C-265-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-265/94
SOCIEDAD-Legitimidad
constitucional
La
legitimidad constitucional de las sociedades de contenido esencialmente
patrimonial o finalidad lucrativa deriva de la propiedad privada y de las
libertades económicas; en cambio, las asociaciones en sentido estricto surgen
del reconocimiento de los derechos de la persona y de sus posibilidades de
participación en los destinos colectivos. Esta distinción es fundamental porque
la Constitución colombiana, al consagrar un Estado social de derecho (C.P art
1), combina el intervencionismo económico -lo cual supone una permanente
posibilidad de restricción estatal de las libertades económicas- con el radical
respeto de los derechos civiles y políticos -por lo cual la restricción de
estos últimos debe tener fundamento expreso y específico-
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Deberes/LIBERTAD ECONOMICA-Regulación /INCONSTITUCIONALIDAD
MANIFIESTA/INTERVENCION ECONOMICA/SOCIEDAD MERCANTIL
El
juez constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad
constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por
cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El
juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de
conveniencia invocadas por los órganos de representación política. La Corte
considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la
inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la
norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales,
o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas,
deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma. Es decir, si la
ley que regula la actividad de sociedades de contenido patrimonial no vulnera
claramente la carta fundamental o establece regulaciones manifiestamente irrazonables
debe ser considerada constitucional, por cuanto hay cláusulas generales que
autorizan la intervención estatal en la economía.
ASOCIACION/IN
DUBIO PRO LIBERTATE
Con
respecto a las asociaciones que no tienen contenido económico o esencialmente patrimonial,
se impone una interpretación restrictiva de las posibilidades de interferencia
estatal, por cuanto la Constitución no prevé formas de dirigismo estatal
político o ético sino que, por el contrario, consagra como principio el
pluralismo y la coexistencia de las más diversas formas de vida. Por tal razón,
la prueba de constitucionalidad en este caso es mucho más estricta. En este
campo debe primar el canon hermenéutico de la "in dubio pro
libertate": el juez constitucional deberá entonces ser mucho más celoso en
el control de las intervenciones estatales, puesto que con respecto a tales
asociaciones basta que tal intervención no tenga justificación constitucional
expresa y clara o no esté fundada en la existencia de un riesgo claro e
inminente para que se deba declarar su inexequibilidad por violación de la
libertad de asociación. Esto significa que si la ley no demuestra un fundamento
constitucional manifiesto y claro deberá ser declarada inconstitucional.
PRUEBAS
DE CONSTITUCIONALIDAD/CARGA DE LA PRUEBA
Esta
diferencia de pruebas de constitucionalidad según las materias tratadas no es
en manera alguna una innovación doctrinaria de esta Corte o de esta sentencia.
Ella resulta de las tensiones valorativas y del diverso peso estructural que
ocupan ciertas normas y derechos en todos los textos constitucionales, lo cual
explica que la mayoría de los tribunales constitucionales apliquen diferentes
pruebas de constitucionalidad según las materias y los derechos. Esta Corte ya
había utilizado pruebas diferentes de constitucionalidad en materia de
igualdad. Esta Corporación precisó que cuando una diferencia de trato se basa
en una clasificación expresamente establecida por la Constitución o por los
instrumentos internacionales de derechos humanos como potencialmente
discriminatoria, la carga de la prueba de que esa diferencia no viola el
principio de igualdad corresponde a quien la lleve a cabo.
SOCIEDAD
DE GESTION COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR-Naturaleza/SOCIEDAD
DE GESTION COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR-Regulación
Se
trata de una sociedad de contenido primariamente patrimonial, no en el sentido
de que ella busque una ganancia para sí misma -como en el caso de las
sociedades comerciales clásicas- sino en la medida en que su función se centra
en la recaudación de las remuneraciones provenientes por el pago de los
derechos patrimoniales ligados al derecho de autor y conexos y su reparto entre
los beneficiarios pertenecientes a la asociación. La facultad de regulación de
este tipo de sociedades deriva de la Constitución económica y no del derecho de
asociación en general como emanación de la libertad de expresión. La exigencia
de un número mínimo de socios no constituye un trato discriminatorio sino un
medio utilizado que parece adecuado para conseguir los fines anteriormente
mencionados. Además, en ninguna parte la Constitución consagra que todas las
sociedades de contenido patrimonial deban tener un mismo número mínimo de
asociados.
SINDICATO-Suspensión
de personería jurídica/SINDICATO-Cancelación de personería jurídica/RESERVA
JUDICIAL
La
estricta reserva judicial establecida por el artículo 39 se refiere
exclusivamente a las asociaciones sindicales de trabajadores y empleadores.
Esto obviamente no significa que esa reserva judicial no pueda ser ampliada en
un futuro por el legislador, si lo considera conveniente, a fin de que cubra
también a otras asociaciones. Sin embargo, la conclusión que se impone es que
una ley que establezca la posibilidad de suspender o cancelar la personería
jurídica de una asociación no sindical por una autoridad administrativa no es
por ese hecho inconstitucional.
CONSTITUCION
POLITICA-Lugar
que ocupa una disposición dentro del texto
En
el ordenamiento constitucional colombiano el lugar que ocupa una disposición
dentro del texto  constitucional es un criterio auxiliar para precisar sus
alcances pero que no define por sí mismo su sentido ni el ámbito de su
aplicación. Esto implica que no puede el intérprete reducir o ampliar el
sentido de una disposición constitucional únicamente por el lugar que la norma
ocupa en la ordenación del texto constitucional en títulos y capítulos  (el
criterio "sede materiae") o por el título que la encabece (el
argumento "a rúbrica"). Sin embargo esto no significa que esos aspectos
sean irrelevantes para el intérprete. Y en este caso específico se trata de un
aspecto que tiene particular importancia por cuanto no se trata de una
colocación equivocada o caprichosa del inciso sino que armoniza plenamente con
otros elementos históricos, teleológicos y sistemáticos .
REF:
Demanda No. D-464
Norma
acusada: Artículo 12 y 38 (parcial) de la Ley 44 de 1993.
Actor:
Hernán Antonio Barrero Bravo.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Temas:
- Tipos constitucionales de asociación.
-
Asociaciones, sociedades mercantiles, constitución económica e intervención
reguladora del Estado.
-
Libertades preferentes y no preferentes y sus efectos sobre la regulación legal
y el control constitucional.
-
Reserva judicial constitucional para la suspensión o cancelación de personería
jurídica de asociaciones sindicales pero no para todo tipo de asociación.
Santa
Fe de Bogotá,  dos (2) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo presentó demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 12 y 38 (parcial) de la Ley 44 de 1993, la cual fue
radicada con el número D-464.
1.
De las normas objeto de revisión
Los
artículos 12 y 38 (se subraya lo demandado de la anterior disposición) de la
Ley 44 de 1993 preceptúan lo siguiente:
Artículo 12. Las sociedades
de gestión colectiva de derechos de autor y conexos que se constituyan a partir
de la vigencia de la presente Ley, no podrán funcionar con menos de cien (100)
socios, quienes deberán pertenecer a la misma actividad.
Parágrafo.
Las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos
están siempre obligados a aceptar la administración de los derechos de sus
asociados.
(...)
Artículo 38. La Dirección
General del Derecho del Autor una vez comprobada la infracción a las normas
legales y estatutarias podrá imponer, mediante resolución motivada cualquiera
de las siguientes sanciones:
a)
Amonestar por escrito a la sociedad;
b)
Imponer multas hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales, teniendo en
cuenta la capacidad económica de la sociedad;
c) Suspender la personería jurídica hasta por un
término de seis (6) meses, y
d) Cancelar la personería jurídica.
2.
De los argumentos de la demanda.
El
actor considera infringidos los artículos 1º, 2º, 3º, 9º, 13, 38, 39, 61, 93 y
113 de la Carta, basado en los argumentos:
a)
En relación con el artículo 12 de la Ley 44 de 1993. El ciudadano Barrero Bravo
entendió que "el legislador al elevar el número de miembros para
constituir una asociación autoral, de 25 a 100 titulares de derechos de autor
que pertenezcan a la misma actividad, hace nugatorio el derecho de asociación
(art. 38 C.N.) y desconoce los Tratados Internacionales aprobados y ratificados
por Colombia (Leyes 74/68 y 16/72), sobre derechos humanos. Así mismo, se
aparta de la realidad nacional, en cuanto a que ninguna Ley en nuestro medio
exige para las sociedades o para las asociaciones o corporaciones, como las
cooperativas (L. 79/88); precooperativas (D.E. 1333/89); sindicatos (C.S. del
T.); asociaciones mutualistas (D.E. 1480/89; etc. un número superior a 25
asociados o corporados para constituirse o funcionar. En esta forma, el
legislador deja de cumplir uno de los fines esenciales del Estado, como es el
de garantizar la efectividad del derecho de asociación (art. 2 C.N.)".
