T-553-17
Sentencia
T-553/17
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL O PENSION SUSTITUTIVA-Procedencia excepcional
PENSION COMPARTIDA ENTRE
CONYUGE SUPERSTITE Y COMPAÑERA(O) PERMANENTE-Jurisprudencia
constitucional/SUSTITUCION PENSIONAL PARA CONYUGE SUPERSTITE Y COMPAÑERA
PERMANENTE-Distribución proporcional
PENSION DE SOBREVIVIENTES
CUANDO EXISTE CONVIVENCIA SIMULTANEA-Igualdad para
cónyuge y compañera(o) permanente
PENSION COMPARTIDA ENTRE
CONYUGE SUPERSTITE Y COMPAÑERA(O) PERMANENTE-Orden a la UGPP reconocer y pagar a cónyuge supérstite el 50% de la sustitución pensional
que se le esté cancelando a compañera permanente
Expediente T-6.133.899
Demandante: Inés
Herrera de Villa
Demandado:
Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la
Protección Social - UGPP
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Bogotá DC, veintinueve (29) de agosto
de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo
Ocampo, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.) y Gloria Stella Ortiz Delgado, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la decisión judicial proferida por
el Tribunal Superior de Armenia, Sala Penal, que confirmó la dictada por el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Armenia, dentro del expediente T-6.133.899.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Cinco por
medio de Auto del 15 de mayo de 2017 y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La
solicitud
La señora Inés Herrera de Villa promovió
acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Aportes Parafiscales de la Protección Social -en adelante Unidad Administrativa
o UGPP- con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al
mínimo vital, a la seguridad social y de petición, presuntamente vulnerados por
dicha entidad al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes,
a pesar de ser cónyuge hasta el momento del fallecimiento del señor José Rafael
Villa, quien era beneficiario de la pensión de vejez.
1.2. Hechos
El 18 de noviembre
de 2016, la señora Inés Herrera de Villa instauró la presente acción de tutela con
fundamento en los siguientes hechos:
1.2.1. Que es una mujer adulta mayor de 81 años de edad, que contrajo
matrimonio católico en el año de 1953 con el señor José Rafael Villa, con quien
compartió más de 5 años de convivencia y dependió hasta el momento de su
deceso, el 04 de noviembre de 2015. Además, el señor Villa la mantuvo afiliada
al régimen contributivo de salud, en la -EPS Coomeva- desde el 01 de septiembre
de 2014 hasta el 01 de noviembre de 2015, como consta en el certificado de
beneficiaria de la EPS.[1]
En ese orden, la
peticionaria indicó que es una mujer adulta que no tiene soporte económico
alguno, ya que los tres hijos que tuvo con su esposo no la asisten económicamente,
además de esto, la vivienda en la que habita es objeto de una medida cautelar
de embargo dentro de un proceso ejecutivo.
1.2.2. Por otra parte, la peticionaria señaló que José Rafael Villa era
pensionado, y quien administraba sus mesadas era la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales. Por tal razón, luego de la
muerte del señor, la actora solicitó el 02 de abril de 2016, por medio de apoderado,
a la Unidad Administrativa que se le reconociera la pensión de sobrevivencia. Ante
dicha solicitud, la accionada el 12 de mayo de ese año, le requirió unos
documentos para completar la información de la solicitud y así poder darle una
respuesta de fondo.[2]
Dichos documentos fueron allegados a través de su apoderado.[3]
1.2.3. Posteriormente, la UGPP expidió la Resolución RDP 024177,[4] el día 29 de junio de 2016,
por medio de la cual negó “el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
con ocasión del fallecimiento de VILLA ORTÍZ JOSÉ RAFAEL”,[5] decisión que se
basó en el reconocimiento previo de los derechos de las señoras María Libia
Ramírez, en calidad de compañera permanente, y de la señora Estefanía Villa Ramírez
en calidad de hija en condición de discapacidad.[6]
1.2.4. Así las cosas, la accionante el 08 de agosto radicó en la UGPP a través
de su apoderado, las declaraciones juramentadas de tres testigos que acreditaron
su convivencia con el señor Villa, con el fin de que la Unidad Administrativa
reconociera su derecho a la pensión de sobreviviente. Ante lo cual, la
accionada por medio de auto N°: SOP201600018772, confirmó la decisión de negar
el derecho pensional de la señora Inés Herrera de Villa.
1.2.5. Con fundamento en lo anterior, la accionante señaló que el no
reconocimiento de su derecho sobre la pensión de sobrevivencia lesiona sus
derechos al mínimo vital, seguridad social y petición, pues no cuenta con una
fuente económica propia con que soportarse, además de tener embargada su
vivienda y ser una mujer adulta mayor. Por lo expuesto, la actora solicitó ante
el juez de tutela hacer prevalecer su derecho de petición, a la vida digna y a la
seguridad social y, en consecuencia, ordenar a la UGPP adelantar las gestiones
necesarias para conceder el derecho pensional que le corresponde.
1.3. Respuesta
de la entidad accionada
1.3.1. Mediante escrito del 25 de noviembre de 2016, Salvador Ramírez López
en calidad de Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social, dio respuesta a la acción de tutela incoada por la señora Inés Herrera de
Villa, en los siguientes términos:
1.3.2. Que de conformidad con el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, en el caso
objeto de análisis se garantizó el debido proceso de la accionante, pues en el trámite
de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la entidad publicó por medio
de edicto, el día 15 de mayo de 2016, el acto jurídico que reconoció de forma
provisional derecho sobre la pensión de sobreviviente a la señora María Libia
Ramírez Mejía, en calidad de compañera permanente y a Estefanía Villa Ramírez,
como hija en condición de discapacidad del señor Villa, con el fin de que
concurrieran las personas interesadas que creyeran que tenían igual o mejor
derecho, respecto de la pensión de vejez reconocida desde el 20 de abril de 1989
al señor José Rafael Villa Ortiz, y quien murió el 04 de noviembre de 2015. Ante
la publicación de la actuación administrativa, la señora Herrera de Villa,
ahora accionante, no concurrió a reclamar algún tipo de derecho.
1.3.3. Posteriormente, la UGPP mediante Resolución RDP 024177 del 29 de julio
de 2016, negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia a la señora Inés
Herrera de Villa. Paralelamente, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del
Circuito de Armenia, profirió fallo de tutela donde amparó el derecho pensional
de María Libia Ramírez Mejía y Estefanía Villa Ramírez. Luego de esto, el día 02
de septiembre de 2016, el juez de segunda instancia confirmó el fallo de tutela
proferido por el a quo.
1.3.4. Por lo anterior, la Unidad Administrativa reconoció de manera
definitiva el derecho de las señoras María Libia Ramírez Mejía en calidad de
compañera permanente y a la señora Estefanía Villa Ramírez como hija en
condición de discapacidad del señor Villa. En ese orden, como se mostró, la
accionante no interpuso recurso alguno frente a las órdenes administrativas,
por medio de las cuales se concedió de forma inicial el carácter provisional y,
posteriormente, definitivo del derecho pensional de las  señoras mencionadas.
1.3.5. Finalmente, la accionada reiteró que, el “caso que nos ocupa (…)
hace relación al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, que ya fue
reconocida a las señoras María Libia Ramírez Mejía, y Estefanía Villa Ramírez,
motivo por el cual, se encuentra en conflicto un mejor derecho, entre dos
posibles beneficiarias”. [7]
En ese orden, señaló
que de acuerdo con el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Herrera
tiene la posibilidad de recurrir los actos administrativos que le negaron su
presunto derecho pensional a través del ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Por consiguiente, la actora debe llevar su
controversia a la jurisdicción ordinaria, y no al juez de tutela.
Así las cosas, la
accionada indicó que para la resolución del caso planteado, son procedimientos
adecuados el proceso ordinario laboral o el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, y no la acción de tutela, pues no se advierte la
configuración de un perjuicio irremediable, motivo por el cual le solicitó al
juez de primera instancia que declarara improcedente la acción invocada.
1.4. Pruebas que obran en el expediente
-
Copia cédula de ciudadanía de la accionante Inés Herrera
(fl. 5, c.2).
-
Copia del registro civil de matrimonio de la señora
Inés Herrera y el señor José Rafael Villa Ortiz (fl. 7, c.2).
-
Copia del registro civil de defunción del señor
José Rafael Villa Ortiz (fl. 8, c.2).
-
Copias de registros civiles de nacimiento de los
hijos de la señora Inés Herrera y el señor José Rafael Villa Ortiz (fl. 9 y 10
c.2).
-
Copia de carnet de afiliación a Coomeva-EPS de la
señora Inés Herrera (fl. 23, c.2).
-
Copia de certificación de afiliación a Coomeva-EPS
de la señora Inés Herrera como beneficiaria del señor José Rafael Villa (fl.
29, c.2).
-
Copia de certificado de tradición del bien inmueble
propiedad de la señora Inés Herrera de Villa, donde se suscribe la existencia
de una medida cautelar de embargo en el marco de un proceso ejecutivo (fl.
31-35, c.2).
-
Copia de formulario único de solicitudes
prestacionales, del 02 de abril de 2016, por medio del cual la señora Inés Herrera
de Villa realizó la solicitud de reconocimiento de la pensión sustitutiva (fl.
11, c.2).
-
Copia de Auto N°: ADP 007038 del 10 de mayo de 2016,
por medio del cual la UGPP resolvió el recurso de reposición a la señora Inés
Herrera (fl. 55, c.2).
-
Copia de respuesta de la UGPP del 12 de mayo de 2016,
a la solicitud de la señora Inés Herrera de Villa frente al reconocimiento de
la pensión sustitutiva, en la cual se le pidió que allegara documentos
complementarios que acreditaran la existencia del derecho pretendido (fl. 12,
c.2).
-
Copia de escrito de entrega de documentos, anexos:
declaración juramentada de la señora Inés Herrera del 01 de junio de 2016,
partida de bautismo de la señora Herrera de Villa y Registro Civil de
Matrimonio (fl. 18- 21, c.2).
-
Copia de respuesta de la UGPP del 29 de junio de 2016,
por medio del cual niega el reconocimiento del derecho pensional a la señora
Inés Herrera de Villa (fl. 21 y 22, c.2).
-
Copia de escrito de entrega de documentos, con
anexos: declaración juramentada de convivencia con el causante de la señora
Inés Herrera del 05 de agosto de 2016 y 3 declaraciones de
terceros donde declaran la convivencia de la solicitante con el causante (fl. 24-26,
c.2).
-
Copia de Auto N°: ADP 012765 del 10 de octubre de 2016,
por medio del cual la UGPP, decide sobre los derechos pensionales de las
señoras Inés Herrera, María Libia Ramírez y Estefanía Villa (fl. 27 y 28, c.2).
-
Copia de Auto N°: ADP 012851 del 11 de octubre de 2016,
por medio del cual la UGPP, motiva el cumplimiento del fallo de tutela
proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Armenia
(fl. 53 y 54, c.2).
