C-191-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-191/05
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Ligazón con otros
derechos constitucionales
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Ámbito de protección/TITULO
DE IDONEIDAD-Relación con el derecho a ejercer la actividad elegida
La Constitución garantiza el derecho a
escoger profesión u oficio, libertad que se vería lesionada si de ella no se
dedujera el derecho a “ejercer” la profesión u oficio escogido, en condiciones
de libertad e igualdad, dentro de los parámetros de la Constitución. La
facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad, (artículo 26, CP) dice
relación no tanto al derecho a escoger profesión u oficio, como al derecho de
ejercer la actividad elegida.
TITULO DE
IDONEIDAD-Limitaciones del Legislador deben estar
enmarcadas en parámetros concretos
TITULO DE
IDONEIDAD-Objetivos en la facultad de exigirlo
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN TITULO DE IDONEIDAD-Premisas
a tener en cuenta
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN TITULO DE IDONEIDAD-Requisito de
experiencia
PRINCIPIO DE
IGUALDAD ANTE LA LEY-La capacitación académica como
criterio de diferenciación en trabajos que generan riesgo social
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Contratación obligatoria
de técnico constructor en obras de construcción
TITULO DE
IDONEIDAD DE TOPOGRAFO-Comprobación del requisito
de experiencia
PROFESION U
OFICIO-Errores de técnica legislativa en su
regulación
PRINCIPIO DE
IGUALDAD ANTE LA LEY-Regulación de actividad
profesional en épocas distintas
TITULO DE
IDONEIDAD-Nueva reglamentación debe establecer
periodo razonable para que quienes ejercían determinada actividad adquieran la
formación y experiencia necesaria
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROFESIONES Y OFICIOS-Límites
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Reserva de ley cuando la
norma afecta un derecho fundamental
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROFESIONES Y OFICIOS-Límites
procedimentales
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROFESIONES Y OFICIOS-Límites
materiales
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO/TITULO DE IDONEIDAD-Reserva
de ley
El artículo 26 de la Carta Política
reconoce a toda persona la libertad de escoger profesión u oficio, precisando
que la “ley podrá exigir títulos de idoneidad”. Ello implica que corresponde al
foro de representación democrática (el Congreso), y no a otras instancias de la
administración, decidir en qué casos el ejercicio de esta libertad puede limitarse
mediante la exigencia de títulos que demuestren la idoneidad de la persona para
desempeñarse en ciertas labores.
CONSEJO
PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA-Naturaleza
jurídica y funciones
INGENIERIA-Concepto legal
INGENIERIA-Actividades que le son propias a su ejercicio
CLASIFICACION
NACIONAL DE OCUPACIONES-Alcance/CLASIFICACION
NACIONAL DE OCUPACIONES-Estructura
CLASIFICACION
NACIONAL DE OCUPACIONES-Aplicación
La CNO no puede ser aplicada de forma
aislada; los usos concretos que de ella se hagan, deben tener como parámetro
obligado la Constitución y la ley, en especial la legislación aplicable que
exista acerca de cada una de las ocupaciones.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance/SENTENCIA
INTERPRETATIVA-Aplicación/LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO Y
RESERVA DE LEY-Facultad del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería de
ampliar el alcance de las actividades referidas en la Clasificación Nacional de
Ocupaciones
En razón al
principio de conservación del derecho, corresponde a la Corte Constitucional
declarar exequible el artículo 5° de la Ley 842 de 2003 de manera condicionada,
impidiendo así que se interprete la norma como una ‘delegación legislativa’, lo
cual supondría desconocer la reserva legislativa consagrada expresamente por la
constitución en esta materia. En conclusión, el artículo 5° de la Ley 842 de
2003 es constitucional, en el entendido de que la facultad del COPNIA allí
contemplada tiene naturaleza exclusivamente técnica y no implica la posibilidad
de agregar o excluir actividades a las que se refiere la clasificación nacional
de ocupaciones en el subgrupo (0-2 / 0-3) o norma que la sustituya, puesto que
el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, COPNIA, se ubica en un nivel
eminentemente técnico y como tal, está sujeto en el ejercicio de sus funciones
a la ley y los decretos y demás normas de superior jerarquía. No puede el COPNIA incluir actividades nuevas dentro de las
actualmente consideradas como ingeniería, así como tampoco excluirlas; lo que
el Consejo puede hacer es determinar como clasificar nuevas modalidades dentro
de la clasificación que ya existe y está vigente, para asegurar la concordancia
de las nuevas modalidades aprobadas.
INGENIEROS Y
ARQUITECTOS-Distinción en sus competencias y
capacidades profesionales
LICITACION
PUBLICA Y CONCURSO ABIERTO-Requisitos de la
propuesta para la adjudicación de contratos que desarrollen actividades
catalogadas como ejercicio de la ingeniería
Exigir que las propuestas que se presentan
para una licitación o un concurso abierto, en las condiciones que establece el
artículo 20 acusado, estén avalados, por lo menos, por un ingeniero inscrito y
con tarjeta profesional, en modo alguno es una exigencia irrazonable. Además,
el parámetro empleado por el legislador en el inciso primero del artículo es
objetivo, claro e inteligible, puesto que se refiere precisamente a
‘actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería’.
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Ejecución por ingeniero
de contrato estatal cuyo objeto implique actividades catalogadas como ejercicio
de la ingeniería
En lo que
respecta al segundo inciso del artículo 20 de la Ley 842 de 2003 la cuestión es
diferente. En este caso la norma señala que “en los contratos que se celebren
como resultado de la licitación o del concurso, los contratistas tendrán la
obligación de encomendar los estudios, la dirección técnica, la ejecución de
los trabajos o la interventoría, a profesionales inscritos en el registro
profesional de ingeniería, acreditados con la tarjeta de matrícula profesional
o, excepcionalmente, con la constancia o certificado de su vigencia.” Se trata
de una situación diferente a la del primer inciso del artículo, pues mientras
que en aquel se exige tan sólo el aval de un ingeniero para aquellos asuntos
propios de su experticio, en el segundo inciso se exige al contratista que ha
ganado una licitación encomendar a un ingeniero debidamente registrado,
prácticamente la totalidad de las labores a realizar al cumplir el contrato
(los estudios, la dirección técnica, la ejecución de los trabajos o la
interventoría). Para la Corte, el legislador limita injustificadamente el libre
ejercicio de los profesionales que no siendo ingenieros, son idóneos para
conducir ciertas labores que se llevan a cabo en el desarrollo de los proyectos
contratados por entidades públicas, del orden nacional, seccional o local, que
supongan actividades ‘catalogadas como ejercicio de la ingeniería’. No sólo
excluye a los arquitectos, sino a muchos otros profesionales que en el marco de
estos proyectos pueden realizar labores útiles o indispensables, de planeación
y administración, por ejemplo, que no suponen específicamente una preparación
como ingeniero.
Referencia:
expediente D-5279
Demandante:
Andrés Salcedo Galán
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 5°, 18 y 20 de la Ley 842 de 2003
Magistrado
Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el
ciudadano Andrés Salcedo Galán solicitó a esta Corporación que declare
inexequible los artículos 5°, 18 y 20 de la Ley 842 de 2003.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada:
LEY NÚMERO 842 DE 2003
(Octubre 9)
“Por la cual se modifica la reglamentación
del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones
auxiliares, se adopta el Código de ética profesional y se dictan otras
disposiciones”
Artículo
5º— Ampliación de la clasificación nacional de ocupaciones. En todo
caso, el Consejo profesional nacional de ingeniería, Copnia, podrá ampliar el
alcance de las actividades a que se refiere la clasificación nacional de
ocupaciones en los subgrupos 02 y 03 o norma que la sustituya o reforme, de
acuerdo con las nuevas modalidades de los programas y títulos académicos en
ingeniería y sus profesiones afines y auxiliares que se presenten en el país.
(…)
Artículo
18— Dirección de labores de ingeniería. Todo trabajo relacionado con el
ejercicio de la ingeniería, deberá ser dirigido por un ingeniero inscrito en el
registro profesional de ingeniería y con tarjeta de matrícula profesional en la
rama respectiva.
Parágrafo—Cuando
la obra se trate de aquellas a las que se refiere la Ley 400 de 1997, además de
los requisitos establecidos en la presente ley, se deberá cumplir con los
establecidos en tal régimen o en la norma que lo sustituya, so pena de incurrir
en las sanciones previstas por violación del código de ética y el correcto
ejercicio de la profesión.
(…)
Artículo
20— Propuestas y contratos. Las propuestas que se formulen en las
licitaciones y concursos abiertos por entidades públicas del orden nacional, seccional
o local, para la adjudicación de contratos cuyo objeto implique el desarrollo
de las actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería, deberán estar
avalados, en todo caso, cuando menos, por un ingeniero inscrito y con tarjeta
de matrícula profesional en la respectiva rama de la ingeniería.
En
los contratos que se celebren como resultado de la licitación o del concurso,
los contratistas tendrán la obligación de encomendar los estudios, la dirección
técnica, la ejecución de los trabajos o la interventoría, a profesionales
inscritos en el registro profesional de ingeniería, acreditados con la tarjeta
de matrícula profesional o, excepcionalmente, con la constancia o certificado
de su vigencia.
Parágrafo—Lo
dispuesto en este artículo se aplicará en todas sus partes, tanto a las
propuestas que se presenten, como a los contratos de igual naturaleza y que,
con el mismo objetivo, se celebren con las sociedades de economía mixta y con
los establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales del orden
nacional, departamental, distrital o municipal y aquellas descentralizadas por
servicios.
III. LA DEMANDA
Andrés Salcedo
Galán presentó acción de inconstitucionalidad el 16 de junio de 2004 contra los
artículos 5°, 18 y 20 de la Ley 842 de 2003, por considerar que estos
desconocen la libertad de escoger y ejercer profesión u oficio.
1. Para el
demandante el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, “(…) al describir las
actividades que corresponden al ejercicio profesional de la ingeniería, incluye
dentro de éstas el desarrollo de las tareas o actividades de las profesiones
especificadas en los subgrupos 02 y 03 de la Clasificación Nacional de
Ocupaciones o normas que la sustituyan o complementen, en cuanto a la
ingeniería, sus profesiones afines y auxiliares se refiere.” No obstante lo
anterior, el demandante considera que el artículo 5° demandado, faculta al
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería para ampliar el alcance de las
actividades a que se refiere la Clasificación Nacional de Ocupaciones en sus
grupos 02 y 03, de forma tal, que mediante un simple acto administrativo de tal
corporación podría ampliarse la referida clasificación nacional y con ello
conseguir que se reserven a los ingenieros actividades que hoy el legislador
así no las tiene previstas.” A juicio del demandante esta autorización
contemplada en el artículo 5° de la Ley 842 de 2003 desconoce el artículo 26 de
la Constitución Política, puesto que éste último reserva a la ley decisiones
que la norma acusada delega al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería.
2. Con relación
al artículo 18 de la Ley 842 de 2003, el demandante sostiene que al establecer
esta norma que ‘todo trabajo relacionado con el ejercicio de la ingeniería
deberá ser dirigido por un ingeniero’, incluyendo allí las labores de
arquitectura en materia de diseño arquitectónico y construcción, genera una
doble consecuencia. “De un lado, que la labor del arquitecto en cuanto a
diseñador del espacio habitable u ocupable por el ser humano queda subordinada
a la dirección de un ingeniero (que no tiene formación en dicho campo), y del
otro, que se impide a los arquitectos la dirección de obras de construcción que
les fueron autorizadas por la Ley 400 de 1997, que consideró que la formación
académica de éstos resultaba suficiente para conjurar el riesgo social derivado
de la estabilidad de ciertas construcciones.”
A juicio de la
demanda, “(…) el legislador en el artículo 18 demandado, al radicar en los
ingenieros (quienes carecen de formación en el arte de diseñar y crear
espacios) la dirección de los trabajos de diseño del espacio, vulnera los
artículos 2, 51 y 79 de la Carta, por cuanto el buen diseño del espacio
habitable u ocupable por el ser humano, constituye un componente esencial de un
ambiente sano.”  Además, considera que “(…) privar a los arquitectos del
derecho a dirigir construcciones dentro de los parámetros establecidos en la
Ley 400 de 1997, derecho que se repite, les fue reconocido en la medida en que
su formación académica es suficiente para conjurar el riesgo social derivado de
la estabilidad de ciertas construcciones, el legislador vulnera el derecho al
trabajo de los arquitectos establecido en el artículo 25 de la Carta, y excede
la facultad que le confiere el artículo 26 Ibídem para intervenir las profesiones,
en la medida en que el límite racional de dicha facultad lo constituye ni más
ni menos el interés general, interés que en nada se vulnera al permitir a los
arquitectos dirigir obras de construcción (…)”
3. Finalmente,
la demanda señala que el artículo 20 de la Ley 842 de 2003 “(…) determina, en
primer lugar, que las propuestas que se formulen en las licitaciones y
concursos abiertos por entidades públicas del orden nacional, seccional o
local, para la adjudicación de contratos, cuyo objeto implique el desarrollo de
actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería, deberán estar
avalados, en todo caso, cuando menos, por un ingeniero, y en segundo lugar, que
en los contratos que celebren como resultado de la referida licitación o concurso,
los contratistas tendrán la obligación de encomendar los estudios, dirección
técnica, la ejecución de los trabajos o la interventoría a profesionales
inscritos en el registro profesional de ingeniería.”  Considera la demanda que
al “(…) reservar a los ingenieros, en los términos de la disposición demandada,
las labores referentes a los estudios, la planeación, la programación, la
asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento y
la administración de construcciones de edificios y viviendas de toda índole, y
de obras de infraestructura para el servicio de la comunidad como centros
educativos, bibliotecas, templos, plazas, parques y espacios públicos en
general, se separa a los arquitectos de la ejecución de tales labores, privándoles
del derecho fundamental al trabajo reconociendo en el artículo 25 de la
Constitución, pues tales labores, venían siendo desarrolladas por los
arquitectos al amparo del artículo 2° de la Ley 435 de 1998.”
Para el
demandante, el ejercicio de la arquitectura entraña un riesgo social “(…) tanto
en cuanto hace a la calidad del diseño del espacio habitable u ocupable por el
ser humano, como en cuanto hace a la estabilidad de las construcciones, el
legislador se ocupó de exigir el título académico y tarjeta profesional, a la
vez que estableció el régimen disciplinario profesional (…) de forma tal que
exigir en los términos del inciso segundo del artículo 20 demandado que el
arquitecto que se inscriba en el registro profesional de las profesiones afines
a la ingeniería, es exigir un requisito redundante, que en nada contribuye [a]
preservar el interés general, y que por tanto desborda la función del
legislador en materia de reglamentaciones profesionales, (…)”
La demanda
solicita que se declaren inexequibles los artículos 5°, 18 y 20 de la Ley 842
de 2003.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Ministra de Educación
La Ministra de
Educación, por intermedio de apoderado,[1]
participó en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas
acusadas. La intervención advierte, en primer lugar, que la “(…) reglamentación
del derecho al libre ejercicio de la profesión, y de las actividades artes u
oficios es facultad exclusiva del legislador, por tanto, es la ley la que
determina ciertas actividades requieran capacitación técnica, académica o
científica y necesiten por tanto el título de idoneidad, atendiendo entre otros
aspectos a las condiciones sociales expresadas en la realidad, sobre todo
analizando los criterios de justicia. De igual forma, es el legislador el
competente para establecer sobre cuales las (sic) autoridades realizarán la
inspección y vigilancia de las profesiones. (…)”. La intervención aborda el
cargo por igualdad en los siguientes términos,
“Los tratamientos
normativos homogéneos y los desiguales exigen una serie de condiciones para su
establecimiento, que buscan formas de razonabilidad, proporcionalidad y
ponderación tanto de situaciones fácticas como legales, en la interpretación
como en la consagración o regulación de un derecho. Estas condiciones se
encuentran cuando el intérprete y el legislador valoran las situaciones reales
(necesidades contingencias y políticas estatales) en virtud de las cuales se
expiden las normas, esto es, se configura un escenario determinado, un contexto
social dentro del cual establecer de qué manera se manejaría el concepto del
derecho a regular y su núcleo esencial e indispensable que además funciona como
límite al legislador.
En conclusión la
ingeniería, la arquitectura y demás profesionales afines son actividades que
inciden de manera determinante en el desarrollo de una sociedad, razón por la
cual tratándose de actividades que comprometen el interés general generan
cargas, obligaciones y restricciones.”
2.
Intervención del Ministro de Transporte
El Ministro de
Transporte, por intermedio de apoderado,[2]
participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de
las normas acusadas.
