T-682-17
Sentencia T-682/17
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DE DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICION
En lo relacionado con el derecho fundamental de
petición, el único legitimado para perseguir su protección judicial en caso de
vulneración (ausencia de respuesta, respuesta inoportuna, respuesta incompleta,
respuesta incongruente, etc.), será aquel que en su oportunidad presentó el
escrito de petición. En esa medida, la titularidad del derecho de petición nace
a la vida jurídica en el momento en que la persona a su nombre presenta petición
ante la autoridad o el particular, y en el evento de insatisfacción o de
presunta vulneración del derecho, el signatario estará legitimado para promover
las diversas acciones judiciales, según el caso.
ACCION DE TUTELA EN
MATERIA DE DERECHO DE PETICION-Procedencia de manera directa por ser derecho fundamental de
aplicación inmediata
Respecto de la protección del derecho de petición,
esta Corte ha estimado que el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de
defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que
quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no dispone
de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar
el mismo. Por esta razón, quien
encuentre que la debida resolución a su derecho de petición no ocurrió, esto
es, que se quebrantó su garantía fundamental, puede acudir directamente a la
acción de amparo constitucional.
DERECHO DE PETICION EN
VIA GUBERNATIVA-Vulneración cuando los recursos interpuestos no se resuelven en
términos legales y jurisprudenciales
Con respecto al tema concerniente a sí los recursos
interpuestos en la vía gubernativa y no decididos por la administración son o
no equivalentes a una petición en los términos del artículo 23 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha
señalado que su no tramitación en los términos legales y jurisprudenciales
establecidos, vulnera el derecho fundamental de petición.
DERECHO DE PETICION-Respuesta
suficiente, efectiva y congruente
En relación
con los requisitos
señalados, esta Corporación ha manifestado que una respuesta es suficiente
cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del
solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones
del peticionario; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea;
y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal
manera que la solución verse sobre lo pedido y no sobre un tema semejante, sin
que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se
encuentre relacionada con la petición propuesta.
DERECHO DE PETICION-Vulneración por
Colpensiones al resolver recursos en vía gubernativa de manera incongruente
Referencia:
Expediente T-6.320.192
Acción
de tutela presentada por María Ruth Salazar Álvarez y
Héctor Rubio Piedrahita contra la Administradora Colombiana de Pensiones,
COLPENSIONES
Asunto:
Los recursos interpuestos en la vía gubernativa y su relación con el derecho de
petición
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito
Judicial del Tolima
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veinte
(20) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando
Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella
Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia proferida por el
Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué, en primera instancia, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial
del Tolima, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida
por María Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio
Piedrahita contra la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES.
El asunto llegó a esta Corporación por remisión que
efectuó la Secretaría del Tribunal Superior del Distrito Judicial del
Tolima, según lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 25 de
agosto de 2017, la Sala Octava de Selección de Tutelas de la Corte lo escogió
para revisión.
I. ANTECEDENTES
El 27 de marzo de
2017, María Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio
Piedrahita interpusieron acción de tutela contra la Administradora Colombiana de pensiones (en adelante COLPENSIONES),
con el propósito de obtener la protección de sus derechos
a la vida digna, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social, los
cuales estiman vulnerados por COLPENSIONES, al no resolver de fondo y de manera
congruente los recursos de reposición y apelación que incoaron en contra de la
Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016, expedida por dicha entidad.
Hechos y
pretensiones según la acción de tutela
1. Los accionantes de 61[1] y 63[2] años de edad
respectivamente, mencionaron que conviven en unión libre desde hace 30 años y
se encuentran afiliados al régimen subsidiado en salud, en el nivel
socioeconómico I del Sisbén[3].
2. Indicaron que mediante Resolución GNR 64647
del 27 de febrero de 2016, COLPENSIONES negó a la señora María Ruth Salazar Álvarez el reconocimiento de la pensión de vejez,
debido a que sólo acreditaba 632 semanas de cotización al sistema pensional.
