C-623-15
Sentencia
C-623/15
NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y
DESARROLLO RURAL CAMPESINO, ESTABLECE SUBSIDIO PARA ADQUISICION DE TIERRAS Y
REFORMA EL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-Procedencia de la acción de revisión en proceso de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de
dominio/PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION
DEL DOMINIO-Procedencia de la
acción de revisión
Para la Corte,
resulta desproporcionado que el órgano legislativo invada la órbita del
competencia propia del juez. A su juicio, aunque es cierto que la medida de
suspensión automática tiene una finalidad legítima desde la perspectiva
constitucional, en cuanto busca garantizar el debido proceso, también lo es,
que el modo en que opera resulta desproporcionado y vulnera la reserva judicial
y sin permitir que la decisión se adopte por los jueces previa consideración
con el momento de la solicitud, suspender la ejecución de las resoluciones que
culminan procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, cuando se formula demanda de
revisión o la demanda es rechazada, o el Consejo de Estado niega las
pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta si tal accionar es pertinente y
sobre todo necesario. En criterio de la Corte, la facultad otorgada a los
jueces de la República para suspender de manera provisional actos
administrativos que puedan ocasionar un perjuicio irremediable prevista en el
artículo 238 de la Constitución, así como en el artículo 238 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es una
herramienta suficiente para garantizar el debido proceso en la clarificación de
la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio. De
otra parte, el Tribunal Constitucional estableció que la suspensión automática
de los mencionados actos administrativos configura una vulneración de los
artículos 58 y 64 de la Constitución Política, toda vez que limita de forma
significativa la función social de la propiedad, en concreto, la posibilidad de
que el Estado luego de haber surtido el respectivo proceso administrativo,
disponga de bienes para contribuir a la dignificación de la vida de
trabajadores del campo, en desarrollo de la política agraria dirigida a
distribuir los bienes afectados entre la población rural y otros grupos
sociales en situación de vulnerabilidad. Consideró desproporcionado someter a
las personas a una espera en ocasiones injustificada, que sacrifica el acceso
programático de la propiedad, la presunción de legalidad de los actos que
culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación
de baldíos y extinción del dominio y el principio constitucional de buena fe.
Las anteriores razones llevaron a la Corte a excluir del ordenamiento jurídico
los apartes normativos acusados, por vulnerar los artículos 64 y 238 de la
Constitución. Al mismo tiempo, la Corporación aclaró, que el interesado puede
interponer la acción de revisión o la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho y solicitar la suspensión del acto administrativo que resuelva de fondo
los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, de conformidad con lo
preceptuado en los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, es facultativo
del juez, decretar la suspensión de los efectos de tales actos administrativos,
cuando determine que a ello hubiere lugar. Finalmente, la corporación integró
la unidad normativa con el vocablo sólo que hacía parte de los incisos primero
del artículo 50 y el numeral 3 del artículo 53 de la Ley 160 de 1994, por considerar
que tenía una incidencia directa, en el ejercicio del derecho al debido proceso
y a la propiedad de las personas que se veían afectadas por los procesos
agrarios enunciados, disposición que resulta de igual manera desproporcionada,
por no tener una finalidad legítima a la luz de la Constitución. Por
consiguiente, si la regla general es que la acción de nulidad y
restablecimiento se interpone contra los actos administrativos por los cuales
una persona ha afectado su derecho, debe entenderse que también procede contra
aquellos que deciden de fondo los descritos en las disposiciones demandadas y
por ende, declaró su inexequibilidad.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE RESERVA
JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Requisito de certeza y pertinencia/RESERVA
JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Interpretación
razonable
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Alcance
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Características
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Competencia de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Medida cautelar/SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Excepción al
principio de legalidad
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Amplia libertad
de configuración legislativa
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-No se prohíbe
cuando es necesario para evitar o poner fin a la vulneración de derechos de las
partes o terceros implicados en un proceso
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Competencia de
autoridades judiciales diferentes al juez del contencioso cuando se pretenda
proteger derechos fundamentales o colectivos y para evitar un perjuicio
irremediable
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE RESERVA
JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Límites de proporcionalidad y razonabilidad
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Alcance
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Reconocimiento
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO
PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Jurisprudencia
constitucional
TIERRA Y TERRITORIO-Concepto/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO
PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Debe
garantizar el derecho al territorio, bienes y servicios complementarios para
mejoramiento de calidad de vida social, económico y cultural/DERECHO AL
TERRITORIO DE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES-Fundamental/DERECHO AL
TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Fundamental
DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental
DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Carácter subjetivo/DERECHO AL TERRITORIO DE
POBLACION CAMPESINA-Fuentes normativas
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Realización de la dignidad humana/DERECHO A LA
DIGNIDAD HUMANA Y A LA ALIMENTACION-Relación/DERECHO AL TERRITORIO DE
POBLACION RURAL-Realización de la dignidad humana
DERECHO A UN NIVEL DE VIDA ADECUADO Y A LA ALIMENTACION-Consagración internacional
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Relación con el derecho a la vivienda y al trabajo
POBLACION CAMPESINA-Especial condición de vulnerabilidad por razones sociales,
económicas y culturales
POBLACION RURAL-Vulnerabilidad por razones
sociales, económicas y culturales tiene raíces profundas en el conflicto armado
interno
DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos protegidos
PROPIEDAD PRIVADA-Alcance/PROPIEDAD PRIVADA-Límites/PROPIEDAD
PRIVADA-Principios que delimitan el contenido
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza
PROPIEDAD PRIVADA-Derecho subjetivo
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-No es absoluto
LIMITES DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN VIRTUD DE SUS
FINALIDADES DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Requisitos de autoridades públicas/PRIVACION DE LA
TITULARIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA CONTRA LA VOLUNTAD DE SU TITULAR-Requisitos
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y PROCESOS ADELANTADOS POR LA ADMINISTRACION-Respeto
por los valores fundamentales del Estado Social de Derecho
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD Y EXTINCION DE DOMINIO-Procedimientos cumplen con finalidades del
derecho a la propiedad privada y garantías procesales propias de la
administración de justicia
PROCEDIMIENTOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,
DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE DOMINIO AGRARIO-Caracterización
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD-Objeto
BALDIOS-Noción/RECUPERACION
DE BALDIOS-Naturaleza de los bienes
NORMAS SOBRE APROPIACION O ADJUDICACION Y RECUPERACION DE
TIERRAS BALDIAS-Competencia del
Congreso
ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales beneficiarios
BALDIOS-Terrenos
transferibles por naturaleza mediante la enajenación por titulación
ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial/DESTINACION DE LOS BIENES BALDIOS-Debe
contribuir a la dignificación de la vida de trabajadores del campo
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE,
RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Finalidad
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECUPERACION DE BALDIOS-Existencia de obras de edificación o cultivos
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECUPERACION DE BALDIOS-Reconocimiento de mejoras a favor de terceros
ocupantes de buena fe
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO AGRARIO-Finalidad
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE,
RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Competencia del Incoder
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE,
RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Estructura
PROCEDIMIENTOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Carga de la prueba corresponde al propietario
PROCESOS DE CLARIFICACION-Acreditación de la propiedad
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE,
RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Contenido de la resolución final
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE,
RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Medios de control
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE,
RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Características de la acción de revisión
ACCION DE REVISION-Actos administrativos contra los cuales procede
PROCEDIMIENTO AGRARIO DE CLARIFICACION-Materialización del acto administrativo con que
culmina
CONTROL DE REVISION ANTES DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Características
ACCION DE REVISION CONTRA ACTOS DE EXTINCION DEL DOMINIO AGRARIO,
CLARIFICACION, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-Competencia del Consejo
de Estado para decidir en única instancia
ACCION DE REVISION-Objeto según el Consejo de Estado
ACCION DE REVISION-Características según el Consejo de Estado
ACCION DE REVISION-Entrada en vigencia del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Unificación de procesos y redefinición de los medios de
control judicial/ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fortalecimiento de los
poderes del juez
RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN
PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE
BALDIOS-Contenido
PROCESO ADMINISTRATIVO DE EXTINCION DEL DOMINIO-Contenido
PROCESOS AGRARIOS-Puede derivarse de la expresión “Ejecutoriada la resolución
que define el procedimiento” que son
abarcados por los efectos de la ejecutoria
PROCEDIMIENTO AGRARIO-Interpretaciones frente a la suspensión del acto de
inscripción de la resolución con que finaliza
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa
RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN
PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE
BALDIOS Y DE EXTINCION DEL
DOMINIO-Integración normativa
UNIDAD NORMATIVA-Conformación/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter
excepcional/UNIDAD NORMATIVA-Noción/UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia
constitucional
FALTA DE UNIDAD NORMATIVA Y PROPOSICION JURIDICA
INCOMPLETA-Diferencia
RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN
PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE
BALDIOS Y DE EXTINCION DEL
DOMINIO-Exclusión de la interposición del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho
ACCION DE REVISION EN PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Suspende de manera
automática los efectos de los actos administrativos que los culminan
PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Institutos procesales
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Integración de la palabra “sólo” toda vez que no
tendrían medio de control para resarcir daños causados ante eventual
equivocación de la administración
INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE
REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Suspensión automática
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Concepto/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Examen/JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Dimensiones
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Alcance
PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,
DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Garantía ius fundamental
del debido proceso se materializa en posibilidad de presentar recurso de
Revisión frente a resoluciones que los culminan
SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Finalidad
legítima de la medida/ACTOS ADMINISTRATIVOS-Suspensión provisional
DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Finalidad legítima y constitucional cuando pueda
configurarse un perjuicio irremediable
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-No es obligación y obedece a criterios de
razonabilidad
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Se desplaza la potestad de la administración de
suspender provisionalmente un acto administrativo por una obligación de hacer
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Reproche de inconstitucionalidad recae sobre suspensión
provisional sin que se analice si es pertinente o necesaria
SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Medida legítima mas no necesaria
DERECHO DE TENENCIA Y POSESION Y PROTECCION DE TERCEROS
AFECTADOS POR DECISION ILEGAL EN PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Protección a través de
otros medios de control/DERECHO DE TENENCIA Y POSESION Y PROTECCION DE
TERCEROS AFECTADOS POR DECISION ILEGAL EN PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE
LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL
DOMINIO-Procedencia de la acción de tutela por acreditarse un perjuicio
irremediable
ACCION DE REVISION CONTRA ACTOS DE EXTINCION DEL DOMINIO AGRARIO,
CLARIFICACION, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-No opera la acción de
reparación
SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Medida desproporcionada en razón de garantizar el
acceso a la tierra y territorio de población rural
SUSPENSION DE INSCRIPCION EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE
LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E
INSTRUMENTOS PUBLICOS-Protección marginal y eventual de la propiedad
privada, posesión, tenencia y principio de buena fe
SUSPENSION DE INSCRIPCION EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE
LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E
INSTRUMENTOS PUBLICOS-Conlleva una restricción de gran impacto
TRABAJADOR DEL CAMPO-Tratamiento preferente
ACCESO A LA TIERRA Y AL TERRITORIO DE POBLACION AGRARIA-Derecho a recursos y
servicios económicos, sociales y culturales que permitan su desarrollo
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Mecanismo jurídico que desarrolla el acceso a la
tierra y territorio de población rural
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Materialización de políticas agrarias y de protección
de población campesina
PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO Y ADJUDICACION DE TERRENOS-Fines importantes
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO Y ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No contemplan término en
de decisión por el Consejo de Estado
PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,
DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia del recurso de
reposición en sede administrativa y control de revisión ante Consejo de Estado
en proceso de única instancia
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Potestativo del juez decretar la suspensión de los
efectos de actos administrativos que los culminen
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Vulneración de la propiedad privada y debido proceso
por exclusión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION, DESLINDE, RECUPERACION
DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Limitación de interponer la nulidad y restablecimiento del
derecho no tiene una finalidad legítima
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Retroactividad
RETROACTIVIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional/ SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Modulación de efectos/EFECTOS RETROACTIVOS DE SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DECLARACION DE
INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos/CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y
RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Personas que resulten perjudicadas por levantamiento de
suspensión automática de actos administrativos que los culminaron podrán
solicitar se decrete la medida cautelar ante el juez administrativo y después
de la decisión adoptada por el Consejo de Estado
Referencia: expediente D-9344
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley
160 de 1994.
Demandante: Héctor Santaella Quintero
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., treinta (30) de
septiembre de dos mil quince (2015)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos, y los conjueces Jaime Córdoba Triviño, Enrique Gil Botero y Diego
Eduardo López Medina, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Santaella Quintero demandó los
artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994 “Por la
cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto
del veintidós (22) de octubre de dos mil doce (2012), el Despacho del
Magistrado Sustanciador admitió la demanda.
En atención a
lo anterior, comunicó el inicio del presente proceso al Presidente de la
República, al Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Territorial, y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, e invitó
a participar en el debate al Presidente del Consejo de Estado, a las
universidades del Rosario, Sergio Arboleda, de Córdoba, del Sinú, Pontificia
Bolivariana (Seccional Montería), al Centro de Investigación y Educación Popular
– Programa por la Paz (CINEP-PPP), y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad (Dejusticia). Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista,
correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor.
1.    NORMAS
DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas; se subrayan los apartes
acusados:
“LEY 160
DE 1994
(Agosto 3)
Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994
Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo
los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de
reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los
cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia,
conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del
Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse
dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto
administrativo correspondiente.
La resolución que
culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar
que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título
originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su
eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una
cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del
término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo
previsto en esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien
porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se
refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un
uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente
adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad
privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo
los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.
Ejecutoriada la
resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado
demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare
las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el
correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante
terceros. (…)
ARTÍCULO
53. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de
dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán
las siguientes:
1. La resolución que
inicie el procedimiento será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos correspondiente. Quien adquiera derechos reales a partir de este
registro, asumirá desde entonces las diligencias en el estado en que se
encuentren.
2. Los términos
probatorios no podrán exceder de treinta (30) días, distribuidos como indique
el reglamento. La resolución sobre extinción de dominio deberá dictarse dentro
de los quince (15) días siguientes al vencimiento del término probatorio.
3. Contra la resolución
que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de
dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5)
días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo
previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del
Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su
ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que
dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho
término la revisión de la providencia.
Si no se presenta
la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o
la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que
decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la
consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.
4. Tanto en las
diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio como en los
procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde al
propietario.
5. En todos los
procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio deberá
practicarse una inspección ocular al predio intervenido por el Instituto.
Cuando se trate de la causal prevista en la Ley 200 de 1936 y la presente Ley,
los dictámenes serán rendidos por dos peritos que contrate el INCORA con
personas naturales o jurídicas legalmente autorizadas para ello, pero la práctica,
elaboración y rendición del experticio se someterá a las reglas establecidas en
esta Ley y lo que disponga el decreto reglamentario.
Cuando la causa que
origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinción del dominio
esté relacionada con la violación de las disposiciones sobre conservación,
mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las
de preservación del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agrícola
o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los
experticios se rendirán por dos funcionarios calificados del Ministerio del
Medio Ambiente o de la Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en el
municipio de ubicación del inmueble, conforme a las reglas y metodología que
para tal efecto señale el reglamento.
6. Cuando se trate de
probar explotación de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de pastos
naturales, será indispensable demostrar de manera suficiente la explotación
económica o la realización de inversiones durante el término fijado para la
extinción del dominio”.
II.      LA
DEMANDA
El demandante
formula los siguientes cargos:
1.    Vulneración del artículo 238 de la Constitución Política
El ciudadano considera que las
expresiones acusadas vulneran el artículo 238 Superior, en razón a que disponen
que para la inscripción de los actos que ponen fin a los procedimientos
administrativos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos indebidamente ocupados y extinción del dominio, ante
las respectivas Oficinas de Instrumentos Públicos, se requiere, además de la
resolución ejecutoriada, el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que
no se haya interpuesto demanda de revisión contra el acto que define el
procedimiento, (ii) que la demanda haya sido rechazada o (iii) que se hayan
denegado las pretensiones.
En su criterio, ello implica la
suspensión del acto administrativo expedido por el INCODER cuando no se
presentan esas hipótesis, es decir, cuando efectivamente se formula la acción
de revisión y ésta no es rechazada. En tal evento, su ejecución se suspende
hasta que el Consejo de Estado decida sobre la admisión de la demanda y, en
caso positivo, hasta que emita un fallo definitivo, vulnerando el artículo 238
de la Carta Política.
En palabras del ciudadano:
“…dentro del régimen
especial de la acción de revisión previsto por la ley 160 de 1994… las
disposiciones que ahora se atacan fijan las reglas que debe atender el INCODER
al surtir ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos el trámite
correspondiente para ejecutar las resoluciones expedidas en los supuestos
señalados y, de manera tácita para el caso de la clarificación de la propiedad
y expresa para el de la extinción del dominio, otorgan efectos suspensivos del
correspondiente acto administrativo al simple acto procesal de interponer la
demanda...
Esto implicaría que, en
caso de ser presentada una demanda de revisión y que la misma sea admitida, las
resoluciones que deciden de fondo los procedimientos señalados no gozarían del
carácter ejecutorio propio de los actos administrativos. El resultado de esta
situación no es solo una notable excepción a la regla general sentada por los
artículos 89 y 92 de la ley 1437 de 2011 (anteriores artículos 64 y 66 CCA),
cuestión de índole legal ajena a las preocupaciones del juez constitucional; es
también una ostensible vulneración del artículo 238 de la Constitución
Política…”[1]
(negrilla fuera del texto).
Sostiene que de conformidad con el artículo
238 de la Constitución la competencia para decidir sobre la suspensión
provisional de un acto administrativo ejecutoriado, reside únicamente en la
jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que tal medida cautelar no
opera por decisión del juez, sino del ciudadano que decide ejercer la acción de
revisión, con lo cual usurparían las competencias definidas en la Carta
Política.
2.      Vulneración de los artículos
1, 58 y 64 de la Carta Superior
Afirma que de conformidad con el artículo
1° de la Constitución, el interés general es un principio determinante tanto de
los derechos de contenido económico de los particulares, como de la potestad de
las autoridades para intervenir en el ámbito de aquellos, de modo que puede
justificar medidas que limiten derechos como la libertad de empresa o la
propiedad privada. Expone que la Corte Constitucional ha avalado medidas
restrictivas de esos derechos en atención al interés general, en las sentencias
C-654 de 2003 y C-189 de 2006.
Señala que las normas impugnadas se
oponen al interés general, porque restringen la efectividad de las decisiones
adoptadas por el INCODER en el marco de los procesos agrarios de clarificación
de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y
extinción del dominio. Explica que si la decisión adoptada por el INCODER no
cobra ejecutoria, se resta capacidad al Estado para cumplir las finalidades de
ese tipo de procedimientos, como promover el acceso progresivo a la tierra de
los trabajadores agrarios para mejorar su calidad de vida (artículo 64
C. Pol).
Aduce que las expresiones acusadas
conducen a que prime el interés particular sobre el interés general. Sobre este
aspecto, expone:
“…no hay duda que la
restricción que imponen las normas impugnadas a la efectividad de las
decisiones adoptadas por el INCODER… constituye una clara vulneración del
principio de prevalencia del interés general, concretado en la posibilidad de
disponer de forma inmediata a la ejecutoria de las correspondientes
resoluciones, de tierras que permitan al Estado dar cumplimiento al deber que
la Constitución le impone de promover el acceso progresivo a la tierra por los
trabajadores agrarios (artículo 64 CP). Al disponer que con la simple
presentación de la demanda de revisión -y luego su posterior admisión por parte
del Consejo de Estado- se suspende la ejecutoriedad de los actos
administrativos que resolvieron que unas determinadas tierras nunca salieron
del patrimonio del Estado o que como consecuencia de su estado de inexplotación
o utilización irracional se estaba violando la función social inherente al
derecho de propiedad, las disposiciones demandadas privan al INCODER, por todo
el tiempo de duración del proceso judicial, de la posibilidad de incorporar
estos terrenos a sus programas de reforma agraria y de entregarlos a personas
que carecen de tierras y precisan del apoyo estatal para mejorar sus
condiciones de vida. Por esta vía los enunciados impugnados se erigen en una
barrera para el acatamiento del mandato del artículo 64 CP y en el camino para
que el interés particular termine primando, sin necesidad alguna, sobre el
interés de la colectividad.”[2]
Expone que las disposiciones demandadas
no guardan proporcionalidad con el fin que persiguen, ni son necesarias, porque
el orden jurídico ya tiene previsto la suspensión provisional de los actos
administrativos. Al respecto, manifiesta:
“Lo anterior permite
evidenciar que a la luz del principio de proporcionalidad y de los
subprincipios que lo conforman, las disposiciones impugnadas no podrían
valorarse como ajustadas a la Constitución. Esto, por cuanto si bien pueden ser
adecuadas para lograr un fin constitucionalmente admisible, cual es el de
amparar la garantía de la propiedad privada establecida en el artículo 58 CP, no
resultan necesarias ni proporcionadas en estricto sentido. Lo primero, por
cuanto está claro que dicha garantía se puede obtener también, y de manera
menos lesiva para la realización del principio de prevalencia del interés
general y del mandato de promoción del acceso progresivo a la tierra por parte
de los trabajadores agrarios, por medio de la suspensión provisional de los
actos administrativos contrarios a Derecho. Lo segundo, puesto que, como
se desprende de los señalado en las líneas precedentes, el beneficio que puede
reportar la preservación de este sistema de tutela de la propiedad privada no
logra compensar los graves perjuicios infligidos al interés general concretado
en la realización permanente de programas de reforma agraria…” [3]
(negrilla fuera del texto).
III.  INTERVENCIONES
1.      Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
Solicitó a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad
de las expresiones demandadas, argumentando que las
normas acusadas rompen con la presunción de legalidad del acto, pues de acuerdo
con el ordenamiento constitucional, la suspensión del carácter ejecutorio de un
acto administrativo se debe sustentar en la existencia de una violación
manifiesta, ostensible, flagrante o protuberante, que a simple vista surge de
la confrontación del texto de las disposiciones invocadas con el contenido y
los efectos del acto. Al contrario, en el caso sub judice, por el simple hecho
de la presentación de la demanda, las expresiones acusadas permiten que se
suspenda el acto, siendo contrario al principio de buena fe a favor de las
actuaciones de la administración.
Afirma que la
presentación de la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo no puede ser suficiente para suspender la fuerza ejecutoria de
un acto administrativo, dictado en beneficio de la colectividad,  pues tal
medida está prevista cuando se ha iniciado un juicio y se cumplen los
requisitos establecidos en la ley.
Indica que las
expresiones acusadas de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, no pueden
justificarse bajo el supuesto de la prevención del daño antijurídico a
terceros, pues el objetivo de los procedimientos administrativos agrarios
establecidos en dichos artículos, es darle ejecutividad a las políticas
agrarias, hecho que debe primar sobre los eventuales perjuicios que puedan causarse
a particulares.
Señala que la suspensión
provisional de los efectos de un acto administrativo debe ser solicitada por el
actor, quien tiene que justificar su petición, probando, así sea sumariamente,
el perjuicio que la ejecución del acto le causa o podría causarle.
Concluye precisando que el
análisis de constitucionalidad debe efectuarse teniendo en cuenta el perjuicio
que causa a la Nación la suspensión del acto administrativo, por el simple
hecho de presentarse la demanda, dentro de los referidos procesos agrarios,
pues tal y como lo demostró un estudio de la Agencia de Cooperación Alemana
GTZ, un proceso contencioso administrativo estadísticamente tiene una duración
de trece años, lo cual impide la puesta en marcha de la política agraria.
2.      Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-
El Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural -INCODER- solicitó la declaratoria de inexequibilidad
de los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994, con base en
los siguientes fundamentos:
Sostiene que en virtud de los apartes
demandados, la suspensión provisional de los efectos de los actos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio se vuelve la regla general, mientras que según lo establece la
Carta Superior, la suspensión constituye una excepción a la regla de carácter
obligatorio y ejecutorio de los actos administrativos; excepción que
exclusivamente compete ordenar a la jurisdicción y cuyo decreto presupone un
adecuado análisis jurídico de los cargos por el juez administrativo en el marco
de la separación de poderes que la misma Carta consagra.
Aduce que es totalmente excesiva,
desproporcionada y contraria a la igualdad la consecuencia de que la simple
presentación y/o admisión formal de la demanda, suspenda de manera general,
automática y sin que medie pronunciamiento judicial expreso, los efectos de los
procesos agrarios ya referidos. Agrega que sin justificación razonable alguna,
no sólo se desconoce la regla constitucional que exige pronunciamiento del
Contencioso Administrativo para obtener del juez la suspensión pretendida, sino
que también se desatiende la presunción de legalidad y el carácter ejecutivo y
ejecutorio que acompaña todo acto administrativo en aras de asegurar la prevalencia
del interés general (artículos 1, 58 y 209 de la Constitución Política).
En definitiva, considera que los
apartes normativos impugnados deben ser declarados inexequibles, pues la
transgresión del mandato constitucional es evidente y, además, van en
detrimento del interés general, del principio de legalidad y de la función
social de la propiedad.
3.     Consejo de Estado
El Consejo de
Estado, a través de su Presidente, intervino para solicitarle a esta
Corporación que se inhiba de pronunciarse de fondo dentro del proceso de
la referencia, por las siguientes razones:
Sostiene no es
posible concluir que los apartes acusados desconocen el contenido de mandatos
superiores, por el contrario, lo que evidencian es una mera inconformidad del
ciudadano frente al mecanismo previsto en la ley.
Indica que con
base en lo dispuesto en el artículo 238 Superior, los jueces de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo pueden, antes de que se profiera una decisión
de fondo dentro de un litigio y como medida cautelar, suspender los efectos de
un acto administrativo. Sin embargo, considera que los argumentos esgrimidos
por el ciudadano para sustentar la afirmación de que las expresiones acusadas
vulneran la reserva judicial en materia de suspensión de los efectos de los
actos administrativos, carecen de certeza, puesto que con las disposiciones
censuradas no se le priva a la jurisdicción contenciosa de ejercer dicha
potestad.
Agrega que lo
único que el actor evidencia es que el mecanismo contemplado en las expresiones
acusadas y la suspensión provisional tienen efectos similares porque postergan
la materialización de una decisión adoptada por las autoridades
administrativas. A su parecer, el hecho de que los efectos de una norma sean
similares a aquéllos que contempla la figura constitucional y legal de la
suspensión provisional, no significa que se desconozca la Constitución de 1991,
pues en ningún caso se le está prohibiendo a las autoridades administrativas
que ejerzan la facultad establecida en el artículo 238 Superior.
Frente al desconocimiento del carácter
ejecutorio de los actos administrativos, señala que si bien es cierto éste es
un principio consagrado en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, también lo es
que esa misma disposición consagra la posibilidad de que en determinados
eventos las actuaciones de la administración no se encuentren amparadas por
dicho principio, situaciones que deberán ser definidas por el propio
legislador. Expresamente hace referencia al contenido del artículo 89, el cual consagra:
“…CARÁCTER
EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal
en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades,
por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución
material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá
requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía
Nacional”.
En
consecuencia, a la luz de la excepción contemplada en el artículo 89
anteriormente transcrito, dicha Corporación entiende que las reglas contenidas
en los artículos parciales demandados constituyen una excepción a la regla
general y no contrarían el artículo 238 de la Carta.
Afirma que lo
argumentos expuestos por el accionante para sustentar el cargo segundo se
limitan a transcribir jurisprudencia constitucional y no explican
suficientemente porqué las normas acusadas incurren en tales vulneraciones.
En definitiva,
solicita a esta Corporación se declare inhibida para producir un
pronunciamiento de fondo en el presente asunto porque los cargos planteados no
satisfacen los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por la Corte
Constitucional para proceder a dicho análisis.
4.      Universidad
del Sinú
La Facultad de
Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la Universidad del Sinú intervino
en el proceso de la referencia para solicitarle a esta Corporación declare la inexequibilidad
de las expresiones acusadas, teniendo en cuenta que la restricción que imponen
le resta efectividad a las decisiones adoptadas por el INCODER en el marco de
los procesos agrarios de clarificación de la propiedad y de extinción del
dominio, en particular, obstaculizan la posibilidad de cumplir con su deber de
garantizar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios.
Por otra
parte, considera que la existencia dentro del ordenamiento jurídico de la
solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos no justifica
el que las disposiciones acusadas contemplen mecanismos alternos con el mismo
efecto.
5.    Amicus Curiae de la Clínica Jurídica sobre Derecho y
Territorio de la Universidad Javeriana.
La Clínica
Jurídica sobre Derecho y Territorio de la Universidad Javeriana (CJDT), a
través de la figura jurídica del Amicus Curiae, presentó a esta Corporación su
concepto jurídico en relación con la demanda de la referencia en la cual se
destacan los siguientes argumentos:
Expone que el Gobierno Nacional en
ejecución de la política integral de tierras, evidenció que la interpretación
que le otorgaban los funcionarios públicos a los artículos 50 y 53 de la Ley
160 de 1994 obstaculizaba el cumplimiento del deber del Estado de promover el
acceso a la tierra de los campesinos consagrado en el artículo 64 de la
Constitución Política, pues la construcción fáctica de la autoridad
administrativa consiste en que el ejercicio de la acción de revisión ante el
Consejo de Estado, conlleva el efecto suspensivo del acto administrativo que
pone fin a los procesos de extinción, clarificación, deslinde o recuperación de
baldíos. A la luz de esta interpretación, sostiene, es imposible disponer de
estas tierras, pues sólo hasta que el Consejo de Estado revise la actuación
administrativa –en un tiempo que no es inferior a 8 años- el ejecutivo puede
disponer de estas para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 64
Superior.
