C-447-98
Sentencia C-447/98
Sentencia C-447/98
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Manejo
de recursos
El principio de autonomía territorial ha sido objeto de estudio por esta
Corporación en múltiples fallos, y en ellos se ha reiterado la potestad del
legislador para regular el ejercicio del poder público en esos territorios con
la única condición de no afectar el reducto mínimo o núcleo esencial de la
autonomía. En lo que atañe a la administración de los recursos por parte de las
entidades territoriales, la Corte ha diferenciado los recursos que provienen de
fuentes endógenas de financiación de los que provienen de fuentes exógenas. Los
primeros los denomina recursos propios, los cuales "deben someterse en
principio a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales
correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador". No sucede lo
mismo con los recursos que se originan en fuentes exógenas de financiación pues
frente a ellos el legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite
indicar la destinación de los mismos.
REGALIAS-Propiedad estatal/REGALIAS-Distribución
En la norma
acusada parcialmente, el legislador al hacer la distribución de las regalías y
compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables o
de sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú,
departamento de Sucre, y señalar además las áreas en las que se deben invertir
algunos porcentajes de esos recursos, que no es otra que la inversión en los
términos consignados en el artículo 15 de la misma ley 141 de 1994 disposición
que, dicho sea de paso, fue declarada exequible por esta Corporación en la
sentencia C-567/95, no violó la autonomía territorial del municipio de Tolú
para administrar sus propios recursos, puesto que las regalías no son recursos
que pertenecen a las entidades territoriales sino rentas nacionales de
propiedad del Estado sobre las cuales el constituyente ha instituido un derecho
de participación en favor de las entidades territoriales y, por tanto, bien
puede el legislador establecer la destinación de los recursos que correspondan
a los municipios respectivos. Distinto sería que se tratara de recursos propios
del municipio, es decir, de aquéllos que provienen de fuentes endógenas de
financiación,  pues en este caso no podría la ley, en principio, determinar los
programas o planes en los que deban utilizarse por que tal función es de la
exclusiva competencia de los departamentos o municipios a quienes corresponde
administrarlos autónomamente.
REGALIAS-Igualdad en la asignación
No es posible
efectuar un juicio de igualdad partiendo de las afirmaciones que hace el
demandante, pues en la ley acusada no existe ninguna disposición en la que se
fijen las regalías y compensaciones que corresponden a los municipios y
distritos que él señala, por el transporte de hidrocarburos; en consecuencia,
no hay parámetro que permita hacer la comparación que se sugiere.
REGALIAS-Por concepto de transporte/REGALIAS-Por
concepto de explotación de recursos
Unas son las
regalías y compensaciones que se pagan por concepto del transporte de recursos
naturales no renovables o de sus derivados y otras son las que se pagan por
concepto de la explotación de los recursos naturales renovables. Igualmente
debe tenerse en cuenta que en la norma acusada se distribuyen las regalías y
compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables o
de sus derivados por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú, y en las
normas antes citadas a título de ejemplo se señala el porcentaje de
participación que corresponde a los municipios portuarios.
Referencia:
Expediente D-1962
Demanda de
inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 29 y 67
transitorio de la ley 141 de 1994.
Demandante: Luis
Enrique Olivera Petro
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintiseis (26) de
agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.   ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano LUIS ENRIQUE OLIVERA PETRO, solicita a la
Corte que declare inexequibles algunos apartes de los artículos 29 y 67
transitorio de la Ley 141 de 1994, por infringir los artículos 1, 63, 287, 294,
313, 360, 362 y 363 de la Constitución Política.
Posteriormente, el demandante presentó un
escrito adicionando la demanda en el sentido de acusar también el artículo 10
del Proyecto de Ley presentado por ECOPETROL al Congreso, mediante el cual se
pretende modificar la Ley 141 de 1994.
Surtido el trámite que ordenan la
Constitución y la Ley y recibido el concepto fiscal, procede la Corte a
decidir.
II.  NORMAS ACUSADAS
El texto de las disposiciones objeto de
acusación, es el que aparece subrayado.
"LEY 141 DE 1994
(junio 28)
"Por la cual
se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución y se dictan otras disposiciones."
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
"CAPITULO IV
Participaciones
en las Regalías y Compensaciones.
(...)
"Artículo
29. Derechos de los municipios portuarios.  Para los efectos del inciso tercero
del artículo 360 de la Constitución Política, los beneficiarios de las
participaciones en regalías y compensaciones monetarias provenientes del
transporte de los recursos naturales no renovables, son los municipios en cuya
jurisdicción se hallen ubicadas instalaciones permanentes, terrestres y
marítimas, construidas y operadas para el cargue y descargue ordinario y
habitual en embarcaciones, de dichos recursos y sus derivados.
