C-947-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-947/02
DECRETO
LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Examen formal
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Relación de conexidad directa y específica
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION EN CONMOCION INTERIOR-Modificación
PRESUPUESTO GENERAL
DE LA NACION-Modificación/PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Traslados o créditos adicionales
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance del control en traslados o créditos
adicionales
Cuando en los
estados de excepción se decreta un traslado presupuestal, la medida busca
cambiar la destinación de una partidas para disponer de esos recursos para los
fines propios de la respectiva situación excepcional. En tal caso el examen de
constitucionalidad del correspondiente decreto legislativo debe referirse a la
conexidad del traslado con la situación que motivó la declaratoria del estado
de excepción, así como a la necesidad y la proporcionalidad de la medida,
examen que comprende tanto el estudio de la nueva destinación de los recursos,
como el análisis de la manera como se afectan las partidas que se disminuyen.
Ello es así porque en el mismo decreto que dispone el traslado se decide sobre
la fuente, en este caso interna, de los recursos y se fija su destinación, sin
que tales materias hayan sido objeto de una previa determinación por el
legislador excepcional. En el caso de los créditos adicionales que se producen
en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en principio, la
fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si lo fue a través
de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del control
automático de constitucionalidad por la Corte.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance/PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD EN ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Alcance
El principio de
legalidad del presupuesto, no se puede percibir una renta o efectuar un gasto
que no se encuentren incorporados en el presupuesto, cuya expedición o
modificación corresponde al Congreso de la República. Tal como se ha señalado,
en los estados de excepción es viable que las modificaciones al presupuesto se
hagan por el ejecutivo, mediante decreto legislativo, siempre y cuando en ello
exista una relación de conexidad con las causas que dieron origen al respectivo
estado de excepción, relación que comprende la subsidiariedad de la medida,
esto es, que la finalidad que persigue no pueda ser obtenida acudiendo a los
mecanismos ordinarios.
PRESUPUESTO DE
RENTAS Y GASTOS EN CONMOCION INTERIOR-Adición
DECRETO
LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Destinación de partidas
DECRETO
LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Previsión sobre vigencias futuras
Referencia: expediente R.E. 120
Asunto: Revisión de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 1959 de 2002, “Por el cual se
adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”
Magistrado ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá,
D.C.,  seis (6) de noviembre de dos mil dos ( 2002).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El señor Presidente de la República remitió
a la Corte Constitucional dentro del término fijado en el artículo 214 numeral
6º de la Constitución, copia auténtica del Decreto 1959 de 2002 “por el cual se
adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”,
expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 213 Superior
y en desarrollo del Decreto 1387 del 11 de agosto de 2002 que declaró el Estado
de Conmoción Interior en todo el territorio nacional.
Mediante Auto de
septiembre 9 de 2002, el Magistrado Sustanciador  asumió competencia en el
presente proceso, decretó un período probatorio de tres (3) días, ordenó
comunicar la iniciación del mismo al señor Presidente de la República, así como
oficiar a los señores Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público y
a la señora Ministra de Defensa Nacional, fijar en lista en la Secretaría
General de esta Corporación el Decreto objeto de revisión por el término de
cinco (5) días para asegurar la intervención ciudadana, y correr traslado al
señor Procurador General de la Nación para que dentro del término de diez (10)
días rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos y trámites previstos en la Constitución y en el Decreto 2067 de
1991, procede la Corporación a resolver sobre su constitucionalidad.
II.      TEXTO DEL DECRETO
DECRETO NÚMERO 001959 DE
30 de agosto de 2002
Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación
para la vigencia fiscal de 2002
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA
en ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en
consecuencia con las Leyes 137 de 1994, el artículo 36 de la Ley 179 de 1994 y
en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declaró el Estado
de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de 90
días;
Que como parte de las medidas que el
Gobierno Nacional adoptó, se determinó la necesidad de crear nuevas rentas;
Que mediante Decreto 1838 del 11 de agosto
de 2002 se creó el impuesto destinado a atender los gastos del Presupuesto
General de la Nación para preservar la Seguridad Democrática;
Que es necesario proveer en forma inmediata
de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del
Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los actos que
perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos;
Que el literal II del artículo 38 de la Ley
137 de 1994, estatutaria de los Estados de  Excepción, confiere al Gobierno la
facultad de modificar el presupuesto durante el  Estado de Conmoción Interior;
Que el artículo 36 de la Ley 179 de 1994
dispone: “Los créditos adicionales y  traslados al Presupuesto General de la
Nación destinados a atender gastos  ocasionados por los estados de excepción,
serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale.  La fuente de
gasto público será el decreto que declare el  estado de excepción  respectivo”;
Que, por lo anterior, se requiere adicionar
el Presupuesto General de la Nación para  2002;
DECRETA:
ARTÍCULO 1°.  PRESUPUESTO DE RENTAS Y
RECURSOS DE CAPITAL.
Adicionar los cómputos del Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital del presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2002, en la suma de QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL CIENTO
CUARENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($579.146.000.000), según el
siguiente detalle:
RENTAS DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
I.  INGRESOS
DEL PRESUPUESTO NACIONAL                                                    579.146.000.000
1.  INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN                                                        579.146.000.000
III. TOTAL INGRESOS                                                                                579.146.000.000
Artículo 2°.  PRESUPUESTO DE
GASTOS O LEY DE APROPIACIONES.  Efectuar  las siguientes adiciones al presupuesto de Gastos
o Ley de Apropiaciones del  Presupuesto General de la Nación  para la vigencia
fiscal del 1° de enero al 31 de  diciembre de 2002, en la suma de QUINIENTOS
SETENTA Y NUEVE MIL CIENTO  CUARENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($579.146.000.000), según el detalle que se encuentra a continuación:
ADICIONES – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
CTA. SUBC.             CONCEPTO
APORTE                                 RECURSOS              TOTAL
PROG SUBP
NACIONAL                               PROPIOS
SECCION 1101
MINISTERIO DEL INTERIOR
A.  PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
16.000.000.000                                           16.000.000.000
TOTAL PRESUPUESTO SECCION
16.000.000.000                                         16.000.000.000
SECCION 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
A.  PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO            5.000.000.000
5.000.000.000
TOTAL PRESUPUESTO SECCION
5.000.000.000                                           5.000.000.000
SECCION 1501
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
A.  PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO             290.451.000.000
290.451.000.000
C.  PRESUPUESTO DE INVERSION
205.775.000.000
205.775.000.000
111     CONSTRUCCION DE INFRAESTRUCTURA
PROPIA DEL SECTOR
2.850.000.000
2.850.000.000
101       DEFENSA Y SEGURIDAD
INTERNA                                                                    2.850.000.000
2.850.000.000
113   MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO
DE INFRAESTRUCTURA PROPIA
DEL SECTOR                                                               10.000.000.000
10.000.000.000
101
DEFENSA Y SEGURIDAD
INTERNA
10.000.000.000                                      10.000.000.000
211    ADQUISICIONY/O PRODUCCION
DE EQUIPOS,
MATERIALES
SUMINISTROS Y
SERVICIOS PROPIOS
DEL SECTOR                                                            167.157.000.000
167.157.000.000
100
INTERSUBSECTORIAL
DEFENSA
Y SEGURIDAD                                                       88.416.000.000
88.416.000.000
101
DEFENSA  Y SEGURIDAD
INTERNA
78.741.000.000                                    78.741.000.000
212   MANTENIMIENTO DE EQUIPOS
MATERIALES, SUMINISTROS Y
SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
25.768.000.000                                    25.768.000.000
100  INTERSUBSECTORIAL DEFENSA
Y SEGURIDAD                                                          19.000.000.000
19.000.000.000
101  DEFENSA  Y SEGURIDAD
INTERNA
6.768.000.000                                      6.768.000.000
TOTAL
PRESUPUESTO SECCION                                496.226.000.000                                496.226.000.000
CTA. SUBC.          CONCEPTO                                        APORTE
RECURSOS           TOTAL
PROG SUBP
NACIONAL                        PROPIOS
SECCION 1601
POLICIA NACIONAL
A.  PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO                      52.260.000.000
52.260.000.000
C.  PRESUPUESTO DE INVERSION                                        9.660.000.000
9.660.000.000
211   ADQUISICION Y/O
PRODUCCION DE
EQUIPOS, MATERIALES SUMINISTROS
Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
9.660.000.000                                           9.660.000.000
100
DEFENSA
Y SEGURIDAD
INTERNA
9.660.000.000                                            9.660.000.000
TOTAL
PRESUPUESTO SECCION                            61.920.000.000                                          61.920.000.000
TOTAL
PRESUPUESTO NACIONAL       579.146.000.000                                                      579.146.000.000
Artículo 3°  El Consejo Superior de
Política Fiscal –CONFIS- y la Dirección General del Presupuesto Público
Nacional en desarrollo de los artículo 23 y 24 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, autorizará en la actual vigencia la asunción de obligaciones que
afecten la vigencia futura del año 2003, hasta por el saldo del monto de los
recursos provenientes del impuesto para  preservar la seguridad democrática.
Artículo 4° El presente decreto rige
a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y
CUMPLASE
Dado en Bogotá, D.C.,  a los    30 AGO.2002
ALVARO URIBE VELEZ
EL Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos; la Ministra de
Relaciones Exteriores, María Carolina Barco Isakson; el Ministro del Interior
encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Justicia y del Derecho,
Fernando Londoño Hoyos; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Roberto
Junguito Bonnet; la Ministra de Defensa Nacional, Martha Lucía Ramírez de
Rincón; el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Carlos Gustavo Cano
Sanz; el Ministro de Comercio Exterior encargado de las funciones del Despacho
del Ministerio de Desarrollo Económico, Jorge Humberto Botero Angulo; el Ministro
de Minas y Energía, Luis Ernesto Mejía Castro; el Ministro de Comercio
Exterior,  Jorge Humberto Botero Angulo; la Ministra de Educación Nacional,
Cecilia María Vélez White; la Ministra del Medio Ambiente, Cecilia Rodríguez
González Rubio; el Ministro de Salud encargado de las funciones del Despacho
del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Juan Luis Londoño De La Cuesta; el
Ministro de Salud, Juan Luis Londoño de la Cuesta, la Ministra de
Comunicaciones, Martha Helena Pinto de Hart; el Ministro del transporte, Andres
uriel Gallego Henao; la Ministra de Cultura, María Consuelo Araujo Castro,
III.    INTERVENCIÓN
DE AUTORIDADES PUBLICAS
En respuesta a
la invitación efectuada por esta Corporación de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 244 de la Constitución, en concordancia con el artículo 11, inciso
1° del Decreto 2067 de 1991, para que si lo estimaren oportuno presentaran por
escrito las razones que justifican la constitucionalidad del decreto sometido a
control automático de la Corte de conformidad con el numeral 6º del artículo
214 y el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución, los Ministros del
Interior, Hacienda y Crédito Público y Defensa Nacional hicieron llegar a la
Corporación varios escritos cuyas consideraciones se exponen a continuación.
1.      Ministerio de Defensa Nacional
La ciudadana Luz Marina Gil García presentó
escrito de intervención en representación del Ministerio de Defensa Nacional,
mediante el cual solicita a la Corte se declare la exequibilidad del Decreto
Legislativo 1959 de 2002.
En primer lugar, la interviniente señala el
fundamento constitucional en materia de gasto público, (art. 345 y 346 C.P.),
que contienen el denominado principio de legalidad en esta materia, conforme al
cual, (i) no es posible efectuar gastos que no se encuentren previstos en el
presupuesto, y (ii)  todas las partidas deben responder a una de las fuentes
del gasto que están determinadas en el artículo 346 Superior.
Sin embargo, señala que conforme a lo
establecido en la Constitución política, lo expuesto anteriormente es válido en
tiempos de paz, pues cosa distinta, ocurre cuando el presidente de la
República, atendiendo la previsiones constitucionales y legales declara el
estado de excepción, porque precisamente se rompe la condición de estar en
“tiempos de paz” prevista en el artículo 345 Constitucional, y debe acudirse a
lo establecido de manera especial para tal situación.
A juicio de la interviniente, es clara la
facultad que asistió al Gobierno Nacional en la expedición del Decreto
Legislativo 1959 de 2002 (Ley 137 de 1994, artículo 38, literales l y ll y el
Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, artículos 79 y 83)  y
en el marco de la conmoción interior decretada mediante el Decreto 1837 de
2002.