3. Mencionaron que posteriormente,
mediante Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016,
COLPENSIONES reconoció a la señora Salazar Álvarez la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez por valor de $1.170.572.
4. La accionante inconforme con la anterior
decisión, mediante escrito del 13 de junio de 2016, interpuso recurso de
reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución GNR
150969 del 24 de mayo de 2016. Para fundamentar el recurso, la demandante
señaló que rechazaba el otorgamiento de la indemnización sustitutiva, pues no
había solicitado su reconocimiento, ya que pretendía presentar ante
COLPENSIONES una solicitud de reconocimiento de pensión familiar, pues sumadas
sus semanas de cotización con las de su esposo podrían obtener el reconocimiento
de dicha prestación.
En consecuencia, solicitó a COLPENSIONES que le diera un número de
cuenta bancaria para devolver el dinero que por concepto de indemnización
sustitutiva le había sido reconocido[4].
5. Los recursos interpuestos fueron resueltos
por COLPENSIONES a través de las Resoluciones GNR 203104, del 11 de julio de
2016 y VPB 33612 del 25 de agosto de 2016, mediante las cuales la entidad
accionada confirmó la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016, a través de
la cual le reconoció a la señora Salazar Álvarez la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez por valor de $1.170.572[5].
De la motivación de las resoluciones antes mencionadas se evidencia que
la accionada interpretó la solicitud de reembolso de la indemnización
sustitutiva como una petición de “reliquidación de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez”.
6. Inconforme con la anterior decisión, el 17
de enero de 2017, la accionante presentó nuevamente recurso de apelación contra
la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016. Al resolverlo, COLPENSIONES
mediante Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017, volvió a interpretar que
la actora solicitaba la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, la cual procedió a negar[6].
7. El 10 de febrero de 2017, la accionante
presentó recurso de reposición contra la Resolución GNR 28548 del 24 de enero
de 2017. Para fundamentar el recurso, en primer lugar, aclaró que nunca
solicitó la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, pues ni siquiera se encontraba conforme con el reconocimiento de dicha
prestación. En segundo lugar, reiteró que sumadas sus semanas de
cotización con las de su esposo, podían obtener el reconocimiento de una
pensión familiar.
En consecuencia,  la demandante nuevamente le solicitó a COLPENSIONES
que recibiera el dinero que le reconoció por concepto de indemnización
sustitutiva para proceder a presentar la solicitud de reconocimiento de pensión
familiar y allegar la documentación requerida para tal fin[7].
8. Al resolver el recurso interpuesto,
COLPENSIONES mediante Resolución GNR 54607 del 20 de febrero de 2017 confirmó
la Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017. Para tal efecto, señaló que, con
base en el artículo 6º del Decreto 1730 de 2001, las cotizaciones consideradas
en el cálculo de la indemnización sustitutiva no podrán volver a ser tenidas en
cuenta para ningún otro efecto.
9. Con
fundamento en todo lo anterior, los accionantes como medida de restablecimiento de sus derechos a la vida
digna, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social, solicitaron de
manera textual, que se ordene a COLPENSIONES lo siguiente : i) “se
nos reciba el monto consignado en mi cuenta, el cual fue impugnado dentro de
los términos legales, para así poder pasar todos los documentos para obtener la
tan merecida pensión familiar”, e ii) informarles las razones por
las cuales dicha entidad “nunca dio respuesta a lo solicitado, sino siempre
con evasivas sobre algo que nunca se había solicitado”.[8]
II.
Trámite Procesal
Por
medio de auto del 28 de marzo de 2017[9],
el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué,
avocó el conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado a COLPENSIONES con
el fin de que se pronunciara sobre los hechos que dieron origen a la acción de
tutela. Transcurrido el término referido
sin que se obtuviera respuesta, el juzgado adoptó la sentencia correspondiente.
