C-035-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-035/09
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA PRECONSTITUCIONAL-Procedencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Constitución vigente al momento del otorgamiento
La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los
requisitos que rigen el otorgamiento y el ejercicio de las facultades
extraordinarias son aquellos dispuestos en el ordenamiento superior vigente
para cuando son conferidas y ejercidas, y que conforme a él es que se debe
establecer la constitucionalidad de la competencia del Congreso para realizar
la habilitación legislativa y la competencia del Presidente para desarrollarla.
COMPILACION DE NORMAS-Procedencia a
través de decreto extraordinario
En lo que
tiene que ver con la actividad compilatoria llevada a cabo por el Ejecutivo en
el Decreto 1333 de 1986, contentivo del Código de Régimen Municipal y dentro
del cual se inserta la disposición aquí acusada, la Sala observa que el mismo,
fue expedido con apoyo en las facultades extraordinarias otorgadas en ese
entonces al Presidente de la República para “Codificar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de
la Administración Municipal. (...). Facultades cuyo otorgamiento y ejercicio
para ese objeto se ajustaba a la Constitución Nacional de 1886, entonces
vigente, que no contenía una norma expresa como la que ahora se recoge en el
artículo 150-10 superior.
IMPUESTO DE DELINEACION URBANA-No fue
decretado por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias/IMPUESTO DE
DELINEACION URBANA-Gravamen establecido por el legislativo
La historia legislativa del impuesto de delineación muestra con
claridad que el mismo no fue “decretado” por el Gobierno Nacional con motivo de
la expedición del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, “por el cual se expide
el Código de Régimen Municipal”, sino que tal gravamen se encontraba vigente en
el ordenamiento para cuando tal Decreto fue expedido, de manera que lo que en
realidad hizo el legislador extraordinario, ateniéndose a las facultades que le
habían sido conferidas, fue compilar la normatividad entonces existente,
contenida en ese momento en la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de Bogotá
para crearlo y reglamentarlo, y la Ley 84 de 1915 que lo autorizó a todos los
demás concejos municipales.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL DE NORMA PRECONSTITUCIONAL-Inexistencia por tratarse de cargos diferentes
Si bien
mediante Sentencia C-1043 de 2003, la Corte estudió demanda de
inconstitucionalidad dirigida, entre otras normas, en contra del literal g) del
artículo 1º de la Ley 97 de 1913, disposición referente
al impuesto de delineación que autorizaba al Concejo Municipal de Bogotá
para crear el mencionado tributo, organizar su cobro y darle el destino que
juzgara más conveniente, en la que su cargo central consistía  en sostener que
“el Congreso de la República no puede autorizar a los concejos municipales para
crear impuestos, precisándose que el Decreto 1333 de 1986 o Código de Régimen
Municipal había incluido este tributo dentro del acápite denominado “Otros
impuestos municipales” y que concretamente tal gravamen había quedado recogido
en el literal b) del artículo 233 de dicho Código, por lo que debía entenderse
que el literal g) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 se encontraba derogado por
el Código de Régimen Municipal, razón por la cual  la Corte no examinó la
constitucionalidad del literal g) de la Ley 97 de 1913, como tampoco estudió la
norma de dicho Código que compiló la legislación entonces vigente relativa al
referido impuesto de delineación, contenida en el literal b) del artículo 233
de ese ordenamiento, norma aquí acusada. De igual manera, mediante Sentencia
C-517 de 2007 la Corte estudió la demanda presentada en contra, entre otras
normas, del literal b) del artículo 233 Decreto 1333 de 1986, disposición que
ahora nuevamente se acusa de inconstitucional, siendo los cargos aducidos en
esa oportunidad: (i) uno de carácter general, que se formulaba en contra de
todas las normas entonces acusadas, referentes a gravámenes municipales sobre
la propiedad inmueble; y (ii) otro de carácter particular, relativo
concretamente al impuesto de delineación regulado en dicho literal b) del
artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, decidiendo la Corte declarar la
exequibilidad del literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986,
únicamente por los cargos analizados, en consideración a que en virtud del
principio de autonomía, las corporaciones de representación popular tenían
asignadas competencias de orden tributario, pero que la propia Carta, en el
numeral 4 de su artículo 313, les atribuía a los concejos municipales la
competencia para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con la
Constitución y la ley” y a que dicho principio de autonomía tributaria de las
entidades territoriales, respecto de los gravámenes sobre la propiedad
inmueble, debía desenvolverse en perfecta compatibilidad con la unidad nacional
y no cabía interpretarla en forma separada ni de modo absoluto, por lo cual
dichas entidades no contaban con una soberanía tributaria para efectos de
creación de dichos impuestos.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Evolución
jurisprudencial respecto de la fijación de los elementos del tributo por las
entidades territoriales
ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía
impositiva subordinada a la Constitución y la Ley/AUTONOMIA
TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Determinación
de los elementos de la obligación tributaria por asambleas y concejos
distritales y municipales dentro de parámetros mínimos fijados por el
legislador
Refiriéndose de manera particular a la autonomía de las entidades
territoriales en materia tributaria, y más concretamente a la potestad que la
Constitución les reconoce para la imposición de gravámenes, la jurisprudencia
ha hecho ver que aunque de la lectura del artículo 338 superior parecería
deducirse una total autonomía impositiva de los departamentos y municipios, sin
embargo ello no es así, pues dicha disposición debe interpretarse en íntima
relación con el artículo 287-3 de la Carta, conforme al cual tal autonomía
impositiva se encuentra subordinada tanto a la Constitución como a la ley. De
lo anterior ha concluido la Corte que para efectos de establecer un impuesto
municipal se requiere siempre de una ley previa que autorice su creación, y que
sólo cuando se ha creado legalmente el impuesto, los municipios adquieren el
derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo. Asimismo, la jurisprudencia ha
admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pero
dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador.
Estos parámetros mínimos son dos: (i) la autorización del gravamen por el
legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo.
IMPUESTO DE DELINEACION-Tributo cumple
la exigencia de parámetros mínimos fijados por el legislador/IMPUESTO DE
DELINEACION-Norma que lo establece concilia los principios de unidad y
autonomía en materia de facultades impositivas/IMPUESTO DE DELINEACION-No
desconoce el principio de legalidad tributaria
El artículo sí contiene la autorización expresa dada a los concejos
municipales y al Distrito
Especial de Bogotá para imponer el tributo llamado “impuesto de delineación”,
cumpliéndose así, el primer parámetro mínimo que ha sido exigido por la
jurisprudencia al legislador en relación con las normas relativas a impuestos
territoriales. Asimismo, como la norma sí define el hecho gravable, con lo cual
logra la identificación plena del tributo, distinguiéndolo de otros impuestos
que recaen sobre la propiedad inmueble, la Corte estima que el segundo
parámetro mínimo que se exige al legislador fijar en relación con los impuestos
territoriales, esto es, la fijación de hecho gravado, también está contenido en
la norma. Adicionalmente, la norma de rango legal que se examina también
contiene la definición de los sujetos activos de la obligación tributaria, pues
al respecto indica con toda precisión que “los Concejos Municipales y el
Distrito Especial de Bogotá” son quienes podrán crear el tributo, “organizar su
cobro” y darle “el destino que juzguen más conveniente”, con lo que la norma
avanza en la delimitación de los elementos de la obligación tributaria, yendo
más allá del mínimo exigido por la jurisprudencia, pero dejando librada a la
labor de los concejos la determinación de los demás elementos de dicha
obligación, a saber, la base gravable y la tarifa.
AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES E IMPUESTO DE DELINEACION-Excesos en la definición del hecho gravado no
constituye un problema de inconstitucionalidad/AUTONOMIA TRIBUTARIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES E IMPUESTO DE DELINEACION-Excesos en la definición
del hecho gravado constituye un asunto de ilegalidad que compete a la
jurisdicción contencioso administrativa
AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES E IMPUESTO DE DELINEACION-Aplicación de base gravable y tarifa diferentes
no implican inconstitucionalidad de la norma
Referencia: expediente D-7422
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del artículo
233 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, “por el cual se expide el
Código de Régimen Municipal”.
Actor: Marcel Tangarife Torres
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., veintisiete
(27) de enero de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Marcel Tangarife Torres
demandó la inconstitucionalidad del literal b) del artículo 233 del Decreto
Extraordinario 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen
Municipal”, por estimar que viola los artículos 150 numerales 10 y 12, 313
numeral 4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe la norma acusada, con la advertencia de que dentro de su texto se
subrayan y resaltan las expresiones parcialmente acusadas:
“DECRETO NÚMERO 1333 DE 1986
(abril 25)
“POR EL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE
RÉGIMEN MUNICIPAL
“El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere la Ley 11 de 1986 y oída la Comisión Asesora a
que ella se refiere,
“DECRETA:
“…
Artículo 233. Los Concejos Municipales y el Distrito
Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y
darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios
municipales:
a) Impuesto de extracción de arena,
cascajo y piedra del lecho de los cauces de ríos y arroyos, dentro de los
términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimos
de las minas y de las aguas.
b) Impuesto de delineación en los
casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.
c) Impuesto por el uso del subsuelo en
las vías públicas y por excavaciones en las mismas.”
III. LA DEMANDA
Inicialmente el
demandante aclara que no se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
en relación con el objeto de la presente demanda, pues a pesar de que esta
Corporación en la Sentencia C-517 de 2007[1] ya se
pronunció sobre el mismo literal que ahora se acusa, en aquella oportunidad tanto
el cargo principal de constitucionalidad como otros aducidos en forma
secundaria básicamente consistían en alegar la incompetencia del legislador
para establecer gravámenes a la propiedad inmueble, por cuanto dicha facultad
supuestamente estaría en cabeza de los municipios en forma exclusiva, como se
deduciría de lo preceptuado por el artículo 317 superior. Al descartar la
anterior acusación, la Corte declaró la exequibilidad del literal b) del
artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, pero únicamente por cargos examinados en
esa oportunidad. Como la presente demanda propone unos cargos de
inconstitucionalidad diferentes, a juicio del actor resulta viable.
Aclarado lo
anterior, la demanda entra explicar por qué la disposición acusada viola el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Al respecto, recuerda que dicho
numeral prohíbe al Congreso revestir de facultades extraordinarias al
Presidente de la República para “decretar impuestos”. Ahora bien, dado que el
literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, que permite a los
municipios y al Distrito de Bogotá crear el impuesto de delineación, fue
expedido por el legislador extraordinario en vigencia de la Constitución
Nacional de 1886, dicha norma está afectada de inconstitucionalidad
sobreviviente.
Prosigue la
demanda afirmando que la disposición acusada también desconoce el numeral 12
del artículo 150 de la Carta y el artículo 338 ibidem. Para explicar
esta aseveración, recuerda que la primera de estas normas confiere al
legislador la función de establecer las contribuciones fiscales y la segunda
indica que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los
elementos del tributo. Recordado lo anterior, afirma que el literal b) del
artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 es inconstitucional, “pues al
autorizar a los consejos municipales la creación del impuesto de delineación,
tan sólo definió el hecho generador y no determinó los demás elementos del
tributo como son los sujetos activo y pasivo, la tarifa y la base gravable, y
tampoco fijó el sistema y el método para establecer los costos y los beneficios
de los que depende la tarifa.”  Agrega que la jurisprudencia constitucional
ha dicho que si bien el legislador puede autorizar a las entidades
territoriales para la creación del tributo, la correspondiente ley “al menos
debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen
los contenidos concretos”.[2]
En un tercer
cargo de inconstitucionalidad, la demanda afirma que el literal b) del artículo
233 del Decreto 1333 de 1986 desconoce los principios de legalidad (C.P. art.
338), equidad y progresividad del tributo (C.P. art. 363), así como el de
eficiencia tributaria (C.P. art. 363).
En cuanto a lo
primero, nuevamente la demanda insiste en que el desconocimiento del principio
de legalidad tributaria recogido en el canon 338 superior se produciría porque la
norma acusada define “únicamente el hecho generador del impuesto
de delineación, dejando por fuera los sujetos pasivo y activo, la tarifa
y la base gravable.” (Negrillas y subrayas propias del texto). Al
respecto, afirma que el señalamiento de los elementos del tributo por parte del
legislador puede ocurrir por dos caminos: a) que sea el Congreso mediante ley
quien, en virtud de lo dispuesto por el numeral 12 del artículo 150, fije los
elementos del impuesto de delineación, de manera que con base en ello los concejos
lo establezcan; b) que el Congreso de la República cree el impuesto o autorice
su creación, “pero con fundamento en los artículos 287 numeral 3, 313
numeral 4, 338 le corresponde a los concejos municipales la determinación de
los elementos del impuesto de delineación… En este último caso, la Ley
debió señalar al menos los límites dentro de los cuales el acuerdo municipal
correspondiente debe fijar el contenido concreto de los elementos del tributo.”
