C-537-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-537/93
SENTENCIA
INHIBITORIA/SUSTRACCION DE MATERIA
El
pronunciamiento de la Corte Constitucional debe ser inhibitorio cuando las
normas acusadas hayan desaparecido del ordenamiento jurídico antes de la
entrada en vigor de la Constitución de 1991 siempre y cuando no continúen
produciendo efectos.
DERECHO A LA
IGUALDAD
La igualdad se
traduce en el derecho de los individuos a que no se consagren excepciones o
privilegios arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otros en
idénticas circunstancias. Esta garantía impide a los órganos del poder público
establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y viceversa,
salvo que medie justificación razonable, esto es, que a la luz de los
principios, valores y derechos consagrados en nuestra Constitución  resulte
siendo admisible.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Características
A la democracia
participativa le son característicos:  su mayor énfasis en el respeto a la
persona humana y a su dignidad; por ende, a su autonomía y  libertad;  su
preocupación por dar realidad y efectividad a los derechos y garantías de la
persona; el reconocimiento de la diversidad y multiplicidad socio-cultural como
base de la convivencia pacífica de todos los grupos;  la construcción de un
orden social menos desigual y más justo; el reconocimiento a todo ciudadano del
poder-derecho de participar en la gestión y ejercicio del poder político que
conduce a  la  ideación de otros canales y mecanismos de participación-gestión
para que la praxis sea verdaderamente democrática en todos los ámbitos y planos
del acontecer social y político.
CARGO PUBLICO-Requisitos/PRINCIPIO DE
RACIONALIDAD/CONYUGE DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA/INSTITUTO COLOMBIANO DE
BIENESTAR FAMILIAR-Junta directiva
La exigencia de
requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o irrazonables para aspirar a
ejercer un cargo o función pública, violaría el contenido esencial de los
derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a escoger y ejercer profesión
u oficio y a participar efectivamente en el ejercicio del  poder político. La
exigencia legal de la condición de "cónyuge" del Presidente de la
República como requisito sin el cual no es factible aspirar a integrar la Junta
Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF en calidad de
Presidente de la misma, es ostensiblemente violatorio de la Carta Política.
REF: PROCESO
D- 293
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 57 (parcial), 58 (parcial)  y 60 de
la Ley 75 de 1968. Unidad normativa con el artículo 25 de la Ley 7a. de 1979.
MATERIA:
Pertenencia del cónyuge
del Presidente de la República a la Junta Directiva del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar -ICBF en condición de Presidente de la misma.
TEMAS:
Derecho a la igualdad.
La democracia representativa y los derechos de
participación política.
Límites constitucionales a las competencias del
Legislador en el señalamiento de condiciones y requisitos para el ejercicio de
cargos y/o funciones públicas.
Igualdad de oportunidades en el acceso
a la función pública.
ACTOR:
GREGORIO
RODRIGUEZ VASQUEZ
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Aprobada por Acta
No.68
Santafé de Bogotá,
D.C.,  Noviembre dieciocho (18) de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.      ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda interpuesta por el
ciudadano GREGORIO RODRIGUEZ VASQUEZ contra los artículos 57 (parcial), 58
(parcial) y 60 de la Ley 75 de 1968 respecto de los cuales fue admitida. La
decisión no comprende los artículos 12, 13 y 19 del Decreto 334 de 1980
por cuanto mediante auto de mayo diecisiete (17) del año en curso el suscrito
Magistrado rechazó la acción que sobre ellos recaía,  por carecer esta
Corporación de competencia para conocer de la constitucionalidad de normas
pertenecientes a un Decreto de naturaleza ejecutiva. Cabe observar, además, que
contra la decisión de rechazo el accionante no interpuso recurso de súplica,
según lo hizo constar la Secretaría General en informe del pasado veintiséis
(26) de mayo, de acuerdo al cual el término de ejecutoria transcurrió y venció
en silencio.
Se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para
asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242-1 de la
Constitución y 7o. inciso segundo del decreto 2067 de 1991; y, al tiempo, se
surtió el traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de rigor.
De igual modo, se
comunicó la iniciación del proceso a la señora Ana Milena Muñoz de Gaviria,
esposa del señor Presidente de la República, en su condición de Presidente de
la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; a la
Directora del mencionado Instituto y a su  Junta Directiva; al Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República; al Director del Departamento
Administrativo del Servicio Civil y al Presidente del Congreso a fin de que, si
lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
impugnadas.
Cumplidos, como
están, todos los trámites constitucionales y legales previstos para esta índole
de procesos, procede la Corporación a decidir.
II.     LAS
NORMAS PARCIALMENTE  DEMANDADAS
Se transcribe a
continuación el texto de las normas acusadas, conforme a la publicación de la
Ley 75 de 1968 en el Diario Oficial No. 32682  del martes treinta y uno (31) de
diciembre de 1968. Lo acusado es lo que se destaca.
"...
"Artículo
57. El Instituto será dirigido y administrado por su Presidente, una Junta
Directiva, un Director General asesorado por un Comité Técnico, cuya
composición y funciones serán establecidas por el Decreto Reglamentario de esta
Ley.
La Junta
Directiva estará integrada por los siguientes miembros: el Presidente del
Instituto, el Ministro de Justicia o su delegado, el Ministro de  Agricultura o
su delegado, el Ministro de Salud Pública o su delegado, el Ministro de
Educación Nacional o su delegado, un experto en ciencias sociales designado por la
Conferencia  Episcopal o, en su defecto, por el Arzobispo de Bogotá, el
Director de la Policía Nacional o su delegado,  dos expertos en problemas
relacionados con la asistencia y protección del menor y de la familia y un
experto en problemas relacionados con  nutrición y  alimentación, designados
por el Presidente de la República de listas que formarán los establecimientos
públicos y privados y las organizaciones de voluntariado consagradas a esos
mismos objetivos, de conformidad con las normas que determine el reglamento.
Formarán también parte de la Junta Directiva un Senador y un Representante,
miembros de la Comisión Quinta del Senado y de la Cámara de Representantes
designados por la respectiva Comisión.
Los delegados de
los Ministros, sin perjuicio de la asistencia de estos  a la  Junta Directiva,
concurrirán a ella por el período que les señalen los respectivos Ministros.
El período de los
miembros de la Junta Directiva será de dos años a partir del día en que el
Instituto comience a funcionar.  Los miembros de la Junta que no formen parte
de ella por razón del cargo que desempeñen tendrán suplentes personales.  La
Junta será presidida por el Presidente del Instituto.
El Director
General será de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y
tendrá voz pero no voto en las sesiones de la Junta Directiva."
"Artículo
58. La Presidencia del Instituto será ejercida por la esposa del Presidente de
la República o, en defecto de ésta, por la persona que el Presidente de la
República designe libremente.
" El
cargo de Presidente del Instituto será ad-honorem.
" El
Presidente tendrá las siguientes funciones:
1o. Presidir
la Junta Directiva del Instituto.
