C-170-20
Sentencia
C-170/20
Referencia:
Expediente RE-263.
Revisión de constitucionalidad del Decreto 519 del 5
de abril de 2020 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D. C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Carlos
Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política,
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
A
través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno
Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo
el país por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia
del mismo.
En desarrollo de dicha declaratoria de
estado de excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 519 del 5 de abril de
2020 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Esta normativa
fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, mediante
oficio del 13 de abril de 2020, suscrito por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República.[1]
Esta
Corporación asumió el conocimiento del asunto a través de auto del 22 de abril siguiente.
La referida decisión ordenó comunicar el inicio del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del
Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, de Salud y
Protección Social y del Trabajo. Esto con el fin que participaran en el
presente trámite si lo estimaban oportuno.
Igualmente,
la providencia ordenó fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana e
invitar:
(i) a las facultades de derecho de las universidades Sergio Arboleda, Javeriana,
Externado de Colombia, la Sabana, del Rosario y Libre de Bogotá; (ii) al
Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la universidad
Externado de Colombia y al Observatorio Laboral de la universidad del Rosario;
(iii) al Centro de Investigación Económica y Social-FEDESAROLLO; (iv) al
Colegio Médico Colombiano y a la Federación Médica Colombiana; (v) a la
Federación Colombiana de Sindicatos Médicos, a la Confederación de Trabajadores
de Colombia y a la Central Unitaria de Trabajadores; y (vi) a la Asociación
Colombiana de Empresas de Medicina Integral, para que intervinieran en el
proceso si lo consideraban oportuno.
Finalmente,
ordenó oficiar a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Salud y de
la Protección Social y del Trabajo para que, en lo relativo a sus
competencias, aportaran información relacionada con la necesidad de adoptar las
medidas contenidas en el Decreto 519 de 2020, las razones de la insuficiencia
de las apropiaciones iniciales del presupuesto general de la Nación y la
destinación de los recursos a los que se refiere la normativa bajo examen.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir
sobre el decreto de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
A
continuación, se transcribe el texto del decreto legislativo analizado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.279 del 6 de abril de
2020.
“DECRETO 519 DE 2020
(abril 05)
Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994,
y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por
el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución
Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos
212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente
(sic) de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos
o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud declaró el
11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una
pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a
los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación,
confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de
los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo
lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social
expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la
emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID19 y se adoptan medidas
para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al
nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la Republica (sic) declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días
calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le
corresponde al presidente de la República (sic), con la firma de todos los
ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas
por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al
orden económico y social.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social
reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social reportó el 5 de abril de 2020 35 muertes y 1485 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (725), Cundinamarca
(52), Antioquia (172). Valle del Cauca (196), Bolívar (45), Atlántico (51),
Magdalena (12), Cesar (16), Norte de Santander (25), Santander (12), Cauca
(12), Caldas (16), Risaralda (37), Quindío (23), Huila (34), (15), Meta (14),
Casanare (2), San Andrés y Providencia (2), Nariño (6), Boyacá (13), Córdoba
(3), Sucre (1) y La Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
en reporte de fecha 6 de abril de 2020 a las 03:45 GMT-5, - Hora del Meridiano
de Greenwich-, se encuentran confirmados 1,174,855 casos, 64,471 fallecidos y
209 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que los efectos que se derivan de las circunstancias
que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables,
por lo que se requieren (sic) adoptar medidas excepcionales con el fin de
brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el « EL COVID-19 y el mundo
del trabajo: Repercusiones y respuestas afirma que «[...] El Covid-19 tendrá
una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que
provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el
virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo
del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad empleo
(tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo
(con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos
en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas
en el mercado laboral [ ... ].
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
referido comunicado, estima «[...] un aumento sustancial del desempleo y del
subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos
hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala
mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un
aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso “más desfavorable"),
con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019.
Con arreglo al caso hipotético de incidencia "media", podría
registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los
países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de
incertidumbre, en todos los casos se pone (sic) de un aumento sustancial del
desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial
que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de
personas.»
Que la Organización Internacional del Trabajo -OIT,
en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para
(i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos
para la salud generadas (sic) por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los
trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y
(iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de
respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la declaración conjunta del
27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional
y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una
situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en
una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la
actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países
miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar
la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al
apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de
acelerar y afianzar la recuperación en 2021.»
Que la Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12
de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto
Legislativo 733 de 2017, «Por el cual se dictan disposiciones en materia
presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en
el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación
del Presupuesto de la Nación para la fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente
liquidación», precisó que: «La Constitución establece, como regla general, que
no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni
trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos
decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los
concejos distritales o municipales (art. 345 C.P.) Así mismo, de manera
específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política prevén que el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado por el
Congreso de la República. […] sin embargo, el Constituyente también
hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen
aplicación en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en
estados de excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de
producción normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones
se convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la
Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice
operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la
superación del estado de excepción.»
Que de conformidad con el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la
implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y
mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que
garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus
COVID-19, así como contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y
social que ha conllevado la emergencia.
Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto dispone que: «Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto
General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de
excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La
fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción
respectivo.»'
Que para efectos de concretar las medidas económicas
y sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar la grave
crisis ocasionada por la pandemia COVID -19, se hace necesario aprobar créditos
adicionales y realizar traslados, distribuciones, y desagregaciones al
Presupuesto General de la Nación del 2020, en el marco de las facultades
otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996
- Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la
Ley 2008 de 2019.
Que de conformidad con el artículo 30 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen
fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para
la prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a
fondos sin personería jurídica creados por el legislador (sic). Los fondos sin
personería jurídica estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos
en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la
respectiva ley anual de presupuesto y las demás normas que reglamenten los
órganos a los cuales pertenecen.
Que en virtud de las medidas adoptadas en la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace
referencia el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se creó el Fondo de
Mitigación de Emergencias -FOME, mediante la expedición del Decreto 444 del 21
de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de
recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la
actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando
condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.
Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto faculta al Gobierno para dictar el Decreto de liquidación del
Presupuesto General de la Nación, y prevé que el decreto se acompañará con un
anexo que tendrá el detalle del gasto.
Que para adoptar las medidas para hacer frente a la
emergencia y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos se
requiere contar con autorizaciones amplias y suficientes en relación con el
cupo de endeudamiento de la Nación, de forma que se permita acceder a distintas
fuentes de financiamiento y garantizar la disponibilidad de recursos para
financiar las apropiaciones presupuestales.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
TITULO I
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
ARTICULO 1. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y
RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020 en la suma de QUINCE BILLONES CIEN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($15.100.000.000.000), según el siguiente detalle:
ARTÍCULO 2. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY
DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o
Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020, en la suma de QUINCE BILLONES CIEN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($15.100.000.000.000), según el siguiente detalle:
ARTICULO 3. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de QUINCE BILLONES CIEN MIL
MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($15.100.000.000.000), según el siguiente
detalle:
ARTÍCULO 4. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO
DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal 2020, en la suma de QUINCE BILLONES CIEN MIL
MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($15.100.000.000.000), según el siguiente
detalle:
ARTICULO 5. ANEXO. El
presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto.
TITULO II
OTRAS DISPOSICIONES
ARTICULO 6. FINANCIAMIENTO DE APROPIACIONES
PRESUPUESTALES. Por el tiempo que duren los efectos que
dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, y en aras de garantizar la
correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, se autoriza al
Gobierno nacional a efectuar las operaciones de crédito público interno o
externo que se requieran para financiar las apropiaciones del Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, sin afectar las
autorizaciones conferidas por el artículo primero de la Ley 1771 de 2015 y las
normas que regulan la materia. La celebración de estas operaciones sólo
requerirá autorización impartida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público
mediante Resolución, sin perjuicio si (sic) las mismas se encuentran en trámite
de autorización.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
reglamentará estas operaciones mediante acto administrativo.
ARTÍCULO 7.
VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 5 de Abril (sic) de 2020
LA MINISTRA DEL INTERIOR
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
FERNANDO RUIZ GÓMEZ
EL MINISTRO DEL TRABAJO
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA
MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL
MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS
COMUNICACIONES
SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO
LA MINISTRA DE TRANSPORTE
ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA
CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE
ERNESTO LUCENA BARRERO
Anexo del Decreto “Por el cual se adiciona el
Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”
DETALLE DE LA COMPOSICION DE LA ADICIÓN AL
PRESUPUESTO DE RENTAS DE 2020
PESOS
”
III. INTERVENCIONES[2]
Primera
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia solicitó a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD
del decreto de la referencia por las siguientes razones:
Luego
de describir de manera general los antecedentes, el contenido y los objetivos
del decreto legislativo, la interviniente destacó que las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio decretadas en este contexto han tenido
incidencia en los diferentes sectores de la economía, particularmente en el
empleo y en el abastecimiento de los bienes básicos y de los servicios públicos
en los hogares. Sostuvo que la emergencia generada por el COVID-19 “ha
afectado los mercados financieros, ha producido la devaluación del peso (…),
así como también ha afectado el aparato productivo y el mercado laboral de
millones de personas confinadas”. Al respecto citó las conclusiones de una
reunión extraordinaria realizada el pasado 27 de marzo por la Junta Directiva
del Banco de la República, que dan cuenta que, además de que la pandemia afecta
la actividad económica doméstica y contrae el comercio internacional, el país está
severamente afectado por el desplome en el precio del petróleo. En
consecuencia, indicó que es necesario complementar la provisión de liquidez con
disposiciones que contribuyan a aliviar la carga financiera de las familias y de
las empresas.
Indicó
que la adición al presupuesto general de la Nación (en adelante PresGN) de la
vigencia fiscal de 2020 es indispensable porque el aprobado no contempló los
rubros necesarios para atender los efectos de la pandemia. Las fuentes
derivadas del ajuste presupuestario se tomarán a título de préstamo del Fondo
de Ahorro y Estabilización (en adelante FAE) y del Fondo Nacional de Pensiones
de las Entidades Territoriales (en adelante FONPET) hasta $15,1 billones de
pesos. Estos recursos tendrán la finalidad de atender las medidas que se
financien a través del Fondo de Mitigación de Emergencias (en adelante FOME).
Estas previsiones buscan conjurar la crisis y mitigar sus efectos, al igual que
financiar las apropiaciones actuales del PresGN para la vigencia fiscal de 2020.
En
relación con el contenido del decreto, la Secretaria Jurídica lo sintetizó y
precisó que las medidas que adopta tienen una duración limitada a la vigencia
fiscal de 2020 y que la autorización del artículo 6º “tiene una extensión
temporal condicionada y, por lo tanto, puede ser menor a dicha vigencia”.
Posteriormente,
hizo referencia a los requisitos formales y materiales que deben observar los
decretos legislativos que desarrollen el estado de emergencia económica, social
y ecológica, y evaluó cómo esta normativa cumple tales presupuestos.
En
primer lugar, indicó que el Decreto 519 de 2020 cumple los requisitos formales,
pues (i) fue expedido en desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declaró el estado
de emergencia; (ii) fue proferido por el Gobierno con la firma del Presidente y
de todos los ministros; (iii) se expidió el 5 de abril de 2020 dentro de la
vigencia del estado de emergencia; (iv) está debidamente motivado; (v) su
aplicación se extiende a todo el territorio nacional; y (vi) no contiene
medidas relativas a tributos.
En
segundo lugar, sostuvo que también cumple los requisitos sustantivos por las
siguientes razones:
(i)
Respeta la conexidad interna. Las medidas pretenden superar el estado de
emergencia e impedir la extensión de sus efectos porque contemplan operaciones
presupuestales para que, mediante el FOME, se otorguen recursos económicos a
las entidades que lo necesiten para enfrentar la crisis. Además, consagra
autorizaciones suficientes para el endeudamiento público.
Cumple
el requisito de la conexidad externa, en concordancia con una de las
razones invocadas por el Decreto 417 de 2020, relacionada con la potencial
necesidad de requerir recursos económicos adicionales para hacer frente a la
emergencia. Para tal efecto, autorizó al Gobierno Nacional a efectuar las
operaciones presupuestales requeridas y contempló la creación del FOME. Ese
fondo se encargaría de administrar de forma rápida, sencilla e independiente,
los recursos adicionales que serían destinados a financiar la emergencia.
Además, el acto jurídico que declaró el estado de emergencia advirtió las
razones para disponer de estas fuentes presupuestales basadas en: a) el cambio
en el panorama fiscal del país por una menor demanda mundial de petróleo; b) el
desplome de su precio; y, c) un menor crecimiento económico.
(ii)
Satisface el criterio de finalidad, ya que las medidas están encaminadas
a conjurar los efectos de la crisis y a mitigar su impacto. También, porque los
recursos apropiados se dirigirán directa y específicamente al FOME con ese
propósito. Así, se infiere de una lectura sistemática de esta normativa y el Decreto
444 de 2020, que creó el fondo para “(…) atender las necesidades de
recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la
actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando
condiciones que mantengan el empleo y en el marco del Decreto 417 de 2020”. Además,
dispuso que los recursos del FOME podrán usarse para atender la
emergencia generada por la pandemia e impedir la extensión de sus efectos en el
territorio nacional.
(iii)
Atiende el requisito de necesidad. Los artículos 1º a 5º del decreto en
estudio obedecen al mandato constitucional de la legalidad del presupuesto (artículo
345[3]
de la Carta). Para incluir estos recursos en la ley anual de presupuesto debe
establecerse el monto de ingresos y, de otro lado, las erogaciones como una
autorización máxima de gasto a los órganos que lo conforman. Estas medidas
desarrollan el inciso 2º del artículo 346 de la Constitución.
La
Sentencia C-432 de 2017 estableció que, aunque en principio, los presupuestos
de rentas y gastos deben ser aprobados por el Congreso, ante la existencia de
un estado de excepción, el Ejecutivo se convierte en Legislador transitorio con
tal facultad. En el mismo sentido, el artículo 83 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto (en adelante EOP) dispone que:
“(…)
los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación
destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán
efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto
público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo”.
A
partir de lo anterior, resultaba necesario adicionar el presupuesto de ingresos
y de gastos del PresGN, de conformidad con el artículo 83 del EOP-, con el fin
de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas
dirigidas a conjurar la emergencia y a mitigar sus efectos. Dicha actuación debía
acompañarse de la liquidación de los respectivos presupuestos -de ingresos y de
gastos- y del detalle del gasto, el cual está incluido en un anexo a la
referida liquidación según lo dispuesto en el artículo 67 del EOP. En efecto,
la sola adición de la Ley anual de presupuesto resulta insuficiente y
corresponde solo al primer paso del trámite, ya que el Gobierno debe dictar la
liquidación del PresGN. Por esta razón, se requería incluir los artículos 3º,
4º y 5º en este decreto legislativo, pues en ellos se realiza la mencionada
liquidación y se incluye el anexo del gasto, con el que las entidades iniciarán
la ejecución presupuestal en la respectiva vigencia fiscal.
Señaló
que las medidas de adición al presupuesto son necesarias porque el presupuesto
de ingresos y de gastos de las entidades que hacen parte del PresGN 2020 no
contempla los rubros que hoy son necesarios para atender y mitigar los efectos
del COVID-19. Esta circunstancia obedece a que en cumplimiento de las normas
sobre preparación del PresGN (artículo 47 del EOP), el proceso de elaboración
del presupuesto para la vigencia fiscal del año 2020, comenzó en febrero de
2019 y se aprobó en octubre del mismo año, mucho antes de la aparición del
primer caso de COVID-19 a nivel mundial (diciembre de 2019).
Si
bien el artículo 87 del EOP previó la constitución de un Fondo de Compensación
Interministerial para atender faltantes de apropiación en gastos de
funcionamiento de los órganos que conforman el PresGN para casos de excepcional
urgencia, los recursos de este fondo corresponden a $46.846.000.000. Por lo
tanto, son insuficientes ante las necesidades que demanda la emergencia actual.
Frente
a la necesidad de contar con recursos adicionales se expidió el Decreto 444 de
2020, mediante el cual se creó el FOME y se establecieron como fuentes de
financiación (artículo 3º) las siguientes: (i) los préstamos que pide la Nación
al FAE, estimados en $12,1 billones correspondientes al 80% de los recursos
ahorrados en dicho fondo (artículo 10) y (ii) los préstamos a la Nación del
FONPET (Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales) por un
monto cercano a los $3 billones (artículos 12 y 13 del DL 444). Esos valores
suman los $15,1 billones que adicionan al PresGN para la vigencia fiscal 2020.
En
conclusión, reiteró la necesidad de las medidas objeto de estudio, cuyo sustento
también aparece claro en los Decretos 417 y 444 de 2020, particularmente en
este último, cuyo artículo 16, dispuso: “(...) los recursos del FOME se
presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para
ser distribuidos a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación. Dichos recursos deberán destinarse exclusivamente para conjurar
la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en
el marco del Decreto 417 de 2020”.
Para
analizar la necesidad de la medida contemplada en el artículo 6º del decreto
examinado, recordó que el decreto que declaró el estado de emergencia hizo
referencia al efecto negativo que trae sobre los ingresos que financian el PresGN
2020 la súbita e importante caída de los precios del petróleo. Explicó que la
inesperada ruptura del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP
y la menor demanda mundial de crudo, implicó un desplome del precio que
tendrá un efecto negativo sobre los ingresos tributarios y que por dividendos
recibe la Nación.
Señaló
que se espera una desaceleración del crecimiento económico mundial en línea con
el costo económico que tendrá el cierre de actividades no esenciales en muchos
países. Esto ralentizará la actividad económica nacional (menor crecimiento,
consumo e inversión) lo cual afectará los ingresos fiscales de la Nación. De
modo que, las consecuencias combinadas de estas dos variables implican que las
finanzas públicas del país irremediablemente se verán afectadas. Esto aumentará
el déficit fiscal del Gobierno Nacional pues se espera no solo una disminución
de ingresos sino un incremento de los gastos para atender la emergencia.
La
Secretaría Jurídica sostuvo que esta es la razón por la cual se hace indispensable
“diversificar las fuentes de financiamiento y obtener ingresos adicionales a
los inicialmente contemplados”. De ahí la necesidad de que el Gobierno esté
autorizado para el endeudamiento público y le asegure un acceso ágil a recursos
con los que se atienda la emergencia. Sin embargo, también debe garantizar la
correcta ejecución de las apropiaciones autorizadas por el Congreso en el PresGN.
Expresó
que actualmente, el Gobierno Nacional cuenta con autorizaciones ordinarias de
endeudamiento (Ley 1771 de 2015) que ascienden a US$2.393 millones al 31 de
marzo de 2020, cupo que cubre las cuatro vigencias fiscales 2016-2019, cuyos
remanentes habrían alcanzado para cubrir las necesidades de financiamiento del
2020. Sin embargo:
“[la
pandemia] ha afectado la volatilidad y los costos de endeudamiento en los
mercados de capitales, principalmente el mercado de deuda pública interna, por
medio del cual se proyectaba financiar el 81% de las necesidades de
financiamiento del Gobierno nacional (sic) (…) en relación con el 81% de
recursos provenientes de fuentes internas, estas se realizan a través de la
colocación de títulos de deuda pública - TES en el mercado local. De las
colocaciones inicialmente proyectadas por esta fuente para 2020, al 31 de marzo
se había financiado el 32,5 %, en tanto que el 67,5% restante equivalente a
cerca de $23,6 billones de pesos se encuentran (sic) pendiente por financiar”.
Sobre
los bonos TES como fuentes internas, indicó que sus volúmenes de negociación en
el mercado secundario se redujeron durante las últimas dos semanas de abril.
Por eso, se disminuyeron las subastas semanales de TES, lo que implicó una
reducción total de $1.5 billones en el programa de subastas anual de la Nación.
Sobre
las fuentes externas que corresponden al 19% de las fuentes de financiación
restantes, el 46% son de emisión de bonos en el mercado internacional de
capitales, en tanto que el 54% restante proviene de la banca de desarrollo
multilateral y bilateral. La financiación proveniente del mercado internacional
de capitales finalizó el pasado 21 de enero de 2020, con la emisión de $1.350
millones de dólares y rendimientos de 3,1% a 10 años y 3,9% a 30 años.
Agregó
que la volatilidad generada por la pandemia ha ocasionado un aumento generalizado
en las primas de riesgo en el país y una desvalorización significativa de la
deuda pública. En este sentido, los créditos default swaps -CDS- a 5
años crecieron en cerca de 200 puntos básicos entre el 6 y el 20 de marzo, lo
que representa un incremento significativo en el costo de financiamiento del
país. Sostuvo que los mercados de deuda, a los cuales tiene acceso la Nación,
se han visto afectados por la coyuntura, lo cual se refleja en alza en las
tasas de interés.
Anotó
que, a diferencia del financiamiento que se gestiona en los mercados de
capitales internos y externos, los préstamos con bancos de desarrollo tienen
condiciones financieras previamente definidas que resultan favorables para la Nación,
porque son menos susceptibles a las variaciones de riesgo del país. Por eso, de
los USD 1.600 millones que se tenía previsto financiar en el año fiscal 2020
con estas fuentes, el país está en capacidad de incrementar ese monto a
cerca de USD 4.000 millones, en la medida en que se requieran (si la Nación no
tiene liquidez y si las demás fuentes de financiamiento no se materializan).
Por
todo lo anterior, y porque no existen dentro del ordenamiento jurídico
ordinario previsiones legales suficientes para alcanzar los objetivos
perseguidos con rapidez, es necesario que el Ejecutivo cuente con flexibilidad
para recomponer las fuentes de financiamiento oportunamente, durante el tiempo de
la emergencia. Por eso, el artículo 6º del decreto en estudio dispone que, por
un término limitado (por el que duren los efectos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica) se
autoriza al Gobierno a efectuar las operaciones de crédito público que se
requieran para financiar las apropiaciones del PresGN 2020, de forma expedita.
(iv)
El Decreto 519 de 2020 está conforme con el juicio de proporcionalidad,
pues la adición presupuestal dotará al Gobierno con los recursos para (a)
garantizar la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia
sanitaria, (b) aliviar los efectos adversos sobre la población en condición
vulnerable por la pandemia, y (c) dar los insumos requeridos para mantener y
restablecer el empleo y la actividad económica del país.
Bajo
cada uno de estos frentes de acción, los recursos del FOME se han destinado y/o
destinarán para atender diferentes necesidades o programas. Para ilustrar lo
anterior, la interviniente presentó una tabla donde constan los montos
asignados a cada programa, que pueden ser sujeto de modificaciones. Aclaró que
la misma se elaboró con la información que se tenía a la fecha de su escrito,
por lo cual no corresponde a una lista de acciones definitivas:
Tabla 1 Valores del FOME por programa
FONDO
DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS –FOME
Billones
1.
Atención a la emergencia sanitaria
$7.100
Entidades
receptoras
Medidas
para la atención en salud en todo el territorio nacional
$6.800
Ministerio
de Salud y Protección Social, Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, otras entidades del Presupuesto General de la Nación.
Fortalecimiento
de la red de sanidad del sector Defensa
$300
Ministerio
de Defensa
2.
Ayuda social a la población en condición vulnerable
$4.206
Entidades
receptoras
Giro
extraordinario Programas Sociales (Familias en Acción, Jóvenes en Acción y
Colombia Mayor)
$638
Ministerio
del Trabajo, Prosperidad Social
Devolución
IVA a través de los programas Familias en Acción y Colombia Mayor
$400
Ministerio
del Trabajo, Prosperidad Social
Asistencia
humanitaria alimentaria para adultos mayores
$300
Unidad
Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres
Programa
Ingreso Solidario
$740
Ministerio
de Hacienda y entidades financieras que dispersen las transferencias
Financiación
de servicios públicos estratos 1 y 2, por 2 meses
$1.800
Financiera
de Desarrollo Territorial –Findeter
Atención
adultos mayores en lista de espera- Colombia Mayor
$98
Ministerio
del Trabajo
Transferencia
económica a trabajadores cesantes - cajas de compensación
$230
Ministerio
del Trabajo
3.