"Para
efectos de la distribución de la participación que por regalías y
compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios portuarios marítimos
por el embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados,
para exportación, se tomará como base los volúmenes transportados y la
capacidad de almacenamiento utilizada, terrestre y marítima en cada uno de
ellos.
"Habrá lugar
a la redistribución de las regalías correspondientes a los municipios
portuarios marítimos, cuando factores de índole ambiental y de impacto
ecológico marítimo determinen que el área de influencia directa de un puerto
comprenda varios municipios o departamentos. La Comisión revisará y determinará
los casos a solicitud de los municipios de la zona de influencia interesados, y
por una sola vez, dentro del año siguiente a la promulgación de la presente
Ley, redistribuirá los porcentajes (%) de participación entre los municipios y
departamentos. En todo caso los derechos del municipio o de los municipios
puertos o departamentos, según sea el caso, se preservan y a él o a ellos irá
la totalidad de las regalías, según lo establecido en el inciso anterior,
mientras no opere la redistribución, o una vez vencido el término del año a que
hace referencia el presente artículo, sin que se hubiere presentado decisión
distinta por parte de la Comisión.
"Para
efectos de la distribución de la participación que por regalías y
compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios fluviales por el
embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, la Comisión,
dentro del año siguiente a la promulgación de la presente Ley, determinará su
distribución teniendo en cuenta los siguientes criterios:
1. Volúmenes
transportados.
2. Impacto
ambiental.
3. Necesidades
básicas insatisfechas.
4. Zona de
influencia.
"Parágrafo
1. Las regalías y compensaciones causadas por el transporte de recursos
naturales no renovables o de sus derivados, por el puerto marítimo de
Coveñas-Municipio de Tolú, Departamento de Sucre, serán distribuidas dentro de
la siguiente área de influencia, así:
a) Municipio de
Tolú-Coveñas....................................................35.00%
De este 35% la
tercera parte deberá ser invertida dentro del área de influencia del puerto, en
el corregimiento de Coveñas;
b) El sesenta
y cinco por ciento restante (65%) irá en calidad de depósito al Fondo Nacional
de Regalías para que le de la siguiente redistribución:
1b) Municipio de
San Onofre en el Departamento de Sucre, 2.5%, para inversión en los términos
del artículo 15 de la presente Ley.
El excedente
hasta el 30%, es decir 27.5%, irá en calidad de depósito a un fondo especial en
el Departamento de Sucre, para ser distribuido dentro de los diez (10) días
siguientes a su recibo, entre los municipios no mencionados en los incisos
anteriores, para inversión en los términos del artículo 15 de la presente Ley.
Suma
1b).......................................................................................30.00%
2b) Para los
municipios de San Antero, San Bernardo, Moñitos, Puerto Escondido y Los Córdobas
en el Departamento de Córdoba, el 1.75% cada uno para inversión en los términos
del artículo 15 de la presente Ley.
El excedente
hasta el 35%, es decir 26.25%, irá en calidad de depósito a un fondo especial
en el Departamento de Córdoba, para ser distribuido, dentro de los diez (10)
días siguientes a su recibo, en forma igualitaria entre los municipios no
mencionados en el inciso anterior, ni productores de gran minería, para
inversión en los términos del artículo 15 de la presente Ley.
Suma 2b)........................................................................................35.00%
Total.............................................................................................100.00%
"De la
cuantía o monto total de las regalías y compensaciones de que trata el presente
parágrafo se descontarán a cada municipio las sumas que la Empresa Colombiana
de Petróleos, Ecopetrol o la Nación hayan entregado o entreguen a ellos a
título de préstamo o de anticipos.
"Parágrafo
2. En el evento de que no se transporten los recursos naturales no renovables
por puertos marítimos y fluviales el porcentaje (%) de la participación de
regalías y compensaciones asignado a ellos pasará al Fondo Nacional de
Regalías.
"Parágrafo
3. En el evento de que un recurso natural no renovable de producción nacional,
o su derivado, sea transportado entre puertos marítimos o fluviales, los
municipios o distritos en donde se realice la operación de cargue y descargue
percibirán las regalías correspondientes al volumen transportado, de
conformidad con las reglas y parámetros establecidos por la presente Ley."
(...)
CAPITULO V
Definiciones,
mecanismos de control, disposiciones transitorias y disposiciones finales.
(...)
"Artículo
67. Transitorio. Mientras entra en funcionamiento la Comisión Nacional de
Regalías, facúltese al Ministerio de Minas y Energía a ejercer dichas funciones
en los términos de la presente Ley.
El Ministerio
de Minas y Energía liquidará las regalías y compensaciones a favor de las
entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre del año de 1993,
teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas
en la presente Ley."
