C-206-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-206/93
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION
INTERIOR
La filosofía de
la nueva Constitución está dirigida al fortalecimiento del Congreso,
particularmente en las atribuciones que hacen relación con la normatividad en
materia presupuestal; por consiguiente, durante el estado de Conmoción
Interior, el Gobierno sólamente puede modificar el presupuesto de manera
excepcional y dentro de los precisos límites que señala la C.N., y asegurando
que las medidas sean justificadas, adecuadas y proporcionales a los hechos que
le sirven de causa.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Adición
Si la
Constitución encomienda a la Ley Orgánica del Presupuesto regular todo el
proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación,
modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la
adición presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el
estado de Conmoción Interior y con ocasión de él.
REF: R.E. O40.
Revisión
constitucional del Decreto Legistativo 446 del 8 de marzo de 1993  "por
medio del cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el
Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la
vigencia fiscal de 1993."
Magistrado
Ponente:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada, según
consta en Acta No. 39 correspondiente a la sesión celebrada en Santafé de
Bogotá D.C., a los dos ( 2 ) días del mes de junio de mil novecientos noventa y
tres (1993).
I). ANTECEDENTES.
Fueron tomados de la
ponencia  original elaborada por el Magistrado Jorge Arango Mejía, así:
A). Revisión del
decreto legislativo 446 de marzo 8 de 1993.
En cumplimiento de
lo dispuesto por el numeral 6 del artículo 214, en concordancia con el numeral
7 del artículo 241,  el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República envió a la Corte Constitucional el decreto legislativo  446 del 8 de
marzo de 1993,  "por medio del cual se ordenan y efectúan  algunas
operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de
la Rama Ejecutiva para la vigencia físcal de 1993",  dictado con base en
el artículo 213, de la Constitución como todos los mencionados.
Corresponde ahora a
la Corte decidir sobre la constitucionalidad del decreto, cumplido el trámite
legal y oído el concepto del Procurador General de la Nación.
B). Contenido del
decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993.
En lo pertinente,  el decreto legislativo
446 dice lo siguiente:
"El
Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo
previsto en los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993, y
"Considerando:
"Que por
decreto 1793 de 1992, se declaró el Estado de Conmoción Interior, en todo el
Territorio Nacional por el término de 90 días calendario.
"Que por
decreto 261 de 1993 se prorrogó la vigencia del Estado de Conmoción Interior
por un término de noventa días contados a partir del 6 de febrero de 1993;
"Que con el
fin de conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos es indispensable incrementar la capacidad de operación de la Fuerza Pública
dotándola de nuevos recursos que le permitan disponer de un mayor número de
efectivos, así como de los demás elementos y servicios necesarios para tal fin.
"Que
igualmente en el decreto 1793 de 1992 se señaló que con el fin de conjurar las
causas de la perturbación es necesario fortalecer la acción de los Organismos
Judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los
funcionarios judiciales y a los Organismos de Fiscalización.
"Que por tal
razón es indispensable dotar de recursos adecuados a la Fiscalía General de la
Nación y al Departamento Administrativo de Seguridad.
"Que es
indispensable incorporar en el Presupuesto General de la Nación algunos
recursos de que disponen las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
los Establecimientos Públicos, con el fin de coadyuvar a resolver las causas
que originaron la declaratoria de Conmoción Interior.
"Que por
todo lo anterior es esencial modificar el Presupuesto General de la Nación de
la vigencia de 1993 - Ministerios, Departamentos Administrativos y
Establecimientos Públicos Nacionales- a fin de complementar gastos y adoptar
los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorísta (sic)
y guerrillera.
"Decreta:
"Artículo
1o.  Reducir las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 1993, en la suma de SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS TREINTA Y
DOS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS PESOS MONEDA
CORRIENTE  ($73.932.379.400), según el siguiente detalle:
" . . .
"
"Artículo
2o.  Modifíquese el presupuesto de la Empresa Colombiana de Petróleos -ECOPETROL-
y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- en las siguientes
cuantías:
"Empresa
Colombiana de Petróleos -ECOPETROL-
-Disponibilidad
final                                           26.000.000.000
Transferencias                                                     26.000.000.000
"Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-
Gastos de
inversión                                             6.495.478.000
Transferencias                                                     6.495.478.000
"Los valores
trasladados en el presente artículo serán consignados por éstas (sic) Entidades
del Estado en la Dirección Tesorería General de la Nación, como recurso de la
Nación para los fines de que trata el presente decreto.
"Artículo
3o.  Efectúanse los siguientes contracréditos y créditos en el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, así:
" . . .
"
"Artículo
4o.  Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, así:
" . . .
"
"Artículo
5o.  Sustitúyase en el Presupuesto General de la Nación -Fondo Víal Nacional-
para la vigencia fiscal de 1993, la fuente de financiación de las apropiaciones
del presupuesto de gastos de inversión con recurso 17 (crédito interno
nacional) por recurso 90 (recursos administrados por la entidad) en la suma de
TREINTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 30.000.000.000), según el
siguiente detalle:
" . . .
"
"Artículo
6o.  Adiciónase el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
1993 en ciento sesenta y tres mil novecientos diez millones de pesos moneda
corriente ($163.910.000.000) provenientes de la operación presupuestal de
reducción autorizada en el artículo primero por valor de $73.932.379.400; de
los recursos de la Nación por valor de $58.977.620.600 y de los recursos
administrados por establecimientos públicos nacionales por $1.000.000.000 a que
se refiere el artículo cuarto, y de los provenientes de la sustitución por
$30.000.000.000 realizada en el artículo quinto del presente Decreto, según el
siguiente detalla (sic):
" . . .
"
"Artículo
7o.  El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. "
Partiendo de la
base de la declaración del Estado de Conmoción Interior hecha por el decreto
1793 de 1992 y de su prórroga por medio del 261 de 1993, el Gobierno señaló así
las finalidades del decreto que se examina:
1a. Incrementar
la capacidad de la fuerza pública, mediante nuevos recursos económicos,
2a.
"Fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de
investigar, acusar y juzgar", mediante la asignación de "recursos
adecuados a la Fiscalía General de la Nación y al Departamento Administrativo
de Seguridad".
Para atender
tales erogaciones, "es indispensable incorporar en el Presupuesto General
de la Nación recursos de que disponen las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado y los Establecimientos Públicos".
Todo lo cual
implica la necesidad de "modificar el Presupuesto General de la Nación de
la vigencia de 1993 - Ministerios, Departamentos Administrativos y
Establecimientos Públicos Nacionales - a fin de complementar  gastos y adoptar
mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones
que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista y
guerrillera".
La modificación del
Presupuesto General de la Nación, consistió en reducir gastos y sustituír
fuentes de financiación del gasto de inversión por $163.910'.000.000.oo, en lo
correspondiente a la Administración Central y a varias entidades
descentralizadas del orden nacional, para aumentar en la misma suma los gastos
correspondientes al Departamento Administrativo de Seguridad, a la Fiscalía
General de la Nación y al Ministerio de Defensa.
En síntesis, el
decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1.993, dictado por el Presidente
de la República en uso de las facultades que le confirió la declaración del
Estado de Conmoción Interior, modificó el Presupuesto General de la Nación
para la vigencia de 1993.
C). Intervención
del Ministerio de Hacienda.
El apoderado del
Ministerio de Hacienda, doctor Antonio José Núñez Trujillo, sostiene la
constitucionalidad del decreto, pues, según su concepto, tanto por la forma
como por el aspecto material, se ajusta a las normas constitucionales.
Argumenta que el
Decreto 466 de 1993  no suspende derecho fundamental alguno y tampoco
interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público. Sobre esto
último dice:
"Como hemos
indicado, se trata, en primer lugar, de reducir las apropiaciones del
Presupuesto General de la Nación, modificando, asimismo (sic), los presupuestos
de ECOPETROL y TELECOM de manera que se trasladen (sic) apropiaciones como
recursos de la Nación, y se efectúan unos créditos y contracréditos. Con base
en las anteriores medidas se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de
capital del Presupuesto General de la Nación,(...)  finalizando con la adición
en el Presupuesto General de la Nación para esta vigencia fiscal..."
(folio 117).
Y agrega:
"3.  No se
interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público.
" El sistema de
tridivisión de poderes no encuentra menoscabo con las disposiciones de
excepcionalidad. Sus competencias esenciales no se alteran de tal manera que el
aumento presupuestal que sufren seis entidades tanto de la Rama Ejecutiva como
de la Rama Judicial, concernidas en cuanto al manejo del orden público se
refiere, respeta en esencia el presupuesto y el funcionamiento de la otra rama
y de las demás entidades de las mismas a las que afecta" (Folios 117 y
118).
Después afirma:
" Con base en
lo anterior y teniendo en cuenta la colaboración armónica que debe existir
entre los diferentes órganos del Estado, es propio que los decretos de
conmoción interior, que suspenden las leyes temporalmente, modifiquen el
funcionamiento de estas empresas (empresas industriales y comerciales del
Estado), afectando su capital independiente, con el fin de reorientar los
recursos de la administración pública y dirijirlos (sic) a la financiación de
gastos que permitan la subsistencia del Estado. No sobra advertir que estas
afectaciones al presupuesto se hicieron con la aquiescencia  de las mencionadas
empresas ( Ecopetrol y Telecom)." ( fl 119).
D). Concepto del
Procurador General de la Nación.
En oficio número 188
del 22 de abril del año en curso, el Señor Procurador General de la Nación,
solicita la declaratoria de constitucionalidad del decreto 466 de 1993.
Para el Ministerio
Público, el decreto cumple los requisitos de forma, fondo y conexidad, exigidos
por la Constitución.
El  Agente del
Ministerio Público se pregunta:
" ¿ Puede el
Ejecutivo durante el Estado de Conmoción Interior adicionar el Presupuesto
General de la Nación?."
Y responde:
" Para absolver
afirmativamente  este cuestionamiento el Despacho hace las siguientes
consideraciones:
" ..."
" De
conformidad con lo preceptuado por el numeral 11 del artículo 150
constitucional, es competencia del Congreso, previa iniciativa del Congreso
artículo (154 inciso 2o. ibíd.), la expedición del Prepuesto General de la
Nación con arreglo a los principios rectores  contemplados en el Capítulo III
del Título XII de la Ley Fundamental.
" También por
regla general, y como obvia consecuencia del anterior postulado, corresponde al
Congreso a iniciativa Gubernamental la introducción de modificaciones al
Presupuesto General para lo cual debe observar los lineamientos que sobre el
particular consagra la Ley Orgánica del Presupuesto, tal como lo enseña el
artículo 352 de la Carta.
" Principio
fundamental e inspirador del Presupuesto es el de legalidad, concebido el
artículo 345 de la Constitución Política..." (Fl 134 y 135)
A continuación,
explica el Procurador, que en los Estados de Excepción el Gobierno, a través de
un decreto legislativo, puede efectuar adiciones presupuestales, así:
"Instrumentalización
de las modificaciones presupuestales en Estados de Conmoción Interior. La
discrecionalidad del Gobierno en esta materia.
