C-470-13
Sentencia C-470/13
Sentencia
C-470/13
REFORMA
AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION
POLITICA-Cosa
juzgada constitucional/REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS
ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Inhibición para proferir
fallo de fondo en relación con el Acto Legislativo 5 de 2011 por los demás
cargos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
COMPETENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Actos reformatorios de la
Constitución
JUICIO
DE SUSTITUCION-Metodología
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
DESCONOCIMIENTO
DEL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Carencia de
certeza para ser resuelto
ESTABLECIMIENTO
DE UN REGIMEN PRESUPUESTAL QUE REEMPLAZA EL CONCEBIDO POR EL CONSTITUYENTE DE
1991-Plantea
en realidad un control material de la reforma constitucional para el cual la
Corte carece de competencia
Referencia:
expediente D-9206.
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011
Demandantes:
Oscar Mauricio Holguín Cruz y otro.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RIOS
Bogotá D.C. veintitrés (23) de julio de
(2013).
La
Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos Oscar Mauricio Cruz Holguín y Alexis
Ferley Bohórquez interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo 5 de 2011 “Por el cual se constituye el Sistema General de
Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de
Regalías y Compensaciones”.
II. NORMA DEMANDADA
La norma demandada, publicada en el Diario Oficial
48.134 del 18 de julio de 2011, es del siguiente tenor literal:
ACTO
LEGISLATIVO 5 DE 2011
(Julio
18)
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o.
El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 360. La
explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa
del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines,
administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los
ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto
de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el
Sistema General de Regalías.
ARTÍCULO 2o.
El artículo 361  de la Constitución Política quedará así:
Artículo 361. Los
ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de
proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades
territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en
educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la
generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y
explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando
mejorar las condiciones sociales de la población.
Los departamentos, municipios y
distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos,
tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a
ejecutar directamente estos recursos.
Para efectos de cumplir con los
objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de
Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación
Regional; y de Ahorro y Estabilización.
Los ingresos del Sistema
General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para
el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional
territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los
recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las
asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80%
para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total
de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un
porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40%
para el Fondo de Desarrollo Regional.
De los ingresos del Sistema
General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la
exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del
total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso
anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de
Minas y Energía o por la entidad a quien éste delegue.
La suma de los recursos
correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del
presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del
Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la
mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de
Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la
disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de
una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.
La diferencia entre el total de
los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al
ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al
Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los
que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de
Ahorro y Estabilización.
Los Fondos de Ciencia,
Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la
financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades
territoriales y el Gobierno Nacional.
Los recursos del Fondo de
Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto
regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del
país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),
población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de
periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30)
años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere
el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos
se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.
Los recursos del Fondo de
Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el
Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En
los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás
componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que
se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
En caso de que los recursos
destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta
por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal
excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a
los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o
del artículo anterior.
PARÁGRAFO 1o. Los recursos del
Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la
Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de
Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas
contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En
todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del
Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO 2o. La ejecución de
los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de
Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación
Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los
planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los proyectos prioritarios que
se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de
administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que
regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los
que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de
administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus
delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo
de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear
comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y
decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios
y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los
órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un
delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.
Los programas y/o proyectos en
ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos
que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión,
en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3)
Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de
Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo
de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además
ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias
de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente
artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2)
representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo
de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en
que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de
Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de
este fondo podrán financiar gasto corriente.
Los proyectos de impacto
regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con
los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a
través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración
y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores
respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.
La ley que regule el Sistema
General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los
órganos colegiados de administración y decisión con participación de la
sociedad civil.
En todo caso, la representación
de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en
relación con la del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema
de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto
será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de
Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen
Gobierno.
La ley a la que se refiere el
inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento
para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el
inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas
medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás
ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de
recursos.
La ley a la que se refiere el
inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de
los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al
del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías.
Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos
del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente
artículo.
PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO.
Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la
ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno
Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la
liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de
Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán
prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la
recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de
2010-2011.
PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO.
Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que
trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación
Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros
años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente
al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente
artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma
forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y
al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje
equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.
En el evento en que durante el
período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de
que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del
promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas
causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el
período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del
promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas
causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento,
municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del
departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar
dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado
Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En
el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un
veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y
Estabilización.
Durante el período 2012-2014,
una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización
se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente
artículo.
PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El
Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de
la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el
Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o
del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco
constitucional.
Una vez radicado el proyecto de
ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la
República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para
su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del
Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.
PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El
Sistema General de regalías regirá a partir de 1º  de enero de 2012. Si para
esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del
artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema
mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el
31 de diciembre de 2011.
PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para
asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional
expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia
fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y
DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su
promulgación.”
III. LA
DEMANDA
Los demandantes señalan que en la expedición del Acto
Legislativo 5 de 2011 el Congreso de la
República incurrió en vicios por falta de competencia, porque excedió de
manera ostensible los límites establecidos a los actos reformatorios de la
Constitución de carácter derivado. Los aspectos en los que el legislador
habría excedido su competencia de reforma constitucional por sustitución de la
Constitución, con base en lo manifestado por los accionantes son los siguientes:
3.1. Alteración del modelo de Estado previsto
en la Constitución Política de 1991, en relación con la descentralización
administrativa y la autonomía de las entidades territoriales
Exponen que de conformidad con los artículos 3º y 210,
así como el título XI, en particular los contenidos normativos incluidos en los
artículos 287, 288, 297, 307, 311, 353 y 356 de la
Constitución Política permiten concluir que la intención del constituyente
primario fue, de una parte, fortalecer las entidades territoriales y de otra,
posibilitar la creación de regiones y provincias, con el fin de generar mayor
desarrollo. Propósito éste que, según la demanda, se ve reforzado por la
disposición de su participación directa en el sistema general de
participaciones y regalías.
A este respecto, cuestionan especialmente el contenido
normativo del inciso segundo del parágrafo 2º del artículo 2º del Acto
Legislativo modificatorio del artículo 361 superior, que dispone cuáles serán
los proyectos prioritarios a financiar con estos recursos ahora distribuidos
por órganos colegiados de administración y decisión, pues “(s)i un eje central
de la descentralización administrativa es precisamente la autonomía para la
toma de decisiones frente al manejo de los recursos  (no sin vigilancia y
control) dentro de las competencias establecidas, es claro que tales órganos
desnaturalizan a todo dar (sic) tal principio constitucional”.
Consideran sustitutorio de la
Constitución lo que perciben como un cambio en la destinación de los recursos
cuya titularidad era de las entidades territoriales productoras, ahora
destinados a la reconstrucción vial del país y a la recuperación ambiental en
zonas afectadas por la emergencia invernal 2010-2011: “vía parágrafo
transitorio, se sigue  vulnerando el total del articulado constitucional,
máxime cuando existen derechos jurídicamente reconocidos en favor de las
entidades territoriales…”, por cuanto “(…) la misma Constitución prevé
mecanismos para atender las circunstancias previstas en este transitorio como
lo es el estado de emergencia económico (sic) y social (que valga aclarar, fue
igualmente utilizado por el ejecutivo). De tal manera que es inaceptable, desde
todo punto de vista de un análisis constitucional serio la mal llamada reforma
que se demanda”.
3.2. La habilitación al Gobierno para la iniciativa
legislativa en la expedición de una ley que regule el sistema general de
regalías, con desconocimiento del principio de separación de poderes
A juicio de los accionantes, el Gobierno puede tener
iniciativa legislativa para ordenar los gastos en los diferentes niveles y
autorizar las respectivas transferencias, en concordancia con los artículos 154
y 359 superiores, pero no para establecer fines, objetivos ni formas de
administración  como lo hace  la reforma demandada.
Señalan que el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituye la
Constitución de 1991  porque rompe el equilibrio prescrito, al otorgar un
excesivo poder al ejecutivo, que en sus palabras “genera un desbalance
total en el ordenamiento constitucional, ya que aparte de transgredir el
principio de descentralización administrativa y autonomía de las entidades
territoriales desarrollado en el literal a) de la presente demanda, igualmente,
le coloca en una situación omnímoda de poder en cuanto al manejo de los
recursos que por concepto de regalías perciba el Estado Colombiano, ya que se reserva
el poder de direccionar, a discreción el gasto público en todos los aspectos,
establece las condiciones de su ejecución, los órganos (que serán del mismo
gobierno) de control y fiscalización de los recursos etc., generando un
desbalance total en la materia, que se encontraba más equilibrado en la versión
inicial de la constitución de 1991. Adicionalmente, es inaceptable en una
sociedad abierta, plural y democrática una concentración tal de poder en cabeza
de una sola rama del poder público, en detrimento de las demás y de los mismos
órganos de control. Así pues, se cambia claramente la estructura el Estado
Colombiano vía reforma.”(Sic).
