C-043-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-043/04
COSTAS PROCESALES-Concepto/EXPENSAS-Concepto/AGENCIAS
EN DERECHO-Concepto
CONDENA EN COSTAS EN MATERIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA-Remisión a
normas procedimentales civiles
COSTAS-Liquidación
CONDENA EN COSTAS EN MATERIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA-Facultad de
realizarlo teniendo en cuenta conducta asumida por las partes
CONDENA EN COSTAS AL ESTADO-Reseña jurisprudencial
CONDENA EN COSTAS EN PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
CONDENA EN COSTAS AL ESTADO-Exención
INTERPRETACION DE NORMAS SEGUN PRINCIPIO DE
ESPECIALIDAD
CONDENA EN COSTAS A ENTIDAD PUBLICA-Procedencia
CONDENA EN COSTAS EN PROCESO CIVIL-Criterio objetivo
PRINCIPIOS DE INTERPRETACION LEGAL-Norma especial redactada ad hoc
CONDENA EN COSTAS EN PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Factor
objetivo para definición
La remisión al C.P.C que hace el artículo 171 ahora
demandado no opera para efectos de definir una responsabilidad objetiva
respecto de la condena en costas en el proceso contencioso administrativo, pues
este aspecto es regulado de manera distinta por esa misma norma, introduciendo
un factor subjetivo para la definición de esa responsabilidad. Siendo una norma
especial, debe aplicarse preferentemente en este aspecto.
RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL ESTADO POR
DAÑO ANTIJURIDICO-Contenido
actual
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO
ANTIJURIDICO-Alcance
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO
ANTIJURIDICO-Nuevo
fundamento
El nuevo fundamento de la responsabilidad estatal
conlleva a su vez que no todo daño deba ser reparado, sino sólo aquel que
reviste la connotación de antijurídico, es decir, no se repara el daño
justificado, esto es aquel que quien lo padece tenga la obligación de soportar.
Además, como en todos los casos de responsabilidad, debe tratarse de un daño
que tenga un vínculo causal con la actividad de un ente público. Esta
actividad, ha dicho la Corte, no es solamente la que se da en el ámbito
extracontractual de la actividad estatal, sino que también puede provenir de la
relaciones contractuales de la Administración.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO
ANTIJURIDICO-Actividad que
lo origina/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Indemnización/RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO-Objetiva en relaciones sustanciales
Para que el daño
antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que éste sea
consecuencia del cumplimiento regular o irregular de sus obligaciones o del
incumplimiento de las mismas. De esta manera, el artículo 90 de la Constitución
consagra una cláusula general de responsabilidad estatal objetiva por todos los
daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes
públicos, tanto en las relaciones contractuales como en las extracontractuales
de tales entes.
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA DEL ESTADO POR ACTUACIÓN DE ENTIDAD PUBLICA-Relaciones sustanciales
La superioridad jerárquica de las normas
constitucionales impide al legislador diseñar un sistema de responsabilidad
subjetiva para el resarcimiento de los daños antijurídicos que son producto de
tales relaciones sustanciales o materiales que se dan entre los entes públicos y
los administrados. La responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones
sustanciales es un imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que
así lo define, sino también porque los principios y valores que fundamentan la
construcción del Estado según la cláusula social así lo exigen.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO
ANTIJURÍDICO EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Comparecencia en condiciones de igualdad frente a la
contraparte/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO EN PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Normas que la rigen son de carácter instrumental
Cuando el Estado a través de uno
de sus órganos comparece en juicio, lo hace en condiciones de igualdad frente a
la contraparte, despojándose entonces de sus prerrogativas especiales. Las
normas que gobiernan su actuación no son las sustanciales que regulan sus
obligaciones, facultades y atribuciones con miras al ejercicio de la función
pública y a la realización del interés general, sino otras de naturaleza
instrumental que persiguen una finalidad distinta: resolver un conflicto
jurídico en torno de su responsabilidad.
NORMA JURIDICA-Sustanciales e instrumentales
RESPONSABILIDAD SUSTANCIAL Y PROCESAL DEL
ESTADO-Distinción
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCESO JUDICIAL-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
OBLIGACIONES PROCESALES-Reembolso
de costas
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
OBLIGACIONES PROCESALES-No
obligación de establecer condena en costas
Dada su libertad para regular las obligaciones
procesales el legislador no está forzado a establecer la obligatoriedad de la
condena en costas; de las normas superiores que definen los principios
fundamentales del derecho procesal no se extrae esa conclusión, sino más bien
la de la facultad del Congreso para regular el asunto.
REEMBOLSO DE COSTAS-Obligación procesal/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REEMBOLSO DE COSTAS-Amplitud y no
imperatividad de establecimiento
COSTAS EN RESPONSABILIDAD PROCESAL DEL
ESTADO-Existencia de daño
o perjuicio por no reembolso/COSTAS EN RESPONSABILIDAD PROCESAL DEL ESTADO-No
reembolso no constituye daño antijurídico
COSTAS EN RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Se podrá condenar a la parte vencida cuando es un ente público/RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Objetiva por derivarse de normas
sustanciales/CONDENA EN COSTAS AL ESTADO EN PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-No establecimiento derivado de normas procesales
Cuando el
artículo 171 del C.C.A dice que  en todos los procesos, con excepción de las
acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las
partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o
recurso -lo cual implica que esa condena no necesariamente se tiene que
producir cuando el vencido es un ente público -, no desconoce el artículo 90 de
la Constitución según el cual el Estado debe responder patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión
de las autoridades públicas. Ello por cuanto la responsabilidad que esta
disposición constitucional regula es la derivada de las normas sustanciales, al
paso que aquella a la que se refiere el artículo acusado es la derivada de las
normas procedimentales que regulan el proceso contencioso administrativo. Y,
además, porque la lesión económica que pueda sufrir la parte vencedora en el
proceso surtido en contra del Estado por el hecho de que no se produzca condena
en costas, no es un daño que pueda ser calificado de antijurídico, ya que la
mengua patrimonial responde a una obligación procesal a cargo de esa parte
triunfadora, definida por el legislador en uso de libertad que le asiste de
regular los procesos judiciales.
COSTAS
EN RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No reembolso no constituye un perjuicio directo
A juicio de la Corte el menoscabo
económico que sufre la parte vencedora en un juicio, a quien en virtud de la
aplicación de la norma que ahora se examina no se le reembolsan las costas
judiciales en que ha incurrido, no constituye un perjuicio directo. En efecto,
dicho menoscabo no proviene del daño que ha inferido el Estado, sino del
proceso mismo. Recuérdese que no se trata de un problema de imputabilidad, sino
de vínculo causal entre la lesión personal, moral o patrimonial, y los
perjuicios que de ella puedan derivarse.
PERJUICIO INDEMNIZABLE-Debe ser directo
LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Regulación
diferente de distintos procesos
CONDENA EN COSTAS-Regulación distinta atendiendo
jurisdicción
A juicio de la Corte esta
posibilidad de regular de manera distinta el fundamento de la condena en costas
en las diferentes jurisdicciones cae bajo las facultades del Congreso en
materia regulación de los distintos procedimientos, más aun si se tiene en
cuenta que éstos, en sí mismos, por la diferente naturaleza sustancial de los
asuntos que en ellos se ventilan, requieren de instrumentos procedimentales
particulares y adecuados para la realización plena de la justicia en cada caso.
En tal virtud no prospera el cargo.
CONDENA EN COSTAS EN PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Discrecionalidad
del juez
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Admisión
DERECHO VIVIENTE-Aplicación
Referencia:
expediente D-4695
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 171 (parcial) del Código Contencioso Administrativo, modificado por el
artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
Actor: Juan Jorge Almonacid Sierra
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C,  veintisiete (27) de  enero de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Jorge
Almonacid Sierra, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos
consagrados en los artículos 40 numeral 6° y 95 numeral 7° de la Constitución
Política, demandó el artículo 171 (parcial) del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, por
estimar que resulta contrario a los artículo 30 y 90 de la Constitución
Política.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe la norma  y dentro de ella se subraya y destaca la parte
parcialmente acusada:
DECRETO 01 DE 1984
“Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo.
“El Presidente de la República de Colombia,
“en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la
comisión asesora creada por el artículo 12 de la
misma ley,
“DECRETA:
“…
“Artículo 171
(Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 55). Condena en costas. En todos los
procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en
cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a
la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil.”
III. LA DEMANDA
Para explicar el cargo relativo al desconocimiento del
artículo 90 de la Constitución, el demandante comienza por recordar que esa
norma superior dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas, y que en el evento de ser condenado a la reparación
patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra
éste.
Agrega que el h. Consejo de Estado al comentar esa
norma ha señalado que ella establece la responsabilidad objetiva del Estado,
responsabilidad que a su parecer es desconocida por el artículo 171 del Código
Contencioso Administrativo, “al condicionar la condena en costas cuando el
Estado es vencido, al ejercicio de una facultad discrecional otorgada al juez
(el juez podrá), y al resultado de una evaluación subjetiva de la conducta que
las partes asumen dentro del proceso. (“teniendo en cuenta la actitud
asumida por las partes”)”. De esta manera, continua, dado que frente al
artículo 90 de la Constitución la responsabilidad no está ligada a la conducta
de sus representantes sino al daño objetivamente causado por el Estado, el
artículo 171 del Código Contencioso Administrativo resulta inconstitucional.
Continuando con la explicación del cargo aducido por
violación del artículo 90, la demanda dice que esa disposición superior dispone
que el Estado debe responder patrimonialmente sin excepción alguna por todos
los actos antijurídicos que le sean imputables. La condena al Estado dentro de
un proceso surtido ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa demuestra
que actuó en forma antijurídica, por lo cual debe ser declarado responsable
patrimonialmente y condenado en costas. No obstante, la norma acusada permite
al juez hacer una valoración subjetiva para exonerarlo de esa responsabilidad,
de lo cual puede desprenderse que el administrado se vea obligado a sufragar
los gastos en que incurra con ocasión del proceso, lo que a su parecer, resulta
contrario a los principios de justicia y equidad.
Expresa entonces el demandante, que el hecho generador
de la responsabilidad del Estado es únicamente la antijuridicidad de sus actos
u omisiones, por lo que tal responsabilidad no tienen ningún tipo de relación
con la actitud que asuman los representantes del Estado dentro de los procesos.
La conductas procesales tales como la ausencia de dilaciones injustificadas, de
temeridad, de dolo o mala fe, no pueden dar lugar a la exoneración de la responsabilidad
del Estado por la condena en costas, dado que el pago de las costas hace parte
de la reparación integral a que se refiere la Constitución.
Al parecer del actor, la norma que parcialmente acusa
adolece de lo que se ha llamado “inconstitucionalidad sobreviniente”, pues ella
refleja la tradición jurídica imperante antes de la Constitución de 1991, que
exoneraba al Estado del pago de las costas. Tradición que –dice- fue abandonada
en el campo de la jurisdicción civil, según lo ha reconocido esta misma
Corporación. Cita al respecto la Sentencia C-539 de 1999[1].
De otro lado, para explicar el cargo esgrimido por
desconocimiento del artículo 13 de la Constitución, indica que la norma que
acusa establece un trato discriminatorio a favor del Estado. Aunque
aparentemente da un trato igualitario en lo relativo a la condena en costas, lo
cierto es que la disposición, “comparada con su homóloga de la jurisdicción
civil (artículo 392 C.P.C), claramente establece un trato desigual entre los
particulares y el Estado, pues en lo contencioso administrativo, que es donde
se ejerce el control judicial de los actos del Estado, la condena en costas a
cargo de la parte vencida está sujeta a una valoración subjetiva realizada por
el juez, mientras que en sede civil, que es donde se ejerce el control judicial
de los actos de los particulares, la condena en costas siempre es objetiva”.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
En
representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino dentro
del proceso el ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, quien solicitó a la Corte
declarar la inexequibilidad de la norma acusada. En fundamento de su petición
adujo lo siguiente:
La regulación del pago de las costas en cualquier
proceso judicial corresponde a la regla según la cual quien pierde un proceso
debe pagar los gastos en que incurrió la contra parte. Esta obligación surge de
una conjunción de dos elementos, que, cuando se impone a cargo del Estado,
están consagrados en el artículo 90 de la Constitución. Tales elementos son el
daño patrimonial equivalente a los gastos que ha ocasionado el juicio y la
causación de ese daño por la acción o la omisión de la contraparte en el
proceso.
