C-278-19
Sentencia
C-278/19
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de la Corte Constitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación
CONCEPTO DE
VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
TRIBUTO-Concepto/TRIBUTO-Naturaleza
jurídica
TRIBUTO-Clases
IMPUESTOS-Características/IMPUESTOS-Definición
Los
impuestos configuran una categoría de tributo, y se caracterizan por: i) ser
una prestación de naturaleza unilateral, es decir, expresan un poder de
imposición en cabeza del Estado ejercido a través de su establecimiento legal;
ii) el hecho generador que los sustentan puede reflejar la capacidad económica
del contribuyente o la utilización o consumo de un bien; iii) se cobran
indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no incorporan una
prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago
es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el Estado dispone de
ellos con base en prioridades distintas a las del obligado con la carga
impositiva.
TASAS-Características/TASAS-Definición
Se
consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes
características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; (ii) la misma nace como recuperación total
o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada
por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del
bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer
que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten”; (iv) los valores que se establezcan como obligación
tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o
servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el
acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo
se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las
tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y
referida de manera inmediata al obligado; (vi) el pago, por regla general, es
proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por
ejemplo, con las tarifas diferenciales.
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES-Fundamento y finalidad
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Y CERTEZA DE LOS TRIBUTOS
PRINCIPIO “NO TAXATION
WITHOUT REPRESENTATION”-Pilar del Estado democrático
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
EN MATERIA TRIBUTARIA-Reglas
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Funciones
reconocidas por la jurisprudencia
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos
PRINCIPIO DE CERTEZA
TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad
tributaria/PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Finalidad
PRINCIPIO DE CERTEZA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del legislador de definir
claramente los elementos del tributo
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
EQUIDAD TRIBUTARIA-Noción
PRINCIPIO DE IGUALDAD Y
DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE EQUIDAD
TRIBUTARIA-Límite de la potestad de configuración
normativa del legislador/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Concepto
EQUIDAD TRIBUTARIA-Vertical
y horizontal
PRINCIPIO DE EQUIDAD
TRIBUTARIA-Dimensión horizontal y vertical
PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE JUSTICIA
TRIBUTARIA-Alcances
PRINCIPIO DE JUSTICIA
TRIBUTARIA-Incorpora la equidad y
progresividad
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia
de carga mínima de argumentación
Referencia:
Expediente D-12699
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 “Por
medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen
los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones” y el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007 “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006‐2010”
Demandantes:
César Camilo Cermeño Cristancho, María Paz Arroyave Villa y Daniel Díaz Rivera
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados
Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo
Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José
Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos César Camilo Cermeño Cristancho, María
Paz Arroyave Villa y Daniel Díaz Rivera presentaron,
ante esta Corporación, demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo
371 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una Reforma
Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la
evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones” y el artículo
76 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006‐2010”, por considerar que quebrantan los
artículos 13, 25, 95-9, 228, 338[1] y 363 de
la Constitución.
Mediante Auto
del 24 de mayo de 2018, se admitieron los cargos presentados contra el
artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 por vulneración de los artículos 338
(principio de legalidad tributaria), 13, 95.9 y 363 (principios de igualdad, equidad
y justicia tributaria) de la Constitución Política. No obstante, se
inadmitieron los cargos contra dicho artículo por vulneración de los artículos 228
(principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal) y 25 (derecho
al trabajo) de la Constitución Política. Además, se inadmitieron todos los
cargos presentados contra el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007. En
consecuencia, se
les concedió a los actores un término de tres (3) días para presentar la
corrección en los términos expresados en el auto inadmisorio.
Dentro del
término de ejecutoria, mediante documento radicado ante la Corte el 1º de junio
de 2018, los demandantes presentaron escrito de subsanación. A través de Auto
del 19 de junio siguiente, la Magistrada Sustanciadora decidió únicamente admitir
la demanda en relación con el cargo formulado contra el artículo
76 de la Ley 1151 de 2007
por violación de los artículos 13, 95.9 y 25 (principios de igualdad, equidad y
justicia tributaria). Asimismo, se rechazaron los cargos por vulneración de los
artículos 228 (principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal)
y 25 (derecho al trabajo), presentados en contra de las disposiciones acusadas.
Contra las decisiones de rechazo no se formuló recurso de
súplica, razón por la cual la presente sentencia analizará los cargos
admitidos, como se han explicado.
En consecuencia,
se comunicó el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, al Ministerio
de Justicia y del Derecho y a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada
para
que, si así lo estimaban, intervinieran directamente o por intermedio de
apoderado escogido para el efecto, en el término señalado. Del mismo modo se
invitó al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de la Universidades
del Rosario, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia (Centro
Externadista de Estudios Fiscales –CEF), de los Andes, Nacional de Colombia,
Industrial de Santander, Libre, Antioquia y de Nariño para que, si lo
consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o atacar la
constitucionalidad de las normas demandadas.
En Auto 305
del 21 de junio de 2017, la Sala Plena de esta Corporación decidió
suspender los términos de este proceso. Posteriormente, mediante Auto 667
del 10 de octubre de 2018 se levantó esa medida en el presente caso[2].
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir de
fondo la demanda de la referencia.
II. TEXTO
DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial Nº 50.101 de 29 de diciembre de 2016 y Nº
46700 de 25 de julio de 2007, respectivamente.
“LEY 1819 DE 2016
(Diciembre 29)
Por medio de la cual se adopta una
Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha
contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO
371.
Modifíquese el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, el cual quedará así:
ARTÍCULO
76. SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Créase una contribución
a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada que tendrá por
objeto cubrir los costos y gastos asociados a su funcionamiento e inversión, la
cual estará a cargo de las personas naturales o jurídicas que ejerzan o presten
las actividades y los servicios sometidos a su control, inspección y vigilancia
que se encuentran señalados en el artículo 4º del Decreto-ley 356 de 1994 o en
la norma legal que la subrogue, modifique o actualice.
Para
efectos de la contribución, entiéndase por hecho generador el ejercicio de las
actividades e industria que integran los servicios de vigilancia y seguridad
privada y que se desarrollen en el territorio nacional, en forma remunerada a
favor de terceros o en beneficio propio, pudiendo ser dichos terceros personas
jurídicas de derecho público o privado o personas naturales. Igualmente deberán
pagar esta contribución los servicios autorizados para desarrollar actividades
de alto riesgo e interés público y las personas que en forma remunerada presten
servicios de asesoría, consultoría o investigación en seguridad privada.
La
tarifa de contribución se pagará de la siguiente forma: Para las empresas y
cooperativas que presten los servicios de vigilancia y seguridad privada humana
o electrónica, con cualquiera de las modalidades y medios previstos en la ley; las
escuelas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada;
quienes presten los servicios de transporte de valores; quienes ejerzan las
actividades de fabricación, producción, ensamblaje, elaboración, importación,
comercialización, alquiler, arrendamiento, leasing, comodato, instalación y/o
acondicionamiento de equipos, elementos, productos, bienes y automotores
blindados y, en general que ejerzan la actividad blindadora para la vigilancia
y seguridad privada, la tarifa corresponderá al 1,5% sobre el capital suscrito
para las sociedades comerciales y sobre los aportes sociales para las
cooperativas de vigilancia.
Para
los servicios de vigilancia y seguridad de empresas u organizaciones
empresariales públicas o privadas y los servicios autorizados para desarrollar
actividades de alto riesgo e interés público, servicios comunitarios y
servicios especiales, la base gravable está constituida por el valor de la
nómina empleada para la prestación del servicio de seguridad, reportada a la
Superintendencia con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior y
la tarifa será del 2% sobre el total declarado.
Para
quienes presten servicios de asesoría, consultoría e investigación en
vigilancia y seguridad privada, incluyendo los de poligrafía; y para quienes
ejerzan las actividades de importación, fabricación, instalación y
comercialización de equipos, sistemas y medios tecnológicos para vigilancia y
seguridad privada, la base gravable está constituida por los ingresos brutos
que perciban exclusivamente por concepto de estas actividades, con corte a 31
de diciembre del año inmediatamente anterior y la tarifa se establece en el 1%
de estos ingresos.
PARÁGRAFO
1º.
Cada una de las actividades mencionadas en el presente artículo será gravada de
manera autónoma, así recaiga en un mismo sujeto.
PARÁGRAFO
2º.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá fijar, recaudar y
ejecutar la tarifa que por concepto de contribución de vigilancia deben pagar
todos los prestadores para la vigencia fiscal que corresponda, en los plazos
que para tal efecto determine la Superintendencia, garantizando que en ningún
caso supere el presupuesto anual de funcionamiento e inversión y aplicando el
principio de proporcionalidad.
PARÁGRAFO
3º.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada fijará las tasas por
concepto de los servicios prestados a los vigilados en el ejercicio de su
actividad, las cuales se ajustarán anualmente y no podrán exceder el Índice de
Precios al Consumidor (IPC), previo estudio que contendrá los costos y
criterios de conveniencia que demanda el servicio”.
“LEY 1151 DE 2007
(Julio 24)
Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO
76.
SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Créase una contribución a
favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada que tendrá por
objeto cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento e inversión,
la cual estará a cargo de las personas naturales o jurídicas y los servicios
sometidos a su control, inspección y vigilancia que se encuentran señalados en
el artículo 4º del Decreto-ley 356 de 1994. Para efectos de la contribución,
entiéndase por hecho generador el ejercicio de la actividad e industria de los
servicios de vigilancia y seguridad privada que personas naturales y jurídicas
desarrollen en el territorio nacional, en forma remunerada a favor de terceros
o en beneficio propio, pudiendo ser dichos terceros personas jurídicas de
derecho público o privado o personas naturales. Igualmente deberán pagar esta
contribución los servicios autorizados para desarrollar actividades de alto
riesgo e interés público y las personas naturales que en forma remunerada
presten servicios de asesoría, consultoría o investigación en seguridad
privada. La base gravable está constituida por el capital declarado o aportes
sociales declarados por los sujetos pasivos de la contribución con corte a 31
de diciembre del año inmediatamente anterior. La tarifa será del 1.5% sobre el
capital.
Para
las escuelas de capacitación la base gravable está constituida por los ingresos
declarados por los sujetos pasivos de la contribución con corte a 31 de
diciembre del año inmediatamente anterior y la tarifa será del 0.4% sobre el
total de ingresos.
Para
los departamentos de seguridad, servicios comunitarios y servicios especiales
la base gravable está constituida por el valor de la nómina empleada para la
prestación del servicio de seguridad, reportada a la Superintendencia con corte
a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior y la tarifa será del 2% sobre
el total declarado.
Para
las empresas que ejerzan la actividad de arrendamiento de vehículos blindados
la base gravable serán los ingresos que se perciban por concepto de dicha
actividad y la tarifa se establece en el 1%.
PARÁGRAFO. Dótese de
personería jurídica a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”.
III.
LA DEMANDA
Los
demandantes presentan tres cargos diferenciados. El primero fundado
en la presunta violación del artículo 338 de la Constitución. El segundo y
tercero construidos sobre la alegada vulneración de los artículos 13, 363 y 95
numeral 9 de la Carta Política.
3.1.
Como primer cargo, los accionantes consideran que el artículo 371 de la Ley
1819 de 2016 desconoce el artículo 338 Superior, conforme
al cual, para las tasas y contribuciones, la ley debe fijar un esquema que
contenga un sistema y un método que permita definir los costos de
los servicios que se prestan a los contribuyentes, los beneficios que les
proporciona la entidad que recauda el tributo y las formas de hacer su reparto.
Aducen que la disposición acusada no determinó dicho esquema, razón por la cual
es inconstitucional.
Indican
que, si bien el artículo 371
de la Ley 1819 de 2016 crea una carga tributaria que es rotulada
como contribución, debe entenderse que esa disposición creó una tasa y no una
contribución. Lo anterior, a partir de la definición de “tasa” que ha
realizado esta Corporación en las Sentencias C-731 de 2000[3] y C-228 de 2010[4], al entenderla como un tributo
dirigido a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el
Estado para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en
un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público.
Agregan
que la Corte Constitucional ha analizado controversias
relativas a “contribuciones” a favor de Superintendencias y ha señalado
que son tasas, pues lo que buscan es retribuir el servicio de policía que
presta la Administración a través de las mismas. En particular, señalan que el
pronunciamiento más relevante sobre el tema se encuentra en la Sentencia C-465
de 1993[5], en la
cual esta Corporación señaló que las contribuciones para el mantenimiento de la
Superintendencia Bancaria no son impuestos, sino tasas retributivas
por la prestación de servicios brindados por esa entidad que recaen sobre
las entidades vigiladas.
Asimismo
destacan que, en la Sentencia C- 218 de 2015[6], la Corte avaló que la contribución creada
para cubrir los costos y gastos del funcionamiento de la Superintendencia de
Puertos y Trasportes constituía una “tasa”, tal y como lo establecía la
Ley 1450 de
2011.
En
esa medida, precisan que la “contribución” creada a través del artículo
371
de la Ley 1819 de 2016, es una tasa que existe a favor de la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada como contraprestación a la labor
de vigilancia que la misma ejerce sobre los contribuyentes, esto es, las
personas vigiladas. No obstante, reiteran que la creación de dicha tasa vulnera
el principio de legalidad tributaria, pues no determina el sistema y método
para definir los costos del servicio prestado,
ni tampoco la forma de hacer su reparto entre los contribuyentes.
Por último, aducen que “si en gracia de
discusión se aceptara que la contribución a favor de la Superintendencia de
Vigilancia cumple con todos los requisitos, mal haría la Corte en entender que
el parágrafo tercero cumple con las mismas exigencias.”[7] Lo
anterior, en la medida en que la determinación de tarifas que en el referido
parágrafo se delega a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada no establece ninguna clase de sistema o método, sino que simplemente
señala el ajuste máximo que podrán tener dichas tarifas una vez fijadas.
3.2.
Como segundo cargo, sostienen que el artículo 371 de la Ley
1819 de 2016 transgrede los principios constitucionales de
igualdad, equidad y justicia tributaria, consagrados en los artículos 13,
363 y 95 numeral 9 de la Carta Política porque, de una parte, para los
sujetos que no están descritos de forma taxativa en la disposición, pero que sí
son sujetos de control, inspección y vigilancia de la entidad conforme al
artículo 4º del Estatuto de Vigilancia, el artículo demandado no establece la
tarifa y la base gravable del tributo, situación que puede llevar a la
exoneración del pago de la tasa en relación con dichos sujetos; y de otra
parte, porque respecto de los que sí son enlistados en la norma, no se valoran
adecuadamente los costos diferenciales en los que incurre la Supervigilancia para
la prestación del servicio de policía administrativa en cada caso.
