T-496-18
Sentencia
T-496/18
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA EN PROCESO
DE PERTENENCIA RURAL/TERRENOS BALDIOS ADJUDICABLES SOLO PUEDEN ADQUIRIRSE POR
TITULO OTORGADO POR EL INCODER
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
CUMPLIMIENTO DE FALLOS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia/CUMPLIMIENTO DE FALLOS JUDICIALES-Criterios para
valorar la legitimidad de un incumplimiento
REGIMEN JURIDICO
APLICABLE A BIENES BALDIOS
BIENES
IMPRESCRIPTIBLES-Concepto/BALDIOS-Imprescriptibilidad
BALDIOS ADJUDICABLES
SOLO PUEDEN ADQUIRIRSE POR TITULO OTORGADO POR EL INCODER, HOY AGENCIA NACIONAL
DE TIERRAS
PRESUNCION DE BIENES
BALDIOS-Reiteración de jurisprudencia/PRESUNCION
DE BIENES PRIVADOS-Reiteración de jurisprudencia
BALDIOS-Jurisprudencia constitucional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
configurarse defecto fáctico por no decretar pruebas de oficio necesarias para
determinar naturaleza jurídica del bien
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
configurarse defecto orgánico por falta de competencia del Juez para disponer
sobre adjudicación de un terreno respecto del cual no existe claridad ni
certeza de que se trate de un bien privado o baldío
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
configurarse defecto sustantivo por no existir examen sistemático de las
disposiciones legales ni constitucionales que componen el régimen jurídico de
los bienes baldíos
Referencia:
Expediente T-6.410.249
Acción de tutela
instaurada por Mary Catalina Molina de Farfán contra la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar y la
Superintendencia de Notariado y Registro.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., dieciocho
(18) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, conformada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los
magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas
Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso
de revisión de los fallos proferidos en primera instancia por el Consejo
Seccional de la Judicatura del Cesar, Sala Jurisdiccional, el catorce (14) de
marzo de dos mil diecisiete (2017), y en segunda instancia por el Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, el diecinueve (19) de abril de
dos mil diecisiete (2017), en el trámite de la acción de tutela
instaurada por Mary Catalina Molina de Farfán contra la la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar y la
Superintendencia de Notariado y Registro.
En virtud de lo dispuesto en el
inciso segundo del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, remitió a la Corte
Constitucional el expediente T-6.410.249; el cual fue seleccionado para revisión
por parte de ésta Corporación, mediante Auto del 27 de octubre de 2017.
I.       ANTECEDENTES
Mary Catalina Molina de Farfán a
través de apoderado judicial interpuso acción de tutela contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar y la
Superintendencia de Notariado y Registro, por considerar vulnerado su
derecho fundamental al “debido proceso”, toda vez que las accionadas negaron el
registro de la sentencia judicial proferida el 7 de marzo de 2014, aclarada
mediante proveído del 13 de junio de la misma anualidad por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar, Cesar, en el proceso de
pertenencia que tramitó por prescripción adquisitiva de dominio del inmueble
rural denominado “El Progreso” identificado con folio de matrícula
inmobiliaria N°. 190-0003716.
De
acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la
actora sustenta sus pretensiones en los siguientes:
1.      Hechos
1.1 La
ciudadana Guiomar Cecilia Angarita de Fernández Oñate, por escritura pública
Nº. 0842 del 9 de agosto de 1995, transfirió a Mary Catalina Molina de Farfán,
a título de venta, el derecho de propiedad y dominio del predio rural
identificado con folio de matrícula inmobiliaria 190-3716 y con un área
superficiaria de 55 hectáreas más 7.500 metros cuadrados, inscrito en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar el 6 de agosto de
1995.
1.2. En
la citada escritura pública Nº. 0842, la vendedora expresó en el parágrafo del
Artículo Primero lo siguiente:
“por
la situación y linderos del predio este bien lo compró como un cuerpo cierto
que en consecuencia efectuadas las nuevas medidas dio una extensión
superficiaria mayor, encontrándose sin titular una extensión de tierra de
VEINTIDÓS HECTÁREAS MÁS SIETE MIL QUINIENTOS METROS CUADRADOS (22HTS 7.500 M2),
(…) que autoriza a la compradora para titular estas tierras y que en
consecuencia, la finca EL PROGRESO, queda con una extensión real de SETENTA Y
OCHO HECTÁREAS MÁS CINCO MIL METROS CUADRADOS (78 HTS 5.000 M2).”
1.3. En
virtud de lo anterior, Mary Catalina Molina de Farfán inició proceso de pertenencia
contra Guiomar Cecilia Angarita de Fernández y demás personas indeterminadas o
inciertas. Así, en sentencia del 7 de marzo de 2014, el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Oralidad de Valledupar declaró que la demandante adquirió por
prescripción adquisitiva de dominio, parte del predio rural denominado “El
Progreso” ubicado en el Municipio de Valledupar, Corregimiento de Valencias
de Jesús[1]
y ordenó las correspondientes anotaciones en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos (en adelante ORIP) de Valledupar.
1.4. No
obstante, la ORIP de Valledupar, mediante nota devolutiva del 24 de abril de
2014, se abstuvo de registrar la anterior Sentencia, con sustento en que “no
se ha aclarado si Mary Catalina Molina de Farfán (…) pretende una adjudicación
por prescripción parcial de 22 hectáreas más 7.500 metros cuadrados o de la
totalidad de 55 hectáreas más 7.500 metros cuadrados contenidas en el folio de
matrícula inmobiliaria N°. 190-3716 (…)”.
1.5. Frente
a la negativa anterior, el Juzgado de conocimiento procedió a aclarar la
sentencia en proveído del 13 de junio de 2014, así: “(…) por error en la
presentación de la demanda se aportó dicho folio, con una extensión
superficiaria de 55 hectáreas más 7.500 metros cuadrados aproximadamente, por
compra que le hiciera a la señora GUIOMAR CECILIA ANGARITA DE FERNÁNDEZ OÑATE
mediante escritura pública número 0842 del 9 de agosto de 1995 que de las
tierras vendidas de la finca el progreso hay 22 hectáreas más 7.500 metros
cuadrados aproximadamente que no comprende dicho folio N°. 190-3716 las que se
pretenden adquirir por prescripción mediante este proceso de pertenencia y de
las cuales con la escritura en mención se compró su posesión a la anterior
propietaria y desde la fecha de compra ha sido poseída de manera quieta,
pacífica e ininterrumpida por la demandante (…)”.
1.6 Así,
el juzgado ordenó a la ORIP de Valledupar, César, (i) cancelar la inscripción
de la demanda en el folio de matrícula inmobiliaria N°. 190-3716 y (ii) abrir
un nuevo folio de matrícula a la finca denominada “El Progreso” con una
extensión de 22 hectáreas más 7.500 metros cuadrados aproximadamente por no
tener folio de matrícula ni propietario inscrito, pero que había sido poseído
por Mary
Catalina Molina de Farfán por más de 17 años.[2].
1.7 Sin
embargo, el Registrador, se abstuvo mediante
nota devolutiva del 21 de julio de 2014, de realizar la inscripción con
sustento en que “el inmueble que se pretende adquirir se prescribió contra
personas indeterminadas y/o sobre quienes ostentaban solo la posesión por lo
tanto el trámite para adquirir se debe surtir ante el INCODER (Art. 12 # 13 Ley
160/94)”[3].
Fijó su posición con base en la Ley precitada, en la sentencia de esta
Corporación T-488 de 2014[4]
y en la “Instrucción Administrativa Conjunta N°. 251-13 emitida por la
Superintendencia de Notariado y Registro y el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural INCODER del 2014”.[5]
1.7 El
apoderado de Mary
Catalina Molina de Farfán, inconforme con lo anterior presentó
recurso de reposición y en subsidio apelación, decisión que fue confirmada mediante
Resolución No. 090 del 5 de diciembre de 2014[6],
tras considerar que no es viable el registro de aquellos bienes rurales que se
presumen baldíos “con ocasión a una decisión adoptada en una sentencia
judicial que declara la pertenencia del mismo a un particular”.[7] Igualmente expresó que
“la labor de identificación de baldíos está en cabeza de la Agencia Nacional
de Tierras –ANT-”; que si bien, el INCODER se hizo parte dentro del proceso,
el Juzgado solo se refirió a sus representantes y “no se lee en el texto
de la providencia los mecanismos de defensa esgrimidos por dicho instituto que
conllevan a señalar que el inmueble objeto de litigio es un baldío; y menos la
controversia suscitada por la contraparte que determinara que el inmueble es de
aquel que se puede usucapir”.[8]
1.8 Posteriormente,
por Resolución No. 8748 del 12 de agosto de 2016[9],
el Subdirector de Apoyo Jurídico Registral, adscrito a la Superintendencia de
Notariado y Registro de Bogotá, resolvió el recurso de apelación y confirmó en
todas sus partes la decisión recurrida.[10]Arguyó
con sustento legal y jurídico, artículo 16 parágrafo 1 Ley 1579 de 2012, Estatuto
de Registro de Instrumentos Públicos, antes Decreto 1250 de 1970, artículo 6
vigente para la época, y el artículo 31 del Decreto 1260 de 1970 Estatuto de
Notariado, que:
“La
venta de un inmueble como cuerpo cierto no lo exime de contar con los linderos
determinados, perímetro, área en el sistema métrico decimal y cabida que
permitan identificarlos plenamente (…) los cuales deben coincidir real y
efectivamente con la información que refleje el folio de matrícula inmobiliaria
(…) queda claro que el folio de matrícula inmobiliaria 190-3716 que comprende
un área de 55 hectáreas más 7.500 metros cuadrados, no coincide ni física ni
jurídica ni registralmente con las 22 HTS 7.500M2 que se le adicionan basados
en la teoría de venta de un inmueble como cuerpo cierto (….) La adjudicación de
las tierras baldías podrá hacerse por el instituto mediante solicitud previa de
parte interesada o de oficio (…)”.
1.9 Manifiesta
la accionante que, excepto la Ley 160 de 1994, las demás disposiciones en las
que se basaron las entidades accionadas para emitir su pronunciamiento sobre el
recurso de reposición en subsidio de apelación del presente caso, son
posteriores a la sentencia declarativa de pertenencia que data del 7 de marzo
del 2014, mientras que el pronunciamiento de la Corte Constitucional es del 9
de julio de 2014, y la Instrucción Administrativa Conjunta No. 251-13 emitida
por la Superintendencia de Notariado y Registro y la Agencia Nacional de
Tierras -ANT-, fue emanada el 13 de noviembre del mismo año; por lo tanto, es
claro que se está generando una indebida aplicación de la retroactividad de la
norma, indicó.
Finalmente,
adujo que la conducta omisiva desplegada por el Registrador de Instrumentos Públicos
de Valledupar, coadyuvado por la Superintendencia de Notariado y Registro de la
ciudad de Bogotá, es generadora de inseguridad jurídica dado que se está
desconociendo una sentencia judicial que está debidamente ejecutoriada.
1.10. Por lo
anterior, la accionante a través de apoderado judicial interpuso acción de
tutela,[11]e
invocó la protección de su derecho fundamental al “debido proceso”, pues pese a
que agotó los recursos pertinentes ante la ORIP de Valledupar y la
Superintendencia de Notariado y Registro para lograr la inscripción de la
sentencia judicial proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Oralidad de Valledupar, Cesar, en el proceso de pertenencia, la ORIP persistió
en su negativa de no inscribir la providencia.
1.11. Del material
probatorio recaudado en esta instancia de revisión, fue allegado el expediente
de pertenencia por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad de
Valledupar. En las actuaciones surtidas en el proceso, se observa que el
INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, fue debidamente vinculado.[12]
2. Solicitud de tutela
Con fundamento en los hechos expuestos, el accionante
solicitó se ordene a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar y la
Superintendencia de Notariado y Registro abrir un nuevo folio de matrícula
inmobiliaria, y se inscriba la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Oralidad de Valledupar el 7 de marzo de 2014, que declaró que la tutelante adquirió por prescripción
adquisitiva de dominio parte del predio denominado “El Progreso”, cuya
extensión superficiaria y linderos se encuentran determinados en la parte
resolutiva de la citada sentencia.
3. Pruebas relevantes aportadas al proceso
En el trámite de
la acción de tutela se allegaron las siguientes pruebas:
3.1. Copia de la sentencia
proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar
del 07 de marzo de 2014[13].
3.2. Copia de la nota devolutiva No.
2014-190-6-8182 emitida por la Oficina de Instrumentos Públicos de Valledupar, el
21 de julio de 2014, por medio de la cual “se inadmite y se devuelve sin
registrar” la precitada sentencia.[14]
3.3. Copia del recurso de
reposición y apelación interpuestos por el apoderado de la actora contra nota
devolutiva N°. 2014-190-6-8182 emitida por la ORIP de Valledupar, el 21 de
julio de 2014. [15]
3.4. Copia de la respuesta al recurso
de reposición. Resolución No.090, de la ORIP de Valledupar del 5 de diciembre
del 2014, “Por la cual se confirma el acto administrativo -‘nota devolutiva’-”[16].
3.5. Copia de respuesta de
recurso de apelación. Resolución No. 8748 emanada de la Superintendencia de
Notariado y Registro el 12 de agosto del 2016, “Por la cual se confirma el
acto administrativo –‘nota devolutiva’-”[17].
Dicha Resolución fue notificada el 16 de septiembre de 2016.
3.6. Respuesta a la tutela  por
parte del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de
Notariado y Registro[18].
3.7. Respuesta a la tutela del
Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Valledupar[19].
4. Respuesta de las entidades demandadas
4.1. Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar
El Registrador
Principal de Instrumentos Públicos de Valledupar solicitó que se declare
improcedente el presente trámite constitucional, al considerar que no ha vulnerado
el derecho al debido proceso de la interesada, por el contrario, aseveró que ha
garantizado y salvaguardado los principios de contradicción y doble instancia,
con ocasión de la interposición de los recursos de reposición y apelación
contra la nota devolutiva proferida por dicha oficina, los cuales fueron respondidos
en debida forma.
En cuanto al
fondo del asunto, puso de presente “que para el momento de la inscripción de
la sentencia el argumento de la devolución se basa en la sentencia T-488 de
2014, el proceso de declaración de pertenencia no tiene el alcance de cambiar
la naturaleza de un bien baldío convirtiéndole de imprescriptible a
prescriptible, con el solo fundamento del numeral 5 del art 407 del CPC, la
propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante
título traslaticio de dominio otorgado por el estado a través del INCODER”.[20]
4.2. Superintendencia
de Notariado y Registro
El Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, manifestó que la
acción de tutela impetrada por Mary Catalina Molina de Farfán no reúne los
requisitos de procedibilidad fijados por esta Corporación, dada su
improcedencia contra decisiones de carácter judicial o administrativa.[21]
5. Sentencias objeto de revisión
5.1. Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria
En sentencia del 14 de marzo 2017, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar negó por
improcedente la acción de tutela impetrada por Mary Catalina Molina de
Farfán. Encontró la Sala que la tutelante tiene a su disposición las acciones
contenciosas administrativas, como lo es la de nulidad o nulidad y
restablecimiento de derecho, y además puede solicitar, como medida cautelar, la
suspensión de los efectos de los actos administrativos con los que se encuentra
en desacuerdo.
