T-675-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-675/11
DERECHO
A LA VIDA DIGNA-Reiteración
de jurisprudencia
DERECHO
A LA VIDA DIGNA-Dimensión
constitucional como derecho fundamental
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración
de jurisprudencia
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza
y alcance
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Tesis
de conexidad entre derecho prestacional y derecho fundamental
DERECHOS
ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Se consideran derechos subjetivos
ACCION
DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración de
jurisprudencia
SUBSIDIO
DE VIVIENDA-Mecanismo
para el desarrollo progresivo del derecho a la vivienda digna
SUBSIDIO
FAMILIAR DE VIVIENDA-Finalidad
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA-Finalidad
CAJA
DE COMPENSACION FAMILIAR-Afectación de la confianza legítima por cuanto
generó expectativa para adquisición de vivienda con recursos del 20% restante
del subsidio familiar
DERECHO
A LA CONFIANZA LEGITIMA-Frustración de expectativa de comportamiento
legítimamente contraída no genera violación en determinadas circunstancias
PRINCIPIO
DE LA BUENA FE-Reconocimiento
de situaciones jurídicas con fundamento en actuaciones previas de autoridades
públicas
CAJAS
DE COMPENSACION FAMILIAR-Desarrollan función administrativa en políticas
públicas de vivienda cuando actúan como administradoras de recursos
parafiscales
CONFIANZA
LEGITIMA Y PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Protección del administrado frente a
cambios sorpresivos de las autoridades
DIGNIDAD-Principio
fundamental
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS DE ESCASOS RECURSOS ECONOMICOS-Desconocimiento
por suspensión del proceso de legalización de subsidios familiares cuya
vigencia había vencido
SUBSIDIO
DE VIVIENDA FAMILIAR Y DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS DE ESCASOS
RECURSOS ECONOMICOS-Entrega
material del bien por existir títulos de propietarios debidamente registrados
SUBSIDIO
DE VIVIENDA FAMILIAR-Modalidades
de desembolso
BENEFICIARIOS
DEL SUBSIDIO DE VIVIENDA-No deben asumir consecuencias por incumplimiento de la
Caja de compensación familiar
ACCION
DE TUTELA CONTRA CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Autorización
para legalización de subsidios familiares de vivienda otorgados
DERECHO
AL MINIMO VITAL, CONFIANZA LEGITIMA Y VIVIENDA DIGNA-Autorización
para legalización de subsidios familiares de vivienda otorgados
Referencia: expedientes
T-3012630, T-3018887 y T- 3030697 (Acumulados)
Acciones de
tutela instauradas por Marcela Camargo Santiago, Ludy Marcela Espinoza Triana y
Diego Armando Vargas Martínez, y Alirio Méndez Peña y Alcira Villamizar Jaimes,
contra Comfenalco Santander y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
Magistrada
Ponente:
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil  once
(2011)
La Sala primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio Gonzáles
Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de las decisiones de tutela proferidas por los Juzgados Noveno Civil Municipal de Bucaramanga (T-3012630), Catorce
Civil Municipal de Bucaramanga (T-3018887), Cuarto Civil Municipal de
Bucaramanga y Primero Civil del Circuito de la misma ciudad (T-3030697), dentro
de las acciones promovidas respectivamente por los señores(as) Marcela Camargo
Santiago, Ludy Marcela Espinoza Triana, Diego Armando Vargas Martínez, Alirio
Méndez Peña y Alcira Villamizar Jaimes.
La Sala de Selección N° cinco (5) de la Corte, en mayo 31 de 2011,
eligió
para efectos de su revisión los asuntos de la referencia, y dispuso acumularlos
entre si por presentar unidad de materia, para que sean fallados en una sola
sentencia si así lo considera la Sala de Revisión.
Para esta Sala
de Revisión procede la acumulación decretada
por la Sala de Selección, por existir identidad en los hechos que motivan las
tres (3) acciones, y en razón a ello se pronunciará un
solo fallo para decidirlos.
I.
ANTECEDENTES
Los señores Marcela Camargo Santiago (Expediente T-3012630),
Ludy Marcela Espinoza Triana y Diego Armando Vargas Martínez (Expediente
T-3018887), Alirio Méndez Peña y Alcira Villamizar Jaimes (Expediente T-3030697),
respectivamente, presentaron acciones de tutela contra Comfenalco Santander y
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales “a la dignidad humana, a la vida y a una
vivienda digna”, con sustento en los hechos que se resumen brevemente a
continuación.
1.
HECHOS
1.1
Aspectos y narraciones comunes a los tres casos
1.1.1 En el año 2007 los tutelantes iniciaron los trámites ante
Comfenalco Santander para ser beneficiarios de un subsidio de vivienda para
obtener una casa propia. Con tal propósito presentaron cuentas de ahorro
programado, diligenciaron los formularios y anexaron las certificaciones y
documentos solicitados por la entidad accionada.
1.1.2 Una vez cumplidas todas las exigencias, el 18 de septiembre
de 2007 recibieron las comunicaciones, en las cuales se les informaba que el
subsidio les había sido aprobado, para adquirir vivienda de interés social
nueva.[1]
1.1.3  En consecuencia, los días 28 de septiembre, 3 de  octubre
y  14 de noviembre de 2007 respectivamente, procedieron a firmar promesas de
compraventa[2] con la Promotora
Inmobiliaria Promicasa S.A. para adquirir vivienda  de interés social en el
proyecto Portal del Talao del municipio de Piedecuesta.
1.1.4 Cumplidos los requisitos exigidos por la constructora y las
entidades crediticias y conferidos los créditos hipotecarios, el proceso de
escrituración y entrega de las casas no se cumplió en la fecha pactada en la
promesa, circunstancia explicada por la constructora, argumentando
inconvenientes surgidos de la licencia de construcción, lo que impidió
continuar con las obras y dilató el cumplimiento de la obligación.
1.1.5 En  el mes de septiembre de 2010, superados los
inconvenientes por parte de la Constructora, las casas objeto de la promesa ya
estaban terminadas, faltando únicamente el trámite de las firmas de las
escrituras públicas, registro y entrega material.
1.1.6 En el momento en que la Constructora iba a proceder con la
escrituración, para que correlativamente Comfenalco procediera a dar la orden
de desembolsar el porcentaje faltante del subsidio, la caja informó al
Constructor-vendedor que no daría tal orden, aduciendo que la vigencia del
subsidio se había vencido, y que no había solución o alternativa alguna, y en
razón de ello procedió a declarar la ocurrencia del siniestro para reclamar ante
la aseguradora el amparo cubierto por las pólizas del valor del subsidio.
1.1.7
El 28 de octubre de 2010 se reunieron Comfenalco, la aseguradora y la
Constructora, con el fin de buscar una forma de arreglo que permitiera proteger
los intereses de todos, en especial de los titulares del subsidio. Dicho arreglo
consistía en que la aseguradora o la constructora se comprometían a realizar el
proceso de escrituración de todas las viviendas restantes del Portal del Talao
y garantizar la entrega de las casas en corto término.
1.1.8 Posteriormente,
a mediados de diciembre de 2010, Comfenalco Santander
le indicó a la Constructora, que  como resultado de un concepto emitido por la
Superintendencia de Subsidio Familiar, podía iniciar el proceso de
escrituración; cuestión que no demoró porque el 27 de diciembre firmaron las
respectivas escrituras públicas, y fueron llevadas a registro.
1.1.9 Mientras se surtía el trámite de las  escrituras en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, Comfenalco Santander envió un
comunicado a la aseguradora, con copia a la constructora, señalando que el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial había emitido
concepto en el cual motivaba a Comfenalco a no participar en la culminación del
proceso de escrituración porque la vigencia del subsidio había expirado, y que
procediera a presentar el cobro ante la aseguradora de las pólizas que cubren
los subsidios.
1.1.10  Los tutelantes señalan que no entienden cómo Comfenalco
Santander, contando con un concepto favorable de la
Superintendencia de Subsidio Familiar, que considera se debe culminar el
proceso de escrituración y entrega de las casas puesto que de no hacerlo los
afectaría a ellos y a otras familias, decide tomar el concepto negativo del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que sin hacer mayor análisis les perjudica, desconociendo con
ello su derecho a obtener una vivienda propia digna.
1.1.11  Precisan que las escrituras públicas de venta están
firmadas y debidamente registradas,[3] pero que el
constructor se niega a hacerles entrega material de sus viviendas, puesto que
el subsidio, que es parte del precio, no ha sido pagado en su totalidad, para
lo cual Comfenalco debe autorizar el certificado de movilización.
1.2
Hechos y Aspectos diferentes
1.2.1
Marcela Camargo Santiago (Expediente T-3012630), manifiesta: (i)
que  tiene 28 años de edad, labora en la IPS Saludcoop y sus ingresos son
alrededor de setecientos cincuenta y dos mil pesos ($752.000); su compañero
permanente Ariel Maldonado Angarita tiene 33 años, labora independiente como
taxista, y tienen un hijo de 5 años llamado Néstor Ariel Maldonado Camargo;
(ii) que se trasladaron desde la primera semana de diciembre de 2010 a la casa de su madre, por la expectativa que les creó Comfenalco, y desde entonces viven
“arrimados” allí.
1.2.2
Ludy Marcela Espinoza Triana y Diego Armando Vargas Martínez
(Expediente T-3018887), expresan: (i) que tienen 24 y 25 años de edad
respectivamente, ella trabaja independiente como distribuidora de Coco, con
ingresos mensuales promedio de cuatrocientos mil pesos ($400.000), y él como
promotor de ventas de industria Haceb; (ii) desde hace varios años viven
pagando arriendo en el barrio el Bosque de Bucaramanga, pagando un canon de $300.000, y que una semana antes de instaurar la tutela
les habían sacado de donde estaban viviendo, y en el lugar en que actualmente
habitan les están requiriendo la casa, con lo cual se ven expuestos a quedar
sin hogar; de ahí la urgencia y necesidad de contar con una vivienda propia.