En
particular, las razones que, según los accionantes, fundamentan la violación de los
principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, son las siguientes:
En primer
lugar, los demandantes manifiestan que si bien la norma acusada precisa
que las personas naturales o jurídicas que ejerzan cualquiera de las
actividades consagradas en el Estatuto de Vigilancia -Decreto Ley 356 de 1994- deben
pagar la tasa, no se establece una tarifa para las personas naturales ni
jurídicas que ejerzan actividades que no encajen en las descritas por el
artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, pero que sí se encuentren vigiladas por la
Superintendencia, de conformidad con el Estatuto de Vigilancia. Por lo tanto,
señalan que existen ciertos sujetos o actividades que se excluyen de pagar la
tasa, aun cuando se encuentran sujetos a la inspección, vigilancia y control de
la Supervigilancia.
En segundo
lugar, los actores consideran que la disposición demandada crea un tratamiento
que resulta incoherente con los principios de igualdad, justicia y equidad
tributaria, los cuales ordenan establecer una tasa de mayor valor a cargo de
aquellos contribuyentes que por sus actividades suponen mayores esfuerzos a la
entidad designada para ejercer su inspección vigilancia y control.
Al respecto,
explican que existen cuatro bases gravables determinadas por
la norma, a saber: i) el capital suscrito de las sociedades comerciales,
ii) los aportes sociales de las cooperativas de vigilancia, iii) la
nómina empleada para la prestación del servicio de seguridad, y (iv) los
ingresos brutos que perciban las comercializadoras exclusivamente por concepto
de las actividades de vigilancia y seguridad privada.
Señalan
que esa multiplicidad de bases gravables responde a las diferencias que existen
entre los varios sujetos pasivos del tributo, pues el Legislador entiende que
la carga de financiar a la Superintendencia de Vigilancia debe ser relativa a
la dificultad que le implica a la misma vigilar las diferentes actividades. Sin
embargo, resaltan que la norma acusada no establece las razones que fundamentan
ese trato diferenciado.
Enfatizan en que
el tratamiento creado por el Legislador no se ajusta a los principios de
igualdad, justicia y equidad tributaria, toda vez que limitó la base gravable
de la tasa a cargo de las empresas que se dedican a la prestación permanente de
servicios de vigilancia y seguridad privada al valor de su capital suscrito, y
al hacerlo evitó tomar en consideración el valor de la nómina empleada para la
prestación de los servicios o el valor de los ingresos brutos percibidos por su
actividad económica, lo cual desconoce que es habitual que dichos valores sean
mayores al del capital suscrito de una sociedad.
Entonces, para
los demandantes, lo anterior significa que, en muchos casos, el valor de la
tasa pagada por los sujetos que le implican mayores costos y esfuerzos a la
Supervigilancia (es decir, las empresas que efectivamente ejercen las
actividades en cuestión como desarrollo de su objeto social) resulte
inferior a aquella que pagan los sujetos que no implican ningún tipo de costo o
esfuerzo para la misma entidad (es decir, los que ocasionalmente ejecutan
actividades vigiladas).
Al presentar el
juicio de igualdad de intensidad leve que se exige en materia fiscal, los
demandantes indican que la medida persigue una finalidad constitucionalmente legítima,
dado que la
norma demandada crea tratamientos diferentes para sujetos que, a juicio del Legislador,
se encuentran en situaciones que efectivamente permiten justificar el
tratamiento diferenciado. En este caso, si bien los contribuyentes comparten la
calidad de encontrarse sujetos a la inspección, vigilancia y control de la
Supervigilancia, ejecutan actividades diferentes y, por lo tanto, deben pagar
una tasa diferente.
Al
respecto, los demandantes explican que si bien existen ciertos sujetos que desarrollan
permanentemente dentro de su objeto social, actividades de vigilancia y
seguridad privada, también concurren otras actividades que pueden ser desarrolladas
en forma ocasional por cualquier sujeto y que solamente dan lugar a que la
inspección, vigilancia y control se ejerza sobre dicha actividad. En efecto, mientras
las empresas dedicadas de forma exclusiva a la seguridad y vigilancia privada
suponen grandes esfuerzos, pues la Supervigilancia se ve obligada a invertir
mayores recursos en su inspección, existen otras empresas que sólo tienen un
departamento interno de seguridad privada o importan eventualmente equipos de
seguridad, por lo que suponen menores esfuerzos y costos para la
Superintendencia.
No
obstante lo anterior, los actores consideran que el Legislador escogió un medio
que no resulta idóneo para alcanzar la finalidad referida, pues no estableció  una
tasa de mayor valor a cargo de aquellos contribuyentes que, por su naturaleza y
actividades, le suponen mayores costos y esfuerzos a la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada.
3.3. Ahora bien, al prever la potencial reviviscencia
del artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, por la posible declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, los
demandantes como tercer cargo señalan que el referido artículo 76 transgrede los principios constitucionales de igualdad,
equidad y justicia tributaria, consagrados en los artículos 13, 363 y 95
numeral 9 de la Carta Política.
Además, aseguraron que la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada actualmente adelanta
procedimientos de aforo o de determinación de la tasa de vigilancia bajo el
anterior marco normativo.
Sobre
este cargo, los actores manifiestan que la base gravable que estuvo
en vigor hasta la promulgación de la Ley 1819 de 2016, excedía los
rubros relacionados con la actividad de vigilancia, pues abarcaba la totalidad
del capital de la sociedad y no solamente el relacionado con las labores de
vigilancia. Por ello, se grababa de igual manera a quienes debían recibir
tratos diferentes.
Al
respecto, indican que, de la lectura de dicha norma quedaba claro que cualquier
persona que desarrollare las actividades señaladas en el Estatuto de Vigilancia
sería calificada como sujeto de control, inspección y vigilancia de la Entidad
y, por lo tanto, estaría obligada a pagar una tarifa del 1,5% sobre su capital.
Así, por ejemplo, las actividades de comercialización y utilización de equipos
de vigilancia daban lugar a la obligación de pagar la tasa en cuestión y esto excedía
los rubros relacionados con esa actividad. Lo anterior, por cuanto dicha base
gravable abarcaba la totalidad del capital de la sociedad e incluía el
utilizado, por ejemplo, en el ejercicio de cualquier acto de comercio que no
involucrara las actividades sujetas a inspección de la Supervigilancia.
En
ese orden de ideas, los actores consideran que, bajo la redacción anterior, la
ley no regulaba de forma específica el tratamiento que debían adoptar cada uno
de los sujetos pasivos de la tasa y, en esa medida, se extendía el espectro de
la contribución  a bases gravables ajenas a los servicios y actividades que
abarcan las competencias de la Supervigilancia, como cuando se pretendía exigir
el pago de la contribución sobre el capital de una empresa que recibía la
mayoría de sus ingresos por venta de artículos ajenos a la materia. Así
entonces, la norma ponía en situaciones de igualdad a sujetos que, por las
actividades que desarrollaban, debían recibir tratamientos diferentes.
3.4.
En síntesis, los
demandantes estiman vulnerado el artículo 338 de la Carta por considerar que el
artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no establece el sistema y el método para
fijar la tasa a favor de la Supervigilancia, como lo exige el mandato
constitucional.
A
su turno, sostienen que los artículos 371 de la Ley 1819 de 2016 y 76 de la Ley
1151 de 2007 transgreden los principios constitucionales de igualdad, equidad y
justicia tributaria, contenidos en los artículos 13, 95.9 y 363 de la
Constitución, por lo siguiente:
i)De una parte, el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, omite establecer una tarifa y base gravable para el caso de
las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la prestación de los
servicios de vigilancia y seguridad privada y que ejerzan actividades que no encajen en las descritas por el referido
artículo, pero que sí se encuentren vigiladas por la Superintendencia, de
conformidad con el Estatuto de Vigilancia.Y, de otra parte, omite diferenciar tarifas y bases
gravables a cargo de los distintos sujetos pasivos del tributo que resulten
compatibles con la proporcionalidad respecto de los costos, esfuerzos asumidos
y beneficios reportados.
ii) El artículo 76
de la Ley 1151 de 2007, porque no diferencia los destinatarios del tributo, lo
cual pone en situaciones de igualdad a sujetos que, por sus actividades y reglas
específicas, no las tienen.
IV.INTERVENCIONES
4.1. Universidad
Externado de Colombia[8]
La Universidad
Externado de Colombia solicita a la Corte que declare: (i) la exequibilidad del
artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 por medio del cual se
reformó el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007; y (ii) la exequibilidad
condicionada del artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, en el entendido que la
tarifa del 1% sobre los ingresos percibidos por la actividad, prevista en el
inciso final se entiende aplicable respecto de los ingresos por las actividades
de fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para
vigilancia y seguridad privada, señalados en el numeral 7 del artículo 4º del
Decreto 356 de 1994.
En relación con el primer cargo, afirma que la disposición
prevista en el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, es una medida que se ajusta
al artículo 338 de la Constitución Política, toda vez que señala expresamente
la base gravable y la tarifa del tributo.
Con
respecto al segundo cargo, según el
cual, en el artículo 371 de la Ley 1819  de 2016 "no se establece una
tarifa para las personas naturales ni una para las personas jurídicas que
ejerzan actividades que no encajen en las descritas", la interviniente
afirma que el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada -Decreto 356 de 1994-
señala expresamente las actividades y la naturaleza jurídica de los sujetos que
están autorizados para ejercer la actividad.
En consecuencia,
las actividades descritas en el Estatuto de Vigilancia, deben subsumirse en la clasificación
que prevé el artículo 371, para efectos de determinar la tarifa del tributo con
observancia de las actividades que realice el sujeto. Así, en el caso de las
personas naturales, la tarifa es el 1% de los ingresos brutos y, en el caso de
las personas jurídicas, puede ser el 1.5%  del capital suscrito, 2% del valor
de la nómina reportada o 1% de los ingresos brutos. De este modo, la
Universidad reitera que la disposición acusada no excluye a ningún sujeto de la
tasa.
De otra parte,
sobre la idoneidad en la aplicación de las bases y tarifas, la interviniente considera
que no es acertada la conclusión de los demandantes, según la cual, en todos
los casos existe una diferencia injustificada en la forma de tributar.
Al respecto,
señala que no se observa que la clasificación y determinación de las bases y
tarifas vulneren los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria,
toda vez que la misma Ley para cada sujeto, a partir de su condición jurídica,
establece que las bases y las tarifas variarán de conformidad con el capital
suscrito, la nómina registrada y los ingresos percibidos.
En relación con
el tercer cargo, precisa que el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, sí contenía
una desigualdad entre los sujetos gravados con la tasa. En particular, entre
los sujetos que ejercían actividades de comercialización de equipos de
vigilancia y los sujetos que llevaban a cabo labores de arrendamiento de
vehículos blindados. En efecto, los primeros tenían la obligación de liquidar y
pagar la tasa con la tarifa general del 1.5% sobre el capital suscrito,
mientras que en los segundos la base gravable se establecía por los ingresos
que se percibían por concepto de dicha actividad y la tarifa era del 1%.
En
consecuencia, la interviniente sostiene que la disposición prevista en el
artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, es condicionalmente exequible, en el
entendido de que la tarifa del 1% sobre los ingresos percibidos por la actividad
prevista en el inciso final, se entiende aplicable respecto de los ingresos por
las actividades de fabricación, instalación, comercialización y utilización de
equipos para vigilancia y seguridad privada, señalados en el numeral 7º del
artículo 4 del Decreto 356 de 1994.
4.2.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario[9]
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario
solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016.
En
relación con el primer cargo, señala que la disposición acusada fijó de
forma directa la tarifa del tributo y, por ende, el Legislador no estaba
obligado a fijar en el texto de la norma un sistema y método para establecer la
tarifa, pues ello solamente se requiere cuando se delega en otra autoridad la
fijación de ésta. En efecto, precisa que en el artículo 371 de la Ley 1819 de
2016, el Congreso estableció diferentes bases y tarifas, que dependen de la
actividad desarrollada por los diferentes sujetos pasivos, para lo cual tuvo en
cuenta las distintas situaciones y capacidades económicas que se presentan
entre ellos, pues una cosa es la prestación de un servicio de vigilancia y
seguridad y, otra cosa, es la instalación o venta de equipos de vigilancia y
monitoreo.
Respecto
del segundo cargo, considera que la diferencia en el tratamiento fiscal
entre los diferentes sujetos pasivos tiene plena justificación, puesto que
consulta de manera razonable las bases de las diferentes actividades que
realizan.
En
cuanto al tercer cargo no hubo pronunciamiento por parte del
interviniente.
4.3.
Ministerio de Defensa Nacional[10]
El Ministerio de Defensa Nacional solicita a la
Corte que se declare la exequibilidad del artículo 371
de la Ley 1819 de 2016. No obstante, la intervención no presenta argumentos específicos
en relación con los cargos formulados en la demanda, dado que únicamente se
centra en explicar la naturaleza de las Superintendencias como titulares de la
función de inspección, vigilancia y control.
4.4
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada[11]
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, por medio del cual se reformó el
artículo 76 de la Ley 1151 de 2007.
En relación con el primer cargo, precisa que la
disposición acusada cumple con el requisito constitucional de determinar el sistema y el método para definir
los costos del servicio prestado por la Supervigilancia y la forma de hacer su
reparto entre los usuarios. En efecto, indica que en la norma demandada se
relacionan como método los ingresos brutos, el capital
suscrito y el valor de la nómina, y como sistema el tipo de actividad que
desarrolle el vigilado, a través de la fijación de tarifas del 1%, 1,5% y 2%.
Respecto del segundo cargo, considera que no
puede prosperar, toda vez que la norma muestra que la contribución persigue una
finalidad constitucionalmente legitima, la cual consiste en cubrir los costos y
gastos asociados al funcionamiento e inversión de la Supervigilancia y el medio
es el idóneo para alcanzarla.
Sobre el tercer cargo, únicamente sostiene que tampoco
es viable su prosperidad, pues:
“[q]ueda claro que hasta antes de que la norma que se ataca entrara en vigencia esta
debía ser aplicada y por consiguiente generó una serie de procesos entre ellos
liquidaciones de la contribución, los coactivos por el no pago entre otros; es
de esta manera que la norma debe ser aplicada hasta tanto no sean definidos los
diferentes asuntos que se hayan iniciado con dicha norma en su vigencia.”
[12]
4.5. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[13]
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene en el
proceso con el fin de defender la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Tras precisar que no resulta relevante la discusión sobre la
naturaleza del tributo para el análisis de los cargos propuestos, por cuanto el
inciso 2º del artículo 338 Superior, se refiere tanto a las contribuciones como
a las tasas, el interviniente en relación con el primer cargo, señala
que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no
transgrede el principio de legalidad previsto en el artículo 338 de la
Constitución Política, pues el Legislador no tenía la obligación de establecer
el sistema y el método, dado que fijó directamente el monto de la tarifa. Así,
indica que la necesidad de verificar la existencia de un sistema y
método, sólo es necesaria en la medida en que el Legislador haya decidido
delegar la definición de la tarifa de una tasa o contribución a las autoridades
administrativas, lo que no ocurrió en este caso.