Afirma que la exigencia de que todas las
partidas contenidas en el presupuesto deben responder a una fuente de gasto, en
el asunto sometido a examen se cumplió, pues como lo establece el artículo 83
del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico del Presupuesto- el que declaró el
estado de excepción respectivo, es la fuente que en el caso que nos ocupa es el
Decreto 1387 de 2002.
Igualmente, señala la interviniente que el
Decreto fue expedido con la firma de todos los Ministros, cumpliendo lo
señalado en el artículo 214 de la Constitución.
Así mismo,
advierte que el decreto sometido a consideración expresa con claridad las
razones por la cuales fue necesaria la expedición del mismo, cumpliendo con la
exigencia contenida en el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, al señalar que la
incorporación de los recursos al Presupuesto General de la Nación obedece a la
necesidad de proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, la
Policía Nacional y a las demás entidades del Estado que deban intervenir con el
propósito de conjurar los actos que perturban el orden público y así impedir la
extensión de sus efectos.
Señala que dicha consideración se encuentra
directamente relacionada con las causas invocadas en el Decreto 1837 de 2002, y
con el Decreto 1838 de 2002, cumpliéndose así con lo establecido en el artículo
10 de la Ley 137 de 1994, en la medida en el decreto que se examina en esta
ocasión está directamente asociado a la posibilidad de conjurar las causas de
la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Así mismo,  señala que el Decreto 1959 de
2002 cumplió  también con la previsión contenida en el artículo 81 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, que dice expresamente:
“Artículo 81. Ni
el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto,
sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa
el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se
incrementa el presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, amenos que se trate de créditos
abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones.”
En efecto, señala, el artículo 1º del
Decreto 1959 de 2002, dispuso la adición al presupuesto de rentas y recursos de
capital de la Nación para la presente vigencia fiscal, de la suma de quinientos
setenta y nueve mil cuarenta y seis millones de pesos, como ingresos corrientes
de la Nación que obedecen al monto de recursos que se recibirá durante la
presente anualidad por concepto del impuesto creado mediante el Decreto 1838 de
2002.
A continuación en el escrito de
intervención se presenta un informe en el cual se discrimina cada una de las
partidas y la destinación de las mismas, las cuales en forma sucinta son:
Ministerio del Interior
2.
PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO
$ 16.000 millones
Destinados a la protección de personas que
se encuentran en situación de riesgo por causas relacionadas por la violencia
política o con el conflicto armado interno (se incluyen gobernadores,
alcaldes, diputados, concejales y sus colaboradores)
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
2.
PRESUPUESTO. DE
FUNCIONAMIENTO
$ 5.000 millones
Destinados a proveer los recursos necesarios para ampliar el apoyo de
fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de policía judicial
y de la defensoría del pueblo.
Ministerio de Defensa Nacional
2.
PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO
$
290.451 millones
Los recursos para funcionamiento se distribuyen así:
1) Gastos de
personal:
*$8.617
millones destinados
a atender las remuneraciones del personal –soldados profesionales,
suboficiales y oficiales.
2) Gastos Generales:
*$ 276.834 millones que se distribuyen así:
- $167.000 millones para
adquisición de combustibles, municiones y dotaciones de soldados.
-$57.000 millones para adquirir las dotaciones,
material de intendencia y munición de los 10.000 soldados regulares nuevos.
-$45.000  millones para adquisición de repuestos y
mantenimiento de las aeronaves de las tres fuerzas militares.
-$7.000 millones para la adquisición de equipos de
comunicaciones e inteligencia y equipos técnicos y humanos para los grupos
GAULA de las Fuerzas militares y la Policía nacional.
3) Transferencias:
*$5.000 millones: destinados para el plan de desmovilización
de agentes generadores de violencia -grupos guerrilleros y autodefensas
armadas ilegales-.
C.    PRESUPUESTO DE INVERSIÓN
$ 205.775 millones
Los $ 205.8 millones adicionados para la inversión del Ministerio de
Defensa se detallan así:
111-
CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR: $2.850 millones
101- DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA:  $2.852 millones.
Con estos recursos se construirán las instalaciones y la dotación de
los batallones de alta montaña (Farallones y Chiscas) y los alojamientos para
las brigadas móviles que se crean.
113-
MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR: $10.000
millones.
101- DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA:  $10.000 millones.
Con estos recursos se fortalecerá el programa de mantenimiento mayor
a las aeronaves de las fuerzas militares.
211-
ADQUISICIÓN Y/O PRODUCCIÓN DE EQUIPOS, MATERIALES SUMINISTROS Y SERVICIOS
PROPIOS DEL SECTOR:  $167.157 millones.
100- INTERSUBSECTORIAL DEFENSA Y SEGURIDAD: $ 88.416
millones.
101-  DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA:   $78.741
millones.
Con estos recursos se podrá adquirir material de guerra, equipos de
comunicaciones, equipos de transporte, equipos de movilidad táctica y
munición, entre otros.
212-
MANTENIMIENTO DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL
SECTOR:
$25.768
millones.
100- INTERSUBSECTORIAL DEFENSA Y SEGURIDAD: $19.000
millones.
101- DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA: $6.768 millones.
Estos recursos se destinan a efectuar la reparación y mantenimiento
mayor de las unidades a flote, mantenimiento mayor de armamento y el
mantenimiento mayor de las aeronaves.
Policía Nacional
A. PRESU. DE FUNCIONAMIENTO $52.260
millones
Los recursos para funcionamiento se
distribuyen así:
1) Gastos de personal.:
*$4.260 millones destinados a atender las remuneraciones
por efecto de la incorporación anticipada de 5.000 alumnos que han de
fortalecer el pie de fuerza.
2) Gastos Generales
*$48.000 millones que se distribuyen así:
- $33.000 millones para mantener en términos reales las
apropiaciones del año 2001 y con ello garantizar la adquisición de las mismas
cantidades de bienes y servicios requeridos por la Policía en el año 2001,
especialmente en lo referente a combustibles, municiones y dotaciones del
personal uniformado.
- $15.000 millones para adquirir el material de intendencia
y munición de los 10.000 carabineros nuevos que se incorporan.
C. PRESU. DE INVERSIÓN $9.660 millones
211-
ADQUISICIÓN Y/O PRODUCCIÓN DE EQUIPOS, MATERIALES SUMINISTROS Y SERVICIOS
PROPIOS DEL SECTOR: $9.660 millones.
101-DEFENSA Y
SEGURIDAD INTERNA: $9.660 millones.
Con estos recursos se adquirirá y
mantendrá equipos de armamento, equipos de comunicaciones, equipo automotor y
se fortalecerán  los grupos especiales.
2.      Ministerio de Hacienda y crédito
Público
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
intervino en el proceso de la referencia para solicitar la declaratoria de
exequibilidad del decreto legislativo bajo examen.
Señala en primer lugar que desde el punto
de vista formal, el decreto objeto de revisión cumple a cabalidad con los
requisitos constitucionales, por las siguientes razones:
- “El Gobierno nacional, por medio del
Decreto 1387 del 11 de agosto de 2002, declaró el Estado de Conmoción Interior
en todo el territorio nacional por el término de noventa (90) días calendario,
contados a partir de la vigencia del mismo”.
- El Decreto 1959 de 2002 en su parte
considerativa, se refiere a algunas de las medidas adoptadas en razón de la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior, de conformidad con los Decretos
1837 y 1838 de 2002.
- El decreto sometido a examen fue expedido
dentro del plazo que se fijó en el Decreto 1837 de 2002 mediante el cual se que
declaró el Estado de Conmoción Interior y es desarrollo del mismo.
-Se encuentra suscrito por el Presidente de
la República y los dieciséis (16) Ministros de Estado.
En relación con el aspecto material, el
interviniente señala que la conexidad de las medidas adoptadas con la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior, es la “relación directa y
específica” entre las normas dictadas y la situación que determinó la
implantación de la Conmoción Interna. Cita apartes de la Sentencia C-083 de
1993.
Así las cosas, señala que se configura como
requisito de validez de los decretos legislativo que se profieran al amparo de
la Conmoción Interior, “que las medidas en ellos adoptadas tengan como
finalidad exclusiva la de conjurar la crisis e impedir que sus efectos se
extiendan”.
Afirma, que con Decreto 1837 del 11 de
agosto de 2002, se declaró el Estado de Conmoción Interior, y en sus
considerandos, se manifestó “que todas las personas tienen que hacer un
significativo esfuerzo tributario para poner al Estado en condiciones de
garantizar la seguridad ciudadana en vastas zonas de su territorio, hoy
desamparadas, con pie de fuerza, equipos de comunicación, dotación y medios
militares y de policía adicionales a los hoy limitados e insuficientes de que
dispone”.
Señala que, igualmente, se expuso, “que
dada la grave situación fiscal del país, la Nación no cuenta en la actualidad
con los recursos necesarios para financiar la fuerza pública y las demás
instituciones del Estado que deben intervenir para conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos, motivo por el cual es
necesario imponer y recaudar nuevas contribuciones fiscales”.
Así mismo, comenta que el citado decreto,
plantea que “los recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación,
no son suficientes para sufragar los gastos que demanda el Estado de Conmoción
Interior, por lo cual es necesario adicionar y modificar la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal de 2002”.
Precisamente,
agrega, lo anterior exige recursos adicionales que no estaban contemplados en
el presupuesto regular de la Nación, razón por la cual surge la necesidad de
obtener nuevas fuentes de financiamiento con el fin de no deteriorar el actual
panorama fiscal.
Concluye este punto, afirmando que “hay
urgencia en encontrar recursos, que financien las acciones que el Gobierno
Nacional está realizando, para preservar seguridad democrática al pueblo colombiano”.
En cuanto a la necesidad y proporcionalidad
de las medidas, afirma que los recientes hechos de deterioro del orden público
han puesto de presente que el pie de fuerza es insuficiente para enfrentar el
conflicto armado del país, esto a pesar del esfuerzo de los últimos años,
encaminado a aumentar y profesionalizar la fuerza pública, pues se ha
demostrado que la escasa movilidad de ésta, por falta, precisamente de
recursos, ha impedido que se acuda con prontitud a los sitios de
enfrentamiento, “manteniendo la debilidad en la capacidad de reacción y de
combate”.
Adicionalmente, agrega, hay ciertos rubros
que tienen un peso significativo en el gasto del sector y cuyos precios
aumentan notablemente, tales como, el combustible, los repuestos y los elementos
importados, entre otros.
Conforme a esta argumentación, señala el
interviniente, “el Gobierno Nacional tiene como objetivo primario, alcanzar una
más amplia y eficaz cobertura de fuerza pública en todo el territorio
nacional”. Ello, amerita que se adopten simultáneamente las siguientes medidas:
-
“Incrementar el pie de
fuerza de las Fuerzas Militares, a partir de la prolongación del tiempo de
servicio de diez mil soldados regulares.
-
Aumentar el pie de
fuerza de la Policía Nacional, incorporando diez  mil  nuevos miembros del
cuerpo de Carabineros, que tendrán como tarea reforzar la seguridad en las
zonas rurales de los pequeños municipios del país.
-
Crear dos brigadas
móviles anuales durante los próximos cuatro años, con el fin de incrementar la
capacidad de reacción de las Fuerzas Militares.
-
Fortalecer las
fuerzas especiales contra el terrorismo urbano, para neutralizar su
asentamiento en las principales ciudades.
-
Organizar una nueva
fuerza de apoyo, que incorporará anualmente  cien mil soldados y policías
durante cuatro años, para ampliar el cubrimiento territorial de la Fuerza
Pública.
-
Organizar redes de
ciudadanos, para que cooperen de manera activa con las autoridades en la
prevención a lo largo de las carreteras del país, así como en las zonas
urbanas.
-
Mejorar el
alistamiento de la aviación de las diferentes fuerzas y aumentar
sustancialmente el número de horas de vuelo de los distintos tipos de
aeronaves, con el fin de mejorar la movilidad y la  capacidad de reacción del
Estado frente a las acciones de los grupos violentos.
-
Reforzar los
programas de lucha contra el secuestro, los organismos de inteligencia del
Estado y la lucha contra las finanzas de la guerrilla.
-
Ampliar el programa
para promover la desmovilización y el sometimiento  a la Ley de los integrantes
de grupos armados ilegales, se reforzarán los programas para el otorgamiento de
recompensas a la ciudadanía por  información que conduzca a la prevención del
delito y a la captura de los delincuentes, y los programas de comunicaciones y
de acciones psicológicas.
-
Adicionar recursos
para el fortalecimiento de las funciones a cargo de fiscales y procuradores
especiales, defensores de oficio para sindicados de terrorismo, de la Policía
Judicial y la investigación criminal. Adicionalmente, es necesario reforzar las
oficinas de Derechos Humanos y DIH en la Fuerza Pública”.
