C-555-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-555/93
CODIGO-Expedición/TRANSITO CONSTITUCIONAL
Los aspectos de
forma de una norma expedida con  anterioridad a la actual Constitución se rigen
por las disposiciones superiores vigentes en el momento de su creación. La
prohibición de revestir al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para expedir códigos que consagra la Constitución, no se
contenía en la anterior y, mal puede aplicarse retroactivamente, respecto de
normas - como el D. 001 de 1984 y la Ley 58 de 1984 - dictadas al amparo de la
preceptiva constitucional derogada.
SENTENCIA CONTRA
ENTIDAD PUBLICA-Efectividad
La consecuencia
jurídica distinta que se sigue en el caso de la entidad pública deudora y que
consiste en diferir temporalmente la ejecutabilidad de sus obligaciones, no es
desproporcionada y guarda simetría con la anotada disimilitud, lo que abona su
razonabilidad. El término de dieciocho meses es indispensable para adelantar
las operaciones de elaboración, presentación, aprobación y ejecución del
presupuesto dentro de cuya vigencia fiscal ha de producirse el pago del crédito
judicial.
OBLIGACION
LABORAL-Pago
El pago puntual
de las obligaciones laborales a cargo de las entidades públicas -
independientemente de su origen -, es un deber del estado que adquiere mayor
relieve por su carácter social y por estar positivamente fundado en el trabajo
y en la dignidad humana como valores superiores. Empero, una condición
elemental que la administración debe acatar en lo que atañe a la ejecución del
gasto es la de sujetarse a las normas presupuestales tanto constitucionales
como legales, lo que de suyo no implica desmedro a los derechos de los
trabajadores.
REF: Demanda Nº D-314
Actor: Eulogio Agudelo Guevara
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 177
(parcial) del Decreto 01 de 1984
Efectividad de sentencias contra entidades públicas
Magistrado Ponente:
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., Diciembre dos (2) de mil novecientos noventa y tres (1993).
Aprobado por Acta Nº
72
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por
los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra el artículo 177 (parcial) del Decreto 01
de 1984, Código Contencioso Administrativo.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal del
artículo 177 es el siguiente:
DECRETO NUMERO 01 DE 1984
(Enero 2)
Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo
TITULO XXII
CONTENIDO,
CUMPLIMIENTO Y EJECUCION DE LAS SENTENCIAS
...
Artículo 177.
Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al
pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente
copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del
ministerio público frente a la entidad condenada.
El agente del
Ministerio Público deberá tener una lista actual de tales sentencias, y
dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de
presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas
que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas
de la ley orgánica del presupuesto.
El Congreso,
las asambleas, los concejos, el Contralor General de la República, los
contralores departamentales, municipales y distritales, el Consejo de Estado y
los tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso
deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan
incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender el pago de todas las
condenas que haya relacionado el ministerio público.
Será causal de
mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos
públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente
que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia
ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.
Las cantidades
líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales
durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de
este término.
(Se subraya la parte
demandada)
II. ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el
artículo 11 de la Ley 58 de 1982, expidió el Decreto 01 de 1984 (Código
Contencioso Administrativo).
El artículo 177
establece el procedimiento a seguir para el pago de las sumas de dinero que la
Nación, las entidades territoriales y descentralizadas por servicios, deban
efectuar en virtud de una sentencia condenatoria. El agente del Ministerio
Público ante la correspondiente entidad estará encargado de velar por la
inclusión en el presupuesto de las partidas necesarias para el pago oportuno de
dichas sumas. Señala, además, el deber de las autoridades de abstenerse de
aprobar aquellos presupuestos que no prevean las partidas citadas y consagra
como causal de mala conducta de los funcionarios competentes, la demora en el
pago de dichas sumas. Por último, dispone que las sentencias condenatorias
serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su
ejecutoria, y que las sumas a pagar devengarán intereses compensatorios durante
los seis meses siguientes a ésta y, moratorios, a partir de éste término.
2. El ciudadano
Eulogio Agudelo Guevara solicita a esta Corte, como pretensión principal, la
declaratoria de inconstitucionalidad de las palabras "dieciocho (18)
meses" contenidas en el inciso cuarto del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo. En subsidio, pide se declaren constitucionales las
mismas palabras, hecha la salvedad de que las obligaciones dinerarias de origen
laboral no estarán sujetas a dicho término, ni a lo prevenido en los incisos 1º
y 2º del mismo artículo.