Al imponer al juez el estudio de la conducta de las
partes como condición de la condena en costas, la norma acusada está agregando
un elemento de la responsabilidad que fue excluido del artículo 90 de la
Constitución Política, lo cual hace que una responsabilidad que fue prevista
por el constituyente como objetiva  y fundada exclusivamente en el daño
antijurídico se torne subjetiva, es decir dependiente de la culpa. La
responsabilidad patrimonial del estado, tal como está regulada en el artículo
90 superior, atiende a la reparación de la víctima del daño antijurídico y no
en el examen de la conducta del responsable.
Agrega el interviniente que cuando la norma acusada
habla de sujetar la condena en costas a la conducta de las partes, sin
establecer ningún parámetro adicional relativo a esta evaluación, está dejando
la decisión correspondiente al arbitrio del juez, “lo cual ha llevado al
extremo según el cual sólo en los eventos en que se estime que estas han obrado
en forma “temeraria” proceda la condena en costas.”
Finalmente el interviniente coadyuva la demanda en lo
relativo a al desconocimiento del artículo 13 superior, pues considera que la
disposición acusada sí establece la discriminación entre las partes del proceso
civil y las del contencioso administrativo que denuncia el actor. No existe,
dice, “motivo alguno que pueda justificar que la ley disponga que, cuando un
particular demande a otro y pierda el proceso, deba pagar las costas, pero
cuando demande al Estado, sólo deba hacerlo si el Juez lo estima conveniente,
teniendo en cuenta su “conducta”.
2. Intervención de la Auditoría General de la
República.
Actuando
a nombre de la Auditoría General de la República intervino dentro del proceso
la ciudadana Doris Pinzón Amado, quien defendió la exequibilidad de la
disposición parcialmente acusada.
Dice la intervención de la Auditoría, que para
resolver el problema de constitucionalidad que se plantea en la demanda es
necesario precisar qué debe entenderse por “reparar o indemnizar” el daño
antijurídico producido por el Estado. Afirma que frente al tema, la doctrina ha
manifestado que tal deber cobija todos los daños que se hubieren podido
ocasionar, por lo cual comprende tanto los perjuicio materiales como los
morales. Después de citar amplia doctrina que considera pertinente y también
jurisprudencia de esta Corporación,  concluye que si bien siempre que se
produce un daño injustificado éste debe ser indemnizado integralmente, “en
Colombia se ha admitido que el legislador cuenta con las facultades de configuración
en relación con la forma en que se realiza la reparación integral, sobre todo
cuando ella recae o debe recaer sobre daños que no son cuantificables en
dinero, como ocurre en la determinación de los perjuicios morales.” Agrega que
también en lo relativo al reconocimiento de las costas judiciales el legislador
cuenta con amplias facultades de configuración, “que le permiten establecer en
qué eventos se debe reconocer la condena en costas a cargo de la parte vencida,
así como los supuestos que se deben observar para que una solicitud en tal
sentido prospere”.
Dice entonces la intervinente que “del texto de las
normas transcritas se desprende que para la imposición de condena en costas
siempre se tiene en cuenta la conducta asumida por las partes dentro del
proceso, pues es claro que para definir a cargo de quién corre el pago de tales
erogaciones se requiere establecer si se trata de la persona que ha sido
vencida en juicio, si las pretensiones prosperaron total o parcialmente, si
además de haber sido vencida en juicio lo ha sido con ocasión a (sic) la
interposición de recurso, si las costas han sido debidamente acreditadas, etc.”
A su parecer, esto explica por qué el artículo demandado establece que el juez
puede condenar en costas a la parte vencida dentro del proceso teniendo en
cuenta la actitud asumida durante la actuación, incidente o recurso, en los
términos del Código de Procedimiento Civil, “que parte de diferentes hipótesis
para aclarar en qué eventos pueden ser reconocidas costas a cargo de la parte
vencida y en qué eventos no”..
Por lo anterior, concluye que no es cierto que en
materia civil y contencioso administrativa  existan diferencias de regulación
en lo relativo a la condena en costas. Añade que el actor se equivoca cuando
afirma que el texto que acusa permite que no se acate el principio de
reparación integral, pues en ningún momento la norma prohíbe la condena en
costas a cargo del Estado; tan solo establece que ésta debe producirse en los
términos del artículo 392 del código de Procedimiento Civil.
3. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia.
En
representación del Ministerio de la referencia, intervino dentro del proceso la
ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, quien pidió a la Corte declarar la
exequibilidad de la disposición parcialmente acusada.
Después de recordar que las costas judiciales son las
erogaciones económicas que corresponde efectuar a la parte que resulta vencida
en un proceso judicial, la intervinente afirma que, según lo dicho por la
jurisprudencia de esta Corporación[2],
el Código de Procedimiento Civil adopta un criterio objetivo para su
determinación, es decir, se condena en costas al vencido en el proceso,
incidente o recurso, independientemente de las causas del vencimiento, y sin
que el juez entre a examinar si hubo o no culpa de quien lo promovió o se opuso
a él y resultó vencido. Agrega que existe una clara diferencia entre las multas
previstas en el Código para sancionar a quienes entorpezcan temerariamente o de
mala fe la administración de justicia, y las costas judiciales.
Dice entonces la intervención, que conforme a las
normas del Código de Procedimiento Civil, y también a la disposición
parcialmente acusada del Código Contencioso Administrativo, la Nación y las
entidades territoriales pueden resultar condenadas en costas. Como de acuerdo
con la Constitución el Estado debe responder integralmente por los daños
antijurídicos que cause, debe entenderse que no excluye ningún aspecto, por lo
cual “la condena al pago de las costas procesales no puede encontrar limitación
injustificada e irrazonable.”
Para el Ministerio del Interior la norma parcialmente
acusada no excluye la condena en costas en contra del Estado pero “amplía la
posibilidad que en dicha condena se contemplen los perjuicios causados por las
actuaciones de las partes, lo cual no es cosa diferente a la responsabilidad
patrimonial de aquellas por sus actuaciones procesales, temerarias o de mala
fe, contempladas en el artículo 72 del Código de Procedimiento Civil”.
Teniéndose en cuenta que en materia administrativa no se presenta la
posibilidad de condenar en el mismo proceso al pago de costas procesales y,
además, al pago de perjuicios por actuaciones temerarias, la intervención
considera válida constitucionalmente la facultad judicial que concede la norma
acusada, de tener en cuenta la conducta de las partes a la hora de condenar en
costas. Por lo anterior estima que la norma debe ser declarada exequible.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En el proceso de la referencia, intervino el señor
Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para solicitar la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma parcialmente acusada.
Dice el concepto fiscal, que la responsabilidad del
Estado por los daños antijurídicos que causa es de naturaleza objetiva, por
cuanto es el resultado dañoso de su actividad, y no la conducta dolosa o
gravemente culposa de sus agentes, lo que determina la obligación de
indemnizar. Por el contrario, la responsabilidad del agente estatal es de tipo
subjetivo, y solo existe cuando haya mediado conducta dolosa o gravemente
culposa de su parte.
De otro lado, afirma que corresponde al legislador
establecer los procedimientos  judiciales, de manera que es posible determinar
que “nuestro orden jurídico distingue claramente entre el reconocimiento y
protección de derechos subjetivos y la manera como judicialmente se deben
proteger tales derechos”. Así, el artículo 90 de la Constitución establece la
responsabilidad patrimonial del Estado, cuya reclamación constituye un derecho
subjetivo en sí mismo considerado; derecho que debe distinguirse de la manera
como el legislador regula los mecanismos judiciales para su reconocimiento.
Esta última regulación incluye lo relativo a la determinación del juez
competente y al procedimiento articular  que debe seguirse.
Para resolver el problema jurídico que plantea la
demanda, el Ministerio público estima que es necesario precisar “que la
responsabilidad patrimonial o civil del Estado es objetiva y diferente al
derecho de accionar mediante el cual se busca el resarcimiento del daño causado
con la actividad administrativa de la persona moral.” Agrega que “el origen y
la naturaleza de la condena en costas en materia contencioso administrativa tal
y como ha sido objeto de demanda es diferente al motivo y naturaleza que impele
al perjudicado a ejercer su derecho de acceder a la administración de justicia,
esto es el daño antijurídico, ya que tal condena es de tipo subjetivo puesto
que depende de la actuación de las partes dentro del proceso y no tiene ningún
nexo causal con el daño cuya reparación persigue; y porque es potestativa su
imposición por el juez, independientemente de la condena que al Estado se le
haya impuesto por sus actuaciones administrativas”
Por las razones anteriores estima la vista fiscal que,
desde este punto de vista, no resulta violado el principio de responsabilidad
objetiva. No obstante, estima que cuando la conducta asumida por la parte
vencida es contraria a la buena fe, sí resulta vulnerado el principio de
responsabilidad objetiva, por cuanto es “potestativo” del juez imponer o no la
respectiva condena por la comprobada conducta de la parte vencida, en cuanto
contraria al deber de lealtad procesal. Lo razonable y proporcionado es que
ante una conducta de esa naturaleza, la parte vencida sea obligatoriamente
condenada en costas. Por lo anterior, el señor Procurador estima que la norma
debe ser declarada exequible, pero bajo el entendido según el cual el juez
deberá condenar en costas a la parte vencida, cuando esté comprobada su
conducta desleal.
Ahora bien, frente al cargo aducido por
desconocimiento del derecho a la igualdad, la vista fiscal afirma que existen
diversas teorías respecto de las costas judiciales, unas de la cuales propugnan
por su cobro, al paso que otras dicen que la justicia debe ser completamente
gratuita. Que actualmente el C.P.C. contempla el principio de condena objetiva
en costas, pero que existen matices como la posibilidad de que el juez no
condene en costas o condene parcialmente, en el evento en que prospere
parcialmente la demanda. Luego la figura no es del todo objetiva.
En el antiguo Código Judicial, dice el señor
Procurador, se condenaba en costas a la parte vencida “según su conducta”. El
Código Contencioso, con la reforma introducida por la Ley 446 de 19998,
consagró ese mismo principio subjetivo de la condena en costas. A su parecer,
es una posición razonable del legislador con la que se busca conciliar el
principio de buena fe con el deber de colaborar con la justicia.
No se presenta vulneración al derecho a la igualdad,
“dado que la potestad de configuración política del legislador en materia de
regulación de la condena en costas ha respondido a la consagración
constitucional de las diferentes jurisdicciones.” El legislador “ha entendido
que para la jurisdicción civil opera la condena objetiva... mientras que en lo
contencioso administrativo la condena subjetiva obedece a la armonización de la
buena fe con los deberes de colaboración para el buen funcionamiento de la
justicia y su gratuidad...”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver
sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de
una ley de la República.
El problema jurídico que plantea en la demanda
2. Como se relató en el acápite de Antecedentes, el
demandante aduce que el artículo 90 de la Constitución consagra la
responsabilidad objetiva del Estado por todos los daños antijurídicos que
cause, norma que a su parecer resulta desconocida por el artículo 171 del
Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A), pues esta disposición
condiciona la condena en costas al Estado al resultado de una evaluación
discrecional que el juez administrativo puede hacer de la conducta de las
partes involucradas en el proceso. Al permitir este condicionamiento, torna en
subjetiva la responsabilidad Estatal, esto es dependiente de la conducta
asumida por sus agentes.  Como las costas judiciales forman parte del daño
patrimonial que el Estado ha irrogado a la parte vencedora en el proceso,
deberían ser siempre objeto de reconocimiento. En un segundo cargo, el actor
agrega que la norma que acusa desconoce el principio de igualdad, toda vez que
tolera que en la jurisdicción contencioso administrativa, donde se resuelve la
responsabilidad del Estado, la condena en costas dependa de la conducta de las
partes, al paso que en la jurisdicción civil, donde se resuelve la
responsabilidad civil de los particulares, la condena en costas siempre es
objetiva.
La intervención ciudadana coadyuva estos cargos de
inconstitucionalidad, pero las intervenciones oficiales los desestiman. La
Auditoría General de la Nación considera que la disposición acusada remite a
las normas del Código de Procedimiento Civil (en adelante C.P.C), de las
cuales, estima, se deduce que en la condena en costas siempre se tiene en
cuenta la conducta asumida por las partes dentro del proceso. Lo anterior
explica por qué el artículo demandado establece que el juez puede condenar en
costas a la parte vencida dentro del proceso, teniendo en cuenta la actitud
asumida durante la actuación. No se presenta, por lo tanto, la discriminación
que alega el demandante. El Ministerio del Interior y de Justicia señala que el
C.P.C. adopta un criterio objetivo para la determinación de la condena en
costas, y que prueba de ello es que existen otras normas diferentes a las que
regulan la condena en costas, normas se conforme a las cuales es posible al
juez sancionar con multas a quienes entorpezcan temerariamente o de mala fe la
administración de justicia.
