T-743-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-743/13
EDUCACION-Derecho y servicio público con función social
El artículo 67 de la Constitución reconoce en la educación una doble condición de derecho y de servicio público
que busca garantizar el acceso de los ciudadanos al conocimiento, a la ciencia
y a los demás bienes y valores culturales. La relevancia de esa función social
explica que la norma superior le haya asignado a la familia, a la sociedad y al
Estado una corresponsabilidad en la materialización de esas aspiraciones y que
haya comprometido a este último con tareas concretas que abarcan, desde la
regulación y el ejercicio del control y vigilancia del servicio educativo,
hasta la garantía de su calidad, de su adecuado cubrimiento y la formación
moral, física e intelectual de los estudiantes. En cuanto a servicio público, la educación exige del Estado unas
actuaciones concretas, relacionadas con la garantía de su prestación eficiente
y continua a todos los habitantes del territorio nacional, en cumplimiento de
los principios de universalidad, solidaridad y redistribución de los recursos
en la población económicamente vulnerable. En su dimensión de derecho,
la educación tiene el carácter de fundamental, en atención al papel que cumple
en la promoción del desarrollo humano y la erradicación de la pobreza y debido
a su incidencia en la concreción de otras garantías fundamentales, como la
dignidad humana, la igualdad de oportunidades, el mínimo vital, la libertad de
escoger profesión u oficio y la participación política.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Importancia del acceso y permanencia en el sistema educativo
JUSTICIABILIDAD
Y FUNDAMENTALIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES
DERECHOS
SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES O DE SEGUNDA GENERACION-Tesis de conexidad entre derecho prestacional y derecho fundamental
DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
ASEQUIBILIDAD O
DISPONBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION
El componente de asequibilidad alude a la satisfacción
de la demanda educativa por dos vías: impulsando la oferta pública y facilitando
la creación de instituciones educativas privadas. Pero, además, supone que
dichas instituciones y los programas correspondientes estén disponibles para
los estudiantes. Eso implica que reúnan ciertas condiciones que pueden variar
dependiendo del contexto, como infraestructura, materiales de estudio,
instalaciones sanitarias con salarios competitivos, bibliotecas, tecnología,
etc. En suma, el componente de disponibilidad de la educación comprende i) la
obligación estatal de crear y financiar instituciones educativas; ii) la
libertad de los particulares para fundar dichos establecimientos y iii) la
inversión en recursos humanos y físicos para la prestación del servicio.
ACCESIBILIDAD
COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION
La dimensión de accesibilidad protege el
derecho individual de ingresar al sistema educativo en condiciones de igualdad
o, dicho de otra manera, la eliminación de cualquier forma de discriminación
que pueda obstaculizar el acceso al mismo. De manera más concreta, se ha
considerado que esas condiciones de igualdad comprenden i) la imposibilidad de
restringir el acceso por motivos prohibidos, de manera que todos tengan cabida,
en especial quienes hacen parte de los grupos más vulnerables; ii) la accesibilidad
material o geográfica, que se logra con instituciones de acceso razonable y
herramientas tecnológicas modernas y iii) la accesibilidad económica, que
involucra la gratuidad de la educación primaria y la implementación gradual de
la enseñanza secundaria y superior gratuita.
ADAPTABILIDAD
COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION
El requisito de adaptabilidad cuestiona
la idea de que son los estudiantes quienes deben ajustarse a las condiciones de
prestación del servicio educativo que imperan en cada establecimiento, y exige,
en contraste, que sea el sistema el que se adapte a las necesidades de los
alumnos, valorando el contexto social y cultural en que se desenvuelven, con
miras a evitar la deserción escolar. Por esa razón, la satisfacción del
componente de adaptabilidad se ha vinculado con la adopción de medidas que
adecuen la infraestructura de las instituciones y los programas de aprendizaje
a las condiciones requeridas por los estudiantes, en particular, por aquellos
que hacen parte de grupos poblacionales de especial protección, como las
personas con discapacidades o con capacidades intelectuales excepcionales, los
niños trabajadores, los menores que están privados de su libertad, los
estudiantes de grupos étnicos minoritarios, las mujeres en estado de embarazo y
los alumnos que residen en zonas rurales. La aspiración específica del
componente de adaptabilidad consiste, en últimas, en asegurar que los
estudiantes permanezcan en el sistema educativo.
ACEPTABILIDAD
COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION
La Sala considera importante precisar que el cumplimiento del componente de
aceptabilidad, en la dimensión correspondiente a la garantía de la calidad
educativa, debe examinarse en el marco de los consensos a los que haya llegado
cada sociedad acerca de sus prioridades en materia educativa. El deber estatal de reglamentar los
estándares mínimos que regirán la prestación del servicio educativo, cobra, por
eso, especial importancia a la hora de verificar el cumplimiento del componente
de aceptabilidad educativa en su faceta de calidad en un caso concreto.
Establecidos esos presupuestos básicos, la tarea del Estado consistirá en asegurar
su plena observancia, de conformidad con el principio de progresividad y
prohibición de retroceso intrínsecos a la cobertura de las facetas
prestacionales de los derechos fundamentales, como la educación. Por lo demás,
esta corporación y los instrumentos internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia han considerado que una educación aceptable implica:
un adecuado control y vigilancia de la actividad educativa, la prohibición de
castigos físicos y tratos humillantes o degradantes, la adopción de medidas
destinadas a garantizar que la educación sea culturalmente aceptable para las
minorías étnicas y la capacitación de los docentes.
DERECHO A LA EDUCACION-Contenido
y obligaciones estatales en materia educativa de conformidad con el bloque de
constitucionalidad, cumplimiento inmediato y progresivo
DERECHO A LA EDUCACION-Obligaciones
de respeto, protección y cumplimiento por parte de los distintos actores del
sistema educativo
Cada una de las dimensiones del derecho a la educación
le impone a los Estados obligaciones de tres tipos: de respeto, que se traducen
en la imposibilidad de interferir en el disfrute del derecho; de protección,
que les exigen adoptar medidas para evitar interferencias de terceros y de
cumplimiento, que comportan prestaciones e involucran, a su vez, obligaciones
de facilitar y proveer. Cada una de ellas difiere, adicionalmente, en atención
al momento en que debe verificarse su cumplimiento: inmediatamente, desde el
momento mismo de ratificación del instrumento internacional que las contempla,
o de forma progresiva, esto es, avanzando de manera gradual pero constante, lo
cual incluye la prohibición de medidas regresivas que afecten el grado de goce
del respectivo derecho. Por regla general, las obligaciones de respeto y de
protección son de cumplimiento inmediato, en la medida en que no exigen del
Estado ningún tipo de erogación, sino, como acaba de indicarse, abstenerse de
obstaculizar el disfrute del derecho a la educación o impedir que terceros lo
alteren. Típicos ejemplos de este tipo de obligaciones son las de respetar la
libertad de los agentes privados para crear instituciones de enseñanza,
abstenerse de cerrar centros educativos, velar por el derecho de acceso sin
discriminaciones a las instituciones y programas de enseñanza públicos y por la
compatibilidad de la disciplina escolar con la dignidad humana. En
cambio, las obligaciones de cumplir suelen requerir la movilización de recursos
económicos y un desarrollo normativo, reglamentario y técnico destinado a
identificar los requisitos que determinan su exigibilidad, al responsable de su
garantía y las fuentes de financiación que permitirán cubrirlas.
DERECHO A
RECIBIR EDUCACION DE CALIDAD-Criterios mínimos de
cumplimiento en el ámbito interno
Uno de los deberes intrínsecos a la satisfacción del
componente de aceptabilidad de la educación es el de reglamentar los
presupuestos básicos que guiarán la prestación del servicio educativo y que,
por eso, constituyen el punto de referencia a partir del cual debe evaluarse si
la educación impartida en cierto contexto reúne las condiciones necesarias para
ser considerada aceptable, por ser pertinente, equitativa, adecuada
culturalmente y de buena calidad. Tal deber cobra mayor relevancia si se
examina, además, en función de las tareas que incumben al juez de tutela al
momento de decidir sobre la protección de la faceta prestacional de un derecho
fundamental: identificar la naturaleza de la obligación cuya satisfacción se
exige (si es una obligación de respetar, proteger o cumplir) y el momento en
que la misma debe ser satisfecha (inmediata o progresivamente).
DERECHO A
RECIBIR EDUCACION DE CALIDAD-Factores de mejoramiento
a través de cualificación y formación de los educadores, promoción docente,
recursos y métodos educativos, innovación educativa y profesional e inspección
y evaluación del proceso educativo
DERECHO A
RECIBIR EDUCACION DE CALIDAD-Inspección y evaluación
que debe cumplir el Estado para asegurar la calidad del sistema educativo
SISTEMA
NACIONAL DE EVALUACION DE LA EDUCACION-Función de
regulación por el Gobierno Nacional
DERECHO A
RECIBIR EDUCACION DE CALIDAD-Garantía compete a la Nación, las entidades territoriales y las instituciones educativas
EVALUACION DE LA EDUCACION-Principios
rectores e indicadores de calidad
EXAMENES DE
ESTADO-Objeto
ICFES-Función de evaluación de la educación en todos sus niveles y de
investigación sobre los factores que inciden en la calidad educativa
PLANTAS DE
PERSONAL DOCENTE Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO EDUCATIVO ESTATAL QUE PRESTAN
LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios y procedimientos
para organización
NOMBRAMIENTO Y
UBICACION DE DOCENTES EN LAS INSTITUCIONES Y CENTROS EDUCATIVOS DE LOS ENTES
TERRITORIALES-Marco normativo y jurisprudencial
CRITERIOS DE
VINCULACION DEL PERSONAL DOCENTE EN LOS PLANTELES EDUCATIVOS ESTATALES-Competencia de los departamentos, distritos y municipios certificados
Por disposición de la Ley General de Educación, son los departamentos quienes, en coordinación con los municipios,
tienen a su cargo los concursos departamentales y distritales que conducen al
nombramiento del personal docente y de directivos docentes del sector estatal.
Además, cuentan con las facultades de administración de la educación que les concedió
la misma ley en su artículo 153: las de nombrar, remover, trasladar, sancionar,
estimular y dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y al
personal administrativo de los planteles educativos de su jurisdicción, de la
que hacen parte los centros y las instituciones educativas ubicadas en sus
municipios no certificados.
UBICACION DEL
PERSONAL DOCENTE-Se establece teniendo en cuenta el
número promedio de alumnos de la respetiva institución
Debe tenerse en cuenta que la ubicación del personal
docente se establece teniendo en cuenta el número promedio de alumnos de la
respectiva institución. El mínimo es de 32 alumnos por docente en la zona
urbana y de 22 por docente en la zona rural. En todo caso, deberá asignarse un
docente por cada grupo de preescolar y educación básica primaria, 1,36 por
grupo de básica secundaria y media académica y 1,7 por grupo de educación media
técnica.
VINCULACION
OPORTUNA DE DOCENTES COMO GARANTIA DE CUMPLIMIENTO DE LOS COMPONENTES DE
DISPONIBILIDAD, ACCESIBILIDAD, ADAPTABILIDAD Y CALIDAD DEL DERECHO A LA EDUCACION-Precedentes
jurisprudenciales
Esta corporación ha establecido que i) si un establecimiento educativo carece de
la planta de profesores mínima para cubrir la enseñanza de los diferentes
cursos programados, se encuentra desprovisto de uno de los elementos esenciales
- quizás el más esencial - del servicio educativo; que ii) la permanencia en la
prestación del servicio de educación no implica solamente nombramiento de
docente para algún lapso del año o semestre lectivo, sino, además, que se
respeten los periodos de duración del año o semestre académico; que iii) la
suspensión del servicio educativo atenta contra su correcta y eficaz
prestación, aunque solo sea temporal, por lo cual debe garantizarse su
continuidad mediante el oportuno nombramiento de los docentes y del personal
administrativo requeridos para satisfacer las necesidades del servicio y que
iv) no basta con que la cobertura en la educación llegue a áreas rurales, pues,
además, debe asegurarse que los centros educativos cuenten con los docentes que
requieren para evitar entorpecer el proceso educativo.
DERECHO A LA EDUCACION-Vulneración por
falta del oportuno nombramiento de docentes que se requieran de acuerdo con la
necesidad del servicio educativo, que garantice la continuidad en la prestación
del mismo
PRINCIPIO DE
CONTINUIDAD DEL DERECHO A LA EDUCACION-Aplicación
de las reglas de organización de la planta de personal docente del Decreto
3020/02, no puede obstaculizar la garantía efectiva de la educación
PRINCIPIO DE
CONTINUIDAD DEL DERECHO A LA EDUCACION-Vulneración
por la interrupción del servicio educativo de estudiantes de educación media
por traslado o desvinculación de docentes
SERVICIO DE
EDUCACION MEDIA RURAL EN COLOMBIA-Contexto, marco
normativo y diagnóstico
SERVICIO DE
EDUCACION MEDIA-Prestación del servicio educativo en
zonas rurales
SERVICIO DE
EDUCACION MEDIA-Finalidad y contenido/SERVICIO DE
EDUCACION MEDIA-Compromisos internacionales/SERVICIO DE EDUCACION MEDIA-Marco
normativo
SERVICIO DE
EDUCACION MEDIA RURAL-Diagnóstico
DERECHO A
RECIBIR EDUCACION DE CALIDAD-Vulneración por negativa
de nombrar profesor de química, desconociendo obligación de prestación
eficiente y continua del servicio educativo
PRINCIPIO DE
CONTINUIDAD DEL DERECHO A LA EDUCACION-Ausencia de
docente de química desincentivó la permanencia de estudiantes en el sistema
educativo
DERECHO A
RECIBIR EDUCACION DE CALIDAD-Calificación tiene en
cuenta idoneidad de docentes, recursos y métodos educativos, innovación
educativa y profesional y la inspección y evaluación
DERECHO A LA EDUCACION-Vulneración
en sus facetas de adaptabilidad y aceptabilidad por negativa de nombrar
profesor de química en institución educativa rural
DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN ACCESO A EDUCACION SUPERIOR-Vulneración
por negativa de nombrar profesor de química en institución educativa rural,
impidiendo terminar ciclo educativo en condiciones de igualdad frente a los
demás alumnos del país
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Orden con efectos inter comunis a la Secretaría nombrar docente de química en institución educativa rural y Rector deberá adoptar
medidas para actualización de los contenidos curriculares a los alumnos que no
tuvieron acceso por falta de nombramiento del profesor
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Se exhorta al Ministerio de Educación capacite a las
Secretarías para la adopción de medidas que aseguren la disponibilidad y
aceptabilidad de la educación en zonas rurales del país
Referencia: expediente T- 3940481
Acción de
tutela instaurada por Eduar Armando Bastidas Cardozo contra la Secretaría de Educación Departamental de Huila.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de
dos mil trece (2013).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria
Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
dictado en el asunto de la referencia por el Juzgado Único Promiscuo Municipal
de Colombia, Huila, el doce (12) de abril de dos mil trece (2013).
I. ANTECEDENTES
Eduar Armando Bastidas Cardozo, menor de
edad y residente en la vereda Santa Ana del municipio de Colombia, Huila,
promovió acción de tutela contra la Secretaría de Educación de ese departamento para que se protejan sus derechos a la igualdad y la calidad de la educación,
los cuales habrían sido vulnerados por dicha entidad al negarse a nombrar un
docente para el área de química en la Institución Educativa Santa Ana, donde cursa sus estudios de bachillerato. Como fundamento de
la solicitud de amparo, Eduar Armando expuso los hechos que la Sala resumirá a continuación:
1. Hechos
1.1.
La Institución Educativa Santa
Ana (en adelante, IESA) no cuenta con un profesor de química desde el 10 de
mayo de 2012, cuando la docente que dictaba esa materia fue trasladada.
1.2.
En varias oportunidades, los alumnos y los padres
de familia le han solicitado a la Secretaría de Educación del Huila vincular un
nuevo docente. Esta, sin embargo, se ha negado, porque la IESA no cuenta con la cantidad de estudiantes necesaria para realizar el nombramiento
solicitado.
1.3.
La zona en la que está ubicada la IESA ha sido afectada por desplazamientos, lo cual hace que el número de estudiantes aumente
y disminuya constantemente. De hecho, advirtió Eduar Armando, la falta del
profesor de química ha conducido a que aumente la deserción escolar.
1.4.
Por eso, cuestionó que la Secretaría accionada se niegue a nombrar el profesor que requiere, considerando,
exclusivamente, la cantidad de alumnos que asisten a dicho plantel educativo.
En su opinión, el nombramiento debería ordenarse, teniendo en cuenta la calidad
de la educación que él y sus compañeros merecen.
2. Trámite de primera instancia y
respuesta de la entidad accionada
2.1. El Juzgado Único Promiscuo Municipal de
Colombia, Huila, admitió la acción de tutela y ordenó
notificar a la Secretaría Departamental de Educación del Huila, mediante providencia del primero (1°) de abril de dos mil trece (2013).
2.2. En su respuesta, la Secretaría de Educación recordó lo dispuesto en el Decreto 3020 de 2002 sobre los criterios y
el procedimiento para organizar las plantas de personal docente y
administrativo estatal que prestan las entidades territoriales. En particular,
advirtió que el artículo 11 del decreto supedita la ubicación del personal
docente a que “el número promedio de alumnos por docente
en la entidad territorial sea como mínimo 32 en la zona urbana y 22 en la zona
rural”. Por eso,
concluyó que no es posible asignar un profesor por grupo en el nivel de
secundaria ni por cada área. La planta docente, insistió, se fija de acuerdo al
número de alumnos matriculados y registrados.
2.3. Además, la Secretaría demandada hizo llegar al juzgado una certificación de su líder de planta y
directivos docentes, que informa sobre el número de alumnos y de profesores de la IESA. El documento indica lo siguiente:
“Que según el
Estudio Técnico realizado por esta Secretaría con fundamento en la matrícula
registrada en el SIMAT (Sistema de Matrículas), validada por el Ministerio de
Educación Nacional con fecha de corte 16 de febrero de 2013, y entregado al
Ministerio de Educación Nacional para efectos de aprobación de la planta de
cargos de cada uno de los establecimientos educativos del Departamento, se
evidenció el siguiente número de alumnos y grupos de la institución educativa
Santa Ana, sede principal del Municipio de Colombia.
Matrícula
Cero a Quinto
Grado Sexto
Grado Séptimo
Grado Octavo
Grado Noveno
Grado Décimo
Grado Undécimo
Total Matrícula
36
20
18
11
7
7
7
106
El Ministerio
de Educación Nacional, mediante decreto 3020 de 2002, estableció que el
promedio mínimo de alumnos por docente en la zona rural es de mínimo 22
estudiantes. El Establecimiento Educativo Santa Ana del municipio de Colombia
cuenta con 8 docentes, arrojando un promedio de 13.25 alumnos por docente, muy
por debajo de lo establecido por la norma legal; en consecuencia, de acuerdo al
citado decreto y a la matrícula registrada en el SIMAT, no se autorizó el
incremento en la planta docente, debiendo integrar grados para desarrollar las
áreas del Plan de Estudios”. [1]
3. El fallo objeto de revisión
El Juzgado Único Promiscuo Municipal de
Colombia, Huila, declaró improcedente la acción de tutela y negó el amparo
solicitado mediante providencia del doce (12) de abril de dos mil trece (2013).
El fallo, en síntesis, sostiene que la decisión de no vincular a un docente de
química a la IESA no fue arbitraria ni vulneró ningún derecho fundamental,
porque fue adoptada en cumplimiento del Decreto 3020 de 2002, que es una norma
del orden nacional en plena vigencia. Al respecto, el juez a quo sostuvo lo
siguiente:
- La IESA cuenta con ocho docentes que tienen a su cargo 13.25 alumnos en promedio. Como esa
cantidad de estudiantes es inferior a la de 22 que exige el Decreto 3020 de
2002 para realizar el nombramiento de profesores en las zonas rurales del país,
la Secretaría de Educación accionada está imposibilitada legalmente para
acceder a lo solicitado en la tutela.
-La Secretaría respetó los criterios que determinan la conformación de la planta de docentes en
las instituciones de las zonas rurales, es decir, el número de alumnos
matriculados y registrados. Tales criterios deben cumplirse estrictamente, pues
buscan evitar el absurdo de que se nombre un docente por cada alumno, lo que
sería una quiebra al presupuesto público.
-Supeditar la
organización de las plantas de personal docente del servicio educativo estatal
a lo establecido en el sistema de matrículas registradas (SIMAT) no implica
descuidar la calidad en la educación. El hecho de que los ocho docentes de la IESA sean personas idóneas, vinculadas a través de concurso público de méritos y, por lo
tanto, capacitadas para dictar cualquier área del conocimiento en primaria o
secundaria, descarta que, en el caso concreto, la ausencia de un profesor de
química signifique descuidar la calidad de la educación de los estudiantes.
Ante las circunstancias descritas en la tutela, la tarea del centro educativo
debió ser la de integrar grados para desarrollar las áreas del plan de
estudios.
-De todas
maneras, la formación del estudiante depende “en mayor grado de las ganas de
este por salir adelante, de aprender, de investigar, del empeño que se proponga
por resolver sus inquietudes, y no de la cantidad de docentes que existan en el
plantel educativo, obviamente el maestro es un simple guía en nuestra
formación, pero todo depende del alumno; el Estado en ningún momento puede
obligar a los jóvenes a que vayan a estudiar, ya que es un criterio personal de
cada uno; de tal manera que si tú eliges ser un profesional lo serás y si tú
decides ser un analfabeta o un delincuente así lo serás”.[2]
-Al mantener una
institución educativa en un poblado y una planta de profesores, como en el caso
concreto, el Estado cumplió con su función social y con la prestación del
servicio público educativo, quedando en manos del estudiantado la decisión de
aprovechar las oportunidades que se le brindan para optar a futuro por un mejor
nivel de vida.
Hechas las anteriores precisiones, el
Juzgado Único Promiscuo Municipal de Colombia, Huila, descartó que se hubiera
presentado la vulneración iusfundamental alegada por Eduar Armando Bastidas.
Dicha decisión no fue impugnada.
4. Pruebas relevantes aportadas al
proceso:
-
Firmas de estudiantes y padres de familia que
apoyan la acción de tutela “para el nombramiento de un profesor para química
en la Institución Educativa Santa Ana”[3]
-
Derecho de petición enviado el doce de febrero de
2013 por estudiantes de básica secundaria y media de la IESA al Secretario de Educación del Huila, mediante el cual solicitan el nombramiento de un
profesor de Ciencias Naturales y Educación Ambiental-Química.[4]
-
Tarjeta de identidad del accionante.[5]
5. Actuaciones adelantadas en sede de
revisión constitucional
5.1. Mediante providencia del veintinueve (29) de julio de dos mil trece
(2013), el magistrado sustanciador ordenó poner en conocimiento del rector de la IESA la solicitud de tutela instaurada por
Eduar Armando Bastidas y la sentencia del (12) de abril de dos mil trece (2013), que la declaró
improcedente, para que se pronunciara sobre la solicitud de amparo, el fallo de
instancia e informara a la Sala algunos aspectos relativos a la manera en que
la ausencia del docente de química ha impactado las actividades de la
institución. En la misma ocasión, dispuso oficiar al accionante, para que
precisara algunos aspectos alusivos al asunto objeto de revisión.
Luego, el veintisiete (27) de agosto de dos
mil trece (2013), ofició a i) la Secretaría de Educación Departamental del
Huila, para que informara sobre las condiciones actuales de la oferta educativa
en el municipio de Colombia y otros aspectos relativos a la controversia
planteada en la tutela; ii) el Ministerio de Educación Nacional, para que realizara un diagnóstico del estado de
cumplimiento de las obligaciones de accesibilidad, adaptabilidad,
disponibilidad y calidad de la educación media que se imparte en las zonas
rurales del país y a iii) la personería municipal de Colombia, Huila, para que
informara las principales necesidades de
ese municipio en materia educativa, puntualmente, frente a la prestación del
servicio de educación media para los habitantes de la zona rural.
Intervención de Fabio Ortigoza Torres, rector de la Institución Educativa Santa Ana
5.2. El rector de la IESA, Fabio Ortigoza Torres, se refirió a la acción de tutela a través de escrito del 14 de
agosto de 2013. Sobre lo indagado por la Sala, el rector precisó lo siguiente:
-La profesora Aurora Matta
Bastidas se desempeñó como docente de química de los grados 10° y 11° y orientó
otras áreas hasta el 10 de mayo de 2012, cuando fue trasladada a otra
Institución Educativa por razones personales.
-Hasta entonces, 13 estudiantes
del grado décimo y 8 estudiantes del grado once recibían clases de química. La
docente trasladada también orientaba las áreas de ciencias sociales, ética y
valores y educación religiosa.
-La IESA se ha visto perjudicada por la ausencia de la docente, pues hasta la fecha han desertado 41 estudiantes y
han dejado de matricularse aproximadamente 15.
-Ante la ausencia de la docente,
la institución ha tenido que modificar el plan de estudios, fusionando áreas
como: educación física en los grados sexto y séptimo, octavo y noveno, décimo y
once; lengua castellana en los grados séptimo y octavo, décimo y once; ética y
valores en los grados séptimo, octavo, noveno, décimo y once; educación
religiosa en los mismos grados; matemáticas en sexto y séptimo, octavo y noveno
y décimo y once. Tal situación ha desmejorado la calidad educativa y ha
generado problemas disciplinarios. Para solucionar tales inconvenientes, los
docentes dejaron de dar 22 horas semanales efectivas para asumir 24 periodos de
55 minutos cada uno.
-La planta actual de docentes en
la sede central en secundaria y media es de cinco (5) docentes de secundaria,
un (1) docente media, con sesenta y seis (66) estudiantes matriculados. Las
mayores causas de deserción son la ausencia de docentes y el conflicto armado.
Debido a ello, el número de estudiantes aumenta y disminuye periódicamente.
5.3. Por último,
el rector Ortigoza informó que ha solicitado el nombramiento del docente de
química en varias oportunidades, en nombre propio y a nombre de la institución
que dirige. Como prueba de ello, hizo llegar a la Corte copia de los documentos mediante los cuales la Secretaría de Educación del Huila le dio respuesta a dichas peticiones.[6]
Intervención del accionante, Eduar Armando Bastidas
5.4. En su respuesta a lo indagado en sede de
revisión, Eduar Armando indicó que cursa el grado once en la IESA, y que ni él ni sus compañeros de curso han recibido una sola clase de química, pese a
que están a punto de presentar las pruebas ICFES. Tampoco han recibido clases
de química los estudiantes de décimo grado. Para Eduar, esa situación “afectará
nuestro promedio en las pruebas y nuestro futuro, ya que deseamos continuar
nuestros estudios universitarios, y también hasta el momento han desertado 41
compañeros de la básica secundaria y media y se seguirá presentando, ya que
muchos padres de familia y estudiantes han manifestado que de no solucionarse
esa situación el próximo año, enviarán sus hijos a otras instituciones y
algunos otros se dedicarán a labores del campo”.[7]
Aclaró,
finalmente, que no está pidiendo un profesor por alumno, como lo supuso el juez
de primera instancia. Lo que solicita, explicó, es un profesor para toda una
comunidad que está situada geográficamente muy distante de otros centros
educativos.
Intervención
de la Secretaría de Educación Departamental de Colombia, Huila
5.5. La Secretaría de Educación del Huila señaló, en escrito del cinco (5) de septiembre de dos mil
trece (2013), que la planta docente de la IESA está integrada por ocho profesores que deben desarrollar todas las áreas obligatorias y fundamentales
establecidas en los artículos 23 y 31 de la Ley 115 de 1994 en la intensidad horaria semanal que establece el Decreto 1850 del 13 de agosto de 2002, la cual
es de cinco horas semanales para primaria y 30 para secundaria y media. Para
desarrollar las horas del área de química, la administración departamental le
ha autorizado ocho horas extras semanales desde el segundo semestre del año
2013.
En relación con
la problemática planteada en la tutela, sostuvo que entre el año 2010 y 2013 se
ha reducido la matrícula de estudiantes de la Institución Educativa Santa Ana en educación media en casi el 50%, pero, pese a eso, la
planta docente solo se ha reducido en un educador (de 9 a 8). Ese ajuste no tiene que ver con el traslado de educadores, sino con la reducción en la
matrícula. Ante esa circunstancia, el establecimiento educativo se debe ajustar
a una de las metodologías adoptadas por el Ministerio de Educación que permitan
seguir ofertando el servicio educativo con calidad, pertinencia y cercanía a
las familias o grupos poblacionales. De no atenderse tales metodologías, el
presupuesto gubernamental resultaría insuficiente para atender tantos lugares
con baja población escolar, en situaciones de lejanía a otros sitios de estudio
y dificultades de desplazamiento. Por eso, en este caso, la única solución es
la aplicación de la metodología post primaria, para la cual todos los
educadores están formados. Una vez se liberó el cargo del docente en la IESA, el rector debió realizar los ajustes al plan de estudios y reasignar las funciones
docentes por reducción de planta.