Por otra parte, señala que la adición al
presupuesto actual y su correspondiente financiamiento no pueden someterse al
trámite normal de un proyecto de ley, el cual implica “necesariamente tramitar
dos proyectos de ley, uno encaminado a tener una fuente cierta de recursos y el
otro, encaminado a realizar la correspondiente adición y modificación de la Ley
Anual de Presupuesto”, pues es un trámite demorado  y es necesario fortalecer
lo más pronto posible la fuerza pública y las demás entidades del Estado que
deben “intervenir en la lucha contra las bandas criminales”.
Finalmente, el interviniente se refiere a
las modificaciones al  Presupuesto General de la Nación,  las cuales en
circunstancias normales, señala, deben ser realizadas por el Congreso de la
República, sin embargo, añade, “a la luz de la Constitución Política, en los
casos señalados en el artículo 213 y específicamente en tiempos en que sea
decretado el Estado de conmoción Interior, el Presidente de la República puede
modificar el Presupuesto de Rentas como el de gastos.”
Señala que de conformidad con la Ley 137 de
1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, el Ejecutivo tiene la facultad
de modificar el presupuesto durante el Estado de Conmoción Interior. Facultad
que también ha sido prevista por las normas que regulan nuestro sistema
presupuestal, artículo 352 Superior. Así mismo, afirma,  que en el artículo 79
del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, determinan que
tales modificaciones podrán ser realizadas por el  Congreso o por el Gobierno.
Así las cosas, concluye, “al tenor de las
norma referidas y en el marco del Estado de Conmoción Interior decretada
mediante el decreto 1837 de 2002, es clara la facultad que asistió al Gobierno
Nacional en la expedición del Decreto 1959 de 2002”.
En cuanto a la exigencia de que todas las
partidas contenidas en el presupuesto deben responder a una fuente de gasto, se
observa que este requisito se cumplió, toda vez que el artículo 83 del Estatuto
Orgánico  del Presupuesto, consagra que la fuente de gasto será el decreto que
declaró el estado de excepción respectivo, que para el caso que nos ocupa, es
el Decreto 1837 de 2002, mediante el cual fue declarado el Estado de Conmoción
Interior.
En el escrito de intervención también se
presenta un informe mediante el cual se describen los usos que las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional darán a los recursos que se adicionan al
Presupuesto General de la Nación a través del decreto que en esta ocasión es
objeto de revisión.
Este informe ya fue reseñado en el numeral
anterior.
3.      Intervención del Ministerio del
Interior
La ciudadana Ana Belén Fonseca Oyuela, en
representación del Ministerio del Interior, dentro de la oportunidad legal
prevista presentó escrito de intervención en defensa de la constitucionalidad
del Decreto 1959 de 2002.
Señala que de acuerdo con el artículo 213
Superior y los artículos 83 y 84 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico de
Presupuesto-, y los literales l y ll del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 -Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción-, es “facultad del Gobierno Nacional,
en estados de excepción, modificar directamente el Presupuesto General de la
Nación, con el fin de adoptar las medidas económicas tendientes a conjurar la
crisis o disminuir sus efectos. Es decir, se trata de una facultad excepcional
que lo autoriza a tomar las medidas de esta misma naturaleza para situaciones
extraordinarias como es el caso de un estado de conmoción interior”.
Enseguida, advierte que la declaratoria de
Conmoción Interior, efectuada mediante el Decreto 1837 de 2002, es una figura
excepcional a la cual recurrió el legislador extraordinario con el fin de
responder y contrarrestar la situación crítica de inseguridad por la que
atraviesa el país y que ha conllevado a una perturbación del orden público que
atenta contra la autoridad democrática, la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado y la convivencia.
“Bajo este contexto, el Gobierno, en forma
ineludible como una de las medidas inmediatas para prevenir actos terroristas e
infames expidió el Decreto 1959 de 2002, por el cual se adiciona el presupuesto
General de la Nación, para proveer y fortalecer los recursos de las fuerzas
militares, de policía y alas demás entidades del Estado que deben intervenir a
efectos de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la
extensión de sus consecuencias”.
Señala que el decreto que se examina, tiene
como fuente el Decreto 1387 de 2002, “por el cual se declaró el estado de
conmoción interior”, en cuya parte motiva se evidencia que los recursos
apropiados en el Presupuesto General de la nación, son insuficientes para
sufragar los gastos que demanda el estado de excepción, razón por la cual se
hace necesario adicionar y modificar la ley de apropiaciones para la vigencia
fiscal de 2002.
En consecuencia, agrega, el Decreto 1959 de
2002, es consecuencial con las previsiones del decreto fuente, “en el sentido
que con la adición al Presupuesto General de la Nación se invertirían tales
recursos en el mejoramiento, mantenimiento, adquisición y/o producción de
equipos,  maquinaria y todo aquello relacionado con la infraestructura, defensa
y seguridad interna, entre otros, de los sectores y entidades comprometidos en
repeler, contrarrestar y disminuir la mencionada crisis. Adicionalmente, es
preciso señalar que una de las finalidades de los recursos es contrarrestar las
amenazas que contra los representantes de la democracia regional como los
gobernadores, alcaldes, y miembros de las corporaciones públicas de elección
popular viene profiriendo los grupos armados al margen de la ley”.
En efecto, precisa, con los recursos que se
adicionan al presupuesto se pretende, precisamente, restaurar la
gobernabilidad, garantizar el pleno ejercicio de la democracia y por ende la
institucionalidad.
Así las cosas, señaló existe una estrecha
y armónica conexidad entre el decreto mediante el cual se declaró el Estado de
Conmoción y el decreto que se examina, en la medida en que este último tiene
como objetivo desarrollar una de las finalidades que se propuso el Gobierno
para hacer frente a la grave situación de orden público que se enfrenta en casi
todo el territorio nacional. Cita apartes de la sentencia C- 488 de 1992, C-416
de 1993 y C- 772 de 1998, en donde precisamente la facultad que tiene el
Presidente de la República para efectuar modificaciones en el Presupuesto general
de la Nación, siempre y cuando éstas sean requeridas para financiar las
erogaciones que tiene como fin conjurar la alteración del orden público y se
utilicen para este cometido.
Concluye la interviniente, que “no obsta
decir también que como quiera que la Constitución confiere, en general, una
primacía al principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía,
la modificación introducida al Presupuesto General de la Nación con el Decreto
1959 de 2002, está determinada por la existencia de condiciones previas y
objetivas que ameritaron la declaratoria de conmoción interior, por ello, la
adición de rubros cumple con una finalidad específica  y dentro de un período
limitado, buscando con ello ajustarlo a la atención de circunstancias
especiales”.
“En este orden, el Decreto 1959 de 2002
“Por el cual se adiciona el presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 2002”, tal como lo establecen los artículos 83 y 84 del estatuto
Orgánico de Presupuesto, tiene como fuente y soporte el decreto 1837 del 11 de
agosto de 2002, por medio del cual previamente evaluada la condición de
perturbación del orden público, el Ejecutivo en uso de legítimas facultades
declaró el estado de conmoción interior (art. 213 C.P.).
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En ejercicio de sus funciones constitucionales, el
señor Procurador General de la Nación, emitió el concepto de su competencia y
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto 1959 de 2002.
Por el
aspecto de forma, el concepto fiscal encuentra que el Decreto 1959 de 2002
cumple con los requisitos exigidos en los artículos 213 y 214 de la
Constitución Política. En efecto, señala, el decreto aludido, fue expedido en
desarrollo del Decreto 1837 del mismo año, mediante el cual se declaró el
estado de conmoción interior, lleva la firma del Presidente de la República y
la de todos sus ministros, fue dictado dentro del limite temporal de la
declaratoria de conmoción interior, es decir, los noventa (90) días a la que
alude el artículo 1° del Decreto 1837 de 2002.
En cuanto al
análisis de fondo, en primer lugar sostiene el Jefe del Ministerio Público que
de acuerdo con los artículos 213 y 214 constitucionales, al momento de
decretarse el Estado de Conmoción Interior, el Gobierno tendrá las facultades
estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir
la extensión de sus efectos. En tal sentido, agrega,  los decretos legislativos
solamente podrán referirse a materias que tengan relación  directa y específica
con la situación que hubiere determinado su declaración. Y según la Ley 137 de
1994, Ley  Estatutaria de los Estados, artículos 10, 11 y 13, “las medidas que
adopte el Gobierno durante  este estado de excepción o cualquier otro, deben
ser necesarias, tener la  finalidad directa y específica de conjurar las causas
de  perturbación y ser  proporcionales a la gravedad de los hechos que con su
declaración se  busca evitar o detener.”
Enseguida, se
afirma que la Constitución Política consagra el principio de legalidad respecto
a la  expedición, modificación y adición del presupuesto, según el cual sólo
al  Congreso de la República en tiempos de paz, le corresponde emitir la ley
anual de presupuesto que contiene el estimado total de los ingresos y gastos de
la Nación (art. 345 C.P.). Lo anterior no significa que se desconozca que el
Gobierno juega un papel  preponderante, pues “la preparación y ejecución del
mismo  le corresponde, y como tal, al Congreso le está prohibido aumentar  las
partidas de gasto presentadas por el Gobierno, ni incluir nuevas, sin
autorización expresa de ministro del ramo (artículo 351 de la  Constitución),
sin que ello implique que el congreso de la República  carezca de iniciativa de
gasto, tal como lo señalara la Corte Constitucional en sentencia  C-290 de
1996.”
Sin embargo, lo anterior deja de tener
aplicación, señala, cuando las circunstancias y los acontecimientos hacen que
el Gobierno Nacional declare uno de los estados de excepción establecidos en la
Constitución (art. 212, 213 y 215), lo cual amerita que el Estado haga una
transformación transitoria de las funciones asignadas a algunos de sus órganos,
especialmente al Legislativo y al Ejecutivo, para retornar a la
institucionalidad.
Precisa, que en materia  presupuestal se
altera esa asignación de competencias, pues el Ejecutivo cuando exista
necesidad para ello, en razón de las causas  que originaron la declaración de
uno de los estados de excepción, puede asumir la competencia para modificar el presupuesto
nacional.
Afirma que la facultad de modificar el
presupuesto cuando se declare el Estado de Conmoción Interior, está
expresamente reconocida en el artículo 38,  literal ll) de la Ley 137 de 1994
-Estatutaria de los Estados de Excepción-,  precepto que fue declarado
exequible en la sentencia C-179 de 1994.  Así mismo, la Corte, con anterioridad
a la expedición de la Ley 137 de 1994, ya había analizado la constitucionalidad
de esa competencia, en la sentencia C-206 de 1993.
Afirma que esta
Corporación reiteradamente ha manifestado, que el Gobierno Nacional tiene
competencia para modificar el presupuesto durante los estados de excepción,
siempre que la modificación presupuestal tenga conexidad directa en su forma y
contenido con los  supuestos fácticos que dieron origen a su declaración, o
dicho en otros términos,  cuando ella, sea requerida para financiar las
erogaciones destinadas a  conjurar la alteración de orden público y se utilicen
para tal fin. (Sentencias C-488 de 1992, C-069, C-073, C-206 y C-416 de 1993,
C-179 de 1994, C330 de 1999 entre otras).
En el mismo sentido, el artículo 83 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto 111 de 1996, así lo
establece.
Concluye este
punto, manifestando que “es clara la facultad de modificar el presupuesto
nacional por parte del Gobierno Nacional durante el estado de conmoción
interior, siempre y cuando, se reitera, se cumpla con los requisitos de
necesidad, finalidad, proporcionalidad y eficacia, propios de las medidas
legislativas que deben adoptarse en estos casos, requisitos que se  analizan a
continuación.”
Por otro
lado, señala que el artículo 345 de la constitución Política debe ser entendido
en toda su integridad, es decir que cuando éste señala que no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto  de rentas, ni hacer
erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida  en el de gastos,
también el legislador extraordinario debe cumplir con ese mandato y con las
demás disposiciones reguladas en la Ley Orgánica del  Presupuesto.
Afirma que el Decreto 1838 de 2002
estableció  “un impuesto al  patrimonio para conjurar la crisis existente,
tributo que no estaba  contemplado en el presupuesto anual de la presente
vigencia, lo que  significa el recaudo de manera inmediata de cuantiosos
recursos  para atender las necesidades presupuestales con ocasión de la
declaración de  conmoción interior y que, como  tal, deben quedar incorporados,
con el fin  de adecuarse a las disposiciones constitucionales y legales que
regulan  esta materia.”
