C-466-20
Sentencia
C-466/20
Referencia: expediente D-13.563
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 294
(parcial) de la Ley 685 de 2001, «por la cual se expide el Código de Minas y se
dictan otras disposiciones».
Demandante: Camilo Alejandro Alvarado Gómez.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá,
D. C. veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus
atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Camilo Alejandro Alvarado Gómez presentó acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 294 (parcial) de la Ley 685 de 2001,
«por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones».
Mediante
Auto del 20 de noviembre de 2019, el despacho de la magistrada ponente admitió
la demanda por la presunta violación del artículo 116 de la Constitución. En la
misma oportunidad, al constatar que no cumplía los requisitos de especificidad
y suficiencia, inadmitió el cargo relacionado con la vulneración del artículo
29 de la Carta.
En
consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Congreso de la República, y a los ministerios de Justicia y del
Derecho y de Minas y Energía (artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto
2067 de 1991). Así mismo, invitó a intervenir en el proceso a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Agencia Nacional de Minería, a la
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio (Confecámaras), al Centro de
Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Asociación Colombiana de
Minería y a las Facultades de Derecho de las universidades Rosario, Externado,
Nacional y de Antioquia.
Por
último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que
rindiera concepto sobre el asunto y fijar en lista el proceso para
intervenciones ciudadanas (artículo 242 de la Constitución, numerales 1 y 2).
El
actor no corrigió la demanda respecto del cargo inadmitido en el Auto del 20 de
noviembre de 2019. En consecuencia, mediante Auto del 2 de diciembre de 2019,
la magistrada sustanciadora lo rechazó de plano. En la misma providencia,
advirtió que contra esa decisión procedía el recurso de súplica ante la Sala
Plena de esta Corporación. Además, precisó que vencido en silencio el término
para interponer el recurso de súplica, la Secretaría General de la Corte debía
dar cumplimiento a los numerales del Auto del 20 de noviembre de 2019 relacionados
con la admisión a trámite del primer cargo de la demanda.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir
la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de la norma demandada, tal como fue
publicado en los Diarios Oficiales n.º 44.522 del 17 de agosto y 44.545 del 8
de septiembre de 2001[1], es el siguiente (se subraya el aparte acusado):
«LEY 685 DE 2001
Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan
otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 294. DIFERENCIAS DE ORDEN
TÉCNICO. Las diferencias de carácter exclusivamente técnico que llegaren a
surgir entre los concesionarios y la autoridad concedente que no puedan
arreglarse en forma amigable, serán sometidas para su resolución al
arbitramento técnico previsto en las leyes. Las diferencias de orden legal
o económico, quedan sometidas al conocimiento y decisión de la rama
jurisdiccional del poder público colombiano. En caso de desacuerdo sobre la
calidad técnica, jurídica o económica de las diferencias éstas se considerarán
legales. En la designación de los árbitros y en el procedimiento arbitral se
aplicará el Decreto 1818 de 1998 y las normas que lo adicionen o reformen».
III. LA DEMANDA
El demandante considera que la
expresión acusada vulnera el artículo 116 de la Constitución. En su
interpretación, este dispone, en primer lugar, y como regla general, que la
función jurisdiccional está a cargo de las autoridades que forman parte de la
Rama Judicial. En segundo lugar, a modo de excepción, preceptúa que «[l]os
particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de
administrar justicia en la condición de […] árbitros habilitados por las partes
para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la
ley».
Con fundamento en lo anterior, el
actor sostiene que «[l]a Constitución ha establecido un requisito esencial sin
el cual no es posible la conformación de los tribunales de arbitramento y es
que estos solo pueden ser constituidos mediante la habilitación de las partes
enfrentadas».
El accionante señala que en franco
desconocimiento de la norma constitucional, la locución censurada prescribe que
las diferencias de orden técnico que surjan en los contratos de concesión en
materia minera deben ser resueltas obligatoriamente por un arbitramento
técnico, ignorando «que este es un mecanismo alternativo de solución de
conflictos y no puede ser obligatorio». Esto, en la medida en que por mandato
del texto superior, las partes son las únicas facultadas para investir a
particulares de la función de administrar justicia y la conformación de
tribunales de arbitramento debe ser una excepción a la regla general que
contiene el artículo 116 superior.
Al respecto, advierte que de acuerdo
con el carácter voluntario de la justicia arbitral, en la Sentencia C-242 de
1997, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 19.14 de la Ley
142 de 1994, que imponía a los asociados de las empresas de servicios públicos
la obligación de pactar en los contratos sociales una cláusula compromisoria
que permitiera resolver mediante la decisión de un tribunal de arbitramento las
controversias que de ellos surjan.
IV.
INTERVENCIONES
1. Asociación Colombiana de Minería (ACM)
La
Asociación Colombiana de Minería, actuando por intermedio de su presidente,
Juan Camilo Nariño Alcocer, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad
de la norma demandada.
Fundamenta
su petición en que al tenor de lo dispuesto en el artículo 116 de la
Constitución, «las partes son quienes, de
manera voluntaria, deberán determinar la conveniencia de acudir a un mecanismo
alternativo de solución de controversias y deferir al mismo la competencia que,
de manera primaria, se encuentra radicada en los jueces de la república». En este sentido, considera que la decisión libre
y voluntaria de las partes de someter sus diferencias al arbitramento
constituye una característica esencial del mecanismo que no puede ser
desconocida por el Legislador.
En
opinión de la ACM, la obligación de convocar un arbitramento técnico también
vulnera el artículo 229 superior, pues impide el acceso a la administración de
justicia.
Agrega
que con fundamento en la naturaleza voluntaria de la justicia arbitral, en
varias oportunidades, la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad
de normas que anulan la autonomía de las partes para acudir a tribunales de
arbitramento[2].
Para el efecto, esa Corporación, en los términos de la interviniente, ha
argumentado que «no se puede crear mediante
ley un arbitramento obligatorio para resolver disputas contractuales, ya que
ello crearía una instancia forzosa que desconocería la libertad de las partes
para solucionar sus conflictos».
De este modo, en su criterio, las diferencias que
surjan entre los concesionarios y la autoridad concedente pueden someterse para
su solución a arbitramentos técnicos, siempre y cuando así lo decidan las partes,
y no como consecuencia de una imposición legal.
2. Agencia Nacional de Minería (ANM)
La
Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Minera interviene en el
presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad
de la expresión demandada.
La
ANM afirma que, contrariamente a lo manifestado por el demandante, la expresión
acusada sí se ajusta a la Constitución, por las siguientes razones:
2.1
«El carácter excepcional del arbitramento
obligatorio»: en concordancia con lo dispuesto en el artículo 116 de la
Constitución y de acuerdo con lo sostenido por esta Corporación en las
Sentencias C-466 de 2008 y C-330 de 2012, las partes enfrentadas en un
conflicto tienen la potestad de decidir si acuden o no a la justicia arbitral
para la solución de sus diferencias. Sin embargo, en concordancia con las
citadas sentencias, este principio no es absoluto, pues «cuando el asunto en
disputa involucra intereses generales y superiores, protegidos
constitucionalmente», el Legislador puede establecer que el arbitramento sea
obligatorio. Con sujeción a esta regla, dice la entidad interviniente, en esas
oportunidades, la Corte declaró la exequibilidad del arbitramento obligatorio
en los conflictos colectivos de trabajo, «por estar en juego bienes
constitucionalmente relevantes tales como la obligación estatal de proveer
mecanismos de solución pacífica de controversias laborales, la preservación de
la empresa como unidad productiva, e incluso los derechos de los trabajadores y
la protección de valores y principios constitucionales relacionados con la
protección del trabajo»[3].
2.2 «La industria minera como actividad de utilidad
pública e interés social. Materialización de los objetivos previstos por el
artículo 58 de la Constitución Política»: los arbitramentos técnicos en los
contratos de concesión minera sí pueden ser obligatorios porque en desarrollo
de lo establecido en el artículo 58 superior, el artículo 13 de la Ley 685 de
2001, actual Código de Minas, declaró de utilidad pública e interés social la
industria minera en todas sus ramas y fases. Para la ANM, la aplicación de la
mencionada norma legal, en virtud del precepto superior, implica que para
satisfacer el interés general inmerso en la industria minera, el Estado puede
intervenir este sector con varias finalidades. En lo que concierne al presente
caso, continúa la entidad, dicho poder de intervención se traduce en la
potestad del Estado de «crear mecanismos especiales de protección de los
intereses públicos en juego», que «garanticen el dinamismo de sus actividades y
supriman los obstáculos que retarden, dificulten o impidan la apropiación de
los recursos derivados de esa actividad».
En este escenario, la obligación de convocar un
tribunal de arbitramento cuando surjan diferencias técnicas entre las partes de
un contrato de concesión es una herramienta que «legítimamente puede adoptar el
Estado para preservar los intereses superiores involucrados en una industria
catalogada como de utilidad pública e interés social». Al respecto, la Agencia
destaca que dicha obligación le permite a esa industria obtener, entre otros,
los siguientes beneficios: i) la solución de las diferencias por
personal que tiene conocimientos técnicos en esta materia; y ii) la
posibilidad de que las controversias se diriman de manera expedita, «con la
evidente ventaja de la velocidad del proceso para la continuidad de la
extracción».
2.3 «Razonabilidad y proporcionalidad de la norma
acusada»: el fin que persigue la locución impugnada es legítimo porque favorece
a una industria catalogada de utilidad pública e interés social. Así mismo, es
razonable porque autoriza la solución de las controversias por expertos y, en
esa medida, evita la prolongación del proceso por la intervención de peritos y
la paralización de un sector que le reporta importantes recursos al país.
Igualmente, es proporcional porque la obligatoriedad del arbitramento se
contrae a los casos de diferencias técnicas y, por expreso mandato de la norma
demandada, no se extiende a las controversias legales o económicas.
2.4
«Amplia libertad de configuración del Legislador»:
para finalizar, la ANM señala que de conformidad con la jurisprudencia
constitucional[4], el Legislador se encuentra habilitado para establecer las
acciones y vías procesales que deben adelantarse para la solución de cada tipo
de conflicto. Si bien el arbitramento se sustenta en el principio de
voluntariedad, dado que este no es absoluto, el Legislador puede determinar
válidamente sus excepciones, siempre y cuando las mismas sean legítimas,
razonables y proporcionales a los intereses superiores involucrados, exigencias
que, como ya se explicó, satisface el artículo demandado.
3. Ministerio de Justicia y del
Derecho
La
directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y del Derecho, Olivia Inés Reina Castillo, solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad
de la norma demandada.
Para sustentar su petición, luego de resumir los
argumentos del accionante, el Ministerio sostiene que en la Sentencia C-330 de
2012, esta Corporación indicó que el principio de voluntariedad del
arbitramento puede ceder cuando existen finalidades constitucionalmente legítimas
que justifican que las diferencias técnicas que surjan entre las partes de un
contrato sean resueltas obligatoriamente por un tribunal de arbitramento
técnico.
Para esa cartera ministerial, son tres las finalidades
de orden constitucional que persigue la norma demandada, que en el presente
caso ameritan la limitación del principio de voluntariedad del arbitramento: i)
«[l]a obligación estatal de proveer mecanismos de solución pacífica de controversias»;
ii) la necesidad de garantizar que, en atención a lo dispuesto en el
artículo 258 de la Ley 685 de 2001[5], las controversias de
índole técnico que se presenten en los contratos de concesión minera sean
resueltos de manera expedita, con la finalidad de «preservar la empresa como
una unidad productiva generadora de empleos»; y iii) la importancia de
que este tipo de dificultades sea resuelto con fundamento en conocimientos específicos
sobre la actividad minera y «por
especialistas en la materia acudiendo a criterios estrictamente técnicos».
Finalmente, el Ministerio precisa que «la
obligatoriedad de acudir al arbitramento en el caso que es objeto de análisis
no desvirtúa el respeto por los principios y reglas propios de este mecanismo
alternativo de solución de conflictos, como son la imparcialidad, idoneidad,
celeridad, igualdad, oralidad, publicidad y contradicción».
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
Mediante escrito recibido en la
Secretaría General de la Corte Constitucional, el Procurador General de la
Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad
de la norma demandada. Para sustentar su solicitud, manifiesta lo siguiente:
Luego de recordar que de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional[6], el principio de voluntariedad se
funda en la existencia de un acuerdo previo y libre entre las partes para
sustraer la solución de sus diferencias del sistema judicial y atribuirla a un
tercero habilitado por ellas mismas, el Ministerio Público analiza el alcance
de la norma demandada.
Al respecto, indica que la expresión
«que llegaren a surgir entre los concesionarios y la autoridad concedente»,
contenida en la primera parte del artículo 294 de la Ley 685 de 2001, supone
que la controversia debe someterse a arbitramento técnico, bien como resultado
de haberse pactado una cláusula
compromisoria o como producto de un compromiso. Para la vista fiscal, esta
ambigüedad resulta inadecuada, por cuanto la norma regula un asunto que
concierne a los contratos de concesión minera en los que, por definición, una
de las partes es el Estado. Por ello, en su opinión, «la posibilidad de pactar arbitraje debe ser explícita, pues esta
tiene como efecto derogar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo como juez natural de la controversia, razón por la cual no se
puede derivar de una interpretación que asuma que las partes eventualmente lo
van a pactar o que previamente existe el contrato en la cláusula».
En este orden, sostiene que en la
Sentencia C-061 de 2001, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la
inexequibilidad de una disposición similar a la demandada en esta ocasión. En
ella se establecía que las diferencias
que surgieran entre las partes de los contratos de concesión del servicio de
televisión, respecto de la utilización de las redes de telecomunicaciones,
energía eléctrica del Estado e infraestructura, debían ser dirimidas por un
tribunal de arbitramento. En esta oportunidad, la Corte consideró que una
obligación de esa naturaleza «excede los límites sobre los que la institución arbitral
se sustenta, que guardan íntima relación con el hecho de que la utilización de
la justicia arbitral, como forma alternativa de resolución de los conflictos,
sea el resultado de la libre decisión de las partes que ante un evento cierto,
que se debate, optan por encargar su resolución a particulares designados por
ellas».
Advierte que, no obstante lo
anterior, en la Sentencia C-330 de 2012, la Corte afirmó que la norma legal que
imponga que una disputa sea resuelta por un arbitramento no contradice, per
se, el principio de voluntariedad. En estos casos, recordó el Procurador
General de la Nación, «se debe ponderar la medida con los otros bienes
constitucionalmente relevantes que estén en juego».
En este punto, afirma que si bien la
norma impugnada preceptúa que solo las diferencias técnicas deben ser sometidas
a arbitramento, a su juicio, dichas diferencias tienen una incidencia
económica. Esto se evidencia en el hecho de que el objeto del contrato de
concesión minera es la explotación económica de minerales, de la cual «surgen
prestaciones económicas y regalías según los artículos 226 y 227» del Código de
Minas.
Así, «en razón de que el presente
asunto no es de un contrato de concesión de un servicio público o de una
actividad que constituya un servicio público, sino que se trata de una
concesión minera en la cual el interés económico es el que prima en las actuaciones
de las partes, el principio de voluntariedad debe aplicarse de manera
estricta».
Igualmente, precisa que si bien el
artículo 13 de la Ley 685 de 2001 declaró de utilidad pública e interés social la
industria minera en todas sus ramas y fases, esto solo tiene como propósito
garantizar que se adelanten las expropiaciones de los bienes inmuebles y de los
demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarias para el
ejercicio y eficiente desarrollo de esa industria. Para el Ministerio Público,
de esta consideración «no se deriva la protección de un interés superior o razones
constitucionales relevantes que atenúen el principio de habilitación de las
partes para que las diferencias técnicas en el contrato de concesión minera sean
resueltas obligatoriamente por un arbitramento técnico».
Con fundamento en lo expuesto, el
Procurador General de la Nación concluye que la norma demandada, al ordenar que las diferencias de orden
técnico que surjan en los contratos de concesión minera tienen que ser solucionadas
por un arbitramento técnico, vulnera el principio de voluntariedad de la
justicia arbitral reconocido en el artículo 116 de la Carta. Del mismo modo,
restringe el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229
superior) porque «constriñe
y obliga a los interesados a someterse a un modelo de justicia que es por regla
general excepcional, excluyendo así la posibilidad de acceder a la justicia
estatal».
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, comoquiera que se dirige contra una disposición legal.
2.
Consideración preliminar: vigencia de la norma demandada
Aunque
la vigencia de la disposición impugnada no fue objeto de discusión en el
trámite de constitucionalidad que culmina con la presente Sentencia, la Sala
estima necesario hacer unas breves consideraciones en relación con la vigencia
del artículo 294 de la Ley 685 de 2001.
