C-517-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-517/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Exención de renta líquida
gravable generada por aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío rendimiento
Referencia:
expediente D-4889
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º,
4º, 5º, 6º y 7º de la Ley 818 de 2003, “por la cual se dictan normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Wilson Alfonso Borja Díaz
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veinticinco (25)
de mayo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz presentó demanda contra los artículos
3º, 4º, 5º, 6º y 7º de la Ley 818 de 2003, “por la cual se dictan normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Mediante auto del 9 de octubre
de 2003, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda toda vez que la misma
no reunía los presupuestos exigidos por el numeral tercero, artículo 2º, del
Decreto 2067 de 1991 y concedió un término de 3 días al accionante para efectos
de que éste corrigiera la demanda.
Considerando que  el accionante
dentro del término legal, corrigió la demanda el Magistrado Sustanciador,
mediante auto del 31 de octubre de 2003, la admitió y dispuso correr traslado
de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, y al Presidente del Congreso de la República, así como también a los
Ministros de Hacienda y Crédito Público y Agricultura y Desarrollo Rural, a fin
de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario con el mismo fin.
Cumplidos
los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No.45.242 del 8 de julio de 2003.
“ LEY 818 DE 2003 ”
(julio 8)
por la cual se dictan normas en
materia tributaria  y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 3°. Considérase exenta la renta
líquida gravable generada por el aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío
rendimiento en cacao, caucho, palma de aceite, cítricos, y demás frutales que
tengan clara vocación exportadora, los cuales serán determinados por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo 4°. La exención descrita en el
artículo anterior será para el caso del cacao, el caucho, los cítricos y demás
frutales por un término de catorce (14) años a partir de su siembra, y en caso
de la palma de aceite por diez (10) años a partir del inicio de la producción.
La vigencia de la exención se aplicará dentro de los diez (10) años siguientes
a la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo 5°. Para tener acceso a la
exención se requiere que las nuevas plantaciones sean registradas ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se exigirá que los beneficiarios
lleven estados financieros independientes con cuentas separadas, como base para
determinar la renta sobre la que se otorgará la exención.
Los Ministerios de Agricultura y
Desarrollo Rural y de Protección Social evaluarán anualmente el impacto
económico que generen las nuevas plantaciones.
Las plantaciones que se beneficien con
esta exención no podrán ser beneficiadas con otros programas financiados por
recursos públicos.
Queda facultado el Gobierno Nacional para
reglamentar lo referente a este incentivo para los nuevos cultivos.
Artículo 6°. Modifícase el artículo 424 del
Estatuto Tributario para excluir la partida arancelaria 10.01 trigo y morcajo
(tranquillón).
Artículo
7 °. Modifícase el
artículo 468-1 del Estatuto Tributario para incluir la partida arancelaria
10.01 el trigo y morcajo (tranquillón), el cual quedará gravado a la tarifa del
siete por ciento (7%).”
III.
LA DEMANDA
El demandante afirma que las disposiciones
acusadas vulneran los artículos 13, 333 y 363 constitucionales, así como los
artículos 160, 177, 178, 179, 180, 185 y 189 de la Ley 5ª de 1992.
Afirma el actor que las normas acusadas
vulneran el derecho a la igualdad, toda vez que, al fijar exenciones
tributarias a sectores económicos sin un argumento que corresponda a la
realidad económica del país y que por el contrario vaya en detrimento de las
finanzas públicas, ese mismo argumento sin fundamento en gracia de discusión,
podría aplicarse a cualquier sector económico y favorecerlo en consecuencia de
la misma forma.
Señala que igualmente los artículos
demandados vulneran el artículo 333 constitucional, toda vez que:  “…la
función social de las empresas radica precisamente en el aporte social que
ellas hagan y uno de esos aportes lo determina el nivel de tributación, el
exonerar a determinadas empresas de su carga impositiva significa que el Estado
deja de percibir esos recursos que pueden invertirse en gasto social u otros
gastos y mejorar así la calidad de vida del conjunto de ciudadanos…”.
Indica que las disposiciones demandadas
vulneran también el artículo 363 superior, puesto que la Ley 818 de 2003
incluye unas exenciones que no corresponden en ninguna forma a los principios
constitucionales en materia tributaria.
En ese sentido considera que gravar el
trigo y el morcajo (tranquillon) a la tarifa diferencial del 7% cuando este se
encontraba excluido del pago del IVA vulnera el principio de progresividad por
cuanto el sector de los cereales está sumamente golpeado por la política de
importación que se generó con la apertura económica y que puso a los
cultivadores de este tipo de alimentos al borde de la ruina por la competencia
de precios que esto generó, situación que actualmente no se ha superado y por
tanto con el gravamen del 7% se hace incluso más gravosa la situación de
quienes producen y comercializan el trigo, afectando ese sector económico cuya
recuperación depende de una política estatal favorable.
Considera que las disposiciones acusadas
vulneran también los artículos 160, 177, 178, 179, 180, 185 y 189 de la Ley 5ª
de 1992, toda vez que los ponentes del proyecto decidieron incluir las
exenciones a los cultivos de tardío rendimiento y se adicionaron los artículos
3º, 4º, y 5º de la Ley 818 de 2003 y adicionalmente se incluyeron
modificaciones a los artículos 424, 468-1 y 485-2 del Estatuto Tributario tal
como se puede observar en el texto de la ponencia para primer debate.
Recuerda que en el debate en las
Comisiones Económicas del Senado y Cámara las exenciones propuestas para los
cultivos de tardío rendimiento no fueron acogidas por la mayoría y la votación
nominal que se dio en el debate así lo prueba, dado que por el SI votaron trece
(13) Senadores y por el NO votaron once (11) Representantes.