Protección del empleo y reactivación económica
$1.900
Entidades
receptoras
Subsidio
a la comisión de las garantías del Fondo Nacional de Garantías
$1.900
Fondo
Nacional de Garantías
Elaborada
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La
interviniente afirmó que los programas mencionados deben implementarse para
resguardar los principios que rigen el Estado Social de Derecho, en particular
el respeto por la dignidad humana y la solidaridad. Por ello, resultaba
indispensable dotar al Ejecutivo de los recursos necesarios para lograr estos
objetivos.
(v)
En relación con el criterio de motivación de incompatibilidad, afirmó
que las medidas adoptadas por el decreto bajo examen no suspenden o derogan
leyes, no obstante, sí modifican el PresGN para la vigencia fiscal del 2020. La
Secretaría Jurídica sostiene que, con fundamento en el principio de legalidad
del gasto y en lo dispuesto en los artículos 346 de la Constitución y 15 del
EOP, “ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con
cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”.
La
interviniente hizo un recuento del proceso presupuestal ordinario y señaló que
el proyecto de la ley del PresGN que el Gobierno Nacional sometió a
consideración del Congreso, contiene autorizaciones de gasto de las entidades
que lo conforman, las cuales fueron elaboradas “bajo un escenario de
ordinaria necesidad”. Por esta razón, no se
contemplaron las erogaciones extraordinarias que demanda la pandemia.
La
Secretaría Jurídica indicó que la insuficiencia de los mecanismos ordinarios de
financiación del Estado, así como la imposibilidad de apropiar los recursos
requeridos para hacerle frente a la grave crisis económica y social en el PreGN,
“a la luz de [las normas que regulan el] proceso presupuestal
ordinario”, sustenta las medidas extraordinarias de adición y
liquidación presupuestal; y, autorización al Gobierno Nacional para efectuar
las operaciones de crédito público, contempladas en el Decreto 519 de 2020.
(vi)
El decreto cumple el requisito de no discriminación pues, en ningún
caso, impone tratos discriminatorios por motivos de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
(vii)
Satisface el criterio de ausencia de arbitrariedad pues las medidas
adoptadas se ajustan a las facultades constitucionales del Presidente en los estados
de emergencia y, además, no limitan, afectan, ni suspenden derechos humanos o
libertades fundamentales.
(viii)
Cumple el requisito de intangibilidad pues no contiene medidas que
puedan afectar derechos fundamentales ni derechos intangibles. Tampoco limitan
el ejercicio de la acción de tutela o de otras garantías constitucionales, ni
desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. Por el contrario, las
medidas contenidas en la normativa materializan los principios que estructuran
el Estado Social de Derecho.
A
partir de lo expuesto, la Secretaría Jurídica solicita que se declare la
exequibilidad del Decreto 519 de 2020.
Informe
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República anexó el informe rendido
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[4]
en el que responde las preguntas formuladas en el Auto del 22 de abril de
2020. En dicho documento expuso razones similares a las consignadas por la
interviniente, relacionadas con la necesidad de adoptar las medidas fiscales
contenidas en el decreto. De manera similar, refirió la insuficiencia de las
apropiaciones iniciales del PresGN para sustentar el criterio de motivación de
incompatibilidad. Finalmente, expuso sobre la destinación de los recursos al fundamentar
el requisito de proporcionalidad (Ver Tabla
1 Valores del FOME por programa).
Segunda
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
El
7 de mayo de 2020, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
intervino por segunda vez en el trámite y en cumplimiento de las órdenes
proferidas en el Auto del 22 de abril de 2020. En tal sentido, remitió a esta
Corporación los informes rendidos por el Ministerio de Salud y Protección
Social y el Ministerio del Trabajo.
Informe
del Ministerio de Salud y Protección Social
La
Viceministra de la Protección Social respondió a las preguntas
formuladas por la Corte en los siguientes términos.
En
relación con la necesidad de adoptar las medidas específicas contenidas en el
Decreto 519 de 2020, en lo que tiene que ver con las funciones de su cartera, explicó
que el Ministerio de Hacienda le asignó recursos en una cuantía de $6,8
billones para la atención de la emergencia actual. Con ellos se pretende
adoptar 4 grandes medidas: “i) fortalecimiento del aseguramiento ($ 5,7
billones); ii) fortalecimiento de las medidas de salud pública ($ 31 mil
millones); iii) ampliación de la oferta de servicios ($ 1,1 billones); y iv)
fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud y protección Social ($ 14
mil millones)”.
Asimismo,
aclaró que la metodología para la determinación de los recursos fue la
siguiente: (i) los lineamientos para el aislamiento domiciliario debido al
COVID-19 y (ii) la estimación de costos de atención de pacientes infectados que,
a su vez, considera a) la atención de emergencias; b) la atención individual en
salud[5];
c) las incapacidades de los cotizantes[6];
y d) la oferta de camas de cuidado intensivo (camas con respirador y camas de
aislamiento y cuidado intermedio)[7].
Para
responder a las preguntas relacionadas con la insuficiencia de las
apropiaciones iniciales del PresGN y la destinación de los recursos a los que
se refiere el decreto bajo examen, el Ministerio explicó la propuesta de financiación
del plan que previó para la atención de la crisis generada por el COVID-19. El
instrumento adopta medidas para el fortalecimiento del aseguramiento (como la
compensación económica temporal de aislamiento para afiliados al régimen
subsidiado); y de las medidas de salud pública (como la inyección de recursos a
los laboratorios de salud pública para garantizar el diagnóstico oportuno). De
igual manera, establece estrategias para la ampliación de la oferta de los servicios
de salud (como la adecuación de camas de cuidados intermedios e intensivos); y
para el fortalecimiento institucional del Ministerio (como el acompañamiento a
las entidades territoriales con asesoría técnica), entre otras.
Por
último, informó que el plan referido implica la inversión adicional de recursos
por valor de $6.8 billones cuya distribución se detalla en la siguiente tabla:
Tabla 2 Plan de Inversión recursos FOME del Ministerio de Salud
Recursos
Fondo de Mitigación de la Emergencia del Plan de Acción para Covid-19
Área
Medida
Asignación*
Aseguramiento
Compensación
por aislamiento
$350.000
Incapacidades
población general
$98.000
Atenciones
en salud (paquetes)
$4.600.000
Incapacidades
RH en salud 100%IBC
$150.000
Compensación
talento humano
$452.777
Pruebas
rápidas
$20.000
Salud
Pública
Fortalecimiento
laboratorios territorial
$21.000
Redes,
vigilancia y otros INS
$10.000
Prestación
de servicios
Ventiladores
$360.000
Monitores
$56.000
Cama
hospitalaria
$40.000
Bombas
de infusión
$15.000
Adecuación
cama hospitalaria intermedia a UCI
$450
Adecuación
cama hospitalaria a intermedia
$6.500
Unidades
portátiles Rx
$10.000
Dotación
cama: hospitalaria, intermedio, UCI
$4.000
Elementos
de bioseguridad
$30.000
Otras
adecuaciones físicas
$200.000
Nóminas
hospitales
$300.000
Albergues
$45.000
Fortalecimiento
Institucional MSPS
Transporte
y otros
$9.000
Conformación
equipos asesores territoriales
$5.000
Total
$6.782.727
Elaborada
por el Ministerio de Salud y Protección Social. (*cifras en millones)
Informe
del Ministerio del Trabajo
El
Viceministro (E) de Relaciones Laborales del Ministerio respondió a las
preguntas formuladas por la Corte de la siguiente manera:
En
cuanto a la necesidad de adoptar las específicas medidas contenidas en el
Decreto 519 de 2020, el Ministerio reiteró las consideraciones que demuestran
la necesidad de la intervención de esa cartera para contrarrestar efectos del
COVID-19. En particular, destacó el aumento del desempleo y explicó que esta
circunstancia exige medidas que mantengan el empleo y el crecimiento económico.
Por esta razón, el Gobierno expidió los Decretos Legislativos 552 de 2020 y 553
de 2020 que especificaron los recursos que se requieren del FOME para el
programa Colombia Mayor y la entrega de beneficios económicos del Mecanismo de
Protección al Cesante.
Con
respecto a la insuficiencia de las apropiaciones iniciales del PresGN para
alcanzar los fines pretendidos relacionados con las funciones de su cartera, el
Ministerio explicó detalladamente los dos programas que reciben o recibirán
recursos del FOME, así:
Programa
Colombia Mayor
Los
adultos mayores son la población de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19
pues, según la OMS, la tasa de mortalidad aumenta exponencialmente a partir de
los 65 años. Por esta razón, son necesarias medidas de mayor aislamiento para
esta población[8]. Esta
situación, reduce significativamente su posibilidad de generar ingresos y
cubrir sus necesidades básicas.
Las
Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, regulan el otorgamiento de un subsidio
económico a los adultos mayores en estado de indigencia o pobreza extrema a
través del Programa Colombia Mayor. Este cuenta actualmente con 500.000 adultos
mayores en lista de priorización para ser beneficiarios del subsidio de
$80.000, los cuales aún no han podido ser atendidos por restricciones de índole
presupuestal y por la limitación de los recursos que administra el Fondo de Solidaridad
Pensional -FSP-[9].
En
atención a las circunstancias descritas y debido a que es necesario proveer
protección económica inmediata a esta población, se planteó una alternativa que
se concretó en el Decreto Legislativo 553 de 2020 y consiste en realizar una transferencia
económica no condicionada para los beneficiarios registrados en las listas de
espera de Colombia Mayor y priorizó el acceso a las personas de 70 años en
adelante que cumplan con los requisitos del programa (aproximadamente 407 mil
personas). De este modo, el Ministerio calculó el monto de la transferencia
económica mensual no condicionada en $5.039.020.800
Fondo
de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante -FOSFEC
El
Ministerio recordó que la Ley 1636 de 2013 creó el Mecanismo de Protección al
Cesante (en adelante MPC) dirigido a las personas que pierdan su trabajo. Se
trata de una forma de articulación de políticas activas y pasivas del mercado
laboral, que tiene por objeto minimizar los riesgos del cesante y su familia en
momentos de desempleo y facilitar la ubicación laboral. Para su funcionamiento
opera el citado fondo que es administrado por las 43 cajas de compensación familiar
y se encarga de otorgar auxilios a los beneficiarios que cumplan con los
requisitos de acceso.
El
artículo 6º del Decreto 488 de 2020, determinó beneficios relacionados con el MPC
y adicionó a las prestaciones económicas otorgadas a través de la Ley 1636
de 2013, una transferencia económica para cubrir los gastos de cada beneficiario
por un valor de 2 SMMLV, divididos en 3 mensualidades iguales que se pagarán
mientras dure la emergencia, y hasta donde permita la disponibilidad de
recursos del FOSFEC. De acuerdo con las proyecciones de ASOCAJAS, las cajas de
compensación familiar solamente pueden atender 104 mil beneficiarios con los recursos
disponibles (alrededor de $338.878.501.325) hasta que tengan disponibilidad de
recursos provenientes del aporte parafiscal del 4% de las empresas. Por esta
razón, se hacía necesario contemplar la transferencia de recursos del FOME a
las cajas para atender de manera eficiente a la población cesante y no dejarla
en listas de espera.
El
Ministerio señaló que, a la fecha, los datos enviados por las cajas de compensación
indican que de las 454.000 solicitudes presentadas a 27 de abril se han
revisado el 48% de las postulaciones y se han asignado $170.741.563.200.
Por
último, la entidad presentó un resumen del presupuesto del Ministerio del
Trabajo en el que destacó que el 91.64% de los recursos asignados corresponde a
rubros de transferencias de pensiones en los conceptos de funcionamiento y el 7,49%
a recursos de inversión. Sobre el particular indicó que “menos del 1% tan
solo el 0.96% de la apropiación asignada al Ministerio, no está marcada como
una destinación específicamente relacionada con los temas de pensiones,
protección al adulto mayor, víctimas y compensación de IVA; es decir, que
corresponden a los gastos de bienes y servicios de personal transferencias e
inversión propias del Ministerio”.
A
partir de lo anterior, el interviniente concluyó que el presupuesto ordinario
no tiene los recursos para atender los efectos de la emergencia en el corto
plazo ni para financiar planes de reactivación económica.
Con
respecto a su destinación, el interviniente señaló que el artículo 5º de la
normativa en estudio señala que estos recursos se encuentran destinados en su
totalidad al FOME y, el artículo 4º ídem, estableció que la destinación de los
recursos de dicho fondo está a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Intervenciones
de la Universidad Externado de Colombia
El
Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de
la universidad, solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD del
decreto bajo examen por las siguientes razones:
En
primer lugar, indicó que el Decreto 519 de 2020 es instrumental, en la medida
en que incorpora al PresGN los recursos que se destinarán al FOME para atender
la crisis social y económica generada por el COVID-19. En consecuencia, su
examen de constitucionalidad tiene una “estrecha relación de prejudicialidad”
con el análisis de los Decretos 417, que declaró el estado de emergencia, y el
Decreto 444 que creó el FOME. Por lo tanto, considera que esta Corporación debe
analizar la posibilidad de unificar el estudio o los efectos de los decretos en
mención.
En
segundo lugar, señaló que las reglas de legalidad del presupuesto y la
necesidad de su aprobación por parte del Congreso (artículos 346, 347 y 354 de
la Carta) aplican en tiempos de normalidad institucional. Sin embargo, en
estados de excepción se deja abierta la posibilidad de que el Ejecutivo
intervenga o modifique el PresGN para la atención y superación de la emergencia
(artículo 83 del EOP).
En
tercer lugar, indicó que el decreto en estudio cumple los requisitos formales
pues: (i) está debidamente motivado; (ii) fue expedido por el Presidente con la
firma de todos sus ministros; (ii) fue expedido durante la vigencia y en
desarrollo de la emergencia, y (iv) determinó su ámbito territorial de aplicación.
En
cuarto lugar, adujo que las medidas adoptadas por el decreto observan todos los
requisitos materiales o sustantivos, dado que: (i) cumplen el criterio de
conexidad, ya que buscan solucionar las causas de la emergencia y mitigar sus
consecuencias.
Finalmente,
constató que el decreto (ii) no establece medidas que desconozcan las
prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas
en la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Emergencia (en adelante
LEEE) y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia; (iii) no contempla en su articulado medidas que contradigan la
Constitución y los tratados internacionales, ni que desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo; (iv) cumple con la motivación
suficiente; (v) satisface el criterio de necesidad; y (vi) cumple los criterios
de incompatibilidad; (vii) proporcionalidad y (viii) no discriminación.
Por
otra parte, el Centro de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita
de la misma universidad solicitó que la Corte declare la CONSTITUCIONALIDAD
del decreto que se revisa pues “(…) no ofrece resistencia con los
parámetros constitucionales de control (juicios), es decir, el Gobierno actuó
dentro de su ámbito de competencia, sin violar ni restringir derechos
fundamentales”.
Luego
de describir la parte motiva del decreto, el interviniente indicó que las
medidas que prevé superan los siguientes juicios del control material de
constitucionalidad:
(i)
conexidad material, pues guardan una relación directa y específica con las
motivaciones del decreto (juicio interno) y con las causas de la declaratoria
de emergencia (juicio externo);
(ii)
necesidad, ya que están encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos;
(iii)
ausencia de arbitrariedad, dado que no suspenden o vulneran derechos
fundamentales, ni interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, tampoco desmejoran los derechos sociales de los trabajadores;
(iv)
intangibilidad, por cuanto no restringe los derechos fundamentales ni sus
mecanismos judiciales;
(v)
no contradicción específica, pues no confrontan directamente la Constitución y
los tratados internacionales, ni tampoco desconocen la LEEE;
(vi)
motivación suficiente: porque no limitan derechos constitucionales, no tienen
la carga argumentativa de explicar razones suficientes que las justifiquen;
(vii)
necesidad, bajo el entendido de que tales medidas son requeridas para lograr
los fines que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia;
(viii)
incompatibilidad, debido a que “no suspenden leyes, por tanto, no tienen la
carga argumentativa constitucional de explicar razones suficientes que
justifiquen que dichas leyes son incompatibles con el Estado de Excepción”;
(ix)
proporcionalidad, en atención a que no limitan derechos constitucionales;
(x)
no discriminación; y
(xi)
el presupuesto de validez, con base en que respetan lo ordenado por la Corte al
reconocer que el Ejecutivo podrá actuar como Legislador transitorio en los
estados de excepción y, por tanto, puede intervenir el PresGN.
Universidad
Santo Tomás, seccional Bucaramanga
El
Observatorio de Hacienda Pública de la facultad de derecho de la
universidad solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD del decreto que se
revisa por las siguientes razones:
En
primer lugar, el Decreto 519 de 2020 cumple a cabalidad con los requisitos
formales de (i) motivación suficiente, la cual se expuso en los considerandos; (ii)
expedición por el Presidente con la firma de sus ministros; (iii) proferirse bajo
la vigencia del Decreto 417 de 2020, y (iv) definir su ámbito territorial de
aplicación.
En
segundo lugar, satisface los requisitos materiales establecidos en la
jurisprudencia para la expedición de los decretos en el marco de los estados de
excepción así:
Cumple
el presupuesto de conexidad material y finalidad, pues señala la
necesidad de aprobar créditos adicionales y realizar traslados, distribuciones,
modificaciones y desagregaciones al PresGN, y explica que los requisitos y
procedimientos existentes en materia de normas orgánicas presupuestales para
tiempos de normalidad no son los más agiles y efectivos para las decisiones que
deben tomarse en este momento.
Asimismo,
se ajusta a la Sentencia C-434 de 2017, en la cual la Corte autorizó al
Presidente de la República a modificar el PresGN, en estados de excepción.
Observa
los requisitos de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, pues el decreto
explicó la necesidad de adicionar el PresGN 2020 e incrementar el cupo de
endeudamiento, con el fin de atender las consecuencias del COVID-19.
Respeta
el requisito de no contradicción específica, ya que, además de las
reiteradas explicaciones sobre la necesidad de las medidas, es claro que en
tiempos de excepción se intensifica la necesidad de recursos para solventar la
crisis, y el trámite parlamentario ordinario suele omitirse en aras de una
mayor celeridad y efectividad.
Satisface
el presupuesto de motivación suficiente, porque son claras las razones
que llevaron al Gobierno Nacional a expedir el decreto objeto de estudio. En particular,
está acreditada la insuficiencia de las operaciones presupuestales ordinarias
que permitan una adecuada gestión financiera del Gobierno Nacional.
Cumple
el requisito de necesidad, pues se requieren medidas presupuestales
especiales y extraordinarias como las ordenadas en el decreto para conjurar los
efectos negativos ocasionados por la crisis, y generar mecanismos de protección
para la población más vulnerable.
Igualmente,
adujo que no se observa incompatibilidad con la Constitución, pues las
normas extraordinarias adoptadas en el decreto “agiliza(n) la gestión y
ejecución de recursos necesarios en los entes territoriales para atender de la
mejor manera las consecuencias nefastas de la pandemia”. Además, porque las
facultades que le otorga al Ejecutivo son temporales, pues no superan la
vigencia fiscal del 2020.
Las
medidas bajo examen son proporcionales frente a la gravedad de los
acontecimientos originados en la propagación del COVID-19, porque tienden a
garantizar la gestión de las rentas contenidas en los instrumentos
presupuestales de la Nación, mediante las respectivas adiciones y liquidaciones
fiscales.
Finalmente,
indicó que las disposiciones de este decreto no afectan derechos
fundamentales, no desconocen el principio de igualdad y no generan
discriminación hacia algún sector de la economía nacional.
Pontificia
Universidad Javeriana
La
facultad de ciencias jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana solicitó
que se declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto 519 de 2020, por lo
siguiente:
En
primer lugar, hizo una amplia referencia a la competencia de la Corte para
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de la norma en mención, a
partir de lo dispuesto en los artículos 241.7 superior y 36 a 38 del Decreto
2067 de 1991.
En
segundo lugar, tras explicar la motivación del artículo 215 de la Carta, que amplió
el estado de emergencia a situaciones “atentatorias del medio ambiente o del
equilibrio ecológico general”, y las exigencias formales y materiales que
se derivan de esta previsión constitucional, indicó que el Decreto 519 de 2020 “no
infringe en su motivación o contenido la relación directa y específica con la
situación y materia que fundamentó el estado de emergencia”. Por el
contrario, concreta la finalidad del Decreto 417 de 2020.
En
tercer lugar, sostuvo que la normativa bajo examen no vulnera el principio de
legalidad, pues se profirió en cumplimiento de los requisitos de forma y fondo.
En
cuarto lugar, sostuvo que el principio de legalidad en materia
presupuestaria implica que el PresGN se apruebe por el Congreso, pero el
artículo 215 superior le otorga una facultad excepcional al Presidente de la
República para que, con la firma de todos los ministros, pueda declarar el estado
de emergencia, expida decretos con fuerza de ley dirigidos a conjurar la crisis
y a impedir la extensión de sus efectos.
En
el marco de esa competencia extraordinaria, las adiciones al presupuesto de
rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal de 2020 previstas en el
artículo 1º, al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones establecidas en el
artículo 2º, y el financiamiento de apropiaciones presupuestales estipuladas en
el artículo 6° del decreto son medidas que, ordinariamente, están en cabeza del
Congreso y que en el marco de la presente emergencia expidió el Presidente de
la República con plena observancia de la competencia prevista en el artículo
215 de la Constitución.
Sin
embargo, la liquidación incluida en el artículo 3º de la adición del
presupuesto de rentas y recursos de capital, la adición del presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones del artículo 4º y el anexo anunciado en el
artículo 5º -que contiene el detalle correspondiente del gasto- no implican el
ejercicio excepcional de una función del Congreso, pues de acuerdo con el
numeral 11 del artículo 189 superior, el Presidente de la República como Jefe
de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa tiene la
facultad de
“11.
Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición
de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución
de las leyes” y según el artículo 67 del Decreto 111 de 1996 el
Presidente tiene la potestad de dictar el decreto de Liquidación del
Presupuesto. Con todo, en este caso, esa competencia se mantiene.
Finalmente,
señaló que, en virtud de los principios de ‘unidad de la Constitución’, ‘efecto
integrador’ y ‘fuerza normativa’ de la misma, el Decreto 519 de 2020 “es
compatible y armónico con el contenido” de la Carta.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación, en concepto recibido el 18 de mayo del año en
curso, solicitó a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto 519 de
2020.
En
primer lugar, describió de manera general los antecedentes de la
norma objeto de control y recordó que solicitó a la Corte la declaratoria de
exequibilidad del Decreto 417 de 2020 que declaró la emergencia económica,
social y ecológica.
En
segundo lugar, estableció que la normativa analizada cumple con
los requisitos formales previstos en el ordenamiento así: (i) suscripción:
el decreto lleva la firma del Presidente y sus ministros; (ii) motivación:
señala expresamente los hechos que fundamentaron su expedición, así como las
razones que justifican la adición y liquidación del PGN del 2020; y (iii) temporalidad:
se expidió el 5 de abril de 2020, dentro de la vigencia del Decreto 417 de
2020. Además, aunque enviar el decreto a la Corte para su revisión no es un
requisito formal, fue remitido a esta Corporación el 13 de abril de 2020, por
lo que se entiende satisfecho el presupuesto del artículo 215 superior.
En
tercer lugar, llevó a cabo la revisión material del decreto y
advirtió el cumplimiento de las condiciones generales y específicas previstas
en la jurisprudencia constitucional.
En
relación con las condiciones generales, señaló que el decreto:
(i)
Supera el juicio de conexidad material, pues los asuntos que regula
guardan relación directa con la declaratoria de emergencia (conexidad externa)
y con las consideraciones que motivaron su propia expedición (conexidad
interna). En efecto, las medidas extraordinarias pretenden dotar al FOME de
recursos suficientes para “(…) atender la emergencia sanitaria, aliviar los
efectos adversos sobre la población en condición vulnerable por la pandemia y
dar los insumos necesarios para mantener y restablecer el empleo y la actividad
económica del país”. Para hacerlo genera créditos adicionales y obtiene
“nuevas apropiaciones que, a partir de una lectura integrada del Decreto 444 de
2020, provendrían de los préstamos a la Nación del Fondo de Ahorro y Estabilización
(FAE) y del Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET)”.