2.1
En la Sentencia C-021 de 2020, esta Corporación estudió una demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 3, 8, 11, 27, 56 y 57
(parciales) del Decreto Ley 1056 de 1953, «[p]or la
cual se expide el Código de Petróleos». En términos generales, dichos
artículos disponían que las diferencias sobre ciertos asuntos técnicos que
surgieran entre el Gobierno nacional y los concesionarios y contratistas, en
materia de explotación de petróleo, debían dirimirse por peritos[7].
Las normas, además, preceptuaban que los conceptos técnicos emitidos por aquellos
tendrían «fuerza de sentencia con autoridad de cosa juzgada».
En
opinión del demandante, las normas censuradas vulneraban los artículos 29, 31, 116
y 229 de la Constitución porque, primero, asignaban a los peritos la función de
administrar justicia, sin tener estos la calidad de jueces; y, segundo,
establecían el carácter obligatorio de ese mecanismo de solución de
controversias. Esto último, a su juicio, en franco desconocimiento del
principio de voluntariedad o libre habilitación de las partes reconocido en el
artículo 116 de la Carta, el cual prescribe que son las partes las que
autorizan o habilitan transitoriamente a los particulares para administrar
justicia.
Luego
de destacar la intervención de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)[8],
y de analizar la normativa que regula la materia, la Corte se declaró inhibida
para proferir un pronunciamiento de fondo, al constatar que «las reglas sobre
el dictamen pericial para la resolución de controversias técnicas en materia de
contratos estatales de exploración y explotación de petróleo, previstas en los
enunciados censurados, se encuentran orgánicamente derogadas».
Para
el efecto, la Sala Plena explicó que la derogatoria puede ser expresa, tácita u
orgánica. Es expresa cuando el Legislador excluye de forma textual y concreta
del ordenamiento uno o varios preceptos legales; tácita, cuando la ley nueva
contiene disposiciones incompatibles o contrarias que no pueden conciliarse con
las de la ley anterior; y orgánica, cuando la ley nueva regula íntegramente la
temática que la anterior regulaba.
En
este orden, determinó que con posterioridad a la expedición del Decreto Ley
1056 de 1953, el arbitramento técnico para resolver las diferencias que surjan en
los contratos estatales fue regulado con carácter general en el Decreto Ley 1818
de 1998 (Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos). Lo
anterior, «en la medida en que para superar desacuerdos técnicos, […] el
Decreto Ley 1818 de 1998 incorporó preceptos precisamente relativos al peritaje
y, así mismo, al arbitraje técnico, basados en el principio de habilitación de
las partes».
Así
mismo, la Sala verificó que el Decreto Ley 1818 de 1998 fue derogado expresamente
por el artículo 118 de la Ley 1563 de 2012 (Estatuto de Arbitraje Nacional e
Internacional), la cual reguló el arbitraje, comprendido el de carácter
técnico, de manera general, integral y sistemática.
Igualmente,
advirtió que en virtud del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, las entidades
estatales con competencias en contratos de exploración y explotación de
recursos naturales renovables y no renovables pueden pactar, además del
arbitraje, el dictamen técnico para la solución de controversias contractuales.
2.2
Dado el contexto normativo descrito, y en atención a las conclusiones a las que
llegó la Sentencia C-021 de 2020, la Sala Plena considera que, a diferencia de
lo que ocurre con los artículos 3, 8, 11, 27, 56 y 57 del Decreto Ley 1056 de
1953, el artículo 294 de la Ley 685 de 2001, que dispone la obligatoriedad del
arbitramento técnico para resolver las disputas técnicas que surjan entre las
partes de los contratos de concesión minera, sí se encuentra vigente, por las
siguientes razones.
2.2.1
En primer lugar, la Corte observa que el Decreto Ley 1818 de 1998 fue expedido
con anterioridad a la Ley 685 de 2001. Esta situación por sí misma descarta la
aplicación al presente caso de la primera conclusión a la que arribó la Corte
en la Sentencia C-021 de 2020, es decir, la derogatoria de las normas
demandadas —en el asunto de la referencia, el artículo 294 de la Ley 685 de
2001—, como resultado de la expedición del mencionado Decreto.
2.2.2
En segundo lugar, esta Corporación observa que el artículo 294 de la Ley 685 de
2001 tampoco fue derogado orgánicamente por la Ley 1563 de 2012, en atención a
lo dispuesto en el artículo 3 del Código de Minas.
En
efecto, el artículo 3 de la Ley 685 de 2001 preceptúa que «[l]as reglas y
principios consagrados en este Código desarrollan los mandatos del artículo 25,
80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la
Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa,
sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación
preferente». Por tanto, las disposiciones civiles y comerciales que
contemplan las situaciones y los fenómenos allí regulados «solo tendrán
aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en
este Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas»
(negrilla fuera del texto)[9].
En
la Sentencia C-339 de 2002[10],
la Corte interpretó el alcance de la expresión «y de aplicación preferente»[11],
prevista en el artículo 3 del Código de Minas. En esa oportunidad, aclaró que
el artículo citado establece el criterio de especialidad —lex specialis—
como una regla de aplicación dirigida a las autoridades judiciales y
administrativas, para dirimir los conflictos que se susciten con otras normas,
entre ellas las de carácter civil o comercial[12].
En
palabras de la Sala Plena, esto implica que para resolver las controversias
jurídicas que se presenten entre la entidad concedente y los concesionarios,
«se debe realizar una interpretación restrictiva de las normas generales
provenientes de otros cuerpos normativos, inclusive el ambiental, a favor de
las normas del Código de Minas (Ley 685 de 2001)». En este sentido, el criterio
lex especialis, previsto en el artículo 3, «únicamente traduce la
exigencia de justicia contenida en el predicado suum cuique tribuere, que
supone dar un tratamiento distinto (especial y preferente) a una categoría
distinta (especial y preferente) de sujetos, en razón de las diferencias que
presentan con respecto a la categoría general».
Sobre
el criterio de especialidad, posteriormente y respecto de otra norma, en la
Sentencia C-439 de 2016, la Corte explicó:
«(…) cabe entonces entender que el mismo opera con un
propósito de ordenación legislativa entre normas de igual jerarquía, en el
sentido que, ante dos disposiciones incompatibles, una general y una
especial, permite darle prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende
que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es
regulado por la norma especial. Ello, sobre la base de que la norma
especial sustrae o excluye una parte de la materia gobernada por la ley de
mayor amplitud regulatoria, para someterla a una regulación diferente y
específica, sea esta contraria o contradictoria, que prevalece sobre la otra»
(negrilla fuera del texto original).
2.2.2.1
Visto lo anterior, y en lo que concierne al presente caso, la Corte llega a dos
conclusiones. La primera es que el artículo 294 de la Ley 685 de 2001, que
dispone la obligatoriedad del arbitramento técnico para resolver las
diferencias técnicas que surjan entre las partes de los contratos de concesión
minera, por mandato del artículo 3 ejusdem, regula esta materia con
sentido de especialidad. Esto significa que aquel debe ser aplicado de manera
preferente, incluso cuando entre en conflicto con una norma posterior, cuyo
campo de referencia sea más general.
Por
esto, y sin perjuicio de la decisión de fondo que adopte la Sala Plena sobre su
constitucionalidad, preliminarmente se ha de entender que dicho artículo ha de ser
aplicado de manera preferente sobre la Ley 1563 de 2012. En estos términos, es
claro que la Ley 1563 de 2012 no pudo derogar orgánicamente el artículo 294 de
la Ley 685 de 2001, pues el Código de Minas expresamente ordenó, con sentido de
especialidad y preferencia, la conformación de un tribunal de arbitramento
técnico cuando se presenten discrepancias de la misma naturaleza entre la
entidad concesionaria y los concesionarios.
Esta
norma constituye, por ahora, una regulación específica de un tipo de
arbitramento técnico obligatorio, que excluye la aplicación de una normativa
más general, como lo es la Ley 1563 de 2012, la cual, de acuerdo con lo
sostenido por la Sala Plena en la Sentencia C-021 de 2020, prevé el carácter
voluntario de dicho mecanismo alternativo de solución de conflictos[13].
2.2.2.2
La segunda conclusión es que, de acuerdo con las reglas de integración del
derecho consagradas en el segundo segmento del artículo 3 del Código de Minas,
la Ley 1563 de 2012, actual Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional,
solo podría aplicarse en los asuntos mineros por la remisión directa que a ella
se haga en ese Código. Dicha remisión se encuentra en el segmento final del
artículo demandado, el cual dispone que «[e]n la designación de los árbitros y
en el procedimiento arbitral se aplicará el Decreto 1818 de 1998 y las normas
que lo adicionen o reformen».
Así,
dado que el artículo 118 de la Ley 1563 de 2012 derogó expresamente las normas
sobre arbitramento estatuidas en el Decreto Ley 1818 de 1998 (artículos 111 a
231), en razón de la regla de integración del derecho antes indicada, se ha de
entender que para la designación de los árbitros y el trámite de arbitramento
al que alude el artículo 294 de la Ley 685 de 2001, tendría que darse
aplicación a los preceptos de la Ley 1563 de 2012. Esto, en el evento en que la
Corte declarara la constitucionalidad de la norma demandada.
2.3
De este modo, la Corte concluye que el artículo 294 de la Ley 685 de 2001 se
encuentra en vigor. Esto, porque no ha sido derogado expresamente por otra
norma y, además, porque reguló la materia que desarrolla con sentido de
especialidad, lo que significa que debe ser aplicado de manera preferente
cuando entre en conflicto con una norma posterior, con un campo de aplicación
más general, como lo es la Ley 1563 de 2012.
2.4
Comoquiera que se demostró que la norma demandada se encuentra vigente, pasa la
Sala a plantear el problema jurídico que debe resolver en esta oportunidad.
3.
Asunto bajo revisión y problema jurídico
De
acuerdo con el único cargo admitido a trámite, la locución acusada contradice lo
prescrito en el inciso cuarto del artículo 116 de la
Constitución, pues ordena que las diferencias
de orden técnico que surjan en los contratos de concesión minera deben ser resueltas
por un arbitramento técnico. Esto, a pesar de que la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que el arbitramento es un mecanismo voluntario de
solución de conflictos.
Si
bien la argumentación que sustenta el cargo es escasa, existe una mínima
duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, en razón,
justamente, de la jurisprudencia constitucional indicada en la demanda
(Sentencia C-242 de 1997) que, en principio, otorga fundamentos a los
planteamientos del accionante.
Por
ello, en aplicación del principio pro actione, la Corte deberá establecer si la expresión «serán sometidas para su resolución al arbitramento técnico
previsto en las leyes», contenida en el artículo 294 de la Ley 685 de
2001, desconoce el carácter voluntario de la justicia
arbitral o, en otros términos, que, conforme a la citada norma constitucional
(artículo 116 superior), la habilitación de los árbitros solo puede
fundarse en la decisión libre de las partes de someter sus disputas a particulares
investidos transitoriamente de la función de administrar justicia.
Con
el propósito de resolver este problema jurídico, en primer lugar, la Sala se pronunciará
brevemente sobre los elementos distintivos de la justicia arbitral. Luego,
esbozará las características más prominentes de los contratos de concesión minera.
Enseguida, se referirá a las particularidades de los tribunales de arbitramento
técnico. Posteriormente, reiterará las reglas establecidas por esta Corporación
sobre el principio de voluntariedad o libre habilitación de la justicia
arbitral. Y, por último, analizará el cargo de inconstitucionalidad formulado.
4.
Características de la justicia arbitral. Reiteración de jurisprudencia.
4.1
El artículo 116 de la Constitución establece que las instituciones que forman
parte de la Rama Judicial son las competentes para el ejercicio de la función
de administrar justicia. Sin embargo, de manera excepcional, el inciso cuarto
del mencionado artículo prevé que los particulares también pueden ser
investidos transitoriamente de la función jurisdiccional en la condición de jurados
en las causas criminales, conciliadores y árbitros habilitados por las partes
en disputa para dictar fallos en derecho o en equidad[14].
En
este orden, y en lo que se refiere al asunto que convoca a la Corte en esta
oportunidad, el artículo 1 de la Ley 1563 de 2012, por medio de la cual se
expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional[15],
preceptúa que el arbitraje es «un mecanismo alternativo de solución de
conflictos mediante el cual las partes defieren a árbitros la solución de una
controversia relativa a asuntos de libre disposición o aquellos que la ley
autorice». El inciso segundo del citado artículo establece que el arbitraje se
rige por los principios y las reglas de imparcialidad, idoneidad, celeridad,
igualdad, oralidad, publicidad y contradicción.
4.2
De tiempo atrás, esta Corporación ya había definido el arbitramento como una
institución procesal «en virtud del cual las partes en conflicto deciden
someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente
sujetarse a lo que allí se adopte»[16].
Esta definición fundamental del arbitramento, tomada de la regulación que del
mismo hizo el artículo 116 superior, ha permitido a la Sala Plena desarrollar
una jurisprudencia consistente sobre las características esenciales de este
mecanismo, que resaltan su naturaleza alternativa, procesal, temporal,
excepcional y voluntaria[17].
4.3
Estas características pueden sintetizarse como se indica a continuación:
a)
Es un mecanismo alternativo de solución de conflictos. Es decir, permite
la solución de una controversia por parte de un particular investido de la
función pública de administrar justicia, con fundamento en la decisión de las
partes (pacto arbitral) de renunciar a hacer valer sus pretensiones ante los
jueces[18].
Dicha solución se concreta en un fallo definitivo y vinculante para ellas (laudo
arbitral), con efectos de cosa juzgada, que puede ser en derecho, en equidad o
técnico[19].
b)
Es una institución de orden procesal[20].
El arbitramento es básicamente un proceso compuesto por una serie de etapas y
oportunidades en las que, al igual que en los procesos judiciales, las partes
enfrentadas discuten argumentos, presentan pruebas y memoriales, acuden a
audiencias, e incluso pueden pedir medidas cautelares, recusar a los árbitros y
solicitar la aclaración, corrección, adición, anulación o revisión del laudo
arbitral[21].
De este modo, el arbitramento «está sometido en todas sus etapas a la estricta
aplicación de las normas que regulan este tipo de actuaciones tanto desde el
punto de vista formal como material»[22].
c)
Es temporal. Expresamente el artículo 116 de la Constitución dispone que
los árbitros están investidos «transitoriamente» de la función de administrar
justicia[23].
La existencia temporal del arbitramento está limitada a la resolución de la discrepancia[24].
Así, una vez se decide el caso, los árbitros pierden competencia para el
ejercicio de funciones jurisdiccionales. En este sentido, «no es concebible que
el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, se desplace de manera
permanente y general a los árbitros y conciliadores (C.P. art 113)»[25].
d)
Es un mecanismo excepcional. No todos los asuntos que son competencia de
los jueces pueden ser tramitados ante la justicia arbitral[26].
De hecho, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1 de la ya citada Ley
1563 de 2012, o Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional, el arbitramento
solo permite solucionar controversias sobre asuntos de libre disposición de las
partes. En consecuencia, «solo aquellos bienes
jurídicos que puedan ser sujetos de transacción pueden someterse a este
mecanismo, resultando inejecutables los pactos arbitrales que dispongan la
inclusión de asuntos diferentes, como son aquellos relacionados con la garantía
de los derechos fundamentales»[27].
e)
Se rige por el principio de voluntariedad o libre habilitación. Dado que
en páginas posteriores la Corte dedicará un apartado al alcance jurisprudencial
de este principio constitucional, por ahora basta con señalar que esta
característica implica que la competencia de los árbitros se fundamenta en el
acuerdo previo, libre y voluntario de las partes de no someter sus diferencias
a la justicia estatal sino al arbitramento. Por ello la Corte ha entendido que la
habilitación de los árbitros por la decisión de las partes es una exigencia
constitucional que determina la procedencia de este mecanismo alternativo de
solución de conflictos[28].
4.4
En suma, el arbitramento es una institución reconocida por el artículo 116 de
la Constitución, en el cual las partes enfrentadas deciden someter sus
diferencias a la decisión de un tercero habilitado por ellas. Con fundamento en
su definición constitucional, esta Corporación ha indicado que la justicia
arbitral se caracteriza por ser un mecanismo alternativo de solución de
conflictos de naturaleza procesal, temporal, excepcional y voluntaria.
5.
Características de los contratos de concesión minera
Para
comprender el alcance del precepto demandando, en el presente acápite resulta conveniente
resaltar algunos aspectos relevantes que distinguen a los contratos de
concesión minera. Lo anterior, en la medida en que la demanda se encuentra
dirigida, justamente, a cuestionar que las discrepancias técnicas que surjan en
estos contratos sean resueltas, de manera obligatoria, por tribunales de
arbitramento técnico.
