C-789-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-789/11
Referencia: expediente
D-8469
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 420 de 1998, “Por
la cual se adicionan unos artículos de los Decretos-leyes 1211, 1212, 1213 de
1990 y del Decreto 1091 de 1995”.
Actor: Álvaro
Diazgranados de Pablo
Magistrado
Ponente:
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Bogotá D. C.,
veinte (20) de octubre de dos mil once (2011).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alvaro Diazgranados de Pablo solicita a la
Corte que declare inexequible el artículo 1º (parcial) de la Ley 420 de 1998, “Por
la cual se adicionan unos artículos de los Decretos-leyes 1211, 1212, 1213 de
1990 y del Decreto 1091 de 1995”.
El Magistrado
Sustanciador, mediante auto del 15 de abril de 2011, dispuso: i) admitir la
demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii)
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de
Justicia, al Ministro de la Protección Social, al Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública,  al Director de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, al Ministro de Defensa Nacional, al Comandante de las Fuerzas
Militares, al Comandante del Ejército Nacional, al Comandante de la Armada
Nacional,  al Comandante de la Fuerza Aérea de Colombia y al Director General
de la Policía, iv) invitar a las facultades de derecho de la Universidad
Nacional de Colombia, del Norte, del Valle, Externado de Colombia, Libre,
Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda,
de la Sabana, como también a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Centro de Estudios de Derecho y Sociedad -De Justicia-, al Colectivo de
abogados José Alvear Retrepo y a la Comisión Colombiana de Juristas, para que
aportaran sus opiniones sobre el asunto de la referencia.
II.  TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe la norma, subrayando las expresiones demandadas:
“LEY
420 DE 1998[1]
(enero
5)
Por
la cual se adicionan unos artículos de los Decretos-leyes 1211, 1212, 1213 de
1990 y del Decreto 1091 de 1995.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 1o.
Adiciónanse los artículos 158, 140 y 100 de los Decretos-leyes 1211, 1212 y
1213 de 1990 respectivamente, y el artículo 49 del Decreto 1091 de 1995, en el
sentido de incluir como partida computable para liquidar las prestaciones
sociales periódicas del personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel
ejecutivo y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados
con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieren tal
condición, el 31 de diciembre de 1996, la bonificación por compensación que
reconozca al personal de la Fuerza Pública en servicio activo.
PARAGRAFO. Si la
bonificación a que se refiere el presente artículo se incorpora al sueldo
básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, tendrá el mismo
comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones
militares y policiales y por tanto desaparecerá como bonificación”.
III.    LA DEMANDA
Considera el demandante
que el precepto impugnado desconoce lo establecido en los artículos 1º, 4º, 48
y 58 de la Constitución Política. Para el actor, la bonificación por
compensación tenida en cuenta en el momento de la liquidación de la asignación
de retiro de las mesadas pensionales, correspondía a un derecho personalísimo
de orden patrimonial, que una vez reconocido y pagado quedaba incorporado en los
derechos del beneficiario. Esta bonificación fue reconocida inicialmente al
personal en servicio activo de la Fuerza Pública mediante el Decreto 2072 del
21 de agosto de 1997, sin que su cobertura incluyera al personal que se
encuentra en retiro; por esta razón, el Congreso de la República corrigió la
omisión y expidió la Ley 420 de 1998.
Según el
actor, el aparte demandado estableció que si la bonificación por compensación
se llegara a incorporar en las asignaciones básicas del personal en servicio
activo de la Fuerza Pública, tendría el mismo comportamiento en el momento de
liquidar las asignaciones de retiro y pensiones. Así, al efectuarse el retiro
de la respectiva fuerza, desaparece la figura de la bonificación por
compensación, quebrantando los principios del Estado social de derecho.
Al demandante
resume su planteamiento explicando que si a un sector de trabajadores como son
los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo le son incorporados en sus
asignaciones básicas la bonificación por compensación, siendo un ingreso que
mejora sus condiciones, a otro sector de colombianos se les desfavorece al
eliminarles una partida que fue conferida por el Estado colombiano.
IV.
INTERVENCIONES
Instituciones
públicas
1.
Ministerio de defensa nacional
Mediante
apoderada especial el Ministerio interviene para solicitar a la Corte que
declare la exequibilidad de la norma demandada. La interviniente considera que
el Congreso cuenta con la facultad de configurar el sistema jurídico mediante
el cual se regula el régimen prestacional especial para los miembros de la
Fuerza Pública, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 217 y 218 de la
Constitución.
Agrega que la
Ley 100 de 1993, artículo 279, permite la existencia de regimenes especiales,
entre ellos los aplicables a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional. Luego de disertar sobre las razones por las cuales la Carta
Política autoriza esta diferenciación, la interviniente expone el sistema
jurídico propio del régimen prestacional aplicable a la Fuerza Pública.
En cuanto al
problema jurídico que plantea la demanda presentada por el ciudadano Álvaro
Diazgranados de Pablo, explica la interviniente que la bonificación por
compensación fue concebida como una partida computable para efectos de liquidar
las prestaciones sociales periódicas del personal de oficiales, suboficiales,
miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional retirados con
asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieren tal condición
al 31 de diciembre de 1996, conforme a lo indicado en el texto de la misma
norma, una vez incorporada al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública
en servicio activo, teniendo el mismo comportamiento en la liquidación de la
asignación de retiro. Concluye la representante del Ministerio que no existe
violación a la Constitución, por tratarse de una “bonificación”.
En su
criterio, no se vulneran los artículos 48 y 58 de la Carta, toda vez que el
régimen especial tiene una serie de garantías para el personal, sin que se
pueda predicar la existencia de derechos adquiridos respecto de una norma que
concedió una bonificación por una sola vez, la que una vez incluida
desaparecería sin hacer parte de la liquidación, más aún cuando las
asignaciones de retiro, dada su condición de pensiones, son reajustables
anualmente de acuerdo con las políticas fijadas por el Gobierno.
Concluye
explicando que la cobertura de esta bonificación al ser incorporada al sueldo
básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo y en la liquidación
de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales, tuvo presente
la cobertura a todo el personal sin distingo alguno, sin establecer medidas
regresivas, sin desmedro del derecho a la seguridad social, para que el salario
básico y la asignación de retiro y pensión del personal de la Fuerza Pública
aumentara en el porcentaje a la bonificación por compensación, garantizando la
estabilidad y la oscilación de las asignaciones de retiro contempladas en las
normas especiales de las Fuerzas Militares.
2.
Departamento administrativo de la función pública
Para el
representante del Departamento Administrativo el segmento demandado es
exequible, por cuanto la bonificación por compensación fue incorporada a la
asignación básica mensual de los miembros de la Fuerza Pública, tanto activos
como retirados, a partir del 1º de enero de 1998 y, por lo tanto, desapareció
como bonificación, sin que este hecho signifique un perjuicio para sus
destinatarios, como equivocadamente lo cree el demandante.