Advierte que las modificaciones a los
artículos 424, 468-1 y 485-2 del Estatuto Tributario tampoco fueron aprobadas y
ni siquiera se pusieron en consideración de los Representantes de las
Comisiones Económicas que estaban sesionando conjuntamente y por tanto no
hicieron parte de la votación, de forma tal que:  “…al no aprobarse las
modificaciones introducidas por los ponentes ante las comisiones conjuntas
económicas, el parlamentario o los parlamentarios interesados en ellas,
debieron utilizar el mecanismo estipulado por el artículo 160 de la Ley 5ª y
presentar una enmienda ante la comisión antes de que se termine la discusión…”.
En ese sentido aduce que al no
haberse efectuado el trámite ordenado por la Ley 5ª de 1992, se vulneró
igualmente el artículo 178 de la citada Ley en lo relativo a las
modificaciones, pues de conformidad con el último inciso de esa norma las
modificaciones que se efectuaron al proyecto de ley inicial debieron ser
presentadas como enmiendas para seguir el trámite del inciso segundo del
artículo 178 referido.
Así mismo considera que se vulnera el
artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, toda vez que:  “el pleno no aprobó
ninguna enmienda porque no se presentó, ni hubo enmiendas que no requirieran el
trámite previo de las que habla el artículo 180 de la Ley 5ª de 1992, que se
expone en el texto de la demanda de manera ilustrativa y en gracia de
discusión; en igual sentido se expone el artículo 185 y 189 de la Ley 5ª de
1992…”.
Estima que se vulneró el artículo 177
constitucional, toda vez que el proyecto de ley No. 216 de 2003 Senado y No.
202 de 2003 Cámara fue adicionado a través de una proposición presentada ante
la Secretaria de la Plenaria del Senado que sesionó el día 20 de junio de 2003
contenida en la Gaceta del Congreso No. 329 de julio 11 de 2003, dicho texto de
proposición era sobre temas que ya habían sido negados en la Comisión, sin
mediar enmienda alguna y sin dar el texto nuevamente para que fuera
reconsiderado por las Comisiones fue aprobado vulnerando por tanto el mandato
citado que ordena que las discrepancias que surgieren entre las plenarias de
las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales acerca de proyectos de ley, no
deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados o negados en la Comisión.
Finalmente aduce que se vulnera el
artículo 180 de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que en relación con las
enmiendas sin trámite previo, esto es, las que se efectuaron en plenaria sin
ser conocidas por las Comisiones respectivas no fueron sometidas al trámite de
apelación, dado que:  “…al no presentarse enmiendas, ni solicitarse la
apelación de los artículos adicionales al proyecto 202 C-03 y 216 S-03 sobre
cultivos de tardío rendimiento y las modificaciones a los artículos 424, 468-1
y 485-2 del Estatuto Tributario, no era procedente su aprobación en la plenaria
del Senado…”, de forma tal que, existe un vicio en el trámite de la ley.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
referido actuando a través de apoderado judicial, interviene en el presente
proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, con
base en las razones que a continuación se sintetizan.
Afirma  que el Legislador dentro del
límite de su competencia constitucional, consideró que un estímulo tributario
transitorio por la vía de la exención en la renta líquida, tendría un efecto
positivo en la inversión, si se aplica sobre el establecimiento de plantaciones
nuevas, realizada por sociedades nuevas, de forma tal que, el argumento
principal para aplicar, este tipo de incentivos consiste en proporcionar la
generación de externalidades positivas derivadas de actividades agrícolas,
tales como el empleo y el crecimiento económico.
Indica que el Congreso tuvo en cuenta que
esta iniciativa de establecer exenciones para los cultivos de tardío
rendimiento, no pretendía generar sacrificios al Estado en el sentido de
reducir sus ingresos tributarios, tal como quedó demostrado en la ponencia para
primer debate y en el debate que se le dio a los artículos relativos a este
tema, en el escenario de las Comisiones Económicas Conjuntas así como en las
Plenarias, incluso las implicaciones fiscales de esa medida también se
incluyeron en la justificación de la misma propuesta en primer debate.  Al
respecto cita un aparte de la ponencia efectuada en primer debate.
En ese orden de ideas considera que:  “…la
decisión del Congreso de la República de introducir dentro de nuestro sistema
normativo tributario una exención dirigida a promover los cultivos de tardío
rendimiento, no solamente tuvo en cuenta todas las implicaciones económicas,
sociales y fiscales, sino que además está encaminada al logro de los objetivos
del Estado como la promoción del empleo y la función social de la propiedad…”.
Recuerda que la Corte Constitucional ha
interpretado de manera amplia el principio de unidad de materia.  Al respecto
cita apartes de las sentencias C-702 de 1999 y C-1114 de 2003.
Así mismo, considera que ha sido la propia
Corte la que ha solucionado por vía de jurisprudencia la discusión respecto a
la posibilidad que tienen los Congresistas de presentar iniciativas dentro del
trámite de un proyecto de ley siempre y cuando respeten los  principios de
unidad de materia y de identidad. Al respecto cita un aparte de la sentencia
C-702 de 1999.
Así mismo, considera que de conformidad
con la jurisprudencia constitucional y el artículo 159 superior, cuando se
reconoce la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a
los proyectos aprobados por las Comisiones Constitucionales Permanentes, es
evidente que la función de las plenarias no es adoptar como fórmulas
sacramentales los textos discutidos y aprobados por éstas, sino que bajo el
principio de participación activa y dinámica del proceso legislativo, mantienen
inalterable su facultad de creación, revisión e innovación de la norma
jurídica.  Es así como la Constitución Política, la Ley 5ª de 1992 y la
jurisprudencia constitucional son claras en determinar que es admisible la
inclusión de nuevos artículos por parte de las plenarias siempre que éstos
guarden identidad en la materia debatida.