5.1
La primera característica de este tipo de contratos se encuentra prevista en el
artículo 45 de la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas. Dicho artículo
expresamente establece que el contrato de concesión minera es distinto al
contrato de obra pública y al de concesión de servicio público[29].
Esto implica que al contrato de concesión minera no le son aplicables las
reglas que rigen a los demás contratos estatales —como el de exploración y
explotación de petróleo—, contenidas principalmente en la Ley 80 de 1993, por
la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública[30].
De
hecho, según se refirió en el fundamento jurídico dos de esta Sentencia, el
artículo 3 de ese Código establece que las reglas y principios contenidos en él
constituyen una regulación «completa, sistemática, armónica y con el sentido de
especialidad y de aplicación preferente» de la materia minera[31].
5.2.
Ahora bien, el artículo 14 de la Ley 685 establece que, a partir de la entrada
en vigencia de esta Ley, para constituir, declarar y probar el derecho a
explorar y explotar minas de propiedad del Estado, es necesario celebrar un
contrato de concesión minera[32].
Puntualmente, el artículo 45 de la misma normativa define dicho contrato como aquel
que «se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y
riesgo de este, los estudios, trabajos y obras de exploración de minerales de
propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona determinada y para
explotarlos en los términos y condiciones establecidos en este Código»[33].
El
artículo 15 del Código en comento destaca que el contrato de concesión minera no
transfiere el derecho de propiedad sobre los minerales in situ[34].
Lo anterior se entiende en el marco de lo dispuesto en el artículo 332 de la
Constitución, a cuyo tenor el Estado es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables[35].
De este modo, el contrato de concesión minera solo otorga el título para que el
concesionario verifique la existencia de minerales dentro del área otorgada y luego
los extraiga, bajo la permanente vigilancia y control de la autoridad
concedente[36].
5.3
El artículo 49 del Código de Minas precisa que la concesión minera es un
contrato de adhesión —contrato único de concesión minera[37]—,
en la medida en que no es posible para las partes «prenegociar» los términos,
condiciones y modalidades del mismo, al margen de lo dispuesto en la Ley 685 de
2001 y sus normas reglamentarias[38].
En consecuencia, el Código determina, entre otros elementos: i) el
conjunto de derechos y obligaciones del concesionario[39];
ii) las facultades de la autoridad concedente[40],
la cual, desde el año 2011, es la Agencia Nacional de Minería[41];
iii) las fases del objeto del contrato —exploración técnica,
construcción y montaje, y explotación económica—, así como la duración de cada
una de ellas[42];
y iv) el término máximo del contrato, el cual es de 30 años,
prorrogables por 30 años más[43].
5.4
De ordinario, el método para acceder a una concesión minera podría resumirse en
el principio de «primero en el tiempo primero en
el derecho». Esto significa que la concesión se otorgará a la primera
solicitud o propuesta que se presente[44],
si esta reúne las condiciones legales de fondo y de forma definidas para el
efecto y el área solicitada se halla libre para contratar[45].
Además, dicho principio implica, como ya se indicó, que a los contratos de
concesión minera no le son aplicables las reglas del Estatuto General de
Contratación Pública para la selección objetiva de concesionarios[46].
Lo
anterior tampoco sugiere que las concesiones mineras estén desprovistas de
exigencias. Al respecto, además de los requisitos señalados en la Ley, la jurisprudencia
constitucional ha advertido que la celebración de un contrato de esta
naturaleza impone a la autoridad concedente tres deberes puntuales. Primero,
debe acordar con las autoridades locales las medidas necesarias para proteger
el ambiente y el desarrollo económico, social, cultural de las comunidades, con
sujeción a los principios de coordinación y concurrencia[47].
Segundo, debe verificar «mínimos de idoneidad laboral y ambiental, […] en
atención a la naturaleza de la concesión solicitada, y con base en criterios
diferenciales entre los distintos tipos de minería, y extensión de los
proyectos»[48].
Y, tercero, debe culminar un procedimiento que asegure la participación
ciudadana y de las comunidades étnicas[49],
sin perjuicio del ejercicio del derecho fundamental a la consulta previa[50].
Además, una vez suscrito el contrato de concesión minera, y antes de iniciar
las actividades objeto del contrato, el concesionario debe iniciar los trámites
concernientes al otorgamiento de la licencia ambiental respectiva[51].
5.5
De lo expuesto hasta aquí, puede concluirse que el contrato de concesión minera
i) es un contrato especial, diferente al de obra pública y al de
concesión de servicio público; ii) por regla general, su celebración es
el único medio jurídico posible para que un particular constituya, declare y
pruebe el derecho a explorar y explotar minas de propiedad del Estado; iii)
es de adhesión, pues los términos, condiciones y modalidades del mismo, así
como los derechos y deberes de los concesionarios y las facultades de la
autoridad concedente están determinadas por la Ley y no pueden ser objeto de
negociación por las partes; y iv) aunque, de manera general, el método
de selección del concesionario no sigue las reglas de selección objetiva de los
demás contratos estatales, el otorgamiento del contrato sí está sometido al
cumplimiento de condiciones y requisitos legales y jurisprudenciales.
6.
Características del arbitramento técnico. Reiteración de jurisprudencia
6.1
El artículo 76 del Decreto 150 de 1976 creó la posibilidad de que la Nación y
sus entidades descentralizadas pactaran el arbitramento técnico en los
contratos de obra[52].
Posteriormente, el Decreto 2279 de 1989 amplió esta opción a la solución de
conflictos entre particulares y definió esa modalidad de fallo arbitral como
aquel que los árbitros dictan «en razón de sus específicos conocimientos en una
determinada ciencia, arte u oficio» (artículo 1).
Esta
especie de decisión arbitral también fue considerada, en similares términos y
de forma sucesiva, en los artículos 46 ejusdem, 77 del Decreto Ley 222
de 1989, 74 de la Ley 80 de 1993, 111 de la Ley 446 de 1996 y 115 y 170 del
Decreto Ley 1818 de 1998[53].
No obstante, estas normas fueron derogadas por el artículo 118 de la Ley 1563
de 2012, actual Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional, la cual, en su
artículo 1º, simplemente dispone que el laudo podrá ser en derecho, en equidad
o técnico.
6.2
Aunque la definición legal de arbitramento técnico se encuentra derogada y el
Código de Minas regula las materias en él contenidas con sentido de
especialidad y preferencia (artículo 3), es posible identificar tanto en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado los
elementos más sobresalientes de este tipo de laudo arbitral. La Sala considera
que la alusión a estos aspectos permite comprender de mejor manera y en
perspectiva el alcance de la disposición demandada.
6.2.1
En el caso de la jurisprudencia constitucional, ocupa un lugar estelar la
Sentencia C-330 de 2012[54].
En ella la Sala Plena analizó la constitucionalidad de, entre otros, los
artículos 46 del Decreto 2279 de 1989, 74 de la Ley 80 de 1993 y 111 de la Ley
446 de 1998 —que, como ya se indicó, definían el arbitramento técnico—, por la presunta violación del
artículo 116 superior. En opinión del demandante, dichas disposiciones
resultaban contrarias al precepto constitucional señalado, en la medida en que este
únicamente prevé que los árbitros pueden ser habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, y no menciona los laudos arbitrales
técnicos.
Al
respecto, la Corte determinó que en virtud del principio de libertad de
configuración del derecho, el Legislador se encuentra autorizado para disponer
nuevas categorías de laudo arbitral, como ocurre con el arbitramento técnico.
Lo anterior, por cuanto una interpretación restrictiva del artículo 116 de la
Carta limitaría de manera excesiva dicho principio y «la naturaleza de la
Constitución como una norma abierta al desarrollo legislativo». En
consecuencia, la Corte declaró la exequibilidad de las normas demandadas por
este cargo[55].
En
relación con el adjetivo técnico, que califica a este tipo de decisión, la
Sala Plena advirtió, con fundamento en un concepto de la Sala de Consulta y
servicio Civil del Consejo de Estado[56],
que el mismo se refiere a dos asuntos.
Primero,
a la naturaleza objetiva de la disputa. Los arbitramentos técnicos solo se
pronuncian sobre las cuestiones fácticas relacionadas con el cumplimiento
físico de la obra o contrato y «las operaciones necesarias para la realización
de las obligaciones resultantes de lo estipulado contractualmente»[57].
Esto significa que el arbitramento técnico no se extiende «al juzgamiento de
las obligaciones mismas en su dimensión jurídica»[58],
pues aquel está reservado a los arbitramentos en derecho. Es decir, mediante
estos arbitramentos no se resuelven las controversias de naturaleza jurídica
que surjan de las obligaciones pactadas en el contrato o de la ejecución de
este, sino únicamente las relativas a sus cuestiones materiales y de hecho. En
todo caso, por tratarse de un mecanismo alternativo de solución de conflictos
que opera según la voluntad de las partes y lo previsto en la cláusula
compromisoria, por regla general son los contratantes quienes establecen cuáles
son los asuntos que serán objeto de pronunciamiento por los tribunales de
arbitramento técnico y cuáles los de competencia de los arbitramentos en
derecho[59].
Segundo,
la noción de técnico se refiere a la capacitación profesional de los
árbitros, por cuanto este tipo de decisiones se dicta en razón de los
específicos conocimientos del tribunal en una determinada ciencia, arte u
oficio. Esto no puede entenderse en el sentido de que los laudos de
arbitramento técnico son dictados en conciencia[60]
o en equidad[61],
o que no tienen los mismos efectos de una decisión judicial que hace tránsito a
cosa juzgada. «El significado de esta circunstancia es precisamente el de que
los expertos que componen el tribunal, ciñéndose a la ley y a las
estipulaciones del contrato que, también son ley para las partes, disponen con
fuerza vinculante para estas cuáles son los procedimientos y actuaciones que se
deben aplicar y cumplir, para dar correcta ejecución técnica a las obligaciones
jurídicas nacidas de la ley o del pacto contractual en estos aspectos»[62].
En otras palabras: el arbitramento técnico no es una simple prueba pericial o un
concepto emitido por expertos. Más allá de esto, es una verdadera sentencia
judicial proferida por personas investidas transitoriamente de la función de
administrar justicia, que tiene valor definitivo y vinculante para las partes.
6.2.2
Ahora bien, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado también
ha destacado estos dos elementos esenciales del arbitramento técnico[63].
Así, ha sostenido que «[a] esta modalidad de arbitramento se acude cuando la
disputa no tiene contenido jurídico sino cuando el reparo es sobre un
determinado aspecto que solo opiniones de especialistas en determinada materia
pueden dirimir, caso en el cual será necesario que los árbitros posean
especiales conocimientos sobre el asunto que versará la decisión»[64].
De
igual manera, ha señalado que la existencia de una cláusula compromisoria en la
que se haya determinado la obligatoriedad de un arbitramento técnico no tiene
la virtualidad de derogar la justicia estatal para el caso concreto, si la
controversia gira en torno a puntos de derecho. En este evento, dado que se
trata de un asunto ajeno a la competencia de un arbitramento de esa índole, la
controversia jurídica solo podrá ser decida por los jueces de la República,
salvo que para el efecto también se haya pactado la convocatoria de un
arbitramento en derecho[65].
Así
mismo, esa Corporación ha precisado que los laudos arbitrales técnicos hacen
tránsito a cosa juzgada y tienen plenos efectos vinculantes para las partes,
por cuanto estas de manera voluntaria decidieron sustraer el conocimiento y
decisión de sus diferencias de la justicia estatal, para que el asunto sea
solucionado de manera definitiva por un experto[66].
Esto implica que, excepto mediante la interposición de los recursos
extraordinarios previstos en la ley —el proceso arbitral es de única instancia—,
aquellas no pueden «entrar a controvertir a través de un proceso judicial o de
cualquier otro trámite, las conclusiones del perito, porque […] esa es una
decisión de carácter definitivo, que produce efectos de cosa juzgada»[67].
6.3
En resumen, los arbitramentos técnicos tienen dos características fundamentales.
En primer lugar, mediante ellos solo se resuelven conflictos sobre cuestiones objetivas
y fácticas relacionadas con el cumplimiento y ejecución física de la obra o
contrato, y nunca aspectos relativos al alcance jurídico de las obligaciones de
las cuales se derivan dichas cuestiones o al cumplimiento de las mismas en su
dimensión normativa. Y, en segundo lugar, dada la naturaleza de las diferencias
que dirime, los tribunales de arbitramento técnico están conformados por
personas expertas que tienen conocimientos especializados en una determinada
ciencia, arte u oficio y que, por tanto, se encuentran plenamente capacitadas
para solucionar la controversia de manera técnica. Ahora bien, comoquiera que
se trata solo de una especie de decisión arbitral, el arbitramento técnico
comparte todas las características de las demás modalidades de laudo arbitral.
En este sentido, no son solo un dictamen pericial. Son verdaderas sentencias
judiciales que tienen valor definitivo y vinculante para las partes.
7.
Principio de voluntariedad o libre habilitación de la justicia arbitral.
Reiteración de jurisprudencia
7.1
En la Sentencia C-947 de 2014[68],
la Sala Plena explicó que la naturaleza jurídica del arbitraje ha sido analizada
desde dos posturas extremas y una intermedia. La primera postura extrema,
denominada voluntarista — contractualista, afirma que el arbitramento se
sustenta únicamente en la voluntad privada de las partes de sustraer la
solución de sus diferencias a la justicia arbitral para que un tercero
habilitado por ellas adopte la decisión que corresponda. Desde esta
perspectiva, el arbitraje solo tiene un carácter contractual y el árbitro es un
mandatario de las partes, al punto que el laudo arbitral no es propiamente una
sentencia, sino la ejecución de dicho mandato[69].
La
segunda postura extrema considera que el arbitraje es, en realidad, exclusivamente
un proceso[70].
De este modo, si bien el árbitro deriva su autoridad del acuerdo de las
partes, desempeña funciones jurisdiccionales de manera autónoma y, por tanto,
su decisión es una verdadera sentencia que hace tránsito a cosa juzgada[71].
En consecuencia, el árbitro — juez «solo tiene en cuenta los intereses de la
justicia y profiere su fallo en derecho o en equidad, pero en forma
independiente y sin otras consideraciones que su conciencia y la ley»[72].
En
un lugar intermedio se sitúa la postura mixta. Esta se fundamenta en el
reconocimiento de que la ley es la que define el arbitramento como una
institución de orden procesal y le otorga al laudo arbitral el valor de una
sentencia, pero al mismo tiempo acepta que es la voluntad de las partes la que
habilita a los árbitros para que dirima el conflicto promovido por ellas.
En
la citada Sentencia C-947 de 2014, la Corte recordó que «la doctrina
constitucional nacional se inclina hacia la posición mixta», debido al «origen
contractual y voluntario del arbitraje»[73]
y «a la prohibición del arbitraje forzoso u obligatorio de carácter legal»[74],
pero sin olvidar que la Constitución (artículo 116) y la ley disponen que los
árbitros se encuentran investidos transitoriamente de la función de administrar
justicia y que el laudo arbitral tiene todas las características de una
sentencia judicial[75].
Por ello, «del principio de voluntariedad no cabe derivar un impedimento del Legislador
para regular el régimen procedimental del arbitramento, pues, de conformidad
con lo señalado por la Corte, del artículo 116 superior se desprende que “si
bien el acceso a la justicia arbitral es voluntario, la función de
administración de justicia por árbitros deberá desarrollarse en los términos
que determine la ley”[76]»[77].
7.2
En esta línea, la Sala Plena ha identificado en varias oportunidades el alcance
de los dos elementos que integran la tesis intermedia que acogieron la Carta de
1991 y su posterior desarrollo legal[78].
En razón del problema jurídico planteado en el asunto de la referencia, el presente
apartado se ocupará solo del primer aspecto, el cual ha sido denominado por la
jurisprudencia como el principio de voluntariedad o libre habilitación de la
justicia arbitral. Dicho principio reconoce que, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 116 de la Constitución, la autoridad de los árbitros se fundamenta en
el acuerdo previo, libre y voluntario de las partes de no someter sus
diferencias a la justicia estatal sino al arbitramento. De ahí que la
habilitación voluntaria de los árbitros sea «un requisito constitucional
imperativo que determina la procedencia de este mecanismo de resolución de
controversias»[79].