A. Sentencia
de primera instancia
El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué mediante providencia
del 7 de abril de 2017[10],
negó el amparo constitucional de los derechos fundamentales de petición,
vida digna y mínimo vital, al estimar que los recursos interpuestos en la vía
gubernativa no son equivalentes a una petición en los términos del artículo 23
de la Constitución Política. En consecuencia, el juez sostuvo que la accionante
no podía pretender que se resolvieron de fondo y de manera congruente unas
supuestas peticiones, cuando lo que interpuso correspondía a recursos de
reposición y apelación.
B.
Impugnación
Mediante escrito del 17 de abril de 2017[11], los accionantes
impugnaron la decisión referida. Para tal efecto, reiteraron los argumentos
expuestos en la demanda de tutela.
C.
Sentencia de segunda instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, mediante
sentencia del 17 de mayo de 2017[12],
confirmó el fallo de primera instancia, al
considerar que, si bien en la respuesta a los recursos presentados COLPENSIONES
no le respondió a la accionante si aceptaba recibir el dinero reconocido por
concepto de indemnización sustitutiva, en un pronunciamiento posterior, le
indicó de manera general que, las semanas cotizadas que son materia de
liquidación para la indemnización sustitutiva no pueden ser tenidas en cuenta
para el reconocimiento de otra prestación pensional.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Esta Sala de Revisión es competente para examinar la sentencia de tutela
proferida en este asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de análisis y problema jurídico
2. Los ciudadanos
María Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio Piedrahita presentaron acción de
tutela contra COLPENSIONES con el propósito de obtener la protección de sus
derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad, al
mínimo vital y a la seguridad social. Indicaron que la afectación de los
derechos invocados se produjo porque la entidad accionada no respondió de fondo
ni de manera congruente sendos recursos de reposición y apelación que
interpusieron en la vía gubernativa contra la Resolución GNR 150969 del 24 de
mayo de 2016, a través de la cual COLPENSIONES le reconoció la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez a la señora María
Ruth Salazar Álvarez.
Para fundamentar los
recursos, la accionante señaló que rechazaba el otorgamiento de la
indemnización sustitutiva, pues nunca solicitó su reconocimiento y pago, puesto
que pretendía junto con su esposo presentar ante COLPENSIONES una solicitud de
reconocimiento de pensión familiar, en la medida en que sumadas sus semanas de
cotización con las del señor Héctor Rubio Piedrahita,
podrían obtener dicha prestación.
En consecuencia, la
accionante pidió a COLPENSIONES que le recibiera el dinero que le había
reconocido por concepto de indemnización sustitutiva para así proceder a
presentar la solicitud de reconocimiento de pensión familiar y allegar la
documentación requerida para tal fin.
3. Por su parte, COLPENSIONES
no se pronunció en relación con los hechos expuestos por los accionantes. Sin
embargo, del análisis probatorio obrante en el expediente de tutela, se observó
que dicha entidad resolvió los recursos de reposición y apelación que presentó
la señora María Ruth Salazar Álvarez contra la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016 como solicitudes de reliquidación de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez.
Además, en
relación con el recurso de reposición que la accionante presentó contra la Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017, mediante la cual la
entidad accionada nuevamente le negó una reliquidación de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, COLPENSIONES mediante Resolución GNR 54607
del 20 de febrero de 2017 confirmó la decisión inicial. En dicho acto
administrativo, agregó que, con fundamento en el artículo 6º del Decreto 1730
de 2001, las cotizaciones consideradas en el cálculo de la indemnización
sustitutiva no podrán volver a ser tenidas en cuenta para ningún otro efecto.
4. El juez de
primera instancia negó el amparo constitucional de los
derechos fundamentales de petición, vida digna y mínimo vital, al estimar que,
los recursos interpuestos en la vía gubernativa no son equivalentes a una
petición en los términos del artículo 23 de la Constitución Política. En
consecuencia,  sostuvo que la accionante no podía pretender que se resolvieran
de fondo unas supuestas peticiones, cuando lo que interpuso correspondía a
recursos de reposición y apelación.