En estos términos, es el Decreto 1959 de
2002 -que adiciona el Presupuesto General de la Nación-, el mecanismo
constitucional y legalmente admisible para  incorporar los recursos
provenientes del impuesto al patrimonio con destino a preservar la seguridad
democrática y cumplir así con el fin del  presupuesto, cual es el de ser
instrumento para el cumplimiento de los  planes y programas estatales, para
igualmente ejercer el control político  y fiscal del recaudo  y la destinación
de los recursos al fin perseguido, que   tal como  se señalará por este Despacho
a propósito de los Decretos 1838 y 1885 de 2002, no son sólo los que
expresamente se señalan en el Decreto 1838, sino en el Decreto 1837 de 2002, a
través del cual se declaró la conmoción.”
De las pruebas allegadas al expediente,
agrega, se encuentra el informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en
el que se discrimina cada una de las partidas  y la destinación de las mismas,
y que tiene como fin precisamente conjurar las causas que dieron  origen a la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior.  En este orden, se considera
ajustado a la  Constitución el Decreto 1959.
Concluye el Procurador señalando que ese
Despacho “... considera, entonces, que la adición del Presupuesto General de la
Nación del 2002, guarda una estrecha relación con las  causas que originaron la
expedición del Decreto 1837 de 2002.  En efecto,  en el Decreto 1837 de 2002,
se expone como una de las causas de la declaración de conmoción, la
multiplicación de la actividad de las organizaciones armadas  ilegales en la
comisión de delitos de lesa humanidad junto con la amenaza a las autoridades
políticas  regionales, causa ésta que, en concepto de este Despacho,
justificaba por  si sola la declaración del estado de conmoción y en el Decreto
1838 se establece que es necesario –proveer en forma inmediata recursos a
las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades  del Estado que deben
intervenir para conjurar los actos que han perturbado el ordene público  e
impedir que se extiendan sus efectos”, razón por la que se decretó el
impuesto a la seguridad democrática.”
No obstante lo dicho en
precedencia, precisa el jefe del Ministerio Público que  en concepto No. 3017
del 19 de septiembre de 2002, solicitó a la  Corte Constitucional condicionar
la declaración de exequibilidad del  decreto que creó el impuesto a la
seguridad democrática como la del decreto  que  lo modificó, a la creación por
parte del Gobierno Nacional de un
fondo
especial al que se debían destinar los recursos que se recauden  por concepto
de dicho gravamen.
En consecuencia,
para la vista fiscal, la modificación al presupuesto que se realiza a través
del Decreto 1959, también ha debido referirse a la creación de dicho fondo,
modificando así el presupuesto de rentas, uno de cuyos componentes son,
precisamente, los fondos especiales previstos en el artículo 11, literal a)
del  Decreto 111 de 1996.
V.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.
Competencia
Esta Corporación es
competente para revisar la constitucionalidad del presente decreto legislativo,
de conformidad con lo previsto en los artículos 214 numeral 6º y 241 numeral 7º
de la Constitución Política, como quiera que fue expedido en ejercicio de las
facultades previstas en el artículo 213 de la Constitución y en desarrollo del
Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, que declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional.
2.      Examen
sobre la constitucionalidad del Decreto 1959 de 2002
Mediante Decreto
1837 de agosto 11 de 2002 el Presidente de la República declaró el estado de
conmoción interior de que trata el artículo 213 de la Constitución, en todo el
territorio nacional. A su vez, mediante Decreto Legislativo 1838 de 2002, se
creó “... un impuesto especial destinado a atender los gastos del presupuesto
General de la Nación necesarios para preservar la Seguridad Democrática”. A
través del Decreto 1959 de 2002 se adiciona el presupuesto General de la Nación
para la vigencia de 2002, con el propósito de incorporar en él, tanto las
rentas derivadas del mencionado impuesto que se recaudarán en el presente año,
como los gastos que se atenderán con cargo a las mismas. Del mismo modo, se
dispone que las autoridades competentes autorizarán la asunción, para este año,
de obligaciones que afecten la vigencia futura del 2003, hasta por el saldo del
monto de los recursos provenientes del impuesto.
En ese contexto
procede la Corte al análisis sobre la constitucionalidad del Decreto 1959 de
2002.
2.1.   Examen
formal
El decreto
legislativo examinado cumple con los requisitos formales previstos en los
artículos 213 y 214 de la Constitución, por cuanto fue expedido en desarrollo
del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002, mediante el cual se
declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional; lleva
la firma del señor Presidente de la República y de todos sus Ministros y fue
expedido el día 30 de agosto de 2002, es decir, dentro del término de vigencia
del estado de conmoción interior.
En la medida en que
el Decreto 1959 de 2002 tiene un alcance complementario en relación con el
Decreto 1838 de 2002, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció esta
Corporación, su relación de conexidad con los motivos que sirvieron de base
para la declaración del estado de conmoción interior está estrechamente ligada
a la de ese decreto, y en su motivación se limita a agregar que, como quiera
que en desarrollo del estado de conmoción interior se han creado nuevas rentas
y que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las fuerzas
militares y de policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir
con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir
la extensión de sus efectos, se requiere adicionar el Presupuesto General de la
Nación para 2002.
De este modo, estima
la Corte que se encuentran satisfechos los requisitos de forma previstos en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994 para la expedición de los decretos
legislativos que se dicten en desarrollo de las facultades de los estados de
excepción.
2.2.   Examen
material
El estudio sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo de
las facultades previstas en la Constitución para el estado de conmoción
interior comporta un examen acerca de su relación de conexidad directa y
específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del respectivo
estado de excepción. Adicionalmente, es necesario verificar que tales decretos
sean compatibles con los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad
previstos en los artículos 10, 11 y 13 de la Ley 137 de 1994.
Sin embargo, como ya
se anotó, ese análisis, en relación con la creación del impuesto y la
destinación de los recursos por él generados al objetivo de conjurar la crisis
e impedir la extensión de sus efectos, en lo esencial, se cumplió cuando la
Corte realizó el control sobre la constitucionalidad del Decreto 1838 de 2002,
por medio del cual se creó el impuesto a cuya incorporación en el presupuesto
General de la Nación atiende la norma que ahora estudia la Corte.
En efecto, mediante
Sentencia C-876 de 2002 la Corte encontró que “... el establecimiento de un
impuesto destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación
necesarios para preservar la seguridad democrática es una consecuencia directa
de la declaratoria del estado de conmoción interior y que la medida responde de
manera concreta y específica a la necesidad de asegurar el financiamiento de la
fuerza pública y de las demás entidades del Estado que deben intervenir, de
conformidad con las determinaciones que adopte el Gobierno para lograr el
restablecimiento del orden público.”
Ahora se trata de
incorporar esos recursos al Presupuesto General de la Nación a efectos de que
puedan ser ejecutados por las distintas entidades llamadas a participar en el
proceso de recuperación del orden público, y corresponde a la Corte verificar
si tal incorporación es congruente con los motivos que sirvieron de fundamento
a la declaratoria del estado de conmoción interior y con las finalidades para
las cuales se justificó la creación del impuesto especial, expresadas en los
decretos 1837 y 1838 de 2002.
Para el efecto, la
Corte se referirá, en primer lugar, a la modificación del presupuesto General
de la Nación en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, y en
ese contexto, al principio de subsidiariedad predicable de las medidas que se
adopten en desarrollo  de las mismas,  para examinar luego, en concreto, las
disposiciones del decreto legislativo que contemplan las modificaciones al
presupuesto.
2.2.2.  La modificación al presupuesto de rentas y
gastos
De
acuerdo con el literal ll) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, durante el
estado de conmoción interior el Gobierno tendrá la facultad de modificar el
Presupuesto General de la Nación. A su vez, el artículo 83 del estatuto
orgánico del presupuesto, que corresponde a los artículos 69 de la Ley 38 de
1989 y 36 de la Ley 179 de 1994, tal como fueron compilados por el Decreto 111
de 1996, dispone que corresponde al propio Gobierno señalar los términos en los
que se efectuarán los créditos
adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a
atender gastos ocasionados por los estados de excepción. Agrega esta
disposición que, en tales eventos, la fuente de gasto público será el decreto
que declare el estado de excepción respectivo.
La jurisprudencia de
esta Corporación, de manera reiterada ha señalado  que el Gobierno tiene
competencia para modificar el Presupuesto General de la Nación durante los
Estados de Excepción, “... siempre y cuando la modificación presupuestal tenga
conexidad directa en su forma y contenido con los supuestos fácticos que dieron
origen a su declaración.”[1]
Ahora bien, en los
términos de las normas estatutarias y orgánicas que se acaban de citar, las
modificaciones que se introduzcan al Presupuesto General de la Nación pueden
ser, o traslados, o créditos adicionales.
Se presenta un
traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del
mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o más
partidas. En este evento se presenta, por una parte, un crédito por virtud del
cual se incorpora o adiciona una partida de gasto, y, por otra, un
contracrédito que disminuye una de las partidas originales del presupuesto.
Sobre este
particular, la Corte, en Sentencia C-206 de 1993, expresó:
“En el traslado
presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre
diferentes secciones (entidades públicas) o  entre numerales de una misma
sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con
la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos  en la ley de
apropiaciones.
Con el empleo de esta
figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto, sino
que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente apropiados a
otros que no  lo fueron o cuya apropiación es insuficiente para cubrir los
compromisos asumidos.”
Por su parte, los
créditos adicionales son “... aquellas apropiaciones que se abren en el curso
de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del
Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste” [2]. Estas adiciones
comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se
incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de bonos o
de nuevos impuestos.
Cuando en los
estados de excepción se decreta un traslado presupuestal, la medida busca
cambiar la destinación de una partidas para disponer de esos recursos para los
fines propios de la respectiva situación excepcional. En tal caso el examen de
constitucionalidad del correspondiente decreto legislativo debe referirse a la
conexidad del traslado con la situación que motivó la declaratoria del estado
de excepción, así como a la necesidad y la proporcionalidad de la medida,
examen que comprende tanto el estudio de la nueva destinación de los recursos,
como el análisis de la manera como se afectan las partidas que se disminuyen.[3] Ello es así porque en
el mismo decreto que dispone el traslado se decide sobre la fuente, en este caso
interna, de los recursos y se fija su destinación, sin que tales materias hayan
sido objeto de una previa determinación por el legislador excepcional.
En el caso de los
créditos adicionales que se producen en ejercicio de las facultades de los
estados de excepción, en principio, la fuente de los recursos debe estar
previamente determinada, y si lo fue a través de un decreto legislativo, el
mismo debe haber sido objeto del control automático de constitucionalidad por
la Corte.
Es lo que acontece
en el presente caso. El decreto sub examine incorpora  al Presupuesto
General de la Nación, como crédito adicional, los recursos provenientes del
impuesto especial creado mediante Decreto Legislativo 1838 de 2002. Como sobre
la conexidad de tal impuesto con los motivos que generaron la declaratoria del
estado de conmoción interior, su finalidad, la necesidad de decretarlo y la
proporcionalidad de la medida, así como sobre la destinación de los recursos
que en ella se originen a  los fines del Estado de Conmoción decretado por el
Gobierno, ya se pronunció la Corte, en este caso, sobre esas materias y en esta
aproximación general al decreto de adición presupuestal, habrá de remitirse a
la consideraciones que se realizaron en la Sentencia C-876 de 2002.
Procede, por
consiguiente, la Corte, a estudiar el decreto legislativo desde la perspectiva
del principio de subsidiariedad y al examen en concreto, de las adiciones al
Presupuesto General de la Nación previstas en el Decreto 1959 de 2002.
2.2.2.  El principio de subsidiariedad
De acuerdo con el
principio de legalidad del presupuesto, no se puede percibir una renta o
efectuar un gasto que no se encuentren incorporados en el presupuesto, cuya
expedición o modificación corresponde al Congreso de la República. Tal como se
ha señalado, en los estados de excepción es viable que las modificaciones al
presupuesto se hagan por el ejecutivo, mediante decreto legislativo, siempre y
cuando en ello exista una relación de conexidad con las causas que dieron
origen al respectivo estado de excepción, relación que comprende la
subsidiariedad de la medida, esto es, que la finalidad que persigue no pueda
ser obtenida acudiendo a los mecanismos ordinarios.