1.2.3
Alirio Méndez Peña y Alcira Villamizar Jaimes (Expediente T- 3030697), dicen:
(i) que cuentan con 42 y 41 años de edad respectivamente, que él trabaja como
jardinero desde hace cuatro años y medio en un condominio, percibiendo un
salario mínimo, y ella labora como trabajadora doméstica desde hace tres (3)
años, sus ingresos rondan los trescientos cincuenta mil pesos ($350.000); (ii)
se casaron hace 18 años y tienen 3 hijos, de 18, 17 y 15 años de edad, dos de
ellos se graduaron del colegio y el menor acaba de culminar el décimo grado y,
viven hace 5 años en el barrio el Refugio de Piedecuesta, pagando un canon de
arrendamiento de doscientos mil pesos ($200.000).
2.
Solicitud de tutela
Los
accionantes solicitan se declare que Comfenalco Santander ha vulnerado sus
derechos y los de sus hijos a la dignidad humana, a la vida y a una vivienda
digna; y se ordene a Comfenalco Santander, por
vía de excepción, desembolsar el dinero del subsidio que les fue otorgado para
adquirir una vivienda.
3.  Intervención
de las accionadas
El
conocimiento de las acciones correspondió respectivamente al Juzgado Noveno
Civil Municipal de Bucaramanga (Expediente T-3012630), Catorce Civil Municipal
de Bucaramanga (Expediente T-3018887), Cuarto Civil Municipal y Primero Civil
del Circuito de Bucaramanga (Expediente T-3030697).
3.1
Respuesta de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Santander.[4]
La Caja
expuso en sus respuestas a las tutelas iguales argumentos para los tres casos,
solicitando declarar improcedente lo pretendido por los actores.
Comfenalco
sostiene que: (a) Conforme el artículo 5º[5] del
Decreto 2190 de 2009, está facultada para otorgar subsidios de vivienda a hogares
en que uno o más de sus miembros sean afiliados a la misma,“bajo el
principio de autonomía relacionado con la
ejecución de estos procesos, conferido en el parágrafo final del mencionado
artículo”. (b) Los accionantes junto con sus hogares se postularon para
acceder a dicho subsidio en el año 2007, entendiendo que tal beneficio brinda
al hogar una ayuda económica para ser utilizada dentro del término de su
vigencia, para poder acceder a la adquisición de una vivienda de interés social
nueva. (c) Una vez agotados todos los procedimientos y verificaciones
legales, la Caja mediante acta N° 039 del 16 de agosto de 2007, otorgó el
subsidio familiar de vivienda a los hogares de los actores, (en el caso del
expediente T-3012630 subsidio por $6.071.800, y $9.107.700 en los casos de los
expedientes T-3018887 y T-3030697). (d) Los accionantes suscribieron
entonces contratos de promesas de compra-venta de vivienda de interés social
nueva, con la empresa Promicasa S.A, que desarrollaría el proyecto habitacional
“Portal del Talao”, incorporando como parte de pago el valor del subsidio, y en
ellas se pactó inicialmente la entrega de la vivienda para el 15 de febrero de
2008 en los casos del expediente T-3018887 y T-3030697 y 15 de marzo de 2008,
en cuanto al expediente T-3012630, entrega que no se produjo por el
constructor, situación que debe resolverse ante la jurisdicción ordinaria. (e)
Aclara que el constructor, es el único responsable de la ejecución de las obras
y entrega de las soluciones de vivienda, pues a Comfenalco sólo le compete el
tema referente a los subsidios, y que, dentro de los términos de ley, el
oferente no legalizó el cobro del subsidio desembolsado de forma anticipada
conforme lo establecido en el artículo 59[6] del
Decreto 2190 de 2009, pues no firmó las escrituras y no realizó la entrega de
la solución de vivienda, en vigencia del subsidio y sus prórrogas permitidas en
el artículo 51[7] del
mismo decreto. (f) Narra que el constructor cumplía con los requisitos
establecidos en el decreto 2190 de 2009, razón por la cual se hizo desembolso
anticipado del 80% del subsidio, girándolo al encargo Fiduciario suscrito por
éste con Fiduagraria S.A, y que constituyó además, a favor de Comfenalco
Santander, las pólizas No 300006505, 300006621, 300007058 y 300007060 de la
aseguradora Cóndor S.A, amparando incumplimiento, con una vigencia igual a la
vigencia del subsidio y tres meses más. (g) Comfenalco Santander en
varias ocasiones adelantó visita a la obra, evidenciando atrasos, señalando que
la ejecución física financiera del proyecto no correspondía al porcentaje de
los recursos girados al oferente, desde el encargo fiduciario. (h)
Consecuente con lo anterior, una vez operó la vigencia máxima permitida por la
ley para los subsidios de vivienda,  que para el caso fue el 30 de junio de
2010 para el subsidio y 30 de septiembre de 2010 para la póliza, y, teniendo en
cuenta que el constructor no hizo entrega dentro de tales límites de las
viviendas prometidas en venta, ni legalizó el último cobro del 20% del
subsidio, el 30 de septiembre de 2010 procedió a hacer el reclamo a la
aseguradora del amparo por el incumplimiento. (i) Que el 28 de octubre
de 2010 se presentó en las instalaciones de Comfenalco Santander el
Representante de Seguros Cóndor S.A., quien manifestó que el proyecto
habitacional el Portal del Talao estaba ejecutado en un 99%, que los
constructores se comprometían en un término prudente a garantizar los trámites
de traspaso y entrega de las viviendas. (j) Menciona que se elevó
consulta al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como
a la Superintendencia del Subsidio Familiar, entidad que ejerce control sobre
las Cajas de Compensación Familiar, con el fin de que conceptuaran sobre la
viabilidad de lo propuesto por la compañía de seguros, bajo el entendido de que había operado el vencimiento de los
subsidios. (k) El 13 de diciembre de 2010[8]
obtuvieron respuesta de la Superintendencia del Subsidio Familiar que concluía
y sugería, tomando las medidas y exigiendo las garantías necesarias, dar vía
libre a la culminación  del proceso, para garantizar el derecho a obtener una
vivienda digna al grupo de familias, que no era recomendable dar aplicación
ciega a disposiciones legales que contravienen normas constitucionales que amparan dicho derecho. (l) Con
posterioridad al concepto de la Superintendencia del Subsidio Familiar, se
recibió el concepto del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,[9]
en el cual se concluye de forma tajante que como la vigencia de los subsidios
había expirado, no era posible que pudieran participar en la legalización de
las escrituras, y que, el camino a seguir era exigir las garantías ante la
aseguradora. (m) Comfenalco Santander justifica su decisión amparado en
el respeto al Decreto 2190 de 2009 y demás normas complementarias, y en el
respaldo de un concepto de la oficina jurídica del Ministerio. Manifiesta que
la tutela no es la vía para resolver esta clase de reclamos.
3.2
Respuesta de la Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
En su
respuesta el Ministerio solicitó que se denegaran las pretensiones que
pretenden imputársele, por ausencia de legitimación en la causa por pasiva.
Para justificar su pedido, en esencia, dice  respecto de los hechos (i)
que  no entra “a afirmar ni a negar ninguno”, toda vez que no le constan,
porque se refieren a actuaciones adelantadas por Comfenalco Santander, las que
conforme al último inciso del artículo 5º del Decreto 2190 de 2009 operan de
manera autónoma con respecto a sus beneficiarios. (ii)  Expresa no tener
injerencia alguna en los hechos que motivaron las acciones, por cuanto el
Ministerio “No es la entidad encargada de coordinar, asignar y/o rechazar
los subsidios de interés social”, que corresponden de manera exclusiva y
autónoma a las cajas de compensación familiar en relación con sus
beneficiarios. (iii) Hace mención de las normas que confieren funciones
al Ministerio, en particular la ley 99 de 1993, evidenciando que no tienen
asignada la de coordinar, asignar y rechazar las solicitudes
de los diferentes subsidios de vivienda, ni de
los que otorga con cargo a recursos de la Nación Fonvivienda, mucho menos de
los subsidios que manejan y confieren las Cajas a sus beneficiarios, con
cargo a los recursos parafiscales que administran.
3.3.
Dentro del expediente T-3012630,
el Juzgado Noveno Civil Municipal de Bucaramanga ordenó, mediante auto del 31
de enero de 2011[10], vincular a la
Constructora Promicasa S.A y al Municipio de Piedecuesta-Secretaría de
Planeación.
3.3.1
El municipio dio respuesta al escrito de tutela,[11] y sin ahondar
en lo referente a los hechos, expresa que no es cierto que la demora en el
cumplimiento de la obligación por parte de la Constructora se deba a la
revocatoria de licencia alguna que haya realizado la Secretaría de Planeación;
sin embargo acepta que en el año 2007 le fue conferida licencia de Urbanismo y
Construcción para el desarrollo del proyecto habitacional Portal del Talao, la
cual fue objeto de modificación en julio de 2008, y adjunta la resolución.[12]
3.3.2
Promicasa S.A dio respuesta,[13] manifestando
que todos los hechos expuestos por la actora son ciertos, que a pesar de
hallarse firmadas y registradas las escrituras de venta, no ha hecho entrega
material de la vivienda a la actora y a otras familias en similar situación,
porque Comfenalco Santander no ha emitido el certificado de movilización de
recursos del subsidio, que hace parte del precio. Menciona que la caja, en vez
de acoger los lineamientos iniciales que recibió de la Superintendencia de Subsidio
Familiar, para culminar el trámite, se ampara en el concepto negativo del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, vulnerando los
derechos fundamentales impetrados.
Que
no puede ser expuesta la tutelante, y grupo de familias que se encuentran en
igual situación, a procesos que faciliten el que los constructores esgriman
como vendedores la excepción de contrato no cumplido, por ausencia del pago
completo del precio,  sometiendo a los beneficiarios del subsidio, y a ellos
mismos,  a una total incertidumbre.