3.3. Reemplazo del régimen económico y de hacienda
pública previsto en los capítulos II y IV del título XII de la
Constitución, por cuanto establece un sistema presupuestal abiertamente
contrario al plasmado en el Texto Superior
Los ciudadanos demandantes indican que el parágrafo 1º
del artículo 2º del Acto legislativo 05 de 2011, reformatorio del artículo 361
de la Constitución establece que: (i) los recursos del Sistema General de
Regalías no harán parte del Presupuesto General de la
Nación, ni del sistema general de participaciones; (ii) el Sistema General de
Regalías tendrá su propio sistema presupuestal; y (iii) el Congreso de la
República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de
Regalías.
Opinan, en relación con dichos contenidos normativos
que  excluir el sistema de regalías del Presupuesto General de la
Nación resulta incompatible con el modelo diseñado en la
Carta Fundamental como quiera que las regalías son una contribución y “no hay
motivo alguno por el cual pretender un tratamiento diferencial que no previó el
constituyente primario para generar un sistema presupuestal paralelo.”
Concluyen, en cuanto a este aspecto, que no es pertinente
adoptar un sistema presupuestal diferenciado, porque vulnera lo dispuesto en
los artículos 345 y siguientes de la
Constitución Política, en aspectos como la anualidad  y  la unidad del
presupuesto. Así mismo las reglas de la ley orgánica de presupuesto  como lo
indica el artículo 352 de la Constitución; también las disposiciones del título
III Constitucional que contienen principios y reglas presupuestales.
3.4. Otras afirmaciones
A parte de lo anterior, la demanda
presentada contiene un acápite que denominaron los demandantes otras
consideraciones en el cual expresan:
“Como aspecto final, someto a
consideración de tan Honorable Tribunal, se tenga en cuenta que igualmente, se
presentan deficiencias en la producción del acto legislativo acusado, toda vez
que dada su redacción precaria, no permite integrarlo de manera armónica,
sistemática y coherente con el texto completo de la
Constitución Política. Adicionalmente a ello, ha de tenerse en cuenta que como
quiera que poseemos constitución escrita, las modificaciones que a ella se
realicen debe (Sic) igualmente escritas y expresas como lo ha sostenido la
jurisprudencia de dicha Corporación, así las cosas, al no derogar el acto
legislativo el artículo 307, en el cual se señala que las regiones participarán
en los ingresos del Fondo Nacional de Regalías, ha de entenderse que dicho fondo
debe  permanecer vigente y por tanto, el parágrafo transitorio que ordena
suprimir este Fondo, está llamado a ser inviable, desde el punto de vista
Constitucional. Por todo ello, se considera por parte de los actores, debe
declararse inexequible en su totalidad el acto acusado, esperando encontrar eco
en tan loable Corporación” (Sic).
IV. INTERVENCIONES
4.1. El apoderado del Ministerio de Hacienda en la
contestación de la demanda propone ineptitud de la demanda, con base en que la
competencia de la Corte Constitucional para el examen de los actos
reformatorios de la constitución es limitada. Por este motivo,  la carga argumentativa
que le corresponde al actor es más exigente para demostrar la trascendencia de
la reforma y la sustitución de la
Constitución. Afirma, que los argumentos expuestos por los accionantes no
permiten acreditarla.
Solicitó, conforme a la falta de fundamentación de los
cargos que la Corte se inhiba pero, adicionalmente, hace estas precisiones:
4.1.1. Descentralización y autonomía de las
entidades territoriales.
Aduce que la autonomía de las entidades territoriales
está ligada al concepto de descentralización, el cual permite la transferencia
de competencias desde el nivel central hacia otros organismos y, si bien,
cuentan con autonomía para ejercer sus funciones no significa su total ajenidad
al concepto de  República unitaria.
4.1.2. Los actos reformatorios de la
Constitución y la titularidad de los recursos de regalías.
Manifiesta que el Congreso de la
República en ejercicio de la facultad constituyente puede instaurar un nuevo
sistema de regalías, habida cuenta que en la
Constitución no existen cláusulas pétreas que impidan la modificación de sus
artículos, de conformidad con el artículo 374 , argumento expuesto por la
sentencia C-1040 de 2005. Además, agregó:
“El acto legislativo 5 de 2011 definió la destinación y
distribución de los recursos que integran el Sistema General de Regalías, esto
es la totalidad de regalías que percibe el  Estado por concepto de la
explotación de recursos naturales no renovables, medida que no reduce ni
elimina el régimen  de descentralización  o la autonomía con la que cuentan las
entidades territoriales, toda vez que por tener estas tan solo un derecho de
participación sobre estos recursos, no pueden ejercer a plenitud los derechos
que le otorga la Carta en su artículo 287.”
4.1.3. El Sistema Presupuestal del Sistema General
de Regalías.
Expresó que lo regulado por los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 05 de 2011 en
materia presupuestal debe ser interpretado de forma sistemática con la
Constitución y no de una manera aislada. Critica las afirmaciones de los
actores en la demanda porque parten de un supuesto equivocado en el entendido
de que las regalías no son ni una contribución ni un impuesto, su presupuesto
se rige por el principio de la plurianualidad  y las normas que lo regulan son
orgánicas atendiendo a lo dispuesto por los artículos 151 y 352
C.P., tal como lo prevé el artículo 60 de la ley 1530 de 2012. Solicita
declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011, en cuanto el sistema
presupuestal del Sistema General de Regalías no remplaza el régimen económico y
de hacienda pública previsto en los capítulos III y IV del Titulo XII de la
Constitución Política.
4.2. La
Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios precisó:
4.2.1. La
Corte Constitucional es competente para revisar la demanda porque el actor
solicitó examinar la incompetencia del Congreso de la
República al expedir un Acto Legislativo cuyo fin no era una reforma, sino la
sustitución de la Constitución en lo atinente al régimen de regalías previsto
por el constituyente de 1991.
4.2.2. El régimen de regalías establecido por el
Acto Legislativo 5 de 2011 es integralmente distinto al previsto por la
Constitución de 1991 en su versión original, porque permitía la participación
de las entidades territoriales en las regalías en un modelo de Estado
descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales reconociéndoles la
posibilidad de gobernarse por autoridades propias, ejercer sus competencias y
administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones.
Con estos argumentos la
Federación Colombiana de Municipios solicita declarar inexequibles los
artículos demandados del Acto Legislativo 05 de 2011.
4.3. El apoderado del Departamento Nacional de
Planeación
Expuso que el fundamento de la reforma impulsada por el
acto legislativo objeto de demanda es la equidad y la prosperidad general, así
como la lucha contra el desfalco del erario.
En cuanto a lo expresado por los actores en su escrito de
demanda expresó: “Revisados estos elementos, se observa que los
reproches de los accionantes obedecen a una lectura parcial del Acto Legislativo,
derivando del mismo un alcance que no tiene. Es decantado por el Alto Tribunal
que la apreciación subjetiva de un demandante en cuanto al alcance de una
norma, con el fin de acomodar un cargo, no constituye un criterio para declarar
la inconstitucionalidad de la misma. La forma de caricaturizar una norma con el
propósito de atacarla suele ser contraproducente.”
Frente al juicio de sustitución y el principio
democrático, pone de presente el respeto a los elementos deliberativos,
representativos y participativos de lo que denominó “impactos cualitativos”
relacionados con la inversión de recursos del Sistema General de Regalías.
Concluyó manifestando que los actores formulan cargos en
relación con la norma, los cuales hacen referencia a un juicio de legalidad.
Por este motivo  el Acto Legislativo  05 de 2011 es exequible y solicita que se
esté a lo resuelto en la jurisprudencia C-010 de 2013 en el expediente D-9148.
4.4. Intervención del ciudadano Jairo Castillo Camargo
Hizo énfasis en los siguientes aspectos:
4.4.1. Control de constitucionalidad objeto de la
demanda.
Sostiene que el control de inconstitucionalidad está
previsto para los denominados vicios de procedimiento y la competencia del
constituyente derivado está limitada para este aspecto.