La vista fiscal, por su parte, dice que es menester
distinguir entre la responsabilidad estatal por el daño antijurídico que
ocasione, de la manera en que el legislador ha regulado los mecanismos
judiciales para su reconocimiento. En este último asunto le compete al legislador
un amplio margen de libertad de configuración.  Ahora bien, para el señor
Procurador la condena en costas es de tipo subjetivo, puesto que depende de la
actuación de las partes dentro del proceso, y no tiene ningún nexo causal con
el daño cuya reparación persigue en el juicio. En tal virtud, considera que la
norma debe ser declarada exequible, pero bajo el entendido según el cual el
juez deberá condenar en costas a la parte vencida, quien quiera que ella sea,
siempre que esté comprobada su conducta desleal. Frente al cargo aducido por
desconocimiento del derecho a la igualdad, considera que no debe prosperar por
cuanto la libertad de configuración del legislador le permite hacer diseños
procedimentales distintos en administrativo y en lo civil.
Así las cosas, corresponde a la Corte definir si de la
Constitución se deriva que la responsabilidad del Estado por el hecho
antijurídico es siempre objetiva, si esta responsabilidad incluye las costas
judiciales cuando una entidad pública resulta vencida en juicio, y si por ello
tal condena no puede depender de la conducta que asuman las partes dentro del
proceso.  O si, más bien, dicha condena en costas puede depender del
comportamiento procesal de los implicados, por no estar incluida dentro de la
noción de daño antijurídico, siendo en cambio un aspecto procedimental de libre
configuración del legislador.
La noción de costas procesales . Normas aplicables
para su liquidación
3.
Comúnmente la doctrina entiende por costas procesales los gastos que se
deben sufragar en el proceso; la noción incluye las expensas y las agencias
en derecho. Las expensas son las erogaciones distintas al pago de
los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los
honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas,
etc[3]. Las agencias en
derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del
proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora
atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del
C.P.C.[4],
y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha
parte a su abogado.[5]
En materia contencioso administrativa, el propio
artículo demandado remite a las normas del C.P.C para efectos de la condena en
costas. Las reglas a que debe atenderse para estos efectos están contenidas en
el artículo 392 del C.P.C, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 392: Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones
posteriores a aquéllos en que haya controversia, la condenación en costas se
sujetará a las siguientes reglas:
“1. Se condenará en costas a la parte
vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de
apelación, casación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos
especiales previstos en este código.
“2. La condena se hará en sentencia; cuando
se trate de auto que sin poner fin al proceso resuelva el incidente o los
trámites especiales que lo sustituyen, señalados en el numeral 4º del artículo
351, el recurso y la oposición, la condena se impondrá cuando sea manifiesta la
carencia de fundamento legal o cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios
a la realidad.
“3. En la sentencia de segundo grado que
confirme en todas sus partes la del inferior, se condenará al recurrente en las
costas de la segunda instancia.
“4. Cuando la sentencia de segundo grado
revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las
costas de ambas instancias.
“5. Cuando se trate del recurso de apelación
de un auto que no ponga fin al proceso, no habrá costas en segunda instancia.
“6. En caso de que prospere parcialmente la
demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena
parcial, expresando los fundamentos de su decisión.
“7. Cuando fueren dos o más litigantes que
deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el
proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes
iguales entre ellos.
“8. Si fueren varios los litigantes
favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán
los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.
“9. Sólo habrá lugar a costas cuando en el
expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.
“10. Las estipulaciones de las partes en
materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse
después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.”
Según el artículo 393 del mismo C.P.C (después de la
reforma introducida por la Ley 794 de 2003), las costas son liquidadas en el
tribunal o juzgado de la respectiva instancia o recurso, inmediatamente después
de quedar ejecutoriada la providencia que las imponga o la de obedecimiento a
lo resuelto por el superior, correspondiendo al secretario hacer la liquidación
y al magistrado ponente o al juez aprobarla u ordenar que se rehaga. La
liquidación debe incluir el valor de los impuestos de timbre, los honorarios de
auxiliares de la justicia y los demás gastos judiciales hechos por la parte
beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido
útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, además de las
agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado. La liquidación así practicada
puede ser objetada y el auto que la confirme es apelable.
Como se dijo, por indicación de la misma norma ahora
acusada las anteriores reglas resultan aplicables dentro del procedimiento
administrativo. No obstante, la disposición bajo examen agrega que, a la hora
de proferir la condena en costas, el juez  administrativo “podrá”
hacerlo, “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes” . Esta
indicación no está contemplada dentro de las reglas que regulan la liquidación
de costas en el proceso civil. Aquí la conducta de las partes no es tenida en
cuenta a la hora de la condena en costas, salvo el evento a que se refiere el
numeral 2° del artículo 392 que se acaba de transcribir, pues en ese caso la
condena sólo se impone “cuando sea manifiesta la carencia de fundamento
legal o cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad”.
Breve recuento de la jurisprudencia relativa al
problema de la condena en costas al Estado.
4. El h. Consejo de Estado en Sentencia de 18 de
febrero de 1999[6]
se refirió a la historia de la regulación legal de la condena en costas, no
exclusivamente en relación con la condena al Estado por tal concepto, sino de
manera general en cualquier tipo de proceso. Al respecto recordó cómo el tratamiento sobre las costas del proceso ha pasado, en
la legislación comparada, por tres momentos históricos. Citando a Chiovenda,
explicó que “en sus orígenes, no tiene condena en las costas sino para los
litigantes de mala fe; posteriormente se pasa por un período intermedio en el
cual no viéndose la naturaleza exacta de la institución, se aplican principios
propios del derecho civil (culpa) a la condena en costas; después se llega a la
condena absoluta”[7].
Refiriéndose concretamente a la ley procesal
colombiana, el Consejo  recordó cómo ella también ha pasado por diversos
momentos en los cuales se ha regulado el pago de las costas bajo uno u otro de
esos criterios;  así, en el Código de Procedimiento Civil de 1931 se atendieron
criterios subjetivos y objetivos para la determinación de la condena en costas,
pues de una parte se condenaba al litigante “temerario o malicioso” en la
presentación de cualquier acción, excepción, oposición, incidente o recurso
(art. 575), y de otra se permitía la condena con base en el hecho objetivo de
la caducidad de la instancia o el desistimiento de la acción, excepción,
oposición, incidente o recurso (art. 575 ords. 3 y 4), o en el fracaso o
deserción del recurso de casación (arts. 352 y 537).
Posteriormente, continua el Consejo de Estado, el
Código de Procedimiento Civil de 1970 en su artículo 392  reguló la liquidación
de costas con fundamento en un principio objetivo: “es la parte vencida en
el proceso o la que haya perdido el incidente o el recurso de apelación o
revisión que haya propuesto la condenada al pago de las costas en favor de la
parte contraria, haciendo abstracción de su conducta o intención,
siempre que los gastos hayan sido útiles para el proceso, correspondan a
actuaciones autorizadas por la ley y sólo en la medida de su comprobación.”[8](Negrillas
fuera del original)
5. El
mismo fallo que se viene comentando entró también a referirse concretamente al
problema de la condena en costas al Estado, regulada desde 1984 por el artículo
171 del C.C.A, ahora demandado. Esta norma en su versión original, anterior a
la reforma que le introdujo el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no permitía
la condena en costas al Estado[9].
Sin embargo, la aludida reforma acabó con este privilegio histórico. Comentando
este cambio legal, el Consejo de Estado se refirió la disposición que ahora se
acusa, indicando lo siguiente que resulta oportuno transcribir in extenso:
“El artículo 55
de la ley 446 de 1998, que modificó el artículo 171 del Código Contencioso
Administrativo, faculta al juez para condenar en costas a la parte vencida pero
en consideración a la conducta asumida por ella. Dice la norma:
“En todos los procesos, con
excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta
asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso,
incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”.
“...
“La nueva disposición contiene
dos modificaciones sustanciales: a) posibilita la condena en costas para la
entidad pública vencida, pues bajo la vigencia del artículo 171 del C.C.A. sólo se
permitía dicha condena para el litigante particular vencido en el proceso,
incidente o recurso, con lo cual se atiende por este aspecto al principio de
igualdad de las partes y, b) exige una valoración subjetiva
para su condena, en tanto que en la norma anterior el criterio para su
procedencia era simplemente objetivo, pues remitía al artículo 392 del Código
de Procedimiento Civil.
“En la nueva regulación de las
costas en el proceso administrativo no basta entonces que la parte sea vencida,
toda vez que se requiere una valoración de la conducta observada por ella en el
proceso. La
dificultad surge al determinar los criterios que debe tener en cuenta el juez
para decidir cuando la conducta de la parte justifica la condena en costas.
“La norma remite así a lo que la
doctrina ha denominado “cláusulas abiertas” o “conceptos jurídicos
indeterminados”, los cuales no dan vía libre a la arbitrariedad del operador
jurídico sino a una aplicación razonable de la norma con un mayor margen de
apreciación.
“Respecto de los criterios jurídicos
indeterminados ha sostenido García de Enterría que el margen de apreciación que
los conceptos jurídicos indeterminados permiten no implican en ningún caso una
discrecionalidad para determinar si ellos objetivamente existen o no[10]. En este sentido el
artículo 36 del Código Contencioso Administrativo en relación con los actos
administrativos señala que "en la medida en que el contenido de una
decisión... sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la
autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa"[11].
“Es decir que en el caso
concreto, la cláusula abierta que contiene el artículo 56 de la  ley 446 de
1998 no faculta al juez para decidir a su arbitrio sobre la existencia material
de la conducta procesal, sino para resolver en frente de una actuación
claramente verificable, cuándo ella amerita la condena al reembolso de los
gastos hechos por la parte favorecida con el juicio, incidente o recurso, en
consideración a los fines de esa facultad discrecional.
“La Sala considera que el
juicio que en este caso debe hacerse implica un reproche frente a la parte
vencida, pues sólo en la medida en que su actuación no se acomode a un adecuado
ejercicio de su derecho a acceder a la administración de justicia sino que
implique un abuso del mismo, habrá lugar a la condena respectiva.
“En otros términos, en la
medida en que la demanda o su oposición sean temerarias porque no asiste a
quien la presenta un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada
falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la
interposición de recursos con un interés meramente dilatorio se considerará que
ha incurrido en una conducta reprochable que la obliga a correr con los gastos
realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.
“Es claro que el Legislador no
ha querido en este caso aplicar un criterio absoluto para determinar a cargo de
quién están las costas del proceso y por lo tanto, no es la ausencia de razón
en la pretensión u oposición lo que hace sujeto de la sanción a la parte sino
su conducta abusiva que implique un desgaste innecesario para la administración
y para la parte vencedora.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
6. La Corte Constitucional también ha tenido ocasión
de referirse al tema de la condena en costas tanto en lo civil como dentro del
proceso contencioso administrativo. Así, en la Sentencia C-480 de 1995[12] examinó la naturaleza
de la institución en el Código de Procedimiento Civil, en donde, afirmó, la
responsabilidad por la misma es de naturaleza objetiva, puesto que se condena
en costas al vencido en el proceso, incidente o recurso, independientemente de
las causas del vencimiento, es decir sin atender a si hubo o no culpa en quien resultó
vencido. [13]
Posteriormente, en la Sentencia C-037 de
1996, la Corporación estudió oficiosamente el artículo 6° de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia - Ley 279 de 1996-, según el cual “la
administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del
Estado, sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales
que habrán de liquidarse en todos los procesos sin excluir a las entidades
públicas”. La norma fue declarada exequible, salvo la expresión “que
habrán de liquidarse en todos los procesos sin excluir a las entidades públicas”.
En sustento de esta decisión se adujo que cuando la disposición señalaba que “en
todos los procesos” habrían de liquidarse las agencias en derecho y las
costas judiciales desconocía la posibilidad de que la Carta Política o la ley
ordinaria contemplaran procesos o mecanismos para acceder a la administración
de justicia que no requirieran erogación alguna por parte de los interesados; y
que era  “responsabilidad del legislador definir, en cada proceso, si se
amerita o no el cobro de las expensas judiciales, así como el determinar, según
las formas propias de cada juicio, si se incluye o no a las entidades públicas
dentro de la liquidación de agencias en derecho, costas y otras expensas
judiciales.”
