T-075-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-075/12
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
PROCEDIMIENTO DE DESALOJO FORZOSO FRENTE A OCUPACION
DE BIENES DE USO PUBLICO
RESTITUCION DE BIENES DE USO PUBLICO Y PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA
PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN RELACION
CON LOS PROCEDIMIENTOS DE DESALOJO FORZOSO DE ASENTAMIENTOS HUMANOS-Fundamentos jurisprudenciales
De la jurisprudencia descrita previamente y de las
observaciones señaladas, la Sala llega a varias conclusiones. La primera de
ellas se deriva de la necesidad ingente de adoptar políticas sociales en
materia de vivienda digna para población ubicada en bines de uso público,
puesto que a la luz del ordenamiento jurídico, no están permitidas. De lo
anterior, se desprende que las autoridades deben implementar en cada caso donde
pretenda recuperar los bienes o el espacio público, medidas adecuadas para la
protección de los derechos fundamentales de los afectados, particularmente, el
derecho a la vivienda digna, incluidos también quienes ocupan predios privados
de manera irregular. En este sentido, el derecho a la vivienda digna, se
transforma en el eje fundamental que debe ser observado y reconocido por las
autoridades, de modo que las medidas adoptadas deben tender a conservar la
garantía del derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No.
7 del Comité DESC. Esto por cuanto si bien la Sala considera que desde un punto
de vista estricto, las ocupaciones irregulares de los bienes de uso público no
cuentan con un respaldo constitucionalmente válido, más aún cuando se realizan
con fines habitacionales que pueden incentivar a las personas a iniciar
acciones legales sobre los terrenos, el derecho a la vivienda adquiere una
mayor relevancia, no tanto en un contexto de propiedad, sino de impedir que se
padezcan más sufrimientos en razón a los desalojos, es decir, que con
posterioridad éste derecho se siga garantizando hasta obtener la estabilidad
propia de una vivienda adecuada y en condiciones óptimas. Así, la Sala llega a
la segunda conclusión: En materia habitacional, en los procedimientos de
desalojos, la responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna
recae sobre varias instituciones y autoridades tanto a nivel local como
nacional, quienes de manera conjunta por lo menos deberán: a) Brindar todas las
garantías procesales establecidas en el numeral 15 de la Observación No. 7 del
Comité DESC. b) Garantizar una vivienda adecuada con posterioridad al desalojo,
ya sea transitoria o definitivamente. C) Garantizar y respetar bajo cualquier
circunstancia, los derechos humanos de los afectados, evitando el uso de la
fuerza y protegiendo a la población más vulnerable, como mujeres, ancianos,
niños, etc.
VULNERACION DE LA CONFIANZA LEGITIMA Y EL DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Caso en que se ordena
otorgar subsidio de arriendo
Dadas las circunstancias descritas y de acuerdo
con las pruebas revisadas y solicitadas, en el presente caso la Sala revocará
la decisión que negó la tutela de los derechos fundamentales invocados por el
actor y, en su lugar, concederá la protección de su derecho fundamental a una
vivienda en condiciones dignas y al principio de confianza legítima. Ahora bien, antes de proceder a emitir las órdenes
respectivas, la Sala es consciente de que la situación del accionante también
es padecida por varias familias que viven en la margen del Canal Caquita Norte,
las cuales, según se evidencia en la copia del proceso policivo allegado a este
despacho por el Inspector de Policía, también serían objeto del desalojo. En
consecuencia, corresponde a la Sala adoptar órdenes que cobijen a la comunidad
que se vería afectada con la orden de restitución, teniendo en cuenta que del
informe allegado por la respectiva Inspección de Policía encargada del proceso
de lanzamiento por ocupación, se desprende que actualmente ninguno de los
predio ha sido desocupado, dado que la orden se encuentra suspendida hasta
tanto esta Corporación se pronuncie sobre el particular. Siendo esto así, la Corte
debe proceder a ordenar la adopción de medidas que permitan la restitución del
bien de uso público y al mismo tiempo la protección de los derechos de los
ciudadanos que particularmente se ven afectados con la restitución
SUBSIDIO DE ARRIENDO-Deberá ser otorgado a partir de la reubicación
temporal y hasta que sean reubicados en las viviendas de interés social
El
subsidio de arriendo deberá otorgarse a partir de la reubicación temporal del
accionante y de cada una de las familias, hasta cuando puedan ser ubicadas
definitivamente en las viviendas de interés social dentro de los proyectos
denominados Potrero Grande y Altos de Santa Elena. Adicionalmente, la
Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Cali realizará el acompañamiento
necesario a todas las familias objeto del desalojo que deseen acogerse a este
fallo, durante el proceso de postulación  a los subsidios de vivienda otorgados
por el municipio y por el Gobierno Nacional, de manera que se les brinde la atención
suficiente durante el diligenciamiento de los documentos necesario para ser
beneficiario y los demás trámites pertinentes, incluido el asesoramiento para
la gestión de créditos complementarios, de ser necesarios. Igualmente, con el
fin de procurar la eficacia en la ejecución de esta sentencia, la Sala advierte
al accionante y a los demás miembros de la comunidad objeto del desalojo que
deseen acogerse a este fallo, que deberán iniciar diligentemente los trámites
necesarios para la postulación para acceder a los subsidios de vivienda
otorgados a nivel nacional por FONVIVIENDA y a nivel municipal de conformidad
con el Acuerdo 49 del 20 de diciembre de 1999, expedido por el Concejo de Cali,
lo cual se hará en acompañamiento de la Secretaría de Vivienda Social de Cali,
conforme a la orden anterior
DESALOJO Y RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Informe al Juez de Primera Instancia para verificar el
cumplimiento de las órdenes impartidas
Para
verificar el cumplimiento de las órdenes aquí dadas, la Sala ordenará a la
Secretaría de Vivienda Social del municipio de Cali, que dentro de los seis
meses siguientes a la notificación de esta sentencia, informe detalladamente
por escrito al juez de primera instancia, la situación en materia de
habitabilidad del accionante y demás miembros de la comunidad, así como las
gestiones realizadas en cumplimiento de este fallo. Como última medida, para
procurar la salvaguarda de los derechos fundamentales de los habitantes
afectados con las obras a implementar en el Canal Cauquita Norte, la Sala
ordenará a la Inspección Urbana de Policía de 1ª Categoría Municipal “Los
Mangos” de Santiago de Cali, suspender la diligencia de desalojo y el
procedimiento de recuperación del espacio público iniciado contra las familias
ubicadas en la zona de protección del canal, hasta que se le de cumplimiento a
todas las órdenes impartidas en el presente fallo
MEJORAS REALIZADAS SOBRE LOTE-Corresponde al accionante acudir a la jurisdicción
civil
Frente
a la solicitud elevada en el escrito de tutela con la que se pretende el
reconocimiento y pago de las mejoras realizadas sobre el lote que actualmente
habita el accionante, la Sala considera que ésta no es del resorte del juez
constitucional y que el accionante puede acudir ante la jurisdicción civil para
efectos de reclamar por dicha vía lo que considere que deba serle reconocido
Referencia: expediente T-3.232.328
Acción de Tutela instaurada por
Prisciliano Llanos en contra de las Empresas Municipales de Cali -EMCALI EICE
ESP-, la Secretaría de Vivienda Social de Cali y la Alcaldía de Santiago de
Cali.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos
mil doce (2012)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub - quien la preside,  Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y,
específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado 11 Civil del
Circuito de Cali, que revocó el emitido por el Juzgado 28 Civil Municipal de
Cali, el cual falló favorablemente la acción de tutela promovida por Prisciliano
Llanos en contra de EMCALI EICE.
1. ANTECEDENTES
A
través de apoderado judicial, el señor Prisciliano Llanos interpuso acción de
tutela en contra de EMCALI EICE, por considerar que dicha entidad vulneró sus
derechos fundamentales a la igualdad y a la vivienda digna. De acuerdo con los
documentos adjuntos en el expediente, la tutela se fundó en los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Asegura el accionante que es poseedor de un terreno
sobre el cual construyó su vivienda hace aproximadamente 26 años, el cual se
encuentra ubicado en el barrio Alirio Beltrán en la ciudad de Cali.
1.1.2. Indica que el derecho de posesión sobre el lote y las
mejoras realizadas sobre el mismo, lo protocolizó mediante escritura pública
No. 2.942 de la Notaria Once del Círculo de Cali, el 16 de octubre de 2008.
1.1.3. Sostiene que a mediados del año 2010, le informaron
sobre las obras que se van a realizar en el canal de aguas negras que colinda
por el occidente con su vivienda.
1.1.4. Señala que por lo anterior, los ingenieros de la
empresa EMCALI EICE ESP realizaron la correspondiente socialización del “Proyecto
Canalización y Entamboramiento del Canal Cauquita Norte y sus respectivas
alamedas”.
1.1.5. Afirma que se han realizado dos reuniones con el
Secretario de Vivienda del municipio de Cali, en las que una vez expuesto el
temor de las personas que podrían ser desalojadas, la administración planteó la
construcción de unas viviendas en el sector denominado “Potrero Grande”, proyecto
que estaría a cargo de la Secretaría de Vivienda y se implementarían en un
plazo de 6 meses, “tiempo en el cual la Dra. Eliana Salamanca (secretaria de
gobierno) se encargaría de entregar un cheque por valor de doscientos mil
($200.000.00) pesos mensuales durante 4 meses (…)” para subsidiar el canon
de arrendamiento de los afectados. La administración también indicó que
posteriormente se haría entrega de las viviendas ofrecidas por las entidades
accionadas, previo el cumplimiento de los requisitos para acceder al subsidio, para
lo cual tendrían que pagar los beneficiarios una cuota mensual de $160.000
durante 15 años.
1.1.6. Aduce que días después de la segunda reunión, el
Secretario de Vivienda lo citó a él y a otras familias para realizar una visita
al terreno en el cual se llevaría a cabo el proyecto de vivienda, pero “en
el terreno no existe a la fecha ningún tipo de Vallas (sic) publicitarias,
maquinaria o trabajadores que demuestren que realmente la propuesta hecha
por el Dr. Jorge Iván Ospina (alcalde)… es cierta”.
1.1.7. Indica que ya fue notificado de la resolución que
ordena el desalojo dentro del proceso de recuperación del espacio público, el
cual es adelantado por la Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal
“Los Mangos”.
1.1.8. Finalmente, sostiene que lo único que desea es “el
pago de sus mejoras por parte de las entidades accionadas” tal como lo
realizó la administración municipal con las personas afectadas por la
construcción del “MioCable” en  la localidad de Siloé (Cali), a quienes,
asegura, “el Alcalde Dr. Jorge Iván Ospina se vio en la obligación de
reconocer el valor de sus mejoras, teniendo en cuenta el tiempo que han
habitado en el mismo sector”.
1.2.
PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en
el expediente los siguientes documentos probatorios:
1.2.1. Copia de la escritura pública No. 2.942, con fecha del
16 de octubre de 2008, protocolizada en la Notaría Once del Círculo de Cali.
1.2.2. Copia de un recibo de pago del impuesto predial
unificado, expedido el 4 de septiembre de 2009 por el municipio de Cali.
1.2.3. Copia de una factura telefónica del mes de mayo de 2010, a nombre del señor Prisciliano Llanos y expedida por las Empresas Municipales de Cali –EMCALI
EICE-.
1.2.4. Copia de un acta de visita al Canal Cauquita,
elaborada el 15 de julio de 2010 por funcionarios de la Secretaría de Vivienda
Social de Cali, en donde se manifiesta la imposibilidad de socializar el
proyecto de canalización por falta de acuerdo entre la administración municipal
y la comunidad.
1.2.5. Copia del Acuerdo 49 del 20 de diciembre de 1999 “Por
el cual se crea el subsidio de vivienda de interés social en el municipio de
Santiago de Cali”.
