T-832-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-832/12
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
La acción de tutela debe ser ejercida en un término
razonable desde la configuración de la acción u omisión que vulnera o amenaza
el derecho fundamental, de lo contrario se desconocería el principio de
inmediatez, el cual está cimentado en la urgencia que reclama el amparo
constitucional y en la salvaguarda del principio de seguridad jurídica
JUEZ DE TUTELA FRENTE A OMISION DE RESPUESTA A UNA
SOLICITUD PENSIONAL
El papel del juez de tutela
cuando advierte demora en la respuesta de una solicitud elevada por un
ciudadano, consiste en la protección del derecho fundamental de petición, sin
que le sea posible resolver de fondo la controversia, ni reconocer los derechos
pensionales a favor del solicitante
MECANISMOS PREVISTOS PARA HACER EFECTIVAS ORDENES
DADAS POR JUECES DE TUTELA-Acción de
tutela no es mecanismo adecuado para lograr el acatamiento de las órdenes
proferidas en un fallo de amparo judicial/CUMPLIMIENTO DEL FALLO Y DESACATO-Mecanismos
previstos en arts 27 y 52 del Decreto 2591/91
Por
regla general, el competente para conocer del cumplimiento de la sentencia de
tutela es el juez de primera instancia, quien tiene la obligación de corroborar
si efectivamente la orden impartida se acató de manera integral, pues –como lo
establece el Decreto 2591 de 1991– preserva competencia hasta que esté
completamente restablecido el derecho y eliminadas las causas de su amenaza o
vulneración. Es preciso
señalar que, como se expuso en el apartado 2.3 de esta providencia, la acción
de tutela no es el mecanismo adecuado para lograr el acatamiento de las órdenes
proferidas en un fallo de amparo judicial. Para tal efecto, el ordenamiento
jurídico estableció el trámite de cumplimiento y/o el incidente de desacato,
previstos en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, previamente
citados.  La competencia para tramitar estos mecanismos y hacer cumplir con los
fallos de amparo constitucional radica, por regla general, en los jueces de
tutela de primera instancia. Por economía procesal y debido al tiempo
transcurrido desde  que se ordenó a la entidad accionada dar una respuesta
clara, precisa, congruente y de fondo a la petición interpuesta por la
accionante, se ordenará remitir el expediente al Juzgado Cuarto Civil del
Circuito para que en el ámbito de sus competencias adopte las medidas que
resulten necesarias para asegurar el cumplimiento del fallo
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Orden a Cajanal informar sobre respuesta,
en cumplimiento de orden judicial de hace más de dos años
Esta Sala de Revisión considera que para
garantizar de manera efectiva el restablecimiento del derecho fundamental
vulnerado a la accionante, pues ya han transcurrido más de 2 años sin que se le
dé respuesta a su derecho de petición, según se dispuso en una orden judicial y
mientras se adelanta el trámite de cumplimiento y/o el incidente de desacato,
se ordenará al Gerente de Cajanal EICE en Liquidación o a la autoridad que haya
asumido sus funciones que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo, clara,
precisa y congruente a la petición formulada el 11 de octubre de 2007,
referente al reconocimiento del derecho a la sustitución pensional de la accionante.
La respuesta que se brinde frente a la citada petición deberá ser informada
inmediatamente al Juzgado Cuarto Civil del Circuito, al cual se le ordenará
adoptar las medidas que resulten necesarias, para asegurar el cumplimiento del
fallo dispuesto el 25 de febrero de 2010, con base en las atribuciones
previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, previamente
expuestas (ver supra 2.2 de las consideraciones). Sin embargo, como se expuso en el numeral 2.3.4 de
esta providencia, la Corte Constitucional como máxima autoridad de la
jurisdicción constitucional, tiene competencia para conocer del cumplimiento de
sus fallos, como lo es el que se profiere en esta oportunidad, siempre y cuando
exista una razón objetiva, razonable y suficiente que así lo justifique. En
este sentido, esta Sala considera
que, en aras de dar una mayor protección a la accionante, y debido a que se
trata de una persona de 66 años de edad, que presentó solicitud de sustitución
pensional desde el año 2007, se ordenará al Gerente de Cajanal EICE en
liquidación que la respuesta que se brinde a la petición formulada el 11 de
octubre de 2007, referente al reconocimiento del derecho a la sustitución pensional
de la actora, sea informada inmediatamente a la
Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, para efectos de adoptar las medidas conducentes que
hagan efectiva la orden de protección
SUSTITUCION PENSIONAL A COMPAÑERA PERMANENTE DEL
CAUSANTE-Queda abierta posibilidad de
interponer nueva acción de tutela de acuerdo a respuesta de la entidad
demandada
En cuanto a la pretensión de reconocimiento de la
sustitución pensional, tal como se expuso en el considerando 2.2., la misma no puede ser decidida favorablemente por
esta Sala, pues le corresponde a Cajanal determinar si la accionante cumple o
no los requisitos para acceder a este derecho, por lo que se hace indispensable
la decisión que en este caso emita la entidad accionada o quien asuma sus
funciones. Recuerda la Sala que la decisión que se adopte por Cajanal o quien
haga sus veces, deberá tener como fundamento el material probatorio a través
del cual se pretende acreditar la convivencia entre el causante y la ahora
accionante, de lo cual se desprende que si después de proferida una decisión,
la demandante encuentra que ésta desconoce sus derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, podrá acudir al juez de
tutela para que, en caso de que se cumplan los requisitos excepcionales para
reconocer un derecho pensional mediante esta vía, profiera una nueva decisión
CONTENIDO Y ALCANCE DEL DERECHO DE PETICION-Reiteración de jurisprudencia
Referencia: expediente T-3.496.845
Acción de tutela instaurada por Marlene
Isabel Lozano Álvarez contra Cajanal EICE en Liquidación.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veintitrés (23) de octubre de dos mil doce
(2012).
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de tutela
proferidos por el Juzgado Treinta y Ocho Civil del Circuito de Bogotá y la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad,
correspondientes al trámite de la acción de amparo constitucional impetrada por
Marlene Isabel Lozano Álvarez contra Cajanal.
I. ANTECEDENTES
Marlene Isabel Lozano Álvarez, a través de apoderado,
interpuso acción de tutela en contra de Cajanal, con la finalidad de obtener la
protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna
y al mínimo vital como consecuencia de los siguientes hechos:
1.1. La accionante, de 66 años de edad, convivió en
calidad de compañera permanente con Helí Gómez Capacho durante los últimos 38
años antes de su fallecimiento, convivencia de la cual nacieron cinco hijos.
1.2. El 12 de noviembre de 1997, ante el Notario
Tercero del Círculo de Bucaramanga, el señor Helí Gómez y la accionante
declararon que llevaban 28 años conviviendo en unión marital de hecho y que, en
caso de fallecimiento del primero, la pensión debía sustituirse en su compañera
permanente.
1.3. El 5 de octubre de 2007 falleció el señor Gómez.
Por esta razón, la accionante presentó una solicitud de sustitución pensional
ante Cajanal el día 11 del mismo mes y año[1]. Con posterioridad, el 25 de julio de
2008, la líder de atención al usuario de la citada entidad le comunicó que “la
solicitud de sustitución (…) actualmente se encuentra en Plan de Contingencia,
para resolver en el menor tiempo posible”[2].