III.  FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante considera que las normas
transcritas en los apartes acusados, violan los postulados constitucionales
contenidos en los artículos 1, 63, 287, 294, 313, 360, 362 y 363 de la
Constitución Política, por las siguientes razones:
1. Del artículo 29 (parcial)
- Dado que la facultad para cobrar o
recibir regalías como municipio portuario transportador de recursos naturales
no renovables está radicada exclusivamente en cabeza del municipio de Santiago
de Tolú,  la redistribución de regalías entre otros municipios vulnera el
principio de autonomía de las entidades territoriales, en particular de
Santiago de Tolú, pues "la autonomía en materia fiscal para administrar
sus recursos, en este caso la tiene Tolú". Además, las facultades del
Concejo Municipal en materia de tributos y gastos locales se ven limitadas, ya
que "al aprobar el concejo el presupuesto municipal y aplicar el parágrafo
demandado, Tolú está dejando de percibir sesenta y cinco pesos ($65) m/cte de
cada cien pesos ($100) m/cte originados por regalías petroleras".
- El derecho a la igualdad también resulta
vulnerado por que el municipio de Santiago de Tolú no recibe las mismas
regalías que las "de los otros municipios portuarios colombianos
-Cartagena, Tumaco, Buenaventura y San Andrés- las cuales son recibidas en su
integridad por ellos; además, las regalías para los municipios y departamentos
productores de hidrocarburos en Colombia, son exclusivamente para ellos".
Igualmente, se crea un trato preferencial "en favor de ciertas entidades
territoriales" lo que vulnera la prohibición establecida en el artículo
294 de la Carta. De otra parte, se desconoce el derecho al debido proceso al
"inventarse un puerto raro, como en efecto se inventó en este parágrafo
perverso".
- Las regalías "son un bien de uso
público" y, por tanto, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Y "es clara la enajenación de las regalías que hace el parágrafo 1".
- Finalmente, aduce el actor que se
desconocen las normas constitucionales que establecen las regalías y
compensaciones a las que tienen derecho los municipios, ya que éstas se asignan
solamente a los municipios por donde se transporten dichos recursos y "en
ninguna parte se incluye a departamentos o municipios vecinos al puerto
transportador". Como consecuencia de ello, se vulnera el derecho de
propiedad exclusiva en cabeza del municipio de Tolú sobre las regalías
petroleras.
2. Del artículo 67
Transitorio (parcial)
- Lo acusado vulnera
el precepto constitucional según el cual “La ley no podrá conceder exenciones
ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales”, ya que se “crea un tratamiento preferencial claro en
favor de ciertas entidades territoriales consignadas en los artículos 5 y 29 de
la Ley 141/94” y porque se perjudica al municipio de Tolú pues “la
reliquidación de las regalías para Tolú, entre el 1 de octubre de 1993 y el 28
de junio de 1994, están aproximadamente, por los $12.000 millones, en pesos de
1998”.
- El postulado constitucional
que establece que la ley tributaria no podrá ser retroactiva, también resulta
violado, en la medida en que “si una ley tributaria no puede ser retroactiva,
con mucha mayor razón no podrá ser retroactivo el proyecto de ley del cual
proviene dicha ley”.
- Por último,
considera que el precepto demandado vulnera, en la parte señalada, el principio
de autonomía territorial.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y Energía
En el escrito
presentado por el Ministro de Minas y Energía, se solicita a la Corte declarar
la exequibilidad de los apartes acusados del artículo 29 de la ley 141 de 1994,
y estarse a lo resuelto en la sentencia que decida el proceso D-1943 en el que
se demandó el inciso segundo del artículo 67 del mismo ordenamiento.
Las razones que se
exponen para pedir la exequibilidad del artículo 29, son las que se resumen a
continuación:
- La autonomía de las entidades
territoriales constituye el postulado básico de la descentralización
administrativa. De allí que "la participación de las entidades
territoriales en las regalías elevada igualmente al rango de principio
constitucional, antes que alterar dicha autonomía permite consolidarla".
- El derecho a la igualdad es un derecho
fundamental y "humano". Por tanto, no puede invocarse en el presente
caso, pues "las entidades territoriales como autoridad carecen de la
debida legitimación por activa para ser sujetos de derechos fundamentales y
humanos".
- Tampoco es admisible en este caso un
argumento basado en el concepto de bienes de uso público, pues las regalías
sobre las cuales versa la Ley demandada, no son bienes de esa índole. "Las
regalías constituyen un bien fungible cedido a favor de las entidades
territoriales para ser utilizado por dichos entes en la forma que
constitucional y legalmente se ha dispuesto, y que no están propiamente
destinados a ser usados por una colectividad (...)".
- Encuentra desacertado, afirmar que las
regalías constituyen propiedad de las entidades territoriales para obtener
sobre ellas las mismas garantías que el ordenamiento le reconoce a la propiedad
privada, ya que "las regalías son una contraprestación que recibe la
nación por la explotación de un recurso natural no renovable de su propiedad
que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello beneficios
sustitutivos (...)".