Agrega
el actor que "al establecer ese número de 100 asociados., también se
desconoce que en el país hay actividades que no cuentan con este número de
titulares de derechos autorales, que tienen iguales derechos a los demás, como
sucede con los productores fonográficos, cinematográficos y de videogramas,
para no citar sino estos".
Concluye
el demandante que "la Ley 44 dice garantizar y desarrollar el derecho de
asociación para los titulares de derechos de autor y conexos, formalmente (art.
12); pero se niega, al mismo tiempo, al hacer exigencias que ellos no pueden
cumplir; es decir, en esta forma se desconoce el principio de razonabilidad en
esta materia al hacer exigencias injustificadas y discriminatorias y el de
igualdad ante la Ley, consagrado en el artículo 13 de la Carta".
b)
Al respecto del los literales c) y d) del artículo 38 acusado. El accionante
manifestó que "las sanciones establecidas en estos literales no pueden ser
aplicadas administrativamente, sino a través de la rama judicial, tal como lo
contempla constitucionalmente el artículo 39, por ser estas entidades
organizaciones sociales, o mejor gremiales. Lo contrario, además de violar esta
norma superior se llevaría por delante los artículos 3º y 113 de la
Constitución en cuanto a la separación de las ramas del Poder Público".
3.
De la intervención gubernamental.
El
ciudadano Eduardo Gómez Giraldo, designado por el Ministerio de Gobierno, a
través de la Dirección Nacional del Derecho de Autor,  intervino en el proceso
de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
El
ciudadano Gómez Giraldo manifestó que "la gestión colectiva de derechos de
autor y derechos conexos es una forma asociativa sui generis, necesariamente
definida y regulada por el legislador, a través de la cual puede hacerse
efectivo el ejercicio de los derechos patrimoniales que corresponden a
titulares de derechos de autor y de derechos conexos, en especial respecto de
obras musicales y de utilización secundaria de fonogramas. Ahora bien, debe
dejarse aclarado que no es la única forma de ejercicio de estos derechos, pues
bien pueden los citados titulares actuar por sí mismos en uso de las
prerrogativas y acciones legalmente concedidas por la Ley 23 de 1982 y por la
Ley 23 de 1982 y por la Ley 44 de 1993, civil y penalmente. Puede definirse
como el sistema de administración colectiva en el cual los titulares de
derechos autorizan a las organizaciones al efecto constituidas, para que
administren sus derechos, es decir, supervisen la utilización de las obras
respectivas, negocien con los usuarios eventuales, les otorguen licencias a
cambio de regalías adecuadas y en condiciones convenientes, recauden esas
regalías y las distribuyan entre los titulares de derechos. Se trata de un
eficaz instrumento que permite a los titulares de derecho de autor y derechos
conexos asegurar el efectivo ejercicio de sus derechos, dada la carga y
dificultades de un ejercicio individual, ante la multiplicidad y número de los
usuarios. Connota una relevancia económica tal que compromete al Estado en la
salvaguardia de los intereses de los titulares que en tal forma se reúnen, y en
tal sentido, la reunión de un reducido número de socios no permite asegurar el
cumplimiento de los fines esenciales en su propio beneficio, pues el solo
ejercicio administrativo del cobro de los derechos correspondientes demanda
costos que no logran ser cubiertos por la remuneración correspondiente a solo
veinticinco miembros por más exitosos que estos sean en la ejecución de sus
obras musicales o en la utilización secundaria de sus fonogramas".
Agrega
el mencionado ciudadano Gómez Giraldo que "esta gestión colectiva, aunque
sirve primordialmente los intereses de los titulares del derecho de autor y los
derechos conexos, también ofrece ventajas a los usuarios, que de ese modo
pueden tener acceso a las obras que necesitan en forma más sencilla y
económica, dado que la administración colectiva reduce los costos de las
negociaciones con los usuarios, del control de las utilizaciones y de la
recaudación de las regalías; tales son parte de sus cometidos. No se trata de
una asociación gremial o de trabajadores, como equívocamente lo sugiere el
actor, pues es, reiteramos, una forma asociativa sui generis, conformada por
los titulares privados de derechos de autor y derechos conexos; con tal
necesaria previsión debe aclararse que no cabe ubicar su naturaleza en los
presupuestos del artículo 39 de la Constitución que refiere a la asociación
sindical, en particular".
El
ciudadano Gómez Giraldo, sustentando la reglamentación del Estado en la
sociedad aludida, afirmó que "como cualquier otra forma asociativa; la
administración colectiva de derechos de autor y derechos conexos conlleva para
los titulares, la libertad individual de asociarse o decidir ejercer sus
derechos individualmente, pero en tanto asociadamente les es dado ejercer sus
prerrogativas afectando al conglomerado de usuarios de la música
principalmente, y dado el derivado e importante impacto económico que tal
actividad se genera tanto para socios como para usuarios, resulta común en las
normatividad autoral el legislador fije sus características, estructura, alcances,
prerrogativas, obligaciones y requisitos mínimos como sucede con el número de
asociados en el caso de la norma que se analiza".
En
cuanto al número mínimo fijado para las sociedades de gestión de derechos de
autor, Gómez Giraldo entendió que "la restricción a un número mínimo de
cien (100) socios dispuesta por el legislador en ejercicio de las funciones
establecidas por la Constitución en el artículo 150 numeral 1, 2 y 24, no
entraña violación alguna a la libre asociación de los titulares de derechos de
autor y derechos conexos; al contrario, tiene la finalidad de asegurar que esta
forma asociativa cumpla con los cometidos esenciales que le son intrínsecos,
dando así desarrollo al artículo 38 de la Constitución. Ahora bien, visto desde
la perspectiva general del derecho de asociación, la norma acusada no impide en
manera alguna que titulares de derechos de autor o derechos conexos, reunidos
en número inferior a 100 socios, se asocien gremialmente o en otra forma
diferente a la particularmente prevista por el capítulo III de la ley 44 de
1993. Es tal hoy la situación de la Asociación de Productores e Industriales
Fonográficos de Colombia ASINCOL, de la Cámara Colombiana del Libro (de
editores), o de la Asociación Nacional de Medios de Comunicación ASOMEDIOS, o
de COLVIDEO, o de INDUSOFT, quienes bien podrían si así lo quisiesen, conformar
una sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, tal
como acontece en el derecho de autor y derechos conexos, tal como acontece en
el caso de los productores fonográficos hoy socios de la Asociación Colombiana
de Intérpretes y Productores Fonográficos ACINPRO. Lo que la norma acusada
busca es que quienes pretendan constituirse en sociedad de gestión colectiva de
derechos de autor y derechos conexos y ejercer atribuciones que la Ley 44 de
1993 les confiere, se reúnan en número no inferior a cien (100), número éste
que el legislador encuentra el mínimo necesario para esta forma
asociativa".
En
lo que atañe a la presunta inexequibilidad del artículo 38 de la Ley 44 de
1993, Gómez Giraldo consideró que "la precitada disposición consagra el
género del derecho asociativo, mientras que el artículo 39 es dedicado a una
especie particular de este derecho, es decir, la asociación sindical. Con tal
premisa, queremos llamar la atención de la H. Corte Constitucional, respecto de
la errada interpretación que hace el actor de dichas normas cuando las
equipara, y ubica a las sociedades de gestión colectiva en los presupuestos del
artículo 39 de la Constitución, para argumentar que se viola esta última norma
con las facultades administrativas de sanción contenidas en los literales c) y
d) del artículo 38 de la Ley  44 de 1993. Como atrás hemos explicado, la
administración colectiva de los derechos de autor y derechos conexos, realizada
a través de las sociedades de gestión de estos derechos, sólo tiene similitud
con las asociaciones sindicales en tanto que correspondan ambas al desarrollo
de la libertad de asociación; pero cada una constituye una forma asociativa completamente
diferente, son cada una de ellas especies independientes del mismo género. Así
las cosas, cabe reiterar lo arriba expresado en el sentido de que la actividad
del legislador, cuando a través de una ley concede facultades de suspensión y
cancelación de la personería jurídica de las sociedades de gestión colectiva de
derechos de autor y derechos conexos a un ente del orden administrativo,
corresponde a su ejercicio de las funciones determinadas en los numerales 1, 2
y 24 del artículo 150 de la Constitución, sin exceder con ello en manera alguna
la órbita de sus capacidades o violar los artículos 1, 2, 3 y 113 de la
Carta".
Gómez
Giraldo concluyó que "para poder asegurar el cabal cumplimiento del objeto
de estas sociedades y eventualmente evitar el abuso de la figura societaria con
el derivado perjuicio de los derechos de los asociados, resulta necesario
contar con instrumentos coercitivos que permitan poner freno a irregularidades
y prevenir mayores daños en contra de sus miembros y aún del conglomerado de
usuarios". Por lo anterior, Gómez Giraldo solicita que se declare la
constitucionalidad de la disposición en revisión.
