T-296-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-296/94
JUEZ-Sometimiento
al imperio de la ley/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Falta de Desarrollo Legal
Los
jueces "...sólo están sometidos al imperio de la ley", significa, no
sólo que conocen el ordenamiento vigente, sino que dictan sus providencias
dentro del marco normativo establecido por la Constitución y las leyes que la
desarrollan. Esa manera de proceder, brilla por su ausencia en las decisiones
de ambas instancias.  La Corte tiene que señalar que las indicaciones
contenidas en los fallos de instancia sobre la competencia para conocer de las
acciones de cumplimiento según la clase de acto incumplido y sobre las
características de tales acciones, no reproducen el contenido de las leyes
vigentes en Colombia, por la sencilla razón de que el Congreso no ha
desarrollado el artículo 87 de la Carta Política de 1991, en el que fueron
introducidas las acciones de cumplimiento en el derecho colombiano. No puede
permitirse entonces que tales disquisiciones reemplacen, en un fallo de tutela,
a la orden clara que había que proferir, para que las autoridades competentes
actuaran y pusieran fin a la amenaza grave que, sobre los derechos a la vida y
a la propiedad de los habitantes de cuatro poblaciones, representaban el cauce
creciente del río Magdalena, su ribera erosionada y desprotegida, la tozudez de
unos vecinos y la ignorancia de las autoridades administrativas sobre sus
propias competencias y deberes.
JUEZ
DE TUTELA-Competencia
frente a demandas de autoridades administrativas
La
acción de tutela no puede utilizarse por las autoridades administrativas
competentes para hacer cumplir la Constitución y las leyes, pretendiendo que el
juez de tutela reemplace con la sentencia los actos administrativos que esas
autoridades ejecutivas debieron emitir y ejecutar, aún coactivamente, en
ejercicio de una competencia excluyente. El incumplimiento de los propios
deberes por parte de la autoridad demandante, no otorga competencia a los
jueces de tutela para subrogarse a los funcionarios administrativos en el
cumplimiento de los deberes que sólo a estos incumben. En casos como el
presente, el juez de tutela debe rechazar la demanda, indicando a la autoridad
administrativa demandante, las normas constitucionales y legales que facultan
al actor para hacer, por sí mismo y de manera directa, lo que indebidamente le
solicita hacer al juez.
ALCALDE-Facultades/ACCION
DE TUTELA CONTRA PARTICULARES
El
señor Alcalde debió ejercer las potestades de las que se encontraba investido
constitucional y legalmente, en lugar de recurrir, él y su Asesor Jurídico, a
la acción de tutela en contra de particulares. Sin embargo, el señor Alcalde
omitió en este caso el ejercicio de sus funciones, reemplazándolo por el ejercicio
de una acción de tutela improcedente y, con ese comportamiento omisivo, se
prolongó, injustificadamente, la amenaza sobre los derechos fundamentales a la
vida y la propiedad de los habitantes del área amenazada.
BIENES
DE USO PUBLICO/RIBERAS DE LOS RIOS/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL
Salvo
que los esposos Parada puedan oponer a la Nación derechos adquiridos con justo
título sobre la franja ribereña en donde impedían la construcción del dique de
contención, esa franja es de la Nación y a los esposos Parada no podía
tratárseles como a propietarios, o como a poseedores, pues la posesión de
particulares sobre bienes públicos inalienables e imprescriptibles, no está
protegida por las normas jurídicas colombianas. Si los esposos demostraban un
derecho oponible al de la Nación, ello no les habilitaba para oponerse
legítimamente a la construcción del dique, como erradamente lo consideraron los
funcionarios municipales y los jueces de instancia, precisamente porque la obra
de contención era de indudable interés general y la ley ha previsto los eventos
que, como el que originó esta acción, podían presentarse.
AUTORIDAD
PUBLICA-Omisión
Los
demandantes tenían atribuciones para intervenir rápida y efectivamente en la
situación planteada por la oposición a la construcción del dique de contención;
pero, no lo hicieron, prolongando injustificadamente la exposición de las
cuatro poblaciones a un peligro grave sobre sus vidas y bienes.
Ref.:
Expediente No. T-32636
Acción
de tutela contra dos particulares cuya conducta afecta grave y directamente el
interés colectivo.
Temas:
Sometimiento
de los jueces al imperio de la ley.