En primer lugar
advierte el accionante que el Decreto 001 de 1984, expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias concedidas por el artículo 11 de la  Ley 58 de 1982,
adolece de inconstitucionalidad sobreviniente, en razón de la prohibición
consagrada en el artículo 150-10 de la CP de 1991, según la cual, las
facultades extraordinarias no se podrán conferir para la expedición de códigos.
Además, señala, el término
de dieciocho meses previsto para la ejecución de las sentencias vulnera los
artículos 1º, 2º, 4º, 13 inciso primero y final, 25, 46, 53, incisos segundo y
final, 58, incisos primero y final, y el artículo 87 de la Constitución
Política.
El demandante indica
que el artículo 13 de la CP resulta quebrantado, en cuanto establece una
discriminación que afecta a las personas poseedoras de títulos ejecutivos de
recaudo contra la Nación, bien sea por responsabilidad contractual o
extracontractual, que no se compadece con el régimen de que gozan las personas
que poseen títulos ejecutivos contra particulares, pues éstos últimos son
ejecutables en cualquier tiempo. La doctrina, prosigue la demanda, dispone que
las contribuciones exigidas a los ciudadanos deben ser equitativas y
proporcionales. La imposición de un sacrificio especial, así sea bajo el amparo
de un acto legítimo, obliga al Estado a indemnizar.
Igualmente,
considera, se viola el art. 25, que contempla una protección especial para el
trabajo, ya que el término previsto en la norma acusada limita los términos
para la ejecutoriedad, ejecutabilidad y ejecutividad de las obligaciones de
origen laboral. En el mismo sentido, anota, se viola el art. 46 de la CP, pues
se prorroga en 18 meses el cobro de pensiones, salarios o reintegros
reconocidos a los servidores públicos luego de un largo proceso de 5 años o
más.
Se desconoce también
la igualdad de oportunidades para los trabajadores, preconizada en el art. 53
de la CP, señala la demanda, toda vez que un trabajador del sector privado
puede ejecutar y embargar al patrón o deudor una vez esté ejecutoriado el
mandato judicial. No así el servidor público. En su opinión, el término
previsto en el artículo 177 del C.C.A. vulnera el inciso final del artículo 53
de la Carta que prohibe el menoscabo de los derechos de los trabajadores.
El actor argumenta
que, además, se transgrede el artículo 58 de la CP, que "garantiza los
derechos adquiridos, derechos que en el campo administrativo, se denominan:
"Situaciones subjetivas, particulares y concretas" consagradas
en los Actos Administrativos ejecutoriados", al igual que las razones
de equidad e interés social, a las que se remite el último inciso de la norma
constitucional.
Los artículos 46 y
48 de la CP resultan vulnerados, en el sentir del demandante, "por
cuanto no permitir el pago oportuno de pensiones vulnera la dignidad del Ser
Humano, y atenta contra la dignidad, la protección de la vida de las personas
de la tercera edad, que tendrían que esperar Dieciocho meses (18) para que el
Ministerio respectivo, decida finalmente si les paga o no sus acreencias, como
en realidad está ocurriendo actualmente ... ".
Señala que el plazo
acusado de inconstitucionalidad viola los arts. 1º, 2º e inciso 1º del artículo
58, pues da pábulo a que el Estado evada sus obligaciones, si se tiene en
cuenta que este lapso se sustrae del término de prescripción propio de la
acción ejecutiva señalada en tres años en el Código Laboral y en diez en el
Código Civil, lo que equivale a permitir que "prevalezca el Interés
Particular del Estado deudor moroso, sobre una obligación pensional, de la cual
en su causa ya se benefició, frente al interés general de los Administrados que
requieren que el Estado les garantice sus derechos".
A continuación la
demanda apunta a la vulneración del artículo 87 de la CP,
"porque la
inejecutabilidad de un Acto Administrativo EJECUTORIADO, con obligaciones
dinerarias contra el Estado, hace nugatoria esa ejecutoria y priva al acreedor
del Derecho, de hacer efectiva la prestación debida, por vía judicial, cuando
precisamente ha sido la Administración, quien ha expedido el Acto
Administrativo, y después obtiene a través del Art. 177 otros Dieciocho (18
Meses) para que el derecho del Trabajador allí contenido, sea eficaz.