Pruebas aportadas en el trámite de revisión
-
Copia de sentencia del Juzgado Tercero de Familia
de Armenia, Quindío, en donde se declara la existencia de una sociedad
patrimonial desde el año 1990, entre la señora María Libia Ramírez y José Rafael
Villa. (fl. 41, c.1)
-
Copia de Escritura Pública del 18 de diciembre de
1987, por medio de la cual se disuelve y liquida el régimen patrimonial o
sociedad conyugal, del matrimonio entre la señora Inés Herrera y José Rafael
Villa. (fl.47, c.1)
-
Copia Escritura Pública del 23 de septiembre de
2010, por medio de la cual se disuelve y liquida el régimen patrimonial o
sociedad patrimonial de la unión marital de hecho entre la señora María Libia
Ramírez y José Rafael Villa. (fl.60, c.1)
II. DECISIONES JUDICIALES QUE
SE REVISAN
2.1. Decisión de primera instancia
El asunto en revisión fue
admitido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Armenia, por medio del
Auto del 21 de noviembre de 2016, y fue resuelto en la sentencia del 30 de
noviembre de 2016, por medio de la cual se estableció que la accionante no
demostró la existencia de un perjuicio irremediable o un daño inminente que
hiciera procedente la protección de la acción constitucional, sino que se
limitó a hacer únicamente mención de la vulneración de los derechos de petición,
mínimo vital y seguridad social, sin allegar prueba alguna que la acredite. Por
lo anterior, el a quo decidió no tutelar los derechos fundamentales
invocados por Inés Herrera de Villa, al encontrar que tales conculcaciones a
los derechos no fueron demostradas.
Adicionalmente, señaló el juez de
primera instancia que la actora no agotó los mecanismos jurisdiccionales
ordinarios existentes para llevar a cabo el debate jurídico planteado. Con
fundamento en lo anterior, el juez de tutela adujo que, de las pruebas
allegadas al juzgado, no se colige la existencia de una situación económica
grave o de otra índole que le impida a la accionante acudir a la vía ordinaria.
Así mismo, no se configuran los supuestos esenciales que conforme a la
jurisprudencia constitucional darían lugar a la concesión del amparo. Por
consiguiente, el 06 de diciembre de 2016, la actora impugnó el fallo en
cuestión.
2.2. Decisión de segunda
instancia
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Armenia, Sala Penal, en providencia del 19 de diciembre de 2016,
resolvió confirmar el fallo de primera instancia que negó la tutela de los
derechos fundamentales invocados por la señora Inés Herrera de Villa.  En
criterio del ad quem en lo que respecta al derecho de petición, se
encuentra que la UGPP profirió el 29 de junio de 2016 una respuesta de fondo, y
en ese orden, no hubo vulneración alguna al derecho alegado.
Respecto de la segunda petición
de protección, encontró el Tribunal Superior que de conformidad con lo
planteado por la Corte Constitucional en las sentencias T-440 de 2014 y T-030
de 2015, para que proceda la acción de tutela:
“el
perjuicio irremediable debe ser inminente, esto es, que amenaza o está por
suceder prontamente, las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable
han de ser urgentes; no basta cualquier intensidad del daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad
determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”.
A partir de la anterior tesis, el Tribunal manifestó que, según el
acervo probatorio allegado por ambas partes, no se evidenció una situación
económica grave de la señora Inés Herrera de Villa, debido a que la accionante
solo adjunta como prueba su cédula, el certificado de libertad y tradición el
cual tiene una anotación de embargo del inmueble en el que habita, y la
constancia de beneficiaria del señor Villa a la EPS Coomeva. Tales pruebas no
dan certeza suficiente de la existencia de un perjuicio irremediable que afecte
su mínimo vital. Finalmente, indicó que a pesar de que la señora declaró bajo juramento que vive una situación económica difícil, no hay
prueba que lo sustente, como lo mencionó el a quo.
III. TRÁMITE
CONSTITUCIONAL
La Corte
Constitucional a través de la Sala de Selección Número Cinco decidió
seleccionar para revisión el expediente T-6.133.899 por medio de
Auto del 15 de mayo de 2017, el cual fue comunicado el 31 de mayo del
mismo año, y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
El 10 de julio de 2017 la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado e Iván Escrucería
Mayolo (e.), en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, encontró
que el expediente de la referencia no cuenta con los elementos de juicio
suficientes para adoptar una decisión de fondo, acorde con la situación fáctica
allí planteada, lo cual hizo necesario que se ordenará la práctica de algunas
pruebas que permitieran verificar los supuestos de hecho que sirvieron de
fundamento para promover la acción de tutela y mejor proveer en el presente
caso. Por lo cual, resolvió:
PRIMERO.-
VINCULAR a María Libia Ramírez Mejía (Calle 20
#20-08 Oficina 105 en Armenia-Quindío) y Estefanía Villa Ramírez (Carrera 9
#8-81, Barrio La Pista, en Circasia-Quindío). En consecuencia, por
conducto de la Secretaría General PONER EN SU CONOCIMIENTO el contenido de
la acción de tutela, contenida en el expediente T-6.133.899, para que,
dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del presente auto, se
pronuncien respecto de los hechos y las pretensiones que en aquel se plantean,
que sea de su competencia o, en todo caso, actúen en los términos previstos en
el artículo 133 del Código General del Proceso.
SEGUNDO.-
SOLICITAR, por conducto de la Secretaría General, a la
accionante Inés Herrera de Villa (Manzana 13 Casa 15 Urbanización Jesús María
Ocampo, Barrio La Isabela, Armenia-Quindío) que INFORME,
en el término de tres (3) días hábiles contados a partir del recibo del
presente proveído, lo siguiente:
1.-
Sobre su situación económica actual, específicamente:
·
¿De qué actividad económica deriva sus ingresos? Si tiene
algún tipo de vinculación laboral, indicando el correspondiente empleador. Si
su respuesta es afirmativa, señale el monto mensual de sus ingresos.
·
Si su anterior respuesta es negativa, indique cuál es la
fuente de sus ingresos.
·
Si es dueña de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso
positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
·
Si tiene personas a cargo, indicando quiénes y cuántos.
·
Señale la relación de gastos mensuales por todo concepto (alimentación,
educación, vestuario, salud, recreación, etc.).
·
¿Cuál es su estado de salud? en caso de presentar alguna
enfermedad o condición, anexar copia de historia clínica.
·
¿En qué régimen de seguridad social en salud y a través de
cuál EPS se encuentra afiliada?
Para
efectos de dar respuesta al anterior requerimiento, allegar los documentos que
soporten sus afirmaciones.
2.-
Sobre su convivencia con José Rafael Villa Ortiz, deberá indicar los
extremos de convivencia (desde-hasta) con el causante.
TERCERO.-
SOLICITAR, por conducto de la Secretaría General, a María
Libia Ramírez Mejía (Calle 20 #20-08 Oficina 105 en Armenia-Quindío) que
INFORME, en el término de tres (3) días hábiles contados a
partir del recibo del presente proveído, lo siguiente:
1.-
Sobre su situación económica actual, específicamente:
·
¿De qué actividad económica deriva sus ingresos? Si tiene
algún tipo de vinculación laboral, indicando el correspondiente empleador. Si
su respuesta es afirmativa, señale el monto mensual de sus ingresos.
·
Si su anterior respuesta es negativa, indique cuál es la
fuente de sus ingresos.
·
Si es dueña de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso
positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
·
Si tiene personas a cargo, indicando quiénes y cuántos.
·
Señale la relación de gastos mensuales por todo concepto
(alimentación, educación, vestuario, salud, recreación, etc.).
·
¿Cuál es su estado de salud? en caso de presentar alguna
enfermedad o condición, anexar copia de historia clínica.
·
¿En qué régimen de seguridad social en salud y a través de
cuál EPS se encuentra afiliada?
Para
efectos de dar respuesta al anterior requerimiento, allegar los documentos que
soporten sus afirmaciones.
2.-
Sobre su convivencia con José Rafael Villa Ortiz, deberá indicar los
extremos de convivencia (desde-hasta) con el causante.
3.-
Indicar si ha iniciado acudido a un proceso de jurisdicción voluntaria de
interdicción de su hija Estefanía Villa Ramírez. En todo caso, aportar copia
simple del certificado médico de invalidez o de pérdida de capacidad laboral,
según el caso.
CUARTO.-
SOLICITAR, por conducto de la Secretaría General, a Estefanía
Villa Ramírez (Carrera 9 #8-81, Barrio La Pista, en
Circasia-Quindío) que INFORME, en el término de tres (3) días
hábiles contados a partir del recibo del presente proveído, lo siguiente:
1.-
Sobre su situación económica actual, específicamente:
·
¿De qué actividad económica deriva sus ingresos? Si tiene
algún tipo de vinculación laboral, indicando el correspondiente empleador. Si
su respuesta es afirmativa, señale el monto mensual de sus ingresos.
·
Si su anterior respuesta es negativa, indique cuál es la
fuente de sus ingresos.
·
Si es dueña de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso
positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
·
Si tiene personas a cargo, indicando quiénes y cuántos.
·
Señale la relación de gastos mensuales por todo concepto
(alimentación, educación, vestuario, salud, recreación, etc.).
·
¿Cuál es su estado de salud? en caso de presentar alguna
enfermedad o condición, anexar copia de historia clínica; y certificado
médico de invalidez o de pérdida de capacidad laboral, según el caso.
·
¿En qué régimen de seguridad social en salud y a través de
cuál EPS se encuentra afiliada?
Para
efectos de dar respuesta al anterior requerimiento, allegar los documentos que
soporten sus afirmaciones.
2.-
Allegar copia de los fallos de tutela proferidos (i) el 28 de julio de
2016, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Armenia y (ii)
el 2 de Septiembre de 2016, por el Tribunal Administrativo del Quindío.
QUINTO.-
SOLICITAR, por conducto de la Secretaría General, a la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscales - UGPP, para que, en el término de tres (3) días
hábiles contados a partir del recibo del presente proveído, INFORME lo
siguiente:
1.-
¿Cuál es la fecha exacta del radicado 201670011385932 (¿cuándo fue recibido?),
el cual corresponde a la solicitud de reconocimiento de pensión presentada, en
mayo de 2016, ante la UGPP por Inés Herrera de Villa?
2.-
¿Cuál fue el trámite impartido y las actuaciones surtidas frente a las
solicitudes de reconocimiento de pensión presentadas ante la UGPP por Inés
Herrera de Villa, en mayo de 2016 y agosto de 2016? Para efectos de dar
respuesta al anterior requerimiento, allegar los documentos que soporten sus
afirmaciones.
3.-
Allegar copia de las Resoluciones RDP 015374 del 12 de abril de 2016 y RDP
034332 del 16 de septiembre de 2016.
4.-
Allegar copia de los fallos de tutela proferidos (i) el 28 de julio de
2016, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Armenia y (ii)
el 2 de Septiembre de 2016, por el Tribunal Administrativo del Quindío.
SEXTO.- SOLICITAR, por conducto de la
Secretaría General, al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de
Armenia, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir del
recibo del presente proveído, ALLEGUE copia simple del expediente de
tutela (Radicado Corte Constitucional T-6.012.040), devuelto al juzgado de
origen el 16 de junio de 2017; con los siguientes datos: Demandante - Estefanía
Villa Ramírez, Demandado - UGPP; Primera Instancia - Armenia,
Quindío, Juzgado 4 Administrativo Oral del Circuito; Segunda Instancia- Armenia,
Quindío, Tribunal Administrativo del Quindío.
SÉPTIMO.-
INFORMAR a las partes, por conducto de la Secretaría General de la
Corporación, una vez se hayan recepcionado las pruebas requeridas, que estas
estarán a su disposición en la Secretaría de esta Corte, para que, en caso de
considerarlo necesario, se pronuncien sobre las mismas, en el término de tres
(3) días hábiles, de acuerdo con el artículo 64 del Reglamento Interno de la
Corte Constitucional.
3.1. Respuesta de las personas
vinculadas y requeridas mediante Auto del 10 de julio de 2017
Las señoras Estefanía Villa
Ramírez y María Libia Ramírez Mejía, se vincularon al proceso constitucional de
tutela, iniciado por la señora Inés Herrera de Villa en contra de la UGPP, mediante
escrito radicado el 26 de julio 2017 en la Secretaría de la Corte. Por su parte
la actora también radicó el 24 de julio del mismo año la respuesta a las
cuestiones que le fueron planteadas en el Auto del 10 de julio de 2017.
3.2. Respuesta de la señora
María Libia Ramírez
La señora Ramírez señaló en primer
lugar, que el día 21 de julio de 2017 recibió el Auto por medio del cual se le
vinculó al proceso que está en curso. En segundo lugar, en respuesta a los
planteamientos que le fueron formulados dentro del Auto de pruebas, indicó lo
siguiente:
Que el señor Villa estuvo casado
con la señora Inés Herrera, con quien procreó 2 hijos, mayores de edad en la
actualidad y pensionados, pero que posteriormente se “separaría más o menos
en el año 1980, disolvieron la sociedad conyugal y la liquidaron, dejándole el
único bien social a la señora (…) Herrera”.[8]
Que posteriormente convivió con
el señor José Rafael Villa Ortiz, desde el año 1979, situación de hecho que fue
declarada ante juez de familia en el año 1990, como sociedad patrimonial.[9]
En dicha relación se procrearon 2 hijas gemelas, Juliana y Estefanía Villa
Ramírez, quienes en la actualidad tienen 27 años de edad, siendo Estefanía una
persona discapacitada por parálisis cerebral, que en los últimos 6 meses ha
venido presentado una disminución en su capacidad visual, y que no ha sido
sometida al procedimiento de jurisdicción voluntaria, ya que su discapacidad es
física y no mental.
Advirtió que durante 36 años,
desde 1979 hasta el 04 de noviembre de 2015, convivió con el señor Villa sin
ningún tipo de interrupción, situación que cambió durante los últimos 8 años,
ya que el causante estuvo enfermo, y por prescripción médica fue conducido a un
geriátrico por un año. Posteriormente, fue trasladado a su casa donde
falleció.
Que además mencionó que es una
mujer de 63 años de edad, quien desde el mes de abril del año 2016 devenga el cincuenta
por ciento (50%) de la pensión sustitutiva del señor José Rafael Villa Ortiz,
ingreso con el cual subsiste desde la fecha, ya que no tiene vigente ninguna
relación laboral, pues siempre fue trabajadora independiente. Adicionalmente,
que es propietaria de un bien inmueble en el cual reside su familia conformada
por ella, sus 2 hijas y 2 nietas.
Finalmente, la actora hizo una
relación de los gastos mensuales que tiene a cargo, los cuales señaló son de un
millón trecientos mil pesos ($1’300.000), divididos en alimentación, servicios
públicos, salud del grupo familiar y educación de sus nietas.
3.3. Respuesta de la señora Estefanía
Villa Ramírez
En el escrito radicado, la señora
Villa Ramírez manifestó que dada su condición física se vale de su madre para
responder los planteamientos que le fueron formulados dentro del Auto de pruebas.
De esta forma, informó que el día 21 de junio de 2017 recibió el Auto por medio
del cual se le vinculó al proceso constitucional que está en curso, del cual
indicó lo siguiente:
Que no tiene actividad económica
alguna, ya que debido a su discapacidad física -parálisis cerebral de todo el
lado izquierdo-, está condicionada a desplazarse a través de una silla de
ruedas, razón por la cual, no puede ejercer ninguna actividad laboral.
Adicionalmente, manifestó que ha venido perdiendo la visión de los dos ojos por
desprendimiento de retina, situación que la dejó con una pérdida total de la
visión por 15 días, y posteriormente fue corregida por intervención quirúrgica.
Por otro lado, la señora Villa señaló
respecto de su condición socioeconómica, que su subsistencia depende del cincuenta
por ciento (50%) de la pensión causada por su padre fallecido, no posee ningún
tipo de bien, y vive con su madre, hermana y sobrinas menores de edad. Adicionalmente,
mencionó que se encuentra afiliada al régimen contributivo de salud, con
ocasión a un fallo de tutela que amparó su derecho a la salud como persona en
situación de discapacidad, el cual prolongó la atención de salud que se le
venía prestando como beneficiaria del señor José Rafael Villa, pues dichos
servicios habían sido suspendidos luego del fallecimiento del causante.
3.4. Respuesta de la señora
Inés Herrera de Villa
La accionante remitió respuesta
de las preguntas formuladas por la Sala Cuarta de Revisión mediante Auto del 10
de julio de 2017, en la siguiente información:
Frente a su condición
socioeconómica manifestó que no tiene ninguna actividad económica, ni vínculos
laborales, debido a que el señor José Rafael Villa siempre la asistió. De esta
forma, su única propiedad es el inmueble en el que habita y, en la actualidad,
es objeto de un embargo por hipoteca.
Por otro lado, indicó que no
tiene personas a cargo, pues es una persona de 80 años de edad, razón por la
cual, sus gastos mensuales son personales consistentes en alimentación, vestuario,
recreación y pago por servicios públicos, estimados en setecientos ochenta mil
pesos ($780.000.00). Adicionalmente, respecto a su afiliación de salud, expresó
que en la actualidad está afiliada como beneficiaria de su nieto.
Sobre los extremos de la
convivencia con el señor Villa, relató la accionante que era casada con el
causante con quien contrajo matrimonio el 23 de junio de 1953[10]
y convivió con él hasta el día 04 de noviembre de 2015, fecha en la cual
falleció.
3.5. Respuesta de la UGPP
La Unidad Administrativa por
medio de su apoderado, dio respuesta al Auto del 10 julio, reiterando los
supuestos y elementos documentales aportados durante los trámites de instancia,
los cuales fueron remitidos posteriormente a la Corte Constitucional dentro del
expediente en revisión.
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en
virtud del auto del 15 de mayo de 2017, proferido por la Sala de Selección Número
Cinco de esta Corporación, que decidió seleccionar el presente
asunto para su revisión.
4.1. Problema jurídico y temas
a tratar
4.1.1. La demandante consideró que la
Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la
Protección Social, vulneró sus derechos fundamentales de petición, mínimo vital
y seguridad social, al negarle el derecho pensional de sobrevivencia. Por su parte,
la entidad demandada estimó que la actuación constitucional se realizó obviando
los mecanismos ordinarios pertinentes para la reclamación pensional, y por ende
se incumplió con el requisito de subsidiaridad de la acción. Así mismo, indicó
que la accionante no controvirtió los actos administrativos que otorgaron la
pensión de sobrevivencia a las señoras Ramírez y Villa, lo que a su criterio muestra
una contradicción al estado de necesidad alegado por la actora en la acción de
tutela.
4.1.2. El juez de primera instancia argumentó
que no se vulneraron los derechos fundamentales por parte de la Unidad
Administrativa, pues la actora no agotó los mecanismos jurisdiccionales
ordinarios existentes para llevar a cabo el debate jurídico planteado.
4.1.3. El juez de segunda instancia
confirmó la sentencia de primer grado, al reiterar los argumentos esbozados en
el primer fallo.
4.1.4. De acuerdo con la situación fáctica planteada y las decisiones adoptadas
por los jueces de instancia, corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Aportes Parafiscales de la Protección Social vulneró los derechos fundamentales
de la señora Inés Herrera de Villa en su condición de cónyuge supérstite, al
negarle el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por cuanto esta ya
había sido adjudicada a las señoras María Libia Ramírez Mejía en calidad
de compañera permanente y a Estefanía Villa Ramírez como hija en condición de
discapacidad del causante.
Para tal efecto se debe tener en cuenta que: (i) la institución señaló
la falta de subsidiaridad de la acción, pues considera que la acción de tutela
no es el medio para debatir los derechos sobre la pensión de sobrevivientes o
sustitución pensional, (ii) la accionante no recurrió los actos administrativos
que reconocieron de forma transitoria la pensión de sobrevivientes de las
señoras Ramírez y Villa, y (iii) la peticionaria alegó en primer lugar, la
condición de cónyuge supérstite, y en segundo lugar, su estado de
vulnerabilidad económica desde la muerte del señor Villa quien es el causante
del derecho pensional objeto de controversia.
4.1.5. Con el
propósito de solucionar el problema planteado, la Sala
hará referencia a los siguientes temas: (i) reiterará su jurisprudencia respecto de los requisitos de inmediatez
y subsidiaridad; (ii) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la
procedencia excepcional de la acción de tutela frente a la protección de
derechos pensionales, (iii) el carácter fundamental del derecho a la
sustitución pensional y la distribución proporcional de la misma entre la
cónyuge supérstite y la compañera permanente y, finalmente, (iv) resolverá el
caso concreto.
4.2. La legitimación en la causa, inmediatez y subsidiaridad como
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.
Reiteración jurisprudencial
Procedencia de la acción de
tutela
El artículo 86 de la Constitución
Política establece que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante
los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales (inciso 1º el
artículo 86), cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos
que señalé la ley (inciso 5º del artículo 86), siempre que el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3º del
artículo 86).[11]
La referida disposición Superior,
en concordancia con lo previsto en los artículos 1, 5, 6, 8, 10 y 42 del
Decreto 2591 de 1991, contiene, a su vez, los elementos de procedencia de la
acción de tutela, entendiendo que estos son: (i) la legitimación en la causa
(activa y pasiva); (ii) la  inmediatez; y (iii) la subsidiariedad.[12]
(i) La legitimación en la causa.
Reiteración jurisprudencial
4.2.1. La legitimación en la causa es la
potestad que tiene toda persona para invocar sus pretensiones o para
controvertir aquellas que se han aducido en su contra.  El primero de los
eventos se conoce como la legitimación en la causa por activa y, el segundo,
como la legitimación en la causa por pasiva.[13]
Respecto de la legitimación en la
causa por activa, se ha señalado que la acción de tutela puede ser incoada: (i)
de manera directa, es decir, por el titular de los derechos fundamentales que
se consideran amenazados o vulnerados; (ii) a través de representante legal, en
el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y las personas
jurídicas; (iii) a través de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado
debe ostentar la calidad de abogado titulado y al escrito de tutela se debe
anexar el poder especial para el caso; y, finalmente, (iv) por medio de agente
oficioso, cuando el afectado en sus derechos no está en condiciones físicas o
psicológicas de promover la acción de tutela por sus propios medios. Lo
anterior,  de conformidad con lo previsto en el artículo 86 Superior y en el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
Por su parte, la legitimación en
la causa por pasiva en la acción de tutela, es regulada por los artículos 86 de
la Constitución Política y 42 del Decreto 2591 de 1991, los cuales prevén que
esta se puede promover contra todas las autoridades públicas y, también, contra
los particulares que estén encargados de la prestación de un servicio público,
cuya conducta afecte gravemente el interés colectivo o, respecto de quienes el
solicitante se halle en situación de subordinación e indefensión.
(ii)
Inmediatez de la acción. Reiteración jurisprudencial
4.2.2. Por su parte, la inmediatez exige que la
acción de tutela sea instaurada en un tiempo breve, contado a partir del
momento en el que por acción u omisión se produce la amenaza o vulneración de
los derechos fundamentales. Ello se explica, en tanto el propósito de la acción
de tutela es la protección “inmediata” de los derechos constitucionales
fundamentales, siendo entonces inherente a la naturaleza de dicha acción,
brindar una protección actual y efectiva de aquellos[14].
Conforme con esto, a través de la exigencia del requisito de inmediatez
se pretende evitar que el recurso de amparo constitucional sea empleado como
una herramienta que premie la desidia, negligencia o indiferencia de los
actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica, al permitir que
la acción de tutela se promueva en un tiempo excesivo, irrazonable e
injustificado a partir del momento en que se causó la amenaza o violación de
los derechos fundamentales.[15]
Si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que no existe término
expreso de caducidad para la acción de tutela, también ha precisado que la inmediatez
en su interposición sí constituye un requisito de procedibilidad, pues ésta
debe ser intentada dentro de un plazo razonable y oportuno, lo cual es
coherente con el fin de aquella y la urgencia manifiesta de proteger el derecho
fundamental amenazado o conculcado.[16]
Así las cosas, en la sentencia SU-499 de 2016 se reiteraron los presupuestos
establecidos en la jurisprudencia constitucional[17], advirtiéndose que “[…]
la acción de tutela debe ser presentada con cumplimiento del principio de
inmediatez, so pena de ser declarada improcedente, toda vez que la finalidad de
ese amparo constitucional es brindar una protección inmediata a los derechos
amenazados o vulnerados”.
4.2.3. Lo anterior, reafirmó el carácter
de mecanismo de aplicación inmediata de esta acción para la tutela judicial
efectiva de los derechos objeto de amenaza o violación. Sobre el particular,
reiteró la SU-499 de 2016 que “ [...] [e]n todo caso, dicho principio no
conlleva a la existencia de un término de caducidad, tal y como lo afirmó esta
Corporación en la sentencia C-543 de 1992, en la que declaró la
inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991.
La razón fundamental de esa decisión fue: “la oposición entre el
establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo
estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede
intentarse ‘en todo momento”.
4.2.4. De este modo, la expresión “en
todo momento” no implica que habilite el ejercicio del derecho de acción a
una interposición indefinida, pues una de las características esenciales de
este mecanismo de protección, es el principio de inmediatez.[18] Así las cosas, la
Corte Constitucional “[...] ha sostenido, de manera reiterada y consistente,
que la solicitud de amparo constitucional debe interponerse en un término
oportuno, justo y razonable”.[19]
Por tal motivo la Corte determinó en la sentencia T-016 de 2006, que
la razonabilidad de la acción está relacionada con los criterios de justo y
oportuno, ya que es en este supuesto donde se contemplan en sentido
proporcional los medios y los fines, pues “[…] la inexistencia de un término
de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable”. Pues bien, “la razonabilidad de este
plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser
ponderada en cada caso concreto”. Por lo anterior, el juez está encargado
de establecer de acuerdo con los hechos, si la tutela se interpuso dentro de un
tiempo prudencial y adecuado, “de tal modo que no se vulneren derechos de
terceros”.[20]
En consecuencia, el Alto Tribunal matizó las reglas que se deben
tener en cuenta para determinar la
razonabilidad del tiempo de interposición, a través de la sentencia T-038 de 2017 donde
definió lo que se requiere evidenciar:
“(i) [Ante] La existencia de razones válidas para la
inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza
mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer
la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente
nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas,
entre otras.  (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece,
es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus
derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la
finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de
prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate
de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad,
una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la
acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que
constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución
que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por
su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.”[21]
4.2.5. En efecto, la procedibilidad de la acción de tutela está condicionada a
la inmediatez de su interposición, ya que aunque este mecanismo constitucional
no está sujeto a un término específico, tampoco es indefinido en el tiempo. Su
admisibilidad entonces, depende de la valoración del juez frente a los
elementos expuestos: justo, oportuno y
razonable, y de los supuestos
fácticos. Dichas reglas en todo caso deben ser
interpretadas de forma sistemática y de conformidad con los hechos en análisis,
pues “[…] el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que
la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe
ejercerse de conformidad con tal naturaleza. [22] Esto condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción”.[23]
(iii) Subsidiaridad de la
acción. Reiteración jurisprudencial
4.3.1. Sobre la
subsidiariedad, el artículo 86 Superior reconoce a la acción de tutela carácter
residual, en el entendido de que la misma procede para proteger los derechos
fundamentales, solo “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial”. No obstante dicha regla, los artículos 86 de la Constitución
Política y 6-1 del Decreto 2591 de 1991, le fijan dos excepciones a la misma. En
primer lugar, el mecanismo de amparo es procedente aun cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial, si el mismo se utiliza “como transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”, caso en el cual la decisión de tutela
de derechos se mantendrá vigente solo durante el término que utilice la
autoridad judicial competente para decidir de fondo sobre la acción ordinaria
instaurada por el afectado. En segundo lugar, es procedente la tutela así
existan otros medios de defensa judicial, siempre que los mismos no sean
idóneos ni eficaces para enfrentar la amenaza o la vulneración de los derechos
fundamentales invocados, caso en el cual la decisión del juez de tutela tiene
un carácter definitivo.
4.3.2. Esta
Corporación ha sostenido de forma reiterada que la acción de tutela es un
mecanismo encaminado a la protección de los derechos fundamentales cuando estos
estén siendo amenazados o conculcados, se caracteriza por ser inmediato,
residual, subsidiario y cautelar.[24] Por lo que la acción de tutela no está
instituida para reemplazar otros medios judiciales de defensa de los derechos
de las personas, ni para ser utilizada de forma alterna en caso de que tales
medios de defensa judicial no hubieren resultado suficientes. Esto, por cuanto
el ordenamiento jurídico dispone la existencia de jurisdicciones diferentes a
la constitucional, que de forma especializada atienden cada uno de los
diferentes conflictos que los ciudadanos elevan ante la administración de
justicia. Pero precisando además, que las decisiones de todas las
autoridades, incluidas por supuesto las judiciales, deben someterse al ordenamiento
jurídico (arts. 4º y 230 C.N.), marco dentro del cual los derechos
fundamentales tienen un carácter primordial.[25]
4.3.3. En consecuencia, la existencia
de otro medio judicial no excluye per
se la posibilidad de conocer una
acción de tutela, siempre y cuando se verifique que los supuestos procesales y
personales del interesado, cumplen con las condiciones excepcionales para
obtener la protección requerida ya sea por la urgencia del caso, o por la falta
de idoneidad de los otros medios de defensa judicial. Razón por la cual la
acción de tutela es procedente en tanto actúa como un mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable o como mecanismo definitivo.[26]
4.3.4. En
ese marco, como regla general, en el caso de la reclamación de la sustitución
pensional, la Corte ha establecido en su jurisprudencia que no procede la
acción de tutela para el amparo de estos derechos. Ya que es la jurisdicción
ordinaria la que debe conocer el debate jurídico y probatorio en este tipo de casos.
4.4. Procedencia
excepcional de la acción de tutela para garantizar el reconocimiento de
acreencias pensionales. Reiteración jurisprudencial
4.4.1. De manera específica, la
Corte en reiterada jurisprudencia[27]
ha señalado que por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para
garantizar el reconocimiento de derechos pensionales, dado que es viable
controvertir el contenido de estos a través de la justicia laboral ordinaria o
contenciosa administrativa, según corresponda.
No obstante, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional
advirtió, que con el objetivo de evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable o la vulneración directa de un derecho, por falta de eficacia del
medio judicial preferente para la protección del derecho conculcado, es
procedente la acción de tutela de manera excepcional. [28]
4.4.2. Así las cosas, es deber
del juez analizar los presupuestos fácticos del caso concreto, en aras de
determinar si el instrumento de defensa judicial ordinario resulta eficaz para
el amparo de las garantías fundamentales del accionante, puesto que ante la
inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable, el conflicto planteado
trasciende del nivel meramente legal al constitucional, teniendo la acción de
tutela la facultad de convertirse en el mecanismo principal de trámite del
asunto, desplazando a la respectiva instancia ordinaria. [29]
4.4.3.  En este contexto, y en
concordancia con lo indicado en la Sentencia SU- 337 de 2017, son importantes
los presupuestos valorativos establecidos por la Corte Constitucional en la
Sentencia T-063 de 2013[30],
con el fin de determinar i) “si los mecanismos ordinarios son eficaces para
la protección de los derechos fundamentales involucrados en conflictos en que
se pretenda el reconocimiento de acreencias pensionales” y ii) “si
permiten evaluar la gravedad, inminencia e irreparabilidad del daño que podría
generarse si no se protegen por vía tutelar”. Dichos presupuestos son:
“(i)
que se trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto de
especial de protección;
(ii)
que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de
afectación de los derechos fundamentales, en particular, del derecho al mínimo
vital;
(iii)
que se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado
tendiente a obtener la protección de sus derechos; y
(iv)
que se acrediten siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio
judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse
en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la
procedencia del amparo”.
4.4.4. Por consiguiente, la procedencia
excepcional de la tutela de derechos  y garantías derivadas del reconocimiento
y pago de prestaciones sociales, se da “a) cuando no existe otro medio de
defensa judicial o, en caso de existir, el mismo no resulta idóneo ni eficaz
para garantizar la protección de los derechos fundamentales del peticionario,
evento en el que la tutela procede como mecanismo principal y definitivo de
defensa, ante la imposibilidad material de solicitar una protección real y
cierta por otra vía y b) cuando esta se promueve como mecanismo transitorio,
siempre que el demandante demuestre la existencia de un perjuicio irremediable,
en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos temporales, solo hasta el
momento en que la autoridad judicial competente decida, de manera definitiva,
el conflicto planteado”.[31]
4.4.5. Finalmente, la jurisprudencia
constitucional referente a la tutela de derechos pensionales ha reiterado las
reglas descritas sobre el efecto del amparo definitivo y transitorio de la
acción de tutela, en las dos situaciones excepcionales previamente señaladas.