2o. Promover la
cooperación social, tanto personal como económica, para el cumplimiento de los
fines encomendados a la organización.
3o. Buscar, de
acuerdo con la Junta Directiva y el Director General, la cooperación de
organismos internacionales y de los gobiernos, fundaciones o personas privadas
del extranjero para el lleno de los mismos fines.
4o. Las demás que
señalen los estatutos."
"...
"Artículo
60. El Director General será el representante legal del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.  Tendrá las funciones inherentes a dicha representación
legal; cumplirá y hará cumplir los estatutos y las decisiones de la Junta
Directiva y ejercerá las demás atribuciones que le confieren los
estatutos."
III.    LA
DEMANDA
El demandante
considera que los preceptos de la Ley 75 de 1968 cuya constitucionalidad
cuestiona violan los artículos 1o., 2o., 5o., 7o. (en relación con el 123), 13,
33, 40, 48 (en relación con el 49),  53, 126 (en relación con el 123), 179,
183, 209, 267 in fine, 268 numerales 2o. y 6o., 292, 299 párrafo 3o. y 312 de
la Constitución.
El accionante
comienza su libelo con un extenso análisis sobre el "nepotismo",
destacando que los sistemas impersonales de acceso al poder marcan el tránsito
de formas primigenias de organización social a la forma democrática, de mayor
evolución y raigambre. Para sustentar ese aserto se documenta con prolijas
referencias a autores que han estudiado este fenómeno desde las  perspectivas
sociológica y política.
Refiriéndose en
concreto al caso colombiano y a la Carta Política actualmente en vigor, afirma
que la prohibición de nombrar parientes -que se consagra en los artículos 126 y
267 de la misma- también cobija  "a las leyes que no pueden facultar a
los servidores públicos para hacerlo ni ellas así ordenarlo"; de lo
contrario, anota, "se estaría dando pábulo a una sorprendente
interpretación contra lege, que sacrificaría toda una corriente constitucional
vigorosa antinepotista."
Por otra parte
afirma que resulta abiertamente "antidemocrático que la esposa del
Presidente, simplemente por serlo" ejerza el cargo de Presidente del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, pues una República debe ser
democrática, lo cual significa que "quienes ejercen el poder lo reciban
por voluntad popular y no por sangre ni por matrimonio."
También considera
que las normas en cuestión son discriminatorias puesto que "todavía
presentan a la mujer como apéndice del hombre, en oposición a lo dispuesto por
los artículos 42 y 43 Constitucionales", con lo cual desconocen la
igualdad de sexos que es otra gran tendencia constitucional y legal,  y riñen
con el artículo 40 ibídem,  que consagra la igualdad de oportunidades de acceso
al servicio público en un cargo determinado.
El ciudadano demandante
considera que los artículos acusados de la Ley 75 de 1968 son asimismo
violatorios de lo dispuesto en el artículo 123 Superior pues, como no se sabe
si la esposa del Presidente tiene la calidad de empleado público, en últimas,
su conducta  resulta exenta de control disciplinario y penal.
Para el accionante,
cuando la Constitución excluye la posibilidad de nombramiento de parientes y
cónyuges pretende evitar el entorpecimiento de la administración pública
comoquiera que en los casos de parentesco el  superior jerárquico no podría
ejercer a plenitud e imparcialmente sus atribuciones disciplinarias y
administrativas.
IV.    LA
INTERVENCION CIUDADANA
Según lo hizo
constar la Secretaría General de la Corporación en su informe del diez (10) de
junio del presente año, no se presentaron intervenciones ciudadanas durante el
término de fijación en lista.
V.      LA
INTERVENCIÓN DE AUTORIDAD PUBLICA
De las varias
autoridades a las que se envió copia de la demanda al noticiárseles la
iniciación del presente proceso, tan sólo concurrió la directora del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, doctora Marta Ripoll de Urrutia para
defender  la constitucionalidad de las normas acusadas.
La interviniente
comienza por observar que las normas demandadas fueron derogadas por la Ley 07
de 1979; de ahí que, en su opinión, la Corte Constitucional no pueda proferir
decisión de  mérito.
Agrega que si esta
Corte llegare a la conclusión de que debe pronunciarse sobre el fondo de la
cuestión planteada,  en todo caso la Ley 07 de 1979 -que modificó las normas
demandadas- no podría ser objeto de juzgamiento pues la acción instaurada no
recayó sobre ella.
Adentrándose en la
refutación de los concretos cargos de la demanda, argumenta:
La acusación de presunta transgresión
al artículo 126 de la Carta Política es infundada toda vez que cobija una
situación diferente de la contemplada en las disposiciones acusadas.  En estas
la designación es hecha por la Ley, no por un servidor público; además recae
sobre un miembro de junta directiva, no sobre un empleado. La calidad de
empleado público, agrega, es excepcional y sólo se adquiere por virtud de un
nombramiento y la posesión en el cargo, lo cual no se cumple en el caso del
cónyuge del Presidente, quien es un particular que puede cumplir funciones
públicas.
En réplica al cargo de presunta
violación a las normas constitucionales que proscriben el nepotismo, señala que
como las normas sobre inhabilidades e incompatibilidades son prohibitivas,
deben interpretarse restrictivamente, sin que quepa respecto de sus mandatos la
analogía.
No puede decirse, señala, que sea
antidemocrático que el cónyuge del Presidente de la República cumpla una
función pública, por el mero hecho de ser su cónyuge, cuando, en todo caso,
este puede designar libremente a otra persona (art. 25 Ley 7a. de 1979), igual
a como ocurre con los funcionarios que son de su libre nombramiento y remoción.
VI.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA        NACIÓN
En oficio fechado
julio doce (12) de 1993, el Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo
Arrieta Padilla, envió a esta Corte el concepto de rigor en relación con la
demanda que se estudia.
El jefe del
Ministerio Público estima que la Ley 7a. de 1979 derogó tácitamente los
artículos 57 y 60 de la "Ley Cecilia". No así el artículo 58 ibídem,
el que, a su juicio, continúa vigente. En tal virtud considera que la decisión
de la Corte debe ser inhibitoria, en relación con los primeros y,  de mérito
respecto del acusado inciso primero del artículo 58,  al cual contrae su
concepto.
Al respecto
sostiene:
"...aún
cuando el Procurador ha considerado, acogiendo el criterio de la Corte
Constitucional, que se impone la mayoría de las veces un pronunciamiento de
mérito, no obstante acontecer que las normas sometidas a examen  no se hallen
vigentes, ello en bien de la creación de una doctrina constitucional, en el
caso particular que nos ocupa ... el mismo no puede darse respecto de los
artículos 57 y 60 acusados, porque lo regulado por las normas que modificaron
su contenido dista de ser el mismo, siendo por el contrario materia nueva.