4.
Del concepto del Procurador General de la Nación.
La
Vista Fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor
declarar exequible  de la Ley 44 de 1992, con fundamento en el siguiente
argumento:
El
Procurador, en referencia a la posible inexequibilidad del artículo 12 de la
Ley 44 de 1993, apuntó que "dentro de la exposición de motivos del
proyecto de ley presentado por el Ministerio de Gobierno al Congreso de la
República, se encuentran algunos argumentos que justifican la decisión de
aumentar a cincuenta (50) el número de socios exigidos para constituir una
asociación de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, entre
los que se menciona básicamente el interés de evitar la concurrencia ilimitada
de agrupaciones que no cumplan con eficacia el objetivo mismo de la gestión
colectiva, teniendo en cuenta que "el ejercicio objetivo de los derechos
mencionados no depende tanto de la cantidad de asociaciones que se creen sino
de la calidad y manejo acertado de las mismas". (Anales del Congreso de la
República, Año XXXIV, Nº 27 del 11 de diciembre de 1991, pág. 7). Durante el
trámite que se siguió a este proyecto de ley al interior del Congreso de la
República, podemos mencionar que el ponente para primer debate del proyecto en
el Senado consideró conveniente aumentar a cien (100) el número de asociados
como el mínimo necesario para el funcionamiento de estas formas asociativas,
pensando en otorgarle mayor estabilidad y seriedad a tales sociedades".
(Anales del Congreso, Año XXXV, Nº74 del 22 de mayo de 1992, pág. 14). Esta
propuesta fue acogida inmediatamente por la Cámara de Representantes, considerando
que con esa disposición "se fortalecerían las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor y derechos conexos". (Anales del Congreso,
Año I, Nº 93 del 7 de octubre de 1992, pág. 23). Vemos entonces cómo se dió la
coincidencia de opinión entre los varios ponentes de este proyecto de ley al
decidir el aumento del número de asociados, pensando en garantizar la eficacia
de este tipo de asociaciones en la protección de los intereses de sus
asociados, lo mismo que en el cumplimiento de los objetivos para los cuales
fueron creadas. Asímismo se aumentan las posibilidades de existencia de estas
asociaciones en el tiempo, en la medida en que con un número mayor de socios se
incrementa la capacidad económica de la asociación, logrando mayores beneficios
para sus asociados. La consolidación de estas asociaciones fue otro de los
objetivos que se tuvieron en cuenta para hacer esta modificiación, como quiera
que con un número significativo de socios, la asociación se fortalece frente a
terceros".
El
Ministerio Público aseveró que "se ha dado en llamar a las sociedades
autorales con el nombre de asociaciones de gestión colectiva de derechos de
autor y derechos conexos, por considerarse que esta forma asociativa posee
algunas características especiales que hacen imposible ubicarla dentro de otros
tipos de asociación. Es por ello que se considera como un sistema asociativo
sui generis. Por gestión colectiva se entiende el sistema de administración de
derechos de autor y de derechos conexos por el cual sus titulares delegan en
organizaciones creadas al efecto, la negociación de las condiciones en que sus
obras, sus prestaciones artísticas o sus aportaciones industriales -según el
caso- serán utilizadas por los difusores y otros usuarios primarios, el
otorgamiento de las respectivas autorizaciones, el control de las
utilizaciones, la recaudación de las remuneraciones devengadas y su
distribución o reparto entre los beneficiarios ... este sistema beneficia al
creador, que no tiene posibilidad real alguna de realizar la administración
individual de sus derechos con un mínimo de eficacia, pues le demandaría
enormes gastos, y ni aun así alcanzaría igualar los resultados que se logran a
través del sistema de gestión colectiva. Beneficia igualmente al difusor porque
le permite acceder lícitamente a una enorme cantidad de obras diferentes
-nacionales y extranjeras constantemente incrementada, negociar su utilización
con un mínimo de personas -sobre la base de tarifas uniformes- y realizar los
pagos con la certeza de cancelar sus obligaciones".
Acerca
de la naturaleza de las precitadas sociedades, la Vista Fiscal manifestó que
"estas asociaciones no son sindicatos, aún cuando ni las unas ni los otros
persiguen fines de lucro; su finalidad es recaudar y proteger los derechos de
autor. No son sindicatos porque la relación del autor con el sindicato y el
bien protegido no constituyen una relación laboral. Tampoco se pueden
considerar como sociedades de personas, pues en éstas todos los socios
responden solidaria e ilimitadamente por las operaciones sociales, conformando
las llamadas sociedades colectivas, que son administradas por todos y cada uno
de los socios quienes delegan en un socio o extraño. En la sociedad de autores,
ellos no responden ilimitada y solidariamente y no participan de la
administración; la administración corresponde a la sociedad. Se discute si son
sociedades comerciales, civiles, corporaciones o asociaciones, pero la mayoría
está de acuerdo en que son asociaciones que protegen a los autores, que tienen
por objeto la recaudación y administración de sus intereses más que todo en lo
que se refiere al ejercicio de los derechos de representación y ejecución
pública. No son sociedades comerciales ni civiles, ni su fin principal es el
ánimo de lucro, ya que luchan por la protección de los derechos que los autores
les han confiado".
En
lo que atañe al numero de socios exigidos para las sociedades mencionadas, el
Procurador consideró que "no resulta afortunado equiparar las distintas
formas de asociación existentes en el país, que tienen diferencias sustanciales
respecto del objeto para el cual se constituyen y resulta menos cierto que el
legislador esté sujeto a tal número en el desarrollo legal del derecho
fundamental de asociación. No es posible que toda asociación pueda cumplir sus
objetivos y funcionar debidamente con un número de veinticinco socios. Puede
pensarse en el caso de algunas organizaciones comunitarias para cuya
conformación se exige un número mayor de miembros; tal es el caso de las juntas
de acción comunal, con un número mínimo de ochenta (80) para Bogotá y sesenta
(60) para áreas urbanas departamentales".
Agregó
el Ministerio Público que "de las distintas experiencias sobre el número
de miembros de las asociaciones autorales tanto a nivel nacional como en el panorama
mundial, se ha generado por parte de algunos doctrinantes sobre el tema, la
certeza que un elevado número de miembros de este tipo de asociaciones conlleva
grandes beneficios para sus asociados, en la medida en que mientras se aumenta
el número de socios, se reducen proporcionalmente los gastos de operación, se
logra una mejor administración de los derechos en correspondencia con un
reparto efectivo de las remuneraciones recaudadas. En sentido contrario, la
administración de los derechos de un número reducido de titulares, genera altos
costos de operación que en últimas son reducidos (sic) de las remuneraciones
recaudadas, todo ello en perjuicio del reparto que ha de hacerse a los
asociados".
Al
respecto de la presunta inexequibilidad de los literales c) y d) del artículo
38 de la Ley 44 de 1993, el Procurador General de la Nación, fundamentado en la
sentencia de la Corte Constitucional No. T-398/92, sostuvo que mientras el
artículo 38 de la Constitución consagra el género del derecho a la libre asociación,
el artículo 39 se dedica a una especie particular de este derecho. En ese orden
de ideas, "las asociaciones de gestión colectiva de derechos de autor y
derechos conexos no están incluidas dentro de la disposición constitucional del
artículo 39, pero sí están claramente enmarcadas dentro de las referidas en el
artículo 38 superior. Por lo tanto no puede aplicarse a las sociedades
autorales el mandamiento constitucional del artículo 39 referente a las
autoridades que allí se determinan de manera perentoria, como las únicas
autorizadas para cancelar la personería jurídica de las corporaciones y
organizaciones gremiales y sindicales mencionadas en la misma norma
superior".
Añadió
el Ministerio Público que "la facultad de inspección y vigilancia, lo
mismo que la posibilidad de aplicar sanciones por parte de la Dirección
Nacional de Derechos de Autor sobre las asociaciones autorales, no es otra cosa
que el poder de policía ejercido por un ente administrativo para controlar el
debido ejercicio de un derecho. Vale la pena hacer una analogía de la
naturaleza y funciones que cumple la Dirección Nacional de Derechos de Autor
con algunos entes administrativos como las Superintendencias, creados
precisamente para ejercer las funciones de inspección de vigilancia sobre
ciertas actividades realizadas por particulares en donde se involucran derechos
de interés general. Con estos controles no se busca coartar los derechos de
propiedad intelectual y de libre asociación sino garantizar su debido
ejercicio".
En
ese orden de ideas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional
declarar exequible las disposiciones acusadas.
Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II-
FUNDAMENTO JURIDICO
1-
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241-4º de la Constitución, toda vez que lo
demandado hace parte de una ley.
