T-135-20
Sentencia T-135/20
DERECHO
DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES A TENER UNA FAMILIA CUANDO ALGUNO DE LOS
PADRES SE ENCUENTRA PRIVADO DE LA LIBERTAD-Menores de edad venezolanos no se
identificaron mediante pasaporte o cédula de extranjería sino con otro documento
DERECHO DE LAS
NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES A TENER UNA FAMILIA Y NO SER SEPARADOS DE ELLA
CUANDO ALGUNO DE LOS PADRES SE ENCUENTRA PRIVADO DE LA LIBERTAD-Reglas
DERECHOS DEL
NIÑO A TENER UNA FAMILIA Y A NO SER SEPARADO DE ELLA-Sentido y alcance
DERECHO A LA
UNIDAD FAMILIAR DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Alcance de la garantía
REGIMEN DE
VISITAS DE MENORES DE EDAD A CARCELES Y CENTROS DE RECLUSION-Medidas para garantizar la seguridad de
menores de edad
DERECHO
DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES A TENER UNA FAMILIA CUANDO ALGUNO DE LOS
PADRES SE ENCUENTRA PRIVADO DE LA LIBERTAD-Vulneración
del derecho a la unidad
familiar de venezolanos
La actuación
omisiva de la Notaría de negarse a autenticar el permiso de ingreso por el
hecho de que quien lo otorgaba (madre) y quienes se autorizaban (menores) no
exhibieron sus pasaportes vigentes es desproporcionada e irrazonable teniendo
en cuenta que: (i) el Estado colombiano en razón de las dificultades que
afrontan los nacionales venezolanos permite su identificación por medio de
otros documentos distintos al pasaporte o la cédula de extranjería; (ii) el
notario, en virtud de su autonomía, está en capacidad de valorar cada situación
que se le presente y en caso de urgencia puede identificar a los usuarios por
medio de otros documentos; (iii) la TMF permite el acceso y permanencia en el
departamento de Norte de Santander, zona en la que está ubicada la cárcel
modelo de Cúcuta, lugar de reclusión del padre de los accionantes; (iv) para el
Inpec– sucursal Cúcuta, en el marco del régimen de visitas, la TMF es un
documento que permite la identificación de los ciudadanos venezolanos y; (v) el
documento privado que se pretende autenticar, esto es, el permiso de ingreso,
no está sujeto a solemnidades o actos especiales, pues su única finalidad es
permitir la visita de los cuatro menores a su padre privado de la libertad
Expediente: T-7.670.628.
Acción de
tutela presentada por Marlene Camacho Fernández en representación de sus menores
hijos Ana de los Ángeles Martínez Camacho, Cristal Mariana Martínez Camacho, Saimon
Alejandro Martínez Camacho y Leonel David Fernández Fernández en contra de la
Notaría 7 del Círculo de Cúcuta y el vinculado Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario – INPEC, sucursal Cúcuta.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., cuatro
(4) de mayo de dos mil veinte
(2020).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los
magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
especial las
previstas en el artículo 241.9 de la Constitución Política y los artículos 33 y
siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Marlene Margarita Camacho Fernández[1], en representación de sus hijos Ana de los
Ángeles Martínez Camacho de 10 años[2],
Cristal Mariana Martínez Camacho de 12 años[3],
Saimon Alejandro Martínez Camacho de 15 años[4]
y Leonel David Fernández Fernández de 17 años[5], presentó acción de
tutela en contra de la Notaría 7 del Círculo de Cúcuta, al
considerar vulnerado el derecho fundamental a la familia, por cuanto dicha oficina
se negó a autenticar la
autorización de visitas[6] de los menores a su padre recluido en el complejo metropolitano de Cúcuta, toda vez que, ni la madre ni los menores se
identificaron con pasaporte sino con tarjeta de movilidad fronteriza y su
cédula de identidad venezolana[7].
2.  Pretensión. La
accionante, en representación de sus hijos, solicitó al juez constitucional que
ordene a la Notaría 7 del Círculo de Cúcuta autenticar el permiso de autorización
de ingreso de sus menores hijos a la cárcel modelo de Cúcuta, sin exigir la
presentación de los respectivos pasaportes.
3.  Admisión
de la acción. Mediante
auto de 6 de septiembre de 2019, el Juzgado 6 Civil Municipal de Oralidad de
San José de Cúcuta admitió la acción de tutela, corrió traslado a la accionada
e integró el contradictorio con el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario – INPEC, sucursal Cúcuta, en tanto que dicha entidad exige la
autenticación del permiso de autorización de ingreso de menores de edad al
penal[8].
4.  Respuesta
de los accionados. Por medio de
escrito del 17 de septiembre de 2019[9], la Notaría 7 del Círculo de Cúcuta
indicó que no vulneró ningún derecho fundamental, pues para autenticar la autorización
de ingreso exigida por el INPEC, los extranjeros deben identificarse mediante
pasaporte vigente o cédula de extranjería[10].
5.  El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –
INPEC, sucursal Cúcuta guardó silencio[11].
6.
Sentencia de tutela de única instancia. Mediante fallo de 6 de septiembre de 2019, el Juzgado 6 Civil Municipal de Oralidad de San José de
Cúcuta, negó las pretensiones de la demanda al considerar que,
Los extranjeros que residen en el
territorio colombiano deberán acatar las normas y los requisitos que sean
requeridos por las instituciones públicas. Por ende el Despacho, NEGARÁ la
pretensión formulada por la actora de ordenar a la NOTARÍA SÉPTIMA DE CÚCUTA, a
autenticar la autorización dirigida al INPEC para que se permita el ingreso de
sus hijos al centro de reclusión penitenciario para llevar a cabo las visitas
con el padre, toda vez que la accionante debe cumplir con el requisito
solicitado por la accionada de contar con el pasaporte vigente expedido por la
República Bolivariana de Venezuela, con los sellos respectivos de salida del
país de origen y entrada al territorio colombiano o en su defecto contar con la
cédula de extranjería[12].