"La nueva
Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del Estado de Conmoción Interior de
capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de concentración, el principio
de la tridivisión e independencia de los poderes públicos, de manera que en
condiciones de crisis pueda  respetando las barreras establecidas por la propia
constitución - regular distintas materias, entre ellas la relativa al
Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el restablecimiento del orden
público."
" Luego, el
instrumento idóneo y eficaz en las particulares circunstancias que determinan
la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, es el Decreto Legislativo con
jerarquía y fuerza normativa que le permite suspender la legislación contraria
al estado de excepción".
"Así sucede con
el Decreto Legislativo 446 de 1993 por el cual el Gobierno modificó el
presupuesto de la actual vigencia fiscal que es la Ley 21 del 8 de noviembre de
1992 por la cual se decretó el Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y la
Ley de Apropiaciones".
"Para efectuar
las modificaciones al presupuesto el Gobierno debe ceñirse a las preceptivas de
la Ley  Orgánica del Presupuesto, según lo dispone el artículo 352
constitucional:
"Además de lo
señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución, de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar".
"En punto a la
modificación del Presupuesto el Estatuto Orgánico respectivo, Ley 38 de 1989,
en el título IX "De la ejecución del presupuesto", literal d)
"Modificaciones al Presupuesto", prescribe en el artículo 69 lo
siguiente:"
"Los
créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los
ocasionados durante Estado de Sitio (debe entenderse hoy Conmoción Interior) o
Estado de Emergencia Económica, declarados por el Gobierno Nacional, para los
cuales no se hubiese incluído apropiación en el Presupuesto, serán abiertos
conforme a las normas de los artículos anteriores, o en la forma que el
Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan."
n
"Como puede
apreciarse, el Gobierno goza de cierto grado de discrecionalidad en la apertura
de créditos adicionales durante los Estados de Excepción, pues no puede perder
de vista que ellos deben estar encaminados a la financiación de los gastos
pertinentes. Esto fue lo que hizo el Gobierno con el Decreto Legislativo 446 de
1993."
Y a renglón seguido,
después de haberse extendido sobre la apertura de créditos adicionales con base
en la Ley 38 de 1989, concluye reconociendo que ya no existen:
"Así mismo,
conviene precisar que al desaparecer en la nueva constitución la figura de los
créditos suplemetales (sic) o extraordinarios, consagrada en el anterior
artículo 212 de la Ley  Suprema, el Gobierno no cuenta con otra herramienta
distinta a la de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al
Presupuesto durante los Estados de Conmoción Interior." ( FL. 139)
Hace al final una
afirmación ininteligible, sobre el artículo 7o. que se limita a señalar que
"El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación":
"Finalmente, el
artículo 7o. deviene constitucional en tanto que ratifica la vocación de
temporalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno en el decreto materia de
revisión."
II).
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia
De conformidad con
los artículos constitucionales 214 numeral 6o. y 241 numeral 7, corresponde a
la Corte Constitucional decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad
del decreto legislativo 446 del ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y
tres (1993), dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 213
de la Constitución Nacional.
2. Conexidad del
Decreto 446 de 1993 con la situación que determinó la declaratoria del Estado
de Conmoción Interior.
El decreto 446 de
1993, fue dictado, no sólo con fundamento en el artículo 213 de la C.N., sino
en el decreto 1793 de 1992, mediante el cual se declaró el Estado de Conmoción
interior, en todo el territorio nacional, por el lapso de 90 días, contados a
partir del 8 de noviembre de 1992, declarado constitucional por ésta Corte
según sentencia No. C 031 del 8 de febrero de 1993; decreto 1793 de 1992, cuya
vigencia fue prolongada por el decreto legislativo  261 de 1993, el cual fue
declarado igualmente exequible por ésta Corte, a través de la Sentencia No.
C-154, de 1993.
Al hacer un cotejo
en relación con el contenido material, tanto del 1793 de 1992, como del decreto
446 de 1993, se evidencia la conexidad de ambos ordenamientos, si se tienen en
cuenta las causas que se invocaron para decretar el estado de conmoción
interior - agravación de la situación de orden público -"en razón de las
acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada"  y los motivos que determinaron la adopción de las medidas,
cuya constitucionalidad se revisa, tendientes a arbitrar recursos con destino a
la fuerza pública, a la Fiscalía General de la Nación y al Departamento
Administrativo de Seguridad "DAS", a través de la modificación  del
Presupuesto General de la Nación y de los presupuestos de la Empresa Colombiana
de Petróleos ECOPETROL y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones-TELECOM y
otras entidades .
3.
Constitucionalidad formal del Decreto 446 de 1993.
El Decreto 446 de
1993, es constitucional desde el punto de vista formal, es decir, no adolece de
vicios de procedimiento en su expedición que afecten su validez, por cuanto:
Se expidió por el Presidente de la
República, de acuerdo con las competencias que le fueron asignadas por los
artículos 213 y 214 de la Constitución Nacional.
De conformidad con el artículo 213 inciso
1° de la Carta, se firmó por el Presidente de la República y todos los
Ministros; anotándose que, para la fecha de la firma del decreto, los
Viceministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura, Educación Nacional y
Salud se encontraban encargados de las funciones de los respectivos despachos.
Se expidió dentro del término de vigencia
del Decreto 1793 de noviembre 8 de 1992, por medio del cual se declaró, en todo
el territorio nacional, el Estado de Conmoción Interior, y cuya vigencia se
prorrogó por el decreto 261 de 1993.
4.   ANALISIS DEL
CONTENIDO MATERIAL DEL DECRETO 446 DE 1993
Las facultades
excepcionales que se otorgan al Gobierno mediante el mecanismo constitucional
de la Conmoción Interior, lo habilitan para ejercer la competencia en materia
legislativa, es decir, para sustituir transitoriamente al legislador ordinario
en la función de expedir  leyes.
Tales atribuciones,
por supuesto, no son ilimitadas ni onnímodas, como lo ha señalado esta Corte,
pues la Constitución se encarga de señalar las materias y precisar los límites
dentro de las cuales  puede el Gobierno moverse sin vulnerar la voluntad
constitucional.
Justamente por eso,
se debe establecer, antes de abordar el examen de constitucionalidad del
decreto en revisión, confrontando el contenido de su texto con las normas
pertinentes de la Carta Política, si el Gobierno es titular de  la facultad
jurídica para modificar el Presupuesto General de la Nación, durante el régimen
del Estado de Conmoción Interior.
4.1    OBJECIONES
A LA POSIBILIDAD DE QUE EL EJECUTIVO PUEDA MODIFICAR EL PRESUPUESTO EN ESTADO
DE CONMOCION INTERIOR.
Se ha sostenido que
el Presupuesto General de la Nación, únicamente puede ser modificado por el
Congreso, aún en el caso de declaratoria del Estado excepcional de Conmoción
Interior.
Esta afirmación, se
apoya en los argumentos que se resumen, así :
a) En primer
término, en virtud de que la nueva Constitución Política no consagró una norma
igual o semejante a la del artículo 212 de la Carta de 1.886, que expresamente
autorizaba la adición administrativa del presupuesto a través de las figuras de
los créditos suplementales y extraordinarios. El texto en cuestión decía en lo
pertinente:
"Cuando haya
necesidad de hacer unos gastos imprescindibles a juicio del Gobierno, estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente,
podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario. Estos créditos se
abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado"
Hay que admitir,
después de un examen cuidadoso y exhaustivo de la Carta, que los créditos en
cuestión no fueron objeto de tratamiento particular por el Constituyente del
noventa y uno, y, por supuesto, no se puede hoy apelar a tales figuras para
validar una adición presupuestal administrativa. Pero por ello no se puede
deducir que desapareció definitivamente la modalidad presupuestal de la adición
en el Estado de Conmoción Interior, como se explicará más adelante.
b) El otro
argumento, se construye a partir del hecho de que el presupuesto es una ley,
porque así se instrumenta su formulación, según los términos del artículo
150-11 de la Constitución Política, cuando le atribuye al Congreso la función
de " establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración", por medio de ley, caracterización que igualmente señalan,
entre otros, los artículos 346, 347 y 349 de la Carta.
La ley, sólo puede
ser modificada por el Congreso mediante otra ley, de manera que al modificarse
el presupuesto por el ejecutivo, se estaría violando la rígida prohibición del
artículo 121 de la Carta, según la cual, ninguna autoridad del Estado puede
ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley.
4.2    FACULTAD DEL
GOBIERNO PARA MODIFICAR EL PRESUPUESTO DE LA NACION DURANTE EL ESTADO DE
CONMOCION INTERIOR.
4.2.1 La
conservación del orden público y su restablecimiento donde fuere turbado,
constituye uno de los deberes insoslayables del Presidente de la República
(C.P. art. 189-4). Esa responsabilidad del ejecutivo encuentra su
correspondencia y justificación en el hecho de que, entre los fines esenciales
del Estado, se consagra uno de capital importancia como es el de "asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo"(C.P., art. 2o in
fine). La significación práctica de esta finalidad político-social se objetiva
en la noción de paz, que es, como lo quiere la Constitución, " un derecho
y un deber de obligatorio cumplimiento" (C.P. art. 22).
Son diferentes los
instrumentos que la Carta Política coloca en manos del Gobierno para hacer
frente a esta responsabilidad y a los hechos que atenten "contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana", pero el más socorrido es, sin lugar a dudas, el del Estado de
Conmoción Interior, donde el Presidente de la República recibe, por designio de
la propia Constitución, ciertas prerrogativas exorbitantes de la vida
institucional ordinaria. Por eso puede el Gobierno suspender, mediante decretos
legislativos, las normas incompatibles con el Estado de Conmoción.
Es oportuno destacar
una particularidad que acusa este estado de excepción, y es que la Carta no
excluye de las normas que pueden ser limitadas o suspendidas, las que tiene que
ver con la materia atinente al manejo presupuestal, como sí lo hace, por
ejemplo, tratándose de los derechos humanos, las libertades fundamentales, o
cuando se impone el respeto de las reglas del derecho internacional
humanitario, o se prohibe la interrupción del normal funcionamiento de las
ramas del poder público o de los órganos del Estado (arts. 213 y 214).
4.2.2 Es innegable
el hecho de que la nueva Carta Política fortaleció de manera particularmente
ostensible la participación y las atribuciones del Congreso en la vida
institucional del país a contrapeso de las del ejecutivo, que se vieron
evidentemente disminuídas.
Tal circunstancia
explica, por lo menos en lo esencial, la supresión de las prerrogativas que la
Carta de 1886 había atribuído al ejecutivo en materia presupuestal, mediante
el  artículo 212; aunque ello no significa que hoy el Gobierno haya quedado
definitivamente marginado de la posibilidad de introducir modificaciones al
Presupuesto General de la Nación, porque como se examinará enseguida, aún es
viable tal alternativa en el Estado de Conmoción Interior.