2-
El primer problema bajo examen. ¿Puede el Legislador establecer un número
mínimo de socios a las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor?
El
demandante considera que  el artículo 12 de la Ley 44 de 1993 es
inconstitucional. Según su criterio, la elevación a cien del número mínimo de
socios que deben tener las sociedades de gestión colectiva viola el derecho de
libre asociación, establecido por la Constitución y los tratados
internacionales, ya que establece una limitación que no tiene fundamento en las
posibilidades de restricción previstas por los tratados internacionales. Según
el demandante, tales tratados sólo prevén las restricciones que sean necesarias
en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional, de la
seguridad o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o
los derechos y libertades de los demás (Art 22 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y artículo 16 de la Convención Interamericana). Y,
según el demandante, el aumento del número de integrantes no cae dentro de
ninguna de esas hipótesis, puesto que estuvo orientado por criterios de
conveniencia económica, por lo cual la norma viola la Constitución. En cambio,
los conceptos del Ministerio de Gobierno y del Procurador General consideran
que tal regulación legal está comprendida dentro de los límites que la ley
puede establecer a este derecho de asociación, por lo cual ésta debe ser
declarada exequible. Por tal razón, el interrogante central en este caso es el de
determinar las posibilidades que tiene el legislador de regular entidades como
las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y conexos e imponer
como un requisito constitutivo de las mismas un número mínimo de socios. Para
responderlo, comenzará la Corte por analizar la regulación de las asociaciones
y del derecho de asociación en la Constitución, para  luego estudiar su
relación con las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y
conexos.
3-
Las diversas formas constitucionales de asociación: sus efectos sobre las
posibilidades de reglamentación legal y de control constitucional.
La
Constitución regula muy diversas formas de asociación. Así, consagra un derecho
genérico de asociación (CP art 38). Igualmente, establece otras asociaciones a
las cuales confiere tanto prerrogativas específicas como exigencias
particulares, como los sindicatos de trabajadores y de empleadores (C.P art
39). También establece los colegios profesionales, que deben tener una
estructura democrática y a los cuales la ley puede atribuir determinadas
funciones públicas, con los debidos controles (C.P art 26). También la
Constitución establece otro tipo de asociaciones que figuran como mecanismos de
participación (CP art 103), entre las cuales regula con detalle los partidos y
movimientos políticos (C.P art 107 y 108). Igualmente la Constitución autoriza
la formación de iglesias, como lógica consecuencia de la libertad de cultos
(C.P art 19). También prevé nuestra Carta Fundamental formas económicas
fundadas en el principio de solidaridad, como las estructuras asociativas y
solidarias de propiedad (C.P art 58, 60 y 333), las organizaciones asociativas
para la ejecución de programas destinados a hacer efectivo el derecho a la
vivienda (C.P art 51), o aquellas que buscan permitir el acceso de los
trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (C.P art 64). Finalmente, y
sin que esta enumeración pretenda ser taxativa, la Constitución colombiana, al
reconocer la propiedad privada y la libertad de empresa (C.P art 58 y 333),
establece también la posibilidad de fundar empresas, las cuáles pueden ser
individuales o resultar del concurso de varias personas, como ocurre con las
múltiples formas de sociedades comerciales.
El
anterior examen muestra que no es siempre idéntica la regulación constitucional
de las asociaciones, entendidas éstas en sentido genérico como la resultante de
la acción concertada de varias personas que persiguen objetivos comunes. En
efecto, la normatividad constitucional aplicable depende del tipo de asociación
y de las finalidades que ésta persiga, lo cual tiene consecuencias profundas
tanto sobre las posibilidades de reglamentación legal como sobre los alcances
del control constitucional. Así, la Constitución exige a ciertas asociaciones
tener una estructura democrática -como los sindicatos y los colegios
profesionales- mientras que tal exigencia no abarca a otras formas asociativas.
A esa diferencia normativa corresponde entonces un alcance diverso del control
de constitucionalidad de las disposiciones reguladoras de la materia. En
efecto, sería inconstitucional una regulación de la estructura y funcionamiento
de los colegios profesionales que no fuese democrática, mientras que es
legítimo constitucionalmente que existan otras formas asociativas que no se
rijan por principios democráticos, como los partidos políticos, de acuerdo al
artículo 108 superior.
Esto
significa entonces que, contrariamente a lo sostenido por el demandante y en
parte por los conceptos del Ministerio Público y el Ministerio de Gobierno, al
estudiar la legitimidad constitucional de una regulación legal de una forma
asociativa los únicos artículos a tener en cuenta no son los relativos al
derecho de asociación en sentido genérico. Es necesario tomar también en
consideración e interpretar de manera sistemática las disposiciones
constitucionales que regulan las formas asociativas específicas que hayan sido
objeto de la regulación revisada.
4-
Asociaciones, constitución económica y liberalismo político en un Estado social
de derecho.
En
este contexto, en particular conviene distinguir con nitidez las agrupaciones
de personas que se efectúan con fines económicos, en general lucrativos, y que
tienen un contenido esencialmente patrimonial -conocidas usualmente como
empresas o sociedades mercantiles-, de aquellas que, por el contrario, se
constituyen con fines de carácter no lucrativo -en general denominadas por la
doctrina asociaciones en sentido estricto-.
En
efecto, las primeras están relacionadas con la libertad de empresa y la
propiedad privada. Por eso, en general, la sociedades mercantiles -como
prototipo de estas asociaciones lucrativas- se rigen en lo fundamental por la
llamada por los doctrinantes "Constitución económica", es decir por
las normas constitucionales que ordenan la vida económica de la sociedad y
establecen el marco jurídico esencial para la estructuración y funcionamiento
de la actividad material productiva. En cambio, las asociaciones que no
persiguen fines económicos y no tienen un contenido esencialmente patrimonial
son más bien una consecuencia y una proyección orgánica de las libertades de la
persona, y en particular de la libertad de pensamiento y expresión. En efecto,
en la medida en que las personas gozan de la libertad de pensamiento, deben
también poder expresarlo, reunirse para manifestar sus convicciones (libertad
de reunión) o asociarse para compartir sus creencias y difundirlas (libertad de
asociación). Así, en el constitucionalismo y en la doctrina de los derechos humanos,
las libertades de expresión, reunión y asociación forman una trilogía de
libertades personales que se constituye, además, en prerrequisito de los
derechos de participación política. Con acierto señala al respecto la doctrina
española:
"El
derecho de asociación continúa el hilo conductor que, partiendo de las
libertades de carácter personal -como las de pensamiento o expresión- enlazan
con los derechos de carácter político a través de la libertad de reunión y
culmina en los derechos de participación política. En cierta forma, el derecho
de asociación es en efecto una prolongación de las libertades de pensamiento,
expresión y reunión -los hombres que son libres para pensar y expresar sus
pensamientos se reunen para realizar colectivamente esa expresión y se asocian
para defender conjuntamente las ideas que comparten-y una antesala de los
derechos de participación, en la medida en que, en las democracias actuales, la
participación política se canaliza a través de formas específicas de
asociaciones, entre las que partidos y sindicatos ocupan un lugar señalado.[1]"
Por
ello los pactos internacionales y la Constitución comienzan por  reconocer la
libertad de conciencia y de expresión (C.P arts 18 y 20; Pacto de Derechos
Civiles y Políticos arts 18 y 19; Convención Interamericana arts 12 y 13), a lo
cual ligan la consagración de la libertad de reunión (C.P art 37, Pacto de
Derechos Civiles y Políticos art 21; Convención Interamericana), de la libertad
de asociación  (C.P art 38 Pacto de Derechos Civiles y Políticos arts 22;
Convención Interamericana art 15), y de los derechos políticos y de
participación (C.P art 40 Pacto de Derechos Civiles y Políticos art 25;
Convención Interamericana art 16).
Históricamente
esta diferencia entre las sociedades mercantiles o con contenido esencialmente
patrimonial y las asociaciones en sentido estricto no sólo ha sido muy clara
sino que ha tenido efectos esenciales sobre la regulación constitucional de las
mismas. Así, la Revolución Francesa, al mismo tiempo que estableció la libertad
de empresa y la posibilidad de que los particulares crearan sociedades
comerciales e industriales, prohibió -con la famosa Ley Le Chapelier- la
constitución de cualquier tipo de asociación, por cuanto consideraba que era
necesario destruir todo vestigio de los gremios del Antiguo Régimen y que entre
la Nación y el ciudadano no podía existir ningún cuerpo intermediario. Sólo en
la segunda parte del Siglo XIX, después de largas y difíciles luchas, se
reconoció como derecho fundamental de las personas la posibilidad de poder
asociarse para expresar y defender ideas e intereses de diversa índole[2].
