T-166-07
Sentencia T-
Sentencia T-166/07
DERECHO DE
PETICION-Características de la respuesta/DERECHO
DE PETICION-Respuesta oportuna y de fondo
DEBER DE LA
ADMINISTRACION DE DAR INFORMACION COMPLETA Y OPORTUNA/DEBER DE ORIENTACION POR
PARTE DE LAS AUTORIDADES A LOS PARTICULARES
DERECHO DE
PETICION-El DABS no cumplió con su deber de
orientación e información a la peticionaria para salir de la indigencia
La Sala hecha de menos en las respuestas
dadas por el DABS a los derechos de petición elevados por la señora, el
cumplimiento de su deber de orientación. En efecto, en concepto de esta Sala de
Revisión el DABS, ante la situación relatada por la accionante sobre sus
condiciones de vida y al hecho notorio de su limitación física, tenía el deber
suministrarle información relacionada con las opciones que tenía para tratar de
salir de la indigencia; más aún si se tiene en cuenta que específicamente
dentro de sus programas de acción social se encuentra el denominado OIR
Ciudadanía, el cual fue creado con el objetivo de brindar asistencia a las
personas que requieren información relativa a los planes y programas
existentes. En consecuencia, el DABS deberá dar respuesta de fondo a la
solicitud del accionante, en la cuál se le oriente sobre los planes y programas
a los cuales podría acceder la accionante y su hijo, y los mecanismos para
hacerlo. La información que el DABS suministre a la accionante deberá
comprender no sólo los programas ofrecidos por entidades públicas sino también
aquellos ofrecidos por entidades no gubernamentales, así como los convenios
existentes entre instituciones de carácter público y de carácter privado; indicándole,
en cada caso, los requisitos que deberá cumplir, el lugar al cual debe
dirigirse y demás datos que resulten necesarios para que la señora y su hijo
puedan acceder a los mismos.
TRAMITE
ADMINISTRATIVO-Si el peticionario no tiene
domicilio fijo no es excusa para no exigir la visita domiciliaria a la cual se
puede acceder por otro medio de información
INDIGENTE-Protección por el Estado
DERECHOS DEL
INDIGENTE-Escasez de recursos no es una barrera
para la protección constitucional
La escasez
de recursos no es una barrera insalvable para la protección constitucional
directa de indigentes. La misma debe ser valorada por el juez constitucional e
invita a no distorsionar prioridades fijadas democráticamente por las
autoridades competentes, pero no es un obstáculo para ordenar la protección de
derechos fundamentales, en especial de quienes se encuentran en situación de
indigencia extrema y de urgencia.
DERECHO AL
MINIMO VITAL DE MADRE CABEZA DE FAMILIA DISCAPACITADA EN SITUACION DE
INDIGENCIA-Protección especial
Referencia:
expediente T-1265333
Acción de tutela
instaurada por Belén Ortega Galvis contra Centro Operativo Local de Santa Fe
Candelaria y el Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito
(DABS)
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil
siete (2007).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA,
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y RODRIGO ESCOBAR GIL, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido el 19 de octubre de 2005 en primera instancia por el Juzgado
Veintiuno Penal Municipal de Bogotá dentro de la acción de tutela instaurada
por Belén Ortega Galvis contra el Centro Operativo Local de Santa Fe Candelaria
y el Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito (DABS).
I. ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
La señora Belén Ortega Galvis, nacida el 29 de
agosto de 1974, sufre de discapacidad parcial en la pierna derecha y brazo
izquierdo,[1] debida al padecimiento de
polio aguda durante la infancia,[2] y es madre del menor
Daniel Alejandro Quinchía Ortega, nacido el 21 de junio de 2003.
1.2.
Desde hace algún tiempo y hasta la actualidad la
accionante carece de un empleo estable[3] y de suficientes medios
económicos para sustentar su existencia y la de su hijo, por lo cual decidió
encomendar el cuidado del menor a un hermano y una prima suya que habita en el
municipio de Colorados (Cundinamarca).[4]
1.3.
El 19 de agosto de 2005, la señora Ortega elevó
ante el Centro Operativo Local (COL) de Santa Fe Candelaria derecho de
petición,[5] solicitando ayudas
económicas para su persona, en calidad de madre cabeza de familia, y su hijo.
Adicionalmente solicitó le fuera provisto un empleo.
1.4.
Con el objetivo de resolver las anteriores
solicitudes, el COL programó visitas al domicilio de la señora Ortega los días
26 de agosto, 2 y 9 de septiembre de 2005[6] a fin de
constatar la situación económica señalada por ésta, las cuales no se pudieron
efectuar por que la dirección señalada por la señora Belén (Carrera 3 BIS No.
1B-60 de Bogotá) no se encontró.[7]
1.5.
El 26 de septiembre de 2005 la accionante acudió
al COL Santa Fe Candelaria, para reiterar sus peticiones económicas. En esta
visita, el COL le informó de los intentos de visita que se habían realizado, no
obstante lo cual la señora Ortega no aportó una nueva dirección a fin de
realizar la visita domiciliaria e indicó la misma dirección señalada
inicialmente.[8]
1.6.
Mediante comunicación COL – 2-2005-15485 del 28
de septiembre de 2005,[9] el COL le informó la
señora Belén Ortega que el DABS no tenía entre los planes que actualmente
ejecuta la atención solicitada por ésta, y que los proyectos de la Institución
se encuentran dirigidos a la atención de las mujeres en gestación y lactancia,
y al adulto mayor, quienes reciben un subsidio en dinero.
2.
Acción de tutela[10]
El 5 de octubre de 2005, la señora Belén
Ortega Galvis interpuso acción de tutela contra el Centro Operativo Local – COL
- de Santa Fe Candelaria y el Departamento Administrativo de Bienestar Social
del Distrito (DABS), para solicitar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales y los de su hijo - Daniel Alejandro Quinchía Ortega-, a la vida
en condiciones dignas, la integridad física, la igualdad ante las autoridades y
la ley, con el objetivo de que “me incluyan en un programa el que me puedan
dar una ayuda por que no tengo para alimentarme ni para vivir, vivo de la
caridad de quien me deje quedar”.[11] Los fundamentos de la
demanda de tutela son los siguientes:
En primer lugar manifiesta la accionante
ser madre cabeza de familia discapacitada y desempleada, situación que en su
concepto genera que en la actualidad ella y su hijo se encuentren en un estado
de indefensión económica, que conlleva que estén “viviendo de la caridad” y
“del día a día”. Informa que gracias a las ayudas de algunas personas
logra escasamente sobrevivir.
Manifiesta la accionante que desde el
pasado 19 de agosto ha acudido al COL Santa Fe Candelaria para solicitar ayudas
económicas, sin haber obtenido respuesta ni solución a su situación, pues
afirma no contar con recursos para que ella y su hijo puedan gozar de una vida
digna. Expresamente afirma la accionante que “el Centro Operativo Local
Santa Fe y la Candelaria no da respuesta ni solución de fondo a ninguna de mis
peticiones”.
Afirma que al estar radicada en Bogotá
tiene derecho a los beneficios de los programas para la población vulnerable, y
sostiene que el COL está en la obligación de darle solución a sus problemas
para evitar la posible vulneración de sus derechos fundamentales y los de su
hijo.
Sustenta sus peticiones en jurisprudencia
de la Corte Constitucional, relativa a la prevalencia de los derechos de los
niños y el interés superior de los menores, así como en su derecho a la vida
digna. Particularmente señala que:
“(…) en el caso de mi
hijo y mío, está demostrado que el niño tiene dos (2) años de edad, que soy
mujer cabeza de familia y DISCAPACITADA y que nos asiste el mínimo derecho de
una ASISTENCIA INTEGRAL y en general todos los requerimientos que demanda un
adecuado desarrollo y evolución acorde a los niños y en  mi caso cabeza de
familia discapacitada (ambos en estado de indefensión económica y social)”
(Negrilla y mayúsculas en el texto original).
3.
Posición del Centro Operativo Local (COL) Santa
Fe Candelaria DABS[12]
El día 11 de octubre de 2005, la Gerenta
del COL Santa Fe Candelaria – Maritza Mosquera Palacios-, instancia que hace
parte del DABS,[13] se pronunció acerca de
la acción de tutela interpuesta por la señora Ortega en los siguientes
términos:
En primer lugar, aclara el punto relativo
al derecho de petición elevado el 19 de agosto de 2005, y la respuesta dada por
la Entidad. En relación con las peticiones allí contenidas (ayudas económicas),
manifiesta que “[e]n relación con esa petición inicial, y con el fin
de conocer de cerca la situación socioeconómica de la accionante, a través del
Proyecto OIR Ciudadanía se programó la práctica de tres visitas domiciliarias,
los días 26 de agosto, 2 y 9 de septiembre del presente año, pero al llegar al
lugar reportado en la comunicación, ubicado en el barrio Las Cruces de esta
ciudad, no se encontró la dirección informada por la señora Belén como
domicilio”. Así, concluye que por sustracción de materia no fue posible
realizar la visita al domicilio de la accionante, paso previo para determinar
el tipo de ayudas que es posible brindarle a ella y a su hijo, en particular en
cuanto respecta a la ubicación de éste último en un Jardín del DABS.[14]
En igual sentido, sostiene que el día 26 de
septiembre de 2005 la señora Belén Ortega fue debidamente atendida en las
instalaciones del DABS, en donde se le informó que no obstante haberse
intentado realizar las visitas domiciliarias las mismas no se habían efectuado
porque la dirección no correspondía a la señalada en el derecho de petición
elevado el 19 de agosto de 2005. Insiste la funcionaria del COL que dicha visita
es necesaria para establecer la situación económica de la persona, y que en
relación con la asignación de una “pensión” ésta no es una competencia
de COL y este tipo de ayudas económicas no se encuentran previstas en los
programas que ejecuta.
La información antes anotada, fue
nuevamente transmitida a la accionante mediante comunicación COL del 28 de
septiembre de 2005.
Finalmente, la funcionaria explica los
proyectos que actualmente ejecuta el COL de acuerdo con la misión atribuida al
DABS. Particularmente se detiene en la descripción del proyecto 7306 “OIR
Ciudadanía”, dirigido a la población vulnerable especialmente a la
declarada en emergencia a saber:
i)
Personas o familias en pobreza crítica sin
acceso efectivo a la oferta de servicios sociales.
ii)
Mujeres y hombres con personas a cargo, con
carencia de redes de apoyo, educativo, habitacionales, laboral y seguridad
social.
iii)
Personas con bajos o nulos niveles de
información sobre sus derechos y deberes ciudadanos.
A través de la ejecución de este proyecto
se ofrecen servicios de información y orientación, así como ayudas transitorias
en caso de emergencia. Concluye por lo tanto la funcionaria del COL que:
“la ayuda que la señora
Belén solicita a través de un programa que ella denomina “para las familias en
emergencia económica y social”, no se encuentra dentro de los proyectos del
DABS, ya que la atención que se proporciona a través del Proyecto OIR
Ciudadanía, está relacionada con la orientación y la referenciación que se
proporciona a las familias que han sido víctimas de emergencias o de eventos
catastróficos en la ciudad, con el fin de identificar dentro de los proyectos
del DABS cuál le puede brindar una eventual atención”.
Señala igualmente la existencia de ayudas
económicas localizadas en dos grupos de población, de los cuales no hace parte
la señora Belén Ortega, a saber:
(i)
Una ayuda económica de $40,000 para madres
gestantes y en período de lactancia.
(ii)
Una ayuda de $80,000 o $160,000 mensuales
para personas mayores en estado de extrema pobreza que no constituye una
pensión, ya que a la muerte del beneficiario la misma no se traslada a un
tercero. Las condiciones generales para acceder a este tipo de ayudas son ser
mayor de 50 años; con pérdida de capacidad laboral o con más de un 50% de
minusvalía o discapacidad física, mental o sensorial; con un puntaje SISBEN no
mayor a 58.1 puntos o sin SISBEN[15]; en condiciones de
extrema pobreza; y, excluidos parcial o totalmente de los servicios sociales
básicos.
A partir de la anterior exposición, el COL
concluye que “de acuerdo con los lineamentos técnicos antes descritos, se
observa que la señora Belén no cumple con la edad mínima requerida, en razón a
que en la actualidad cuenta con 31 años, y la edad mínima requerida para acceder
al subsidio es de 50 años”.
Sin perjuicio de lo anterior, la
funcionaria del COL Santa Fe Candelaria señala que:
“(…) ya que sólo hasta
ahora se cuenta con la dirección del nuevo domicilio informado por la señora
Belén en la acción de tutela, esto es, ubicado  en la calle 27 c No. 13-15 sur,
barrio Gustavo Restrepo, (…) para proseguir con la atención ofrecida por el
DABS a la señora Belén se le programará la visita al domicilio enunciado. Una
vez se practique esta visita, se efectuará el estudio correspondiente, cuyo
resultado se comunicará a la señora Belén y se remitirá el respectivo informe,
con destino al Despacho del Juzgado”(subraya en el texto original).
4.
Sentencia de tutela objeto de revisión[16]
El 19 de octubre de 2005, el Juzgado
Veintiuno Penal Municipal de Bogotá negó la tutela de los derechos
fundamentales de la accionante y de su hijo analizando para el efecto la
presunta vulneración de cada uno de estos:
Respecto al derecho de petición, estima el
Juzgado que el COL dio respuesta de fondo a la petición elevada por la señora
Belén el día 19 de agosto de 2005, mediante comunicación del 28 de septiembre
de 2005, en la cual el COL informa sobre la imposibilidad de brindarle a la
accionante las ayudas económicas por ella solicitadas. En concepto del Juzgado,
dicha respuesta se ajusta a lo dispuesto en la Constitución y desarrollado por
la Corte en su jurisprudencia, ya que
“(…) una vez verificado
el aspecto sobre el cual recaía la solicitud, el mismo fue dilucidado por parte
de la peticionaria – siendo de resaltar en este punto que dicha contestación se
expidió por fuera del término señalado en la ley - , por lo cual a pesar del
exceso temporal asumido por la accionada, no se verifica la vulneración del
derecho fundamental de petición de la señora ORTEGA GALVIS”.