Alcance
de la competencia del juez de tutela, frente a las demandas de autoridades
ejecutivas.
El
incumplimiento de sus funciones por parte de las autoridades puede constituír
una amenaza para los derechos fundamentales de los particulares.
Actor:
Amadeo Mora Ortíz, Alcalde (e) de El Piñón y Oswaldo de Jesús González Díaz,
Asesor Jurídico del Municipio.
Magistrado
Ponente: Dr.
Carlos Gaviria Díaz.
Santafé
de Bogotá, D.C., junio veintinueve (29) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por
los Magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y
Carlos Gaviria Díaz, éste último en calidad de ponente,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Procede
a revisar las sentencias de primera y segunda instancia, dentro del proceso de
la referencia.
1.
ANTECEDENTES.
El
Municipio de El Piñón, está situado sobre la ribera del río Magdalena, a la
altura de la isla de Las Garzas, en la jurisdicción del Departamento del
Magdalena.
En
época de lluvias el río baja crecido y, ayudado por la erosión de las orillas,
amenaza con inundar los terrenos aledaños.
Los
habitantes de la región recuerdan, entre otras, las inundaciones de 1975 y
1977, como las más graves de las últimas décadas, pues se vieron obligados a
abandonar sus casas y pertenencias mientras bajaba el nivel de las aguas.
Previendo
el peligro, periódicamente se realizan obras de contención sobre la orilla en
que está situado el pueblo, hasta la altura de la isla Santa Helena, más o
menos tres kilómetros río abajo. El último muro que se levantó fué arrastrado
por las aguas en 1990, por lo que la rivera está indefensa desde entonces y se
ha venido erosionando progresivamente.
Ante
la situación de peligro de inundación, que no sólo amenaza a El Piñón, sino
también a las comunidades vecinas de Vijagual, Salamina y Pivijai (folio 92),
el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en uso de la competencia que le
asignan la Ley 30 de 1982 y el Decreto 1173 de 1980, firmó con el Ingeniero
Rogelio Fernández Cárdenas, el "contrato número 438 de 1993, para la
construcción de un dique de defensa en el río Magdalena entre el sector El
Eden-El Piñón, Magdalena" (folios 93-96), adicionado luégo por los
contratos número 983 del mismo año (folios 97-98), 1.093 de 1993 (folios
99-101) y 0003 de 1994 (folios 107-108).
La
ejecución del contrato principal, 438 de 1993, se adelantó sin inconvenientes
hasta alcanzar el 60% de la obra contratada. No se pudo continuar con la
construcción del tramo restante del dique, pues los propietarios o poseedores
de uno de los predios ubicados a orillas del Magdalena, en el paraje El Edén,
Rodolfo Rafael Parada Cantillo y María del Rosario Cervantes de Parada,
impidieron la continuidad de la obra, aduciendo que ésta sólo podría
adelantarse en su predio con materiales traídos de otra parte, en lugar de
hacerse con los extraídos del mismo fundo, lo que, de practicarse, elevaría los
costos del dique más allá de lo presupuestado por el Ministerio.
Por
impedir los esposos Parada la continuación de las obras, el contratista se
dirigió a la Alcaldía Municipal de El Piñón, para que el titular de la misma,
que es la autoridad competente para solucionar esta clase de impases, actuara,
compeliendo a los propietarios o poseedores del predio a permitir la
terminación del dique de defensa.
El
señor Amadeo Mora Ortíz, encargado de la Alcaldía Municipal durante la
ocurrencia de los hechos que se vienen narrando, intentó inicialmente convencer
a los esposos Parada, sin lograr que cambiaran de parecer. Después,
"...declaró de utilidad pública todos los terrenos ribereños por medio del
Decreto No. 038 de fecha de (sic) julio 27 de 1993, el cual fué publicado tres
veces en días distintos por el programa matinal que el Párroco de la localidad
transmite todos los días..." y finalmente, decidió entablar, en compañía
del Asesor Jurídico del mismo municipio, señor Osvaldo de Jesús González Díaz,
la demanda de tutela que se revisa en esta providencia.
2.
DEMANDA DE TUTELA.