La
voluntad de las partes se manifiesta en diferentes elementos de la justicia
arbitral. Al respecto, en la Sentencia SU-035 de 2008, la Corte reiteró[80]:
«[P]or medio de su acuerdo, [las partes] deciden
libremente que no acudirán a la justicia del Estado para resolver sus
diferendos, establecen cuáles controversias someterán al arbitraje, determinan
las características del tribunal, designan los árbitros e incluso fijan el
procedimiento arbitral a seguir, dentro del marco general trazado por la ley.
La voluntad de las partes es, así, un elemento medular del sistema de
arbitramento diseñado en nuestro ordenamiento jurídico, y se proyecta en la estabilidad
de la decisión que adoptará el tribunal arbitral».
Por
lo anterior, ha dicho la jurisprudencia[81],
cualquier circunstancia que vicie la voluntad de las partes de acudir a este
mecanismo de solución de controversias afecta no solo la validez del tribunal
de arbitramento, sino las decisiones que este adopte. En este orden, el pacto
arbitral debe ser el resultado de la evaluación autónoma que realicen los
extremos del conflicto sobre la conveniencia de acudir a este instituto procesal,
y no de una imposición legal que menoscabe su libertad contractual.
Esta
naturaleza opcional de la justicia arbitral se sustenta no solo en lo dispuesto
en el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución, sino también en el
precepto estatuido en el inciso primero de este mandato constitucional. En
efecto, por regla general, los conflictos deben ser resueltos por los jueces de
la República y, de manera excepcional, por particulares habilitados por las
partes.
7.3
Ahora bien, con este marco teórico en mente, la Corte ha analizado en múltiples
oportunidades si la ley puede válidamente ordenar que una controversia sea
dirimida por un tribunal de arbitramento. Salvo en las providencias en las que
se han examinado disposiciones que prevén la obligatoriedad del arbitramento
para resolver conflictos colectivos de trabajo, la Sala Plena ha expulsado del
ordenamiento jurídico normas que limitan o anulan la expresión autónoma y libre
de la voluntad de las partes para acudir al arbitramento. En otro sentido, ha declarado
la exequibilidad de disposiciones que otorgan al arbitramento un carácter
facultativo.
A
manera de síntesis, se puede indicar desde ya que conforme a la jurisprudencia
constitucional, el principio de voluntariedad o libre habilitación de la
justicia arbitral por las partes proscribe las normas legales que: i)
impongan a los particulares la obligación de acudir a este mecanismo; ii) exijan
a las entidades estatales someter sus diferencias contractuales, entre sí y con
los administrados, al conocimiento de tribunales de arbitramento; y iii)
obliguen a las personas concernidas a pactar una cláusula compromisoria[82].
7.3.1
En efecto, en la Sentencia C-450 de 1995, esta Corporación estudió la
constitucionalidad de dos artículos del Código Sustantivo del Trabajo. Uno de
ellos, específicamente el numeral primero, literal a, del artículo 452,
establece que los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios
públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por
conciliación serán sometidos a arbitramento obligatorio. Aunque el demandante
no alegó la vulneración del artículo 116 de la Constitución, sí manifestó que
el derecho a la huelga sufría una restricción injustificada por la
obligatoriedad del arbitramento para zanjar los conflictos colectivos del
trabajo que se presenten en todos los servicios públicos, y no solo en los de
naturaleza esencial.
La
Sala Plena estimó que el encabezado inicial del artículo, mediante el cual se
anuncian los conflictos colectivos de trabajo que serán sometidos a
arbitramento obligatorio, es constitucional, porque aquel «no sólo cobija al
arbitramento obligatorio en los servicios públicos sino, a los demás casos de
arbitramento que se prevén en sus restantes literales».
En
relación con la restricción general del derecho a la huelga cuestionada por el
actor, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del precepto, en el
entendido de que el arbitramento será obligatorio para resolver los conflictos
colectivos de trabajo que se presenten «única y exclusivamente» en los
servicios públicos esenciales. Lo anterior, por dos razones. Primero, porque en
el ámbito de los servicios públicos esenciales la huelga no se encuentra
garantizada por el artículo 56 de la Constitución. Y, segundo, porque dada la
contribución de esos servicios a «la protección de bienes o a la satisfacción
de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia,
ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales», se debe evitar
la suspensión de los mismos cuando los desacuerdos no se hubiesen podido
resolver mediante arreglo directo o conciliación.
7.3.2
Posteriormente, y de manera más cercana al problema jurídico del caso sub
examine, en la Sentencia C-242 de 1997, la Corte revisó la
constitucionalidad del numeral 14 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994, que
regula el régimen de los servicios públicos domiciliarios. Dicho numeral
establecía que las diferencias que surjan entre los asociados entre sí o con la
empresa de servicios públicos, con motivo del contrato social, debían someterse
a una decisión arbitral. Con este fin, la norma disponía que este mecanismo
debía estar previsto en los estatutos de las empresas.
A
juicio del actor, la imposición del arbitramento y, por tanto, la exclusión de
esta materia del conocimiento de la justicia estatal, vulneraba el derecho de
acceso a la administración de justicia de los asociados minoritarios de las
empresas de servicios públicos domiciliarios (artículo 229 de la Constitución).
Luego
de aclarar que a través del arbitramento se imparte justicia y se hace efectiva
la función pública del Estado en este sentido, la Sala encontró que el
planteamiento del demandante era acertado y declaró la inexequibilidad de la
norma acusada. Para sustentar su decisión, afirmó que al tenor de lo prescrito
en el artículo 116 superior, para administrar justicia, los árbitros deben estar
habilitados por las partes en conflicto. Esta habilitación se expresa en el
acuerdo previo y voluntario de las mismas de someter sus diferencias a la
justicia arbitral y, en consecuencia, sustraer su solución del conocimiento de
la justicia del Estado.
Por
ello, dijo la Corte, «disponer por vía legal y genérica, a manera de mandato
obligatorio, que el instrumento que debe utilizarse para resolver las
diferencias surgidas entre los asociados o con la sociedad, con motivo del
contrato social, sea el del procedimiento arbitral, desconoce el mandato
contenido en el artículo 116 de la Constitución Política» (negrilla del texto
original).
Además,
precisó que la imposibilidad de escoger de común acuerdo el tribunal de
arbitramento como un instrumento de resolución de los litigios vulnera el
derecho de acceso a la administración de justicia, por ser esta, en contraste
con la justicia arbitral, gratuita y permanente (artículos 218 y 229 de la
Carta).
Finalmente,
este Tribunal indicó:
«[N]o tiene fundamento alguno de carácter jurídico
pretender que el arbitramento pueda sustituir la jurisdicción ordinaria de
manera absoluta e indefinida en el tiempo, bajo el pretexto de obtener una
definición pronta del conflicto, ya que la institución arbitral solamente es
procedente y viable en forma excepcional y transitoria, según los ordenamientos constitucionales
anteriormente citados y respecto de materias susceptibles de transacción, en
desarrollo del acuerdo expreso de las partes, mediante la habilitación de los
árbitros para proferir el respectivo fallo en cada caso en particular.
De ahí que, no tenga asidero constitucional
institucionalizar por vía legislativa el procedimiento arbitral para sustituir
en todos los casos, en forma genérica e indefinida, a la jurisdicción ordinaria
consagrada en la misma Constitución Política de 1991» (negrilla fuera del texto
original).
7.3.3
Tres años después, en la Sentencia C-211 de 2000, la Corte analizó la
constitucionalidad de los artículos 59 y 135 de la Ley 79 de 1988, por la cual
se actualizó la legislación cooperativa. El primer artículo estipula, entre
otras cuestiones, que las diferencias que surjan entre los trabajadores y
gestores de las cooperativas de trabajo asociado deben someterse al
procedimiento arbitral previsto en el Código de Procedimiento Civil o a la
justicia ordinaria laboral. De acuerdo con los cargos de inconstitucionalidad
formulados, la Sala se ocupó de determinar si la no aplicación de las
disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo a los trabajadores de esa clase
de organizaciones viola el principio de igualdad en relación con los
trabajadores dependientes.
Esta
Corporación declaró la exequibilidad de la norma, al constatar que el
arbitramento al que alude el artículo 59 de la Ley 79 de 1988 «no es de
carácter forzoso sino facultativo, es decir, que las partes pueden optar por
acudir a él o no hacerlo». Adicionalmente, encontró que la expresión acusada
«no impide a las partes acceder a la justicia laboral para definir los
conflictos o controversias que surjan entre ellos en relación con su trabajo».
En este orden, reiteró que «[l]a decisión de someter las diferencias a árbitros
debe surgir de la libre y autónoma voluntad de las partes en conflicto. En consecuencia,
las disposiciones que consagren el arbitramento con carácter obligatorio violan
la Constitución» (negrilla fuera del texto).
7.3.4
El mismo año, en la Sentencia C-330 de 2000, este Tribunal estudio la
constitucionalidad de los artículos 130 a 142 del Código Procesal del Trabajo,
que regulan el arbitramento voluntario para resolver los conflictos
individuales de trabajo. Esencialmente, los demandantes consideraban que la
incorporación de una cláusula compromisoria en los contratos de trabajo
constituye un obstáculo para que los trabajadores accedan a la justicia estatal
en el evento de un litigio con el empleador.
La
Corte declaró la exequibilidad de las normas demandadas (artículos 130 a 137 y
139 a 142 del CPT). Concluyó que estas no hacen nada diferente a reconocer el
origen voluntario del arbitramento, toda vez que se limitan a desarrollar el
procedimiento con arreglo al cual trabajadores y empleados pueden resolver sus
controversias ante un tercero habilitado por ellas mismas, cuando así lo han
pactado de manera voluntaria en el contrato de trabajo.
No
obstante, en relación con el artículo 138 del Código Procesal del Trabajo, a
cuyo tenor «[l]os honorarios del Tribunal se pagarán por partes iguales», añadió
que el Legislador goza de autonomía para desarrollar el artículo 116 de la
Constitución, pero dentro de los márgenes que confieren los principios y
derechos reconocidos por la Carta en materia laboral[83].
Por esto, y dada la naturaleza asimétrica de las relaciones laborales, declaró la
exequibilidad condicionada de dicho precepto, bajo el entendido de que «la
persona que no se encuentre en capacidad de atender los gastos de un proceso
debe tener la opción de invocar el amparo de pobreza».
7.3.5
Posteriormente, en la Sentencia C-1140 de 2000, la Corte analizó siete
demandadas de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 546 de
1999, que regula la financiación de vivienda individual a largo plazo. Entre
los artículos demandados se encontraban tres —artículos 35, 36 y 37—, que preveían
la posibilidad de pactar cláusulas compromisorias o de compromiso para resolver
las disputas que surgieran entre los deudores de créditos para la construcción
o adquisición de vivienda y las entidades financieras. Esto, con el objeto de
deferir a un tribunal de arbitramento el cumplimiento y la ejecución forzada de
las obligaciones derivadas de dichos créditos.
A
juicio de los demandantes, las normas indicadas pugnaban con la Constitución
porque a través del arbitramento solo se pueden resolver las diferencias que
tengan lugar entre iguales. De este modo, a su juicio, en materias en las que
las relaciones no son equilibradas, como es el caso de la relación que surge
entre el deudor y la entidad financiera, «lo que hace [el arbitramento] es privatizar
la administración de justicia» en favor de aquella. Así mismo, adujeron que la
norma contraviene la Carta porque los tribunales de arbitramento no pueden
adelantar procesos cuya finalidad sea ejecutar al deudor de un crédito.
La
Corte calificó de «palmaria» la inconstitucionalidad de estas disposiciones, en
la medida en que desconocen los derechos de acceso a la administración de
justicia (229 de la C.P.), de igualdad (13 superior) «y el objetivo
constitucional de un orden justo (Preámbulo), además de frustrar —por contera—
el ejercicio del derecho a una vivienda digna (art. 51 C.P.)».
Para
llegar a esta conclusión, la Sala Plena constató que en este campo operan los
contratos de adhesión, en los cuales el acreedor —la entidad financiera— impone
al deudor —la parte débil de la relación— las condiciones del acuerdo
contractual. Por eso, en palabras de la Corte, «quien pide el préstamo se ve
abocado a suscribir la cláusula compromisoria por temor a que no se le otorgue
el préstamo, y así la parte más fuerte de la relación contractual termina
imponiendo su exclusiva voluntad, aunque pueda en apariencia presentarse una
realidad distinta».
Esta
Corporación afirmó:
«[E]n todo caso es importante anotar que, en relación
con el artículo 36 de la Ley objeto de análisis, también resulta
ostensiblemente inconstitucional que una de las partes tenga la efectiva
capacidad de sustraer de manera absoluta esta clase de procesos del normal
conocimiento de la justicia ordinaria. El artículo 116 de la Constitución, al prever
la posibilidad del arbitramento, lo contempla como extraordinario, puesto que,
además de hacerlo transitorio, exige la “habilitación” por las partes, lo que
significa que, por definición, debe ser convenido, no impuesto. Y, con base
en el principio que obliga al juez —con mayor razón al de constitucionalidad— a
velar por la prevalencia del Derecho sustancial (art. 228 C.P.), esta Corte no
puede pasar inadvertida la circunstancia del desequilibrio efectivo entre los
contratantes en los préstamos hipotecarios, ni la falta de reglas claras en la
normatividad objeto de examen, que permitieran llegar a genuinos y reales
acuerdos en un plano de igualdad.
Debe advertir la Corte que lo dicho no implica la
condena de los pactos arbitrales per se, pues tales cláusulas y los
tribunales de arbitramento, como mecanismos alternativos de solución de
conflictos, constituyen valioso instrumento para alcanzar el orden y la paz
sociales, siempre y cuando se cumpla con la indispensable condición de efectividad
consistente en que las partes en controversia tengan plena libertad para
decidir acerca de si acuden o no a ese medio, y nunca porque así lo imponga la
parte más fuerte, porque entonces dicha figura pierde su razón de ser, resulta
distorsionada su finalidad, y a la postre se convierte en motivo adicional de querella
social, pues es muy probable que la parte que se ha visto obligada a acudir a
la justicia arbitral —por fuerza de las aludidas circunstancias de debilidad—
desconozca su legitimidad» (negrilla fuera del texto).
7.3.6
Luego, en la Sentencia C-060 de 2001, esta Corporación decidió la
demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el tercer inciso del
parágrafo del artículo 19 de la Ley 182 de 1995, modificado por el artículo 4
de la Ley 335 de 1996. Dicho inciso establecía que las diferencias que surgieran
entre las partes de los contratos de concesión del servicio de televisión,
respecto de la utilización de las redes de telecomunicaciones, energía
eléctrica del Estado e infraestructura, debían der dirimidas por un tribunal de
arbitramento.
En
opinión del demandante, esta norma desconocía el tenor del artículo 116 de la
Constitución, pues la habilitación de los árbitros para administrar justicia
proviene del acuerdo previo y voluntario de las partes, y no de una imposición
legal como la que contiene el precepto impugnado.
La
Sala declaró la inexequibilidad de la norma demandada, al constatar que
«[r]esulta contradictorio con el carácter voluntario, temporal y excepcional
que se le reconoce al arbitramento […], que una disposición legal pretenda
establecer la obligatoriedad de dicho mecanismo en el evento de no existir
acuerdo sobre el uso de ciertas redes de comunicación entre el Estado o las
empresas prestadoras de servicios públicos, y los concesionarios del servicio
de televisión». Además, destacó que existen consideraciones de naturaleza
jurídica e incluso económica que hacen recomendable, en determinados eventos,
que las diferencias contractuales se sometan a la justicia estatal y, en otros
casos, a la justicia arbitral. En este sentido, «no es concebible que por
medio de una ley se establezca la obligatoriedad del arbitramento para la
resolución de contenciones contractuales, pues de este modo se crea una
instancia forzosa que no respeta la libertad de las partes para solucionar sus
litigios y restringe indebidamente el acceso de los particulares a la
administración de justicia» (negrilla fuera del texto).
7.3.7
Varios años después, en la Sentencia C-035 de 2008, la Corte examinó la
constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 1122 de 2007, por medio de la cual
se hicieron algunas modificaciones al Sistema General de Seguridad Social en
Salud. Puntualmente, el inciso segundo de la norma acusada establecía que para
la solución de los casos en que no hubiese acuerdo para la liquidación de los
contratos celebrados entre los entes territoriales y las EPS del Régimen
Subsidiado, el Ministerio de Salud debía reglamentar un mecanismo que
permitiera la liquidación de dichos contratos, «en el menor tiempo posible», a
través de un arbitramento técnico.
En
criterio del demandante, esta norma vulneraba el principio de voluntariedad o
libre habilitación de la justicia arbitral por las partes y el derecho de
acceso a la administración de justicia, toda vez que imponía la convocatoria de
un tribunal de arbitramento técnico para dirimir las controversias que surgieran
entre los entes territoriales y las EPS del Régimen Subsidiado, con ocasión de
la liquidación de los contratos.