Frente a la presunta vulneración del
derecho a la salud[17], encuentra el Juzgado
que la señora Ortega es usuaria del servicio de salud en calidad de afiliada al
régimen subsidiado en la ARS COMFENALCO. Estima que
“(…) al no haberse
presentado requerimiento de salud alguno de su parte – y por ende negativa u
omisión por parte de su I.P.S. o su A.R.S. en cuanto a algún medicamento o
procedimiento -, no es posible analizar dicha relación, para así entrar a
amparar su derecho a la salud en conexidad con su vida en condiciones dignas,
por cuanto el mismo se traduciría en un hecho futuro e incierto que no puede
ser objeto de tutela”.
De otra parte, estima que no se ha
vulnerado el derecho a la igualdad de la accionada ya que de acuerdo con la
información suministrada por el COL, se verifica que la señora no se ubica en
ninguna de las categorías a las cuales el DABS brinda apoyo económico.
Finalmente, considera que la actuación
adelantada por el COL Candelaria Santa Fe se ajusta a la Carta Política al
constatar que éste no ha incumplido con los supuestos fácticos para la
asignación de subsidios de los programas que el DABS está ejecutando en la
actualidad. Manifiesta el Juzgado que la entidad ha adelantado las gestiones
para verificar la situación económica de la accionante, lo que ha sido
imposible debido a la dificultad para ubicar a la señora Ortega. Agrega que a
ésta circunstancia se debe adicionar que
“en la actualidad el
menor se encuentra bajo el cuidado de una amiga de nombre ANA CARDONA en la
vereda de Colorados – Cundinamarca; luego entonces, bajo dichas circunstancias,
por sustracción de materia sería irrealizable la asignación de un cupo para el
mismo en alguna localidad del Distrito Capital”.
En conclusión, a partir del análisis antes
expuesto el Juzgado deniega el amparo solicitado por la accionante por no
encontrar que las entidades demandadas hayan vulnerado ninguno de sus derechos.
II.      PRUEBAS SOLICITADAS POR LA SALA TERCERA
REVISIÓN
Mediante auto del día 6 de abril de 2006,
la Sala Tercera de Revisión decretó la práctica de algunas pruebas orientadas a
conocer la situación actual de la accionante, así como a obtener conceptos de
varias entidades y organismos públicos relativos a la actual política pública
de discapacidad.
1.
Comunicación de la accionante
A través del
auto señalado, se le solicitó la señora Belén Ortega Galvis que contestara un
cuestionario, el cual fue absuelto de la siguiente manera:
a.
Descripción de los trabajos anteriores
Respecto de los
anteriores empleos afirma que
“(a) trabaje en ASCOPAR
asociación colombiana  para el desarrollo de personas con discapacidad, con un
salarios de $90,000 mensuales, trabaje un año por que la asociación se terminó
ya que era una entidad sin ánimo de lucro. Esto hace ya ocho años desde
entonces comencé a vender dulces, chocolatinas caseras y hacer favores que
pudiera realizar a las personas a cambio de alojamiento, comida, un poco de
dinero, ropa usada. || (b) Del pasado al presente no ha cambiado mucho, sigo
dependiendo de quien me da una posada, vendí chocolatinas por un tiempo pero es
muy difícil la venta ya que a la gente todo se le hace costoso y el material
tiene su costo; tenía que desplazarme a pie y mi cuerpo no resiste largas caminatas
“el cansancio me hace perder el equilibrio y caigo”. (folios 147 y 148 del
expediente).
b.
Descripción de los trabajos actuales
Señala la
accionante que en la actualidad “De vez en cuando me salen turnos de chance
y en unas cabinas telefónicas”.
c.
Descripción de la situación del menor
Daniel Alejandro Quinchía Ortega y de su familia.
Al respecto, afirma la accionante que debido a su
situación económica no le es posible sufragar los gastos de su hijo, por lo
cual su hermano y su prima, quien viven en el municipio de Colorado,
actualmente se hacen cargo de Daniel Alejandro. Señala que se comunica día de
por medio con su hijo y que la última vez que lo vio fue hace cuatro (4) meses.
Afirma que de los ingresos que percibe por el pago de los turnos en las cabinas
telefónicas y en los puestos de chance, paga sus gastos personales y “lo que puedo le envió a mi hijo”
Respecto de sus familiares, afirman que son únicamente
su hermano y su prima, quienes no viven en Bogotá y que “no me pueden sostener totalmente ni toda la vida”.
Adicionalmente señala que se encuentra
inscrita en un comedor social de Distrito, pero que el mismo se encuentra muy
lejos de su residencia, por lo cual en la práctica no puede acudir a él, ya que
no cuenta con los recursos suficientes para sufragar los gastos de transporte y
no le es posible desplazarse a pie hasta el mencionado comedor por su
limitación física.
2.
Comunicación de la Comisión Permanente de
Presupuesto del Concejo de Bogotá
Por Secretaría General se oficie a la con
la solicitud de que hiciera llegar a esta Corporación un informe detallado
sobre el presupuesto distrital asignado en los últimos cinco (5) años para las
políticas y programas que adelanta el Distrito en relación con las personas con
discapacidad y sus familias, así como sobre su ejecución.
Mediante comunicación del 20 de abril de
2006, el Concejo dio respuesta a la anterior solicitud remitiendo para el
efecto el presupuesto distrital asignado y ejecutado durante las vigencias 2001
a 31 de marzo de 2006, así:
COMISION TERCERA PERMANENTE DE
PRESUPUESTO Y HACIENDA PUBLICA CONCEJO DE BOGOTA D.C.
PRESUPUESTO
ASIGNADO Y EJECUTADO DESDE EL AÑO 2001 HASTA EL 31 DE MARZO DEL AÑO 2006
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE BIENESTAR SOCIAL EN MILES DE PESOS
AÑO
CONCEPTO
PRESUPUESTO
ASIGNADO
PRESUPUESTO
EJECUTADO
RECURSOS
DISTRITO
TRANSFERENCIAS
NACION
TOTAL
APROBADO
PRESUPUESTO
INICIAL
MODIFICACIÓN
VIGENTE/
DISPONIBLE
TOTAL
EJECUTADO
%
EJECUTADO
31/12/2001
JUSTICIA SOCIAL
Atención al niño con discapacidad mental
2980
0
2.980
2.980
-799
2.181
2.181
100,00%
Atención Integral para Adultos/as con
limitación Física y/o Mental
O
0
0
0
430
430
430
100,00%
21/12/2002
JUSTICIA SOCIAL
Atención Integral para Adultos/as con
limitación Física y/o Mental
3.780
0
3.780
3.780
-2.159
1.621
1.621
100,00%
31/12/2003
JUSTICIA SOCIAL
.
Atención Integral para Adultos/as con
limitación Física y/o Mental
2.322
0
2.322
2.322
0
2.322
2.322
100,00%
31/12/2004
JUSTICIA SOCIAL
Atención Integral para Adultos/as con
limitación Física y/o Mental
1.467
2.000
3.467
3.467
-2.198
1.269
1.269
100,00%
31/12/2005
EJE SOCIAL
Atención Integral a Niños y Niñas menores
de 18 años con autismo y discapacidad Cognoscitiva Moderada y Grave
1.631
1.112
2.743
2.743
-3
2.739
2.731
99,70%
Atención Integral para Adultos/as con
limitación Física y/o Mental
3.886
2.090
5.976
5.976
-2.655
3.321
3.321
100,00%
31/03/2006
EJE SOCIAL
Atención Integral a Niños y Niñas menores
de 18 años con autismo y discapacidad Cognoscitiva Moderada y Grave
4.404
2.062
6.466
6.466
0
6.466
3.158
48,85%
Atención Integral para Adultos/as con
limitación Física y/o Mental
3.767
3.714
7.482
7.482
-408
7.073
929
13,13%
3. Comunicación de la Secretaría
de Gobierno de Bogotá
A su turno, la Secretaría de Gobierno del
Distrito se pronunció de la siguiente forma sobre el cuestionario formulado por
la Sala de Revisión en auto del 6 de abril de 2006.
a.
Características y
el nivel de ejecución de las políticas, programas y procedimientos orientados a
la integración social de los discapacitados, en especial en lo que tiene que
ver con su integración laboral.
La Secretaría de Gobierno comienza por
señalar que dentro de este ámbito en el Distrito concurren diferentes entidades
que desarrollan proyectos en la materia, tales como el DABS, el IDRD, el DACCD
y el DAPD, y que dentro de los panes de desarrollo local se han previsto
programas para que las personas con discapacidad comercialicen los productos
que han aprendido a elaborar.
Informa que en la actualidad existen
iniciativas de carácter privado dirigidas a la vinculación de personas con
discapacidad, y como ejemplo cita a Teletón y Carrefour.[18]
Señala que el DABS ha suscrito convenios con Unicentro y Megabanco para que las
personas con discapacidad se vinculen y realicen actividades como panadería,
archivo, correspondencia, técnicas postales, carpintería y jardinería.
Finalmente, sobre este tema la Secretaría
informa que se han promovido diferentes espacios que tienden a mejorar la
participación institucional de las personas con discapacidad a nivel local,
como por ejemplo el fortalecimiento de los consejos locales de discapacidad.
b.
Características y
el nivel de ejecución de las políticas, programas y procedimientos que adelanta
o coordina la Alcaldía para crear igualdad de oportunidades para las personas
con discapacidad.
Señala que
“conforme al Plan
Distrital de Discapacidad se han desarrollado políticas en las líneas de
intervención de promoción, prevención, atención en salud y rehabilitación
funcional, educación, accesibilidad, vida laboral , vida en comunidad y redes
de apoyo”.
Lo anterior se concreta en los siguientes
programas:
§
Proyecto 205:
Atención integral a niños y niñas menores de 18 años con autismo y discapacidad
cognitiva moderada o grave.
§
Proyecto 206:
Integración familiar para niños y niñas en protección legal: Acceden al
proyecto los niños y niñas menores de 18 años bajo medida de protección legal.
§
Proyecto 7311:
Atención al adulto-a con limitación física y/o mental. Este proyecto se
desarrolla bajo la modalidad institucionalizada y la modalidad externa,
como se describe a continuación:
- Modalidad Institucionalizada. Contempla los servicios de protección integral y de salud para
adultos y adultas con limitación física, compromiso psiquiátrico y retardo
mental moderado a grave. Garantiza la atención médica, terapéutica y
psiquiátrica y procesos de rehabilitación cuando sean pertinentes.[19]
- Modalidad Externa. Dirigida a personas con limitación cognitiva entre 18 y 49 años,
que en la actualidad cuenta con 465 cupos en la submodalidad ocupacional y con
50 cupos en la submodalidad adptativa.[20]
III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Competencia y trámite
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.
Problemas jurídicos
La señora Belén Ortega Galvis, es madre
del menor Daniel Alejandro Quinchia Ortega[21] En la
actualidad la accionante, con una severa limitación física y en situación de
indigencia, carece de medios económicos para sustentar su existencia y la de su
hijo, y vive de la caridad, por lo cual decidió encomendar el cuidado de éste a
sus familiares que habitan en el municipio de Colorados (Cundinamarca).
Adicionalmente solicitó al Departamento Administrativo de Bienestar Social
(DABS) ayudas económicas, entidad que le respondió que era preciso realizar una
visita domiciliaria para determinar su situación socioeconómica y así poder
suministrarle las ayudas pertinentes, entre las cuales se encuentra la
posibilidad de que le sea asignado un cupo escolar al menor.
La señora Ortega interpuso la acción de
tutela contra el Centro Operativo Local Santa Fe Candelaria (COL Santa Fe Candelaria)
y el DABS para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales y los de su
hijo a la vida en condiciones dignas, la integridad física, la igualdad ante
las autoridades y la ley, y que – en consecuencia - se ordené a la accionada el
suministro de ayudas económicas. El DABS al contestar la tutela sostiene que en
la actualidad cuenta con programas para la atención de personas de la tercera
edad en condiciones de extrema pobreza y a madre gestantes y lactantes, por lo
cual no existe un programa dirigido al grupo de población al que pertenece la
accionante. Afirma igualmente que no ha podido realizar visita domiciliaria al
lugar de habitación de la señora Belén, debido a que en la dirección aportada
por esta le informan que allí no vive.
El juez de instancia
decidió negar el amparo solicitado por tres razones: (i) El COL Santa Fe
Candelaria dio respuesta de fondo al derecho de petición elevado por la
accionante el 19 de agosto de 2005; (ii) No hay lugar a analizar la posible
vulneración del derecho a la salud de la señora Ortega por cuanto no se ha
presentado un requerimiento específico, por lo cual se trataría de analizar un
hecho futuro e incierto; además, la accionante se encuentra afiliada a la ARS
COMFENALCO – hoy en día ARS COLSUBSIDIO[22] -; (iii) No
se vulneró el derecho a la igualdad de la accionante por cuanto su situación no
se enmarca dentro de los presupuestos fácticos requeridos para que el DABS a
través del COL otorgué la ayuda solicitada por la accionante (trabajo y una
prestación económica). Concluye, por tanto, que el COL Santa Fe Candelaria y el
DABS no han vulnerado los derechos de la accionante, y que a esto debe
agregarse el hecho de que el COL Santa Fe Candelaria ha adelantado las
gestiones para verificar la situación económica de la accionante sin obtener
resultados ante la imposibilidad de ubicar a la señora Ortega en las
direcciones aportadas por ésta.
De acuerdo con
los antecedentes antes relacionados, considera la Sala que es necesario
resolver los siguientes problemas jurídicos:
¿Vulnera el
derecho fundamental de petición de la accionante la respuesta dada por el
Centro Operativo Local Santa Fe Candelaria cuando se limita a informar a la
peticionaria sobre la no existencia de programas que respondan a sus
necesidades?
¿Vulnera el
Centro Operativo Local Santa Fe Candelaria los derechos fundamentales de la
accionante y los de su hijo a la vida en condiciones dignas, a la integridad
física y a la igualdad, al negarse a inscribirla en alguno de los programas que
actualmente adelanta para la provisión de ayudas económicas?
3.
Derecho de petición: características de la
respuesta
Existe abundante jurisprudencia de la Corte
en materia de protección de los derechos de las personas que elevan peticiones.
