C-689-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-689/11
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA
MAGDALENA-Naturaleza/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA-Grado de autonomía
ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO-Cosa Juzgada constitucional en relación con el régimen
presupuestal aplicable a las Corporaciones Autónomas Regionales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL
ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO-Competencia
de la Corte Constitucional para conocer y decidir
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza jurídica/CORPORACIONES AUTONOMAS
REGIONALES-Diferenciación sobre las clases de recursos que integran su
presupuesto
Mediante la sentencia C-275 de 1998 la Corte analizó
la constitucionalidad del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, en relación con
el régimen presupuestal aplicable a las Corporaciones Autónomas Regionales y
examinó si el artículo 4o. era
aplicable o no a las Corporaciones Autónomas Regionales. En esa oportunidad, la
demanda alegaba que el artículo 4o. del decreto 111 de 1996 no se refería a las
Corporaciones Autónomas Regionales, dada la naturaleza especial que ellas
tienen, reconocida constitucionalmente, y que por tanto tampoco se les
aplicaban las disposiciones que rigen para los establecimientos públicos del
orden nacional. En dicho pronunciamiento, la Corte, luego de analizar la
naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, y reiterar que
se trata de “personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen
cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de
Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”, encontró que estas
Corporaciones se encuentran en principio incluidas en el campo de aplicación
del artículo 4o. demandado, en cuanto éste se refiere a “todas las personas
jurídicas del orden nacional,”.  Sin embargo, al hacer la diferenciación
sobre las clases de recursos que integran el presupuesto de estas
Corporaciones, tales como (i) dineros aportados por la Nación, de conformidad con
los artículos 42 y siguientes de la ley 99 de 1993, y (ii) otros dineros
provenientes de fuentes diferentes, como son las tasas, los recaudos de los
impuestos prediales, multas, etc., de conformidad con el inciso segundo del
artículo 317 de la Constitución y el artículo 46 de la ley 99 de 1993; la Corte
encontró que los recursos transferidos por la Nación a cualquier título, se
encuentran sometidos a la Ley Orgánica de Presupuesto, mientras que por el
contrario, los otros recursos que corresponden a los numerales 1, 2, 3, 4, 5,
6, 7, 8 y 11 del artículo 46 de la ley 99 de 1993, no se someten a las normas
presupuestales de la Nación. En este sentido, esta Corporación sostuvo que
“[a]tendiendo, pues, a las distintas clases de recursos que tienen las
Corporaciones, la Corte debe hacer la siguiente distinción, en aras de que no
se vulnere el núcleo esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a
esta clase de entidades: en relación con los recursos provenientes de la
Nación, resulta procedente la aplicación de las normas del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, de conformidad con el artículo 4o. del decreto 111 de 1996, pero
esta aplicación no se extiende al manejo de los recursos propios de las
Corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo
317 de la Constitución.”
CORMAGDALENA-Naturaleza/CORMAGDALENA-Jurisprudencia
constitucional sobre la naturaleza, creación y su organización/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA-No puede ser considerada
en ningún caso como sede de ninguno de los poderes públicos que integran el
Estado colombiano de conformidad con la Carta, ni es un ente territorial/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA-Régimen constitucional
propio/CORMAGDALENA-Finalidad/CORMAGDALENA-Jurisdicción
territorial
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Objeto
ESTADO-Debe
planificar el manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o
sustitución
CORMAGDALENA-Destinación
de recursos del Fondo Nacional de Regalías/FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Contenido/EXPLOTACION
DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Competencia del legislador para
fijar condiciones y determinar los derechos de las entidades territoriales/REGALIAS-Reglas
constitucionales
En cuanto a la destinación para Cormagdalena de los
recursos del Fondo Nacional de Regalías, en primer lugar, la Corte se referirá
brevemente a las normas constitucionales en materia de uso y utilización de
regalías y compensaciones; para luego, referirse a la constitucionalidad de la
destinación de recursos de regalías a Cormagdalena: (a) De conformidad con el
artículo 332 Superior, “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. Por su parte, el
artículo 360 de la Carta Política dispone que al Legislador le compete fijar
las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables y
determinar los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
Igualmente, dispone que la explotación de un recurso natural no renovable
causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía,
sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. También
dispone el artículo 360 Fundamental, que los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos
o productos derivados de los mismos, “tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones”. De conformidad con el artículo 361 superior, con
los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías, cuyos
recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale
la ley. Así mismo prevé la norma superior, que estos fondos se aplicará a la
promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a la financiación de
proyectos regionales de inversión, definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales. (b) Esta Corporación se
ha pronunciado en múltiples fallos acerca del tema de regalías, en donde ha
analizado diferentes aspectos de esta problemática constitucional, tales como
la naturaleza y características de los recursos de regalías y de
compensaciones, la titularidad sobre los recursos de regalías, la constitución
y naturaleza del Fondo Nacional de Regalías, la amplia libertad de
configuración del Legislador que caracteriza esta materia y los límites de la
misma, los mecanismos de control y vigilancia respecto de la asignación de
estos recursos, entre otros temas relevantes para el presente estudio de
constitucionalidad, que aquí se expondrán en lo pertinente de manera sintética.
(c) De conformidad con los artículos 332, 360 y 361 de la Constitución Política
y la jurisprudencia constitucional respecto de esta materia, se pueden extraer
las siguientes reglas constitucionales: - La explotación de recursos naturales
causa a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía,
sin perjuicio de otros derechos o compensaciones, de manera que las regalías
son contraprestaciones económicas que recibe el Estado por la explotación de
recursos naturales no renovables; - La titularidad de las regalías radica en
cabeza del Estado, en su calidad de propietario del subsuelo, de manera que los
recursos de regalías por la explotación de recursos naturales pertenece al
Estado; - Las entidades territoriales tienen un derecho de participación de las
mismas, de conformidad con la ley, y por tanto les asiste el derecho a
participar de las regalías; - Los recursos de regalías constituyen fuentes
exógenas de financiación para las entidades territoriales; - El artículo 361
estipula expresamente las asignaciones a las cuales deberán destinarse estos
recursos; - Al Legislador es a quien le asiste, de conformidad con la
Constitución y la jurisprudencia, un amplio margen de configuración regulativa
en el ámbito de regalías, con el fin de determinar: las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables; la designación de los
recursos de regalías,   los derechos de las entidades territoriales sobre la
explotación de tales recursos, y los porcentajes de las designaciones de
regalías; el destino de los recursos no asignados e incorporados al Fondo
Nacional de Regalías a las entidades territoriales en las aplicaciones
definidas en el artículo 361 superior; los mecanismos de control sobre estos
recursos en los diferentes niveles y áreas; y que por tanto, la amplia libertad de configuración del Legislador en este ámbito
no riñe con la autonomía de las entidades territoriales, de conformidad con el
artículo 287 superior. Finalmente, la Ley es la que debe determinar los
conceptos respecto de los montos, distribuciones y participaciones de las
entidades territoriales en las regalías. - Los ingresos provenientes de las
regalías no asignadas a los municipios o departamentos, deben ser transferidos
al Fondo Nacional de Regalías, que hará la redistribución pertinente entre las
entidades territoriales según lo dispuesto por ley; (d) En cuanto a la
destinación de recursos de regalías a Cormagdalena, la Corte al estudiar el
artículo 17 literal b) de la Ley 161 de 1994, encontró que esta norma se ajusta
a los artículos 360 y 361 de la Carta Política, puesto que en este caso “no se
trata de un recurso que haga parte del patrimonio de Cormagdalena, ni que
constituya una renta propia; se trata de una renta que ingresa  para ser administrada
e invertida en los departamentos y municipios de la jurisdicción de
Cormagdalena y especialmente en los municipios ribereños.” En punto a este
tema, concluyó la Corte en esa oportunidad que “la norma acusada se ajusta plenamente
a estas prescripciones constitucionales, cuando prevé que una parte de las
regalías que administra el Fondo Nacional de Regalías, pueden conformar una de
las rentas de un ente que no es, según la Carta Política, una entidad
territorial, claro está, esta renta no es propia de Cormagdalena y por ello
debe aplicarla a gastos de inversión en los departamentos y municipios de su
jurisdicción”. De otra parte, resaltó la Corte que el inciso segundo del
artículo 331 de la Carta Política determina que la ley señalará las fuentes de
financiación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena
y que determinará en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial
en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los
ingresos corrientes de la Nación, de cuya disposición superior concluye que
esta norma constitucional valida la competencia del Legislador para “disponer
que la mencionada corporación reciba alguna parte de aquellas regalías como
fuente de financiación para cumplir con sus cometidos constitucionales, dentro
del ámbito geográfico de sus funciones.  Desde luego, sin que aquellas puedan
ser destinadas al funcionamiento de Cormagdalena, pues no son una renta
propia”. Sobre este tema, precisó la jurisprudencia constitucional que la
propia Ley 161 de 1994 respeta estas limitantes relativas a la ejecución de los
recursos de regalías, en cuanto estipula que la destinación de los recursos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías se debe llevar a cabo “a través de
la financiación de proyectos relacionados con su objeto, y adelantados, bien
por las entidades territoriales o por las corporaciones  autónomas regionales,
en lo que a la preservación del medio ambiente  se trate,  a través de la
realización de proyectos relacionados con el objeto de la Corporación; así, se
otorga el tratamiento especial a los municipios ribereños exigido por el
artículo 331 de la Carta, toda vez que se benefician directamente de las
actividades que desarrolla la Corporación a lo largo de todo el río”.
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA
MAGDALENA-Libertad de configuración
legislativa para regular su organización y financiación/CORPORACION AUTONOMA
REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA-Autonomía no es absoluta
Referencia: expediente  D-8438
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1º, 12 y 15 de la ley 161 de 1994 y el inciso 2º del artículo 30 y el penúltimo
inciso (parcial) de la Ley 141 de 1994 y artículo 4 del Decreto 111 de 1996
Demandante: Norberto Vélez Escobar y otro
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil once (2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos Norberto Vélez Escobar y Germán Ríos Arias solicitaron
ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos
1º, 12 y 15 (parciales) de la ley 161 de 1994 y del inciso 2º del artículo 30 y
el penúltimo inciso (parciales) de la Ley 141 de 1994 y del artículo 4 del
Decreto 111 de 1996.
Mediante
providencia del diez (10) de marzo de dos mil once (2011), el magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En
la misma providencia comunicó la iniciación del presente proceso al Presidente
de la República y al Presidente del Congreso para los fines del artículo 244 de
la Constitución, así como al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro
de Defensa Nacional, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del
Departamento Nacional de Planeación y al Director Ejecutivo de la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena.
Así
mismo, se invitó a participar en el presente juicio a las facultades de Derecho
de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de
los Andes, Sergio Arboleda, Libre, Eafit de Medellín, de Antioquia, de Ibagué y
del Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, con el objeto de que emitieran
concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
LAS NORMAS DEMANDADAS
Se transcribe el texto de las disposiciones demandadas
de la Ley 161 de 1994, de conformidad con su publicación en el Diario oficial
No.41.475 del 5 de agosto de 1994; de la ley 141 de 1994, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 41.414 de 30 de julio de 1994; y del
Decreto 111 de 1996, de enero 15 de 1996.
“LEY
161 DE 1994
(agosto 3)
Diario Oficial No. 41.475, de 5 de agosto de 1994
Por la cual se organiza la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de
financiación y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. ORGANIZACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA. Organízase la Corporación Autónoma Regional del Río
Grande de la Magdalena, cuya sigla será Cormagdalena, creada por el artículo 331
de la Constitución Política, como un ente corporativo especial del orden
nacional con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotado de
personería jurídica propia, el cual funcionará como una Empresa Industrial y
Comercial del Estado sometida a las reglas de las Sociedades Anónimas, en lo no
previsto por la presente Ley.
La
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena podrá constituir
sociedades de economía mixta para vincular el capital privado al cumplimiento
de actividades económicamente rentables, en desarrollo de sus objetivos
constitucionales, cuando ellas no impliquen el ejercicio de funciones propias
de la autoridad administrativa.
(…)
ARTÍCULO 12. FUNCIONES DE LA ASAMBLEA
CORPORATIVA. La asamblea
corporativa ejercerá las siguientes funciones:
1.
Adoptar los estatutos de la Corporación, sus reglamentos de funcionamiento y
sus reformas, para someterlos a la aprobación del Presidente de la
República.
2.
Conocer el informe de gestión y el balance bienal de la Corporación y sus
anexos, efectuar la evaluación de la gestión de la Corporación y formular las
recomendaciones y correctivos que sean necesarios.
3.
Trazar y adoptar las políticas y directrices generales que orientarán la acción
de la Corporación.
4.
Elegir los delegados de los municipios a la Junta Directiva.
PARÁGRAFO 1o. La
asamblea corporativa se reunirá ordinariamente por lo menos una vez cada dos
(2) años en el mes de noviembre para lo cual será citada por el Director
Ejecutivo Extraordinariamente podrá ser convocada por la Junta Directiva o por
el Presidente de la República en cualquier tiempo. Para que la Asamblea
Corporativa sesione válidamente se requiere la acreditación de la mayoría
absoluta de sus integrantes. La Superintendencia de Sociedades vigilará la
celebración y el cumplimiento de las decisiones de la asamblea.
PARÁGRAFO 2o. En la
elección de delegados de los municipios a la Junta Directiva solamente podrán
participar los alcaldes municipales acreditados o sus delegados y en la
elección de delegados de los gobernadores a la Junta Directiva solo podrán
participar los gobernadores acreditados o sus delegados.
(…)
ARTÍCULO 15. DIRECTOR EJECUTIVO. El Director Ejecutivo de la Corporación será el
representante legal de la misma y ejercerá las funciones que le asignen los
estatutos y las especiales que le delegue la Junta Directiva de conformidad con
esta Ley y será elegido por votación de las dos terceras partes de sus miembros
de lista de cinco (5) candidatos presentadas por el Presidente de la
República.
LEY 141 DE 1994
(junio 28)
Diario Oficial No. 41.414, de 30 de julio de 1994
Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la
Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir
regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen
las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 30. DERECHOS DE LOS MUNICIPIOS RIBEREÑOS DEL RÍO
MAGDALENA.
<Artículo modificado por el artículo 3
de la Ley 1283 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> La Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, Cormagdalena, recibirá el
diez por ciento (10%) de los ingresos anuales propios del Fondo Nacional de
Regalías.
Como
mecanismo especial de ejecución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías,
los proyectos financiados con estos recursos serán priorizados y aprobados por la
Junta Directiva de Cormagdalena, previo concepto de viabilidad del
Ministerio Sectorial competente. La Corporación informará al Fondo Nacional
de Regalías, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, la aprobación de
los Proyectos, precisando la relación de los mismos y su cuantía. Con
fundamento en dicha información, el Fondo expedirá el respectivo acto
administrativo asignando los recursos, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes, al recibo de la misma.