Respecto del segundo cargo, según el cual, la disposición transgrede los principios
constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria, estima que ningún
sujeto ni servicio quedó por fuera de la contribución, de conformidad con lo
señalado en el Decreto Ley 356 de 1994 -Estatuto de Vigilancia y
Seguridad Privada-. Por lo tanto, contrario a lo que sostienen los demandantes,
considera que no se excluye a ningún grupo de sujetos del pago de la contribución.
Sobre
el cuestionamiento del método escogido por
el Legislador para establecer las tarifas y bases gravables de la contribución,
el interviniente indica que la
diferencia en el tratamiento fiscal entre los sujetos pasivos tiene plena
justificación, puesto que consulta razonablemente las bases de las diferentes
actividades que realizan.
En
relación con el tercer cargo, conforme al cual, la norma derogada ponía
en situaciones de igualdad a sujetos que por las actividades que desarrollaban
debían tener tratamientos diferentes, el interviniente señala que los
demandantes no demostraron “cómo estas diferencias demandan un trato
diferenciado por el legislador y/o que el legislador desbordó sus competencias
al establecer un tratamiento igual o similar.”[14]
4.6. Intervención
ciudadana[15]
El ciudadano Pedro Rocha Santamaría solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad del artículo 371
de la Ley 1819 de 2016, por medio del cual se reformó el artículo 76 de la Ley
1151 de 2007.
En
relación con el primer cargo, estima que la disposición es inconstitucional,
pues aunque establece un tope máximo de recaudo ligado a los costos y gastos
asociados al funcionamiento e inversión de la Supervigilancia, también es cierto
que no establece la forma de repartir estos costos entre los obligados. Indica
que aun cuando en el presente caso existe una fijación directa de la tarifa, el
Legislador debió incluir, implícitamente, el sistema y el método.
Sobre
el segundo cargo, considera que la norma también contradice la
Constitución, pues resulta incomprensible que una tasa, cuyo fin es la
retribución de un servicio público, cobre más a aquellos que son menos vigilados
y que se benefician apenas tangencialmente del servicio que presta la
Supervigilancia.
En
cuanto al tercer cargo no hubo pronunciamiento por parte del
interviniente.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Ministerio Público solicita a la Corte que declare inexequible la
expresión “fijar” contenida en el parágrafo 2 del artículo 371 de la Ley
1819 de 2016, así como el parágrafo 3 de la misma norma, y exequible el
resto de dicho artículo, bajo el entendido de que el déficit presupuestal de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debe ser cubierto mediante
adición presupuestal proveniente de los ingresos del Presupuesto General de la
Nación, y el exceso de recaudo, por concepto de la tasa creada para cubrir los
costos del servicio de control de la actividad económica de vigilancia y
seguridad privada frente a los gastos aprobados a la Superintendencia de Vigilancia
y Seguridad Privada en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
correspondiente, debe ser reintegrado a los contribuyentes en la misma
proporción en que pagaron sus tarifas.
A su
vez, solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de fondo
el cargo contra el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, consistente en la
violación de los principios de igualdad, equidad y justicia en materia
tributaria, dada la falta de claridad y certeza en la formulación de esa
acusación de inconstitucionalidad. Por último, pide que se declare inhibida
para conocer de fondo el cargo contra el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007,
consistente en la violación de los principios tributarios de igualdad, equidad
y justicia, ante la falta de certeza en la formulación de esa acusación de
inconstitucionalidad.
En primer
lugar, aclara que la regulación sobre cubrimiento de costos y gastos de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada establecida en la Ley 1819
de 2016 responde materialmente a una tasa y no a una contribución por las
siguientes razones: (i) hace parte del presupuesto correspondiente en su
condición de tasa como ingreso corriente y para gastos de funcionamiento e
inversión, (ii) tiene destinación específica, (iii) constituye
una contraprestación directa por parte de los sujetos pasivos de la obligación contributiva,
en este caso por recibir la prestación del servicio de control de las
actividades económicas de seguridad y vigilancia privada que desempeñan, (iv)
su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido, en el presente caso el
servicio de control, inspección y vigilancia en materia de seguridad y
vigilancia privada prestado a todas la personas que ejercen dichas actividades
económicas, lo que se expresa en los gastos de funcionamiento e inversión de
dicha Superintendencia durante cada vigencia presupuestal, (v) se cobra
periódicamente para cada vigencia fiscal y no por una sola vez como sucede con
las contribuciones, (vi) se cobra y recauda por la prestación del
servicio de control de las actividades económicas de vigilancia y seguridad
privada a los sujetos pasivos de la obligación tributaria y no a manera de
participación en beneficios que se les proporcione a tales sujetos, pues ellos
no reciben ningún tipo de ventaja que les valorice sus empresas, lo que sí
sucedería en el caso del cobro de una contribución.
En segundo
lugar, en cuanto a la constitucionalidad del artículo 371 de la Ley 1819 de
2016, considera que la creación de una tasa a favor de la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada destinada a cubrir los costos y gastos asociados
a su funcionamiento e inversión, no vulnera la competencia directa del Legislador
de establecer el sistema y método para definir los costos del control de las
actividades y servicios de vigilancia y seguridad privada ejercidos por esa
Superintendencia, puesto que en el presente caso el Congreso fijó directamente
las tarifas de la tasa a favor de la Superintendencia, destinadas a cubrir los
costos y gastos asociados a su funcionamiento e inversión y, en esa medida, no
estaba obligado a  establecer un sistema y un método de fijación de dicha
tarifa.
En tercer
lugar, estima que el parágrafo 2º del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016
sí vulnera la competencia del Legislador para imponer tributos, al asignarle a
la Supervigilancia la competencia para fijar otra tasa adicional. En
particular, señala que ello resulta contrario al
orden normativo fundante por dos razones:
“La primera, porque como ya el legislador fijó directamente
las tarifas correspondientes, la fijación de esa tasa por parte de dicha Superintendencia
constituiría un doble cobro y pago por el mismo servicio que se presta los
sujetos pasivos de la tasa, comprometiendo el principio de justicia tributaria.
La segunda, porque el legislador debió haber fijado el método y el sistema para
definir los costos de los servicios de control en materia de vigilancia y
seguridad privada para que la Superintendencia pudiera fijar dicha tarifa, evento
que no ocurrió en el presente caso, pues en el evento en que el Congreso
decidiera permitir que las autoridades administrativas señalaran las tarifas de
las tasas, está en la obligación de definir el sistema y método para definir
tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, según el artículo 338
Superior.”
En cuarto lugar, considera que el parágrafo 3º del
artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, también vulnera la competencia del
Legislador para imponer tributos, al asignarle a la Supervigilancia la
competencia para fijar otra tasa adicional. En efecto, en dicho parágrafo se
establece que la Superintendencia debe fijar las tasas por concepto de los
servicios prestados a los vigilados en el ejercicio de su actividad, lo cual
constituye la asignación de una función legislativa a un ente administrativo.
En quinto
lugar, argumenta que la afirmación de los demandantes
consistente en que existe una violación de los principios tributarios de
igualdad, equidad y justicia, debido a que algunos sujetos pasivos no están
obligados a pagar la tasa por los servicios de vigilancia y control que les
presta la Superintendencia, carece de certeza porque no es cierto que las
personas naturales y jurídicas que prestan servicios y desarrollan industria de
vigilancia y seguridad privada no se encuentren cobijadas por la norma
demandada.
Así, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 356 de
1994, las personas naturales sometidas al control de la Supervigilancia pueden
prestar servicios de asesoría, consultoría e investigación en vigilancia y
seguridad privada, quienes pagan una tarifa del 1%  de los ingresos brutos de
sus actividades; de manera similar ocurre con las personas naturales que deben
establecer departamentos de seguridad cuando pretenden organizar servicios de
vigilancia y seguridad privada con armas de fuego para su propia protección,
quienes deben pagar la tarifa del 2% sobre el total declarado cuando su base
gravable está constituida por el valor de la nómina empleada para la prestación
del servicio de seguridad en cada anualidad; también están las personas
naturales que realizan actividades de fabricación, importación,
comercialización, instalación o arrendamiento de equipos para la vigilancia y
seguridad privada, quienes deben pagar una tarifa del 1% de los ingresos brutos
procedente de sus actividades.
Con fundamento en lo anterior, el Ministerio Público
solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de fondo la demanda
contra el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, por falta de claridad y certeza
en la fundamentación del cargo por violación de los principios tributarios de
igualdad, equidad y justicia.
Por último, en relación con el cargo presentado
contra el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, solicita a la Corte que se inhiba
para conocer de fondo porque, por un lado, ya se demostró que el artículo 371
de la Ley 1819 de 2016 debe continuar vigente y, por el otro, debido a que no
es cierto que el artículo 76 no hubiese establecido tarifas diferenciales para
la tasa por servicio de control de las actividades económicas de vigilancia y
seguridad privada.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En
virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la
Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 371
de la Ley 1819 de 2016  y 76 de la Ley 1151 de 2007, pues
se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos
que hacen parte de leyes de la República.
2. Ahora bien, en primer lugar la Corte precisa que solo emitirá
un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo 76 de la Ley 1151
de 2007 si declara la inexequibilidad de la disposición que lo modificó
íntegramente, esto es, el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 y, por ende,
llega a considerar que debe operar la reviviscencia del referido  artículo 76.
Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que la reincorporación en el
ordenamiento jurídico de disposiciones derogadas o modificadas por las normas
declaradas inexequibles sólo tendrá lugar “cuando ello sea necesario
para garantizar la integridad y supremacía de la Carta”. En esa medida la
automaticidad de la reviviscencia es condicionada, pues previamente se deberá
hacer un juicio sobre la necesidad de la misma para preservar la integridad y
supremacía de la Constitución[16].
Entonces es claro que, en el caso objeto de estudio, el análisis
sobre el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007 solamente resultaría pertinente si,
en los términos planteados por los demandantes, se concluya la inexequibilidad
del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, pues sólo en ese momento podrá
comprobarse un vacío normativo que permita evaluar si procede concluir la
reviviscencia de la legislación derogada.
Ahora bien, la Corte encuentra que algunos de los intervinientes
hacen referencia a los potenciales efectos ultractivos del artículo 76 de la
Ley 1151 de 2007, que deberían ser objeto de estudio por esta Corporación. Sin
embargo, la Sala no abordará estos asuntos, debido a que el objetivo planteado
por la demanda, el cual circunscribe el cargo de inconstitucionalidad, consiste
en que el análisis sobre la constitucionalidad de la norma mencionada sólo
opera en virtud de la reviviscencia.  En otras palabras, no fue planteado de
forma autónoma, sino subsidiaria y así será asumido en la presente sentencia.
Consideración
previa. Aptitud sustantiva de la demanda en relación con los cargos propuestos
3.  Los demandantes estiman vulnerado el artículo 338
de la Carta por considerar que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no
establece el sistema y el método para fijar la tasa a favor de la
Supervigilancia, como lo exige el mandato constitucional. A su turno, sostienen
que los artículos 371 de la Ley 1819 de 2016 y 76 de la Ley 1151 de 2007
transgreden los principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia
tributaria, contenidos en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución, por
lo siguiente:
i) De una parte, el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016,
omite establecer una tarifa y base gravable para el caso de
las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la prestación de los
servicios de vigilancia y seguridad privada y que ejerzan actividades que no encajen en las descritas por el referido
artículo, pero que sí se encuentren vigiladas por la Superintendencia, de
conformidad con el Estatuto de Vigilancia. Y, de otra parte, omite diferenciar tarifas y bases
gravables a cargo de los distintos sujetos pasivos del tributo que sean
compatibles con la proporcionalidad respecto de los costos, esfuerzos asumidos
y beneficios reportados.
ii) El artículo 76
de la Ley 1151 de 2007, porque no diferencia los destinatarios del tributo, lo
cual pone en situaciones de igualdad a sujetos que, por sus actividades y
reglas específicas, no las tienen.
4. A su turno, el Ministerio Público solicitó la declaratoria
de inhibición en relación con los cargos (segundo y tercero) por violación de
los principios tributarios de igualdad, equidad y justicia, por considerar que
no concurren los presupuestos de claridad y certeza.
Por consiguiente, la Sala debe analizar si los
cargos formulados por los demandantes cumplen con los requisitos de aptitud
previstos por la jurisprudencia para generar un debate constitucional y, en
consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo correspondiente.
5. Al respecto, recuerda la Sala que la
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[17],
que la acción pública de inconstitucionalidad es manifestación del derecho
fundamental a la participación ciudadana.
Específicamente, esta acción constituye un
instrumento jurídico valioso, que permite a los ciudadanos defender el poder
normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente en relación con la
facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150
y 114 Superiores)[18].
En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un
diálogo efectivo entre el Congreso -foro central de la democracia
representativa-, los ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-,
y el Tribunal Constitucional -a quien se encomienda la guarda e interpretación
de la Constitución-[19].
Así pues, esta acción desarrolla los principios previstos en los artículos 1º,
2º y 3º de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho,
democrático y participativo[20].
Ahora
bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular[21],
no requiere de abogado[22],
ni exige un especial conocimiento para su presentación, el
derecho político a interponer acciones públicas como la de
inconstitucionalidad, no releva a los ciudadanos de observar unas cargas
procesales mínimas que justifiquen debidamente sus pretensiones (artículo 40-6
Superior).
Estos
requisitos buscan, de un lado, promover el balance entre la observancia del principio
pro actione, y de otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos
formales mínimos exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una
racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[23]
y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[24].
En ese sentido,
los presupuestos mínimos a los que se hace referencia buscan[25]:
(i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento
jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del
Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii)
asegurar que este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera
recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia y
efectividad de su gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez
constitucional, de manera que no adelante, de oficio, el control concreto y
efectivo de las normas acusadas.
6. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 fija los
requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, y
exige que los ciudadanos: (i) señalen las disposiciones legales contra las que
dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas constitucionales que
consideran violadas; y (iii) expliquen las razones por las cuales estiman que
tales normas superiores han sido desconocidas.
Esta
Corporación ha precisado que las razones presentadas por el demandante en el
concepto de la violación deben ser conducentes para hacer posible el diálogo
constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los ciudadanos
de “(…) formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de
inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer
si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por
tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la
ley y la Carta Política”.[26]
7. En particular, la jurisprudencia de la Corte[27]
ha determinado que el concepto de la violación requiere que los
argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros,
esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan;
ii) ciertos, es decir, que recaigan sobre una proposición
jurídica real y existente; iii) específicos, en la medida en que
se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de
la Constitución, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política; iv) pertinentes,
lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o
doctrinarios; y v) suficientes, al exponer todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio, que
despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada.