El juez de segunda
instancia confirmó el fallo impugnado, al considerar
que, si bien COLPENSIONES no le respondió a la accionante si aceptaba recibir
el dinero reconocido por concepto de indemnización sustitutiva, en un
pronunciamiento posterior, le indicó de manera general que, las semanas
cotizadas que son materia de liquidación para la indemnización sustitutiva no
pueden ser tenidas en cuenta para el reconocimiento de otra prestación
pensional.
5. Antes de plantear el problema jurídico, es preciso recordar que
si el juez de tutela encuentra afectados o amenazados derechos no invocados por
el actor, “(…) no sólo puede sino que debe referirse a ellos en su sentencia
y decidir lo pertinente, impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y
plena defensa.[13]
En efecto, el juez tiene a su cargo un papel activo e independiente, que
implica la búsqueda de la verdad y la protección eficaz de los derechos
fundamentales afectados.
En este orden de ideas, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, la Sala se ocupará de resolver el siguiente problema
jurídico, que incluye el estudio sobre la posible vulneración del derecho
fundamental de petición, a pesar de que la accionante sólo alegó la vulneración
de sus derechos a la vida digna, a la igualdad, al mínimo
vital y a la seguridad social, pues evidencia que el
goce de tal garantía podría estar amenazado.
6. De acuerdo
con la situación fáctica, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional
deberá verificar, como primera medida, la procedibilidad formal de la
acción de tutela. Si la tutela llega a resultar procedente, deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿COLPENSIONES vulneró los
derechos fundamentales de petición, a la seguridad social y al mínimo vital de
la señora María Ruth Salazar Álvarez, al no resolver de manera congruente con
la naturaleza de la solicitud, los recursos de reposición
y apelación que ella presentó contra la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de
2016, por medio de la cual dicha Administradora de
Pensiones le reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez?
7. Para
responder al problema jurídico anteriormente enunciado, la Sala examinará
inicialmente la procedencia de la acción de tutela. De superarse ese análisis, la
Sala analizará si el derecho fundamental de petición se vulnera cuando los
recursos interpuestos en la vía gubernativa no se resuelven en los términos
legalmente señalados, en particular de manera congruente con lo solicitado; y
por último resolverá el caso concreto.
Procedencia de la
acción de tutela
Legitimación
en la causa por activa y por pasiva
8. Conforme al artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar
acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.
Ahora bien,
en lo relacionado con el derecho fundamental de petición, el único legitimado
para perseguir su protección judicial en caso de vulneración (ausencia de
respuesta, respuesta inoportuna, respuesta incompleta, respuesta incongruente,
etc.), será aquel que en su oportunidad presentó el escrito de petición. En esa
medida, la titularidad del derecho de petición nace a la vida jurídica en el
momento en que la persona a su nombre presenta petición ante la autoridad o el
particular, y en el evento de insatisfacción o de presunta vulneración del
derecho, el signatario estará legitimado para promover las diversas acciones
judiciales, según el caso[14].
En el caso
objeto de estudio, se encuentra acreditado que la señora María
Ruth Salazar Álvarez tiene
legitimación por activa para formular la acción de tutela de la referencia, en
la medida en que es titular de los derechos constitucionales fundamentales cuya
defensa inmediata invoca. No obstante, no es posible afirmar lo mismo en relación con
el señor Héctor Rubio Piedrahita, pues no es el titular del
derecho fundamental de petición, ya que la presunta vulneración de dicha
garantía, fundada en una eventual respuesta incongruente de las peticiones por
parte de COLPENSIONES, sólo puede predicarse en relación con la persona que
ejerció el derecho de petición y presentó los escritos respectivos, es decir la
señora María Ruth Salazar Álvarez.
9. Por su parte, la legitimación por pasiva
dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal del
destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a
responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en el evento en
que se acredite la misma en el proceso[15].