De
los recursos que se apropien en cada vigencia fiscal se priorizarán inversiones
para los programas de protección ambiental, recursos ictiológicos y demás
recursos renovables en los municipios de la subregión de macizo colombiano,
dentro de la jurisdicción de Cormagdalena.
Las
asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, correspondientes a los Proyectos
de inversión aprobados se girarán a una cuenta única que para el efecto
aperture Cormagdalena.
El control y vigilancia de la correcta utilización de estos recursos
serán ejercidos por el Departamento Nacional de Planeación y el giro de los mismos se sujetará a los mecanismos
establecidos para la correcta utilización de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías.
Esta
disposición aplicará para otras asignaciones que del Fondo Nacional de
Regalías, ejecute Cormagdalena.”
DECRETO 111 DE 1996
(Enero 15)
"Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del
presupuesto".
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, y
ARTÍCULO
4º. Para efectos
presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo
patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales
y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas
por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los
establecimientos públicos del orden nacional (L. 179/94, art. 63).
(Las
expresiones subrayadas son las que se demandan)
III.
LA DEMANDA
Los
demandantes consideran,  que las normas acusadas son violatorias del artículo
331 de la Constitución y del artículo 150 numeral 7, por las siguientes
razones:
1.
En relación con la parte final del artículo 1º de la ley 161 de 1994 consideran
que:
(i)
La propia constitución directamente creó Cormagdalena como una corporación
autónoma regional, y que por tanto a la ley solo le corresponde determinar su
organización y fuentes de financiación. Afirman, que de ninguna manera la Constitución
autorizó al Legislador para escoger entre darle la naturaleza de corporación
autónoma regional o de empresa industrial y comercial del Estado.
(ii)
La Constitución distingue de manera nítida entre corporaciones autónomas
regionales y empresas industriales y comerciales del Estado. Estas están
reguladas en el artículo 115 Superior e igualmente el numeral 7 del artículo
150 de la Carta es claro al enunciar por separado una y otra entidad pública.
(iii)
Se viola el régimen de autonomía que la Constitución le atribuyó a
Cormagdalena, consagrado en las dos normas constitucionales que se consideran
vulneradas, ya que la condición de empresa industrial y comercial del Estado es
a todas luces una forma de organización pública estatal con mucha menor
autonomía de la que le corresponde a la corporación autónoma regional como lo
es Cormagdalena.
(iv)
De otra parte consideran que es un absurdo tener a Cormagdalena como una
empresa industrial y comercial del Estado, ya que este tipo de empresas tiene
razones específicas de ser: generar renta pública, producir ganancias, ya que
afirman que tal es la naturaleza de todo emprendimiento industrial y comercial
en la vida privada y en la pública, ganancias que además deben retornar en
parte al presupuesto nacional para ser objeto de inversión social.
2.
Respecto del aparte demandado del artículo 12, numeral 1º, de la ley 161,
sostienen que es inconstitucional por cuanto la expedición de estatutos y
reglamentos de funcionamiento son una pieza esencial de la autonomía, si se
tiene en cuenta que esta expresión, entre otras acepciones, significa la
capacidad de autoregularse. Consideran que esta capacidad fue cercenada por la
norma legal que se demanda, ya que el legislador solo tiene la facultad de
reglamentar el funcionamiento de Cormagdalena dentro del régimen de autonomía
conferida a Cormagdalena por la Constitución.
3.
En relación con la expresión acusada del artículo 15 de la ley 161 de 1994,
relativa a la elección del director ejecutivo de la entidad de lista que
conforme el Presidente de la República, consideran que la incidencia de un
órgano externo en la definición de órganos internos de un ente autónomo, como
lo es constitucionalmente Cormagdalena, va en contravía de la Constitución,
específicamente del núcleo mínimo de autonomía que le corresponde.
4.
En relación con las expresiones demandadas del artículo 30 de la ley 141 de
1994, modificado por el artículo 3 de la ley 1283 de 2009, consideran que
dichos requisitos y condicionamientos relativos al concepto previo del
Ministerio del ramo correspondiente y la vigilancia y control de Planeación
Nacional respecto de la ejecución de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías asignados a Cormagdalena, son violatorios de la Constitución, ya que
con ellos queda abolida la autonomía de Cormagdalena para el manejo de su
recurso financiero más importante.
5.
Respecto del artículo 4 del Decreto 111 de 1996 sostienen que lo decidido en la
sentencia C-275 de 1998 se le aplica también a Cormagdalena, en su calidad de
corporación autónoma regional, no obstante que tiene encargos específicos, que
no explicarían que en materia de autonomía tenga una minusvalía en relación con
las demás corporaciones.
6.
Con fundamento en todo lo anterior, solicitan a la Corte que declare la
inexequibilidad de las normas demandadas parcialmente, y en caso del artículo 4
del Decreto 111 de 1996 solicitan declararlo exequible bajo el entendido de que
se aplica exclusivamente para Cormagdalena, solo en el caso del literal a) del
artículo 17 de la Ley 161 de 1994: “Las sumas que por diferentes conceptos
se apropien a su favor en los presupuestos de la Nación...”.
IV.
INTERVENCIONES
1.       De entidades públicas
1.1   Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio, a través de apoderada judicial,
presentó concepto mediante el cual solicita la exequibilidad de las normas
acusadas, en razón a que considera que las normas acusadas se ajustan a los
lineamientos constitucionales y legales de nuestro ordenamiento jurídico, en
especial, al artículo 331 C.P., en la medida en que el Congreso reguló el
funcionamiento, organización y fuentes de financiación en estricto desarrollo
del mencionado artículo de la Carta Política, así como también, estableció
instancias o requisitos previos para que el ejercicio de las funciones de la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, respondan a los
principios que rigen la función administrativa y a la coordinación entre las
distintas actividades de las entidades públicas para garantizar el cumplimiento
de los fines del Estado.
1.2   El Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación mediante
apoderado judicial presentó escrito defendiendo la constitucionalidad de los
artículos demandados, refiriéndose especialmente a las expresiones demandadas
del artículo 30 de la Ley 141 de 1994, con base en los siguientes argumentos:
(i) Los recursos del Fondo Nacional de Regalías, son
fuente de financiación de proyectos de inversión en los términos que señala el
artículo 361 de la Constitución Política, reglamentado por las leyes 141 de
1994 y 756 de 2002.
(ii) En la asignación de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías a beneficiarios específicos señalados en la reglamentación
vigente se requiere que estos adelanten el procedimiento y cumplan las
condiciones establecidas para el acceso, distribución y destinación de los
recursos en las leyes y en sus decretos reglamentarios, esto es para proyectos
de inversión. Trámite que se ha surtido desde el año 1994 a la fecha, a través de las decisiones asumidas en su oportunidad por la Comisión Nacional de
Regalías, cuerpo colegiado, y desde el año 2004 a la fecha por el Consejo Asesor de Regalías, instancia colegiada.  Para el caso de
Cormagdalena, señala que se hizo con la expedición de la ley 1283 de 2009, en
los términos que lo señala el inciso 2 del artículo 3º.
(iii) En el procedimiento establecido para la
presentación, viabilización, aprobación, priorización y asignación de recursos
del Fondo Nacional de Regalías, así como en las funciones de control y
vigilancia que ejerce para su utilización, el Departamento Nacional de
Planeación garantiza el principio de imparcialidad e igualdad en las
condiciones de acceso a todas las entidades beneficiadas.
(iv) El Departamento Nacional de Planeación, en su
condición de administrador del Fondo Nacional de Regalías, no tiene facultades
discrecionales para ordenar el gasto del mismo, o girarlos a cuentas o fondos
de las entidades beneficiarias sin que se surta previamente por ellas los
procedimientos establecidos, además que no se trata de recursos de libre
destinación.
(v) El Departamento Nacional de Planeación, a través
de la Dirección de Regalías, adelanta las funciones de control y vigilancia
administrativo y financiero que están dirigidas a verificar el correcto uso y
destinación de los recursos de regalías y compensaciones y de las asignaciones
del fondo Nacional de Regalías o en depósito en el mismo, por las entidades
territoriales beneficiarias de los mismos, lo cual es diferente del control
fiscal respecto de los recursos de regalías.
(vi) Por tanto, concluye que el alcance de las
funciones de control de carácter administrativo que cumple el Departamento
Nacional de Planeación a través de la Dirección de Regalías, difiere del
control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República, y tienen
pleno respaldo y fundamento constitucional.
2. Universidades
2.1 Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Ibagué presentó concepto técnico, mediante el
cual aboga por la exequibilidad de las normas demandadas, de conformidad con
los siguientes argumentos:
(i) Considera que, si bien Cormagdalena es una especie
de corporación autónoma regional que tiene en común con las demás corporaciones
autónomas regionales la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de
los recursos ictiológicos y demás recursos naturales no renovables, también
encuentra que esta entidad tiene a su cargo las actividades de naturaleza
industrial y comercial antes mencionadas, por lo que no es inconstitucional que
se organice como empresa industrial y comercial del Estado y que se rija en
parte por el derecho privado, para darle mayor desenvolvimiento en el plano de
coordinación y proporcionalidad con los particulares.
(ii) Así mismo, sostiene que para el legislador la
autonomía de Cormagdalena consiste en la facultad de auto organizarse y
orientar el cumplimiento de las funciones (autonomía administrativa), de
aprobar y ejecutar su propio presupuesto (autonomía presupuestal) y de tener su
propio patrimonio (autonomía financiera), sin perjuicio del control de tutela
que ejerce el Gobierno central. Afirma que en aplicación del principio in
dubio pro legislatore debe prevalecer el concepto de autonomía contemplado
en la ley 161 de 1994, pues no es evidente su contradicción con la norma
constitucional. A lo sumo, considera que habría cierta duda respecto del
alcance del concepto “autonomía” y esta duda se resuelve a favor del legislador
por ser el órgano democrático por excelencia.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto 5150 del 26 de
abril de 2011, el señor Procurador General de la Nación emitió concepto en el
que solicitó a la Corte:
- Declarar inexequible la expresión: “del orden nacional” contenida
en el inciso primero del artículo 1º de la Ley 161 de 1994;
- Declarar
EXEQUIBLE la expresión: “el cual funcionará como una Empresa Industrial y
Comercial del Estado sometida a las reglas de las Sociedades Anónimas, en lo no
previsto por la presente Ley”, contenida en el artículo 1° de la Ley 161 de
1994, bajo el entendido de que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande
de la Magdalena funcionará como una empresa industrial y comercial del Estado,
sometida a las reglas de las sociedades anónimas, en lo no previsto por la Ley
161 de 1994, sin desmedro de su autonomía constitucional.
- Declarar INEXEQUIBLE la expresión: “para
someterlos a la aprobación del Presidente de la República”, contenida en el
artículo 12 de la Ley 161 de 1994.
- Declarar INEXEQUIBLE la expresión: “de lista de
cinco (5) candidatos presentadas por el Presidente de la República”,
contenida en el artículo 15 de la Ley 161 de 1994.
- Declarar EXEQUIBLES las expresiones: “previo
concepto de viabilidad del Ministerio Sectorial competente” y “El
control y vigilancia de la correcta utilización de estos recursos serán
ejercidos por el Departamento Nacional de Planeación y”, contenidas en el
artículo 30 de la Ley 161 de 1994, modificado por el artículo 3° de la Ley 1283
de 2009, bajo el entendido que el control y vigilancia de la correcta
utilización que haga Cormagdalena de los recursos que reciba del Fondo Nacional
de Regalías, ejercido por el Departamento Nacional de Planeación, no impide,
excluye o limita el ejercicio de sus funciones por parte de los demás
organismos de control.
Lo
anterior, con fundamento en los siguientes argumentos:
(i) La Vista Fiscal encuentra, en primer lugar,
necesaria la realización de unidad normativa entre la expresión demandada del
artículo 1º de la Ley 161 de 1994 y la expresión “un ente corporativo especial
del orden nacional” contenida en el mismo artículo, en razón a que “esta
expresión está intrínsecamente relacionada con lo demandado y con el problema
jurídico que se acaba de plantea” razón por la cual solicita a la Corte
declarar la unidad normativa de esta expresión.
(ii) En el análisis jurídico, el Ministerio Público comienza
refiriéndose al artículo 1º de la Ley 161 de 1994 y por tanto a la naturaleza
jurídica de la Corporación del Río Grande de la Magdalena, a partir del
artículo 331 Superior que lo crea, señalando su finalidad constitucional, así
como que la Constitución difiere a la ley “la competencia para determinar la
organización de dicho ente, sus fuentes de financiación y definir, en favor de
los municipios ribereños, un trato especial en asignación de regalías y en la
participación de los ingresos corrientes de la Nación.”
Así considera que “[n]i explícita ni implícitamente
la Constitución, como acaba de repasarse, permite que la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena, pueda ser considerada, como lo hace la
ley, como un ente administrativo del orden nacional. Esta corporación se
concibió en el discurso constitucional como un ente de desarrollo económico y
social, por medio de la explotación integral de un eje ambiental geográfico: el
Río Magdalena y sus municipios ribereños, como se advierte con claridad en las
competencias que la Carta le asigna.”
Señala así mismo, las particularidades de la
naturaleza jurídica de Cormagdalena, en tanto que “[n]o es común en nuestra
tradición jurídica que la propia Constitución cree una corporación autónoma
regional, y le asigne funciones. Este particular origen le permite a algunos
asimilar la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena a una
corporación autónoma regional de aquellas creadas por la ley, con competencias
ambientales y, a otros, vincular de manera principal a esta corporación con
objetivos de desarrollo económico y social y, de manera marginal, con temas
ambientales. El que el ordenamiento territorial no se haya desarrollado y la
existencia nominal de las regiones, son dos circunstancias que no contribuyen a
esclarecer el asunto.”
La Vista Fiscal presenta igualmente, algunas
consideraciones acerca del devenir histórico de las corporaciones autónomas
regionales antes de la Constitución Política de 1991, y las consideraciones que
tuvo en cuenta el Constituyente de 1991, para otorgarle rango constitucional a
estas corporaciones, y especialmente, hace alusión al debate que se generó en
torno a la creación de Cormagdalena y a la naturaleza jurídica que debía
otorgársele, y a la consagración final como una corporación autónoma regional,
en aras de preservar el principio de autonomía.
En este sentido, concluye la Vista Fiscal que “la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena fue creada como
una corporación autónoma regional, valga decir, como un órgano independiente y
autónomo, con la tarea principal de liderar el desarrollo económico y social
alrededor de dicho río. Por ello, no es aceptable que la ley, al momento de
determinar su organización disponga que se trata de un ente corporativo
especial del orden nacional. El legislador tiene competencia para regular la
organización de la corporación, pero no para modificar su naturaleza
constitucional.”