Para finalizar, plantea que ante las
anteriores cuestiones la Corte se encuentra ante la posibilidad de emitir tres
fallos en los siguientes sentidos: (i) declaratoria de exequibilidad de
los parágrafos demandados, con el fin de reafirmar las garantías procesales a
quienes aparecen como propietarios al interior de los procesos agrarios, en
defensa de las posibles arbitrariedades en las que pueda incurrir la
administración (visión constitucionalmente indiferente frente a hecho de que
procesos agrarios hubiesen sido iniciados por población vulnerable); (ii)
exequibilidad condicionada de las normas acusadas, esto es, desde un análisis
constitucional que no es indiferente frente a la calidad de quienes inician los
procesos administrativos ante el INCODER, como población víctima del
desplazamiento forzado; y (iii) declaratoria de una inexequibilidad,
reconociendo a los campesinos como un grupo discriminado históricamente que
requiere acciones afirmativas para cumplir con lo dispuesto en el artículo 13 y
64 de la Constitución.
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término
legalmente previsto, rindió concepto en relación con la demanda de la
referencia y solicitó la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones parcialmente acusadas.
Señala que la
acción de revisión de los actos de extinción del dominio agrario o de los actos
administrativos a través de los cuales se decida de fondo acerca de la
clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, es de conocimiento del
Consejo de Estado y tiene por objeto verificar que el procedimiento
administrativo que culminó con el acto que se revisa se haya adelantado conforme
a las normas que lo regulan.
Al respecto,
cita jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el objeto de la acción de
revisión para evidenciar que ésta tiene un carácter especial, ya que su
finalidad es corroborar el estricto cumplimiento de todas las etapas que rigen
este tipo de procesos. Por tanto, mientras el Consejo de Estado realiza el
control judicial, no se opone a la Constitución que el legislador, atendiendo a
la naturaleza de los derechos que se controvierten, como la propiedad privada de
un bien agrario o la propiedad del Estado, haya considerado pertinente aplazar,
y no suspender, la ejecución del acto administrativo objeto de revisión. Sobre
el punto, aclara que no pueden suspenderse los efectos de un acto
administrativo que no se ha materializado.
En virtud de
lo anterior, concluye
“…no le asiste razón
al actor cuando afirma que se desconoció la reserva establecida por el artículo
238 superior, a favor de la jurisdicción contencioso administrativa, para
declarar la suspensión provisional de actos administrativos, pues como lo ha
manifestado el mismo Consejo de Estado se trata de un control especial que se
caracteriza por ser previo a la ejecución respectiva y, por lo tanto, lo que
busca es impedir la materialización de la decisión administrativa ya sea de
manera temporal si la revisión se define no anulando el procedimiento y el acto
correspondiente; o de manera absoluta, si la revisión se resuelve anulando
dichas actuaciones.”
V.      CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Conforme al artículo 241, ordinal 4, de la Constitución, la Corte es
competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 50 (parcial)
y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994.
2.      Examen de la aptitud de
la demanda
2.1    El
Consejo de Estado consideró que los cargos planteados por el actor no cumplen
con los requisitos exigidos por esta Corporación para generar un debate
constitucional. Con respecto al primer cargo, fundado en el desconocimiento del
artículo 238 de la Constitución, indicó que carece de certeza y pertinencia,
puesto que de la lectura de los apartes normativos acusados no se deduce la
hipótesis planteada por el actor; a su juicio, las
expresiones censuradas no ignoran la facultad que tiene la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo para decidir acerca de la suspensión provisional de
los efectos de los actos administrativos, pues no establecen ninguna
prohibición para ejercer dicha potestad. A su parecer, lo que se evidencia de
la argumentación expuesta por el demandante es una inconformidad frente al
mecanismo contemplado en la ley, a través del cual puede obtenerse el mismo
resultado que el perseguido a través de la medida cautelar de la suspensión
provisional.
2.2  En
relación con el segundo cargo, fundamentado en el desconocimiento de los artículos
1, 58 y 64 Superiores, expresó que el actor no explica con suficiencia porqué
los preceptos demandados desconocen la Constitución y tan solo se limita a
transcribir jurisprudencia en este respecto. Por lo anterior, solicita que la
Corte profiera un fallo inhibitorio.
Procede la
Sala a examinar si los cargos formulados por el actor cumplen con los
requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional:
3.      Requisitos que deben reunir las demandas de
inconstitucionalidad.
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[4].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características
que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De
acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
La claridad
se refiere a la existencia de un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza
exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y
existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el
texto de la disposición acusada.
La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
4.      Examen de
la aptitud de los cargos formulados
4.1    El demandante considera que los
artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994 vulneran los
artículos 1, 58, 64 y 238 de la Constitución, porque disponen que la inscripción
de los actos mediante los cuales terminan los procedimientos
administrativos agrarios de clarificación de la propiedad y extinción del
dominio sólo procede una vez la resolución haya cobrado ejecutoria y acaezca
uno de los siguientes supuestos: (i) que no se haya interpuesto demanda de
revisión contra el acto que define el procedimiento; (ii) que la demanda haya
sido rechazada o (iii) que se hayan denegado las pretensiones por el Consejo de
Estado.
A juicio del actor, el hecho de que
dichas expresiones impongan requisitos adicionales a la ejecutoria del acto
para que proceda su inscripción ante la Oficina de Registro e Instrumentos
Públicos, contraría lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución, el
cual, en su criterio, únicamente faculta a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para disponer la suspensión provisional de los actos
administrativos en firme.
Por tanto, sostuvo, las normas acusadas
desconocen esta reserva judicial, ya que si un ciudadano interpone la demanda
de revisión contra el acto administrativo que pone fin al respectivo proceso
agrario, puede suspender sus efectos sin previa orden judicial.
4.2   Por otra parte, el demandante
argumentó que las disposiciones censuradas desconocen los artículos 1, 58 y 64
Superiores, en los siguientes términos:
“…Dejar este
instrumento en manos de la simple voluntad de los particulares, dado el campo
concreto en el que se operan estas previsiones, el de los procesos agrarios de
clarificación de la propiedad y extinción del dominio, no solo conlleva un
ejercicio excesivo e innecesario de la potestad legislativa, que en aras de
resguardar derechos particulares como la propiedad privada –una propiedad
puesta en entredicho por pronunciamiento administrativo (…)- restringe indebida
e injustificadamente el accionar de la administración; impone, adicionalmente,
un freno inconstitucional a las actuaciones que debe llevar a cabo el Estado
para dar cumplimiento a su responsabilidad frente a la promoción del acceso
progresivo a la tierra por parte de los trabajadores agropecuarios (artículo 64
CP). Sobre este punto en concreto versa el segundo cargo formulado contra los
preceptos demandados…”[5]
Agregó que:
“…Al disponer que con
la simple presentación de la demanda de revisión –y luego su posterior admisión
por parte del Consejo de Estado- se suspende la ejecutoriedad de los actos
administrativos que resolvieron que unas determinadas tierras nunca salieron
del patrimonio del Estado o que como consecuencia de su estado de inexploración
o utilización irracional se estaba violando la función social inherente al
derecho de propiedad, las disposiciones demandadas privan al INCODER, por todo
el término de duración del proceso judicial, de la posibilidad de incorporar
estos terrenos a sus programas de reforma agraria…
Lo anterior permite
evidenciar que a la luz del principio de proporcionalidad y de los
subprincipios que lo conforman, las disposiciones impugnadas no podrían
valorarse como ajustadas a la Constitución. Esto, por cuanto si bien pueden ser
adecuadas para lograr un fin constitucionalmente admisible, cual es el de
amparar la garantía de la propiedad privada…no resultan necesarias ni
proporcionadas en estricto sentido…
Al imponer una
restricción innecesaria, ni proporcionada en estricto sentido al principio de
prevalencia del interés general, las disposiciones demandadas infringen la
Constitución y deben ser retiradas del ordenamiento jurídico. Consecuencia de
este pronunciamiento no se producirá ninguna indefensión por parte de los
particulares, ni ningún vacío legal: simplemente se deberá entender que, como
cualquier otro acto administrativo, las resoluciones que ponen fin a los
procedimientos administrativos de clarificación de la propiedad y extinción del
dominio son susceptibles de suspensión provisional por parte del juez…”[6]
4.3      Al
respecto, la Sala considera que el primer cargo formulado por el actor por
desconocimiento del artículo 238 de la Constitución, logra generar una duda
mínima sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, pues el contenido
normativo que el demandante le adscribe a dichas expresiones constituye una
interpretación razonable prima facie, de modo que se reúne el requisito
de certeza.
En
efecto, la interpretación que el demandante realiza del artículo 238 de la
Carta acerca de la reserva judicial contenciosa para suspender provisionalmente
los actos administrativos, es razonable. Con fundamento en dicha premisa, el
actor cuestiona que la sola presentación de la demanda de revisión por parte de
un ciudadano tenga la potencialidad de producir los mismos efectos que una
decisión de suspensión de los actos administrativos adoptada por la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, pese a que –en su sentir- la ley
establece el agotamiento de una serie de requisitos previos para que dicha
medida cautelar proceda, sumado a que existe un precepto superior que consagra
una reserva judicial en este respecto.
Para la
Sala el cargo sí reúne los requisitos de certeza y pertinencia, ya que (i)
se dirige contra un contenido normativo que es real y (ii) formula un
cargo de orden constitucional basado en una interpretación razonable prima
facie del artículo 238 superior: la violación de la reserva judicial que,
en criterio del actor, existe para la suspensión provisional de los actos
administrativos.
4.4  Frente al segundo cargo formulado
por el ciudadano por desconocimiento de los artículos 1, 58 y 64 de la Carta,
la Sala también considera que logra generar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de las expresiones acusadas, por las siguientes razones:
El demandante sostiene que la suspensión
de los efectos de los actos administrativos con que finalizan los procesos
agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos,
y de extinción del dominio, derivada de las expresiones acusadas, es
desproporcionada, pues impone un sacrificio muy alto en términos de la
realización del deber del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra
de la población rural y vulnerable (artículo 64 de la Constitución), sin que
tal sacrificio esté compensado con un beneficio constitucional equiparable. Ese
sacrificio se origina porque las expresiones acusadas, al impedir inscribir las
respectivas resoluciones ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos
cuando es ejercida la acción de revisión, obstaculizan la distribución por el
Estado de los bienes respectivos entre población rural y vulnerable. Por otra
parte, señala el actor, esa restricción no es compensada con otro beneficio
constitucional de la misma magnitud, pues las ventajas de los preceptos
censurados en términos de protección de la propiedad privada son marginales.
A juicio de esta Sala, si bien es cierto
el demandante no explica con detalle los fundamentos de su cargo, en virtud del
principio pro actione y de que efectivamente logra generar una duda
sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas a la luz del contenido
del artículo 64 superior, específicamente del deber del Estado de promover el
acceso a la tierra de la población campesina vulnerable, esta Sala también
encuentra posible abordar el análisis de la constitucionalidad de las normas
acusadas frente a este cargo.
5.      Problema jurídico
5.1    El
ciudadano considera que varios apartes de los artículos 50 (parcial) y 53
(parcial) de la Ley 160 de 1994 vulneran el artículo 238 de la Constitución, en
razón a que la inscripción del acto en el folio de matrícula inmobiliaria con
que culminan los procesos agrarios a los que las normas cuestionadas hacen
referencia, puede quedar en suspenso en el evento en que sea presentada una
demanda de revisión en el término contemplado en las normas acusadas y la
demanda sea admitida. En su parecer, esta condición contraría lo dispuesto en
el artículo 238 Superior, según el cual el único competente para disponer la
suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, es el juez
contencioso administrativo. Además, el actor no encuentra justificación para
que a través del sólo ejercicio de la acción de revisión, se suspenda la
materialización de los actos administrativos en comentario, teniendo en cuenta
que existe la medida cautelar de suspensión provisional de los mismos y,
además, con unas pocas exigencias adicionales a su solicitud.
Sostiene
que la medida de la suspensión de los efectos de los actos administrativos con
que finalizan los procesos administrativos a los que se refieren las normas
demandadas, cuando se ejerce la acción de revisión, es desproporcionada, pues
en aras de proteger la propiedad privada, se le impide al Estado incorporar
dichos bienes a sus programas de reforma agraria durante el término del proceso
judicial y, por tanto, distribuir las tierras respectivas entre población
campesina vulnerable. En criterio del actor, este último sacrificio, que afecta
la realización de los mandatos del artículo 64 Superior, no se compadece con el
marginal beneficio que la medida genera en términos de protección del derecho
de propiedad.
5.2    El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el INCODER y la Universidad del
Sinú solicitaron la declaración de inexequibilidad de los apartes
acusados, exponiendo que (i) las expresiones censuradas quebrantan el
principio de legalidad del acto administrativo, pues basta con que se presente
la demanda de revisión para suspender su ejecutoriedad, sin que el actor tenga
que acreditar el perjuicio que se le causa o que se le podría causar con su
ejecución, ni la ilegalidad del acto; (ii) la solicitud de suspensión de
los efectos de un acto administrativo es una medida cautelar, cuya petición
sólo procede cuando se instaura una demanda y se acreditan los requisitos
exigidos en la normativa, decisión contra la cual caben los recursos de ley; en
cambio, en virtud de las disposiciones demandadas, ante la interposición de una
demanda de revisión, se suspenden los efectos del acto sin las exigencias antes
anotadas; (iii) la restricción contenida en las normas demandadas resta
efectividad a las decisiones adoptadas por el INCODER en el marco de los
procesos agrarios de clarificación de la propiedad y extinción de dominio, y
sacrifica de forma desproporcionada la realización del artículo 64 Superior, es
decir, la obligación del Estado de promover el acceso a la tierra de los
trabajadores campesinos; y (iv) la posibilidad de solicitar la medida
cautelar de suspensión de los actos administrativos referidos torna
injustificada la existencia de otros mecanismos alternos con el mismo efecto,
como el contemplado en los preceptos censurados.
5.3    La
Procuraduría General de la Nación solicitó la declaración de exequibilidad de
las expresiones acusadas, señalando que el actor confunde la acción de revisión
con la medida de la suspensión provisional de los actos administrativos
decretada en el marco de un proceso contencioso administrativo. Explicó que la
revisión es un proceso especial cuya finalidad es corroborar que los procesos
agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos, y
extinción de dominio se adelanten conforme a las reglas que los regulan, para
lo cual, atendiendo a la naturaleza de los derechos comprometidos, el
legislador consideró pertinente aplazar la ejecución de dichos actos.
5.4    La Corte Constitucional resolverá
los siguientes problemas jurídicos:
a. ¿El
Legislador tiene la competencia para establecer un procedimiento especial de suspensión
automática de los efectos de los actos administrativos, que culminan los procesos
de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio, cuando contra estos se presenta la acción de revisión?
b. ¿La
suspensión automática de los actos administrativos, dispuesta en los artículos
50 y 53 de la Ley 160 de 1994, desconoce la facultad, conferida en el artículo
238 de la Constitución, a la jurisdicción contenciosa administrativa para
determinar si ello es pertinente y necesario?
c. ¿A la
luz de los artículos 58 y 64 de la Constitución, resulta desproporcionado que Legislador
establezca que a partir de la interposición del recurso de revisión por parte
de un particular, se suspendan los efectos de los actos administrativos que
culminan los procesos agrarios establecidos en los artículos 50 y 53 de la Ley
160 de 1994?
5.5    Para
solucionar estas cuestiones, la Sala analizará (i) el alcance del
artículo 238 de la Constitución; (ii) el contenido del artículo 64
Superior; (iii) la finalidad del artículo 58 de
la Constitución. La propiedad privada y sus límites; (iv) las diversas estrategias que
pueden garantizar el desarrollo integral de los trabajadores del campo; (v) la
caracterización de los procedimientos agrarios de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio; (vi) la
acción de revisión; y (vii) el contenido normativo de los artículos 50 y
53 de la Ley 160 de 1994. Con base en las anteriores consideraciones,
finalmente se examinará  la constitucionalidad de las disposiciones
parcialmente censuradas.
6.      El
alcance del artículo 238 de la constitución
6.1    El artículo 238 de la Carta
establece que “…La jurisdicción de lo contencioso- administrativo podrá
suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca
la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de
impugnación por vía judicial”.
El
Constituyente consagró la figura jurídica denominada la suspensión provisional
de los efectos de los actos administrativos, cuyas características
constitucionales, en líneas generales, son las siguientes: (i) es una
facultad –por ello se emplea el término “podrá”-; (ii) para proceder a
dicha suspensión, el contencioso debe sujetarse a los requisitos consagrados en
la ley; (iii) su objeto son solamente los actos que son susceptibles de
impugnarse por vía judicial; (iv) su efecto es la suspensión provisional
de la materialización de los respectivos actos; y (v) tal competencia
corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En
efecto, el artículo 238 de la Constitución establece que la jurisdicción de lo
contencioso administrativo tiene la facultad de suspender actos sujetos a su
control. Ello indica que el constituyente dispuso que tal competencia recaía en
tales jueces, quien con base en los criterios establecidos en la ley podrán
determinar la pertinencia de esa medida cautelar.
Desde
esa perspectiva, establecer por vía legislativa actos administrativos sobre los
cuales recae una suspensión de efectos de manera automática, constituye una vulneración
de las disposiciones constitucionales que especifican que es el juez
contencioso administrativo quien tiene tal facultad.
La
libertad de configuración legislativa, encuentra límites en los mandatos
constitucionales. Por ello, no se puede por ley cambiar o modificar lo que la
Constitución, fuente del poder político y fundamento de la facultad que tiene
el legislador de crear las leyes, ha ordenado.
En desarrollo del artículo 238
constitucional, la suspensión provisional fue consagrada por el legislador en
el Código Contencioso Administrativo, y posteriormente en el actual Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como una
medida cautelar, caracterizada por la jurisprudencia del Consejo de Estado como
una excepción al principio de legalidad, el cual dispone que las decisiones de
la administración se presumen ajustadas a la ley y por tanto deben cumplirse[7].
Mientras
que el anterior Código exigía petición de parte y la sustentación expresa de la
solicitud de suspensión provisional de acuerdo con las exigencias legales,
tanto de forma como de fondo[8],
la actual legislación administrativa introduce una modificación sustancial, ya
que permite que la autoridad competente la decrete cuando del análisis del acto
demandado y las normas superiores se evidencie una violación de las
disposiciones invocadas en la demanda, o cuando considere su procedencia luego
del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud[9]. Vale
aclarar que, en ningún caso, el decreto de dicha medida implica un
prejuzgamiento[10].
6.2    Como se expuso, el artículo 238 establece
como facultad propia de los jueces administrativos de suspender los efectos de
los actos sujetos a su control, razón por la cual otra rama del poder público
no puede atribuirse una competencia que por mandato expreso de la Constitución
corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Ello no obsta para que el legislador en
ejercicio de su libertad de configuración legislativa, establezca otros eventos
en que las autoridades judiciales puedan decretar la suspensión provisional de
los efectos de los actos administrativos. Sin que ello implique una obligación
para los jueces de la República, ni una intromisión del poder legislativo en
las competencias propias del judicial.
Bajo esta perspectiva, el legislador, en
ejercicio de su amplia facultad de libertad de configuración, puede establecer
los casos en los cuales es posible que opere la suspensión provisional de un
acto administrativo para evitar que con la materialización del mismo se cause
un perjuicio irreparable y/o se desconozcan derechos fundamentales o colectivos
de las personas.
6.3    El artículo 238 de la Carta
tampoco prohíbe al juez disponer la suspensión de una acto administrativo
cuando advierte que es un remedio necesario para evitar o poner fin a la
vulneración de derechos de las partes o terceros implicados en un proceso;
incluso el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han reconocido que esta
medida puede ser relevante para proteger los derechos de las partes en casos no
reglados explícitamente, sin perjuicio de que el legislador pueda prohibirlo en
algunos casos por razones fundadas.
En el marco de procesos de tutela, de
acciones populares y al interior de investigaciones penales, se ha ordenado la
suspensión provisional de los actos administrativos para proteger derechos
constitucionales de forma transitoria e incluso definitiva, como también para
evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Por ejemplo, el Consejo de Estado, actuando como juez de tutela y
de la acción popular, ha suspendido los efectos de algunos actos
administrativos de oficio, como los siguientes: (i) actos que ordenan la
reubicación de trabajadores cuando ha advertido que en la medida en que la
decisión de fondo de los procesos ordinarios –nulidad y restablecimiento- se
produciría tiempo después de la ejecución de los respectivos traslados, era
necesaria la suspensión para evitar la estructuración de un perjuicio irremediable[11]; (ii) actos
que pueden ser fuente de amenaza o vulneración de derechos colectivos y, en
este contexto, su ejecución es suspendida para proteger dichos derechos
mientras el contencioso se pronuncia sobre su legalidad en sede ordinaria[12]; y (iii)
resoluciones que interrumpen el pago de mesadas pensionales, en razón a la
situación de vulnerabilidad del actor y para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable[13].
Igualmente, la Corte Constitucional ha concluido que durante el
trámite de un proceso de tutela, procede la inaplicación de un acto
administrativo y, por tanto, la suspensión de sus efectos en el caso
concreto, advirtiendo que esta figura no debe confundirse con el análisis
material del acto; para esta Corporación, el objeto de dicha inaplicación es
evitar un daño de naturaleza iusfundamental irreparable, y el pronunciamiento
en ningún caso implica la definición de validez del acto[14].
Este Tribunal también ha reconocido que aunque la regla general es
que la competencia para suspender los efectos de un acto administrativo radica
en el contencioso de acuerdo con el artículo 238 Superior, los fiscales también
pueden disponer la suspensión provisional de tales actos en situaciones en las
cuales esa medida sea necesaria para proteger derechos fundamentales de las
víctimas o evitar que un perjuicio se perpetué en el tiempo[15].
Estos pronunciamientos muestran que es posible que autoridades
judiciales diferentes al juez del contencioso suspendan los efectos de actos
administrativos, cuando pretendan la protección de un derecho fundamental o
colectivo y para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
6.4    Para resumir, la Constitución
otorga a la jurisdicción contenciosa administrativa la facultad de suspender
provisionalmente los efectos de los actos administrativos. Sin embargo, esta
potestad debe leerse en conjunto con la libertad de configuración del
legislador en materia procesal. Por tanto, el legislador en ejercicio de dicha
libertad puede regular la facultad otorgada por el artículo 238 Superior,
observando los límites de proporcionalidad y razonabilidad,  de modo que puede
contemplar la suspensión en otros escenarios. Además, de forma excepcional,
otras autoridades judiciales como el juez de tutela o el juez penal, también
pueden suspender los efectos de un acto administrativo, como medida de
protección de derechos constitucionales o para evitar que los efectos de una
actividad delictiva continúen produciéndose.
7.      El
alcance del artículo 64 de la constitución
7.1    El artículo 64 Superior establece
que “[e]s deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad
de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o
asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos,
asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y
calidad de vida de los campesinos” (énfasis añadido).
De ello se deriva, por una parte, el derecho de la población agraria
a tener una calidad de vida adecuada, así como su derecho al territorio –que
implica acceso a la tierra-; y por otra, la correlativa obligación del Estado
de garantizar esos derechos.
7.2    Este artículo fue producto del
reconocimiento de los constituyentes de 1991 de la mayor vulnerabilidad -por
razones económicas, sociales y culturales, entre otras- que enfrenta la
población rural, y la importancia de promover el desarrollo del campo. Al
respecto, en la ponencia presentada para primer debate en plenaria[16], se afirmó lo
siguiente:
“…La tierra como
bien productivo se sustrae en alto grado del racional aprovechamiento social,
originado por una inadecuada apropiación territorial, que se expresa en la
concentración latifundista, dispersión minifundista y colonización periférica
depredadora. Esta concurrencia de factores negativos hace que las necesidades
de la población se hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo
integral equitativo, sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los
recursos productivos desde el punto de vista estratégico, económico y social…
Se busca, por lo
tanto, una democratización de la propiedad, entendida como el derecho al acceso
productivo, incorporando diversas formas de tenencia y organización privada,
familiar y asociativa de la economía solidaria, articulando este proceso como
parte integral de la asistencia técnica, la educación y formación de los
trabajadores del campo…”[17]
7.3    Sobre el contenido del artículo 64 Superior, esta Corporación
ha emitido varios pronunciamientos. En la sentencia C-595 de 1995,
acerca de la adjudicación de bienes baldíos como una de las formas de
garantizar el acceso a la tierra de la población agraria, se expuso que esa
figura “… tiene como objetivo primordial, permitir
el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es
requisito indispensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario no
posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos
mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como también contribuir al mejoramiento
de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida…”
La sentencia C-536 de 1997 hizo
referencia a las razones que justificaban limitar la adquisición de tierras más
allá de la Unidad Agrícola Familiar en razón a la función social de la
propiedad como manifestación del artículo 64 Superior, pues, por un lado, el
Estado puede garantizar el derecho al territorio mediante el acceso a la tierra
a más campesinos, y de otro, impedir la concentración de la propiedad o su
fraccionamiento antieconómico; en concreto, sostuvo:
“…Por lo tanto, este
límite a la adjudicación guarda congruencia con el precepto acusado, que
prohíbe a toda persona adquirir la propiedad de terrenos inicialmente
adjudicados como baldíos si la respectiva extensión excede de una UAF, precepto
que consulta la función social de la propiedad que comporta el ejercicio de
ésta conforme al interés público social y constituye una manifestación concreta
del deber del Estado de `promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios…con el fin de mejorar el ingreso y calidad
de vida de los campesinos`  (art. 64 C.P.)
Es evidente que si se
limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se
deriva de un título de adjudicación de baldíos a una UAF, como lo prevé el
acápite normativo acusado, más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con
dicha propiedad a un mayor número de campesinos, aparte de que se logrará el
efecto benéfico de impedir la concentración de la propiedad o su
fraccionamiento antieconómico…”
Bajo esta
perspectiva, la sentencia C-006 de 2002 señaló que el derecho consagrado en el
artículo 64 de la Constitución es un reconocimiento a una población que ha sido
históricamente invisibilizada. Con base en ello concluyó:
“[l]a jurisprudencia[18] ha reconocido que la
Constitución Política de 1991, otorga al trabajador del campo y en general al
sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros
sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la
necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y
cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que
el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores
económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía
busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente
condenada a la miseria y la marginación social…”
En torno
al mejoramiento de las condiciones de vida de la población campesina, la cual
ha sido reconocida como una población en situación de vulnerabilidad, la
jurisprudencia ha enfatizado que este fin estatal no sólo se logra garantizando
el acceso a un espacio físico sino que su deber va mucho más allá, esto es,
debe proveer distintos tipos de herramientas para asegurar que esa población
viva en condiciones dignas. Sobre este aspecto, la sentencia C-189 de 2006 estableció
que el fin de todas las medidas dirigidas a desarrollar el contenido del
artículo 64 Superior es concretar “…la creación de las condiciones
materiales que contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores
del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y
servicios complementarios requeridos para la explotación de ésta y para su
mejoramiento social y cultural...” (Énfasis fuera del texto)
7.4    Ahora, acerca del concepto de
tierra y territorio es relevante precisar que el primero hace alusión a la base
física de un asentamiento humano, mientras que el territorio hace referencia a
las relaciones espirituales, sociales, culturales, económicas, entre otras, que
construyen las personas y las comunidades alrededor de la tierra[19]. Por ello,
a la luz del artículo 64 Constitucional, el Estado debe garantizar no sólo el acceso a la tierra de los campesinos sino
también su derecho al territorio, así como proveer los bienes y servicios
complementarios para el mejoramiento de su calidad de vida desde el punto de
vista social, económico y cultural, entre otros. En este respecto, en la
sentencia C-644 de 2012 se expuso lo siguiente:
“…debe concluirse que el campo no puede ser
reconocido únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos
de autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada,
posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras
baldías que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su
especificidad como bien jurídico protegido para garantizar derechos subjetivos
e individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica
pero además, es herramienta básica de la pervivencia y el progreso personal,
familiar y social…”[20]
A partir del reconocimiento de la
importancia de tales relaciones, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que en el caso de los pueblos indígenas y tribales, el derecho al territorio es
un derecho fundamental[21].
Sin embargo, tal vínculo con el territorio, existe también entre los campesinos
y el espacio físico en el cual desarrollan sus labores diarias.
Esa relación constituye una de las
particularidades de la cultura campesina.[22]
Aún más, esta perspectiva abarca a la población en general, con independencia
de su condición étnica, pues el entorno juega un papel fundamental para el
desarrollo del ser humano y la posibilidad de llevar a cabo sus aspiraciones
más profundas.