Finalmente aduce que las normas
demandadas por el actor tienen plena conexidad con el objeto de la ley, toda
vez que, la exención a los cultivos de tardío rendimiento y el tratamiento en
materia de IVA al trigo morcajo son cuestiones relativas a la normatividad
tributaria que regula algunos bienes agrícolas, de forma tal que, todas las
disposiciones de la Ley guardan conexidad objetiva con el tema de la
normatividad tributaria en materia agrícola y el establecimiento de algunos
tratamientos preferenciales a productos que el Congreso consideró necesarios y
adecuados en la actual situación del país.
En ese sentido, estima que:  “…mal
podría decirse que la exención contemplada en la ley y aprobada por las
plenarias del H. Congreso de la República relativa a los cultivos de tardío
rendimiento no fue discutida en todos los debates requeridos cuando fue una
propuesta de los ponentes para primer debate, ampliamente discutida en el seno
de las comisiones en el transcurso del primer debate…”.
Concluye entonces que en el transcurso del debate
congresional del proyecto de ley, las comisiones y las plenarias de Cámara y
Senado tenían plena facultad para introducir los temas nuevos relativos al
tratamiento tributario de algunos bienes agrícolas, tal como lo hicieron,
observando los límites establecidos en la Constitución Política y la Ley 5ª de
1992 para esos efectos, debido a que todos los temas cumplían con el principio
de consecutividad y de identidad en los términos de la jurisprudencia
constitucional.
2.  Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural, actuando a través de apoderado judicial, participa en el presente
proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas
demandadas, oponiéndose a las pretensiones del actor, a partir de las
consideraciones que enseguida se sintetizan.
El interviniente advierte
que en relación con la presunta vulneración de las normas acusadas a los
artículos 160, 177 y 180 de la Ley 5ª de 1992, luego de revisar el texto de la
demanda es evidente que el actor no señaló de manera clara y suficiente las
disposiciones constitucionales que resultan desconocidas, de forma tal que, al
no hacer ninguna referencia al respecto considera que en ese punto la Corte
debe declararse inhibida para fallar.
Afirma en todo caso
que:  “…aunque no exista en la demanda señalamiento concreto de la
disposición constitucional quebrantada, resulta importante destacar que el
inciso segundo del artículo 160 constitucional permite a cada Cámara durante el
trámite del segundo debate de los proyectos de Ley introducir modificaciones,
adiciones y supresiones que se juzguen necesarias.  De ahí que no tiene ninguna
lógica que el actor pretenda encontrar identidad entre el texto aprobado por la
Comisión Constitucional Permanente, con el finalmente aprobado por las
plenarias de cada Cámara…”.  Al respecto cita un aparte de la sentencia
C-1404 de 2000.
Considera que las
plenarias de cada Cámara estaban entonces facultadas para introducir adiciones
al texto aprobado por las Comisiones Permanentes tal y como ocurrió con las
proposiciones aditivas presentadas tanto en Cámara como en Senado en las
sesiones conjuntas de junio 20 de 2003, en donde se introdujeron artículos
nuevos al proyecto de ley en desarrollo de la atribución prevista en el inciso
2º del artículo 160 de la Ley 5ª de 1992.
En ese sentido aduce
que:  “…en el presente caso, no se trata del supuesto de establecer
discrepancias entre el pleno y la comisión para dar aplicación al artículo 177
de la Ley 5ª de 1992.  Tampoco se pretende desconocer el artículo 160 de la
citada Ley en cuanto a las posibilidades de enmienda, ya que la Constitución de
1991 eliminó la exigencia de la identidad de textos en los artículos de los
proyectos durante los cuatro debates.  Ni mucho menos se podría afirmar que se
omitió el procedimiento de apelación previsto en el artículo 180 de la Ley 5ª
de 1992, por cuanto no estamos frente a enmiendas negadas en primer debate…”, especialmente
si se tiene en cuenta que las modificaciones que se efectuaron respetaron el
principio constitucional de unidad de materia.  Al respecto cita la sentencia
C-776 de 2003.
Considera que la Ley
818 de 2003 respeta plenamente el principio de unidad de materia, toda vez que
si bien al proyecto inicial se le ajustó el título y se adicionaron algunos
artículos, los mismos se relacionan con la materia dominante que se regula,
esto es, con el tema tributario, y en particular, con las exenciones fiscales o
beneficios tributarios, de forma tal que:  “…la unidad de materia se
presenta en este asunto, ya que el contenido de todas las normas acusadas tiene
que ver con dicha materia (disposiciones tributarias-exenciones), con el
elemento de conexidad adicional, referido a que todas las normas están
específicamente relacionadas con el sector agropecuario…”.
Reitera que del
examen del trámite legislativo que surtió el proyecto de ley ante el Congreso,
resulta claro que las normas relacionadas con la exención de la renta líquida
gravable por el aprovechamiento de los cultivos de tardío rendimiento se
introdujeron en el proyecto de ley en el primer debate, y además el
procedimiento aprobatorio aplicado a la Ley 818 de 2003 fue el previsto en el
artículo 163 de la Constitución y en los artículos 169 y 191 de la Ley 5ª de
1992, en atención del mensaje de urgencia enviado por el Gobierno y, de otra
que en las Comisiones y Plenarias de las Cámaras se pueden introducir
modificaciones al proyecto de conformidad con lo establecido en el artículo 160
superior.