Resaltó el juez
de instancia, que la negativa por parte de las accionadas “(…) no se antojan
contrarias a derecho, como una vía de hecho administrativa, porque se advierte
que actuaron de manera legal, acorde con los principios de legalidad que los
funcionarios de la Oficina de Instrumentos de Registros Públicos deben hacer a
todos los documentos sometidos a registro, porque este control permite
inscribir únicamente aquellos títulos actos que reúnan los requisitos de
procedibilidad que establece la Ley(…)”,[22]
requisitos con los que las providencias emitidas por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar no cumplen, toda vez que dicha
decisión versa sobre un bien inmueble baldío que no puede ser prescriptible,
indicó.
5.1.1. Impugnación
El apoderado de Mary Catalina
Molina de Farfán presentó escrito de impugnación contra el fallo de primera
instancia. Fundamentó que el juez ignora que el control de legalidad lo asumió
el Juez Tercero Civil del Circuito Oralidad de Valledupar, mediante la
sentencia que le adjudicó el predio a su representada.
Además, arguyó que debe tenerse
en cuenta que las sentencias en los procesos declarativos de prescripción
adquisitiva de dominio generan efectos erga omnes; que la sentencia en mención
se encuentra debidamente ejecutoriada y, por tanto, hizo tránsito a cosa
juzgada.
5.2. Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria
En sentencia del 19 de abril de
2017, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, modificó la decisión de primera instancia y declaró
improcedente la acción de tutela interpuesta por Mary Catalina Molina de Farfán.
Precisó, “que el requisito de caducar los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, no fue
cumplido por la accionante, asumiendo el amparo un carácter alternativo,
situación que lo hace improcedente”.[23]
Agregó, que debe ser el juez
natural, esto es, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “quien defina
la legalidad o no de las decisiones que son cuestionadas con la presente
tutela”; que “tampoco adquiere la supuesta inseguridad jurídica” que
causa la negativa al registro de la sentencia por parte de las entidades accionadas,
habida cuenta de que es la propia Ley 1579 de 2012 la que permite a las
accionadas abstenerse de registrar un título cuando carece de los presupuestos
legales.
6. Pruebas
relevantes aportadas al proceso
6.1 Copia del
oficio 20181030082751, del 21 de febrero de 2018, allegado por la Oficina
Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras – ANT- en respuesta al oficio OPTB
380/18, por medio del cual dio respuesta al presente trámite tutelar y solicitó
“negar el amparo invocado” tras considerar que la actuación del Registrador de
Instrumentos Públicos de Valledupar y la Superintendencia de Notariado y
Registro no vulneraron los derechos de la accionante. Señaló que “tuvieron
toda la razón y deber legal al devolver sin registrar el fallo declarativo de
pertenencia (…)”.[24]
6.2 Oficio
del 26 de agosto de 2018, procedente del Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Oralidad de Valledupar, Cesar, en el cual aclaró y precisó aspectos
relacionados con el trámite del procedimiento del Proceso Declarativo de Pertenencia
que se tramitó en dicho despacho judicial.[25]
6.3 Oficio
con fecha del 20 de febrero de 2018, procedente de la ORIP de Valledupar, a
través del cual adjuntó el archivo digitalizado de la historia registral del
inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N°. 190-3716 y copia simple
del certificado de tradición de dicho bien. [26]
6.4 Dos memoriales
allegados por el apoderado de la accionante. En el primero advierte que (i) Guiomar
Cecilia Angarita de Fernández Oñate falleció el 26 de octubre de 2017[27];
y en el segundo que (ii) la ORIP de Valledupar no ha acatado lo ordenado por el
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar, en providencia del
7 de marzo de 2014, ni la aclaración del 13 de junio siguiente.[28]
6.5 Expediente
del proceso declarativo de pertenencia, radicado con N°. 20001 31 03 003
2013-00055 00, allegado por el Juzgado vinculado.
7. Actuaciones
en sede de revisión
7.1  Decreto
de Pruebas
A través de Auto del 13 de febrero de 2018, el Magistrado
Sustanciador ordenó vincular a la Agencia Nacional de Tierras –ANT-, al Juez
Tercero Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar y a Guiomar Cecilia
Angarita de Fernández Oñate, para que se pronunciaran sobre los hechos y
pretensiones objeto de la presente acción de tutela.[29]
A través del
mismo Auto, se ordenó al Juez Tercero Civil del Circuito de Oralidad de
Valledupar que notificara personalmente de esta acción a Guiomar Cecilia
Angarita de Fernández Oñate, para que se pronunciara acerca de los hechos y las
pretensiones, y se dispuso oficiar al Registrador de la
Oficina de Instrumentos Públicos de Valledupar para que remitiera todo lo
relacionado con la historia registral del inmueble identificado con matrícula
inmobiliaria No. 190-0003716, en particular, el certificado de tradición y
libertad.
Finalmente se
puso a disposición de las partes los elementos probatorios recepcionados y se
decretó la suspensión de términos del proceso por el término de 1 mes contado a
partir del momento en que se allegaran las respectivas pruebas al Despacho del
Magistrado Sustanciador, de conformidad con lo establecido en el artículo 64
del Acuerdo 02 de 2015, el 22 de marzo del año en curso.
Así mismo,
mediante auto del 9 de mayo de 2018 se requirió al Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Oralidad de Valledupar para que remitiera el expediente de
declaración de pertenencia.
Respuesta
de la Agencia Nacional de Tierras [30]
Mediante
escrito N°. 20181030082751 del 21 de febrero de 2018, la Jefe de la Oficina
Jurídica de la citada Agencia pidió negar el amparo solicitado por la actora,
tras considerar que el proceso de pertenencia era  improcedente para adquirir
bienes baldíos. Así mismo, con sustento en jurisprudencia alusiva a este tipo
de bienes señaló que el Registrador de Instrumentos Públicos de Valledupar y la
Superintendencia de Notariado y Registro “tuvieron toda la razón y deber
legal al devolver sin registrar el fallo declarativo de pertenencia proferido
el 07 de marzo de 2014, por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad
Bogotá”, razón por la cual no vulneraron sus derechos.
Respuesta
del Juzgado Tercero Civil de Circuito de Oralidad –Valledupar, Cesar-.[31]
El 27 de
febrero de 2017, el despacho judicial informó su imposibilidad para notificar a
Guiomar Angarita de Fernández Oñate por cuanto desconoce su dirección de
notificación personal, ya que, en el proceso declarativo de pertenencia que se
inició en su contra, fue representada a través de curador ad- litem.
Indicó que
en el proceso declarativo de pertenencia se ordenó emplazar a Guiomar Angarita
de Fernández Oñate y se informó de su existencia a la Superintendencia de
Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural Incoder,
a la Unidad Administrativa Especial de atención y Reparación Integral a las Víctimas,
al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a la Unidad de Tierras.
Agregó que
agotada la actuación procesal y probatoria, se alegó de conclusión, se profirió
sentencia el 7 de marzo de 2014, y, concedió las pretensiones de la demanda.
Precisó que
previo estudio sobre los hechos del proceso, no se vislumbró ninguna actuación
ilegal en el asunto; que se actuó conforme a derecho. Por tal razón, la acción
de tutela es improcedente. La accionante tampoco demostró la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, señaló. Adujo que debió seguir el procedimiento
administrativo ante la misma entidad que profirió el acto administrativo o ante
el superior.
Respuesta
de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar [32]
El
Registrador Principal de Instrumentos remitió la historia registral del
inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N°. 190-3716, para lo cual
presentó las siguientes pruebas documentales: (i) copia del certificado de
tradición del inmueble[33],
(ii) copia de Escritura Pública N°.1.359 de 1985[34],
(iii) copia Escritura Pública N°. 353 del 18 de marzo de 1992[35],
copia Escritura Pública N°. 0842 del 9 de agosto de 1995[36],
copia del oficio N°. 489 de marzo 13 de 2013, a través del cual, el Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar solicitó la Inscripción de
la demanda[37],
(iv) oficio N°. 940 del 1 de julio de 2014, del mismo despacho judicial dirigido
al Jefe de Archivo de la Oficina de Instrumentos Públicos de Valledupar. Solicitó
la inscripción de la providencia debidamente ejecutoriada el 7 de marzo de 2014[38],
(v) copia de la providencia del Juzgado precitado en la que ordena a la ORIP de
Valledupar cancelar la inscripción de la demanda de pertenencia en el folio de
matrícula inmobiliaria Nº. 190-3716 y abrir un nuevo folio a la parte de la
finca “El Progreso” con una extensión de 22 hectáreas más 7.500 mts2
aproximadamente, dado que no tiene folio con propietario inscrito pero que ha
poseído Mary Catalina Molina de Farfán por más de 17 años[39],
(vi) copia de la “Nota devolutiva” de la ORIP de Valledupar de fecha 21
de julio de 2014. Allí se informó que “el documento que se pretende aclarar
no es objeto de inscripción, toda vez que, no fue registrada en el folio de
matrícula inmobiliaria”[40],
(vii) copia del recurso de reposición interpuesto por el apoderado de la actora
contra el “acto administrativo” que negó la inscripción de la sentencia
declaratoria de pertenencia[41],
(viii) resolución N°. 090 del 05-12-2014, por medio de la cual se resolvió
negativamente el recurso de reposición y concedió el de apelación[42],
(ix) resolución N°. 8748 del 12 de agosto de 2016, de la Superintendencia de
Notariado y Registro que confirmó el acto administrativo en la nota devolutiva
con radicación N°. 2014-190-6-8182 del 21 de julio de 2014, emitido por la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar[43].
Respuesta
del apoderado de la accionante Mary Catalina Molina Farfán
La actora, a
través de su apoderado judicial allegó al presente trámite tutelar certificado
de defunción de Guiomar Cecilia Angarita de Fernández expedido por la Notaría
Primera del Círculo de Valledupar. Así, advirtió la imposibilidad de vincularla
al trámite conforme fue ordenado por auto del 13 de febrero del 2018[44].
Adicionalmente
informó que la ORIP de Valledupar le dio estricto cumplimiento a la instrucción
administrativa Nº. 1 de la Superintendencia de Notariado y Registro[45],
pero no a la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Valledupar de fecha 7 de marzo de 2014, ni a la providencia aclaratoria del 13
de junio de 2014.
Expresó que
la prenombrada oficina “segregó equivocadamente las 22 hectáreas 7.500 m2,
dando como resultado el folio 190-173544,” es decir, desconoció que la
sentencia ordenó abrir un nuevo folio no segregado del de mayor extensión
(190-3716), razón por la cual pide dar estricto cumplimiento a la multicitada
sentencia.[46]
II.
CONSIDERACIONES
1.     Competencia
Esta Corte es
competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política,
en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del
27 de octubre de 2017 expedido por la Sala de Selección Número
Diez de esta Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto.
2.     Planteamiento del
caso objeto de estudio y del problema jurídico
2.1. La Sala de Revisión encuentra
que la acción de tutela gira en torno al cumplimiento de la sentencia proferida
en proceso de pertenencia de un bien rural iniciado por Mary Catalina
Molina de Farfán, en el que adquirió la propiedad (parcial) del predio denominado
“El Progreso” tras ejercer posesión por más de 17 años. El Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar falló a su favor y ordenó la
respectiva inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. Sin embargo, la
ORIP de Valledupar no acató esta decisión, y argumentó que “la propiedad de
los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título
otorgado por el Incoder”.
2.2 En consecuencia, la actora considera que la ORIP de Valledupar
está vulnerando su derecho fundamental al debido proceso, al negarse a
inscribir la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Oralidad de la misma ciudad, la cual está debidamente ejecutoriada.
2.3 Conforme a la
demanda y a las contestaciones allegadas, esta Sala de Revisión interpreta que
la acción de tutela debe estudiar tanto el acto del registrador de instrumentos
públicos que negó la inscripción del fallo judicial, como la sentencia de
pertenencia sobre el presunto bien baldío, como origen de la controversia legal
suscitada. A partir de esto y atendiendo que el juez constitucional tiene la
obligación de guardar la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241)
y la facultad de fallar extra y ultra petita en materia de tutela para hacer
prevalecer el derecho sustancial (art. 3 Decreto ley 2591 de 1991)[47], se formulan los siguientes
problemas jurídicos:
¿La declaratoria
de prescripción adquisitiva que realice un juez sobre un terreno baldío en un
proceso de pertenencia trasgrede el ordenamiento constitucional y legal?
¿Vulnera la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Valledupar y la Superintendencia de Notariado y
Registro, el derecho al debido proceso ante la negativa de inscribir el fallo
del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar que
declaró la pertenencia de un bien bajo el argumento de que es baldío?
2.4 Con la
finalidad de dar
respuesta al problema jurídico planteado, la Sala de Revisión abordará
los siguientes asuntos: (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y actos
administrativos, reiteración jurisprudencia; (ii) el cumplimiento de los fallos
judiciales; (iii) marco legal,
constitucional y jurisprudencial aplicable a los bienes baldíos, reiteración de
jurisprudencia; y, (iv) la Sala
resolverá el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales y actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia.[48]
3.1. Desde los iniciales pronunciamientos de esta
Corporación[49], como guardiana de la integridad y
supremacía de la Constitución Política de 1991 (art. 241), se ha señalado que
la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales.[50] Esta postura descansa sobre un sólido
fundamento normativo, los artículos 2 y 86 de la Carta que reconocen su
procedencia cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, así
como el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo
a la obligación de los Estados parte de proveer un recurso efectivo para la
protección de los derechos humanos.
La supremacía de la Constitución se traduce en la “omnipresencia”[51] del texto Superior en todas las áreas
jurídicas y en la responsabilidad de las autoridades judiciales dentro de los
procesos ordinarios, como primer escenario para asegurar la protección de los
derechos fundamentales. Excepcionalmente, podrá el juez constitucional
intervenir cuando advierta la trasgresión del mandato constitucional.
Mediante providencia C-543 de 1992, la Sala Plena de esta
Corporación, si bien declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto Ley
2591 de 1991, previó también la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales al afirmar lo siguiente:
“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de
autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en
cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones
son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa
condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa
que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta
para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los
preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de
hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda
causar un perjuicio irremediable (...) En hipótesis como estas no puede
hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino
que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (Subrayado fuera
del original).
Así, es evidente un desarrollo jurisprudencial sobre la
materia. Inicialmente, la Corte Constitucional recurrió al concepto de la “vía
de hecho”, definida como la actuación judicial absolutamente caprichosa o carente
de cualquier fundamento jurídico. Posteriormente, el precedente se rediseñó
para dar paso a los “criterios de procedibilidad de la acción de tutela
contra decisiones judiciales” e incluir aquellas situaciones en las que “si
bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de
decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.[52] Esta nueva aproximación fue sistematizada
por la sentencia C-590 de 2005, mediante la cual la Corte explicó que el juez
constitucional debe comenzar por verificar las condiciones generales de
procedencia, entendidas como “aquellas cuya ocurrencia habilita al juez de
tutela para adentrarse en el contenido de la providencia judicial que se
impugna”.[53] Tales requisitos genéricos son:
“(i) si la problemática tiene relevancia constitucional; (ii) si
han sido agotados todos los recursos o medios –ordinarios o extraordinarios- de
defensa de los derechos, a menos que se trate de impedir un perjuicio
irremediable o que los recursos sean ineficaces en las circunstancias
particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito de la inmediatez
(es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable desde el hecho
que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades procesales, que
ellas hubieran tenido incidencia en la decisión cuestionada, salvo que de suyo
afecten gravemente los derechos fundamentales; (v) si el actor identifica
debidamente los hechos que originaron la violación, así como los derechos
vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente en las
instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la providencia
impugnada no es una sentencia de tutela”.[54]
El juez de tutela podrá conceder el amparo solicitado si
halla probada la ocurrencia de al menos una de las causales específicas de
procedibilidad, que la Corte ha organizado de la siguiente forma:[55]
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución.
Respecto a la procedibilidad de la tutela contra actos
administrativos, la Corte ha señalado como regla general, que la solicitud de
amparo no es el medio adecuado para controvertirlos, puesto que existen
mecanismos administrativos y judiciales para lograrlo.[56] No obstante, ha aceptado su procedencia
excepcional, al menos como mecanismo transitorio, cuando: “(i) la
actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial
los postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los mecanismos
judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en
el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un
perjuicio irremediable”.[57]
En estos casos, con el fin de analizar la afectación del derecho
al debido proceso, la Corte ha hecho remisión a las causales de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales por tratarse de las formas
más usuales de vulneración.[58] No obstante, ha insistido en que la
jurisdicción contenciosa administrativa es el ámbito propio para tramitar los
reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la administración[59], la procedencia de la acción de tutela resulta
aún más excepcional que contra decisiones judiciales.
En esta medida, el examen constitucional debe ser más
estricto,[60] en aras de evitar un uso abusivo del
recurso de amparo contra decisiones administrativas que cuentan con su propio
procedimiento de control judicial.
3.2. Cumplimiento de fallos judiciales
En el marco de la Constitución Política de 1991,
el ordenamiento jurídico debe garantizar a todo ciudadano la posibilidad de
acudir a los jueces para dirimir conflictos entre sí o como consecuencia de su
relación con el Estado, como una verdadera manifestación del Estado social de
derecho[61]. La administración de justicia abarca no
solo la capacidad con que cuentan los asociados para ejercer acciones que
permitan hacer valer sus derechos, sino también “la posibilidad de que las
decisiones que se tomen en ese sentido sean cumplidas por parte de quienes son
sujetos pasivos de la decisión”[62].
En
jurisprudencia de esta Corte, se ha reiterado que "el Estado de Derecho
no puede operar si las providencias judiciales no son acatadas, o si lo son
según el ánimo y la voluntad de sus destinatarios. Estos (…) no pueden tener la
potestad de resolver si se acogen o no a los mandatos del juez que conduce
determinado proceso, independientemente de las razones que puedan esgrimir en
contra, pues el camino para hacerlas valer no es la renuencia a ejecutar lo
ordenado sino el ejercicio de los recursos que el sistema jurídico
consagra"[63].
En este sentido, la Corte Constitucional por
medio de Auto 060 de 2012, explicó y señaló que el cumplimiento de los fallos
judiciales “es un derecho que se desprende del acceso a la administración de
justicia y el derecho a un recurso judicial efectivo, establecidos en los
artículos 228 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos”. La adecuada administración de justicia, responde a su
vez, a la garantía que debe brindarse del derecho fundamental al debido proceso
con el fin de evitar dilaciones injustificadas que hagan efectivo el derecho
reclamado. Así, la Corte ha indicado que uno de los elementos sin los cuales
los anteriores postulados no podrían funcionar, es el acatamiento de las
providencias, con el objetivo de que una real y oportuna decisión judicial se
concrete en la debida ejecución de ella[64].
Así, emerge de lo anterior que las providencias
judiciales se erigen como un derecho fundamental del carácter subjetivo[65].
Ha señalado la Corte que la tutela es procedente
cuando una autoridad pública o un particular se sustrae del cumplimiento de una
decisión judicial de hacer (por ejemplo una orden de
reintegro), en la medida en que se vulnera el derecho de acceso a la
administración de justicia. No obstante, por regla general esta es improcedente
cuando lo que se pretende es satisfacer obligaciones de dar (siempre y cuando
no se evidencie un perjuicio irremediable), en la medida en que existen otros
mecanismos idóneos para hacerlas efectivas (como por ejemplo un proceso
ejecutivo)[66].
Como corolario de lo anterior se deduce que toda entidad pública está en el deber
constitucional y legal de ejecutar las sentencias en firme[67]. La misión de los jueces
de administrar justicia mediante providencias “exige de los entes ejecutivos
una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de las mismas, con el
fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en concordancia con sus
fines esenciales e inculcar en la población una conciencia institucional de
respeto y sujeción al ordenamiento”[68].
Según
sentencia T-554 de 1992,[69] la legitimidad de cualquier Estado se vería
resquebrajada si los mismos órganos del poder público, ya por su inactividad ora
por su indolencia, estimulan el desacato de las decisiones de los jueces. Estos
eventos son absolutamente excepcionales y no se trata entonces de cualquier inconformidad o
diferencia con la decisión judicial, sino de una auténtica imposibilidad de
cumplimiento, sea fáctica o jurídica. Para identificar correctamente tales
eventos, esta Sala de Revisión considera que la valoración sobre la legitimidad
o no del incumplimiento deberá tener en cuenta los siguientes criterios que
pasan a exponerse:
a) Motivación: El funcionario o entidad pública
tiene que presentar los argumentos por los cuales considera que le es imposible
dar cumplimiento a la decisión judicial. Su inconformidad no puede permanecer
en el fuero interno, sino ser debidamente comunicada a las personas
interesadas.
b.) Notoriedad: La imposibilidad fáctica o
jurídica de dar cumplimiento a la decisión judicial ha de ser notoria. Por
ejemplo, porque la orden contradice manifiestamente una disposición
constitucional.
c.) Grave amenaza: El servidor que objeta el
cumplimiento de una providencia judicial debe explicar en qué medida la
ejecución de la decisión acarrearía un inminente y grave daño al ordenamiento
jurídico o a algún derecho fundamental en particular. De este modo, el simple
desacuerdo moral, técnico o administrativo no justifica el incumplimiento.
d.) Facultad legal: El servidor debe canalizar su
inconformidad a través de los recursos y mecanismos que la propia ley le ha
otorgado. No es aceptable que los funcionarios públicos diseñen mecanismos ad-hoc
para oponerse al cumplimiento de decisiones judiciales.
e.) Oportunidad: La oposición al cumplimiento
debe realizarse oportuna y ágilmente, de manera tal que no sirva como excusa
para justificar la desidia o la mora en el acatamiento de la orden judicial.
f.) Contradicción: El trámite de oposición debe
respetar las garantías básicas del debido proceso, especialmente la
participación de las personas o autoridades afectadas por el incumplimiento.
El juez constitucional habrá de apreciar eficazmente
tales elementos para precaver que el incumplimiento de decisiones judiciales se
generalice, en detrimento de la conciencia institucional de respeto y confianza
por el sistema jurídico. En todo caso, se itera, la acción constitucional es el
mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de providencias debidamente
ejecutoriadas, cuando el desacato por parte de los funcionarios responsables
resulta injustificado o arbitrario[70].
3.3. Marco legal, constitucional y jurisprudencial aplicable a los
bienes baldíos. Reiteración de jurisprudencia[71]
La Constitución en su artículo 102 reiteró la tradicional
concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman
parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran los baldíos.[72]
Se ha precisado que esa denominación genérica establecida en la
referida norma Superior comprende tanto los bienes de uso público como los
bienes fiscales, en los siguientes términos: “(i) Los bienes de uso
público, además de su obvio destino se caracterizan porque ‘están afectados
directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por
normas especiales’[73]. El
dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y
preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido
afectos según las necesidades de la comunidad.[74]
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su
uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a)
bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las
entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno ‘igual
al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes’[75]; y (b) bienes fiscales adjudicables, es
decir, los que la Nación conserva ‘con el fin de traspasarlos a los
particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley’[76], dentro de los cuales están comprendidos
los baldíos”[77].
Es sabido que a la luz del ordenamiento jurídico interno y la
jurisprudencia de esta Corte, tales bienes son inajenables, imprescriptibles e
inembargables, como se pasa a reiterar a continuación.
Si bien la prescripción o usucapión es uno de los modos de
adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en el
comercio, los baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta,
razón por la cual tienen un régimen especial diferente al establecido en el
Código Civil[78]. Véase como el artículo 150-18 Superior
confirió amplias atribuciones al legislador[79] para
regular lo concerniente a los baldíos, específicamente para “dictar las
normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
De esta manera fue expedida la Ley 160 de 1994, por la cual se
crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, cuyo
artículo 65 dispone inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es
mediante título traslaticio emanado por la autoridad competente de realizar el
proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como
poseedor[80].
El inciso segundo de dicha norma legal fue declarado exequible en
sentencia C-595 de 1995, al precisarse que la adquisición de las tierras
baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en
general, no se adquiere mediante la prescripción, sino por la ocupación y
posterior adjudicación, previo el cumplimiento de las exigencias legales. Tal
posición fue reiterada en el fallo C-097 de 1996: “[m]ientras no se
cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la
adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una
expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le
podrá conceder tal beneficio”.
Nótese entonces como los baldíos son bienes inenajenables, es
decir, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los
conserva para su adjudicación si fuere el caso, y únicamente cuando ello se
efectúe, el adjudicatario adquirirá el título de propiedad[81].
Esta Corporación ha sostenido que el
ordenamiento jurídico contiene cuerpos normativos vigentes que se han ocupado
de regular la naturaleza jurídica de los baldíos, pero que, según algunos
intérpretes, pareciese existir un conflicto entre esas normas, pues unas de
ellas defienden la presunción de ser privado y otras propugnan la presunción de
ser baldío[82].
Respecto a aquellas disposiciones que
aluden a la presunción de bien privado, se encuentran los artículos 1 y 2 de la
Ley 200 de 1936, según los cuales, los bienes explotados económicamente se
suponen de propiedad privada, y no baldíos. En esa medida, todo bien que se
encuentre bajo la posesión de un particular y sobre el mismo se realicen hechos
de señor y dueño, por ejemplo que esté siendo explotado económicamente, tendrá
la presunción de ser privado[83].
Ha dicho este Tribunal que si esos
preceptos legales se observan de manera literal y no se interpretan de forma
sistemática, es evidente que todo inmueble poseído con fines de explotación
económica es de carácter privado. No obstante la Corte ha advertido que, tal y
como se estableció en la providencia T-488 de 2014, es necesario acudir a otras
normas para “realizar una labor de hermenéutica jurídica aceptable y
acorde con el ordenamiento constitucional y legal”[84].
Para tal efecto, esta Corporación ha
recurrido a varias disposiciones constitucionales y legales que incorporan
parámetros en materia de presunción y fortalecen el régimen de los baldíos.
Entre esas normas se destacan las siguientes:
El artículo 63 de la Constitución, según el cual, los bienes de
uso público, entre los cuales se encuentran los baldíos, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
El artículo 64 Superior que fija como “deber del Estado
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.”
El artículo 150 (numeral 18) que confiere al Congreso de la
República la función de dictar normas relacionadas con la apropiación o
adjudicación y recuperación de tierras baldías.
Descendiendo al ámbito legal, el artículo 675 del Código Civil,
cuyo texto contiene una presunción de baldío en los siguientes términos: “Son
bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites
territoriales carecen de otro dueño.”
Los aún vigentes artículos 44 y 61
del Código Fiscal que, respectivamente, refuerzan la presunción de bien baldío
con la que cuentan todos los predios que carecen de registro o de dueño y,
ratifican la naturaleza imprescriptible de los mismos, lo cual imposibilita que
sean adquiridos por prescripción adquisitiva declarada en trámite de
pertenencia.
La Corte ha aclarado que si bien los
referidos preceptos legales del Código Civil y del Código Fiscal son anteriores
a la Ley 200 de 1936, también es cierto que con posterioridad a dicha ley
fueron expedidas la Ley 160 de 1994 y el Código General del Proceso, “normas
que reivindican la figura de los baldíos, la presunción que favorece a estos y
su absoluta imprescriptibilidad.”[85]
Como ya se dijo, con la Ley 160
de 1994 se creó el Sistema de Reforma Agraria y se reguló el único
procedimiento para hacerse titular de un baldío. En lo atinente, así reza el
artículo 65 de ese cuerpo normativo:
“Artículo
65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo
puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado
a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades
públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por
ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y
frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
La adjudicación de las tierras
baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud
previa de parte interesada o de oficio.
No podrá hacerse adjudicación de
baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se
estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional
de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas
comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que
para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva.”
Según la precitada norma, es claro
que el legislador otorgó al entonces Incoder la competencia para generar el
título traslaticio de la propiedad de los baldíos, estableciendo que aquel que
explote un baldío no lo hace en calidad de poseedor sino en su condición de
ocupante con una mera expectativa para la adjudicación por parte del referido
instituto.
A su turno, el artículo 375 del
Código General del Proceso estatuye varias reglas que deben aplicarse en cuanto
a las demandas de pertenencia de predios privados, de las cuales se destacan
dos, por un lado, la improcedencia de la declaratoria de pertenencia respecto
de bienes imprescriptibles o de propiedad pública, y por otro, que en el auto
admisorio se ordene informar de la existencia de ese trámite a varias
entidades, entre ellas, el Incoder, para lo de su competencia, en los
siguientes términos:
“Artículo 375. Declaración de
pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia de bienes
privados, salvo norma especial, se aplicarán las siguientes reglas: (…)
4. La declaración de
pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de
las entidades de derecho público. El juez rechazará de plano la
demanda o declarará la terminación anticipada del proceso, cuando advierta que
la pretensión de declaración de pertenencia recae sobre bienes de uso público,
bienes fiscales, bienes fiscales adjudicables o baldíos, cualquier otro tipo de
bien imprescriptible o de propiedad de alguna entidad de derecho público. Las
providencias a que se refiere este inciso deberán estar debidamente motivadas y
contra ellas procede el recurso de apelación.
(…)
6. En el auto admisorio se ordenará,
cuando fuere pertinente, la inscripción de la demanda. Igualmente se ordenará
el emplazamiento de las personas que se crean con derechos sobre el respectivo
bien, en la forma establecida en el numeral siguiente.
En el caso de inmuebles, en el auto
admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia
de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
(Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que,
si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en
el ámbito de sus funciones. (…)” (Subraya
fuera del texto original).
Esta Corporación ha señalado que las precitadas reglas constituyen
parámetros para que el juez aclare ciertas dudas que se originen en relación
con la naturaleza jurídica de los inmuebles objeto de declaratoria de
pertenencia, puesto que al informarse a las entidades competentes de la
existencia del respectivo trámite ordinario, éstas pueden allegar elementos de
convicción que conduzcan a una decisión ajustada a derecho[86].
En suma, la Corte ha concluido que en
el ordenamiento jurídico coexisten dos presunciones al respecto: una de bien
privado y otra de bien baldío, lo cual implicaría un aparente conflicto
normativo. No obstante, ha determinado este Tribunal que dicha situación se
resuelve mediante una interpretación sistemática de las disposiciones
constitucionales y legales que componen el régimen de baldíos. Así lo ha
manifestado:
“(…) los artículos 1 y 2 de la Ley
200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del
Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de
1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se
descubre que el conflicto entre estas es apenas aparente. Lo
anterior, debido a que la presunción de bien privado se da ante la
explotación económica que realiza un poseedor, y, como se observó, en lo que se
refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura de la posesión sino
de la mera ocupación.
Por lo anterior, no se puede concluir
que una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se
debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser
usadas por el operador jurídico según el caso. Es por ello que el legislador,
de forma adecuada, previó cualquiera de estas situaciones en el Código General
del Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia
las herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo,
así como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la
situación fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en
los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble,
debe presumirse que este es un bien baldío.
En
conclusión, el juez debe llevar a cabo una interpretación armónica de
las diferentes normas existentes en torno a tan específico asunto, tales
como los artículos
1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63
de la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción
iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de
propietario privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede llevar a
incurrir en un defecto sustantivo por aplicar una regla de manera
manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable.”[87] (Subraya fuera de texto
original).”
3.3.1 Jurisprudencia constitucional.
Examinada la jurisprudencia de esta Corporación, esta Sala
encuentra los siguientes pronunciamientos que a la fecha han sido adoptados en
la materia por algunas Salas de Revisión: T-488 de 2014, T-293 de 2016,  T-461
de 2016, T-548 de 2016, T-549 de 2016 y T-407 de 2017, cuyo contenido y alcance
se pasan a exponer a continuación.
Mediante sentencia T-488 de 2014[88],
la Corte estudió el asunto de un ciudadano que solicitaba la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso, administración de justicia y
confianza legítima, al considerarlos vulnerados por la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare), ante la negativa de
inscripción de la providencia judicial con la cual el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Orocué había declarado a su favor la pertenencia de un inmueble
rural que se presumía baldío.
Este Tribunal evidenció que la sentencia proferida por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Orocué adolecía de defecto fáctico, por cuanto no se
había valorado “acertadamente el folio de matrícula aportado” y
se había omitido “practicar otras pruebas conducentes para auscultar la
naturaleza jurídica del terreno en discusión”. Expuso que el juez ordinario
no valoró los elementos probatorios que indicaban la probabilidad de que el
predio objeto de controversia perteneciera a la Nación.
Adicionalmente, la Corporación encontró que la referida autoridad
judicial también incurrió en defecto orgánico, toda vez que pasó por alto el hecho de que
carecía de competencia para declarar la pertenencia del inmueble involucrado,
en la medida en que, como se trataba de un baldío, la adjudicación del mismo
radicaba únicamente en el Incoder, con el cumplimiento de las exigencias
legales establecidas para tal efecto.
Esta Corporación esgrimió que la prohibición de usucapir bienes
baldíos “ha sido una constante en el sistema jurídico colombiano” y en
tal sentido una sentencia de pertenencia no es oponible al Estado, ni siquiera
en consideración al principio de cosa juzgada:
“Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su
argumentación para revocar la resolución impugnada, que el Juez Promiscuo de
Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio
La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortíz Peláez, la Sala advierte
que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero,
porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que
preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el
propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro,
requisito que, en este caso, se omitió..., y, tercero, porque si bien es cierto
la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil
en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado
artículo 407, numeral 4”.
De igual forma, citó el fallo de la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia[89], en la que reiteró la
imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del interés público y
en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia. Al respecto, sostuvo
que “su afectación, así no sea inmediata sino potencial al servicio
público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer prevalecer el
interés público o social sobre el particular”. Añadió lo siguiente:
“Por esa razón, esta Sala afirmó que “hoy en día, los bienes que
pertenecen al patrimonio de las entidades de derecho público no pueden ganarse
por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque estén fuera
del comercio o sean inalienables, como si ocurre con los de uso público, sino
porque la norma citada (art. 407 del C. de P.C., se agrega) niega esa tutela
jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’, como en
efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna guiado por
razones de alto contenido moral, colocando así un dique de protección
al patrimonio del Estado, que por negligencia de los funcionarios encargados de
la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través de fraudulentos procesos de
pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001, exp. 5597, citada en el
fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
De esta manera dejó absolutamente claro que los bienes baldíos no podrán, bajo ninguna
circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia.
Según lo constatado, esta Corporación dispuso, entre otras cosas,
lo siguiente: (i) revocar la sentencia de única instancia y, en su lugar, denegar el amparo
solicitado, (ii) ordenar al Registrador de Instrumentos Públicos de Paz de
Ariporo que eliminara la inscripción que había efectuado en el respectivo folio
de matrícula en cumplimiento del fallo de tutela revisado, (iii) dejar sin
efecto todas las providencias proferidas por el Juzgado Promiscuo del Circuito
de Orocué dentro del correspondiente proceso declarativo de pertenencia, desde
el auto admisorio de la demanda, y (iv) ordenar al Incoder que, dentro del término
de 20 días siguientes a la notificación de esa decisión, adelantara
el trámite de clarificación sobre el inmueble objeto de litis, “para
establecer si ha salido o no del dominio del Estado. De los resultados del
proceso, enviará copia al señor Gerardo Escobar Niño, al Juzgado Promiscuo del
Circuito de Orocué y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo.
En todo caso, acompañará al accionante y lo incluirá como beneficiario del
proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando este cumpla con los
requisitos legales.”
En providencia T-293 de 2016[90],
se revisaron los fallos de tutela proferidos con ocasión de la solicitud de
amparo que promovió el Incoder contra el Juzgado Promiscuo Municipal de
Viracachá (Boyacá). Esa vez, la Sala Cuarta de Revisión se planteó si el
referido Despacho había vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso
y al acceso a la administración de justicia de ese instituto, al declarar la
propiedad de un bien respecto del cual no existía claridad sobre su naturaleza
jurídica, dados los indicios de ser baldío.
La Corte analizó las causales específicas de defecto fáctico y
orgánico.
Respecto al defecto fáctico, la Corporación encontró que
efectivamente el operador judicial accionado había incurrido en el mencionado
yerro, por cuanto pretermitió el deber de practicar pruebas que condujeran
a establecer la naturaleza jurídica del predio y de esta forma adoptar la
decisión correspondiente. La Corte expuso que, pese a que el predio
involucrado carecía de matrícula inmobiliaria, no registraba titulares de
derechos y la demanda se había formulado contra personas indeterminadas,
circunstancias que constituían indicios de que podría tratarse de un baldío, el
Juzgado acusado solo se limitó a decretar pruebas que, si bien contribuían al
esclarecimiento de los hechos, no permitían determinar si el inmueble era
fiscal o privado.
En cuanto al defecto orgánico, el Tribunal señaló que, debido a la
concurrencia de la causal anterior, el proceder de la autoridad acusada
tenía la potencialidad de derivar en este yerro, en la medida en que al no
haber certeza sobre la naturaleza jurídica del bien, tampoco se tenía claridad
acerca de la competencia del Despacho censurado para conocer del caso, menos
para decidir respecto de la pertenencia del predio objeto de litis.
Por lo anterior, la Corporación dispuso (i) revocar las
sentencias de tutela y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia del demandante;
(ii) dejar sin efecto la providencia judicial acusada y declarar la nulidad de todo
lo actuado en el marco del proceso de pertenencia radicado con el Nº
2014-00043; y (iii) ordenar al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Viracachá –Boyacá- que
procediera a rehacer las actuaciones respectivas dentro del mencionado trámite
ordinario, con el deber de vincular a la entidad accionante para lo de su
competencia.
Por fallo T-461 de 2016[91], la Sala Sexta de
Revisión tuteló el derecho fundamental al debido proceso del Incoder, al
estimar que esa garantía había sido conculcada por el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Yopal, por cuanto tal Despacho había declarado la
pertenencia de un predio respecto del cual tampoco se tenía certeza de ser
fiscal o privado.
Para arribar a esa conclusión, la Corte constató la configuración
de dos causales específicas: defecto fáctico y defecto orgánico.
Estimó que la autoridad judicial accionada había incurrido en el
yerro de defecto fáctico por cuanto no valoró las pruebas obrantes
en el expediente relacionadas con la situación jurídica del respectivo
inmueble. Explicó la Corporación que teniendo conocimiento el Juzgado acusado
de que el predio no contaba con folio de matrícula y, por ende, carecía de
dueño reconocido, surgían indicios suficientes para determinar que el predio
objeto de discusión podría ser baldío y, en ese orden, no susceptible de
apropiación por prescripción.
Adicionalmente, el Tribunal señaló que el Despacho censurado
también omitió el deber de ejercer las potestades oficiosas para esclarecer los
hechos o circunstancias que rodeaban el caso. Al respecto, expuso que “el
juez no solo omitió la exigencia del certificado de tradición y libertad del
inmueble, sino que, ante la ausencia del mismo, debió, como mínimo, solicitar
un concepto al Incoder sobre la calidad del predio, presupuesto sine qua non
para dar inicio al proceso de pertenencia, toda vez que de allí se deriva su
competencia.”
Consideró que el operador judicial había incurrido en defecto
orgánico, toda vez que “al haber omitido dilucidar la naturaleza jurídica del bien,
incurrió en una falta de competencia para decidir sobre la adjudicación del
mismo, como quiera que de tal claridad depende establecer cuál es la autoridad
competente para disponer sobre la posible adjudicación del inmueble. Nótese entonces, que al no
estar acreditado que el bien objeto del proceso de pertenencia es un inmueble
privado, el juez no cuenta con la competencia para conocer del asunto.”
Todas esas circunstancias condujeron a que la Corte resolviera,
entre otras cosas, lo siguiente: (i) revocar el fallo de tutela de segunda
instancia y, en su lugar, confirmar parcialmente la decisión de primera
instancia, en el sentido de tutelar el derecho al debido proceso del Incoder;
(ii) declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso de pertenencia
correspondiente, incluyendo el auto admisorio de la demanda, con la advertencia
de que el juez accionado debía valorar nuevamente los requisitos de admisión de
la demanda; (iii) ordenar al Incoder que, dentro del término de 20 días contados a partir de
la notificación de esa providencia, adelantara el trámite administrativo de
clarificación de la propiedad del inmueble involucrado, “término
durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser suspendido, en
virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del Código General del
Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia al señor Luis Alberto Camargo Salinas, al
Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Yopal y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Yopal. En todo
caso, el instituto acompañará al accionante del proceso de pertenencia y lo
incluirá como beneficiario del proceso de adjudicación del bien objeto del
proceso de pertenencia cuya nulidad fue declarada en el ordinal segundo de este
acápite resolutivo, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales”; (iv) advertir
al Incoder que, mientras surte el proceso de clarificación, no podrá perturbar
la presunta posesión-ocupación que se ha ejercido sobre el respectivo inmueble; e (v) instar al
Incoder para que sea diligente con ese trámite administrativo de clarificación
de la propiedad, “de manera que su culminación no tome más de 18
meses.”
En pronunciamiento T-548 de 2016[92],
este Tribunal examinó un asunto según el cual el Incoder formuló acción de
tutela contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, para solicitar el
amparo de su derecho fundamental al debido proceso, se declare nulo de pleno
derecho el trámite agrario de pertenencia adelantado por ese Juzgado y se
revoque o deje sin efecto el fallo que dictó en el marco de dicho proceso
ordinario.
En esa ocasión, la Corporación planteó como problema
jurídico: determinar
si se había vulnerado el derecho al debido proceso del Incoder, al haberse
adjudicado a un particular, mediante trámite de pertenencia por prescripción
extraordinaria adquisitiva de dominio, la propiedad de un predio del que no se
tenía certeza de su naturaleza jurídica.
Con el propósito de resolver ese interrogante, se desarrollaron los
siguientes tópicos: (i) procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, (ii) régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos, (iii)
problemática institucional y social en torno a las tierras baldías, (iv)
conjunto institucional dispuesto para el cumplimiento del desarrollo rural y el
acceso progresivo a la tierra, (v) el régimen jurídico aplicable a los bienes
baldíos, (vi) el derecho al territorio de la población campesina, y (vii)
providencia T-488 de 2014 y el Plan Nacional de Clarificación y
Recuperación de Tierras Rurales. Con fundamento en ello, se procedió a
solucionar el caso concreto.
Inicialmente la Corte abordó el análisis de procedencia de la
solicitud de amparo, para concluir que efectivamente se cumplían las exigencias
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales: (i) relevancia constitucional, (ii) agotamiento de los mecanismos
de defensa judicial, (iii) inmediatez, (iv) si se trata de una irregularidad
procesal, esta debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna y
que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) identificación
razonable de los hechos vulneradores y de los derechos vulnerados, y (vi)
ausencia de tutela contra fallos de tutela.
En esa medida, se pasó a estudiar el fondo del asunto con el fin
de establecer la concurrencia de alguna de las causales específicas alegadas
por el extremo accionante: defectos fáctico, orgánico y sustantivo.
En cuanto a la causal por defecto fáctico, la Corporación encontró
que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja había incurrido en dicho
yerro, puesto que omitió valorar un elemento de convicción indispensable, esto es,
el certificado de tradición y libertad del respectivo inmueble. Se determinó que al tener conocimiento el
operador judicial demandado de que el predio no contaba con antecedentes
registrales y, por ende, carecía de dueño reconocido, surgían elementos de
juicio para razonablemente considerar que podría tratarse de un baldío, cuya
apropiación no es susceptible por prescripción adquisitiva.
Este Tribunal precisó que, pese a que existían motivos suficientes
para presumir que un bien que no registra antecedentes es un baldío, tal
circunstancia no fue analizada por el Despacho accionado. Adicionalmente, se
señaló que el Juzgado censurado había omitido el deber de decretar y practicar
pruebas oficiosamente, como por ejemplo, solicitar al Incoder que emitiera un
concepto técnico acerca de la naturaleza jurídica del inmueble involucrado,
presupuesto sine qua non para dar continuidad al proceso de
pertenencia.
Respecto a la causal por defecto orgánico, la Corte observó que
también concurría ese cargo, dado que al haberse omitido
esclarecer si el bien era privado o fiscal, el operador judicial acusado carecía de competencia
para declarar la pertenencia del mismo, como quiera que de tal certeza se
determina cuál es la autoridad competente para disponer ya sea de la propiedad
o de la adjudicación del predio.
Explicó que al no estar acreditado que el bien era privado, no
había claridad sobre la competencia del juez para conocer del caso y declarar
en favor de un particular la pertenencia por prescripción adquisitivita del
derecho real de dominio.
En relación con la causal por defecto sustantivo, este Tribunal
consideró que el Despacho cuestionado igualmente había incurrido en dicho
yerro, toda vez que eludió por completo el estudio jurídico del asunto y lo decidió sin
tener en cuenta las normas legales correspondientes. En otros términos, omitió
llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática del ordenamiento
jurídico a la luz de principios y valores constitucionales y adoptó la decisión
sin aplicar las disposiciones legales pertinentes del caso, que de haberlo
hecho, probablemente lo hubiesen conducido a fallar de manera distinta o, por
lo menos, a vincular al Incoder al respectivo proceso de pertenencia.
Al respecto, se indicó que el Juzgado demandado trajo a colación
algunos preceptos del Código Civil, recalcó lo relativo al proceso de pertenencia,
la prescripción, la posesión y la suma de posesiones, pero no hizo ninguna
referencia a la Ley 200 en la parte dogmática, así como tampoco lo efectuó en
el caso concreto.
Con base en lo evidenciado, la Corte reiteró lo decidido en el
pronunciamiento T-461 de 2016 e incluyó otras medidas protectoras: (i) revocar
las providencias de tutela proferidas en las instancias y, en su lugar, tutelar
el derecho fundamental al debido proceso del Incoder; (ii) declarar la nulidad
de todo lo actuado en el trámite de pertenencia, incluido el auto admisorio,
por lo que el juzgado tendría que valorar nuevamente los requisitos de admisión
de la demanda; (iii) ordenar al Incoder que en el término de 20 días contados desde la
notificación de ese fallo, diera inicio al proceso de clarificación del
inmueble en discusión, “término durante el cual el respectivo proceso
de pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral
1° del artículo 161 del Código General del Proceso”[93]; (iv) advertir al Incoder que,
mientras se surte el proceso de clarificación, no podrá perturbar la presunta
posesión-ocupación que se ha ejercido sobre el inmueble involucrado; (v) instar al Incoder para que sea
diligente con ese trámite administrativo de clarificación, “de manera que
su culminación no tome más de 18 meses”; (vi) advertir al Incoder que en
caso de que el predio objeto de clarificación sea un baldío, “la
accionante en el proceso de pertenencia a que se sustrae esta providencia,
deberá ser tenida como la primera opcionada en el trámite de titulación del
bien, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales,
especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-426 de 2016”;
y (vii) ordenar a la Defensoría del Pueblo que acompañe a la demandante en el
proceso de pertenencia y verifique que sea incluida como beneficiaria del
proceso de adjudicación de baldíos por parte del Incoder, siempre y cuando
cumpla con los requisitos legales.
Mediante sentencia T-549 de 2016[94],
se revisaron los fallos de tutela proferidos con ocasión de la solicitud de
amparo que instauró el Incoder contra el Juzgado Promiscuo Municipal de
Aquitania (Boyacá). En esa oportunidad, la Sala Sexta de Revisión se planeó si
la mencionada autoridad judicial había vulnerado el derecho fundamental al
debido proceso de ese instituto, al haber declarado en favor de un particular
la propiedad de un predio del que no se tenía certeza de si su naturaleza
era privada o fiscal.
La referida Sala de Revisión procedió a estudiar los
defectos fáctico, orgánico y sustantivo invocados por la parte accionante, para
concluir que efectivamente el Despacho censurado había incurrido en cada uno de
esos yerros, por las mismas razones expuestas en el fallo T-548 de 2016, las
cuales a continuación se replican.
Se incurrió en un defecto fáctico, por cuanto el operador
judicial no solo omitió valorar las pruebas concernientes a la situación
jurídica del inmueble y desconoció las reglas de la sana crítica, sino que
también omitió el deber de practicar otras de oficio que condujeran a
establecer si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción.
Se puso en evidencia que, por un lado, el Juzgado “siendo
conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con un dueño reconocido y
registrado en su folio de matrícula y no habiendo antecedentes registrales en
el mismo, surgían elementos de juicio para pensar, razonablemente, que el
predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no era
susceptible de apropiación por prescripción”; y por otro, “no solo omitió
estudiar el certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que omitió
también solicitar pruebas de oficio que lo llevaran a determinar la calidad del
predio con precisión, presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de
pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia”.
Hubo un defecto orgánico, toda vez que “al haber omitido
dilucidar la naturaleza jurídica del bien, incurrió el juzgador de instancia en
una falta de competencia para decidir sobre la adjudicación del mismo, como
quiera que de tal claridad depende establecer cuál es la autoridad competente
para disponer sobre la posible adjudicación del inmueble.
Nótese entonces, que al no estar acreditado que el bien objeto del proceso
de pertenencia es un inmueble privado, el juez no cuenta con la competencia
para conocer del asunto.”
Se presentó un defecto sustantivo, en la medida en que el Despacho
acusado omitió por completo el estudio jurídico del asunto y decidió sin tener
en cuenta las disposiciones legales y constitucionales habidas para tal efecto.
En ese orden, “terminó por omitir una interpretación sistemática del
ordenamiento jurídico y tomó una decisión sin aplicar las normas pertinentes
para el caso, que posiblemente lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente,
o por lo menos a vincular al Incoder al proceso de pertenencia.”
La Corporación señaló que “tal y como se desprende de la
sentencia que aquí se juzga, así como de las diferentes manifestaciones del juez
de instancia en el marco del proceso de tutela, este pareciese haberse remitido
a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley
200 de 1936.
Sin embargo, debe decirse que un análisis profundo de esta
norma se extraña bastante en el fallo de instancia. En tal decisión, el Juez
Promiscuo Municipal de Aquitania trae a colación algunas normas del Código
Civil, recalca lo relativo al proceso de pertenencia, la prescripción, la
figura de la posesión y la suma de posesiones, pero no hace ninguna referencia
a la Ley 200 en la parte dogmática, así como tampoco lo hace en el caso en
concreto.”
El Tribunal también consideró que el demandado incurrió en
desconocimiento del precedente pacífico y reiterado “no solo de la
Sala Plena de la Corte Constitucional[95],
sino de las otras altas Corporaciones de justicia[96] que han sostenido la imposibilidad
jurídica de adquirir por medio de la prescripción el dominio sobre tierras de
la Nación, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley 160 de
1994.”
Esta Corporación indicó que el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Despacho que fungió como juzgador en sede de
segunda instancia del proceso tutelar, “debió analizar la sentencia
T-488 de 2014 a la hora de juzgar el fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de
Aquitania, sin olvidar que este último debió atender también a esa sentencia,
así como a otros tantos fallos ya referenciados, que han sido manifiestos a la
hora de proteger los bienes baldíos de la Nación e interpretar la presunción
que los cobija.”
Por lo anterior, esta Corte dispuso las mismas medidas
acogidas en la sentencia T-548 de 2016: (i) revocar las sentencias de
tutela, para en su lugar, proteger el derecho fundamental al debido proceso del
Incoder; (ii) declarar la nulidad de todo lo actuado en el marco del proceso de
pertenencia radicado bajo el Nº. 2015-00056, incluido el auto admisorio,
advirtiéndole a la autoridad demandada que debía valorar nuevamente los
requisitos de admisión de la demanda; (iii) ordenar al Incoder que
dentro del término de 20 días contados a partir de la notificación de esa
providencia, inicie el proceso de clarificación de propiedad del bien objeto de
litis, “término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia
deberá ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo
161 del Código General del Proceso”[97];
(iv) advertir al Incoder que mientras surte el proceso de clarificación, no
podrá perturbar la presunta posesión-ocupación que se ha ejercido sobre el respectivo predio; (v) instar al
Incoder para que sea diligente con ese trámite administrativo de
clarificación, “de manera que su culminación no tome más de 18 meses”;
(vi) advertir al Incoder que en caso de que el predio objeto de clarificación
sea un baldío, “el accionante en el proceso de pertenencia al que se
sustrae esta providencia, deberá ser tenido como el primer opcionado en el
trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales y
jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia
SU-426 de 2016”; y (vii) ordenar a la Defensoría del Pueblo que acompañe al
demandante en el proceso de pertenencia y verifique que sea incluido como
beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos por parte del Incoder,
siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.
En providencia T-407 de 2017[98],
se estudió una acción de tutela que fue incoada por la Procuradora 4 Judicial
II Agraria de Bogotá a fin de revocar un fallo judicial proferido por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Villapinzón (Cundinamarca), con el cual se declaró en favor de un
particular la pertenencia de un inmueble rural por prescripción adquisitiva del
dominio. Esa vez la Corte formuló el siguiente problema
jurídico:
“…corresponde
a esta Sala de Revisión determinar si se vulneran los derechos al debido
proceso y al patrimonio público, al haberse adjudicado a un particular,
mediante el proceso de pertenencia por prescripción extraordinaria adquisitiva
de dominio, la propiedad de un inmueble del que no se tiene plena certeza de si
su naturaleza es privado o baldío.”
Abordado el análisis del caso concreto, la Corte observó cumplidos
los requisitos generales que deben acreditarse para que la acción de tutela
proceda contra providencias judiciales. Luego, encontró que el Despacho
censurado había vulnerado el derecho al debido proceso del extremo accionante,
por cuanto había incurrido en defectos fáctico y sustantivo.
La Corporación evidenció que el Juzgado accionado “omitió
valorar las pruebas sobre la situación jurídica del predio ‘el Chorro’ y desconoció las
reglas de la sana crítica”, y tampoco “decretó las pruebas de oficio necesarias para
determinar la naturaleza jurídica del bien.”
El Tribunal constató que el accionado “omitió por completo
el estudio jurídico del asunto, y falló sin tener en cuenta ninguna de las
normas analizadas en la parte motiva de esta decisión. Y en consecuencia omitió
llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática del ordenamiento
jurídico a la luz de principios y valores constitucionales, llevando a adoptar
una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el caso, las cuales lo
hubiesen llevado a dictar un fallo diferente.”
De tal suerte la Corte resolvió: (i) revocar el fallo de
segunda instancia y, en su lugar, conceder el amparo; (ii) declarar la nulidad
de todo lo actuado en el proceso declarativo de pertenencia, incluido el auto
admisorio, precisando
que solo hasta que la ANT, el accionante o el juzgado en el marco de sus
poderes oficiosos identifique con plena certeza la naturaleza del bien jurídico
a prescribir, será posible continuar con ese proceso ordinario; (iii) ordenar a
la Agencia Nacional de Tierras –ANT- que, en el término de 20 días contados a
partir de la notificación de esa decisión, inicie el proceso de clarificación
de la propiedad del inmueble en discusión; (iv) advertir a la ANT que, mientras
se surte el proceso de clarificación, no podrá perturbar la presunta
posesión-ocupación que se ha ejercido sobre el respectivo predio; (v) ordenar a la ANT que
en acatamiento del Auto 040 de 2017 finalice el aludido trámite de
clarificación, “de manera que su culminación no tome más de 18 meses
contados a partir de la notificación de esta providencia”; (vi) advertir a
la ANT que, en caso de que el inmueble objeto de clarificación sea un
baldío, “se deberá proceder a su adjudicación al señor Víctor Julio
Fernández Sánchez a más tardar dentro de los 3 meses siguientes, siempre que
reúna los requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los
desarrollados por la Corte en la sentencia SU-426 de 2016”; y (vii) ordenar
a la Defensoría del Pueblo que acompañe al demandante del proceso de
pertenencia, con el propósito de que sea incluido como beneficiario del trámite
de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.
En conclusión, vistos los pronunciamientos precedentes, no cabe
duda que a la fecha existe una línea jurisprudencial en vigor relacionada con
la adjudicación de bienes que se presumen baldíos por carecer de antecedentes
registrales, adjudicados a favor de particulares en procesos de pertenencia por
prescripción adquisitiva del derecho real de dominio, los cuales han incurrido
en distintas casuales específicas de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
Con base en las consideraciones expuestas en esta
sentencia, procede esta Sala de Revisión a determinar, conjuntamente, si las
autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de
la accionante, al abstenerse de inscribir una sentencia que adjudicó
presuntamente un bien baldío y si el Juez que la profirió incurrió en defecto
fáctico, orgánico y sustantivo, al declarar en favor de un particular la
pertenencia por prescripción adquisitiva del derecho real de dominio de un terreno
respecto del cual no existe certeza acerca de su naturaleza jurídica (privados
o baldíos), en atención a que carece de antecedente registral.
Para tal cometido, la Sala aplicará los
parámetros establecidos en la sentencia T-488 de 2014,
reiterados pronunciamientos posteriores, dada la concurrencia de lo siguiente:
(i) en la ratio decidendi de esa providencia se
encuentran reglas jurisprudenciales aplicables en este caso, (ii) esos
parámetros resuelven un problema jurídico semejante al planteado en este
asunto, y (iii) la situación fáctica común del presente caso es equiparable a
la de la que fue resuelta en esa decisión.
4. Caso concreto
Según fue reseñado, a la accionante le fue declarada la
pertenencia sobre 22 hectáreas más 7.500 metros cuadrados aproximadamente del
predio rural denominado “El Progreso”, por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar. No obstante, el Registrador
de Instrumentos de la misma ciudad se negó a realizar la correspondiente
inscripción en el folio de matrícula, al considerar que se trataba de un bien
baldío. Tal negativa dio origen a la presente acción de tutela.
Esta Sala de Revisión, en atención a las consideraciones
presentadas en los capítulos anteriores en torno al régimen de bienes baldíos
en el país y en virtud de las facultades extra y ultra
petita en materia de tutela, considera necesario analizar en primer
momento (i) la sentencia de pertenencia y posteriormente evaluar (ii) la
determinación del Registrador de Valledupar quien se negó a inscribir el
respectivo fallo.
4.1. Vía de hecho en la sentencia judicial de pertenencia
proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad
de Valledupar el 7 de marzo de 2014, aclarada el 13 de junio del mismo año.
Si bien la sentencia de pertenencia proferida por el Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar no fue objeto directo de la
acción de tutela, se estima indispensable juzgar su contenido, en tanto la
ejecución del referido fallo es el que, en últimas, origina la presente
controversia.- Así, se vinculó en esta instancia el Juez correspondiente para
que ejerciera su derecho de defensa[99] Adicionalmente, como se explicó
anteriormente, la defensa del patrimonio público es de suma relevancia en el
Estado de Derecho, por lo cual el juez de tutela al asumir conocimiento de un
expediente particular puede ejercer oficiosamente su protección. Incluso, de
manera ulterior, cuando en el momento oportuno los órganos de control y además
autoridades[100]fallaron u omitieron sus deberes.
Así, esta Sala de Revisión examinará la providencia a partir
de la doctrina constitucional de la tutela contra providencias judiciales,
donde se advierte de antemano que los criterios de procedibilidad se valorarán
desde la óptica del juez constitucional, de quien oficiosamente surge el
análisis jurídico.
4.2. Análisis formal de la acción
de tutela. Causales genéricas de procedibilidad.
En la presente acción de tutela, se encuentran cumplidos todos los
requisitos generales que viabilizan la procedencia de este trámite. El estudio
de la sentencia de pertenencia, fue impulsado oficiosamente por el juez de
tutela, no obstante, es preciso señalar que el estudio se realizó debido a la
relevancia constitucional que reviste el caso. Con el proceso de pertenencia
impulsado por Mary Catalina Molina de Farfán se buscó obtener la prescripción
adquisitiva sobre un predio sin propietarios conocidos. En caso de tratarse de
un bien baldío, la decisión judicial atentaría contra la naturaleza imprescriptible
de los bienes del Estado.[101]
La
jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela debe
presentarse en un lapso de tiempo razonable, pues de lo contrario podrá
declararse improcedente[102].
No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la
razonabilidad del plazo, sino que al juez de tutela le corresponde evaluar, a
la luz de las circunstancias de cada caso, lo que constituye un término
razonable. Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con
fundamento en el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las
circunstancias con el fin de analizar la razonabilidad del término para
interponerla[103].
En el caso
estudiado, se cuestiona el desacato de las entidades accionadas que negaron la
inscripción de un fallo judicial, medida que se adoptó mediante “Nota
Devolutiva” N°. 2014-190-6-8182 emitida por la ORIP de Valledupar, el 21 de
julio de 2014, confirmada en reposición el 5 de diciembre del mismo año,
mediante Resolución N°. 090, y en apelación el 12 de agosto
de 2016 por Resolución N° 8748, notificada el 16 de septiembre de 2016. La
acción de tutela fue interpuesta el 2 de marzo de 2017, es decir, seis meses
después de ocurrido el hecho que se considera vulnerador de derechos
fundamentales. La Corte considera que, a la luz de los hechos del caso, este es
un lapso razonable para el ejercicio de la acción de tutela, y, en
consecuencia, en este caso cumple con el requisito de inmediatez.
Si bien el fallo judicial data del año 2014, no se puede desconocer
que el término trascurrido entre la decisión judicial y la presentación del
amparo es justificable, máxime si se tiene en cuenta que, en el caso concreto,
se presentaron diversos factores, que implicaron que el recurso de amparo, solo
se pudiera presentar hasta determinado momento. Tal situación descarta la
posible inactividad o inoperancia por parte de la accionante que permita restringirle
el acceso a la tutela con fundamento en el paso del tiempo.
Ahora bien, respecto al requisito de subsidiariedad; frente a los
actos administrativos, exige que el peticionario despliegue de
manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y
cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos que se
consideran vulnerados o amenazados. Ha sostenido la jurisprudencia de este
Tribunal que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta
para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva
cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos
amenazados o vulnerados[104].
La idoneidad y
efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni
ser descartadas de manera general sin consideración a las circunstancias
particulares del caso sometido a conocimiento del juez[105]. En otros
términos, no puede afirmarse que determinados recursos son siempre idóneos y
efectivos para lograr determinadas pretensiones sin consideración a las
circunstancias del caso concreto.
Tratándose específicamente del desacato a providencias de los
jueces, esta Corporación mediante sentencia T- 954 de 2011 advirtió que es
procedente el trámite tutelar para proteger los derechos de quienes podrían
resultar afectados. Los actos administrativos expedidos por las autoridades
demandadas no crean ni modifican una situación particular, sino que desconocen
un fallo judicial. Por lo tanto, si las omisiones de las entidades accionadas
vulneran derechos fundamentales de la actora, el tramite tutelar resulta ser el
medio idóneo y eficaz para hacer cumplir la sentencia judicial dictada por la
jurisdicción civil y no la acción ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo “en tanto el cumplimiento de sentencias judiciales es un derecho
fundamental de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58
Superiores”.[106]
4.3. Análisis de fondo. Causales específicas de procedibilidad.
Observados los elementos de convicción obrantes
en el expediente de tutela y los allegados en sede de revisión, la Sala
constata que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad de
Valledupar, desde el principio, conoció que el bien involucrado en el marco del
proceso declarativo de pertenencia que tramitó bajo el radicado Nº.
200013103003-2013-00055-00 adolecía de falta de titulares de derechos reales,
carecía de antecedentes registrales y/o no contaban con folio de matrícula
inmobiliaria, según lo consignado en las Constancias y/o el Certificado
de Tradición y Libertad expedido en su momento por la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Villavicencio, dado que el allegado a dicho litigio hace referencia
a una extensión de tierra diferente a la que fue objeto de adjudicación.
Así, tales circunstancias eran suficientes para que la
mencionada autoridad judicial infiriera razonablemente dos situaciones al
respecto: por un lado, que no había claridad de si el bien era privado, y por
otro, que existían indicios de que el mismo podría ser baldío y en ese orden no
ser susceptible de apropiación por prescripción. El Despacho accionado, desde
el inicio del trámite ordinario, tuvo conocimiento de supuestos fácticos que
giraban en torno a la ausencia de certeza en relación con la naturaleza
jurídica del predio cuya propiedad se pretendía usucapir.
No obstante ese escenario de incertidumbre, el Juez que tramitó el
proceso de pertenencia pretermitió valorar lo consignado en el Certificado
de Tradición y Libertad aportado en el proceso de pertenencia y, dio
por hecho que el bien era de carácter privado, pero sin efectuar ningún
análisis probatorio con respecto a ello. De tal suerte, el operador judicial
optó por declarar la propiedad del inmueble en favor de un particular,
apoyándose en los elementos de juicio que fueron adjuntados a la demanda y los
que fueron decretados y practicados únicamente para tales efectos, verbigracia,
inspección judicial, dictamen pericial testimonios e interrogatorios de parte.
El despacho censurado también omitió el deber de decretar y
practicar pruebas de manera oficiosa con el apremiante propósito de esclarecer la verdadera naturaleza
jurídica del predio objeto de litis, a modo de ejemplo, requiriendo al Incoder ,
hoy Agencia Nacional de Tierras para que, en el ejercicio de sus competencias legales y constitucionales, rindiera los
conceptos técnicos correspondientes y/o suministrara elementos de convicción que condujeran a la
tramitación y resolución del caso por las sendas de la certeza y verdad.
Sumado a lo anterior, cabe resaltar vicisitudes de orden
institucional que, si bien se produjeron con posterioridad a las decisiones
adoptadas por el Juzgado de conocimiento, lo relevante es que refuerzan y ponen
en evidencia la trascendencia de la falta de claridad sobre el carácter
jurídico del bien involucrado. La primera de ellas alude a la suspensión a
prevención del trámite de apertura de folio de matrícula inmobiliaria que
realizó la Registraduría de Instrumentos Públicos de Villavicencio, en
respuesta a lo que se había ordenado en la correspondiente sentencia de
pertenencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Oralidad de Valledupar.
Y las segundas refieren a las “Notas Devolutivas” con las
cuales dicha entidad registral se negó a inscribir el pronunciamiento declaratorio,
con fundamento en razones como: (i) inexistencia de anotaciones de pleno
dominio[107] y en que (ii) los terrenos baldíos
solo pueden adquirirse mediante adjudicación efectuada por el Incoder, hoy
Agencia Nacional de Tierras.
Para esta Sala de Revisión es evidente entonces que el operador
judicial incurrió en defecto fáctico, por cuanto pasó por alto la
obligatoriedad de valorar con suficiencia las pruebas que concurrieron en el
trámite de pertenencia y de decretar otras de oficio.
Examen del defecto orgánico en el caso de la
referencia
Esta Sala considera que las falencias probatorias
demostradas en precedencia llevaron consigo a que el Despacho cuestionado
también incurriera en un yerro orgánico, toda vez que, al omitir
dilucidar si el predio era de índole privada o baldía, no se tenía claridad de
su competencia para decidir respecto de la propiedad del mismo, en el entendido
de que de la certeza de la naturaleza jurídica del inmueble dependía establecer
con plena seguridad cuál era la autoridad competente, ya sea para declarar la
pertenencia mediante decisión judicial (juez ordinario – bien privado) o
disponer la adjudicación por acto administrativo (Incoder, ahora Agencia
Nacional de Tierras - baldío).
Así lo ha establecido esta Corporación al
sostener reiteradamente que en este tipo de asuntos el juez incide en el
defecto en comentario dado que, “al no existir certeza sobre la naturaleza
del bien, tampoco se tiene claridad sobre su competencia para conocer del
asunto que en un principio le fue presentado y menos, sobre su facultad para
declarar el derecho de propiedad sobre el terreno. En esa medida, debió
descartar en su totalidad cualquier posibilidad de que el bien perteneciera a
la Nación, a partir de las correspondientes pruebas para evitar la asignación
de un bien imprescriptible cuya administración y competencia para su adjudicación
radica en cabeza del Incoder.”[108]
4.4 Estudio del defecto sustantivo en el asunto
que se revisa
Examinados de manera pormenorizada los
fundamentos jurídicos de la sentencia declaratoria en el trámite tutelar, la
Sala observa que el fallo carece de un examen sistemático de las disposiciones
legales y constitucionales que componen el régimen jurídico de los baldíos,
especialmente aquellas que aluden a la presunción del carácter público de
dichos bienes. Veamos.
En la sentencia de pertenencia la Sala encuentra
que el Juzgado únicamente se limitó a efectuar un análisis de los presupuestos
sustanciales y procedimentales que deben acreditarse para declarar la propiedad
por prescripción adquisitiva del derecho real de dominio. Básicamente hizo referencia
a los artículos 2512 y 2518 del C.C y la Ley 792 de 2002 para referirse a la
prescripción adquisitiva de dominio y a la figura de la prescripción como uno
de los modos de adquirir las cosas. Empero, el Despacho acusado no hizo alusión
y tampoco analizó sistemáticamente las normas que integran el marco jurídico de
los baldíos, específicamente los artículos 63, 64 y 150 (numeral 18)
de la Constitución Política, 675 del Código Civil, 44
y 61 del Código Fiscal y 65 de la Ley 160 de 1994.
Así, se considera que ese examen sistemático era
absolutamente indispensable para tramitar y solucionar adecuadamente la demanda
de pertenencia formulada por la accionante, ya que, como se puso en evidencia, el
inmueble adolecía de falta de titulares de derechos reales, carecía de
antecedentes registrales y/o no contaba con folio de matrícula inmobiliaria,
circunstancia suficiente para razonablemente inferir que se trataba de bien
baldío, cuya propiedad no es dable declararla judicialmente por prescripción
adquisitiva en un procedimiento civil, sino que debe pretenderse y otorgarse
mediante adjudicación administrativa con el cumplimiento de los requisitos
legales establecidos para ello.
De haberse aplicado apropiadamente las precitadas
disposiciones constitucionales y legales, para esta Sala no cabe duda que el
sentido de la decisión cuestionada probablemente hubiese sido distinta, o por
lo menos, se hubiere decretado pruebas de oficio como requerir al Incoder para que
aportara pruebas al respecto. Obsérvese cómo el proceder del juzgado censurado configuró
un yerro sustantivo, por las razones anteriormente expuestas.
4.5 Legalidad en la actuación del Registrador de Instrumentos
Públicos de Valledupar y ausencia de vulneración de derechos fundamentales a
Mary Catalina Molina de Farfán
A través de “Nota Devolutiva” del 21 de julio de 2014, el
Registrador de Instrumentos Públicos de Valledupar se negó a inscribir la parte
resolutiva de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Oralidad de Valledupar. Mary Catalina Molina de Farfán, a través del apoderado judicial,
radicó acción de tutela el 2 de marzo de 2017[109] contra la decisión de la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos y de la Superintendencia de Notariado y
Registro.
Así, se tiene que en la presente acción constitucional se
cuestiona la omisión de las autoridades públicas accionadas que desacataron una
orden judicial. En efecto, la negativa de inscribir el fallo judicial es la
decisión de inadmisibilidad en el registro[110].
Podría decirse que este tipo de actos administrativos no son susceptibles
de control en sede contencioso administrativa, pues implica un estudio que
supera su competencia, al involucrar una sentencia proferida por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar, razón por la cual, escapa del control de legalidad de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la tutela resulta
procedente como mecanismo definitivo.
En el caso objeto de análisis, la actora interpuso directamente la
acción de tutela contra la decisión de la oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Valledupar que negó la inscripción del fallo judicial de
declaratoria de pertenencia y contra la Superintendencia de Notariado y
Registro que confirmó dicha disposición; y dada la relevancia del asunto para
la protección del interés público y la correcta administración de justicia,
esta Sala de Revisión estudiará el fondo del reclamo formulado.
En igual sentido,
la acción constitucional fue presentada en término oportuno ya que la actora tuvo
conocimiento de la decisión cuestionada el 16 de septiembre de 2016 y la
solicitud de amparo fue presentada el 2 de marzo del 2017, evidenciándose que
transcurrió un tiempo razonable entre uno y otro hecho. De la misma manera, la
irregularidad es tal que, de corroborarse en el proceso que el bien era baldío,
este no es susceptible de adquirirse por prescripción por lo que cambia totalmente
el sentido de la decisión; además la sentencia controvertida corresponde a un
proceso de pertenencia y no de tutela.
La accionante aseguró que fue trasgredido su derecho al debido
proceso. En primera y segunda instancia, lo jueces negaron por improcedente la
protección del derecho reclamado, con sustento en que las accionadas actuaron
de manera legal, acorde con el principio de legalidad, y realizaron el control
que deben hacer a todos los documentos sometidos a registro, dado que el
inmueble que se pretendía registrar, de 22 hts más 7.500 m2, carecía de
antecedente registral, razón por la cual, era factible deducir que se trataba
de un bien baldío y por ende imprescriptible.[111]
En este orden de ideas, es necesario precisar ciertos aspectos
relacionados con la labor que desempeña el registrador, y reiterar lo que ya
había sido motivo de pronunciamiento en un caso similar.[112]
“(…) la labor del registrador constituye un auténtico servicio
público[113] que
demanda un comportamiento sigiloso. En esta medida, corresponde al funcionario
realizar un examen del instrumento, tendiente a comprobar si reúne las
exigencias formales de ley. Es por esta razón que uno de los principios
fundamentales que sirve de base al sistema registral es el de la legalidad,
según el cual [s]olo son registrables los títulos y documentos que reúnan los
requisitos exigidos por las leyes para su inscripción”[114]
El propósito del legislador al consagrar con rango de servicio
público la función registral[115], establecer un concurso de méritos
para el nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad[116], así como diseñar un régimen de
responsabilidades ante el proceder sin justa causa[117], evidentemente no fue el de idear un simple
refrendario sin juicio. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda
de la fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad,
el registrador ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a
registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su
autonomía.