"Cuando un
agente de la Administración, expide un ACTO ADMINISTRATIVO CON OBLIGACIONES
LABORALES DINERARIAS a favor de un servidor público, ...... ¿No es que dichas
sumas, ya están consideradas y apropiadas dentro del Presupuesto de la Entidad
respectiva? Luego, entonces, ¿para qué los dieciocho meses?"
El demandante afirma
que, justamente con el fin de evitar trámites y procesos dispendiosos, la
sentencia C-546 de 1992 de la Corte Constitucional declaró la exequibilidad
condicionada, la cual otorga a los actos administrativos que reconozcan
obligaciones dinerarias el carácter de "sentencias de los Tribunales
Administrativos", con el fin de evitar trámites y procesos
dispendiosos.
Por último, cita la
sentencia Nº 44 de 1990 proferida por la C.S.J y sus salvamentos de voto los
cuales confirman al demandante el derecho a exigir la ejecución de las
sentencias condenatorias contra la Nación o sus entidades, aún cuando las sumas
debidas no se hayan incluido en el presupuesto respectivo.
3. El término de
fijación en lista, según informe de Secretaría General, transcurrió en
silencio.
4. El Señor
Procurador General de la Nación (E) solicita a esta Corte declarar exequible la
norma acusada.
En relación con la
presunta inconstitucionalidad  el Procurador (E) expresa que la Corte
Constitucional ya ha fijado su criterio con ocasión del tránsito normativo y su
incidencia en la concesión y ejercicio de las facultades extraordinarias y
señalado que el examen en cuestiones de forma se realiza a la luz del
ordenamiento superior vigente en el momento de la expedición de la norma.
A continuación
explica que, no obstante la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 2 de
agosto de 1984, en la cual se declaró exequible el artículo 177 acusado, tanto
en lo que atañe a su forma como a su contenido, el tránsito constitucional
obliga a efectuar el análisis material de la norma bajo los preceptos de la
Constitución de 1991.
El Procurador (E)
encuentra plenamente justificado el plazo de los dieciocho (18) meses previsto
en la norma para la ejecución de sentencias condenatorias contra la Nación o
sus entidades descentralizadas, por razones de índole presupuestal.
El Constituyente de
1991, afirma, fue "especialmente celoso en consagrar una serie de
normas y principios que sirvieran de norte obligado a la actividad de las
autoridades estatales en el manejo de la economía y fundamentalmente del gasto
público, para hacerlo más racionalizado, eficiente y justo", con el
fin de evitar el desorden en la ejecución presupuestal al que daba lugar la
Constitución de 1886, gracias a los presupuestos adicionales que incluían
nuevos gastos y restaban transparencia a la gestión fiscal. En respuesta a esta
situación, la CP de 1991 consagró el principio de la universalidad del gasto
público (art. 347), el cual prescribe que la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda ejecutar en un período fiscal determinado, debe estar prevista
en el proyecto de ley de apropiaciones que el Gobierno presente a consideración
del Congreso. Este principio, prosigue el concepto fiscal, se armoniza con el
de la legalidad del gasto, enunciado en el artículo 345 de la CP, conforme al
cual, en tiempos de paz, no podrá realizarse erogación alguna con cargo al
Tesoro que no esté incluida en la Ley de apropiaciones, ni podrá incluirse
partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un
gasto decretado conforme a ley anterior, o propuesto por el Gobierno para
atender el funcionamiento de los órganos estatales, el servicio de la deuda o
el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.
De conformidad con
lo anterior, argumenta el Procurador (E), todo gasto público tiene que estar
incorporado en el Presupuesto de Gastos, con prescindencia de la causa que lo
origine, inclusión que no puede hacerse en cualquier tiempo, sino que habrá de
efectuarse en la ley de apropiaciones. En consecuencia, resulta jurídicamente
inadmisible la modificación del Presupuesto cada vez que la Nación o sus
entidades descentralizadas se vean forzadas a efectuar una erogación, como
consecuencia de un mandato judicial que los condene al pago de una suma de
dinero. En apoyo de su aserto, cita las sentencias C-448 del 9 de julio de 1992
y C-206 de junio de 1993 de la Corte Constitucional, en las que se expresa la
imposibilidad de incrementar el Presupuesto de Gastos por encima del tope
fijado por la Ley Anual de Presupuesto.
En gracia de
discusión, sostiene el Procurador (E), podría argumentarse que el Gobierno
tiene el deber de prever "una suma global para pagar las posibles
condenas a la Nación", al presentar el proyecto de apropiaciones a
consideración del Congreso. Esta solución, señala, tampoco es viable, toda vez
que, de acuerdo con el art. 346 de la CP, solamente pueden incluirse partidas
que correspondan a créditos judicialmente reconocidos.
