C-354-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-354/03
ENMIENDA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Sometimiento a control constitucional
PROTOCOLO
PARA LA REPRESIÓN DE ACTOS ILÍCITOS CONTRA LA SEGURIDAD DE AVIACIÓN CIVIL-Suscripción
y aprobación
LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Trámite y
particularidades
LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Aprobación
cumplió exigencias legales y constitucionales
PROTOCOLO-Modifica
y forma unidad con el convenio de 1971
PROTOCOLO-Unidad
normativa con el Convenio no es procedente
CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia para conocer de la constitucionalidad
de tratados ya perfeccionados
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE TRATADOS PERFECCIONADOS-Necesidad de
demanda ciudadana
PROTOCOLO-Modificación
de un convenio anterior no obliga a examinar la constitucionalidad del
instrumento precedente
PROTOCOLO-Autonomía
PROTOCOLO
DE 1998, CONVENIO DE 1971-Rechazo de unidad normativa
PROTOCOLO-Previsión
de nuevas conductas delictivas cometidas en aeropuerto
PROTOCOLO-Establecimiento
de penas severas para conductas delictivas en aeropuertos no contraría la
Constitución
PROTOCOLO-No
establece en si mismo la tipificación y sanción de los delitos/CONGRESO DE
LA REPUBLICA-Definición en concreto de los delitos deberá respetar marco
constitucional del ejercicio del poder punitivo
PROTOCOLO-Obligaciones
contraídas se ajustan a la Constitución
La
Corte considera que las obligaciones se ajustan a la Carta, pues son
instrumentos de cooperación internacional para la punición de estos graves
hechos de violencia en los aeropuertos. Y por ello es razonable que el tratado
obligue a los Estados a investigar y sancionar esos comportamientos, o a
realizar la correspondiente extradición. Esto significa que en aquellos casos
en que la extradición no proceda, el Estado colombiano, con el fin de evitar la
impunidad de esos comportamientos, adquiere la obligación de  aplicar extraterritorialmente
la ley penal, pues se compromete a juzgar internamente a la persona  requerida.
Y por ello el Convenio de 1971 aclara que la extradición se sujetará a las
condiciones establecidas en el derecho interno de los diversos Estados.
PROTOCOLO-Deber
de prevención y cooperación internacional se ajustan a la Constitución
Referencia: expediente LAT-227
Revisión
constitucional del "Protocolo para la Represión de Actos ilícitos de
violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil
internacional, complementario del convenio para la represión de actos ilícitos
contra la seguridad de la aviación civil", hecho en Montreal el
veintitrés (23) de septiembre de mil novecientos setenta y uno (1971) hecho en
Montreal el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho
(1988), así como de la Ley No. 764 de 2002, que aprueba dicho protocolo.
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá
D.C., seis (6) de mayo de dos mil tres (2003).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1.991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 10, de la Carta, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta
Corporación copia auténtica de la Ley 764 de 2002, " Por medio
de la cual se aprueba el "Protocolo para la Represión de Actos ilícitos de
violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil
internacional, complementario del convenio para la represión de actos ilícitos
contra la seguridad de la aviación civil", hecho en Montreal el veintitrés
(23) de septiembre de mil novecientos setenta y uno (1971) hecho en Montreal el
veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho (1988)”,
para efectos de su revisión constitucional. El Magistrado Sustanciador entró a
conocer del presente asunto mediante auto del veintitrés (23) de agosto de
2002, y ordenó la práctica de algunas pruebas relacionadas con el trámite
legislativo de la citada ley. Recibidas las pruebas, se fijó el proceso en
lista para permitir la intervención ciudadana y de las autoridades públicas, y
se corrió el traslado del expediente al Procurador General de la Nación.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este tipo de
procesos, la Corte Constitucional procede a decidir acerca del asunto de la
referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMATIVIDAD OBJETO DE REVISION
A
continuación se transcribe el texto de la Ley cuya constitucionalidad se
revisa, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.889 del
5° de agosto de 2002:
“LEY
764 DE 2002
(julio
31)
PODER
PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por
medio de la cual se aprueba el "Protocolo para la Represión de Actos
ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación
civil internacional, complementario del convenio para la represión de actos
ilícitos contra la seguridad de la aviación civil", hecho en Montreal el
veintitrés (23) de septiembre de mil novecientos setenta y uno (1971) hecho en
Montreal el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho
(1988).
El
Congreso de la República
Visto
el texto del Protocolo para la Represión de actos ilícitos de violencia en los
aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional,
complementario del convenio para la represión de actos ilícitos contra la
seguridad de la aviación civil, hecho en Montreal el veintitrés (23) de
septiembre de mil novecientos setenta y uno (1971), hecho en Montreal el
veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho (1988), que a la
letra dice:
(Para
ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del Instrumento
Internacional mencionado).
«PROTOCOLO
PARA LA REPRESION DE ACTOS ILICITOS DE VIOLENCIA EN LOS AEROPUERTOS QUE PRESTEN
SERVICIO A LA AVIACION CIVIL INTERNACIONAL, COMPLEMENTARIO DE CONVENIO PARA LA
REPRESION DE ACTOS ILICITOS CONTRA LA SEGURIDAD DE LA AVIACION CIVIL, HECHO EN
MONTREAL EL 23 DE SEPTIEMBRE DE 1971.
