C-308-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-308/94
ESTATUTO
ORGANICO-Incorporación
de normas/DEROGACION TACITA
La
sustitución de las normas incorporadas es una facultad inherente y
consustancial a la de expedir estatutos orgánicos, códigos o cuerpos legales
integrales, como quiera que la incorporación a éstos de las normas que
conforman la legislación existente sobre una determinada materia, produce como
obligada consecuencia, su derogatoria tácita.
SERVICIO
DEL ESTADO-Atención/DESCENTRALIZACION
POR COLABORACION/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
La
atención de los servicios que presta el Estado puede cumplirse  directamente
por las  autoridades del nivel central o utilizándose  mecanismos de gestión
por descentralización, que pueden asumir las autoridades regionales
(descentralización territorial) o los organismos descentralizados por servicios
(descentralización técnica), pero que, además, también puede lograrse mediante
la participación del sector privado con ocasión de un traslado de facultades.
Eso lo define la naturaleza del servicio o las razones de conveniencia, es
decir, la posibilidad de transferir y radicar competencias y las ventajas que
esas transferencias signifiquen en la prestación del servicio. La intervención
de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de las
expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque  hace real uno
de los fines esenciales del Estado que consiste en "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación" y, además,
permite involucrar en la acción pública a los propios sectores comprometidos e
interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello, una de las
formas que adopta la descentralización administrativa, doctrinariamente
reconocida como "descentralización por colaboración".
FONDO
NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza de los recursos/FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones públicas
Dentro
del debate ocurrido en el presente proceso, tanto el actor como los
intervinientes y aún la propia Procuraduría coinciden en admitir que los
recursos del Fondo son el producto de contribuciones parafiscales.  Tal
convencimiento se apoya en los criterios reiterados de la jurisprudencia
nacional que ha admitido esa caracterización como propia de los referidos
recursos, después de superar el examen ponderado de su origen, objetivos y funciones,
teniendo en cuenta el hecho de que la Constitución de 1991 reconoció y consagró
expresamente el fenómeno de la parafiscalidad como una categoría autónoma
dentro de los gravámenes o contribuciones que puede imponer el Estado. La
inversión de recursos del Fondo "al servicio de la industria cafetera...
hace parte de la tarea oficial" ,y que la justificación para que tales
recursos se incorporen al presupuesto nacional estriba en el hecho de que ese
es "un principio de orden en el manejo de los dineros públicos y en su
gasto". Lo que se acaba de señalar supone evidentemente la afirmación por
el organismo judicial, de que las atribuciones asignadas por la ley a la
Federación Nacional de Cafeteros son funciones públicas y, del mismo modo, que
los recursos del Fondo Nacional del Café son ingresos públicos.
CONTRIBUCION
FISCAL
En
nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un
instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una
forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones
se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico,
gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la
administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo,
oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica
porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser
producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos
constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los
acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con
los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las
contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o
contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados. Aunque la contribución parafiscal se
utiliza como un mecanismo para generar ingresos en favor de unos beneficiarios
previamente reconocidos, no puede confundirse con la noción de rentas de
destinación especial, que se estiló bajo el sistema de la Constitución
anterior, y se prohibió expresamente en la nueva Carta Política, salvo contadas
excepciones.
RENTA
NACIONAL-Concepto
Las
"rentas nacionales" corresponden a los ingresos con los cuales el
Estado atiende los gastos  que ocasiona la ejecución de los programas y
proyectos adoptados en el plan de inversiones de entidades públicas del orden
nacional. De la Constitución resulta también, que la noción de renta nacional
es un concepto fiscal de carácter general que engloba todos los ingresos del
Estado que se incorporan al presupuesto para atender  el gasto público. Tales
rentas nacionales se integran con los recursos de origen tributario y no
tributario y con los recursos de capital.
INGRESOS
CORRIENTES-Concepto/INGRESOS
DE CAPITAL-Concepto
Se
denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede
disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la
ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como
ingresos tributarios y no tributarios. Son, por el contrario, ingresos de
capital, aquéllas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es
necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y
proyectos que se consideran inaplazables.
IMPUESTO-Concepto
Los
impuestos o contribuciones fiscales, por definición,  son ingresos públicos, de
manera que al identificar la Carta la fuente de aquellos ingresos con los
parafiscales, permite afirmar que éstos también son ingresos o caudales
públicos.
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Naturaleza/FEDERACION NACIONAL DE
CAFETEROS-Recursos
La
Federación Nacional de Cafeteros administra, no obstante tener la condición de
persona jurídica de derecho privado, unos recursos públicos que son los que
integran el Fondo Nacional del Café. Y debe tenerse en cuenta, así mismo, que
dichos recursos se canalizan para sufragar los gastos e inversiones que
demandan la ejecución de los programas que asumió la Federación como
delegataria del Estado "para la defensa, protección y fomento de la
industria cafetera colombiana, actividades estas que indudablemente constituyen
funciones públicas. Hay que dejar en claro que, en razón de ser recursos
públicos, provenientes de contribuciones parafiscales, los bienes que integran
el Fondo Nacional del Café, no hacen parte del erario, es decir, del Tesoro de
la Nación. Y por esta razón, en ningún caso, mientras esté vigente el contrato
con la Federación, podrá dárseles destinación diferente a la prevista en las
leyes que establecen las fuentes de financiación del referido Fondo. Las
contribuciones parafiscales, se repite, son recursos públicos, pero no son
ingresos corrientes de la Nación.
RECURSOS
PUBLICOS-Destinación/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD
Si
la Federación manejaba y maneja recursos públicos, no hay duda que la
destinación excepcional de parte de éllos a objetivos no previstos
originariamente por la ley, requería de la autorización oficial para que se
pudieran realizar válidamente inversiones en actividades como las señaladas. En
virtud del principio de legalidad, la destinación de recursos públicos a
objetivos no previstos por la ley es contraria a derecho y no puede cumplirse
por ningún  organismo o persona que  administre recursos públicos, y mucho
menos por personas privadas que los administren como  colaboradores del Estado.
El principio de legalidad es demasiado inflexible para condescender con el
manejo a discreción de los recursos públicos, bien sea por las autoridades
oficiales o por los particulares.
FONDO
NACIONAL DEL CAFE-Objetivos
Desde
la creación del Fondo Nacional del Café y hasta el momento, sus recursos han
estado afectados a unos objetivos específicos como son "la protección y
defensa del café". Pero también por este estatuto se previó la destinación
de los bienes y recursos del Fondo, en el supuesto de que se concluyera el
contrato de su administración con la Federación.
FONDO
NACIONAL DEL CAFE-Recursos/BANCO CAFETERO-Enajenación
Los
recursos públicos provenientes de contribuciones parafiscales con los cuales se
constituyó el Fondo Nacional del Café, constituyen un patrimonio afectado por
disposición del legislador al cumplimiento de unas finalidades específicas,
como son la protección, defensa y fomento de la industria cafetera. Por
consiguiente, el aporte o participación en el Banco Cafetero, hecho con
recursos de dicho fondo, asi como sus rendimientos, o el eventual producto de
su enajenación, igualmente se encuentran afectados a dichas finalidades y
sujetos, se reitera, al sistema de administración y manejo contemplado en la
ley y en el aludido contrato.
Sala
Plena
REFERENCIA:
EXPEDIENTE
D - 476
ACTOR:
MILCIADES
ZULUAGA HERRERA
Demanda
de inconstitucionalidad contra las siguientes disposiciones: literal b, ordinal
2, artículo 19 del Decreto-Ley 2420 de 1968; Artículo 1 del Decreto-Ley 1748 de
1991; Artículo 1 Decreto-Ley 2055 de 1991; Artículos 264 numerales 1 Y 3, 265
numeral a 2, 266 numerales 1 Y 2 del Decreto-Ley 663 de 1993.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Aprobada
en Santafé de Bogotá D.C., a los siete (7) días del mes de julio de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES.
Procede
la Corte a resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada por el
ciudadano MILCIADES ZULUAGA HERRERA contra los siguientes textos normativos:
literal b, numeral 2 del artículo 19 del decreto-ley 2420 de 1968; artículo 1o.
del decreto-ley 1748 de 1991; artículo 1o. del decreto-ley 2055 de 1991;
artículos 264, numerales 1 y 3, 265 numeral 2, 266 numerales 1 y 2 del
decreto-ley 663 de 1993.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS.
Se
transcriben a continuación los textos normativos que se demandan, resaltando en
negrilla los apartes que se acusan:
1.
Decreto-ley 2420 de 1968.
"Artículo
19. ORGANISMOS ADSCRITOS O VINCULADOS AL MINISTERIO DE AGRICULTURA. Son
organismos adscritos o vinculados  al Ministerio de Agricultura los que a
continuación se indican:
b.
Las siguientes empresas industriales y comerciales:
2. Banco Cafetero"
2.
Decreto-ley 1748 de 1991.
"Artículo 1o. Del Título IX de la parte cuarta
del Libro II del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero quedará así:
"CAPITULO I DE LA ORGANIZACION.
Artículo 2.4.9.1.1. NATURALEZA JURIDICA.
Transfórmase el Banco Cafetero, empresa Industrial y Comercial del Estado,
creada por el Decreto 2314 de 1953, en sociedad de economía mixta del orden
Nacional vinculada al Ministerio de Agricultura".
3.
Decreto-Ley 2055 de 1991.
Artículo 1o. Del artículo 1o. del Decreto 1748 de
1991, modifícase los siguientes artículos del Título IX de la parte cuarta del
libro II del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los cuales quedarán así:
PARAGRAFO. Los miembros de la Junta Directiva
elegidos en representación de las acciones adquiridas con recursos del Fondo
Nacional del Café, serán designados por consenso por el Comité Nacional de
Cafeteros.
Art. 2.4.9.2.3. DESIGNACION DEL PRESIDENTE DEL
BANCO. El Presidente del Banco Cafetero será designado por el Presidente de la
República hasta tanto la participación de los accionistas particulares y de los
tenedores de bonos obligatoriamente convertibles en acciones sea igual o
superior al 35% del capital del Banco, evento en el cual la designación
corresponderá a la Junta Directiva"
4.
Decreto-Ley 663 de 1993:
Art. 264. Organización.
1. Naturaleza Jurídica. Transfórmase al Banco
Cafetero, en Empresa Industrial y Comercial del Estado, creada por el Decreto
2314 de 1953, en Sociedad de Economía Mixta del orden nacional vinculada al
Ministerio de Agricultura.
3. Régimen legal. En desarrollo de lo dispuesto en
el numeral 1o. del presente artículo, el Banco  es una sociedad anónima
sometida a las normas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria. Estará
regido por las normas pertinentes del Código de Comercio de los decretos
1050/68 y 130/76, por los estatutos que expida su Asamblea General y por las
disposiciones contenidas en el Decreto 1748/91"
"Art. 265. Dirección y Administración.
2. Junta directiva. La Junta Directiva con sus
respectivos suplentes personales, estará integrada por cinco miembros así:
El Ministro de Agricultura o su delegado, quien le
presidirá, y, Cuatro (4) miembros con sus respectivos suplentes personales,
elegidos por los accionistas, por el sistema de cuociente electoral, en
proporción al aporte de capital de cada uno.
Una vez emitida y colocada totalmente la emisión de
acciones y de bonos obligatoriamente convertibles en acciones  de que trata el
numeral 3. del artículo 266 del presente Estatuto, se procederá a convocar la
Asamblea General de accionistas a fin de que adopten los nuevos Estatutos del
Banco y, mediante el sistema de cuociente electoral en proporción al aporte de
cada accionista en el capital social del Banco, elija nueva Junta Directiva.
Mientras la participación accionaria de la
Federación Nacional de Cafeteros con recursos tomados del Fondo Nacional del
Café, sea igual o superior al 50% del capital social, el Ministro de
Agricultura será miembro de la Junta Directiva y él o su delegado, la
presidirá.
Los miembros de la Junta Directiva elegidos en
representación de las acciones adquiridas con recursos del Fondo Nacional del
Café, serán designados por consenso por el Comité Nacional de Cafeteros".
"Artículo 266. Régimen Patrimonial.
1. Estructura del Capital. En el capital del Banco
podrán participar, la Federación Nacional de Cafeteros, como Administradora del
Fondo Nacional del Café y con recursos de éste; la Federación Nacional de
Cafeteros de Colombia, con recursos propios y como persona jurídica de derecho
privado, los productores de café, las cooperativas de caficultores y demás
empresas de carácter gremial vinculadas al sector cafetero, los exportadores y
comercializadores nacionales de café, quienes le sucedan en sus derechos a
cualquier título y el público en general".
"2. Naturaleza y clase de las acciones. Las
acciones del Banco Cafetero serán nominativas y estarán divididas en dos
clases: Las acciones clase A pertenecerán a la Federación Nacional de Cafeteros
de Colombia como Administradora del Fondo Nacional del Café. Las acciones clase
B corresponderán a los demás accionistas".
III.
LA DEMANDA
Considera
el actor que las normas acusadas violan los numerales 10 y 12 del artículo 150
y el artículo 338 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo
estructura el demandante, mediante el desarrollo de la siguiente temática: a)
El origen de la Federación Nacional de Cafeteros y la expedición de la ley 76
de 1977; b) El Fondo Nacional del Café; c) Origen, naturaleza jurídica y
modificaciones en la organización y funcionamiento del Banco Cafetero; d) Las
contribuciones parafiscales y el carácter de bien parafiscal que tiene el Banco
Cafetero.
a)
El origen de la Federación Nacional de Cafeteros y la Expedición de la ley 76
de 1977.
Expresa
el demandante, que "la Federación Nacional de Cafeteros se creó en junio
de 1927 (Acuerdo No. 2 del II Congreso Cafetero), y a instancias del gremio
caficultor así organizado el Congreso de la República profirió la ley 76 de
noviembre 16 de 1927 que, entre otras cosas, dispuso:
Artículo
1o. - Establécese un gravamen sobre el café que se exporte de diez centavos por
cada saco de sesenta kilogramos".
"Para
que el Poder Ejecutivo pueda hacer efectivo este impuesto deberá celebrar
previamente con la Federación Nacional de Cafeteros un contrato para la
prestación de los siguientes servicios a costa de la Federación: a) Organizar y
sostener una activa propaganda científica en favor del café colombiano. b)
Tomar las medidas necesarias para implantar en el país los mejores sistemas
para el cultivo de la planta, para beneficio del fruto y para proteger tanto a
los trabajadores como a las plantaciones  contra el peligro de las enfermedades
propias de las zonas y climas cafeteros. c) ..."
"Artículo
2o. - El Gobierno retribuirá los servicios del contratista con una suma igual
al producto íntegro del impuesto que por esta ley se establece sobre
exportación de café ...".
"Artículo
3o. -La verificación de que los dineros provenientes del impuesto de café se
inviertan únicamente en los objetivos de esta ley, se encomienda al
Superintendente Bancario ...".
"Artículo
6o. Terminado el contrato que el Gobierno celebre en virtud de esta ley, los
valores acumulados por el contratista deben quedar vinculados a los
establecimientos creados por ella junto con los dineros que hubiere en caja y no
podrán distraerse en ningún tiempo a objeto distinto del fomento y protección
de la industria cafetera ..." (subraya para resaltar el carácter
parafiscalista de las normas cuyos apartes se transcriben)"
"Las
anteriores disposiciones fueron incorporadas al contrato que por primera vez se
celebró entre el Banco y la Federación en abril 16 de 1928... La misma ley 76
previó (art. 4o.) que el contrato sería prorrogable por periodos de 10 años. Y
no obstante que el gravamen a que nos venimos refiriendo fue abolido por la ley
11/72, el contrato subsiste hasta la fecha y ha tenido vigencia paralela
con el del manejo del Fondo Nacional del Café..."
b)
El Fondo Nacional del Café.
En
relación con el punto, dice el actor que en el año de 1940 y ante la inminencia
de firmarse el "Convenio Interamericano del Café" (pacto de cuotas),
el Congreso invistió al Presidente de la República de facultades
extraordinarias mediante la ley 45 de dicho año con el fin de que expidiera
"las medidas y disposiciones de control de cambios y exportaciones,  y las
impositivas y de créditos relativas al café que juzgue necesarias" para
cumplir en forma satisfactoria el acuerdo sobre cuotas cafeteras.
Agrega
el demandante:
"En
uso de tales atribuciones, el Presidente dictó el Decreto 2078 de 1940 que creó
la contribución sobre los giros provenientes de la exportación del café, creó
el Fondo Nacional del Café como una cuenta a la cual iría el producto de la
contribución dicha, y estableció que previo un contrato que firmaría con el
Gobierno Nacional, dichos dineros serían manejados por la Federación Nacional
de Cafeteros (arts. 6, 8 10), para los fines antes indicados.
(...)
"Dentro
de ese esquema general, el Fondo Nacional del Café continuó nutriéndose con
contribuciones estrictamente cafeteras tales como la "cuota de retención
cafetera" que constituye el aporte mas significativo del gremio
caficultor, creada por el Dto. legislativo 080/58, destinada a "promover
la defensa de los precios del café en el exterior y en el interior del
país" (art. 1o.)".
c)
Origen, naturaleza jurídica y modificaciones en la organización y
funcionamiento del Banco Cafetero.
Relata
el demandante que el Banco Cafetero tuvo su origen en el art. 1o. del decreto
extraordinario 2314 de 1953, que autorizó a la Federación Nacional de Cafeteros
para que con cargo al Fondo Nacional del Café realizara el aporte requerido
para su creación.
El
demandante da un significado especial al verbo "autorizar", utilizado
en la referida norma, en el sentido de que "la facultad de aportar los
recursos para la creación del banco era privativa de la Federación Nacional de
Cafeteros, entidad que de conformidad con las leyes y contratos ha sido la
encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional del Café". De ahí
deduce, que el banco bien pudo ser creado directamente por la Federación, sin
la intervención del Gobierno.
Se
detiene el demandante en el análisis de las facultades extraordinarias
otorgadas por la ley 65 de 1967, en virtud de las cuales se dictaron diferentes
decretos (1050, 2420 y 3130 de 1968 entre otros), que hacen parte de la
denominada reforma administrativa de 1968, para concluir que en la norma del
numeral 2o. del literal b), del art. 19 del decreto 2420, acusada, se calificó
inapropiadamente al Banco Cafetero con el carácter de empresa comercial del
Estado, porque éste es un bien de carácter "parafiscal", que no
pertenece al Estado.
Mas
adelante asevera el demandante lo siguiente:
"En
este camino de las equivocaciones -explicable en la legislación anterior por no
aparecer en la Constitución de 1886 el concepto de la parafiscalidad- viene el
Decreto 1748 de julio 4 de 1991, un día antes de expedirse la nueva
Constitución, y por lo tanto no tan justificable, donde se dispone transformar
el Banco Cafetero de "Empresa Industrial y Comercial del Estado" que
nunca lo fue, en "Sociedad de Economía Mixta" que tampoco podía
serlo, por razón de que su patrimonio no ha sido "estatal" como lo
exige el art. 8 del decreto 1050/68".
Finalmente
concluye el demandante, que "luego de expedida la nueva Carta Fundamental
-el 5 de julio de 1991- y no obstante la consagración de la parafiscalidad en
este estatuto, el Gobierno Nacional persiste en la calificación y regulación
del Banco Cafetero como bien fiscal (Empresa Industrial y Comercial del Estado
o sociedad de Economía Mixta) en el Decreto Ley 2055/91, artículo 1o., y el
Decreto Ley 663/93 en los artículos 264, numerales 1. y 3., 265 numeral 2., y
266, numerales 1. y 2. en cuanto incorporan las normas antes atacadas".
d)
Las contribuciones parafiscales y el carácter de bien parafiscal que tiene el
Banco Cafetero.
El
punto central de los cargos de inconstitucionalidad que el demandante formula
con respecto a las normas acusadas se circunscribe a que si los bienes que
integran el patrimonio del Fondo Nacional del Café son parafiscales y dado que
el banco se creó con recursos exclusivos de dicho Fondo, "ha de
concluirse, por fuerza, que el Banco Cafetero es igualmente bien parafiscal,
calificación que lo excluye del tratamiento y manejo aplicable a los bienes fiscales".
En
torno a la naturaleza parafiscal de los recursos de dicho Fondo y al carácter
"de bien parafiscal" que tiene el Banco Cafetero, a juicio del actor,
se destacan, además, los siguientes apartes de su demanda:
"...las
normas atacadas, unas anteriores y otras curiosamente posteriores a la Carta de
1991, le dan tratamiento y manejo de bien fiscal al Banco Cafetero, cuyo
patrimonio proviene en su totalidad del Fondo Nacional del Café, Fondo que la
misma Asamblea Nacional Constituyente de 1991 presentó como, paradigmático del
bien parafiscal. En efecto, la ponencia para primer debate en plenaria de dicha
asamblea concluye que el fallo de noviembre 10/77 de la Honorable Corte Suprema
de Justicia que negó el carácter de parafiscal a la "retención
cafetera"- principal recurso del Fondo Nacional del Café- por no estar tal
concepto incluido en la Constitución anterior ni en la ley de presupuesto,
"ese fallo -afirma la ponencia fundamenta, en nuestra opinión, la
necesidad de introducir el concepto de la parafiscalidad en la Carta
Política".
"Así
como la Federación Nacional de Cafeteros pudo tomar validamente la decisión de
fundar el Banco Cafetero,  puede tomar también la de venderlo total o
parcialmente. Si vende acciones al Estado, en la proporción requerida por la
ley para que ello ocurra, se transformará, ipso facto, en sociedad de economía
mixta. Si las acciones se venden a particulares, se fraccionará la titularidad
de su patrimonio que hoy es exclusivo del Fondo Nacional del Café".
"En
otras palabras, la legislación especial dictada para el Banco Cafetero,
asimilado a Empresa del Estado en alguna de sus modalidades (Industrial y
Comercial o de Economía Mixta), no se ajusta a su naturaleza propia de bien
parafiscal y por lo tanto está afectada de inconstitucionalidad sobreviniente,
dado que la nueva Carta Política institucionaliza la parafiscalidad que excluye
a los bienes de tal naturaleza de las normas que gobiernan los bienes fiscales
o públicos comunes".
IV.
INTERVENCION CIUDADANA.
Dentro
del término legal, el ciudadano DANIEL CONTRERAS GOMEZ, presentó un escrito con
el fin de coadyuvar la demanda, en el cual se consignan argumentos similares a
los expuestos por el demandante. No obstante, conviene destacar los siguientes:
"El
Fondo Nacional del Café tiene una naturaleza parafiscal. Es una cuenta especial
cuyo objetivo "consiste en adquirir las cantidades de café que sean
necesario comprar para la aplicación del convenio de cuotas cafeteras. El Fondo
no es pues una persona jurídica y es por ello que el Gobierno ha venido
contratando su manejo con la Federación Nacional de Cafeteros. Cuenta especial,
el Fondo es un sistema de manejo de recursos a través de una cuenta".
"...
desde 1928 hasta el presente los recursos provenientes del impuesto al café han
sido manejados por la Federación, pero con la diferencia que entre 1928 y 1940
la propia Federación los recaudaba y gastaba directamente, mientras que desde
1940 hasta la fecha, y en virtud de la creación del Fondo dichos recursos los
arbitra la nación y esta contrata su administración con la Federación".
"El
Banco Cafetero tiene como único accionista al Fondo Nacional del Café. En
consecuencia la naturaleza jurídica del Banco Cafetero no puede ser diferente a
la de su único accionista, lo que lo convierte también en un bien
parafiscal".
V.
INTERVENCIONES DE LOS MINISTERIO  DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y DE
AGRICULTURA.
El
ciudadano Antonio José Nuñez Trujillo y la ciudadana Ariela del Pilar Liñero
Colmenares, designados por los referidos organismos para intervenir en el
proceso, solicitaron a esta Corporación declarar exequibles las normas objeto
de la acusación en extensos escritos oportunamente presentados, en los cuales
analizan los siguientes temas.
a)
El origen público de los recursos del Fondo Nacional del Café; su destinación
específica al fomento de la industria cafetera y a la protección y bienestar
del gremio cafetero.
b)
El carácter público de las funciones asignadas a la Federación Nacional de
Cafeteros, en virtud de los contratos relativos a la administración del Fondo
Nacional del Café celebrados con el Estado;
c)
La creación del Banco Cafetero, su organización y funcionamiento y las
modificaciones que ha experimentado desde el punto de vista de su naturaleza
jurídica.
Al
contestar los cargos de la demanda, el ciudadano interviniente en favor del
Ministerio de Hacienda resumió sus puntos de vista de la siguiente forma:
"CONTESTACION
DE LOS CARGOS".
"Esencialmente
se reducen a dos consideraciones:
1.
A su juicio, los recursos parafiscales son fruto de aportes privados que no
entran dentro del Presupuesto General de la Nación y por tal razón,  no pueden
formar parte del capital de una empresa industrial y comercial del Estado o sociedad
de economía mixta.
2.
En consecuencia, el Banco Cafetero, cuyos recursos provienen de las rentas
parafiscales, es una entidad de derecho privado".
"Según
se espera haber demostrado, las rentas de carácter parafiscal pueden ser, a
pesar de que no hagan parte del Presupuesto General de la Nación, por ser bien
de carácter estatal, el Banco Cafetero por tal razón no tiene ningún
impedimento para ser hoy día sociedad de economía mixta y el Estado intervenir
en ella. Y de cualquier manera, las personas jurídicas tienen el carácter que
les otorga su norma de creación, o las normas de igual jerarquía que con
posterioridad afecten dicho carácter. Se ha demostrado que, en este caso, tales
normas le atribuyeron una naturaleza que no cambió con base en interpretaciones
jurídicas que con posterioridad se hagan sobre algunos de los recursos que
pueden haber hecho parte de la respectiva entidad".
"En
conclusión, es el Banco Cafetero una entidad de derecho público, con un control
e intervención especial por parte del Estado por prestar (sic) su objeto
social, definido como un servicio de interés social, bajo normas generales de
derecho público y gozar de ventajas financieras y fiscales. Su vinculación al
Ministerio de Agricultura es apenas acorde con la obligación que el Estado
tiene de asegurar la acción concertada de sus entidades según el criterio
funcional".
Por
su parte, la ciudadana interviniente por el Ministerio de Agricultura compendia
su exposición, asi:
"...
un bien considerado como fiscal hasta la promulgación de la nueva Carta, no
puede entenderse privatizado con la expedición de la misma, por el hecho de
haber nacido a la vida jurídica un recurso rentistico como es la
parafiscalidad, que si bien es cierto que en la anterior Constitución no estaba
expresamente consagrado, dada su corta evolución en nuestra legislación
colombiana, se puede decir con certeza, que estaba implícitamente incluida en
la misma...".
"...
es la misma Constitución la que establece la figura de la parafiscalidad en los
artículos 150, Numeral 10 y 12 al igual que el artículo 338 de la Constitución.
Es así como la competencia atribuida para la creación de las contribuciones
parafiscales no ha sido excedida ni vulnerada, máxime cuando la retención
cafetera surge de una clásica potestad que faculta y permite su nacimiento. Es
así como el pronunciamiento de la Corte se ha manifestado al respecto bajo los
siguientes parámetros: "La Corte no encuentra que el establecimiento de la
cuota en mención de impuestos o tasas específicas dentro de la enumeración de
los posibles recursos constitutivos de fuentes de financiación configure
violación de la Constitución, lo cual, ha permitido que la Constitución haya
dejado abierta la posibilidad de establecerlos mediante ley con una específica
finalidad...", tomado de sentencia del 24 de agosto  de 1978. Luis Carlos
Sáchica".
"Si
bien es cierto, que los recursos de los fondos  como en el caso del Cafetero no
deben aparecer en el presupuesto nacional, no es menos verdadero que su
aparición en el presupuesto no le quita el carácter de parafiscal,  pero no
implica ello que el ente encargado de ejercer la actividad recaudadora y que
cumple con el ejercicio coactivo propio del Estado goce de la misma
naturaleza".
"El
Estado simplemente ejerce su soberanía fiscal, para ser (sic) obligatoria el
pago de la contribución y para garantizar la adecuada inversión del recurso
recaudado. Se trata en últimas de la aplicación concreta del principio de la
solidaridad, máxime cuando la gestión fiscal de la Administración y su vigencia
incluye a los empresas comerciales e industriales del Estado y a las Sociedades
de economía mixta. Es así, como los aportes en las sociedades pueden ser
controlados e intervenidos hasta el cumplimiento total del objetivo buscado por
la entidad aportante, que es del caso mencionar, situación aplicable al Banco
Cafetero. Es así, como ha manifestado la Corte que la gestión fiscal de la
administración se inicia con los actos de adquisición o integración de un
patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las necesidades del servicio
público, prosigue con los actos propios a su conservación, mejoramiento y
explotación, y concluye con la afectación, disposición o inversión de los
bienes muebles o inmuebles que de él hacen parte, para el mismo fin que le dio
origen y lo justifica, implica ello que hay gestión fiscal, por tanto en la
distribución de los bienes o recursos del Estado ya sea que se destinen para la
prelación de los servicios públicos o para el cumplimiento de los programas de
desarrollo económico".
VI.
CONCEPTO DE LA FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA.
La
Federación Nacional de Cafeteros rindió el concepto que se le solicitó, en los
siguientes términos:
"La
Corte tendrá que definir si el Estado puede, a su arbitrio, o según sus
necesidades, disponer de los recursos parafiscales, o si éstos, por querer del
constituyente deben estar permanentemente afectados al fin para el cual fueron
creados".
"La
definición que sobre el problema haga la Honorable Corte Constitucional tendrá
una gran trascendencia en el manejo futuro de los recursos parafiscales de la
más diversa índole, recursos parafiscales que tuvieron su consagración
constitucional en la Carta de 1991 y han empezado a ser reglamentados como la
cuota de Fomento Cerealista, el Fondo Nacional Avícola, y otros cuya ley de
creación está en curso".
"Al
respecto conviene tener en cuenta que por definición legal, el capital de las
empresas industriales y comerciales del Estado está constituido íntegramente
por fondos públicos (Decreto 1050 de 1968. art. 7o) y que el de las empresas de
economía mixta lo está por fondos estatales y aportes privados (artículo 8o. de
la misma norma)".
"Por
otra parte, es un hecho perfectamente claro que el capital del Banco Cafetero,
desde el día mismo de su fundación, ha pertenecido en su totalidad al Fondo
Nacional del Café. En ningún momento, ni al fundarse el Banco Cafetero, ni con
posterioridad a ello, ha hecho el Estado aporte alguno a su capital con
recursos fiscales".
"Y
no debe olvidarse que, tal, como lo dice el demandante, sin lugar a dudas el
Fondo Nacional del Café está constituido por recursos parafiscales. Dicho Fondo
tiene su origen en contribuciones impuestas a los caficultores para ser
destinadas, en forma exclusiva, al beneficio de la industria cafetera y del
propio gremio, es decir, que el capital del Banco Cafetero, constituido desde
su fundación y hasta el día de hoy, íntegramente por recursos del Fondo
Nacional del Café, tiene la misma condición de recurso parafiscal".
VII.
CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El
señor Procurador General de la Nación en el concepto que aparece incorporado a
los autos, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones
acusadas. Por estimar de gran utilidad el referido concepto, en la solución del
problema planteado en la demanda, se destacan sus apartes esenciales, así:
Inicia
el señor Procurador su concepto resumiendo los antecedentes de la Federación
Nacional de Cafeteros y del Fondo Nacional del Café coincidiendo, en lo
esencial, con las referencias históricas que sobre dichos temas hace la
demanda.
Al
acometer el estudio del tema de la parafiscalidad, hace un juicioso análisis de
la figura, apoyado en los textos de la Constitución, en la jurisprudencia de
esta Corporación y en la cita de la doctrina nacional. A este propósito apuntan
los siguientes párrafos:
"Sin
lugar a equivocaciones a la luz de la nueva Constitución podemos afirmar con
libertad que los Fondos Parafiscales son recursos especiales como quiera que
nacen de un gravamen que se impone y cobra de manera obligatoria a un gremio
con la finalidad de que esas contribuciones satisfagan sus intereses y
necesidades propios. O en todo caso, que apunten a su progreso y bienestar. Son
recursos que en esto caso nacen de las obligaciones que se ha impuesto el
propio gremio cafetero, pero que necesitan el apoyo del Estado para su
cumplimiento, en cuanto es él quien posee el poder fiscal".
"Sin
entrar al detalle de todo lo que sobre la figura parafiscal ya ha expuesto la
H. Corte Constitucional, sólo es ahora oportuna una consideración
contextualizada de la figura, dada la apreciación que sobre ella aduce el
actor".
"La
parafiscalidad es una técnica que corre paralela a los fiscal, pero no es su
contraria; nace a su lado pero no se le opone, como lo pretende demostrar la
demanda. Tan ello es así que contiguo a la Hacienda Pública tradicional ya se
perfila el diseño de la Hacienda Pública Parafiscal conformada por todos los
impuestos corporativos que existen en provecho de instituciones públicas o
privadas que tiene el carácter de colectividades o gremios".
"La
parafiscalidad como tanto lo han expresado sus estudios es casi tributación,
porque subyacen en ella un conjunto de ingresos o rentas de carácter
obligatorio de ciertos organismos que responden a las necesidades colectivas de
un sector. Es una figura que hace parte del arsenal de medios que permiten una
cooperación flexible entre el Estado y los particulares en la sustentación
ayuda de un gremio de la economía".
"Cuando
la Corte Constitucional se ha ocupado de perfilar los rasgos de esta figura
(sentencia C-043/93 sobre el Fondo Panelero y C-490/93 sobre el Fondo
Cerealista) ha expresado con criterio uniforme que tres son los rasgos
materiales distintivos:
1.
Obligatoriedad: Son recursos de observancia obligatoria por quienes
se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recuso,
de donde deriva el Estado su poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.
2.
Singularidad: Pues afecta un determinado y único grupo social o
económico.
3.
Destinación sectorial: Los recursos extraídos del sector o
sectores económicos o sociales determinados se reinvierten en beneficio
exclusivo del propio sector o sectores".
"No
se pierda en esta perspectiva que la doctrina y la jurisprudencia sobre
finanzas públicas coinciden hoy día en distinguir tres grandes tipos de
ingresos fiscales: los impuestos, las tasas contributivas por la prestación de
servicios públicos y las contribuciones parafiscales que son una institución
intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto. La contribución
parafiscal o complementaria nace como consecuencia de la actividad de las
entidades paraestatales o descentralizadas para recaudar los ingresos que
financiarán las inversiones en un sector determinado".
"Acaso
la más acertada apreciación sobre la figura que se viene comentando, no
expuesta hasta ahora en los anteriores pronunciamientos, y que desarrolla con
claridad la premisa que sostiene el carácter intervencionista que comporta la
parafiscalidad, fue la expuesta por Abdon Ortiz Flórez en "Apuntes para el
desarrollo de una teoría sobre la parafiscalidad en Colombia", asi:
"La
parafiscalidad presupone que para el mejoramiento de las condiciones de vida de
la comunidad el Estado debe crear entidades responsables encargadas de la
cobertura y calidad de la prestación de los servicios sectoriales.
Estas
entidades pueden ser establecimientos adscritos a la pública administración del
Estado, o bien, organismos autónomos dotados con o sin personería jurídica que
tienen que cumplir los servicios sociales que le señaló el Estatuto y que
representa la causa que dio lugar a su creación.
(...)
...
se advierte que en el diseño de la parafiscalidad el Estado faculta algunos
establecimientos o entidades para cumplir los servicios sociales que son actos
de neta estirpe administrativa. En otras palabras la parafiscalidad se concreta
en la descentralización de las facultades administrativas del Estado en
organismos residenciados en los predios del estado, lugar de donde vienen o
nacen los ingresos parafiscales para alimentar las demandas de financiación de
esos organismos. Bien puede, entonces, deducirse que la tasación parafiscal
como actividad recaudatoria de recursos financieros corresponde a una función
descentralizada por voluntad del mismo estado".
"En
este orden de ideas, lo parafiscal no es un calificativo atribuible con
exclusividad a lo privado ni a lo público. Ella puede desenvolverse en ambos
sectores, porque se insiste en que está conformada por pagos obligatorios que
por fuera del sistema fiscal ordinario impone excepcionalmente el Estado a un
sector determinado de la población para que se destine a estimular los
propósitos y actividades de organismos públicos o privados en aras del
aprovechamiento primordial de quienes contribuyen".
Analiza
el señor Procurador el origen y la naturaleza del Banco Cafetero, que califica
como un organismo de fomento del crédito con destino al sector agrícola, y
refiriéndose al punto central de la acusación, que lo es, el cuestionamiento de
los decretos 1748 y 2055, incorporados al Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, en cuanto ordenaron la transformación del banco en sociedad de
economía mixta, concluye:
"De
conformidad con el artículo 150-7 de la Constitución Política, corresponde al
Congreso crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. Las
fórmulas empleadas por la norma constitucional las de crear o autorizar, pero
sin duda son de recibo otras formulaciones normativas que nos conduzcan a lo
mismo. En este se utilizó la expresión "transfórmase", que la
entendemos como una autorización a la empresa ya existente para cambiar su
naturaleza".
"Transfórmase
en sociedad de economía mixta" es un mandato futuro y si se quiere a largo
plazo, que implica por un lado que en adelante el gremio cafetero podrá
participar como inversionista privado en la capitalización de la entidad,
comprando acciones o bonos convertibles en acciones, y por el otro lado que el
Estado también aporte. Para este último efecto no se olvide que tratándose de
los aportes estatales éstos pueden ser muy variados, ya que según el artículo
463 de Código de Comercio, pueden consistir, entre otros en ventajas
financieras o fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad,
suscripción de los bonos que ella emita, auxilios especiales, concesiones,
etc.".
"El
Banco Cafetero, hoy sociedad de economía mixta, pertenece al Fondo Nacional del
Café y de ello podemos inferir que su patrimonio esta formado por ingresos de
carácter parafiscal. A la pregunta de si el Estado puede disponer de unos
recursos que son de naturaleza pública con afectación privada, habría que
contestar afirmativamente, puesto que nada obsta para que continúe su
intervención en una entidad que creó y en unos gravámenes que se sostienen
gracias a su soberanía fiscal".
IX.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
Competencia.
Esta
Corporación es competente para conocer de la presente demanda, en virtud de la
competencia que le asigna a la Corte Constitucional el artículo 241 numeral 5
de la Carta Política, en razón de que las normas acusadas hacen parte de
decretos con fuerza de ley, dictados por el Gobierno en uso de facultades
extraordinarias  otorgadas por el legislador.
2.
Precisión acerca de la normatividad acusada y el alcance del fallo de la Corte.
La
demanda plantea a la Corte determinar la constitucionalidad de un conjunto de
normas expedidas, unas durante la vigencia de la Constitución de 1886, como
sucede con los preceptos del numeral 2, del literal b del artículo 19 del
decreto-ley 2420 de 1968 y el aparte acusado del artículo 1° del decreto-ley
1748 de julio 4 de 1991, y otras, las restantes, contenidas en  disposiciones
posteriores a la vigencia de la Carta como son los decretos 2055 de agosto 30
de 1991 y 663 de 1993.
La
Corte no se pronunciará de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 2,
literal b del artículo 19 del decreto-ley 2420 de 1968, porque se trata de una
norma suprimida del ámbito jurídico con anterioridad a la expedición de la
Constitución de 1.991, sin que se pueda admitir que está produciendo efecto
alguno. En efecto, el decreto referido fue derogado por el también decreto-ley
130 de 1976, que se expidió por el ejecutivo en ejercicio de las facultades que
le otorgó el legislador mediante la ley 28 de 1.974. El estatuto de 1.976 fue a
su vez subrogado por el decreto 501 de 1.989, expedido con ocasión de las
atribuciones extraordinarias que le concedió al gobierno la ley 30 de 1988
(art. 37).
Ahora,
los decretos 1748 y 2055 de 1991 parcialmente acusados, mediante los cuales se
transformó el Banco Cafetero en Sociedad de Economía Mixta, como lo dispuso el
primer decreto, y se introdujeron algunas modificaciones en el manejo y
organización administrativa de la entidad por el segundo, expedidos ambos en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó al Gobierno la ley 45
de 1990 (art.19), fueron a su vez sustituidos e incorporados  por el decreto
663 de 1993 (art. 339), mediante el cual se actualizó y sistematizó el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, con ocasión de las atribuciones otorgadas al
ejecutivo por la ley 35 de 1993.
Resulta entonces de todo ello, que
el fallo de constitucionalidad sólo puede recaer sobre los artículos 264, 265 y
266 del referido decreto 663 de 1.993, que son las únicas normas vigentes de
las acusadas, porque allí se recogieron, como  se ha señalado, todas las
regulaciones sobre el Banco, con el resultado obvio de que los decretos
incorporados desaparecieron de la vida jurídica mediante el fenómeno de la
derogación. Esta conclusión responde íntegramente a los criterios señalados
anteriormente por la Corte, según los cuales, "la sustitución de las
normas incorporadas es una facultad inherente y consustancial a la de expedir
estatutos orgánicos, códigos o cuerpos legales integrales, como quiera que la
incorporación a éstos de las normas que conforman la legislación existente
sobre una determinada materia, produce como obligada consecuencia, su
derogatoria tácita".[1]
3.
Los cargos de la demanda y la parafiscalidad.
La
demanda censura las normas acusadas en razón de que calificaron jurídicamente
al Banco Cafetero, primero como una Empresa Industrial y Comercial del Estado
(D. 2420/68) y, luego, como una Sociedad de Economía Mixta del orden nacional
(Ds. 1748/91, 2051/91 y 663/93), desconociendo el hecho de que la entidad
bancaria se creó con recursos parafiscales provenientes de contribuciones
cafeteras aportadas por la Federación con cargo a los recursos del Fondo
Nacional del Café (D. 2314/53).
El
origen de estas contribuciones se remonta a principios del siglo (ley 76 de 16
de Noviembre de 1927), cuando el legislador resolvió arbitrar recursos
destinados a fortalecer la acción oficial en el manejo y promoción de la
política cafetera bajo los auspicios de la Federación Nacional de cafeteros,
que se había organizado poco antes (junio de 1927) como una persona jurídica
privada de carácter gremial.
Por
el hecho de que las contribuciones parafiscales no ingresan al presupuesto
nacional se deduce, a juicio del actor, que "tampoco pueden clasificarse
como ingresos fiscales", es decir, como bienes públicos. No
obstante, "las normas atacadas... le dan tratamiento y manejo de bien
fiscal al Banco Cafetero, cuyo patrimonio proviene en su totalidad del Fondo
Nacional del Café".
El
desconocimiento de los supuestos antedichos, según el demandante, explica la
equivocación en que incurrió el decreto 2314 de 1953, expedido en ejercicio de
las facultades del estado de sitio, al autorizar a la Federación el aporte, con
cargo al Fondo nacional del Café, de recursos para organizar la entidad
bancaria, cuando la medida, por superflua, sobraba en virtud de que la
Federación podía asumir el compromiso libremente como administradora de
recursos parafiscales. De ahí también deviene la inconstitucionalidad de los
decretos 1748 y 2955 de 1.991, incorporados en el decreto 663 de 1993, al
disponer la transformación del Banco en una sociedad de economía mixta,
mediando una injerencia indebida del Gobierno en el manejo de esta clase de
bienes.
Los
supuestos señalados por la demanda le permiten al actor concluir que el Banco
hace parte del patrimonio de la Federación, porque la naturaleza parafiscal del
fondo Nacional del Café, con que se conformó la entidad bancaria, lo asume el
actor como extraño a la noción de propiedad oficial, de bien público y así lo
señala sin ambages.
"Este
singular nacimiento del Banco Cafetero -advierte la demanda- dio pie para que
en la reforma administrativa de 1.968 (Dt. 2420/68, art. 19, literal b, ord. 2)
se dispusiera vincular el Banco al Ministerio de Agricultura  y se le
calificara de Empresa Industrial y Comercial del Estado, calificación y
vinculación inapropiadas a un bien que no pertenece al Estado por su carácter
de parafiscal" (la negrilla no es del texto).
El
concepto de que el Banco, por razón del origen de sus recursos, no es un bien
del Estado, lo reitera el demandante en la siguiente forma:
"En
otras palabras la legislación especial dictada para el Banco Cafetero,
asimilado a empresa del Estado en alguna de sus modalidades (industrial y
comercial o de economía mixta), no se ajusta a su naturaleza propia de bien
parafiscal y por lo tanto está afectada de inconstitucionalidad sobreviniente,
dado que la nueva Carta Política institucionaliza la parafiscalidad que excluye
a los bienes de tal naturaleza que gobiernan los bienes fiscales o públicos
comunes".
Resulta
evidente, entonces, que la solución a la cuestión de fondo planteada en la
demanda sólo puede elucidarse una vez se establezca la naturaleza jurídica de
los recursos parafiscales, los que en sentir del actor, no pueden  asimilarse a
los bienes públicos a los cuales jurídicamente se les otorga un tratamiento
diferente al de las contribuciones parafiscales.
4.
El Fondo Nacional del Café como un patrimonio de origen parafiscal.
4.1.
La actividad cafetera, como ninguna otra del sector agropecuario, ha sido
objeto de especial estímulo, promoción y protección del Estado, como una
respuesta obvia a la enorme significación que en la vida económica del país y
particularmente en el comercio exterior ofrece la industria cafetera. Mucha
parte de los buenos resultados en el manejo de la economía cafetera corresponde
a la gestión eficiente de la Federación Nacional de Cafeteros y al apoyo de las
ramas legislativa y ejecutiva del poder público que establecieron y facilitaron
los medios jurídicos y económicos para alcanzar los cometidos propuestos.
De
los antecedentes que enmarcan la actividad de la Federación en favor del sector
cafetero a partir de 1928,  se puede establecer que la fuente de los recursos
destinados al financiamiento de los respectivos programas y proyectos, fue la
creación por el Estado de sucesivos gravámenes, que bajo la modalidad de
impuestos de destinación específica unas veces, o de cuotas parafiscales otras,
respaldaron los cometidos de la entidad gremial.
La
primera medida en este sentido se adoptó en 1927, con el establecimiento de un
impuesto sobre las exportaciones de café, de destinación especial, porque sus
recursos únicamente podían utilizarse en programas que significaran la
promoción del grano en el país y fuera de él, ejecutar campañas destinadas a la
tecnificación del cultivo en las diferentes zonas del país, a establecer
mecanismos que favorecieran la comercialización del producto, como la
organización de almacenes generales de depósito y tostadoras de café, y a
encauzar la exportación del grano hacia los diferentes mercados europeos,
etc.(L. 76/27, art. 1o.)
El
decreto 355 de 1928, reglamentario de la ley 76, definió el impuesto de
exportación de café como "la suma de dinero que debe pagar al Tesoro
Nacional todo exportador de dicho artículo, en proporción a la cantidad de café
exportada".
Porque
así lo determinó el legislador de 1927, se confió a la Federación Nacional de
Cafeteros la administración, el recaudo y la inversión de los recursos del
gravamen, cuya regulación puntual debía consignarse en un contrato, como en
efecto se formalizó el 16 de Abril de 1928, con la posibilidad de prorrogarse
por períodos de 10 años.
Con
ocasión de la ley 21 de 1935, se establecieron unos recursos adicionales con la
creación de un impuesto sobre la venta de giros procedente de las exportaciones
de café, que dio lugar a incorporar algunos ajustes al contrato suscrito entre la
Nación y la Federación Nacional de Cafeteros.
Es
oportuno anotar que el impuesto a los giros de exportación se eliminó en 1939
con la expedición del decreto 2095 de 1938 y el impuesto a las exportaciones
permaneció vigente hasta 1972 cuando fue derogado por la ley 11 del 18 de
diciembre de dicho año.
4.2
El primer pacto de cuotas o Convenio Internacional del Café se suscribió en
Washington el 28 de Noviembre de 1940, acuerdo que tenía por finalidad regular
la oferta del grano en el mercado de los Estados Unidos.
Con
el objeto de aprontar los medios necesarios, especialmente de carácter fiscal,
para asumir el compromiso suscrito por el país, el Congreso expidió la ley 45
del 21 de Noviembre de 1940, mediante la cual se buscó, "que la Convención
sobre cuotas cafeteras pueda llegar a ser aplicada en forma satisfactoria, si
el Congreso la aprobare" (art. 1o).
Con
tales propósitos, la ley le otorgó al gobierno facultades extraordinarias para
"dictar ...las medidas y disposiciones de control de cambios y
exportaciones, y las impositivas y de crédito, relativas al café que juzgue
necesarias"
En
ejercicio de tales facultades el gobierno expidió el decreto 2078, también de
1940, mediante el cual se adoptaron diversas determinaciones que tuvieron que
ver con el establecimiento de una contribución sobre los giros provenientes de
las exportaciones de café, la creación del Fondo Nacional del Café  como una
cuenta especial  y se dispuso, además, que dicho Fondo sería administrado por
la Federación Nacional de Cafeteros con arreglo al contrato que  debería
suscribirse entre este organismo y el Gobierno Nacional.
Es
sabido que la atención de los servicios que presta el Estado puede cumplirse
directamente por las  autoridades del nivel central o utilizándose  mecanismos
de gestión por descentralización, que pueden asumir las autoridades regionales
(descentralización territorial) o los organismos descentralizados por servicios
(descentralización técnica), pero que, además, también puede lograrse mediante
la participación del sector privado con ocasión de un traslado de facultades.
Eso lo define la naturaleza del servicio o las razones de conveniencia, es
decir, la posibilidad de transferir y radicar competencias y las ventajas que
esas transferencias signifiquen en la prestación del servicio.
La
intervención de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de
las expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque  hace real
uno de los fines esenciales del Estado que consiste en "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (C.P. art.
2), y, además, permite involucrar en la acción pública a los propios sectores
comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello,
una de las formas que adopta la descentralización administrativa,
doctrinariamente reconocida como "descentralización por
colaboración".
Se
busca de esta manera, por razones de eficiencia administrativa, el traslado de
las competencias y funciones estatales hacia los beneficiarios del servicio y
el acceso a su ejecución de personas que posean medios técnicos o especiales
conocimientos en la gestión empresarial.
No
cabe duda que al trasladarse a la Federación Nacional de Cafeteros el manejo de
los servicios que supone el fomento, comercialización y promoción de la
actividad cafetera, tuvo en cuenta el legislador de 1927 y luego el de 1940, el
poder contar con la colaboración del sector cafetero interesado, por supuesto,
en la gestión de los referidos servicios y ofrecerle, con la administración del
Fondo, el instrumento de financiación necesario para alcanzar los cometidos
sectoriales.
Para
completar la visión objetiva del Fondo Nacional del Café, debe señalarse que
éste se ha nutrido de recursos provenientes de diferentes gravámenes, unos
establecidos con anterioridad a su creación, y otros incorporados en el decurso
de su operación; entre éstos últimos se mencionan  los provenientes del
diferencial cambiario o diferencial cafetero (D. 637/51, Ley 1a/59), la
retención cafetera (D. 80/59, Ley 1/59, D.2322/65, D.444/67), impuesto a las
exportaciones (D. 107/57, L. 1/59, D. 444/67), impuesto ad-valorem (D. 444/67),
impuesto de pasilla (L. 128/41, L. 66/42, D. 1781/44), impuesto a las
exportaciones de inferiores o pasilla y consumo (D. 2080/40).
Con
la ley 9a. de 1991, se unificó el apoyo al Fondo Nacional del Café mediante la
llamada "contribución cafetera", que al decir de dicho estatuto, se
liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del
producto de la exportación y "será igual a la diferencia entre el valor
que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los
costos internos para colocarlos en condiciones FOB puerto colombiano"
(art. 19). Se eliminaron por la ley, el impuesto ad valorem a las exportaciones
establecido por el decreto 444/67 (arts. 226 y 227) y el impuesto de ripio y
pasilla a que se refería la ley 66 de 1942 (arts. 5 y 6) y el decreto 1781 de
1984.
4.3
Después de los numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y doctrinarios, no
es hoy un tema controversial el de la adecuada identificación jurídica de los
recursos del Fondo Nacional del Café.
Dentro
del debate ocurrido en el presente proceso, tanto el actor como los
intervinientes y aún la propia Procuraduría coinciden en admitir que los
recursos del Fondo son el producto de contribuciones parafiscales.
Tal
convencimiento se apoya en los criterios reiterados de la jurisprudencia
nacional que ha admitido esa caracterización como propia de los referidos
recursos, después de superar el examen ponderado de su origen, objetivos y
funciones, teniendo en cuenta el hecho de que la Constitución de 1991 reconoció
y consagró expresamente el fenómeno de la parafiscalidad como una categoría
autónoma dentro de los gravámenes o contribuciones que puede imponer el Estado
(C.P. Arts. 150-12 y 338).
No
obstante que la Constitución de 1886 no le reconoció en forma categórica
legitimidad a esta clase de exacción, la doctrina y la jurisprudencia
nacionales la admitieron como una categoría de contribución independiente, con
identidad propia, diferente por lo mismo, de las otras formas de gravámenes
como las tasas y los impuestos. La noción se había incorporado desde mediados
de siglo como un concepto fiscal bajo la influencia de las teorías
tributaristas formuladas principalmente por tratadistas franceses e italianos.
La
Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de noviembre de 1977, no
encontró ninguna objeción constitucional a la creación y operación del Fondo
Nacional del Café, y admitió incluso, aunque en forma tácita, el carácter de
contribución parafiscal de tales recursos. Así se pronunció sobre el punto en
la referida sentencia:
"Si
en el caso que ahora se estudia, existen las leyes creadoras de los tributos
que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto
constitucional básico para su percepción, se ha cumplido: si a ello se agrega
que las propias leyes a que se hace referencia  disponen, como se ha dicho, que
la Federación perciba, reciba e invierta directamente el producto de esos
tributos en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el gobierno, se
tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación, no objetable, y un
destino claro y preestablecido que, como lo ha dicho repetidamente la Corte, hace
parte de la tarea oficial".
Lo
que sí reclamó la Corte fue la necesidad de que dichos recursos debían ser
incorporados al presupuesto nacional, pues según su criterio, "este es
un principio de orden en el manejo de los dineros públicos y en su gasto"
porque, agregó la Corte, "con arreglo de (sic) los artículos 206 y 210-1
de la Constitución Nacional deberían estar calculados en el presupuesto
nacional y aparecer tanto en el renglón de ingresos como en el de
apropiaciones, aunque con la característica propia ya anotada de ser percibidos
directamente y manejados por la entidad privada contratante con el Estado para
su administración".
Se
pueden destacar del pronunciamiento anterior, dos criterios de especial
significación en el análisis del tema a saber, que la inversión de recursos del
Fondo "al servicio de la industria cafetera... hace parte de la tarea oficial"
,y que la justificación para que tales recursos se incorporen al presupuesto
nacional estriba en el hecho de que ese es "un principio de orden en el
manejo de los dineros públicos y en su gasto". Lo que se acaba de señalar
supone evidentemente la afirmación por el organismo judicial, de que las
atribuciones asignadas por la ley a la Federación Nacional de Cafeteros son
funciones públicas y, del mismo modo, que los recursos del Fondo Nacional del
Café son ingresos públicos.
4.4
Se dispone por nuestra Carta Política, que "en tiempo de paz, solamente el
congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales" (art.
338) y que en el orden nacional, el Congreso asume y cumple la referida función
tributaria  mediante el mecanismo de la ley.(art. 150-12).
El
manejo de las funciones y recursos se asigna teniendo en cuenta esencialmente
consideraciones de mérito y no se considera como una pauta definitoria de su
naturaleza el hecho de que las contribuciones parafiscales se manejen a través
del presupuesto nacional o sin su mediación. Corrientemente se admite que los
recursos se utilicen directamente por el organismo administrador mediando, por
supuesto, el control fiscal a que se someten todos los recursos públicos.
De
esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad
constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos,
caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto
-aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de
carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio
grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de
un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la
Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no
por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el
Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la
ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones
como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo
expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los
impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados.
Los
criterios señalados fueron claramente consignados por la Corte Constitucional
cuando se pronunció sobre la exequibilidad de la cuota de fomento panelero (ley
40/90), donde tuvo la oportunidad de definir y caracterizar el fenómeno de la
parafiscalidad, advirtiendo lo siguiente:[2]
"De
las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar, que el
término "contribución parafiscal" hace relación a un gravamen
especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar,  que dicho
gravamen es fruto de la soberanía fiscal  del Estado, que se cobra de manera
obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a
favor de entes públicos o privados que ejerzan actividades de interés general
En cuarto lugar, que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas
del presupuesto nacional, y por último, que los recursos recaudados pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado. Esta fue la visión del Constituyente, la cual responde en un
todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio
siglo el concepto de parafiscalidad.."
Por
razones de claridad y precisión de la figura debe advertirse, que aunque la
contribución parafiscal se utiliza como un mecanismo para generar ingresos en
favor de unos beneficiarios previamente reconocidos, no puede confundirse con
la noción de rentas de destinación especial, que se estiló bajo el sistema de
la Constitución anterior, y se prohibió expresamente en la nueva Carta
Política, salvo contadas excepciones, cuya distinción precisa muy bien la Corte
Constitucional, en la sentencia que se acaba de citar.
"Ahora
bien, lo que hace el artículo 359 es excluir del presupuesto las rentas
nacionales de destinación específica más no prohibir la creación de
contribuciones parafiscales -que por su naturaleza son de destinación
específica- o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales
distintas a la nación, dichas rentas. La prohibición que se estudia no excluye
la existencia de contribuciones parafiscales, pues la propia Carta consagra
este clase de gravámenes y cuando la norma habla de "rentas
nacionales", se refiere fundamentalmente a las de naturaleza
tributaria".
4.5.
Naturaleza jurídica de los ingresos parafiscales.
Las
"rentas nacionales" corresponden a los ingresos con los cuales el
Estado atiende los gastos  que ocasiona la ejecución de los programas y
proyectos adoptados en el plan de inversiones de entidades públicas del orden
nacional.
El
plan de inversiones  forma parte del Plan Nacional de Desarrollo y debe
contener, como lo dispone el artículo 339 de la Constitución Política, los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución.
Se
encuentra fácil entonces el sentido que justifica la vinculación entre el Plan
de Desarrollo y el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones de la Nación,
como lo previene la Carta (art. 346), pues si en el primero se planifica el
desarrollo en el segundo deben disponerse los ingresos públicos para
financiarlo (C.P. 342). De esta manera se convierte al presupuesto en un
complemento instrumental del Plan de Desarrollo, lo cual revela la relación
articular entre estos dos instrumentos de manejo del desarrollo económico y
social del Estado.
De
la Constitución resulta también, que la noción de renta nacional es un concepto
fiscal de carácter general que engloba todos los ingresos del Estado que se
incorporan al presupuesto para atender  el gasto público. Tales rentas
nacionales se integran con los recursos de origen tributario y no tributario y
con los recursos de capital. Ese concepto lo trae la propia la Carta cuando
señala que al Congreso le corresponde la función de "establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración" (art. 150-11) o
dispone que "en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas.."(art. 345)
De
igual modo, de la propia Carta se deduce que la clasificación de la renta se
elabora atendiendo especialmente la regularidad del ingreso. Por esa razón, se
denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede
disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la
ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como
ingresos tributarios y no tributarios.
Son,
por el contrario, ingresos de capital, aquéllas rentas que el Estado obtiene
eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la
ejecución de programas y proyectos que se consideran inaplazables.
La
clasificación precedente de las rentas o ingresos públicos está consignada en
la nueva Constitución, y a ella se le atribuyen los mismos alcances que la
teoría hacendística le reconoce contemporáneamente a tales nociones.
En
efecto, los artículos 356 y 357 de la Carta autorizan la participación directa
o a través del situado fiscal de los municipios, distritos y departamentos en
"los ingresos corrientes de la Nación"; y estos ingresos, según el
358, "están constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con
excepción de los recursos de capital"
Ahora,
como se hizo notar arriba, el concepto de "renta" involucra todos los
ingresos públicos, y la noción de "contribución" incorpora tanto los
impuestos como los recursos parafiscales (C.P. arts. 150-12 y 338).
Se
tiene entonces que los impuestos o contribuciones fiscales, por definición,
son ingresos públicos, de manera que al identificar la Carta la fuente de
aquellos ingresos con los parafiscales, permite afirmar que éstos también son
ingresos o caudales públicos.
El
sistema clasificatorio mencionado se ha venido consagrando en los diversos
estatutos orgánicos del presupuesto nacional y fue recogido  por la ley 38 de
1989. Los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 20 de dicho estatuto, asumen la
definición de las rentas que se han mencionado, y subclasifica los ingresos
corrientes en tributarios (impuestos) y no tributarios  (tasas, contribuciones,
rentas contractuales, multas, etc.). Los ingresos de capital, por su parte,
comprenden, entre otros, los recursos del crédito (interno o externo), los
rendimientos por operaciones financieras y los recursos del balance del tesoro.
4.6
La naturaleza de recurso público del Fondo Nacional del Café, queda claramente
reconocido de todo el análisis anterior si, como se ha establecido, proviene de
unas contribuciones parafiscales.
Con
mucha anticipación esa característica especial del Fondo había sido objeto de
reconocimiento expreso por la Corte suprema de Justicia, según lo señaló esta
Corporación al resolver sobre la constitucionalidad del aparte final del
artículo 5o. de la ley 11 de 1972 que define a la Federación como "entidad
de derecho privado". Se dijo lo siguiente:
"Si
la Federación Nacional de Cafeteros no puede ser encasillada en ninguna de la
categorías institucionales de entidades descentralizadas, es precisamente
porque no pertenece a ninguna de éllas. La calificación de "sui
generis" hecha en el fallo precitado, pues, se explica precisamente porque
siendo privada ha sido señalada por la ley  como sujeto de un contrato especial
con el Estado, por cuya virtud maneja unos dineros públicos destinados
exclusivamente al fomento y protección de la industria del café, elemento
básico de la economía nacional".[3]
Debe
admitirse entonces, que la Federación Nacional de Cafeteros administra, no
obstante tener la condición de persona jurídica de derecho privado, unos
recursos públicos que son los que integran el Fondo Nacional del Café. Y debe
tenerse en cuenta, así mismo, que dichos recursos se canalizan para sufragar
los gastos e inversiones que demandan la ejecución de los programas que asumió
la Federación como delegataria del Estado "para la defensa, protección y
fomento de la industria cafetera colombiana (contrato de 20 de Dic/78),
actividades estas que indudablemente constituyen funciones públicas.
Los
criterios precedentemente expuestos, impiden aceptar, dentro de una sana lógica
jurídica, el criterio de que los recursos del Fondo Nacional del Café no
constituyan recursos públicos, sino, como lo pretende el demandante, recursos
de la Federación de Cafeteros, en virtud de ser producto de cuotas o
contribuciones parafiscales. La parafiscalidad es un fenómeno jurídico de
alcance tributario y no un título o un modo de adquirir la propiedad.
Deducir
de la naturaleza del recurso que alimenta el Fondo la virtualidad de una
apropiación particular excede, no sólo los criterios expresados que acreditan
los recursos del Fondo como bienes públicos, sino el propio sentido de la
función de la Federación como administradora de estos, instituida por la ley
para ejecutar una tarea precisa y expresa en beneficio de la industria
cafetera.
Son
bien expresivas las consideraciones que la Corte suprema de Justicia hizo en
sentencia del 14 de Octubre de 1970, al referirse a los impuestos que hacían
parte del Fondo Nacional del Café:
"Si
bien es cierto que la totalidad de los impuestos sobre exportación del café ha
de entregarse a la Federación, también resulta claro que esa misma totalidad se
destinará a la protección y defensa del café. La Federación, en consecuencia,
al recibir esos fondos no los transforma en elementos integrantes de un
patrimonio privado, pudiendo disponer de éllos libremente con pérdida de su
naturaleza oficial. Los recibe para cumplir una actividad estatal que el
Gobierno, por disposición de la ley, le confía, atinente a la protección y
defensa del café, mediante una serie de actos constitutivos de la
administración de impuestos, cuyo recaudo debe invertirse en cantidad igual a
su importe".
Finalmente,
hay que dejar en claro que, en razón de ser recursos públicos, provenientes de
contribuciones parafiscales, los bienes que integran el Fondo Nacional del
Café, no hacen parte del erario, es decir, del Tesoro de la Nación. Y por esta
razón, en ningún caso, mientras esté vigente el contrato con la Federación,
podrá dárseles destinación diferente a la prevista en las leyes que establecen
las fuentes de financiación del referido Fondo. Las contribuciones
parafiscales, se repite, son recursos públicos, pero no son ingresos corrientes
de la Nación.
5.
El Banco Cafetero como empresa del Estado.
Con
la expedición por el Gobierno del decreto 2314 de 1953 se autorizó destinar a
la Federación Nacional de Cafeteros recursos del Fondo Nacional del Café, hasta
por cincuenta millones de pesos, para crear un banco de fomento bajo el nombre
de Banco Cafetero "cuyo objeto principal será financiar la producción, la
recolección, el transporte y la exportación de café y otros productos
agrícolas" (art. 1o.).
Si,
como se ha visto, la Federación manejaba y maneja recursos públicos, no hay
duda que la destinación excepcional de parte de éllos a objetivos no previstos
originariamente por la ley, requería de la autorización oficial para que se
pudieran realizar válidamente inversiones en actividades como las señaladas. En
virtud del principio de legalidad, la destinación de recursos públicos a
objetivos no previstos por la ley es contraria a derecho y no puede cumplirse
por ningún  organismo o persona que  administre recursos públicos, y mucho
menos por personas privadas que los administren como  colaboradores del Estado.
El principio de legalidad es demasiado inflexible para condescender con el
manejo a discreción de los recursos públicos, bien sea por las autoridades
oficiales o por los particulares.
Mediante
la reforma administrativa de 1968, que tuvo su origen y desarrollo en las
facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por la ley 65 de 1967, se
diseñó un modelo de estructura administrativa, recogido por los decretos 1050 y
3130 de ese año, entre otras normas, que implicó, principalmente, la
redistribución de funciones en las diferentes agencias de la administración
pública; el establecimiento de distintos mecanismos para la mejor coordinación
política y operativa de los múltiples sectores administrativos; la organización
de la administración nacional y, especialmente de la administración
descentralizada del orden nacional, bajo parámetros precisos y claros que
identificaron sus organismos que la integran, su forma de creación,
características, competencias, modos de operación, régimen jurídico e
instrumentos de control.
El
decreto 2420 de 1968 tuvo como objetivo esencial reorganizar el sector
agropecuario y como parte de esa misión clasificó los diferentes organismos
incorporados a dicho sector, entre éllos al Banco Cafetero, al cual le
reconoció la condición jurídica de empresa comercial del Estado.
El
reparo que el demandante hace a la  referida clasificación es infundado, porque
las innovaciones que entonces se hicieron en el sector obedecían en un todo a
la filosofía que animó las facultades extraordinarias otorgadas por la ley 65
de 1967 y a la política de conjunto introducida por la reforma, como se
desprende de la preceptiva del art. 35 del decreto 1050 de 1968, en cuanto
dispuso:
"Con
base en las normas de carácter general consagradas en el presente decreto, el gobierno
reestructurará los ministerios, departamentos administrativos y los
establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado
que a cada uno de éllos estén adscritos o vinculados".
Según
la definición que se acuñó por el decreto 1050 (art. 6o.), las empresas
industriales y comerciales del Estado, "son organismos creados por la ley
o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial  o
comercial conforme a las reglas del derecho privado", y que reúnen además
las características siguientes: personería jurídica, autonomía administrativa,
capital independiente "constituido totalmente con bienes o fondos públicos
comunes, los productos de éllos o el rendimiento de impuestos, tasas o
contribuciones de destinación especial".
Conforme
con lo anterior, hasta cuando entraron en vigencia los decretos 1748 y 2055 de
1991 y  663 de 1993, el Banco Cafetero reunía las condiciones de ley para
considerarse como una empresa comercial del Estado, porque cumplía unos servicios
reconocidos en nuestro régimen jurídico como comerciales, sometidos al derecho
común, y era, además, titular de un patrimonio constituido en su totalidad con
fondos públicos en razón de que provenía del aporte realizado con recursos del
Fondo Nacional del Café, todo ello unido al hecho de que gozaba de personería
jurídica y autonomía administrativa y financiera. Por consiguiente, no
resultaba un despropósito, como ahora se pretende por el actor, clasificar al
Banco como una empresa comercial del Estado.
La
vinculación al Ministerio de Agricultura fue tan sólo una consecuencia obligada
de su condición de empresa del Estado, ubicada, como se desprende de su objeto,
en el sector agropecuario. Asi, pues, la relación estrecha entre el Banco y el
Ministerio de Agricultura se adecuaba a la filosofía de la reforma que a través
de los fenómenos jurídicos de la adscripción y la vinculación, articularon los
organismos descentralizados a las políticas del Estado, mediante el liderazgo
administrativo que se ejerce por los Ministerios con ocasión del control de
tutela.
Esa
clasificación es hoy, con arreglo a la nueva Carta, mucho mas obvia, en razón
de que incorpora, de manera expresa, a las empresas del Estado como organismos
integrantes de la rama ejecutiva del poder público (art. 115).
La
reforma administrativa de que se viene hablando, respondía a las potestades que
la anterior Constitución atribuyó al legislador para organizar la estructura de
la administración nacional y para crear o autorizar la creación de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, como de
igual modo asigna la Constitución de 1991 al Congreso la atribución de
establecer y reformar la estructura de la Administración Pública  (arts. 76,
numerales 9 y 10 Constitución 1886 y 150-7, 189-15-16 Constitución 1991).
6.
El Fondo Nacional del Café como patrimonio de afectación.
Desde
la creación del Fondo Nacional del Café y hasta el momento, sus recursos han
estado afectados a unos objetivos específicos como son "la protección y
defensa del café", tal como se señalaron desde la ley 76 de 1927. Pero
también por este estatuto se previó la destinación de los bienes y recursos del
Fondo, en el supuesto de que se concluyera el contrato de su administración con
la Federación. Sobre el punto señaló el artículo 6o:
"Terminado
el contrato que el gobierno celebre en virtud de esta ley, los valores
acumulados por el contratista deben quedar vinculados a los establecimientos
creados por ella, junto con los dineros que hubieren en caja, y no podrá
distraerse en ningún tiempo a objeto distinto del fomento y protección de la
industria cafetera. La Contraloría General de la República quedará encargada de
verificar el cumplimiento de esta disposición"
No
cabe duda sobre la intención del legislador en torno a la aplicación y
destinación de los recursos del fondo, no sólo bajo la administración de la
Federación, sino aún bajo el supuesto de que se terminara tal relación
contractual con el Estado. Dicho propósito armoniza inclusive hoy con lo
dispuesto por el art. 150-12 de la C.P., en cuanto señala como atribución
excepcional del Congreso establecer "contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley". En tal virtud, bajo
los anteriores parámetros sigue siendo válida la destinación que el legislador
le ha otorgado a los referidos recursos.
En
conclusión, los recursos públicos provenientes de contribuciones parafiscales
con los cuales se constituyó el Fondo Nacional del Café, constituyen un
patrimonio afectado por disposición del legislador al cumplimiento de unas
finalidades específicas, como son la protección, defensa y fomento de la
industria cafetera. Por consiguiente, el aporte o participación en el Banco
Cafetero, hecho con recursos de dicho fondo, asi como sus rendimientos, o el
eventual producto de su enajenación, igualmente se encuentran afectados a
dichas finalidades y sujetos, se reitera, al sistema de administración y manejo
contemplado en la ley y en el aludido contrato.
No
se observa por la Corte violación de los textos constitucionales con motivo de
la expedición por el Gobierno de las disposiciones acusadas ni se encuentran en
éllas extralimitación alguna de las facultades extraordinarias que se le
otorgaron al ejecutivo. Por lo tanto, serán declaradas exequibles.
X.
DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador
General de la Nación y administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E:
PRIMERO:
Declararse
inhibida para resolver sobre la constitucionalidad de las siguientes
disposiciones: literal b, ordinal 2 del artículo 19 del Decreto-Ley 2420 de
1968, Artículo 1 del Decreto-Ley 1748 de 1991 y Artículo 1 Decreto-Ley 2055 de
1991.
SEGUNDO:
Declaránse
exequibles los artículos 264 numerales 1 Y 3, 265 numeral 2 y 266 numerales 1 Y
2 del Decreto-Ley 663 de 1993, con la advertencia de que el aporte o
participación del Fondo Nacional del Café en el Banco Cafetero, asi como sus
rendimientos, o el eventual producto de su enajenación como recursos parafiscales
se encuentran afectados a la finalidad de dicho fondo, relativa a la
protección, defensa y fomento de la industria cafetera.
COPIESE,
PUBLIQUESE, COMUNIQUESE AL GOBIERNO NACIONAL, INSERTESE EN LA GACETA
CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ENRIQUE
GAVIRIA LIEVANO
Conjuez
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]. Sentencia C-558 de 15 de Octubre de
1.992, Gaceta, T. 6, p. 414. M.P. Ciro Angarita.
[2]. Sentencia 040 del 11 de Febrero de
1.993, M.P. Ciro Angarita Baron.
[3]. Sentencia de 20 de Octubre de 1.977,
M. P. Hernando Tapias Rocha.