En lo que toca al punto central de la organización
legal de Cormagdalena como una empresa industrial y comercial del Estado, el
Ministerio Público considera que esta organización hace parte del ejercicio de
una competencia propia del Legislador, y por tanto no encuentra objeción alguna.
No obstante, lo anterior y en aras de preservar la autonomía de esta
Corporación, encuentra necesario que se condicione la norma, en el sentido que
tal naturaleza jurídica no implica desmedro alguno para su autonomía. A este
respecto dice el Ministerio:
“En cuanto a organizar la corporación como una empresa
industrial y comercial del estado, modelo que existe en el orden nacional y en
el orden territorial, al tratarse del ejercicio de una competencia propia del
legislador, no parece haber reparo alguno. No obstante, es menester precisar
que en todo caso no se trataría de un ente descentralizado sometido a la
dirección, orientación, coordinación, control político y evaluación general del
Presidente de la República, de los ministros y de los jefes de departamento
administrativo, ya que la corporación es un ente autónomo.
Tanto la existencia como las funciones de la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena se rigen por el
principio de separación funcional del poder público, establecido en el artículo
113 Superior. Este principio dispone que, además de los órganos que integran
las ramas de poder público, existen otros órganos independientes y autónomos
para cumplir las demás funciones del estado. Tal es el caso de la corporación
en comento, cuyo propósito principal es promover el desarrollo económico y
social de la cuenca del principal río de Colombia. Al no pertenecer a ninguna
de las ramas del poder público, debe entenderse que la corporación funcionará
como una empresa industrial y comercial del Estado, sometida a las reglas de
las sociedades anónimas, en lo no previsto por la Ley 161 de 1994, a partir de su autonomía constitucional. Así se solicitará en su oportunidad a la Corte que lo
declare.”
(iii) En relación con las expresiones acusadas del
artículo 12 y 15 de la Ley 161 de 1994, considera que éstas son violatorias del
principio de autonomía, ya que “[a]l tratarse de una corporación autónoma
regional y no de un ente corporativo especial del orden nacional, se vulnera el
principio de autonomía al disponer que sus estatutos, y las reformas a los
mismos, deben someterse a la aprobación del Presidente de la República, y al
establecer que su director debe ser elegido de los cinco candidatos que hagan
parte de la lista elaborada por el Presidente de la República. Estas
disposiciones corresponden a un ente descentralizado que pertenece al poder
ejecutivo en el orden nacional, pero no corresponden a un ente autónomo
regional, que tiene competencia constitucional para autorregularse y para
elegir a su director ejecutivo.”
(iv) Finalmente, acerca de las expresiones demandadas
del artículo 30 de la Ley 141 de 1994, relativas a la exigencia del concepto
previo del Ministerio competente y el control y vigilancia por parte de
Planeación Nacional, el Ministerio Público las encontró constitucionales, ya
que “[a]l ser el Estado el propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables y, al estar la administración de los mismos en cabeza
de la Nación, que la ejerce por medio del Fondo Nacional de Regalías, al tenor
de lo dispuesto en los artículos 332, 360 y 361 Superiores, es razonable y
constitucional que el manejo de recursos de dicho fondo, para financiar proyectos
priorizados y aprobados por Cormagdalena requiera de un concepto previo de
viabilidad emitido por el ministerio seccional competente. También es razonable
y constitucional que el Departamento Administrativo de Planeación Nacional
ejerza control y vigilancia sobre el manejo de dichos recursos, ya que el Fondo
Nacional de Regalías está adscrito a él, por virtud de la Ley 141 de 1994, que
en este preciso punto fue declarada exequible por la Corte en la Sentencia
C-781 de 2007. Empero, no sobra aclarar que este control y esta vigilancia se
deben ejercer, sin perjuicio de la misión que le corresponde a los entes de
control, como es el caso de las contralorías y del Ministerio Público. “
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las disposiciones acusadas forman parte de Leyes de la República, en este caso,
de la Ley 141 de 1994 y Ley 161 de 1994.
Así mismo, la demanda se dirige en contra de un
artículo contenido en un decreto, el Decreto 111 de 1996, "Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y La ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto". La Corte es igualmente
competente para conocer y pronunciarse sobre esta norma demandada que hace
parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya que esta Corporación ha
reconocido que es competente[1]
para examinar la constitucionalidad de los artículos contenidos en decretos
compiladores, en este caso del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto, afirmando que  " si bien el decreto es en sí mismo
ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales."
[2] Por
consiguiente, la Corte es competente para adelantar el examen constitucional
del decreto.
2.
Asunto bajo revisión. Problema jurídico planteado
2.1 Los demandantes consideran que las expresiones
acusadas de los artículos 1º, 12 y 15 de la ley 161 de 1994, y el artículo 30
de la Ley 141 de 1994, y el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, son violatorias
del artículo 331 de la Constitución y del artículo 150 numeral 7, por cuanto
(i) cambian la naturaleza jurídica de Cormagdalena de una corporación autónoma
regional a una empresa industrial y comercial del Estado –art. 1º Ley 161 de
1994-; (ii) someten la aprobación de los estatutos de la Corporación al
Presidente de la República –art. 12 Ley 161 de 1994-; (iii) establecen que la
elección del Director Ejecutivo de la Corporación será votada de lista de cinco
candidatos presentada por el Presidente de la República –art. 15 de la Ley 161
de 1994-; (iv) determinan que el control y vigilancia de la correcta
utilización de estos recursos serán ejercidos por el Departamento Nacional de
Planeación –art. 30 Ley 141 de 1994-; y (iv) establecen los efectos
presupuestales de todas las personas jurídicas públicas del orden nacional que
no sean empresas industriales y comerciales del Estado a la cuales se les
aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden
nacional –art. 4 del Decreto 111 de 1996-. Por todo lo cual, los actores
consideran que vulnera la consagración constitucional de Cormagdalena contenida
en el artículo 331 Superior y afecta diferentes aspectos de la autonomía de esa
entidad, tales como su autonomía jurídica, administrativa y presupuestal.
2.2 En sus
intervenciones el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Nacional de Planeación y la Universidad de Ibagué solicitaron la exequibilidad
de las normas acusadas, al considerar que éstas se ajustan a los lineamientos
constitucionales contenidas en el artículo 331, así como al  control y
vigilancia previstos para el manejo de los recursos de regalías, regulados por
los artículos 360 y 361 Superiores, que se asignen a esa corporación, y que
dichas disposiciones no vulneran de ningún modo la autonomía de esa entidad.
2.3 La Vista
Fiscal, por su parte, presentó las siguientes solicitudes a esta Corporación:
(i) declarar inexequible la expresión: “del
orden nacional” contenida en el inciso primero del artículo 1º de la Ley
161 de 1994; (ii) declarar exequible la expresión “el cual funcionará como
una Empresa Industrial y Comercial del Estado sometida a las reglas de las
Sociedades Anónimas, en lo no previsto por la presente Ley”, contenida en
el artículo 1° de la Ley 161 de 1994, bajo el entendido de que la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena funcionará como una empresa
industrial y comercial del Estado, sometida a las reglas de las sociedades
anónimas, en lo no previsto por la Ley 161 de 1994, sin desmedro de su
autonomía constitucional; (iii) declarar inexequible la expresión: “para
someterlos a la aprobación del Presidente de la República”, contenida en el
artículo 12 de la Ley 161 de 1994; (iv) declarar inexequible la expresión: “de
lista de cinco (5) candidatos presentadas por el Presidente de la República”,
contenida en el artículo 15 de la Ley 161 de 1994; y (v) declarar exequibles
las expresiones: “previo concepto de viabilidad del Ministerio Sectorial
competente” y “El control y vigilancia de la correcta utilización de
estos recursos serán ejercidos por el Departamento Nacional de Planeación y”,
contenidas en el artículo 30 de la Ley 161 de 1994, modificado por el artículo
3° de la Ley 1283 de 2009, bajo el entendido que el control y vigilancia de la
correcta utilización que haga Cormagdalena de los recursos que reciba del Fondo
Nacional de Regalías, ejercido por el Departamento Nacional de Planeación, no
impide, excluye o limita el ejercicio de sus funciones por parte de los demás
organismos de control.
Lo anterior, en razón a que considera que las
expresiones frente a las cuales pide la inexequibilidad vulneran la naturaleza
constitucional de Cormagdalena consagrada en el artículo 331 de la Carta
Política y el principio de autonomía prevista para las corporaciones autónomas
regionales.
En cuanto a la expresión que contiene la consagración
de Cormagdalena como empresa industrial y comercial del Estado, considera que
al no pertenecer a ninguna de las ramas del poder público y tener autonomía
constitucional, si bien es legítimo que funcione como una empresa industrial y
comercial del Estado, debe entenderse que estará sometida a las reglas de las
sociedades anónimas, en lo no previsto por la Ley 161 de 1994, y que ello se
hará sin perjuicio de su autonomía constitucional.
De otra parte, en relación con las normas respecto de
las cuales pide la exequibilidad, la Vista Fiscal considera que es razonable y
proporcional que se ejerza control y vigilancia sobre los fondos de regalías
que maneja Cormagdalena, sin perjuicio de la función de los entes de control.
2.4 En el
presente proceso de constitucionalidad, la Corte debe analizar si las
expresiones acusadas contenidas (i) en el artículo 1º de la Ley 161 de 1994 “el
cual funcionará como una Empresa Industrial y Comercial del Estado sometida a
las reglas de las Sociedades Anónimas, en lo no previsto por la presente Ley.”;
(ii) en el artículo 12 de la Ley 161 de 1994 “para someterlos a la
aprobación del Presidente de la República.“; (iii) en el artículo 15 de
la Ley 161 de 1994 “de lista de cinco (5) candidatos presentadas por el
Presidente de la República.”; (iv) en el artículo 30 de la Ley 141 de
1994 “previo concepto de viabilidad del Ministerio Sectorial competente.”
y “El control y vigilancia de la correcta utilización de estos
recursos serán ejercidos por el Departamento Nacional de Planeación”; y
(v) en el artículo 4º del Decreto 111 de 1996; son contrarias a la
Constitución Política por violar la naturaleza constitucional de Cormagdalena,
consagrada en el artículo 331 Superior, así como el principio de autonomía
propio de las corporaciones autónomas regionales –art. 150 num. 7-, al (i) organizar
la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena como una
empresa industrial y comercial del Estado; (ii) al someter sus estatutos a la
aprobación del Presidente de la República; (iii) al disponer que su director
ejecutivo, que es también su representante legal, se elija de una lista de
cinco candidatos presentada por el Presidente de la República; (iv) al
establecer la necesidad de un concepto previo de viabilidad del ministerio
sectorial competente, para la ejecución de proyectos financiados por el fondo
nacional de regalías; (v) al atribuir al Departamento Nacional de Planeación
competencia para ejercer el control y la vigilancia de la correcta utilización
de dichos recursos; y (vi) al no aplicársele el manejo presupuestal contenido
en el artículo 4º del Decreto 111 de 1996.
En este sentido, el problema jurídico que le
corresponde resolver a la Corte Constitucional en esta oportunidad, consiste en
determinar si las normas legales que establecen la naturaleza jurídica de la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, la forma de
elección de su director ejecutivo, el sometimiento a la aprobación del
Presidente de la República de sus estatutos, la exigencia de concepto previo
del ministerio sectorial competente para la ejecución de proyectos financiados
por el Fondo Nacional de Regalías y la atribución al Departamento
Nacional de Planeación para ejercer el control y vigilancia de la correcta
utilización de dichos recursos; desconocen la naturaleza constitucional de
Cormagdalena, consagrada en el artículo 331 Superior, y el principio de
autonomía propio de las corporaciones autónomas regionales -art. 150, num. 7 C.P.-.
2.5 Para resolver estos problemas
jurídicos planteados, la Sala procederá a referirse a (i) la naturaleza
constitucional de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena, de conformidad con el artículo 331 Superior, especialmente al
principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales –arts. 150-7 y
331 CP-; y a los recursos de regalías asignados a esa Corporación; para
posteriormente (iv) proceder a analizar la constitucionalidad de las expresiones
demandadas.
2.6 Previamente a abordar los problemas
de constitucionalidad planteados y desarrollar el esquema de análisis
propuesto, la Sala debe analizar si respecto del artículo 30 de la Ley 141 de
1994 y del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, por cuanto esta Corporación ya examinó
la validez constitucional de estas normas mediante las sentencias C-509 de 2008
y C-275 de 1998 respectivamente.
Con posterioridad a este análisis y esclarecida
la existencia o no de cosa juzgada constitucional respecto de los artículos
mencionados, la Sala procederá a desarrollar el pronunciamiento de fondo.
3. Cosa juzgada constitucional
3.1 Inexistencia de cosa juzgada
constitucional en relación con el artículo 30 de la Ley 141 de 1994
Mediante
la Sentencia C-509 de 2008[3]
la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 30 de la Ley 141
de 1994, en relación con el tema de la asignación de recursos del Fondo
Nacional de Regalías a Cormagdalena, encontrando exequible esta norma en lo demandado.
En esa oportunidad, los cargos de la demanda enervaban
la vulneración del artículo 331 Superior y de los artículos 360 y 361 de la
Carta Política, en lo atinente a los recursos de regalías asignados a
Cormagdalena. En ese sentido, las razones planteadas argumentaban que el
artículo acusado violaba la Constitución por cuanto: (i) determinaba una
participación de regalías a una entidad como Cormagdalena, que no constituye
una entidad territorial, lo cual vulneraba la regulación constitucional sobre
las regalías –art. 360 y 361 Superiores- y se encontraba por fuera de las
funciones asignadas por la Constitución a Cormagdalena –art. 331 C.P.-; (ii) establecía una distribución inequitativa de los recursos de regalías entre los
municipios ribereños y los demás titulares de regalías establecidos en el
artículo 360 Superior, lo cual generaba una supuesta desigualdad de trato
violatoria – art. 13 C.P.-, entre Cormagdalena, las entidades territoriales y
otras Corporaciones Autónomas Regionales; (iii) consagraba la distribución de
las regalías de los municipios municipios
ribereños a través de Cormagdalena, lo cual vulneraba la autonomía de las
entidades territoriales para la administración de sus recursos –art. 287
Superior-; y adicionalmente porque (iv) ninguna ley incluso la ley 141 de 1994,
que reglamentó las regalías y el Fondo
Nacional de Regalías, le había otorgado ese tratamiento especial a los municipios ribereños en la
asignación de regalías.