7.  El
anterior fallo no fue impugnado.
8.  Pruebas recaudadas en sede de revisión. El despacho del magistrado sustanciador, mediante
auto de 5 de diciembre de 2019, requirió a las siguientes entidades para que
aportaran pruebas[13] y aclararan algunos hechos[14], en particular los siguientes:
8.1. INPEC, sucursal Cúcuta
Solicitud[15]
Respuesta[16]
¿Alexander Martínez Castro, se encuentra recluido en
la cárcel de Cúcuta?
Sí. En el pabellón 12.
¿Cuál es el procedimiento para autorizar el ingreso
de sus menores hijos con el fin de realizar las visitas familiares?
De conformidad
con el “manual de ingreso permanencia y salida de un establecimiento de
reclusión del orden nacional” para la expedición del carné de ingreso de
menores de edad se exige, entre otros documentos “permiso de autorización
de ingreso diligenciado por la madre, o tutor legal en el que se especifique
el nombre de la persona privada de la libertad, T.D[17].
comunidad y parentesco con el menor, autenticado en notaria”.
¿Los documentos de identificación de Venezuela o el
preregistro de Migración Colombia son suficientes para identificar a los
menores del presente caso?
Acorde con las resoluciones 5797 del 25 de julio de
2017, 1272 de 2017 y 2033 del 2 de agosto de 2018 la tarjeta de movilidad
fronteriza acompañada del documento de identidad vigente es un medio válido
para el ingreso a un establecimiento de reclusión.
8.2. Ministerio de Relaciones Exteriores
Solicitud[18]
Respuesta[19]
¿En Colombia existe representación consular de Venezuela
o alguna otra oficina donde los migrantes venezolanos puedan obtener su pasaporte?
“A la fecha el Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela solo tiene representación diplomática mediante su
Embajada y no han acreditado aún a ningún funcionario consular”.
¿Colombia cuenta con un canal diplomático o
administrativo con Venezuela, mediante el cual los migrantes venezolanos con
documento binacional de movilidad fronteriza (DF) puedan obtener su pasaporte?
“Evidenciando los problemas que estaban
teniendo sus ciudadanos para renovar este documento de viaje o extender su
vigencia a pesar de los procedimientos que las autoridades competentes de ese
país habían implementado; en atención a esto, el Gobierno Nacional [de Colombia] expidió la Resolución
0872 de 2019, mediante la cual se autorizó el ingreso, tránsito y salida de
ciudadanos venezolanos aun cuando sus pasaportes se encuentren vencidos hasta
por dos años”.
8.3. Migración Colombia
Solicitud[20]
Respuesta[21]
¿Qué efectos tiene la Tarjeta de movilidad
fronteriza -DF y si por medio de ella se puede identificar válidamente un
migrante venezolano en Colombia?
“Esta Tarjeta de Tránsito Fronterizo,
permite circular por los puestos de Control Migratorio de (…) área Metropolitana de Cúcuta, que
comprende los Municipios de Cúcuta, Villa del Rosario, San Cayetano, Los
Patios, Puerto Santander (…), lo que denota que con esta tarjeta y el
pre-registro de la misma, ningún ciudadano extranjero queda habilitado para
ingresar al interior del país, pues de hacerlo, incurriría en permanencia
irregular, ya que, como lo establece la misma Resolución en su artículo 18,
en ningún caso autoriza la permanencia o ejercicio de actividades en
territorio colombiano, ni genera beneficios o acceso a derechos ni constituye
domicilio ni residencia en territorio nacional; permite el ingreso
circunstancial o paso fronterizo por los Puestos de Control Migratorio
habilitados por Migración Colombia. Esta TMF está dirigida a los ciudadanos
venezolanos que, por las condiciones actuales en el vecino país, no tienen la
posibilidad de tener un pasaporte o documento válido de viaje, pero que por
razones de atender sus necesidades básicas (compra de víveres y alimentos;
compra de medicamentos; entre otros) requieren ingresar a la Zona de
Frontera. Esta TMF No sustituye una visa, ni documento de viaje o de
identificación por lo cual está claramente reglamentada para que ingresen los
extranjeros hasta determinadas jurisdicciones de frontera”.
¿Qué actuaciones ha adelantado la accionante, a fin
de regularizar la situación migratoria de sus hijos?
“Consultado el Sistema de Información
misional a nombre de los accionantes (…) no cuentan con Permiso Especial de
Permanencia PEP, ni con Permiso Especial de Permanencia PEP-RAMV. Tienen
Tarjeta de Movilidad Fronteriza DF4081206, vigente hasta el 14/06/2021. Así
mismo, consultado el Sistema de Gestión Documental ORFEO, no registran
solicitudes”.
8.4. Superintendencia de Notariado y Registro
Solicitud[22]
Respuesta[23]
¿La Tarjeta de movilidad fronteriza -DF es un
documento válido para tramitar la autenticación del permiso de visita de
menores a un establecimiento carcelario?
