C-760-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-760/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Estructuración de cargos
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Configuración por el legislador/SEGURIDAD
SOCIAL-Sujeción a principios
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Y PRINCIPIOS-Concepto amplio
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Principios rectores/PRINCIPIO DE
EFICIENCIA EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO DE
UNIVERSALIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO DE
INTEGRALIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD
EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN
EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
La eficiencia es la mejor utilización social y
económica de los recursos disponibles para que los beneficios a que da derecho
la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente. La
universalidad es la garantía de la protección para todas las personas, sin
ninguna distinción, en todas las etapas de la vida. La solidaridad es la mutua
ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las
regiones y las comunidades bajo el principio de protección del más fuerte hacia
el más débil; es deber del Estado garantizar la solidaridad en el régimen de
seguridad social mediante su participación, control y dirección del mismo. La
integralidad es la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud,
la capacidad económica y en general las condiciones de vida de la población.
Para este efecto cada persona contribuye según su capacidad y recibe lo
necesario para atender sus contingencias. La unidad es la articulación de
políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para
alcanzar los fines de la seguridad social. La participación es la intervención
de la comunidad a través de los beneficios de la seguridad social en la
organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del
sistema en su conjunto.
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Objeto
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Libertad de configuración por el legislador
dentro de límites
REGIMEN DE PENSIONES-Objetivo/SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Contenido/SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES-Principios
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Finalidad/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Importancia
La Corte determinó que el sistema de seguridad
social en pensiones no tiene por finalidad preservar el equilibrio
cuota-prestación. El fin perseguido es garantizar la debida atención de las
contingencias a las que están expuestos los afiliados y beneficiarios. Todo
ello es consecuencia de considerar que el régimen de prestaciones de la
seguridad social en pensiones no es un régimen contractual como el de los
seguros privados sino que se trata de un régimen legal que de alguna manera se
asienta en el principio contributivo. Así, pretende desarrollar el principio de
solidaridad, porque en este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda
entre las personas, las generaciones, los sectores económicos y las
comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil. El objetivo
entonces es que se pueda obtener una pensión adecuada que ampare al afiliado en
su vejez o invalidez y que los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes
en caso de muerte puedan alcanzar esa prestación. Pero además el sistema
pretende obtener los recursos de financiamiento para aquellos afiliados cuyos
recursos son insuficientes, quienes también tienen derecho a las prestaciones
propias del sistema.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Importancia
La Corte Constitucional al referirse al
principio de la solidaridad ha señalado que en el actual sistema jurídico este
postulado, contemplado en la Constitución, no sólo vincula a todos los
particulares sino también al mismo Estado, que en su condición de garante de
los derechos de los coasociados está comprometido a prestar el apoyo que
requieran las personas para alcanzar la efectividad de sus derechos y para
colmar las aspiraciones propias de la dignidad humana. La sentencia C-126 de
2000 determinó que el principio de solidaridad implica que todos los partícipes
de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo
cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder
recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su
conjunto. Este pronunciamiento deriva no sólo de los artículos 1 y 95 de la
Carta; la solidaridad también aparece consagrada en el artículo 48 de la
Constitución como uno de los principios medulares del servicio público
obligatorio de la seguridad social. Adicionalmente, de conformidad con la
Constitución y la ley, es deber del Estado garantizar la solidaridad en el sistema
de seguridad social mediante la participación, dirección y control del sistema,
asegurando que los recursos públicos en dicho sistema se destinen de manera
preferente a los sectores más vulnerables de la población. La ley puede, dentro
de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben
cumplir con su deber de solidaridad.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Incumbe
al Estado y los particulares/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Finalidad de
los aportes
La solidaridad no se encuentra sólo en cabeza del
Estado sino que también los particulares tienen una carga al respecto. Además,
según la filosofía del sistema, los aportes no tienen que verse necesariamente
reflejados en las prestaciones, pues estos aportes tienen finalidades que
sobrepasan el interés individual del afiliado y apuntan a la protección del
sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la población.
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES EN MATERIA DE CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Obligatoriedad de cotizaciones y
definición de base de cotización
PRINCIPIOS DE
UNIVERSALIDAD Y SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Obligación de cotizar
El sistema general de seguridad social en pensiones
funciona con base en los principios de universalidad y la idea de proteger a
todos los afiliados frente a eventuales riesgos: vejez, invalidez o muerte. Si
el legislador no hubiese impuesto la obligación de cotizar al sistema para
quienes tienen capacidad de pago, no sólo éstos quedarían desprotegidos sino
que podría no asegurarse debidamente el principio de solidaridad, pues es
sabido que la pretensión del sistema es proteger incluso a quienes no cuentan
con capacidad de aportar, o aportan pero sus cotizaciones, por ser
proporcionales al ingreso, son muy bajas.
CONTRATO DE
TRABAJO Y CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS RESPECTO DEL SISTEMA GENERAL DE
PENSIONES-Diferencias no
excluyen deber de cotización
La Corte considera que la comparación hecha por los
actores entre el contrato de trabajo y el contrato por prestación de servicios
no es relevante para edificar un argumento por violación del derecho a la
igualdad por cuanto esas diferencias no excluyen que todos tengan el deber de
cotizar para asegurar la universalidad y solidaridad del sistema de seguridad
social. Así, la norma exige cotizar al sistema y para ello se basa en que el
cotizante percibe ingresos por su labor personal, no importa la modalidad de
vinculación. Además, los actores olvidan que el legislador, en ejercicio del
amplio margen de configuración que ostenta en la materia, puede imponer esta
obligación a todo tipo de persona que reciba ingresos por su desempeño laboral
a fin no sólo de protegerlos frente a diversas contingencias, sino de
garantizar la viabilidad del sistema.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
rogado
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Proposición
no contenida en los apartes acusados
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación
de la norma insuficiente y aislada
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES EN MATERIA DE CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Obligación de cotizar y base de
cotización no desconoce la igualdad
La Corte concluye que no viola la igualdad el deber
que tiene el contratista de cotizar pues la Constitución no restringe la
posibilidad de afiliación al sistema de seguridad social en pensiones al
trabajador asalariado dependiente. Por el contrario, señala que uno de los
fundamentos del sistema es la universalidad y por eso es razonable que la ley
imponga a los trabajadores independientes el deber de aportar al sistema.