1.4. Ante la falta de respuesta a la solicitud
previamente señalada, el 15 de febrero de 2010 la accionante interpuso una
acción de tutela en amparo de su derecho de petición. En el fallo de tutela, el
25 de febrero del citado año, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Bucaramanga concedió la protección impetrada y ordenó a Cajanal resolver la
petición en un término de 48 horas.
1.5. El 12 de marzo de 2010[3], a raíz del fallo proferido por el Juzgado
Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga, la entidad accionada le asignó un
turno para resolver la solicitud de sustitución pensional. Luego, el 13 de
julio de 2011, Cajanal le comunicó a la accionante que la solicitud formulada
se encontraba en estado de normalización[4].
1.6. El 12 de noviembre de 2011, Cajanal supuestamente
dio respuesta al derecho de petición interpuesto por la accionante. Al respecto
manifestó que dicha entidad ya había resuelto la solicitud de sustitución
pensional interpuesta el 11 de octubre de 2007, “mediante Resolución 28699
del 1 de julio de 2008, notificada personalmente a su apoderada el 21 de agosto
de 2008, [en la cual] se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
a la señora Marlene Isabel Lozano Álvarez”[5]. Adicionalmente, puso de presente que dicha
determinación se había confirmado a través de Auto del 2 de diciembre de 2010
(auto 7969), en el que se declaró improcedente el recurso de apelación
interpuesto el 28 de agosto de 2008.
1.7. Con ocasión de la citada respuesta, la accionante
instó a Cajanal a expedir copia auténtica de la Resolución 28699 de 2008, del
Auto 7969 de 2010 y del escrito de apelación interpuesto en contra de la
mencionada resolución. Con base en los documentos entregados por la entidad
accionada, la demandante puso de presente que tales documentos no guardan
relación de conexidad con su petición, pues los mismos se refieren a la señora
Herminia Lozano de Gómez[6], quien contrajo matrimonio con su compañero
permanente el 12 de febrero de 1956 y se separó de hecho sin disolver la
sociedad conyugal, el 29 de julio de 1969.
1.8. En palabras de la accionante, la respuesta de
Cajanal da cuenta de la solicitud presentada por la señora Herminia Lozano de
Gómez, quien pidió el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes del
señor Helí Gómez, mediante escrito del 30 de noviembre de 2007. Sin embargo, la
citada entidad sigue sin pronunciarse sobre su petición del 11 de octubre del
mismo año. Expresamente, en escrito dirigido a esta Corporación, señala que: “[C]on
la Resolución 28699/2008 y el auto PAP007969 se agota ante CAJANAL la vía
gubernativa para la señora Herminia Lozano de Gómez, con quien estuvo casado el
causante Helí Gómez Capacho, pero nada resuelve, ni de fondo, positiva o
negativamente, a Marlene Isabel Lozano Álvarez, la compañera permanente del
causante, por lo que la solicitud de pensión de sobrevivientes [que] se radicó
el 11 de octubre de 2007 continúa vigente”[7].
2. Solicitud
Con fundamento en los hechos expuestos, el apoderado
de la accionante solicitó al juez de tutela reconocer su derecho a recibir la
pensión de sobrevivientes, pues la falta de respuesta a la solicitud del 11 de
octubre de 2007, no sólo es una muestra recurrente de la vulneración del
derecho de petición, sino que extiende sus efectos a otros derechos
fundamentales, “tales como la vida digna, el mínimo vital y la seguridad
social de persona de la tercera edad”[8].
3. Oposición de la entidad demandada
Cajanal E.I.C.E en Liquidación, a través de apoderado
especial, dio respuesta a la presente acción de tutela en la que solicitó
denegar el amparo impetrado. En primer lugar, señaló que no se cumple con el
requisito de la inmediatez, pues la demanda de tutela se inició cuatro años y
medio después de la radicación del derecho de petición, en el que se solicitó
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. En segundo término, indicó
que actualmente esta entidad se encuentra surtiendo el “proceso de
normalización, que consiste en determinar que los documentos necesarios para
proferir una decisión de fondo se encuentren completos. (…) [U]na vez se
verifique que el cuaderno pensional se encuentra completo, se dará paso al
proceso de seguridad, y de ser positivo, se procederá a estudiar las
condiciones fácticas y jurídicas que enmarcan la solicitud prestacional,
tendiente a la expedición del correspondiente acto administrativo por el cual
se resuelva de forma clara, precisa y congruente conforme lo solicitado por la
parte accionante”[9].
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera instancia
1.1. El 9 de abril de 2012, el Juzgado Treinta y Ocho
Civil del Circuito de Bogotá, negó la protección de los derechos
fundamentales invocados. Para tal efecto, señaló que el problema jurídico que
se debe resolver en la presente tutela consiste en determinar “sí CAJANAL
EICE violó los derechos fundamentales de la señora MARLENE ISABEL LOZANO
ÁLVAREZ  al emitir la resolución No 28699 con la cual supuestamente negó la
sustitución pensional solicitada por la accionante”[10]. Luego de realizar algunas consideraciones generales
sobre la acción de tutela, el juez de instancia sostuvo que la misma es
improcedente, toda vez que la accionante cuenta con otro medio de defensa
judicial, como lo son las acciones ordinarias. Además, en su opinión, no se
configura un perjuicio irremediable que permita la prosperidad del amparo como
mecanismo transitorio.
1.2. Por lo demás, señaló que “tampoco encuentra el
despacho que se haya acudido a la presente acción dentro de un término razonable,
pues tal como consta en el plenario la Resolución No. 28699 que decidió negar
la pensión de vejez sustitutiva, se profirió el 01 de julio de 2008, y esta
acción solo fue interpuesta el 21 de marzo de 2012, lo cual conlleva el
desconocimiento del principio de inmediatez que le asiste a la acción de
tutela” [11].
2. Impugnación
2.1. La accionante apeló el fallo de primera instancia
al considerar erróneo el argumento expuesto por el a quo, referente
a la falta de cumplimiento del principio de la inmediatez. Al respecto señaló
que sólo tuvo conocimiento de la resolución a través de la cual supuestamente
le daban respuesta a su derecho de petición el día 12 de noviembre de 2011,
cuando Cajanal aparentemente dio cumplimiento al fallo de tutela que amparaba
su derecho de petición. En este contexto, recordó que la resolución No. 28699
de 2008 estaba dirigida a la señora Herminia Lozano de Gómez y no a ella.
3. Segunda instancia
En sentencia del 3 de mayo de 2012, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, confirmó la decisión del a quo.
En su criterio, lo que se busca por medio de la presente tutela es la
protección del derecho de petición, el cual ya fue amparado a través del fallo
proferido el 25 de febrero de 2010 por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Bucaramanga, entonces para lograr el cumplimiento de dicha providencia debe
hacer uso del incidente de desacato.