4.4.2. Control de constitucionalidad solicitado.
Argumenta que la descentralización de las entidades
territoriales y los artículos demandados del Acto Legislativo 05 de 2011
afectan la posibilidad de que los mandatarios cumplan con sus programas con
perjuicio del denominado voto programático.
4.4.3. Sustitución de los principios de
descentralización y autonomía de las entidades territoriales  por la injerencia
exagerada del Estado Central.
Advierte que el cambio en la administración y disposición
de las regalías vulnera los principios de autonomía y descentralización debido
a la intervención del Gobierno Central.
4.5. Intervención del ciudadano José Gregorio
Hernández Galindo
Alude que el Congreso de la
República al proferir el Acto Legislativo No 5 de 2011, en los artículos
demandados y por las consideraciones expresadas por los demandantes es
contrario a la Constitución Política y la sustituye, por cuanto sólo está
facultado para introducir enmiendas manteniendo su estructura básica.
En su criterio, si bien la
Constitución no contempla cláusulas pétreas es posible distinguir dos tipos de
normas: a) Las que conforman la estructura básica o esencial de la
Constitución, que le dan identidad y si se remplaza la transforma. Sería el
caso de suprimir, verbigracia, el principio democrático, el Estado Social de
Derecho y, para el caso concreto, la autonomía territorial y el concepto
descentralista de Estado b) Las demás que pueden ser ajustadas con libertad por
el congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo
en cumplimiento de lo previsto por los artículos 375,376, y 378 de la
Constitución Política.
Para el interviniente la norma transforma el modelo de
Estado previsto en la Constitución de 1991. En este sentido, impide la
participación de los  departamentos y municipios en las regalías y traslada al
centro la toma de decisiones que la
Constitución radicó en las entidades territoriales y sus órganos
representativos, quebrantando la autonomía territorial. Concluyó reiterando lo
solicitado por los demandantes: La declaratoria de inexequibilidad  de la
totalidad del acto legislativo objeto de demanda.
4.6. Intervención de la ciudadana Yudy Astrid Rojas
Meza
Manifiesta que el Acto Legislativo objeto de la demanda
alteró el modelo de Estado previsto en la
Constitución, frente a la descentralización y autonomía de las entidades
generando la sustitución del modelo constitucional instituido por el
constituyente primario.
En su opinión, el Acto Legislativo demandado vulnera la
autonomía de las entidades territoriales y la asignación de los recursos que
pasan a tener una dependencia central en detrimento de las necesidades
particulares y regionales.
4.7. Intervención del Alcalde del Municipio de Yopal
Casanare
Solicita la inexequibilidad del Acto Legislativo conforme
a los siguientes aspectos:
Sostiene que  desconoce  la autonomía territorial,
aspecto que involucra un grave desequilibrio a partir del bloque de
constitucionalidad y los tratados internacionales.
Señala, en cuanto a la autonomía territorial, que el
poder  del Gobierno Nacional y de la política impide la disposición de las
regalías por las regiones. También que los entes colegiados creados con el fin
de disponer de aquellas no representan la democracia directa o indirecta.
Advierte que el dinero de las regalías se entregó a la
Nación lo cual afecta a los alcaldes, quienes están sometidos a la revocatoria
del mandato al no cumplir con su programa de gobierno-folios 258-265.
4.8. Intervención de la
Rectora de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano
Expresa que el  Acto Legislativo 5 de 2011 vulnera  el
principio constitucional de autonomía territorial, propiciando que un pequeño
grupo de representantes del Gobierno nacional y de los entes territoriales
disponga de las regalías con desconocimiento de las necesidades locales.
4.9. Intervención del apoderado del Departamento del
Meta
Acoge los planteamientos expuestos en la demanda. Hizo
algunas apreciaciones en cuanto la
Corte exige, a las demandas de inconstitucionalidad, requisitos no previstos
en el Decreto 2067 de 1991 desconociendo la informalidad de las acciones
constitucionales- folios 271, 276.
4.10. Intervención de la ciudadana Aura Delia Negrette
Sáenz
Critica el modelo implementado a partir del Acto
Legislativo No 05 de 2011: “ Según el modelo creado por el A.L. 05/ 2011, no
importa qué tipo de proyecto o plan, o qué injerencia tenga a nivel
territorial, en esta decisión, que en teoría constitucional original
correspondería exclusivamente a esa entidad territorial  (llamémosla en el
ejemplo municipio) debe participar SIEMPRE LA
NACIÓN, y ello es elemental comprobar, por cuanto sus representantes estarán
siempre en todas las OCAD, es decir,  a partir de esta sustitución todos los
proyectos con dineros de regalías se volvieron de interés nacional…”.
4.11. Intervención de la
Directora del Centro de Estudios de Derecho Constitucional de la
Universidad Javeriana
En su análisis pone de presente la probable cosa juzgada
por lo menos de carácter relativo. Recuerda cómo la
Corte ya se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad del Acto
Legislativo 05  de 2011 y ha concluido que la norma demandada no remplaza ninguno
de los elementos estructurales. Así mismo, frente al primero de los cargos
formulados en la demanda, ya se pronunció la
Corporación en el fallo C-010 de 2013, motivo por el cual solicita que la
Corte Constitucional ordene estarse a lo resuelto en la mencionada
providencia.
En cuanto al cargo segundo, relacionado con la supuesta
vulneración al principio de separación de poderes en la cláusula general de
competencia en materia legislativa, sostiene que la demanda no expone
argumentos que permitan la prosperidad del cargo porque no se está trasladando
ninguna competencia que implique la suplantación de una de las ramas del poder
público.
Respecto del cargo relacionado con la sustitución de la
Constitución del Régimen Económico y de Hacienda Pública, aduce que el
demandante no cumple con la carga argumentativa de señalar cuál es el eje de la
Constitución sustituido o remplazado en la reforma. Sólo de manera abstracta
indica que el constituyente primario nunca autorizó la creación de un sistema
presupuestal paralelo. Finalmente, solicitó a la
Corporación inhibirse para fallar en relación con los cargos formulados-folios
290-295.
4.12. Intervención del gobernador Encargado de
Casanare Helver Rossell Martínez Bohórquez
Aduce que el acto legislativo objeto de la demanda
desconoce la autonomía territorial y determina un sistema presupuestal
arbitrario, previsto en contra de los procedimientos de rango constitucional.
Hace una comparación entre el Decreto 352 y 111 de 1996,
en punto a los  principios de anualidad, universalidad de ingresos, unidad de
caja, especialización, remplazados por el Sistema General de Regalías. De esta
manera pretende demostrar cómo la reforma establecida por el Acto Legislativo
sustituye el modelo adoptado por el constituyente de 1991. Además, advierte que
adolece de vicios de procedimiento y desde el punto de vista sustancial de
falta de competencia. Acompañó sus argumentos con estadísticas que demostrarían
lo inconveniente de la reforma -folios 301-308.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Manifiesta que la
Corte está impedida para conocer de fondo la demanda, habida consideración,
que los demandantes no cumplen con las cargas procesales del derecho de acción
contra actos reformatorios de la constitución, específicamente, con el concepto
de violación y el cargo por sustitución de la
Constitución.
En su criterio los actores pretenden un control material
del acto reformatorio de la Constitución, contra las normas que regulan lo
relacionado con la autonomía territorial, la iniciativa legislativa ordinaria
exclusiva del presidente de la
República y el sistema presupuestal general con desconocimiento del contexto
propio de las regalías, tanto en su forma original, como en la prevista por el
Acto Legislativo 5 de 2011.
Aduce que el control de constitucionalidad de los actos
legislativos expedidos por el Congreso de la
República sólo procede por vicios de procedimiento, lo cual excluye de control
jurisdiccional constitucional lo relacionado con la competencia que tiene el
legislativo para modificar la norma de normas, en cuanto la
Carta Política no fija límites sustanciales al Parlamento Colombiano cuando de
revisar el texto constitucional se trata.