Señala que se
trata de un componente salarial incorporado a la asignación mensual de los
servidores públicos que constituían su universo de destinatarios, que
desapareció del mundo jurídico al haberse consolidado los presupuestos
establecidos por el Congreso de la República mediante la expresión demandada;
es decir, la bonificación por compensación fue derogada al haberse incluido
dentro del salario básico o de la asignación de retiro.
Concluye explicando
que “Al entrar la bonificación por compensación a formar parte de las
asignaciones salariales y de retiro de los servidores públicos que constituyen
su universo de destinatarios, mal puede hablarse de vulneración de derechos
adquiridos a de los demás derechos constitucionales aducidos como vulnerados
por el actor, en cuanto no existe perjuicio ni detrimento patrimonial alguno
que comporte dicha violación”.
3. Policía
nacional
El vocero de la
Policía Nacional considera que las expresiones demandadas son exequibles, toda
vez que mediante ellas la bonificación por compensación, creada mediante el
Decreto 2072 de 1997 para nivelar los salarios del personal allí mencionado,
fue trasladada al salario sin que este hecho signifique desconocimiento de la
Constitución.
Explica el
representante de la Policía Nacional que desde la vigencia del Decreto 2072 de
1997, la Institución procedió a incluir mensualmente como parte del salario el
beneficio de la bonificación por compensación. Señala que desde la expedición
de la Ley 420 de 1998, la bonificación fue incorporada en el sueldo básico del
personal, desapareciendo como partida salarial y prestacional, aunque no se ve
reflejada en las partidas porque se incorporó en el sueldo básico.
Según el
interviniente, con la aplicación del texto impugnado no se está lesionando
derecho alguno, no hay inconstitucionalidad, porque la bonificación por
compensación no ha desaparecido sino que se continúa pagando a través del
salario.
4. Comando
de las fuerzas militares
El Comando
General de la Fuerzas Militares interviene para solicitar que se declare la
exequibilidad de las expresiones demandadas, señalando que se trata es de un
asunto de interpretación, por cuanto el artículo 1º de la Ley 420 de 1998, se
limita a precisar en su parágrafo que la bonificación desaparecerá si se
incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio
activo, o a la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares
y policiales.
Explica el
interviniente que sin esta precisión tal bonificación no desaparecería, sino
que se permitiría tenerla en cuenta para liquidar la asignación de retiro.
5.
Ministerio de la Protección Social
Para el
Ministerio, la Ley 420 de 1998 pretende garantizar los derechos de los miembros
de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo, así como los de
quienes se han retirado del servicio y han sido beneficiados con el
reconocimiento de asignación de retiro o pensión. Luego de llevar a cabo una
reseña histórica relacionada con el origen del parágrafo parcialmente
demandado, el interviniente manifiesta que la bonificación por compensación
inicialmente obedeció a un ingreso de carácter laboral asociado a la prestación
del servicio de los miembros de la Fuerza Pública, no era factor salarial, no
constituía parte integral del salario, era un pago adicional, especial o
excepcional.
Con la Ley
420 de 1998 la situación cambió, por cuanto allí se dice que si la bonificación
se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio
activo, tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de
retiro y pensiones militares y policiales, y por tanto desaparecerá como
bonificación. Explica el interviniente:
“… así como en
los casos de los miembros de la Fuerza Pública, quienes antes de la expedición
de la Ley 420 de 1998 no contaban con la bonificación por compensación como
factor salarial y por lo tanto no les era computada con el resto de los
factores percibidos (que sí constituían la base salarial) en el momento de
calcular su liquidación de retiro, pero que fueron beneficiados con la decisión
del Legislador al aumentar su base de estimación y cálculo, LO MISMO SUCEDIÓ
CON LAS LIQUIDACIONES DE ASIGNACIONES DE RETIRO Y PENSIONES, tal y como lo
manifiesta el Legislador al indicar textualmente: tendrá el mismo
comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones
militares y policiales y por tanto desaparecerá como bonificación”.
Es decir,
deja su carácter de bonificación para darle carácter de permanente y periódico
para ser incluido como parte integral del salario, ampliando la base del
ingreso a partir del cual se liquidan las asignaciones de retiro y las
pensiones militares, lográndose una transición hacia la progresividad y una
protección al derecho a la igualdad.
Instituciones
académicas
1.
Universidad nacional de Colombia
El Decano de la
Facultad de Derecho interviene para pedir a la Corte que declare exequibles las
expresiones demandadas, toda vez que el Congreso de la República dentro de las
facultades constitucionalmente otorgadas es responsable de fijar el régimen
salarial y de prestaciones sociales de los miembros de la Fuerza Pública,
facultad ejercida mediante la Ley 420 de 1998, en la cual incluye para una
población específica de la Fuerza Pública como factor salarial o partida
computable para liquidar prestaciones sociales la bonificación en el sueldo
básico.
Según el
demandante esta bonificación por compensación al ser tomada como factor
salarial o al incluirse en el sueldo básico desaparece o se elimina, cuando lo
que efectivamente ocurre es un cambio en su naturaleza jurídica, ya que pasa de
ser bonificación para convertirse en factor del salario básico para liquidar la
mesada pensional, siendo conforme con el principio de progresividad y que
mejora las condiciones salariales de los miembros de la Fuerza Pública. Por
tanto, no se está afectando ningún derecho adquirido, por el contrario, es un
beneficio que obedece a la libertad de configuración legislativa sobre el
régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública.
2.
Universidad del Rosario
El
coordinador del área de derecho del trabajo y de la seguridad social de la
Universidad interviene a nombre de la Institución, para solicitar a la Corte
que declare exequibles las expresiones demandadas. Considera que la norma
parcialmente impugnada hace parte de un estatuto dictado por el congreso de la
República dentro del ámbito de sus facultades de configuración legislativa,
como lo ha señalado la Corte en la sentencia C-035 de 2005.
Señala que
reconocer la naturaleza salarial o no de la bonificación por compensación, no
vulnera ningún postulado de la Carta Política, porque el Legislador cuenta a su
favor con amplio margen de configuración de los salarios y prestaciones de los
miembros de la Fuerza Pública.
3.
Universidad del Norte
Considera que
las expresiones demandadas son inexequibles por violar el principio de
progresividad, ya que crea la bonificación para el personal en retiro, pero la
desaparece cuando se la incorpora al sueldo básico del personal en servicio
activo.
Intervenciones
ciudadanas
1. Álvaro
Rueda Celis
Interviene
para coadyuvar la demanda, expresando que el Congreso de la República puede
regular las condiciones prestacionales de los servidores públicos y que la Ley
420 de 1998 obedeció a un proyecto presentado por el Ejecutivo para mejorar el
ingreso de un sector de pensionados que debido a la inflación vieron disminuida
su capacidad adquisitiva. En su concepto, se creó una nueva partida para ser
tenida en cuenta en la liquidación de las asignaciones de retiro de quienes
tenían reconocida esta prestación a 31 de diciembre de 1996, introduciendo una
modificación positiva respecto de una situación jurídica ya consolidada como es
el caso de las pensiones, consideradas un derecho de tipo personalísimo de
orden patrimonial que una vez reconocido hace parte del patrimonio del
beneficiario.