En casos como el presente, incluso la decisión de un juez de la
República formalmente válida, puede ser desatendida por el funcionario
responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede abiertamente un
mandato constitucional o legal inequívoco. En efecto, el principio de seguridad
jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación
cuestionada representa una vía de hecho; el error, la negligencia o la
arbitrariedad no crea derecho[118]. La obediencia que se espera y
demanda en un Estado Social y Democrático de Derecho, no es irreflexiva e
indiferente al contenido y resultados de una orden.
La materialización de un orden justo, como el que presenta la
Constitución Política de 1991 en su preámbulo, “requiere de ciudadanos
pensantes y críticos capaces de entender sus derechos y deberes en comunidad,
así como de velar por el interés general; sobre todo, cuando se trata de
servidores públicos.”
En este caso concreto, es de resaltar que el registrador de
Instrumentos Públicos de Valledupar motivó la “Nota Devolutiva”
invocando el principio de legalidad previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicó,
a renglón seguido, que “este documento no es objeto de registro, teniendo en
cuenta que el inmueble que se pretende adquirir se prescribió contra personas
indeterminadas y/o sobre quienes ostentaban solo la posesión por lo tanto el
trámite para adquirir se debe surtir ante el Incoder (Art. 12 # 13 de la Ley
160/94).”
Así las cosas, el yerro advertido por el registrador era evidente
en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de registro
inmobiliario, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un bien
baldío. De igual manera, en la “Nota Devolutiva” se advirtió que la
demanda al estar dirigida contra personas que ostentaban la posesión, el único
trámite es el consagrado ante el Incoder hoy Agencia Nacional de Tierras de
acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada
oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante el cual se
opuso inicialmente al registro.
Por todo lo
expuesto, se revocarán las decisiones de instancia que declararon improcedente
la acción de tutela y en su lugar se NEGARÁ el amparo solicitado por la
accionante, conforme se dijo en precedencia y, con base en lo hasta aquí demostrado, esta Sala de Revisión impartirá
las siguientes órdenes:
En el caso concreto de Mary Catalina Molina de Farfán, la negativa
de inscripción emanada del Registrador Público de Valledupar se encuentra
ajustada al marco constitucional y legal vigente que consagra la
imprescriptibilidad de los bienes baldíos. En esta medida, se dejarán sin
efecto todas las providencias proferidas desde el auto admisorio dentro del
proceso verbal de pertenencia, con radicación número 20001 31 03 003 2013 00055
00, iniciado por Mary Catalina Molina de Farfán contra Guiomar Cecilia Angarita
de Fernández Oñate y demás personas inciertas e indeterminadas, incluyendo la
sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil Oral del Circuito de
Valledupar, Cesar, el 7 marzo de 2014, mediante la cual se declaró el dominio
de la accionante sobre el predio “El Progreso” con una extensión
superficiaria de 22 hectáreas más 7.500 metros cuadrados aproximadamente, al
igual que la providencia del 13 de junio siguiente donde aclaró que se
inscribió equivocadamente la demanda y, en su lugar ordenó reabrir un nuevo
folio de matrícula inmobiliaria a la parte de la finca denominada “El
Progreso” en cuanto carecía de folio de matrícula con propietario inscrito.
Dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la
notificación de la presente providencia, el Incoder, hoy Agencia Nacional de
Tierras -ANT-, (i) adelantará en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de
1994 y el Decreto 1465 de 2013- el proceso de clarificación sobre el inmueble
objeto de discusión[119], para establecer si ha salido o no
del dominio del Estado, (ii) de los resultados del proceso, enviará copia a
Mary Catalina Molina de Farfán, al Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Oralidad de Valledupar, Cesar y a la Oficina de Instrumentos Públicos la misma
ciudad, así mismo (iii) el instituto incluirá a la accionante como beneficiaria
del proceso de adjudicación de baldíos, sin
que pueda la Agencia Nacional de Tierras, entre tanto, perturbar la presunta
posesión que del bien ha venido ejerciendo la ciudadana Mary Catalina Molina de
Farfán.
La Sala estima prudente que no se postergue indefinidamente en el
tiempo la situación jurídica pretendida por Mary Catalina Molina de Farfán,
máxime cuando la ANT no tiene certeza de la naturaleza del bien objeto de
demanda, por tal motivo, se ordenará a la Agencia Nacional de Tierras adelantar
el proceso de clarificación, de tal manera que su culminación no se prolongue
más de 18 meses[120]. Si el inmueble objeto de clarificación es un baldío, se deberá proceder
a su adjudicación a la persona descrita en esta providencia dentro de los 3
meses siguientes, a la culminación de los respectivos trámites administrativos,
siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.
De la verificación del cumplimiento de las órdenes se encargará el
juez de tutela de instancia, según prescribe la regla general contenida en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Síntesis de la Decisión
Esta Corporación revisó la acción de
tutela interpuesta por la ciudadana Mary Catalina Molina de Farfán contra la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar y la Superintendencia de
Notariado y Registro,
por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
La acción de tutela gira en torno al cumplimiento de la sentencia
proferida en proceso de pertenencia de un bien rural iniciado por Mary
Catalina Molina de Farfán, donde adquirió la propiedad (parcial) del predio denominado “El
Progreso”, tras haber ejercido posesión por más de 17 años. El Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar falló a su favor y ordenó la
respectiva inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. Sin embargo, la
ORIP de Valledupar no acató esta decisión, y argumentó que “la propiedad de
los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título
otorgado por el Incoder”.
La Corte consideró oportuno estudiar tanto el acto del Registrador de Instrumentos
Públicos que negó la inscripción del fallo judicial, como la sentencia de
pertenencia sobre el presunto bien baldío, como origen de la controversia legal
suscitada, atendiendo que el juez constitucional tiene la obligación de guardar
la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241) y la facultad de
fallar extra y ultra petita en
materia de tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 3 Decreto
ley 2591 de 1991)[121].
Los problemas
jurídicos que se debían determinar consistían en establecer si la declaratoria
de prescripción adquisitiva que realice un juez sobre un terreno baldío en un
proceso de pertenencia trasgrede el ordenamiento constitucional y legal y si la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar y la
Superintendencia de Notariado y Registro, vulneran el derecho al debido proceso
ante la negativa de inscribir el fallo del Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Oralidad de Valledupar que declaró la pertenencia de un bien bajo
el argumento de que es baldío.
Para dar
respuesta al problema jurídico la Sala de la Corte estudia (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales y actos administrativos (ii) el cumplimiento de
los fallos judiciales; (iii) marco
legal, constitucional y jurisprudencial aplicable a los bienes baldíos y,
finalmente (iv) resuelve el caso concreto.
La Sala al realizar las
valoraciones del caso determina que el despacho judicial que tramitó el proceso de pertenencia
pretermitió valorar lo consignado en el Certificado de Tradición y
Libertad aportado en dicho  proceso y, dio por hecho que el bien era de
carácter privado pero sin efectuar ningún análisis probatorio con respecto a
ello. De tal suerte, el operador judicial optó por declarar la propiedad del
inmueble en favor de un particular, apoyándose únicamente en los elementos de
juicio que fueron adjuntados a la demanda y omitió decretar pruebas que le
permitiera tener claridad sobre la naturaleza jurídica del inmueble
involucrado, presupuesto sine qua non para dar continuidad al
proceso de pertenencia. Razón
por la cual, se determina que el operador judicial incurrió en defecto fáctico.
Además de lo anterior considera la Sala que también incurrió en un
defecto orgánico, toda vez que omitió dilucidar si el predio era de índole
privada o baldía y no se tenía claridad de su competencia para decidir respecto
de la propiedad del mismo.
Igualmente examina los fundamentos jurídicos de
la sentencia declaratoria, observa que carecen de un análisis sistemático de
las disposiciones legales y constitucionales que componen el régimen jurídico
de los baldíos, indispensables para tramitar y solucionar adecuadamente la
demanda de pertenencia, más aún cuando lo que se pretendía adquirir carecía de titulares
cuya propiedad no es dable declararla judicialmente por prescripción
adquisitiva en un proceso civil, sino que debe pretenderse y otorgarse mediante
adjudicación administrativa con el cumplimiento de los requisitos legales
establecidos para ello.
Finalmente la Sala concluye que el yerro advertido por las
entidades accionadas era evidente, en tanto la decisión judicial recaía sobre
un terreno que carecía de registro inmobiliario y, era razonable pensar que se
trataba de un bien baldío. Por lo anterior la decisión del registrador fue
sensata y  acorde con el principio de legalidad, anotó.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en
el presente proceso de tutela.
SEGUNDO.- REVOCAR las sentencias proferidas, en primera instancia, por el Consejo
Seccional de la Judicatura del Cesar - Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el 14
de marzo de 2017 y, en segunda instancia, por Consejo Superior de la Judicatura
- Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, el 19 de abril del mismo año, que declararon
improcedente la acción de tutela instaurada por Mary Catalina Molina de Farfán
contrala Oficina de Instrumentos Públicos de Valledupar y la Superintencia de
Notariado y Registro y, en su lugar se NIEGA el amparo solicitado por
las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO.- DEJAR
SIN EFECTO todas las providencias proferidas, desde el auto admisorio,
dentro del proceso verbal de pertenencia, con radicación número 20001 31 03 003
2013 00055 00, iniciado por Mary Catalina Molina de Farfán contra Guiomar
Cecilia Angarita de Fernández Oñate y demás personas inciertas e indeterminadas
ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad- Valledupar, Cesar,
incluyendo la sentencia del 7 marzo de 2014, que declaró el dominio de la
accionante sobre el predio “El Progreso” con una extensión superficiaria de
veintidós 22 hectáreas más 7.500 metros cuadrados aproximadamente, aledaño al
de su propiedad, predio de 55 hectáreas, (folio de matrícula inmobiliaria N°.
190-3716) al igual que la providencia del (13) de junio siguiente donde aclaró
que se inscribió equivocadamente la demanda, y en su lugar ordenó reabrir un
nuevo folio de matrícula inmobiliaria a la parte de la finca denominada “El
Progreso”, en cuanto carecía de folio de matrícula con propietario
inscrito.
CUARTO.- ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras –ANT- que, por
medio de su representante legal o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho,
en el término de veinte (20) días siguientes a la notificación de esta
sentencia, inicie los correspondientes trámites administrativos de
clarificación de la propiedad del predio en discusión. ADVERTIR a
la Agencia Nacional de Tierras –ANT– que, mientras se surte el proceso
de clarificación, no podrá perturbar la presunta posesión/ocupación que del
bien inmueble denominado “El Progreso” ha venido ejerciendo la ciudadana
Mary Catalina molina de Farfán.
QUINTO.-
ORDENAR a la Agencia Nacional de
Tierras –ANT– que el trámite de clarificación que refiere el ordinal anterior, no
se prolongue más allá de dieciocho (18) meses contados a partir de la
notificación de esta providencia. ADVERTIR  que en caso de que el inmueble objeto de clarificación sea un
baldío, se deberá proceder a su adjudicación preferentemente a la ciudadana
Mary catalina Molina de Farfán a más tardar dentro de los tres (3) meses
siguientes, a la culminación de los
respectivos trámites administrativos, siempre y cuando reúna los presupuestos
legales. De los resultados del trámite,
enviará copia a Mary Catalina Molina de Farfán, al Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Oralidad de Valledupar, Cesar y a la Oficina de Instrumentos
Públicos de la misma ciudad.
SEXTO.- Por Secretaría General de esta Corporación, DEVUÉLVANSE al Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Oralidad de Valledupar, Cesar, el expediente contentivo del
proceso declarativo de pertenencia tramitado por esa autoridad judicial con el
radicado Nº 20001 31 03 003 2013-00055 00.
SÉPTIMO. - De la verificación del cumplimiento de las órdenes se encargará el
juez de tutela de instancia, según prescribe la regla general contenida en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
OCTAVO.- Por Secretaría General de esta Corte, LÍBRENSE las comunicaciones a que
alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A LA
SENTENCIA T-496/18
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió
declarar la improcedencia, por existir otro medio de defensa judicial y no
acreditar perjuicio irremediable (Salvamento de voto)
Expedientes acumulados T-6.410.249
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS
RÍOS
En atención a la decisión
adoptada por la Sala Novena de Revisión de Tutelas en la sentencia dictada
dentro del expediente de la referencia, me permito presentar Salvamento de
Voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. En el
presente asunto la tutelante solicitó el amparo de su derecho fundamental al
debido proceso, habida cuenta de que la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Valledupar y la Superintendencia de Notariado y Registro, se
negaron a efectuar el registro de la sentencia dictada por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar, el 13 de junio de 2014, que
declaró en su favor la prescripción adquisitiva de dominio del inmueble rural
denominado “El Progreso”.
2. Estoy en
desacuerdo con la decisión de revocar las sentencias de tutela dictadas por el
Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar – Sala Jurisdiccional
Disciplinaria y el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, para en su lugar negar el amparo solicitado por la señora Mary
Catalina Molina de Farfán.
3. Lo
anterior, por cuanto considero que la acción de tutela formulada por la señora
Mary Catalina Molina de Farfán era improcedente, al no satisfacer el requisito
de subsidiariedad, por cuanto no agotó los mecanismos de defensa judiciales
previstos en el ordenamiento para la protección de sus derechos fundamentales.
En efecto, la
tutelante tenía a su disposición los medios de control contemplados en el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
–CPACA-, que le permitían cuestionar las decisiones dictadas por las
autoridades accionadas de negar la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria
de la prescripción adquisitiva de dominio, al considerar que se trataba de un
bien baldío. La decisión del funcionario de registro constituye un acto
administrativo de contenido particular y concreto pasible de control de
legalidad.
Adicionalmente, esta
ciudadana no acreditó una situación de vulnerabilidad, que hubiese
permitido excepcionar el requisito de subsidiariedad y, en esa medida. Así,
como tampoco, acreditó la configuración de un supuesto de perjuicio
irremediable que hubiese permitido amparar, de manera transitoria, el
derecho fundamental invocado.
4. Por último,
no comparto que en esta providencia, la Sala Novena de Revisión hubiere
analizado aspectos que no fueron invocados como hechos vulnerantes en la acción
de tutela, como por ejemplo, la decisión dictada dentro del proceso de
pertenencia. Por tal razón, considero que en el presente asunto se presentó una
incongruencia de carácter externa, por cuanto existe una falta de conformidad
entre lo decidido y lo pedido por la accionante.
Atentamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1]
Inmueble identificado con matricula inmobiliaria No. 190-0003716, el cual
cuenta con una extensión de veinte dos (22) hectáreas y siete mil quinientos
(7.500) metros cuadrados (folio18 al 22). En adelante siempre que se haga
mención a un folio se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos
que se diga expresamente lo contrario.
[2]
Folios 21 -23, cuaderno principal.
[3]
Folio 24.