Según los
artículos 86 de la Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991, la
tutela procede contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra
particulares. En el asunto de la referencia, no cabe
duda de que Colpensiones es una autoridad pública, en tanto es una empresa industrial y comercial del Estado vinculada al
Ministerio del Trabajo, encargada de la prestación del servicio público de la
seguridad social, concretamente, en el manejo del Régimen de Prima Media con
Prestación Definida como parte del Sistema General de Pensiones.
Inmediatez
10. El principio de
inmediatez previsto en el referido artículo 86 Superior, es un límite temporal
para la procedencia de la acción de tutela. De acuerdo con este mandato, la
interposición del amparo debe hacerse dentro de un plazo razonable, oportuno y
justo[16],
toda vez que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los
derechos fundamentales[17].
En relación
con el caso objeto de estudio, la señora María Ruth Salazar Álvarez instauró la acción de tutela el 27 de
marzo de 2017 y el último pronunciamiento de COLPENSIONES se produjo el 20 de
febrero del año en cita, mediante Resolución GNR 54607. Esto significa que transcurrieron menos de dos meses para que la demandante
acudiera ante el juez constitucional, término que se ajusta a la oportunidad en
la presentación del amparo.
Subsidiariedad
11. El artículo 86 de la
Constitución Política de 1991 establece que la acción de tutela sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los
casos en que sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la
configuración de un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la
procedencia definitiva del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que
existiendo recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o eficaces para
evitar la vulneración del derecho constitucional fundamental.
12. Respecto de la protección del
derecho de petición, esta Corte ha estimado que el
ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial
idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte
afectado por la vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún
mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo. Por esta razón, quien encuentre que la debida
resolución a su derecho de petición no ocurrió, esto es, que se quebrantó su
garantía fundamental, puede acudir directamente a la acción de amparo
constitucional[18].
En idéntico sentido, la Sentencia
C- 951 de 2014[19]
mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación estudió la
constitucionalidad del proyecto de Ley
Estatutaria No. 65 del 2012 Senado, – 227 de 2013 Cámara “Por medio del cual se regula
el derecho fundamental de petición y se sustituye el título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, señala que el derecho
de petición se aplica a todo el procedimiento administrativo, trámite que
incluye los recursos ordinarios y extraordinarios, de manera que su no
resolución oportuna o adecuada es susceptible de corregirse a través de la acción
de tutela.
13. Conforme con lo expuesto, la acción de tutela
es el mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la protección del derecho
fundamental de petición, del cual hacen parte los recursos administrativos ante
las autoridades. Por tanto, la no resolución adecuada de cualquiera de aquellos
recursos, faculta al juez de tutela para corregir tal actuación.
El derecho de petición se vulnera cuando los recursos interpuestos en
la vía gubernativa no se resuelven de acuerdo con los parámetros que esta
Corporación ha señalado en relación con el alcance de este derecho. Reiteración
de jurisprudencia
14. El derecho de petición se encuentra consagrado en el
artículo 23 de la Constitución Política, precepto que indica que toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas por motivos de interés general
o particular y a obtener pronta resolución.
Esta Corporación con relación al derecho de petición, ha
establecido que no solamente comprende la prerrogativa de obtener una pronta
resolución a la solicitud por parte de las autoridades a quienes es formulada,
sino que correlativamente implica la obligación por parte de éstas de resolver
de fondo, de manera clara y congruente lo solicitado.[20]
15.
Ahora bien, con respecto al tema concerniente a sí los recursos interpuestos en
la vía gubernativa y no decididos por la administración son o no equivalentes a
una petición en los términos del artículo 23 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha señalado que su no
tramitación en los términos legales y jurisprudenciales establecidos, vulnera
el derecho fundamental de petición.[21]
La
citada posición fue adoptada desde el año 1994 en Sentencia T-304, M.P. Jorge
Arango Mejía, por medio de la cual la Corte al referirse a los
recursos interpuestos en la vía gubernativa y su relación con el derecho de
petición, consideró que el uso de los recursos señalados por las normas
del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración
sus decisiones, constituye el desarrollo del derecho de petición, pues, “a
través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición
respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o
la revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la
consecuencia inmediata sea su pronta resolución”.