Explica que
cuando las cajas pagadoras liquidan en las asignaciones de retiro la partida de
bonificación por compensación, la incorporan a la mesada haciéndola parte
integral de la pensión, es decir del patrimonio del pensionado.
Así, las
leyes posteriores no pueden desconocer estas prestaciones  so pena de violar lo
establecido en la Constitución Política.
Apoya la
demanda y sostiene el interviniente que si la bonificación creada para ser
tenida en cuenta en la liquidación de las pensiones se llegara a incorporar en
las asignaciones básicas del personal en servicio activo, ella desaparecería de
las pensiones ya reconocidas, contraviniendo principios fundamentales del Estado
social de derecho.
2. Luis
Fernando Maldonado Lagos
A partir de
su situación personal explica que la aplicación del texto demandado suspendió
el cómputo de la partida bonificación por compensación en la liquidación de su
asignación de retiro, desconociendo un derecho adquirido. Señala que con la
nueva liquidación disminuyó su ingreso, por cuanto la partida al ser reconocida
y pagada anteriormente era mejor que la liquidada en la actualidad.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
La Vista
Fiscal empieza explicando que la Ley 420 de 1998 estableció la bonificación por
compensación como partida computable para liquidar prestaciones sociales
periódicas de los miembros de la Fuerza Pública que tuviesen la condición de
pensionados a 31 de diciembre de 1996, en los mismos términos de la
bonificación por compensación reconocida al personal de la Fuerza Pública en
servicio activo por medio del decreto 2072 de 1997. El parágrafo del artículo
1º de la Ley 420 de 1998 estableció que si la bonificación por compensación
creada para la Fuerza Pública en servicio activo se incorporaba a su sueldo
básico, automáticamente el mismo comportamiento nominal debía tenerse en
relación con la bonificación por compensación reconocida al personal pensionado
de la Fuerza Pública, desapareciendo en ambos casos esa partida como
bonificación.
El Decreto 58
(art. 39) del 10 de enero de 1998, estableció que dentro de las asignaciones
básicas del personal activo de la Fuerza Pública quedaba incorporada la
bonificación por compensación, reconocida para este personal en el Decreto 2072
de 1997. Concluye el Procurador General de la Nación que la bonificación por
compensación debió quedar incorporada dentro de las asignaciones básicas de los
pensionados de la Fuerza Pública, en los mismos términos en lo cuales quedó
para el personal en servicio activo. La consecuencia en uno y otro caso es la
desaparición de la bonificación por compensación como partida independiente
computable.
Explica el
Ministerio Público que al haberse  incorporado la bonificación por compensación
dentro de los sueldos básicos, es razonable que aquella desaparezca como
partida independiente. Considerar lo contrario es llegar a la conclusión
irrazonable e injustificable de computar dos veces la bonificación por
compensación: una dentro de las asignaciones básicas; y dos, como partida
independiente.
Concluye el
Jefe del Ministerio Público que el actor no demuestra de que manera no computar
dos veces una misma bonificación  o no pagar el doble de aquello a lo que se
tiene derecho, vulnera el derecho al trabajo. En su concepto, incorporar la
bonificación dentro de la asignación básica, antes que perjudicar al pensionado
lo beneficia, porque le incrementa el valor de la base y el monto máximo que
puede percibir por concepto de subsidio familiar, porque éste, según lo
dispuesto en los artículos 79 y 158 del Decreto 1211 de 1990, 82 y 140 del
Decreto 1212 de 1990, y 46 y 100 del Decreto 1213 de 1990,  se liquida sobre la
base de la asignación básica.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto, por cuanto las
expresiones demandadas hacen parte de una Ley (C. Po. art. 241-4).
2.
Problema jurídico
Corresponde a
la Corte establecer si cuando el Legislador modificó la naturaleza de la
bonificación por compensación, convirtiéndola en factor salarial para el
personal de la Fuerza Pública en servicio activo y extendió este beneficio a la
liquidación de las prestaciones que se deben al personal de la Fuerza Pública retirado
con asignación de retiro o pensión, desapareciéndola para estos últimos como
bonificación,  desconoció las garantías que identifican al Estado social de
derecho (C. Po. art 1º), el principio de supremacía de la Constitución (C. Po.
art. 4º), el principio de progresividad en seguridad social (C. Po. art. 48)  y
los derechos adquiridos (C. Po. art. 58).
Para adoptar
la decisión, la Corte i) analizará la potestad de configuración legislativa en
materia de seguridad social; ii) abordará el estudio del principio de
progresividad en el sistema de seguridad social en pensiones, iii) hará
referencia a los derechos adquiridos en las relaciones laborales; y iv)
examinará la constitucionalidad de las expresiones demandadas.
3. Potestad de configuración legislativa en materia de seguridad
social en pensiones
De acuerdo con las previsiones del artículo 48 superior, la
seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público de carácter
obligatorio que puede ser prestado directamente por el Estado o través de los
particulares con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, bajo la dirección, coordinación y control del Estado. En
concordancia con esta disposición, el artículo 4º de la Ley 100 de 1993 establece
que se trata de un servicio público esencial en todo lo relacionado con el
sistema general de salud, pero en materia pensional solamente en aquellas
actividades vinculadas directamente con el reconocimiento y pago de pensiones.
Según la Corte, “el régimen de seguridad
social en materia de pensiones tiene por objeto garantizar a la población el
amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la
muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones que se
determinan en la ley, previo el lleno de ciertos requisitos que en ella misma
se determinan para acceder a tales beneficios”[2].
3.1. La
jurisprudencia ha reconocido el amplio margen de configuración que tiene el
Legislador para regular las materias relacionadas con el sistema de seguridad
social[3],
de conformidad con los artículos 48 y 365 de la Constitución que establecen una fórmula abierta para organizar y
coordinar la prestación de dicho servicio, sin limitar su desarrollo a un solo
modelo[4],
siempre que se respeten los principios constitucionales que lo rigen y los
derechos constitucionales.
Sin embargo, la potestad
legislativa en la materia que se analiza no es absoluta, por cuanto debe atender
a los principios, valores y derechos constitucionales, que en esta medida
vienen a restringir tal atribución. Sobre los límites a esta potestad la Corte
ha manifestado:
“Una simple lectura de los artículos 48, 49 y 365 de
la Carta demuestra que corresponde a la ley determinar los elementos
estructurales del sistema, tales como (i) concretar los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, (ii) regular el servicio, (iii)
autorizar o no su prestación por particulares, (iv) fijar las competencias de
la Nación y las entidades territoriales, (v) determinar el monto de los aportes
y, (vi) señalar los componentes de la atención básica que será obligatoria y
gratuita, entre otros.
Sin embargo, lo anterior no significa que la decisión
legislativa sea completamente libre, ni que la reglamentación adoptada esté
ajena al control constitucional, pues es obvio que existen límites, tanto de
carácter formal (competencia, procedimiento y forma) como de carácter material
(valores y principios en que se funda el Estado Social de Derecho), señalados
directamente por el Constituyente y que restringen esa discrecionalidad. “Por
consiguiente, si el Legislador opta, por ejemplo, por una regulación en virtud
de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad
social, ese diseño sería inconstitucional por desconocer el carácter
irrenunciable de la seguridad social”. Lo mismo ocurriría si el Estado se
desentendiera de las funciones de dirección, coordinación y control a la seguridad
social, porque esas fueron precisamente algunas de las tareas expresamente
asignadas en la Carta del 91”[5].