Más adelante, en la Sentencia C-274 de 1998[14] la Corte estudió la
constitucionalidad del inciso 2° del numeral 1° del artículo 392 del Código de
Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, inciso según el
cual la Nación y las entidades territoriales no podrían ser condenadas a pagar
las agencias en derecho ni el reembolso del impuesto de timbre, conceptos
comprendidos dentro de la noción de “costas procesales”. La disposición había
sido acusada por desconocer el artículo 90 de la Constitución Política, que
impone al Estado la obligación de reparar los daños antijurídicos que le sean
imputables, pues, en sentir del demandante, las entidades a las que se refería
el aparte acusado debían responder por el pago de las agencias en derecho
cuando hubieran sido vencidas en un proceso, como quiera que el patrimonio del
particular se afectaba con ocasión de los gastos generados durante el trámite
procesal. La Corte, tras reiterar que en el C.P.C la condena en costas tiene un
carácter objetivo, consideró que el daño antijurídico a que se refiere el
artículo 90 de la Carta no se configuraba por el simple hecho de que una
entidad pública perdiera un pleito. Sostuvo entonces la Corporación que ese
daño al que se refiere la Constitución, en materia procesal sólo se daba "cuando
quien ha representado a la persona jurídica de derecho público, ha actuado
temerariamente o de mala fe.” La norma fue declarada exequible, pero sólo
en relación con el cargo examinado (Desconocimiento del artículo 90 de la
Carta).
En la Sentencia C- 539 de 1999[15], la Corte estudió el
mismo aparte del artículo 392 del C.P.C examinado en la Sentencia C-274 de 1998
que se acaba de comentar, que en esta segunda oportunidad había sido demandado
por desconocer el artículo 13 superior, al establecer un trato diferenciado
entre las personas particulares y estatales enfrentadas en un proceso
judicial.  El fallo abordó la historia de la exención de la condena en costas
al Estado que consagraba la norma acusada, estudio llevó a la Corte a concluir
que la disposición que examinaba constituía la última versión de una prerrogativa
pública que, desde el año de 1892, se venía concediendo a ciertos entes que
conforman el Estado colombiano. Ciertamente, dijo, una de las finalidades de la
reforma operada al Código de Procedimiento Civil de 1970 por el Decreto 2282 de
1989 consistía en reducir el alcance de ese privilegio público que, en su
versión inicial, comprendía la exención de condena de la integridad de los
rubros que componen las costas, para mantenerlo sólo respecto de las agencias
en derecho.
Enseguida, el falló entró a determinar si la finalidad
perseguida por la disposición era constitucionalmente aceptable a la luz de la
Carta Política de 1991. Al respeto dijo que comúnmente a la exención de condena
en costas a favor de ciertas entidades públicas le había sido atribuida la
finalidad de conceder un privilegio a los entes estatales por el hecho de
serlo, es decir, en razón de su "peculiar personalidad", de su
"personalidad pública" o por la garantía del “interés general” que, a
los mismos, corresponde cumplir. Sin embargo, estimó que esas finalidades eran
contrarias al esquema axiológico que encuadra el ejercicio del poder público
establecido en la nueva Carta Política, y que por lo tanto carecían de
legitimidad, pues una prerrogativa pública no resultaba justificada por el mero
hecho de su vinculación con un eventual interés general, además de que un
privilegio público debía poder ser armonizado con los derechos o intereses
constitucionales con los que eventualmente pudiera colisionar, de manera que
éstos no resultaran desproporcionadamente limitados en razón de la existencia
de la prerrogativa.  Concluyó entonces que la exención de condena en agencias
en derecho a favor de la Nación y las entidades territoriales constituía un
tratamiento discriminatorio que violaba el principio de igualdad, razón por la
cual fue declarada inconstitucional. En cuanto a la exención de la condena en
costas por concepto de reembolso del impuesto de timbre, explicó que la razón
lógica que la soportaba radicaba en que las entidades públicas estaban exentas
de tal gravamen, por lo cual  el Estado no podía ser condenado a rembolsar
aquello que se encontraba exceptuado de pagar. En tal virtud, estimó que esta
exención se ajustaba a la Constitución.
Dentro del obiter dicta de este
pronunciamiento, la Corte hizo referencia a la norma ahora demandada y sostuvo
que su interpretación, frente al problema de la exención de la condena en
costas al Estado, no resultaba univoca. En este sentido dijo lo siguiente:
“El artículo 55 de la Ley 446 de 1998[16] reformó el artículo
171 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos: "En
todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo
en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la
vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil".
“Como se verá más adelante, la anterior
disposición no tiene una interpretación unívoca. En efecto, de un lado podría
sostenerse que la referencia al estatuto procesal civil impide que el juez
contencioso condene a las entidades públicas mencionadas al pago de agencias en
derecho y al reembolso del impuesto de timbre. No obstante podría sostenerse
que la expresión “a la vencida en el proceso” implica una reforma sustancial de
la norma demandada en la medida en que extiende la posibilidad de condenar a
cualquiera de las partes, sin importar su naturaleza, al pago de la totalidad
de las costas.” (Negrillas fuera del origina)
El alcance jurídico actual del artículo 171
del Código Contencioso Administrativo.  Interpretación de la norma según el
principio de especialidad.
7. En el fallo que se acaba de comentar, la
Corte sostuvo que el artículo que ahora se examina no tenía una interpretación
unívoca, pues a pesar de que se refería a que en el proceso contencioso
administrativo “las partes” podrían ser condenadas en costas, es decir
cualquiera de ellas y, por lo tanto, también las entidades públicas vencidas,
la remisión al artículo 393 del C.P.C  introducía una duda respecto de la
posible condena en costas al Estado puesto que, por lo menos en lo referente a
las agencias en derecho y al impuesto de timbre, ese artículo 393 la prohibía.
No obstante, como se acaba de comentar, en
ese mismo pronunciamiento la Corte consideró que  la exención de condena en
agencias en derecho a favor de la Nación resultaba inconstitucional, por lo que
declaró la inexequibilidad   de la expresión del artículo 393 que concedía este
privilegio. Como efecto de este fallo de inconstitucionalidad, se aclara el
alcance del artículo 171 ahora acusado. No cabe duda ahora de que él permite la
condena en costas a las entidades públicas vencidas, tanto en lo concerniente a
las expensas judiciales como a las agencias en derecho (salvo el impuesto de
timbre).
Sin embargo, la disposición contiene otra
expresión, que es justamente la acusada, cuyo alcance es necesario precisar a
efectos de examinar su constitucionalidad. Dice el artículo que el juez, “teniendo
en cuenta la conducta asumida por las partes”, podrá condenar en
costas a la vencida en el proceso. Esta expresión, a juicio de la Corte, es
muy clara en cuanto introduce un factor subjetivo en la determinación de la
responsabilidad de las partes por el reembolso de las costas judiciales y así
lo ha reconocido también el Consejo de Estado (v. supra). En efecto, su
lectura lleva a concluir que tal condena no se producirá necesariamente, sino que
podrá darse o no dependiendo de si ha mediado o no una conducta reprochable en
la parte vencida, durante el trámite del proceso. Sin embargo, nuevamente la
remisión a las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan tal condena
introduce nuevamente un factor de confusión, pues la propia jurisprudencia de
esta Corporación ha considerado que la condena en costas en el Código de
Procedimiento Civil obedece a un criterio objetivo.
Sin embargo, la Corte estima que acudiendo
a los principios de interpretación legal puede fácilmente resolverse la
aparente confusión. El artículo 171 del C.C.A. es una norma especial redactada ad
hoc para regular lo relativo a la condena en costas dentro del proceso
contencioso administrativo, de cuya lectura se deduce inequívocamente la
voluntad legislativa de condicionar la condena en costas a la evaluación de la
conducta procesal de las partes. Por ello, debe entenderse que esta disposición
define un carácter subjetivo de la responsabilidad por el reembolso de dichas costas,
es decir una responsabilidad que sólo opera cuando existe una conducta
reprochable atribuible a la parte vencida.  Por ser una disposición especial,
prevalece sobre cualquier otra que regule el mismo asunto en otros asuntos.
Ahora bien, la remisión al C.P.C debe
entenderse hecha para regular de acuerdo con sus normas aquellos aspectos
relativos a la condena en costas no contemplados en el C.C.A, tales como la
oportunidad para proferirla, las normas que se aplican para su liquidación, los
recursos que proceden contra la providencia que las decreta y todos aquellos
asuntos a que se refieren los artículos 392 y 393 del C.P.C. Así, su aplicación
es de carácter supletivo, es decir, solo opera en ausencia de norma expresa en
el C.C.A.
Por lo tanto, el numeral 1° del referido
artículo 392 del C.P.C, que consagra la responsabilidad objetiva en materia de
condena en costas cuando indica que  “(s)e condenará en costas a la parte
vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de
apelación, casación o revisión que haya propuesto”,  no resulta del todo
aplicable a los procesos que se surten ante la jurisdicción administrativa,
pues su redacción no permite tener cuenta la conducta de las partes dentro del
proceso a efectos de definir su responsabilidad por el pago de las costas, al
paso que la norma especial del C.C.A obliga a valorar ese comportamiento
procesal, para esos mismos efectos.
En conclusión, la remisión al C.P.C que
hace el artículo 171 ahora demandado no opera para efectos de definir una
responsabilidad objetiva respecto de la condena en costas en el proceso
contencioso administrativo, pues este aspecto es regulado de manera distinta
por esa misma norma, introduciendo un factor subjetivo para la definición de
esa responsabilidad. Siendo una norma especial, debe aplicarse preferentemente
en este aspecto. Así lo ha entendido también el Consejo de Estado, que al
respecto ha dicho lo siguiente:
... es menester tener
presente que la voluntad del legislador plasmada en la Ley 446 de 1.998,
introdujo sustanciales cambios en punto a los criterios incidentes en la
fijación de la responsabilidad atinente a la cancelación de costas. En efecto,
de una parte, posibilitó la condena en costas a cargo de la entidad pública
vencida en el proceso, la que no era factible bajo el régimen anterior a la Ley
446, toda vez que el precepto orientador de la acción del juez del proceso en
tal materia, sólo contempla como sujeto pasivo de dicha obligación al litigante
particular vencido. De otra parte, sujetó la determinación de condena en costas
a cargo de la parte vencida, al presupuesto de una valoración por parte del
juez, enderezada a verificar la causación y demostración del detrimento
patrimonial de quien concurrió al proceso en defensa de sus intereses. En
efecto, aunque el artículo 72 y los numerales 1°, 7° y 8° del artículo 392
C.P.C., la condena en costas opera de manera objetiva contra la parte vencida
dentro del proceso, no lo es menos que en lo relacionado con la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, ante la existencia de norma especial que
condiciona a “la conducta de las partes” la condena en costas, no opera de
manera automática dicha condena, pues dispone el artículo 171 del
C.C.A. “En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas de
nulidad, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá
condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los
términos del Código de Procedimiento Civil”  Por lo tanto la remisión que hace la
norma transcrita al C.P.C. tiene por efecto aplicar las mismas reglas de la
condenación en costas, pero no para adoptar el criterio objetivo que contienen
las mismas.”[17] (Negrillas y subrayas fuera del original)
Precisado el alcance jurídico de la
disposición acusada es posible continuar con el estudio su constitucionalidad,
previamente a lo cual es menester referirse brevemente al contenido actual de
la llamada responsabilidad objetiva del Estado, que adquirió un nuevo
significado  con la expedición de la Constitución Política de 1991.
La responsabilidad objetiva del Estado por el daño
antijurídico
8. En reiterada jurisprudencia la Corte se ha referido
a la naturaleza objetiva de la responsabilidad del Estado por el daño
antijurídico que irrogue a los particulares. En un conjunto amplio de
pronunciamientos ha dicho que el artículo 90 de la Constitución de 1991
modificó el panorama de la responsabilidad estatal, en primer lugar porque la
reguló expresamente, cosa que hasta entonces no se había hecho en normas de
este rango, y además porque dicho artículo 90 amplió el ámbito de tal
responsabilidad, circunscrita hasta entonces a la noción de falla en el
servicio, que encontró ahora su fundamento en la noción de daño
antijurídico[18].
Lo esencial del cambio introducido por el artículo 90 de la Constitución
radica  entonces en que ahora el fundamento de la responsabilidad no es la calificación
de la conducta de la Administración, sino la calificación del daño
que ella causa. No se trata de saber si hubo o no una falla en el
servicio, es decir una conducta jurídicamente irregular aunque no
necesariamente culposa o dolosa, sino de establecer si cualquier actuar público
produce o no un “daño antijurídico”, es decir un perjuicio en quien lo
padece, que no estaba llamado a soportar.
El daño antijurídico no es, entonces, aquel que
proviene exclusivamente de una actividad ilícita del Estado, y así ha sido
entendido reiteradamente por el Consejo de Estado que ha definido el concepto
como "la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial,
que la víctima no está en la obligación de soportar", por lo cual
"se ha desplazado la antijuricidad de la causa del daño al daño
mismo";  de donde concluye esa Corporación que "el daño antijurídico
puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también de una causa lícita.