En ese orden de ideas
aduce que:  “…aún cuando los artículos relacionados con las exenciones a la
renta líquida gravable de los cultivos de tardío rendimiento no fueron acogidos
por las mayorías en primer debate, se surtió el trámite legislativo
correspondiente al ser propuestos nuevamente en las sesiones plenarias del
Senado junto con los artículos relacionados con los beneficios tributarios para
los peces vivos, el trigo y el morcajo, y, finalmente, la adquisición o
importación de maquinaria industrial por medio del sistema de arrendamiento
financiero (leasing) para luego ser debatidos en plenaria de la Cámara y obtener
la aprobación respectiva…”.  Al respecto cita apartes de la sentencia C-737
de 2001.
Advierte que:  “…si
bien es cierto que se adicionaron unos artículos al proyecto inicialmente
presentado, también lo es que no se desconoció el procedimiento legislativo, en
la medida en que existió unidad de materia y surtió el trámite bicameral
adoptado por el Constituyente…”.
Estima que no puede
considerarse que una exención tributaria a la renta líquida gravable generada
por el aprovechamiento de nuevos cultivos de tardío rendimiento pueda generar
lesión al principio de equidad y progresividad tributaria, dado que el
legislador al establecer una exención tributaria es lógico que está
privilegiando a un cierto sector productivo en función de los intereses
económicos de conveniencia nacional, pues es de la esencia de la exención
diferenciar los sujetos pasivos de la obligación tributaria siempre y cuando se
pretenda alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible.  Al respecto cita
un aparte de la sentencia C-412 de 1996.
En ese sentido
reitera que:  “…en desarrollo de las facultades consagradas en el artículo
338 de la Constitución Política, el legislador puede conceder beneficios
tributarios siempre y cuando, esta decisión corresponda a la aplicación de
criterios razonables, con el objeto de fomentar ciertos sectores de la
economía, o de equilibrar las cargas tributarias, entre otras
consideraciones…”.  Al respecto cita algunos apartes de la exposición de
motivos del proyecto de ley contenidos en la Gaceta del Congreso No. 247 de
2003.
Finalmente afirma que
los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 818 de 2003, se encuentran ajustados al
juicio de razonabilidad que se impone para el establecimiento de las exenciones
tributarias, considerando factores socioeconómicos que redundan en beneficio
del sector agropecuario y del país como la reactivación del sector
agropecuario, generación de empleo y seguridad social en el campo, y
recuperación e incorporación de extensas áreas de tierra, que se encuentran
subutilizadas, respondiendo de esta forma a los principios constitucionales
previstos en los artículos 64 a 66 superiores.
Concluye que:  “…es
muy importante tener en cuenta que los beneficios tributarios otorgados por la
ley acusada no representan sacrificio alguno para el Estado en el sentido de
disminuir sus ingresos tributarios, toda vez que estas exenciones no se aplican
a los cultivos existentes sino a nuevas plantaciones, que desean ser
estimuladas para el logro de objetivos ya señalados.  En este sentido, las
medidas adoptadas por la ley demandada, contrario a lo que afirma el
demandante, implicarán en el futuro una ampliación en el recaudo tributario,
por cuanto la medida es transitoria …”.
3. Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN-
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales actuando a través de apoderada judicial, interviene en el presente
proceso para defender la constitucionalidad de los artículos demandados,
oponiéndose a las pretensiones del actor, con base en los argumentos que se resumen
a continuación.
Recuerda que:  “…El objetivo inicial de
la norma acusada era excluir del impuesto sobre las ventas a la panela, para lo
cual se tuvo en cuenta el proyecto inicial presentado por el Ministerio de
Hacienda cuyo texto fue consolidándose con los demás proyectos presentados, y
que hoy hacen parte del texto definitivo de la Ley 818 de 2003, teniendo en
cuenta los aportes efectuados por el Congreso en virtud de las facultades que
tiene dicho organismo de crear, modificar, adicionar y complementar las normas
de carácter tributario, gozando dichas propuestas del aval del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, tal como se verifica en las Gacetas del Congreso y
demás escritos presentados por dicho Ministerio al Congreso …”.
Recuerda que la Corte
Constitucional ha precisado que si el Congreso tiene autoridad suficiente para
establecer impuestos, tasas y contribuciones, señalando los elementos básicos
de éstas, es natural entonces que goce también del poder suficiente para
establecer exenciones y otras modalidades de trato a los contribuyentes, por
razones de política económica o para realizar la igualdad real y efectiva a
partir de la iniciativa del Gobierno, de conformidad con lo previsto en el
artículo 154 superior.
En ese sentido afirma
que al gozar el Congreso de la más amplia discrecionalidad en materia
tributaria, es la única autoridad que puede por regla general crear, modificar,
aumentar, disminuir, suprimir, establecer exenciones e introducir ajustes que
considere necesarios atendiendo siempre a elementales razones de seguridad
jurídica y con efectos hacia el futuro dentro del marco constitucional, como en
el caso de los artículos demandados que además de contar con la venia del
Gobierno, fueron sometidos a las respectivas aprobaciones tanto en la Cámara
como en el Senado, teniendo en cuenta razones de conveniencia expuestas en los
debates respectivos, de suerte que en ningún momento se presentaron vicios en
el proceso de formación de la ley toda vez que las modificaciones que se
efectuaron a los proyectos inicialmente presentados cumplieron con los
requisitos de ley.
Reitera que no existe
ninguna violación al proceso de formación de las leyes entre otras razones
porque conforme a lo dispuesto en el artículo 157 superior el proyecto de ley No.
202/03 Cámara y No. 216/03 Senado junto con sus respectivas acumulaciones y
modificaciones fueron discutidas y publicadas en su oportunidad en las Gacetas
del Congreso y además se dieron los debates correspondientes tanto en Cámara
como en Senado y posteriormente fue debidamente sancionada por el Gobierno y
promulgada en el respectivo diario oficial.