5.6. En cuanto a
la política pública educativa del departamento, la Secretaría trascribió algunos apartes del Plan Educativo Departamental de 2006, según el cual
“la política de calidad está orientada al mejoramiento y fortalecimiento
institucional a través de un proceso de adquisición y enriquecimiento de las
herramientas necesarias, desde el punto de vista locativo, pedagógico,
administrativo, comunitario y direccional, para el logro de mejores
aprendizajes y el desarrollo de las competencias básicas, ciudadanas y
laborales de los estudiantes”.
Esa política,
aseguró la entidad, se fundamenta en cuatro componentes –disponibilidad,
accesibilidad, permanencia y pertinencia- a los que el departamento les apuesta
en sus diferentes programas, metas y proyectos. Sobre uno de esos programas, el
de educación media rural, la secretaría precisó que “busca hacer posible la
educación de jóvenes con mentalidad crítica, planificadora y productiva, en el
marco del desarrollo de las dimensiones humanas, en procura de formar actores
para el desarrollo local, desde lo rural. Este modelo educativo está orientado
a la atención de poblaciones rurales afectadas por la inequidad y la pobreza,
desplazadas por la violencia, con bajos niveles de esperanza con respecto a
alternativas de vida en el campo y con problemas de calidad y pertinencia en la
educación”.
5.7. La Secretaría finalizó su intervención con una breve caracterización de la situación educativa
del departamento. Al respecto, señaló que la tasa de cobertura bruta[8] en el nivel de
educación media es de 63% para el 2013, y la cobertura neta[9] del 34%. La cobertura
neta en el municipio de Colombia es del 14.8%. En el mismo sentido, informó que
el Plan Decenal de Mejoramiento de Calidad Educativa en el Departamento del
Huila 2011-2012 se propuso fortalecer la articulación de la educación media con
el SENA e implementar la media rural, con énfasis en una educación para el
trabajo y el desarrollo humano, y que el Grupo de Calidad y Pertinencia de la Secretaría presta asistencia técnica y pedagógica a las instituciones educativas, priorizando
las que han sido calificadas como de bajo e inferior desempeño. La IESA se encontraba en nivel bajo en 2010. En 2011 y 2012 su nivel de desempeño fue medio.
Intervención
del Ministerio de Educación Nacional
5.8. El
Ministerio de Educación Nacional intervino en sede de revisión a través de
documento suscrito por la directora de calidad para preescolar, básica y media,
Mónica Figueroa Dorado. El escrito responde los interrogantes planteados por el
magistrado sustanciador de la siguiente manera:
-Sobre el estado
de cumplimiento de las obligaciones de accesibilidad, adaptabilidad,
disponibilidad y calidad de la educación media que se imparte en las zonas
rurales del país:
La política
educativa “Educación de calidad, el camino para la prosperidad” ubica la
deserción escolar como un problema importante a enfrentar para reducir las
brechas educativas entre regiones, zonas y poblaciones diversas y vulnerables y
las que no lo son. Con ese objeto, el ministerio ha estructurado una estrategia
de permanencia escolar, relativa al desarrollo de más y mejores herramientas de
planeación, ejecución y seguimiento de las acciones. El proyecto “Generar
oportunidades y realizaciones en acceso y permanencia para disminuir las
brechas entre zonas rural y urbana, poblaciones vulnerables y diversas y por
regiones”, ha permitido, junto con la implementación de estrategias de
planeación con enfoque regional, reducir la brecha urbano rural de cobertura
neta al 10.7%. En el caso de la educación media, la reducción de esa brecha
entre 2010 y 2012 fue de 12.49 puntos porcentuales, pasando del 42.29% al
29.80%.
El ministerio
destacó que, con el objeto de disminuir la deserción, aumentar la cobertura y
ofrecer una educación media de calidad, ha promovido procesos de articulación
de la educación media con la superior y les ha brindando asesoría y
acompañamiento presencial y virtual a las secretarías de educación y a los
establecimientos educativos, para que fortalezcan sus proyectos institucionales
y comunitarios a través de la estrategia de fomento de cultura del
emprendimiento y empresarialidad. Además, ha realizado varios estudios de
caracterización del estado de la educación media en Colombia[10] y ha publicado
distintas estrategias metodológicas[11].
-Sobre los
principales lineamientos de las políticas educativas dirigidas a asegurar la
calidad de la educación media en las zonas rurales del país:
En este punto,
el Ministerio destacó el Programa de Fortalecimiento de la Cobertura con Calidad para el Sector Educativo Rural, que lleva más de una década de
ejecución y se ha orientado al diseño e implementación de estrategias que
faciliten el acceso de los niños y jóvenes a la educación, así como el
desarrollo profesional de los docentes y los directivos docentes. El PER,
explicó, ha impulsado la formulación y ejecución de planes de educación rural
departamentales y municipales con el objetivo de visibilizar las
características y necesidades de las poblaciones rurales y de movilizar el
diseño y ejecución de estrategias de atención por parte de las secretarías de
educación, que son las encargadas de planificar y prestar el servicio
educativo, mantener y ampliar la cobertura y garantizar la calidad, de acuerdo
con las competencias definidas en la Ley 715 de 2001.
Además, se
refirió al modelo de Media Académica Rural (MEMA), al modelo de bachillerato
pacicultor y al Modelo de Educación Media con énfasis en educación para el
trabajo, los cuales buscan garantizar el acceso y la permanencia de los jóvenes
y niños del rector rural, pero “llevan consigo una estrategia pedagógica, metodológica,
didáctica y evaluativa junto con las canastas educativas para fortalecer y
desarrollar las competencias básicas ciudadanas de acuerdo a los referentes de
calidad educativa establecidos por el Ministerio de Educación Nacional”.
De otro lado, expuso
que ha brindado asistencia técnica a 36 entidades territoriales que diseñaron
sus planes de educación rural y que, en ese marco, tomó la decisión de alinear
dichos planes con los planteamientos del Programa para la Transformación de la Calidad Educativa (Todos a aprender). Por eso, a partir de este año, ha
implementado una estrategia de desarrollo profesional situado (DPS) de docentes
y directivos docentes, con la cual busca mejorar las prácticas de aula de los
docentes rurales, del uso del tiempo de enseñanza y de la gestión académica que
se ha adelante en dichas sedes.
La aplicación de
la estrategia DPS beneficiará alrededor de 1769 sedes educativas rurales del
sector oficial de 35 entidades territoriales certificadas y a cerca de 309.446
estudiantes (según matrícula de 2012), de los cuales 23.591 pertenecen a la
educación media. Para el departamento del Huila, se espera la participación de
docentes y directivos docentes de 104 sedes educativas rurales de 23 municipios
no certificados, beneficiando a 29.101 estudiantes, de los cuales 2.725
pertenecen a la educación media.
-Sobre las
obligaciones concretas de las Secretarías de Educación frente al cumplimiento
de las políticas públicas educativas y su responsabilidad en la garantía del
derecho fundamental a la educación de los estudiantes de las zonas rurales:
Señaló el
ministerio que dichas obligaciones son las previstas en el capítulo 4,
artículos 64, 65, 66 y 67 de la Ley General de Educación, que hacen referencia
al fomento de la educación campesina, los proyectos institucionales de
educación campesina, el servicio social en educación campesina y el manejo de
granjas integrales.
-Sobre los
criterios técnicos y normativos que deben ser considerados por las entidades
territoriales al ubicar y disponer el traslado del personal docente que presta
el servicio de educación preescolar, básica y media en las instituciones
educativas de las zonas rurales del país:
De acuerdo con
la información suministrada por la subdirección de recursos humanos del sector,
es necesario dar cumplimiento al artículo 11 del Decreto 3020 de 2002. Para el
caso de los traslados en cualquier nivel educativo por necesidad del servicio,
se da aplicación a lo previsto en el Decreto 520 de 2010.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es competente para conocer del fallo objeto de revisión, de acuerdo con lo establecido
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento
del auto del veintiocho (28) de junio de dos mil trece (2013), expedido por la Sala de Selección Número Seis de esta Corporación.
2. Presentación del caso, formulación del
problema jurídico y metodología de la decisión que adoptará la sala de revisión:
2.1. Eduar Armando Bastidas, quien contaba con 17 años de edad al
momento de instaurar la tutela, reclamó la protección de sus derechos
fundamentales a la igualdad y a la educación de calidad, los cuales habrían
sido vulnerados por la Secretaría de Educación del Huila al negarse a nombrar
un profesor de química en la Institución Educativa Santa Ana del municipio de Colombia, Huila, donde cursa undécimo grado.
Según se expuso en los antecedentes de esta decisión, la solicitud de
amparo obedece a que la docente que dictaba la clase de química en el
establecimiento educativo fue trasladada en mayo de 2012 y a que la Secretaría de Educación accionada se negó a suplir la vacante, argumentando que la
institución no cumple con el criterio de asignación de la planta docente de los
colegios en zonas rurales previsto en el Decreto 3020 de 2002. La negativa de
la secretaría tuvo que ver con que la IESA tiene 106 estudiantes matriculados y
ocho profesores, es decir, 13.25 alumnos por docente, promedio muy inferior al
mínimo de 22 alumnos por docente exigido en el referido decreto.
Frente a esa problemática, el Juez Único
Promiscuo Municipal de Colombia indicó que condicionar la asignación de la
planta de docentes al número de estudiantes matriculados no equivale a
descuidar la calidad de la educación; que los docentes de la IESA están capacitados para dictar cualquier área del conocimiento y que, en todo caso, la
formación educativa depende en gran medida del estudiante, que es a quien le
corresponde aprovechar las oportunidades que le brinda el Estado al prestarle
el servicio educativo. Sobre esos supuestos, concluyó que la calidad de la
educación impartida en la IESA habría podido mantenerse integrando los cursos
para desarrollar las áreas del plan de estudios y, por eso, negó la protección
constitucional reclamada por Eduar Armando.
2.2. De acuerdo con lo expuesto, la tarea de la Sala consistirá en determinar si la Secretaría de Educación del Huila vulneró los derechos
fundamentales a la igualdad y a la educación de Eduar Armando Bastidas, al
negarse a nombrar un docente de química en la IESA, donde este cursa grado once, con el argumento de que la misma cuenta con un promedio de alumnos por
profesor inferior al exigido por el Decreto 3020 de 2002 para ubicar personal
docente en centros educativos de las zonas rurales del país.
2.3. Para resolver dicho problema jurídico, la Sala i) estudiará los componentes estructurales del derecho fundamental a la educación,
indagando, en ese marco, por el contenido de la obligación estatal de
garantizar la calidad educativa. Paso seguido, ii) revisará el marco normativo
que rige el nombramiento de docentes en las instituciones y los centros
educativos de las entidades territoriales y sintetizará la jurisprudencia que
se ha referido a la forma en que la vinculación oportuna de los profesores
incide en las garantías de acceso, aceptabilidad y permanencia en el sistema
educativo. Finalmente, iii) elaborará un breve diagnóstico de la prestación del
servicio de educación media rural en Colombia, a partir del material probatorio
recaudado en sede de revisión. Definidos esos aspectos, iv) abordará el examen
del caso concreto.
3. El derecho fundamental a la educación y sus componentes
estructurales. El derecho a recibir una educación de calidad.
El derecho a la educación es un derecho social
fundamental
3.1. El artículo 67 de la Constitución reconoce en la educación una doble condición de derecho y de servicio público que busca garantizar el acceso
de los ciudadanos al conocimiento, a la ciencia y a los demás bienes y valores
culturales. La relevancia de esa función social explica que la norma superior
le haya asignado a la familia, a la sociedad y al Estado una corresponsabilidad
en la materialización de esas aspiraciones y que haya comprometido a este
último con tareas concretas que abarcan, desde la regulación y el ejercicio del
control y vigilancia del servicio educativo, hasta la garantía de su calidad,
de su adecuado cubrimiento y la formación moral, física e intelectual de los
estudiantes.
En cuanto a servicio
público, la educación exige del Estado unas actuaciones concretas, relacionadas
con la garantía de su prestación eficiente y continua a todos los habitantes
del territorio nacional, en cumplimiento de los principios de universalidad,
solidaridad y redistribución de los recursos en la población económicamente
vulnerable.[12]
En su dimensión de derecho, la educación tiene el carácter de
fundamental, en atención al papel que cumple en la promoción del desarrollo
humano y la erradicación de la pobreza[13]
y debido a su incidencia en la concreción de otras garantías fundamentales,
como la dignidad humana, la igualdad de oportunidades, el mínimo vital, la
libertad de escoger profesión u oficio y la participación política.[14]
3.2. En todo caso, la
naturaleza de fundamental que se le ha reconocido al  derecho a la educación
debe leerse en un contexto más amplio, que abarque las  reflexiones que ha realizado este alto tribunal acerca de la  justiciabilidad
y la fundamentalidad de los derechos sociales, económicos y
culturales o de segunda generación, de cara a las obligaciones de contenido
prestacional que comportan y a propósito de la distinción que entre estos y los
derechos de aplicación inmediata hizo el constituyente del 91, siguiendo la
diferenciación teórica elaborada por el derecho internacional, en atención a
los distintos momentos históricos en que surgieron los derechos humanos.
3.2.1.
Las discusiones que se han suscitado en ese sentido, particularmente frente a
la posibilidad de reclamar la protección judicial de unas garantías cuya plena
satisfacción exige realizar apropiaciones presupuestales que competen a la
administración pública y que además deben ajustarse a las directrices que sobre
el particular haya establecido el legislador[15], han conducido a que la Corte se plantee toda suerte de interrogantes relativos a la posibilidad de ordenar, por vía
judicial, el cumplimiento de los deberes asistenciales correlativos a todo
derecho fundamental; a los estándares mínimos de protección de esas facetas y a
la manera de concretar frente a ellas los mandatos constitucionales de
progresividad y no discriminación, sin que ello implique invadir las
competencias propias de las autoridades administrativas y legislativas en esa
materia.
3.2.2.
La jurisprudencia constitucional ha abordado dichos cuestionamientos desde
diferentes perspectivas. A la etapa inicial que privilegió la división
categórica entre derechos sociales y fundamentales y que, sobre ese supuesto,
le cerró el paso al amparo judicial de los primeros, le siguió aquella que
admitió la viabilidad de extenderles la calificación de “fundamentales” “en
virtud de la íntima e inescindible relación con otros derechos
fundamentales, de forma que si no fueran protegidos en forma inmediata los
primeros, se ocasionaría la vulneración o amenaza de los segundos”.[16] Así, con apoyo en la
tesis de la conexidad, la Corte dio cuenta de la posibilidad de reclamar el
amparo constitucional de los derechos a la propiedad, a la recreación, al medio
ambiente, a la seguridad social, a la salud y a la vivienda digna, cuando su
trasgresión afectaba a sujetos de especial protección constitucional o
amenazaba la efectividad de los derechos a la igualdad, el debido proceso, la
vida, o la integridad física del peticionario.[17]
La protección constitucional del derecho a la educación se vinculó, en esta
fase, con la necesidad de efectivizar el trato prevalente que el artículo 44
superior consagra a favor de los niños[18]
y con la importancia que representa dicho derecho frente a “los valores del
conocimiento, el libre desarrollo de la personalidad, la igualdad de
oportunidades y el acceso a la cultura, entre otros”.[19]
3.2.3. En decisiones posteriores, el dilema sobre la
exigibilidad judicial de las facetas prestacionales de los derechos sociales se
resolvió considerando que “la condición meramente programática de los
derechos económicos, sociales y culturales tiende a transmutarse hacia un
derecho subjetivo, en la medida en que se creen los elementos que le permitan a
la persona exigir del Estado la obligación de ejecutar una prestación
determinada, consolidándose entonces (el deber asistencial), en una realidad
concreta en favor de un sujeto específico”[20].
El denominado “criterio de transmutación” planteó, en
ese sentido, que los derechos sociales podrían ir adquiriendo condiciones de
eficacia y, por lo tanto, serían susceptibles de ampararse por vía de tutela,
una vez fueran objeto de un desarrollo normativo que permitiera identificar las
obligaciones que tendría que asumir el Estado frente a su garantía. A partir de esa hipótesis, la Corte consideró que la procedencia de la tutela para la protección de los derechos sociales,
como la educación, debía examinarse en cada caso concreto, valorando el tipo de
respuestas que podrían esperarse del Estado frente a la satisfacción de cada
una de sus facetas positivas. En todo caso, admitió la posibilidad excepcional
de impartir instrucciones concretas para hacer efectivas esas obligaciones
prestacionales, cuando las mismas no habían sido dotadas de contenido por
renuncia de las instancias políticas facultadas para el efecto.
3.2.4. Los argumentos relativos al
carácter fundamental de los derechos sociales en razón de su conexidad con
otros derechos, o de su capacidad de transmutarse hacia un derecho subjetivo
tras ser objeto de desarrollo legislativo fueron reformulados en jurisprudencia
reciente que, en aras de armonizar dichos postulados con los compromisos
adquiridos por el Estado colombiano en esta materia, ha reivindicado la importancia
de considerar que i) el carácter de derecho fundamental obedece a una
pluralidad de criterios, entre los que sobresale su relación con la dignidad
humana; que ii) todos los derechos fundamentales –tanto los de primera como los
de segunda generación- tienen facetas positivas y negativas, lo cual supone que
exijan, en determinado momento, erogaciones presupuestarias a cargo del Estado
y que iii) aunque se relacionan, la fundamentalidad y la justiciabilidad
de los derechos atañen a cuestiones diferentes (la primera alude a aquellos
derechos que “se conectan de manera directa con los valores que los
constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes
especialmente protegidos por la Constitución”[21];
la segunda, a la posibilidad de exigirlos judicialmente).[22]
3.3. Sobre esos supuestos, la Corte ha concluido que las esferas positivas de los derechos constitucionales –fundamentales
todos, en función de la preeminencia que de manera expresa les reconoció la Carta Política -sí son susceptibles de ser protegidas por esta vía excepcional, si no exigen
un alto esfuerzo económico y si, además, recibieron concreción política, o son
imprescindibles para la garantía de la dignidad humana, de acuerdo con lo que
al respecto haya establecido la jurisprudencia de esta corporación o el derecho
internacional de los derechos humanos.[23]
Ese nuevo discurso genera una consecuencia práctica:
ante una acción de tutela cuyas pretensiones involucren la protección de la
faceta prestacional de un derecho constitucional, el juez no tendrá la carga de
justificar las razones por las cuales el mismo se considera fundamental. Su
tarea, en esos casos, consistirá en verificar qué tipo de deberes tiene el
Estado frente a la faceta exigida y determinar, además, si la misma es
justiciable, en el marco de las directrices contempladas sobre el particular en
el ámbito internacional y en el derecho interno.[24]
Con esa idea en perspectiva, la Sala examinará, a continuación, al contenido del derecho a la educación, identificará sus
facetas y las obligaciones que tiene el Estado con respecto a la satisfacción
de cada una de ellas, siguiendo las pautas que sobre el particular han
establecido los instrumentos internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad y la propia jurisprudencia constitucional.
Los componentes estructurales del
derecho a la educación: disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y
aceptabilidad.
3.4.
Esta corporación reconoció desde sus primeros fallos el carácter complejo del
que reviste la educación en su doble condición de servicio público y derecho.
Pese a ello, consideró, a partir
de una lectura exegética del artículo 67 superior, que solo el acceso y la
permanencia en el sistema educativo hacían parte de su núcleo esencial[25], y que, tras haber
sido calificada por la Carta como un derecho fundamental de los niños, su
prestación solo era obligatoria hasta los 18 años de edad.[26]
Los parámetros establecidos por el Comité intérprete
autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) en la Observación General Número 13, relativa al contenido normativo del artículo 13
del Pacto, sobre los propósitos de la educación, transformó esa concepción
diametralmente.[27]
Desde entonces, la jurisprudencia
constitucional ha admitido que el derecho a la educación tiene cuatro componentes estructurales e
interrelacionados que, a su vez, se concretan a través de tres tipos
obligaciones distintas. Tales componentes, características o dimensiones son
los siguientes[28]:
-Asequibilidad o disponibilidad:
3.4.1. El componente de asequibilidad alude a la satisfacción de la
demanda educativa por dos vías: impulsando la oferta pública y facilitando la
creación de instituciones educativas privadas. Pero, además, supone que dichas
instituciones y los programas correspondientes estén disponibles para los
estudiantes. Eso implica que reúnan ciertas condiciones que pueden variar
dependiendo del contexto, como infraestructura, materiales de estudio,
instalaciones sanitarias con salarios competitivos, bibliotecas, tecnología,
etc. En suma, el componente de disponibilidad de la educación comprende i) la
obligación estatal de crear y financiar instituciones educativas; ii) la
libertad de los particulares para fundar dichos establecimientos y iii) la
inversión en recursos humanos y físicos para la prestación del servicio.[29]
-Accesibilidad:
3.4.2. La dimensión de accesibilidad protege el derecho individual de
ingresar al sistema educativo en condiciones de igualdad o, dicho de otra
manera, la eliminación de cualquier forma de discriminación que pueda
obstaculizar el acceso al mismo. De manera más concreta, se ha considerado que
esas condiciones de igualdad comprenden i) la imposibilidad de restringir el
acceso por motivos prohibidos, de manera que todos tengan cabida, en
especial quienes hacen parte de los grupos más vulnerables; ii) la
accesibilidad  material o geográfica, que se logra con instituciones de acceso
razonable y herramientas tecnológicas modernas[30]
y iii) la accesibilidad económica, que involucra la gratuidad de la educación
primaria y la implementación gradual de la enseñanza secundaria y superior
gratuita[31].
-Adaptabilidad:
3.4.3. El requisito de adaptabilidad cuestiona la idea de que son los
estudiantes quienes deben ajustarse a las condiciones de prestación del
servicio educativo que imperan en cada establecimiento, y exige, en contraste,
que sea el sistema el que se adapte a las necesidades de los alumnos, valorando
el contexto social y cultural en que se desenvuelven, con miras a evitar la
deserción escolar. Por esa razón, la satisfacción del componente de
adaptabilidad se ha vinculado con la adopción de medidas que adecuen la
infraestructura de las instituciones y los programas de aprendizaje a las
condiciones requeridas por los estudiantes, en particular, por aquellos que
hacen parte de grupos poblacionales de especial protección, como las personas
con discapacidades[32]
o con capacidades intelectuales excepcionales[33],
los niños trabajadores[34],
los menores que están privados de su libertad[35],
los estudiantes de grupos étnicos minoritarios[36],
las mujeres en estado de embarazo[37]
y los alumnos que residen en zonas rurales[38].
La aspiración específica del componente de adaptabilidad consiste, en últimas,
en asegurar que los estudiantes permanezcan en el sistema educativo[39].
-Aceptabilidad:
3.4.4. La Observación General Número 13 del Comité Intérprete del
PIDESC (Comité DESC) exige que la forma y el fondo de la educación, incluyendo
los programas de estudio y los métodos pedagógicos, sean aceptables. Esto
supone que sean pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad.
También, que se ajusten a los objetivos de la educación mencionados en el
artículo 13 del pacto[40]
y a las normas mínimas que apruebe cada Estado en materia de enseñanza.
Además, la aceptabilidad educativa involucra un componente de equidad.
De ahí que la Observación General haya calificado como posibles
discriminaciones con arreglo al pacto “las agudas disparidades de las
políticas de gastos que conduzcan a que la calidad de la educación sea distinta
para las personas que residen en diferentes lugares”.[41]
Para finalizar, la Sala considera importante precisar que el
cumplimiento del componente de aceptabilidad, en la dimensión correspondiente a
la garantía de la calidad educativa, debe examinarse en el marco de los
consensos a los que haya llegado cada sociedad acerca de sus prioridades en
materia educativa. En su tercer informe de seguimiento al Programa de Educación
para Todos, la UNESCO se refirió a tal situación en los siguientes términos:
“Aunque las tentativas para definir qué es una
educación de calidad suscitan numerosas controversias, en este tercer Informe
de Seguimiento de la EPT en el Mundo se pone de manifiesto que existen bases
sólidas para un entendimiento común. La cuestión de la calidad debe
contemplarse teniendo en cuenta la manera en que las distintas sociedades
definen la finalidad de la educación. En la mayoría de ellas se plantean dos
objetivos principales: el primero estriba en garantizar el desarrollo cognitivo
de los educandos; el segundo en hacer hincapié en que la educación estimule su
desarrollo creativo y afectivo para que puedan adquirir valores y actitudes que
les permitan ser ciudadanos responsables. Por último, la calidad ha de pasar
por la prueba de la equidad, ya que un sistema de educación que discrimina a un
grupo específico, cualquiera que sea, no cumple con su misión”.[42]
El deber estatal de reglamentar los estándares mínimos que regirán la
prestación del servicio educativo, cobra, por eso, especial importancia a la
hora de verificar el cumplimiento del componente de aceptabilidad educativa en
su faceta de calidad en un caso concreto.  Establecidos esos presupuestos
básicos, la tarea del Estado consistirá en asegurar su plena observancia, de
conformidad con el principio de progresividad y prohibición de retroceso
intrínsecos a la cobertura de las facetas prestacionales de los derechos
fundamentales, como la educación.
Por lo demás, esta corporación y los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia han considerado que una educación
aceptable implica: un adecuado control y vigilancia de la actividad educativa[43], la prohibición de
castigos físicos y tratos humillantes o degradantes[44], la adopción de
medidas destinadas a garantizar que la educación sea culturalmente aceptable
para las minorías étnicas[45]
y la capacitación de los docentes[46].
Obligaciones estatales de respetar,
proteger y cumplir. Cumplimiento inmediato o progresivo.
3.5. Cada una de las dimensiones del derecho a la educación le impone a
los Estados obligaciones de tres tipos: de respeto, que se traducen en la
imposibilidad de interferir en el disfrute del derecho; de protección, que les
exigen adoptar medidas para evitar interferencias de terceros y de
cumplimiento, que comportan prestaciones e involucran, a su vez, obligaciones
de facilitar y proveer.[47]
Cada una de ellas difiere, adicionalmente, en atención al momento en que debe
verificarse su cumplimiento: inmediatamente, desde el momento mismo de
ratificación del instrumento internacional que las contempla, o de forma
progresiva, esto es, avanzando de manera gradual pero constante, lo cual
incluye la prohibición de medidas regresivas que afecten el grado de goce del
respectivo derecho.[48]
3.5.1. Por regla general, las obligaciones de respeto y de protección
son de cumplimiento inmediato, en la medida en que no exigen del Estado ningún
tipo de erogación, sino, como acaba de indicarse, abstenerse de obstaculizar el
disfrute del derecho a la educación o impedir que terceros lo alteren. Típicos
ejemplos de este tipo de obligaciones son las de respetar la libertad de los
agentes privados para crear instituciones de enseñanza, abstenerse de cerrar
centros educativos[49],
velar por el derecho de acceso sin discriminaciones a las instituciones y
programas de enseñanza públicos y por la compatibilidad de la disciplina escolar con la
dignidad humana.
3.5.2. En cambio, las obligaciones de cumplir suelen requerir la
movilización de recursos económicos y un desarrollo normativo, reglamentario y
técnico destinado a identificar los requisitos que determinan su exigibilidad,
al responsable de su garantía y las fuentes de financiación que permitirán
cubrirlas.
Esto supone, en principio, que su puesta en marcha se dé gradualmente,
dadas las restricciones presupuestales y administrativas que comportan. No
obstante, los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano
frente a la protección del núcleo esencial del derecho a la educación le
imponen asegurar la satisfacción inmediata de unos estándares mínimos de
disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad educativa que,
necesariamente, exigen brindar prestaciones específicas.
En esas circunstancias, se ha entendido que las obligaciones de cumplir
pueden ser de aplicación inmediata o progresiva y que para determinar a qué
categoría corresponden, es necesario valorar dos criterios: el nivel de
enseñanza al que se refieran y quién es el titular del respectivo derecho.
3.5.3. De manera
previa, la Observación General
Número 13 del Comité DESC calificó la implementación de la enseñanza primaria
gratuita y obligatoria y la adopción de medidas que permitan alcanzar la plena
aplicación del artículo 13 del pacto como obligaciones
prestacionales de inmediato cumplimiento.
3.5.4. La Corte, por su parte, especificó cuál es el momento en que el
Estado colombiano debe satisfacer sus compromisos en materia de disponibilidad
y accesibilidad en cada nivel educativo (preescolar, educación básica primaria,
educación básica secundaria, educación media y educación superior) y respecto
de grupos poblacionales de determinado rango de edad (menores de seis años,
personas entre 5 y 15 años, entre los 15 y 18 años y mayores de 18 años), en el
marco de dos decisiones proferidas en ejercicio de su facultad de revisión de
tutela[50]
y en un fallo de constitucionalidad[51].
Tal
ejercicio no se ha efectuado en relación con los componentes de adaptabilidad y aceptabilidad
educativa. Aun así, los precedentes jurisprudenciales que han resuelto acciones
de tutela instauradas para obtener la protección de los derechos a permanecer
en el sistema educativo y a recibir una educación de calidad permiten anticipar
unas conclusiones preliminares al respecto.
3.5.5. De acuerdo con lo que esta corporación ha expuesto en dichas
providencias, siguiendo los lineamientos que la Carta Política y el bloque de constitucionalidad contemplan sobre la materia, es posible
concluir que la garantía del componente de adaptabilidad de la educación le
impone al Estado colombiano obligaciones de cumplimiento inmediato entre las
que se cuentan las de velar por la prestación eficiente y continua del servicio
educativo; asegurar la permanencia de los niños y las niñas en la educación
pública, básica y gratuita; prohibir y eliminar toda forma de discriminación
que atente contra la permanencia de los niños y niñas en el sistema escolar y
asegurar el debido proceso en la imposición de sanciones.
3.5.6. El componente de aceptabilidad, a su turno, exige el
cumplimiento inmediato de las obligaciones de reglamentación y observancia
efectiva de las normas mínimas de enseñanza; inspección y vigilancia del
sistema educativo, con el fin de velar por su calidad; verificación de la
conformidad de los planes de estudio con los parámetros consagrados en los
instrumentos internacionales de derechos humanos y en la Constitución y eliminación de los factores que puedan conducir a que existan diferencias en
la calidad de la educación que reciben los grupos vulnerables.
Tal
enumeración, se insiste, parte de un examen preliminar del marco jurídico que
rige la satisfacción de los requisitos de adaptabilidad y aceptabilidad
educativa y de los precedentes jurisprudenciales que, siguiendo esos
parámetros, se han pronunciado sobre su observancia en sede de tutela.
Dado
que el problema jurídico que se estudia en esta oportunidad alude, en concreto,
a la posible vulneración del derecho a una educación de calidad, la Sala examinará, a continuación, los criterios mínimos que rigen la satisfacción de esa faceta
del derecho fundamental a la educación en el ámbito nacional, teniendo en
cuenta los postulados constitucionales, legislativos y reglamentarios vigentes
en esa materia.
El derecho a recibir una educación de calidad.
Criterios mínimos de cumplimiento en el ámbito interno.
3.6. Como se advirtió previamente, uno de los deberes intrínsecos a la
satisfacción del componente de aceptabilidad de la educación es el de
reglamentar los presupuestos básicos que guiarán la prestación del servicio
educativo y que, por eso, constituyen el punto de referencia a partir del cual
debe evaluarse si la educación impartida en cierto contexto reúne las
condiciones necesarias para ser considerada aceptable, por ser pertinente,
equitativa, adecuada culturalmente y de buena calidad.[52]
Tal deber cobra mayor relevancia si se examina, además, en función de
las tareas que incumben al juez de tutela al momento de decidir sobre la
protección de la faceta prestacional de un derecho fundamental: identificar la
naturaleza de la obligación cuya satisfacción se exige (si es una obligación de
respetar, proteger o cumplir) y el momento en que la misma debe ser satisfecha
(inmediata o progresivamente).
Para identificar esos parámetros, es necesario considerar, en primer
lugar, el artículo 67 superior, el cual, como se ha insistido a lo largo de
esta providencia, comprometió al Estado con la regulación y el ejercicio de la
suprema inspección y vigilancia de la educación, para velar de esa manera por
su calidad y por la mejor formación física, intelectual y moral de los
estudiantes.
Ese compromiso –consecuente con las requerimientos del PIDESC en
materia de aceptabilidad de la educación- fue ratificado por la Ley General de Educación (L. 115 de 1994), cuyo artículo 4°, encargó al Estado –así como a la
sociedad y a la familia- de “velar por la calidad de la educación y promover
el acceso al servicio público educativo (…)”, y le atribuyó la función de atender
en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento
de la educación, particularmente: i) la cualificación y formación de los
educadores; ii) la promoción docente; iii) los recursos y métodos educativos;
iv) la innovación educativa y profesional y v) la inspección y evaluación del
proceso educativo.
La enumeración de esos factores marca el
camino hacia el cual deben dirigirse los esfuerzos de las autoridades
encargadas de asegurar la calidad del servicio educativo que se presta en
Colombia. La mención expresa de la importancia que comportan en la aspiración
de cumplir unos estándares mínimos de calidad educativa confirma que la
satisfacción del componente de aceptabilidad en el ámbito nacional depende de
la garantía de cada uno de ellos y, de paso, ratifica que su “atención
permanente” es exigible judicialmente.
3.7. A la cualificación, formación y
promoción de los educadores –elementos  a los que la Sala se referirá, para efectos expositivos, como el requisito de “idoneidad docente”- remiten
los artículos 70 y 110 de la Ley 115 de 1994. El primero consagra el deber
estatal de apoyar y fomentar las instituciones, programas y experiencias que
permitan formar docentes capacitados e idóneos para orientar la educación para
la rehabilitación, y da cuenta de la manera en que esto contribuye a “garantizar
la calidad del servicio para las personas que por sus condiciones lo
necesiten”. El segundo indica que la enseñanza estará a cargo de personas
de reconocida idoneidad moral, ética, pedagógica y profesional, y le asigna al
Gobierno nacional la tarea de crear las condiciones necesarias para facilitar
el mejoramiento profesional de los educadores, “con el fin de ofrecer un
servicio educativo de calidad”.[53]
3.8. Los artículos 80 y 151 se pronuncian,
más adelante, sobre la labor de inspección y evaluación que debe cumplir el
Estado para asegurar la calidad del sistema educativo.
El artículo 80 alude a la creación de un
Sistema Nacional de Evaluación de la Educación que, en coordinación con el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) y con las entidades territoriales, debe establecer los programas
de mejoramiento del servicio público educativo, con la idea de velar por la
calidad y el cumplimiento de los fines de la educación. El sistema se enfoca en
evaluar i) la calidad de la enseñanza que se imparte, ii) el desempeño
profesional de los docentes y los directivos, iii) los logros de los alumnos,
iv) la eficacia de los
métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados, v) la organización
administrativa y física de las instituciones educativas y vi) la eficiencia de
la prestación del servicio.[54]
El artículo 151, por su parte, encarga a
las secretarías de educación departamentales y distritales, entre otras
funciones, de i) velar por la calidad y cobertura de la educación en su
respectivo territorio; ii) establecer políticas, planes y programas
departamentales y distritales
de educación; iii)
fomentar la investigación, innovación y desarrollo de currículos, métodos y medios
pedagógicos; iv) diseñar y poner en marcha los programas que se requieran para
mejorar la eficiencia, la calidad y la cobertura de la educación; v) dirigir y
coordinar el control y la evaluación de calidad; vi) realizar los concursos
departamentales y distritales para el nombramiento del personal docente y de
directivos docentes; vii) programar en coordinación con los municipios, las
acciones de capacitación del personal docente y administrativo estatal; viii)
prestar asistencia técnica a los municipios que la soliciten, para mejorar la
prestación del servicio educativo y de ix) aplicar los incentivos y sanciones a
las instituciones educativas, de acuerdo
con los resultados de las evaluaciones de calidad y gestión.
De acuerdo con la norma, todas estas funciones deben efectuarse en coordinación
con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas
fijadas para el servicio educativo.
3.9. La Ley 115 no define de manera expresa en qué consiste la innovación educativa y profesional ni identifica los
recursos y métodos educativos que resultan indispensables para garantizar la
calidad del sistema, pero se refiere a ellos al encargar al Ministerio de
Educación Nacional de fomentar las innovaciones curriculares y pedagógicas, y
asignarles las secretarías de educación la función de fomentar la
investigación, la innovación y el desarrollo de currículos, métodos y medios
pedagógicos, como acaba de indicarse.
3.10. Ahora bien, la Ley 115 de 1994 es solo uno de los referentes normativos a los que debe acudir el operador
judicial para verificar si determinado reclamo de protección del derecho a la
educación es exigible por vía de tutela, pues, se insiste, los criterios que
hacen justiciable alguna faceta prestacional de los DESC pueden encontrarse
tanto en los tratados internacionales que sobre el particular hayan sido
ratificados por Colombia como en lo que al respecto hayan indicado sus órganos
de interpretación autorizada, la Constitución o cualquier norma de rango legal o reglamentario.
Así las cosas, la Sala sintetizará, a continuación, las responsabilidades que las disposiciones jurídicas
internas le han impuesto al Estado en materia de calidad educativa, siguiendo
las directrices previstas en los referentes internacionales y constitucionales
reseñados al describir el contenido del componente de aceptabilidad (Supra. 3.4.4.), y los parámetros consagrados en el mismo
sentido por la Ley General de Educación.
Puntualmente, mencionará i) las
competencias que la Ley 715 de 2001 les atribuyó a la Nación, a las entidades territoriales y a las instituciones educativas en esta materia; ii)
los parámetros y criterios de evaluación de resultados de la calidad en la
educación contemplados en la Ley 1324 de 2009 y iii) los criterios que rigen la
organización de las plantas de personal docente y administrativo del servicio
educativo estatal en las entidades territoriales, contemplados por el Decreto
3020 de 2002.
3.10.1. Competencias de la Nación, las entidades territoriales y las instituciones educativas en la garantía de la
calidad educativa (Ley 715 de 2001):
Entidad competente
Obligaciones
Nación
(Artículo 5°)
5.6. Definir, diseñar y crear instrumentos y mecanismos para la
calidad de la educación.
5.20. Establecer incentivos para los distritos, municipios e
instituciones educativas por el logro de metas en cobertura, calidad y
eficiencia en el uso de los recursos.
Departamentos
(Artículo 6°)
Competencias generales:
6.1.2. Administrar y responder por el
funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa
departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se requiera.
Competencias frente a los municipios no
certificados:
6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el
servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus
distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad.
6.2.4. Participar con recursos propios
en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la
cofinanciación de programas y proyectos educativos e inversiones de
infraestructura, calidad y dotación.
6.2.9. Promover la aplicación y
ejecución de planes de mejoramiento de la calidad.
Distritos
y municipios
certificados
(Artículo 7°)
7.1. Dirigir, planificar y prestar el
servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en
condiciones de equidad, eficiencia y calidad.
7.5. Podrán participar con recursos
propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en
la cofinanciación de programas y proyectos educativos e inversiones de
infraestructura, calidad y dotación.
7.11. Promover la aplicación y ejecución de los planes de
mejoramiento de la calidad en sus instituciones.
Municipios no certificados
(Artículo 8°)
8.1. Administrar y distribuir los
recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el
mantenimiento y mejoramiento de la calidad.
8.3. Podrán participar con recursos
propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y
en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos
amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el
Sistema General de Participaciones.
Instituciones educativas
(Artículo 9)
Las instituciones educativas combinarán
los recursos para brindar una educación de calidad, la evaluación permanente,
el mejoramiento continuo del servicio educativo y los resultados del aprendizaje,
en el marco de su Programa Educativo Institucional.
Rectores o directores
(Artículo 10)
10.4. Formular planes anuales de acción
y de mejoramiento de calidad, y dirigir su ejecución.
10.14. Responder por la calidad de la
prestación del servicio en su institución.
3.10.2. Evaluación de la educación.
Principios rectores e indicadores de calidad.  (Ley 1324 de 2009)
La Ley 1324 de 2009 sostiene que, en ejercicio de su “función suprema de inspección y
vigilancia de la Educación”,
el Estado tiene el deber de medir el cumplimiento de sus objetivos y buscar
su mejoramiento continuo, valiéndose, para ello, de los exámenes de Estado y
otras pruebas externas.
El artículo 3° subraya, además, que la
responsabilidad estatal de “fomentar
el mejoramiento continuo de la calidad de la educación y de las evaluaciones y
su desarrollo” se supedita
a la observancia de seis principios rectores: participación, equidad,
descentralización, educación cualitativa, pertinencia y relevancia. La norma
los define en los siguientes términos:
“Participación.
Corresponde al ente rector de la política de evaluación promover la
participación creciente de la comunidad educativa en el diseño de los
instrumentos y estrategias de evaluación.
Equidad. La
evaluación de la calidad de la educación supone reconocer las desigualdades
existentes en los contextos de aprendizaje y asumir un compromiso proactivo
por garantizar la igualdad de oportunidades para acceder a una educación de
calidad (subraya la Sala).
Descentralización. Es
responsabilidad del Ministerio de Educación con el apoyo del ICFES la
realización de las evaluaciones de que trata esta ley, promover la formación
del recurso humano en el nivel territorial y local. Tal compromiso deberá ser
monitoreado en cada ocasión.
Cualitativa. De acuerdo con las
exigencias y requerimientos de cada experiencia, el Ministerio de Educación
Nacional promoverá la realización de ejercicios cualitativos, de forma paralela
a las pruebas de carácter cuantitativo, que contribuyan a la construcción de
explicaciones de los resultados en materia de calidad.
Pertinencia. Las evaluaciones
deben ser pertinentes; deben valorar de manera integral los contenidos
académicos, los requerimientos del mercado laboral y la formación humanística
del estudiante.
Relevancia. Evaluar el grado de
asimilación de un conjunto básico de conocimientos que sean exigibles no sólo
en el contexto nacional, sino en el contexto internacional, de tal manera que
un estudiante pueda desempeñarse en un ámbito global competitivo”.
Después, el artículo 7° se refiere a los “exámenes de Estado” como las herramientas
de las que debe valerse el Ministerio de Educación para cumplir con sus deberes de inspección y vigilancia y
proporcionar información para el mejoramiento de la calidad de la educación.
Los resultados de esos exámenes, dice el
artículo 7°, deberán ser valorados por el ministerio y las entidades
territoriales, para establecer bancos de proyectos de mejoramiento de la
calidad educativa. Además, uno y otras “podrán destinar recursos para
financiarlos, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto establezca
el Gobierno Nacional en cuanto a las prioridades para la asignación de recursos
y los incentivos a las instituciones de educación básica y media que muestren
mejoras”. Por último, la norma encarga al ministerio de implementar planes
de mejoramiento en las instituciones educativas de nivel de educación media que
tengan calificaciones por debajo de la media nacional.
Hace falta agregar que, por cuenta del
artículo 12, el Icfes es el encargado de ofrecer el servicio de evaluación de
la educación en todos sus niveles y de investigar sobre los factores que inciden
en la calidad educativa, “con la finalidad de ofrecer información para
mejorar la calidad de la educación”.[55]
3.10.3. Criterios
y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y
administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades
territoriales (Decreto 3020 de 2002).
El
Decreto 3020 de 2002 supedita la organización de la planta de personal de las
instituciones educativas de las entidades territoriales a las particularidades
de las regiones y sus grupos poblacionales, las condiciones de las zonas rural
y urbana y las características de los niveles y ciclos educativos. Pero,
además, advierte que la misma debe propugnar por la satisfacción de unos fines
concretos: la ampliación de la cobertura con criterio de equidad, el
mejoramiento de la calidad y el incremento de la eficiencia.
Hecha
esa precisión, la norma fija la regla que, en últimas, da origen a la tutela
que en esta ocasión se examina: aquella según la cual, “para la ubicación
del personal docente, se tendrá como referencia que el número promedio de
alumnos por docente en la entidad territorial sea como mínimo 32 en la zona
urbana y 22 en la zona rural”.
Paso
seguido, precisa los parámetros que deberán atender las entidades territoriales
al ubicar al personal docente en las instituciones o los centros educativos:
para preescolar y primaria, deberá ubicar un docente por grupo, para básica
secundaria y media académica, 1.36, y para educación media técnica, 1.7
docentes por grupo. Superados los promedios nacionales de cobertura neta en
dichos niveles o ciclos, la entidad podrá variar esos parámetros para atender
programas destinados al mejoramiento de la calidad y la pertinencia educativa.
Conclusiones
3.11.
El anterior recuento
presenta un panorama preliminar de las obligaciones que debe asumir el Estado
frente a la garantía de un derecho social fundamental que incentiva, como
ningún otro, el bienestar de sus ciudadanos, al convertirlos en agentes
generadores de cambio y capacitarlos para participar en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, administrativa, política y cultural de la Nación.
En su exposición, la Sala revisó las discusiones sobre la fundamentabilidad y la justiciabilidad de los derechos
sociales, recordó que estos involucran facetas positivas y negativas y explicó
que la forma y el momento de su cumplimiento puede diferir, en función de lo
que hayan previsto los instrumentos internacionales de derechos humanos y la
normativa interna con respecto a cada una de ellas.
Frente al caso específico de la educación,
advirtió sobre la necesidad de que reúna unos requisitos de disponibilidad,
acceso, adaptabilidad y aceptabilidad que comportan obligaciones de
cumplimiento inmediato y progresivo. Las primeras, de cumplimiento inmediato,
lo son porque no exigen una prestación específica –sino tareas de protección y
respeto – o porque, exigiéndola, hacen parte del núcleo esencial el derecho, es
decir, del contenido mínimo del que el Estado no puede sustraerse. Las demás
deben satisfacerse de forma gradual.
Estas precisiones se efectuaron en aras de
contextualizar el asunto que convoca la atención de la Sala, relativo a la posible vulneración del derecho a recibir una educación de calidad por
cuenta del traslado del docente que dictaba el área de química en los grados
décimo y once de la IESA, institución educativa ubicada en zona rural del
municipio de Colombia, Huila.
Por
eso, la Sala terminó su exposición identificando los parámetros a los que se
circunscribe el cumplimiento del requisito de aceptabilidad educativa, en su
faceta de calidad, en el marco de lo establecido al respecto en las normas
supranacionales, constitucionales, las leyes y los reglamentos. De lo expuesto
en ese sentido puede concluirse lo siguiente:
i)
La educación es aceptable
cuando los programas de estudio y los métodos pedagógicos son pertinentes,
adecuados culturalmente, equitativos y de buena calidad. El cumplimiento de ese
último requisito, el de calidad, debe evaluarse considerando los estándares
mínimos que cada Estado haya establecido al respecto, según sus propias
necesidades y particularidades.
ii)
En el ámbito nacional,
dichos estándares mínimos fueron regulados por la Ley General de Educación, que comprometió al Estado con la atención permanente de los
factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación, como la
cualificación y formación de los educadores, la promoción docente, los recursos
y métodos educativos, la innovación educativa y profesional y la inspección y
evaluación del proceso educativo. La
atención de esos factores se materializa mediante obligaciones concretas de
respeto, protección y cumplimiento de parte de los distintos actores del
sistema.
iii)
Por la idoneidad y
promoción de los educadores y por su ubicación en los centros e instituciones
educativas responden, en particular, las entidades territoriales, que tienen a
su cargo los concursos de nombramiento, la capacitación, la coordinación de las
evaluaciones de desempeño y la organización de las plantas de personal.
iv)
La evaluación del proceso educativo (de la eficiencia y
la calidad de la enseñanza, el desempeño de los docentes, la eficacia de los
recursos, los métodos pedagógicos y las instituciones educativas) es una labor
compleja que exige la participación coordinada del gobierno nacional, el Icfes
y las entidades territoriales, y que se lleva a cabo, principalmente, mediante
la realización de los exámenes de Estado, cuyos resultados son los principales
indicadores de la calidad de la educación que se imparte en las instituciones y
los centros educativos públicos del país. Dichos resultados son determinantes
para el ejercicio del control y la vigilancia del servicio público educativo y
para proporcionar la información que se requiere para el diseño y la
implementación de programas de mejoramiento.
v)
La tarea de asegurar el continuo
mejoramiento de la calidad educativa debe sujetarse a principios de
participación, equidad, descentralización, educación cualitativa, pertinencia y
relevancia, los cuales, además, guían el desarrollo de las evaluaciones
destinadas a medir el cumplimiento de los objetivos educativos.  Los requisitos
de pertinencia y relevancia suponen, en su orden, que la educación debe ajustarse
a los contenidos académicos, los requerimientos del mercado laboral y la
formación humanística del estudiante y que debe asimilar un conjunto básico de
conocimientos exigibles en el contexto nacional y en el internacional.
vi)
El principio de equidad al que
alude la Ley 1324 de 2009 implica que el Estado, al promover el mejoramiento
continuo de la educación, debe considerar que los contextos de aprendizaje son
distintos, y asumir, en ese sentido, un compromiso proactivo por garantizar el
acceso a una educación de calidad en igualdad de oportunidades. Tal compromiso
se adecúa a la faceta de equidad a la que los instrumentos internacionales
vinculan la aceptabilidad educativa. Como se indicó en precedencia, una
educación aceptable, en términos de equidad, es aquella que garantiza que toda
la población acceda a educación de calidad, independientemente de su
procedencia social, cultural, o de su lugar de residencia.
vii)
La organización de la planta de
personal de las instituciones educativas públicas es uno de los factores que
contribuye a garantizar la equidad en el acceso a una educación de calidad. De
acuerdo con lo establecido en el Decreto 3020 de 2002, que estipula las reglas
sobre la materia, la ubicación del personal docente estatal debe realizarse
teniendo en cuenta las particularidades de las regiones y sus grupos
poblacionales, para aumentar, equitativamente, la cobertura, la calidad y la
eficiencia del servicio educativo.
4. El nombramiento y ubicación de docentes en las
instituciones y centros educativos de los entes territoriales. Marco normativo
y jurisprudencial.
Criterios de vinculación del personal docente en los
planteles educativos estatales. Competencias de los departamentos, los distritos
y los municipios certificados.
4.1. Por disposición de la Ley General de Educación, son los departamentos quienes, en coordinación con los municipios, tienen a su cargo los
concursos departamentales y distritales que conducen al nombramiento del
personal docente y de directivos docentes del sector estatal. Además, cuentan
con las facultades de administración de la educación que les concedió la misma
ley en su artículo 153: las de nombrar, remover, trasladar, sancionar,
estimular y dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y al
personal administrativo de los planteles educativos de su jurisdicción, de la
que hacen parte los centros y las instituciones educativas ubicadas en sus
municipios no certificados.
La Ley 715 de 2001
confirma dicha regla al atribuirles a los departamentos la competencia para
administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo
de los planteles educativos. Para ello, señala la norma, realizarán concursos,
efectuarán los nombramientos del personal requerido, administrarán los ascensos
y trasladarán docentes entre los municipios, mediante actos administrativos
debidamente motivados. Los municipios certificados y los distritos tienen
idénticas competencias dentro su jurisdicción.
4.2. De conformidad con el Decreto 3020 de 2002, al que la Sala hizo referencia al estudiar los requisitos mínimos a los que se supedita el cumplimiento
del componente de calidad educativa en el ordenamiento interno, la planta de
personal de docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos
oficiales debe ser definida por la entidad territorial competente, previo
estudio técnico en el que se determinen los cargos requeridos para la
prestación eficiente del servicio.
Para ello, se insiste, la entidad debe valorar las condiciones
específicas de la región y el grupo poblacional beneficiario y las
características de los niveles y los ciclos educativos que serán atendidos. La
asignación académica, señala el decreto, podrá ajustarse, siguiendo las pautas
fijadas por el Decreto 1850 de 2002, que reglamenta la organización de la
jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los
establecimientos educativos estatales de educación formal administrados por los
departamentos, distritos y municipios.
Por último, debe tenerse en cuenta que la ubicación del personal
docente se establece teniendo en cuenta el número promedio de alumnos de la
respectiva institución. El mínimo es de 32 alumnos por docente en la zona
urbana y de 22 por docente en la zona rural. En todo caso, deberá asignarse un
docente por cada grupo de preescolar y educación básica primaria, 1,36 por
grupo de básica secundaria y media académica y 1,7 por grupo de educación media
técnica.
La vinculación oportuna de docentes como garantía de
cumplimiento de los componentes de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad
y calidad del derecho a la educación. Precedentes jurisprudenciales.
4.3. La Corte ha estudiado numerosas tutelas relacionadas con la
infracción de los derechos fundamentales de los estudiantes cuyo proceso de
aprendizaje resulta abruptamente suspendido por cuenta del traslado o la
desvinculación de sus maestros. También ha revisado casos en los que la
prestación del servicio se ha visto afectada, bien sea porque la planta docente
no fue efectivamente provista o porque la cantidad de educadores vinculados no
es suficiente para atender la demanda educativa regional.
Las providencias que han examinado dichos asuntos han admitido, de
forma unánime, que la ausencia de docentes impide garantizar el componente de
adaptabilidad educativa, teniendo en cuenta que, evidentemente, el efecto
inmediato de dicha circunstancia suele ser la interrupción de la prestación del
servicio.
Frente a ese tema, esta corporación ha establecido que i) si un establecimiento educativo carece de
la planta de profesores mínima para cubrir la enseñanza de los diferentes
cursos programados,  se encuentra desprovisto de uno de los elementos
esenciales - quizás el más esencial - del servicio educativo[56];
que ii) la permanencia en la prestación del servicio de educación no implica
solamente nombramiento de docente para algún lapso del año o semestre lectivo,
sino, además, que se respeten los periodos de duración del año o semestre
académico[57]; que iii) la suspensión del
servicio educativo atenta contra su correcta y eficaz  prestación, aunque
solo sea temporal, por lo cual debe garantizarse su continuidad mediante el
oportuno nombramiento de los docentes y del personal administrativo requeridos
para satisfacer las necesidades del servicio[58] y que iv) no basta
con que la cobertura en la educación llegue a áreas rurales, pues, además, debe
asegurarse que los centros educativos cuenten con los docentes que requieren
para evitar entorpecer el proceso educativo[59].
Sobre esos supuestos, la Corte ha amparado el derecho a la educación de
los estudiantes que han visto afectada la continuidad de su proceso educativo a
raíz de la falta de profesores y ha dictado órdenes encaminadas a que se
inicien los trámites necesarios para proveer la planta docente. En otras
ocasiones, ha declarado la existencia de un hecho superado, tras la terminación
del año lectivo o debido a que las autoridades competentes solucionaron,
durante el trámite constitucional, la situación que motivó la solicitud de
amparo.
4.4. La mayoría de las controversias constitucionales alusivas a la
interrupción del servicio educativo ocasionada por la falta de nombramiento, el
traslado o la desvinculación de los maestros se han resuelto aplicando las
reglas que acaban de mencionarse. En otros casos, la Corte ha considerado el impacto que las falencias en la organización de la planta docente
pueden tener sobre la disponibilidad, la accesibilidad y la aceptabilidad del
servicio educativo, dependiendo del contexto social en el que viven los
estudiantes, de sus características individuales, las particularidades de la
región en que residen y el nivel de enseñanza al que pertenecen.
En el siguiente apartado, la Sala destacará algunas de las decisiones
que resultan relevantes para la solución del caso concreto, porque destacaron
la  manera en que la falta de docentes profundiza las dificultades para acceder
al servicio educativo en las zonas rurales; dan cuenta de la incidencia que tal
situación puede tener sobre la calidad de la educación que reciben los
estudiantes y sobre la garantía de su derecho a la igualdad de oportunidades;
porque valoraron las reglas de organización de la planta docente del Decreto
3020 de 2002 o estudiaron la interrupción del servicio educativo de alumnos de
educación media.
La ausencia de profesores en las escuelas rurales
afecta la igualdad de oportunidades de sus estudiantes y profundiza las
dificultades propias de la prestación del servicio en zonas apartadas de los
centros urbanos.
4.5. La sentencia T-467 de 1994 fue la primera que, al examinar la
posible vulneración del derecho a la educación debido a la ausencia transitoria
de un profesor, se pronunció sobre los obstáculos intrínsecos a la prestación
del servicio educativo en las zonas rurales y subrayó la manera en que la
situación relatada en la tutela vulneraba el derecho a la igualdad de
oportunidades del menor afectado, al menoscabar la calidad de la educación que
estaba recibiendo. La tutela que la Corte examinó en esa ocasión había sido
promovida por el padre de un estudiante de segundo de primaria, debido a que la Secretaría Departamental de Cundinamarca no había nombrado un profesor que dictara dicho curso
en la escuela rural de la vereda, de modo que, ante la falta de profesor, las
clases habían sido dictadas por el docente de tercer año, que tenía a su cargo
los dos cursos.