En este caso, la
incorporación de los recursos provenientes del impuesto especial creado
mediante Decreto 1838 de 2002 al presupuesto debía hacerse de manera urgente,
sin que, a juicio del Gobierno, fuese posible acudir al trámite ordinario de
una modificación del presupuesto por el Congreso de la República, debido a la
necesidad de que las entidades destinatarias de los recursos puedan, de manera
inmediata, empezar a usarlos con el objetivo de superar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos, al paso que el trámite en
el Congreso de la República podría tomar varios meses.
Encuentra la Corte que la justificación presentada
por el Gobierno para acudir al mecanismo de excepción es razonable, habida
consideración de que sin la incorporación de los recursos al presupuesto, no
puede darse curso a las acciones para las que los mismos se han previsto en
orden a conjurar una situación de orden público que de acuerdo con el Gobierno
requiere atención inmediata.
2.2.3.  El análisis específico de las disposiciones
del Decreto 1959 de 2002
El Decreto 1959 de
2002 consta de tres artículos, aparte del que establece su vigencia. En el
primero, se dispone adicionar los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital para la vigencia de 2002, con la suma estimada de recaudo del
impuesto especial creado por el Decreto 1838 de 2002, por un valor de
$579.146.000.000.oo. En el segundo artículo, idéntica suma se adiciona al
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, para la misma vigencia,
distribuida entre las secciones presupuestales que corresponden a los
Ministerios del Interior, de Hacienda y de Crédito Público y de Defensa
Nacional, y a la Policía Nacional. Finalmente, el artículo tercero, dispone que
las autoridades competentes autorizarán, para la vigencia presupuestal de 2002
la asunción de obligaciones que afecten la vigencia futura del año 2003, hasta
por el saldo de los recursos provenientes del impuesto para preservar la
seguridad democrática.
De manera general se
aprecia que la adición del presupuesto de rentas y de gastos es una condición
para que los recursos generados por el impuesto especial al patrimonio puedan
ejecutarse por las entidades que deben intervenir en las actividades que
disponga el Gobierno para conjurar los actos que perturban el orden público e
impedir la extensión de sus efectos. Sobre ese particular la Corte, en
Sentencia C-206 de 1993, refiriéndose a las previsiones del artículo 69 de la
Ley 38 de 1989, señaló que si bien, por una parte, se dispone la viabilidad de
abrir créditos adicionales por el Gobierno o realizar traslados presupuestales
destinados a asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoción interior,
para los cuales no se hubiese incluido apropiación en el presupuesto, de tal
posibilidad se desprende que, aún bajo los estados de conmoción, “... no puede
haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el ejecutivo, por fuera del
presupuesto.”[4]
A través de la
modificación del Presupuesto, el gobierno procura, entonces, tanto a la
incorporación de las rentas como a la fijación de los gastos, para los cuales
de manera general se habían previsto aquellas. Pero es claro que en ambos casos
la medida de incorporación tiene un alcance apenas instrumental, por cuanto la
renta estaba previamente decretada y la fijación de los gastos no puede hacerse
sino con estricta sujeción a las finalidades previstas en el decreto mediante
el cual se declaró la conmoción, y que de acuerdo con el artículo 83 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, les sirve de fuente.
La modificación del
presupuesto obedece una necesidad lógica, puesto que habiéndose creado el
impuesto y siendo imprescindible para la ejecución de los recursos su inclusión
en el presupuesto, tal incorporación deviene imperativa.
Debe tenerse en
cuenta, adicionalmente, en este caso, que en el decreto por medio del cual se
declaró el estado de conmoción y, luego, en el decreto que creó el impuesto
especial sobre el patrimonio, se señaló que se consideraba necesario adicionar
el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 2002 por cuanto los
recursos apropiados para las distintas entidades que deben intervenir para
conjurar las causas de la perturbación y prevenir la extensión de sus efectos
“... no son suficientes para sufragar los gastos que demanda el Estado de
Conmoción Interior...”[5]
De hecho, el impuesto especial fue concebido para la atención de “... los
gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la
Seguridad Democrática.”[6]
Resulta claro,
entonces, que en concepto del Gobierno la atención de la situación que condujo
a  la declaratoria del estado de conmoción interior requiere de la acción
conjunta de varias entidades del Estado, obrando cada una en el ámbito de sus
competencias y según sus disponibilidades presupuestales. Y que para el efecto
era necesario adicionar en el presupuesto de cada una, los recursos que
previsiblemente requieren para asumir las responsabilidades que se derivan del
estado de excepción declarado, bien sea para la atención de nuevos frentes de acción
o para el incremento de las tareas que habían venido desarrollando en esos
campos, o para mantener y fortalecer la capacidad operativa de la fuerza
pública.
La incorporación de
esos recursos al Presupuesto General de la Nación, es, adicionalmente, como lo
señala el señor Procurador General de la Nación en su concepto, un mecanismo
que permite que se cumplan las  finalidades propias del presupuesto, cuales son
las de servir de instrumento para el cumplimiento de los planes y programas
estatales y permitir que se ejerza el control político y fiscal sobre la
recaudación de los recursos y su destinación al fin perseguido.
2.2.3.1.      La destinación de las partidas
Así, en general, los
recursos se destinan de la siguiente manera: [7]
-        Al
Ministerio del Interior, $16 mil millones para “... los programas de protección
de personas que se encuentran en situación de riesgo por causas relacionadas
por la violencia política o con el conflicto armado interno dentro de las que
se incluyen los representantes de la democracia regional tales como
gobernadores, alcaldes, diputados concejales y sus colaboradores.”
Esta partida resulta
congruente con la motivación del Decreto 1837 de 2002, en la cual se expresó
que entre los factores de grave perturbación del orden público se encontraba el
incremento en la actividad de grupos criminales en delitos tales como masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción
de pueblos indefensos, así como en los ataques y amenazas a los legítimos
representantes de la democracia regional, los gobernadores, los alcaldes,
diputados y concejales y sus colaboradores. La Corte en la Sentencia C-802 de
2002 estableció que tales hechos se encontraban acreditados y avaló la
valoración realizada por el gobierno en torno a la capacidad de los mismos para
generar una grave perturbación del orden público.
-        Al Ministerio de Defensa Nacional,
en funcionamiento, un total de $290.451 millones, discriminados en gastos de
personal, $8.617 millones, que “... corresponden a las remuneraciones del
personal de soldados profesionales, suboficiales y oficiales requeridos para la
puesta en marcha de dos brigadas móviles que se activan a partir del mes de
octubre”; transferencias, $5.000 millones, “... para el plan de desmovilización
de agentes generadores de violencia” y gastos generales, $276.834 millones, con
la finalidad  de mantener en términos reales las apropiaciones del año 2001 y
con ello garantizar la adquisición de las mismas cantidades de bienes y
servicios requeridos por las fuerzas en el año 2001, especialmente en lo
referente a combustibles, municiones y dotaciones de soldados; adquirir las
dotaciones, material de intendencia y munición de los 10.000 soldados regulares
nuevos; adquisición de repuestos y mantenimiento de las aeronaves de las tres
fuerzas, con el fin de elevar los niveles de alistamiento que las nuevas
circunstancias de orden público requieren; el fortalecimiento de la lucha
contra el secuestro, recursos que se invertirán en la adquisición de equipos de
comunicaciones e inteligencia.
-        Para inversión en el Ministerio de
Defensa se destinan $205.775 millones, para la construcción de las
instalaciones y la dotación de los batallones de alta montaña (Farallones y
Chiscas) y los alojamientos para las brigadas móviles que se crean en
desarrollo del programa de fortalecimiento de la Fuerza pública; para
fortalecer el programa de mantenimiento mayor de armamento y de las aeronaves
de las fuerzas militares, para alcanzar los niveles de alistamiento requeridos
en las actuales circunstancias de orden público; para la adquisición de
material de guerra, equipos de comunicaciones, equipo de transporte, equipos de
movilidad táctica y munición entre otros.
-           A la
Policía Nacional, en el presupuesto de funcionamiento, se destinan  $52.260
millones, con el objeto de atender, en gastos de personal, las
remuneraciones por efecto de la incorporación anticipada de 5,000 alumnos que
han de fortalecer el pie de fuerza dentro del programa de 10,000 carabineros; y
en gastos generales, la necesidad de mantener en términos reales las
apropiaciones del año 2001 y con ello garantizar la adquisición de las mismas
cantidades de bienes y servicios requeridos por las Policía en el año 2001,
especialmente en lo referente a combustibles, municiones y dotaciones del
personal uniformado. Así mismo, con esos recursos se atenderá la adquisición de
el material de intendencia y munición de los 10.000 carabineros nuevos que se
incorporan.
-        En el presupuesto de inversión de
la Policía Nacional se adicionan recursos para la adquisición y mantenimiento
de equipos de armamento, de comunicaciones, de transporte, así como para el
fortalecimiento de los grupos especiales.
Observa la
Corte que los recursos asignados al Ministerio de Defensa Nacional y a la
Policía Nacional responden a la necesidad, manifestada por el Gobierno y
avalada por la Corte en la Sentencia C-876 de 2002, de asegurar una adición
presupuestal para el año 2002, con el propósito de  desarrollar, por una parte,
un “Plan de Choque”  que permita enfrentar de manera adecuada el incremento
registrado en la actividad de los grupos al margen de la ley, y por otra,
asegurar el normal funcionamiento de las fuerzas armadas en lo que resta del
año.
Sobre la
destinación de los recursos a esos fines, la Corte, en la sentencia C-876 de
2002 expresó que los considerandos de los Decretos 1837 y 1838 resultan
suficientemente explícitos sobre la necesidad de establecer un impuesto
destinado a financiar los Gastos del Presupuesto General de la Nación
necesarios para la preservación de la seguridad democrática.
Como
presupuesto para el examen de constitucionalidad de la creación del impuesto
especial, la Corte se pronunció sobre la destinación prevista para los
recursos, que es la que se concreta con la asignación de las partidas que ahora
son objeto de revisión, y en particular expresó que “[p]ara la Corte es claro
que la respuesta a la acción de los grupos armados que amenazan la
institucionalidad en las actuales circunstancias implica la utilización de
todos los recursos necesarios para contrarrestar el accionar desestabilizador
de sus actividades terroristas, dentro de los que se cuentan tanto los nuevos
recursos requeridos para desarrollar el plan de choque que se ha concebido por
las autoridades Militares y de Policía, como de los recursos previstos antes de
dicho plan y que eran de por si insuficientes.”
-        En el
presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se
incluyen $5 mil millones para ampliar el apoyo de fiscales, procuradores
especiales, defensores de oficio, de Policía Judicial, y de Defensoría del
Pueblo para garantizar los derechos de los procesados así como el respeto a los
derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario.
Se precisa que “[s]e programan estos
recursos en el Ministerio de Hacienda de modo que una vez evaluadas las
necesidades particulares de cada una de las entidades antes citadas, se proceda
por parte del Ministerio a efectuar la correspondiente distribución de recursos
e incorporarlos en los presupuestos respectivos.”
Considera del caso anotar la Corte que si
bien al Ministerio de Hacienda no le corresponde la ejecución de recursos en
las actividades tendientes a la recuperación del orden público, la asignación
de una partida en el presupuesto de funcionamiento de esa entidad se justifica
por la necesidad de permitir cierta flexibilidad en la distribución de unos
recursos cuya ejecución final estará a cargo de la Fiscalía, la Procuraduría,
las autoridades de policía judicial y la Defensoría del Pueblo, pero sin que,
en principio, sea posible cuantificar de manera precisa en qué proporción, dado
que ello va a depender del incremento que en la actividad de cada una de las
respectivas entidades se presente como consecuencia del desarrollo de los
programas que se pongan en marcha dentro del estado de conmoción interior.
A este respecto cabe anotar que de acuerdo
con el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto “los créditos adicionales y traslados al Presupuesto
General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de
excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale”, y
que tal como lo ha sostenido la Corte, “[a]l regular mediante ley
orgánica la ejecución presupuestal, el legislativo goza de un amplio margen de
discrecionalidad, pues las normas constitucionales relativas a esta fase
presupuestal no desarrollan con amplitud el tema.”[8]
Debe tenerse en cuenta que una vez
incorporados en el presupuesto del Ministerio de Hacienda los recursos, su
asignación a las entidades ejecutoras se hará en la forma en la que el Gobierno
determine, sin que con ello se afecten los principios de legalidad y de especialidad
del gasto, por cuanto, al fijar la destinación específica, el Gobierno no
estaría haciendo un crédito adicional, puesto que no se modifica el presupuesto
de rentas, ni tampoco, en estricto sentido, un traslado, por cuanto no hay
cambio en la destinación de las partidas, que desde el principio, se han
previsto para atender unos gastos, no en el Ministerio de Hacienda, sino en la
Fiscalía, la Procuraduría, la Defensoría y las entidades que desempeñen labores
de policía judicial. Desde la perspectiva del gasto, debe tenerse en cuenta
que, las partidas previstas en el presupuesto del Ministerio de Hacienda están,
en realidad, destinadas a incrementar partidas ya existentes en las entidades
ejecutoras, que ya han sido, por consiguiente, aprobadas mediante ley, pero que
requieren adicionarse para atender el mayor volumen de operaciones derivado del
estado de Conmoción interior. [9]
La necesidad, implícita en las partidas
asignadas al Ministerio de Hacienda, de que para su ejecución las mismas sean
transferidas a otras entidades, no comporta modificación como tal del
presupuesto sino que se refiere a la fase de ejecución del mismo. Por
consiguiente, tal operación no está sujeta a reserva de ley y por lo mismo no
requiere tramitarse mediante un nuevo decreto legislativo. Sin embargo, en la
medida en que no está prevista la manera como tal transferencia habrá de
llevarse a cabo, precisa la Corte que ella, en desarrollo de las disposiciones
constitucionales y legales, tanto en materia de presupuesto como de estados de
excepción, debe efectuarse por el gobierno, con estricta sujeción a los
criterios de gasto que se enunciaron como presupuesto para la creación del
impuesto especial para la seguridad democrática y únicamente en la medida en
que cada una de las entidades destinatarias lo requiera como consecuencia del
incremento en su actividad atribuible a los programas que se desarrollen dentro
del estado de conmoción interior.
Observa la Corte que el análisis que se ha
cumplido en los apartados anteriores permite apreciar que existe una clara
relación de conexidad entre la asignación de las partidas que se hace en el
Decreto bajo examen y, por un lado, las finalidades para las cuales fue creado
el impuesto especial para la seguridad democrática, y, por otro, los motivos
invocados por el Gobierno en el Decreto que declaró el estado de conmoción
interior.
A partir de las anteriores consideraciones
concluye la Corte que la modificación del Presupuesto General de la Nación
realizada por el Gobierno mediante Decreto 1959 de 2002 se ajusta a la
Constitución, en cuanto que (i) incorpora al presupuesto de rentas y de
recursos de capital los recursos provenientes del impuesto especial creado
mediante Decreto 1838 de 2002, cuyo contenido ya fue declarado exequible por la
Corte; (ii) su trámite mediante decreto legislativo se justifica por la
necesidad de permitir que las distintas entidades estatales emprendan de manera
inmediata las acciones para las cuales se generaron los recursos y (iii) su
distribución entre las distintas entidades del Estado se hizo en consonancia
con las necesidades puestas de presente en el Decreto 1837 de 2002 por medio
del cual se declaró el Estado de Conmoción Interior y que fueron señaladas
también como justificación para el impuesto especial creado mediante Decreto
1838 de 2002.
Estima necesario precisar la Corte que, de acuerdo
con el artículo 213 de la Constitución, mediante la declaración del estado de
conmoción interior, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias
para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos. Así, no obstante que de manera general se ha establecido que la
asignación de las partidas en el presupuesto de gastos que se hace en el
decreto sub examine está en consonancia con la motivación del Decreto
que declaró el estado de conmoción interior y con las razones que se
esgrimieron para la creación del impuesto especial destinado a atender los gastos
del Presupuesto General de la Nación para preservar la Seguridad Democrática,
resulta claro que en la especificación del detalle del gasto en cada una de las
entidades y en la ejecución del mismo habrá de preservarse el mismo criterio,
sin que en ningún momento pueda el gobierno variar o desconocer la destinación
específica del gasto razón por la cual la Corte declarará la constitucionalidad
del artículo 2º del Decreto 1959 de 2002 bajo el entendido de que  los gastos
deberán  estar  directa y específicamente  encaminados a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, en los términos  a que
se ha hecho referencia.
2.2.3.2.       La previsión sobre vigencias
futuras
Finalmente, debe referirse la Corte a la
previsión del artículo 3 del Decreto 1959 de 2002, conforme a la cual las
autoridades competentes autorizarán, para la vigencia presupuestal de 2002 la
asunción de obligaciones que afecten la vigencia futura del año 2003, hasta por
el saldo de los recursos provenientes del impuesto para preservar la seguridad
democrática.
La Constitución, en su artículo 352,
defirió en el Congreso de la República, bajo reserva de ley orgánica, la
regulación de la fase de ejecución del presupuesto. De conformidad con los
artículos 23 y 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, corresponde al Consejo
Superior de Política Fiscal –CONFIS- y la Dirección General del Presupuesto
Nacional autorizar los gastos que planeen realizar las entidades del Estado con
cargo a vigencias futuras. Para tales eventos se requiere que el recaudo de los
recursos que sirven de base para la ejecución anticipada sea previsible y que
el cálculo de los mismos sea incluido en el presupuesto de rentas de las
respectivas vigencias fiscales.
En el presente caso, dado que mediante Decreto 1949 de 2002 se difirió
parcialmente el recaudo del impuesto para la seguridad democrática hasta el año
2003, pero los gastos que deben atenderse con cargo al mismo deben empezar a
ejecutarse de manera inmediata, la disposición sub examine dispuso que,
en lo de su competencia, el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS- y la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional, autorizaran a las entidades
ejecutoras en la actual vigencia, la asunción de obligaciones que afecten la
vigencia futura del año 2003, hasta por el saldo del monto de los recursos
provenientes del impuesto para  preservar la seguridad democrática, lo cual
resulta congruente con las consideraciones que condujeron a la declaratoria del
estado de conmoción interior, porque permite atender de manera inmediata, con
cargo a los recursos que habrán de recaudarse el próximo año, los
requerimientos urgentes para conjurar la perturbación del orden público y
prevenir la extensión de sus efectos.
Como resultado del
análisis precedente, el Decreto 1959 de 2002 objeto de revisión  será declarado
exequible. Sin embargo, en armonía con lo dispuesto en la Sentencia C-876 de
2002 y en los apartes pertinentes de esta providencia, la exequibilidad del
artículo 2º del Decreto en revisión, que dispone la adición de las partidas de
gasto, se condicionará al entendido de que en su destinación específica los
gastos debe estar encaminados exclusivamente a conjurar las causas de la
perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus efectos.
VI.   DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.     Declarar
la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1º, 3º y 4º del Decreto Legislativo 1959 de
2002, “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2002”.
Segundo.    Declarar
la EXEQUIBILIDAD del artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002, en el
entendido de que los gastos deberán estar directa y específicamente encaminados
a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus
efectos, en los términos de la parte motiva de esta sentencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, remítase, publíquese y cúmplase,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-947/02
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN CONMOCION INTERIOR-Límites en modificación (Salvamento de
voto)
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN CONMOCION INTERIOR-Adición presentada al Congreso por normal
funcionamiento (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN
CONMOCION INTERIOR-Asignación
concreta (Salvamento de voto)
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte
salvo el voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-947 de 6 de
noviembre de 2002, por las razones que a continuación se expresan:
1ª. Mediante la sentencia aludida se
declara la exequibilidad de los artículos 1º, 3º y 4º del Decreto Legislativo
No. 1959 de 2002, “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación
para la vigencia Fiscal de 2002” y en cuanto al artículo 2º de dicho decreto,
se declara su exequibilidad condicionada a que los gastos allí contemplados se
realicen de tal manera que se encaminen “directa y específicamente” a conjurar
las causas de la perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus
efectos.
2ª. En primer término queda claro que el
Decreto Legislativo No. 1959 de 30 de agosto de 2002, se dictó por el
Presidente de la República luego de declarada la Conmoción Interior en todo el
territorio nacional por el Decreto 1837 del presente año, e invoca para
dictarlo, además el artículo 38 literal ll) de la Ley 137 de 1994, Estatutaria
de los Estados de Excepción.
3º. A este efecto conviene precisar que el
decreto objeto de control por la Corte Constitucional en esta ocasión, se
encuentra destinado a incluir, adicionándolo en el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital dineros provenientes del impuesto al patrimonio creado por
el Decreto Legislativo No. 1838 de 2002, así como a adicionar en ese punto el
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal del año 2002.
Como queda visto, entonces el Decreto
Legislativo No. 1959 de 30 de agosto de 2002, no podría tener existencia sino
hubiere sido dictado antes el Decreto Legislativo No. 1838 de 11 de agosto del
mismo año.  Por ello en el concepto rendido en el examen de constitucionalidad
de este último el señor Procurador General de la Nación se refirió a ambos
decretos, como quiera que aunque son distintos existe entre ellos una íntima
conexión.
Siendo ello así, es claro para el suscrito
magistrado que el Decreto Legislativo No. 1959 es apenas el instrumento para
introducir modificaciones al Presupuesto General de la Nación por la existencia
de una crisis fiscal que el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público
manifestó a la Corte Constitucional y al Senado de la República haber
encontrado al analizar el estado actual de las finanzas públicas, en sesiones de
esas dos corporaciones en la mañana y en la tarde del 10 de septiembre del año
en curso. Por lo cual salvé mi voto respecto de la constitucionalidad del
Decreto Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de 2002, que se declaró exequible
mediante Sentencia C-876 de 16 de octubre de 2002.
En ese aspecto se expresó entonces y hoy se
reitera que:
“El señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el 10 de septiembre de 2002, como consta en el acta No. 54, expresó
ante la Sala Plena de la Corte Constitucional que examinada la situación fiscal
del país ella es grave y que ello obedece a problemas estructurales, acentuados
durante la presente vigencia y que amenazan con agudizarse en el año 2003.
Afirmó que el Gobierno Nacional sólo tiene recursos para atender un 50% del
total de gastos, circunstancia que ha determinado la acumulación de la deuda
pública, por lo que se hace necesario la reducción de tales gastos. Observó que
existe una situación de restricción de crédito internacional a Latinoamérica y
una prima de riesgo alto para estos países que dificulta la consecución de
recursos. Indicó que la economía nacional no ha crecido como se esperaba según
lo había previsto el Gobierno inmediatamente anterior. Agregó que el
presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 se calculó en 6.27 billones de
pesos, una parte financiada con recursos de crédito (2.7 billones) y otra parte
equivalente a 6 billones calculada sobre la base de colocación de bonos en un
monto superior del que realmente se puede conseguir, lo que indica la existencia
de un déficit que hace que el presupuesto resulte desbalanceado, como también
lo fue el calculado para el año 2002.  Informó que los gastos de funcionamiento
de las Fuerzas Militares se calcularon para el año 2002 en 600 millones de
pesos, pero que para atenderlos a la fecha no existen recursos, lo cual se
agravará para el año 2003 pues esos gastos se proyectaron en 800. 000 millones
de pesos, pero no se previeron recursos suficientes para atenderlos.  Esa
circunstancia determinó que se efectuara una adición presupuestal de 2.8
billones de pesos para cubrir algunos gastos indispensables no sólo de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sino también del Seguro Social y del
sector eléctrico. Por esa razón, a juicio del Ministro según lo manifestado por
él uno de los pilares de la política fiscal para enfrentar esa situación es la
creación del impuesto de seguridad democrática.
“En la misma fecha, en la sesión plenaria
del Senado de la República el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público le
informó a esa Corporación sobre su presencia en la Corte Constitucional en la
mañana de ese día, y le manifestó al Senado que el Gobierno tiene “pleno
convencimiento y esperanza” en que la Corte Constitucional “va a encontrar este
decreto de conmoción como algo muy valido”, pues a los magistrados les explicó
“el origen del desfinanciamiento que teníamos para el año 2002 y 2003”, por lo
que, en su opinión “la Corte Constitucional va a encontrar esta situación como
legal” y le dará “un apoyo positivo a la conmoción”.
“Como se ve, el
Decreto Legislativo No. 1838 de 2002, creó un impuesto supuestamente necesario
para atender nuevos y urgentes gastos para la preservación y restablecimiento
del orden público, cuando, en realidad, lo que pretendía era solucionar una
crisis fiscal, asunto este ajeno al Estado de Conmoción Interior declarado en
toda la República y que no puede, en consecuencia, ser objeto de un Decreto
Legislativo pues son otros los mecanismos constitucionales para ello”.
4. Si bien es verdad que el artículo 38 literal ll) de
la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción faculta al Gobierno
para modificar el Presupuesto General de la Nación durante la vigencia del
Estado de Conmoción Interior, ello no significa que de esa facultad pueda
hacerse uso por el Presidente de la República siempre que hubiere sido
declarada la Conmoción Interior.