Partamos de esta
afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado por
hechos y circunstancias que no se han podido conjurar  "mediante el uso de
las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", como lo señala
el artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al
empleo de facultades especiales, no sólo por que exceden las que le atribuye la
Carta dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones
exigen un ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que
con ello se quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones
abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le
establece prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede
adoptar decisiones que directa y exclusivamente estén encaminadas a conjurar la
causa de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos.
A la luz de lo
expresado, se puede percibir claramente  el verdadero sentido del  artículo 345
de la Carta, según el cual,  "en tiempo de paz" no se podrá percibir
impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse
erogación que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma,
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
La norma en
cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el
principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento
fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del
equilibrio, del cual se había hecho, en la constitución derogada, la guía
esencial de la formación y modificación del presupuesto.
Ahora bien, si en
"tiempo de paz" no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado
por el Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y
decretado el Estado de Conmoción Interior para hacerle frente a esa situación
excepcional?.
El tránsito de las
condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo
de no paz),  permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual,
el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto,
exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a
remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a
recuperar la paz.
La anterior
afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la
facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de
anormalidad -Estado de Conmoción Interior-  también  puede tenerla el Gobierno,
sólo que de manera excepcional, por habilitación que la hace la Constitución en
el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función
legislativa.
No sobra advertir
que en el Estado de Conmoción Interior el Congreso conserva sus atribuciones
sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y
limitada, y la  viabilidad de modificar el presupuesto por éste, no le suprime
o resta atribuciones al legislador.
4.2.3. La nueva
Constitución, como la anterior, a partir de la reforma de 1.945, atribuye a la
ley orgánica del presupuesto la condición de instrumento apropiado y especial
para gobernar todo el proceso presupuestal. Así lo da a entender el artículo
352 de la Carta, cuyo tenor es como sigue:
"Además de lo
señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la nación (...) y su coordinación con el plan
nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar". (Subraya la Sala)
La Constitución le
atribuye a la ley orgánica del presupuesto, por su propia naturaleza, la
categoría de norma de superior jerarquía, de naturaleza ordenadora, casi
constitucional, según expresión de algunos constituyentes,[1]
y con la virtud de imponer limitaciones a la facultad legislativa ordinaria en
materia presupuestal.
Ahora, si dentro de
las fases de la operación presupuestal, en tiempo de paz,  se incluye, como
materia de regulación por la ley orgánica, el proceso de modificación del
presupuesto, al lado de la programación, la aprobación y la ejecución, no
resulta extraño admitir que esa ley se detenga en la regulación de la temática
propia de los traslados y  adiciones presupuestales en cabeza del Gobierno,
cuando ocurra la declaratoria del Estado de Conmoción Interior.
Partiendo de las
anteriores consideraciones, resulta pertinente, entonces, establecer si
regulaciones de la ley 38 de 1.989 sobre aspectos tales como los traslados y
adiciones presupuestales, se enmarcan dentro de la normativa constitucional.
4.3.   LOS TRASLADOS
Y LOS CREDITOS ADICIONALES EN LA LEY 38 DE 1989.
En sentencia del 6
de agosto de 1992,[2] la Corte declaró
la constitucionalidad del artículo 94 de la ley 38 de 1.989, y con tal fin
revisó los principios que consagra y desarrolla dicha  ley, para concluir que
se adecúan a la nueva Constitución, salvo los de la universalidad de los
ingresos y del equilibrio presupuestal. El aparte respectivo de la providencia,
dice:
"A manera de
conclusión, del examen de los principios consagrados en la ley 38 de 1.989 se
advierte que salvo  los de universalidad de los ingresos y de equilibrio
presupuestal, los demás son coherentes con el Título XII de la
Constitución".
La salvedad en torno
a la universalidad de los ingresos (L. 38, art. 11), se explica, según la
sentencia referida,  en virtud de que el principio "no se aviene con el
actual artículo 347 de la Carta Política. El mencionado principio se predica
únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas".
Sobre el principio
del equilibrio presupuestal (L.38, art. 15), la incompatibilidad según la
aludida sentencia, también se fundamenta en el artículo 347 de la Carta, con el
siguiente argumento: "En esta última disposición queda establecida la
obligación para el Gobierno Nacional de incluir en el proyecto de ley anual de
presupuesto todos los gastos que espera realizar en el periodo fiscal. Esta
flexibilidad que indudablemente representa un avance en la técnica legislativa
presupuestal, desvirtúa sin embargo el antiguo principio de la paridad de
ingresos y gastos en materia presupuestal".
La revisión
comprendió, además de los dos que se descartan, el examen de los principios de
planificación, de anualidad, de unidad de caja, de programación integral y de
especialización, sobre los cuales expresó la referida sentencia, una perfecta
armonía con los postulados de la nueva Constitución.
4.3.1 La tendencia
demasiado evidente de la Constitución de 1.991 en materia presupuestal, como ya
se insinuó, fue la de reducir al máximo, si no impedir, la facultad expresa en
la constitución de 1.886 de permitir las modificaciones presupuestales a través
de las adiciones por  vía administrativa.
Pero, igualmente la Carta
suprimió la práctica inveterada que tenía su fundamento en el llamado principio
del equilibrio presupuestal, según la cual, desde la formulación por el
Gobierno del proyecto de ley de presupuesto ante el Congreso, éste presentaba
faltantes en casi todos los rubros del gasto, de manera que en el transcurso
del ejercicio fiscal  resultaba indispensable adicionarlos en cuantías enormes.
Con la reforma
constitucional de 1.991 (art. 347), se obliga al  Ejecutivo a presentar  un
proyecto de "presupuesto completo", esto es, una propuesta real, así
sea desequilibrada, donde se  consignen todos los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva, sin perjuicio de que si los
ingresos autorizados no fueren suficientes para atender las erogaciones
proyectadas, se pueda presentar por separado ante el Congreso, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes,  destinadas a financiar el
respectivo déficit.
Pero si bien, la
norma dejó de lado el principio del "equilibrio presupuestal",
entendido como una relación inalterable entre los ingresos y los gastos, la
voluntad constitucional no puede entenderse como la consagración normativa del
extremo contrario, esto es, la posibilidad del desorden presupuestal y el
desfinanciamiento irresponsable de las obligaciones del Estado. En verdad la
medida apunta a suprimir de manera radical los "equilibrios de
papel", en los que, a sabiendas, se inflaban los ingresos del Estado con
la irresponsable esperanza de que después,  en el camino, se arreglaba las
desfinanciación de los gastos proyectados. Pero también la situación comporta,
además, otra consideración que tiene que ver con la carga especial que la Carta
le asigna al Gobierno, al responsabilizarlo de arbitrar los recursos necesarios
para asumir los gastos sin respaldo.
4.3.2. El artículo
67 de la ley 38 de 1989, que no contradice la Carta Política, consagra una
prohibición que responde a la idea de un presupuesto sano, según la cual,
"ni el Congreso ni el Gobierno pueden abrir créditos adicionales sin que
simultáneamente se establezcan los recursos que incrementen el presupuesto de
rentas en la misma proporción"; admite, sin embargo, la apertura de un
crédito, sin necesidad de que se incrementen los ingresos, cuando se financia
mediante una operación de contracrédito porque tal modificación presupuestal
no constituye técnicamente una adición.
Y esta prohibición,
por obvia, tendría que obedecerse así no se hubiera establecido expresamente,
porque de otra manera se desconocería el principio de que no puede haber gasto
sin objeto previsto en el presupuesto y sin renta o ingreso que lo respalde.
La excepción que se
comenta tiene su justificación en el hecho de que el traslado, que es lo que en
el fondo constituye una operación de contracrédito, no modifica la relación
global de las rentas y las apropiaciones, situación que no ocurre cuando se
trata de una adición presupuestal.
Esa es una de las
medidas que adopta el decreto que se revisa, y que armoniza con la norma de la
ley 38 en análisis, y con los contenidos constitucionales.
4.3.3 El artículo 69
de la ley 38 de 1989 establece una excepción al principio general de que el
Congreso es el organismo constitucionalmente encargado, no sólo de la adopción
y formulación del presupuesto, sino también de autorizar las operaciones que se
requieran durante su ejecución.
La excepción tiene
su justificación en el hecho de que afrontar la perturbación del orden público
para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes
gastos, en relación con los cuales no se ha previsto apropiación alguna en el
presupuesto. Esta, justamente, constituye una situación anormal, que no
encuadra, por lo mismo, en las previsiones del artículo 345 de la Carta. Eso
explica también, el hecho particularmente significativo de que la Constitución
Política le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar
los estados de excepción, entre ellas, las que tienen que ver con el manejo
presupuestal. En ello no hay nada de extraño, si se tiene en cuenta que el
estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a través
de diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acción del Gobierno, para
que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las situaciones de
excepción comportan y restablecerle al país su clima de seguridad, de
estabilidad institucional y de armonía social, seriamente amenazados con la
perturbación del orden público.
Si bien la Carta
condicionó la legalidad del gasto a los tiempos de "paz", esto es,
que dentro de esa situación el manejo presupuestal se cumpla mediante la ley,
durante el Estado de Conmoción Interior, en que el Gobierno sustituye al
legislador ordinario, es éste quien adquiere competencia para adicionar gastos
o realizar traslados. Ello es así porque entonces, ¿qué sentido tendría el
condicionamiento impuesto por el artículo 345 para ordenar un gasto, si se
entendiera, que también en el Estado de Conmoción Interior, sólo el legislador
puede disponer en tal sentido.? Lo que sí puede deducirse de la norma, entre
otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el
ejecutivo, por fuera del presupuesto.
Debe  tenerse en
cuenta, además, que el artículo 69 de la ley 38 de 1.989 , no se consagró con
apoyo en el artículo 212 de la Constitución derogada, porque en la norma legal
no se contempla la adición del presupuesto mediante "créditos
suplementales o extraordinarios", que sólo autorizaba el texto constitucional
aludido, "estando en receso las cámaras" y cuando fuere necesario
hacer un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno.
Anota la Corte, que
si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica del Presupuesto regular todo el
proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación,
modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la
adición presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el
estado de Conmoción Interior y con ocasión de él.
Podemos establecer
como corolario de todo lo expuesto, que la ley 38 de 1.989, es coherente con la
Intención Constitucional, en cuanto dispone la viabilidad de abrir créditos
adicionales por el Gobierno o realizar traslados presupuestales destinados a
asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoción interior (antes de
estado de sitio), para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el
presupuesto.
4.3.4      A
partir del artículo 63 y hasta el 71 y dentro del Capítulo XI, DE LA EJECUCION
DEL PRESUPUESTO, la ley 38 de 1.989 regula los mecanismos de modificación
Presupuestal.
Importa por lo
pronto, para los efectos de la revisión de constitucionalidad del decreto 446
de 1.993, el examen de las normas que consagran y regulan los traslados y los
créditos adicionales, operaciones presupuestales diferentes, pero que de igual
manera se dirigen a superar las deficiencias en las  apropiaciones del
presupuesto que ocurren  durante su ejecución, por razón de necesidades o
imprevistos que surgen  después de su expedición.
En el traslado
presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre
diferentes secciones (entidades públicas) o  entre numerales de una misma
sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con
la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos  en la ley de
apropiaciones.
Con el empleo de
esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto,
sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente
apropiados a otros que no  lo fueron o cuya apropiación es insuficiente para
cubrir los compromisos asumidos.
Eso justamente fue
lo que dispuso el decreto en revisión  por valor de $32.495.478.000,
provenientes de rendimientos de Ecopetrol y  transferencias de Telecom.
Otra cosa ocurre con
la adición presupuestal,  donde la apropiación que se abre  aumenta el monto
total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar una partida
insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos  totalmente desfinanciados.
En este particular,
el decreto ordenó adiciones por valor de $131.414.522.000, que provienen de la
reducción  de recursos de entidades del sector central y descentralizado por
$73.932.379.400; de la sustitución de recursos del Fondo Vial por
$30.000.000.000 ; de emisión  de títulos de Tesorería por valor de
$23.559.500.000; transferencias de Establecimientos Públicos del orden Nacional
por $2.922.642.600 y de $1.000.000.000 de recursos administrados por la rama
judicial.
Los montos de las
operaciones presupuestales descritas están destinados a fortalecer los
presupuestos del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, del Fondo de
Seguridad de la Rama Judicial, del Ministerio de Defensa, de la Fiscalía
General de la Nación y del DAS.
4.3.5 Evidentemente
el decreto que se revisa, compromete recursos que en la ley de presupuesto
estaban destinados  a cubrir obligaciones del llamado "gasto público
social", con lo cual podría pensarse, en principio, que dicho decreto
viola el artículo 350 de la Constitución Política. No obstante, el decreto es
exequible, porque si bien el gasto público social es prioritario en relación
con los demás gastos, la misma norma establece la excepción para los casos de
"guerra exterior o por razones de seguridad nacional" y, en el
presente caso la Corte estima que ha sido razonable la afectación de recursos
de gasto social, pues si  así no fuera,  la modificación del presupuesto sería
inconstitucional.
4.3.6. Finalmente se
observa, que en el decreto que se revisa, se hacen traslados y adiciones que
afectan los presupuestos de Ecopetrol  y de algunos establecimientos públicos.
Estas medidas del
decreto podrían objetarse con el argumento de que ellas desconocen la autonomía
de tales organismos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la operación
presupuestal en relación con Ecopetrol, sólo afecta los rendimientos o
utilidades futuras de la empresa, los cuales pertenecen a la Nación.
En relación con los
establecimientos públicos, la operación es igualmente legítima, por cuanto sus
presupuestos hacen parte del presupuesto general de la Nación, lo que no
acontece en relación con la Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
Con respecto a
Telecom, que era un establecimiento público descentralizado y se transformó en
empresa industrial y comercial del Estado, según el Decreto 2123 de 1.992, debe
entenderse, como se dijo atrás, que las operaciones presupuestales solamente
pueden afectar sus utilidades o rendimientos futuros.
4.3.7 Finalmente
advierte esta Corte que, pese a considerar constitucional el decreto que se
revisa, su decisión no comporta una autorización general para que el Gobierno
durante el Estado de Conmoción Interior pueda discrecionalmente y sin
limitación alguna, modificar la ley de presupuesto.
La filosofía de la
nueva Constitución está dirigida al fortalecimiento del Congreso,
particularmente en las atribuciones que hacen relación con la normatividad en
materia presupuestal; por consiguiente, durante el estado de Conmoción
Interior, el Gobierno solamente puede modificar el presupuesto de manera
excepcional y dentro de los precisos límites que señalan los artículos 213 y
214 de la Carta Política, y asegurando que las medidas sean justificadas,
adecuadas y proporcionales a los hechos que le sirven de causa.
Como resultado del
análisis precedente, el decreto 446 de 1,993, que se revisa,  será declarado
exequible.
5.      DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.         Declarar Exequible el decreto
legislativo 446 del 8 de Marzo de 1993, expedido con fundamento en los
decretos  legislativos 1793  de 1992 y 261 de 1993, por medio de los cuales se
declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto
a la Sentencia No. C-206/93
PRINCIPIO DEL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminación
(Salvamento de voto)
En la
Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio presupuestal.
Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso
segundo del artículo 211. El cambio obedeció posiblemente a dos  motivos: el
primero, que el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría alejada
de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al
Gobierno por los desequilibrios, no sólo en la elaboración del
presupuesto, sino en su ejecución.
CREDITOS
ADICIONALES-Supresión
(Salvamento de voto)
Hay que advertir
que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal modificación
puede consistir en  un crédito adicional, ya se le de esta denominación o se le
llame simplemente modificación. Por esto, en rigor, no puede decirse que se
hayan suprimido también los créditos adicionales legislativos. La supresión de
los créditos adicionales, unida a la del principio  del  equilibrio
presupuestal, de una parte,  asigna mayores responsabilidades  al
gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra,  fortalece la capacidad del
Congreso para ejercer el control político sobre el manejo presupuestal,
control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. En general,
al privar al gobierno de la facultad  de modificar el presupuesto  y atribuír
tal facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció este último.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION
INTERIOR (Salvamento de voto)
El gobierno no
puede modificar el Presupuesto General de la Nación por medio de un decreto
legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la
declaración del Estado de Conmoción Interior. Durante los Estados de Excepción,
no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para
percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas,
ni para hacer erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el
de gastos.-
REF: Expediente
R.E 040
Revisión oficiosa
del Decreto Legislativo 446 del 8  de marzo de 1993 "por medio del cual se
efectúan  algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la
Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993."
Magistrado
Ponente:
Dr. Antonio
Barrera Carbonell.
Santafé de
Bogotá, Junio 2 de  1993.
He disentido del
voto de la mayoría,  por las razones contenidas en la ponencia original que no
aceptó la Sala Plena. Tales razones están contenidas en ese documento, que me
permito transcribir en lo pertinente, así:
" El examen del
Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a   responder dos
preguntas:
1a. ¿PUEDE el
GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por medio de un DECRETO
LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la
declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?.
2a. ¿Durante los
Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de
la Nación, para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el
presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluídas en el de gastos?.
Definiciones
Previas.-
Primera.- Los
créditos adicionales.- En
general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de
los traslados y los créditos adicionales.
Se entiende por traslado,
la transferencia o el cambio de destinación de una partida, dentro de una misma
sección del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar
un saldo sobrante del capítulo de construcciones al capítulo de compra de
armamento.  El traslado no cambia el monto global del Presupuesto.
"Entiéndese por
créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El
Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág.,
197).
Los créditos
son suplementales si "tienen  por objeto aumentar las apropiaciones
para gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente
insuficientes para el fin a que están destinadas, o incorporar nuevos gastos,
autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de carácter contractual y
créditos judicialmente reconocidos". Y son  "extraordinarios  los que
se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoción interna o externa o
por calamidad pública. No tienen apropiación presupuestal inicial ni requieren
ley que expresa o particularmente los autorice". ( Abel Cruz Santos, ob.,
cit., págs 200 y 201).
Segunda.- Origen
histórico de los créditos adicionales.
a).  Antecedentes.
En materia
presupuestal, se denomina crédito la "autorización conferida al
Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio
dado".
Y es crédito
adicional la "apropiación hecha  para gastos dentro de la vigencia de
un Presupuesto ya votado e imputable a éste". (Profesor Esteban Jaramillo,
Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, págs. 569
y 585).
Los créditos
adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo XIX,
obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de
diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así,
según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos":
"Créditos
extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y
que tienen por objeto, bien  la creación de un nuevo servicio o la ampliación,
más allá de los límites fijados, de uno   inscripto ya en la ley de hacienda
".
"Los créditos
suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente
justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto
la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de
éste" (art. 2o., ley citada).
Definiciones que el
mismo autor simplifica así:
"Los créditos
extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no previstos
por el legislador".
"Los créditos
suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de servicios
ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España
Moderna", tomo II, Madrid).
b).  Los
créditos  adicionales en la Constitución de 1886.
En Colombia,
copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos adicionales en
el artículo 208 de la Constitución de 1886, cuyo texto original era este:
"Artículo 208.-
Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del gobierno,
estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta
insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito suplemental o
extraordinario.
"Estos créditos
se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y
previo dictamen del Consejo de Estado.
"Corresponde al
Congreso legalizar estos créditos.
"El Gobierno
puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de
gastos".
¿Cuál es la razón de
ser de los créditos adicionales?
Sencillamente la
explica el profesor  Esteban Jaramillo:
"Es indudable
que pueden presentarse, dentro del período fiscal, sucesos y circunstancias que
no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del
Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de créditos adicionales al
Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una o en otra forma, las
constituciones y leyes de todos los países admiten esa posibilidad, y consignan
medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de Hacienda, ya sea que se
trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliación de los decretados,
ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes". ( Ob. cit.,
pág. 585).
Es fácil entender porqué
se concedía al Gobierno, en el artículo 208 citado, la facultad
de decretar créditos adicionales "estando en receso las
Cámaras":
1o.) Según el artículo 68 de la misma
constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada dos (2) años y
las sesiones  ordinarias duraban 120 días. Había, pues, apenas cuatro meses
largos de sesiones ordinarias en un período de dos (2) años.
2o.)   El
Presupuesto general de la nación, se aprobaba para períodos de dos (2) años (artículos
76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente que en relación con un presupuesto
aprobado para un período de dos años, aumentaban las
posibilidades de que hubiera la necesidad de hacer "un gasto
imprescindible a juicio del gobierno", estando en receso las cámaras.
c). Evolución
legislativa.
En el Código Fiscal
de 1912, ley 110 de 1912, se definieron  los créditos administrativos, como los
que el "Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en
receso de las Cámaras",  y se los dividió en extraordinarios y suplementales.
Así se dijo en el artículo 217 de la ley citada:
"Artículo
217.- Los créditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto
de Gastos, en receso de las Cámaras, toman el nombre general de
administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios
y suplementales.
"Los extraordinarios
son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a
causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la
creación de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensión de
alguno de los inscritos en él.
"Los suplementales
son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la
insuficiencia de la dotación votada en el Presupuesto para un servicio
determinado".
Con base en el artículo
68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923  se dictó la ley 34 "sobre
formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional". El
artículo  26 conservó la definición tomada de la ley francesa, así:
"Artículo
26.- En receso del
Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constitución, autorizar
apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al Presupuesto,
cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto no incluído
en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se llaman
Créditos Suplementales y Créditos Extraordinarios. Dichos créditos toman el
nombre general de créditos administrativos.