"Un ejemplo
evidente de lo sostenido lo constituye que el artículo 57 de la Ley 75 haya
dispuesto que el Instituto 'será dirigido y administrado por su Presidente' y
el 22 de la Ley 07, que éste sea dirigido y administrado por 'una Junta
Directiva y un Director General'.  Así, el análisis a realizar, a su juicio,
deberá versar sobre el artículo 58 de la Ley 75 de 1968, pero únicamente sobre
su inciso primero, puesto que las demás previsiones del mismo, como ya se dijo
fueron modificadas por el artículo 27 de la Ley 07 de 1979." (P. 8)
El agente del
Ministerio Público estima que el nepotismo; la estructura jerárquica de la Rama
Ejecutiva  y las bases de la democracia son los temas relevantes para el examen
de los cargos.
A propósito del primero
comenta que el trasfondo de las normas que prohíben en todos los órdenes la
designación de parientes dentro de la administración, no es sólo crear medidas
ejemplarizantes y moralizadoras sino, además, evitar que aquellas personas que
gozan de mayor preeminencia y autoridad puedan ejercer en un momento dado un
poder más coercitivo y decisorio, lo cual crearía de suyo una odiosa
discriminación.
En cuanto al segundo
de los temas planteados,  señala que el artículo 58 parcialmente atacado no
infringe la prohibición de que trata el artículo 126 Superior, por cuanto en el
caso de la norma sub-iudice, quien designa a la esposa del Presidente es la Ley
y no un servidor público.
A propósito del
tercero de lo tópicos mencionados, el Procurador opina que, contrariamente a lo
afirmado por el actor, la estructura jerárquica del gobierno que delinea el
artículo 115 de la Carta no se desvertebra por el hecho de que la Junta
Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF tenga un
Presidente puesto que éste,  por razón de sus funciones, no tiene preeminencia
sobre los otros miembros de la misma.
Sin embargo la
Procuraduría encuentra que el inciso 1o. del artículo 58 impugnado, es
violatorio tanto del derecho de acceso al ejercicio de funciones y cargos
públicos (artículo 40 CP), como del principio de igualdad (artículo 13 CP),
pues al establecer que la Presidencia del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar -ICBF sólo puede ser ejercida por la esposa del Presidente de la
República, restringe  sin justificación jurídicamente atendible el derecho de
los ciudadanos en general a acceder al mencionado cargo.
Así solicita a la
Corte declararlo.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.
COMPETENCIA
En los términos del
artículo 241-4 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al presente
proceso, dado que versa sobre presuntos vicios de fondo contra algunos
preceptos de la Ley 75 de 1968.
B.      LA
DECISIÓN INHIBITORIA POR SUSTRACCIÓN DE          MATERIA:        Artículos 57 y
60 de la  Ley 75 de 1968.
En observancia de su
mas reciente jurisprudencia sobre la sustracción de materia, que la Corporación
consignó en sentencia  C-467 de 1993 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz) según la
cual el pronunciamiento de la Corte Constitucional debe ser inhibitorio cuando
las normas acusadas hayan desaparecido del ordenamiento jurídico antes de la
entrada en vigor de la Constitución de 1991 siempre y cuando no continúen produciendo
efectos,  esta Corte se abstendrá de pronunciar decisión de mérito respecto de
los artículos 57 y 60 de la Ley 75 de 1968, como quiera que estos fueron
derogados tácitamente por los artículos 22 a 28 del capítulo III de la Ley 7a.
de 1979 que reorganizó administrativamente el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar -ICBF.
Por cuanto la Ley
7a. de 1979 reguló lo atinente a la composición, integración y funciones de los
órganos de dirección y administración del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
-ICBF  las disposiciones que sobre estos aspectos se consagraban en la Ley 75
de 1968 dejaron de regir.
Corresponderá
entonces proferir decisión inhibitoria respecto de estas normas, a lo cual se
procederá en la parte resolutiva de este fallo.
C.      LA
DECISIÓN DE  MÉRITO PARA  INTEGRARSE LA          PROPOSICIÓN JURÍDICA COMPLETA
CON PARTE DEL          ARTICULO 58 DE LA LEY 75 DE 1968 Y CON EL ARTICULO   25
(PARCIAL)  DE LA LEY 7A. DE 1979.
Cabe observar que al
reorganizar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, la Ley 7a. de
1979 eliminó de su estructura directiva y administrativa la Presidencia que,
concebida por la Ley 75 de 1968 como órgano autónomo, se encargaba de dirigirlo
y administrarlo junto con la Junta Directiva y su Director General. De ese
modo, en el régimen actualmente vigente la dirección y administración del
referido Instituto  recae en forma exclusiva en los dos órganos últimamente
nombrados (artículo 22 de la Ley 7a. de 1979).
Pese a ello, se
advierte que, a semejanza de lo que se preveía en el artículo 58 de la Ley 75
de 1968, en el artículo 25 de la Ley 7a. de 1979 también se confiere al cónyuge
del Presidente de la República el derecho de formar parte de la Junta Directiva
de dicho Instituto en calidad de Presidente de la misma, si bien entre ambos
preceptos hay diferencias terminológicas en su redacción, así:
"ARTICULO
25o.-  La Junta Directiva será presidida por el cónyuge del Presidente de la
República, o en su defecto por la persona que el Presidente designe."
(subrayas para indicar el texto a examinarse)
Así, pues, en el
sistema actual el cónyuge del Presidente de la República conserva la
prerrogativa de conformar  la Junta Directiva  del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar -ICBF en calidad de miembro que preside sus reuniones
(artículos 24, 25 y 27 de la Ley 7a. de 1979).
En razón de la
anotada identidad, la Corporación, en ejercicio de las competencias que el
inciso 3o. del artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991 le confiere para "señalar
en la sentencia las normas que, a su juicio, conforman unidad
normativa..."  hará su pronunciamiento respecto de la parte del
artículo 25 de la Ley 7a. de 1979 que en precedencia se subrayó, y del artículo
58 (parcial) de la Ley 75 de 1968, dada la inescindible relación que,  por razón
de su contenido -calidades exigidas en el Presidente de la Junta Directiva del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, lo vincula normativamente al
cargo de supuesta violación al derecho de acceso al ejercicio de funciones
públicas en condiciones de igualdad, el que, por tanto, resulta siendo
plenamente valedero respecto del segmento que en dicho precepto consagra esa
exigencia.
Así pues, comparte
la Sala el criterio expuesto por el Señor Procurador General de la Nación, en
el sentido de admitir el examen de constitucionalidad parcial del artículo 58
de la Ley 75 de 1968 acusado, a la luz de las disposiciones de la Carta
Política de 1991, toda vez que a juicio de la Corporación, éste fue reproducido
en parte por el artículo 25 de la Ley 7a. de 1979, ya que no obstante que dicha
norma eliminó la Presidencia del Instituto con el carácter de empleo público y
estructura administrativa, cuyo ejercicio se encontraba a cargo de la esposa
del Presidente de la República, en este último precepto se estableció que la
Junta Directiva del mismo organismo, "será presidida por el cónyuge del
Presidente de la República", lo que hace pertinente analizar si tal
condición, es decir la calidad de cónyuge, da lugar a mantener el privilegio o
el status del vínculo matrimonial para ostentar el ejercicio de la Presidencia
de la Junta Directiva del Instituto.