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Expediente
T-3012630. El Juzgado Noveno Civil Municipal de Bucaramanga, a través de fallo del 11 de
febrero de 2011 denegó la acción  de tutela instaurada por la señora Marcela Camargo
Santiago,
sosteniendo “…que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo, para
proteger los derechos fundamentales invocados por el actor, toda vez que la
misma cuenta en la actualidad con otros mecanismos de defensa judicial y no se
encuentra en el acervo fáctico y probatorio existente en el proceso prueba
alguna de la que se infiera un posible perjuicio irremediable”, y afirma
que Comfenalco Santander actuó conforme a derecho, sin conculcar ninguno de los
derechos fundamentales invocados.
Este
fallo no fue impugnado
2. Expediente
T-3018887. El Juzgado Catorce Civil Municipal de Bucaramanga, mediante
sentencia del 03 de febrero de 2011 decidió no conceder el amparo de tutela
impetrado por Ludy Marcela Espinoza Triana y Diego Armando Vargas Martínez, por
considerar que “los accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial
como es acudir a la jurisdicción ordinaria civil, para solucionar el
incumplimiento contractual del constructor”.
Expone
el despacho como sustento de su decisión, entre otras cosas, que “…la
protección de[l] derech[o] a la vivienda digna no es un derecho
fundamental, sino que se ha considerado un derecho de carácter prestacional…”,
que sólo será fundamental  “cuando  su no satisfacción ponga en riesgo otros
derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital,
a la integridad física, etc…”, concluyendo que en este caso “…no se han
violado derechos fundamentales por la accionada”.
La
decisión no fue impugnada
3. Expediente
T-3030697. El Juzgado Cuarto Civil Municipal de Bucaramanga  resuelve en
providencia del 17 de enero de 2011 no conceder la tutela interpuesta por
Alirio Méndez Peña y Alcira Villamizar Jaimes, al estimar que los demandantes
cuentan con vías ordinarias, que no pueden ser reemplazadas por  el mecanismo
excepcional de tutela.
El
despacho textualmente concluye: “Solo se aceptaría la tutela como mecanismo
transitorio si hay violación a un derecho fundamental…, pero en nuestro caso en
comento no ha existido violación de un Derecho Fundamental, no habiendo un
derecho vulnerado el accionante debe recurrir a otros medios y no a la vía de
tutela (sic) ya que la acción de tutela es improcedente para este
caso que es competencia exclusiva de la jurisdicción ordinaria…”.
Esta
sentencia fue impugnada
El
Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, mediante fallo del 22 de
febrero de 2011 confirmó en su integridad lo resuelto por el a quo, al
considerar “que los tutelantes pueden solicitar ante la jurisdicción
ordinaria –justicia civil- la resolución del contrato con la debida
indemnización por los perjuicios causados…”
Y
como sustento de su decisión, entre otras cosas, sostiene “que en el
presente asunto no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable,(sic)
por las siguientes razones: 1) el inmueble sobre el cual recae el
subsidio de vivienda no sirve en estos momentos de vivienda para los actores; 2)
no se probó dentro del expediente que dicho bien es el único que integra el
patrimonio económico de los demandantes y, por ende, no estén en capacidad de
establecer su vivienda en otro lugar; 3) no se demostró la carencia  de
recursos de los demandantes para fijar su residencia en otro inmueble, por
medio de mecanismos como el arrendamiento; 4) la decisión adoptada por
la entidad demandada no está afectando grupos poblacionales de los que se
predique el estado de debilidad manifiesta, como sucede con las personas sujetas al desplazamiento forzado por el conflicto armado
interno”.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar los fallos mencionados, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás
disposiciones pertinentes.
2. Planteamiento del problema jurídico
Con sustento en los
elementos fácticos sucintamente descritos y lo decidido por los jueces
constitucionales de instancia, corresponde en esta ocasión a la Sala de
Revisión establecer, si las entidades accionadas han vulnerado los derechos fundamentales
a  la  vida, a la vida digna y a una vivienda digna, de Marcela Camargo
Santiago (Expediente T-3012630), de Ludy Marcela Espinoza Triana y Diego
Armando Vargas Martínez (Expediente T-3018887), de Alirio Méndez Peña y Alcira
Villamizar Jaimes(Expediente T-3030697), y de sus familias, por el hecho de
que Comfenalco Santander no ha autorizado la movilización de porcentaje
pendiente de los recursos del subsidio, que les fue conferido por la Caja para
compra de vivienda de interés social nueva, argumentando que la vigencia de los
subsidios ya feneció, y que el constructor no hizo entrega de los inmuebles, ni
utilizó el 20% restante del subsidio dentro de su vigencia,  a sabiendas de que
las viviendas se hallan construidas y listas para su entrega, e inclusive, las
escrituras de venta a favor de cada uno de los actores ya fueron firmadas y
registradas en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos  de Piedecuesta
(Santander).
Con
el propósito de resolver el problema jurídico planteado, se abordará y
reiterará la jurisprudencia relacionada con: (i) El derecho a una vida
digna, su dimensión constitucional como derecho fundamental; (ii) la naturaleza
y el alcance del derecho a la vivienda digna y su protección a través del
ejercicio de la acción de tutela; (iii) los subsidios de vivienda
familiar en la doctrina constitucional, como mecanismo para el logro progresivo
de la efectividad del derecho a contar con una vivienda digna y, con sustento
en ello, la Sala procederá a analizar y a resolver (iv) los casos concretos,
para determinar si hay lugar o no a la protección de los derechos fundamentales
invocados.
3. El derecho a la vida, a una vida digna. Su dimensión
constitucional como derecho fundamental. Reiteración de jurisprudencia
El Derecho a la vida, constituye, así lo ha delineado desde sus
inicios esta Corporación[14], el sustento y razón de ser
para el ejercicio y goce de los restantes derechos, establecidos tanto en la
Constitución  como en la ley; con lo cual se convierte en la premisa mayor e
indispensable para que cualquier persona natural se pueda convertir en titular
de derechos u obligaciones.
Pero así mismo la Corte Constitucional, en abundante
jurisprudencia ha sostenido que el derecho a la vida reconocido por el
constituyente, no abarca únicamente la posibilidad de que el ser humano exista,
es decir, de que se mantenga vivo de cualquier manera, sino que conlleva a que
esa existencia deba entenderse a la luz del principio de la dignidad humana[15],
reconocido en el artículo 1° de la Carta como principio fundamental e
inspirador de nuestro Estado Social de Derecho.
En sentencia SU-062/99[16]
este Tribunal, en lo pertinente, precisó que:
“Al tenor de lo dispuesto en el artículo 1° de la Constitución
Política, Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de la
dignidad humana. La dignidad, como es sabido, equivale al merecimiento de un
trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser tal. Equivale, sin
más, a la facultad que tiene toda persona de exigir de los demás  un trato
acorde con su condición humana. De esta manera, la dignidad se erige como un
derecho fundamental, de eficacia directa, cuyo reconocimiento general
compromete el fundamento político del Estado colombiano”.
Desarrollando
los conceptos anteriores, la jurisprudencia constitucional en torno del derecho
a la vida ha hecho énfasis en que éste no hace relación exclusivamente a la
vida biológica, sino que abarca también las condiciones mínimas de una vida en
dignidad.
Así
las cosas, la efectividad del derecho fundamental a la vida, sólo se entiende
bajo condiciones de dignidad, lo que comporta algo más que el simple hecho de
existir, porque implica unos mínimos vitales, inherentes a la condición del ser
humano, y, dentro de esos mínimos, que posibilitan la vida de un individuo, está
el derecho a tener una vivienda, como se pasa a exponer.
4.
Naturaleza y alcance del derecho a la vivienda digna. La procedencia de su
protección directa a través del ejercicio de la acción de tutela. Reiteración
de jurisprudencia
En
el estado social de derecho, el compromiso con la garantía efectiva de los
derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Carta, tales como
el derecho a la salud, a la seguridad social, a la educación, al acceso al agua
potable, al trabajo, o a la vivienda digna implica, para su efectivo
cumplimiento, que el Estado implemente políticas públicas, encaminadas a la
obtención de los recursos necesarios para su materialización.[17]
La Corte en sus inicios consideró, que el derecho a una vivienda
digna no era un derecho fundamental, susceptible de ser amparado a
través del mecanismo de la acción de tutela, argumentando precisamente su
indeterminación, porque para su efectivo cumplimiento, requeriría de un
desarrollo legal y la implementación de ciertas políticas. Sin embargo, esta Corporación
correlativamente ha anotado en su jurisprudencia, que ese argumento apunta a
plasmar  más la forma como dichos derechos pueden hacerse efectivos en la
práctica, que a desconocer la necesaria protección que merecen los mismos, en
cuanto derechos constitucionalmente consagrados, aspecto que deriva
incuestionable una vez establecida su imperiosa protección de cara al respeto
de la dignidad humana.
“Ahora
bien, en el caso preciso del derecho a la vivienda digna, consagrado en el
artículo 51 superior y reconocido en el artículo 25 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos de 1948,[18] en
el artículo 11 numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales,[19] así como en otros
instrumentos internacionales,[20] la relación existente
entre su garantía efectiva y la dignidad humana es prácticamente evidente.
Así, no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para
concluir que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para
permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida,
se encuentra aquella relacionada con proveerle un lugar de habitación
adecuado”.[21]
Es
así como esta Corporación ha definido el derecho a la vivienda digna, como
aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de
vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con condiciones suficientes para que
quienes allí habiten puedan realizar de manera digna su proyecto de vida.[22]
De
ahí que la Corte en relación con esta categoría de derechos haya atemperado su
postura, en aras de ofrecer una efectiva salvaguarda de garantías
constitucionales, que pueden terminar afectadas como resultado de su
desconocimiento, y adopta la tesis de la conexidad,[23] en
virtud de la cual, un derecho, como el de la vivienda digna, por más que
tuviera un carácter prestacional, es exigible a través de la acción de tutela,
cuando su desconocimiento comprometa derechos consagrados en la Carta como
fundamentales,  tales como  el derecho a la vida, a la dignidad humana, a la
integridad personal y al mínimo vital,[24] por
mencionar algunos.
Posteriormente
la Corporación en su desarrollo doctrinario advirtió como “artificioso”[25] la
exigencia de conexidad respecto de derechos fundamentales, como presupuesto
para amparar por vía de tutela un derecho de contenido prestacional, como el
derecho a la Vivienda Digna, porque todos los derechos, unos más que otros,
contienen una connotación prestacional evidente, y porque restarle el carácter
de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, de paso,
con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos
humanos, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los cuales
se ha logrado superar esta diferenciación artificial, que hoy resulta en desuso
así sea explicable desde una perspectiva histórica.[26]
La jurisprudencia de la Corte ha sido reiterativa en manifestar
que los derechos económicos, sociales y culturales deben considerarse como
derechos subjetivos, en ciertos contextos, en la medida en que se creen las condiciones
para que la persona exija del Estado el cumplimiento de la obligación que
tiene, por ejemplo en virtud de la ley, de ejecutar una prestación determinada.
Así, se consolida entonces un derecho en favor de un sujeto específico,[27] por
ejemplo como consecuencia del desarrollo legislativo o reglamentario de
las cláusulas constitucionales, gracias en parte a que se ha superado el nivel
de indeterminación del derecho a la vivienda digna. Esto se logra, entonces, a
causa de la configuración específica de determinadas prestaciones en beneficio
de las personas, por ejemplo mediante la creación e implementación de planes y
programas que promueven la adquisición de vivienda propia; o mediante el
otorgamiento de subsidios y apoyos de carácter técnico o financiero; o mediante
la demarcación de un conjunto de prestaciones  concretas a cargo de las
entidades que tienen como función desarrollar la política pública en materia de
vivienda. En este sentido, puede considerarse que el derecho a la vivienda
digna adquiere el estatus de un derecho fundamental y, por ende, que su
protección puede ser invocada, de manera directa, por vía de acción de tutela.
Hecha
esta breve reseña jurisprudencial se estima pertinente, antes de entrar a
analizar de fondo los casos, hacer una rápida alusión doctrinal de la Corte en
relación con  los subsidios de vivienda familiar como medio de hacer efectivo
el derecho a obtener una vivienda digna y su propósito dentro de nuestro Estado
Social de Derecho.
5.
Los subsidios de vivienda familiar en la doctrina constitucional, como
mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con
una vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia
En lo que corresponde a la doctrina
constitucional referida a los subsidios de vivienda familiar y sus fines,
estima la Sala, que por ser aleccionador e ilustrativo en  lo que corresponde
al tema, se reiterará lo precisado por esta Corporación en la sentencia C-057
de 2010,[28] en la que la Corte sostuvo:
“[e]l artículo 51 de la CP
establece el derecho a la vivienda digna. Dado su contenido de derecho
económico, social, cultural y programático -de desarrollo legal y progresivo-
su consagración constitucional no otorga a las personas, de manera inmediata,
un poder de exigibilidad de la prestación allí contenida contra el Estado,
salvo que concurran las condiciones que permitan que “el derecho adquiera una
fuerza normativa directa”. De igual manera, la jurisprudencia ha sostenido que
el derecho a disfrutar de una vivienda digna, en abstracto, no puede ser
considerado como fundamental, mas por conexidad con un derecho fundamental
puede ser protegido mediante la acción de tutela.
En cuanto a su efectividad,
el derecho a la vivienda digna no se realiza solamente en la adquisición del
dominio sobre el inmueble, sino, también, en la tenencia de un bien que
posibilite su goce efectivo, esto es, que permita el acceso real y estable a un
lugar adecuado en donde una persona y su familia puedan desarrollarse en
condiciones de dignidad…”
“Para desarrollar la
política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el Estado creó el
sistema de vivienda de interés social, y diseñó el subsidio familiar como uno
de los mecanismos idóneos para su realización efectiva. El régimen normativo
del subsidio establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a
posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos
recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el
derecho constitucional del 51 de la CP y la garantía de acceso de las personas
postulantes en condiciones de igualdad.
De conformidad con lo
dispuesto por el inciso 2° del artículo 91 de la Ley 388 de 1997,[29] los recursos que destine el Gobierno
Nacional para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social que
se canalizan por conducto del Fondo Nacional de Vivienda se dirigirán
prioritariamente a atender las postulaciones de la población más pobre, dentro
de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema formal de
trabajo. De igual manera las personas afiliadas al sistema formal de trabajo
deberán ser atendidas en forma prioritaria por las Cajas de Compensación
Familiar, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley
49 de 1990 y los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de 2000 y Ley 789 de 2002”.[30]
Al ocuparse del régimen general de los subsidios de vivienda, la
Corte ha reiterado en varias ocasiones que se trata de una herramienta, “con
que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos
económicos, puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así
aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51[31] y,
que “es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario,
el cual puede estar representado en especie o en dinero, y está dirigido a que
personas con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar
la que ya tiene”.[32] Se
ha entendido que “en términos generales, el subsidio familiar de vivienda es
una de las herramientas con las que cuenta el Estado para lograr que los
ciudadanos de más bajos recursos puedan acceder a una vivienda en condiciones
dignas”[33] y
que “fue implementado en nuestro país con el objeto de asegurar el acceso a
la vivienda social de los hogares de escasos recursos”.[34]
Este
rápido repaso jurisprudencial pone de presente que para la Corte, el subsidio
de vivienda se encamina a apoyar a personas de “escasos recursos
económicos”, a los de “más bajos recursos”, a los “hogares de
bajos recursos” y, en general, a la “población más pobre”.
Con los presupuestos jurisprudenciales reseñados, procede la Sala
a analizar los casos y a exponer su solución.
6.
Los casos concretos
6.1. De la actuación y del material probatorio existente esta Sala
encuentra establecidos los siguientes aspectos:
- Los tutelantes resultaron beneficiarios de subsidios para compra
de Vivienda de Interés Social Nueva. En el caso del expediente T-3012630 el
subsidio se otorgó por la suma de $6.071.800, y por la suma de $9.107.700 en
los casos de los expedientes T-3018887 y T-3030697.
- Aplicaron el subsidio para compra de Vivienda nueva en proyecto
habitacional Portal del Talao, para lo cual suscribieron promesas de venta en
2007 con la Constructora Promicasa S.A.
- En septiembre de 2010 las casas se encontraban terminadas,
faltando para culminar el trámite, realizar el proceso de escrituración y
entrega de las casas.
- Cuando la vigencia máxima de los subsidios terminó no se había
logrado la legalización del 20% del subsidio, porque dentro de dicho plazo el
Constructor no alcanzó a cumplir su obligación. Por esta razón, el 30 de
septiembre de 2010 Comfenalco elevó reclamo ante la aseguradora y ésta expidió
la póliza de cumplimiento que ampara el riesgo de los subsidios.
- El 28 de octubre de 2010 en reunión de la aseguradora con
Comfenalco Santander, aquella propuso, en aras de respaldar los derechos de los
beneficiarios de los subsidios, que en un término prudente se comprometía a
garantizar el cumplimiento del proceso de escrituración y entrega de las
viviendas, y fue así como a comienzos de diciembre de 2010, contando con un
concepto favorable de la Superintendencia de Subsidio Familiar, Comfenalco
permitió se reactivase la finalización del trámite.
- El 27 de diciembre de 2010 se firmaron en la Notaría Tercera del
Círculo Notarial  de  Bucaramanga escrituras de venta, donde los demandantes
figuran como adquirentes, y, estando en espera del registro de las mismas,
Comfenalco se abstuvo de participar en la culminación  del proceso, porque un
concepto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
advertía que no podía proseguirse con el trámite recomendando y exigió las
pólizas, por la expiración de la vigencia de los subsidios.
- Obran dentro de los expedientes los certificados de tradición,
expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Piedecuesta
(Santander), de los que se obtiene claramente que las escrituras de compraventa
ya fueron registradas.
- Comfenalco Santander, en su momento y por cumplir con los
presupuestos legales de manera anticipada desembolsó el 100% del subsidio al
encargo Fiduciario y autorizó el desembolso del 80.
- La entidad, no ordenó el desembolso del 20% restante del
subsidio, porque para la fecha en que las viviendas estuvieron listas, se había
llegado al límite de vigencia de los subsidios y al máximo de las prórrogas que
permite la ley.[35]  Tales recursos hacen parte
del precio de venta de las viviendas, están construidas, y a pesar de haberse
celebrado escritura pública y estas estar debidamente registradas, el
Constructor no hace entrega material de las mismas a los accionantes,
privándoseles junto con sus familias al derecho constitucional a contar con una
vivienda digna, hasta que la suma restante acordada como precio no le sea
cancelada.
Comfenalco defiende su postura sosteniendo, (i) que simplemente
aplica lo dispuesto en el marco legal, Decreto 2190 de 2009 y demás normas que
establecen la facultad para otorgar subsidios familiares de vivienda, con
recursos parafiscales administrados por las Cajas, y que  (ii) comparte el
concepto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que
ratifica su posición, conforme al cual la única opción a seguir es abstenerse
de participar en la culminación del trámite de legalización y entrega de las
viviendas, y exigir  las pólizas que amparan los dineros del subsidio.[36]
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que Comfenalco contaba
previamente con un concepto rendido por la Superintendencia de Subsidio
Familiar, de comienzos de diciembre de 2010 en el cual, reconociendo la
autonomía que tiene la caja, la insta a buscar una salida que garantice el
derecho constitucional a la vivienda digna de las familias, y no hacer una simple
aplicación mecánica de la norma legal, que de cumplirse de esa manera desconoce
el derecho fundamental a la dignidad humana de los beneficiarios del subsidio,
al afectar su mínimo vital para procurarse una subsistencia digna. Por ello, la
Superintendencia sugiere, que previas las precauciones y garantías para aceptar
lo propuesto por la aseguradora, lo más conveniente es la culminación del
trámite, expidiendo la certificación de movilización de los recursos pendientes
del subsidio, en aras de garantizar el derecho constitucional mencionado.[37]
Comfenalco, sin embargo, soslaya lo precisado por la
Superintendencia de Subsidio Familiar, y al contario asume la aplicación
estricta de lo establecido en el Decreto 2190 de 2009, conforme lo expuesto en
el concepto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.[38]
6.2. Teniendo en cuenta que la Superintendencia del Subsidio Familiar
legalmente sí cumple labor de coordinación, control y vigilancia respecto de la
actividad de las Cajas de Compensación Familiar,[39] era
más racional finiquitar el trámite de escrituración y entrega de los inmuebles,
que conlleva hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna de
los demandantes. Debe tenerse en cuenta que al 27 de diciembre de 2010, tal y
como está probado, se firmaron  las escrituras públicas de traspaso a los
accionantes y se registraron, no existe entonces motivo razonable para que la
entrega material de las viviendas se vea frustrada por la no movilización del
porcentaje del subsidio que falta por legalizar. No entiende esta Corte por qué
Comfenalco, se torna intransigente ante una actuación final, que ante todo
busca garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los
tutelantes, sin que con ello se vean en riesgo los dineros del subsidio, que no
discute esta Corporación se otorgan con cargo a recursos parafiscales que
administran las cajas.
Por
otra parte, debe tenerse en cuenta que los tutelantes suscribieron las
escrituras públicas de compraventa e hipoteca, con autorización de Comfenalco
Santander, expresada mediante comunicación del 16 de diciembre de 2010. En
dichos documentos, los tutelantes adquirieron obligaciones con entidades
financieras para asumir el pago de los saldos restantes de los precios de los
inmuebles, actuando con la confianza legítima de que los subsidios familiares
de vivienda iban a ser desembolsados por la Caja de Compensación Familiar.
Al
respecto, es pertinente indicar que toda persona tiene derecho a la
confianza legítima. Este derecho se deduce razonablemente de una interpretación
sistemática de la Constitución, en la cual se toman como referentes normativos
el principio de buena fe (art. 83, C.P.) y el fin de la seguridad jurídica
(art. 2, C.P.).[40] De
acuerdo con el entendimiento que le ha dado la Corte a la confianza legítima,
se trata de un principio con raigambre constitucional que, entre otros efectos,
tiene el de prohibirles a las autoridades públicas y a los poderes privados que
por ejemplo participan en la prestación de servicios públicos, o en la
satisfacción de necesidades básicas “contravenir sus actuaciones precedentes
y [d]efraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que
compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en
sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de
estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar
el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”.[41]
Dado que, en este caso, la Caja de Compensación Familiar generó una expectativa
legítima de los tutelantes de que la adquisición de su vivienda iba a ser
cubierta parcialmente con los recursos del subsidio familiar de vivienda, con
el cambio de posición de la entidad accionada, esta interfirió en la confianza
legítima de los administrados.
Con
todo, la interferencia en este derecho fundamental no es una razón suficiente
para considerar que se ha violado la Constitución. Pues, según lo ha señalado la
Corte, por ejemplo, en la sentencia C-478 de 1998, es posible en determinadas
circunstancias que la frustración de una expectativa de comportamiento
legítimamente contraída no degenere en una violación del derecho fundamental,
si se respetan  ciertas condiciones, en función del caso.[42]
Así, a la persona que se ha forjado con razones objetivas la expectativa de que
la decisión de una entidad lo va a beneficiar en la satisfacción de una de sus
necesidades básicas, y ha proyectado sus actuaciones futuras en función de esa decisión,
el cambio súbito de la misma puede no violar su derecho a la confianza
legítima, aunque sin duda conmueva de manera relevante su situación, si el
Estado le proporciona tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva
situación.[43]
En ese sentido, es válido reiterar
entonces que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que, en
aplicación del  postulado constitucional de la buena fe, en aquellos eventos en
los que los administrados hayan creado situaciones jurídicas con fundamento en
actuaciones previas de las autoridades públicas, estas deben ser reconocidas
por dichas autoridades así no correspondan con los lineamientos y formalidades
previamente establecidos. Específicamente se ha dicho:
“En esta línea, la
jurisprudencia constitucional ha valorado las conductas de los servidores
públicos desde el postulado constitucional de la buena fe y ha podido concluir
que las autoridades no pueden desconocer los estados y las situaciones a que
las mismas dieron lugar, así éstas no respondan a los lineamientos y
formalidades previamente establecidas, porque la institucionalidad descansa en
buena medida en la credibilidad de los asociados, convencidos de que el
ejercicio de la autoridad no se alienta en conductas interesadas, ni en
objetivos sinuosos”.[44]
En aplicación de esta jurisprudencia
a los casos concretos, la Sala de Revisión encuentra que las Cajas de
Compensación Familiar, cuando actúan como administradoras de recursos
parafiscales, están desarrollando una función administrativa dirigida a
ejecutar las políticas públicas de vivienda, razón por la cual, cuando con sus
actuaciones generan una expectativa legítima en sus afiliados, no pueden
modificar en forma sorpresiva su hacer, afectando los derechos fundamentales de
los mismos de manera injustificada. La pregunta es, entonces, si en este caso
la decisión de Comfenalco estuvo justificada.
Vale acotar, que si bien es cierto la
actitud de Comfenalco Santander  de no expedir el certificación de movilización
del restante 20% de del subsidio, en principio, se puede apreciar como ajustada
a la ley, no es menos cierto que en los casos concretos, la aplicación de dicho
marco legal resulta contrario a la Constitución Política, cuando supone
consecuencias desproporcionadas en las personas que soportan los efectos de la
decisión.
Es postulado esencial de nuestro
ordenamiento jurídico, la presunción de buena fe, que desde sus inicios esta
Corporación ha definido como un valor que exige, tanto a los particulares como
a las autoridades, ceñirse en sus actuaciones a una conducta sustentada en la
confianza, seguridad y credibilidad que generan las actuaciones de los demás.
La confianza legítima, que deriva del principio de la buena fe, envuelve para
los jueces y para los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones,
un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de
estabilidad y durabilidad en el cumplimiento de las reglas jurídicas, buscando proteger
al administrado y al ciudadano frente a cambios sorpresivos de las autoridades.
En
los casos objeto de revisión,  la conducta asumida a último momento por la
accionada vulnera el principio de  buena fe y de confianza legítima, porque,
como manifiestan  los demandantes, creyeron en la seriedad de la accionada y
confiaron en su proceder, pues aun después de haber expirado el término máximo
de los subsidios, Comfenalco se reunió con la aseguradora y el constructor en
el mes de octubre de 2010 y, al amparo de un concepto favorable de la
Superintendencia del Subsidio Familiar, accedió a dar vía libre a  que se
culminase el trámite de escrituración, que en efecto se realizó el 27 de
diciembre de 2010; sin embargo, una vez las escrituras estaban en proceso de
inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos, la Caja asumió
un cambio en su proceder, que afectó las expectativas generadas.
La Sala de Revisión encuentra que la decisión de Comfenalco
compromete los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de Marcela
Camargo Santiago (Expediente T-3012630), de Ludy Marcela Espinoza Triana
y Diego Armando Vargas Martínez (Expediente T-3018887), de Alirio Méndez Peña y
Alcira Villamizar Jaimes (Expediente T-3030697), y de sus familias. De
los documentos que obran en los expedientes se desprende, que los tutelantes
son personas de escasos recursos, que tuvieron que asumir un crédito
hipotecario con entidades financieras bajo la expectativa de que podían asumir
el pago del mismo con los recursos que actualmente utiliza en el pago de
cánones de arrendamiento, sin embargo, ante la negativa de Comfenalco Santander
de continuar con la legalización del subsidio, actualmente deben responder por
el pago de las cuotas del crédito y de los cánones de arrendamiento de sus
actuales residencias, afectando los recursos que antes estaban destinados a
satisfacer otras de sus necesidades básicas, bajo el agravante de que sus
viviendas no van a ser entregadas si no asumen el pago del valor del subsidio,
afectándose su derecho a una vivienda digna.
Por tratarse de personas de escasos recursos económicos y no
contar con vivienda propia, los demandantes clasificaron como beneficiarios
del  subsidio otorgado por Comfenalco Santander, una vez cumplieron con todas
las exigencias legales y  reglamentarias; por ello esta Sala no puede compartir
lo expuesto por los jueces constitucionales de instancia, uno en particular[45] que
de manera expresa sostiene, que no está acreditado el perjuicio irremediable,
porque (i) el inmueble sobre el cual recae el subsidio de vivienda no
sirve en estos momentos de vivienda para los actores, (ii) no se
probó dentro del expediente que dicho bien es el único que integra el
patrimonio económico de los demandantes, y por ende, no estén en capacidad de
establecer su vivienda en otro lugar; y que (iii) no se demostró la carencia
de recursos de los demandantes para fijar su residencia en otro inmueble, por
medio de mecanismos como el arrendamiento. En relación con el tema, en
reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que la dignidad debe ser
entendida como esa facultad que tiene toda persona de exigir de los demás un
trato acorde con su condición humana, por ende constituye, más allá de un
derecho, un principio fundamental, de eficacia directa, cuyo reconocimiento
general compromete el fundamento político del Estado colombiano, porque el
derecho a la efectividad de una vida digna trasciende una existencia meramente
biológica. Así  las cosas, los argumentos esgrimidos por los despachos de
instancia para declarar la improcedencia o negar el amparo de tutela, no son
consecuentes con tales lineamientos.
Con fundamento en las razones
expuestas, la Sala de Revisión considera que la decisión intempestiva de
Comfenalco Santander de suspender el proceso de legalización de los subsidios
familiares de vivienda cuya vigencia se había vencido, si bien es ajustada a
las normas que reglamentan los subsidios familiares de vivienda, en los casos
concretos, desconocen el fin constitucional de este mecanismo de hacer efectivo
el derecho a la vivienda digna de las personas de más bajos ingresos.[46]
En esta ocasión la Sala reitera, que los subsidios de
vivienda familiar se consideran jurisprudencialmente un mecanismo estatal
válido para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna consagrado
en la Constitución, convirtiéndose en un mecanismo con que cuenta el Estado,
para  lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan
acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho
consagrado constitucionalmente en el artículo 51 de la Carta, y es en razón a
ello que en los casos concretos, se debe salvaguardar  el que se haga efectivo
el derecho a la vivienda digna con la entrega material del bien, pues ya
existen títulos debidamente registrados que señalan a los tutelantes como
propietarios.
Ahora
bien, es importante señalar que la forma de asignación de estos subsidios está
reglamentada por el Decreto 2190 de 2009, que indica las maneras como se
realizan los desembolsos, entre ellas, denominado “giro anticipado del
subsidio”. Según esta modalidad, el desembolso puede  hacerse en dos
tiempos distintos: de manera anticipada se gira el 80% del subsidio, y sólo
cuando el oferente  del mismo cumpla con los requisitos  establecidos en el
artículo 58 de dicho decreto, puede desembolsarse el 20% restante. En caso de
que no se cumpla con los requisitos señalados en esa normatividad, o de que se
cumplan pero extemporáneamente (por fuera del término de vigencia al cual se
refiere el artículo 51 de ese Decreto), no sería válido desembolsar la suma
pendiente. Así las cosas, fue con fundamento en esa norma, entonces, que la
Caja de Compensación Familiar demandada resolvió no desembolsar el porcentaje
del subsidio.
Con
todo, del hecho de que la entidad accionada se haya fundado en esa norma
infralegal para resolver el problema no se sigue que no haya un problema constitucional
relevante. Porque no cabe duda de que esa decisión, así haya tenido respaldo en
el reglamento correspondiente, interfirió de un modo significativo en el
derecho a la vida digna de los tutelantes, pues supuso nada menos que
obstaculizarles de un modo apreciable su acceso a una vivienda. Eso no es
suficiente, tampoco, para considerar contraria a la Carta la actuación de
Comfenalco, pues podría ocurrir que con ella se tratarán de alcanzar otras
finalidades constitucionales admisibles o importantes. Y eso es lo que ocurre
precisamente en esta ocasión.
En
efecto, aunque la decisión de Comfenalco es una intervención en el derecho a la
vivienda digna de los peticionarios y sus familias, lo cierto es que con ella
se perseguían dos clases de fines, uno de ellos inmediato y constitucionalmente
admisible, y otro remoto pero constitucionalmente imperioso. El primero de
estos fines es el expresado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial mediante concepto del (7) de diciembre  de dos mil diez
(2010). Según ese concepto, cuya validez la Sala no encuentra razones para
cuestionar, una decisión como la de no desembolsar el porcentaje restante de
los casos de giro anticipado del subsidio, en los cuales no se cumplen
oportunamente los requisitos, lo que se busca es “que se protejan los
recursos parafiscales materializados con el otorgamiento de los subsidios
familiares de vivienda”. Pero, desde luego, esa no es la única finalidad
que trata de alcanzar una resolución de esa naturaleza, pues de un modo mediato
con la protección de los recursos parafiscales  lo que se busca es garantizar
de un modo óptimo el derecho de todos los colombianos a la satisfacción de sus
necesidades básicas, dentro de las cuales ocupa un lugar la que tiene toda
persona a contar con vivienda digna.
La
Sala es consciente, por lo tanto, de que Comfenalco interfirió en el derecho a
la vivienda digna de los actores, pero en procura de satisfacer dos finalidades
que no merecen ningún reproche constitucional y entre los cuales ésta, de hecho
garantizar óptimamente el derecho a la vivienda adecuada de los demás potenciales
beneficiarios de los subsidios estatales. La pregunta que debe resolverse, es entonces,
si la persecución de dos finalidades legítimas por parte de Comfenalco es
suficiente para justificar a la luz de la Constitución la intromisión en el
derecho que les asiste a los demandantes a contar con una vivienda adecuada. Y
luego de examinar los demás elementos obrantes en el proceso, se cree que ese
argumento no es suficiente para justificar la actuación de Comfenalco, por las
razones que pasa a exponer.
Para
empezar, la Corte no cuestiona que la decisión de la Caja de Compensación
Familiar  de no desembolsar el 20% restante  del subsidio de vivienda, luego de
constatar que el cumplimiento  de los requisitos se produjo extemporáneamente,
es adecuada para alcanzar la finalidad de proteger los recursos parafiscales y
para, por esa vía, garantizar el derecho a la vivienda digna  de los demás
potenciales o actuales beneficiarios de los subsidios de vivienda.
Efectivamente, un acto de esa naturaleza no sólo no afecta los recursos, pues
significa que las entidades no efectúan un desembolso de dinero, sino que puede
significar además el ingreso del dinero derivado del pago del siniestro
cubierto por la póliza, que se hace exigible en caso de incumplimiento. Por
tanto, no puede decirse que la decisión de Comfenalco  no haya pretendido una
finalidad legítima, o que sea inidónea para alcanzar el fin que se persigue.
Pero
sí debe decirse que, en estos casos, una decisión como esa es innecesaria.
Porque si lo que se buscaba era no afectar los recursos parafiscales de los que
surgen los subsidios de vivienda, y de ese modo de proteger el derecho a la
vivienda digna de los demás (actuales o potenciales) beneficiarios de
subsidios, por la vía de no admitir el desembolso del porcentaje  remanente en
caso de incumplimiento extemporáneo de los requisitos del artículo 58 del
Decreto 2190 de 2009 por parte del oferente, lo cierto es que esa misma
finalidad se podría alcanzar por otros medios sin sacrificar  de un modo tan
intenso el derecho a la vivienda digna de los peticionarios. Así, por ejemplo, la
Sala interpreta que la Constitución, y en especial el derecho a la vivienda
digna de los actores, al mismo tiempo obligan a Comfenalco a desembolsar  el
porcentaje remanente del subsidio a favor de los demandantes, y a repetir en
contra del constructor incumplido por los detrimentos que haya ocasionado  su
incumplimiento  en los recursos parafiscales que se quieren proteger  con la
decisión cuestionada  en este proceso. Y, por otra parte, también podría
exigirle a la aseguradora la parte  de la póliza que compense las afectaciones
patrimoniales causadas por el incumplimiento, si el amparo aún está vigente.
Pero
definitivamente, en casos como estos, los beneficiarios del subsidio de
vivienda no deben correr con las consecuencias de un incumplimiento que  no les
es imputable, porque la misma finalidad que se logra con una decisión como la
cuestionada, puede alcanzarse al menos en un grado aceptable con otra medida,
que no sacrifica el derecho a la vivienda como sí lo hace la decisión adoptada
en este caso por Comfenalco. Esa otra medida, seguramente, supone fijar una
carga adicional en la Caja de Compensación Familiar encargada de hacer el
desembolso  de los subsidios. Será una carga compleja, pues es un escenario
propicio como por ejemplo el judicial, si se llega a ese punto, tendrá que
definir al menos cuál fue en específico el detrimento que significo para los
recursos parafiscales el incumplimiento (o cumplimiento tardío) de los
requisitos por parte de la constructora, y si se dan los demás elementos
propios para responsabilizar a la oferente por el supuesto daño que sufrió.
Pero es más equitativo repartir las cargas cuando menos entre las personas
beneficiadas  por el subsidio, preliminarmente la Caja de Compensación, y
ulteriormente el oferente y la aseguradora, que ponerlas todas a cargo de los
beneficiarios, a pesar de que no hayan tenido ninguna responsabilidad por el
incumplimiento de los términos reglamentarios.
Adicionalmente,
el fin que se pretende  lograr con dicha decisión de proteger los recursos
parafiscales que administra Comfenalco Santander, se puede  lograr con medidas
que no afecten los derechos fundamentales de los beneficiarios de los subsidios
como la constitución de pólizas.
Con
fundamento en los argumentos expuestos, la Sala de Revisión concluye que, en el
caso concreto, la aplicación que hizo la Caja de Compensación Familiar
Comfenalco Santander de los artículos 58 y 59 del Decreto 2190 de 2009 es
inconstitucional, porque con ella se vulneran los derechos fundamentales al
mínimo vital, a la vivienda digna y a la confianza legítima de los tutelantes.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia se ordenará a la Caja
de Compensación Familiar Comfenalco Santander que inaplique las normas citadas,
y en consecuencia, autorice la legalización de los subsidios familiares de
vivienda otorgados a los tutelantes.
6.3.  Finalmente, en lo que corresponde a la petición del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de desvincularlo de
la tutela por  falta de legitimación en la causa por pasiva, para esta Sala es
palmario que quien pone en entredicho el respeto de los derechos fundamentales
invocados por los actores es Comfenalco Santander, no el Ministerio,
independientemente del concepto emitido por su oficina jurídica, más aun cuando
no tiene incidencia en la solución de los inconvenientes que se sucedan con los
beneficiarios de subsidios que otorgan las Cajas de Compensación Familiar, a
pesar de que legalmente el Ministerio tenga algunas facultades que le permiten
dictar normas de carácter general sobre aspectos relacionados con los
subsidios, ya se trate de los que se confieren con cargo a recursos del
presupuesto por parte de Fonvivienda, o de los conferidos con cargo a recursos
parafiscales que otorgan las Cajas de Compensación Familiar,[47] ya
que en uno u otro caso, no corresponde al Ministerio la asignación de
subsidios. En este sentido, se declarará que el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, no es quien genera la vulneración de los
derechos reclamados.
Conclusión
Por lo expuesto, esta Sala de Revisión accederá al amparo de los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la confianza legítima y a la vivienda
digna, de Marcela Camargo Santiago (Expediente T-3012630), de Ludy
Marcela Espinoza Triana y Diego Armando Vargas Martínez (Expediente T-3018887),
de Alirio Méndez Peña y Alcira Villamizar Jaimes(Expediente T-3030697), y de
sus familias; en consecuencia se revocarán los fallos proferidos por los
Juzgados Noveno Civil Municipal de Bucaramanga (Expediente T-3012630),
Catorce Civil Municipal de Bucaramanga (Expediente T-3018887) y de los juzgados
Cuarto Civil de Bucaramanga y Primero Civil del Circuito de la misma ciudad
(Expediente T-3030697).