De conformidad con dicha jurisprudencia, la respuesta que se dé al peticionario
debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: (i) Ser oportuna; (ii)
Resolver de fondo, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado;
(iii) Ser puesta en conocimiento del peticionario.[23]
Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.[24]
En el caso bajo estudio, se tiene que el
19 de agosto de 2005 la señora Ortega elevó ante el COL de Santa Fe Candelaria
un derecho de petición por escrito. Con
el objetivo de resolver las solicitudes contenidas en el mencionado escrito
(provisión de empleo y de ayudas económicas), la Entidad programó visitas al
domicilio de la señora Belén los días 26 de agosto, 2 y 9 de septiembre de
2005. El 26 de septiembre de 2005 la accionante acudió nuevamente al COL Santa
Fe Candelaria para reiterar sus peticiones económicas. De acuerdo con las
pruebas obrantes en el expediente, se observa que el COL en dicha oportunidad
le informó a la señora Ortega que (i) la visita domiciliaria era necesaria para
evaluar la posibilidad de otorgar algún tipo de ayudas; y (ii) el DABS no
contempla dentro de sus planes la provisión de lo solicitado por la señora Belén.
La anterior información es nuevamente transmitida a la señora Belén mediante
comunicación COL–2-2005-15485 del 28 de septiembre de 2005.
Como se observa, la petición elevada por
la señora Belén se enmarca dentro del denominado derecho de petición en interés
particular, consagrado en el artículo 9 del Código Contencioso Administrativo
(CCA), que se debe resolver de conformidad con lo establecido en el artículo 6
del mismo, el cual dispone:
“Artículo 6. Término
para resolver. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince
(15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver
o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado,
expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se
resolverá o dará respuesta.|| Cuando la petición haya sido verbal, la decisión
podrá tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado. En los demás casos
será escrita”.
De acuerdo con los hechos bajo
consideración, se tiene que el COL dio respuesta al derecho de petición de
forma extemporánea, esto es, transcurridos los 15 días hábiles siguientes a la
radicación del derecho de petición por parte de la accionante, constituyéndose
un exceso temporal de seis (6) días hábiles. No obstante, se tiene que la
Entidad adelantó gestiones necesarias con miras a resolver de fondo la
mencionada solicitud, y fue así cómo programó tres visitas domiciliarias en
tres diferentes sábados, las cuales como antes se ha anotado no fueron
realizadas por la falta de correspondencia entre lo informado por la
peticionaria y la dirección a la cual se dirigieron los funcionarios del COL.
Si bien ésta Sala advierte que el COL actuó
con diligencia en cuanto a la constatación de la situación socioeconómica de la
accionante respecta, debe recordarse que si la Entidad considera que dentro del
término legal no es posible resolver la solicitud así deberá informarlo al
peticionario, más aún cuando la respuesta que se dé a la petición se relaciona
con la realización de otros derechos fundamentales cómo acaece en el presente
caso. Así, la extemporaneidad antes anotada puede comportar afectaciones de
derechos adicionales del peticionario en determinadas circunstancias, como por
ejemplo, que se agrave el estado de salud de un peticionario cuando se solicita
el traslado a un centro de salud en donde se le pueda brindar la atención
médica requerida. Por tanto, llama la atención la Corte, una vez más, sobre la
necesidad de que se de respuesta dentro de los términos establecidos, que están
previstos para garantizar la oportunidad y efectividad de la respuesta, y que
de no ser posible se le advierta al peticionario, como debió haberlo efectuado
el COL Candelaria, informándole además sobre la necesidad de aportar el dato
que falta, en este caso una nueva dirección para la realización de la visita
domiciliaria.
La respuesta verbal dada por la Entidad el
día 26 de septiembre se produce como consecuencia de que la peticionaria se
acerca una vez más a las dependencias del COL Santa Fe Candelaria, y que éste
responde por escrito a la petición del día 19 de agosto de 2005 “ante la
amenaza de la peticionaria de entablar acción de tutela”. Se pregunta entonces
la Corte sobre el desenlace final que hubiera tenido el derecho de petición en
el evento en el cuál la señora Belén no se hubiera acercado a las instalaciones
del COL. La Corte recuerda que (i) de encontrarse completa la solicitud a las
mismas debe dárseles respuesta en los términos prefijados en la ley; (ii) de
encontrarse incompleta la petición, deberá informarlo al interesado para que
éste la complete,[25] sin perjuicio de lo
dispuesto en el inciso segundo del artículo 10 del CCA.[26]
3.1.1
Se debe resolver de fondo la solicitud del
peticionario, lo que acarrea en determinadas circunstancias una obligación de
orientación. La inexistencia de programas de atención a determinados grupos de
población no justifica abstenerse de informarle al peticionario sobre las
opciones que puede explorar y acompañarlo si su extrema vulnerabilidad así lo
requiere.
Si bien la Corte en su reiterada
jurisprudencia ha sostenido que el deber de las autoridades es dar respuesta a
las peticiones que se les presenten, sin que exista un compromiso por parte de
las mismas de dar respuesta favorable a lo solicitado,[27]
la misma debe ser una respuesta de fondo, esto es, que resuelva el asunto
planteado por el peticionario. Sobre este último aspecto, la Corte ha sostenido
que las respuestas evasivas “no satisfacen el derecho de petición, pues en
realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y
desconoce el principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de
conformidad con el artículo 209 de la Constitución”.[28]
En el caso bajo estudio, las respuestas
dadas por el COL Candelaria Santa Fe a las solicitudes de la señora Belén
Ortega se pueden resumir en los siguientes puntos: (i) el DABS no contempla
dentro de sus planes la provisión de ayudas económicas para la señora Belén,
por no pertenecer ésta a uno de los grupos a los cuales se dirigen los planes
del Distrito,[29] ni tampoco le puede
proveer un empleo; (ii) es necesario la realización de una visita domiciliaria
para evaluar la situación económica de la peticionaria, a fin de determinar la
viabilidad de “conceder un cupo escolar al hijo”.[30]
A partir de lo anterior, esta Sala se
pregunta si las respuestas dada por el COL Santa Fe Candelaria a la accionante
resuelven de fondo las peticiones elevadas por esta, o si por el contrario –
dadas las circunstancias de la accionante, las obligaciones jurídicas en cabeza
del DABS y del COL Santa Fe Candelaria, y la existencia del Programa OIR
Ciudadanía- las mismas fueron no resolvieron de fondo la solicitud de la
accionante, vulnerando en consecuencia su derecho de petición.
Sea lo primero advertir que la accionante
acude al COL, como dependencia del DABS,[31] para
solicitar el otorgamiento de algún tipo de prestación económica, que denomina “pensión”,
para así poder sufragar sus gastos y los de su hijo ya que la falta de empleo
estable, agravada por la dificultad para conseguir uno debido a su limitación
física y la ausencia de una red familiar de apoyo económico,[32]
los ha colocado en condiciones de vida indignas sobreviviendo gracias a la
caridad de la gente.
De acuerdo con los considerandos del
Decreto 311 de 2005,
“(…) el Departamento
Administrativo de Bienestar Social tiene como misión, liderar, de manera
concertada, la formulación y puesta en marcha de las políticas sociales del
Distrito Capital, conducentes a la promoción, prevención, restablecimiento y
garantía de los derechos de las ciudadanas y los ciudadanos, fortaleciendo la
autonomía, la equidad de géneros y la participación en los ámbitos Distrital y
Local. En este contexto, debe realizar las acciones que se orienten al
desarrollo equitativo de las capacidades y oportunidades de las personas,
familias y comunidades urbanas y rurales en situación de pobreza, de
vulnerabilidad o de exclusión, para lograr en forma sostenible su integración y
aportar a la construcción de una ciudad moderna y humana teniendo en cuenta los
principios de equidad, solidaridad, corresponsabilidad y congestión”.[33]
A su vez, cada COL es el responsable de “organizar,
gestionar y supervisar la adecuada y eficaz ejecución de Proyectos y Prestación
de Servicios Sociales, que desarrollan las Unidades Operativas adscritas y
aquellos que se ejecutan en asocio con operadores privados”.[34]
En la
actualidad, el DABS ejecuta –entre otros proyectos– el proyecto OIR ciudadanía
(proyecto 7306),[35] el cual “dirige sus
esfuerzos al reconocimiento y atención de los-as ciudadanos-as mediante la orientación,
información y referenciación a los diferentes servicios sociales desde la
perspectiva de derechos” (Subraya por fuera del texto original).[36]
Este proyecto está dirigido principalmente a la población en mayores
condiciones de pobreza y vulnerabilidad, especialmente las declaradas en
emergencia. Sin embargo, cualquier habitante del Distrito que requiera conocer
los servicios sociales existentes en la ciudad puede acudir a alguno de los
centros OÍR.[37]
Teniendo en cuenta los anteriores
elementos, considera la Sala pertinente analizar por separado los puntos (i) y
(ii) de las respuestas dadas por el COL – antes señalados-.
Sobre el punto (i) de las respuestas -esto
es, que el DABS no contempla dentro de sus planes la provisión de ayudas
económicas para personas como la peticionaria ni le puede proveer un empleo- a
lo largo de este proceso se hizo evidente que no obstante la existencia del
programa OIR ciudadanía, el DABS no orientó a la peticionaria, de forma que la
Corte considera que dicha Entidad no dio respuesta de fondo a las solicitudes
de la accionante ante la insuficiente información brindada a la señora Belén.
En el presente caso, la Corte considera que
se encuentra dentro del ámbito de competencia del DABS la orientación en los
programas sociales. Es más ejecuta un programa específico dirigido a tal fin.
No tiene cabida que frente a la difícil situación de indigencia que atraviesan
la accionante y su hijo, tal cómo fue advertido en la entrevista llevada a cabo
en las instalaciones del COL Candelaria el día 26 de septiembre de 2005, esa
institución se haya limitado a anotar “no tenemos programas....”.
La Corte en éste punto no entrará a
analizar la cuestión relativa a la no existencia de programas de atención a
determinados grupos de población, como aquel del cual hace parte la accionante,
pero subraya que esta circunstancia no justifica abstenerse de informarle al
peticionario sobre las opciones que puede explorar y acompañarlo si su extrema
vulnerabilidad así lo requiere, más aún cuando – como acaece en el caso de la
referencia- la institución cuenta con planes de orientación y referenciación de
servicios sociales, y ha constatado las difíciles circunstancias por las que
atraviesa determinada persona.
En efecto, la Corte ha señalado en
diferentes oportunidades que sobre las autoridades públicas recae un deber de
orientación,[38]
cuyos fundamentos constitucionales residen en el principio de solidaridad
(artículo 1 superior) y en la razón misma de la existencia del Estado,
consagrada en el artículo primero de la Constitución Política, que no es otra
que servir a las personas que residen en territorio colombiano.[39]
La primera finalidad esencial del Estado enunciada en el artículo 2
constitucional es precisamente “servir a la comunidad” lo cual, en
circunstancias como las que en esta sentencia se analizan, cobra mayor peso
como pauta para la acción de las autoridades.
Sobre el deber de orientación, las Salas de
Revisión se han pronunciado en múltiples sentencias, generalmente en materia de
salud, lo cual no significa que dicho deber no exista en otros ámbitos en los
cuales la persona que acude a la autoridad se encuentre en situación de
vulnerabilidad, debilidad o indefensión como en el presente caso. Así, la Corte
ha fijado parámetros respecto de las obligaciones que recaen sobre los
prestadores del servicio de salud y que se relacionan estrechamente con el
deber de orientación. En particular, esta Corporación ha manifestado que el
deber de información de estas entidades va más haya de darle a conocer al
paciente que el medicamento y/o tratamiento no está incluido en el Plan Obligatorio
de Salud; los prestadores deben suministrar orientación respecto de las
alternativas existentes, por ejemplo en la red de salud pública.
En la sentencia T-1227 de 2000[40]
la Sala Sexta de Revisión concedió el amparo constitucional a una mujer de 62
años de edad que requería de la práctica de un examen médico no incluido en el
POSS, al considerar que a la ARS no sólo le correspondía informarle a la
paciente que el servicio no estaba incluido en el Plan, sino, además, darle a
conocer las distintas alternativas que la red pública hospitalaria le ofrecía
para la práctica médica que requería. En igual sentido, en la sentencia T-1237
de 2001[41] la Sala Novena de
Revisión dispuso que a la ARS accionada le correspondía adelantar los trámites
para que una mujer afectada con graves trastornos mentales, con serias
dificultades económicas, prácticamente abandonada por su familia, accediera a
la prestación médica en salud, si bien el tratamiento que requería no se encontraba
previsto en el POSS. Y, mediante la sentencia T-524 de 2001[42]
la Sala Tercera de Revisión ordenó a la ARS accionada informar a un paciente de
83 años quien requería una intervención oftálmica con carácter urgente,
excluida del POSS, que entidad podía operarlo, cuando, cómo y en que
condiciones, así mismo se ordenó a la ARS actuar de la mano con la entidad que
brindaría la atención.
Cómo se observa, en algunos de los casos la
obligación de suministrarle el tratamiento o medicamento al paciente no se encontraba
radicada directamente en cabeza de la EPS o ARS accionada, lo cual no legitima
que la respuesta que den éstas últimas se limite a informar que no son ellas
las obligadas. En efecto, la Corte en la sentencia T-1304 de 2001[43]
estudió el caso de un paciente afiliado inicialmente a la EPS Cafesalud como
beneficiario del SISBEN, y que como consecuencia de haber sido reclasificado en
el nivel 3 del SISBEN la obligación de atención no la tenía Cafesalud sino el
Instituto Seccional de Salud de Quindío. Sobre este caso, la Corte afirmó que
“Frente a la
complejidad de la reglamentación de la protección dentro del régimen subsidiado
y vinculado de seguridad social en salud, se hace necesario que las entidades
de carácter administrativo encargadas de coordinar la clasificación de la
población en el SISBEN, aquellas encargadas de autorizar los servicios con
recursos a la oferta y las que prestan los servicios médicos (ARS) asuman un
papel pedagógico para que se facilite la utilización de servicios del
mencionado régimen por parte de los habitantes.
“A partir de los
principios que rigen el sistema de seguridad social en salud, la Corte
Constitucional ha establecido una serie de obligaciones de información y
coordinación a cargo de las ARS para que los derechos fundamentales de las
personas que deben acudir a las Instituciones públicas se hagan efectivos sin
que éstos tengan que soportar la carga que se deriva de la imprecisión legal o
reglamentaria en cuanto a los procedimientos de remisión de los pacientes a las
Instituciones que reciben subsidios a la oferta.