3.2. Potestad de configuración legislativa
para diseñar regímenes especiales de seguridad social
Como se ha expuesto, el Congreso cuenta con
un amplio margen de configuración legislativa en materia de seguridad social, en
ejercicio del cual “puede diseñar regímenes especiales para determinado
grupo de trabajadores, siempre que los mismos no resulten discriminatorios. En
dichos regímenes especiales, pueden estar incluidos beneficios no contemplados
en el régimen general, bajo la condición de que la consagración de tales
beneficios persiga la defensa de bienes o derechos constitucionalmente
protegidos, como los derechos adquiridos, y de que con ella no se perpetúe un
tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de
trabajadores”[6].
En cuanto al régimen prestacional de los
miembros de la Fuerza Pública, la jurisprudencia ha sostenido de manera
reiterada que es diferente al aplicable a la generalidad de las personas en
razón de la naturaleza de los servicios prestados y de la finalidad que para
ella establece la Constitución, que en el caso de las fuerzas militares
corresponde a la “defensa de la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y del orden constitucional” (C. Po. art. 217),
mientras para la Policía Nacional está relacionada con el “mantenimiento de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” (C. Po. art. 218).
4. El principio de progresividad en el
sistema de seguridad social en pensiones[7]
La Corte se ha referido a este principio
expresando que se trata de un mandato, según el cual una vez alcanzado un
determinado nivel de protección, el Legislador ve restringida su amplia
potestad de configuración del derecho en materias sociales, con lo cual todo
retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente
problemático, por cuanto contradice el principio de progresividad.
Sin embargo, la prohibición de los retrocesos
no es absoluta, sino relativizada al permitirse su justificación bajo un
control de constitucionalidad más severo. Así, el paso regresivo debe ser
demostrado por las autoridades a partir de razones que lo hagan necesario en
desarrollo de un derecho social[8].
Asociado al principio de no regresividad, con él se busca corregir las
desigualdades sociales, estimular el mejoramiento de las condiciones materiales
de existencia de los trabajadores y corregir las desigualdades facilitando la
inclusión en la vida económica de sectores marginados y vulnerables de la población.
El principio de progresividad tiene
asidero en la Constitución, si se considera, entre otros, sus artículos 1º
(dignidad humana, trabajo y solidaridad), 2º (fines esenciales del Estado), 13
(promoción de condiciones de igualdad real y efectiva), 25 (trabajo en
condiciones dignas), 48 (seguridad social), 53 (principios mínimos
fundamentales del estatuto del trabajo), 334 (acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos por las personas de menores ingresos) y 366 (prioridad del
gasto social en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales).
La Corte ha explicado que este principio
genera dos clases de deberes para el Estado: i) adoptar y poner en marcha
medidas positivas para lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades
entre los asociados y de esta manera cumplir sus obligaciones de satisfacción
progresiva de los derechos económicos y sociales básicos de la población; y ii)
abstenerse de adelantar políticas regresivas en materia de derechos económicos
y sociales que conduzcan a agravar la situación de injusticia, de exclusión o
de marginación.
La jurisprudencia también ha
señalado que los principios de progresividad y no regresividad no petrifican la
regulación en materia de derechos sociales, particularmente en materia de
pensiones. Al respecto la Corte ha sostenido que “el legislador no está
obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas
conforme a las leyes vigentes en un momento determinado. Ello se debe a que,
por encima de cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad
configurativa, la cual le permite al legislador darle prioridad a otros
intereses que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social
de Derecho.http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-727-09.htm
- _ftn26#_ftn26 La Constitución delega al legislador la
función de configurar el sistema de pensiones, y le da un amplio margen de
discrecionalidad para hacerlo, precisamente para garantizar que el sistema
cuente con los “medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante,” y para darle eficacia a los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad, conforme al artículo 48 de la
Carta.  De tal modo, es necesario que el legislador pueda transformar las
expectativas respecto de la edad y tiempo de servicios necesarios para adquirir
la pensión, de tal forma que el Estado pueda cumplir sus obligaciones en
relación con la seguridad social, a pesar de las dificultades que planteen los
cambios en las circunstancias sociales.http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-727-09.htm
- _ftn27#_ftn27 Por tal motivo, la Corte, refiriéndose a los
regímenes de transición, ha sostenido que una concepción semejante implicaría
la petrificación del ordenamiento, en desmedro de diversos principios
constitucionales”[9].
5.
Derechos adquiridos en materia laboral
La Corte Constitucional[10]
ha precisado que los derechos adquiridos están referidos a situaciones
individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una
Ley y, que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho
subjetivo que debe ser respetado por Leyes posteriores que no pueden afectar lo
legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior. Existe un derecho
adquirido cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las
premisas normativas tienen debido cumplimiento. Por oposición, son meras
expectativas aquellas probabilidades de adquisición futura de un derecho
que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con
sujeción a parámetros de justicia y de equidad.
5.1. Además, la
jurisprudencia ha estimado que los derechos adquiridos presuponen la
consolidación de una serie de condiciones contempladas en la Ley, que permiten
a su titular exigir el derecho en cualquier momento. En cambio, en las
expectativas tales presupuestos no se han consolidado conforme a la Ley, pero
resulta probable que lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un
cambio relevante en el ordenamiento jurídico.
En la sentencia C-147 de
1997, la Corte diferenció los derechos adquiridos de las meras expectativas, en
cuanto al ámbito de protección constitucional. Sostuvo que estas últimas
reciben una protección más precaria, puesto que “la Ley nueva sí puede
regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se
originaron bajo la vigencia de una Ley no tuvieron la virtud de obtener su
consolidación de manera definitiva”. Aclaró que las “expectativas pueden
ser objeto de alguna consideración protectora por el Legislador, con el fin de
evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e
inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos
sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de
interés público o social”.
El criterio de diferenciación
establecido está permitido por la Constitución, ya que se trata de dar un
tratamiento diferente a personas que pertenecen a categorías distintas. De un
lado los pensionados, y del otro, quienes aspiran a serlo. El criterio de
distinción es válido y razonable comoquiera que se establece entre quienes
tienen un derecho adquirido y quienes no lo poseen, teniendo en cuenta el
respeto al derecho del primer grupo mencionado.
5.2. Las reformas a los
regímenes pensionales, en particular, garantizan la sostenibilidad financiera
del sistema pensional y la financiabilidad de otros potenciales pensionados.
Estas finalidades constitucionalmente relevantes obligan a la ponderación entre
sacrificios individuales y beneficios al sistema (C. Po. art. 48, adicionado
por el Acto Legislativo No. 1 de 2005). Ello explica que la Corte haya explicado
que el Legislador no está obligado a sostener en el tiempo las expectativas que
tienen las personas, conforme a las Leyes vigentes en un momento determinado.