Además, en la Sentencia
T-316 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se indicó que no existe
razón lógica para afirmar que la interposición de recursos ante la
administración no sea una de las formas de ejercitar el derecho de petición,
pues este último aparte de habilitar la participación de los sujetos en la
gestión de la administración, autoriza “como desarrollo de él”, la
controversia de sus decisiones.
En conclusión, se puede afirmar
que los recursos interpuestos con la finalidad de controlar los actos
administrativos y agotar la vía gubernativa, constituyen una de las formas de
ejercitar el derecho de petición en la medida que este último permite a las
personas no sólo participar en la gestión que realice la administración sino
también, controvertir directamente ante aquella sus decisiones.
Lo anterior se infiere porque al
interponer los recursos de reposición y apelación se está presentando una
petición respetuosa con el fin de obtener, ya sea, la aclaración, modificación
o revocación de un acto administrativo, en consecuencia, la administración
tiene el deber de resolverlos oportunamente, de manera suficiente, efectiva  y congruente
con lo solicitado, de lo contrario se vulneraría el núcleo esencial del derecho
de petición.
16. Ahora bien, en
relación con los requisitos señalados, esta Corporación ha manifestado
que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y
satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta
sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si la respuesta
soluciona el caso que se plantea; y es congruente si existe coherencia entre lo
respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido y
no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información
adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta[22].
Caso concreto: la
acción de tutela procede para proteger el derecho de petición, cuando no se ha
dado respuesta congruente a los recursos interpuestos en vía gubernativa.
17. La Corte
Constitucional ha establecido que el derecho de petición comprende dos facetas,
una relacionada con la posibilidad de presentar peticiones respetuosas a la
administración pública, y otra con el deber de las autoridades de responder de
fondo y oportunamente a las mismas. Así, constituye vulneración al derecho de
petición: (i) la ausencia de respuesta por parte de la administración dentro de
los términos legales establecidos para tal fin y (ii) la que no atiende de
fondo lo pedido, sin que ello implique resolver favorablemente las pretensiones
del administrado[23].
18. Por otro lado,
también se ha señalado que el derecho de petición no sólo se desarrolla con la
solicitud inicial elevada ante la administración, sino que incluye los recursos
que en la vía gubernativa se interpongan. En ese sentido, desde sus inicios
esta Corporación ha considerado que estos son una forma de ejercer dicho
derecho, por cuanto “a través de ellos, el administrado eleva ante la
autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la
aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto” [24].
19. En
relación con el caso concreto, la Sala observa que la peticionaria instauró
sendos recursos de reposición y apelación contra la Resolución GNR 150969 del
24 de mayo de 2016, a través de la cual, COLPENSIONES le reconoció la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Para fundamentar los
recursos, la accionante señaló que rechazaba el otorgamiento de la
indemnización sustitutiva, pues no había solicitado su reconocimiento y pago,
ya que pretendía junto con su esposo presentar ante COLPENSIONES una solicitud
de reconocimiento de pensión familiar, en tanto sumadas sus semanas de
cotización con las del señor Héctor Rubio Piedrahita
podrían obtener dicha prestación.
En consecuencia, la
accionante solicitó a COLPENSIONES que le recibiera el dinero reconocido por
concepto de indemnización sustitutiva para así proceder a presentar la
solicitud de reconocimiento de pensión familiar y allegar la documentación
requerida para tal fin.
Por su parte,
COLPENSIONES resolvió los recursos de reposición y apelación que presentó la
señora María Ruth Salazar Álvarez contra la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016 como solicitudes de reliquidación de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez.