(Negrillas propias del texto)
Respecto de la
violación del principio de equidad tributaria,  dice la demanda que tanto desde
un punto de vista horizontal, que exige que las instituciones sean aplicadas de
una manera razonable y uniforme a todos los contribuyentes con ingreso real
igual, como a partir de un criterio vertical, según el cual a cada
contribuyente se le debe imponer una obligación conforme a sus niveles de
ingreso, la norma acusada resulta inconstitucional; pues al no definir los
elementos del tributo, “ante un mismo hecho gravable un municipio podrá crear
el impuesto en condiciones inequitativas respecto a otro municipio que puede
crearlo en condiciones menos gravosas para el contribuyente; o en un municipio
el impuesto es creado en condiciones diferentes a las de otro municipio, lo que
evidencia su inequidad.”
En relación con
la presunta vulneración del principio de progresividad tributaria, el actor
sostiene que el mismo tiene por objeto garantizar la equidad vertical del
tributo. Y que en cuanto la norma acusada no define los elementos del impuesto de
delineación, “los concejos municipales pueden adoptar acuerdos municipales
que no tengan en cuenta el principio de progresividad tributaria…, lo que
convertiría este tributo en inconstitucional por regresivo.” (Negrillas
propias del texto).
Finalmente, explicando
porqué el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 viola el
principio de eficiencia tributaria, la demanda afirma que por la misma razón
referente a la falta de señalamiento legal de los elementos del tributo, se
deja un amplio margen de discrecionalidad a los concejos municipales, los
cuales “pueden crear dicho impuesto en condiciones de ineficiencia
tributaria.”
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Cámara Colombiana de la
Construcción -Camacol-.
En
representación de la Cámara Colombiana de la Construcción -Camacol-, intervino
oportunamente dentro del proceso la ciudadana Beatriz Uribe Botero, presidenta
ejecutiva y representante legal de la asociación gremial.
Sostiene la
interviniente que la demanda es procedente, por cuanto “(l)a estructura del
impuesto de delineación cuenta con un alto grado de indeterminación y vaguedad
en el marco previsto por el legislador.”  Estima que ni de la lectura de la
disposición, ni de la de otras normas legales vigentes o de algunas derogadas
que mencionaban el tributo, es posible establecer cuál es la base gravable, el
sujeto pasivo, la tarifa o el momento de causación del impuesto en cuestión. Esta
situación, afirma, “ha conllevado a que su estructura resulte ser muy
diferente de un municipio a otro y se presenten notables distancias respecto a
los emolumentos que pueden llevarse a cabo por obras de construcción similares
en diferentes ciudades.”  Además, la ley tampoco fijó parámetros sobre los
cuales se puedan determinar los elementos de la obligación tributaria, “lo
que permitió a las autoridades locales realizar miles de interpretaciones que
generan incertidumbre tributaria… y abrió la posibilidad de que los municipios
entraran a establecer los elementos, llenando los vacíos de la ley, y de paso,
atribuyéndose una facultad para la cual no estaban habilitados.”
En relación con
el principio de legalidad del tributo, dice Camacol que el artículo 338 de la
Constitución Política debe interpretarse en forma armónica con los cánones 287,
300 numeral 4 y 313 numeral 4 ibídem.  En este sentido debe entenderse
que la norma superior autoriza a las entidades territoriales a establecer
ciertos tributos, pero dentro de los límites consagrados en la Constitución y
la ley, “pues de otra manera no se materializarían los principios de
eficiencia y equidad tributaria.” Para ello, agrega, es menester que el
legislador predetermine los elementos del tributo, sin lo cual no queda
garantizada la efectividad de los principios de certeza, igualdad y equilibrio
tributario, “pues cada ente territorial señala de manera diversa los
elementos del tributo”.
Refiriéndose al
hecho generador de la obligación de pagar el impuesto de delineación, dice la
entidad interviniente que si bien la norma acusada dispone que el tributo se
hace exigible por la construcción “de nuevos edificios o la refacción de los
existentes”, no determina el alcance del concepto “edificios”, el de
“construcción”, ni el de “refacción de los existentes”,
circunstancia que ha producido diferencias muy notables en la regulación
adoptada por distintos municipios, especialmente en lo concerniente al hecho
generador, la base gravable y la tarifa del impuesto. Mediante la presentación
de un cuadro comparativo, la intervención ilustra sobre estas diferencias,
mostrando cómo en algunas ciudades se ha ampliado el hecho gravado para cobijar
situaciones como la “urbanización”, la “parcelación”, o la “demolición”, etc. Denuncia
también, que la ausencia de un marco jurídico preciso impide identificar quién
es el sujeto pasivo de la obligación tributaria, admitiéndose las posibilidades
de que sea el propietario, el constructor o quien tramita la respectiva
licencia. Además, la inexistencia e indeterminación de la base gravable, “ha
permitido que los órganos locales regulen de manera divergente el tributo, lo
cual afecta el principio de igualdad a nivel local y contraría el principio
unitario...” Así, Bogotá y otras ciudades han considerado que la base
gravable es el presupuesto de obra, mientras que Medellín y otras han señalado
que dicha base la constituye “el número de metros cuadrados licenciados”.
Finalmente, en cuanto a la tarifa todos los municipios y el Distrito de Bogotá
la han señalado en distintos porcentajes, lo cual confirma la dispersión de
criterios que repercute en la violación del derecho a la igualdad, pues se
permite que “de acuerdo con su residencia los contribuyentes estén sometidos
a un régimen impositivo particular…”.
De todo lo
anterior, Camacol concluye que se evidencia “la oscuridad de la disposición
creadora del tributo,… que ha generado múltiples problemas interpretativos en
el momento de su ejecución y aplicación…”. Esta indeterminación redunda en
el desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria a que
alude el artículo 363 de la Constitución, “que demanda que los particulares
tengan derecho a estar sometidos a la misma estructura del régimen tributario.”
Además, vulnera el numeral 9° del canon 95 superior, que consagra la obligación
de los ciudadanos de contribuir a los gastos del Estado dentro de los conceptos
de justicia y equidad.
Finalmente, la
intervención arguye que la norma acusada desconoce el principio de eficiencia
del tributo, pues a su parecer es evidente que “la inexistencia de
estructuras tributarias claras y bien definidas implica la generación de costos…,
tanto para la autoridad local como para los agentes privados que deben cumplir
con la obligación tributaria.”
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, la intervención de Camacol aboga por la
declaración de inexequibilidad de la norma acusada.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En defensa de la
disposición acusada y en representación del Ministerio de la referencia,
intervino en tiempo oportuno la ciudadana Nathalia Surcar Jaramillo.
En relación con
el primer cargo de inexequibilidad propuesto en la demanda, conforme al cual el
literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 estaría afectado de
inconstitucionalidad sobreviviente, en cuanto su alcance regulador sería el de
decretar un impuesto contra la expresa prohibición del numeral 10 del artículo
150 de la Constitución, que no permite conceder facultades extraordinarias para
decretar impuestos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que tal
acusación no debe prosperar. En sustento de esta posición alega que la
constitucionalidad del Decreto acusado debe examinarse a la luz de la
Constitución Nacional de 1886 y no de la de 1991, toda vez que dicho Decreto se
expidió bajo la vigencia de aquella[3]. Agrega que al tenor del
numeral 12 del artículo 76 del ordenamiento constitucional anterior, no existía
la prohibición de conceder facultades legislativas para  decretar impuestos.
Además, señala que la jurisprudencia constitucional ha hecho hincapié  en que
el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviviente no opera cuando se trata
del examen sobre los requisitos necesarios para el otorgamiento de facultades
extraordinarias.[4]
Profundizando
aun más en las razones por las cuales el primer cargo de la demanda no resulta
aceptable, la intervención prosigue poniendo de relieve que las facultades
extraordinarias en virtud de las cuales se expidió el Decreto aquí parcialmente
acusado fueron concedidas al Ejecutivo para “codificar disposiciones constitucionales
y legales vigentes para la organización y funcionamiento de la Administración
municipal.” Al respecto, sostiene que la Corte Suprema de Justicia en su
momento explicó que no había impedimento de rango constitucional que impidiera
que un código se conformara por varias leyes[5], por lo cual
concluye que a la luz de la Constitución anterior no existían límites que prohibieran
conceder facultades al Ejecutivo para codificar leyes vigentes, incluyendo
aquellas de tipo tributario como la referente al impuesto de delineación
urbana.
Pasando a
refutar el segundo cargo de la demanda, referente al presunto desconocimiento
del principio de legalidad tributaria, afirma el Ministerio de Hacienda que no
es cierto que la ley mediante la cual se decreta un impuesto deba contener la
totalidad de los elementos de la obligación tributaria, “toda vez que, en
virtud de la autonomía otorgada a las entidades territoriales en la Constitución
Política de 1991, éstas pueden establecer algunos de sus elementos, siempre y
cuando exista una Ley expedida por el Congreso de la República que así lo
autorice.” Añade que una de las atribuciones de las que constitucionalmente
gozan las entidades territoriales es la de determinar los elementos de los
impuestos dentro del ámbito de su jurisdicción, sobre la base de una ley previa
que dichas entidades desarrollan para concretizarla. Lo anterior, dice, es una
manifestación de la autonomía que caracteriza la descentralización
administrativa consagrada en la Carta vigente. Ahora bien, dicha autonomía de
las entidades territoriales en materia tributaria no es absoluta, por que se
encuentra limitada por la Constitución y la Ley (C.P. Arts. 287-3 y 338)[6].
3.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Dentro de la
oportunidad legal prevista, intervino dentro del proceso el ciudadano Paul
Cahn-Speyer W., miembro correspondiente de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
En relación con
el primer cargo de inconstitucionalidad propuesto en la demanda, la
intervención postula que el mismo no es de recibo, puesto que “el tránsito
constitucional no deroga automáticamente las normas creadas bajo el amparo de la
Constitución anterior, principalmente porque no se puede exigir al legislador
cumplir normas formales inexistentes al momento de expedir las leyes.”
En relación con
la acusación concerniente al desconocimiento del principio de legalidad
tributaria, dice la Academia interviniente que esta Corporación se ha
pronunciado muchas veces sobre el asunto del alcance de la competencia de las
entidades territoriales para la creación de tributos, materia respecto de la
cual se le ha dificultado adoptar una posición consistente, relativa al grado
de autonomía de dichos entes, que concilie dicha independencia con la seguridad
jurídica de los contribuyentes, la máxima de representación popular del tributo
y el principio unitario de la forma de Estado.
Señala que la
Corte ha adoptado tres diferentes posturas al respecto: (i) inicialmente, una
que se situaba en la “predilección por la legislación nacional”; (ii) más
adelante, dice, la Corte acogió otra corriente de pensamiento que propendía por
una autonomía relativa de los municipios y departamentos a la hora de decidir
en materia impositiva. Dentro de esta postura, dice que la jurisprudencia
señaló que si la ley creadora no definía directamente la base gravable del
impuesto, pero esa base era razonablemente determinable, la norma no resultaba
inconstitucional. De donde se colegía que la autonomía era importante, pero que
la ley debía señalar unos parámetros mínimos que respondieran al principio
unitario del Estado. En esta posición ecléctica, dice, cabía distinguir entre
leyes que crean el tributo y leyes que autorizan a las entidades territoriales
para imponerlo, siguiendo ciertos parámetros. En el primer caso, la ley debía
fijar directamente todos los elementos de la obligación tributaria, vaciando de
contenido la competencia de las entidades territoriales. En el segundo caso, de
todas maneras la ley debía proporcionar ciertos parámetros o directrices,
dentro de las cuales en un “marco residual”, los departamentos y municipios
especifican los elementos constitutivos del tributo. (iii) Finalmente, afirma
que en una tercera posición jurisprudencial la Corte “si bien reconoce la
autonomía territorial, permite un elemento volitivo al legislador, dejando en
sus manos la suerte de tal autonomía. Puede crear el tributo adoptando todos
sus elementos esenciales, o autorizarlo simplemente describiendo el hecho
generador, permitiendo que los órganos legislativos territoriales decidan
libremente sobre los demás elementos del tributo.”