III. PRUEBAS RELEVANTES QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE
1. Copia del Registro Civil de nacimiento de Marlene
Isabel Lozano Álvarez.[12]
2. Copia del Registro Civil de Defunción del señor
Helí Gómez Capacho.[13]
3. Copia de la solicitud de traspaso pensional
realizada el 16 de noviembre de 1998 por el señor Helí Gómez a favor de Marlene
Isabel Lozano y sus hijos Elisandro, María Isabel, María Elisa, Olman Helí y
Oldemar Gómez Lozano, para que, en caso de muerte, fueran beneficiarios de la
pensión de jubilación reconocida en la Resolución No. 6180/80.[14]
4. Copia del escrito realizado el día 26 de abril de
2002 por el señor Helí Gómez ante la Caja Nacional de Previsión, en la cual
manifestó que “en caso de fallecimiento la pensión de jubilación, vejez o
invalidez” que se encuentra percibiendo se sustituya a favor de la
accionante.[15]
5. Copia del acta de declaración extrajuicio realizada
de manera voluntaria por Helí Gómez y Marlene Isabel Álvarez, “con el objeto
de rendir declaración juramentada voluntaria. A fin de cumplir con los
requisitos tendientes a declarar convivencia y dependencia económica de
compañera e hijos”.[16]
6. Copia de la declaración juramentada No. 4560 del 10
de octubre de 2007 realizada por Consuelo Herrera Moreno y Blanca Luz Roja
Rojas ante la Notaria Octava de Bucaramanga, en la cual manifestaron que la
accionante y el señor Helí Gómez Capacho fueron compañeros permanentes desde el
29 de julio de 1969 hasta el cinco de octubre de 2007, fecha en la cual el
primero falleció.[17]
7. Copia de la solicitud de sustitución pensional
radicada ante Cajanal el 11 de octubre de 2007.[18]
8. Copia del derecho de petición interpuesto por la
accionante el 24 de octubre de 2011, en el cual solicitó a Cajanal que se
pronunciara de fondo acerca de la solicitud por ella realizada en torno a la
sustitución pensional.[19]
9. Copia de la respuesta al derecho de petición por
parte de Cajanal, en la cual manifestó que mediante la Resolución No. 28699 de
2008, se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora
Marlene Isabel Lozano y que, “en [consecuencia,] teniendo en cuenta lo
mencionado anteriormente, la solicitud de reconocimiento de pensión
sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor (sic) Pacho Elí Gómez ya
fue resuelta”.[20]
10. Copia de la Resolución No. 28699 de 2008, por la
cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la
señora Herminia Lozano de Gómez.[21]
11. Copia de la sentencia de tutela proferida por el
Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga del 25 de febrero de 2010, a
través de la cual se amparó el derecho de petición de la accionante.[22]
IV. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Sala de Selección de Tutelas Número Seis, mediante
auto del 28 de junio de 2012, dispuso la revisión de las citadas sentencias de
tutela, de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
2. Problema jurídico y
esquema de resolución
A partir de las circunstancias fácticas que dieron
lugar al ejercicio de la acción de tutela y de las decisiones adoptadas por los
respectivos jueces de instancia, esta Corporación debe determinar si Cajanal vulneró los derechos de petición, vida digna, mínimo vital y seguridad social de la accionante, al no contestar en tiempo y en debida forma la solicitud de sustitución
pensional radicada el 11 de octubre de 2007.
En todo caso, en
primer lugar, es preciso determinar si la presente acción de tutela cumple con
el principio de inmediatez, comoquiera que la entidad accionada y el juez de
primera instancia, expresaron que la misma se había interpuesto aproximadamente
cuatro años después de ocurridos los hechos que le dieron origen.
Con el propósito de dar respuesta
a los citados interrogantes, esta Corporación se pronunciará sobre el principio
de inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de amparo
constitucional (2.1); a continuación precisará el papel del juez de tutela
cuando se verifica la omisión de respuesta a una solicitud pensional (2.2);
posteriormente reiterará la jurisprudencia referente a los mecanismos previstos
para hacer efectivas las órdenes dadas por los jueces de tutela (2.3) luego
recordará el contenido y alcance del derecho de petición (2.4); y, finalmente, resolverá el caso
concreto (3).
2.1. La inmediatez como requisito de procedibilidad de la
acción de tutela
2.1.1.
Aun cuando el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991
no consagran ningún término de caducidad de la acción de tutela, la
jurisprudencia de la Corte ha insistido en que su formulación debe realizarse
en un término razonable desde la configuración del acto u omisión que amenaza o
vulnera algún derecho fundamental[23].
De
este modo, la inmediatez se convierte en un requisito de procedibilidad que se
exige en el trámite de todas las acciones de tutela, sin importar que su objeto
sea la protección definitiva o transitoria de un derecho fundamental.
2.1.2. Por su propia naturaleza la acción de tutela
tiene un carácter subsidiario o residual, por virtud del cual “procede de manera excepcional para el amparo de los
derechos fundamentales vulnerados, por cuanto se parte del supuesto de que en
un Estado Social de Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para la
satisfacción de tal pretensión”[24]. Esto significa que al coexistir el amparo
constitucional con los mecanismos ordinarios de defensa judicial, de no
reconocerse el principio de inmediatez, se podría llegar al absurdo de conceder
pretensiones que han caducado por el paso del tiempo. En efecto, en la
construcción jurisprudencial del citado principio, se reconoció que sin la
exigibilidad de un plazo razonable para el ejercicio de la tutela, el fenómeno
de la caducidad de las demás acciones caería en desuso, puesto que  el interesado
podría acudir exitosamente a la tutela para revivir los términos ya fenecidos a consecuencia de su propia
desidia, en el entendido que el amparo constitucional no tiene término
de caducidad.
Una conducta como la descrita supone una ruptura del
principio general del derecho nemo
auditur propriam turpitudinem allegans, según el cual nadie puede
obtener provecho de su propia culpa[25]. Por esta razón, la Corte ha dicho que “no es propio de la acción de tutela el
sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos ordinarios o
especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los
diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a
las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente
definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la
persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus
derechos constitucionales fundamentales”[26].
2.1.3. La inmediatez –como cualquier principio– está
sujeta a un ejercicio gradual y al reconocimiento de varias excepciones. En
este sentido, la razonabilidad del término que se exige para su interposición,
depende de “1) si existe un
motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad
injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de
la acción y la vulneración de los derechos de los interesados”[27].
En criterio de la Corte, “solamente
es aceptable un extenso espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que
genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela bajo dos
circunstancias específicas: (i) [q]ue se demuestre que la vulneración es
permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera
vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación
desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es
actual. Y (ii) que la especial situación de aquella persona a
quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado
el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de
indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre
otros”[28].
2.1.4. En conclusión, la acción de tutela debe ser
ejercida en un término razonable desde la configuración de la acción u omisión
que vulnera o amenaza el derecho fundamental, de lo contrario se desconocería
el principio de inmediatez, el cual está cimentado en la urgencia que reclama
el amparo constitucional y en la salvaguarda del principio de seguridad
jurídica.
2.2. Papel del juez de tutela cuando se verifica la omisión
de respuesta a una solicitud pensional
2.2.1. Esta Corporación ha sostenido que
las controversias relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales,
por regla general, no pertenecen a la órbita de conocimiento de los jueces de
tutela, pues “se trata de pretensiones de orden legal para cuya
definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y
procedimientos administrativos y judiciales ordinarios.”[29]
En consecuencia, en principio, el reconocimiento de
derechos pensiones mediante acción de tutela resulta ajeno al amparo
constitucional, de hecho, en la Sentencia T-958 de 2004 se reiteró que “la definición de la titularidad y el
reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio
un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela.”[30]
2.2.2. Es por esta razón que cuando la
violación a los derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida
digna, tiene como causa la omisión de la entidad administradora de pensiones de
responder una solicitud, al juez de tutela le corresponde limitarse a la
verificación del cumplimiento de los términos para que el solicitante reciba
respuesta de lo pedido.[31]
Lo anterior permite concluir
que el papel del juez de tutela cuando advierte demora en la respuesta de una
solicitud elevada por un ciudadano, consiste en la protección del derecho
fundamental de petición, sin que le sea posible resolver de fondo la controversia,
ni reconocer los derechos pensionales a favor del solicitante.