Posteriormente,
la accionante presentó recurso de reposición contra la
Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017, mediante la cual COLPENSIONES
nuevamente le negó la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez. Para fundamentar el recurso, la demandante reiteró que nunca
solicitó la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, pues ni siquiera se encontraba conforme con el reconocimiento de dicha
prestación. En consecuencia, le solicitó a COLPENSIONES que le permitiera
reembolsar el dinero que le había reconocido por concepto de indemnización
sustitutiva para poder proceder a presentar la solicitud de reconocimiento
pensión familiar y allegar la documentación requerida para tal fin.
Al resolver el
recurso interpuesto, COLPENSIONES mediante Resolución GNR 54607 del 20 de
febrero de 2017 confirmó la Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017. Además,
agregó que, con fundamento en el artículo 6º del Decreto 1730 de 2001, las
cotizaciones consideradas en el cálculo de la indemnización sustitutiva no
podrán volver a ser tenidas en cuenta para ningún otro efecto.
20. Según la
situación fáctica probada en el expediente, la Sala encuentra que existió una
vulneración al derecho de petición de la señora María
Ruth Salazar Álvarez por parte COLPENSIONES, la cual se configuró
al no haber dado respuesta congruente a los recursos de reposición y de
apelación que interpuso mediante escrito del 13 de junio de 2016, contra la
Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016.
Lo anterior, por
cuanto la accionante pretendía a través de los recursos presentados que,
COLPENSIONES le respondiera sobre la solicitud de reembolso del dinero
reconocido por concepto de indemnización sustitutiva para poder presentar una
solicitud de pensión familiar junto con su esposo. No obstante, de la
motivación de las Resoluciones GNR 203104, del 11 de julio de 2016 y VPB 33612
del 25 de agosto de 2016, mediante las cuales la entidad accionada dio
respuesta a los recursos de reposición y de apelación presentados por la
accionante en contra  de la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016,  se evidencia
que COLPENSIONES erróneamente los interpretó como una solicitud de “reliquidación
de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez”.
21. En esa medida,
sin entrar a prejuzgar sobre la materia y reconociendo que la competencia
original para decidir de manera concreta sobre el reembolso de la indemnización
sustitutiva le corresponde a COLPENSIONES, la Sala debe recordar las reglas
legales y jurisprudenciales aplicables al fondo del asunto, las cuales se
sintetizan del siguiente modo:
En primer
lugar, la Corte Constitucional ha señalado que haber entregado a una
persona la indemnización sustitutiva no impide que pueda examinarse nuevamente
la posibilidad de reconocerle otra prestación pensional. En esa medida, la
incompatibilidad de los beneficios pensionales no es una barrera para evaluar
nuevamente los casos, ni efectuar un reconocimiento pensional, sino que debe
interpretarse como una imposibilidad de que los aportes al sistema financien dos
prestaciones simultáneamente. En consecuencia, cuando un fondo de pensiones
reconoce la indemnización sustitutiva y, posteriormente se reconoce el derecho
a la pensión, esta Corporación ha ordenado a la entidad administradora pagar la
pensión, pero ha permitido compensar lo que ya ha pagado a los afiliados o
beneficiarios por concepto de indemnización[25].
En segundo
lugar, la Ley 580 de 2012 “Por la cual
se crea la pensión familiar”, precisa:
“Artículo 151 C. Pensión Familiar en el
Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Quienes
cumplan los requisitos para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez en el sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la pensión familiar, cuando los dos cónyuges o
compañeros permanentes obtengan la edad mínima de jubilación y la suma del
número de semanas de cotización supere el mínimo de semanas requeridas para el
reconocimiento de la pensión de vejez.”
Lo anterior permite
observar que para solicitar el reconocimiento de la pensión familiar, es
necesario como primera medida, cumplir los requisitos para adquirir el derecho
a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. En ese sentido, no es de
recibo que COLPENSIONES señale que las cotizaciones consideradas en el cálculo
de la indemnización sustitutiva no pueden ser tenidas en cuenta para el
reconocimiento de la pensión familiar. Esto debido a que tal interpretación
restaría efectividad a la norma legal antes anotada.
22. Por otra parte,
es importante precisar que la actuación de la entidad accionada también afecta los
derechos a la seguridad social y al mínimo vital de la señora María Ruth Salazar Álvarez, porque la falta
de una respuesta congruente a los recursos de reposición y de apelación que
interpuso mediante escrito del 13 de junio de 2016, en contra del acto
administrativo que le reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, ha impedido que la accionante presente la solitud de reconocimiento de
pensión familiar.
23. Por todo lo
anterior, se dejarán sin efectos las Resoluciones GNR 203104, del 11 de julio
de 2016 y VPB 33612 del 25 de agosto siguiente y se ordenará a COLPENSIONES, que en el término
perentorio de 10 días resuelva el recurso de reposición y en subsidio de
apelación que interpuso la accionante el 13 de junio de 2016, en contra de la
Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016, es decir, de manera congruente
con lo solicitado y teniendo en cuenta lo señalado por esta Corporación en el
fundamento jurídico número 21 de la presente providencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Tercero
Penal del Circuito  de Ibagué, el 7 de abril de 2017, y
por el  Tribunal Superior del Distrito Judicial del Tolima, el 17 de mayo de
2017, y en su lugar TUTELAR los derechos a la seguridad social, al
mínimo vital y de petición de la accionante, en relación a obtener respuesta
congruente al recurso de reposición y en subsidio de apelación que presentó en
contra de la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016.
SEGUNDO.- DECLARAR sin efecto jurídico las Resoluciones GNR
203104, del 11 de julio de 2016 y VPB 33612 del 25 de agosto siguiente, y por
lo tanto, se ORDENA a COLPENSIONES, que en el término perentorio
de 10 días resuelva el recurso de reposición y en subsidio de apelación que
interpuso la accionante el 13 de junio de 2016, en contra de la Resolución GNR
150969 del 24 de mayo de 2016, es decir, de manera congruente con lo solicitado
y teniendo en cuenta lo señalado por esta Corporación en la consideración número
21 de la presente providencia.
TERCERO.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ROCIO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (E)
[1] A
folio 7 del cuaderno principal se observa la cédula de ciudadanía de María Ruth Salazar Álvarez, donde consta que nació el 6 de diciembre de
1955.
[2] A
folio 8 se observa la cédula de ciudadanía de Héctor
Rubio Piedrahita, donde consta que nació el 18 de marzo de 1954.
[3] El
carné y el certificado de afiliación al Sisbén de los señores María Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio Piedrahita se encuentran visibles en folios 30 y 31 ibíd.
[4] Folio
33 ibíd.
[5] La
Resolución VPB 33612 del 25 de agosto de 2016, se encuentra
visible en folios 10 a 13 ibíd.
[6] La
Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017, se encuentra visible en folios
16-22 ibíd.
[7] El
recurso de reposición presentado por la accionante el 10 de febrero de 2017 se
encuentra visible en el folio 23 ibíd.
[8] Folio 4 ibíd.
[9]
Folio 35 ibíd.
[10] Folios 40-47 ibíd.
[11] Folios 52 y 53 ibíd.
[12] Folios
4-14, cuaderno
2.
[13] Sentencia T-463 de 1996, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[14]
Al respecto ver Sentencia T-817 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[15]
Sentencia T-373 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[16] Sentencias T-834 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández y T-887 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo.
[17] Sentencia T-246 de 2015. M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[18] Sentencia T- 149 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[19] Martha Victoria Sáchica Méndez.
[20] Sentencia T-213 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis,
entre otras.
[21] Posición reiterada en varios fallos de tutela, a
saber, T-365 de 1998, T-084 de 2002, T-951 de 2003, T-364, T-499, T-692, T-695
de 2004, T- 213 de 2005, entre otros.
[22] Al
respecto ver Sentencia T-587 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[23] Al respecto, ver entre otras, las sentencias T-377 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), T-400 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
y T-880 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[24] Sentencia T-304 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
[25] Al respecto, ver las sentencias T-145 de 2008, T-228 de 2014 y T-065
de 2016, entre otras.