De otra parte,
advierte el representante del Ministerio Público, dadas las características del
sistema presupuestal, todo gasto debe ser programado, y aquéllos no previstos
en la correspondiente Ley de Apropiaciones, requerirán de un plazo razonable
para su ejecución. En opinión del Procurador (E), el plazo de dieciocho meses
previsto en la norma acusada resulta razonable para la ejecución de las
sentencias condenatorias contra la Nación o sus entidades descentralizadas, si
se repara en que "los presupuestos se elaboran con no menos de seis
meses de antelación para la vigencia fiscal que corresponde al año
inmediatamente siguiente, lo cual en total equivale a 18 meses".
Tampoco encuentra
procedente el cargo relativo al alegado desconocimiento de los derechos
laborales de los servidores públicos, pues el término previsto para la
ejecutabilidad de las sentencias no los desconoce, si se tiene en cuenta que
los trabajadores tienen derecho a devengar intereses comerciales durante los
seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y moratorios después de
dicho término. Adicionalmente, por la vía coactiva, una vez vencidos los 18
meses, pueden reclamar el pago de los créditos laborales y, si es del caso,
solicitar el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto. Además,
agrega, es obligación de los funcionarios públicos incluir en los proyectos de
presupuesto las partidas que cubran completamente las condenas impuestas en las
sentencias deber que, de ser pretermitido, constituye causal de mala conducta.
Por último, señala
el concepto fiscal, la sentencia Nº C-546 de la Corte Constitucional, que halló
ajustado a la Carta el embargo de los bienes y recursos del presupuesto cuando
tuviera como fin hacer efectivo el pago de créditos de origen laboral, "lo
hizo a condición de que se cumplieran los términos del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo".
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. Las palabras
"dieciocho meses" cuya inexequibilidad se solicita, aparecen en el
artículo 177 del Decreto 001 de 1984, norma ésta que tiene fuerza de ley. Por
lo tanto, la Corte puede conocer de la presente demanda.
Si bien el artículo
177 fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante
sentencia del dos (2) de agosto de 1984 (MP Dr. Ricardo Medina Moyano) el
examen del que se ocupará la Corte Constitucional es procedente pues tendrá
como marco de referencia la nueva Carta Política.
El cargo sobre la
indebida delegación de facultades extraordinarias
2. La Corte ha
reiterado que los aspectos de forma de una norma expedida con  anterioridad a
la actual Constitución[1]
se rigen por las disposiciones superiores vigentes en el momento de su
creación. La prohibición de revestir al Presidente de la República de
facultades extraordinarias para expedir códigos que consagra la Constitución,
no se contenía en la anterior y, mal puede aplicarse retroactivamente, respecto
de normas - como el D. 001 de 1984 y la Ley 58 de 1984 - dictadas al amparo de
la preceptiva constitucional derogada. El cargo no prospera.
Desigualdad ante
la ley
3. Según el actor la
norma acusada vulnera el artículo 13 de la CP como quiera que la situación que
contempla de ejecutabilidad mediata de las obligaciones dinerarias contra las
entidades públicas - que sólo pueden "ser ejecutables ante la justicia
ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria" -, contrasta y es
manifiestamente desfavorable frente a la que se predica de los acreedores de
personas particulares cuyos títulos ejecutivos tienen eficacia inmediata.
4. Coincide la Corte
con el concepto fiscal en el sentido de considerar que, en este caso, la
diversa disciplina jurídica se justifica plenamente. En efecto, los argumentos
siguientes demuestran que las hipótesis son distintas y que la diferencia de
trato es razonable y proporcional a las mismas.
5. El acreedor
particular no está sometido al proceso presupuestal aplicable a la entidad
pública que requiere que las erogaciones se encuentren incluidas en el
presupuesto de gastos que, de acuerdo a la naturaleza de la entidad, debe
aprobar el Congreso, las Asambleas Departamentales o los Concejos Distritales o
Municipales (CP art. 345). El indicado proceso presupuestal, de otra parte,
exige que en la ley, ordenanza o acuerdo respectivos se contemple la totalidad
de gastos que deba realizarse en la correspondiente vigencia fiscal (CP art. 347)
y que las partidas que sean objeto de apropiación se soporten en un título
preexistente que, en lo que concierne a la materia tratada, no es otro que el
de un crédito judicialmente reconocido (CP art. 346). Igualmente, la etapa que
precede al acto de aprobación del presupuesto, que coincide con los momentos de
su programación, elaboración y presentación por parte del órgano ejecutivo, se
encuentra rigurosamente regulada en la ley orgánica de presupuesto (CP arts.