1. Con relación
al artículo 5°, dice la intervención “(…) que se desprotege a la sociedad en
general y a los particulares, cuando un ejercicio que por su naturaleza debe
ser controlado no es incluido dentro de las clasificaciones pertinentes porque
ello debe ser necesariamente insertado por el Legislador, queriendo desconocer,
que dentro de la dinámica propia del conocimiento humano nacen disciplinas
susceptibles de ser controladas por cuanto su ejercicio lleva implícito la
producción de riesgos sociales, y este control que protege a la sociedad, nunca
va en contravía de lo preceptuado en el artículo 26 de la Constitución.”
Para el
Ministerio, esta función del COPNIA, se debe adelantar de acuerdo con el
principio de legalidad, teniendo en cuenta para ello el artículo 2° de la Ley
842 de 2003, “(…) norma que señala las actividades que se entienden como
ejercicio de la ingeniería, por tal motivo si una profesión no reglamentada
desarrolla actividades de las señaladas en el artículo es de riesgo social por
lo cual su ejercicio debe ser objeto de autorización, inspección, vigilancia y
control por parte del COPNIA mediante la ampliación que éste haga en tal
sentido de la Clasificación Nacional de Ocupaciones, porque esa es la voluntad
legislativa al regular el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y
sus profesiones auxiliares.”
2.  Con relación
al artículo 18, el concepto del Ministro considera que la “Ley 842 de 2003, al
regular el ejercicio de la ingeniería y al establecer que existen profesiones
auxiliares o afines a la misma, no pretende asignar al COPNIA el control,
inspección y vigilancia de todas sus profesiones afines o auxiliares, tan sólo
pretende que sus disposiciones sean tenidas en cuenta por las autoridades
competentes creadas y facultadas por leyes especiales, para controlar e
inspeccionar alguno o algunos de los mencionados ejercicios.” Puntualiza
además, que las funciones  radicadas en cabeza del Consejo Profesional Nacional
de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares no han sido modificadas por la Ley
842 de 2003, al respecto la Ley 435 de 1998 establece como funciones: controlar
y vigilar a los arquitectos y a sus profesionales auxiliares (delineantes en
arquitectura, diseñadores de interiores, urbanistas y paisajistas), en a cuanto
a las actividades propias de su formación académica. (…)”.
3. Finalmente,
con relación al artículo 20, el concepto sostiene que “(…) los argumentos para
controvertir las afirmaciones del demandante, respecto de este punto, son los
mismos, que se han venido expresando en los puntos anteriores, pues se trata de
dos profesiones, a cada una con objetivos distintos y específicos, lo que no
impide que se puedan complementar en el desarrollo de una obra pública, cada
una cumpliendo las funciones señaladas en las respectivas leyes que las
reglamentan.”
3. Asociación
Colombiana de Facultades de Ingeniería, ACOFI
ACOFI, entidad
académica fundada en 1975, que reúne en calidad de miembros institucionales un
total de 57 centros de educación superior, tanto oficiales como privados,
consideró “(…) pertinente emitir un pronunciamiento desde el punto de vista
académico en relación con esta acción de inconstitucionalidad que en [su]
concepto menoscaba el ejercicio profesional de los ingenieros, en particular de
los ingenieros civiles.”
En su intervención, ACOFI señala que la
estructura de los programas de pregrado se encuentra fundamentada en el
conocimiento de las matemáticas y las ciencias naturales (física y química) con
un nivel de exigencia acorde con los estándares internacionales, la cual
continúa posteriormente con una formación rigurosa en las ciencias propias de
la profesión como la mecánica de sólidos, mecánica de fluidos, geología,
geotecnia, hidráulica, etc. Mediante el proceso de formación, “(…) el ingeniero
civil adquiere las habilidades y competencias para desempeñarse a cabalidad en
su profesión. En el tema que nos ocupa, el ingeniero que se ha formado con las
exigencias señaladas posee las habilidades y competencias para desarrollar todo
tipo de construcción de obra civil. (…)” A juicio de la Asociación, la
formación de arquitectos en Colombia “(…) está más relacionada con una Facultad
de Artes que con una de Ciencias y obviamente su estructura curricular está
centrada en el diseño arquitectónico de espacios habitables por el ser humano
dentro de un plan curricular que enfatiza la historia, el urbanismo, las
técnicas y representaciones, lo cual los lleva a formarlos como diseñadores de
proyectos (edificaciones residenciales, institucionales y comerciales); además
su preparación universitaria los capacita para el desarrollo de proyectos
paisajísticos y urbanísticos. Su formación no está dirigida a darles competencia
en el análisis estructural ni en el comportamiento de los suelos de las
obras.”
Para ACOFI, desde el punto de vista
técnico y jurídico “(…) hay razones suficientes para facultar al Consejo
Nacional de Ingeniería para ampliar el alcance de las actividades a que se
refiere la Clasificación Nacional de Ocupaciones. Los ingenieros, quienes
conocen a profundidad el tema de la construcción, están en capacidad de
delimitar la actividad a realizar por los auxiliares y tecnólogos en el
desarrollo de las obras y construcciones a fin de que se cumpla con todos los
parámetros exigidos por la ley. Así mismo, con el fin de garantizar la
seguridad en los proyectos, que su ejecución cumpla a cabalidad con los
criterios de diseño, cálculos estructurales, eléctricos, hidráulicos y
sanitarios.”
4. Sociedad
Colombiana de Ingenieros
El Presidente de
la Sociedad Colombiana de Ingenieros participó en el proceso para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Sostiene que en “(…) el comienzo del
ejercicio profesional de la ingeniería civil en Colombia se permitió y fue de
recibo el conocimiento empírico de la misma, circunstancia que fue cambiando
hasta sólo permitir el ejercicio a quienes hayan obtenido el título de
ingeniero de Institución Superior debidamente autorizada por el Estado,
habiéndose tenido a la arquitectura como vinculada a la ingeniería civil para
efectos del diseño de espacio en las edificaciones, hasta la expedición de la
Ley 64 de 1978 cuando fueron definidas cada una de sus competencias a través de
la Clasificación Nacional de Ocupaciones y se le dio al Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería y Arquitectura la facultad de ampliarla en la medida en
que aparecieran nuevos programas para efectos de su vigilancia y control.”
Para la Sociedad
Colombiana de Ingenieros, en una obra de edificación interactúan “(…) el
arquitecto, el ingeniero (civil, electricista, sanitario, de sistemas,
topográfico), los administradores de obras, los maestros de obra, los técnicos
y tecnólogos en sus diferentes aspectos, los albañiles, los plomeros, los
carpinteros, los pintores etc.; cada uno dentro de su correspondiente perfil
laboral u ocupacional. Entonces, es cierto que la ingeniería civil y la
arquitectura son profesiones que se complementan, pero cada una de ellas tiene
definido su campo de acción dentro del proceso constructivo de una edificación,
con base en su formación académica, lo cual no debe obedecer a una connotación
histórica, sino real frente al riesgo social que conlleva su ejercicio. (…)” La
intervención continúa su argumento así,
“Es necesario recabar
sobre la tesis de que la formación académica del arquitecto en Colombia está
dirigida al aspecto artístico, mas no al matemático científico, prueba de ello
es que la Universidad Nacional de Colombia los estudios de arquitectura están
dentro de la Facultad de Artes, ajeno a la Facultad de Matemáticas, así como a
la de Ingeniería. La formación académica del Ingeniero Civil está diseñada para
capacitar a éste en el aspecto científico y matemático haciéndolo idóneo para
que responsablemente, en el caso de las edificaciones, desarrolle los cálculos,
la dirección, la supervisión de estructuras, cimentaciones, pilotajes, redes
hidráulicas y sanitarias. Es por ello que cuando un ingeniero civil hace un
diseño arquitectónico se corre el riesgo de que estéticamente no sea el mejor,
caso contrario, cuando un arquitecto invadiendo la competencia del ingeniero
civil hace cálculos o diseños estructurales o construye autónomamente una
estructura, el riesgo ya no es de estética, sino que raya es con el orden
público en los aspectos (…) de salubridad, seguridad y moralidad públicas.
Consecuencia de lo
anterior se hizo imperativo que el legislador en su sabiduría determinara,
partiendo de la formación de cada profesión, su campo de acción, para conjurar
el riesgo social que puede generar un ejercicio no idóneo, circunstancia que
consideramos corrige la equivocada analogía que se suele hacer entre
arquitectura e ingeniería que para todos los efectos se viene presentando,
entendiendo sí, que existen competencias que se traslapan y dentro de las
cuales pueden interactuar sin temor a que se irrumpa en el desarrollo de
actividades para las que no son idóneos tanto el uno como el otro, promoviendo
innecesariamente el riesgo que se preserva.”
5. Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería, COPNIA
El Presidente de
COPNIA, Hernando Monroy Valencia, participó en el proceso de la referencia para
defender la constitucionalidad de las normas acusadas en la demanda.
Acerca del
artículo 5° de la Ley 842 de 2003 dice,
“(…) la endilgada
reserva legal contenida en el artículo 26 de la Constitución no puede ser
entendida en términos absolutos, pues una pormenorizada regulación es imposible
que sea realizada por el Legislador, teniendo en cuenta que la regulación
profesional tiene como antecedente fáctico y normativo, el surgimiento,
evolución y especialización del conocimiento huma­no. Establecer un catálogo a
priori de las profesiones que requieren formación académica y cuyo
ejercicio implica riesgo social para efectos de controlarlas e inspeccionarlas,
desconoce que dentro de la dinámica propia del conocimiento humano nacen
disciplinas susceptibles de ser controladas por cuanto su ejercicio lleva
implícito la producción de riesgos sociales. (…)
En esa medida se
justifica que el legislador adopte el marco general de regulación pero que
mediante delegación legal, se autorice a las autoridades administrativas
para determinar en concreto cuáles son las profesiones que requieren título de
idoneidad y cuáles de ellas implican un riesgo social, de acuerdo con la
evolución y especialización del conocimiento. De esa manera el conjunto del
aparato estatal puede dar cumplimiento inmediato a la finalidad perseguida
cuando se regulan las profesiones: proteger a terceros (en conjunto e
individualmente) de las consecuencias de las impericias profesionales.
En ese orden de ideas,
es constitucional que la ley delegue en el Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería —COPNIA, la facultad de ampliar el alcance de la Clasificación
Nacional de Ocupaciones, la cual fue diseñada y adoptada mediante Resolución
1186 del 6 de agosto de 1970, por el Gobierno Nacional a través del SENA y del
Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social con base en la Clasificación
Internacional Uniforme de ocupaciones de la OIT, y en la que se señalan de
manera general las actividades a las que se dedican quienes ejercen las
ocupaciones clasificadas.”
Acerca de los
artículos 18 y 20 de la Ley 842 de 2003 dice la intervención,
“No es admisible (…) el
argumento de la demanda según el cual históricamente los arquitectos y los
ingenieros en Colombia tienen como ‘nicho común’ la actividad de la
construcción, pues de acuerdo con lo señalado en el presente escrito, la
actividad de la construcción debe ser ejercida por personas idóneas, lo cual es
una mínima garantía del cumplimiento de los fines constitucionales. Admitir tal
circunstancia es validar un estado de cosas inconstitucional, situación que la
Corte Constitucional debe declarar con el fin de señalar que la actividad de la
construcción sea ejercida por los profesionales idóneos para adelantarla, en
este caso los ingenieros civiles y todos aquellos profesionales cuya idoneidad
profesional resulte adecuada para reducir el riesgo que produce.
Es patente que la
reglamentación profesional está instituida para prevenir a la sociedad de los
riesgos que implica el ejercicio de una actividad y no para establecer
privilegios a favor de determinados grupos sociales, pero también lo es, que la
idoneidad profesional es un factor objetivo de diferenciación que incluso puede
limitar el alcance del derecho al trabajo. (…)
(…)
El artículo 18
demandado establece que todo trabajo relacionado con el ejercicio de la
ingeniería debe ser desarrollado por un ingeniero matriculado. Pero la demanda
señala que con ello se vulnera el derecho que tienen los arquitectos a
desarrollar la labor de dirigir una construcción, pero según se ha explicado,
ellos no pueden desarrollarla en la medida que no tienen la idoneidad
suficiente para tal fin. En ese orden de ideas la mencionada disposición es
constitucional. Igual sucede con el contenido normativo del artículo 20
demandado, pues los dos artículos persiguen el fin constitucional según el
cual, se debe ser idóneo para desarrollar actividades propias de la ingeniería.
Esa idoneidad según las disposiciones constitucionales y legales se demuestra a
través del respectivo título, que para el caso concreto indica que los ingenieros
son los únicos que pueden desarrollar actividades que impliquen el ejercicio de
la ingeniería y en consecuencia son los únicos que pueden contratar labores de
ingeniería. Autorizar que las labores propias de la ingeniería y que en
consecuencia la contratación para la realización de esas labores, puedan ser
realizadas por un profesional no idóneo para ello, daría al traste con [el]
objetivo de la reglamentación profesional y expondría a la sociedad a riesgos
que el Estado está en obligación constitucional de prevenir.”
6. Sociedad
Colombiana de Arquitectos
El Presidente de
la Asociación, Rodolfo Ulloa Vergara, participó en el proceso de la referencia
para coadyuvar la demanda, demostrando la inconstitucionalidad de las normas
acusadas.
Considera que
las normas acusadas tienen varios efectos indeseables, a saber, que todo
trabajo relacionado con el ejercicio de la ingeniería debe ser dirigido por un
ingeniero; que toda propuesta que se formule a las entidades públicas para la
adjudicación de contratos, cuyo objeto implique el ejercicio de la ingeniería,
debe ser avalada por un ingeniero inscrito; y que en los contratos que se
celebren como resultado del proceso de selección, el contratista ha de encargar
la dirección y la ejecución de los trabajos a ingenieros inscritos.
Luego de indicar
que la “Ley 400 de 1997 (norma colombiana de estructuras sismorresistentes)
señaló de manera inequívoca que la labor de construcción de edificaciones podía
ser efectuada tanto por ingenieros como por arquitectos (…)”, expone las
razones por las que apoya la solicitud de inexequibilidad  de las normas
acusadas, presentada por el demandante,
“(a)  A la luz del art. 26 de la Constitución, lo
único que autoriza al legislador para regular una profesión y reservar la realización
de determinadas labores a determinados profesionales, es que una labor dada
entrañe un riesgo social, y un tipo dado de profesionales, cuente, en virtud de
su formación, con el conocimiento requerido para conjurar dicho riesgo social.
(b)  Ahora bien, en Colombia tanto los arquitectos
como los ingenieros reciben formación suficiente para conjurar los riesgos
sociales derivados de la construcción de edificaciones, tal como se aprecia de
la simple lectura del artículo 1° de la Ley 435 de 1998, con la observación de
que en función de la escala, la Ley 400 de 1997 reserva razonadamente la
construcción de ciertas obras a los ingenieros.
(c)  Así las cosas, no existe justificación
constitucionalmente atendible, para retirar a los arquitectos de esas labores,
que con criterio técnico la Ley 400 de 1997 les había autorizado.”
7.
Intervención ciudadana
El ciudadano
Jaime E. Bernal C. participó en el proceso para defender la constitucionalidad
de las normas acusadas.
7.1. Con
relación al artículo 5° señala,
“El Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería como entidad creada legalmente con funciones de
inspección y vigilancia del ejercicio profesional de la ingeniería deberá
expresar sus decisiones mediante actos administrativos, los cuales pueden dando
la razón al demandante ser ‘un simple acto administrativo’ o de los tantos
otros que legalmente generen. El acto administrativo por medio del cual COPNIA
amplia el alcance de las actividades de la Clasificación Nacional de
Ocupaciones no tiene otra finalidad que proteger a la sociedad del riesgo
social que en el ejercicio de las nuevas especialidades de la ingeniería
puedan llegar a afectarla y la protección del derecho al trabajo que tienen los
profesionales de tales especialidades, quienes por mandato legal, deben estar
matriculados si pretenden ejercer su profesión. Dicha autorización debe ser
entendida más como una medida preventiva que como mecanismo disociador como
pretende hacerlo ver el demandante.
Cabe anotar que para
sustentar la demanda de este artículo, la estrategia utilizada por el
accionante, se basa en el supuesto de que con el acto administrativo suscrito,
se ‘podría’ reservar a los ingenieros actividades que hoy no tiene previstas el
legislador. Dos anotaciones al respecto, primero, las leyes 435 de 1998 y 842
de 2003 definieron las actividades que desarrollan las dos profesiones, luego
ya fueron previstas y, segundo, se solicita la inconstitucionalidad del
artículo con base en su presunta o posible mala utilización por el operador
administrativo, que podrían afectar actividades al parecer de otros
profesionales, si dicha razón se aplica a cualquier ley la hará
inconstitucional de plano. La Clasificación Nacional de Ocupaciones ha sido
elaborada por el ejecutivo en cumplimiento de sus funciones de máxima autoridad
administrativa y ha ‘agrupado las ocupaciones teniendo en cuanta el trabajo
realizado’, y su pretensión es la de clasificar las diferentes ocupaciones, no
regularlas, sin que para tal efecto se apropie de reserva legislativa alguna.”