1.2.6. Copia de un informe del recorrido del Canal Cauquita
realizado el 8 de febrero de 2011, por la Secretaría de Vivienda Social de Cali,
en donde se expresan las necesidades de la comunidad y se plantean posibles
soluciones al problema del asentamiento en la margen del canal.
1.2.7. Copia de la Resolución No. 4161.2.9-00010 del 11 de
abril de 2011, expedida por la Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría
Municipal “Los Mangos”, “Por medio de la cual se ordena la restitución de un
bien de uso público”.
1.3.
ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado 28 Civil Municipal de Cali avocó el
conocimiento de la acción de tutela y mediante auto calendado el 12 de julio de
2011, ordenó correr traslado de la misma a EMCALI EICE, la Secretaría de
Vivienda Social de Cali y la Alcaldía de Cali, entidades que a su turno
contestaron en la siguiente forma:
1.3.1. Respuesta de la Alcaldía de Cali – Secretaría de
Vivienda Social.
Frente al proyecto de canalización y entamboramiento
del Canal Cauquita, manifiesta que EMCALI ha invertido en el plan de
recuperación un poco más de $25.245 millones, con lo cual se pretende impedir
el vertimento de aguas residuales al canal de aguas lluvias. Asimismo, al
describir las obras a desarrollar, señala la realización de un parque lineal
que contará con zonas de mejoramiento arquitectónico, zonas de esparcimiento y
recuperación urbanística. Igualmente, indica que tras el proceso de limpieza,
se espera un menor arrastre de sedimentos abajo del canal.
En cuanto al proceso de desalojo, afirma que se les
ofreció a las familias dos opciones, “una entregarles apartamento dentro del
proyecto habitacional Altos de Santa Elena o la opción de lotes y/o casas en
Potrero Grande, ofrecimiento que la comunidad rechazó (…)”.
Con base en el artículo 51 de la Constitución Política
que consagra el derecho que tienen todos los colombianos a una vivienda digna, indica
que el acceso a la misma está desarrollado por la legislación a través del
artículo 77 de la Ley 9ª de 1989, que contempla la posibilidad de la asociación
entre las entidades estatales y los particulares para el desarrollo de los
programas de vivienda, normativa que se encuentra en concordancia con la Ley
489 de 1998, que posibilita el concurso de los particulares para el logro de
cometidos estatales. En este sentido, concluye que por ser un derecho de
carácter asistencial, el derecho a la vivienda requiere un desarrollo legal
previo y, por lo tanto, el Estado no está en la obligación “de proporcionar
vivienda a la totalidad de los colombianos que adolezcan de dicha necesidad”
sino que debe fijar planes de vivienda dentro de sus capacidades. Es por ello
que la administración municipal sostiene que la “constitución no otorga el
derecho de reclamar una vivienda de manera inmediata, pues se requiere por
parte de los ciudadanos del cumplimiento de una serie de requisitos”.
En orden a lo anterior, afirma que la administración
municipal desarrolla 6 programas de vivienda que “colmen las necesidades de
la comunidad más vulnerable de la ciudad, haciendo especial énfasis en Altos de
Santa Elena y Potrero Grande”. Así, procede a describir cada uno de los
programas de la siguiente forma:
Altos de Santa Elena: Sobre el
particular, indica que está orientado a familias caleñas de estratos 1 y 2, en
apartamentos de 40m2, a un valor de 60 SMLMV y de 50 m2 por un precio “que no supera” los 70 SMLMV.
Igualmente, sostiene que el proyecto está planificado
sobre un terreno de 353.328,15 m2, el cual se construirá en dos etapas; la
primera “localizada en el sector occidental en un lote de 172.500 m2, de los cuales 20.000 serán destinados para vivienda, 9.000 para equipamentos mientras el
resto, se dispondrá para zonas y espacios verdes, vías, sectores de protección
ambiental, parqueaderos y demás”. No menciona la segunda etapa.
Proyecto habitacional Potrero Grande: Relata que el proyecto se realizó con el fin de
reubicar a las familias que ocupan  el Jarillón del Río Cauca, pues dicho
sector se declaró zona de alto riesgo mediante Decreto Municipal No. 0668 del 4
de octubre de 2005, lo cual originó la intervención inmediata para la
reubicación de la población. En atención a lo anterior, indica que se diseñó un
proyecto para 3.867 soluciones de vivienda en el lote denominado Potrero
Grande, localizado entre la Carrera 28 D - , la Calle 126 y la Carrera 28 A y 28 E en la comuna 21 de la ciudad de Cali, propiedad del Fondo Especial de Vivienda Municipal
de Cali.
Narra que para el año 2006 se desarrollaron las etapas
1 y 2, y se entregaron 1.753 soluciones de vivienda. Más adelante, en el 2007,
se desarrolló la etapa 3, en la cual se construyeron 1.019 unidades básicas de
vivienda y, en el 2009, la etapa 4, que consta de 1.095 unidades básicas de
vivienda.
En seguida, expone en detalle la diferencia entre el
subsidio familiar de vivienda de interés social y el subsidio municipal de
vivienda, y destaca que en el primer caso, se otorga a nivel nacional sin
necesidad de que el beneficiario lo restituya posteriormente, mientras que por
otro lado, el subsidio de carácter municipal, en el caso de la ciudad de Cali y
conforme con el Acuerdo 49 del 20 de diciembre de 1999, solo se otorga por una
vez al beneficiario para facilitarle la compra, construcción, mejoramiento y/o
legalización de títulos de una vivienda de interés social “promovidas
directamente por el municipio”, es decir, no les está permitido “subsidiar
compra de vivienda usada o (sic) en proyectos ajenos al municipio”.
Finalmente, indica que en caso de surtirse un proceso
de reubicación, es necesario suscribir un contrato de compraventa de bien
inmueble, el cual se caracteriza por la bilateralidad y la consensualidad, lo
que para la entidad accionada significa que la única manera de reubicar al
accionante es “si [él] acepta la misma, y suscribe con nosotros un
contrato de compraventa del bien inmueble ofrecido en venta”.
1.3.2. Respuesta de EMCALI - EICE.
Afirma que el proyecto está justificado por cuanto el
Canal Cauquita Norte actualmente se encuentra en tierra y debido a su baja
pendiente ha generado una acumulación de sedimentos,  lo que hace que la
velocidad de flujo sea mínima, afectando gravemente las condiciones de salubridad
de las comunidades aledañas.
Además, asegura que se beneficiarán alrededor de 60
mil habitantes de los barrio José M. Marroquín II y III, Los Naranjos y
Comuneros III, entre otros.
En cuanto a los asentamientos humanos en la zona de
protección del Canal, indica que no se tiene avance para el desalojo, pues “desde
la socialización del proyecto en el mes de Mayo de 2010, se le presentó
observación a la comunidad de que el canal tiene una zona de protección la cual
en algunos sectores estaba con viviendas y que se realizarían reuniones con las
entes responsables como son la Secretaría de Gobierno y de Vivienda para dar
solución al tema y concertar con la comunidad la decisión a tomar”.
Para concluir, la entidad sostiene que “no tiene
recursos para compensar las “mejoras” que se hayan realizado en los predios que
son de protección del canal, tampoco somos ente para entrar a negociar lo que
le corresponde única y exclusivamente a la Alcaldía de Santiago de Cali”.
2.
DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA DE PRIMERA
INSTANCIA – JUZGADO 28 CIVIL MUNICIPAL DE CALI.
En sentencia proferida el 26 de julio de 2011, el
Juzgado 28 Civil Municipal de Cali decidió tutelar los derechos
fundamentales invocados por el accionante, por considerar que la confianza
legítima que la administración le generó es razón suficiente para que deba
incluirse en un proyecto de vivienda.
Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
el juez determinó que la igualdad se traduce en la identidad de trato que debe
darse a aquellas personas que se encuentren en una misma situación de igualdad
y en la divergencia de trato respecto de las que presenten características
diferentes, de lo cual concluyó que dar tratamiento distinto a situaciones
diferentes no constituye discriminación.
Por otro lado, manifestó la obligación del Estado frente
a la protección y conservación del medio ambiente y el espacio público, de lo
cual destacó particularmente éste último, conforme el artículo 82 de la
Constitución, reafirmando el principio fundamental de que el interés común
prevalece sobre el particular. Así, indicó que para la defensa del interés
general existen mecanismos de protección como la acción popular, la cual se
torna como el medio adecuado para la protección de los intereses de la
comunidad.
Frente al tema del espacio público, citó la Ley 9 de
1989, en donde se define como “el conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por
su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses
individuales de los habitantes”. En este sentido, señaló que la misma norma describe
como espacio público en una ciudad, las áreas para la circulación, recreación,
fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes, etc.
Entrando al caso concreto, afirmó que “la
Administración municipal ha permitido que el predio en cuestión haya sido
habitado durante largos años, generando con su pasividad y permisividad una
expectativa a sus habitantes de que dicha ocupación no es arbitraria y de que
su conducta era jurídicamente aceptada”. Indicó que la anterior conclusión
se deriva de los recibos de servicios públicos a nombre del peticionario, así
como del pago del impuesto predial, “el cual es un gravamen que se genera a
favor de aquellas personas que tiene propiedad sobre algún inmueble”. Por
lo tanto, “se generó a favor del peticionario (…) la convicción de que su
permanencia en él [inmueble] estaba permitida, por tanto esa confianza que el
administrado depositó en la estabilidad de la actuación de la administración
merece ser respetada y protegida a través del mecanismo de la acción de tutela”.
En razón a lo anterior, el juez decidió tutelar el
derecho a la vida en condiciones dignas del accionante y ordenó a la Alcaldía
de Cali que previo al ejercicio de desalojo, llegue a un acuerdo con el actor
para lograr su reubicación y, en todo caso, reconozca las mejoras que se
hubiesen efectuado sobre el predio objeto de desalojo.
2.2.
SENTENCIA DE SEGUNDA
INSTANCIA – JUZGADO 11 CIVIL DEL CIRCUITO DE CALI.
En sentencia proferida el 1 de septiembre de 2011, el
Juzgado 11 Civil del Circuito de Cali revocó en su integridad el fallo
proferido en primera instancia y, en su lugar, decidió negar la tutela
por improcedente.
El ad quem consideró que a pesar de ser el
actor un sujeto de especial protección constitucional, éste fue notificado
personalmente de la resolución donde se ordena el desalojo, por tal razón, “el
actor tuvo la oportunidad de interponer todos los recursos” contra los
actos que le eran desfavorables. En consecuencia, el despacho estimó que “no
hubo una violación de derecho fundamental alguno”.
3.
ACTUACIONES EN SEDE DE
REVISIÓN.
Mediante auto proferido el 13 de enero de 2012, el
Magistrado sustanciador ordenó la práctica de las siguientes pruebas:
“PRIMERO.- Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional ORDENAR a la Inspección
Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal “Los Mangos” (Calle 73ª Diagonal 26P
Casa de Justicia Agua Blanca - Cali) que en el término de cinco (5) días
hábiles a partir de la notificación de la presente providencia INFORME a
esta Corporación en qué estado se encuentra el proceso de desalojo ordenado
mediante Resolución No. 41461.2.9 – 00010 de abril de 2011 y asimismo, REMITA
copia del expediente contentivo del mismo.