El
Alcalde Municipal encargado y el Asesor Jurídico del municipio de El Piñón,
Magdalena, presentaron ante el Juez Promiscuo de la misma municipalidad,
demanda de tutela en contra de los particulares Rodolfo Rafael Parada Cantillo
y María del Rosario Cervantes de Parada, "...con el propósito de
solicitarle en nombre propio y en el de todos los ciudadanos de El Piñón, se
nos tutele y se nos proteja el derecho a la vida, debido a que esta cabecera se
encuentra en estos momentos amenazada con desaparecer por el sitio denominado
"El Eden" dadas las fuertes avalanchas y el acelerado crecimiento en
el caudal del Río Magdalena"(folio1).
"Así
dejamos sustentada nuestra petición, basada en los Artículos 11, 22, 44, 51,
58, 86, 95 numeral 2 y 8 de la Constitución Nacional, esperando que usted como
digno y pulcro representante de la Justicia Colombiana, nos tutele los derechos
que en este escrito consideramos violados o que por omisión de un particular
esten presto (sic) a violarse.
3.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA.
El
29 de noviembre de 1993, dentro del término legal, el Juzgado Promiscuo
Municipal de El Piñón, dictó la sentencia de primera instancia, después de
practicar algunas pruebas. Decidió el señor Juez Promiscuo denegar la tutela
por improcedente, basado en consideraciones como las que a continuación se
transcriben:
"La
impetración de la tutela pretende la protección del Derecho Fundamental de la
Vida, enlazado con el de Vivienda Digna y la Paz Social. La novedosa acción es
residual y subsidiaria, dado que no se puede ejercer mientras existen otros
mecanismos de defensa judicial. Es impróspera, en razón que (sic) examinadas
las condiciones de procedencia, se encontró que los accionantes tienen a su
disposición y alcance el medio de defensa judicial consagrado en el artículo 87
de la Constitución Nacional que literalmente dice: "Toda persona podrá
acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una
Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la Sentencia
ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".
"La
naturaleza jurídica y filosófica de esta acción es de rango Constitucional por
estar reglada en la Carta Política, a diferencia de las acciones ordinarias que
están instituídas en la legalidad derivada: Códigos, Leyes y Decretos. Ella
tiene un específico radio de actividad, busca obligar a cumplir con una Ley o
un acto administrativo a quien se muestra renuente a hacerlo; mientras que la
acción de tutela tiene por objeto la defensa de un Derecho Fundamental."
"Dentro
de esta misma línea de argumentación, cabe anotar que la interpretación de la
norma que viene examinándose (sic) si se entiende que sólo los jueces de la
jurisdicción de la Contencioso Administrativo tienen competencia para conocer
de la acción de cumplimiento que versa sobre actos administrativos
desobedecidos por un particular. Es curiosa la forma como se ha interpuesto la
Tutela porque de su contexto se infiere que está demarcada contra actos que
vulnerarían o amenazarían derechos colectivos, existiendo otras acciones
típicamente populares para la defensa de esos derechos, son éstas las
procedentes y no la Tutela, por la residualidad de la acción."
"Se
estima por el Juzgado que los accionantes no presentaron la Tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por éste se
entiende aquél que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una
indemnización. No se considera que el perjuicio tenga el carácter de
irremediable, cuando el interesado puede solicitar a la autoridad judicial
competente que disponga el restablecimiento, mediante la adopción de
disposiciones como la de hacer cumplir a un particular, el desobedecimiento
(sic) de la orden emanada de un acto administrativo. No puede confundirse el
perjuicio irremediable con el peligro inminente, que solo es amenazador y
próximo de producir la vulneración de un Derecho."
4.
IMPUGNACIÓN.
Notificada
la sentencia del a-quo a los demandantes, éstos manifiestaron su extrañeza e
inconformidad con el fallo, impugnándolo en los términos siguientes:
"Su
señoría sostiene en la Providencia mencionada anteriormente que no existe
perjuicio irremediable que precaver y que de lo que se trata es de hacer que un
particular cumpla con el deber omitido impuesto por un acto
administrativo."
"No
comprende el Juzgador que no necesariamente debe encontrarse (sic) en peligro
actual e inminente, sino que existan hechos indicadores de que suceda la
violación: tal es el caso que le pusimos de presente, ya que existen
evidencias, por antecedentes, que pueden desaparecer a la cabecera municipal de
El Piñón, exactamente por donde se proyectó el terraplen para amortiguar las
avalanchas de las corrientes del río Magdalena."
"...El
Decreto 2591 de noviembre 19 de 1991 en su artículo 8° nos habla del mecanismo
transitorio de la acción de tutela, su Señoría no concede este mecanismo,
porque según su criterio los accionistas (sic) no presentaron la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable."