En esa oportunidad, la Corte desestimó
los cargos presentados por la demanda, en razón a que a partir de las normas
constitucionales y la jurisprudencia de esta Corte en la materia, reiteró (i)
que la autonomía de las entidades territoriales alegada –art. 287 superior- no
era absoluta; (ii) que la naturaleza propia de las regalías es que constituyen
recursos exógenos; (ii) que en materia de distribución de regalías le asiste al
Legislador una amplia libertad de configuración que no se encuentra en
contravía de dicha autonomía; (iii) que la propia Constitución determina la
participación de los municipios ribereños en los recursos de regalías a través
de Cormagdalena; (iv) que el tratamiento favorable en materia de regalías a los
municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena hace parte de la amplia
libertad de regulación por parte del Legislador; y (v) que la distribución de
los recursos de regalías hace parte igualmente de esa amplia libertad de
configuración por parte del legislador, teniendo en cuenta desde luego las
finalidades constitucionales y legales que se buscan mediante la participación
de las entidades territoriales en esos recursos.
Con base en lo anteriormente reseñado, evidencia la
Corte que en esa oportunidad los cargos de la demanda se dirigían a cuestionar
esencialmente la asignación misma de recursos de regalías a los municipios
ribereños del Río Grande de la Magdalena a través de una entidad como
Cormagdalena que no es una entidad territorial, así como a objetar la
distribución que se hace de estos recursos en los municipios ribereños.
En consecuencia, concluye la Sala que, en esta nueva
ocasión, no se configura cosa juzgada constitucional, por cuanto (i) se
demandan unos apartes específicos contenidos en el artículo 30 de la Ley 141 de
1994: “previo concepto de viabilidad del Ministerio Sectorial competente.”
y “El control y vigilancia de la correcta utilización de estos
recursos serán ejercidos por el Departamento Nacional de Planeación”; y
(ii) los cargos esgrimidos contra estas expresiones son bien distintos de los
cargos presentados en la demanda anterior que dio origen a la sentencia C-509
de 2008.
En efecto, en esta nueva oportunidad no se cuestiona
la asignación de recursos de regalías a Cormagdalena, ni la distribución de los
mismos, sino que se demandan las exigencias de que (i) exista un concepto
previo de viabilidad del Ministerio sectorial competente en relación con los
proyectos a financiarse con recursos de regalías; y de que (ii) exista un
control y vigilancia sobre la correcta utilización de los recursos de regalías
que debe ejercer el Departamento Nacional de Planeación.
Por consiguiente, al no configurarse cosa juzgada
constitucional, la Sala entrará a pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de las expresiones demandadas del artículo 30 de la Ley 141
de 1994.
3.2 Existencia de cosa juzgada
constitucional en relación con el artículo 4º del Decreto 111 de 1996 o
Estatuto Orgánico del Presupuesto
Mediante la sentencia C-275 de 1998 la Corte analizó
la constitucionalidad del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, en relación con
el régimen presupuestal aplicable a las Corporaciones Autónomas Regionales y
examinó si el artículo 4o. era aplicable
o no a las Corporaciones Autónomas Regionales.
En esa oportunidad, la demanda alegaba que el artículo
4o. del decreto 111 de 1996 no se refería a las Corporaciones Autónomas
Regionales, dada la naturaleza especial que ellas tienen, reconocida
constitucionalmente, y que por tanto tampoco se les aplicaban las disposiciones
que rigen para los establecimientos públicos del orden nacional.
En dicho pronunciamiento, la Corte, luego de analizar
la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, y reiterar
que se trata de “personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen
cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de
Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”, encontró que estas
Corporaciones se encuentran en principio incluidas en el campo de aplicación
del artículo 4o. demandado, en cuanto éste se refiere a “todas las
personas jurídicas del orden nacional,”.  Sin embargo, al hacer la
diferenciación sobre las clases de recursos que integran el presupuesto de
estas Corporaciones, tales como (i) dineros aportados por la Nación, de
conformidad con los artículos 42 y siguientes de la ley 99 de 1993, y (ii)
otros dineros provenientes de fuentes diferentes, como son las tasas, los
recaudos de los impuestos prediales, multas, etc., de conformidad con el inciso
segundo del artículo 317 de la Constitución y el artículo 46 de la ley 99 de
1993; la Corte encontró que los recursos transferidos por la Nación a cualquier
título, se encuentran sometidos a la Ley Orgánica de Presupuesto, mientras que
por el contrario, los otros recursos que corresponden a los numerales 1, 2, 3,
4, 5, 6, 7, 8 y 11 del artículo 46 de la ley 99 de 1993, no se someten a las
normas presupuestales de la Nación.
En este sentido, esta Corporación sostuvo que “[a]tendiendo,
pues, a las distintas clases de recursos que tienen las Corporaciones, la Corte
debe hacer la siguiente distinción, en aras de que no se vulnere el núcleo
esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a esta clase de
entidades: en relación con los recursos provenientes de la Nación, resulta
procedente la aplicación de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, de
conformidad con el artículo 4o. del decreto 111 de 1996, pero esta aplicación
no se extiende al manejo de los recursos propios de las Corporaciones, entre
los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la
Constitución.”
Con fundamento en esas consideraciones se
decidió declarar “EXEQUIBLE el artículo 4o. del decreto 111 de
1996,  en los términos de esta sentencia, bajo el entendido de que se aplica
exclusivamente para las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que
corresponde a los recursos provenientes de la Nación. Por consiguiente,  no se
extiende al manejo de los demás recursos de las Corporaciones, entre los cuales
se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución.”
En punto a esta decisión, la Corte precisó que no
implicaba la exclusión del control fiscal que debe ejercer la Contraloría
General de la República –art.267 Superior-, o el que la ley, no pueda
determinar el manejo presupuestal, sobre los recursos no sujetos al Estatuto
Orgánico del Presupuesto, lo cual a su vez no vulneraba la autonomía que la
Constitución reconoce a estas Corporaciones.
Así mismo, aclaró que “el alcance de esta decisión
se extiende exclusivamente a la interpretación constitucional sobre el régimen
presupuestal de las Corporaciones Autónomas Regionales; en razón a que el
estudio del artículo 4º del decreto 111 de 1996, se realizó confrontando las
normas de la Constitución que regulan las Corporaciones Autónomas Regionales, y
no con toda la Carta, los efectos de la cosa juzgada son relativos.”
Con fundamento en lo expuesto, la Sala
evidencia que en relación con el artículo 4º del Decreto 111 de 1996 sí ha
operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, por cuanto en esta nueva
oportunidad (i) se demanda el mismo enunciado normativo del artículo 4º del
Decreto 111 de 1996; y (ii) se presenta el mismo cargo enervado en la demanda
anterior en contra del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, que dio origen a la
sentencia  C-275 de 1998, relativo a si esta disposición es aplicable o no a
las Corporaciones Autónomas Regionales, problema que ya fue resuelto por esta
Corte, la cual decidió que el artículo 4º del Decreto 111 de 1996 es exequible
condicionadamente en el entendido que se aplica a las Corporaciones Autónomas
Regionales exclusivamente en lo que corresponde a los recursos provenientes de la
Nación y que por tanto no se extiende al manejo de los demás recursos de estas
Corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo
317 Superior.
Así las cosas, los demandantes pretenden en
esta ocasión que la Corte vuelva a pronunciarse sobre una norma y un cargo que
ya fue examinado y resuelto, so pretexto de exigir que en esta oportunidad se
pronuncie adicionalmente en relación con un caso concreto y especial, como lo
es el de la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena,
olvidando que la Corte ya analizó de fondo el problema jurídico fundamental,
que se plantea nuevamente, el cual se refiere a la cuestión de si el artículo
4º del Decreto 111 de 1996 es aplicable o no a las Corporaciones Autónomas
Regionales, asunto frente al cual ya existe una decisión con fuerza de cosa
juzgada y efectos erga ommes, y ha operado por tanto el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada constitucional, razón por la cual la Corte no puede
volver a entrar a analizar de fondo el asunto, ni a pronunciarse sobre la misma
norma y por el mismo cargo de inconstitucionalidad ya resuelto en la sentencia
C-275 de 1998, en razón a que la cosa juzgada constitucional excluye tal
posibilidad.
En consecuencia, la Sala declarará en la parte
resolutiva de esta sentencia, estarse a lo resuelto a lo decidido en la
sentencia C-275 de 1998, en relación con el artículo 4º del Decreto 111 de
1996, al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
4. Naturaleza constitucional de la
Corporación Autónoma Regional del Río Magdalena –Cormagdalena-.
4.1  El artículo 331 de la Constitución
crea la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena, y
determina el objeto y finalidad de la misma, disponiendo que estará  encargada
de la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y
la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el
aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás
recursos naturales renovables.
Esta norma superior remite al Legislador la
tarea de regular su organización y fuentes de financiación, al consagrar que la
Ley las determinará, así como la definición en favor de los municipios
ribereños de un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la
participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación.
En desarrollo del artículo 331 Superior, la Ley 161 de
1994 organizó la Corporación como un ente corporativo especial del orden
nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotada de
personería jurídica, y con el carácter de Empresa Industrial y Comercial del
Estado, sometida a las reglas de las sociedades anónimas, salvo lo previsto en
dicha ley. Esta previó, como órganos de administración una Asamblea
Corporativa, una Junta Directiva y un Director Ejecutivo.
De otra parte, el artículo 150, numeral 7, de la
Constitución estatuye que al Congreso corresponde, por medio de leyes,
reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía.
4.2 La jurisprudencia de esta Corte se
ha referido en varias oportunidades a la naturaleza constitucional de
Cormagdalena, a su creación y su organización[4].
(i) La jurisprudencia constitucional ha
señalado que por su creación y naturaleza constitucional, la Corporación
Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena es una entidad constitucional
autónoma, independiente y separada de los tres poderes públicos, y que no
constituye una entidad territorial, a pesar de que su creación se encuentra
contenida dentro del título XI sobre organización territorial, y que por tanto
“no puede ser considerada en ningún caso como sede espacial y física de
ninguno de los poderes públicos que integran el Estado colombiano de
conformidad con la Carta, ni es un ente territorial” [5]
Así mismo, ha señalado que la entidad constitucional
denominada Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, es
creada directamente por el Constituyente en el artículo 331 superior y
organizada por el Legislador con fundamento en el mismo precepto
constitucional, que constituye una disposición instrumental de la Carta
Política, ya que la misma norma remite a la ley tal facultad. [6]
(ii) En cuanto al objetivo y finalidad de esta
Corporación, este se encuentra claramente fijado por la norma superior, y
desarrollado por el artículo 3º de la Ley 161 de 1994, finalidad que hace
referencia a la "recuperación, rehabilitación, preservación y adecuado
aprovechamiento del Río  Magdalena", en específica consideración de su
notable extensión, por su ineludible relación con otras fuentes y cuerpos de
agua que hacen parte de aquel, y por la extraordinaria función reguladora y
administrativa que le ha sido atribuída por la Constitución a la nueva entidad
autónoma regional creada directamente por el Constituyente en el artículo 331
de la Carta Política.” [7]
(iii) Es de resaltar que la creación de Cormagdalena
se dio en el marco de un nuevo paradigma constitucional ecológico, y que por
tanto fue concebida por el Legislador “para el manejo adecuado de los
recursos naturales dentro de los varios y diversos ecosistemas existentes en la
cuenca hidrográfica del Río de la Magdalena…” [8],
razón por la cual, Cormagdalena se encuentra legitimada desde el punto de vista
constitucional para participar en los procesos de planificación y armonización
de políticas y normas regulatorias que dicten las  distintas autoridades
competentes e incidan en el manejo de la cuenca del río, de conformidad con el
inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley
161, norma que es un claro desarrollo de la función constitucional asignada a
la entidad por el artículo 331 de la Carta Política y del artículo 339
superior, y no va en desmedro de la autonomía de Cormagdalena, sino por el
contrario en desarrollo de la misma y cumplimiento de sus finalidades
constitucionales. [9]
Así
mismo, esta Corporación ha resaltado la importancia que para la Constitución de
1991 tuvo la preservación y permanencia del medio ambiente y de los recursos
hídricos del país, y por tanto la creación de Cormagdalena para cumplir con tal
finalidad. Por esta razón, se explica que el Constituyente de 1991 “haya
consagrado un trato especial a la principal hoya  hidrográfica del país
mediante la creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena, cuyo ámbito de acción desde el punto de vista ambiental, debe ser
integral, buscar que las actividades humanas se ajusten a las posibilidades de
la naturaleza sin deteriorar el ambiente en detrimento del patrimonio de todos[10],
y no puede restringirse a los municipios ribereños” [11].
Lo anterior, a partir de una visión integral del río y su cuenca, y de la
necesidad de un manejo integrado del Río Magdalena, que ha sido considerado por
esta Corte como indispensable para “proteger el derecho a la vida y articular
las acciones que en el área de su jurisdicción han de realizar las diferentes
entidades territoriales, sin que de ello pueda derivarse una vulneración de los
artículos 1º y 287 de la Constitución” [12].
Con ello, la Constitución busca preservar y proteger el medio ambiente, los
recursos hídricos y el derecho a la vida, derechos a los que la Carta les
confiere una especial
atención en los artículos 79, 80 y 331 Superiores.
Acerca de este tema, explicó esta Corporación que el manejo
integrado de la cuenca del Río Magdalena se torna necesario, teniendo en cuenta
el hecho de que “el agua forma parte integrante de un ecosistema fundamental
para la vida y los derechos conexos con ella, amén de ser un bien común, cuya
preservación resulta por tanto indispensable y cuya vulnerabilidad y fragilidad
demandan una planificación que comprenda la hoya hidrográfica en su totalidad,
en materias como el uso del suelo, del agua y de los mecanismos de gestión
apropiados, incluyendo los sistemas que en el desembocan y aquellos donde
vierte finalmente sus aguas.” [13]
(iv) Para los fines del presente estudio, es preciso
resaltar la naturaleza de entidad administrativa autónoma, del orden nacional,
con un régimen constitucional propio, que le es predicable a la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena.
En punto a la naturaleza jurídica de las
corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha
sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen
una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y
entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;
(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el
aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con
objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser
agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades
constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo
de los planes de desarrollo de las entidades territoriales; (f) que cuentan con
un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con
el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas
por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy
precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas
constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento.