Esta doble causa corresponde, en principio, a los regímenes de responsabilidad
subjetiva y objetiva"[19].
Este nuevo fundamento de la responsabilidad estatal,
radicado ahora en la noción de daño antijurídico, ha sido considerado como
acorde con los valores y principios que fundamentan la noción de Estado Social
de Derecho, especialmente con la especial salvaguarda de los derechos y
libertades de los particulares frente a la actividad de la Administración, a la
que este modelo de Estado propende; también con la efectividad del principio de
solidaridad y del de igualdad de todos ante las cargas públicas.[20]
Obviamente, el nuevo fundamento de la responsabilidad
estatal conlleva a su vez que no todo daño deba ser reparado, sino sólo aquel
que reviste la connotación de antijurídico, es decir, no se repara el daño
justificado, esto es aquel que quien lo padece tenga la obligación de soportar.
Además, como en todos los casos de responsabilidad, debe tratarse de un daño
que tenga un vínculo causal con la actividad de un ente público. Esta
actividad, ha dicho la Corte, no es solamente la que se da en el ámbito
extracontractual de la actividad estatal, sino que también puede provenir de la
relaciones contractuales de la Administración.[21]
9. La doctrina ha contribuido a la labor
jurisprudencial, aportando definiciones de daño y precisando los elementos
necesarios para que pueda hablarse de la obligación estatal de resarcirlo. En
primer lugar los tratadistas han puesto especial énfasis en mostrar que el daño
es el elemento sine qua non de la responsabilidad estatal. Sin embargo,
no es un requisito suficiente, pues, además de su existencia, es preciso que
sea atribuible al Estado y que éste tenga la obligación de reparación. Ha dicho
entonces la doctrina que el daño, para que sea objeto de la responsabilidad del
Estado, (i) debe existir, (ii) debe ser imputable al él, y (iii) debe ser
antijurídico; no es antijurídico aquel daño que, en virtud de las normas
legales, deba ser soportado por quien lo padece.
También la doctrina ha hablado de las “condiciones de
existencia” del daño, entendiendo por tales los elementos necesarios para que
el daño exista. Se menciona entonces que el daño debe ser personal, directo
y cierto. El carácter directo del daño se explica con base en la
distinción entre daño y perjuicio[22]:
el daño es entendido como la alteración material exterior y el perjuicio como
las consecuencias de dicha alteración; el carácter directo es entendido como el
hecho de que el perjuicio provenga o sea consecuencia del daño.
Recordada en gran síntesis la noción de daño
antijurídico como fundamento de la responsabilidad estatal según los términos
del artículo 90 superior, puede la Corte entrar a definir si la condena en
costas al Estado vencido dentro de un proceso contencioso administrativo
responde a la noción de indemnización por un daño antijurídico que, en
los términos constitucionales constituya una responsabilidad objetiva del
Estado, como lo afirma el demandante. Para ello debe determinar dos asuntos:
(i) si la condena en costas tiene un nexo causal con la actividad extra
procesal o sustancial del Estado que origina el proceso contencioso
administrativo, o si dicha condena responde a una relación jurídica
independiente de aquella actividad; y, (ii) si  el pago de las costas por parte
de la parte triunfadora dentro del proceso constituye un perjuicio patrimonial
que jurídicamente no esté llamada a soportar, de manera que pueda ser
considerado como un daño antijurídico.
Adicionalmente, debe la Corte examinar el cargo
relativo al desconocimiento del principio de igualdad, según el cual la norma acusada
dispensa un tratamiento diferente a quienes son parte dentro de procesos de
conocimiento de la justicia contencioso administrativa, en donde se ventila la
responsabilidad del Estado, frente a quienes son parte el procesos de la
jurisdicción ordinaria, en donde lo que se ventila es la responsabilidad de los
particulares, puesto que en el primer caso la responsabilidad por las costas es
subjetiva y en el segundo, en cambio, es objetiva.
Diferencias entre la responsabilidad sustancial y la
responsabilidad procesal del Estado. Libertad del legislador para regular las
obligaciones procesales.
10.
El artículo 90 superior define la responsabilidad patrimonial objetiva del
Estado por las actuaciones de los entes públicos. Si bien esta responsabilidad
hoy en día se determina con base en la noción de daño antijurídico y no
de conducta antijurídica, lo cierto es que de todas maneras tal daño
debe tener un vínculo causal con la actividad del Estado. Por eso la doctrina y
la jurisprudencia con razón han dicho que la responsabilidad objetiva exige la
presencia de tres requisitos para su configuración: una acción u omisión de una
entidad pública, un daño antijurídico, y una relación de causalidad material
entre el primero y el segundo.[23]
Ahora
bien, ¿que tipo de actividad estatal es la que origina esta responsabilidad? A
juicio de la Corte se trata de acciones u omisiones llevadas a cabo en
ejercicio de funciones públicas, es decir, dentro del contexto de relaciones
jurídicas sustanciales en las cuales el ente público actúa, regular o
irregularmente, desplegando sus atribuciones constitucionales o legales, o en
las mismas circunstancias omite actuar estando obligado a ello. Es decir, para
que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que
éste sea consecuencia del cumplimiento regular o irregular de sus obligaciones
o del incumplimiento de las mismas. De esta manera, el artículo 90 de la
Constitución consagra una cláusula general de responsabilidad estatal objetiva
por todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones
de los entes públicos, tanto en las relaciones contractuales como en las
extracontractuales de tales entes[24].
La
superioridad jerárquica de las normas constitucionales impide al legislador
diseñar un sistema de responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los
daños antijurídicos que son producto de tales relaciones sustanciales o
materiales que se dan entre los entes públicos y los administrados. La
responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones sustanciales es un
imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que así lo define (art.
90 C.P), sino también porque los principios y valores que fundamentan la
construcción del Estado según la cláusula social así lo exigen; en efecto, la
especial salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a
la actividad de la Administración, a la que usualmente se le reconocen
prerrogativas especiales para cumplir con sus finalidades constitucionales, la
efectividad del principio de solidaridad y la igualdad de todos ante las cargas
públicas obligan a reparar los daños causados por el actuar del ente público
que el lesionado no está jurídicamente obligado a soportar. Esta
responsabilidad objetiva por su actuación es la contrapartida de sus especiales
facultades y poderes, y consecuencia de la obligación que le incumbe de
garantizar la primacía de los derechos inalienables de la persona.
Empero, cuando el Estado acude ante la jurisdicción
contencioso administrativa para la definición de esta responsabilidad derivada
del ejercicio de su actividad, la relación jurídica que se traba no es de
naturaleza sustancial y no implica el ejercicio de prerrogativas propias del
poder público. Las teorías jurídicas que le reconocían una posición
privilegiada dentro del proceso, derivadas tales prerrogativas o de su
condición de soberano, hoy en día han sido revaluadas.  El Estado, ahora, acude
ante el juez en igualdad de condiciones frente a los particulares, y ello constituye
una garantía de la efectividad del control jurídico que compete ejercer a la
rama judicial respecto de las otras ramas del poder público. En este sentido
fueron muy claros los conceptos vertidos por  esta Corporación cuando definió
que la  exención a favor de los entes públicos respecto de la condena en
agencias en derecho desconocía el principio de igualdad, pues la sola
circunstancia del carácter público de la entidad no era un motivo
constitucional suficiente que justificara esta diferencia de trato; se dijo
entonces:
“Más arriba en esta sentencia se estudió
que a la exención de condena en costas a favor de ciertas entidades públicas le
ha sido atribuida la finalidad de conceder un privilegio a esos entes estatales
por el hecho de serlo, es decir, en razón de su "peculiar
personalidad", de su "personalidad pública" o por la garantía
del “interés general” que, a los mismos, corresponde cumplir. Aparte de estas
finalidades, no ha sido avanzado un fin alternativo directamente comprometido
con el cumplimiento de alguno de los objetivos específicos que la Constitución
adscribe al Estado. En efecto, la excepción estudiada no tiende a promover los
derechos de los habitantes del territorio, ni a garantizar el ejercicio de sus
libertades, ni a proteger a los sectores más débiles o a fomentar la igualdad
real y efectiva de quienes se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta. Tampoco se defiende al Estado de alguna amenaza ni se protegen las
instituciones contra eventuales riesgos. En principio parecería que nada,
distinto al hecho de que la parte vencida es el propio Estado, sirve para
explicar la excepción estudiada.
“En opinión de la Corte, según lo visto en
párrafos anteriores, estas finalidades son contrarias al esquema axiológico que
encuadra el ejercicio del poder público establecido en la Carta Política (v. supra)
y, por tanto, carecen de toda legitimidad.
“...
“Conforme a lo anterior, se concluye que la
exención de condena en agencias en derecho a favor de la Nación y las entidades
territoriales constituye un tratamiento discriminatorio que viola el principio
de igualdad (C.P., artículo 13), razón por la cual será declarada
inconstitucional.”[25]
11. Así pues, cuando el Estado a
través de uno de sus órganos comparece en juicio, lo hace en condiciones de
igualdad frente a la contraparte, despojándose entonces de sus prerrogativas
especiales. Las normas que gobiernan su actuación no son las sustanciales que
regulan sus obligaciones, facultades y atribuciones con miras al ejercicio de
la función pública y a la realización del interés general, sino otras de
naturaleza instrumental que persiguen una finalidad distinta: resolver un
conflicto jurídico en torno de su responsabilidad.
En general las normas jurídicas han
sido catalogadas en materiales o sustanciales e instrumentales. Las primeras,
al decir de Carnelluti, contienen la materia de la regulación del conflicto,
mientras que las segundas contienen el instrumento y forma de la composición.[26] Las normas
sustanciales regulan relaciones jurídicas intersubjetivas, creando, modificando
o extinguiendo derechos y obligaciones. Las normas instrumentales, en cambio,
establecen los medios para acudir ante la jurisdicción cuando tales derechos y
obligaciones sustanciales son inciertos o, siendo ciertos, deben hacerse
efectivos. Las normas que regulan la responsabilidad de un sujeto de derecho
por los perjuicios que ocasione a otro, es decir que establecen cuándo surge la
obligación de indemnizar un daño y en qué condiciones se debe producir tal
indemnización, son de naturaleza material o sustancial, al paso que aquellas
otras que definen la manera de declarar o de hacer efectiva en juicio esa
responsabilidad son de naturaleza instrumental.
La norma de rango constitucional que
establece el fundamento a partir del cual el legislador debe regular la
responsabilidad sustancial o material del Estado por los perjuicios que
ocasione en ejercicio de su funciones constitucionales o legales es el artículo
90 de la Constitución Política. La disposición superior que sienta las bases
para la expedición de las normas instrumentales o procedimentales conforme a
las cuales ha de declarase o hacerse efectiva esa responsabilidad sustancial es
el artículo 29 de la Carta.
En
desarrollo de este último artículo constitucional el legislador tiene una
amplia libertad que le permite establecer las formas propias de cada juicio. En
efecto, en reiteradísima jurisprudencia esta Corporación se ha referido a la
libertad de configuración que le asiste al legislador para definir los procesos
judiciales. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1104 de 2001[27] se hizo ver cómo
conforme a lo dispuesto en los artículos 29, 150 y 228 de la Carta Política el
legislador puede regular libremente  los procedimientos judiciales, siempre y
cuando al hacerlo respete los principios y valores constitucionales y obre
conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[28]. Facultades que le
permiten, entre otros asuntos, establecer recursos y medios de defensa que
procedan contra los actos que profieren las autoridades[29], fijar las etapas de
los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que se
deben cumplir[30],
radicar las competencias en una determinada autoridad judicial[31], regular  lo
concerniente a los medios de prueba[32]
y  “establecer dentro de los distintos trámites judiciales imperativos
jurídicos de conducta consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales
a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes, ya sea para asegurar la
celeridad y eficacia del trámite procesal, proteger a las mismas partes e
intervinientes o bien para prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio
injustificado a todos o algunos de ellos”.[33]
Esta facultad de definir qué obligaciones
procesales corresponden a las partes le permite también  al legislador
definir si hay lugar al reembolso de costas. En efecto, dicho reembolso ha sido
entendido por la doctrina procesal y también por la jurisprudencia como una de
las obligaciones procesales; así lo ha explicado la Corte Suprema de Justicia,
como se lee en el siguiente aparte de una de sus sentencias:
“Las obligaciones procesales son, en
cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial impuestas a las partes
con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena en costas que, según lo explica Couture, obedecen al
concepto de responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o
del derecho de defensa. “El
daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de reparación, que
se hace efectiva mediante la condenación en costas”. (“Fundamentos del Derecho
Procesal Civil”, número 130).[34]
Así pues, dada su libertad para regular las
obligaciones procesales el legislador no está forzado a establecer la
obligatoriedad de la condena en costas; de las normas superiores que definen
los principios fundamentales del derecho procesal no se extrae esa conclusión,
sino más bien la de la facultad del Congreso para regular el asunto. Así lo ha
reconocido expresamente esta Corporación en la Sentencia C-037 de 1996[35], al estudiar
oficiosamente la constitucionalidad del artículo 6° de la Ley 279 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia, y en la Sentencia C-089 de 2002[36] en donde se dijo no en
todos los procesos judiciales deben imperativamente liquidarse costas.[37]
De lo que hasta aquí se ha dicho se
concluye que tanto la doctrina como la jurisprudencia han entendido que el
reembolso de las costas es una obligación procesal de la aparte vencida en un
juicio, y que, consecuencialmente, la responsabilidad correspondiente no es de
tipo sustancial sino procesal. Su regulación, por tanto, cae bajo la libertad
de configuración de los procedimientos judiciales reconocida con amplitud al
legislador.