El fallo reconoció, en ese orden de ideas, que la pretensión de amparo
tenía que ver con “el deterioro de
la calidad de la educación recibida por su hijo en circunstancias inadecuadas
para el aprendizaje, como son aquellas en las cuales un mismo profesor dicta
clase concomitantemente a dos grupos diferentes”, y concluyó que, al tolerar
esa situación, en lugar de adoptar las medidas necesarias para proveer las
condiciones básicas para el buen funcionamiento de la escuela, la
autoridad departamental accionada trasgredió los derechos fundamentales a la
educación y a la igualdad de oportunidades del hijo del peticionario. Al respecto, la
providencia indicó:
3. En una sociedad
competitiva y exigente como la que le espera a los profesionales del mañana,
los beneficios de la educación básica impartida hoy, no están representados de
manera prioritaria en el certificado que se obtiene al haber superado una serie
de grados académicos, sino en la calidad de la enseñanza recibida. Cada vez más
los padres de familia perciben la educación primaria como una primera etapa de
la educación, de cuya calidad depende el éxito de las etapas siguientes.
Por lo tanto, las deficiencias del servicio educativo son  apreciadas por
los padres de familia como vulneraciones al derecho a la igualdad de
oportunidades de sus hijos. El carácter secuencial y acumulativo del proceso
educativo entraña una preocupación especial de los padres respecto de los
resultados obtenidos por los niños en cada uno de los cursos de la educación
básica.
4. Las
dificultades propias de la prestación del servicio público de educación en ciertas
localidades apartadas de los centros urbanos, no debilitan la obligación
institucional de mantener la prestación del servicio en condiciones aceptables.
No es de recibo la diferenciación,  que suele presentarse en la práctica,
entre la calidad de la educación urbana y la calidad de la educación rural. Los
alumnos de una pequeña escuela campesina tienen derecho a recibir un servicio
que les permita transcurrir por todo el proceso educativo sin encontrarse en
condiciones de inferioridad frente a educandos provenientes de otros centros de
enseñanza. De  no cumplirse con esta exigencia, no sólo se estaría
vulnerando el derecho fundamental de los niños a la educación básica
obligatoria, sino que, además, se estaría afectando su derecho a la igualdad de
oportunidades”.
Como la falta de
nombramiento de un docente que dirigiera el segundo grado de primera en la
escuela donde estudiaba el hijo del actor supuso, en esos términos, la
afectación de su derecho a recibir una educación aceptable y permanente, la Corte tuteló dicho derecho fundamental, en condiciones que garantizaran el aprendizaje del
menor y su derecho a la  igualdad de oportunidades.
4.6.  La sentencia
T-963 de 2004[60]
es otro de los precedentes significativos en la materia, pues evaluó el
problema jurídicamente relevante planteado en la tutela –la ausencia de
docentes en una escuela rural del municipio de Tibú, que tenía 25 niños
matriculados, debido a que los profesores
designados no habían aceptado trasladarse a la zona por razones de orden
público|– en el marco de las directrices consagradas en los instrumentos
internacionales, la Carta Política y la jurisprudencia constitucional acerca
del derecho fundamental a la educación básica pública, obligatoria y gratuita
de los niños y las niñas que residen en zonas rurales.
Esta
vez, la Corte llamó la atención sobre la responsabilidad del Estado en la plena
satisfacción del derecho a la educación de los menores de edad, sin importar el
lugar de su residencia, ya que todos, los residentes en centros urbanos y en
zonas rurales, debían acceder en igualdad de oportunidades al acceso y a la
cultura.
Dado
que los niños y las niñas de zonas rurales enfrentan serias dificultades para
disfrutar de su derecho a la educación, relacionadas con la falta de escuelas,
la deficiencia de servicios públicos, la carencia de equipamiento y la ausencia
de docentes por falta de nombramiento, las obligaciones estatales frente a
ellos tenían implicaciones especiales. La sentencia identificó las siguientes:
-
Las escuelas deben estar disponibles en todos los centros poblados o a
una distancia razonable para que los menores puedan asistir a ellas (obligación
de accesibilidad);
-
Los centros educativos deben contar con las condiciones materiales
mínimas exigidas para prestar el servicio (obligación de aceptabilidad);
-
Deben nombrarse los docentes idóneos y en cantidad suficiente para atender
la demanda educativa en forma continua (obligación de asequibilidad).
Después
de insistir en la especial atención que el cumplimiento de estas dimensiones
del derecho a la educación demanda de parte de las autoridades encargadas de su
garantía en las zonas rurales, usualmente afectadas por la pobreza, la
violencia y el desplazamiento, la Corte indicó que ni la dilación en los
procedimientos administrativos para la definición de plantas de personal ni las
perturbaciones de orden público que existan en determinada región eximen a las
autoridades de asegurar la efectividad del derecho a la educación.[61]
4.7.
Tales precedentes fueron replicados por las sentencias T-773 de 2006[62]
y T-394 de 2009[63]. La primera resolvió la tutela
que promovieron los padres de los estudiantes de sexto grado de una institución
educativa de El Banco Magdalena, una vez que esta suspendió dicho grado de
básica secundaria y descartó la implementación del grado séptimo, ante la
ausencia de docentes que dirigieran dichos cursos. En consecuencia, los menores
se vieron obligados a tomar sus clases en un centro educativo ubicado a ocho
kilómetros de sus residencias, al que debían llegar por una vía que se
encontraba en mal estado y que era peligrosa. La segunda fue promovida por la
madre de cuatro niños, tras la suspensión de las clases correspondientes a los
grados segundo a quinto de primaria en la institución educativa donde cursaban
sus estudios.
En
ambos casos, la Sala censuró la falta de diligencia de las autoridades
accionadas en la adopción de las medidas encaminadas a designar los maestros
con los cuales se atendería la demanda educativa en las zonas rurales donde
estudiaban los hijos de los accionantes. Por eso, las previno para que,
acatando sus funciones, garantizaran la efectiva continuidad en la prestación
del servicio educativo en su jurisdicción, especialmente, mediante el oportuno
nombramiento de los docentes y personal administrativo requerido.
4.8.
Para concluir, la Sala destacará la sentencia T-690 de 2012[64]
que, recientemente, recalcó que una de las obligaciones de inmediato
cumplimiento que concretan la garantía del componente de accesibilidad material
del derecho a la educación es la de adoptar medidas dirigidas a eliminar las
barreras que desincentivan el aprendizaje.
El
fallo, proferido a propósito de la tutela que instauró la presidenta de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Selva, de Risaralda, para que se nombrara un docente
en la escuela más cercana a la vereda, pues los menores que allí residían se
habían visto obligados a desplazarse una hora y media hacia otra vereda para
recibir sus clases por un camino en el que se habían presentado hechos
violentos, reiteró que una de las responsabilidades prioritarias del Estado
frente a la acceso a la educación es, precisamente, la de propender por que los
menores campesinos alcancen niveles de aprendizaje óptimos, ofreciéndoles
similares oportunidades a las que tienen aquellos que reciben educación
permanente y de calidad.
En
relación con las dificultades que comporta la prestación del servicio de educación
en las zonas apartadas del territorio y las tareas que debe asumir el Estado
con el propósito de corregirlas, la sentencia indicó:
“(…) la violencia,
la pobreza, la deficiencia en servicios públicos y la misma geografía hacen que
se radique en cabeza del Estado el deber de promover en la comunidad campesina
el servicio educativo, con la finalidad de que sus integrantes mejoraran su
calidad de vida. Y ese deber no
sólo está soportado en la obligación de garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales, sino también en la de preparar a los menores campesinos
para el desarrollo de sus planes de vida basados en la educación y la cultura.
4.2. El compromiso
estatal respecto de la accesibilidad al sistema educativo se pone en marcha cuando, mínimamente,
se cumplen a cabalidad las obligaciones de efecto inmediato como la de no
discriminación para la entrada a las escuelas disponibles o la de ingreso a la educación básica
pública y gratuita. Por tanto, si se dejan de adoptar medidas para garantizar el
acceso a la educación a personas de especial protección constitucional como los
niños campesinos, la responsabilidad de garantizarles su derecho a la educación
está siendo omitida por las entidades competentes”.
Al final, la Corte decidió que
la inactividad de las accionadas (el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación de Risaralda y la alcaldía de Puerto Rico) en la implementación de
medidas que solucionaran la situación de los niños de la vereda La Selva condujo al incumplimiento de la obligación inmediata de adoptar políticas y planes para
la realización del acceso material a la educación y, en esa medida, vulneró los
derechos fundamentales a la educación y la integridad física de los menores.
Por eso, concedió la protección invocada, y ordenó nombrar un profesor en la
vereda La Selva, aun cuando no existiera allí el número mínimo de estudiantes
requeridos  para la ubicación de personal docente en zonas rurales, según lo
estipulado en el Decreto 3020 de 2002.
Dado que las reglas de
organización de la planta docente previstas en esa norma han sido estudiadas
por esta corporación en el marco de otras acciones de tutela, y que dicho
debate reviste de especial importancia para la solución del asunto que en esta
ocasión se revisa, la Sala se referirá a esa cuestión en el acápite que sigue.
La aplicación de
las reglas de organización de la planta de personal docente del Decreto 3020 de
2002 no puede obstaculizar la garantía efectiva del derecho a la educación
4.9.  En el trámite constitucional de instancia que
precedió la adopción de la sentencia T-690 de 2012, la Secretaría de Educación de Risaralda justificó su actuación alegando que estaba legalmente
imposibilitada para nombrar el profesor solicitado en la tutela. Esto, por dos
razones: el Ministerio de Educación Nacional no había incrementado la
planta de cargos en la región desde 2004 y,
de todas maneras, la ubicación de personal docente en zona rural exigía un
mínimo de 22 estudiantes, y para
el 2011 no se habían registrado matrículas en la vereda La Selva.
La Corte aclaró que, en
ese escenario, el Decreto 3020 debía inaplicarse, porque la ubicación de un docente en la vereda La Selva, sin tener en cuenta el número mínimo de niños matriculados, era necesaria para
conjurar la amenaza que suponía para ellos recorrer diariamente un camino
peligroso para atender sus clases.[65]
4.10. No fue esta la primera oportunidad
en la que la que el Decreto 3020 fue inaplicado por resultar inconstitucional
en el caso concreto. Igual determinación tomó la sentencia T-781 de 2010[66], al
ordenar el amparo de los derechos fundamentales que la Secretaría de Educación de Santander les vulneró a los niños en edad escolar de la vereda
Montecristo, del municipio de Vélez, al negarse a nombrar un docente en la
única escuela de la vereda y proceder a clausurarla, con el argumento de que la
demanda educativa de la zona era satisfecha por otra escuela, ubicada a hora y
media de camino.
La Secretaría, en efecto, indicó en su defensa
que estaba obligada a seguir los lineamientos para la organización de planta
docente contenidos en el Decreto 3020, según los cuales, en las zonas rurales,
debía nombrarse un maestro por cada 22 niños.
La sentencia, sin embargo, verificó que la
reubicación de los estudiantes en la institución educativa de una escuela
aledaña no garantizaba el derecho de los menores al servicio, pues no
satisfacía el requisito de accesibilidad geográfica. Así, al obligar a los
niños a tomar sus clases en una zona distante, el Estado estaba infringiendo una
de sus obligaciones de cumplimiento inmediato: la de asegurar las condiciones
necesarias para asegurar el acceso y la permanencia de los menores en el
sistema educativo.
Hecha esa precisión, la Corte inaplicó el Decreto 3020, para que, en consecuencia, se ordenara la provisión de un
docente para la escuela de la vereda Montecristo.
4.11. La Sentencia T-305 de 2008[67]
también consideró, aunque de forma tangencial, los inconvenientes que podría
generar la aplicación exhaustiva del Decreto 3020 frente a la salvaguarda
efectiva del derecho a la educación de los alumnos de primero a quinto de
primaria de una vereda de Ibagué, quienes estaban recibiendo sus clases de
forma conjunta, divididos en dos grupos, debido a que su institución educativa
tenía un solo docente y la Secretaría de Educación del Tolima se había negado a
efectuar otro nombramiento.
Aunque la sentencia reconoció que la situación
relatada configuraba una vulneración cuantitativa del derecho a la educación,
ya que comprometía su prestación en condiciones adecuadas, fue el salvamento de
voto presentado por el magistrado Humberto Sierra el que indagó a profundidad
sobre los inconvenientes que la actuación de la secretaría demandada, aun
ajustándose a la reglamentación vigente, representaba para la correcta
prestación del servicio. El salvamento reconoció que supeditar la ubicación de
docentes a la matrícula de un número mínimo de estudiantes garantizaba el mejor
empleo de los recursos educativos disponibles e impulsaba el cumplimiento de
los objetivos de cobertura. Sin embargo, advirtió que esa cifra mínima no podía
conducir a que se saturaran las aulas de clase, como había ocurrido en el caso
objeto de estudio, en el que una sola docente debía atender a 45 estudiantes de
primero a quinto de primaria.
Para el magistrado
disidente, dicha circunstancia se derivó de una lectura sesgada del Decreto
3020 que buscó restringir a una sola plaza el número de docentes, sin
considerar que es la misma norma la que establece que los grupos de preescolar
y básica primaria deben contar con un profesor por grupo. En ese sentido,
acompañó la decisión mayoritaria, que reconoció las dificultades que, en
términos de calidad educativa, implicaba el hecho de que un solo maestro
tuviera que dirigir el proceso de alumnos de todos los grados de primaria.[68]
La
interrupción del servicio educativo de estudiantes de educación media por
cuenta del traslado o la desvinculación de docentes.
Las
providencias que la Sala ha revisado hasta este punto resolvieron tutelas que
buscaban la protección de los derechos vulnerados a estudiantes de preescolar y
primaria. Eso explica que la protección concedida en esos eventos haya
valorado, sobre todo, los deberes que el Estado tiene frente a la accesibilidad
de ese sector de la población al sistema educativo y el trato especial que
merecen. La Corte también ha examinado la forma en que la ausencia de docentes
altera la prestación del servicio educativo que reciben los alumnos de
educación media. A continuación, la Sala expondrá lo que al respecto se
resolvió en tres casos concretos.
4.12. La sentencia T-331 de 1998[69] estudió la tutela que promovió un
estudiante de décimo grado contra la Secretaría de Educación de Bogotá, debido a que esta no había designado profesores que cubrir las áreas vocacionales en
su institución educativa. En consecuencia, dichas materias no se dictaron
durante el año lectivo. Además, el peticionario reclamó la vinculación de
profesores requeridos en otras áreas, pues, a su juicio, la planta docente de
su colegio estaba incompleta, y eso limitaba su formación académica, sus
perspectivas de educación superior y sus aspiraciones laborales. La Corte, no obstante, negó el amparo, porque la secretaría distrital de Educación había
desplegado una actividad diligente en orden a cubrir las plazas faltantes y
porque la deficiencia denunciada por el accionante no anulaba la prestación del
servicio educativo.
4.13. La sentencia T-029 de 2002[70]
examinó una situación similar. En este caso, la pretensión de amparo fue
instaurada por el personero de Payán, Nariño, con el objeto de que se nombrara
un profesor de planta que dictara las áreas de matemáticas y física a los
estudiantes de décimo y undécimo grado del colegio San José de Telembí. El
personero explicó que, en 1996, la Secretaría Departamental de Nariño trasladó al docente encargado de esas materias a otro
municipio, sin nombrar, desde entonces, un nuevo profesor de planta. Mientras tanto, la vacante se llenó con
órdenes de prestación de servicios.
Tras un escueto análisis
jurisprudencial, la Corte reiteró que la satisfacción del derecho a la
educación exige la disponibilidad de uno o varios docentes que dicten las
asignaturas correspondientes a cada programa. Por eso, reconoció que la
negligencia en la designación del profesor solicitado impidió el adecuado
cubrimiento del servicio. Paradójicamente, decidió declarar la carencia de
objeto, ya que, para el momento del fallo de revisión, había terminado el año
lectivo.
4.14.
Después, la Sentencia T-1027 de 2007[71] estudió la petición que formuló
la asociación de padres de familia de una institución educativa de La Plata, Cundinamarca, con el fin de que se nombraran  los
docentes encargados de dictar las áreas de matemáticas y electricidad y
electrónica en algunos cursos de sexto, séptimo, décimo y undécimo grado. Esta
vez, el retraso en el nombramiento de los maestros tenía su origen en que la planta
docente del departamento se encontraba congelada.
La Corte concluyó, como en otros casos, que la
falta de los docentes obstaculizó la continuidad del servicio educativo de los
alumnos del establecimiento. Pero además cuestionó, en clara referencia al
detrimento que la ausencia de los docentes causaba sobre la calidad de la
educación que estaban recibiendo, que un colegio habilitado para formar
bachilleres técnicos en las áreas de electricidad y electrónica, careciera,
precisamente, de los maestros de esa área específica. Sobre esos supuestos, concedió el amparo reclamado.
4.15.
La síntesis precedente buscaba resaltar el papel que la organización  eficiente
de la planta docente estatal cumple en el propósito de asegurar los componentes
de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad del derecho a
la educación e identificar las directrices que esta corporación ha establecido
al respecto.
Lo
expuesto revela que la Corte suele asociar el nombramiento oportuno de los
maestros en los planteles educativos oficiales con la satisfacción del
componente de adaptabilidad educativa, es decir, con la prestación continua y
permanente del servicio, y que, en algunas ocasiones, ha reconocido que la
presencia permanente de los maestros contribuye a asegurar la disponibilidad y
el acceso al sistema. En cambio, las referencias a la manera en que una planta
docente estable incide en los niveles de calidad educativa han sido mucho más
esporádicas, entre otras cosas porque, hasta ahora, la Corte no había revisado a fondo el componente de calidad ni las obligaciones estatales que se
derivan del mismo.
La situación que enfrenta la Institución Ed ucativa Santa Ana del municipio de Colombia, Huila, por cuenta de la renuencia
de la Secretaría de Educación de ese departamento a nombrar un profesor de
química permite estudiar esa faceta del derecho a la educación en un escenario
específico al que tampoco se ha referido la jurisprudencia: el de la educación
media que se imparte en los planteles educativos de las zonas rurales del país.
La Sala, por lo tanto, terminará su exposición
presentando un breve diagnóstico sobre el tema, apoyándose, para el efecto, en
las pruebas que aportó el Ministerio de Educación en el trámite de revisión al
ser indagado sobre el estado de
cumplimiento de las obligaciones de accesibilidad, adaptabilidad, disponibilidad
y calidad de la educación media rural y los lineamientos de las políticas
públicas que ha diseñado en ese sentido.
5. El servicio de educación media rural
en Colombia. Contexto, marco normativo y diagnóstico.
La prestación del servicio educativo
en zonas rurales. Contexto.
“El sistema educativo oficial colombiano no contempla la perspectiva de
los estudiantes en riesgo social y en dificultades económicas, así como tampoco
las dificultades de acceso a las zonas rurales. El sistema toma como referente
la educación urbana sin pensar en los tiempos, las distancias, la dispersión
demográfica, la geografía, ni los hábitos propios del medio rural. En
consecuencia, asume alumnos con necesidades básicas satisfechas, cuyos lugares
de residencia se encuentran cerca de la escuela y que, en caso contrario,
cuentan con los medios de transporte para asistir a ella diariamente en los
horarios establecidos, que no deben trabajar para ayudar a sus padres, que
tienen un hogar estable que provee el sustento, afecto y ayuda en las tareas
escolares, perfil que es difícil encontrar en los estratos socioeconómicos más
bajos de zonas urbanas y rurales, donde el escaso nivel educativo de las
familias, incluso el analfabetismo, influye en la repitencia y en la deserción
escolar”.
(Del componente de adaptabilidad del derecho a
la educación en el servicio educativo en el sector oficial en Colombia.
Defensoría del Pueblo, 2012)
5.1. Las dificultades inherentes al
propósito de garantizar la cualificación del proceso educativo en un contexto
de pobreza, conflicto armado y abandono institucional como el que suele
presentarse en las zonas rurales del territorio nacional han sido advertidas
insistentemente por los estudios académicos y los informes gubernamentales e
internacionales que han intentado explicar los profundos desequilibrios que
suelen verificarse al comparar los niveles de cobertura y calidad de la
educación que se imparte en la ciudad y en el campo.
Los datos del Ministerio Educación citados
en dichos estudios revelan, por ejemplo, que mientras en la zona urbana la
cobertura bruta básica en 2009 llegaba al 110%, en el sector rural llegaba al
90%, existiendo diferencias marcadas entre los departamentos más apartados del
país, con coberturas inferiores al 88% (Arauca, Guaviare, San Andrés, Vaupés y
Vichada) y los de cobertura más alta, con niveles superiores al 112% (Bolívar,
Cesar, Córdoba, Magdalena y Sucre)[72].
Tales contrastes se observan, también, al
analizar el desempeño de los colegios urbanos y rurales según sus resultados en
las pruebas del Icfes. Así, en 2009, la gran mayoría de colegios oficiales
rurales (el 94.1%) obtuvo un desempeño entre medio, inferior y bajo, proporción
mucho mayor que la de los colegios urbanos con dichos niveles de desempeño
(77%)[73].
Tales resultados demuestran que “los conocimientos y competencias de los
estudiantes colombianos están distribuidos de forma bastante desigual. Los
estudiantes de zona rural tienen peor desempeño que los de zonas urbanas y los
de estratos socio económicos bajos tienen peores desempeños que los de los
estratos económicos altos”.[74]
Las tasas de deserción escolar reflejan
una situación similar, pues los departamentos más apartados y pobres del país
suelen ser más proclives a que sus estudiantes abandonen las aulas de clase.[75]
5.2. Esta corporación ha reconocido
ampliamente esos desafíos y, en aras de superar la brecha rural-urbana que
existe en materia educativa, ha alertado sobre la necesidad de derribar las
barreras que la limitada disponibilidad de recursos humanos y físicos, la
distancia entre las residencias de los alumnos y los establecimientos
educativos, los costos económicos que involucra dicho traslado y la inseguridad[76] suponen para la eficiente prestación
del servicio educativo en zonas rurales.
Sin embargo, la Corte no ha valorado directamente la incidencia de esos fenómenos en la prestación del
servicio de educación media, que comprende los dos últimos años–décimo y
undécimo- de educación formal, según la Ley 115 de 1994.
Al servicio de educación media solo se han
referido someramente las sentencias T-331 de 1998, ya mencionada, sobre la
vinculación de profesores a un colegio distrital[77], y las T-685 de 2001[78] y C-114 de 2005[79], las cuales, en su orden, estudiaron
la vulneración del derecho a la educación de una menor de edad a la que se le
impidió ingresar a un programa de educación media para adultos y la
constitucionalidad del artículo 97 de la Ley General de Educación, que contempla el servicio social obligatorio para los alumnos de educación media, durante los
dos grados de estudio.
Dado que la Corte no se ha pronunciado sobre los fines y principios que rigen el servicio de educación
media ni acerca de las obligaciones concomitantes que tiene el Estado frente a
su prestación, la Sala presentará, a continuación, una síntesis de los
lineamientos normativos vigentes en esa materia.
Finalidad y contenido de la educación media.
Compromisos internacionales. Marco normativo.
“La educación media constituye la
culminación, consolidación y avance en el logro de los niveles anteriores
(...). Tiene como fin la comprensión de las ideas y los valores universales y
la preparación para el ingreso del educando a la educación superior y al
trabajo”.
(Ley 115 de 1994, Artículo 27)
“Al
finalizar el ciclo de la educación media, solo el 30% de estudiantes acceden a
la educación superior (Ministerio de Educación, 2011) y no todos acceden al
mismo tipo de educación superior; un 22% de estudiantes se encuentran en
programas técnicos y tecnológicos cuyos padres son en su mayoría trabajadores
independientes, empleados u obreros, contraria a las carreras profesionales y
licenciaturas donde hay una proporción mayor de padres bien remunerados o con
ocupaciones profesionales de mejor prestigio”.
(¿Cuál es la brecha de la calidad educativa en
Colombia en la educación media y en la superior? Estudios sobre la calidad de
la educación en Colombia. Icfes, 2012. Marly Tatiana Celis, Óscar Andrés
Jiménez y Juan Felipe Jaramillo, Maestría en Economía, Universidad de
Manizales.)
5.3. El artículo 13 del PIDESC vinculó el
pleno ejercicio del derecho a la educación con la prestación de un servicio de
enseñanza secundaria[80]
técnica y profesional “generalizada” y accesible para todos y, con esa
pretensión, comprometió a sus Estados partes con la implantación progresiva de
su gratuidad.
La Observación General 13 aclaró, en esa misma línea, que la enseñanza secundaria
implica la conclusión de la educación básica y la consolidación de los
fundamentos del desarrollo humano y del aprendizaje recibidos por el
estudiante. Además, advirtió que i) su garantía impone satisfacer los elementos
de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad exigibles en
todos los niveles educativos, ii) que no depende de la idoneidad o aptitud
aparentes del alumno, y que iii) se impartirá en todo el Estado, de forma tal
que todos puedan acceder a ella en igualdad de condiciones.
El Protocolo de San Salvador reiteró
dichos mandatos al señalar, en su artículo 13, que la enseñanza secundaria “en
sus diferentes formas, incluso la enseñanza técnica y profesional”, debe
ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean
apropiados, y confirmó la directriz relativa a la garantía progresiva de su
gratuidad.
5.4. En el ámbito nacional, es la propia
Ley General de Educación la que determina los propósitos de la educación media,
la cual comprende dos grados de estudio: décimo y undécimo. Tales propósitos no
son otros que la culminación del proceso seguido por el estudiante durante los
ciclos de básica primaria y secundaria y su preparación para ingresar a la
educación superior y a la vida laboral. Por eso, el título de bachiller “habilita
al educando para ingresar a la educación superior en cualquiera de sus niveles
y carreras”.
La Ley 115 precisa, adicionalmente, que la educación media puede ser
académica o técnica. La académica aspira a habilitar al estudiante para
profundizar en un campo específico de las ciencias, las artes o las humanidades
y para acceder a la educación superior, según sus capacidades e intereses, y
persigue los siguientes objetivos:
-La profundización en un campo del conocimiento o en una
actividad específica de acuerdo con los intereses y capacidades del educando;
-La profundización en
conocimientos avanzados de las ciencias naturales;
-La incorporación de la
investigación al proceso cognoscitivo, tanto de laboratorio como de la realidad
nacional, en sus aspectos natural, económico, político y social;
-El desarrollo de la capacidad
para profundizar en un campo del conocimiento, de acuerdo con las
potencialidades e intereses;
-La vinculación a programas de
desarrollo y organización social y comunitaria, orientados a dar solución a los
problemas sociales de su entorno;
-El fomento de la conciencia y la
participación responsable del educando en acciones cívicas y de servicio
social;
-La capacidad reflexiva y crítica
sobre los múltiples aspectos de la realidad y la comprensión de los valores
éticos, morales, religiosos y convivencia en sociedad, y
-El cumplimiento de los objetivos
de la educación básica contenidos en los literales b) del artículo 20[81], c) del artículo 21[82] y c), e), h), i), k), ñ) del artículo 22 de
la misma ley.[83]”
El artículo 31 contempla, además,
que para el logro de los
objetivos de la educación media académica serán obligatorias y fundamentales
las mismas áreas de la educación básica en un nivel más avanzado, además de las
ciencias económicas, políticas y la filosofía. En todo caso,
advierte que las
instituciones educativas deben organizar la programación de tal manera que los
estudiantes puedan intensificar, entre otros, en ciencias naturales, ciencias
sociales, humanidades, arte o lenguas extranjeras, de acuerdo con su vocación e
intereses, como orientación a la carrera que vayan a escoger en la educación
superior.
5.5. Para
finalizar, la Sala estima pertinente señalar que, en el trámite de revisión, el
Ministerio de Educación informó sobre los distintos programas que ha diseñado
con la aspiración de ajustar la prestación del servicio de educación media a
los estándares mínimos de disponibilidad, cobertura y calidad exigidos en el
ordenamiento vigente. Como ejemplos de las estrategias adelantadas entre los
años 2011 y 2012, destacó: i) procesos de articulación de la educación media
con la superior; ii) asesoría y acompañamiento presencial y virtual a las
Secretarías de Educación para que fortalezcan sus proyectos educativos
institucionales y proyectos educativos comunitario a través de la estrategia de
fomento de la cultura del emprendimiento y empresarialidad (...) y iii) la
realización de diversos estudios a nivel nacional para caracterizar el Estado de
la educación media en Colombia.