7.5    Con
respecto a la naturaleza iusfundamental del derecho al territorio de la
población campesina, existen varios argumentos que fundamentan tal
reconocimiento. Entre estos se encuentran los siguientes:
a.       El reconocimiento en el artículo
64 de la Constitución de la obligación del Estado de promover el acceso
progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, integra el capítulo 2
sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, derechos constitucionales que
esta Corporación ya ha señalado que tienen naturaleza fundamental[23].
b.      El derecho reconocido en el
artículo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en la medida que su
contenido ha sido delimitado por el texto constitucional, en leyes como la 160
de 1994 y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra dirigido a la
realización de la dignidad humana.
c.       La jurisprudencia constitucional
ha señalado que son fundamentales los derechos subjetivos dirigidos a la realización
de la dignidad humana. Por ejemplo, en la sentencia T-760 de 2008, esta
Corporación explicó:
“…La Corte
Constitucional ha reiterado que uno de los elementos centrales que le da
sentido al uso de la expresión ‘derechos fundamentales’ es el concepto de ‘dignidad
humana’, el cual ha de ser apreciado en el contexto en que se encuentra cada
persona, como lo dijo el artículo 2 del Decreto 2591 de 1991. Al respecto dijo
la Corte en la sentencia T-227 de 2003,
´En sentencia T-801
de 1998, la Corte indicó que ´es la realidad de cada caso concreto, las
circunstancias únicas y particulares que lo caracterizan, las que permiten
definir si se encuentra verdaderamente vulnerado un derecho fundamental, si
ello afecta la dignidad de la parte actora y si esta última está en situación
de indefensión frente al presunto agresor´. De esta sentencia surge un elemento
que resulta decisivo para sistematizar el concepto de derecho fundamental:
dignidad humana.´[24]
Este concepto, ha
señalado la Corte, guarda relación con la ´libertad de elección de un plan de
vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo
se desarrolle y con ´la
posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios
que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales
condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de
desarrollar un papel activo en la sociedad´.[25] Por
tanto, a propósito de la relación entre derecho fundamental y dignidad humana,
la jurisprudencia, en la sentencia T-227 de 2003, concluyó lo siguiente,
´ (…) el concepto de
dignidad humana que ha recogido la Corte Constitucional únicamente se explica
dentro del sistema axiológico de la Constitución y en función del mismo
sistema. Así las cosas, la elevación a rango constitucional de la ´libertad de
elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en
las que el individuo se desarrolle´ y de ´la posibilidad real y efectiva de
gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser
humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades,
bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel
activo en la sociedad´, definen los contornos de lo que se considera esencial,
inherente y, por lo mismo inalienable para la persona, razón por la cual se
traduce en derechos subjetivos (entendidos como expectativas positivas
(prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales están sustraídos de las
mayorías transitorias.
En este orden de
ideas, será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté
dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo…”[26].
Sobre el
carácter subjetivo, la Sala encuentra que existen varias fuentes normativas que
delimitan el contenido del derecho. En particular, el artículo 64 hace alusión
al deber estatal de garantizar ciertos bienes y servicios a la población rural
en razón a su especial condición de vulnerabilidad, con el fin de que puedan
desarrollar su plan de vida. En esta medida, no sólo hace referencia a la
garantía de un lugar físico –acceso a la tierra- sino al deber estatal de
posibilitar que en torno a ese lugar geográfico se desarrollen relaciones
espirituales, sociales, económicas, culturales, etc. En los términos del
artículo 64 Superior: garantizar educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicación, comercialización de productos, asistencia
técnica y empresarial con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de
los campesinos.  En la medida que el contenido del derecho ha venido siendo
delimitado, ha operado su transformación en derecho subjetivo.
7.6    Por otra
parte, el artículo 64 está dirigido a la realización de la dignidad humana
porque su satisfacción se relaciona con la posibilidad de elegir un plan de
vida y con el acceso a ciertos bienes y servicios básicos. La estrecha relación entre tal garantía y el derecho a la
alimentación previsto en el artículo 65 Superior, afirma la conexión entre el derecho
al territorio de la población rural y la realización de la dignidad humana.
El artículo 25
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), han enfatizado
que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que incluye los
servicios de salud, alimentación, vivienda, entre otros. En concreto, el Pacto
reconoce el derecho de toda persona a tener un nivel adecuado de vida, como a
mejorar continuamente las condiciones de su existencia y la de su familia. Así
mismo, consagra el derecho fundamental a la alimentación a todo ser humano
estableciendo una serie de compromisos a cargo del Estado para garantizar la
efectividad del mismo.
De igual manera, el artículo 64 está
íntimamente relacionado con la protección de los derechos a la vivienda y al
trabajo[27].
La relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de
otros derechos fundamentales de la población agraria[28] como el
trabajo y la vivienda, se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de 2011.
Aunque en esta providencia el grupo tutelante estaba en una situación que
agravaba su vulnerabilidad -el desplazamiento forzado-, sus consideraciones son
pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene haciendo referencia,
así:
“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de
la población campesina,  comprendido como la consecución de los elementos
materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, depende
de la explotación económica de la tierra rural.  El desplazamiento
forzado impide, por ende, que la población campesina víctima del mismo
garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo, es claro
que la tierra rural no solo es un medio de producción para los campesinos,
sino que también constituye el espacio para el ejercicio del derecho a la
vivienda…” (Énfasis añadido).
En este
sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y protección del
territorio a la población rural, contribuiría a la realización de sus proyectos
de vida, acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada,[29] y a la
materialización efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la
vivienda y el mínimo vital.
A su vez, la especial condición de
vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales que enfrenta la
población campesina, fue fundamental para la adopción del artículo 64 de la
Constitución, y ha sido reconocida por esta Corporación, en la sentencia C-644
de 2012, en la que se señaló:
“…ha sido una
preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes
normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como
la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas
recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación,
muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no
sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de
la violencia también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado
colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como
epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de
unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en
Colombia no ha cesado de crecer[30]
y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre
del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[31]...” (subraya fuera de
texto).
En este punto, es importante hacer
referencia a que la vulnerabilidad por razones económicas, sociales y
culturales, entre otras, de la población rural tiene raíces profundas en el
conflicto armado que vive el país, y es a su vez una de sus causas, como se reconoció
en el auto 219 del 13 de octubre de 2011[32].
7.7   De todo lo anterior puede colegirse
que el derecho al acceso a la tierra tiene los siguientes contenidos
protegidos:
(i)
acceso a la tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras
a los pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de
la concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la
compra de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros[33];
(ii)
acceso a los recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida
de la población rural como educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos,
asistencia técnica y empresarial; y
(iii)
seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la
propiedad, la posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su
protección se circunscriba solamente a éstas[34].
En definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente
su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto
importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la
conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual
aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la
aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.
8.      El alcance del artículo 58 de la Constitución. La propiedad
privada y sus límites
8.1    El artículo 2º de la Constitución
señala que las autoridades de la República están “(…) instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.[35]
La Corte Constitucional ha expuesto
que el artículo 58 de la Constitución, relativo a la propiedad privada como
garantía Constitucional, contiene seis principios que delimitan el contenido de
ese derecho:
“i) la garantía a la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles; ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de
propiedad; iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad; iv)
las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés
privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica; y, vi) las
modalidades y los requisitos de la expropiación”[36].
8.2    La naturaleza del derecho a la
propiedad privada en Colombia tiene intrínsecamente ligada una función social.
La Sentencia C-133 de 2009, precisa que:
“La propia Constitución señala que la
propiedad privada debe cumplir una función social que implica
obligaciones.   Indica igualmente, la procedencia de la
expropiación  (Arts. 58 y 59), la promoción estatal del acceso a la
propiedad  (Art.60),  la protección de la propiedad intelectual
(Art. 61), la imposibilidad de variar el destino de las donaciones (Art. 62),
la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de uso
público  (Art. 63) y la promoción del acceso progresivo a la propiedad de
la tierra (Art. 64).
Es de resaltar, que de
manera específica, la norma superior indica que por sentencia judicial se puede
declarar la extinción del dominio sobre bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro
de la moral social.  La misma norma y de manera expresa, prohíbe como pena
la confiscación.”.
8.3    Entonces,
la propiedad privada es un derecho subjetivo que faculta a su titular para
usar, gozar, explotar y disponer de una cosa, siempre y cuando se respeten sus
inherentes funciones sociales y ecológicas, encaminadas al cumplimiento de
deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noción de Estado
Social de Derecho, como son la protección al medio ambiente, la salvaguarda de
los derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y el interés
general  prevalente.
Para la Corte, ha
sido necesario que el ordenamiento jurídico adopte límites al derecho a la
propiedad privada, que permitan la consolidación de los derechos del
propietario con las necesidades de la colectividad, enmarcadas en la
consecución de las citadas funciones que encuentran su fundamento en la Carta
(artículos 1, 2, 58, 59 y 95 nums. 1 y 8).[37]
8.4    La
propiedad privada no es un derecho absoluto. La Sentencia C-258 de 2013, señaló
que la Carta Política le impone ciertos límites.
“[e]l artículo 58
Superior dispone que la propiedad privada tiene una función social y ecológica,
implica obligaciones y debe ceder ante el interés público o social, al punto
que es posible que el Estado lleve a cabo expropiaciones por motivos de
utilidad pública o de interés social definidos por el Legislador. A su turno,
el artículo 59 de la Carta indica que la propiedad privada debe también
ceder frente al interés público en caso de guerra, para atender los
requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de
que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente según las necesidades del
conflicto. El artículo 332, por otra parte, señala que la libre iniciativa
privada –como derecho- debe ejercerse dentro de los límites del bien común, y
habilita al Legislador para que delimite el alcance de la libertad económica
cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de
la Nación”.
8.5    La Corte
ha identificado los requisitos que las autoridades públicas deben cumplir, aun
cuando se pretenda limitar el derecho de propiedad en virtud de sus finalidades
de utilidad pública e interés social:
“(…) La
Constitución en el mismo artículo 58 indica que  por motivos
de utilidad pública o de interés social definidos por
el legislador, puede presentarse la expropiación la cual debe
efectuarse a través de sentencia judicial e indemnización
previa.  Solamente en los casos que establezca
el legislador la expropiación puede adelantarse por vía
administrativa, aunque está sujeta a una posterior acción contenciosa
administrativa.
En este orden de ideas,
la privación de la titularidad del derecho de propiedad privada contra la
voluntad de su titular, requiere del cumplimiento de los siguientes requisitos:
i) Que existan motivos
de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador.
ii) Que exista decisión
judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción
contencioso administrativa incluso respecto del precio.
La adopción de dicha
decisión presupone que se adelante el procedimiento establecido en la ley,
con garantía del derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho
de propiedad. Dicho procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente
fallida, de enajenación voluntaria o negociación directa, con base en una
oferta por parte de la entidad pública.
iii) Que se pague
una indemnización previamente al traspaso del derecho de propiedad a la
Administración, la cual debe ser justa, de acuerdo con lo previsto en el
Num. 21.2 del Art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.[38]
(Negrilla fuera del texto original).
Los procesos que
adelante la administración, independientemente de su pretensión de defender la
utilidad pública y el interés general, deben  respetar los valores
fundamentales del Estado Social de Derecho, entre ellos: principio de
legalidad, debido proceso, acceso a la justicia e indemnización justa.
8.6    Los procedimientos
establecidos en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, también cumplen
con las finalidades del derecho a la propiedad privada y con las garantías
procesales propias de la administración de justicia. Por ello, ante la
inconformidad de las decisiones que concluyen procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y
extinción de dominio agrario, puede interponerse los recursos judiciales, de
nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de revisión, como la Sala
pasará a explicar con posterioridad (infra 9.7.4).
Así, quienes
resulten vencidos en los procesos administrativos descritos, podrán ejercer su
derecho a la defensa y exigir el respeto al derecho a la propiedad, establecido
en el artículo 58 de la Carta Política. De esta manera, no sólo se protege la
función social de la propiedad sino la titularidad de la misma, garantía que es
de la esencia de un régimen liberal, basado en el respeto de los derechos de
los asociados, y materializado en la forma de Estado Social de Derecho.
De
conformidad con los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, la intervención de
un particular en los procesos descritos suspende los efectos de las
resoluciones que los culminan, sin que el juez determine de manera libre y
razonada si ello es necesario. Para la Corte Constitucional, la injerencia del
legislador en la adopción de decisiones que el artículo 238 de la Constitución
establece en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, puede conducir
al desconocimiento del artículo 58 de la Carta Política, toda vez que somete a
la administración y a los involucrados en tales procesos, a una suspensión
automática, ajena a nuestro régimen constitucional.
En ese
sentido, debe revisarse si las previsiones efectuadas por el legislador para
proteger el derecho a la propiedad son proporcionales y adecuadas para asegurar
el cumplimiento de la finalidad de esa garantía ius fundamental. Asunto
que será objeto de estudio por la Corte Constitucional en el caso en concreto.
9.      Caracterización
de los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción de dominio agrario.
A continuación procede la Sala a
caracterizar a grandes rasgos los procedimientos agrarios con fundamento en la
Ley 160 de 1994.
9.1    Clarificación de la propiedad
De conformidad con el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el
procedimiento de clarificación de la propiedad tiene como objeto determinar si
una tierras han salido o no del dominio del Estado; el de deslinde persigue
delimitar las tierras de propiedad de la Nación –como los bienes baldíos y los
bienes de uso público[39]-
de los predios de los particulares; y el de recuperación de baldíos tiene el
fin establecer si existe una indebida ocupación de un terreno baldío, para
luego proceder a recuperarlo[40].
9.2    Recuperación
de baldíos
Sobre la noción de baldíos, en la
sentencia T-566 de 1992 se indicó que: “Se
denomina bien baldío al terreno urbano o rural sin edificar o cultivar que
forma parte de los bienes del Estado porque  se encuentra dentro de los
límites territoriales y carece de otro dueño”. En
cuanto a la naturaleza de los bienes objeto de
recuperación, estos son bienes públicos de la Nación y tienen la categoría de
bienes fiscales adjudicables: “bienes que tiene la Nación con el fin de
traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos
por la ley”[41]
(Énfasis fuera de texto)
El
Congreso, en virtud del numeral 18 del artículo 150 Superior, tiene la
competencia para dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y
recuperación de tierras baldías. Con base en esta facultad, el legislador
determinó que los bienes baldíos “…podrán ser adjudicados a personas
naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas (art. 65); a las
entidades de derecho público, para la construcción de obras de
infraestructura destinadas a la instalación o dotación de servicios públicos, o
cuyas actividades hayan sido declaradas por la ley como de utilidad pública o
de interés social, con la condición de que si no se cumple esta finalidad, los
predios revertirán al dominio de la Nación; y a las fundaciones o
asociaciones sin ánimo de lucro que presten un servicio público, o tengan
funciones de beneficio social por autorización de la ley (art. 69)…”[42]
Respecto
de los potenciales beneficiarios de la adjudicación de estos bienes, en la
sentencia C-536 de 1997, se indicó que puede realizarse a favor de “particulares
o a las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio
social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma
agraria, la cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de
la Constitución”, cuyo objetivo primordial es “permitir el acceso a la
propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito
indispensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea
otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos
mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como también contribuir al mejoramiento
de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida”[43]
Puede
concluirse que los bienes baldíos son terrenos del Estado que, como regla
general, tienen la característica de ser transferibles por naturaleza mediante
la enajenación por titulación. Estos bienes sólo pueden ser objeto de
adjudicación a las personas que cumplan con los requisitos señalados en la ley.
Específicamente, el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 señala que podrá
realizarse la adjudicación de baldíos a (i) personas naturales, empresas
comunitarias y cooperativas campesinas; (ii) entidades de derecho
público; y (iii) a las fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro.
El objetivo primordial de la adjudicación de baldíos es permitir
el acceso a la tierra a quienes carecen de ella pues, se exige que el
adjudicatario no posea otros bienes rurales ni tenga ingresos superiores a mil
salarios mínimos mensuales. La destinación de los bienes baldíos debe
contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a la dignificación
de la vida de los trabajadores del campo, lo cual no sólo se logra
mediante la garantía del acceso a la tierra sino de los bienes y servicios
complementarios requeridos para su explotación y para su mejoramiento social y
cultural. En definitiva, con la adjudicación de dichos bienes el Estado
persigue no sólo satisfacer el derecho del acceso a la tierra sino también
otros componentes que elevan la calidad de vida de los trabajadores agrarios,
en concordancia con el artículo 64 Superior.
9.3   Finalidad de los procesos de clarificación de la propiedad,
deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio.
Ahora, es importante referirse al evento
en el cual, luego de que se adelanta el procedimiento administrativo de
recuperación de baldíos, existen obras de edificación o cultivos en dichos
bienes. Al respecto, el inciso 2° del artículo 50 del Decreto 2664 de 1994,
derogado por el Decreto 1465 de 2013, establecía que en la misma resolución que
decidiera de fondo el respectivo proceso debía existir un pronunciamiento sobre
el pago de mejoras a favor de sus ocupantes, así: “En la misma providencia
se decidirá si hay lugar o no al reconocimiento de mejoras, procediendo a su
negociación voluntaria o a la expropiación, de conformidad con las normas
establecidas para el caso, siempre que de las pruebas allegadas pueda
considerarse al ocupante como ´poseedor de buena fe´, según las normas del
Código Civil”.
La disposición que rige en materia de reconocimiento de mejoras a
favor de terceros ocupantes de buena fe, es el artículo 38 del Decreto 1465 de
2013, que consagra:
“CONTENIDO DE LA
DECISIÓN. La resolución que culmine el procedimiento de recuperación, ordenará
si fuere del caso, la restitución del predio o los terrenos indebidamente
ocupados.
En la misma
providencia se decidirá si hay lugar o no al reconocimiento de mejoras, siempre
que se acredite la buena fe del ocupante y se ordenará. Si hubiere lugar a
ello, la negociación voluntaria o la expropiación de dichas mejoras…”
A su turno, el artículo 52 ibídem
preceptúa que el proceso de extinción de dominio agrario tiene como finalidad
trasladar a la Nación el dominio de predios rurales cuando (i) se ha
dejado de ejercer posesión sobre ellos en la forma establecida en el artículo
1o. de la Ley 200 de 1936[44],
durante tres  años continuos; (ii) sus propietarios violan las
disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los
recursos naturales renovables y las de preservación y restauración del ambiente;
(iii) cuando los propietarios violan las normas sobre zonas de reserva
agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios
o distritos con más de 300.000 habitantes; o (iv) cuando el predio es
destinado a la explotación con cultivos ilícitos.[45]
La responsabilidad de adelantar los procesos está radicada en
cabeza del INCODER, quien debe valorar las pruebas aportadas por los
interesados a efectos de resolver la controversia.[46]
9.4    Estructura de los procesos de clarificación de la
propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, y extinción del dominio.
9.4.1           El inicio de los procedimientos puede llevarse a
cabo de oficio por el INCODER, o por solicitud de los procuradores agrarios,
otras autoridades, las comunidades u organizaciones campesinas, o cualquier
otra persona natural o jurídica, quienes pueden además intervenir dentro de los
procedimientos.[47]
9.4.2   Estos procedimientos comienzan con una etapa previa en la
que el Instituto debe conformar un expediente con la información necesaria para
identificar la situación física, jurídica, cartográfica, catastral, de
ocupación y de explotación del inmueble. Para ello debe (i) solicitar a
las autoridades competentes información sobre el inmueble; (ii) estudiar
los documentos que presenten los presuntos propietarios, los que alleguen los
interesados en que se adelante el proceso y los que obtenga de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 160 de 1994; y (iii) practicar una visita previa, si
lo considera necesario.[48]
Una vez surtida esta etapa, el INCODER debe decidir qué tipo de
procedimiento adelantará. Por ejemplo, si del análisis de títulos se infiere
sin lugar a dudas que el terreno en disputa es baldío –por no existir títulos
que acrediten propiedad privada-, debe adelantar el proceso de recuperación de
baldíos[49],
pero si existe duda sobre la propiedad del terreno, deberá adelantar el de
clarificación.
9.4.3   Si en la etapa previa se encuentra que existe mérito para
iniciar algunos de los procedimientos –de lo contrario debe emitir un auto
motivado que ordene el archivo[50]-,
debe expedir la resolución inicial. Ésta debe ser inscrita en la
respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para efectos de
publicidad ante terceros[51];
notificada al procurador ambiental y agrario, a los presuntos propietarios y
quienes consideren tener derechos reales, y en el caso del procedimiento de
clarificación, a los propietarios de predios colindantes, entre otros[52]; y
comunicada a los solicitantes y a las autoridades ambientales correspondientes,
según el caso[53].
Ejecutoriada la resolución inicial, las partes pueden solicitar y
aportar pruebas. En la etapa probatoria, se debe practicar además una
inspección ocular con intervención de peritos[54].
Según el artículo 53-4 de la Ley 160, la
carga de la prueba en los procedimientos de extinción de dominio corresponde al
propietario. En los demás casos, la carga también está en cabeza de los
particulares, sin perjuicio de que el INCODER pueda decretar pruebas de oficio.[55]
El artículo 51 ibídem señala que en materia de procedimientos de
clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, el INCODER puede “… requerir
de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, Catastrales, del
Instituto Geográfico ‘Agustín Codazzi’ y demás dependencias del Estado, toda la
información que posean sobre la existencia de propietarios o poseedores de
inmuebles rurales, así como las fotografías aéreas, planos y demás documentos
relacionados con los mismos”.
Finalmente, el artículo 48 de la Ley 160 dispone que para
demostrar la propiedad en los procesos de clarificación, solamente es posible
acreditar “…el título originario expedido por el Estado que no haya perdido
su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con
anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio
por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción
extraordinaria”, salvo que se trate de terrenos no adjudicables, que estén
reservados o destinados para cualquier servicio o uso público, respecto de los
cuales no es posible declarar el dominio privado.
Los
procedimientos culminan con una resolución final, cuyo contenido a
grandes rasgos debe ser el siguiente:
En el
procedimiento de deslinde de tierras de la Nación, la decisión final debe (i)
delimitar el inmueble de propiedad de la Nación por su ubicación, área y
linderos técnicos, así como (ii) determinar las áreas que han sido
objeto de desecación artificial.
A su
turno, el acto que da fin al procedimiento de clarificación debe determinar (i)
la suficiencia o insuficiencia de los títulos de propiedad aportados por el
particular que reclama dominio sobre el inmueble materia de controversia, así
como (ii) si el bien se halla reservado o está destinado al uso público.
La
resolución final del procedimiento de recuperación de baldíos debe (i) ordenar,
si fuere el caso, la restitución del predio o los terrenos indebidamente
ocupados, y (ii) reconocer mejoras, siempre y cuando se acredite buena
fe, así como ordenar la negociación de su expropiación.[56]
Finalmente,
en el caso de los procesos de extinción, la resolución final debe (i) declarar
si hay o no lugar a la extinción total o parcial del dominio, dicho de otro
modo, si se presenta alguna de las causales de extinción y si ésta está o no
justificada en el caso fortuito o la fuerza mayor; (ii) si se declara la
extinción parcial, precisar la porción afectada y los linderos; y (iii) en
todos los casos de declaración de extinción, ordenar la cancelación de los
títulos de propiedad, de los gravámenes hipotecarios y de los demás derechos
reales constituidos sobre el fundo.[57]
Las tierras aptas para explotación económica que revierten a la
Nación en virtud del proceso de extinción de dominio descrito, adquieren el
carácter de baldíos reservados y se deben adjudicar en los términos fijados por
el reglamento; mientras que las tierras no aptas para explotación son
entregadas al municipio donde se hallen ubicadas o a otras entidades del Estado
que deban cumplir actividades específicas en ellas –artículo 56 de Ley 160 de
1994-.
Una vez ejecutoriadas las resoluciones finales, el INCODER debe (i)
remitir el acto administrativo a la Oficina de Registro para que se efectúe la
respectiva inscripción; (ii) en el caso de los procedimientos de
deslinde y recuperación de baldíos, proceder a ejecutar los actos y obtener la
restitución de los terrenos, para lo cual puede solicitar el apoyo de las
autoridades de Policía[58];
y (iii) en el caso del proceso de deslinde y clarificación, remitir
copia del acto al Instituto Geográfico Agustín Codazzi para que lleve a cabo la
actualización de la cédula catastral[59].
9.4.4   Al interior de los procedimientos antes descritos proceden
los siguientes medios de control:
Contra las resoluciones con que inician los procedimientos en
comento, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 160, proceden el recurso
de reposición por la vía gubernativa y las acciones contencioso
administrativas.
Contra la resolución que define el fondo, procede el recurso de
reposición dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la misma.
Finalmente, es posible interponer la acción de revisión dentro de los 15 días
hábiles siguientes a la ejecutoria de la respectiva resolución.
Como se
explicó previamente, los procedimientos agrarios descritos fueron originalmente
reglamentados por los decretos 2663, 2664 y 2665 de 1994. Ese decreto fue
reemplazado recientemente por el Decreto 1465 de 2013, expedido, entre otras
razones, para ajustar la reglamentación a los nuevos lineamientos del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[60].
9.5    Características de la acción de revisión que procede contra
las resoluciones finales de los procesos de clarificación, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción de dominio agrario. Actos administrativos
contra los cuales procede la acción de revisión - Artículos 50 y 53 de la Ley
160 de 1994-.
El
artículo 50 de la Ley 160 de 1994 integra el capítulo X denominado
“CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACIÓN DE BALDÍOS”, y
establece que contra las resoluciones emitidas por la autoridad administrativa,
en este caso el INCODER, que resuelvan de fondo los procedimientos de
clarificación, deslinde o indebida ocupación de baldíos procede (i) el
recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su
notificación, y (ii) la revisión ante el Consejo de Estado en única
instancia, la cual deberá ejercerse dentro de los quince (15) días siguientes a
la fecha de ejecutoria del acto administrativo.
Con
respecto a la materialización del acto administrativo con que culmina el
procedimiento agrario de clarificación – que se concreta con la inscripción de
la resolución que define el procedimiento en el respectivo folio de matrícula
inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros-, el legislador dispuso
que no sólo basta con que dicho acto cobre firmeza sino que para su ejecutoria
se requiere que (i) no se hubiere formulado demanda de revisión, (ii)
o fuere rechazada, o (iii) el fallo del Consejo de Estado negare las
pretensiones de la demanda.
Por su
parte, el artículo 53 hace referencia a algunas de las disposiciones que
integran el procedimiento administrativo de extinción del dominio. En su
numeral tercero consagra los medios judiciales que pueden ejercerse en contra
de la resolución que declare que sobre un predio o parte de él se ha extinguido
el derecho de dominio: (i) el recurso de reposición dentro de los cinco (5)
días siguientes a su notificación, y (ii) la acción de revisión ante el
Consejo de Estado en única instancia dentro de los quince (15) días siguientes
a su ejecutoria, tiempo durante el cual la resolución permanecerá en suspenso a
la espera de que los interesados ejerzan dicha acción.
9.6    Características del control de revisión antes de la
expedición del C.P.A.C.A.
El numeral 9 del artículo 128 del anterior Código Contencioso
Administrativo hacía referencia a la competencia del Consejo de Estado para
decidir en única instancia el proceso de la acción de revisión iniciado contra
los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que
decidieran de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y
recuperación de baldíos. El objeto de esta acción, según jurisprudencia de
dicha Corporación -en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo-,
se circunscribía a “…comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales
que regulan determinado procedimiento, al paso que mediante el ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho se persigue impugnar la
validez de un acto administrativo y el consecuencial restablecimiento del
derecho subjetivo lesionado…”[61]
Además, el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa
administrativa señaló algunas características de la acción de revisión[62], entre las
que se destacan las siguientes:
(i)          No era indispensable que el impugnante formulara
cargo alguno de violación, por cuanto el análisis del juez se limitaba a
verificar el cumplimiento de las reglas dispuestas en el proceso agrario
respectivo.
(ii)         No eran acumulables solicitudes que no se
relacionaran precisamente con la “revisión” de las actuaciones administrativas
adelantadas por el Instituto competente “…Lo anterior adquiere sustento en
el hecho de que la acción de revisión tiene como finalidad verificar si la
mencionada actuación administrativa se ajusta o no a la legalidad y, de otra
parte, porque el ejercicio de esta acción y la admisión de la demanda suspenden
la ejecución y obligatoriedad del acto administrativo que declara extinguido el
derecho de dominio de la propiedad inmueble, por tanto, en el evento en el cual
en el juicio de revisión se anulen dichas actuaciones no hay lugar a
restablecer el derecho porque el acto administrativo no ha surtido efectos ni
mucho menos procede alguna clase de indemnización de perjuicios[63]…”[64]
(iii)        La acción de revisión debía ejercerse dentro de los
15 días contados a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto, la cual
sólo procedía frente a los procesos agrarios expresamente señalados en la ley.
(iv)        Esta acción sólo cabe frente a los actos
administrativos que ponen fin a los procesos agrarios de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio.
(v)   Se decide en única instancia por el Consejo de Estado.
Frente a
la consecuencia del ejercicio de la acción de revisión, si no se presentaba la
demanda de revisión en dicho término, o si aquella era rechazada, o la
sentencia del Consejo de Estado negaba la revisión demandada, dichos actos
administrativos cobraban su carácter ejecutorio, para lo cual “…el Instituto
procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del
dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los
derechos reales constituidos sobre el fundo…”.
Para
finalizar, tanto en vigencia de los Decretos Reglamentarios 2663 y 2665 de
1994, como el actual Decreto 1465 de 2013, se estableció la suspensión de la
ejecutoria de los actos administrativos con que finalizaban los procedimientos
agrarios de clarificación y extinción del dominio hasta tanto se verificara que
la acción de revisión no había sido instaurada, o que había sido rechazada o
sus pretensiones negadas.
9.7    La acción de revisión con la
entrada en vigencia del C.P.A.C.A.