Hoy
en día, la mayoría de los países distinguen entre las asociaciones en sentido
estricto -reguladas en general por leyes especiales- de las sociedades civiles
y comerciales, reguladas por los códigos respectivos. Igualmente, la
jurisprudencia constitucional de otros países distingue con nitidez las
asociaciones de las sociedades con contenido esencialmente patrimonial[3].
Todo
lo anterior permite concluir que la legitimidad constitucional de las
sociedades de contenido esencialmente patrimonial o finalidad lucrativa deriva
de la propiedad privada y de las libertades económicas; en cambio, las
asociaciones en sentido estricto surgen del reconocimiento de los derechos de
la persona y de sus posibilidades de participación en los destinos colectivos.
Esta distinción es fundamental porque la Constitución colombiana, al consagrar
un Estado social de derecho (C.P art 1), combina el intervencionismo económico
-lo cual supone una permanente posibilidad de restricción estatal de las
libertades económicas- con el radical respeto de los derechos civiles y
políticos -por lo cual la restricción de estos últimos debe tener fundamento
expreso y específico-.
En
efecto, de un lado, la Constitución consagra una economía social de mercado
dirigida, puesto que reconoce genéricamente que la iniciativa privada y la
actividad económicas son libres (C.P art 332) pero establece, también de manera
global, que "la dirección general de la economía estará a cargo del
Estado" (C.P art 333). Así, en la Asamblea Constituyente, en la ponencia
para segundo debate sobre "régimen económico, libre empresa e intervención
del Estado, se estableció claramente:
"La
Constitución de 1991 en materia económica consagra el sistema de la libre
empresa (...) Así mismo prevé que la empresa es la 'base del desarrollo'. Pero
agrega que ella 'tiene una función social que implica obligaciones'. No se
trata de consagrar el principio del "Laissez faire, laissez passer".
Por eso 'la dirección general de la economía estará a cargo del Estado' (...)
Como
se puede ver, no consagra la Constitución el principio de que el mejor gobierno
sea aquél que menos gobierne la economía y los negocios. No sólo por lo ya
anotado, sino porque la libertad económica puede ser determinada en su alcance,
mediante ley, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación"[4].
Estas
materias económicas constituyen entonces precisamente el ámbito en donde el
interés general prima con claridad sobre el interés particular (C.P art 1 y
58), puesto que sólo limitando, de manera razonable y proporcional, las
libertades económicas, puede el Estado contribuir a realizar un "orden
político, económico y social "justo (preámbulo) y a hacer efectivos los
llamados derechos humanos de segunda generación o derechos prestacionales de
las personas. Al respecto esta Corporación ya había establecido que es dentro
de ese marco valorativo que deben ser interpretadas las normas constitucionales
reguladoras de la actividad económica. Según la Corte:
"El
Estado social de derecho, los principios de la dignidad humana y de solidaridad
social, el fin esencial de promover la prosperidad y garantizar la efectividad
de los derechos, deberes y principios constitucionales y el derecho fundamental
a la igualdad, guían la interpretación de la Constitución económica e irradian
todos los ámbitos de su regulación, propiedad privada, libertad de empresa,
explotación de recursos, producción, distribución, utilización y consumo de
bienes y servicios, régimen impositivo, presupuestal y de gasto público"[5].
En
cambio, de otro lado, la Constitución está fundada en el pluralismo y en el
reconocimiento de la dignidad y de las libertades de pensamiento, expresión y
asociación de las personas. Por ello no es admisible ninguna forma de dirigismo
de tipo ético o político de parte del Estado, por cuanto ello sería contrario a
la esencia misma del constitucionalismo liberal y democrático. En efecto, si
las personas son fines valiosos en sí mismos, no puede el Estado imponerles
modelos particulares de virtud o limitar injustificadamente su libertad de
pensamiento o de expresión.
Todo
lo anterior tiene consecuencias directas sobre la diversa regulación de las
formas asociativas. En efecto, la Constitución -fundada en una economía de
mercado dirigida- prevé formas de regulación estatal que pueden ser intensas
para las sociedades de contenido patrimonial, ya que no sólo la propiedad y las
empresas tienen una función social que implica obligaciones (C.P art 58 y 333)
sino que, además, por mandato constitucional, el Estado deberá intervenir para
"racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano" (C.P art 334). Finalmente, la naturaleza misma de Estado social de
derecho autoriza tales formas de intervención regulatorias del Estado en los
procesos económicos privados, tal y como la había establecido esta Corporación,
cuando señaló:
"La
Constitución de 1991, norma de normas en nuestro sistema jurídico, instituye el
Estado social de derecho y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva
forma de Estado, elevada a principio de comportamiento del poder público
colombiano tiene como característica esencial en el plano económico la de
legitimarlo para intervenir en las relaciones privadas de producción, a través
de una política fundada en el principio de solidaridad y en el papel
redistributivo del Estado.
Dentro
de este contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad
económica se entiende, no como el "dejar hacer dejar pasar", propio
del Estado liberal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales
y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona.
El
Estado social de derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa
la miseria. Pero el nuevo concepto de libertad, no es simplemente formal;
reivindica la posibilidad real de desarrollar actividades económicas libremente
escogidas y  autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones
necesarias.
Es
bajo esta nueva concepción que se legitiman importantes instrumentos de
intervención, tanto para la búsqueda de eficacia como de equidad. El papel del
mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel
económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos. Si damos,
como lo quiere la Carta, valor jurídico a los principios constitucionales, no
puede ser otra la interpretación del Estado colombiano actual. En este sentido,
la tarea de los poderes  públicos es la de generar una sociedad más justa y
solidaria[6]".
En
cambio, las posibilidades de regulación de las asociaciones que no tienen
objetivos lucrativos está claramente delimitada por la Constitución y los
tratados internacionales de derechos humanos, conforme a los cuales deben ser
interpretados tales derechos (C.P art 93). Por eso tales asociaciones no pueden
ser restringidas por simples motivos de conveniencia, como sí puede ocurrir con
una sociedad comercial. Para este tipo de asociaciones sólo caben las
restricciones que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la
seguridad nacional, de la seguridad o del orden público, o para proteger la
salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás (Art 22 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y artículo 16 de la
Convención Interamericana). Esto significa que sólo graves motivos permiten la
restricción del derecho de asociación , como se desprende del debate en la
Asamblea Constituyente. En efecto, en el informe ponencia para primer debate en
la plenaria se señala claramente:
"Quizás pocos derechos humanos han sufrido tanto menoscabo en Colombia,
cuando con el pretexto de velar por el orden público o preservar fines
distintos de los públicamente denunciados, se ha querido obstaculizar la
asociación de personas. En el texto actual de la Constitución, se enuncian más limitaciones
que posibilidades de asociarse. De ahí, que interpretando el nuevo ámbito de
libertad que reclaman los ciudadanos, la consagración lacónica de tal
prerrogativa exime de más comentarios.[7]"
5-
Libertades preferentes y no preferentes, y diversidad del Control
constitucional de la regulación de las asociaciones económicas y no económicas.
El
anterior análisis ha mostrado que en las libertades económicas y el resto de
libertades civiles y políticas no están sometidas a una misma regulación
constitucional. La Constitución confiere un mayor valor a los derechos y libertades
de la persona que a los derechos y libertades de contenido puramente
patrimonial[8],
ya que expresamente establece el dirigismo económico, es decir, consagra un
mercado de bienes y servicios pero bajo la dirección del Estado, mientras que
proscribe todo dirigismo en materia política, ética o intelectual, por lo cual
se puede decir que estatuye una libre circulación de las ideas. Por eso es
lícito concluir que, en términos generales, las libertades de la persona y los
derechos de participación ocupan en la Constitución colombiana una posición
preferente con respecto a las libertades puramente económicas.
Conviene
sin embargo no confundir la posición preferente o no de un derecho o libertad
con su carácter de fundamental o no. Lo segundo tiene que ver con la
posibilidad de que éste sea o no protegido por la vía de la tutela (C.P art
86), tenga o no reserva de ley estatutaria (C.P art 152) o determine el
mecanismo  de reforma constitucional (art.377). Lo primero, en cambio, es una
distinción jurisprudencial que esta Corte introduce por cuanto la considera
necesaria por sus consecuencias sobre el sentido del control de
constitucionalidad sobre los derechos en general y sobre el derecho de
asociación en particular, como se verá a continuación.
En
efecto, las empresas, las sociedades comerciales y en general las asociaciones
de contenido patrimonial están sujetas a la dirección general de la economía
por el Estado. Se impone pues una interpretación amplia de las posibilidades
regulatorias del Estado, por cuanto la Constitución ha conferido un marco
amplio y flexible al Congreso para regular estas materias.