Concluye expresando que el Ministerio Público “solicita
a la Corte Constitucional DECLARARSE INHIBIDA para conocer de fondo del cargo
de sustitución de la Constitución  contra el Acto Legislativo 5 de 2011 por
inepta demanda ante la falta de presupuestos procesales en su formulación, y
por falta de competencia de la
Corte Constitucional para conocer sobre asuntos sustanciales de los actos
modificatorios de la Constitución Política proferidos por el Congreso de la
República”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Oportunidad en el ejercicio de la acción y competencia de la
Corte Constitucional
La Corte debe
inicialmente establecer si en el asunto bajo revisión la acción de
inconstitucionalidad de la referencia fue ejercida oportunamente, pues según lo
dispuesto en el artículo 379 fundamental, la que se dirige contra actos
reformatorios de la Constitución procede dentro del año siguiente a su
promulgación. Al efecto, se observa  que  el  Acto Legislativo 5 de 2011, fue
publicado en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de julio de 2011.
Por
su parte, la acción fue ejercida por el demandante el 27 de junio de 2012, esto
es, dentro del término señalado en la mencionada norma superior, por lo cual no
ha caducado. En consecuencia, es procedente adelantar en este caso el
correspondiente control formal sobre la actuación del Congreso en la aprobación
de la norma acusada.
Por
demás, derivado de lo anterior, la
Corte Constitucional es  competente para conocer de las  demandas contra actos
legislativos, solo por vicios de procedimiento en su formación, en los términos
del numeral 1º del artículo 241 de la
Constitución.
2. Problema jurídico
Los actores demandaron el Acto Legislativo 5 de 2011, al
considerar que el Congreso de la
República excedió su competencia, porque (i) transformó el modelo de Estado
previsto en la Constitución de 1991 debido a la vulneración de los principios
de autonomía y descentralización de las entidades territoriales;  (ii) alteró
la división de poderes; y (iii) cambió el régimen económico y de hacienda
pública dispuesto en la Constitución Política, en la medida en que
presuntamente, concentró el manejo de los recursos de las regalías en el centro
de la organización del Estado.
Algunos de los intervinientes expresaron la
inconstitucionalidad de la norma demandada, con base en los argumentos
expuestos en la demanda. Otros, la exequibilidad. Así mismo, la ineptidud de la
demanda. Finalmente, el Ministerio Público solicita a la
Corte Constitucional, la declaratoria de inhibición para fallar de fondo
debido a la ineptitud de la demanda y la falta de los presupuestos procesales
para alegar el juicio de sustitución. De igual forma, la incompetencia de esta
Corporación para conocer los aspectos sustanciales de las reformas
constitucionales proferidas por el Congreso de la
República.
Antes de resolver los problemas planteados, la
Sala encuentra pertinente aclarar que sobre las afirmaciones consignadas en la
demanda, denominadas por el actor “otras determinaciones”, no se hará
pronunciamiento alguno. Esto en tanto el mismo demandante las presenta al
margen de la argumentación de las acusaciones, además de que su estructura no
sugiere la configuración de cargo alguno.
Con base en los argumentos expuestos, con el propósito de
realizar el estudio respectivo, la
Corte se referirá, (i) a la competencia de la
Corte Constitucional para revisar la constitucionalidad de actos reformatorios
de la Constitución; (ii) al juicio de  sustitución; (iii) como cuestión previa
a  la cosa juzgada en cuanto al primer cargo (iv) a la aptitud de los cargos
dos y tres. Posteriormente, si a ello hay lugar, fallará de fondo.
3. Competencia de la
Corte Constitucional para revisar Actos Reformatorios de la
Constitución
3.1. Precisión inicial.
La doctrina que ha decantado la
Corte Constitucional, en cuanto a la revisión de los Actos Reformatorios de la
Constitución, determina que el control constitucional a su cargo se
circunscribe a los vicios de procedimiento acaecidos durante el  proceso
formativo de los actos reformatorios de la
Constitución, dentro de los cuales se cuenta la competencia del órgano que
lleva a cabo la reforma de la Constitución, en tanto, el congreso no podría
exceder el poder de reforma a él otorgado.
En consecuencia,  la
Corte Constitucional, máximo Tribunal defensor de la
Constitución, tratándose de enmiendas a la misma, puede asumir el conocimiento
de acciones de inconstitucionalidad contra actos reformatorios censurados por
el presunto exceso del Congreso en ejercicio del poder de  reforma. En este
contexto la  Corte ha precisado:
“Aunque
la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o
inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El
poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues
la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de
derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder
de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de
competencia, el juez constitucional debe analizar si la
Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta
los principios y valores que la
Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad”[1].
En este sentido, se ha entendido que la
no inclusión de cláusulas pétreas o disposiciones inmodificables en la
Constitución Colombiana permite que, con el transcurso del tiempo, la norma
suprema se adecue a las exigencias de la sociedad, sin que pierda su base
democrática, signo del poder constituyente originario.
Con base en la existencia de límites
competenciales al poder de reforma ejercido por el Congreso de la
República, a continuación se recordará la metodología que debe seguir la
Corte al momento de examinar un posible vicio de competencia.
3.2. El juicio de sustitución de la
Constitución Política
La
Corte Constitucional en su misión de salvaguardar el orden
constitucional, entiende que la constitucionalidad de una norma puede ser
enervada por el ciudadano, sin mayores exigencias, porque es una característica
del control constitucional. Sin embargo, cuando se trata de la revisión de
reformas constitucionales por una presunta sustitución de la
Constitución es indispensable una metodología que conduzca a precisar  si, a
partir de la reforma,  se está ante una nueva Carta Política imposible de
asimilar a la existente antes de la reforma. Este es el objetivo que se debe
procurar en este tipo de exámenes constitucionales.
La
Corte
con el objeto de identificar la estructura de un juicio de sustitución  aclaró
la metodología consecuente con este cometido, con el fin de evitar la reducción
del tratamiento de una reforma constitucional, a una exclusiva comparación
normativa, o a la simple “communis opinio”, carente de fundamentación.
En armonía con lo antes dicho  la
Corte, en su sentencia  C-288 de 2012[2],
concluyó:
“14.5.
Para determinar si la Constitución fue sustituida por otra, parcial, total,
transitoria o permanentemente, se debe realizar el juicio de sustitución,
fundado en dos premisas y una conclusión. En primer lugar, la premisa mayor (i)
en donde se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la
Constitución; en segundo término la premisa menor (ii) en donde se analiza si
este nuevo elemento esencial remplaza al originalmente adoptado por el
constituyente y, finalmente, la síntesis (iii) en donde se compara el nuevo
principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre
ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que
resulten incompatibles”.
4. Cosa juzgada frente al Primer Cargo de Vulneración
de los principios de descentralización administrativa y autonomía de las
entidades territoriales
La
Corte
entiende que el cargo formulado por los demandantes, con base en el exceso de
poder de reforma del Congreso, al proferir el Acto Legislativo 5 de 2011, se
dirige a concluir la vulneración de los principios de autonomía y
descentralización cuya causa es la pérdida, por parte de las entidades
territoriales, de la administración de sus recursos, especialmente, las
regalías.
Pese a lo que plantean algunos
intervinientes aprecia la Sala que la acusación cumple con los requisitos de
claridad, certeza, pertinencia y especificidad exigibles a los cargos
presentados en todas las acciones de constitucionalidad.
En efecto, los actores plantean con
claridad las razones que explicarían la eventual sustitución que se presentaría
por las profundas diferencias entre la organización descentralizada de la
República antes del Acto Legislativo 5 de 2011 y luego de éste. Así mismo,
exponen adecuadamente por qué esta situación repercutiría en la concepción de
los  principios constitucionales de autonomía territorial y descentralización
administrativa.
El cargo resulta cierto, en cuanto tiene
como fundamento contenidos normativos existentes en el acto legislativo
demandado. Debe aclararse que lo anterior no significa posición alguna de la
Sala respecto del problema de fondo planteado en la demanda presentada;
simplemente se manifiesta la constatación de que los contenidos normativos en
que se sustenta la acusación son posibles deducciones lógicas de las
disposiciones que conforman el acto legislativo acusado, por lo que hacen
viable el estudio de un problema jurídico por parte de esta Corte.
El cargo es específico, ya que señala
principios constitucionales existentes que pueden verse afectados por la
expedición del acto legislativo 5 de 2011. En este sentido, la demanda señaló
la falta de competencia del legislador cuando se atribuye funciones propias del
constituyente primario y procede a sustituir la
Constitución. Esta situación involucraría entender, de conformidad con el
constituyente de 1991, que la descentralización administrativa y la autonomía
de las entidades territoriales son principios fundamentales, inherentes a toda la
Carta Política, tesis sustentada en lo dispuesto por los artículos 3º, 210,
287, 288, 307, 311, 353,356 de la
Constitución cuyo objetivo, en criterio de los accionantes, es fortalecer las
entidades territoriales de manera que no resulta una acusación abstracta o
general contra la competencia del constituyente constituido, sino que  precisa
cuáles serían los preceptos constitucionales eventualmente vulnerados.
Ahora bien, en tanto se propone un cargo
de sustitución, la acusación también identifica una premisa mayor consistente
en que el constituyente de 1991 consideró, la descentralización administrativa
y la autonomía de las entidades territoriales, principios fundamentales
contenidos en la Constitución; una premisa menor en la cual analizan el cambio
de estos principios a los originalmente adoptados por el constituyente y una
síntesis que identifica la pérdida, por parte de las entidades territoriales,
de los recursos, especialmente las regalías. Lo anterior confirma que la
acusación es pertinente, pues de manera clara, cierta y específica somete, al
examen de la Corte, la posible afectación a principios contenidos en la norma
superior, propiciando, de esta forma, un problema jurídico de índole
constitucional para cuya solución resulta competente la
Sala Plena de esta Corte.
Comprobados los requisitos generales de
suficiencia del cargo, entra la
Sala a determinar el problema jurídico que el escrito propone.
Los accionantes plantean como premisa
principal del juicio de sustitución que el constituyente primario de 1991
estructuró la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales
como principios fundamentales del Estado extensivos, integralmente, a los
preceptos de la Constitución Política. En este sentido, el constituyente
pretendería el fortalecimiento de las entidades territoriales:
“Como
primer elemento de análisis del juicio de sustitución, como premisa mayor se
tiene que el constituyente de 1991, consideró que desde el punto de vista del
carácter del Estado, la descentralización administrativa y la autonomía de las
entidades territoriales era mucho más que un elemento identificador de la
misma, sino un principio fundamental del mismo, llamado a irradiar de tal
contenido a toda la Carta Política...” –folio 14
(…)
“El
modelo propuesto en el Acto Legislativo 5 de 2011, en nada se compadece con el
principio constitucional anteriormente señalado y por el contrario, apartes
normativos como los que a continuación se presentan   demuestran que con ello
se sustituye el modelo constitucional adoptado por el querer del constituyente
primario, el cual no puede en el caso concreto desconocer el legislador.”
–folio 16
Los
demandantes hacen referencia, inicialmente, al artículo 360 del Acto
Legislativo 5 de 2011, que regula la distribución, objetivos, fines,
administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos
provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.
Posteriormente, al artículo 361, parágrafo 2º que estipula los proyectos
prioritarios a financiar con estos recursos definidos por órganos colegiados de
administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que
regule el Sistema General de Regalías:
“Surge
entonces la pregunta, ¿Qué tan válidos son unos cuerpos colegiados de decisión
no previstos en la Constitución, para que coadministren los recursos que le
corresponden a los Municipios, Departamentos y Regiones? Si un eje central de
la descentralización administrativa es precisamente la autonomía para la toma
de decisiones frente al manejo de los recursos (no sin vigilancia y control )
dentro de las competencias establecidas, es claro que tales órganos colegiados
desnaturalizan a todo dar (sic)  tal principio constitucional. Mal puede
entonces la  Honorable Corte Constitucional  permitir, vía reforma se sustituya
la Constitución, de la cual es garante. Es más, aún si por medio de acto
legislativo se reformara el título XI de la
Constitución, no podría válidamente aceptarse tal reforma, por qué como se ha
dicho, es un elemento esencial que definió el constituyente primario como
definitorio del modelo que se estableció y que solo el mismo constituyente
primario podría cambiarlo o sustituirlo de manera válida.”
(Sic)-folio 17. Continúan expresando:
“Aún
más, con la idea de descentralización administrativa, se trasladaron
competencias a las entidades territoriales (Departamentos, Municipios, Regiones
y Provincias), funciones estas que se asumen con una mayor participación de
recursos de la Nación y por ende de las regalías que por concepto de
explotación de recursos naturales no renovables percibe el Estado Colombiano.
Por ello establece en el numeral 287, de manera expresa el poder participar en
las rentas nacionales (bajo el entendido de que las regalías son igualmente
rentas nacionales). Sin embargo, el modelo propuesto, restringe de manera tal
dicho acceso, que desde el punto de vista material, hace imposible el
cumplimiento de dicho predicado” (sic).
Sostienen,
como parte del juicio de sustitución, el cambio de destinación de los recursos
que en palabras de los demandantes pertenecían a las Entidades Territoriales:
“Tampoco se percibe  que de un plumazo, se cambie la destinación de los
recursos que de manera válida se encontraba en la titularidad de las entidades
territoriales productoras conforme al mandato constitucional y se cambie su
destinación a reconstrucción vial del país y recuperación ambiental en zonas
afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. Es decir, vía parágrafo
transitorio, se sigue vulnerando el total del articulado  constitucional,
máxime cuando existen derechos jurídicamente reconocidos  en favor de las
entidades territoriales. Es de anotar que la misma constitución prevé
mecanismos para atender las circunstancias previstas en este transitorio como
lo es el estado de emergencia económico y social (que valga aclarar, fue
igualmente utilizado por el ejecutivo). De tal manera que es inaceptable, desde
todo punto de vista de un análisis constitucional serio la mal llamada reforma
que se demanda (sic)”.
Para
los accionantes es evidente que el Acto Legislativo 5 de 2011 sustituye la
constitución, función que correspondería al constituyente primario y no al
derivado:
“Se
tiene entonces que la reforma propuesta remplaza de manera clara y precisa este
elemento central y definitorio por antonomasia del modelo de Estado querido y
propuesto en la Constitución, hecho este que no puede aceptarse, toda
vez que, como se demostró, no es una mera reforma de un artículo o un aspecto
de la Constitución, sino una sustitución misma del espíritu en ella reflejado,
sustitución que se encuentra dada de manera exclusiva al constituyente primario
y no al derivado, ya que la facultad reformadora del último es limitada,
normada y judicialmente controlada.”
Siendo
este el cargo, la Sala Plena encuentra que la misma acusación fue resuelta por
esta Corporación en sentencia C-010 de 2013, que declaró exequible el Acto
Legislativo 5 de 2011 respecto del cargo de sustitución de la
Constitución. En aquella oportunidad el cargo presentado se basó en una
supuesta sustitución de la Constitución por vulneración de los principios de
descentralización y autonomía territorial. Por ello, respecto de este cargo la
Corte declarará estarse a la resuelto en la referida sentencia C-010 de 2013.
Sobre
la Cosa Juzgada ha dicho la Corte en sentencia C-987 de 2010[3]:
“[s]egún
la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo
dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la
misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que
se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente
constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia
anterior. Esto es, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su
vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior”.
Con
el fin de demostrar la configuración de la cosa juzgada en el presente caso, la
Sala considera útil transcribir los apartes pertinentes, tanto de los cargos
formulados como de las consideraciones de la sentencia C-010 de 2013, con el
propósito de ilustrar lo decidido en aquella oportunidad:
“En
primer lugar, asegura [el demandante] que la reforma promueve la
centralización y resta poder de decisión a las regiones sobre sus proyectos de
desarrollo. Indica que del título de la reforma -“Por el cual se constituye
el Sistema General de Regalías”- se extrae que busca “(…) establecer que una
parte importante de los recursos de las regalías estarán en manos del Gobierno
Nacional o con su activa participación, lo que va en contravía del espíritu
descentralizador y de la autonomía de las entidades territoriales que
caracterizó la Constitución de 1991” (énfasis
original). Sostiene además que las regalías no son transferencias sino recursos
propios de las entidades territoriales y por ello no deben ser administrados
por el poder central; en su sentir:
‘(…) son
recursos de las regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a la
autonomía y la descentralización, al implementarse un sistema de órganos
colegiados, de presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo
al Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP
que son recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones. Adicionalmente,
como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las regalías no
harán parte del Presupuesto General de la
Nación’ (énfasis original).
“Aduce
que, por ejemplo, los dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán
administrados por un cuerpo colegiado en el que se anula la autonomía de los
departamentos y municipios. En particular, censura que los proyectos de las
entidades territoriales deban ser avalados por el Gobierno Nacional para poder
recibir financiación del Sistema General de Regalías.”
“Respecto
del segundo elemento –la autonomía de las entidades territoriales-,
afirma que busca que “los ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y
prosperidad general, puesto que tienen la facultad de agenciar sus propios
intereses”; de ahí que una de sus principales manifestaciones sea el derecho de
las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias, como lo ha
reconocido la propia Corte Constitucional. Explica que por estas razones, la
autonomía “va de la mano con la expansión de la democracia” y tiene relación
directa con el principio de participación”.
“Señala
que teniendo en cuenta que el municipio es el ente más cercano a la “realidad
del ciudadano” y sus autoridades son quienes mejor conocen las necesidades
insatisfechas de la población y los vacíos que debe llenar la Administración, “se concibe al municipio como la entidad fundamental de la división
político-administrativa del estado, en el entendido del artículo 311 de la
Constitución” (énfasis original).
“Aduce
que esta misma razón inspira el principio de descentralización –tercer
elemento-, toda vez que la mayor libertad que otorga a las instancias
territoriales en la toma de decisiones en los asuntos que les conciernen “tiene
por objeto lograr atender las demandas reales de la población, en aras de
lograr mayor eficiencia en el manejo de los asuntos públicos. Se concibe además
como el instrumento idóneo para mejorar la democracia, la participación
popular, la justicia y el desarrollo local” (énfasis original).
“Expresa
que la descentralización, como mecanismo de limitación del poder central,
también persigue, de un lado, evitar la tiranía y opresión asociadas a la
concentración de poder en el gobierno central, y de otro, asegurar el
cumplimiento eficiente de las funciones constitucionales del Estado mediante la
división de funciones”.
“Manifiesta que
la autonomía y descentralización explican la razón de ser de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos por el texto
constitucional para regular las relaciones entre el poder central y las
entidades territoriales, los cuales, en su sentir, no son observados por la
reforma”.
“3.3.
Finalmente, el demandante aduce que la reforma introduce elementos “integralmente
diferentes [en la Constitución], al punto que resultan incompatibles”.
“En su
criterio, como indicó la Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles
progresivos de autonomía están supeditados a que las entidades territoriales
cuenten con los recursos necesarios para cumplir los fines que les son propios.
Asegura que este contenido de la autonomía y la descentralización fue reiterado
en la reciente ley 1454 de 2011 –Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo
artículo 3° dispone que para la realización de la descentralización, la
Nación debe garantizar los recursos necesarios para que las entidades territoriales
cumplan sus funciones”.
“Agrega que la
autonomía y la descentralización también suponen la entrega de poder decisorio
a las autoridades locales para la gestión de sus intereses. Manifiesta que esto
también fue reconocido por la Ley 1454/11, en particular por sus artículos 3°,
27 y 28”.
“Después
de reiterar estos aspectos que estima definitorios de los principios de
descentralización y autonomía, asevera que son transformados por el acto
legislativo acusado. En palabras del actor”:
“La
reforma en la distribución de las regalías implica un quebrantamiento de la
Constitución y esa rotura sustituye dos de los ejes definitorios de la
Constitución de 1991 (descentralización y autonomía de las
entidades territoriales) que tienen que ver con la estructura
institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y valores
que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los
sirve de manera efectiva”.
(…)
“El
desequilibrio y concentración de poderes en el centro, son elementos totalmente
opuestos o contrarios a los originalmente plasmados en la
Constitución. Ello quiere decir que la
Constitución de 1991 no es reconocible en la reforma en la distribución de las
regalías, ya que se están reemplazando la forma política plasmada en la
Carta de 1991” (énfasis original).
Puede
observarse que tanto en el expediente D-9148, con base en el cual se expidió la
mencionada sentencia C-010 de 2013, como en la acción que ahora se resuelve se
presentó una acusación por sustitución parcial de la
Constitución, la cual tiene sustento en la presunta vulneración de los
principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales. De
los escritos de demanda trascritos puede observarse que ambas acciones apoyan
su acusación en:
i)
Una
presunta afectación en la propiedad de los recursos de las regalías que, bajo
el anterior esquema constitucional, pertenecían a las entidades territoriales y
ahora, de acuerdo con los accionantes, pertenecerían a la
Nación.
ii)
El
supuesto manejo de dichos recursos a través de los cuerpos colegiados en los
cuales se anularía o haría nugatoria la participación de las entidades
territoriales, por cuanto deben ser avalados por los representantes del
Gobierno Nacional.
Estas
situaciones eliminarían el contenido de los principios de descentralización y
autonomía territorial, por cuanto despojarían a las entidades territoriales de
recursos con los cuales anteriormente cumplían  las funciones a ellas asignadas
y tomaban decisiones para llevar a la realidad las prácticas propias del
autogobierno.
Al
considerar los cargos planteados por el accionante en el escrito de demanda, en
aquella oportunidad, la Sala Plena de la
Corte resolvió declarar exequible el Acto Legislativo 5 de 2011, en cuanto
concluyó que no demostró los elementos de una sustitución de la
Constitución.
La Sala consideró que las
reformas introducidas por el Acto Legislativo 5 de 2011
a los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política, no sustituían o remplazaban ninguno de los elementos
configurativo de un eje definitorio del modelo constitucional colombiano, en
particular el relacionado con el grado de autonomía de las entidades
territoriales.
Luego
la decisión concluye[4]:
“Vistos
los antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue corregir
las inequidades del régimen anterior de distribución y administración de las
regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización y en
algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos
constitucionales como la equidad y la prosperidad general. Para la
Corte, la modificación de los artículos 360 y 361
C.P. no desvirtúa el núcleo esencial de la descentralización y autonomía
territorial, en la medida en que solamente efectúa ajustes en materia de
administración, destinación y control de las regalías, con el fin de
desarrollar de manera efectiva los principios y postulados consagrados en la
Constitución”.
“37.
Estas reformas, a su vez, disponen la participación de los entes territoriales
en las regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo
regional. Si bien es cierto que el acto legislativo introduce reformas que
varían la distribución y destinación de las regalías, también lo es que la
premisa de la que parte el demandante no es correcta. Esto debido a que no es
exacto que los recursos derivados de las regalías por la explotación de los
recursos naturales no renovables sean de propiedad exclusiva de las entidades
territoriales. En este punto, la
Sala considera que es claro, a partir del Texto Superior y de la
jurisprudencia constitucional, que tales recursos son del Estado globalmente
considerado y que en las nuevas reglas establecidas por el constituyente se
conservó la participación de las entidades territoriales en los recursos de las
regalías y su destinación a fines de orden regional. Asimismo, las regalías no
son la única fuente de recursos de que disponen los entes locales, de manera
que la afectación que se produce en estos ingresos no resulta
desproporcionada”.
“38.
Adicionalmente, el Pleno considera pertinente en el presente asunto reafirmar
que el juicio de sustitución constitucional para determinar si un acto
legislativo desborda los límites competenciales al poder de reforma de la
Constitución, no puede implicar un juicio material que no autoriza el artículo
241 de la Carta Política. En consecuencia, no basta con afirmar que un
determinado principio consagrado en la
Constitución tiene el carácter de eje definitorio, estructural, axial del
modelo constitucional, sino que debe demostrarse que se ha introducido un nuevo
elemento esencial (premisa mayor) que remplaza al originalmente adoptado por el
constituyente (premisa menor) y por tanto, excede los límites del poder de
reforma constitucional que no admite la sustitución del modelo
constitucional”.
Así,
ante la identidad de la acusación ahora estudiada y la resuelta con
anterioridad por esta Corporación, no existe otra opción que estarse a lo
resuelto en la sentencia C-010 de veintitrés (23) de enero de 2013, como ya se
explicó. Se resalta que, aunque en la sentencia referida la
Sala Plena se pronunció sobre otros de los fundamentos de la alegada sustitución
de la Constitución, para que se presente el fenómeno de cosa juzgada es
suficiente que el sustento del cargo que ahora se resuelve haya sido de los
considerados en aquella ocasión.
5. Segundo cargo: Vulneración del
principio de separación de poderes
La sustentación de este cargo presenta
los siguientes fundamentos:
5.1. Los
accionantes afirman como elemento esencial del cargo, la separación de poderes,
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 113 de la
Constitución Política.