(ii)
Cumple el requisito del juicio de ausencia de arbitrariedad, ya que no
crea reglas que impliquen la restricción de los derechos fundamentales.
(iii)
Acredita el supuesto del juicio de intangibilidad pues las medidas que
contempla no afectan derechos fundamentales y, por el contrario, buscan dotar
al Estado de los recursos para garantizar la atención en salud y mitigar los
efectos que la pandemia genera sobre la economía y el empleo.
(iv)
Supera el juicio de no contradicción específica dado que, por una parte,
las medidas adoptadas no contradicen la Constitución y los tratados
internacionales sino que, por el contrario, las desarrollan. Sobre este punto
sostuvo que el decreto respeta el principio de legalidad del presupuesto y
desarrolla el EOP, que faculta al Gobierno a realizar créditos adicionales y
traslados presupuestales en estados de excepción (artículo 83 del EOP).
La
adición al PresGN fue efectivamente incorporada en los presupuestos de ingresos
y de gastos y liquidada, además, se dispuso que los recursos destinados
directamente al FOME tuvieran una duración limitada a la vigencia fiscal, como
corresponde en casos de adiciones presupuestales. No obstante, frente al
requisito de informar al Congreso sobre las modificaciones incorporadas al presupuesto
(artículo 84 del EOP), indicó que no encontró prueba que acredite su
cumplimiento.
Por
otra parte, adujo que el decreto no desconoce la LEEE porque busca dotar al
Estado de recursos económicos suficientes para conjurar la crisis; no afecta la
competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar éste o cualquier
otro decreto legislativo; y no desmejora los derechos sociales de los
trabajadores.
En
relación con las “condiciones específicas”, señaló que la normativa:
(i)
Cumple el requisito de finalidad, pues pretende que el Estado cuente con
recursos suficientes para afrontar la crisis por medio de créditos adicionales
y nuevas apropiaciones.
(ii)
Satisface la condición de motivación suficiente porque fundamenta la
necesidad de realizar modificaciones al PresGN a partir de los informes de la
Organización Internacional del Trabajo, del Comité Financiero Internacional y
del Fondo Monetario Internacional, en los cuales se explican los efectos
adversos de la pandemia sobre el mercado laboral y la economía.
(iii)
Acredita el requisito de necesidad porque, según los argumentos
presentados por los Ministerios de Salud y del Trabajo, los recursos adicionales
con destino al FOME son requeridos para conjurar la crisis en el ámbito laboral
y de salud pública, pues existen necesidades emergentes y restricciones
presupuestales para atenderlas.
(iv)
Demuestra el presupuesto de subsidiariedad, debido a que, tanto la
Constitución como el EOP facultan al Gobierno para realizar créditos
adicionales, trasladarlos al PresGN, y destinarlos a atender los gastos
ocasionados por los estados de excepción. Además, porque acreditó que las
apropiaciones iniciales del PGN eran insuficientes para conjurar la crisis,
pues la estimación presupuestal se hizo en febrero de 2019, cuando era
imposible prever la emergencia.
(v)
Cumple el requisito de incompatibilidad, en el entendido de que las
modificaciones que incorpora el Decreto 519 de 2020 al PGN “se encuentran
justificadas por la contingencia de la propagación del coronavirus COVID-10”.
(vi)
Acredita el requisito de proporcionalidad porque las medidas (i) no
restringen o limitan los derechos y garantías constitucionales, sino que buscan
garantizar su ejercicio; (ii) no son excesivas en relación con la naturaleza de
la emergencia; (iii) contribuyen a la satisfacción de los derechos
fundamentales de la población; y (iv) se restringen a conjurar la crisis.
(vii)
No contiene criterios de exclusión por razones de raza, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica, por lo que supera también
el requisito de no discriminación.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7° de la
Carta[10],
la Corte Constitucional es competente para ejercer el control automático de
constitucionalidad de que trata el parágrafo del artículo 215 superior, ya que el Decreto 519 del 5 de abril
de 2020 fue adoptado al amparo de la declaratoria previa del estado emergencia
económica, social y ecológica.
Cuestión previa. La exequibilidad del
Decreto 417 de 2020, mediante el cual se
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional
2. Mediante sentencia C-145 de 2020[11], la
Corte consideró que el Decreto Legislativo 417
del 17 de marzo de 2020 se ajusta a la Constitución y declaró su exequibilidad. La Sala
señaló que la normativa superaba los presupuestos formales y
sustantivos de validez constitucional.
Esta decisión es de especial relevancia, pues otorgó validez a las
consideraciones planteadas por el Gobierno Nacional para justificar la
declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, razones
que en gran parte son retomadas al sustentar las medidas contempladas en el
decreto objeto de control. En efecto, la declaratoria de emergencia se
fundamentó en el brote del COVID-19, que fue declarado como pandemia por la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y que, por sus características, ha generado una grave
calamidad pública, que, además, afecta el orden económico y social del país.
Las motivaciones enfatizaron que la situación afecta la salud,
el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de
todos los habitantes del territorio. Por ello el Presidente consideró
indispensable contar con herramientas legales para responder a la crisis.
Asunto a resolver y metodología de la
decisión
3. En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue
expedido el Decreto 519 del 5 de abril de 2020 que adicionó en quince billones
cien mil millones de pesos ($15.100.000.000.000) el presupuesto general de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 y dispuso su liquidación. Este decreto
está conformado por 7 artículos, distribuidos en 2 títulos que desarrollan 3
medidas. La primera, corresponde a la adición del PresGN en sus secciones
presupuesto de rentas y recursos de capital y presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones; la segunda consiste en disponer su correspondiente liquidación y
detallar el gasto. La tercera, prevé una autorización al Gobierno Nacional para
que efectúe las operaciones de crédito público interno o externo que se
requieran para financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal
de 2020. En relación con esta facultad, precisa que las operaciones serán
reglamentadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y sólo
requerirán la autorización impartida por el titular de esa cartera mediante
resolución.
De acuerdo con las consideraciones
expuestas en el decreto bajo examen, las medidas descritas
tienen el objetivo de incluir en el PresGN 2020
los recursos necesarios para la implementación de las acciones dirigidas a
conjurar la emergencia provocada por el COVID -19, principalmente para
fortalecer el sistema de salud y contrarrestar la afectación de la estabilidad
económica y social del país. Los considerandos del decreto explicaron las
circunstancias que motivaron la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica. En particular, la declaración del brote de
COVID-19 como pandemia, su presencia en el territorio nacional, el aumento de
los casos de infección y muerte en el país por el virus, el reconocimiento de
las implicaciones en materia de desarrollo económico y social a nivel mundial y
las recomendaciones de organismos internacionales para conjurar la crisis.
Asimismo, hizo referencia a las disposiciones legales y jurisprudenciales sobre
la facultad de adición del PresGN por parte del Gobierno en el marco de
circunstancias de excepción.
Todos los intervinientes expresaron que la normativa se ajusta a
la Carta, pues supera los criterios analíticos enunciados por la jurisprudencia
constitucional para evaluar este tipo de normas. En efecto, resaltan la
necesidad de adicionar el PresGN con el propósito de contar con los recursos
suficientes que permitan afrontar la crisis de salud, social y económica
generada por la pandemia COVID-19, pues estas erogaciones eran imposibles de
prever para el momento en el que se elaboró y aprobó. Además, indicaron que se
justifica la autorización al Gobierno para la gestión de operaciones de deuda
pública interna y externa, ya que las medidas ordinarias previstas para el
efecto no permiten una provisión de recursos célere y efectiva que permita
responder de manera adecuada a la emergencia. Por lo tanto, expusieron que las
medidas examinadas son necesarias, guardan relación con la emergencia, su finalidad es conjurar la crisis generada por
la pandemia, están suficientemente motivadas por el Presidente de la República,
son proporcionales, no resultan arbitrarias, y tampoco vulneran derechos o garantías fundamentales.
Por su parte, el Procurador General estima que el decreto bajo
examen es constitucional con base en el análisis de los presupuestos establecidos
en la Carta, la LEEE y la jurisprudencia de la Corte.
4. Una vez planteado el asunto, el problema jurídico consiste en
establecer si las siguientes medidas –adoptadas por el decreto bajo examen- se
ajustan a la Constitución: (i) la adición del PresGN en
sus secciones presupuesto de rentas y recursos de capital, y presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones; (ii) su correspondiente liquidación y detalle
del gasto, y (iii) la autorización al Gobierno Nacional para que efectúe las
operaciones de crédito público interno o externo que se requieran para
financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal 2020. Esta
disposición precisa que las operaciones serán reglamentadas por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, y sólo requerirán la autorización impartida por
el titular de esa cartera mediante resolución.
La Sala adoptará la siguiente metodología para decidir sobre la
constitucionalidad de la normativa bajo control: (i) reiterará el precedente
sobre el parámetro de control judicial y los requisitos exigibles a los
decretos adoptados al amparo de la emergencia económica, social y ecológica;
(ii) hará una exposición acerca del contenido y alcance del decreto objeto de
análisis, apartado en el que contrastará el texto con las disposiciones
previstas por la legislación ordinaria para la adición y liquidación del PreGN,
y con las operaciones de endeudamiento de crédito público interno y externo;
(iii) hará una referencia general sobre el precedente constitucional en esa
misma materia. Finalmente (iv) la Corte evaluará si el decreto en mención es
compatible con la Constitución.
Caracterización general de los estados de excepción y, en
particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica[12]
5. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas
oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia
económica, social y ecológica establecido en el artículo 215 de la
Constitución. Igualmente, se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y
estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la
constitucionalidad de los decretos expedidos por el Presidente de la República
en virtud del estado de emergencia. A continuación, la Corte reiterará los
aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos
en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 519 de 2020.
6. Los artículos 212 a 215 de la Constitución de 1991 regulan los
estados de excepción. Con base en estas disposiciones el Presidente de la
República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de
estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii)
emergencia económica, social y ecológica.
7. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de
excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los
mismos. La Carta Política establece un complejo sistema de controles que supone
“el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[13] y que “el uso de estas herramientas
es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones
constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[14].
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los
estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los estados de
excepción en Colombia (en adelante LEEE)[15],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[16].
8. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles para
los estados de excepción, dentro de los cuales se destacan los políticos
específicos, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del
estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los Ministros por la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad
pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
9. La Constitución también estableció el control judicial
constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de
los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215
superiores, desarrollados por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto
2067 de 1991.
10. De conformidad con el artículo 215 de la Carta, el estado de emergencia
podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros
siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y
213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “(…) una desgracia o infortunio que afecta
intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”[17]. La calamidad pública alude a un
evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que
altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de
manera imprevista y sobreviniente[18].
Este Tribunal ha señalado que:
“(…) los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[19]
(negrillas no originales).
En estos términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad
pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por
cuenta de movimientos telúricos, avalanchas,
desbordamientos de ríos, inundaciones, entre otros, o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional,
o “accidentes mayores tecnológicos”[20].
Una muestra de lo anterior es que desde la expedición de la
Constitución se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por razones diversas y apremiantes como: i) la fijación de
salarios de empleados públicos[21]; ii) la crisis en el servicio público
de energía eléctrica[22]; iii) desastres naturales[23]; iv) la devaluación del peso frente al
dólar[24]; v) el deterioro de la situación de
los establecimientos de crédito[25]; vi) las actividades relacionadas con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[26]; vii) los servicios públicos de la
seguridad social y la atención en salud[27];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[28].
11. El artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del
estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “(…)
por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán
exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma
disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de
emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por
el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia  y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha disposición señala que el decreto que haga público el estado
de emergencia debe indicar el término dentro del cual el Gobierno, en cabeza
del Presidente de la República, va a utilizar estas facultades extraordinarias.
Además, esta norma también señala que se debe convocar al Congreso, si este no
se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días
siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias
del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215
de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de 30 días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y alcance del
control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social o ecológica[29]
12. Los estados de excepción son respuestas a situaciones graves y
anormales
que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias
fundadas en la juridicidad que impone la Carta. Sin embargo, una característica
propia del Estado Constitucional es que esa competencia no sea arbitraria ni
omnímoda. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que declaran el
estado de excepción y en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como
decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos
y la Constitución, ya que a pesar de que los estados de excepción son
mecanismos extraordinarios, deben someterse a las condiciones de validez
exigidas por la Carta.
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran
en tres fuentes normativas concretas, todas ellas consideradas
parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución que regulan los estados de excepción
(artículos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en
la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales -derechos
intangibles- (artículos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un régimen
jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal: (a) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción[30]; y (b) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos
y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con
las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del
derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos
humanos[31].
Criterios
formales y materiales que rigen el control constitucional
de los decretos adoptados en el estado de emergencia económica, social y
ecológica[32]
13. La jurisprudencia de este Tribunal ha
establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo
del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional y, de esa forma, se establezcan criterios
objetivos y certeros para su valoración.
14. El examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente
orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos
sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
15. El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica de
este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y
agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor
del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los aspectos, adicionalmente, ahora se indica el orden
en el que deben ser aplicados.
15.1. El juicio de finalidad[33] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[34].
Indica que toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa, cierta y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[35].
15.2. El juicio de conexidad material[36] está previsto por los
artículos 215 de la Constitución[37] y 47 de la LEEE[38]. Con este juicio se pretende
determinar si las medidas adoptadas en el
decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[39]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[40].
15.3. El juicio de motivación suficiente[41]
ha sido considerado como un complemento a la verificación formal debido a
que busca establecer: (i) si el decreto de
emergencia fue fundamentado; y (ii) si las razones presentadas por el
Presidente de la República resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[42].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[43],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “(…) decretos
de excepción deberán señalar los motivos por
los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”[44].
15.4. El juicio de ausencia de arbitrariedad[45] tiene por objeto comprobar que
el decreto legislativo no establezca medidas que violen las prohibiciones
para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia.[46] La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[47]; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[48].
15.5. El juicio de intangibilidad[49] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran derechos intangibles: la
vida y la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
15.6. El juicio de no contradicción específica[50] tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica la Constitución o los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado
de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47[51], 49[52] y
50[53] de
la LEEE. La Corte ha destacado que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 superior.
15.7. El juicio de incompatibilidad[54],
según el artículo 12 de la LEEE, los decretos legislativos que suspendan leyes
deben expresar las razones por las cuales estas son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
15.8. El juicio de necesidad[55],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, que
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
15.9. El juicio de proporcionalidad[56],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la
Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la
Corte que este examen particular no excluye el análisis de proporcionalidad
cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo,
para controlar restricciones a derechos constitucionales se utiliza el juicio
de ausencia de arbitrariedad.
15.10. El juicio de no discriminación[57],
que tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[58],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en la raza, el sexo, la lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o cualquier
otra categoría sospechosa[59].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga
tratos diferentes injustificados[60].
El contenido y alcance del Decreto 519
de 2020
16. El decreto inicia con 23 consideraciones que pueden ser
agrupadas en 5 temas principales: (i) las circunstancias fácticas que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica,
las potestades constitucionales del Presidente en el marco del estado de
excepción, y las acciones generales emprendidas para afrontar la emergencia.
(ii) Las afectaciones al orden económico y social derivadas de la pandemia.
(iii) El marco jurídico sobre las adiciones al PresGN y las facultades
reconocidas al Gobierno en esta materia durante los estados de excepción. (iv)
La normativa relacionada con la destinación de los recursos. Y (v) las
finalidades generales de las medidas adoptadas en el Decreto 519.
Inicialmente, las consideraciones se refieren al estado de
emergencia económica, social y ecológica en general y a los poderes
extraordinarios del Presidente de la República para legislar a fin de conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Posteriormente, en las
consideraciones 4 y 5 el texto destaca la declaratoria del COVID-19 como
pandemia por parte de la OMS el día 11 de marzo de 2020 y su llamado a tomar acciones
urgentes para “mitigar el contagio.” Adiciona que el Ministerio de Salud
y Protección Social declaró la emergencia sanitaria y estableció medidas
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al
COVID-19. Del mismo modo, en los párrafos siguientes se refiere a la evolución
de las cifras de contagio.
Recordó que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad
pública que afecta al país por causa del COVID-19.
Después, las consideraciones plantean referencias generales sobre
los efectos de la pandemia en materia económica y social y resaltan que las
circunstancias que motivaron la declaración del estado de emergencia, afectan
el derecho al mínimo vital de los hogares vulnerables y por esta razón, es
necesario adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos
a la población desprotegida, tal y como lo demuestran los datos y recomendaciones
en la materia.
Indicaron que, de acuerdo con el comunicado emitido por la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) el pasado 18 de marzo, el COVID-19
tendrá una amplia repercusión en el mundo laboral. Los efectos se extenderán
sobre: (i) la cantidad de empleo -las estimaciones más favorables calculan que
5,3 millones de personas resultarán desempleadas por la pandemia-; (ii) la
calidad del trabajo, esto es, los salarios y el acceso a protección social; y
(iii) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las
consecuencias adversas en el mercado laboral. En consecuencia, esta
organización le recomendó a los Estados adoptar medidas urgentes para: (i)
proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la
salud generadas por el COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar
de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los
puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos
laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y
sostenida.
De otra parte, señaló que el Fondo Monetario Internacional (FMI)
reconoció que la pandemia se convirtió en una crisis económica y financiera y
que, como consecuencia de la interrupción repentina de la actividad económica,
el producto mundial se contraerá en 2020. El organismo internacional adujo que
es necesario “(…) dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares
y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en
2021.”
Posteriormente, la motivación del decreto describió las
disposiciones del ordenamiento jurídico colombiano relacionadas con la adición
del PresGN. En particular, destacó los siguientes elementos:
(i)
La Sentencia C-434 de 2017 indicó que, a pesar de las medidas
ordinarias de aprobación del PresGN por parte del Congreso de la República y el
principio de legalidad del presupuesto, en estados de excepción el Ejecutivo,
como Legislador transitorio, puede intervenir en dicho presupuesto, cambiar la
destinación de algunas rentas, reasignar partidas y realizar operaciones
presupuestales, con el fin de conjurar la crisis;
(ii)
El Decreto 417 de 2020, estableció la necesidad de adicionar el
PresGN de la vigencia fiscal de 2020 para incluir los recursos que se necesitan
para conjurar la emergencia y mitigar sus efectos.
(iii)
El artículo 83 del EOP, dispone que los créditos adicionales y
traslados al PresGN destinados a atender gastos ocasionados por los estados de
excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La
fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción
respectivo. Asimismo, refirió, de forma general, a la Ley 137 de 1994 y al
artículo 18 de la Ley 200 de 2019.
(iv)
El artículo 67 del EOP que faculta al Gobierno para dictar el
decreto de liquidación del PresGN, y prevé que se anexa al decreto el detalle
del gasto.
Las
consideraciones también refieren la normativa que rige la destinación de los
recursos adicionados en el decreto:
(i)
El artículo 30 del EOP y el artículo 3° de la Ley 2008 de 2019, de
acuerdo con los cuales constituyen fondos especiales en el orden nacional, los
ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público
específico, así como los asignados a fondos sin personería jurídica creados por
el Legislador. Estos últimos, estarán sujetos a las normas y procedimientos
establecidos en la Constitución, el EOP, la ley anual de presupuesto y las
demás normas que reglamenten los órganos a los que pertenecen.
(ii)
El Decreto 444 de 2020 que creó el Fondo de Mitigación de
Emergencias -FOME-, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es administrar los recursos para la
atención en salud, enfrentar los efectos adversos generados a la actividad
productiva y para que la economía brinde condiciones que mantengan el empleo y
el crecimiento.
Finalmente,
la motivación señala que las medidas adoptadas en el decreto, tienen el
propósito de concretar las acciones económicas y sociales para conjurar la
grave crisis ocasionada por la pandemia. En particular, acceder a distintas
fuentes de financiamiento y garantizar la disponibilidad de recursos para  fortalecer
el sistema de salud, brindar apoyo a la población desprotegida y contrarrestar
la afectación de la estabilidad económica y social.
17.
Con base en estas consideraciones, el decreto adoptó medidas relacionadas con
(i) la adición al PresGN, (ii) la liquidación y el detalle del gasto, y (iii)
la autorización al Gobierno Nacional para la gestión simplificada de las
operaciones de endeudamiento a nivel interno y externo.
El
artículo 1º adiciona el PresGN de la vigencia fiscal 2020, en su sección de
presupuesto de rentas y recursos de capital, en la suma de quince billones cien
mil millones de pesos moneda legal ($15.100.000.000.000) y detalla que la
inclusión de esta adición se efectúa en la partida “Fondos Especiales de la
Nación”.
El artículo 2º adiciona el PresGN de la vigencia fiscal 2020, en
su sección de presupuesto de gastos o ley de apropiaciones en la misma suma
referida previamente. Esta adición fue incluida en la sección 1301 correspondiente
al presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los artículos 3º y 4º liquidan las adiciones al presupuesto de
rentas y recursos de capital y al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones
efectuadas en los artículos 1º y 2º. En esta liquidación se precisa que el
total de la adición en rentas y gastos corresponde a $15.100.000.000.000.
El artículo 5º detalla, a través de la remisión a un anexo,
la composición de la adición del presupuesto general de la Nación para la
vigencia fiscal 2020. En particular, precisa que la adición se dirige al FOME.
El artículo 6º del Decreto 519 de 2020 autoriza al Gobierno
Nacional, por el tiempo que duren los efectos que dieron lugar al estado de
emergencia económica, a efectuar las operaciones de crédito público interno o
externo que se requieran para financiar las apropiaciones del PresGN para la
vigencia fiscal de 2020. La normativa aclara que estas operaciones se
reglamentarán en acto administrativo expedido por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y sólo requerirán la aprobación del titular de esa cartera.
Igualmente, esta disposición precisa que la autorización bajo examen no afecta
las autorizaciones otorgadas en el artículo 1º de la Ley 1771 de 2015[61]. Finalmente, el artículo
7º establece que el Decreto 519 de 2020 rige a partir de la fecha de su
publicación en el Diario Oficial.
Visto el alcance de la normativa, a continuación, la Corte
presenta el marco jurídico ordinario sobre las adiciones y liquidación del
PresGN, las competencias y procedimientos de endeudamiento de la Nación en
operaciones de crédito interno y externo.
Las normas ordinarias que rigen el
presupuesto general de la Nación (PresGN)
18. El presupuesto es la expresión jurídica del plan financiero de un
Estado y comprende normas que regulan el recaudo de los ingresos y el
gasto de los recursos. Esta Corporación lo ha definido como un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal, mediante el cual “(…) se cumplen
funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas
económicas, de planificación y desarrollo, y se lleva a cabo una estimación
anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de
ejecutarse dentro del respectivo período fiscal”[62].
Está compuesto principalmente[63] por el “presupuesto de rentas y
recursos de capital” y por el “presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones”.
El presupuesto
de rentas y recursos de capital[64] lo conforman los ingresos corrientes
de la Nación, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de
capital[65] y los ingresos de los establecimientos
públicos del orden nacional.
El presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones[66] se divide en tres grandes rubros: el
presupuesto de gastos de funcionamiento, el presupuesto de servicio de la deuda
y el presupuesto de gastos de inversión. Sobre la ley de apropiaciones, el
artículo 23 de la Ley 38 de 1989[67] señala:
“Cada
uno de estos presupuestos se presentará clasificado en diferentes partes, las
cuales corresponderán a la Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva, la Rama Jurisdiccional,
el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la
Registraduría Nacional del Estado Civil. La Rama Ejecutiva tendrá tantas
secciones cuantos sean los Ministerios, Departamentos Administrativos y
Establecimientos Públicos. Además, habrá una sección especial para la Policía
Nacional. (…)”.