En efecto el artículo 9º de la Ley 137 de 1994, de
manera expresa dispone que las facultades que en virtud de la declaración de
conmoción interior se le confieren al Gobierno Nacional, sólo pueden ser
utilizadas “cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad,
proporcionalidad, motivación de incompatibilidad” y se den las condiciones
previstas en la Constitución y la Ley Estatutaria mencionada.
Ello significa entonces que estando reunido el
Congreso de la República, recientemente instalado para el período
constitucional en curso, la adición al Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2002 a la cual se refiere el Decreto Legislativo No. 1959 de
30 de agosto de 2002, ha debido presentarse a la discusión y aprobación por el
Congreso de la República, pues el funcionamiento normal de las ramas del poder
público no se interrumpe durante los Estados de Excepción.
En la misma dirección y con respecto al Decreto
Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de 2002, expresé en el salvamento de voto
a la Sentencia C-876 de 16 de octubre del presente año y, por cuanto en lo
pertinente resulta aplicable al análisis del Decreto Legislativo No. 1959 de 30
de agosto pasado, lo que sigue:
“A esa
circunstancia, ha de agregarse que apenas iniciado el período presidencial
constitucional, con un Congreso recientemente instalado y estando en discusión
el presupuesto para el año 2003 y siendo posible, además que por él se
autorizara una adición presupuestal, se prefirió optar por el camino equivocado
de expedir un Decreto Legislativo para la creación de un impuesto sin que
existan, a mi juicio facultades para ello, sino una desviación de las
atribuciones que al Presidente de la República le confiere el artículo 213 de
la Carta.  Es más, si se llegara a la discutible conclusión de que el Congreso
no fuera la vía constitucional para ese propósito y se dieran las
circunstancias de emergencia que lo justificaran, lo que no resulta oportuno
juzgar ahora, eventualmente podría haberse acudido a una discutible declaración
de emergencia económica.  Pero lo que resulta francamente violatorio de la
Constitución Política es que para la creación de este impuesto se utilice la
declaración de conmoción interior como justificación para intentar remediar una
crisis fiscal, como paladinamente se admitió nada menos que ante la Corte
Constitucional y ante el Senado de la República por el señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público”.
No es suficiente sustento jurídico constitucional para la expedición
del Decreto Legislativo No. 1959 de 2002, afirmar, como se hace por el señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público en su intervención en este proceso que
no puede someterse al trámite normal de un proyecto de ley la modificación al
Presupuesto General de la Nación de que se trata, por cuanto, según su
afirmación, ello implica “necesariamente tramitar dos proyectos de ley, uno
encaminado a tener una fuente cierta de recursos y el otro, encaminado a
realizar la correspondiente adición y modificación de la Ley Anual de
Presupuesto”, pues ello resulta “un trámite demorado y es necesario fortalecer
lo más pronto posible la Fuerza Pública y las demás entidades del Estado que
deben intervenir en la lucha contra las bandas criminales”.
Aceptado ese
argumento, es tanto como considerar que por los trámites parlamentarios a que
se encuentra sujeta cualquier ley, cuando sea urgente, no debe someterse a
consideración del Congreso de la República.  Así, puede abrirse paso
peligrosamente la decapitación de este último para sustituirlo por una
monocracia autoritaria que reemplace la democracia representativa y
participativa para la expedición de las leyes.
5. Por otra parte el
Decreto Legislativo No. 1959 de 30 de agosto de 2002, objeto de control en este
caso por la Corte Constitucional incluye en su artículo 2º unas partidas
globales asignadas para gastos al Ministerio del Interior y al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público por las sumas $16 mil y $5 mil millones de pesos
respectivamente, que permitirían luego asignarlas, sin control, para atender
cualquier gasto.
Es tal la gravedad
de la inclusión de esas partidas globales que en la prueba allegada al proceso
por el Ministerio de Defensa Nacional, se intenta entonces dar una explicación
y se afirma que los $16 mil millones de pesos asignados al Ministerio del
Interior serán destinados a la protección de personas que se encuentren en
situación de riesgo por causas relacionadas con la violencia política o con el
conflicto armado interno, lo que ciertamente no se dice en el Decreto y podría
variarse después precisamente por esa razón.
De la misma manera y
para remediar la misma falencia, en cuanto a los $5 mil millones de pesos
asignados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de manera global, en la
prueba allegada por el Ministerio de Defensa Nacional, se afirma que se
destinarán a proveer los recursos necesarios para ampliar el apoyo de fiscales,
procuradores especiales, defensores de oficio, de policía nacional y de
defensoría del pueblo.  Tales hipotéticas destinaciones, por no encontrarse
contempladas en el Decreto sino apenas en un memorial de intervención dentro de
este proceso de control constitucional, podrían luego ser objeto de variación
en cualquier momento y con cualquier pretexto.
Además, resulta
incomprensible que dineros destinados a la Fiscalía, a la Procuraduría General
de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Policía Judicial, en vez de
asignarlos de manera concreta a cada una de esas entidades resulten asignados,
de manera global al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
6. En cuanto hace
referencia a la adición del Presupuesto de Gastos para el Ministerio de Defensa
Nacional a que se refiere el artículo 2º del Decreto Legislativo No. 1959 de
2002, llama la atención que en la prueba allegada por ese Ministerio se afirme
que de los $52.260 millones de pesos asignados para presupuesto de
funcionamiento de la Policía Nacional, a esa partida corresponderán $33 mil millones
de pesos “para mantener en términos reales las apropiaciones del año 2001”.
El mantenimiento de
partidas incluidas en el Presupuesto elevándolas de un año a otro y, en este
caso, en desarrollo de un Decreto Legislativo, para que conserven el mismo
poder adquisitivo respecto de bienes y servicios de entidades oficiales, ni
está contemplado en la Constitución Política ni en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto Nacional, ni se encuentra autorizado por los artículos 213 y 214 de
la Carta, ni por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, por lo que no
se encuentra entonces ningún fundamento jurídico para ese efecto.
7. A mi juicio por
las razones expresadas debería haberse declarado la inexequibilidad del Decreto
Legislativo No. 1959 de 2002, y, en lugar de ello, se optó por declarar su
constitucionalidad condicionada respecto del artículo 2º, con lo cual sin
embargo sigue en pie la inconstitucionalidad que se quiso remediar.  Por ello
salvo mi voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-947/02
GASTO PUBLICO EN
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites
constitucionales (Salvamento parcial de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de motivación respecto a
finalidad de gastos (Salvamento parcial de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Motivación adecuada y suficiente (Salvamento parcial
de voto)
La exigencia constitucional de motivar, de
manera adecuada y suficiente, cada uno de los decretos que se expidan al amparo
de la declaratoria de un estado de excepción, es un requisito de orden
sustancial y no una mera formalidad. En efecto, la realización de unos
adecuados juicios de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad pasa
porque en la parte motiva del decreto legislativo correspondiente, el Gobierno
Nacional explique las razones que lo condujeron a adoptar la medida excepcional
y la idoneidad del medio que se va a emplear para ejecutar la misma. De igual
manera, debe existir una perfecta coherencia interna entre las parte motiva y
prescriptiva del decreto en mención. A decir verdad, ambas partes deben manejar
una misma racionalidad y conformar un todo indivisible.
DECRETO
LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Falta de motivación de incremento de
partidas a entidades (Salvamento parcial de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Omisión no puede ser satisfecha con escritos de
intervención (Salvamento parcial de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Contradicción entre parte motiva y prescriptiva
(Salvamento parcial de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Vulneración de principios de autonomía e
independencia de órganos de control (Salvamento parcial de voto)
Referencia.
expediente R.E. 120
Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1959
de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2002”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Con todo
respeto, la suscrita Magistrada disiente de la decisión mayoritaria de la
Corte, en el sentido de declarar la exequibilidad del decreto legislativo 1959
de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2002”, ya que, a mi juicio, se trataba de una medida de
excepción contraria a la Constitución, por las razones que paso a explicar.
1. Creación
del impuesto sobre el patrimonio y adición al Presupuesto General de la Nación
para la vigencia fiscal 2002.
La adopción del
decreto legislativo 1959 de 2002 constituye una consecuencia lógica y técnica
de la declaratoria del estado de conmoción interior ( decreto 1837 de 2002 ) y
de la creación del impuesto sobre el patrimonio ( decreto legislativo 1838 de
2002 ). En efecto, al haberse generado un nuevo ingreso para la Nación era
necesario modificar el correspondiente presupuesto anual, y asimismo, autorizar
la ejecución de los correlativos gastos.
Debido a que salvé
mi voto frente a las decisiones de la Corte que declararon exequibles los
mencionados decretos, que justifican la expedición del decreto legislativo
1959 de 2002, en el presente caso procederé a aclarar mi voto respecto del
artículo 1 que adicionó el presupuesto en cuanto a los recursos, pero de los
demás artículos salvo mi voto, al poner de presente algunos reparos adicionales
de inconstitucionalidad que me suscita el mencionado decreto.
2.  Límites
constitucionales al gasto público durante estados de excepción: la  destinación
de las partidas presupuestales.
Durante estado
de excepción el margen de configuración normativa con que cuenta el Gobierno
Nacional para crear nuevos tributos, así  como para decidir sobre la
destinación de los recursos percibidos con los mismos, no es ilimitado. En
efecto, mientras que el análisis del decreto legislativo 1838 de 2002 se
refirió al primero de estos aspectos, el decreto legislativo sub examine
concierne al segundo. En tal sentido, en mi concepto, la medida excepcional
viola, de manera flagrante, varias disposiciones constitucionales, ya que no
existe motivación respecto a la finalidad de los gastos a que alude el artículo
2 del decreto legislativo.
2.1. Los
graves vacíos que presenta el decreto legislativo 1959 de 2002.
La exigencia
constitucional de motivar, de manera adecuada y suficiente, cada uno de los
decretos que se expidan al amparo de la declaratoria de un estado de excepción,
es un requisito de orden sustancial y no una mera formalidad. En efecto, la
realización de unos adecuados juicios de conexidad, finalidad, necesidad y
proporcionalidad pasa porque en la parte motiva del decreto legislativo
correspondiente, el Gobierno Nacional explique las razones que lo condujeron a
adoptar la medida excepcional y la idoneidad del medio que se va a emplear para
ejecutar la misma. De igual manera, debe existir una perfecta coherencia
interna entre las parte motiva y prescriptiva del decreto en mención. A decir
verdad, ambas partes deben manejar una misma racionalidad y conformar un todo
indivisible. En el caso concreto, la insuficiente motivación de la cual adolece
el decreto legislativo 1959 de 2002, debió haber conducido a la Corte a
declarar su inexequibilidad como pasamos a explicar.
En la parte
motiva del decreto legislativo 1959 de 2002, el Gobierno Nacional invocó  la
necesidad de proveer de forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de
Policía y a las demás entidades del Estado que deban intervenir con el
propósito de conjurar los actos que perturban el orden público.
Consecuentemente,
el artículo 2 del decreto legislativo 1959 de 2002 dispone efectuar unas
adiciones al presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto
General de la Nación, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre
de 2002, por la suma de $ 549.146.000.000 millones de pesos. A continuación, se
relacionan las entidades públicas cuyos presupuestos se adicionan, a saber: el
Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional.
En relación con
el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, lo cierto es que en el artículo
2 del decreto sub examine se discrimina entre gastos de funcionamiento y
de inversión. En relación con estos últimos, se especifica, con meridiana
claridad, el destino que van a tener estos dineros públicos. No existe, además,
duda alguna en la relación material que se presenta, en este caso, entre el
gasto público y el destinatario del mismo, como quiera que se trata de
entidades del Estado encargadas de restablecer el orden público. No ocurre lo
mismo con las partidas asignadas al Ministerio del Interior y al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. En efecto, en el artículo 2 del decreto legislativo
1959 de 2002 se limita a adicionar el presupuesto de funcionamiento de
estos Ministerios, sin que se aporte explicación o justificación alguna
referente a la existencia de un vínculo de causalidad directo entre los motivos
que justificaron la declaratoria del estado de conmoción interior y el
incremento del presupuesto de los citados Ministerios. Solamente, en el curso
de proceso de constitucionalidad, el Gobierno Nacional vino a aportar las
razones que sustentaron tal decisión, pero, insisto, no porque aparezcan
referenciadas expressis  verbis en el texto del decreto legislativo sub
judice, razón por la cual se violaron los principios de necesidad y de
finalidad.
2.2. Las
partidas asignadas al Ministerio del Interior.