Educación media rural. Diagnóstico.
“Las coberturas en educación media
para la población desplazada incluida en el RUPD suponen un serio reto para el
sistema educativo actual, ya que aproximadamente 8 de cada 10 niños y niñas
entre 16 y 17 años no asisten a este nivel y en ese caso el problema, más allá
de la extraedad, resulta ser el de la inasistencia, que supera el 44%.”
(Corte Constitucional, Auto
251 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda)
El diagnóstico que la Sala se propone presentar en estas
líneas se enfoca en los indicadores de cobertura, permanencia y calidad de la
educación media rural que resultan relevantes para la solución del caso
concreto. De conformidad con lo
anunciado, los datos que se incluirán en este acápite son los previstos en el
informe “Caracterización de la educación media rural en Colombia y
sistematización de experiencias innovadoras”, citado en la página 42 de
esta providencia, el cual fue aportado al trámite constitucional por el
Ministerio de Educación.
5.6. El informe indica, en primer lugar, que las tasas de
cobertura bruta y neta del nivel de educación media en la zona rural eran del
54.7% y del 24.3%[84]
en 2011, lo cual significa que “por cada 100 jóvenes rurales en edad de asistir a ese
nivel, hay cerca de 55 matriculados con cualquier edad y de 24 en el rango de
edad correspondiente”. Tales
coberturas son mucho más altas en las zonas urbanas, cuyas tasas son del 91.1%
y del 50.2%, respectivamente.
La distribución por género de la matrícula nacional en el nivel de
media en la zona rural es equitativa, pues el 51% de los alumnos de 2011 eran
mujeres frente al 49% de hombres[85].
Las minorías étnicas representan el 15% de la matrícula en la media rural. El
7.9% son afrocolombianos y el 7% indígenas.
5.7. La edad promedio de los estudiantes del nivel de media en la zona
rural es de 16.5 años. Las edades más frecuentes son 15 años (23%), 16 (28.8%),
17 (19.8%) y 18 (11.1%), lo que indica que el 71.6% de la matrícula rural está
en el rango de la edad que se considera adecuada para estudiar en el nivel de
educación media, esto es, desde los 15 hasta los 17 años. Los alumnos en
extraedad temprana (menos de 15 años) representan el 7.3%, y los de extraedad
tardía (de más de 17 años), el 21%.
5.8. Uno de los indicadores más importantes de cara al problema
jurídico que en esta ocasión se examina es el que evalúa la permanencia de los
estudiantes en el nivel de educación media. Según el Plan Sectorial de
Educación 2010-2014, citado en el informe que la Sala toma como referencia, la tasa de supervivencia[86]
de los estudiantes de la zona rural que se matricularon en los grados 10º y 11º
durante 2008 fue del 53% y 48%, mientras que en la zona urbana fue del 84% y
del 82%, respectivamente.
Sobre el mismo tema, el cuadernillo que presenta el programa de
“Educación de calidad, el camino para la prosperidad”, resalta que “(...) la
permanencia en el sistema continúa siendo precaria, en especial luego de la
educación media, donde un porcentaje cercano al 40% abandona el sistema ante de
culminar la educación media. Si se toma la población de 18 años, se ve además
un comportamiento diferencial por zonas, de 100 personas que ingresaron al
sistema educativo, en la zona urbana el 16% ya ha desertado cuando alcanzan los
18 años de edad, mientras que en la zona rural, dicha cifra alcanza el 53%”.[87]
En cuanto a las razones que motivan a los alumnos del nivel de
educación media en la zona rural a abandonar sus estudios, el documento
mencionó las siguientes: [88]
o    El deseo o necesidad de trabajar (51.8%)
o    La distancia al colegio (39.7%)
o    Las dificultades académicas (39.6%)
o    Haber sufrido una enfermedad (31.3%)
o    Problemas de plata (19.8%)
o    La zona era insegura (14.4%)
o    El colegio no tenía los cursos hasta 11
(13.9%)
o    Faltaban profesores (12.9%)
o    Desplazamiento forzado de la familia (10.5%)[89]
5.9. La calidad de la educación media rural del país se mide a partir
de los resultados obtenidos por los estudiantes en las pruebas Saber 11. Los datos previstos en el informe que el
Ministerio de Educación aportó a este trámite se apoyan en información de 2009
y 2011.
Según estos, los puntajes promedio para el total y las cuatro áreas
básicas (matemáticas, lenguaje, ciencias sociales y naturales) son
sistemáticamente más altos en los colegios urbanos en comparación con los
rurales. Recuérdese, al respecto, que el 94% de los colegios rurales tuvo un
desempeño entre medio,
inferior y bajo en las pruebas de ese año, que contrasta con el 77% de los
colegios urbanos con esos niveles de desempeño.
La información disponible para 2011[90]
ratifica que los colegios oficiales urbanos tienen mejores niveles de calidad
educativa que los rurales y muestran que matemáticas e inglés son las áreas
donde se presentan las mayores diferencias, seguidas por ciencias sociales y
lenguaje.
6. El caso concreto
6.1. En esta oportunidad, la Sala deberá determinar si la Secretaría de Educación del Huila vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y a la
educación de Eduar Armando Bastidas, al rehusarse a nombrar un docente de
química en la Institución Educativa Santa Ana de Colombia, Huila, donde este
estudia grado once, con el argumento de que la institución cuenta con un
porcentaje de profesores por alumno que excede el promedio exigido por el
Decreto 3020 de 2002 para realizar un nuevo nombramiento.
Antes de acometer dicha tarea, la Sala identificará las circunstancias que resultan especialmente relevantes para la solución de tal dilema
constitucional, teniendo en cuenta que la situación objeto de análisis reviste
de particularidades que tocan, de diversas maneras, con las distintas facetas
del derecho a la educación a las que se hizo alusión en la parte motiva de esta
providencia.
6.2. Lo primero que hay que considerar es que la ausencia del profesor
de química pudo profundizar el fenómeno de deserción escolar que la IESA experimenta regularmente debido a que se encuentra en una zona afectada por el
desplazamiento forzado. Esto porque, según el peticionario, la falta del
docente condujo a que algunos estudiantes evaluaran la posibilidad de
trasladarse a escuelas más distantes o dedicarse a las labores del campo.
Dado que una de las obligaciones intrínsecas a la satisfacción de la
faceta de adaptabilidad del derecho fundamental a la educación es aquella
relativa a la adopción de medidas destinadas a asegurar la permanencia de los
estudiantes en el sistema educativo, en particular, cuando hacen parte de
grupos poblacionales de especial protección, la Sala comenzará su análisis verificando el cumplimiento de dicha obligación en el caso concreto.
6.3. Además, la Sala tendrá en cuenta que Eduar Armando manifestó no
haber recibido una sola clase de química desde el traslado de su maestra y que
tal cuestión fue confirmada por el rector de la IESA. Este, de hecho, aseguró que la ausencia de la profesora de química (quien además
dictaba clases de sociales, ética y valores y educación religiosa), alteró
profundamente el ciclo escolar de los estudiantes, pues exigió fusionar varios
cursos, reducir las horas efectivamente impartidas por los demás profesores y
reasignarles carga académica.
Tales circunstancias sitúan la controversia constitucional que aquí se
revisa en el ámbito de la faceta de aceptabilidad educativa, la cual, entre
otras cosas, exige que los programas educativos y los métodos pedagógicos sean
de buena calidad y que la educación se imparta en condiciones de equidad, esto
es, asegurando que todos los estudiantes accedan en igualdad de condiciones a
una educación de calidad.
La Sala establecerá,
por lo tanto, si la educación recibida por el accionante satisfizo esos
requisitos de equidad y calidad, de conformidad con los parámetros establecidos
sobre el particular en el ordenamiento interno.
6.4. Por último, valorará que Eduar manifestó su preocupación por la
manera en que la ausencia de la docente de química afectaría su promedio y el
de sus compañeros en las pruebas del Icfes y, por esa vía, sus aspiraciones de
continuar sus estudios universitarios. Tal inquietud, leída en el marco de las
precisiones realizadas previamente acerca del contenido y la finalidad de la
educación media y de las circunstancias reales en las que ésta se imparte en las
zonas rurales del país exigen que la Sala indague, finalmente, por la posible
infracción del derecho del accionante a acceder en igualdad de oportunidades a
la educación superior.
6.5. En conclusión, la Sala evaluará la solicitud de amparo en los
siguientes escenarios:
i) el de la presunta vulneración del derecho a la educación en su
faceta de adaptabilidad, por el incumplimiento de la obligación estatal
de asegurar que el estudiante permanezca en el sistema educativo;
ii) el de la posible afectación del derecho a la educación en su
dimensión de aceptabilidad, por el incumplimiento de dos obligaciones:
la de asegurar que el servicio educativo en el nivel de educación media
satisfaga los estándares mínimos de calidad previstos en las normas que la
regulan y la de garantizar que el mismo se preste en condiciones de equidad.
iii) el de la eventual infracción del derecho a la igualdad de
oportunidades en el acceso a la educación superior.
6.6. De comprobarse la estructuración de alguna de esas hipótesis, la Sala emprenderá una segunda tarea: establecerá la responsabilidad de la Secretaría Departamental del Huila en la vulneración iusfundamental de que se trate,
considerando, para el efecto, los deberes que tenía dicha entidad frente a la
protección de los derechos vulnerados y, de manera más concreta, las
limitaciones que le imponía el Decreto 3020 de 2002 en relación con la organización
de la planta docente de los establecimientos educativos de su jurisdicción.
En especial, considerará que la negativa de la secretaría demandada a
nombrar al docente de química se apoyó en que la IESA tiene una cantidad de docentes por alumno (1 por cada 13) que excede el promedio al que
el Decreto 3020 de 2002 supedita la ubicación de maestros en las zonas rurales
del país (1 por cada 22), y que, para la accionada, vincular un nuevo docente
en esas condiciones limitaría el presupuesto gubernamental que se destina a
atender otras necesidades educativas de la región, en la que hay “tantos
lugares con baja población escolar, en situaciones de lejanía a otros sitios de
estudio y dificultades de desplazamiento”.[91]
6.7. Dicha responsabilidad deberá evaluarse, también, en el marco de
los argumentos en los que se apoyó la decisión judicial que resolvió la
pretensión de amparo en única instancia.
Como se recodará, el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Colombia
avaló los argumentos de la Secretaría de Educación y declaró improcedente el
amparo solicitado porque i) el cumplimiento del Decreto 3020 de 2002 protegía
el presupuesto público al “evitar el absurdo de nombrar un docente por
estudiante”; ii) los docentes de la IESA tenían la capacidad de dictar
cualquier materia de primaria o secundaria y iii) el proceso educativo no
depende de la cantidad de docentes que existan en una institución académica,
sino del estudiante, quien decide si quiere ser “un profesional, un
analfabeta o un delincuente”.
La Sala definirá, por lo tanto, si la secretaría debió nombrar un docente de
química en la IESA o si era el rector el llamado a ajustar la carga académica y
la intensidad horaria de las clases para lograr que se cumpliera el plan
curricular correspondiente. Por último, se referirá a las consideraciones que
planteó el juez de instancia acerca de las responsabilidades que tienen los
estudiantes frente a su propio proceso de formación.
La vulneración, en el caso concreto, del
derecho a la educación en su faceta de adaptabilidad.
6.8. El principal desafío del Estado frente al cumplimiento de la
dimensión de adaptabilidad educativa consiste en asegurar que el estudiante
culmine su ciclo escolar, para que pueda desarrollar las capacidades
personales, culturales y sociales que le permitirán construir su propio
proyecto de vida. El eje central de dicho componente es, por eso, la garantía
de permanencia del estudiante en el sistema, la cual se logra, principalmente,
a través de dos vías: adoptando medidas que ajusten la prestación del servicio
educativo a las necesidades de los estudiantes en diversos contextos y
eliminando las barreras que podrían disuadirlos de continuar con su proceso
formativo.
Esta providencia precisó, en líneas anteriores, cuáles son las
obligaciones concretas e inmediatas que tiene el Estado en ese escenario. De
acuerdo con el artículo 67 superior[92]
y con el artículo 168 de la Ley General de Educación[93], le corresponde velar
por la prestación eficiente y continua del servicio educativo y eliminar toda
forma de discriminación que atente contra la permanencia de los niños y niñas
en el sistema.[94]
Para la Sala, el hecho de que los estudiantes de educación media de la IESA no hubieran recibido clases de química durante el último año lectivo representa un claro
incumplimiento de ambas obligaciones.
La ausencia del docente de química en la IESA alteró la continuidad del servicio educativo y desincentivó la permanencia de sujetos
vulnerables en el sistema.
6.9. Lo referido por el peticionario y por el rector de la IESA acerca de la forma en que la ausencia de la docente de química alteró las actividades
escolares en la institución –recuérdese que exigió fusionar niveles y reducir
la intensidad horaria de los cursos, para compensar la carga académica
adicional asumida por los profesores- confirma la incidencia que tal situación
tuvo en la prestación continua y eficiente de la educación que se estaba
impartiendo a los estudiantes.
Por eso, no resulta extraña la insistencia con que la comunidad
educativa le solicitó a la Secretaría de Educación el nombramiento de otro
profesor, ni sorprende el hecho de que la acción de tutela esté respaldada por
al menos 150 firmas de alumnos y padres de familia.
6.10. Especial atención merece la
solicitud que algunos de ellos le dirigieron a Cielo González, la entonces
gobernadora del Huila, el 24 de agosto de 2012[95], en la que
relataron que “desde el 10 de mayo del presente año los estudiantes han
tenido muchas dificultades para recibir esa área, se han tenido que unir
grados, lo cual va en detrimento de la calidad de la educación, deben
desplazarse todos los días sábados, festivos, pagar alimentación y transporte
para recibir clases extras”, señalaron que no estarían en condiciones de
seguir soportando tal situación y advirtieron que, de no nombrarse el docente,
se verían obligados a trasladar a sus hijos “a otras instituciones o
departamentos donde las entidades gubernamentales, como el caso de Alpujarra,
Tolima, sí les ofrecen las condiciones académicas y de bienestar gratuitos y
los estudiantes seguirán engrosando las filas de desertores”.[96]
6.11. Esto demuestra que la Secretaría de Educación del Huila estaba al tanto de la forma en que la ausencia de la docente de química afectó las
condiciones en las que los estudiantes de la IESA recibían sus clases y del impacto que tal circunstancia podría tener frente a quienes, por vivir en una zona
rural, suelen enfrentar graves dificultades para acceder y permanecer en el
sistema educativo. Pese a ello, la entidad se abstuvo de adoptar medidas encaminadas a evitar que
abandonaran sus estudios.
No es este el momento de calificar dicha actuación. Como se anticipó,
esa es una tarea que se abordará una vez constatadas las infracciones
iusfundamentales que se configuraron en este caso. Lo relevante, en el
escenario específico que ahora se estudia, es que la ausencia del profesor de
química configuró una clara vulneración del derecho fundamental a la educación
del peticionario y de sus compañeros de curso al i) profundizar las
dificultades propias de la prestación del servicio educativo en zonas apartadas
de los centros urbanos, ii)
propiciar la interrupción de las clases, impidiendo el adecuado cubrimiento del
servicio y iii) desincentivar, de esa manera, la permanencia de los alumnos de la IESA en el sistema. [97]
6.12. En relación con este último aspecto, hace falta aclarar solamente
que el supuesto aumento en los niveles de deserción escolar que se habría
presentado en la IESA por cuenta de la ausencia del profesor de química no fue
debidamente documentado en el proceso, pero tampoco fue rebatido por la
secretaría de educación. De todas formas, el rector Ortigoza afirmó que los
alumnos de la IESA suelen abandonar sus estudios debido a la ausencia de
docentes y al conflicto armado -por ser la zona proclive al fenómeno del
desplazamiento forzado- y que “hasta la fecha han desertado 41 alumnos”, cifra
que también fue mencionada en la tutela y que coincide con lo que informó la
accionada acerca de la reducción de la matrícula de estudiantes de educación media de la IESA en casi el 50% entre 2010 y 2013.
Tales precisiones, valoradas en el marco de las bajas tasas de
cobertura neta que se presentan en el departamento del Huila y en el municipio
de Colombia en el nivel de educación media (34% y 14.8%, respectivamente) y de
las preocupaciones que manifestaron los alumnos, sus padres y el rector de la IESA frente a la ausencia del profesor de química, confirman la vulneración del derecho a la
educación del accionante en su faceta de adaptabilidad, no por el hecho de que
los niveles de asistencia a la institución educativa hayan disminuido a raíz
del traslado de la docente –cuestión que, se insiste, no se comprobó- sino
porque no se adoptó ninguna medida encaminada a evitar que los alumnos
abandonaran sus estudios por cuenta de esa situación.
6.13. Como se dijo antes, la satisfacción del componente de
adaptabilidad educativa exige estimular a los estudiantes a permanecer en el
sistema y eliminar los factores que los conducen a abandonarlo. Eso no se logra
solamente a través de medidas de largo plazo, como las que ha impulsado la Secretaría del Huila en el marco de su política de articulación de la educación media con el SENA e implementación de la
educación media rural. En casos como el presente, tal propósito exige acciones
específicas que resuelvan, de forma pronta y efectiva, las circunstancias
cotidianas que pueden impactar sobre la decisión de los estudiantes de continuar
o no en su proceso de formación académica.[98]
La manera en que la comunidad educativa de Santa Ana se integró para
buscar una solución a la crisis educativa causada tras el traslado de la
profesora de química demandaba una respuesta de esas características, o
cualquier otra medida coherente con el deber estatal de remover los obstáculos
que restringen las posibilidades de aprendizaje de grupos poblacionales de
especial protección, como el que integraban, en este caso, los estudiantes de
una zona rural caracterizada por un alto índice de necesidades básicas
insatisfechas, que además se ha visto gravemente afectada por el fenómeno del
desplazamiento forzado.[99]
La ausencia de dicha respuesta profundizó las dificultades que los
estudiantes de la IESA suelen enfrentar para cursar normalmente sus estudios y
obstaculizó su continuidad  en el proceso de formación que, por definición, les permitiría consolidar las
habilidades necesarias para ingresar a la educación superior y vincularse a la
vida laboral. Por eso, supuso una grave violación de su derecho fundamental a
la educación, en su faceta de adaptabilidad.
La vulneración, en el caso concreto, del
derecho a la educación en su faceta de aceptabilidad.
La educación se considera aceptable cuando los programas de estudio y
los métodos pedagógicos son pertinentes, adecuados culturalmente y de buena
calidad, se prestan en condiciones de equidad y se ajustan a los objetivos
contemplados en los instrumentos internacionales de derechos humanos y a las
normas mínimas que apruebe cada Estado en materia de enseñanza. La Sala, en este caso, centrará su atención en dos de esos aspectos: la calidad de la educación
impartida y su prestación en condiciones de equidad.
6.14. El cumplimiento del requisito de calidad, se explicó antes, debe
verificarse en el marco de los principios generales contemplados sobre el
particular en el ámbito interno, es decir, a partir de los parámetros que la Ley General de Educación consagra respecto de cada nivel de formación. La norma califica como
aspectos esenciales de la calidad educativa: la idoneidad de los docentes, los recursos y métodos
educativos, la innovación educativa y profesional y la inspección y evaluación
del proceso educativo.
La
situación denunciada en la tutela tiene que ver, puntualmente, con la calidad
de los recursos y los métodos educativos a los que tuvo acceso el peticionario.
Por ello, la tarea de la Sala consistirá en determinar si las cargas mínimas
sobre la ubicación de los educadores en los planteles educativos oficiales y el
desarrollo efectivo de los planes curriculares se cumplieron en este caso.
Frente
al primer aspecto, la ubicación de los docentes, hay que considerar que el
Decreto 3020 de 2002 supedita la organización de la planta de personal de las
instituciones educativas oficiales al propósito de asegurar la calidad del
servicio y que esta corporación reconoció, desde sus primeras sentencias, la
manera en que la ausencia de un docente o el hecho de que tenga que dictarles
clases simultáneas a alumnos de distintos grados puede afectar la calidad de la
educación que imparte (Supra 4.5.). Frente al segundo, atinente al curso
efectivo de los contenidos curriculares, habrá que valorar que las áreas de la educación básica son obligatorias
en un nivel más avanzado durante la educación media y, sobre todo, que los estudiantes de los dos últimos grados de
bachillerato tienen derecho a profundizar en las materias de su preferencia,
para facilitar la elección que vayan a realizar con respecto a su educación
superior (Supra. 5.4.).
6.15. En cuanto a la exigencia de equidad, la Sala señaló previamente que i) la Carta Política exige promover y fomentar el acceso a la
cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades por medio de la
educación permanente; ii) que para lograr ese objetivo, el Estado debe suprimir
las disparidades en las políticas de gastos que conduzcan a que “la educación sea distinta para las personas
que residen en diferentes lugares”[100] y que iii) la evaluación de la educación –la
principal herramienta de la que se vale el Estado para fomentar el mejoramiento
continuo de la calidad educativa- exige “reconocer
las desigualdades existentes en los contextos de aprendizaje y asumir un
compromiso proactivo por garantizar la igualdad de oportunidades para acceder a
una educación de calidad”.[101]
En ese orden de ideas, la obligación de brindar una educación aceptable
en términos de equidad supone que, al menos desde una perspectiva formal, las
condiciones de calidad en las que se presta el servicio educativo sean las
mismas para todos sus
destinatarios. Como se explicará más adelante, esto implica asegurar un mínimo
de recursos disponibles y proscribir discriminaciones por razones sociales,
culturales o geográficas.
La educación que recibió el accionante no cumplió los
estándares mínimos de calidad que debe impartirse en el nivel de formación
media académica ni con la exigencia de prestación del servicio en condiciones
de equidad
6.16. Lo referido en el fundamento jurídico 5 de esta providencia acerca de los índices de cobertura, permanencia
y calidad de la educación que se imparte en las zonas rurales del país da
cuenta de las desventajas comparativas que, por regla general, enfrentan
quienes cursan su educación media en regiones apartadas de los centros urbanos.
De acuerdo con la información allegada al expediente por el
Ministerio de Educación y con lo que esta corporación ha constatado en
ejercicio de su función de revisión de tutela, la prestación efectiva del
servicio educativo en las zonas rurales suele verse obstaculizada por barreras
asociadas a las largas distancias que deben recorrer los alumnos para asistir a
sus clases, la deficiente infraestructura física de los establecimientos
educativos, la escasa oferta de docentes, la duración de la jornada escolar y a
otra serie de factores que, sumados a las dificultades propias del contexto
socio económico de las regiones y al impacto que el conflicto armado ha tenido
en algunas de ellas, explican la brecha que existe entre la educación rural y
urbana en términos asistencia, años de escolaridad y resultados de desempeño.
En el pasado, la Corte advirtió que esas circunstancias “no debilitan la obligación
institucional de mantener la prestación del servicio [educativo] en condiciones
aceptables”, pues
las diferencias prácticas que existen entre la calidad de la educación urbana y
la calidad de la educación rural son  inadmisibles constitucionalmente.[102] Tal distinción confirma que el
Estado tiene una obligación inmediata frente a la calidad formal de la
educación, que supone la satisfacción de unos estándares mínimos, y un
compromiso progresivo con su calidad material, que exige alcanzar unos niveles
de cualificación e idoneidad capaces de desmontar las diferencias estructurales
con las que los estudiantes ingresan al sistema educativo.
La Sala centrará su atención en el primer aspecto, por ser este el que es
justiciable de acuerdo con lo advertido en la parte motiva de esta providencia.
La calidad material, se dijo en ese momento, es un fin que deberá perseguirse
gradualmente, para hacer realidad el ejercicio pleno del derecho fundamental a
la educación en todas sus facetas.
6.17. En ese contexto, la Sala encuentra que el derecho
fundamental de Eduar Armando y de sus compañeros de curso a recibir una
educación aceptable en términos de calidad fue efectivamente vulnerado.
Primero, porque el traslado de la profesora de química exigió distribuir la
carga académica entre los demás profesores, reducir las horas efectivas de
clase que cada uno impartía y fusionar grados en algunas materias. Pero, sobre
todo, porque la renuencia a suplir la vacante que dejó la docente condujo a que
los alumnos de décimo y undécimo grado dejaran de recibir sus clases de
química, pese al interés que tenían por cursar dicha materia.
La química, se dijo antes, es una de las asignaturas que hace
parte del contenido elemental que debe impartirse en la educación media
académica, ya que “la
profundización en conocimientos avanzados de las ciencias naturales” es uno de los objetivos específicos de ese
nivel de formación. Sumado a esto, se mencionó, es deber del Estado asegurar
que la programación académica se organice de tal forma que los alumnos puedan
profundizar en algunas materias, “de acuerdo con su vocación e intereses
como orientación a la carrera que vayan a escoger en la educación superior”.
La
infracción constitucional verificada en este caso aparece vinculada, así, al
menos a tres eventos específicos: a que los alumnos de la IESA no hubieran tenido acceso a los contenidos básicos de su plan de estudios, a que se
hubieran visto privados de la posibilidad de intensificar sus competencias en
la materia de su preferencia y a la infracción del deber estatal de organizar
la planta docente oficial en función del mejoramiento de la calidad.
Tales obligaciones, contempladas en la Ley General de Educación y en el Decreto 3020 de 2002, integran el contenido esencial del
derecho a la educación en el ámbito interno y, por eso, podían exigirse por
esta vía judicial excepcional, sobre todo cuando, como en este caso, su
incumplimiento propicia un detrimento injustificado y desproporcionado de la
calidad de la educación que reciben quienes merecen un trato especial
consecuente con su situación de vulnerabilidad.
6.18.
Adicional a esto, para la Sala es claro que el incumplimiento de esos deberes
estatales supuso, también, la infracción del derecho del accionante a recibir
una educación aceptable en términos de equidad. Tal vulneración iusfundamental
tuvo que ver, en concreto, con que el hecho de que se le haya impedido acceder
a una educación equivalente a la que se les impartió a los estudiantes de
educación media de las demás
instituciones urbanas y rurales, en las que sí se dictaron las clases de
química.
Tal equivalencia debería poder medirse en términos formales y materiales,
por ser esto lo que eliminaría las graves falencias estructurales del servicio
educativo que se imparte en los colegios públicos del campo, caracterizado por
ínfimas tasas de cobertura, precarios índices de permanencia y resultados de desempeño medio, inferior y bajo en los exámenes de Estado.
Permitir
que los habitantes de las zonas rurales sigan resignando sus aspiraciones de
movilidad social a las limitadas posibilidades que les brinda el sistema
educativo oficial[103]
riñe con el principio de trato preferencial consagrado en la Carta Política a favor de los grupos tradicionalmente marginados.[104]
El Estado tiene una deuda pendiente con la prestación de un servicio educativo
rural cualificado y, por eso mismo, aceptable en términos reales, que deberá
saldar de forma gradual, pero constante, para satisfacer plenamente ese
principio de igualdad promocional.
Mientras
tanto, su responsabilidad con la garantía del derecho de todo estudiante a
recibir una educación aceptable desde una perspectiva formal permanece intacto.
Lo que ocurrió en este caso,
esto es, el hecho de que un grupo de estudiantes de un municipio
tradicionalmente golpeado por el conflicto armado, que además tiene un índice
de cobertura en educación media de apenas el 14.8%, se haya visto privado de su derecho a culminar su ciclo educativo en
las condiciones en las que los demás alumnos del país lo hacen por no haber
cursado una materia esencial para su formación académica, comporta, en fin, una
trasgresión irrazonable de su derecho a acceder a una educación cumpla con unos
niveles de calidad formalmente equitativos.
La vulneración, en el caso concreto, del
derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación superior
6.19. La garantía de acceso a los estudios superiores funciona
en una lógica distinta a la prevista en relación con los demás niveles
educativos. Mientras el ingreso a estos últimos opera como una prerrogativa
general, que no puede sujetarse a ningún de tipo de condicionamiento, el acceso
a las universidades aparece vinculado al
mérito. Así lo establece la Declaración Universal de Derechos Humanos, al señalar que “el acceso a los estudios superiores será igual para todos,
en función de los méritos respectivos”[105] y
el PIDESC, que indica que “la enseñanza superior debe hacerse igualmente
accesible para todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos
medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la
enseñanza gratuita”[106].
De acuerdo con la doctrina
autorizada del derecho internacional de los derechos humanos, esto significa
que la enseñanza superior no tiene que ser generalizada, sino tan solo estar
disponible sobre la base de la capacidad, esto es, en virtud de los
conocimientos y la experiencia de cada cual.[107] Eso explica que, en términos
generales, el acceso a la educación superior haya sido evaluado en función de
la primacía del principio de mérito y la proscripción de cualquier forma de
discriminación.
