C-534-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-534/06
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones para sustentar  cargos deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia
aun cuando se ha admitido la demanda
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de
requisitos de certeza, especificidad y pertinencia
Referencia: expedientes D-6097, D-6098 y D-6099
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2 del Decreto 1355 de 1970
Actoras:
Martha Cecilia García Rodríguez (D-6097), Angela Rosa Romero Palacio (D-6098) y
Sandra Milena Hernández López (D-6099)
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
doce (12) de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, las ciudadanas Martha Cecilia García Rodríguez (D-6097),
Angela Rosa Romero Palacio (D-6098) y Sandra Milena Hernández López (D-6099),
solicitan a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del
artículo 2 del Decreto 1355 de 1970, “Por el cual se dictan normas sobre
policía”.
La Sala Plena de la Corte, en
sesión del día 29 de noviembre de 2005, dispuso la acumulación de las demandas
D-6098 y D-6099 al expediente D-6097, para que se tramiten de manera conjunta y
se decidan en una misma sentencia.
Mediante auto de 14 de diciembre
de 2005, se admitió la demanda presentada por la ciudadana Martha Cecilia
García Rodríguez (D-6097), ya que respecto a los expedientes D-6098 y D-6099
fue inadmitida. En providencia de 18 de enero de 2006, se dispuso el rechazo de
las demandas D-6098 y D-6099, al no presentarse escrito de corrección.
En la providencia admisoria de la
demanda respecto al expediente D-6097, se ordenó: i) la fijación en lista de la
norma acusada y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ii) comunicar la iniciación
del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Ministerio de Defensa
Nacional, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11
del Decreto 2067 de 1991, e iii) invitar al Director General de la Policía
Nacional, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de
la Administración Pública ESAP y a las facultades de derecho de las
universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia,
Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y
de los Andes, para que aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del Jefe
del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación
con la presente demanda.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe
a continuación el texto del artículo 2 del Decreto 1355 de 1970:
“DECRETO 1355 DE 1970
Por el cual se dictan normas sobre policía
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias
que le confirió la ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la Comisión Asesora
establecida en ella,
DECRETA:
DISPOSICIONES GENERALES
TITULO PRELIMINAR
ARTICULO 2o. A la policía compete la conservación del orden público
interno.  El orden público que protege la policía resulta de la prevención
y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de
la salubridad y la moralidad públicas.
A la policía no le corresponde remover la causa de la
perturbación.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA
DEMANDA
Para la actora la norma acusada
vulnera el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de legalidad
contenidos en el artículo 29 de la Constitución, por cuanto se otorga a la
Policía unas facultades excesivas ya que serán quienes tomen la determinación
de cuándo el orden público se encuentra alterado sin que existan reales causas
para la adopción de dicha medida y sin aplicar un procedimiento previo o una
notificación a los ciudadanos.
Agrega que dicha facultad
otorgada a la Policía “resulta desproporcionada, injustificada y excesiva…ya
que podría, en uso de esas mismas atribuciones utilizar de manera incorrecta y
abusiva la fuerza, amparados en dicha  norma, bajo un prurito de que un alto
oficial o quien se encuentre a cargo ordena a sus subalternos la utilización de
remedios enérgicos que podrían no ser los aconsejables o razonables en
determinadas situaciones”.
IV. INTERVENCIONES
1.   Ministerio del Interior y
de Justicia
Fernando Gómez
Mejía, ciudadano interviniente en este asunto y actuando como apoderado del
Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma acusada.
Indica que no
se desborda el poder de policía, pues, la norma respeta las competencias del
legislador, recordando que dicho poder se ejerce mediante medidas de carácter
general, particular y de coerción, siendo las primeras adoptadas por el
Congreso, asambleas y concejos, las segundas resultan ser la aplicación de
éstas y las últimas involucran la participación de la fuerza pública.