La
exigencia de especificar las ramas de la administración pública y, dentro de
éstas, la entidad a la cual se le autoriza el gasto, busca evitar autorizaciones
de gasto de forma general o en bloque, lo que facilita el control presupuestal
y la evaluación de las erogaciones públicas.[68]
El
Estatuto Orgánico de Presupuesto
19.
El Decreto 111 de 1996 –por medio del cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179
de 1994 y 225 de 1995– conforma el Estatuto Orgánico de Presupuesto[69]
(EOP) o la ley orgánica de presupuesto. Esta normativa regula el proceso para
la expedición de la ley anual de presupuesto, según mandato del artículo 151 de
la Constitución.
La
Corte ha insistido en que esta ley se diferencia de las leyes anuales de
presupuesto porque tienen una jerarquía y contenido diferente en la medida en
que les corresponde “estimar los ingresos y autorizar los gastos del período
fiscal respectivo (CP arts 346 y ss)”[70]. Por eso, la
ley anual proferida para una determinada vigencia fiscal no puede regular
asuntos generales propios de ley orgánica, ni viceversa[71].
El EOP no tiene rango constitucional pero sí es parámetro de control en
relación con las demás leyes que versan sobre el mismo contenido material, pues
materializa los mandatos de la Carta, consagra principios sustanciales y crea
condiciones generales a las cuales deberá estar sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa que se surta dentro del proceso presupuestal[72].
El proceso presupuestal
20. Es el instrumento que expresa cuantitativamente la política fiscal
y se interrelaciona con toda la actividad económica del país. Por lo tanto,
debe considerar la política monetaria, crediticia, cambiaria y fiscal del
Estado. Además, debe concordar con todos los demás instrumentos de planificación
en el mediano y corto plazo. Ello explica que el EOP aborde un amplio conjunto
de actividades denominado el ‘sistema presupuestal’[73]
que incluye el presupuesto anual, el plan financiero y el plan operativo anual
de inversiones del Estado.
La
aprobación anual del “Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones”
está precedida por un proceso riguroso en el que la Constitución y el EOP “(…)
diferencian los distintos momentos que identifican el proceso presupuestal, y
definen las funciones que le corresponde cumplir al Gobierno y al Congreso en
dicho proceso”[74].
Además, la Corte ha precisado que este proceso está sometido al cumplimiento de
una serie de principios[75], cuya aplicación garantiza una
adecuada y legítima política presupuestal.
Uno
de los principios más importantes a partir del cual el Constituyente buscó
fortalecer las prerrogativas del Legislador durante el proceso presupuestal,
fue el principio de legalidad respecto de los ingresos y los gastos
(art. 345 constitucional). En virtud del mismo, le corresponde al Congreso,
como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos de las
entidades que conforman el PresGN para una vigencia fiscal determinada. Sobre
el particular, esta Corporación ha dicho que este postulado implica un medio de
control político del órgano legislativo sobre el Ejecutivo en materia
presupuestal, fundamental en la democracia constitucional[76].
Este
Tribunal también ha dejado claro que, en materia de gastos, este principio
irradia dos momentos distintos del proceso presupuestal pues, las erogaciones
que se incluyen en el proyecto de presupuesto no solo deben ser decretadas
previamente por el Congreso (art. 346 superior) sino que, posteriormente, deben
ser apropiadas en la ley de presupuesto para poder ser efectivamente ejecutadas
(art. 345 de la Constitución)[77].
Por
ello, si bien al Ejecutivo le corresponde presentar anualmente el proyecto de
ley anual de presupuesto y ejecutarlo
“(…)
la aprobación por parte del Congreso de las rentas y gastos que habrán de
percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades
gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su
ejercicio con los objetivos de planificación concertados en el Congreso, que
por su conformación pluralista permite la expresión de las diferentes
corrientes de pensamiento e intereses nacionales”[78].
De
acuerdo con esta descripción, el Estado adelanta tres actividades distintas en
relación con el gasto: (i) decretar un gasto a través de la expedición de una
ley por el Congreso[79]; (ii) apropiar una suma para efectuar
un gasto, actividad que también cumple el Parlamento cuando aprueba la partida
correspondiente en la ley anual de presupuesto y, por último, (iii) ejecutar el
gasto, que corresponde al Ejecutivo.
En
conclusión, en virtud del principio de legalidad, la ley anual de presupuesto
contendrá el monto de los ingresos y “la totalidad de los gastos públicos
que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva”[80].
Este principio supone que se incluyan en la ley de apropiaciones las
erogaciones, es decir, la autorización máxima de gasto a los órganos que conforman
el PresGN, siempre que las partidas incluidas correspondan a los títulos que
contempla el inciso 2º del artículo 346 constitucional[81].
21.
El artículo 2.8.1.2.1 del Decreto 1068 de 2015[82] establece
que el ciclo presupuestal comprende las siguientes etapas: (i) programación del
proyecto de presupuesto, (ii) presentación del proyecto al Congreso, (iii)
estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso, (iv) liquidación del
presupuesto general de la Nación, (v) ejecución y (vi) seguimiento y evaluación.
22.
La programación le compete al Gobierno quien es el encargado de
formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. El
artículo 2.8.1.3.1 del Decreto 1068 del 2015 preceptúa que “(…) Antes de la
primera semana del mes de abril, los órganos que hacen parte del Presupuesto
General de la Nación remitirán el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público de acuerdo con las metas, políticas y criterios de
programación establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo."
El
artículo 47 del EOP señala que le corresponde al Gobierno preparar anualmente
el proyecto de PresGN. En tal sentido, toma como base los anteproyectos que
presentan los distintos órganos que forman parte del presupuesto. Para ello,
deberá tener en cuenta “(…) la disponibilidad de recursos y los
principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan
incluir en el proyecto de propuesto”[83].
Paralelamente
se prepara el “Marco Fiscal de Mediano Plazo”[84],
el “Marco de Gasto de Mediano Plazo”[85], y del “Plan
Operativo Anual de Inversiones -POAI”[86], los cuales
se presentan a consideración y aprobación de las instancias correspondientes
(Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS y Consejo Nacional de Política
Económica y Social –CONPES).
La
programación presupuestal se realiza por el Ejecutivo con base en (i) las
herramientas financieras de mediano plazo definidas por la ley y (ii) los
anteproyectos que presenten los órganos que conforman el PresGN al Ministerio
de Hacienda. A partir de estos documentos, en los que las entidades manifiestan
sus necesidades, le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
asignar los recursos de acuerdo con las disponibilidades fiscales existentes.
23.
Según lo dispone el artículo 346 de la Constitución, el Gobierno debe realizar
la presentación del proyecto de presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura
(inciso 1º) e incluirá las partidas que considera que deben ser ejecutadas
dentro de la vigencia fiscal respectiva. La ley de apropiaciones “(…) deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva” que corresponden a los títulos que contempla el
inciso 2º de dicha norma. El artículo 20 de la Ley 225 de 1995 dispone que el
presupuesto debe presentarse por el Gobierno a las Comisiones Económicas de
Senado y Cámara la primera semana de abril, con el fin de que las mismas se
puedan preparar antes de su presentación oficial.
24. Los artículos 346 y 347 de la Carta prevén que la etapa de estudio
y aprobación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones está a
cargo del Congreso. En virtud del principio de legalidad del gasto, en
esta etapa, el Legislativo aprueba de manera especializada y por capítulos la
ejecución del gasto. Los traslados presupuestales también deben ser previamente
autorizados por el Legislador (inciso 2º del artículo 345 superior).
A su
turno, los artículos 56 a 63 del EOP regulan el estudio del proyecto de PresGN
por las comisiones de Senado y Cámara de Representantes. Este trámite deberá
concluir con la expedición o aprobación del PresGN “(…) antes de la media
noche del 20 de octubre del año respectivo”[87].
De lo contrario, regirá el proyecto presentado por el Gobierno con
las modificaciones aprobadas en el primer debate. Una vez aprobado por el
Congreso, el texto se convierte en la ley anual de presupuesto.
25. El trámite legislativo de la ley anual de presupuesto no culmina
con la sanción presidencial, sino con la expedición del decreto de liquidación[88] por el Gobierno Nacional
(artículo 67 del EOP). En la preparación de este decreto, la Dirección
General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
deberá (i) tomar como base el proyecto de presupuesto que fue presentado por el
Gobierno a consideración del Congreso, para (ii) insertar todas las
modificaciones que le haya hecho el Legislativo. Además, aclara que (iii) el decreto
de liquidación deberá acompañarse de un “anexo que tendrá el detalle del
gasto para el año fiscal respectivo”.
26.
Posteriormente se realiza su ejecución que, de acuerdo con el
artículo 345 Constitucional, se sujeta al principio de legalidad del gasto:
“En
tiempo de paz no se podrá (…) hacer erogación con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que
no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o
por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a
objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”
De manera que, los gastos solo podrán realizarse
si las correspondientes partidas fueron aprobadas por el Congreso al expedir la
ley anual de presupuesto. Además, la ley exige la constancia de disponibilidad
presupuestal previa a la realización del gasto, la cual acredita no solamente
la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto,
sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación[89].
Por eso, la ejecución de los gastos del PresGN se
realizará a través del Plan Mensualizado de Caja –PAC, instrumento que define “(…)
el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta única Nacional, para
los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de
pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere
a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos”[90]. Por esta razón, los pagos se
sujetarán a los montos que apruebe[91].
La incorporación de nuevos gastos al presupuesto
27. Dado que el presupuesto es elaborado
bajo un escenario de ordinaria necesidad; que las condiciones financieras,
económicas, sociales y políticas son volátiles y, además, que la ley anual de
presupuesto se aprueba meses antes de que inicie la vigencia fiscal respectiva,
durante la etapa de seguimiento puede advertirse que el presupuesto
no previó gastos extraordinarios necesarios.
Si durante la ejecución del PresGN resulta
indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las
insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados
por la ley, el artículo 79 del EOP prevé que se pueden abrir créditos
adicionales por el Congreso o por el Gobierno[92].
En los casos en que sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión, el Gobierno
Nacional presentará al Congreso proyectos de ley sobre traslados y créditos
adicionales al presupuesto[93].
Estos créditos adicionales al presupuesto podrán
ser abiertos solo si la ley o decreto respectivo establece de manera clara y
precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se
incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, excepto en los casos
de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones[94]. De igual forma,
según el artículo 88 del EOP, los créditos no podrán ser abiertos por el
Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y
Crédito Público.
El artículo 87 del EOP también reguló la creación
del Fondo de Compensación Interministerial para
atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos que
conforman el PresGN, en casos de ‘excepcional urgencia’:
“(…) en cuantía anual hasta uno (1%) por ciento de los ingresos
corrientes de la Nación cuya apropiación se incorpora en el presupuesto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de atender faltantes
de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva
vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de
Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este Fondo,
únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad
presupuestal”.
El proceso presupuestal en estados de excepción
28.
Como lo reiteró esta Corte, en la Sentencia C-434 de 2017[95],
en estados de excepción el Ejecutivo se convierte en Legislador
transitorio, pues tiene la facultad de intervenir el PresGN. Así, está
facultado para cambiar la destinación de algunas rentas; reasignar partidas y
realizar operaciones presupuestales con el propósito de conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos. Esta prerrogativa se desarrolla al amparo
de los artículos 215 superior y 47 de la LEEE.
Al
respecto, el artículo 83 del EOP establece:
“Los
créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados
a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por
el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el
decreto que declare el estado de excepción respectivo”.
Según el artículo 84 del EOP y lo dispuesto en la
Constitución “(…) cuando se declaren estados de excepción, toda modificación
al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la
República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que
no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días
de iniciación del siguiente período de sesiones”. De
igual modo, se mantiene la regla del artículo 67 del EOP que faculta al
Gobierno Nacional para proferir el decreto de liquidación del PresGN, el cual
debe ir acompañado de un anexo que contenga el detalle del gasto.
29.
En conclusión, en tiempos de normalidad, es competencia del Congreso, con
arreglo al EOP, la modificación del presupuesto para una determinada vigencia fiscal.
No obstante, en desarrollo de los mandatos constitucionales y de la LEEE, el
Legislador también previó la incorporación de nuevos gastos al PresGN durante
los estados de excepción y le otorgó facultades al Ejecutivo para efectuar
créditos adicionales y traslados.
El régimen ordinario para la realización de operaciones de crédito
público interno y externo de la Nación
30. La naturaleza de las operaciones de crédito
público interno y externo que puede efectuar el Gobierno Nacional y el
procedimiento que se debe surtir para llevarlas a cabo se encuentra regulado en
el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, reglamentado
por el Decreto 1068 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”.
Las operaciones de crédito público son actos o contratos
que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos, bienes o servicios con plazo
para su pago[96] “(…) o aquellas mediante las cuales
la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago”[97]. Entre ellas se encuentran
“(…) la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de
bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de
garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales”[98]. Según la Ley 80 de 1993, estas
operaciones y las conexas se contratarán de forma directa[99].
Pueden ser internas, si se celebran exclusivamente entre
residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal
colombiana, o externas todas las demás[100].
Por otro lado, existen los llamados actos análogos a
operaciones de crédito público. Entre ellos se contemplan “(…) los créditos
documentarios cuando el banco emisor de la carta de crédito otorgue un plazo
para cubrir el valor de su utilización y la novación o modificación de
obligaciones, cuando la nueva obligación implique el otorgamiento de un plazo
para el pago”[101].
De igual forma, la normativa regula las operaciones conexas
que se refieren a los actos o contratos relacionados que constituyen un medio
necesario para la realización de tales operaciones, las cuales también se
contratarán de forma directa. Entre ellos están
“(…) los contratos necesarios para el otorgamiento de garantías o
contragarantías a operaciones de crédito público; los contratos de edición,
colocación, incluida la colocación garantizada, fideicomiso, encargo
fiduciario, garantía y administración de títulos de deuda pública en el mercado
de valores, así como los contratos para la calificación de la inversión o de
valores, requeridos para la emisión y colocación de tales títulos en los
mercados de capitales. (…) [L]os contratos de intermediación necesarios para
llevar a cabo tales operaciones y los de asistencia o asesoría necesarios para
la negociación, contratación, o representación de la entidad estatal en el
exterior que deban realizarse por personas o entidades expertas en estas materias”[102].
Toda operación que implique “adición al monto contratado o
incremento en el endeudamiento neto de la entidad”[103]
deberá tramitarse como un nuevo contrato de empréstito. Esta figura tiene por
objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional
o extranjera con plazo para su pago y también se contratará en forma directa[104]. Los empréstitos de corto plazo serán
aquellos que celebren las entidades estatales con plazo igual o inferior a un
año. Estos a su vez podrán catalogarse como transitorios (a ser pagados
con créditos de plazo mayor a un año, respecto de los cuales exista oferta en
firme del negocio) o de tesorería (deben ser pagados con recursos
diferentes del crédito)[105].
Por su relevancia para el caso bajo examen, es preciso establecer
que el régimen de operaciones de crédito define las líneas de crédito
contingentes como
“(…) los acuerdos, convenios o contratos que tienen como propósito
permitir a la Nación el acceso a recursos que otorgan los organismos
multilaterales y entidades financieras internacionales, en aquellos eventos en
los cuales la Nación no pueda obtener recursos para financiar el Presupuesto
General de la Nación en condiciones ordinarias y sean necesarios para
mantener y/o restablecer la estabilidad fiscal y/o económica del país.”[106] (Subrayado no original)
Sobre estas operaciones de crédito público externo para la
contratación con organismos multilaterales, existen previsiones especiales. El
artículo 2.2.1.5.5. del Decreto 1068 de 2015 señaló que, conforme a lo
establecido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 los contratos de empréstito
o cualquier otra forma de financiación que se contrate con organismos
multilaterales “(…) podrán incluir las previsiones y particularidades
contempladas en los reglamentos de tales entidades que no sean contrarias a la
Constitución Política o a la ley”, tales como “(…) la auditoría, la presentación
de reportes o informes de ejecución, la apertura de cuentas para el manejo de
los recursos del crédito, y en general, las propias de la debida ejecución de
dichos contratos”. El parágrafo de esa misma disposición señaló que
“(…) la programación del crédito multilateral corresponde al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de
Planeación. En consecuencia, sólo podrán celebrarse los empréstitos que se
encuentren incluidos en el programa de crédito con los organismos multilaterales.
Las gestiones propias de la celebración de tales empréstitos deberán, (sic) ser
coordinadas con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación”.
El artículo 2.2.1.5.10. indicó que, conforme a lo establecido en
el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, cuando se celebren contratos con personas
de derecho público internacional, organismos internacionales de cooperación,
asistencia o ayuda internacional o se trate de contratos cuya financiación
provenga de empréstitos de organismos multilaterales “(…) tales contratos se
podrán someter a los reglamentos de dichas entidades, en todo lo relacionado
con los procedimientos para su formación y adjudicación, así como a las
cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pago y ajustes” [107].
31. El ordenamiento jurídico también ha regulado con detalle el
procedimiento que debe surtir la Nación para la celebración de dichos actos o
contratos de crédito público. La Corte ha observado que tal normativa es
profusa y contempla “(…) distintas normas con procedimientos
divergentes de celebración de actos y contratos de crédito público, según su
especie, el orden administrativo al cual corresponda la entidad que contrae el
crédito e, incluso, su situación jurídica”[108].
En este procedimiento resulta de gran importancia la etapa
relativa al esquema de autorizaciones previas y conceptos técnicos favorables
en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o del Departamento
Nacional de Planeación –DNP-. Como lo ha expresado esta Corte, contempla un
contexto de controles y
“(…) tiene el propósito de ajustar las operaciones a la
política ‘en materia de crédito público y su conformidad con el Programa
Macroeconómico y el Plan Financiero aprobados por el Consejo Nacional de
Política Económica y Social Conpes, y el Consejo Superior de Política Fiscal,
Confis’ (Dcto 2681 art 40). Las autorizaciones citadas deben por lo
tanto “ser compatibles con las proyecciones fiscales y la estrategia
global de endeudamiento del país” (ídem art 42)”[109].
En esta sentencia, la Corte recordó que los contratos de
empréstito con organismos multilaterales también están sometidos a dicho
esquema de autorizaciones y conceptos.
32. A continuación se realizará una breve descripción de las
principales etapas para la celebración de operaciones de crédito interno y
externo de la Nación, con énfasis en los empréstitos externos e internos y, en
particular, en las operaciones de crédito público externo para la contratación
con organismos multilaterales. Como se verá, respecto de las operaciones de
crédito público existen disposiciones que son comunes a las operaciones
internas y externas, y otras que se refieren solo a una de éstas. Asimismo, es
preciso señalar que, si bien estas disposiciones corresponden principalmente al
régimen ordinario aplicable en tiempos de paz y normalidad institucional,
existen algunas normas especiales que hacen referencia a los estados de
excepción.
Etapas para la celebración de operaciones de crédito público
interno y externo de la Nación, precisiones en estados de emergencia
33. Previo a la celebración de actos o contratos de crédito
público, en primer lugar, debe darse un proceso de preparación
que, entre otras cosas, define qué proyectos necesitan ser financiados con recursos
de crédito externo y evalúa “(…) diferentes formas de financiamiento y la
conveniencia financiera y fiscal de realizar tales operaciones frente al
financiamiento con recursos diferentes del crédito”[110].
La Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público brinda asesoría a las entidades estatales “(…)
respecto de la obtención de recursos del crédito en condiciones favorables de
acuerdo al tipo de proyecto que se financiará”[111].
En esta etapa es preciso analizar las facultades de las entidades
estatales para llevar a cabo determinada operación de crédito. Por ejemplo, el
Decreto 1068 de 2015 establece que las operaciones de crédito público, las
asimiladas, las operaciones de manejo de la deuda y las conexas con las
anteriores, de los ministerios, se celebrarán a nombre de la Nación por el
Presidente de la República o por los funcionarios en quienes delegue esta
facultad[112].
Además, la facultad de celebrar contratos de empréstito externo en
nombre de la Nación es delegada por la normativa en el Ministro de Hacienda y
Crédito Público “(…) cuando su cuantía no exceda de mil cien millones de
dólares de los Estados Unidos de América (US$1.1 00.000.000), o su equivalente
en otras monedas”[113].
34. En segundo lugar, se surten las autorizaciones
previas y los conceptos técnicos con el fin de ajustar las operaciones
a la política macroeconómica y el plan financiero del Gobierno, las cuales
comprenden de forma general:
a.
La aprobación del CONPES.
b.
La aprobación del DNP.
c.
La autorización de la negociación del crédito por parte del Comité
de Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
d.
La Convocatoria de la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público y su concepto previo favorable para negociar la operación de crédito.
En relación con la celebración de operaciones de crédito público
interno y externo y para el otorgamiento de garantía de la Nación, el inciso 3º
del parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 dispuso que “(…) se requerirá
la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los
conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación”.
La normativa también señaló que, para pronunciarse sobre las
autorizaciones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrá en cuenta,
entre otros criterios, “(…) las condiciones del mercado, las fuentes de
recursos del crédito, la competitividad de las ofertas, la situación financiera
de la entidad, determinada según se establece en el artículo siguiente y el
cumplido servicio de la deuda por parte de dicha entidad”[114].
Por último, respecto de la convocatoria de la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público y del concepto previo favorable para
negociar la operación de crédito, el artículo 2.2.1.6.1 del decreto señaló lo
siguiente:
“ARTÍCULO  2.2.1.6.1. Solicitud. Con el fin de someter las
operaciones de crédito público y asimiladas a concepto de los miembros de la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, las entidades estatales deberán
efectuar la respectiva solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público-Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, como mínimo con
quince (15) días hábiles de antelación a la celebración de la respectiva
reunión, proporcionando la información y la documentación que se requiera.
La Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional se
abstendrá de tramitar la convocatoria de la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público cuando no se cumplan los términos y requisitos que se establecen
en el presente capítulo.
ARTÍCULO  2.2.1.6.2. Convocatoria. Los miembros de la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público serán convocados de forma ordinaria por
escrito por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o el Viceministro, como
mínimo con ocho (8) días corrientes de antelación. (…)”.
De igual modo, indicó que, dentro de esa reunión, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público deberá solicitar el concepto a los miembros de dicha
Comisión sobre cada operación una vez la misma haya sido estudiada, antes de
continuar con el siguiente tema listado en la convocatoria respectiva[115].
Según el marco normativo, el CONPES, el DNP y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, tendrán en cuenta para emitir los conceptos y las
autorizaciones que les corresponden, entre otros, “(…) la adecuación de las
respectivas operaciones a la política del gobierno (sic) en materia de crédito
público y su conformidad con el Programa Macroeconómico y el Plan Financiero
aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, y el
Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS”[116].
Por su parte, corresponde al DNP, cuando se trate de la emisión de
conceptos de dicho organismo o del CONPES, “(…) verificar que el
endeudamiento de las entidades estatales se encuentra en el nivel adecuado
teniendo en cuenta su situación financiera”[117].
En relación con la celebración de empréstitos externos o
asimilados de la Nación, la Ley 80 de 1993 dispuso que “(…) se
requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que
podrá otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuantía y
modalidad de la operación”[118].
Por su parte, el Decreto 1068 de 2015 indicó, más específicamente,
que la celebración de empréstitos externos requerirá:
“a) Autorización para iniciar gestiones, impartida mediante
resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá
otorgarse una vez se cuente con:
1. Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y
Social, CONPES; y
2. Concepto de la Comisión de Crédito Público si el empréstito
tiene plazo superior a un año.
b) Autorización para suscribir el contrato impartida por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en la minuta definitiva del
mismo”[119].
El inciso 5º del parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de
1993, señala que cualquier operación de crédito público externo de la Nación y
las garantizadas con plazo mayor de un año requerirán concepto previo de
la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, sin excepción. Respecto de
las que son menores de un año, la ley prevé que el Gobierno Nacional
puede determinar los casos en que no se requieran los conceptos mencionados,
así como impartir autorizaciones de carácter general para dichas operaciones.