Así, se ordenará a Comfenalco Santander, que en el término máximo
de diez (10) días, si no lo ha hecho, contados a partir de la notificación de
este fallo, por vía de excepción, inaplique los artículos 58 y 59 del
Decreto 2190 de 2009, y en consecuencia, autorice la legalización del subsidio
familiar de vivienda otorgado a los tutelantes de acuerdo a la propuesta
presentada por la aseguradora Cóndor S.A. el 28 de octubre de 2010.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el
Juzgado Noveno Civil Municipal de Bucaramanga el 11 de febrero de 2011,
dentro de la acción de tutela promovida por la señora Marcela Camargo Santiago
contra la Caja de compensación Familiar Comfenalco Santander (Expediente T-3012630),
para en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital, a
la confianza legítima y a la vivienda digna de la tutelante.
Segundo.- Como consecuencia
de lo anterior, ORDENAR a la Caja de Compensación Familiar Comfenalco
Santander, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de
la notificación de la presente sentencia, adelante los trámites administrativos
necesarios para continuar con la legalización del subsidio familiar de la
señora Marcela Camargo Santiago, con base en lo acordado por esa entidad con la
compañía Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales el 28 de octubre de 2010.
Tercero.- REVOCAR el fallo proferido por el
Juzgado Catorce Civil Municipal de Bucaramanga el 4 de
febrero de 2011, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Ludy
Marcela Espinoza Triana y el señor Diego Armando Vargas Martínez contra la Caja
de compensación Familiar Comfenalco Santander (Expediente T-3018887),
para en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital, a
la confianza legítima y a la vivienda digna de los tutelantes.
Cuarto.- Como
consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Caja de Compensación Familiar
Comfenalco Santander, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas
a partir de la notificación de la presente sentencia, adelante los trámites
administrativos necesarios para continuar con la legalización del subsidio
familiar otorgado a la señora Ludy Marcela Espinoza Triana y al señor Diego
Armando Vargas Martínez, con base en lo acordado por esa entidad con la
compañía Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales el 28 de octubre de 2010.
Quinto.- REVOCAR el fallo proferido por el
Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga el 22
de febrero de 2011, que a su vez revocó el fallo proferido por el Juzgado Cuarto
Civil Municipal de Bucaramanga el 17 de enero de 2011, dentro de la acción de
tutela promovida por el señor Alirio Méndez Peña y la señora Alcira Villamizar
Jaimes contra la Caja de compensación Familiar Comfenalco Santander (Expediente
T-3030697), para en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales
al mínimo vital, a la confianza legítima y a la vivienda digna de los
tutelantes.
Sexto.- Como
consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Caja de Compensación Familiar
Comfenalco Santander, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas
a partir de la notificación de la presente sentencia, adelante los trámites
administrativos necesarios para continuar con la legalización del subsidio
familiar otorgado al señor Alirio Méndez Peña y la
señora Alcira Villamizar Jaimes, con base en lo acordado por esa entidad
con la compañía Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales el 28 de octubre de
2010.
Séptimo.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Estos comunicados obran
al  folio 19 Y 20 del expediente T-3012630, al folio 15 Y 16 del
expediente T-018887 y al folio 11 y 12 del cuaderno uno del expediente
T-3030697.
[2] Las Promesas de Venta aparecen en el
Expediente T-3012630 del folio 98 a 100; en el Expediente T-3018887 del folio 69 a 71, y en el Expediente T-3030697 del folio 21 a 23.
[3] Del folio  8 a la 23 del expediente T-3012630, obra copia de la escritura pública y sus anexos  No 5.948
del 27 de diciembre de 2010 de la Notaría Tercera del Círculo de Bucaramanga,  por medio de la cual la Promotora Inmobiliaria Promicasa S.A transfiere a título de
venta a la señora Marcela Camargo Santiago, la casa 1 de la manzana B de la Urbanización  Portal del Talao, y ésta constituye Hipoteca  a favor de Coomeva por la suma de $24.500.000 de un crédito. Así mismo aparece el certificado de tradición, donde consta su  registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Piedecuesta (Santander).
Del folio  10 a la 31 del expediente T-3018887, obra copia de la escritura pública y sus anexos  No 6. 010 del 29 de diciembre de
2010, de la Notaria Tercera del Círculo de Bucaramanga,  por medio de la cual la Promotora Inmobiliaria Promicasa S.A transfiere a título de venta a Ludy Marcela Espinoza
Triana y a Diego Armando Vargas Martínez , la casa 21 de la manzana F,
Urbanización  Portal del Talao. Igualmente aparece el certificado de tradición,
donde consta el registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Piedecuesta (Santander).
Del folio 106 al 114 del expediente T-3030697
obra copia de la escritura pública  No 5.949 del 27 de diciembre de 2010 de la Notaría Tercera del Círculo de Bucaramanga,  por medio de la cual la Promotora Inmobiliaria Promicasa S.A transfiere a título de venta a Alirio Méndez Peña y a
Alcira Villamizar Jaimes, la casa 1 de la manzana G, Urbanización  Portal del
Talao, y mediante la cual los adquirentes constituyen Hipoteca  a favor de
Bancolombia S.A. por la suma de $9.000.000. Aparece así mismo el certificado de
tradición, donde consta la inscripción de la escritura en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Piedecuesta (Santander).
[4] Obra  esta respuesta del
folio  81 al 95  en el caso del expediente T- 3012630; del folio 52 a 66 en el caso del expediente T- 3018887, y del folio 34 a 42  del expediente T- 3030697.
[5] Dispone el artículo 5 del Decreto 2190 de
2009: “Entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda de interés social
y recursos. Las entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda
de que trata este decreto serán el Fondo Nacional de Vivienda con cargo a los
recursos definidos en el Decreto-ley 555 de 2003, o la entidad que haga sus
veces y las Cajas de Compensación Familiar con las contribuciones parafiscales
administradas por estas, todo ello de conformidad con lo establecido en las
normas vigentes aplicables a la materia”.
Las personas afiliadas al sistema formal de trabajo
serán atendidas en forma prioritaria por las Cajas de Compensación Familiar, de
conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990, los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de 2000 y el artículo 4° de la Ley 1114 de 2006.
(…)
Con sujeción a las condiciones establecidas en el
presente decreto, las Cajas de Compensación Familiar operarán de manera
autónoma con respecto a sus beneficiarios y serán los responsables del montaje
y operación de los procesos de postulación, calificación, asignación y pago de
los subsidios. Así mismo, serán responsables de suministrar la información
relativa a sus postulantes al Sistema de Información de Subsidios”.
[6] Esta disposición del decreto 2190 de 2009
señala: “Artículo  59. Giro anticipado
del subsidio. El beneficiario del subsidio podrá autorizar el
giro anticipado del mismo a favor del oferente. Para proceder a ello, deberá
este presentar ante la entidad otorgante o el operador, el certificado de
elegibilidad del proyecto, las respectivas promesas de compraventa o los
contratos previos para la adquisición del dominio, acreditar la constitución de
un encargo fiduciario para la administración unificada de los recursos del
subsidio, el contrato que garantice la labor de interventoría, y una póliza que
cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso
de incumplimiento, que deberá cubrir el ciento diez por ciento (110%) del valor
de los subsidios que entregará la entidad otorgante.
El ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios
se desembolsará al encargo fiduciario.
El 80% de esta suma se girará al oferente
cuando se encuentre totalmente urbanizado el lote de terreno en el que se
desarrollaron las soluciones de vivienda previa autorización del interventor, en los términos que establezca el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante resolución.
Cuando el lote de terreno no se encuentre totalmente
urbanizado, el 80% de esta suma podrá desembolsarse del encargo fiduciario al
oferente, de manera proporcional al número de soluciones de vivienda que
correspondan a la porción urbanizada del lote objeto del plan. Para tales efectos,
el oferente deberá presentar una certificación de la interventoría en la que
conste que:
a) La porción del lote de terreno en el que se
desarrollarán las soluciones de vivienda objeto del desembolso anticipado se
encuentra totalmente urbanizada, y
b) La constitución de un encargo fiduciario por parte
del oferente donde se garantice la existencia de los recursos para la
construcción y/o terminación del remanente de las obras de urbanismo. El
desembolso de los recursos, en este caso, se llevará a cabo en los términos que
establezca el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
mediante resolución.
En ningún caso podrán destinarse los recursos del
subsidio, desembolsados de manera anticipada, para la construcción o
terminación de las obras de urbanismo.
En todos los casos, para el giro del veinte por ciento
(20%) restante, la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda o el
operador informará por escrito a la fiduciaria del cumplimiento de la totalidad
de los requisitos señalados en el artículo 58 del presente decreto, según la
modalidad de solución de vivienda de que se trate, para que esta proceda a
girar los recursos. De este modo se entenderá legalizada la aplicación total
del subsidio, después de lo cual se procederá a devolver la póliza de garantía
al oferente.
(…)”
Parágrafo 2º (…) El giro del veinte por ciento (20%)
restante para la legalización del subsidio se efectuará una vez el oferente
acredite ante la Caja de Compensación Familiar el cumplimiento de la totalidad
de los requisitos señalados en el artículo 58 del presente decreto….”
[7] Reza el artículo 51: “Vigencia del
subsidio. (…) “En el caso de los subsidios de vivienda de interés social
asignados por las Cajas de Compensación Familiar, la vigencia será de doce (12)
meses calendario, contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de
la publicación de su asignación. (…).
Parágrafo 4°.
Las Cajas de Compensación Familiar podrán prorrogar, mediante acuerdo
expedido por su respectivo Consejo Directivo, la vigencia de los subsidios
familiares de vivienda asignados a sus afiliados por un plazo no superior a
doce (12) meses, prorrogable máximo por doce (12) meses más. Para los casos
en los que exista giro anticipado de subsidio, esta ampliación estará
condicionada a la entrega por parte del oferente de la ampliación de las
respectivas pólizas, antes de los vencimientos de los subsidios.”