Los
Estados Partes en el presente protocolo,
Considerando
que los actos ilícitos de violencia que ponen o pueden poner en peligro la
seguridad de las personas en los aeropuertos que presten servicio a la aviación
civil internacional o que comprometen el funcionamiento seguro de dichos
aeropuertos, socavan la confianza de los pueblos del mundo en la seguridad de
los aeropuertos en cuestión y perturban el funcionamiento seguro y ordenado de
la aviación civil en todos los Estados;
Considerando
que la realización de tales actos les preocupa gravemente y que, a fin de
prevenirlos, es urgente prever las medidas adecuadas para sancionar a sus
autores;
Considerando
que es necesario adoptar disposiciones complementarias de las del Convenio para
la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, hecho
en Montreal el 23 de septiembre de 1971, a fin de hacer frente a los actos
ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación
civil internacional;
Han
convenido en lo siguiente:
ARTÍCULO
I. Este Protocolo complementa el Convenio para la represión de actos ilícitos
contra la seguridad de la aviación civil, hecho en Montreal el 23 de septiembre
de 1971 (que de aquí en adelante se denomina "el Convenio") y, para
las Partes de este Protocolo, el Convenio y el Protocolo se considerarán e
interpretarán como un solo instrumento.
ARTÍCULO
II.
1.
Añádase al artículo 1o. del Convenio el siguiente párrafo 1 bis:
"1
bis. Comete un delito toda persona que ilícita e intencionalmente, utilizando
cualquier artefacto, sustancia o arma:
a)
ejecute un acto de violencia contra una persona en un aeropuerto que preste servicio
a la aviación civil internacional, que cause o pueda causar lesiones graves o
la muerte; o
b)
destruya o cause graves daños en las instalaciones de un aeropuerto que preste
servicio a la aviación civil internacional o en una aeronave que no esté en
servicio y esté situada en el aeropuerto, o perturbe los servicios del
aeropuerto, si ese acto pone en peligro o puede poner en peligro la seguridad
del aeropuerto".
2. En
el inciso a) del párrafo 2 del Artículo 1 del Convenio, insértese "o en el
párrafo 1o. bis" después de "en el párrafo 1o.".
ARTÍCULO
III. Añádase al artículo 5o. del Convenio el siguiente párrafo 2 bis:
"2
bis. Asimismo, cada Estado contratante tomará las medidas necesarias para
establecer su jurisdicción sobre los delitos previstos en el párrafo 1o. bis
del artículo 1o. así como en el párrafo 2o. del mismo artículo, en cuanto este
último párrafo se refiere a los delitos previstos en dicho párrafo 1o. bis, en
el caso de que el presunto delincuente se halle en su territorio y dicho Estado
no conceda la extradición, conforme al artículo 8o., al Estado mencionado en el
párrafo 1 a) del presente artículo".
ARTÍCULO
IV.
A
partir del 24 de febrero de 1988, el presente Protocolo estará abierto en
Montreal a la firma de los Estados participantes en la Conferencia
Internacional de Derecho Aéreo celebrada en Montreal del 9 al 24 de febrero de
1988. Después del 1o. de marzo de 1988, el Protocolo estará abierto a la firma
de todos los Estados en Londres, Moscú, Washington y Montreal, hasta que entre
en vigor de conformidad con el artículo VI.
ARTÍCULO
V.
1. El
presente Protocolo estará sujeto a la ratificación de los Estados signatarios.
2.
Todo Estado que no sea Estado contratante del Convenio podrá ratificar el
presente Protocolo si al mismo tiempo ratifica el Convenio o se adhiere a él de
conformidad con su artículo 15.
3.
Los instrumentos de ratificación se depositarán ante los Gobiernos de los
Estados Unidos de América, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y
la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas o la Organización de Aviación
Civil Internacional, que por el presente se designan Depositarios.
ARTÍCULO
VI.
1.
Tan pronto como diez Estados signatarios depositen los instrumentos de
ratificación del presente Protocolo, éste entrará en vigor entre ellos treinta
días después de la fecha de depósito del décimo instrumento de ratificación.
Para cada Estado que deposite su instrumento de ratificación después de dicha
fecha entrará en vigor treinta días después de la fecha de depósito de tal
instrumento.
2.
Tan pronto como el presente Protocolo entre en vigor, será registrado por los
Depositarios de conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones
Unidas y con el artículo 83 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional
(Chicago, 1944).
ARTÍCULO
VII.
1.
Después de su entrada en vigor, el presente Protocolo estará abierto a la
adhesión de los Estados, no signatarios.
2.
Todo Estado que no sea Estado contratante del Convenio podrá adherirse al
presente Protocolo si al mismo tiempo ratifica el Convenio o se adhiere a él de
conformidad con su artículo 15.
3.
Los instrumentos de adhesión se depositarán ante los Depositarios y la adhesión
surtirá efecto treinta días después del depósito.
ARTÍCULO
VIII.
1.