9.7.1 Con la entrada en vigencia del
nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, la interpretación acerca de la acción de revisión, así como de
los medios de control que proceden junto a ella cuando se pretende atacar la
legalidad del acto administrativo que culmina los procesos agrarios de
clarificación, deslinde y recuperación de baldíos y extinción del dominio, se
ha transformado como se verá a continuación:
En el texto de la exposición de motivos
del Proyecto de Ley 198 de 2009- Senado y 315 de 2010- Cámara, hoy Ley 1437 de
2011, se explicó la necesidad de hacer consonante la normativa del antiguo
Código Administrativo con los postulados de la Constitución Política de 1991:
“…los cambios
producidos en nuestro ordenamiento constitucional… imponen la necesidad de
adecuar el Código Contencioso Administrativo, redactado en el contexto de la
Constitución de 1886, a las realidades de la
Constitución Política de 1991, la cual ha impregnado todas la áreas del Derecho
convirtiéndose en el eje sobre el cual gravitan, hoy por hoy, buena parte de
las decisiones judiciales.
A partir de la
expedición de la Constitución Política de 1991, en Colombia hemos venido
asistiendo a una creciente constitucionalización del Derecho, realidad jurídica
que, en una primera aproximación, consiste en reconocer que todas las Ramas y
especialidades del Derecho, así como las actividades del Estado en sus
diferentes manifestaciones (legislativas, judiciales, gubernativas,
administrativas, de control, etc.), deben ceñirse al cumplimiento de los
principios fundamentales del estado social de derecho y al respeto y garantía
de los derechos de las personas… El texto de la Carta y sus interpretaciones
jurisprudenciales se convierten entonces, en fuente esencial para la aplicación
de las normas por los administradores y operadores judiciales…
2.2 Las
nuevas instituciones Constitucionales que afectan la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa
En forma simultánea a
la modificación de la concepción de los fines y principios de la Función
Administrativa y de la Administración Pública, la Constitución de 1991 creó
instituciones que también afectaron a la jurisdicción
contencioso-administrativa. El doble carácter, axiológico y normativo de la
Constitución varió la tradicional función del juez administrativo en la que
este se limitaba a verificar que no se vulnerara la legalidad. Ahora,
adicionalmente, el juez contencioso-administrativo debe procurar el
cumplimiento de la nueva finalidad: garantizar los derechos constitucionales de
los asociados…
4. Unificación
de procesos y redefinición de los medios de control judicial
El proyecto propone
cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de
acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, como una de
las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia, de manera
que su unificación en un solo esquema procesal evita que se haga nugatorio el
acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la
selección del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicción…
5. Fortalecimiento de
los poderes del juez
Así mismo, se deja al
juez la facultad de deducir las pretensiones del contenido de la demanda.
Expresamente propone el proyecto en el artículo 134, que si de la demanda
presentada con una pretensión en apariencia meramente anulatoria, se
desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se
tramitará conforme a las reglas propias de la pretensión de nulidad y restablecimiento
del derecho, plasmando así en legislación, la tesis de los fines, móviles y
finalidades que la jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido
aplicando de manera reiterada en los últimos 50 años…”[65]
9.7.2 Retomando, en vigencia del C.C.A.,
el ejercicio de las diferentes acciones contencioso administrativas era
excluyente. Así, contra la resolución que decidía de fondo el procedimiento
administrativo agrario de clarificación, deslinde, recuperación de baldíos y
extinción del dominio sólo procedía el recurso de reposición ante la
autoridad que lo había proferido y la acción de revisión ante el Consejo de
Estado.
Así las cosas, tanto en vigencia del
Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de
2011), se estableció que contra las decisiones que culminan los procesos agrarios
descritos, procede el recurso de reposición y la acción de revisión, dejando a
la acción de nulidad y restablecimiento para los actos que iniciaran las
diligencias administrativas de tales procesos. En efecto, ambas disposiciones
señalan:
DECRETO 01 DE 1984
LEY 1437 DE
2011
ARTÍCULO 128. Competencia del Consejo de Estado en
única instancia.
El Consejo de
Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes
procesos privativamente y en única instancia:
8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra
los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del
dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.
9. De las acciones de revisión contra los actos de
extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo
los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.
Artículo 149. Competencia
del Consejo de Estado en única instancia.
El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas
especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga,
conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:
9. De la nulidad con restablecimiento, contra los actos
administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,
Incoder, o la entidad que haga sus veces, que inicien las diligencias
administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad,
deslinde y recuperación de baldíos.
10. De la revisión contra los actos de extinción del
dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los
procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.
Visto de esa manera, contra las decisiones
que culminan los procesos de clarificación, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, sólo
procede la acción de revisión. Por tanto, si el Legislador consagró dos
acciones diferentes respecto de la misma materia resulta claro que su intención
fue la de establecer la procedencia de la acción de revisión contra el acto que
declare extinguido el derecho de dominio agrario, por lo cual quedó excluida, la
posibilidad de controvertir dicho acto por medio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Como lo expuso el Consejo de Estado, la
limitación de interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando
culminan los procesos expuestos, no vulnera los derechos de quienes resultan
vencidos en los mismos, toda vez que la acción de revisión evitaba la
consumación de un daño. Frente al particular expuso:
“Lo anterior adquiere
sustento en el hecho de que la acción de revisión tiene como finalidad
verificar si la mencionada actuación administrativa se ajusta o no a la
legalidad y, de otra parte, porque el ejercicio de esta acción y la admisión de
la demanda suspenden la ejecución y obligatoriedad del acto administrativo que
declara extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, por tanto,
en el evento en el cual en el juicio de revisión se anulen dichas actuaciones no
hay lugar a restablecer el derecho porque el acto administrativo no ha surtido
efectos ni mucho menos procede alguna clase de indemnización de perjuicios.
Por el contrario, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el
acto administrativo surte todos sus efectos hasta tanto se profiera en su
contra la declaratoria judicial de nulidad; cosa distinta es que la nulidad
genere efectos hacia el pasado, como consecuencia de lo cual la situación
respectiva deba retrotraerse a la establecida antes de que el acto anulado se
hubiere proferido.” [66].
En estos casos la acción de revisión
sirve a propósitos similares a la de nulidad y restablecimiento del derecho,
sin que ello implique que sean iguales. La suspensión de los actos por la
presentación de la demanda de revisión, la admisión de la misma, o hasta el
momento en que se resuelvan sus pretensiones, evita que se genere un daño. No
obstante, vale la pena preguntarse si ¿la pérdida de los efectos suspensivos de
las resoluciones que culminan los procesos de clarificación, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, puede llegar a generar daño?
La respuesta a ello, es afirmativa y como tal resultaría injusto no poder
interponer en su lugar el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Aunado a ello, por regla general, la
acción de nulidad y restablecimiento procede contra los actos administrativos por
los cuales una persona ha visto afectado su derecho. Por tal razón, si llegare
a desaparecer el fundamento, por el cual el legislador excluyó tal medio de
control de los procesos que culminan los procesos agrarios referidos, esto es
la suspensión automática en la acción de revisión, debería plantearse la
posibilidad de su ejercicio.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte pasará
a analizar el caso concreto.
VI.  CASO CONCRETO
1. Contenido normativo, finalidad y
vigencia de la norma.
1.1   Contenido del artículo 50 de la Ley 160 de 1994
El artículo 50 de la Ley 160 de 1994 establece los recursos
legales que proceden frente a los actos administrativos mediante los cuales se
deciden de fondo los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde
y recuperación de baldíos. En este respecto, dispone que procede el recurso de
reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los
cinco días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el
Consejo de Estado, en única instancia, de conformidad con el numeral 9 del
artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, la cual deberá instaurarse
dentro de los 15 días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto
administrativo. En efecto, el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 dispone lo
siguiente:
“Contra las
resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los
procedimientos que se regulan en este capítulo, solo procede el recurso de
reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los
cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el
Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, en única instancia,
conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código
Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de
los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto
administrativo correspondiente”.
A continuación, el inciso segundo de esta misma norma establece
una serie de precisiones con respecto al contenido de la resolución con que
culmina el procedimiento de clarificación de la propiedad, en particular, sobre
el tipo de declaración en relación con el inmueble objeto de las diligencias.
Además, dispone que, en todo caso, quedarán a salvo los derechos de los
poseedores materiales, de conformidad con la ley civil:
“…La resolución que
culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar
que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título
originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su
eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una
cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del
término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo
previsto en esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien
porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se
refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un
uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente
adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad
privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo
los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil…”
Finalmente, el inciso tercero, establece los efectos de la
presentación de la acción de revisión, señalando que el acto administrativo con
que culmina el procedimiento podrá inscribirse en el correspondiente folio de
matrícula inmobiliaria para garantizar la publicidad ante terceros (i) si no se
formula demanda de revisión; (ii) si la demanda es rechazada; o (iii) si el
Consejo de Estado niega las pretensiones de la demanda:
“Ejecutoriada la
resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de
revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las
pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente
folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”.
1.2   Contenido del artículo 53 de la Ley 160 de 1994
El artículo 53 se ocupa específicamente del proceso administrativo
de extinción de dominio. En su numeral tercero, consagra los medios judiciales
que pueden ejercerse en contra de la resolución que declare que sobre un predio
o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio, éstos son: (i) el
recurso de reposición, que debe interponerse dentro de los cinco días
siguientes a la notificación del respectivo acto, y (ii) la acción de
revisión, que debe instaurarse ante el Consejo de Estado dentro de los 15 días
siguientes a la ejecutoria.
Si no se presenta la demanda de revisión en dicho término, o si
aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la
revisión demandada, dichos actos administrativos cobrarán su carácter
ejecutorio, para lo cual “el Instituto procederá a remitir a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que
decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la
consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo”[67]
Esta normativa consagra de manera expresa la suspensión de los
efectos materiales del acto administrativo que finaliza el procedimiento
agrario de extinción del dominio, - contrario a lo que acontece en los procesos
agrarios mencionados en el numeral anterior-, durante los quince días
siguientes a su ejecutoria, con el fin de que los interesados puedan ejercer la
acción de revisión.
Ahora bien, la ejecutoria material de dicho acto de la
administración se encuentra supeditada a que: (i) no se presente acción de
revisión, (ii) en caso de presentarse la solicitud de revisión, ésta sea
rechazada, y (iii) en el evento en que sea admitida, sus pretensiones sean
denegadas.
1.3   Finalidad
de las expresiones parcialmente acusadas
Una interpretación en el sentido literal del artículo 50 de la Ley
160 de 1994, permite arribar a las siguientes conclusiones:
(i)    Uno de los recursos legales que procede frente a las
decisiones de fondo con que finalizan los procedimientos administrativos de
clarificación, deslinde y recuperación de baldíos es la acción de revisión.
(ii)   El inciso segundo del artículo 50 establece de manera
expresa el contenido que puede ser objeto de clarificación de la propiedad, en
el cual se advierte que, en todo caso, cuando se declara que en relación con el
inmueble objeto de clarificación, existe propiedad privada o que salió del
patrimonio del Estado, quedarán a salvo los derechos de los poseedores
materiales, de acuerdo con la ley civil.
(iii)  Con respecto a la inscripción del acto administrativo en el
folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros, el
último inciso de esta norma establece: “Ejecutoriada la resolución que
define el procedimiento” y si no se hubiere formulado demanda de revisión,
o en caso de haberse presentado, esta fuere rechazada, o se hubiesen negado las
pretensiones de la demanda, podrá procederse a la inscripción del acto en la
oficina de registro de instrumentos públicos. Es decir, que de acuerdo con esta
interpretación, el inciso tercero sólo estaría regulando lo concerniente a la
inscripción del acto administrativo con que finalizan los procesos agrarios de
clarificación.
Sin embargo, de la expresión “Ejecutoriada la resolución que
define el procedimiento”, puede derivarse que lo concerniente a los efectos
de la ejecutoria abarca todos los procesos agrarios que regula el capítulo X de
la Ley 160 de 1994 –clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de
baldíos-, esto, por cuanto el legislador no hace alusión expresa al tipo de
procedimiento al que se refiere y tampoco se ocupa de abordar en párrafos
precedentes, lo atinente a la inscripción de los actos administrativos con que
culminan los procesos de deslinde y recuperación de baldíos.
Del contenido del inciso tercero del artículo 50 de la Ley 160 de
1994, pueden derivarse dos interpretaciones frente a la suspensión del acto de
inscripción de la resolución con que finaliza el procedimiento agrario. La
primera, es que las condiciones señaladas en la norma para que proceda el
registro de la resolución, sólo son exigibles en los procesos de clarificación;
y la segunda, es que las condiciones consagradas en la norma para que proceda
la inscripción no solo deben cumplirse en los procesos de clarificación de la propiedad
sino también en los procesos administrativos de deslinde y recuperación de
baldíos a los que hace alusión el capítulo X, tal y como se aclara en la
redacción inicial del artículo 50 que se analiza.
A juicio de la Sala, y tal como lo expone en su concepto jurídico
la Clínica Jurídica sobre Derecho y Territorio de la Universidad Javeriana
(CJDT), la anterior interpretación responde a una construcción fáctica de las
autoridades administrativas, en el sentido de aplicar la suspensión automática,
cuando se instaura la acción de revisión en todos los procesos agrarios, más
allá del de clarificación de la propiedad y extinción de dominio.
2.      Integración normativa de la palabra sólo contenida
en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994.
2.1    Según el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991:“El
magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta
no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo
no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de
este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.”
(Negrillas fuera del original)
La anterior
disposición autoriza al magistrado sustanciador para inadmitir demandas en las
que no se incluyen “las normas que deberían ser demandadas para que el fallo
en sí mismo no sea inocuo”. Sin embargo, la misma norma autoriza a la Corte
pronunciarse de fondo para declarar la inexequibilidad de otras normas legales
que “conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales.” Es decir, la misma Corte puede conformar la unidad
normativa.
En casos
excepcionales de control abstracto, la Corte Constitucional ha encontrado
necesario integrar al juicio de constitucionalidad que adelanta, preceptos que
no han sido censurados. Esta posibilidad ha sido denominada integración de la
unidad normativa.
Sobre la
noción de “unidad normativa”, la Corte ha señalado que existe un
concepto propio y uno lato o amplio del término. Ciertamente, sobre este asunto
ha dicho que “la unidad normativa se presenta en varias hipótesis: una
primera se da cuando la norma acusada o su contenido normativo se encuentran
reproducidos en otro u otros textos legales no demandados, de manera tal que la
declaración de la Corte -especialmente la declaración de inconstitucionalidad-
puede resultar inocua si no se refiere a todas las disposiciones con el mismo
alcance regulador. Este es el sentido propio de la figura de la unidad
normativa a la que se refiere el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 cuando
dispone que ´la Corte se pronunciará  de fondo sobre todas las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales´”[68].
No obstante,
en un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha entendido que también se
presenta la unidad normativa cuando no es posible pronunciarse respecto de una
norma expresamente demandada, sin referirse también a la constitucionalidad de
otras disposiciones con las cuales se encuentra íntimamente relacionada. Sin
embargo, esta íntima relación entre las normas no es de cualquier tipo sino de aquella
que hace “imposible estudiar su constitucionalidad sin
analizar las otras disposiciones”.[69]
Las normas en este caso tienen cada una un sentido regulador propio y
autónomo[70],
pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone confrontar
con la Constitución algunos elementos normativos a los cuales hace referencia,
que están contenidos en otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se
constituye la unidad normativa.[71]
2.2    De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración normativa puede
llevarse a cabo cuando: (i) el precepto demandado no tiene un contenido
deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderlo y aplicarlo resulta
imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que
no fue acusada; (ii) la disposición cuestionada es reproducida en otros
preceptos del ordenamiento que no fueron demandados; o (iii) la
disposición censurada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra
respecto de la cual se yerguen serias sospechas de inconstitucionalidad[72].
Ahora bien,
sobre la diferencia entre la falta de unidad normativa y la proposición
jurídica incompleta, la Corte ha dicho:
“…la Corte ha entendido
que hay proposición jurídica incompleta cuando (i) la norma acusada no tiene un
sentido regulador autónomo, y (ii) carece de un sentido propio aisladamente
considerada. En cambio, ha estimado que hay falta de unidad normativa, cuando
“el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y
separable.” En el primer caso, es decir en el la proposición jurídica
incompleta, esta Corporación ha determinado que la demanda es inepta, por lo
cual “no puede ser estudiada”… “situación en la cual procede la inadmisión e
incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria”.  En el segundo caso, es
decir en el de la falta de unidad normativa,  la Corte ha entendido que “el
estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más
amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica
mayor.” Es decir, es el caso de la falta de unidad normativa cuando la Corte
puede, mediante una integración normativa, extender el estudio a apartes no
demandados, a fin de evitar un fallo inhibitorio. Pero en el caso de la
proposición jurídica incompleta, no cabe otra opción que la inadmisión de la
demanda o el fallo inhibitorio.  De manera concreta, la diferencia específica
entre uno y otro fenómeno jurídico radica en que en la proposición jurídica
incompleta la expresión acusada carece de sentido regulador propio y autónomo
aisladamente considerada. En cambio cuando hay falta de unidad normativa, la
expresión acusada sí tiene un sentido regulador propio y autónomo aisladamente
considerada, pero su estudio presupone el análisis de un conjunto normativo más
amplio.”[73]
2.3    Como se expuso, la exclusión de la interposición del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se establece en los
artículo 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, tiene fundamento en que la acción de
revisión, suspende de manera automática los efectos de los actos
administrativos que culminan los procedimientos de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, razón por
la cual durante el tiempo que el Consejo de Estado estudia la acción de
revisión y hasta el momento en que se profiera fallo no se ha configurado daño
alguno.
2.4    En efecto, el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, establece
dos institutos procesales para atacar los actos administrativos que culminan
los procesos agrarios referidos:
“Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que
decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo
procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso
Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la
acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o.
del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de
revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la
fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.”.
En el mismo sentido, el artículo 53 de la Ley 160 de 1994,
dispone:
3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de
él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden
el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su
notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral
8o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.
Con base en ello, resulta necesario integrar a las disposiciones
objeto de control la palabra sólo de los artículos 50 y 53 de la
Ley 160 de 1994, toda vez que tal limitación puede llegar a tener efectos sobre
el derecho de defensa de las personas que se ven afectadas, con resoluciones
que culminan procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación
de baldíos y extinción del dominio, toda vez que no tendrían un medio de
control para resarcir los daños causados ante una eventual equivocación por
parte de la administración.
3.      La suspensión automática de la inscripción de los actos
administrativos señalados en las normas acusadas en la oficina de registro e
instrumentos públicos resulta desproporcionado a la luz de los artículos 58 y
64 de la Constitución.
3.1    El juicio de proporcionalidad
El juicio de proporcionalidad es una
herramienta analítica para el examen de la justificación de actividades
estatales o de particulares que significan una restricción o limitación de los
derechos fundamentales de las personas u otros principios constitucionales.
Además, como ha señalado esta Corporación, “(…) pretende
impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder público, como
una forma específica de protección o de realización de los derechos y
libertades individuales”[74]
(negrita fuera del texto). El examen se lleva a cabo mediante la ponderación de
los intereses y valores constitucionales involucrados en la medida legislativa
o de otra índole sujeta a control, a fin de determinar si la relación que
existe entre ellos desarrolla en mayor o menor medida los mandatos
constitucionales.[75]
En particular, el juicio se realiza en las siguientes dimensiones analíticas:
En primer lugar, es necesario evaluar la finalidad de la medida bajo examen
y la idoneidad de los medios elegidos para alcanzarla. Para que una
medida restrictiva de derechos fundamentales supere esta etapa de análisis, es
preciso (i) que persiga una finalidad legítima a la luz de la
Constitución y (ii) que los medios elegidos por el legislador u otras
autoridades cuyas actuaciones estén sometidas a control, permitan desde el
punto de vista empírico alcanzar el fin perseguido.
En segundo lugar, el juez constitucional debe examinar la necesidad de la
medida, determinando si la misma finalidad podía lograrse por mecanismos menos
restrictivos en términos de derechos fundamentales y otros principios
constitucionales.
En tercer lugar, se debe examinar la proporcionalidad de la medida. En esta
etapa del examen se deben comparar los costos y beneficios en términos
constitucionales de la actuación sometida a control; ésta se ajustará a la
Carta solamente cuando no implique un sacrificio mayor al beneficio que puede
lograr.
3.2    La finalidad que persigue la medida acusada es legítima a
la luz de la Constitución.
3.2.1 El
derecho fundamental al debido proceso, como manifestación del ideal de justicia
de las sociedades modernas, constituye una garantía para determinar la
titularidad de un derecho, la posibilidad de ejercerlo u oponerlo frente a
otras personas bajo determinadas circunstancias y la posibilidad de adelantar
acciones para evitar la consumación de un daño.
Tal
garantía ius fundamental se materializa en la posibilidad de presentar
recurso de Revisión frente a resoluciones que culminan procesos agrarios de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio, ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos, en la cual
opera la suspensión automática del procedimiento de inscripción, a efectos de verificar
el cumplimiento de las disposiciones legales y constitucionales sobre el
procedimiento efectuado.
Desde
ese punto de vista, una medida que evita la consumación de un perjuicio
irremediable es razonable, e incluso necesaria, para proteger el derecho al
debido proceso. Por ello, para la Sala la finalidad de la medida es legítima
desde el punto de vista constitucional, de hecho, el constituyente, con la
finalidad de proteger garantías fundamentales, estableció la figura de la
suspensión provisional de actos administrativos. En efecto, el artículo 238 de
la Carta Política señala:
“ARTICULO  238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo
podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que
establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean
susceptibles de impugnación por vía judicial.”
Este artículo constituye una cláusula de
remisión a la norma que concreta las finalidades y requerimientos que deben
concurrir para que un acto administrativo pueda ser suspendido de manera
provisional. Estas previsiones se encuentran en el artículo 238 de la Ley 1437
de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone:
“Artículo  231. Requisitos para decretar las medidas
cautelares. Cuando
se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de
sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la
demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal
violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las
normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas
allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el
restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse
al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las
medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes
requisitos:
1. Que la demanda esté
razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante
haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los
derechos invocados.
3. Que el demandante
haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que
permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que
resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que
concederla.
4. Que, adicionalmente,
se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse
la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios
motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la
sentencia serían nugatorios.”.
3.2.2 En un sentido dialéctico, la norma expuesta puede
generar la siguiente tesis:
A. La suspensión provisional de los actos
administrativos, cuando pueda configurarse un perjuicio irremediable,
corresponde a una finalidad legítima y constitucional.
Sin embargo, a pesar de la aparente
claridad sobre los supuestos que deben configurarse para que opere la referida
suspensión provisional, debe tenerse en cuenta que tal norma no tiene una
entidad propia sobre su aplicación. Es necesario dotar de contenido el juicio
de valor que, a su vez, permite analizar los requisitos que deben satisfacerse
para la procedibilidad de las medidas que pretenden detener la ejecución de un
acto administrativo.
3.2.3 Puede observarse que la suspensión
no opera de plano, sino que el juez debe valorar (emitir un juicio),
respecto a la violación del procedimiento que dio origen al acto, o a normas de
carácter sustancial que regulan el mismo. Este aspecto volitivo del juez,
permite que, aunque concurran los elementos que le faculten para suspender un
acto administrativo, se abstenga de hacerlo, precisamente para garantizar
derechos fundamentales, por ejemplo de la contraparte. De esta manera, es
posible plantear una antítesis de la suspensión provisional de los actos que
puede expresarse de la siguiente manera:
B. No ordenar la suspensión provisional de los actos
administrativos, cuando pueda configurarse un perjuicio irremediable,
corresponde a una finalidad legítima y constitucional.
3.2.4 En ese escenario, tanto la tesis
como la antítesis señaladas (premisa A y B) pueden tener lugar dentro del
ordenamiento jurídico, así una sea la negación de la otra. Tal posibilidad
permite, extraer una síntesis de la situación planteada, en la cual se
concilian las dos afirmaciones y se extrae una nueva regla que obedezca al
parámetro de control: finalidad legítima y constitucional. Esta puede
expresarse en la siguiente premisa:
C. Tanto ordenar,
como no ordenar la suspensión provisional de los actos administrativos cuando
pueda configurarse un perjuicio irremediable, corresponde a una finalidad
legítima y constitucional.
3.2.5 Ello
lleva a concluir que la facultad para ordenar la suspensión provisional de
actos administrativos es contingente, no es una obligación y obedece a
criterios de razonabilidad,  a partir de juicios de valor que determinan su
pertinencia. Así las cosas, el operador judicial en esos casos debería decidir
si la misma es procedente. De hecho, la Constitución previó tal situación, en
el artículo 238, indicando que la jurisdicción contenciosa podrá suspender
los efectos de tales actos.
Llama la
atención, entonces, que si la Carta Política señala una facultad discrecional,
una ley establezca una obligación de suspender determinados actos
administrativos, concretamente los que culminen los procesos agrarios de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio.
Tal
alteración del contenido normativo del artículo 238 de la Constitución, en el
que se establece una facultad en cabeza de la administración, que
corresponde al verbo podrá, dista de ser idéntica o si quiera parecida a
la establecida en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, en el que se
desplaza la potestad de la administración de suspender provisionalmente un acto
administrativo, por una obligación de hacer, cuando: (i) no se hubiere ejercido
la acción de revisión, (ii) en caso de ejercerse, ésta fuere rechazada, o (iii)
si admitida, las pretensiones fueran denegadas[76].
Aunque
el artículo 238 de la Constitución, no prohíbe que el legislador en su amplia
libertad de configuración de las leyes, establezca que la suspensión
provisional de los actos, pueda darse de manera automática en determinados
procesos, resulta extraño a priori que las disposiciones demandadas,
establezcan un accionar que la propia Carta Política no ha ordenado.
Si bien
es cierto que los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, tienen una finalidad
legítima, no hay certeza sobre la necesidad de esas normas para garantizar los
derechos constitucionales de quienes se ven afectados en los procesos agrarios.
En ese
sentido, la Sala considera que el problema no se suscita por la suspensión de
las resoluciones que culminan los procesos agrarios de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, toda vez
que ello puede corresponder a garantizar el debido proceso y el artículo 58 de
la Constitución. El reproche de inconstitucionalidad, efectuado sobre las
disposiciones demandadas, recae sobre la suspensión provisional que opera de
plano, sin que se analice si la misma es pertinente o necesaria.
3.3    La medida no es necesaria desde la perspectiva
constitucional
Aunque la finalidad analizada en la sección anterior es legítima a
la luz de la Carta Política, en cuanto pretende proteger el derecho de
propiedad, el derecho al debido proceso y el principio de buena fe de terceros
afectados, no se torna necesaria, ya que esa misma
protección puede lograrse por otros medios menos lesivos de los deberes que
impone el artículo 64 constitucional, medios que incluso están previstos por el
ordenamiento. Por ejemplo, a la luz del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo, es posible que el juez contencioso encauce las pretensiones de
la persona afectada y si, es del caso, suspenda provisionalmente la ejecución
de los actos administrativos.
La protección de los derechos de propiedad, como los derechos de
tenencia y posesión, y en general, la protección de terceros afectados por una
decisión ilegal en los referidos procesos agrarios, puede obtenerse también
a través de otros medios de control que contempla la actual normativa, como el
de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercicio judicial que puede ir
acompañado de una solicitud de suspensión provisional del acto atacado y que,
además, en los términos del artículo 231 del Código de Procedimiento
Administrativo, puede ser decretado por el juez competente. Asimismo, la
acción de tutela puede contemplarse entre los mecanismos procedentes cuando se
encuentre acreditado un perjuicio irremediable.
Teniendo en cuenta que en la actualidad existen otros medios de
defensa contra los actos administrativos en comento en el marco de los cuales
es posible solicitar (i) la suspensión provisional de los actos, y (ii) la
reparación de los daños causados –recuérdese que la reparación no opera en el
escenario de la acción de revisión, pues es una acción dirigida solamente a
controlar la legalidad de los actos administrativos-, la Sala concluye que la
medida de suspensión automática de los actos administrativos con que terminan
los procesos agrarios de clarificación, deslinde, recuperación de baldíos
indebidamente ocupados y extinción del dominio en virtud del ejercicio de la
acción de revisión, ya no es necesaria para proteger los derechos de los
posibles propietarios de los terrenos en disputa o los terceros de buena fe
interesados.
En efecto, como se expuso, (supra 9.7.3) el medio de control de revisión a la luz de la nueva normativa va
más allá del mero análisis de la legalidad de los procedimientos agrarios de clarificación,
deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio. Bajo esa lógica, las
decisiones que culminan tales actuaciones son susceptibles de los recursos de
revisión, pero también de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En este punto, es importante reiterar que lo que se cuestiona no
es el ejercicio de la acción de revisión sino el efecto suspensivo que opera de
forma automática cuando se instaura; lo cual, en la práctica, ante la demora en
la resolución de esta acción, puede resultar desproporcionado, ya que sacrifica
a largo plazo, la realización de fines constitucionales de gran relevancia como
garantizar progresivamente el acceso a la tierra de población vulnerable,
contenido en el artículo 64 Superior.
3.4    La medida no es proporcionada
en estricto sentido
Si en gracia de discusión se admitiera la
necesidad de la medida, en todo caso esta es desproporcionada en estricto
sentido a la luz de los artículos 64 y 65 de la Constitución que establece
la obligación a cargo del Estado de garantizar el acceso a la tierra y
territorio de la población rural, por las razones que a continuación se
exponen:
3.4.1   En primer lugar, si bien es
cierto que la suspensión de la inscripción de las resoluciones con que
finalizan los procesos administrativos a los que se viene haciendo referencia
en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos, persigue la protección de
los derechos derivados de la propiedad privada, de la posesión y la tenencia,
como del principio de la buena fe, también lo es que esa protección es
marginal y eventual, por las siguientes razones:
Por un lado, en todo caso la persona afectada no puede disponer
del bien durante el tiempo que tarda en decidirse la demanda de revisión[77], teniendo
en cuenta que, como se expuso en la caracterización de dichos procesos
agrarios, para efectos de publicidad ante terceros, la resolución que da inicio
al respectivo procedimiento administrativo es inscrita en la Oficina de
Registro e Instrumentos Públicos.