SEGUNDO.- Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional SOLICITAR a las Empresas
Municipales de Cali –EMCALI EICE-  que en el término de cinco (5) días hábiles
a partir de la notificación de la presente providencia  INFORME a esta
Corporación:
a)
¿Cuál
es el programa de solución de vivienda de interés social propuesto al
accionante y a la comunidad del barrio Alirio Mora Beltrán de la ciudad de
Santiago de Cali, con ocasión de la orden de desalojo proferida por la Inspección
Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal “Los Mangos”, debido al proyecto que
se va a implementar en el sector denominado “Cauquita Norte”?
b)
¿Qué
convenio existe con el municipio para la implementación de los proyectos de
solución de vivienda frente al accionante y la comunidad?
c)
¿Cuál
es la naturaleza jurídica del predio en el cuál se pretende realizar dicho
proyecto de revestimento del Canal “Cauquita Norte” y dónde se ubica la
vivienda del peticionario?
d)
¿Se
ha previsto algún mecanismo para el reconocimiento de las mejoras?
TERCERO.- Por intermedio de la
secretaría General de la Corte Constitucional SOLICITAR a la Secretaría de Vivienda Social
del municipio de Santiago de Cali (Avenida 5 A # 20-18 Cali-Valle) que en el término de cinco (5) días hábiles a partir de la notificación de la presente
providencia  INFORME detalladamente a esta Corporación:
a)
En
qué consisten los proyectos ofrecidos al accionante y la comunidad en las áreas
denominadas Potrero Grande y Altos de Santa Elena ¿Cuándo se haría la entrega
efectiva de las viviendas referidas en dichos proyectos de solución de
vivienda?
b)
¿Qué
requisitos debe cumplir el tutelante y los miembros de la comunidad afectada
con las obras para poder acceder afectivamente al programa de solución de
vivienda?
c)
¿Qué
convenio existe con EMCALI EICE para la implementación de los proyectos de
solución de vivienda para el accionante y la comunidad?
d)
¿Cuántas
familias se podrían beneficiar con los proyectos de vivienda y cuántas de ellas
hacen parte de la comunidad afectada?
CUARTO.- PONER EN
CONOCIMIENTO el presente auto a los habitantes del sector denominado Canal “Cauquita
Norte” ubicado en el barrio Alirio Mora Beltrán entre la Calle 73A entre las
Carreras 26D y 26E de la ciudad de Santiago de Cali (Valle del Cauca). Para el
efecto, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se
ordena COMISIONAR al Juzgado 28 Civil Municipal de Cali (Avenida 21
Norte # 6 AN-55 Piso 8 Cali - Valle), para que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas, contadas a partir de la recepción de la comunicación de la presente
providencia, lleve a cabo la notificación, mediante aviso. En consecuencia,
deberá publicar en un lugar visible del sector objeto de discusión copia
completa de esta providencia. Los interesados podrán manifestar lo que
consideren pertinente en el término de diez (10) días hábiles. El acopio de
dichas intervenciones se hará a través y por intermedio del Juzgado 28 Civil
Municipal de Cali, y una vez transcurra el plazo establecido para dicho efecto,
el juzgado comisionado deberá remitir dicha documentación a esta Corporación.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se le enviará
copia completa del presente auto al referido despacho, por intermedio de la
Secretaría General. ”
3.1.
ESCRITOS RECIBIDOS POR LA SALA.
En atención a lo anterior, el 3 de febrero de 2012 se
recibieron los siguientes escritos:
3.1.1. Inspección Urbana de Policía
1ª Categoría Municipal “Los Mangos”.
Informó el Inspector de Policía que la diligencia de
desalojo se encuentra actualmente suspendida hasta tanto esta Corporación
realice el pronunciamiento respectivo.
3.1.2. EMCALI-EICE
Al
preguntársele sobre qué soluciones de vivienda hay previstas para la comunidad
que se vería afectada con las obras que se van a realizar en el Canal Cauquita
Norte, manifestó que en las mesas de trabajo donde participaron tanto los
afectados como la Secretaría de Gobierno y de Vivienda Social del municipio de
Santiago de Cali, se presentó a la población afectada dos proyectos
habitacionales, que son Potrero Grande y Altos de Santa Elena.
En igual forma, indicó que actualmente no existe
convenio alguno entre EMCALI-EICE y el municipio de Santiago de Cali, para la
implementación de los proyectos de vivienda tanto para el accionante como para la
comunidad.
Sobre la naturaleza jurídica del predio en el cual se
pretende realizar el revestimento del Canal Cauquita Norte, afirmó que se trata
de un bien de uso público, por la finalidad que desarrolla, que “fue
construido hace más de 50 años por la Corporación Autónoma Regional del Valle
-CVC- como fundamento primordial para canalizar aguas lluvias, obra de interés
general para evitar inundaciones en el sector.” Indicó que actualmente
faltan 74 metros por terminar la obra del canal, espacio en el cual está
ubicada la vivienda del señor PRISCILIANO LLANOS.
Finalmente, al indagársele sobre algún mecanismo para
el reconocimiento de las mejoras, señaló que no se ha previsto ninguno.
3.1.3. Secretaría de Vivienda Social
- Santiago de Cali.
Indicó que se ofrecieron a la comunidad dos proyectos
de vivienda, Altos de Santa Elena y Potrero Grande.
En cuanto al proyecto de Altos de Santa Elena, sostuvo
que está conformado aproximadamente por 6.083 unidades de Viviendas de Interés
Social, y es desarrollado por iniciativa del Gobierno Nacional y el Municipio
de Santiago de Cali.
Manifestó que cuenta con dos fases. La primera está
compuesta por 2.440 soluciones de vivienda y actualmente está totalmente
urbanizada, “es decir que tiene toda la infraestructura de redes de
servicios públicos, vías de acceso y parqueaderos construida (sic)”.
Además, de esta fase, informó que hay 920 apartamentos que se encuentran construidos,
de los cuales 815 ya se han asignado a sus propietarios.
Acerca de la fecha de entrega de la totalidad (1.520)
de apartamentos que están por construir en esta primera fase, señaló que “estarían
terminados en el primer semestre de 2013”.
Respecto a la fase dos, informó que no se ha iniciado
ejecución, pero está compuesta por 1.080 Viviendas de Interés Social.
Frente al proyecto de Potrero Grande, afirmó
que “es un proyecto de vivienda que se creó con el fin de relocalizaran (sic)
25.000 personas de los asentamientos de la Laguna de Pondaje en la comuna 13
(…)”; está dividido en cinco etapas de las cuales ya están terminadas y
entregadas la I- II[1], III[2]
y IV[3].
En cuanto a la etapa V, señaló que está en construcción, de la cual se
entregarán 296 Unidades Básicas el 29 de febrero de 2012 y la población
beneficiada serían desplazados y recicladores.
Continuando con el informe, al indagársele sobre los
requisitos que deben cumplir el tutelante y la comunidad afectada con las obras
para poder acceder efectivamente a los programas de Vivienda de Interés Social,
manifestó que deben postularse “ante las Cajas de Compensación Familiar para
ser beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda que otorga el Gobierno
Nacional a través de FONVIVIENDA y posteriormente previo el cumplimiento de los
requisitos de ley, el Municipio de Santiago de Cali asignará un subsidio
municipal de vivienda de interés social, creado por el Consejo Municipal de
Santiago de Cali[4]”.
Respecto a si existen convenios entre la Secretaría de
Vivienda y EMCALI-EICE para la implementación de proyectos de solución de
vivienda, sostuvo que actualmente no existe ninguno.
Finalmente, sobre la cantidad de familias que se
podrían beneficiar con los proyectos de vivienda, informó “son 12 familias
que conforman el asentamiento humano de desarrollo humano cauquita norte, de
estas familias que podrían beneficiarse de los proyectos de vivienda ofrecidos
por la secretaría no se puede precisar, teniendo en cuenta que dependen de
cuantas de ellas se postulen y resulten beneficiarias de la asignación de los
subsidios de vivienda que otorga el Gobierno Nacional a través de FONVIVIENDA”.
3. CONSIDERACIONES.
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO.
Con base en los antecedentes descritos, la Sala
observa que en el caso del señor Prisciliano Llanos existe una probable
vulneración del derecho a la vivienda digna por parte de la administración
municipal, dado el desalojo del que será objeto como consecuencia de una acción
policiva.
Además de lo anterior, existen factores que la Sala
considera fundamentales en la resolución del caso concreto y que saltan a la
vista, como por ejemplo, el hecho que el actor haya estado asentado en la
margen del canal Cauquita por un periodo aproximado de 26 años, sin omitir que
no ha sido el único que lo ha hecho, puesto que otras familias se encuentran en
la misma situación el señor Llanos.
Igualmente, surge otra característica, la efectiva
materialización de las propuestas de vivienda hechas a la comunidad, que han
sido rechazadas por no ofrecer la garantía suficiente de satisfacer el derecho
a la vivienda digna.
En este orden de ideas, la Sala deberá resolver el
siguiente problema jurídico: ¿Vulnera el derecho a la vivienda digna del
accionante, el hecho de que la administración municipal le haya permitido por
un largo periodo de tiempo el asentamiento en un espacio público y después
proceda a su desalojo en virtud de obras que van a realizarse en pro del
interés general?
Para ello, la Sala desarrollará, en primer
lugar, la naturaleza del derecho a la vivienda digna, conforme la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. En segundo lugar, las
procedimientos de desalojos forzosos frente a situaciones de ocupación de los
bienes de uso público.  Finalmente, resolverá el caso concreto.
3.3.   EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA.
3.3.1. Naturaleza jurídica
De conformidad con el Estado Social de Derecho como
modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una
carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los
derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas
que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los
ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza
del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no
pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo
progresivo.
Por estas razones, el derecho
a una vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue
inicialmente tratado por la jurisprudencia como un derecho fundamental que
pudiera ser exigido a través de la acción de tutela, por encontrarse dentro de
los denominados derechos de segunda generación –económicos, sociales y
culturales- que se caracterizan principalmente por su contenido prestacional.
Además, se señalaba que dicho derecho requiere de un desarrollo legal previo
que garantice su eficacia. Esta postura fue adoptada en algunos de los primeros
pronunciamientos de la Corte Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[5],
en la cual manifestó lo siguiente:
“El derecho a la vivienda
digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal
previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las
entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su
aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que
pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben
facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores
y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para
tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por
la ley.”[6]
En igual sentido, la
sentencia T-258 de 1997[7] reafirmó el carácter
asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la vivienda
digna:
“La Constitución señaló el derecho que
tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho
derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con
otros derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le
puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial,
le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya
sea directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con
la ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son
las que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”.
Sin embargo, la posición de la Corte no ha
sido unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la
vivienda diga y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la
jurisprudencia ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un
derecho subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un
derecho respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[8]
o por la afectación del mínimo vital[9], casos en los cuales es
posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.
En el caso de la transmutación, la Corte
Constitucional en la Sentencia T-304 de 1998[10] explicó que
dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y
culturales, éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la
medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del
Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose,
entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico”. Así, según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se
convierte en fundamental cuando es dotado de contenido mediante la
implementación de medidas legislativas y administrativas dirigidas a hacerlo
efectivo.
Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a
través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del
derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría
parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si
está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela
respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá
de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[11]
En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del
mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda
proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias
particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o
puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o
el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de
conexidad con otro derecho fundamental”[12]
Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia
constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un
mecanismo como la acción de tutela. Se trata de la concepción de derechos
fundamentales en forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el
carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una
erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles  su carácter
fundamental:
“Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter
de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo
demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre
derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación
artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva
histórica”.[13]
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar
frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no
sea procedente.  Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a
la salud[14], a pesar
de que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a
su naturaleza, razón por la cual se valió
de caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de
sujetos de especial protección
constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre
otros factores, a que por vía normativa y
jurisprudencial se han ido definiendo sus
contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias
judiciales.
En el desarrollo jurisprudencial de la tesis del
carácter fundamental
autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte
ha descartado el argumento de que su
contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo no impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los
derechos fundamentales tienen una faceta
prestacional y progresiva –incluso los tradicionales
derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[15]. Lo determinante es su relación directa con el
principio de dignidad humana.
3.3.2.
Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna.
El concepto de vivienda digna implica
contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse
en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[16]. Igualmente,
el
artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna
como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de
fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción
de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General
No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas[17], para que una vivienda
pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del Comité, el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está
vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto.  Así pues, "la dignidad
inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los
derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en
un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente
que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus
ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo lugar, la
referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.  Como
han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  "el
concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.” (subrayas
propias).
Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, fijó los requisitos para que una vivienda digna sea considerada
como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier
forma de interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla y subrayado
fuera del texto).
En el mismo sentido, en Sentencia C-444 del 8 de julio
de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron
como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna,
contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:
“a) El
contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de
habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de
riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar
también la seguridad física de los ocupantes.[18] (Negrillas
fuera del texto original)
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda
digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo que al
respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”
Del contenido de las referidas sentencias se desprende
que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho
a la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación General
No 4 antes citada, debe procurarse que la materialización del derecho no
adolezca de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)
habitabilidad; e) asequibilidad y g) adecuación cultural.
3.4.   LA RECUPERACIÓN DE LOS
BIENES DE USO PÚBLICO NO PUEDE DESCONOCER EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA.
El
presente capítulo estará dedicado a la caracterización de lo que se entiende
por bien de uso público desde el punto de vista constitucional y su relación
con el principio de confianza legítima respecto de situaciones en que se
presenta la ocupación de un bien de uso público.
La Constitución Política en su artículo 63 dispone que
“los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles
e inembargables”. En concordancia, el artículo 102 ejusdem sostiene que
todos los bienes de uso público junto con el territorio, “pertenecen a la
Nación”. Bajo esta perspectiva, la norma superior expone una clase de monopolio
de los bienes de uso público en cabeza de la Nación. En consecuencia, no pueden
predicarse de ellos ningún derecho de propiedad por parte de los particulares,
impidiendo a su vez que estos aleguen derechos adquiridos sobre los mismos.
En el terreno de las definiciones, esta Corporación ha sostenido que un
bien de uso público:
“Está compuesto por porciones del ámbito
territorial del Estado que son afectados al uso común por los intereses y
derechos colectivos y de algunos otros de carácter fundamental cuya
satisfacción permiten; además, comprende partes del suelo y del espacio aéreo,
así como de la superficie del mar territorial y de las vías fluviales que no
son objeto del dominio privado, ni del pleno dominio fiscal de
los entes públicos.
(...)
El Espacio Público comprende, pues,
aquellas partes del territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y goce
de todas las personas con finalidades de distinta índole y naturaleza, que se
enderezan a permitir la satisfacción de las libertades  públicas y
de los intereses legítimos que pueden radicarse en cabeza de todas las personas
de conformidad con el orden jurídico; en principio, en dichas partes del territorio
las personas en general no pueden ejercer plenamente el derecho de propiedad o
de dominio, sea privado o fiscal”[19]
Dentro del tratamiento de los bienes de uso
público como áreas dirigidas a la comunidad, existen diversos planteamientos en
cuanto a la protección del mismo, desde los urbanísticos hasta los jurídicos -legales.
En este sentido, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de resolver
problemas jurídicos de relevancia constitucional en los cuales existe tensión
entre los principios de confianza legítima y el de interés general (espacio
público) sobre el particular (asentamiento u ocupación), todo ello frente a la
garantía de los derechos constitucionales fundamentales de quienes resulten
afectados con las medidas que puedan generarse a raíz de la recuperación de
dichas áreas.
Así, en cuanto al principio de confianza legítima,
esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:
“La denominada confianza legítima tiene su
sustento en el principio general de la buena fe. Si unos ocupantes del espacio
público, creen, equivocadamente claro está,  que tienen un derecho sobre
aquél porque el Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que
ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la
Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no
queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es
necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a
INDEMNIZACION ni a REPARACION, como tampoco es un desconocimiento del principio
de interés general. Sobre este tópico la Sala Séptima de Revisión había dicho:
(…)
El problema de tal trato, fue resuelto por
el principio de protección de la Confianza legítima, que formulado por la
jurisprudencia Alemana, hizo suyo el Tribunal Europeo de Justicia en Sentencia
del 13 de julio de 1965. Sobre este Principio el tratadista García de Enterria
señala[20]:
“Dicho principio, no
impide, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de
adaptarlas  a las exigencias del interés público, pero si, le obliga
a  dispensar su protección, en caso de alteración sensible de situaciones
en cuya durabilidad podían legítimamente confiar los afectados. Esa
modificación legal, obliga a la administración a proporcionarles en todo
caso tiempo y medios, para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva
situación, lo que dicho de  otro modo implica  una  condena de
los  cambios bruscos adoptados por sorpresa y sin las cautelas
aludidas”[21]
Más adelante añade la
Corte los elementos que se deben presentar para que pueda configurarse la
confianza legítima:
“El principio de
confianza legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i)
la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por
un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. De
esta forma, el principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima,
compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en
sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad
y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento
de las reglas propias del tráfico jurídico”[22]
De acuerdo con lo anterior, la protección de los bienes
de uso público a cargo de las autoridades no puede desconocer el principio de
confianza legítima sustentado en la buena fe de los ciudadanos,  quienes a
falta de espacios apropiados para el desempeño de un trabajo o la necesidad de
una vivienda digna, se ven obligados a ocupar de hecho las áreas destinadas al
uso público.  En todo caso, los derechos de estas personas, no pueden
desconocerse aun cuando la administración cuenta con las herramientas legales
para proceder a recuperar esos espacios, sino que deben procurar ofrecer
alternativas de solución que garanticen los derechos constitucionales
fundamentales de estas personas
Al
respecto, en la sentencia T-053 de 2008[23], la Corte estudió la
situación de una comerciante, quien se vio afectada por el acto administrativo
proferido por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali,
mediante el cual ordenó la recuperación del espacio público que se destinaría a
la implementación de las obras del nuevo sistema de transporte masivo de la
ciudad, particularmente el retiro del quisco propiedad de la actora, por no
contar con el respectivo permiso de la administración municipal.
La respectiva Sala consideró que la decisión adoptada
por la administración municipal desconoció “abiertamente el principio
de confianza legítima del que es titular la accionante y, de contera, vulnera
sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital”. Allí se
evidenció que la accionante llevaba ocupando el espacio hace más de 22 años,
manifestación que no fue controvertida por la Subsecretaría de Convivencia y
Seguridad Ciudadana de Cali. Así las cosas, la Corte consideró que, como quiera que la
entidad demandada no adoptó alguna medida alternativa para la preservación del
principio de confianza legítima y la salvaguarda de los derechos fundamentales
de la actora y de su núcleo familiar, el acto administrativo de desalojo lesionó
desproporcionadamente sus intereses y constituyó una medida regresiva.
Finalmente, la Sala
Cuarta de Revisión tuteló los derechos fundamentales invocados por la
accionante y le ordenó que en un término 48 horas estableciera “un plan
contentivo de medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a la
accionante”.
En otra oportunidad, centrada más en la protección del
espacio público,  la Corte Constitucional en la sentencia T-1098 de 2008[24]
estudió el caso de la señora Rosa Elena Higuera, quien se encontraba ocupando
de hecho una vía pública en la ciudad de Ibagué. En ese caso, la administración
municipal inició el proceso policivo y posteriormente llevó a cabo la
diligencia de restitución del espacio público, en el que la accionante solicitó
un plazo adicional que no fue aceptado. Allí, el desalojo se llevó a cabo, por
lo que en principio, la acción de tutela parecía ineficaz pues estaba destinada
a evitar que esto ocurriera. No obstante, ante la situación particular de la
accionante y sus evidentes condiciones de vulnerabilidad, la respectiva Sala
determinó que:
“(…) el Estado tiene la obligación constitucional de
velar por la protección de la (sic) integral del espacio público, a fin de
garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce y utilización común de
tales espacios colectivos, la administración debe propender porque la
preservación del interés colectivo no obligue a los administrados que se
encuentran en una situación de debilidad manifiesta, atendiendo a sus
condiciones físicas y económicas, a soportar una carga indebida y
desproporcionada.  En este sentido, las medidas de desalojo del espacio
público deben estar precedidos
por un cuidadoso estudio y evaluación de las condiciones y características de
la realidad social de cada caso particular.”
En este sentido, la Corte concluyó que las autoridades
encargadas de preservar el interés general deben procurar que en su actuar se
minimice el daño que eventualmente se pueda ocasionar a las personas afectadas
con el desalojo, ante lo cual pueden acudir a programas “de atención a la
población que se encuentre en situación de desplazamiento masivo, pobreza,
indigencia, entro otros factores característicos de este grupo vulnerable, que
se ven obligados a utilizar el espacio público, ya sea para desarrollar
actividades comerciales o establecer su vivienda.” Por lo
anterior, la Corte ordenó a la Alcaldía de Ibagué que informara a la accionante
sobre los subsidios a la población indigente, así como el inicio de los
trámites necesarios para su inclusión en dichos programas.
En retrospectiva, tenemos que el dominio de los bienes
de uso público radica en cabeza del Estado[25], puesto que es él quien
debe garantizar el libre uso de dichas áreas para el disfrute de la comunidad
en general. Sin embargo, existen ocasiones en que esa disponibilidad se ve
afectada por personas que ocupan  de manera irregular estos espacios.  En
ocasiones como las descritas anteriormente, la Corte Constitucional estudió la
situación de trabajadores informales que invaden el espacio público, en donde se
determinó el alcance y los límites propios del deber de proteger estas áreas. En
tales casos, la jurisprudencia ha encontrado que cuando el espacio ha sido
ocupado por un largo periodo de tiempo es porque la administración ha tolerado
en forma expresa o tácita tal situación, generando en los ocupantes la
sensación de seguridad y a su vez, de confianza legítima de los actos
realizados, elemento principal sobre el cual se ha basado la decisión en tales
situaciones.
Así las cosas, la Sala puede concluir en este punto
que la ocupación de los  bienes de uso público se debe a la falta de políticas sociales
que puedan garantizar a un nivel nacional y local el correcto aprovechamiento
del mismo, así como a la ausencia de la debida organización de los planes
ordenamiento territorial, en los que deben abarcarse estas situaciones, de modo
que incluyan los complejos problemas de segregación social de la que son objeto
las personas de estratos más bajos al interior de las grandes ciudades en
crecimiento y, por lo tanto, prever soluciones a sus necesidades en materia
habitacional o laboral (según el caso).[26]
3.5.
PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO DE DESALOJO FORZOSO DE
ASENTAMIENTOS HUMANOS.
Ahora bien, hasta ahora la Sala ha expuesto algunos
casos con los que pretende ilustrar cómo la Corte Constitucional ha resuelto
situaciones sobre ocupación de los bienes de  uso público en general, partiendo
de la realidad de los comerciantes informales.
Siguiendo el orden argumentativo, en seguida se
expondrá jurisprudencia que abarca concretamente las situaciones de personas
que ante la falta de una vivienda, se han visto en la obligación de ocupar sin
autorización los espacios destinados al uso público e inclusive, otras
categorías de bienes pertenecientes a la Nación, como son los bienes fiscales.
A partir de allí, se analizará el procedimiento de desalojo forzoso del que son
objeto, sus consecuencias y las medidas que deben adoptarse para garantizar su
derecho a la vivienda digna.
3.5.1. Fundamentos jurisprudenciales
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el
procedimiento de desalojo forzoso busca recuperar, a través de acciones
policivas, la tenencia de un bien ocupado sin justo título y, en consecuencia,
radicar en cabeza de su auténtico propietario la tenencia del mismo[27].
Ahora, existen ocasiones en que el bien ocupado de manera ilegítima es un bien
de uso público, generando que las autoridades administrativas actúen en forma
legítima para la recuperación del mismo, bajo el supuesto de que pertenecen a
la colectividad y no pueden ser objeto de ocupaciones, en tanto son
imprescriptibles, inalienables e inembargables.