Luego
de reiterar la jurisprudencia constitucional que desarrolla el principio anotado,
la Sala Plena declaró la inexequibilidad de la disposición censurada. Para el
efecto, indicó que esta establecía dos obligaciones: de una parte, imponía la
convocatoria de un arbitramento para la liquidación de los contratos celebrados
entre las EPS del Régimen Subsidiado y las entidades territoriales; y, de otra,
preceptuaba que dicho arbitraje debía ser técnico. A juicio de este Tribunal,
ambas obligaciones desconocían el principio de voluntariedad de la vía
arbitral.
Además,
la Corte sostuvo que permitir que una entidad administrativa reglamentara un
mecanismo alternativo de resolución de conflictos constituía una violación del
principio de legalidad que rige en esta materia.
7.3.8
Meses después, en la Sentencia C-466 de 2008, la Sala Plena se
ocupó de verificar la constitucionalidad de los artículos 391, 398, 434 y 448 del
Código Sustantivo del Trabajo (CST). En lo que concierne al asunto de la referencia,
el numeral cuarto del artículo 448 disponía que en los casos en que la huelga
se prolongara por 60 días calendario, sin que las partes encontraran una
fórmula de arreglo, el Ministerio de Trabajo podía ordenar que la disputa se
sometiera a la decisión de un tribunal de arbitramento, «en cuyo caso los
trabajadores tendrán la obligación de reanudar el trabajo dentro de un término
máximo de tres (3) días hábiles».
Los
demandantes consideraban que la limitación temporal de la huelga y la obligación
de someter el conflicto colectivo de trabajo a la decisión de un tribunal de
arbitramento constituyen una intromisión de las autoridades administrativas en
el ejercicio de la libertad y autonomía sindical, así como una violación del
libre consentimiento y voluntariedad que caracterizan el ejercicio del derecho
de negociación colectiva.
Para
resolver el problema jurídico planteado, la Sala afirmó que con el propósito de
finiquitar el conflicto después de 60 días de huelga, «resulta razonable
proceder a la convocatoria de un tribunal de arbitramento» porque este
contribuye a «fomentar la negociación colectiva». No obstante, señaló que sí
resulta violatorio de la Constitución obligar a los trabajadores a que, una vez
convocado el tribunal de arbitramento obligatorio por el Ministerio de Trabajo,
reanuden sus labores dentro de los tres días hábiles siguientes, sin que el
conflicto colectivo se haya resuelto.
Conforme
a lo anterior, la Corte declaró la inexequibilidad de la expresión «en cuyo
caso» y la exequibilidad condicionada del resto del numeral cuarto del artículo
448 del CST, «en el entendido de que la obligación que tienen los trabajadores
de reanudar el trabajo dentro del término allí previsto, se contará a partir de
la fecha en que el tribunal de arbitramento profiera el laudo respectivo».
7.3.9
Finalmente, en la tantas veces citada Sentencia C-330 de 2012, además de
analizar la exequibilidad de las normas ya indicadas —artículos 46 del Decreto
2279 de 1989, 74 de la Ley 80 de 1993 y 111 de la Ley 446 de 1998—[84],
la Corte estudió los cargos de inconstitucionalidad dirigidos contra los
artículos 432, 445 y 452 del Código Sustantivo del Trabajo, 3 de la Ley 48 de
1968, y 139 y 143 del Código Procesal del Trabajo, los cuales establecen el
carácter obligatorio del arbitramento para resolver conflictos colectivos de
trabajo[85].
Igualmente, examinó la constitucionalidad del artículo 65 de la Ley 143 de
1994, que preceptuaba la conformación de un tribunal de arbitramento
obligatorio cuando a la terminación de los contratos de concesión de energía
eléctrica, las partes no acepten un dictamen pericial sobre los resultados de
la aplicación de la cláusula de reversión.
El
demandante consideraba que las normas indicadas contradecían el artículo 116 de
la Constitución, por cuanto prevén situaciones en las que es obligatorio que un
conflicto sea resuelto por árbitros, a pesar de que aquel reconoce que la
justicia arbitral se funda en el principio de voluntariedad de las partes.
Para
resolver el caso, la Sala explicó que el Código Sustantivo del Trabajo dispone
cuatro eventos en los que procede la conformación de un arbitramento
obligatorio[86],
a saber: i) los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los
servicios públicos esenciales y que no hubieren podido resolverse
mediante arreglo directo; ii) los conflictos colectivos de trabajo
cuando los trabajadores opten por el arbitramento, conforme a lo establecido en
el artículo 444 de dicho ordenamiento[87];
iii) los conflictos colectivos de trabajo de sindicatos minoritarios,
siempre y cuando la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa no hayan
optado por la huelga; y iv) cuando una vez terminada la etapa de arreglo
directo, no se haya logrado un acuerdo entre el empleador y los trabajadores, y
luego de ejercidos los buenos oficios por parte de la Comisión de Concertación
de Políticas Salariales y Laborales.
Igualmente,
advirtió que la jurisprudencia constitucional le ha conferido un papel central
a la voluntad de las partes para determinar la validez del arbitramento, y
recordó que cualquier circunstancia que vicie el consentimiento de las mismas
afecta la legitimidad del tribunal arbitral y de las decisiones que este
adopte.
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, esta Corporación declaró la
exequibilidad de las normas que imponen el deber de acudir a un tribunal de
arbitramento para dirimir conflictos colectivos de trabajo. Para el efecto, la
Sala incorporó la metodología de la ponderación de los bienes jurídicos
amparados por la Constitución que se encuentran enfrentados. En este sentido, sostuvo
que el principio de voluntariedad o libre habilitación de la justicia arbitral,
como ocurre con la mayoría de principios constitucionales, no tiene un valor
absoluto y, por tanto, «debe ser ponderado de acuerdo con los otros bienes
constitucionalmente relevantes que estén en juego».
Al
hacer este ejercicio de ponderación, la Sala constató que en el ámbito de los
conflictos colectivos de trabajo, la obligatoriedad del arbitramento se
encuentra justificada en estos tres elementos: i) el Estado
tiene el deber de promover la concertación y los demás medios para la solución
pacífica de los conflictos colectivos de trabajo; ii) resulta
necesario «preservar la empresa como una
unidad productiva y generadora de empleo, cuya existencia se vería en riesgo de
no preverse un mecanismo que pusiera fin a los conflictos laborales», y iii)
dada la asimetría de las relaciones laborales, es indispensable garantizar la
protección de los trabajadores y eliminar, en la medida de lo posible, los
factores del desequilibrio entre el capital y el trabajo.
En
este orden, encontró que «el arbitramento obligatorio es una medida idónea y
necesaria para la consecución de estas finalidades, pues por un lado es una
medida adecuada para su realización y no existen otras medidas que tengan el
mismo grado de efectividad para garantizar la supervivencia de las empresas y
los derechos de los trabajadores».
De
otro lado, en la misma providencia, la Sala declaró la inconstitucionalidad del artículo 65 de la Ley 143 de 1994, que establecía
la obligatoriedad de un tribunal de arbitramento para resolver las disputas
relacionadas con la aplicación de la cláusula de reversión al terminar los
contratos de concesión de energía eléctrica.
Este
Tribunal encontró que, a diferencia de lo que ocurre con el arbitramento
obligatorio para dirimir conflictos colectivos de trabajo, el propósito
constitucional que persigue el artículo 65 de la Ley 143 de 1994 es proteger «los
intereses económicos de alguna de las partes en el contrato de concesión». La
entidad de esta finalidad, a juicio de la Corte, no debe prevalecer sobre el
principio de voluntariedad de la justicia arbitral reconocido en el artículo
116 superior, por las siguientes razones:
«Se puede argumentar que se trata de un propósito que
no está prohibido por la Constitución y que la medida legalmente prevista no
resulta manifiestamente irrazonable para su consecución, pero los precedentes
en la materia, explicados detenidamente en esta decisión, han reiterado la
importancia del principio de voluntariedad en el arbitramento, razón por la
cual deben existir razones constitucionales de peso que morigeren su
aplicación.
En esa medida la divergencia entre los intereses en
juego permite aplicar de manera diferente el principio de voluntariedad. Así,
el principio de voluntariedad se debe emplear de manera estricta en los eventos
en que sea el interés económico el que gobierna las actuaciones de las partes y
de manera atenuada en el caso que se busque la protección de un interés
superior.
Como ya se dijo, la voluntad de las partes es un requisito
constitucional imperativo y un elemento medular para la configuración de un
tribunal de arbitramento, pues la legitimidad de los árbitros se funda en la
existencia de este concierto de voluntades entre las partes enfrentadas de
sustraer la resolución de sus disputas del sistema estatal de administración de
justicia y atribuirla a particulares. En otras palabras, el sustento de la
justicia arbitral es el reconocimiento constitucional expreso de la decisión
libre y voluntaria de las partes contratantes de no acudir al Estado para la
resolución de sus controversias. De ahí que, obligar a cualquiera de las
partes del contrato de concesión a acudir este mecanismo de solución de
conflictos cuando difieran en el dictamen pericial vulnera el artículo 116 de
la Constitución» (negrilla fuera del texto).
7.4
Del recuento jurisprudencial anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional
llega a las siguientes tres conclusiones.
Primera,
el principio constitucional de voluntariedad o libre habilitación de la justicia
arbitral (artículo 116 superior) reconoce, por un lado, el papel fundamental e
insustituible del acuerdo previo, libre y voluntario de las partes de no
someter sus diferencias a la justicia estatal sino al arbitramento y, por otro,
el carácter excepcional de este mecanismo alternativo de solución de
conflictos.
Segunda,
la jurisprudencia ha indicado que vulneran ese precepto constitucional las
normas legales que, bajo el pretexto de obtener una definición pronta del
conflicto[88]
o de proteger los intereses económicos de las partes[89],
i) impongan a los socios de una empresa la obligación de acudir a un
tribunal de arbitramento para solucionar las diferencias que surjan entre ellos
o con la empresa[90];
ii) sometan a las partes de un contrato civil[91]
o estatal[92],
incluso si estos son de concesión[93],
al deber de pactar una cláusula compromisoria o un compromiso para resolver las
controversias que se presenten entre ellas, especialmente cuando las reglas de
la experiencia indiquen que la relación contractual es asimétrica, o cuando material
o formalmente se trate de contratos de adhesión[94];
y iii) obliguen a la conformación de un determinado tipo de
arbitramento (en derecho, técnico o en equidad) para dirimir una disputa
contractual[95].
La
tercera conclusión es que no vulneran el principio de voluntariedad de la
justicia arbitral las disposiciones legales que i) reconocen
que se trata de un mecanismo facultativo de solución de conflictos[96]
y ii) establecen su obligatoriedad para resolver los
conflictos colectivos de trabajo, en razón de los bienes constitucionalmente
relevantes que se encuentran en juego[97].
Esta última afirmación se deriva de la Sentencia C-330 de 2012, en la cual se
advirtió que el juez constitucional debe adelantar un ejercicio de ponderación
entre el principio de voluntariedad y los aludidos bienes. En ella se indicó
que para determinar si ese principio debe ceder, se ha de tener en cuenta que el
mismo «se debe emplear de manera estricta en los eventos en que sea el interés
económico el que gobierna las actuaciones de las partes y de manera atenuada en
el caso que se busque la protección de un interés superior»[98].
8.
Análisis del cargo formulado
8.1
De conformidad con el único cargo admitido a trámite, la Sala Plena de la Corte
Constitucional pasa a determinar si la expresión
«serán sometidas para su resolución al arbitramento
técnico previsto en las leyes», prevista en el artículo 294 de la Ley
685 de 2001, desconoce el principio de voluntariedad
de la justicia arbitral reconocido en el artículo 116 superior.
El artículo 294 de la Ley 685 de 2001 se encuentra
dividido en cuatro segmentos. El primero de ellos, en el cual se encuentra
contenida la locución demandada, ordena la conformación de un arbitramento
técnico para resolver las diferencias que lleguen a surgir entre los
concesionarios y la entidad concedente, cuando aquellas sean «de carácter exclusivamente
técnico» y dichas diferencias no hayan podido arreglarse de forma
amigable. En su segundo segmento, la norma dispone que las diferencias jurídicas
y económicas deben ser dirimidas por «la rama jurisdiccional del poder público
colombiano». En el tercero, el artículo advierte que si hay desacuerdo sobre la
naturaleza técnica, jurídica o económica de la disputa, esta debe considerarse
jurídica. Por último, en relación con el arbitramento, la norma prescribe que
en la designación de los árbitros y en el procedimiento arbitral se aplicará el
Decreto Ley 1818 de 1998 y las normas que lo adicionen o modifiquen.
8.2
Como se indicó en el acápite anterior, existe una jurisprudencia pacífica, reiterada
y consistente sobre el alcance del principio de voluntariedad o libre
habilitación de la justicia arbitral. De acuerdo con esta, el artículo 116 de
la Constitución proscribe los dos mandatos que contiene el primer segmento del
artículo 294 del Código de Minas: la obligación de resolver las diferencias que
surjan entre las partes de un contrato de concesión ante un tribunal de
arbitramento y el deber de que dicho arbitramento tenga una determinada
naturaleza.
En
concordancia con la jurisprudencia constitucional, estas obligaciones vulneran
el artículo 116 de la Constitución por dos razones. En primer lugar, desconocen
que la habilitación de los árbitros solo
puede fundarse en la decisión libre de las partes de sustraer sus disputas a la
justicia estatal y someterlas al conocimiento y decisión de particulares
investidos transitoriamente de la función de administrar justicia. Y, además, desplazan
a la Rama Judicial de forma indefinida y en todos los casos en que existan
divergencias técnicas entre la entidad concedente y el concesionario, de manera
que convierten al arbitramento en una justicia permanente para juzgar estas
causas. Esta última circunstancia contradice el precepto estatuido en el inciso
primero ejusdem, a cuyo tenor, por regla general, los conflictos deben
ser resueltos por los jueces de la República y, solo de forma excepcional, por
particulares.
Al
respecto, no se debe olvidar que el contrato de concesión minera es un contrato
de adhesión en el que el Estado impone al particular las condiciones del
acuerdo contractual[99].
En este caso, es la autoridad concedente la que, por cuenta de una autorización
legal, termina imponiendo su voluntad sobre los términos y modalidades del
contrato y, por tanto, sustrayendo de manera absoluta las controversias
técnicas que surjan entre las partes al conocimiento de la justicia contencioso
administrativa.
8.3
Aunque lo anterior es suficiente para declarar la inexequibilidad de la expresión
demandada, se debe recordar que, para efectos de llegar a esta conclusión, en
la Sentencia C-330 de 2012, la Corte precisó que el juez constitucional debe ponderar
el principio de voluntariedad o libre habilitación con los otros bienes
constitucionalmente relevantes que estén en juego.
En
su intervención, la Agencia Nacional de Minería (ANM) afirmó que el
arbitramento técnico obligatorio en los contratos de concesión minera tiene por
finalidad proteger «los intereses
superiores involucrados» en la industria minera, en la medida en que esta fue
declarada por el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 como de utilidad pública e
interés social. Para esta entidad, el arbitramento técnico obligatorio es una
medida legítima que puede adoptar el Estado para preservar esos intereses.
La
ANM añadió que el arbitramento técnico obligatorio le permite a esa industria
obtener dos beneficios: i) la posibilidad de que las
controversias se diriman de manera expedita, «con la evidente ventaja de la
velocidad del proceso para la continuidad de la extracción»; y ii) la
solución de las diferencias por personal que tiene conocimientos técnicos en
esta materia.
De igual manera, recordó que la industria minera tiene
«importancia estratégica para el país» y que «reporta ingentes recursos para el
fortalecimiento económico y social de Colombia».
8.4
En aplicación del ejercicio de ponderación propuesto en la Sentencia C-330 de
2012, y de acuerdo con los argumentos expuestos por la ANM, en primer lugar,
corresponde a la Sala examinar si el arbitramento técnico obligatorio en
materia minera persigue unos fines constitucionalmente legítimos.
8.4.1 Es cierto que el artículo 13 de la Ley 685 de
2001, «[e]n desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política», declaró de
utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y
fases[100].