A juicio del
interviniente, sólo si el control de constitucionalidad se ejerce desde la perspectiva
de la tercera postura, la norma acusada puede ser considerada como ajustada a la
Constitución. No así bajo las otras dos posiciones, debido a la indeterminación
absoluta que la disposición presenta respecto de los elementos de la obligación
tributaria.
En todo caso, la
intervención opina que la última corriente jurisprudencial resulta
problemática, porque “pretender que el Congreso solamente autorice
genéricamente la creación de impuestos territoriales, sin mediar en su
planificación y sin control de las consecuencias que éste pueda traerle a los
asociados, haría nugatoria la labor del Congreso de la República.”
Por último, en
vista de la dificultad del tema y de la inconsistencia de la jurisprudencia en
la materia, la Academia interviniente sugiere que se exhorte  al Congreso de la
República para que expida una ley orgánica que determine el alcance de la
facultad de los entes territoriales para establecer tributos, en armonía con el
principio de legalidad y la naturaleza unitaria de la República de Colombia.
4.
Intervención de la Secretaría Distrital de Hacienda de la Alcaldía Mayor de
Bogotá.
Estando dentro
del término legal previsto para ello, y con el propósito de defender la
constitucionalidad de la disposición demandada, intervino dentro del proceso la
ciudadana Dalila Astrid Hernández Corzo, obrando como apoderada de la
Secretaría Distrital de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
Inicialmente la
intervención de la Alcaldía de Bogotá afirma que, respecto de algunos de los
cargos aducidos en contra de la norma aquí acusada, se presenta el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada constitucional.  A su parecer, mediante las
sentencias C-1043 de 2003 y C-517 de 2007 esta Corporación se pronunció
respecto de algunas de las acusaciones que hoy nuevamente se vuelven a formular
en contra del literal b) del artículo 233 del Decreto Extraordinario 1333 de
1998. De manera especial, recuerda que en la primera de estas providencias la
Corte examinó un cargo de inconstitucionalidad conforme al cual el Congreso de la
República no podía autorizar a los concejos municipales o a las asambleas
departamentales para crear impuestos, pues este cometido sólo incumbía al
legislador, quien en la respectiva ley debía indicar de manera global el marco
dentro del cual las entidades territoriales podía proceder a especificar los
elementos de la contribución. Agrega que en la segunda de las sentencias que
menciona, la Corte estudió si el legislador podía gravar la propiedad inmueble,
o si esta facultad era exclusiva de los municipios. A partir de las
consideraciones vertidas por la Corte en aquella ocasión, la Alcaldía de Bogotá
estima que, sobre el cargo ahora presentado, se configura el fenómeno jurídico
de la cosa juzgada constitucional.
De otro lado, la
intervención analiza el cargo relativo a la presunta vulneración del numeral 10
del artículo 150 superior, y al respecto indica que tal acusación se funda en
una apreciación errónea de la naturaleza jurídica del Decreto 1333 de 1986.
Recuerda que este es un Decreto que fue expedido en virtud de las facultades
extraordinarias concedidas al ejecutivo para compilar disposiciones
constitucionales y legales vigentes, relativas a la organización y
funcionamiento de las administraciones municipales. En tal virtud, el
presidente de la República, en el literal b) del artículo 233 del Decreto aquí
acusado, compiló el literal g) de la Ley 97 de 1913. Luego mediante la
disposición impugnada, el jefe del ejecutivo no creó ningún tributo; tan sólo
se limitó a compilar una ley previa que lo había creado.  Agrega que sobre la
naturaleza jurídica del Decreto acusado, en especial sobre su carácter
compilatorio, esta Corporación judicial se pronunció en la Sentencia C-504 de
2002.
Prosigue la
intervención refutando la supuesta vulneración de los principios
constitucionales de legalidad, equidad, progresividad y eficiencia tributaria,
por parte de la norma acusada. Al respecto, estima la Alcaldía que no existe la
supuesta indeterminación de los elementos de la obligación tributaria, toda vez
que de la norma acusada se infiere con facilidad cuáles son el sujeto activo,
el pasivo y el hecho generador del impuesto de delineación, dejando en cabeza de
los concejos municipales la determinación de los demás elementos, esto es la
base gravable y la tarifa. En todo caso, tras citar jurisprudencia sentada por
esta Corporación y por el Consejo de Estado[7], afirma que
cuando los impuestos son territoriales y no nacionales, la Constitución permite
que el legislador deje a las corporaciones públicas la fijación de los
elementos del tributo que él ha creado.
5.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
En forma oportuna
intervino dentro del proceso el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, que
por conducto de su vicepresidenta, ciudadana Lucy Cruz de Quiñones,  presentó a
la Corte el concepto elaborado por el ciudadano Luis Miguel Gómez Sjöberg,
aprobado por el resto de los miembros del Consejo directivo del Instituto.
Inicialmente, el
Instituto interviniente manifiesta estar de acuerdo con las apreciaciones de la
demanda tendientes a descartar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
que se presentaría por lo decidido por esta Corporación en la Sentencia C- 517
de 2007.
Más adelante, la
intervención recuerda la historia y la naturaleza del impuesto de delineación
urbana, a que se refiere la norma acusada. Al respecto, tras referirse a los
antecedentes legislativos de dicha disposición, concluye que la facultad de los
concejos, relativa a dicho impuesto, estuvo sujeta a la constitución, a la ley
y a las ordenanzas de las asambleas departamentales. No obstante, las leyes de
1913 y 1916 suprimieron esta última sujeción a las ordenanzas.
Entrando a
referirse a los cargos de inconstitucionalidad planteados en la demanda, el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario dice no compartir el primero de ellos,
relativo a la presunta inconstitucionalidad sobreviniente de la disposición
acusada. Lo anterior, por cuanto tal tipo de inconstitucionalidad “no
resulta por el simple cambio de ciertas facultades, atribuciones o
prohibiciones, sino por el contenido material de las normas.”
En cuanto a los
restantes cargos de inexequibilidad, especialmente al relativo al
desconocimiento del principio de legalidad tributaria, el Instituto afirma que
la norma hace una referencia al hecho generador y al sujeto activo de la
contribución; y que “estas elementales precisiones, en principio,
conducirían a sostener al exequibilidad de la norma”, atendiendo a los
criterios jurisprudenciales sentados principalmente en la Sentencia C-992 de 2004,
según la cual en la norma habilitante que autoriza la creación de un tributo a
los entes territoriales basta con que señale el hecho gravado. No obstante, el
concepto del Instituto se orienta en el sentido de apartarse de los criterios
dominantes contenidos en la jurisprudencia de esta Corporación, por lo cual “propone
una vez más con respetuosa insistencia, entonces, una revisión de la
jurisprudencia adoptada por la Corte, para darle una nueva lectura a los
artículos 287, 300-4, 313-4 y naturalmente, el 338 de la Carta.” A juicio
del Instituto, de la correcta interpretación de las citadas disposiciones
superiores debe concluirse que todas las leyes dictadas por el Congreso que
decreten o autoricen la creación de tributos deben fijar directa y claramente
los elementos esenciales de la obligación tributaria, esto es los sujetos, los
hechos y bases gravables y la tarifa. No debe bastar con la simple autorización
para la creación de un tributo, por cuanto el artículo 338 superior no hace
distinciones. Lo anterior, afirma el Instituto, no significa un desmedro de la
autonomía de los entes territoriales, que conservan potestades para adoptar o
implantar los tributos en sus territorios, y consagrar exenciones y
tratamientos preferenciales. En sustento de su posición, afirma que esta es la
tendencia de la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado, y al respecto
menciona algunas providencias emanadas de esa Corporación judicial.
Finalmente, la
intervención expresa su opinión relativa a la necesidad de que el Congreso de la
República expida la ley orgánica a que se refieren los artículos 151 y 228 de la
Constitución, en la cual se clarifique cuáles son las competencias en materia
tributaria que deben reconocérsele a los entes territoriales.
Con fundamento
en todo lo anterior, el Instituto interviniente propone a la Corte que declare
la inexequibilidad del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, por
desconocimiento del artículo 338 de la Constitución.
6.
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.
En
representación de la Federación de la referencia, intervino oportunamente su
director, ciudadano Gilberto Toro Giraldo, quien manifestó a la Corte lo
siguiente:
En relación con
el primer cargo de la demanda, conforme al cual la disposición acusada
resultaría ser inconstitucional por decretar un impuesto,  al haber sido
expedida por el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias, siendo que para tales propósitos no es posible conceder tal
tipo de facultades, la Federación interviniente recuerda la jurisprudencia del
Consejo de Estado recogida en fallo de 28 de junio de 2007, en donde se explicó
que el Decreto 1333 de 1986 es de naturaleza compilatoria, por lo cual mediante
el mismo no se habría decretado un impuesto, sino codificado la norma legal
anterior que sí lo decretó. Además, recuerda que la jurisprudencia de esta
Corporación admitió que en cumplimiento de sus atribuciones compilatorias, el
Gobierno Nacional podía excluir normas repetitivas o innecesarias o que
hubieran perdido vigencia. Por todo lo anterior, afirma que “no existe la
menor duda acerca de que hay cosa juzgada constitucional en tordo a la
conformidad de la norma impugnada con el ordenamiento, en relación con el cargo
de haber sido incluido el texto en una “codificación” realizada por el Gobierno
Nacional.”
En cuanto a los
restante cargos de inconstitucionalidad, la Federación Colombiana de Municipios
estima que los mismos fueron analizados en la Sentencia C-504 de 2002, en
donde, dice, se sostuvo que en relación con los tributos territoriales, “basta
que la Ley cree o autorice crear el tributo, pues como parte de la autonomía de
las entidades territoriales sus órganos colegiados podrán entrar a completar
los diversos elementos de los tributos.” En tal virtud, la Federación
propone a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL
En la
oportunidad legal prevista, el señor Procurador General de la Nación, doctor
Edgardo Maya Villazón, solicitó a la Corte declarar inexequible el literal b)
del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, y exhortar al Congreso de la
República para que expida la ley que regule el impuesto de delineación. En
sustento de esta solicitud, expuso las siguientes consideraciones:
Inicialmente, la
vista fiscal afirma que la disposición acusada no vulnera el artículo150,
numeral 10, de la Carta Política. Lo anterior, por cuanto “la jurisprudencia
constitucional ha sido clara en señalar que cuando se trata de normas expedidas
bajo la vigencia de la Constitución de 1886 los requisitos que rigen el
otorgamiento y ejercicio de facultades extraordinarias son aquellos señalados
en el citado ordenamiento y es frente a él y no en relación con  la Carta
Política de 1991 que se debe determinar la competencia del Congreso para
realizar la habilitación legislativa y la competencia del presidente para
desarrollarla[8], razón por
la cual este cargo no está llamado a prosperar.”
Precisado lo anterior, el Ministerio Público entra a
estudiar los demás cargos. Para esos efectos, primeramente recuerda  y comenta
el texto de los cánones 150 numeral 12, 287, 363, 338,
300 numeral 4 y 313 numeral 4 de la Constitución. Enseguida, deteniéndose en el
tenor literal de la norma acusada, sostiene que del mismo se deduce que el
legislador determinó en ella el hecho gravado con el impuesto de delineación, y
que dicho hecho consiste en “la construcción de nuevos edificios o la
refacción de los existentes”. Así mismo, de dicha norma se extrae que el
sujeto activo de la contribución son los concejos municipales y el Distrito
Capital. No obstante, repara en que no sucede lo mismo con la base gravable y
la tarifa, a las cuales la disposición acusada no se refiere de manera alguna. Y
aunque la norma tampoco señala expresamente quién es el sujeto pasivo del
impuesto de alineación, “éste no puede ser otro que quien realiza el hecho
gravable, esto es, la construcción de nuevos edificios o la refacción de los
existentes.” En resumen, dice la vista fiscal que “la norma acusada
no fija la base gravable ni la tarifa del impuesto, como tampoco señala el
marco dentro del cual las entidades territoriales pueden establecerlas.”