Dentro de la categoría de empréstitos, y en relación con la
celebración de líneas de crédito contingente, el decreto dispuso que
requerirá autorización mediante Resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público con base en la minuta definitiva de los mismos, la cual podrá otorgarse
una vez se cuente con:
“a) Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica
y Social, CONPES, y
b) Concepto de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público”[120].
Si bien las anteriores son las reglas generales sobre
autorizaciones y conceptos, el Decreto 1068 de 2015 contempla regulaciones
sobre procedimientos especiales de acuerdo al tipo de acto o contrato, el orden
administrativo al cual corresponde la entidad que contrae el crédito e,
incluso, su situación jurídica[121].
35. Para las operaciones de crédito público y asimiladas que
comprendan el financiamiento de gastos de inversión se requerirá concepto del
CONPES y el DNP según corresponda.
Para las operaciones de crédito público y asimiladas que
comprendan el financiamiento de gastos diferentes a inversión, el concepto será
emitido por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En relación con las operaciones de crédito público asimiladas con
plazo superior a un año, les serán aplicables las disposiciones relativas a las
operaciones de crédito público, según se trate de operaciones internas o
externas y la entidad estatal que las celebre. En consecuencia, dispone que las
operaciones de crédito público asimiladas con plazo igual o inferior a 1 año,
están autorizadas por vía general y no requerirán los conceptos mencionados en
el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993[122].
Al referirse a los contratos de empréstito, el Decreto 1068 de
2015 también señaló que, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993, “(…) los sobregiros están
autorizados por vía general y no requerirán los conceptos allí mencionados”[123].
De igual modo, la normativa aclara que, a diferencia de las
entidades estatales distintas a la Nación, las entidades territoriales y sus
descentralizadas –que requieren de conceptos previos y autorizaciones para
celebrar créditos de corto plazo conforme a lo dispuesto en el artículo
2.2.1.2.1.9 del Decreto 1068 de 2015, los créditos de corto plazo de tesorería
que contrate la Nación están autorizados por vía general y no requerirán de
tales conceptos[124].
Del mismo modo, el decreto incluye una disposición especial para
los estados de emergencia que establece que en aquellos eventos en que la
entidad estatal requiera contratar créditos de corto plazo de tesorería “para
aliviar presiones de liquidez devenidas de una emergencia económica, social y
ecológica declarada por el Presidente de la República, dichos créditos no
podrán sobrepasar en conjunto el quince (15%) de los ingresos corrientes de la
respectiva entidad, sin incluir los recursos de capital, de la correspondiente
vigencia fiscal”[125]. Para ello, se requerirá de
la autorización previa del Director General de Crédito Público y Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse
una vez se cuente con:
“1. Autorización impartida por el órgano directivo para celebrar
el crédito de tesorería.
2. Las proyecciones estresadas del flujo de caja del año en curso
y la siguiente vigencia fiscal, avaladas por el órgano directivo de la entidad
estatal.
3. Certificación del representante legal donde se justifique la
necesidad de liquidez como consecuencia de la crisis económica, social y
ecológica declarada.
4. Concepto de no objeción a la operación, emitido por la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional.” [126]
36. En tercer lugar, con posterioridad a las
autorizaciones, se podrá iniciar el proceso de negociación del
crédito externo o interno. Para el perfeccionamiento y la celebración de los
actos o contratos, la Ley 80 de 1993 y el decreto reglamentario señalan que se
debe contar con un concepto favorable de la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público y una autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
37. Por eso, en cuarto lugar, según el artículo 2.2.1.6.9.
del decreto, los conceptos de la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público en ejercicio de sus funciones legales, no tendrán carácter
vinculante, excepto cuando la motivación del mismo sea la del artículo 3º de la
Ley 18 de 1970, el cual señala que:
“ARTÍCULO 3o. El Gobierno no podrá celebrar ni garantizar
contratos de crédito externo cuando carezca de los correspondientes recursos
internos sanos en moneda colombiana necesarios para complementar los gastos en
dólares. Se entiende por recursos internos aquellos que no sean inflacionarios
por sí solos”.
38. Y, en quinto lugar, para la celebración de toda
operación de crédito externo y operaciones asimiladas de las entidades
estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones
asimiladas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como
para el otorgamiento de la garantía de la Nación, “(…) se requerirá la autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos
favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación”[127].
Concretamente, para la celebración de contratos de empréstito
interno de la Nación, el decreto dispone que se requerirá autorización para
suscribir el contrato, “(…) impartida mediante resolución del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez se cuente con el
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación, cuando se trate de
proyectos de inversión, y la minuta definitiva del contrato”[128].
39. En sexto lugar, se procederá a la firma y
suscripción de la respectiva operación de crédito y se entenderá
perfeccionada “(…) cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación
y éste se eleve a escrito”[129].
40. En séptimo lugar, la normativa dispone que se realizará
su publicación “(…) en el Diario Oficial cuando se trate de
operaciones de la Nación (…). Para operaciones de la Nación este requisito se
entenderá cumplido en la fecha de la orden de publicación impartida por el
Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (…)”[130].
41. Este proceso puede esquematizarse como lo ilustra esta tabla
elaborada a partir de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley
80 de 1993 y del Decreto 1068 de 2015:
Etapas para la celebración de operaciones de crédito público
interno y externo de la Nación
1. Preparación.
2. Autorizaciones y conceptos previos.
Aprobación del CONPES.
Aprobación por DNP.
Autorización del Comité de Tesorería del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público autorizando la negociación del crédito.
Concepto previo favorable de la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público para negociar.
3. Negociación.
4. Concepto favorable de la Comisión interparlamentaria para
celebrar la operación de crédito.
5. Resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que
autoriza celebración del crédito.
6. Firma, suscripción.
7. Publicación.
42. Por último, es fundamental reiterar que la Corte
Constitucional reconoce que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 150.9 y
189.23[131] de la Constitución, en todo el
proceso de contratación nacional participa tanto el Congreso de la República
como el Ejecutivo, en forma separada y armónica. En este orden de
ideas, no puede afirmarse que la celebración de operaciones de crédito sea una
gestión pública exclusiva de una rama del poder: “(…) la posibilidad de
comprometer contractualmente a la Nación debe contar con la participación
concurrente de dos ramas del poder público: la rama Legislativa y la rama
Ejecutiva”[132].
Además, el Decreto 1068 de 2015, contempló la obligación
del Ejecutivo de rendir informes periódicos sobre las operaciones de crédito
público contratadas. Sostiene, en lo pertinente, expresamente:
“ARTÍCULO 2.2.1.6.8. Informes periódicos. Para rendir los informes
semestrales al Congreso de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público suministrará la siguiente información a la Comisión Interparlamentaria
de Crédito Público, a más tardar el 30 de marzo y el 30 de septiembre con corte
31 de diciembre y 30 de junio, respectivamente:
1. Informe sobre el cupo de endeudamiento de la Nación:
1.1 Relación de operaciones de crédito público y asimiladas
contratadas por la Nación que han afectado el cupo de endeudamiento (…)
1.2 Reembolsos de créditos contratados por la Nación que
incrementan la disponibilidad del cupo de endeudamiento (…)
1.3 Cancelaciones de créditos de la Nación que incrementan la
disponibilidad del cupo de endeudamiento (…)
2. El informe de garantías deberá contener: Relación de
operaciones de crédito público y asimiladas garantizadas por la Nación que han
afectado el cupo de garantías (…)
PARÁGRAFO. Para efecto de dar cumplimiento a lo establecido en
este artículo, las entidades estatales deberán remitir al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional, a más tardar el 1º de marzo y el 1º de septiembre de cada año, con
corte a 31 de diciembre y 30 de junio respectivamente, el estado de avance
de todos los proyectos financiados con recursos de fuente específica o
garantizada por la Nación tanto aquellos que no hubieran culminado su ejecución
antes de la presentación del informe inmediatamente anterior como los que se
hubieran iniciado a partir de la presentación de dicho informe”. (Subrayado no original)
43. Finalmente, es posible concluir con base en el artículo 215
superior que, respecto de las modificaciones que el Ejecutivo realice al
PresGN en el marco de un estado de excepción (como pueden ser las derivadas del
endeudamiento externo), el Gobierno tiene el deber de presentar un informe
motivado al Congreso y un informe que señale los hechos que suscitaron la
emergencia y las soluciones que adoptó, de manera que facilite la deliberación
política sobre los mismos y sobre la forma en que fueron usadas las facultades
extraordinarias por el Ejecutivo. Además, vale la pena insistir en que
las potestades del Congreso en materia presupuestal no se suspenden ni se
anulan en los estados de excepción. Esta es la razón por la cual, el artículo
84 del EOP dispone expresamente que “cuando se declaren estados de
excepción, toda modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser
informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su
realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá
informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de
sesiones”.
Las adiciones presupuestales en emergencia económica y destinación de
recursos. Reiteración de jurisprudencia
44. Desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que durante la vigencia de los estados de excepción “(…) el Ejecutivo
está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto (…) cuando la
medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la
perturbación del orden interno y a recuperar la paz.”[133]
No obstante, también ha precisado que “(…) el Congreso conserva sus
atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del Ejecutivo es
excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por éste,
no le suprime o resta atribuciones al Legislador.”[134]
Las facultades del Gobierno no son absolutas ya que (i) estas
medidas solo serán constitucionalmente válidas si están dirigidas a recuperar
la normalidad institucional[135]; (ii) si son justificadas, adecuadas y proporcionadas; y (iii) observan
los principios del sistema presupuestal señalados en el EOP[136]. Igualmente, estas funciones extraordinarias no anulan las
competencias ordinarias del Congreso de la República en esta materia.
45. Con respecto a la finalidad de las medidas la Sentencia
C-947 de 2002[137] condicionó la constitucionalidad de los gastos adicionados en el
decreto en revisión a que se encaminaran directa y específicamente a conjurar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. En ese
mismo sentido, la Sentencia C-148 de 2003[138] declaró inexequibles las partidas dirigidas a gastos que no
podían calificarse de sobrevinientes ni directamente atribuibles a las causas
de perturbación del orden público.
46. El EOP señala las modificaciones presupuestales que se derivan
de los estados de excepción, en su artículo 83 precisa que la fuente del gasto
público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo, pues de
acuerdo con la jurisprudencia:
“(…) hace compatibles las modificaciones
presupuestales adoptadas al amparo de los estados de excepción con el principio
de legalidad del presupuesto, de acuerdo con el cual en la ley de apropiaciones
no podrá incluirse partida alguna que no corresponda, entre otras fuentes, a un
gasto decretado por una ley anterior (Art. 346 C.P.), que para el presente caso
es el decreto de declaratoria.”[139]
47. En cuanto a las
modificaciones del presupuesto durante los estados de excepción, como se
explicará en los siguientes párrafos, la jurisprudencia ha reconocido dos
acciones principales sujetas a diferentes reglas. En efecto, el Presidente de
la República puede (i) generar créditos adicionales a los contemplados en la
ley de presupuesto aprobada por el Legislador; y (ii) llevar a cabo traslados
al interior del presupuesto general con el propósito de solventar y financiar
las medidas tendientes a controlar los efectos de la crisis a la que se refiere
el respectivo estado de excepción. Estas actuaciones adelantadas a través de
decretos deberán ser informadas al Congreso.
Esta Corporación ha
determinado que los créditos adicionales son “(…) aquellas
apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la
expedición y liquidación del Presupuesto (sic), y que se consideran como gastos
complementarios de éste. Estas adiciones comportan la identificación de nuevas
rentas que, en la misma proporción, se incorporan al presupuesto, tales como
las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos impuestos.”[140]
48. En síntesis (i) las
adiciones al presupuesto pueden ser generadas por el Presidente de la República
durante los estados de excepción; (ii) la fuente
de los recursos debe encontrarse previamente determinada; y (iii) en caso de
que la fuente de los recursos se determine mediante un decreto legislativo este
debe ser examinado automáticamente por la Corte Constitucional. En la medida en
que la fuente de la adición debe estar previamente establecida, la
jurisprudencia ha reconocido el carácter instrumental de la norma de
adición[141].
49. Con respecto a los
traslados, la jurisprudencia ha señalado que estos
ocurren:
“(…) cuando, sin alterar el
cómputo de las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto
cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento se
presenta, por una parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona
una partida de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las
partidas originales del presupuesto.”[142]
Sin
embargo, con el objetivo de que no se transgredan los límites
constitucionalmente aceptables de la modificación del presupuesto, esta
Corporación ha precisado que el análisis de los traslados comprende: (i) el
destino nuevo de los recursos[143] y (ii) la
afectación que generan en las partidas que disminuyen.[144]
Por lo tanto: (i) pueden ser
ordenados por el Presidente de la República durante los estados de excepción; (ii) no pueden transgredir
los límites constitucionalmente aceptables de la modificación del presupuesto;
y (iii) en caso de haber sido expedidos mediante un decreto legislativo serán
examinados automáticamente por la Corte.
Autorizaciones para operaciones de
crédito en el marco de los estados de excepción. Reiteración de jurisprudencia
50. Con base en las competencias y el diseño constitucional
que prevé la participación conjunta de las Ramas Legislativa y Ejecutiva en
estas operaciones, la jurisprudencia constitucional ha señalado las siguientes
características y reglas que deben observar, en épocas de normalidad, las
leyes que autorizan dichas operaciones:
(i)
Están relacionadas con el ejercicio de funciones
que comprometen en forma significativa los intereses nacionales;
(ii)
la autorización del Congreso debe ser general e
impersonal, salvo que sea necesario señalar al contratista, por tratarse de la
única persona natural o jurídica que puede llevar a cabo el objeto del contrato[145];
(iii)
el Congreso como órgano de representación popular
y en ejercicio del control político debe hacer un seguimiento y una evaluación
del ejercicio de las autorizaciones conferidas[146],
(iv)
el Gobierno tiene la iniciativa legislativa en la
materia y por ende es el competente para solicitarle al Congreso la respectiva
autorización[147];
(v)
se deben observar los principios constitucionales
que establecen los límites a las operaciones de endeudamiento, tal y como
sucede con la restricción material contenida en el artículo 364 superior, según
el cual la Nación no puede exceder su capacidad de pago, y
(vi)
la función del Congreso se limita a autorizar la
contratación, en tanto que el Gobierno celebra y ejecuta el contrato.
En ese sentido, la Sentencia C-246 de 2004[148] reiteró que
estas normas comportan “(…) el beneplácito legislativo (sic) para que
el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional, ya
que el ejercicio mismo de la actividad contractual es una facultad privativa
del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como
manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública.”
En relación con el análisis de las leyes de
autorizaciones para la celebración de empréstitos se ha señalado, de forma
general, que se trata de medidas inscritas en el marco del principio de
colaboración armónica entre las Ramas Ejecutiva y Legislativa, que responden a
la especialidad de la actividad de las funciones, y que se trata de una
previsión usual en el ordenamiento jurídico colombiano. En particular, ha
destacado el interés del Constituyente de contar la participación concurrente
del Congreso y el Gobierno en la adquisición de los compromisos contractuales
de la Nación.
51. Las autorizaciones en mención se han otorgado
en el marco de situaciones de paz o normalidad institucional. En el marco de
los estados de excepción consagrados en los artículos 212 a 215 de la Carta, el
Presidente, en ejercicio de una competencia legislativa excepcional, también ha
otorgado autorizaciones para la celebración de contratos de empréstitos y la
simplificación del procedimiento ordinario previsto para el efecto.
Desde las
sentencias iniciales sobre las autorizaciones para operaciones de crédito en
los decretos legislativos, la Corte hizo énfasis en la necesidad de simplificar
los procedimientos para lograr una gestión eficaz de los recursos que permitan
atender las crisis. Por ejemplo, la Sentencia C-448 de 1992[149] indicó
que en estos escenarios
“(…) mal podría requerírsele permiso expreso de la ley para cada
operación de endeudamiento, pues ello implicaría la creación de obstáculos
adicionales a la crisis en sí misma, esto es, se tendría una interpretación
extraña a los dictados de la Carta. Así […] se harían inalcanzables las metas
del estado de excepción si la función reparadora que se confía al Gobierno
tuviera forzosamente que moverse dentro de los estrechos límites de
autorizaciones especiales y fijación de cuantías, que por otra parte, en
situaciones como las que dieron origen a esta declaratoria de emergencia, serían
imposibles de determinar previamente.”
En ese mismo sentido, la Sentencia C-217 de 1999[150] consideró que la autorización
para celebrar y garantizar operaciones de crédito público interno y externo[151], así como para renegociar y
reorientar los créditos vigentes se ajustaban a la Carta. En efecto, le
permiten a la Nación intervenir de manera efectiva en la solución de la
calamidad que se presentó y resultan necesarias, debido a que las entidades no
pueden obrar por fuera de la esfera de sus competencias. Por lo tanto, el
Legislador extraordinario debe ampliar la esfera de sus funciones e impartir
las autorizaciones.
52. Estas situaciones también se han evaluado, limitado y
circunscrito a las especiales condiciones que, por disposición constitucional,
caracterizan a las facultades excepcionales. La Sentencia C-241 de 2011[152] examinó el Decreto 4703 de 2010,
expedido en el marco del estado de
emergencia económica, social y ecológica declarado como consecuencia del
desastre natural “Fenómeno de
la Niña”[153]. Entre las medidas
que previó este decreto se encuentra la establecida en el artículo 1º que
autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
que, a través de un trámite simplificado, previsto en la misma disposición[154], gestionara y
celebrara “(…) operaciones de crédito público interno y externo,
asimiladas y conexas a estas, en la cuantía requerida para conjurar la crisis y
evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública, que
motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica contenida en
el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010.”
En el examen de la autorización descrita, la Sala reconoció la necesidad de que el Gobierno Nacional cuente con un amplio
margen de discrecionalidad para buscar rápidamente fuentes de financiación que
le permitan atender la crisis que dio lugar al estado de excepción. Sin
embargo, aclaró que esta circunstancia no genera poderes ilimitados. En
concreto, indicó que la norma examinada carecía de referentes que establecieran
el alcance de la autorización otorgada para las operaciones de endeudamiento,
pues se limitó a indicar que el monto será aquel que resulte necesario para
conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. La ausencia de
límites, adujo, equivaldría a una autorización ilimitada a favor del Ejecutivo.
En ese sentido, señaló que, si bien el juez constitucional no es
el llamado a determinar la cuantía que requiere el Gobierno para atender la
situación de excepción, sí debe controlar que la autorización sea un: “(…)
instrumento temporal que apunte directamente a conjurar los efectos
inmediatos y próximos de la situación de anormalidad y no a resolver problemas
estructurales, cuya solución es a largo plazo, y para lo cual la Constitución
prevé otros instrumentos de política económica, como lo es el Plan Nacional de
Desarrollo.”
La Corte concluyó que la anormalidad permite que
(i) el Gobierno Nacional se autorice a endeudarse para contar con los recursos
necesarios para atender la crisis, y (ii) que la urgencia de contar con los
recursos justifique prescindir de ciertos procedimientos y autorizaciones
previas. Sin embargo, el respeto a los límites del estado de excepción no
permite un aval de endeudamiento de manera constante y sin previos controles
técnicos; ni para financiar proyectos de largo aliento, los cuales pueden ser
atendidos mediante los mecanismos ordinarios.
Asimismo, destacó que siempre debe estar presente el límite
material fijado por el artículo 364 superior, en el sentido de que “El
endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales
no podrá exceder su capacidad de pago” y que no hay una razón
constitucional que impida que los contratos de empréstito no sean finalmente
registrados ante la Contraloría General de la República. Con base en esas
razones condicionó la exequibilidad de la norma estudiada.
53. En síntesis, el examen de autorizaciones de
operaciones de empréstito y la simplificación de las operaciones de crédito
decretadas por el Presidente como Legislador de excepción involucra la
protección de intereses nacionales, incluso en situaciones de anormalidad,
requieren de la participación de las Ramas Ejecutiva y Legislativa y, son
urgentes para atender oportunamente las causas de la emergencia. Por lo tanto,
son válidas siempre que: (i) estén limitadas temporal y materialmente a superar
la situación que motivó el estado de excepción; (ii) observen los principios
constitucionales relacionados con la deuda pública, tales como el límite de
endeudamiento previsto en el artículo 364 superior y el principio de
sostenibilidad fiscal consagrado en el artículo 334 de la Carta; (iii) preserve
la competencia del control fiscal en cabeza de la Contraloría General de la República, y (iv) no anule el
control político del que es titular el Congreso de la República.
El examen de constitucionalidad del
Decreto 519 de 2020
Requisitos formales
54. La Corte advierte que la normativa objeto de examen cumple con
los requisitos formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado
de emergencia económica, social y ecológica. En primer lugar, el Decreto 519 de
2020 fue adoptado el 5 de abril del mismo año, esto es, dentro de los 30 días
siguientes a la declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 17 de
marzo de 2020, mediante el Decreto 417 de esa fecha. Igualmente, fue suscrita
por el Presidente de la República y por todos los ministros. Del mismo modo, el
decreto analizado cuenta con 23 párrafos de consideraciones que conforman su
motivación, respecto de su justificación y necesidad (argumentos que fueron
descritos en el fundamento jurídico 16 de esta sentencia).
Requisitos materiales
55. A fin de determinar la constitucionalidad sustantiva del
decreto estudiado, la Sala adoptará la metodología de los juicios que ha
previsto la jurisprudencia constitucional antes sintetizada.
56. A fin de analizar la validez sustantiva del decreto estudiado,
la Sala adoptará la metodología de los juicios que ha previsto la
jurisprudencia constitucional antes sintetizada.
57. En cuanto al juicio de finalidad, la Corte encuentra que
las medidas adoptadas por este decreto legislativo están directa y
específicamente encaminadas a impedir la extensión o agravación de la crisis
generada por el COVID-19. Efectivamente, la normativa contempla la adición del PresGN en sus secciones
presupuesto de rentas y recursos de capital, y presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones; su liquidación y la autorización al Gobierno Nacional para que
efectúe las operaciones de crédito público interno o externo que se requieran
para financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal de 2020.
Esta disposición precisa que las operaciones serán reglamentadas por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y sólo requerirán la autorización
impartida por el titular de esa cartera mediante resolución.
La adición presupuestal y su liquidación tiene como fin atender
las afectaciones de los derechos fundamentales que
se han agravado por la emergencia. Por esta razón el decreto adopta medidas
excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población
desprotegida y a los sectores sociales afectados gravemente por la pandemia,
aspectos indispensables según los datos y recomendaciones en la materia. En
particular, las consideraciones de la normativa se refieren a la información de
la OIT y del FMI sobre la necesidad de que los Estados adopten disposiciones en
ese sentido.
A tal efecto, las fuentes apropiadas serán destinadas al FOME
(creado por el Decreto 444 de 2020) que es un fondo cuyo objeto es atender las
necesidades de recursos para la atención en salud, aminorar los efectos
adversos generados a la actividad económica para que brinde condiciones que
mantengan el empleo y el crecimiento. Sin duda, el presupuesto original no
podía prever este gasto y por ello la medida tiene como fin garantizar recursos
para las materias citadas.
Por otra parte, la autorización al Gobierno para la gestión de
endeudamiento interno y externo de manera simplificada, tiene el propósito de
permitir el acceso a distintas fuentes de financiamiento y garantizar la
disponibilidad de recursos para  fortalecer
el sistema de salud, brindar apoyo a la población desprotegida y contrarrestar
la afectación de la estabilidad económica y social. En este punto es importante
anotar que, a primera vista, podría parecer que se trata de una autorización
ilimitada cuya finalidad va más allá de la crisis, si es que esta se entiende
como el hecho o conjunto de hechos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia. En efecto, se trata de una potestad sometida a una condición
indeterminada “el tiempo que duren los efectos que dieron lugar a la
declaratoria del Estado de Emergencia”, es decir, el Presidente puede
mantener esta autorización incluso cuando ya haya terminado el estado de
emergencia. Obviamente, eso no implica que se suspendan las facultades del
Congreso en materia de operaciones de crédito público, incluso en lo
relacionado con la autorización que tiene el gobierno en virtud del estado de
excepción, pues el Legislativo mantiene intactos sus poderes. La Sala considera
que la norma se ajusta a la Constitución por las siguientes razones:
La primera, porque la vigencia de las disposiciones proferidas en
el estado de emergencia económica, social y ecológica no se agota en el tiempo
en el que el Presidente puede actuar como Legislador de excepción. Por lo
tanto, la medida puede mantenerse más allá de la situación de emergencia.