La potestad de
configuración legislativa habilita para modificar los regímenes jurídicos en
función de nuevas variables, razones de oportunidad o conveniencia, y atendiendo
a otros intereses y circunstancias contingentes que atiendan al logro de los
fines del Estado social de derecho, desde luego, consultando  parámetros
de justicia y equidad, y con sujeción a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad[11].
5.3. Esta Corporación, en la
sentencia T-025 de 2004 expuso los requisitos mínimos a los cuales debe
sujetarse el Estado al momento de diseñar e implementar políticas públicas que
puedan implicar retrocesos en los derechos de dimensión prestacional. Es esta
providencia se dijo:
“Primero, prohibición
de discriminación (por ejemplo, no se podría invocar la insuficiencia de
recursos para excluir de la protección estatal a minorías étnicas o partidarios
de adversarios políticos); segundo, necesidad de la medida lo cual exige
que sean estudiadas cuidadosamente medidas alternativas y que éstas sean
inviables o insuficientes (por ejemplo, se han explorado y agotado otras
fuentes de financiación); tercero, condición de avance futuro hacia la
plena realización de los derechos de tal forma que la disminución del alcance
de la protección sea un paso inevitable para que, una vez superadas las
dificultades que llevaron a la medida transitoria, se retome el camino de la
progresividad para que se logre la mayor satisfacción del derecho (por ejemplo,
señalando parámetros objetivos que, al ser alcanzados, reorientarían la
política pública en la senda del desarrollo progresivo del derecho); y cuarto,
prohibición de desconocer unos mínimos de satisfacción del derecho
porque las medidas no pueden ser de tal magnitud que violen el núcleo básico de
protección que asegure la supervivencia digna del ser humano ni pueden empezar
por las áreas prioritarias que tienen el mayor impacto sobre la población.”
(Subrayas del texto original).
6.
Análisis de las expresiones demandadas
Considera el
actor que las expresiones demandas son inconstitucionales, por cuanto disponen “que
si la bonificación por compensación a la que hace referencia el Decreto 2072 de
1997, se llegara a incorporar en las asignaciones básicas del personal en
servicio activo de la Fuerza Pública, tendrá el mismo comportamiento a la hora
de liquidar las asignaciones de retiro y pensiones; en consecuencia a partir de
efectuarse el retiro de la respectiva fuerza, desaparecerá automáticamente la
figura de la bonificación por compensación, quebrantando los principios
fundamentales inherentes al Estado Social de Derecho.
En otras
palabras la norma acusada indica que si a un sector de trabajadores como son
los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les incorpora en sus
asignaciones básicas la bonificación por compensación, siendo algo que general
un mejoramiento en sus ingresos, en cotraposición a otro sector de colombianos
se les desfavorece dichas garantías eliminándoles una partida que fue conferida
por el Estado colombiano”. (Folio 3 de la demanda).
De los diez
escritos de intervención recibidos por la Secretaría de la Corte, tres avalan la
interpretación del actor (los ciudadanos Álvaro Rueda y Luis Fernando
Maldonado, como también la Universidad del Norte), los siete restantes son
acordes en manifestar que las pretensiones del accionante deben ser denegadas,
por cuanto carecen de fundamento jurídico debido a una errónea interpretación
del texto.
Este
planteamiento también es acogido por el Procurador General de la Nación, quien
considera que “Al haberse incorporado la bonificación por compensación
dentro de los sueldos básicos, es razonable, como lo prevé la ley, que aquélla
desaparezca como una partida independiente. Sostener lo contrario, como lo hace
el actor, llega a la conclusión irrazonable e injustificable de computar dos
veces la bonificación: una dentro de las asignaciones básicas, y dos, como
partida independiente”.
6.1. Alcance
de la reforma introducida con la norma demandada
El cambio introducido con el parágrafo del artículo 1º de la
Ley 420 de 1998, significa que en el momento de calcular la liquidación de
retiro y pensiones del personal de la Fuerza Pública, aumenta su base de
estimación; así, la bonificación por compensación será tenida en cuenta para
dos clases de liquidación: i) respecto de quienes estando en servicio activo
pasarán al régimen de retiro o al pensional, y ii) respecto de quienes están
bajo el régimen de retiro o pensional.
El parágrafo precisa que para estos últimos la bonificación
pasará a ser un ingreso especial considerado como factor salarial permanente
y periódico que ampliará la base a partir de la cual se liquidan las
asignaciones de retiro y las pensionales. Al ser incorporado como factor
salarial permanente y periódico, este ingreso dejará de ser considerado como
una bonificación; de no ser así, sería calculado dos veces: una, como factor
salarial y otra, como bonificación. Por esta razón, el Legislador
precisó que siendo factor salarial desaparece como bonificación.
6.2. Marco
jurídico dentro del cual fue expedida la Ley 420 de 1998
El artículo
150-19 de la Constitución Política, establece que el Congreso de la República
tiene la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, entre
otras, para las siguientes materias:
“e) fijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
f) regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales”.
6.3. Dentro
de este marco de atribuciones fue expedida la Ley 4ª de 1992[12],
cuyo artículo 1º señala que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen
salarial y prestacional de varios grupos de servidores del Estado. Estos son:
a) Los empleados públicos
de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o
régimen jurídico;
b) Los empleados del
Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General
de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la
República;
c) Los miembros del
Congreso Nacional, y
d) Los miembros de
la Fuerza Pública[13].
6.4. Como se
observa, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los
miembros de la Fuerza Pública corresponde, de manera privativa, al Gobierno
Nacional. Para desarrollar la Ley 4ª de 1992 el Gobierno Nacional, mediante el
Decreto 2072 de 1997[14],
creó la bonificación por compensación, dándole un carácter permanente y
constituyéndola como factor salarial.
Según el
ordenamiento jurídico, los miembros de la Fuerza Pública gozan de un régimen especial
en materia salarial y prestacional. Sobre esta materia la Corte ha explicado:
“Es claro
entonces que la existencia de un régimen especial para los miembros de la
fuerza pública, no sólo tiene su fundamento constitucional en la consagración
expresa de los artículos 150, numeral 19, literal e),  217 y 218 del Texto
Superior, sino también en la diversidad de vínculos jurídicos para acceder a la
función pública y que, sin lugar a dudas, conducen a una distinta nominación
del empleo, de la categoría del servidor y de la naturaleza de sus funciones,
que lógicamente conllevan al señalamiento de un régimen salarial y
prestacional distinto.
Ya la Corte,
en diversas oportunidades, ha reconocido que la diversidad en el tratamiento
prestacional de los miembros de la fuerza pública tiene su origen en la
naturaleza riesgosa de las funciones que desarrollan y que, a su vez, cumple
con el fin constitucional de compensar el desgaste físico y mental que implica
el estado latente de inseguridad al que se somete al militar y a los miembros
de su familia durante largos períodos de tiempo”[15].