Esto
no significa obviamente que el legislador sea libre de establecer cualquier
tipo de regulación económica. De un lado, por cuanto la Constitución estableció
que en general las leyes de intervención económica "deberán precisar sus
fines y alcances y los límites a la libertad económica". Por eso en la
Asamblea Constituyente se precisó que la Constitución de 1991 "tampoco
consagra el viejo concepto de la intervención sin límites, en razón de las
nuevas características de las leyes de intervención"[9].
De
otro lado, esta Corporación ha insistido en que el carácter de Estado Social de
Derecho que la nueva constitución confiere al régimen colombiano, los objetivos
proclamados en el preámbulo así como la existencia de derechos económicos
fundamentales[10]
son todos elementos que tienen implicaciones sustantivas sobre la legitimidad
constitucional de las políticas económicas. La "Constitución
económica" colombiana no es indiferente a las políticas económicas:
nuestra carta fundamental "consagra un Estado interventor a través de un
conjunto sistemático de disposiciones jurídicas destinadas a la realización de
un orden económico y social justo, dentro del marco del Estado social de
derecho.[11]"
Esto significa que la Constitución de 1991 no es "un texto neutro que
permita la aplicación de cualquier modelo económico, pues las instancias de
decisión política deben de una parte respe­tar los límites impuestos por el
conjunto de derechos, y de otra operar conforme a los valores y principios
rectores que la Carta consagra, así como procurar la plena realización de los
derechos fundamentales"[12]
Sin
embargo, -por el juego de la democracia representativa y participativa que
implica una posible alternación de mayorías que encarnan diversos programas
económicos- resulta también obvio que "mal podría un texto -que pregona
como fundamental el principio de la democracia-, constitucionalizar un modelo
económico rígido, inamovible, que tuviera como efecto legitimar exclusivamente
una ideología o partido y vetar todas aquellas que le fueren contrarias"[13]. Esto significa que el
Congreso y el Ejecutivo pueden llevar a cabo distintas políticas económicas
siempre y cuando ellas tiendan de manera razonable a "hacer operantes los
principios rectores de la actividad económica y social del Estado y velar por
los dere­chos constitucionales. Existe entonces entre las instituciones
constituidas de representación popular y el texto constitucio­nal una doble
relación de libertad y subordinación[14]".
Por
eso, el juez constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la
legitimidad constitucional de una determinada regulación de las libertades
económicas, por cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por
el Estado. El juez constitucional deberá entonces respetar en general las
razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política.
La Corte considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la
inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la
norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales,
o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas,
deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma. Es decir, si la
ley que regula la actividad de sociedades de contenido patrimonial no vulnera
claramente la carta fundamental o establece regulaciones manifiestamente
irrazonables debe ser considerada constitucional, por cuanto hay cláusulas
generales que autorizan la intervención estatal en la economía.
En
cambio, con respecto a las asociaciones que no tienen contenido económico o
esencialmente patrimonial, se impone una interpretación restrictiva de las
posibilidades de interferencia estatal, por cuanto la Constitución no prevé
formas de dirigismo estatal político o ético sino que, por el contrario,
consagra como principio el pluralismo y la coexistencia de las más diversas
formas de vida. Por tal razón, la prueba de constitucionalidad en este caso es
mucho más estricta. En este campo debe primar el canon hermenéutico de la
"in dubio pro libertate": el juez constitucional deberá entonces ser
mucho más celoso en el control de las intervenciones estatales, puesto que con
respecto a tales asociaciones basta que tal intervención no tenga justificación
constitucional expresa y clara o no esté fundada en la existencia de un riesgo
claro e inminente para que se deba declarar su inexequibilidad por violación de
la libertad de asociación. Esto significa que si la ley no demuestra un
fundamento constitucional manifiesto y claro deberá ser declarada
inconstitucional.
Esta
diferencia de pruebas de constitucionalidad según las materias tratadas no es
en manera alguna una innovación doctrinaria de esta Corte o de esta sentencia.
Ella resulta de las tensiones valorativas y del diverso peso estructural que
ocupan ciertas normas y derechos en todos los textos constitucionales, lo cual
explica que la mayoría de los tribunales constitucionales apliquen diferentes
pruebas de constitucionalidad según las materias y los derechos. Así, el
Tribunal Constitucional Español ha establecido criterios diversos de
constitucionalidad por medio de las reglas relativas a la carga de la prueba,
al analizar los tratamientos diversos establecidos por el Estado a los
ciudadanos, tal y como se desprende de la sentencia STC 59/1982. Así, según tal
tribunal, en general quien pretenda la aplicación del principio de igualdad
debe probar que las "situaciones de hecho y, por tanto, que las
consecuencias jurídicas deben ser iguales. Mientras que si la desigualdad lo es
por razón de sexo, religión, etc, el poder público debe probar que la desigualdad
está justificada, porque ya está claro que dicha desigualdad no debe
producirse; en la desigualdad general sólo es desigualdad la desigualdad
relevante, y es el interesado quien tiene que probar esa relevancia"[15].
Esta
Corte ya había utilizado pruebas diferentes de constitucionalidad en materia de
igualdad. En efecto, en sentencia T-230/94, esta Corporación precisó que cuando
una diferencia de trato se basa en una clasificación expresamente establecida
por la Constitución o por los instrumentos internacionales de derechos humanos
como potencialmente discriminatoria, la carga de la prueba de que esa
diferencia no viola el principio de igualdad corresponde a quien la lleve a
cabo. Dijo entonces la Corte:
"La
igualdad relativa a la raza, al sexo, a la nacionalidad a la religión, entre
otras, constituye un precepto aceptado universalmente que no requiere de
razones o explicaciones. Se habla al respecto de presunciones, que dispensan de
toda justificación a quienes las asumen, pero que exigen una justificación de
quienes las transgreden.....
Cuando
la diferencia de trato se enmarca dentro de una de las razones explícitamente
señaladas por el artículo 13 de la Carta como discriminatorias, quien la lleve
a cabo asume la carga de la prueba que justifique su actuación, pues si ello no
es así, se mantiene la presunción de trato inequitativo. En todo caso el trato
diferenciado es de recibo si el mismo se orienta a promover la igualdad de una
categoría de personas ubicadas en situación de desigualdad.[16]"
Por
consiguiente, lo único que efectúa esta sentencia es la explicitación de los
supuestos de tal metodología por considerar esta Corte que ella era necesaria
para resolver el caso bajo examen.
6-
La naturaleza de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y
conexos, la razonabilidad de la regulación legal y la constitucionalidad del
artículo 12 de la Ley 44 de 1993.
Hechas
las anteriores precisiones, puede la Corte analizar en concreto la norma
demandada, para lo cual comenzará por estudiar la naturaleza de las sociedades
de gestión colectiva de derechos de autor a fin de determinar si es una
asociación con contenido económico lucrativo o una expresión orgánica de una
forma de libertad de expresión.
En
tales circunstancias, para la Corte es claro que el objetivo central de estas
sociedades es, como su propio nombre lo indica, administrar una forma
específica de derechos de propiedad, a saber los derechos patrimoniales que
corresponden a los derechos de autor y conexos.
Tales
sociedades están reguladas por los artículos 10 a 50 de la Ley 44 de 1993. A
pesar de que el artículo 10 las define como entidades sin ánimo de lucro, con
personería jurídica, creadas para la defensa de los intereses de los titulares
de derechos de autor y derechos conexos, lo cierto es que la posterior
regulación legal muestra que se trata de sociedades con contenido esencialmente
patrimonial. En efecto, tales sociedades pueden ser caracterizadas como un
sistema de administración colectiva por medio del cual los titulares de
derechos de autor y conexos autorizan a estas organizaciones, para que
administren sus derechos, es decir, para que negocien con terceros las condiciones
de ejecución de las obras de estos autores, supervisen la utilización de las
obras respectivas, otorguen a los usuarios eventuales licencias a cambio de las
regalías adecuadas y en condiciones convenientes, recauden esas regalías y las
distribuyan entre los socios.
Es
pues una sociedad para la gestión de un derecho patrimonial, el derivado de los
derechos de autor, que expresamente la Constitución consagra que debe ser
regulado por la ley, puesto que el artículo 61 superior establece que "el
Estado protegerá la propiedad intelectual por el tiempo y mediante las
formalidades que establezca la ley". Esto significa que se trata de una
sociedad de contenido primariamente patrimonial, no en el sentido de que ella
busque una ganancia para sí misma -como en el caso de las sociedades
comerciales clásicas- sino en la medida en que su función se centra en la
recaudación de las remuneraciones provenientes por el pago de los derechos
patrimoniales ligados al derecho de autor y conexos y su reparto entre los beneficiarios
pertenecientes a la asociación.
