T-072-07
Sentencia T-
Sentencia T-072/07
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia general para dirimir
controversias originadas por liquidación oficial de aforo
La afectación de un interés jurídico
puede dar lugar a una violación legal o constitucional, según se lesione un
derecho de rango legal o constitucional. En sede de tutela el juez tiene como
función proteger a las personas que resultan agraviadas o amenazadas en sus
derechos fundamentales. La controversia que suscita la liquidación oficial de
aforo no necesariamente implica la amenaza o vulneración de derechos
fundamentales individuales que puedan ser protegidos mediante la acción de
tutela.
ACCION DE
TUTELA-No dirime derechos litigiosos emanados de
interpretación de ley
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia por existir otro medio de
defensa judicial
RECURSO DE
RECONSIDERACION-Recurso idóneo para protección de
derechos legales vulnerados en ejercicio de potestad tributaria
En materia tributaria el recurso de
reconsideración y las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo son el mecanismo por excelencia para la defensa de los derechos
que con ocasión de la actuación de la administración tributaria sean amenazados
o vulnerados. De acuerdo con lo establecido en el artículo 54 del Decreto 401
de 1999, por medio del cual se modifica el inciso 1 del artículo 104 del
Decreto Distrital 807 de 1993, ante las decisiones que tome la administración
Distrital es posible interponer el recurso de reconsideración. Por tanto, la
vía gubernativa en materia tributaria está comprendida por el recurso de
reconsideración, de forma que la misma se entiende agotada al cuando el recurso
interpuesto se decide o cuando se vence el término de ejecutoria del acto
administrativo sin que se hubiera interpuesto el recurso de reconsideración.
RECURSO DE
RECONSIDERACION Y REVOCATORIA DIRECTA-Diferencias
El recurso de reconsideración es
diferente a la solicitud de revocatoria directa, cuya procedencia se encuentra
supeditada a que no se hayan interpuesto los recursos de la vía gubernativa y
cuya interposición no tiene la entidad de agotar la vía gubernativa.
Referencia:
expediente T-1432085
Acción de tutela
instaurada por Marco Antonio Cuellar Gasca contra la Dirección Distrital de
Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos
mil siete (2007).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido el seis (6) de julio de 2006 en primera instancia por el Juzgado 58
Civil Municipal de Bogotá y del fallo proferido el 22 de agosto de 2006 en
segunda instancia por el Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la
acción de tutela instaurada por Marco Antonio Cuellar Gasca contra la Dirección
Distrital de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1.
El 10 de agosto de 2000 la Unidad de
Determinación de la Subdirección de Impuestos de Propiedad de la Secretaría de
Hacienda de Bogotá ordenó emplazar para declarar a Marco Antonio Cuellar Gasca
por medio de oficio No. 06F03149,[1] al determinar que no
había presentado y pagado las declaraciones del impuesto predial
correspondientes al predio ubicado en la Calle 18 No. 69-27 de los años
gravables 1997, 1998 y 1999.[2]
1.2.
El 6 de mayo de 2002 la Unidad de
Determinación de la Subdirección de Impuestos de Propiedad de la Secretaría de
Hacienda de Bogotá profirió la liquidación oficial de aforo No. LOA
200222PEE20397,[3] determinando el impuesto
y la sanción por no declarar el impuesto predial unificado correspondiente a
los años gravables 1997, 1998 y 1999 por el predio de propiedad de Marco
Antonio Cuellar Gasca. De acuerdo con el acto administrativo en mención la
declaración con sanción total para el año gravable 1997 asciende a la suma de
$27’320.000, para el año gravable 1998 a $31’534.000 y para el año gravable
1999 a $37’559.000.
1.3.
Contra la decisión del 6 de mayo de 2002 el
señor Cuellar solicitó la revocatorio directa, al considerar que la misma
estaba afectada de nulidad insaneable al no haberse notificado el emplazamiento
para declarar; que la liquidación oficial del aforo no fue recibida por su
persona sino por la sociedad Grace Colombia S.A. Almacén; y que para la fecha
en la que la Secretaría de Hacienda envió la notificación de la liquidación
oficial del aforo (8 de mayo de 2002) el inmueble de su propiedad se encontraba
embargado por lo cual estaba privado de la administración del mismo.
1.4.
La Secretaría de Hacienda confirmó la
decisión recurrida mediante Resolución DDI 006060 del 19 de octubre de 2005,[4]
al estimar que el emplazamiento para declarar fue notificado conforme a lo
establecido en el artículo 6 del Decreto Distrital 807 de 1993[5]
el 18 de agosto de 2000 cuando el acto administrativo se introdujo en el
correo. Contra este acto administrativo el accionante solicitó la revocatoria
de oficio, petición que fue negada el 13 de marzo de 2006.
2. Acción de tutela[6]
Marco Antonio Cuellar Gasca, actuando a
través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Dirección
Distrital de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital al considerar que
con el proceder la Subdirección Jurídico Tributaria se vulneró su derecho
fundamental al debido proceso. Sostiene que el oficio No. 06F03149 del 10 de
agosto de 2000, por medio del cual se ordenó el emplazamiento para declarar, no
le fue notificado. Al respecto expresa:
“En el presente, a
pesar de que el acto liquidatorio impugnado hace referencia a la supuesta
emisión y notificación de un emplazamiento para declarar, el cual constituye un
requisito  sine qua non para proferirlo, sin el cual el mismo se
encuentra viciado de nulidad; dicho acto administrativo preparatorio nunca fue
notificado a mi defendido tal como se evidencia de la manifestación efectuada
por las oficinas de notificaciones y de archivo de correspondencia de la
Secretaría de Hacienda cuando expresaron que el emplazamiento de marras no
tenía acuse de recibo y que el mismo no existía”.
Afirma que la administración “no probó que
el acto en cuestión [emplazamiento] sí llegó al destinatario dentro de la
oportunidad legal”.
En este orden de ideas, estima el apoderado
del accionante que se vulneró el principio de legalidad, ya que no obstante
estar ordenada en el ordenamiento jurídico la notificación del emplazamiento la
administración procedió de manera ilegal a imponer la sanción tributaria al
señor Cuellar. Por estas mismas razones, considera que se vulneró el principio
de publicidad, según el cuál no es posible darle efectos a actos administrativos
que no han sido puestos en conocimiento de los afectados, así como los
principios de buena fe y confianza legítima.
Asimismo, considera que a la luz del
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo el recurso interpuesto contra
la decisión del 6 de mayo de 2002 fue resuelto por un funcionario incompetente
(la subdirectora jurídica tributaria), ya que en su criterio “no se encuentra
facultada legalmente para reconocer y decidir del recurso de revocatoria
directa”.
Con base en las anteriores consideraciones,
solicita la tutela del derecho al debido proceso y en consecuencia que se
ordene a la Secretaría de Hacienda “decretar la nulidad de los actos
administrativos LOA No. 2002PEE20397 del 6 de mayo de 2002 y de la Resolución
No. DDI 006060 del 19 de octubre de 2005”.
3. Posición de Secretaria de Hacienda
Distrital[7]
Por medio de escrito presentado el 5 de
julio de 2006, la Secretaría de Hacienda se pronunció sobre la acción de tutela
instaurada por Marco Antonio Cuellar Gasca en los siguientes términos:
Sostiene la Secretaría que para la fecha en
que se ordenó el emplazamiento del accionante se encontraba vigente el artículo
566 del Estatuto Tributario,[8] en el cual se disponía
que dicha clase de actos se deberían notificar por correo a la dirección
informada por el contribuyente, “entendiéndose que la notificación se surtió en
la fecha de introducción al correo, esto es, el 18 de agosto de 2000”. En su
concepto, el artículo 6 del Decreto Distrital 807 de 1993 establece una
presunción según la cual se entiende que la notificación se realizó al
introducirse en el correo el respectivo acto administrativo, y que es deber del
contribuyente aportar prueba que desvirtúe dicha presunción.
En relación con la supuesta falta de
competencia de la funcionaria que decidió el recurso de revocatoria directa de
la decisión del 6 de mayo de 2002, la Secretaria sostiene que de acuerdo al
artículo 22 del Decreto Distrital 333 de 2003, mediante el cual se establece la
estructura interna de la Secretaría de Hacienda, la Subdirección Jurídica
Tributaria tiene competencia para decidir sobre esta clase de recursos.
Con base en las anteriores consideraciones,
la Secretaría de Hacienda solicitó al juez el rechazo de las pretensiones
formuladas por el tutelante.
4. Sentencias de tutela objeto de
revisión
El Juzgado 58 Civil Municipal de Bogotá resolvió
negar por improcedente la acción de tutela instaurada por Manuel Antonio
Cuellar, al considerar que la tutela no cumplía con el requisito de
subsidariedad, puesto que el accionante había contado con oportunidades para
controvertir la decisión de la administración tributaria, las cuales ya habían
sido decididas por ésta última, por lo cual la tutela no podía ser utiliza para
reabrir el debate en torno a la debida notificación del emplazamiento. Agregó
que la acción  no cumplía con el requisito de inmediatez ya que se interpuso
cerca de 9 meses después de producida la decisión mediante la cual se confirmó
el acto administrativo del 6 de mayo de 2002.
Esta providencia fue impugnada por el actor
mediante escrito del 14 de julio de 2006, al considerar que la tutela sí es
procedente puesto que el acto administrativo del 19 de octubre de 2005 al
resolver el recurso de revocatoria directa, mediante el cual no se agota la vía
gubernativa,
“es irrecurrible y
carente de acción judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa por
ser dicho recurso un medio de impugnación con el cual no se agota la vía
gubernativa y en consecuencia no es factible (sic) no demandable en acción de
nulidad y restablecimiento del derecho por así prohibirlo el artículo 72 del
CCA”.
El 22 de agosto de 2006 el Juzgado 8 Civil
del Circuito de Bogotá (en segunda instancia) revocó la sentencia proferida
dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Cuellar y en consecuencia
ordenó tutelar el derecho al debido proceso del accionante. Para fundamentar su
decisión, consideró el Juzgado de segunda instancia que de acuerdo con el
artículo 565 del Estatuto Tributario el emplazamiento para declarar debía ser
notificado personalmente o por correo. En este último caso, y de conformidad
con el artículo 566 del mismo estatuto, la notificación se entenderá surtida en
la fecha de introducción al correo del respectivo emplazamiento. No obstante,
sostiene que de acuerdo con los artículos 2, 4,  y 209 superiores debió la
administración proceder a inaplicar el contenido del artículo 566. Sostiene el
Juzgado 8:
“(…) en el caso sub-
examine, que ante una norma de rango inferior como lo era el art. 566 del
Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) evidentemente contraria a la
Constitución, a los principios de la función administrativa, violatoria del
derecho fundamental al debido proceso, desconocedora del derecho de defensa;
con indiscutible respaldo constitucional había podido el ente administrador inaplicarla
para darle prevalencia al derecho sustancial, a la efectividad de los derechos,
cumpliendo así el cometido institucional de contribuir al cumplimiento de los
fines esenciales del Estado.
“(…)
“Bien en éste caso no
se dio prevalencia a los principios constitucionales, tomando partido por el
apego a la norma vigente, sin parar mientes en sus alcances, y consecuencias”.
A lo anterior agrega que la
Administración Tributaria no cumplió con la carga de demostrar que la
notificación se había realizado a través del correo, ya que correspondía a la
misma cumplir con dicha carga al estar alegando a su favor la presunción de que
trata el artículo 566 del Estatuto Tributario. En este orden de ideas, el
juzgado de segunda instancia concluye que se vulneró el derecho al debido
proceso del accionante pues la notificación del emplazamiento, acto
indispensable para la legitimidad de la actuación posterior de la
administración, no se realizó en legal forma.
Adicionalmente, sostiene que de la
armonización de las normas distritales y nacionales en materia tributaria no
queda duda de que la autoridad que decidió el recurso de reconsideración[9]
carecía de competencia para hacerlo. En efecto, de acuerdo con el análisis
efectuado por el Juzgado Octavo, correspondía al Director de Impuestos
Distritales decidir el recurso y no a la Subdirección Jurídica Tributaria, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 739 del Estatuto Tributario.
Finalmente, estima que la acción de
tutela es procedente por cuanto
“se tiene que ante la
administración el tutelante aquí agotó todos los recursos legales, tanto así
que la revocatoria directa interpuesta fue definida por la entidad accionada el
13 de marzo de 2006, como la misma Directo Jurídica de la Secretaría de
Hacienda lo informa (folio 46), así que para cuando provocó la tutela apenas
habían transcurrido tres meses”.
En consecuencia ordenó a la
Administración de Impuestos Distrital “declarar la nulidad de la liquidación
oficial el aforo No. LOA 200222PEE20397 del 6 de mayo de 2002 y de la
Resolución DDI 006060 del 19 de octubre de 2005”.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia y trámite
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del
caso por la Sala de Selección.
2.
Problema jurídico
Vistos los antecedentes, esta Sala debe
determinar, en primer término, si la acción de tutela es el mecanismo idóneo
para resolver el conflicto que se expone por parte del accionante. Si la
respuesta es afirmativa, se deberá definir si la Subdirección de Impuestos de
Propiedad de la Secretaría de Hacienda de Bogotá, como lo sostiene el
accionante, ha vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
3.
Procedencia excepcional de la acción de
tutela
A juicio del Juzgado 58 Civil Municipal de
Bogotá la acción de tutela incoada por Marco Antonio Cuellar Gasca resulta
improcedente por cuanto el accionante no hizo uso de los medios a su
disposición para controvertir el acto administrativo proferido el 6 de mayo de
2002, los cuales resultaban idóneos para resolver el conflicto planteado en la
demanda de tutela. Por su parte, el Jugado 8 Civil del Circuito, mediante
sentencia de segunda instancia del 22 de agosto de 2006, consideró que la
tutela era procedente y que la Administración de Impuestos Distrital vulneró el
derecho al debido proceso del accionante puesto que (i) la
administración distrital no realizó legalmente el emplazamiento del
contribuyente, aquí accionante; y (ii) el recurso de revocatoria directa
interpuesto contra la liquidación oficial de aforo No. LOA 200222PEE20397 del 6
de mayo de 2002 fue decidido por una autoridad que carecía de competencia.
La afectación de un interés jurídico puede
dar lugar a una violación legal o constitucional, según se lesione un derecho
de rango legal o constitucional. En sede de tutela el juez tiene como función
proteger a las personas que resultan agraviadas o amenazadas en sus derechos
fundamentales. La controversia que suscita la liquidación oficial de aforo no
necesariamente implica la amenaza o vulneración de derechos fundamentales
individuales que puedan ser protegidos mediante la acción de tutela.