6.5. Contenido
y alcance del artículo 1º de la Ley 420 de 1998
El artículo 1º de
la Ley 420 de 1998[16]
amplía el ámbito de protección de los miembros de la Fuerza Pública que se
encuentren en servicio activo, como también el de quienes estando retirados del
servicio han sido beneficiados con el reconocimiento de asignación de retiro o
pensión de jubilación.
La norma parcialmente
demandada adicionó el texto de cuatro decretos destinados a establecer las
partidas que serán tenidas en cuenta para liquidar las prestaciones sociales de
los miembros de la Fuerza Pública. Así, el Decreto Ley 1211 de 1990[17]
tiene como universo de destinatarios al personal de oficiales y suboficiales de
las fuerzas militares y en el artículo 158 dispone:
“ARTÍCULO 158.
LIQUIDACION PRESTACIONES. Al personal de Oficiales y Suboficiales que sea
retirado del servicio activo bajo la vigencia de este estatuto, se le
liquidarán las prestaciones sociales unitarias y periódicas sobre las
siguientes partidas así:
- Sueldo básico.
- Prima de actividad
en los porcentajes previstos en este estatuto.
- Prima de
antigüedad.
- Prima de Estado
Mayor, en las condiciones previstas en este estatuto.
- Duodécima parte
de la prima de Navidad.
- Prima de vuelo
en las condiciones establecidas en este Decreto.
- Gastos de
representación para Oficiales Generales o de Insignia.
- Subsidio
familiar. En el caso de las asignaciones de retiro y pensiones, se liquidar
conforme a lo dispuesto en el artículo 79 de este estatuto, sin que el total
por este concepto sobrepase el cuarenta y siete por ciento (47%) del respectivo
sueldo básico.
PARAGRAFO. Fuera
de las partidas específicamente señaladas en este artículo ninguna de las demás
primas, subsidios, auxilios, bonificaciones y compensaciones consagradas
en este estatuto, será computable para efectos de cesantías, asignaciones de
retiro, pensiones, sustituciones pensionales y demás prestaciones sociales”.
(Subrayas no originales).
El Decreto
Ley 1212 de 1990[18],
en su artículo 140 preceptúa:
“ARTÍCULO 140. BASES DE LIQUIDACION. A partir de la vigencia del presente Decreto, al personal
de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional que sea retirado del
servicio activo se le liquidará las prestaciones sociales unitarias y
periódicas sobre las siguientes partidas, así:
1. Sueldo básico.
2. Prima de actividad en los porcentajes previstos en este
Estatuto.
3. Prima de antigüedad.
4. Prima de Oficial Diplomado en Academia Superior de
Policía, en las condiciones indicadas en este Estatuto.
5. Duodécima (1/12) parte de la prima de navidad.
6. Prima de vuelo en las condiciones establecidas en este
Decreto.
7. Gastos de representación para Oficiales Generales.
8. Subsidio familiar. En el caso de las asignaciones de
retiro y pensiones, se liquidará conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de
este Estatuto, sin que el total por este concepto sobrepase el cuarenta y siete
por ciento (47%) del respectivo sueldo básico.
9. La bonificación de los Agentes del Cuerpo Especial,
cuando sean ascendidos al grado de Cabo Segundo y hayan servido por lo menos
treinta (30) años como Agentes, sin contar los tiempos dobles.
PARAGRAFO. Fuera de
las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás
primas, subsidios, auxilios y compensaciones consagradas en este
Estatuto, serán computables para efectos de cesantías, asignaciones de retiro,
pensiones, sustituciones pensionales y demás prestaciones sociales”. (Se
subraya).
El Decreto Ley 1213 de 1990[19] en su artículo 100 establece:
“ARTICULO 100. BASES DE LIQUIDACION. A partir de la vigencia del presente Decreto a
los Agentes de la Policía Nacional que se retiren o sean retirados del servicio
activo se les liquidarán las prestaciones sociales unitarias y periódicas,
sobre las siguientes partidas, así:
a. Sueldo básico.
b. Prima de actividad en los porcentajes
previstos en este Estatuto.
c. Prima de antigüedad.
d. Una duodécima (1/12) parte de la prima de
navidad.
e. Subsidio familiar. En el caso de las
asignaciones de retiro y pensiones, se liquidará conforme al artículo 46 de
este Estatuto, sin que el total por este concepto sobrepase el cuarenta y siete
por ciento (47%) del respectivo sueldo básico.
PARAGRAFO. Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo,
ninguna de las demás primas, subsidios, auxilios y compensaciones
consagradas en este Estatuto, serán computables para efectos de cesantías,
asignaciones de retiro, pensiones, sustituciones pensionales y demás
prestaciones sociales, salvo lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 53 de este Decreto”. (Subrayas no originales).
De su parte,
el Decreto 1091 de 1995[20],
en su artículo 49 señala:
“ARTÍCULO 49. BASES DE LIQUIDACIÓN. A partir de la vigencia del presente decreto, al personal
del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que sea retirado del servicio activo,
se le liquidará las prestaciones sociales unitarias y periódicas sobre las
siguientes partidas.
a) Sueldo básico;
b) Prima de retorno a la experiencia;
c) Subsidio de Alimentación;
d) Una duodécima parte (1/12) de la prima de navidad;
e) Una duodécima parte (1/12) de la prima de servicio;
f) Una duodécima parte (1/12) de la prima de vacaciones;
PARÁGRAFO.
Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de
las demás primas, subsidios, auxilios y compensaciones consagradas en
los decretos 1212  y 1213 de 1990 y en el presente decreto, serán
computables para efectos de cesantías, asignaciones de retiro, pensionados,
sustituciones pensionales y demás prestaciones sociales. (Se subraya).
6.6. Como se observa, históricamente la bonificación por
compensación fue un ingreso de carácter laboral asociado a la prestación del
servicio de los miembros de la Fuerza Pública,  pero no constituía parte del
salario, era un pago adicional, especial o excepcional.
Este ingreso no era tenido en cuenta como base para las
liquidaciones de retiro reguladas mediante los decretos citados por el artículo
1º de la Ley 420 de 1998, situación que fue modificada al establecer el
parágrafo de esta disposición que cuando la bonificación por compensación se
incorpore al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio
activo, tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de
retiro y pensiones  militares y policiales y, por tanto, desaparecerá como
bonificación.
6.7. El alcance de la norma parcialmente demandada se puede
precisar, además, mediante la lectura de la exposición de motivos al proyecto
que dio origen a la Ley 420 de 1998. Se trata de una iniciativa de carácter
gubernamental presentada ante el Senado de la República por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público (E), y el Ministro de Defensa Nacional. En el
mencionado documento quedó consignado:
“En desarrollo de los acuerdos firmados por el Gobierno
Nacional con las centrales obreras, federaciones y sindicatos nacionales del
sector estatal, se creó una bonificación por compensación con carácter
permanente, la cual constituirá factor salarial para efectos de determinar las
primas de navidad, vacaciones, servicios, auxilio de cesantía, pensiones de
vejez, invalidez y sobrevivientes, para los servidores públicos del orden
nacional.
Dicha compensación será reconocida y pagada al personal de
la fuerza pública en servicio activo.