Razón por la cual, esta Corporación ha considerado la posibilidad de conceder
amparo definitivo cuando “(...) se acredita que el
procedimiento jurídico correspondiente no es idóneo para solicitar la
prestación o resulta ineficaz para dirimir las controversias[32],  en situaciones de debate sobre los derechos pensionales y sus
garantías. Pues, como lo reitera la Sentencia SU- 337 de 2017, “la razón en
la que se funda esta apreciación es la necesidad de proteger los derechos
fundamentales. Resultaría violatorio de la Constitución y lesivo para los
derechos fundamentales un amparo transitorio cuando el juez constitucional
advierte que agotada la protección temporal no hay mecanismos que permitan la
protección del derecho o que existiendo tales vías estas no resultan idóneas o
su activación se produce cuando resulta inane para el amparo deprecado”.
4.4.6. Descendiendo al caso bajo
estudio, la Sala procede a examinar los requisitos de procedencia de la acción
de tutela.
(i)
La legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva se
encuentra acreditada pues, de un lado, es la propia afectada en sus derechos
fundamentales quien acude directamente a la acción de tutela la señora Inés
Herrera de Villa y, de otro, cuestiona el comportamiento asumido por la Unidad
Administrativa de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección
Social, entidad del Estado que presta el servicio de reconocimiento de derechos
pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del
orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido
a su cargo el reconocimiento de pensiones.[33]
(ii)
En relación con el requisito de inmediatez, en el caso sub examine los
jueces de instancia no se pronunciaron sobre la procedibilidad de la acción de
tutela, pues no hubo un debate sobre el tiempo de instauración de la acción de
tutela, ya que la actora ejerció su derecho de acción en un término razonable, a
inicios del mes de noviembre de 2016, luego que la UGPP reconoció por medio del
Auto N°: ADP 012765 del 10 de octubre de 2016 la sustitución pensional a la
señoras Ramírez y Villa. Razón por la cual, la acción de tutela fue instaurada
de forma oportuna y justa.
En efecto, como se señaló, la procedibilidad del
amparo de tutela está condicionado a la inmediatez en su incoación, pues aunque
este mecanismo constitucional no está sujeto a un término específico, tampoco
está instituido para ser agotado en un plazo indefinido. Su admisibilidad
entonces, depende de la valoración del juez frente a los elementos expuestos en
líneas anteriores: debe darse en un plazo razonable, y teniendo en
cuenta para ello los supuestos fácticos. Que en el caso sub judice  muestran
un lapsus temporis de menos de 15 días desde que se profirió la última
respuesta administrativa sobre el reconocimiento pensional, así las cosas, “[…] el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección
que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe
ejercerse de conformidad con tal naturaleza. [34] Esto condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la
interposición oportuna y justa de la acción”.[35]
A partir de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión encuentra que,
en el presente caso se cumple con el requisito de inmediatez, al verificar las
subreglas correspondientes, esto es, que el recurso haya sido interpuesto en un
término oportuno, justo y razonable.
(iii)
Finalmente, respecto del requisito de subsidiariedad, en el presente
caso se debe hacer uso del criterio de excepcionalidad sobre los asuntos
relativos a garantías y derechos pensionales enmarcados en la jurisprudencia
constitucional enunciada previamente. Así las cosas, en el caso sub examine,
se toma en consideración que, i) la situación fáctica involucra a un mayor
adulto de 81 años de edad, ii) en ese sentido, los derechos reclamados recaen
sobre una persona que vive sola, y que dependía económicamente del causante,
como se desprende del material probatorio del expediente[36],
y iii) la oportunidad procesal de la accionante, pues, aunque la accionante
tiene a su disposición los recursos ordinarios para reclamar el derecho
pensional, el tiempo estimado para el desenlace de este tipo de procesos no es
correlativo con la condición etaria de la señora Inés Herrera, ni con la
expectativa de vida de las mujeres en Colombia[37],
por consiguiente es razonable asumir la falta de idoneidad de estos recursos
para el caso sub judice.
Como bien se
señaló, la acción de tutela procede de forma excepcional en dos situaciones
específicas, i) en el caso que exista un recurso ordinario para solucionar la
controversia jurídica, y se esté en un escenario de perjuicio irremediable, es
decir que se configure una situación fáctica tal que haga inevitable la
conculcación de un derecho fundamental si no se actúa de forma inmediata,
ocasión en la cual, la acción tiene un efecto transitorio, y ii) cuando no
exista recurso judicial o existiendo alguno, este no es idóneo y efectivo para
la protección del derecho fundamentan invocado, por lo cual el amparo procede
de forma definitiva.
Adicionalmente,
a este juicio de procedencia se deben tener en consideración los presupuestos
valorativos establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia T-063 de 2013,
con el fin de determinar i) si los mecanismos ordinarios son eficaces para la
protección de los derechos fundamentales involucrados en conflictos en que se
pretenda el reconocimiento de acreencias pensionales y ii) si permiten evaluar
la gravedad, inminencia e irreparabilidad del daño que podría generarse si no
se protegen por vía tutelar.
Así las cosas,
en el presente caso, de acuerdo con la situación fáctica planteada, se puede
establecer que: a) se trata de una persona de la tercera edad, es decir es un
sujeto de especial de protección; b) que la falta de reconocimiento y pago de
la prestación, genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular, del derecho al mínimo vital; ya que como se
señaló, la accionante dependía del causante de la pensión, el señor Villa, c)
que la señora Herrera desplegó cierta actividad administrativa tendiente a
obtener la protección de sus derechos y garantías pensionales; y d) se acreditaron
de manera sumaria, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados, pues aunando a lo anterior, es una mujer de la tercera
edad que supera la expectativa de vida, que dependía económicamente de su
esposo fallecido, y que requiere de protección inmediata de sus derechos.
En ese orden
de ideas, la presente acción de tutela es procedente de manera definitiva, toda
vez que no cuenta con otro medio judicial de defensa que resulte eficaz,
distinto a la acción de tutela, para procurar el amparo de sus derechos fundamentales.
Así las cosas,
superado el examen de procedibilidad formal de la acción de tutela, la Sala
pasará a efectuar el análisis de fondo del asunto sometido a revisión.
4.5. Protección del derecho a la sustitución pensional en los casos de
coexistencia de compañero o compañera permanente y cónyuge supérstite.
Reiteración jurisprudencial
4.5.1. La sustitución pensional
encuentra como fundamento normativo lo dispuesto en los artículos 42 y 48
Superiores. En cuanto al artículo 48 cabe decir que es el fundamento
constitucional del derecho a la seguridad social, el cual, a la vez que
derecho, se configura también como servicio público de carácter obligatorio. En
ese orden, el mandato constitucional contenido en el inciso 1 A del artículo 48
Superior, establece los mandatos de optimización que rigen a este servicio, y
en consecuencia al derecho social fundamental, son la eficiencia, la
universalidad y la solidaridad.
Por su parte, el artículo 42 identifica la preceptiva constitucional
que da pie a la sustitución pensional, en el sentido en que la finalidad de la
prestación en consideración es la protección del conjunto de personas allegadas
al trabajador, el cual está conformado por su familia. Ahora bien, acorde con
lo dispuesto en el inciso primero del art. 42, la familia “se constituye por
vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer
de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla”,
disposición que, como lo han entendido el legislador y la jurisprudencia,
incluye al compañero o compañera permanente, superándose con ello una visión
tradicional y restringida de familia que no se corresponde con la realidad
colombiana del siglo XXI.[38]
Lo anterior, corresponde a que la Corte Constitucional ha incluido el
reconocimiento de derechos pensionales al compañero o compañera permanente,
sobre la regla y principio de no discriminación, enmarcados en el artículo 13
constitucional, y en los artículos 2 y 24 de la Convención Americana de
Derechos Humanos. Dicha cláusula para la protección de los derechos humanos fue
incorporada dentro del ordenamiento jurídico a través de la remisión expresa
del artículo 93 constitucional, en la figura del bloque de constitucionalidad.[39]
4.5.2. Es así, que inicialmente el artículo 47
de la Ley 100 de 1993 reconoció que eran beneficiarios de la pensión de sobrevivientes,
entre otras personas “En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente supérstite”, regla que fue condicionada a que, “[e]n
caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el
cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que
estuvo haciendo vida marital con el causante (…), hasta su muerte, y haya
convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad
a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado
fallecido (…)”[40]
Dicha regulación normativa no hacia distinción entre las categorías
cónyuge y compañero o compañera permanente en el caso de reemplazo del causante
en el disfrute de la pensión, pero sí generaba una exclusión legal en el caso
de concurrencia. Por lo que de la literalidad del artículo no se desprendía la
regla pertinente para que el juez pudiera decidir con
certeza en el momento en que se presentara un conflicto de intereses entre cónyuges y compañeras (os) permanentes
o entre compañeras (os) permanentes, que se creyeran con derecho a reclamar la
sustitución pensional.
4.5.3. En consecuencia, esta Corporación en
sus primeros fallos, como fue  la Sentencia T-190 de 1993, tuvo que definir el
alcance y contenido de esta garantía del derecho prestacional, al señalar que:
“La sustitución pensional, de otra parte, es un derecho que permite
a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación
económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del
derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que
venía gozando de este derecho. Los beneficiarios de la sustitución de las
pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el
trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite
o compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o
hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley 12 de
1975, art. 1º y Ley 113 de 1985, art. 1º, parágrafo 1º). La sustitución
pensional tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al
trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el
simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección. Principios
de justicia retributiva y de equidad justifican que las personas que
constituían la familia del trabajador tengan derecho a la prestación pensional
del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar
post-mortem del status laboral del trabajador fallecido."(Subraya fuera de texto original)
4.5.4. En ese contexto, el Congreso de la
República expidió la Ley 797 de 2003, la cual entre otras cosas, modificó el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, cuyo artículo 13, dispuso quiénes son los
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y de la sustitución pensional, de
la siguiente forma:
“
(…)
a)
En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado,
el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá
acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y
haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos
con anterioridad a su muerte;
b)
En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite,
siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante,
tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión
temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima
de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para
obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el
causante aplicará el literal a).
c)
Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera
permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a
percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente
artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de
convivencia con el fallecido. (los apartes señalados fueron declarados
condicionalmente exequibles)
En
caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del
fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero
permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de
sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia
simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de
hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una
cuota parte de lo correspondiente al literal a) en un porcentaje proporcional
al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los
últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le
corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;
(…)”
4.5.5. Así las cosas, el Tribunal
Constitucional en la Sentencia C-1035 de 2008,[41]
señaló que la promulgación de la Ley 797 de 2003 se dio “[c]on miras a
subsanar ese déficit y advirtiendo [además que]
(…) [e]l espíritu del proyecto es mejorar la solidaridad y la equidad, bajo una
óptica de responsabilidad fiscal”.[42] Dado que ajustó un aspecto normativo
relevante, como fue la “estipulación de mandatos”[43] que en varias
hipótesis ordenan a las(os) compañeros (os) y cónyuges supérstites compartir la
pensión de sobrevivencia.