Indica que no es cierto, como lo afirma el
demandante, que la Ley 818 de 2003 contenga varias normas que no fueron objeto
de primer debate, toda vez que si bien es cierto que algunas de las normas no
fueron incluidas en el proyecto inicial, las modificaciones que resultaron del
proceso de concertación, fueron aprobadas en su totalidad tanto en primer como
en segundo debate por las Comisiones Conjuntas de Cámara y Senado, situación
que respeta los principios constitucionales y legales y además se ajusta al
sistema pluralista y de libre discusión democrática como el establecido en la
Constitución relativo a la creación de las leyes en el Congreso.
En ese sentido recalca que:  “…las
propuestas contenidas en el proyecto fueron sometidas a amplios análisis, tanto
por parte de los honorables Senadores y Representantes miembros de las
Comisiones Económicas del Congreso de la República, como de los diferentes gremios
económicos del país y del propio Gobierno Nacional, los cuales permitieron
realizar ajustes al proyecto inicial, presentado por el señor Viceministro de
Hacienda y Crédito Público…”. Al respecto cita un aparte de la sentencia
C-1488 de 2000.
Señala además que una vez recibidos los
mensajes de urgencia del Ministerio de Hacienda y surtido el primer debate en
sesión conjunta de las Comisiones Tercera y Cuarta del Senado y de la Cámara no
era necesario hacer más debates sobre el particular, teniendo en cuenta que los
textos ya habían sido suficientemente debatidos por las plenarias dentro de los
términos establecidos por el artículo 160 constitucional, de forma tal que, el
proceso de formación de la Ley 818 de 2003 se ajustó plenamente a lo
establecido en el artículo 157 superior y a la Ley 5ª de 1992.
Indica que no existe vulneración alguna al
derecho a la igualdad toda vez que, si bien las exenciones en materia
tributaria son en efecto un tratamiento preferencial de unos contribuyentes
respecto de otros, éstas se basan en criterios que pretenden en la mayoría de
los casos, reactivar algunos sectores de la economía que se encuentran en
desventaja comparativa con otros sectores, como en el caso de los cultivos de
tardío rendimiento los que por su específica condición, no son productivos para
los cultivadores de los mismos sino hasta pasado un periodo de tiempo superior
al de los demás cultivos, razón por la que se hace necesario promover una
igualdad en relación con los demás cultivos que son productivos en un periodo
de tiempo más corto.
En ese orden de ideas aduce que si en estricto sentido se
consideran las exenciones como tratamientos preferenciales que se otorgan a
unos contribuyentes respecto de otros, esa situación vista de forma objetiva,
en cierta medida atentaría contra el principio de igualdad del derecho
tributario que prevé que todos los ciudadanos deben contribuir en igualdad de
condiciones al sostenimiento del Estado, no obstante ser viables algunos
tratamientos preferenciales en aras de proteger verbigracia la producción
nacional, o algunos cultivos que se encuentren en desventaja comparativa con
otros, como en el caso de las disposiciones acusadas, especialmente si se
considera que:  “…en lo que respecta al trigo y el morcajo (tranquillón) debe
tenerse en cuenta que las modificaciones introducidas por la Ley 818, tenían
como finalidad propender por un sistema tributario más equitativo con relación
a los demás contribuyentes, evitando con ello los tratamientos preferenciales
en materia del impuesto sobre las ventas…”.
Al respecto cita un aparte de la sentencia
C-183 de 1998.
Afirma que las disposiciones acusadas
tampoco vulneran el artículo 333 superior, toda vez que, lo que se pretendía
mediante la Ley 818 de 2003 era precisamente incentivar además del sector
panelero, las actividades agrícolas relacionadas con los cultivos de tardío
rendimiento tal como quedó estipulado en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley
referida y por tanto establecer condiciones de igualdad que permitieran la
libre competencia económica en lo que respecta a los artículos 6º y 7º,
estimulando de esa forma el desarrollo empresarial y el equilibrio económico
tendiente al bien de la comunidad en general, en ese sentido lo que se
pretendía era brindar condiciones de mejoramiento a los empresarios que poseen
cultivos tardío rendimiento y condiciones de equidad respecto de los
empresarios cerealistas.  Cita al respecto un aparte de la sentencia C-398 de
1995.
Aduce que tampoco existe vulneración al
artículo 363 constitucional, toda vez que, los artículos acusados especialmente
en lo relacionado con el trigo y morcajo (tranquillon) se encuentran fundados
en los principios de equidad, eficiencia y progresividad que rigen para el
régimen tributario.
Finalmente considera que una cosa son
las exclusiones o beneficios que el Estado contempla para algunos
contribuyentes respecto de otros en aras de procurar un mejoramiento del sector
y otra el carácter progresivo que generalmente deben tener los impuestos de
periodo, a partir del comportamiento económico de los sectores que es objeto de
análisis por el gobierno anualmente, de forma tal que el hecho de pasar el
trigo y morcajo (tranquillon) de ser excluido a ser gravado a una tarifa
diferencial del 7% inferior a la tarifa general del 16%, no implica violación
alguna del principio de proporcionalidad dado que esos productos continúan
teniendo un tratamiento preferencial.
4.  Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo
llegar el concepto[1]
que fue aprobado en sesión del Consejo Directivo de esa Institución el 27 de
enero de 2004 y en el que actuó como ponente el Doctor Luis Enrique Betancourt
Builes.