“Por ejemplo, la
jurisprudencia constitucional ha sido clara y reiterada en que las ARS no
pueden limitarse a rechazar lo pedido por el afiliado cuando se trata de un
tratamiento o medicamento excluido del POS-S. La Corte Constitucional ha
señalado que, principios elementales de igualdad sustancial y de tratamiento
especial a las personas en situación de debilidad manifiesta (C.P., artículo 13),[44]
imponen a la ARS el deber de informar al afiliado que solicita la prestación de
un servicio no incluido en el POS del régimen subsidiado, sobre las
posibilidades concretas de acudir a otras instituciones públicas o privadas que
tengan contrato con el Estado, en procura de los servicios requeridos; además
debe informarle de manera precisa al afiliado sobre cuáles son las autoridades
municipales, distritales o departamentales de salud, que tienen  a su cargo la
administración y asignación de los subsidios a la oferta para que le informen
específicamente qué instituciones públicas o privadas que hayan suscrito
contrato con el Estado se encuentran en capacidad de dispensarle el servicio de
salud que requiere.[45]
“Igualmente, es labor
de las ARS informar a las personas bajo su cuidado a qué entidades pueden
acudir cuando en virtud de una reclasificación en el SISBEN, sean excluidas del
régimen subsidiado y por tanto las ARS no estén en la obligación de seguir
prestando los servicios.
“Por otra parte, y
complementando la labor de asesoría e información de las ARS, las diferentes
Salas de Revisión han vinculado a la protección de los derechos fundamentales
de quienes interponen tutelas con el objeto de que se les presten servicios
médicos excluidos del POS-S, a las autoridades municipales y departamentales de
salud, a través de órdenes para que dichas autoridades le informen al paciente
qué instituciones públicas o privadas tienen la capacidad para atender la
patología de que se trata o para garantizar el tratamiento o la entrega de los
medicamentos requeridos.[46]
“En búsqueda del
respeto al derecho a la salud en conexidad con la vida, cabe hacer extensiva
esta vinculación a los casos en los cuales la persona esté necesitando
servicios médicos pero haya sido desvinculado del régimen subsidiado en virtud
de la reclasificación en el SISBEN. Sólo así se podrá garantizar una prestación
continuada del servicio de salud, sin que los trámites administrativos se
constituyan en obstáculo para la protección de los derechos fundamentales”.
(Subraya por fuera del  texto original).
La Sala Tercera de Revisión se pronunció en
la sentencia T-1330 de 2001, en la cual la Corte estudió el caso de una persona
de la tercera edad,[47] sin familia, en estado
de indigencia y abandono, quien se encontraba clasificada en un nivel de SISBEN
que no le permitía acceder a los programas de salud a través de una ARS. A
pesar de su difícil condición de salud y de su avanzada edad debía acudir al
régimen de vinculados el cuál supone el pago de una proporción del costo del
servicio.[48] La Secretaría de Salud y
Ambiente de Bucaramanga (accionada mediante la tutela) afirmó que la
clasificación de la persona le impedía a ésta ser afiliada a una ARS, y que habría
de modificarse dicha clasificación para acceder a los servicios del régimen
subsidiado.  Advirtió entonces la Corte que
“(…) esta Corporación
entiende que la protección de los derechos constitucionales fundamentales –y en
especial, cuando se trata de los derechos constitucionales fundamentales de
personas que, como el señor Molina, se encuentran en una circunstancia evidente
de debilidad manifiesta– exige de parte de las autoridades un comportamiento
orientado a garantizar su efectividad real. Ello se manifiesta, entre otras, en
la obligación que recae sobre las instituciones públicas de ofrecer una
solución satisfactoria, es decir adecuada, completa y oportuna, respecto de las
pretensiones que formulen los ciudadanos en aras de procurar para sí la protección
de tales derechos.
“Para tal propósito es
necesario que la respuesta que proporcionen las instituciones públicas frente a
las solicitudes de los ciudadanos con miras a propender la efectividad de sus
derechos constitucionales fundamentales, debe ser proveída bajo un criterio
unitario de Estado, destinado a proporcionar tal protección, y no dentro de una
visión limitada y restringida de sus competencias” (Subraya por fuera del
texto original).[49]
En consecuencia, la Corte ordenó a la
Secretaría de Planeación de Bucaramanga la asignación al afectado de un puntaje
que respondiera a su situación de indigencia y a la condición de ancianitud e
invalidez en que se encontraba, y que él mismo fuera inscrito en el Régimen
Subsidiado de Salud.
Los precedentes señalados muestran la
crucial función que cumple el suministro oportuno, pertinente, correcto y
completo de información. En particular, la información concerniente a la
existencia y los requisitos para acceder a programas sociales es indispensable
para garantizar la participación de todos los potenciales beneficiarios sin
ningún tipo de favoritismo en condiciones de transparencia que aseguren la
igualdad de trato para todos los interesados. Así, la Corte ha señalado que la
persona que no obtiene por parte de la administración información oportuna,
pertinente, correcta y completa del procedimiento a seguir para hacerse
acreedora de una prestación positiva del Estado es colocada en una situación de
desventaja no compatible con el marco constitucional.[50]
Por lo tanto, la Sala hecha de menos en las
respuestas dadas por el DABS a los derechos de petición elevados por la señora
Ortega, el cumplimiento de su deber de orientación. En efecto, en concepto de
esta Sala de Revisión el DABS, ante la situación relatada por la accionante
sobre sus condiciones de vida y al hecho notorio de su limitación física, tenía
el deber suministrarle información relacionada con las opciones que tenía para
tratar de salir de la indigencia; más aún si se tiene en cuenta que
específicamente dentro de sus programas de acción social se encuentra el denominado
OIR Ciudadanía, el cual fue creado con el objetivo de brindar asistencia
a las personas que requieren información relativa a los planes y programas
existentes.
Por lo anterior, la Sala de Revisión
revocará el fallo de instancia y concederá la tutela del derecho de petición.
En consecuencia, el DABS deberá dar respuesta de fondo a la solicitud del
accionante, en la cuál se le oriente sobre los planes y programas a los cuales
podría acceder la accionante y su hijo, y los mecanismos para hacerlo; dentro
de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente sentencia. La
información que el DABS suministre a la accionante deberá comprender no sólo
los programas ofrecidos por entidades públicas sino también aquellos ofrecidos
por entidades no gubernamentales, así como los convenios existentes entre
instituciones de carácter público y de carácter privado; indicándole, en cada
caso, los requisitos que deberá cumplir, el lugar al cual debe dirigirse y
demás datos que resulten necesarios para que la señora Belén Ortega y su hijo
puedan acceder a los mismos.
Sin perjuicio de lo anterior, considera la
Sala necesario analizar el punto (ii) de las respuestas suministradas por el
DABS a la accionante, esto es, que era necesaria la realización de una visita
domiciliaria para evaluar la situación económica de la peticionaria como parte
del trámite administrativo que debe adelantar el DABS para la definición del
tipo de ayudas que se le podrían suministrar a la accionante y a su hijo. Sobre
el particular, la Sala considera que le asiste razón a la Entidad, por cuanto a
través de estas diligencias se pueden establecer y cuantificar las necesidades
reales de los particulares que acuden en busca de ayuda al COL; herramienta
esta necesaria para procurar una asignación eficiente de los limitados recursos
disponibles para la población vulnerable. No obstante advierte la Sala que si
bien las visitas domiciliaras son una herramienta de gran utilidad para lograr
el objetivo descrito, la Entidad debe ponderar el mismo con otros medios de
información del estado socio económico de las personas que buscan ayuda, tales
como las entrevistas personales que se realizan en las mismas instalaciones del
COL o del lugar de trabajo, y que igualmente suministran información relevante
sobre las necesidades económicas del respectivo peticionario.
Sobre el particular, en la sentencia T-149
de 2002[51] la Corte revisó la
tutela promovida por el señor Alfredo Moreno Pérez, de 58 años de edad, con
pérdida de la capacidad laboral de más de un 70% debido a enfermedad cardiaca,
casado, y padre de cinco hijos - tres de ellos menores de edad-; contra el DABS
y la Alcaldía Mayor de Bogota, al considerar que éstas al negarse a incluirlo
en los programas de subsidios para el adulto mayor en condición de extrema
pobreza vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la vida digna de él
y de su familia y a la seguridad social. EL DABS consideró que no podía
inscribir al accionante en el programa correspondiente debido a que éste aportó
como prueba de su invalidez los exámenes practicados por los médicos tratantes
de su enfermedad y no un certificado de pérdida de capacidad laboral.[52]
En dicha ocasión la Corte afirmó:
“Es fundamental para
asegurar los propósitos constitucionales y legales que las entidades encargadas
de los programas de asistencia y protección de personas y sectores
desfavorecidos dispongan y observen los procedimientos que les permitan
diferenciar entre demandas empíricamente fundadas e infundadas. Se trata con
ello de minimizar los errores en la asignación de subsidios y de hacer más
eficiente y justo el uso de recursos escasos de la sociedad. A esta
racionalidad administrativa debe añadirse el manejo profesional de los casos
sometidos a la decisión de la administración, manejo que incluye una clara
conciencia de que se está al servicio de los solicitantes y no al contrario
(art. 2 C.P.). El concepto profesional va más allá del uso eficiente de los
recursos mediante el rechazo de peticiones infundadas. Se preocupa además de la
singularidad del contexto individual y de estimar los efectos de una decisión
sobre la persona. Finalmente, a la racionalidad administrativa y al criterio
profesional debe sumarse la dimensión moral implícita en las decisiones sobre
reparto o asignación de beneficios y cargas en la sociedad. Es en este aspecto
que la Constitución establece parámetros normativos de obligatoria observancia
para los servidores públicos, quienes en sus decisiones deben ceñirse
estrictamente a la Constitución y a la Ley (art. 6 C.P.).
En este orden de ideas, la Sala estima que
la acción de tutela no puede ser utilizada para pretermitir los trámites
administrativos que las respectivas autoridades administrativas han
establecido, y que tienen una finalidad justificada en el mismo ordenamiento
constitucional. De ahí que el DABS pudiera exigir la visita domiciliaria. No
obstante, si el peticionario no tiene domicilio fijo, este requisito no puede
convertirse en un factor más de exclusión y se debe acudir a otros medios para
obtener la información necesaria para decidir cómo el Estado puede “servirle a
la comunidad”; en este caso, a un miembro desvalido, marginado y que subsiste
gracias a la caridad ocasional de otras personas.
3.2
Protección especial a las personas en situación
de indigencia. Obligaciones de las autoridades públicas derivadas de la
consagración constitucional de la protección reforzada a estas personas.
Esta Corporación, desde el principio,
se ha referido a los derechos fundamentales de las personas en situación de
indigencia,[53] así como a la obligación
de las autoridades de contribuir a su realización.
Dadas las condiciones socioeconómicas en
que se encuentra la población indigente, la Constitución de 1991 ha consagrado
a favor de ésta diversos mecanismos tendientes a garantizarle los servicios
públicos básicos de salud (CP art. 49), la seguridad social integral (CP arts.
46 y 48) y el subsidio alimentario (CP art. 46). Este deber tiene un alcance
más allá de la seguridad social y de la alimentación en el artículo 13
constitucional que establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta (...)”, lo cual legitima la adopción de
acciones afirmativas tanto en beneficio de grupos como de individuos. El mismo
artículo 13 agrega al respecto:
“El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
“El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Esta Corporación se ha referido en
múltiples oportunidades al compromiso directo e inmediato del Estado Social de
Derecho con las personas indigentes:
“La Constitución es un
sistema de normas descriptivo y prescriptivo que refleja la realidad y pretende
modificarla de acuerdo con determinados valores. Bajo esta perspectiva, el
derecho constitucional reconoce la existencia de factores reales de poder e
interviene para redistribuirlos en favor del bienestar general. Existen
miembros de la comunidad desfavorecidos en la repartición de los recursos
económicos, marginados de la participación política y condenados, por su
situación menesterosa, a una vida de penurias y necesidades que ofende la
dignidad de la persona humana.
“Los indigentes son
personas que carecen de recursos económicos mínimos para subsistir dignamente y
se encuentran incapacitados para trabajar, debido a su edad o estado de salud.
Las más de las veces, no cuentan con una familia que les prodigue apoyo
material y espiritual.
“La pobreza, sin duda,
atenta contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales. Sus causas
estructurales son combatidas mediante políticas legislativas y macro -
económicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una intervención estatal directa
e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado y
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”.[54]
Esta Corte ha afirmado la necesidad de que
el Estado avance en la realización de las prestaciones constitucionales
consagradas a favor de las personas en estado de indigencia, ya que “el
estado de indigencia atenta contra la eficacia de los derechos fundamentales,
lo cual exige del Estado una intervención directa e inmediata”[55].
En principio es competencia del legislador desarrollar la normatividad
pertinente para la atención de los indigentes y compete a los formuladores de
políticas sociales diseñar los instrumentos para lograr la materialización de
los mandatos constitucionales, de tal forma que los deberes sociales se
concretan por esta vía en deberes legales.
Ahora bien, lo anterior debe entenderse sin
desmedro de la fuerza normativa de los deberes sociales radicados
principalmente en cabeza del Estado por voluntad del propio Constituyente. Así,
mientras el Congreso, en ejercicio de su amplia competencia de configuración
legislativa, no establezca lo contrario, es el Estado – con cargo a los
recursos tributarios y no tributarios – el llamado a asumir las cargas
positivas necesarias para impedir que la persona sea despojada, por las
circunstancias en que se halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales.[56]
En este orden de ideas, la responsabilidad
que le cabe a las autoridades públicas encargadas de la provisión de servicios
sociales, como acontece en el proceso de la referencia con el DABS, es máxima
ya que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de manera
razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales “el
Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el
legislador democrático no les ha asignado”.[57] De tal manera
que la Corte ha admitido que los derechos de las personas en situación de
indigencia pueden concretarse y generar un derecho público subjetivo de
inmediata aplicación cuando el accionante se encuentra en una  situación
de extrema indigencia. Así, la Corte ha afirmado que en caso de que se
evidencie una grave afectación del mínimo vital de quien solicita atención y la
persona en estado de indigencia carece de un núcleo familiar cercano que cubra
sus requerimientos, procede ordenar de manera excepcional la atención del
Estado ante la situación de indigencia por tutela.[58]
En la sentencia T-426 de 1992[59] sobre el particular la
Sala Segunda de Revisión manifestó:
“La solidaridad y el
apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre
quebrantos de salud corresponde prioritariamente a la familia. Los miembros de
ésta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de
auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos.
“No obstante, si la
familia se encuentra en imposibilidad material de apoyar a uno de sus miembros,
no pueden quedar éstos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado, en
desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber constitucional de proteger
efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad
pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al
mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los
particulares (CP art. 2)”.