7.2. Con
relación a los cargos presentados por el demandante en contra del artículo 18
de la Ley 842 de 2003,
“Nuevamente el
accionante le adiciona palabras al artículo que pretende demandar, con el fin
de cambiar su espíritu, cierto es que el artículo 18 en comento reza ‘… todo
trabajo relacionado con el ejercicio de la ingeniería deberá ser dirigido por
un ingeniero …’ y nada más cercano a la lógica del ejercicio profesional, toda
vez que quien responderá ante la sociedad, por los daños o perjuicios que
ocasione su ejercicio deberá ser el ingeniero; pero lo que no dice el artículo
de una Ley expedida para inspeccionar y controlar el ejercicio profesional de
la ingeniería es que las labores de diseño arquitectónico, a cargo de otro tipo
de profesionales, deban ser ejercidas por los ingenieros ni que el diseño
arquitectónico sea función exclusiva de dichos profesionales o que el mismo
debe estar sujeto al control de un ingeniero. Las labores de uno y otro están
claramente delimitadas y son independientes y autónomas.
De igual forma se
desvirtúa la presunta violación por parte del artículo 18 de la Ley 842 al
artículo 51 de la CP, porque en el mismo no se determinó que una de las labores
de los ingenieros fuera la de diseñar y crear espacios, por lo tanto la
responsabilidad de ofrecer una vivienda digna, en cuanto al diseño se refiere,
sigue estando en cabeza de los arquitectos en cumplimiento de lo establecido
por la Ley 435 de 1998 y de igual manera la vigilancia de la construcción de
las obras a que se refiere la Ley 400 de 1997, toda vez que la Ley 842 no
reglamentó nada relacionado con dichas regulaciones.”
7.3. Finalmente,
con relación a los cargos en contra del artículo 20 de la Ley 842 de 2003 se
sostiene,
“Si como bien lo dice
el demandante, las leyes 435 de 1998 y 400 de 1997 han reconocido la igualdad
de los profesionales de la arquitectura y de la ingeniería civil, en el nicho
común de la construcción de edificios y si es válido el argumento que tanto
histórica como fácticamente los dos han desarrollado la misma labor de manera
indistinta, mal podría pensarse que por este mismo hecho, los arquitectos
puedan ser considerados en igualdad de condiciones para desarrollar las otras
obras que comprende el ejercicio de la ingeniería civil, para las cuales no han
sido formados y para las cuales tampoco la Ley 400 de 1997 les ha autorizado
como constructores (tal el caso de vías, carreteras, ferrocarriles, muelles,
silos, puentes, etc.), de tal manera que su labor de construcción sólo es de especie
y no podría llegar a ser de género; por lo que las labores de vigilancia de la
construcción de acuerdo con la Clasificación Nacional de Ocupaciones, es decir
las labores referentes a los estudios, planeación, programación, asesoría,
interventoría, construcción y mantenimiento y administración de edificios y
viviendas son labores comunes a los dos y en ningún caso exclusivo de los
ingenieros, si y solo si se logra leer que el artículo en mención lista algunas
de las actividades que con relación a la construcción también adelantan los
ingenieros.”
7.4. Para el
ciudadano interviniente, en virtud “(…) de la aplicación de la legislación
existente, del entendimiento de la normatividad y del hecho histórico, existe
la claridad en el país sobre la diferencia existente entre una obra de
arquitectura y una obra de ingeniería, así como del profesional idóneo para
adelantarla, por lo que no existirá razón para que el diseño y construcción de
una carretera lo haga un arquitecto, que el mismo construya una estructura
metálica o que un ingeniero adelante y pretenda hacerse aprobar un diseño de
tipo arquitectónico, mientras que por las razones arriba expuestas los dos sí
pueden construir edificios, sin que por ello el uno pase a ser subordinado del
otro.”
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte
Constitucional que declare exequibles los artículos 5, 18 y 20 de la Ley 842 de
2003.
1. Para el
Procurador, el control legal de toda profesión cuyo ejercicio comporta riesgo
social constituye un instrumento idóneo para la defensa de los intereses de la
sociedad. Señala al respecto, que la “(…) facultad para fijar el alcance de las
actividades relacionadas con la ingeniería no comporta el desempeño de una
función amparada en la reserva legal; de esa manera, el legislador en
desarrollo de su libertad configurativa de las normas que regulan el ejercicio
de las profesiones afines y auxiliares de la ingeniería, puede atribuir
facultades a los organismos públicos encargados de su vigilancia para hacer
efectivo el control, sin que ello constituya un atentado contra el derecho de
los ciudadanos a la libre escogencia de profesión u oficio o implique el
desbordamiento de las facultades regulatorias contenido en el artículo 26 de la
Carta Política.”
Para el Director
del Misterio Público la potestad sancionadora del Estado “(…) dentro de cuyo
amplio espectro debe incluirse el marco regulatorio que implica fijar pautas
para determinar el universo de las profesiones afines y auxiliares por virtud
de la ley, permite que el legislador dentro de su libertad configurativa de las
normas otorgue a ciertos organismos públicos, como en el presente caso al COPNIA,
atribuciones para ampliar o modificar el alcance de las ocupaciones que dicen
relación con la profesión que vigilan y controlan, pues sólo de esa manera se
cumple oportunamente el contenido estatal consagrado en el artículo 26 de la
Carta.” En tal sentido, sostiene que no es aceptable que el Congreso de la
República, en virtud de la reserva legal, “(…) deba reunirse para promulgar una
ley cada vez que las universidades dentro de la autonomía que les es propia
otorguen viabilidad a [la] creación de nuevas profesiones relacionadas con la
ingeniería o modifiquen la estructura currículo o denominación de sus
programas, máxime si se tiene en cuenta el vertiginoso avance de las ciencias
aplicadas, sin tener en cuenta, entre otras cosas, que de hecho, la clasificación
nacional de ocupaciones relacionadas con la arquitectura y la ingeniería a que
se refieren los subgrupos 02 y 03 a que hace mención la norma demandada, fue
fijada mediante la Resolución 1186 de 1970 por el Ministerio del Trabajo.”
Considera el
concepto que no es aceptable “(…) un cargo por violación del derecho a escoger
profesión u oficio en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 842 de
2003, pues ha de entenderse, en primer término, que la normatividad que se
cuestiona va encaminada a proteger el interés de todos los ciudadanos a obtener
de la ingeniería y sus ramas afines la garantía de que los trabajos de diseño,
instalación y construcción sean funcionales y exentos de riesgos previsibles,
lo cual sólo es posible si se otorga a los organismos públicos creados para tal
fin, la facultad para determinar qué profesiones nuevas se consideran
auxiliares y se dota a los mismos de facultades para su adecuado control
—artículo 1° de la Carta Política—.”
2. Con relación
al cargo presentado contra el artículo 18, el Procurador sostiene que la “(…)
asignación legal de dirección de todo trabajo relacionado con la ingeniería en
cabeza de un ingeniero inscrito con matrícula profesional es una medida
conducente para el efecto de la determinación de responsabilidades, que
consulta los principios básicos de la formación de profesionales en dicha
disciplina científica y se corresponde con el papel que compete a las
universidades y al Estado en la vigilancia del ejercicio de la profesión.”
Considera que el artículo 18 de la Ley 842 de 2003 es una norma protectora de
los intereses de la sociedad, por lo que no puede entenderse que esta excluya
“(…) la intervención de otros profesionales en las labores del diseño,
dirección y construcción de inmuebles destinados a vivienda; la norma en
cuestión no vulnera el derecho a obtener vivienda digna ni atenta contra el
derecho colectivo al ambiente sano.”
Para el
Procurador General, la situación en que se encuentran los arquitectos y los
ingenieros difiere desde la misma conformación del pénsum académico que
a unos y otros obliga y se traduce en su habilitación para realizar funciones
diferentes en el campo de la dirección de obras de construcción, —para unos la
dirección de obras relacionadas con la ingeniería y para otros la dirección de
obras relacionadas con la arquitectura— por lo mismo, como lo ha sostenido la
Corte Constitucional, en eventos tales, no es posible reclamar la aplicación
del derecho de igualdad, toda vez que el tratamiento jurídico diferenciado está
amparado en fundamentos de carácter fáctico que justifican la distinción.”
3. Finalmente,
respecto al artículo 20 de la Ley 842 de 2003, reitera que la exigencia de
intervención de un ingeniero siempre hace relación a la dirección, supervisión
y control de actividades relacionadas con la ingeniería. Advierte que “(…) la
afirmación según la cual la actividad de la construcción es el nicho común de
la ingeniería y de la arquitectura, resulta insuficiente (…) para sustentar los
cargos de inconstitucionalidad por violación de los derechos de escoger
profesión u oficio, al trabajo y a la libre empresa propuestos en la demanda;
ello, por cuanto (…) las dos profesiones son afines, pero su campo de acción
dentro del ámbito de la construcción es claramente diferenciable y tal
diferenciación permite la referencia a una y otra de manera diferenciada cuando
de obras de ingeniería o de arquitectura se trate.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para conocer de las acciones de
inconstitucionalidad contra las leyes de la República.
2. Problemas
jurídicos
El demandante
acusa tres artículos de la Ley 842 de 2003 (5°, 18 y 20) por considerar que
desconocen la Constitución de 1991, fundamentalmente, por violar la libertad de
escoger y ejercer profesión u oficio consagrada en el artículo 26 de la Carta
Política, así como otras normas superiores relevantes en el ámbito de actividad
de los arquitectos, y el derecho a una vivienda digna y a un ambiente sano.
2.1. Con
relación al artículo 5° de la Ley 842 de 2003 el problema jurídico es el
siguiente:  ¿desconoce una norma legal la libertad de escoger y escoger
profesión u oficio al delegar en un ente de la administración (el Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería COPNIA) la facultad de ampliar el alcance de
algunas de las actividades a las que se refiere la clasificación nacional de
ocupaciones (los subgrupos 02 y 03), a pesar de que el artículo 26 de la
Constitución reserva la posibilidad de regular esta libertad al Congreso de la
República?
2.2. Con
relación al artículo 18 de la Ley 842 de 2003 la cuestión es la siguiente: ¿desconoce
una norma legal el derecho de toda persona a una vivienda digna, a un ambiente
sano y el derecho de los arquitectos a ejercer su profesión, al exigir que todo
trabajo relacionado con el ejercicio de la ingeniería deberá ser dirigido por
un ingeniero?
2.3. Con
relación al artículo 20 de la Ley 842 de 2003 la cuestión es la siguiente:  ¿desconoce
una norma legal el derecho de los arquitectos a ejercer su profesión, al exigir
que toda propuesta que se formule en las licitaciones y concursos abiertos por
entidades públicas del orden nacional, seccional o local, para la adjudicación
de contratos cuyo objeto implique el desarrollo de las actividades catalogadas
como el ejercicio de la ingeniería, deba estar avalado, en todo caso, cuando
menos, por un ingeniero inscrito y con tarjeta de matricula profesional en la
respectiva rama de la ingeniería?
Para resolver
estos problemas, se indicará cuál ha sido la jurisprudencia constitucional en
lo que respecta a la libertad de escoger y ejercer profesión u oficio y,
posteriormente, se analizará la constitucionalidad de las normas acusadas, de
acuerdo con los cargos presentados por la demanda.
3. Jurisprudencia Constitucional sobre la libertad de escoger y
ejercer profesión u oficio
3.1. Para la jurisprudencia constitucional,
desde su inicio, el derecho a escoger profesión u oficio es una derivación
directa del derecho al trabajo; un elemento estructural del sistema
constitucional y un derecho subjetivo vinculante frente al poder público.
“La jurisprudencia
reiterada de esta Corporación[3]
ha señalado que, en principio, el derecho a ejercer un oficio goza de amplia
protección constitucional, pues está inescindiblemente ligado con otros
derechos constitucionales, tales como la igualdad de oportunidades, el trabajo
y el libre desarrollo de la personalidad (CP arts 13, 16, 25 y 26). Por esta
razón, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el Legislador está
facultado para limitar el derecho a ejercer un oficio pero sólo en aquellos
casos en donde es indispensable la inspección y vigilancia estatal, o es
necesaria la imposición de servicios sociales obligatorios. En particular, la
reglamentación de un oficio está centrada en la protección a la colectividad
contra un riesgo[4]
producido por el ejercicio de una determinada actividad.”[5]
No obstante, ha precisado que su ámbito de
protección se refiere a la libertad de escoger profesión u oficio, pero también
a la libertad para ejercer la profesión escogida o el oficio elegido. La
Constitución garantiza el derecho a escoger profesión u oficio, libertad que se
vería lesionada si de ella no se dedujera el derecho a “ejercer” la
profesión u oficio escogido, en condiciones de libertad e igualdad, dentro de
los parámetros de la Constitución. La facultad del legislador de exigir títulos
de idoneidad, (artículo 26, CP) dice relación no tanto al derecho a escoger
profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida.
3.2. La jurisprudencia ha indicado que la
Constitución establece un límite expreso al derecho consagrado en el artículo
26, al señalar que el legislador “puede exigir títulos de idoneidad para el
ejercicio de las profesiones que exijan formación académica, y que las
autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de tales
profesiones”. Ha dicho la Corte al respecto,
“(…) es razonable
sostener que si el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad
también goza de un margen importante de discrecionalidad para fijar los
requisitos necesarios para obtener la autorización estatal para el ejercicio de
una profesión. Sin embargo, esto no quiere decir que el Legislador es
absolutamente libre para establecer las condiciones para lograr el título de
idoneidad, pues el Congreso no puede imponer condiciones exageradas, o poco
razonables, que anulen los derechos a ejercer una profesión y al trabajo. Al
respecto, esta Corporación dijo:
“Es claro que el
legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del
derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de
igualdad y libertad que protegen este derecho, las limitaciones establecidas
por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de
vulnerar el llamado ‘límite de los límites’, vale decir, el contenido
esencial del derecho que se estudia”[6]
”[7]
Para la Corte, que la Constitución permita requerir títulos de
idoneidad es la “manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la
formación académica”,[8]
a la vez que “son indispensables para acreditar la preparación académica y
científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en sí misma,
como en lo relativo a sus especialidades”.[9]
Es por ello que la jurisprudencia ha considerado que “la razón de ser de los
títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde,
entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación
académica sobre la idoneidad de sus titulares.”[10]
3.3. La jurisprudencia considera que el Legislador está obligado a
exigir títulos de idoneidad, siempre y cuando las condiciones para lograr el
título de idoneidad no sean exageradas o irrazonables, al punto que anulen o
afecten gravemente los derechos a ejercer una profesión y al trabajo.[11]  Al respecto,
“(…) la jurisprudencia
constitucional[12]
ha señalado que la libertad de configuración política del Legislador para
determinar los requisitos para obtener el título profesional debe enmarcarse
dentro de las siguientes premisas:  (i) regulación legislativa, pues es
un asunto sometido a reserva de ley;  (ii) necesidad de los requisitos
para demostrar la idoneidad profesional, por lo que las exigencias innecesarias
son contrarias a la Constitución;  (iii) adecuación de las reglas que se
imponen para comprobar la preparación técnica;  y (iv) las condiciones
para ejercer la profesión no pueden favorecer discriminaciones prohibidas por
la Carta.”[13]
Con base en
esta posición jurisprudencial la Corte consideró en la sentencia C-964 de 1999
que “(…) los requisitos impuestos por las normas impugnadas son razonables para
demostrar la idoneidad académica, técnica y empírica para el ejercicio de la
profesión de técnico constructor, pues las dos condiciones son indispensables y
adecuadas para evidenciar el conocimiento especializado de la labor. En efecto,
la experiencia por un largo período demostrada por quienes directamente evalúan
el saber de una persona, es un requisito razonable que puede ser exigido
legalmente, el cual, al mismo tiempo, reconoce el trabajo de individuos que se
han dedicado la mayor parte de su vida al ejercicio eficiente de una actividad
especializada.”[14]
Así pues, como lo ha señalado la Corte en
el pasado, “(…) la distinción que surge, de un lado, entre el aprendizaje
académico y científico y, de otro lado, el conocimiento empírico de una
actividad, (…) es un factor objetivo que autoriza el trato diferente, pues ‘las
distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas
para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación’ (numeral
2º del artículo 1º del Convenio 111 de la OIT, relativo a la discriminación en
materia de empleo y ocupación, que fue incorporado a la legislación Colombiana,
mediante Ley 22 de 1967). Así pues, la capacitación académica para el mejor
desempeño de un oficio “es un factor que merece no sólo reconocimiento o que
puede originar mejor remuneración sino que es un criterio objetivo, razonable y
proporcional de diferenciación para el ejercicio de esa actividad.’[15] (…)”[16]  Para la Corte, no
existe violación a la igualdad cuando la ley regula de manera diferenciada la
situación de quienes obtuvieron la formación académica para desarrollar un
trabajo que genera riesgo social, y quienes no lo hicieron, pues ese trato
diferente es un medio claramente eficaz para alcanzar una finalidad
constitucional de gran importancia, como es prevenir esos riesgos sociales (CP
art. 26).