Además,
destaca la Corte, la Ley 44 de 1993 en manera alguna está impidiendo que
titulares de derechos de autor o conexos se asocien gremialmente o constituyan
otro tipo de asociaciones, por ejemplo, para divulgar ideas relacionadas con su
actividad artística. En efecto, lo que la ley establece es que quienes quieran
constituir específicamente una sociedad de gestión colectiva de derechos de
autor, con las prerrogativas que le confiere la ley, deberán también sujetarse
a las exigencias que ésta consagra.  Por todo lo anterior, concluye la Corte
que la facultad de regulación de este tipo de sociedades deriva de la
Constitución económica y no del derecho de asociación en general como emanación
de la libertad de expresión. Ya en sentencia precedente esta  Corporación había
señalado que el artículo 61 de la Constitución "remite al legislador la
facultad de regular los derechos de autor, el cual cumple dicha función como
una intervención del Estado en la economía, al tenor del artículo 334 superior,
restringiéndose así en la materia la autonomía de la voluntad en nombre de la
racionalización y de los altos fines del Estado.[17]"
Este
resultado es determinante en el examen de constitucionalidad, por cuanto si
esta sociedad no tuviera tal contenido patrimonial, o el Congreso hubiera
regulado de manera genérica las asociaciones de los titulares de derechos de
autor, la ley hubiera tenido que justificar poderosas razones de seguridad
nacional, de orden público, o de protección de los derechos y libertades de
terceros para poder establecer ese requisito del número mínimo de socios. Pero,
tratándose de una sociedad de contenido esencialmente patrimonial, y por las
razones largamente expuestas en esta sentencia, basta un examen de la
razonabilidad de la regulación establecida por la ley, que es lo que la Corte
entra a determinar a continuación.
Según
se desprende de los debates parlamentarios acotados por el propio demandante y
el concepto del Ministerio Público, el objetivo del establecimiento de un
número mínimo de socios es aumentar la eficacia del recaudo de los derechos
patrimoniales, en especial respecto de obras musicales y de la utilización de
fonogramas. Por eso el legislador consideró que era necesario establecer un
número mínimo de asociados al parecer con una triple finalidad: de un lado,
reducir los costos del recaudo; en efecto, las experiencias internacionales
muestran que si se aumenta el número de asociados se disminuyen
proporcionalmente los gastos de operación, lo cual permite un recaudo más
eficiente y un reparto más adecuado de las remuneraciones recaudadas. De otro
lado, según el Congreso, el requisito mínimo de socios confiere una mayor
estabilidad y seriedad a tales sociedades, lo cual redunda en beneficio de los
propios autores "teniendo en cuenta que el ejercicio objetivo de los
derechos mencionados no depende tanto de la cantidad de asociaciones que se
creen sino de la calidad y manejo acertado de las mismas"[18]. Finalmente, ello
también parece adecuado teniendo en cuenta las posibles repercusiones de tales
entidades no sólo sobre sus asociados sino también sobre las labores de
terceros. En efecto, como bien lo recuerda el concepto del Ministerio de
Gobierno, y como se desprende de una interpretación sistemática de los
artículos 13 y 66 de la Ley 44 de 1993 y del artículo 23 del Decreto 311/84
tales asociaciones deben expedir certificados de paz y salvo que son condición
para que se expida o renueve la patente de aquellos establecimientos donde se
ejecutan públicamente obras musicales. Por eso, al legislador pareció
pertinente exigir un número mínimo de socios para evitar una proliferación de
este tipo de sociedades y racionalizar de esa manera el recaudo de los derechos
patrimoniales ligados a los derechos de autor.
La
Corte Constitucional considera adecuada a las finalidades constitucionales la
persecución de tales objetivos, ya que ellos buscan una mejor protección de los
derechos patrimoniales de los titulares de derechos de autor y conexos, con lo
cual se está cumpliendo el objetivo de "racionalizar la economía"
(C.P art 333) y proteger la propiedad intelectual (C.P ).
Sin
embargo, el demandante considera irrazonable e ilegítima tal regulación, por
dos motivos. De un lado, porque según su criterio se estaría violando el
principio de igualdad ya que en Colombia, en general, la ley no exige un número
mínimo de asociados superior a 25 para poder constituir otras entidades
similares, como cooperativas, precooperativas o asociaciones mutualistas. De
otro lado, porque la exigencia del requisito mínimo de socios podría traducirse
en la imposibilidad de que se constituyan estas entidades en ciertos sectores
de actividades que cuentan con menos de cien titulares de derechos autorales,
tal y como sucedería, según el demandante, con los productores fonográficos,
cinematográficos y de videogramas.
La
Corte no comparte en manera alguna esas objeciones. De un lado, por cuanto
considera que la exigencia de un número mínimo de socios no constituye un trato
discriminatorio sino un medio utilizado que parece adecuado para conseguir los
fines anteriormente mencionados. Además, en ninguna parte la Constitución
consagra que todas las sociedades de contenido patrimonial deban tener un mismo
número mínimo de asociados. Finalmente, por cuanto la exigencia de un número
mínimo de cien socios para constituir tales entidades no se traduce en una
afectación desproporcionada de la libertad económica, ya que ella solamente
busca garantizar un recaudo más eficaz de los derechos de autor. Por eso, a
nivel internacional, en general estas sociedades tienden a reagrupar un muy
gran número de personas.
De
otro lado, empíricamente es claro que en los sectores en donde según el
demandante podría no reunirse el número mínimo de socios para que se constituya
una sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y conexos, ello no
ocurre, por cuanto, como lo muestra la aseveración de la dirección de derechos
de autor del Ministerio de Gobierno, en tales sectores son posibles
reagrupamientos de actividades conexas que permiten alcanzar ampliamente el
requisito de cien establecido por la norma impugnada.
Por
todo lo anterior, el artículo 12 de la Ley 44 de 1993 será declarado
constitucional.
7-
El segundo problema bajo examen: ¿Tiene la suspensión o cancelación de la
personería jurídica de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor
y conexos, reserva judicial?
El
actor considera que la parte demandada del artículo 38 de la Ley  44 de 1993
vulnera la Constitución, porque según su criterio, no es posible que la ley
faculte a una entidad administrativa para suspender o cancelar la personería
jurídica de una sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y conexos.
Según el demandante tales entidades gozarían de estricta reserva judicial en
esta materia, conforme al artículo 39 de la Constitución que establece que
"la suspensión o la cancelación de la personería jurídica sólo procede por
vía judicial". Por tal razón, entra la Corte a analizar si este tipo de
sociedades están cubiertas o no por la reserva judicial prevista por el
mencionado artículo constitucional.
8-
El alcance de la reserva judicial prevista por el artículo 39 de la
Constitución y la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 44  de 1993.
Una
lectura aislada del tenor literal del tercer inciso del artículo 39 superior
podría hacer creer que la suspensión o cancelación de la personería jurídica de
cualquier entidad sólo procede por vía judicial. Sin embargo, una
interpretación sistemática de tal norma, teniendo en cuenta sus antecedentes
históricos, muestra que tal reserva judicial en materia de suspensión o
cancelación de personería jurídica sólo es aplicable a las asociaciones
sindicales de empleadores o trabajadores.
De
un lado, es claro que este inciso se encuentra en el artículo 39 que regula de
manera específica el derecho de sindicalización y no en el 38 relativo al
derecho de asociación en general. Es cierto que esta Corporación ha señalado en
repetidas ocasiones que en el ordenamiento constitucional colombiano el lugar
que ocupa una disposición dentro del texto  constitucional es un criterio
auxiliar para precisar sus alcances pero que no define por sí mismo su sentido
ni el ámbito de su aplicación. Esto implica que no puede el intérprete reducir
o ampliar el sentido de una disposición constitucional únicamente por el lugar que
la norma ocupa en la ordenación del texto constitucional en títulos y
capítulos  (el criterio "sede materiae") o por el título que la
encabece (el argumento "a rúbrica")[19].
Sin embargo esto no significa que esos aspectos sean irrelevantes para el
intérprete. Y en este caso específico se trata de un aspecto que tiene
particular importancia por cuanto no se trata de una colocación equivocada o
caprichosa del inciso sino que armoniza plenamente con otros elementos
históricos, teleológicos y sistemáticos.
En
efecto, los artículos 38 y 39 fueron tramitados de manera independiente en la
Asamblea Constituyente. Mientras que el artículo 38 proviene de la Comisión
Primera sobre derechos[20],
el artículo 39 por el contrario se originó en la Comisión Quinta sobre régimen
económico. A pesar de que se intentó concretar una fórmula conjunta de las
comisiones, para lo cual se designó una comisión accidental, no se llegó a
ningún consenso en la materia, por lo cual cada comisión presentó de manera
autónoma su articulado ante la plenaria de la Asamblea[21]. De esa manera, los artículos
finalmente aprobados por la Asamblea Constituyente corresponden casi
literalmente a los aprobados de manera independiente por cada una de estas dos
Comisiones. Además, en la propia plenaria hubo consenso en no confundir esos
derechos, por lo cual se decidió mantenerlos en artículos separados.