En el presente caso la Sala observa que la
acción de tutela se ha originado en la imposición de una sanción pecuniaria por
el no pago y la no declaración del impuesto predial que supera los
$100’000,000.oo, frente a lo cual la acción de tutela resulta, prima facie,
improcedente para resolver el asunto por tratarse de una controversia de tipo
legal que tiene señalada sus propios medios de defensa judicial. No corresponde
al juez de tutela y por ende escapa al ámbito propio de la acción, pronunciarse
acerca de asunto de índole legal como el aquí planteado, pues el mismo surge de
la aplicación e interpretación de las diferentes normas tributarias vigentes al
momento de la imposición de la sanción por parte de la administración
relacionadas con la forma de realizar la notificación del emplazamiento del
contribuyente y de la autoridad competente para decidir la solicitud de
revocatoria directa.
En efecto, el accionante plantea que la
administración tributaria no notificó en debida forma el emplazamiento para
declarar, requisito éste sine qua non para proferir la liquidación
oficial del impuesto. En su concepto, en la actuación de la administración se
desconoció el contenido del artículo 113 del Decreto Distrital 807 de 1993,
según el cual
“(…) las decisiones de
la administración tributaria distrital relacionados con la determinación
oficial de los tributos y la imposición de sanciones deberá fundamentarse en
los hechos que aparezcan demostrados en el expediente, por los medios de
pruebas señalados en el inciso anterior o en el CPC cuando estos sean
compatibles con aquellos”.
De acuerdo con la anterior norma, el
accionante estima que la administración distrital de impuestos no podía dar
aplicación al artículo 566 del Estatuto Tributario.
Por su parte, la Subdirección de Impuestos
estima que a la fecha en que se produjo el emplazamiento para declarar (10 de
agosto de 2000), se encontraba vigente el artículo 566 del Estatuto Tributario
y que, en consecuencia, le correspondía aplicarlo. En este orden de ideas,
sostiene que la posterior declaratoria de inexequibilidad parcial de la norma
mediante sentencia C-096 de 2001 no tenía el efecto retroactivo que le pretende
dar el tutelante, de forma que las notificaciones que se hubieran efectuado por
correo antes de dicha fecha perdieran todos sus efectos.
En este sentido, la notificación del oficio
para emplazar se realizó el 18 de agosto de 2000, fecha para la cual el
artículo 566 del Estatuto Tributario no había sido declarado parcialmente
inexequible. Este artículo establece:
“Artículo. 566.
Notificación por correo. La notificación por correo se practicará mediante
envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el
contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”.
El aparte subrayado fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-096 de 2001 (M.P.:
Álvaro Tafur Galvis), al considerar que
“El conocimiento de los
actos administrativos, por parte del directamente afectado, no es una
formalidad que puede ser suplida de cualquier manera, sino un presupuesto de
eficacia de la función pública administrativa y una condición para la
existencia de la democracia participativa. Los actos de la administración solo
le son oponibles al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde
la diligencia de notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde
la realización del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo,
ya sea porque se empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar
la noticia a su destinatario final, o en razón de que el administrado demostró
su conocimiento (…)”
De forma que
“para la Corte no se
puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo
209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto
administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal
cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado
publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado
recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto
los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con
la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en
forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo
extraordinarias”.
Es necesario reiterar que las sentencias de
constitucionalidad rigen hacia el futuro por regla general, de forma que sólo
tienen efectos retroactivos cuando la Corte expresamente le confiere a su
sentencia alcances hacia el pasado, lo cual ha sucedido de manera excepcional, cuando en casos concretos se demuestra que
están en juego valores constitucionales más importantes que la propia seguridad
jurídica.[10] En la sentencia C-096 de 2001 Corte
no le otorgó efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al
correo” contenida en el artículo 566 del Estatuto Tributario.
La controversia planteada en la acción de
tutela hace relación a la aplicación e interpretación de normas legales y
reglamentarias en el tiempo y que se encontraban vigentes al momento en que se
ordenó el emplazamiento del señor Cuellar, cuya solución corresponde al juez
administrativo. En efecto, el accionante argumenta que al momento de realizarse
la notificación del emplazamiento debió haberse dado aplicación al artículo 113
del Decreto Distrital 807 de 1993 e inaplicar el artículo 566 del Estatuto
Tributario, a pesar de que para el 18 de agosto de 2000 no se había producido
la sentencia C-096 de 2001. Por su parte, la administración afirma que aplicó
esta última norma por encontrarse vigente al momento de producirse el oficio No.
06F03149 de 2000.