2.3. Del trámite de cumplimiento y del incidente de
desacato. Reiteración de jurisprudencia
2.3.1. Ante la inobservancia de las ordenes proferidas
en un fallo en el cual se declaró la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental, simultánea o sucesivamente, el Decreto 2591 de 1991 reconoce la
existencia de dos mecanismos jurídicos destinados a lograr su cumplimiento,
restablecer el derecho o cesar la amenaza sobre el mismo.
2.3.2. Precisamente, el citado Decreto faculta al
accionante para que solicite el acatamiento de la orden emitida en un fallo de
tutela por medio del denominado trámite de cumplimiento, y alternativa o
simultáneamente a través de un incidente de desacato. Sobre el alcance normativo de estas figuras, el Decreto 2591 de 1991
dispone que:
ARTICULO 27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el
fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá
cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas
siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para
que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario
contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra
el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará
directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez
podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su
sentencia.
Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del
funcionario en su caso.
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos
del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté
completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza
ARTICULO 52. DESACATO. La persona que
incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto
incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta
de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere
señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones
penales a que hubiere lugar.
2.3.3.
Al pronunciarse sobre el alcance de cada uno de estos mecanismos, en la
sentencia T-458 de 2003, la Corte señaló que: "el trámite del
cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato
es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el
desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento,
pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el
incidente de desacato”.
En este mismo sentido, en la sentencia T-939 de 2005,
se dijo que: "[l]as dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se
debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es
posible iniciar el tramite de desacato, pero este último procedimiento no puede
desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es
la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección”.
Sumado
a lo anterior, en la sentencia T-744 de 2003, la Corte precisó las diferencias
entre las dos figuras, en los siguientes términos:
“i)
El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el
desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación
legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la
exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias
para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del
Decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27
del mencionado Decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen
puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte
interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque v) Puede ser impulsado por el
interesado o por el Ministerio Público”.
Finalmente,
en la sentencia SU-1158 de
2003, se reconoció el vínculo que existe
entre el incidente de desacato (igualmente aplicable al trámite de
cumplimiento) y el derecho a la tutela judicial efectiva, al señalar que se trata de “un
instrumento procesal para garantizar plenamente el derecho constitucional [de
acceso] a la administración de justicia del accionante (art. 229 C.P.), puesto
que éste permite la materialización de la decisión emitida en sede de tutela,
con lo cual no basta con que se otorgue a las personas la posibilidad de acudir
[en acción de amparo] y que con ella se protejan sus derechos fundamentales,
sino que [es necesario que] existan medios que ayuden al cabal cumplimiento de
la orden proferida por el juez constitucional”.
2.3.4. Por regla general, el
competente para conocer del trámite de cumplimiento y del incidente de desacato
es el juez de tutela de primera instancia[32], sin importar que el amparo “provenga del fallo de segunda instancia o de revisión, ya que [éste]
mantiene  la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad”[33].
Sin
embargo, en casos
excepcionales, como máxima autoridad de la jurisdicción constitucional, la
Corte tiene competencia para conocer del cumplimiento de sus fallos, siempre y
cuando exista una justificación objetiva, razonable y suficiente, por ejemplo, “cuando
el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia
ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, o cuando la autoridad
desobediente es una Alta Corte, (…), o cuando se presenta un manifiesto
incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces competentes hayan
podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o dichas
medidas han sido insuficientes o ineficaces[34], o cuando en presencia de un estado de
cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han
emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente
seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones(…)”[35].
2.3.5. En conclusión, por regla general, el competente para conocer del cumplimiento de la
sentencia de tutela es el juez de primera instancia, quien tiene la obligación
de corroborar si efectivamente la orden impartida se acató de manera integral,
pues –como lo establece el Decreto 2591 de 1991– preserva competencia hasta que
esté completamente restablecido el derecho y eliminadas las causas de su
amenaza o vulneración.
2.4.  Derecho de petición.
Reiteración de jurisprudencia
2.4.1. El artículo 23 de la Constitución prescribe que
“[t]oda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales”.
2.4.2. El legislador reguló el derecho de petición en
la Ley 1437 de 2011[36], la cual fue declarada inexequible en
sentencia C-818 del mismo año, por considerar que se desconoció la reserva de
ley estatutaria. A pesar de lo anterior, la Corte difirió los efectos de
dicha declaratoria hasta el 31 de diciembre de 2014, “a fin de que el Congreso, expida la Ley
Estatutaria correspondiente.” Así las cosas, la norma actualmente vigente en relación con el
desarrollo legislativo del derecho de petición sigue siendo la citada Ley 1437
de 2011, en cuyos artículos 13 a 33 se regulan los términos para resolver las
distintas modalidades de petición, el contenido de las mismas y su ejercicio
ante organizaciones e instituciones privadas.
2.4.3. Desde sus inicios, la Corte Constitucional ha
sido reiterada en sostener que “[l]a falta de respuesta o
la resolución tardía son formas de violación” del derecho de petición[37], pues su núcleo esencial “radica en la
posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener [una pronta respuesta]”[38].
De ahí que, esta Corporación haya establecido que la
respuesta que deben brindar las entidades ante una petición debe “producirse de manera oportuna y resolver
de fondo lo solicitado, de forma clara, precisa y congruente. Además, la respuesta debe ser puesta en
conocimiento del peticionario. […] Así las cosas, se concluye que, en el
marco del derecho de petición, sólo tienen categoría de respuesta, aquellas que
deciden de manera congruente el requerimiento pues, las respuestas evasivas,
las dilaciones, las confusiones, escapan del contenido de la protección del
derecho de petición de tal manera que la respuesta es de fondo
cuando satisface la inquietud presentada ofreciendo certeza al interesado”[39] (subrayas
fuera del texto original).
2.4.4. Adicionalmente a lo expuesto,
esta Corporación también ha señalado que entre la protección del
derecho de petición y la del derecho a la seguridad social existe una relación
estrecha. En efecto, ha sostenido que cuando no se da una respuesta oportuna a
las peticiones que versan sobre reconocimiento y pago de pensiones, se vulnera
también el derecho a la seguridad social, pues se impide a las personas acceder
al reconocimiento de una prestación económica prevista para garantizar unas
condiciones de vida dignas.
2.4.5. Sobre el particular, la Corte sostuvo en la
sentencia T-1039 de 2005, que “la obligación de atender las solicitudes
elevadas por los ciudadanos cobra especial relevancia cuando se trata de
asuntos ligados a la seguridad social en pensiones, pues por lo general están
comprometidos derechos de personas que requieren una especial atención del
Estado dadas las condiciones de debilidad a las que se ven abocadas a raíz del
normal deterioro de las condiciones físicas producto del paso de los años”.
Finalmente, en la sentencia T-1067 de 2006,
se concluyó que: “el derecho de petición es un mecanismo idóneo para acceder
a la protección del
derecho a la seguridad social. Por consiguiente, dada la relación entre las
solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas del Sistema General de
Pensiones y el derecho a la seguridad social de las personas, las entidades que
operan en el Sistema –SGP– deben cumplir los plazos legales y las disposiciones
sobre la idoneidad de la respuesta y su correspondiente notificación al
peticionario para reconocer tales prestaciones so pena de vulnerar el derecho
fundamental de petición, el cual deberá ser protegido por el juez
constitucional mediante la acción de tutela”.