El interviniente recuerda que el
establecimiento de las exenciones tributarias encuentra su fundamento en los
denominados fines de política económica y social del Estado, de forma tal que,
el Estado de conformidad con lo previsto en el artículo 334 superior en su calidad
de Director General de la economía, a través de su órgano competente el
Congreso de la República, es entonces el encargado de dictar esas normas de
incentivos tributarios.  Al respecto cita un aparte de la sentencia C-007 de
2002.
Afirma que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reconocido que la facultad impositiva del Congreso no es
absoluta y que por lo tanto las disposiciones que dicte están sujetas a los
límites constitucionales previstos en la Carta Política, a saber: i) en los
principios constitucionales que gobiernan y orientan el sistema jurídico
tributario colombiano y ii) en los derechos y garantías constitucionales.   Al
respecto cita un aparte de la sentencia C-188 de 1998.
Alude que la Corte Constitucional
mediante sentencia C-776 de 2003, avanzó de manera importante en las
consideraciones jurídicas que justifican constitucionalmente la imposición de
cargas tributarias a los bienes y servicios de primera necesidad y precisó
igualmente que dichos gravámenes no deben afectar el derecho fundamental al
mínimo vital de las personas de más bajos ingresos o más desfavorecidas de la
sociedad; sin embargo justificó el gravamen a los bienes y servicios de primera
necesidad cuando existan medidas o políticas efectivas que compensen la afectación
al mínimo vital de las personas de menores ingresos, situación esta última con
la que no se encuentra de acuerdo el Instituto.
En ese sentido estima que la verdadera
justificación constitucional de la norma que establezca gravámenes a los bienes
y servicios de primera necesidad, con el fin de determinar en cada caso qué tan
fundamental es ese tipo de bien o servicio, debería buscarse en i) los
principios que orientan y gobiernan el sistema tributario nacional de
conformidad con el artículo 363 constitucional y ii) en el deber de tributar
dentro de los conceptos de justicia y equidad que tienen todas las personas de
acuerdo con lo previsto en el artículo 95-9 superior, de forma tal que, a
partir de los principios de justicia, equidad y progresividad sería razonable
que la amplia potestad impositiva del Estado tuviera un límite que impidiera
que se gravaran con impuestos bienes y servicios verdaderamente fundamentales
para la subsistencia de las personas de más bajos ingresos, pobres o indigentes
de nuestra sociedad.
Al respecto cita un aparte de la
sentencia C-776 de 2003.
Señala que en relación con los cargos
formulados contra los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 818 de 2003 estos no
tienen fundamento alguno, toda vez que, el legislativo tal y como consta en la
Gaceta del Congreso No. 247 de 2003, página 3, justificó adecuadamente la
creación de dichas exenciones a los cultivos de tardío rendimiento y para esos
fines proporcionó entre otras razones que el incentivo a los cultivos de tardío
rendimiento era un estímulo transitorio por la vía de la exención en la renta
líquida que tendría un efecto positivo en la inversión si se aplicaba sobre el
establecimiento de plantaciones nuevas, realizadas por sociedades nuevas.
Así mismo considera que las exenciones a
los cultivos de tardío rendimiento si bien establecen tratos diferenciados que
favorecen a los inversionistas de dichos cultivos éstas se justifican por estar
orientadas a propender otros objetivos constitucionalmente válidos como la
dirección y reactivación de la economía (art. 334 CP), el incremento del empleo
(arts. 25 y 53 CP), el desarrollo integral de las actividades agrícolas (art.
65 CP), la promoción de las exportaciones (arts. 150-19 y 226 CP) y el futuro
incremento de los tributos par el Estado (art. 189-20), adicionalmente esos
incentivos tributarios en tanto que comportan una extrafiscalidad están
sometidos a los límites que la Doctrina Internacional recomienda.
Afirma que los artículos 6º y 7º de la Ley
818 de 2003 deben ser declarados inconstitucionales, no directamente por las
razones alegadas por el demandante, sino porque estas disposiciones violan el
derecho fundamental al mínimo vital, dado que el trigo y el morcajo
(tranquillón) mezcla de trigo y centeno de los que se saca la harina para hacer
el pan son componentes básicos y fundamentales para la elaboración de ese
alimento y en consecuencia obedecen a bienes de primera necesidad.
En ese sentido afirma que si bien la
sentencia C-776 de 2003, se refirió en diversas oportunidades a la partida
arancelaria de Trigo y Morcajo (tranquillón), teniendo en cuenta que dicho bien
de primera necesidad, estaba contenido y gravado con el IVA del 2% en la norma
demandada (art. 16 de la Ley 788 de 2002), para la época de la emisión de la
sentencia el trigo y el morcajo ya habían sido objeto de derogación y
sustitución por un gravamen superior del 7% introducido por los artículos 6º y
7º de la Ley 818 de 2003 y en consecuencia:  “…respecto de todas las
consideraciones que justificaron e inspiraron la declaratoria de
inexequibilidad del art. 116 de la Ley 788 de 2002, sobre aquellos bienes y
servicios de primera necesidad puede sostenerse que, para el presente caso del
trigo y el morcajo, componentes principales del pan, existe cosa juzgada
constitucional…”.
Concluye entonces que la derogación de
la exclusión del IVA y el correspondiente gravamen del 7% por parte de los
artículos 6º y 7º de la Ley 818 de 2003 respectivamente, en relación con la
partida arancelaria del trigo y morcajo (tranquillón) resultan
inconstitucionales por la razones indicadas y también por las contenidas en la
sentencia C-776 de 2003, toda vez que, esas normas desconocieron los límites
derivados de la protección al derecho fundamental al mínimo vital en un Estado
Social de Derecho.