Pues bien, ante los procesos de desalojos forzosos, la
Corte Constitucional ha sentado una línea jurisprudencial muy clara en torno a
la protección de los derechos fundamentales de las personas sobre quienes recae
tal procedimiento. En particular, el derecho a la vivienda digna es en estos
casos, es el derecho fundamental cuya vulneración se hace más evidente y frente
al cual se ha proporcionado más garantías.
Así, al abordar el tema, esta Corporación ha estudiado
la situación de personas que se han visto en la necesidad de ocupar de manera
irregular terrenos y lugares que se enmarcan dentro de la categoría de bienes
de uso público, quienes posteriormente han sido objeto de acciones policivas
tendientes a la recuperación de dichas áreas.
Para una mejor comprensión de la situación descrita, la
Sala expondrá las sentencias más representativas frente al tema y los criterios
utilizados para resolver los respectivos problemas jurídicos que en cierta
medida, guardan relación con el caso que ahora se revisa:
En la sentencia T-323 de 2010[28],
la Sala Sexta de Revisión analizó la situación de dos familias que al advertir
la presencia de alrededor de 200 familias en un área determinada de la comuna
18 de Cali, decidieron instalarse allí. Posteriormente, la Alcaldía municipal
de la ciudad inició el proceso de desalojo de todas las personas que habitaban
el sector. Los accionantes solicitaban en la tutela que se suspendiera la
diligencia de desalojo hasta tanto no se garantizara el derecho a la vivienda
digna de los ocupantes.
La respectiva Sala determinó que de acuerdo con las
particularidades de cada caso, debe estudiarse la protección del derecho a la
vivienda digna, y por ejemplo se debe examinar la existencia de un sujeto de
especial protección que se encuentren en riesgo. En el caso concreto, se
evidenció que ninguno de los accionantes había acudido ante las autoridades
administrativas para solicitar la inclusión en los programas subsidiados para
acceder a una vivienda de interés social, por lo tanto, negó el amparo
solicitado. No obstante, requirió a la Alcaldía municipal de Cali que le
brindara la asistencia necesaria a los accionantes, con el fin de que pudieran
acceder eficazmente al subsidio familiar de vivienda de interés social u otros
programas con que cuente el municipio[29].
Con la sentencia T-068 de 2010[30],
la presente Sala Séptima revisó el caso de una mujer indígena en estado de
embarazo y de su suegro de 83 años, víctimas del desplazamiento forzado, quienes
arribaron al municipio de Fusagasugá y ocuparon de hecho y sin violencia un
inmueble de interés social propiedad de la alcaldía, el cual encontraron
abandonado y desocupado. Por su parte, la administración municipal inició
querella de lanzamiento por ocupación de hecho para efectuar el desalojo de la
casa ocupada por los tutelantes. En el escrito de tutela, se solicitó la
protección del derecho a la vida digna, al mínimo vital y a los derechos del
niño, debido a su situación de desplazamiento y, en consecuencia, que se
declarara la prescripción de la diligencia de lanzamiento, dado que se habían
superado los tres meses necesarios para poder interponerla.
La Sala concluyó que la falta de vivienda incide
decisivamente en la desintegración del grupo familiar y en la vulneración de
otros derechos constitucionales prevalentes y superiores de los niños, más aún
cuando se trata de población desplazada. Así, la Corte encontró que sería
desproporcionado continuar con la diligencia policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho, pues se estaría contrariando el principio de progresividad
y las normas de derecho internacional[31], y se dejaría a los
accionantes en una situación de total vulnerabilidad e indefensión, abocándolos
a un problema mayor en relación con el derecho a la vivienda digna.
Con base en lo anterior, la Sala Séptima concedió la
protección de los derechos fundamentales de los accionantes y, en consecuencia,
ordenó a la Alcaldía Municipal de Fusagasugá que suspendiera definitivamente la
querella policiva dirigida al lanzamiento por ocupación de hecho de los
actores. Además, como medida de protección del derecho a la vivienda digna,
ordenó que en un plazo no mayor a treinta días, procedieran “a ejecutar o
diseñar todas las medidas a su alcance para entrar a solucionar el problema de
vivienda planteado con la ocupación del inmueble, y en el entretanto lo
preserven como albergue provisional para esta familia de desplazados  y lo
mantengan en condiciones dignas de habitabilidad”.
Más adelante, en la sentencia T-282 de 2011[32],
la Sala Novena de Revisión analizó conjuntamente dos casos en los cuales
los peticionarios, integrantes de un grupo de 120 familias indígenas
desplazadas por la violencia, se asentaron en un bien baldío al que accedieron
9 meses antes de la interposición de la tutela. El predio ocupado se encuentra ubicado
en el barrio Alto Nápoles de la ciudad de Cali. Debido a esto,  la inspección
de policía correspondiente al sector inició el proceso de desalojo mediante lo
que se denominó “restitución de bien fiscal”[33]. Los peticionarios
manifestaron que las actuaciones de la inspección de policía quebrantarían su
derecho a la vivienda digna, por cuanto tras el desalojo, quedarían a la deriva
y sin un lugar a donde ir ni alojarse junto con sus familias; en consecuencia,
solicitaron la suspensión de la medida policiva.
En dicha oportunidad, la Corte determinó que
la protección de las comunidades indígenas y su derecho a un territorio
resultaba primordial ante el proceso de desalojo de los bienes fiscales que se
encontraban ocupando. Así, dadas las circunstancias del caso particular, la
garantía del derecho a la vivienda digna era procedente debido a las condiciones
de vulnerabilidad de los asentamientos indígenas (especialmente por su
condición de desplazados); sin embargo, no se avaló la ocupación irregular de
terrenos del Estado, puesto que los derechos de carácter legal sobre los bienes
fiscales no pueden ser desconocidos por vías de hecho. Por lo anterior, se
ordenó “suspender la diligencia de desalojo  y el procedimiento de
lanzamiento por ocupación de bien fiscal” de las familias asentadas en
dicho predio, el cual se preservó como su albergue temporal, hasta tanto
pudieran acceder a los programas de adjudicación de tierras adelantados por el
Estado colombiano.
Recientemente, en la sentencia T-527 de 2011[34],
esta Corporación conoció la situación de 27 personas que interpusieron
acción de tutela para solicitar la protección de su derecho a la vivienda digna,
por cuanto eran ocupantes materiales y poseedores de los lotes que se
encontraban “ubicados la margen izquierdo del dique perimetral del Rio
Guatiquia” en la ciudad de Villavicencio.  Al advertir de la ocupación, la alcaldía
ordenó la restitución de los bienes, para lo cual se programó diligencia de
lanzamiento. Los accionantes manifestaron que nunca fueron notificados de la
resolución que ordenó el desalojo y, además, que durante los años que habían
estado ocupando el terreno se les había proporcionado redes eléctricas,
alumbrado público, pavimentación de calles y les habían cobrado impuestos sobre
el terreno que habitan. Por lo anterior, solicitaron la suspensión de la medida
policiva, puesto que con ella se verían afectados niños, adultos mayores y, en
general, población de escasos recursos.
La respectiva Sala observó que “la ejecución
inmediata de la medida de restitución del bien perteneciente al espacio público
por parte de la Alcaldía de Villavicencio, implicaría que automáticamente 13
familias vieran insatisfechas una necesidad básica como la vivienda (…)”,
lo cual, por supuesto, traería como consecuencia la vulneración de sus derechos
fundamentales al mínimo vital y a la vivienda digna.
Asimismo, sobre el principio de confianza legítima,
indicó que cuando el juez constitucional puede identificar que la conducta de
la administración hizo nacer en el ciudadano la confianza legítima debido a la
tolerancia de sus actos, los afectados con la medida del desalojo han adquirido
el derecho a “(i) contar con un tiempo prudencial para poder adoptar medidas
que mitiguen el perjuicio que les causa la medida y (ii) el Estado debe
ofrecerles alternativas para buscar soluciones legítimas y definitivas a sus
expectativas”. Dicho esto, el argumento concluye indicando que antes de
proceder con la ejecución de una medida de desalojo sobre una población en la
que el Estado hizo surgir una expectativa conforme al principio de confianza
legítima, debe otorgarse un tiempo prudencial y soluciones alternativas al
problema derivado de la ausencia de viviendas apropiadas para la subsistencia.
En dicha oportunidad la Corte adoptó medidas que
permitieran la restitución para la colectividad del espacio público y, en igual
forma, la protección de los derechos de los ciudadanos que se vieran afectados
con el desalojo. Con base en las consideraciones que allí se expusieron, ordenó
a la Alcaldía de Villavicencio que concediera un término prudencial a los
ocupantes de los lotes, con el fin “de que estos puedan ajustar su conducta
a la nueva posición de la administración”.
Como segunda medida, dispuso que se otorgaran
alternativas de reubicación a los habitantes del bien de uso público. En este
punto, enfatizó que estas no deberían consistir en una simple indemnización,
sino que “se trata en realidad de brindar a los ciudadanos afectados con la
medida y que creyeron válidamente que su actuación tenía el aval de la
administración, la posibilidad de reconstruir su proyecto de vida y evitar así
que se vean vulnerados sus derechos al mínimo vital y a la vivienda digna”.
En consecuencia, la Sala ordenó la suspensión de la
medida de desalojo hasta tanto no se verificara que la alcaldía había otorgado
a todos los accionantes que ocupan el predio soluciones a sus problema de
vivienda. Igualmente, siendo consciente de que los problemas de habitabilidad
no solamente afectaban a los tutelantes sino también a una extensión mayor de
ciudadanos que residían en dichos lotes, la respectiva Sala ordenó que la
solución de vivienda se brindara e hiciera extensiva a quienes demostraran que
se encontraban en la misma situación que los peticionarios, es decir, a quienes
se les había desconocido el principio de confianza legítima. Así las cosas,
ordenó a la alcaldía de Villavicencio que realizara un censo de las familias
que se encontraban habitando el bien.
De este modo, la jurisprudencia expuesta con
anterioridad nos demuestra que los procedimientos de desalojos forzosos deben implementarse
sobre la base del respeto de los derechos fundamentales sobre quienes recae la
medida.
3.5.2. La protección conforme al
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
En el ámbito del derecho internacional, la protección
del derecho a la vivienda digna está basada en las Observaciones Generales del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que cumplen una función
interpretativa de las normas establecidas en el PIDESC, especialmente en
aquellas referidas al derecho a una vivienda adecuada y a la necesidad de prever
medidas de protección previas a los desalojos forzosos, con el fin de evitar la
consumación de perjuicios irremediables que contravengan las garantías que debe
brindársele a quienes sufren con dichas medidas.
En este sentido, la Observación General No. 7 del
Comité DESC establece una serie de recomendaciones que los Estados parte deben prestar
atención en situaciones donde se presentan desalojos de asentamientos humanos
irregulares en áreas no autorizadas para ello. En dicha observación, el Comité
señaló que “los desalojos forzosos son prima facie son incompatibles con los
requisitos del Pacto”, aclarando asimismo que en materia de desalojos no
solo pueden identificarse las situaciones que tengan que ver con
desplazamientos, como sucede a menudo, sino que:
“7. Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen
lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación conflictos sobre
derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por
ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos a gran escala,
la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación
de viviendas o embellecimiento de ciudades (…)”.
Adicionalmente, el Comité recordó que conforme al
párrafo 1 del artículo 2 del Pacto[35], los Estados parte deben
utilizar “todos los medios apropiados”, ante las situaciones de desalojo[36],
lo cual implica también la adopción de medidas legislativas para promover los
derechos protegidos por el Pacto. Esta legislación, según el Comité, deberá
contar con disposiciones que:
“a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a
los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen
estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos.”