8.
Expuesto lo anterior, procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a
su estudio, se cumplen los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con
el concepto de violación.
9.
Los demandantes señalan que artículo 371 de la Ley 1819 de 2016
transgrede los principios constitucionales de legalidad, igualdad, equidad y
justicia tributaria contenidos en los artículos 13, 363 y 95 numeral 9 de la
Carta. Primero, porque, de una parte, para los sujetos que no están descritos
de forma taxativa en la norma, pero que sí son sujetos de control, inspección y
vigilancia de la entidad conforme el artículo 4 del Estatuto de Vigilancia, el
artículo 371 no establece la tarifa y la base gravable del tributo, situación
que puede llevar a la exoneración del pago en favor de dichos sujetos en la
práctica; y de otra parte, porque respecto de los que sí son enlistados en la
norma, no se valoran adecuadamente los costos diferenciales en los que incurre
la Superintendencia de Vigilancia para la prestación del servicio policivo en cada
caso, dando tratamientos iguales a quienes deberían ser tratados diferentes por
implicar menores esfuerzos para la entidad.
En particular,
los demandantes manifiestan que si bien la norma acusada precisa que las
personas naturales o jurídicas que ejerzan cualquiera de las actividades
consagradas en el Estatuto de Vigilancia -Decreto Ley 356 de 1994- deben pagar
la tasa, no se establece una tarifa para las personas naturales ni jurídicas
que ejerzan actividades que no encajen en las descritas por el artículo 371 de
la Ley 1819 de 2016, pero que sí se encuentren vigiladas por la
Superintendencia, de conformidad con el Estatuto de Vigilancia. Por lo tanto,
señalan que existen ciertos sujetos o actividades que se excluyen de pagar la
tasa, aun cuando se encuentran sujetos a la inspección, vigilancia y control de
la Supervigilancia.
Entonces, a juicio de los demandantes,
el Estatuto de la Vigilancia no puede subrogarse la posición del Legislador, el
cual tiene la competencia exclusiva para fijar los sujetos pasivos del tributo
y, en esa medida, debe entenderse que los únicos contribuyentes que deben pagar
la tasa son los que se encuentran determinados específicamente en la Ley. En
otras palabras, a juicio de los demandantes la definición de los sujetos
pasivos del tributo debe ser expresa, así como la base gravable y la tarifa que
dichos sujetos deben asumir, estándar que no se cumple con una remisión
normativa a otro texto legal, como lo hace la disposición acusada.
Al
respecto, el Ministerio Público señala que el cargo carece de certeza porque no es cierto que las personas naturales y jurídicas que prestan
servicios y desarrollan industria de vigilancia y seguridad privada no estén
cobijadas por la norma. No obstante, para la Sala es importante precisar que el
fundamento del cargo presentado por los demandantes no solo está dirigido a
demostrar que ciertos sujetos no se encuentran incluidos en la disposición
acusada, sino que la misma no establece la tarifa y la base gravable del
tributo que les correspondería pagar.
Entonces,
contrario a lo afirmado por el Procurador General, la Sala observa que la censura
planteada cumple con los requisitos exigidos para formular un cargo de
constitucionalidad. En particular, (i) es clara, porque los argumentos
esbozados por los demandantes permiten entender en qué consiste el cargo; (ii)
es cierta, por cuanto la mayoría de las hipótesis descritas por los
demandantes sí están contenidas en la norma, lo que permite su confrontación
con la Constitución; como aquella según la cual el artículo 371 de la Ley 1819
de 2016 no define tarifa del tributo para los sujetos que son vigilados por la
Superintendencia, y que a su vez no están enlistados en la norma; (iii) es específica,
porque se hace referencia a los apartes de la norma acusada que vulnera la
Constitución y se analiza porque transgrede tales principios constitucionales;
(iv) es pertinente, por cuanto de los argumentos expresados por los
demandantes surge una oposición objetiva entre las normas censuradas y los
artículos 13, 363 y 95; y (v) es suficiente, pues los argumentos
efectivamente persuaden generando una duda sobre si las normas vulneran o no la
igualdad de los contribuyentes.
A su
vez, también se identifican, al menos en sus aspectos esenciales, los elementos
propios del juicio de igualdad, al señalarse los sujetos (personas obligadas al
pago del tributo), el criterio de comparación (la exigibilidad de la obligación
tributaria) y las razones por las cuales la disposición acusada debería otorgar
un trato diferente a sujetos pasivos del tributo con condiciones disímiles.
10.
Ahora bien, los demandantes también plantean que el artículo 76 de
la Ley 1151 de 2007, transgrede los principios
constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria contenidos en los
artículos 13, 363 y 95 numeral 9 de la Carta, porque la base gravable regulada
en el inciso 1º de esa disposición, excedía los rubros relacionados con la
actividad de vigilancia, gravando de igual manera a quien debía recibir tratos
diferentes.
La
Sala observa que el cargo (i) satisface el presupuesto de claridad,
porque se entiende en qué consiste la supuesta transgresión formulada; (ii) es cierto,
por cuanto el contenido normativo se deduce de la ley; (iii) es específico,
pues el cargo que se formula se relaciona directamente con la norma acusada;
(iv) es pertinente, en razón a que los argumentos expresados por los
demandantes surgen de una oposición objetiva entre la expresión acusada y el
contenido de los artículos 13, 363 y 95 numeral 9; y es (v) suficiente
ya que se presentan elementos de juicio que despiertan una duda mínima sobre la
vulneración del principio de igualdad tributaria de la norma acusada.
En
este caso, nuevamente se plantea un juicio de igualdad con las condiciones
necesarias para adelantar un debate sustantivo.  La demanda identifica los
sujetos que son comparables (las personas responsables del pago del impuesto),
el parámetro de comparación (la obligación tributaria) y las razones que llevan
a considerar que el tratamiento otorgado por el Legislador es inequitativo, en
tanto que se grava de igual manera a quienes deben recibir un tratamiento
fiscal diferente por las actividades que ejercen.
No
obstante, se recuerda que el estudio de fondo plateado respecto de este
artículo 76 sólo procederá si se concluye la necesidad de retirar del
ordenamiento jurídico el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016.
11.
De conformidad con el análisis anterior, la Sala comprueba que se acredita el cumplimiento
de los requisitos argumentativos del cargo de constitucionalidad y, en esa
medida, procede la Sala a identificar los problemas jurídicos objeto de la
decisión, así como la metodología del presente fallo.
Problemas
jurídicos y metodología de la decisión
12.
Los
actores en su demanda, como ya se ha indicado, expresan dos cargos
diferenciados:
(i)
Desconocimiento
del principio de legalidad tributaria, debido a que el artículo 371 de la Ley
1819 de 2016 no establece el sistema y el método para fijar la tasa a favor de
la Supervigilancia.
(ii)
Vulneración
de los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria por cuanto, por un
lado, el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no estableció una tarifa para
algunos sujetos que ejercen actividades que no encajan en las descritas en la referida
disposición, pero sí se encuentran sujetos a la inspección y vigilancia de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y, por otro, para las
actividades en que sí fijó una tarifa, no valoró adecuadamente los costos y
beneficios diferenciales, lo cual genera un trato inequitativo que carece de
sustento constitucional.
Ante la primera
censura, la mayoría de los intervinientes y el Procurador General
consideran que la norma debe declararse exequible. Estiman que al
establecerse directamente por parte del Legislador la tarifa de ese impuesto,
no era necesario precisar ningún sistema ni método para definir
costos y beneficios ni la forma de hacer ese reparto. A su vez, uno de los
intervinientes sostuvo que es posible identificar el método y sistema reclamado
por los demandantes.
No
obstante, el Ministerio Público señala que el parágrafo 2º del artículo 371 de
la Ley 1819 de 2016 sí vulnera la competencia del Legislador para imponer
tributos, al asignarle a la Supervigilancia la competencia para fijar otra tasa
adicional. En particular, señala que ello resulta contrario al orden normativo
fundante, porque como ya el Legislador fijó directamente las tarifas
correspondientes, la fijación de esa tasa por parte de dicha Superintendencia
constituiría un doble cobro y pago por el mismo servicio que se presta a los
sujetos pasivos de la tasa y, además, porque el Congreso debió haber fijado el
método y el sistema para definir los costos de los servicios de control en
materia de vigilancia y seguridad privada para que la Superintendencia pudiera
fijar dicha tarifa, evento que no ocurrió en el presente caso
Asimismo, el Procurador General considera que el parágrafo 3º
del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, también vulnera la competencia del
Legislador para imponer tributos, al asignarle a la Supervigilancia la
competencia para fijar otra tasa adicional. En efecto, dicho parágrafo establece
que la Superintendencia debe fijar las tasas por concepto de los servicios
prestados a los vigilados en el ejercicio de su actividad, lo cual constituye
la asignación de una función legislativa a un ente administrativo.
En relación con la
segunda censura, la mayoría de los intervinientes consideran que la
norma debe declararse exequible. Al respecto, mencionan que no transgrede los
principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues
ningún sujeto ni servicio quedó por fuera de la contribución, de conformidad
con lo señalado en el Decreto 356 de 1994 -Estatuto de Vigilancia y Seguridad
Privada-. Sobre el cuestionamiento del método escogido por el Legislador para
establecer las tarifas y bases gravables de la contribución, indican que la
diferencia en el tratamiento fiscal entre los sujetos pasivos tiene plena
justificación, puesto que consulta razonablemente las bases de las diferentes
actividades que realizan.
13.
En
consecuencia, la Sala deberá pronunciarse sobre dos problemas jurídicos
diferenciados, a saber:
¿Se vulnera el
principio de legalidad del tributo, previsto en el artículo 338 de la
Constitución, cuando el Legislador crea una contribución a favor de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, destinada a cubrir los
costos y gastos asociados a su funcionamiento e inversión, sin establecer el
sistema y método para definir los costos del control de las actividades y
servicios de vigilancia y seguridad privada ejercida por este organismo y, a su
vez, establece expresamente la tarifa de dicho ingreso tributario?
¿La creación
mediante el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 de una contribución a favor de
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, destinada a cubrir los
costos y gastos asociados a su funcionamiento e inversión, vulneró los
principios de igualdad, equidad y justicia tributarias, previstos en los
artículos 95-9 y 363 de la Constitución, al establecer un régimen diferenciado
para la definición de la tarifa entre los distintos obligados al pago del
tributo?
14. Para resolver estos asuntos, la Corte adoptará la
siguiente metodología: iniciará con una breve referencia a la tributación en el
derecho colombiano. Luego, hará un estudio sobre el precedente constitucional
acerca de los principios de certeza y legalidad del tributo, al igual que sobre
los principios de igualdad, equidad y justicia del sistema tributario. Finalmente,
a partir de las conclusiones que se deriven de los anteriores análisis, la Sala
resolverá los cargos propuestos.
La tributación en el derecho colombiano.  Naturaleza
jurídica del tributo[28]
15.
El concepto de tributo constituye el eje fundamental del análisis de
constitucionalidad de la norma acusada, propuesto en la demanda de la
referencia. En ese sentido, para Fernando SAINZ DE BUJANDA el tributo es: “…
una obligación de realizar una prestación pecuniaria a favor de un ente público
para subvenir a las necesidades de éste, que la ley hace nacer directamente de
la realización de ciertos hechos que ella misma establece.”[29]
La
doctrina nacional ha entendido los tributos como aquellas prestaciones: “…
pecuniariamente valuables que el Estado o una comunidad supranacional exige con
fundamento en el deber de colaboración, en ejercicio de su poder tributario y
en virtud o por medio de una ley o de una decisión o acto jurídico comunitario,
para cubrir sus gastos corrientes y de inversión y, en general, para obtener la
realización de sus fines.”[30]
16.
No existe en la Constitución una definición precisa del concepto de
tributo, al que en ocasiones se denomina de manera general contribución,
impuesto, entre otras. Es así como el artículo 338 de la Carta establece que: “En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos.”
El
artículo 150 numeral 12 del texto Superior consagró como función del Congreso
de la República la de: “Establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley.”
Ante
la amplitud de la Constitución a la hora de considerar el concepto de tributo,
el mismo ha sido decantado por esta Corporación en el sentido de que: “… tiene aquí un
alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos
corrientes de la Nación -tributarios y no tributarios-. Incluye pues,
impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y
obvio de la norma.”[31]
Así
las cosas, para la Corte el concepto de tributo en la Constitución hace
referencia al género, que comprende los impuestos, tasas y contribuciones, lo
que implica una visión amplia de la definición de las cargas impositivas.
17.
En conclusión, el concepto de tributo en la Constitución y como ha sido
entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues en su
definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii)
constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de
las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en
la ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada del “poder
de imperio”,
además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv)
su naturaleza es coactiva.
Clases de tributos
18.
Los tributos generalmente se clasifican en: impuestos, tasas y contribuciones
especiales. A continuación la Sala hará una breve reseña de cada uno de ellos.
Impuestos
19.
La Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 20 de mayo de 1966, expresó que:
“Al impuesto lo distingue ser una prestación pecuniaria que debe erogar el
contribuyente sin ninguna contraprestación y que se cubre por el solo hecho de
pertenecer a la comunidad”[32].
Para
esta Corporación un tributo será “impuesto” siempre que cumpla con las
siguientes condiciones básicas:
“- Se cobran
indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o
económico determinado.
- No guardan
relación directa e inmediata con un beneficio derivado  por el contribuyente.
- Una vez
pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades  distintos
de los del contribuyente.
- Su pago no es
opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva.
- Aunque se
tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para
regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos
tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a
su disponibilidad.
- No se destinan
a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender
todos los servicios necesarios.”[33]
En
esta misma línea, la Sentencia C-465 de 1993[34]
definió el impuesto como:
“… un ingreso tributario
que se exige sin contar con el consentimiento directo del obligado y sin
consideración al beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de la
acción posterior del Estado.  Es, pues, un acto que implica la imposición de un deber tributario para un fin que
pretende satisfacer el interés general; este deber es señalado unilateralmente
por la autoridad del Estado y
el obligado no señala el destino del tributo, sino que su acto se limita a una
sujeción a la autoridad que lo representa mediatamente a él, de suerte que el
fin, de una u otra forma, no sólo es preestablecido por la expresión de la
voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto éste se
beneficia del bien común que persigue toda la política tributaria.”
De
igual manera, en Sentencia C-577 de 1995[35],
la Corte estableció que:
“Los
impuestos se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado. Se trata de una imposición
obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la
prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano. En otros
términos, los impuestos no incorporan una contraprestación directa a favor del
contribuyente. Por ello, en principio, los ingresos recaudados mediante
impuestos no tienen destinación específica, pues el Estado dispone de ellos
para atender las cargas públicas, de acuerdo a criterios y prioridades
políticas que no necesariamente coinciden con los de cada contribuyente.”