Expresamente se señaló en el primer debate en la plenaria que "no debiera
mantenerse esa confusión dentro del derecho de asociación general de las
personas, con el derecho de asociación sindical que es un derecho consagrado
exclusivamente para los trabajadores que tienen un vínculo contractual, una
relación de trabajo con un patrón"[22].
Estos
antecedentes históricos muestran entonces con claridad que en este caso la
separación de los artículos 38 y 39 fue claramente establecida por el
Constituyente con un sentido normativo: distinguir dos regulaciones diversas.
Por consiguiente, lo contenido en el artículo 39 se refiere específicamente al
derecho de asociación sindical y no regula en manera alguna el derecho de
asociación en general.
Además,
los  debates en la Asamblea muestran que el inciso específico sobre reserva
judicial en materia de cancelación o suspensión de personería jurídica se
refería exclusivamente a los sindicatos, con el fin de proteger la autonomía de
este tipo particular de asociaciones frente a indebidas injerencias
gubernamentales que se habían dado en el pasado. En efecto, con ella se quería
en lo esencial constitucionalizar la garantía establecida por el artículo 4º
del  Convenio 87 de la OIT , aprobado por la Ley 26 de 1976,  relativo a
la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, según el
cual "las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas
a disolución o suspensión por vía administrativa". Expresamente se dijo en
el informe ponencia sobre asociación sindical en la Comisión Quinta:
"El
Estado colombiano, a través de las leyes 26 y 27 de 1976, ratificó los convenios
87 y 89 de la OIT que garantizan y protegen el derecho a la sindicalización y a
la asociación sindical....
Una
dificultad real que ha existido, posiblemente por la falta de un mandato
constitucional más claro, son los trámites engorrosos para la obtención de la
personería jurídica de un sindicato de trabajadores, lo que ha facilitado, en
muchas ocasiones, acciones de algunos empresarios o de funcionarios del
Gobierno en contra de derecho de asociación y libertad sindical. También ha
sido muy negativo ciertas decisiones gubernamentales de suspender las
personerías jurídicas de algunos sindicatos, lo que ha conllevado, incluso,
a que el Comité de Garantías y Libertades Sindicales de la OIT, le manifiesten
al Gobierno de Colombia que una decisión de tal naturaleza es violatoria del
Convenio 87" (Negrillas de la Corte)[23].
Finalmente,
la exclusividad de la reserva judicial para los sindicatos se articula con los
efectos diversos que la Constitución confiere a la concesión de la personería
jurídica a los sindicatos y al resto de asociaciones. Mientras que en el caso
de los sindicatos, la personería jurídica otorgada por la respectiva autoridad
administrativa tiene un efecto puramente declarativo mas no constitutivo,
puesto que "su reconocimiento jurídico se producirá con la simple
inscripción del acta de constitución" (C.P art 39), con respecto a las
otras asociaciones, el otorgamiento de la personería jurídica tiene efecto
constitutivo. Como  es principio general del derecho desde la época de los
romanos que es natural disolver lo que se ha ligado de la misma manera como se
estableció el vínculo, es congruente que la Constitución establezca un régimen
diverso para la suspensión o disolución de la personería jurídica de los
sindicatos y del resto de asociaciones. En efecto, mal podría la Constitución
conferir a la administración la potestad de suspender o cancelar una personería
jurídica que en sentido estricto ella no ha concedido sino que simplemente ha
declarado. Por ello es congruente establecer que la personería jurídica de
tales asociaciones sindicales sólo podía ser suspendida o cancelada por una
autoridad independiente, es decir por la vía judicial.
Todo
lo anterior lleva a concluir que la estricta reserva judicial establecida por
el artículo 39 se refiere exclusivamente a las asociaciones sindicales de
trabajadores y empleadores. Esto obviamente no significa que esa reserva
judicial no pueda ser ampliada en un futuro por el legislador, si lo considera
conveniente, a fin de que cubra también a otras asociaciones. Sin embargo, la
conclusión que se impone es que una ley que establezca la posibilidad de
suspender o cancelar la personería jurídica de una asociación no sindical por
una autoridad administrativa no es por ese hecho inconstitucional.
Ahora
bien, en tales circunstancias, la norma demanda, al conferir a la Dirección de
Derechos de Autor, Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de
Gobierno, la facultad para suspender y cancelar la personería jurídica de las
asociaciones autorales, no viola ninguna norma constitucional sino que
simplemente desarrolla la facultad de inspección y vigilancia que, en ejercicio
del poder de policía administrativo, esta misma ley ha conferido a tal entidad
sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y conexos. La
norma será entonces declarada constitucional.
III-
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLES el artículo 12 y los literales c) y d)  del artículo 38 de la Ley 44
de 1993.
Cúmplase,
comuníquese, publíquese, notifíquese, archívese e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL                  EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                           Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                    JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO       Magistrado
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                           FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                              Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Luis  López Guerra et al. "Los derechos políticos, el derecho de reunión,
el derecho de asociación" en Derecho Constitucional.  Valencia:
Tirant lo blanch, 1991, Tomo I, p 249.
[2]  Georges Burdeau. Les libertés
publiques. Paris: R. Pichon et R durand-Auzias, 1966, pp 171 y ss, 351 y
ss. Ver Jorge Arango Mejía. Derecho Civil Personas. Bogotá: Universidad
Nacional, 1991, p 499.
[3] En
Estados Unidos, ver por ejemplo el caso Teamsters Union Vs Vogt, Inc, 354, U.S
184 (1957). O el caso U.S vs Carolene Products Co, 304 U.S 144 (1938). En
España ver Tribunal Constitucional. STC 23-87 del 23 de febrero de 1987 en Jurisprudencia
Constitucional. Tomo  XVII, pp 222- 223
[4]
Jesús Pérez González Rubio. Ponencia para Segundo Debate. "Régimen
económico, libre empresa e intervención del Estado" en Gaceta
Constitucional. Viernes 5 de julio, No 113, p 29.
[5] Corte Constitucional. Sentencia
T-505/92 del 28 de agosto de 1992. MP Eduardo Cifuentes Muñoz en Gaceta de
la Corte Constitucional, 1992, Tomo 4, p 531.
[6]Corte Constitucional. Sentencia
C-040/93 del  11 de febrero de 1993. MP Ciro Angarita Barón.
[7]Diego Uribe Vargas. "Carta de
Derechos, Deberes, Garantías y Libertades. Informe Ponencia para Primer Debate
en plenaria" en Gaceta Constitucional, N0 82, 25 de mayo de 1991, p
12.
[8]Con un sentido similar, ver la
jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos, , entre otros, el
caso  caso Thomas vs Collins, 323, US 516 (1945). Al respecto ver igualmente Laurence Tribe. American
Constitucional Law. (2 Ed). New York: The Foundation Press Inc, 1988, pp
769 y ss.
[9]Jesús
Pérez González Rubio. Ponencia para Segundo Debate. "Régimen económico,
libre empresa e intervención del Estado" en Gaceta Constitucional.
Viernes 5 de julio, No 113, p 29.
[10]Ver
por ejemplo Corte Constitucional. Sentencia C-479/92 del 13 de agosto de 1992.
Magistrados Ponentes José Gregorio Hernández y Alejandro Martínez en Gaceta
de la Corte Constitucional, 1992, Tomo 4, pp 180 y ss.
[11]Sentencia
C-074 del 25 de febrero de 1993. Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón.
[12]
Ibidem.
[13]Ibidem
[14]Ibidem
[15]
Ver Enrique Alonso García. La intepretación de la Constitución. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1984. p 511.
[16]Corte Constitucional. Sentencia
T-230/94 del 13 de mayo de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17]Corte Constitucional. Sentencia
C-040/1994 del 3 de febrero de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
[18]
Anales del Congreso, 11 de diciembre de 1991, p 7.
[19]Corte Constitucional. Sentencia T-002
de mayo 8 de 1992. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. Gaceta
de la Corte Constitucional. 1992, Tomo 1, p 192.
[20]Ver por ejemplo la ponencia al
respecto para primer debate de la Comisión I en la plenaria sobre derecho de
asociación en Gaceta Constitucional . No 82, mientras que la ponencia de la
Comisión V para primer debate en la plenaria  aparece en Juan Carlos Esguerra
Portocarrero et al "Derecho del trabajo. Informe ponencia para primer
debate en la plenaria" en Gaceta Constitucional, No 85, miércoles
29 de mayo de 1991, pp 3 y ss.
[21]Al respecto ver Manuel José Cepeda. Los
derechos fundamentales en la Constitución de 1991. Bogotá: Temis, 1992, p
319.
[22]Citado por Manuel José Cepeda.
Op-cit, p 319.
[23]Argelino Garzón et al.
"Asociación sindical. Ponencia Informe" en Gaceta Constitucional.
No 45 del 13 de abril de 1991, p 2.