En esta lógica de adopción de medidas para la
protección de los derechos de las personas afectadas por los desalojos, el
Comité invitó a los Estados parte para que revisen la legislación y políticas
vigentes con el fin de que se acoplen a las exigencias del derecho a una
vivienda adecuada, así como a derogar o enmendar aquella que no sea acorde con
el Pacto.
Desde esta perspectiva, también señaló que en los
casos donde los desalojos cuentan con un sustento legal legítimo, deben
llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de
las normas internacionales de derechos humanos y “respetando los principios
generales de la razón y la proporcionalidad”. Adicionalmente, el Comité
indicó que a pesar de que todo procedimiento debe ceñirse a estos principios,
en el contexto de los desalojos forzosos deben salvaguardarse las siguientes
garantías procesales:
“15. a) una auténtica oportunidad de consultar a las
personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas
las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c)
facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines que se destinan las
tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus
representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de
personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el
desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo
que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos
jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las
personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.
Igualmente, en la Observación bajo análisis, se
manifestó la necesidad de que los Estados parte adopten las medidas necesarias,
no solo para que en el procedimiento mismo se garanticen los derechos
fundamentales de las personas, sino que, además, para que se proteja el derecho
a la vivienda digna de los afectados con posterioridad al desalojo, con el
objetivo de impedir que su situación se haga más gravosa de los que ya es.
Así lo señaló el Comité:
“16. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya
personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos
humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el
Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida
que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda,
reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda”[37]
Pues bien, de la jurisprudencia descrita previamente y
de las observaciones señaladas, la Sala llega a varias conclusiones. La primera
de ellas se deriva de la necesidad ingente de adoptar políticas sociales en
materia de vivienda digna para población ubicada en bines de uso público,
puesto que a la luz del ordenamiento jurídico, no están permitidas. De lo
anterior, se desprende que las autoridades deben implementar en cada caso donde
pretenda recuperar los bienes o el espacio público, medidas adecuadas para la
protección de los derechos fundamentales de los afectados, particularmente, el
derecho a la vivienda digna, incluidos también quienes ocupan predios privados
de manera irregular.
En este sentido, el derecho a la vivienda digna, se
transforma en el eje fundamental que debe ser observado y reconocido por las
autoridades, de modo que las medidas adoptadas deben tender a conservar la
garantía del derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No.
7 del Comité DESC. Esto por cuanto si bien la Sala considera que desde un punto
de vista estricto, las ocupaciones irregulares de los bienes de uso público no
cuentan con un respaldo constitucionalmente válido, más aún cuando se realizan
con fines habitacionales que pueden incentivar a las personas a iniciar
acciones legales sobre los terrenos, el derecho a la vivienda adquiere una
mayor relevancia, no tanto en un contexto de propiedad, sino de impedir que se
padezcan más sufrimientos en razón a los desalojos, es decir, que con
posterioridad éste derecho se siga garantizando hasta obtener la estabilidad
propia de una vivienda adecuada y en condiciones óptimas.
Así, la Sala llega a la segunda conclusión: En materia
habitacional, en los procedimientos de desalojos, la responsabilidad de
garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones y
autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera conjunta por
lo menos deberán:
a)
Brindar todas las garantías
procesales establecidas en el numeral 15 de la Observación No. 7 del Comité
DESC.
b)
Garantizar una vivienda adecuada
con posterioridad al desalojo, ya sea transitoria o definitivamente.
c)
Garantizar y respetar bajo
cualquier circunstancia, los derechos humanos de los afectados, evitando el uso
de la fuerza y protegiendo a la población más vulnerable, como mujeres,
ancianos, niños, etc.
En atención a lo expuesto, la Sala procederá a
resolver el caso concreto.
4.
CASO CONCRETO
4.1.
BREVE RESEÑA FÁCTICA
El 8 de julio de 2011, a través de apoderado judicial, el señor
Prisciliano Llanos solicitó al juez de tutela la protección de sus derechos
fundamentales a la vivienda digna y a la igualdad, supuestamente vulnerados por
EMCALI-EICE y la Alcaldía de Cali.
Sustentó su solicitud en que la Alcaldía Municipal de
Santiago de Cali inició proceso policivo con la intención de recuperar el
espacio público de la margen del Canal “Cauquita Norte”, sector en donde se
encuentra ubicada la vivienda del accionante. El proceso está a cargo de la
Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal “Los Mangos”, quien el 11
de abril de 2011, expidió la Resolución No. 4161.2.9-00010, mediante la cual se
ordenó el desalojo.
La Alcaldía municipal de Cali interpuso la querella
policiva por cuanto EMCALI-EICE va a realizar un proyecto de renovación urbana
sobre el Canal “Cauquita Norte”, siendo  necesario el desalojo de las viviendas
que se encuentran construidas a la rivera del canal, puesto que se trata de
zonas destinadas al espacio público y los actuales ocupantes no cuentan con
ningún título de propiedad sobre los terrenos en los cuales han construido,
como en el caso del accionante.
El señor Prisciliano Llanos pretende, con el amparo,
el reconocimiento de las mejoras construidas sobre el bien inmueble que habita
y el otorgamiento por parte de las accionadas, de una casa nueva o usada dentro
del mismo barrio en que reside.
Ahora bien, a pesar de la situación anterior, en el
expediente se observa que la Alcaldía municipal de Cali, por intermedio de sus
Secretarías de Gobierno y Vivienda y, EMCALI, han entablado conversaciones con
la comunidad que se vería seriamente afectada por la construcción del proyecto
paisajístico de renovación urbana del mencionado canal.
Por ejemplo, EMCALI –EICE, como empresa encargada de
llevar a cabo la realización de la obra, ha hecho varias visitas al sector para
hablar con la comunidad que se vería afectada. En una de ellas, realizada el 5
de junio de 2010, se plantearon diferentes fórmulas de arreglo, entre ellas
está la presentada por el contratista y por EMCALI, que consiste en entregar un
auxilio para arrendamiento por 2 ó 3 meses “y para el ahorro programado en
la posibilidad de ofertar por una vivienda ante la Secretaría de Vivienda
Municipal”. En esta reunión no se llegó a un acuerdo.
Igualmente, el 15 de julio de 2010, los ingenieros de
EMCALI y funcionarios de la Secretaría de Vivienda Social dialogaron con
representantes de las 12 familias del “asentamiento humano de desarrollo
incompleto denominado Cauquita Norte, que tienen construidas sus viviendas
sobre la margen o del canal en mención”, como quedó en el acta. En dicha reunión,
los funcionarios expusieron a los representantes de las familias “los
actuales programas Básicos de vivienda prioritaria que tiene la Secretaría de
Vivienda en ejecución (V etapa Potrero Grande) igualmente los programas de
vivienda de interés social en desarrollo”. También se indicó que las
viviendas construidas sobre la margen del canal obstaculizan el acceso de la
maquinaria pesada de EMCALI. Finalmente, conforme con el acta, la comunidad “no
aceptó ser reubicada en los programas que actualmente están en ejecución
por parte de la secretaría de vivienda social (sic) del Municipio
(Potrero Grande, altos de Santa Elena etc.)”, aduciendo que requieren su
reubicación en vivienda nueva o usada en el mismo barrio “sin ninguna
contraprestación”, razón por la cual, EMCALI desistió de continuar con las
mesas de trabajo.
Posteriormente, el 8 de febrero de 2011, la Secretaría
de Vivienda de Cali elaboró un informe del recorrido del Canal Cauquita Norte
en donde manifestó:
“Desafortunadamente, dicho proyecto está sufriendo
atrasos en la ejecución debido a que existen terrenos en la zona de protección
del canal que ha sido invadidos por particulares en donde pudimos evidenciar
alrededor de 38 familias asentadas en el margen izquierda y derecha del Canal
Cauquita Norte repartidas en 4 zonas, con viviendas construidas en esterilla y
madera y otras en material sólido (…). Dichas edificaciones… se encuentran en
material sólido y terminadas, lo cual ha originado que las familias asentadas
expresen rechazo a las obras, como también piden que se les compre sus terrenos
en precios exorbitantes creyéndose dueños del terreno; así mismo se evidenció
que en la ampliación del canal se ha visto obligada realizar muros de
contención puesto que los terrenos son inestables, presentando movimientos en
masa”.
La última reunión con la comunidad se llevó a cabo el
3 de agosto de 2011 (fl. 116 cdno.ppal.), en donde se llegaron a las siguientes
conclusiones:
“Esperar a que llegue la fecha de 23 de agosto de
2011, que es la fecha en la cual se encuentra programada como fecha culmen de
desalojo (…)
La posibilidad de entregar por parte de EMCALI el
subsidio de arrendamiento máximo por 3 meses considerando que haya
disponibilidad de recursos dentro del rubro de manejo ambiental del proyecto.
Reubicación de la comunidad en las zonas donde la
Secretaría de Vivienda tiene los proyectos mirando que personas resultan aptas
para tramitar los subsidios y recibir los beneficios, los que no tendrán que
buscar otra zona para trasladarse”.
4.2.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN.
Previo a estudiar de fondo el caso concreto, la Sala
determinará si la acción de tutela es la vía judicial idónea para solicitar la
protección del derecho fundamental a la vivienda digna, a propósito de la
sentencia de tutela de segunda instancia, donde se indica que por ser un acto
administrativo el que notifica al actor del desalojo, éste cuenta con otros
mecanismos de protección.
La acción de tutela exige algunos presupuestos de
procedibilidad, sin cuya concurrencia no es factible abordar el análisis de
fondo del asunto. Así, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que
se trata de una garantía de protección directa, inmediata y efectiva de los
derechos fundamentales de las personas, cuando resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de cualquier  autoridad pública o de los particulares,
así como en el evento de que emerja una amenaza de perjuicio irremediable que
vuelva necesaria su intervención en forma transitoria.
Esta garantía constitucional ha sido exceptuada para
aquellos casos donde existen otros medios de defensa judicial, salvo que los
mismos resulten ineficaces o ante la ocurrencia inminente de un perjuicio
irremediable.
Adicionalmente, la jurisprudencia ha dicho que la
acción de tutela debe interponerse en un término razonable y oportuno, puesto
que pretende la protección urgente ante cualquier amenaza o perjuicio de un
derecho fundamental.
De acuerdo con la sentencia de tutela que se revisa,
el actor cuenta con otra vía judicial para exigir la protección de su derecho
fundamental a la vivienda digna, puesto que se trata de un acto administrativo
el que ordenó el desalojo y, por lo tanto, es ante los jueces administrativos
que debe controvertirse la legalidad del mismo.
Sin embargo, existen varios factores que rodean el
caso y muestran la falta de idoneidad de dicho mecanismo. En primer lugar, se
trata de una persona de 62 años de edad, que cuenta con una vivienda rústica de
esterilla y tabla situada al margen del Canal Cauquita Norte, por el cual
transitan aguas residuales y, por lo tanto, constituye un factor constante de
alto riesgo tanto para su vida como para su salud. En segundo lugar, de
interponerse la respectiva acción ante un juez administrativo, el proceso no
contaría con la celeridad con la que cuenta la acción de tutela y, por lo
tanto, tendría que esperar una solución de la justicia ordinaria y,
paralelamente, frente al desalojo no contaría con una vivienda en donde
reubicarse mientras se resuelve el asunto.
En cuanto al requisito de inmediatez, la Sala
considera que la tutela se interpuso en un término razonable, dado que se
presentó tan solo tres meses después de expedida la resolución que ordenó el
desalojo (11 de abril de 2011) y, además, aún se estaban llevando cabo las
concertaciones con la Alcaldía de Cali y EMCALI EICE.
Por estas razones, la acción de tutela constituye el
mecanismo idóneo de protección de los derechos fundamentales del actor, puesto
que ante la inminente situación de desalojo, debe darse una solución pronta que
procure la garantía de sus derechos.