La segunda, porque esta disposición establece un límite conceptual
y temporal definido, pues se refiere a la vigencia fiscal 2020, lo que excluye
la utilización de esta autorización para financiar proyectos de inversión que
no tengan relación directa con la crisis y que sean de largo plazo[155]. Por lo tanto, no es una facultad
ilimitada en el tiempo y su duración máxima está ligada a un fundamento fáctico
admisible: la duración de los efectos que dieron lugar a la declaratoria y a un
límite temporal relacionado: la vigencia fiscal 2020, teniendo en cuenta el
principio de anualidad del presupuesto.
La tercera, en tanto que la autorización está sometida a
circunstancias indeterminadas (los efectos de la crisis) y determinadas
(vigencia fiscal 2020). Sin duda, se trata de un precepto razonable, basado en
la incertidumbre e imprevisibilidad que ha caracterizado el comportamiento de
la pandemia y sus consecuencias en los distintos aspectos que quiere atender
presupuestalmente el decreto estudiado.
58. La normativa bajo examen cumple con la conexidad material
requerida por la Constitución y por la LEEE. En efecto, las medidas que
contempla se relacionan con las causas que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción: la presencia del COVID-19 en el país, sus características
y velocidad de contagio que se convierten en una calamidad pública en materia
económica, laboral, social y de salubridad.
Desde el punto de
vista interno de la conexidad material es claro el vínculo entre las medidas
adoptadas y las consideraciones del decreto,
pues el objetivo central de la normativa es garantizar la disponibilidad de
recursos para atender los efectos sociales, económicos y sanitarios de la
emergencia causada por el COVID. Para lograrlo, adopta 2 medidas y las
motiva con suficiencia. En primer lugar, adiciona el PresGN en sus secciones presupuesto de rentas y
recursos de capital, y presupuesto de gastos o ley de apropiaciones a fin de atender
una situación imprevista que no pudo tomar en cuenta el presupuesto
original. En segundo lugar, hace la correspondiente
liquidación; y en tercer lugar autoriza al Gobierno
Nacional para que efectúe las operaciones de crédito público interno o externo
que se requieran para financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia
fiscal del 2020, como herramienta lógica y necesaria para financiar la adición
presupuestal que decreta y liquida.
El análisis desde la
perspectiva externa de la conexidad también se supera, pues la normativa estudiada muestra el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia. La declaratoria de
emergencia se hizo con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta
al país por causa del COVID-19. La justificación para la adopción de dicha
medida incluyó razones económicas, específicamente en materia laboral y de
salud pública. Con respecto a dichas razones, la consideración 17 del decreto
bajo examen remite al Decreto 417 en los siguientes términos:
“(…)
es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia
fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la
implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y
mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que
garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus
COVID-19, así como contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y
social que ha conllevado la emergencia.”
Como puede observarse, la motivación del
decreto bajo examen remite a los efectos negativos en la economía y en el
bienestar social, los cuales son descritos ampliamente por el Decreto 417 de
2020, en las consideraciones del apartado “Presupuesto Fáctico”
tituladas “Aspectos económicos” en sus dos apartados “Ámbito nacional”
y “Ámbito internacional”.
En
materia de salud pública, el decreto bajo estudio
destaca la declaratoria del COVID-19 como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud el día 11 de marzo de 2020, quien
instó a los Estados a tomar medidas urgentes para combatir la pandemia. De
igual manera, se refiere a la decisión del Ministerio de Salud y Protección
Social de declarar la emergencia sanitaria en el país para dictar medidas
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico.
Todas esas consideraciones remiten al decreto declaratorio, de tal
suerte que las medidas adoptadas se dirigen a incluir los
recursos necesarios para la implementación de acciones efectivas dirigidas a
conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el
sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y
prevención del COVID-19, así como a contrarrestar la afectación de la
estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia.
59. Esta Sala encuentra que el decreto supera el juicio de
motivación suficiente. En efecto, fue fundamentado y explicó los objetivos
de la normativa –incluir en el PresGN 2020 los recursos
necesarios para la implementación de las acciones dirigidas a conjurar la
emergencia, principalmente para fortalecer el sistema de salud y contrarrestar
la afectación de la estabilidad económica y social del país- y las medidas adoptadas para lograrlo –la adición del PresGN en sus secciones presupuesto de rentas y
recursos de capital, y presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, con su
correspondiente liquidación, y la autorización al Gobierno Nacional para que
efectúe las operaciones de crédito público interno o externo que se requieran
para financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal de 2020-. De otro lado, las razones presentadas por el Presidente son
suficientes, pues el impacto sanitario, social y económico de la pandemia es
indiscutible y de público conocimiento. De hecho el decreto se basa en los informes de la OMS, la OIT y del FMI que explican los efectos
adversos de la pandemia sobre la salud, el mercado laboral y la economía en
general.
Además de las razones de salubridad descritas por la OMS integradas
en la primera parte del decreto objeto de control, el considerando
13 resalta que, de acuerdo con el comunicado emitido por
la OIT el pasado 18 de marzo, la pandemia tendrá una amplia repercusión en el
ámbito laboral. Los efectos se extenderán sobre: (i) la cantidad de empleo -las
estimaciones más favorables calculan que 5,3 millones de personas resultarán
desempleadas-; (ii) la calidad del trabajo, esto es, los salarios y el acceso a
protección social; y (iii) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en ese mercado. En
consecuencia, la consideración 14 anota que
“(…) la Organización Internacional del Trabajo, (…)
insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los
trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud
generadas (sic) por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores
en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv)
sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar
los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida”.
El
apartado 15 de las consideraciones señaló que el FMI reconoció que la
pandemia se convirtió en una crisis económica y financiera y que, como
consecuencia de la interrupción repentina de la actividad económica, el
producto mundial se contraerá en 2020. El organismo internacional adujo que es
necesario “(…) dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.”
Con base en estos fundamentos, la Corte encuentra cumplido el
estándar que, en este caso, es más flexible porque las medidas adoptadas no
limitan derechos constitucionales.
60. El decreto supera el
juicio de ausencia de arbitrariedad ya que no establece medidas que violen
las prohibiciones para el ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas
en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. Efectivamente, las disposiciones consisten en una
adición presupuestal y en la autorización al Presidente para adelantar operaciones
de crédito público. En ese sentido, (i) no suspenden o vulneran el núcleo
esencial de los derechos y libertades fundamentales, pues ni siquiera se
refieren directamente a ellos, únicamente pretenden garantizar recursos para
atender la crisis; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado porque no hacen mención a ellas
ni tienen un vínculo directo con su operación y, (iii) no suprimen o modifican
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento por no tener
relación con ellos. En relación con el punto (ii), podría pensarse que las
medidas adoptadas por el decreto bajo examen afectan el normal funcionamiento
del legislativo o de uno de sus órganos (la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público). Sin embargo, para la Sala no se configura tal situación, pues
la Comisión permite la
colaboración armónica entre dos poderes públicos; el Ejecutivo y el
Legislativo, y por esta razón no puede afirmarse que esta sea en sí misma una
rama del poder. La Comisión “es un mecanismo que ha sido establecido
por el legislador con el fin de efectivizar la función constitucional del
Congreso de ejercer control político sobre el Gobierno a la luz de lo dispuesto
en los artículos 114 y 150-9 de la Constitución”[156]. Por
estas razones, no se altera el normal funcionamiento de las ramas del poder por
la falta de participación de la Comisión en la celebración de una operación de
crédito público. Simplemente, esa etapa previa se abrevia para ganar celeridad
y, en todo caso, se mantiene el control político del Congreso sobre los actos
de Presidente, como ya se ha mencionado.
61. En cuanto al juicio
de intangibilidad, esta Corte encuentra que la normativa bajo examen no
se refiere a los derechos intangibles a los que hacen alusión los artículos 93
y 214 de la Constitución[157] y tampoco tiene que ver con los mecanismos judiciales
indispensables para su protección. En efecto, se ocupa
de adicionar el PresGN y autorizar al Presidente para realizar otras
operaciones de crédito público interno o externo que se requieran para
financiar sus apropiaciones.
62. Las medidas adoptadas
por la normativa analizada también superan el juicio de no contradicción
específica por las siguientes razones: (i) no contrarían de manera concreta
la Constitución o los tratados internacionales. En efecto, las medidas tienen
un carácter temporal determinado, vinculado claramente al año fiscal que
culmina el 31 de diciembre de 2020. Después de esa fecha, no puede haber
compromiso alguno en materia presupuestal derivado de estas facultades. Además,
las disposiciones no anulan los controles y facultades del Congreso en materia
presupuestal, que se erigen en garantía para limitar el poder que el Ejecutivo
ha adquirido por vía de excepción y, con ello, asegurar los principios
presupuestales superiores. (ii) No desconocen el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia (artículos 47, 49 y 50 de la
LEEE). Adicionalmente, el decreto no desmejora los derechos sociales de los
trabajadores, por el contrario, atendió las recomendaciones de la OIT sobre el
empleo en estos momentos de crisis.
63. El decreto analizado cumple con el juicio de
incompatibilidad porque expresa las razones por las que las normas legales
existentes son irreconciliables con el estado de emergencia que pretende
garantizar los recursos para atender la emergencia en aspectos económicos,
sociales, laborales y sanitarios. La revisión normativa permite concluir que, con fundamento en el principio de legalidad del gasto (artículo
345 superior) y en lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución y 15 del
EOP, “ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con
cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”.
Como es lógico, el proyecto de la ley del PresGN que el Gobierno Nacional
sometió a consideración del Congreso, no contemplaba los gastos extraordinarios
que demanda la pandemia, pues fue meses antes del primer caso de COVID-19.
La insuficiencia de los
mecanismos ordinarios de financiación de las funciones del Estado y la
imposibilidad de apropiar oportunamente los recursos requeridos para hacerle
frente a la grave crisis económica y social con base en las normas que regulan
el proceso presupuestal ordinario surtido ante el Congreso, sustentan
las medidas extraordinarias de adición presupuestal y autorización al Gobierno
para efectuar las operaciones contempladas en el decreto estudiado. En efecto,
la normativa bajo examen altera el proceso normal para autorizar
al Presidente a adelantar ciertas operaciones que garanticen los recursos
necesarios para atender la crisis, con lo cual, por ejemplo, no se surte la
etapa ante la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Se trata de una
medida para flexibilizar y agilizar los requisitos, pues mantener el proceso
como se adelanta usualmente no tomaría en consideración el apremio de la emergencia
que se debe enfrentar, caracterizada por su imprevisibilidad y por los graves
daños sociales, económicos y laborales que ha causado en un tiempo muy corto. Por
ello, es razonable que no se agoten todas las etapas, pues ellas generan
retrasos que, por no ser indispensables en este momento, no pueden permitirse
sin sacrificar el cumplimiento de los propósitos de la declaratoria de
emergencia. Con todo, el control político del Congreso se mantiene y puede ser
ejercido en cualquier momento, no sólo en esa etapa previa de las operaciones
de crédito público, con lo que se aseguran garantías institucionales de control
político.
64. Para la Sala Plena, la
normativa objeto de control supera parcialmente el juicio de necesidad ya
que dos de las medidas adoptadas (adición presupuestal, y autorización al
gobierno para que efectúe las operaciones de
crédito público interno o externo que se requieran para financiar las
apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal de 2020) son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción relacionados con: i) la inclusión de los
recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a
conjurar la emergencia y a mitigar sus efectos; y, ii) contrarrestar la
afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia.
Como ya ha sido explicado, el artículo
9° de la LEEE indica que el uso de las facultades derivadas de la declaratoria
de estado de excepción está condicionado, entre otros, al principio de
necesidad que el artículo 11 del mismo cuerpo normativo define en función de
los fines perseguidos por la declaratoria. La Sentencia C-179 de 1994[158], que declaró
exequible ese mandato, destacó su importancia al señalar que busca “impedir
que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas”, y
que por ello estas “deben ser las estrictamente indispensables para retornar
a la normalidad”. Lo anterior se explica porque el régimen de excepción
implica un sacrificio del equilibrio de poderes entre las Ramas del Poder
Público, un claro impacto en la institucionalidad usual y una mayor posibilidad
de limitación de los derechos de las personas.
El desarrollo jurisprudencial de este
principio ha llevado a que, de manera pacífica y uniforme, se considere que tiene
dos facetas: fáctica y jurídica.
64.1. En cuanto a la necesidad fáctica o idoneidad, es posible
verificar que estas medidas permiten evitar la extensión de los efectos de la
crisis. Efectivamente, el Presidente de la República no incurrió en un error
manifiesto respecto de la utilidad de estas previsiones para contenerla.
Para esta Corporación es claro que las previsiones contenidas en el decreto
bajo examen sí permiten evitar la extensión de los efectos de la crisis, pues
sin capacidad económica estatal no es posible enfrentar las graves
consecuencias de la emergencia. Las medidas adoptadas pretenden (según los argumentos presentados por los Ministerios de Salud y
Protección Social y del Trabajo) obtener los recursos adicionales con destino
al FOME para conjurar la crisis en los ámbitos económico, laboral y de salud
pública, pues existen requerimientos emergentes y restricciones presupuestales
para atenderlos.
La priorización de esos
aspectos es aconsejada por la OMS, por la OIT y por el FMI, recomendaciones que
son citadas de manera genérica por el decreto bajo examen a partir del tercer
párrafo de consideraciones. De tal suerte, no cabe duda de la utilidad de
garantizar los recursos necesarios para la implementación de las distintas
medidas diseñadas para hacer frente a la crisis.
Adicionalmente, la
autorización al Gobierno para la gestión de endeudamiento interno y externo de
manera simplificada, tiene el propósito de facilitar el acceso a distintas
fuentes de financiamiento para garantizar la disponibilidad de recursos y
fortalecer el sistema de salud, brindar apoyo a la población desprotegida y
contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social.
64.2. La necesidad
jurídica o subsidiariedad, implica que la Corte verifique si dentro del
ordenamiento jurídico ordinario existen previsiones legales que sean
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional,
caso en el cual, la legislación de emergencia no sería necesaria. El concepto
incluye tanto las previsiones legales de competencia, como las sustantivas, es
decir, este Tribunal debe constatar dos elementos[159]: (i) si
es requerido el uso de los poderes legislativos extraordinarios para afrontar
la emergencia; y (ii) si es apremiante agregar ciertos contenidos
a la legislación para enfrentar la crisis. El primero consiste en
determinar si la normativa bajo análisis requiere que el Presidente de la
República despliegue sus atribuciones legislativas excepcionales, ya que en
caso de que no lo fuera, no superaría este paso del escrutinio. El segundo
implica establecer si el contenido sustancial de la norma es indispensable por
tratarse de un tema inexistente en el ordenamiento, o por estar reglado de
manera insuficiente, o inadecuada para atender la emergencia. De lo contrario,
la disposición sería innecesaria.
Esta comprensión compuesta del principio
de necesidad parte de postulados básicos del ordenamiento constitucional. Estos
entienden que un estado de excepción es una situación límite en la que los
dispositivos competenciales y sustantivos propios de la normalidad son
insuficientes ante la crisis que el gobierno debe enfrentar. Por lo tanto, y
como es obvio, un estado de excepción no podría ser atendido por medio de las
competencias o contenidos jurídicos usuales.
La importancia de este
requisito radica en impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en el uso
de poderes presidenciales o en la adopción misma de las medidas de excepción
que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a
la normalidad. Por eso, el control al poder ejecutivo investido
de facultades legislativas extraordinarias es estricto, consecuencia que
también deriva del principio de separación y control de poderes (artículos 113
y 121 superiores). En efecto, la declaratoria de un estado de excepción y la
legislación expedida a su amparo no pueden ser fundamentadas solamente en el
arbitrio del gobierno, pues el ejercicio de la facultad legislativa en cabeza
del Presidente en la Constitución de 1991 fue limitada a la demostración de
razones objetivas, verificables y ciertas, que son objeto de control
jurisdiccional por la Corte Constitucional, solo de esa manera se garantiza que
las situaciones de anormalidad no se conviertan en la normalidad de las
instituciones. Así, los contenidos propios de los estados de excepción son
recursos a los que el gobierno sólo puede acudir en última instancia, puesto
que se trata de graves alteraciones institucionales, económicas o sociales las
que la Constitución acepta y enfrenta con precisos límites formales y
materiales.
Por ser de interés para este caso, la
Sala se detendrá en la primera faceta del juicio de necesidad jurídica o
subsidiariedad, consistente en estudiar si el
uso de los poderes legislativos extraordinarios para afrontar la emergencia es
requerido para expedir las normas integrantes del DL. Como se ha dicho reiteradamente, las disposiciones expedidas por
el gobierno al amparo de un estado de emergencia, se limitan a
aquellas estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos[160], tal y como lo establece el texto
constitucional en el artículo 215. Esta fórmula permite cierto margen para que
el Ejecutivo determine cuales son las potestades que usará, pero también tiene
una finalidad restrictiva para proscribir el empleo de atribuciones que no
sean necesarias para conjurar la crisis, pues el estado de emergencia ha
sido definido como un “método excepcional de gobierno monocrático de la
economía”[161].
Al respecto, la Sentencia C-172 de 2009[162]
afirmó:
“el
principio de necesidad en materia de estados de excepción exige que las medidas
adoptadas en desarrollo de la emergencia social sean de naturaleza tal que sólo
hubieran podido adoptarse en ejercicio de las facultades excepcionales
derivadas de la emergencia. Por ello, de verificarse que las medidas
decretadas en desarrollo del citado estado hubieran podido adoptarse en
ejercicio de las competencias ordinarias, habría que concluir que la invocación
de los poderes excepcionales fue innecesaria y, por tanto, que se hizo uso
ilegítimo de dicho estado de excepción.” (Negrillas fuera del texto)
En suma, el principio de necesidad debe
ser comprendido en el marco de la razonabilidad[163], por lo tanto, no
puede eliminar el margen de apreciación que debe tener el gobierno para
enfrentar la crisis, aspecto indispensable y connatural a sus funciones
constitucionales. Por lo tanto, corresponde al Presidente apreciar la
suficiencia o insuficiencia de las atribuciones de las entidades estatales para
atender la emergencia. Sin embargo, esa facultad no es absoluta ni arbitraria
ya que debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepción (la
Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia y la LEEE).
Resulta útil distinguir entre el diseño
de una estrategia para conjurar la crisis –en la que el gobierno tiene un rango
de apreciación considerable- y el adecuado ejercicio de la competencia
legislativa extraordinaria –cuyo escrutinio es intenso-. Por ejemplo, esta Corte
ha declarado exequibles normas que podrían haber sido expedidas por medio de
decretos reglamentarios y que son parte de un decreto legislativo, esto es una
ley en sentido material, que contiene otras disposiciones que sí requerían
trámite legal, con las que tienen un claro nexo material[164].
En principio, podría pensarse que la
inclusión de preceptos reglamentarios en un decreto legislativo no cumple con
las exigencias del juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad porque los
mismos podían haber sido expedidos mediante las facultades ordinarias del
Presidente que, de hecho, puede ejercer directamente en cualquier tiempo. No
obstante, esta Corporación ha entendido que sí se supera el juicio porque la
normativa corresponde a una estrategia jurídica integral para atender la
crisis, y su inclusión como parte de un decreto con fuerza material de ley
resulta razonable frente a otros objetivos constitucionalmente relevantes, por
ejemplo: maximizar la coherencia del sistema, evitar la dispersión normativa,
generar seguridad jurídica y lograr divulgación precisa para los ciudadanos y
destinatarios de normas operativas. Bajo esas circunstancias, que el Presidente
haya hecho uso de su atribución como legislador extraordinario para incluir
algunas previsiones que podía regular en ejercicio de su potestad reglamentaria
no sólo no sacrifica valores constitucionales sino que los promueve, de tal
suerte, el juicio de necesidad se supera.
Contrario sensu,
si estos elementos –nexo material directo y carácter relevante en términos
constitucionales de la integralidad de la regulación- no son demostrados y el
Presidente ejerce sus facultades extraordinarias para expedir normas que podría
dictar en ejercicio de sus competencias ordinarias, el juicio de necesidad no
se supera, y los preceptos deberán ser declarados inexequibles, en tanto que
los contenidos normativos debieron expedirse mediante los procedimientos y las
formas ordinarias que el ordenamiento jurídico contempla.
En el caso bajo examen, el
decreto demuestra parcialmente su necesidad jurídica (artículos 1°, 2° y 6°),
es decir, cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que el ordenamiento
jurídico ordinario no cuenta con previsiones legales suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional. Efectivamente, no hay otra
posibilidad jurídica para hacer una adición presupuestal pronta y flexibilizar
los requisitos para autorizar al Presidente a adelantar ciertas operaciones que
garanticen los recursos necesarios para atender la crisis, pues tendrían que
tramitarse en el Congreso. Además, como lo afirmaron
varios intervinientes y el Ministerio Público, se verificó que las
apropiaciones iniciales del PresGN eran insuficientes para conjurar la
emergencia, pues la estimación presupuestal se hizo en febrero de 2019, cuando
era imposible prever la emergencia.
No
ocurre lo mismo con los artículos 3°, 4° y 5°, correspondientes a la
liquidación del presupuesto, pues se trata de disposiciones que podían
haberse expedido en uso de las facultades ordinarias del Presidente.
El artículo 67 del EOP determina que “Corresponde
al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la
Nación.” La jurisprudencia constitucional ha sido clara en
reconocer la competencia y límites del Presidente para liquidar el presupuesto
así como la naturaleza de este acto. La Sentencia C-354 de 1998[165]
reiteró la C-629 de 1996[166] que estableció que la liquidación
pretende “detallar o definir en forma específica
cada uno de los conceptos que […] lo conforman, función que corresponde
realizar al Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria, en el decreto
de liquidación como en el anexo que detalla el gasto para el año fiscal
respectivo.”
Por lo tanto, el decreto de liquidación
del presupuesto no es un acto de naturaleza legal. De
hecho, en tiempos de normalidad institucional, no puede interferir en el
trabajo del Legislador para modificar la ley anual de presupuesto[167], pues se trata de “(…) una
operación destinada a clarificar los resultados del debate legislativo y
especificar el gasto (...).”[168] El decreto de liquidación pretende
crear las condiciones adecuadas para ejecutar de mejor manera el presupuesto
aprobado por las Cámaras.
De acuerdo con ello, en tiempos de normalidad institucional se aplica
la regla del EOP, y no existe disposición alguna en el ordenamiento que prevea
una norma distinta cuando se ha declarado un estado de excepción. En efecto, la
Corte se ha referido al proceso presupuestal en
estados de excepción y ha señalado que la única diferencia con la normalidad
institucional es la facultad del Ejecutivo para
cambiar la destinación de algunas rentas; reasignar partidas y realizar
operaciones presupuestales con el propósito de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos (artículos 215 constitucional y 47 de
la LEEE).
Como lo reiteró la Sentencia C-434 de 2017[169],
el Ejecutivo se convierte en Legislador transitorio, tiene la facultad de
intervenir el PresGN a través de adiciones y traslados (artículo 83 del EOP) y
toda modificación deberá ser informada al Congreso (artículo
84 del EOP). La regla del artículo 67 del EOP que faculta al Gobierno Nacional para
proferir el decreto de liquidación del PresGN, no cambia. En este punto es
importante recordar que no pueden confundirse las etapas de adición y de
liquidación, pues a pesar de que ambas están en cabeza del Presidente en
estados de excepción, son distintas. Por tal razón, no puede entenderse la
normativa presupuestal como una posibilidad de que el ejecutivo escoja si expide
un decreto legislativo o uno reglamentario para hacer la liquidación
presupuestal, en efecto, el artículo 83 EOP[170] no hace tal
habilitación.