El perjuicio económico que debe
soportar la parte vencedora en un juicio, a quien en virtud de la aplicación de
la ley no se le reembolsan las costas judiciales en que ha incurrido, no
constituye un daño antijurídico.
12. Si según se ha dicho el
legislador puede regular lo relativo al reembolso de las costas, no estando
obligado a establecer que dicho reembolso a la parte vencedora sea imperativo,
debe concluirse entonces que las erogaciones económicas que hace dicha parte
triunfante en cumplimiento de sus obligaciones procesales (cuyo pago solo en
ciertos casos la ley no le permite repetir contra el vencido), tienen un título
jurídico claro en la ley procesal. De esta manera constituyen un daño o perjuicio,
entendido como el menoscabo económico sufrido por quien hace la erogación
correspondiente, mas no un daño antijurídico en el sentido en que este concepto
ha sido definido por la doctrina y la jurisprudencia jus publicista
relativa a la responsabilidad sustancial estatal. En efecto, éstas han
entendido por daño antijurídico aquel que quien lo sufre no está obligado
jurídicamente a soportar, es decir aquel que carece de un título jurídico
válido que lo soporte. En el caso en el que las costas judiciales deben ser
asumidas por la parte vencedora por ausencia de una norma que autorice su
reembolso obligatorio, las erogaciones correspondientes son obligaciones
procesales que sí tienen un título jurídico que las determina, cual es la misma
ley procesal. En tal virtud, el perjuicio económico que sufre dicha parte
vencedora cuando por virtud de la ley no puede lograr el reembolso de los
gastos en que incurrió por causa del proceso, significan sí un menoscabo de su
patrimonio, y tal sentido un daño o perjuicio, pero no un daño antijurídico.
Por ello tal daño no cae bajo los supuestos de hecho que regula el artículo 90
superior, y por lo tanto, tampoco por este aspecto deben ser objeto de forzosa
reparación  cuando la parte vencida en el juicio es el Estado.
Todo lo anterior lleva a la Corte a concluir que
cuando el artículo 171 del C.C.A dice que  en todos los procesos, con excepción
de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por
las partes, podrá condenar en costas a la
vencida en el proceso, incidente o recurso -lo cual implica que esa condena no necesariamente
se tiene que producir cuando el vencido es un ente público -, no desconoce el
artículo 90 de la Constitución según el cual el Estado debe responder
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Ello por cuanto, según
se ha visto, la responsabilidad que esta disposición constitucional regula es
la derivada de las normas sustanciales, al paso que aquella a la que se refiere
el artículo acusado es la derivada de las normas procedimentales que regulan el
proceso contencioso administrativo. Y, además, porque la lesión económica que
pueda sufrir la parte vencedora en el proceso surtido en contra del Estado por
el hecho de que no se produzca condena en costas, no es un daño que pueda ser
calificado de antijurídico, ya que la mengua patrimonial responde a una
obligación procesal a cargo de esa parte triunfadora, definida por el
legislador en uso de libertad que le asiste de regular los procesos judiciales.
El perjuicio económico que debe
soportar la parte vencedora en un juicio contra el Estado, a quien en virtud de
la aplicación de la ley no se le reembolsan las costas judiciales en que ha
incurrido, no constituye un perjuicio directo.
13. Se ha dicho que, según lo expone
la doctrina, para que el perjuicio resulte indemnizable en virtud de la
responsabilidad estatal debe tener un carácter directo. Este carácter directo
supone un  nexo de causalidad entre el daño sufrido, entendido como la
alteración material externa, y el perjuicio entendido como las consecuencia de
dicha alteración.  (Ver supra.)
A juicio de la Corte el menoscabo
económico que sufre la parte vencedora en un juicio, a quien en virtud de la
aplicación de la norma que ahora se examina no se le reembolsan las costas
judiciales en que ha incurrido, no constituye un perjuicio directo. En
efecto, dicho menoscabo no proviene del daño que ha inferido el Estado, sino
del proceso mismo. Recuérdese que no se trata de un problema de imputabilidad,
sino de vínculo causal entre la lesión personal, moral o patrimonial, y los
perjuicios que de ella puedan derivarse.
Esta falta de vinculación directa
entre el menoscabo económico ocasionado por las costas y el daño antijurídico
es fácil de apreciar en el supuesto en el que el particular que demanda la
responsabilidad estatal no resulta vencedor.  Explicado de otra manera, podría
decirse lo siguiente: el daño antijurídico origina un derecho de resarcimiento.
Este es un derecho sustancial para cuya reparación el lesionado acude ante la
jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (si el daño es causado por un acto administrativo[38]), de la acción de
reparación directa (si el daño es causado por un hecho, omisión o una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de
trabajos públicos[39])
o de la acción contractual (si el daño proviene del incumplimiento de un
contrato[40]).
Del resultado de la interposición de estas acciones, este derecho sustancial a
ser indemnizado, a pesar de que sea cierto, puede hacerse efectivo o no; la
imposibilidad de que se haga efectivo puede deberse a razones estrictamente
procesales, como la caducidad de las acciones, la inadecuada atención del
proceso por el interesado en reclamar la indemnización, etc. Así, el menoscabo
patrimonial que se puede originar por el proceso no tiene un vínculo
inescindible con el derecho sustancial que en el juicio se pretende hacer
valer. El derecho sustancial a ser indemnizado puede existir como tal por la
presencia de un daño antijurídico, independientemente de la existencia del
derecho al reembolso de las costas. Este último no depende directamente de
aquel derecho sustancial, sino de que la parte que reclama la indemnización
efectivamente logre un pronunciamiento judicial a su favor y de la conducta
procesal de las partes en el proceso. En conclusión, la causa directa del
derecho al reembolso radica en proceso, y no en la existencia cierta  del daño
antijurídico.
No se cumple entonces con el
requisito exigido por la doctrina y la jurisprudencia según el cual el
perjuicio, para ser indemnizable, debe ser directo, es decir derivarse
inmediatamente del daño antijurídico inferido por el responsable.
La norma acusada no dispensa un tratamiento diferente
a quienes son parte dentro de procesos de conocimiento de la justicia
contencioso administrativa
14. Un último cargo debe estudiarse y es el referente
al desconocimiento del derecho a la igualdad. Al respecto resulta importante
destacar que la norma no regula exclusivamente la condena en costas al Estado
dentro del proceso contencioso administrativo, sino dicha condena a cualquiera
de las partes involucradas en él. Al respecto establece que la susodicha
condena dependerá de la conducta  asumida por las partes, es decir por
cualquiera de ellas que resulte vencida, y no solamente por el ente público.
Recuérdese que el texto de la disposición indica que “(e)n
todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo
en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la
vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil.” Así
pues, la responsabilidad por las costas judiciales resulta ser de naturaleza
subjetiva, es decir dependiente de la conducta del sujeto que resulta vencido,
pero este puede ser tanto el ente público como el particular que actúen como
partes. Desde este punto de vista se dispensa un trato idéntico ambas, por lo
cual la norma, por este aspecto, no desconoce el derecho a la igualdad.
Empero, el cargo esgrimido por el demandante no alega
la existencia de un trato discriminatorio respecto de las partes involucradas
en el proceso contencioso administrativo, sino la presencia de regulaciones
diferentes aplicables a quienes demandan la responsabilidad del Estado y
quienes demandan la responsabilidad de los particulares. El cargo entonces
consiste en afirmar que en los juicios surtidos ante la jurisdicción ordinaria,
en donde se ventila la responsabilidad de los particulares, la condena en
costas es objetiva, al paso que en aquellos otros en los que se ventila la
responsabilidad de los entes públicos ante la jurisdicción contencioso
administrativa, esa misma condena en costas es de carácter subjetivo.
Esta acusación equivale a afirmar que el legislador
tenía la obligación de regular de idéntica manera el asunto de la condena en
costas en los procesos que se surten ante la jurisdicción ordinaria y en
aquellos otros que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
No estima la Corte que el cargo anterior deba
prosperar. En efecto, como repetidamente ha sido dicho por la jurisprudencia,
la libertad de configuración del legislador en materia de procedimientos
judiciales es amplia (v. supra), y le permite regular de manera diferente los
distintos procesos, no teniendo todos ellos que contemplar las mismas
instancias, idénticos términos, iguales deberes, cargas y obligaciones de los
sujetos procesales. Los procedimientos pueden obedecer a distintos principios,
(dispositivo o inquisitivo), y su configuración puede responder a diversas
políticas legislativas dependientes de factores jurídicos y aun sociales
diversos. En materia contencioso administrativa, por ejemplo, el legislador
puede estimar que deben existir mecanismos especiales que induzcan a las partes
a observar una conducta procesal intachable, fomentando un comportamiento
acucioso que favorezca de manera especial la realización de los principios de
celeridad y eficacia en aquellos pleitos que comprometen intereses públicos.
Para ello puede estimar que el carácter subjetivo de la condena en costas es un
elemento coadyuvante.
A juicio de la Corte esta posibilidad
de regular de manera distinta el fundamento de la condena en costas en las
diferentes jurisdicciones cae bajo las facultades del Congreso en materia
regulación de los distintos procedimientos, más aun si se tiene en cuenta que
éstos, en sí mismos, por la diferente naturaleza sustancial de los asuntos que
en ellos se ventilan, requieren de instrumentos procedimentales particulares y
adecuados para la realización plena de la justicia en cada caso. En tal virtud
no prospera el cargo.
La discrecionalidad del juez para
condenar en costas a la parte vencida dentro del proceso contencioso
administrativo.
15. Finalmente debe la Corte
referirse a la afirmación del demandante según la cual, por efectos de la norma
acusada, la condena en costas al Estado cuando resulta vencido queda
condicionada  “al ejercicio de una facultad discrecional otorgada al juez”,
toda vez que la disposición afirma que el juez “podrá” producir o no tal
condena teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes.
Al respecto estima la Corporación que
la norma sí introduce un factor de discrecionalidad en la decisión del juez,
mas no de arbitrariedad. Ciertamente, la ley deja a la apreciación judicial la
evaluación de la conducta  asumida por las partes, lo cual es característico de
aquellas facultades que se consideran discrecionales. En efecto, la
discrecionalidad hace referencia a atribuciones en las cuales la ley deja a
criterio de alguna autoridad la evaluación de ciertos asuntos, acudiendo para
ello a fórmulas elásticas o a conceptos indeterminados, tales como los que aquí
usa el legislador. A la naturaleza discrecional de la facultad otorgada por la
norma acusada  se refirió el Consejo de Estado en la sentencia arriba citada[41], donde explicó que la
disposición contenía lo que la doctrina y la jurisprudencia ha llamado
cláusulas abiertas o conceptos jurídicos indeterminados (v. supra).
La Corte ha considerado que utilización de
conceptos jurídicos indeterminados por parte del legislador es admisible,
incluso en asuntos sancionatorios sujetos al principio de legalidad, “siempre
y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que
sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de
criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever,
con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y
sancionados.”[42]
En esta oportunidad el concepto indeterminado que ha utilizado el
legislador es “la conducta asumida por las partes”. El Consejo de
Estado, en el fallo antes citado, acudiendo a lo dispuesto por el artículo 36
del C.C.A sostuvo que la determinación de este concepto debe hacerse atendiendo
a la finalidad que la disposición persigue,  puesto que según esta última norma
(el artículo 36 del C.C.A.)    "en la medida en que el contenido de una
decisión... sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la
autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa"[43].