- Por último, considera que la Ley
demandada desarrolla los postulados constitucionales en materia de regalías, en
especial, el de la descentralización en su destino, la participación y la
planeación orientada a la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas,
toda vez que se pone de relieve la distribución en el área de influencia del
puerto marítimo de Coveñas (artículo 29).
2. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
únicamente se refiere a lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 141 de 1994, y
es así como manifiesta que reitera los argumentos expuestos dentro del proceso
D-1943, en el que su despacho solicitó a la Corte la declaración de inexequibilidad
de tal precepto, por violar el principio de irretroactividad de la Ley.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
El Procurador General de la Nación pide a
la Corte que se declaren exequibles los apartes demandados de los artículos 29
y 67 de la Ley 141 de 1994. En lo que respecta al artículo 67 simplemente
señala que reitera los argumentos que expuso dentro del proceso D-1943  y a
ellos se remite.
En lo que atañe al artículo 29 de la citada
Ley, hace las siguientes consideraciones:
- El principio de autonomía territorial
antes que verse vulnerado por el precepto demandado, está siendo desarrollado
por el mismo, pues "regula la forma en que serán distribuidas las regalías
y compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables
o de sus derivados, protegiendo las finanzas del Puerto Marítimo de Coveñas,
como también del Municipio de Tolú y del departamento de Sucre".
- El artículo 360 de la Carta no establece
derechos de participación de carácter exclusivo, como tampoco su destinación
exclusiva a los puertos por donde tales recursos se embarquen. "El inciso
tercero del artículo 360 Superior, reconoce a algunas entidades territoriales
el derecho a participar en las regalías y compensaciones, pero no excluye a las
demás entidades territoriales".
No se vulnera el principio de igualdad ya
que la norma en comento distribuye los ingresos provenientes de las regalías y
compensaciones en un área determinada del territorio nacional; "se trata
de un régimen aplicable a determinadas entidades territoriales con exclusión de
las demás, sin que este hecho pueda ser considerado como discriminatorio frente
al resto de las entidades territoriales".
- Las regalías son recursos que no
constituyen bienes de uso público, por lo que no les es aplicable el régimen
contenido en el artículo 63 de la Carta. La norma demandada desarrolla los
preceptos constitucionales según los cuales "la ley determinará las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corporación es tribunal competente
para resolver la presente demanda, por  dirigirse contra una disposición
que forma parte de una ley (art. 241-4 C.P.)
2. El parágrafo 1 del artículo 29 de la ley
141 de 1994, objeto de acusación parcial
En este precepto legal se distribuyen las
regalías y compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no
renovables o sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de
Tolú, departamento de Sucre, señalando los porcentajes que corresponde a ese y
otros municipios y su destinación. El actor considera que los apartes acusados
violan algunos principios y derechos constitucionales contenidos en los
artículos 1, 13, 29, 63, 287, 294, 313, 360 y 362 del Estatuto Supremo,
"al trasladar o transferir regalías petroleras a otros municipios o
departamentos", distintos al municipio de Santiago de Tolú, que como
municipio portuario y transportador de hidrocarburos, tiene derecho exclusivo
sobre las regalías provenientes del petróleo, propiedad que goza de las mismas
garantías que la de los particulares. Además, considera que se infringe la
autonomía territorial por cuanto el municipio de Tolú es el único que puede
administrar sus propios recursos y decidir su inversión. Añade también el actor
que las regalías petroleras son un bien de uso público y, en consecuencia,
están cubiertas por lo dispuesto en el articulo 63 de la Carta.
Entra la Corte a examinar los apartes
demandados para determinar si vulneran o no las disposiciones constitucionales
a que alude el demandante o cualquier otro precepto de la Ley suprema, para lo
cual recurrirá a la amplia doctrina que esta Corporación ha fijado sobre todos
los puntos materia de debate.
3. Las regalías
Según el inciso segundo del artículo 360
del ordenamiento supremo "La explotación de un recurso natural no
renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título
de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se
pacte."
Con base en esta disposición, la Corte ha
señalado que la regalía es una contraprestación económica que percibe el
Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los
recursos naturales no renovables, que corresponde a un porcentaje del producto
bruto explotado.[1]
4. Propiedad de las Regalías
Las regalías, según
la norma antes citada, pertenecen única y exclusivamente al Estado, quien es
también el propietario del subsuelo y, por ende, de los recursos naturales no
renovables (arts. 101 y 332 C.P.). Los departamentos y municipios en donde se
exploten recursos de esa índole, o los puertos marítimos o fluviales por donde
se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, no
adquieren por ese solo hecho la titularidad de las regalías, pues la
Constitución tan sólo les asigna el derecho a participar de ellas, de acuerdo
con la ley, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se
pacte.