6.20. La Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI, adoptada en el marco de la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior de la Unesco que se celebró en París, en 1998, se refirió a ambos criterios. Al primero, al señalar que “el acceso a
los estudios superiores debería estar basado en los méritos, la capacidad, los
esfuerzos, la perseverancia y la determinación de los aspirantes”, y al
segundo, al rechazar cualquier discriminación basada en la raza, el sexo, el
idioma o la religión, o en consideraciones económicas, culturales o sociales o
incapacidades físicas.
Pero, además, consideró un
elemento adicional, al llamar la atención sobre la forma en que la calidad de
la educación que cada quien recibe en los anteriores niveles de formación
incide en sus posibilidades de ingresar a la universidad. La Declaración sostiene, al respecto, que la equidad en el acceso a la educación superior
requiere el fortalecimiento de su vinculación con los demás niveles de
enseñanza, en concreto, con la enseñanza secundaria, y advierte que las
instituciones de educación superior son “componentes de un sistema continuo
(…) que empieza con la educación para la primera infancia y la enseñanza
primaria y prosigue a lo largo de toda la vida. Sobre esos supuestos,
concluye:“la educación superior debería seguir estando abierta a toda
persona que haya finalizado satisfactoriamente la enseñanza secundaria u otros
estudios equivalentes o que reúna las condiciones necesarias, en la medida de
lo posible, sin distinción de edad y sin ninguna discriminación”.
6.21. Esta corporación también ha valorado esos criterios al evaluar el
cumplimiento del derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso a la
educación superior.
6.21.1. En sede de constitucionalidad se ha referido, sobre todo, al
principio de mérito. Así lo hizo la sentencia C-022 de 1996[108], al declarar inexequible la norma[109]
que les reconocía a los bachilleres que hubieran prestado el servicio militar
obtener un 10% adicional en el puntaje de las pruebas de Estado o en el examen
de admisión a la universidad. La Corte decidió que conceder ese puntaje
adicional representaba una diferenciación irrazonable en las oportunidades de
acceso a la educación superior de los demás candidatos, quienes, a pesar de
tener los méritos académicos para ingresar a la universidad, podrían verse
desplazados por los beneficiarios del privilegio contemplado en la norma
acusada.[110]
Después, la sentencia C-210 de 1997[111]
declaró inexequible el artículo 186 de la Ley General de Educación, en virtud del cual los hijos de algunos servidores públicos tenían
prioridad para el ingreso y estudio gratuito en los establecimientos educativos
estatales de educación básica, media y superior, sobre el mismo supuesto. La Corte advirtió que dicho privilegio vulneraba el derecho a la igualdad de oportunidades,
porque supeditaba el acceso a la educación superior a cuestiones que no
correspondían a los méritos académicos de los estudiantes, sino a una situación
externa, que en el caso concreto era el hecho de ser “hijos de personal
de educadores, directivo o administrativo, o hijos de los miembros de las
fuerzas armadas y de la policía nacional, muertos en servicio activo”.
En cambio, la sentencia C-560 de 1997[112], que revisó algunas
expresiones del artículo 203 de la Ley General de Educación que les permitían a los establecimientos educativos privados sin ánimo de lucro cobrar un bono
como aporte de capital para mejorar su proyecto educativo institucional, se
pronunció, específicamente, sobre la imposibilidad de sujetar el acceso a la
educación superior a criterios discriminatorios o “elitistas”. El fallo decidió
que las normas acusadas imponían “una
odiosa discriminación entre quienes sí pueden asumir los costos del
pago de los denominados "bonos" y quienes en razón de su situación
económica no pueden hacerlo, surgiendo así un núcleo privilegiado, por la sola
razón de su poder económico, que en nada beneficia ni contribuye al trato
igualitario que inspira nuestra Carta Política”. Así, advirtió que
cualquier trato discriminatorio que excluya a personas intelectualmente capaces
de acceder al servicio por cuenta de un exagerado requerimiento económico vulnera su derecho a acceder en igualdad de
condiciones a la educación superior, y declaró inconstitucionales las
disposiciones examinadas.
6.21.2.  De las decisiones de revisión de tutela que se han referido al
tema la Sala destacará dos: las sentencias T-441 de 1997[113] y T-642 de 2004[114], relativas, ambas, a
la adjudicación de los cupos para el ingreso a las universidades públicas.
La última, más reciente, estudió la tutela que formuló una mujer contra
la Universidad del Valle, alegando que esta la había admitido tácitamente a
uno de sus programas, al expedirle un recibo de matrícula y permitirle cursar
unas materias, pese a que no había superado los exámenes de admisión.
La Corte, sin embargo, aclaró que el error que cometió la
universidad no implicaba que le hubiera prodigado un trato discriminatorio. En
cambio, permitir que ingresara aunque no cumplió los requisitos para ello si
podía vulnerar el derecho de otros estudiantes a acceder a la educación
superior en igualdad de oportunidades. De esa manera, la corporación reivindicó,
nuevamente, la preeminencia del mérito y las capacidades de los aspirantes como
determinantes del ingreso a la educación superior.[115]
La sentencia T-441 de 1997 se acercó al tema desde otra perspectiva.
Dado que en esa ocasión se discutió el caso de una persona que no pudo ingresar
a estudiar Medicina en una universidad pública porque otros postulantes que
obtuvieron puntajes más bajos en el examen de admisión ingresaron a través de
cupos especiales, la Corte estudió si tales mecanismos vulneraban los derechos
de igualdad y a la educación de todos los colombianos.
En principio, el fallo reiteró que el
mérito académico es el criterio básico para la asignación de cupos en las
universidades públicas y que las pruebas de Estado son la vía para distribuir
las escasas plazas disponibles entre los postulantes que obtengan las mejores
calificaciones. Después, se ocupó de un punto que reviste de la mayor
relevancia para los efectos del caso que ahora se estudia: la necesidad de
contrarrestar las condiciones desiguales con las que los distintos aspirantes a
ingresar a la universidad arriban a sus exámenes de admisión.
La sentencia, en efecto, admite la
presencia de “desigualdades de origen” que reducen las posibilidades de que
algunos colombianos accedan a la educación superior. En particular, se refiere
a la forma en que las diferencias en la calidad de la educación primaria y
secundaria alteran el ambiente de igualdad que los exámenes de ingreso a las
universidades aspiran a asegurar. Al respecto, el fallo indicó:
“La
situación colombiana se ajusta a la definición del concepto de heterogeneidad
estructural. En el país existen tanto zonas en las que se observan altos
niveles de desarrollo en general como regiones sumidas en la más absoluta
pobreza y marginación. Los habitantes de estas últimas zonas han sido
tradicionalmente descuidados por el Estado en relación con su obligación de
facilitarles unas mínimas condiciones de vida y de oportunidades necesarias
para poder superar la situación de atraso en que se encuentran. Evidentemente,
el Estado no les ha brindado a los pobladores de esas regiones servicios
similares a los que les ha prestado a los naturales de otras zonas del país. La
desatención estatal se extiende también al campo educativo, tanto en lo
relativo a la cantidad de servicios prestados como a la calidad de los mismos.
Por eso, se puede aseverar que, normalmente, los bachilleres de las zonas
marginadas llegan a los exámenes de admisión con una clara desventaja con
respecto a los demás examinados”.
Pese a eso, la Corte consideró que tal heterogeneidad no descartaba el valor de los exámenes de Estado como
mecanismo neutro para la distribución de los cupos universitarios. En su
criterio, el reconocimiento de la forma en que el contexto socio económico
puede impactar en las oportunidades reales que ciertos estudiantes tienen de
acceder a la educación universitaria justifica, más bien, la implementación de
mecanismos como los cupos especiales, que contribuyen a subsanar la posición de
desventaja en que esas circunstancias sitúan al aspirante a la hora de
presentar las pruebas.
En el caso, sin embargo, comprobó que
algunos de los cupos reconocidos sacrificaban de forma injusta y excesiva la
aspiración del peticionario a realizar sus estudios superiores. Por eso,
inaplicó las normas que los contemplaban y concedió el amparo reclamado.[116]
Establecido así que la igualdad en el acceso a la educación superior no
tiene que ver solamente con el mérito y con la exclusión de criterios
sospechosos de discriminación, sino también con la eliminación de las
desigualdades de origen que pueden obstaculizar el ingreso a la universidad en
términos de igualdad material, pasa la Sala a estudiar la infracción de este
derecho en el caso concreto.
La vulneración del derecho a la educación de los estudiantes de la IESA amenaza su derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación superior.
6.22. El caso que ahora se estudia refleja la paradoja que supone
supeditar la distribución de los cupos universitarios disponibles a la
capacidad de los aspirantes, a pesar de que el Estado no les brinda a todos las
herramientas necesarias para que su ingreso a la universidad sea un resultado
exclusivo de su propio esfuerzo y de sus méritos académicos. En particular,
confirma que la primacía del principio de mérito y la prohibición de
discriminación en los procedimientos establecidos para el ingreso a la educación
superior no aseguran que el acceso a ese nivel de enseñanza se produzca en un
marco de la igualdad real de oportunidades, sino, apenas, que se sujete a unos
parámetros objetivos consecuentes con el principio de igualdad formal.
Es esto lo que condujo a que la sentencia T-441 de 1997 definiera a los
exámenes de admisión de las universidades y a las pruebas de Estado como
instrumentos que, aunque aspiran a crear un ambiente de igualdad, no logran “oponerse a la notoria desigualdad con que
llegan los aspirantes al sitio de realización de las pruebas”.[117] Y es, también, la perspectiva que motivó a la Sala a referirse a la forma en que las características individuales del estudiante, su
contexto socioeconómico, el nivel de escolaridad de sus padres, la
infraestructura de su institución educativa, la formación académica de los
docentes y, por supuesto, el hecho de residir en el campo o en la ciudad pueden
afectar su desempeño en los exámenes.
6.23. Admitido esto, la Sala debe insistir en las conclusiones a las
que arribó al constatar la infracción del derecho del peticionario a recibir
una educación aceptable en términos de calidad y equidad, puntualmente, en las
que recordaron que el Estado está comprometido con la adopción gradual de
medidas “deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia
el pleno ejercicio del derecho a la educación”.
Entonces se advirtió que la brecha que
existe entre la calidad educación que se imparte en las zonas rurales y en los
centros urbanos es un fenómeno que el Estado deberá superar progresivamente[118], y que, mientras
tanto, está obligado a asegurar el pleno cumplimiento de los estándares mínimos
de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad educativa que
le son exigibles judicialmente, por estar regulados en el ordenamiento interno.
La eventual infracción del derecho a la igualdad de oportunidades en el
acceso a la educación superior debe evaluarse en este último escenario, es
decir, en el marco de las obligaciones concretas que tenía el Estado para el
momento en que los alumnos de la IESA y la comunidad de Santa Ana reclamaron el
nombramiento del profesor de química. Lo relevante, por lo tanto, es dilucidar
si Eduar Armando y sus compañeros de curso podrán competir en igualdad de
condiciones por un cupo universitario, aunque recibieron una educación que no
se adaptó a sus necesidades (componente de adaptabilidad) y que fue deficiente
en términos de calidad y equidad (componente de aceptabilidad). En otras
palabras, ¿es constitucionalmente válido que los alumnos de la IESA resignen sus posibilidades de acceder a la educación superior a los resultados que
obtengan en las pruebas de Estado, a pesar de las graves falencias que
afectaron su proceso educativo?
6.24. La Sala estima que no y que, en cambio, la desatención de los
compromisos estatales en la prestación del servicio de educación media
académica que se les impartió al accionante y a sus compañeros defrauda sus
expectativas legítimas de obtener un cupo en una universidad oficial e impacta
de manera negativa y desproporcionada en sus planes de vida. Por eso, supone
una amenaza cierta y actual de su derecho a la igualdad de oportunidades en el
acceso a la educación superior.
Se trata de una amenaza, y no de una infracción iusfundamental
consumada, porque los afectados cuentan con la posibilidad de volver a
presentar sus pruebas de Estado para aspirar a un cupo que les permita
continuar con su proceso educativo, como se lo habían propuesto. Por eso, la
orden de protección que se impartirá en este caso buscará asegurar que Eduar
Armando y los alumnos de la IESA que se encuentran en sus mismas condiciones
cuenten con la opción de someterse nuevamente a las pruebas del Icfes, habiendo
cursado, esta vez, los contenidos curriculares necesarios para ello.
Antes de resolver lo pertinente, la Sala se referirá a la responsabilidad de la Secretaría de Educación demandada en las infracciones
constitucionales que acaban de verificarse, teniendo en cuenta las razones que
condujeron a que el funcionario judicial de instancia declarara improcedente el
amparo reclamado.
La Secretaría Departamental del Huila desatendió las obligaciones que la
comprometen con la garantía de la adaptabilidad y la aceptabilidad de la
educación que se imparte en su territorio.
6.25. En aras de asegurar que el servicio educativo que se presta en
las entidades territoriales satisfaga los estándares mínimos en materia de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, la Ley 715 de 2001 les asignó a las secretarías departamentales funciones de respeto, protección
y cumplimiento, entre las que se cuentan las de i) velar por la calidad de la
educación en su respectivo territorio; ii) fomentar la investigación,
innovación y desarrollo de currículos, métodos y medios pedagógicos y iii)
poner en marcha los programas que se requieran para mejorar la eficacia, la
calidad y la cobertura educativa.
Todas estas desarrollan la obligación general, contemplada en la Ley 115 de 1994, de dirigir,
planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica
y media en condiciones de equidad, eficiencia y calidad.
6.26. Examinada la conducta de la
demandada en esta perspectiva, la Sala encuentra que incumplió los deberes que
le incumbían frente a la satisfacción del derecho a la educación de los
estudiantes de la IESA. No solo porque se negó a nombrar el docente de química
que requería la institución. También, porque no adoptó ninguna otra medida
encaminada a remediar los inconvenientes que causó el traslado de la anterior
maestra, ni le concedió la menor importancia a que los estudiantes se hubieran
visto obligados a desplazarse los fines de semana para recibir sus clases ni a
que algunos de ellos estuvieran contemplando la posibilidad de abandonar su
proceso educativo.
La negligencia de la Secretaría se advierte al considerar que ni siquiera respondió a las solicitudes formuladas
por los alumnos y por sus padres. Tal situación fue verificada en el fallo
objeto de revisión, aunque el juez de instancia consideró, en flagrante
desconocimiento de la jurisprudencia constitucional, que “a consecuencia
de la presente acción de tutela la accionada le está dando una contestación
coherente, con argumentos legales y jurídicos, de fondo y contundente a los
pretendido por el actor, por lo que debe concluirse que se le ha dado
cumplimiento al mandato constitucional de la debida respuesta (...)”[119].
Lo cierto es que la Secretaría no actuó de conformidad con los compromisos que le incumbían como ente garante y
rector del servicio educativo estatal en los municipios no certificados del
Huila y que, en lugar de ello, se limitó a contestar las solicitudes formuladas
por el rector Ortigoza remitiéndolo a las disposiciones legales y
reglamentarias que supeditan la asignación de los docentes de los
establecimientos públicos a la cantidad de estudiantes matriculados[120].
Sobre ese punto solo hace falta reiterar
la regla jurisprudencial consignada en el fundamento jurídico 4.9. de esta
providencia: la aplicación de las pautas normativas sobre la organización de la
planta de personal docente no puede conducir, bajo ninguna circunstancia, a
saturar las aulas de clase, a modificar los planes de estudio, a reducir la
intensidad horaria ni a alterar, de ninguna manera, los recursos que aseguran
la disponibilidad, la accesibilidad, la adaptabilidad o la calidad del servicio
educativo.
El argumento que la Secretaría de Educación planteó en sede de tutela, esto es, el relativo a la escasez
de los recursos disponibles para atender las necesidades educativas de los
habitantes de su jurisdicción, tampoco excusa este tipo de situaciones. Establecer
prioridades y canalizar los medios disponibles hacia la satisfacción de las
necesidades inmediatas de quienes demandan la atención del Estado resulta
razonable y constitucionalmente válido, pero esa priorización no puede conducir
a sacrificar los niveles de aceptabilidad educativa que se han alcanzado en
determinada institución o región. Como se expuso antes, la prohibición de
regresividad intrínseca a la satisfacción de las facetas positivas de los
derechos sociales impide desmontar las medidas adoptadas para avanzar en la
garantía de estos derechos, mucho menos, cuando no se han considerado otras
alternativas posibles.
De todas formas, el traslado de la profesora que dictaba
la clase de química en la IESA no supuso el desmonte de una prerrogativa
concreta, sino el desconocimiento del nivel mínimo de protección que formalmente
se debe asegurar a los estudiantes de educación media académica, según lo que
el legislador ha definido al respecto. Fue en ese contexto que la actuación de
la entidad vulneró los derechos del peticionario en el caso concreto.
El rector de la IESA adoptó las medidas a su alcance para conjurar la crisis que enfrentó la institución,
tras el traslado de la docente de química
6.27. El tema de si era el rector el
responsable de ajustar la carga docente y la intensidad horaria para atender la
demanda educativa de forma eficiente y garantizar el cumplimiento de los planes
de estudio no requiere mayor análisis, si se tiene en cuenta que, en realidad,
este adoptó las medidas a su alcance para superar la crisis que generó en su
institución la ausencia del profesor de química. Independientemente de que
tales decisiones hubieran sido o no las más adecuadas, la Sala entiende que, por lo general, los rectores de los establecimientos educativos del Estado
se encuentran limitados para atender las necesidades de sus instituciones en un
contexto de escasez de recursos físicos y humanos.[121]
El caso de la IESA es un ejemplo de ello, máxime si se considera que su planta docente está integrada por
dos licenciados en administración educativa, dos licenciados en básica
primaria, un licenciado en ciencias sociales, un licenciado en español e
inglés, un licenciado en matemáticas y un licenciado en artes,  según lo que
informó la propia Secretaría de Educación[122]. En esas
condiciones, es claro que no estaba en manos del rector remediar la falta del
docente de química ni corregir las consecuencias que la misma desencadenó en la
institución, y que la sola autorización de horas extras semanales, la única
medida que impartió la entidad accionada en aras de superar esa contingencia,
no fue apropiada para salvaguardar los derechos fundamentales de los
estudiantes de la IESA.
Los argumentos del juez de
instancia
6.28. Los juicios subjetivos que emitió el
juez de instancia al declarar la improcedencia de la acción de tutela
desconocen el marco normativo aplicable al asunto en estudio y las reglas
jurisprudenciales ampliamente reiteradas en la materia, pero sobre todo,
reflejan una insensibilidad que contrasta con la especial tarea de protección
que incumbe a los jueces de tutela en su labor de velar por la integridad y la
supremacía de la Carta a través de la protección de los derechos fundamentales.
Para la Sala, es inaceptable que un juez constitucional critique a un peticionario por el solo hecho de haber acudido a
la acción de tutela, y que en lugar de estudiar la petición de amparo con la
dignidad que le exige su investidura, le reproche su supuesto rol en la
garantía del derecho fundamental cuya protección reclama. Sobre todo, inquieta
que tales críticas se dirijan a un menor de edad que promovió la acción para
reclamar a nombre suyo y de su comunidad el cumplimiento de una de las
obligaciones que contribuye en mayor medida a la materialización de los fines
del Estado: la prestación del servicio educativo.
Las recriminaciones que plasmó el juez en
la providencia objeto de revisión, además de descontextualizadas e injustas,
denotan un absoluto desconocimiento de la Carta y de los compromisos que esta les impone a las autoridades públicas en relación con la salvaguarda del
interés superior del menor y el cumplimiento de la función social de la
educación. Ese tipo de juicios, que en nada contribuyen a la administración de
justicia, dejan una impresión lamentable acerca de quien debería ser el
principal interesado en propugnar por los valores constitucionales y los
intereses de los habitantes de su jurisdicción.
La protección que se
concederá en este caso.
6.29. La Sala pudo constatar que la Secretaría de Educación del Huila vulneró el derecho a la educación de Eduar Armando
Bastidas, en sus facetas de adaptabilidad y aceptabilidad, debido a que no
adoptó las medidas necesarias para asegurar su permanencia en el sistema
educativo, ni para garantizar la calidad de la educación que estaba recibiendo.
Esas circunstancias condujeron a que, también, se infringiera su derecho a
acceder a la educación superior en igualdad de oportunidades.
Dado que la planta docente de la institución no cuenta en la actualidad
con un profesor que pueda dictar el área de química a los estudiantes de décimo
y undécimo grado de la Institución Educativa Santa Ana, la Sala ordenará proveer un docente que cumpla con esa tarea, para garantizar el derecho
fundamental a la educación de los alumnos que cursarán esos niveles en el
futuro. En consecuencia, la Secretaría de Educación del Huila deberá adoptar
las medidas presupuestales y administrativas necesarias para asegurar que la
institución cuente con un docente que dicte el área de química en los dos
grados de educación media, previo al inicio del próximo año escolar.
6.30. Esto, sin embargo, no protege a los estudiantes cuyo derecho a la
educación fue vulnerado por cuenta de la ausencia del docente de química
durante el último año. En este sentido, hace falta hacer unas precisiones
adicionales.
En el pasado, la Corte resolvió controversias similares declarando la
carencia actual de objeto por daño consumado e instando a las entidades
territoriales a cumplir con sus obligaciones frente a la organización eficiente
de las plantas de personal docente.[123]
Sin embargo, la Sala ya explicó que el caso que ahora se estudia es
excepcional, pues implica, además de la vulneración del derecho a la educación
en sus facetas de adaptabilidad y aceptabilidad, la infracción del derecho a
acceder a la educación superior en igualdad de oportunidades, dada la
desventaja que supuso para los estudiantes de la IESA el hecho de haber presentado el Icfes sin haber tenido acceso a los conocimientos
básicos que les permitirían aspirar a obtener un buen resultado en las pruebas.
Frente a ese evento específico, se dijo antes, la infracción
iusfundamental verificada en esta ocasión puede superarse, ya que cualquier
estudiante del país puede presentar el Icfes cuantas veces sea necesario, hasta
obtener los resultados que requiere para acceder a la educación superior. Pensando en esa posibilidad, y en el interés
que el accionante y sus compañeros manifestaron en continuar con sus estudios
universitarios, la Sala adoptará una medida que les permita ponerse al día en
sus conocimientos en el área de química, para que, si así lo desean, presenten
el examen en iguales condiciones –al menos desde el punto de vista de la
igualdad formal- que los demás estudiantes que presentarán las pruebas el
próximo año.[124]
En consecuencia, la Sala dispondrá que, una vez se posesione el docente
de química que deberá ser vinculado a la IESA en cumplimiento de esta providencia, el rector de la Institución Educativa Santa Ana deberá adoptar las medidas logísticas y administrativas que
estime pertinentes para asegurar que el accionante y los demás estudiantes que
se encontraban en su misma situación pero no interpusieron acción de tutela,
asistan a las clases de química que se impartirán en el plantel educativo el
próximo año, para actualizarse en los contenidos curriculares a los que no
tuvieron acceso.
El rector deberá anunciar lo que decida sobre el particular antes del
inicio del año lectivo 2014, para que, dentro de un plazo razonable, los
interesados en tomar las clases manifiesten su interés al respecto y conozcan
la programación respectiva. Tal orden, sin embargo, no limitará la posibilidad
de que el rector pacte con ellos una alternativa de nivelación que se ajuste a
sus necesidades y que satisfaga plenamente su derecho fundamental a recibir una
educación aceptable. Para ello contará con el acompañamiento de la personería
municipal de Colombia y del Defensor del Pueblo, quienes, además, deberán
verificar que la Secretaría de Educación del Huila facilite ese proceso,
autorizando las horas extras que se requieran en caso de que se opte por esta
última alternativa.
6.31. Finalmente, la Sala advertirá a la Secretaría de Educación sobre la necesidad de ajustar sus decisiones a los parámetros
normativos y jurisprudenciales que determinan la responsabilidad del Estado en
la garantía del núcleo esencial del derecho fundamental a la educación y
exhortará al Ministerio de Educación para que, en ejercicio de sus competencias,
instruya a las entidades territoriales sobre su responsabilidad en la adopción
de medidas destinadas a asegurar la disponibilidad y aceptabilidad de la
educación que se presta en las zonas rurales del país.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Único
Promiscuo Municipal de Colombia, Huila, el doce (12) de abril de dos mil trece
(2013), que declaró improcedente el amparo invocado por Eduar Armando Bastidas
y, en su lugar, AMPARAR su
derecho fundamental a la educación, en sus facetas de adaptabilidad y
aceptabilidad, y su derecho fundamental a la igualdad de oportunidades en el
acceso a la educación superior, con efectos inter comunis, según lo
advertido en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Secretaría de Educación del Huila la adopción de las medidas presupuestales y administrativas
necesarias para asegurar que, previo al inicio del próximo año escolar, la Institución Educativa Santa Ana del municipio de Colombia, Huila, cuente con un docente que
dicte el área de ciencias naturales – química en los dos grados de educación
media.
Tercero. DISPONER que,
como consecuencia del amparo concedido en este caso y una vez se haya designado
al nuevo docente de química según lo ordenado en el numeral anterior, el rector
de la Institución Educativa Santa Ana deberá adoptar las medidas logísticas y
administrativas que estime pertinentes para asegurar que el accionante, Eduar
Armando Bastidas, y los demás estudiantes que se encontraban en su misma
situación pero no interpusieron acción de tutela, asistan a las clases de química
que se impartirán en la Institución Educativa Santa Ana durante el próximo año, con el objeto de actualizarse en los contenidos curriculares a los que no
tuvieron acceso por cuenta de la infracción constitucional verificada en este
caso. Tales medidas deberán anunciarse antes del inicio del año lectivo 2014,
para que, dentro de un plazo razonable, los estudiantes interesados en tomar
las clases manifiesten su interés al respecto y conozcan la programación respectiva.
Dicha orden no limita la posibilidad de que, en el marco de un proceso
consensuado, el rector y los estudiantes interesados diseñen una alternativa de
nivelación que se ajuste a las necesidades de estos últimos y que satisfaga
plenamente su derecho fundamental a recibir una educación aceptable.  La Secretaría de Educación del Huila deberá facilitar este proceso, autorizando las horas extras
que hagan falta para lograr dicha nivelación.
Cuarto. OFICIAR a la Defensoría del Pueblo y a la Personería Municipal de Colombia, Huila, para que, en el ámbito de sus competencias,
acompañen el cumplimiento de esta sentencia. Las entidades deberán verificar la
designación oportuna del docente de química que se requiere en la Institución Educativa Santa Ana antes de que inicie el próximo año escolar, apoyar al rector
en la formulación de la propuesta que permitirá que los beneficiarios del
amparo que aquí se concede logren ponerse al día en los contenidos curriculares
pendientes y vigilar que la Secretaría de Educación del Huila adopte las
medidas necesarias para facilitar el proceso al que se refiere el numeral
tercero de esta providencia.
Quinto: ADVERTIR a la Secretaría de Educación del Huila sobre la necesidad de ajustar sus
decisiones a los parámetros normativos y jurisprudenciales que determinan la responsabilidad
del Estado en la garantía del núcleo esencial del derecho fundamental a la
educación. En particular, la Secretaría deberá considerar que sus decisiones
sobre la organización de la planta docente del departamento deben valorar las particularidades de las regiones y sus grupos poblacionales y los
propósitos de aumento de cobertura, calidad y eficiencia del servicio a los que
alude el Decreto 3020 de 2002.
Sexto: EXHORTAR al Ministerio de Educación para que, en el marco de
los planes y proyectos que ha diseñado con el fin de brindarles asesoría y
acompañamiento a las secretarías de educación de las entidades territoriales,
las capacite sobre sus responsabilidades en la adopción de medidas destinadas a
asegurar la disponibilidad y aceptabilidad de la educación que se presta en las
zonas rurales del país, siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales
reseñados en esta providencia.
Séptimo: Por Secretaría General, líbrense
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA T-743/13
DERECHO A LA
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN ACCESO A EDUCACION SUPERIOR-El test de igualdad realizado no cumple con la obligación de
identificar con certeza los grupos involucrados (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente T – 3.940.481
Acción de Tutela instaurada por Eduar Armando Bastidas
Cardozo contra la Secretaría de Educación Departamental de Huila.
Magistrado Ponente:
Luís Ernesto Vargas Silva
A continuación salvo parcialmente mi voto a la presente providencia de
acuerdo con las siguientes consideraciones.