5.2. Aducen: “De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113, hay una clara separación en la
estructura del Estado Colombiano, en ese orden de ideas, se identifican
claramente tres ramas del poder público, a las cuales les es asignada una
función principal (Cláusula General de Competencia), y otras adicionales, que
sin desfigurar dicha tridivisión pueden en un momento dado ser ejercidas por
las otras ramas (si se quiere, una cuestión residual y excepcional). Así pues
se define en los artículos subsiguientes las funciones de cada rama. Así pues,
le corresponde por cláusula general de competencia al Congreso hacer leyes; al
ejecutivo ejercer como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, y Suprema Autoridad
Administrativa; finalmente le corresponde a la rama judicial administrar
justicia”.(Sic)-folio19-
5.3. Destacan la
facultad excepcional del ejecutivo en la iniciativa legislativa, de conformidad
con lo previsto en el numeral 10º del artículo 150 de la
Constitución Política, verbigracia “ en las leyes que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencia de las mismas”
–folio 19.
5.4. De otro lado,
expresan que la facultad excepcional del ejecutivo en la iniciativa legislativa
le permite disposición en relación con las rentas nacionales, incluidas las
regalías, luego afirman que “Sin embargo, una cosa es tener iniciativa
legislativa en cuanto a leyes que ordenen la participación o transferencia de
las rentas nacionales y otro (sic) bien diferente, es transferir una
competencia para crear un nuevo modelo de administración, uso, vigilancia,
control de los recursos naturales no renovables, que había delimitado de manera
clara el constituyente de 1991. En otros términos no puede vía modificación del
artículo 360 y 361 de la Constitución una habilitación en materia de iniciativa
legislativa no prevista en el acto reformatorio.”(sic) –folio 19.
5.5. Sustentan, en
cuanto al gasto público, la importancia del principio de representatividad,
porque: “… en el modelo previsto de manera inicial por parte del constituyente,
las regalías aparecieron como una compensación a favor de la
Nación y las entidades territoriales, no como un sistema presupuestal
diferente al señalado y establecido en el título XII, de tal manera que, el
único modelo en el cual el gobierno tiene iniciativa legislativa es el previsto
en el artículo 356 de la Carta Política, concordante con todo el esquema para
ella previsto.”- folio 20.
5.6. Manifiestan
que el acto legislativo sustituye la
Constitución y para sustentar esta afirmación concluyen que ocurre por el
exceso de poder otorgado al ejecutivo en el acto legislativo, lo cual atentaría
contra la el ordenamiento constitucional “… ya que a parte de transgredir el
principio de descentralización administrativa y autonomía de las entidades
territoriales desarrollado en el literal a) de la presente demanda.” –folio 20.
5.7. El ejecutivo,
entonces, “se reserva el poder de direccionar, a discreción (sic) el gasto
público en todos los aspectos, establecer las condiciones de su ejecución, los
órganos (que serán del mismo Gobierno) de control y fiscalización de los
recursos etc., generando un desbalance total en la materia, que se encontraba
más equilibrado en la versión inicial de la
Constitución de 1991”.
5.8. Finalmente
argumentan que “es inaceptable en una sociedad abierta, plural y democrática
una concentración tal de poder en cabeza de una sola rama del poder público, en
detrimento de las demás y de los mismos órganos de control. Así pues, se cambia
claramente la estructura del Estado colombiano vía reforma.”-folio 20.
5.9. En conclusión
la acusación consiste en que la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011,
genera un “desbalance” en la separación de poderes porque concentra facultades
en el  ejecutivo  que le permiten, de manera discrecional,  la  distribución
de los recursos y regalías alterando el modelo de administración previsto en la
Constitución antes de la reforma.
5.10. Solución
Para la
Corte no hay duda de que el cargo propuesto carece de la sustentación
requerida y recoge una serie de argumentos que, aunque respetables, carecen de
la certeza y suficiencia requerida en una acción de inconstitucionalidad como
la que ahora se estudia. Los elementos a destacar de la acusación son:
i.       Permitir
al  Gobierno iniciativa legislativa para expedir una ley que regule el sistema
general de regalías, vulneró  el principio de separación de poderes y la
cláusula general de competencia en materia legislativa.
ii.     El
Acto Legislativo demandado creó un nuevo modelo de administración, uso,
vigilancia y control de los recursos naturales.
iii.  Las facultades
del ejecutivo para hacer leyes sobre la disposición en relación con las rentas
nacionales, incluyendo las regalías propician un poder omnímodo que resulta
ajeno al sistema constitucional vigente.
Evidencia la
Corte que las razones de este cargo, no cumplen con el requisito de certeza
requerido para que el mismo sea resuelto de fondo, por cuanto del acto
legislativo 5 de 2011 no se deducen los contenidos normativos que,
supuestamente, sustituirían un aspecto esencial de nuestra Constitución.
En efecto, en ningún aparte del acto
legislativo se otorga “competencia para crear un nuevo modelo de
administración, uso, vigilancia, control de los recursos naturales no
renovables (…) ” –folio 19- como sostienen los demandantes. A lo sumo, el
último inciso del artículo 1º del acto legislativo –que modificó el artículo
360 de la Constitución- prevé que, a iniciativa del Gobierno, la ley
regule los aspectos señalados por los demandantes. En este sentido, no
encuentra la Corte que se haya otorgado competencia al Gobierno para regular
dichos asuntos –sino al Congreso de la
República-, razón que elimina el fundamento argumentativo del cargo por una
presunta sustitución de la Constitución.
Adicionalmente, en la acusación
presentada se observa falta de suficiencia, por cuanto el juicio de
sustitución, para permitir la dinámica comunicativa entre el particular y la
autoridad, requiere que el accionante aporte las diferentes razones que le
permitan ilustrar cómo un elemento estructural o esencial de la
Constitución ha sido sustituido por otro; la demostración de la sustitución
debe finalizar el silogismo con la conclusión de que ese nuevo elemento,
introducido por la reforma hace perder el contenido de la
Constitución, esto es, su base axiológica, transformándola  en otra distinta.
En este sentido no basta con sostener apreciaciones subjetivas frente a la
norma o contextos inexistentes.
En consecuencia, no es razón suficiente
manifestar que el Acto Legislativo 5 de 2011 haya creado un nuevo modelo de
administración de los recursos naturales, sin identificar de manera precisa
cuál es la afectación causada a las regiones con motivo de  la modificación
introducida en la norma demandada, ni cómo esta nueva situación elimina, para
este aspecto en concreto, el modelo de separación de poderes hasta ahora
existente y lo remplaza por uno de concentración y facultades ilimitadas de una
de las ramas de poder.
El parámetro ahora utilizado ha sido
avalado por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, una de cuyas más recientes manifestaciones se encuentra
en la sentencia C-288 de 2012, que al estudiar la presunta sustitución de la
Constitución por Acto Legislativo 03 de 2011 –que consagró en el rango constitucional
el principio de sostenibilidad fiscal-, manifestó, en cuanto a las demandas
contra actos reformatorios de la
Constitución:
“Una
carga argumentativa particular para las demandas de inconstitucionalidad contra
los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la presunta sustitución de la
misma.  Contrario a como sucede con la acción de inconstitucionalidad contra
normas con fuerza de ley, no basta con que el demandante demuestre la oposición
entre el precepto acusado y la
Constitución, sino que es imprescindible que se determine adecuada y
suficientemente la índole del eje estructural que se estima subvertido y el
modo como el acto reformatorio genera esa sustitución.”
Por lo anterior, la
Sala  asevera que el cargo propuesto no cumple con la carga argumentativa
exigida, razón por la que la Corte se declarará inhibida para conocer de fondo
la acusación presentada.
6. Tercer cargo: Remplazo del régimen
económico y de hacienda pública previsto en los capítulos III y IV del título
XII de la Constitución Política de Colombia
El cargo propuesto expone las siguientes
razones:
6.1. Como primera
premisa del juicio de sustitución  los accionantes afirman que, de conformidad
con la Constitución, existe un modelo  económico cuya base es la distribución
de las competencias entre el Estado y las Entidades Territoriales-folio 21-.
6.2.
Adicionalmente, para los accionantes, ese modelo económico contiene principios
previstos en el título XII de la
Constitución, esto es, toda contribución o impuesto  debe estar contenida en
el presupuesto y no puede haber erogación alguna, sin que esté prevista;
también, la existencia de una ley anual de presupuesto que incorpora los
ingresos válidamente reconocidos y una ley orgánica de presupuesto, con el fin
de regular “la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, coordinación con el
plan nacional de Desarrollo”.- folio 22
6.3. En su criterio
todo aquello relacionado con el presupuesto tiene un vínculo con los planes de
desarrollo y la ley orgánica del plan, esto traería como consecuencia que “En
otras palabras, no puede pensar en modificarse la parte presupuestal de la
Constitución (Capítulo III del título señalado), sin modificar el igualmente
el capitulo II.” (Sic) -folio 22.
6.4. Otros aspectos
que ponen de presente los demandantes tienen que ver con las clases de ingresos
al presupuesto, como son ingresos corrientes y contribuciones entre otros.
6.5. Por todo lo
anterior, consideran que  el modelo económico previsto por la
Constitución tiene sus propias características y si ocurren cambios  deben estar
de acuerdo  con los principios  de  la
Carta Fundamental o las normas que desarrollan su aplicación-folios 21y 22-.
6.6. Sostienen que
el parágrafo 1º del Acto Legislativo 5 de 2011 permite identificar una
excepción al sistema de presupuesto establecido en la
Constitución, además que “aunque es apenas lógico que el Sistema de
Regalías no haga parte del Sistema General de Participaciones (por las enormes
diferencias que los soportan), aclarando que en el modelo previsto inicialmente
tampoco, sí se presenta una clara incompatibilidad en cuanto no hace parte del
presupuesto general de la Nación” –folio 22-
6.7. E n
consecuencia, esta situación se reflejaría en la prohibición prevista en el
artículo 345 de la Constitución Política, por cuanto la norma mencionada
“establece un aspecto central, el cual  no es otro, que la unidad de
presupuesto, sea este de rentas o gastos; y adicionalmente prevé que se puedan
percibir contribuciones o impuestos. Si se observa con detenimiento el artículo
360, en el mismo se dice que por la explotación de recursos naturales no
renovables, se causará a favor del Estado una contraprestación económica
a título de regalía, sin  perjuicio de cualquier otro derecho o
contraprestación que se pacte. (Énfasis en el texto)-folio 22.
6.8. De otra parte,
para demostrar el cambio en el régimen económico mencionan que las regalías son
una contribución  cuya destinación es a favor del Estado  y los entes
territoriales, y “no hay motivo alguno por el cual pretender un
tratamiento diferencial que no previó el constituyente” (Énfasis en el
texto).
6.9. Como segundo
elemento de la acusación expresan que “ [es] más aberrante la osadía del
legislador, por cuanto si de lo que se trataba era de modificar el sistema de
reparto de las regalías (aspecto totalmente válido, en tanto se mantuviera el
binomio de actores beneficiarios Estado-entidades territoriales), no es de
recibo alguno el adoptar un sistema  presupuestal diferenciado con reglas que
contradicen en un todo lo dispuesto en los artículos 345 y siguientes de la
constitución, como lo son la anualidad de presupuesto, la unidad de
presupuesto, el seguir las reglas de la ley orgánica de presupuesto, tal como
lo establece el artículo 352 de la
Constitución, aspectos estos que son de obligatorio cumplimiento conforme lo
prevé el artículo 353 del mismo ordenamiento superior, en el cual señala que
las disposiciones del título III son principios y reglas presupuestales,
infiriendo entonces que en casos como el artículo 345 y 360 nos encontramos
frente a verdaderos principios constitucionales, con las consecuencias
jurídicas que de ello se derivan.”  -folio 23.
6.10. Este
desarrollo, para los accionantes, permite aclarar que el efecto ocasionado por
el Acto Legislativo 5 de 2011 es totalmente distinto al previsto por el
constituyente primario y  “que en vez de una reforma en sí considerada, hay una
evidente sustitución de la Carta Política de 1991, que es imposible de
sostener” (sic).
6.11. En conclusión,
el cargo formulado por los demandantes, parte de considerar que el Acto
Legislativo 5 de 2011 desconoce los conceptos de anualidad, unidad y ley
orgánica de presupuesto como lo dispone el artículo 352 de la
Constitución Política, propiciando una excepción en cuanto a la disposición de
las regalías y un cambio que involucra la sustitución de la
Constitución Política.
6.12. Solución
El cargo propuesto parte de considerar
que el Acto Legislativo de 2011 crea un nuevo régimen presupuestal en relación
con la disposición de las regalías por la vulneración de elementos
presupuestales exigidos en la Constitución, especialmente, lo previsto por el
artículo 352 de la Carta, esto es, los conceptos de anualidad, unidad y ley
orgánica del presupuesto, con base en el artículo 352 de la
Constitución Política.
La acusación formulada por los
demandantes compara el contenido del Acto Legislativo 5 de 2011, con el fin de
precisar  el desconocimiento de normas constitucionales que se desprenden de su
contenido, esto es, están provistas de certeza, entendida como la
correspondencia cierta de lo afirmado con el contenido normativo expuesto. Esta
conclusión surge porque, en efecto, el inciso segundo del artículo 345 y lo
dispuesto en el artículo 352 de la
Carta establecen preceptos de carácter presupuestal y de obligatorio
cumplimiento como observar la ley orgánica de presupuesto entre otros.
Sin embargo, considera la
Corporación que la argumentación expuesta hace referencia no a la verificación
de las exigencias del juicio de sustitución, sino a un control de la norma,
ajeno a la competencia de la Corte Constitucional.
En efecto, proponer la comparación entre
el aspecto material de la regulación anterior de la constitución con la
introducida por el Acto Legislativo 5 de 2011, desbordaría la
Competencia de la Corte Constitucional cuyo control obedece al cumplimiento
estricto de lo dispuesto por el artículo 241 de la
Carta Política, es decir, dicho control, se circunscribe a los vicios de
procedimiento en la formación del respectivo acto legislativo.
Por estas razones observa la
Sala que el cargo, a pesar de proponer razones claras y ciertas, adolece de
suficiencia en la argumentación porque no refiere los vicios de procedimiento
en su formación, sustentación determinante para motivar un pronunciamiento de la
Corporación.
La
Corte
recuerda que la metodología para acreditar  la sustitución de la
Constitución por el exceso de poder de reforma atribuido al constituyente
derivado tiene como núcleo demostrar que el nuevo elemento introducido es
esencial  y la hace irreconocible. No basta con indicar la modificación para
luego concluir que cambió aquella en grado de sustitución. No toda modificación
transforma la constitución.
Con base en las anteriores
consideraciones la Corte se abstendrá de hacer pronunciamiento de fondo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE
a lo resuelto en la Sentencia C-010 de 2013, en relación con el cargo de
sustitución de la Constitución, por supuesta vulneración de los  principios de
autonomía y descentralización de las entidades territoriales.
Segundo.-
Declararse INHIBIDA para proferir un fallo de fondo en relación con el
Acto Legislativo 5 de 2011 por los demás cargos, de conformidad con la parte motiva
de esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-470/13
Referencia:
expediente D- 9206
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 5 de 2011.
Actor:
Oscar Mauricio Holguín Cruz y otro.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS.
Pese a que estoy de acuerdo con la
decisión de inhibición adoptada por la
Sala Plena, no comparto su motivación en lo referente al control de los vicios
competenciales en la adopción de actos reformatorios de la
Constitución. Si se admite que existe un límite al ejercicio del poder
constituyente, debe fundarse en un parámetro de control objetivo extraído del
derecho internacional, y no en la teoría de los ejes axiales de la
Constitución.
Las normas imperativas del derecho
internacional y de los convenios de derechos humanos, incorporadas al bloque de
constitucionalidad, constituyen un verdadero límite a la soberanía y por lo
tanto aplica al poder constituyente.  Sobre la base de unos límites claros y
definidos se puede adelantar el juicio de control a la reforma constitucional,
en la medida, que la modificación a la
Carta transgreda dicho orden imperativo.
Mientras que, si
se analiza la aptitud de la demanda de inconstitucionalidad bajo el criterio de
la racionalidad de que es un eje axial -el cual ha sostenido la
Corte se define en cada caso-, se corre el riesgo de caer en un decisionismo y
eventualmente en un control material de la reforma constitucional no atribuido
por la Carta Política, así como en la intangibilidad y petrificación del texto
constitucional.
En este sentido,
reitero mi posición sobre la doctrina de la sustitución expuesta en el
salvamento de voto a la sentencia C-249 de 2012 y la aclaración a la sentencia
C-010 de 2013.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Sentencia
C-574-11, Magistrado Ponente Juan Carlos Henao Pérez.
[2] Magistrado Ponente,
Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[3] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[4] Ver folio 59 de la
Sentencia.