En ese orden, esta Ley determinó que en los
casos de que “se presentara convivencia simultánea entre cónyuge y compañera
(o) permanente dentro de los cinco años anteriores a la muerte del causante, la
pensión se le concedería a la (el) esposa (o)”,[44]situación que
fue condicionada a que “además de la esposa o esposo, serán también
beneficiarios, la compañera o compañero permanente y que dicha pensión se
dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el
fallecido.”[45]
Por otro lado, en las situaciones donde, i) “[no existe] convivencia
simultánea, [y] se mantuvo vigente la unión conyugal, pero hubo una separación
de hecho, la (el) compañera (o) puede reclamar una cuota parte de la asignación
en proporción al tiempo convivido con el causante, siempre que éste hubiese
sido superior a los cinco años anteriores al fallecimiento”, y ii) “en
el caso de que un pensionado –que tuviese- un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior
conyugal no disuelta, tendrá derecho a percibir parte de la pensión”.[46]
4.5.6. Dentro del análisis de
constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, esta Corporación,
indicó que “desde sus primeros pronunciamientos,[47]ha
indicado de manera reiterada que la discriminación que viola el derecho a la
igualdad se produce en aquellos eventos en los que existe una diferencia de
trato que no encuentra ningún fundamento constitucional que tenga un carácter
objetivo y razonable.[48]
En esa dirección, la prohibición constitucional se encamina a impedir que se
restrinja o excluya el ejercicio de los derechos y libertades de una o varias
personas, se les niegue el acceso a un beneficio o se otorgue un privilegio
únicamente a ciertas de ellas, sin que exista alguna justificación constitucionalmente
válida”.
4.5.7. Lo anterior, llevó a que esta Corporación
en la Sentencia T-301 de 2010, expusiera los vacíos[49] del artículo 13 de la
Ley 797, donde retomó los argumentos esgrimidos por el Consejo de Estado, “al desatar una controversia surgida entre
la cónyuge y la compañera permanente de un pensionado de la Policía Nacional,
quienes acreditaron convivencia simultánea con el causante”[50], allí la Sección
Segunda del Consejo de Estado aplicó los criterios de “justicia y equidad”, y
en consecuencia, resolvió dividir en partes iguales entre las peticionarias, el
monto de la mesada pensional reclamada.
4.5.8. Las anteriores reglas, configura
el estadio normativo dispuesto para valorar la repartición o la adjudicación
pensional de los cónyuges o compañeros (a) permanentes sobrevivientes. No
obstante, la Sentencia T-018 de 2014 advirtió que “la norma antes citada
continuaba discriminando injustamente a la compañera permanente, pues en caso
de que hubiera convivencia simultánea entre el causante, su cónyuge y su
compañera permanente, la pensión de sobrevivientes o la respectiva sustitución,
se le concedería a la esposa”.
4.5.9. En síntesis, la Corte a través de
la jurisprudencia constitucional, ha resuelto en sede tutela los conflictos en
materia de sustitución pensional entre el cónyuge y la
compañera permanente otorgándole los mismos derechos, en los casos de procedencia
excepcional de la acción. Por tal motivo, el Alto Tribunal en los fallos T-809 de
2013[51],
T-813 de 2013[52],
T-018 de 2014[53],
T-251 de 2015[54]
y finalmente en la Sentencia SU-337 de 2017, aplicó de forma implícita la
cláusula de no discriminación, bajo los
criterios de “justicia y equidad”, donde protegió en
igualdad de condiciones las situaciones jurídicas –de cónyuges y compañeros
permanentes- que configuraron el derecho a la sustitución pensional.
En
consecuencia, la Corte estableció que en los casos donde coexistan cónyuge y
compañera (o) permanente, debe tomarse a consideración para efectos de la
compartición o distribución del derecho pensional, la regla o cláusula
constitucional de igualdad y no discriminación, como lo indicó en la
Sentencia T-410 de 2013.[55]
4.5.10. En conclusión, esta Corporación
ha indicado que la sustitución pensional, en los casos de conflicto de cónyuges
y compañeros (as) permanentes,
está definida por las reglas establecidas por la Ley 797
de 2003, donde se trazaron reglas para resolver los conflictos en materia de
sustitución pensional, estableciendo la distribución proporcional de la
prestación entre las interesadas, pues la ratio legis está dirigida al
avance en materia de equidad, igualdad y solidaridad.[56] Seguidamente, la
jurisprudencia de esta Corporación propendiendo, por la distribución equitativa
de la pensión, ha protegido el derecho a la sustitución pensional en algunos
casos de manera transitoria cuando cursa un proceso en el que se resuelven las
diferencias entre cónyuge y compañera permanente. En otros casos se ha
protegido de modo definitivo, aludiendo a los principios constitucionales de
protección del mínimo vital e igualdad. Por otro lado, dichas reglas para el
reconocimiento del derecho necesitan de la validación concreta de los supuestos
fácticos y probatorios, como son i) la convivencia prolongada y ii) la
condición de vulnerabilidad de alguna de las interesadas (o), bien por la
calidad de mayor adulto o por su estado de salud, como
lo expresó en la Sentencia SU-337 de 2017.[57]
Finalmente,
el criterio de equidad e igualdad en materia de división de la pensión entre cónyuges y compañeras (os) permanentes o entre compañeras (os)
permanentes, ha atendido la cláusula constitucional de igualdad y no
discriminación, la cual sirve como elemento valorativo de los supuestos
fácticos de cada caso.[58]
Con
los presupuestos trazados procede la solución del caso concreto.
V. CASO CONCRETO
La accionante
manifestó que la entidad demandada, al no conceder el derecho de sustitución pensional
como consecuencia del reconocimiento a las señoras María Libia Ramírez Mejía en
calidad de compañera permanente y Estefanía Villa Ramírez como hija en
condición de discapacidad del señor José Rafael Villa, desconoció su estado de
vulnerabilidad derivado de la inestabilidad económica que afronta, al ser una
mujer mayor adulta de 81 años de edad, que dependía económicamente del causante
y que no tiene otra fuente de sustento económico. Con
fundamento en las argumentaciones anteriores, corresponde a esta Sala de
Revisión determinar si, frente al no reconocimiento de la sustitución pensional
derivada de su relación marital con el causante del derecho, el señor Villa, se
está vulnerando el derecho al mínimo vital y a la seguridad social de la
actora. Las conclusiones se derivaran de los siguientes hechos:
5.1. La
señora Inés Herrera de Villa es una mujer viuda de 81 años de edad, que
dependía económicamente de su esposo, el señor José Rafael Villa, pues él
pagaba sus gastos de alimentación, vestido y salud[59]. Dentro del trámite
constitucional la señora Herrera manifestó su grave situación económica, dado
que como se señaló dependía del causante. De igual manera informó que era
casada con el causante con quien contrajo matrimonio el 23 de junio de 1953, y
convivio con él hasta el día 04 de noviembre de 2015, fecha en la cual
falleció. Adicionalmente de las pruebas aportadas en el trámite de revisión, se
colige que la señora Herrera mantenía un vínculo marital con José Rafael Villa, debido a que el acto jurídico del cual hizo
hincapié la señora María Libia Ramírez en respuesta del Auto emitido por la
Sala Cuarta del 10 de julio, fue el referente a la disolución y liquidación de
la sociedad conyugal por medio de escritura pública el 18 de diciembre de 1987,
es decir la cesación de los efectos societales patrimoniales del matrimonio.
5.2. En ese
sentido, la Sala constató que la actora mantuvo una relación con el señor Villa
hasta el momento del deceso, como está estipulado en las declaraciones
extrajudiciales aportadas dentro del trámite de solicitud de la sustitución
pensional, las cuales fueron remitidas al proceso constitucional de tutela.[60] Por otra parte, se determinó
que luego del fallecimiento de su esposo el 04 de noviembre de 2015, quedó en
un estado de vulnerabilidad. Razón por la cual, el 02 de abril de 2016 la
accionante a través de un apoderado judicial solicitó a la UGPP, que le
reconociera la pensión de sobrevivientes.
5.3. Ante lo cual, el 12 de mayo de 2016, la accionada
solicitó a la señora Herrera los documentos relativos a la acreditación del parentesco
con el causante del derecho pensional, para así poder darle respuesta de fondo
a su solicitud. Dichos documentos fueron remitidos a la UGPP, dando lugar a la
Resolución DP 024177, del 29 de junio 2016,
por medio de la cual se negó el derecho pensional a la accionante sobre la
pensión del señor José Rafael Villa Ortiz. Esta decisión estuvo precedida por
el acto administrativo que reconoció derechos pensionales a la  compañera
permanente y a la hija en condición de discapacidad respectivamente.
5.4. Razón
por la cual, el 08 de agosto del mismo año, la actora radicó a través de su
apoderado una nueva petición de reconocimiento y tres declaraciones
juramentadas de testigos que acreditaron su convivencia con el señor Villa. La
Unidad Administrativa resolvió la petición confinando la negación del derecho
pensional.
5.5. Por
su parte la Unidad Administrativa le ha negado a la señora Herrera de Villa el
reconocimiento de la pensión sustitutiva, alegando el reconocimiento de un
mejor derecho a las señoras Ramírez Mejía en calidad de compañera permanente, y
de la señora Villa Ramírez en calidad de hija en
condición de discapacidad, con ocasión de un fallo de tutela proferido
por el Juzgado Cuarto Oral del Circuito de Armenia y confirmado en segunda
instancia.
5.6. En
consecuencia, el 18 de noviembre de 2016 la señora Inés Herrera instauró la
acción de tutela para que se les protegieran los derechos fundamentales al
mínimo vital, seguridad social y de petición. Los jueces de tutela negaron el
amparo, por cuanto aseguran que el solicitante no demostró su estado de
vulnerabilidad, ni la debida diligencia para la instauración de recursos
ordinarios.
5.7. En ese orden, a partir de los
hechos de la demanda, de las pruebas y las declaraciones obrantes en el
expediente, así como de la jurisprudencia expuesta, la Sala procede a
determinar si la conducta desplegada por la Unidad Administrativa de Gestión
Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección Social, vulneró o no los
derechos fundamentales alegados por la accionante.
5.8. Así las cosas, a fin de determinar si en el caso
concreto se cumple con los presupuestos dispuestos en la sentencia SU-337 de
2017 y, por consiguiente, si existió una vulneración de los derechos alegados
por la accionante, es necesario concretar y analizar las situaciones fácticas
alegadas por las partes: (i) la vulnerabilidad económica de la accionante por
su dependencia al causante; y (ii) su convivencia prolongada con mismo.
Por consiguiente, como se desprende del marco fáctico
planteado, la señora Inés Herrera de Villa, es una mujer adulta mayor de 81
años de edad, que dependía económicamente del señor José Rafael Villa, y con
quien mantuvo un vínculo marital y de convivencia hasta el momento de su
fallecimiento. Así las cosas, la accionante manifestó que aunque tiene tres
hijos, ninguno de ellos la soporta económicamente. Adicionalmente, que es
titular del derecho de propiedad de una vivienda que es objeto de una medida
cautelar de embargo, en un proceso ejecutivo como consta en el certificado de
tradición aportado, y dada su falta de ingresos se encuentra en extrema
vulnerabilidad económica. En consecuencia, en concordancia con la
jurisprudencia constitucional de esta Corporación, la Sala encuentra que la
accionante es un sujeto de especial protección en razón a su edad, y en ese
orden, está en estado de vulnerabilidad económica por su dependencia de quien
fuera su cónyuge.
Por otro lado, la Sala Cuarta concluye de las
pruebas allegadas que la accionante hizo vida marital con su esposo, incluso hasta
antes de su fallecimiento; además de sus propios dichos, se tienen las
declaraciones, arriba citadas, de Mercedes Ramírez Duque, Judith Ocampo Salazar[61]
y Eduardo Villa Herrera[62]ante
la Notaria Primera del Circuito de Armenia, Quindío, las cuales son contestes
en este punto. Adicionalmente, la viuda procreó con el señor Villa tres hijos.
Quien fue uno de los declarantes en el proceso administrativo, como lo muestra
la Resolución 024177 del 29 de junio de 2016, que señaló que su padre José Rafael
Villa sostuvo una convivencia concomitante con la señora María Libia Ramírez, y
su madre la señora Inés Herrera. Tales razones permiten dar por demostrado el
supuesto de hecho contemplado en el enunciado legal transcrito, con lo cual, se
configura a favor de la accionante la consecuencia jurídica, en este caso la
sustitución pensional.
Advierte la
Sala que se puede estar frente a una convivencia simultánea, pues la entidad
accionada reconoció derechos pensionales a las señoras María Libia Ramírez
Mejía en calidad de compañera permanente y Estefanía Villa Ramírez, en calidad
de hija en condición de discapacidad. No
obstante, del material probatorio remitido a esta Corporación, indica que el
señor José Rafael Villa y la señora María Libia Ramírez mantuvieron una unión
marital de hecho, de la cual el Juzgado Tercero de Familia declaró en el año
1998 la existencia de su régimen patrimonial desde el año 1990, el cual fue
disuelto con posterioridad el 23 de septiembre de 2010 por mutuo acuerdo.[63]
De acuerdo a
lo anterior, durante el trámite constitucional, esta Corporación ordenó por
medio de Auto la vinculación de las señoras al proceso, y la contestación de un
cuestionario. En dicha respuesta  la señora Ramírez indicó que procreó dos
hijas con el causante, y que convivía con él hasta el momento de su
fallecimiento. Igualmente, se refiere que obran los registros civiles de las dos
menores. Todo ello permite colegir que el de cujus convivía con Inés
Herrera de Villa y con María Libia Ramírez.
En ese sentido,
para la Corte resulta claro que tanto la cónyuge, como la compañera permanente,
reúnen los requisitos para hacerse merecedoras de la sustitución pensional,
teniendo esta última reconocido su derecho a través de la acción de tutela y
estando pendiente de protección el de la primera. Al ser ambas titulares de la
sustitución pensional, pero no resultarles aplicables las reglas de
distribución proporcional de la prestación contenidas en la Ley 797 de 2003,
corresponde ahora precisar cuál es la preceptiva que determina lo que debe
tener lugar.
En consonancia
con la cláusula de igualdad y no discriminación y del imperativo de
solidaridad, el cual implica la ayuda mutua entre las personas y se rige por  el principio del más fuerte hacia el más débil.[64]
Obsérvese que se trata de una obligación propia del Estado Social de Derecho
-como se puede advertir en el artículo 1° de la Carta- y no de una virtud como
sería lo propio en un modelo asistencialista. En el caso concreto la parte
débil es la octogenaria Herrera de Villa y le atañe al sistema de seguridad
social materializar su derecho a la sustitución pensional.
En cuanto al
desconocimiento del artículo 13, verifica la Sala que mientras la señora María
Libia Ramírez goza de su asignación pensional, la viuda carece de tal ingreso y
como se ha establecido ambas merecen el reconocimiento y materialización de su
sustitución pensional. La exclusión de una de las dos con quienes convivió
simultáneamente y procreó varios hijos, resulta irrazonable. No se encuentran
razones de orden constitucional que privilegian a un tipo de núcleo familiar
sobre el otro.
Por
consiguiente, evidenciada la necesidad de proteger los derechos fundamentales
de la accionante y, materializar los mandatos constitucionales en el asunto sub
examine, le corresponde a este Tribunal fijar la proporción
de la asignación para la accionante. En este sentido, tiene singular valor el
criterio de equidad, el cual, según se vio en la parte considerativa ha
inspirado la reforma legislativa que trazó reglas para los conflictos
pensionales entre cónyuges supérstites y compañeros y compañeras permanentes.
Como se indicó tal criterio fue empleado en la jurisdicción contenciosa
administrativa cuando no resultaba aplicable la ley 797 de 2003. En esta
oportunidad la Sala acoge esa prescripción y entiende que la señora Herrera de
Villa debe recibir el cincuenta por ciento (50%) de lo que percibe la señora María
Libia Ramírez como beneficiaria de la sustitución pensional de José Rafael
Villa. Para la Sala Cuarta, esta medida restaura los derechos a la seguridad
social y el mínimo vital de la accionante.
En ese orden,
la Corte aclara que no será objeto de partición la porción pensional asignada
vía acción de tutela a la señora Estefanía Villa Ramírez como hija en condición de discapacidad del causante. Resalta
la Sala que el presente fallo y reconocimiento del derecho se hace sobre el cincuenta
por ciento (50%) reconocido a la señora Ramírez Mejía en calidad de compañera
permanente.
Se concluye
pues que procede la tutela en el asunto en concreto dada la titularidad del
derecho a la sustitución pensional de la accionante que como mayor adulto goza
de especial protección constitucional, dada también la existencia de un largo
proceso judicial en el que no se le reconocieron sus derechos y atendiendo que
existió una prueba cuya licitud ofrece dudas e incidió en la convicción de los
jueces del caso.
En
consecuencia, se concede el amparo de los derechos fundamentales al mínimo
vital y seguridad social de la señora Inés Herrera de Villa, en los términos
indicados. Por tal razón se revoca el fallo proferido el treinta (30) de
noviembre de dos mil dieciséis (2016) por el Juzgado Segundo Penal del Circuito
de Armenia que, a su vez, confirmó la sentencia del diecinueve (19) de
diciembre de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Superior de Armenia, Sala
de Casación Penal, en el proceso adelantado por la señora Inés Herrera de Villa
contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de
la Protección Social.
VI.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
el fallo proferido el diecinueve (19) de diciembre de (2016) por el Tribunal
Superior de Armenia, Sala Penal que confirmó el dictado el treinta (30) de
noviembre de dos mil dieciséis (2016) por el Juzgado Segundo Penal del Circuito
de Armenia y, en su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social, a la sustitución pensional de la señora Inés
Herrera de Villa.
SEGUNDO.- Como
consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de
Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección Social que en un
plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación
de este fallo, PROFIERA una nueva resolución mediante la cual reconozca
y pague el cincuenta por ciento (50%) de la sustitución
pensional que se le esté cancelando a la señora María Libia Ramírez Mejía con
ocasión del fallecimiento de José Rafael Villa, portador de la cédula de
ciudadanía número 1.36.003 de Quimbaya, a la señora Inés Herrera de Villa,
identificada con la cédula de ciudadanía número 25.011.135 de Quimbaya.
TERCERO.-
NOTIFICAR a la señora Inés Herrera de Villa identificada con la cédula 25.011.135 de Quimbaya sobre la presente providencia, y la
resolución que expida la UGPP por medio de la cual reconozca y ordene
el pago del cincuenta por ciento (50%) de la
sustitución pensional que se le esté cancelando a la señora María Libia Ramírez
Mejía. NOTIFICAR a la señora Estefanía Villa Ramírez identificada
con la cédula 10949123045, y a la señora María Libia Ramírez Mejía identificada
con la cédula 24.619.534de Armenia sobre la presente providencia.
CUARTO.- Por
Secretaría General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Sustanciador
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(e.)
ROCÍO LOAIZA
MILLÁN
Secretaria General
(e.)
[1] Cuaderno 2, Folio 29.
[2] Cuaderno 2, Folio 12.
[3] De acuerdo con el expediente se radicó declaración
juramentada de la accionante, partida eclesiástica de bautismo y Registro Civil
de Matrimonio. Ver. Folios 8 y 18-20.
[4] Cuaderno 2, Folio 21.
[5] Ibídem.
[6] Cfr. Ibíd.
[7] Ver. Cuaderno 2, Folio 44.
[8] Cuaderno 1, folio 47. Escritura Pública por medio de
la cual se disuelve la sociedad conyugal, entre el señor José Rafael Villa y la
señora Inés Herrera.
[9] Ver prueba anexa, obra en el cuaderno principal, Folio
4.
[10] Ver partida de matrimonio anexada cuaderno principal,
Folio 87.
[11] Cfr. Corte Constitucional Sentencia T- 244 de 2017.
[12] Ibíd.
[13] Ver. Artículos 86 de la Constitución Política, 10 y 42
del Decreto 2591 de 1991.
[14] Sentencia T-900 de 2004, reiterada en sentencias
T- 541, T- 675 y T- 678 todas de 2006, entre otras.
[15] Sentencia T- 678 de 2006.
[16] Sentencias T- 01 y T- 418 de 1992, T-392 de 1994,
T- 575 de 2002.
[17] Ver. las sentencias T-526 de 2005; T-016 de 2006;
T-692 de 2006; T-1084 de 2006; T-1009 de 2006; T-792 de 2007; T-825 de 2007;
T-243 de 2008; T-594 de 2008; T-189 de 2009; T-691 de 2009, T-328 de 2010 y
SU-499 de 2016 entre otras.
[18] Óp. Cit. Sentencia T-337/17.
[19] Sentencia SU 499 de 2016.
[20] Véase Sentencia T-016 de 2006 y Sentencia T -244 de 2017.
[21] Al respecto revisar:  Sentencia T- 243 de 2008 y Sentencia T-1028 de 2010.
[22] Ver las sentencias T-526 de 2005; T-016 de 2006; T-692
de 2006; T-1084 de 2006; T-1009 de 2006; T-792 de 2007; T-825 de 2007; T-243 de
2008; T-594 de 2008; T-189 de 2009; T-691 de 2009, T-328 de 2010 y SU-499 de
2016 entre otras.
[23]Ver. Sentencia SU-961 de 1999 y Sentencia T-244 de
2017.