A este respecto ha dicho la Corte:
“Aquellas entidades, son organismos administrativos
intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la
administración central nacional y la descentralizada por servicios y
territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no
exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias
y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco
de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política,
las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes
del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de
los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización
de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas
autoridades competentes, como en el caso del numeral 7o. del artículo 313 de la
Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el
desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas.” [14]
En otra oportunidad, la Corte expresó que “las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades que
cumplen cometidos públicos de interés del Estado y de la Comunidad, que
ejecutan planes, políticas, y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos
naturales, y que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales
y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento, lo cual puede ser atendido
por empleados públicos, según la definición que de su régimen haga la ley." [15]
Así mismo, en una nueva ocasión la Corte sostuvo que
“… con la promulgación de la
Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su
condición de establecimientos públicos, aunque tienen un objeto específico dado
el carácter especial que el mismo Constituyente les otorgó (Art. 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo económico y social
del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial
a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales." [16]
(v) Ahora bien, específicamente en relación con la
naturaleza jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena Cormagdalena, y para lo fines del presente estudio de
constitucionalidad, es preciso resaltar que la jurisprudencia de esta Corte ha
reconocido que Cormagdalena es (a) una corporación autónoma regional; (b) una
entidad administrativa de creación constitucional; (c) de regulación legal; (d)
del orden nacional; (e) que funciona como empresa industrial y comercial del
Estado; (f) que goza de autonomía, sin ser independiente del Estado y de la
Nación, y (g) puede adquirir compromisos financieros para la mejor ejecución de
su objeto.
Así, la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido
expresa y claramente que se trata de ente de orden nacional, que como tal puede
adquirir compromisos financieros para llevar a cabo una mejor ejecución de su
objeto, y que por tanto la Ley 161 de 1994 fue expedida con sujeción a lo
dispuesto en la Constitución “en materia de modificación de la estructura de
la Administración Nacional, cuyo proyecto es de iniciativa exclusiva del
Gobierno.” [17]
(vi) Respecto de la jurisdicción territorial de
Cormagdalena, la Corte al referirse a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley
161 de 1994,[18]
en relación con los límites espaciales de la jurisdicción de Cormagdalena sobre
municipios ribereños y no ribereños al río Magdalena, encontró esa norma
ajustada a la Constitución, por cuanto en primer lugar, el mismo artículo 331
superior encarga al Legislador todo lo atinente a la organización del ente en
mención; y en segundo lugar, la misma redacción amplia y abierta del texto
superior  que crea directamente la Corporación Autónoma Regional del Río Grande
de la Magdalena “permite la incorporación de otros municipios distintos de
los ribereños al área de acción y a la jurisdicción  de la  entidad, siempre
que exista un vínculo directo con aquellos fines constitucionales.”[19] En este
sentido, encontró que “como el Constituyente no se ocupó de señalar y de
fijar con exactitud el área de jurisdicción de la Corporación, debe entenderse
que dejó dicha función en manos  del legislador y que lo mismo puede darse en
atención a los factores mencionados más arriba, claro está, sin desbordar una
formula racional que atienda a factores reales y objetivos y que se sustenten
en una relación material evidente, como es el caso de los municipios que se
establecen en la norma acusada.” [20]
(vii) Acerca de la organización de Cormagdalena, la
Corte al estudiar la constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 161 de 1994,
[21] constató que
este precepto constituye una norma de rango legal que cumple el mandato
constitucional encargado al Legislador, en cuanto a establecer la organización
mínima, razonable y necesaria de las funciones que debe cumplir la Corporación
Autónoma del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena dentro del marco de sus
expresas y precisas definiciones. [22]
(viii) En punto al tema relativo a la libertad de
configuración del legislador y  a la autonomía de la entidad, la Corte al
estudiar el artículo 4º mencionado, resaltó de una parte, la amplia libertad de
configuración que le compete al Legislador para regular lo atinente a la
organización y financiación de Cormagdalena, y de otra parte, el carácter
autónomo de esa entidad, el cual no se ve disminuido por la regulación que
desarrolle el Legislador, dentro del marco de creación constitucional
determinado por el artículo 331 superior.  Al respecto precisó que “Cormagdalena
es la clase de entidad de cuya regulación se ocupa la ley parcialmente acusada
en este asunto y, sin duda, aquella regulación se establece en expresa atención
a las funciones constitucionales que le son propias y dado su carácter de
entidad administrativa autónoma, pero no independiente, del orden nacional, con
un régimen constitucional propio que, además, en este caso es específico y
concreto.” [23]
(ix) Especial interés para el presente estudio de
constitucionalidad, reviste la naturaleza autónoma de estas corporaciones,
frente a lo cual la jurisprudencia constitucional ha precisado que dicha
autonomía (a) se deriva de un expreso mandato constitucional contenido en el numeral
7 del artículo 150 Superior; (b) que implica que éstas no se encuentran
adscritas ni vinculadas a ningún Ministerio o Departamento Administrativo; (c)
que incluye la autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política;
(d) que en virtud de ella, pueden cumplir determinadas funciones autónomas, de
conformidad con los casos señalados por la ley, pudiendo ser agentes del
Gobierno Nacional; y (e) que dicha autonomía no es absoluta, sino que se
encuentra inscrita dentro de los límites fijados por el marco constitucional
superior, ya que “el Estado debe planificar el manejo y el aprovechamiento
de los recursos naturales, para garantizar el desarrollo sostenible, la
conservación, restauración o sustitución.”[24]
(x) En cuanto a la destinación para Cormagdalena de
los recursos del Fondo Nacional de Regalías, en primer lugar, la Corte se
referirá brevemente a las normas constitucionales en materia de uso y
utilización de regalías y compensaciones; para luego, referirse a la
constitucionalidad de la destinación de recursos de regalías a Cormagdalena:
(a)
De conformidad con el artículo 332 Superior, “El Estado es propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los
derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”.
Por
su parte, el artículo 360 de la Carta Política dispone que al Legislador le
compete fijar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables y determinar los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos. Igualmente, dispone que la explotación de un recurso natural no
renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de
regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
También
dispone el artículo 360 Fundamental, que los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos
o productos derivados de los mismos, “tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones”.
De
conformidad con el artículo 361 superior, con los ingresos provenientes de las
regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un
Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a las entidades
territoriales en los términos que señale la ley. Así mismo prevé la norma
superior, que estos fondos se aplicará a la promoción de la minería, a la
preservación del ambiente y a la financiación de proyectos regionales de
inversión, definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales.
(b)
Esta Corporación se ha pronunciado en múltiples fallos acerca del tema de
regalías[25],
en donde ha analizado diferentes aspectos de esta problemática constitucional,
tales como la naturaleza y características de los recursos de regalías y de
compensaciones, la titularidad sobre los recursos de regalías, la constitución
y naturaleza del Fondo Nacional de Regalías, la amplia libertad de
configuración del Legislador que caracteriza esta materia y los límites de la
misma, los mecanismos de control y vigilancia respecto de la asignación de estos
recursos, entre otros temas relevantes para el presente estudio de
constitucionalidad, que aquí se expondrán en lo pertinente de manera sintética.
(c)
De conformidad con los artículos 332, 360 y 361 de la Constitución Política y
la jurisprudencia constitucional respecto de esta materia, se pueden extraer
las siguientes reglas constitucionales:
-
La explotación de recursos naturales causa a favor del Estado una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de otros derechos
o compensaciones, de manera que las regalías son contraprestaciones económicas
que recibe el Estado por la explotación de recursos naturales no renovables;
-
La titularidad de las regalías radica en cabeza del Estado, en su calidad de
propietario del subsuelo, de manera que los recursos de regalías por la
explotación de recursos naturales pertenece al Estado;
-
Las entidades territoriales tienen un derecho de participación de las mismas,
de conformidad con la ley, y por tanto les asiste el derecho a participar de
las regalías;
-
Los recursos de regalías constituyen fuentes exógenas de financiación para las
entidades territoriales;
-
El artículo 361 estipula expresamente las asignaciones a las cuales deberán
destinarse estos recursos;
-
Al Legislador es a quien le asiste, de conformidad con la Constitución y la
jurisprudencia, un amplio margen de configuración regulativa en el ámbito de
regalías, con el fin de determinar: las condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables; la designación de los recursos de regalías,
los derechos de las entidades territoriales sobre la explotación de tales
recursos, y los porcentajes de las designaciones de regalías; el destino de los
recursos no asignados e incorporados al Fondo Nacional de Regalías a las
entidades territoriales en las aplicaciones definidas en el artículo 361
superior; los mecanismos de control sobre estos recursos en los diferentes
niveles y áreas; y que por tanto, la amplia
libertad de configuración del Legislador en este ámbito no riñe con la
autonomía de las entidades territoriales, de conformidad con el artículo 287
superior.[26]
Finalmente, la Ley es la que debe determinar los conceptos respecto de los
montos, distribuciones y participaciones de las entidades territoriales en las
regalías.
-
Los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los municipios o
departamentos, deben ser transferidos al Fondo Nacional de Regalías, que hará
la redistribución pertinente entre las entidades territoriales según lo
dispuesto por ley;
(d) En cuanto a la destinación de recursos de regalías
a Cormagdalena, la Corte al estudiar el artículo 17 literal b) de la Ley 161 de
1994[27],
encontró que esta norma se ajusta a los artículos 360 y 361 de la Carta
Política, puesto que en este caso “no se trata de un recurso que haga parte
del patrimonio de Cormagdalena, ni que constituya una renta propia; se trata de
una renta que ingresa  para ser administrada e invertida en los departamentos y
municipios de la jurisdicción de Cormagdalena y especialmente en los municipios
ribereños.”[28]
En punto a este tema, concluyó la Corte en esa
oportunidad que “la norma acusada se ajusta plenamente a estas
prescripciones constitucionales, cuando prevé que una parte de las regalías que
administra el Fondo Nacional de Regalías, pueden conformar una de las rentas de
un ente que no es, según la Carta Política, una entidad territorial, claro
está, esta renta no es propia de Cormagdalena y por ello debe aplicarla a
gastos de inversión en los departamentos y municipios de su jurisdicción.”
[29]
De otra parte, resaltó la Corte que el inciso segundo
del artículo 331 de la Carta Política determina que la ley señalará las fuentes
de financiación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena y que determinará en favor de los municipios ribereños un tratamiento
especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda
en los ingresos corrientes de la Nación, de cuya disposición superior concluye
que esta norma constitucional valida la competencia del Legislador para “disponer
que la mencionada corporación reciba alguna parte de aquellas regalías como
fuente de financiación para cumplir con sus cometidos constitucionales, dentro
del ámbito geográfico de sus funciones.  Desde luego, sin que aquellas puedan
ser destinadas al funcionamiento de Cormagdalena, pues no son una renta propia.”
Sobre este tema, precisó la jurisprudencia
constitucional que la propia Ley 161 de 1994 respeta estas limitantes relativas
a la ejecución de los recursos de regalías, en cuanto estipula que la
destinación de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías se debe
llevar a cabo “a través de la financiación de proyectos relacionados con su
objeto, y adelantados, bien por las entidades territoriales o por las
corporaciones  autónomas regionales, en lo que a la preservación del medio
ambiente  se trate,  a través de la realización de proyectos relacionados con
el objeto de la Corporación; así, se otorga el tratamiento especial a los
municipios ribereños exigido por el artículo 331 de la Carta, toda vez que se
benefician directamente de las actividades que desarrolla la Corporación a lo
largo de todo el río.” [30]
Por tanto, la Corte encontró pleno respaldo
constitucional a la destinación de recursos del Fondo Nacional de Regalías a
Cormagdalena, en punto a lo cual sostuvo:
“En última instancia, los recursos del Fondo
Nacional  de Regalías que integran el patrimonio y rentas de la Corporación,
aun cuando no son de  propiedad de las entidades territoriales éstas si tienen
el derecho constitucional a beneficiarse de  las mismas; por ello,  el Fondo se
constituye con los recursos provenientes de las regalías que no  deban
asignarse directamente a las entidades territoriales, pero  con el objeto de
contribuir al mejoramiento de aquellas, por vía de las prioridades definidas
por el legislador e inclusive en alguna de sus partes o en un porcentaje a través
de la financiación de actividades de inversión de Cormagdalena.
No obstante que el artículo 361 de la Carta ordena que
los recursos del Fondo Nacional de Regalías, deben destinarse a las entidades
territoriales, también delega en el legislador el señalamiento de las
condiciones en que dicha destinación debe realizarse; así, la Ley  161 de 1994,
dispone  que ella se realice a través de la financiación de proyectos
relacionados con su   objeto, adelantados, bien por las entidades
territoriales, o por las corporaciones  autónomas regionales, en lo que se
refiere a la preservación del medio ambiente.
Además, a través de la realización de proyectos
relacionados con el objeto de la Corporación, se está dando el tratamiento
especial a los municipios ribereños exigido por el artículo 331 de la Carta,
toda vez que se benefician directamente de las actividades que desarrolla la
Corporación a lo largo de todo el río, a la que, por demás, pertenecen todos
los representantes legales de los municipios ribereños, pues éste es el
desarrollo que el Constituyente quiso dar a las regalías de los municipios
ribereños en concordancia con el objeto de Cormagdalena.
Como se ha destacado por la jurisprudencia de la
Corte, el mencionado Fondo se constituye con los recursos provenientes de las
regalías que no  deban asignarse directamente a las entidades territoriales,
con el objeto de contribuir al mejoramiento de aquellas y las prioridades
definidas por el legislador, y la regulación correspondiente hace parte de otra
ley de la república, con lo cual se descarta la supuesta inconstitucionalidad
que quiere encontrar la demanda.”[31]
(xi) En otra oportunidad, la Corte al estudiar
la constitucionalidad del artículo 30 de la Ley 141 de 1994[32], se pronunció nuevamente
sobre el tema de las regalías para Cormagdalena, y la constitucionalidad de la asignación
del 10% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a dicha entidad, que no
tiene el carácter de territorial, para que sea distribuido por ésta entre los
municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena, en lugar de ser entregados
directamente a aquellos.
En esa oportunidad, la Corte reiteró (i) que la
autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y que ésta no se afecta
por la determinación de los recursos que constituyen fuentes exógenas como las
regalías, de conformidad con los artículos 287, 360 y 361 Superiores y (ii) que
el Legislador goza de una amplia libertad configurativa para regular “el
tratamiento favorable que en materia de regalías ha de otorgarse a los
municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena, la forma de participación
de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, y
los términos en que se destinarán a las entidades territoriales, a través del
Fondo Nacional de Regalías, los ingresos provenientes de las regalías que no
sean asignados a los departamentos y municipios mencionados” [33], de
conformidad con lo previsto por el artículo 331 de la Carta Política.
Así, precisó la Corte que la amplitud de la facultad
configurativa del Legislador en esta materia se fundamenta, en primer lugar, en
que la norma constitucional del 331, que prevé la asignación de regalías para
Cormagdalena, no establece una reglamentación exhaustiva en la materia cuyo
establecimiento deja en manos del Congreso y, en segundo lugar, en que lo que
los artículos 331, 360 y 361 contemplan para las entidades territoriales allí
mencionadas es un derecho de participación cuya cuantía, que se traduce en un
porcentaje de las mismas, corresponde fijar al Legislador[34].