Aduce que la
habilitación que confiere el legislador a las autoridades de policía se orienta
a que realicen una gestión concreta y preventiva propia de la función de
policía, consistente en “establecer las limitaciones frente a determinadas
situaciones de orden público en una localidad, de conformidad con la Ley (C.P.
Art. 315-2), concepto que comprende la garantía de la seguridad, la
tranquilidad y la salubridad pública”.
Anota que los
cargos no están llamados a prosperar ya que la facultad otorgada es temporal y
sólo puede darse en un espacio geográfico determinado en el que se presente  la
turbación del orden público. Añade que del artículo 29 de la Carta, no puede
derivarse que la actividad de policía equivalga al adelantamiento de un proceso
con respecto al cual se deban respetar las garantías propias de dicho derecho.
Manifiesta que al contrario “tal actividad de policía es de naturaleza
puramente administrativa y resultaría completamente desnaturalizada si tuviera
que someterse al trámite de un procedimiento previo, con notificaciones y
requerimientos a los ciudadanos que puedan resultar afectados, y con
tramitación previa de recursos para poder proceder a tomar la medida de
policía. Ello, implicaría, ni más ni menos, que la actuación tardía y
extemporánea de la policía, cuando el perjuicio y la turbación del orden
público ya estarían consumados, y cuando ya habría perdido razón de ser la
actividad de policía que prevé la ley”.
Considera que
la posibilidad de que se abuse de una facultad discrecional que confiere la ley
no hace automáticamente inexequible la disposición ya que si ese fuera el
criterio aún una facultad reglada podía estimarse inconstitucional si se
especulara que se puede abusar de ella, vulnerando los límites previsto en la
ley.
Finalmente,
señala que el control de constitucionalidad no puede fundamentarse “en
consideraciones puramente subjetivas y en interpretaciones posibles que salen
de la mente de quien demanda”, agregando que la ausencia de cargos más
concretos respecto a la norma acusada le impiden profundizar en la defensa de
la misma.
2.
Ministerio de Defensa Nacional
Sandra Marcela
Parada Aceros, ciudadana interviniente y como apoderada del Ministerio de
Defensa Nacional solicita declarar la exequibilidad de la disposición acusada o
inhibirse por ineptitud sustancial de la demanda.
Manifiesta que
la accionante no identifica con exactitud los cargos frente a la norma
constitucional que se considera violada por cuanto el razonamiento es disperso,
inexacto y vago. Anota que la presentación de una demanda supone como mínimo la
exposición de razones conducentes para hacer posible el debate para lo cual
refiere a algunas decisiones de esta Corporación en relación con la falta de
claridad y certeza de las razones de inconstitucionalidad.
Indica que la
Policía, en desarrollo del mandato constitucional, orienta su actuación a
prevenir y contrarrestar “aquellos hechos o comportamientos que afectan el
normal desarrollo de las personas en sociedad que puedan atentar contra sus
derechos. Pero de manera alguna la institución entra a clasificar qué
comportamientos afectan o no el orden público, ya que estos encuentran su
fuente en la misma Carta Política, la ley y los reglamentos y demás
disposiciones especiales normativas”.
3.      Policía
Nacional
Alfonso
Quintero García, ciudadano interviniente y en calidad de Secretario General de
la Policía Nacional solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la
disposición acusada.
Señala que
nada más lejano a la realidad que el considerar que la Policía es la encargada
de establecer si determinado acontecimiento altera el orden público.  Recalca
que desde ningún punto de vista la institución entra a clasificar qué
comportamientos afectan el orden público ya que éstos se encuentran regulados
en la misma Constitución, la ley y las normas restrictivas de los derechos y
libertades.
Indica que la
jurisprudencia constitucional ha señalado que los funcionarios de la Policía “no
expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutadotes
del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza
material instituida como medio para lograr los fines propuestos por el poder de
policía; sus actuaciones se tildarían de discrecionales sólo limitadas por
actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción,
una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el
campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor, quien manda
obedeciendo,  y hace cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector,
como funcionario de policía”.