El Doctor Juan Camilo Restrepo Salazar
salvó su voto en relación con el concepto rendido por el Instituto Colombiano
de Derecho Tributario en lo que se refiere a la conclusión del mismo
argumentando que no obstante encontrarse de acuerdo con los argumentos y
planteamientos del proyecto de respuesta a la Corte; en lo que se refiere a la
conclusión se aparta de la misma en el aspecto relativo a la recomendación
efectuada en el sentido que prosperen los cargos de inconstitucionalidad contra
los artículos 6º y 7º de la Ley 818 de 2003.
En ese sentido afirma que no deben
prosperar los cargos referidos toda vez que:  “…i) la hipótesis central
sobre la que se basaron los argumentos de la Corte en la sentencia C-776 de
2003 en relación con la propuesta declarada finalmente inexequible de
universalizar la base del IVA con una tarifa del 2%, no creemos que sean
aplicables a este caso; y ii) darle una interpretación amplia y flexible, como
la que acá se está proponiendo al alcance de la sentencia C-776 de 2003 crearía
una situación de tal inseguridad jurídica que, prácticamente colocaría en
entredicho la constitucionalidad de una buena parte de la legislación
tributaria actualmente vigente…”.
Afirma que la citada sentencia de la Corte
se refiere a una reforma sustancial a la legislación del IVA en Colombia, es
decir, el intento de extender la tarifa del 2% a todos los productos de primera
necesidad que no estaban gravados, razonamiento que efectuó la Corte para
declarar la inexequibilidad de la norma acusada, pues esa Corporación consideró
que por ser sustancial la transformación que se le estaba introduciendo al IVA
ameritaba aplicarle un test de progresividad, así este criterio normalmente se
ha aplicado solamente para los impuestos directos o para el conjunto del
sistema tributario, pero en el caso sub examine es diferente porque versa
exclusivamente sobre el trigo, de forma tal que mal se puede decir que se trata
de una modificación sustancial del IVA, como cuando se pretendió extender la tarifa
del 2% a todos los géneros de primera necesidad que no estaban gravados.
Recuerda que la Corte en la sentencia
C-776 de 2003 manifestó que gravar con el 2% una serie tan amplia de productos
de primera necesidad implicaba una afectación al mínimo vital que es un derecho
fundamental protegido por la Constitución.  En ese sentido considera que ese
argumento en sí mismo controvertible y que tiene la condición de cosa juzgada
no puede ser transportable al caso bajo estudio cuando apenas se estaría
gravando un producto al 7%, esto es, el trigo.
Finalmente considera que se produciría inseguridad
jurídica si se acepta la recomendación propuesta en el concepto, en el sentido
de empezar a aplicar de forma generalizada la sentencia C-776 de 2003, toda vez
que, existen muchos productos de la canasta familiar o de consumo básico que
hoy están gravados con el IVA, y por tanto aceptar la argumentación que se
desarrolla en el concepto en relación con el trigo y que podría hacerse
extensiva a otros productos que hoy están gravados y que hacen parte de la
canasta familiar y también de la base actual del IVA tendría delicadas
consecuencias, pues se aplicaría indiscriminadamente esa tarifa por el solo
hecho de tratarse de productos considerados de la canasta o consumo popular y
cuya tarifa afectaría el derecho al mínimo vital.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación allegó el concepto número 3475, recibido el 3 de febrero
de 2004, en el que solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los
artículos acusados, de conformidad con las siguientes consideraciones.
Recuerda que el artículo 158
constitucional establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones que se relacionen con ella, y
por su parte el artículo 169 superior exige la necesaria correspondencia entre
el título de las leyes y su contenido material.  Al respecto cita las sentencia
C-328 de 1995, C-586 de 2001, C-778 de 201, entre otras.
Así mismo advierte que el principio
democrático prevalece sobre el de unidad de materia, de forma tal que si este
se entiende en forma excesivamente restringida daría lugar a obstaculizar y
hacer inoperante la labor legislativa.  Al respecto cita las sentencias C-022
de 1944, C-523 de 1995, C-390 de 1996, C-501 de 2001, entre otras.
Afirma que en el caso objeto de estudio:  “…el
texto definitivo aprobado por las células legislativas difiere sustancialmente
del texto inicialmente propuesto por el Gobierno.  Es así como el proyecto pasó
de llamarse “por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el sector
panelero y el Fondo Nacional de la Panela” a un título muy diferente, “por
medio de la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”, que fue aprobado durante el segundo debate en la Cámara de
Representantes, según consta en la gaceta del Congreso 396 del 11 de agosto de
2003…”.
En ese sentido aduce que el proyecto de ley originario
contenía tres artículos, todos relativos la sector panelero, pero las
comisiones terceras de las Cámaras en sesiones conjuntas, decidieron acoger
únicamente el artículo 1º relativo a la exclusión del IVA de la panela, y
finalmente durante el segundo debate las plenarias de Cámara y Senado, optaron
por aprobar el artículo 1º que venía de las Comisiones e incorporar siete
nuevos artículos, que transformaron sustancialmente la iniciativa presentada
por el Gobierno, en tanto que esos preceptos no tienen relación directa ni
indirecta con el sector panelero, toda vez que se refieren a modificaciones al
Estatuto Tributario en general.
Afirma que el proceso legislativo a partir
de la Constitución de 1991, se erige sobre el principio de participación activa
y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo,
constituyéndose en un proceso discursivo y democrático, en ese sentido el
artículo 160 superior expresamente le reconoció a las plenarias de las Cámaras
la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los
proyectos aprobados por las comisiones constitucionales permanentes.