Respecto de los
otros contenidos normativos contemplados en los artículos demandados que fueron
derogados [carácter ad-honorem del cargo ejercido por el cónyuge del Presidente
de la República (i); funciones del Director General del Instituto (ii); órganos
de dirección y administración (iii) e integración de su Junta Directiva (iv)],
no procede integrar la proposición para hacer pronunciamiento, pues ellos nada
tienen que ver con la cuestión sobre la cual recae la tacha, que se refiere a
la exigencia legal de un cierto vínculo de parentesco con el Presidente de la
República como condición necesaria para integrar la Junta Directiva del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -I.C.B.F.- en calidad de Presidente
de la misma. La circunstancia de tratar materias diversas a la que constituye
la razón de ser de la acusación, ontológicamente impide integrarlos  en una
misma unidad  normativa.
D.      LA
TEMÁTICA CONSTITUCIONAL A CONSIDERARSE   PARA EL   EXAMEN DE LOS CARGOS.
Según se anotó, el
actor  centra su argumento acusatorio en que la condición de esposa  del
Presidente de la República constituye un privilegio discriminatorio y
antidemocrático que en nuestro régimen constitucional resulta inaceptable como
condición para el ejercicio de un cargo o una función pública, sea  esta la de
Presidenta del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF -bajo la Ley 75
de 1968- o de miembro Presidente de su Junta Directiva -bajo la Ley 7a. de
1979.
Previamente al
examen de los cargos es, pues, pertinente, hacer algunas consideraciones en
torno a la concepción que sobre la igualdad, la democracia participativa y los
derechos de participación política se plasmó en la Constitución de l991. A ello
seguidamente se procederá.
a.)     La
igualdad
La Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre este derecho  en  múltiples ocasiones,
a través de sentencias provenientes de sus Salas de Revisión de Tutelas1 y de fallos
proferidos por la Sala Plena2
en asuntos de constitucionalidad.
De todos ellos se
desprende una clara y contundente afirmación sobre el carácter fundamental del
derecho a la igualdad, como valor fundante del Estado social de derecho y de la
concepción dignificante del ser humano que caracteriza la Constitución de 1991
y que consagra  su artículo 13, en los siguientes términos:
"Todas las
personas nacen libres e iguales ante la Ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancias de  debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan".
Según  lo ha
indicado también la Corte3
, dicho derecho contiene seis elementos, a saber:
a)
Un principio general, según el cual, todas las personas nacen libres e
iguales ante la ley y recibirán la misma protección y trato de las autoridades.
b)
La prohibición de establecer o consagrar discriminaciones: este elemento
pretende que no se otorguen privilegios, se niegue el acceso a un beneficio o
se restrinja el ejercicio de un derecho a un determinado individuo o grupo de
personas de manera arbitraria e injustificada, por razón de su sexo, raza,
origen nacional o familiar, o posición económica.
c)
El deber del Estado de promover condiciones para lograr que la igualdad sea
real y efectiva para todas las personas.
d)
La posibilidad de conceder ventajas o prerrogativas en favor de grupos
disminuidos o marginados.
e)
Una especial protección en favor de aquellas personas que por su condición
económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta, y
f)
La sanción de abusos y maltratos que se cometan contra personas que se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
En sentencia T-432
de junio 25 de 1992, una de sus Salas de Revisión  al analizar una de  las  principales implicaciones  de
este derecho expresó:
El principio de
la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren excepciones o
privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en
idénticas  circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y
efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según
las diferencias constitutivas de ellos. El principio de la justa igualdad exige
precisamente el reconocimiento de la variada serie de desigualdades entre los
hombres en lo biológico, económico, social, cultural, etc., dimensiones todas
ésas que en justicia deben ser relevantes para el derecho.
Y en sentencia C-221 de 29 de mayo de
1992,  la Corporación4
al desentrañar el alcance del principio de la igualdad, señaló:
"...
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales   y  de   la   diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos.  Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática.
"Hay pues
que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer
imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de
obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia
social dominante en el pueblo colombiano.
Por ello, para
corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.  En este sentido se deben
adoptar medidas en favor  de grupos discriminados o marginados, y proteger
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma
el artículo 13 en sus incisos 2o. y 3o.
La igualdad
material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad.
El operador
jurídico, al aplicar la igualdad con  un  criterio  objetivo, debe acudir  a
la técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano
Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que
requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e
interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre
ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden
repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las
eventuales disposiciones constitucionales que especifiquen el principio de
igualdad y su alcance".
También esta Corte
ha profundizado sobre la naturaleza de este derecho fundamental . Al respecto,
ha dicho:
"...
"La igualdad
de todas las personas ante la ley y las autoridades, constituye un derecho
constitucional fundamental  tanto por su consagración como tal en el Capítulo
I, Título II de la Constitución Nacional, como por su exaltación como derecho
de vigencia inmediata en el artículo 85 de la Carta Política, y también  por el
valor trascendente  que tiene para el hombre, sobre todo dentro de una nación
que persigue garantizar a sus habitantes una vida convivente dentro de
lineamientos democráticos y participativos que aseguren un sistema político,
económico y social justo.
"La igualdad
ante la ley y las autoridades ha quedado cristalizada como derecho fundamental
por cuanto es esencial al ser humano, pues  elimina  la esclavitud, la
servidumbre, las prerrogativas hereditarias y los privilegios de clases,
consideración que es robustecida por la trascendencia  que a dicho derecho se
le da en la Asamblea Nacional Constituyente y en los instrumentos y pactos
internacionales.
A.
Asamblea Nacional Constituyente.
En el informe de
ponencia para primer debate en plenaria sobre el tema de la igualdad y que
aparece en la Gaceta Constitucional No. 82, se manifiesta que:
"Constituye
progreso indudable frente a la muy somera enunciación de nuestra Carta
Centenaria, la obligación del Estado de promover las condiciones de igualdad y
la obligatoria adopción de medidas contra grupos, víctimas de discriminación o
marginados. Conjuga perfectamente con el derecho a la igualdad que se otorga a todas
las personas, la obligación de los poderes públicos de tutelar una de las más
preciadas garantías de la persona humana".
"Es
indispensable expresar como se establece en la proposición sustitutiva que
todas las personas son iguales ante la ley y tienen los mismos derechos y
deberes. La consecuencia directa de la igualdad, es la no discriminación de las
personas, ni para perjudicarlas ni para favorecerlas, por causa de su sexo, su
ascendencia, su raza, su lengua o su ideología religiosa o política. Pero,
además de la igualdad, se debe establecer por parte del Estado especial
protección para aquellos que se encuentran en un nivel de desigualdad frente a
los demás".
B.
Instrumentos y Pactos Internacionales.
La Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, votada  por la Convención
Francesa de 1789  reconoció y declaró en su artículo 1o. que los hombres nacen
y permanecen libres e iguales en derechos; por tanto, las distinciones sociales
no tienen más fundamento que la utilidad pública.