Toda Parte en el presente Protocolo podrá denunciarlo mediante notificación por
escrito dirigida a los Depositarios.
2. La
denuncia surtirá efecto seis meses después de la fecha en que los Depositarios
reciban la notificación de dicha denuncia.
3. La
denuncia del presente Protocolo no significará por sí misma la denuncia del
Convenio.
4. La
denuncia del Convenio por un Estado contratante del Convenio complementado por
el presente Protocolo significará también la denuncia de este Protocolo.
ARTÍCULO
IX.
1.
Los Depositarios notificarán sin tardanza a todos los Estados signatarios y
adherentes del presente Protocolo y a todos los Estados signatarios y
adherentes del Convenio:
a) la
fecha de la firma y del depósito de cada instrumento de ratificación del
presente Protocolo o de adhesión al mismo, y
b) el
recibo de toda notificación de denuncia del presente Protocolo y la fecha de la
misma.
2.
Los Depositarios también notificarán a los Estados a que se refiere el párrafo
1o. la fecha en que este Protocolo entrará en vigor de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo VI.
En
testimonio de lo cual los Plenipotenciarios infrascritos, debidamente
autorizados por sus Gobiernos para hacerlo, firman el presente Protocolo.
Hecho
en Montreal el día veinticuatro de febrero del año mil novecientos ochenta y
ocho, en cuatro originales, cada uno de ellos integrado por cuatro textos
auténticos en los idiomas español, francés, inglés y ruso».
RAMA
EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA
DE LA REPUBLICA
Bogotá,
D. C., 3 de enero de 2000
Aprobado.
Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos
Constitucionales.
(Fdo.)
ANDRES PASTRANA ARANGO
El
Ministro de Relaciones Exteriores,
(Fdo.)
Guillermo Fernández de Soto.
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Apruébase el Protocolo para la Represión de Actos Ilícitos de Violencia en
los Aeropuertos que Presten Servicio a la Aviación Civil Internacional,
complementario del Convenio para la Represión de Actos Ilícitos contra la
Seguridad de la Aviación Civil, hecho en Montreal el veintitrés (23) de
septiembre de mil novecientos setenta y uno (1971), hecho en Montreal el
veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
ARTÍCULO
2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley 7a. de 1944,
el Protocolo para la Represión de Actos Ilícitos de Violencia en los
Aeropuertos que Presten Servicio a la Aviación Civil Internacional,
complementario del Convenio para la Represión de Actos Ilícitos Contra la
Seguridad de la Aviación Civil, hecho en Montreal el veintitrés (23) de
septiembre de mil novecientos setenta y uno (1971), hecho en Montreal el
veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho (1988), que por
el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la
fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO
3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
El
Presidente del honorable Senado de la República,
Carlos
García Orjuela.
El
Secretario General (E.) del honorable Senado de la República,
Luis
Francisco Boada Gómez.
El
Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
Guillermo
Gaviria Zapata.
El
Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino
Lizcano Rivera.
REPUBLICA
DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese
y cúmplase.
Ejecútese,
previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Dada
en Bogotá, D. C., a 31 de julio de 2002.
ANDRES
PASTRANA ARANGO
El
Ministro de Relaciones Exteriores,
Guillermo
Fernández de Soto.”
III. INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
La
ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, en representación del Ministerio de
Justicia y el Derecho, interviene en el proceso y solicita a la Corte que
declare la constitucionalidad del tratado bajo revisión y de su ley
aprobatoria. La interviniente comienza por destacar que la aprobación de la ley
se ajustó a los requerimientos constitucionales. Luego analiza el contenido del
tratado, y destaca que su finalidad es hacer extensivas las regulaciones
básicas del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de
la aviación civil de 1971, a situaciones que no fueron previstas al momento de
celebrarse ese convenio, a saber, los actos ilícitos de violencia que pueden
ser cometidos en aeropuertos, y que ponen en peligro la seguridad de las
personas. El tratado es entonces, según su parecer, un instrumento útil en la
lucha contra la criminalidad organizada y el terrorismo, y concluye que se
ajusta plenamente a la Carta, no sólo porque persigue propósitos acordes con la
Constitución sino además porque “está enmarcado en principios de derecho
internacional, en el respeto de la soberanía, la no intervención y la autonomía
de los Estados, así como la protección de los derechos y garantías
fundamentales”.
2.
Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
El
ciudadano José Demetrio Matías Ortiz, en representación del Ministerio de
Relaciones Exteriores, interviene en el proceso y solicita a la Corte declarar
la exequibilidad del protocolo bajo revisión y de su ley aprobatoria. El
interviniente comienza por hacer una historia normativa de la regulación de la
aviación civil, y explica que han sido adoptados varios convenios para lograr
la seguridad en el transporte aéreo. Y en ese contexto se inscribe el presente
protocolo que, según su parecer, es un “valioso instrumento jurídico
adoptado por la comunidad internacional en el marco de la lucha contra el
terrorismo, en la faceta de ese odioso fenómeno que se refiere a la seguridad
de la aviación internacional”.  En efecto, agrega el interviniente, el
protocolo  hace extensivas las regulaciones básicas del Convenio para la
represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971, a
situaciones que no fueron previstas al momento de celebrarse ese convenio, a
saber, los actos ilícitos de violencia que pueden ser cometidos en aeropuertos,
y que ponen en peligro la seguridad de las personas. Y para ello, explica el
ciudadano, el protocolo agrega a ese Convenio un nuevo tipo de conductas
prohibidas y sancionadas con los instrumentos jurídicos previstos por el mencionado
convenio, como son las cláusulas sobre el establecimiento de jurisdicción, la
obligación de penalizar y castigar ciertos comportamientos, y la cooperación
entre los Estados, en particular mediante la asistencia judicial y la
extradición. Esta regulación, según su parecer, no sólo no vulnera disposición
constitucional alguna, sino que además armoniza con la legislación penal
interna, que sanciona comportamientos semejantes. Además, el protocolo no
desconoce la soberanía colombiana  pues deja la sanción de esos comportamientos
a las autoridades  competentes de cada Estado. Finalmente, el artículo III
sobre extradición respeta la Carta, aunque debe entenderse que “la
extradición estará sujeta  a las demás condiciones exigidas por el ordenamiento
jurídico interno de las Partes”.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No.
3087, recibido el 19 de noviembre de 2002, analiza el tratado bajo revisión y
su ley aprobatoria.
La
Vista Fiscal comienza por revisar la regularidad de la suscripción del
protocolo y de la aprobación de la ley bajo revisión, y concluye que ambos
cumplieron con las exigencias constitucionales y legales.
Luego
el Procurador destaca que el presente protocolo desarrolla y forma una unidad
inescindible con el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la
seguridad de la aviación civil de 1971, que fue aprobado por la Ley 4 de 1974.
Por consiguiente, y teniendo en cuenta que según la sentencia C-400 de 1998,
esta Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de tratados
perfeccionados, el Procurador considera que es necesario aplicar la figura de
la unidad normativa, a fin de que la Corte ejerza un control material no sólo
sobre el presente protocolo sino también sobre  el convenio para la represión
de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, debido a la unidad
que existe entre ambos instrumentos internacionales.
La
anterior conclusión lleva entonces al Procurador a estudiar, en primer término,
el contenido material del Convenio de 1971, y concluye que sus distintas
disposiciones se ajustan a la Carta.  Acto seguido, el Ministerio Público
estudia el contenido del Protocolo y explica que éste extiende los mandatos del
Convenio de 1971 a la prevención y represión de actos ilícitos de violencia en
los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional, o que
comprometan su funcionamiento seguro. Este propósito se ajusta a la Carta, pues
los aeropuertos contribuyen a la internacionalización de las relaciones
económicas y sociales, que la Constitución promueve.  El resto de disposiciones
del Protocolo lo que hacen es desarrollar esa finalidad, respetando la soberanía
de los Estados y los principios de legalidad, debido proceso, lo cual armoniza
con la Carta.
Con
base en todo lo anterior, la Vista Fiscal  solicita a la Corte que declare la
constitucionalidad del Convenio de 1971 para la represión de actos ilícitos contra
la seguridad de la aviación civil, así como del Protocolo de 1988, que
complementa ese convenio y busca reprimir actos ilícitos de violencia en los
aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional. Igualmente
solicita la declaratoria de exequibilidad de la ley aprobatoria de dicho
protocolo.
V. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1.-
De conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta,
esta Corte es competente para ejercer un control constitucional integral,
previo y automático sobre los tratados internacionales y las leyes que los
aprueben. Tal es el caso del “Protocolo para la Represión de Actos ilícitos
de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil
internacional, complementario del convenio para la represión de actos ilícitos
contra la seguridad de la aviación civil", hecho en Montreal el
veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho (1988), y de
la Ley 764 de 2002 por medio de la cual se aprueba dicho protocolo. En efecto,
como esta Corte lo ha precisado, las enmiendas están sometidas al mismo procedimiento de aprobación y
control constitucional que los tratados, por lo cual la Corte, conforme al
numeral 10 del artículo 241 superior, es competente para pronunciarse de manera
automática y previa sobre las leyes que aprueban enmiendas a un tratado[1]. Entra pues la Corte a
estudiar la constitucionalidad, tanto por razones de procedimiento como de
fondo, del protocolo y su ley aprobatoria.
La
suscripción del Protocolo.
2.-
Según constancia expedida por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de
Relaciones Exteriores (folio 16), el presente protocolo fue aprobado por la
Conferencia Internacional de Derecho Aéreo celebrada en Montreal en febrero de
1988. Colombia no participó en la negociación ni suscribió el mencionado
instrumento, por lo que no hubo lugar  a la expedición de plenos poderes,
siendo la voluntad del gobierno adherir al protocolo, si la Corte declara su
exequibilidad, tal y como lo autoriza el artículo VII del mismo. Por
consiguiente, la Corte considera que no hubo irregularidades en la suscripción
del presente Protocolo. En todo caso, el señor Presidente de la República
impartió aprobación ejecutiva al presente instrumento internacional (Folio 7),
con lo cual se subsanó cualquier eventual vicio de representación del Estado
(artículo 8º de la Convención de Viena de 1969).