Concluye que
la Policía en sus procedimientos y actuaciones está supeditada tanto a las
órdenes e instrucciones del Presidente de la República, el gobernador o el
alcalde, según su jurisdicción, como a las atribuciones y parámetros
establecidos por la Constitución, la ley y el reglamento.
4.      Universidad
Nacional de Colombia
Leonel Olivar
Bonilla, ciudadano interviniente y  en calidad de docente de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.
En cuanto a la
parte primera del inciso 1 de la disposición acusada, señala que el cargo por
violación del artículo 29 no tiene fundamento alguno y no consagra ni autoriza
ninguna discrecionalidad, ya que “(e)s, si se quiere utilizar una expresión
muy conocida, una norma rectora de las seis que integran el título preliminar
en defensa de las libertades públicas”. Indica que el único que tiene
facultades en Colombia para declarar turbado el orden público es el Presidente
de la República bajo las estrictas condiciones que señala el artículo 213 de la
Constitución, la cual hace parte de los estados de excepción, que nada tiene
que ver con el artículo 29 de la Constitución, al tratarse de un acto general,
impersonal y abstracto. Recuerda que el empleo de la fuerza es uno de los
medios de policía consagrados en el Código Nacional de Policía “con una
rígida reglamentación compatible con la necesidad de la guarda del orden
público, con el respeto de los derechos fundamentales y especialmente de los
derechos humanos”.
En relación
con la parte segunda del inciso primero de la disposición acusada, encuentra
que está conforme con lo establecido en las normas constitucionales sobre orden
público y su conservación por lo que resulta exequible. Agrega que de manera
más breve se consagra lo mismo en el inciso 2 del artículo 218 de la Constitución.
Respecto al
inciso 2 de la norma demandada, señala que “es de una importancia y de una
necesidad innegable y delimita las esferas de competencia de la policía con
otros sectores que hacen parte del poder público en sus tres ramas”.
Recuerda que la Policía tiene como misión la conservación del orden en la calle
y demás sitios públicos para prevenir las perturbaciones de la tranquilidad,
seguridad, salubridad y moralidad con los medios y procedimientos consagrados
en la ley, y que sólo puede restablecer el orden en la calle y nada más.
Concluye que dicho inciso está conforme con los mandatos superiores
relacionados con el orden público y distribución de competencias establecidos
en la Constitución y la ley.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto recibido en la
Secretaría General de esta corporación el día 22 de febrero de 2006, el
Procurador General de la Nación solicita a la Corte inhibirse para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la norma acusada.
Señala que la ciudadana no expone
un concepto de violación que de lugar a un debate jurídico constitucional sobre
la disposición demandada, al no exponerse con argumentos ciertos y pertinentes
las razones de inconstitucionalidad. Expone que se plantea un falso problema de
constitucionalidad lo cual se verifica realizando una lectura desprevenida del
texto normativo que sólo se ocupa de consagrar la función primordial de la
Policía Nacional que se concreta en la conservación del orden público interno
pero no refiere a los eventos, situaciones y procedimientos que debe seguir
dicho cuerpo armado, que se encuentran establecidas en otras normas que no
fueron acusadas en este asunto.
Concluye que no es posible
adelantar el estudio de fondo, ni aún aplicando el principio pro actione,
ya que la formulación del cargo es vaga y pretende estructurarse con
fundamento en apreciaciones subjetivas que no tienen en cuenta el contenido
normativo de la norma acusada ni su verdadero alcance, lo que impide al juez
constitucional “descubrir las razones de índole constitucional de quien
ejerce esta acción pública. Así las cosas se solicitará a la Corte
Constitucional inhibirse de dictar un pronunciamiento de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda”.