3. Caso concreto
En
el asunto bajo examen, se solicita la protección de los derechos fundamentales de petición, seguridad
social, vida digna y mínimo vital, como consecuencia de la falta de respuesta
congruente a la solicitud de sustitución pensional, presentada por la señora Marlene Isabel Lozano el 11 de octubre de 2007
ante Cajanal, tras el fallecimiento de su compañero permanente. En efecto,
según alega la accionante, la citada entidad no ha dado respuesta ni ha
procedido al pago del derecho
reclamado, pues los distintos actos administrativos que ha proferido se
refieren a la señora Herminia Lozano de Gómez, quien contrajo matrimonio con su
compañero permanente el 12 de febrero de 1956 y se separó de hecho sin disolver
la sociedad conyugal, el 29 de julio de 1969.
3.1. En primer lugar, de
acuerdo con los argumentos esgrimidos por la entidad demandada y reconocidos
por el juez de primera instancia[40], la Sala Tercera de Revisión debe examinar si se
cumple o no con el principio de inmediatez. Para tal efecto, se recordarán las
circunstancias que han rodeado el presente caso y las actuaciones desplegadas
por la accionante antes de interponer esta acción de tutela, a saber:
La
solicitud de sustitución pensional fue presentada el 11 de octubre de 2007.
Debido a la falta de pronunciamiento sobre dicha solicitud, la accionante
interpuso acción de amparo constitucional el día 15 de febrero de 2010 para
proteger, entre otros, su derecho fundamental de petición. Luego, el 12 de
noviembre de 2011, Cajanal supuestamente dio respuesta al citado derecho de
petición, invocando la existencia de varios actos administrativos en los que se
pronunció sobre el derecho a la pensión de sobrevivientes de la señora Herminia
Lozano de Gómez, con quien el compañero permanente de la accionante se separó
de hecho en el año de 1969. Una vez se comunicó dicha determinación, la
accionante solicitó la expedición de copia de los citados actos, siendo
finalmente interpuesta la presente acción de tutela el 21 de marzo de 2012.
Como se observa de lo expuesto y conforme a
lo señalado en el punto 2.1.3 de esta providencia, en el caso bajo examen se
cumple con el principio de inmediatez, pues la vulneración del derecho de
petición de la accionante ha perdurado en el tiempo, sin que hasta el momento
se haya dado respuesta a la solicitud de sustitución pensional radicada el 11
de octubre de 2007, a pesar de obtener a su favor un pronunciamiento en sede de
tutela por parte del  Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga, que en
providencia del 25 de febrero de 2010, ordenó a Cajanal resolver la petición en
un término de 48 horas. Así las cosas, conforme con la jurisprudencia de esta
Corporación, se satisface el principio de inmediatez, pues está acreditado que “la vulneración es permanente en el tiempo
y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor
derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.”[41]
3.2. En segundo término, como previamente
se dijo (ver supra 2.3 de las consideraciones), el núcleo esencial del
derecho de petición radica en obtener una respuesta pronta, clara, congruente y
de fondo en relación con lo pedido. En el presente caso, la Sala observa que la
supuesta contestación al derecho de petición por parte de Cajanal del 12 de
noviembre de 2011, en ningún momento satisface la solicitud formulada por la
accionante y, bajo ninguna circunstancia, a la luz de la jurisprudencia
constitucional puede llegar a ser considerada como una respuesta[42], pues no sólo se profirió más allá del
término previsto en la ley y ordenado por el juez de tutela, sino además porque
lo decidido no guarda ninguna relación de congruencia con lo solicitado. No
sobra recordar que, como lo ha dicho de forma reiterada esta Corporación, la
respuesta a una petición debe “producirse
de manera oportuna y resolver de fondo lo solicitado, de forma clara,
precisa y congruente.” (Subrayas fuera del texto original)[43].
Por lo expuesto en el
párrafo anterior, es pertinente traer a colación el contenido de la Resolución
28699 del 1 de julio de 2008, con base en la cual Cajanal manifestó haber dado
supuestamente respuesta al derecho de petición interpuesto por la accionante.
En dicha Resolución, se dijo lo siguiente:
“Que la señora
Lozano de Gómez Herminia identificada con la cédula de ciudadanía 27931489 de
Bucaramanga (Santander) mediante apoderada y en escrito de fecha 30 de
noviembre de 2007 solicita a esta entidad el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento de Gómez Pacho Helí,
quien en vida se identificó con la cédula de ciudadanía 5.537.533 de
Bucaramanga (Santander) en calidad de cónyuge (…). Que la peticionaria no allegó
a esta entidad declaración de convivencia y dependencia económica (…). Que
tampoco obra en el cuaderno administrativo del causante, el Registro Civil de
Matrimonio (…). Que ante la ausencia de los documentos ya mencionados, se
desconoce por parte de esta Entidad datos indispensables, según la Ley 797 de
2003, para efectuar el reconocimiento pretendido por la peticionaria (…)”[44].
En este orden de ideas,
en el caso bajo examen, Cajanal no sólo persiste en la vulneración del derecho
fundamental de petición de la accionante, sino que incurre en el
desconocimiento de una orden judicial proferida por un juez de tutela, en la
que se dispuso resolver la solicitud sobre la sustitución pensional reclamada
en un término de 48 horas[45]. Además, la
respuesta dada por Cajanal hizo referencia a la solicitud presentada por la
señora Herminia Lozano de Gómez, quien pidió el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de Helí Gómez Capacho el 30 de
noviembre de 2007, y no a la petición presentada por Marlene Lozano el 11 de
octubre del mismo año, lo que se traduce en la configuración de una respuesta
incongruente que no satisface
la solicitud formulada, que no ofrece certeza a la interesada y que,
finalmente, no resuelve de fondo lo
pedido.
3.3.
Con base en lo expuesto, no queda duda de que la accionante solicita por medio de la presente acción
de tutela el cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Civil
del Circuito de Bucaramanga, a través de la cual se tuteló su derecho de
petición[46]. En este caso, de las alegaciones y de las
pruebas aportadas en el proceso, se advierte que la petición de la accionante
va encaminada a obtener una respuesta congruente con la petición elevada y así
mismo, a que vía tutela le sea reconocida la sustitución pensional por la
muerte de su compañero permanente Helí Gómez Capacho.
3.4. En relación con el primer punto, dada la
existencia de la decisión adoptada por el Juez Cuarto Civil del Circuito de
Bucaramanga, mediante providencia de 25 de febrero de 2010, amparando el
derecho de petición de la accionante, quedaría por resolver a quién le
corresponde velar por la observancia del citado fallo de tutela proferido por
el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga, por medio del cual se
amparó el derecho fundamental de petición.
Al respecto, es preciso señalar que, como se expuso en
el apartado 2.3 de esta providencia, la acción de tutela no es el mecanismo
adecuado para lograr el acatamiento de las órdenes proferidas en un fallo de
amparo judicial. Para tal efecto, el ordenamiento jurídico estableció el
trámite de cumplimiento y/o el incidente de desacato, previstos en los
artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, previamente citados.