Encuentra esta Corporación que tampoco viola el derecho a la igualdad que la
cotización tenga como base el ingreso devengado por el trabajador independiente
pues este criterio está relacionado con su capacidad de pago, elemento
absolutamente relevante para determinar el monto del aporte. Por último y en
relación con el punto anterior, la acusación sobre el monto de la cotización y
la forma de calcular el ingreso devengado que sería tomado como base no pueden
prosperar en este caso, porque los apartes acusados no definen este aspecto.
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES-Aportes según
lo devengado y cubrimiento según la necesidad
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES EN MATERIA DE CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Monto del aporte no desconoce solidaridad
ni constituye un enriquecimiento sin causa a favor del sistema
NORMA ACUSADA-Necesidad de regulación adicional de
supuestos no acredita inconstitucionalidad
Esta Corporación estima que el hecho de que algunos
supuestos previstos por la ley requieran regulaciones adicionales no acredita
que la norma sea inconstitucional. La consecuencia es la necesaria intervención
de la autoridad encargada de la reglamentación.
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Trabajadores independientes como sujetos de
protección
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES RESPECTO DEL
TRABAJADOR DEPENDIENTE O INDEPENDIENTE-Base de cotización, monto y distribución
Referencia: expediente D-5034
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 4 y 5 (parciales) de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados
y especiales”.
Demandantes: Gustavo Adolfo Arbeláez
Naranjo y otros
Magistrado Ponente (E):
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos
Gustavo Adolfo Arbeláez Naranjo y otros solicitaron ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos 4 y 5 (parciales) de la Ley
797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones parcialmente demandadas, de conformidad con su publicación en
el diario oficial No. 45.079, del 29 de enero de 2003 y se subrayan los apartes
acusados
“LEY 797 DE 2003
(enero 29)
Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 4o. El artículo 17 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
Artículo 17. Obligatoriedad de las
Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de
prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los
regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los
empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación
de servicios que aquellos devenguen.
La obligación de cotizar cesa al momento en
que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez,
o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente.
Lo anterior sin perjuicio de los aportes voluntarios
que decida continuar efectuando el afiliado o el empleador en los dos
regímenes.
ARTÍCULO 5o. El inciso 4 y parágrafo del
artículo 18 de la Ley 100 de 1993
quedarán así:
Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular
las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario
mensual.
El salario base de cotización para los trabajadores
particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código
Sustantivo del Trabajo.
El salario mensual base de cotización para
los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992.
El límite de la base de cotización será de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores
del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de
cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45
salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de
veinticinco (25) salarios mínimos legales.
Las cotizaciones de los trabajadores cuya
remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre
el 70% de dicho salario.
En todo caso, el monto de la cotización
mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión.
PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los
cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como
trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista,
en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán
efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno
de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin
exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones
al sistema de salud se hagan sobre la misma base.
En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser
inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban
ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser
beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le
complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal
mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley. ”
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos consideran que los apartes
acusados violan los derechos a la igualdad y el principio de solidaridad
enunciados en la Constitución. Consideran que las diferencias notables entre el
contrato laboral y el de prestación de servicios, especialmente aquellas que
imponen a esta última modalidad el pago de impuestos, hacen absurda la
asimilación que hace la ley entre estas categorías para efectos de la
cotización al sistema general de seguridad social en salud y al sistema
pensional. Tal equiparación, según su parecer, desconoce el derecho a la
igualdad, tal y como ha sido entendido en nuestro ordenamiento, pues se trata
de situaciones jurídicas y fácticas desiguales, pues los contratistas de prestación
de servicios no deben ser tratados de manera similar a los trabajadores
dependientes. La norma obliga entonces a cotizar sobre los ingresos devengados,
desconociendo que lo realmente percibido es una cifra menor, pues debe hacerse
la deducción del 10% por retención en la fuente, además de los costos
operacionales. Teniendo en cuenta lo anterior y en virtud del derecho a la
igualdad, para los actores, la ley debería darle un trato menos gravoso al
contratista de prestación de servicios teniendo en cuenta las cargas que
soporta. Además, agregan, el legislador iguala el concepto de salarios con el
de honorarios para efectos de gravarlos con el aporte obligatorio al sistema
general de seguridad social, desconociendo que el aporte del trabajador
representa la cuarta parte de lo devengado, mientras que el aporte del
contratista es sobre la totalidad de los ingresos percibidos, asumiendo el 100%
de la cotización.
De otro lado, los actores consideran que
es claro que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo
independiente, lo cual tiene consecuencias importantes, pues los trabajadores
independientes pueden hacer una declaración de sus ingresos dependiendo de su
capacidad, y sus aportes los pueden realizar terceros sin que tal hecho implique
una relación laboral. De manera injustificada, este beneficio no se otorga a
los contratistas de prestación de servicios. Según su parecer, la situación
descrita afecta el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas y atenta
contra el mínimo vital pues el contratista de prestación de servicios debe
destinar el 40% de sus ingresos a los aportes al sistema y a las cargas
tributarias. Esto genera una carga desproporcionada para estos trabajadores.
Los demandantes aplican el test de igualdad para verificar que las calidades de
los sujetos entre los cuales se distribuyen las cargas son desiguales, que la
carga distribuida es igual a pesar de que se encuentran en supuestos de hecho
distintos y ello se hizo sin que existiera una justificación objetiva y razonable.