De otro lado, la sentencia producto de dicho proceso -si anula el
procedimiento administrativo-, no implica el resarcimiento de los derechos del
propietario ni la indemnización de perjuicios causados a él o a terceros. En
otras palabras, la protección que ofrece la acción de revisión es solamente la
anulación del acto, más no el restablecimiento de los derechos.
3.4.2 En segundo lugar, las expresiones acusadas conllevan una restricción, de gran
impacto frente a la realización del artículo 64 de la Constitución, pues
limitan significativamente la posibilidad de que el Estado, luego de que ha
surtido el respectivo proceso administrativo, disponga de los bienes para
contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, lo cual
puede lograrse, por ejemplo, mediante la adjudicación de baldíos a las víctimas
del desplazamiento forzado, de acuerdo con el espíritu de la Ley 160 de 1994.
La Sala recuerda que la Constitución Política de 1991 le ha otorgado al trabajador del
campo un tratamiento preferente ante la situación de vulnerabilidad social,
económica y cultural, entre otras, que lo ponen en desventaja frente a los
otros sectores de la sociedad. Para el cumplimiento de este propósito
precisamente el Constituyente consagró a favor de la población agraria el
derecho al acceso a la tierra y al territorio, y a recursos y servicios
económicos, sociales y culturales que permitan su desarrollo, pues con ello se
contribuye a la realización de sus proyectos de vida y a la protección de la
cultura campesina, objetivos que se reitera, se logran a través de la
distribución de las tierras baldías, entre otros.
De acuerdo con el artículo 64 Superior, la
intervención del Estado es fundamental para mejorar las condiciones de vida de
esa población históricamente excluida y marginada.
Además, el Constituyente previó, por ejemplo, que el acceso a la propiedad de
los bienes baldíos debía ser en beneficio los trabajadores rurales. Con
base en dicha norma, la jurisprudencia de esta Corporación[78] ha establecido que el
Estado tiene la obligación de tomar medidas que faciliten el acceso a la
propiedad de la población campesina, con el propósito de garantizar el derecho
al territorio de este grupo que merece especial protección constitucional.
La Ley 160 es el mecanismo jurídico
principal a través del cual se desarrolla en mayor medida el artículo 64
Superior; esa ley contiene los diferentes procesos agrarios mediante los cuales
se ejecuta en parte el deber del Estado de “… promover el acceso progresivo a
la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual
o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad
social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos,
asistencia técnica y empresarial, con
el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.
También desarrolla la función social y ecológica de la propiedad; ello se
refleja, por ejemplo, en el proceso agrario de extinción del dominio.
Según esta ley, los procesos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos indebidamente
ocupados y extinción de dominio agrario tienen, entre otras finalidades, la de
clarificar la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de la
propiedad, para identificar si han salido o no del dominio del Estado, como la
de facilitar el saneamiento de la propiedad[79],
y extinguir a favor de la Nación el derecho de dominio de los predios rurales
en donde se acredite el incumplimiento de la función social y/o ecológica de la
propiedad[80].
La asignación de los bienes obtenidos a
través de los procesos agrarios de clarificación y extinción del dominio, es
una herramienta que contribuye al logro de los fines esenciales del Estado
Social de Derecho, específicamente a la dignificación de la vida de los
trabajadores del campo, mediante la redistribución de estas tierras entre
población campesina de escasos recursos y otra población vulnerable
(beneficiarios de programas especiales que cree el Gobierno Nacional) para
mejorar sus ingresos y calidad de vida[81].
Los procesos administrativos referidos
constituyen herramientas importantes para la materialización de las políticas
agraria y de protección de la población campesina, y permiten al Estado cumplir
con su deber constitucional no sólo de satisfacer el derecho del acceso a la
tierra de la población campesina, sino también de asegurar otros componentes
que elevan la calidad de vida de los trabajadores agrarios.
3.4.3 Los importantes fines que persiguen
los procedimientos y la posterior adjudicación de los terrenos: proveer de
tierra a quienes carecen de ella, se sacrifica en alto grado la ejecución de la
política agraria ante el amplio lapso que se toma el Consejo de Estado para
decidir acerca de la acción de revisión.
Como se anotó en la parte considerativa,
contra la decisión que decide de fondo este tipo de procesos agrarios procede
el recurso de reposición en sede administrativa y el control de revisión ante
el Consejo de Estado  en proceso de única instancia, sin perjuicio de que el
juez administrativo en ejercicio de sus poderes especiales determine que las
pretensiones de la demanda dan lugar a que se encauce también por el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El efecto del ejercicio de esta acción es
que la resolución con que finaliza el proceso respectivo no puede inscribirse
ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos hasta tanto el Consejo
decida sobre su admisión o rechazo, o emita un pronunciamiento de fondo.
La anterior medida, como se expuso,
persigue un fin constitucional legítimo, esto es, proteger el derecho a la
propiedad, el derecho al debido proceso y la buena fe de los propietarios y/o
terceros afectados con la decisión adoptada por el INCODER. Sin embargo, como
las normas demandadas y el Código de Procedimiento Administrativo no contemplan
un término dentro del cual dichas acciones deben ser decididas por el Consejo
de Estado, se ha evidenciado que el estudio de  admisibilidad o la decisión de
fondo pueden tardar varios años en proferirse, lo cual torna desproporcionada la
medida. En otras palabras, el reproche que formula la Sala se centra en que el
legislador no determinó un tiempo preciso dentro del cual el Consejo de Estado
debe proferir una decisión definitiva sobre la legalidad del respectivo proceso
agrario, lo que ha conducido a tiempos de decisión muy prolongados.
A la luz de esos términos, es
desproporcionado que una vez presentada la demanda de revisión se suspenda de
manera automática el carácter ejecutorio de dichas resoluciones a la espera de
una decisión en su fase de admisión, y una vez superada ésta, hasta que se
produzca la decisión definitiva por parte de dicho órgano de cierre.
Observa la Sala que el trámite de las
acciones de revisión ante el Consejo de Estado puede tardar varios años, lo
cual limita la realización del contenido del artículo 64 Superior y a la
función social de la propiedad, puesto que los bienes afectados no pueden ser
utilizados por el Estado durante todo ese tiempo para cumplir la política
agraria, mediante su distribución entre la población rural y otras poblaciones
vulnerables. Ese sacrificio tan alto es desproporcionado a la luz de los
beneficios marginales de la medida en términos de protección del derecho de
propiedad y buena fe.
3.4.4 La suspensión automática de la
inscripción de las resoluciones con que finalizan los procesos agrarios
referidos se torna en una medida desproporcionada en estricto sentido porque en
aras de otorgar una protección eventual y marginal a la propiedad privada y la
buena fe de terceros, genera que los actos de la administración queden
suspendidos mientras el Consejo de Estado se pronuncia acerca de su legalidad
en sede de Revisión.
Como esos procesos pueden tardar varios
años en resolverse, resulta desproporcionado y contrario a la progresividad en
materia de derechos sociales, que aun cuando un juez no determine la imperiosa
necesidad de suspender los efectos de tales actos administrativos, ello opere
de plano, limitando sin fundamento alguno el mandato de distribución de las
tierras entre población vulnerable, como lo ordena el artículo 64 de la
Constitución, e impidiendo la materialización de las finalidades de interés
público y función social, que recaen sobre el derecho a la propiedad privada,
de conformidad con el artículo 58 de la Carta Política.
Ello no obsta para que, la persona que
interponga la acción de revisión pueda solicitar la suspensión del acto
administrativo que resuelva de fondo los procedimientos agrarios de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio, de conformidad con las previsiones dispuestas en el capítulo XI,
artículo 229 y siguientes, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 238 de la
Constitución. En ese sentido, se reitera que es potestativo del juez, decretar
la suspensión de los efectos tales actos administrativos, si llegaré a
determinar que a ello hubiere lugar, de conformidad con la Constitución y la
ley.
4.      La exclusión de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando culminan los procesos agrarios de clarificación, deslinde, recuperación de baldíos y
extinción del dominio, vulnera los artículos 58 y 29 de la Constitución.
La Sala Plena encuentra que en este caso,
el juicio de proporcionalidad debe realizarse en un nivel leve, toda vez que
basta con estudiar la justificación y la idoneidad de la medida para determinar
si se encuentra ajustada a la Constitución.
La finalidad que persigue la palabra sólo contenida
en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, no es idónea a la luz de la
Constitución.
En criterio de la Corte, la limitación de
interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra
los procesos agrarios de
clarificación, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, no
tiene una finalidad legítima, toda vez que no hay justificación alguna para que
las personas se abstengan de reclamar ante la administración los perjuicios
generados por un daño, que puede configurarse en el caso de que no se suspenda
la ejecución de un acto administrativo que concluyó los procesos referidos.
Por razones similares, la Sala Plena
considera que la presentación de la acción de revisión, como medio de control
exclusivo, ante la jurisdicción contenciosa, no es un medio idóneo para
proteger el debido proceso ni el derecho a la propiedad de las personas a
quienes se les adelantan los procesos agrarios expuestos.
En efecto, como se expuso (supra 9.7.2), la
pérdida de los efectos suspensivos de las resoluciones que culminan los
procesos de clarificación, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del
dominio, puede llegar a generar daño y, como tal, resultaría un despropósito
que no pueda interponerse en su lugar, el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Si la regla general es que la acción de
nulidad y restablecimiento se interpone contra los actos administrativos por
los cuales una persona ha visto afectado su derecho, debe entenderse que
también procede contra aquellos que deciden de fondo o culminan los procesos de
clarificación, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, pues
la acción de revisión no es un medio idóneo para tal fin, toda vez que no busca
el resarcimiento del daño. Insistir en despojar al ciudadano de los medios
judiciales para el ejercicio de su derecho de defensa, constituye una
vulneración al derecho al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la
Carta.
Por esta razón, como la expresión sólo
establecida en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, limita el ejercicio
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con los
actos administrativos descritos y tal situación resulta desproporcionada por no
tener una finalidad legítima a la luz de la Constitución, será declarada
inexequible.
Ahora bien, la Corte entiende que la
inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas no se genera a partir de
este pronunciamiento judicial, sino desde el momento mismo en que se promulgó
la Ley 160 de 1994, pues de otra forma se estaría reconociendo que, en algún
momento, la suspensión de los autos administrativos que culminaron los procesos
agrarios referidos fue proporcional a la finalidad de garantizar el debido
proceso de las partes, así como una manifestación del mandato de progresividad
en el reparto equitativo de la tierra en Colombia.
En relación con
la retroactividad de las decisiones adoptadas en procesos de acción pública de
inconstitucionalidad, este Tribunal ha señalado en la Sentencia C-619 de 2003
que, tratándose de proteger la supremacía e integridad de la Constitución, puede
modular los efectos de sus fallos, pues de otra manera su pronunciamiento sería
inocuo y “contrario al ordenamiento Superior.  No de otra forma
es posible garantizar una verdadera seguridad jurídica y certeza del derecho.”.
En sentido
similar en la Sentencia C-464 de 2004, esta Corporación profirió una decisión
con efectos retroactivos a la entrada en vigencia de la Carta Política, con el
propósito de proteger a las personas que habían perdido su pensión por contraer
nuevas nupcias.
En otras
oportunidades (Sentencia C-482 de 1998 –reconocimiento de sustitución pensional
para los compañeros de personas que vivieron en unión libre pero que no se
habían divorciado de su anterior pareja–; Sentencia C-080 de 1999 –
declaratoria de igualdad entre los hijos de los oficiales y los sub oficiales
de la Policía Nacional, que se encontraban estudiando, para gozar del beneficio
de sustitución pensional hasta los 24 años) esta Corte ha modulado los efectos
de sus sentencias, hasta el momento mismo de la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991, con la finalidad de señalar que la
inconstitucionalidad sobre las disposiciones que fueron estudiadas no sobrevino
sino que se generó desde su promulgación, pues reñían con el espíritu de la
Carta Política, además de desconocer los mandatos que exige su contenido
axiológico.
Así las cosas, como tal declaratoria
tendrá por efecto que se levante la suspensión que recayó de manera automática
sobre los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, ello no implica que, de
formularse argumentos pertinentes y suficientes para solicitar la suspensión de
los efectos de las resoluciones que culminaron los procesos agrarios referidos,
el juez no pueda decretar la medida cautelar de suspensión provisional.
En ese sentido, para garantizar el
derecho fundamental al debido proceso, las personas que resulten perjudicadas por
el levantamiento de la suspensión automática de los actos administrativos que
culminaron los procesos agrarios referidos, podrán solicitar que se decrete la
medida cautelar referida ante el juez administrativo, dentro de los quince (15)
días siguientes a la comunicación que el Consejo de Estado les efectúe sobre la
decisión adoptada en esta providencia.
5.      RAZONES DE LA DECISIÓN
5.1    La Corte Constitucional considera
que la libertad de configuración legislativa encuentra límites en los
mandatos constitucionales. Por ello, no puede la ley cambiar o modificar lo
que la Constitución, fuente del poder político y fundamento de la facultad que
tiene el legislador de crear las leyes, ha ordenado.
En
efecto, el artículo 238 de la Constitución establece que la jurisdicción de lo
contencioso administrativo tiene la facultad de suspender actos sujetos a su
control. Ello indica que el constituyente dispuso que tal competencia recae en
tales jueces, quien con base en los criterios establecidos en la ley podrán
determinar la pertinencia de esa medida cautelar.
Como se expuso, el artículo 238 establece
la facultad propia de los jueces administrativos de suspender los efectos de
los actos sujetos a su control, razón por la cual otra rama del poder público
no puede atribuirse una competencia que por mandato expreso de la Constitución
corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
5.2    De otra parte, con base en los
fundamentos expuestos, la Corte Constitucional considera que la suspensión
automática de los actos administrativos, prevista en los artículos 50 y 53 de
la Ley 160 de 1994, es una medida desproporcionada para proteger el derecho a
la propiedad de las personas que se ven perjudicadas por las resoluciones
que concluyen procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción de dominio.
La suspensión automática referida se
convierte en un obstáculo para que el Estado cumpla con la finalidad de
garantizar el acceso progresivo a la tierra de conformidad con el artículo 64
de la Constitución, pues debido a demora en la resolución de las acciones
de revisión ante el Consejo de Estado, resulta desproporcionado en sentido
estricto que la ejecución de los actos administrativos que finalicen los
procesos agrarios expuestos, queden en suspenso por el término que dure el
trámite de la acción de revisión.
5.3    Sin embargo, es una carga
excesiva que se excluya la posibilidad de interponer la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, para atacar los actos que concluyeron los
procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación
de baldíos y extinción de dominio, al disponer en los artículos 50 y 53 de la
Ley 160 de 1994, que estos actos solo admiten recurso de reposición ante
la administración y acción de revisión ante los Contencioso Administrativo. Sin
ese mecanismo de defensa judicial, la persona no cuenta con herramientas para
solicitar el restablecimiento de su derecho, ni la indemnidad por los
perjuicios que deban sufragarse por un eventual error de la administración.
La Sala Plena concluye que debe seguirse
la regla general, respecto a la impugnabilidad de los actos administrativos y
la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por ello, con el propósito de garantizar el derecho al debido proceso (artículo
29 de la Constitución) y el derecho a la propiedad (artículo 58 de la Carta
Política), de quien resultare vencido en los procesos agrarios referidos, podrá
interponerse tal acción judicial y de considerarlo necesario podrá solicitarse
la suspensión de la ejecutoriedad del acto objeto de control, la cual será
objeto de estudio por parte del respectivo juez, quien determinará de manera
libre, razonada y con apego a la ley, si debe conceder tal medida cautelar.
5.4    Es importante tener en cuenta que
en el evento de optar por la acción de revisión, la persona puede solicitar
la suspensión de los actos administrativos que culminaron los procesos agrarios
de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
de dominio. En estos casos, será el juez quien determine la procedencia de la
misma, con base en los requisitos establecidos en los artículos 229 y
siguientes del CPACA, quien tenga la autoridad para suspender los efectos de
tales actos, por mandato del artículo 238 de la Constitución.
5.5    De esta suerte la Corte
Constitucional, declarará la inexequibilidad de la expresión “…y si
no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del
Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda”, contenida en el
inciso tercero del artículo 50 de la Ley 160 de 1994, así como de la palabra sólo
dispuesta en los artículos 50 y 53 de la misma disposición legal. A su vez,
declarará la inexequibilidad del aparte “Durante los
quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en
suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de
que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia”
y “Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si
aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la
revisión demandada” señalado en el artículo 53 de la norma objeto de
estudio.
5.6    Con el propósito de no dejar
incompleta la proposición jurídica que integra el aparte demandado del numeral
3º del artículo 53 de la Ley 160 de 1994, la Corte también declarará la
inexequibilidad de la expresión “Durante los quince (15) días siguientes a
su ejecutoria” pues tal contenido carecería de un criterio lógico ordenador
y sería ajeno al precepto normativo vigente.
5.7    Finalmente, para la Sala Plena las
disposiciones demandadas y aquellas sobre las cuales se integró la unidad
normativa, han sido inconstitucionales desde el momento mismo en que se
profirieron. Así las cosas, modulará los efectos de la presente providencia
judicial para garantizar el derecho fundamental al debido proceso de las
personas cuyas resoluciones se encuentran suspendidas por la suspensión automática
de los actos administrativos que culminaron los procedimientos de clarificación
de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de dominio.
En caso que el juez, a petición de parte,
encuentre argumentos pertinentes y suficientes para decretar la suspensión de
los efectos de las resoluciones que culminaron los procesos agrarios referidos,
podrá ordenar tal medida cautelar en los términos del artículo 238 de la
Constitución Política y del Artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo.
Por esa razón, luego de que el Consejo de
Estado efectúe las respectivas comunicaciones sobre la decisión adoptada en
esta providencia, los legitimados podrán interponer ante esa misma entidad, si
a bien lo tienen, o ante el juez administrativo, el recurso de revisión o la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, respectivamente, en la cual
podrán solicitar la suspensión de los efectos de los actos administrativos que
culminaron los procedimientos agrarios descritos, la cual no operará de manera
automática sino por determinación de la autoridad judicial.
6.     SINTESIS
6.1    La Corte Constitucional estudió si
el Congreso de la República desbordó su libertad de configuración legislativa,
toda vez que estableció una suspensión automática de los actos administrativos
que culminan los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, de conformidad con los
artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994. En criterio de esta Corporación, el
Estado de Social de Derecho se basa en la independencia de las ramas del poder
público, razón por la cual resulta desproporcionado que el órgano legislativo
invada la órbita de competencia propia del juez.
Para la Sala Plena la consecuencia
prevista en las disposiciones demandadas debía ser sometida a un test de
proporcionalidad, toda vez que, al parecer, no existía un fundamento plausible
para que operara la suspensión automática de los actos administrativos sin
tener en cuenta las particularidades del caso, desnaturalizando la facultad del
juez para determinar cuándo opera tal medida cautelar, establecida en el
artículo 238 de la Constitución.
En desarrollo del test de
proporcionalidad la Sala considera que aunque la medida sea legítima, en cuanto
a la finalidad constitucional de garantizar el debido proceso, el modo en que
opera (la suspensión automática) resulta desproporcionado y vulnera la
autonomía de los jueces en tanto suspende la ejecución de las resoluciones que
culminan procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, a menos que: (i) no se formule
demanda de revisión; o (ii) la demanda sea rechazada; o (iii) el Consejo de
Estado niegue las pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta si tal
accionar es pertinente y sobre todo necesario.
La facultad otorgada a los jueces de la República
para suspender de manera provisional actos administrativos que puedan ocasionar
un perjuicio irremediable, prevista en el artículo 238 de la Constitución, así
como en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, es una herramienta suficiente para garantizar el
debido proceso en procesos de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio.
6.2    De otra parte, estudió si las
expresiones demandadas de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994,
generaban una restricción de gran impacto frente a los mandatos establecidos en
los artículos 58 y 64 de la Constitución.
Para la Corte Constitucional la
suspensión automática de los procesos de las resoluciones que culminan procesos
agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y
extinción del dominio, limita significativamente la posibilidad de que, mediante
debido proceso administrativo, el Estado disponga de bienes para contribuir a
la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, luego de haber
surtido el respectivo proceso administrativo.
En criterio de la Sala, las disposiciones
demandadas constituyen una vulneración de la Constitución que limita la función
social de la propiedad, toda vez que durante el tiempo que dure la suspensión
automática generada por la eventual acción de revisión, los bienes afectados no
pueden ser utilizados por el Estado para cumplir la política agraria, mediante
su distribución entre la población rural vulnerable.
Así, considera desproporcionado someter a
las personas a una espera que en muchas ocasiones podría ser injustificada,
sacrificando con ello el acceso programático de la propiedad, la presunción de
legalidad de los actos que culminan los procesos de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio y el
principio constitucional de la buena fe.
Con base en ello, concluye que la
tardanza eventual de la jurisdicción contenciosa para resolver recursos de
revisión, genera que durante ese período el Estado no pueda disponer de esos
bienes para ejecutar la política agraria a favor de la población campesina
vulnerable, de conformidad con el contenido del artículo 64 Superior; y de otro
lado, que los propietarios y terceros afectados, tampoco puedan disponer de los
mismos mientras la acción de revisión sea resuelta, circunstancia que puede generar
la configuración de perjuicios irremediables.
6.3    Estas razones llevan a la Corte a
concluir que las disposiciones acusadas deben ser excluidas del ordenamiento
jurídico por vulnerar los artículos 64 y 238 de la Constitución. Sin perjuicio
que el interesado interponga la acción de revisión o la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y solicite la suspensión del acto administrativo
que resuelva de fondo los procedimientos agrarios de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, de
conformidad con las previsiones dispuestas en el capítulo XI, artículo 229 y
siguientes, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. En ese sentido, es facultativo del juez, decretar la suspensión
de los efectos de tales actos administrativos, si llegaré a determinar que a
ello hubiere lugar.
La Corte integró la unidad normativa con
la palabra sólo contenida en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de
1994, por considerar que tenían una incidencia directa, en el ejercicio del
derecho al debido proceso y a la propiedad de las personas que se veían
afectadas por los procesos de clarificación, deslinde, recuperación de baldíos
y extinción del dominio.
Luego de realizar un juicio de
proporcionalidad leve, la Sala Plena concluyó que la expresión sólo
establecida en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, limita el ejercicio
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los procesos
descritos, cuestión que resulta desproporcionada, por no tener una finalidad
legítima a la luz de la Constitución.
Por ello, considera que si la regla
general es que la acción de nulidad y restablecimiento se interpone contra los
actos administrativos por los cuales una persona ha visto afectado su derecho,
debe entenderse que también procede contra aquellos que deciden de fondo los
descritos en las disposiciones demandadas. Así las cosas, declaró su
inexequibilidad.
6.4    Finalmente, la Corte declarará que
los efectos de este pronunciamiento judicial operarán a partir de la
promulgación de la Ley 160 de 1994. Así las cosas, en los procesos que se estén
adelantando ante el Consejo de Estado, podrá solicitarse la suspensión de los
actos administrativos que culminen los procedimientos agrarios de clarificación
de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, dentro
de los quince (15) días siguientes a partir de la comunicación por parte del
Consejo de Estado de la presente sentencia.
7.      DECISIÓN
La Corte Constitucional declarará la
inexequibilidad de los apartes demandados de los artículos 50 y 53 de la Ley
160 de 1994, así como de la palabra sólo contenida en las mismas
disposiciones.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “…y si no se
hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del
Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda” contenida en el
inciso tercero del artículo 50 de la Ley 160 de 1994.
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE la palabra “sólo”
prevista en la expresión “Contra las resoluciones
del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se
regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los
términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a
lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código
Contencioso Administrativo.” del inciso
primero del artículo 50 de la Ley 160 de 1994.
TERCERO.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Durante
los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en
suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de
que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia”
y “Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si
aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la
revisión demandada” contenida en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994.
CUARTO. Declarar INEXEQUIBLE la palabra “sólo”
establecida en la expresión “Contra la resolución que
declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio
privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los
cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia,
según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código
Contencioso Administrativo.” del numeral
tercero del artículo 53 de la Ley 160 de 1994.
QUINTO. DECLARAR que los efectos de esta sentencia operan a partir de la
promulgación de la Ley 160 de 1994. En los procesos en curso ante el Consejo de
Estado, los demandantes y terceros podrán solicitar la suspensión de los
respectivos actos administrativos, dentro de los quince (15) días siguientes a
la comunicación que el Consejo de Estado les efectúe sobre la decisión adoptada
en esta providencia.
SEXTO. Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Conjuez
ENRIQUE GIL BOTERO
Conjuez
Con salvamento de voto
DIEGO EDUARDO LÓPEZ MEDINA
Conjuez
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL CONJUEZ
ENRIQUE GIL BOTERO
A LA SENTENCIA C-623/15
DEMANDA EN MATERIA
DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN
OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-No se viola la
Constitución (Salvamento de voto)
DEMANDA EN MATERIA
DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN
OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Confusión entre
instituciones jurídicas del derecho administrativo supremamente técnicas como
la suspensión provisional que decreta el juez administrativo y la producción de
efectos jurídicos y prácticos del acto administrativo (Salvamento de voto)
DEMANDA EN MATERIA
DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN
OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Juicio de
necesidad y proporcionalidad realizado es insuficiente y exiguo (Salvamento
de voto)
DEMANDA EN MATERIA
DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN
OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Desconocimiento de
la potestad de libre configuración que el legislador puede hacer del
ordenamiento jurídico (Salvamento de voto)
Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de
dos mil quince (2015)
Expediente:          D-9344  (C-623 de
2015)
Demandante:                 Héctor
Santaella Quintero
Consejero Ponente:       Alberto Rojas
Ríos
SALVAMENTO DE VOTO
Con mi acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala, salvo mi voto frente a la sentencia proferida el treinta
(30) de septiembre de 2015, en el proceso de la referencia –CP. Alberto Rojas
Ríos-, y expresaré, en los términos que siguen, las razones que me condujeron a
disentir de la mayoría.
1. Síntesis de la providencia
El demandante cuestionó algunos apartes
de los arts. 50 y 53 de la Ley 160 de 1994[82],
que disponen que las decisiones del INCODER que resuelven los procedimientos
administrativos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de
baldíos y extinción de dominio no se pueden inscribir en la oficina de registro
de instrumentos públicos si sucede alguna de las siguientes situaciones: i) si
se demanda el acto administrativo del INCODER, ii) si se demanda el acto y la
demanda se admite -no se rechaza- y iii) si el fallo se profiere y niega las
pretensiones.
Para el demandante resulta inaudito
que terminado el procedimiento administrativo que adelanta el INCODER, la sola
presentación de la demanda contra el acto definitivo suspenda la inscripción de
la medida en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, impidiendo que el
Estado realice las actividades necesarias para disponer de los inmuebles.
El demandante estima que las normas
vulneran la Constitución Política porque –entre otras razones menores- se
afecta el derecho constitucional a la función social de la propiedad, la cual
se limita excesivamente al no poder disponer el INCORA de los predios cuya
propiedad clarifica, deslinda o extingue su dominio. Finalmente, la sentencia
declaró la inexequibilidad de los apartes pertinentes de ambas normas.
Para justificar esta decisión la Sala analizó
previamente los siguientes temas: alcance del art. 238 de la CP. –suspensión
provisional de actos administrativos-; alcance del art. 64 de la CP –acceso a
la tierra-, alcance del art. 58 de la CP. –propiedad privada y sus límites-;
caracterización del procedimiento administrativo previsto en la Ley 160 de 1994
para realizar la clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de
baldíos y extinción del dominio agrario; y caracterización del proceso judicial
de revisión de las decisiones del INCODER.
2. Razones de mi diferencia con la
mayoría
El problema jurídico que plantea la
demanda se resume en lo siguiente: ¿Viola a la Constitución el hecho de que los
actos administrativos del INCODER que resuelven los procedimientos de
clarificación de la propiedad, de deslinde, recuperación de baldíos y extinción
de dominio no se puedan inscribir en la oficina de registro de instrumentos
públicos si sucede una de las siguientes situaciones: si los demandan, si
la demanda se admite -no se rechaza- y si la sentencia niega las pretensiones?
En mi criterio no se viola la
Constitución, por las siguientes razones, que a su vez responden a los
razonamientos que adoptó la mayoría de la Sala.
2.1. Para
la mayoría, el art. 238 de la CP. no autoriza al legislador a suspender actos
administrativos; no obstante estimo que los arts. 50 y 53 no se deben
confrontar con esa norma de la CP.
Para la Sala, el art. 238 CP. solo
autoriza al juez para suspender provisionalmente los actos administrativos, en
las condiciones que señale la ley, de allí que les parezca inaceptable que los
arts. 50 y 53 de la Ley 160 establezcan 3 supuestos en los cuales las
decisiones del INCODER no producen efectos. Para la Sala, esta medida equivale
a una suspensión provisional de los actos administrativos, de las
que contempla el art. 238 CP., decisión que el legislador no puede adoptar.
Este argumento, central en la
fundamentación de la decisión, adolece de imprecisiones que me impedían
acompañar a la mayoría de la Sala. Para empezar, es incorrecto creer que las
disposiciones parcialmente demandadas regulan la medida cautelar de suspensión
provisional a que se refiere el art. 238 de la CP., porque lo que establecen es
que  “Ejecutoriada la resolución… y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada,
o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda,
se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula
inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros.”