La competencia para tramitar estos
mecanismos y hacer cumplir con los fallos de amparo constitucional radica, por
regla general, en los jueces de tutela de primera instancia. Al respecto, en la
Sentencia T-889 de 2011, se dijo:
“(…) en aplicación de lo
dispuesto en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la competencia
para hacer cumplir lo ordenado en los fallos de tutela, inclusive los emitidos
en segunda instancia o de los proferidos en sede de revisión, corresponde, en
principio, a los despachos judiciales de primera instancia[47], con la finalidad de garantizar la
efectividad de los derechos de los asociados, gozando para ello de amplias
facultades en la determinación de la manera de ejecución de tales sentencias y
en la adopción de las medidas necesarias, interpretando las normas y las
providencias emitidas en el caso concreto[48]”.
Por economía procesal y debido al tiempo transcurrido
desde  que se ordenó a la entidad accionada dar una respuesta clara, precisa,
congruente y de fondo a la petición interpuesta por la accionante, se ordenará
remitir el expediente al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga para
que en el ámbito de sus competencias adopte las medidas que resulten necesarias
para asegurar el cumplimiento del fallo.
En vista de lo anterior, en el caso bajo examen, es
claro que le corresponde al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga
verificar el cumplimiento del fallo dispuesto el 25 de febrero de 2010, a
través del cual dicha autoridad judicial amparó el derecho fundamental de
petición de la accionante. Ello obedece, en primer lugar, al hecho de ser el
juez de primera instancia y a quien los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de
1991 le otorgan competencia para conocer del trámite de cumplimiento y/o del
incidente del desacato; y en segundo término, por cuanto no se observa en el
presente caso la existencia de ninguna de las causales que excepcionalmente
habilitan a esta Corporación para verificar el cumplimiento de un fallo de
tutela, entre otras, porque no se trata de una sentencia proferida en sede de
revisión (ver supra 2.2.4 de las consideraciones).
3.5. No obstante lo anterior, esta Sala de Revisión
considera que para garantizar de manera efectiva el restablecimiento del
derecho fundamental vulnerado a la accionante, pues ya han transcurrido más de
2 años sin que se le dé respuesta a su derecho de petición, según se dispuso en
una orden judicial y mientras se adelanta el trámite de cumplimiento y/o el
incidente de desacato, se ordenará al Gerente de Cajanal EICE en Liquidación o
a la autoridad que haya asumido sus funciones que, en el término de cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé respuesta
de fondo, clara, precisa y congruente a la petición formulada el 11 de octubre
de 2007, referente al reconocimiento del derecho a la sustitución pensional de
la señora Marlene Isabel Lozano Álvarez. La respuesta que se brinde frente a la
citada petición deberá ser informada inmediatamente al Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Bucaramanga, al cual se le ordenará adoptar las medidas que
resulten necesarias, para asegurar el cumplimiento del fallo dispuesto el 25 de
febrero de 2010, con base en las atribuciones previstas en los artículos 27 y
52 del Decreto 2591 de 1991, previamente expuestas (ver supra 2.2 de las
consideraciones).
Sin
embargo, como se expuso en el numeral 2.3.4 de esta providencia, la Corte
Constitucional como máxima autoridad de la jurisdicción constitucional, tiene
competencia para conocer del cumplimiento de sus fallos, como lo es el que se
profiere en esta oportunidad, siempre y cuando exista una razón objetiva,
razonable y suficiente que así lo justifique. En este sentido, esta Sala considera que, en aras de dar una mayor
protección a la accionante, y debido a que se trata de una persona de 66 años
de edad, que presentó solicitud de sustitución pensional desde el año 2007, se
ordenará al Gerente de Cajanal EICE en liquidación que la respuesta que se
brinde a la petición formulada el 11 de octubre de 2007, referente al
reconocimiento del derecho a la sustitución pensional de la señora Marlene
Isabel Lozano Álvarez, sea informada inmediatamente a la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, para efectos de adoptar las medidas
conducentes que hagan efectiva la orden de protección.
3.6. En cuanto a la pretensión de reconocimiento de la
sustitución pensional, tal como se expuso en el considerando 2.2., la misma no puede ser decidida favorablemente por
esta Sala, pues le corresponde a Cajanal determinar si la señora Marlene Isabel
Lozano Álvarez cumple o no los requisitos para acceder a este derecho, por lo
que se hace indispensable la decisión que en este caso emita la entidad
accionada o quien asuma sus funciones.
Recuerda la Sala que la decisión que se adopte por
Cajanal o quien haga sus veces, deberá tener como fundamento el material
probatorio a través del cual se pretende acreditar la convivencia entre el
causante y la ahora accionante, de lo cual se desprende que si después de
proferida una decisión, la señora Lozano Álvarez encuentra que ésta desconoce
sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida
digna, podrá acudir al juez de tutela para que, en caso de que se cumplan los
requisitos excepcionales para reconocer un derecho pensional mediante esta vía,
profiera una nueva decisión.
3.7. De acuerdo con lo expuesto, se reitera que si
bien la vía ordinaria es la idónea para discutir el reconocimiento de derechos
pensionales, el juez de tutela podrá reconocer de manera transitoria o
definitiva un derecho de dicha naturaleza, cuando se acrediten los siguientes
requisitos reiterados en la jurisprudencia de esta Corporación[49]:
“(i) Que no exista otro
medio idóneo de defensa judicial, aclarando que “la
sola existencia formal de uno de estos mecanismos no implica per se que ella
deba ser denegada[50]”.
La idoneidad debe ser verificada por el juez constitucional en cada caso concreto,
preguntándose conceder si las acciones disponibles protegen eficazmente los
derechos fundamentales de quien invoca la tutela, ya sea como mecanismo
transitorio o no[51].
(ii) Que la acción de
tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable y/o una inminente afectación a derechos fundamentales.
(iii) Que la falta de
reconocimiento y/o pago de la pensión se origine en actuaciones que, en
principio, permitan desvirtuar la presunción de legalidad que gozan las
actuaciones de las entidades administradoras del servicio público de la
seguridad social.
(iv)  Que se encuentre
acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para el
reconocimiento y/o pago de la pensión o que, sin que ello se encuentre
plenamente demostrado, exista un alto grado de certeza respecto de la
procedencia de la solicitud[52].
(v) Que a pesar de que
le asiste al accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de
manera caprichosa o arbitraria[53].”
De
esta forma, queda abierta la posibilidad para que la accionante, después de que
Cajanal o quien haga sus veces de respuesta a su solicitud, interponga una
nueva acción de tutela, sin que exista temeridad, para solicitar la protección
de sus derechos fundamentales, bajo las consideraciones previamente reseñadas.
En desarrollo de lo expuesto, se confirmara la
decisión de segunda instancia proferida el 3 de mayo de 2012 por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, a través de la cual se ratificó el
fallo de primera instancia del Juzgado Treinta y Ocho Civil del Circuito de
Bogotá, en el que se negó el amparo solicitado, entre otras razones, por la
existencia de otro medio de defensa judicial, cual es el trámite de
cumplimiento del fallo de tutela.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR  el fallo proferido el tres (3) de mayo de 2012 por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en
esta providencia.
Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General el envío del expediente al
Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga, para que en el ámbito de sus
competencias y sin perjuicio de la orden que se emita en el siguiente numeral,
proceda a adoptar las medidas que resulten necesarias, para asegurar el
cumplimiento del fallo de tutela dispuesto por dicha autoridad judicial el
veinticinco (25) de febrero de 2010, a través del cual amparó el derecho
fundamental de petición de la señora Marlene Isabel Lozano Álvarez, con
fundamento en las atribuciones previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto
2591 de 1991, según corresponda a su ámbito de competencias.
Tercero.- ORDENAR al Gerente de Cajanal EICE en Liquidación o a quien
haya asumido sus funciones, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo, clara,
precisa y congruente a la petición formulada el 11 de octubre de 2007,
referente al reconocimiento del derecho a la sustitución pensional de la señora
Marlene Isabel Lozano Álvarez, conforme a lo ordenado por la sentencia
proferida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga el día veinticinco
(25) de febrero de 2010. La respuesta que se brinde frente a la citada petición
deberá ser informada inmediatamente a dicha autoridad judicial, para efectos de
lo dispuesto en el numeral segundo de la parte resolutiva de esta sentencia.
Cuarto.- ORDENAR al Gerente de Cajanal EICE en Liquidación o a quien
haya asumido sus funciones, que la respuesta que se brinde a la petición
formulada por la señora Marlene Isabel Lozano el día 11 de octubre de 2007,
deberá ser informada inmediatamente a la Sala Tercera de Revisión de esta
Corporación, para efectos de lo dispuesto en la presente sentencia.
Quinto.- Por Secretaría General, LÍBRESE las comunicaciones previstas en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA T-832/12
Referencia: expediente T-3496845
Acción de tutela instaurada por la señora
Marlene Isabel Lozano Álvarez contra Cajanal EICE en Liquidación.
Magistrado Ponente:
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte, me permito salvar el voto ante la determinación adoptada por la Sala
Tercera de Revisión dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi discrepancia haré una
relación sucinta de las particularidades del caso y la consecuente exposición
de los motivos que la justifican.
1. El caso objeto de revisión.
1.1. El asunto resuelto en esta oportunidad
por la Sala Tercera de Revisión abordó el problema jurídico consistente en
establecer si Cajanal vulneró los derechos de petición, vida digna, mínimo
vital y seguridad social de la accionante, al no contestar en tiempo y en
debida forma la solicitud de sustitución pensional, radicada el 11 de octubre
de 2007.
Antes de proceder al análisis de fondo la
Sala consideró necesario determinar si la acción de tutela cumplía con el
principio de inmediatez, toda vez que la misma se había interpuesto
aproximadamente cuatro años después de ocurridos los hechos que le dieron
origen.
1.2. La señora
Marlene Isabel Lozano Álvarez, de 66 años de edad, convivió en calidad de
compañera permanente con Helí Gómez Capacho durante los 38 años anteriores a su
fallecimiento. A raíz de la muerte de su
pareja (el 5 de octubre de 2007) solicitó la sustitución pensional ante
Cajanal, el día 11 del mismo mes y año.
Ante
la ausencia de respuesta a su reclamación, el 15 de febrero de 2010 interpuso
acción de tutela solicitando el amparo de su derecho de petición. En fallo de
tutela proferido por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga se
concedió la protección invocada y se ordenó a la entidad que resolviera la
solicitud.
Empero,
ante la falta de contestación congruente a la solicitud de sustitución
pensional (toda vez que los distintos actos administrativos proferidos por
Cajanal se referían a la señora Herminia Lozano de Gómez, cónyuge del difunto),
la señora Lozano Álvarez interpuso nuevamente acción de tutela con el fin de
que se le protegieran sus derechos fundamentales.
1.3. En esta oportunidad el caso correspondió, en
primera instancia, al Juzgado Treinta y Ocho Civil del Circuito de Bogotá,
quien decidió negar la protección de los derechos fundamentales invocados
alegando que la accionante contaba con otro medio de defensa judicial.
Dicha decisión fue confirmada en segunda instancia por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, aduciendo que la
protección al derecho de petición ya había sido amparada mediante el fallo
proferido por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga el 25 de
febrero de 2010, concluyendo que para lograr el cumplimiento de la mencionada
sentencia tenía que hacer uso del incidente de desacato.
1.4.
La Sala Tercera de Revisión no tuteló la acción impetrada. No obstante,
resolvió ordenar:
(i)
A la Secretaría General, el envío del expediente al Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Bucaramanga para que procediera a adoptar las medidas necesarias
con el fin de asegurar el cumplimiento del fallo de tutela emanado de dicha
autoridad judicial el 25 de febrero de 2010.
(ii)
Al Gerente de Cajanal EICE en Liquidación, que diera respuesta de fondo, clara,
precisa y congruente, a la petición formulada el 11 de octubre de 2007,
referente al reconocimiento del derecho a la sustitución pensional de la señora
Marlene Isabel Lozano Álvarez. Asimismo, que dicha respuesta fuera informada a
este tribunal.
2.
Motivos del Salvamento de Voto.
Mi
disidencia obedece a los motivos que a continuación expongo:
2.1.
A pesar de no haber amparado los derechos fundamentales de la accionante, bajo
el argumento de que el juez de tutela de primera instancia era el funcionario
competente para verificar el cumplimiento del fallo del 25 de febrero de 2010,
la Corte ordenó a la entidad accionada que diera una respuesta de fondo, clara,
precisa y congruente a la petición formulada, toda vez que se trataba de una
persona de 66 años de edad, quien había presentado solicitud de sustitución
pensional desde el año 2007 sin que hasta la fecha hubiese obtenido respuesta
alguna.
Pese
a tan evidente vulneración del derecho de petición, así como al consecuente
menoscabo de los derechos a una vida digna, al mínimo vital y a la seguridad
social, en tanto pasaron más
de dos años sin que la petición de pensión de sobrevivientes se hubiere
resuelto, la providencia no tomó las medidas necesarias para amparar con
efectividad los derechos conculcados.
2.2. No comparto la anterior decisión toda vez que no
se tuvo en cuenta que:
(i)
Este tribunal, mediante
sentencia SU-975 de 2003, precisó los plazos o términos que las autoridades
deben tener en cuenta para resolver una petición en materia pensional[54].
Textualmente dijo:
“Del anterior recuento jurisprudencial
queda claro que los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar
respuesta a peticiones (…) elevadas por servidores o ex servidores públicos,
plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho
fundamental de petición, son los siguientes:
(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajustes- en cualquiera de
las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste en un término mayor a los 15 días, situación de la
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta
de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001”.
En esta medida, cuando la entidad correspondiente
desconoce injustificadamente los plazos desarrollados por la jurisprudencia
constitucional vulnera el derecho de petición, convirtiéndose la acción de
tutela en el medio eficaz para protegerlo[55].
Entonces, la satisfacción de
dicho derecho no solo requiere que la contestación a la solicitud se haga
dentro de los términos anteriormente reseñados, sino también que la misma sea
resuelta de fondo.
Sin embargo, en el presente asunto, a pesar
de que el derecho de petición de la actora fue amparado por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga, que
le ordenó a la entidad
accionada responder conforme con los parámetros aquí estipulados, no se evidenció
en esta instancia prueba alguna que demostrara que había desaparecido el objeto
jurídico de la pretensión.
Lo anterior, por cuanto Cajanal no solo
respondió tardíamente, puesto que transcurrieron aproximadamente 2 años desde
la presentación de la petición de reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes (11 de octubre de 2007); sino porque, además, dicha contestación no
guardó relación con la petición elevada, ya que se refirió a circunstancias
atinentes a la señora Herminia Lozano de Gómez, cónyuge del difunto.
(ii)
Por otro lado, el artículo 47
de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003[56], establece claramente quienes son los
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes; entre estos figura la compañera
permanente que a la fecha del fallecimiento del causante tenga 30 o más años de
edad y haya convivido con el fallecido no menos de 5 años continuos con
anterioridad a su muerte.