Detectada la
anterior situación, el concepto del Procurador entra a referirse a la
jurisprudencia sentada por esta Corporación en materia de autonomía tributaria
de las entidades territoriales. Al respecto afirma que esta Corte “ha
señalado en numerosas ocasiones que las leyes que autorizan la creación de
tributos por entidades territoriales pueden ser generales y no tienen que
contener todos los elementos del tributo, no sólo en virtud del principio de
autonomía territorial sino, además, por cuanto el artículo 338 de la Carta, que
ordena la predeterminación del tributo, no señala que la fijación de sus
elementos sólo puede ser efectuado por el Legislador, ya que habla
específicamente de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, en manera
alguna vulnera la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro
de los marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo[9].
Sin embargo, como el impuesto territorial debe estar previamente autorizado por
la ley, ésta puede ser “general, siempre y cuando indique, de manera global, el
marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar
los elementos concretos de la contribución” (Sentencia C-084 de 1995). Y
obviamente, debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente
ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos
gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales”.
A partir de lo
anterior, el concepto fiscal concluye que la autonomía de las entidades
territoriales para imponer impuestos no es absoluta, pues está sujeta a la
Constitución y a la ley, que “debe señalar con precisión el hecho gravable y
fijar los límites dentro de los cuales deben establecer los demás elementos del
tributo.” Agrega que esta autonomía limitada obedece a las proyecciones del
principio unitario del Estado colombiano y del derecho a la igualdad, y que en
este sentido en la Sentencia C- 517 de 2007 esta Corporación afirmó que “todas
las personas tienen derecho a estar sometidas a un mismo régimen tributario”.
Con fundamento
en lo anterior, el Ministerio Público concluye que, dado que la norma acusada
define de manera general aunque imprecisa el hecho gravable, sin señalar la
base gravable ni la tarifa del impuesto, y que tampoco establece los límites
dentro de los cuales el Concejo Distrital de Bogotá y los concejos municipales
deben fijar los demás elementos del tributo, dicha disposición resulta ser inconstitucional
por desconocimiento de los principios de legalidad y predeterminación del
tributo.
No obstante, el
señor Procurador estima que, dada importancia del impuesto de delineación para
las finanzas de las entidades territoriales, es necesario que esta Corporación “exhorte
al Congreso de la República para que expida la ley que regule la materia, la
cual debe reunir los requisitos exigidos por la Constitución para este tipo de
ordenamientos.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.      Competencia
De conformidad
con lo prescrito por el numeral  5° del artículo 241 de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
2. El
problema jurídico que plantea la demanda
2.1. Como se
expuso en el acápite de Antecedentes de la presente Sentencia, en esta
oportunidad la demanda formula los siguientes cargos de inconstitucionalidad en
contra del literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, “por el
cual se expide el Código de Régimen Municipal”: Uno primero, según el cual
dicha disposición estaría afectada de inconstitucionalidad sobreviviente por
desconocimiento del  numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, porque
esta norma superior prohíbe conceder facultades extraordinarias al ejecutivo
para decretar impuestos. Como la norma acusada permite a los municipios y al
Distrito de Bogotá crear el impuesto de delineación, y fue recogida en un
Decreto preconstitucional expedido con fundamento en este tipo de facultades
legislativas concedidas al ejecutivo, al entrar en vigencia la nueva
Constitución habría devenido inconstitucional. Los intervinientes que examinan
esta acusación, así como la vista fiscal, estiman que la misma no debe
prosperar. En sustento de esta posición aducen uno de estos dos argumentos, o
ambos: que la constitucionalidad del Decreto acusado debe examinarse a la luz
de la Constitución Nacional de 1886 y no de la Constitución Política de 1991,
toda vez que dicho Decreto se expidió bajo la vigencia de aquella, que no
contenía la prohibición hoy recogida en el numeral 10 del artículo 150 de la
carta vigente; y que el Decreto que se acusa tiene una naturaleza especial, pues
las facultades con fundamento en las que se expidió fueron concedidas para
compilar legislación entonces vigente, por lo que en realidad el ejecutivo no
creó ni autorizó a decretar ningún impuesto, sino que se limitó a compilar una
ley anterior que sí había hecho tal cosa. En tal virtud, no se irrespetaría la
prohibición a que alude el numeral 10 del artículo 150 de la Carta.
Así las cosas, por
razones lógicas debe la Corte estudiar en primer lugar si la naturaleza
compilatoria del Decreto acusado le resta todo soporte al presente cargo de
inconstitucionalidad, porque implica que en la norma acusada el ejecutivo no
decretó ningún impuesto; y solamente si se encontrara que lo anterior no es
así, y que el presidente sí decretó un tributo, entonces tendría que establecer
si la exequibilidad de la norma acusada debe deducirse a partir de la
Constitución bajo la cual se expidió, o a partir de la ahora vigente, y
enseguida llevar a acabo el examen correspondiente.
2.2 Un segundo
cargo de inconstitucionalidad postula que el literal b) del artículo 233 del
Decreto 1333 de 1986 es inconstitucional por desconocimiento de los artículos
150 numeral 12 y 338 de la Constitución, referentes al principio de legalidad
del tributo. Este principio, dice la demanda, en materia de impuestos
territoriales exige que al crear el tributo el legislador al menos defina los
límites dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos pueden fijar los
contenidos concretos de la obligación tributaria. Como en la norma acusada el
legislador tan sólo definió el hecho generador, sin señalar ningún otro límite,
tal disposición resulta inconstitucional.
2.3 Los demás
cargos de la demanda se edifican a partir del que se acaba de exponer. En
efecto, ellos consisten en afirmar que en cuanto el legislador no señaló ningún
límite a las facultades de los municipios de fijar los contenidos concretos de
la obligación tributaria en materia de impuesto de delineación, desconoció no
sólo el principio de legalidad del tributo, sino también el de equidad
tributaria, que implica que las instituciones sean aplicadas de una manera
uniforme a todos los contribuyentes con ingreso igual y que a cada
contribuyente se le imponga una obligación conforme a sus niveles de ingreso,
independientemente del municipio donde se verifique el hecho gravado; lo
anterior por cuanto, al no definir el legislador ni aun mínimamente los
elementos del tributo, “ante un mismo hecho gravable un municipio podrá
crear el impuesto en condiciones inequitativas respecto a otro municipio que
puede crearlo en condiciones menos gravosas para el contribuyente”. Además,
por la misma razón, se desconocería el carácter unitario del Estado, así como los
principios de progresividad y eficiencia tributaria, puesto que los concejos
podrían adoptar normas muy dispares que no los tuvieran en cuenta.
Algunas de las
intervenciones coadyuvan las anteriores acusaciones, como también lo hace la
vista fiscal. En tal virtud, abogan por la declaración de inexequibilidad de la
norma acusada. Otras, en cambio, afirman que  la autonomía reconocida a las
entidades territoriales en materia tributaria les permite determinar los
elementos de los impuestos dentro del ámbito de su jurisdicción, sobre la base
de una ley previa que las asambleas y concejos concretan o desarrollan.
Visto lo
anterior, entiende la Corte que lo que le corresponde es definir cuál es el
alcance de la autonomía de las entidades territoriales en materia impositiva, y
con base en ello examinar si la norma acusada incurre en un defecto en la
precisión de los elementos de la obligación tributaria; o si puede considerarse
que tal defecto no existe, pues dicha determinación puede ser librada a la competencia
de dichas entidades.
No obstante,
antes de entrar en estas materias, debe la Corte definir si sobre el presente
asunto ha operado o no el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
3. Cuestión
previa: ¿se presenta en este caso el fenómeno jurídico de la cosa juzgada?
3.1. Dice el
actor que en la presente oportunidad no se configura el fenómeno jurídico de la
cosa juzgada, en relación con lo decidido en la Sentencia C-517 de 2007[10].
En cambio, una de las intervenciones postula que respecto de algunos de los
cargos aducidos en esta ocasión sí se presenta dicho fenómeno, pues tanto en el
citado fallo como en la Sentencia C-1043 de 2003[11],
esta Corporación se pronunció sobre las acusaciones que hoy nuevamente se
vuelven a formular. Pasa entones la Corte a estudiar el asunto.
3.2. En la
Sentencia C-1043 de 2003, la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad
que se dirigió, entre otras normas, en contra del literal g) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913.[12]
Esta disposición, referente al impuesto de delineación, autorizaba al
Concejo Municipal de Bogotá para crear el mencionado tributo, organizar su
cobro y darle el destino que juzgara más conveniente.[13]
El cargo central de la demanda consistía  en sostener que “el Congreso de la
República no puede autorizar a los concejos municipales para crear impuestos;
los concejos municipales no pueden crear impuestos, sólo pueden establecerlos y
reglamentarlos; y la ley que crea un impuesto debe indicar de manera global, el
marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar
los elementos concretos de la contribución”.
Al momento de
entrar a estudiar la anterior acusación, la Corte sostuvo que el Decreto 1333
de 1986 o Código de Régimen Municipal había incluido este tributo dentro del
acápite denominado “Otros impuestos municipales” y que concretamente tal
gravamen había quedado recogido en el literal b) del artículo 233 de dicho
Código, norma aquí acusada. Agregó que siguiendo el criterio adoptado en la
Sentencia C-221 de 1997[14], el mencionado literal
g) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 debía entenderse derogado por el Código
de Régimen Municipal, por lo cual la Corte debía inhibirse para emitir
pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto.[15]
Así las cosas, la
Corte concluye que la Sentencia C-1043 de 2003  no examinó la
constitucionalidad del literal g) de la Ley 97 de 1913, referente al impuesto
de delineación, por considerar que dicha norma estaba derogada por el Decreto
1333 de 1986 o Código  de Régimen Municipal. Además, la mencionada providencia
tampoco estudió la norma de dicho Código que compiló la legislación entonces
vigente relativa al referido impuesto de delineación, contenida en el literal
b) del artículo 233 de ese ordenamiento, norma aquí acusada. En tal virtud, no
se presenta en esta oportunidad el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, pues
ni la norma aquí demandada, ni otras precedentes de similar sentido
regulatorio, fueron objeto de análisis de constitucionalidad en ese momento.[16]
3.3.  Más
adelante, en la Sentencia C-517 de 2007[17] la Corte estudió
la demanda presentada en contra, entre otras normas, del literal b) del
artículo 233 Decreto 1333 de 1986, disposición que ahora nuevamente se acusa de
inconstitucional dentro de este proceso. Los cargos aducidos en esa oportunidad
eran: (i) uno de carácter general, que se formulaba en contra de todas las
normas entonces acusadas, referentes a gravámenes municipales sobre la
propiedad inmueble; y (ii) otro de carácter particular, relativo concretamente
al impuesto de delineación regulado en dicho literal b) del artículo 233 del
Decreto 1333 de 1986.
Conforme a la
acusación general, las normas acusadas eran inconstitucionales porque el
legislador carecía de competencia para establecer gravámenes a la propiedad
inmueble, pues de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 317 de la Carta,
esa competencia estaba asignada exclusivamente a los municipios y su ejercicio
se encontraba limitado por la Constitución, mas no por la ley[18].
Además, los numerales 1 y 4 del artículo 150 superior, así como los cánones
l51 y 288 ibidem, exigían que la asignación de competencias normativas a
las entidades territoriales y el reparto de atribuciones entre ellas y la Nación
no pudiera ser hecho mediante ley ordinaria, sino que exigía expedir una
orgánica que respetara la competencia constitucionalmente asignada a los
municipios para gravar la propiedad inmueble.
En cuanto al
cargo particular, decía la demanda que el literal b) del artículo 233 del
Decreto 1333 de 1986, referente al impuesto de delineación, era
inconstitucional porque en él la ley había fijado directamente algunos de los
elementos de la obligación tributaria, cuestión que era privativa de los
concejos y cuya regulación no podría efectuar el legislador sin quebrantar la
“autonomía fiscal” correspondiente a los municipios.