Por eso, al parecer del máximo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la cláusula abierta que contiene la
norma ahora bajo examen “no faculta al juez para
decidir a su arbitrio sobre la existencia material de la conducta procesal,
sino para resolver en frente de una actuación claramente verificable, cuándo
ella amerita la condena al reembolso de los gastos hechos por la parte
favorecida con el juicio, incidente o recurso, en consideración a los fines
de esa facultad discrecional.”  En tal
virtud, solamente cuando aparezca que la conducta  de la parte vencida no se
acomoda "a un adecuado ejercicio de su derecho a acceder a la administración
de justicia sino que implique un abuso del mismo, habrá lugar a la condena
respectiva.” Y, precisando cuándo se produciría este abuso del derecho de
acceder a la administración de justicia, el Consejo en el mismo fallo en
comento explica lo siguiente:
“En otros términos, en la
medida en que la demanda o su oposición sean temerarias porque no asiste a
quien la presenta un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada
falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la
interposición de recursos con un interés meramente dilatorio se considerará que
ha incurrido en una conducta reprochable que la obliga a correr con los gastos
realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.
“Es claro que el Legislador no
ha querido en este caso aplicar un criterio absoluto para determinar a cargo de
quién están las costas del proceso y por lo tanto, no es la ausencia de razón
en la pretensión u oposición lo que hace sujeto de la sanción a la parte sino
su conducta abusiva que implique un desgaste innecesario para la administración
y para la parte vencedora.”[44]
16. La Corte, retomando su propia doctrina
sobre el derecho viviente,  acoge los criterios jurisprudenciales anteriores
vertidos por el h. Consejo de Estado. Dicha doctrina del derecho viviente acoge
la exégesis dinámica de las normas,  considerando que cuando la interpretación
que la jurisprudencia y la doctrina hacen de la ley representa una orientación
definida, es deber del juez constitucional acogerla, a menos que resulte
ostensible su oposición a la Constitución.  El juicio de
constitucionalidad, ha dicho la Corte,  “no debe recaer sobre el sentido
normativo de una disposición cuando éste es diferente al que realmente le
confiere la jurisdicción responsable de aplicarla. El cumplimiento efectivo de
la  misión institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como
guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, requiere que ésta se
pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su
significado hipotético. De lo contrario, podría declarar exequible una norma
cuyos alcances y efectos son incompatibles con la Constitución, lo cual haría
inocuo el control. En el mismo sentido, al suponer un determinado sentido
hipotético de la norma en cuestión, podría declarar inexequibles disposiciones
cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un
ejercicio inadecuado de sus funciones.”[45]
El caso presente no sólo existe una
Sentencia del Consejo de Estado que recoge la interpretación que el más alto
Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa le ha dado a la norma
aquí acusada, sino una larga tradición de pronunciamientos que aplican dicha
exégesis de la norma.[46]
Por eso la Corte acoge los criterios sentados por esa Corporación, según los
cuales el concepto jurídico indeterminado utilizado por el legislador en el
artículo 171 del C.C.A no concede al juez una facultad absolutamente
potestativa de decidir cuándo procede o no la condena en costas, sino que
otorga una facultad discrecional que le permite hacer una evaluación razonable
de la conducta procesal de la parte vencida,  dentro
de cierto margen de apreciación personal. Esta aplicación razonable de la norma
implica que solamente resulta posible condenar en costas a dicha parte cuando
ha procedido con notorio abuso del derecho de acceso a la justicia, por el
ejercicio del derecho de acción o de defensa, de la facultad de solicitar o
presentar pruebas, de interponer recursos o de promover incidentes, en forma
claramente irrazonable, temeraria, infundada, dilatoria o desleal.
Ahora bien, en cuanto a la
interposición de recursos, la Corte observa que esta facultad forma parte del
derecho que tienen las partes de defender sus derechos por medio de sus
apoderados. Desde luego, en la interposición de recursos se debe actuar dentro
de las normas que impiden actos temerarios o de mala fe. Por otro lado, las
partes y sus apoderados deben observar los deberes que están enumerados en el
artículo 71 del C.P.C. [47]
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar  EXEQUIBLE la
expresión “teniendo
en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá”, contenida en el artículo 171 (parcial)
del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley
446 de 1998.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR
GÁLVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
Aclaración
de voto a la Sentencia C-043/04
NORMA
JURIDICA-Estructura indeterminada/NORMA JURÍDICA
INDETERMINADA-Concepto ambiguo (Aclaración de voto)
NORMA
JURIDICA INDETERMINADA-Concepto vago (Aclaración de
voto)
CONCEPTO
JURIDICO INDETERMINADO-Concepto y tipos (Aclaración
de voto)
DERECHO
VIVIENTE-Concepto (Aclaración de voto)
DERECHO
VIVIENTE-Factores que nos revela (Aclaración de
voto)
Este excursus histórico nos revela varias cosas: (i)
Que el concepto de derecho vivo, no es tan nuevo como se quiere presentar, ya
que tiene cerca de 100 años; (ii) Que es producto de una confusión metodológica
ya que el derecho pertenece al mundo del deber ser y no al mundo del ser; (iii)
Que el deber ser no puede surgir, ni justificarse a partir del ser; (iv) Que la
interpretación constitucional y el control de constitucionalidad, que es un
control entre dos normas del deber ser, no puede depender de cómo se hagan las
cosas en la práctica.
REF.:
Expediente D-4695
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Con del debido respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, me permito explicar las razones de mi aclaración de voto,
respecto del concepto  jurídico indeterminado y sobre el derecho viviente.
Respecto de los conceptos jurídicos indeterminados.
Como lo sostenía Kelsen, las normas jurídicas tienen
una estructura indeterminada, a veces de manera inconciente a veces de manera
conciente.  Las causas de esta indeterminación son múltiples: Ambiguedad del
lenguaje utilizado en las normas; la vaguedad del concepto (no se puede
confundir ésta con la primera), etc. Un concepto es ambiguo si tiene más de un
significado y en el contexto que se usa se utiliza en un significado y al mismo
tiempo en el otro; dicho más claramente, no se distingue en cual de los varios
significados se le está usando.  Para evitar este error, que da lugar a una
falacia en el razonamiento se utilizan como solución las denominadas
definiciones lexico gráficas.
En cambio un concepto es vago no por que tenga más de
un significado, sino que teniendo un significado preciso y existiendo una
categoría de objetos a los cuales es claramente aplicable; sin embargo, en el
límite existe una zona de nebulosa en la cual no se sabe si a otros objetos
también se aplica o no; por ejemplo, el impuesto que se aplica a las casas, ¿se
aplica también a los carros-casa?  Con el fin de reducir la vaguedad de un
concepto se debe utilizar una definición aclaratoria, que cobije no solo a las
casas sino también de manera expresa a los carros-casa (o que los excluye
expresamente).
La definición de concepto jurídico
indeterminado apunta más a los conceptos vagos que a los ambiguos.
Por eso algunos han afirmado que un concepto jurídico
es indeterminado sólo cuando sus límites no son bien precisos (o lo que es lo
mismo, no está bien delimitado).  Se distinguen dos tipos de conceptos
jurídicos indeterminados: a) de experiencia, como por ejemplo, peste; casa que
amenaza ruina; cuyos criterios de aplicación remiten a hechos empíricos; y b)
conceptos indeterminados de valor; por ejemplo, justo precio; buena fe;
democracia; cuyos criterios de aplicación se refieren a juicios de valor.
Así como podemos tener dificultades para determinar si
estamos ante un problema sanitario que constituye una peste o no; podemos tener
dificultades para decir si el trato es cruel o no y si la conducta fue justa o
no.  Como se puede observar existen problemas adicionales para los conceptos
jurídicos indeterminados de valor, ya que su discusión no versa sobre hechos
sino sobre actitudes, lo que los hace subjetivos, pues los juicios de valor
intrínsecos y los principios morales no puede ser demostrados ni verificados,
no son falsos ni verdaderos.
El concepto de “derecho viviente”.
Apareció por primera vez en el libro de Eugenio
Ehrlich intitulado “Fundamentación de la sociología del derecho”  publicado en
el año 1913.  Esta obra recibió muy pronto, en 1915, una dura replica del jefe
de la Escuela de Viena Hans Kelsen, en un artículo intitulado “Una fundamentación
de la sociología del derecho”.
Kelsen comienza criticando las bases metodológicas de
Ehrlich, pues confunde las ciencias del ser con las ciencias de deber ser.  El
derecho como norma, pertenece al mundo del deber ser.  En cambio Ehrlich quiere
tratar el derecho como un hecho, cuya regularidad puede ser aprehendida
inductivamente y explicada causalmente.
Kelsen observa, que el propio Ehrlich utiliza una
terminología arbitraria y confusa ya que construye su sociología del derecho
con fundamento del mundo del ser, sobre el comportamiento efectivo y que a esas
reglas es a las que denomina “derecho viviente”. Kelsen anota como Ehrlich
confunde completamente los principios metodológicos en la investigación de lo
que el denomina derecho vivo.
Más adelante Kelsen señala que: “ Ehrlich simplemente
identifica derecho y sociedad, es decir que caracteriza como derecho no
sólo a la forma sino también al contenido de los fenómenos sociales, cuando
exige de la jurisprudencia que le ofrezca una información acerca de las
relaciones regulares de naturaleza económica y política que forman el contenido
de las formas jurídicas.  La jurisprudencia también debería ser entonces
economía nacional, historia económica, si tuviera que ofrecernos información
sobre la constitución agraria de un país o sobre las relaciones
económicas efectivas entre los cónyuges, entre los arrendadores y los
arrendatarios, etc.  ¡Una eliminación de los límites, como hace Ehrlich, entre
derecho y economía, entre derecho y sociedad y, por tanto, entre la
jurisprudencia y el resto de las ciencias sociales, no tiene precedente!.
¿Y qué ocurre si este acaecer efectivo –según la
frecuente hipóstasis de Ehrlich- está en contradicción con normas que el
jurista práctico debe suponer también, por cualquier razón, como normas
jurídicas válidas?  ¿No significa esto pedir a la jurisprudencia “practica”
-“practica” en tanto que ésta se ocupa del conocimiento del deber-ser
jurídico- que renuncie a la condición fundamental de todo conocimiento al exigirle
que considere como verdaderos dos enunciados (enunciados jurídicos)
contradictorios, a saber la norma presupuesta como válida y la norma del
derecho vivo que las contradice, esto es, que renuncie a concebir el
ordenamiento jurídico como un todo coherente y libre de contradicción, en otras
palabras, que renuncie a concebir el derecho en general?.”
“El intento de
Ehrlich de fundamentar la sociología del derecho se debe considerar como
completamente frustrado, sobre todo como consecuencia de una falta de claridad
en el planteamiento de los problemas y de una ausencia de método preciso.  Lo
que se desprende de sus explicaciones caóticas y contradictorias no es
ciertamente otra cosa que el lugar común aceptado –que Ehrlich enfatiza en el
prólogo y que representa el sentido de su obra- a saber el enunciado que afirma
que lo esencial del desarrollo jurídico radica en la sociedad.  ¡Naturalmente!
¡Desde luego que el desarrollo jurídico completo se realiza como proceso social
en la sociedad!  Sólo que las pretensiones que Ehrlich atribuye a la ciencia
fundada por él deben ser en parte rechazadas cuando Ehrlich afirma que en ese
enunciado está “contenido el sentido de toda fundamentación de una sociología
del derecho”, puesto que eso sería tan elocuente como aprehender el sentido de
toda biología a través del enunciado que dijera que el desarrollo de los
organismos radica en la naturaleza.”
Este excursus histórico nos revela varias cosas: (i)
Que el concepto de derecho vivo, no es tan nuevo como se quiere presentar, ya
que tiene cerca de 100 años; (ii) Que es producto de una confusión metodológica
ya que el derecho pertenece al mundo del deber ser y no al mundo del ser; (iii)
Que el deber ser no puede surgir, ni justificarse a partir del ser; (iv) Que la
interpretación constitucional y el control de constitucionalidad, que es un
control entre dos normas del deber ser, no puede depender de cómo se hagan las
cosas en la práctica.
Hoy existe otra acepción del concepto de
derecho viviente que tiene como fin mirar como el derecho es aplicado
constantemente, pero no por cualquier operador jurídico, sino por los órganos
judiciales.  Dicho de otra manera, cómo la ley es aplicada por los jueces y
cómo es interpretada por ellos para aplicarla.  Esta concepción tiene los mismos
defectos, que desde 1915 señalara Kelsen a Ehrlich; ya que no se puede deducir
la constitucionalidad de la norma, su deber ser, de la forma cómo la norma se
aplica; de su aplicación en la realidad.  Esto es lo que ha llevado a que los
tribunales constitucionales no renuncien a su derecho a declarar
inconstitucional una ley, si ésta viola la Constitución a pesar de que los
jueces la interpreten y la apliquen de una cierta manera; si esa interpretación
y esa aplicación viola la Constitución.