La Declaración
Universal de los Derechos Humanos aprobada y proclamada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de l948 expresa en su artículo 2o.
No. 1o. que toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta
Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición.
La Convención
Americana sobre Derechos Humanos del "Pacto de San José de Costa
Rica" proclama lo siguiente:
Dice el artículo
1o. que los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas
o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social.
Preceptúa el
artículo 24 que todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia,
tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
Los Estados
firmantes del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas, convinieron  lo siguiente:
Su artículo 2o.
numeral 1o. previene que cada uno de los Estados  se compromete a respetar y a
garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén
sujetos a su jurisdicción, los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin
distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social.
El artículo 26
consagra que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin
discriminación a igual protección de la ley. A este respecto la ley prohibirá
toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y
efectiva contra cualquier discriminación por motivo de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social.
Los Estados
partes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, acordaron en su
artículo 2o. numeral 1o.  que se comprometen a garantizar el ejercicio de los
derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social.5
A los efectos de
este fallo resulta también pertinente reseñar los supuestos que conforme a la
jurisprudencia6
constitucional justifican el trato diferenciado, a saber:
a) La
diferenciación razonable de los supuestos de hecho: El principio de igualdad solo se viola si
el tratamiento diferenciado de casos no está provisto de una justificación
objetiva y razonable. La existencia de tal justificación debe ser apreciada
según la finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado.
b) Racionalidad y
proporcionalidad: Fuera
del elemento anotado anteriormente, debe existir un vínculo de racionalidad y
proporcionalidad entre el tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin
que se persigue.
Así, los medios
escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad con los
fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad. Este
principio busca que la medida no sólo tenga fundamento legal, sino que sea
aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos
no se vean afectados, o que si ello sucede,  lo  sean  en grado mínimo.
En suma, por cuanto
concierne a la particular dimensión involucrada en el problema constitucional
que en este caso plantea la demanda, es oportuno recordar que la Corporación ha
sostenido de manera reiterada que la igualdad se traduce en el derecho de los
individuos a que no se consagren excepciones o privilegios arbitrarios que los
excluyan de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias.
De ahí que, en
cuanto concierne al particular ángulo que interesa tener en cuenta para
dilucidar la tacha de inconstitucionalidad que se formula en este caso, sea
pertinente señalar que esta garantía impide a los órganos del poder público
establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y viceversa,
salvo que medie justificación razonable, esto es, que a la luz de los
principios, valores y derechos consagrados en nuestra Constitución  resulte
siendo admisible.
b).     La
democracia participativa y los derechos de participación política.
Es bien sabido que
la Constitución de 1991 fue la resultante de un gran debate democrático en el
que participó todo el país: en las calles, cuando los estudiantes agitaron la
iniciativa de la "séptima papeleta", en las mesas de trabajo, en la
contienda electoral, y por supuesto, en el seno de la Asamblea Constituyente.
La nueva Constitución ha sido, pues, la resultante colectiva de un proceso cuyo
norte esencial, entre otros igualmente importantes, ha sido el fortalecimiento
de la democracia participativa.
La  llamada democracia
participativa es, pues, eje central de la Constitución de 1991. Así lo proclama
su texto desde el Preámbulo, al señalar los propósitos del acuerdo
constitucional  que rige  la Nación colombiana:
"asegurar a
sus integrantes, entre otras, la igualdad, la libertad y la paz, dentro de un
marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo..."
Tal  postulado
axiológico se reitera -entre otros- en los artículos 1o., 2o. y 40-7 de la
Carta Política,  cuyo tenor literal  vale consignar:
"Artículo
1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general."
" Artículo
2. Son fines esenciales del Estado: servir a la  comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de  los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad  territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo."
"...
"Artículo
40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
...
7. Acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos por nacimiento
o adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y
determinará los casos a los cuales ha de aplicarse".
A este tipo
particular de democracia le son característicos:  su mayor énfasis en el
respeto a la persona humana y a su dignidad; por ende, a su autonomía y
libertad;  su preocupación por dar realidad y efectividad a los derechos y
garantías de la persona; el reconocimiento de la diversidad y multiplicidad
socio-cultural como base de la convivencia pacífica de todos los grupos;  la
construcción de un orden social menos desigual y más justo; el reconocimiento a
todo ciudadano del poder-derecho de participar en la gestión y ejercicio del
poder político que conduce a  la  ideación de otros canales y mecanismos de
participación-gestión para que la praxis sea verdaderamente democrática en
todos los ámbitos y planos del acontecer social y político.
En numerosas
providencias la Corporación  ha desarrollado el significado y alcance del
derecho de participación democrática que la Carta Política de 1991 reconoce a
todo ciudadano.
Sobre este tema, por
ejemplo, en el fallo de tutela T-439 de julio 2 de 1992,  la Sala Segunda7 de Revisión
razonó así:
"... 2. El
principio de democracia participativa acogido por la Constitución supone un
proceso político abierto y libre, a cuya realización deben contribuir tanto los
particulares como todas las autoridades, incluida la fuerza pública.
"...
" La
democracia participativa es un principio material que permea tanto la parte
dogmática como orgánica de la Constitución. Ella exige la reinterpretación del
ejercicio del poder desde la esencia de los derechos de participación. La recuperación de la legitimidad
institucional inspiró la consagración de diversos mecanismos de participación a
lo largo del texto constitucional. La transformación del sistema político y de
las relaciones Estado-sociedad se refleja en el concepto mismo de soberanía
popular (CP art. 2). El pueblo, en ejercicio de sus derechos políticos,
articula el Estado-aparato. La sociedad construye al Estado y organiza el
ejercicio del poder político; en esta capacidad constitutiva del orden político
radica la esencialidad de los derechos políticos de participación. La
democracia es el medio para la autodeterminación individual y colectiva; la
participación ciudadana, condición necesaria para que dicha finalidad pueda ser
realizada, se ejerce a través de diversas instituciones como el referendo, la
iniciativa legislativa, el plebiscito, la convocatoria a una Asamblea
Constituyente, la consulta popular, el sufragio, la revocatoria del mandato, la
elección popular de Alcaldes y Gobernadores, etc.
"...
"La
democracia no es simplemente una forma de organización estatal. Es un proyecto
político cuyo fundamento material es la dignidad humana y sus manifestaciones
concretas  la diversidad y la libertad. La estrecha relación entre democracia,
dignidad humana, pluralismo y autonomía individual explica el frágil equilibrio
de valores necesario para lograr su realización.
..."
Ciertamente, una de
las diversas manifestaciones del  derecho  político de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político que la Carta Política de
1991 reconoce a todo ciudadano, es precisamente, la de acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos.
Tal derecho tiene
una sólida tradición universal como resultado de su decantación y consagración
en instrumentos internacionales tales como la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, el  Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, en términos esencialmente
coincidentes.
Así lo relievó la
Corporación en sentencia8
T-03 de 1992  en la que, además, señaló que el mismo, respecto de los
ciudadanos colombianos que no sean titulares de doble nacionalidad
"... tiene
el carácter de fundamental en cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio
concreto permite hacer realidad el principio de la participación, que se
constituye en uno de los esenciales dentro de la filosofía política que inspira
nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no solo en la misma preceptiva
constitucional, en su Preámbulo y en sus artículos 1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112,
entre otros, sino en el texto de la papeleta por medio de la cual el pueblo
colombiano votó abrumadoramente el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de
una Asamblea Constituyente, cuyo único propósito expreso consistió en
"fortalecer la democracia participativa".
"No puede
ser ajeno a la garantía constitucional de los derechos esenciales del hombre el
ejercicio cierto de los que se enmarcan dentro del ámbito de la participación
política, ya que éstos también son inherentes a la naturaleza humana, la cual
exige, como algo derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el
manejo de los asuntos públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista con
el Estado el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos
constitucionales y legales para su ejercicio.
"Desde la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en
1789 por la Asamblea Nacional Francesa, se plasmó, como derecho del ciudadano,
el de ser admitido a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según
sus capacidades y sin otro criterio de distinción que el derivado de sus
virtudes y de sus talentos principio ratificado por el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)
cuando declaró en 1969 que todo ciudadano debe gozar del derecho y la
oportunidad de "tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
públicas de su país".
"El mismo
principio había quedado plasmado en el artículo 21 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos que proclamó la Asamblea General de las Naciones Unidas
en 1948 y en el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
1966, que entró en vigencia el 23 de marzo de 1976.
"Tanto la
Convención Americana sobre Derechos Humanos como el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos fueron aprobados por el Congreso de Colombia
mediante la ley 74 de 1968.
"El derecho
específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la
luz de la Constitución Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí
mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio
encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cual es el de
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto
de realizar la vigencia material de la democracia participativa."
Ahora bien, por
cuanto el derecho de participación política se expresa, entre otros, en el
ejercicio de "funciones" o de "cargos" públicos, que es la
peculiar manifestación que concierne a este examen, interesa recordar las
diferencias que la Corporación9
ha  anotado en relación con  estos dos ámbitos en que el mismo puede
desarrollarse:
"El término
'cargo' o 'empleo', en el derecho de la función pública designa un puesto de
trabajo previsto tanto en la planta de personal como en el presupuesto de una
entidad u organización determinadas.
Por su parte, la
noción de "función" tiene que ver con las tareas, atribuciones y
responsabilidades  que se adscriben a una  actividad o estructura u
organización para, mediante su realización, obtener unos determinados cometidos
o finalidades.
..."
Es bien sabido que
existen diversas modalidades de empleos en los órganos y las entidades del
Estado. Unos son de carrera, otros de libre nombramiento y remoción, y otros
son provistos a través de concurso público.  De igual modo, es también conocido
que los particulares -sin dejar de serlo, en ciertos casos- pueden ejercer
funciones públicas. En dicho evento el rasgo dominante de vinculación con el
servicio al Estado está dado por la naturaleza de la actividad que en su nombre
se desarrolla y no por la relación  de pertenencia o adscripción formal e
institucional  a su nómina de personal.  Con todo,  lo relevante a los efectos
del presente examen es la vinculación al Estado por razón del cumplimiento de
una función pública, con independencia de cuál sea la modalidad de la misma o
de la permanencia o transitoriedad en su desempeño.
De otro lado, no
desconoce esta Corte que en el derecho de acceso al servicio del Estado, bien
sea en el ejercicio de cargos o de funciones públicas, confluyen intereses de
índole individual y social que han de ser adecuadamente balanceados. Así,
puesto que este derecho en su dimensión individual encarna el derecho de todo
ciudadano a servir al Estado, las condiciones de acceso al servicio público
deben regularse previamente de modo tal que se eviten arbitrariedades o
restricciones indebidas o irrazonables a dicha posibilidad. Por esta vía debe,
pues, propenderse por la realización efectiva del principio fundamental de la
democracia participativa y pluralista permitiéndose a todo ciudadano realizar
su vocación de servir los intereses colectivos sobre bases claras de
capacidades y aptitudes, valoradas a la luz de las exigencias de la función a
cumplirse. Los segundos, desde luego, explican por qué es razonable que se
exija en los aspirantes al servicio público el cumplimiento de requisitos tanto
genéricos como específicos que garanticen idoneidad, moralidad, probidad y
eficacia en el ejercicio de las altas responsabilidades estatales.
Así pues, con
prescindencia de los efectos jurídicos diferenciales que produzcan las
diferentes formas que pueden dar lugar al establecimiento de vínculos jurídicos
entre el Estado y quienes prestan a el sus servicios de orden personal  lo
cierto es que, en todo evento, las condiciones que a ese fin se exijan,
únicamente pueden apuntar a que en los servidores públicos concurran los
elementos -tanto genéricos como específicos-  que ameritan tanto la naturaleza
misma de la función como el valor social de la investidura que se ostenta al
ejercerla, para que su desempeño se oriente a la consecución de los fines del
Estado.
c).      Los límites constitucionales a las
competencias del Legislador  en          materia de señalamiento de condiciones
y requisitos para el ejercicio de funciones o cargos públicos.
El derecho a
ejercer  funciones o cargos públicos -en tanto tiene el carácter de derecho fundamental-
se encuentra protegido por dos garantías especialmente importantes: la reserva
de ley y la absoluta intangibilidad de su contenido esencial.
La primera significa
que sólo el legislador está autorizado por la Carta Política para condicionar
el ejercicio de funciones y de cargos públicos al cumplimiento de requisitos y
condiciones, en todos aquellos casos en que esta defiere en el Congreso dicha
competencia, por no haberla  ejercitado directamente el Constituyente.
Ciertamente conforme
al artículo 150 de la Carta Política, compete al legislador  "determinar
la estructura de la administración nacional" (numeral 7o.) y "expedir
las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas" (numeral
23). Asimismo, según el 125 ibídem es del resorte de la ley, respecto de los
empleos de carrera, fijar las condiciones y requisitos necesarios para
"determinar los méritos y las calidades de los aspirantes."
Al lado de la
Constitución, la ley es, pues, el instrumento legítimo para exigir a quienes
aspiren a ejercer funciones y cargos públicos una determinada capacitación
técnica, académica, científica o empírica y  para determinar los medios de
acreditarla.
Por otra parte, el
ejercicio del derecho político fundamental al desempeño de funciones y cargos
públicos, consagrado en el artículo 40-7 de la Carta de 1991, se encuentra
protegido por las mismas garantías que protegen el derecho al trabajo, al libre
desarrollo de la personalidad y, en general, por los principios de libertad e
igualdad que dan contenido a estos derechos.
De ahí que al exigir
ciertos requisitos o condiciones -tanto genéricas como específicas- para
ejercer funciones o cargos públicos y al establecer normas que rijan la
práctica laboral, el legislador no pueda vulnerar el núcleo esencial del
derecho consagrado en el artículo 40 de la Carta o de cualquier otro derecho
fundamental. Como tampoco pueda desconocer los valores y principios que
conforman nuestra organización social, institucional y política.
Por ello,
constitucionalmente no le es dable al legislador señalar requisitos que, sin
justificación razonable y objetivamente atendible, vulneren el principio de
igualdad o restrinjan  mas allá de lo que sea razonablemente necesario el
acceso a un puesto de trabajo o que impongan restricciones no admisibles en
relación con el derecho o bien que se busca proteger.  La exigencia de
razonabilidad ha sido una constante jurisprudencial que  esta Corporación ha
aplicado reiteradamente a los casos que plantean dicha problemática10
.
Al respecto, esta
Corte ha expresado que:
"... la
doble relación de subordinación y libertad que tiene el legislador frente al
texto constitucional hace que este pueda reglamentar el ejercicio del derecho
al trabajo, pero siempre tendiendo a protegerlo y a asegurar el máximo de
libertad e igualdad real de los individuos como expresión de su dignidad
humana."
La Corporación ha
reiterado en diversas oportunidades las exigencias de razonabilidad,
objetividad y proporcionalidad. Así lo hizo, por ejemplo, en la Sentencia
C-606/92 al estudiar análogo aspecto, en esa ocasión,  referido a los límites
constitucionales a las competencias del legislador relativas a la exigencia de
títulos de idoneidad. De ella, dijo que
"... está
limitada en primera instancia a las profesiones u oficios que exijan realmente
estudios académicos, así como por los alcances de la tarea a realizar y el
interés concreto que se pretende proteger."Dichos títulos deben estar
directamente encaminados a certificar la cualificación del sujeto para ejercer
la tarea. Así, las normas que regulen tal cualificación no pueden establecer
exigencias que superen los requisitos que en la práctica se requiere para
proteger los derechos de otras personas. Cuando la reglamentación del
derecho lo somete a requisitos innecesarios, o lo condiciona más allá de lo
razonable, o disminuye las garantías necesarias para su protección, se estará
frente a una clara violación del contenido esencial del derecho."
Así, pues, para
convalidar la constitucionalidad de la norma cuestionada no podría válidamente alegarse
como única razón en su favor la reserva de ley que, conforme a los artículos
150 (numerales 7o. y 23)  y 125 de la Carta  permite al Legislador establecer
las condiciones y requisitos para el ejercicio de cargos y funciones públicas.
Al hacer uso de sus competencias constitucionales, el legislador  no puede
desconocer  ni los derechos, ni las finalidades, ni los valores y postulados
fundacionales de la organización institucional y política que la Carta
consagra. El ejercicio de sus atribuciones legislativas, se reitera, está
circunscrito a los precisos contornos que demarcan los elementos señalados y
por la prohibición de vulnerar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales, entre ellos,  los consagrados en los artículos 13 y 40-7 del
Ordenamiento Superior y sus conexos, como el derecho al libre desarrollo de la
personalidad, el derecho al trabajo y el principio de igualdad, entre otros.
En ese orden de
ideas, diferenciaciones artificiosas que no se compadezcan con las limitaciones
constitucionalmente admisibles a la luz de los principios de libertad e
igualdad que consagra la Carta, se traducirían en discriminaciones
injustificadas y en intervenciones ilegítimas.
Se reitera que
aunque la Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio de funciones
y cargos públicos a condiciones y requisitos,  para esta Corte cualquier
limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores
debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de
profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de
tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho
al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o
irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el
contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a
escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el
ejercicio del  poder político.
Como quiera que,
según es sabido, la razonabilidad de la exigencia está dada por su debida
congruencia con la causa que la inspira y la finalidad que persigue, en el caso
sub-examine, un determinado requisito  solo será razonable si apunta a asegurar
en el candidato la calificación técnica, profesional, empírica o académica
requeridas para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones
inherentes al cargo o empleo,  la probidad moral y ética requeridas para
detentar con dignidad tan encomiable investidura y, en suma.  para que el ejercicio
de la función pública conduzca a realizar el interés general y a efectivizar
los derechos protegidos  constitucionalmente.
Así, pues, para que
en un régimen democrático el derecho de acceso al servicio del Estado, bien sea
en el ejercicio de cargos o de funciones públicas, no sea un mero enunciado
teórico, el ingreso, la permanencia y el retiro de la función pública debe
responder a un sistema institucionalizado de condiciones y calidades objetivas
-tanto en tratándose de las genéricas como de las específicas- que respete y
haga practicables los derechos, valores y principios que la Carta Política
postula.  Ha de sustentarse,  por tanto,  en la igualdad de oportunidades de
acceso sobre la base del  mérito y de la calificación y aptitud académica, profesional,
ocupacional, empírica y ética requeridas para que el servidor público sea un
verdadero instrumento de promoción del bienestar colectivo y de realización de
los fines que constituyen la razón de ser de la organización social y política.
La vigencia efectiva
de los derechos de participación política en un régimen democrático y del
principio de igualdad de oportunidades en la provisión de empleos o funciones
públicas en las entidades del Estado, por imperativo lógico, restan legitimidad
y, por ende, validez constitucional a la posibilidad de que factores
aleatorios, accesorios o carentes de relevancia o de razonabilidad en términos
de los requisitos requeridos por la misma función pública para su idóneo
desempeño, puedan erigirse en condición de ingreso al servicio del Estado.
E.      EL EXAMEN DE LOS CARGOS
En este acápite debe
la Corte comenzar por despejar el equívoco en que incurre el actor al asociar
sus tachas con la prohibición constitucional del nepotismo de que trata el
artículo 126 de la Carta. Para la Corte es claro que dicha norma no se
relaciona con las acusaciones de las que debe ocuparse en el caso presente,
pues ella cobija el nombramiento de empleados con los cuales los servidores
públicos tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión
permanente. Es entonces indubitable que la referida prohibición constitucional
no es predicable ni siquiera remotamente al presente asunto, por cuanto la figura
de Presidente de la Junta Directiva de un Instituto, no otorga la calidad de
empleado;  más bien comprende el ejercicio de una función pública.
Hecha la precisión
anterior, y desde otro ángulo de análisis juzga la Corporación que la exigencia
legal de la condición de "cónyuge" del Presidente de la
República como requisito sin el cual no es factible aspirar a integrar la Junta
Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF en calidad de
Presidente de la misma, es ostensiblemente violatorio de la Carta Política.
En efecto,  la norma
en comento transgrede abiertamente el principio de igualdad de varias maneras.
En primer lugar,
dicho precepto establece una discriminación por razón del estado civil que
desconoce el valor supremo de la igualdad consagrado en el artículo 13 de
la Carta al proclamar que "todas las personas nacen libres e iguales
ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica" .
Ciertamente, el
supuesto subyacente en  la norma sub-examine es discriminatorio. Al  reservar
el derecho a la función pública como Presidente de la Junta Directiva del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- para "el cónyuge del
Presidente de la República" está sin lugar a dudas consagrando un
privilegio a quien ostente el estado civil de casado y discriminando a quienes
han optado por otras modalidades de relación.    No se olvide que tanto en el
lenguaje ordinario11
como en el  léxico jurídico12
el término "cónyuge" designa  al "marido o su mujer
unidos en legítimo matrimonio".
Aun cuando en la
redacción actual del precepto, no mantiene validez la discriminación por razón
del género que sí era evidente en la norma cuando se hablaba de
"esposa", sin embargo no hay la menor duda que  la actual excluye de
la posibilidad de acceder a dicha función a la mujer o al hombre que no
tuvieren un vínculo afectivo legalizado bajo la forma del
"matrimonio" con el Presidente de la República, al requerirse para
ejercerlo ser su "cónyuge".
En segundo término,
y lo que resulta siendo aún más importante es que niega -sin que exista una
razón  admisible a la luz de los valores, principios y derechos consagrados en
nuestra Carta Política- a los restantes miembros de la Junta Directiva  y,  en
general,  a los demás miembros de la comunidad nacional el derecho de
presidirla toda vez que la condición excluyente de "cónyuge del Presidente
de la República" que, al tenor de la ley, se requiere para ser su Presidente,
restringe sin razón jurídicamente atendible el acceso de otros a  dicha
función.
A la luz de los
valores y principios que informan el Estado social de derecho consagrado en la
Carta Política de 1991 uno de cuyos pilares fundamentales es el afianzamiento
de una sociedad verdaderamente participativa, democrática, igualitaria y justa,
tal prerrogativa riñe con los preceptos constitucionales citados.
La condición de
"cónyuge del Presidente de la República"  nada dice acerca de la
calificación profesional, ocupacional o académica de la cual dicho sujeto pueda
derivar la aptitud e idoneidad  requeridas para desempeñarse como miembro de la
Junta Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, toda vez
que por razones obvias, el estado civil  no es condición que redunde en el
eficiente desempeño de un cargo o función pública.
Por ello, tal
requisito resulta a todas luces extraño en un sistema institucionalizado y
despersonalizado de acceso y permanencia en la función pública.  No se olvide
que la función administrativa -conforme lo proclama el artículo 209 de la
Constitución Política de 1991-  "está al servicio de los intereses
generales" y se desarrolla  exclusivamente con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad.
Tan categóricos
postulados obligan  a que  las condiciones de acceso y permanencia en la
función pública sólo puedan basarse en criterios objetivos, determinados por
la naturaleza misma de las funciones y responsabilidades propias del  cargo o
empleo y de la investidura respectivas.  No se olvide que en dicho régimen la
razón de ser de tales requisitos es la de asegurar en los candidatos la
formación, experiencia, méritos, calidades y aptitudes requeridos para que las
cumplan con  probidad y eficiencia.
Así las cosas, aun
cuando esta Corte reconoce que dentro del ámbito de libertad del legislador se
comprende el establecimiento de los requisitos -genéricos y específicos- para
el ejercicio de cargos o funciones públicas,  tal facultad debe realizarla con
estricta sujeción a los mandatos constitucionales que lo obligan  a no
condicionar -hasta el punto de hacer impracticable- el ejercicio de derechos
fundamentales que, como la igualdad, la dignidad, y el ejercicio de funciones y
de cargos públicos, son base estructural del orden constitucional pues, estos
le vedan la posibilidad de establecer requisitos que los condicionen más allá
de lo razonable, o de crear condiciones que impliquen de manera injustificada,
el acceso desigual a su ejercicio.
Por ello, en el
análisis de este cargo, encuentra la Corte que hay una clara violación de  los
derechos constitucionales de igualdad y de acceso al ejercicio de funciones
públicas consagrados, respectivamente, en los artículos 13 y 40-7 de la Carta
vigente, al discriminar injustificadamente las condiciones necesarias para
aspirar a  ejercer la Presidencia de la Junta Directiva del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-Por lo cual se impone declarar la norma
examinada contraria a sus mandatos, y, en consecuencia, inexequible.
Este pronunciamiento
no debe entenderse en modo alguno, como un cuestionamiento de las calidades o
virtudes personales de quienes, por razones circunstanciales, hayan ejercido
transitoriamente la función examinada, ni de la loable labor realizada por
quienes en su condición de esposas de los primeros Mandatarios de la Nación,
han tenido oportunidad de presidir la Junta Directiva del I.C.B.F. Unas y otras
le merecen a esta Corte toda su admiración y respeto.
Tampoco podría
entenderse como su marginamiento de toda actividad pública, lo cual es
imposible ya que el rol que le corresponde desempeñar a la Primera Dama de la
Nación, por necesidad la obliga a tener figuración como resultado de las
funciones que, al lado del Presidente de la República debe cumplir al encarnar
simbólicamente la unidad nacional conforme al artículo 188 de la Constitución
Política.
VII.
DECISION
Con base en las
anteriores consideraciones la Sala Plena de la Corte Constitucional, de la
República de Colombia, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
RESUELVE:
1.
INHIBIRSE para emitir
pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto con respecto a los
artículos 57  y  60 de la Ley 75 de 1968.
2.      Declarar INEXEQUIBLES en los
términos de la presente sentencia, el artículo 58 de la Ley 75 de 1968 en lo
acusado, y el aparte del artículo 25 de la Ley 7a. de 1979 que dice:
"...  el
cónyuge del Presidente de la República o en su defecto por...".
Notifíquese,
publíquese, copiese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V.  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-422 M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz y Sentencia T-432 de junio 25 de 1992 M.P. Dr. Simón
Rodríguez Rodríguez, entre otras.
2 Cfr. Corte Constitucional -Sala Plena-. Sentencia
C-0016 de enero 21 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón, entre otras.
3 Corte Constitucional. Sala de Revisión. Sentencia
T-591 de diciembre 4 de 1992. M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
4 Corte Constitucional -Sala Plena-. Sentencia C-221
de mayo 29 de 1992. M.P. Dr. Alejandro  Martínes Caballero, pp. 10-12.
5 Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión.
Sentencia T-432 de junio 25 de 1993. M.P. Dr.Simón Rodríguez Rodríguez, pp. 7 a
15.
6 Cfr. Sentencia
C-0016 de enero 21 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón y Sentencia T-422 de
junio 19 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
7 Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión.
Sentencia T-439 de julio 2 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz,  pp. 7-8.
8 Corte Constitucional. Sala de Revisión. Sentencia
T-03 de 1992. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo
9 Corte Constitucional- Sala Plena- Sentencia C-465
de julio 16 de 1992. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
10 Cfr.  entre otras, Corte Constitucional -Sala
Plena-.  Sentencia C-221 de mayo 29 de 1992. M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero.  Sentencia C-511 de septiembre 3 de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
11 Cfr. Diccionario de la Lengua Española.
12 Cfr. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. T.
II, pp. 370-371.