El problema de la competencia para decidir
la revocatoria directa, al igual que el anteriormente planteado, alude al
alcance del ordenamiento jurídico infraconstitucional. De una parte, el señor
Marco Antonio Cuellar plantea que era deber de la Dirección Distrital de
impuestos y no de la subdirección jurídica de la entidad resolver la solicitud
de revocatoria directa, por cuanto la facultad reglamentaria atribuida a esta
última dependencia fue exclusivamente para “asesorar” en el fallo de los
recursos pero no decidirlos, según lo establece el artículo 19 del Decreto 270
de 2001. Por su parte, la Subdirección Jurídica sostiene que si tenía
competencia para resolver la solicitud de revocatoria por cuanto la facultad
para fallar los recursos que se interpongan se encuentra radicada en la
Subdirección Jurídico Tributaria. De nuevo, esta controversia está referida a
la interpretación y aplicación de las normas tributarias legales, cuya solución
no le compete a la jurisdicción constitucional.
Los anteriores diferendos deber ser
dilucidados por la propia administración o por la jurisdicción contenciosa
administrativa. En este orden de ideas, la acción de tutela resulta
improcedente por ausencia de una afectación grave e irremediable a los derechos
fundamentales del peticionario.
La acción de tutela en este caso no sólo es
improcedente por tratarse de una controversia infraconstitucional sino también
por la existencia de otros medios de defensa judicial. El artículo 86 de la
Carta Política dispone que la acción de tutela tiene carácter subsidiario, esto
es, que existiendo otros mecanismos para la defensa de los derechos
fundamentales del accionante éste debe acudir a ellos. De forma que la acción
de tutela sólo es procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial para obtener la protección a sus derechos, o cuando existiendo
éste, resulte imperiosa la intervención inmediata del juez de tutela para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En particular, en sentencia
T-214 de 2004 la Corte afirmó que es la jurisdicción contenciosa administrativa
la llamada a conocer por excelencia las controversias que se generen con
ocasión de actos de la administración:
“En principio, el
ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las
actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa
quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías
fundamentales.[11] Es en este contexto
donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y exhaustiva
controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición los diversos
recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de amparo sólo será
procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las etapas y garantías
que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal magnitud, que
los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro medio de
defensa efectivo.[12] El recurso de amparo,
como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales,
es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un
medio  de defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de
manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso
de existir otro medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio,
para evitar un perjuicio irremediable[13]” (Citas dentro del texto
original).
Por lo cual la Corte ha señalado que
“Aunque el derecho al
debido proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que
la tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En
principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos
contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa
administrativa. El recurso de amparo sólo será procedente, en consecuencia,
cuando la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos
administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de
los asociados no cuentan con otro medio de defensa efectivo”.[14]
En esta medida
si el afectado por una decisión administrativa que estima contraria al
ordenamiento jurídico cuenta con la posibilidad de ejercer las acciones o
recursos previstos para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, el
mecanismo de amparo constitucional no tiene la virtualidad de desplazarlos ni
de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias propias
de cada jurisdicción. Por todo lo anterior, y previo al análisis de fondo del
conflicto planteado, debe el juez de tutela analizar si el ordenamiento
jurídico tiene previstos otros medios de defensa judicial para la protección de
los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, y si los
mismos son lo suficientemente idóneos y eficaces para otorgar una protección
integral.[15]
Aunado a lo anterior se tiene que
analizar la procedibilidad de la acción de tutela cuando no obstante la existencia
de recursos para la defensa de sus intereses el accionante no los ha ejercido.
Sobre el particular la Corte ha afirmado:
“De manera reiterada,
la Corte ha sostenido que la acción de tutela es improcedente cuando, con ella,
se pretenden sustituir mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia,
descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron
utilizados a su debido tiempo. (...) la integridad de la función estatal de
administrar justicia resultaría gravemente comprometida si se permitiera que un
mecanismo especial y extraordinario como la acción de tutela, dirigido
exclusivamente a la protección de los derechos fundamentales, pudiera suplir
los instrumentos y recursos ordinarios que el ordenamiento pone a disposición
de aquellas personas que persiguen la definición de alguna situación jurídica
mediante un proceso judicial” (Subraya por fuera del texto original).[16]
Por su parte, la Sala Novena de Revisión
en sentencia T-598 de 2003 reiteró la improcedencia de la acción de tutela
cuando el accionante no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios para la
defensa de los sus derechos, así:
“En cuanto a los
requisitos formales, la procedibilidad de la acción está condicionada a una de
las siguientes hipótesis: a) Es necesario que la persona haya agotado todos los
mecanismos de defensa previstos en el proceso dentro del cual fue proferida la
decisión que se pretende controvertir mediante tutela. Con ello se busca
prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta
el proceso ordinario, que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los
mecanismos de defensa diseñados por el Legislador, y que los ciudadanos
observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es ésta
la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar
oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial. b) Sin embargo,
puede ocurrir que bajo circunstancias especialísimas, por causas extrañas y no
imputables a la persona, ésta se haya visto privada de la posibilidad de utilizar
los mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial, en cuyo caso
la rigidez descrita se atempera para permitir la procedencia de la acción. c)
Finalmente, existe la opción de acudir a la tutela contra providencias
judiciales como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio
irremediable.  Dicha eventualidad se configura cuando para la época de
presentación del amparo aún está pendiente alguna diligencia o no han sido
surtidas las correspondientes instancias, pero donde es urgente la adopción de
alguna medida de protección, en cuyo caso el juez constitucional solamente
podrá intervenir de manera provisional”[17] (Subraya por
fuera del texto original).
En particular, en materia tributaria el
recurso de reconsideración y las acciones ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo son el mecanismo por excelencia para la defensa de
los derechos que con ocasión de la actuación de la administración tributaria
sean amenazados o vulnerados.
De acuerdo con lo establecido en el
artículo 54 del Decreto 401 de 1999,[18] por medio del cual se
modifica el inciso 1 del artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, ante
las decisiones que tome la administración Distrital es posible interponer el
recurso de reconsideración. Establece la norma en mención:
“Artículo 54º.-
Recursos de Reconsideración. El inciso 1 del artículo 104 del Decreto 807 de
1993 quedará así:
"Sin perjuicio de
lo dispuesto en normas especiales del presente Decreto y en aquellas normas del
Estatuto Tributario Nacional a las cuales se remiten sus disposiciones, contra
las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás
actos producidos por la administración tributaria distrital, procede el recurso
de reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722
a 725, 729 a 734 del Estatuto Tributario Nacional".
Por tanto, la vía gubernativa en materia
tributaria está comprendida por el recurso de reconsideración, de forma que la
misma se entiende agotada al cuando el recurso interpuesto se decide o cuando
se vence el término de ejecutoria del acto administrativo sin que se hubiera
interpuesto el recurso de reconsideración.[19]
El recurso de reconsideración es diferente
a la solicitud de revocatoria directa, cuya procedencia se encuentra supeditada
a que no se hayan interpuesto los recursos de la vía gubernativa[20]
y cuya interposición no tiene la entidad de agotar la vía gubernativa.[21]
En este orden de ideas, el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo
advierte:
“Artículo 72. Efectos.
Ni la petición de revocación de un acto ni la decisión que sobre ella recaiga
revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contenciosas
administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”.
A la luz del anterior análisis, se tiene
que el accionante en este caso, actuando a través de su apoderado judicial,
elevó solicitud de revocatoria directa, la cual fue decidida por la
administración tributaria mediante Resolución DDI 006060 del 19 de octubre de
2005, no habiéndose con ello, se insiste, agotado la vía gubernativa. Es así
como el señor Cuellar no hizo uso del recurso de reconsideración, sobre el cual
expresamente el artículo tercero de la liquidación oficial de aforo No. LOA
200222PEE20397 del 6 de mayo de 2002 establece:
“Artículo Tercero.
Informar al contribuyente que contra la presente Liquidación Oficial de Aforo
procede el recurso de reconsideración de conformidad con lo establecido en el
artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, en concordancia con los artículos
720-722 del Estatuto Tributario nacional, el cual deberá interponer dentro de
los (2) meses siguientes a su notificación, ante el Grupo de Recursos de la
Oficina Jurídica Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos (…)”
De acuerdo con lo anterior, en el presente
caso el señor Cuellar contaba con la posibilidad de interponer el recurso de
reconsideración, del cuál no hizo uso. Al no haber hecho uso del recurso en
mención y no haber agotado la vía gubernativa carece de la posibilidad legal de
interponer las acciones ante la jurisdicción contenciosa administrativa ya que
ello es requisito indispensable de acuerdo con lo prescrito por el artículo 135
del Código Contencioso Administrativo. Sobre el particular, es preciso
transcribir el análisis que efectuó la Corte en la sentencia C-319 de 2002[22]
con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad del artículo en mención:
“(…) el agotamiento de
la vía gubernativa como presupuesto procesal de la acción contenciosa
administrativa, que no es otra cosa que la utilización de los recursos
consagrados en la ley para controvertir los actos que profiere la
administración y que afectan intereses particulares y concretos, a juicio de la
Corte no contrarían la Constitución Política, sino por el contrario permiten
dar plena eficacia a los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta.
“En efecto, el
agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedimiento establecido
por el legislador, permite que el afectado con una decisión que considera
vulneratoria de sus derechos, acuda ante la misma entidad que la ha proferido
para que ésta tenga la oportunidad de revisar sus propios actos, de suerte que
pueda, en el evento en que sea procedente, revisar, modificar, aclarar e inclusive
revocar el pronunciamiento inicial, dándole así la oportunidad de enmendar sus
errores y proceder al restablecimiento de los derechos del afectado, y, en ese
orden de ideas, se da la posibilidad a las autoridades administrativas de
coordinar sus actuaciones para contribuir con el cumplimiento de los fines del
Estado (art. 209 C.P.), dentro de los cuales se encuentran entre otros los de
servir a la comunidad y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo (C.P. art. 2).
“Por su parte, el
administrado en caso de no considerar acorde con sus pretensiones el
pronunciamiento de la Administración una vez agotados los recursos de vía
gubernativa, podrá poner en movimiento el aparato jurisdiccional mediante la
presentación de la demanda ante la jurisdicción administrativa para que sea el
juez el que decida finalmente sobre el derecho que se controvierte. Así, el
cumplimiento de ese requisito fijado por la ley, constituye una garantía de más
para que el administrado vea plenamente realizado su derecho fundamental al
debido proceso”.
En este orden de ideas, no le cabe razón al
tutelante ni al juzgado de segunda instancia cuando advierten que el accionante
hizo uso de los mecanismos a su disposición y que acude a la acción de tutela
como último mecanismo para restablecer la vulneración del derecho fundamental
al debido proceso. Si bien el accionante acudió a la solicitud de revocatoria
directa, eran el agotamiento de la vía gubernativa y especialmente la
interposición ante la jurisdicción contenciosa administrativa de las acciones
judiciales los mecanismos idóneos para controvertir la decisión de la
administración tributaria.
Visto lo anterior, concluye la Sala que el
accionante tenía un mecanismo de defensa en sede judicial para oponerse a la
actuación de la entidad demandada. De esta manera, la presente acción no
resulta ser procedente, pues, como arriba se dijo, ella no fue establecida como
instancia supletiva cuando los mecanismos ordinarios de defensa judicial no han
sido utilizados, ni como recurso para resucitar términos procesales prescritos,
caducados o no usados adecuadamente por su titular. Ciertamente, lo que el
señor Cuellar alega ante la jurisdicción constitucional (la falta de debida
notificación del emplazamiento) hubiera podido ser planteado dentro del proceso
administrativo que adelantaba la Subdirección de Impuestos Distrital, pero esta
oportunidad no fue aprovechada. La falta de diligencia del accionante para la
interposición del recurso de reconsideración condujo a que no le fuera posible
acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa y ejercer las acciones
judiciales correspondientes.
Así, la Sala estima que en el presente caso
no se reúnen las condiciones de procedencia de la acción de tutela, y por lo
tanto procederá a revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de
agosto de 2006 por el Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la
acción de tutela instaurada por Marco Antonio Cuellar Gasca contra la Dirección
Distrital de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital. En consecuencia,
la Sala no entrará a analizar el fondo de la controversia planteada.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR improcedente la acción de tutela incoada por Marco Antonio Cuellar
Gasca contra la Dirección Distrital de Impuestos de la Secretaría de Hacienda
Distrital por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
En consecuencia, REVOCAR el fallo proferido
el 22 de agosto de 2006 en segunda instancia por el Juzgado 8 Civil del
Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Marco Antonio
Cuellar Gasca contra la Dirección Distrital de Impuestos de la Secretaría de
Hacienda Distrital.
Segundo.- LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y
publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ponente
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Folios 41 y 42.
[2]
El emplazamiento fue enviado al contribuyente a la dirección anotada, por ser
está la dirección registrada por el mismo en la declaración del impuesto
predial de la vigencia de 1996, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6
del Decreto Distrital 807 de 1993, que establece que para efectos de notificar
actos administrativos de la administración de impuestos distrital se aplicará
para el efecto lo establecido en los artículos 565, 566, 569 y 570 del Estatuto
Tributario Nacional”. A su turno, el artículo 565 establece: “Artículo 565.
Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos.
Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos,
citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones,
liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse
por correo o personalmente. || Las providencias que decidan recursos se
notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez
(10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo
del aviso de citación”.
[3]
Folios 2 al 6. La liquidación oficial de aforo se produce cuando el
contribuyente obligado no cumple de forma voluntaria con sus deberes
tributarios de declaración y pago, y en consecuencia le corresponde a la
Dirección de Impuestos respectiva establecer el valor del impuesto y la sanción
que corresponde.
[4]
Folios 7 al 13.
[5]
Este artículo establece: “Artículo 6.- Notificaciones. Para la notificación de
los actos de la administración tributaria distrital serán aplicables los
artículos 565, 566, 569, y 570 del Estatuto Tributario Nacional”.
[6]
Folios 18 al 33.
[7] Folios 45 al 59.
[8] Esta norma establece: “Artículo. 566. Notificación por correo. La notificación por correo
se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección
informada por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de
introducción al correo”. El aparte subrayado fue declarado inexequible por
la Corte Constitucional mediante sentencia C-096 de 2001 (M.P.: Álvaro Tafur
Galvis).
[9] Sobre el particular, la
Sala precisa que el accionante no instauró recurso de reconsideración, como lo
sostiene la segunda instancia, sino solicitud de revocatoria directa.
[10] Ver entre otras las
sentencias C-037 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-387 de 1997 (M.P.