“La tarjeta de movilidad fronteriza no es
considerada como un documento de identificación legal pertinente. Sin
embargo, el notario en virtud de su autonomía está en la capacidad de valorar
cada situación que se le presente y en caso de ser una urgencia y a falta de
los documentos citados el notario puede identificarlos con otro documento
auténtico[24]”.
II.
CASO CONCRETO
9.  La Sala Primera de Revisión debe constatar si la
acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia. En caso afirmativo, deberá
formular y resolver el problema jurídico relevante en el presente asunto.
10.  La acción sub examine cumple con los
requisitos de procedencia de la acción de tutela[25]
11.  Legitimación en la causa[26]. Se satisface tanto por activa como por pasiva. Por activa, los
menores Ana de los Ángeles Martínez Camacho, Cristal Mariana Martínez Camacho,
Saimon Alejandro Martínez Camacho y Leonel David Fernández Fernández
representados por su madre Marlene Camacho Fernández son titulares
del derecho fundamental a la familia cuya protección solicita, dada su relación
afectiva con su padre biológico y de crianza[27]
Alexander Martínez Castro quién se encuentra privado de la libertad y a quién
desean visitar[28]. Por pasiva, la acción se
interpuso en contra de un establecimiento particular que presta una función
pública como lo es la Notaría 7 del Círculo de Cúcuta, quién se negó a
autenticar la autorización de permiso de ingreso de los accionantes toda vez
que estos no se identificaron con pasaporte o cédula de extranjería. Y el
vinculado INPEC, sucursal Cúcuta entidad pública que exige la autenticación de
la autorización de ingreso con el fin de expedir el carné de visitas de los
menores[29].
12.  Relevancia constitucional. Este caso cumple con este requisito al involucrar la
posible vulneración del derecho fundamental a la unidad familiar de cuatro
menores de edad, presuntamente conculcados por la Notaría 7 del Círculo de
Cúcuta al negarse a autenticar el permiso de visitas otorgado por su madre.
13.  Subsidiariedad. Está acreditado el cumplimiento de esta exigencia. En
los términos del artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 “la procedencia de la
tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del
particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito”. En el caso sub
judice no existe un medio judicial o administrativo disponible para
controvertir o conminar la omisión de la Notaría 7 del Círculo de Cúcuta de proceder
a autenticar un documento privado en calidad de extranjero sin la presentación
del respectivo pasaporte o cédula de extranjería, por lo que ante dicha
inacción, los menores no cuentan con un instrumento judicial distinto a la
acción de tutela para amparar el derecho fundamental invocado.
14.  Inmediatez. Se cumple con el ejercicio oportuno de la acción de
tutela. La demanda se presentó el 5 de septiembre de 2019, es decir, dos días
después de que se negó verbalmente el trámite de autenticación del permiso de
visitas del 3 de septiembre de 2019[30].
Lapso que se considera razonable y proporcionado, según el precedente de esta
Corte[31].
15.  De conformidad con el estudio que antecede, la acción sub
examine cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela en
contra de la omisión que se cuestiona. En consecuencia, la
Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Vulneró la Notaría 7 del Círculo de Cúcuta el derecho
fundamental de los menores de edad accionantes a tener una familia y no ser
separados de ella, al no tramitar la autenticación del permiso de visitas otorgada
por su madre, en tanto que no se identificaron mediante pasaporte o cédula de
extranjería sino con Tarjeta de Movilidad Fronteriza y su documento de
identificación de Venezuela?
16.  Para resolver el anterior problema jurídico, (i)
se abordarán las reglas jurisprudenciales sobre el alcance del derecho de los
niños a tener una familia y no ser separada de ella cuando alguno de los padres
se encuentra privado de la libertad, (ii) el régimen de visitas a
establecimientos carcelarios por parte de menores de edad, (iii) la
función fedante desarrollada por las notarías, y (iv)
los documentos de identificación de ciudadanos venezolanos válidos en
Colombia y, (v) conforme a las reglas jurisprudenciales aplicables y
las pruebas obrantes en el expediente se resolverá el caso en concreto.
(i)   El derecho de las niñas, niños y
adolescentes a tener una familia y no ser separada de ella cuando alguno de los
padres se encuentra privado de la libertad
17.  La Constitución en el artículo 44 establece el derecho
fundamental de los niños, niñas y adolescentes a “tener una familia y no ser
separados de ella”. El alcance de este derecho admite limitaciones cuando
la separación de la familia se origina en la privación de la libertad de uno de
sus miembros[32].
Así, esta Corte en su jurisprudencia ha indicado que “la familia no puede
ser desvertebrada en su unidad ni por la sociedad ni por el Estado, sin justa
causa fundada en graves motivos de orden público y en atención al bien común y
sin el consentimiento de las personas que la integran, caso en el cual dicho
consenso debe ser conforme al derecho”[33].
18.   El derecho a tener una
familia y no ser separada de ella, también denominado como unidad
familiar, es un derecho del que goza tanto el interno como su núcleo familiar.
Respecto del primero, la privación de la libertad implica la suspensión de
algunos derechos, pero no la restricción de los demás[34]. Y en relación con los
familiares, su derecho a mantener la integridad del núcleo familiar deberá
acompasarse con las medidas de seguridad propias de un centro de reclusión[35].
19.  En la Sentencia C-026 de 2016, la Corte consideró que
el ordenamiento jurídico debe contemplar alternativas para disminuir los
efectos de la separación familiar generada por la reclusión de uno de sus
integrantes “permitiendo que los internos puedan recibir visitas de
familiares y amigos, y puedan comunicarse con ellos, sometiéndose, por
supuesto, a las normas de seguridad y disciplina previamente establecidas, con
el propósito de afianzar la unidad familiar y coadyuvar a su readaptación
social”[36].