3.4. Para la jurisprudencia, por ejemplo, no es razonable que si
existen varios profesionales que pueden ejercer idóneamente una labor (por
ejemplo, la vigilancia concreta de una construcción), se obligue a que sea contratado
exclusivamente uno de ellos (por ejemplo, que en toda obra se contrate a un
técnico constructor); ello resulta discriminatorio, pues establece un
privilegio en favor de los profesionales elegidos, dentro de un universo en el
cual existen otros profesionales con el mismo o mayor nivel de idoneidad, según
las normas vigentes.[17]
Como lo señaló la Corte, en la sentencia C-226 de 1994 (MP Alejandro Martínez
Caballero), “el objetivo de la reglamentación de las profesiones no es
consagrar privilegios en favor de determinados grupos sociales sino controlar
los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales”, por lo
cual, no puede el legislador excluir de adelantar una labor, a quien resulta
idóneo para hacerla.[18]
En este sentido, también ha indicado que no se puede exigir que se demuestre la
experiencia en un campo profesional únicamente probando que se ha realizado un
tipo específico de contrato, cuando dichos profesionales se desempeñan y
adquieren experiencia en el contexto de otros contratos.[19]
3.5. Son varias las ocasiones en que se ha
cuestionado al legislador por la manera en que ha ejercido su facultad de
regular las profesiones u oficios. Esto ha permitido que la jurisprudencia
constitucional vaya estableciendo y precisando cuáles son los límites de esta
facultad.
3.5.1. Por
ejemplo, aunque la Corte Constitucional advierte que no es deseable que existan
errores de técnica legislativa en las disposiciones legales que regulan el
ejercicio de las profesiones u oficios, y no desconoce que en ocasiones éstos
pueden implicar una violación de la libertad ejercerlos, ha considerado que los
errores de técnica legislativa no constituyen en principio, por sí solos, una
violación de aquella libertad.[20]
3.5.2. Tampoco se desconoce la libertad cuando el legislador
modifica la legislación. El hecho de haber regulado el ejercicio de una
profesión u oficio en el pasado no constituye, en principio, un límite al
legislador. La modificación de la legislación no constituye necesariamente un
desconocimiento de los derechos de las personas cuya profesión u oficio se
regula. Para la Corte no es aceptable considerar, por ejemplo, que existe una
violación a la igualdad por el factor temporal, debido a que las leyes, en
épocas distintas, han regulado de manera diversa una actividad profesional. A
su juicio, el análisis de igualdad en el tiempo no debe ser estricto sino
flexible, pues “(…) no sólo la categoría temporal no es potencialmente
discriminatoria sino que, además, un escrutinio muy fuerte de igualdad en este
campo petrificaría el ordenamiento, en detrimento del principio democrático,
pues las mayorías no podrían modificar las regulaciones vigentes.”[21] Así, en la sentencia
C-964 de 1999 se consideró que:
“(…) la
profesionalización de la actividad de los técnicos constructores, pretende proteger
a la colectividad de contingencias derivadas del deficiente ejercicio de la
actividad de la construcción. Y, la exigencia del título de idoneidad es un
requisito adecuado y necesario para alcanzar la finalidad propuesta por la ley
parcialmente acusada. Por lo tanto, la diferenciación entre los auxiliares de
la construcción que laboraban con anterioridad y quienes lo hacen con
posterioridad a la vigencia de la Ley 14 de 1975 no es contraria al artículo 13
de la Constitución, pues no se puede argumentar que, como en el pasado, algunas
personas habían ejercido esa actividad socialmente riesgosa, sin ninguna
capacitación profesional, entonces la ley se encuentra imposibilitada para
exigir que, a partir de un determinado momento, esa labor sólo pueda ser adelantada
por quienes hayan previamente adquirido idoneidad en ese campo, gracias a una
formación académica adecuada. A lo sumo, y en función del principio de
confianza legítima, que encuentra sustento constitucional en la buena fe (CP
art. 83), tal y como esta Corte lo ha señalado,[22] lo único que
constitucionalmente se puede exigir del Legislador es que la normatividad
establezca un período razonable de transición, que permita a quienes venían ejerciendo
esa actividad, ajustarse a las nuevas regulaciones. Y lo cierto es que la ley
impugnada, así como regulaciones posteriores, han establecido un plazo prudente
de varios años para que las personas adquieran la correspondiente formación, o
demuestren la experiencia suficiente, para acceder al certificado de idoneidad,
por lo cual, la disposiciones acusadas no desconocen el principio de confianza
legítima.”
3.5.3. El
legislador también puede crear una reglamentación
específica para determinadas ramas, pese a existir una reglamentación, general
y anterior.[23]
Por ejemplo, puede someter a una rama de profesionales de un mismo campo a un
órgano de control mientras que los pertenecientes a otra rama son sometidos a
otro órgano de control.[24]
3.5.4.  Ahora
bien, el margen de configuración del legislador no es ilimitado. La
Constitución Política de 1991 establece tres clases de límites a la facultad de
regular el ejercicio de las profesiones y oficios, unos de carácter competencial,
otros de carácter procedimental, y otros de carácter material. En cuanto a los
límites de carácter competencial, tempranamente la jurisprudencia
constitucional señaló que en virtud del principio democrático el legislador no
puede trasladar al ejecutivo decisiones que están reservadas al Congreso de la
República, tales como expedir un código de ética profesional. Dentro de ese
límite competencial se encuentra el mandato constitucional de que el legislador
adopte parámetros claros, objetivos e inteligibles que limiten la potestad de
autoridades administrativas que regulen el ejercicio de las profesiones u
oficios. Sobre ese mínimo de intensidad normativa[25] se pronunció la Corte
expresamente en el ámbito de las profesiones u oficios en la sentencia C-606 de
1992 (MP Ciro Angarita Barón),
“(…) Las remisiones
legales a la potestad reglamentaría del ejecutivo deben entonces encuadrarse
dentro de normas claras que respeten no sólo el contenido esencial de los derechos
que se regulan, sino todos y cada uno de los contenidos normativos de la
Constitución. La potestad reglamentaria constituye pues, un complemento de la
ley, necesario para hacerla cumplir eficazmente, pero la delegación legal no se
puede traducir en una transferencia inconstitucional de competencias tal que
deslegalice la materia reservada.
Lo anterior no
significa que toda cuestión que se relacione de una u otra manera con la
libertad de escoger profesión u oficio deba ser regulada por ley: ello
dependerá de si la norma afecta o no el ejercicio de un derecho fundamental.”[26]
3.5.5. Dentro de
los límites procedimentales que expresamente ha reconocido la jurisprudencia
constitucional en estos ámbitos, cabe recordar, por ejemplo, los siguientes:
(1) No puede conceder a los órganos de vigilancia y control de una profesión la
facultad de crear o suprimir organismos del orden nacional, facultad que
concede la Constitución al Congreso y al Presidente de la República,
únicamente.[27]
(2) No puede, por su propia iniciativa, reformar los órganos encargados de
controlar y vigilar a los profesionales de una misma disciplina, cuando tales
órganos son de naturaleza pública y forman parte de la estructura de la
administración pública.[28]
3.5.6 En cuanto
a los límites materiales, además del propósito básico, consistente en que las
limitaciones deben ser razonables y proporcionadas, la Corte ha señalado, por
ejemplo, los siguientes límites específicos: (1) No puede el legislador expedir
normas disciplinarias en las que se sancionen conductas descritas de manera
vaga e indeterminada.[29]
(2) No puede el legislador establecer normas que tipifiquen como faltas
conductas que no guarden relación con las exigencias propias del desempeño
profesional ni afecten la integridad de la profesión como tal.[30] (3) También desconoce
el legislador la libertad en cuestión, así como la libertad de asociación,
cuando se exige a un profesional ser miembro de una asociación privada para
desempeñarse como tal.[31]
(4) Tampoco puede el legislador excluir de la realización de una actividad
específica, a profesionales que tienen un nivel de idoneidad, acreditado por un
título profesional, expedido conforme a las normas vigentes, equivalente o
superior al que el legislador estimó suficiente para realizar dicha actividad.[32]
Una vez se ha
recordado la línea jurisprudencial en materia de libertad de escoger y ejercer
profesión u oficio, pasa la Corte a analizar la constitucionalidad de cada una
de las normas acusadas, a la luz de los cargos presentados por el demandante.
4. Análisis
de constitucionalidad de los artículos 5°, 18 y 20 de la Ley 842 de 2003
A partir de los
precedentes jurisprudenciales, la Corte Constitucional considera que los
artículo 5° y 18 de la Ley 842 de 2003 son constitucionales de manera
condicionada, y que el artículo 20 de la misma Ley, también lo es, salvo una
expresión, que da a la norma un sentido contrario a lo dispuesto en la Carta
Política y desconoce la libertad de escoger y ejercer profesión y oficio.
4.1. Constitucionalidad
del artículo 5° de la Ley 842 de 2003
Para el
demandante, que el legislador faculte al Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería, COPNIA, para ampliar ‘el alcance de las actividades a que se
refiere la clasificación nacional de ocupaciones en los subgrupos 02 y 03 o norma
que la sustituya o reforme, de acuerdo con las nuevas modalidades de los
programas y títulos académicos en ingeniería y sus profesiones afines y
auxiliares que se presenten en el país’, conlleva desconocer la reserva
constitucional de ley que en esta materia fija la Constitución. Según la Carta
Política, aduce el demandante, la decisión delegada por el artículo 5° de la
Ley 842 de 2003 corresponde únicamente al Congreso de la República.
Para la Corte
Constitucional es posible hacer dos lecturas del artículo acusado. Una de ellas
implicaría que en efecto se está desconociendo abiertamente la Carta Política,
dándole la razón al demandante. La otra lectura posible es acorde a la
Constitución, y no desconoce mandato alguno contenido en ella. A continuación,
pasa la Corte a explicar cada una de estas lecturas, así como las consecuencias
que se derivan de cada una de ellas.
4.1.1. Una
lectura posible, defendida por el COPNIA, supone que la Ley 842 de 2003 es un
“marco general de regulación”, por lo que el artículo 5° de la misma constituye
tan sólo una “delegación legal”, mediante la cual el Congreso de la
República autorizó “a las autoridades administrativas para determinar en
concreto cuáles son las profesiones que requieren título de idoneidad y cuáles
de ellas implican un riesgo social, de acuerdo con la evolución y
especialización del conocimiento”.[33]
Esta lectura
propuesta por el COPNIA es abiertamente contraria a la Constitución Política,
pues desconoce la reserva de ley que existe en esta materia. De entenderse el
artículo 5° de la Ley 842 de 2003 como lo propone el COPNIA, el demandante
tendría plenamente la razón en su alegato, pues ese es justamente el sentido
normativo que contraría el texto constitucional. El artículo 26 de la Carta
Política reconoce a toda persona la libertad de escoger profesión u oficio,
precisando que la “ley podrá exigir títulos de idoneidad”. Ello implica
que corresponde al foro de representación democrática (el Congreso), y no a
otras instancias de la administración, decidir en qué casos el ejercicio de
esta libertad puede limitarse mediante la exigencia de títulos que demuestren
la idoneidad de la persona para desempeñarse en ciertas labores. La
jurisprudencia constitucional, como se indicó, ha sostenido que el margen de
configuración del legislador no es ilimitado, advirtiendo que uno de los
principales límites impuesto por la Constitución consiste en que el legislador,
en virtud del principio democrático, no puede trasladar al ejecutivo decisiones
que le están reservadas al Congreso de la República.[34]
El Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería, COPNIA, contemplado por la Ley 842 de 2003
—llamado antes Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones
Auxiliares—[35]
había sido reestructurado por la Ley 435 de 1998.[36] El Consejo es un ente
administrativo que adopta decisiones de carácter técnico, conformado por
representantes del Gobierno y de la Academia,[37]
que, entre otras, tiene fun­ciones específicas de carácter consultivo, así como
de inspección, vigilancia y control en el sector, además de las labores
administrativas propias de todo ente de este tipo, tales como darse su propio
reglamento.[38]
Así pues, si no le es dado al Congreso delegar la función de configurar
aquellos asuntos que afectan la libertad de escoger y ejercer profesión u
oficio, que específicamente le fueron confiadas a la ley por la Constitución
Política; mucho menos puede el COPNIA, por vía de interpretación, arrogarse
tales funciones, contrariando abiertamente el texto constitucional.
4.1.2. La
segunda lectura posible del artículo 5° de la Ley 842 de 2003 consiste en
considerar que la norma acusada no permite al COPNIA ‘exigir títulos de
idoneidad’ no contemplados por la ley, ni permite establecer qué ‘ocupaciones,
artes u oficios’ implican un riesgo social y por tanto no son de libre
ejercicio; o sea, que la norma no contiene una delegación legal. Según esta
segunda lectura, se entiende que el artículo acusado confiere al COPNIA una
facultad de carácter técnico que le permite, respetando los criterios fijados
por la ley, verificar continuamente que exista una concordancia entre la
enumeración técnica de las actividades de la ingeniería y sus profesiones
afines y auxiliares, de un lado, y los programas aprobados y efectivamente
ofrecidos. Es pues una facultad que no puede ejercer a su propio arbitrio, sino
partiendo de referente externos objetivos y dentro de los parámetros fijados
por la propia legislación.
Según el
artículo acusado (artículo 5° de la Ley 842 de 2003), el Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería, COPNIA, puede “ampliar el alcance de las actividades a
que se refiere la clasificación nacional de ocupaciones en los subgrupos 02 y
03 o norma que la sustituya o reforme”, facultad que se puede ejercer, indica
el propio texto de la norma, “de acuerdo con las nuevas modalidades de los
programas y títulos académicos en ingeniería y sus profesiones afines y
auxiliares que se presenten en el país” (acento fuera del texto original). Así pues,
el sentido de la norma no es el de entregar al COPNIA una función reservada por
la Constitución al Congreso de la República. Por el contrario, lo que la norma
busca es darle eficacia y cumplimiento a las decisiones que el órgano
legislativo haya adoptado en esta materia, de acuerdo a los cambios que se den
en los nuevos programas académicos.
En efecto, el
COPNIA no puede ampliar o modificar el concepto de ingeniería, de forma tal que
pueda incluir en este campo del ejercicio profesional, actividades que de
acuerdo con los parámetros legales actuales no se entienden incluidas, así como
tampoco excluir las que sí se entienden incluidas. Según esta segunda
interpretación de la norma acusada, no se confirió al COPNIA la posibilidad de
modificar la clasificación ya existente, sino la facultad de carácter técnico y
administrativo de garantizar la concordancia entre dos situaciones objetivas
que pueden ser constatadas. Por una parte, ‘las nuevas modalidades de los
programas y títulos académicos’ reconocidos, y, por otra, los parámetros de
clasificación fijados por la ley que establecen qué se entiende por ingeniería.
Con base en la comparación y concordancia de éstas dos situaciones objetiva y
externas al COPNIA (las nuevas modalidades aprobadas y los parámetros
normativos) el COPNIA puede ejercer la facultad de ‘ampliar el alcance de las
actividades’ contempladas en el subgrupo (0-2/0-3) arquitectos, ingenieros y
técnicos asimilados, perteneciente al primer gran grupo de la Clasificación
Nacional de Ocupaciones (CNO) –gran grupo (0/1) profesionales, técnicos y
trabajadores asimilados–.
En otras
palabras, el COPNIA determina cómo clasificar nuevas modalidades dentro de la
clasificación ya existente. Los parámetros normativos en los que debe fundar el
Consejo el ejercicio de esta función, están fijados, entre otras, por la propia
Ley 842 de 2003 y por la Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO).[39]
4.1.2.1. El
primero de estos parámetros normativos lo constituye el concepto legal de
ingeniería, contemplado por la  Ley 842 de 2003 en su
artículo 1º, el cual se establece en los siguientes términos,
Artículo 1°.- Concepto
de ingeniería. Se entiende por ingeniería toda aplicación de las ciencias
físicas, químicas y matemáticas; de la técnica industrial y en general, del
ingenio humano, a la utilización e invención sobre la materia.