Dice así el artículo
360 de la Constitución, en lo pertinente:
"La ley
determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos.
(.....)
"Los
departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán
derecho a participar en las regalías y compensaciones." (subraya fuera del texto)
El artículo 361
ibidem también consagra ese derecho de participación sobre las regalías y en
favor de las entidades territoriales, en los siguientes términos:
"Con los
ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos
y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se
destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley.
Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del
ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales." (Subraya fuera del texto)
Sobre la propiedad
de las regalías y los derechos de las entidades territoriales es ilustrativa la
sentencia C-221/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), cuyos apartes
pertinentes se transcriben en seguida:
"En
el caso del artículo 360 y de la titularidad sobre las regalías la situación es
más compleja. Así, la regulación constitucional confiere un derecho de
participación y de compensación sobre las regalías a las entidades territoriales
en donde se adelantan las explotaciones y a los puertos por donde se
transportan los productos (CP art. 360), pero la Carta ordena igualmente
constituir un fondo nacional para distribuir los recursos restantes a las
entidades territoriales, en los términos que señale la ley, y para finalidades
predeterminadas por la propia Constitución (CP art. 361). Por
consiguiente, si bien las entidades territoriales son finalmente las
beneficiarias de las regalías, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto
si así fuera, no se podría entender que estos dineros alimentaran un fondo
nacional, cuyos criterios de distribución son establecidos por las autoridades
nacionales, ya que son señalados por la ley. Por ello esta Corporación ya ha
señalado que “la Carta Política no reconoce
un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto
marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del
Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son
de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven”[2]. De otro lado, los recursos naturales no
renovables por cuya explotación se causan las regalías son, como regla general,
públicos, ya que sólo excepcionalmente pertenecen a los particulares (CP art.
332) ....."
(....)
"...... es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir
a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la
centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de
equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a
los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la
titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea
de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los
distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien
es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las
regalías.
(.........)
(........)
"15- La
Corte reitera entonces lo señalado en anteriores decisiones[3], esto
es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regalías. En
ese orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias
y derechos a los diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades
perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a la Nación le
corresponde la regulación y gestión de las regalías, pues de esa manera se
logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Nación debe
entonces respetar los derechos de participación y de compensación de las
entidades territoriales, y está obligada a distribuir las sumas restantes a las
entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician
directamente de las regalías. Por ende, la gestión de esos recursos no se le
confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el Gobierno
central, sino para que pueda haber una distribución equitativa de las regalías, que sea
acorde con el desarrollo armónico de las regiones (CP art. 334), para lo cual
la Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo Nacional de
Regalías” (CP art. 361).  Por su parte, a las entidades territoriales les
corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya que ellos están
destinados a estimular la descentralización, favorecer la propia minería y
proteger  el medio ambiente (CP art. 360).
Así las cosas, las
regalías son del Estado, el cual es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables (CP art. 332), por lo cual la explotación de estos
últimos causa en su favor una contraprestación económica definida por la ley
(CP art.
360)....."
De otra parte, debe
reiterar la Corte que de acuerdo con la Ley Suprema no solo las entidades
territoriales en las que se adelantan labores de explotación de recursos
naturales no renovables y aquellos municipios o departamentos por cuyo
territorio se transportan tales recursos o productos derivados de los mismos,
son favorecidos con la participación de las regalías pues, según el artículo
361 de la Constitución, a las entidades territoriales también se deberán
destinar los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios, los cuales se envían al Fondo Nacional de Regalías
para ser invertidos de acuerdo con la ley, en la promoción de la minería, la
preservación del medio ambiente y en la financiación de proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales.
En cuanto a las
compensaciones, ha dicho la Corte que "el derecho a obtener
compensación no necesariamente proviene de la participación en las regalías ni
emana del carácter de productora que tenga la correspondiente entidad
territorial, o el puerto marítimo o fluvial. Se compensa el concurso del ente
respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a propósito
de la exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos
naturales no renovables. Bien puede ocurrir que un municipio que a la vez sea
productor y tenga la condición de puerto marítimo o fluvial perciba, además de
la participación en las regalías, una compensación con motivo de su
contribución al transporte del recurso explotado o de los productos que de él
se extractan o derivan, como también puede acontecer que se reciba la
compensación sin tener el carácter de productor y, por lo tanto, sin derecho
alguno a participar en las regalías. La Corte estima que la norma
parcialmente acusada se ubica precisamente en la hipótesis de la compensación,
consagrada a favor de los municipios no productores, que por tanto no perciben
nada por concepto de regalías, ni son necesariamente puertos fluviales o
marítimos pero que, en todo caso, deben soportar el transporte de los recursos
naturales mencionados  en cuanto por su territorio pasan los gasoductos y
oleoductos, con las consiguientes molestias y riesgos. Se trata, en últimas, de
una forma equitativa de retribuir al municipio no productor un aporte que hace
y que de otro modo no sería compensado."[4]
Si las regalías son
contraprestaciones económicas de propiedad del Estado y las entidades
territoriales únicamente tienen sobre ellas el derecho de participación que les
asigne la ley, el cual se traduce en un porcentaje de las mismas, mal puede
argüirse la violación del derecho de propiedad de aquéllas sobre tales
recursos, como lo hace el demandante, pues esas son rentas nacionales que no
les pertenecen.