20.
En conclusión, los impuestos configuran una categoría de tributo, y se
caracterizan por: i) ser una prestación de naturaleza unilateral, es decir,
expresan un poder de imposición en cabeza del Estado ejercido a través de su
establecimiento legal; ii) el hecho generador que los sustentan puede reflejar
la capacidad económica del contribuyente o la utilización o consumo de un bien;
iii) se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no
incorporan una prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del
Estado; v) su pago es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el
Estado dispone de ellos con base en prioridades distintas a las del obligado
con la carga impositiva.
Tasas
21.
Las tasas son una especie de tributo en la que se establece una prestación
económica a favor del Estado. En ese orden, para esta Corporación las “tasas”
han sido consideradas como un gravamen siempre que se verifiquen las siguientes
características:
“…- El Estado
cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;
- El precio
pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios
derivados del bien o servicio ofrecido.
- El particular
tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio.
- El precio
cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y
crecimiento de la inversión.
-
Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas
diferenciales).”[36]
En
posterior pronunciamiento afirmó la Corte que las tasas son:
“… aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente
por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular
decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una
recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un
servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que
se paga a la entidad administrativa que lo presta.
Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el
Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón
suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin
que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el
Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido
de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.”[37]
22.
Entonces, de las nociones jurisprudenciales que se han elaborado alrededor del
concepto de las tasas, éstas se pueden definir como aquellos ingresos
tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de
los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los
costos que le representan al Estado, prestar una actividad, un bien o servicio
público, bien sea de manera directa o indirecta, esta última en el caso de
particulares que presten servicios públicos. Por su propia naturaleza, esta
erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de
retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable
para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud.
En
este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes
características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; (ii) la misma nace como recuperación total
o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada
por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del
bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer
que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten”; (iv) los valores que se establezcan como
obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de
dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para
garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su
reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del
contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a
partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado[38]; (vi) el pago, por regla general, es
proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por
ejemplo, con las tarifas diferenciales[39].
23.
Así las cosas, las tasas se diferencian de los impuestos en los siguientes
aspectos: (i) el hecho generador se basa en la efectiva prestación de un
servicio público o la utilización privativa o aprovechamiento especial del
dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto pasivo; (ii)
tienen naturaleza retributiva, pues buscan compensar un gasto público del
Estado para prestar un servicio público.
Contribuciones especiales
24.
Para esta Corporación, las contribuciones especiales tienen como fundamento “…la compensación que le cabe a la persona por el beneficio
directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad
pública presta, realiza o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el método
para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es
diferente y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza
específica.”[40].
En
posterior pronunciamiento reiteró la Corte que las contribuciones especiales
tienen como finalidad: “… la compensación por el beneficio directo que se
obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad.”[41]
25.
De esta manera, el principal rasgo característico de las contribuciones
especiales radica en la producción de beneficios particulares en bienes o
actividades económicas del contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto
público. En otras palabras, se trata de una especie de compensación por los
beneficios recibidos causados por inversiones públicas realizadas por el Estado
y busca evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas
patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que se
traducen en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto
pasivo.
Los
principios de certeza y legalidad tributaria[42]
26. La reserva
legal en materia tributaria y la correlativa exigencia de legitimidad
democrática para las normas de índole fiscal, es una de las características
definitorias del Estado constitucional.  En efecto, el proyecto político
liberal que lo precedió tuvo entre sus bases, en particular para el caso
estadounidense, el principio de no taxation without representation, el
cual está enfocado a imponer como condición para la validez de la obligación
tributaria la existencia de un procedimiento democrático participativo, así
como la concurrencia de los sujetos destinatarios de los impuestos en dicho
proceso de formulación normativa.
A partir de esta
premisa, la Constitución establece reglas precisas que confieren al Congreso la
competencia amplia, exclusiva y general, para definir los impuestos.  Así, el
artículo 150-12 confiere al Legislativo la función de establecer las
contribuciones fiscales y excepcionalmente, las de carácter parafiscal.  En el
mismo sentido y de una manera más precisa, su artículo 338 fija las reglas que
gobiernan el principio de legalidad tributaria, a saber (i) que salvo en los
casos en que concurran estados de excepción[43], solamente el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Con todo, debe también tenerse
en cuenta que, conforme los artículos 300-4 y 313-4, las entidades
territoriales ejercen su potestad tributaria dentro del marco fijado por la
Constitución y la ley[44];
(ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos deberán fijar directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los
impuestos; (iii) en el caso de las tasas y contribuciones, las corporaciones
públicas mencionadas pueden permitir a las autoridades gubernamentales fijar la
tarifa de las mismas, a condición que aquellas hayan definido el método y el
sistema para su cálculo; y (iii) las normas que determinen contribuciones
fiscales sobre la base de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la
vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.  Esta regla corresponde al
principio de irretroactividad de las normas tributarias.
27. Concurre un
grupo significativo de sentencias de la Corte que han definido el contenido y
alcance del principio de legalidad tributaria.  Por ende, para efectos
metodológicos se reiterarán las reglas fijadas por esos precedentes, a partir
de tres ejes definidos: las funciones del principio, su relación con la certeza
tributaria y los escenarios en los que válidamente puede diferirse a las
autoridades gubernamentales la definición concreta de elementos del tributo.
28. En cuanto a
lo primero, se ha indicado que el principio de legalidad tributaria descansa
sobre la exigencia de una deliberación democrática suficiente y plural, en la cual
estén representadas las diferentes instancias interesadas en la definición de
las obligaciones fiscales. Con todo, la jurisprudencia constitucional
identifica[45]
funciones precisas del principio, a saber:
28.1.
Materializa el principio de predeterminación del tributo, el cual impone a las
corporaciones públicas de elección popular, en el marco de sus competencias, la
obligación de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la
obligación fiscal antes señalados.  Esto, por supuesto, sin perjuicio de la
habilitación constitucional para que las autoridades fijen las tarifas de las
tasas y contribuciones especiales, así como los supuestos en donde resulta
válido que el Gobierno determine algunos aspectos específicos del tributo
correspondiente.
28.2. El
principio de legalidad tributaria incide en la seguridad jurídica.  Esto debido
a que la definición concreta de las obligaciones fiscales por parte de los
órganos de representación popular permite a los ciudadanos conocer con
meridiana exactitud el contenido de sus deberes económicos para con el Estado.
A su vez, esta misma consecuencia está vinculada con la eficacia del derecho al
debido proceso, en tanto la existencia de reglas precisas sobre la materia
concurre en la previsibilidad de las decisiones de la administración y de los
jueces, en caso de controversia sobre el alcance de la obligación tributaria.
28.3. En la
medida en que las competencias fiscales de los entes territoriales están
circunscritas a la regulación constitucional y legal, el principio de legalidad
tributaria también cumple propósitos de garantía del principio de unidad
económica, a través del cual se coordinan dichas competencias concurrentes
entre los niveles central y local del Estado, en búsqueda de la coherencia en
el ejercicio del poder impositivo.
28.4. La
legalidad del tributo se predica de las diferentes modalidades de ingresos
tributarios, bien sean impuestos, tasas, contribuciones o tributos sui
generis. No obstante, desde la Constitución si se advierten niveles
diferenciados en el grado de definición exigido.  Así, mientras los elementos
esenciales de los ingresos nacionales deben ser definidos de manera “clara e
inequívoca” por el Legislador, en el caso de los gravámenes territoriales, la
ley se limita a autorizar la creación del ingreso fiscal a través de la
prefiguración de sus aspectos básicos, los cuales se concretan por las
asambleas y concejos.  Así, se reafirman los elementos centrales de la
legalidad tributaria, a saber: (i) la necesaria representación popular en el
establecimiento de los tributos; (ii) la certeza del tributo, que implica la
fijación clara y precisa de todos y cada uno de los elementos del mismo; (iii)
la ausencia de soberanía fiscal en cabeza de las entidades territoriales; y
(iv) la posibilidad de que las entidades territoriales, con base en su
autonomía, regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley[46].
29. Ahora bien,
el principio en comento está intrínsecamente relacionado con la certeza
tributaria. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado que si bien las
normas fiscales, y en general, toda disposición jurídica, conserva un grado de
indefinición derivada del hecho de estar expresada en lenguaje natural, en todo
caso resulta necesario que el Legislador fije, de la manera más precisa
posible, los elementos estructurales de los tributos, a efectos de cumplir con
el mandato que se deriva del principio de legalidad objeto de examen.  En otras
palabras, el mandato constitucional que se deriva del principio de certeza
consiste no en la definición legal absoluta de los elementos del tributo, sino
en la prohibición de su indefinición, contraria a lo preceptuado en el artículo
338 de la Constitución.
En consecuencia,
la inconstitucionalidad por infracción del principio de certeza tributaria
concurre cuando de la prescripción dispuesta por el Legislador no sea posible
dilucidar el contenido del elemento estructural del tributo.  Como lo ha
considerado este Tribunal, “solo cuando la falta de claridad sea insuperable
se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de
la obligación tributaria”[47]
30. El tercer
aspecto consiste en definir en qué escenarios y bajo qué condiciones resulta
válido que el reglamento defina aspectos específicos del tributo.  Sobre el
particular debe partirse de la base que si bien el principio de certeza
tributaria obliga a que sean los órganos colegiados de elección popular los que
definan los elementos estructurales del tributo, concurren (i) asuntos técnicos
asociados a esos elementos que, por su especificidad, son inasibles por la
generalidad propia de las normas dispuestas por el Congreso; o (ii) variables
asociadas a los elementos del tributo que, debido a su dinámica y necesidad de
periódica actualización, deben ser diferidas a disposiciones reglamentarias.
En estos casos, resulta válido el diferimiento a las autoridades
gubernamentales de la función de definir tales aspectos, dentro del marco que
la ley fije para el efecto.
Sobre este
precedente, en la Sentencia C-585 de 2015[48], al
recopilar las reglas jurisprudenciales sobre la materia, fueron identificados
los supuestos en donde se considera válida la delegación a la administración de
aspectos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos,
respecto de los elementos definidos por el Legislador, las cuales ahora se
reiteran.
30.1. En primer
lugar, la determinación de los aspectos específicos de las obligaciones
formales en materia tributaria pueden diferirse al reglamento, entendiéndose
dichas obligaciones como aquellas actividades sobre recaudo, liquidación,
determinación, discusión y administración de los tributos.  Ello siempre y
cuando dichas regulaciones administrativas (i) no comprometan los derechos
fundamentales; y (ii) tengan carácter excepcional.
Correlativamente
a esta posibilidad, se violan los principios de legalidad y certeza tributaria
cuando se delega a la administración elementos esenciales a las obligaciones
tributarias sustantivas. En ese sentido, se infringe la Constitución cuando el
Legislador confiere a las autoridades gubernamentales la competencia para
definir uno de los elementos estructurales del tributo, salvo que se trate de
aquellos casos en los que la administración define la tarifa de las tasas o
contribuciones, pero bajo el método y el sistema establecido en la ley.
30.2. La
jurisprudencia de la Corte contempla que los aspectos técnicos o variables
económicas sujetas a actualización permanente, son aquellos asuntos que válida
y usualmente son delegados a la definición mediante reglamento. Así:
“(…)
en esos eventos, dado que se trata de realidades difícilmente aprehensibles de
forma definitiva e instantánea en un precepto legal, y a que se requiere un
nivel de detalle y actualización incompatibles con los caracteres de la ley, el
legislador puede delegar la concreción de los elementos definidos en abstracto
en la ley a las autoridades administrativas con la competencia jurídica,
técnica y epistemológica adecuadas. La Constitución se ubica entonces en un
punto intermedio de dos extremos, pues por una parte no admite que se entregue
la competencia exclusiva del Congreso de predeterminar con claridad los
elementos esenciales del tributo, pero tampoco impide que se delegue en el
Gobierno la reglamentación de aspectos técnicos, fluctuantes, que requieren
actualidad y detalle, sin desconocer que inciden en la base gravable.”[49]
31. Conforme las
reglas anteriores, la Corte reafirma que la determinación de los elementos
esenciales del tributo, o del método y el sistema de las tasas y las
contribuciones, recae en la órbita exclusiva de los cuerpos de representación
popular y, en particular, del Legislador.  Con todo, variables técnicas o
económicas pueden ser válidamente adscritas para su definición por las
autoridades gubernamentales, siempre y cuando cumplan dos condiciones: (i) que
se trate de aspectos que por su naturaleza o por su necesidad de continua
actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la
ley; y (ii) que en todo caso existe una parámetro que defina el marco de acción
de la actividad de la administración, bien sea porque el mismo ha sido previsto
por el Legislador, o bien porque se derive de un parámetro objetivo y
verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica.
Los principios
de igualdad, equidad y justicia del sistema tributario[50]
32. El artículo
95-9 de la Constitución dispone como uno de los deberes de la persona y el
ciudadano el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.  De la misma forma, el
artículo 363 determina que el sistema tributario se funda en los principios de
equidad, eficiencia y progresividad, así como en la prohibición de
retroactividad.  A partir de estas previsiones, sumadas al valor orientador de
la justicia, propio del Estado Social de Derecho, la Corte identifica en su
jurisprudencia los principios de equidad y justicia del mencionado sistema.
Sobre el
contenido y alcance de esos principios existe un precedente consolidado y
estable, el cual se reitera en la presente sentencia, a partir de la síntesis
planteada en uno de los fallos recientes sobre la materia[51].
33.
El principio de equidad tributaria de que trata el artículo 363 de la
Constitución opera como límite a la potestad impositiva del Legislador[52],
aunque también es expresión concreta del principio de igualdad[53].
En líneas generales, el contenido de ese principio refiere a la prohibición que
el orden jurídico imponga obligaciones excesivas o beneficios desbordados al
contribuyente. En términos de la jurisprudencia, la equidad tributaria consiste
en “un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas
y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para
evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva
o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los
sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”.[54]
La
equidad tributaria, a su vez, tiene dos variables: (i) la equidad horizontal,
según la cual el sistema tributario debe tratar de idéntica manera a las
personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de modo
tal que queden situadas en el mismo nivel después de pagar sus contribuciones;
y (ii) la equidad vertical, identificada con la exigencia de progresividad, que
ordena distribuir la carga tributaria de forma que quienes tienen mayor
capacidad económica soporten una mayor cuota de impuesto.[55]
Estas
dos versiones se identifican, del mismo modo, con una compresión estructural e individual
de la equidad tributaria. En ese sentido, aunque en los términos del artículo
363 de la Constitución, la equidad es un principio que informa el sistema
tributario en su conjunto, su componente horizontal es eminentemente relacional
y se funda en la comparación entre capacidades económicas de los sujetos
pasivos del tributo. En cambio, el componente vertical guarda identidad de
propósitos con el principio de progresividad tributaria, el cual se predica no
de los contribuyentes individualmente considerados, sino del sistema impositivo
en su conjunto[56].