El
Legislador debe tener en cuenta la finalidad constitucional de preservación de
los recursos hídricos y con ella del derecho a la vida, así como la necesidad
de una visión integral del río y de su cuenca, y por tanto de un manejo
integral del Río Magdalena, al momento de establecer
la distribución de los
recursos de regalías canalizados a través de una entidad como Cormagdalena.
Reiteró en punto a este tema, lo establecido por la
Corte mediante la sentencia C-593 de 1995[35] en relación con la validez constitucional de la
amplia jurisdicción territorial que le compete a Cormagdalena sobre municipios
diferentes a los estrictamente ribereños.
Concluyó la Corte, que es por tanto constitucional que una parte
de las regalías que administra el Fondo
Nacional de Regalías puedan ser asignadas a una entidad como Cormagdalena “para
ser destinada a gastos de inversión en los departamentos y municipios de su
jurisdicción con lo cual estos resultan beneficiados indirectamente, acatando
el precepto constitucional que creó dicho Fondo.” [36]
Finalmente, encontró la Corte que los artículos 31 a 39 de la Ley 141 de 1994, que definen la distribución de las regalías derivadas de la
explotación de hidrocarburos, carbón, níquel, metales preciosos, piedras
preciosas, sal, minerales metálicos, no metálicos y radiactivos entre los departamentos productores, los municipios o distritos
productores, los municipios o distritos portuarios y el Fondo Nacional de
Regalías, son constitucionales de conformidad con los artículos 331 y
360 de la Carta Política.
(xii) En cuanto al régimen presupuestal
aplicable a las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corte a partir del
análisis del artículo 4º de la Ley 111 de 1996 mediante la sentencia C-275 de
1998, ya tuvo la oportunidad de establecer si el artículo 4º se aplica o no a
las Corporaciones Autónomas Regionales.
En ese pronunciamiento, la Corte reiteró la
naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales,[37] a la cual se ha hecho
referencia en apartado anterior de esta sentencia, reiterando que “las
Corporaciones son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen
cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de
Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía.” Y que por tanto,
en principio las Corporaciones se encuentran incluidas en el campo de
aplicación del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, ya que “éste señala que "Para
efectos presupuestales, todas las personas jurídicas del orden nacional,
cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos ... se les aplicarán las
disposiciones que rigen para los establecimientos públicos."[38]
No obstante lo anterior, la Corte precisó que el presupuesto
de las Corporaciones se encuentra integrado tanto con dineros aportados por la
Nación, de conformidad con los artículos 41 y siguientes de la Ley 99 de 1993,
así como con otros dineros provenientes de diversas fuentes, tales como tasas,
recaudos de impuestos prediales, multas, entre otros.
Aclaró igualmente, que las Corporaciones integran su
presupuesto con dineros aportados por la Nación, tal como lo señalan los artículos
42 y siguientes de la ley 99 de 1993, y con otros dineros provenientes de
fuentes diferentes, como son las tasas, los recaudos de los impuestos
prediales, multas, etc, como lo ejemplifica el inciso segundo del artículo 317
Superior y el artículo 46 de la Ley 99 de 1993 que trata del patrimonio y
rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Por tanto, esta Corporación concluyó que “las sumas
de dinero y especies que a cualquier título les transfiera la Nación, los
bienes muebles e inmuebles y los que les sean transferidos a cualquier título,
están sometidos a la Ley Orgánica de Presupuesto. No así los que corresponden a
los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 11 del artículo 46 (de la ley 99 de
1993), …, que no se someten a las normas presupuestales de la Nación.”
[39]
De otra parte, precisó la Corte, que el hecho de que
los recursos diferentes a los transferidos por la Nación a las Corporaciones
Autónomas Regionales, no se encuentren sometidos a la Ley Orgánica de
Presupuesto, no significa ni que éstos recursos no sean objeto de control
fiscal por parte de la Contraloría General de la República, de conformidad con
el artículo 267 de la Constitución; ni que la ley no pueda determinar la manera
de su manejo presupuestal, “en razón de la autonomía que la Constitución
reconoce a estas Corporaciones.” [40]
Dada las diferentes clases de recursos de las
Corporaciones Autónomas Regionales, y con el fin de proteger “el núcleo
esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a esta clase de
entidades”, la Corte concluyó que (i) respecto de los recursos provenientes
de la Nación, es válido constitucionalmente, la aplicación de las normas del
Estatuto Orgánico de Presupuesto, de conformidad con el artículo 4o. del
decreto 111 de 1996; (ii) mientras que en relación con los recursos propios de
las Corporaciones, entre los cuales se encuentran los que contempla el artículo
317 de la Constitución, la aplicación del artículo 4º del Decreto 111 de 1996
no resulta válida, desde el punto de vista constitucional.
En consecuencia, se declaró exequible el artículo 4o.
del Decreto 111 de 1996, en el entendido de que se aplicaba exclusivamente para
las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que corresponde a los recursos
provenientes de la Nación, y por tanto, no se extendía al manejo de los demás
recursos de las Corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados
en el artículo 317 de la Constitución.
Con base en lo expuesto pasa la Corte a analizar la constitucionalidad
de las disposiciones demandadas.
5. Análisis constitucionales de las normas demandadas
5.1 En primer lugar, la Sala debe
desestimar la solicitud presentada por el Ministerio Público en relación con la
necesidad de realizar unidad normativa entre la expresión “un ente
corporativo especial del orden nacional” contenida en el artículo 1º de la
Ley 161 de 1994 y el enunciado demandado “el cual funcionará como una
Empresa Industrial y Comercial del Estado sometida a las reglas de las
Sociedades Anónimas, en lo no previsto por la presente Ley.” contenida
igualmente en el artículo 1º de la Ley 161 de 1994. Lo anterior, en razón a que
no se cumplen los requisitos para que pueda proceder y sea necesario adelantar
tal unidad normativa, ya que (i) la expresión demandada tiene un contenido
normativo autónomo e independiente, respecto del cual es posible adelantar el
análisis constitucional de manera separada; y (ii) no se evidencia por tanto
una conexión inescindible entre la expresión respecto de la cual se solicita la
unidad normativa y el precepto normativo demandado, que haga necesario realizar
la unidad normativa entre dichas expresiones.
5.2
Análisis de la expresión demandada contenida en el artículo 1º de la Ley 161 de
1994.
(i)
La expresión demandada contenida en el artículo 1º de la Ley 161 de 1994
determina que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena
–Cormagdalena-, funcionará como una empresa industrial y comercial del Estado
sometida a las reglas de las Sociedades Anónimas, en lo no previsto por la Ley
161 de 1994.
El
alcance normativo de esta expresión, debe entenderse en el contexto del propio
artículo 1º del cual hace parte, el cual prevé que Cormagdalena, de conformidad
con el artículo 331 Superior se organiza como un ente corporativo especial del
orden nacional con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotado
de personería jurídica propia y que funcionará como una empresa industrial y
comercial del Estado.
(ii)
La Corte encuentra que no le asiste razón a los demandantes al argumentar que
esta disposición contraviene lo dispuesto en el artículo 331 Superior y el
numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política, por presuntamente vulnerar la
naturaleza jurídica que la Constitución le otorgó a Cormagdalena como
corporación autónoma regional, y que por tanto no le compete al Legislador
determinar que funcionará como una Empresa Industrial y Comercial del Estado,
ya que ello limita la autonomía de Cormagdalena.
(iii) La Sala reitera que el artículo 331 de la
Constitución crea la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena, y determina el objeto y finalidad de la misma, disponiendo que
estará  encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad
portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y
distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los
recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.
En este sentido, la entidad constitucional denominada
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, es creada
directamente por el Constituyente en el artículo 331 Superior y su organización
le compete al Legislador con fundamento en el mismo precepto constitucional, en
cuanto la misma norma remite a la ley tal facultad.
Es precisamente en desarrollo del artículo 331
Superior, que la Ley 161 de 1994 organizó la Corporación como un ente
corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa,
presupuestal y financiera, dotada de personería jurídica, y con el carácter de
Empresa Industrial y Comercial del Estado, sometida a las reglas de las
sociedades anónimas, salvo lo previsto en dicha ley.
De otra parte, el artículo 150, numeral 7, de la
Constitución estatuye que es al Congreso al que le compete, por medio de leyes,
reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía.
En relación con la naturaleza jurídica de la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena –Cormagdalena-,
esta Sala reitera que esa entidad es (a) una corporación autónoma regional; (b)
una entidad administrativa de creación constitucional; (c) de regulación legal;
(d) del orden nacional; (e) que funciona como empresa industrial y comercial
del Estado; (f) que goza de autonomía, sin ser independiente del Estado y de la
Nación, y (g) que puede adquirir compromisos financieros para la mejor
ejecución de su objeto.
De esta manera, la Sala reitera su
jurisprudencia constitucional, en cuanto ha señalado que, por su creación y
naturaleza constitucional, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena es una entidad constitucional autónoma e independiente, pero no
constituye una entidad territorial, a pesar de que su creación se encuentre
contenida dentro del título XI de la Carta, sobre organización territorial[41].
En desarrollo del artículo 331 Superior, la Ley 161 de 1994 organizó la
Corporación como un ente corporativo del orden nacional, con autonomía
administrativa, presupuestal y financiera, dotada de personería jurídica y con
el carácter de empresa industrial y comercial del Estado, sometida a las reglas
de las sociedades anónimas, salvo en lo previsto en dicha ley. Como órganos de
administración, la ley establece una Asamblea Corporativa, una Junta Directiva
y un Director Ejecutivo.
De otra parte, la Sala recuerda que la jurisprudencia ha
considerado que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades
administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre
la administración central nacional y la descentralizada por servicios y que al mismo
tiempo, fueron concebidas por el Constituyente para la atención y el
cumplimiento autónomo de precisos fines asignados por la Constitución o por la
ley en materia de preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los
recursos naturales. Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha destacado
que la creación de Cormagdalena, se dio en el marco de un nuevo paradigma
constitucional ecológico y que por tanto, fue concebida por el Legislador para
el manejo adecuado de los recursos naturales dentro de los varios y diversos
ecosistemas existentes en la cuenca hidrográfica del Río de la Magdalena, de
manera que se encuentra legitimada desde el punto de vista constitucional, para
participar en los procesos de planificación y armonización de políticas y
normas regulatorias que dicten las distintas autoridades competentes e incidan
en el manejo de la cuenca del río, de conformidad con el inciso segundo del
artículo 4º de la Ley 161 de 1994, el cual es un claro desarrollo de la función
constitucional asignada a la entidad por el artículo 331 de la Carta Política y
del artículo 339 Superior, y no va en desmedro de la autonomía de Cormagdalena.
En cuanto a la libertad de configuración del
legislador y  a la autonomía de la entidad, esta Corte insiste en la amplia
libertad de configuración que le compete al Legislador para regular lo atinente
a la organización y financiación de Cormagdalena, y de otra parte, el carácter
autónomo de esa entidad, el cual no se ve disminuido por la regulación que
desarrolle el Legislador, dentro del marco de creación constitucional
determinado por el artículo 331 superior.
(iv) Con fundamento en lo anterior, encuentra la Sala
que el artículo 1º de la Ley 161 de 1994 al organizar la Corporación Autónoma
Regional del Rio Grande de la Magdalena como una Empresa Industrial y Comercial
del Estado, no viola la Constitución, como lo alega la demanda, por cuanto
dicha facultad de organización le compete claramente al Legislador por expresa
disposición constitucional, de manera que se trata del ejercicio de una
competencia propia de la Ley, de conformidad con el artículo 331 Superior, lo
cual no ofrece reparo alguno de orden constitucional.
Así, a juicio de la Sala, los términos usados por la
Constitución en su artículo 331 Superior, son muy claros, de manera que el
Congreso es el que tiene a su cargo la competencia y responsabilidad de regular
la organización y funcionamiento de Cormagdalena, de conformidad con la norma
constitucional habilitante y sin desmedro de la autonomía que caracteriza a las
corporaciones autónomas regionales.
De otra parte, evidencia la Sala que dicha
organización funcional como Empresa Industrial y Comercial del Estado no se
puede interpretar en desmedro de la autonomía constitucional que caracteriza a
las corporaciones autónomas regionales, de conformidad con el artículo 150
numeral 7 de la Carta Política.
En ese contexto, para la Corte, la organización de la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande la Magdalena como un ente corporativo del
orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotada
de personería jurídica y con el carácter de Empresa Industrial y Comercial,
según lo establece el aparte demandado del artículo 1º de la Ley 161 de 1994,
constituye un desarrollo cabal del artículo 331 de la Constitución, que
confiere al Legislador atribución para regular la organización de la mencionada
corporación con un amplio margen de configuración y, que por lo tanto, se
ajusta a las normas constitucionales y en particular, al artículo 150, numeral
7 de la Carta, en lo relacionado al carácter autónomo de esa entidad, el cual
no se ve disminuido por una regulación que cabe dentro del marco de creación
constitucional determinado por el artículo 331 Superior.
En síntesis, concluye la Sala que la
expresión acusada del artículo 1º de la Ley 161 de 1994 se ajusta a las normas
constitucionales contenidas en los artículos 331 y 150 numeral 7 de la Carta
Política, así como a los criterios y reglas jurisprudenciales fijados en la
materia, en razón a que se trata de la regulación de la organización y funcionamiento
de Cormagdalena, ámbito que el Constituyente delegó en manos del Legislador y
respecto del cual éste goza de un amplio margen de libertad configurativa,
claro está sin desmedro del marco y principios constitucionales que informan la
entidad de Cormagdalena, tales como la autonomía de la misma, que sin embargo
no es absoluta.
Por
consiguiente, en la parte resolutiva de la presente sentencia declarará
exequible la expresión demandada del artículo 1º de la Ley 161 de 1994.
5.3
Análisis de las expresiones demandadas contenidas en los artículos 12 y 15 de la
Ley 161 de 1994
(i)
La expresión demandada contenida en el artículo 12 de la Ley 161 de 1994, artículo
que fija las funciones de la asamblea corporativa, establece que los estatutos,
los reglamentos de funcionamiento y sus reformas,  que adopte la Corporación a
través de la asamblea corporativa, serán sometidos a la aprobación del
Presidente de la República. Es precisamente el aparte normativo que establece
la obligación de someter los estatutos de la Corporación, así como sus
reglamentos y reformas, a la aprobación del Presidente de la República, lo que
se objeta en esta ocasión.
Por
su parte, la expresión demandada del artículo 15 de la Ley 161 de 1994,
precepto que regula el tema relativo al Director Ejecutivo de la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, establece que este Director,
el cual es el representante legal de la misma y ejerce las funciones que le
asigne los estatutos y aquellas que le delegue la Junta Directa de conformidad
con la misma normativa, será elegido por votación de las dos terceras partes de
sus miembros, de lista de cinco candidatos presentadas por el Presidente de la
República. Es precisamente la determinación de la elección del director
ejecutivo de lista de cinco candidatos que presente el Presidente de la
República la que se objeta como constitucional.
(ii)
En relación con los cargos presentados frente al artículo 12, numeral 1º, y artículo 15 de la ley 161 de 1994, la Sala
encuentra que no le asiste razón a los demandantes al considerar que dichos enunciados
normativos son inconstitucionales, ya que según el libelo (a) la aprobación de
los estatutos de la entidad por parte del Presidente de la República, y (b) la
incidencia del Presidente de la República en la elección del director
ejecutivo; cercena la autonomía de Cormagdalena.
(iii) En punto a estos temas, la Sala reitera que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena es una entidad creada directamente por el Constituyente en el
artículo 331 Superior, y que el artículo 150, numeral 7, de la
Constitución estatuye que la reglamentación de las Corporaciones Autónomas
Regionales debe realizarse dentro de un régimen de autonomía, de manera que su organización y fuentes de financiación corresponde
configurarlas al Legislador, con fundamento en el mismo precepto constitucional
que remite expresamente a la ley la regulación de estos aspectos, así como la
definición a favor de los municipios ribereños de un tratamiento especial en la
asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los
ingresos corrientes de la Nación.
En relación con las exigencias relativas a que los estatutos de
Cormagdalena sean aprobados por el Presidente de la República, y a que el director ejecutivo de esa Corporación sea
elegido de lista de cinco candidatos que presente el Presidente de la
República; la Corte encuentra que éstas constituyen
regulaciones y requisitos que corresponden a la misma naturaleza jurídica de
Cormagdalena como entidad de orden nacional, que si bien goza de autonomía
administrativa no puede actuar como una rueda suelta en el engranaje del
Estado, sino de manera coordinada y armónica con los diversos órganos y
autoridades que trabajan en el sector de la protección ambiental y el
aprovechamiento de los recursos naturales. Como lo ha señalado la
jurisprudencia, la autonomía en los diversos grados que consagra la
Constitución no es absoluta, sino que por el contrario, se sujeta a los principios
que rigen la función administrativa y a la necesaria coordinación entre las
distintas entidades públicas, de forma que se garantice el cumplimiento de los
fines del Estado.
En este sentido, la Corte advierte que la separación y autonomía
entre las ramas y ciertos órganos estatales no excluye la intervención de otro
órgano o rama del poder, como ocurre por ejemplo, con la designación de algunos
funcionarios, entre otros, los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República, quienes son designados por el Presidente de la República; los
magistrados de la Corte Constitucional, a quienes los elige el Senado de la
República de ternas elaboradas por el Presidente de la República, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado; sin que se presente desmedro alguno
de la autonomía de esas entidades. En este sentido, la circunstancia de que los
estatutos de la entidad sean aprobados por el Presidente de la República y de
que el Presidente de la República postule la lista de cinco (5) candidatos de
los cuales la Junta Directiva de Cormagdalena elegirá su Director Ejecutivo, no
puede considerarse como una vulneración de la autonomía de la que goza
Cormagdalena.
A juicio de la Corte, no puede asimilarse la autonomía de que
gozan las entidades territoriales en virtud del artículo 1º de la Constitución,
a la prevista para las corporaciones autónomas regionales y por lo mismo, no
pueden aplicarse los rasgos de la autonomía territorial de mayor intensidad,
contenidos en el artículo 287 de la Constitución que, en todo caso y no obstante
su mayor grado de independencia, se sujetan al marco que establezca el
Legislador y a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artículo 288 Superior.
En punto a este tema, encuentra esta Sala que la Constitución
establece diversos grados de autonomía,  cada uno delimitado en su ámbito
competencial de manera específica por la normatividad constitucional y
desarrollado por la Ley. De esta manera, la autonomía que les reconoce el
constituyente a las Corporaciones Autónomas Regionales se aproxima más a una
forma particular de descentralización por servicios, que es la que caracteriza
a las denominadas entidades descentralizadas del orden nacional, una de cuyas
modalidades es la empresa industrial y comercial del Estado que el Legislador
escogió para organizar a Cormagdalena y así dotarla de personería jurídica,
autonomía administrativa y presupuestal, que le permita desarrollar su objeto,
acorde con las directrices que tracen sus órganos directivos.
Por consiguiente, las expresiones acusadas de los artículos 12 y
15 de la Ley 161 de 1994 resultan ajustadas a la Constitución y en particular,
a los artículos 150, numeral 7 y 331 superiores, en la medida que el Legislador
se limitó a regular aspectos de la organización de dicha Corporación.
En
consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia, la Sala declarará la
exequibilidad de las expresiones demandadas de los artículos 12 y 15 de la Ley
161 de 1994.
5.5
Análisis de las expresiones demandadas contenidas en el artículo 30 de la Ley
141 de 1994
(i)
La primera expresión demandada del artículo 30 de la Ley 141 de 1994, se
encuentra contenida en el inciso segundo de ese artículo, el cual consagra los
derechos de los municipios ribereños del Río Magdalena. Esta expresión acusada
establece un concepto previo de viabilidad del Ministerio sectorial competente,
para la priorización y aprobación por parte de la Junta Directiva de
Cormagdalena de los proyectos financiados con los recursos del Fondo Nacional
de Regalías.
El
artículo 30 prevé por tanto en sus dos primeros incisos (i) que la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, Cormagdalena, recibirá el
diez (10%) de los ingresos anuales propios del Fondo Nacional de Regalías; y
(ii) consagra como mecanismo especial de ejecución de los recursos de dicho
Fondo, el que los proyectos que se financien con esos recursos serán
priorizados y aprobados por la Junta Directiva de Cormagdalena, previo concepto
de viabilidad del Ministerio sectorial competente.
(ii)
La segunda expresión que se demanda del artículo 30 de la Ley 141 de 1994, se
encuentra contenida en el inciso quinto de esa norma, y establece que el
control y vigilancia de la correcta utilización de estos recursos será ejercida
por el Departamento Nacional de Planeación.
(iii)
Encuentra la Corte, que no le asiste razón a los demandantes en relación con la
presunta inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas contenidas en el
artículo 30 de la Ley 141 de 1994, al considerar que con estas disposiciones
queda abolida la autonomía de Cormagdalena para el manejo de su recurso
financiero más importante.
(iv)
Acerca del tema de las regalías, la Sala reitera aquí las reglas
constitucionales y jurisprudenciales, que se derivan de los artículos 332, 360
y 361 de la Constitución Política:
(a)
La explotación de recursos naturales causa a favor del Estado una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de otros derechos
o compensaciones, de manera que las regalías son contraprestaciones económicas
que recibe el Estado por la explotación de recursos naturales no renovables;
(b)
La titularidad de las regalías radica en cabeza del Estado, en su calidad de
propietario del subsuelo, de manera que los recursos de regalías por la
explotación de recursos naturales pertenece al Estado;
(c)
Las entidades territoriales tienen un derecho de participación de las mismas,
de conformidad con la ley, y por tanto les asiste el derecho a participar de
las regalías;
(d)
Los recursos de regalías constituyen fuentes exógenas de financiación para las
entidades territoriales;
(e)
El artículo 361 estipula expresamente las asignaciones a las cuales deberán
destinarse estos recursos;
(f)
Al Legislador es a quien le asiste, de conformidad con la Constitución y la
jurisprudencia, un amplio margen de configuración regulativa en el ámbito de
regalías, cuya determinación, en concordancia con el inciso tercero del
artículo 360 y la jurisprudencia de esta Corte, se encuentra atribuido al
Legislador. Así, el Legislador puede fijar las condiciones para la explotación
de los recursos naturales no renovables; la designación de los recursos de
regalías,   los derechos de las entidades territoriales sobre la explotación de
tales recursos, y los porcentajes de las designaciones de regalías; el destino
de los recursos no asignados e incorporados al Fondo Nacional de Regalías a las
entidades territoriales en las aplicaciones definidas en el artículo 361
superior; los mecanismos de control sobre estos recursos en los diferentes
niveles y áreas. Por tanto, la amplia
libertad de configuración del Legislador en este ámbito no riñe con la
autonomía de las entidades territoriales, de conformidad con el artículo 287
superior.[42]
De otra parte, la Ley es la que debe determinar los conceptos respecto de los
montos, distribuciones y participaciones de las entidades territoriales en las
regalías.
(g)Los
ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los municipios o
departamentos, deben ser transferidos al Fondo Nacional de Regalías, que hará
la redistribución pertinente entre las entidades territoriales según lo
dispuesto por ley;
(v) Así mismo, la Sala reitera aquí la validez
constitucional de la destinación de los recursos de regalías a Cormagdalena, de
conformidad con el inciso segundo del artículo 331 de la Carta Política, el
cual determina que la ley señalará las fuentes de financiación de la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y que establecerá
en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación
de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos
corrientes de la Nación. Razón por la cual ha encontrado pleno respaldo
constitucional a la destinación de recursos del Fondo Nacional de Regalías a
Cormagdalena.
En relación con este asunto, se reitera que la
asignación de recursos de regalías (i) se encuentra en plena consonancia con la
naturaleza jurídica de Cormagdalena – art. 331 C.P.-; (ii) no vulnera la autonomía de estas entidades –art. 150 num. 7-; (iii) que sin embargo
la autonomía de estas Corporaciones no es absoluta; y (iv) que el legislador
goza de una amplia libertad configurativa para regular lo atinente a la
distribución, manejo, control y vigilancia de los recursos de regalías
destinados a Cormagdalena, lo cual encuentra sustento constitucional en el
propio artículo 331 Superior.
Por tanto, concluye la Sala que al no ser absoluta la
autonomía de estas Corporaciones y contar el Legislador con una amplia libertad
de configuración tanto para regular el funcionamiento de Cormagdalena –art. 331
Superior- como para regular el tema de la asignación, distribución, manejo,
control y vigilancia sobre los recursos de regalías –art. 360 y 361 C.P.-, es por tanto legítimo desde el punto de vista constitucional, que el Congreso pueda
regular estas materias fijando límites y determinando exigencias relativas a la
aprobación de proyectos a ser financiados con recursos de regalías, y sobre el
control y vigilancia respecto de la ejecución de los mismos, sin que ello vaya
en desmedro de la autonomía constitucional que le corresponde a Cormagdalena.
(vi)
Con fundamento en lo anterior, la Corte reitera aquí
que es al Legislador a quien le asiste, de conformidad con la Constitución y la
jurisprudencia, un amplio margen de configuración legislativa en el ámbito de
las regalías, cuya regulación, en concordancia con el inciso tercero del
artículo 360 y los lineamientos trazados por la jurisprudencia, comprende las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, la
designación de los recursos de regalías, los derechos de las entidades
territoriales sobre la explotación de tales recursos, el destino de los
recursos no asignados e incorporados al Fondo Nacional de Regalías en las
aplicaciones definidas en el artículo 361 de la Carta y los mecanismos de
control sobre estos recursos en los diferentes niveles y áreas.
De igual modo, reafirma la validez constitucional de la
destinación de recursos de regalías a Cormagdalena, acorde con lo prescrito en
el inciso segundo del artículo 331 de la Constitución y de las condiciones y
exigencias establecidas para el manejo de estos  recursos, en orden a
financiar los proyectos priorizados y aprobados por esa entidad, tal como un
concepto previo de viabilidad emitido por el Ministerio del sector, así como el
control y vigilancia que el Departamento Nacional de Planeación ejerce sobre
dicho manejo, teniendo en cuenta que el Fondo Nacional de Regalías se encuentra
adscrito a dicho Departamento, de conformidad con la Ley 141 de 1994,
adscripción que la Corte declaró acorde con la Constitución[43]. Es claro
que este control no excluye el que corresponde a los organismos de control
previsto en los artículos 267 s.s. y 275 s.s. de la Carta Política en cabeza de
las contralorías y el Ministerio Público.
(vii) En síntesis, por las razones expuestas, la Sala
colige que es constitucional, razonable y proporcional, el que el Legislador
haya fijado este tipo de condiciones y exigencias a Cormagdalena para el manejo
de recursos de regalías, con el fin de financiar proyectos priorizados y
aprobados por esa entidad, tal como un concepto previo de viabilidad emitido
por el ministerio seccional competente, así como que Planeación Nacional ejerza
control y vigilancia sobre el manejo de dichos recursos.  Adicionalmente, es de
tener en cuenta que el Fondo Nacional de Regalías se encuentra adscrito a
Planeación Nacional, de conformidad con la misma Ley 141 de 1994, disposición
respecto de la cual esta Corporación ya se ha pronunciado declarándola exequible
mediante la Sentencia C-781 de 2007.  Finalmente, es importante, aclarar que el
control y vigilancia sobre la ejecución de recursos de regalías de que trata el
artículo 30 de la Ley 141 de 1994, no excluye el control fiscal que le
corresponde a los organismos de control, como a las contralorías y al
Ministerio Público, de conformidad con los artículos 267 ss. y 275 ss. de la
Carta Política.
Por consiguiente, la Sala concluye que las expresiones
demandadas contenidas en el artículo 30 de la Ley 141 de 1994, al establecer
(a) un concepto previo de viabilidad del Ministerio sectorial competente, para
la priorización y aprobación por parte de la Junta Directiva de Cormagdalena de
los proyectos financiados con los recursos del Fondo Nacional de Regalías; y
(b) al establecer que el control y vigilancia de la correcta utilización de
estos recursos serán ejercidos por el Departamento Nacional de Planeación; no
solo no se encuentran en contravía de los artículos 331, 150 num.7, 360 y 361
de la Constitución Política, sino que por el contrario, constituyen un
desarrollo de los mismos para garantizar el adecuado manejo de los recursos de
regalías, y se encuentran por tanto en armonía con la naturaleza jurídica de
Cormagdalena, con su autonomía constitucional, que sin embargo no es absoluta,
con la amplia libertad de configuración que le ha sido asignada al Legislador
para regular el funcionamiento de Cormagdalena y el manejo y distribución de
los recursos de regalías destinados a esa entidad, así como también con la
amplia libertad de configuración que le asiste de manera general al Legislador
en materia de distribución, manejo, control y vigilancia de los recursos de
regalías, de conformidad con las normas superiores mencionadas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia
la Corte declarará la exequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en
el artículo 30 de la Ley 161 de 1994.