En ese orden de ideas, el decreto bajo examen, que en sus 2
primeros artículos hace una adición presupuestal y en los artículos 3°, 4° y 5°
lleva a cabo la liquidación de las apropiaciones incorpora normas que no son de
rango legal y podrían haberse expedido por el Presidente en uso de sus
facultades ordinarias.
Es indiscutible que los contenidos de estos artículos son propios
de un decreto que no tiene fuerza de ley, pues se trata de las normas
necesarias para ejecutar la ley del presupuesto a las que hace referencia el
artículo 67 del EOP. Este precepto, que por ser orgánico tiene un rango
especial en el sistema de fuentes, le otorga al Presidente la competencia para
expedir el decreto liquidatorio como suprema autoridad administrativa, no como
Legislador de excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en un
estado de emergencia el poder usado para expedirla haya cambiado.
Sin embargo, podría alegarse la necesidad de considerar algunos
elementos propios de la excepcionalidad de la situación para justificar otro
tipo de interpretación que concentre el control en esta Corte. Por ejemplo, la
importancia de regular de manera completa e integral el cambio presupuestal
hecho por el Presidente explicaría que las disposiciones de adición y
liquidación se encuentren en un único decreto, o la imperativa celeridad
fundamentaría que se expidan las normas en un mismo decreto; incluso podría
pensarse que la alteración del proceso presupuestal en estados de excepción
hace que la distinción entre las etapas de adición y liquidación sea inane y,
por lo tanto, la precisión de la naturaleza normativa también debe serlo.
Para esta Corte, que un estado de excepción busque celeridad para
responder a la crisis no asimila la naturaleza de todas las normas de un
proceso, menos aún habilita al Presidente a escoger el tipo de control y el
ente encargado de controlar sus actos. Tal idea iría en contravía del
ordenamiento constitucional, pues sometería el control sobre la excepcional
competencia legislativa del Ejecutivo en un estado de emergencia en una opción
que Presidente fijaría. Este decreto contiene normas expedidas en virtud de la
facultad legislativa excepcional que tiene el Presidente en estado de
emergencia, y otras que corresponden a sus funciones administrativas. Como fue
visto previamente, es indiscutible que se trata de disposiciones que tienen una
naturaleza distinta y que técnicamente no debieron ser parte del mismo cuerpo
jurídico[171].
Por
lo tanto, los artículos 3°, 4° y 5° serán declarados inexequibles, pues podrían
haber sido expedidos por el Presidente de la República en uso de sus facultades
ordinarias.
65. Las demás medidas adoptadas superan el juicio de
proporcionalidad porque guardan equilibrio con respecto a la gravedad de
los hechos que causaron la crisis y, tal y como lo afirma la Procuraduría (i) no restringen o limitan los derechos y garantías constitucionales,
sino que buscan garantizar su ejercicio; (ii) no son excesivas en relación con
la naturaleza de la emergencia; (iii) contribuyen a la satisfacción de los
derechos fundamentales de la población; y (iv) se restringen a conjurar la
crisis.
En efecto, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda
precisaron la manera en que la adición presupuestal dotará al Gobierno con los
recursos para (a) garantizar la prestación de los servicios requeridos para atender
la emergencia sanitaria, (b) aliviar los efectos adversos sobre la población en
condición de vulnerabilidad por la pandemia, y (c) dar los insumos requeridos
para mantener y restablecer el empleo y la actividad económica del país. En
respuesta a las preguntas planteadas por esta Corporación al momento de asumir
conocimiento del proceso, el Ministerio indicó que los recursos del FOME se han
destinado o destinarán para atender diferentes necesidades o programas en tres
áreas[172]:
(i) Atención a la emergencia sanitaria
Medidas para la atención en salud en
todo el territorio nacional
Fortalecimiento de la red de sanidad del
sector Defensa
(ii) Ayuda social a la población en
condición vulnerable
Giro extraordinario Programas Sociales
(Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor)
Devolución IVA a través de los programas
Familias en Acción y Colombia Mayor
Asistencia humanitaria alimentaria para
adultos mayores
Programa Ingreso Solidario
Financiación de servicios públicos
estratos 1 y 2, por 2 meses
Atención adultos mayores en lista de
espera- Colombia Mayor
Transferencia económica a trabajadores
cesantes - cajas de compensación
(iii) Protección del empleo y
reactivación económica
Subsidio a la comisión de las garantías
del Fondo Nacional de Garantías
Sin duda, estos programas deben implementarse para resguardar los
principios que rigen el Estado Social de Derecho, en particular el respeto por
la dignidad humana y la solidaridad (art. 1 superior). Por ello, son medidas
proporcionales a la magnitud de la emergencia.
66. La Corte encuentra que el decreto cumple con lo exigido por
el juicio de no discriminación ya que las medidas adoptadas no entrañan
segregación alguna, fundada en sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa.
Tampoco impone tratos diferentes injustificados. En suma, ya que
el decreto no genera tratos diferenciados, tampoco acude a
criterios sospechosos de discriminación.
Finalmente, esta Sala concluye que el artículo 7° que se refiere a
la vigencia no presenta problema constitucional alguno.
67. De acuerdo con estos argumentos, los artículos 1°, 2°, 6° y 7°
superaron los escrutinios. Por lo tanto, la Corte declarará su exequibilidad.
Conclusiones
68. La Corte estableció si
las medidas adoptadas por el decreto bajo examen se ajustaban a la
Constitución: (i) la adición del PresGN en sus
secciones presupuesto de rentas y recursos de capital, y presupuesto de gastos
o ley de apropiaciones; (ii) su correspondiente liquidación y detalle del
gasto, y (iii) la autorización al Gobierno Nacional para que efectúe las
operaciones de crédito público interno o externo que se requieran para
financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal de 2020,
disposición que precisa que las operaciones serán reglamentadas por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, y sólo requerirán la autorización impartida por
el titular de esa cartera mediante resolución.
Para decidir los asuntos:
(i) reiteró el precedente sobre el parámetro de control judicial y los
requisitos exigibles a los decretos adoptados al amparo de la emergencia
económica, social y ecológica; (ii) expuso sobre el contenido y alcance del
decreto objeto de análisis, apartado en el que contrastó el texto con las
disposiciones previstas por la legislación ordinaria para la adición y
liquidación del presupuesto general de la nación, y con las operaciones de
endeudamiento de crédito público interno y externo; (iii) presentó una
referencia general sobre el precedente constitucional en esa misma materia.
Finalmente, (iv) evaluó la compatibilidad del decreto con la Constitución.
Esta Corporación reiteró las reglas sobre estas materias: en
tiempos de normalidad, es competencia del Congreso, con arreglo al Estatuto Orgánico
del Presupuesto, la modificación del presupuesto para una determinada vigencia
fiscal. El Legislador también previó en el EOP la incorporación de nuevos
gastos al PresGN durante los estados de excepción y le otorgó facultades al
Ejecutivo para efectuar créditos adicionales y traslados. Todas las
modificaciones que el Gobierno realice al PresGN en el marco de un estado de
excepción deben ser presentadas en informe motivado al Congreso; además debe
elaborar un reporte que señale los hechos que suscitaron la emergencia y las
soluciones que adoptó, de una manera que facilite la deliberación política
sobre los mismos y sobre la manera en que fueron usadas las facultades de
excepción por el Presidente.
Por otra parte, el examen de
autorizaciones de operaciones de empréstito y la simplificación de las
operaciones de crédito decretadas por el Presidente como Legislador de
excepción involucran intereses nacionales. Por lo tanto, son válidas siempre
que: (i) estén limitadas temporal y materialmente a superar la situación que
motivó el estado de excepción; (ii) observen los principios constitucionales
relacionados con la deuda pública tales como el límite de endeudamiento
previsto en el artículo 364 superior, el principio de sostenibilidad fiscal
consagrado en el artículo 334 constitucional y preserve la competencia del
control fiscal previsto en el artículo 267 de la Carta, y (iii) no anule el control político del
que es titular el Congreso de la República.
69. En el estudio de la
normativa objeto de examen, la Corte concluyó que cumplió con los requisitos
formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social y ecológica: (i) fue adoptado el 5 de abril, esto es, dentro
de los 30 días siguientes a la declaratoria del estado de excepción, que tuvo
lugar el 17 de marzo de 2020. (ii) La normativa fue suscrita por el Presidente
de la República y por todos los ministros. (iii) El decreto analizado cuenta
con 23 párrafos de consideraciones que conforman la motivación del mismo
respecto de su justificación y necesidad.
70. Posteriormente, y antes de analizar el contenido material de
decreto, la Sala concluyó, como cuestión previa, que no era competente para
analizar los artículos 3°, 4° y 5° del Decreto 519 de 2020 por tratarse de
normas expedidas en ejercicio de la función administrativa del Presidente en
desarrollo de un estado de excepción, disposiciones que tienen control de validez
automático del Consejo de Estado (art. 20 LEEE). Por lo tanto, la Corte
Constitucional se declarará inhibida por incompetencia para conocer de esos artículos,
ya que se trata de disposiciones que el Gobierno expidió en uso de sus
competencias reglamentarias en el marco de un estado de emergencia, cuyo
control corresponde a otra autoridad judicial. Del mismo modo, pondrá en
conocimiento del Consejo de Estado la existencia de estas normas para lo de su
competencia.
71. En cuanto al análisis de fondo este Tribunal concluyó:
(i)
El juicio de finalidad demostró que las dos medidas adoptadas por
el decreto legislativo están directa y específicamente encaminadas a
impedir la extensión o agravación de la crisis generada por el COVID-19. La
primera es la adición del PresGN en sus secciones
presupuesto de rentas y recursos de capital, y presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones; y la  segunda es la autorización al Gobierno Nacional para que
efectúe las operaciones de crédito público interno o externo que se requieran
para financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal de 2020.
Esta disposición precisa que las operaciones serán reglamentadas por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y sólo requerirán la autorización
impartida por el titular de esa cartera mediante resolución.
(ii)
La normativa bajo examen cumple con la conexidad material. Desde
el punto de vista interno es claro el vínculo entre las medidas adoptadas y las
consideraciones de este decreto, pues su objetivo central es garantizar la
disponibilidad de recursos para atender los efectos sociales, económicos y
sanitarios de la emergencia causada por el COVID-19. Para lograrlo, adiciona el PresGN en sus secciones presupuesto de rentas y
recursos de capital, y presupuesto de gastos o ley de apropiaciones; además,
autoriza al Gobierno Nacional para que efectúe las operaciones de crédito
público interno o externo que se requieran para financiar las apropiaciones
fiscales de la vigencia de 2020, la disposición precisa que las mismas serán
reglamentadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y sólo
requerirán la autorización impartida por el titular de esa cartera mediante
resolución.
El análisis desde la perspectiva externa
de la conexidad también se supera, pues la
normativa muestra el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Las disposiciones adoptadas
se dirigen a incluir
los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a
conjurar la emergencia y mitigar sus efectos. También, busca contrarrestar la
afectación de la estabilidad económica y social que ha implicado la emergencia.
(iii)
El decreto supera el juicio de motivación suficiente porque fue
fundamentado y explicó los objetivos de la normativa (incluir en el PresGN 2020 los recursos necesarios para la
implementación de las acciones dirigidas a conjurar la emergencia provocada por
el COVID-19, principalmente para fortalecer el sistema de salud y contrarrestar
la afectación de la estabilidad económica y social del país) y las medidas adoptadas para lograrlo (la
adición del PresGN y la autorización al Gobierno Nacional para que efectúe las
operaciones de crédito público interno o externo que se requieran para
financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal de 2020). Las razones presentadas por el Presidente son suficientes, pues
el impacto económico, social y sanitario de la pandemia es indiscutible y de
público conocimiento, de hecho el decreto se basa en los
informes de la OMS, la OIT y del FMI. Este estándar
flexible de análisis de la suficiencia de la motivación es admisible porque las
medidas adoptadas no limitan derechos constitucionales.
(iv)
El Decreto 519 de 2020 supera el juicio de ausencia de
arbitrariedad, efectivamente, las disposiciones se refieren a una adición
presupuestal y a la autorización al Presidente para adelantar otras operaciones
en la materia. En ese sentido, (i) no suspenden o vulneran el núcleo esencial
de los derechos y libertades fundamentales, de hecho, ni siquiera se refieren
directamente a ellos; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado porque no hacen mención a ellas
ni tienen un vínculo directo con su operación y, (iii) no suprimen o modifican
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento por no tener
relación con ellos.
(v)
En cuanto al juicio de intangibilidad, esta Corte encuentra que la
normativa bajo examen no se refiere a los derechos intangibles a los que hacen
alusión los artículos 93 y 214 de la Constitución y tampoco tiene que ver con
los mecanismos judiciales indispensables para su protección.
(vi)
Las medidas adoptadas por la normativa analizada también superan
el juicio de no contradicción específica porque: (a) no contrarían de manera
concreta la Constitución o los tratados internacionales y (b) no desconocen el
marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia.
En efecto, el Gobierno no desmejora los derechos sociales de los trabajadores.
Por el contrario, siguió las recomendaciones de la OIT sobre el empleo en estos
momentos de crisis.
(vii)
El decreto analizado cumple con el juicio de incompatibilidad
porque expresa las razones por las que las normas legales existentes son
irreconciliables con el estado de emergencia que pretende garantizar los
recursos para atender la emergencia en aspectos económicos, sociales, laborales
y sanitarios. La revisión normativa permite concluir que el proyecto de la ley del PresGN que el Gobierno Nacional sometió
a consideración del Congreso, no contemplaba los gastos extraordinarios que
demanda la pandemia, pues fue elaborado meses antes del primer caso de COVID-19,
por lo que se impone adoptar las medidas en ejercicio de su facultad
legislativa extraordinaria.
(viii)      La normativa objeto de control superó parcialmente el juicio de
necesidad, ya que dos de las medidas adoptadas por los artículos (adición
presupuestal y autorización al Gobierno Nacional para que
efectúe las operaciones de crédito público interno o externo que se requieran
para financiar las apropiaciones del PresGN para la vigencia fiscal de 2020) son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción referidos a incluir los
recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a
conjurar la emergencia y mitigar sus efectos.
En cuanto a la necesidad fáctica o idoneidad, es posible verificar
fácticamente que la adición presupuestal permite evitar la extensión de los
efectos de la crisis. Efectivamente, el Presidente de la República no incurrió
en un error manifiesto respecto de la utilidad de estas previsiones para
contenerla porque los Ministerios de Salud y Protección
Social y del Trabajo mostraron con detalle los requerimientos económicos del
FOME para conjurar la crisis en el ámbito económico, laboral y de salud
pública, así como las restricciones presupuestales para atenderlos.
El decreto demostró parcialmente su necesidad jurídica (artículos
1°, 2° y 6°), es decir, cumplió con el requisito de subsidiariedad ya que no
hay otra posibilidad en el ordenamiento para hacer una adición presupuestal y
flexibilizar los requisitos para autorizar al Presidente a adelantar ciertas
operaciones que garanticen los recursos necesarios para atender la crisis, pues
tendrían que tramitarse en el Congreso. Además,
se verificó que las apropiaciones iniciales del PresGN eran insuficientes para
conjurar la crisis. No ocurre lo mismo con los artículos 3°, 4° y 5°,
correspondientes a la liquidación del presupuesto, pues se trata de
disposiciones que podían haberse expedido en uso de las facultades ordinarias
del Presidente. Por lo tanto, estas normas son inconstitucionales.
(ix)
Las medidas adoptadas superan el juicio de proporcionalidad porque
guardan equilibrio con la gravedad de los hechos que causaron la crisis, no restringen o limitan los derechos y garantías constitucionales,
sino que buscan garantizar su ejercicio; contribuyen a la satisfacción de los
derechos fundamentales de la población; y se limitan a conjurar la crisis.
(x)
El decreto cumple con lo exigido por el juicio de no discriminación
ya que las medidas adoptadas no entrañan segregación y tampoco imponen tratos
diferentes injustificados. En suma, en tanto que no genera tratos diferenciados, tampoco acude a criterios sospechosos de
discriminación.
Por lo tanto, la Corte se declarará inhibida por incompetencia
para estudiar los artículos 3°, 4° y 5° del Decreto 519 de 2020 y declarará la
exequibilidad de sus artículos 1°, 2°, 6° y 7°.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1°, 2°, 6° y 7°
del Decreto Legislativo 519 del 5 de abril de 2020
“Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia
fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 3°, 4° y 5° del Decreto
Legislativo 519 del 5 de abril de 2020 “Por el cual se adiciona
el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa
su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”, por no haber superado el juicio de necesidad
jurídica al poderse expedir por el Presidente de la República en uso de sus
facultades ordinarias.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la página web de la
Corporación y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-170/20
Referencia: Expediente RE-263
Magistrada ponente:
Gloria Stella Ortiz Delgado
Con mi acostumbrado respeto
por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este
salvamento parcial de voto en relación con la providencia de la referencia. En
particular, disiento de la decisión de inexequibilidad de los artículos 3, 4 y
5 del Decreto Legislativo 519 de 2020. Tales disposiciones son declaradas
inexequibles, por cuanto, en criterio de la mayoría de la Sala Plena, no
satisfacen el juicio de necesidad, habida cuenta de que la liquidación de las
adiciones presupuestales puede llevarse a cabo mediante decretos ejecutivos.
Por el contrario, considero que estas disposiciones sí satisfacen dicho juicio,
por las siguientes razones:
1.  En el marco de los estados de excepción, el Gobierno Nacional está
facultado expresamente para efectuar modificaciones al Presupuesto General de
la Nación. Esto es así con fundamento en los
artículos 345 de la Constitución Política y 83 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto. El primero dispone que, “en tiempos de paz”, no “podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme
que, en el marco de los estados de excepción, es decir, en tiempos de “anormalidad
institucional”[173], el Ejecutivo “se convierte en
legislador transitorio”[174] y, por tanto, es competente para “interven[ir]
el presupuesto general de la Nación” a fin de “reali[zar]
operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la
superación del estado de excepción”[175].
Por su parte, el segundo artículo faculta, de manera expresa, al Gobierno
Nacional para “efectuar” operaciones presupuestales tales como “créditos
adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a
atender gastos ocasionados por los estados de excepción”.
2.  El acto de liquidación es indispensable para efectuar la adición
al Presupuesto General de la Nación. La
Corte ha reconocido que la liquidación presupuestal es “una operación
destinada a (…) especificar el gasto”[176]
y que es necesaria para “la correcta ejecución del presupuesto”[177]. Esto, por cuanto el acto de liquidación
tiene por objeto especificar el destino de los recursos objeto de la adición
presupuestal, habida cuenta de que, por mandato del artículo 67 del EOP, el
anexo que acompaña la liquidación precisa el “detalle del gasto”.
Por consiguiente, la adición al presupuesto prevista por los artículos 1 y 2
del Decreto Legislativo 519 de 2020 no podrá efectuarse sin el correspondiente
acto de liquidación, del cual depende la certeza de su destinación final y, por
contera, su ejecución. En estos términos, resulta manifiesta la necesidad de
los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 519 de 2020 para efectuar la
referida adición al Presupuesto General de la Nación.
3.  El artículo 83 del EOP faculta, de manera expresa, al Gobierno
Nacional para fijar los términos en los cuales efectuará adiciones al
Presupuesto General de la Nación. Esta disposición
faculta al Gobierno Nacional para que, “en los términos que este señale”,
lleve a cabo las “operaciones presupuestales”[178]
necesarias para efectuar adiciones al presupuesto en el marco de los estados de
excepción, lo cual, como se explicó en el párrafo anterior, implica
necesariamente su liquidación. Considero que, a la luz de este artículo, en el
marco de los estados de excepción, el Presidente de la República tiene la
potestad de decidir si liquida las adiciones presupuestales por medio del
Decreto Legislativo que adiciona el presupuesto[179]
o mediante un Decreto Ejecutivo[180]. En otros términos, el artículo 83
del EOP habilita al Gobierno para que, “en los términos que este señalé”,
liquide la adición presupuestal por cualquiera de estas dos vías, que, por lo
demás, están sometidas a los controles judiciales previstos por la Constitución
Política y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Por tanto, en mi
criterio, la decisión adoptada por la mayoría resulta irrazonable, porque, o
bien desconoce la referida competencia del Gobierno Nacional para definir los términos en los que efectuará las operaciones
presupuestales, o supone injustificadamente que el ejercicio de dicha
competencia implica, per se, un acto de arbitrariedad por parte del
Gobierno Nacional. Cualquiera de estos dos fundamentos resulta, a todas luces,
inaceptable para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 3, 4 y 5 del
Decreto Legislativo 519 de 2020.
4.  La decisión del Gobierno Nacional relativa a “efectuar” la adición
y la liquidación del Presupuesto General de la Nación mediante el mismo Decreto
Legislativo es, a todas luces, razonable.
Esto es así por cuatro razones. Primera, determinar la adición al presupuesto y
su correspondiente liquidación en el mismo decreto legislativo materializa el
principio de eficiencia[181]. Esta alternativa es más eficiente
que efectuar la adición y la liquidación presupuestal por medio de dos actos
normativos distintos, máxime en atención a las circunstancias de urgencia e
inmediatez que suponen los estados de excepción. Segunda, otorga certeza y
claridad al contenido de la adición, por cuanto el anexo que acompaña el acto
de liquidación detalla el gasto y, por tanto, precisa la destinación de los
recursos, lo cual, en últimas, facilita el control de la ejecución
presupuestal. Tercera, salvaguarda el rigor técnico del acto de liquidación,
porque mantiene la competencia para liquidar la adición presupuestal en el Gobierno
Nacional, que es la autoridad que tiene la información necesaria para llevar a
cabo el acto de liquidación. En este sentido, es compatible con el artículo 67
del EOP, según el cual es el Gobierno Nacional quien debe llevar a cabo el acto
de liquidación[182]. Cuarta, garantiza el efecto útil del
artículo 83 EOP, debido a que la liquidación es un acto necesario para efectuar
la adición presupuestal. Esto, por cuanto, sin el acto de liquidación, el
Gobierno Nacional no puede ejercer a cabalidad la competencia asignada por el
Legislador.
5.  Por último, en esta sentencia, la Corte desconoció abierta e
injustificadamente la sentencia C-434 de 2017. En
esta última decisión, la Corte declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo
733 del mismo año, mediante el cual el Gobierno Nacional dispuso créditos y
contracréditos al Presupuesto General de la Nación y, directamente, efectúo la
liquidación de los mismos, con fundamento expreso en lo previsto por el
artículo 83 del EOP. En dicha oportunidad, la Corte consideró -sub silentio-
que ambas medidas (los créditos y los actos de liquidación) satisfacían el
requisito de necesidad. Por el contrario, en la sentencia de la cual me aparto,
la mayoría de la Sala Plena concluye que la decisión de liquidación de la
adición no satisface el criterio de necesidad, sin presentar argumento alguno
que explique y justifique este cambio jurisprudencial.