Comparto la decisión tomada por parte de la Sala Novena de Revisión en
relación con conceder el amparo al derecho constitucional a la educación en sus
facetas de adaptabilidad y aceptabilidad, en tanto responde a los elementos
establecidos por la jurisprudencia para que éste pueda ser protegido a través
de la acción de tutela. Así mismo, acompaño las órdenes impartidas toda vez que
permiten materializar el goce efectivo del derecho a la educación.
Sin embargo, debo apartarme de la protección al derecho fundamental de
la igualdad, en tanto la argumentación presentada no satisface los parámetros
señalados por la jurisprudencia para tal fin. La sentencia no deja claridad en
relación con los grupos y criterios de comparación para demostrar la existencia
de un trato diferenciado. A pesar de que en la parte resolutiva se pretende
limitar la protección al accionante y a sus compañeros que se encuentran en una
situación fáctica similar, la providencia también analiza la situación de la
educación en las zonas urbanas en comparación con las regiones rurales del
país, insinuando que existe una diferenciación sustancial – en términos de
calidad y cobertura - entre ellas. Por la manera general en el que se hace
dicho análisis, considero que el test de igualdad no cumple con la obligación
de identificar con certeza los grupos involucrados, en tanto dentro de dicho
amplio sector poblacional pueden existir centenares de factores y elementos que
dificultan la homogenización de los mismos.
Por su parte, la protección se otorga argumentando que el accionante no
contó con igualdad de condiciones para acceder a la educación superior. Sin
embargo, no resulta claro con respecto a quienes ocurrió dicha situación de
desigualdad. Por ejemplo, si se presentó en relación con sus compañeros de
escuela que presentarán posteriormente el examen de estado luego de haber
recibido las clases de química o frente aquellos que presentaron dicha
evaluación en la misma oportunidad, lo cual generaría el mismo inconveniente al
señalado con anterioridad en cuanto en ese amplio grupo comparativo existirán
numerosos factores que hacen prácticamente imposible la utilización de éste
como criterio de comparación.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Folio 36 del cuaderno principal.
[2] Folio 54 del cuaderno principal.
[3]
Folios 3 al 10 del cuaderno principal. Los documentos contienen 150 firmas de
estudiantes y padres de familia que respaldan la acción constitucional.
[4] Folios 11 al 15 del cuaderno principal.
[5] Folio 16 del cuaderno principal.
[6] La
primera comunicación es del 12 de enero de 2012. En esa ocasión, la Secretaría de Educación descartó la posibilidad de incrementar la planta docente de la Institución Educativa Santa Ana en el área de Ciencias Naturales-Química, teniendo en cuenta
que, según el SIMAT, el centro educativo tenía registrados 40 estudiantes del
grado cero al quinto –que se pueden atender con dos educadores- y 81 en el
nivel de secundaria y media –que se pueden atender agrupándolos en cuatro
grupos, requiriendo 5.45 docentes-. Como la institución cuenta con 9
educadores, pese a que requiere solo 7.45, la Secretaría descartó el nombramiento. La segunda comunicación es del 15 de junio de 2012. Esta
vez, la Secretaría negó el nombramiento del docente de química, porque “la
asignación de docentes a los establecimientos educativos, según la Ley 715 de 2001, se hace de acuerdo a la matrícula registrada en SIMAT. En consecuencia,
según el registro de matrícula, no es posible la asignación de más educadores,
en virtud a las relaciones técnicas demasiado bajas que presenta el
establecimiento educativo, el cual es de 12 alumnos por docente”. Finalmente,
el 21 de enero de 2013, la Secretaría le informó al rector de la IESA que la planta de personal requerida por los establecimientos educativos sería definida
según la matrícula registrada en el SIMAT a 30 de enero de 2013.
[7] Folio 22 del cuaderno 3.
[8] De
acuerdo con el sistema nacional de indicadores del Ministerio de Educación, la
tasa de cobertura bruta corresponde a la relación porcentual entre los alumnos
matriculados en un nivel de enseñanza específico (independientemente de la edad
que tengan) y la población escolar que tiene la edad apropiada para cursar
dicho nivel.
[9] La tasa de cobertura neta es, a su turno, la relación entre
estudiantes matriculados en un nivel educativo que tiene la edad adecuada para
cursarlo y el total de la población en el rango de edad apropiado para dicho
nivel.
[10] El
ministerio destacó, específicamente, el estudio preliminar de 2012, denominado “caracterización
de la educación media rural en Colombia y sistematización de experiencias
innovadoras”, el cual se anexó al escrito de intervención.
[11] El
escrito enuncia: i) la Cartilla de Orientaciones generales para el
fortalecimiento de la educación media con enfoque agropecuario; ii) la Guía N° 39 de fomento de la cultura del emprendimiento en los establecimientos educativos,
caja de herramientas emprendedoras y estrategia virtual para fomentar el
emprendimiento y la empresarialidad en la educación preescolar y básica del
país y iii) las cartillas de proyectos pedagógicos productivos. Todos esos
documentos se incorporaron al expediente.
[12]
Además de precisar que los servicios públicos son inherentes a la finalidad del
Estado y de comprometerlo con su prestación eficiente, los artículos 365 y 366
de la Carta Política identifican a la educación como uno de los objetivos
fundamentales de la actividad estatal y reconocen su prioridad en la asignación
de recursos públicos, a título de gasto social.
[13] La incidencia de la educación en la reducción
de pobreza y en la formación de las capacidades que permiten que cada individuo
construya su propio proyecto de vida ha sido destacada en diferentes
escenarios. La Observación General Número 13 del Comité intérprete autorizado del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales define a la
educación como el principal medio que, dentro del ámbito de la autonomía de la
persona, “permite a adultos y menores marginados económica y
socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades” y
da cuenta de su papel en “la emancipación de la mujer, la protección de los
niños contra la explotación laboral, el trabajo peligroso y la explotación
sexual, la promoción de los derechos humanos y la democracia, la protección del
medio ambiente y el control del crecimiento demográfico”. Ese rol
preponderante en la consecución de las aspiraciones individuales y en la
protección de las garantías fundamentales explica que la educación haya sido
ampliamente reconocida como “el mayor factor de movilidad social”, y que los
índices de alfabetismo, cobertura y calidad educativa sean aspectos de
imprescindible análisis por parte de quienes conciben el desarrollo como la
ampliación de las posibilidades y las libertades humanas. Los informes de
Desarrollo Humano que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
publica desde 1990 recogen esa perspectiva. El informe de 2010 se refiere, por
ejemplo, a la manera en que el
conocimiento amplía las posibilidades de las personas al promover la
creatividad y la imaginación y ampliar otras libertades. Tener educación,
señala el informe, “permite que los individuos promuevan sus intereses y se
resistan a la explotación. Quienes tienen más educación saben mejor cómo
evitar riesgos y vivir más y de forma más confortable. Además, suelen tener
salarios más altos y mejores empleos” (Informe sobre Desarrollo Humano
2010, La verdadera riqueza de las Naciones: Caminos al desarrollo humano. Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010).
[14] Cfr. Sentencia C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[15] La
controversia sobre la justiciabilidad y la fundamentalidad de los derechos cuyo
pleno ejercicio depende de la implementación de acciones positivas encaminadas
a satisfacer sus facetas prestacionales ha tenido que ver tanto con aspectos
dogmáticos, relativos a las dificultades que entraña la tarea de definir y
reconocer un derecho social fundamental (Cfr. La justiciabilidad de los
derechos sociales fundamentales, Rodolfo Arango, Revista de Derecho Público
N° 12, Universidad de los Andes, 2001), como pragmáticos, asociados a los
temores que suscita la posibilidad de que los jueces, en aras de solucionar una
situación jurídica concreta, adopten decisiones que impacten de manera negativa
sobre de quienes no se beneficiaron del amparo judicial correspondiente, o que
riñan con los criterios de distribución del gasto público definidos previamente
por las autoridades administrativas. Aunque la Corte ha abordado ambos debates de manera amplia, la Sala centrará su exposición en el primero de ellos, por su
relevancia para la solución del caso concreto, el cual, como se ha expuesto,
tiene que ver con los componentes estructurales del derecho a la educación,
cuya satisfacción exige al Estado cumplir obligaciones de respeto, protección y
cumplimiento.
[16] Sentencia T-116 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
[17] Al
respecto pueden revisarse, entre otras,  las sentencias T-284 de 1994 (M.P.
Vladimiro Naranjo); T-619 de 1995 (Hernando Herrera Vergara); SU-111 de 1997
(Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-771 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[18] Cfr.
Sentencias T-050 de 1999, (M.P. José Gregorio Hernández); T-780 de 1999
(Álvaro Tafur), T-1017 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-055 de
2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy) , entre otras.
[19]
Sentencia T-329 de 1993, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[20] Sentencia SU-819 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur).
[21] Sentencia T-016 de 2007 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[22]
Sobre el particular, precisa la Sentencia SU-062 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto) “Una cosa es la
fundamentalidad de los derechos y otra – muy distinta – la posibilidad de
hacerlos efectivos a través de la acción de tutela. Existen facetas
prestacionales de los derechos fundamentales – sean éstos civiles, políticos,
económicos, sociales o culturales. Esto supone que algunas veces sea necesario
adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar
específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las
mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación,
teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo
necesitan. La necesidad del desarrollo político, reglamentario y técnico no
determina que estos derechos pierdan su carácter fundamental, pero sí tiene
repercusiones en la posibilidad de protegerlos mediante la acción de tutela
pues la indeterminación de algunas de sus facetas prestacionales dificulta
establecer con exactitud, en un caso concreto, quien es el sujeto obligado,
quien es el titular y cual es el contenido prestacional constitucionalmente
determinado. En este sentido, la Corte ha señalado que sólo una vez adoptadas
las medidas de orden legislativo y reglamentario, si se cumplen los requisitos
previstos en estos escenarios, las personas pueden, sin excepción, acudir a la
acción de tutela para lograr la efectiva protección de estos derechos
fundamentales”.
[23] Sentencia T-235 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[24]
La labor de identificar las facetas de los derechos económicos, sociales y
culturales (DESC) que pueden ser exigidas por esta vía excepcional enfrenta
obstáculos concretos, relacionados con la dificultad que entraña para el juez
de tutela determinar si el Estado tiene la capacidad material de satisfacer la
faceta exigida y con las imprecisiones o vacíos normativos que pueden existir
en torno a la definición de las prestaciones que contribuyen a materializar
cada derecho y la responsabilidad de las diferentes instancias del Estado en su
garantía. A la complejidad que suele involucrar dicha tarea se ha referido la
doctrina en distintas oportunidades. La Serie Estudios y Perspectivas de la CEPAL sobre política pública y justiciabilidad de los
DESC, por ejemplo, relaciona tales dificultades con cuatro factores
específicos: i) la imprecisión de los derechos (cuál es el derecho específico o
la obligación correlativa, cómo se tasan, cómo se dimensionan, cómo se miden);
ii) la viabilidad económica (puede ser clara la existencia del derecho,
así como su perfil y contenido, pero no la posibilidad de satisfacerlos de
forma inmediata); iii) la incertidumbre sobre el obligado a satisfacer el
derecho y iv) sobre los mecanismos procesales que le dan vía. (Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, política pública y justiciabilidad, CEPAL,
Serie Estudios y Perspectivas, Oficina de la CEPAL en Bogotá, 2004).
[25] Cfr.
Sentencias T-612 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-329 de
1997, T-571 de 1999 y  T-202 de 2000 (M.P. Fabio Morón).
[26]
La sentencia T-323 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes) aclaró que la
obligatoriedad en la prestación del servicio educativo hasta los 15 años de
edad, contemplada en el artículo 67 de la Constitución, debía interpretarse en armonía con el artículo 44 superior, que reconoció a las
personas entre 15 y 18 años como beneficiarios del derecho de acceso a la
educación básica al consagrar el carácter prevalente de los derechos de los
niños. La Corte explicó que el
umbral de los 15 años es un límite que corresponde a la edad en la cual
los estudiantes ordinariamente terminan su noveno año de educación básica. No
obstante, el objetivo constitucional de lograr que los menores de edad obtengan
educación obligatoria y gratuita, imponía interpretar tal límite con cierta
flexibilidad, de tal manera que comprenda un margen de necesaria tolerancia
dentro del cual puedan quedar incluidos, entre otros, aquellos estudiantes que
abandonan temporalmente (...) sus estudios. Para la Corte, ese margen es el de los 18 años, que es la edad en la que la niñez termina.
[27] Aunque las observaciones del Comité citado no hacen
parte del bloque de constitucionalidad, la Corte lo ha considerado un criterio válido para la interpretación de las obligaciones del Estado frente a la
aplicación del PIDESC, por ser este su intérprete autorizado y el encargado de
vigilar su cumplimiento. Al respecto, puede revisarse la Sentencia T-428 de 2012 (M.P. María Victoria Calle).
[28] Las definiciones que se presentarán a
continuación remiten, en lo fundamental, a lo previsto en la Observación General Número 13 del comité intérprete del PIDESC. En todo caso, la Sala las complementará, en lo que resulte pertinente, con las precisiones que acerca de cada
una de ellas han realizado la doctrina nacional y la jurisprudencia. Al
respecto pueden consultarse El derecho a la educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales, Defensoría del
Pueblo, 2003, y El disfrute del derecho a la educación en Colombia, Informe alterno presentado a la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la educación, Comisión Colombiana de
Juristas, 2004. Los precedentes jurisprudenciales a los que se hará referencia
en este acápite serán debidamente citados en la oportunidad correspondiente.
[29] Cfr. Sentencia T-533 de 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[30]
El Código de Infancia y Adolescencia (L. 1098 de 2006) le impone al Estado la
obligación de “garantizar
las condiciones para que los niños, las niñas desde su nacimiento, tengan
acceso a una educación idónea y de calidad, bien sea en instituciones
educativas cercanas a su vivienda, o mediante la utilización de tecnologías que
garanticen dicho acceso, tanto en los entornos rurales como urbanos”.
[31] La Sentencia C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas) declaró exequible el artículo 183 de la Ley 115 de 1994, en el entendido de que la competencia que le otorgó al Gobierno Nacional
para regular cobros académicos en los establecimientos educativos estatales no
se aplica en el nivel de educación básica primaria, por ser esta obligatoria y
gratuita. En esa ocasión, la Corte recordó que “de acuerdo con los estándares establecidos en
los tratados internacionales sobre derechos humanos relativos a las garantías
que se integran al derecho a la educación, “los cobros académicos” a que hace
referencia el artículo 67 de la Constitución no pueden ser aplicados en las
instituciones educativas oficiales en el nivel de enseñanza primaria, en el
cual el acceso a la educación pública debe ser gratuita, sin consideración al
estrato socioeconómico. El
fallo aclara que el cumplimiento del deber de gratuidad en el nivel de
primaria, como mandato de inmediata ejecución, no puede obstaculizar la
accesibilidad a otros niveles de educación, ni erigirse en una causa para que
afecte el cumplimiento del principio de aceptabilidad, relativo a la pertinencia y calidad de
los programas de estudio y los métodos pedagógicos.
[32] La Sentencia T-139 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas) identifica como obligaciones derivadas del
componente de adaptabilidad, i) la implementación de medidas relativas a la adaptación de la
infraestructura de las instituciones educativas, de modo que se reduzcan las
desventajas estructurales que obstaculizan la permanencia de los niños y niñas con discapacidad en el sistema educativo; ii) la disponibilidad de
procesos de comunicación que supriman las barreras para las personas con
discapacidad oral o visual y de iii) procedimientos que faciliten la
presentación del examen de Estado de las personas con discapacidad. El fallo
recuerda que el Estado “tiene
la obligación de velar por el levantamiento de los obstáculos que impiden el
acceso a la educación de los niños y niñas con discapacidad a las aulas
regulares y garantizar que haya plena disponibilidad de aulas especiales para
quienes, excepcionalmente, puedan requerirlo”.
[33] Las obligaciones especiales del Estado frente a la educación de
personas con capacidades o talentos excepcionales están consagradas en la Constitución (Artículo 68) y en la Ley General de Educación (L. 115 de 1994, artículos 46 a 49). Al respecto puede consultarse la Sentencia SU-1149 de 2000 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), que reconoció en la obligación
especial del Estado de dar educación a las personas con capacidades
excepcionales “un derecho fundamental específico que puede ser exigido por
quienes acrediten que poseen talentos y capacidades (...) superiores a las
comunes o normales que tienen las demás personas”. También, la Sentencia T-294 de 2009 (M.P. Clara Elena Reales), que enumeró las responsabilidades
concretas del gobierno nacional, el Ministerio de Educación y las entidades
territoriales frente a los menores con capacidades o talentos especiales, de
acuerdo con lo estipulado en la Ley 361 de 1997 y los decretos 2082 de 1996 y
366 de 2009.
[34] La materialización de los compromisos que
diversos instrumentos internacionales le han impuesto al Estado en relación con
la prohibición de la explotación
económica de los niños y las niñas y del desempeño de cualquier trabajo que
pueda ser nocivo para su salud, desarrollo físico, mental, espiritual, moral o
social o que entorpezca su proceso educativo (Cfr. Convención de los
Derechos del Niño, Artículo 32.1., Convenio 182 de la Organización Internacional del Trabajo) depende, específicamente, de la satisfacción del
requisito de adaptabilidad educativa. El Comité Intérprete del PIDESC destacó
esa relación al indicar, en el párrafo 55 de la Observación General Número 13, que sus Estados
Partes tienen la obligación de velar por que “ni las comunidades ni las
familias dependan del trabajo infantil”.
[35] La Resolución 115/13, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de
1990, consagra el derecho de todo menor en edad de escolaridad obligatoria a
recibir una enseñanza adaptada a sus necesidades y capacidades y destinada a
prepararlo para su reinserción en la sociedad.
[36]
El inciso quinto del artículo 68 superior consagra el derecho de los grupos
étnicos a una educación que respete y desarrolle su identidad cultural. La Sentencia T-659 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio) examinó el componente de adaptabilidad
educativa en el marco de la tutela que promovió un estudiante indígena debido a
que su universidad no le permitió homologar el requisito de suficiencia de un
idioma extranjero con su lengua nativa o el español. La Corte determinó que la exigencia no era desproporcionada ni irrazonable.
[37] La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el
embarazo de una estudiante no puede erigirse, bajo ninguna circunstancia, en un
criterio para limitar o restringir su derecho a la educación (Ver, entre otras,
las sentencias T-145 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía y T-656 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes). Pese a esto,  en un reciente estudio sobre monitoreo de las políticas
públicas en el sector educativo oficial, la Defensoría del Pueblo dio cuenta de que muy pocos departamentos del país cuentan con
programas destinados a asegurar que las alumnas embarazadas o con hijos
continúen su estudios. Según el informe, las cátedras de educación sexual “priorizan
el componente preventivo del embarazo adolescente pero no buscan garantizar la
permanencia de las madres y los padres adolescentes” (Componente de
adaptabilidad del derecho a la educación en el servicio educativo en el sector
oficial en Colombia. Defensoría del Pueblo, 2012).
[38] La Corte se ha pronunciado al respecto en el marco de
acciones de tutela que buscan asegurar la prestación del servicio educativo en
zonas de difícil acceso o el nombramiento de los docentes necesarios para
satisfacer la demanda educativa de determinada comunidad.  De especial
importancia es el Auto 251 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda), que identificó
los diversos problemas que dificultan el acceso y la permanencia de los niños,
niñas y adolescentes desplazados al sistema educativo. Como obstáculos para la
permanencia, la Corte señaló: “1) la carencia de útiles, textos y cuadernos y
uniformes; 2) los costos económicos impuestos en la práctica como condición de
acceso o permanencia; 3) la explotación laboral; 4) la precariedad física y
psicológica impuesta por el desplazamiento forzado; 5) el maltrato y la
discriminación en el entorno escolar; 6) el bajo rendimiento académico y las
altas tasas de repitencia que presenta esta población; 7) la alta incidencia de
casos de extra edad sin el acompañamiento requerido; 8) la inseguridad y
amenazas que penden sobre los menores camino a la escuela o dentro del plantel
educativo; 9) los altos patrones de embarazo adolescente”. Sobre el mismo tema, la Defensoría del Pueblo ha puntualizado: “En efecto, las familias rurales generalmente
demandan de sus hijos una activa participación en el trabajo del campo, lo que
reduce la disponibilidad de tiempo de los niños. Por lo tanto, los programas
educativos en zonas rurales deberían adaptarse a los horarios y calendarios de
estas comunidades, para reducir las altas tasas de atraso escolar y deserción,
así como aumentar la asistencia regular a las clases. De igual forma, es
importante la adaptación curricular, para dar relevancia a los sistemas de
producción de la región y promover la identidad cultural de sus comunidades”
(El Derecho a la Educación en la Constitución, la Jurisprudencia y los instrumentos internacionales, antes citado).
[39]
Al deber estatal de asegurar la permanencia de los menores en el sistema
educativo se refiere, explícitamente, el artículo 67 superior. El artículo 70
exige “promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los
colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente” y la Ley General de Educación define a la educación como un “proceso de formación permanente, personal, cultural y
social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su
dignidad, de sus derechos y de sus deberes (...)”.
[40]“La educación debe orientarse hacia el pleno
desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, fortalecer
el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales (...)
capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad
libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las
naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover
las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz”. En el mismo sentido deben considerarse la Declaración Universal de Derechos Humanos, cuyo artículo 26 señala que la educación tendrá
por objeto “el pleno desarrollo de la personalidad humana y el
fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales (…)”, y el Protocolo de San Salvador, que, resalta la
importancia de que la educación conduzca a la participación efectiva en una
sociedad democrática y promueva las actividades en favor del mantenimiento de
la paz.
[41] El
informe para Colombia del Programa de Educación
para Todos de la UNESCO (2000) sostuvo que la calidad de la educación debía
mirarse por lo menos en tres dimensiones: la de las condiciones en que ocurre
el aprendizaje, que se refleja en las construcciones escolares, en la
disponibilidad de materiales y textos, en la presencia permanente y oportuna
del personal docente, y en la existencia de servicios de apoyo al estudiantado
según sus necesidades. La segunda, la de los resultados del aprendizaje
propiamente dichos, o la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje
tal como ellas se definen en el contexto educativo del país. La tercera tiene
que ver con el grado en que estos resultados se distribuyen socialmente, esto
es, que la totalidad o la gran mayoría de los niños y jóvenes,
independientemente de su procedencia social o cultural, alcancen los objetivos
de la educación para todos.
[42] Educación para todos, el imperativo de la calidad. Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, 2004.
[43]
El artículo 67 de la Carta señala que el Estado debe regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia de la educación, para velar por su calidad y la
mejor formación física, intelectual y moral de los educandos. Sobre el mismo
tema, señaló la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación, en su informe preliminar de 1999: “El derecho a la educación por su propio
carácter exige la reglamentación por el Estado, reglamentación que puede variar
en diversos momentos y lugares, según las necesidades y recursos de la
comunidad y de los particulares. El Estado está obligado a asegurarse de que
todas las escuelas se ajusten a los criterios mínimos que ha elaborado y a
cerciorarse de que la educación sea aceptable tanto para los padres como para
los niños”.
[44]
El Comité del PIDESC les impone a los Estados partes de la obligación de
adoptar medidas necesarias para que ninguna institución de enseñanza aplique
formas de disciplina incompatibles con el Pacto. La jurisprudencia
constitucional ha advertido que los castigos que por su gravedad degradan o
humillan a la persona constituyen una práctica
lesiva de la dignidad humana, con potencialidad de poner en peligro el
desarrollo mental del menor. Cfr. Sentencia T-402 de 1992 (M.P. Eduardo
Cifuentes).
[45]
El componente de aceptabilidad de la educación impartida a los integrantes de
grupos étnicos se cumple, en Colombia, a partir de la política de
etnoeducación, definida en el artículo 55 de la Ley 115 de 1994 como aquella que se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una
cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos.
Además, la dimensión de aceptabilidad educativa se cumple promoviendo la
formación de docentes que dominen las lenguas de los grupos étnicos. El
artículo 57 de la Ley 115 de 1994 exige la enseñanza bilingüe para los grupos
étnicos con tradición lingüística propia, tomando como fundamento escolar la
lengua materna del respectivo grupo.
[46] “La
enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la
actividad docente” (C.P. Artículo 68). La sentencia T-337 de 1995 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) sostuvo al respecto: “Los
fines constitucionales de la educación sólo pueden conseguirse en la medida en
que se capacite adecuadamente a los docentes que, en los términos de la Constitución, deben ser "personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica". El
derecho a la educación no se limita al hecho de ingresar al sistema educativo o
poder permanecer en él. También incluye, en el Estado social de derecho, el
derecho a que la enseñanza se imparta "por personas de reconocida
idoneidad ética y pedagógica", lo que no es ajeno a la profesionalización
y dignificación de la actividad docente que la ley debe garantizar.
[47] Cfr. Observación General 13 del Comité Intérprete del
PIDESC, párrafos 46 y 47.
[48] La Observación General 13 advierte que la realización gradual de ciertas facetas del derecho a
la educación no debe interpretarse como una pérdida del sentido de las
obligaciones de los Estados partes. Lo que eso implica es que los estos tienen “la
obligación concreta y permanente de proceder lo más expedita y eficazmente posible
para plena aplicación del artículo 13 del Pacto”. Respecto a la prohibición
de regresividad, la observación dice: “la
admisión de medidas regresivas adoptadas en relación con el derecho a la
educación, y otros derechos enunciados en el Pacto, es objeto de grandes
prevenciones.  Si deliberadamente adopta alguna medida regresiva, el
Estado Parte tiene la obligación de demostrar que fue implantada tras la
consideración más cuidadosa de todas las alternativas y que se justifica
plenamente en relación con la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y
en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga el Estado Parte. Sobre
el tema puede revisarse, también, la Sentencia T-781 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[49] La Ley General de Educación
indica que los particulares podrán fundar establecimientos educativos en las
condiciones que las normas pertinentes y sus reglamentos establezcan para su
creación y gestión. La Observación General 13 del PIDESC señala, a manera de
ejemplo, que la obligación de respetar la disponibilidad de la educación “se
demuestra no cerrando escuelas privadas”.
[50]
La sentencia T-533 de 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto) definió, a partir de
una interpretación sistemática del PIDESC, el Pacto de San Salvador, la Convención de los Derechos del Niño y la Carta Política, la forma en que el Estado debe
cumplir el requisito de disponibilidad o asequibilidad educativa según el nivel
de enseñanza y la edad del beneficiario. El fallo, que analizó el caso de dos
menores de 10 y 11 años de edad a los que se les impidió matricularse en una
institución oficial debido a la falta de cupos, concluyó, que el compromiso de
asequibilidad educativa “se predica respecto
de todos los niveles educativos -desde el preescolar hasta el superior- pero
con primacía de un mínimo -un año de preescolar, cinco años de
primaria y cuatro de secundaria- a partir del cual se debe avanzar
progresivamente hacia la asequibilidad de dos años más de preescolar, dos años
adicionales de secundaria y educación superior”. Así mismo, precisó que el compromiso permanece frente
a las personas de todas las edades pero “privilegia el logro de un mínimo: disponibilidad de la educación
para niños y niñas entre los cinco y los quince años en los grados de educación
también preferentes antes señalados -un año de preescolar, primaria y cuatro
años de secundaria. A partir de este mínimo el Estado tiene el deber de
progresar hacia la asequibilidad de la educación de las demás personas en los
demás grados educativos”. La sentencia T-428 de 2012 (M.P. María Victoria
Calle), por su parte, realizó el mismo ejercicio frente al componente de
accesibilidad educativa (fundamento jurídico 3.4.2.2), en el marco de la acción
de tutela que promovieron varias personas mayores de 18 años que no pudieron
continuar en un programa de educación para adultos ofrecido por la Secretaría de Educación de Nariño, debido a que el Ministerio de Educación Nacional no había
distribuido los recursos necesarios para el efecto a través del Sistema General
de Participaciones. La sentencia decidió que, para los adultos, el acceso a la
educación es de aplicación inmediata en el nivel de básica primaria y
progresiva para los demás niveles. No obstante, como el Estado colombiano ya
había avanzado en la implementación de un programa de educación para jóvenes y
adultos que incluía los niveles de básica y media secundaria, el desmonte de
dichas medidas resultaba regresivo y, por lo tanto inconstitucional. Por eso,
el fallo amparó el derecho a la educación de los accionantes y ordenó reanudar
el programa de formación suspendido.
[51]
Sentencia C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas) sobre cobros académicos en
los establecimientos educativos estatales, antes citada.
[52] Cfr. Fundamento jurídico 3.4.4.