La
jurisprudencia, del mismo modo, ha identificado determinados supuestos que, sin
tener carácter taxativo, configuran vulneraciones al principio de equidad
tributaria[57].
33.1.
Un primer supuesto es cuando el monto a pagar por concepto del tributo se
define sin atender la capacidad de pago del contribuyente. Ejemplo de ello es
la situación analizada en la Sentencia C-876 de 2002[58],
fallo que declaró la inexequibilidad de la norma que establecía una base
gravable presunta con carácter no desvirtuable, que incluso podía llegar a ser
superior a la capacidad de pago del contribuyente.
33.2.
El segundo supuesto opera cuando la regulación grava de manera disímil a
sujetos o situaciones jurídicas análogas, sin que concurra una justificación
constitucionalmente atendible para ello. Por ejemplo, en la Sentencia C-748
de 2009[59]
se concluyó que se vulneraba el principio de equidad tributaria al
otorgarse beneficios tributarios a los magistrados de tribunal, con exclusión
de otros funcionarios judiciales que históricamente habían recibido el mismo
tratamiento legal, tanto de índole laboral como administrativo y tributario.
33.3.
El tercer supuesto de afectación del principio de equidad, identificado por la
jurisprudencia constitucional, es cuando el tributo es o tiene implicaciones
confiscatorias. Ello sucede en el caso que la obligación fiscal implique una
expropiación de facto de la propiedad privada o de los beneficios de la
iniciativa económica de los particulares. Esto en razón a que dicha actividad
productiva deba destinarse exclusivamente al pago del tributo, impidiéndose el
logro de ganancia para el sujeto pasivo del mismo.[60]
A este respecto, debe tenerse en cuenta que el efecto confiscatorio en mención
opera cuando el impuesto genera un impacto desproporcionado en el patrimonio
del contribuyente, con efectos claramente expropiatorios. Así, previsiones que
establezcan tratamientos fiscales más gravosos o que deroguen beneficios
impositivos, pero que carezcan de la entidad señalada y estén dirigidas a la
satisfacción de fines constitucionalmente valiosos, no generan infracción del
principio de equidad tributaria[61].
33.4.
Finalmente, un cuarto supuesto de vulneración de la equidad tributaria
detectado por la jurisprudencia constitucional, este con un carácter más
general, consiste en la prescripción por el Legislador de tratamientos
jurídicos irrazonables, bien porque la obligación fiscal se base en criterios
abiertamente inequitativos, infundados o que privilegian al contribuyente
moroso y en perjuicio de quienes cumplieron oportunamente con el deber
constitucional de concurrir con el financiamiento de los gastos del Estado.
Para la Corte:
“La
equidad tributaria se desconoce cuándo se deja de lado el principio de igualdad
en las cargas públicas. La condición de moroso no puede ser título para ver
reducida la carga tributaria. La ley posterior retroactivamente está
produciendo una inequitativa distribución del esfuerzo tributario que se supone
fue establecido de manera igualitaria. La reasignación de la carga tributaria
paradójicamente favorece a quienes incurrieron en mora y se acentúa en términos
reales respecto de quienes observaron la ley."[62]
34.
Por último, el precedente analizado caracteriza al principio de justicia
tributaria, como un mandato más general, que obliga al Legislador, no
obstante es titular de una competencia amplia para definir las obligaciones
tributarias, a abstenerse de imponer previsiones incompatibles con la defensa
de un orden justo, lo cual tiene un vínculo intrínseco con el tratamiento
equitativo entre contribuyentes y hechos generadores del tributo, así como con
la eficacia en el recaudo fiscal.
En
términos de la jurisprudencia constitucional “[e]l principio de
justicia tributaria, por su parte, ha sido interpretado como una síntesis de
todas las exigencias constitucionales que enmarcan el ejercicio del poder
impositivo del Estado (CP art 95-9). Además de incorporar las exigencias de
equidad y progresividad antes mencionadas, también reclama un sistema
tributario eficiente, capaz de asegurar un efectivo control de la recaudación
de los dineros públicos. Así pues, al lado de la equidad y la progresividad, la
eficiencia también constituye un componente medular de la justicia tributaria,
dado que la ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una
injusta distribución de la carga fiscal, en tanto el incumplimiento de sus
obligaciones impositivas por parte de algunos contribuyentes conduce a que el sostenimiento
de los gastos e inversiones públicas sólo se haga a costa de los contribuyentes
cumplidos.[63]”[64]
35. A
partir de lo expuesto, la Sala concluye que el principio de igualdad, así como
los principios de equidad y justicia tributaria, operan como marco para la
acción del Legislador en materia impositiva. Sin embargo, en la medida en que
el Congreso tiene un amplio margen de configuración sobre este asunto, la
inconstitucionalidad de las previsiones legales debe sustentarse no solo en la
acreditación de un tratamiento diverso entre contribuyentes o situaciones
jurídicas, sino que el mismo debe ser injustificado, manifiestamente
desproporcionado o contrario al régimen constitucional que informa al sistema
tributario[65].
Caso
concreto. Solución de los problemas jurídicos
Análisis
del primer cargo de inconstitucionalidad: vulneración del
artículo 338 Constitucional (principio de legalidad tributaria)
36.
Para
analizar el cargo por vulneración del artículo 338 de la Constitución, en
cuanto no se señaló el método para definir los costos y beneficios, y la forma
de hacer su reparto, la Corte previamente determinará qué clase de tributo estableció
el Legislador con la norma acusada. Ello en consideración que si bien la norma
acusada hace referencia al término “contribución”, tanto los demandantes
como los intervinientes y el Ministerio Público insisten en que se trata de una
tasa.
Como se expuso
en la parte considerativa de esta providencia, en el régimen fiscal colombiano
se contemplan las siguientes clases de tributos: impuestos, tasas y
contribuciones. Las tasas según dicha decisión constituyen un gravamen de las
cuales puede apreciarse las siguientes características:
(i)
Constituyen
el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son
obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho
bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder
al mismo, se genera la obligación de pagarla.
(ii)
Su
finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el
usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o
servicio.
(iii)
Ocasionalmente
caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales.
Además, las
tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas
constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un
beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en
principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del
interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las
contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por
el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son
pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van
también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado[66].
Entonces, en
cada caso particular
se debe analizar en profundidad la naturaleza jurídica del tributo, por cuanto
la denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido
material del gravamen que se somete a un examen de constitucionalidad. Por
ejemplo, esta Corporación en la Sentencia C-465 de 1993[67] debía decidir, como parte del
problema jurídico, si un tributo recaudado por una Superintendencia era
impuesto o tasa, y concluyó que consistía en una tasa. En esa medida, definió
las tasas en términos coincidentes con los que acaban de señalarse:
“Son
aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado,
pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el
servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total
o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se
autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad
administrativa que lo presta. Toda tasa implica una erogación al contribuyente
decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio
de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El
fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata
de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes,
independientemente de su iniciativa, dan origen a él. Bien importante es anotar
que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que
se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto,
a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para
fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio
es eminentemente administrativo.”
37. Ahora bien,
al aplicar los factores de determinación de una tasa en el presente caso,
encuentra la Corte que el Legislador, al disponer en la norma acusada que se
creará “una contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada que tendrá por objeto cubrir los costos y gastos asociados a
su funcionamiento e inversión”, fija directamente la tarifa de una retribución
de servicios, al margen de que haya formalmente denominado al ingreso como
contribución.
Esta conclusión
se deriva de las razones siguientes: i) el
Estado efectúa un cobro parcial de los costos que genera la prestación del
servicio por parte de la Supervigilancia, ii) no resulta obligatorio
para todas las personas, pues sólo a quienes presten servicios de vigilancia y
seguridad privada, se les genera el deber de cancelar la tarifa establecida por
el Legislador, iii) persigue recuperar en parte el costo del servicio
ofrecido donde el pago que se establece guarda relación directa con los
beneficios que se derivan del servicio prestado, iv) caben criterios
distributivos al establecerse tarifas diferenciales que dependen de la
actividad que se realice y, v) de conformidad con los artículos 1
y 2 de la Ley 1873 de 2017,  por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018,
hace parte del presupuesto en su condición de tasa como ingreso corriente y
destinada para gastos de funcionamiento e inversión.
38. Entonces,
como se ha considerado que la norma acusada regula una tasa y que su tarifa fue
fijada por el Legislador, la Corte pasa a examinar si se vulneró el inciso 2
del artículo 338 de la Constitución.
La
Corte ha determinado el alcance del inciso segundo del artículo 338 de la
Constitución, en los siguientes términos:
“La
Constitución no exige que para la fijación de la tarifa por el legislador se
hagan explícitos, en la propia ley, los criterios que se tuvieron en cuenta
para el efecto. Tal exigencia sólo resulta aplicable cuando se permita que la
tarifa sea fijada por las autoridades administrativas, caso en el cual la ley
deberá establecer el método y el sistema para definir los costos y la forma de
hacer su reparto. Se trata de una garantía del principio de legalidad del
tributo, conforme a la cual si bien, de manera excepcional y en atención a la
complejidad que en ocasiones reviste el establecimiento de las tarifas para
tasas o contribuciones, se permite que dichas tarifas sean fijadas por las
autoridades administrativas, se exige, en todo caso, que el sistema y el método
para definir los costos o los benéficos, así como la forma  de hacer su reparto
se fijen por la ley, o las ordenanzas o los acuerdos” [68].
En
efecto, al prever la norma legal acusada los porcentajes de cobro de la
contribución, queda claro que el Legislador estableció directamente la tarifa
de una tasa, lo cual indica que no era necesario que se hicieran explícitos en
la misma norma los criterios que se tuvieron en cuenta para el efecto,
exigencia que se aplica solamente cuando se permite que sean las autoridades
administrativas las que fijen la tarifa correspondiente. Por consiguiente, no
se aprecia vulneración al artículo 338 de la Constitución.
39. No
obstante, la Corte considera que el parágrafo 2º del artículo 371 de la
Ley 1819 de 2016 sí vulnera la competencia del Legislador para imponer
tributos, al asignarle a la Supervigilancia la competencia para fijar una tasa
adicional.
En
efecto, en el parágrafo 2º se indica que la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada, podrá fijar, recaudar y ejecutar la tarifa que por concepto
de contribución de vigilancia deben pagar todos los prestadores para la
vigencia fiscal que corresponda, en los plazos que para tal efecto determine dicha
Superintendencia, garantizándose que en ningún caso supere el presupuesto anual
de funcionamiento e inversión y aplicando el principio de proporcionalidad.
En
ese sentido, la Corte comparte la posición planteada por el Ministerio Público,
al concluir que se vulnera la legalidad tributaria por parte del mencionado
parágrafo, a partir de dos razones principales: La
primera, porque como ya el Legislador fijó directamente las tarifas
correspondientes, la determinación de esa tasa por parte de dicha
Superintendencia constituiría un doble cobro y pago por el mismo servicio que
se presta a los sujetos pasivos (por el mismo hecho generador). La segunda,
porque el Legislador debió haber fijado el método y el sistema para definir los
costos de los servicios de control en materia de vigilancia y seguridad privada
para que la Superintendencia pudiera fijar dicha nueva tarifa, evento que no
ocurrió en el presente caso, lo que justifica la inconstitucionalidad de la
competencia para “fijar” dicha tasa, que el mencionado parágrafo primero
asigna a la Superintendencia de Vigilancia.
40.
Por su parte, en el parágrafo 3º se establece que la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada fijará las tasas por concepto de los servicios
prestados a los vigilados en el ejercicio de su actividad, las cuales se
ajustarán anualmente y no podrán exceder el Índice de Precios al Consumidor
(IPC), previo estudio que contendrá los costos y criterios de conveniencia que
demanda el servicio.
Asimismo, la Sala considera que el parágrafo 3º del artículo
371 de la Ley 1819 de 2016, también vulnera la competencia del Legislador para
imponer tributos y por razones análogas a las explicadas, al asignarle a la
Supervigilancia la competencia para fijar otra tasa adicional por el mismo
hecho generador, esto es, por concepto de los servicios
prestados a los vigilados en el ejercicio de su actividad. En efecto, en dicho parágrafo se establece que la
Superintendencia debe fijar las tasas por concepto de los servicios prestados a
los vigilados en el ejercicio de su actividad, lo cual constituye la asignación
de una función legislativa a un ente administrativo. Por ende, debido a que la
tasa fue determinada por el Congreso, la asignación de la competencia para el
mismo efecto a la Superintendencia solo puede comprenderse como la habilitación
para el cobro de una nueva tasa sobre el mismo hecho generador, lo cual
contradice abiertamente el principio en comento.
Así las
cosas, la Corte no encuentra que los parágrafos 2º y 3º  señalen los linderos
sustantivos a la Supervigilancia para fijar el valor de las tarifas de esas
tasas adicionales, en términos de delimitación del método y el sistema, lo que
conduce al desconocimiento por parte de la norma acusada del mandato del
artículo 338 de la Constitución, norma que permite que el Legislador autorice a
las autoridades administrativas para la fijación de las tarifas de las tasas,
siempre y cuando el sistema y el método para definir los costos sean
determinados por la propia ley.
Por ende, como tales elementos no están presentes, se
está ante una evidente violación del principio de legalidad tributaria, lo que
conlleva la inexequibilidad de la expresión “fijar” contenida en el parágrafo 2 del artículo 371 de la Ley 1819 de
2016, así como el parágrafo 3° de la misma norma.
No obstante, esta decisión no afecta la constitucionalidad del demás
elementos normativos del parágrafo 2°, por lo que los mismos se mantienen en el
orden jurídico, en tanto disponen la facultad para recaudar el cobro y ejecutar
la tasa regulada en el referido artículo.
En efecto, en
el parágrafo 2º se indica que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada podrá fijar, recaudar y ejecutar la tarifa que por concepto de
contribución de vigilancia deben pagar todos los prestadores para la vigencia
fiscal que corresponda, en los plazos que para tal efecto determine la
Superintendencia, garantizando que en ningún caso supere el presupuesto anual
de funcionamiento e inversión y aplicando el principio de proporcionalidad. Una
disposición de este carácter, a juicio de la Sala, tiene un carácter
eminentemente instrumental, en especial si se tiene en cuenta el contexto de la
norma analizada, en la cual Congreso ha determinado expresamente la tarifa para
la definición de la tasa. Por ende, previsiones de este carácter no se oponen a
los principios constitucionales del sistema tributario y analizados en esta
sentencia, según tuvo oportunidad de explicarse en el fundamento jurídico 30.1.
Análisis
del segundo cargo de inconstitucionalidad: vulneración de los artículos 13, 95.9 y 363 (principios de igualdad, equidad y justicia
tributaria)
41. En primer
lugar, Los demandantes manifiestan que si bien la norma acusada precisa
que las personas naturales o jurídicas que ejerzan cualquiera de las
actividades consagradas en el Estatuto de Vigilancia -Decreto Ley 356 de 1994-
deben pagar la tasa, no se establece una tarifa para las personas naturales ni
para las personas jurídicas que ejerzan actividades que no encajen en las
descritas por el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, pero que sí se encuentran
vigiladas por la Superintendencia, de conformidad con el Estatuto de
Vigilancia. Por lo tanto, señalan que existen ciertos sujetos o actividades que
se excluyen de pagar la tasa, aun cuando se encuentran sujetos a la inspección,
vigilancia y control de la Supervigilancia.
En esa medida, a juicio de los
demandantes, el Estatuto de la Vigilancia no puede subrogarse la posición del
Legislador de fijar los sujetos pasivos del tributo y, en consecuencia, debe
entenderse que los únicos contribuyentes que deben pagar la tasa son los que se
encuentran determinados específicamente en la ley.
En ese orden de ideas, los actores
insisten en que existen ciertos sujetos que, aun cuando se encuentran sometidos
a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia, de acuerdo con lo
dispuesto en el Estatuto de Vigilancia, no son sujetos pasivos de la tasa en
cuestión, lo que supone la vulneración del derecho a la igualdad.
42. Para
la Sala este cargo no está llamado a prosperar, pues todos los sujetos pasivos
de la tasa son determinables, de conformidad con la remisión que el artículo
371 de
la Ley 1819 de 2016 realiza al Estatuto de Vigilancia, en el sentido de señalar
que se creará “una contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia
y Seguridad Privada que tendrá por objeto cubrir los costos y gastos asociados
a su funcionamiento e inversión, la cual estará a cargo de las personas
naturales o jurídicas que ejerzan o presten las actividades y los servicios
sometidos a su control, inspección y vigilancia que se encuentran señalados en
el artículo 4º del Decreto-ley 356 de 1994 o en la norma legal que la subrogue,
modifique o actualice.”
En efecto, el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada -Decreto 356 de 1994- señala
expresamente las actividades y la naturaleza jurídica de los sujetos que están
autorizados para ejercer la actividad. En ese sentido, a través del siguiente
cuadro, el cual fue presentado por la Universidad Externado de Colombia dentro
de su intervención, y que ahora resulta útil para resolver el cargo propuesto, se
evidencia que tanto las personas naturales como jurídicas están habilitadas
para ejercer las siguientes actividades:
Nº
Artículo
del Decreto Ley 356 de 1994
Persona
natural / Persona jurídica
Actividad
1.
Art.
8
La
sociedad de responsabilidad limitada
La
prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada, en la
modalidad de vigilancia fija, móvil y/o escoltas
2.
Art.
23
La
cooperativa de vigilancia y seguridad privada
Prestar
servicios de vigilancia y seguridad privada en forma remunerada
3.
Art.
30
La
sociedad de responsabilidad limitada
La
prestación remunerada de servicios de transporte, custodia y manejo de
valores y sus actividades conexas
4.
Art.
39
Personas
jurídicas de derecho público o privado
Servicio
especial de vigilancia y seguridad privada (proveer su propia seguridad para
desarrollar actividades en áreas de alto riesgo o de interés público)
5.
Art.
42
Cooperativa,
junta de acción comunal o empresa comunitaria
Servicio
comunitario de vigilancia y seguridad privada
6.
Art.
47
Sociedad
legalmente constituida
La
prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada
empleando para ello cualquier medio humano, animal, material o tecnológico
distinto de las armas de fuego, tales como centrales de monitoreo y alarma,
circuitos cerrados, equipos de visión o escucharremotos, equipos de
detección, controles de acceso, controles perimétricos y similares
7.
Art.
52
Personas
naturales y jurídicas
fabricación,
importación, comercialización, instalación o arrendamiento de equipos para la
vigilancia y seguridad privada
8.
Art.
60
Personas
naturales y jurídicas
Servicios
de asesoría, consultoría, investigación en seguridad o cualquier otro
servicio similar relacionado con la vigilancia o la seguridad privada
9.
Art.
66
Sociedad
de responsabilidad limitada
Proveer
enseñanza, capacitación, entrenamiento y actualización de conocimientos
relacionados con vigilancia y seguridad privada
En
consecuencia, las actividades descritas en el cuadro anterior deben subsumirse
en la clasificación que prevé el artículo 371, para efectos de determinar la
tarifa del tributo con observancia de las actividades que realice el sujeto.
Así, en el caso de las personas naturales, la tarifa es el 1% de los ingresos
brutos y, en el caso de las personas jurídicas, puede ser el 1.5%  del capital
suscrito, 2% del valor de la nómina reportada o 1% de los ingresos brutos.
De ese modo, la Sala encuentra que el
vacío normativo planteado por los demandantes es aparente, en la medida en que
la norma acusada hace una remisión expresa al Estatuto de Vigilancia, a efectos
de determinar los sujetos pasivos de la tasa.  Por ende, la presunta indeterminación
no tiene lugar, puesto que es plenamente determinable a partir de la remisión a
otra norma del ordenamiento jurídico. Al respecto, es pertinente resaltar que
no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo
sea expresa, y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de
tales elementos no está señalado específicamente en la ley, pero es identificable
a partir de ella, como sucede en el presente caso.
43.
En segundo
lugar, los actores consideran que la disposición demandada crea un
tratamiento que resulta incoherente con los principios de igualdad, justicia y
equidad tributaria, los cuales ordenan establecer una tasa de mayor valor a
cargo de aquellos contribuyentes que por sus actividades suponen mayores
esfuerzos a la entidad designada para ejercer su inspección vigilancia y
control.
Al
respecto, explican que existen cuatro supuestos que determinan la base
gravable, a saber: (i) el capital suscrito de las sociedades comerciales,
(ii) los aportes sociales de las cooperativas de vigilancia, (iii)
la nómina empleada para la prestación del servicio de seguridad, y (iv) los
ingresos brutos que perciban las comercializadoras exclusivamente por concepto
de las actividades de vigilancia y seguridad privada.
Señalan que esa multiplicidad de supuestos para
definir la base gravable responde a las diferencias que existen entre los
varios sujetos pasivos del tributo, pues el Legislador entiende que la carga de
financiar a la Superintendencia de Vigilancia debe ser relativa a la dificultad
que le implica a la misma vigilar las disímiles actividades. Sin embargo,
resaltan que la norma acusada no establece las razones que fundamentan ese
trato diferenciado.
Enfatizan
en que el tratamiento creado por el Legislador no se ajusta a los principios de
igualdad, justicia y equidad tributaria, toda vez que limitó la base gravable
de la tasa a cargo las empresas que se dedican a la prestación permanente de
servicios de vigilancia y seguridad privada, al valor de su capital suscrito, y
al hacerlo evitó tomar en consideración el valor de la nómina empleada para la
prestación de los servicios o el valor de los ingresos brutos percibidos por su
actividad económica, lo cual desconoce que es habitual que dichos valores sean
mayores al del capital suscrito de una sociedad.
Entonces,
para los demandantes, lo anterior significa que, en muchos casos, el valor de
la tasa pagada por los sujetos que le implican mayores costos y esfuerzos a la
Supervigilancia (es decir, las empresas que efectivamente ejercen las
actividades en cuestión como desarrollo de su objeto social) resulte inferior a
aquella que pagan los sujetos que no implican ningún tipo de costo o esfuerzo para
la misma entidad (es decir, los que ocasionalmente ejecutan actividades
vigiladas).
44. En relación con este asunto, es preciso señalar
que al revisar la norma demandada se observa que la misma tiene tres tipos de hechos
que fijan la base gravable y, en consecuencia, la tarifa para tres grupos de
personas que prestan diferentes servicios o actividades de industria y
seguridad privada, a saber:
-
La
tarifa de contribución se pagará de la siguiente forma: Para las empresas y
cooperativas que presten los servicios de vigilancia y seguridad privada humana
o electrónica, con cualquiera de las modalidades y medios previstos en la ley;
las escuelas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada;
quienes presten los servicios de transporte de valores; quienes ejerzan las
actividades de fabricación, producción, ensamblaje, elaboración, importación,
comercialización, alquiler, arrendamiento, leasing, comodato, instalación y/o
acondicionamiento de equipos, elementos, productos, bienes y automotores
blindados y, en general que ejerzan la actividad blindadora para la vigilancia
y seguridad privada, la tarifa corresponderá al 1,5% sobre el capital
suscrito para las sociedades comerciales y sobre los aportes sociales para las
cooperativas de vigilancia.
-
Para
los servicios de vigilancia y seguridad de empresas u organizaciones
empresariales públicas o privadas y los servicios autorizados para desarrollar
actividades de alto riesgo e interés público, servicios comunitarios y
servicios especiales, la base gravable está constituida por el valor de la
nómina empleada para la prestación del servicio de seguridad, reportada a la
Superintendencia con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior y
la tarifa será del 2% sobre el total declarado.
-
Para
quienes presten servicios de asesoría, consultoría e investigación en
vigilancia y seguridad privada, incluyendo los de poligrafía; y para quienes
ejerzan las actividades de importación, fabricación, instalación y
comercialización de equipos, sistemas y medios tecnológicos para vigilancia y
seguridad privada, la base gravable está constituida por los ingresos brutos
que perciban exclusivamente por concepto de estas actividades, con corte a 31
de diciembre del año inmediatamente anterior y la tarifa se establece en el 1%
de estos ingresos.
Para
la Corte, estas diferentes dimensiones de la base gravable se ajustan a los
principios de equidad, igualdad y justicia tributarias, puesto que la
diferenciación planteada por el Legislador no es arbitraria, sino que tiene
como parámetro el costo fiscal en que debe incurrirse para ejercer las labores
de policía administrativa, el cual aumenta o disminuye en virtud de las
economías de escala que resulten aplicables a cada escenario de inspección,
vigilancia y control. Es decir, efectivamente la norma acusada establece
tarifas diferenciales para los obligados, pero a partir de un parámetro que se
muestra equitativo, como es la naturaleza de la actividad que ejerce el sujeto
pasivo de la tasa y el costo correlativo en que incurre el Estado para la
inspección, vigilancia y control de la misma.  En ese sentido, el Legislador no
estaba constitucionalmente obligado a fundarse en otros parámetros, como el
nivel de ingresos del obligado y del modo que lo advierten los demandantes,
sino simplemente a utilizar un criterio razonable, lo cual se comprueba en esta
oportunidad.
Como
lo afirma el Ministerio Público, criterio que es acogido por la Sala, la
situación de las personas que pagan la tarifa del 1.5% sobre el capital suscrito,
puede obedecer a razones de economía de escala que se aplican en el servicio de
control sobre las actividades de industria y seguridad privada, en cuanto a que
entre más haya empresas para vigilar, menores son los costos de control. Por lo
tanto, contrario a lo planteado por los demandantes, el esfuerzo fiscal en que
incurre el Estado para el ejercicio de las actividades de inspección,
vigilancia y control no es una variable directamente proporcional al capital o
a los ingresos de la respectiva empresa, sino a la actividad que realicen. En
consecuencia, concurren razones que llevan a concluir prima facie que el
costo fiscal de la actividad estatal de inspección y vigilancia es mayor
respecto de aquellas personas que efectúan las actividades vigiladas de manera
incidental, en relación con las empresas que adelantan esas mismas tareas como
objetivo principal y permanente.
Consideraciones
similares se plantean respecto de quienes pagan la tarifa del 2% sobre el total
declarado como base gravable, cuando está constituida por el valor de la nómina
empleada para la prestación del servicio en cada anualidad. En este caso, una
determinación de la tarifa de este carácter puede válidamente responder al
criterio de menor economía de escala y a la dispersión en el control que se
debe ejercer, derivado que en ese caso la actividad de vigilancia y seguridad
es realizada por departamentos dentro de la organización empresarial, que lo
hace naturalmente más costoso.
Del
mismo modo, en relación a quienes pagan una tarifa del 1% de los ingresos
brutos de sus actividades de asesoría, consultoría e investigación en
vigilancia y seguridad privada o de importación, fabricación, instalación y
comercialización de equipos, sistemas y medios tecnológicos para vigilancia y
seguridad privada, esto responde a la variación de ingresos que tiene el sujeto
pasivo de la obligación tributaria, sumado a los elevados costos de control en
materia de conocimiento en asuntos tecnológicos de vigilancia y seguridad
privada, especialmente para controlar que se comprometan la seguridad nacional
o se vulneren los derechos fundamentales como  la intimidad.
Según
lo expuesto, la proporcionalidad entre la tarifa y los hechos económicos
gravados, como lo señalan varios de los intervinientes, no desconoce las
condiciones particulares de los contribuyentes, sino que antes bien las
considera, en términos del costo fiscal asociado a la labor de vigilancia.  A este
respecto, también debe señalarse que tratándose de tasas, dicho costo opera
como factor dirimente para la determinación de la tarifa.  En cambio, la
demanda se enfoca a considerar las tasas a partir de un criterio propio de los
impuestos directos, esto es, la identidad plena entre la capacidad contributiva
(o la magnitud del hecho económico) y la tarifa, condición que
constitucionalmente es ajena a las tasas.
Al
respecto es importante destacar que las tasas pueden
incluir aspectos diferenciadores en razón a la capacidad contributiva de los
destinatarios del servicio, o la frecuencia de uso del mismo. De
este modo, entonces, la medida legislativa atacada se encuadra dentro del
amplio margen de configuración normativa que el constituyente le otorgó al
Congreso para fijar la política tributaria del Estado, tal como lo ha reiterado
esta Corporación en múltiples fallos. Esta libertad le permite al Legislador
incluso establecer reglas tributarias diferenciales, sin que de la sola
diferenciación normativa se pueda presumir la inconstitucionalidad, a menos que
la misma se muestre irrazonable, lo cual no sucede en el asunto objeto de
examen.
Con
fundamento en lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación encuentra que el
artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 es exequible, al no resultar
violatorio de los principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia
tributaría.
45.
Por último, advertida la constitucionalidad parcial de la disposición analizada
y según se determinó en el fundamento jurídico 2 de esta sentencia, la Corte se
declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de constitucionalidad sobre
el artículo
76 de la Ley 1151 de 2007. Lo anterior, en la medida en que la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “fijar” contenida en el parágrafo 2º y
del parágrafo 3º no revive la disposición que fue modificada.
Sobre
este particular debe advertirse que la demanda de la referencia supedita el
estudio de la norma legal mencionada a que operase su reviviscencia, derivada
de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016.