6.  Por las
anteriores razones, concluyo que los artículos 3, 4 y
5 del Decreto Legislativo 519 de 2020 satisfacen el requisito de necesidad. Por
lo demás, considero que la aplicación del juicio de necesidad no puede implicar
el desconocimiento de las competencias que expresamente el Legislador ha
conferido al Presidente de la República para que las ejerza en el marco de los
estados de excepción, ni, mucho menos, asumir que el ejercicio de las mismas
implica, per se, un acto de arbitrariedad por parte del Gobierno
Nacional.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] En
virtud de la emergencia pública de salud derivada de la pandemia denominada
COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura profirió los Acuerdos
PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526,
PCSJA-11532, PCSJA-11546, PCSJA-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567 (todos del
presente año) que previeron la suspensión de los términos judiciales en el
territorio nacional hasta el 30 de junio de 2020. Sin embargo, desde el Acuerdo
PCSJA20-11527 del 22 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura
exceptuó de la suspensión de términos en mención a “las actuaciones que
adelante la Corte Constitucional con ocasión de la expedición de decretos por
el Presidente de la República en ejercicio de las funciones del artículo 215 de
la Constitución Política.”. Esta excepción se mantuvo en los Acuerdos
PCSJA20-11532 y siguientes. En atención al mandato constitucional del artículo
242.5 y a que la competencia de control de la constitucionalidad de los
decretos ley (decretos legislativos) expedidos en el marco del estado de
emergencia fue exceptuada de la suspensión de términos judiciales decretada por
el Consejo Superior de la Judicatura, los términos para decidir el presente
asunto corren de forma ordinaria y de acuerdo con las previsiones del Decreto
2067 de 1991.
[2] Algunos profesores y
estudiantes de Derecho de la Universidad de los Andes y
autoridades del pueblo indígena Yukpa presentaron escritos separados de
intervención. Estos no serán considerados por ser extemporáneos. En efecto, de
acuerdo con la información disponible en la página web de la secretaría
general, los documentos fueron allegados el 8 y el 18 de mayo de 2020,
respectivamente, y el término de fijación en lista venció el 30 de abril.
[3] Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá́ percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.
[4] Suscrito
por la Directora General del Presupuesto Público Nacional y por el Director
General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
[5] La cual incluye:”
i) las canastas de servicios, procedimientos y medicamentos considerados como
específicos para la atención de la enfermedad respiratoria; y ii) la estimación
de posibles casos de infección con COVID19 distribuidos entre los diferentes
ámbitos de atención de acuerdo con las estadísticas presentadas por la OMS y la
experiencia nacional de distribución.”
[6] Este elemento
incluye: “i) ingreso base de cotización promedio, ii) liquidación de
incapacidad y la iii) frecuencia de incapacidades entre los cotizantes.”
[7]De acuerdo con el
informe “para este elemento será necesaria la habilitación de un 18%
adicional de camas. Es importante menciona que, de acuerdo con los datos de
habilitación de servicios, Colombia cuenta con una disponibilidad real de
alrededor de 5.300 camas de Unidades de Cuidado Intensivo (UCI), pero solo
entre el 10% y el 15% tiene el aislamiento adecuado para atender pacientes de
COVID-19 severo.”
[8] Como la adoptada en la Resolución 464 del 18 de
marzo de 2020, en la que se ordenó la medida sanitaria obligatoria de
aislamiento preventivo para las personas mayores de 70 años.
[9] “los recursos del FSP provienen
principalmente de los aportes que realizan las personas que reciben ingresos
laborales superiores a 4 SMMLV y pensionados con asignaciones superiores a 10
SMMLV, por lo tanto, su alcance y cobertura se limita al recaudo de dichos
recursos y de los recursos que asigna la nación en el presupuesto general de
rentas y gastos”.
[10] “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(...) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos
212, 213 y 215 de la Constitución”.
[11] M.P. José Fernando Reyes
Cuartas.
[12] Este capítulo corresponde a un trabajo
conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los despachos de la Corte
Constitucional. Se apoya en las consideraciones contenidas, entre muchas otras,
en las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-701
de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-671 de 2015 M.P. Alberto Rojas
Ríos. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[13] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[14] Ibidem.
[15] El carácter reglado, excepcional y
limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé
específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación
de la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y
(iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[16] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 al prescribir
que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de
carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante
los estados de excepción”.
[17]
Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[18] Sentencia C-466 de 2017
M.P. Carlos Bernal Pulido. También ver Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[19] Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[20] Sentencia C-366 de 1994 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha aclarado que el estado de
excepción, previsto en el artículo 215 superior, puede tener diferentes
modalidades dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá
a decretar la emergencia: (i) económica cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico;  (ii) social, cuando la crisis que origina la declaración se
encuentre relacionada con el orden social; y (iii) ecológica, cuando sus
efectos se proyecten en este último ámbito. No obstante, estas modalidades
pueden concurrir cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos órdenes de forma simultánea, por lo que el Presidente de la
República tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente valoración y
plasmarla en la declaratoria del estado de excepción.
[21] Decreto 333 de 1992.
[22] Decreto 680 de 1992.
[23] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999,
Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[24] Decreto 80 de 1997.
[25] Decreto 2330 de 1998.
[26] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[27] Decreto 4975 de 2009.
[28]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de
2011
[29]  Este capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los magistrados
auxiliares de los despachos de la Corte Constitucional. Se apoya,
principalmente, en las consideraciones contenidas, entre otras, en las
sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, y C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[30]
Sentencia C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras.
[31]Sentencia
C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[32]
Este capítulo también hace parte del trabajo conjunto que realizaron los
magistrados auxiliares de los despachos de la Corte Constitucional.
[33] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz,
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[34] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos.”
[35] Sentencia C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El
juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las
medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen
a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario
que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
Igualmente, puede consultarse la sentencia C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[36] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo
(e), C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[37] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[38] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[39] Sentencia C-409 de 2017 M.P. Alejandro
Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas
estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver también la sentencia C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo
Rivera.
[40] Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto
Vargas. “La conexidad en el control de constitucionalidad de los
Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver
también la sentencia C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[41] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467 de 2017
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[42] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-722 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán (e) y C-194 de 2011 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[43] Al respecto, en la sentencia C-753 de 2015
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el
caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente
aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[44] Ley 137 de 1994, "Por la cual se
regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[45] Sobre el juicio de ausencia de
arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241
de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[46] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de
2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de 2015 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[47] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos
y libertades”.
[48] Sentencia C-149 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-467 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y
C-224 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[49] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn
Humberto Escrucería Mayolo (e), C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[50] Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, y C-409 de 2017 M.P. Alejandro
Linares Cantillo, entre otras.
[51]
“Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante
el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.”
[52] “Artículo 49. Reforma,
adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá,
durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar,
derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante
dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental.
También
podrá, en cualquier momento, ejercer estas atribuciones en relación con las
materias que sean de iniciativa de sus miembros.”
[53]
“Artículo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De
conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos
dictados durante el Estado de Emergencia.”
[54] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-723
de 2015 Luis Ernesto Vargas Silva y C-136 de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[55]  Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo
(e), C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-465 de 2017 Cristina Pardo Schlesinger, C-437 de 2017 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo, entre otras.
[56] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias: C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez, C-225 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911
de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[57] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,  C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-672 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[58] “Artículo 14. No discriminación. Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[59] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la
ley prohibirá toda discriminación”.
[60] En este sentido, en la sentencia C-156 de
2011 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas
en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[61] “Por
la cual se amplían las autorizaciones conferidas al Gobierno nacional para
celebrar operaciones de crédito público externo e interno y operaciones asimiladas
a las anteriores, así como para garantizar obligaciones de pago de otras
entidades y se dictan disposiciones sobre emisión de Títulos de Tesorería TES
Clase “B” con el fin de atender la eventual liquidación de la Caja Nacional de
Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom).// ARTÍCULO
1o. Amplíase en trece mil millones de dólares de los Estados Unidos de
América (US$13.000'000.000) o su equivalente en otras monedas, las
autorizaciones conferidas al Gobierno nacional por el artículo primero de
la Ley 1624 de 2013 y leyes anteriores, diferentes a las expresamente otorgadas
por otras normas, para celebrar operaciones de crédito público externo, operaciones
de crédito público interno, así como operaciones asimiladas a las anteriores,
destinadas al financiamiento de apropiaciones presupuestales y programas y
proyectos de desarrollo económico y social.//Las autorizaciones conferidas por
el presente artículo son distintas de las otorgadas por el artículo 2o de la Ley
533 de 1999. En consecuencia, su ejercicio no incidirá en modo alguno en el de
las otorgadas por dicha disposición.”
[62] Sentencias C-685 de
1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de 2015, citadas en la Sentencia
C-625 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[63] El presupuesto anual también incluye un acápite de ‘Disposiciones
generales’ el cual corresponde a las normas que pretenden asegurar la correcta
ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales rigen únicamente
para el año fiscal para el cual se expidan.
[64] Artículo 11 del Decreto 111 de 1996.
[65] Los recursos de crédito interno y externo hacen parte de los
recursos de capital. La Ley 38 de 1989 dispuso que los recursos de crédito,
para que puedan ser incorporados al presupuesto, solo deben estar autorizados
por la ley, es decir, no se requiere el desembolso de los mismos.
[66] Artículo 23 de la Ley 38 de 1989.
[67] El Decreto 111 de 1996, actual Estatuto Orgánico del Presupuesto,
compiló las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995.
[68]Esta finalidad se
reconoce por Restrepo, J. (2006). Hacienda Pública. Bogotá, Colombia, 7ª
edición: Universidad Externado de Colombia, pág. 284.
[69] Artículo 24 de la Ley
225 de 1995. “Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las
normas de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994, sin cambiar su
redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de
Presupuesto”.
[70] Sentencia C-490 de 1994,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[71] Sentencia C-442 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[72] Ibíd.
[73] Restrepo, J. (2006). Hacienda
Pública. Bogotá, Colombia, 7ª edición: Universidad Externado de Colombia.
[74]
Sentencia C-625 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez
[75] La Sentencia C-652 de
2015 estableció que, de acuerdo con la Constitución Política y el EOP, en
Colombia el sistema presupuestal se encuentra gobernado por los principios de
legalidad, planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación
integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macro económica,
homeóstasis y autonomía.
[76] Sentencia C-442 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[77] Sentencia C-772 de 1998,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[78] Sentencia C442 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[79] Según la Sentencia C-442
de 2001, “estas leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia
que la de constituir títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión
del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen
órdenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello”.
[80] Artículo 15 del EOP.
[81] “(…) En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida
alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de
la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.”
[82] “Por medio del cual
se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito
Público”.
[83] Artículo 47 del EOP.
[84] Ley 819 de 2003 “Por la
cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. Artículo 1º. Marco
Fiscal de Mediano Plazo. “Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal,
el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la
Cámara de representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado
y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto.
Este Marco contendrá,
como mínimo: a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4o de la Ley
38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994;
b) Un programa macroeconómico plurianual; c) Las metas de superávit
primario a que hace referencia el artículo 2o de la presente ley, así como el
nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; d) Un informe de
resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior (…) e) Una
evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el
sector público; f) Una estimación del costo fiscal de las exenciones,
deducciones o descuentos tributarios existentes; g) El costo fiscal de las
leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior; h) Una relación de los
pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación;
i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y
de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor
control del presupuesto”.
[85] Ley 1473 de 2011“Por
medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras
disposiciones”. Artículo 8. Marco de Gasto de Mediano Plazo. “El
Marco de Gasto de Mediano Plazo contendrá las proyecciones de las principales
prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por
sectores y componentes de gasto del Presupuesto General de la Nación para un
período de 4 años. El Marco de Gasto de Mediano Plazo se revisará anualmente.
El Gobierno Nacional
reglamentará el Marco de Gasto de Mediano Plazo y definirá los parámetros y
procedimientos para la cuantificación del gasto y la forma como concurrirán los
órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Cada propuesta de
presupuesto de gastos deberá proveer la motivación, cuantificación y evaluación
de los programas allí incluidos”. En suma, el MGMP contiene los techos
previstos para los gastos de funcionamiento y de inversión para cada uno de los
sectores que hacen parte del Presupuesto General de la Nación.
[86] Decreto 111 de 1996.
Artículo 8º. El Plan Operativo Anual de Inversiones. “El Plan
Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de inversión clasificados
por sectores, órganos y programas.
Este plan guardará
concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El Departamento Nacional de
Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto
inversión para discusión en las comisiones económicas de Senado y Cámara de
Representantes”. El POAI es un instrumento de gestión que tiene por objeto
determinar los programas, subprogramas y proyectos de inversión a ejecutar
durante la vigencia fiscal.
[87] Artículo 59 del EOP.
[88] Restrepo, J. (2006). Hacienda
Pública. Bogotá, Colombia, 7ª edición: Universidad Externado de Colombia.
[89] Sentencia C-442 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[90] Artículo 73 del EOP.
[91] El artículo 73 del EOP
agrega que el PAC “(…) estará clasificado en la forma que establezca el
Gobierno y será elaborado por los diferentes órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, con la asesoría de la Dirección General del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y teniendo en
cuenta las metas financieras establecidas por el Confis. Para iniciar su ejecución,
este programa debe haber sido radicado en la Dirección del Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El PAC correspondiente a las
apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del
presupuesto de ese periodo”.
[92] De igual modo, en los
casos en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estime que los
recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones
contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados
los nuevos recursos por el Congreso; o que los aprobados fueren insuficientes
para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución
Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que
la coherencia macroeconómica así lo exija, el Gobierno nacional podrá reducir
o aplazar las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, previo
concepto del Consejo de Ministros (artículo 76 del EOP).
[93] Artículo 80 del EOP.
[94] Artículo 81 del EOP.
[95] En esta ocasión, la
Corte efectuó el control constitucional automático del Decreto Legislativo 733
de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para
hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de
Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la
correspondiente liquidación”.
[96] Parágrafo 2º del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993 define las operaciones de crédito público, sin
perjuicio de lo que prevean las leyes especiales.
[97] Artículo 2.2.1.1.1. del
Decreto 1068 de 2015.
[98] Parágrafo 2º del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y Artículo 2.2.1.1.1. del Decreto 1068 de
2015.
[99] Inciso 9 del parágrafo
2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y artículo 2.2.1.5.1. del Decreto 1068
de 2015.
[100]
Artículo 2.2.1.1.1. del Decreto 1068 de 2015.
[101]
Artículo 2.2.1.1.2. del Decreto 1068 de 2015.
[102]
Artículo 2.2.1.1.4. del Decreto 1068 de 2015.
[103]
Parágrafo del artículo 2.2.1.1.3. del Decreto 1068 de 2015.
[104]
Artículo 2.2.1.2.1.1. del Decreto 1068 de 2015.
[105]
Artículo 2.2.1.2.1.9. del Decreto 1068 de 2015.
[106]
Artículo 2.2.1.2.2.1. del Decreto 1068 de 2015.
[107]
Esta misma disposición señala que los reglamentos de los organismos
multilaterales incluyen las leyes de adhesión del país a los tratados o
convenios respectivos, los acuerdos constitutivos, los normativos y las
disposiciones generales que hayan adoptado dichos organismos para regir los
contratos de empréstito que se celebren con las mismas.
[108]
Sentencia C-670 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[109]
Ibid.
[110]
Artículo 2.2.1.5.2. del Decreto 1068 de 2015.
[111]
Artículo 2.2.1.5.2. del Decreto 1068 de 2015.
[112]
Artículos 2.2.1.2. y 2.2.1.3 del Decreto 1068 de 2015.
[113]
Artículo 2.2.1.4 del Decreto 1068 de 2015.
[114]
Artículo 2.2.1.7. del Decreto 1068 de 2015.
[115]
Artículo 2.2.1.6.4. del Decreto 1068 de 2015.
[116]
Artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015.
[117]
Artículo 2.2.1.8. del Decreto 1068 de 2015.
[118]
Inciso 3º del parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.
[119]
Artículo 2.2.1.2.1.2. del Decreto 1068 de 2015.
[120]
Artículo 2.2.1.2.2.2. del Decreto 1068 de 2015.
[121]
Sentencia C-670 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[122]
Artículo 2.2.1.1.2. del Decreto 1068 de 2015.
[123]
Par. del Artículo 2.2.1.2.1.1. del Decreto 1068 de 2015.
[124]
Par. 1º del Artículo 2.2.1.2.1.9 del Decreto 1068 de 2015.
[125]
Par. 2º del Artículo 2.2.1.2.1.9. del Decreto 1068 de 2015.
[126]
Par. 2º del Artículo 2.2.1.2.1.9. del Decreto 1068 de 2015.
[127]
Inciso 3º del parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.
[128]
Artículo 2.2.1.2.1.3. del Decreto 1068 de 2015.
[129]
Artículo 41 de la Ley 80 de 1993.
[130]
Inciso 9 del parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993
[131]“ARTICULO
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: (…)9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar
contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá
periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones.
ARTICULO 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 23. Celebrar los contratos que
le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley”.
[132]
Sentencia C-449 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[133] Sentencia C-206 de 1993, M.P.
Antonio Barrera Carbonell. Reiterada en las sentencias C-434 de 2017, M.P.
Diana Fajardo Rivera; C- 274 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa; C-146
de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-148 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre otras.
[134] Sentencia
C-206 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Reiterada en las sentencias
C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera; C- 274 de 2011, M.P. María Victoria
Calle Correa; C-146 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-148 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre
otras.
[135] Por esta razón la
sentencia C-947 de 2002 condiciona el artículo 2º Decreto
Legislativo 1959 de 2002, en el entendido de que los gastos deberán estar
directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación
y a impedir la extensión de sus efectos. Por su parte, la sentencia C-274 de
2011 declaró exequible el Decreto 4627 de 2010, en el entendido de que las
partidas transferidas al Fondo Nacional de Calamidades, sólo podrán ser
ejecutadas en las zonas y municipios afectados por el desastre y destinadas a
la primera fase de ayuda humanitaria.
[136] De acuerdo con lo señalado en la Sentencia C-148 de 2003 M.P. Jaime
Córdoba Triviño señala que: “En lo que hace
referencia a los principios del sistema presupuestal señalados en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, la Corte advierte cómo estos deben ser observados
pues todo estado de excepción es, como se ha expresado reiteradamente en la
doctrina constitucional, un estado de legalidad, en el cual los pilares que
fundan el ordenamiento jurídico no pueden ser modificados por el ejecutivo (sic)
en uso de tales facultades.”
[137]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[138]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[139]
Sentencia C-146 de 2009, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[140]
Sentencia C-974 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Reiterada por las sentencias
C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo
Rivera y C-146 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[141] La sentencia C-148 de 2003 precisó que el Decreto
2749 de 2002 tiene una naturaleza complementaria en relación con el Decreto
1838 de ese año, por medio del cual se creó un impuesto especial destinado a
atender los gastos del presupuesto general de la Nación necesarios para
preservar la seguridad democrática, en la medida en que se limita a incorporar
al presupuesto los ingresos generados por el impuesto en mención y a autorizar
los gastos que se realizarán con los ingresos. Consideraciones similares se
expusieron en las Sentencias C-137 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell y
C-947 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[142] Sentencia C-206 de 1993, M.P.
Antonio Barrera Carbonell. Reiterada por las sentencias C-424 de 2017, M.P.
Diana Fajardo Rivera; C-146 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-974
de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[143] Sentencia C-424 de 2017, M.P. Diana
Fajardo Rivera.
[144] Sentencia C-424 de 2017, M.P. Diana
Fajardo Rivera.
[145]
Sentencia C- 449 de 1992 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, reiterada en las Sentencias C-246 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas y
C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[146]
Este control político se deriva de los artículos 114 y 150.9 de la Carta
Política.
[147]Sentencia
C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[148]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[149]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[150]M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[151]
Decreto
196 de 1999. Artículo 9o. Autorización De Endeudamiento.
Autorízase a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para celebrar
y garantizar operaciones de crédito público interno y externo y para realizar
operaciones asimiladas a éstas y de manejo de la deuda, en la cuantía requerida
para conjurar y evitar la extensión de los efectos de la crisis producida como
consecuencia de la calamidad pública a que se refiere el Decreto 195 del 29 de
enero de 1999. Así mismo, se autoriza a la Nación-Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para renegociar y reorientar los créditos vigentes para los
propósitos previstos en este artículo. (…)
[152] M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[153] El estado de emergencia se declaró mediante el Decreto
4580 de 2010.
[154] De acuerdo con
el artículo 1º del Decreto 4703 de 2010 “Los contratos que se suscriban en
desarrollo de la presente autorización sólo requerirán para su validez y
perfeccionamiento del cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Concepto favorable del Consejo
Nacional de Política Económica y Social Conpes;
b) Resolución impartida por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para celebrar el contrato con base en
la minuta definitiva del mismo;
c) La firma de las partes y la
orden de publicación en el Diario Único de Contratación.”
[155]
Por estas razones no serían aplicables las subreglas de las sentencia C-241 de
2011, MP Humberto Sierra Porto, que estudió el artículo 2° del Decreto 4703 de
2010, expedido en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica como consecuencia del desastre natural “Fenómeno de la Niña”, y declaró
la exequibilidad condicionada del mismo “en
el entendido de que (i) la autorización de endeudamiento se extiende únicamente
a aquellas cantidades y tiempos estrictamente necesarios para  conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos, mas no de manera permanente ni
para financiar proyectos de inversión a largo plazo, los cuales pueden ser
incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo; (ii) no se exceda la capacidad
pago de la Nación y (iii) los contratos de empréstitos deberán ser registrados
ante la Contraloría General de la República”. En efecto, la redacción de la norma bajo examen es distinta y
permite establecer los límites que se echaron de menos en esa providencia.
[156] Sentencia C-246 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[157]
El derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a
no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus.
[158]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[159]
Sentencia C-940 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[160]
Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto.
[161]
Sentencia C-122 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[162]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[163] La sentencia C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) se refirió
a la necesidad de las medidas como su valoración como indispensables para
conjurar el hecho perturbador. Por lo tanto, debe ser acreditada la
insuficiencia de las atribuciones ordinarias y el escrutinio constitucional
exige una valoración razonable de la necesidad de
acudir a facultades excepcionales.
[164]
Sentencia C-152 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[165]
M.P. Fabio Morón. En sentido similar ver la Sentencia C-685 de
1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[166]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[167]
Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-629 de 1996. M.P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz.
[168]
Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-685 de 1996. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[169]
En aquella ocasión, la Corte efectuó el control constitucional automático del
Decreto Legislativo 733 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones en materia
presupuestal para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en
el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación
del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se
efectúa la correspondiente liquidación”.
[170]
“Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto
General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de
excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La
fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción
respectivo”
[171]
Al respecto es importante notar las diferencias de este caso con la Sentencia
C-434 de 2017, MP Diana Fajardo. Esta providencia declaró exequible el Decreto Legislativo 733 de 2017, en el que el Presidente de la
República llevó a cabo algunas modificaciones a las apropiaciones incluidas en
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal de 1º de enero a 31 de diciembre de 2017, con el propósito de
conjurar e impedir la extensión de los efectos de la crisis, provocada por la
avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en Mocoa. Reasignó la
destinación de algunas rentas, mediante la realización de contracréditos y la
apertura de créditos en las secciones de minas y energía, infraestructura vial
primaria, comercio, industria y turismo, y en la sección de inclusión y
desarrollo social. Un anexo del mismo decreto hizo la liquidación, pero este no
era parte integral del texto en revisión por la Corte, por lo que no se trata
de un caso asimilable al que ahora se estudia.
[172]
El Ministerio señaló que este no es un diseño definitivo.
[173] Sentencia C-206 de 1993.
En esta sentencia, la Corte sostuvo que “el tránsito de las condiciones de
normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz),
permite admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo
está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente,
como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas
que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz”.
Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-947 de
2002, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-179 de 1994, C-416 de
1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993.
[174]
Sentencias C-434 de 2017, C-193 de 2011, C-148 de 2003, C-179 de 1994 y C-083
de 1993.
[175] Sentencia C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de
2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999, C-329 de
1999, C-219 de 1999, C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993
y C-206 de 1993.
[176] Sentencia C-354 de 1998.
[177] Id.
[178]
Sentencia C-434 de 2017.
[179] Con fundamento en la competencia extraordinaria prevista
por el artículo 83 del EOP.
[180] Con fundamento en la competencia ordinaria prevista por el
artículo 67 del EOP.
[181] Artículo 209 de la Constitución Política.
[182]
Cfr. Artículo 67 del EOP.