3.4 Para declarar
la exequibilidad del literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986,
únicamente por los cargos analizados, la Corte consideró lo siguiente:
a) Que en virtud
del principio de autonomía, las corporaciones de representación popular tenían
asignadas competencias de orden tributario, pero que la propia Carta, en el
numeral 4 de su artículo 313, les atribuía a los concejos municipales la
competencia para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con
la Constitución y la ley”. (Subrayas fuera del original)
b) Que dicho principio de autonomía tributaria de las entidades
territoriales, respecto de los gravámenes sobre la propiedad inmueble, debía
desenvolverse en perfecta compatibilidad con la unidad nacional y no cabía
interpretarla en forma separada ni de modo absoluto, por lo cual dichas
entidades no contaban con una soberanía tributaria para efectos de creación de
dichos impuestos. En este sentido, explicó que “de la necesaria conciliación
entre el principio unitario y la autonomía reconocida a las entidades
territoriales también surge una garantía para los contribuyentes, “en el
sentido de que su derecho de propiedad, en cuanto a inmuebles se refiere, no
será objeto de varios y simultáneos gravámenes por parte de distintas entidades
territoriales”[19], lo cual,
adicionalmente, permite “diseñar y coordinar la política fiscal del Estado” en
armonía con el principio de legalidad y “especialmente en cuanto tiene que ver
con las competencias que puede atribuirse a las entidades territoriales,
siempre bajo un criterio de unidad económica”[20].”
c) Que “aún cuando la materia tributaria es objeto de una
especial reserva de ley, el Constituyente de 1991 no exigió que las leyes
referentes a esta materia tuvieran que ser aprobadas mediante un trámite
agravado, tampoco incluyó el tema dentro de aquellos que deben ser regulados
por tipos especiales de leyes como, por ejemplo, las orgánicas.” En
consecuencia, “el legislador tiene competencia para regular los tributos
municipales y… es factible ejercer esa competencia mediante leyes ordinarias”.
d) Que “de
acuerdo con la regulación constitucional, es claro que las competencias
reconocidas al legislador en materia de tributos a la propiedad inmueble no
pueden ser asimiladas al vaciamiento de la autonomía de las entidades
territoriales y esto porque el principio de legalidad “ha sido objeto de
ajustes y transformaciones históricas” destinadas, justamente, a “precisar su
alcance en un modelo de Estado Unitario pero descentralizado y con autonomía de
sus entidades territoriales”[21].”
De manera
concreta, refiriéndose al literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986,
aquí nuevamente acusado, en la providencia que se viene comentando la Corte
dijo lo siguiente:
“3.4.3. Cargos sobre el impuesto de delineación
“Finalmente, resta una consideración sobre el impuesto de
delineación que se cobra “en los casos de construcción de nuevos edificios o de
refacción de los existentes”, impuesto que está vigente y ha sido acusado con
fundamento en los mismos cargos hasta ahora examinados[22].
“Se encuentra establecido el referido impuesto en el literal b) del
artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, su origen se remonta al literal g) del
artículo 1 de la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de Bogotá para crearlo
y reglamentarlo y, con posterioridad, la Ley 84 de 1915 lo autorizó a todos los
concejos municipales.
“El literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 que
actualmente lo regula alude al hecho generador y al municipio o distrito, para
lo cual el legislador tiene competencia, según se ha sostenido con insistencia
a lo largo de esta providencia. La Corte
Constitucional no advierte en esa regulación que haya inconstitucionalidad por
este cargo y advierte que el precepto
cuestionado no se refiere a exenciones ni a la administración o recaudo, luego
en lo que tiene que ver con estos aspectos no caben las acusaciones del actor
que, básicamente, están sustentadas en una pretendida falta de competencia del
legislador para regularlas.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
3.5. Frente a lo anterior, y según se dijo ad supra, en la
presente ocasión se demanda la misma norma, es decir el literal b) del artículo
233 Decreto 1333 de 1986. Los cargos, según se recuerda, aducen lo siguiente:
(i) Que dicha disposición estaría afectada de inconstitucionalidad
sobreviviente porque del  numeral 10 del artículo 150 de la Constitución prohíbe
conceder facultades extraordinarias al ejecutivo para decretar impuestos. Como
la norma acusada permite a los municipios y al Distrito de Bogotá crear el
impuesto de delineación, y fue recogida en un Decreto expedido con fundamento
en este tipo de facultades, al entrar en vigencia la nueva Constitución, llegó
a ser inconstitucional. Como fácilmente puede observarse, en la Sentencia C-517
de 2007[23] no se examinó esta
acusación; y como la exequibilidad decretada en esa providencia fue solamente
únicamente por los cargos analizados allí, la Corte ahora concluye que,
respecto del presente reproche de inconstitucionalidad, se presenta el fenómeno
de la cosa juzgada relativa, que no le impide entrar a analizar en este punto
la presente demanda.
(ii) Que la
norma acusada desconoce el principio de legalidad tributaria, por cuanto en
materia de impuestos territoriales la Constitución exige que al crear el
tributo el legislador al menos defina los parámetros dentro de los cuales las
ordenanzas o los acuerdos pueden fijar los contenidos concretos de la
obligación tributaria, cosa que no hizo en la presente oportunidad, pues  tan
sólo definió el hecho generador, sin señalar ningún otro límite. Como puede
observarse, en la presente demanda el cargo se refiere a un supuesto defecto
en la regulación legal, pues el legislador extraordinario no habría
definido ciertos parámetros que delimitarían las competencias de las entidades
territoriales en materia impositiva; mientras que en la demanda que culminó con
la Sentencia C-517 de 2007 la acusación era la contraria, pues el actor aducía
que en el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 se presentaba un
exceso en la regulación legal, puesto que la norma había fijado
directamente algunos de los elementos de la obligación tributaria, cuestión que
era privativa de los concejos.
Ahora bien, la Corte
observa que en la Sentencia C-517 de 2007[24] la Corte sí
abordó el tema de la tensión entre el principio de autonomía territorial en
materia tributaria, y el principio unitario que define la forma del Estado
colombiano; lo anterior, referido concretamente a la autonomía de los
municipios para gravar la propiedad inmueble. Y que al respecto concluyó que
las competencias del legislador, derivadas del principio unitario, no podían “ser
asimiladas al vaciamiento de la autonomía de las entidades territoriales”. Además,
en dicha Sentencia la Corte precisó que no era inconstitucional que en el
artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 el legislador extraordinario hubiera
definido directamente el hecho generador y el sujeto activo de la obligación
tributaria para el impuesto de delineación. Sin embargo, la providencia en
cuestión no definió si los concejos municipales tenían o no competencias para
determinar en forma absolutamente autónoma los demás elementos de la obligación
tributaria, para el caso del llamado impuesto de delineación. En tal virtud, la
Corte entiende que no se presenta en este punto el fenómeno de la cosa juzgada,
por lo cual entrará a examinar la correspondiente acusación.
4. Examen del
cargo relativo al presunto desconocimiento del  numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política.
4.1 Según se
dijo, el primer reproche de inconstitucionalidad que se dirige contra el
literal b) del artículo 233 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, “por el
cual se expide el Código de Régimen Municipal”, consiste en afirmar que en
cuanto el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política prohibió al legislativo
conceder facultades extraordinarias al ejecutivo para decretar impuestos, la
disposición acusada, contenida en un Decreto expedido por el Presidente de la
República bajo la vigencia de la Constitución anterior y con fundamento en la
atribución de esta clase de facultades, habría llegado a ser inconstitucional
con la entrada en vigencia de la Carta de 1991, toda vez que en ella el Presidente
autorizó a los municipios y al Distrito de Bogotá para crear el impuesto de
delineación.
4.2. Como
también se reseñó anteriormente, algunas de las intervenciones estiman que el
anterior cargo no debe prosperar, por cuanto parte de una apreciación errada
respecto de la naturaleza jurídica del Decreto 1333 de 1986; afirman que este
es un Decreto meramente compilatorio, por lo cual en realidad el Presidente en
la norma acusada no decretó ningún impuesto, ni autorizó decretarlo, sino que
se limitó a compilar normatividad entonces vigente expedida por el Congreso de la
República, que sí tenía ese alcance normativo.
Otras de las
intervenciones no discuten que en la norma acusada el ejecutivo haya decretado un
impuesto, pero sostienen que las facultades presidenciales para hacerlo no
deben ser examinadas a la luz de la Constitución Política de 1991, que contiene
la prohibición mencionada, sino frente a la Carta vigente cuando fue proferido
el Decreto 1333 de 1986.
Así las cosas, la
Corte examinará en primer lugar la naturaleza y la historia legislativa del
Decreto Extraordinario 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de
Régimen Municipal”, a fin de establecer si efectivamente en su artículo 233
se decreta un impuesto, pues este es el presupuesto sobre el cual se edifica el
cargo de inconstitucionalidad.
4.3. Mediante el
artículo 76 de la Ley 11 de 1986, el Congreso concedió facultades extraordinarias
al Presidente de la República para “b)  Codificar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de
la Administración Municipal. (...)”. Nótese que las facultades no se
concedieron propiamente para legislar, sino para compilar normas
constitucionales y legales que entonces ya existían y estaban vigentes. Con
fundamento en la anterior autorización, el Gobierno expidió el Decreto 1333 de
1986, contentivo del Código de Régimen Municipal.  El artículo 233 de este Estatuto
señala que los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden
crear, entre otros impuestos, el de delineación en los casos de construcción de
nuevos edificios o de refacción de los existentes.
Como lo dejó explicado la Corte en la citada Sentencia C-517 de 2007[25],
el origen del impuesto a que se refiere la norma aquí acusada “se remonta al
literal g) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de
Bogotá para crearlo y reglamentarlo y, con posterioridad, la Ley 84 de 1915 lo
autorizó a todos los concejos municipales.”
Ciertamente, el artículo 1° de la mencionada Ley 97 de 1913 era del
siguiente tenor:
“ARTCULO 1. El Concejo Municipal
de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y
contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y
darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios
municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental:
“a. El
de expendio a los consumidores de los licores destilados, Se exceptúa el
alcohol desnaturalizado que se destine a objetos industriales.
“b.
Impuesto sobre el consumo de tabaco extranjero, en cualquier forma.
“c.
Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de
ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo
legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las aguas.
“d.
Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
“e.
Impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles.
“Parágrafo.-
La imposición de
las contribuciones de que tratan los incisos marcados con las letras d) y e),
envolverá implícitamente la derogación de los que hoy se hallaren establecidos
por la misma causa.
“f.
Impuesto de patentes sobre carruajes de todas clases y vehículos en general, incluidos
los automóviles y velocípedos; sobre establecimientos industriales en que se
usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina; sobre clubs, teatros,
cafés cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones de
cualquier clase, casas de préstamo y empeño, pesebreras, establos, corrales,
depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase.
“g.
Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de
refección (sic) de los existentes.
“h.
Impuesto de tranvías
“i.
Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica,
de gas y análogas[26].
“j.
Impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las
mismas.
“k.
Impuesto por colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de
coches, de tranvía, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier
establecimiento público.
“l.
Impuesto de inscripción de fondas, posadas, hoteles, restaurantes, casas de
inquilinato, cualquiera sea su denominación.
“m.
Impuesto sobre carbón mineral, que transite o que se consuma dentro de los
términos del respectivo Municipio.” (Negrillas fuera del original)
La evolución sufrida por el artículo 1° de la
Ley 97 de 1913  fue comentada en al Sentencia C-504 de 2002[27]
de la siguiente manera:
“… a través de la ley 97 de 1913 el Congreso le dio autorizaciones
especiales a ciertos concejos municipales, destacándose para el caso examinado
las contenidas en su artículo 1…
“…
“Posteriormente, mediante la ley 84 de 1915 fueron extendidas a
todos los demás concejos municipales las atribuciones conferidas al Concejo de
Bogotá por el prenotado artículo 1 de la ley 97 de 1913, exceptuando las
estipuladas en el literal b) del mismo artículo.  Siendo clara también la
modificación que sufrió el artículo 7 de la ley 97 de 1913, en el sentido de
que en adelante ya no se tendría en cuenta la categoría de los municipios para
ser titulares de la autorización impositiva dada por las asambleas, a tiempo
que se restringió el ámbito tributario de autorización excluyendo taxativamente
del mismo al literal b) del artículo 1 de la ley 97 de 1913.
“Tiempo después, en términos del artículo 76 de la ley 11 de 1986 se
revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República para:
“b)  Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes
para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. (...)”
“Como bien se aprecia, el Legislador facultó al Ejecutivo para
codificar las señaladas disposiciones, esto es, para estructurar un cuerpo
normativo sistemático y coherente de estirpe constitucional y legal, quedando
al margen todos los dispositivos de orden administrativo…”.