5.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA.
Correspondió
decidir sobre la impugnación al Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Fundación, Magdalena, cuyo titular decidió, el 4 de febrero de 1994, confirmar
la sentencia de primera instancia, con base en las consideraciones siguientes:
"Este
Despacho considera que la Sentencia de fecha Noviembre veintinueve (29) del año
anterior, debe ser confirmada, toda vez que esta acción es improcedente, puesto
que, existen otros mecanismos judiciales distintos al de éste trámite, como lo
son el establecido en el Art. 88 de la Carta Fundamental que le dá vida
jurídica a las acciones populares."
"Y,
teniendo en cuenta la calidad de los Demandantes (Alcalde y Asesor Jurídico),
bien pudieron hacer uso de lo dispuesto por el artículo 58 ibidem que establece
en uno de sus apartes que cuando de la aplicación de una ley expedida por
motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los
derechos de los particulares con la necesidad por ellos reconocida, el interés
privado deberá ceder al interés público o social..."
"Como
aún no se ha regulado lo concerniente a la expropiación por vía administrativa,
los demandantes pueden acudir a lo establecido en el Título XXIV, Art. 451 al
459 del C. de P.C., que regula lo concerniente a la expropiación por vía
judicial."
"Además,
y como bien lo sostuvo el funcionario de instancia, en este evento no es
posible ni procedente la Acción de Tutela contra los particulares, por cuanto
en este caso no se dan ninguna de las situaciones previstas en los nueve
numerales del art. 42 del Decreto 2591 de 1991."
"Como
el art. 86 de nuestra Constitución Nacional, le otorga a la Acción de Tutela un
doble carácter, de un lado se le dá una naturaleza de tipo judicial, que
persigue un objeto protector inmediato o cautelar a través de un procedimiento
especial; y del otro, le otorga un carácter subsidiario y a veces accesorio,
cuando la Norma establece que esta acción sólo procederá cuando el afectado no
disponga o carezca de otro medio de defensa judicial, salvo que éste se emplee
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable."
6.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
6.1.
COMPETENCIA.
Es
competente la Corte Constitucional para revisar las sentencias de instancia del
presente proceso, según los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional.
Compete a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas pronunciarse, en virtud del
auto adoptado por la Sala de Selección Número Tres el 17 de marzo de 1994.
6.2.
REVOCATORIA DE LOS FALLOS DE INSTANCIA.
Considerados
por la Corte los antecedentes del presente proceso y los fallos de instancia,
es claro que ha de procederse inmediatamente a revocar los últimos y a llamar
severamente la atención al señor Juez Promiscuo Municipal de El Piñón y al señor
Juez Segundo Penal del Circuito de Fundación, por la ignorancia que, sobre la
normatividad jurídica vigente en el país, demostraron en sus sentencias.
Consagra
el artículo 230 de la Constitución Política en su inciso primero, que:
"Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la
ley." Según el inciso segundo del mismo artículo, los jueces, en su
actividad propia, tendrán a la equidad, la jurisprudencia, los principios
generales y la doctrina como criterios auxiliares. Estos criterios auxiliares,
pueden ser ignorados -aunque no es lo recomendable- al momento de estudiar un
proceso y dictar el fallo correspondiente. Pero, que los jueces "...sólo
están sometidos al imperio de la ley", significa, no sólo que conocen el
ordenamiento vigente, sino que dictan sus providencias dentro del marco
normativo establecido por la Constitución y las leyes que la desarrollan. Esa
manera de proceder, brilla por su ausencia en las decisiones de ambas
instancias.
Tanto
el fallo de primero como el de segundo grado, niegan la tutela impetrada,
afirmando que ella no procede, porque los actores tenían a su disposición otro
medio judicial para la defensa del derecho presuntamente amenazado: la acción
de cumplimiento que habrían de interponer los demandantes ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, pues se trata de una desobediencia a lo ordenado
por un acto administrativo!
La
Corte tiene que señalar que las indicaciones contenidas en los fallos de
instancia sobre la competencia para conocer de las acciones de cumplimiento
según la clase de acto incumplido y sobre las características de tales
acciones, no reproducen el contenido de las leyes vigentes en Colombia, por la
sencilla razón de que el Congreso no ha desarrollado el artículo 87 de la Carta
Política de 1991, en el que fueron introducidas las acciones de cumplimiento en
el derecho colombiano. No puede permitirse entonces que tales disquisiciones
reemplacen, en un fallo de tutela, a la orden clara que había que proferir,
para que las autoridades competentes actuaran y pusieran fin a la amenaza grave
que, sobre los derechos a la vida y a la propiedad de los habitantes de cuatro
poblaciones, representaban el cauce creciente del río Magdalena, su ribera
erosionada y desprotegida, la tozudez de unos vecinos y la ignorancia de las
autoridades administrativas sobre sus propias competencias y deberes.
Más
aún, el error es incomprensible ya que en este proceso los demandados son
particulares, y de la sola lectura del texto del artículo 87 de la Constitución
se desprende palmariamente que las acciones de cumplimiento fueron consagradas
para aquellos casos en los que una ley o un acto administrativo imponen un
deber a una autoridad y ésta no lo cumple. Así, "...en caso de prosperar
la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del
deber omitido" (artículo 87 de la Constitución Política).
No
señaló el Constituyente para las acciones de cumplimiento, como sí lo hizo en
el artículo 86 del Estatuto Fundamental para la acción de tutela, la
posibilidad de ejercer la acción en contra de particulares, porque tanto la
Rama Ejecutiva como la Judicial tienen facultades suficientes, consagradas en
el ordenamiento vigente, para hacer cumplir las leyes y demás normas
obligatorias, en caso de que los particulares las desobedezcan.
En
lugar de indicarles a los demandantes -Alcalde (e) y Asesor Jurídico de la
Alcaldía-, que acudieran a una acción claramente improcedente, debieron los
jueces de instancia (antes que ellos, el Asesor Jurídico a su codemandante),
señalar al señor Alcalde encargado las atribuciones que en su cabeza hacen
recaer el Código Nacional de Policía, el Código Nacional de Recursos Renovables
y de Protección al Medio Ambiente y su Decreto reglamentario, el No. 1541 de
1978, las cuales son suficientes para haber atendido oportunamente el impase
planteado por los esposos Parada a la construcción del dique de contención.
En
consecuencia, la Corte procederá a examinar la procedencia de la tutela en el
caso planteado por la demanda, a indicar a las autoridades demandantes las
atribuciones que les corresponden y debieron ejercer antes de intentar la vía
tutelar y, en la parte resolutiva de esta providencia, revocará las decisiones
de instancia y ordenará remitir copia a la Procuraduría General de la Nación,
para lo de su competencia.
6.3.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
En
el presente caso la acción de tutela no procede, porque el incumplimiento, por
parte de las autoridades ejecutivas de sus propios deberes y competencias, no
amplía la competencia de los jueces, tal y como se pasa a explicar.
La
acción de tutela no puede utilizarse por las autoridades administrativas
competentes para hacer cumplir la Constitución y las leyes, pretendiendo que el
juez de tutela reemplace con la sentencia los actos administrativos que esas
autoridades ejecutivas debieron emitir y ejecutar, aún coactivamente, en
ejercicio de una competencia excluyente. El incumplimiento de los propios
deberes por parte de la autoridad demandante, no otorga competencia a los
jueces de tutela para subrogarse a los funcionarios administrativos en el
cumplimiento de los deberes que sólo a estos incumben.
En
casos como el presente, el juez de tutela debe rechazar la demanda, indicando a
la autoridad administrativa demandante, las normas constitucionales y legales
que facultan al actor para hacer, por sí mismo y de manera directa, lo que
indebidamente le solicita hacer al juez.
Además,
al momento de revisar las sentencias de instancia, la Corte encontró que han
cesado los comportamientos que originaron la demanda. Efectivamente, para mejor
proveer en la revisión, la Corte solicitó al señor Alcalde de El Piñón que
informara sobre el estado del conflicto. En respuesta, recibió un oficio (folio
110), que en su parte pertinente dice:
"Entre
el Alcalde, como representante del Mpio., y el señor Rodolfo Rafael Parada,
llegaron a un acuerdo, firmándose una acta de compromiso, donde el señor
Rodolfo Rafael Parada cede los derechos de posesión que tiene sobre una faja de
tierra en la mencionada finca, permitiendo realizar al Dr. Rogelio Fernández
Cárdenas los trabajos contratados por el Ministerio de Obras hoy Ministerio de
Transporte (sic) para evitar las avalanchas del río."