Para la mayoría, el hecho de que la
resolución no se inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria –en los tres
casos enunciados- equivale a la suspensión provisional del acto administrativo.
Pero semejante entendimiento es equivocado, porque equipara cualquier medida
que impida la ejecutoriedad de una decisión con la medida cautelar judicial de
suspensión provisional. La perspectiva era más sencilla: las normas demandadas
contemplan supuestos en los cuales la decisión administrativa no se puede
ejecutar, medida ajustada a los poderes de que dispone el legislador para
regular los procedimientos administrativos.
De hecho, no entiendo por qué la
prohibición de ejecutar el acto administrativo del INCODER la asimiló la
mayoría de la Sala a la adopción de la medida judicial de suspensión provisional,
prevista en el art. 238, en este caso so pretexto de que la adoptó el
legislador y no el juez, en cada caso. Semejante extensión de la naturaleza de
la medida produjo este error en la decisión, pues si bien la suspensión
provisional de aplicación judicial supone, en la práctica, la imposibilidad
de ejecutar un acto administrativo, no todo impedimento para ejecutar los actos
procede de la medida de suspensión provisional. Es el caso de la figura de la
pérdida de fuerza ejecutoria.
Inclusive, la hipótesis prevista en las
dos normas demandadas está regulada en el art. 89 del CPACA, según el cual, por
regla general los actos administrativos son ejecutorios, es decir,
ejecutables cuando están en firme, salvo disposición en contrario[83]. ¿Qué
vicio hay en esta norma? ¿no contempla acaso que la regla general es la
ejecutoriedad del acto y la excepción lo que disponga una norma en contrario,
obviamente de tipo legal? Precisamente, los arts. 50 y 53 de la Ley 160 son una
excepción en cuyo evento la ejecutoriedad del acto queda comprometida, y admito
que es tan inusual que hasta confundió a la Sala, por eso la declaró
inexequible.
Con la argumentación que se reprocha, los
numerales 2 a 5 del art. 91 del CPACA adolecerían del mismo vicio, porque el
legislador estableció cuatro supuestos en los cuales los actos administrativos
pierden fuerza ejecutoria[84].
La lectura de esta norma, conforme al razonamiento de la Corte, significaría
que aquí también se contempla la medida de suspensión provisional, decretada
por el legislador y no por el juez, por tanto su constitucionalidad está
comprometida.
Considero que la imposibilidad legal de
inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria las resoluciones del INCODER
que definen la propiedad, deslindan, recuperan baldíos o extinguen el dominio
no es una medida de suspensión provisional decretada por el legislador
sobre el acto administrativo. Es una figura propia o autónoma, una condición de
ejecución del acto, creada por el legislador en ejercicio de su poder de libre
configuración del ordenamiento jurídico, que no choca con el art. 238 CP.
porque se trata de figuras de origen y estructura distinta.
El precedente que deja la Corte es
infortunado, porque todo indica –me atengo a la providencia- que en adelante no
sería posible que el legislador establezca en la ley que defina los
procedimientos administrativos condiciones para la vigencia o para la
ejecutoriedad de los actos administrativos, porque deberán leerse como medidas
de suspensión provisional decretadas por él, contradiciendo el art. 238
CP.
Esta conclusión de la mayoría de la Sala
no la puedo compartir, porque el Congreso no está imposibilitado por el art.
238 CP. para organizar el régimen jurídico de las instituciones que le
corresponde crear, en este caso la estructura de los procedimientos
administrativos y la ejecutoriedad de los actos de trámite y/o definitivos que
se expidan.
En síntesis, la mayoría confundió
instituciones jurídicas del derecho administrativo supremamente técnicas: la suspensión
provisional -que decreta el juez administrativo- y la producción de
efectos jurídicos y prácticos del acto administrativo. Todo empezó por
admitir equivocadamente la confrontación que propuso el demandante entre los
arts. 50 y 53 de la Ley 160 y el art. 238 de la CP., cuando estas normas no se
cruzan, porque el art. 238 supone que un acto administrativo está vigente, y
mientras surte efectos puede ser demandado y ser suspendido; en cambio, los
arts. 50 y 53 regulan el momento en que la decisión administrativa empieza regir,
y el legislador puede definir este tema.
2.2.
Ponderación de la medida de inejecución de los actos del INCODER en los tres
supuestos regulados en los arts. 50 y 53: necesidad y proporcionalidad.
Adicional al argumento analizado, para
declarar la inexequibilidad de los apartes pertinentes de las dos normas
demandadas la mayoría añadió que la medida tampoco era “necesaria” ni
“proporcional”, desde el punto de vista constitucional; argumentos que en el
caso concreto carecen de suficiente razonamiento constitucional.
En el lenguaje que usa la providencia
parece que razonara el Congreso de la República, en sus debates propiamente
democráticos, y no el juez constitucional, a quien se le exigen aproximaciones
jurídicas al tema, así que, en mi criterio, no realizó un juicio puro de
constitucionalidad sino uno de oportunidad y conveniencia, que hasta yo podría
compartir, pero en un contexto del debate que no corresponde al del juez
constitucional sino al hacedor natural de la norma.
Para demostrar mi percepción encuentro
que la providencia expresa que la medida que contemplan los arts. 50 y 53 no es
necesaria ni proporcional porque existen otras menos lesivas que
se pueden incorporar al procedimiento del INCODER, y la mayoría cita como
ejemplo la posibilidad de que el juez contencioso administrativo suspenda las
decisiones cuando sean demandadas. Añade que es desproporcionado que el
acto del INCORA no rija en los supuestos de los artículos citados. Con esta
forma de ver el procedimiento administrativo ¿también será irracional que las
leyes estatutarias no entren a regir hasta tanto no las controle el juez
constitucional? ¿Dónde queda el interés general, el bien común, etc.? ¿Será
irracional que las sentencias de primera instancia no se hagan cumplir cuando
son apeladas –efecto suspensivo-? Estos dos ejemplos demuestra que esta clase
de medidas no son innecesarias ni desproporcionadas per se.
Frente a este análisis, siendo como soy,
respetuoso y afecto a los juicios de constitucionalidad basados en principios y
valores, como los hice en mi paso como Magistrado del Consejo de Estado,
percibo sinceramente que el juicio de necesidad y de proporcionalidad
que realizó la mayoría es insuficiente y exiguo, por deficiente en la calidad y
cantidad de razones jurídicas –así se trate de valoración de principios- con
las que se tiene que demostrarle al Congreso de la República que su elección no
se ajusta a la constitución -espacio democrático que reclama la máxima
consideración y respeto por parte del juez-.
Estoy convencido, y así lo practiqué, que
un juicio de necesidad no puede consistir, como lo hizo esta
providencia, en señalar que existen otras medidas posibles que sirven para
reemplazar la que adoptó el legislador, y cita una tan o más discutible que la
criticada y luego desecha. No! El juez constitucional debe demostrar que la
opción del legislador es realmente inconstitucional, que es absurda, que es
inútil, que viola derechos; no que simplemente se puede reemplazarse por otra
medida, incluso de verdad mejor.
Ese simple análisis de posibilidades es
el que corresponde al Congreso, mientras que el juicio de constitucionalidad,
basado en la necesidad y la proporcionalidad, reclama razones jurídicas
eficaces, basadas en la violación a normas o a principios, pero no en opiniones
plausibles desconectadas de la afectación dura y pura a los derechos
constitucionales.
En síntesis, no bastaba relacionar
algunas normas constitucionales –en el caso concreto los arts. 64 y 65 de la
CP.- y ofrecer algunas razones genéricas para asegurar que los arts. 50 y 53 no
guardan proporcionalidad entre la medida que tienen y esas normas de la
Constitución, porque este análisis envilece el juicio de proporcionalidad por
admitir el uso de razones baladíes, de lugares comunes, encubiertos en juicios
sin fundamento jurídico especialmente serio y denso.
En este caso el juicio de necesidad fue
tan laxo que dejó de pertenecer al razonamiento jurídico puro y entró en el
campo de la opinión y de la conveniencia cruda. De esto se debe cuidar el juez constitucional,
para que no se deslegitime su razonamiento y las decisiones que adopta cuando
utiliza esta técnica de control a la ley. No se olvide que no todo lo
innecesario es inconstitucional, y en el caso concreto menos aún cuando no se
acreditó o convenció argumentativa y fácticamente que la medida sea tan
innecesaria que viola la Constitución. El juez debe saber distinguir unas
innecesariedades de otras, es decir, las que violan la Constitución de las que
no.
Me parece que la sentencia desconoce, ésta
vez sí de manera innecesaria y desproporcionada –usando el
lenguaje de la providencia-, la potestad de libre configuración que el
legislador puede hacer del ordenamiento jurídico. Lo que debió examinarse, por ejemplo, para hacer un buen análisis
de necesidad y de proporcionalidad, es si en las dos normas demandadas existe o
no espacio para el control judicial de los actos administrativos, no si el que
dispusieron –que protege del error incorregible- podría cambiarse por otro, así
de acríticamente. No veo la entereza de la Corte en este juicio, veo un
reemplazo llano de la decisión del legislador.
Como si fuera poco, como lo que preocupó
al demandante, y ahora a la mayoría de la Sala, es que el Estado no pueda tomar
las tierras inmediatamente el INCODER toma la decisión de apropiárselas, por
eso se declaró que se viola el art. 64 de la CP., olvidó la mayoría que el art.
54 de la Ley 160 resuelve el problema, con lo cual se desmiente que el Estado
no pueda acceder a las tierras mientras se cumplan las 3 condiciones de las
normas demandadas:
“Art. 54. Si por razones de interés social y
utilidad pública el Instituto estimare necesario tomar posesión de un fundo o
de porciones de éste antes de que se haya fallado el proceso judicial de
revisión del procedimiento de extinción del dominio, podrá entonces adelantar
la expropiación de la propiedad respectiva. El valor de lo expropiado, que será
determinado por avalúo que se diligenciará en la forma prevenida en el artículo
33 de esta Ley, permanecerá en
depósito a la orden del Tribunal competente hasta cuando quede ejecutoriada la
sentencia.
“Si el fallo
confirma la resolución acusada, los valores consignados se devolverán al
Instituto. Si por el contrario, la revoca o reforma, el juez ordenará entregar
al propietario dichos valores más los rendimientos obtenidos por éstos, en la
proporción que corresponda.”
Este artículo no se tuvo en cuenta en la
sentencia, pese a que el ponente utilizó la figura de la integración normativa
para incluir en el juicio de inconstitucionalidad apartes no demandados de las
dos normas de la Ley 160. En mi criterio se debió considerar esta norma para
estudiar la necesidad y la proporcionalidad de la medida, con la cual se habría
concluido que el Estado sí dispone de instrumentos para acceder muy pronto a
las tierras que en su criterio le pertenecen, pero que están en discusión.
Por tanto, es una opción perfectamente
exequible, y al alcance de las decisiones razonables y justificables del
legislador, que el acto administrativo que concluye la actuación del INCODER no
se pueda inscribir en el registro de instrumentos públicos si sucede alguna de
las 3 condiciones previstas en los arts. 50 y 53. Ahora, si acaso conviene más
que sea de otro modo, es decir, que esas decisiones se ejecuten tan pronto se
expiden y adquieren firmeza, al legislador es a quien le corresponde modificar
la ley, ponerla a tono con la realidad, pero no a la Corte Constitucional
mediante la declaratoria de inexequibilidad y el uso de la integración
normativa. En resumen, al Congreso le corresponde analizar la manera como se
viene aplicando la medida administrativa, y en su reflexión democrática
decidirá si conserva la institución como existe o si la cambiaba.
De este modo, creo que las dos normas son
constitucionales, solo que incómodas e inconvenientes para el INCODER, porque
haya tres supuestos en los que sus decisiones no se pueden ejecutar
inmediatamente. No obstante, este hecho de ninguna manera viola la
Constitución.
En los anteriores términos dejo planteada
mi posición.
ENRIQUE
GIL BOTERO
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-623/15
DERECHO DE
ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION
CAMPESINA-Demora en
tramitación de procesos de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción de dominio (Salvamento parcial de voto)
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE
DOMINIO FRENTE AL DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Trámite jurisdiccional correspondiente no hubiese generado efecto que
agrava el cumplimiento del deber impuesto a autoridades responsables
(Salvamento parcial de voto)
DERECHO
VIVIENTE EN MATERIA DE PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION
DE BALDIOS Y EXTINCION DE DOMINIO-Parálisis de la actuación administrativa en la ampliación del número
de terrenos aptos para entregar a población campesina (Salvamento parcial de
voto)
COMPETENCIA DE
JUECES ADMINISTRATIVOS PARA DECRETAR LA SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Libertad
de configuración del legislador para habilitar a otras autoridades
jurisdiccionales (Salvamento parcial de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-No se enmarca
como tal la no inscripción de bienes mientras se tramita acción jurisdiccional
ante el Consejo de Estado (Salvamento parcial de voto)
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE
DOMINIO-Procedencia de la Acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y cualquier otra acción que ampare derechos
vulnerados (Salvamento parcial
de voto)
ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE DOMINIO-Expresión "solo" no
excluía la posibilidad de ejercer otras acciones sino otros recursos en la vía
gubernativa (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente
D- 9344. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50 (parcial), y
53 (parcial) de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones.
Magistrado Ponente:
ALBERTO
ROJAS RIOS
Si bien comparto la declaratoria de
inexequibilidad de distintos apartes de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de
1994, no ocurre lo mismo con algunos de los fundamentos que sustentaron dicha
decisión, ni con la integración normativa que se realizó en aras de ampliar los
efectos de la medida a enunciados no demandados, por las razones que, a
continuación, brevemente, expongo:
La decisión de
mayoría que declaró inexequible el aparte demandado del artículo 50 de la Ley
160 de 1994, a cuyo tenor: " y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o
fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la
demanda " resulta acertada, básicamente, teniendo en cuenta que
por una desafortunada implicación del mandato allí contenido, en la actualidad,
no resultaba posible que el Gerente del INCORA (hoy INCODER) pudiese solucionar
con la celeridad requerida los múltiples problemas de tierras que actualmente
vive el País mediante los procesos de entrega de estas últimas a la población
campesina en estado de necesidad, en acatamiento de las directrices
constitucionales incorporadas en el artículo 64 del estatuto superior[85] debido
a la infortunada demora en la tramitación de los procesos de clarificación de
la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de dominio que
llegan a conocimiento del Consejo de Estado, para su decisión definitiva, los
cuales suspenden el trámite de la decisión administrativa que pretende definir
la situación de dichos predios en aras de posibilitar su posterior adjudicación
como baldíos a quienes realmente los necesitan.
No cabe duda que si el trámite
jurisdiccional correspondiente se surtiera dentro de los términos procesales
legalmente previstos, no se hubiese generado el efecto pernicioso que entraba
gravemente el cumplimiento de uno de los deberes esenciales que
constitucionalmente se le impone a las autoridades responsables de darle
alcance al artículo 64 de la Constitución Política.
La problemática que la decisión de
mayoría quiso superar sobrevino como una expresión propia del denominado
derecho viviente que, infortunadamente, entorpecía el cumplimiento de un claro
mandato constitucional, pues la norma demandada, en los términos en que esta
venía siendo aplicada, generaba la parálisis de la actuación administrativa en
tratándose los procedimientos encaminados a ampliar el número de terrenos aptos
para ser entregados a las clases campesinas menos favorecidas.
Sin embargo, a mi juicio, el argumento
esgrimido por la mayoría consistente en considerar que de acuerdo con el
artículo 238[86] del estatuto
superior, solo los jueces administrativos están habilitados para decretar la
suspensión provisional de actos administrativos, es contrario a un recto y
adecuado entendimiento de dicha norma, por cuanto, a mi modo de ver, nada
impide que en nuestro ordenamiento jurídico, como efectivamente concurre, el
legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, habilite a otras
autoridades jurisdiccionales, distintas de las contencioso administrativa, para
que suspendan o dejen sin efecto decisiones administrativas que obren en
contravía de lo que la constitución y la ley establecen.
En efecto, tal y como lo ha reconocido la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[87], los jueces penales[88] bien pueden dejar
sin efectos decisiones administrativas, encaminadas a la inscripción de bienes
inmuebles respecto de los cuales se investiga la ilicitud de su procedencia y
negociación. Igual atributo ostentan los jueces civiles que tramitan acciones
populares en las que se investigue la actuación de particulares que han
atentado contra derechos colectivos[89].
Siendo todas ellas, figuras jurídicas autónomas que no van en contravía del
precepto constitucional contenido en el artículo 238, sino que hacen parte del
conjunto de normas estatuidas por la libre configuración del legislador para
que cumplan con una función específica según la especialidad o rama del derecho
en que se apliquen.
Además, estimo
que el efecto que se genera con la "no inscripción" de los bienes en
controversia en este caso, mientras se tramita la acción jurisdiccional ante el
Consejo de Estado, no se enmarca en lo que se considera propiamente como la
suspensión provisional de un acto administrativo, en los términos del artículo
229 del C.P.A.C.A., apreciación que desarrolló el Conjuez Enrique Gil en su
salvamento de voto en términos que comparto a plenitud.
Es por ello que, atendiendo estas
consideraciones, la mayoría no debió invocar el artículo 238 del estatuto
constitucional, como fundamento de la inconstitucionalidad de la norma acusada,
y que bastaba con esgrimir el artículo 64[90] constitucional, para adoptar esa
decisión.
Tampoco estuve de
acuerdo con la decisión de mayoría de disponer la integración a las normas
objeto de control, de la expresión “sólo”, contenida en los artículos 50 y 53
de la Ley 160 de 1994, para declarar su inexequibilidad, en aras de posibilitar
el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por parte
de las personas afectadas con la declaratoria de inexequibilidad ordenada en el
proveído en cuestión. Lo anterior teniendo en cuenta que esa decisión resultaba
innecesaria, debido a que el nuevo "Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo", actualmente vigente, permite el
ejercicio no solo de esta acción sino, también, de cualquier otra que resulte
procedente para amparar efectivamente los derechos de las personas que hayan
sido vulnerados[91].
De otra parte, el que se haya declarado
inexequible la expresión "solo" contenida en el artículo 50 y 53 de
la Ley 160 de 1994, para posibilitar el ejercicio de otras acciones, incluida
la de nulidad y restablecimiento del derecho, resultó desafortunado en la
medida en que la misma no fue valorada adecuadamente, puesto que se le atribuyó
un alcance excluyente de otras acciones que no es precisamente el que cabe
inferir del contexto en que se ubica. Ello por cuanto la expresión
"solo" se refería, exclusivamente, a las decisiones administrativas
que se adoptan en los procesos de qué trata la norma demandada, frente a las
cuales únicamente procede el recurso de reposición. De modo que dicha expresión
no excluía la posibilidad de ejercer otras acciones, sino otros recursos en la
vía gubernativa. Dejo así explicada, de manera sucinta, las razones por las
cuales tuve discrepancias parciales con la decisión de la mayoría.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-623/15
SUSPENSION
AUTOMATICA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Desconoce el principio de separación de poderes (Aclaración de voto)
ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Legislador carece de competencia
para privar a los actos administrativos de su atributo de ejecutividad sin la
intervención de la Rama Judicial del Poder Público (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Importancia (Aclaración de
voto)/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance (Aclaración de voto)
SEPARACION DE
PODERES-No es absoluto (Aclaración de voto)/SEPARACION
DE PODERES-Modelo flexible (Aclaración de voto)/SEPARACION DE PODERES-Modelo
de “Checks and Balances” (Aclaración de voto)/PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Elementos (Aclaración de voto)
SEPARACION DE
PODERES-Autonomía e independencia judicial
(Aclaración de voto)
SEPARACION DE
PODERES-Delimitación de competencias (Aclaración de
voto)
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Situaciones en que se
desvirtúa e incluso se sustituye (Aclaración de voto)
ATRIBUTOS DE
EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Vulneración del principio de separación de poderes, toda vez que el
órgano legislativo usurpó una de las propiedades definitorias de la
administración (Aclaración de voto)
ATRIBUTOS DE
EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Forman parte de la naturaleza de la función administrativa
(Aclaración de voto)
ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Suspensión de su carácter ejecutivo
y ejecutorio constituye una competencia funcional propia de la administración
pública que no puede arrogarse el Congreso de la República (Aclaración de voto)
CARACTERISTICAS
DE EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado
(Aclaración de voto)
ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Obligatoriedad es consubstancial a
la función administrativa (Aclaración de voto)
EJECUTIVIDAD Y
EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance
e implicaciones (Aclaración de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Constituye
un supuesto de pérdida de ejecutoriedad y ejecutividad temporal que lleva a la
excepción de la obligatoriedad de los mismos, al ser cuestionada su legalidad
(Aclaración de voto)/FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Aspectos
fundamentales (Aclaración de voto)/ACTOS ADMINISTRATIVOS-Firmeza
(Aclaración de voto)/ACTOS ADMINISTRATIVOS-Pérdida de ejecutoriedad
(Aclaración de voto)
SUSPENSION
AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Acto objeto
de la acción de revisión no podía producir sus efectos y por tanto, se le
negaban sus propiedades de ejecutividad y ejecutoriedad (Aclaración de voto)/SUSPENSION
AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-No constituía la pérdida de
ejecutoriedad del acto, toda vez que el acto suspendido nunca había estado
revestido de fuerza obligatoria (Aclaración de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia
excepcional de órganos judiciales distintos de los jueces especializados
(Aclaración de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Procedencia
y ejercicio (Aclaración de voto)
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Suspensión de los actos
administrativos se limitaba a la ejecutividad y ejecutoriedad de forma
automática infringiendo el principio de separación de poderes (Aclaración de
voto)
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Expresiones demandadas
correspondían a un supuesto de suspensión automática de los efectos de los
actos administrativos y no de suspensión provisional (Aclaración de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Concepto
(Aclaración de voto)/SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Medida
cautelar (Aclaración de voto)/SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Mecanismo transitorio (Aclaración de voto)
SUSPENSION
AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Mecanismo
ope legis (Aclaración de voto)/SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Operancia por ministerio de la ley (Aclaración de voto)/SUSPENSION
AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Configuración (Aclaración de voto)/
SUSPENSION
PROVISIONAL Y SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-No son asimilables (Aclaración de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL Y SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Diferencias (Aclaración de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Amplia
libertad de configuración legislativa (Aclaración de voto)/AMPLIA LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Proporcionalidad y razonabilidad (Aclaración de voto)/
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Fallo omitió determinar quién
y cuándo se puede suspender un acto administrativo de conformidad con la
Constitución (Aclaración de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Artículo
238 de la Constitución delimitó con claridad meridiana el ámbito de la
actuación del Legislador (Aclaración de voto)
JURISDICCION
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Suspensión
provisional de los actos administrativos, debe ejercerse por los motivos y con
los requisitos que establezca la ley (Aclaración de voto)/SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-La competencia del Poder
Legislativo y la reserva de ley, se encuentran delimitadas y establecidas por
el Constituyente (Aclaración de voto)
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Restricción
de la atribución del Congreso de la República (Aclaración de voto)/SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Limite de la competencia
legislativa (Aclaración de voto)
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Fallo ha debido tener en
cuenta la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para
suspender provisionalmente los actos administrativos (Aclaración de voto)
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Fallo ha debido tener en
cuenta la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para
suspender provisionalmente los actos administrativos (Aclaración de voto)
SUSPENSION
AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA ACCION DE REVISION EN ASUNTOS
AGRARIOS-Mecanismo desproporcionado e innecesario,
que afectaba el derecho de acceso progresivo a la tierra de los trabajadores
campesinos (Aclaración de voto)
CLARIFICACION
DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Sentencia C-623 de 2015 tornó procedente la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para impugnar los actos administrativos que
culminan los procesos (Aclaración de voto)
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Fallo no delimitó el objeto
de la acción de revisión agraria y la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho lo que puede generar una superposición entre ambos medios de control
(Aclaración de voto)
CLARIFICACION
DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia la acción de revisión agraria y la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que culminan los
procesos (Aclaración de voto)
CLARIFICACION
DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Si en el marco del proceso de revisión agrario se declaraba la
nulidad de los actos administrativos que culminan los procesos, no había lugar
a las indemnizaciones propias del restablecimiento del derecho toda vez que el
acto objeto de anulación no había producido ningún efecto jurídico (Aclaración
de voto)/PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION
DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Posibilidad de reclamar la reparación
de perjuicios ocasionados con los actos que no hubieren sido anulados o las
omisiones administrativas derivadas de los procedimientos, se encontraba
restringida a la acción de reparación directa (Aclaración de voto)
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE
EXTINCION DEL DOMINIO-Alcance de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho (Aclaración de voto)/PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,
DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Alcance de la acción de revisión en materia agraria
(Aclaración de voto)
DERECHO AL
TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Tiene como condición necesaria para su garantía el acceso a la
tierra (Aclaración de voto)
DERECHO AL
TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Contenidos protegidos (Aclaración de voto)
ACCESO A LA
TIERRA-Fundamento básico del derecho de acceso
progresivo a la propiedad agraria (Aclaración de voto)
DERECHO AL
TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Derecho de acceso a
la tierra de los trabajadores agrarios a través de la titulación individual y
colectiva de tierras (Aclaración de voto)
CLARIFICACION
DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Desproporción de la suspensión automática de los actos
administrativos por ministerio de la ley que culminan los procesos (Aclaración
de voto)
Referencia:
Expediente D-9344
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley
160 de 1994.
Demandante:
Héctor Santaella Quintero.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, a continuación
expongo las razones que me motivan a aclarar mi voto en la Sentencia C-623
de 2015, aprobada por la Sala Plena en sesión del 30 de septiembre de 2015.
1.     En la decisión de la referencia, la Corte Constitucional declaró
inexequibles varias expresiones contenidas en los artículos 50 y 53 de la Ley
160 de 1994.[92] Los preceptos normativos que fueron retirados del ordenamiento
debido a su inconstitucionalidad contemplaban: (i) la suspensión automática por
ministerio de la ley de los efectos de los actos administrativos que deciden de
fondo los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y
recuperación de baldíos, en aquellos eventos en los que se hubiera formulado demanda
de revisión en contra de la resolución que define el procedimiento a partir de
la formulación de la demanda y hasta su rechazo o la negación de las
pretensiones; (ii) la suspensión de la ejecutividad de los actos
administrativos que declaran la extinción del dominio privado sobre un fundo o
parte de él, durante los 15 días posteriores a su ejecutoria y, en caso de
formularse demanda de revisión en contra de dichas resoluciones, a partir de la
formulación de la demanda y hasta su rechazo o la negación de las pretensiones;
y, (iii) la expresión “sólo,” que restringía los recursos procedentes en
contra de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación
de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio
privado.
De igual forma,
la Corte determinó que los efectos de la sentencia C-623 de 2015 operan a
partir de la promulgación de las normas declaradas inexequibles.
2.     Esta Corporación entendió que los supuestos contemplados por las
expresiones demandadas correspondían a un procedimiento especial de “suspensión
automática” de los efectos de los actos administrativos que culminan los
procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y
extinción del dominio, cuando contra estos se presenta la acción de revisión. A
partir de dicha premisa, la Sala Plena estudió la proporcionalidad y necesidad
de las normas demandadas y consideró que la suspensión automática permitida por
las mismas había desconocido el principio de separación de poderes y la reserva
judicial.
Así, concluyó
que, pese a que la medida de suspensión automática respondía a una finalidad
legítima, la forma en que operaba la misma resultaba desproporcionada
y vulneraba la autonomía judicial, al imponer a los jueces la obligación de
detener la ejecución de los actos administrativos que culminan los procesos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio, cuando contra estos se presentaba la acción de revisión.
La Sala estimó
que la facultad prevista en el artículo 238 de la Constitución, que permite a
los jueces suspender provisionalmente actos administrativos cuando estos puedan
ocasionar un perjuicio irremediable, es una herramienta suficiente para
garantizar el debido proceso en los procedimientos administrativos referidos en
los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994.
Igualmente,
esta Corporación estableció que el efecto suspensivo que se presentaba al
instaurar la acción de revisión vulneraba los artículos 58 y 64 de la
Constitución Política, toda vez que restringía la función social de la
propiedad y sacrificaba el acceso programático a la propiedad. Además, resaltó
que la eventual tardanza de la jurisdicción contenciosa administrativa para
resolver los recursos de revisión limitaba la posibilidad del Estado de
disponer de los bienes baldíos para la política agraria y la dignificación de
la vida de los trabajadores del campo.
Por último, la
Corte integró la unidad normativa con la palabra “sólo,” que se
encontraba presente en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, por
considerar que existía una relación directa con el debido proceso de los
procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y
extinción del dominio privado, cuando se presenta la acción de revisión. En
este sentido, aclaró que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
también resulta procedente en aquellos eventos en los cuales los actos
administrativos descritos en las disposiciones demandadas afectan los derechos
de una persona.
3.     Estoy de acuerdo con la decisión tomada por la mayoría de la Sala
Plena en esta oportunidad, dado que las normas parcialmente demandadas
contenían una figura jurídica que limitaba, de forma desproporcionada, la
posibilidad del Estado de disponer de los bienes de su propiedad, destinados al
cumplimiento de la política agraria. Además, los jueces contenciosos
administrativos tienen la potestad de utilizar la medida cautelar de suspensión
provisional de los actos administrativos en caso de que las partes lo soliciten
o las circunstancias de urgencia lo requieran, razón por la cual la medida
acusada resultaba innecesaria.