En ese orden de ideas, si es posible hacer
modificaciones al proyecto de ley durante el paso del mismo de una comisión a
plenaria, con mayor razón lo será en su paso de una Cámara a la otra, pues la
introducción de cambios a los proyectos es algo implícito a la función
legislativa del Congreso y consecuencia directa del debate de los temas que
componen los proyectos de ley, lo importante es que la materia a la que los
cambios se refieran presente un nexo sustancial con lo que se ha venido
debatiendo y aprobado, respetando en esa medida el principio de la unidad de
materia.
Reitera que en el caso sub examine el
texto definitivo aprobado por las Cámaras es radicalmente diferente al
propuesto por el Gobierno Nacional y al aprobado en Comisiones Constitucionales
Permanentes en primer debate, toda vez que las exoneraciones tributarias
incluidas durante el segundo debate legislativo no tienen ninguna relación de
conexidad con el mercado de sector panelero y además de conformidad con la
exposición de motivos la iniciativa buscaba regular un tema específico
delimitado en aras de incentivar ese sector de la economía, mediante la
exclusión del IVA a la panela, sin embargo, las Comisiones Constitucionales
Permanentes solamente aprobaron el artículo relativo a la exclusión al IVA de
la panela y decidieron negar las propuestas relacionadas con la cuota de
fomento panelero y durante el segundo debate la plenaria de la Cámara decidió
incluir otras disposiciones que crean exenciones y exclusiones en materia
tributaria, a distintos sectores y bienes y servicios distintos a los que
dieron origen a la iniciativa gubernamental.
En ese sentido considera que si bien:  “…el
texto inicial y aquél que finalmente fue aprobado se refieren de forma genérica
a un tema de naturaleza tributaria, el núcleo temático del proyecto originario
no era ese, sino el de la parafiscalidad panelera y por ello los cambios
introducidos durante el trámite legislativo significaron que la iniciativa se
desnaturalizara y que se legislara sobre unos temas que no corresponden en
absoluto al móvil que le dio nacimiento al trámite en el Congreso de la
República…”, de forma tal que, los artículos nuevos significaron una
transformación sustancial de la iniciativa, toda vez que regularon temas
extraños a la misma y por tanto debieron ser puestos en conocimiento de las
Comisiones Constitucionales Permanentes, para que en esa instancia legislativa
se debatiera y aprobara la enmienda total del proyecto, de conformidad con lo
establecido en el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992.
Recuerda que la
inobservancia del requisito de publicación de los proyectos de ley por parte
del Congreso, es un vicio de procedimiento insubsanable que puede dar lugar
incluso a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de ese
vicio.  Al respecto cita las sentencias C-026 de 1993, C-500 de 2001, entre
otras.
En ese sentido
advierte que de conformidad con lo establecido en la sentencia C-760 de 2001,
el texto del proyecto sometido a aprobación de cada Cámara cumple con el
requisito de publicidad, con su publicación en la Gaceta del Congreso, antes de
darle curso en la Comisión respectiva y por tanto las proposiciones de enmienda
pueden darse a conocer por su publicación en la Gaceta del Congreso, por su
lectura oral antes de ser debatidas y votadas, o por la distribución previa de
la reproducción del documento que las contiene entre los miembros de la célula
legislativa que las va a debatir y votar con el fin de que sean conocidas por
éstos, no obstante cuando las proposiciones transforman de forma contundente la
materia tratada, el requisito de publicidad únicamente se cumple con la
publicación de su texto y exposición de motivos en la Gaceta del Congreso,
antes de darle curso en la Comisión respectiva.
Concluye entonces que
las disposiciones acusadas: “… no fueron publicadas en la Gaceta del
Congreso antes de darle curso al debate en las plenarias, pues no obstante que
el Secretario hizo una lectura previa a la votación de la proposición aditiva
que contenía los artículos 3º, 4º y 5º que existe constancia de la reproducción
de los textos respectivos al igual que en el caso de los artículos 6º, 7º y 8º,
se perdió de vista que dichas enmiendas implicaban la modificación total del proyecto
y que como tal, la publicación en la Gaceta del Congreso era el único mecanismo
constitucionalmente posible a fin de cumplir con el principio analizado…”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las
disposiciones acusadas hacen parte de una Ley de la República.
2.      Cosa juzgada constitucional
La Corte Constata que mediante sentencia
C-370 de 2004 esta Corporación declaró la inexequibilidad de los artículos 3º,
4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2004, por lo que esta Corporación habrá de
estarse a lo resuelto en dicha sentencia respecto de la acusación formulada en
el presente proceso contra los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y 7º de la Ley 818 de
2003, por configurarse el fenómeno de la  cosa juzgada constitucional, en los
términos señalados por el artículo 243 de la Carta Política[2].
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-370 de 2004
que declaró la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, y 7º de la Ley
818 de 2003 objeto de acusación en el presente proceso.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] El interviniente advierte que con respecto
a los cargos formulados por vicios de procedimiento en la formación de la Ley
818 de 2003, el Instituto se abstiene de formular un concepto técnico ya que
ese juicio depende fundamentalmente del análisis de las pruebas que reposan en
el expediente y en consecuencia el concepto solamente se dirige a los cargos de
inconstitucionalidad formulados contra el contenido material de la Ley 818 de
2003.
[2] La parte resolutiva de la referida
sentencia señaló:
“Primero.-  Declarar  EXEQUIBLE, por los
cargos analizados, el artículo 2º, de la Ley 818 de 2003 “por la cual
se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Segundo.-
Declarar  INEXEQUIBLES
los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 “por la cual se
dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”Sentencia
C- 370/04 M.P. Jaime Córdoba Treviño y Álvaro Tafur Galvis S.P.V. Jaime Araujo
Rentaría, S. P. P. Manuel José Cepeda espinosa, Eduardo Montealegre Lynnett y
Álvaro Tafur Galvis