En cuanto al principio de solidaridad, los
ciudadanos estiman que los deberes impuestos a los contratistas de prestación
de servicios son irrazonables, pues a pesar de que este postulado imponga la
necesidad de aportar, la ley ha determinado criterios desproporcionados, yendo
en contra del mismo principio al sobrecargar a ciertos actores del sistema.
Finalmente, los demandantes anotan que se presenta un enriquecimiento sin causa
a favor del sistema, pues el contratista debe pagar a pesar de no haber
recibido ingreso alguno. Además, debe estar afiliado desde que inicia el
contrato hasta que éste termina, y en algunas ocasiones recibe el pago sólo
hasta la culminación del contrato. Esto implica que debe pagar todo el tiempo a
pesar de no haber recibido honorarios.
IV. IntervenciOnES
OFICIALES
1.- Intervención del Ministerio de la
Protección Social
El ciudadano Jorge Ernesto Angarita
Rodríguez, apoderado del Ministerio de la Protección Social, solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad de los fragmentos acusados. Para el
interviniente, la demanda ataca contenidos que no existen en los apartes
acusados, pues el cargo gira en torno a la desigualdad derivada de las cargas
tributarias y de su participación en los aportes al sistema. Con todo, los
fragmentos demandados sólo señalan la obligación de afiliarse al sistema y de
realizar las cotizaciones con base en los ingresos por prestación de servicios
devengados. Por lo tanto, agrega el interviniente, de la norma no se deriva lo
alegado por los demandantes, esto es, que la ley obligue a cotizar con base en
todos los recursos recibidos, pues claramente sólo se aporta con base en lo
realmente devengado. Así, las normas no dicen que su aplicación deba hacerse
sobre el 100% de los pagos o ingresos, ni indican si se trata de los ingresos
brutos o los netos, o si sobre los ingresos totales cabrían o no deducciones o
descuentos ya que señalan con claridad que será sobre los ingresos que
devenguen estos contratistas. Para el interviniente, la pregunta que surge es
cuáles son los ingresos devengados por los trabajadores independientes y los
contratistas. Obviamente ese es el ingreso base de cotización, que de acuerdo
con la filosofía del sistema se debe efectuar sobre los recursos que ingresen
al patrimonio del afiliado y no sobre aquellos que no le han sido entregados,
porque, por ejemplo, le son retenidos por efecto de las disposiciones de
carácter tributario. Tampoco entrarían allí los recursos que le son entregados
al contratista pero que son destinados a la ejecución de la labor o actividad
contratada. Según su parecer, las normas no señalan lo que los ciudadanos
refutan. Concluye entonces que se ataca una interpretación de la norma cuya
aclaración correspondería a una norma reglamentaria, por lo cual el problema
planteado por los ciudadanos escapa a la competencia de la Corte
Constitucional.
En cuanto a la supuesta violación del
principio de solidaridad y teniendo en cuenta que no existe una carga excesiva
hacia los contratistas de prestación de servicios según lo visto anteriormente,
tampoco existiría una violación a este principio, pues no hay un trato
desproporcionado. Concluye que no existe un enriquecimiento sin causa a favor
del sistema ya que los aportes a pensión pueden ser devueltos, ya sea como una
mesada pensional, devolución de saldos o indemnización sustitutiva.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El ciudadano Juan Pablo Cárdenas Mejía,
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opone a los
planteamientos de la demanda. En primer lugar anota el interviniente que estas
normas sólo se refieren al sistema general de pensiones, no al de salud.
Además, el legislador goza de una amplia facultad de configuración en estos
asuntos siempre que no contradiga los principios constitucionales al respecto.
En virtud del principio de universalidad estas normas determinan la
obligatoriedad de afiliación. Lo único que esta norma modificó en comparación
con la ley 100 es el mandato de afiliación a los trabajadores independientes,
pues antes la afiliación era voluntaria. Por tanto estas normas derivan del
principio de universalidad.
De otro lado, ya que el cargo se refiere
principalmente a las cotizaciones, base y monto, es claro que este último debe
ser proporcional al ingreso. De conformidad con la normatividad existente, los
contratistas de prestación de servicios así como cualquier afiliado, deben
aportar con base en la totalidad de los ingresos recibidos. Además cuando los
demandantes consideran que se trata de supuestos de hecho distintos y por ello
debe darse un trato diferente se equivocan, pues la definición de igualdad en
materia de seguridad social no implica que toda situación diversa deba ser
tratada de manera desigual, ya que es necesario además establecer si es
relevante la diferencia entre las categorías. En este caso, el plantear todas
las diferencias entre contratos laborales y de prestación de servicios no
sustenta el cargo de los demandantes. Además la situación no puede verse sólo
desde la óptica del cotizante, sino también desde el sistema. Así, éste fue
diseñado para que los aportes reflejen los ingresos reales del cotizante para
asegurar una pensión proporcional a lo devengado durante la etapa laboral y las
prestaciones que ofrece el sistema son iguales para cualquier tipo de
aportante, por tanto no debe haber un trato diferenciado. Respecto al punto de
asumir la totalidad de la cotización, la Corte estudió un caso similar en el
tema de las cotizaciones a salud de los pensionados (sentencia C-126 de 2000).
Admitir que es imposible que algún empleado asuma la totalidad de las
cotizaciones sería eliminar la posibilidad de que los trabajadores
independientes sean parte del sistema, pues inevitablemente ellos deberán
costear el monto total.
De otro lado, se puede considerar que un
contratista de prestación de servicios actúa en el fondo como una entidad
económica y por ello debe asumir los costos que se derivan de la prestación del
servicio, entre ellos los aportes a la seguridad social. Por otra parte, la ley
tributaria permite al afiliado deducir todos sus aportes hasta el tope del 30%
de sus ingresos. La única diferencia es que las personas naturales tienen este
tope para hacer la deducción, mientras que las jurídicas pueden deducir todo
aporte.
En cuanto a la retención en la fuente,
el interviniente señala que no se trata de un menor valor del contrato sino de
una forma de pagar el impuesto sobre la renta. Sobre el IVA anota el ciudadano
que tampoco se trata de un menor valor, pues grava a quien presta el servicio y
le impone un pago adicional al mismo. En el punto de la solidaridad el
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público estima que no existe
vulneración alguna pues la norma indica que todas las personas deben aportar al
sistema en forma proporcional a sus ingresos. En cuanto al enriquecimiento sin
causa, el interviniente anota que la norma acusada sólo aplica en pensiones y
no en salud. Además, mientras el afiliado haga los aportes tiene derecho a los
servicios correspondientes.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 3527, recibido el 30 de marzo de 2004, solicita que la Corte se
declare inhibida para pronunciarse sobre el cargo por violación al principio de
solidaridad y declare exequibles los apartes acusados de los artículos 4 y 5 de
la ley 797 de 2003 únicamente por los cargos analizados. Para el Ministerio
Público, la norma acusada no viola el principio de igualdad. Así, los
contratistas por prestación de servicios, si bien se encuentran en una
situación jurídica distinta de los empleados públicos o privados, no están
relevados de la obligación de contribuir al Sistema General de Pensiones en
proporción a los ingresos que efectivamente devenguen. Según su parecer, la
norma no establece que el valor de los ingresos de los contratistas deba
corresponder al valor del contrato. Con todo, agrega la Vista Fiscal, ante la
falta de claridad podría pensarse que efectivamente los administradores hacen
exigencias sobre los ingresos brutos, pero el decreto reglamentario 510 de 2003
especificó la posibilidad de deducciones. El Procurador explica que la
retención en la fuente es un pago anticipado del impuesto de renta y no puede
excluirse el valor de la base de cotización, porque el impuesto también depende
del monto del ingreso. Finalmente considera que en el punto de la solidaridad
no se encuentra argumentación clara y por eso la Corte debe inhibirse.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una Ley de la
república.
Problema jurídico y aptitud de la demanda
2.- Los demandantes plantean que los
apartes acusados violan el principio de solidaridad, y el derecho a la igualdad
al establecer que los contratistas por prestación de servicios están obligados
a cotizar al sistema general de pensiones y lo harán tomando como base de
cotización el ingreso devengado. Consideran los actores que las normas
desconocen las particularidades del contrato de prestación de servicios y
establecen una carga desproporcionada para estas personas, además de generar un
enriquecimiento sin causa a favor del sistema que se lucra con una cotización
que nunca se convertirá en pensión. Por su parte, los intervinientes consideran
que los demandantes extraen consecuencias que no se siguen de los fragmentos
acusados y por eso la Corte debe declarar los apartes exequibles. El Procurador
estima que la Corte debe inhibirse frente al cargo por violación de la
solidaridad y declarar exequible la norma en relación con la acusación por
igualdad pues, al igual que los intervinientes, considera que esta regulación
parte de la idea de universalidad del sistema y proporcionalidad en los
aportes. Además, según su parecer, frente al supuesto enriquecimiento sin
causa, no puede determinarse si el afiliado alcanzará o no su derecho a la
pensión, caso en el cual puede obtener una mesada pensional, pero de cualquier
manera los aportes serán devueltos como indemnización sustitutiva o devolución
de saldos.
3.- En primer lugar la Corte verificará
si en realidad la demanda es inepta tal como lo plantean algunas
intervenciones.
De conformidad con lo descrito
anteriormente la estructuración de los cargos responde a los requisitos
exigidos por la Corte para iniciar un análisis de constitucionalidad pues
intentan mostrar la inexequibilidad de los apartes acusados por una violación
del derecho a la igualdad, a la solidaridad y por un supuesto enriquecimiento
sin causa a favor del sistema general de pensiones. Los tres cargos guardan una
estrecha relación a lo largo de la argumentación de los demandantes. Los
ciudadanos se ocupan de establecer las diferencias entre el contrato laboral y
el de prestación de servicios para adelantar un test de igualdad basado en la
jurisprudencia de la Corte y concluir que los apartes son inexequibles. De otro
lado, y también por considerar como punto de partida una diferencia que
consideran relevante entre asalariados y contratistas por prestación de
servicios, construyen un argumento sobre la solidaridad y el enriquecimiento
sin causa a favor de un sistema que no beneficia a estos contratistas. Esta
Corporación considera que la argumentación desarrollada por los ciudadanos
ofrece razones para cuestionar la exequibilidad de los fragmentos acusados,
genera duda sobre la constitucionalidad de los mismos y por tanto es apta para
generar una controversia constitucional. Siendo así, no es de recibo la
solicitud hecha por algunos intervinientes en torno a la inhibición de la Corte
por demanda inepta.
4.- De acuerdo con lo anterior, debe
ahora esta Corte verificar si los fragmentos acusados desconocen el principio
de solidaridad al imponer una carga gravosa sobre los contratistas por
prestación de servicios, generan enriquecimiento sin causa y, si los apartes
demandados violan el derecho a la igualdad.
Para abordar los problemas planteados,
relacionados con la obligación y el monto de la cotización al sistema general
de pensiones, la Corte recordará los principios generales del sistema de
seguridad social, y en particular, del sistema general de pensiones.
Posteriormente este Tribunal entrará al estudio de los cargos por violación a
la igualdad y a la solidaridad así como el supuesto enriquecimiento sin causa a
favor del sistema. Para tal efecto, la Corte retomará el contenido de las
normas pues, al parecer, tal como lo plantean los intervinientes, los actores
atribuyen un sentido que no se encuentra en ellas y muestran consecuencias que
en realidad se seguirían, eventualmente, de las normas reglamentarias.
El sistema general de pensiones en el
marco del sistema de seguridad social en Colombia, principios rectores
5.- La Constitución colombiana ha
establecido en su artículo 48 que la seguridad social es “un servicio
público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley”. De
conformidad con lo anterior, el legislador quedó habilitado constitucionalmente[1] para configurar el
sistema de seguridad social sometido a dichos principios y a los parámetros
fundamentales establecidos en la citada disposición superior[2]. Y efectivamente, en su
condición de servicio público, el legislador dispuso que su prestación se haga
con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad,
integralidad, unidad y participación[3].
Sobre el sistema y sus principios este
Tribunal ha considerado que la Carta adoptó un concepto amplio de la seguridad
social que incluye el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y
prestaciones en general. Este conjunto de derechos y su eficacia comprometen al
Estado, la sociedad, la familia y la persona. También muestra la norma superior
el derecho de los particulares a la realización de la seguridad  social. Todo
ello sin perjuicio de la dirección, coordinación, reglamentación y vigilancia
que corresponde al Estado. No obstante, los particulares tienen el derecho y el
deber concomitante de participar en la ampliación de la cobertura y en la
ejecución de las prestaciones que les son propias.
6.- El entendimiento de estos principios
también ha sido objeto de análisis. La eficiencia es la mejor utilización
social y económica de los recursos disponibles para que los beneficios a que da
derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y
suficiente. La universalidad es la garantía de la protección para todas las
personas, sin ninguna distinción, en todas las etapas de la vida. La
solidaridad es la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los
sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio de
protección del más fuerte hacia el más débil; es deber del Estado garantizar la
solidaridad en el régimen de seguridad social mediante su participación,
control y dirección del mismo. La integralidad es la cobertura de todas las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de la población. Para este efecto cada persona contribuye
según su capacidad y recibe lo necesario para atender sus contingencias. La
unidad es la articulación de políticas, instituciones, regímenes,
procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social.
La participación es la intervención de la comunidad a través de los beneficios
de la seguridad social en la organización, control, gestión y fiscalización de
las instituciones y del sistema en su conjunto. Estos conceptos, sumados a la
progresividad, aportan una mejor comprensión de los alcances que de ellos fija
la Carta.[4]
7.- El legislador desarrolló estos
principios a través de la Ley 100 de 1993 que definió el sistema de seguridad
social integral como “el conjunto armónico de entidades públicas y privadas,
normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales
establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios
sociales complementarios”[5].
Con esta normatividad, reformada parcialmente por la ley 797, el legislador
organizó el sistema de seguridad social integral cuyo objeto es garantizar
derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener una calidad
de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que puedan afectarla. El sistema comprende obligaciones en cabeza
del Estado y de la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a
garantizar la cobertura de las prestaciones económicas, de salud y servicios
complementarios u otras que se incorporen en el futuro[6].
8.- Puede entonces concluir la Corte que
el entendimiento de los principios rectores mencionados ha sido un tema que
desde su previsión constitucional, ha sido desarrollado por el legislador y
estudiado por la jurisprudencia. Según la norma constitucional, esta materia es
una de aquellas en las que el Constituyente decidió dar al legislador una
amplia libertad de regulación dentro de los límites propios de los principios
constitucionales que fundan el sistema.
9.- En lo que concierne al régimen de
pensiones, la ley 100 también desarrolló la norma constitucional al establecer
que su objetivo es garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento
de las pensiones y prestaciones que determine la Ley, así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los sectores de la población no amparados
con un sistema de pensiones[7].
Las sentencias C-126 de 1995 y C-386 de 1997 anotaron que el sistema general de
pensiones que consagra la ley 100 de 1993 contiene una serie de previsiones que
obedecen a los principios que la inspiran como son los de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación[8] destinadas a garantizar
a la población, el amparo contra las contingencias citadas, y tienen como
sustrato básico los aportes que hagan los afiliados a dicho sistema. No
interesa entonces la modalidad de los servicios que se presten y que generen la
capacidad de aporte al sistema, pues lo que cuenta son las contribuciones que
el afiliado hace al fondo pensional respectivo. Esta consecuencia surge del
principio de unidad que obedece a la articulación de políticas, instituciones,
regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la
seguridad social.
10.- Este Tribunal también se ha
referido a las finalidades del sistema general de pensiones para aclarar
algunos puntos. En la sentencia C-086 de 2002 la Corte determinó que el sistema
de seguridad social en pensiones no tiene por finalidad preservar el equilibrio
cuota-prestación. El fin perseguido es garantizar la debida atención de las
contingencias a las que están expuestos los afiliados y beneficiarios. Todo
ello es consecuencia de considerar que el régimen de prestaciones de la
seguridad social en pensiones no es un régimen contractual como el de los
seguros privados sino que se trata de un régimen legal que de alguna manera se
asienta en el principio contributivo. Así, pretende desarrollar el principio de
solidaridad, porque en este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda
entre las personas, las generaciones, los sectores económicos y las
comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil. El objetivo
entonces es que se pueda obtener una pensión adecuada que ampare al afiliado en
su vejez o invalidez y que los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes
en caso de muerte puedan alcanzar esa prestación. Pero además el sistema pretende
obtener los recursos de financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos
son insuficientes, quienes también tienen derecho a las prestaciones propias
del sistema. Para esta Corte, de lo dicho anteriormente se deriva la relevancia
indiscutible del principio de solidaridad, que es uno de los puntos cruciales
en la argumentación de la demanda bajo examen.
11.- La Corte Constitucional al
referirse al principio de la solidaridad ha señalado que en el actual sistema
jurídico este postulado, contemplado en los artículos 1 y 95 de la
Constitución, no sólo vincula a todos los particulares sino también al mismo
Estado, que en su condición de garante de los derechos de los coasociados está
comprometido a prestar el apoyo que requieran las personas para alcanzar la
efectividad de sus derechos y para colmar las aspiraciones propias de la
dignidad humana. La sentencia C-126 de 2000 determinó que el principio de
solidaridad implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a
su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban
en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino
además para preservar el sistema en su conjunto. Este pronunciamiento deriva no
sólo de los artículos 1 y 95 de la Carta; la solidaridad también aparece
consagrada en el artículo 48 de la Constitución como uno de los principios
medulares del servicio público obligatorio de la seguridad social.
Adicionalmente, de conformidad con la Constitución y la ley, es deber del Estado
garantizar la solidaridad en el sistema de seguridad social mediante la
participación, dirección y control del sistema, asegurando que los recursos
públicos en dicho sistema se destinen de manera preferente a los sectores más
vulnerables de la población. La ley puede, dentro de determinados límites,
estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de
solidaridad.
12.- De lo visto hasta ahora, puede la
Corte concluir que la solidaridad no se encuentra sólo en cabeza del Estado sino
que también los particulares tienen una carga al respecto. Además, según la
filosofía del sistema, los aportes no tienen que verse necesariamente
reflejados en las prestaciones, pues estos aportes tienen finalidades que
sobrepasan el interés individual del afiliado y apuntan a la protección del
sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la población.
Prosigue entonces la Corte al estudio del caso planteado por esta demanda.
Los cargos presentados y los textos
acusados
13.- Observa la Corte que los apartes
demandados establecen la obligatoriedad de cotizar al sistema general de
pensiones y una definición de la base de cotización para quienes laboren bajo
la modalidad de contrato de prestación de servicios. En cuanto a la base de cotización
determina la norma que las cotizaciones serán efectuadas en forma proporcional
al ingreso devengado.
14.- Los actores afirman que lo
prescrito viola el derecho a la igualdad pues un contrato de prestación de
servicios es diferente a un contrato laboral y los apartes acusados los
equiparan. Así, según su parecer, la norma obliga a cotizar sobre los ingresos
devengados cuando lo percibido es una cifra inferior debido a los impuestos y a
los gastos de operación. Para los ciudadanos, el fin perseguido por la norma
acusada es capitalizar al sistema con base en los aportes de los contratistas
sobre el valor nominal de su contrato, sin tener en cuenta las cuestiones
tributarias y los descuentos sobre los gastos operacionales.[9]
Los cargos cuestionan entonces la
obligatoriedad de la cotización al sistema y, además, controvierten la base de
cotización y el monto de la misma. Comienza la Corte con el análisis del cargo
por violación del derecho a la igualdad tanto en la obligación de cotizar como
en el monto de la cotización.
La obligación de cotizar al sistema y
el monto de la cotización no violan el derecho a la igualdad
15.- En cuanto a la inexequibilidad del
artículo 4, los actores afirman que las normas parcialmente acusadas olvidan un
criterio de distinción y por tanto igualan categorías distintas de personas, lo
que ellos consideran inconstitucional. Analizan puntualmente las diferencias
entre los contratos laborales y los de prestación de servicios para demostrar
las cargas y beneficios que soportan los empleados y los contratistas. Además
adelantan un juicio de igualdad para mostrar que se trata de categorías de
personas que no pueden ser equiparables para efectos de establecer la
obligación de cotizar ni el monto de la cotización. Para la Corte, esta
distinción no parece relevante una vez se han explicado los principios que
guían el sistema. Así, al retomar lo visto anteriormente, el sistema general de
seguridad social en pensiones funciona con base en los principios de
universalidad y la idea de proteger a todos los afiliados frente a eventuales
riesgos: vejez, invalidez o muerte. Si el legislador no hubiese impuesto la
obligación de cotizar al sistema para quienes tienen capacidad de pago, no sólo
éstos quedarían desprotegidos sino que podría no asegurarse debidamente el
principio de solidaridad, pues es sabido que la pretensión del sistema es
proteger incluso a quienes no cuentan con capacidad de aportar, o aportan pero
sus cotizaciones, por ser proporcionales al ingreso, son muy bajas.
16.- La Corte considera que la juiciosa
comparación hecha por los actores entre el contrato de trabajo y el contrato
por prestación de servicios no es relevante para edificar un argumento por violación
del derecho a la igualdad en el presente caso por cuanto esas diferencias no
excluyen que todos tengan el deber de cotizar para asegurar la universalidad y
solidaridad del sistema de seguridad social. Consideran los demandantes que el
legislador estableció una carga idéntica –la obligación de cotizar al sistema
general de pensiones- a grupos distintos. Las diferencias entre estos dos tipos
de contratos son claras y la Corte no entrará en detalles al respecto, pero
esas diferencias no repercuten en lo exigido por la norma ni en los principios
que animan al sistema. Así, la norma exige cotizar al sistema y para ello se
basa en que el cotizante percibe ingresos por su labor personal, no importa la
modalidad de vinculación. Además, los actores olvidan que el legislador, en
ejercicio del amplio margen de configuración que ostenta en la materia, puede
imponer esta obligación a todo tipo de persona que reciba ingresos por su
desempeño laboral a fin no sólo de protegerlos frente a diversas contingencias,
sino de garantizar la viabilidad del sistema. Visto así, el cargo no prospera.
17.- En cuanto al reparo por el monto de
la cotización, una lectura atenta de la norma muestra que ésta no dice que la
base de cotización se calcula sobre la totalidad del valor del contrato, sólo
que será proporcional a los ingresos devengados. Siendo así, parece ser que es
la definición de qué es lo devengado lo que al parecer motiva la demanda. Sin
embargo, tal definición no se encuentra en la norma acusada y, tal como lo manifiestan
los intervinientes, es objeto de reglamentación en otras disposiciones. Los
actores afirman que a estos afiliados se les obliga a reportar el valor del
contrato y de allí concluyen que ésa es la forma para calcular la base de la
cotización.
Observa la Corte que ninguna de las
normas parcialmente acusadas hace referencia a tal situación. En ese orden de
ideas, no es comprensible el cargo por supuesta violación del derecho a la
igualdad en este aspecto, pues si las normas no determinan nada de lo que se
refiere a la supuesta violación de la Constitución que los mismos actores
construyen, mal podría la Corte buscar en todas las demás normas del
ordenamiento el elemento que los demandantes consideran inexequible. En este
punto recuerda la Corte que el control constitucional no es oficioso sino
rogado.[10]
No es posible entonces determinar si el legislador distribuyó cargas iguales
entre categorías de personas que no se encuentran en la misma situación. Así,
el elemento concreto que los demandantes consideran inconstitucional y con base
en el cual edifican su análisis de igualdad no hace parte de la norma pues,
reitera esta Corporación, los apartes acusados no definen con tal exactitud la
manera para calcular el ingreso base de cotización. Como lo anotó uno de los
intervinientes, las normas no dicen que su aplicación debe hacerse sobre el
100% de los pagos o ingresos, ni indican si se trata de los ingresos brutos o
los netos, o si sobre los ingresos totales cabrían o no deducciones o
descuentos.
Los actores también consideran que los
apartes acusados disminuyen desproporcionadamente los ingresos de quienes sean
contratistas por prestación de servicios. Para sustentar tal afirmación parten
de la idea de que la base de cotización se calcula teniendo en cuenta el monto
total de cada contrato, lo cual, como fue visto anteriormente, no está
contemplado en la norma. Teniendo en cuenta que el punto de partida de todo el
argumento es una proposición no contenida en los apartes acusados, es claro que
la argumentación de este cargo está viciada por partir de una interpretación
errada de la norma.
18.- La interpretación de la norma no
sólo es insuficiente, además es aislada. El parágrafo 1º del artículo 15 de la
ley 100 de 1993 establece una serie de principios que son aplicables a los
trabajadores independientes. Entre esos principios señala que “el ingreso
base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar
correspondencia con los ingresos realmente percibidos por el afiliado.”
Siendo así, es claro que una lectura completa de las normas que regulan la
materia muestra que el legislador, lejos de implantar una norma discriminatoria
o gravosa para los afiliados, lo que hizo fue buscar la proporcionalidad entre
lo devengado y la cotización a fin de asegurar que quienes coticen lo hagan de
conformidad con su capacidad de pago. Esta refutación desarrolla el principio
de igualdad, pues mal podría considerarse que todo cotizante puede aportar al
sistema en la misma magnitud. Además, ese mismo criterio de proporcionalidad
aplica para los asalariados, quienes deben cotizar de conformidad con su
salario. En síntesis, la Corte concluye que no viola la igualdad el deber que
tiene el contratista de cotizar pues la Constitución no  restringe la
posibilidad de afiliación al sistema de seguridad social en pensiones al
trabajador asalariado dependiente. Por el contrario, señala que uno de los
fundamentos del sistema es la universalidad y por eso es razonable que la ley
imponga a los trabajadores independientes el deber de aportar al sistema.
Encuentra esta Corporación que tampoco viola el derecho a la igualdad que la
cotización tenga como base el ingreso devengado por el trabajador independiente
pues este criterio está relacionado con su capacidad de pago, elemento
absolutamente relevante para determinar el monto del aporte. Por último y en
relación con el punto anterior, la acusación sobre el monto de la cotización y
la forma de calcular el ingreso devengado que sería tomado como base no pueden
prosperar en este caso, porque los apartes acusados no definen este aspecto. No
existe entonces ningún problema de igualdad en ese punto y, por tanto, el
reproche de los actores no está llamado a prosperar.
No existe violación a la solidaridad
ni enriquecimiento sin causa a favor del sistema derivados de los apartes
acusados
19.- Sobre este cargo, observa esta
Corporación que los actores parten del supuesto discutible de que los
contratistas por prestación de servicios no se van a pensionar debido a la
inestabilidad de su vinculación. Como puede verse, los demandantes exponen sus
opiniones acerca de la posibilidad de jubilación de este tipo de afiliados.
Estas ideas son respetables pero no muestran un cargo de constitucionalidad,
pues pretenden demostrar que estos contratistas renuncian a los beneficios del
sistema por su calidad de contratistas de prestación de servicios. Esta
consecuencia no se sigue de lo acusado y no es mas que una valoración de los
supuestos efectos de la norma, valoración que incluso es cuestionable, pues la
posibilidad de acceder a una pensión depende de múltiples factores, no sólo de
la calidad de empleado dependiente. Al respecto debe anotar este Tribunal que
idéntica situación, el no acceder a la pensión luego de haber cotizado, puede
acontecer con un empleado sujeto a un contrato de trabajo, sin que por ello se
considere que por tal razón no tiene el deber de cotizar.
20.- El argumento de los demandantes
sería entonces que la obligación de cotizar sólo se justifica si hay certeza de
obtener un beneficio equivalente a lo aportado al sistema. La visión de los
demandantes es errada por dos razones. En primer lugar, el sistema general de
seguridad social cubre a los cotizantes y beneficiarios frente a riesgos
eventuales que pueden no concretarse. Por ejemplo, en salud protege frente al
riesgo de enfermedad y puede ocurrir que la persona nunca se enferme. La
pregunta es si obtuvo o no un beneficio. Podría decirse, como lo hacen los
demandantes, que no obtuvo nada, pues no fue tratado médicamente, pero en
realidad sí obtuvo algo muy importante porque estuvo protegido frente a la
contingencia y ése ya es un beneficio. Del mismo modo, puede elaborarse un
ejemplo para quien aporta al sistema pensional. Puede haber un cotizante en pensiones
que aporta entre los 20 y 30 años de edad, fallece y no deja beneficiarios.
Bajo esta hipótesis, el aportante no llega a la vejez pero estuvo protegido
ante la eventualidad de vejez e invalidez.
En segundo lugar, los demandantes
piensan que la retribución del sistema debe ser equivalente o estrictamente
proporcional a lo aportado, pero tal como fue anotado previamente, esa no es la
filosofía del sistema: el principio general del mismo es que se aporta según lo
devengado y se cubre según la necesidad, lo cual es un desarrollo del principio
de solidaridad.
21.- En cuanto al monto del aporte, los
demandantes consideran que la norma viola el principio de solidaridad porque
los contratistas por prestación de servicios abandonan sus derechos y además
constituye enriquecimiento sin causa para el sistema. Para la Corte no hay
abandono de ningún derecho pues el aporte, según las previsiones de la ley 100
de 1993, si no se alcanza el derecho pensional, será devuelto como
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez[11], como indemnización
sustitutiva de la pensión de invalidez[12],
como indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes[13], o como devolución de
saldos[14].
Lo que los actores consideran un enriquecimiento sin causa a favor del sistema
no enriquece a un sistema que, en general, devolverá los aportes. Puede
alegarse entonces, al retomar el ejemplo precitado, que existen hipótesis en
las cuales los aportes no son regresados al cotizante o a los beneficiarios.
Pero ello no hace que la norma sea inexequible ya que el sistema se edifica en
la idea de solidaridad y universalidad. Los aportes no sólo tienen la función
de ser ahorrados y devueltos. También permiten garantizar la estabilidad y
viabilidad del sistema y la posibilidad de subsidiar a quienes poseen menos
recursos.
22.- La Corte puede concluir entonces
que los actores partieron de varias ideas equivocadas tal como la falta de una
definición estricta de lo que es lo devengado. Al respecto esta Corporación
estima que el hecho de que algunos supuestos previstos por la ley requieran
regulaciones adicionales no acredita que la norma sea inconstitucional. La
consecuencia es la necesaria intervención de la autoridad encargada de la
reglamentación. Además, parten de una idea equívoca de solidaridad según la
cual el individuo debe interesarse por aportar a un sistema que le otorgue un
beneficio equivalente, sin importar lo que le ocurra al sistema ni las consecuencias
de ello para los demás. Como fue visto, esta idea de solidaridad no sólo es en
sí misma contradictoria, sino que además es contraria a lo establecido por la
Constitución.
23.- Pero queda aún un cargo por
analizar, y es la asunción de la totalidad de la cotización por parte del
contratista por prestación de servicios, mientras que el empleado asume sólo
una  parte. Al respecto, la Corte considera que los cargos cuestionan
situaciones no reguladas en las normas acusadas y por tanto no pueden ser objeto
de control, ya que los demandantes no acusaron las proposiciones normativas
pertinentes. En todo caso, si en gracia de discusión quisiera estudiarse el
punto, para esta Corporación, la aceptación del reproche formulado implicaría
que el trabajador independiente no puede ser parte del sistema. Esta situación
es a todas luces contraria a la Constitución pues desconoce la universalidad
del sistema, teniendo en cuenta que los trabajadores independientes están
expuestos a los riesgos que el sistema general de pensiones intenta amparar y
merecen ser sujetos de protección en los términos en los que funciona el
sistema general de pensiones.
Además, tal como lo estableció la
sentencia C-714 de 1998, es potestativo del legislador fijar el tratamiento
diferencial entre trabajadores dependientes e independientes, en cuanto a la
base de cotizaciones, el monto y distribución de éstas. Ello ocurre en virtud
de que la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales son
diferentes entre una y otra categoría de trabajadores. Ante las diferencias
relevantes, es necesario asumir regulaciones distintas. Es claro para la Corte,
que una cosa es la discriminación que prohíbe el artículo 13 de la Carta y otra
la diferenciación racional y razonable que establece el legislador entre
distintos sujetos para atender situaciones materiales o de hecho diferentes.
24.- Concluye la Corte que las razones
presentadas por los ciudadanos no son de recibo. A juicio de la Corte, estos
apartes lejos de vulnerar el ordenamiento constitucional constituyen un
instrumento que lo desarrolla, en particular en lo que hace referencia al
derecho a la seguridad social, consagrado en el artículo 48 superior
25.- La Corte precisa que la presente
declaración de exequibilidad es de cosa juzgada relativa y se restringe a los
cargos efectivamente estudiados en esta providencia, sin que esta Corporación
haya analizado integralmente otros aspectos de la regulación del sistema
pensional de los contratistas por prestación de servicios, como podrían ser,
entre otros, los problemas asociados a la compatibilidad de los beneficios de
los distintos regímenes pensionales, pues la presente sentencia se limitó a
analizar las acusaciones de los actores.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “y del contrato de
prestación de servicios” y “o
ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen” contenidas en el
artículo 4 de la ley 797 de 2003; y las expresiones “o por prestación de servicios como contratista” y “o ingreso devengado de cada uno de ellos” contenidas en el
artículo 5 de la ley 797 de 2003, únicamente por los cargos estudiados en esta
oportunidad.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
Ver la sentencia C-107 de 2002
[2]
El artículo 48 de la carta Política dispone: “La Seguridad Social es un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza
a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El
Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la
cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios
en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por
entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar
ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines
diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados
a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”.
[3]
Ley 100 de 1993,  art. 2º
[4]
Sentencia C-408 de 1994
[5]
Ley 100 de 1993, art. 8º
[6]
Ley 100 de 1993, art. 1º
[7]
Ley 100 de 1993, art. 10º
[8]
Ley 100 de 1993,  art. 2º
[9]
Ver folio 12 del expediente
[10]
Ver la sentencia C-652 de 2001
[11] ARTÍCULO 37. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ.
Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado.
[12] ARTÍCULO 45. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE
INVALIDEZ. El afiliado que al momento de invalidarse no hubiere reunido los
requisitos exigidos para la pensión de invalidez, tendrá derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en
el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el
artículo 37 de la presente ley;
[13] ARTÍCULO 49. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE
SOBREVIVIENTES. Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de
su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión de
sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización
equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente Ley.
[14] ARTÍCULO 66. DEVOLUCIÓN DE SALDOS. Quienes a las edades previstas
en el artículo anterior no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas,
y no hayan acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo
menos igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital
acumulado en su cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos
financieros y el valor del bono pensional, si a éste hubiere lugar, o a
continuar cotizando hasta alcanzar el derecho.