El trámite de la Ley
3.-
Una ley aprobatoria de un tratado debe seguir, en términos generales, el mismo
trámite que una ley ordinaria. Sin embargo, reviste dos particularidades en su
formación, a saber: (i) como se trata de asuntos referidos a relaciones
internacionales, tiene reserva de cámara y debe iniciar en el Senado (artículo
154 C.P.) y, (ii) el Gobierno debe remitirla a la Corte Constitucional, dentro
de los seis días siguientes a la sanción, a efectos de su revisión previa y
definitiva por esta Corporación (artículo 241-10 C.P.) Procede entonces la
Corte a revisar el procedimiento en la formación de la Ley 705 de 2001.
4- El
proyecto de ley aprobatorio fue presentado al Senado de la República el 19 de
marzo de 2002, por la Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las
funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores; el texto original
con su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso 78, de 4
de abril de 2002, páginas 13 a 16.  Mediante oficio DM. OAJ.CAT. No. 11186 con
fecha de recibido en el Senado de la República el 2 de marzo de 2002, el
Presidente de la República presentó solicitud de urgencia para el proyecto,
razón por la que cual se dio trámite conjunto al proyecto por las comisiones
constitucionales de Senado y Cámara. Fue presentada una ponencia conjunta para
primer debate, que fue publicada en la Gaceta del Congreso 143, de mayo 3 de
2002, páginas 11 y 12. La publicación se efectuó entonces antes de haberse
discutido y aprobado en primer debate el proyecto de ley, tal como lo exige el
artículo 157 de la Ley 5ª de 1992.
El
proyecto fue aprobado el 29 de mayo de 2002 por 9 de los 13 miembros de la
Comisión Segunda del Senado de la República, y por 16 votos de los 19 miembros
de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, según certificación del
10 de septiembre de 2002, expedida por el Secretario General de la Comisión
Segunda del Senado (Folios 21 y 22).
5-
La ponencia para segundo debate en Senado fue publicada en la Gaceta del
Congreso 212, de 7 de junio de 2002, páginas 12 y 13. El proyecto fue aprobado
en segundo debate el 20 de junio de 2002, por 92 de los 102 senadores, según
certificación del Secretario General de dicha Corporación incorporada al
presente expediente. La ponencia para segundo debate en Cámara fue publicada en
la Gaceta del Congreso 218, del 11 de junio de 2002, páginas 12 y 13, y el
proyecto fue aprobado el 18 de junio de 2002 por la mayoría de los 147
representantes que asistieron a la sesión, según certificación del Secretario
General de dicha Corporación (Folio 208).
6-
conforme a lo anterior, se cumplieron los quorums y plazos exigidos por la
Constitución y el Reglamento del Congreso para  la aprobación de un proyecto
por las Cámaras. Posteriormente, el 31 de julio de 2002, el Gobierno sancionó
la Ley 764 de 2002, aprobatoria del presente protocolo, que fue remitida a esta
Corte y recibida el 5 de agosto de 2002, ajustándose a lo ordenado al respecto
en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución.
7- La
Corte concluye entonces que la aprobación de la Ley 764 de 2002 cumplió con las
exigencias constitucionales y legales pues el proyecto (i) tuvo origen en el
Senado, (ii) fue publicado previamente a cada uno de los debates, (iii) surtió
los debates correspondientes en las comisiones y plenarias de las cámaras, (iv)
respetó los plazos previstos según lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta,
(v) fue sancionado por el Presidente de la República y, finalmente, (vi) fue
remitido oportunamente a esta Corte para su revisión constitucional. Entra pues
la Corte a examinar la constitucionalidad del contenido material del tratado.
El
Protocolo de 1998, el Convenio de 1971 y la solicitud de unidad de materia de
la Vista Fiscal.
8-
Como bien lo destacan los intervinientes y el Ministerio Público, y tal y como
se desprende del contenido mismo del protocolo, el presente instrumento
internacional modifica y forma una unidad con el Convenio para la represión de
actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971 (de ahora en
adelante “el Convenio de 1971”), que fue aprobado por la Ley 4 de
1974. En efecto, el preámbulo precisa que es necesario hacer extensivas las
regulaciones básicas del Convenio de 1971 a situaciones que no fueron previstas
al momento de celebrarse ese tratado, a saber, los actos ilícitos de violencia
que pueden ser cometidos en aeropuertos, y que ponen en peligro la seguridad de
las personas. Y por ello el artículo I del Protocolo precisa que su finalidad
es complementar el Convenio de 1971, de suerte que “para las Partes de este
Protocolo, el Convenio y el Protocolo se considerarán e interpretarán como un
solo instrumento”.
Esta
estrecha relación entre el Convenio de 1971 y el Protocolo lleva a la Vista
Fiscal a solicitar que esta Corte aplique  la figura de la unidad normativa, a
fin de que esta Corporación ejerza un control material no sólo sobre el
presente protocolo sino también sobre  el convenio de 1971.  Según su parecer,
la unidad normativa es procedente y necesaria; es procedente pues la sentencia
C-400 de 1998 indicó que esta Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de tratados ya perfeccionados. Y resulta necesaria debido a
la unidad que existe entre ambos instrumentos internacionales.