"Los créditos
suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones
hechas, por haber resultado éstas insuficientes para el servicio a que se
destinan.
"Los créditos
extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creación de un servicio
nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensión de alguno de los
inscritos en él.
"Se entiende
que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reunión
del Congreso sin grave perjuicio de los intereses públicos.
"Los gastos de
que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al
Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitirá su concepto motivado dentro
del tercer día".
Entre paréntesis,
hay que anotar que ya en 1910, por medio del artículo 8o. del Acto
Legislativo No. 3 de tal año, se había dispuesto que las Cámaras se reunirían
cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por treinta más. Por
esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era anual.
Pese a lo anterior,
con el paso del tiempo se habían acentuado dos tendencias: la una, a considerar
que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a
restringir los créditos adicionales, que cada vez eran mayores  en
relación con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso,
circunstancia que propiciaba el desequilibrio.
Lo anterior explica
porqué en la citada  ley 34 de 1923, se incluyeron normas cuya finalidad
era impedir que se abrieran créditos adicionales en exceso. Entre ellas,
estas:
El artículo 27, que
clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que eran
aquellas cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o la sentencia
preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas cuya
cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse con exactitud
de antemano el monto efectivo de ellas.
El artículo 28, que
sólo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio de
créditos administrativos extraordinarios.
El 29, que sólo
permitía abrir créditos suplementales después de cuatro (4) meses de
clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden público o
defensa nacional.
El 30, que prohibía
abrir como administrativos los créditos que habiéndose presentado al Congreso
para su apertura o para su legalización, habían sido negados.
Finalmente, el 31 y
el 32 que establecían en detalle lo que debería contener el expediente que se
formara para la apertura de créditos suplementales y extraordinarios.
Estas disposiciones,
como se dijo, se basaban expresamente en el artículo 68 del Acto Legislativo
No. 3 de 1910, que preveía una especie de ley orgánica del presupuesto:
"Artículo
68.- El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales y
extraordinarios de que trata el artículo 208 de la Constitución, ni hacer
traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los trámites
que la ley establezca".
Como se ve, se
buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la facultad
del Gobierno de abrir tales créditos.
Estas finalidades de
la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero, la interpretación
amplísima que se le dió a la expresión "gastos imprescindibles",
tanto por el Gobierno como por el Congreso; el segundo,  la costumbre de
ordenar los créditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos.
Como era cada vez
más difícil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó la ley 64.
Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos adicionales,
al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba:
"Sin embargo,
es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entró en vigencia la ley
64 de 1931, los créditos adicionales se han reducido muchísimo y sólo se han
abierto con observancia de las disposiciones legales que reglamentan la
materia..." (Ob., cit., pág. 375).
d ). El
equilibrio presupuestal.
Hay que advertir que
solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagró
por primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El
artículo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso:
"Ni el
Congreso, ni el Gobierno, podrán proponer el aumento o la inclusión de un nuevo
gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con
ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso
podrá eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con
excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado o la atención completa de los
servicios ordinarios de la Administración. Si en la discusión de la ley de
apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto
respectivo, podrá reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya
cuantía no exceda a la que se elimine o disminuya".
En relación con los créditos
suplementales y extraordinarios, previstos por el artículo 208 de la
Constitución de 1886, se introdujo, en esta reforma de 1945, otra restricción: se
exigió que el dictamen previo del Consejo de Estado fuera FAVORABLE, mientras
que el artículo 208  sólo requería el dictamen previo.
A partir de la
reforma constitucional de 1945, pues, los créditos adicionales, en teoría, debían hacerse SIN
VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL.
Por esto, el
Profesor Abel Cruz Santos anota:
"Ni el
Gobierno, ni el Congreso podrán abrir créditos adicionales sin que en la ley o
en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial
-no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deberá
atenderse el nuevo gasto que se propone, "a menos que se trate de créditos
abiertos con recursos de contra-créditos a la ley de apropiaciones". El
Gobierno está autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este
requisito.
"Los créditos
adicionales, legislativos o administrativos, deberán basarse en alguno de los
siguientes hechos, certificado por el Contralor de la República:
" a)     Que existe un superávit fiscal, liquidado
por el contralor, proveniente de la vigencia  anterior, no apropiado en el
presupuesto en curso, que está disponible para atender al pago de los nuevos
gastos;
"b)
Que existe un recurso de crédito que no se
ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en curso, y que puede servir de
base para la apertura del crédito de que se trata.
"c)
Que existe un saldo, no afectado e
innecesario, en una determinada apropiación que, en concepto del respectivo
ministro o jefe de departamento administrativo, puede contracreditarse. Tal
concepto deberá emitirse por resolución ejecutiva que refrendará el ministro de
hacienda y crédito público;
"d)      Que en el balance del Tesoro de la nación
se ha cancelado una reserva correspondiente al año anterior, por haber
desaparecido la obligación que la originó, o por haber expirado el término para
su pago o por haberse extinguido otro crédito o pasivo que motivó una
disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura del crédito
adicional, siempre que no haya déficit fiscal en el balance del Tesoro".
(ob. cit, págs 203 y 204)
Pero, en la
práctica, el principio del equilibrio presupuestal quedó en nada.  Así lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio
Rudas:
" Entre
nosotros  el  principio del equilibrio presupuestal, introducido en la
Constitución por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoció en la práctica
como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan sólo se daba
en el papel. Desde esa  época  se expidieron los presupuestos a sabiendas de
que había por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el
Congreso sabían  que se trataba de gastos necesarios  y urgentes, el presupuesto
recién promulgado se aumentaba por medio de créditos adicionales". ( El Congreso en
la Constitución de 1991, Del edificio Fénix al Centro de Convenciones, Tercer
Mundo, 1992, Bogotá, pág 138).
Es innegable que los
créditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello,  basta reproducir
las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos:
"Año
Apropiaciones
iniciales                            Créditos adicionales
1951             500.
635. 416, 73
202. 499. 846, 63
1952
632. 630. 557, 84
118. 310. 434, 60
1953             768.
045. 505, 89
175.  503. 946, 97
1954
997. 386. 500, 00
172. 115. 711,  56
1955             1269.
446. 546,26                                     1003. 837.869, 87 " ( ob.
cit,
pág 206).
El principio del equilibrio
presupuestal también se plasmó en el  artículo 67 de la ley 38 de 1989:
"Ni el
Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos  adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se
establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base
para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante
contracréditos a la ley de apropiaciones." (negrillas fuera del
texto).
Como veremos,  el
abuso de los créditos adicionales, produjo dos consecuencias al
aprobarse la Constitución de 1991: se despojó al gobierno de la facultad de
abrirlos, es decir se acabaron los créditos adicionales
administrativos, y se eliminó de la Carta el principio del
equilibrio presupuestal.
Tercera.-
Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los créditos
adicionales en la constitución de 1991.
a).  Desaparición
del principio del equilibrio presupuestal.
En la Constitución
de 1991 no se consagró el principio del equilibrio presupuestal. Así lo demuestra
la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del artículo
211.  Basta leer el artículo 351, semejante al 211, para comprobar cómo se
eliminó en aquél el inciso segundo de este último.
¿ A qué obedeció el
cambio en esta materia? Posiblemente a dos  motivos : el primero, que el equilibrio
presupuestal se había convertido en teoría alejada de la realidad. El
segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios,
no sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su ejecución.  Con razón
había escrito el profesor Abel Cruz Santos:
"Indudablemente
los créditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del
presupuesto. Y, con frecuencia,  abren sigilosamente la puerta a erogaciones
que, llegado el caso, no tendrían el asentimiento del legislador. Además, la
discusión de los créditos adicionales - aun de los legislativos - no tiene la
trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto.  De ahí que muchos
ordenadores se reserven, para incluír en ellos, partidas de dudosa importancia,
que pasan, de esta manera, casi inadvertidas".(ob. cit., pág., 198).
He aquí,  resumidas,
las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional Constituyente en 1991.
Al suprimirse de la
Constitución el principio del equilibrio presupuestal, se aumentó la
responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de Hacienda, por
el manejo presupuestal. Responsabilidad que podría llegar hasta el voto de
censura previsto en el numeral 9, del artículo 135 de la Constitución vigente.
Al respecto afirma  el Dr. Palacio Rudas:
" El Congreso
puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real, transparente,
como quiera que sigue  tramitando la ley de financiación. Y esto es sano en
contraste con lo que ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean
aprobados los nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades del Gobierno
sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una
autorización y no  una orden imperativa de girarlas."  ( ob. cit, pág
141).
b).   En la
Constitución de 1991 no están  previstos los créditos adicionales
administrativos.
¿ Por qué se dice
que en la Constitución de 1991 no están previstos los créditos adicionales
administrativos?. Sencillamente, por una razón: por la falta de un artículo
igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los créditos adicionales
administrativos.
Así lo reconoce el
Señor Procurador General de la Nación, aunque sea para llegar a una conclusión
equivocada: "...conviene precisar que al desaparecer en la nueva
Constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o extraordinarios,
consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta
con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para
introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoción
Interior". (folio 139).
c). Los créditos
adicionales en  la ley 38 de 1989.
Se dirá que en la ley
38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, están previstos los
créditos adicionales.  Pero, esta ley se dictó durante la vigencia de
la anterior Constitución y tenía en ésta su sustento. Hoy día no podría
dictarse una ley igual o semejante, porque sería contraria a la
Constitución.
No sobra advertir
que todavía no se ha expedido "la Ley Orgánica del Presupuesto",
prevista en el artículo 352 de la Constitución, que regulará, entre otras
materias, "lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución," del presupuesto de la Nación. Mal podría tenerse por tal
la ley 38 de 1989, no sólo por ser contraria a la constitución vigente, en
algunos aspectos, sino porque, según el artículo 151, la ley Orgánica del
Presupuesto requiere una mayoría calificada, nada menos que la absoluta de los
miembros de las dos Cámaras.- Votación que no requería, ni tuvo, la ley 38 de
1989.
d).  Las sesiones
permanentes de las Cámaras.
Otra razón para
sostener que en la Constitución han quedado suprimidos los créditos
adicionales  administrativos, es esta: de conformidad con el texto
del inciso primero del artículo 212, la facultad de abrir un crédito
suplemental o extraordinario, surgía para el Gobierno cuando hubiera "necesidad
de hacer un gasto imprescindible", a su juicio, "estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada, o siendo ésta
insuficiente". (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el
Poder Ejecutivo sólo podía modificar el presupuesto mediante la apertura de los
créditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS.
Pues bien: si hoy
las Cámaras sesionan durante todo el año, salvo unos breves períodos de
descanso, ¿ por qué el Gobierno conservaría una facultad cuya razón de ser,
era, a más de otras, el receso de las Cámaras durante más de la mitad del año?.