Fabio Morón Díaz); C-482 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-870 de 1999
(M.P. Alejandro Martínez Caballero);  C-500 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis,
S.P.V. Jaime Araujo Rentería), C-415 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynet);
T-147 de 2006 (M.P.: Manuel Jose Cepeda Espinosa) T-801 de 2006 (M.P.: Rodrigo
Escobar Gil); y T-910 y T-920 de 2006 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa). En
el numeral segundo de la sentencia C-096 de 2001 se dispuso “Segundo.
Declararse inhibida para decidir respecto de la constitucionalidad del artículo
566 del Decreto 0624 de 1989, salvo respecto de la expresión“y se entenderá
surtida en la fecha de introducción al correo.”que se declara INEXEQUIBLE”.
(M.P.: Álvaro Tafur Galvis).
[11] En la SU-544 de 2001,
esta Corporación indicó: “La acción de tutela como mecanismo transitorio
únicamente opera cuando se amenaza un derecho fundamental y el juez tiene la
posibilidad de adoptar una medida temporal de protección, para evitar un
perjuicio irremediable. En materia de debido proceso administrativo, salvo que
se trate de una serie de hechos concatenados, resulta en extremo difícil
sostener que una persona se enfrenta a un posible perjuicio irremediable en
razón al peligro de que el derecho se viole. La Corte no descarta la
posibilidad, sin embargo, para que proceda, resulta necesario que la
administración no haya adoptado la decisión, pues en tal caso, se estará frente
a una violación y no ante la puesta en peligro del derecho.”
[12]
Al respecto pueden consultarse las sentencias T-045 de 1993, T-480 de 1993, T-554
de 1993, T-142 de 1995
[13]
Pueden Consultarse, entre otras, las sentencias  T-468 de 1992, T-145 de 1993,
T-225 de 1993, SU-1193 de 2000, T-751 de 2001.
[14]
Sentencia T-806 de 2004 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández). Sobre el carácter
fundamental del derecho al debido proceso administrativo se puede consultar la
sentencia C–597 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[15]
Ver entre otras la sentencia T-353 de 2005. M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia T-083 de 1998
(M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta sentencia la Corte negó el amparo
solicitado, al considerar que el accionante pretendía mediante la acción de
tutela que se declarara la existencia de una vía de hecho configurada con base
en la ocurrencia de irregularidades dentro de un proceso laboral. La Corte
consideró que el mecanismo idóneo para la defensa de sus intereses era el
recurso de apelación, el cual no había sido utilizado por el accionante.
[17] Sentencia T-598 de 2003
(M.P.: Clara Inés Vargas Hernández). En este caso el accionante detentaba la
condición de propietario de una cosecha de plátano ubicada dentro de un predio
embargado dentro de un proceso ejecutivo singular, en el cual se libró
mandamiento de pago y se decretó el embargo y secuestro del bien inmueble en el
cual se encontraba la cosecha. En el curso de la diligencia de secuestro no se
presentó ninguna oposición y posteriormente no se propuso el incidente de
desembargo previsto en el numeral 8 del artículo 687 del Código de
Procedimiento Civil. En igual sentido, en la sentencia T-702 de 2003 (M.P.:
Clara Inés Vargas Hernández), la Corte sostuvo que “al margen de una posible
falta de diligencia del apoderado, no puede olvidarse que la acción de tutela
no fue diseñada para enmendar errores o descuidos, ni constituye una forma de
recuperar oportunidades dejadas de utilizar en el curso de un proceso judicial,
debiendo la Corte reiterar la posición asumida en la citada sentencia T-598 de
2003. Así las cosas, desde esta perspectiva resulta improcedente acudir a la
tutela para controvertir la decisión del juzgado en el sentido de no tramitar
el incidente de desembargo”.
[18] Por el cual se actualiza
y readecúa el Decreto Distrital 807 de 1993.
0 Ver el artículo 62 del CCA sobre la firmeza
de los actos administrativos.
[20]
Artículo 70 del CCA.
[21]
Sobre el particular, en la sentencia C-485 de 2003 (M.P.: Marco Gerardo Monroy
Cabra) la Corte se pronunció de la siguiente manera: “(…) los actos
administrativos de determinación de obligaciones fiscales o las resoluciones
que imponen sanciones pueden ser discutidos ante la misma Administración. A
este respecto, el artículo 720 del Estatuto Tributario prescribe que contra las
liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones procede de manera
general el recurso de reconsideración, que debe interponerse  dentro de los dos
meses siguientes a la notificación del acto. Sólo en caso de que el
contribuyente no interponga oportunamente los recursos por la vía gubernativa,
el artículo 736 del Estatuto Tributario le permite solicitar la revocatoria
directa dentro de los dos años contados a partir de la ejecutoria del
correspondiente acto administrativo. Agotada la vía gubernativa, tales actos
administrativos pueden ser demandados ante la jurisdicción contencioso
administrativa. El artículo 730 del Estatuto en comento señala los casos en que
ellos resultan nulos”.
[22]
M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.