5. Las regalías
no son bienes de uso público
Al tenor del
artículo 102 de la Constitución "El territorio, con los bienes públicos
que de el forman parte, pertenecen a la Nación."
El Código Civil en
el artículo 674 define los bienes de uso público, así:
"Se llaman
bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso
pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas,
puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o
bienes públicos del territorio.
Los bienes de la
Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes
de la Unión o bienes fiscales”.
Los bienes de uso
público, como su nombre lo indica, pueden ser utilizados por todos los
habitantes de un territorio, de acuerdo con sus características y naturaleza y
por mandato constitucional (art. 63) son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. Las regalías obviamente no son bienes de uso público sino rentas
nacionales sobre las cuales algunas entidades territoriales tienen derecho a
participar de ellas y, por consiguiente, no están cubiertas por lo dispuesto en
el artículo precitado.
6. Las regalías
tampoco son impuestos
Las regalías, como
lo ha reiterado la Corte, no se pueden confundir con los impuestos. Se trata de
dos figuras jurídicas distintas, cada una de las cuales se origina en hechos
diferentes, con finalidades y características propias y se rigen por normas
diversas. Veamos:
"A pesar de
tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado,
las regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento
constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los
intervinientes, la Carta acoge la concepción de la “regalía-precio”, pues la
define como una "contraprestación" que se causa por la explotación de
los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360).
Por ende, las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por
conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los
cuáles es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad
limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en varias
ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se imponen a los
particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo
cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de
ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria,
pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular
debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar
un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el
Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente
decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho
impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un impuesto no surge
entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni de la concesión de
una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto
por la ley tributaria.
(......)De otro
lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los
primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador,
mientras que las segundas implican una obligación constitucional para el mismo.
En efecto, en principio el Legislador no tiene la obligación de gravar
tributariamente determinadas actividades pues la Constitución le confiere una
amplia libertad para definir los distintos hechos impositivos para financiar
las actividades del Estado. En cambio, para la Corte es evidente que en
relación con la explotación de los recursos no renovables, el Legislador no
sólo tiene la posibilidad sino también el deber de imponer el pago de regalías.
En primer término, desde el punto de vista literal, los artículos 360 y 361
superiores son claros en este punto, pues utilizan un lenguaje imperativo. Así,
se establece que toda explotación de recursos no renovables “causará” a favor
del Estado una regalía, que el Legislador “determinará” las condiciones de tal
explotación y que se “creará” el Fondo Nacional de Regalías.
(........)Por
todo lo anterior, la Corte concluye que la constitucionalización de las
regalías, y el particular régimen que las regula (CP arts 360 y 361), implica
el establecimiento de una prohibición a los impuestos sobre la explotación de
tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no
pueda imponer ningún gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los
recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad
del Legislador en materia tributaria, por lo cual bien puede el Congreso
definir como hechos impositivos otras actividades económicas relacionadas con
tales recursos, como su transporte, su exportación, etc. Lo que no puede la ley
es establecer como hecho gravable el tipo de explotación que, por mandato de la
Carta, se encuentra obligatoriamente sujeto al régimen especial de pago de
regalías. La Corte considera entonces que las regalías y los impuestos sobre
recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no rec[SAH1] aiga
sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al
régimen de regalías."[5]
7. Autonomía territorial y competencia del legislador para determinar el destino
de las regalías
Dice
el demandante que la potestad que tienen los departamentos y municipios de administrar
sus propios recursos, ha sido vulnerada por la disposición acusada, al
señalar el legislador el destino de las regalías y compensaciones causadas por
el transporte de recursos naturales no renovables por el puerto marítimo de
Coveñas, municipio de Tolú, rentas que según él, son de su propiedad exclusiva
y, por tanto, es el municipio el que debe administrar autónomamente tales
recursos.
El
artículo 287 de la Carta Política al fijar el marco dentro del cual las
entidades territoriales pueden ejercer autónomamente la gestión de sus
intereses, que no es otro que los límites que imponen la Constitución y la ley,
les concede varias facultades: gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les corresponden, administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las
rentas nacionales.
El
principio de autonomía territorial ha sido objeto de estudio por esta
Corporación en múltiples fallos, y en ellos se ha reiterado la potestad del
legislador para regular el ejercicio del poder público en esos territorios con
la única condición de no afectar el reducto mínimo o núcleo esencial de la
autonomía.