En efecto, la
imposibilidad de que los actos administrativos ejecutoriados que culminan los
procesos de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, produzcan
efectos cuando se interpone en contra de ellos una demanda de revisión
constituía una barrera injustificada frente al debido proceso y a la
materialización de los mandatos constitucionales de acceso progresivo a la
tierra para los trabajadores agrarios y la función social de la propiedad.
No obstante,
aclaro mi voto porque estimo necesario establecer ciertas precisiones acerca
del alcance de las expresiones declaradas inexequibles, así como en relación
con varias consideraciones desarrolladas por la sentencia, particularmente
respecto de su interpretación del contenido de algunas normas constitucionales.
4.     Por lo tanto, presentaré las razones para aclarar mi voto en la
Sentencia C-623 de 2015 a partir de la siguiente estructura: (i) explicaré por
qué la suspensión automática de actos administrativos por ministerio de la ley
desconoce el principio de separación de poderes, pues el Legislador carece de
competencia para despojar a los actos administrativos de sus atributos de
ejecutividad y ejecutoriedad; (ii) me referiré al análisis vertido en el fallo
sobre la vulneración del artículo 238 de la Constitución Política, el cual fue
inadecuado puesto que omitió resolver los problemas jurídicos formulados en la
providencia y también, porque la institución contemplada por las normas
declaradas inexequibles no constituye un supuesto de suspensión provisional de
los actos administrativos en los términos de la mencionada norma
constitucional; (iii) expondré los motivos por los que estimo que la sentencia no delimitó el objeto de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho frente a la acción de revisión en materia agraria,
por lo que puede generarse una superposición entre ambos medios de control; y,
(iv) abordaré las consideraciones de la providencia en relación con el artículo
64 Superior, a partir de las cuales insistiré en el acceso a la tierra como
condición necesaria para el desarrollo de dicho mandato constitucional.
La suspensión automática de actos
administrativos por ministerio de la ley desconoce el principio de separación
de poderes. El Legislador carece de competencia para privar a los actos
administrativos de su atributo de ejecutividad sin la intervención de la Rama
Judicial del Poder Público.
5.     Esta Corporación ha resaltado la importancia del principio de
separación de  poderes en el marco de la Carta Política vigente. En este
sentido, ha indicado que se trata de un eje definitorio de la Constitución y
que, además, es un criterio de ordenación funcional y limitación del poder,
esencial para el diseño institucional del Estado colombiano.[93]
Sin embargo,
la jurisprudencia constitucional también ha señalado que la separación de
poderes en nuestro ordenamiento no tiene un carácter absoluto o rígido sino que
se inscribe en un modelo flexible, de pesos y contrapesos (checks and
balances), que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los
diferentes órganos del Estado.[94] En este sentido, este Tribunal ha identificado una serie de elementos
que componen el principio de separación de poderes.[95]
También, la
Corte Constitucional ha destacado que el modelo de separación de poderes
adoptado por la Carta respeta el criterio de autonomía e independencia de los
distintos órganos. Pese a ello, dicha división “resulta morigerada por las
exigencias constitucionales de colaboración armónica y por controles
recíprocos.”[96]
6.     No obstante, pese a su carácter flexible, el sistema de separación
funcional tiene como uno de sus rasgos característicos la delimitación precisa
de las competencias asignadas a cada uno de los poderes públicos.
Por este
motivo, la Corte Constitucional ha encontrado que se desvirtúa (e incluso se
sustituye) el principio de separación de poderes cuando “(i) se suplanta una
de las ramas del poder, a través de la asignación de sus competencias a otros
órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto
jurídico resultante quede excluido de los controles que la misma Constitución
prevé, en especial el control judicial.”[97]
7.     Ahora bien, en el caso que ocupó a la Sala Plena, considero que
existía una clara vulneración al principio de separación de poderes, toda vez
que el órgano legislativo usurpó una de las propiedades definitorias de la
administración: los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos.
A mi juicio,
el Legislador no puede privar a la administración de la fuerza ejecutoria de
sus actos sin la intervención del Poder Judicial, dado que los atributos de
ejecutividad y ejecutoriedad forman parte de la naturaleza de la función
administrativa y de su tarea de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Carta Política, así como los demás fines
esenciales del Estado (artículo 2 Superior).
Por consiguiente,
la suspensión del carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos
constituye una competencia funcional propia de la administración pública que,
en ningún caso, puede arrogarse el Congreso de la República.
8.     En relación con las características de ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos, se han pronunciado tanto la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado.
Así, esta
Corporación ha señalado que la ejecutoriedad hace referencia a la facultad de
la cual dispone la administración para el cumplimiento del acto administrativo
directamente y sin tener que acudir a la intermediación de ninguna otra
autoridad del Estado. No obstante, la administración puede hacer valer tal
prerrogativa incluso a través de la coacción. A su vez, la ejecutividad
consiste en el carácter de título de ejecución del acto administrativo, el cual
permite a la administración pública acudir ante los jueces en el marco de un
proceso de ejecución.[98]
En esta misma
línea, el Consejo de Estado ha distinguido entre la ejecutividad y la
ejecutoriedad de los actos administrativos, en los siguientes términos: “[l]a
ejecutividad es inherente al acto y se refiere a la aptitud que posee para ser
cumplido por la administración o por los administrados, es decir, la capacidad
con que cuenta para poder ejecutarse por el solo hecho de existir, mientras que
la ejecutoriedad refiere a una cualidad exógena, pues implica el uso de medios
legales por parte de la administración para hacerlo cumplir.”[99]
Como se
advierte, la obligatoriedad de los actos administrativos es consubstancial a la
función administrativa, razón por la cual no puede admitirse en ningún caso que
el Legislador pueda privar a un acto administrativo de su capacidad ejecutiva y
ejecutoria, de forma directa (es decir, sin intermediación de la Rama Judicial)
y automática (ipso iure).
9.     Por tanto, el carácter ejecutivo de los actos administrativos
constituye un instrumento indispensable para dar cumplimiento a las órdenes de
los jueces y para materializar la ley, sin necesidad de que para ello se
requiera la intermediación de los jueces de la República. A su turno, el
atributo de ejecutoriedad de los actos administrativos implica también una
garantía para el interés público y para los administrados, en la medida en que
permite acudir a la jurisdicción para que haga cumplir, incluso a través de la
coacción, la decisión de la administración.
Así, la
efectividad de la función administrativa y la posibilidad de desarrollar la
Constitución, las leyes y las políticas públicas a través de los actos
administrativos recaen, de forma decisiva, en sus atributos de ejecutividad y
ejecutoriedad.
10.
En este punto, conviene recordar que la suspensión provisional constituye un supuesto de pérdida de
ejecutoriedad y ejecutividad temporal de los
actos administrativos y, por tanto, una excepción a la obligatoriedad de los
mismos, basada en que se ha cuestionado fundadamente su legalidad.[100] En este sentido, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos
depende de dos aspectos fundamentales: la validez del acto administrativo, que
se mantiene mientras no haya sido desvirtuada la presunción de legalidad, y su
firmeza,[101] que le otorga al acto sus atributos de ejecutividad y
ejecutoriedad, los cuales quedan en suspenso cuando opera la medida cautelar de
suspensión provisional.[102]
Por su parte, en
el caso de la suspensión prevista por los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de
1994, el acto administrativo objeto de la acción de revisión no podía producir
sus efectos y, por lo tanto, se le negaban ipso iure y por ministerio de
la ley, sus propiedades de ejecutividad y ejecutoriedad.[103] Por consiguiente, la suspensión automática por ministerio de la ley
no constituía propiamente un evento de pérdida de ejecutoriedad del acto
administrativo, toda vez que el acto suspendido nunca había estado revestido de
fuerza obligatoria.
11.
Ahora bien, es indispensable resaltar que el
carácter ejecutivo de los actos administrativos únicamente puede ser limitado
por los jueces, en ejercicio de su función de controlar la actuación de la
administración. Aunque esta labor corresponde, en principio, a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, la Corte Constitucional ha admitido que en
ciertos casos puntuales y de forma excepcional, órganos judiciales distintos de
los jueces especializados suspendan provisionalmente los actos administrativos.[104]
Pese a ello,
es claro que la suspensión provisional: (i) siempre debe provenir de una
autoridad judicial (que además forme parte de la Rama Judicial); y, (ii) debe
hacerse en ejercicio de la función judicial.
12.
Por lo tanto, es claro que con la suspensión
contemplada en las normas demandadas, se limitaba la ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos por ministerio de la ley y de forma
automática y, en esta medida, se infringía el principio de separación de
poderes.
De este modo,
(i) se suplantaba a la Rama Judicial, a través de la asignación al Legislador
de su competencia de privar de ejecutividad los actos proferidos por la
administración; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia generaba que los
actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio quedaran
excluidos del control judicial inmediato previsto por la Constitución: la
posibilidad de que los jueces decidan sobre la pertinencia y oportunidad de la
suspensión provisional de dichos actos.
No obstante,
la decisión respecto de la cual aclaro mi voto no desarrolló de forma adecuada
la vulneración del principio de separación de poderes, análisis que resultaba
necesario para argumentar la inconstitucionalidad de los preceptos normativos
demandados.
Las expresiones demandadas no
correspondían a un supuesto de suspensión provisional de los actos
administrativos en los términos del artículo 238 de la Carta. En realidad, se
trataba de una suspensión automática de actos administrativos por ministerio de
la ley. El análisis de la violación del artículo 238 Superior llevado a cabo en
la sentencia C-623 de 2015 no fue el adecuado.
13.
Las expresiones demandadas correspondían a un
supuesto de suspensión automática de los efectos de los actos administrativos
que culminan los procesos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio. Dicha suspensión se producía, por ministerio de la ley, con la sola formulación de la demanda de revisión en contra de
dichas resoluciones, a partir de la presentación de la demanda y hasta su
rechazo o la negación de las pretensiones.
14.
No obstante, es indispensable aclarar que la
institución analizada dista mucho de la suspensión provisional de los actos
administrativos, contemplada por el artículo 238 de la Constitución Política, y
regulada por los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Si bien ambas figuras se asemejan en sus efectos, en el sentido en
que ambas postergan la materialización de una decisión tomada por las
autoridades administrativas, existen notorias distinciones que impiden
equiparar ambas instituciones.
En efecto, la suspensión
provisional de los actos administrativos es “una declaración judicial
atribuida por la Constitución Política a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”.[105] Es una medida cautelar,[106] que procede a petición de parte
debidamente sustentada o de oficio, en aquellos eventos en los cuales exista
urgencia de adoptarla o en los procesos que tengan por finalidad la defensa y
protección de los derechos e intereses colectivos.[107] Así mismo, se trata de un mecanismo
transitorio, pues la medida únicamente se encuentra vigente hasta tanto se
resuelva definitivamente sobre el acto administrativo o hasta su levantamiento.[108]
15.
En contraste, la suspensión automática de
los actos administrativos que culminan los procesos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio era un mecanismo ope legis, esto es, operaba por
ministerio de la ley y se activaba con la simple formulación de la demanda
de revisión en materia agraria hasta su rechazo o la negación de sus
pretensiones.[109] Así, para que se configurara la suspensión automática establecida
en las normas mencionadas no se requería solicitud de parte ni declaración
oficiosa del juez.
Por ende, no
resulta posible asimilar la suspensión provisional de los actos administrativos
con la suspensión automática por ministerio de la ley. Como se evidencia,
existen diferencias entre ambas figuras, a saber: (i) la suspensión provisional
es una potestad del juez, quien tiene un ámbito de discrecionalidad para
evaluar la procedencia de la medida atendiendo a las circunstancias
particulares de cada caso, mientras que la suspensión automática por ministerio
de la ley se derivaba directamente de un mandato legal, por lo que no
cabía la valoración del juez sobre su pertinencia; (ii) la suspensión provisional
puede solicitarse a petición de parte o, excepcionalmente, de oficio
cuando el juez valore circunstancias de urgencia, mientras que la suspensión
por ministerio de la ley operaba automáticamente con la formulación de
la demanda de revisión, hasta su decisión definitiva; y, por esta misma razón,
(iii) la suspensión provisional puede decretarse en distintos momentos
del proceso y levantarse incluso antes del fallo, por decisión del operador
judicial, mientras que la suspensión automática ope legis iniciaba y
culminaba en las oportunidades procesales determinadas por la ley, esto es, a
partir de la presentación de la demanda de revisión y hasta la decisión
definitiva que rechazara o negara las pretensiones.
Así, es claro
que las normas que contemplaban la suspensión automática, por ministerio de la
ley, de los actos administrativos no otorgaban a los jueces la posibilidad de
evaluar la conveniencia y oportunidad de suspender las decisiones
administrativas en comento. Se trataba de una orden de carácter legal que
anulaba la autonomía judicial frente a los actos de la administración pública
que culminan los procesos de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio.
16.
Lo anterior es relevante en la medida en que
la sentencia C-623 de 2015 expone ciertas consideraciones en torno a la figura
de la suspensión provisional en los términos del artículo 238 de la
Constitución Política, las cuales, a mi juicio, no son pertinentes ni adecuadas
y, por el contrario, confunden a la comunidad jurídica.
Así, la
decisión de la referencia establece que el artículo 238 Superior permite que el
Congreso de la República, en ejercicio de su amplia libertad de configuración
legislativa, “establezca otros eventos en los que pueda operar la suspensión
provisional de los efectos de los actos administrativos.”[110] También, afirma que el Legislador, “puede
regular” la facultad otorgada por la aludida norma constitucional “observando
los límites de proporcionalidad y razonabilidad, de modo que puede contemplar
la suspensión en otros escenarios que no requieren de la intervención de la
jurisdicción contenciosa.”[111]
No obstante,
estimo que el fallo respecto del cual aclaro mi voto ha debido abordar los
problemas jurídicos que la propia decisión había trazado, en lugar de formular
una serie de consideraciones generales acerca del artículo 238 de la Carta, las
cuales no se encuentran dirigidas a resolver los problemas jurídicos
identificados en el fallo y que, por lo tanto, no resultan necesarias.[112]
17.
Además, aún si en gracia de discusión se
admitiera que se trata de una suspensión provisional en los términos del
artículo 238 de la Constitución Política, es claro que la sentencia C-623 de
2015 no definió si el Legislador podía ser titular de una facultad de suspender
automáticamente dichos actos jurídicos y tampoco delimitó con claridad el
alcance de esta competencia. De este modo, el fallo respecto del cual aclaro mi
voto omitió determinar quién y cuándo se puede suspender un acto administrativo
de conformidad con la Constitución.
En este sentido,
la decisión respecto de la cual aclaro mi voto omite referirse a las
limitaciones que debe tener en cuenta el Legislador cuando pretende incorporar
un supuesto de suspensión provisional de actos administrativos, más allá de los
criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Además, el fallo no determina
expresamente que la suspensión provisional es una potestad reservada al juez.
En contraste, de lo expresado en la parte motiva parece extenderse la facultad
legislativa en esta materia hasta el punto de prescindir del requisito
indispensable de la intervención judicial.[113]
18.
En mi criterio, el artículo 238 de la
Constitución delimitó con claridad meridiana el ámbito de la actuación del
Legislador respecto de la suspensión provisional de los actos administrativos.
Así, el precepto
constitucional determina que la facultad de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo de suspender provisionalmente los efectos de los actos
administrativos, debe ejercerse “por los motivos y con los requisitos que
establezca la ley.”[114] Por ello, la competencia del Poder Legislativo en la materia y, al
mismo tiempo, la reserva de ley, se encuentran delimitadas y establecidas por
el Constituyente.
De este modo, la
Carta restringió la atribución del Congreso de la República frente a la
suspensión provisional únicamente a la definición de los motivos y los
requisitos por los cuales procede esta medida. Por tal motivo, no podía el
Legislador desconocer este límite y establecer la suspensión ipso iure de
los actos administrativos sin la intervención del Poder Judicial, pues ello
desbordaría la competencia legislativa en esta materia.
Cabe agregar que
la facultad otorgada por la Constitución al Órgano Legislativo no puede
interpretarse extensivamente, en virtud de los principios de supremacía
constitucional y de separación de poderes, así como del carácter ejecutivo y
ejecutorio de los actos administrativos, el cual es inherente a la función
administrativa.
Finalmente, el
fallo de la referencia ha debido tener en cuenta que el Constituyente encargó
la función de suspender provisionalmente los actos administrativos
específicamente a los jueces de lo contencioso administrativo. Aunque lo
anterior no implica que se trate de una función exclusiva de tales operadores
judiciales, es claro que existe una atribución constitucional a dicha
jurisdicción para la suspensión provisional de actos administrativos. En mi
criterio, era necesario explorar con mayor profundidad las consecuencias de la
mencionada atribución en el marco de la decisión respecto de la cual aclaro mi
voto, dada la relevancia constitucional de esta cuestión.
19.
Sin embargo, aún si se prescindiera del
análisis del cargo por violación al artículo 238 Superior, la norma resulta
inconstitucional de todos modos, pues efectivamente vulnera los artículos 58 y
64 de la Constitución, como fue advertido por el accionante. En efecto, la
suspensión automática de los efectos de los actos administrativos por
ministerio de la ley, en el marco de la acción de revisión en asuntos agrarios,
era un mecanismo desproporcionado e innecesario, que afectaba el derecho de
acceso progresivo a la tierra de los trabajadores campesinos. Por lo tanto, se
encuentra justificada su inexequibilidad.
La Sentencia C-623 de 2015 tornó
procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar
los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación y extinción del dominio privado. En
principio, el fallo no delimitó el objeto de cada una de las acciones, por lo
cual puede generarse una superposición entre ambos medios de control.
20.
Como consecuencia de la declaración de
inexequibilidad de las normas demandadas, contra los actos administrativos que culminan los procesos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio es procedente, además de la acción de revisión agraria, la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la sentencia C-623 de
2015 no determinó con claridad cuál debe ser el ámbito de cada uno de los
medios de control referidos, con el objetivo de evitar una eventual
superposición.
21.
Se debe recordar que la suspensión automática
de los actos administrativos, originada a partir de la presentación de la
demanda de revisión, era una característica distintiva de la mencionada acción
desde su misma creación.[115] En este sentido, cabe resaltar que de
acuerdo con las normas parcialmente demandadas, contra los actos administrativos que culminan los procesos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio “solo”
procedía, en el plano judicial, la acción de revisión.
En este
contexto, el Consejo de Estado fue enfático en negar la procedencia de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra
los actos administrativos que culminan los procesos
de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio, debido a la existencia de la figura de suspensión automática de
los efectos de los actos administrativos por ministerio de la ley. Así, si en el juicio de revisión resultaban
anulados tales actos administrativos, no había lugar a restablecer el derecho
porque los mismos no habían surtido efectos, y, por ende, no procedía
ninguna clase de indemnización de perjuicios.[116]
Por
consiguiente, si en el marco del proceso de revisión agrario se declaraba la
nulidad de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación
de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, no
había lugar a las indemnizaciones propias del restablecimiento del derecho toda
vez que -se reitera- el acto objeto de anulación no había producido ningún
efecto jurídico.[117] De este modo, la posibilidad de reclamar la reparación de los
perjuicios que pudieran haberse ocasionado con los actos que no hubieren sido
anulados o las omisiones administrativas derivadas de los procedimientos de
tierras referidos, se encontraba restringida a la acción de reparación directa.[118]
22.
Sin embargo, la sentencia C-623 de 2015
declaró inexequible la figura de suspensión de la producción de efectos de los
aludidos actos administrativos automáticamente y por ministerio de la ley, así
como la expresión “solo” contenida en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, con lo cual -en teoría- se abrió la
posibilidad de interponer, tanto la acción de revisión en materia agraria, como
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
23.
En mi criterio, la decisión de la referencia
tornó procedente una acción contenciosa distinta a la prevista expresamente por
la ley para impugnar los actos administrativos que culminan los procesos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de bienes baldíos y
extinción del dominio privado.
Así, la
providencia afirma que los interesados en controvertir los referidos actos
administrativos tienen a su disposición tanto la acción de revisión agraria
como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que ambas
acciones sirven a propósitos similares. Por tal motivo, indica que también
debería resultar procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho, en caso de que se genere un daño.[119]
24.
Por lo anterior, se advierte que la sentencia
C-623 de 2015 no delimitó el objeto de la acción de revisión ni el de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del control judicial de los
actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de bienes baldíos y extinción del dominio. En
efecto, no se evidencia una verdadera distinción entre ambas acciones pese a
que las dos permiten estudiar la validez o la regularidad de los procesos
administrativos de tierras contemplados en las normas parcialmente demandadas,
máxime cuando para las dos rige el mismo procedimiento general de suspensión
provisional de actos administrativos (el previsto en los artículos 229 y
siguientes de la Ley 1437 de 2011).
Por tal
motivo, es posible que se haya originado una superposición entre ambos medios
de control puesto que ya nada obsta para que, en el marco de la acción de
revisión, se lleve a cabo la acumulación de pretensiones de anulatorias e
indemnizatorias. A su vez, sería posible interponer la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho con la misma clase de pretensiones.
25.
Considero que, al declarar la inexequibilidad
de la suspensión automática ope legis de los efectos de los actos
administrativos, contemplada en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, la
Corte Constitucional debió indicar cuál era la acción procedente para solicitar
el resarcimiento de los perjuicios derivados de la expedición de los actos
administrativos originados en los procedimientos contemplados en dichas normas
y, en tal sentido, establecer un criterio distintivo para ambas acciones.
A mi juicio,
se debió determinar un ámbito de aplicación claro y preciso para cada una de
estos medios de control. Por tanto, es oportuno distinguir entre dos hipótesis
posteriores a la expedición del acto administrativo: cuando se han producido
daños con ocasión de su proferimiento y cuando dicha circunstancia no ha tenido
lugar.
Así, la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho debería proceder en aquellos casos en
los cuales se persiga la invalidez del acto administrativo y, como consecuencia
de la misma, una pretensión de carácter indemnizatorio. A su turno, la acción
de revisión en materia agraria debería tener cabida cuando lo que se pretenda
sea únicamente ejercer control sobre la legalidad del procedimiento de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de bienes baldíos y
extinción del dominio, sin que se involucren derechos subjetivos o exista un
restablecimiento automático de un interés económico individual.
El desarrollo del artículo 64 de la
Constitución, que contempla el derecho al territorio y a la calidad de vida de
la población agraria, tiene como condición necesaria para su garantía el acceso
a la tierra.
26.
De acuerdo con la sentencia C-623 de 2015, el
artículo 64 Superior tiene como uno de sus contenidos  protegidos: “el
acceso a la tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras
a los pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de
la concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la
compra de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros.”[120]
27.
Al respecto, es indispensable recalcar que el
acceso a la tierra es el fundamento básico del derecho de acceso progresivo a
la propiedad agraria, contemplado en el artículo 64 de la Constitución
Política.
Si bien el
acceso a la tierra no es una condición suficiente para asegurar el derecho de
acceso progresivo a la propiedad agraria, -toda vez que el acceso a los
recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población
rural también son componentes del aludido derecho-, sí constituye un requisito
indispensable para su garantía.
28.
En mi criterio, resulta innecesaria la
disquisición expuesta en la sentencia acerca de los medios que puede utilizar
el Estado para desarrollar el artículo 64 de la Constitución, toda vez que las
consideraciones vertidas no se relacionan con el problema jurídico formulado.
De este modo,
el arrendamiento, la concesión de créditos a largo plazo, la creación de
subsidios para la compra de tierra y el desarrollo de proyectos agrícolas no
sustituyen, en manera alguna, la obligación del Estado de garantizar el acceso
progresivo de los trabajadores a la tierra a través de mecanismos de titulación
individual o colectiva o en formas asociativas que les permitan detentar
relaciones jurídicas para acceder, de manera efectiva, a la propiedad agraria.
Por lo tanto,
considero fundamental insistir en que el elemento primordial que consagra el
artículo 64 Superior es el derecho de los trabajadores agrarios de acceso a la
tierra, a través de la titulación individual y colectiva de tierras.
29.
Por lo anteriormente expuesto, estimo que en
la sentencia de la referencia era indispensable tener en cuenta todos los
aspectos anteriormente señalados, para aclarar el alcance de la propia decisión
y permitir el adecuado ejercicio de la acción de revisión en materia agraria,
en relación con la cual, de todos modos, resultaba desproporcionada la
suspensión automática de los actos administrativos, por ministerio de la ley, que
culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación
de bienes baldíos y extinción del dominio privado.
De esta manera, expongo las razones que
me conducen a aclarar mi voto en relación con las consideraciones formuladas en
la decisión que, en esta oportunidad, ha tomado la Sala Plena.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Ver folio 3 vuelto de la demanda.
[2] Cfr. folio 5 vuelto de la demanda.
[3] Cfr. folio 6 de la demanda.
[4] “Artículo 2º. Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[5] Folio 4 (vuelto) de la demanda.
[6] Ver folio 5 (vuelto) y 6 de la demanda.
[7] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera. Auto del 24 de junio de 1986. Consejero Ponente: Guillermo
Benavides Melo. En este fallo, el alto tribunal afirmó sobre la suspensión
provisional “…excepción al principio de legalidad de los actos administrativos,
según el cual, estos se presumen ajustados plenamente a las normas de superior
jerarquía... Esta es la razón para que la ejecutoriedad y ejecución de los
mismos sea posible mientras avanza el proceso de su revisión ante la
jurisdicción competente para pronunciarse, en últimas, sobre su conformidad o
inconformidad con el ordenamiento jurídico situado en nivel superior al que
ocupa el acto simplemente administrativo…”
[8] Artículo 152 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de
1984): “…PROCEDENCIA DE LA
SUSPENSIÓN… Que la medida se solicite y sustente de modo expreso, en la
demanda o por escrito separado, antes de dictarse el auto admisorio de aquélla…”
[9] Artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): “…Cuando
se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de
sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la
demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación
surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas
superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con
la solicitud…”
[10] Artículo 229 Ibídem: “…La decisión
sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento…”
[11] Mediante sentencia emitida el 20 de septiembre de 2002, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo decidió
acerca de la impugnación de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo
de Chocó que había decidido negar por improcedente la acción de amparo
interpuesta por dos peticionarios en contra de las resoluciones que dispusieron
los traslados de sus cargos. En esta oportunidad, el Consejo de Estado advirtió
que, si bien los ciudadanos tenían a su disposición las acciones de nulidad y
de nulidad y restablecimiento del derecho, su definición mediante sentencia se
produciría tiempo después de la ejecución de los traslados y cuando ya hubiese
acaecido un perjuicio irremediable. Por esa razón, decidió revocar la sentencia
impugnada y conceder el amparo de manera definitiva. Además, con el fin de
garantizar efectivamente la protección de los derechos tutelados, decidió
suspender la ejecución de los acuerdos mientras la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura reubicaba a los actores, concediendo un término de treinta días
para su cumplimiento (Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación
número: 27001-23-31-000-2002-0789-01 (AC-3724).
[12] En sentencia del 18 de mayo de 2006, la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo decidió el recurso de apelación interpuesto
en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Santander, mediante la cual se habían denegado las pretensiones de la demanda.
En este caso, le correspondió a la Sala analizar si un juez de acción popular
puede pronunciarse acerca de la suspensión de los actos administrativos aun
cuando no se haya demandado su legalidad ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. (Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De
Lafont Pianeta. Radicación número: 68001-23-15-000-2002-01258-02 (AP) Sobre este punto, expuso lo siguiente: “…la jurisprudencia de
esta Corporación ha sostenido que los actos administrativos, como expresión de
la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o
violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita su
aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos
derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos sólo
puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo...”
[13] También, en la sentencia proferida el 18 de marzo de 2010 por la
Sección Cuarta, se pronunció en sede de impugnación acerca del
fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que concedió el amparo
solicitado. La Sala debió establecer si la acción de tutela era el mecanismo
procedente para controvertir los actos administrativos proferidos por el Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del
Ministerio de la Protección Social, teniendo en cuenta que existían otro tipo
de acciones ante el contencioso administrativo, dentro de las cuales, incluso,
podía solicitarse la suspensión provisional de los actos acusados. No obstante,
el Consejo de Estado expuso que en razón a la situación de vulnerabilidad del
actor, la decisión de excluirlo de nómina atentaba contra sus derechos
fundamentales y el principio de buena fe. En consecuencia, revocó la decisión
impugnada y decidió conceder el amparo de forma transitoria, por las razones
expuestas en dicho escenario jurídico, mientras dicha controversia era resuelta
en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el
contencioso. Para su ejercicio le otorgó un plazo de cuatro meses, sumado a que
ordenó a la entidad accionada la suspensión de los efectos de las resoluciones
objeto de reproche, las cuales aunque no se habían ejecutado, en caso de
concretarse, argumentó, hubiesen conllevado a la estructuración de un perjuicio
irremediable. También aclaró que lo concerniente al debido proceso debía ser
estudiado por la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa. (Consejera
Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicación número:
13001-23-31-000-2009-00537-01 (AC).