(ii)
Régimen de visitas a establecimientos carcelarios por parte de menores
de edad
20.  El Acuerdo
11 de 1995[37]
indicaba que cada director de cárcel definía las modalidades, horarios y la
forma en la que debían llevarse a cabo las visitas. La Ley 65 de 1993[38] autorizaba
el ingreso de menores de edad dependiendo del nivel de seguridad del centro de
reclusión. La Ley 1709 de 2014[39],
adicionó el artículo 112A a la Ley 65 de 1993, y permitió el acceso de niños,
niñas y adolescentes siempre y cuando: (i) sean familiares biológicos o
de crianza del recluso[40],
(ii) se apruebe su ingreso como mínimo una vez al mes, (iii) siempre
estén acompañados de su tutor o un adulto responsable y, (iv) que
su visita no coincida con la visita íntima.
21.  En la Sentencia T-078A de 2016, la Corte reiteró que, por
motivos de seguridad y protección al menor y con fundamento en el artículo 112A
del Código Penitenciario y Carcelario, es indispensable para la visita de los
hijos del interno la autorización de la madre o el padre. En esa oportunidad,
la Sala advirtió “que no basta con que el menor ingrese con un adulto
habilitado para visitar el establecimiento penitenciario, es necesario que esta
persona esté encargada del menor y que por lo tanto su cuidado temporal haya
sido delegado por quien detenta (sic) su cuidado y custodia. Así lo
afirmó el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Bucaramanga al ser
preguntado por esta Corporación sobre los requisitos necesarios para el
contacto del accionante con sus hijos”[41].
(iii)
La función fedante desarrollada por las notarías
22.  El Decreto 960 de 1970 confiere a los notarios distintas
funciones[42]. Una de ellas, la de
dar fe, recae en distintos actos jurídicos, algunos solemnes[43] como la transferencia del dominio y otros
de simple verificación como la autenticación de documentos[44]. El Estatuto de Notariado y Registro también
permite que “los Notarios s[ea]n autónomos en el ejercicio de sus
funciones, y responsables conforme a la Ley”[45].
23.  Por medio de la Sentencia C-029 de 2019, la Corte reiteró que
el ejercicio de la función fedante implica la subordinación de los usuarios.
Así, “la función notarial acarrea el ejercicio de autoridad, por cuanto
comporta el desarrollo de una atribución del Estado, esto es, la de dar fe, en
virtud de lo cual está reconocida como una función pública”.
24.  De igual modo, la Corte en su jurisprudencia ha explicado que
“el notario cumple, en desarrollo de sus actividades, funciones
administrativas que aparejan potestades, que le han sido atribuidas por la ley.
Ese poder o autoridad se traduce en una supremacía de su operador sobre quienes
están dentro de un ámbito de actuación que le ha sido delimitado por la ley, de
manera que éstos quedan vinculados jurídicamente con aquél dentro de una
relación de subordinación, para el ejercicio de sus derechos o la realización
de las actividades que supone la prestación de un servicio”[46].
(iv)
Los documentos de identificación de ciudadanos
venezolanos válidos en Colombia
25.  El artículo 100 de la Constitución Política otorga un trato
equivalente a los nacionales y extranjeros que se encuentran en Colombia “salvo
las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley”. Por disposición
legal, el extranjero que se encuentre en territorio nacional tiene el derecho y
la obligación de conservar y portar consigo la documentación en vigor que confirme
su identidad, expedida por las autoridades competentes del país de origen, así
como la que acredite su situación regular en Colombia. Los extranjeros están obligados
a exhibir dichos documentos cuando fueran requeridos por las autoridades o sus
agentes, en ejercicio de sus funciones.
26.  Los ciudadanos venezolanos pueden acceder a distintos documentos
durante su permanencia en Colombia, los cuales confieren diferentes beneficios
dependiendo de la naturaleza de cada uno de ellos: (i) el pre-registro
es un código QR que permite el ingreso por un período determinado, (ii) la
Tarjeta de Movilidad Fronteriza (TMF) autoriza el ingreso al territorio
nacional hasta por ocho días de manera legal sin usar su pasaporte y tiene una
vigencia de seis meses, (iii) el Permiso Especial de Permanencia (PEP)
faculta a su portador a ejercer cualquier actividad u ocupación, incluyendo
vinculaciones laborales de manera legal en el país, (iv) la Tarjeta
Andina Migratoria (TAM) permite el ingreso y salida de personas que se
encuentren el territorio de los países miembros de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN), (v) la cédula de extranjería identifica a todos
los extranjeros que se encuentran en territorio nacional, su utilización deberá
estar acorde con la visa otorgada al extranjero y, (vi) el pasaporte,
incluso si esta vencido, tiene la virtualidad de identificación, entre otros.
(v)  La Notaría 7 del Círculo de Cúcuta vulneró el derecho fundamental a tener
una familia y no ser separada de ella de los menores de edad accionantes
27.  El Estado y las autoridades que intervienen en la
custodia de una persona privada de la libertad deben garantizar que la
limitación del derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes a
mantener la unidad familiar cumpla con los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. En razón de la protección y seguridad de los menores, es razonable
que se exija que la persona quién autoriza la visita al familiar privado de la
libertad sea alguno de los padres o en su defecto su tutor legal.