En
lo que atañe a la administración de los recursos por parte de las entidades
territoriales (art. 287-3 C.P.), la Corte ha diferenciado los recursos que
provienen de fuentes endógenas de financiación de los que provienen de
fuentes exógenas. Los primeros los denomina recursos propios, los
cuales "deben someterse en principio a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador"[6]. No sucede lo mismo con los recursos que se
originan en fuentes exógenas de financiación pues frente a ellos el
legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite indicar la destinación
de los mismos.
"Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de
endeudamiento -recursos de crédito-, con dos mecanismos de financiación. En
primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas
nacionales. Dentro de
este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y
municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las
regalías y compensaciones, los recursos
transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos
que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en este caso, de
fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de
injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las
entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido,
pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan
mucho más resistentes frente a la intervención del legislador."[7]
Si
las regalías, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las entidades
territoriales sino del Estado y aquéllas sólo tienen sobre ellas un derecho de
participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), bien
puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por tratarse de
fuentes exógenas de financiación, con la única limitante de respetar los
preceptos constitucionales que rigen la materia. Pues, en estos casos, lo ha
reiterado la Corte, "el
legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir
en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos
de las entidades territoriales."[8]
Concordante con este
criterio, la Corte había expresado en sentencia anterior[9] al declarar la
exequibilidad de una norma similar a la acusada, que "la regalía
de que se hace partícipes a los departamentos y municipios, producto de la
explotación de los recursos naturales no renovables, no es ningún bien o
derecho que quede comprendido bajo alguna de aquellas categorías de recursos de
propiedad exclusiva de las mencionadas entidades territoriales y,
obviamente, no está sometida a los privilegios que establece la Carta
Política en favor de su intangibilidad en materia de administración, según lo
dispuesto en el artículo 362 y, por ello, bien pueden ser objeto de una
regulación indicativa de orientación legislativa de las competencias de las
entidades administrativas de origen popular, para efectos de promover la actividad
reguladora de las mencionadas entidades del orden territorial que halla pleno
fundamento constitucional en el inciso tercero del artículo 298 de la
Constitución en concordancia con los incisos 1o. y 11 del artículo 300 para los
departamentos y en los artículos 311 y 313 numerales 1o. y 10 para los
municipios”.
En la norma acusada
parcialmente, el legislador al hacer la distribución de las regalías y
compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables o
de sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú,
departamento de Sucre, y señalar además las áreas en las que se deben invertir
algunos porcentajes de esos recursos, que no es otra que la inversión en los
términos consignados en el artículo 15 de la misma ley 141 de 1994 disposición
que, dicho sea de paso, fue declarada exequible por esta Corporación en la
sentencia C-567/95, no violó la autonomía territorial del municipio de Tolú
para administrar sus propios recursos, puesto que las regalías, se repite, no
son recursos que pertenecen a las entidades territoriales sino rentas
nacionales de propiedad del Estado sobre las cuales el constituyente ha
instituido un derecho de participación en favor de las entidades territoriales
y, por tanto, bien puede el legislador establecer la destinación de los
recursos que correspondan a los municipios respectivos. Distinto sería que se
tratara de recursos propios del municipio, es decir, de aquéllos que provienen
de fuentes endógenas de financiación,  pues en este caso no podría la
ley, en principio, determinar los programas o planes en los que deban
utilizarse por que tal función es de la exclusiva competencia de los
departamentos o municipios a quienes corresponde administrarlos autónomamente
(art. 287-3 C.P.)
Llama la atención de
la Corte que el actor se refiera a la distribución de las regalías derivadas
del transporte de hidrocarburos pues a ella aluden otras normas de la misma ley
141 de 1994, distintas a la acusada, las cuales no fueron objeto de demanda.
8. La igualdad en
la asignación de regalías
El actor considera
que lo acusado viola también el principio de igualdad que protege la
Constitución, por dos razones: la primera, que el municipio de Santiago de Tolú
no recibe las mismas regalías que las "de los otros municipios portuarios
colombianos -Cartagena, Tumaco, Buenaventura y San Andrés- las cuales son
recibidas en su integridad por ellos"; la segunda, que "las regalías
para los municipios y departamentos productores de hidrocarburos en Colombia,
son exclusivamente para ellos", con desconocimiento de lo dispuesto en el
artículo 294 de la Carta.