352 y 353).
El proceso
presupuestal que rige para el conjunto de las entidades públicas se inspira en
el principio de legalidad, de profunda raigambre democrática, en cuya virtud se
reserva a un órgano de representación popular la decisión final sobre el
universo de los egresos e ingresos estatales. Asimismo la racionalidad,
eficacia y responsabilidad inherentes a la función pública, demandan que el
recaudo y aplicación de los dineros del erario se manejen de acuerdo con reglas
y procedimientos predeterminados y controlables.
6. Las disposiciones
constitucionales no consagran una excepción al referido proceso constitucional
en el evento de que la entidad pública figure en el mundo de relación como
deudora de una suma liquida de dinero. Los principios en los que dicho proceso
se sustenta tampoco ofrecen una exoneración a sus mandatos cuando la entidad se
torna deudora e, incluso, incumple sus compromisos. La asunción de obligaciones
por parte de una entidad pública y su incumplimiento - lo que puede acarrear la
intervención judicial a instancia del acreedor - no significa que esta materia
emigre del proceso presupuestal. De hecho, normas de rango legal - como en
efecto lo ha hecho la ley 38 de 1989 en su artículo 16, declarado exequible por
esta Corte - se ocupan de algunas particularidades e incidencias de la
situación presupuestal a la que se ve abocada la entidad deudora que incurre en
mora. La dispensa del régimen presupuestal en relación con una erogación
vinculada al pago de un crédito a cargo de una entidad pública, por lo demás,
supondría igualmente la correlativa exclusión de la fuente que como apropiación
debería figurar en el presupuesto, lo que no es posible sin introducir desorden
e indisciplina fiscales y sin desvirtuar el principio democrático de legalidad
y de restricción del gasto.
7. Los particulares,
en cambio, por fuera de los eventos extraordinarios de los procedimientos
concursales o de la quiebra, no están sujetos a un sistema forzoso de
programación y ejecución ordenada de sus ingresos y gastos. Como quiera que sus
fondos no provienen del erario y que su destinación libre no está vinculada con
el servicio público, es apenas lógico que ni siquiera sus procedimientos
internos de orden contable, financiero y presupuestal, pueden limitar y, en
modo alguno, impedir la ejecutabilidad - en este caso inmediata - de los
títulos que incorporen créditos dinerarios de los que sean deudores.
8. La diferencia de
trato que se objeta refleja la sustancial disparidad de hipótesis y regímenes
aplicables respectivamente a la entidad pública deudora y a la persona
privada deudora. No obstante, la consecuencia jurídica distinta que se
sigue en el caso de la entidad pública deudora y que consiste en diferir
temporalmente la ejecutabilidad de sus obligaciones, no es desproporcionada y
guarda simetría con la anotada disimilitud, lo que abona su razonabilidad. El
término de dieciocho meses es indispensable para adelantar las operaciones de
elaboración, presentación, aprobación y ejecución del presupuesto dentro de
cuya vigencia fiscal ha de producirse el pago del crédito judicial. Comparte
esta Corte el criterio del Procurador General de la Nación: "En concepto
de este Despacho, el término de 18 meses que trae el artículo 177 del Decreto
01 de 1984 para exigir el pago coactivamente de las condenas de la Nación y de
las entidades descentralizadas, aparece como razonable, teniendo en cuenta que
los presupuestos se elaboran con no menos de seis meses de antelación para la
vigencia fiscal que corresponde al año inmediatamente siguiente, lo cual en
total equivale a 18 meses".
9. La norma no
pretende desconocer los créditos judiciales a cargo de la Nación y demás
entidades públicas. Se limita a determinar un plazo que es el adecuado para
incorporar al presupuesto el gasto a que da lugar el crédito judicialmente
reconocido, justamente para hacer posible su pago y arbitrar el recurso
correspondiente. No de otra manera se explica que el citado artículo 177
disponga: "El Congreso, las asambleas, los concejos, el Contralor
General de la República, los contralores departamentales, municipales y
distritales, el Consejo de Estado y los tribunales contencioso administrativos
y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar
presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes
para atender el pago de todas las condenas que haya relacionado el ministerio
público. Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de
ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento
de condenas más lentamente que el resto". En ese mismo sentido, el
inciso final de la norma, para evitar al acreedor un perjuicio mayor, señala
que las cantidades liquidadas reconocidas en las sentencias devengarán
intereses comerciales durante los seis meses siguientes a su ejecutoria y
moratorios después de este término.