[14] En la Sentencia SU-039 de 1997, la Sala Plena de esta
Corporación se refirió a la procedencia de la acción de tutela, las acciones
contencioso administrativas y la suspensión provisional de los actos
administrativos, concluyendo, con base en otros pronunciamientos, lo siguiente:
(i) en el escenario en el que se esté resolviendo una acción de tutela
lo que procede es una inaplicación temporal en el caso concreto, medida que no
recae sobre la materialidad del acto administrativo como sí acontece en el
trámite de la solicitud de suspensión provisional. La medida de inaplicación
del acto administrativo es una circunstancia diferente a la de la
suspensión, la cual pretende “favorecer al petente a fin de evitarle un daño
irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras no sea
suspendido provisionalmente por la
Jurisdicción Contencioso Administrativa o anulado por ella”. (ii) El
objeto de análisis cuando se adopta la decisión de suspender en un caso
concreto los efectos de un acto administrativo no es el de realizar un juicio
de legalidad, como sí acontece al amparo de la figura de la suspensión, sino el
de mediar ante una “…situación de hecho en la cual puede hallarse una
persona frente a un acto cuya aplicación concreta implique, en su caso,
efectos inmediatos e irremediables que vulneren sus derechos constitucionales
fundamentales…”; en definitiva, con esta determinación no se define la
validez de los actos administrativos temporalmente suspendidos. (iii) El
juez de tutela tiene la facultad temporal y excepcional de inaplicación del
acto en un caso concreto, la cual no puede confundirse con la categoría de la
suspensión provisional. (iv) “…La necesidad de proteger los
derechos constitucionales fundamentales y de efectivizarlos, impone un cambio,
una nueva concepción, de la institución de la suspensión provisional. El
viraje que se requiere para adaptarla a los principios, valores y derechos que
consagra el nuevo orden constitucional puede darlo el juez contencioso
administrativo o inducirlo el legislador, a través de una reforma a las
disposiciones que a nivel legal la regulan…”. En definitiva, en este
fallo se concluyó que todas las jurisdicciones en el marco de sus competencias
deben propender por la realización efectiva de los derechos fundamentales, como
lo es el derecho al debido proceso. En este mismo sentido, en el caso analizado
en la sentencia T- 587 de 2012, como medida provisional, se ordenó la
suspensión del acto por medio del cual la accionante había sido desvinculada
del cargo que ocupaba como docente, en razón a su situación de vulnerabilidad
(estado de salud, ser madre cabeza de familia y tener dentro de su grupo
familiar una hija en circunstancia de discapacidad y otra menor de edad), hasta
que la Sala Tercera de Revisión resolviera de fondo la acción de tutela.
[15] En sentencia T-954 de 2008, se
analizó si un fiscal al decretar la suspensión provisional de un acto
administrativo mediante el cual se le estaba causando un detrimento patrimonial
al Estado, había desconocido el derecho al debido proceso. En este respecto,
sostuvo:“…La Corte también ha reconocido la posibilidad de que los fiscales
dispongan dentro de la investigación penal la suspensión provisional de los
actos administrativos que sean el resultado de un delito…|| Si bien el
principio general es que la posibilidad de suspender o revocar un acto
administrativo reside en la jurisdicción contencioso administrativa, tal como
lo establece el Art. 238 de la
Constitución, pueden presentarse situaciones en las que el fiscal deba acudir
a esta medida en procura del restablecimiento de los derechos de la víctima del
delito, o para evitar que los efectos delictivos de un acto se perpetúen en
el tiempo. En esos casos especiales el fiscal deberá fundamentar por qué
encuentra necesario en ese caso concreto suspender el acto administrativo…”
(Subraya fuera de texto).
[16] La ponencia fue presentada por los
constituyentes Angelino Garzón, Mariano Ospina Hernández, Marco A. Chalita,
Carlos Ossa Escobar e Iván Marulanda.
[17] Cfr. Gaceta Constitucional No. 109, p. 5, y Gaceta Constitucional
No. 139, p. 19. Esta ponencia fue aprobada con 48 votos a favor y 0 en contra.
[18]
Sentencia C-021 de 1994.
[19] CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al
territorio” CINEP, octubre de 2009.
[20] Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012.
[21] Ver por ejemplo la sentencia T-693 de
2011, en la que la Corte Constitucional protegió el
derecho al territorio de una comunidad indígena, y reconoció su íntima relación
con otros derechos de los pueblos indígenas y tribales como los derechos a la
identidad étnica y cultural, la autodeterminación, la propiedad colectiva, la
consulta previa, la alimentación adecuada, la vivienda digna, el ambiente sano,
el agua y la educación.
[22] En desarrollo de esta perspectiva, puede consultarse la sentencia
T- 348 de 2012.
[23] Ver entre otras las sentencias T-760 de 2008 y C-288 de 2012.
[24] Corte Constitucional, sentencia T-227 de
2003.
[25] Corte Constitucional, sentencia T-881 de 2002.
“[26] Al respecto, continúa la sentencia: “Es decir, en
la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un
plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar
un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera
apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del
derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria
de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así
como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). Así, por
ejemplo, en la actualidad existe consenso en torno a la absoluta necesidad de
que los procedimientos judiciales y administrativos estén fijados
normativamente (principio de legalidad) y que prevean la posibilidad de
controvertir pruebas, presentar las propias y de rebatir argumentos y ofrecer
los propios (derecho de defensa), para que la persona pueda ser libre y activa
en sociedad; mientras que serán las circunstancias concretas las que definan si
una cirugía estética únicamente persigue intereses narcisistas o responden a
una necesidad funcional, para que la persona pueda ser activa en sociedad (v.
gr. alteraciones funcionales y dolor que exigen una reducción de senos).
Resulta ejemplarizante la discusión en torno el reconocimiento de derechos
fundamentales a personas jurídicas, en la cual el consenso logrado únicamente
se explica por la necesidad de proteger elementos funcionalmente indispensables
para la correcta operación jurídica de estas instituciones. || Lo anterior,
debe precisarse, no implica que en sí mismo derechos constitucionales no tengan
carácter fundamental. La existencia de consensos (en principio dogmática
constitucional) en torno a la naturaleza fundamental de un derecho
constitucional implica que prima facie dicho derecho se estima fundamental en
sí mismo. Ello se explica por cuanto los consensos se apoyan en una concepción
común de los valores fundantes de la sociedad y el sistema jurídico. Así,
existe un consenso sobre el carácter fundamental del derecho a la vida, a la
libertad y a la igualdad. Los consensos sobre la naturaleza fundamental de
estos derechos claramente se explica por la imperiosa necesidad de proteger
tales derechos a fin de que se pueda calificar de democracia constitucional y
de Estado social de derecho el modelo colombiano. No sobra indicar que, en la
actual concepción de dignidad humana, estos derechos son requisitos sine qua
non para predicar el respeto por dicho valor.” Sentencia T-227 de 2003”.
[27] “…4. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son
esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentación,
sino también de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los
campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo
que el ex Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a
la conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos debía “garantizar el
reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional
relativo a los derechos humanos”11. El presente informe confirma esa
conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la
alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de tierras.
Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo
relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en particular a la
tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más equitativo a la
tierra…” Naciones Unidas, Asamblea General A/65/281 del 11 de agosto de 2010:
“El derecho a la alimentación”
[28] “…Dicho de otro modo, se constata una
orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el
derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo
en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la
realización de otros derechos suyos...” C-644 de 2012.
M.P. Adriana María Guillén Arango
[29] “…La ausencia de protección específica del territorio ocasiona
graves perjuicios en la vida de la comunidad, como la inequidad, la desigualdad
social y la pérdida de la cultura…” CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El
derecho a la tierra y al territorio” CINEP, octubre de 2009.
“[30] `Las cifras sobre distribución de la tierra
rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que
están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de
indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado
cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que
equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hectáreas).
(FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002),
los predios menores de 3
hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro
nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los
predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional
registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los
predios entre 100 y 500
hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos
del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la
propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el
escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra
a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador
de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como
mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz
hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales –
Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín
Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis
Carlos Agudelo Patiño. `Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos:
territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia`. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 –
JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La
Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad
Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp.
120- 123, 135-139`”
“[31] Dice al respecto Albán: `Según estimaciones oficiales y privadas, en
Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones correspondientes a predios
rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el
8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y
vale la pena mencionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es
del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el
índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro
1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003`. Lo precisa
con los siguientes datos: Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes
propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios
0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20
ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3;
Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA,
e Ibáñez (2010). Vid. Álvaro Albán. `Reforma y Contrarreforma Agraria` En
Revista de Economía Institucional, vol. 13, n. º 24, primer semestre/2011,
pp. 327-356”
[32] Sobre la relación entre el conflicto
armado y la cuestión agraria, pueden consultarse, entre otras, las siguientes
fuentes: Corte Constitucional, Auto 219 del 13 de octubre de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011
PNUD “Colombia Rural: Razones para la esperanza” capítulo 7: Fracaso del
reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado y; el informe
general del Centro Nacional de Memoria Histórica “¡Basta Ya! Colombia: memorias
de guerra y dignidad” capítulo II: Los orígenes, las dinámicas y el crecimiento
del conflicto armado.
[33] “…si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la
trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación
de tierras baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras
políticas, como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con
facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el
fomento de las actividades agrícolas, etc., que también buscan esa finalidad…”
Sentencia C-595 de 1995.
[34] Ibídem
[35] Constitución Política de Colombia de
1991, artículo 2.
[36] Sentencia T-454 de 2012. Véase también sentencias
C-227 de 2011, C-147 de 1997, C-589 de 1995,  C-006 de 1993, C-428 de 1994,
C-216 de 1993.
[37] Sentencias T-427 de 1998, C-189 de 2006 y
C-133 de 2009, entre otras.
[38] Sentencia C-133 de 2009.
[39] El artículo 42 del Decreto 1465 de 2013
señala los bienes que pueden ser materia del procedimiento; ellos son: los
bienes de uso público –como las playas marítimas y fluviales, los terrenos de
bajamar, los ríos y sus lechos, etc.-, las tierras baldías que se encuentren en
cabeceras de ríos navegables, los márgenes y rondas de los ríos, las costas
desiertas de la República, las islas ubicadas en los mares que pertenecen a la
Nación, las islas ubicadas en lagos y ríos que son ocupadas y desocupadas
alternativamente pro las aguas, los lagos, lagunas, humedales y ciénagas, y los
bosques nacionales, entre otros.
[40] El artículo 36 del Decreto 1465 de 2013
define el objeto del procedimiento de recuperación de baldíos así: “…
recuperar y restituir al patrimonio del estado las tierras baldías adjudicables,
las inadjudicables y las demás de propiedad de la
Nación, que se encuentren indebidamente ocupadas por los particulares”. Por
su parte, el artículo 37 establece que los siguientes tienen la condición de
baldíos indebidamente ocupados por los particulares: (i) las tierras
baldías que tienen la calidad de inadjudicables de acuerdo con la
Ley 160, y las reservadas o destinadas por entidades estatales para la
prestación de cualquier servicio o uso público; (ii) las tierras baldías
reserva territorial del Estado; (iii) las tierras baldías ocupadas que
excedan las extensiones máximas adjudicables, de acuerdo con la
Unidad Agrícola Familiar de cada municipio o región; (iv) las tierras
baldías ocupadas contra expresa prohibición legal –como las áreas del Sistema
de Parques Naturales y el Sistema de Áreas Protegidas-; (v) las tierras
baldías objeto de un procedimiento de reversión, deslinde, clarificación, o las
privadas materia de extinción de dominio; (vi) las tierras baldías
objeto de caducidad administrativa en los contratos de explotación de baldíos
suscritos respecto de las zonas de desarrollo empresarial; (vii) las
tierras baldías ocupadas por personas que no son beneficiarias de la reforma
agraria prevista en la Ley 160; y (viii) las tierras baldías
inadjudicables, reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público
que cuenten con títulos basados en falsas tradiciones.
[41] Corte Constitucional, sentencia C-595 de
1995.
[42] Ibídem
[43] Ibídem.
[44] Este precepto, modificado por el artículo
2 de la Ley 4 de 1973, dispone: “Se presume que no son baldíos, sino de
propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que
dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de
hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados y otros de igual significación económica. || El
cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas
de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos
complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende
también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria
para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor
aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya
continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden
ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se
reputan poseídas conforme a este Artículo.” A su turno, el artículo 58 de la
Ley 160 define en qué casos existe una explotación económica regular y
estable.
[45] El artículo 27 del Decreto 1465 de 2013
resume el objeto de los procedimientos agrarios de extinción de dominio así: “extinguir
en favor de la Nación el derecho de dominio de los predios rurales, en donde se
acredite el incumplimiento de la función social y/o ecológica de la propiedad”.
[46] Ver artículos 12, 48 y 52 de la
Ley 160.
[47] Ver artículo 2 del Decreto 1465 de 2013.
[48] Ver artículo 5 del Decreto1465 de 2013. Copia del expediente debe
ser remitido a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, con el propósito de confrontar la información con el
registro de tierras presuntamente abandonadas y despojadas para efectos de lo
reglado en la Ley 1448 –artículo 6 del Decreto 1465 de
2013-.
[49] Ver parágrafo 1 del artículo 37 del
Decreto1465 de 2013.
[50] Ver artículo 6 del Decreto1465 de 2013.
[51] Ver artículo 49
de la Ley 160.
[52] Ver artículo 8 del Decreto 1465 de 2013.
[53] Ver artículo 8 del Decreto 1465 de 2013.
[54] Ver artículos
49 y 53 de la Ley 160, y 13 y ss. del Decreto 1465 de
2013.
[55] Ver artículo 11 del Decreto 1465 de 2013.
[56] Ver artículo 38 del Decreto 1465 de 2013.
[57] Ver artículo 35 del Decreto 1465 de 2013.
[58] Ver artículos 23 y ss del Decreto 1465 de
2013.
[59] Ver los artículos 40 y 43 del Decreto
1465 de 2013.
[60] Este cuerpo normativo fue expedido también
para “…fortalecer y unificar en un solo estatuto reglamentario
las normas que actualmente regulan los procedimientos administrativos de
extinción del derecho de dominio privado, clarificación de la propiedad,
deslinde de las tierras de la Nación, recuperación de baldíos indebidamente
ocupados y reversión de baldíos adjudicados, con el propósito de mejorar su
efectividad como mecanismos de protección del patrimonio público y de tutela de
la función social de la propiedad y de aplicar los principios de debido
proceso, eficacia, eficiencia, trasparencia, celeridad y economía procesal y
facilitar el trámite oportuno de estos procedimientos…”. Ver los
considerandos del Decreto 1465 de 2013.
[61] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00081-00 (37152) del 29 de
enero de 2010. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
[62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera. Radicación número:
11001-03-26-000-2001-00048-01 (21138) del 22 de julio de 2009. Consejero
Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
“[63] Auto del 25 de
enero de 2001. Ibídem”
[64] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera. Radicación número: 11001-03-26-000-2001-00048-01
(21138) del 22 de julio de 2009. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
[65] Gaceta del Congreso No. 1173 – Proyecto
de Ley Nuevo 198 de 2009 Senado- “Referencias eliminadas”.
[66] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ. Bogotá, D.C., julio
veintidós (22) de dos mil nueve (2009). Radicación número:
11001-03-26-000-2001-00048-01(21138). Actor: SOCIEDAD FERNANDO A. GARCIA Y CIA.
LTDA. Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA.
[67] Artículo 53 de la
Ley 160 de 1994
[68]
Sentencia de la Corte Constitucional C - 503 de 2007.
[69]
Ibídem.
[70] Como se dijo anteriormente, este rasgo permite
distinguir la unidad normativa de la llamada proposición jurídica completa, pues
esta última figura se presenta cuando el alcance normativo contenidos en la
disposición carece de sentido regulante propio aislado  del contexto dentro del
cual está insertado. Sobre el tema pueden consultarse entre otras las
Sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994.
[71]
Sentencia de la Corte Constitucional C-916 de 2010.
[72] Ver las sentencias C-871 de 2003, C-463 de 2008 y C-415 de 2012.
[73]
Ibídem.
[74] Cfr. Sentencia C-799 de 2003.
[75] Ibíd.
[76] Cfr. Artículo 50 Ley 160 de 1994.
[77] Decreto 1465 de 2013: “…Artículo 8.
PUBLICIDAD DE LA RESOLUCIÓN INICIAL. El acto administrativo que dé inicio a un
procedimiento agrario se notificará y comunicará, así:
1. Mediante
inscripción. Para fines de publicidad, inmediatamente se profiera la
resolución que disponga adelantar los procedimientos de extinción del derecho
de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la
Nación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados ésta se inscribirá en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente.
Para el
efecto, si el predio objeto de la actuación se hallare inscrito, la resolución
inicial se anotará en el folio respectivo. Si no se hallare inscrito, con base
en dicha resolución el INCODER solicitará la apertura de la respectiva
matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación.
El registro
se efectuará al día siguiente de la fecha de radicación del oficio de solicitud
de inscripción de la resolución inicial en la mencionada oficina y los
Registradores remitirán al INCODER el folio de matrícula respectivo con la
constancia de su inscripción.
A partir del
registro de la resolución inicial o de la apertura de la matrícula inmobiliaria
según el caso, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán
efectos frente a terceros y estos asumirán las diligencias en el estado en que
se encuentren…” (Subraya
fuera de texto)
[78] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-021 de 1994,
C-539 de 1997, C-006 de 2002 y C-180 de 2005.
[79] Artículo 39 del Decreto 1465 de 2013
[80] Artículo 27 Ibídem
[81] Ley 160 de 1994 “...ARTÍCULO
1o. Inspirada en el precepto constitucional
según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad
de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales,
con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población
campesina, esta Ley tiene por objeto:
Primero.
Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la
justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población
campesina.
Segundo.
Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a
eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su
fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los
minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y
a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno
Nacional.
Tercero.
Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos
de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y
subsidio directo.
Cuarto.
Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en
el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del
Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas
respectivos.
Quinto.
Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las
tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras
incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que
provean su distribución ordenada y su racional utilización.
Sexto.
Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y
acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos;
aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización
de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen
de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.
Séptimo.
Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la
población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas
en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino
para lograr su fortalecimiento.
Octavo.
Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de
participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo
agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y
efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.
Noveno.
Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación,
dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y
establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad
rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la
propiedad rural que se señalen…”
[82] Se citan las normas
y destacan los apartes demandados, finalmente declarados inexequibles por la
Sala:
“Art. 50. Contra las
resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los
procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en
los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5)
días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a
lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del
Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro
de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto
administrativo correspondiente.
“La resolución que
culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar
que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título
originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su
eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una
cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término
que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en
esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no
acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a
bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso
público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente
adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad
privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo
los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.
“Ejecutoriada la
resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere
rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la
demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de
matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros.”
“Art. 53. En
el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio,
además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las
siguientes:
“1. La resolución que
inicie el procedimiento será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos correspondiente. Quien adquiera derechos reales a partir de este
registro, asumirá desde entonces las diligencias en el estado en que se
encuentren.
“2. Los términos
probatorios no podrán exceder de treinta (30) días, distribuidos como indique
el reglamento. La resolución sobre extinción de dominio deberá dictarse dentro
de los quince (15) días siguientes al vencimiento del término probatorio.
“3. Contra la
resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el
derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición,
dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de
revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en
única instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código Contencioso
Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá
en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto
de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.
“Si no se presenta
la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o
la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el
Instituto procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del
dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los
derechos reales constituidos sobre el fundo.
“4. Tanto en las
diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio como en los
procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde al
propietario.
“5. En todos los
procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio deberá
practicarse una inspección ocular al predio intervenido por el Instituto.
Cuando se trate de la causal prevista en la Ley 200 de 1936 y la presente Ley,
los dictámenes serán rendidos por dos peritos que contrate el INCORA con
personas naturales o jurídicas legalmente autorizadas para ello, pero la
práctica, elaboración y rendición del experticio se someterá a las reglas
establecidas en esta Ley y lo que disponga el decreto reglamentario.
“Cuando la causa que
origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinción del dominio
esté relacionada con la violación de las disposiciones sobre conservación,
mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las
de preservación del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agrícola
o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los
experticios se rendirán por dos funcionarios calificados del Ministerio del
Medio Ambiente o de la Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en el
municipio de ubicación del inmueble, conforme a las reglas y metodología que
para tal efecto señale el reglamento.
“6. Cuando se trate
de probar explotación de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de
pastos naturales, será indispensable demostrar de manera suficiente la
explotación económica o la realización de inversiones durante el término fijado
para la extinción del dominio.”
[83] “Art. 89. CARÁCTER
EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal en
contrario, los actos en firme serán suficientes para que las
autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia,
su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal
efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la
Policía Nacional.” (Resaltos fuera de texto)
[84] “Art.
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los
actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido
anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán
obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes
casos:
“1. Cuando sean
suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
“2. Cuando desaparezcan
sus fundamentos de hecho o de derecho.
“3. Cuando al cabo de
cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le
correspondan para ejecutarlos.
“4. Cuando se cumpla
la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
“5. Cuando pierdan
vigencia.”
[85] Constitución
Política de Colombia de 1991. Artículo 64. Es deber del
Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los
servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos.
[86]
Constitución
Política de Colombia. 1991. Artículo 238. La jurisdicción de
lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos
y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
[87] En consecuencia,
resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado que las
jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las
competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de
grupo en la forma prevista por la norma acusada, especialmente, teniendo en
cuenta que el artículo 88 de la Carta Política no especifica la autoridad
judicial competente para conocer de ellas. Igualmente lo es, el
señalamiento de la competencia como elemento integral del debido proceso
(artículo 29 CP.). Así mismo, en cuanto corresponde al legislador ordinario
expedir las leves que regirán el ejercicio de las funciones públicas (artículo
150-23 CP.) y determinar la organización y el funcionamiento de las
jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, como las competencias
que se deben asignar a los órganos que la conforman (artículos 234 a 238 CP.).
Véase la sentencia C-215 de 14 de abril de 1999. Corte Constitucional.
[88] Constitución
Política de Colombia. 1991. Artículo 34. Se prohíben las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. No obstante, por sentencia
judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave
deterioro de la moral social. Desarrollo en la Ley de extinción
de dominio. 1708 de 2014.
[89] En el Código
Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protección de
bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360),
conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes y el interés de la
comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño ; y b) Acción por daño
contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión
de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en
peligro a personas indeterminadas.
[90] Ibídem.
[91] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.  Artículo138.  Nulidad y restablecimiento  del
derecho.  Toda persona que se crea lesionada en un derecho
subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad
del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el
derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.  La nulidad procederá
por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo
anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general
y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al
particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por
el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de
los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio,
de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a
partir de la notificación de aquel.
[92] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se
dictan otras disposiciones.”
[93] Al respecto, véase: Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto); Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva); Sentencia C-247 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo); Sentencia
C-630 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[94] Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto);
Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); Sentencia C-630 de
2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[95] La Corte Constitucional ha considerado como características del
principio de separación de poderes: "(i) la delimitación precisa,
mediante reglas jurídicas, de las competencias de cada uno de los poderes,
junto con la definición de su estructura institucional; (ii) la aplicación de
dicho principio para el cumplimiento de la doble función de racionalización de
la actividad del Estado y protección de los derechos y libertades de los
ciudadanos ante la arbitrariedad propia de todo poder omnímodo; y (iii) la
incorporación de mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y
contrapesos, agrupados en los criterios de colaboración armónica y de controles
recíprocos o interorgánicos.” Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[96] Sentencia C-141 de 2010 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[97] Sentencia C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva);
Sentencia C-588 de 2009. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[98] La Sala Séptima de Revisión cita
al tratadista Cassagne y recuerda que “la ejecutoriedad del acto
administrativo es un principio consubstancial al ejercicio de la función
administrativa que consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen
dicha función administrativa para disponer la realización o cumplimiento del
acto sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el
ordenamiento jurídico.” Sentencia T-355 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero); véase también: Sentencia T-382 de 1995. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[99] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Quinta. Sentencia de 6 de noviembre de 2013. C.P. Alberto Yepes Barreiro (E).
Rad: 70001-23- 33-000-2013-00186-01(ACU); Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 12 de octubre de 2006.
C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.
[100] Sobre el particular, ha establecido el Consejo de Estado que “[l]a
suspensión provisional prevista en el artículo 238 de la Constitución Política,
como medida cautelar, es una figura excepcional y restrictiva, derivada del
principio de legalidad, la cual tiene por objeto suspender los atributos de
fuerza ejecutoria y ejecutiva del acto administrativo, en protección de los
derechos –subjetivos y/o colectivos– que se pueden ver conculcados con su
expedición. En este orden de ideas, dicha figura constituye un importante
instrumento para evitar que los actos contrarios al ordenamiento jurídico
continúen surtiendo efectos, al menos, mientras se decide de fondo su
constitucionalidad o legalidad.” (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 30 de abril de
2014. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Rad. 11001-03-26-000-2013-00090-00(47694)A)
[101] Ley 1437 de 2011. “Artículo
87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos
quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no
proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación,
comunicación o publicación según el caso.
2. Desde el día siguiente a la
publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos
interpuestos.
3. Desde el día siguiente al del
vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron
interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.
4. Desde el día siguiente al de
la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.
5. Desde el día siguiente al de
la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo
positivo.”
[102]
Ley 1437 de 2011. “Artículo 91.
Pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos. Salvo norma
expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios
mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser
ejecutados en los siguientes casos:
1.
Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo…”
[103] El máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo ha señalado que la suspensión automática, que
caracterizaba la acción de revisión en materia agraria, podía impedir la
materialización de la decisión administrativa de dos maneras: “[t]emporalmente,
si la revisión se define no anulando el procedimiento de extinción y el acto de
extinción; o [a]bsolutamente, si la revisión se define anulando dichas
actuaciones.”   Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera. Auto del 25 de enero de 2001. Exp: 9672, MP: María Elena Giraldo
Gómez.
[104] Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. Numeral 6.3. En
la providencia se indica que los jueces de tutela y de la acción popular, así
como los fiscales, disponen de la facultad de suspender provisionalmente actos
administrativos de forma excepcional.
[105] Sentencia C-069 de 1995. M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[106] García de Enterría, Eduardo.
Ramón Fernández, Tomás. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial
Temis S.A. y Palestra Editores. Bogotá-Lima. 2008. p. 570.
[107] Artículos 229 y 234 de la Ley
1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo).
[108] Sentencia C-069 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara; Consejo
de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 24 de abril de 1981.
C.P. Jaime Paredes Tamayo.
[109]
Es pertinente recordar que la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha caracterizado la institución prevista
en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 (declarados inexequibles por la
Corte Constitucional) como un control judicial previo, encaminado a evitar la
producción de daños antijurídicos que podían sobrevenir con la ejecución de los
actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la
propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio. Veáse:
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección
B. Sentencia de 29 de julio de 2013. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Rad:
25000-23-26-000-1998-01775-01(28193); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto de 28 de enero de 2013.
C.P. Hernán Andrade Rincón. Rad. 11001-03-26-000-2008-00096-00(36019); Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de
25 de enero de 2001. C.P. María Elena Giraldo Gómez. Rad. 9672. Sin embargo, a
mi juicio, esta categoría empleada por el Máximo Órgano de lo Contencioso
administrativo es inadecuada y equívoca, toda vez que la discrecionalidad del
juez para evaluar la pertinencia de la suspensión automática resulta anulada
por la propia ley, dado que la suspensión proviene directamente de la norma
legal.
[110] Sentencia C-623 de 2015. M.P.
Alberto Rojas Ríos. Numeral 6.2.
[111] Sentencia C-623 de 2015. M.P.
Alberto Rojas Ríos. Numeral 6.4.
[112] Estos problemas jurídicos fueron
planteados por la propia Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos.
(Considerando 5.4). En efecto, el fallo de la referencia no se ocupó de
determinar si el Legislador era competente para establecer un procedimiento
especial de suspensión automática de los efectos de los actos administrativos
que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde,
recuperación de baldíos y extinción del dominio, cuando contra estos se
presenta la acción de revisión. Tampoco se estableció si la suspensión
automática de los actos administrativos, dispuesta en los artículos 50 y 53 de
la Ley 160 de 1994, desconocía la facultad, conferida en el artículo 238 de la
Constitución a la jurisdicción contenciosa administrativa, para determinar si
dicha medida cautelar es pertinente y necesaria.
[113] Sentencia C-623 de 2015. M.P.
Alberto Rojas Ríos. Capítulo 6 de la parte considerativa. En este aparte se
establece que, “para evitar que con la materialización del mismo se cause un
perjuicio irreparable y/o se desconozcan derechos fundamentales o colectivos de
las personas,”
[114] Artículo 238 de la Constitución
Política. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender
provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley,
los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación
por vía judicial.”
[115] La suspensión automática por
ministerio de la ley de los actos administrativos que decretan la extinción del
dominio sobre fundos privados cuando se presenta la acción de revisión, existía
desde la Ley 200 de 1936 (artículo 8), y se mantuvo con la reforma introducida
por la Ley 135 de 1961 (artículo 23). Véase: Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 25 de enero de 2001.
C.P. María Elena Giraldo Gómez. Rad. 9672.
[116] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera. Subsección B. Sentencia de 29 de julio de 2013. C.P. Stella Conto Díaz
del Castillo. Rad: 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193). Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia
de 22 de julio de 2009. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
11001-03-26-000-2001-00048-01(21138).
[117] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 29 de
julio de 2013. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Rad:
25000-23-26-000-1998-01775-01(28193).
[118] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 29 de
julio de 2013. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Rad:
25000-23-26-000-1998-01775-01(28193).
[119] La procedencia simultánea de
ambos medios de control pudo haber sido resuelta a partir del principio de
especialidad. En efecto, la acción de revisión en materia agraria se halla
contenida en una norma especial (la Ley 160 de 1994), mientras que la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra consagrada en una norma de
alcance general (la Ley 1437 de 2011). Cabe recordar que, en principio, debería
preferirse la aplicación de la norma especial sobre la general, pese a lo cual
la sentencia admite la procedencia de ambas acciones sin exponer argumentos
suficientes para fundamentar esta circunstancia.
[120] Sentencia C-623 de 2015. M.P.
Alberto Rojas Ríos. Numeral 7.7.