Las pruebas aportadas en el expediente acreditan que la accionante cumple con
los precitados requisitos, ya que tiene 66 años de edad y convivió con el
causante los 38 años anteriores a su muerte, procreando 5 hijos.
2.3.
Por lo expuesto, considero que
la sentencia no debió ordenar simplemente el envío del expediente al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga para que adoptara las respectivas medidas,
y a Cajanal EICE en Liquidación que diera respuesta a la petición. En mi
sentir, al encontrarse habilitado el juez de tutela para fallar más allá de lo
estrictamente pedido, la Corte estaba facultada para conceder de manera
transitoria la prestación solicitada, teniendo en cuenta la avanzada edad de la
petente y que los hechos que dieron
origen al amparo determinaron la vulneración de varios derechos fundamentales
diferentes al alegado.
La anterior situación constituye una
omisión grave y es la razón que me lleva a salvar el voto, toda vez que
reitero, se desconoció no solo la jurisprudencia desarrollada por esta Corte
para proteger el derecho de petición, sino, además, la concerniente a la protección de los derechos a la
seguridad social y al mínimo vital de las personas de la tercera edad en
materia pensional.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Radicada con el número 144254 de 2007.
[2] Cuaderno 1, folio 59.
[3] Cuaderno 1, folio 19.
[4] Cuaderno 1, folio 21.
[5] Cuaderno 1, folio 25.
[6] Cuaderno 1, folio 60.
[7]
Cuaderno 3, folio 12.
[8]
Cuaderno 3, folio 15.
[9]
Cuaderno 1, folio 101-102.
[10] Cuaderno 1, folio 106.
[11] Cuaderno 1, folio 109.
[12] Cuaderno 1, folio 2.
[13] Cuaderno 1, folio 3.
[14] Cuaderno 1, folio 10.
[15] Cuaderno 1, folio 10.
[16] Cuaderno 1, folio 11.
[17] Cuaderno 1, folio 12.
[18] Cuaderno 1, folio 17.
[19] Cuaderno 1, folio 22-24.
[20] Cuaderno 1, folio 25-26.
[21] Cuaderno 1, folio 29-31.
[22] Cuaderno 1, folio 38-42.
[23] En sentencia T-290 de
2011, se pronunció sobre este tema de la siguiente forma: “Si bien no existe un término de caducidad
para la presentación la acción de tutela, es decir, ésta puede ser interpuesta
en cualquier tiempo, esta Corporación ha considerado que dada su naturaleza
cautelar, la petición de amparo debe ser interpuesta en un plazo razonable
dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es
inminente y realmente produce un daño palpable. Lo anterior se sustenta en que
si lo que se persigue con esta acción constitucional es la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales frente a una vulneración o
amenaza, es necesario que la petición sea presentada en el marco temporal de
ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos”.
[24] Sentencia T-723 de 2010.
[25] En sentencia T-1231 de 2008, la Corte destacó que “(i) el juez constitucional no puede
amparar situaciones donde la supuesta vulneración de un derecho fundamental, no
se deriva de la acción u omisión de cualquier autoridad sino de la negligencia,
imprudencia o descuido del particular; (ii) la incuria del accionante no puede
subsanarse por medio de la acción de tutela; (iii) la imposibilidad de alegar
la propia culpa o desidia para solicitar la protección de un derecho cuyo
riesgo ha sido generado por el mismo accionante”.
[26] Sentencia C-543 de 1992.
[27] Sentencia SU-961 de 1999.
[28] Sentencia T-158 de 2006.
[29] Sentencia T-757 de 2004
[30] Lo anterior sin perjuicio de las innumerables sentencias de tutela
en las que se ha reconocido de manera excepcional derechos pensionales, las
cuales, como requisito previo, parten de la base de que el actor hubiese
realizado algún tipo de gestión o actuación ante las autoridades
administrativas y judiciales, y exista un pronunciamiento específico sobre el
cual se pueda realizar un control concreto de constitucionalidad, con miras a
amparar la amenaza o vulneración de un derecho fundamental.  Véanse, entre otras, las Sentencias        T-249 de 2006, T-055 de
2006, T-414 de 2009, T-086 de 2013, etc.
[31] Sentencia T-081 de 2007.
[32] Auto 178 de 2008.
[33] Sentencia SU-1158 de 2003.
[34] Autos 010 y 045 de 2004 y 184 de 2005.
[35] Auto 256 de 2007.
[36] “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[37] Sentencia T-242 de 1993.
[38] Ibíd.
[39] Sentencia T-705 de 2010.
[40] Al respecto, señaló que: “tampoco encuentra el despacho que se
haya acudido a la presente acción dentro de un término razonable, pues tal como
consta en el plenario la Resolución No. 28699 que decidió negar la pensión de
vejez sustitutiva, se profirió el 01 de julio de 2008, y esta acción solo fue
interpuesta el 21 de marzo de 2012, lo cual conlleva el desconocimiento del principio
de inmediatez que le asiste a la acción de tutela”.
[41] Sentencia T-158 de 2006.
[42] En relación con
este punto, en Sentencia T-705 de 2010, la Corte manifestó que: “Así las
cosas, se concluye que, en el marco del derecho de petición, sólo tienen
categoría de respuesta, aquellas que deciden de manera congruente el
requerimiento pues, las respuestas evasivas, las dilaciones, las confusiones,
escapan del contenido de la protección del derecho de petición de tal manera
que la respuesta es de fondo cuando satisface la inquietud presentada
ofreciendo certeza al interesado”. Véase, entre otras, la sentencia T-180 de 2001.
[43] Sentencia T-705 de 2010.
[44] Cuaderno 1, folio 29-31.
[45] Al respecto, en única instancia, en sentencia del 25 de febrero de
2010, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga amparó el derecho
fundamental alegado por la accionante y ordenó a Cajanal “en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de [dicho]
proveído reali[zar] las gestiones administrativas necesarias a fin de que dé
respuesta en forma clara, precisa y de fondo a la señora Marlene Isabel Lozano
Álvarez acerca de la petición presentada ante esa entidad (…)” Cuaderno 1, folio 42.
[46] “RESUELVE: (…) Segundo. Ordenar a CAJANAL EN
LIQUIDACIÓN a través del señor liquidador que en un término de cuarenta y ocho
(48) horas contadas a partir de la notificación del presente proveído realice
las gestiones administrativas necesarias a fin de que de respuesta en forma
clara, precisa y de fondo a la señora Marlene Isabel Lozano Álvarez acerca de
la petición presentada ante esa entidad el día 11 de octubre de 2007 atinente a
solicitud de sustitución pensional”.
[47] Autos 091 de 2010, 165 de 2009, 079 de 2007, 265, 249 de 2006, 96B
de 2005, 010 de 2004, 136A de 2002  y sentencias T-458 de 2003 y T-512 de 2011.
[48] Sentencia SU-1158 de 2003 y Auto 265 de 2006.
[49] Sentencia T-334 de 2011.
[50] SentenciaT- 433 de 2002.
[51] Sentencia T-042 de 2010.
[52] Sentencia T-248 de 2008.
[53] Sentencia T -063 de 2009.
[54] Sentencias T- 880 de 2010 y T-474 de 2009.
[55] Sentencia
T-173 de 2013.
[56] “Artículo 47. Beneficiarios de la
Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En
caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el
cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que
estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido
con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su
muerte; (…)”.