En la Sentencia C-619 de 2015[101], la Sala Plena sostuvo que los términos «utilidad
pública e interés social», empleados en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, son conceptos
jurídicos indeterminados que deben ser llenados de contenido por el Legislador
en ejercicio de su potestad de configuración legislativa. En este sentido, aclaró que la expropiación
de que trata el artículo 58 de la Carta no es la única consecuencia jurídica
que se deriva la declaratoria de la minería como una actividad de utilidad
pública e interés social[102]. A manera de ejemplo,
indicó los siguientes efectos de dicha declaratoria, los cuales, al igual que
la posibilidad de expropiar bienes inmuebles, estás incluidos en el Código de
Minas:
«[L]a
inalienabilidad e imprescriptibilidad de los recursos mineros a favor de
particulares (art. 6º) […], la reversión gratuita de la infraestructura,
instrumentos y construcciones utilizadas por las empresas mineras a favor del
Estado como consecuencia de la terminación del contrato de concesión a
cualquier título (art. 113), la obligación de las empresas mineras de recopilar
y entregarle al Estado la información sobre la riqueza minera que posean (art.
339), y la obligación de actualizar el catastro minero, así como el carácter
público de la información que tales empresas recopilen sobre la riqueza
geológica del país (art. 340)».
En
una decisión posterior, esto es, en la Sentencia C-077 de 2017, la Corte
reiteró que, de manera general y a la luz de lo dispuesto en el artículo 58
superior, los conceptos de «utilidad pública e interés social» autorizan
al Legislador para intervenir en la propiedad y en los derechos económicos
individuales[103], con tres objetivos: i) con
fines expropiatorios o de imposición de servidumbres; ii) garantizar que
el interés privado ceda al interés público o social[104]; y iii)
permitir la intervención social del Estado para, de manera inmediata y directa
y como límite constitucionalmente exigible, mejorar la vida de las personas
menos favorecidas[105]. El alcance de tales conceptos,
dijo este Tribunal en la citada Sentencia, está consignado en las normas que
regulan la materia que esté siendo desarrollada y debe ser acorde con los
valores y principios fundamentales del Estado Social de Derecho[106].
Con fundamento en lo anterior, la
Sala observa que la constatación del hecho de que el Legislador hubiese
declarado la industria minera como de utilidad pública e interés social, en
realidad, no da cuenta de cuáles son los bienes constitucionalmente relevantes
que persigue el arbitramento técnico obligatorio. Solo pone de presente un
atributo que caracteriza a esa industria, definido por el Congreso de la
República, que trae consigo determinadas consecuencias jurídicas relacionadas
con el alcance y las limitaciones que el Legislador puede imponer a los
derechos económicos de los particulares.
Desde esta perspectiva, la
declaratoria en comento resulta inconducente para efectos de adelantar el
ejercicio de ponderación que propone la Sentencia C-330 de 2012. Esto, se
reitera, porque de ella no emergen, por sí mismos, los fines constitucionales que
pretende alcanzar la norma demandada y, además, porque de seguir esta vía de
análisis, sería imposible determinar si el principio de voluntariedad, en
efecto, entra en conflicto con esos fines y cuál es el peso que debe asignarse
a cada uno.
8.4.2
Ahora bien, según se indicó en el fundamento jurídico 2.2 de la presente
Sentencia, el artículo 3 de la Ley 685 de 2001 dispone que «[l]as reglas y principios consagrados en este Código
desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y
los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con
los recursos mineros».
El artículo 25 de la Carta establece que el trabajo es
un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Por su parte, el artículo 80 impone al Estado
los deberes de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
y de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. De otro lado,
el parágrafo del artículo 330 ejusdem reconoce el derecho a la
participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten
respecto de la explotación de recursos naturales en sus territorios y, además,
advierte que dicha explotación se hará sin desmedro de su integridad cultural,
social y económica. El artículo 332 superior dispone que el Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Igualmente,
el artículo 334 introduce el criterio de sostenibilidad fiscal y faculta al
Estado para intervenir en la explotación de los recursos naturales, con el fin
de mejorar la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de
las oportunidades y la preservación de un ambiente sano. El artículo 360
preceptúa que la explotación de los recursos naturales no renovables causará a
favor del Estado una contraprestación económica y delega en el Legislador la
determinación de las condiciones para la explotación de esos recursos y la
definición del Sistema General de Regalías. Finalmente, el artículo 361 de la
Constitución establece la destinación y distribución de los recursos
provenientes de las regalías y reconoce el derecho de las entidades
territoriales, en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables, de participar de esos recursos; así mismo, fija el
contenido de la ley que debe regular el mencionado sistema.
La
Corte evidencia la poca o casi nula relación de medios y fines que existe
entre, por un lado, la decisión del Legislador de obligar a las partes del
contrato de concesión minera a convocar un tribunal de arbitramento técnico
para resolver sus diferencias técnicas y, por otro, la realización de los
mandatos constitucionales estatuidos en los artículos 25, 80, 330 —parágrafo—, 332
y 334 de la Carta Política. En efecto, resultaría forzado considerar que el
arbitramento técnico obligatorio promueve directamente el derecho al trabajo, o
que facilita al Estado el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales o el ejercicio del
derecho a la participación de las comunidades indígenas que habitan los
territorios en los que se adelanta la explotación de los recursos naturales.
Igualmente, sería infundado o artificioso afirmar que el arbitramento técnico
obligatorio asegura la propiedad del Estado sobre el subsuelo y los recursos
naturales no renovables, o que permite que aquel intervenga en la economía para
mejorar la calidad de vida de las personas, la distribución de las
oportunidades y la preservación del medio ambiente.
En
este punto, corresponde recordar que mediante el arbitramento técnico
únicamente se resuelven conflictos sobre
cuestiones objetivas y fácticas relacionadas con el cumplimiento y ejecución
física del contrato, y nunca se discute el alcance jurídico de las obligaciones
de las cuales se derivan dichas cuestiones o el cumplimiento de las mismas en
su dimensión normativa.
8.4.2.1
Respecto de los artículos 360 y 361 de la
Constitución, en su intervención, la ANM hizo énfasis en que este mecanismo
alternativo de solución de conflictos garantiza el dinamismo de la industria
minera y permite suprimir «los obstáculos que retarden, dificulten o impidan la
apropiación de los recursos derivados de esa actividad», es decir, de las regalías.
En el acápite anterior la Sala tuvo la oportunidad de
recordar que en la tantas veces mencionada Sentencia C-330 de 2012[107], la Corte sostuvo que cuando
el propósito de un tribunal de arbitramento obligatorio consista en proteger
los intereses económicos de alguna de las partes de un contrato de concesión, debe
prevalecer el principio de voluntariedad de la justicia arbitral. En esa
Sentencia, la Corporación indicó que aunque se trata de una finalidad que no
está prohibida por la Constitución y que la medida legal no resulta irrazonable
para alcanzar ese objetivo, dicho principio se debe aplicar de manera estricta en los eventos en
que el interés económico de las partes sea el bien
jurídico que entra en conflicto con lo dispuesto en el artículo 116 de la
Constitución.
Con fundamento en esta subregla, la Sala declaró la
inexequibilidad del artículo 65 de la Ley 143 de 1994, que preceptuaba la conformación de un tribunal de
arbitramento obligatorio cuando a la terminación de los contratos de concesión
de energía eléctrica, las partes no aceptaran un dictamen pericial sobre los
resultados de la aplicación de la cláusula de reversión.
En
aplicación de este precedente, la Corte considera que en el presente caso, si
bien la protección de los intereses económicos del Estado es una finalidad
constitucionalmente legítima, no tiene la entidad suficiente para prevalecer
sobre el principio de voluntariedad. En efecto, en el marco de las relaciones
contractuales, y en razón del principio de autonomía de las partes, aquel implica
que sean los propios sujetos del contrato quienes decidan si defieren a árbitros
la solución de sus controversias o si, por el contrario, con este propósito
acuden a la justicia estatal. Sobre el particular, en la Sentencia C-061 de
2001[108],
en la cual se resolvió un problema jurídico similar al que ahora convoca a la
Sala, la Corte anotó que la imposición del arbitramento para la resolución de
las controversias que surjan en los contratos de concesión «crea una instancia
forzosa que no respeta la libertad de las partes para solucionar sus litigios y
restringe indebidamente el acceso de los particulares a la administración de
justicia».
8.4.2.2
Ahora bien, la ANM también alegó que el
arbitramento técnico obligatorio le permite a la industria minera obtener dos
beneficios: i) la posibilidad de que las controversias se diriman de
manera expedita, «con la evidente ventaja de la velocidad del proceso para la
continuidad de la extracción»; y ii) la solución de las diferencias por
personal que tiene conocimientos técnicos en esta materia.
Sobre el primer aspecto, la Sala constata que si bien
se trata de un fin constitucionalmente legítimo y que el arbitramento técnico
obligatorio sirve para alcanzar ese propósito, en la Sentencia C-242 de 1997[109], la Sala Plena ya rechazó
este argumento para justificar una imposición legal de esa naturaleza. En esa
Sentencia la Corte afirmó que «no tiene fundamento alguno de carácter jurídico
pretender que el arbitramento pueda sustituir la jurisdicción ordinaria de
manera absoluta e indefinida en el tiempo, bajo el pretexto de obtener una
definición pronta del conflicto, ya que la institución arbitral solamente
es procedente y viable en forma excepcional y transitoria».
En consecuencia, dado que el principio de voluntariedad
del arbitramento tiene una mayor entidad que el interés de que los procesos se
adelanten con rapidez, el mismo no debe ceder, por lo que las normas que lo
limiten por ese motivo deben ser declaradas inexequibles, como ocurre en el
presente caso.
Respecto del segundo beneficio, al igual que en el
supuesto anterior, la Corte encuentra que es un propósito amparado por la
Constitución y que la norma es un medio adecuado para su consecución. No
obstante, existen otros medios en el ordenamiento jurídico que permiten que las
partes de un contrato de concesión minera resuelvan sus controversias técnicas
sin lesionar el principio de voluntariedad.
Así, nada se opone a que los jueces de la República, de
oficio o a petición de las partes de la relación jurídica, decreten dictámenes
periciales e inspecciones judiciales, con o sin intervención de perito, y ordenen
la presentación de informes técnicos conducentes a demostrar o aclarar los
hechos sobre los cuales exista disconformidad[110].
Sobre la naturaleza del dictamen pericial como medio
de prueba, la Corte ha señalado que este «es un instrumento para que el juez
pueda comprender aspectos fácticos del asunto que, al tener carácter técnico,
científico o artístico, requieren ser interpretados a través del dictamen de un
experto sobre la materia de que se trate. En segundo lugar, el experticio [sic]
es un medio de prueba en sí mismo considerado, puesto que permite comprobar, a
través de valoraciones técnicas o científicas, hechos materia de debate en un
proceso»[111].
De este modo, aunque el arbitramento técnico tiene
importantes diferencias con las pruebas técnicas que se pueden pedir o aportar
dentro de un proceso judicial, estas proporcionan al juez elementos técnicos y
científicos que le permiten resolver una disputa con conocimiento y solvencia.
Por ello, si se asume que la
formación especializada en una determinada ciencia, arte u oficio de quienes
deciden el conflicto es una razón suficiente para justificar la figura del
arbitramento técnico obligatorio, también se tendría que aceptar que los jueces
- abogados no pueden decidir asuntos técnicos o que no pueden decretar pruebas
para ilustrar de la mejor manera sus fallos. Más aún: en una posición extrema,
esa postura daría lugar a la sustitución de la justicia estatal de manera
absoluta y permanente, en la medida en que, desde una determinada perspectiva,
buena parte de las disputas, en especial las contractuales, tienen un
componente técnico.
Además, en este punto, no sobra destacar que el
artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que una de las
etapas del proceso contencioso administrativo es la celebración de una
audiencia de pruebas, que «se realizará sin interrupción durante los
días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda
exceder de quince (15) días» (negrilla fuera del texto).
8.4.3
De conformidad con las razones expuestas, la Corte Constitucional concluye que
el primer segmento del artículo 294 de la Ley 685 de 2001 vulnera el artículo
116 de la Constitución, por cuanto ordena que las diferencias de orden técnico que surjan en los
contratos de concesión minera deben ser resueltas por un arbitramento técnico.
Esto, a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el
arbitramento es un mecanismo voluntario de solución de conflictos.
Ahora bien, aunque la demanda versa sobre la expresión
«serán sometidas para resolución al arbitramento técnico previsto en las
leyes», lo cierto es que todo el artículo guarda una relación estrecha con el
punto analizado. Por lo anterior, es preciso integrar la unidad normativa de la
totalidad del artículo 294 de la Ley 685 de 2001. Al respecto, se debe reiterar
que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Corte podrá, excepcionalmente,
conformar la unidad normativa en los siguientes eventos: «(i) cuando se demande una
disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, (ii)
cuando la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras que posean
el mismo contenido deóntico de aquella, y (iii) cuando la norma se encuentre
intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser,
presumiblemente, inconstitucional»[112].
En el presente caso, es evidente que la expresión demandada no tiene un
contenido autónomo respecto de todo el primer segmento de la disposición, toda
vez que este prevé las condiciones que conducen al
arbitramento técnico obligatorio: que las diferencias que lleguen a surgir
entre los concesionarios y la entidad concedente sean «de carácter exclusivamente técnico» y que las mismas
no hayan podido arreglarse de forma amigable. Así mismo, el segmento dos es la consecuencia jurídica de la consagración
del arbitramento técnico obligatorio, en la medida en que excluye del
conocimiento y decisión de la justicia estatal las diferencias de carácter
exclusivamente técnico. Esto significa que se encuentra «intrínsecamente relacionado» con la disposición
inconstitucional. Por su parte, el segmento
tres es, a su vez, un resultado del segmento dos, comoquiera que establece la
forma de solucionar los desacuerdos sobre la calidad técnica, jurídica o
económica de las diferencias y, por tanto, solo adquiere sentido si el
arbitramento técnico obligatorio se mantiene en el ordenamiento jurídico. Finalmente,
el segmento cuatro determina las normas que se deben
aplicar en la designación de los árbitros y en el procedimiento arbitral.
En consecuencia, la decisión de inexequibilidad
recaerá sobre el artículo 294 de la Ley 685 de 2001.
No
obstante, corresponde aclarar que si las partes del contrato de concesión
minera acuerdan de manera voluntaria someter sus diferencias técnicas a
un arbitramento de igual naturaleza, en la designación de los árbitros y en el
procedimiento arbitral, se deberá dar aplicación a la Ley 1563 de 2012
(Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional) o a las normas que la
adicionen, modifiquen o deroguen.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ÚNICO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 294 de la Ley 685 de 2001, , «por la cual
se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones».
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO (E)
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Referencia: Sentencia C-466 de 2020 (D-13563)
Magistrada ponente: Cristina Pardo
Schlesinger
1.
Con sumo respeto por
las decisiones de la Sala Plena, suscribo la presente aclaración de voto en
relación con la sentencia de la referencia. Si bien comparto la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 294 de la Ley 685 de 2001, con fundamento en una lectura
literal de esta disposición y su contraste con el principio de voluntariedad
del arbitramento, que se deriva del artículo 116 de la Constitución Política,
considero que la norma demandada admitía una lectura finalista, que pudo
considerarse compatible con el estándar constitucional.
2.
A partir de una
lectura finalista, era posible considerar que la disposición sub examine
maximizaba el principio de voluntariedad del arbitraje. Esto, en la medida en
que la disposición no tenía por objeto o fin sustraer de la justicia arbitral
ni estatal las controversias que implican la definición de derechos o versaran
sobre asuntos económicos. En efecto, dado que la disposición sub examine
prescribía que, en caso de desacuerdo sobre la calidad “técnica” de la
diferencia, esta se debía considerar como “legal”, el efecto práctico de la
disposición era que, por regla general, las partes debían acudir a la justicia
estatal para resolver sus diferencias. Por tanto, solo si existía un acuerdo
acerca de que la diferencia era exclusivamente “técnica” podrían acudir al
arbitramento técnico previsto por las leyes –en la actualidad, regulado en la
Ley 1563 de 2012[113]–,
para su resolución; de allí que la disposición maximizara el principio de
voluntariedad del arbitraje, para efectos de resolver una disputa de carácter
eminentemente “técnico”, que no “jurídica” ni “económica”.
Fecha ut supra,
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
[1] En el
Diario Oficial n.º 44.545 se lee la siguiente nota: «la Ley 685 de 2001, Código de Minas, se publicó en el
Diario Oficial número 44.522, de 17 de agosto de 2001, con varias
inconsistencias, por esta razón la publicamos nuevamente en su integridad,
acogiéndonos al artículo 45 de la Ley 4a. de 1913».
[2] Cita
las Sentencias C-1038 de 2002, C-060 de 2001, C-1140 de 2000 y C-242 de 1997.
[3] Sentencia
C-330 de 2012.
[4] Cita
la Sentencia C-727 de 2014.