A este respecto,
advierte la Corte que no es posible efectuar un juicio de igualdad partiendo de
las afirmaciones que hace el demandante, pues en la ley acusada no existe
ninguna disposición en la que se fijen las regalías y compensaciones que
corresponden a los municipios y distritos que él señala, por el transporte de
hidrocarburos; en consecuencia, no hay parámetro que permita hacer la
comparación que se sugiere. Y, por el contrario, encuentra la Corte que, por
ejemplo, en el artículo 53 del mismo ordenamiento se establece la participación
proveniente del transporte de hidrocarburos o sus derivados por puertos
marítimos o fluviales, cuando éste sea superior a doscientos mil barriles
promedio mensual diario, la cual es idéntica para todos los municipios
portuarios. Y en el artículo 31 se señala la participación por la explotación de
hidrocarburos, que también es igual para los municipios o distritos
portuarios.
Sin embargo, es
conveniente aclarar al demandante que unas son las regalías y compensaciones
que se pagan por concepto del transporte de recursos naturales no
renovables o de sus derivados y otras son las que se pagan por concepto de la explotación
de los recursos naturales renovables. Igualmente debe tenerse en cuenta que en
la norma acusada se distribuyen las regalías y compensaciones causadas por el
transporte de recursos naturales no renovables o de sus derivados por el puerto
marítimo de Coveñas, municipio de Tolú, y en las normas antes citadas a título
de ejemplo se señala el porcentaje de participación que corresponde a los
municipios portuarios.
De otra parte, no sobra
recordar que esta Corporación en la Sentencia C-567/95 (MP Fabio Morón Díaz),
declaró exequibles varios artículos de la ley 141 de 1994, en los que
precisamente se distribuyen las regalías entre municipios y departamentos,
entre ellos cabe destacar el artículo 31 que se refiere a los hidrocarburos:
"Artículo 31.  Distribución de regalías derivadas de
la explotación de hidrocarburos.  Sin perjuicio de lo establecido en los
artículos 48, 49 y 50 de la presente ley, las regalías derivadas de la
explotación de hidrocarburos serán distribuidas así:
Departamentos
productores                               47.5%
Municipios o
distritos productores                     12.5%
Municipios o
distritos portuarios                         8.0%
Fondo Nacional de
Regalías                                 32.0%
(.....)"
Recapitulando se tiene lo siguiente: 1. Las
entidades territoriales, a pesar de no ser propietarias de las regalías y
compensaciones causadas por la explotación de los recursos naturales no
renovables o transporte de los mismos o de sus derivados, tienen derecho a
participar de las mismas.
2. Los derechos de participación de las
entidades territoriales sobre las regalías que se generen por tales conceptos
deben ser determinados por la ley.
3.  Los ingresos provenientes de las
regalías no asignadas a los municipios o departamentos, deben ser transferidos
al Fondo Nacional de Regalías, que hará la redistribución pertinente entre las
entidades territoriales según lo dispuesto por la ley.
4. Dado que la participación en las
regalías constituye fuentes exógenas de financiamiento de las entidades
territoriales, el legislador está autorizado para señalar su destinación, sin
violar con ello la autonomía territorial.
Por consiguiente, el
artículo 29 de la ley 141 de 1994, en los apartes acusados no viola la Constitución,
pues las regalías no pertenecen a las entidades territoriales; su distribución
de acuerdo con la Carta Política  (arts. 360 y 361) es materia de ley;  y la
repartición allí contenida no vulnera las normas invocadas por el demandante.
Por estas razones, lo acusado será declarado exequible pero únicamente por los
motivos expresamente analizados en esta sentencia.
9. Acusación
contra el inciso segundo del artículo 67 transitorio de la ley 141 de 1994
Esta corporación en
sentencia C-410 del 10 de agosto de 1998, declaró inexequible el inciso segundo
del artículo 67 transitorio de la ley 141 de 1994, por violar distintos
preceptos constitucionales. Esta decisión al tenor de lo dispuesto en el
artículo 242 de la Constitución, ha hecho tránsito a cosa juzgada y, por tanto,
sólo resta ordenar estarse a lo resuelto.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Primero: Declarar
EXEQUIBLE en lo demandado, el parágrafo 1 del artículo 29 de la ley 141
de 1994, pero sólo por los cargos analizados en esta sentencia.
Segundo:  Estarse
a lo resuelto en la sentencia C-402 del 10 de agosto de 1998, que declaró
inexequible el inciso segundo del artículo 67 transitorio de la ley 141 de
1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, no suscribe la presente providencia, por encontrarse con permiso
debidamente autorizado.
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencias C-075/93, MP Alejandro Martínez Caballero, T-141/94 MP
Vladimiro Naranjo Mesa, C-567/95 MP Fabio Morón Díaz,  C-691/96 MP Carlos
Gaviria Díaz y C-221/97 MP Alejandro Martínez Caballero.
[2]
Sentencia T-141 de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]
Ver  las sentencias T141/94, C-567/95 y C-036/96
[4]
Sent. C-36/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5]
ibidem
[6] Sent. C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7]
ibidem
[8]
Ibid.
[9]
Sent. C-567/95 M.P. Fabio Morón Díaz
[SAH1]g