De paso, hay que
advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal
modificación  puede consistir en  un crédito adicional, ya se le de esta
denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto, en
rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los créditos
adicionales legislativos.
e).  Los créditos
extraordinarios.
En cuanto a los "créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante el Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica", llamados
por la ley "créditos extraordinarios", a los cuales se
refería  el artículo 69 de la ley 38 de 1989, para decir que "serían
abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores, o en la forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", valen
las siguientes observaciones.
La primera, que
estos créditos extraordinarios, durante la vigencia de la Constitución
de 1886, implicaban siempre una modificación del Presupuesto de la Nación.
Modificación expresamente prevista por el artículo 212, inciso primero,
que se refería a ellos y le confería al Gobierno la facultad de abrirlos.
La segunda, que
siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al Congreso la
función de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribuída al Gobierno por el
artículo 212 era excepcional.  Así lo confirman dos normas: la primera, el
inciso tercero del artículo citado, según el cual correspondía al Congreso legalizar,
posteriormente, los créditos administrativos; la segunda, la facultad
conferida al Gobierno por el último inciso del mismo 212, de "solicitar
del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de Gastos".
De otro lado, hay
que hacer notar que según el artículo 213 de la anterior Constitución,  " los
créditos suplementales y extraordinarios" de que trataba el artículo
212, no podían abrirse por el poder  ejecutivo sino en las condiciones y por
los trámites que establecía la ley. Lo cual implicaba dos consecuencias: la
primera, que tales créditos sólo existían porque estaban previstos en la misma
Constitución; la segunda, que era  la Constitución la que permitía a la ley
fijar las condiciones y los trámites para la apertura de los créditos.
Igualmente, no
podemos pasar por alto que el único caso en que era obligatorio el concepto
favorable del Consejo de Estado, según los artículos 141 y 212 de la anterior
Constitución, era la apertura por el Gobierno de créditos adicionales
suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer
éstos, también desapareció tal facultad para el Consejo de Estado, por
sustracción de materia.
f). Los créditos
extraordinarios y los límites de las facultades del Gobierno en épocas de anormalidad.
El Gobierno, según la Constitución de 1886, podía
abrir los créditos extraordinarios, no sólo por la expresa autorización del
artículo 212, sino porque en los artículos 121 y 122,  fruto de la  reforma
de 1968, que regulaban sus facultades durante el estado de sitio y el estado de
emergencia económica, no existían tan  precisos límites como los que se
encuentran en los artículos 213 y 214 de la nueva Constitución . En efecto,
veamos.
"Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público", establece el inciso tercero del artículo
213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoción Interior se modificara
el Presupuesto General de la Nación, tal decreto no dejaría de regir
tan pronto como se declarara restablecido el orden público: sus efectos
se prolongarían en el tiempo, hasta la expiración de la respectiva vigencia
fiscal.  Esto,  por una parte.
Por la otra, hay que
tener en cuenta que el numeral 3 del artículo 214, declara terminantemente que
durante los Estados de Excepción "no se interrumpirá el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado". Esto implica, porque no hay otra interpretación posible a la
luz de la lógica, que una rama del poder público, en este caso la
ejecutiva, no puede invadir la órbita reservada a otra de ellas. Y la
invadiría si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto, reservadas
al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de las ramas del
poder público, supone que cada una obre dentro de su competencia, y no invada
la esfera de las demás.
Por lo anterior, hay
que decir que yerra el Señor Procurador General de la Nación cuando afirma:
"La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del Estado de
Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de
concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes
públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras
establecidas por la propia Constitución- regular distintas materias, entre
ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el
restablecimiento del orden público" (folio 137). Lo que la Constitución
dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepción, "
no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado". Lo contrario implicaría la posibilidad de
que la rama ejecutiva concentrara en sí todo el poder público, hipótesis
absurda en un Estado de Derecho.
En síntesis, en
materia presupuestal  la Constitución  de 1991, entre otras, introdujo estas
modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS ADICIONALES
ADMINISTRATIVOS; la segunda,  ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO
PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se explica así:
El sistema de
créditos adicionales administrativos, unido al principio del equilibrio
presupuestal, permitía al gobierno modificar el presupuesto siempre y cuando
conservara, en teoría, tal equilibrio. Pero es claro que este sistema
contribuía a diluír, a hacer inexistente, la responsabilidad
del gobierno  en el manejo presupuestal, como lo demostró la experiencia. Esto,
especialmente, por el  "concepto favorable" del Consejo de
Estado, previsto en el inciso tercero del artículo  212 de la anterior
Constitución, que podía servirle de disculpa.
La supresión de los
créditos adicionales, unida a la del principio  del  equilibrio presupuestal,
de una parte,  asigna mayores responsabilidades  al gobierno en el
manejo presupuestal, y de la otra,  fortalece la capacidad del Congreso para
ejercer el control político sobre el manejo presupuestal, control,
que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura.
Además, en general, al
privar al gobierno de la facultad  de modificar el presupuesto  y atribuír tal
facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció este último.
Como se ve, en
materia presupuestal, se fortaleció el Congreso y se acentuó la
responsabilidad del  gobierno.
g). Reformas a la
ley de presupuesto.
Ahora bien, ¿cómo
se reforma la ley de presupuesto? Como la Constitución no establece una
forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las normas generales,
que, como todas las leyes,  se reforma por medio de una ley.
Esto,  se repite, mientras
no se dicte la ley Orgánica del Presupuesto que "regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución"
del presupuesto de la Nación. Ley que tendrá, forzosamente, que
sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3 del
artículo 214, y al inciso tercero del artículo 213, ya comentados. En
consecuencia, dicha ley orgánica no podrá faltar a estos principios
constitucionales:
1. El
presupuesto, como ley que
es, sólo puede ser aprobado y modificado por el Congreso.
2. Los decretos legislativos dictados de
conformidad con los artículos 212 y 213, dejan de regir tan pronto se declara
restablecido el orden público, no puede su vigencia prolongarse más allá. Por
lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto de la Nación por medio de
tales decretos, como se explicó.
3. Durante los Estados de Excepción, "no
se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de
los órganos del Estado".  Esto implica que cada rama y cada órgano
conserve su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo,
freno de los poderes del Ejecutivo, que impide  que éste abuse.
4. En cuanto a las modificaciones del
Presupuesto, no puede perderse de vista una circunstancia. Ahora el Congreso
sesiona todo el año, aun durante los Estados de Excepción. Así, el
inciso segundo del artículo 212, dice que mientras subsista el Estado de
Guerra, "el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
Constitucionales y legales". Y el cuarto del artículo 213, establece que
"dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del
Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud
de sus atribuciones constitucionales y legales".
Entre tales
atribuciones constitucionales y legales, "está la de expedir y modificar
el presupuesto", que, se repite, es una ley.
h).
Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no incluídos en
él.
Visto que ya no hay créditos
adicionales como los qué preveía el artículo 212 de la Constitución
anterior, y que ahora lo procedente es la modificación del
presupuesto, cabe preguntarse:
Primero.- ¿ Cómo
se modifica el presupuesto?
Segundo.- ¿ Cómo
se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el
presupuesto de gastos?.
Las respuestas a
estas preguntas, son estas:
Primero.- ¿ Cómo
se modifica el presupuesto?.
Para responder esta
pregunta, es necesario definir primeramente que es el presupuesto.-
En Colombia, el
presupuesto es, formal y orgánicamente, una ley. Así lo denomina la
Constitución en el artículo 346, que se refiere al "Presupuesto de Rentas
y Ley de apropiaciones"; en el 347, que menciona "el proyecto de ley
del presupuesto"; en el 349, que somete a las reglas de la Ley Orgánica
del Presupuesto, la discusión y expedición del "Presupuesto General de
Rentas y Ley de Apropiaciones". Esto, a la luz de la Constitución vigente.
Y lo mismo era
durante la vigencia de la Constitución de 1886, como lo advierte el profesor
Esteban Jaramillo:
" A la luz del
derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es una ley. Así
lo llama el artículo 206 de la Constitución, y la definición que de la ley da
el artículo 4o. del Código Civil, le cuadra perfectamente pues es "una
declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida  en la
Constitución Nacional, que tiene por objeto mandar y permitir" (sic). Pero
es necesario convenir en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional,
el Presupuesto es una ley sui generis, pues se halla subordinada a otras
leyes". (ob. cit., pág. 544).
El mismo autor
explica que la ley de Presupuesto es complementaria, "puesto que es
indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y decretan
gastos", y dice: "Sin la ley preexistente, el Presupuesto no puede
ser norma jurídica, y sin éste, la ley preexistente carece de aplicación y de
sentido práctico".
Es, además, temporal,
"pues sus disposiciones sólo rigen para un tiempo limitado, que es el
período fiscal correspondiente ".
El Presupuesto es,
por otro aspecto, un acto-condición, porque, como explica con toda
sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condición para
que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cita. págs 543 y
544).
En conclusión: el
Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el antiguo Código
Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominación que rechaza el Profesor
Esteban Jaramillo por estas razones:
"El artículo
202 del Código Fiscal colombiano dice que el Presupuesto es una Ley Adjetiva,
es decir, de simple ritualidad o procedimiento. Este calificativo nos parece
impropio, pues no puede llamarse adjetiva una ley cuya característica esencial
es  darle vida y sustancia a otras leyes, las que establecen contribuciones y
decretan los gastos; a una Ley que es a la vez un programa de acción
administrativa, un plan financiero, una autorización al
Gobierno para recaudar las rentas y hacer los gastos públicos, y un acto
político, que señala y circunscribe la órbita fiscal dentro de la cual debe
moverse el Poder Ejecutivo en un período determinado". ( Ob., cit., pág,
545).
El presupuesto, pues,  es una ley.  Y como tal sólo
puede ser modificado por el CONGRESO,  POR medio de una LEY. Esto, por
estas razones, además de las ya expuestas:
1a. Al Congreso corresponde hacer las leyes
(Artículo 114, inciso primero). Y le corresponde aprobar el Presupuesto de la
Nación, pues no otra cosa es "establecer las rentas nacionales y fijar
los gastos de la administración" (numeral 11 del artículo 150);
2a. Ninguna autoridad del Estado puede ejercer
funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley (artículo
121);
3a. Las sesiones del Congreso durante casi todo
el año le permiten modificar la ley del presupuesto en cualquier tiempo, con sujeción
a lo que dispongan la Constitución y la ley orgánica del presupuesto, cuando
ésta se expida;
4a. Como  se ha explicado, el artículo
212 de la anterior constitución, autorizaba al Gobierno para abrir créditos
suplementales o extraordinarios en receso de las Cámaras cuando
hubiera necesidad de " hacer un gasto indispensable a juicio del
gobierno".  Así se modificaba el presupuesto, pero como se
vió esta facultad desapareció en la  actual Constitución.  Esto confirma
lo dicho ya: el presupuesto sólo puede reformarse por el Congreso, por medio
de una ley;
5a.  Esta ley
solamente puede tener
origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la Constitución:
a). El numeral 4 del artículo 200, según el
cual "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:
" . . .