[8] Obra este concepto en
los tres expedientes. (Folio 44 a 46 T- 3012630. Folio 40 a 42 T- 3018887, y del folio 117 a 119 T-3030697). Expresamente la Superintendencia del Subsidio familiar en este concepto, como sustento de la recomendación
que hace a Comfenalco Santander de culminar satisfactoriamente el proceso,
porque no ve inconveniente legal a que se expida la movilización de los
recursos del subsidio para garantizar el derecho a vivienda digna de las
familias,  expone entre otras cosas que:
“La Corte Constitucional reiteró la línea jurisprudencial trazada en relación con la naturaleza y
alcance del derecho a la vivienda digna.  De acuerdo con esos lineamientos, si
bien  ha reconocido que de conformidad con la Constitución, en principio, se trata de un derecho que pertenece a la categoría de los
derechos económicos y sociales y por ende, de naturaleza prestacional y
progresiva, también ha señalado que en ciertos casos algunas facetas de la
vivienda  digna alcanzan la condición  de derechos fundamentales subjetivos.
De igual manera, ha estimado que una vez han sido definidos las políticas
públicas relativas a la vivienda digna las garantías jurídicamente reconocidas
adquieran un carácter fundamental...
(…)
De esta forma, es claro que si se aplica
exegéticamente la norma, la Caja debería haber declarado con oportunidad la
caducidad del subsidio por vencimiento de la vigencia del mismo.  Sin embargo,
se puede interpretar que el desarrollo de la normatividad de vivienda busca
proveer de unas reglas claras para el adecuado desenvolvimiento de los procesos
que comprenden la administración de unos recursos, que en esencia están
orientados  a propiciar la consecución de una solución de vivienda por parte de
las familias colombianas de más bajos recursos.
Así las cosas, el flujo de este
proceso se ha entorpecido para este grupo de familias y no es claro que darle
ciego cumplimiento a las disposiciones sea la mejor opción para salirle al paso
a esta problemática.  Por ello consideramos que la Caja, en primer lugar debe evaluar los riesgos que conlleva para la misma aceptar la
propuesta de la Aseguradora y una vez sopesados y si es viable, propiciar
entonces la culminación del proceso de asignación para beneficio de sus
afiliados.  Todo lo anterior por vía de excepción  y en consideración a la
preeminencia de las normas constitucionales que amparan el derecho a una
vivienda digna, para este ente de control no existe objeción al respecto.”  (Resaltado
no es del texto original)
[9] Concepto que figura  al
folio 52 y 53 expediente T- 3012630.;  los folios 43 y 44 expediente T-
3018887, y los folios 125 y 126 expediente T- 3030697.
[10] Obra al folio 59, expediente  T-3012630.
[11] Aparece del folio 65 a 67 del expediente T-3012630.
[12] Del folio 72 a 76 expediente T-3012630 figura resolución No 68547-0-07-0439 del 8 de julio de 2008, de  la Secretaría de Planeación, de Piedecuesta, “Por la cual se modifica una  resolución y se
concede modificación de una licencia de urbanización y construcción, modalidad
obra nueva”, correspondiente al proyecto Portal del Talao.
[13] Esta respuesta obra del folio 77 a 80 del expediente T-3012630.
[14] Ver Sentencia T-534 de 1992 (M.P Ciro Angarita
Barón).
[15] Ver sentencia  T-860 de 1999 (MP Carlos Gaviria
Díaz).
[16] MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Al respecto se puede consultar la sentencia T-907
de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[18] “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en
especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los
servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus
medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”
[19] “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la
importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.”
[20] Convención Internacional
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (el apartado
iii) del párrafo e) del artículo 5), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (párrafo 2 del artículo 14), Convención
sobre los Derechos del Niño (párrafo 3 del artículo 27), Declaración sobre el
Progreso y el Desarrollo en lo Social (artículo 10),  Declaración de Vancouver
sobre los Asentamientos Humanos (párrafo 8 de la sección III), Declaración
sobre el Derecho al Desarrollo (párrafo 1 del artículo 8) y Recomendación Nº
115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los
trabajadores.
[21] Ver sentencia T- 895 de 2008 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto).
[22] Ver,
entre otras, las  sentencias T- 958 de 2001 (MP Eduardo Montealegre
Lynett), T-791 de 2004 (MP Jaime Araujo Rentería) y T-573 de 2010
(MP  Juan Carlos Henao Pérez).
[23] Se puede consultar, entre otras, la sentencia T-544
de 2009 (MP María Victoria Calle Correa) y la T- 036 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[24] Ver sentencia T-323 de 2010 (MP Nilson Pinilla
Pinilla).
[25] Se puede consultar, entre algunas, la sentencia
T-016 de 2007 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto) y T- 907 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[26] Sentencia
T-016 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[27] En relación con este tema se pueden consultar las
sentencias T-108 de 1993 (MP Fabio Morón Díaz;),  T-207 de 1995, (MP
Alejandro Martínez Caballero),  T-042 de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz), y
SU-819 de 1999 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[28] MP
Mauricio González Cuervo),  que  declara exequible un fragmento del artículo 24
del Decreto-Ley 353 de 1994 y  un aparte del artículo 14 de la Ley 973 de 2005 (Salvamento de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa, y de los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y
Luis Ernesto Vargas Silva).
[29] Modificada
por la Ley 962 de 2005.
[30] Sentencia T-175 de 2008 (MP Mauricio González
Cuervo.)
[31] Sentencia T-831 de 2004 (MP Jaime Araujo Rentería).
[32] Sentencia T-791 de 2004 (MP Jaime Araujo Rentería).
[33] Sentencia T-585 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[34] Sentencia T-040 de 2007 (MP Jaime Araujo Rentería).
[35] Ver parágrafo cuarto del artículo 51 del decreto
2190 de 2009, de él se extra que el término inicial de vigencia del subsidio,
que son 12 meses, puede ser prorrogado  hasta por dos ocasiones más y por un
término igual.
[36] Concepto que aparece  al folio 52 y 53 expediente
T- 3012630.;  los folios 43 y 44 expediente T- 3018887, y los folios 125 y 126
expediente T- 3030697.
[37] Obra este concepto  del folio 44 a 46  expediente T- 3012630. del  folio 40 a 42 expediente T- 3018887, y del folio 117 a 119 expediente T-3030697.
[38] Ver artículo 25 del C.C.A.
[39] La Superintendencia del Subsidio Familiar es una Entidad Estatal del orden Nacional, adscrita al
Ministerio de la Protección Social, que tiene como visión “garantizar mediante
sus funciones de inspección, vigilancia y control, el eficaz funcionamiento de
las Cajas de Compensación Familiar, acorde con la Ley y normas vigentes, la ampliación de su cobertura y la calidad de los servicios que
prestan, en especial a la población de medianos y bajos ingresos, en
aplicación de los principios de universalidad y solidaridad”,  y conforme la resolución No 0554 del 4 de noviembre de 2010 de la Superintendencia de Subsidio familiar, por la cual se actualiza el  Manual específico de
Funciones y  requisitos, corresponde a ella, entre otras, las siguientes
funciones  (i)  Velar por la aplicación de las leyes y reglamentos en lo
referente al Subsidio Familiar y ordenar a los organismos vigilados que se
ajusten a ellos. (ii) Instruir a las entidades vigiladas sobre la forma como
deben cumplir las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios
técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar
los procedimientos para su cabal aplicación. (iii) Ejecutar el control
administrativo financiero y contable sobre las entidades sometidas a su
inspección y vigilancia. (iv)Solicitar a las entidades vigiladas los estados
financieros,  para que el Superintendente formule sus observaciones, las
cuales serán de obligatoria consideración por parte de la entidad vigilada.
[40] La Constitución dice, en el artículo 2°, que las
autoridades de la República están instituidas –entre otras- para “asegurar” el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares.
[41] Sentencia T-248 de 2008
(MP Rodrigo Escobar Gil).
[42] (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). Dijo la Corte, en esa oportunidad, que las expectativas
legítimas son distintas de los derechos adquiridos, pues en el caso de las
primeras la “posición jurídica es modificable por las
autoridades”.
[43] Sentencia C-478 de 1998
(MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[44] Sentencia T-617 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió una acción de tutela
instaurada por una persona en estado de debilidad manifiesta, a quien le habían
asignado una vivienda para solucionar temporalmente el problema de vivienda,
sin embargo, luego de habitar por un tiempo el inmueble, la entidad que le
había entregado el inmueble le solicitó la restitución del mismo haciendo
finalmente que este lo entregara.  El actor pretendía que se ordenara a la
entidad accionada la restitución de su inmueble, sin embargo, este ya había
sido asignado a otra familia. La Corte consideró que la entrega inicial del
inmueble al actor había generado en el actor la confianza legítima en que su
problema habitacional iba a ser resuelto en forma definitivamente pues había
recibido el inmueble sin condicionamientos. En esa oportunidad se tuteló el
derecho a la vivienda digna del actor ordenándose a la entidad accionada que
incluyera al actor en un programa de vivienda que resolviera real y
efectivamente sus necesidades habitacionales.
[45] Folio 89, cuaderno dos, del expediente T- 3030697,
que  hace parte de fallo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga.
[46] Constitución Política de Colombia, artículo 51. “Todos
los colombianos tiene derecho a vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”
[47] El artículo 1° del decreto 2190 de 2009, en
cuanto a su  objeto, establece: “El presente decreto tiene por objeto
reglamentar el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para
áreas urbanas, conforme a lo dispuesto en las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388
de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002, 1114 de 2006 y 1151 de 2007. Se aplica a
entidades que administren recursos del Presupuesto Nacional o recursos
parafiscales con destino al subsidio anteriormente mencionado”.
Por su parte el artículo 65 y 66 del mismo decreto, de
aplicación a las Cajas de Compensación familiar, en su orden rezan que  “Los
aportes de recursos parafiscales que constituyan los Fondos para el Subsidio
Familiar de Vivienda de Interés Social, Fovis, responderán como mínimo a los
porcentajes establecidos en las normas vigentes sobre la materia.”, y que “Las
Cajas de Compensación Familiar que no estén obligadas a constituir el Fondo
para el Subsidio de Vivienda de Interés Social podrán constituir
voluntariamente dicho Fondo, con recursos provenientes del presupuesto de
excedentes financieros, presupuesto de inversión o aporte patronal”.