No basta, entonces, que haya una interpretación y
aplicación uniforme de una ley, para que el Tribunal Constitucional tenga que
declararla ajustada a la Constitución; se necesita además que esa
interpretación y aplicación se encuentre ajustada a la Constitución, pues si no
lo esta el Tribunal Constitucional debe declarar contraria a la Constitución
esa norma jurídica.
No es cierto, como se afirma que el concepto de
derecho viviente cobije cualquier interpretación de cualquier operador
jurídico, pues sólo se refiere a al interpretación consolidada que hacen los
jueces; quedando excluida la interpretación que hacen otros aplicadores del
derecho y con mayor razón se excluye la interpretación que hacen los
doctrinantes, pues éstos no son aplicadores de normas jurídicas sino
comentaristas de las mismas.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Alude a la sentencia C-089 de 2002
[3] El artículo 389 del C.P.C establece
estas reglas para el pago de expensas y honorarios distintos a los del abogado:
“Artículo 389: Pago de
expensas y honorarios. El pago de expensas y honorarios se sujetará a las reglas
siguientes:
1. Cada parte deberá pagar los
gastos y honorarios que se causen en la práctica de las diligencias y pruebas
que solicite, y contribuir a prorrata al pago de los que sean comunes. Los de
las pruebas que se decreten de oficio se rigen por lo dispuesto en el artículo
180.
2. Los honorarios de los
peritos serán de cargo de la parte que solicitó la prueba, pero si la otra
adhirió a la solicitud o pidió que aquellos conceptuaran sobre puntos
distintos, el juez señalará la proporción en que cada cual debe concurrir a su
pago.
3. Cuando se practique una
diligencia fuera del despacho judicial, en los gastos que ocasione se incluirán
el transporte, la alimentación y el alojamiento del personal que intervenga en
ella.
4. Las expensas por expedición
de copias serán de cargo de quien las solicite; pero las agregaciones que otra
parte exija serán pagadas por ésta dentro de la ejecutoria del auto que las
decrete, y si así no lo hiciere el secretario prescindirá de la adición y
dejará testimonio de ello en el expediente.
5. Cuando por culpa del juez
no se pueda practicar una diligencia, los gastos que se hubieren causado serán
de su cargo y se liquidarán al mismo tiempo que las costas.
6. Si una parte abona lo que otra
debe pagar por concepto de gastos u honorarios, podrá solicitar que se ordene
el correspondiente reembolso, y mientras éste no se efectúe se aplicará lo
dispuesto en el artículo precedente.”
[4] “C.P.C. Artículo 393. ...
3. Para
la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca
el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquéllas establecen solamente un
mínimo, o éste y un máximo, el juez tendrá además en cuenta la naturaleza,
calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que
litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales,
sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
Sólo
podrá reclamarse la fijación de agencias en derecho mediante objeción a la
liquidación de costas.”
[5] Cf. Sentencia C- 539 de 1999, M.P
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Consejo de Estado, Sala de lo
contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. 10.775. M.P Ricardo Hoyos
Duque
[7] JOSE CHIOVENDA. Principios de Derecho
Procesal Civil. Madrid, Instituto Editorial Reus, 1977, Tomo II, pág. 434.
[8] Ibidem
[9]
Antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de
1991, la  Corte Suprema de Justicia tuvo oportunidad de estudiar el artículo
171 del Código Contencioso Administrativo en su versión original anterior a la
reforma que le introdujo el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, redacción
original en la cual tenía el alcance de no permitir la condena en costas al
Estado. La norma había sido acusada por desconocer el principio de igualdad
ante la ley.En esa oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad
del artículo 171 mencionado, por estimar que no violaba  el referido principio
de igualdad, al que implícitamente se refería el artículo 16 de la Constitución
Nacional de 1886. Dijo entonces esa Corporación que  "La igualdad de
las personas residentes en Colombia ante nuestras leyes, derivada del artículo
16 de la Constitución, se satisface, en el caso del artículo 171 del Código
Contencioso Administrativo, relativo a la condena en costas de los litigantes
particulares vencidos en proceso, incidente o recurso (…), con la aplicabilidad
de dicha norma a todos los litigantes particulares y no solamente a unos u
otros entre ellos... Del mencionado artículo de la Carta [el 16] no surge la
exigencia de que las entidades de derecho público reciban el mismo tratamiento
legal que las personas particulares. La Corte no ha tenido ese entendimiento y,
por el contrario, ha aceptado que las entidades estatales sean objeto de
determinadas prerrogativas, propias de su condición" Corte Suprema de
Justicia, Sala Plena, Sentencia de agosto 16 de 1984 (MP. Alfonso Patiño
Rosselli).
[10] EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA. La lucha
contra las inmunidades del poder. Madrid, Cuadernos Civitas., 1983. pag 63.
[11] Sobre el tema ver sentencias de la Corte
Constitucional C - 530 de 1993, C - 024 de 1994, C - 473 de 1994 y C - 081 de
1996.
[12] M.P Jorge Arango Mejía.
[13]
La Corte examinaba la exequibilidad del artículo 338 del C.P.C,  reformado por
el Decreto 2282 de 1989, en el aparte en que establece la obligación de prestar
una caución que tiene el tercero que promueve un incidente para que se le restituya
la posesión de un bien cuya entrega se ordenó por sentencia que ya se cumplió.
El fin de esta caución es garantizar el pago de la multa, las costas y los
perjuicios a cuyo pago será condenado ese tercero en caso de que la providencia
que decida el incidente le sea desfavorable. En esa oportunidad la disposición
acusada fue declarada exequible.
[14] MP. Carmenza Isaza de Gómez
[15] M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[16] "Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia".
[17] Consejo de Estado. Sentencia del 8 de
marzo de 2001. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P Olga Inés Navarrete Barrero.
[18] Confróntese especialmente las sentencias
C-381 de 2001, M.P Rodrigo Escobar Gil, y  C-285 de 2002, M.P Jaime Córdoba
Triviño. Adicionalmente pueden consultarse las sentencias  T-468-92, C-543-92,
C-058-93, C-04-96, C-037-96, C-333-96, C-358-96, C-274-98, C-088-00, C-430-00,
C-100-01, C-832-01, C-840-01, C-892-01 y C-1149-01 de esta Corporación y en las
Sentencias de 22 de noviembre de 1991, 26 de noviembre de 1992, 2 de marzo de
1993, 13 de julio de 1993, 8 de mayo de 1995, 21 de junio de 1995 y 29 de marzo
de 1996 del Consejo de Estado.
[19] Consejo de Estado. Sentencia del 13 de
julio de 1993.
[20] Cf. Sentencia C-333 de 1996, M.P
Alejandro Martínez Caballero
[21]
En la Sentencia C-333 de 1996 la Corte declaró la exequibilidad del artículo 50
de la ley 80 de 1993, que preceptúa que "Las entidades responderán por
las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les
sean imputables y que causen perjuicio a sus contratistas...” La expresión
subrayada había sido demandada por que a juicio de la actora consagraba una
responsabilidad contractual del Estado que dependía de la legitimidad de la
conducta que el agente del Estado desplegara y no de la existencia de un daño
antijurídico imputable al Estado . La expresión acusada fue declarada
constitucional condicionadamente a que se entendiera que no excluía la
aplicación directa del artículo 90 de la Carta al ámbito contractual, es decir
la responsabilidad objetiva por el daño antijurídico.
[22] Esta distinción implica entender que “el
daño, considerado en sí mismo, es la lesión, la herida, la enfermedad, el
dolor, la molestia, el detrimento ocasionado a una persona en su cuerpo, en su
espíritu o en su patrimonio”, mientras que “el perjuicio es el menoscabo
patrimonial que resulta como consecuencia del daño”. (Así distinguió los
conceptos la Corte Suprema de Justicia en  Sentencia de 13 de diciembre de
1943, M.P Cardozo Gaitán.)
[23] Al respecto, Cf. Sentencia C-892 de
2001.
[24] Cf. ibidem
[25] Sentencia C-539 de 1999, M.P Eduardo
Cifuentes Muñoz
[26] Francesco Carnelluti, Derecho Procesal
civil y penal,t. I, “colección Ciencia del Proceso”, trad. De Santiago Sentíns
Melendo, Buenos Aires, Ejea, 1971.
[27] Magistrada Ponente Clara Ines vargas
Hernandez..
[28]
Esta doctrina ha sido vertida en múltiples pronunciamientos: C-803 de 2000,
C-742 de 1999, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000
[29] Sentencias C-742 de 1999, C-384 de
2000,  C-803 de 200 entre otras
[30] Sentencia C-728 de 2000
[31] Sentencia C-111 de 2000
[32]
Como algo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en
los procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i)
el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir
las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de
la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el
derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del
debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste;
v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias
para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos; y vi)
el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al
proceso.
[33] Sentencia C-1104 de 2001, M.P Clara Inés
Vargas Hernández.
[34] Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio
Montoya Gil, auto del 17 de septiembre de 1985, que resolvió una reposición,
Gaceta Judicial TOMO CLXXX – No. 2419, Bogotá, Colombia, Año de 1985, pág. 427.
[35] M.P Vladimiro Naranjo Mesa
[36] M.P Eduardo Montealegre Lynett
[37]
En este último fallo, expresamente se lee lo siguiente: “Empero, lo anterior no
significa que en todos los procesos judiciales deban liquidarse costas, pues como
lo señaló esta Corporación en la Sentencia C-037 de 1996, “será
responsabilidad del legislador definir, en cada proceso, si se amerita o no el
cobro de las expensas judiciales, así como el determinar, según las formas
propias de cada juicio, si se incluye o no a las entidades públicas dentro de
la liquidación de agencias en derecho, costas y otras expensas judiciales”.
[38] C.C.A. art. 85
[39] C.C.A. art. 86.
[40] C.C.A art. 87.
[41] Cf. Consejo de Estado, Sala de lo
contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. 10.775. M.P Ricardo Hoyos
Duque
[42]
Sentencia C-530 de 2003, M.P Eduardo Montealegre Lynett
[43] Sobre el tema ver sentencias de la Corte
Constitucional C - 530 de 1993, C - 024 de 1994, C - 473 de 1994 y C - 081 de
1996.
[44] Consejo de Estado, Sala de lo
contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. 10.775. M.P Ricardo Hoyos
Duque
[45] Sentencia C-557/01 M.P Manuel José
Cepeda Espinosa.
[46]
Ver, entre otras las siguientes sentencias del Consejo de Estado: 1.Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de mayo de 2002,
Radicación número 5347, C. P Juan Alberto Polo Figueroa. 2.  Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de ocho de marzo de
2001, Radicación número 4911-01(4911) , C. P Olga Inés Navarrete Barrero. 3.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 17 de octubre de 2000,
Radicación número :  S-247 , C. P Daniel Manrique Guzmán., etc.
[47]
Código de Procedimiento Civil. Artículo 71. “Deberes de las partes y sus
apoderados. Son deberes de las partes y sus apoderados:
1. Proceder con lealtad y
buena fe en todos sus actos.
2. Obrar sin temeridad en sus
pretensiones o defensas y en el ejercicio de sus derechos procesales.
3. Abstenerse de usar
expresiones injuriosas en sus escritos y exposiciones orales, y guardar el
debido respeto al juez, a los empleados de éste, a las partes y a los
auxiliares de la justicia.
4. Comunicar por escrito cualquier cambio de domicilio
o del lugar denunciado para recibir notificaciones personales, en la demanda o
en su contestación o en el escrito de excepciones en el proceso ejecutivo, so
pena de que éstas se surtan válidamente en el anterior.
5. Concurrir al despacho
cuando sean citados por el juez y acatar sus órdenes en las audiencias y
diligencias.
6. Prestar al juez su
colaboración para la práctica de pruebas y diligencias, a riesgo de que su
renuencia sea apreciada como indicio en contra.
7. Abstenerse de hacer
anotaciones marginales o interlineadas, subrayados o dibujos de cualquier clase
en el expediente, so pena de incurrir en multa de un salario mínimo mensual.
8. Comunicar a su representado
el día y la hora que el juez haya fijado para interrogatorio de parte, careo,
reconocimiento de documentos, inspección judicial o exhibición, y darle a
conocer de inmediato la renuncia del poder.”