" 4. Enviar a
la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y
gastos".
b). El numeral 11 del artículo 150, que faculta
al Congreso para "Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de
administración", es decir, para expedir la ley de presupuesto.
c). El inciso segundo del artículo 154, según
el cual " sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del
Gobierno las leyes" a que se refiere, entre otros, el numeral 11 del
artículo 150.
En conclusión: Sólo
el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto. Pero solamente
puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno.
¿ Cómo podría
sostenerse, a la luz de
estas normas, que el Gobierno, por sí y ante sí, puede reformar la ley de
presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno sólo puede presentar al
Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley
reformatoria del mismo. Pero la expedición de la ley, en los dos casos, es
función propia e indelegable del Congreso.
A todo lo cual cabe
agregar lo siguiente:
Como " mientras
subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus
atribuciones  constitucionales y legales..." y como " Dentro de los
tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el
Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales..." (artículos 212 y 213), es claro que si el
Gobierno quiere  reformar el presupuesto puede presentar el
proyecto correspondiente, en cualquier tiempo.
6a). Pero si, en los Estados de Excepción,
solamente necesita el Gobierno "percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas", o " hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se halle incluída en el de gastos", le bastará dictar el
decreto legislativo correspondiente. Decreto legislativo cuya vigencia es
siempre temporal: " dejarán de regir tan pronto se declare
restablecida la normalidad", dice el artículo 212, y " dejarán de
regir tan pronto se declare restablecido el orden público", según el 213.
Temporalidad, de otro lado, incompatible con la periodicidad propia
de la ley de presupuesto.
7a). Las razones 5a. y 6a. explican porqué es
lógico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del artículo 215, en los
Estados de Excepción no se interrumpa " el normal funcionamiento de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado", normal
funcionamiento que supone la conservación de las respectivas competencias,
salvo las excepciones previstas por la propia Constitución, de las cuales es
ejemplo el artículo 345.
8a).  Finalmente, hay que tener presente que los
decretos legislativos que dicta el Gobierno en los Estados de Guerra o de
Conmoción, sólo suspenden las leyes incompatibles con el uno o con el
otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual, como se ha
dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno de tales
decretos legislativos.
Segundo.- De conformidad con la Constitución vigente,
¿ Cómo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluídas en el presupuesto de gastos?.
En las épocas
normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el presupuesto. Al
decir épocas normales se está aludiendo a los tiempos en que no se haya
declarado  uno de los  Estados de Excepción o el Estado de Emergencia. Se
repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por consiguiente, el
Gobierno habrá de acudir al Congreso para que éste lo modifique, por medio de
una ley.
En épocas
anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoción Interior,
o en Estado de Emergencia, la erogación con cargo al Tesoro puede hacerse
aunque no figure en el presupuesto de gastos. Así lo indica indudablemente
la interpretación de la Constitución. Veamos.
A).- Lo que la
Constitución prohibe.
En esta materia,
la prohibición de la Constitución  es esta:
"Artículo
345.- En tiempo de paz no
se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el
de gastos.
"Tampoco podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por
las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
Sea lo primero decir
que este artículo reproduce, casi textualmente, los artículos 206 y 207 de la
Constitución anterior.
Pues bien: siempre
se ha entendido que la prohibición rige sólo en épocas de normalidad,
mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el estado de sitio o
el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el Estado de
Conmoción Interior, o el Estado de Emergencia.
Es claro que lo
que se prohibe únicamente en tiempos normales, al contrario, se permite en
épocas de anormalidad.  Si la prohibición fuera absoluta, en todos los
tiempos, habría bastado suprimir la expresión "en tiempos de paz".
B).- ¿ Cómo se
hacen tales erogaciones, en épocas de anormalidad?.
Sencillamente, se
decretan  por el Gobierno, naturalmente previa declaración del Estado de
Excepción. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo
para percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de
Rentas.
Vigente la
anterior Constitución, el gobierno tenía que abrir un crédito adicional
extraordinario , con todos sus  requisitos, para no violar el principio  del
equilibrio presupuestal. Hoy este principio  no existe y, por lo mismo,  no es
necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no
incluído en él.
Para decirlo en la
forma más sencilla, declarado el Estado de Excepción, puede el gobierno decretar
el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con base en este último,
ordenarlo. La primera función, decretar el gasto, corresponde al
Congreso en tiempos de paz;  la segunda, ordenarlo, es administrativa y
compete siempre al Gobierno.
Lo que sigue es,
simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General del Presupuesto
y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la República  debe presentar a
la Cámara de Representantes para su examen y fenecimiento, según lo dispone el
último inciso del artículo 268 de la Constitución, en concordancia con el
numeral 2 del artículo 178 de la misma.
Naturalmente, habrá
casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los Estados
de Excepción, no sólo decrete el gasto, sino que establezca,
transitoriamente, y por sólo el tiempo que dure tal estado, la contribución o el
impuesto para atenderlo. En esta última hipótesis, es evidente que ni la
erogación ni el ingreso que la financia figurarán en el presupuesto, pero si en
la contabilidad.
Entre paréntesis,
obsérvese que el inciso tercero del artículo 215, al referirse al
establecimiento de nuevos tributos o a la modificación de los existentes, no
menciona siquiera la reforma del presupuesto. ¿Por qué?. Porque no es necesaria
ni posible.
Si se mira con
atención, se verá cómo esta interpretación está acorde con el espíritu de la
Constitución, pues:
1o. Conserva en
manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el presupuesto,  la de
modificarlo.
2o. Sin embargo, la facultad del
Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es ilimitada, no la
ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de presupuesto, como el de la
ley que haga su modificación, sólo pueden ser presentados por el Gobierno
(artículos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la
Constitución). Hay aquí, en la tramitación de la ley de presupuesto y en la de
sus reformas, una aplicación concreta del principio consagrado en el último
inciso del artículo 113 de la Carta: " Los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines".
3o.  Permite al Congreso, en el campo fiscal,
cumplir plenamente dos de las funciones que le señala exclusivamente el
artículo 114 de la Constitución: hacer las leyes, y, en consecuencia,
reformarlas, y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
4o.  Impide que
el Gobierno, por la vía del Estado de Excepción, modifique el presupuesto y
cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos legislativos
cuya real vigencia se prolongue en el tiempo más allá de los estados de
excepción.
Es improbable, en
principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos venimos refiriendo.
La Constitución, en muchas de sus normas, que no es pertinente analizar ahora,
establece límites a los poderes del Gobierno en los Estados de Excepción. Por
ejemplo, en el artículo 214, numeral 3.
Pero, como la
posibilidad  del abuso existe, ella está prevista en la Carta, así:
"El
Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de
excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción
interior, y lo serán también , al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores" (numeral 5 del artículo 214).
"El
Presidente de la República y los Ministros serán responsables cuando declaren
el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso en el
ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia". (inciso
8o. del artículo 215).
Si los mecanismos
constitucionales funcionan, en especial estas normas que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y de sus ministros por las
faltas cometidas  con ocasión de la declaración de los Estados de Excepción, no
tiene porqué haber abusos. Y si los hubiere, serán castigados sus autores.
CONCLUSIONES
Todo lo expuesto
permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo, así:
Respuesta a la
primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de
la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las
facultades que le confiere la declaración del Estado de Conmoción Interior.
Respuesta a la
segunda pregunta.- Durante los Estados de Excepción, no necesita el gobierno
modificar el Presupuesto General de la Nación para percibir contribuciones o
impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer
erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de gastos.-
Siendo negativas las
dos respuestas, se impone la declaración de inexequibilidad del decreto
legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha visto, el
Gobierno no podía dictar, ni era necesario para conseguir el fin
propuesto.
INAPLICABILIDAD  DE ALGUNAS NORMAS DE LA
LEY 38  DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION.
La declaración de
inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que llevar consigo
un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que hacían posibles
los créditos adicionales administrativos. Esto, por estas razones.
1o). Primacía de la Constitución.
La primacía de la
Constitución, se consagra expresamente en estas normas:
Inciso primero
del artículo 4  de la Constitución:
" La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales."
Inciso primero
del artículo 5o. de la ley 57 de 1887:
" Cuando haya incompatibilidad entre una
disposición constitucional y una legal, preferirá  aquella."
Artículo 9o. de
la ley 153 de 1887:
" La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a  su espíritu, se declarará como insubsistente."
2o). La ley 38 de
1989 y la Constitución de 1886.
La ley 38 de 1989,
aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de 1993, en
particular los artículos de la ley citada que reglamentaban los créditos
adicionales. Normas  dictadas con fundamento en disposiciones  de la anterior
constitución que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el hecho de
que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril de 1992
y 1940 del 30 de noviembre de 1992, análogos al que ahora se revisa, fundamentó
su decisión en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo:
a)  En relación
con el decreto 1940,  "por medio del cual modifica el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 1992."
" Artículo que
remite a la ley orgánica del presupuesto en materias tales como la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.
Materias que están expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus
artículos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el
Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la
figura del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente
partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones
debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan
dentro de la ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para
cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional".
Y agregó:
"Como se dijo,
el artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la programación,
aprobación , modificación, y ejecución del presupuesto remite a lo establecido
en la ley orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura del
contracrédito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del
mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso
ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos en la ley de apropiaciones."
(Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedió en este evento así: La partida
se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial
" Fondo Vial Nacional" y se incorporó al  Departamento
Administrativo de Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ejército y Policía
Nacional). Luego le está permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos
traslados presupuestales y si ello es posible en tiempos de paz con mayor razón
se puede realizar esta modificación en momentos de conmoción interior de
conformidad con lo establecido en el artículo 213 inciso tercero cuando dicte que:
"Los decretos legislativos que dicte el Gobierno  podrán suspender las
leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto
como se declare restablecido el Orden Público..." (Cfr, Corte
Constitucional, sentencia No. 069  de febrero 22 de 1993).
b)   En relación
con el decreto 700:
" Esto no
acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía
tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.... (en sentencias) mediante las
cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo 121 como en
los 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales para atender
las necesidades de orden público podía  hacerse por medio de decretos
legislativos. Así lo preveía el artículo 104 del anterior estatuto orgánico del
presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prevé  en similares  términos
el artículo 69 de la ley orgánica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de
1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante estados de excepción, declarados por
el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el
Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros lo decidan". (las negrillas no son del texto).  (Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia No. 448  de julio de 1992).
Pero, donde se ve
con mayor claridad la relación necesaria entre los artículos 212 y 213 de la
Constitución anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre
créditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven
de base a la ley y ésta al decreto, es en esta sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores:
" Cuarta:
Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio.