El artículo 2
del decreto legislativo 1959 de 2002 dispone lo siguiente:
“SECCIÓN 1101
MINISTERIO DEL INTERIOR
“ A. PRESUPUESTO
DE FUNCIONAMIENTO       16.000.000.000       16.000.000.000
“TOTAL
PRESUPUESTO SECCIÓN                     16.000.000.000       16.000.000.000”
En la parte
motiva del decreto legislativo 1959 de 2002 no se explica por qué razón se va a
incrementar el presupuesto del Ministerio del Interior; tampoco en la
prescriptiva queda claro qué relación existe entre el funcionamiento de el
mencionado Ministerio con el restablecimiento del orden público. Unicamente, en
el curso del proceso de constitucionalidad, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, mediante un informe aclaró que al Ministerio del Interior se le
asignaron $16 mil millones de pesos para:
“...los programas de protección de personas que se
encuentran en situación de  riesgo por causas relacionadas por ( sic ) la
violencia política o con el conflicto armado interno dentro de las que se
incluyen los representantes de la democracia regional tales como gobernadores,
alcaldes, diputados, concejales y sus colaboradores”.
Sin lugar a
dudas, el destino de estos dineros públicos, y la asignación de los mismos al
Ministerio del Interior, son decisiones racionales y guardan un estrecho
vínculo con las causas que generaron la declaratoria del estado de conmoción
interior. No obstante, reitero, ni en la parte motiva ni en la resolutiva del
decreto legislativo 1959 de 2002 se explicitan las razones que justifican la
asignación de los mencionados recursos  al  Ministerio del Interior.
Por las
anteriores razones, a mi juicio, la Corte debió haber declarado inexequible el
incremento del presupuesto al Ministerio del Interior, que figura en el
artículo 2 del decreto legislativo 1959 de 2002.
2.2. El caso
concreto de las partidas destinadas para los órganos de control del Estado.
Los mismos
vacíos que señalé en relación con el incremento del presupuesto en gastos de
funcionamiento del Ministerio del Interior se presentan en relación con la partida
correspondiente asignada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con unos
agravantes adicionales que es necesario señalar.
2.2.1. Las
carencias de que adolece el decreto legislativo 1959 de 2002.
En relación con
el incremento del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
artículo 2 del decreto legislativo 1959 de 2002 dispone lo siguiente:
“SECCIÓN  1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO-
A. PRESUPUESTO
DE FUNCIONAMIENTO 5.000.000.000               5.000.000.000
TOTAL PRESUPUESTO
SECCIÓN              5.000.000.000             5.000.000.000”
Posteriormente,
en el curso del proceso de constitucionalidad, el Ministro de Defensa Nacional
procedió a explicarle a la Corte, mediante un informe detallado, por qué razón
esos 5 mil millones de pesos debían ingresar al presupuesto del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y no al de las entidades del Estado competentes para
hacerle frente a las causas que motivaron la declaratoria del estado de
excepción, a saber: la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General
de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Esta situación pone en evidencia los
graves vacíos, en lo concerniente a su motivación y a la parte prescriptiva, de
los cuales adolece el decreto legislativo  1959 de 2002; ausencias que,
reitero, sólo a lo largo del control de constitucionalidad fueron suplidas por
el Gobierno Nacional.
En mi concepto,
las omisiones en las que incurrió el legislador extraordinario al momento de
adoptar un decreto legislativo no puede ser colmadas posteriormente mediante
escritos de intervención ante la Corte Constitucional. En efecto, el control de
constitucionalidad debe centrarse en el estudio del decreto legislativo
correspondiente, y a partir de éste, el juez procede a analizar las pruebas, a
decretar las que estime pertinentes y a hacerse un juicio más amplio sobre la
exequibilidad de una disposición determinada, consultando los diversos
argumentos de los intervinientes. Pero, insisto, si un decreto legislativo
determinado adolece de falta de motivación, la Corte debe proceder a declarar
su inexequibilidad.
En suma, si de
la simple lectura del decreto legislativo 1959 de 2002 se desprende, sin más,
que la suma de $ 5 mil millones de pesos iba a ser destinada a financiar el
presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
necesariamente la Corte tenía que haber declarado inexequible esa disposición,
por la sencilla razón de que se trata de una entidad del Estado que ni siquiera
aparece referenciada en el decreto mediante el cual se declaró el estado de
conmoción interior, y por ende, no existiría conexidad material alguna entre
ambas, ni mucho menos la medida excepcional se ajustaría al principio de
finalidad.
2.2.2. Las
contradicciones entre la parte motiva y la prescriptiva del decreto legislativo
1959 de 2002.
En la parte
motiva del decreto legislativo 1959 de 2002, el Gobierno Nacional adujo que es
necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas
Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deban intervenir
con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir
la extensión de sus efectos, quiere esto decir, que existe una urgencia
manifiesta de suministrarle determinados recursos económicos a las citadas
autoridades públicas. Sin embargo, en la parte prescriptiva del decreto
legislativo, y más exactamente en su artículo 2, se establece que la suma de $
5 mil millones de pesos sería destinada al presupuesto de funcionamiento del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y solamente con ocasión de un escrito
de intervención presentado por el Ministerio de Defensa Nacional, se vino a
aclarar que la citada cantidad sería destinada a proveer los recursos
necesarios para ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales,
defensores de oficio, de policía judicial y de la defensoría del pueblo,
vale decir, la mencionada inmediatez quedó completamente desvirtuada como
quiera que los ingresos recaudados con ocasión del impuesto sobre el patrimonio
no entrarían, directamente, a los correspondientes presupuestos de la citadas
entidades públicas sino al del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Pero más
grave aún: una vez incorporados los dineros al presupuesto del mencionado
Ministerio, el Gobierno Nacional determinará, de manera absolutamente
discrecional, qué cantidades y en qué momento girará estas cantidades a las
entidades correspondientes. Para la mayoría de la Corte, esta situación se
justifica por la necesidad de permitir cierta flexibilidad en la
distribución de unos recursos, ya que, en principio no es posible
cuantificar de manera precisa en qué proporción, dado que ello va a depender
del incremento que en la actividad de cada una de las respectivas entidades se
presente como consecuencia del desarrollo de los programas que se pongan en
marcha dentro del estado de conmoción interior. A mi juicio, no le es dable
al juez de constitucionalidad colmar los vacíos de que adolece un decreto
legislativo en materia criterios o parámetros objetivos de distribución de unos
recursos públicos durante estados de excepción  ( vgr. El incremento en la
actividad en cada una de las entidades ).
2.2.3. La consecuencia
práctica de la aplicación del artículo 2 del decreto legislativo:  la
violación  los principios de autonomía e independencia de los órganos de
control.
La completa
liberalidad con que cuenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
distribuir el monto de los recursos que deberán ser girados a la Fiscalía
General de la Nación,  la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del
Pueblo, con ocasión del recaudo del impuesto sobre el patrimonio, constituye
una intromisión odiosa en los ámbitos competenciales de estas entidades
públicas. En efecto, al no encontrarse de antemano cuantificadas las sumas que
deberán ser giradas a cada una de las citadas autoridades públicas de control,
el tiempo en el que deberá realizarse esta labor, y ni siquiera contarse, en el
texto del decreto legislativo, con criterios objetivos y razonables para
adelantar la mencionada tarea, nos conduce a afirmar que se trata de unas
partidas globales[10],
prohibidas por la Constitución, cuya existencia si bien es grave en relación
con el Congreso de la República durante estados de normalidad, más lo es en lo
concerniente a los órganos del control del Estado durante estados de
anormalidad. En efecto, nada impedía que el legislador extraordinario
modificase la ley de presupuesto nacional en el sentido de acordar unas
partidas, directamente a los citados órganos de control y no hacerlo por
intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y mucho menos
imputándolos a gastos de funcionamiento del mismo, lo cual, en definitiva, no
corresponde a la verdad de los hechos.
Fecha ut supra
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Salvamento de voto a la Sentencia C-947/02
IMPUESTO EN
CONMOCION INTERIOR-No
permisión por la Constitución (Salvamento de voto)
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Inexistencia
por regla general (Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Prohibición constitucional de apropiación
de partidas globales de gastos (Salvamento de voto)
REF.: Expediente No.
R.E.-120
Revisión de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 1959 de 2001 , "Por el cual se
adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2002".
Magistrado Ponente:
Rodrigo Escobar Gil
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corporación, me permito explicar las razones por las cuales
salvo el voto.
Por considerar que el artículo 213 de la
Constitución no permite establecer impuestos, esta norma es de superior
jerarquía a la ley estatutaria y en consecuencia cuando existen dos normas que
se oponen y son de distinta jerarquía hay que aplicar la norma superior, en
este caso la Constitución.  Si el artículo 213 no permite los impuestos, mucho
menos que se adicione el presupuesto con esos impuestos.  No existen por
mandato del artículo 359 rentas de destinación específica y sólo por excepción,
se permiten las destinadas para inversión social; la guerra es por naturaleza
lo opuesto a la inversión social; no se podían, en consecuencia, destinarse los
recursos del impuesto a la guerra.  Aceptar que los recursos vayan al
presupuesto del año próximo (2003), es aceptar de antemano que las medidas de
excepción son ineficaces y que la conmoción se prolongará durante todo el
próximo año y por esa vía el estado de excepción se convierte en permanente.
La adición presupuestal adolece del mismo
vicio de inconstitucionalidad observado por quienes salvaron el voto (dentro de
ellos quien ahora es ponente de este proyecto) en la sentencia C-1168/01, en
cuanto la Constitución prohibe la apropiación de partidas globales de gastos
(arts. 150-11, 345 y 346 C.P.), no sólo porque se sustraen de la planeación a
la cual debe sujetarse el presupuesto de gasto e inversiones pública (arts. 339
y 346 C.P.), sino porque queda a la discrecionalidad de las entidades públicas
la destinación de esos recursos, que desconoce los principios del artículo 209
de la Carta y de legalidad del gasto.  Señaló que esa globalidad dificulta el
control de la ejecución y destino de esos gastos.  De otra parte, expreso mis
dudas en cuanto a la conexidad, pues al incluir esas partidas en la apropiación
de gastos de funcionamiento se observa que no tienen relación con las causas
que dieron lugar a la declaración de conmoción interior, lo que en mi concepto
demuestra que esos recursos están destinados a subsanar el déficit fiscal
estructural existente, que fue la causa real de la conmoción; empero esa verdad
que no se aceptó como causa de la declaratoria de conmoción.  Adicionalmente,
reitero mi concepto en cuanto a que el impuesto fuente de estos recursos no
pueden tener de destinación específica como lo señala la Corte, ya que esta
prohibido por la Constitución (art. 359).
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Sentencia C-330 de 1999
[2]
Abel Cruz Santos,  "El Presupuesto Colombiano", Editorial
Temis 1963, pág., 197.
[3]
La Corte en Sentencia C-206 de 1993 analizó el impacto de los
traslados presupuestales decretados en estado de conmoción interior, particularmente
frente a la reducción de rubros de gasto público social, y encontró que los
mismos, en ese caso concreto eran ajustados a la Constitución.
[4]               En Salvamento de Voto a la
Sentencia C-206 de 1993,  el Magistrado Jorge Arango Mejía, expresó, en contra
de esta interpretación, que, de acuerdo con el artículo 345 de la Constitución,
“[d]urante los Estados de Excepción, no necesita el gobierno modificar el
Presupuesto General de la Nación para percibir contribuciones o impuestos que
no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones  con cargo al
Tesoro que no se hallen incluídas en el de gastos.”
[5]
Considerandos del Decreto 1837 de 2002
[6]
Decreto 1838 de 2002, artículo 1.
[7]
Ver informe del Ministerio de Hacienda, folios 51 y ss. del
expediente.
[8]
Sentencia C-442 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[9]
En la Sentencia C-442 de 2001, la Corte analizó en detalle la
posibilidad de que, dentro del llamado Fondo de Compensación Interministerial,
se asignasen unas partidas al Misterio de Hacienda, con el propósito de que se
transfiriesen a otros ministerios, para suplir los faltantes de apropiación que
se pudiesen presentar. En esa ocasión la Corte dejó en claro que esa
transferencia corresponde a la fase e ejecución presupuestal, y que  la manera
como está prevista permite flexibilizar esa ejecución, sin contrariar los
principios constitucionales sobre legalidad  y especialidad del gasto.
[10] Ver al respecto, Corte Constitucional, salvamento de
voto de los Magistrados Clara Inés Vargas, Alfredo Beltrán y Rodrigo Escobar a
la sentencia C-1168/01.