Teniendo en cuenta que el personal con asignación de retiro
o pensión de la fuerza pública no quedará cobijado por este beneficio, lo
cual desvirtúa el principio de la oscilación consagrado en los artículos
169, 151 y 110 de los decretos-ley 1211, 1212 y 1213 de 1990, respectivamente,
y el artículo 56 del decreto 1091 de 1995, se hace necesario que el Congreso de
la República expida una ley haciendo extensiva la bonificación en cuestión al
personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, para lo cual se deben modificar
los artículos 158, 140 y 100 de los decretos-ley 1211, 1212 y 1213 de 1990,
respectivamente, y el artículo 49 del decreto 1091 de 1995, que se refieren a
las partidas computables para liquidar las asignaciones de retiro y pensiones
del mencionado personal”.[21]
El
principio de oscilación está consagrado en el artículo 169 del Decreto 1211 de
1990, que establece:
“ARTÍCULO 169. OSCILACION DE ASIGNACION DE RETIRO Y
PENSION. Las asignaciones de retiro y las
pensiones de que trata el presente Decreto se liquidarán tomando en cuenta
las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de
actividad para cada grado y de conformidad con lo dispuesto en el artículo
158 de este Decreto. En ningún caso aquellas serán inferiores al salario mínimo
legal.
Los Oficiales y Suboficiales o sus beneficiarios, no podrán
acogerse a normas que regulen ajustes prestacionales en otros sectores de la
administración publica, a menos que así lo disponga expresamente la ley.
PARAGRAFO. Para la
oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones de Oficiales Generales y
de Insignia, Coroneles y Capitanes de Navío, se tendrá en cuenta como sueldo
básico, el porcentaje que como tal determinen las disposiciones legales
vigentes que regulen esta materia, más las partidas señaladas en el artículo
158 de este Decreto”.
6.8. En concordancia con la exposición de motivos
presentada por el Gobierno Nacional, la ponencia para primer debate en el
Senado de la República, elaborada por el Senador Mauricio Zuluaga Ruiz, expresa:
“Se trata honorables Senadores, que mediante esta
iniciativa de carácter gubernamental, el Congreso de la República le dé el
carácter salarial a la Bonificación por Compensación que se reconoció al
personal de la fuerza pública en servicio activo, con el fin de que la misma se
pueda computar para efecto de la liquidación de las prestaciones sociales
periódicas del personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel
ejecutivo y Agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados
con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieron tal
condición a treinta y uno (31) de diciembre de 1996.
…
Es por esto que el Gobierno expidió el Decreto 1758 que
benefició a los empleados públicos del orden nacional y en la misma dirección
el pasado veintiuno (21) agosto de 1997 expidió el Decreto 2072 haciendo
extensiva la Bonificación por Compensación para el personal activo de Oficiales
y Suboficiales de las Fuerzas Armadas, Agentes y personal del Nivel Ejecutivo
de la Policía Nacional y para los empleados públicos del Ministerio de Defensa
y la Policía.
Lo anterior significa, que quedaría por fuera de este
beneficio el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo
y Agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados con
asignación de retiro o pensión, que tenía tal calidad a treinta y uno (31) de
diciembre de 1996, lo cual a todas luces es injusto y por tal razón los
Ministros de Hacienda y Defensa quienes en mi criterio con buen juicio
presentaron este proyecto, que de alguna manera pretende corregir esta
inequidad y de paso modificar los artículos 158, 140 y 100 de los Decretos
leyes 1211, 1212 y 1213 de 1990 y artículo 49 del Decreto 1091 de 1995 que
consagran los factores o las partidas sobre las cuales se liquidan sus
prestaciones por retiro del servicio activo al personal de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional”[22].
6.9. En relación con el contenido de estas disposiciones el
Consejo de Estado ha explicado[23]:
“Como
la bonificación por compensación sólo fue creada para el personal de la Fuerza
Pública en servicio activo y no cobijó al personal con asignación de retiro o
pensión, con lo que se desconoció el principio de oscilación consagrado en el
artículo 169 del Decreto1211, para enmendar el error, el Congreso de la
República  expidió la Ley 420 de 1998.
La citada Ley,  adicionó  los artículos 158, 140 y 100 de los Decretos-leyes
1211, 1212 y 1213   respectivamente, todos  de 1990, y el artículo 49 del
Decreto 1091 de 1995, en el sentido de incluir como partida computable para
liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal de Oficiales,
Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y
sus beneficiarios, que tuvieren tal condición el 31 de diciembre de 1996, la
Bonificación por Compensación que se reconozca al personal de la Fuerza
Pública en servicio activo.
Aclaró en el parágrafo, que si la bonificación por
compensación se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza
Pública en servicio activo, tenía el mismo comportamiento en la liquidación
de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales y por tanto
desaparecerá como bonificación. Por expreso mandato de la misma ley, ésta
produjo efectos fiscales a partir del 1 enero de 1997.
… en el artículo
39 del citado  Decreto, se estipuló que  en las asignaciones
básicas mensuales fijadas en el mismo, quedó  incorporada la bonificación por
compensación establecida mediante el Decreto 2072 de 1997, en los
siguientes términos:
ARTÍCULO 39. En las asignaciones básicas mensuales fijadas en el
presente decreto queda incorporada la bonificación por compensación
establecida mediante el Decreto 2072 de 1997 (Negrillas fuera de texto)
Lo anterior
significa que la incorporación de la bonificación por compensación a las
asignaciones básicas mensuales, no es sólo para el personal en servicio activo
como equivocadamente  lo sostiene el actor, sino que se hace extensiva al
personal de la  Fuerza Pública con sueldo de retiro o pensión,  porque si bien
es cierto, que cuando se creó la bonificación mediante el Decreto 2072 de 1997
solo cobijó al personal de la Fuerza Pública en servicio activo,
desconociéndose el principio de oscilación consagrado en el artículo 169   de la
Ley 1211 de 1990, también es verdad, que el error fue subsanado  a través de la
Ley 420 de 1998 donde se ordenó hacer extensiva la bonificación por
compensación al personal retirado que cumpliera con los requisitos que
determinó la ley, o sea que tuvieran asignación de retiro o fuera pensionado.
Como quiera que la bonificación por compensación se incorporó  al
sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, también
quedó incluida en el sueldo básico  del personal con asignación de retiro  o
pensionado por efectos del ya mencionado principio de oscilación”.
En el mismo sentido, el Consejo de Estado[24] expresó:
“De
lo reseñado se obtiene que la bonificación por compensación no desapareció del
patrimonio de los beneficiarios, sino que se integró como parte de la
asignación básica mensual, entiéndase como beneficiarios: no solo los miembros
activos de las fuerzas militares, sino las asignaciones de retiro y pensiones
militares y policiales, a quienes se aplica el mismo comportamiento en la
liquidación dando cumplimiento así a la Ley 420 de enero de 1998, que previó
que la bonificación podría  incorporarse al sueldo básico y eso fue lo que hizo
el artículo 39 del Decreto 058 de 1998 al señalar “En las asignaciones
básicas mensuales fijadas en el presente decreto queda incorporada la bonificación
por compensación establecida mediante 2072 de 1997”.