"Conforme a la
reiterada jurisprudencia de esta Corporación en esta materia, se ha aceptado
que el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, puede
ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para la superación del
desorden público, siempre que éstas guarden la debida relación de conexidad
directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de la situación de
Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en materia de regulación
de la Hacienda Pública hace la Constitución Nacional. Esta posición
jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de los artículos
121, 206 y 211 de la Constitución Nacional, principalmente en las sentencias de
enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y más recientemente en
los fallos números 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre
otros.
"En esta última
providencia se recuerda que:
" Las adiciones
al presupuesto durante la época de perturbación del orden público son viables
cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a juicio del
gobierno y no hay partida votada o ésta es insuficiente. Igualmente en época de
normalidad.
" Estos
créditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su
apertura el artículo 212 de la Constitución Nacional consagra dos eventos, a
saber: a) cuando están en receso las Cámaras y  b) cuando éstas se encuentran
sesionando.
" En caso de
presentarse la primera situación, tales créditos deben abrirse por el Consejo
de Ministros, el que debe instruír  un expediente con tal fin  y además se
requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos créditos deben
someterse luego a la legalización por parte del Congreso. Y si está reunido el
Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporación para solicitar la
apertura de un crédito adicional.
" Como en el
caso de estudio las Cámaras se encontraban en receso, podría pensarse a primera
vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias señaladas en el
artículo  212 del Estatuto Superior y que se dejaron reseñadas. Sin embargo el
artículo 213 ibidem prescribe: " El poder ejecutivo no podrá abrir los
créditos suplementarios o extraordinarios de que trata el artículo 212 de la
Constitución, ni hacer traslaciones  dentro del presupuesto sino en las
condiciones y por los trámites que la ley establezca". Y cuales son ellos?
Los estatuídos en la Ley Orgánica del Presupuesto - Ley 38 de 1989, en cuyo
artículo 69 se lee: "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos
por calamidad pública o los ocasionados  durante el Estado de Sitio...
declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se hubiere incluído
apropiación en el presupuesto, serán abiertos conforme  a las normas de los
artículos anteriores o en la forma que el Presidente de  la República y el
Consejo  de Ministros lo decidan".
" Los artículos
anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos que son
exigibles en caso de normalidad jurídica y desarrollan al efecto  el artículo
212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades  creadas por circunstancias
de calamidad pública o del estado de sitio o emergencia económica, puede
acudirse a tal reglamento.
" Pero
adviértase que en el citado artículo 69 que se comenta, se da otra alternativa,
para solventar las exigencias excepcionales al decir  "o en la  forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", lo
que concuerda con lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta Fundamental que
ordena que en tiempo de paz no se podrá hacer  "erogación del Tesoro que
no se halle incluída en el presupuesto de gastos", lo  que indica que en
tiempo de alteración del orden público sí se pueden hacer erogaciones no
incluídas en el presupuesto  de gastos o adiciones al mismo, como lo ha
interpretado  esta Corporación  en varios fallos (ver sentencias de enero
28/88, octubre 26/89).
" Esta tesis se
apoya también en el artículo 121 constitucional  en cuanto dispone que durante
el estado de sitio el Presidente tendrá, entre otras, las facultades que al
efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma analizada.
(sentencia No. 92, octubre 26, 1989).
" En
consecuencia como el Presidente de la República y el Consejo de Ministros
pueden señalar la forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado
de sitio, lo hacen mediante decretos legislativos, como  es el que se examina,
pues las modificaciones al presupuesto deben hacerse por medio de ley  en
sentido material.
" Es pertinente
anotar que el decreto señala en forma clara los recursos que por estar
disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y se
preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.)." (
Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990)."  (Cfr, sentencia No. 71, Corte
Suprema de Justicia,  mayo 23 de 1991).
Como se ve, es
ostensible que al desaparecer los artículos 212 y 213, al igual que el
principio del equilibrio presupuestal, pierde su razón la ley 38 de 1989
en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las épocas, para modificar el
presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en
tales normas. Como acertadamente se entendió en los fallos parcialmente
transcritos,  estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que
reglamentaban los créditos y contracréditos administrativos normas que, como se
vió, no encuentran fundamento en la constitución vigente.
Existe, pues, una
conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas disposiciones
de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional  ésta, también lo
sería aquél, y viceversa.
No hay que olvidar
que la armonía del universo jurídico se realiza en torno a la Constitución. Las
normas jurídicas extrañas a ella, que la contradicen, no pueden subsistir
porque su órbita interfiere la de otras que sí se mueven según el orden de la
Constitución.
La Corte, ante la
imposibilidad de declarar inexequibles las normas señaladas, en razón de que
este proceso no se originó con ese fin, optará por declarar expresamente que
están derogadas por la misma Constitución.
En consecuencia,
como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los créditos
adicionales, con base en normas de la  constitución derogada, son
inaplicables  a la luz de la Constitución vigente, la Corte,
en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así lo declarará en
esta sentencia.
Concretamente las
normas que se declararán derogadas o inaplicables, son las siguientes:
1a.)  El parágrafo del artículo 63, que dice:
"Parágrafo.-
Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las
condiciones especiales para la celebración de contratos, persistiere el
déficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Públicos, deberán proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados
o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho
equilibrio".
2a.)  La parte final del artículo 64, que dice:
"...Salvo que
el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos  adicionales con base en
el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso".
3a.)  El artículo 65, que dice:
"Artículo
65.- Cuando durante la
ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable
aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes,
ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por
la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno,
con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes".
4a.)  La parte final del artículo 66, que dice:
"Artículo
66.- "... Cuando sea
necesario exceder las cuantías autorizadas en la ley de presupuesto o incluír
nuevos gastos con respecto a los conceptos señalados, no estando reunido el
Congreso, el Gobierno efectuará por decreto los traslados y créditos
adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el Consejo de
Estado".
5a.)  El artículo 67, que dice:
"Artículo
67.- Ni el congreso ni el
Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o
decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de
servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos
mediante contracréditos a la ley de apropiaciones".
6a.)  El artículo 68, que dice:
"Artículo
68.- El mayor valor del
recaudo de las rentas sobre el promedio de los cómputos presupuestados no podrá
servir de recurso para la apertura de créditos adicionales.
"No obstante,
si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas globalmente
consideradas permite establecer que éste excederá al calculado en el
Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, podrá ser certificado como un excedente en el Presupuesto de
Rentas por el Contralor General de la República, y servir para la apertura de
créditos adicionales. En caso de que existiere déficit fiscal en la vigencia
anterior, el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a
cancelarlo".
7a.)  El artículo 69, que dice:
"Artículo
69.- Los créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica, declarados por el
Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el
Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores,
o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo
decidan".
III. CAMBIO DE
JURISPRUDENCIA.
Las  razones
expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta
materia, como expresamente se advierte, no sólo en relación con las  sentencias
parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte
Suprema de Justicia en tiempos anteriores.
Al respecto hay que
anotar lo siguiente.
La interpretación
que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado vigente por más
de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1886. Durante
más de 105 años, la jurisprudencia que ahora se cambia,  tuvo su sustento en la
propia constitución. Derogada ésta en 1991, la práctica inveterada hizo que
subsistiera la institución de los créditos adicionales administrativos,  pese a
la desaparición de las normas constitucionales en las cuales se basaba. Esto
explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se dirá sobre los efectos de
esta sentencia.
IV. EFECTOS DE
ESTA SENTENCIA
Esta Corte, en la
sentencia número 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar inconstitucionales
algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas  el inciso segundo del
artículo 21, inciso que determinaba  los efectos de las sentencias de la Corte
Constitucional,  dijo:
"Pero, fuera
del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los
fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino
que se generan por la terminación de éste?. Unicamente a la propia Corte
Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la
Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho
objetivo,  y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la
seguridad jurídica.
" En
conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución,
puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio,
válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias
dictadas en asuntos de constitucionalidad.
"...
" Además,
inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en
sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de
inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla,
el paso previo indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia
que debe señalar sus propios efectos". (sentencia 113, págs 11, 12)
En el presente
caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente sentencia
sigue la regla general, según la cual los efectos de la sentencia sólo
comienzan a partir de su publicación. En consecuencia, todos los efectos
jurídicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos
comprometidos en favor de la Fiscalía General, el Ministerio de Defensa y el
Departamento Administrativo de Seguridad, conservarán la destinación que les
dió el decreto 446. En síntesis: con base en los créditos suplementales o
extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podrán
ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas
asignaciones.
Pero, de otra parte,
también a partir de la publicación de esta sentencia, quedarán sin efecto los
contracréditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y los
establecimientos públicos respectivos, podrán ejecutar sus presupuestos
originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorería y las
prioridades fijadas por la Constitución, por la ley o por los funcionarios
responsables, lo permitan.
Los créditos
presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no órdenes para
hacerlo.
La aclaración sobre
los efectos de esta sentencia, indica que ésta no entorpece ni dificulta las
tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo necesario para
restablecer el orden público.
Y, finalmente, esta
interpretación hace posible que el tránsito constitucional se realice sin
traumatismos para la nación. Y que las nuevas instituciones tengan ya su plena
vigencia."
COROLARIO
Resulta lamentable
que, con olvido de las razones expuestas, la Constitución  se interprete para
fortalecer al Gobierno, en desmedro  de una facultad propia del Congreso. Temo
que, con esta interpretación,   quede el Gobierno con tan desmesuradas
facultades en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca tuvo bajo la
Constitución de 1886 y sus reformas.
Las consecuencias de
esta sentencia no podrían ser peores para el Estado de Derecho. Basta pensar
que el Gobierno puede mantener al país durante 270 días por año bajo el régimen
de la Conmoción Interior y prorrogar por otros 90 la vigencia de los decretos
dictados. En los restantes 5 días que completan el año, le bastará abstenerse
de presentar al Congreso proyectos de reforma de la ley de presupuesto. Así, en
la práctica,  se privará a la rama legislativa de una de sus más preciosas
facultades. Y se aumentarán INDEBIDAMENTE las facultades de la rama ejecutiva,
en perjuicio de las demás, en particular del Congreso.
De prosperar esta
tendencia, Colombia se convertirá en una república contrahecha, con un Gobierno
gigante y todopoderoso, que está en todas partes, y un Congreso empequeñecido,
débil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es democrático
sólo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por nuestro pasos
contados, hacía el país del Ejecutivo Megalómano.
Deploro tener que
decir todo esto, pero lo hago con mi acostumbrado respeto y con la firmeza de
siempre.
fecha ut supra.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
[1]. Ponencia sobre
Función Legislativa, presentada por los constituyentes Alvaro Echeverry,
Rosemberg Pabón, Antonio Galan, Hernando Yepes, Luis Guillermo Nieto, Arturo
Mejía y Alfonso Palacio, (G.C., No. 54, pp. 3)
[2]. Corte
Constitucional, sentencia No. 478,  proceso D-003.