[24] Ver. Sentencias T-580/06, T-996A/06, T-199/07,
T-335/07, T-764/07, T-266/08, T-296/08, T-812/08, T-1097/08, T-152/09,
T-618/09, T-562/09,, T-655/09, T-134A/10, T-135A/10, T-196/10, T-202/10,
T-445/10, T-500/10, T-514/10, T-737/10, T-930/10, T-290/11, T-547/11, T-717/11,
T-107/12, T-330A/12, T-442/12, T-445/12, T-447/12, T-448/12, T-758/12,
T-436/12, T-806/12, T-814/12, T-826/12,T-544/13, T-001/14, T-002/14, T-003/14,
T-005/14, T-006/14, T-037/14, T-038/14, T-064/14, T-065/14, T-071/14,
SU.074/14, T-075/14, T-076/14, T-077/14.
[25] Sentencia T-590 de 2011 M.P.  Luis Ernesto Vargas
Silva.
[26] En la sentencia T- 244 de 2017, la Corte cita: (…)
el cumplimiento del principio de subsidiariedad exige que la puesta a
consideración de los conflictos jurídicos ya sea por vía administrativa o
jurisdiccional se efectúe diligentemente, es decir dentro de los límites
temporales que el mismo ordenamiento jurídico impone en muchos casos, siendo
únicamente viable la habilitación de la acción de tutela cuando dichos medios a
pesar de haber sido agotados no brindaron la protección iusfundamental o cuando
a pesar de que existan, los mismos no resulten idóneos, caso en el cual la
protección tutelar podrá obtenerse como mecanismo transitorio”. Sentencia
T-584 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[27] Al respecto ver. Sentencia T-612 de 1992, T-015 de
1994, T-607 de 1995, T-235 de 1996, SU-624 de 1999, T-801 de 2002, T-209 de
2005, T- 659 de 2012 y T-854 de 2014, entre otras.
[28] Ver. Sentencia T – 234 de 2015.
[29] Ver Sentencia SU -337 de 2017.
[30] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En el mismo
sentido se pueden consultar, etre otras, las sentencias T-055 de 2006, T-249 de
2006 y T-851 de 2006.
[31] Óp. Cít. SU-337/17.
[32] Ver. Sentencia
T- 813 de 2013 y Sentencia SU- 337 de 2017.
[33] Ver. Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Aportes Parafiscales de la Protección Social. Sobre la Entidad. En:
http://www.ugpp.gov.co/varios/sobre-la-entidad.html
[34] Ver las sentencias T-526 de 2005; T-016 de 2006; T-692
de 2006; T-1084 de 2006; T-1009 de 2006; T-792 de 2007; T-825 de 2007; T-243 de
2008; T-594 de 2008; T-189 de 2009; T-691 de 2009, T-328 de 2010 y SU-499 de
2016 entre otras.
[35] Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[36] Ver. Cuaderno 2, Folio 6.
[37]. Según cifras del PNUD, la expectativa de vida en
Colombia es de (74.2) de edad. Encontrado
en: United Nations Develomenp Program. Human Develomenp Report En:
http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/COL
[38] Ver.
Sentencia SU- 337 de 2017.
[39] Ver. Sentencias C- 225 de 1995 y C- 442 de 2011.  La
Corte ha señalado que: “En la misma línea argumentativa en años recientes en
diversas decisiones de esta Corporación se ha señalado que la jurisprudencia de
la Corte IDH es un criterio relevante para fijar el parámetro de control de las
normas que hacen parte del ordenamiento interno colombiano, precisamente porque
establece el alcance de distintos instrumentos internacionales de derechos
humanos los cuales a su vez resultan relevantes al examinar la
constitucionalidad de disposiciones de rango legal al hacer parte del bloque de
constitucionalidad”. Así mismo, la Corte en la parte considerativa de la
Sentencia C-667 de 2006, identifica la cláusula de igualdad y no discriminación
en el cuerpo normativo constitucional y en los tratados internacionales sobre
derechos humanos suscritos por Colombia. Posteriormente, en la Sentencia C-022
de 2015, el Alto Tribunal Constitucional examinó una demanda sobre los
artículos 1 y 2 de la Ley 1542 de 2012 “Por la cual se reforma el artículo 74
de la ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal”. La Convención es citada
por la Corte para determinar que el Estado colombiano se ha fundamentado en la
misma para poner en la agenda pública la problemática de la violencia
intrafamiliar, como una forma de violencia basada en el género y definir la
violencia contra la mujer. Así mismo, el Estado a través de sus instituciones,
ha recogido estos avances y con proclamación de la Constitución de 1991, se inician
cambios legislativos en materia de erradicación de la violencia contra la
mujer, con fundamento en los principios constitucionales de igualdad y no
discriminación. En el mismo sentido la Sentencia de Unificación 337 de 2017
sobre la sustitución pensional como derecho fundamental y la distribución
proporcional de la misma entre la cónyuge supérstite y la compañera permanente.
[40] Sentencia C-1035 de 2008. ( la expresión “por lo
menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener
derecho a una pensión de vejez o invalidez”, fue declarada inexequible
mediante sentencia C- 1176 de noviembre 08 de 2001).
[41] (i)        Principio de estabilidad económica y
social para los allegados del causante, cuyo objeto es que a través de la
sustitución pensional se mantengan, al menos en el mismo grado de seguridad
social y económica, a los beneficiarios afectados con la muerte del pensionado,
que de no ser así conduciría a una desprotección y a una posible miseria, de
allí la necesidad de establecer los grados de prelación para efectos de
determinar las personas más cercanas al causante y que más dependían del mismo.
(ii)           Principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus allegados, el
cual busca impedir que con ocasión de la muerte de uno de los miembros de la
pareja, el otro se vea en la obligación de soportar las cargas materiales y
espirituales que conlleva el deceso.
(iii)             Principio material para la definición
del beneficiario, que consiste en
determinar, bajo el criterio material acogido por el legislador,  quien es el
beneficiario de la sustitución pensional, el cual se obtiene de verificar quien
tuvo mayor convivencia efectiva al momento de la muerte del pensionado.
[42] Ver
Gaceta 350 de 2002.
[43] Sentencia SU-337 de 2017.
[44]. Ver. Sentencia T- 128 de 2016.M.P. Palacios Jorge
Iván.
[45] Ibíd. Sentencia C-1035/08. M.P. Córdoba Triviño Jaime.
[46] Ver. Sentencia T-018 de 2014.
[47] Ver. Corte Constitucional. Sentencias C-016/93 M.P.
Ciro Angarita Barón y  T-422/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
[48] La Sentencia C-1035 de 2008 indicó que: “Así, desde
sus primeros pronunciamientos la jurisprudencia constitucional ha sostenido que
existen situaciones que justifican el trato diferenciado, a saber: “a) La
diferenciación razonable de los supuestos de hecho: El principio de igualdad
solo se viola si el tratamiento diferenciado de casos no está provisto de una
justificación objetiva y razonable. La existencia de tal justificación debe ser
apreciada según la finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado”.
[49] “Los vacíos de la norma citada fueron puestos en
evidencia por el Consejo de Estado, al desatar una controversia originada entre
la cónyuge y la compañera permanente de un pensionado de la Policía Nacional
que acreditaban convivencia simultánea con el causante. La Sección Segunda del
Consejo de Estado, “bajo un criterio de justicia y equidad”, resolvió
distribuir en partes iguales la pensión de sobrevivientes entre las
peticionarias. El Consejo de Estado reiteró la línea jurisprudencial sentada
por esta corporación en la sentencia T-1103 de 23 de agosto de 2000 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[50] Ver. Sentencia  T -301 de 2010.
[51] En esta providencia la Corte Constitucional resuelve
un caso en el cual FONPRECON suspendió la solicitud pensional de las
interesadas, la Sala Octava de Revisión,  atendiendo entre otras
particularidades que una de las interesadas contaba con 82 años de edad y que
estaba en curso un proceso para resolver el asunto, se concedió el amparo
transitorio ordenándose la entrega del 50% de la pensión a la cónyuge; por lo
que respecta al derecho de la compañera permanente, el derecho fue dejado en
suspenso dada la falta de elementos probatorios para determinar la proporción
de la pensión que le pudiese corresponder.
[52] En esta providencia la Corte Constitucional resuelve
un caso en la cual CAJANAL EICE detuvo el pago de la pensión, la misma Sala,
atendiendo entre otras particularidades que una de las interesadas contaba con
71 años de edad y que estaba en curso un proceso para resolver el asunto, se
concedió el amparo transitorio ordenándose la distribución por partes iguales a
los dos afectadas.
[53] En esta sentencia la Sala Tercera de Revisión al
pronunciarse sobre dos asuntos acumulados, amparó los derechos fundamentales,
en un caso de la compañera permanente frente al cónyuge y, en el otro, los de
dos compañeras permanentes, teniendo como regla de distribución de la pensión
entre las interesadas porcentajes iguales.
[54] En la sentencia T-251 de 2015 la Sala Cuarta de
Revisión concedió el amparo al advertir que durante un periodo de tiempo tuvo
lugar una convivencia simultánea y que tanto la cónyuge supérstite como la
compañera permanente del causante tenían derecho, en particular la cónyuge de
71 años de edad con importantes padecimientos de salud requería el
reconocimiento y pago de la sustitución pensional en consideración a que
“convivió un periodo de tiempo prolongado con el causante”.
[55] En este caso la Corte revisó un caso en el cual, si
bien las normas vigentes a la fecha de causación del derecho (4 de diciembre de
1978, fecha de fallecimiento del causante), beneficiaban con la pensión de
sobrevivientes solamente a la cónyuge, excluyendo a la compañera permanente
(artículo 1° de la Ley 33 de 1973), y después a la compañera permanente de
quien fallecía teniendo apenas la expectativa de acceder a la pensión, por
haber cumplido uno de los requisitos para pensionarse (el tiempo de servicios,
pero no la edad, artículo 1° de la Ley 12 de 1975); tales normas se enmarcaban
en circunstancias muy distintas a cuando se adelantó la discusión judicial que
se ataca y son insostenibles ante el régimen de igualdad impuesto por la
Constitución Política actualmente vigente en Colombia.
[56] Ver. Sentencia SU- 337 de 2017.
[57] Ibídem.
[58] Ibíd.
[59] Ver.
Certificación de afiliación Coomeva EPS, Cuaderno 2, Folio 29.
[60] Dentro de las declaraciones extrajudiciales
presentadas, las señoras Judiht Ocampo Salazar y Mercedes Ramírez Duque
manifestaron que es un hecho cierto que conocen a la señora Inés Herrera desde
hace 50 años, y al señor José Rafael Villa Ortiz, (…) que en ese orden la
señora Herrera de Villa convivió en matrimonio católico compartiendo techo,
lecho y mesa consistente en una comunidad de vida singular y permanente con su
esposo el señor Villa desde el 23 junio de 1953 hasta el 04 de noviembre de
2015, fecha en la que falleció. (…). Ver. Cuaderno 2, folio 25.
[61] Cuaderno 2, Folio 25 y 26.
[62] Cuaderno 2, Folio 22.
[63] Cuaderno 1, Folio 60.
[64] Óp. Cit. SU-337/17.