Ahora bien, la Sala pasará a estudiar de fondo el caso
bajo revisión.
4.3.
LA VULNERACIÓN DE LA
CONFIANZA LEGÍTIMA Y EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DEL ACCIONANTE.
Retornando al caso particular, uno de los afectados
por el proyecto de urbanización de EMCALI es el señor Prisciliano Llanos,
actual accionante. Frente a la situación fáctica del actor, está demostrada en
el expediente la protocolización, ante la Notaría Once del Círculo de Cali (fl.
10-13 cdno.ppal.), de las mejoras realizadas al terreno donde construyó su
vivienda, lo cual diligenció el 16 de octubre de 2008.
En cuanto al tiempo que el señor Prisciliano Llanos ha
estado viviendo en el margen del Canal Cauquita, se observa una declaración
juramentada (fl. 14 cdno.ppal.) de la señora Mariel Serna Acosta ante la
notaría antes mencionada, según la cual manifestó conocer al accionante y su
esposa desde hace 19 años, durante los cuales han sido poseedores del lote de
terreno No. 4 ubicado en el barrio Alirio Mora Beltrán. Además, indicó que la
construcción se compone de una casa de habitación con paredes  “EN ESTERILLA
Y TABLA.  DE ZINC, PISO CONCRETO RUSTICO Y TIERRA”.
En el mismo sentido, se encuentra probado en el
expediente que a nombre del accionante figura una factura de servicio
telefónico proferida por EMCALI-EICE, con fecha del 19 de mayo de 2010 (fl. 11
cdno.ppal.).
Además, también se observa otra factura expedida por
el municipio de Santiago de Cali el 9 de abril de 2009, en donde se cobra el
impuesto predial unificado al señor Prisciliano Llanos.
De acuerdo con lo anterior, la Sala procede hacer
varias consideraciones. En primer lugar, las mejoras realizadas por el actor al
predio que habita no constituyen ningún título justo de propiedad o posesión
sobre bienes de uso público que, como se indicó, únicamente pertenecen a la
Nación. Por lo tanto, en principio, el actuar de la Alcaldía de Cali es
legítimo en cuanto la finalidad de la querella policiva es lograr la
recuperación del bien de uso público de la ciudad. No obstante, también es
necesario resaltar que ante el largo periodo de tiempo en que el actor ha
tenido su vivienda en las márgenes del Canal Cauquita y teniendo en cuenta que
el municipio le ha prestado los servicios públicos domiciliarios y le ha
cobrado el impuesto predial, es razonable concluir que la administración
municipal ha sido tolerante en este sentido. En consecuencia, la Sala evidencia
que las actuaciones de la Alcaldía de Cali tendientes a lograr su desalojo de
forma intempestiva desconocen el principio de confianza legítima del
accionante, pues
si bien la administración tiene la obligación constitucional de velar por la
protección integral de los bienes de uso público, a fin de garantizar el acceso
a todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales áreas colectivas,
el Estado debe buscar que la preservación del interés común no obligue a los
administrados, especialmente si se encuentran en una situación de debilidad
manifiesta y atendidas sus condiciones físicas y económicas, a soportar una
carga indebida y desproporcionada.
En este sentido, la Sala no desconoce que tanto la
dinámica urbana en que se desenvuelven las ciudades y las situaciones de
pobreza que se presentan, generan la necesidad de ocupar espacios destinados al
uso público, convirtiéndose en uno de los principales problemas que deben solucionar
las políticas de vivienda a nivel local,  las cuales deben implementarse
procurando no desconocer principios y derechos fundamentales de orden
constitucional como el de confianza legítima basada en la buena fe y el derecho
a la vivienda digna.
En segundo lugar, es necesario destacar las ofertas
que la Alcaldía de Cali a través de su Secretaría de Vivienda ha realizado a la
comunidad y por supuesto al accionante, como solución al problema de desalojo.
En ellas, se exponen dos proyectos de vivienda de interés social; el primero
denominado “Potrero Grande” y el segundo “Altos de Santa Elena”. Adicionalmente,
existe la posibilidad de que la Alcaldía de Cali y EMCALI  otorguen un subsidio
de arrendamiento por un periodo de 3 meses mientras que el afectado es
reubicado en una vivienda de interés social.
La Sala observa que aun cuando se presentan propuestas
tendientes a resolver la situación del accionante, no hay evidencia de que
pueda garantizarse su derecho a la vivienda digna en el mediano plazo. Es
decir, la implementación de los proyectos de vivienda del que pueda salir
beneficiado el accionante no asegura que al cabo de tres meses en los cuales se
haya agotado el respectivo subsidio de arriendo, el señor Prisciliano Llanos ya
se encuentre reubicado en una vivienda que garantice las condiciones de
estabilidad, higiene, habitabilidad y ausencia de riesgo.
En este sentido, la
ejecución de la orden de desalojo inmediata y sin la adopción de medidas
alternativas para la reubicación definitiva del accionante que ocupa el bien
objeto de debate, implicaría la afectación directa de su derecho a la vivienda
digna. Esta situación sería especialmente lesiva, pues el actor goza de una
especial protección constitucional, en tanto actualmente cuenta con 63 años de
edad (fl. 2 cdno.ppal.). Adicionalmente, el seguro de arrendamiento planteado
por EMCALI-EICE no garantiza la estabilidad en la protección del derecho a la
vivienda digna del señor Llanos, teniendo en cuenta que dicho subsidio depende
de la disponibilidad presupuestal con que cuenta el proyecto de revestimiento
del canal, y por tanto, no existe una partida destinada directamente para ello.
Por lo tanto, dadas las
circunstancias descritas y de acuerdo con las pruebas revisadas y solicitadas, en
el presente caso la Sala revocará la decisión que negó la tutela de los
derechos fundamentales invocados por el actor y, en su lugar, concederá la
protección de su derecho fundamental a una vivienda en condiciones dignas y al
principio de confianza legítima.
Ahora bien, antes de proceder a emitir las órdenes
respectivas, la Sala es consciente de que la situación del accionante también
es padecida por varias familias que viven en la margen del Canal Caquita Norte,
las cuales, según se evidencia en la copia del proceso policivo allegado a este
despacho por el Inspector de Policía, también serían objeto del desalojo. En
consecuencia, corresponde a la Sala adoptar órdenes que cobijen a la comunidad[38]
que se vería afectada con la orden de restitución, teniendo en cuenta que del
informe allegado por la respectiva Inspección de Policía encargada del proceso
de lanzamiento por ocupación, se desprende que actualmente ninguno de los
predio ha sido desocupado, dado que la orden se encuentra suspendida hasta
tanto esta Corporación se pronuncie sobre el particular.
Siendo esto así, la Corte
debe proceder a ordenar la adopción de medidas que permitan la restitución del bien
de uso público y al mismo tiempo la protección de los derechos de los
ciudadanos que particularmente se ven afectados con la restitución.
Así las cosas, la Sala expondrá la siguiente fórmula
de solución al problema jurídico planteado, de tal forma que se garantice el
derecho a la vivienda digna del actor y la comunidad que habita en el margen
del Canal y se proteja la confianza legítima.
En primer lugar, ordenará a la Secretaría de Vivienda
del municipio de Santiago de Cali en compañía de la Defensoría del  Pueblo y la
Personería Municipal de Cali, que un plazo máximo de cinco días hábiles contados
a partir de la notificación del presente fallo, elabore un censo de la
totalidad de las familias que se verían afectadas con el desalojo.
Como segunda medida, la Sala ordenará a la Alcaldía
municipal de Santiago de Cali-Secretaría de Vivienda, que en un plazo máximo de
cuarenta y ocho (48) horas, una vez realizado el censo y determinado el número
de familias que pueden verse afectadas con la orden de desalojo, remita una
copia de este fallo al accionante y a cada una de ellas.
Posteriormente, se le ordenará al municipio de Cali
que en compañía de la Defensoría del Pueblo y la Personería de Cali, en un plazo
de tres (3) días hábiles, una vez remitidas las copias de este fallo al
accionantes y a las familias censadas, programe una reunión con ellos para
efectos de socializar la presente sentencia y, además, se les explique de
talladamente lo siguiente:
1)
Las fechas exactas en las que se
tiene prevista la entrega de viviendas en los proyectos de “Potrero Grande” y
“Altos de Santa Elena”.
2)
De todas las viviendas que deben
entregarse, ¿Cuántas hay disponibles para ellos?
3)
Cuáles son los procedimientos y
mecanismos para poder acceder a  dichas viviendas. En este sentido, deberán
explicarles los programas de subsidios tanto a nivel municipal como nacional.
Realizada la socialización del fallo, la Alcaldía
deberá preguntar a los asistentes de la reunión, cuántos de ellos desean
acogerse a los planes de vivienda expuestos. Así, una vez se determine cuáles
de las familias censadas desean acceder a una vivienda en los proyectos de
“Potrero Grande” y “Altos de Santa Elena”, la Alcaldía municipal de Santiago de
Cali-Secretaría de Vivienda deberá otorgar a estas personas un subsidio de
arriendo de acuerdo con la propuesta realizada en la reunión que se llevó a
cabo el 5 de junio de 2010[39].
El subsidio de arriendo deberá otorgarse a partir de
la reubicación temporal del accionante y de cada una de las familias, hasta
cuando puedan ser ubicadas definitivamente en las viviendas de interés social
dentro de los proyectos denominados Potrero Grande y Altos de Santa Elena.
Adicionalmente, la Secretaría de Vivienda Social del
Municipio de Cali realizará el acompañamiento necesario a todas las familias
objeto del desalojo que deseen acogerse a este fallo, durante el proceso de
postulación  a los subsidios de vivienda otorgados por el municipio y por el
Gobierno Nacional, de manera que se les brinde la atención suficiente durante
el diligenciamiento de los documentos necesario para ser  beneficiario y los
demás trámites pertinentes, incluido el asesoramiento para la gestión de
créditos complementarios, de ser necesarios.
Igualmente, con el fin de procurar la eficacia en la
ejecución de esta sentencia, la Sala advierte al accionante y a los demás
miembros de la comunidad objeto del desalojo que deseen acogerse a este fallo,
que deberán iniciar diligentemente los trámites necesarios para la postulación
para acceder a los subsidios de vivienda otorgados a nivel nacional por
FONVIVIENDA y a nivel municipal de conformidad con el Acuerdo 49 del 20 de
diciembre de 1999, expedido por el Concejo de Cali, lo cual se hará en
acompañamiento de la Secretaría de Vivienda Social de Cali, conforme a la orden
anterior.
Ahora bien, para verificar el cumplimiento de las
órdenes aquí dadas, la Sala ordenará a la Secretaría de Vivienda Social del
municipio de Cali, que dentro de los seis meses siguientes a la notificación de
esta sentencia, informe detalladamente por escrito al juez de primera
instancia, la situación en materia de habitabilidad del accionante y demás
miembros de la comunidad, así como las gestiones realizadas en cumplimiento de
este fallo.
Como última medida, para procurar la salvaguarda de
los derechos fundamentales de los habitantes afectados con las obras a
implementar en el Canal Cauquita Norte, la Sala ordenará a la Inspección Urbana
de Policía de 1ª Categoría Municipal “Los Mangos” de Santiago de Cali,
suspender la diligencia de desalojo y el procedimiento de recuperación del
espacio público iniciado contra las familias ubicadas en la zona de protección
del canal, hasta que se le de cumplimiento a todas las órdenes impartidas en el
presente fallo.
Finalmente, frente a la solicitud elevada en el
escrito de tutela con la que se pretende el reconocimiento y pago de las
mejoras realizadas sobre el lote que actualmente habita el accionante, la Sala
considera que ésta no es del resorte del juez constitucional y que el
accionante puede acudir ante la jurisdicción civil para efectos de reclamar por
dicha vía lo que considere que deba serle reconocido.
Con base en lo expuesto, la Sala revocará la sentencia
proferida en segunda instancia por el Juzgado 11 Civil del Circuito de Cali
dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Prisciliano Llanos en
contra de EMCALI-EICE y la Alcaldía Municipal de Cali.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la decisión adoptada por
el Juzgado 11 Civil del Circuito de Cali, quien negó la solicitud de amparo del
derecho a la vivienda digna del señor Prisciliano Llanos.
SEGUNDO.- En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la
vivienda en condiciones dignas y al respeto de la confianza legítima del
accionante y demás personas que pudieran resultar afectadas con la orden de
desalojo proferida por la Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal
“Los Mangos” sobre la margen del Canal Cauquita Norte en la ciudad de Cali.
TERCERO.- ORDENAR a la Secretaría de Vivienda Social del municipio de
Santiago de Cali, en compañía de la Defensoría del  Pueblo y la Personería
Municipal de Cali, que un plazo máximo de cinco (5) días hábiles contados a
partir de la notificación del presente fallo, elabore un censo de la totalidad
de las familias que se verían afectadas con el desalojo.
CUARTO.-
ORDENAR la
Alcaldía municipal de Santiago de Cali-Secretaría de Vivienda Social, que en un
plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la finalización del censo
y una vez determinado el número de familias que pueden verse afectadas con la
orden de desalojo, remita una copia de este fallo al accionante y a cada una de
ellas.
QUINTO.- Una vez cumplido el ordinal anterior, ORDENAR al
municipio de Cali-Secretaría de Vivienda Social, en compañía de la Defensoría
del Pueblo y la Personería de Cali, que en un término de tres (3) días hábiles,
una vez remitidas las copias de este fallo al accionante y a las familias
censadas, programe una reunión con ellos, para efectos de socializar la
presente sentencia y, además, se les explique detalladamente lo siguiente:
1)
Las fechas exactas en las que se
tiene prevista la entrega de viviendas en los proyectos de “Potrero Grande” y
“Altos de Santa Elena”.
2)
De todas las viviendas que deben
entregarse, ¿Cuántas hay disponibles para ellos?
3)
Cuáles son los procedimientos y
mecanismos para poder acceder a  dichas viviendas. En este sentido, deberán
explicarles los programas de subsidios tanto a nivel municipal como nacional.
SEXTO.- ORDENAR a la Alcaldía de Santiago de Cali que
realizada la socialización del fallo, pregunte a los asistentes de la reunión,
cuántos de ellos desean acogerse a los planes de vivienda expuestos. Así, una
vez se determine cuáles de las familias censadas desean acceder a una vivienda
en los proyectos de “Potrero Grande” y “Altos de Santa Elena”, la Alcaldía
municipal de Santiago de Cali-Secretaría de Vivienda deberá otorgar a estas
personas un subsidio de arriendo de acuerdo con la propuesta realizada en la reunión
que se llevó a cabo el 5 de junio de 2010.
El
subsidio de arriendo deberá otorgarse a partir de la reubicación temporal del
accionante y de cada una de las familias, hasta cuando puedan ser ubicadas
definitivamente en las viviendas de interés social dentro de los proyectos
denominados Potrero Grande y Altos de Santa Elena.
SÉPTIMO.-
COMUNICAR del presente fallo a la
Defensoría del Pueblo y a la Personería municipal de Cali para que realicen el
acompañamiento respectivo conforme a los ordinales anteriores.
OCTAVO.-
ORDENAR a la Secretaría de Vivienda
Social del Municipio de Cali que realice el acompañamiento necesario al
accionante y a todas las familias objeto del desalojo que deseen acogerse a
este fallo durante el proceso de postulación a los subsidios de vivienda
otorgados por el municipio y por el Gobierno Nacional, de manera que se les
brinde la atención suficiente durante el diligenciamiento de los documentos
para ser  beneficiario y demás trámites pertinentes, incluido el asesoramiento
para la gestión de créditos complementarios de ser necesarios.
NOVENO.- ADVERTIR al accionante y a los demás miembros de la comunidad
objeto del desalojo que deseen acogerse a este fallo, que deberán iniciar
diligentemente los trámites necesarios en la postulación para acceder a los
subsidios de vivienda otorgados a nivel nacional por FONVIVIENDA y a nivel
municipal, de conformidad con el Acuerdo 49 del 20 de diciembre de 1999,
expedido por el Concejo de Cali, lo cual se hará con el acompañamiento de la
Secretaría de Vivienda Social de Cali, conforme a la orden anterior.
DÉCIMO.-
ORDENAR a la Secretaría de Vivienda
Social del municipio de Cali, que al cabo de los seis (6) meses siguientes a la
notificación de esta sentencia, informe detalladamente por escrito al juez de
primera instancia, la situación en materia de habitabilidad del accionantes y
demás miembros de la comunidad que deseen acogerse a los planes de vivienda de
“Potrero Grande” y “Altos de Santa Elena”, así como las gestiones realizadas en
cumplimiento de este fallo.
UNDÉCIMO.-
ORDENAR a la Inspección Urbana de
Policía de 1ª Categoría Municipal “Los Mangos” de Santiago de Cali, suspender
la diligencia de desalojo y el procedimiento de recuperación del espacio
público iniciado contra las familias ubicadas en la zona de protección del
Canal Cauquita Norte, hasta que se le de cumplimiento a todas las órdenes impartidas
en la sentencia y tengan garantizado su derecho a una vivienda digna.
DUODÉCIMO.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Construcción de 1.756 Unidades Básicas.
[2]
Construcción de 1.019 Unidades Básicas.
[3]
Construcción de 1.095 Unidades Básicas.
[4]
Acuerdo No 049 de 1998.
[5]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[6]
T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[7]
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta postura fue igualmente reiterada en las
sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8]
Posición
planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[9]
Particularmente
las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
[10]
M.P. Fabio Morón Díaz
[11]
Sentencia T-021 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12]
Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13]
Sentencia
T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[14]
Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
[15]Al respecto, la Corte explicó lo
siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos
como los derechos económicos, sociales y
culturales, implican obligaciones de carácter
negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos económicos,
sociales y culturales tengan contenidos prestacionales;
los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la
creación de instituciones para hacerlos
efectivos”
[16] Ver sentencias T-079 de
31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de
6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[17]
La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo
51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos
centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de
interpretación de la disposición constitucional.
[18] Observación General N°
4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
[19]
Sentencia T-508 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz.
[20]
“García de Enterria
Eduardo y Fernández  Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo,
Editorial Civitas-Madrid, pág. 375.”
[21]
“Corte
Constitucional, Sentencia T-438 de 1996”
[22]
“Corte
Constitucional, Sentencia T-660 de 2000”.
[23]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[25]
“La nación es titular  de los bienes de uso público por ministerio de la ley y
mandato de la Constitución. Ese derecho real institucional no se ubica dentro
de la propiedad privada respaldad en el artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma de propiedad,un dominio público fundamentado en el
artículo 63 de la Carta, el cual establece  que “los bienes de uso público… son
inalienables, imprescriptibles e inembargables””. Sentencia T-572 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[26] En cuanto a la implementación de estas políticas, la
sentencia T-773 de 2007[26], señaló: “Lo que está en juego
cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las políticas de
desalojo del espacio público se estudie de manera detallada cada caso en
concreto y se detecten – en la medida de lo factible- las consecuencias
negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales
políticas, es la efectividad misma del mandato constitucional según el cual el
Estado debe ofrecer protección a quienes, dada sus circunstancias económicas,
puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión. Como lo ha
recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas
personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar ‘una
carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran
afectados [as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de
especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o
precariedad económica[26]”
[27]
Sentencia T-527 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo
[28]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[29]
A pesar de tratarse de asentamientos irregulares por particulares en terrenos
ajenos, nada se dijo sobre la suspensión o continuación de la diligencia de
desalojo
[30]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[31]
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación No. 4.
[32]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33]
En la sentencia se relata que la inspectora de policía al determinar la
naturaleza del inmueble y a nombre de quién estaba registrado, encontró que se
trataba de un bien fiscal, registrado a nombre de la Secretaría de Vivienda Social y reforma Urbana del municipio de Santiago de Cali.
[34]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[35]
Artículo 2: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos
los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
[36] Concretamente, el Comité
define los desalojos forzosos como “el hecho de hacer salir personas,
familias y/o comunidades de los hogares y/o tierras que ocupan, en forma
permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal
o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”.
[37]
Un caso destacado a nivel internacional en materia de desalojos forzosos puede
verse en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Sudáfrica, institución que usando como referencia el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, particularmente la Observación General N. 7, protegió los derechos de la peticionaria (Sra. Grootboom) y demás
personas que se asentaron en un predio de propiedad privada.  En concreto, el
caso se resume así: La Sra. Grootboom y los demás vivían en condiciones
deplorables y estaban esperando, desde hacía siete años, viviendas a bajo
precio de parte del municipio de Oostenberg, en la provincia de Cape Town. Sin
ayuda del Estado, decidieron ocupar ilegalmente una propiedad privada. El
propietario presentó una demanda y obtuvo una orden de desalojo. La Sra. Grootboom y los demás fueron desalojados y se refugiaron en un campo de deporte, sin
ninguna protección contra el invierno que estaba llegando.
Un abogado asumió la
defensa y escribió al municipio solicitando que cumpliera sus obligaciones
constitucionales y diera a esas personas viviendas suficientes. Al no obtener
respuesta adecuada del municipio, la Sra. Grootboom y los demás plantearon una demanda ante la Corte Constitucional de la provincia de Cape Town.
La Corte Constitucional de Cape Town ordenó a las autoridades municipales ofrecer a esas
personas condiciones mínimas de vivienda. En lugar de cumplir esta decisión, el
conjunto de las autoridades políticas correspondientes (el gobierno federal y
las autoridades de la provincia y el municipio) pusieron un recurso ante la Corte Constitucional a nivel nacional. La Corte Constitucional sudafricana en su sentencia de 4 de octubre de 2000 empezó reafirmando el derecho a la vivienda de toda la
población sudafricana, tal como se reconoce en la Constitución nacional. Después examinó la situación de la Sra. Grootboom y de los demás y la política para la vivienda del gobierno sudafricano, para
concluir que esta política era inadecuada, en particular porque no preveía
ninguna medida a corto plazo para ayudar a los más pobres. Así pues, la Corte ordenó que la Sra. Groothoom y los demás recibieran una ayuda inmediata, que la
política nacional de vivienda fuera revisada y que una parte mayor del
presupuesto atribuido a esta política se dedique a mejorar las condiciones de
vivienda de los más pobres a corto plazo.  Fuente: Corte Constitucional de
Sudáfrica. El Gobierno de la República de Sudáfrica, el Premier de la Provincia de Wertern Cape, Consejo Metropolitano de Cape, Municipio de Oostenberg, contra
Irene Grootboom y otros. Caso CCT 11/00. Sentencia de 4 de octubre de 2000.
www.escr-net.org/usr_doc/Grootboom_Judgment_Full_Text_(CC).pd . Nota: Este caso
es recordado porque a pesar del pronunciamiento de la Corte Constitucional sudafricana, lamentablemente la señora Grootboom falleció en el año
2008, viviendo aún en un albergue
[38]
Sentencia T-451 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao: “La Corte Constitucional ha admitido excepcionalmente, la extensión de los
efectos de los fallos de tutela a los no tutelantes, con el fin de
cumplir  su misión de garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución Política y proteger los derechos constitucionales fundamentales, en particular
el derecho a la igualdad.”
[39] De acuerdo a las pruebas
obrantes en el expediente, allí se propuso un subsidio de $200.000.