RESUELVE
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión: “el cual funcionará como una Empresa
Industrial y Comercial del Estado sometida a las reglas de las Sociedades
Anónimas, en lo previsto por la presente Ley”, contenida en el artículo 1º
de la Ley 161 de 1994.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión: “para someterlos a la aprobación del
Presidente de la República”, contenida en el artículo 12 de la Ley
161 de 1994.
Tercero.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión: “de lista de cinco (5) candidatos presentadas
por el Presidente de la República”, contenida en el artículo 15 de la Ley
161 de 1994.
Cuarto.- Declarar
EXEQUIBLES las expresiones; “previo concepto de viabilidad del
Ministerio Sectorial competente” y “El control y vigilancia de la
correcta utilización de estos recursos serán ejercidos por el Departamento
Nacional de Planeación y”, contenidas en el artículo 30 de la Ley 141 de
1994, modificado por el artículo 3º de la Ley 1283 de 2009.
Quinto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-275 de 1998 respecto del artículo 4º del
Decreto 111 de 1996, al haber operado la cosa juzgada constitucional.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
JORGE PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-689/11
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO
GRANDE DE LA MAGDALENA-Creación
y naturaleza constitucional
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO
GRANDE DE LA MAGDALENA-Autonomía
no admite injerencia de autoridades y poderes públicos en estatutos y
reglamentos de funcionamiento
CORMAGDALENA-Expedición de estatutos y reglamentos de
funcionamiento son elemento fundamental de su autonomía
CORMAGDALENA-Aprobación de estatutos por
Presidente de la República cercena la autonomía de la Corporación
CORMAGDALENA-Conformación de listas por el Presidente
de la República para la elección de Director Ejecutivo vulnera la naturaleza
jurídica de la Corporación
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Contenidos de su autonomía
En
cuanto a la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, es de recordar
que este mandato: (a) se deriva de un expreso precepto constitucional; (b) que
implica que éstas no se encuentran adscritas ni vinculadas a ningún Ministerio
o Departamento Administrativo; (c) que incluye la autonomía financiera,
patrimonial, administrativa y política; (d) que en virtud de ella, pueden
cumplir determinadas funciones autónomas de conformidad con los casos señalados
por la ley, pudiendo ser agentes del Gobierno Nacional; y (e) que dicha
autonomía no es absoluta, sino que se encuentra inscrita dentro de los límites
fijados por el marco constitucional superior.
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Normas que desconozcan su autonomía son
inconstitucionales
Mediante
sentencia C-689 de 2011 en sus ordinales segundo y tercero, la Corte decidió
declarar exequibles las expresiones “para someterlos a la aprobación del Presidente
de la República”, del artículo 12 de la Ley 161 de 1994; y “de lista de cinco
(5) candidatos presentadas por el Presidente de la República”, del artículo 15
de la Ley 161 de 1994, que han debido ser declaradas inexequibles, pues de
conformidad con las normas constitucionales y la jurisprudencia de esta
Corporación, someter a aprobación del Presidente de la República los estatutos,
los reglamentos de funcionamiento y sus reformas adoptados por la Corporación
va en contravía de la naturaleza jurídica de Cormagdalena, como entidad
constitucional autónoma que no hace parte del ejecutivo, y cercena la autonomía
de esa Corporación. De la misma manera resulta claro que la elección del
Director Ejecutivo de Cormagdalena es un elemento fundamental de su autonomía,
ya que tiene relación directa con su funcionamiento interno y su capacidad para
autorregularse
Referencia: expediente: D-8438
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1º, 12 y 15 de la Ley 161 de 1994 y el inciso 2º del artículo 30 y el penúltimo
inciso (parcial) de la Ley 141 de 1994, y el artículo 4 del Decreto 111 de 1996
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito
salvar parcialmente mi voto al presente fallo, en relación con los ordinales
segundo y tercero de la parte resolutiva, en los cuales se decide declarar
exequible la expresión “para someterlos a la aprobación del Presidente de la
República”, contenida en el artículo 12 de la Ley 161 de 1994; y exequible
la expresión “de lista de cinco (5) candidatos presentadas por el Presidente
de la República”, contenida en el artículo 15 de la Ley 161 de 1994,
respectivamente; en razón a que considero que estas expresiones
demandadas han debido ser declaradas inexequibles, tal y como venía propuesto
en el proyecto original presentado a Sala Plena por el suscrito Magistrado
ponente.
Lo anterior, con base en los siguientes argumentos y
consideraciones:
1.
En relación con la expresión
demandada contenida en el artículo 12 de la Ley 161 de 1994, que establece que
los estatutos, los reglamentos de funcionamiento y sus reformas, que adopte la
Corporación a través de la asamblea corporativa, serán sometidos a la
aprobación del Presidente de la República, este Magistrado encuentra que le asiste razón a los demandantes al
considerar que dicho enunciado normativo es inconstitucional, por cuanto la
aprobación de los estatutos de la entidad por parte del Presidente de la
República cercena la autonomía de esa Corporación.
En punto a este tema, me permito reiterar que el
artículo 150, numeral 7 de la Constitución estatuye que la reglamentación de
las Corporaciones Autónomas Regionales debe realizarse dentro de un régimen de
autonomía. Así mismo, que por su creación y naturaleza constitucional, la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena es una entidad
constitucional autónoma, independiente y separada de los tres poderes públicos,
y que tampoco constituye una entidad territorial.
En cuanto a la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales, es de recordar que este mandato (a) se deriva de un
expreso precepto constitucional contenido en el numeral 7 del artículo 150
Superior; (b) que implica que éstas no se encuentran adscritas ni vinculadas a
ningún Ministerio o Departamento Administrativo; (c) que incluye la autonomía financiera,
patrimonial, administrativa y política; (d) que en virtud de ella, pueden
cumplir determinadas funciones autónomas de conformidad con los casos señalados
por la ley, pudiendo ser agentes del Gobierno Nacional; y (e) que dicha
autonomía no es absoluta, sino que se encuentra inscrita dentro de los límites
fijados por el marco constitucional superior, ya que “el Estado debe
planificar el manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o
sustitución.”[44]
En
este sentido, evidencia este Magistrado que la expedición de los estatutos y de
los reglamentos de funcionamiento de Cormagdalena son un elemento fundamental
de la autonomía de la misma, ya que está asociada con su funcionamiento y su
capacidad para autorregularse.
En relación con la autonomía de las corporaciones
autónomas regionales para aprobar sus propios estatutos y sus reformas, la jurisprudencia
constitucional ha expresado en jurisprudencia consolidada y pacífica que: (i)
vulnera la autonomía la injerencia de autoridades ajenas en los asuntos
internos de las corporaciones autónomas; y (ii) que los estatutos de las
Corporaciones Autónomas Regionales son actos que constituyen regulaciones
internas directamente expedidos por éstas y por tanto constituyen un elemento
fundamental de su patrimonio autonómico. En punto a este tema ha expresado la
Corte:
“… los temas de orden interno, que tienen que ver con el funcionamiento
institucional de las Corporaciones Autónomas Regionales, hacen parte del
espectro autonómico de éstas, por lo que resulta ilegítimo que autoridades
ajenas tengan injerencia en la definición de dichos asuntos. (…)
Los estatutos de las Corporaciones Autónomas
Regionales son actos directamente expedidos por las Corporaciones Autónomas
Regionales y más concretamente, por el máximo órgano de dirección, que es la
Asamblea Corporativa, y a través de ellos se desarrollan las normas de
funcionamiento de dichas entidades. Se trata de regulaciones internas
destinadas a coordinar las diferentes dependencias con el fin de realizar los
objetivos institucionales fijados por el acto de creación. Entre los asuntos
que deben definir los estatutos están la metodología de elección de los
miembros del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, la
forma de elección del director general de la Corporación, sus funciones, la
presentación de los informes financieros al Consejo Directivo y la regulación
de las sanciones que pueden imponer las CAR, entre otros. Así, los estatutos
de las Corporaciones Autónomas Regionales constituyen pieza fundamental de su
patrimonio autonómico, por lo que no pueden estar sometidos al acto previo
de aprobación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.”[45]. (Negrillas fuera de texto)
Por
consiguiente, de conformidad con las normas constitucionales y la
jurisprudencia de esta Corporación, este Magistrado concluye que la expresión
demandada, al disponer que los estatutos, los reglamentos de funcionamiento y
sus reformas,  que adopte la Corporación a través de la asamblea corporativa,
serán sometidos a la aprobación del Presidente de la República, va en contravía
de la naturaleza jurídica de Cormagdalena, como una entidad constitucional
autónoma que no hace parte del Ejecutivo –art. 331 C.P.-, y cercena la autonomía de esa Corporación –art. 150 num.7-, ya que el Legislador tiene la
facultad de reglamentar la organización y funcionamiento de Cormagdalena, pero
dentro de los límites que fija el régimen de autonomía conferido por la
Constitución Política para tal efecto.
2. En lo que respecta a la expresión demandada del
artículo 15 de la Ley 161 de 1994, que establece que el Director de
Cormagdalena, el cual es el representante legal de la misma y ejerce las
funciones que le asigne los estatutos y aquellas que le delegue la Junta
Directa de conformidad con la misma normativa, será elegido por votación de las
dos terceras partes de sus miembros de lista de cinco candidatos presentadas
por el Presidente de la República, encuentro que le asiste razón a los
demandantes al argumentar que el enunciado normativo acusado del artículo 15 de
la ley 161 de 1994 vulnera la autonomía de Cormagdalena, en cuanto consagra la
incidencia de un órgano externo en la definición de órganos internos de un ente
autónomo como lo es constitucionalmente dicha Corporación Autónoma Regional, lo
cual se encuentra en contravía del núcleo mínimo de autonomía que le
corresponde a dicha entidad.
Sobre esta cuestión, me permito reiterar los mismos
argumentos vertidos en el acápite inmediatamente anterior sobre (a) la creación
y naturaleza constitucional de la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande
de la Magdalena –art. 331 Superior- como una entidad constitucional autónoma,
independiente y separada de los tres poderes públicos, y que tampoco constituye
una entidad territorial; (b) la consagración constitucional del principio de
autonomía para las Corporaciones Autónomas Regionales -artículo 150, numeral 7
de la Constitución Política-; (c) la caracterización de la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales que no hacen parte del ejecutivo ni se
encuentran inscritas ni vinculadas a ninguna entidad del ejecutivo, y cuyo
núcleo esencial incluye aspectos como la autonomía financiera, patrimonial,
administrativa y política; y (d) que la capacidad, bien para dictar sus propios
estatutos y reglamentos, así como para elegir a su director, son aspectos de su
funcionamiento interno que tienen que ver con la capacidad de autorregulación
de esas entidades, y por tanto en ellos no pueden tener injerencia autoridades
de otras entidades o poderes públicos.
En
este sentido, para este Magistrado es claro que la elección del director de la
entidad es un elemento fundamental de la autonomía de Cormagdaena, ya que tiene
relación directa con su funcionamiento interno y su capacidad para
autoregularse. Por consiguiente, es de concluir que la expresión demandada, al
disponer que el Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Rio
Grande de la Magdalena, el cual es el representante legal de la misma y ejerce
las funciones que le asigne los estatutos y aquellas que le delegue la Junta
Directiva de conformidad con la misma normativa, será elegido por votación de
las dos terceras partes de sus miembros de lista de cinco candidatos
presentadas por el Presidente de la República, vulnera la naturaleza jurídica
de Cormagdalena, como un entidad constitucional autónoma que no hace parte del
Ejecutivo –art. 331 C.P.-, y cercena la autonomía de esa Corporación –art. 150
num.7-, ya que la elección del director es un tema de orden interno de la
Corporación ligado directa e intrínsecamente con el ejercicio del patrimonio
autonómico de la entidad.
3. En
síntesis, a juicio de este Magistrado, someter los estatutos de la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, los reglamentos de
funcionamiento y sus reformas a la aprobación del Presidente de la República,
va en contravía de su naturaleza jurídica como una entidad constitucional
autónoma que no hace parte del Ejecutivo. Otro tanto ocurre con la intervención
del Presidente de la República en la elección del Director Ejecutivo de
Cormagdalena, el cual es el representante legal de la misma y ejerce las
funciones que le asignen los estatutos y aquellas que le delegue la Junta
Directiva, por lo que constituye una indebida injerencia en aspectos de su
funcionamiento interno que tienen que ver con la capacidad de autorregulación
de esas entidades y por tanto en ellos, no pueden en mi concepto,
intervenir autoridades de otras entidades o poderes públicos.
En
consecuencia, considero que en la parte resolutiva de esta sentencia se
debieron declarar inexequibles las expresiones demandadas del artículo 12 y 15
de la Ley 161 de 1994, tal y como se había propuesto en el proyecto de
sentencia que fuera presentado a Sala Plena por el suscrito Magistrado ponente.
Con
fundamento en lo anterior, salvo parcialmente mi voto a la presente decisión.
Fecha
ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Ver Sentencia C-508 de 1996, entre otras.
[2] Ver Sentencia C-508 de 1996, entre otras.
[3] M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo.
[4] Ver Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz, Sentencia C-594 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell, y Sentencia C-509 de 2008, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo, entre otras.
[5] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[6] Ibidem.
[7] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[8] Ibidem.
[9] Ibidem.
[10] Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo.
[11] Ver Sentencia C-509 de 2008, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo.
[12] Ibidem.
[13] Ver Sentencia C-509 de 2008, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo.
[14] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[15] Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
[16] Sentencia C-423, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[18] Ibidem.
[19] Ibidem.
[20] Ibidem.
[21] Ibidem.
[22] Ibidem.
[23] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[24] Ibidem.
[25] Ver sentencias C-221 de 1991, C-567 de 1995, C-192
de 1997,C-541 de 1999, C-722 de 1999, C-207 de 2000, C-845
de 2000, C-1160 de 2000, C-617 de 2002, C-978 de 2002, C-251 de 2003, C-628
de 2003, C-1087 de 2004, C-781 de 2007, C-800
de 2008, entre muchas otras.
[26]Sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, entre muchas otras.
[27] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[28] Ibidem.
[29] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[30] Ibidem.
[31] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[32] Ver Sentencia C-509 de 2008, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo.
[33] Ver Sentencia C-509 de 2008, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo.
[34] Sentencias C-221 de 1997 y C-447 de 1998, entre otras.
[35] M.P. Fabio Morón Diaz.
[36] Sentencias C-221 de 1997 y C-447 de 1998, entre otras.
[37] ver sentencias C-593 de 1995, C-262 de 1995 y C-423 de 1994, entre
otras.
[38] Sentencia C-275 de 1998.
[39] Ibidem.
[40] Sentencia C-275 de 1998.
[41] Ver Sentencia
C-593 de 1995.
[42] Ver Sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, entre muchas otras.
[43] Ver Sentencia C-781 de 2007.
[44] Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz.
[45] Sentencia C-462 de 2008.