VI.  CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia, de conformidad con el numeral 5 del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.  Planteamientos de la
demanda y procedencia de inhibición constitucional en el caso concreto
2.1.  Para la actora la norma
acusada vulnera el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de
legalidad consagrados en el artículo 29 de la Constitución, toda vez que
considera que se otorga a la Policía unas facultades excesivas al estar en
libertad de tomar la decisión de cuándo se altera el orden público sin que
existan reales causas para la adopción de dicha medida y sin aplicar un
procedimiento previo o notificación a los ciudadanos generadores de la
perturbación. Manifiesta que dichas facultades resultan desproporcionadas ya
que podría utilizarse la fuerza de manera abusiva “bajo un prurito de que un
alto oficial o quien se encuentre a cargo ordena a sus subalternos la
utilización de remedios enérgicos que podrían no ser los aconsejables o
razonables en determinadas situaciones”.
Las intervenciones del Ministerio
del Interior y de Justicia, de la Policía Nacional y de la Universidad Nacional
coinciden en solicitar la exequibilidad de la disposición acusada.
Sin embargo, para el Procurador
General de la Nación la Corte debe inhibirse de proferir un fallo de fondo por
ineptitud sustancial de la demanda por cuanto no se exponen argumentos ciertos
y pertinentes. Anota, que se plantea un falso problema de constitucionalidad,
que se verifica con la lectura de la disposición acusada que se concreta en la
función primordial de la Policía de conservar el orden público interno sin que
refiera en momento alguno a los eventos, situaciones y procedimientos que deba
seguir dicho cuerpo armado, los cuales se encuentran previstos en otras
disposiciones que no fueron las demandadas en este caso. Señala que ni aún
aplicando el principio pro actione es posible adelantar un examen de
fondo por cuanto la formulación del cargo es vaga y parte de apreciaciones
subjetivas, que impiden a la Corte descubrir las razones de
inconstitucionalidad. Al igual, el Ministerio de Defensa Nacional si bien
considera exequible la disposición demandada solicita en su defecto la
inhibición constitucional.
Debe entonces esta Corporación
entrar a resolver previamente la solicitud de inhibición para lo cual habrá de
reseñar la jurisprudencia constitucional en cuanto a los requisitos que deben
cumplir las demandas de inconstitucionalidad para proferir una decisión de
fondo.
2.2.  Esta Corte ha sostenido que
las demandas de inconstitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e
informal que las caracteriza, deben cumplir con unos requisitos mínimos como
condición necesaria para su admisibilidad y pronunciamiento de fondo. Así lo
prevé el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que señala los requisitos
formales que se deben cumplir entre los cuales se contempla en el numeral 3, el
exponer las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman
violados.
Sobre dicha exigencia, esta
corporación en sentencia C-1052 de 2001[1], indicó que las razones
de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes. Concretamente la certeza  refiere a que la demanda habrá
de recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una
deducida o implícita u otras normas que no son el objeto de la demanda; y la pertinencia
quiere decir que el reproche formulado debe ser de naturaleza
constitucional por lo que son inaceptables las consideraciones puramente
legales y doctrinarias o puntos de vista subjetivos en la que se utiliza la
acción para resolver un problema particular, ni respecto a acusaciones que
fundan el reparo en un análisis de conveniencia.
Dicha carga mínima de
argumentación en los asuntos de constitucionalidad debe cumplirse, pues de lo
contrario, se podría generar un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de
la demanda. No debe olvidarse que el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, de conformidad con las funciones asignadas a la Corte
Constitucional en el artículo 241 de la Carta, no puede implicar la revisión
oficiosa de las disposiciones legales sino el examinar las que efectivamente
hubieran sido demandadas siempre que se presente una acusación en debida forma[2].
La interposición de una acción pública en defensa de la Constitución si bien es
la manifestación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político debe también conllevar su uso responsable[3].