Desaparecida
entonces, la causa de la amenaza, no existe razón para tutelar derechos que no
fueron vulnerados y que ya no están bajo amenaza.
A
continuación, procede la Corte a cumplir con lo indicado.
6.4.
OMISIÓN DE LAS PROPIAS FUNCIONES POR PARTE DE LAS AUTORIDADES, COMO AMENAZA A
LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES.
Si
se tiene en cuenta que en el año 1990 el río Magdalena arrastró con el muro de
contención que protegía del peligro de inundaciones a El Piñón, Vijagual,
Salamina y Pivijai; que desde entonces, la orilla del río progresivamente se
erosionó, y que anualmente se presentan dos temporadas de lluvia en la zona,
entónces, desde 1990, los habitantes de los municipios mencionados estaban
sometidos a una amenaza cierta sobre sus vidas y bienes que, según el artículo
2 de la Constitución Política, obligaba a las autoridades de la República a
intervenir en defensa de los derechos fundamentales de esos habitantes.
En
cumplimiento de esa obligación, el Ministerio de Obras Públicas, que es el ente
estatal llamado a actuar en esa clase de situaciones al tenor del Decreto 1173
de 1980 y de la Ley 30 de 1982, decidió construír un dique de contención;
realizó los estudios correspondientes, hizo la apropiación presupuestal
requerida y contrató la ejecución de la obra, a fin de poner término a la
amenaza.
La
ejecución del dique contratado por el Ministerio, fué reconocida como de
interés general por los dueños de los predios ribereños, salvo por los esposos
Parada, con lo que, en general, se acató el artículo 9 del Decreto 1333 de 1986
-abril 25-, Código de Régimen Municipal, que estipula: "La ley no reconoce
otros intereses municipales que los de los municipios. LAS OBRAS O
ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS DE LA NACIÓN O DEL DEPARTAMENTO SE CONSIDERARÁN DE INTERÉS
GENERAL PARA SUS RESPECTIVOS HABITANTES" (Mayúsculas fuera del texto).
Contarariando
el artículo 9 del Código de Régimen Municipal que se acaba de citar, y los
artículos 1 y 58 de la Constitución Política, que consagran la prevalencia del
interés general sobre el particular, los esposos Parada insistieron en su
oposición a la obra (folios 47 a 50), aún después de que, por medio del Decreto
municipal No. 038 del 27 de julio de 1993 (folios 3 y 4), la Alcaldía de El
Piñón declaró en emergencia al distrito y de utilidad pública "los
terrenos aledaños a las riberas del río Magdalena en donde se haga o se tenga
(sic) que establecer muros de contención...".
Ante
la intransigencia de los esposos Parada que, en caso de haberse presentado la
inundación temida, hubieran resultado responsables de la misma, debió el señor
Alcalde (e), ejercer las potestades de las que se encontraba investido
constitucional y legalmente, en lugar de recurrir, él y su Asesor Jurídico, a
la acción de tutela en contra de particulares. Sin embargo, el señor Alcalde
(e) omitió en este caso el ejercicio de sus funciones, reemplazándolo por el
ejercicio de una acción de tutela improcedente y, con ese comportamiento
omisivo, se prolongó, injustificadamente, la amenaza sobre los derechos fundamentales
a la vida y la propiedad de los habitantes del área amenazada.
6.4.1.
ILEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN DE LOS DEMANDADOS.
La
situación jurídica de los demandados, respecto de la franja de terreno sobre la
cual finalmente se está levantando el dique de contención, era la de
propietarios al iniciarse el proceso, aunque la única prueba de ello que se
encuentra en el expediente, es la afirmación que hizo el señor Rodolfo Rafael
Parada Cantillo al rendir declaración jurada ante el a-quo (folio 47). No se solicitó,
ni se aportó al expediente, copia de la escritura en que ello conste, ni la
correspondiente nota del registro de tal título. Sin embargo, en el informe que
la Alcaldía rindió ante la Corte, una vez surtidas las dos instancias del
proceso, se anota a folio 110, que: "...el señor Rodolfo Rafael Parada
cede LOS DERECHOS DE POSESIÓN que tiene sobre una franja de tierra..."
(mayúsculas fuera de texto).