4.1.2.2. La amplia definición de ingeniería contemplada por
el artículo 1° es acotada por el segundo parámetro normativo, el artículo 2°,
el cual hace referencia a las ‘actividades’ que según la ley, son propias del
ejercicio de la ingeniería. Dice la norma,
Artículo 2°.- Ejercicio
de la ingeniería. Para los efectos de la presente ley, se entiende como
ejercicio de la ingeniería, el desempeño de actividades tales como:
(a)
Los estudios, la planeación, el diseño, el cálculo, la programación, la
asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento y
la administración de construcciones de edificios y viviendas de toda índole, de
puentes, presas, muelles, canales, puertos, carreteras, vías urbanas y rurales,
aeropuertos, ferrocarriles, teleféricos, acueductos, alcantarillados, riesgos,
drenajes y pavimentos; oleoductos, gasoductos, poliductos y en general líneas
de conducción y transporte de hidrocarburos; líneas de transmisión eléctrica y
en general todas aquellas obras de infraestructura para el servicio de la
comunidad;
(b)
Los estudios, proyectos, diseños y procesos industriales, textiles,
electromecánicos, termoeléctricos, energéticos, mecánicos, eléctricos,
electrónicos, de computación, de sistemas, teleinformáticos, agroindustriales,
agronómicos, agrícolas, agrológicos, de alimentos, agrometeorológicos,
ambientales, geofísicos, forestales, químicos, metalúrgicos, mineros, de
petróleos, geológicos, geodésicos, geográficos, topográficos e hidrológicos;
(c)
La planeación del transporte aéreo, terrestre y náutico y en general, todo
asunto relacionado con la ejecución o desarrollo de las tareas o actividades de
las profesiones especificadas en los subgrupos 02 y 03 de la Clasificación
Nacional de Ocupaciones o normas que la sustituyan o complementen, en cuanto a
la ingeniería, sus profesiones afines y auxiliares se refiere. También se
entiende por ejercicio de la profesión para los efectos de esta ley, el
presentarse o anunciarse como ingeniero o acceder a un cargo de nivel
profesional utilizando dicho título.
(…)[40]
4.1.2.3.
Con relación a las ocupaciones auxiliares de la ingeniería, contempladas
también dentro del subgrupo (0-2 / 0-3) de la Clasificación Nacional (CNO), el
artículo 3° establece también parámetros objetivos al COPNIA para que éste
ejerza su facultad técnica de ‘ampliar el alcance de las actividades’
consignadas en dicho subgrupo.
Artículo 3°.- Profesiones
Auxiliares de la Ingeniería. Se entiende por Profesiones Auxiliares de la
Ingeniería, aquellas actividades que se ejercen en nivel medio, como auxiliares
de los ingenieros, amparadas por un título académico en las modalidades
educativas de formación técnica y tecnológica profesional, conferido por
instituciones de educación superior legalmente autorizadas, tales como:
Técnicos y tecnólogos en obras civiles, técnicos y tecnólogos laboratoristas,
técnicos y tecnólogos constructores, técnicos y tecnólogos en topografía,
técnicos y tecnólogos en minas, técnicos y tecnólogos delineantes en
ingeniería, técnicos y tecnólogos en sistemas o en computación, analistas de
sistemas y programadores, técnicos y tecnólogos en alimentos, técnicos y
tecnólogos industriales, técnicos y tecnólogos hidráulicos y sanitarios,
técnicos y tecnólogos teleinformáticos, técnicos y tecnólogos agroindustriales
y los maestros de obras de construcción en sus diversas modalidades, que
demuestren una experiencia de más de diez (10) años en actividades de la
construcción, mediante certificaciones expedidas por ingenieros y/o arquitectos
debidamente matriculados y, excepcionalmente, por las autoridades de obras
públicas y/o de planeación, municipales.”
4.1.2.4. Existen además de la Ley 842 de 2003 otros
referentes legales relevantes que sirven de parámetros para el COPNIA, en lo
que al ejercicio de la facultad en cuestión se refiere. Entre otros, el
artículo 5° de la Ley 20 de 1984 (Por la cual se reglamenta el ejercicio de
la profesión de Ingeniero de Petróleos y se dictan otras disposiciones);[41]  los
artículos 1° y 2° de la Ley 51 de 1986 (por la cual se reglamenta el
ejercicio de las profesiones de ingeniería eléctrica, ingeniería mecánica y
profesiones afines y se dictan otras disposiciones);[42] y el
artículo 1° de la Ley 9ª de 1990 (por medio de la cual se modifica la Ley 64
de 1978).[43]
4.1.2.5. Finalmente,
las decisiones del COPNIA están sujetas también a los parámetros fijados por la
Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO - 1970). La
Clasificación ‘ordena en forma sistemática las ocupaciones del total de la
población civil activa’,[44]
conservando la estructura de la Clasificación Internacional Uniforme de
Ocupaciones (CIUO) de la Organización Internacional del Trabajo - OIT[45] y de acuerdo con la
información proveída por la Encuesta sobre Personal Ocupado y Necesidades de
Formación Profesional (SENA, 1966).  La estructura de la CNO presenta en forma
escalonada cuatro niveles, cada uno de los cuales ofrece una exposición más
detallada de los (i) grandes grupos; (ii) subgrupos; (iii)
grupos primarios; y (iv) categorías de ocupaciones.[46]
No obstante, es preciso señalar que la
Clasificación Nacional de Ocupaciones -en la cual se encuentran los subgrupos
02 y 03 a los que se refiere el artículo 5 acusado[47] - no tiene por objeto
establecer qué ocupaciones requieren ‘títulos de idoneidad’ o la obtención de
un diploma que demuestre haber cursado cierto tipo de estudios. Dice al
respecto la CNO,
“El ejercicio de
algunas de las profesiones contenidas en este gran grupo puede estar reservado
en ciertos países, en virtud de las leyes y reglamentaciones existentes, a
aquellos que poseen un título universitario, diploma o certificado de aptitud.
En la CNO sin embargo, no se han tenido en cuenta los títulos o certificados
que se requieren en una determinada profesión ni el nivel de formación que se
exige, como base de la clasificación de ocupaciones, sino más bien el género de
funciones y tareas que se realizan. No obstante, y según las condiciones
locales sería conveniente que al hacer uso del sistema de la CNO con una
finalidad determinada se averigüe también si el trabajador posee las
calificaciones exigidas en el país para ejercer una determinada ocupación,
antes de decidir en qué categoría se debe clasificar.”[48]
Es decir, la CNO no puede ser aplicada de
forma aislada; los usos concretos que de ella se hagan, deben tener como parámetro
obligado la Constitución y la ley, en especial la legislación aplicable que
exista acerca de cada una de las ocupaciones.
4.1.3. Como lo ha señalado la Corte en
varias ocasiones “(…) la jurisprudencia de esta Corporación considera que uno
de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado principio de
la conservación del derecho, según el cual los tribunales constitucionales
deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del
Legislador, en virtud del respeto al principio democrático (Sentencia C-100/96.
Fundamento Jurídico No 10). Por ello si una disposición admite una
interpretación acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible
de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento.”[49] Así pues, de acuerdo
con la jurisprudencia y en razón al principio de conservación del derecho,
corresponde a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 5° de la
Ley 842 de 2003 de manera condicionada, impidiendo así que se interprete la
norma como una ‘delegación legislativa’, lo cual supondría desconocer la
reserva legislativa consagrada expresamente por la constitución en esta
materia.
4.1.4. En
conclusión, el artículo 5° de la Ley 842 de 2003 es constitucional, en el
entendido de que la facultad del COPNIA allí contemplada tiene naturaleza
exclusivamente técnica y no implica la posibilidad de agregar o excluir
actividades a las que se refiere la clasificación nacional de ocupaciones en
el subgrupo (0-2 / 0-3) o norma que la sustituya, puesto que el Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería, COPNIA, se ubica en un nivel eminentemente
técnico y como tal, está sujeto en el ejercicio de sus funciones a la ley y los
decretos y demás normas de superior jerarquía.
No puede entonces el COPNIA incluir actividades nuevas
dentro de las actualmente consideradas como ingeniería, así como tampoco
excluirlas; lo que el Consejo puede hacer es determinar como clasificar nuevas
modalidades dentro de la clasificación que ya existe y está vigente, para asegurar
la concordancia de las nuevas modalidades aprobadas.
4.2. Constitucionalidad
del artículo 18 de la Ley 842 de 2003
La demanda acusa
al artículo 18 de la Ley 842 de 2003 de violar el derecho al trabajo de los
arquitectos. A juicio del demandante, establecer que ‘todo trabajo relacionado
con el ejercicio de la ingeniería deberá ser dirigido por un ingeniero’ priva a
los arquitectos de poder dirigir ‘construcciones, dentro de los parámetros
establecidos por la Ley 400 de 1997’. Adicionalmente, considera que esta
determinación afecta el derecho de toda persona a ‘tener una vivienda digna’ y
a gozar de un ‘ambiente sano’, pues a su juicio, se confía a los ingenieros la
dirección de actividades para las cuales no son idóneos, tales como el diseño
estético de una edificación.
4.2.1. Para la
Corte, lo que ocurre en este punto es similar a lo que sucedió en el anterior.
El texto legal acusado es ambiguo y en tal medida permite al menos dos
lecturas, de las cuales una es constitucional y la otra no. La ambigüedad de la
norma radica en la expresión ‘relacionado con’. Si se toma en un sentido
restringido, debe entenderse que la relación que debe existir entre la
actividad en cuestión y la ingeniería ha de ser estrecha; por el contrario, si
la expresión se entiende en un sentido amplio, se aumenta de manera
considerable el número de actividades que se entienden incorporadas, pues se
aceptaría que existe ‘relación con’ la ingeniera, tan solo al plantear ‘algún
tipo de relación’, cualquiera que ésta sea, por ejemplo remota o eventual.
4.2.2. Teniendo en cuenta esta ambigüedad de la expresión
‘relacionado con’, en el contexto del artículo 18 de la Ley 842 de 2003,
advierte la Sala que el argumento del demandante parte de una lectura amplia de
la norma acusada, según la cual la regla incorpora en las ocupaciones propias
de la ingeniería, actividades que en realidad no son parte de su objeto, según
las definiciones legales.  Por eso, cuando la norma dice que ‘todo trabajo
relacionado con la ingeniería’ deberá ser dirigido por un ingeniero, el
demandante entiende que ello incluye, por ejemplo, el ‘diseño arquitectónico
del espacio’. Si tuviese el demandante la razón, no podría predicarse la
constitucionalidad de la disposición acusada, pues una norma según la cual se reserva
a una profesión –en este caso los ingenieros– la dirección de cualquier trabajo
tan solo por el hecho de tener ‘alguna relación’ con su profesión no es una
restricción razonable a la libertad de ejercer profesión u oficio, pues supone
reservar para el ejercicio exclusivo de una profesión, actividades para las
cuales otros profesionales fueron formados y tienen derecho de ejercerlas.
4.2.3. Sin
embargo, una interpretación sistemática de la norma, que tenga en cuenta cuál
es el objeto de la Ley 842 de 2003, lleva a otra conclusión: cuando el artículo
18 habla de todo trabajo ‘relacionado con el ejercicio de la ingeniería’ hace
referencia a aquellas actividades que se consideran propias de la ingeniería y
profesiones afines y auxiliares, no a cualquier actividad que tenga algún tipo
de relación con la ingeniería, por menor o distante que esta sea.
4.2.4.  Sin
embargo, subraya la Corte que la norma acusada no circunscribe de manera
precisa su alcance a los trabajos propios de la ingeniería, únicamente. Si bien
una interpretación razonable de la norma apunta en esa dirección, el parámetro
empleado por el legislador podría tener alcances muy distintos a juicio del
regulador. En efecto, la expresión “todo trabajo relacionado con el ejercicio
de la ingeniería” libra al regulador administrativo y a las entidades de
inspección y vigilancia la facultad de establecer diversos tipos de relaciones
con el ejercicio de la ingeniería, por ejemplo,  (i) relaciones
directas, pero también relaciones indirectas e inclusive remotas; (ii)
relaciones necesarias, pero también relaciones contingentes o eventuales, por
citar dos ejemplos en los cuales el alcance de lo que es propio de la
ingeniería podría extenderse a partir de criterios subjetivos, y no claros en
las disposiciones vigentes, en desmedro del ámbito de otras profesiones, como
la arquitectura. Por lo tanto, la Corte condicionará la exequibilidad de la
expresión relacionados con el ejercicio de la ingeniería, en el entendido de
que dicha relación es, exclusivamente, directa y necesaria.
Así, todo trabajo que implique un riesgo social que los ingenieros pueden
identificar, medir y evitar, en razón a su idoneidad profesional específica,
deberá ser dirigido por un ingeniero.
4.2.5. Es cierto
que la Ley 400 de 1997 hace referencia a los ingenieros y a los arquitectos
como profesionales cuyas labores se complementan para poder llevar a cabo
construcciones. No obstante, la Ley no les da el mismo trato y nos les reconoce
las mismas competencias ni capacidades profesionales. La Ley 400 reconoce las
diferentes idoneidades de unos y otros según su formación, otorgándoles a los
primeros de manera privativa, por ejemplo, aquello que tenga que ver con el
“diseño estructural” (artículo 4, literal 13), mientras que a los segundos, les
confía el “diseño arquitectónico” (artículo 4, literal 11) en general, como por
ejemplo, el diseño del espacio.[50]
De hecho, la Ley 400 de 1997 establece regímenes de responsabilidad diferentes,
de acuerdo a las labores que a cada profesional correspondan.[51] Dicho lo anterior, es
evidente que en modo alguno se está afectando el derecho a tener una vivienda
digna o a un medio ambiente sano, pues amabas acusaciones se fundaban en el
supuesto de que el artículo 18 de la Ley 842 de 2003 deja bajo la dirección y
control de los ingenieros actividades propias de los arquitectos, el cual como
se mostró, es tan solo eso, un supuesto infundado que no se ajusta al objeto y
al contenido de dicha ley.
4.2.6. En
conclusión, no desconoce el artículo 18 de la Ley 842 de 2003 el derecho de
toda persona a una vivienda digna y a un ambiente sano, ni el derecho de los
arquitectos a ejercer su profesión, una norma legal al exigir que todo trabajo
propio de la ingeniería deberá ser dirigido por un ingeniero. El artículo es
constitucional, por los cargos analizados, en el entendido de que la expresión
“relacionado con” comprende exclusivamente las relaciones directas y
necesarias con el ejercicio de la ingeniería, puesto que al ser demasiado
amplia esta expresión, afecta el ejercicio de otras profesiones conformadas por
personas igualmente idóneas para desempeñar un trabajo, razón por la cual, no
cualquier tipo de actividad relacionada con la ingeniería debe ser dirigida por
un ingeniero, sino exclusivamente aquellas relacionadas de manera directa y
necesaria con el ejercicio de la ingeniería.
4.3. Constitucionalidad
del artículo 20 de la Ley 842 de 2003
4.3.1. La
tercera norma acusada es el artículo 20 de la Ley 842 de 2003. Para el
demandante, el primer inciso desconoce el derecho de los arquitectos a ejercer
su profesión, puesto que exige que toda propuesta que se formule en las
licitaciones y concursos abiertos por entidades públicas del orden nacional,
seccional o local, para la adjudicación de contratos cuyo objeto implique el
desarrollo de las actividades catalogadas como el ejercicio de la ingeniería,
deba estar avalado, en todo caso, cuando menos, por un ingeniero inscrito y con
tarjeta de matricula profesional en la respectiva rama de la ingeniería.
Teniendo en
cuenta las consideraciones previas, hechas a propósito del análisis de la
constitucionalidad de los artículos 5° y 18, es claro que unas son las
actividades propias de los arquitectos y otras las de los ingenieros y sus
profesiones auxiliares y afines.  En tal medida, exigir que las propuestas que
se presentan para una licitación o un concurso abierto, en las condiciones que
establece el artículo 20 acusado, estén avalados, por lo menos, por un
ingeniero inscrito y con tarjeta profesional, en modo alguno es una exigencia
irrazonable. Además, el parámetro empleado por el legislador en el inciso
primero del artículo es objetivo, claro e inteligible, puesto que se refiere precisamente
a ‘actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería’, actividades que
como se mostró, se encuentran definidas por la ley [ver apartados 4.1.2.1. y
siguientes]. El artículo tiene por objeto únicamente el ejercicio de la
ingeniería; en tal sentido no comprende todo lo eventualmente relacionado con
la ingeniería.
4.3.2. Ahora
bien, en lo que respecta al segundo inciso del artículo 20 de la Ley 842 de
2003 la cuestión es diferente. En este caso la norma señala que “en los
contratos que se celebren como resultado de la licitación o del concurso, los
contratistas tendrán la obligación de encomendar los estudios, la dirección
técnica, la ejecución de los trabajos o la interventoría, a profesionales
inscritos en el registro profesional de ingeniería, acreditados con la tarjeta
de matrícula profesional o, excepcionalmente, con la constancia o certificado
de su vigencia.” Se trata de una situación diferente a la del primer inciso del
artículo, pues mientras que en aquel se exige tan sólo el aval de un ingeniero
para aquellos asuntos propios de su experticio, en el segundo inciso se exige
al contratista que ha ganado una licitación encomendar a un ingeniero
debidamente registrado, prácticamente la totalidad de las labores a realizar al
cumplir el contrato (los estudios, la dirección técnica, la ejecución de los
trabajos o la interventoría).
4.3.3. Para la
Corte, el legislador limita injustificadamente el libre ejercicio de los
profesionales que no siendo ingenieros, son idóneos para conducir ciertas
labores que se llevan a cabo en el desarrollo de los proyectos contratados por
entidades públicas, del orden nacional, seccional o local, que supongan
actividades ‘catalogadas como ejercicio de la ingeniería’. No sólo excluye a
los arquitectos, sino a muchos otros profesionales que en el marco de estos
proyectos pueden realizar labores útiles o indispensables, de planeación y
administración, por ejemplo, que no suponen específicamente una preparación
como ingeniero.
Como se indicó,
en la sentencia - en que se estudió la norma según la cuál en toda obra debía
existir un Técnico Constructor[52]
(C-964 de 1999; MP Alejandro Martínez Caballero) - la Corte decidió que se
torna ‘irrazonable’ y ‘discriminatorio’ exigir en forma absoluta que se
contrate a un tipo de técnico cuando existen otros profesionales que pueden
ejercer idóneamente la labor –en aquel caso, la vigilancia concreta de una
construcción–.   Para la Corte un mandato “(…) que obliga a que en toda obra se
contrate a un técnico constructor resulta discriminatorio, pues establece un
privilegio a favor (…)”. Como se dijo en la sentencia C-226 de 1994 (MP
Alejandro Martínez Caballero), “el objetivo de la reglamentación de las
profesiones no es consagrar privilegios en favor de determinados grupos
sociales sino controlar los riesgos sociales derivados de determinadas
prácticas profesionales”, por lo cual, no puede el legislador excluir de adelantar
una labor, a quien resulta idóneo para hacerla.[53] Excluirlo, conlleva
desconocer el principio de igualdad, pues no existe razón alguna para
justificar por qué a dos personas que están capacitadas para realizar la misma
labor se les trata diferente, permitiéndole a uno llevarla a cabo y al otro no.
El artículo 20
de la Ley 842 de 2003, es constitucional a excepción de la expresión “de
ingeniería” contenida en el inciso segundo de esta disposición, pues, como
ya lo ha señalado la jurisprudencia, no es razonable que si existen varios
profesionales que puedan ejercer idóneamente una labor, se obligue a que sea
contratado exclusivamente uno de ellos, lo cual resulta discriminatorio, pues
establece un privilegio a favor de determinados grupos de profesionales.
La Corte al
declarar inexequible esta expresión del segundo inciso, evitará que dicha
exclusión tenga lugar, impidiendo que se cree un privilegio injustificado a
favor de los ingenieros.
5. Conclusión
Concluye
entonces la Corte que (1) la primera de las normas acusadas, el artículo 5° de
la Ley 842 de 2003, es constitucional por los cargos analizados, en el
entendido de que la facultad del COPNIA allí contemplada tiene naturaleza
exclusivamente técnica y no implica la posibilidad de agregar o excluir
actividades a las que se refiere la clasificación nacional de ocupaciones en
los subgrupos 02 y 03 o norma que la sustituya, puesto que el Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería, COPNIA, se ubica en un nivel eminentemente
técnico y como tal, está sujeto en el ejercicio de sus funciones a la ley, los
decretos, y demás normas de superior jerarquía.
(2) La segunda de las normas, el artículo 18 de la Ley 842 de 2003,
es constitucional, por los cargos analizados, en el entendido de que la
expresión “relacionado con” comprende exclusivamente las relaciones
directas y necesarias con el ejercicio de la ingeniería. Al ser demasiado
amplia esta expresión, se afecta el ejercicio de otras profesiones conformadas
por personas igualmente idóneas para desempeñar un trabajo, razón por la cual,
no cualquier tipo de actividad relacionada con la ingeniería debe ser dirigida
por un ingeniero, sino exclusivamente aquellas relacionadas de manera directa y
necesaria con el ejercicio de la ingeniería.
(3) Finalmente, la tercera norma acusada, el artículo 20 de la Ley
842 de 2003, es constitucional a excepción de la expresión “de ingeniería”
contenida en el inciso segundo de esta disposición, pues, como ya lo ha
señalado la jurisprudencia, no es razonable que si existen varios profesionales
que puedan ejercer idóneamente una labor, se obligue a que sea contratado
exclusivamente uno de ellos, lo cual resulta discriminatorio, pues establece un
privilegio a favor de determinados grupos de profesionales.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, por
los cargos analizados en la presente sentencia, en el entendido de que dicha
facultad tiene naturaleza exclusivamente técnica y no implica la posibilidad de
agregar o excluir actividades a las que se refiere la clasificación nacional
de ocupaciones en los subgrupos 02 y 03 o norma que la sustituya.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 842 de 2003, por
los cargos analizados, en el entendido de que la expresión “relacionado con”
comprende exclusivamente las relaciones directas y necesarias con el ejercicio
de la ingeniería.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 842 de 2003,
salvo la expresión “de ingeniería” contenida en el inciso segundo de esta
disposición, que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia
por encontrarse en comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1] La abogada Claudia Patricia Otalvaro Trejos.
[2] El abogado José Guillermo Moreno Moreno
[3]Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-031 de
1999, C-399 de 1999, C-606 de 1992, C-177 de 1993 y C-660 de 1997.
[4] Más adelante continúa la sentencia: “(…) el riesgo social que genera la actividad social [que va a ser
limitada] debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y
derechos fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que ese
riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación
académica específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice
ciertos oficios e imponga, como requisito para su ejercicio,  un título de
idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos
gracias a una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería
inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede limitarse el derecho a ejercer
un oficio y exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera  (i) un
riesgo de magnitud considerable,  (ii) que es susceptible de control o de
disminución a través de una formación académica específica.” Corte
Constitucional C-964 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero)
[5] Corte Constitucional, sentencia C-964 de
1999 (MP Alejandro Martínez Caballero) En este caso se
estudió la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 14 de 1975 (Por
medio de la cual se reglamenta la profe­sión de técnico constructor en el
territorio nacional).
[6] Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita
Barón). En este caso se estudió la constitucionalidad de varios artículos de la
Ley 70 de 1979, ‘Por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se
dictan otras disposiciones sobre la materia’. La Corte resolvió declarar inexequibles
algunos apartes del artículo 4° de la Ley 70 de 1979 y declarar exequibles
los artículos 2° (parcialmente), 4° (parcialmente), 8°, y 10° de dicha Ley.
También resolvió declarar exequibles una expresión del artículo 9° y el
artículo 11°, condicionado (“Siempre que no se entienda que la sociedad
colombiana de topógrafos es el único cuerpo consultivo del gobierno nacional
para las materias que señala el artículo estudiado, y que en los sucesivos
contratos de consultoría se tenga en cuenta el principio de igualdad entre las
distintas asociaciones, para que de acuerdo a los principios de eficiencia y
representación, que forman parte de la naturaleza del Estado social de derecho
se escoja a aquella asociación profesional que se entienda más idónea para
resolver cada una de las materias a consultar”).
[7] Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999
(MP Alejandro Martínez Caballero) En este caso se
estudió la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 14 de 1975 (Por
medio de la cual se reglamenta la profe­sión de técnico constructor en el
territorio nacional).
[8] Corte Constitucional, sentencia C-377 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía).
En este caso la Corte resolvió declarar exequibles tres apartes de la
Ley 14 de 1962 (Por la cual se dictan normas relativas al ejercicio de la
Medicina y Cirugía) —el literal (a) y los parágrafos 1 y 2 del
artículo 2°—. [Dicen las normas en cuestión: Ley 14 de 1962, artículo 2°.- A
partir de la vigencia de la presente Ley sólo podrán ejercer la medicina y
cirugía:  (a) Quienes hayan adquirido título de médico y cirujano expedido por
alguna de las Facultades o Escuelas Universitarias reconocidas por el Estado y
que funcionen o hayan funcionado legalmente en el país.  (…)  ||  Parágrafo
1°.- Los médicos que hayan adquirido legalmente licencia o permiso, podrán
continuar ejer­ciendo la medicina en las mismas condiciones establecidas en la
respectiva licencia o permiso.  ||  Pará­grafo 2o.- Los homeópatas
titulados, licenciados o permitidos que hayan adquirido el título, licencia o
permiso para ejercer la medicina por el sistema homeopático, podrán seguir
practicándola en las mismas condiciones establecidas en el respect­ivo título,
licencia o permiso. Las solicitudes de licencia o permiso para ejercer la
homeopatía presentadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley y que
se encuentren  pendientes, se resolverán de acuerdo a las disposiciones vigentes
en la fecha de presentación de tales solicitudes.]
[9] Corte Constitucional, sentencia T-408 de 1992 (MP José Gregorio
Hernández Galindo). En este caso la Corte estudió una acción de tutela
presentada contra el Instituto Metropolitano de Salud de Medellín (División de
Atención al Medio Ambiente, Sección Control de Medicamentos) por una persona a
la que se “(…) le prohibió ‘practicar’ cualquier acto reservado al ejercicio de
las profesiones de la salud (medicina, farmacia y otras), así como ‘la práctica
de cualquier otro acto que por medio de cualquier terapéutica se dedique a
tratar enfer­me­dades’, conminándolo con una sanción de multa”, decisión con la
cual, a juicio del accionantes se le violaban “sus derechos al trabajo, al
libre desarrollo de la personalidad, a la libre escogencia de profesión, a la
investi­gación, y a la igualdad real y efectiva”.
[10] Corte constitucional, sentencia C-050 de 1997 (MP Jorge Arango
Mejía; SV Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso la Corte resolvió declarar
exequibles el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995 y el artículo 2° de la Ley
72 de 1993 por considerar que se viola el principio de igualdad cuando una
norma, “(…) sin una clara jus­ti­ficación, permite que personas con preparación
inferior a la impartida en las universidades colombianas, puedan, por el simple
hecho de exhibir un título expedido por un centro educativo extranjero, ejercer
su profe­sión en nuestro país, en igualdad de condiciones con los profesionales
formados en Colombia.”
[11] Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero)
[12] Pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-606 de 1992 (MP
Ciro Angarita Barón), C-002 de 1993 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y
C-069 de 1996 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[13] Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero). Ya antes la Corte había señalado que la legítima
reglamentación de una profesión “no puede favorecer, implícita o
explícitamente, discrimi­na­ciones injustas, fundadas en distin­ciones
artificiosas entre trabajo manual o trabajo intelectual o entre oficios y
profesiones.” Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro
Angarita Barón).
[14] Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero)
[15] Corte Constitucional, sentencia C-031 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero)
[16] Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero)
[17] En la sentencia C-964 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero) se
consideró que una de las normas que regulaban la actividad de Técnico de la
Construcción limitaba la autonomía contractual en un doble sentido, pues no
podía haber ninguna obra en el territorio nacional sin la presencia de un
técnico construc­tor, y éstos no podían ser contratados por tiempo parcial. La
disposición acusada establecía dos exigencias:  “(i) en toda construcción,
debe contratarse siempre un técnico constructor certificado, y el contrato
debe  (ii) ser de tiempo completo”. Para la Corte la obligación de que
debiera existir necesariamente un técnico constructor en toda obra respondía,
no tanto a una protección del trabajo como tal, sino a una manifestación de
policía adminis­trativa, pues con ella se buscaría garantizar la seguridad de
las construc­ciones. Sin embargo, que la exigencia fuera ‘absoluta’, la
convertía en irrazonable y discriminatoria, pues suponía que la única persona
capacitada para vigilar en concreto una obra es el técnico constructor, lo cual
no es cierto. Un ingeniero u otro profe­sional idóneo en esta materia puede
decidir ejercer la vigilancia concreta de la obra. La Corte resolvió declarar
exequible, por los cargos estudiados en la sentencia, el artículo 12 de la Ley
14 de 1975, salvo la expresión ‘de tiempo completo’, que se declaró
inexequible. La Corte condicionó la exequibilidad a que se entienda que la
labor del técnico construc­tor puede ser reemplazada por aquella de un
profesional que presente un título de idoneidad en el campo de la construcción.
[18] En la sentencia C-226 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero) la
Corte consideró que era “(…) irrazonable la exclusión establecida por la ley,
puesto que, si el objetivo perseguido por la misma, al reglamentar la actividad
de bacteriólogo es controlar los riesgos eventualmente ligados con la carrera y
dirección científica de laboratorios clínicos o industriales, no hay razón para
excluir a otros profesionales am­pliamente capacitados para desempeñar tales
labores. Estamos en este caso en frente de una forma típica de lo que la
doctrina constitucional ha denominado una ‘clasificación demasiado amplia’ (overinclusive statute) (Tussman y Ten
Broek. ‘The equal protection of the laws’ citado por Enrique Alonso García. La inter­pretación de la
Constitución. Madrid. Centro de Estudios constitucionales, 1984, pp 208 y
ss.), esto es, una situación en la cual la ley prohíbe a una determinada
categoría de personas efectuar ciertas labores, inclu­yendo en tal grupo no
sólo a las personas que efectivamente ocasionan un riesgo social sino también a
personas que no causan tal riesgo. En efecto, en este caso, la ley prohíbe a
todos los no bacteriólogos efectuar tales actividades, cuando es obvio que
profesionales como los microbiólogos o los patólogos clínicos, por no citar
sino dos ejemplos, están ampliamente capacitados para desempeñar las
actividades de diagnóstico y control de calidad, de desarrollo biotecnológico,
de la investigación básica y aplicada, de la administración y docencia relacionadas
con la carrera y la dirección científica del laboratorio clínico e industrial.”
[19] Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita
Barón). En esta oportunidad, a propósito de los requisitos legales para obtener
la licencia requerida para ejercer la topografía, la Corte consideró que “(…)
existen formas distintas a las señaladas por la ley para adquirir la
experiencia que ella misma exige. Existen también medios legítimos y certeros
para verificar dicha experiencia, y,  por lo tanto, el conocimiento técnico
suficiente.  ||  En este caso la finalidad perseguida por la ley es la de que
quien no tenga el título académico, posea, además de otros requisitos, una
experiencia laboral de al menos cinco años, pero no puede ser la de que dicha
experiencia haya sido adquirida sólo mediante cierto tipo de contratos. Es este
un medio de prueba importante, pero existiendo otros medios razonables para
obtener, y probar dicha experiencia, no se entiende ni justifica la restricción.
||  Si bien entra dentro del ámbito de libertad del legislador establecer los
requisitos que consi­dere necesarios para el ejercicio de determinadas
profesiones (…) no puede condicionar el ejercicio de un derecho, —y menos del
derecho al trabajo que es base estructural del orden constitucional—, hasta el
punto de hacerlo imprac­ticable, o establecer requisitos que lo condicionen más
allá de lo razonable, o crear condiciones que impliquen, de manera
injustificada, el acceso desigual a su ejercicio. En todo caso, los requisitos
materiales exigidos y los medios de prueba deben ajustarse a los mandatos de la
Carta, y en el análisis de este cargo, encuentra la Corte que hay una clara
violación del artículo 13, al discriminar injustificadamente los medios válidos
para adquirir y probar la experiencia exigida.”
[20] Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita
Barón). En este caso se consideró que una norma legal que hace referencia a una
licencia exigida a un grupo de profesionales en otra norma no desconoce la
libertad de escoger y ejercer profesión u oficio, así esa otra norma no haga
referencia a dicha licencia, cuando se trata tan sólo de un error de técnica
legislativa, la voluntad del legislador es clara y la licencia aludida existe
jurídicamente.  En el caso concreto, del resto de artículos de la Ley que
contenía la norma acusada, se infería “(…) claramente la voluntad del
legislador de crear como requisito para el ejercicio de la profesión de
topografía una licencia profesional (…).  Su existencia es indudable a partir
de un análisis sistemático de la norma y de los contenidos concretos de los
artículos citados, especialmente del artículo décimo transcrito. Se trata pues,
a juicio de esta Corporación, de un error de técnica legislativa, subsanable a
partir de la  interpretación racional de la ley.  Error que, salvo que implique
una ambigüedad tal que conlleve una violación de la Carta, carece de relevancia
constitucional. Así, el artículo segundo y los otros de la ley que se estudian
y que hacen referencia a la licencia son constitucionales en lo que se refiere
a la existencia de la mencionada licencia.”