4.4. De esta manera, la historia legislativa del impuesto de
delineación muestra con claridad que el mismo no fue “decretado” por el
Gobierno Nacional con motivo de la expedición del Decreto Extraordinario 1333
de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, sino
que tal gravamen se encontraba vigente en el ordenamiento para cuando tal
Decreto fue expedido, de manera que lo que en realidad hizo el legislador
extraordinario, ateniéndose a las facultades que le habían sido conferidas, fue
compilar la normatividad entonces existente, contenida en ese momento en las
dos leyes mencionadas, esto es la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de
Bogotá para crearlo y reglamentarlo y la Ley 84 de 1915 que lo autorizó a todos
los demás concejos municipales.
4.5. Vista la anterior historia legislativa, la Corte concluye que
el primer cargo de la demanda no está llamado a prosperar. Ciertamente, tal
acusación se funda sobre el presupuesto según el cual en el literal b) del
artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, o Código de Régimen Municipal, el Gobierno
“decretó un impuesto”, contra la expresa prohibición que al respecto se
establece en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. Habiéndose
visto que la historia legislativa de dicho literal demuestra que en él el Gobierno
no decretó el impuesto de delineación, ni autorizó a los municipios decretarlo,
sino que simplemente compiló las leyes 97 de 1913 y Ley 84 de 1915 que tenían
ese alcance regulatorio,  debe concluirse que la acusación formulada en la
demanda toma pie en una interpretación errada a cerca de la naturaleza jurídica
del Código de Régimen Municipal, y en el desconocimiento de la historia de la
disposición acusada.
Ahora bien, en
lo que tiene que ver con la actividad compilatoria llevada a cabo por el
Ejecutivo en el Decreto 1333 de 1986, contentivo del Código de Régimen
Municipal y dentro del cual se inserta la disposición aquí acusada, la Sala
observa que el mismo, como se dijo, fue expedido con apoyo en las facultades
extraordinarias otorgadas en ese entonces al Presidente de la República para “Codificar
las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la Administración Municipal. (...). Facultades cuyo
otorgamiento y ejercicio para ese objeto se ajustaba a la Constitución Nacional
de 1886, entonces vigente[28], que no contenía una
norma expresa como la que ahora se recoge en el artículo 150-10 superior, que
refiriéndose al otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la
República, hoy señala:
“Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos,
(...)”.
5. Examen del cargo relativo al
desconocimiento del principio de legalidad tributaria.
5.1 Como se recordará, en un segundo cargo de inconstitucionalidad
la demanda postula que el principio de legalidad tributaria recogido en los
artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución exige que, en materia de
impuestos territoriales, al crear el tributo el legislador defina al menos los
límites dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos pueden fijar los
contenidos concretos de la obligación tributaria. Al parecer del actor, en la
norma acusada el legislador sólo definió el hecho generador, y no señaló ningún
otro límite para la determinación por los concejos de los demás elementos de la
obligación tributaria, por lo cual resulta inconstitucional.
De lo anterior se derivaría además la violación de los principios de
equidad, progresividad y eficiencia tributaria (C.P. Art. 363), así como y el
carácter unitario del Estado colombiano (C.P. Art. 1°), puesto que los concejos
podrían adoptar normas muy dispares que no los tuvieran en cuenta y “ante un
mismo hecho gravable un municipio podrá crear el impuesto en condiciones
inequitativas respecto a otro municipio que puede crearlo en condiciones menos
gravosas para el contribuyente”.
Pasa la Corte a estudiar la anterior acusación.
5.2 El problema jurídico que plantea a la Corte el anterior cargo de
inconstitucionalidad revela la tensión existente entre los principios de unidad
del Estado y de autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria,
que suele estar presente en las disposiciones que crean o autorizan impuestos
municipales, distritales o departamentales. Ciertamente, no es la primera vez
que esta Corporación se ve enfrentada a la necesidad de explicar la necesaria
armonización que debe darse entre estos dos principios superiores, pues el
interrogante suele plantearse con motivo de demandas de inconstitucionalidad
que recaen sobre este tipo de normas.
En efecto,
examinando el alcance general del primer artículo de la Constitución, que
define al Estado colombiano como “república unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales”, la Corte ha dicho que este
precepto significa que la unidad de la República no
puede confundirse con el predominio absoluto del poder central sobre la autonomía
territorial[29]; ha señalado
también que la interpretación adecuada de esta primera norma constitucional no
puede ser otra que aquella según la cual la unidad es el todo que necesariamente
se integra por las partes y no la unidad como un bloque desprovisto de componentes [30],
y que la autonomía de las diferentes entidades territoriales no consiste en la
simple transferencia de funciones y responsabilidades del centro al nivel
territorial, sino que se manifiesta como un poder de autogobierno y auto administración[31].
Sin embardo, ha recabado en que esta facultad debe ejercerse conforme a la
Constitución y la ley, como se desprende de lo reglado por el artículo 287
superior.[32]
5.3 Ahora bien, refiriéndose de manera particular a la autonomía de
las entidades territoriales en materia tributaria, y más concretamente a la
potestad que la Constitución les reconoce para la imposición de gravámenes[33],
la jurisprudencia ha hecho ver que aunque de la lectura del artículo 338
superior parecería deducirse una total autonomía impositiva de los departamentos
y municipios, sin embargo ello no es así, pues dicha disposición debe
interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 de la Carta, conforme al
cual tal autonomía impositiva se encuentra subordinada tanto a la Constitución
como a la ley[34]. De lo anterior ha
concluido la Corte que para efectos de establecer un impuesto municipal se
requiere siempre de una ley previa que autorice su creación, y que sólo cuando
se ha creado legalmente el impuesto, los municipios adquieren el derecho a
administrarlo, manejarlo y utilizarlo.[35]
Profundizando más en el alcance de la autonomía tributaria de las
entidades territoriales, la Corte ha sostenido que en virtud del principio
unitario, no puede hablarse propiamente de una “soberanía fiscal” de dichas entidades,
pero que su autonomía les permite establecer o suprimir los impuestos de su
propiedad, que ya hayan sido creados por la ley. Dijo en este sentido la Corte:
“La autonomía territorial, pues, tiene límites en relación con
asuntos atingentes a los intereses nacionales. Tal es el caso del sistema
tributario, gobernado por el principio de unidad, en virtud del cual se busca
evitar que los tributos municipales resulten incongruentes con propósitos de
mayor envergadura...   la facultad de las asambleas y concejos para imponer
contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución y
a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto
para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter
local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre
administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos
(arts. 287-3 y 313-4 C.N.).[36] (Negrillas fuera del
original)
5.4. En cuanto a la posibilidad que tendrían las entidades
territoriales de fijar directamente los elementos de la obligación tributaria
una vez que el impuesto ha sido creado por el legislador, lo cual constituye
concretamente el interrogante implícito en el cargo de constitucionalidad que
ahora se analiza, la jurisprudencia constitucional ha mostrado una evolución
que puede percibirse con el examen de algunas de las sentencias relativas a
este asunto, que a continuación se presentan:
5.4.1. Sentencia C-537 de 1995[37]: En esta providencia la Corte estudió una demanda en la cual el
cargo de inconstitucionalidad consistía en decir que ley debía  determinar
expresamente los elementos de la obligación tributaria, esto es, los sujetos
tanto pasivo como activo, los hechos gravables y las tarifas, o al menos
señalar criterios objetivos de cada uno de ellos. Como las normas acusadas no contenían
tal determinación, las mismas eran inexequibles. Dentro de las consideraciones
vertidas por la Corte en esa ocasión para fundamentar la declaratoria de
exequibilidad de las disposiciones acusadas, sostuvo que los elementos de las
contribuciones fiscales o parafiscales podían estar determinados no sólo en la
ley sino también en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos
municipales, de manera que si el legislador no definía directamente dichos
elementos, bien podían hacerlo directamente las asambleas departamentales y los
concejos distritales o municipales, como se desprendía del artículo 338 de la
Constitución Política. Agregó la Corte lo siguiente:
“… estima la Corte que la regla general en virtud de lo dispuesto
por el artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada
contribución, debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Pero ello no
obsta para que dentro de una sana interpretación de las normas
constitucionales, sean las entidades territoriales las que con base en los
tributos creados por la ley, puedan a través de las ordenanzas departamentales
y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus corporaciones, fijar
los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas.”
Así pues, en consonancia con los mandatos constitucionales
-particularmente el consagrado en el artículo 338-, tanto el Congreso de la
República como las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y
Municipales están facultados para determinar en forma autónoma y directa los
elementos mínimos y fundamentales de una contribución o gravamen que por estas
corporaciones de elección popular se impongan.”[38]
(Negrillas fuera el original)[39]
5.4.2. Sentencia C-413 de 1996[40]: En esta oportunidad esta Corporación
recordó con particular énfasis que el artículo 338 de la Constitución dispone
que no solamente la ley sino también las ordenanzas y los acuerdos pueden
consagrar directamente los elementos de los tributos. Y que tal competencia
estaba deferida, según que el gravamen fuera nacional, departamental, distrital
o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos, respectivamente.
Agregó este fallo que el mencionado artículo 338 superior debía ser
interpretado así:
“Dicho mandato constitucional no se agota, entonces, en la previsión
de los poderes del Congreso en materia tributaria, ni en la consagración de los
requisitos que deben reunir las leyes mediante las cuales los ejerza, sino que
reconoce la existencia de los distintos niveles tributarios, dejando el
respectivo espacio a las asambleas departamentales y a los concejos distritales
y municipales para percibir, por la vía de impuestos, tasas y contribuciones,
las rentas que habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la
afirmación de su autonomía.
“Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en
el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación
tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel
territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador,
como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer
normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital,
no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya
directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos
activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y
contribuciones, el método y el sistema para recuperación de  costos  o  la
participación  en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de
tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de
la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de
sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha
sido asignada por la Constitución.” (Negrillas fuera del original)
5.4.3. Sentencia C-1097 de 2001[41]. En este fallo la Corte estudió una
demanda que recaía sobre el artículo 38 de la ley 397 de 1997, que
faculta a los entes territoriales para crear la “estampilla procultura”. La
acusación sostenía que el principio de legalidad del tributo no sólo exigía que
éstos fueran creados por la ley, sino que también era la misma ley la que debía
indicar en qué casos y bajo qué condiciones podían establecerse. Como en la
norma acusada el legislador no indicaba tales asuntos, la misma era inconstitucional
por desconocimiento el artículo 338 superior, en concordancia con el 150-12,
ibídem. Dentro de las consideraciones vertidas por la Corte en esa ocasión,
sostuvo que mientras en los tributos de carácter nacional el Congreso gozaba de
poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia era
compartida con las asambleas y concejos, por lo cual “cuando quiera que la
ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas
corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo
igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado.
Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a
voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con
exclusividad de las asambleas y concejos.”
Agregó la providencia que la ley había
previsto “la existencia de un tributo documentario –la estampilla- a ser
concretado en sus componentes básicos por las asambleas y concejos, esto es, en
lo atinente a la fijación de: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador,
base gravable y tarifa.” (Negrillas fuera del original) Lo anterior,
dijo el fallo, conciliaba adecuadamente los principios de unidad nacional y
autonomía territorial.
Así pues, en este pronunciamiento la Corte aceptó expresamente que
una vez que el legislador ha previsto la existencia de un impuesto territorial,
las respectivas asambleas o concejos pueden fijar los todos elementos de la
obligación tributaria.