Las razones
anteriores son suficientes para despachar negativamente el cargo.
Estudio de los
restantes cargos
10. El actor señala
como infringidos por la norma acusada los artículos 1, 2, 4, 25, 46, 53 inciso
2 y final, 58 inciso 1 y final y 87 de la CP. En su conjunto, pese a la
deficiente elaboración de los conceptos de violación, es posible colegir que el
demandante entiende que la suspensión temporal de la ejecutabilidad de los
créditos judiciales, puede afectar gravemente los derechos de los trabajadores
cuando éstos sean sujetos activos de los mismos en cuyo caso los derechos y
garantías derivados de las normas citadas se vulnerarían. De ahí que como
petición subsidiaria solicite la inexequibilidad de la norma censurada sólo en
cuanto se refiera a las obligaciones dinerarias de origen laboral.
11. Sólo si se
contemplare la posibilidad, así fuere lejana de que los créditos judiciales
de origen laboral a cargo de la Nación y demás entidades públicas, en razón
de la norma acusada, corrieren el riesgo de no ser pagados o su solución
indebidamente dilatada, esta Corte podría considerar los argumentos del
demandante. La tesis del actor llevaría a reconocer y pagar esta suerte de
créditos judiciales por fuera del proceso presupuestal, vale decir, a abandonar
el principio democrático de legalidad presupuestal, sacrificio éste mayúsculo
que no se justifica si de otra parte dentro del cauce presupuestal se garantiza
su solución. Lo anterior sin perjuicio de que "las autoridades a quienes
corresponda la ejecución de una sentencia - como lo dispone el artículo 176 del
Código Contencioso Administrativo - dictarán, dentro del término de treinta
(30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la
cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento".
El pago puntual de
las obligaciones laborales a cargo de las entidades públicas -
independientemente de su origen -, es un deber del estado que adquiere mayor
relieve por su carácter social y por estar positivamente fundado en el trabajo
y en la dignidad humana como valores superiores (CP arts. 1 y 2). Empero, una
condición elemental que la administración debe acatar en lo que atañe a la
ejecución del gasto es la de sujetarse a las normas presupuestales tanto
constitucionales como legales, lo que de suyo no implica desmedro a los
derechos de los trabajadores. Lo que no es óbice para que dentro del marco
legal y presupuestal, la administración deje de obrar en las diferentes etapas
con eficiencia y prontitud, particularmente tratándose del reconocimiento y
pago de créditos laborales. A este respecto una interpretación conforme a la
Constitución permite discernir del texto del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo una pauta obligatoria de conducta para la
administración deudora según la cual las apropiaciones destinadas al
cumplimiento de condenas laborales deben ejecutarse más rápidamente que el
resto y siempre han de tener carácter prioritario.
12. La Corte
Constitucional, de otra parte, ha otorgado al trabajo la importancia que tiene
en el ordenamiento constitucional. Si bien en su sentencia C-546 de 1992
declaró la constitucionalidad de principio de inembargabilidad del presupuesto,
dejó a salvo la posibilidad de embargar sus fondos "en aquellos casos en
los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del
Estado surgidas de las obligaciones laborales, sólo se logre mediante el
embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación". No
cabe duda de que la especial consideración que reclama el trabajo se encuentra
debidamente atendida en la excepción a que se ha hecho mención, la que no
podría ser extendida hasta el punto de tener que omitirse de manera integral el
proceso presupuestal. Además de las razones expuestas, se opone a ello la
declaratoria de exequibilidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 pronunciada
en la referida sentencia a cuyo tenor " (...) la forma de pago de las
sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el
procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás
disposiciones concordantes". En todo caso, en la misma sentencia, luego de
excluir los créditos laborales del principio de inembargabilidad del
presupuesto, se advirtió que en esta hipótesis excepcional éste sería
"embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo".
Por lo expuesto se
desechan los cargos.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE
la expresión "DIECIOCHO (18) MESES" contenida en el
artículo 177 del Decreto Ley 01 de 1984.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA       ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                 VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional,  Sentencia C-416 de 1992 M.P Dr. José
Gregorio Hernández Galindo