Sin perjuicio
de lo anterior, en la misma providencia la Corte señaló el ámbito de dicha
protección:
“El derecho al mínimo
vital no sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de
la dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de
personas o grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad
manifiesta (CP art. 13), sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de
oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y
desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el
"déficit social".  El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho
subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las
especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque
de los deberes sociales del Estado (CP art. 2) se desprende la realización
futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible, el Estado
está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la distribución
inequitativa de recursos económicos y a la escasez de oportunidades.
En este mismo orden de ideas, en la
sentencia T-533 de 1992[60] la Corte afirmó:
“En casos
excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata (CP
art. 85) de la protección especial a la persona, en particular cuando la
marginalidad social y económica la coloca en circunstancias de debilidad
manifiesta (CP art. 13).  (...)
“Los derechos a la
salud (CP art. 49), a la seguridad social integral (CP art. 48), y a la
protección y asistencia a la tercera edad (CP art. 46), en principio
programáticos, pueden verse actualizados y generar un derecho público subjetivo
de inmediata aplicación (CP arts. 13 y 85), si la persona interesada demuestra
fehacientemente su condición de debilidad manifiesta y la imposibilidad
material de su familia para darle asistencia, en particular cuando la completa
ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mínimo vital.
“En tal evento, se
opera una inversión en el orden de exigibilidad del principio de solidaridad
social, que obliga al Estado a una prestación directa e inmediata en favor de
la persona que se halla en circunstancias de debilidad manifiesta, sin
perjuicio del derecho en cabeza de la autoridad estatal, cuando sea del caso,
al reintegro posterior de su costo por parte del beneficiario y de su familia”.[61]
En esta misma sentencia, la Corte enfatizó
el carácter del Estado como obligado principal y primario, en este tipo de
casos extremos de vulneración de la dignidad humana donde se presenta la
urgencia de atender a la persona atrapada en su propia vulnerabilidad, en
ausencia de desarrollo legal que distribuya las cargas públicas de atención a
los menos favorecidos. Afirmó:
“Así, mientras el
Congreso, en ejercicio de su amplia competencia de configuración legislativa,
no establezca lo contrario, es el Estado – con cargo a los recursos tributarios
y no tributarios – el llamado a asumir las cargas positivas necesarias para
impedir que la persona humana sea despojada, por las circunstancias en que se
halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales. La responsabilidad que le
cabe a las autoridades públicas en la ejecución de sus servicios sociales es
máxima, dado que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de
manera razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales,
el Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el
legislador democrático no les ha asignado.”[62]
La Corte ha establecido las condiciones en las cuales
el deber estatal general de protección social se traduce en una obligación
concreta y exigible:
“[en] existencia de
determinadas condiciones –que quien pretenda obtener la protección
constitucional se encuentre en una condición de manifiesta debilidad
fehacientemente demostrada y que sea igualmente comprobada la imposibilidad
material de su familia para darle asistencia–, un derecho social –el derecho a
la salud, para el caso de la referencia– puede llegar hasta el punto de
originar, en consecuencia, una obligación concreta por parte del Estado”.[63]
Por ello la Corte ha admitido que en
ciertas circunstancias en las cuales no existen programas específicos para la
atención de personas en estado de indigencia, las especiales circunstancias en
que éstas se encuentren pueden obligar a que se haga una adecuación de los
mismos, a fin de garantizar los derechos de las personas en situación de
indigencia. Así, en el año de 1997 la Corte en la sentencia T- 046[64]
revisó la acción de tutela interpuesta contra la Beneficencia de Cundinamarca a
favor de una mujer indigente de 20 años que padecía de “retardo mental severo”,
con el objetivo de solicitar que la misma fuera atendida en el albergue José
Joaquín Vargas de Sibaté, institución siquiátrica especializada, ya que venía
siendo atendida por el Hospital San Rafael del Espinal, centro médico que no
podía brindarle la atención requerida. La Beneficencia de Cundinamarca se negó
a recibir a la joven discapacitada por la imposibilidad física de nuevas
admisiones. Sobre éste caso, la Corte consideró:
“(...) el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca denegó la tutela con fundamento en
que no en todos los casos, el Estado tiene la obligación de prestar un
tratamiento exclusivo a un determinado individuo. Que no obstante lo previsto
en los artículos 49 y 13 inciso tercero de la Carta, no siempre debe otorgarse
la facultad de exigir que a  un determinado centro asistencial, sin tener en cuenta
las circunstancias físicas de disponibilidad, se le imponga la orden de atender
a determinado paciente. Además, porque no se han llenado los requisitos propios
para la admisión de una persona a un establecimiento oficial, por lo cual no
puede ordenársele a éste que la reciba sin medir la situación de disponibilidad
y de prioridad a que dicho establecimiento está obligado. Así mismo, concluyó
el Tribunal que, como la entidad demandada respondió sobre su imposibilidad
física de recibir nuevas admisiones, por ello debe aceptar esa posición.[65]
“No comparte la Sala
las anteriores apreciaciones, pues ellas no se encuentran ajustadas a la
obligación del Estado de prestar el servicio público de salud y más aún de
proteger a personas que como la demandante se encuentra en debilidad manifiesta
dada su condición de indigente y su situación física y mental, pues, se deduce
de las pruebas examinadas que su estado es de “retardo mental severo”, y se encuentra
totalmente desamparada de bienes y de personas que la asisten.
“Sin embargo cabe
advertir que aunque la accionada no está obligada a recibir a todas las
personas que le sean remitidas para institucionalización, es evidente que
teniendo en cuenta la obligación del Estado de proteger a las personas en
circunstancias de debilidad manifiesta a causa de su condición mental, como en
el presente caso, donde la misma Beneficencia de Cundinamarca dictamina que la
paciente tiene un “retardo mental severo, que requiere institucionalizarse”, se
genera para ésta un derecho con plena capacidad para exigir una atención
inmediata por parte de las autoridades en defensa del derecho inalienable a la
vida (Art. 11 C.P.) y de la salud (Art. 49 C.P.)”.
Dada la doble condición de i) indigencia y
ii) discapacidad del solicitante en dicha oportunidad, circunstancias que
constitucionalmente exigen protección reforzada, la Corte ordenó a la
Beneficencia de Cundinamarca
“adelant[ar] los
trámites de ingreso de la misma, dentro de la posibilidad razonable de cupos
existentes pero dando prioridad al presente caso, por tratarse de una persona
que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, sin perjuicio de
los costos que la atención requiera, a cargo de la Secretaría de Salud del
Departamento del Tolima (...)”.
Así, cuando además de las condiciones de
pobreza las capacidades físicas o psíquicas que permiten la autodeterminación
de la persona en estado de indigencia se han visto disminuidas surge un deber
de atención reforzada en beneficio de ésta por parte del Estado. Dijo la Corte:
“Una persona enferma,
con capacidades físicas o mentales disminuidas por factores personales o
externos, sin pleno uso de sus funciones y, por lo tanto, sin posibilidad de
valerse por sí misma, es una persona con menos autonomía. Para recuperar sus
capacidades generalmente requiere de atención y protección, temporal o
definitiva, bien sea por parte de la familia, de la comunidad o del Estado. De
lo contrario, la persona quedaría expuesta a la degradación como ser humano
integral, lo cual vulnera el principio de la dignidad humana así como múltiples
derechos fundamentales de la persona. La autonomía individual – que involucra
la responsabilidad de la persona por sus propias elecciones pero también su
capacidad para realizar sus proyectos vitales en la sociedad –, es un principio
tan fundamental que, ante su limitación, la Constitución prevé una serie de
derechos y deberes tendientes a permitir que la persona recupere la capacidad
de dirigir su vida o por lo menos de mitigar las consecuencias adversas cuando
dicha posibilidad es remota o inexistente.”[66]
La Sala Segunda de Revisión en la sentencia
T-649 de 2004[67] reviso la acción de
tutela interpuesta contra el Ministerio de Defensa Nacional por un accionante
de 96 años de edad (ex combatiente en el conflicto colombo – peruano), viudo y
que junto con su familia (su hija de 64 años – desempleada y soltera – y su
nieto de 23 años – con síndrome de Down) se encontraba en un completo estado de
indigencia, con el objetivo de que el Ministerio le reconociera el pago de
algunas prestaciones sociales por su buen comportamiento, su participación en
la guerra y su retiro del mismo por enfermedad. El Ministerio se negó a
otorgarle al accionante el subsidio creado a favor los veteranos sobrevivientes
de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú por la Ley 683 de 2001,
considerando que no era procedente ya que no se encontraba acreditada la
participación del accionante en ese conflicto. Dadas las pruebas obrantes en el
expediente, la Corte consideró que la participación del actor en el conflicto
Colombo – Peruano no era del todo clara, y en consecuencia afirmó “no puede
esta Sala, en sede de tutela despejar definitivamente este asunto para suponer
que el demandante es un veterano indigente, que debe ser favorecido por el
subsidio creado en la ley 683 de 2001”. En éste sentido, y respetando las
facultades que sobre la materia le otorgó la ley 683 de 2001 al Ministerio,
ordenó a dicha Entidad establecer si en efecto el accionante era acreedor del
subsidio otorgado por el Estado Colombiano a través de la mencionada ley, y en
caso de una respuesta afirmativa, otorgárselo a la mayor brevedad posible.
Ahora bien, en dicho caso la Corte no se
limitó a dar la anterior orden. Debido a la circunstancias de indigencia por
las que atravesaba el accionante y su familia, dispuso que en el evento en el
cual el Ministerio determinará que el actor no era acreedor de la prestación
descrita
“(...) teniendo en
cuenta la especial situación no sólo del actor sino también de su hija, persona
de la tercera edad y su nieto enfermo de síndrome de down, deberá el
Ministerio de Defensa Nacional, a través de la red de solidaridad social,
realizar las gestiones necesarias para que se incluya al demandante y a su
familia en un programa de auxilio para ancianos indigentes, cumpliendo de
esta forma con la obligación que tiene el Estado de otorgar protección a
personas que se encuentren en estado de debilidad manifiesta (artículos 13 inc
3, 46 y  48  de la Constitución)”.
Es decir, la Corte consideró que no bastaba
con definir si el accionante era titular o no del subsidio de que trata la Ley
683 de 2001, ya que en evento en que él mismo no cumpliera con los requisitos
para acceder al subsidio la vulneración de sus derechos fundamentales
persistiría. La Corte, bajo ésta hipótesis y en desarrollo de la
responsabilidad que le cabe al Estado frente a las personas en estado de
indigencia, como se vio, ordenó al Ministerio que gestionará la asignación de
un auxilio a favor del accionante, es decir, estableció una obligación de
medios clara en cabeza de la mencionada entidad (no derivada del texto de
la Ley 683 de 2001) cuyo objetivo era la protección de los derechos
fundamentales del actor.
La protección
directa de personas indigente plantea no sólo la dificultad de identificar los
programas aplicables, sino la disponibilidad de recursos para financiar dicha
protección. Respecto de las razones presupuestales para no dar acceso a un
programa de protección a personas en situación de debilidad manifiesta, la
Corte ha estudiado diversos casos. Así, por ejemplo, en la sentencia T-029 de
2001,[68] la Corte revisó los
procesos de tutela acumulados en los cuales los accionantes habían solicitado
al alcalde municipal de Chaparral la presentación de proyectos de acuerdo para
el reconocimiento y pago de la prestación especial por vejez prevista en el
artículo 258 de la ley 100 de 1993 (auxilio para ancianos indigentes),[69]
ya que aducían su avanzada edad, la carencia de medios económicos y su condición
de indigencia; y que las ayudas económicas proveídas por el municipio eran
insuficientes (almuerzos, y mercados bimensuales o trimestrales), por lo cual
solicitaban la asignación de un subsidio equivalente al 50% del salario mínimo
para el pago de arriendo y alimentos. La Corte negó la protección invocada en
los casos concretos al considerar que (entre otras razones): i) No es posible
mediante tutela hacer cumplir una norma genérica y abstracta que ordena la
protección a los ancianos indigentes; ii) la pretensión de los accionantes es
la asignación de un rubro mensual, la cual no era procedente ya que el juez no
puede ser ordenador del gasto; iii) el municipio se encontraba brindando una
protección a los beneficiarios, a pesar de ser exigua; iv) No obraba prueba en
el expediente de que los peticionarios estuvieran cobijados por el beneficio
que invoca. Por lo cual concluye, que
“[e]n el presente caso
ni se pide que se califique como beneficiarios a los respectivos tutelantes, ni
hay pruebas que indiquen que son o deberían ser calificados como beneficiarios,
ni el juez puede hacer un listado señalando quienes son los beneficiarios, ni
menos ordenar que se les entregue una determinada suma de dinero, luego las
peticiones de tutela, en la forma como están planteada no pueden prosperar”.
Ya en la
sentencia SU-1052 de 2000,[70] en el mismo sentido de
la sentencia SU-1194 del mismo año,[71] la Corte afirmó que el
carácter subsidiario y residual de la acción de tutela impide que el juez
constitucional interfiera en decisiones abstractas, generales e impersonales
que la Constitución confiere a otras autoridades, debido a que el constituyente
no le
“confió al juez
constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los
asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado”. Por
consiguiente, el juez de tutela no debe resolver asuntos asignados a otras
autoridades, pues de lo contrario transgrede los artículos 6º y 86 de la
Carta”.
De forma que el
juez constitucional no es competente para diseñar programas y ordenar su
financiación. Sobre el particular, en la sentencia SU-1194 de 2000[72]
“(…) el principio de
legalidad del gasto (C.P. arts. 345 a 347 y 71 del Decreto 111 de 1996) dispone
que “no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin que se
cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal”.