9- La
Corte considera que la solicitud de la Vista Fiscal no es de recibo. Así, es
cierto que la sentencia C-400 de 1998, MP Alejandro  Martínez Caballero,
concluyó que esta Corte es también competente para conocer de la
constitucionalidad de los tratados perfeccionados. Sin embargo, esa sentencia
precisó que en esos casos es necesario que exista una demanda ciudadana contra
la ley aprobatoria del tratado, lo cual no ocurre en el presente caso, pues
ningún ciudadano ha atacado la Ley 4 de 1974, que aprobó el Convenio de 1971.
De
otro lado, el estudio de un protocolo que modifica un convenio anterior no
obliga a examinar la constitucionalidad del instrumento precedente, como lo
muestra la práctica de esta Corporación. Por ejemplo, la sentencia C-915 de
2001, que es posterior a la doctrina fijada  por la sentencia C-400 de 1998,
realizó la revisión automática de un protocolo de 1998 y un canje de notas, que
modificaban el “Convenio de Nacionalidad del veintisiete (27) de junio de
mil novecientos setenta y nueve (1979)”. Este convenio, al haber sido
aprobado y ratificado durante la vigencia de la Constitución de 1886, no había
sido objeto de revisión constitucional. Ahora bien, la sentencia C-915 de 2001
describió brevemente el contenido de ese convenio, con el fin de precisar el
sentido normativo del canje de notas y del protocolo que lo modificaba, pero no
realizó ninguna unidad normativa, a pesar de la estrecha conexidad del
protocolo y el canje de notas con el convenio originario. En el mismo sentido,
la sentencia C-426 de 2000 realizó la revisión constitucional del “Protocolo
de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre responsabilidad civil
nacida de daños debidos a contaminación por hidrocarburos, 1969”. Este
convenio de 1969 fue aprobado a través de la Ley 55 de 1989, y por ello tampoco
había sido objeto de control constitucional. A pesar de la estrecha relación
del Protocolo de 1992 con el Convenio de 1969, la sentencia C-426 de 2000 no
realizó la unidad normativa y declaró la exequibilidad del Protocolo de 1992.
La Corte explicó que el control constitucional automático de protocolos que
modifican tratados ya ratificados y debidamente incorporados al ordenamiento
colombiano no cubre el examen constitucional de los tratados ya ratificados,
pues “lo que le corresponde analizar a la Corte en esta ocasión, es si las
normas modificatorias y complemenatarias que contiene ese Protocolo, se avienen
y son concordantes con el ordenamiento superior actualmente vigente, esto es
con las disposiciones de la Carta Política de 1991”.
Finalmente,
en el presente caso existe autonomía del protocolo, pues lo que éste hace es
aplicar las regulaciones del Convenio de 1971 a nuevos delitos, que no estaban
previstos a ese convenio. Por ende, bien podría la Corte declarar la
inexequibilidad de la ampliación de conductas sancionadas ordenada por el Protocolo
bajo revisión, sin que ello afecte un ápice la validez del Convenio de 1971.
10-
Conforme a lo anterior, la Corte rechaza la solicitud de unidad normativa
planteada por la Vista Fiscal y estudiará exclusivamente la constitucionalidad
del presente protocolo, aunque obviamente deberá también  tomar en
consideración la regulación contenida en el Convenio de 1971, pero sin que ello
implique un pronunciamiento de constitucionalidad sobre dicho convenio, el cual
no ha sido demandado por ningún ciudadano.
El
sentido general del Protocolo y la constitucionalidad del Preámbulo y de los
artículos I y II.
11-
El  Preámbulo y el artículo I del Protocolo señalan su finalidad general, que
es complementar el Convenio de 1971, a fin de proteger la seguridad  en la
aviación civil internacional, para lo cual plantean la necesidad extender las
regulaciones contendidas en dicho Convenio a actos de violencia cometidos en
aeropuertos internacionales.
Ese
propósito del Protocolo se ajusta plenamente a la Carta, pues la aviación
internacional es una actividad que es de enorme importancia para el desarrollo
del turismo y el comercio, entre otros campos, pero que también tiene riesgos,
y se presta a actos de violencia contra la vida y seguridad de las personas y
bienes. En tales circunstancias, el desarrollo de formas de cooperación
internacional destinadas a reprimir actos de violencia que afecten la seguridad
en los aeropuertos internacionales es no sólo una forma de promover la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas y sociales (CP art
226), sino que es además un desarrollo de la obligación del Estado de proteger
a las  personas en su vida, bienes y derechos (CP art. 2°)
Por
todo lo anterior, la Corte concluye que el Preámbulo y el artículo 1° del
Protocolo son exequibles, pues se limitan a señalar los anteriores propósitos y
a indicar  que este Protocolo es complementario del Convenio de 1971, y por
ello  “para las Partes de este Protocolo, el Convenio y el Protocolo se
considerarán e interpretarán como un solo instrumento”.
La
previsión de nuevas conductas delictivas: el artículo II.
12.
El artículo II constituye el núcleo del Protocolo pues esa disposición añade al
listado de delitos previsto por el artículo 1o. del Convenio de 1971, nuevos
comportamientos delictivos.
Así,
según ese precepto, comete un delito toda persona que ilícita e
intencionalmente, utilizando cualquier artefacto, sustancia o arma, (i) ejecute
un acto de violencia contra una persona en un aeropuerto que preste servicio a
la aviación civil internacional, que cause o pueda causar lesiones graves o la
muerte; o (ii) destruya o cause graves daños en las instalaciones de un
aeropuerto que preste servicio a la aviación civil internacional o en una
aeronave que no esté en servicio y esté situada en el aeropuerto, o perturbe
los servicios del aeropuerto, si ese acto pone en peligro o puede poner en
peligro la seguridad del aeropuerto.
Esa
disposición, establece que también es delictiva la complicidad en esos
comportamientos, o la tentativa en cometerlos.
13-
Para poder determinar la constitucionalidad de la extensión de las regulaciones
del Convenio de 1971 a esos actos de violencia cometidos en los aeropuertos,
resulta necesario examinar cuáles son las obligaciones básicas que establece
dicho convenio con respecto a los comportamientos delictivos que prevé.
Las
obligaciones previstas por el Convenio de 1971 y el examen de la
constitucionalidad de los artículos II y III.
14-
La primera obligación que establece el Convenio de 1971 es la de establecer
penas severas para esas conductas (art. 3º). La Corte considera que ese mandato
se ajusta a la Carta. Así, es cierto que, como esta Corte lo ha destacado, la
Constitución opta por un derecho penal que opera como ratio última frente
a los comportamientos que afectan de manera grave los bienes básicos de
convivencia.  Por ello, un deber de penalizar intensamente comportamientos
nimios es contrario a la Carta, pues desborda el principio de proporcionalidad
que limita el poder punitivo del Estado. Así, esta Corte ha precisado que “sólo el uso proporcionado
del poder punitivo del Estado, esto es acorde con el marco de derechos y
libertades constitucionales, garantiza la vigencia de un orden social justo,
fundado en la dignidad y la solidaridad humanas”[2]. Y por ello, esta Corporación
ha declarado la inconstitucionalidad de los excesos punitivos del Legislador[3].
A pesar de lo anterior, el deber de
establecer penas severas para los comportamientos descritos en el artículo II
del presente Protocolo no vulnera la Carta, pues esas conductas afectan
gravemente bienes jurídicos de particular importancia, puesto que se trata de
actos de violencia en aeropuertos, y que ponen entonces en riesgo la seguridad
de los mismos y la vida e integridad de las personas. Nada se puede objetar
entonces a que el presente Protocolo imponga al Estado colombiano la obligación
de penalizar dichos comportamientos.
15- Con todo, la Corte precisa que el
presente Protocolo no establece en sí mismo la tipificación y la
sanción de esos delitos sino que impone a los Estados la obligación de
penalizar severamente esos comportamientos. Es pues necesario que la
legislación interna desarrolle ese deber internacional adquirido por el Estado
colombiano. Por eso, la presente sentencia declara la constitucionalidad de la
obligación internacional adquirida por Colombia de tipificar como punibles esas
conductas, pero es obvio que al definir en concreto los delitos, el Congreso
deberá respetar el marco constitucional del ejercicio del poder punitivo. Por
esa razón, la declaratoria de constitucionalidad de la obligación de sancionar
esos comportamientos, que esta sentencia realiza, no obsta para que la Corte
pueda revisar la constitucionalidad de las normas penales internas que
desarrollen esa obligación, si tales normas son eventualmente acusadas ante
esta Corporación[4].
16-
El Convenio de 1971 compromete a los Estados a cooperar para la  efectiva
sanción de esas conductas (arts 5° a 7°), y para ello consagra la obligación de
los Estados de aplicar justicia frente a esos comportamientos, cuando son
cometidos en el territorio del Estado (art. 5-1). Igualmente, los Estados
someterán a la justicia  a los presuntos delincuentes que se encuentren en su
territorio, en caso de que, por diversas razones, el Estado no conceda la
extradición (art. 5-2 y 7º). Y como forma de cooperación, el Convenio de 1971
también prevé la posibilidad de extraditar a quienes hayan cometido esos delitos,
y para ello, los Estados se comprometen a incluir esos hechos punibles como
casos de extradición en los tratados que celebren, y en su defecto, podrán
discrecionalmente considerar ese Convenio de 1971 como la base jurídica
necesaria para la correspondiente extradición (art. 8º).
Finalmente,
ese Convenio regula la cooperación judicial (art. 11) y las eventuales formas
de detención de las personas  que puedan haber cometido esos delitos, a fin de
que sean enjuiciadas por el Estado, o extraditadas; el tratado precisa entonces
las garantías de que gozan dichas personas (art. 6º).
Por
su parte, el artículo III del presente protocolo aclara el alcance de esas
obligaciones en relación con los nuevos hechos punibles previstos por el
Protocolo, y en particular explica que el Estado deberá establecer su
jurisdicción sobre esos delitos, en el caso de que el presunto delincuente se
halle en su territorio y dicho Estado no conceda la extradición.
17-
La Corte considera que las anteriores obligaciones se ajustan a la Carta, pues
son instrumentos de cooperación internacional para la punición de estos graves
hechos de violencia en los aeropuertos. Y por ello es razonable que el tratado
obligue a los Estados a investigar y sancionar esos comportamientos, o a realizar
la correspondiente extradición. Esto significa que en aquellos casos en que la
extradición no proceda, el Estado colombiano, con el fin de evitar la impunidad
de esos comportamientos, adquiere la obligación de  aplicar
extraterritorialmente la ley penal, pues se compromete a juzgar internamente a
la persona  requerida. Y por ello el Convenio de 1971 aclara que la extradición
se sujetará a las condiciones establecidas en el derecho interno de los
diversos Estados.
Todas
estas obligaciones son pues compromisos razonables que el Estado colombiano
adquiere para sancionar a los responsables de esas conductas, dentro del
respeto de la soberanía nacional, por lo cual, es normal que Colombia deba
sancionar internamente a los responsables de esos delitos, cuando se cometan en
territorio colombiano, o cuando el presunto delincuente se encuentre en
territorio nacional y no se  lleve a cabo su extradición.
18-
Por último, los otros artículos del Convenio de 1971 obligan a los Estados a
tomar, dentro del respeto de su derecho interno, todas las medidas para
prevenir estos delitos (art. 10), y en particular deberán informar a los
Estados eventualmente afectados sobre la posible comisión de uno de esos hechos
punibles (art. 12). Este deber de prevención, y de cooperación internacional en
la materia, se ajusta también a la Constitución, pues es una consecuencia
natural del sentido mismo del Convenio de 1971 y del presente Protocolo, que es
mejorar la seguridad de la aviación civil, por lo cual los Estados deben
desplegar los esfuerzos necesarios para evitar la ocurrencia de hechos de
violencia en los aeropuertos, que atenten contra esta actividad.
19-
El examen precedente es suficiente para mostrar que se ajustan a la Carta las
obligaciones establecidas por el Convenio de 1971 para prevenir y sancionar los
actos de violencia que afecten la seguridad de la aviación civil. En tales
circunstancias, la extensión de esas obligaciones a la sanción y prevención de
los actos de violencia en los aeropuertos, prevista por los artículos II y III
del presente protocolo, también se ajusta a la Constitución, por lo que esas
normas serán declaradas exequibles.
Disposiciones
instrumentales del protocolo tratado (Arts IV a IX)
20-.Los
artículos IV a IX del Protocolo establecen mecanismos para su aprobación y
puesta en vigor. Así, el artículo IV regula las condiciones de firma del
tratado, el artículo V indica la forma de ratificación, el artículo VI señala
el momento de entrada en vigor y el artículo VII establece la posibilidad de
que otros Estados que adhieran al Convenio de 1971 puedan también adherir al
presente Protocolo. Finalmente, el artículo VIII regula la denuncia de este
protocolo y el artículo IX  establece ciertas obligaciones de notificación para
los depositarios de este tratado.
Estos
últimos artículos del protocolo bajo revisión no suscitan ningún interrogante
constitucional, pues son normas que, dentro del respeto de los principios del
derecho de los tratados, que Colombia ha tradicionalmente aceptado (CP art.
9º), regulan la evolución y la fuerza jurídica de este instrumento
internacional.
Decisión a tomar
21-
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que el presente “Protocolo para la
Represión de Actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten
servicio a la aviación civil internacional, complementario del convenio para la
represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil", hecho
en Montreal el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho
(1988), es exequible. En ese mismo orden de ideas, esta Corporación considera
que también es constitucional la Ley 764 de 2002 bajo revisión, la cual se
limita a aprobar el texto de ese instrumento internacional (art. 1º) y a
señalar que sus normas sólo obligarán al país cuando se perfeccione el
respectivo vínculo internacional (art. 2º), lo cual concuerda perfectamente con
los principios generales del derecho de los tratados (CP art. 9º).
VI.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE el "Protocolo para la Represión de Actos
ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación
civil internacional, complementario del convenio para la represión de actos
ilícitos contra la seguridad de la aviación civil", hecho en Montreal
el veintitrés (23) de septiembre de mil novecientos setenta y uno (1971) hecho
en Montreal el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho
(1988).
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE la Ley 764 de 2002, que aprueba dicho protocolo.
Tercero.- COMUNÍQUESE
esta decisión al Gobierno Nacional por intermedio de la Secretaría General de
la Presidencia de la República, y envíesele copia auténtica de la misma para
los efectos constitucionales previstos en el numeral 10 del artículo 241 de la
Carta Política.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver sentencia C-176 de 1997, Fundamento 3.
[2] Sentencia C-070 de
1996. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento 10.  En el mismo sentido, ver las
sentencias C-118 de 1996 y C-148 de 1998.
[3] Ver, al  respecto, las sentencias C-364 de 1996 y C-476 de 1998
[4] En el mismo sentido, en relación con el deber internacional de
penalizar ciertos comportamientos asociados al tráfico de sustancias
sicoactivas, ver la sentencia C-176 de 1994, Fundamento E.