Adicionalmente, en la Sentencia en cita la Corte se refirió en los
siguientes términos a la posibilidad de que, en virtud de las facultades antes
comentadas de las entidades territoriales, se produjera una multiplicidad de
regulaciones tributarias relativas a un mismo impuesto:
“Es de notar que las competencias impositivas que la Carta y la ley
397 de 1997 otorgan a las asambleas y concejos municipales podrían sugerir
desigualdades aparentes entre una y otras jurisdicciones en el terreno de su
ejecución.  Es decir, algunos manifestarán que en el plano municipal, a tiempo
que unos concejos podrían establecer una estampilla con tarifa moderada o baja,
otros por su parte ejercerían sus facultades estipulando una estampilla con
tarifa más alta frente a iguales hechos gravables, generándose así tarifas
diferenciales contrarias al principio de equidad tributaria.  Iguales glosas
cabría esperar de la red departamental.  Sin embargo, en presencia de dichas
sindicaciones se impone observar que, tratándose de tributos territoriales la igualdad debe entenderse dentro
de cada jurisdicción y no con referencia al plano nacional.” (Negrillas fuera del original)[42]
5.4.4. Sentencia C- 227 de 2002[43].
Refiriéndose nuevamente al tema de la necesaria
armonización que debe darse entre la autonomía tributarias de las entidades
territoriales y el principio unitario del Estado colombiano, en la Sentencia
C-227 de 2002 esta Corporación estudió qué tan general podía ser la ley que
creaba un tributo territorial. Al respecto consideró que cuando el legislador
establecía tributos de carácter nacional tenía la obligación de señalar todos
sus componentes, de manera clara e inequívoca. Pero que no sucedía lo
mismo tratándose de impuestos territoriales, en donde “aunque siempre deberá
mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo
una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote
los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán
la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto[44]
y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones,
donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el
ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la
ley.[45]”
Ahora bien, para responder concretamente al interrogante relativo a
qué tan general podía ser una ley que autorizaba un tributo territorial, la
Corte en el fallo en comento dijo:
“Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de
los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos
de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en
atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate.
Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de
los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de
autorización.” (Negrillas fuera del original)
5.4.5. Sentencia C-504 de 2002.[46] En esta providencia, para declarar la exequibilidad de los
literales d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913, que autorizaban al
Concejo de Bogotá para  crear los impuestos de alumbrado público y de “telégrafos
y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas”,[47]
la Corte sostuvo que mientras el Congreso tenía la potestad exclusiva para
fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional,  en lo atinente
a tributos del orden territorial debía “como mínimo crear o autorizar la
creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus
elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo”[48],
al propio tiempo que debía respetarle a las asambleas y concejos “la
competencia para fijar los demás elementos impositivos”[49],
en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorgaba a las
entidades territoriales.
5.4.6. Sentencia C-538 de 2002[50]. En esta
providencia la Corte precisó la jurisprudencia anteriormente sentada relativa
al alcance de la autonomía tributaria de las asambleas y concejos, y
concretamente al asunto de sí en los tributos territoriales los elementos de la
obligación tributaria debían ser definidos por el legislador. Al respeto, en
esa ocasión la Corte sostuvo que “frente a los tributos territoriales el
Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la
autonomía de las entidades territoriales.  De este modo, la
fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es
la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la
creación del tributo.”[51]
Agregó que
“tratándose de recursos propios de las entidades territoriales, no hay razón
para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de
esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquéllas gozan por expreso
mandato constitucional”.(Negrillas fuera del original).
5.4.7. Sentencia
C-1043 de 2003[52]. En esta
providencia la Corte examinó la constitucionalidad del literal k) del artículo
1° de la Ley 97 de 1913, adicionado por el literal a) del artículo 1° de la Ley
84 de 1915, que otorgaba a los concejos municipales la facultad para crear el
impuesto de avisos y tableros; y con ocasión de lo anterior sostuvo, entre
otras, cosas que en lo referente al presupuesto de certeza o predeterminación
del tributo, éste se manifestaba de una doble manera: “de un lado, es
rígido al exigir a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del
tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una autoridad ejecutiva
(CP, art. 338); pero también es flexible, puesto que los principios de
descentralización y autonomía territorial admiten que las ordenanzas y los
acuerdos puedan fijar tales elementos.”(Negrillas  fuera del original).
5.4.8.
Sentencia C-992 de 2004[53]. En este fallo la Corte se refirió de manera concreta a las
facultades del legislador para determinar uno de los elementos de la obligación
tributaria, que consideró básico: el hecho gravado. Este carácter básico de
dicho elemento, levó a la Corporación a considerar que el mismo debía ser
definido directamente por el legislador.  En este sentido se vertieron en ese
fallo los siguientes conceptos:
“22- El hecho gravable o hecho generador es uno de los elementos
esenciales de todo impuesto y ha sido definido por la doctrina y por la
jurisprudencia como aquella “situación de hecho, que es indicadora de una
capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como
situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se
realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico
la correspondiente obligación fiscal.”[54] Ahora
bien, a fin de proteger la seguridad jurídica de los ciudadanos, el hecho
gravable tiene que haber sido previamente determinado por la ley, la ordenanza
o el acuerdo para que el impuesto pueda ser causado y cobrado.  Pero además, en
la medida en que el hecho gravable o hecho imponible “es el elemento que en
general mejor define el perfil específico de un tributo”[55],
sin lugar a dudas es un elemento que tiene que estar precisado por la ley que
autoriza la creación de un tributo territorial. En efecto, esta Corte ha
señalado en numerosas ocasiones que las leyes que autorizan la creación de
tributos por entidades territoriales pueden ser generales y no tienen que
contener todos los elementos del tributo, no sólo en virtud del principio de
autonomía territorial sino, además, por cuanto el artículo 338 de la Carta, que
ordena la predeterminación del tributo, no señala que la fijación de sus
elementos sólo puede ser efectuado por el Legislador, ya que habla
específicamente de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, en
manera alguna vulnera la Constitución que las asambleas y los concejos fijen,
dentro de los marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del
tributo[56].
Sin embargo, como el impuesto territorial debe estar
previamente autorizado por la ley, ésta puede ser “general, siempre y cuando
indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los
concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la
contribución” (Sentencia C-084 de 1995). Y obviamente, debido a que la
identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es
claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de
ser generadores de impuestos territoriales.” (Negrillas y subrayas
fuera del original)
5.4.9.
Sentencia C-517 de 2007[57]. Como se dijo arriba, en esta reciente providencia la Corte estudió
la demanda presentada en contra del literal b) del artículo 233 Decreto 1333 de
1986, disposición que es la misma que nuevamente se acusa de inconstitucional
dentro de este proceso, sin que tal fallo, como se vio, tenga el alcance de
cosa juzgada respecto de esta nueva demanda. No obstante, algunas de las consideraciones
vertidas en esa ocasión tienen importancia frente al problema jurídico que se
plantea en esta causa, toda vez que allí se dijo que, en lo que se refiere al
alcance del principio unitario del Estado colombiano, el mismo en materia
impositiva y concretamente en relación con los impuestos que gravan la
propiedad inmueble, implica que la finca raíz no será objeto de varios y
simultáneos gravámenes por parte de distintas entidades territoriales. Agregó
que las competencias reconocidas al legislador en materia de tributos a la
propiedad inmueble no podían ser asimiladas al vaciamiento de la autonomía de
las entidades territoriales, pero que sí permitían que, en el caso concreto del
impuesto de delineación regulado por el literal b) del artículo 233 del Decreto
13333 de 1986, o Código de Régimen Municipal, la ley señalara algunos de los
elementos de la obligación tributaria, cuales eran el hecho generador y el
municipio o distrito llamado a percibirlo.
5.5 Un resumen y
análisis de la evolución de la jurisprudencia que acaba de reseñarse fue
presentado en la Sentencia C-121 de 2006, en los siguientes términos que ahora
conviene recordar y tener presente por ser importantes para la definición del
problema jurídico que propone la demanda. :
“Como puede apreciarse, paulatinamente la jurisprudencia vertida en
torno del asunto de las competencias tributarias concurrentes del legislador y
de las asambleas y concejos ha ido avanzando de la siguiente manera: (i)
inicialmente la Corte hizo ver que la autonomía impositiva de los entes
territoriales  se encontraba subordinada tanto a la Constitución como a la ley.
(Sentencias C-04 de 1993 y C- 467 de 1993, entre otras); (ii) más adelante
señaló que aunque la facultad de las asambleas y concejos para imponer
contribuciones no era originaria, sino que estaba subordinada a la Constitución
y a la ley,  las entidades territoriales gozaban de autonomía, tanto para la
decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados
en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos
los tributos que hicieran parte de sus propios recursos (Sentencia C-506 de
1995 entre otras); (iii) posteriormente, la jurisprudencia sostuvo que los
elementos del tributo podían estar determinados no sólo en la ley sino también
en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que
al no señalar el legislador directamente dichos elementos, bien podían en forma
directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o
Municipales (Sentencia C-537 de 1995, entre otras); (iv) Sostuvo luego la
Corporación en la Sentencia C-1097 de 2001 que “mientras en los tributos de
linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los
tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y
concejos”; y en la Sentencia C- 227 de 2002 precisó que las leyes que tan
solo autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales, solo debían
ocuparse de los elementos básicos de los tributos. (v) Por último, en Sentencia
C-538 de 2002 la Corte consideró que si bien era cierto que en relación con los
tributos nacionales el legislador debía fijar todos los elementos, esto es,
sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas,  también lo
era que “frente a los tributos territoriales el Congreso no puede
fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía
de las entidades territoriales”; empero, en este caso el legislador puede  “señalar
ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales”, para
el ejercicio de la facultad impositiva territorial.” (Negrillas fuera
del original, subrayas del original)
5.6. Conclusiones
extraídas del análisis de los precedentes jurisprudenciales: En conclusión, la jurisprudencia viene orientándose en el sentido
de admitir que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige al
legislador reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias
impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos
de la obligación tributaria, porque produciría un vaciamiento de las facultades
de las asambleas y concejos. Ahora bien, aunque la determinación por los entes
territoriales de los elementos de la obligación tributaria debe llevarse a cabo
siguiendo unas pautas mínimas fijadas por el legislador, la Corte ha
considerado expresamente que “la fijación de los parámetros básicos implica
reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a
las entidades territoriales para la creación del tributo.”[58]
(Negrillas fuera del original). En otras palabras, la jurisprudencia ha
aceptado que la sola autorización del tributo constituye un parámetro mínimo
constitucionalmente aceptable, a partir del cual puede admitirse que las ordenanzas
y los acuerdos puedan fijar los elementos de la obligación tributaria.  Sin
embargo, también ha puesto de presente que “debido a que la
identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es
claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de
ser generadores de impuestos territoriales.”[59]
Así las cosas, la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la
obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que
deben ser señalados por el legislador. Estos parámetros mínimos, según se
desprende de la jurisprudencia, son dos: (i) la autorización del gravamen por
el legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo.
Sobre la base de esta conclusión, la Corte abordará ahora el estudio
concreto de la constitucionalidad de la disposición acusada, en relación con el
cargo relativo al desconocimiento del principio de
legalidad tributaria.
5.7. Estudio concreto de la constitucionalidad de la disposición
acusada, en relación con el cargo relativo al
desconocimiento del principio de legalidad tributaria:
5.7.1 La acusación que recae
sobre el artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, contentivo del Código de
Régimen Municipal, tiene que ver con un supuesto defecto en la fijación de
parámetros legales mínimos dentro de los cuales los concejos municipales y
distritales puedan ejercer su autonomía para la determinación de algunos
elementos de la obligación tributaria, respecto del impuesto de delineación.
Según se acaba de concluir en la consideración jurídica anterior de
la presente Sentencia, resulta constitucionalmente admisible que los elementos
de la obligación tributaria sean determinados por los concejos distritales y
municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por
el legislador. Y estos parámetros mínimos, según se ha visto, son  dos: (i) que
medie la autorización del legislador para la imposición del gravamen, y (ii)
que la ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo
impuesto o contribución.
5.7.2. Ahora bien, el tenor literal del artículo
233 del Decreto 1333 de 1986, se recuerda, es el siguiente:
Artículo 233. Los Concejos Municipales y el
Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar
su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los
servicios municipales:
“…
“b) Impuesto de delineación en los
casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.
“….”
El análisis detenido de la anterior disposición, de rango legal por
su origen, ya que como se vio corresponde a la compilación de dos leyes
preexistentes, y también por su inclusión formal dentro de un Decreto
extraordinario, revela a la Corte o siguiente:
5.7.2.1. El artículo sí contiene la autorización expresa dada a los
concejos municipales y al Distrito
Especial de Bogotá para imponer el tributo llamado “impuesto de delineación”. A
ello se refiere explícitamente la expresión “(l)os Concejos Municipales y el
Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes
impuestos…”. (Negrillas fuera del original). Así pues, el primer parámetro
mínimo que ha sido exigido por la jurisprudencia al legislador en relación con
las normas relativas a impuestos territoriales, sí se cumple en este caso.
De otro lado, la norma sí define el
hecho gravable, con lo cual logra la identificación plena del tributo,
distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre la propiedad inmueble.
Ciertamente, el legislador indica con toda claridad que el impuesto de
delineación se causa en los casos de “construcción de nuevos edificios o de
refacción de los existentes.”  Tanto el verbo rector “construir”,
como el “refaccionar”, referidos a las propiedades inmuebles, tienen un
sentido o significado natural y obvio, comúnmente conocido, que no da lugar a
ambigüedades o confusiones sobre la situación fáctica que da origen al
nacimiento de la obligación tributaria.[60]
Por lo anterior, la Corte estima que el segundo parámetro mínimo que se exige
al legislador fijar en relación con los impuestos territoriales, esto es, la
fijación de hecho gravado, también está contenido en la norma.
5.7.2.2. Adicionalmente,
la norma de rango legal que ahora se examina también contiene la definición de
los sujetos activos de la obligación tributaria, pues al respecto indica con
toda precisión que “los Concejos Municipales y el Distrito Especial de
Bogotá” son quienes podrán crear el tributo, “organizar su cobro”
y darle “el destino que juzguen más conveniente”. Con lo anterior la
norma avanza en la delimitación de los elementos de la obligación tributaria,
yendo más allá del mínimo exigido por la jurisprudencia, pero dejando librada a
la labor de los concejos la determinación de los demás elementos de dicha
obligación, a saber, la base gravable y la tarifa. Con lo anterior la
disposición equilibra o armoniza adecuadamente los principios constitucionales
implicados en este tipo de normas, cuales son, según se dijo, el principio
unitario del Estado, con la autonomía tributaria y fiscal de las entidades
territoriales.
5.7.2.3. Visto lo anterior, y teniendo en cuenta los criterios
jurisprudenciales arriba expuestos, la Corte estima que el artículo bajo examen
no desconoce el principio constitucional que define al Estado como república
unitaria, ni tampoco la autonomía tributaria reconocida por las normas
superiores a las entidades municipales y distritales. En efecto, dicho artículo
se limita a autorizar el impuesto de delineación, a señalar de manera general
cuál es el hecho gravado con el mismo y a definir el sujeto activo llamado a
percibirlo. Al proceder de esta manera, el legislador fija los parámetros
mínimos que han sido exigidos por la jurisprudencia constitucional, pero deja
un amplio margen de libertad a los concejos municipales para adoptar o no el
tributo dentro de sus territorios, así como para determinar la base gravable y
la tarifa que regirá en la respectiva jurisdicción, pudiendo también
reglamentar el recaudo, la fiscalización, el control y la ejecución del
tributo. Así, como se dijo, la norma concilia de manera adecuada los principios
de unidad y de autonomía en materia de facultades impositivas, por lo cual la
Corte descarta que dichos principios hayan sido vulnerados por el legislador.
5.7.3 Ahora bien, si como lo denuncian
algunas de las intervenciones, en el desarrollo y la aplicación del artículo
acusado por parte de diversos municipios, supuestamente se ha excedido la
definición legal del hecho gravado, debe decir la Corte que lo anterior no
constituye un problema de inconstitucionalidad de la norma acusada, sino un
asunto de ilegalidad de los respectivos acuerdos, que debe ser alegado ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y decidido por ella según sus
competencias constitucionales.
Finalmente, el
hecho de que en el desarrollo de sus facultades autónomas en materia tributaria,
los distintos concejos municipales produzcan acuerdos que definan de manera
diferente la base gravable y la tarifa del impuesto de delineación que será
aplicable en sus respectivos territorios, no implica la inconstitucionalidad de
la norma acusada por desconocimiento del derecho a la igualdad. Ciertamente,
como arriba se dijo, esta diversidad de regulaciones territoriales no atenta
contra ese principio, pues  “tratándose de tributos territoriales la
igualdad debe entenderse dentro de cada jurisdicción y no con referencia al
plano nacional.”[61]  Por
último, al tratarse de un impuesto que grava la propiedad raíz, no existe la
posibilidad de que un mismo sujeto pasivo resulte gravado por dos o más
municipios.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE literal b) del artículo 233 del Decreto
Extraordinario 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen
Municipal”, por los cargos examinados en la presente Sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Sentencia C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[3] En sustento de esta posición la intervención cita la Sentencia
C-176 de 1996.
[4] En sustento de esta posición la intervención cita las Sentencia
C-416 de 1992, C-1030 de 2002 y C-647 de 1997.
[5] La intervención cita la Sentencia proferida por al Corte suprema de
Justicia el 14 de abril de 1977.
[6] En sustento de esta posición la intervención cita las Sentencias
C-944 de 2003,  C-495 de 1998 y C-1043 de 2003.
[7] La intervención cita las Sentencias C-504 de 2002, y C-1043 de
2003, emanadas de esta Corporación, y la sentencia de 13 de noviembre de 1998,
proferida por el Consejo de Estado, dentro del proceso radicado con el número
9125.
[8] Sentencia C- 1030 de 2002.
[9] Sentencias
C-987 de 1999, C-084 de 1995 y C-04 de 1993.
[10] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12] La demanda estimaba que la disposición desconocía concretamente los artículos 150
-numerales 5 y 12-, 313 –numerales 1 y 4- y 338 de la Constitución Política.
[13] El tenor de la disposición era el siguiente:
“LEY 97 de 1913
(noviembre 24)
que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos
Municipales
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1°. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los
siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente;
organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender
a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la
Asamblea Departamental:
“…
“g) Impuesto de delineación en los casos de
construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.”
[14] En esta Sentencia, la Corte consideró que por cuanto el artículo 1° de
la Ley la Ley 97 de 1913 se refería claramente al régimen municipal  y algunos
de sus numerales habían sido recogidos en el Decreto 1333 de 1986, los mismos
no se encontraban formalmente vigentes por cuanto habían sido subrogados
precisamente el artículo 233 de dicho Decreto 1333 de 1986.
[15] Las consideraciones de la Corte en torno de la vigencia del literal
g) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, se expusieron así:
“Dispone el literal g) del artículo 1º de la
Ley 97 de 1913 que el Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear
libremente el “impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos
edificios o de refacción de los existentes”.
“El Decreto 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal
incluye este tributo dentro del acápite “Otros impuestos municipales”. En el
artículo 233 señala que “Los concejos municipales y el distrito Especial de
Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el
destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales:
(...) b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos
edificios y de refacción de los existentes; (...)”.
“Con el mismo criterio de interpretación aplicado en
la sentencia C-221 de 1997, la Corte observa que el literal g) del artículo 1º
de la Ley 97 de 1913 fue derogado en 1986 por el Código de Régimen Municipal.
Por lo tanto, frente a este precepto esta Corporación se inhibirá para emitir
pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto.”
[16] No obstante, en la
providencia en mención la Corte abordó uno de los problemas jurídicos que se
proponen en esta demanda, cual es el relativo al alcance de la autonomía de los
municipios para la determinación de los elementos de la obligación tributaria;
ciertamente, al examinar literal k) del artículo
1° de la Ley 97 de 1913, referente al impuesto de avisos y tableros, la Corte sostuvo que dicha autonomía
concedía a los concejos municipales la facultad de “fijar tales elementos.” En
este sentido, si bien el fallo no tiene el alcance de constituir cosa juzgada
frente a esta nueva demanda, si constituye un precedente jurisprudencial
relevante.
[17] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Conforme al artículo 317 de la Constitución, “sólo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble”.
[19] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-275 de 2006. M. P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[20] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-227 de 2002. M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[21] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002.
[22] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1043 de 2003. M. P. Jaime
Córdoba Triviño e igualmente Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio
Civil, Concepto 1201 de junio 9 de 1999, C. P. Javier Henao Hidrón.
[23] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Texto subrayado declarado inexequible por la
Sentencia C-504 de 2002
[27] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[28] La
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los requisitos que rigen el
otorgamiento y el ejercicio de las facultades extraordinarias son aquellos
dispuestos en el ordenamiento superior vigente para cuando son conferidas y
ejercidas, y que conforme a él es que se debe establecer la constitucionalidad
de la competencia del Congreso para realizar la habilitación legislativa y la
competencia del Presidente para desarrollarla. (Cf. Sentencia C-1030 de 2002,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.) Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha dicho en que el
fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviviente no opera cuando se trata del
examen sobre los requisitos necesarios para el otorgamiento de facultades
extraordinarias. Al respecto pueden confrontarse las sentencias C-416 de 1992,
C-1030 de 2002 y C-647 de 1997.
[29] Cf. Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[30] Cf. Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] Cf. Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[32] Cf. Sentencia C-121 de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[33] Constitución
Política. Artículo 287: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
“…
“3. Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
“…”
[34] Cf. Sentencias C-04 de 1993, M.P. Ciro Angarita y C- 467 de 1993,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[35] Cf. Sentencia C- 467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[36] Sentencia C-506 de 1995. M.P Carlos Gaviria Díaz. En similar
sentido puede consultarse la Sentencia C-521 de 1997, M.P José Gregorio
Hernández Galindo.
[37] M.P Hernando Herrera Vergara
[38] En similar sentido se había pronunciado antes la Corte en la
Sentencia C-253 de 1995, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. .
[39] En similar sentido puede consultarse las Sentencias C-521 de 1997,
M.P José Gregorio Hernández Galindo, C-227 de 2002, M.P Jaime Córdoba Triviño y
C- 504 de 2002, M.P Jaime Araujo Rentería..
[40] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[41] M.P. Jaime Araujo Rentería. Esta sentencia fue reiterada, entre
otras, en la Sentencia C-873 de 2002,  M.P Alfredo Beltrán Sierra.
[42] La anterior decisión
contó con el salvamento de voto de los h. magistrados Rodrigo Escobar Gil y
Eduardo Montealegre Lynett, quienes sostuvieron que cuando los entes
territoriales establecían tributos, ejercían competencias normativas, por lo
cual era claro que, para proceder a ell,o era menester que existiera
previamente una ley orgánica que regulara la materia. Tal era la ley orgánica sobre
distribución de competencias normativas entre la Nación y los entes
territoriales, que permitiría definir el sentido del artículo 338 de la
Constitución y armonizar el principio de legalidad con las facultades de los
departamentos y municipios para definir los elementos de la obligación
tributaria. La ley orgánica habría de señalar, en armonía con el principio de
legalidad, cuáles serían los tributos nacionales y los que corresponderían a
los distintos entes territoriales, “a fin de que éstos, de conformidad con
lo señalado en el artículo constitucional mencionado, puedan fijar “los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos”.  De esta manera, se delimita las competencias entre los dos órdenes
y se armonizan los principios de unidad y autonomía.”
En el caso concreto de la norma
sujeta a examen de constitucionalidad, los magistrados que salvaron el voto
sostuvieron que la disposición había debido declararse inconstitucional, pues,
ante la ausencia de criterios definidos en una ley orgánica o, en su defecto,
otra ordinaria, que tipificaran los elementos del tributo (de manera directa o
indicativa), no existía certeza sobre la obligación tributaria.
[43] M.P Jaime Córdoba Triviño
[44] Esta condición fue expuesta en la sentencia C-1097 de 2001, M.P.
Jaime Araujo Rentería, en la cual se señaló: “En todo caso, cuando quiera
que la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas
corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo
igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado.  Hipótesis
en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del
Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con exclusividad de las
asambleas y concejos.  De lo cual se concluye que mientras en los tributos de
linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los
tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y
concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial
que informa la Constitución”.
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999
MP. Alejandro Martínez Caballero.
[46] M.P Jaime Araujo Rentería
[47] La expresión “análogas” fue declarada inexequible.
[48] Negrillas fuera del original.
[49] Idem
[50] M.P Jaime Araujo Rentería
[51] Negrillas fuera del original
[52] M.P. Jaime Córdova Triviño.
[53] M.P. Humberto Sierra Porto.
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP.
Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido, ver, entre otras, la
sentencia C-155 de 2003.
[55] Ibídem.
[56] Ver
al respecto, entre otras, las sentencias C-987 de 1999, C-084 de 1995 y C-04 de
1993.
[57] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[58] Sentencia C-1043 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Treviño. Negrillas
fuera del original
[59] Sentencia C-992 de 2004. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[60] De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española de la
Lengua, construir significa: “Fabricar, edificar,
hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en
general cualquier obra pública” y refaccionar “Restaurar o
reparar, especialmente edificios.”  DRAE, consultado por el despacho del
magistrado sustanciador el 26 de noviembre de 2008, en la siguiente dirección
electrónica: http://buscon.rae.es
[61] Sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo
Rentaría.