Si bien la exigencia del
cumplimiento de los requisitos mínimos sobre las demandas de
inconstitucionalidad debe hacerse expreso al entrar a resolver sobre su
admisión, nada obsta para que excepcionalmente la Corte deba inhibirse al
verificar que el asunto adolece de una ineptitud sustancial que imposibilita
proferir un fallo de fondo. Ello obedece a que la providencia admisoria de la
demanda constituye apenas la valoración inicial de la argumentación expuesta
por el accionante, asunto que una vez ha surtido las diferentes etapas
procedimentales como son la probatoria, de intervención ciudadana y del
concepto del Procurador General de la Nación, y que el juez constitucional ha
realizado el estudio correspondiente, implica que puedan aparecer nuevos
elementos de juicio que conlleven la existencia de defectos insalvables de la
demanda que obstaculicen el proferir una decisión de fondo. Decisión que al ser
inhibitoria no hará tránsito a cosa juzgada[4].
2.3.  En el presente caso, la Corte encuentra que si bien
al iniciarse este asunto de constitucionalidad se admitió la demanda, en este
momento, al disponerse de todos los elementos de juicio, es necesario inhibirse
de proferir un fallo de fondo por defectos formales de la demanda, que
imposibilitan un pronunciamiento de fondo.
La demanda de inconstitucionalidad formulada por la
ciudadana no expone un concepto de violación que permita estructurar en debida
forma una argumentación que satisfaga los presupuestos de certeza, pertinencia
y especificidad.
En efecto, contrario a lo sostenido por la accionante, la
disposición acusada refiere a una función genérica conferida a la Policía como
es la conservación del orden público interno. Por ende, no alude a una facultad
para declarar turbado el orden público, ni a la posibilidad de reglamentar o
regular las libertades ciudadanas, máxime cuando la misma disposición expresa
que no le corresponde remover las causas de perturbación.
Como lo ha señalado esta Corporación, la demanda de
inconstitucionalidad debe recaer sobre una proposición jurídica real y
existente y no sobre una deducida por el actor o producto de la forma
particular de entender la norma legal, o indicativa de puntos de vista
subjetivos que no se relacionan o se desprenden del texto legal acusado y son
más bien consecuencia del contenido de otras disposiciones legales que no
fueron el objeto concreto de la demanda.
Tampoco se observa que refiera de manera concreta a los
eventos y formas del empleo de la fuerza y demás medios coercitivos, a la
adopción de determinadas medidas frente a las contravenciones que se presenten
y al procedimiento de investigación y decisión que deben observar, las cuales
sí se encuentran establecidas en normas legales posteriores de dicho Código de
Policía que no fueron objeto concreto de acusación.
No puede fundamentarse la demanda en conjeturas como las
extraídas por la accionante al pretender derivar consecuencias que no se
avienen al contenido normativo acusado y que soporta además en hipótesis que
deriva de la forma particular de entender la norma acusada.
Ni aún aplicando el principio de pro
actione podría la Corte proferir una decisión de fondo, por cuanto la
actora no estructura en debida forma al menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad que permita realizar el control de constitucionalidad ya
que su argumentación parte de apreciaciones globales que como se ha indicado no
se relacionan con el contenido de la norma acusada.
Por lo anterior, a la Corte no le
queda otra alternativa que declararse inhibida para proferir un fallo de fondo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de proferir un
fallo de fondo respecto del artículo 2 del Decreto 1355 de 1970, por ineptitud
sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Consúltese también las sentencias C-1031/02,
C-332/03, C-1050 de 2004 y C-1082/05.
[2] C-447 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[3] El artículo 40, numeral 6, de la Constitución, señala: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este
derecho puede: 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y
de la ley.”
[4] Consúltese la Sentencia C-913 de 2004, donde la Corte
expuso que la admisión de la demanda no obsta para que durante el trámite de la
acción, atendiendo el estudio en detalle de los temas planteados, las pruebas
aportadas y las intervenciones de las distintas autoridades públicas o
privadas, la Corte encuentre que las razones de inconstitucionalidad no cumplen
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
y decida por ende inhibirse.