[4]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[5]
Por medio de la cual se estableció el procedimiento que deben ejecutar los
Registradores de Instrumentos Públicos al momento de la recepción de las
sentencias de pertenencia sobre posibles bienes baldíos de la Nación.
[6]
Folio 48 -57.
[7]
Puntualizó que la propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del INCODER. Ley 160 de 1994.
[8]
Folios 41 - 47.
[9]
Dicha Resolución fue notificada el 16 de septiembre de 2016.
(Folio 58)
[10]
Folios 48-57.
[11]
La acción de tutela fue interpuesta el 2 de marzo de 2017.
[12] No
obstante, frente a la naturaleza baldía del bien a usucapir,  no se observa que
el Juez haya solicitado las pruebas pertinentes que lo llevaran a concluir, más
allá de toda duda razonable, que el bien no era un terreno baldío, y, sin más,
continuó el curso normal del proceso.
[13]
Folios 18 -22.
[14]
Folio 24.
[15]
Folios 25 -27.
[16]
Folios 41 al 47.
[17]
Folios 48 al 57.
[18]
Folios 67 al 74.
[19]
Folios 99 al 106.
[20]
Folio 99.
[21]
Folio 72.
[22]
Folio 117.
[23]
Cuaderno 2, Folio 24.
[24]
Folio 43 a 74, cuaderno de la Corte Constitucional.
[25]
Folio 76, Ib. El titular del despacho señaló aspectos como la fecha de admisión
de la demanda de pertenencia, notificaciones realizadas a la parte demandada, a
la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el
Desarrollo Rural INCODER, a la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a
la Unidad de Restitución de Tierras. Agregó que el Proceso Declarativo de
Pertenencia que se tramitó en dicho despacho judicial, para la fecha en que se
configuraron los hechos que motivaron la presenta acción de tutela, no fungía
como Juez, pero que al realizar el estudio sobre las actuaciones vislumbró que
fueron conforme a derecho.
[26]
Folio 79 a 11, Ib.
[27]
Anexa certificado de defunción expedido por la Notaria Primera del Circulo de Valledupar con indicativo
serial N°. 4780727. Folio 112 a 113, Ib.
[28]
Ib. Refirió que equivocadamente el Registrador segregó las 22 hectáreas, 7.500
m2, dando como resultado el folio 190-173544, por lo que, aseguró, desconoció
la sentencia proferida por el Juzgado precitado, pues allí se ordenó abrir un
nuevo folio pero sin segregar el de mayor extensión. Folio 114 a 115.
[29]
Folio 20 a 23, Ib.
[30]
Folio 43 a 74, Ib.
[31]
Folio 76, Ib.
[32]
Folio 79 a 11, Ib.
[33]
Inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria N°.
190-3716. “Se trata de un predio Rural con una extensión de 55 hectáreas,
7.500M2 comprendido dentro de los siguientes linderos: Norte, finca de pedro
Pumarejo y Rodolfo Pumarejo, Sur, finca de DO/A Paulina Mejía de Castro, ESTE
finca de propiedad de la Familia Cadavid y OESTE, finca de DO/A Paulina Mejía
de Castro- Globo y Corregimiento “LOS CEIBOTES Y LA SIERRA DE NUEVO MUNDO
CORREGIMIENTO DE VALENCIA DE JESÚS (ASC. 353 del 18-03-92. Not. 2ª de V/dupar)
6 Tomo 36 de Valledupar.” En la Anotación Nº. 10 se observa el registro de la
sentencia de declaratoria de pertenencia (22 HAS 7.500 M2) proferida por el
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Oralidad de Valledupar. Folio 81,
cuaderno Corte Constitucional.
[34]
Escritura que refleja la venta del ´bien con M.I. N°. 190-3716
de Hernando Lombana Garzón a favor de Zoila Leal de Solano. Allí se describió
con una cabida superficiaria de cincuenta y cinco (55) hectáreas siete mil
quinientos metros cuadrados (7.500m2) y se estipuló que la venta se hizo como
“cuerpo cierto”. Folio 82 vto a 84, cuaderno corte constitucional.
[35]
Otorgante: Zoila Leal de Solano a Guiomar Cecilia Angarita de
Fernández Oñate. Inmueble: con una extensión superficiaria de cincuenta y cinco
(55 Hts. 7.500 M2). Se estipuló en el PARÁGRAFO que “el vendedor por la
situación y linderos el predio este bien lo compró como un cuerpo cierto (…)
que efectuadas las nuevas medidas dio una extensión mayor, encontrándose sin
titular una extensión de tierra de (22 Hectáreas más 7.500 metros cuadrados)
los cuales se encuentran en la parte del cerro en los linderos comprendidos en
Camilo Córdoba, Pedro Pumarejo, Tirso Maya Martínez hoy de Pedro Modesto
Pumarejo, que autoriza a la compradora para titular esas tierras y que en
consecuencia, la finca EL PROGRESO, queda con una extensión real de (78
Hectáreas más 5.000 metros cuadrados). Folio 85 a 87, cuaderno Corte
Constitucional.
[36]
Otorgante: Guiomar Cecilia Angarita de Fernández Oñate a favor de: Mary
catalina Molina de Farfán, en dicha escritura se estipuló igual que en la
anterior que el bien se compró como un “cuerpo cierto” y que efectuadas la
nuevas medidas dio una extensión superficiaria mayor, encontrándose sin titular
una extensión de tierra de veintidós Hectáreas más siete mil quinientos metros
cuadrados (22Htrs 7.500M2). Folio 88 a 91, cuaderno corte constitucional.
[37]
Folio 92, cuaderno Corte Constitucional.
[38]
Folio 95 vto, Ib.
[39]
Folio 98 a 99, Ib.
[40]
Folio 99 vto 100,Ib.
[41]
Folión 101 a 102, Ib.
[42]
Folio 103 a 106, Ib.
[43]
Folio 106 vto al 111, Ib.
[44]
Folio 112 a 113, Ib.
[45]
Instrucción Administrativa Conjunta Nº. 13 SNR/251 INCODER del 2014, por medio
de la cual se estableció el procedimiento que deben ejecutar los Registradores
de Instrumentos Públicos al momento de la recepción de las sentencias de
pertenencia sobre posibles bienes baldíos de la Nación. Visible a folio 116 a
118, Ib.
[46]
Folio 114 a 115, Ib.
[47]
Corte
Constitucional, Sentencia T-686 de 2012: “La facultad de
fallar extra y ultra petita en materia de tutela, ha sido
desarrollada ampliamente por la Corte Constitucional, y advierte que atiende a
la efectividad del estructural principio de prevalencia del derecho sustancial, invistiendo
al juez de tutela de la posibilidad de determinar qué derechos fueron los
vulnerados, aún si los mismos no fueron expresamente identificados por el
demandante pero se desprenden de los hechos. Cfr. T-532 de noviembre 24 de
1994, T-310 de julio 17 de 1995, T-622 de mayo 26 de 2000, SU-484 de mayo 15 de
2008 y T-553 de mayo 29 de 2008”. En casos similares esta Corporación al haberse
demandado solamente a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
respectiva, también ha procedido a vincular a la autoridad judicial que se
pronuncia en el proceso de pertenencia con el objeto de analizar la situación
en su integridad. Ver sentencia T-488 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[48]
Corte Constitucional, Sentencias T-466 de 2012 y
T-726 de 2012, ambas del M.P. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[49]
Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992,
M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz T-223 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, T-474
de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero entre otras.
[50]
La Sala Plena reiteró esta línea jurisprudencial
en la sentencia SU-195 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[51]
Corte Constitucional, sentencia SU-917 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[52]
Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[53]
Corte Constitucional, sentencia
T-060 de 2012, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[54]
Corte Constitucional, sentencias T-282 de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-015 de 2012, M.P. María Victoria Calle
Correa.
[55]
Corte Constitucional, sentencia
C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[56]
Corte Constitucional, Sentencia T-385 de 2012,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[57]
Corte Sentencia, Sentencia T-076 de 2011, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[58]
Corte
Constitucional, Sentencia T-385 de
2012, M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[59]
“Aunque el derecho al debido
proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la
tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En
principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos
contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa
administrativa quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las
garantías fundamentales. Es en este contexto donde demandados y demandantes
pueden desplegar una amplia y exhaustiva controversia argumentativa y
probatoria, teniendo a su disposición los diversos recursos que la normatividad
nacional contempla. El recurso de amparo sólo será procedente, en consecuencia,
cuando la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos
administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de
los asociados no cuentan con otro medio de defensa efectivo. El recurso de
amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos
fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona
cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el
mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá
improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la tutela como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable”. Corte
Constitucional, Sentencia T-214 de
2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[60]
“la procedencia de la acción de
tutela contra actos administrativos es más estricta que contra decisiones
judiciales, puesto que las controversias jurídicas que generen aquellos deben
ser resueltas, de manera general y preferente, a través de los recursos
judiciales contenciosos”.Corte Constitucional, Sentencia T-076 de 2011, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[61]
Sentencia T-247 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[62]
Sentencia T-441 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[63]
Sentencia T-670 de 1988, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[64]
Sentencia T-488 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-329 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[65]
Sentencia T-954 de 2011, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[66]
Ver Sentencias T-544 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-1051 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-954 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[67] C.C.A. Art. 176 y C.P.A.C.A. Art. 192.
[68]
Sentencia T-554 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[69]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[70]
Sentencia T-488 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[71] En esta ocasión se reiteran los fundamentos
realizados en la providencia T- 567 de 2017, M.P.
Alberto Rojas Rios.
[72]
Al
respecto, ver los fallos C-060 de
1993, M.P. Fabio Morón Díaz, C-595 de 1995,
M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-536 de 1997, M.P. Antonio
Barrera Carbonell y C-189 de 2006.
[73]
“C-595 de 1995,
M.P. Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequibles
los artículos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º
del artículo 65 y el inciso 2º del artículo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos
a la titularidad de la Nación de los bienes baldíos.”
[74]
“C-536
de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell. La Corte declaró exequibles los
incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que
no desconocen los artículos 13, 58 y 83 de la Constitución.”
[75]
“C-595
de 1995 y C-536 de 1997.”
[76]
“C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello,
la doctrina también ha sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene
propiedad sino un derecho especial, ya que dispone de ellos únicamente para
adjudicarlos. Cfr., José J., Gómez, ‘Bienes’. Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 1981 p. 90.
[77]
Ver
sentencia C-255 de 2012.
[78]
Fallo T-549 de 2016.
[79]
Providencia C-595 de 1995.
[80]
Pronunciamiento T-549 de 2016, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[81]
Sentencia
C-097 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Reiterada en
el fallo T-549 de 2016,M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[82]
Providencia T-549 de 2016.
[83]
Ibídem.
[84]
Ib.
[85]
Ib.
[86]
Sentencia T-549 de 2016.
[87]
Ibídem.
[88]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[89]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en
sala del 18 de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[90]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[91]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[92]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[93]
“De los resultados
del proceso, enviará copia a la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, al Juzgado Primero Civil del Circuito de
Tunja y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Tunja.”
[94]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[95]
“Ver entre otras,
C-595 de 1995, C-097 de 1996 y C-530 de 1996.”
[96]
“Ver por ejemplo:
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995.
Radicación: 8429; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación:
0504531030012007-00074-01.”
[97]
“De los resultados
del proceso, enviará copia al señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, al
Juzgado Promiscuo
Municipal de Aquitania y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso.”
[98]
M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo (E).
[99]
En el mismo sentido de la sentencia T-488 de 2014.
[100]
En el presente caso si bien se vinculó al Incoder, el Juez no
se pronunció frente a su intervención, respecto a si se trataba de un bien
perteneciente al estado o no, y decidió continuar el trámite del proceso.
[101]
Sentencia T- 488 de 2014.
[102] Ver, Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[103] Ver, Corte Constitucional, sentencia T-246 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[104] Ver,
Corte Constitucional, sentencia T-211 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[105] Ver,
Corte Constitucional, sentencia T-222 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[106]
Sentencia T-406 de 2002.
[107]
El bien que se pretendió adquirir se prescribió contra
personas indeterminadas y/o sobre quienes ostentaban solo la posesión.
[108]
Providencia T-293 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[109]
Folio 59, cuaderno de tutela.
[110]
Ley
1579 de 2012, artículo 22 “Inadmisibilidad del registro. Si en la
calificación del título o documento no se dan los presupuestos legales para
ordenar su inscripción, se procederá a inadmitirlo, elaborando una nota
devolutiva que señalará claramente los hechos y fundamentos de derecho que
dieron origen a la devolución, informando los recursos que proceden conforme al
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o de
la norma que lo adicione o modifique. Se dejará copia del título devuelto junto
con copia de la nota devolutiva con la constancia de notificación, con destino
al archivo de la Oficina de Registro.”; Artículo 25 “Notificación de los actos
administrativos de no inscripción. Los actos administrativos que niegan el
registro de un documento se notificarán al titular del derecho de conformidad
con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, o de la norma que lo adicione o modifique”.
[111]
Folio 117, cuaderno principal. El certificado de tradición que
se aportó al proceso de pertenencia no contiene las hectáreas que de terreno
que se adjudicaron por prescripción adquisitiva de dominio.
[112]
Sentencia T-488 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio
[113]
Ley 1579 de 2012, artículo 1º.
[114]
Ley 1579 de 2012, artículo 3.
[115]
Ley 1579 de 2012, artículo 1º.
[116]
Ley 1579 de 2012, Capítulo XXI.
[117]
Ley 1579 de 2012, Capítulo XXII.
[118]
En materia de registro el artículo 60 de la Ley 1579
de 2012 expresamente dispone: “Recursos. Contra los actos de registro y los que niegan la
inscripción proceden los recursos de reposición ante el Registrador de
Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el Director del Registro o
del funcionario que haga sus veces.
[119]
Predio rural denominado “El Progreso”, ubicado
en el Municipio de Valledupar, con una extensión superficiaria de 22 hectáreas y
7.500 metros cuadrados. Con cédula catastral No.
190-0003716 linderado por el norte con predio de la asociación indígena, Sur
con la finca de la señora Paulina Mejía de Castro Monsalvo y José Ramos y Oeste
con predios de la señora Mary Catalina Molina de Farfán.
[120]
La sentencia T- 407 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, hace
referencia al término de 18 meses.
[121]
Corte
Constitucional, Sentencia T-686 de 2012: “La facultad de
fallar extra y ultra petita en materia de tutela, ha sido
desarrollada ampliamente por la Corte Constitucional, y advierte que atiende a
la efectividad del estructural principio de prevalencia del derecho
sustancial, invistiendo al juez de tutela de la posibilidad de determinar
qué derechos fueron los vulnerados, aún si los mismos no fueron expresamente
identificados por el demandante pero se desprenden de los hechos. Cfr. T-532 de
noviembre 24 de 1994, T-310 de julio 17 de 1995, T-622 de mayo 26 de 2000,
SU-484 de mayo 15 de 2008 y T-553 de mayo 29 de 2008”.