De forma que si
la ley le adscribe a un funcionario la elaboración del listado de personas
protegibles para un subsidio o una ayuda, el juez de tutela no puede
individualmente ordenar que se incluya a determinado ciudadano, salvo que sea
ostensible que este cumple los requisitos para estar en dicho listado y se le
ha violado un derecho fundamental.[73]
No obstante lo anterior, en la sentencia
T-149 de 2002,[74] esta Sala de Revisión se
refirió a la escasez de recursos para brindar acceso a programas sociales y al
alcance de los deberes estatales, en los siguientes términos:
“En lo que respecta a
razones presupuestales para no dar acceso a un programa de protección a
personas en situación de debilidad manifiesta (art. 13 inc. 3 C.P.), si bien
ellas pueden ser una limitante real ante la escasez de recursos para la
financiación de programas sociales, el buen gobierno de una administración
presupone el conocimiento demográfico de la población que habita en su
jurisdicción, la medición objetiva de sus necesidades y la planeación para dar
respuesta a los cambios que se puedan presentar. De lo contrario no se presentará
la racionalidad mínima de un proceso democrático de fijación de prioridades y
de adopción de políticas públicas para lograr las metas trazadas. Afirmar, sin
argumentos adicionales, que “no hay plata” no constituye entonces una razón
constitucionalmente suficiente para excluir a una persona que llena los
requisitos establecidos por el legislador y desarrollados por vía reglamentaria
para ser admitida a un programa financiado por el presupuesto democráticamente
adoptado.
“En cuanto a las
dificultades económicas por falta de recursos para financiar los diversos
programas sociales ellas pueden obedecer, entre otros factores, a la
insuficiencia de las apropiaciones presupuestales para asegurar su ejecución,
al súbito aumento de las necesidades de la población o a la intensidad de las
necesidades en el caso particular. Lo primero, se presenta cuando en la
fijación de prioridades de gasto, el órgano democráticamente representativo
distribuye los recursos escasos de tal forma que la apropiación presupuestal es
menor a la requerida para cubrir a todos los necesitados. No es lo que sucedió
en el presente caso porque finalmente la autoridad administrativa dispuso de
recursos para pagar el auxilio al peticionario. En cuanto a lo segundo – las
situaciones que llevan a un empobrecimiento masivo de la población – es claro
que sólo mediante medidas adicionales, ordinarias o extraordinarias, es posible
enfrentarlas mediante el esfuerzo conjunto de diversas entidades del Estado y
con el apoyo económico de la comunidad. Tal circunstancia, no obstante, no fue
alegada en el presente caso. Por último, en cuanto a la intensidad de las
necesidades de la persona es importante anotar que se trata de un factor
determinante para la fijación del monto del auxilio. A la luz de la
Constitución y de conformidad con el principio de igualdad, la regulación del
subsidio a la persona debe atender a las particularidades de su caso, exigencia
ésta no suficientemente considerada cuando en la determinación del monto del
subsidio no se aprecia la existencia de circunstancias relevantes que deben ser
atendidas para asegurar la igual consideración y respeto que merece cada
persona por parte de un Estado que tiene el deber general de servir a la
comunidad (art. 2 C.P.) y ha de cumplir varios deberes específicos de
protección especial a personas vulnerables. Es así como el hecho de que el
accionante tuviera personas a su cargo, en especial niños que dependen del
beneficiario del subsidio, no puede pasarse por alto en la determinación del
auxilio. Salvo la existencia de otros programas sociales para atender a los
menores con padres en situación de pobreza, en la estimación del subsidio al
mayor adulto pobre y discapacitado debe ser valorado el número de personas que
dependen directamente de su ingreso. Dicha valoración puede incidir en la
fijación de prioridades y en el tipo de auxilio o en el monto del mismo”.
En resumen, la
escasez de recursos no es una barrera insalvable para la protección
constitucional directa de indigentes. La misma debe ser valorada por el juez
constitucional e invita a no distorsionar prioridades fijadas democráticamente
por las autoridades competentes, pero no es un obstáculo para ordenar la
protección de derechos fundamentales, en especial de quienes se encuentran en
situación de indigencia extrema y de urgencia.
Descendiendo al caso particular, si bien
la accionante merece protección constitucional, la cuestión a determinar es el
remedio apropiado. La Sala estima que no es posible provocar mediante la acción
de tutela la asignación de una cuantía mensual de dinero a la accionante, ya
que de acuerdo con lo expuesto no puede el juez constitucional ordenar la
creación en el presupuesto de una entidad pública de un rubro adicional ni
alterar los criterios de distribución del presupuesto que anualmente se
destinan a programas de bienestar social a favor de una persona en particular.
De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, la Sala estima que en la
actualidad existe una red de previsión social que da cuenta de las necesidades
de los grupos vulnerables de la población y de una limitación de recursos, que
mal puede el juez de tutela desconocer.
En el mismo orden de ideas, no puede a
través de la acción de tutela obligarse a la entidad accionada a la provisión
de un empleo a favor de la accionante, ya que ello no es de competencia del
DABS. En consecuencia, no puede la Sala crear una obligación no contemplada
dentro de las funciones que le ha asignado el ordenamiento jurídico a dicha
entidad. Esto no significa desconocer la función social que eminentemente recae
sobre dicho departamento administrativo, por lo cual dado el conocimiento de
los programas sociales que ofrecen entidades diferentes al DABS y la existencia
de un programa específico de referenciación social (OIR Ciudadanía), le
corresponde adelantar una labor de acompañamiento a la accionante.
Igualmente, considera la Sala que el DABS
ha adelantado las gestiones a su alcance para determinar la situación
socioeconómica de la accionante y así poder brindarle las ayudas que su
condición y las de su hijo exigen. En efecto, con el objetivo de resolver las
solicitudes elevadas por la señora Belén Ortega ante el COL éste programó
visitas al domicilio de la señora Ortega los días 26 de agosto, 2 y 9 de
septiembre de 2005[75] a fin de constatar la
situación económica señalada por ésta, las cuales no se pudieron efectuar por
que la dirección señalada por la señora Belén (Carrera 3 BIS No. 1B-60 de
Bogotá) no se encontró,[76] situación que fue
confirmada por la propia interesada.[77] El 26 de septiembre de
2005 la accionante acudió nuevamente al COL Santa Fe Candelaria para reiterar
sus peticiones económicas, ocasión en la cuál el respectivo funcionario del COL
le informó de los intentos de visita que se habían realizado, a pesar de lo
cual la señora Ortega no aportó una nueva dirección a fin de realizar la visita
domiciliaria e indicó la misma dirección señalada inicialmente.[78]
Debe destacarse que las tres fechas fijadas para la visita domiciliaria
corresponden a días sábados. Durante el trámite de revisión de la tutela, el
COL efectúo nuevamente visita domiciliaria a la accionante el día 21 de abril
de 2006[79] a la Calle 27 C No. 13 –
15 sur (Barrio Gustavo Restrepo), pero la accionante no se encontraba, por lo
cual el funcionario del COL se dirigió al lugar de trabajo de la misma. Tanto
el funcionario del  DABS como la accionante se trasladaron a dirección antes
señalada y al llegar allí la señora Belén Ortega manifestó no tener llave para
entrar al lugar, por lo cual no le fue posible al funcionario del COL realizar
la visita domiciliaria.
De acuerdo con los hechos antes
referidos, considera la Sala que no es posible atribuirle al DABS la
vulneración de ninguno de los derechos de la accionante, pues la misma no ha
colaborado para que el DABS pueda obtener la información que requiere para
decidir sobre el otorgamiento de ayudas. En efecto, en varias ocasiones se la
ha solicitado a la accionante que suministre la dirección de su residencia y
siempre ha dado la misma información, que no corresponde a su lugar de
habitación. La Sala estima que para que los esfuerzos institucionales tengan
efectos es preciso contar con la colaboración de los particulares. Y es
precisamente esa colaboración la que la Sala hecha de menos en la presente
oportunidad, ya que inclusive al realizarse el más reciente de los intentos de
entrevista domiciliaria la señora Belén Ortega manifestó no poder acceder a la
residencia por no contar con la llave.
Sin embargo, estos hechos ponen de
manifiesto que la señora Belén Ortega se encuentra en una situación tan
precaria que carece de las competencias básicas para hacer lo que requiere con
el fin de obtener alguna protección. De tal forma, que el deber social estatal
elemental en este caso consiste en tomar la iniciativa con el fin de que ella
pueda superar su enorme vulnerabilidad y marginación. Ello implica, en
desarrollo de los deberes sociales del estado (art. 2, inciso 2 C.P.), una
carga positiva de solidaridad que se traduce en no tratar a la señora Belén
Ortega como un caso más, sino como una persona extremadamente expuesta a sufrir
las consecuencias de la exclusión de manera permanente, circunstancia que
también se proyecta sobre su hijo menor de edad.
Aunado a lo anterior, se debe tener en
cuenta que la señora Belén Ortega se encuentra inscrita en un comedor social al
cual, por el propio dicho de la accionante, no acude por estar ubicado muy
lejos de su residencia. Considera la Sala que si bien la accionante es la mejor
conocedora de su propia situación y la de su hijo, las circunstancias de
exclusión social y marginalidad originadas en su condición de indigencia, han
dificultado la solicitud de beneficios sociales. Por esta razón, reviste enorme
importancia que el COL ejerza una permanente labor de acompañamiento, a fin de
identificar de manera adecuada las necesidades de la accionante para que
efectivamente pueda gozar de los programas que se adecuan a su condición social
y de discapacidad. Así, por ejemplo el COL deberá proceder a la reubicación de
la señora Belén Ortega y del menor Manuel Alejandro Quinchía en el comedor más
cercano a su lugar de habitación.
Por las mismas razones, considera la Sala
que la entidad accionada debe insistir en la constatación de la situación
económica de la accionante, a través de la visita domiciliaria o de otros
medios a su alcance, por cuanto además de la accionante en el caso que se
analiza se debe buscar la realización de los derechos fundamentales del menor
Daniel Alejandro Quinchía Ortega. En este orden de ideas y una vez el DABS
cuenta con la información mínima necesaria, deberá determinar si la accionante
y su hijo reúnen los requisitos para acceder a alguno de los programas de previsión
social del distrito. De encontrar que de acuerdo con la disponibilidad de
servicios sociales no es viable su inscripción en alguno de los programas que
adelanta el DABS, el COL Santa Fe deberá adelantar una labor de acompañamiento
y de asesoramiento con el objetivo que se incluya a la accionante en alguno de
los programas que otras entidades públicas o privadas adelantan para grupos de
población que se encuentran en situaciones similares a las de la accionante y
su hijo, cumpliendo de esta forma con la obligación que tiene el Estado de
otorgar protección a personas que se encuentren en estado de debilidad
manifiesta.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Levantar
los términos suspendidos.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2005 en primera
instancia por el Juzgado Veintiuno Penal Municipal de Bogotá dentro de la
acción de tutela instaurada por Belén Ortega Galvis contra el Centro Operativo
Local de Santa Fe Candelaria y el Departamento Administrativo de Bienestar
Social del Distrito (DABS), en relación con el amparo del derecho de petición
de la accionante. En su lugar, conceder la tutela del derecho de petición de
Belén Ortega Galvis; en consecuencia, ordenar a la entidad accionada dar
respuesta de fondo a la solicitud del accionante, en la cuál se le oriente
sobre los planes y programas a los cuales podría acceder la accionante y su
hijo, y los mecanismos para hacerlo, dentro de los cinco (5) días siguientes a
la notificación de la presente sentencia.
Tercero. –Para
proteger el derecho al mínimo vital de la accionante, madre cabeza de familia
en situación de indigencia con un hijo menor de edad,  ORDÉNAR al Centro
Operativo Local de Santa Fe Candelaria que en el término máximo de quince (15)
días contados a partir de la notificación de esta providencia el COL Santa Fe
proceda a la reubicación de la señora Belén Ortega y del menor Manuel Alejandro
Quinchía en el comedor más cercano a su lugar de habitación. Asimismo, en el
término máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación de esta
providencia, adelante las gestiones necesarias para la constatación de la
situación económica de la accionante. Una vez obtenida dicha información, en un
término máximo de quince (15) días, el Centro Operativo Local de Santa Fe
Candelaria deberá determinar si la accionante y su hijo reúnen los requisitos
para acceder a alguno de los programas de previsión social del distrito, y
promover su inscripción en los mismos a fin de superar su estado de indigencia
extrema. De encontrar que de acuerdo con la disponibilidad de servicios
sociales no es viable su inscripción en alguno de los programas que adelanta el
DABS, el COL Santa Fe deberá informarle a la accionante las razones, y
adelantar una labor de acompañamiento y de asesoramiento con el objetivo que se
incluya a la accionante y a su hijo en alguno de los programas que otras
entidades públicas o privadas adelantan para grupos de población que se
encuentran en situaciones similares a las de la accionante y su hijo.
Cuarto. -
Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y
publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ponente
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 35 del expediente,
en el cual consta la declaración de la accionante en el proceso de tutela,
llevada a cabo el 12 de octubre de 2005 ante el Juez 21 Penal Municipal.
[2] Folio 36 del expediente,
en el cual consta la historia médica del accionante desde 1977 hasta 1992.
[3] Sobre este aspecto, la
accionante en comunicación del 21 de abril de 2006 refiere que actualmente
recibe ingresos por concepto de los turnos que hace en cabinas telefónicas y en
puestos de chance.
[4] Folio 35 del expediente,
en el cual consta la declaración de la accionante en el proceso de tutela,
llevada a cabo el 12 de octubre de 2005 ante el Juez 21 Penal Municipal.
Adicionalmente, sobre este punto en la comunicación del 21 de abril de 2006 la
señora Belén manifiesta que “(…) Mi hijo DANIEL ALEJANDRO QUINCHIA ORTEGA se
encuentra vivienda en la actualidad con una prima, ANA ORTEGA y un hermano
JESUS MARÍA ORTEGA que me están colaborando por el momento. DEJO EN CLARO QUE
BAJO NINGÚN MOTIVO O CIRCUNSTANCIA HE RENUNCIADO, REGALADO O ABANDONADO A MI
HIJO. Lo dejé allí por que ellos no me pueden sostener y yo no encontré (sic)
ubicarme laboralmente aunque hable y pedí ayuda directamente al alcalde de la
Dorada no me sirvió de nada la discapacidad es el peor obstáculo, me vine a
buscar empleo nuevamente a Bogotá ya que siempre he vivido aquí para así poder
darle un futuro a mi hijo, hablo con el por celular día de por medio que ellos
me llaman lo vi hace 4 meses que ellos se vinieron y lo tragieron (sic), sólo
fue un día” (folios 147 y 148 del expediente, mayúsculas en el texto original).
[5] Folio 33 del expediente.
[6] Folio 19 del expediente.
Debe destacarse que las tres fechas fijadas para la visita domiciliaria
corresponden a días sábados. Durante el trámite de revisión de la tutela, el
COL efectúo nuevamente visita domiciliaria a la accionante el día 21 de abril
de 2006 (visible a folio 269 del expediente) a la Calle 27 C No. 13 – 15 sur
(Barrio Gustavo Restrepo), pero la señora no se encontraba, por lo cual el
funcionario del COL se dirigió a la cabina telefónica donde la señora Belén
hace turnos, quien condujo nuevamente al funcionario del COL a la dirección
antes señalada y al llegar allí la señora manifestó no tener llave para entrar
al lugar.