28.  Los extranjeros en Colombia deben identificarse mediante los documentos
que indique la ley. El Estado colombiano previó una serie de mecanismos para
solventar las dificultades en la obtención o renovación del pasaporte de los
ciudadanos venezolanos. Acorde con la intervención aportada por Migración
Colombia la TMF tiene como propósito “circular por los puestos de Control
Migratorio (…), área Metropolitana de Cúcuta (…), lo que denota
que con esta tarjeta y el pre-registro de la misma, ningún ciudadano extranjero
queda habilitado para ingresar al interior del país, pues de hacerlo,
incurriría en permanencia irregular”[47].
29.
De un lado, el Estatuto de Notariado y Registro[48] y el concepto de la Superintendencia de
Notariado y Registro[49] indican que, en
materia de autenticaciones, el notario tiene autonomía para identificar a los declarantes
que solicitan que dé fe sobre determinado asunto. En este caso, no se trata de
un acto que precise solemnidades especiales, sino de una madre que autoriza el
ingreso de sus menores hijos a la cárcel modelo de Cúcuta, con el fin de que
visiten a su padre. De otro, para el receptor de dicho permiso, esto es, el
INPEC – sucursal Cúcuta[50], dentro del marco
del régimen de visitas de menores, la TMF es un documento válido para la identificación
de los ciudadanos venezolanos que no portan pasaporte.
30.  La Sala considera que la actuación omisiva de la Notaría 7 de
Cúcuta de negarse a autenticar el permiso de ingreso por el hecho de que quien
lo otorgaba (madre) y quienes se autorizaban (menores) no exhibieron sus pasaportes
vigentes es desproporcionada e irrazonable teniendo en cuenta que: (i) el
Estado colombiano en razón de las dificultades que afrontan los nacionales venezolanos
permite su identificación por medio de otros documentos distintos al pasaporte
o la cédula de extranjería[51]; (ii) el
notario, en virtud de su autonomía, está en capacidad de valorar cada situación
que se le presente y en caso de urgencia puede identificar a los usuarios por
medio de otros documentos[52]; (iii) la
TMF permite el acceso y permanencia en el departamento de Norte de Santander,
zona en la que está ubicada la cárcel modelo de Cúcuta, lugar de reclusión del
padre de los accionantes[53]; (iv) para
el Inpec– sucursal Cúcuta, en el marco del régimen de visitas, la TMF es un
documento que permite la identificación de los ciudadanos venezolanos[54] y; (v) el documento privado que se
pretende autenticar, esto es, el permiso de ingreso, no está sujeto a
solemnidades o actos especiales, pues su única finalidad es permitir la visita
de los cuatro menores a su padre privado de la libertad[55].
31.   Con fundamento en lo anterior, la Sala Primera de Revisión revocará
la sentencia proferida por el Juzgado 6 Civil Municipal de Oralidad de San José
de Cúcuta, del 6 de septiembre de 2019, que negó en única instancia, la
solicitud de amparo. En su lugar, amparará el derecho a la unidad familiar de los menores Ana de los
Ángeles Martínez Camacho, Cristal Mariana Martínez Camacho, Saimon Alejandro
Martínez Camacho y Leonel David Fernández Fernández.
Síntesis de la decisión
32.
La Notaría 7 de Cúcuta
negó la autenticación de la autorización de ingreso otorgada por la madre de
cuatro menores de edad para que estos pudieran visitar a su padre recluido en
la cárcel modelo de Cúcuta. La Notaría fundamentó su decisión en que quien
otorgó la autorización y los autorizados no exhibieron su pasaporte o cédula de
extranjería.
33.  Superada la procedencia de la presente
acción de tutela, la Sala Primera de Revisión se planteó el siguiente problema
jurídico: ¿La Notaría 7 del Círculo de Cúcuta vulneró el derecho fundamental a
tener una familia y no ser separada de ella de los menores de edad accionantes
al abstenerse de tramitar la autenticación del permiso de visitas otorgada por
su madre, en tanto que ni la madre y los menores se identificaron mediante
pasaporte o cédula de extranjería sino con la tarjeta de movilidad fronteriza y
su documento de identificación en Venezuela?
34.
La Sala considera que
la Notaría 7 de Cúcuta desconoció el derecho a la unidad familiar de los
menores accionantes. Su omisión de autenticación con fundamento en la no
exhibición del pasaporte o cédula de extranjería fue desproporcionada e
irrazonable teniendo en cuenta que: (i) el Estado colombiano, en razón de las
dificultades que afrontan los nacionales venezolanos, permite su identificación
por medio de otros documentos distintos al pasaporte o la cédula de extranjería;
(ii) el notario, en virtud de su autonomía, está en capacidad de valorar
cada situación que se le presente y en caso de urgencia puede identificar a los
usuarios por medio de otros documentos; (iii) la TMF permite el acceso y
permanencia en el departamento de Norte de Santander, zona en la que está
ubicada la cárcel modelo de Cúcuta, lugar de reclusión del padre de los
accionantes; (iv) para el INPEC sucursal Cúcuta, en el marco del régimen
de visitas, la TMF es un documento que permite la identificación de los
ciudadanos venezolanos y; (v) el documento privado que se pretende
autenticar, esto es, el permiso de ingreso, no está sujeto a solemnidades o
actos especiales, pues su única finalidad es permitir la visita de los cuatro
menores a su padre privado de la libertad.
Suspensión de términos adoptada por el
Consejo Superior de la Judicatura y levantamiento de términos en el presente
asunto
35.  Mediante los Acuerdos de 15, 16, 19 y 22 de marzo de
2020[56], así como de 11 de abril de 2020[57], el
Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el
país a partir del 16 de marzo y hasta el 10 de mayo de 2020. Por medio del
Auto 121 de 16 de abril de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional
autorizó a las Salas de Revisión para “levantar la suspensión de
términos judiciales en asuntos concretos sometidos a su
consideración”, siempre que se configure alguno de los siguientes
criterios: “(i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o una
medida provisional dirigida a la protección de los derechos
fundamentales; (ii) la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la
posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma
compatible con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio,
sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las
partes o a las autoridades concernidas”[58].
La Sala constata el primero de tales criterios en el caso sub examine.
Esto, en atención a las condiciones de vulnerabilidad de los cuatro menores de
edad accionantes y la urgencia en adoptar la decisión de fondo para garantizar
la protección de sus derechos fundamentales y con la salvedad de que dicho
trámite solo se podrá adelantar una vez se levante la medida de confinamiento obligatorio
y se normalice el sistema de visitas en el respectivo centro de reclusión. Por
tanto, la Sala levantará la suspensión de términos en el asunto sub judice.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
LEVANTAR la suspensión de términos
decretada en el presente asunto, por las razones expuestas en esta
providencia.
Segundo.-
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
6 Civil Municipal de Oralidad de San José de Cúcuta, del 6
de septiembre de 2019, que negó la solicitud de amparo. En
su lugar, TUTELAR el derecho fundamental a la unidad familiar de los menores Ana de
los Ángeles Martínez Camacho, Cristal Mariana Martínez Camacho, Saimon
Alejandro Martínez Camacho y Leonel David Fernández Fernández.
Tercero.-
ORDENAR a la Notaría 7 del Círculo de Cúcuta, representada por el notario Manuel
José Carrizosa Álvarez, que una vez se levante el confinamiento obligatorio y
se normalice el régimen de visitas en la cárcel de Cúcuta, en el marco del permiso
de visitas de menores de edad dirigido al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario – INPEC, sucursal Cúcuta, valore la identificación de Marlene
Margarita Camacho Fernández y sus menores hijos mediante tarjeta de movilidad
fronteriza (TMF) y su documento de identificación venezolano u otro documento
que considere idóneo para tal fin, diferente al pasaporte o cédula de
extranjería, con el objeto de autenticar los documentos requeridos en el manual
de ingreso permanencia y salida de un establecimiento de reclusión del orden
nacional exigido por el INPEC, de conformidad con la parte motiva de esta
providencia.
Cuarto.- Por intermedio de la Secretaría General
de la Corte Constitucional, LIBRAR la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Comuníquese y
cúmplase,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Tarjeta de movilidad fronteriza y cédula de identidad
de Venezuela, fecha de nacimiento 27 de noviembre de 1982, a fl 3 vto del
cuaderno 1.
[2]
Tarjeta de movilidad fronteriza y cédula de identidad de Venezuela, fecha de
nacimiento 12 de enero de 2009, a fl 4 del cuaderno 1.
[3]
Tarjeta de movilidad fronteriza y cédula de identidad de Venezuela, fecha de
nacimiento 18 de febrero de 2007, a fl 4 vto del cuaderno 1.
[4]
Tarjeta de movilidad fronteriza y cédula de identidad de Venezuela, fecha de
nacimiento 14 de octubre de 2004, a fl 5 del cuaderno 1.
[5]
Tarjeta de movilidad fronteriza y cédula de identidad de Venezuela, fecha de
nacimiento 18 de noviembre de 2002, a fl 5 vto del cuaderno 1.
[6]  “REQUISITOS
PARA EXPEDICIÓN DEL CARNET (SIC) AUTORIZACIÓN DE INGRESO DE MENORES DE EDAD DE
0 A 17 AÑOS.
1. Permiso de autorización de ingreso diligenciado por la
madre, tutor legal en el que se especifique el nombre de la persona privada de
la liberad, T.D, comunidad y parentesco con el menor, autenticado en notaria.
2. En caso de que el menor de edad sea autorizado por un
tutor legal diferente a la madre debe certificar dicha condición mediante la
documentación expedida por la autoridad competente.
3. Fotocopia de la cédula de ciudadanía con firma, dirección
y teléfono de la persona que autoriza el ingreso del menor.
4. Para los menores que no son hijos propios o adoptivos la
autorización debe ser firmada por el padre o la madre, se debe demostrar un
vínculo estrecho de familiariaridad con la persona privada de la libertad,
surgido a partir de la existencia de lazos de convivencia, afecto, respeto,
solidaridad, protección y asistencia. Estos aspectos deben estar debidamente
acreditados mediante registro civil y/o declaración juramentada. En caso
contrario, estas visitas no pueden ser autorizadas.
5. Cuando el menor no convive con su padre o madre se debe
anexar declaración extrajuicio de dos personas diferentes a los padres que den
constancia de la no convivencia.
6. Fotocopia de la tarjeta de identidad para mayores de 7
años y además fotocopia autenticada del registro civil de nacimiento para todos
los menores de edad.
7. Para los ciudadanos extranjeros deben anexar copia de
alguno de los tipos de documentos establecidos por Migración Colombia para el
control de ingreso, tránsito y permanencia legal en el territorio colombiano ya
que son los documentos válidos para (sic) ingreso
a visita junto con el documento de identidad y deberán estar vigentes.
8. Dos fotos 3X4 actuales del menor.
9. Si el menor ingresa con una persona distinta al padre o la
madre (máximo 3 personas autorizadas) debe quedar plasmado en el permiso y
anexar fotocopia de la cédula de dichas personas, firmada, con dirección y
teléfono.
10. Si la menor es cónyuge de la persona privada de la
libertad se debe anexar extrajuicio de convivencia realizado por dos personas
que no sean familiares según la Ley 979 de 2005.
11. Para la expedición del carnet (sic) el menor y el(los)
adulto(s) responsable(s) deben estar registrados en el sistema de visitas del
establecimiento.
12. En caso de pérdida y/o renovación se debe adjuntar
nuevamente la documentación para la expedición del nuevo carnet (sic)”. Fl.
37 del cuaderno de selección.
[7] El 5 de
septiembre de 2019, la madre de los menores presentó acción de tutela de forma
verbal cuya transcripción obra a fls 5 y 6 del cuaderno 1.
[8] Fl.
8 del cuaderno 1.
[9]
Contestación a fls 12 a 18 del cuaderno 1.
[10] De
conformidad con las instrucciones administrativas 04 de
11 de enero de 2006 y 18 de abril de 2006 y el concepto de la Oficina Asesora
Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro.
[11] Fl.
19 del cuaderno 1.
[12] Sentencia del Juzgado
6 Civil Municipal de Oralidad de San José de Cúcuta, de 6 de septiembre de 2019,
fls. 19 y 20 del cuaderno 1.
[13] Los
documentos recaudados fueron puestos a disposición de las partes los días 15,
16 y 17 de enero de 2020, para que se pronunciaran, si lo consideraban
necesario. No obstante, guardaron silencio, tal y como se indica en la
constancia secretarial de 20 de enero de 2020, fl. 63 del cuaderno de
selección.
[14] Auto
de pruebas, fls. 21 y 22 del cuaderno de selección.
[15]
Oficio OPT-A-3237-2019 del 6 de diciembre de 2019, fls. 23 del cuaderno de
selección.
[16] Fls. 35 a 37 del cuaderno de selección.
[17] Para
el INPEC la T.D. equivale a la tarjeta de identidad.
[18]
Oficio OPT-A-3238-2019 del 6 de diciembre de 2019, fls. 26 del cuaderno de
selección.
[19] Fls.
39 y 40 del cuaderno de selección.
[20] Oficio OPT-A-3239-2019 del 6 de diciembre de 2019, fls. 28
del cuaderno de selección.
[21] Fls.
42 a 52 del cuaderno de selección.
[22]
Oficio OPT-A-3240-2019 del 6 de diciembre de 2019, fls. 31 del cuaderno de
selección.
[23] Fls.
53 a 56 del cuaderno de selección.
[24]
“Decreto 2148 de 1983. Comparecencia. Artículo 11. En caso de urgencia,
calificada por el notario, el compareciente que carezca de documento de
identificación legal pertinente podrá identificarse con otros documentos
auténticos o mediante la fe de conocimiento personal del notario”. Cita original.
[25] Cfr.,
Sentencia C-590 de 2005.
[26]
Constitución Política, artículo 86; Decreto Ley 2591 de 1991, artículos 1, 5,
10 y 13.
[27] En
el caso de Leonel David se presenta una relación de crianza. En la Sentencia T-078A
de 2016, la Corte constató que se vulneró el derecho a la familia por no
permitir el ingreso de visita de los hijos de la esposa de interno, bajo el
argumento de no tener el grado de consanguinidad o civil exigido en la Ley.
Esta decisión se fundamentó en que: “El derecho de los niños a no ser separados
de su familia impone al Estado y a la sociedad una obligación negativa en el
sentido de que estos no solo no deben ser sustraídos de la compañía de sus familiares,
sino que tampoco se les debe impedir el contacto con éstos. Por lo tanto, la
separación de los niños de su familia solo puede darse cuando el mantenimiento
de la unidad familiar pueda significar un riesgo para los derechos
fundamentales del menor”.
[28] Sentencia T-111
de 2015. “La Corte Constitucional ha precisado que el deber de protección a la
familia no se limita para aquellas conformadas en virtud de vínculos jurídicos
o de consanguinidad exclusivamente, sino también a las que surgen de facto o
las llamadas familias de crianza, esto es, aquellas que surgen por relaciones
de afecto, respeto, solidaridad, comprensión y protección, similares a las que
se predican de cualquier familia formalmente constituida. Lo anterior,
atendiendo a un concepto sustancial y no formal de familia, en donde la
convivencia continua, el afecto, la protección, el auxilio y respeto mutuos van
consolidando núcleos familiares de hecho, que el derecho no puede desconocer ni
discriminar cuando se trata del reconocimiento de derechos y prerrogativas a
quienes integran tales familias”.
[29] El
artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1, 5 y 10 del Decreto
2591 de 1991 disponen que toda persona puede ejercer la acción de tutela cuando
sus derechos fundamentales sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión
de cualquier autoridad pública o de los particulares, bien porque la ejerza por
sí misma o por quien actúe en su nombre para la protección de sus intereses,
incluso, por medio de las entidades legalmente habilitadas.
[30] Fl.
3 del cuaderno 1.
[31] La definición acerca de cuál es el término “razonable” que debe
mediar entre la fecha de ocurrencia de la presunta afectación de los derechos
fundamentales y su cuestionamiento en sede de tutela no ha sido pacífica en la
jurisprudencia. Por tal razón, de manera abstracta y previa, este solo puede
catalogarse como prima facie, pues su valoración concreta está sujeta a las circunstancias
específicas del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su
situación concreta de vulnerabilidad), a los intereses jurídicos creados a
favor de terceros por la actuación que se cuestiona y a la jurisprudencia
constitucional en casos análogos. Cfr., entre otras, la Sentencia SU-391 de
2016.
[32]
Sentencia T-669 de 2012. “Esta Corporación ha reiterado que, ante la presencia
de menores de edad, como ocurre en el caso sub examine, el INPEC debe
considerar, bajo criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, la
situación específica en que se encuentra el interno y su núcleo familiar, con
el fin de no desintegrarlo, aun cuando el derecho a la unidad familiar es una
de las garantías que resulta limitada con ocasión de la reclusión en un
establecimiento penitenciario”.
[33]
Sentencia T-447 de 1994. “
[34]
Sentencia T-017 de 2014. “La Corte ha ponderado el derecho de las autoridades
carcelarias con el derecho de los reclusos de mantener sus vínculos familiares,
por cuanto ha considerado que la familia juega un papel preponderante en la
reincorporación social del delincuente”.
[35] Sentencia
T-274 de 2005. “En determinadas circunstancias la presencia permanente de la
familia como facilitadora del proceso de resocialización no es posible. Cuando
el interno es trasladado a un centro penitenciario alejado del lugar de
residencia de su familia y la misma no tiene la posibilidad de movilizarse con
regularidad al nuevo lugar de internamiento, el derecho a la unidad familiar
sufre una limitación importante. Consideraciones de seguridad y de integridad
personal del interno, pueden a veces ser más relevantes. En todo caso, la
restricción de este derecho debe estar respaldada en los principios de razonabilidad y proporcionalidad que permitan que el
derecho a la unidad e intimidad familiar no se haga nugatorio”.
[36]
Sentencia C-026 de 2016.
[37]
Acuerdo 11 de 1995 “Reglamento General para Establecimientos Penitenciarios y
Carcelarios”, artículo 26.
[38] Ley
65 de 1993 “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”,
artículo 112.
[39] Ley
1709 de 2014 “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65
de 1993”, artículo 74.
[40] Mediante
Sentencia C-026 de 2016, la Corte condicionó este requisito “bajo el entendido
que las personas privadas de la libertad también podrán recibir visitas de
niños, niñas o adolescentes que demuestren tener un vínculo estrecho de
familiaridad con la persona privada de la libertad, surgido a partir de la
existencia de lazos de convivencia, afecto, respeto, solidaridad, protección y
asistencia. (…)” (resaltado fuera de texto).
[41]
Sentencia T-078A de 2016.
[42] Decreto 960 de 1970, artículo 3. Funciones de los
notarios. “Compete a los Notarios: 1. Recibir, extender y autorizar las
declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura pública y aquellas a
las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad. 2.
Autorizar el reconocimiento espontáneo de documentos privados. 3. Dar
testimonio de la autenticidad de firmas de funcionarios o particulares y de
otros Notarios que las tengan registradas ante ellos. 4. Dar fe de la
correspondencia o identidad que exista entre un documento que tenga a la vista
y su copia mecánica o literal. 5. Acreditar la existencia de las
personas naturales y expedir la correspondiente fe de vida. 6. Recibir y
guardar dentro del protocolo los documentos o actuaciones que la Ley o el Juez
ordenen protocolizar o que los interesados quieran proteger de esta manera. 7.
Expedir copias o certificaciones según el caso, de los documentos que reposen
en sus archivos. 8. Dar testimonio escrito con fines jurídico -
probatorios de los hechos percibidos por ellos dentro del ejercicio de sus
funciones y de que no haya quedado dato formal en sus archivos. 9.
Intervenir en el otorgamiento, extensión y autorización de los testamentos
solemnes que conforme a la Ley civil deban otorgarse ante ellos. 10.
Practicar apertura y publicación de los testamentos cerrados. 11 y 12
derogados. 13. Llevar el registro del estado civil de las personas en
los casos, por los sistemas y con las formalidades prescritos en la Ley. 14.
Las demás funciones que les señalen las Leyes”.
[43]
Ídem. Artículo 12. Actos que requieren solemnidad. “Deberán celebrarse por
escritura pública todos los actos y contratos de disposición o gravamen de
bienes inmuebles, y en general aquellos para los cuales la Ley exija esta
solemnidad”.
[44]
Ídem. Artículo 73. “El Notario podrá dar testimonio escrito de que la firma
puesta en un documento corresponde a la de la persona que la haya registrado
ante él, previa confrontación de las dos. También podrá dar testimonio de que
las firmas fueron puestas en su presencia, estableciendo la identidad de los
firmantes” (negritas fuera de texto).
[45]
Ídem. Artículo 8.
[46]
Sentencia C-1508 de 2000.
[47] Fl.
44 vto del cuaderno de selección.
[48] Decreto 960 de
1970, artículo 8.
[49] Fl. 53 vto del
cuaderno de selección.
[50] Fls.
36 del cuaderno de selección.
[51] Ver numeral 26
de la presente sentencia.
[52] Ver numeral 8.4
de la presente sentencia.
[53] Ver numeral 8.3
de la presente sentencia.
[54] Ver numeral 8.1
de la presente sentencia.
[55] Ver numeral 21
de la presente sentencia.
[56] Acuerdo PCSJA2011517 de 15 de marzo de 2020, Acuerdo
PCSJA20-11518 de 16 de marzo de 2020, Acuerdo PCSJA20-11519 de 16 de marzo de 2020, Acuerdo PCSJA2011521 de 19 de marzo de
2020, Acuerdo PCSJA2011526
de 22 de marzo de 2020.
[57] Acuerdo PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020.
[58] Corte
Constitucional. Auto 121 de 2020.