[21] Así se consideró en la sentencia C-964 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero), reiterando lo dicho en la sentencia C-613 de 1996 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[22] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1996 (MP Alejandro
Martínez Caballero), T-396 de 1997 (MP Antonio Barrera Carbonell), y [T-399]
(MP Alfredo Beltrán Sierra), SU-250 (MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio
Morón Díaz y Susana Montes de Echeverri, Conjuez) y C-478 (MP Alejandro
Martínez Caballero) de 1998.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2000 (MP Alfredo Beltrán
Sierra). En este caso se consideró, con base en el artículo 26 de la CP, que “(…) no se agota la facultad del legislador por el hecho
de que una ley reglamente, en forma general, una profesión, y, otra ley, de
manera específica, entre a reglamentar a algunas ramas de esa profesión”; concretamente
se consideró que el legislador podía reglamentar el
ejercicio de las profesiones de ingeniería eléctrica, ingeniería mecánica y
profesiones afines (Ley 51 de 1986), así
existiera una regulación anterior, general a todos los profesionales de la
ingeniería.
[24] La Corte Constitucional consideró
ajustado a la Carta Política de 1991 “(…) que un determinado grupo de las ramas
de la ingeniería, salga de la órbita de competencia del tribunal de ética del
Consejo originalmente creado para todas las ramas de la  ingeniería y la
arquitectura: el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura -
COPNIA.” Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2000 (MP Alfredo Beltrán
Sierra).
[25]
Sobre este requisito y sus alcances se ha
pronunciado recientemente la Corte en la sentencia C-734 de 2003 (MP Álvaro
Tafur Galvis; SV Jaime Araujo Rentería) en la cual la Corte analizó los
siguientes problemas jurídi­cos: “Ahora bien, la
Corte debe examinar si particularmente en el caso de los parágrafos de los
artículos 9, 10, 12, 26 y 32 del Decreto 1278 de 2002 que acusa el actor, el
Presidente de la República actuando como Legislador extraordinario cumplió la
carga mínima de intensidad normativa que por razón de la reserva de ley se
exige en estos casos, o si por el contrario con dichas disposiciones se
atribuyó una competencia que des­borda el ámbito de la potestad reglamentaria
(art. 189-11 CP) y en consecuencia se autohabilitó para expedir por fuera de
las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por un término preciso
de 6 meses  normas  que deben ser reguladas por la ley, en sentido material.
Así mismo dado que el artículo 9 señala de manera  detallada las etapas del concurso
para ingresar al servicio educativo estatal  y que
la expresión “de manera general el contenido y los procedimientos de”,
puede interpretarse en el sentido de que el Presidente de la República puede “de
manera general” en ejercicio de la potestad reglamentaria fijar parámetros
diferentes a los que se señalan en dicho artículo, la Corte declarará
igualmente la inexequibilidad de dichas expresiones.” Esta doctrina ha sido
aplicada en diversos ámbitos, en especial el ámbito de la salud, donde hay un
consejo de regulación específico. Ver por ejemplo, las sentencias C-791
de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araujo Rentería y Alfredo
Beltrán Sierra) y C-974 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil,
AV Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra).
[26] Continúa la sentencia: “Ciertamente, la expedición de un código de
ética profesional que consagra los principios que han de ser respetados y las
conductas objeto de sanción, implica una regulación directa de los derechos
consagrados en los artículos 25 y 26 de la Carta.  ||  Si esto es así, dos
garantías deben ser respetadas so pena de vulnerar la Constitución: la garantía
formal que se refiere al necesario rango legal de las normas que contemplan las
conductas tipificadas y las sanciones establecidas; y de otra parte, la
garantía material, que consiste en el respeto a los principios del debido
proceso, fundamentalmente en cuanto se refiere a la predeter­minación pública
de las conductas y sanciones, así como de la autoridad competente para imponer
las sancio­nes, y el respeto a los principios de presunción de inocencia,
favorabilidad y exclusión de la analogía.” (sen­tencia C-606 de 1992; MP Ciro
Angarita Barón). Recientemente, en la sentencia C-012 de 2000 (MP Alfredo
Beltrán Sierra), se consideró incons­titucional delegar legislativamente al
Gobierno la facultad de expedir un ‘Código de Ética’, pues,
“(…) de acuerdo con la Constitución, artículo 150, numeral 2º, sólo el
legislador está facultado para expedir Códigos, prohibición que se extiende,
aún, a los casos de las facultados extraordinarias (art. 150, numeral 10).”  La
Corte resolvió declarar parcialmente exequible el artículo 22 de la Ley 51 de
1986.
[27] En la sentencia C-570 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SPV
Rodrigo Escobar Gil) la Corte consideró que “(…) de acuerdo con la
Constitución, los únicos autorizados para crear o suprimir organismos del orden
nacional son el Congreso (C.P., art. 150, num. 7) y el Presidente de la
República, este último siempre de conformidad con la ley (C.P., art. 189, num.
15), o facultado por el Congreso de la República (C.P., art. 150, num. 10).” En
consecuencia, resolvió al respecto declarar inexequible la norma de la Ley 842
de 2003 que otorgaba dichas facultades al COPNIA (artículo 27).
[28] En tal sentido se pronunció la sentencia C-078 de 2003 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), caso en el que se resolvió declarar fundadas las
objeciones presidenciales a los artículos 25, 26, 27, 28 y 80 del  proyecto de
Ley número 44 de 2001, Senado, y 218 de 2002, Cámara de Representantes, Por
la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, de sus
profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de
Ética Profesional y se dictan otras disposiciones.  Posteriormente, en la sentencia
C-570 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SPV Rodrigo Escobar Gil), caso
en el que se estudió la constitucionalidad de varias normas de la Ley 842 de
2003, se consideró que “(…) el legislador no podía derogar de manera
indiscriminada todas las leyes enunciadas en el artículo 78, por cuanto varias
de ellas habían creado consejos profesionales, que tenían naturaleza pública,
razón por la cual su abrogación general requería que la ley hubiese sido de
iniciativa gubernamental, puesto que ella estaba modificando la estructura de
la administración. Lo anterior no significa que la Ley 842 no pudiera derogar
los apartes de las leyes comentadas que no se refirieran a los Consejos
Profesionales y a sus funciones.”
[29] En la sentencia C-570 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SPV
Rodrigo Escobar Gil) se declararon inconstitucionales varios artículos de la
Ley 842 de 2003 que consagraban conductas sancionables mediante expresiones
“completamente imprecisas e inciertas” por considerar que se trata de una “(…)
situación que entraña que las personas disciplinables se encuentran a merced de
los pareceres subjetivos de los funcionarios disciplinantes. Esta situación es
contraria al debido proceso, derecho que persigue, entre otras cosas,
establecer con claridad cuáles son las conductas punibles y, por lo tanto,
cuáles son las conductas de las que deben abstenerse los profesionales de la
ingeniería y sus disciplinas afines y auxiliares”
[30] Así lo dispuso la Corte Constitucional en la sentencia C-373 de
2002 (MP Jaime Córdoba Triviño; SV Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett), a propósito de los notarios, y en la sentencia C-098 de 2003 (MP Jaime
Araujo Rentería), a propósito de los abogados. Con relación a los ingenieros,
en la sentencia C-570 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SPV Rodrigo
Escobar Gil) se consideró inconstitucional “(…) imponer patrones de
comportamiento a los profesionales de la ingeniería y sus disciplinas afines y
auxiliares, referidos a un modelo de vida que se desea impulsar, en desmedro de
la autonomía personal de cada profesional para diseñar su plan de vida. Estas
normas permiten juzgar los comportamientos y las actitudes de los profesionales
en sus actividades personales, no relacionadas necesariamente con el ejercicio
de sus actividades profesionales o con la integridad de la profesión, y con
ello vulneran el libre desarrollo de la personalidad de los profesionales.”
[31] Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita
Barón). En este caso se consideró que la norma acusada exigía, “(…) para poder
“legalizar” el ejercicio de la profesión de topografía, la obtención de un
certificado que (…) no puede ser expedido sino a las personas que hacen parte
de una determinada asociación privada. Con ello se vulnera, no solamente el
derecho consagrado en el artículo 26, sino y especial­mente, el contenido
esencial de la libertad de asociación. (…)”
[32] Sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón).
[33] Ver en los antecedentes de esta sentencia la intervención del
COPNIA en el presente proceso.
[34] Ver apartado (3.5.4.) de las consideraciones de esta
sentencia.
[35] El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus
Profesiones Auxiliares fue reestructurado como tal por la Ley
435 de 1998 (Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión
de arquitectura y sus profesiones auxiliares, se crea el Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares, se dicta el código de
ética profesional, se establece el régimen disciplinario para estas
profesiones, se reestructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y
Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones
auxiliares y otras disposiciones); su nombre fue
modificado por el artículo 24 de la Ley 842 de 2003, según el cual, en adelante
“(…) se denominará Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y su sigla
será “COPNIA” y tendrá su sede principal en Bogotá, DC.”  Antes de la Ley 435
de 1998 el COPNIA (llamado entonces ‘Consejo Profesional Nacional de Ingeniería
y Arquitectura’) estaba regulado, entre otras disposiciones, por la Ley 14 de
1975 y los Decretos 523 y 2452 de 1976.
[36] Ley 435 de 1998, artículo 25.- Estructúrese el consejo profesional
nacional de ingeniería y arquitectura en consejo profesional nacional de
ingeniería y sus profesiones auxiliares.
[37] Ley 435 de 1998, artículo 26.- El Consejo está integrado por
el Ministro de Transporte o su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Edu­cación
Nacional o su delegado; el Rector de la Universidad Nacional o el decano de la
facultad de ingeniería de la misma; el presidente de la Sociedad Colombiana de
Ingenieros, y un representante de las universidades privadas, elegido en junta
de decanos de las facultades o escuelas corres­pondientes, convocada para tal
fin por el presidente del consejo.
[38] Según el artículo 26 de la Ley 842 de 2003 el COPNIA tiene,
entre otras funciones específicas, las siguientes: “(…) (b) Confirmar, aclarar,
derogar o revocar las resoluciones de aprobación o denegación de expedición de
matrículas profesionales, de certificados de inscripción profesional y de
certificados de ma­trícula profesional, a profesionales de la ingeniería, de
sus profesiones afines y de sus profesionales auxiliares, respectivamente,
expedidas por los consejos seccionales o regionales;  (c) Expedir las tarjetas
de matrícula, de certificados de inscripción profesional y de certificado de
matrícula a los ingenieros, profesionales afines y profesionales auxiliares de
la ingeniería, respectivamente;  (d) Resolver en única instancia sobre la
expedición o cancelación de los permisos temporales;  (e) Denunciar ante las
autoridades competentes las violaciones al ejercicio legal de la ingeniería, de
sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares;  (f) Denunciar ante las
autoridades competentes los delitos y contravenciones de que tenga conocimiento
con ocasión de sus funciones;  (h) Implementar y mantener, dentro de las
técnicas de la informática y la tecnología moderna, el re­gistro profesional de
ingeniería correspondiente a los profesionales de la ingeniería, de sus
profesiones afines y de sus profesiones auxiliares;  (i) Emitir conceptos y
responder consultas sobre aspectos relacionados con el ejercicio de la
ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, cuando así se
le solicite para cualquier efecto legal o profesional;  (j) Servir de cuerpo
consultivo oficial del gobierno, en todos los asuntos inherentes a la
reglamentación de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones
auxiliares; (…)  (m) Con el apoyo de las demás autoridades administrativas y de
policía, inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio profesional de las
personas naturales o jurídicas que ejerzan la ingeniería o alguna de sus
profesiones auxiliares;  (…)  (p) Velar por el cumplimiento de la presente ley
y de las demás normas que la reglamenten y complementen;  (q) Presentar al
Ministerio de Relaciones Exteriores, observaciones sobre la expedición de visas
a ingenieros, profesionales afines y profesionales auxiliares de la ingeniería,
solicitadas con el fin de ejercer su profesión en el territorio nacional;  (r)
Presentar al Ministerio de Educación Nacional, observaciones sobre la
aprobación de los programas de estudios y establecimientos educativos
relacionados con la ingeniería, las profesiones afines y las profesiones
auxiliares de esta;  (s) Denunciar ante las auto­ridades competentes las
violaciones de las disposiciones que reglamentan el ejercicio de la ingeniería,
sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares y solicitar de aquellas la
imposición de las sanciones correspondientes;  (t) Atender las quejas o
denuncias hechas sobre la conducta de los ingenieros, profesionales afines y
profesionales auxiliares de la ingeniería, que violen los mandatos de la
presente ley, del correcto ejercicio y del código de ética profesional
absolviendo o sancionando, oportunamente, a los profesionales investigados;
(u) Las demás que le señalen la ley y demás normas reglamentarias y
complementarias.”
[39] Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO), Resolución 1186
de 1970 (agosto 6) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
[40] Ley 842 de 2003, artículo 2°, Parágrafo. La instrucción,
formación, enseñanza, docencia o cá­te­dra dirigida a los estudiantes que
aspiren a uno de los títulos profe­sionales, afines o auxiliares de la
Ingeniería, en las materias o asigna­turas que impliquen el conocimiento de la
profesión, como máxima actividad del ejercicio profesional, solo podrá ser
impartida por profesionales de la ingeniería, sus profesiones afines o sus
profe­siones auxiliares, según el caso, debidamente matriculados.
[41] Ley 20, artículo 5°.- Son funciones propias
del profesional de Ingeniería de Petróleos entre otras:  (a) Estudiar,
proyectar, planear, especificar, dirigir, fiscalizar, controlar, inspeccionar,
supervigilar, ejecutar y evaluar obras materiales que se sigan por la ciencia o
la técnica de la Ingeniería de Petróleos, además de aprobar y recibir tales
obras.  (b) Operar, dirigir, vigilar y atender el buen funcionamiento de las
mismas obras, administrarlas y revisarlas.  (c) Realizar cualquier actividad
conexa con una de las anteriormente enumeradas.  (d) Dirigir, supervisar o
efectuar labores cuyo resultado final sea un documento técnico y de carácter de
Ingeniería de Petróleos.  (e) Especificar, seleccionar o escoger materiales,
equipos, métodos o ensayos necesarios para la ejecución, operación y
funcionamiento de obras, instalaciones y procesos inherentes a la profesión
objeto de la presente ley.  (f) Asesorar a los organismos oficiales competentes
en la inspección de la calidad de los trabajos que le sean presentados y de los
materiales y equipos destinados a la Industria Petrolera Nacional.”
[42] Ley 51 de 1986, artículo 1°.- Para los efectos de esta Ley
se entiende por ejercicio de las profesiones de Ingeniería Eléctrica e
Ingeniería Mecánica y profesiones afines, todo lo relacionado con la
investigación, estudio, planeación, asesoría, ejecución; reparación,
construcción, instalación, funcionamiento, manteni­miento y fabricación,
referidos a tareas, obras o actividades especificadas en los subgrupos
pertinentes de la "Clasificación Nacional de Ocupaciones" adoptadas
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante Resolu­ción 1186 de
1970 y de acuerdo con las denominaciones y clases 023 y 024 de la
"Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones", revisión 1968
de la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra y por tanto la presente
reglamen­tación cubre a las personas contempladas en ellas. (…).  ||  artículo
2°.- Para los efectos de esta Ley, se consideran como ramas o profesiones
afines de las Ingenierías Eléctrica y Mecánica las siguientes profesiones:
Ingeniería Nuclear, Ingeniería Metalúrgica, Ingeniería de Telecomunicaciones, ingeniería
Aeronáutica, Ingeniería Electrónica, Ingeniería Electromecánica, Ingeniería
Naval.”
[43] Artículo 1o. Se entiende por ejercicio de
las profesiones de ingeniería, arquitectura y auxiliares, todo lo relacionado
con el estudio, la planeación, asesora, dirección, superintendencia,
interventoría y, en general con la ejecución o el desarrollo de cualquiera de
las tareas, obras o actividades especificadas en los subgrupos 02 y 03 o en los
grupos primarios 021, 022, 023, 024, 027 en los que, parcialmente, se
clasifican los trabajadores comprendidos en los subgrupos indicados de la
“Clasificación Nacional de Ocupaciones”, adoptado por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, mediante Resolución 1186 de 1970, ordenamiento que
corresponde a los subgrupos “Arquitectos, ingenieros y técnicos asimilados”
elaborada por la Oficina Internacional del Trabajo.  ||  (…)  ||  Parágrafo.
Adiciónase a la Clasificación Nacional de Ocupaciones establecida en el
artículo 1o. de la Ley 64 de 1978, la de Técnico Hidráulico y Sanitario, como
profesión auxiliar de la Arquitectura e Ingeniería.
[44] Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO), Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social – SENA, Divisiones de Recursos Humanos, Agosto de
1970 (p. 4 y 6). Mediante la Resolución 1186 de 1970 (agosto 6) del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, el Ministro de la respectiva cartera resolvió
“adoptar, como oficial,” la Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO),
considerando, que (1) “era necesario adoptar las recomen­daciones de la OIT en
este campo y específicamente adaptar la Clasificación Internacional de esta
entidad a la realidad del país”;  (2) que la Clasificación “es un instru­mento
fundamental para esta­blecer en el país políticas científicas de orien­tación,
selección, formación, desarrollo y utilización de los recursos humanos”;  (3)
“que es conveniente unificar a nivel nacional la nomenclatura y contenido de
las ocupaciones que existen en el país”; y  (4) que es una herramienta “útil y
necesaria, entre otras, para los siguientes fines: planificación de la
educación y la formación profesional, orientación vocacional, selección de
personal, racionalización de la contratación colectiva, racionaliza­ción de las
relaciones indus­triales en las empresas (sistemas de clasificación y
remuneración de puestos de trabajo), adopción de políticas de salarios,
funcionamiento de los servicios de empleo, organización de los programas de migración
de trabajadores procedentes de otros países, organización de programas
internacionales de formación profesional, uniformidad en la presentación de
estadísticas sobre la fuerza del trabajo, compa­rabilidad internacional de las
estadísticas sobre recursos humanos.”
[45] La CNO adoptó, en general, “(…) las denominaciones de los grupos
contenidas en la CIUO, sólo en algunos casos fue necesario introducir ciertas
variaciones. (…)” Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO),
Resolución 1186 de 1970 (agosto 6) del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, (p. 7). La Cla­sificación Internacional de Ocupaciones de 1968 de la
OIT fue reemplazada por una nueva versión en 1988 (CIUO-88).
[46] La CNO cuenta con 8 grandes grupos, 83
subgrupos, 288 grupos primarios y 1948 categorías de ocupa­ciones. Según la CNO
los grandes grupos “constituyen amplios campos profesionales más que
tipos particula­res de trabajo”. Los subgrupos se establecieron “(…)
solamente en aquellos casos en que existía un número suficientemente elevado de
trabajadores para justificar su agrupación en lugar aparte [, lo] que explica
la extensa gama de ocupaciones que la mayoría de los subgrupos abarcan.” Los grupos
primarios comprenden “cierto número de ocupaciones cuya conexión reside en
la naturaleza del trabajo realizado. Existe por lo tanto, dentro de cada grupo
primario, una homogeneidad, y las ocupaciones incluidas en él muestran un
parentesco más estrecho”. Finalmente, la “ocupación es la categoría
profesional más restringida, el grupo de trabajo más limitado que se puede
hallar en el sistema de clasificación de la CNO. Cada ocupación posee un
número clave de cinco dígitos, una denominación y una definición que describe
las funciones generales, obligaciones y tareas principales de los trabajadores
clasificados dentro de ella.  ||  Las definiciones permiten identificar el
género de trabajo efectuado, pero no específicamente al trabajador que lo
ejecuta. La definición de una ocupación engloba diversos empleos o
diversos cargos desempeñados por los trabajadores que realizan
cualquiera de las diferentes combinaciones que se pueden hacer de las tareas
descritas (…), la clasificación según el empleo, cargo o puesto
es asunto que concierne a las empresas y que rebasa el esquema de una
clasificación de ocupaciones.” Clasificación
Nacional de Ocupaciones (CNO), Resolución 1186 de
1970 (agosto 6) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (p. 7 y ss).
[47] El gran grupo (0/1), profesionales, técnicos y
trabajadores asimilados se divide en 16 subgrupos, siendo el segundo de
estos el subgrupo (0-2 / 0-3), arquitectos, ingenieros y técnicos asimilados
(Los 16 subgrupos del primer
gran grupo son los siguientes: (0-1) especialistas en ciencias físicoquímicas y
técnicos asimilados; (0-2/0-3) arquitectos, ingenieros y técnicos asimilados;
(0-4) pilotos y oficiales de cubierta y oficiales maquinistas (aviación y
marina); (0-5) Biólogos, agrónomos y técnicos asimilados; (0-6 /0-7) médicos,
odontólogos, veterinarios y trabajadores asimilados; (0-8) estadígrafos,
matemáticos, analistas de sistemas y técnicos asimilados; (0-9) economistas;
(1-1) Contadores; (1-2) juristas; (1-3) profesores; (1-4) miembros del clero y
asimilados; (1-5) autores, periodistas y escritores asimilados; (1-6)
escultores, pintores, fotógrafos y artistas asimilados; (1-7) músicos,
artistas, empresarios y productores de espectáculos; (1-8) atletas,
deportistas, y trabajadores asimilados; (1-9) profesionales, técnicos y
trabajadores asimilados no clasificados bajo otros epígrafes. Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO), Resolución 1186 de 1970 (agosto 6) del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social). Según la CNO,
“Los trabajadores
comprendidos en este subgrupo proyectan edificios y vigilan su construcción;
planean y coordinan el desarrollo de áreas urbanas; planean y diseñan proyectos
de arquitectura paisa­jista y vigilan su realización; estudian y preparan
proyectos de ingeniería civil; asesoran sobre los mismos y vigilan las obras;
estudian y ponen en funcionamiento instalaciones, equipo y proce­di­mientos de
fabrica­ción, en el campo de la electricidad, electró­nica, mecánica, química,
minería y otros, y desempeñan funciones de supervisión técnica de las
operaciones de fabricación, construc­ción, montaje, funcionamiento,
mantenimiento y repara­ción de las instalaciones y equipo; elaboran y controlan
los proce­dimientos de separación de los metales a partir del mineral
respectivo; estudian las propiedades de los metales, descubren nuevas
aleaciones y ase­so­ran sobre problemas metalúrgicos; estudian y establecen
nuevos sistemas para la utilización eficaz, segura y rentable del personal,
materiales y equipo, y asesoran sobre el particular; estu­dian y planean la
organización y control del tráfico de caminos y carre­te­ras y asesoran sobre
el particular; efectúan proyecciones trigono­métricas de la superficie
terrestre y de las zonas subte­rráneas; preparan dibujos y mapas técnicos y
efectúan, general­mente bajo vigilancia, otros trabajos técnicos para ayudara a
la realización de las tareas descritas (…)”
A su turno, el subgrupo (0-2 / 0-3)
se divide en los siguientes 18 grupos primarios, cada uno con su propia
definición y grupo de ocupaciones:  (0-21) arquitectos y urbanistas ((0-21.20)
arquitecto; (0-21.30) urbanista; (0-21.40) arquitecto paisajista); (0-22) inge­nieros
civiles (0-22.10) ingeniero civil, en general;
(0-22.20) ingeniero, construcción de edificios; (0-22.30) ingeniero,
construcción de carreteras y calles; (0-22.35) ingeniero, construcción de
aeropuertos; (0-22.40) ingeniero, construcción de vías férreas; (0-22.45)
ingeniero, construcción de puentes; (0-22.50) ingeniero sanitario; (0-22.55)
ingeniero, hidráulica; (0-22.60) ingeniero mecánica de suelos; (0-22.90) otros
ingenieros civiles); (0-23) ingenieros en electricidad
y electrónica ((0-23.05) ingeniero electricista, en general; (0-23.10) ingeniero
electrónico en general; (0-23.20) ingeniero electricista, producción de
energía; (0-23.30) ingeniero electricista; (0-23.40) ingeniero de
telecomunicaciones; (0-23.90) otros ingenieros en electricidad y electrónica);
(0-24) ingenieros mecánicos ((0-24.10) ingeniero mecánico, en general;
(0-24.20) ingeniero mecánico, maquinarias y herramientas industriales;
(0-24.30) ingeniero mecánico, máquinas de vapor y motores, excepto motores para
barcos; (0-24.40) ingeniero mecánico, motores y equipo para barcos; (0-24.50)
ingeniero mecánico, construcción de barcos; (0-24.60) ingeniero mecánico,
construcción de aeronaves; (0-24.70) ingeniero mecánico, construcción de
automóviles; (0-24.80) ingeniero mecánico, calefacción, ventilación y
refrigeración; (0-24.85) ingeniero mecánico, energía nuclear; (0-24.90) otros
ingenieros mecánicos); (0-25) ingenieros químicos ((0-25.10) ingeniero químico,
en general; (0-25.20) ingeniero químico, refinerías de petróleo; (0-25.90)
otros ingenieros químicos); (0-26) ingenieros meta­lúrgicos ((0-26.20)
ingeniero metalúrgico, producción de metales; (0-26.30) ingeniero metalúrgico,
tratamiento de metales; (0-26.90) otros ingenieros metalúrgicos);  (0-27)
ingenieros de mi­nas ((0-27.10) ingeniero de minas, en general; (0-27.20)
ingeniero de minas de carbón; (0-27.30) ingeniero de minas de minerales
metálicos; (0-27.40) ingenieros de petróleo y gas natural, extracción;
(0-27.90) otros ingenieros de minas); (0-28) ingenieros de organi­za­ción
industrial ((0-28.10) ingeniero industrial, en general; (0-28.20) ingeniero
industrial, organización y métodos; (0-28.30) ingeniero industrial, estudios de
tiempos y movimientos; (0-28.40) ingeniero industrial, seguridad; (0-28.90)
otros ingenieros de organización industrial); (0-29) ingenieros no clasifi­ca­dos
bajo otros epígrafes ((0-29.20) ingeniero de cerámica y vidrios; (0-29.30)
ingeniero agrícola; (0-29.40) ingeniero de fabricación de alimentos y bebidas;
(0-29.50) ingeniero de transportes y vías; (0-29.60) ingeniero textil;
(0-29.90) otros ingenieros); (0-31) agrimensores ((0-31.10) agrimensor en
general; (0-31.20) topógrafo; (0-31.30) agrimen­sor de minas; (0-31.40)
agrimensor hidrográfico; (0-31.50) fotogrametrista; (0-31.90) otros
agrimensores); (0-32) dibujan­tes ((0-32.10) dibujante, en general; (0-32.20)
dibujante mecánico; (0-32.30) dibujante, electricidad; (0-32.40) dibujante,
ingeniería civil; (0-32.50) dibujante, arquitectura; (0-32.60) dibujante,
cartografía; (0-32.70) dibujante ilustrador de publicaciones técnicas;
(0-32.80) dibujante litográfico; (0-32.90) otros dibujantes); (0-33) técnicos
en ingeniería civil ((0-33.10) técnico en ingeniería civil, en general;
(0-33.20) técnico, cálculo de los costos de construcción; (0-33.30) técnico
agrimensor; (0-33.40) técnico auxiliar de arquitectura; (0-33.90) otros
técnicos en ingeniería civil); (0-34) técnicos en electricidad y elec­trónica
((0-34.05) técnico electricista, en general; (0-34.10) técnico en electrónica,
en general; (0-34.20) técnico electricista, alta tensión; (0-34.30) técnico en
telecomunicaciones; (0-34.90) otros técnicos en electricidad y electrónica);
(0-35) técnicos mecánicos ((0-35.10) técnico mecánico en general; (0-35.20)
técnico mecánico; (0-35.30) técnico en aeronáutica; (0-35.40) técnico en
automóviles; (0-35.50) técnico en calefacción, ventilación y refrigeración;
(0-35.60) técnico mecánico, máquinas de oficina; (0-35.90) otros técnicos
mecánicos); (0-36) técnicos en química industrial (0-36.10) técnico en química
industrial, analista, en general; (0-36.20) técnico químico, refinación de
petróleos; (0-36.30) técnico químico, productor de farmacéuticos; (0-36.40)
técnico químico, colorantes; (0-36.50) inspector de calidad, alimentos y
bebidas; (0-36.60) inspector de calidad, productos farmacéuticos, insecticidas
detergentes y similares); (0-36.70) técnico químico producción de plásticos;
(0-36.80) técnico químico, productos de caucho; (0-36.90) otros técnicos en
química industrial); (0-37) técnicos metalúr­gicos (0-37.20) técnico
metalúrgico; (0-37.30) técnico metalúrgico, tratamiento de metales; (0-37.40)
inspector de calidad de materiales y productos metálicos; (0-37.90) otros
técnico metalúrgicos); (0-38) técnicos de minas (0-38.10) técnicos en minas en
general; (0-38.20) técnico en la extracción de petróleo y gas natural;
(0-38.90) otros técnicos de minas); y (0-39) técnicos de la industria no
clasificados bajo otros epígrafes (0-39.20) técnicos en producción; (0-39.30)
técnicos en estudios de tiempos y movimientos; (0-39.90) otros técnicos de la
industria).
[48] Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO), Resolución 1186
de 1970 (agosto 6) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, (p. 13).
[49] Corte Constitucional, sentencia C-065 de 1997 (MP Jorge Arango
Mejía y Alejandro Martínez Caballero; SV Vladimiro Naranjo Mesa, José Gregorio
Hernández Galindo) En este caso la Corte resolvió “(…) declarar exequible
el artículo 22 de la Ley 42 de 1993, con sujeción a las condiciones descritas
en [la] sentencia.” Con base en la misma consideración, la Corte resolvió en la
sentencia C-100 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero) dos cosas. La primera
de ellas, declarar exequible el inciso primero del numeral 5º del artículo
113 de la Ley 106 de 1993, “(…) en el entendido de que, en virtud del artículo
150 ordinal 19 de la Constitución, corresponde al Gobierno la reglamentación de
los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica.”
[50] La Ley 400 de 1999, por la cual se adoptan normas sobre
Construcciones Sismo Resistentes, establece por ejemplo:  Artículo 4º.
Definiciones. Para los efectos de esta ley se entiende por:  (…) 11. Diseñador
arquitectónico. Es el arquitecto bajo cuya responsabilidad se realizan el
diseño y los planos arquitectónicos de la edificación y quien los firma o
rotula.  ||  12. Diseñador de los elementos no estructurales. Es el
profesional, facultado para ese fin, bajo cuya responsabilidad se realizan el
diseño y los planos de los elementos no estructurales de la edificación y quien
los firma o rotula.  ||  13. Diseñador estructural. Es el ingeniero civil,
facultado para ese fin, bajo cuya responsabilidad se realizan el diseño y los
planos estructurales de la edificación, y quien los firma o rotula.  ||  (…)
||  32. Revisor de los diseños. Es el ingeniero civil diferente del
diseñador e independiente laboralmente de él, que tiene la responsabilidad de
revisar los diseños estructurales y estudios geotécnicos; o el arquitecto o
ingeniero civil o mecánico que revisa los diseños de elementos no estructurales,
para constatar que la edificación propuesta cumple con los requisitos exigidos
por esta ley y sus reglamentos.  (…)  ||  Artículo 30. Revisores de diseños. El
revisor debe ser un ingeniero civil cuando se trate de diseños estructurales y
estudios geotécnicos y un arquitecto o ingeniero civil o mecánico en el caso de
diseños de elementos no estructurales.
[51] Ley 842 de 2003, artículo 5º.- Responsabilidad de los diseños.
Para efectos de la asignación de las responsa­bilidades correspondientes, deben
consultarse las definiciones de constructor, diseñador arquitectónico,
diseñador estructural, diseñador de los elementos no estructurales, ingeniero
geotecnista, revisor de los diseños, propietario, interventor y supervisor
técnico, establecidas en el Título II de esta ley.
[52] Según la sentencia, “(…) el técnico constructor es quien desempeña trabajos que
tradicionalmente corres­ponden a las labores de los llamados "maestro de
obra" o supervisores de la obra. Esta persona tiene a su cargo el control
de la calidad de la construcción, la inspección de la labor de los obreros
desde la cimentación hasta los acabados de la misma. Por consiguiente, el
técnico constructor deberá interpretar y desarrollar diseños arquitectónicos,
estructurales, hidráulicas, eléctricos, intercomunicaciones y mecánicos; deberá
supervisar la medición de áreas; revisar sistemas de drenaje y suministro de
agua, vías, bases y estructuras; supervisar o llevar a cabo la inspección y
prueba de materiales de construcción; supervisar e inspeccionar proyectos de
construcción.” Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[53] Corte Constitucional, sentencia C-226 de 1994 (MP Alejandro
Martínez Caballero).