[7] Folios 29 al 31 del
expediente.
[8] Folio 21 del expediente.
[9] Folio 28 del expediente.
[10] Folios 1 al 8 del
expediente.
[11] Respuesta a la pregunta
“[d]e la contestación allegada por el Departamento Administrativo de Bienestar
Social, se desprende que usted no estaría amparada por ninguno de los programas
que ellos desarrollan, concrétele a éste despacho que pretende usted con la
tutela”, formulada el Juez 21 Penal Municipal (declaración de la accionante en
el proceso de tutela, llevada a cabo el 12 de octubre de 2005 ante ese
Despacho). Folio 35 del expediente.
[12] Folios 34 y 35 del
expediente.
[13] El Decreto 598 de 1999
“por el cual se establece la organización y funcionamiento de los Centros
Operativos Locales del Departamento Administrativo de Bienestar Social” en su
artículo primero establece: “Artículo 1º.- Definición. Los Centros Operativos
Locales C.O.L., son las instancias de Coordinación Administrativa y Operativa
que el Departamento Administrativo de Bienestar Social ubica en Localidades de
Santa Fe de Bogotá D.C., para organizar, gestionar y supervisar la adecuada y
eficaz ejecución de Proyectos y Prestación de Servicios Sociales, que
desarrollan las Unidades Operativas adscritas y aquellos que se ejecutan en
asocio con operadores privados”. Decreto publicado en el Registro Distrital No.
1977 del 7 de septiembre de 1999, el cual puede ser consultado en la siguiente
dirección:
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1792.
[14] De acuerdo con el
artículo 4 del Decreto 598 de 1999 “por el cual se establece la organización y
funcionamiento de los Centros Operativos Locales del Departamento Administrativo
de Bienestar Social”, “Los Centros Operativos Locales estarán integrados por
Unidades Operativas adscritas tales como: Centros de Desarrollo Comunitario,
Jardines Infantiles en todas sus modalidades, Casas Vecinales y las Sedes en
donde se desarrollen programas o servicios directamente o en asocio con
terceros en la respectiva Localidad”.
[15] Puntaje correspondiente
a la anterior metodología SISBEN, de acuerdo con lo establecido el artículo 30
de la ley 60 de 1993, el Documento CONPES social 22 de 1994 y la Resolución 65
del 25 de marzo de 1994. De conformidad con el artículo 94 de la ley 715 de
2001, y la evaluación realizada por la Misión Social del DNP y el Ministerio de
Salud, entre 2000 y 2001 “Evaluación Integral del SISBEN” (con base en la
propuesta de evaluación del SISBEN contenida en el documento CONPES 40 de
1997), en el año 2001 fue aprobado el Documento CONPES Social 055 de 2001, el
cual contiene la reforma al sistema de focalización individual del gasto
social. Cómo consecuencia de las modificaciones introducidas a la metodología
de identificación de beneficiarios, los puntajes correspondientes a cada uno de
los niveles de SISBEN cambiaron. Para mayor información, se puede consultar el
siguiente sitio en Internet del Departamento Nacional de Planeación:
http://www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=586.
[16] Folios 46 al 51 del
expediente.
[17] Debe destacarse que
dentro de los derechos invocados como vulnerados por la accionante no se
encuentra el derecho a la salud.  Como anteriormente se relacionó, la señora
Belén Ortega estima como vulnerados sus derechos fundamentales y los de su hijo
a la vida en condiciones dignas, la integridad física, la igualdad ante las
autoridades y la ley, y la especial protección constitucional de madres cabeza
de familia y personas con discapacidad.
[18] Al respecto señala la
Secretaria que “en la actualidad son muy pocas las empresas que a pesar de la
medida fiscal de la excepción de impuestos que generaría la contratación de una
persona con limitación. Por ello la sensibilización a las empresas es una actividad
fundamental que realizan algunas instituciones. Desde el DABS con el proyecto
7311 se ha hecho énfasis en la formación de jóvenes con discapacidad mental y
cognitiva en el área ocupacional, trabajando de la mano con algunas entidades,
universidades y organizaciones no gubernamentales como la Fundación
Granahorrar, para la generación de espacios laborales y reconocimiento de esta
población”.
[19] Información tomada de la
comunicación dirigida por la Secretaria y complementada por la información
publicada en el sitio oficial del DABS (Ruta de acceso:
http://www.bienestarbogota.gov.co/modulos/contenido/default.asp?idmodulo=144).
[20] Información tomada de la
comunicación dirigida por la Secretaria y complementada por la información
publicada en el sitio oficial del DABS (Ruta de acceso: http://www.bienestarbogota.gov.co/modulos/contenido/default.asp?idmodulo=144),
en donde se afirma respecto de esta modalidad del proyecto: “Busca, por un
lado, desarrollar y mantener las habilidades y destrezas según las
características de los usuarios e identificar recursos y potenciales redes de
apoyo que favorezcan el acceso del usuario y su familia a contextos educativos,
ocupacionales, recreativos y culturales de la comunidad. Por otro lado, atender
a adultos y adultas con limitación cognitiva grave que por sus condiciones
previas no tuvieron acceso a procesos de desarrollo de competencias y que se
encuentran en alto riesgo de vulnerabilidad”.
[21] De acuerdo con las
declaraciones de la accionante, el padre del menor no responde por el niño.
[22] Como resultado de la
fusión de Colsubsidio con Comfenalco Cundinamarca.
[23] Sobre estos requisitos,
en sentencia T-915 de 2004 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño) la Corte afirmó: “La
respuesta que se dé de las peticiones debe cumplir con los siguientes
requisitos: || a. Debe ser oportuna, esto es, resolverse dentro de los términos
establecidos en el ordenamiento jurídico, que en todo caso debe ser un plazo
razonable. || b. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera
congruente con lo solicitado, por esta razón las respuestas evasivas
constituyen prueba de la violación del derecho de petición. No obstante, es
relevante señalar que la respuesta a una petición en manera alguna implica que
las autoridades deben en todos los casos aceptar lo solicitado, puesto que ello
sería confundir el derecho de petición y el derecho a lo pedido, conceptos que
son diversos. (…) No cabe entonces confundir el fondo de lo que se solicita con
el derecho constitucional a recibir pronta respuesta favorable o desfavorable a
los intereses del peticionario.|| c. Debe ser puesta en conocimiento del
peticionario, puesto que de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la
autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido. || Desde esta
perspectiva, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental consagrado
en el artículo 23 Superior, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento
del solicitante, pues no puede tenerse como real contestación la que sólo es
conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”.
[24] Sentencia T-1089 de 2001
(M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa). Sobre el mismo tema ver – entre otras -
las sentencias T-377 de 2000 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero), T- 219 de
2001 (M.P.: Fabio Morón Díaz), T-249 de 2001 (M.P.: José Gregorio Hernández
Galindo), T-915 de 2004 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño), T-968 de 2005 (M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-147 de 2006 (M.P.: Manuel
José Cepeda Espinosa).
[25] El artículo 11 del CCA
establece: “Artículo 11. Peticiones incompletas. Cuando una petición no se
acompaña de los documentos o informaciones necesarias, en el acto de recibo se
le indicarán al peticionario los que falten; si insiste en que se radique, se
le recibirá la petición dejando constancia expresa de las advertencias que le
fueron hechas”.
[26] En lo pertinente, este
artículo establece: “Artículo 10. (…) Los funcionarios no podrán exigir a los
particulares constancias, certificaciones o documentos que ellos mismos tengan,
o que puedan conseguir en los archivos de la respectiva entidad”. En igual
sentido, el artículo 16 del Decreto 2150 de 1995 dispone: “Articulo
16. Solicitud oficiosa por parte de las entidades publicas. Cuando las
entidades de la Administración Pública requieran comprobar la existencia de
alguna circunstancia necesaria para la solución de un procedimiento o petición
ciudadana, que obre en otra entidad pública, procederán a solicitar
oficialmente a la entidad el envío de dicha información. || Parágrafo. Las
entidades de la Administración Pública a las que se les solicite información darán
prioridad a la atención de dichas peticiones, las resolverán en un término no
mayor a 10 días y deberán establecer sistemas telemáticos compatibles que
permitan integrar y compartir la información”. Este último artículo fue
modificado por el Decreto 1122 de 1999 (declarado INEXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante sentencia C-923 de 1999; M.P.: Álvaro Tafur Galvis) y
por el Decreto 266 de 2000 (declarado inexequible por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-1316-00 de 2000, M.P.: Carlos Gaviria Díaz).
[27] Sobre este punto, la
Corte señaló en sentencia T-181
de 1993 (M.P.: Hernando Herrera Vergara) que “[l]a obligación del Estado no es
acceder a la petición sino resolverla”. En igual sentido en la sentencia T-915
de 2004 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño) que “la respuesta que se dé de las
peticiones debe cumplir con los siguientes requisitos: (…) (b) Debe resolverse
de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, por esta
razón las respuestas evasivas constituyen prueba de la violación del derecho de
petición. No obstante, es relevante señalar que la respuesta a una petición
en manera alguna implica que las autoridades deben en todos los casos aceptar
lo solicitado, puesto que ello sería confundir el derecho de petición y el
derecho a lo pedido, conceptos que son diversos” (Subraya por fuera del
texto original). En igual sentido, véanse las siguientes sentencias: T-242 de
1993 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo) y T-495 de 2001 (M.P.: Rodrigo
Escobar Gil).
[28] Sentencia T-498 de 1997
(M.P.: Hernando Herrera Vergara). En igual sentido véase las sentencias T-165
de 1997 y T-206 de 1997 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo), T-671 de 2000
y T-775 de 2000 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero, T-1294 de 2000 (M.P.:
Fabio Morón Díaz) y T-1565 de 2000 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra), entre otras.
En algunos casos, la Corte ha llegado a considerar que las respuestas evasivas
que den las autoridades públicas pueden conducir a la configuración de una vía
de hecho, cómo cuando durante el curso de la acción de tutela se expide un acto
administrativo, cuyo objetivo es procurar la defensa de los intereses de la
parte accionada, que no resuelve de fondo la solicitud (sentencia T-294 de
2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra), de forma que “no toda respuesta puede ser
considerada como una verdadera resolución de lo pedido, pues, en muchas
ocasiones las entidades obligadas a resolver el asunto puesto a su
consideración, bajo la apariencia de estar dando una respuesta de fondo, lo que
hace es eludirla, violándose así el derecho fundamental de petición”. No sobra
advertir, como lo hizo la Corte en la sentencia T-915 de 2004 (M.P.: Jaime
Córdoba Triviño), que las respuestas que dé el accionado en defensa de sus
intereses en el curso de la acción de tutela no constituyen una solución a las
peticiones que se han dejado de responder. En efecto, en esta sentencia la Sala
Cuarta de Revisión afirmó que “[t]ampoco constituye respuesta la contestación
dada al Juez con ocasión de la acción de tutela que se interpone para la
protección del derecho de petición, dado que las informaciones que el accionado
brinda al funcionario judicial tienen como finalidad lograr la defensa de sus
intereses en el trámite de la acción de amparo constitucional, circunstancia
que no releva al demandado de su deber de notificar la decisión de la solicitud
al peticionario que es el legítimo destinatario de la misma”.
[29] Esto es, adulto mayor en
estado de extrema pobreza, y madres en gestación y lactantes.
[30] Cabe resaltar que los
anteriores puntos son reiterados por la Gerente del COL Santa Fe Candelaria en
el escrito de contestación de la acción de tutela (folios 34 y 35 del
expediente).
[31] A través del Acuerdo del
Consejo de Bogotá 024 de 1959 se creó la Secretaría de Higiene Distrital,
dentro del cuál se encontraba el Departamento de Asistencia y Protección
Social. Mediante Acuerdo 78 del 10 de diciembre de 1960 fue creado el
“Departamento Administrativo de Protección y Asistencia Social”, al que se le
encargó de todas las funciones específicas de asistencia y protección social
del Distrito. A través del artículo 18 del Decreto 3133 de 1968, expedido por
el Presidente de la República y donde se reformó la organización administrativa
del Distrito Especial de Bogotá, la denominación del Departamento cambió a
“Departamento Administrativo de Bienestar Social”, con el objetivo de dar
respuesta a la problemática social del Distrito. Sobre la organización, misión
y antecedentes del DABS se puede consultar la siguiente dirección de Internet:
http://endatos.redbogota.com/entidades/dabs.pdf.
[32] En la comunicación del
21 de abril de 2006 la accionante refiere que su hermano Jesús María Ortega y
su prima Ana Ortega son “con los únicos familiares cercanos que cuento PERO NO
ME PUEDEN SOSTENER TOTALMENTE NI TODA LA VIDA”. (Mayúsculas en el texto
original).
[33] Esta misión fue
establecida en virtud de lo establecido en el Plan de Desarrollo de Bogotá
2004-2008 "Bogotá Sin Indiferencia: Un Compromiso Social Contra la Pobreza
y la Exclusión" (adoptado mediante el Acuerdo 119 de 2004), en el que se
definió como objetivo del Eje Social “crear condiciones sostenibles para el
ejercicio efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales, con el
propósito de mejorar la calidad de vida, reducir la pobreza y la inequidad, con
prioridad para las personas, grupos y comunidades en situación de pobreza y
vulnerabilidad” (Considerandos del Decreto 311 de 2005). De manera expresa las
funciones del DABS fueron establecidas en el Decreto 714 de 1994, "por el
cual se reestructura el Departamento Administrativo de Bienestar Social
DABS", derogado tácitamente por el
Decreto Distrital 286 de 1997, derogado por el Decreto 498 de 1999, modificado por el Decreto
Distrital 899 de 2001, derogado por el artículo 6 del
Decreto Distrital 334 de 2003, cuyos artículos primero y segundo
fueron modificados por el Decreto 311 de 2005 (se refieren a la estructura interna).
[34] Artículo 1 del Decreto
598 de 1999 “por el cual se establece la organización y funcionamiento de los
Centros Operativos Locales del Departamento Administrativo de Bienestar Social”
[35] Folios 34 y 35 del
expediente.