[5] Artículo
258 de la Ley 685 de 2001: «Finalidad. Todos los trámites, diligencias y resoluciones
que integran el procedimiento gubernativo en asuntos mineros, tienen como
finalidad esencial garantizar, en forma pronta y eficaz, el derecho a solicitar
del particular como proponente del contrato de concesión y el de facilitarle su
efectiva ejecución. Este principio deberá informar tanto la conducta de los
funcionarios y la oportunidad y contenido de sus decisiones, como la actuación
de los solicitantes y terceros intervinientes».
[6] Cita
la Sentencia C-330 de 2012.
[7] En
el fundamento jurídico cuatro de la Sentencia, la Sala explicó: «[l]as
discrepancias previstas en las disposiciones se refieren básicamente: (i) a los
costos de la perforación de los pozos que contengan helio y otros gases raros
en los que hayan incurrido el concesionario, mientras llevaba a cabo la
exploración o explotación de petróleo de una zona concedida en concesión (art.
3), (ii) a la calificación de las competencias de los empleados u obreros
nacionales, para efectos de prelación en el empleo dentro del mismo campo de
trabajo (art. 8), (iii) la capacidad productora máxima de los pozos de petróleo
(art. 27), (iv) las tarifas de transporte de petróleo y sus derivados (art. 56)
y (v) las tarifas de transporte, trasiego y almacenamiento de petróleo
(art.57)».
[8] La
ANH solicitó a la Corte que se declarara inhibida para emitir una decisión de
fondo, en razón del desuso de las normas demandadas y de su derogatoria tácita.
La ANH aseguró que, en la actualidad, para la solución directa de controversias
entre el Estado y las compañías petroleras se aplican las disposiciones de la
Ley 1563 de 2012, mediante la cual se expidió el Estatuto de Arbitraje Nacional
e Internacional. Adicionalmente, manifestó que las Leyes 80 de 1993 y 1563 de
2012, así como el Decreto Ley 1818 de 1998, introdujeron el arbitraje como un
mecanismo alternativo para la solución de controversias que surjan en los
contratos estatales y, por tanto, produjeron la derogatoria tácita de los
artículos 3, 8, 11, 27, 56 y 57 (parciales) del Decreto Ley 1056 de 1953.
9 El parágrafo del artículo en cita dispone: «En todo
caso, las autoridades administrativas a las que hace referencia este Código no
podrán dejar de resolver, por deficiencias en la ley, los asuntos que se les
propongan en el ámbito de su competencia. En este caso, acudirán a las normas
de integración del derecho y, en su defecto, a la Constitución Política».
[10] Reiterada
en la Sentencia C-891 de 2002.
[11] En
criterio del demandante, esta expresión contradecía la Constitución porque
otorga una «preponderancia desmedida» a la Ley 685 de 2001 sobre todas las
demás normas, incluyendo la Constitución. En su entender, dicha expresión
permitía el desconocimiento de los preceptos legales sobre protección
ambiental.
[12] Artículo
5, numeral 1, de la Ley 57 de 1887: «[s]i en los Códigos que se adoptan se
hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su
aplicación las reglas siguientes: || 1) La disposición relativa a un asunto
especial prefiere a la que tenga carácter general».
[13] En la Sentencia
C-451 de 2015, la Corte afirmó que el criterio de especialidad para solucionar
las antinomias entre leyes «permite reconocer la vigencia de una norma sobre la
base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o
materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales».
[14] En
la Sentencia C-294 de 1995, la Corte recordó que la Constitución de 1886 no
reconocía la existencia de tribunales de arbitramento. Aclaró que, sin embargo,
en varias ocasiones, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
declaró la exequibilidad de normas que regulaban esta figura, con fundamento en
tres argumentos: i) el mecanismo no se encontraba expresamente prohibido
por la Constitución; ii) es una institución de derecho privado que solo
permitía resolver las controversias que surjan en este ámbito; y iii)
aunque no estaba reconocido de forma manifiesta en la Constitución, el artículo
58 superior sí establecía que, además de la Corte Suprema de Justicia y los
tribunales superiores de distrito, otros tribunales podían administrar
justicia. Para la Corte Suprema de Justicia, los tribunales de arbitramento se
debían entender incluidos la categoría de otros tribunales.
[15] El
artículo 118 de la Ley 1563 de 2012 derogó el Decreto Ley 1818 de 1998, «por
medio del cual se expide el Estatuto de los mecanismos alternativos de solución
de conflictos», en lo concerniente al arbitraje (artículos 115 a 231). Con
anterioridad a la expedición del Decreto Ley 1818 de 1998, esta materia fue
regulada, entre otras normas, por las Leyes 446 de 1998, 25 de 1992 y 23 de
1991, y el Decreto 2279 de 1989.
[16] Sentencia
C-242 de 1997. Sobre la definición de arbitramento se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-947 y C-170 de 2014, C-305 de 2013, C-186 de 2011,
C-014 de 2010, C-713, C-466 y C-035 de 2008, C-961 de 2006, C-1038 de 2002,
C-098 de 2001, C-1436 y C-330 de 2000, y C-163 de 1999.
[17] Otras
sentencias que se refieren a las características básicas del arbitramento son
las siguientes: C-C-538 de 2016, C-974 de 2014, C-330 de 2012, C-330 de 2000,
C-242 de 1997, C-431 y C-294 de 1995.
[18] Artículo
3 de la Ley 1563 de 2012: «[e]l pacto arbitral es un negocio jurídico por
virtud del cual las partes someten o se obligan a someter a arbitraje
controversias que hayan surgido o puedan surgir entre ellas. || El pacto
arbitral implica la renuncia de las partes a hacer valer sus pretensiones ante
los jueces. El pacto arbitral puede consistir en un compromiso o en una
cláusula compromisoria».
[19] Artículo
1, inciso 3, de la Ley 1653 de 2012: «[e]l laudo arbitral
es la sentencia que profiere el tribunal de arbitraje. El laudo puede ser en
derecho, en equidad o técnico».
[20] Sentencias C-378 de 2008 y C-330 de 2000.
[21] Capítulos
II, III y IV de la Ley 1563 de 2012.
[22] Sentencia
C-330 de 2000. En esta oportunidad, la Corte agregó: «[s]e trata de un
mecanismo en el que han de aplicarse con rigor las garantías del debido proceso
aplicables a toda actuación judicial, pues de nada sirve la inclusión de
mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema
ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el
desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales».
[23] Sentencias
C-305 de 2013, T-1201 de 2005, C-098 y C-060 de 2001, C-330 de 2000 y C-426 de
1994.
[24] Consejo
de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de julio de 2009 (radicación n.º
36.478): «el tribunal de arbitramento sólo existirá durante el
tiempo acordado por las partes o estipulado en la ley y terminará sus funciones
una vez expida el respectivo laudo arbitral».
[25] Sentencia C-538 de 2016: «[l]a temporalidad significa que la actividad jurisdiccional encomendada a
los árbitros es de carácter transitorio y está circunscrita a la decisión del
caso sometido por la partes a estos. Por ende, en modo alguno desplaza de forma
permanente la función estatal de adjudicación».
[26] Sentencias
C-305 de 2013, C-014 de 2010, C-378 de 2008, C-098 y C-060 de 2001 y C-1140 y
C-330 de 2000.
[27] Sentencia
C-538 de 2016. Así, por ejemplo, «[e]stán excluidas del
arbitramento, cuestiones relativas al estado civil o las que tengan que ver con
derechos de incapaces o derechos sobre los cuales la ley prohíba a su titular
disponer» (Sentencia C-431 de 1995). En las Sentencias C-1436 de 2000 y C-060
de 2001, la Sala Plena consideró que los derechos irrenunciables de los
trabajadores y el control de legalidad de los actos administrativos también se
encuentran excluidos de la justicia arbitral.
[28] Sentencias
C-538 de 2016, C-572A de 2014, C-330 de 2012, C-466 y C-035 de 2008, C-878 de
2005, C-1038 de 2002, C-060 de 2001, C-1140 de 2000, C-330 y C-211 de 2000,
C-163 de 1999, C-242 de 1997, C-450, C-431 y C-294 de 1995 y C-426 de 1994,
entre otras.
[29] Artículo 45, inciso 1, de la Ley 685 de 2001: «[d]efinición. El contrato de concesión minera es el que se celebra
entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de este, los
estudios, trabajos y obras de exploración de minerales de propiedad estatal que
puedan encontrarse dentro de una zona determinada y para explotarlos en los
términos y condiciones establecidos en este Código. Este contrato es distinto
al de obra pública y al de concesión de servicio público».
[30] Al respecto, en Sentencia del 13 de agosto de 2008
(radicación n.º 34.594), la Sección Tercera del Consejo de Estado afirmó[30]:
«[l]os contratos celebrados para el desarrollo de actividades de exploración y
explotación minera de recursos naturales renovables y no renovables, no se
encuentran sujetos al régimen previsto por el Estatuto de Contratación Estatal,
por cuanto éste, de manera expresa, ha dispuesto que sean gobernados por la
legislación especial que les es aplicable, es decir, por el régimen minero.
Como ya se dijo, la actividad minera se encuentra regulada actualmente por la
Ley 685 de 2001, Código de Minas vigente» (negrilla fuera del texto original).
En la Sentencia C-669 de 2002, la Sala Plena de la Corte Constitucional
advirtió que el contrato de concesión minera «ostenta en el ordenamiento
jurídico colombiano un tratamiento especial derivado de la particularidad de su
objeto».
[31] Sobre
el carácter especial de este tipo de contrato, en la Sentencia C-983 de 2010,
la cual reiteró la Sentencia C-126 de 1998, la Corte sostuvo: «[e]sta
Corporación ha evidenciado que el contrato de concesión para la explotación de
recursos naturales no renovables tiene dos aspectos primordiales, (i) el
derecho de explotación que nace con la inscripción del acto que otorga el
título minero en el registro minero correspondiente, de conformidad con el Código
de Minas, y (ii) la actividad propiamente dicha de exploración o explotación
del bien público. Así mismo, además de las características propias del contrato
de concesión, ya mencionadas, que se aplican igualmente a la concesión para la
explotación de recursos naturales no renovables, la Corte ha insistido en que
este tipo de contrato (i) comprende un conjunto amplio de deberes y derechos
del concesionario; (ii) comprende igualmente un conjunto de facultades y
obligaciones de la autoridad pública, (iii) tales derechos, facultades y
obligaciones deben estar expresamente reguladas por la ley, (iv) la concesión
no transfiere el dominio sobre los recursos al concesionario, y (v) las
autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el concesionario con
el fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, dentro del marco
constitucional y legal fijado para la explotación de los recursos naturales no
renovables y con respeto de las normas ambientales».
[32] En
la Sentencia C-259 de 2016, la Corte aclaró que esta regla tiene dos
excepciones: i) la minería ocasional realizada por los propietarios de
las superficies, en pequeñas cantidades y por medios manuales, con destino al
consumo de los mismos propietarios, en obras y reparaciones de sus viviendas e
instalaciones, y ii) el barequeo, que consiste en el lavado de
las arenas por medios manuales, sin maquinaria y con el objeto de separar y
recoger metales preciosos (artículos 152 y 155 de la Ley 685 de 2001,
respectivamente).
[33] El artículo 50 de la Ley 685 de 2001 prevé que para su perfeccionamiento y como
medio de prueba, el contrato de concesión minera debe inscribirse en el
Registro Minero Nacional.
[34] En
la Sentencia C-389 de 2016, esta Corporación aclaró que «[e]l objeto de
explotación que se confiere en el contrato de concesión es un bien de uso
público, de manera que no implica transferencia de dominio y genera la
obligación y potestad estatal de ejercer control sobre el desarrollo de la
actividad para la utilización eficiente de los recursos».
[35] En la Sentencia C-983 de 2010, este Tribunal recordó
que, en concordancia con la jurisprudencia constitucional, «el
concepto de Estado como propietario de los recursos naturales no renovables
comprende el conjunto de todas las autoridades públicas, a todos los colombianos
y a todas las entidades territoriales, y que con esta expresión el
constituyente quiso evitar la centralización nacional de los recursos
provenientes de la explotación de los recursos naturales, los cuales deben
beneficiar a todos los colombianos» (sentencias C-2561 de 2003, C-580 y C-299 de 1999, y C-447, C-402 y
C- C-128 de 1998). También se puede consultar la Sentencia C-028 de 1997.
[36] Ver
artículos 15 y 58 de la Ley 685 de 2001.
[37] Resolución n.º 394 de 2017, expedida por la Agencia
Nacional de Minería, «por
medio de la cual se establece y adopta la minuta de contrato único de concesión
minera y se adoptan otras determinaciones».
[38] Artículo 47 de la Ley 685 de 2001: «[l]os estudios,
trabajos y obras a que por virtud de la concesión queda comprometido el
concesionario por causa del contrato, son los que expresamente se enumeran en
este Código. No habrá lugar a modificarlos ni adicionarlos, ni a agregar otros
por disposición de las autoridades». Ver Sentencia C-669 de 2002.
[39] Entre otros, artículos 47, 58, 59, 113, 339 y 340 de
la Ley 685 de 2001. Sobre este punto, se puede consultar la Sentencia C-619 de
2015.
[40] Así,
por ejemplo, el artículo 51 de la Ley 685 de 2001 establece que con excepción
de la declaración de caducidad, el contrato de concesión minera no puede ser
modificado, terminado (los eventos de terminación del contrato de concesión se
encuentran regulados en los artículos 108 a 114 de la Ley 685 de 2001) o
interpretado unilateralmente por la entidad pública concedente. Por su parte,
el artículo 115 ejusdem prevé la facultad de la autoridad concedente de
imponer multas sucesivas al concesionario por la «infracción de las
obligaciones emanadas del contrato, siempre que no fuere causal de caducidad o
que la autoridad concedente, por razones de interés público expresamente
invocadas, se abstuviere de declararla».
[41] Los
numerales 2 y 3 del artículo 4 del Decreto Ley 4134 de 2011 asignaron a la
Agencia Nacional de Minería la función de actuar como autoridad minera
concedente en todo el territorio nacional. En consecuencia, la Agencia Nacional
de Minería recibió por subrogación los contratos de exploración y explotación
minera que antes de la creación de la entidad había suscrito Ingeominas.
[42] Cfr.
artículos 71 a 73 de la Ley 685 de 2001.
[43] Ver
artículos 70 y 77 de la Ley 685 de 2001.
[44] El
artículo 16 de la Ley 685 de 2001 aclara: «[v]alidez de la Propuesta. La
primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no
confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato
de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al
interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión
si reúne para el efecto, los requisitos legales». Una excepción a esta
metodología de otorgamiento de las concesiones se encuentra en las zonas
declaradas como estratégicas por la Agencia Nacional de Minería, pues estas se
adjudican mediante procesos de selección objetiva liderados por la misma
entidad (artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015).
Esta excepción, que se conoce como contrato de concesión especial, fue
analizada por la Corte Constitucional en las Sentencias C-035 y C-221 de 2016.
[45] Artículo
271 de la Ley 685 de 2001.
[46] Cfr.
artículo 53 de la Ley 685 de 2001. Al respecto, también se puede consultar la
Sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
expediente n.º 2066-01993-01 (38.174), del 29 de octubre de 2018.
[47] En la Sentencia C-123 de 2014, la Corte declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, que prohibía
a las autoridades locales establecer zonas que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería, en el entendido de que en el proceso
que culmine con el otorgamiento de la concesión, «las autoridades
competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del
ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico,
social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante
la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artículo 288 de la Constitución Política». Posteriormente, esta disposición fue
declarada inexequible por esta Corporación en la Sentencia C-273 de 2016 por
violación de la reserva de ley orgánica. En relación con la aplicación del
principio de coordinación y concurrencia entre la nación y las autoridades
locales en materia de exploración y explotación minera, en la Sentencia SU-095
de 2018, la Sala Plena advirtió que si bien existe un déficit de regulación en
esta materia, en los contratos de concesión minera se debe «propender por la
participación ciudadana y la concurrencia de la nación y el territorio, (…) con
el fin de evitar y prevenir riesgos sociales o ambientales que afecten en forma
negativa el ambiente y a las comunidades asentadas en los municipios de
operación de actividades para la explotación de recursos de hidrocarburos y de
minería».
[48] En la Sentencia C-389 de 2016, esta Corporación,
declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 16, 53, 271 y 570 de la
Ley 685 de 2001, que se refieren al proceso de otorgamiento de las concesiones
mineras, «bajo el entendido de que la autoridad minera deberá verificar mínimos
de idoneidad laboral y ambiental, antes de entregar un título minero, en
atención a la naturaleza de la concesión solicitada, y con base en criterios
diferenciales entre los distintos tipos de minería, y extensión de los
proyectos, así como establecer un procedimiento que asegure la participación
ciudadana, sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados».
[49] Ibidem.
[50] Sentencias SU-133 de 2017, C-389 de 2016, C-395 de
2012 y C-891 y C-418 de 2002, entre otras.
[51] Artículo 272 de la Ley 685 de 2001. El trámite de
licenciamiento ambiental está sometido a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en el Decreto 1076 de 2015 (Reglamentario
Único del Sector de Minas y Energía). En la Sentencia C-891 de 2002, la Sala
indicó que el otorgamiento, vigencia y ejercicio del derecho a explorar y
explotar materiales de construcción «se regulan íntegramente por el Código de Minas, en
armonía con las disposiciones vigentes sobre derecho ambiental y sobre
protección de los grupos étnicos, lo cual comporta la intangibilidad de las
competencias asignadas a otras autoridades, incluida la ambiental».
[52] Esta
norma creó la posibilidad de pactar el arbitramento técnico en los contratos
estatales de obra. El inciso final de la disposición rezaba: «[s]egún el caso,
los árbitros deberán ser ingenieros o arquitectos que hayan cumplido con todas
las normas legales vigentes para el ejercicio de la profesión». El Decreto 150 de 1976 fue derogado por el Decreto
222 de 1983. Puntualmente, el artículo 77 de esta normativa previó que en los
contratos estatales, «cuya naturaleza lo permita, podrá pactarse el
arbitramento técnico cuya conformación se sujetará a las normas del Código de
Comercio».
[53] Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 166 de
la Ley 446 de 1998, este Decreto compiló las normas vigentes aplicables a la
conciliación, al arbitraje, a la amigable composición y a la conciliación en
equidad.
[54] Otra sentencia relevante es la C-035 de 2008. En
ella, con fundamento en la definición contenida en el artículo 111 de la Ley
446 de 1996, la Sala Plena señaló que en el arbitraje técnico «los árbitros
definen o resuelven un determinado conflicto con base en ciertos conocimientos
específicos de una determinada ciencia, arte, u oficio». En este orden, aclaró
que por tratarse solo de un tipo de arbitraje, el mismo goza de todas las
características generales del arbitramento.
[55] Numeral octavo de la parte resolutiva de la Sentencia
C-330 de 2012: «[d]eclarar EXEQUIBLE la expresión “o técnico” y la frase
“[c]uando los árbitros pronuncian su fallo en razón de sus específicos
conocimientos en una determinada ciencia, arte u oficio, el arbitraje es
técnico”, comprendida en el artículo 111 de la Ley 446 de 1998, y los artículos
130, 131, y 132 de la misma ley, por los cargos examinados en la presente
sentencia». Igualmente, los numerales noveno y décimo, respectivamente,
declararon la exequibilidad de los artículos 74 de la Ley 80 de 1993 y 46 del
Decreto 2279 de 1989, demandados por el mismo cargo.
[56] La Corte analizó este tipo de arbitramento con base
en la definición contenida en el artículo 111 de la Ley 446 de 1998 y en el
concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 23
de mayo de 1977.
[57] Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado del 23 de mayo de 1977, citado en la Sentencia C-330 de 2012.
[58] Ibidem.
[59] Sobre
el particular, se debe tener en cuenta que el inciso tercero del artículo 3 de
la Ley 1563 de 2012 dispone que «[e]n
el pacto arbitral las partes indicarán la naturaleza del laudo. Si nada se
estipula al respecto, este se proferirá en derecho».
[60] En
Sentencia del 17 de agosto de 2017 (radicación n.º 56.347), la Subsección A de
la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó: «[e]n
el caso de los contratos estatales, el arbitramento puede ser en derecho o
técnico, este último cuando se trate de temas de tal índole, pues así lo
disponen los artículos 70 (inciso segundo) y 74 de la ley 80 de 1993, lo que
significa que el arbitraje en “equidad” está proscrito en la contratación
estatal; no obstante, como se verá más adelante, de unos años para acá la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha hecho la distinción entre el laudo
proferido en equidad y el emitido en conciencia, cuestión que resulta de
importancia para destacar que este último está proscrito en el ordenamiento
jurídico, de manera que no es admisible ni en el ámbito del derecho privado, ni
en el del derecho público».
[61] Sentencia C-330 de 2012: «el arbitramento técnico
difiere de manera sustancial con un fallo en equidad, pues este último tiene
como propósito evitar una injusticia como resultado de la aplicación de la ley
a un caso concreto, ya sea equilibrando las cargas impuestas por ésta o tomando
en consideración circunstancias o realidades sociales que el Legislador no ha
previsto o no ha podido prever».
[62] Supra
n.º 60.
[63] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A,
Sentencia del 8 de marzo de 2017 (radicación n.º 46.745).
[64] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13
de septiembre de 1999 (radicación n.º 10.264).
[65] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A,
Sentencia del 22 de agosto de 2013 (radicación n.º 22.947). También se puede
consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 21 de
septiembre de 2016 (radicación n.º 51.341). Así mismo, ver las Sentencias del
21 de septiembre de 2016 (radicación n.º 51.341) y del 13 de noviembre de 2013
(radicación n.º 21.865)
[66] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C,
Sentencia del 21 de septiembre de 2011 (radicación n.º 22.3389): «[e]n el
expediente aparece el acta de conciliación en la que las partes acuerdan
designar al Ingeniero […] como árbitro técnico, “para que con base en los documentos
identificados más adelante, rinda concepto sobre el cumplimiento o
incumplimiento del contratista en cuanto al contenido y calidad del informe
final presentado por el contratista”; acuerdo que corresponde a la decisión
voluntaria de las partes de someter las controversias que pudieran surgir del
contrato de obra, a la decisión de un árbitro. […] Sólo se puede concluir que
si la controversia fue solucionada por el árbitro que de manera voluntaria
escogieron las partes, se entendía que ese concepto producía efectos
vinculantes y definitivos para las partes».
[67] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A,
Sentencia del 22 de agosto de 2013 (radicación n.º 22.947).
[68] Reiterada en la Sentencia C-538 de 2016.
[69] Monroy,
M. (2011). Arbitraje Comercial nacional e internacional, Bogotá, D. C.:
Ediciones del profesional Ltda., pp. 14.
[70] Sentencias
C-961 de 2006, C-384 de 2000 y C-060 de 2001.
[71] Ibidem, pp. 15
[72] Ibidem.
[73] La Sentencia cita Benetti, J (2009). El arbitraje
en el derecho colombiano. Bogotá, D. C.: Cámara de Comercio de Bogotá.
Editorial Kimpres Ltda., pp. 59.
[74] Ibidem.
[75] Sentencias
C-727 de 2014, C-378 de 2008 y SU-174 de 2007.
[76] Sentencia C-163 de 1999.
[77] Sentencia
C-961 de 2006.
[78] Sentencias
C-170 de 2014, C-186 de 2011, C-349 de 2009, C-713 de 2008, C-1038 de 2002.
[79] Sentencia
C-330 de 2012.
[80] Sentencia
SU-174 de 2007.
[81] Sentencias
C-035 de 2008, SU-174 de 2007, y C-098 y C-060 de 2001
[82] Sentencias C-538 de 2016, C-947 de 2014, SU-174 de
2007, C-878 de 2005, C-330 y C-211 de 2000, C-450, C-431 y C-294 de 1995 y
C-426 de 1994. Este principio también rechaza la atribución de funciones
jurisdiccionales a centros de arbitraje o individuos que no han sido
expresamente habilitados por las partes. En efecto, en la Sentencia C-1038 de
2002, la Corte se ocupó de verificar la constitucionalidad de varios artículos
del Decreto Ley 2651 de 1991, por el cual se expiden normas transitorias para
descongestionar los despachos judiciales. Los artículos acusados regulaban las
atribuciones de los centros de arbitraje en la denominada etapa prearbitral, en
relación con la admisión o rechazo de la solicitud de convocatoria a un
tribunal de arbitramento, la realización de la audiencia de conciliación, la
designación de los árbitros y la conformación e instalación del tribunal. De
acuerdo con los antecedentes de la Sentencia, para el demandante, esas
atribuciones son de naturaleza judicial y, por tanto, contradicen lo dispuesto
en el artículo 116 de la Constitución, pues este solo permite que los
particulares administren justicia como árbitros o conciliadores. De este modo,
a su juicio, la ley no podía conferir funciones judiciales a los centros de
arbitraje ni a sus directores. La Sala Plena aclaró que el Legislador se
encuentra autorizado por el artículo 116 de la Constitución para definir una
etapa prearbitral, en la que los centros de arbitraje cumplan funciones de
colaboración y apoyo a los tribunales de arbitramento. No obstante, afirmó que
sí pugna con ese precepto constitucional la asignación de atribuciones
judiciales a dichos centros, pues estas riñen con el principio de voluntariedad
o libre habilitación de la justicia arbitral por las partes. Por lo anterior, a
la luz de lo dispuesto en el citado artículo de la Carta, y dado que este
autoriza a los particulares para habilitar a los árbitros, y no a los centros
de arbitraje, para administrar justicia, esta Corporación concluyó que la
atribución de funciones judiciales a los funcionarios de dichos centros vulnera
la Constitución.
[83] Sobre este punto, la Sala sostuvo que si bien, de
acuerdo con las reglas de la experiencia, muchos contratos de trabajo son, en
realidad, contratos de adhesión en los que los trabajadores se limitan a
aceptar las condiciones impuestas por los empleadores, la Constitución y las
leyes laborales disponen que «las obligaciones nacidas en desarrollo de la
relación de trabajo deben ser el resultado de la libre discusión entre las
partes y la recta manifestación de su voluntad».
[84] Fundamento jurídico 6.2.1 de la presente Sentencia.
[85] La Corte también analizó la constitucionalidad de los
artículos 61 de la Ley 50 de 1990, el numeral 2 del artículo 62 de la misma ley
y la expresión «si la mayoría absoluta» del artículo 18 de la Ley 584 de 2000,
que disponen que la decisión de acudir a arbitramento sea tomada por la mayoría
absoluta de los trabajadores de la empresa, o de la asamblea general de los
afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos
trabajadores. La Sala determinó que estos preceptos no vulneraban el principio
de voluntariedad (artículo 116 de la Constitución) porque en ellos se contempla
el principio democrático como rector de este tipo de decisiones. Al respecto,
explicó: «[l]a voluntad así
configurada se ajusta perfectamente a la
Constitución, pues si el funcionamiento de los sindicatos y de las
organizaciones sociales está sujeta a los principios democráticos, conforme al
artículo 39 de la Constitución, no puede ser excepción uno de los actos más
importantes que estos realizan que es, en este caso, la convocatoria a tribunal
de arbitramento obligatorio y la regla de la mayoría prevista en la disposición
acusada constituye una expresión de dicho principio constitucional».
Igualmente,
examinó la exequibilidad del artículo 139 del Código Procesal del Trabajo, que
faculta a las partes de una convención colectiva de trabajo a establecer
tribunales o comisiones de arbitraje de carácter permanente. La Sala encontró
que esta norma no viola el artículo 116 de la Carta porque, en realidad, la
disposición «no prevé la existencia de tribunales de arbitramento que estén en
funcionamiento de manera continua, tal como lo hacen los despachos judiciales,
puesto que tales tribunales o comisiones sólo serán convocados cuando surja una
controversia laboral y administrarán justicia de manera transitoria, es decir,
mientras zanjan el diferendo sometido a su conocimiento».
[86] Al
respecto, en la Sentencia en cita, la Corte explicó: «[e]l arbitramento
obligatorio esta instituido para la resolución de aquellas reivindicaciones con fines económicos y profesionales
que pueden surgir entre los trabajadores con ocasión de la labor que les ha
sido encomendada, los cuales se han denominado por la doctrina como conflictos económicos o de intereses. Estos tienen como propósito acrecentar un
derecho existente o crear uno nuevo. || Es importante destacar que la diferencia existente entre la
naturaleza de los conflictos económicos que deben ser solucionados por medio
del tribunal de arbitramento obligatorio y los conflictos jurídicos que se
resuelven mediante tribunal de arbitramento voluntario, implica que se les dé
un tratamiento normativo diferente, pues en el primer caso, la decisión que ha
de tomarse se basa en criterios de justicia material por ser una decisión que
involucra aspectos económicos de las partes, en cambio, en el segundo, el
litigio ha de resolverse en derecho, al ser una diferencia en la aplicación de
una norma legal o convencional».
[87] Artículo
444 del Código Sustantivo del Trabajo: «[c]oncluida la etapa de arreglo directo
sin que las partes hubieren logrado un acuerdo total sobre el diferendo
laboral, los trabajadores podrán optar por la declaratoria de huelga o por
someter sus diferencias a la decisión de un Tribunal de Arbitramento. || La
huelga o la solicitud de arbitramento serán decididas dentro de los diez (10)
días hábiles siguientes a la terminación de la etapa de arreglo directo,
mediante votación secreta, personal e indelegable, por la mayoría absoluta de
los trabajadores de la empresa, o de la asamblea general de los afiliados al
sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores».
[88] Sentencia
C-242 de 1997.
[89] Sentencia
C-330 de 2012.
[90] Sentencia C-242 de 1997.
[91] Sentencia
C-1140 de 2000.
[92] Sentencia C-035 de 2008.
[93] Sentencias
C-330 de 2012, y C-060 de 2001.
[94] Sentencias
C-11040 y C-330 de 2000.
[95] Sentencia
C-035 de 2008.
[96] Sentencias
C-330 y C-211 de 2000.
[97] Sentencias
C-330 de 2012, C-446 de 2008 y C-450 de 1995.
[98] Sentencia
C-330 de 2012.
[99] Anexo de la Resolución n.º 394 de 2017, expedida por
la Agencia Nacional de Minería, «por
medio de la cual se establece y adopta la minuta de contrato único de concesión
minera y se adoptan otras determinaciones»: «[c]láusula undécima — Diferencias.
Las diferencias de carácter exclusivamente técnico que llegaren a surgir entre
EL CONCESIONARIO y LA CONCEDENTE que no puedan arreglase de forma amigable,
serán previstas para su resolución al Arbitramento Técnico previsto en el
artículo 294 del Código de Minas».
[100] El texto completo de la
mencionada norma es el siguiente: «Artículo 13. Utilidad pública. En desarrollo
del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e
interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán
decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos
establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes
inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios
para su ejercicio y eficiente desarrollo. || La
expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los
bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título
minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus
correspondientes servidumbres».
[101] En
esta oportunidad, la Corte conoció la demanda de inconstitucionalidad formulada
por tres ciudadanos contra la expresión «[e]n desarrollo del artículo 58 de la
Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la
industria minera en todas sus ramas y fases», prevista en el inciso primero del
artículo 13 de la Ley 685 de 2001. Los demandantes argumentaban que la posibilidad de que el Estado expropie
la propiedad inmueble en favor de proyectos mineros impide la realización de la función ecológica de la propiedad y la protección de un medio ambiente sano, de los recursos naturales, en
especial el agua, y de los
demás recursos necesarios para la agricultura. Además, limita la autonomía de las entidadades territoriales y de las
comunidades étnicas para gestionar sus intereses y para regular el uso del
suelo, y excede la libertad de configuración legislativa. La Sala Plena se declaró inhibida para
decidir de fondo, al constatar que la demanda «no cumplió con los requisitos
sustanciales de aptitud, toda vez que los cargos alegados carecen de certeza,
especificidad, y suficiencia».
[102] El artículo 58 de la Carta
preceptúa: «Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida
por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los
derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés
privado deberá ceder al interés público o social. || La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. || El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas
y solidarias de propiedad. || Por motivos de utilidad
pública o de interés social definidos por el Legislador, podrá haber
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que
determine el Legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso
respecto del precio».
[103] Sentencia
C-297 de 2011.
[104] Ibidem.
[105] Sentencia
C-053 de 2001.
[106] Sentencias
C-035 de 2016 y C-419 de 2015.
[107] Fundamento
jurídico 7.3.9 de la presente Sentencia.
[108] Fundamento
jurídico 7.3.6 de la presente Sentencia.
[109] Fundamento
jurídico 7.3.2 de la presente Sentencia. Este argumento también fue descartado
en la Sentencia C-035 de 2008.
[110] Artículos
165 del Código General del Proceso y 180 de la Ley 1437 de 2011.
[111] Sentencia
C-124 de 2011.
[112] Sentencia C-068 de 2020.
[113]
“[P]or medio de la cual se expide el Estatuto
de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”.