De
contera que, no podría el gobierno nacional mantener la bonificación por
compensación en las condiciones inicialmente creadas, cuando la misma entra al
patrimonio de la población destinataria como parte de la asignación básica
mensual, si esto se permitiera, se estaría autorizando el pago doble por el
mismo concepto. Ahora,  anular el artículo 40 del decreto 58 de 1998, que
deroga el decreto que crea la bonificación por compensación,  mantendría
vigente el artículo 39 de la misma preceptiva, dando lugar a la situación
previamente planteada.
En
conclusión, el Gobierno Nacional dentro de su competencia regulo en debida
forma y acorde con la Ley el tema de la bonificación por compensación, no hubo
extralimitación de funciones; además es necesario reiterar que no existe
derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal”.
6.10. Considera la Corte que la reforma introducida con el
parágrafo del artículo 1º de la Ley 420 de 1998, concretamente con las
expresiones demandadas, no implica desmejora laboral en los términos que el
demandante plantea, por lo que no puede predicarse la existencia de una
decisión violatoria del principio de progresividad, según se ha expuesto.
Por lo anterior, las expresiones impugnadas no constituyen
un retroceso para los derechos de los miembros de la Fuerza Pública, sino que,
por el contrario, representan  un beneficio al incrementar la base salarial a
partir de la cual se liquidan tanto las asignaciones de retiro como las de
pensión por jubilación.
6.11. Los cargos formulados por el demandante están
fundados en la presunta vulneración de lo establecido en los artículos 1º, 4º,
48 y 58 de la Constitución Política, pero, como se ha explicado, ellos devienen
de la interpretación elaborada por el actor. La Corte entiende que la
bonificación por compensación deja de ser un componente incidental y episódico
del ingreso que perciben los miembros de la Fuerza Pública con asignación de
retiro o pensionados, para convertirse en un factor del salario que de manera
permanente es tenido en cuenta para la liquidación de sus mesadas; por esta
razón el Legislador le retira la calidad de bonificación, por cuanto de
mantenerla los beneficiarios la reclamarían dos veces: una como factor salarial
y otra como bonificación, resultando más benéfico para los destinatarios de la
norma incorporar esta partida como factor salarial.
Por tanto, antes que vulnerar los principios de dignidad
humana y trabajo consagrados en el artículo 1º de la Carta, la medida adoptada
contribuye a su desarrollo y aplicación; por lo mismo, está dentro de los
parámetros establecidos por el constituyente y no implica violación del
artículo 4º superior. Al mejorar el ingreso de los beneficiarios, la medida
tampoco desconoce los principios de progresividad y no regresividad previstos
en el artículo 48 de la Constitución.
En cuanto a la bonificación por compensación considerada
por el demandante como parte de los derechos adquiridos y, por lo tanto, no
susceptible de modificación, la Sala reitera que con la medida adoptada el
Legislador no retiró esta partida económica del ámbito de protección de los
miembros de las Fuerzas Militares con asignación de retiro, sino que para
incrementarles los beneficios cambió su naturaleza de partida especial y
excepcional, convirtiéndola en factor salarial, sin que este hecho signifique
transgresión al mandato consagrado en el artículo 58 de la Carta Política.
6.12. Con esta medida, contrario a lo expuesto por el
demandante, el Legislador desarrolla los postulados del Estado social de
derecho, atiende a los mandatos que en materia de seguridad social consagra la
Carta Política, aumenta los beneficios laborales sin trasgresión del principio
de progresividad y no causa atentado contra los derechos adquiridos por los destinatarios
de la norma parcialmente demandada. Por esta razón, las expresiones impugnadas
serán declaradas exequibles.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLES, por los cargos examinados en esta providencia, las
expresiones “y por tanto desaparecerá como bonificación”, contenidas en
el artículo 1º de la Ley 420 de 1998.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
Ausente en comisión
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]Diario Oficial No. 43.209, de 7 enero de 1998.
[2]
Corte Constitucional, sentencia C-967 de 2003.
[3] Cfr.,
entre otras, las sentencias C-1489 de 2000, C-617 de 2002, C-1027 de 2002 y
C-516 de 2004.
[4] Cfr.,
entre otras, las sentencias C-111 de 1997, C-542 de 1998, C-616 de 2001, C-1489
de 2001, C-130 de 2002 y C-967 de 2003.
[5] Corte Constitucional,
sentencia C 791 de 2002.
[6] Corte Constitucional, sentencia  C-995 de 2000.
[7] Cfr.,
entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000 y
C-617 de 2002.
[8] Cfr.,
entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-624 de 1999, C-1165 de
2000,  C-1489 de 2000 y C-671 de 2002.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-727 de 2009.
[10] Cfr, entre otras la sentencia C-754/04
[11] Corte Constitucional, sentencia C-613/96.
[12] Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y
criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad
con lo establecido en el artículo150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
[13]
Sobre esta atribución del Congreso de la República se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-654 de 1997, C-608 de 1999, C-292 de 2001, C-835 de 2002
y C-101 de 2003.
[14] Por medio del cual fue creada para el
personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, para los
Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, y para los empleados públicos del Ministerio de Defensa y la Policía a que se refiere el Decreto 122 de 1997, la bonificación por compensación. El
art. 1º del Decreto 2072 de 1997 establece:
“ARTÍCULO 1. Créase para el personal de Oficiales y Suboficiales de
las Fuerzas Militares, para los Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal del
Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, y para los empleados públicos del Ministerio de Defensa y la Policía a que se refiere el Decreto 122 de
1997, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, la cual
constituirá factor salarial para efectos de determinar las primas de navidad,
vacaciones y servicios; auxilio de cesantía, asignación de retiro, pensiones de
jubilación vejez, invalidez y sobrevivientes.
PARÁGRAFO. Al momento de liquidar el auxilio de cesantía,
asignación de retiro, pensiones de jubilación, vejez, invalidez y
sobrevivientes, se tomará como factor salarial la parte de la bonificación
por compensación determinada sobre los haberes que de acuerdo con las normas
legales vigentes sirvan para su cómputo”.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-432 de 2004.
[16] Esta ley fue reglamentada mediante el Decreto
No. 58 de 1998, publicado en el Diario Oficial No
43.212. El artículo 39 de este Decreto dispuso:
“ARTÍCULO 39. En las asignaciones básicas mensuales
fijadas en el presente decreto queda incorporada la bonificación por
compensación establecida mediante 2072 de 1997 (sic.)”.
[17] Por el cual
se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas
militares.
[18] Por el cual se
reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional.
[19] Por el cual se reforma el estatuto del personal de
agentes de la Policía Nacional.
[20] Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y
Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995.
[21] Gaceta del Congreso número 325 del jueves 14 de agosto de 1997, pág.
16 y 17.
[22]
Gaceta del Congreso número 370 del viernes 12 de septiembre de 1997, pág. 7.
[23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
catorce (14) de junio de dos mil siete (2007), Radicación número:
25000-23-25-000-2002-10765-01(3263-05).
[24] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, 10 de abril de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00017-00(0299-06).