El
punto es importante, porque sólo los derechos reales sobre la ribera del río
Magdalena en este sector, adquiridos con arreglo a las leyes civiles por los
señores Parada, pueden ser opuestos a la Nación, como propietaria del agua, de
las playas y de una franja de terreno de hasta treinta metros, tierra adentro,
medidos desde el extremo del cauce permenente del río.
Este
derecho de la Nación, se desprende del artículo 332 de la Constitución, que
dice: "El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales
no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos..."; del articulo
80 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente, que estipula: "Sin perjuicio de los derechos privados
adquiridos con arreglo a la ley, las aguas son de dominio público, inalienables
e imprescriptibles"; del artículo 677 del Código Civil, según el cual, el
río Magdalena, al no nacer y evaporarse o desaparecer bajo la superficie de la
heredad de los esposos Parada, es un agua de dominio público; y, del artículo
83 del ya citado Código Nacional de Recursos Naturales, que reza: "Salvo derechos
adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del
Estado: ...d) Una franja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce
permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho..."
Así,
salvo que los esposos Parada puedan oponer a la Nación derechos adquiridos con
justo título sobre la franja ribereña en donde impedían la construcción del
dique de contención, esa franja es de la Nación y a los esposos Parada no podía
tratárseles como a propietarios, o como a poseedores, pues la posesión de
particulares sobre bienes públicos inalienables e imprescriptibles, no está
protegida por las normas jurídicas colombianas.
6.4.2.
OMISIÓN DE FUNCIONES POR PARTE DE LOS DEMANDANTES.
Sea
que los demandados puedan probar su derecho sobre la franja de terreno aledaña
al río, de manera que sea oponible al derecho de la Nación, o nó, la Corte
encuentra que, en el caso que se revisa, el señor Alcalde (e) de El Piñón dejó
de ejercitar las atribuciones específicas que la ley le otorga para casos como
el que motivó la demanda.
Inicialmente,
la Corte señala que el mandato legal para actuar rápidamente en casos de
peligro colectivo como el presente, es claro, al tenor del artículo 31 del
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente, que dice: "En accidentes acaecidos o que previsiblemente puedan
sobrevenir, que caucen deterioro ambiental, o de otros hechos ambientales que
constituyan peligro colectivo, se tomarán las medidas de emergencia para
contrarrestar el peligro."
Establecido
que el señor alcalde estaba facultado para intervenir de emergencia y
contrarrestar el peligro, hay que anotar que, para hacerlo, debía tener en
cuenta los derechos de los esposos Parada, pues dependiendo de ellos, el
burgomaestre había de tomar una u otra vía de acción.
Si
los esposos Parada no podían demostrar un derecho oponible al de la Nación,
menos aún podían impedir que la obra se construyera, pues su situación jurídica
con respecto al predio requerido para el dique de contención se reduciría a la
de invasores del espacio público y, si este era el caso, el Señor Alcalde
encargado debió, en acatamiento de la Constitución, proceder a recuperar el
espacio de todos, siguiendo el procedimiento consagrado en el Código Nacional
de Policía.
Ahora
bien: si los esposos Parada demostraban un derecho oponible al de la Nación,
ello no les habilitaba para oponerse legítimamente a la construcción del dique,
como erradamente lo consideraron los funcionarios municipales y los jueces de
instancia, precisamente porque la obra de contención era de indudable interés
general y la ley ha previsto los eventos que, como el que originó esta acción,
podían presentarse.
Como
queda expuesto, los demandantes tenían atribuciones para intervenir rápida y
efectivamente en la situación planteada por la oposición de los esposos Parada
a la construcción del dique de contención; pero, no lo hicieron, prolongando
injustificadamente la exposición de las cuatro poblaciones a un peligro grave
sobre sus vidas y bienes. Por ello, la Corte considera que también su actuación
debe ser examinada por la Procuraduría General de la Nación y así lo ordenará
en la parte resolutiva de esta providencia.
7.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
Confirmar la sentencia del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Fundación,
Magdalena, fechada el 4 de febrero de 1994, pero, por las razones expuestas en
la presente providencia.
SEGUNDO. Remitir
copia de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación para lo de su
competencia, en relación con la actuación administrativa del señor Alcalde
encargado y el señor Asesor Jurídico, ambos del municipio de El Pinón,
Magdalena, en la administración del conflicto que originó la presente acción de
tutela.
TERCERO. Comunicar
esta providencia al Juzgado Promiscuo Municipal de El Piñón, Magdalena, para lo
previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Ponente
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General