Como esta circunstancia no sucedió, entonces no hay lugar a adelantar el
estudio propuesto, al mantenerse la derogatoria del precepto.
Ahora
bien, también evidencia la Sala que, de manera marginal, los demandantes y
algunos de los intervinientes indicaron que el precepto derogado podría
continuar produciendo efectos jurídicos, lo que ameritaría el control de
constitucionalidad sobre el mismo. No obstante, no fueron indicadas las razones
que sustenten esa afirmación, el contenido concreto de dichos potenciales
efectos, ni menos cuáles serían los argumentos que harían concluir que los
cargos propuestos en contra del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 son
igualmente predicables del artículo 76 de la Ley 1151 de 2007. De allí que la
Corte concluya que no están reunidas las condiciones argumentativas mínimas
para adoptar una decisión de fondo sobre ese particular.
Conclusiones
46.Del análisis realizado, se derivan
las siguientes conclusiones:
(i) Al
prever el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 los porcentajes de las tarifas de
la tasa, queda claro que el Legislador estableció directamente ese elemento del
tributo, lo cual implica que no era necesario que se hicieran explícitos en la
misma norma los criterios que se tuvieron en cuenta para el efecto, exigencia
que se aplica solamente cuando se permite que sean las autoridades
administrativas las que fijen la tarifa correspondiente. Por consiguiente, no
se aprecia desconocimiento del principio de legalidad tributaria consagrado en
el artículo 338 de la Constitución.
(ii) El
parágrafo 2º del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 sí vulnera la competencia
del Legislador para imponer tributos prevista en el artículo 338 Superior, al
asignarle a la Supervigilancia la competencia para fijar otra tasa adicional.
Lo anterior, a partir de dos razones principales. La primera, porque como ya el
Legislador fijó directamente las tarifas correspondientes, la determinación de
esa tasa por parte de dicha Superintendencia constituiría un doble cobro y pago
por el mismo servicio que se presta los sujetos pasivos, esto es, por idéntico
hecho generador. La segunda, porque el Legislador debió haber fijado el método
y el sistema para definir los costos de los servicios de control en materia de
vigilancia y seguridad privada para que la Superintendencia pudiera fijar dicha
tarifa, evento que no ocurrió en el presente caso, lo que justifica la
inconstitucionalidad de la competencia para “fijar” dicha tasa, que el
mencionado parágrafo primero asigna a la Superintendencia de Vigilancia.
(iii) El
parágrafo 3º del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 vulnera la competencia del
Legislador para imponer tributos, al asignarle a la Supervigilancia la
competencia para fijar otra tasa adicional. En efecto, en dicho parágrafo se
establece que la Superintendencia debe fijar las tasas por concepto de los
servicios prestados a los vigilados en el ejercicio de su actividad, lo cual
constituye la asignación de una función legislativa a un ente administrativo.
(iv) El artículo
371 de
la Ley 1819 de 2016 no vulnera los principios de equidad, igualdad y
justicia tributarias, pues no se excluye a algunos sujetos del pago de la tasa
ni se omite definir la tarifa y base gravable del tributo. En efecto, todos los
sujetos pasivos de la tasa son determinables, de conformidad con la remisión
que el artículo 371 de
la Ley 1819 de 2016 que realiza al Estatuto de Vigilancia. Por
ende, la presunta indeterminación no tiene lugar, puesto que es plenamente
definible a partir de la remisión a otra norma del ordenamiento jurídico.
(v) Las
diferentes dimensiones de la base gravable establecidas en el artículo 371 de la Ley 1819
de 2016, se
ajustan a los principios de equidad, igualdad y justicia tributarias,  puesto
que la diferenciación planteada por el Legislador no es arbitraria, sino que
tiene como parámetro el costo fiscal en que debe incurrirse para ejercer las
labores de policía administrativa, el cual aumenta o disminuye en virtud de las
economías de escala que resulten aplicables a cada escenario de inspección,
vigilancia y control.
44.
Conforme a lo expuesto, la Corte declarará exequible el artículo 371 de la Ley 1819
de 2016, excepto la expresión “fijar” contenida en el
parágrafo 2º y el parágrafo 3º del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, que se
declaran inexequibles.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, excepto la expresión “fijar”
contenida en el parágrafo 2º y el parágrafo 3º del artículo 371 de la Ley 1819
de 2016, que se declaran INEXEQUIBLES.
Segundo.- INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo, sobre la constitucionalidad del artículo 76 de la Ley
1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006‐2010”, por carencia actual de objeto.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente en comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
MAGISTRADO CARLOS
BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA
C-278/19
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de
la demanda (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-12699
Magistrado Ponente:
GLORIA ORTIZ DELGADO
En atención a la
decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el
expediente de la referencia, me permito presentar Salvamento de Voto, pues
debió proferirse un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la
demanda, dado
que ninguno de los cargos propuestos por el demandante era apto.
1.
El presunto cargo por desconocimiento del principio de legalidad
tributaria (cargo uno) carece de certeza. De lo dispuesto por el artículo 371
de la Ley 1819 de 2016 no es posible considerar, como lo plantea el demandante,
que el Legislador hubiese deslegalizado en la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada la competencia para definir el sistema y el método para
estimar la tasa que regula la disposición (cuerpo del artículo y parágrafos 1° y
2°) –como lo propuso el demandante–, dado que estos fueron determinados por el
Legislador.
1.1.    El
proyecto asume que la disposición crea tres tributos. A partir de esta
distinción infiere la aptitud del cargo, por la presunta deslegalización de la
potestad tributaria en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
1.2.    Esta
inferencia no es adecuada, pues la disposición regula un mismo tributo en sus
incisos y en sus parágrafos 1° y 2°, y regula un precio en el parágrafo 3.
1.3.    De
lo primero se sigue que la expresión "fijar", contenida en el
parágrafo 2°, haga referencia a la posibilidad de liquidar o individualizar la
contribución (tasa) que estatuye (crea) la disposición, de acuerdo a los
elementos definidos por el Legislador, es decir, teniendo en cuenta la tarifa
que puede cobrar a cada contribuyente, en función de los costos y gastos de
funcionamiento e inversión de la entidad. En caso de que el recaudo estimado de
la tarifa sea superior a estos, la disposición impone a la superintendencia el
deber de aplicar el criterio de proporcionalidad en los cobros individuales
(parágrafo 2°), de tal forma que la tarifa que se espera recaudar no sea
superior al “presupuesto anual de funcionamiento e inversión” –dado que la
finalidad de la disposición es garantizar el cubrimiento de estos y no otros costos
o gastos adicionales–.
1.4.    Además,
dado que el parágrafo 3° regula un precio –el de ciertos servicios que pudiera
prestar la entidad y no un tributo adicional por el servicio de vigilancia, que
sí regula el resto de la disposición–, este no tiene carácter tributario y, por
tanto, no les son exigibles las condiciones dispuestas por el artículo 338, que
propuso el accionante como parámetro de control constitucional.
2.
Los presuntos cargos por desconocimiento de los principios de
equidad, justicia e igualdad (cargos dos y tres) carecen de especificidad, pues
no satisfacen las exigencias que para estructurar este tipo de
cargos ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
2.1.    De
conformidad con esta, dado que los principios de equidad, justicia y
progresividad tributaria, de que trata el artículo 363 de la Constitución, "se
predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular” (en
igual sentido las sentencias C-409 de 1996, C-664 de 2009, C-743 de 2015 y
C-002 de 2018), la acusación de una disposición singular y concreta se ha
supeditado, además de las exigencias generales de admisibilidad de los cargos,
a que el demandante demuestre, para efectos de determinar la aptitud del cargo,
por lo menos prima facie, que esta aporta al sistema tributario "una
dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad" (Sentencia
C-333 de 1993, reiterada en la Sentencia C-002 de 2018).
2.2.    El
demandante no plantea censuras que permitan dudar acerca de que la disposición
hubiese desconocido la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del
tributo que regula el cuerpo del artículo y sus parágrafos 1° y 2°. Esta, por
el contrario, fija tarifas diferenciadas y porcentuales, por lo que son
variables en los diversos casos.
Con el debido respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] El cargo por vulneración
del principio de legalidad tributaria sólo fue presentado en contra del
artículo 371 de la Ley 1819 de 2016.
[2] Folios 360 y 361 cuaderno
2.
[3] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[4] M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[5] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[6]
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez
[7]
Folio 34 cuaderno 1.
[8] Escrito presentado el 25 de julio de 2018, por el Centro
Externadista de Estudios Fiscales. Folios 333 a 338, cuaderno 2.
[9] Escrito
presentado el 7 de noviembre de 2018, por Juan de Dios Bravo González. Folios
371 a 383, cuaderno 2.
[10] Escrito
presentado el 9 de noviembre de 2018, por Sandra Marcela Parada Aceros. Folios
401 a 420, cuaderno 3.
[11] Escrito
presentado el 9 de noviembre de 2018, por Alan Raúl Barragán Cuta. Folios 458 a
476, cuaderno 3.
[12]
Folio 460, cuaderno 3.
[13] Escrito
presentado el 9 de noviembre de 2018, por Juanita Castro Romero. Folios 488 a
496, cuaderno 3.
[14]
Folio 496, cuaderno 3.
[15] Escrito
presentado el 31  de agosto de 2018. Folios 349 a 359, cuaderno 2.
[16] Al
respecto, se puede consultar la Sentencia C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[17]
Ver entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002,
A. 178 de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de 2009 y C-914 de 2010.
[18]
Sentencia C-330 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[19]
Ibídem.
[20]
Sentencia C-128 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[21]
Sentencia C-358 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
[22]
Sentencia C -978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23]
Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24]
Sentencia C-405 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[25]
Sentencia C-856 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[26]Sentencia
C-561 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27]
Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y Sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,
todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[28]
Las consideraciones que se presentan en este acápite fueron parcialmente
tomadas de la Sentencia C-260 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[29]
Citado en Insignares Gómez Roberto. “Concepto de tributo” en
AA.VV. Curso de derecho tributario, procedimiento y régimen sancionatorio,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010, pág. 269.
[30]
Plazas Vega, Mauricio A. Derecho de la hacienda pública y
derecho tributario. Tomo II. Derecho tributario. Segunda Edición. Temis.
Bogotá, 2006. Pág. 56
[31]
Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[32]
Citada en Insignares Gómez Op. Cit. Pág. 279.
[33]
Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[34]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[35]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[36]
Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[37]
Sentencia C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[38] En
cuanto a esta característica, en Sentencia C-1171 de 2005, M.P. Álvaro Tafur
Galvis, este Tribunal puntualizó: “la doctrina suele señalar que las
tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas
constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un
beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y,
en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del
interesado en el bien o servicio que preste el Estado”.
[39]
A respecto ver Sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[40]
Sentencia C-144 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[41]
Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[42]
Las consideraciones que se presentan en este acápite fueron parcialmente
tomadas de las Sentencia C-056 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[43]
Esta es la interpretación que la Corte realiza de la expresión “en tiempo de
paz”, prevista en el artículo 338 de la Constitución.  Sentencias C-416 de
1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-134 de 2009, M.P. Mauricio González
Cuervo, entre otras.
[44]
Sentencia C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[45]
Esta relación de funciones es sistematizada en la sentencia C-155 de 2003, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett. Igualmente, sobre la materia puede analizarse la
recopilación planteada en las sentencias C-891 de 2012, M.P. Jorge Pretelt
Chaljub, y C-260 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[46]
Sentencias C-594 de 2010 y C-615 de 2013, ambas M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[47]
Sentencia C-891 de 2012, M.P. Jorge Pretelt Chaljub.
[48]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[49]
Sentencia C-585 de 2015, antes citada.
[50]
Las consideraciones que se presentan en este acápite fueron
tomadas de las Sentencias C-056 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] Sentencia
C-060 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En esta decisión se analizó la
constitucionalidad de varios artículos de la Ley 1819 de 2016, entre ellos las
reglas sobre conciliación en materia tributaria. Una de las materias analizadas
fue la compatibilidad entre dichas disposiciones y el principio de equidad
tributaria, en particular respecto del tratamiento jurídico entre
contribuyentes morosos y cumplidos.  Este mismo grupo de reglas fue reiterado
en la sentencia C-119 de 2018, M.P, Gloria Stella Ortiz Delgado, la cual
declaró la exequibilidad condicionada de las reglas de la Ley 1819 de 2016 que
impedían a los trabajadores independientes descontar del impuesto de renta los
costos y gastos en que incurren para el desarrollo de sus labores.  Uno de los
argumentos que tuvo en cuenta la Corte es que impedir esa detracción desconocía
los principios de equidad y justicia tributarias.
[52] “EL principio de
equidad tributaria constituye una manifestación de la igualdad en el campo
impositivo. Como consecuencia, muchas demandas de inconstitucionalidad en
materia tributaria señalan una vulneración conjunta de estos dos preceptos. La
configuración de este tipo de cargos explica que, en varias ocasiones, la Corte
haya analizado los casos sin determinar claramente sus fronteras. El contorno
difuso de estos postulados llevó a la sentencia C-1107 de 2001  a dar pautas de
distinción y afirmó que, mientras el derecho a la igualdad corresponde a un
criterio universal de protección, el principio de equidad adquiere una especial
relevancia en el ámbito tributario, como límite al ejercicio de la potestad de
configuración normativa del Legislador en la financiación del Estado.” Sentencia
C-010 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] Sentencia C-643 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, citada en la sentencia C-010 de 2018, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[54] Sentencia T-734 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterado en las sentencias C-169 de 2014, MP. María
Victoria Calle Correa y C-600 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[55] Sentencia C-600 de 2015.
[56] “El principio de
progresividad compensa la insuficiencia del principio de proporcionalidad en el
sistema tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en todos los
niveles una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica del
contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha
superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y
perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al financiamiento de los
gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor
entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.”
Sentencia C-643 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada en la sentencia
C-010 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[57] La recopilación de
variables de afectación de la equidad tributaria, en los tres primeros
supuestos, es tomada de la sentencia C-010 de 2018, antes citada.
[58] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[59] M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[60] Sentencia C-619 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[61] Sentencia C-1003 de
2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[62] Sentencia C-511 de 1996,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  (En esta sentencia, la Corte Constitucional
declaró la inexequibilidad de un conjunto de normas que prescribían
saneamientos fiscales y redenciones de las obligaciones tributarias a cargo de
personas morosas en el pago de ciertos impuestos).
[63] Sobre
los alcances del principio de justicia tributaria ver sentencias C-690 de 1996,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-252 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[64] Sentencia C-492 de 2015,
antes citada.
[65] Hasta
este apartado la síntesis jurisprudencial ofrecida por las sentencias C-060 de
2018 y C-119 de 2018.
[66] Ver Sentencia C-1371 de
2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[67] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[68] Sentencia C-992 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.