[36]
Tomado del libro “El DABS y los caminos a la inclusión social” Tomo II, página
389. Departamento Administrativo de Bienestar Social. De acuerdo con la
información suministrada por el DABS, la cual puede ser consultada en el
siguiente vínculo de Internet
http://www.bienestarbogota.gov.co/modulos/contenido/default.asp?idmodulo=155,
actualmente el proyecto OÍR Ciudadanía tiene como objetivo “Atender a personas y familias en
condiciones de pobreza o vulnerabilidad que requieren orientación ciudadana,
brindando asistencia inmediata y transitoria en casos de emergencia, desde una
perspectiva de derechos y deberes con responsabilidad frente a lo público”.  El
proyecto OIR realiza cuatro tipos de acciones: i) orientación, información y
referenciación, en donde “se brindan oportunidades vivenciales de diálogo,
escucha, orientación y participación”, la cual es ofrecida de manera
permanente; ii) atención a la emergencia social: “estrategias de acercamiento
poblacional, análisis de problemáticas con visitas domiciliarias, construcción
de planes de acción que integren mutuos compromisos y responsabilidades y
acciones extramurales en las zonas de mayor pobreza y vulnerabilidad de la
ciudad, con entrega de ayudas y apoyos que permitan estabilización de crisis
personales o familiares”; iii) atención inmediata a eventos catastróficos, la
cual se ofrece una sola vez , y cuya duración “está sujeta al cumplimiento de
los pactos de ciudadanía y acuerdos de corresponsabilidad contraídos por las
partes para la superación de las condiciones que determinaron la situación de
emergencia”; iv) atención al migrante, a través de la cual se brinda
orientación, información, referenciación, y apoyos específicos para personas o
familias migrantes en pobreza y vulnerabilidad. Los beneficios económicos,
consistentes en pasajes, se ofrecen por una sola vez.
[37] Fuente: El DABS y los
caminos a la inclusión social - Tomo II. Proyectos de atención a todos los
grupos poblacionales. políticas y modelos de intervención social, el cual puede
ser consultado en el siguiente vínculo de Internet:
http://univerciudad.redbogota.com/ediciones/015/documentos/tomo2/0374-0445a-ok.pdf.
[38] Sobre este tema, véase
–entre otras- las sentencias T-1227 de 2000 (M.P.: Alejandro
Martínez Caballero); T-1237 de 2001 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández);
T-524 de 2001 y T-1330 de 2001 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa); T-134 de
2002, T- 953 de 2003, T-956 de 2004, T-270 de 2005 y T-623 de 2005 (M.P.:
Álvaro Tafur Galvis), T-1304 de 2001 y T-138 de 2006 (M.P.: Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[39] En efecto, el artículo 1
de la Constitución establece: “Artículo 1. Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general”.
[40] M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
Expresamente la Corte afirmó:
“(…) en aras de proteger los derechos a la
salud, vida, igualdad y dignidad de la peticionaria, la entidad, aparte de
dar la información, debe sugerir al afiliado que se dirija a las autoridades
municipales o distritales de salud con el fin de que éstas le informen qué
instituciones públicas o privadas tienen suscrito contrato con el Estado para
determinar cual de ellas le ha de prestar los servicios de salud reclamados.||
Si bien existen varios documentos que dejan en claro la necesidad de que a la
accionante le sea practicado el examen de urodinamia, y existe una amplia
respuesta dada por la demandada al juez de instancia, no existe por ninguna
parte, prueba que demuestre que COMBARRANQUILLA A.R.S., le hubiera informado a
la accionante de las alternativas que existen para que el servicio solicitado
por ella y que se encuentra excluido del P.O.S.S., sea asumido por otras
entidades de salud.|| De conformidad con lo anterior, COMBARRANQUILLA A.R.S.,
debe informar a la demandante las posibilidades existentes para recibir la
atención de su salud en los términos del artículo 31 del decreto 806 de 1998”
(Subraya por fuera del texto original).
[41] M.P.: Clara Inés Vargas
Hernández.
[42] M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa. En reiteración de la jurisprudencia que se ha venido comentado, la
Sala en este caso dispuso que “[c]uando a una persona afiliada al régimen
subsidiado se le niega un servicio por no estar contemplado en el P.O.S.S., la
A.R.S. junto con las autoridades administrativas del sector salud, tiene la
responsabilidad de informarle claramente al interesado quién le prestará el
servicio y acompañar al afiliado en el trámite para reclamar la atención
solicitada, con el objeto de garantizar que se lleve a cabo. Además, se señala
que por tratarse de una persona en estado de debilidad manifiesta, tiene
derecho a que su situación sea atendida de manera prioritaria, y se le
practique la operación a la mayor brevedad posible”, y agregó que la edad de la
accionante reforzaba el deber de la ARS. En efecto, la Corte manifestó que “el
deber de las AR.S cuando se abstiene de prestar un servicio por estar excluido
del POSS. es mayor a simplemente enviar una pequeña nota a un hospital, sobre
todo, si, como en este caso, se trata de un anciano de 83 años de edad con
graves dificultades de locomoción. La buena guía y acompañamiento de Comcaja
[entidad accionada] es definitiva para el éxito de los trámites del señor
Florentino Monroy Guerrero”.
[43] M.P.: Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[44] Este es el argumento al
que reiteradamente ha acudido la Corte para brindar la protección demandada por
ciudadanos situados en situaciones análogas a la del peticionario. Sobre el
particular, bien pueden consultarse las sentencias T-752 de 1998 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra); T-261 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-549 de 1999
(M.P. Carlos Gaviria Díaz); T-911 de 1999 (M.P.: Carlos Gaviria Díaz); T-517 de
2000 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis); T-908 y T-910 de 2000 (M.P.: Alejandro
Martínez Caballero).
[45] T-752 de 1998, T-549 de
1999 y T-911 de 1999 (M.P.: Carlos Gaviria Díaz); T-261 de 1999 (M.P.: Eduardo
Cifuentes Muñoz); T-910 de 2000 y T-1227 de 2000 (M.P.: Alejandro Martínez
Caballero); y T-452 de 2001 y T-524 de 2001 (M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa).
[46] T-911 de 1999 (M.P.:
Carlos Gaviria Díaz); T-261 de 1999 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz); y T-452 de
2001 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa).
[47] De acuerdo con los
testimonios de los vecinos, el señor Molina tendría más de 100, edad que no se
pudo establecer con certeza debido a que éste no tenía cédula de ciudadanía.
[48] En este caso, la Oficina
Asesora de Planeación de la Alcaldía de Bucaramanga manifestó que si la persona
no está de acuerdo con la clasificación del SISBEN podrá pedir la revisión de
la ficha en la Oficina Coordinadora del SISBEN.
[49] Sentencia T-1330 de
2001. M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[50] Sentencia T-149 de 2002.
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[51] Sentencia T-149 de 2002.
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[52] En cumplimiento de la
medida cautelar ordenada por la Sala de Revisión la Junta Regional de
Calificación de Invalidez allegó al DABS constancia de la pérdida de la
capacidad laboral del accionante, por lo cual ésta última Entidad procedió a
inscribirlo dentro de sus programas.
[53] En la sentencia T- 426 de 1992 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz) se reconoció un derecho a la subsistencia, que puede deducirse de los derechos a la
vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social. Un
criterio utilizable para la definición de la situación de indigencia es la
ausencia de recursos para cubrir las necesidades básicas alimenticias. La Corte
en sentencia T- 684 de 2002 (M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra)
adoptó este criterio. En dicha sentencia se afirmó: “entendidos [los
indigentes,] como personas carentes de recursos económicos necesarios para una
congrua subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad
o salud”, en el mismo orden de ideas que la sentencia T-533 de 1992 (M.P.:
Eduardo Cifuentes Muñoz). La persona requiere de un mínimo de
elementos materiales para subsistir. En Colombia, la medición de la
indigencia se hace a través del concepto de Línea de Indigencia, mediante la
cual se procura establecer si los hogares cuentan con ingresos suficientes como
para cubrir una canasta de alimentos capaz de satisfacer un umbral mínimo de
necesidades. De esta manera, los hogares que no cuentan con ingresos
suficientes para adquirir esa canasta son considerados indigentes. Se establece
una Canasta Básica de Alimentos (CBA) determinada en función de los hábitos de
consumo de la población y de los requerimientos normativos kilocalóricos y
proteicos. Una vez establecidos los componentes de la CBA se los valoriza con
los precios relevados por un Índice de Precios al Consumo. El valor de la CBA
es la Línea de Indigencia, de forma que una vez se estima el ingreso del hogar,
si éste es menor al CBA, se dice que el hogar se encuentra en una situación de
indigencia. Igualmente, existen otras metodologías para establecer la línea de
indigencia.
[54]
Sentencia T-533 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En el mismo orden de
ideas ver, entre otras, las sentencias C-1036 de 2003 y T-225 de 2005 (M.P.:
Clara Inés Vargas Hernández).
[55] Sentencia T-046 de 1997
(M.P.: Hernando Herrera Vergara).
[56] Sentencia T-149 de 2002.
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[57] Sentencia T-149 de 2002.
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[58] Sentencia T-684 de 2002
(M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[59] M.P.: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[60] M.P.: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[61] En esta sentencia (M.P.:
Eduardo Cifuentes Muñoz), la Sala Tercera revisó la tutela interpuesta por una
persona de 63 años, quien debido a que padecía de una enfermedad ocular por
aproximadamente dos años no había podido trabajar. A lo anterior se suma el
hecho de que el accionante no contaba con familia a la cual acudir para el pago
de la operación de sus ojos, por lo cual acudió a la acción de tutela para
solicitarle al estado el financiamiento de la misma, así poder volver a
trabajar. La Corte consideró que “[el accionante] carece de medios económicos,
cuya familia se encuentra materialmente disuelta y sus miembros (esposa e
hijos) son de difícil localización. Afirma el petente en su solicitud que la
posibilidad de trabajar se supedita a una operación en los ojos para recuperar
la visión, por lo que solicita al Estado suministrarle ayuda económica para su
realización”. En consecuencia, la Corte ordenó verificar si el accionante
detentaba el carácter de indigente absoluto y si resulta procedente en su caso
que recibiera por parte de la  autoridad pública respectiva la protección
especial contemplada en el inciso 3o. del artículo 13 de la Constitución
Política. Para el efecto, fijo como criterios: “ (i) incapacidad absoluta de la
persona de valerse por sus propios medios; (ii)  existencia de una necesidad
vital cuya no satisfacción lesiona la dignidad humana en sumo grado; (iii)
ausencia material de apoyo familiar -  cabe reconocer en cabeza del sujeto y a
cargo de la entidad pública respectiva, el derecho a recibir la prestación
correspondiente, estableciendo - a la luz de las circunstancias - las cargas
retributivas a su cargo, las cuales pueden consistir en trabajo social”.
[62] Sentencia T-533 de 1992.
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[63] Sentencia T-1330 de 2001
(M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión la Corte tuteló el derecho
al mínimo vital de un anciano inválido cuyo estado de salud era muy grave al no
estar siendo atendido por el SISBÉN en virtud de la calificación otorgada. Se
ordenó que se realizara una recalificación que reflejara las condiciones reales
de éste para que pudiera ver cubiertas sus necesidades de salud; igualmente, se
ordenó la remisión por parte se la Secretaría de Salud del Municipio a un lugar
donde se le pudiera brindar un lugar de habitación, cuidado y alimentación
dignos de su condición y acordes con su estado de debilidad manifiesta; lugar
este creado con los recursos provenientes de las trasferencias uno de cuyos
fines era el gasto social.
[64] M.P.: Hernando Herrera
Vergara.
[65] El Tribunal que conoció
en primera y única instancia consideró para negar el amparo invocado – entre
otras razones - que no era procedente ordenar a un establecimiento oficial que
reciba a la joven discapacitada para su atención médica, sin medir la situación
de disponibilidad en que se encuentre el centro de salud.
[66] Sentencia T-149 de 2002
(M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión la Corte tuteló el derecho
de un adulto de 58 años de edad quien por su condición de enfermo grave del
corazón aducía no poder emplearse en ningún trabajo y por tanto no tener dinero
para cubrir sus necesidades básicas y las de su familia motivo por el cual
solicitaba de parte de la administración el suministro de subsidio para las
personas de la tercera edad. La Corte determinó que la administración no le
había suministrado de manera precisa la información necesaria acerca de los
requisitos que debía cumplir y pruebas que debía allegar para acceder a tal
beneficio y por tanto al verse imposibilitado a acceder al beneficio se
vulneraba el derecho a la información y debido proceso administrativo y
consecuentemente el derecho a la vida y seguridad social del peticionario.
[67] M.P.: Alfredo Beltrán
Sierra.
[68] M.P.: Alejandro Martínez
Caballero.
[69] El
artículo 258 de la ley 100 de 1993 establece: “Artículo 258. Objeto del
programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente
y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que
cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de conformidad con
las metas que el CONPES establezca para tal programa. || El programa se
financiará con los recursos del Presupuesto General de la Nación que el CONPES
destine para ello anualmente, y con los recursos que para tal efecto puedan
destinar los departamentos, distritos y municipios. || Parágrafo. El Gobierno
Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer efectivo el
programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos para la
cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios. El
programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así
mismo, el Gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución
demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa.” El
aporte del Presupuesto General de la Nación a que hace referencia este inciso
fue derogado por el artículo 44 de la Ley 344 de
1996.
[70] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[71] M.P.: Alejandro Martínez
Caballero.
[72] M.P.: Alejandro Martínez
Caballero.
[73] Cfr. Sentencia T-029 de
2001. M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
[74] M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[75] Folio 19 del expediente.
[76] Folios 29 al 31 del
expediente.
[77] Folio 35 del expediente,
en el cual consta la declaración de la accionante en el proceso de tutela,
llevada a cabo el 12 de octubre de 2005 ante el Juez 21 Penal Municipal. En
éste sentido, afirma el COL “no es cierto que la atención solicitada por ella,
no hubiera sido atendida; asunto distinto es que las gestiones realizadas por
el COL Santa Fe Candelaria hasta ese momento, no hubieran llegado al objetivo
buscado, esto es, el de realizar la visita y efectuar el estudio socioeconómico
correspondiente, para posteriormente tomar la decisión final, por lo cual, no
considero de recibo la afirmación en el sentido de que se le ha vulnerado a
ella y a su hijo un derecho fundamental” (Folio 19 del expediente).
[78] Folio 21 del expediente.
[79] Visible a folio 269 del
expediente.