[53] El
estrecho vínculo que existe entre la calidad del sistema educativo y la
idoneidad de los docentes que tienen a su cargo la prestación del servicio ha
sido reconocido por esta corporación en diferentes oportunidades. Las
Sentencias C-973 de 2001 y C-423 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda) son un
ejemplo de ello. La primera, que revisó la constitucionalidad del artículo 10
del Decreto 2277 de 1979, relativo a los requisitos para el ingreso y ascenso
de los educadores titulados a los distintos grados del escalafón docente,
abordó el problema jurídico sometido a su consideración sobre el supuesto de
que la idoneidad docente, reflejada en grados del escalafón, está estrechamente
ligada a la calidad de la enseñanza. La segunda advirtió que el derecho a recibir una educación de calidad no riñe
con los mandatos constitucionales de propender por “la idoneidad,
profesionalización y dignidad del cuerpo docente” sino que, por el
contrario, los complementa, ya que “los profesores mejor remunerados y
satisfechos de su ubicación en la carrera y de la valoración que de ellos como
profesionales hace la sociedad, cuentan con incentivos claros para realizar
adecuadamente su labor. Los incentivos laborales descritos dirigidos a los
docentes se justifican constitucionalmente por la mayor responsabilidad que
éstos tienen. Su labor es fundamental para la satisfacción de un fin
constitucional de primera importancia como lo es la educación”. Con esa
idea en perspectiva, condicionó la exequibilidad de varias expresiones
de la Ley 715 de 2001 que supeditaban el
reconocimiento de los ascensos de la carrera docente a la suficiencia de los
recursos con destino a educación apropiados en el sistema general de
participaciones para la correspondiente vigencia fiscal.
[54]
La norma en mención le atribuía al Ministerio de Educación Nacional la tarea de
establecer ese Sistema Nacional de Evaluación de la Educación. No obstante, dicha atribución fue declarada inexequible por la Sentencia C-675 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), teniendo en cuenta que desbordaba el
ámbito de la potestad reglamentaria del ejecutivo. La Corte destacó que el legislador era el llamado a señalar al menos los
criterios, los parámetros y las bases de la regulación. Tal tarea se cumplió a
través de la Ley 1324 de 2009, “por la cual se fijan parámetros y criterios para organizar
el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictan
normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar
la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES”.
[55] Para cumplir con esa propósito, la Ley 1324 de 2009 le asignó a la entidad las siguientes
funciones: i) establecer las metodologías y procedimientos que guían la
evaluación externa de la calidad de la educación; ii) desarrollar la fundamentación teórica, diseñar, elaborar y aplicar
instrumentos de evaluación de la calidad de la educación, dirigidos a los
estudiantes de los niveles de educación básica (pruebas SABER, aplicadas
periódicamente a estudiantes de tercero, quinto y noveno grados), media (SABER 11o.) y superior
(SABER PRO), de acuerdo con las orientaciones del Ministerio de Educación
Nacional; iii) asistir técnicamente al ministerio y a las secretarías de
educación en temas relacionados con la evaluación de la calidad de la educación
que son de su competencia; iv) realizar estudios e investigaciones en el campo
de la evaluación de la calidad de la educación que contemplen aspectos
cuantitativos y cualitativos y de v) participar en el diseño, implementación y
orientación del sistema de evaluación de la calidad de la educación en sus
distintos niveles.
[56]Sentencia
T-467 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes).
[57]
Sentencia T-055 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy).
[58] Cfr.
Sentencia T-773 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[59] Sentencia
T-394 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas).
[60] M.P. Clara Inés Vargas.
[61] La
sentencia declaró la carencia actual de objeto, pues constató que, durante el
trámite constitucional, la autoridad accionada vinculó una docente a la escuela
rural, mediante contrato de prestación de servicios. De todas maneras, previno
al Ministro de Educación Nacional
y al Secretario de Educación del departamento de Norte de Santander para que
tomaran las medidas necesarias para garantizar la continuidad en la prestación
del servicio educativo en el corregimiento La Petrólea del municipio de Tibú, mediante el nombramiento de un docente de planta. Además, el
fallo previno al alcalde municipal de Tibú, para que con el concurso de la
fuerza pública tomara medidas para garantizar que los maestros y los alumnos de
la escuela rural La Dos del corregimiento La Petrólea, pudieran desarrollar sus labores académicas en un ambiente de seguridad y
protección.
[62] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[63] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[64] M.P. María Victoria Calle.
[65] El fallo reiteró que los menores habitantes
del campo que, por razones de orden público, “arriesgan su integridad física
al desplazarse hacia otros lugares para recibir clases y, en consecuencia,
están enclavados dentro su lugar de residencia, deben
recibir protección de las autoridades y aplicar las normas de conformidad con
los postulados constitucionales, entre los cuales se encuentra el derecho a la
vida y la integridad personal, y el derecho a la educación”. Por ese
motivo, dispuso que, mientras el docente respectivo era designado, las
demandadas debían facilitarles a
los menores los medios de transporte adecuados, para que su desplazamiento
entre la vereda la Selva y la escuela de Montebello se realizara en condiciones
de seguridad.
[66] M.P. Humberto Sierra Porto.
[67] M.P. Nilson Pinilla.
[68] La
sentencia reconoció, con apoyo en un concepto rendido en el trámite
constitucional por la Universidad Nacional de Colombia que, en el caso
concreto, la falta de nombramiento de un nuevo docente obstaculizaba el cumplimiento de los fines curriculares y el
trabajo pedagógico que requería cada niño para desarrollar las capacidades
cognitivas y ciudadanas exigidas en el nivel de básica primaria. El concepto,
en efecto, señaló que “atender a cinco o seis niveles
en la misma jornada le exige [al docente] dividir el tiempo entre los cinco o
seis grupos. Así, en el supuesto de una atención equitativa, cada grupo de
niños será atendido durante una hora diaria aproximadamente disminuyendo las
oportunidades que se requieren para alcanzar de forma satisfactoria los logros
esperados. Desde un punto de vista académico y pedagógico, tal situación
implica que el maestro no pueda garantizar el estudio de los temas que el
currículo propone y tampoco pueda realizar el trabajo pedagógico que requiere
cada niño para aprender los diversos asuntos del ciclo de educación básica y
desarrollar las capacidades cognitivas y ciudadanas que este nivel exige”. Pese a haber verificado la infracción constitucional estructurada en
ese contexto, el fallo se limitó a ordenarle a la Secretaría de Educación de Ibagué determinar e implementar las medidas necesarias para que la
prestación del servicio educacional en la Institución Educativa San Juan de la China, Sede Aures, fuera eficaz, suministrando el número
de docentes necesario para ello. El salvamento de voto objeta dicha orden,
porque “lejos de solucionar la controversia propuesta, dilata aún más la
legítima expectativa de recibir un servicio de educación ajustado a los
principios de calidad y aceptabilidad que presiden el servicio educativo”.
[69] M.P. Fabio Morón Díaz.
[70] M.P. Clara Inés Vargas.
[71] M.P. Jaime Araujo.
[72] Calidad
de la Educación Básica y Media en Colombia: Diagnóstico y Propuestas. Documento
del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico. Felipe Barrera-Osorio, Darío
Maldonado y Catherine Rodríguez.  Facultad de Economía, Universidad de los
Andes, 2012. Las diferencias en los niveles de cobertura entre las zonas rural
y urbana han sido advertidas por el Ministerio de Educación que, en sede de
revisión, informó sobre un proyecto de generación de oportunidades y
realizaciones en acceso y permanencia que busca disminuir dicha brecha. Según
el Ministerio, la implementación de esa estrategia ha permitido “reducir la
brecha urbano rural de cobertura neta al 10.7%” (Supra. 5.8.)
[73]
Caracterización de la educación media rural en Colombia y
sistematización de experiencias innovadoras. Informe preliminar para revisión.
Presentado por María Teresa Matijasevic a la Organización Internacional para las Migraciones. Liliana Velásquez, Mónica Ramírez, Gladys
Buitrago, Felipe Trujillo. Manizales, diciembre de 2012. El presente documento
fue aportado por el Ministerio de Educación en el trámite de revisión
constitucional.
[74] Calidad de la Educación Básica y media en Colombia, ya citado.
[75]
Según datos de la Contraloría General de la República, entre 2000 y 2002 los departamentos con mayores tasas de deserción fueron aquellos
elevados a tal categoría territorial por la Constitución de 1991, es decir, los antiguos territorios nacionales, que se caracterizan por
una alta dispersión poblacional, alto grado de desplazamiento y economías de
enclave. (Contraloría General de la República, Contraloría Delegada Sector Social, La deserción escolar en la educación básica y media).
[76] A
dichos factores hizo referencia esta corporación en el Auto 251 de 2008 (M.P.
Manuel José Cepeda), que identificó los diversos obstáculos de acceso y
permanencia de los niños, niñas y adolescentes desplazados en el sistema
educativo, a partir de los informes presentados por diferentes organizaciones y
entidades gubernamentales involucradas en el proceso de seguimiento a la
política pública sobre desplazamiento forzado.  Al tema se refirió, también, el
estudio de la Defensoría del Pueblo sobre el componente de adaptabilidad del
derecho a la educación en el sector oficial, el cual, aunque no se enfoca en el
sector rural, reconoce que ciertos fenómenos propios de las zonas apartadas del
país desincentivan la permanencia de los estudiantes en las aulas. El documento
sostiene que la deserción escolar es un fenómeno multicausal en el que inciden
factores exógenos al proceso educativo -como las condiciones económicas, las
expectativas sociales, el desplazamiento forzado y el nivel de escolaridad de
los padres – o endógenos, como la infraestructura educativa, el rol de los
docentes, las formas de evaluación y el maltrato infantil.
[77]Como
se indicó en el fundamento jurídico 4.12., el fallo decidió que la omisión en
la designación de unos profesores de áreas vocacionales para los estudiantes de
educación media de un colegio distrital no afectaba el núcleo esencial de su
derecho a la educación.
[78]
M.P. Manuel José Cepeda. En este caso, la Corte consideró que “negarle a una persona sin
posibilidades económicas la opción de continuar su formación en el programa de educación
media de adultos, en razón a su edad, constituye un trato discriminatorio que
viola el derecho a la igualdad y a la educación”.
[79]
M.P. Humberto Sierra Porto. El fallo declaró exequible la norma acusada,
teniendo en cuenta que el servicio
social obligatorio es un instrumento para la consecución de los fines
constitucionales y legales que persigue la educación en su conjunto y la
educación Media en particular.
[80]
La clasificación internacional normalizada de la educación (cine) no habla de
educación media, sino de dos niveles distintos de educación secundaria: el
primer ciclo (cine 2) y el segundo ciclo (cine 3). El contenido de los
programas educativos de nivel cine 2 ha sido típicamente diseñado para
completar la educación básica y, con frecuencia, se estima que forma parte de
la educación obligatoria. Los programas de segundo ciclo de educación
secundaria (cine 3) han sido diseñados para completar la educación secundaria
como preparación a la educación terciaria. Ambos niveles, cine 2 y cine 3,
incorporan componentes destinados a desarrollar destrezas pertinentes para el
mercado de trabajo. (En Compendio Mundial de la Educación 2011, Comparación de las Estadísticas. Enfoque en la educación secundaria).
[81]
Artículo 20: Son objetivos generales de la educación básica: b) Desarrollar las habilidades comunicativas para
leer, comprender, escribir, escuchar, hablar y expresarse correctamente.
[82]
Artículo 21: Los cinco primeros
grados de la educación básica que constituyen el ciclo de primaria tendrán como
objetivos específicos los siguientes: c) el desarrollo de las habilidades comunicativas básicas para leer,
comprender, escribir, escuchar, hablar y expresarse correctamente en lengua
castellana y también en la lengua materna, en el caso de los grupos étnicos con
tradición lingüística propia, así como el fomento de la afición por la lectura.
[83]
Artículo 22: Los cuatro grados
subsiguientes de la educación básica que constituyen el ciclo de secundaria,
tendrán como objetivos específicos los siguientes: c) el desarrollo de las
capacidades para el razonamiento lógico, mediante el dominio de los sistemas
numéricos, geométricos, métricos, lógicos, analíticos, de conjuntos de
operaciones y relaciones, así como para su utilización en la interpretación y
solución de los problemas de la ciencia, de la tecnología y los de la vida
cotidiana; e) el desarrollo de actitudes favorables al conocimiento, valoración
y conservación de la naturaleza y el ambiente; h) el estudio científico de la
historia nacional y mundial dirigido a comprender el desarrollo de la sociedad,
y el estudio de las ciencias sociales, con miras al análisis de las condiciones
actuales de la realidad social; i) el estudio científico del universo, de la tierra,
de su estructura física, de su división y organización política, del desarrollo
económico de los países y de las diversas manifestaciones culturales de los
pueblos; k) la apreciación artística, la comprensión estética, la creatividad,
la familiarización con los diferentes medios de expresión artística y el
conocimiento, valoración y respeto por los bienes artísticos y culturales; ñ)
la educación física y la práctica de la recreación y los deportes, la
participación y organización juvenil y la utilización adecuada del tiempo
libre.
[84]
La tasa de cobertura bruta, se recuerda, alude a la relación porcentual entre
los alumnos matriculados en un nivel de enseñanza específico
(independientemente de la edad que tengan) y la población escolar que tiene la
edad apropiada para cursar dicho nivel. La neta solo tiene en cuenta a los
estudiantes con la edad adecuada para cursarlo.
[85]
El informe reconoce que, en todo caso, existen diferencias importantes en los
departamentos. A excepción de San Andrés, donde predomina la matrícula femenina
(60.4%), la matrícula masculina es muy superior en los nuevos departamentos:
Vaupés (73.6%), Guainía (72.2%), Amazonas (68.9%) y Vichada (61.3%).
[86]
Porcentaje de una cohorte de alumnos (o estudiantes) matriculados en el primer
grado de un nivel o ciclo de educación dado, durante un año escolar dado, y que
se espera que alcancen un grado dado, independientemente de las repeticiones.
El indicador proporciona información sobre la retención de alumnos de un grado
a otro y, a la inversa, la magnitud del abandono escolar por grado.
(Indicadores de la Educación, especificaciones técnicas. UNESCO, 2009). En http://www.uis.unesco.org/Library/Documents/eiguide09-es.pdf
[87] En http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/articles-237397_archivo_pdf.pdf
[88]
En este punto, el documento se remitió a las conclusiones de la Encuesta Nacional de Deserción realizada por el Ministerio de Educación en 2011. Los
resultados de la encuesta pueden consultarse en http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-293664_archivo_pdf_resultados_ETC.pdf
[89] Sobre el mismo asunto, ya había indicado esta
corporación: “En todos los municipios
visitados, se encontraron niños y niñas, que luego de concluir la primaria
abandonaron sus estudios. // Sus principales argumentos se encuentran asociados
a la necesidad de vincularse al mundo laboral para contribuir al sostenimiento
de sus familias, la baja valoración otorgada a la educación, la convicción de
que estudiar no les garantiza oportunidades laborales y la distancia entre los
sitios de residencia y los centros educativos. Estas condiciones contribuyen a
que se disminuya el porcentaje de niños que ingresan a la educación media y a
que quienes inician este ciclo, lo abandonen. Auto 251 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda). Las
precisiones transcritas se derivan de los datos recaudados en la evaluación de
seguimiento a las políticas de atención a la población desplazada.
[90] El documento cita, en este punto, a María Carolina
Nieto, 2011. La educación media en Colombia, con énfasis en la educación para
la población rural. Ministerio de Educación Nacional.
[91] Cfr. Acápite 5.5. de los antecedentes.
[92] “Corresponde
al Estado (...) garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a
los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo”.
[93] El
Estado (...) adoptará las
medidas necesarias que hagan posible la mejor formación étnica, moral,
intelectual y física de los educandos, así como su acceso y permanencia en el
servicio público educativo.
[94] Tales obligaciones exigen formular estrategias
dirigidas a reducir la deserción y a eliminar las barreras que atentan contra
las posibilidades de aprendizaje de la población vulnerable. La adecuación de
la infraestructura y de los programas educativos a las necesidades del
estudiante y la administración razonable de los recursos humanos y económicos
disponibles son las vías más idóneas para alcanzar dichos propósitos.
[95]
Folio 25, Cuaderno 3.
[96] Además, el escrito reitera que Santa Ana ha sido escenario de
desplazamientos, que el número de estudiantes aumenta y disminuye
constantemente y que muchos de los alumnos habían desertado de la IESA durante ese año por falta de garantías.  Por último, censura que el Estado “con tal
de minimizar recursos, se niega a nombrar [al docente de química] y la única
solución que da es la fusión de grados, sin tener en cuenta las condiciones
geográficas, la soledad, el olvido y la indiferencia en que nos encontramos”.
[97] El
fundamento jurídico 4.3. de esta providencia se refiere ampliamente a la forma
en que la falta de nombramiento de un docente o su traslado intempestivo puede
afectar la continuidad del proceso educativo y vulnerar, por esa vía, la faceta
de adaptabilidad del derecho fundamental a la educación.
[98] El
informe de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento del componente de
adaptabilidad en el servicio educativo oficial en Colombia, citado en varias
ocasiones en esta providencia, llama la atención sobre la forma en que la
adaptación de los programas educativos de las zonas rurales a los horarios y
calendarios de las comunidades y a las necesidades regionales pueden persuadir
a los estudiantes de continuar con sus clases y convencer a sus padres sobre la
importancia que cumple la educación en la formación de sus hijos. Como se
indicó previamente, el documento se refiere a las
dificultades que ha enfrentado el Estado colombiano a la hora de asegurar que
los niños y de las niñas que trabajan o cuidan de sus hermanos menores y
aquellos que viven en áreas rurales distantes de los centros educativos o afectadas
por el conflicto armado permanezcan en el sistema educativo. El informe llama
la atención sobre la necesidad de profundizar en la aplicación del principio de
gratuidad y en el uso eficiente de los recursos que se destinan para llevar a
cabo programas de transporte, alimentación y subsidios escolares.
[99] El informe de auditoría gubernamental con
enfoque integral que la Contraloría General de la República llevó a cabo sobre el sistema de participaciones de Colombia en 2009 lo caracteriza
como un municipio eminentemente rural que, “según el estudio realizado por
el Programa de las Naciones Unidas en el 2007, (…) es el que presenta el mayor
índice de necesidades básicas insatisfechas en el Departamento (64,8%),
muy por encima del promedio Departamental (32,56%) y de lejos mayor que el
promedio nacional (27,67%)”. El
documento sostiene, remitiéndose a un informe del Observatorio del Delito
realizado por el Programa ADAM en el año 2007, que la situación del
desplazamiento forzado en el municipio de Colombia es la más alta del
Departamento, pues “en los últimos doce años (noviembre de 1996 a noviembre de 2.007), 3.342 personas han sido expulsadas del municipio”.  El Plan de
Desarrollo Municipal de Colombia 2012-2015, precisa, a su vez, que el 22% del
total de la población municipal se encuentra en situación de extrema pobreza.
Tal porcentaje corresponde a la población vinculada a la Red Unidos, que incluye a familias con las condiciones de vida más bajas según el puntaje del
SISBÉN, o en las cuales al menos uno de sus integrantes, está  inscrito en el
Registro Único de Población Desplazada.
[100] Observación General 13 del comité Intérprete del PIDESC.
[101] Ley 1324 de 2009, artículo 3°.
[102] Sentencia T-467 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes).
[103]
Debido a las características del caso concreto, esta providencia se ocupó de
analizar, exclusivamente, al rezago que experimenta el sistema educativo
oficial rural con respecto al urbano, en términos de cumplimiento de
obligaciones que satisfacen las distintas facetas del derecho fundamental a la
educación. No obstante, es claro que diferencias equivalentes pueden
encontrarse comparando los indicadores de cobertura, permanencia y calidad de
los colegios oficiales con los privados, o considerando los niveles de
desempeño de las instituciones educativas según el nivel de ingresos de la
población que atienden. Cuando la Sala, en este acápite, alude a las limitadas
posibilidades del sistema educativo oficial, se refiere a las marcadas brechas
que, en términos de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y calidad,
siguen existiendo entre la educación oficial y la privada. El Centro de
Estudios Económicos Regionales del Banco de la República ha verificado, por ejemplo, que la proporción de estudiantes en jornada completa es
sustancialmente mayor en las instituciones no oficiales que en las oficiales y
que la dotación de profesores en el sector público es mucho más desigual que en
el privado, debido a que en el primero influyen factores como la localización
urbana o rural, o la pertenencia a un municipio certificado o no certificado de
determinadas características socio demográficas. (Desigualdades
en la distribución del nivel educativo de los docentes en Colombia, Luis Armando Galvis y Leonardo Bonilla Mejía y Doble jornada escolar y calidad de la educación en Colombia, Leonardo Bonilla Mejía, Centro de Estudios
Económicos Regionales, Banco de la República. Cartagena de Indias, 2011).
[104]
Los resultados del proceso educativo no dependen solamente de los recursos y
las condiciones en las que se presta el servicio. Diversos estudios han
demostrado que, para alcanzar la meta de equidad en la calidad educativa, es
necesario superar ciertas desigualdades materiales que impiden que un mayor
gasto público en educación se vea reflejado en la formación del estudiante. En Panorama
Social de América Latina 2007, el Secretario General de la CEPAL señaló que uno de los aspectos que debe considerarse característico de la región a la
hora de examinar sus desafíos en materia de calidad educativa es alto grado de
segregación escolar que, sumado a los problemas que afectan el desempeño
docente y el clima escolar, “refuerzan la ya marcada heredabilidad social de
las oportunidades educativas que reproduce la exacerbada estructura de la
desigualdad social dentro del sistema educacional”. Eso significa que la
oferta de servicios educativos diferenciados profundiza las desigualdades
estructurales con las que ingresan los alumnos. Así, sobre la base de que “en
América Latina habría un mayor grado de permeabilidad del sistema educativo a
la estructura social, considerando la gran desigualdad que la caracteriza”,
el documento advierte que la equidad no puede concebirse solamente como una
igualdad educativa en la que todos los alumnos se benefician de un mismo trato,
sino que es necesario realizar una diferenciación que permita compensaciones y
logre una igualdad real de oportunidades.
[105] Artículo 26.
[106] Artículo 13.
[107] Observación General Número 13 del comité intérprete del PIDESC.
[108]
M.P. Carlos Gaviria.
[109] Dicha norma
era el literal b) del artículo 40 de la Ley 48 de 1993.
[110]
El fallo indicó al respecto: “(...) si bien el privilegio otorgado en materia del puntaje en las
pruebas del ICFES a los bachilleres que prestan el servicio militar, es
adecuado para estimular la prestación de ese servicio y puede constituir una
considerable compensación para quienes se han incorporado a las Fuerzas
Armadas, no es ni necesario para el logro de ese fin ni proporcionado frente al
sacrificio de los derechos y méritos académicos de los demás candidatos a
ingresar a un centro de educación superior”.
[111]
M.P. Carmenza Isaza.
[112] M.P. José Gregorio Hernández.
[113] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[114] M.P. Rodrigo Uprimny.
[115] Además, advirtió que la prohibición de
establecer dicha selección a partir de categorías sospechosas como la raza, el origen
nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión política o la condición
económica es básica para garantizar ese presupuesto.
[116] La sentencia determinó que las normas que consagraban los cupos especiales previstos a favor de los
hijos y el cónyuge o compañero (a) permanente de los profesores, empleados,
ex-profesores, ex-empleados y jubilados de la Universidad; los bachilleres de Mompós y Magangué y los deportistas vulneraban el derecho a
la igualdad de quienes aspiraban a un cupo por sus méritos y, por eso, debían
ser inaplicados. En cambio, consideró conforme con la Carta el cupo reconocido a favor de los aspirantes del Sur-Sur de Bolívar, pues perseguía el
objetivo constitucionalmente válido de compensar las desventajas que los
estudiantes de esta zona del país enfrentaban al presentar su examen de Estado.
La providencia concluyó, en ese sentido, que “el establecimiento de un
procedimiento especial de ingreso a la universidad para los bachilleres de las
zonas marginadas contribuye a posibilitar en el futuro la superación o
disminución de las distancias existentes en materia de desarrollo entre las distintas
zonas del país”. Sobre el tema puede consultarse también la Sentencia T-110 de 2010 (M.P. María Victoria Calle), que se refiere a la forma en que los
cupos especiales para el ingreso a la universidad contribuyen a remediar las
desigualdades reales que enfrentan los grupos tradicionalmente marginados, como
las comunidades indígenas.
[117]
El fallo define los exámenes de admisión como momentos de igualación de los
individuos, en los que todos desconocen el contenido de las pruebas, deben
absolver el mismo examen, tienen el mismo tiempo para resolver las preguntas y
están sujetos a las mismas condiciones. No obstante, advierte, “el
hecho de que los exámenes sean realizados en igualdad de condiciones no
significa que todos los aspirantes gocen de las mismas oportunidades. Dadas las
desigualdades existentes en punto a la calidad de la educación primaria y
secundaria que se brinda en el país, se puede afirmar sin lugar a dudas que
muchos escolares procedentes de zonas rurales pobres tienen apenas opciones de
realizar un buen examen de admisión”.
[118] La Sala reconoce el importante avance que la política pública de fortalecimiento de la calidad
de la educación rural y, en particular, la reciente expedición de la Ley 1651 de 2013, o Ley de Bilingüismo, representan para la consecución de esa meta. Esta
última norma, que contempló como objetivo de todos los niveles educativos el
desarrollo integral de los estudiantes, a través de acciones encaminadas a “desarrollar competencias y habilidades
que propicien el acceso en condiciones de
igualdad y equidad a la oferta de la educación superior y a oportunidades en los ámbitos empresarial y laboral, con
especial énfasis en los departamentos que tengan bajos niveles de cobertura en
educación”, inaugura un nuevo paradigma que, además de
transformar radicalmente el criterio que supeditaba la inversión pública en
educación de calidad a que se hubieran alcanzado previamente unos niveles
concretos de cobertura educativa,  admite la importancia que brindar una
educación primaria, secundaria y media de calidad representa frente a la
garantía del derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación
superior.
[119] Folio 54 del cuaderno principal.
[120] En
comunicación del 15 de junio de 2012, la Secretaría le informó al rector que, “la asignación de los docentes a los establecimientos educativos, según la Ley 715 de 2001, se hace de acuerdo con la matrícula registrada en el SIMAT, en consecuencia,
según el registro de matrícula no es posible la asignación de más educadores,
en virtud a las relaciones técnicas demasiado bajas que presenta el
establecimiento educativo, el cual es de 12 alumnos por docente”. Después,
en documento del 21 de enero de 2013, le indicó: “esta Secretaría, de
acuerdo a la matrícula registrada en el SIMAT a 30 de enero de 2013, definirá
la planta de personal requerida por cada establecimiento educativo, sin embargo
le recuerdo que el compromiso de esta administración es que con cualquier
vacante que se presente en esta institución, se le nombrará el docente
solicitado”.
[121]
A la manera en que los criterios de racionalización de la planta docente en las
entidades territoriales limitan a las instituciones educativas se refirió hace
años la Contraloría General de la República, en un informe sobre deserción
escolar que fue replicado recientemente por la Defensoría del Pueblo. El documento refiere que supeditar la ubicación del personal docente a
aumentos significativos de cobertura limita las posibilidades de un proceso
educativo integral y afecta áreas como la educación
física, las artes e incluso la enseñanza del idioma extranjero, que son
consideradas menos importantes, porque no están incluidas en las pruebas de
calidad de la educación o porque se piensa que pueden ser enseñadas por
docentes de otras áreas.
[122] Folio 39, cuaderno 3.
[123]
Tal es el caso de la Sentencia T-029 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas) que, al
respecto, dispuso: “(...) ocurre que para la fecha en que se materializa la presente revisión por
parte de la Corte Constitucional, el año lectivo ha culminado y por ende, no
puede menos que aceptarse que se ha consolidado por ese motivo la carencia
actual de objeto, pues el amparo tenía como propósito que se nombraran o
asignaran los tres profesores para las áreas tantas veces mencionadas para que
se ejecutaran los programas respectivos, de modo que, previa revocatoria del
fallo motivo de revisión, se decretará la carencia actual de objeto”.
[124]En
esta ocasión, la Sala adoptará una decisión con efectos inter comunis para
proteger en condiciones de igualdad los derechos de todos los estudiantes que
se vieron afectados por la situación denunciada en la tutela. Sobre la extensión de efectos a un grupo de personas que se
encuentra en la misma situación de hecho que los tutelantes pero que no
promovieron la acción constitucional y
la facultad de la Corte para modificar en ese sentido los efectos de sus fallos
puede revisarse el Auto 244 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao).