C-343-06
DECRETO 1074 DE 1999
Sentencia C-343/06
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA EN REGIMEN CAMBIARIO-Funciones
DIRECCION DE
IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES EN REGIMEN CAMBIARIO-Funciones
En relación con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el artículo 3 del Decreto
2116 de 1992 establece que la misma será la encargada del control y la
vigilancia sobre el cumplimiento del Régimen Cambiario en materia de
importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las
operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones.
Estas operaciones son las que contempla el Decreto 1092 de 1996, del que hace
parte el literal demandado (modificado por el Decreto 1074). Además de lo
anterior, el artículo 19 del Decreto 1071 de 1999 establece que en materia
cambiaria corresponde a la DIAN adelantar las actividades correspondientes a la
prevención y represión de la infracción cambiaria (literal a), así como “dirigir,
planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión
tributaria, aduanera y cambiaria” (literal m). Esto significa que la DIAN
expide, entre otras, normas sobre la forma de cumplir con la regulación que
profiere el Banco de la República y los reglamentos que expide el Gobierno
Nacional, quienes – como antes se ha señalado -  son las autoridades constitucionalmente
encargadas de desarrollar el marco que fija el legislador.
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES EN REGIMEN CAMBIARIO-Funciones
REGIMEN
SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Alcance de la
competencia del legislador
Las leyes que se expidan en materia de
infracciones cambiarias no pueden llegar a tal nivel de detalle en sus
señalamientos que desvirtúen la naturaleza de la Junta Directiva como autoridad
cambiaria autónoma y de sus propias competencias, así como la facultad
reglamentaría del Gobierno Nacional. En efecto, la facultad del legislador no
llega al punto de regular en detalle materias sobre las cuales el constituyente
ha atribuido competencias específicas a ciertas autoridades, como sucede con la
Junta Directiva del Banco de la República en materia crediticia, monetaria y
cambiaria.
JUNTA
DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones
constitucionales en materia cambiaria
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Reglamento no puede ser fuente autónoma
de obligaciones, limitaciones o gravámenes
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance
de la rigurosidad
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No
es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD-Concepto
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD-Elementos
Para que se pueda predicar el
cumplimiento del contenido del principio de tipicidad, se habrán de reunir tres
elementos, a saber: que la conducta sancionable esté descrita de manera
específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo
normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas
jurídicas; que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la
ley; que exista correlación entre la conducta y la sanción.
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN INFRACCION CAMBIARIA-Constitucionalidad
de la remisión normativa
INFRACCION
CAMBIARIA-Definición
REMISION
NORMATIVA-Como técnica legislativa no es per se inconstitucional/REMISION
NORMATIVA Y PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Relación/REMISION NORMATIVA-Condiciones
para que sea constitucional
La remisión normativa como técnica
legislativa no es per se inconstitucional cuando se analiza desde la
perspectiva del principio de tipicidad, puesto que es preciso verificar qué
parte de la disposición en cuestión requiere completarse con otros preceptos
jurídicos y si es posible efectivamente completar la norma cuestionada a partir
de la lectura de las normas a las que se remite. Por tanto, no es posible
inferir del principio de tipicidad que una remisión que el mismo legislador
hace a otro instrumento normativo sea de suyo inexequible. No obstante, para
que la remisión sea constitucional la disposición que la efectúa ha de
comprender unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de
la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a
ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto. Además, es necesario que las
normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir
con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación
se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad. Adicionalmente, a
las personas no se les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada
efectuada con posterioridad a la realización de dicha conducta, por que ello
desconocería el principio de lex praevia.
TIPO PENAL EN
BLANCO-Validez constitucional
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Admisibilidad  remisión
normativa
Si en el
derecho penal se acepta la utilización de la remisión normativa, en el derecho
administrativo sancionador – en el cual, como se ha afirmado anteriormente, se
predica una menor rigurosidad en la aplicación del principio de legalidad – son
igualmente admisibles las remisiones normativas siempre que reúnan los
requisitos indicados.
REGIMEN
SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Remisión
normativa cumple con el  principio de tipicidad
La Corte considera que en el literal
acusado el legislador extraordinario ha consagrado una remisión normativa a las
normas que constituyen el régimen de cambios que cumple con el principio de
tipicidad, ya que en dichos textos normativos se concreta la manera en la cual
se han de cumplir con las obligaciones, deberes y prohibiciones previamente
definidos por el legislador, a partir de lo cual son determinables las
conductas que configuran las infracciones cambiarias a las que se les ha de
aplicar la multa de diez (10) salarios mínimos. El legislador ha definido de
manera previa los elementos que configuran la infracción cambiaria a la que
está asociada dicha sanción, que también fue establecida en la ley.
RESERVA DE
LEY-Concepto
RESERVA DE
LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Alcance
En materia sancionatoria cambiaria en el
reglamento se podrán consagrar las conductas que constituyen infracción
cambiaria, pero no podrá establecerse en él los elementos que configuran el
concepto mismo de infracción cambiaria, puesto que iría más allá del querer del
Constituyente, toda vez que dicha definición le ha sido encomendada al
legislador. La reserva de ley en materia de derecho sancionatorio cambiario
existe para la definición de los elementos básicos de la infracción cambiaria,
el procedimiento sancionador, los entes encargados para imponer las sanciones y
la definición misma de éstas últimas. En tal sentido, considera la Corte que
bien puede el legislador delinear los extremos del concepto jurídico de
infracción cambiara que ha de ser definida por otras autoridades, sin que ello
signifique un desmedro del principio de reserva de ley. En consecuencia, el
principio de reserva de ley en materia cambiaria impone al legislador la
definición de los elementos básicos de las conductas que podrán ser definidas
por la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno Nacional como
infracciones cambiarias; es decir, el legislador debe describir los elementos
esenciales que debe contener una conducta sancionable cambiariamente.
RESERVA DE
LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Corresponde
al Legislador definir el contenido normativo mínimo de lo que considera como
infracción cambiaria
En cuanto toca a la reserva de ley en
materia de infracciones cambiarias corresponde al legislador, sea éste
ordinario o extraordinario, definir los extremos del concepto jurídico, esto
es, el contenido normativo mínimo de lo que se considera una infracción
cambiaria, sin que sea necesario que el mismo legislador describa de manera
minuciosa cada uno de los hechos generadores que pueden llegar a constituir una
infracción cambiaria.
REGIMEN
SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Multas/REGIMEN
SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-No desconocimiento del principio de
reserva de ley porque legislador señaló los elementos esenciales de la
contravención administrativa/REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Operaciones
de competencia de la DIAN
Encuentra la Corte que a partir de una
lectura armónica de las normas que conforman el régimen de cambios
internacionales, entre las que se encuentra el artículo 2 del Decreto 1092 de
1996, se concluye que estas normas concretan un conjunto de obligaciones,
deberes y omisiones predefinidas por el legislador, cuyo incumplimiento
acarrean la imposición de la multa de diez (10) salarios mínimos prevista en el
literal acusado. Adicionalmente, considera esta Corporación que en la norma
demandada se establecen elementos que permiten completar el concepto de
infracción cambiaria, y por ende fijar unos límites respecto de lo que puede
considerarse como tal. Por tanto, en criterio de ésta Corte, el legislador extraordinario
señaló los elementos esenciales de la contravención administrativa en materia
cambiaria, con lo cual ejerció las competencias que le han sido asignadas. En
este sentido, esta Corporación estima que al haber definido los elementos
esenciales anotados, podía válidamente el legislador establecer una remisión a
textos normativos sin rango ni fuerza de ley, sin por ello incurrir en una
trasgresión del principio de reserva de ley. Conclusión a la que se llega a
partir de la lectura sistemática de las normas que establecen el régimen
sancionatorio cambiario aplicable a las operaciones competencia de la DIAN.
RESERVA DE
LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Legislador
debe respetar autonomía del Banco de la República
No es posible exigirle al legislador la
definición de la totalidad de preceptos cuya trasgresión constituye una
infracción cambiaria, so pretexto del principio de reserva de ley, pues ello
reduciría enormemente la autonomía que se predica constitucionalmente del Banco
de la República en ésta materia.
Referencia:
expediente D-6046
Demanda
de inconstitucionalidad contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley
1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, “por
el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones
cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, DIAN”.
Demandante:
Félix Antonio Quintero Chalarca
Magistrado
Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil
seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Félix
Antonio Quintero Chalarca solicitó a esta Corporación que declare inexequible,
parcialmente, los artículos 24 y 30 del Decreto Ley 1092 de 1996, y el literal
aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1
del Decreto Ley 1074 de 1999.
La demanda contra la expresión “la
índole de la responsabilidad objetiva”, contenida en los artículos 24 y 30
del Decreto Ley 1092 de 1996, fue rechazada por medio de auto del 10 de
noviembre de 2005 por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada, ya que la
misma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-010
de 2003 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández).
En relación con el cargo formulado contra
el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el
artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, la demanda fue admitida a través del
auto del 10 de noviembre de 2005.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma acusada, resaltando la parte demandada:
DECRETO 1074 DE 1999
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
“por el cual se establece
el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las
materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
DIAN”.
“(…)
“ARTÍCULO 1o. El
artículo 3o. del Decreto-ley 1092 de 1996 quedará así:
"Artículo 3o.
Sanción. Las personas naturales o jurídicas y entidades que infrinjan el Régimen
Cambiario en operaciones cuya vigilancia y control sea de competencia de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, serán sancionadas con la
imposición de multa que se liquidará de la siguiente forma:
"Declaración de
cambio.
"a) Por no
presentar la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, se
impondrá una multa del uno por ciento (1%) del valor de cada operación no
declarada, sin exceder de cien (100) salarios mínimos legales mensuales por
cada operación no declarada;
"b) Por no
exhibir cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo exija o no
conservar la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, o los
documentos que acrediten el monto, origen y destino de las divisas y demás
condiciones de la operación, se impondrá una multa de cinco (5) salarios
mínimos legales mensuales;
"c) Por
presentar extemporáneamente la declaración de cambio, o el documento que haga
sus veces, se impondrá una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales
por mes o fracción de mes de retardo, sin exceder de diez (10) salarios mínimos
legales mensuales;
"d) Por
presentar la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, con
datos falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, se impondrá una multa de
cinco (5) salarios mínimos legales mensuales por cada operación.
No habrá infracción
cambiaria cuando se trate de errores cuya aclaración o actualización en la
declaración de cambio sea permitida por el Régimen Cambiario.
"Operaciones
canalizables a través del mercado cambiario.
"e) Por no
canalizar a través del mercado cambiario el valor de las operaciones
obligatoriamente canalizadas definidas en el Régimen Cambiario y cuya
vigilancia y control sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) del monto
dejado de canalizar;
"f) Por
canalizar a través del mercado cambiario un valor inferior al consignado en los
documentos de aduana se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de
la diferencia entre el valor canalizado y el consignado en los documentos de
aduana.
No habrá infracción
cambiaria en el evento de canalizarse valores inferiores a los consignados en
la declaración aduanera de importación o de exportación si el investigado
prueba que el valor de la obligación es el efectivamente canalizado.
"g) Por no
canalizar a través del mercado cambiario el valor real de la operación
efectivamente realizada, se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%)
de la diferencia entre el valor canalizado y el valor real de la operación
establecido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
"Operaciones
indebidamente canalizadas a través del mercado cambiario.
"h) Por
canalizar a través del mercado cambiario como importaciones o exportaciones de
bienes, o como financiación de éstas o aquéllas, montos que no se deriven de
las mencionadas operaciones obligatoriamente canalizables, la multa será del
doscientos por ciento (200%) del valor canalizado;
"i) Por
canalizar a través del mercado cambiario un valor superior al consignado en los
documentos de aduana, se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de
la diferencia entre el valor canalizado y el consignado en los documentos de
aduana;
"j) Por
canalizar a través del mercado cambiario el valor consignado en los documentos
de aduana cuando este valor sea superior al valor real de la operación, se
impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de la diferencia entre el
valor canalizado y el valor real de la operación establecido por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales.
"Depósito.
"k) Por no
constituir el depósito ante el Banco de la República cuando a ello haya lugar,
se impondrá una multa del ciento por ciento (100%) del valor del depósito
dejado de constituir, sin exceder de doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales;
"l) Por
constituir extemporáneamente el depósito ante el Banco de la República cuando a
ello haya lugar, se impondrá una multa de tres (3) salarios mínimos legales
mensuales por mes o fracción de mes de retardo, sin exceder de cien (100)
salarios mínimos legales mensuales.
"Cuentas de
compensación.
"m) Por no
vender en las condiciones establecidas por el Banco de la República o en las
normas cambiarias, los saldos de una cuenta corriente de compensación cuando
dicho Banco ordene cancelar su registro, se impondrá una multa del ciento por
ciento (100%) del valor del saldo de la cuenta al momento de emitirse la orden
de cancelación;
"n) Por no
presentar junto con el reporte de la cuenta corriente de compensación, cuando
el Régimen Cambiario lo exija, la declaración de cambio correspondiente a las
operaciones realizadas por conducto de una cuenta corriente de compensación y
cuyo control y vigilancia sea de competencia de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales
mensuales por cada operación, sin exceder de doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales;
"o) Por no
exhibir cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo exija o no
conservar la declaración de cambio, el documento que haga sus veces, o los
documentos que acrediten el monto, origen y destino de las divisas y demás
condiciones de la operación, se impondrá una multa de cinco (5) salarios
mínimos legales mensuales;
"p) Por no
presentar ante el Banco de la República la relación de las operaciones
efectuadas a través de una cuenta corriente de compensación o cuenta corriente
de compensación especial y cuyo control y vigilancia sea de competencia de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la multa será de cien (100)
salarios mínimos legales mensuales;
"q) Por
presentar extemporáneamente ante el Banco de la República la relación de las
operaciones efectuadas a través de una cuenta corriente de compensación o
cuenta corriente de compensación especial y cuyo control y vigilancia sea de
competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la multa será de
cinco (5) salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de mes de
retardo sin exceder de cien (100) salarios mínimos legales mensuales;
"r) Por
utilizar las cuentas corrientes de compensación especiales para operaciones
diferentes a las autorizadas por el Régimen Cambiario, se impondrá una multa
del veinte por ciento (20%) del valor de la operación respectiva, sin exceder
de doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales.
"Incumplimiento
de obligaciones de registrar, reportar o informar ante el Banco de la
República.
"s) Cuando fuera
de los casos previstos en los literales anteriores no se cumpla la obligación
de registrar, reportar o informar ante el Banco de la República las operaciones
para las cuales el Régimen Cambiario lo exija, se impondrá una multa de diez
(10) salarios mínimos legales mensuales por cada operación incumplida;
"t) Cuando
fuera de los casos previstos en los literales anteriores se cumpla en forma
extemporánea la obligación de registrar, reportar o informar ante el Banco de
la República las operaciones para las cuales el Régimen Cambiario lo exija, se
impondrá una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales por mes o
fracción de mes de retardo en cada operación, sin exceder de diez (10) salarios
mínimos legales mensuales por cada operación.
"Operaciones internas,
tenencia, posesión y negociación de divisas.
"u) Por la
compra, venta o transferencia no autorizada de divisas o de títulos
representativos de las mismas dentro del país de manera profesional o con la
utilización de medios de publicidad, se impondrá una multa del ciento por
ciento del monto de la operación respectiva.
"v) Por la
realización no autorizada de depósitos o de cualquier otra operación financiera
en moneda extranjera dentro del país, se impondrá una multa del ciento por
ciento del monto de la operación respectiva.
"w) Por el pago
en moneda extranjera no autorizado de cualquier contrato o convenio entre
residentes en el país, se impondrá una multa del ciento por ciento (100%) del
monto de la respectiva operación.
"Declaración de
aduanas.
"x) Por no
presentar la declaración de aduanas al ingresar o egresar del país dinero o
títulos representativos de divisas en los términos previstos por el Régimen
Cambiario, se impondrá una multa del treinta por ciento (30%) del valor no
declarado.
La misma sanción se
impondrá cuando el valor sea inferior al que efectivamente ingrese o egrese del
país.
"y) Por
presentar la declaración de aduanas con datos equivocados, incompletos,
desfigurados o inconsistentes, al ingresar o egresar del país dinero o títulos
representativos de divisas en los términos previstos por el Régimen Cambiario,
se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales por cada
operación.
"Turistas
extranjeros y operaciones con residentes en el país.
"z) En el caso
de hoteles y agencias de turismo que reciban divisas de turistas con los que
realicen transacciones en moneda extranjera, por no identificar plenamente a
los turistas, se impondrá una multa de diez (10) salarios mínimos legales
mensuales por cada caso u operación.
La misma sanción se
impondrá por no conservar la información sobre los turistas extranjeros o no
presentar la certificación de contador público o revisor fiscal en los términos
ordenados por el Régimen Cambiario.
"Otras
infracciones.
"aa) Por las
demás infracciones no contempladas en los literales anteriores, derivadas de la
violación de las normas que conforman el Régimen Cambiario y que se refieran a
operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
la multa será de diez (10) salarios mínimos legales mensuales por cada
operación.
"Parágrafo 1o.
Cuando una misma actuación esté comprendida en dos o más literales de los
enumerados en el presente artículo, se aplicará el que contemple la multa más
alta.
"Parágrafo 2o.
Las sanciones previstas en este artículo se aplicarán sin perjuicio de la
responsabilidad civil, comercial, penal, aduanera, fiscal o administrativa que
de los hechos investigados pueda derivarse, debiéndose dar traslado de las
pruebas pertinentes a las autoridades competentes en cada caso.
"Parágrafo 3o.
Parágrafo declarado INEXEQUIBLE.
"Parágrafo 4o.
En ningún caso la sanción propuesta en aplicación del régimen sancionatorio
previsto en este artículo podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos legales
mensuales.
"Parágrafo 5o.
Conforme al artículo 6o. de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 72 de la Ley 488 de 1998, se presume que existe violación al Régimen
Cambiario cuando se introduzca mercancía al territorio nacional por lugar no
habilitado, o sin declararla ante las autoridades aduaneras, o cuando el valor
declarado de las mercancías sea inferior al valor aduanero de las mismas. La
sanción a imponer en estos casos será la que corresponda a la infracción
cambiaria cometida, conforme a lo previsto en el presente artículo"
III. LA DEMANDA
Félix Antonio Quintero Chalarca presentó
acción de inconstitucionalidad el 21 de octubre de 2005 contra el literal aa)
del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del
Decreto Ley 1074 de 1999, al considerar que su contenido vulnera el “principio
constitucional de tipicidad” consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política, toda vez que la sanción contenida en la norma se aplica
a “otras infracciones” no determinadas en los literales que lo
anteceden.
En concepto del demandante, lo anterior
significa que el literal acusado no contempló la infracción a la cual se aplica
la sanción, puesto que “(…) la norma acusada se limita a imponer una sanción
a otras infracciones, pero no determina cuáles son esas “otras infracciones” a
las cuales les correspondería la sanción cuestionada”.
Agrega a lo anterior que “la norma
demandada es solamente sancionatoria y dice textualmente “Por las demás
infracciones no contempladas en los literales anteriores”, de esta simple
lectura queda claro que en los literales que le anteceden (26 en total), no se
encuentra descrita la conducta a la cual se hace acreedor de la sanción del
literal aa), queda de esta manera demostrada la falta de tipicidad” (negrilla
en el texto original).
IV. INTERVENCIONES
1.     Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público participó por medio de apoderado en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
del literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el
artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999. El escrito fue presentado el 6 de
diciembre de 2005. Considera la apoderada del Ministerio que el demandante
parte de un enfoque equivocado al manifestar que en el literal demandado la
infracción es indeterminada y no preexistente al acto que se le imputa, cargo
que no puede prosperar por cuanto en su concepto:
1.1. En
ejercicio de la función del Banco de la República de regular los cambios
internacionales (artículos 371 y 372 de la Constitución Política), esa Entidad
expidió la Resolución 21 de 1993 (actualmente Resolución 8 de 2000), en cuyo
artículo 4 dispone que “quien incumpla cualquier obligación establecida en
el Régimen Cambiario, se hará acreedor a las sanciones previstas en las
normas legales pertinentes” (negrilla en el texto original), con lo
cual se abarca cualquier incumplimiento de las obligaciones establecidas en el
régimen de cambios.
1.2. El artículo
2 del Decreto Ley 1092 de 1996 definió la infracción cambiaria como una
contravención administrativa, “a la cual corresponde una sanción cuya
finalidad es el cumplimiento de tales disposiciones y la protección del orden
público económico” (negrilla en el texto original). En consecuencia, en
el literal aa) se previó “una sanción que abarcará cualquier infracción no
contemplada expresamente en los demás literales, o cualquier supuesto de hecho
que posteriormente pudiere constituir una infracción cambiaria”. Agrega que
“[n]o puede exigirse al legislador que prevea en un momento determinado,
todos y cada uno de los hechos generadores de infracción dentro de un cuerpo
legal sujeto a transformación como acontece con el régimen cambiario”.
1.3. La
jurisprudencia y la doctrina han admitido de tiempo atrás la posibilidad de la
modalidad normativa contenida en el literal demandado, “por contener la
sanción que se aplica a hechos que con el tiempo se erigen como susceptibles de
ser sancionados”.
En consecuencia,
concluye el Ministerio que el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092
de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, no puede
ser considerado inconstitucional “pues su objetivo es encontrarse en el
mundo jurídico, precisamente para ser aplicada en ausencia de regulación o
descripción específica frente a un hecho generador de infracción, por la
inobservancia de alguna regulación expedida por la Junta Directiva del Banco de
la República”.
2.     Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT
En
relación con el cargo formulado contra el literal aa) del artículo 3 del
Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de
1999, considera el ICDT que el mismo es inexequible por cuanto se viola el
artículo 29 de la Constitución, en el cual se dispone
“nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa”, “lo cual supone la existencia de una norma legal que contenga los
elementos esenciales para definir la conducta sancionable y para fijar las
penas aplicables”.
Agrega el Instituto que esta Corporación en
la sentencia C-010 de 2003, “al referirse al régimen sancionatorio en
materia cambiaria, la H. Corte Constitucional recuerda los principios
constitucionales que rigen en materia sancionatoria, entre los cuales se
encuentra el principio de legalidad, según el cual tanto la infracción como la
pena deben estar definidas en la ley”.
A partir de los anteriores
argumentos, considera el ICDT que el literal aa) del Decreto Ley 1074 de 1999
es inexequible.
3.     Intervención ciudadana
El señor Álvaro Edgar Hernández Conde
intervino en el presente proceso en calidad de coadyuvante de la demanda de
inconstitucionalidad instaurada por Félix Antonio Quintero Chalarca. En
relación con la demanda formulada contra el literal aa)
del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del
Decreto Ley 1074 de 1999, estima que este literal
vulnera el artículo 29 de la Constitución al infringir el principio de
legalidad, ya que “según este principio, además de ser precisa la
determinación de la conducta (acción, omisión, orden o prohibición) objeto de
reproche y la sanción que ha de imponerse por su inobservancia, debe existir
una ley previa, es decir debe ser con fundamento legal y su definición no puede
ser delegada en la autoridad administrativa”.
Agrega que el literal aa) al establecer
que la sanción se aplica a las demás violaciones al régimen cambiario sin
especificar donde se encuentran definidas, desconoce el “principio de
tipicidad” y en consecuencia el principio de legalidad, ya que las
infracciones deben estar contenidas en normas de carácter legislativo. Señala
algunas normas que integran el régimen cambiario, entre las que menciona la
Resolución Externa 8 de 2000 (Estatuto Cambiario) y resoluciones emitidas por
la DIAN, por medio de las cuales se reglamentan las actividades de control
cambiario. A partir de lo anterior, afirma el coadyuvante
“Como se puede colegir la administración
mediante resoluciones (emitidas unas por el Banco de la República y otras por
la DIAN) crea conductas de acción, omisión, orden o prohibición de cuyo
incumplimiento se desprende necesariamente la imposición de una sanción; he
aquí la inconstitucionalidad de la remisión que hace el literal demandado y la
tajante violación al principio de legalidad, pues si bien es cierto las
conductas de acción, omisión, orden o prohibición creadas mediante resoluciones
o conceptos emitidos por la administración contienen infracciones no podemos
predicar de ellas su legalidad por ser emitidas sin el rigor que exige el
artículo 29 de la Constitución Política, es decir con violación del principio
de legalidad”.
Finalmente, agrega el coadyuvante que al
permitir la norma que la sanción se aplique a infracciones creadas con
posterioridad a junio de 1999 (fecha en la cual el literal aa) fue expedido)
también se incurre en una violación al artículo 29 constitucional, toda vez que
éste exige que la ley pre-exista al acto que se imputa.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazón, intervino en el presente proceso mediante el
concepto de enero 26 de 2005 para solicitar a la Corte Constitucional declarar
exequible el literal aa) del artículo Tercero del Decreto Ley 1092 de 1996,
modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999.
En primer lugar, advierte el Director del
Ministerio Público que para el análisis de la norma acusada debe tenerse en
cuenta el menor grado de rigurosidad en lo que respecta al debido proceso que
se aplica en materia de derecho contravencional. Al respecto señala que:
“(…) el grado de rigurosidad en la definición de
las diferentes actuaciones judiciales o administrativas varía según el interés
jurídico a proteger, el compromiso de las libertades de las personas que deben
responder por sus actuaciones y el tipo de sanciones a imponer, entre otras.
“El mayor grado de rigurosidad en materia de
debido proceso lo constituye el derecho penal, debido al compromiso tan severo
de las libertades individuales de quienes resulten hallados culpables y
responsables y de las correspondientes penas a imponer. El derecho
disciplinario contempla un alto grado de rigurosidad pero más flexible que el
que debe tener en cuenta el legislador en relación con el primero referido
(sentencia T-1093 de 2004).
“Para determinados asuntos administrativos,
especialmente policivos económicos, se acepta excepcionalmente la
responsabilidad objetiva por la comisión de infracciones al derecho cambiario
(sentencia C-010 de 2003)”.
En el mismo sentido, considera el
Ministerio Público que el debido proceso administrativo policivo no exige que
la totalidad de los elementos necesarios para determinar el comportamiento
infractor estén contemplados en el mismo cuerpo normativo, ya que los mismos
pueden haberse definido en normas diferentes que habrán de aplicarse por
remisión normativa. Sobre el particular, el Procurador General consideró:
“El legislador no puede determinar todas las
faltas, delitos, contravenciones o infracciones que en los diversos campos del
comportamiento social puedan presentarse como comportamiento reprochables por
ir en contra de la vigencia de un orden justo, la convivencia pacífica o la
seguridad jurídica, y requiere con frecuencia abordar el tema directamente o
por unidad de materia para garantizar el cumplimiento de otras legislaciones”.
A partir de las anteriores consideraciones
y del análisis de la normatividad vigente en materia de procedimiento cambiario
sancionador, concluye el Procurador General de la Nación que en lo que compete
a operaciones cambiarias objeto de la vigilancia y el control de la DIAN, en
términos generales el debido proceso a aplicar se encuentra definido ya que se
contemplan sus aspectos básicos, tales como faltas, sanciones, procedimiento, y
funcionario competente para investigar y sancionar.
En concepto del Ministerio Público, la
razón de la norma acusada
“(…) se comprende mejor debido a que muchas de
las medidas de control cambiario, y por ende su vulneración, son resultado de
la regulación que en materia de régimen de cambio internacional compete al
Gobierno Nacional en desarrollo de las leyes marco  pertinentes, y al Banco de
la República por intermedio de su Junta Directiva (artículos 150, numerales 19,
literal b), y 22; 371 a 373, Constitución Política)”.
Y más adelante agrega:
“Tal norma no requiere en sí misma de definición
expresa de las faltas para resultar procedente la imposición de la multa
establecida, sin que se presente por ello una omisión legislativa, puesto que
la tipicidad o definición legal previa de la conducta infractora se encuentra
en otras normas, y cuando se cometa la infracción cambiaria que no tenga
expresamente sanción definida, procede su aplicación punitiva residual”.
Con base en las razones expuestas, el
Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el
literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el
artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer la
demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 5º de la Constitución, por cuanto se acusa parcialmente un artículo
contenido en un decreto con fuerza de ley.
2. Problema Jurídico
El cargo de inconstitucionalidad que
formula el actor contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto 1092 de 1996,
modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, “por el cual se
establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en
las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
DIAN”, se funda en la vulneración del principio de legalidad consagrado en
el artículo 29 de la Constitución, que exige que las conductas sancionables
sean enunciadas de manera precisa en la ley preexistente (tipicidad).
Para el demandante la expresión “Por las
demás infracciones no contempladas en los literales anteriores, derivadas de la
violación de las normas que conforman el Régimen Cambiario y que se refieran a
operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”,
incluida en el literal aa) demandado, es demasiado indeterminada y no indica de
manera previa qué conductas son sancionadas con la multa contenida en la
disposición acusada.
Adicionalmente, el coadyuvante de la
demanda sostiene que el literal aa) viola no sólo el principio de legalidad,
sino además desconoce el “principio de reserva de ley” en la descripción
de las conductas sancionables, por que el régimen cambiario no sólo está
contenido en leyes[1] y decretos con fuerza de
ley[2]
sino también en actos administrativos expedidos por el Banco de la República[3]
y la DIAN,[4] en lo que respecta a
operaciones cuyo control y vigilancia se ha delegado en ésta última entidad.
Considera el Ministerio de Hacienda que el
literal acusado no desconoce el principio de legalidad, en la medida en que la
norma contempla una sanción para las infracciones que no han sido expresamente
definidas en los literales precedentes contenidos en el mismo artículo, lo cual
tiene como finalidad prescribir una sanción para supuestos de hecho que en el
futuro pudieran considerarse infracciones cambiarias.
Por su parte, el ICDT estima que el literal
aa) acusado no contiene los elementos esenciales que permitan establecer la
conducta objeto de la sanción de diez salarios mínimos allí consagrada, por lo
cual se vulnera el artículo 29 Constitucional.
En concepto del Procurador General de la
Nación, la norma demandada se ajusta al ordenamiento constitucional ya que en
materia contravencional existe menor rigurosidad en lo que respecta a los
principios del debido proceso; en el actual régimen cambiario sancionador se
encuentran definidos los elementos esenciales que permitan la aplicación de
sanciones con respeto al debido proceso; y, el literal acusado hace una
remisión a otros cuerpos normativos; razones por las cuales considera el
Director del Ministerio Público que la norma debe ser declarada exequible por
la Corte Constitucional.
Los problemas a resolver en la presente
sentencia se sintetizan en las siguientes preguntas:
(i)    ¿Desconoce el literal aa) demandado el “principio de tipicidad”,
contenido en el artículo 29 de la Constitución Política, al no describir las
infracciones a las cuales se les aplica la sanción de diez salarios mínimos, y
disponer que ésta habrá de aplicarse a las infracciones “derivadas de la
violación de las normas que conforman el Régimen Cambiario y que se refieran a
operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”?;
y
(ii) ¿Vulnera
el literal acusado el “principio de reserva de ley”, contenido en el
artículo 29 de la Constitución Política, al establecer una sanción para
conductas “derivadas de la violación de las normas que conforman el Régimen
Cambiario y que se refieran a operaciones de competencia de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales”, régimen que incluye normas diferentes a
leyes y decretos con fuerza de ley?;
Para dar respuesta a los anteriores
problemas jurídicos, considera la Corte pertinente hacer unas breves
precisiones en torno al régimen de cambios, en particular en lo que respecta al
régimen sancionatorio de las infracciones cambiarias y a la distribución
constitucional de competencias en esta materia. Lo anterior con el objetivo no
sólo de ubicar el literal acusado dentro del contexto normativo, sino también
de establecer las autoridades constitucionalmente facultadas para dictar normas
en materia cambiaria, elementos que posteriormente serán retomados por la Corte
para analizar el cargo por vulneración del principio de reserva de ley.
A continuación, la Corte se detendrá en el
análisis del grado de rigurosidad que deben cumplir las normas que hacen parte
del derecho administrativo sancionador, lo cual permitirá el subsiguiente
examen del cargo formulado contra la norma acusada en relación con el principio
de tipicidad.
El primero de los problemas jurídicos será
estudiado por esta Corporación a partir de la definición del principio de
tipicidad, y la interpretación que sobre éste ha realizado la Corte
Constitucional en materia cambiaria. Para resolver el segundo de los problemas
jurídicos planteados, se abordará el estudio de la constitucionalidad del
establecimiento de infracciones cambiarias por entes diferentes al legislador,
sea éste ordinario o extraordinario. En particular, para analizar la norma
enjuiciada es pertinente recordar las orientaciones jurisprudenciales respecto
del tratamiento constitucional del Banco de la República en materia cambiaria[5],
ya que parte del Régimen Cambiario está constituido por normas expedidas por
este ente constitucional autónomo, así como por las adoptadas por el Gobierno
Nacional en ejercicio de su facultad de reglamentación.
3. El régimen
cambiario: y régimen sancionatorio de las infracciones
cambiarias: ubicación normativa del literal acusado, funciones constitucionales
encomendadas a la Junta Directiva del Banco de la República y al Gobierno
Nacional.
3.1. Aspectos
generales
En materia de regulación de cambios
internacionales, la Constitución de 1991 conservó la figura de la ley marco
(artículo 150, numeral 19, literal b) y asignó a la Junta Directiva del Banco
de la República la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que
le asigne la ley (artículos 371 y 372).[6],[7]
En relación con las competencias del
Presidente de la República en este tema, si bien el numeral 25 del artículo 189
de la Constitución de 1991 no le atribuye expresamente al mismo la función de
señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el artículo 150,
numeral 19, literal b) de la Carta Política.[8]
En la Ley 9 de 1991[9]
se fijaron las normas generales a las que debía sujetarse el Gobierno Nacional[10]
para reglamentar los cambios internacionales, cumpliendo los objetivos señalados
en la misma, entre los que se encuentran el propiciar la internacionalización
de la economía, estimular la inversión de capitales en el país y facilitar las
transacciones con el exterior.[11] Sobre la expresión "regulación",
empleada por el artículo 1 de la Ley 9 de 1991, la Corte ha entendido “solamente
la competencia para señalar el régimen de cambio internacional en la
parte que precisamente se refiere y toca con el régimen general de las
inversiones de capitales del exterior y de las inversiones colombianas en el
exterior” (Negrilla en el texto original).[12]
El Gobierno Nacional, en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el
artículo 59 de la Ley 31 de 1992, conforme a los principios contenidos en la
Ley 9 de 1991 y en concordancia con la Resolución Externa 21 de 1993 de la
Junta Directiva del Banco de la República, expidió el Decreto 1735 de 1993, “por
el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales”.[13]
A través del artículo 32 de la Ley 9 de
1991 se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República,
para efecto, entre otras, de “[e]stablecer el régimen sancionatorio de las
infracciones a las normas que contempla esta Ley y demás disposiciones que la
desarrollen, en particular, el aplicable a los intermediarios del mercado
cambiario, así como el procedimiento para su efectividad. Ese nuevo régimen
tendrá un carácter estrictamente administrativo y en él no podrán fijarse
penas privativas de la libertad personal” (Numeral 2. Subraya por fuera del
texto original).
En desarrollo de los artículos 371 y 372 de
la Constitución Política, que asignaron a la Junta Directiva del Banco de la
República la función de regular los cambios internacionales, y de la Ley 31 de
1992,[14] entre otras, dicha Junta
expidió la Resolución 21 de 1993, por medio de la cual se reguló la materia
cambiaria.
En el año 2000, en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales y en concordancia con el Decreto 1735 de
1993, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución
Externa 8,[15] "por la cual se
compendia el régimen de cambios internacionales”, que deroga la Resolución
21 de 1993.[16]
La Resolución 8 de 2000, que ha sido
modificada parcialmente,[17] junto con las leyes 9 de
1991 y 31 de 1992, y el Decreto 1735 de 1993,[18] conforman lo
que podríamos denominar la base del régimen cambiario que actualmente rige en
el país,[19] el cual contiene un
conjunto de obligaciones, prohibiciones, y deberes exigibles a las personas en
él señaladas, a través de las cuales se pretende propiciar el cumplimiento de
lo señalado por el legislador.
3.2.
Régimen sancionatorio de las infracciones
cambiarias: ubicación normativa del literal acusado.
El Decreto Ley 1746 de 1991[20]
definió el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a
seguir por la Superintendencia de Cambios, organismo encargado de establecer la
comisión de infracciones cambiarias e imponer las sanciones correspondientes.[21]
Dicha Superintendencia fue suprimida a través del Decreto 2116 de 1992[22]
(expedido en desarrollo del artículo transitorio constitucional 20) y sus
funciones de inspección y vigilancia fueron asignadas a las entidades señaladas
en dicho decreto,[23] como se describe a
continuación.
El artículo 2 del mencionado decreto
establece que la Superintendencia Bancaria ejercerá privativamente el control y
vigilancia sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen
cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las
casas de cambio.
En relación con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el artículo 3 del Decreto
2116 de 1992 establece que la misma será la encargada del control y la
vigilancia sobre el cumplimiento del Régimen Cambiario en materia de
importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las
operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones.
Estas operaciones son las que contempla el Decreto 1092 de 1996, del que hace
parte el literal demandado (modificado por el Decreto 1074). Además de lo
anterior, el artículo 19 del Decreto 1071 de 1999[24] establece que en materia cambiaria
corresponde a la DIAN adelantar las actividades correspondientes a la
prevención y represión de la infracción cambiaria (literal a), así como “dirigir,
planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión
tributaria, aduanera y cambiaria” (literal m).[25] Esto significa que la DIAN expide, entre
otras, normas sobre la forma de cumplir con la regulación que profiere el Banco
de la República y los reglamentos que expide el Gobierno Nacional, quienes –
como antes se ha señalado -  son las autoridades constitucionalmente encargadas
de desarrollar el marco que fija el legislador.
Finalmente,
el artículo 5 del Decreto 2116 establece que la Superintendencia de Sociedades
ejercerá el control y vigilancia en materia de inversión extranjera realizada
en Colombia y de inversión realizada por sociedades colombianas en el exterior,
así como las operaciones de endeudamiento en moneda extranjera realizadas por
sociedades domiciliadas en Colombia, sin perjuicio de las competencias
anteriormente relacionadas que fueron asignadas a la Superintendencia Bancaria.[26]
En consecuencia como lo concluyó la Corte
en el año 2000, “la distribución de las competencias que ejercía la extinta
Superintendencia de Control de Cambios originó que, a partir de 1992, el
control e imposición de sanciones en materia cambiaria tuviera un carácter
tripartito, en donde la operación y naturaleza del sujeto que la ejerciera, se
convirtieron en los parámetros para determinar la competencia de cada una de
las entidades antes mencionadas”.[27]
Cabe agregar que el Decreto 2116 de 1992 no
hizo referencia alguna a la modificación o supresión del Decreto 1746 de 1991,
razón por la cual en materia sancionatoria las distintas entidades encargadas
del control cambiario habrían de aplicar éste último, norma que regulaba estos
aspectos.[28]
En el artículo 180 de la Ley 223 de 1995 se
otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir
el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las
operaciones competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En
desarrollo de dicho artículo fue expedido el Decreto Ley 1092 de 1996, en el
cual se define la infracción cambiaria de la siguiente manera:
“Artículo 2. La infracción cambiaría es una
contravención administrativa de las disposiciones constitutivas del Régimen
de Cambios vigentes al momento de la transgresión, a la cual corresponde una
sanción cuyas finalidades son el cumplimiento de tales disposiciones y la
protección del orden público económico” (subraya por fuera del texto original).[29]
El Decreto Ley 1092 de 1996 fue modificado
parcialmente por el Decreto Ley 1074 de 1999, expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante el
artículo 93 de la Ley 488 de 1998.[30]
El literal aa) acusado hace parte de un
cuerpo normativo de rango legal (Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el
Decreto Ley 1074 de 1999), que establece el procedimiento administrativo
sancionatorio en el ámbito de operaciones cuyo control y vigilancia ha sido
encomendado a la DIAN.
3.3.
Funciones constitucionales encomendadas a la
Junta Directiva del Banco de la República y al Gobierno Nacional en materia
cambiaria y su relación con el principio de reserva de ley.
Ahora bien, se pregunta esta Corte si al existir
una reserva de ley en materia cambiara puede el Banco de la República y el
Gobierno Nacional precisar en sus actos administrativos las obligaciones,
deberes y prohibiciones previamente definidas por el legislador, de forma que
se concreten las conductas que constituyen infracciones del régimen cambiario.
Debe recordarse, que esta Corte ha afirmado que en materia cambiaria:
“(…) la función del Congreso es la de ofrecer
los criterios y directrices generales del régimen cambiario ordinario o
especial y la de señalar las competencias específicas de la Junta Directiva del
Banco de la República y del Gobierno, de acuerdo con la misión constitucional
específica de cada órgano”
(Subraya por fuera del texto original).[31]
Por tanto, se debe mantener el equilibrio
de competencias constitucionales que ha sido señalado anteriormente, y en
consecuencia las leyes que se expidan en materia de infracciones cambiarias no
pueden llegar a tal nivel de detalle en sus señalamientos que desvirtúen la
naturaleza de la Junta Directiva como autoridad cambiaria autónoma y de sus
propias competencias,[32] así como la facultad
reglamentaría del Gobierno Nacional.[33]
En efecto, la facultad del legislador no
llega al punto de regular en detalle materias sobre las cuales el constituyente
ha atribuido competencias específicas a ciertas autoridades, como sucede con la
Junta Directiva del Banco de la República en materia crediticia, monetaria y
cambiaria. Al respecto, es preciso recordar el análisis de la Corte en relación
con la demanda de inconstitucionalidad parcial contra literal e) el artículo 16
de la ley 31 de 1992.[34] En ese caso, la Corte
estudió si el legislador había desbordado el ámbito de sus atribuciones al
limitar la autonomía del Banco de la República en el manejo de la política
crediticia, al calificar las circunstancias y señalar el plazo máximo dentro de
los cuales se pueden fijar las tasas máximas de interés remuneratorio que los
establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela. Al respecto
se afirmó:
“Es cierto que el legislador puede determinar la
manera como el Banco debe cumplir con las atribuciones que le corresponden
según la Constitución (arts. 150-22 y 372), pero ello sólo habilita a aquél
para establecer las limitaciones que resulten necesarias e indispensables y,
además, proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al banco, de tal
manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que es titular. De
este modo, es preciso entender que las aludidas limitaciones deben resultar
compatibles con la autonomía funcional y técnica propia del banco. Por lo
tanto, resultan inadmisibles aquellas regulaciones del legislador que de
alguna forma constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan de
guía o parámetro obligados para el ejercicio de su actividad institucional y
que lo inhiban para apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y
conveniencia las medidas que deba adoptar” (Subraya por fuera del texto original).[35]
Con base en lo anterior, en esa ocasión la
Corte concluyó que la expresión acusada era inexequible por cuanto contenía una
regulación detallada sobre el manejo de las tasas máximas de interés y
precisiones en relación con las circunstancias en que éstas pueden
establecerse. Esta Corporación sostuvo:
“El referido texto en la forma como esta
concebido es inconstitucional, porque las regulaciones del legislador en
cuanto a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben ser, como
antes se expresó, generales y abstractas y no puntuales, a efecto de que no se
interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo que
concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico
y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada medida.
“Indicarle al banco cuando, como y bajo que
circunstancias debe señalar las tasas máximas de interés a que alude la norma,
implica determinar de antemano y hacer predecible las decisiones en materia de
la fijación de dichas tasas, cuando realmente, con fundamento en su autonomía
es a la Junta Directiva a quien le compete, como parte del manejo de la
política creditica, dentro de cierta discrecionalidad y según lo demanden los
intereses públicos y sociales, la determinación de dichas tasas.
“(…)
“En resumen, para la Sala resultan lesivas de
esa autonomía del Banco de la República los mandatos que desarrollan en forma
puntual y concreta las funciones cambiarias, monetarias y crediticias del
Banco, o que regulen específicamente casos particulares referidos a dichas
funciones, porque en esas circunstancias el legislador sustituye la voluntad de
la Junta Directiva del Banco y asume, en su lugar, el manejo de las políticas
que la Constitución le ha atribuido específicamente a ésta” (Subraya por fuera del texto original).[36]
En este mismo orden de ideas, es preciso
recordar lo dispuesto en la sentencia C-827 de 2001, en la cual se estudió la
demanda inconstitucional contra la expresión “establecer las sanciones por
infracción a las normas sobre esta materia [encaje bancario]”,[37]
atribución ésta incluida en el literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de
1992. La Corte encontró que la expresión referida se ajustaba a la Carta
Política ya que la ley encomendó a la Junta Directiva del Banco de la República
la definición de las reglas sobre el denominado encaje de las entidades
financieras, en desarrollo del mandato constitucional según el cual la Junta
Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria cambiaria y
crediticia, por lo cual en desarrollo de una facultad previamente radicada por
el legislador en cabeza de la Junta puede ésta establecer las sanciones que se
deriven del incumplimiento de las regulaciones que diseñe. En dicha sentencia,
la Corte afirmó:
“Encuentra la Corte que limitar las
potestades normativas del Banco de la República en cuanto hace a la regulación
de las sanciones, en cuanto efectos necesarios de la  violación del encaje,
más allá de los parámetros generales que le señala el artículo 16 de la Ley 31
de 1992, equivaldría a dejar sin fundamento, en esta materia, su condición
de autoridad reguladora constitucionalmente establecida y abolir la
herramienta legalmente prevista para asegurar en la práctica la operatividad de
las medidas sobre encaje, y mantener las proyecciones que en la política
macroeconómica aquellas deben tener” (subraya por fuera del texto original).
Por tanto, el Banco de la República, en su
carácter de autoridad cambiaria debe actuar de conformidad con los parámetros
generales establecidos por el legislador ordinario o extraordinario. Sin
perjuicio de lo anterior, para asegurar la efectividad de sus políticas
requiere de instrumentos no sólo de regulación sino de control y ejecución, que
en materia cambiaria permitan el cumplimiento de las reglas que él mismo ha
establecido.[38]
En relación con el principio de reserva de
ley y la facultad reglamentaria, la Corte ha expresado que “del principio de
legalidad propio del Estado de Derecho, en su acepción más amplia, se deriva el
postulado conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o
restricciones a las personas. Ello quiere decir que, sin perjuicio de las
especiales facultades de regulación que la Constitución o la ley asignen a
determinados órganos del Estado, el reglamento no puede ser fuente autónoma
de obligaciones o restricciones para las personas”[39]
(Cita en el texto original. Subraya por fuera del texto original).[40]
Como se verá, la remisión efectuada por el legislador es para que se concrete
la manera de cumplir con el marco predefinido por él, y no para que se definan
de manera autónoma y en contravía del régimen constitucional de competencias
las conductas que por si mismas constituyen una infracción cambiaria.
Por tanto, en materia sancionatoria
cambiaria en el reglamento se podrán consagrar las conductas que constituyen
infracción cambiaria, pero no podrá establecerse en él los elementos que
configuran el concepto mismo de infracción cambiaria, puesto que iría más allá
del querer del Constituyente, toda vez que dicha definición le ha sido
encomendada al legislador. La reserva de ley en materia de derecho
sancionatorio cambiario existe para la definición de los elementos básicos de
la infracción cambiaria, el procedimiento sancionador, los entes encargados
para imponer las sanciones y la definición misma de éstas últimas.
En tal sentido, considera la Corte que bien
puede el legislador delinear los extremos del concepto jurídico de infracción
cambiara que ha de ser definida por otras autoridades, sin que ello signifique
un desmedro del principio de reserva de ley.
En consecuencia, el principio de reserva de
ley en materia cambiaria impone al legislador la definición de los elementos
básicos de las conductas que podrán ser definidas por la Junta Directiva del
Banco de la República y el Gobierno Nacional como infracciones cambiarias; es
decir, el legislador debe describir los elementos esenciales que debe contener
una conducta sancionable cambiariamente.[41]
4.
Aplicación del principio de legalidad en el
derecho administrativo sancionador y su grado de rigurosidad
El principio de legalidad consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política hace referencia a un contenido material
de las garantías fundamentales que deben respetarse para poder legítimamente
aplicar sanciones,[42] el cual es exigible en
los diferentes ámbitos del derecho.
La Corte al estudiar el principio de
legalidad ha afirmado que éste está integrado a su vez por tres elementos
esenciales, los cuales guardan entre sí una estrecha relación.[43]
Sobre el particular, esta Corporación en jurisprudencia reciente afirmo que:
“El principio de legalidad está integrado por
tres elementos esenciales: la lex praevia, la lex scripta y la lex certa. La
lex praevia exige que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la
comisión de la infracción, es decir, que estén previamente señaladas; la lex
scripta, en materia de ius puniendi, significa que los aspectos esenciales de
la conducta y de la sanción estén contenidas en la ley, y la lex certa alude a
que tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de forma que no
hayan ambigüedades”.[44]
La Corte Constitucional, en desarrollo del
artículo 29 del Estatuto Superior, de manera reiterada ha afirmado que el
principio de legalidad que rige en el derecho administrativo sancionador se
aplica con menor rigurosidad que en materia penal,[45]
sin perjuicio de que los comportamientos sancionables se encuentren descritos
adecuadamente para dar previsibilidad y claridad en las reglas de juego a las
personas. Al respecto, en sentencia C-475 de 2004 se afirmó:[46]
“Debido a las particularidades de cada una de
las normatividades sancionadoras, que difieren entre sí por las consecuencias
derivadas en su aplicación y por los efectos sobre los asociados, el principio
de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del
tipo de derecho sancionador de que se trate. Es por ello, que la Corte ha
considerado que el principio de legalidad es más riguroso en algunos campos,
como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un derecho fundamental
como el de la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las
personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la
libertad física sino que sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se
aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, y por lo tanto
en estos casos, se hace necesaria una mayor flexibilidad, como sucede en el
derecho disciplinario o en el administrativo sancionador”.[47]
Lo anterior sin perjuicio de la prohibición
constitucional de imponer sanciones administrativas ante la ausencia de normas
sustanciales previas que identifiquen y describan las conductas cuyo
incumplimiento origina la contravención administrativa.[48]
No obstante, debe destacarse que la mayor
flexibilidad con que se aplica el debido proceso en determinados campos
jurídicos, como por ejemplo el derecho administrativo cambiario, no es absoluta,
como lo ha puesto de presente esta Corporación anteriormente:
“(…) esa maleabilidad del principio de legalidad
no puede ser ilimitada de forma que conduzca a la arbitrariedad de la
administración en la imposición de las sanciones. Entonces, cuando se advierta
vaguedad, generalidad e indeterminación en la actuación del legislador, en la
identificación de la conducta o en la sanción a imponer, de manera que no
permitan establecer con certeza las consecuencias de una conducta, se viola el
principio de legalidad”.[49]
Por tanto, en materia de derecho
administrativo sancionador, el legislador puede establecer normas con un mayor
grado de generalidad, que no implican per se la vulneración del
principio de reserva de ley, lo cual ha sido previamente afirmado por esta
Corporación:
“El derecho administrativo, a diferencia
de lo que sucede en el derecho penal, suele no establecer una sanción para cada
una de las infracciones  administrativas que se presente, sino que se opta
por establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar
subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el
legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios
encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros,
con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta
o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite
tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener
un marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso
concreto”[50] (subraya por fuera del texto original).
En consecuencia, es constitucional la
concreción administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente
definidos en la ley. En éste orden de ideas, esta Corporación en sentencia
C-690 de 2003[51]
afirmó:
“La existencia de ese principio de legalidad, no
implica, sin embargo, que el legislador deba agotar la regulación de todas las
materias hasta el detalle, puesto que, como lo ha señalado la Corte, cuando la
regulación de determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en
virtud de la cláusula general de competencia, “... la ley no tiene que
desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir
su concreción por medio de reglamentos administrativos.
“(…)
“Quiere lo anterior decir que corresponde al
legislador regular directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto
propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en
ciertos supuestos, se deje a la actuación administrativa”.
La Corte ha estimado que la flexibilidad
que puede establecer el legislador en materia de derecho administrativo
sancionador es consistente con la Constitución, siempre que ésta característica
no sea tan amplia que permita la arbitrariedad de la administración. Así lo ha
manifestado:
“(…) guarda coherencia con los fines
constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, que las
hipótesis fácticas establecidas en la ley permitan un grado de movilidad a la
administración, de forma tal que ésta pueda cumplir eficaz y eficientemente con
las obligaciones impuestas por la Carta. Sin embargo, debe precisarse que la
flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al
punto que se permita la arbitrariedad de la administración en la imposición de
las sanciones o las penas. Por el contrario, en el derecho administrativo
sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador
establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será
sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en
blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad
la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la sanción
que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad”.[52]
La menor intensidad exigida en materia de
aplicación de los principios derivados del debido proceso en materia cambiaria
frente a los niveles de exigencia previstos en el régimen penal, tiene su
fundamento en diferencias atinentes al contenido y a la finalidad de cada uno
de los regímenes.[53]
5. El principio de tipicidad en
la infracción cambiaria: constitucionalidad de la remisión normativa.
Aplicación al literal acusado.
La Corte considera que en el literal
acusado el legislador extraordinario ha consagrado una remisión normativa a las
normas que constituyen el régimen de cambios que cumple con el principio de
tipicidad, ya que en dichos textos normativos se concreta la manera en la cual
se han de cumplir con las obligaciones, deberes y prohibiciones previamente
definidos por el legislador, a partir de lo cual son determinables las
conductas que configuran las infracciones cambiarias a las que se les ha de
aplicar la multa de diez (10) salarios mínimos. El legislador ha definido de
manera previa los elementos que configuran la infracción cambiaria a la que
está asociada dicha sanción, que también fue establecida en la ley.
5.1.
Aspectos generales. Contenido del principio de
tipicidad.
Uno de los principios esenciales
comprendidos en el artículo 29 de la Constitución Política es el principio
de tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras”.[54]
Para que se pueda predicar el cumplimiento
del contenido del principio de tipicidad, se habrán de reunir tres elementos, a
saber:
(i)
Que la conducta sancionable esté descrita de
manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo
cuerpo normativo o sea determinable[55] a partir de la
aplicación de otras normas jurídicas;
(ii)
Que exista una sanción cuyo contenido material
esté definido en la ley;
(iii)
Que exista correlación entre la conducta y la
sanción;
Sin perjuicio de lo anterior, debe
recordarse que “las conductas o comportamientos que constituyen falta
administrativa, no tienen por qué ser descritos con la misma minuciosidad y
detalle que se exige en materia penal, permitiendo así una mayor flexibilidad
en la adecuación típica”.[56]
Es así como en algunas ocasiones los
anteriores elementos no se encuentran previstos en el mismo instrumento normativo,
sino que se hace necesario consultar el contenido de otras disposiciones para
especificar cuál es la conducta ordenada o prohibida o cual es la sanción
específica aplicable.
Así por ejemplo, en la sentencia C-406 de
2004 la Corte estudió la constitucionalidad de un conjunto de expresiones
contenidas en diferentes normas, en las cuales se incluía el concepto de “operaciones
que no sean suficientemente representativas de la situación del mercado” y
se le atribuía a la Comisión Nacional de Valores, hoy Superintendencia de
Valores, la facultad de imponer multas hasta de cinco millones de pesos cada
una, según la gravedad de la infracción cometida por las personas que realizan “operaciones
que no sean suficientemente representativas de la situación del mercado”.[57]
En dicha ocasión, esta Corporación afirmó que tal expresión no obstante
tratarse de un concepto indeterminado,[58] era
determinable a partir de las resoluciones que sobre el tema expida el órgano
competente. En concordancia con este criterio, la Corte declaró la
exequibilidad de los apartes acusados[59] “en el entendido de
que previamente al hecho o al acto objeto de investigación, la
Superintendencia de Valores establecerá de manera general los criterios
técnicos y especializados con los cuales determinará qué es una operación no
representativa del mercado” (subraya por fuera del texto original).
Teniendo en cuenta que el literal aa) del
Decreto Ley 1074 de 1999 define la infracción cambiaria como la transgresión de
las disposiciones constitutivas del régimen de cambios, es decir, que hace una
remisión normativa, es pertinente detenerse en el análisis que la Corporación
ha realizado sobre este punto en relación con el principio de tipicidad.
5.2.
Elementos para el análisis de la
constitucionalidad de la remisión normativa en relación con el principio de
tipicidad
La remisión normativa[60]
como técnica legislativa no es per se inconstitucional cuando se analiza
desde la perspectiva del principio de tipicidad, puesto que es preciso
verificar qué parte de la disposición en cuestión requiere completarse con
otros preceptos jurídicos y si es posible efectivamente completar la norma
cuestionada a partir de la lectura de las normas a las que se remite. Por
tanto, no es posible inferir del principio de tipicidad que una remisión que el
mismo legislador hace a otro instrumento normativo sea de suyo inexequible.[61]
No obstante, para que la remisión sea
constitucional la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos
mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un
determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a
indeterminaciones al respecto.[62]
Además, es necesario que las normas a las
que se remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con
precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se
efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad.
Adicionalmente, a las personas no se les
puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con
posterioridad a la realización de dicha conducta, por que ello desconocería el
principio de lex praevia.
En este sentido, la Corte ha admitido la
constitucionalidad inclusive de tipos penales en blanco En efecto, esta
Corporación ha afirmado que
“En nada contraría el ordenamiento superior el
hecho de que el legislador recurra al tipo penal en blanco, siempre y cuando
verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y
determinen, de manera clara e inequívoca, aquéllos aspectos de los que adolece
el precepto en blanco, cuyos contenidos le sirvan efectivamente al
intérprete, específicamente al juez penal, para precisar la conducta tipificada
como punible, esto es, para realizar una adecuada integración normativa que
cumpla con los requisitos que exige la plena realización del principio de
legalidad”[63] (Subraya por
fuera del texto original).
Por ende, si en
el derecho penal se acepta la utilización de la remisión normativa, en el
derecho administrativo sancionador – en el cual, como se ha afirmado
anteriormente, se predica una menor rigurosidad en la aplicación del principio
de legalidad – son igualmente admisibles las remisiones normativas siempre que
reúnan los requisitos indicados.
Esta Corte ha tenido la oportunidad de
analizar el fenómeno de la remisión en el ámbito de las infracciones
cambiarias. La Corporación en la sentencia C-564 de 2000 estudió la demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 3 (parcial) del Decreto 1746 de
1991 “por medio del cual se establece el Régimen sancionatorio y el
procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Superintendencia de Control
de Cambios”, que en lo pertinente establece:
“Artículo 3. Las personas naturales y jurídicas
que no sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el régimen
cambiario, serán sancionados con la imposición de multa a favor del Tesoro
Nacional hasta del 200% del monto de la infracción cambiaria
comprobada. (…)” (subraya por
fuera del texto original).
Debe precisarse que en esa ocasión, los
cargos contra la norma transcrita recayeron esencialmente sobre el monto de la
multa en ella contenida[64]. No obstante,
específicamente sobre la expresión “que infrinjan el régimen cambiario”
en la parte motiva de la sentencia, la Corte efectuó las apreciaciones que más
adelante se citan. En esa oportunidad, la Corte concluyó que en lo que respecta
al derecho sancionatorio cambiario, es constitucional la remisión que realice
el legislador a otros cuerpos normativos para determinar las conductas que
constituyen una infracción cambiaria, sujeta –por tanto- a una sanción
administrativa. La Corte destaca el siguiente aparte:
“5.5.1. En cuanto a la indeterminación, o mejor,
la generalización que empleó el legislador extraordinario para regular el tema
relativo a las infracciones cambiarias, al utilizar la fórmula según la cual
“[el] que infrinja el régimen de cambios”, sin señalar en qué consisten estas
violaciones, por sí misma no puede considerarse contraria al  principio de
legalidad, específicamente en cuanto a la precisión en la descripción del hecho
que genera la sanción, por cuanto si bien en la misma norma en que se establece
la sanción, no se señala concretamente la conducta objeto de ésta,  puede remitirse
a otras en las se puedan describir estas conductas o hechos, preceptos que se
convierten, entonces, en el fundamento de la sanción y que permiten determinar
su contenido.(…)
“Tal como quedó expresado en otro acápite de
esta providencia, la Constitución asignó una competencia compartida en materia
cambiaria a órganos distinto, tales como el  Congreso de la República, el
Gobierno Nacional y el Banco de la República, originando una  interrelación
entre unos y otros.
“Como consecuencia de esa función compartida, el
régimen de cambios está constituido hoy por una serie de normas que tiene
origen en órganos distintos del Estado y que integran, en su conjunto, lo que
se ha denominado el estatuto de cambios o régimen de cambios. Normas estas que
conforman un sistema normativo que debe ser aplicado e interpretado en forma
sistemática e integral.
“Así, las normas que componen este régimen,
prescriben una serie de obligaciones y deberes que deben observar los sujetos
que intervienen en las actividades y operaciones descritas en ellas. La
inobservancia de esos deberes y obligaciones, constituye, precisamente, lo que
se ha denominado infracción cambiaria.
“Bajo la vigencia del decreto 444 de 1963, la
Prefectura de Control de Cambios podía imponer multas a favor del Tesoro
Nacional por violación a la normas contenidas en ese decreto, multas que podían
ser hasta del 200% de la operación comprobada. En este caso,  la sanción
devenía de la inobservancia de cualquiera de los preceptos contenidos en el
decreto, fórmula esta muy usada en el derecho  francés para tipificar las
sanciones de tipo administrativo,  en donde la infracción la constituye el
incumplimiento a las normas contenidas en una reglamentación específica.
“El decreto 1746 de 1991, objeto de
análisis,  optó por señalar algo similar al establecer que la infracción
cambiaria la constituía “la transgresión de las disposiciones constitutivas del
régimen de cambios”. En este sentido, la infracción cambiaria se origina en el
desconocimiento de cualquiera de los preceptos que conforman el régimen. Disposiciones  que, en últimas, establecen  una serie de
obligaciones y deberes, en donde la sanción resulta,  precisamente,  del
desconocimiento material de éstos.
“Por tanto, a la pregunta de si resulta
acorde con la Constitución que para la tipificación de infracciones
administrativas, el legislador haga uso a remisiones normativas que completen o
determinen el contenido de éstas, tal como lo hace el decreto 1746 de 1991, la
respuesta es afirmativa” (subraya
por fuera del texto original). [65]
Finalmente, debe considerarse que la
técnica de remisión normativa es necesaria en determinados campos jurídicos,
como el que se estudia en esta oportunidad. En efecto, determinadas materias –
como acontece en el tema cambiario – están sujetas a constantes modificaciones
y ajustes, lo cual hace imposible que el Congreso de la República o el
legislador extraordinario pueda vislumbrar en un momento determinado cuales serán
los nuevos deberes, obligaciones y prohibiciones cuyo incumplimiento en un
momento determinado puedan llegar a constituir una conducta reprochable. De la
misma forma, existen disciplinas jurídicas de enorme complejidad técnica que
dificultan su descripción minuciosa por parte del legislador. Así lo expresó la
Corte Constitucional en la sentencia C-853 de 2005:
“(…) es claro que debido a la variabilidad y al
carácter técnico de ciertas conductas, el legislador tendrá evidente dificultad
para hacer un listado minucioso, así como para señalar detalladamente en cada
caso dichos supuestos técnicos o específicos que permitan al propio tiempo
determinar este aspecto de los criterios para la imposición de la sanción”.[66]
En la
mencionada sentencia, la Corporación analizó la constitucionalidad del
parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993, en el cual se establecía que
en el reglamento aeronáutico se fijarán los criterios para la imposición de las
sanciones por la violación de éste y las demás normas que regulan las
actividades del sector aeronáutico.[67] En criterio del
demandante la remisión allí efectuada no era válida por cuanto se concedía una
potestad legislativa a una autoridad administrativa (Aeronáutica Civil), con lo
cual se vulneraba el principio de legalidad. La Corte declaró exequible la
norma acusada “bajo el entendido que los criterios que pueda
establecer el reglamento aeronáutico para la imposición de las sanciones son
estrictamente técnicos”.
Con base en la anterior consideración, debe
valorarse el argumento esgrimido por el Ministerio Público en cuanto a la
necesidad de normas como la demandada en materia cambiaria, teniendo en cuenta
que el régimen de cambios se encuentra en constante transformación, lo cual
hace imposible que en un momento determinado el legislador ordinario o extraordinario
pueda prever o anticipar la totalidad de las conductas que constituyen
infracción cambiaria.
5.3.
Aplicación al literal acusado
Con base en los anteriores presupuestos
procederá ahora la Corte a determinar si de acuerdo con los cargos formulados
contra el literal aa) del artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999 se vulnera el
principio de tipicidad (artículo 29 C.P.) al establecer una remisión a las
infracciones “derivadas de la violación de las normas que conforman el
Régimen Cambiario, y que se refieran a operaciones de competencia de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Obsérvese que la norma
acusada determina los elementos que definen la infracción cambiaria y la sanción
asociada a ésta, por lo cual no es viable afirmar que es una autoridad
diferente al legislador a quién le corresponde establecer la infracción o la
sanción. Se insiste, las facultades  radicadas en cabeza de la Junta del Banco
de la República y del gobierno nacional apuntan a precisar el contenido de los
deberes y obligaciones predefinidos por el legislador.
Bajo el
anterior entendido, cabe resaltar que el literal acusado establece que la
sanción en él prevista (10 salarios mínimos) se aplicará a las infracciones
derivadas del incumplimiento del régimen cambiario en cuanto las mismas se
refieran a operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales. Anteriormente se vio que el artículo 3 del Decreto 2116 de 1992
establece cuáles son las operaciones cuyo control y vigilancia fueron
encomendadas a la DIAN (importación y exportación de bienes y servicios, gastos
asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de
importaciones y exportaciones). Nótese como el legislador de manera previa y
general dispuso los elementos de lo que configura una infracción cambiaria,
concepto éste que se llena de sentido a partir de la expedición de normas que
efectúen autoridades diferentes al legislador, a través de las cuales se detalle
la forma de cumplir con los deberes, obligaciones y prohibiciones contenidos en
la ley. En este contexto, no puede predicarse de la norma acusada que la misma
faculta a la autoridad sancionadora para imponer frente a cualquier conducta
una sanción por considerarla infracción cambiaria, y de esta manera desconocer
el principio de tipicidad.  El legislador en la norma acusada ha
definido las infracciones sujetas a la sanción de diez salarios mínimos,
haciendo uso de la remisión normativa, técnica ésta que como anteriormente fue
analizada no es per se inconstitucional.
Así, en criterio de la Corte, el legislador
extraordinario en el literal aa) determinó los elementos básicos de lo que
constituye infracción cambiaria para efectos de la sanción allí prevista, a
saber:
(i)   La conducta sancionable (infracción cambiaria) es la que se sigue de
la violación de normas que conforman el régimen de cambios, en concordancia con
el artículo 2 del mismo decreto.
(ii) El sujeto activo de la infracción corresponde, como es obvio, al
obligado a cumplir con el precepto cambiario.
(iii)
La infracción cambiaria así descrita,
sancionable con multa de diez salarios, no debe encajarse en ninguna de las
descripciones contenidas en los literales a) a z) del artículo 3 del Decreto
Ley 1092 de 1996.
(iv)
La infracción cambiaria debe estar referida a
normas que establecen las operaciones cambiaras competencia de la DIAN;
(v) La sanción aplicable es de diez salarios mínimos.
(vi)
En armonía con el inciso inicial del artículo 3,
del cual hace parte el literal acusado, la DIAN es la autoridad encargada de
imponer la referida sanción.
Con base en
la definición de los elementos esenciales de lo que constituye una infracción
cambiaria - antes expuestos-, estima la Corte que la remisión efectuada por el
legislador respeta la Constitución, pues él mismo estableció en criterio de
esta Corporación un marco preciso, en el cual no cabe incluir todo tipo de
conductas para denominarlas infracciones cambiarias y así proceder a
imponer la sanción de diez salarios mínimos.
De acuerdo con lo
anterior, no puede afirmarse que el literal aa) del
artículo 3 del Decreto 1092 de 1996 (modificado por el artículo 1 del Decreto
Ley 1074 de 1999) vulnera el “principio de tipicidad” al no establecer
él mismo las conductas que constituyen la infracción cambiaria sujeta a la
sanción prevista en dicho literal. Este literal remite a otros cuerpos
jurídicos, que contienen descripciones previas, precisas y claras de las
conductas sancionables por constituir una infracción cambiaria que se refiere
al ámbito de operaciones de la DIAN.
Igualmente, la Corte encuentra que la norma
además de guardar armonía constitucional en cuanto al principio de tipicidad se
refiere, está dirigida a garantizar el cumplimiento de las futuras regulaciones
que en el tema cambiario se expidan.
Con base en las anteriores consideraciones,
concluye esta Corporación que literal aa) del artículo 1 del Decreto Ley 1074
de 1999 no vulnera el principio de tipicidad contenido en el artículo 29
superior.
6.
El principio de reserva de ley en la infracción
cambiaria: el legislador cumplió con este principio
al definir el concepto de infracción cambiaria, a partir del cual se
establecieron con claridad los elementos que la constituyen. Aplicación al
literal acusado.
A partir del análisis que se expondrá a
continuación, concluye esta Corporación que la ley ha señalado los elementos
básicos para la definición del concepto de infracción administrativa, y por lo
tanto el legislador ha cumplido con la densidad mínima que exige el principio
de reserva de ley en materia sancionatoria cambiaria. Por lo tanto, en cuanto
toca al principio de reserva de ley, la Corte encuentra que el literal acusado
se ajusta a la Carta Política.
En ciertas materias el Constituyente
instituyó una reserva legal,[68] en virtud de la cual es
el legislador quién debe desarrollar determinados mandatos superiores. Así lo
ha expresado la jurisprudencia constitucional:
“La reserva de ley es una institución jurídica,
de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar
al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que
fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto
al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus
potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias
que, como se dijo, deben ser materia de ley”.[69]
En cuanto toca a la reserva de ley en
materia de infracciones cambiarias corresponde al legislador, sea éste
ordinario o extraordinario, definir los extremos del concepto jurídico, esto
es, el contenido normativo mínimo de lo que se considera una infracción
cambiaria, sin que sea necesario que el mismo legislador describa de manera minuciosa
cada uno de los hechos generadores que pueden llegar a constituir una
infracción cambiaria.
Visto lo anterior, la Corte pasa a estudiar
si el literal acusado respeta el principio de reserva de ley en materia de
derecho sancionador cambiario. Como se recuerda, el literal acusado pertenece
al artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del
Decreto Ley 1074 de 1999. Dicho artículo 3 define en los literales a) al z) un
conjunto de conductas que el legislador considera infracciones cambiarias. A
continuación, en el literal aa) se definen como sancionables las demás
conductas no previstas en los anteriores literales, y que constituyan una
violación al régimen cambiario cuando se refieran a operaciones de competencia
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Encuentra la Corte que a partir de una
lectura armónica de las normas que conforman el régimen de cambios
internacionales, entre las que se encuentra el artículo 2 del Decreto 1092 de
1996,[70] que fue descrito en lo
pertinente en el numeral 3 de esta sentencia, se concluye que estas normas
concretan un conjunto de obligaciones, deberes y omisiones predefinidas por el legislador,
cuyo incumplimiento acarrean la imposición de la multa de diez (10) salarios
mínimos prevista en el literal acusado. Adicionalmente, considera esta
Corporación que en la norma demandada se establecen elementos que permiten
completar el concepto de infracción cambiaria, y por ende fijar unos límites
respecto de lo que puede considerarse como tal.
Por tanto, en criterio de ésta Corte, el
legislador extraordinario señaló los elementos esenciales de la contravención
administrativa en materia cambiaria, en concordancia con la definición de
infracción cambiaria consagrada en el artículo 2 del mismo Decreto, con lo cual
ejerció las competencias que le han sido asignadas. En este sentido, esta
Corporación estima que al haber definido los elementos esenciales anotados,
podía válidamente el legislador establecer una remisión a textos normativos sin
rango ni fuerza de ley, sin por ello incurrir en una trasgresión del principio
de reserva de ley. Conclusión a la que se llega a partir de la lectura sistemática
de las normas que establecen el régimen sancionatorio cambiario aplicable a las
operaciones competencia de la DIAN (Decretos 1092 de 1996 y 1974 de 1999).
La Corte observa adicionalmente que a través
del contenido material de la norma se respeta la distribución de competencias
constitucionales, particularmente en cuanto respecta a la Junta Directiva del
Banco de la República, autoridad cambiaria por excelencia, la cual en ejercicio
de sus funciones de regulación deberá desarrollar el régimen cambiario
previamente establecido por el legislador. Nótese entonces que no es posible
exigirle al legislador la definición de la totalidad de preceptos cuya
trasgresión constituye una infracción cambiaria, so pretexto del principio de
reserva de ley, pues ello reduciría enormemente la autonomía que se predica
constitucionalmente del Banco de la República en ésta materia.[71]
Por tanto, de la lectura del artículo
acusado en el contexto normativo señalado se concluye que el legislador
extraordinario estableció los elementos mínimos que le competen en virtud del
principio de la reserva de ley, defiriendo a la regulación y el reglamento la
especificación de los deberes, obligaciones y prohibiciones que dan lugar a la
imposición de una multa de diez (10) salarios mínimos por infracción del
régimen cambiario.
En consecuencia, considera esta Corporación
que la remisión efectuada en el literal acusado a normas que no tienen carácter
legal no vulnera el principio de reserva de ley.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el literal aa)
del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del
Decreto Ley 1074 de 1999, por los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-343 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SANCION-Reserva de ley/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Vulneración/PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Vulneración (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D- 6046
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092
de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999 “por el cual
se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias
en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN”
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de
esta Corporación, me aparto del criterio mayoritario y me permito salvar mi
voto a la presente sentencia, por cuanto considero que la norma demandada
presenta el mismo problema de constitucionalidad ya estudiado por esta Corte en
la sentencia C-827/01, la cual sirve de precedente a la presente decisión y
frente a la cual discrepo igualmente.
Por consiguiente, me permito consignar las razones
de mi disenso, ya que a mi juicio la disposición que en este caso se demanda
desconoce el principio de tipicidad y legalidad consagrado en el artículo 29 de
la Constitución Nacional y en otras normas de la Constitución (arts. 1, 28,
31), así como en la Declaración Universal de Derechos humanos (arts. 9, 10 y
11) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (arts 9-3-4, 14 y 15) que lo
incluye entre las garantías y derechos de todo procesado.
1. En primer lugar, considero que en
Colombia la actividad de la administración pública se encuentra sometida a la
ley, de conformidad con el artículo 1 de la Constitución Nacional, en donde se
consagra que Colombia es un estado social de derecho y unitario. Principio
fundamental del estado de derecho, es el que la actividad de la administración
se encuentra sometida a la ley.  En consecuencia, tanto las autoridades
administrativas como los actos administrativos deben estar siempre sometidos a
la ley.
2. En segundo lugar, el principio de
legalidad que rige tanto las actuaciones judiciales como las administrativas,
está integrado, a su vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de
tipicidad. De conformidad con el primero sólo el legislador está
constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter
delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la
libertad o sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los
procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su
imposición.
En este caso, en mi concepto, por
tratarse de una sanción en materia del Régimen Cambiario, existe en la
Constitución Colombiana la denominada reserva de ley. Esta reserva implica que
sólo el legislador puede regular la materia y que éste no puede delegar en
autoridades administrativas o en el Gobierno Nacional la regulación de la
misma.
3. En tercer lugar, y de acuerdo con el
principio de tipicidad, el legislador está obligado a describir la conducta o
comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y
precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la
omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o
disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos
aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía,
o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad
competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su
imposición.
A mi juicio, el numeral demandado viola el
principio de tipicidad, que forma parte del concepto de estado de derecho, ya
que existe una indeterminación del tipo infractor del Régimen Cambiario
sancionado y se alude en forma genérica, abstracta e indeterminada a “las
demás infracciones no contempladas en los literales anteriores”.
4. En cuarto lugar,
exige la Constitución que la ley en la que se consagren tales materias debe ser
previa o preexistente al acto que se imputa, esto es, que debe existir con
anterioridad a la ocurrencia del hecho que se considera ilegal o ilícito.  La
finalidad del principio de legalidad en materia penal o disciplinaria es
entonces, la de garantizar la seguridad jurídica y los derechos de las personas
que puedan resultar implicadas en un proceso de esa índole.
5. Finalmente, me permito reiterar mi
posición crítica frente al concepto de autonomía aplicado a un órgano
administrativo como lo es el Banco de la República, al cual se le ha
encomendado, junto con el Gobierno Nacional, la materia cambiaria, por cuanto
en mi criterio, este concepto de autonomía se termina confundiendo con el
concepto de soberanía, mientras que este órgano administrativo se encuentra
sometido a la Constitucional Colombiana, a los principios de estado de derecho
y al principio de legalidad.
Por las razones
anteriores manifiesto mi disenso frente a la decisión mayoritaria.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Ley 9 de 1991, entre otras.
[2] Decreto 1092 de 1996 y Decreto 1074 de 1999, entre otros.
[3] Resolución Externa 8 de 2000, expedida por la Junta Directiva del
Banco de la República, entre otras.
[4] Resolución DIAN 5634 de 1999 y Resolución DIAN 8528 de 2003, entre
otras.
[5] Entre otras providencias, sobre la Ley 31 de 1992 y sobre las
características y régimen del Banco de la República y de la Junta Directiva del
mismo, véanse las siguientes sentencias: C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; C-529 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-050 de 1994, M.P.
Hernando Herrera Vergara; C-070 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-489
de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-341 de 1996, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-489 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-383 de
1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
C-481 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-208 de 2000, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-566 de 2000,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-827 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis (S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime
Araujo Rentería).
[6] Sobre las competencias constitucionales del Banco de la República
la Corte ha afirmado (Sentencia C-781 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño) “De
conformidad con el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de las también
llamadas “ley marco”, “dictar las normas generales, y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos: (...) b) Regular el comercio exterior y señalar el cambio
internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra
para la Junta Directiva del Banco de la República”. Igualmente le compete,
mediante ley ordinaria, "Determinar la moneda legal, la convertibilidad y
el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y
medidas" (C.P., art. 150-13), y "Expedir las leyes relacionadas con
el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta
Directiva" (C.P., art. 150-22).  En el artículo 371 se le asigna al Banco
de la República, entre otras, las funciones de regulación de la moneda, de los
cambios internacionales y del crédito, la emisión de la moneda legal y la
administración de las reservas internacionales, las cuales ejercerá en
coordinación con la política económica general. Así mismo, en el artículo 372
le otorga a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le
asigne la ley; señala también este artículo que el Congreso dictará la ley a la
cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones
y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del
Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la
constitución de reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y
monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades”. Adicionalmente,
es preciso tener en cuenta en relación con la autonomía de la Junta Directiva
del Banco de la República, lo afirmado por la Corte en sentencia C-827 de 2001
(M.P. Alvaro Tafur Galvis. S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería): “Empero
la autonomía, según orientación constante de esta Corporación, dentro de un
Estado unitario (condición que no solo cabe predicar de las relaciones Nación -
entidades territoriales, sino de todos los elementos institucionales que
integran el Estado) no es absoluta sino relativa y debe ejercitarse bajo el
imperativo de la unidad y de los principios y reglas operativos de la
descentralización y la desconcentración, en consonancia con las de la
competencia y la coordinación. Es necesario, por ende, para el caso del Banco
de la República y a partir de las reglas constitucionales, determinar la
operatividad de los mencionados principios y reglas de organización e
interrelación”.
[7] Para el efecto, el Congreso expidió la ley 31 de 1992, “por la
cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República
para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de
cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones”.
[8] A partir de lo anterior, es claro que las funciones que ejerce la
Junta Directiva del Banco de la República así como el Gobierno Nacional están
sujetas a las normas generales que dicte el legislador, el cual no debe ni
puede agotar toda la regulación de la materia en virtud de la distribución de
competencias que en este ámbito realizo el propio constituyente. Como
consecuencia de la distribución de competencias descrita, el régimen cambiario
se integra por las leyes que expide el Congreso de la República o por los
decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente en ejercicio de
facultades extraordinarias; por las regulaciones que adopta la Junta Directiva
del Banco de la República y por la reglamentación que expida el gobierno
nacional dentro del ámbito de sus competencias. Al respecto, ver sentencia
C-615 de 1996. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Diario Oficial No. 39634. Enero 17 de 1991. Página 1.
[10] El artículo 1 de la Ley 9 de 1991
establece: “La regulación en materia de cambios internacionales será
ejercida con sujeción a los criterios propósitos y funciones contenidos en la
presente ley, por parte del Gobierno Nacional, directamente y por conducto
de los organismos que esta ley contempla” (Subraya por fuera del texto
original). Por su parte, el artículo 3 determina que “Las funciones consagradas
en este título serán ejercidas por el Gobierno Nacional y por conducto
de la Junta Monetaria en los casos contemplados en los artículos 4o., 5o., 6o.,
7o., 9o., 10o., y 12o., y del Consejo Nacional de Política Económica y
Social las previstas en el artículo 13o." (subraya por fuera del
texto original). Los apartes subrayados fueron declarados inexequibles por la
Corte mediante sentencia C-455 de 1993 (M.P.: Fabio Morón Díaz) al considerar
que “el ejercicio de la función establecida en el literal b) del numeral 19
del artículo 150 de la Carta Política, además de estar condicionado por los
objetivos y criterios generales que establezca la "ley marco", en
concordancia con las funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco
de la República, no puede ser trasladado a organismos o entidades en las que se
desvirtúe la responsabilidad política y administrativa del Gobierno, como es el
caso del CONPES”. Por su parte, el artículo 59 de la Ley 31 de 1992
estableció a cargo del Gobierno algunas de las funciones que anteriormente
estaban atribuidas a la Junta Monetaria, entidad que fue remplazada en la
Constitución de 1991 por la Junta Directiva del Banco de la República.
[11] Artículo 2 de la Ley 9 de 1991.
[12] Sentencia C-455 de 1993. M.P.: Fabio Morón Díaz.
[13] En materia de inversiones internacionales, el Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONPES) expidió la Resolución 51 de 1991, en
ejercicio de las facultades legales conferidas por la Ley 9 de 1991, que
constituye el denominado Estatuto de Inversiones Internacionales. Cómo se ha
señalado en un pie de página anterior, la Corte mediante sentencia C-455 de
1993 (M.P.: Fabio Morón Díaz) declaró inconstitucional la delegación de
funciones de regulación cambiaria del Presidente de la República al CONPES:
[14] El artículo 16 de esta Ley establece las funciones de la Junta
Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y
cambiaria. En particular, en materia de cambios la norma dispone: “h)
Ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1º. del
artículo 3º. y en los artículos 5º. a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9ª. de
199. i) Disponer la intervención del Banco de la República en el mercado
cambiario como comprador o vendedor de divisas, o la emisión y colocación de
títulos representativos de las mismas. Igualmente, determinar la política de
manejo de la tasa de cambio, de común acuerdo con el Ministro de Hacienda y
Crédito Público. En caso de desacuerdo, prevalecerá la responsabilidad
constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda. j) Emitir concepto previo favorable para la monetización
de las divisas originadas en el pago de los excedentes transitorios de que
trata el artículo 31 de la Ley 51 de 1990.”
[15] Publicada en el Boletín No. 16 del Banco de la República del 11 de
mayo de 2000, el cual se puede consultar en la siguiente dirección:
http://www.banrep.gov.co/documentos/reglamentacion/pdf/Bol%2016%20(2000)%20ResExt%208.pdf
[16] Artículo 86 de la Resolución Externa 8 de 2000.
[17] Para consultar la Resolución 8 de 2000 y sus modificaciones ver
http://www.banrep.gov.co/reglamentacion/rg_regimen1.htm.
[18] Por el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales.
[19] Sin perjuicio de la normatividad relacionada con régimen cambiario
sancionador que será analizado en el siguiente numeral.
[20] Expedido por el Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las
conferidas por el ordinal 2º del artículo 32 de la Ley 9 de 1991, en el cual se
confieren facultades extraordinarias sobre la materia.
[21] De acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1746 de 1991, “La
competencia de la Superintendencia de Cambios, organismo encargado de
establecer la comisión de infracciones cambiarias e imponer las sanciones
correspondientes,  se ejercerá conforme a lo establecido en el presente
Decreto”.
[22] "Por medio del cual se
establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario
a seguir por la superintendencia de cambios”. En su artículo 1 se
disponía: “Artículo 1o. La competencia de la Superintendencia de Cambios,
organismo encargado de establecer la comisión de infracciones cambiarias e
imponer las sanciones correspondientes, se ejercerá conforme a lo establecido
en el presente Decreto”.
[23] Al respecto, el artículo 1
establece. “Suprímese la Superintendencia de Cambios. En consecuencia, las
funciones que le fueron asignadas por los Decretos Extraordinarios 1745, 1746,
2248 y 2578 de 1991 y por la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria y las
disposiciones que la han modificado, serán ejercidas en lo sucesivo por las
entidades y organismos que se señalan en este decreto, las cuales sustituirán a
la Superintendencia de Cambios para todos los efectos administrativos,
judiciales, fiscales y presupuéstales, de conformidad con la distribución de
competencias que se {establecen} con respecto a cada una de ellas”.
[24] Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica,
autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones.
[25] En desarrollo de estas funciones, la DIAN
ha expedido por ejemplo la Resolución 014 de 2005 “por medio de la cual se señalan
las condiciones y el formulario para declarar ante la autoridad aduanera el
ingreso o salida del país de divisas o moneda legal colombiana en efectivo por
un monto superior a diez mil dólares de los Estados Unidos de América
(US$10.000) o su equivalente en otras monedas, por conducto de las empresas de
transporte de valores autorizadas, y se adoptan otras determinaciones” y la Resolución 5610 de 2005 “por medio de la cual se
establecen los requisitos y condiciones para la autorización como profesionales
de compra y venta de divisas en efectivo y cheques de viajero de las personas
residentes en el país, que ejerzan tal actividad en zonas de frontera, y se dictan
otras
disposiciones”.
[26] La Corte analiza la composición del régimen de cambios en lo
relativo a las competencias de la Superintendencia Bancaria en la sentencia
C-564 de 2000 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra).
[27] Sentencia C-564 de 2000. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[28] Sentencia C-564 de 2000. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[29] El artículo 4 la Resolución 8 de 2000
define las sanciones de la siguiente manera:
“Sanciones. Quien incumpla cualquier
obligación establecida en el régimen cambiario, en especial la de presentar
correctamente la declaración de cambio por las operaciones de cambio que
realice, se hará acreedor a las sanciones previstas en las normas legales
pertinentes, sin perjuicio de las sanciones tributarias, aduaneras y penales
aplicables. También se deducirá responsabilidad en los términos de la ley,
cuando la respectiva autoridad o un particular interesado desvirtúe la
presunción de que trata el inciso cuarto del artículo 1o. de esta resolución”.
La presunción incluida en el Inciso 4 del
artículo 1 establece: “Las calidades de representante legal, apoderado o
mandatario especial se presumirán en quienes se anuncien como tales al momento
de presentar la declaración de cambio”.
De manera similar,
el artículo 60 dispone:
“Obligaciones. Los intermediarios del
mercado cambiario estarán obligados a:
“(…)
“Parágrafo. De conformidad con lo
previsto en la Ley 9a de 1991, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la
Ley 27 de 1990, así como las demás disposiciones concordantes, el
incumplimiento total o parcial de estas obligaciones y, en general, de las
disposiciones previstas para los intermediarios del mercado cambiario en la
presente resolución, dará lugar a la imposición de sanciones por parte de las
autoridades de supervisión y control competentes, tanto a la entidad como a los
funcionarios responsables que desacaten estas disposiciones.”
El anterior contenido normativo se repite
en el artículo 75 de la Resolución Externa 8 de la Junta Directiva del Banco de
la República, en los siguientes términos: “(…) De acuerdo con las normas
legales, el incumplimiento de las obligaciones cambiarias aquí establecidas
será sancionado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y demás
autoridades de control competentes".
[30] La totalidad del Decreto 1092 de 1996 fue demandado, junto con el
artículo 180 de la Ley 223 de 1995, en relación con las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República por éste último
artículo. En relación con éste cargo, la Corte en sentencia C-052 de 1997
(M.P.: Carlos Gaviria Díaz) declaró constitucional el Decreto 1092. De otra
parte, la expresión "contados a partir de la fecha de introducción al
correo del aviso de citación” contenida en el artículo 14 y la expresión "y
se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” contenida en el
artículo 15 del Decreto 1092 de 1996 fueron declaras exequibles por la Corte
mediante sentencia C-317 de 2003 (M.P.: Jaime Araujo Rentería). Igualmente, la
Corte decidió declarar exequibles los artículos 24, en lo acusado, y 30 del
Decreto Ley 1092 de 1996 por medio de la sentencia C-010 de 2003, en la cual se
declaró constitucional la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva
en materia cambiaria. En relación con el artículo 2 del Decreto 1074 de 1999,
el mismo fue declarado exequible condicionado a que su aplicación se restrinja
a las normas procedimentales que regulan los juicios de responsabilidad
cambiaria, o que respecto de las normas sustanciales, se condicione su
aplicación a que las infracciones del régimen sancionatorio cambiario,
cometidas bajo la vigencia del Decreto 1092 de 1996, sean sancionadas conforme
a la norma más favorable, háyanse o no formulado cargos (Sentencia C-922 de
2001. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra). Mediante sentencia C-475 de 2004,
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte declaró inexequible el parágrafo 3°
del artículo 1° del Decreto - Ley  1074 de 1999, que establecía: "Parágrafo
3°. Para la aplicación de las sanciones establecidas en el presente artículo,
se tomará en cuenta el salario mínimo legal vigente a la fecha de formulación
del pliego de cargos, así como la tasa de cambio representativa del mercado
vigente en la misma fecha, cuando sea el caso”.
[31] Sentencia C-615 de 1996. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. Esto con
base en la distribución constitucional de competencias, de acuerdo con el
literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política el legislador
tiene la obligación de “Dictar las normas generales, y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos: || (…) || b) Regular el comercio exterior y señalar el
régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”.
[32] Sobre la creación directa, por el mismo constituyente, de órganos
de regulación en materias específicas, como la cambiaria, véase la sentencia
C-150 de 2003 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.V.: Alfredo Beltrán Sierra
y Clara Inés Vargas Hernández, y S.V.: Jaime Araujo Rentería)
[33] En efecto, en materia cambiara la Corte ha señalado que “la
exigencia de una clasificación detallada de infracciones administrativas en
normas tipo, en donde no sólo se haga una descripción exacta de la conducta que
será objeto de sanción sino de la sanción misma, modelo típico del precepto
penal, devendría en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad
administrativa”. Sentencia 564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[34] Sentencia C-208 de 2000 (M.P.: Antonio Barrera Carbonell; S.V.:
Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; S.P.V.: Alvaro Tafur Galvis).
A continuación se transcriben los apartes pertinentes del artículo 16 de la Ley
31 de 1992, subrayando la expresión acusada: “Artículo 16. atribuciones. Al
Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias,
crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la
moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá:
(...)
e) Señalar en situaciones
excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días,
las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito
puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o
pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que
pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a
las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán  ser diferentes
en atención a aspectos tales como la clase de operación,  el destino de los
fondos y el lugar de su aplicación”.
[35] Sentencia C-208 de 2000 M.P.: Antonio Barrera Carbonell; S.V.:
Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; S.P.V.: Álvaro Tafur Galvis.
En el mismo sentido ver la sentencia C-489 de 1994 (M.P.: José Gregorio
Hernández) y la sentencia C-827 de 2001 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis; S.V.
Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería), en la cual se expresó que “las
regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe ejercer
sus funciones deben ser, como antes se expresó, generales y abstractas y no
puntuales, a efecto de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de
la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias
de orden económico y social que en un momento dado ameritan la adopción de una
determinada medida”.
[36] Sentencia C-208 de 2000. M.P.: Antonio Barrera Carbonell; S.V.:
Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; S.P.V.: Álvaro Tafur Galvis.
[37] De acuerdo con lo decidido por la Corte, dicha expresión es
constitucional “bajo el entendimiento de que las sanciones en mención
deberán  ser siempre de carácter pecuniario”.
[38] Sentencia C- 827 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis (S.V. Rodrigo
Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería).
[39] Sobre esta significación general del principio de legalidad, la
Corte en sentencia C-790 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) expresó que
“desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 se
consideró que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y libertades
ciudadanas sólo pueden ser restringidos por la ley en cuanto expresión legítima
de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para que los derechos
del hombre puedan estar jurídicamente protegidos y existir plenamente en la
realidad”.
[40] Sentencia C-690 de 2003. M.P.: Rodrigo Escobar Gil.  A.V.: Jaime
Araujo Rentería.
[41] Sobre este punto, la Corte ha declarado constitucional normas en
las que se establece de manera general lo que constituye la conducta sancionable
cuando se ha constatado la presencia de los elementos esenciales de la misma.
