procurador
argumenta que el aumento de penas previsto en el decreto que se revisa es
inconstitucional, por ser violatorio del artículo 34 de la Carta que prohibe la
prisión perpetua, por cuanto el limite temporal de las penas se extiende más
alla de la vida probable de los condenados, partiendo del supuesto de la edad
mínima en que se inicia la actividad delincuencial (18 años) y el tiempo
factible de duración de la vida del colombiano (65 años).
Considera esta
Corte, que la norma analizada no contiene el señalamiento de una pena perpetua.
Lo perpetuo es lo intemporal, esto es, lo que no tiene limites ni medidas en el
tiempo, lo infinito, de tal suerte que tiene un comienzo pero no un fin. La
norma en comento tiene un limite temporal preciso y determinado; por lo tanto,
no puede decirse que ella es perpetua.
El argumento según
el cual, en razón de la edad del delincuente la pena puede tornarse perpetua,
no es de recibo porque normalmente el máximo de la pena jamás se cumple dado el
mecanismo de la redención de las penas que opera así: -Reducción de la pena por
confesión, una tercera parte (art.229 C.P.P); por trabajo y estudio, dos días
de estudio o trabajo, un día de rebaja, y por enseñar, cuatro horas dedicadas a
esta labor, se computan como un día de trabajo (arts. 530 y 531 C.P.P.);
-libertad condicional, cuando se han descontado dos terceras partes de la pena
impuesta (arts. 72 C.P y 515 C.P.P.); y -libertad preparatoria, bajo la
responsabilidad del Director General de Prisiones, previa autorización del
Consejo de Disciplina, cuando se han cumplido, las cuatro quintas partes de la
pena efectiva, amén de las franquicias preparatorias para trabajar por fuera
del establecimiento carcelario.
Adicionalmente hay
que considerar que dadas las circunstancias particulares en que se encuentra un
condenado, la pena puede tornarse perpetua, por ejemplo, enfermo de sida,
cáncer maligno incurable, etc., porque incluso la pena más leve, puede
convertirse en perpetua dado el tiempo de vida probable que le puede quedar a
un reo cuando padece una enfermedad que en breve término le ocasionará la muerte.
Si para fijar la pena se tuvieran que tener necesariamente en cuenta las
situaciones particulares del delincuente, ajenas al hecho punible, entre ellas
su edad, se desconocería el principio de la legalidad de la pena (art. 29 de la
Carta) que exige que de manera abstracta el legislador determine dentro de unos
límites precisos la pena imponible, normalmente un mínimo y un máximo, con el
agravante de que en cada caso la pena no dependería de la voluntad del
legislador, sino de la situación particular de cada reo; se llegaría por este
camino a la pena individual discriminatoria, delimitada según las
circunstancias particulares de cada delincuente, con el desconocimiento del
mencionado principio, y desatendiendo las reglas jurídicas que enmarcan la actuación
del Juez para el señalamiento de la pena dentro de las directrices trazadas por
el legislador.
4.5.
Inconstitucionalidad del artículo 8o.
Finalmente, habrá de
declararse inconstitucional, en razon de la unidad normativa, el artículo 8o
del decreto objeto de revisión, que señala el termino de su vigencia.
4.6. Advertencia
final.
El criterio de
interpretación de las normas de naturaleza penal expedidas durante el Estado de
Conmoción Interior, no comprende situaciones jurídicas diferentes a las
analizadas, pues toda decisión sobre la constitucionalidad de una determinada
normatividad se examina y resuelve teniendo en cuenta las especiales
situaciones de hecho y de derecho reguladas en las normas objeto de revisión.
Por lo tanto, la solución del presente caso no constituye un avance de
criterios en relación con casos futuros que esta Corte deba resolver sobre
materias o asuntos similares.
VII. DECISION
Según lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
la totalidad de las normas del Decreto 709 del quince (15) de abril de mil
novecientos noventa y tres (1993), "Por el cual se adoptan disposiciones
en materia penal".
Cópiese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Por otra parte, los mismos organismos
internacionales de control de los estados de excepción, ademas de acoger el
control de proporcionalidad, les atribuyen una dimensión temporal, con el
propósito de que los gobiernos no se sirvan de medidas transitorias para
imponer medidas que deban tener efectos de larga duración. Tal es, por ejemplo,
el caso de la comisión Interamericana de Justicia (informe Colombia página 219,
párrafo tercero, citado por O'Donnell Daniel, en: "Protección
Internacional de los Derechos Humanos", de la Comisión Andina de Juristas,
pág. 410)."
2 En la misma providencia se considera que "La
remoción de la violencia y no solo de sus manifestaciones contingentes y
externas, es la tarea inmediata que debe comprometer la acción gubernamental,
cuya obligación, en un momento de tanta aflicción y peligro institucional para
el país y sus gentes no tiene el carácter jurídico de "mejores
esfuerzos" sino que adquiere la típica connotación de una obligación de
"resultados". No de otra manera, entiende la Corte, puede el Gobierno
asumir su responsabilidad jurídica e histórica. Las facultades adicionales que
recibe el Presidente como consecuencia de la declaratoria de conmoción
interior, solo la justifica en el plano constitucional y social un plus de
resultados"