Así, por ejemplo en la sentencia C-530 de 2000 (M.P.: Antonio Barrera
Carbonell), la Corte declaró exequible el artículo 25 de la Ley 43 de 1990, “por
la cual se adiciona la ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de
contador público y se dictan otras disposiciones”, que determinaba entre
las causales de suspensión de la inscripción de un contador público “La
violación manifiesta de las normas de la ética profesional” , “Actuar con
manifiesto quebrantamiento de las normas de auditoria generalmente aceptadas”,
y “Desconocer flagrantemente las normas jurídicas vigentes sobre la manera de
ejercer la profesión”. En éste caso, la Corte encontró que en estas
expresiones se consagraban los elementos básicos de las conductas sancionables,
los cuales eran fácilmente identificables a partir de la lectura de otros
textos normativos.
[42] Sobre este tema ver Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba
Triviño, en relación con los elementos que constituyen el principio de
legalidad en materia penal.
[43] Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.:
Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo
Rentería. En la cual se estudia la demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 12, numeral 3, literal  b) de la Ley 32 de 1979 “Por la cual se crea
la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones”; 8º, numeral 4
del Decreto Ley 1172 de 1980 “Por el cual se regula la actividad de los
Comisionistas de Bolsa” y 6º, literal b) de la Ley 27 de 1990 “por la cual se
dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado publico de
valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo
preferencial y sin derecho de voto”.
[44] Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo
Beltrán Sierra.
[45] Sentencias T-145 de 1993 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz); C-214 de
1994 (M.P.: Antonio Barrera Carbonell); C-597 de 1996 (M.P.: Alejandro Martínez
Caballero); C-690 de 1996 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero); C-160 de 1998
(M.P. (E): Carmenza Isaza De Gómez), y C-853 de 2005 (M.P.: Jaime Córdoba
Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra).
[46] M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. Sobre el mismo tema, ver entre
otras: sentencia C-597 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),  sentencia
C- 827 de 2001 (M.P.: Alvaro Tafur Galvis, S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime
Araujo Rentería) y la sentencia C-530 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett).
[47] Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.:
Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo
Rentería.
[48] Sobre el particular, la Corte señaló en sentencia C-390 de 2002,
que “el legislador debe describir de manera clara y precisa los elementos
que demarcan tanto la conducta punible que da lugar a la sanción, como la
sanción misma. Sobre esta última, el particular debe conocer de antemano todos
sus aspectos que la configuran: la clase de sanción, el término dentro del cual
puede imponerse, la cuantía, la autoridad competente para imponerla y el
procedimiento aplicable. Los anteriores factores, se insiste, deben estar
consagrados en una ley preexistente al respectivo proceso judicial o
procedimiento administrativo, con lo cual se garantiza no sólo el debido
proceso de la persona conminada al pago de una multa, sino la seguridad
jurídica que debe irradiar el ordenamiento jurídico, especialmente en materia
sancionatoria”. (M.P.: Jaime Araujo Rentería. A.V.: Jaime Araujo Rentería).
En esta sentencia se declaró exequible los apartes subrayados del artículo 2 de
la ley 242 de 1995, que dispone que: “Artículo 1°. Objeto. Esta ley modifica
las normas legales que tienen en cuenta el comportamiento pasado del Indice de
Precios al Consumidor como factor de reajuste de multas, valores
catastrales, rangos, cuantías y cánones, y en su lugar establecer criterios que
hacen referencia a la meta de inflación, con el objeto de ajustar la
legislación de manera que sirva de instrumento para la desindización de la
economía, de conformidad con el Pacto Social de Productividad, Precios y
Salarios. Además determina la forma como deberá tenerse en cuenta la meta de
inflación en la expedición de normas por parte del Gobierno Nacional y las
Administraciones Distritales, Municipales y Departamentales. Parágrafo. Los
reajustes en matrículas y pensiones educativas continuarán rigiéndose por lo establecido
en la Ley 115 de 1994 (Ley General de la Educación).”
[49] Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo
Beltrán Sierra.
[50] Sentencia 564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En ésta
sentencia se estudia la constitucionalidad del artículo 3 del decreto 1746 de
1991, en el cual se señala algo similar al contenido del literal acusado, al
establecer que la infracción cambiaria la constituía “la transgresión de las
disposiciones constitutivas del régimen de cambios”. En este sentido, “la
infracción cambiaria se origina en el desconocimiento de cualquiera de los
preceptos que conforman el régimen. Disposiciones  que, en últimas, establecen
una serie de obligaciones y deberes, en donde la sanción resulta, precisamente,
del desconocimiento material de éstos”. Sentencia C-564 de 2001. M.P.:
Alfredo Beltrán Sierra.
[51] M.P.: Rodrigo Escobar Gil. A.V.: Jaime Araujo Rentería. En esta
sentencia se estudio –entre otros temas- la remisión que se hace en el artículo
260-9 del Estatuto Tributario a las Guías sobre Precios de Transferencia para
Empresas Multinacionales Administraciones Fiscales aprobadas por la OCDE, y
decidió declarar la inexequibilidad de los artículos 260-6 y 260-9; del
parágrafo 2º del artículo 124-1 y del parágrafo del artículo 408, adicionados
al Estatuto Tributario por los artículos 28, 82 y 83 de la Ley 788 de 2002.
[52] Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández,  A.V.:
Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo
Rentería.
[53] Sentencia C-599 de 1992 (M.P.: Fabio Morón Díaz). Estas diferencias
se manifiestan en distintas consecuencias en materia de la configuración
normativa de cada uno de los regímenes. “por cuanto la naturaleza de las
conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las
facultades sancionadoras en estos casos, hacen posible también una
flexibilización razonable de la descripción típica, en todo caso, siempre
erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga
prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás
principios y fines del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales,
los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas
las personas” (Sentencia C- 406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas
Hernández,  A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa,
S.P.V.: Jaime Araújo Rentería.). Así, por ejemplo, en materia cambiara es
admisible la responsabilidad objetiva, sobre lo cual la Corte afirmó que “(…)
algunas de las partes del Derecho Administrativo, como es la del régimen de
cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta
tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la
culpabilidad e incluso la imputabilidad”. Sobre el mismo tema véase la
sentencia C-010 de 2003 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. A.V. Rodrigo
Escobar Gil). En relación con la definición de mayor o menor rigurosidad
asociada a los objetivos de los diferentes regímenes, esta Corporación sostuvo “La
no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo
administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social
en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y
resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más
a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en
ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -quedando a
salvo su núcleo esencial- en función de la importancia del interés público
amenazado o desconocido.” (Sentencia T-145 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz). Ver igualmente la sentencia C - 099 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[54] Sentencia C- 827 de 2001 M.P.: Alvaro Tafur Galvis (S.V. Rodrigo
Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería).
[55] Sobre éste punto en particular, la Corte ha afirmado que “debido
a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente más controles
para evitar la mera liberalidad de quien impone la sanción, como por ejemplo
las acciones contencioso administrativas, y dado que la sanción prevista no
afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en
el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida
respecto del principio de legalidad, la forma típica pueda tener un carácter
determinable. Posibilidad que no significa la concesión de una facultad
omnímoda al operador jurídico, para que en cada situación establezca las
hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en
precisar, que si bien es posible la existencia de una forma típica
determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento
jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar
la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia” (Subraya
por fuera del texto original). Sentencia C- 406 de 2004. M.P.: Clara Inés
Vargas Hernández,  A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda
Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería.
[56] Sentencia C-921 de 2001. M.P.: Jaime Araujo Rentería. En el mismo
sentido, ver las sentencias C - 099 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y
C-406 de 2004 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández,  A.V.: Álvaro Tafur Galvis,
A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería).
[57] Sentencia C-406 de 2004 M.P.: Clara Inés Vargas Hernández,  A.V.:
Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo
Rentería. En la cual se estudia la demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 12, numeral 3, literal  b) de la Ley 32 de 1979 “Por la cual se crea
la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones”; 8º, numeral 4
del Decreto Ley 1172 de 1980 “Por el cual se regula la actividad de los
Comisionistas de Bolsa” y 6º, literal b) de la Ley 27 de 1990 “por la cual se
dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado publico de
valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo
preferencial y sin derecho de voto”.
[58] En particular la Corte afirmó: “[la expresión “operaciones que no
sean representativas de la situación del mercado”] puede ser determinable de
manera razonable, acudiendo a la remisión y a los criterios también consagrados
en las normas acusadas. (…) las disposiciones acusadas contienen un marco
dentro del cual la Superintendencia de valores puede, de manera razonable,
concretar o precisar el alcance de la prohibición de realizar operaciones que
no sean representativas de las condiciones del mercado, utilizando para ello
criterios técnicos. (…) Como lo han señalado algunos intervinientes, la
mencionada expresión “operaciones no representativas de las condiciones de
mercado”, tiene un carácter técnico y con posibilidades de ser cambiante por
ser desarrolladas especialmente en el ámbito del mercado de valores. (…) Por
lo tanto, si bien las normas demandadas utilizan un concepto indeterminado,
operaciones no representativas del mercado, bien puede ser determinado por la
correspondiente entidad, a través de la expedición de resoluciones, las cuales
minimizan el eventual carácter vago o indeterminado de la expresión, de forma
tal que el operador jurídico cuenta con criterios precisos para ejercer la
actividad de adecuación”. (Subraya por fuera del texto original).
[59] Salvo la expresión “suficientemente” contenida en las normas
demandadas, que fue declara inexequible.
[60] La Corte ha dicho que el acto de remitir consiste en “indicar en
el texto de la ley proferida otro lugar distinto, que puede ser dentro de la
misma norma u otro texto cualquiera, donde consta lo que atañe al punto
tratado”. Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[61] Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. En ésta
sentencia, la Corte declaró exequible el parágrafo 3° del artículo 85 de la Ley
99 de 1993 “respecto a los cargos formulados y siempre que se entienda la
expresión al estatuto que lo modifique o sustituya como una facultad que a
futuro sólo puede ejercer el legislador”, que dispone “Parágrafo 3. Para
la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se
estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que
lo modifique o sustituya”. En el mismo sentido, la Corte en sentencia C-853
de 2005 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra.) afirmó que
“En efecto, en ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso
puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea clara y se
refiera a un texto o textos definidos. Así mismo, para que una remisión sea
ajustada a la Constitución no se requiere que ella se refiera a un texto legal
en sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones hechas a otra
norma del orden jurídico” (subraya por fuera del texto original):
[62] Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[63] Sentencia C-739 de 2000 (M.P.: Fabio Morón Díaz.), en la cual se
declaró exequible el artículo 6 “Del acceso ilegal o prestación ilegal de los
servicios de telecomunicaciones” de la  Ley 422 de 1998. Sobre tipos penales en
blanco ver, entre otras, las siguientes sentencias: Sentencia C-559 de 1999
(M.P.: Alejandro Martínez Caballero. S.V.: Vladimiro Naranjo Mesa y Eduardo
Cifuentes Muñoz), Sentencia C-843 de 1999 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
S.V.: Vladimiro Naranjo Mesa y Eduardo Cifuentes Muñoz), Sentencia C-1490 de
2000 (M.P.: Fabio Morón Díaz. S.V. Martha V. Sáchica Méndez - Magistrada (e)),
Sentencia C-333 de 2001 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil. S.V.: Jaime Araujo
Rentería), Sentencia C-479 de 2001 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil. S.V. Eduardo
Montealegre Lynett, y Sentencia C-917 de 2001 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
S.V.: Jaime Araujo Rentería).
[64] La expresión acusa fue “hasta del 200% del monto de la
infracción cambiaria comprobada”.
[65] Sentencia C-564 de 2000. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[66] Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo
Beltrán Sierra.
[67] Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo
Beltrán Sierra.
[68] La diferencia entre reservas de ley ordinaria, reservas de ley
estatutaria y reservas de ley orgánica, y las materias a las que las mismas se
refieren, fue desarrollada por la Corte en sentencia C-690 de 2003. (M.P.:
Rodrigo Escobar Gil.  A.V.: Jaime Araujo Rentería).
[69] Sentencia C-570 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En relación con
el alcance de las normas que expida el Gobierno Nacional, la Corte ha
manifestado que “La potestad reglamentaria, o el poder reglamentario, es un
derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como
autoridad administrativa, para dictar las normas de carácter general que son
necesarias para la correcta ejecución de la ley.  Por consiguiente, esta
atribución no necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio
se amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor
grado sus poderes jurídicos.
“(..)
“Ahora bien, la potestad reglamentaria
se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible,
inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es
irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la
Administración cumpla con su función de ejecución de la ley.  Sin embargo, esta
facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la
Constitución y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el
contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que
no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias
cuyo contenido está reservado al legislador.  Por lo tanto, si un
Reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de
existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por la autoridad
judicial competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de
la Constitución)”. (Subraya por fuera del texto
original. Sentencia C-028 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[70] Este artículo dispone: “Artículo 2. Infracción cambiaria. La
infracción cambiaria es una contravención administrativa de las disposiciones
constitutivas del Régimen de Cambios vigentes al momento de la transgresión, a
la cual corresponde una sanción cuyas finalidades son el cumplimiento de tales
disposiciones y la protección del orden público económico”.
[71] Al respecto, la Corte afirmó que “(…) a partir de las
definiciones constitucionales, del régimen institucional y jurídico del Banco
de la República, así como las intervenciones tanto del legislador como del
Gobierno en el funcionamiento del mismo, cabe reiterar que los instrumentos de
que son titulares el Congreso y el Gobierno deben ser  ejercitados sin desmedro
de la autonomía “administrativa, patrimonial y técnica” que para el
cumplimiento de las finalidades y objetivos se reconocen en la propia
Constitución”. Sentencia C- 827 de 2001. M.P.: Alvaro Tafur Galvis (S.V.
Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería).