C-253-10
Sentencia C-253/10
Sentencia
C-253/10
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Medidas en
materia tributaria
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Concepto
La inconstitucionalidad por
consecuencia, consiste en que la declaración de inexequibilidad del decreto
declaratorio del estado de excepción produce, como efecto obligado, la
inexequibilidad de los decretos legislativos que lo desarrollan. Se trata del
decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente
de la norma que permitía al Jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones
extraordinarias previstas en la Constitución. Cuando tal situación se presenta,
la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada
uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa
jurídica y son inconstitucionales. En el presente caso, mediante Sentencia
C-252 de 2010 la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 4975 de
2009, que declaró el estado de emergencia social en todo el país, con el
propósito de conjurar la grave crisis que afecta la viabilidad del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, y en consecuencia al haber desaparecido
el fundamento normativo que sirvió de sustento a la expedición del decreto
legislativo de desarrollo deviene inconstitucional.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Configuración
CORTE
CONSTITUCIONAL-Potestad
de modular efectos temporales de sus providencias
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Modulación de efectos temporales y
destinación de recursos
Si bien mediante Sentencia C-252 de 2010
la Corte declaró inexequible el Decreto 4975 de 2009, fuente de este y otros
decretos dictados al amparo del estado de emergencia social, al encontrar que
los hechos aducidos como desencadenantes de dicha situación excepcional no
tenían el carácter de sobrevinientes ni de extraordinarios, así como la
existencia de algunos otros medios de carácter ordinario a través de los cuales
el Gobierno Nacional hubiera podido, al menos en principio, afrontar los
problemas explicados en su parte motiva, y  habiendo sido reconocida la
excepcional gravedad de la situación que pone en serio e inminente riesgo el
efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud, es de obligación para el
juez constitucional, en desarrollo de la facultad que tiene para fijar los
efectos de sus propias decisiones, asignar a esta sentencia un efecto diferido,
precisando la destinación de los recursos.
SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Norma de carácter tributario
Al examinar el contenido del Decreto 127
de 2010, la Corte Constitucional destaca que esta norma introdujo
modificaciones, necesariamente transitorias, a algunas disposiciones de
carácter tributario, incrementando las tarifas del impuesto al consumo de
varios productos y servicios (como la cerveza, los productos derivados del
tabaco, los juegos de suerte y azar y algunos vinos y licores), cuyo recaudo
está total o parcialmente destinado a la financiación de los servicios de
salud. Observa la Corte que la inexequibilidad de este Decreto, en caso de
tener efecto inmediato, acarrearía un importante y severo impacto sobre el
funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que pondría en serio e
inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental para un
importante número de personas, presumiblemente las más pobres y vulnerables,
así como otros sujetos merecedores de especial protección constitucional,
situación contraria a varios importantes mandatos superiores, que esta
corporación está en la obligación de precaver.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Improcedencia
de análisis formal y material
Referencia:
expediente
RE. 158
Revisión
constitucional del Decreto 127 de enero 21 de 2010, “Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria”.
Magistrado
Ponente:
Dr. NILSON
PINILLA PINILLA.
Bogotá, D.C., dieciséis
(16) de abril de dos mil diez (2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
S  E  N  T  E  N  C  I  A
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio PS 173 del 22 de enero
del año en curso, recibido en la Corte Constitucional el mismo día, el Ministro
del Interior y de Justicia, quien para esa fecha se desempeñaba como
delegatario de funciones presidenciales, remitió a esta corporación copia
auténtica del Decreto 127 de enero 21 de 2010 “Por
el cual se adoptan medidas en materia tributaria”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política,
en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto 4975 del 23 de diciembre de 2009, “Por el cual se declara el estado
de emergencia social”.
Avocado el
conocimiento mediante auto de febrero 1° de 2010, en la misma providencia el
Magistrado sustanciador dispuso fijar en lista el presente asunto, correr traslado
del expediente al Procurador General de la Nación y librar las comunicaciones a
que se refiere el artículo 244 superior. Recibido en tiempo oportuno el
concepto del Ministerio Público, y una vez agotados los demás trámites
respectivos, procede entonces la Corte a examinar la constitucionalidad del Decreto
sometido a su revisión.
II.  TEXTO DEL
DECRETO EN REVISIÓN
El texto del
Decreto 127 de enero 21 de 2010, tal como aparece publicado en el Diario
Oficial N° 47.599 de la misma fecha, es el siguiente:
“DECRETO 127 DE
2010
(enero 21)
Diario Oficial
No. 47.599 de 21 de enero de 2010
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Por el cual se
adoptan medidas en materia tributaria
EL PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 215
de Constitución Política, en concordancia con la Ley 137
de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4975
de diciembre 23 de 2009, y
CONSIDERANDO:
Que con
fundamento en el artículo 215
de la Constitución Política, mediante el Decreto 4975
de 2009 se declaró el estado de Emergencia Social en todo el país, con el
propósito de conjurar la grave crisis que afecta la viabilidad del Sistema
General de Seguridad Social en Salud la cual amenaza de manera inminente, entre
otros aspectos, la continuidad en la prestación del servicio público esencial
de salud, así como el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;
Que los
servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud no estaban previstos en
el esquema fijado por la Ley 100
de 1993, sin embargo, la prestación de estos medicamentos y servicios se ha
venido generalizando recientemente, de manera sobreviniente e inusitada, lo
cual pone en riesgo el equilibrio del Sistema, puesto que el aumento acelerado
de esta demanda compromete los recursos del aseguramiento en salud amenazando
la viabilidad del Sistema, poniendo en riesgo la continuidad en la prestación
del servicio público de salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la
vida de la población;
Que, por lo
anterior, y tal y como lo han manifestado las entidades territoriales el
déficit corriente por prestación de servicios de salud más que se duplicó en el
último año, situación que se apreció especialmente en el último trimestre de
2009, afectando de manera especial a las Entidades Promotoras de Salud del
Régimen Subsidiado y a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud,
públicas y privadas, poniendo en riesgo el acceso a los servicios de salud en
el territorio nacional afectando especialmente a la población pobre y
vulnerable;
Que el artículo 336
de la Constitución Política establece que las rentas obtenidas del ejercicio de
los monopolios derivados de licores y de juegos de suerte y azar estarán
destinadas a los servicios de salud, razón por la cual se constituyen en una
fuente esencial de financiación del Sistema General de Seguridad Social en
Salud;
Que el
mencionado aumento en los gastos del Sistema ha hecho que los ingresos del
mismo sean insuficientes para la atención de la demanda de servicios y
medicamentos incluidos y no incluidos en los Planes Obligatorios de Salud, por
lo que se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan optimizar
los recursos existentes y generar nuevos recursos para superar el déficit que
actualmente se presenta, así como la financiación de los gastos requeridos para
la atención en salud de la población;
Que en tal
virtud y con el fin de generar los recursos que se requieren para garantizar el
goce efectivo del derecho, es necesario modificar el impuesto sobre las ventas
aplicable a la cerveza y sobre los juegos de suerte y azar, incrementando las
alícuotas actuales hasta la tarifa general del impuesto, así como las tarifas
de los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y
de cigarrillos y tabaco elaborado, destinando, por lo menos, los mayores
ingresos generados a la salud.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Modifícase el
parágrafo del artículo 190
de la Ley 223 de 1995 el cual queda así:
“Parágrafo. De
la tarifa del 48% aplicable a las cervezas y sifones, ocho (8) puntos
porcentuales se destinarán a financiar el segundo y tercer nivel de atención en
salud. Los productores nacionales y el Fondo Cuenta de Impuestos al consumo de
Productos Extranjeros girarán directamente a los Fondos o Direcciones
Seccionales de Salud y al Fondo Distrital de Salud, según el caso, el
porcentaje mencionado dentro de los quince 15 días calendario siguientes al
vencimiento de cada periodo gravable.”
ARTÍCULO 2o. Modifícase el
artículo 475
del Estatuto Tributario el cual queda así:
“Artículo 475. Tarifa para las
Cervezas.
Desde el 1o de febrero y hasta el 31 de diciembre de 2010, la tarifa del
impuesto sobre las ventas para las cervezas de producción nacional y para las
importadas será del 14%. A partir del 1o de enero de 2011 se aplicará la tarifa
general prevista en este Estatuto. El impuesto será liquidado por los
productores en el formulario de declaración bimestral de IVA, establecido por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El impuesto
generado dará derecho a impuestos descontables en los términos del artículo 485.
Los importadores
de cervezas declararán y pagarán el impuesto en el formulario de la declaración
de importación que prescriba la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
junto con los demás tributos aduaneros.
Para la
liquidación del impuesto se aplicará la base gravable establecida en el
artículo 189
de la Ley 223 de 1995.
Se exceptúa del
impuesto a que se refiere este artículo el departamento de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.”
ARTÍCULO 3o. Modifícase el
inciso cuarto del literal d) del artículo 420
del Estatuto Tributario, el cual queda así:
“A partir del 1o
de febrero de 2010, en los juegos de suerte y azar se aplicará la tarifa
general prevista en este Estatuto”.
ARTÍCULO 4o. Los ingresos
adicionales recaudados durante el año 2010, por efecto del aumento de la tarifa
del impuesto sobre las ventas, aplicable a la cerveza y a los juegos de suerte
y azar, a que se refiere el presente decreto, se destinarán por la Nación a
financiar las prestaciones excepcionales en salud. A partir del 1o de enero del
año 2011 la totalidad de los ingresos recaudados por concepto del impuesto
sobre las ventas a la cerveza y a los juegos de suerte y azar tendrán la misma
destinación. Para dicho efecto, en ambos casos, no aplicará lo dispuesto en el
artículo 7o
de la Ley 225 de 1995.
Si el recaudo de
estos recursos excede las necesidades para atender dichas prestaciones, la
diferencia se destinará para la unificación de los planes de beneficios en
salud.
ARTÍCULO 5o. Modifícase el
artículo 211
de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76
de la Ley 1111 de 2006, el cual queda así:
“Artículo 211. Tarifas del
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. A partir del 1o
de febrero de 2010, y del 1o de enero de 2011, las tarifas del impuesto al
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, aplicables durante los años 2010 y
2011 serán las siguientes:
1. Para los
cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos
AÑO
Tarifa por
cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
2010
$
650
2011
$700
2. La tarifa por
cada gramo de picadura, rapé o chinú será de $36,00.
PARÁGRAFO 1o
Para el año 2010 el 21% del recaudo bruto del impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, deberá destinarse a la salud y a partir del 1o
de enero de 2011 este porcentaje será del 24%.
Estos recursos
destinados a la salud se orientarán a la unificación de los planes de
beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. De manera
excepcional, estos recursos podrán destinarse a la financiación de los servicios
no incluidos en el Plan de Beneficios del Régimen Subsidiado y que estén en el
Plan de Beneficios del Régimen Contributivo, únicamente en el evento en el que
la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios, llegaren a
agotarse.
PARÁGRAFO 2o
Para determinar el valor de los recursos con destino al deporte de que trata la
Ley 30 de 1971, el porcentaje del 16% se aplicará en el año 2010 sobre el 79%
del recaudo bruto del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado y a
partir del 1o de enero de 2011 sobre el 76%”.
ARTÍCULO 6o. Modifícanse el
primer inciso y el parágrafo 1° del artículo 50
de la Ley 788 de 2002, los cuales quedan así:
“Artículo 50.
Tarifas
del impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares. A partir del
1o de febrero de 2010, las tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares, por cada unidad de 750 centímetros cúbicos o su
equivalente, serán las siguientes:
1. Para
productos de hasta 35 grados de contenido alcoholimétrico, doscientos cincuenta
y seis pesos ($ 256,00) por cada grado alcoholimétrico.
2. Para
productos de más de 35 grados de contenido alcoholimétrico, trescientos ochenta
y seis pesos ($386,00) por cada grado alcoholimétrico.”
PARÁGRAFO 1o.
Del total recaudado por concepto del impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares, y/o participación, una vez descontado el porcentaje de
IVA cedido a que se refiere el parágrafo 2o del artículo 50
de la Ley 788 de 2002, los Departamentos destinarán un (8%) para la unificación
de los planes de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
De manera excepcional, estos recursos podrán destinarse a la financiación de
los servicios no incluidos en el Plan de Beneficios del Régimen Subsidiado y
que estén en el Plan de Beneficios del Régimen Contributivo, únicamente en el
evento en el que la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios,
llegaren a agotarse.”
ARTÍCULO 7o. FORMULARIOS. La
Dirección General de Apoyo Fiscal, así como la Federación Nacional de
Departamentos, en lo que a cada una corresponda, efectuarán las modificaciones
a los formularios de declaración del impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares, y/o participación, y del impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, que se requieran para la correcta aplicación de
lo establecido en el presente decreto.
ARTÍCULO 8o. VIGENCIA. El
presente decreto de acuerdo con el artículo 215
de la Constitución Política rige a partir de la fecha de su publicación y
suspende la vigencia de las disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y
cúmplase
Dado en Bogotá
D. C., a 21 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE
VÉLEZ.
El Ministro del
Interior y de Justicia,
Fabio Valencia Cossio.
El Ministro de
Relaciones Exteriores,
Jaime Bermúdez
Merizalde.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Oscar Iván
Zuluaga Escobar.
El Ministro de
Defensa Nacional,
Gabriel Silva
Luján.
El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural,
Andrés Darío
Fernández Acosta.
El Ministro de la
Protección Social,
Diego Palacio
Betancourt.
El Ministro de
Minas y Energía,
Hernán Martínez
Torres.
El Viceministro
de Comercio Exterior, Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de
Comercio, Exterior,
Gabriel Duque
Mildenberg.
La Ministra de
Educación Nacional,
Cecilia María
Vélez White.
El Ministro de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Carlos Costa
Posada.
La Ministra de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
María del
Rosario Guerra de la Espriella.
El Ministro de
Transporte,
Andrés Uriel
Gallego Henao.
La Viceministra
de Cultura Encargada de las Funciones del Despacho de la Ministra de Cultura,
María Claudia
López Sorzano.”
III.
INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista
se recibió un gran número de intervenciones ciudadanas, así como algunas
provenientes de las autoridades nacionales, en las que se hacen diversos
planteamientos sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones
del Decreto 127 de 2010.
Sin embargo, debe precisarse que varias
de tales intervenciones, entre ellas las presentadas por los ciudadanos María
Mercedes Patarroyo García, Eugenia Vanegas Castro, Gonzalo Martínez Sanmartín,
Gloria Elena Ruiz Montoya, Miguel Ángel Echeverri Chavarriaga, Jorge Enrique
García Ríos, María Aurora Agudelo Acosta, Nidia Gutiérrez, María Ofir Vargas de
Vargas y Carlos Eduardo Peña, así como por la Facultad Nacional de Salud
Pública de la Universidad de Antioquia y por la Facultad de Ciencias Económicas
de la Universidad Nacional de Colombia, no contienen en realidad reflexiones de
orden jurídico, ni solicitudes concretas para que se declare la exequibilidad o
inexequibilidad de las normas revisadas, sino consideraciones generales
relacionadas con la conveniencia o justificación, y con los posibles efectos
económicos y sociales de todas las medidas expedidas al amparo del estado de
emergencia social declarado por el Decreto 4975 de 2009. Por esta razón, pese a
la importancia de tales pronunciamientos, la Corte no puede considerarlos como
fundamentos de su decisión, pues ésta deberá basarse únicamente en la
constitucionalidad de las medidas adoptadas.
En cuanto a las restantes
intervenciones, la Corte presentará primero aquellas que se refieren de manera
global a todas las disposiciones  del Decreto 127 de 2010, y posteriormente
examinará, en el orden correspondiente, aquellas en las que los ciudadanos
participantes se refieren únicamente a uno o más artículos específicos del
decreto cuya constitucionalidad se revisa. En este último caso, y en razón a la
similitud o identidad de los planteamientos formulados por varios ciudadanos,
las intervenciones serán agrupadas y se presentará un resumen de sus
principales aspectos.
3.1. Intervención de la apoderada
especial del Presidente de la República
Obrando en la referida calidad, la
abogada María Carolina Rojas Charry presentó un escrito en el que solicita a la
Corte declarar la exequibilidad del Decreto 127 de 2010.
Inicialmente, en lo que atañe a los requisitos
formales, destaca la interviniente que este Decreto los cumple a cabalidad, ya
que: i) cuenta con la firma del Presidente de la República y de todos sus
ministros; ii) tiene una motivación clara en la que se hace referencia al
estado de emergencia social declarado mediante el Decreto 4975 de 2009 y a las
razones que condujeron a dicha declaratoria, y iii) fue expedido dentro del
lapso de vigencia de las facultades a que dicho Decreto se refiere.
Más adelante reitera las razones a
partir de las cuales el Gobierno Nacional decidió la declaratoria de la
emergencia social, entre las cuales enumera: i) el crecimiento abrupto de los
pagos no POS, ii) el incremento de la cartera hospitalaria y en general de las IPS,
iii) la sostenibilidad de los actores del SGSSS, iv) el déficit de las finanzas
territoriales, y v) la interrupción en el flujo de recursos. Indica que dentro
del marco de este estado de excepción el propósito de este Decreto es el de “conjurar
específicamente el déficit en las finanzas territoriales mediante el incremento
del recaudo tributario destinado a salud, así como lograr la financiación de
los servicios y medicamentos No Pos, cuyo crecimiento abrupto y acelerado, es
uno de los factores determinantes que da origen a la emergencia declarada”.
A continuación presenta un extracto del informe enviado por el Presidente de la
República al Congreso en relación con este estado de emergencia social, en el
que se hace una estimación de los recaudos adicionales que el Gobierno Nacional
confía en generar, tanto en el ámbito de los impuestos nacionales como en el de
los territoriales, como consecuencia de las medidas contenidos en este Decreto.
Posteriormente se ocupa de sustentar la
justificación del Decreto 127 de 2010 frente a las disposiciones de la Ley 137
de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, y la jurisprudencia constitucional
sobre la materia.
Inicialmente se refiere al principio de finalidad
de las medidas, frente a lo cual resalta que uno de los considerandos del Decreto
4975 de 2009 contempló de manera expresa “la necesidad de optimizar los
recursos existentes y generar nuevos recaudos”, en relación con los
impuestos nacionales y territoriales de que trata el Decreto 127 de 2010. También
resalta la urgencia de encontrar nuevas fuentes de financiamiento para las prestaciones
No POS, teniendo en cuenta el progresivo agotamiento de la entonces única fuente
disponible, que ha sido la subcuenta de compensación del FOSYGA, lo que
conforme a la jurisprudencia constitucional demostraría también la necesidad
de las mismas.
Considera además que en razón a la
gravedad de la situación que diera origen a la declaratoria del estado de
emergencia, las disposiciones tributarias adoptadas cumplen con el principio de
proporcionalidad. De igual manera, se estaría observando el principio de
no discriminación, ya que las nuevas tarifas del impuesto a las ventas
sobre la cerveza o los juegos de azar o al consumo de cigarrillos, licores,
vinos o aperitivos, afectan de manera uniforme a toda la población, y de otra
parte, su destinación a la financiación del servicio de la salud beneficia también
a todos los habitantes del territorio nacional. Finalmente, resalta que las
disposiciones contenidas en este Decreto no implican transgresión de ninguna de
las prohibiciones contenidas en el artículo 15 de la Ley Estatutaria 137 de
1994.
A partir de las anteriores reflexiones
defiende entonces la constitucionalidad de las medidas contenidas en el Decreto
127 de 2010, comenzando por destacar que de manera expresa el artículo 215
superior contempla la posibilidad de que, durante el estado de emergencia
económica o social, el Gobierno Nacional establezca nuevos tributos o modifique
los existentes.
Posteriormente, y después de describir
cuál es el efecto preciso que en los distintos impuestos genera cada uno de los
artículos del Decreto bajo revisión, la interviniente afirma que tales cambios
se avienen sin dificultad con los principios constitucionales del sistema tributario
(art. 363) como son los de equidad, eficiencia, y progresividad,
según el entendimiento que esta corporación ha hecho de ellos a través de su
jurisprudencia. Agrega que los artículos cuyos impuestos se incrementan por
efecto de este Decreto no son de primera necesidad ni pertenecen a la canasta
familiar, sino que se gravan en directa relación con el volumen de su demanda,
lo que aminora sensiblemente su efecto sobre el bienestar de las personas y las
familias. Y concluye señalando que se ha respetado la regla de irretroactividad
de la ley tributaria, ya que las disposiciones del Decreto 127 de 2010 rigen
únicamente hacia el futuro y a partir de la fecha de su publicación.
3.2. Intervención del Ministro de
Hacienda y Crédito Público
El titular de este Ministerio, doctor
Oscar Iván Zuluaga Escobar, presentó también un escrito en el que solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de este decreto, de contenido muy semejante al
presentado por la apoderada del Presidente de la República, que viene de
explicarse.
Después de rememorar el contenido de los
artículos 215 de la Constitución Política y 9° de la Ley 137 de 1994, destaca
en primer lugar que el Decreto que se revisa observa todos los requisitos
formales previstos en esas normas. Posteriormente, señala que su contenido
dispositivo cumple con los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad
y no discriminación, a que se refiere la norma últimamente citada, y no
encuadra en ninguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la
misma Ley Estatutaria.
Así mismo, luego
de describir su contenido, considera que las disposiciones adoptadas en este
Decreto son respetuosas de los principios constitucionales del sistema
tributario, como son la equidad, la eficiencia y la progresividad.
3.3.
Intervención del ciudadano Andrés de Zubiría Samper
Este ciudadano
presentó un escrito en el que solicitó a la Corte declarar inexequible la
totalidad del Decreto 127 de 2010.
Refiriéndose de
manera general a los distintos artículos de este decreto que ocasionaron
cambios en las tarifas de los impuestos de varios productos, el interviniente
sostiene que algunas de tales modificaciones, por ejemplo la relativa al
impuesto a la cerveza (artículo 2°), resultan contrarias al principio de
descentralización y a la autonomía que la Constitución Política reconoce a las
entidades territoriales, ya que varía el destino de lo recaudado por este
concepto por fuera de las hipótesis previstas en el artículo 359 superior.
También
considera que los incrementos tarifarios previstos en los artículos 1°, 2°, 3°,
5° y 6° de este decreto vulneran el principio de progresividad en materia
impositiva, puesto que los artículos gravados son mayoritariamente consumidos
por los estratos socio-económicos más bajos, que serán entonces quienes
soporten la nueva y desproporcionada carga tributaria.
Por último,
estima que los cambios planteados en relación con los impuestos al consumo de
cigarrillos y licores vulneran también los principios fundamentales del sistema
tributario previstos en el artículo 363 superior, particularmente los de
equidad, eficiencia y progresividad.
Intervenciones
ciudadanas respecto de los artículos 1° y 2°
3.4. El
ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega presentó un escrito en el que impugna la
constitucionalidad de estas dos disposiciones, relativas al impuesto a la
cerveza, por lo que pide a la Corte que sean declaradas inexequibles.
Para sustentar
sus glosas, comienza por hacer un recuento normativo sobre la evolución del
impuesto a la cerveza, que parte del Decreto-Ley 3288 de 1963 y llega hasta la
Ley 863 de 2003, cuyo artículo 60, incorporado como artículo 475 del Estatuto
Tributario, era la norma vigente sobre la materia al momento de expedirse el
Decreto 127 de 2010, aquí analizado. Señala que, conforme a esa última
disposición, el impuesto a la cerveza ascendía a un valor total del 51% del
precio de facturación, conformado por un 48% de impuesto al consumo, de los
cuales un 8% se destinaba a los niveles 2 y 3 de atención en salud y el 40 %
restante pertenecía a los departamentos, y un último 3% de impuesto al valor
agregado IVA, con destino al Tesoro Nacional.
A este respecto
destaca el impugnante que los artículos 1° y 2° del Decreto 127 implican un
incremento efectivo del IVA sobre la cerveza del 11% al 22% para lo que resta
del año 2010 y hasta el 24% a partir del 1° de enero de 2011, lo que considera
desproporcionado. Agrega que este gran salto cuantitativo se ha querido
disimular transformando la naturaleza del 8% a que antes se hizo referencia, el
que siempre fue considerado como impuesto a las ventas, y que por efecto de las
normas impugnadas pasa a ser impuesto al consumo, lo cual no impide apreciar el
volumen total del incremento, que como antes se dijo sería de 11% para el presente
año y de 13% para el año 2011.
En este sentido,
sostiene que los artículos 1° y 2° de este decreto deben ser declarados
inexequibles, por violación de los artículos 1°, 13, 95 numeral 9°, 150 numeral
12, 215, 333, 338 y 363 de la Constitución Política.
Al desarrollar
sus glosas, señala el ciudadano Plazas Vega que estos artículos del Decreto 127
de 2010 atentan contra los principios de solidaridad, justicia y equidad, por
cuanto, según afirma, se encuentra claramente establecido que en Colombia el consumo
de cerveza está particularmente concentrado en los estratos socioeconómicos más
bajos[1]. Así, en su criterio, la
mayor parte del sacrificio o esfuerzo adicional que este decreto plantea en
vista de la actual insuficiencia de fuentes de financiación de los servicios de
salud (del cual son beneficiarios todos los sectores de la población), recaerá
sobre las personas de menores ingresos, lo que resulta contrario a los
principios antes indicados. Agrega también que las tasas del impuesto a la cerveza,
incluso antes de los incrementos ordenados por este decreto, son unas de las
más altas de América Latina, y que en contraste con estos aumentos, los
decretos de la emergencia social mantuvieron inalteradas las tarifas de los
impuestos que típicamente consumen los ciudadanos más pudientes, entre ellos el
whisky, el brandy o el vodka, todo lo cual contribuye a demostrar la
desproporción de estas medidas. Invoca y transcribe extractos de la jurisprudencia
de esta corporación que en su concepto respaldan sus argumentos.
En este misma línea,
se refiere también a las diferencias existentes entre los llamados impuestos directos
y los indirectos, categoría esta a la que pertenece el impuesto a la cerveza.
Destaca que en este último caso, tanto como en el primero, debe tenerse en
cuenta el impacto que el impuesto puede causar sobre los sujetos que en últimas
soportarán la carga económica que aquél genera, reflexión que considera ausente
en este caso.
Compara estas circunstancias
con aquellas analizadas por esta corporación en la sentencia C-776 de 2003, en
la que con similares razonamientos se declaró inexequible la extensión del IVA
a un buen número de artículos de la canasta familiar, al estimar que ese
esfuerzo fiscal impactaba principal y desproporcionadamente a los grupos
socioeconómicos más desfavorecidos. Insiste en que si bien resulta constitucionalmente
inaceptable que un servicio público destinado a los sujetos con menor capacidad
económica fuera financiado únicamente por ellos mismos, esa incongruencia es aún
mayor si se les impone la carga de contribuir de manera desproporcionada a la financiación
de un servicio que aprovecha a toda la población, incluso a las personas más
pudientes.
También señala
que los anteriores aspectos deben manejarse aún con más cuidado en los casos como
este en los que la norma tributaria no es expedida dentro del marco de un
debate democrático, como el que puede generarse ante las cámaras legislativas,
sino unilateralmente por el Gobierno Nacional, al calor de una situación de emergencia
en la cual resulta imperativo conseguir los recursos necesarios para atender la
insuficiencia fiscal de que se trata. Así, considera que la infracción de los
principios que conforme a la Constitución deben inspirar el sistema tributario resulta
aún más notoria en el presente caso.
De otra parte,
aduce que las disposiciones acusadas no preservan, sino por el contrario,
lesionan, las garantías de la libre competencia económica y la iniciativa privada
a que se refiere el artículo 333 constitucional, dado que el inusual incremento
en el precio de las cervezas nacionales y de las extranjeras legalmente
importadas al que ellas conducen, aumentará la rentabilidad del contrabando de cervezas
extranjeras, y con ello la incidencia de esta práctica ilegal sobre aquellos
productores y comerciantes que acaten la nueva norma.
A este respecto
se refiere al denominado “efecto Laffer”, comentado por varios autores
de la moderna teoría económica, según el cual existen niveles en los que un
incremento en las tarifas de los impuestos puede conducir a un menor recaudo
total, por la grave disminución de la demanda que el gravamen adicional induce,
señalando que probablemente este será el caso del impuesto a la cerveza como
resultado de este cambio de tarifas. Ahonda también en información proveniente
de varias fuentes, conforme a la cual el contrabando de cerveza extranjera era
ya un problema acuciante en Colombia desde antes de este incremento de tarifas,
de lo que cabría deducir el agravamiento de esa situación como consecuencia de esta
alteración normativa.
También presenta
otra información estadística que resalta la desigual situación en que se encontraría
la industria de la cerveza frente a las de licores destilados o de mayor contenido
alcohólico, lo que en su concepto, también sería contrario a la libre
competencia económica que la Constitución Política garantiza y ordena al Estado
proteger y promover. De la misma manera, comenta que el excesivo gravamen de la
cerveza que resulta de este Decreto es contrario a la tendencia mundial de
imponer mayores gravámenes a las bebidas de mayor contenido alcohólico, en
directa proporción al distinto daño que su consumo puede ocasionar a la salud
humana.
Finalmente,
adjunta varios documentos que contienen la evidencia estadística invocada a lo
largo de su intervención, entre ellos documentos usados en presentaciones
oficiales realizadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público en los días
subsiguientes a la adopción de estas medidas, así como entrevistas radiales en
las que los voceros del Gobierno habrían reconocido la inminencia de un menor
recaudo como resultado del incremento de tarifas a que se ha hecho referencia.
Intervenciones respecto del artículo 3°
3.5. Durante el término de fijación en
lista, los ciudadanos Clara Inés Arcila Orozco, Nicolás Gallego García, Andrés
Calderón Quintana, María Celina Bonilla Zamora, Yesi Sinisterra Grueso, Marling
Vallecilla Cabezas, Anis Meibi Mondragón Garcés, Carlina Angulo, Betty Candelo
Delgado, Yesenia Castillo Riascos, Laurina Largacha, Dora Liliana Orobio de
Alegría, Martha Cecilia Rodríguez Valencia, Amalia Castillo Olave, Suleima
Bravo, Doris Arboleda Delgado, Ángel María Moreno Murillo, Olga Lorena Viveros
Joris, María del Pilar González Salazar, Gladis Viveros, Ana Milena Sinisterra,
Dora Inés Quiñónez, Ana Milena Ramos Pretel, Diana Milena Castro Girón, Luz
Estelia Solís Viáfara, Rosa Virginia Correa Guerrero, Marleny Peña Díaz, Ledis
Angulo Bazán, Yaneth Yoris Ortiz, María Gladys Rodríguez Riascos, María
Adelaida Riascos Grueso, Carmen Elvira Mosquera, Glendy Zuleima Bravo, Ana
Milena Gamboa Caicedo, Jennifer Olmedo, Nubia Zamora Valencia, Nilza Viveros
Riascos, Ennis Marina Orobio Valencia, Marlin Sinisterra Rodríguez, Rusths Bery
Arrechea Castro, Jennifer Rodríguez Mendoza, Yamileth Rodríguez, Sandra Patricia
Soliman, Brenda Vanessa Riascos, Novella Torres Granados, Jhuleiny Valencia,
Ángela Landazuly, Anabely Espinoza Espinoza, Jorge Enrique Pizo Chacón, Alberto
Rivera Vergara, Juan E. Holguín y Martha Restrepo, Anuar Oswaldo Oyola Márquez,
María Nelly Piñeros, Martha Cecilia Ramos Montañez, William Alfonso Cuervo
Terán, Manuel José Arcos Maje, Fredy Alberto López Rivera, Miguel Ángel Muñoz
Bautista, Edwin Yépez Bucheli, José Santos Ramírez, Marlenny Jiménez Lizarazo,
José Javier Galvis Noguera, Rosa Rubiela Arias Canticus, Edison Mora López,
Deen Mario Gil Yandún, Pablo Emilio Rosero Quiroz, Alexander Bonilla Montoya, Yudveny
Castillo Sánchez, Olga Tacha López, Luci Valdez Castro, Patricia Granada,
Viviana González, María Zulima González y Amanda Lozada Manjarrez, Paula Andrea
Banguero, Bayron Fernando Gómez, además de otros ciudadanos adherentes, muchos
de quienes dijeron ser empleados de empresas dedicadas al negocio de los juegos
de azar, presentaron varios escritos, algunos de ellos de idéntico contenido,
en los que si bien no precisan la norma cuya inexequibilidad solicitan, enfocan
su impugnación únicamente sobre el incremento de la tarifa del impuesto sobre
las ventas en los juegos de suerte y azar, de lo que se deduce que su solicitud
se refiere al artículo 3° del Decreto 127 de 2010, aquí analizado.
Por su parte, los ciudadanos Alberto
Rivera Vergara, Juan E. Holguín y Martha Restrepo, Lina Marcela Hernández
Ceballos, William Muñoz Giraldo, Omar Humberto Peláez, Sandra Milena Valderrama
Duarte, Juan Camilo Castaño Escobar, Jamer Jesús Blandón, Ferney Gamboa
Sánchez, Miguel A. Gómez, Leider Alfonso Angulo Segura, Betty Moreno Valencia, Saida
Ruth Vaca Fandiño, Johny Pulido García y Omar Alvarado Mercado, empleados también
de la misma industria, aunque intervinieron una vez vencido el término de la
fijación en lista, formularon solicitudes en ese mismo sentido.
Todos estos
ciudadanos sostienen que el incremento de esta tarifa, que pasa del 5 al 16 %,
afecta en forma negativa y desmesurada la demanda y venta de los servicios
gravados, lo que lesiona varios derechos fundamentales garantizados por la
Constitución Política, entre ellos el derecho al trabajo, a una vida digna y “a
mejores condiciones sociales”.
Consideran los
impugnantes que la gran afectación que esta medida producirá en las ventas de
los juegos de suerte y azar, repercutirá directamente en las condiciones
laborales de los trabajadores que prestan sus servicios a las empresas que
explotan este negocio, implicando despidos y grave desmejora en el pago de sus
salarios y prestaciones sociales, además de que presumiblemente generará un
aumento en la demanda de las apuestas y juegos de azar que operan al margen de
los requisitos legalmente exigidos a este tipo de negocios.
En la misma
línea, consideran varios de estos impugnantes que el desproporcionado aumento de
este impuesto afecta directamente la viabilidad financiera de ese negocio,
lesionando entonces la garantía de la libertad económica y la iniciativa privada
de que trata el artículo 333 constitucional.
3.6. También se pronunció,
pidiendo la inexequibilidad de este artículo, el ciudadano José Gregorio Hernández
Galindo. Inicialmente se refirió al Decreto 4975 de 2009, declaratorio del
estado de emergencia social, cuya inexequibilidad dice haber solicitado en el
correspondiente proceso, petición que de ser acogida, traería consigo la
inconstitucionalidad por consecuencia de todo el Decreto 127 de 2010. Ahora
bien, para el caso de que la Corte no acoja esa petición, presenta los
siguientes argumentos encaminados a sustentar la inexequibilidad de su artículo
3°.
Entre otras
razones, afirma que al expedir esta norma el Presidente de la República olvidó
la regla contenida en el artículo 215 superior, conforme a la cual las normas
tributarias expedidas durante el estado de emergencia son eminentemente
transitorias, ya que los verbos y la terminología empleados en este artículo
indican que se trata de una modificación de carácter permanente. También que,
de acuerdo con su contenido, una norma de este tipo debió haber sido
presentada, tramitada y debatida por el Congreso de la República, que por lo
demás, para esa época tramitaba un proyecto de modificaciones al Estatuto Tributario[2],
en el que esta materia bien pudo haber sido incluida.
Respecto de la
conexidad que debe existir entre este Decreto y aquel en que se declaró el
estado de emergencia del cual se derivan las facultades para expedir este,
considera que no se cumple este requisito, dado que los considerandos del Decreto
4975 de 2009 más que hechos objetivos que sirvan de causa a la emergencia,
contiene apreciaciones gubernamentales que se presentan como necesidades
incontrovertibles, lo que en todo caso no les confiere un carácter objetivo a partir
del cual pueda considerarse cumplido este requisito. También señala que el artículo
336 de la Constitución no puede tenerse como fundamento de lo que este Decreto
ordena, ya que un impuesto de semejante cuantía excede el concepto de “las
rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio”. Además, señala que no
existe una verdadera motivación en torno a la cuantía que el impuesto nuevo o
adicional debería tener. De todo esto resulta que el Decreto 127 de 2010 estaría
apoyado en una falsa motivación.
Resalta también
que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el Gobierno Nacional no puede
apelar a las facultades propias de los estados de excepción sin haberse establecido
la insuficiencia de las facultades ordinarias. Por lo anterior, considera que
no habiéndose intentado siquiera la tramitación de un proyecto de ley
encaminado a resolver estos problemas (los que más adelante motivaron la
declaratoria de la emergencia social), no resultaba posible acudir para ello al
estado de excepción. Así, sostiene entonces que no se satisface el juicio de
suficiencia al que se ha referido la jurisprudencia, por lo que la norma aquí
estudiada debería ser declarada inconstitucional.
Al pronunciarse directamente
sobre el tema de fondo, comienza por advertir y explicar que es antitécnico
haber gravado con el impuesto a las ventas la actividad de las empresas que operan
juegos de suerte o azar, como se hizo de manera definitiva desde la Ley 863 de
2003. Añade que en ese momento el negocio sufrió un gran impacto en su productividad,
como sucede cada vez que un nuevo negocio es objeto de un gravamen tributario,
lo que permite visualizar el efecto que en este caso se producirá, cuando la
tarifa del impuesto ha sido más que triplicada. Sobre este tema plantea que
resultan previsibles efectos negativos para los empresarios y los trabajadores,
semejantes a los descritos por los otros intervinientes a los que antes se hizo
referencia.
Frente a este
aspecto, explica que si bien el artículo 95 numeral 9° de la Constitución Política
establece en cabeza de todas las personas el deber de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, es igualmente importante
resaltar que ello debe necesariamente hacerse “dentro de conceptos de
justicia y equidad”, en concordancia además con lo previsto en el artículo
363 ibídem, conforme al cual “el sistema tributario se funda en los
principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Señala que estos
criterios son de obligatoria observancia tanto para el legislador ordinario,
como, con mayor razón, para el extraordinario, esto es, el Gobierno Nacional, cuando
ejerce las facultades que le confiere el artículo 215 constitucional.
A partir de esta
consideración, realiza un estudio de esos conceptos, resaltando especialmente
los de equidad tributaria y progresividad, en el que incorpora apartes de la
jurisprudencia de esta corporación. También resalta que en razón a la
proporcionalidad y razonabilidad que deben caracterizar el sistema tributario,
las exacciones que se impongan a los ciudadanos no pueden tener un efecto
confiscatorio ni conducir a la quiebra de un tipo específico de contribuyentes,
ya que ello implicaría la desproporcionada asunción de las cargas tributarias
por un solo tipo de sujetos, lo que resulta contrario a la equidad tributaria.
Finalmente, alude de manera implícita a la baja capacidad contributiva de las
personas que usualmente participan en juegos de suerte o azar, destacando que
tan desproporcionada carga en cabeza suya riñe con el principio de
progresividad tributaria, y resulta en cambio claramente regresiva.
Intervenciones
respecto del artículo 4°
3.7. Los
mencionados ciudadanos Mauricio Alfredo Plazas Vega y José Gregorio Hernández
Galindo impugnan el artículo 4° del Decreto 127 de 2010, en adición a las otras
normas a las que anteriormente se hizo referencia.
En la medida en
que este artículo se refiere apenas a la destinación de los ingresos
adicionales que el Estado espera obtener como consecuencia de los incrementos tarifarios
de que tratan los ya comentados artículos 1°, 2° y 3°, se deduciría en forma
implícita la existencia de unidad normativa entre esas tres disposiciones y el
artículo 4°. De allí que los impugnantes, aún sin sustentar esta circunstancia,
dirigen su oposición también contra esta norma, sin  explicar separadamente las
razones que sustentarían su inexequibilidad.
Intervención
respecto del artículo 5°
3.8. La
ciudadana Silvia Juliana Arango Amaya intervino en forma oportuna para
solicitar a la Corte que declare exequible esta disposición.
En sustento de
esta solicitud la coadyuvante comienza por hacer una reflexión sobre el
contexto en el que tiene lugar la declaratoria de emergencia social contenida
en el Decreto 4975 de 2009. Resalta especialmente la grave situación financiera
que para ese momento atravesaba el sistema de seguridad social en salud,
derivado de la generalización en la prestación de servicios No POS a partir de
sentencias de tutela, servicios cuyo costo nunca fue considerado en la
planeación financiera del sistema de salud.
De manera
preliminar señala también que la unificación de la tarifa del impuesto a los
cigarrillos dispuesta por el artículo 5° del Decreto 127 de 2010 que aquí se
revisa[3] obedece a la
consideración de que el tabaco es siempre igualmente nocivo para la salud
humana, independientemente de su marca,  precio, presentación, o de su
procedencia nacional o extranjera.
A partir de
estimaciones realizadas por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda, resalta que el artículo 5° y las demás normas del Decreto 127 cumplen
el principal objetivo que justificó la declaratoria de emergencia social, como
es la consecución de recursos adicionales que permitan el equilibrio financiero
del sistema de salud. Este análisis lo complementa con comentarios referentes a
otras de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en desarrollo del mismo
estado de excepción.
Frente a las
modificaciones que el artículo 5° introdujo respecto del impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, hace varias consideraciones de carácter
económico de las cuales concluye que la nueva configuración del impuesto
realiza los principios de eficiencia y progresividad. A este
respecto explica que la simplificación de este tributo, en el que se pasó de un
impuesto ad valorem a uno específico, contribuye a la eficiencia de su recaudo
y desestimula la práctica del contrabando frente al comercio de estos
productos. Destaca también la razonabilidad de la medida, explicando que
al no tratarse de un artículo de primera necesidad, es válido que el costo del
mayor gravamen recaiga sobre el consumidor final, quien tendrá que tener la capacidad
económica para pagar por este producto.
Finalmente,
haciendo referencia a la sentencia C-122 de 1999, por la cual esta corporación
decidió sobre la exequibilidad de un estado de emergencia económica declarado a
raíz de la crisis del sistema financiero[4], señala que este estado
de emergencia también deberá ser considerado exequible, ya que su único
objetivo es el de facilitar la protección del derecho fundamental a la salud, a
la vida digna y a la seguridad social de todos los colombianos.
Intervenciones
respecto del artículo 6°
3.9. Los
ciudadanos José Gregorio Hernández Galindo y Laura Ospina Mejía presentaron un
escrito conjunto en el que piden a la Corte declarar la inexequibilidad de esta
disposición. Su intervención comienza por recordar las condiciones bajo las
cuales es posible la declaratoria del estado de emergencia, de conformidad con
lo previsto en el artículo 215 superior y su posterior desarrollo mediante la
Ley Estatutaria 137 de 1994.
Señalan entonces
que la norma aquí cuestionada no cumple con el principio de conexidad,
según el cual durante el estado de emergencia social sólo podrán expedirse normas
encaminadas a superar la crisis específica que condujo a la declaratoria de
aquél. En sustento de esta glosa presentan una detallada explicación sobre los
componentes y el destino (en distintos porcentajes) que tenía el impuesto a las
bebidas alcohólicas antes de la expedición de este decreto[5],
para luego comparar esa distribución porcentual con la que resulta del artículo
6° del Decreto 127 de 2010. De este cotejo concluyen que por efecto de la norma
impugnada se generarán recursos adicionales para la promoción del deporte por
parte de los departamentos, así como recursos que sin destinación específica
ingresarán a las tesorerías departamentales, cometidos que no guardan ninguna relación
con los temas que originaron la declaratoria de emergencia, que como se sabe,
tuvieron que ver con la desfinanciación del sistema de seguridad social en salud.
Por las mismas razones consideran que esta norma tampoco cumple con los
principios de necesidad y proporcionalidad, lo que también
justifica su inexequibilidad.
Seguidamente
señalan que el impuesto de que trata el artículo 6° impugnado viola el
principio de progresividad, pues es evidentemente regresivo. Para esto los
intervinientes incluyen una extensa transcripción de jurisprudencia
constitucional[6], así como comentarios de
su propia autoría, en los que se explica el alcance de los principios que
inspiran el sistema tributario, especialmente los de equidad y progresividad,
y se resalta (especialmente en el caso de la jurisprudencia) que estas características
se predican más del sistema tributario como un todo que de cada impuesto en
particular. Finalmente, con apoyo en estas reflexiones, sostienen que la nueva
estructura tarifaria, que contempla un impuesto específico y no ad valorem,
así como sólo dos rangos referenciales[7] para el impuesto al
consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, causa importantes efectos de
distorsión que lesionan los explicados principios de equidad y progresividad
tributarias. Esos efectos se refieren, principalmente, al mayor impacto de ese
único impuesto sobre las bebidas alcohólicas que, independientemente de su
contenido alcohólico, tengan menores precios, mientras que, viceversa, se
genera un menor impacto en el precio de los licores más costosos. Según
explican los intervinientes, esta situación repercutirá negativamente sobre los
productores nacionales (cuyos productos suelen tener un menor precio) y sobre
los consumidores de menores ingresos, quienes usualmente demandan los productos
nacionales, o en general los de más bajo precio, todo lo cual demuestra su
carácter regresivo.
De otra parte,
expresan que la nueva estructura tarifaria de este impuesto implica un gravamen
desproporcionadamente alto, que seguramente inducirá una importante reducción
en la demanda de los productos así gravados, lo mismo que una disminución en el
recaudo total del impuesto, que implicará que en este caso no se consiga el
propósito que la medida dice perseguir. Así mismo, consideran que de acuerdo
con lo antes explicado sobre el previsible efecto de este impuesto frente a los
licores nacionales, se producirán otros resultados contrarios a las normas constitucionales,
entre ellos el efecto cuasi confiscatorio que el impuesto tendrá sobre los
productores de tales bebidas, el impacto indirecto sobre el derecho al trabajo
de los empleados de esta industria (muchos de los cuales podrían ser despedidos)
y la mayor lesión a los consumidores de bajos ingresos, que tradicionalmente
demandan este tipo de productos. Por las mismas razones, estiman que esta
reforma viola el equilibrio de las cargas públicas en perjuicio de tales
sectores y sujetos.
También indican
que de la comparación entre el diseño de este impuesto en la norma
anteriormente vigente y la del Decreto 127 se desprende que sólo aumenta la tarifa
del impuesto de los licores de menor contenido alcohólico, mientras la de los
productos de mayor grado alcoholimétrico no cambia en absoluto[8].
Esta situación también se considera contraria al principio de igualdad y, en su
concepto, permite apreciar otra faceta del mayor impacto de esta reforma en
contra de la industria licorera nacional.
De otro lado, señalan
que el nuevo impuesto contenido en el artículo 6° del Decreto 127 de 2010 viola
el principio democrático en materia de impuestos, ya que el Gobierno Nacional
habría aprovechado para poner en vigencia, so pretexto de la emergencia social,
una medida que pocos meses atrás propuso al Congreso de la República[9],
y que en ese momento no encontró ninguna acogida entre los legisladores, y no
llegó a ser Ley de la República. Añade que esta situación es contraria al
propósito constitucional de los estados de excepción, que no fueron diseñados
para que a través de ellos el Gobierno pudiera imponer su voluntad en torno a
la aprobación de una norma frente a la del órgano legislativo, sino para
afrontar situaciones de emergencia no controlables por los medios ordinarios.
Sobre esto último compara los motivos aducidos por el Gobierno para la
declaratoria de esta emergencia social y la dinámica de aumento de los gastos
por concepto de servicios No POS que, según afirman, puede observarse en los
años recientes, así como el contenido e impacto causado por la sentencia de
tutela T-760 de 2008 de esta corporación, para concluir que los motivos invocados
por el Gobierno no serían suficientes para justificar la declaratoria de este
estado de excepción.
Finalmente,
expresan que el Gobierno Nacional ignoró la regla sobre transitoriedad de las
medidas tributarias adoptadas al amparo del estado de emergencia social, ya que
como puede observarse en el texto del artículo 6° por ellos impugnado, se
utilizan expresiones como modificar o quedar, que necesariamente
aluden al carácter definitivo de las medidas allí contenidas.
3.10. También se
pronunció respecto de la constitucionalidad de este artículo el ciudadano Pedro
Enrique Sarmiento Pérez, quien igualmente solicitó que sea declarado
inexequible. Previamente comenzó por plantear las ya explicadas diferencias
existentes entre el impuesto a los licores previsto en la Ley 788 de 2002 y el resultante
del Decreto 127 que aquí se revisa.
En primer lugar
afirma que, de acuerdo con declaraciones oficiales conocidas a través de los medios
de comunicación, el cálculo de los recursos adicionales que se generarían a
partir de las medidas tributarias contenidas en el Decreto 127 de 2010 sería
notoriamente insuficiente para aliviar los faltantes a que se refirió la
motivación del Decreto 4975 de 2009, y establecer a futuro un adecuado flujo de
recursos para el sistema de salud. Así, considera que los incrementos tributarios
adoptados por el Decreto 127, y particularmente el contenido en su artículo 6°,
relativo a los licores, vinos, aperitivos y similares, no cumplen con los criterios
previstos en el artículo 215 constitucional, en cuanto tales medidas, aprobadas
además por fuera de su escenario natural que  es el Congreso de la República,
no conducirían a la solución de los problemas planteados en la declaratoria del
estado de emergencia.
Posteriormente,
alega que esta modificación es contraria a los principios que conforme a la
Constitución (artículos 13, 95 numeral 9° y 363) deben inspirar el sistema
tributario.
En relación con
la igualdad, y después de hacer algunas precisiones sobre las
condiciones en que resulta aceptable un trato desigual, llama la atención sobre
el incremento del impuesto sólo para algunos productos (los más baratos),
mientras que los de mayor precio no tuvieron ninguna variación en el valor de
su impuesto. Considera que frente a los objetivos planteados en la parte motiva
del Decreto 127 de 2010, donde se mencionó incrementar “las tarifas de los
impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares”, no se
entiende la razón por la cual sólo algunas de tales bebidas, o mejor, sus fabricantes,
comercializadores y consumidores, sean quienes deban asumir la mayor carga tributaria,
mientras que los demás no sufren alteración alguna. Expresa que no se observa
el motivo razonable, justificado, proporcionado y constitucionalmente admisible
que sustente la validez de este trato desigual.
Resalta que el cambio
de referente para la liquidación de este impuesto (paso de una escala de cuatro
niveles a una de sólo dos) hace que el mayor costo con que este sector de la
economía contribuirá a la superación de las causas de la emergencia social recaiga
sobre sólo algunos sujetos, lo que implica que esta disposición es contraria al
principio de equidad tributaria. Así mismo, dado que el nuevo sistema
grava con mayor intensidad los productos de menor precio, y que el impuesto
trasladado afecta a los consumidores de más bajos ingresos, considera que se
desatiende el principio de progresividad, pues por el contrario, el
impuesto es claramente regresivo. Y en la medida en que genera distorsiones en la
economía, especialmente para quienes producen o comercializan bebidas
alcohólicas de bajo costo, que podrían verse abocados a cerrar su negocio o a
cambiar sustancialmente de actividad económica, tampoco resultaría eficiente
desde el punto de vista tributario.
Finalmente,
señala que las ya explicadas diferencias que se observan entre la situación de
quienes producen o comercializan licores de gama baja y quienes desarrollan el
mismo negocio pero con licores importados o de gama más alta causan un
perjuicio importante a los primeros, y obstruyen la posibilidad de que entre
los dos grupos exista libre y transparente competencia. En tal medida,
considera que la norma impugnada es también contraria a la libre competencia
económica garantizada por la Constitución en su artículo 333.
3.11. El
ciudadano José Bernardo Rojas Maya presentó también un escrito en el que
solicita la inexequibilidad del artículo 6°, por razones semejantes a las
expuestas por los ciudadanos anteriormente referidos. Resaltó especialmente el
grave desequilibrio existente entre el gravamen que se impone a los licores de
bajo precio y contenido alcoholimétrico y las consecuencias que esta
circunstancia pueda tener, tales como la eventual quiebra o cierre de varias de
las empresas productoras de licores nacionales, así como la afectación del derecho
al trabajo de las personas empleadas por estas industrias. De igual manera
señaló que esta nueva estructura tarifaria genera un impuesto regresivo y
contrario al principio de proporcionalidad.
Se refirió
también al contenido del parágrafo del artículo 6° del Decreto 127 y a la
remisión que esta norma hace al parágrafo 1° del artículo 50 de la Ley 788 de 2002
en lo relacionado con el destino del mayor impuesto recaudado. Señaló que un
alto porcentaje de éste sería destinado a la promoción del deporte y a las
tesorerías departamentales, finalidades que no hacen parte de los objetivos
para cuyo logro se decretó la emergencia social.
3.12.
Finalmente, los ciudadanos Linda Catherine Villarraga, William Antonio Leguizamón,
Christian Carlos Cuello, Oscar Leonardo Villamil y Juan Roberto Prieto presentaron
sendos memoriales de idéntico contenido, en los que solicitaron a la Corte
declarar inexequible esta disposición.
Después de
identificarse como empleados de la industria nacional de licores, señalan que
el desproporcionado aumento del impuesto al consumo que deberán pagar estos
productos, en comparación con el impuesto que continuarán cancelando los
licores importados y aquellas bebidas de más alto contenido alcoholimétrico
afecta varios derechos fundamentales, así como otras cláusulas
constitucionales, especialmente el derecho al trabajo, la estabilidad laboral y
el mínimo vital. También alegan que esta medida afecta la libre competencia
económica, en la medida en que ocasionará un aumento también desproporcionado
del precio de venta de tales productos, con lo que quedarán en imposibilidad de
competir frente a los fabricantes o comercializadores de licores de otras
características.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
concepto N° 4920 presentado ante la Secretaría General de esta corporación el
día 2 de marzo de 2010, el señor Procurador General solicitó a la Corte declarar
inexequible en su integridad el Decreto 127 de 2010.
En primer
término, el jefe del Ministerio Público hace notar que en esa misma fecha
solicitó a esta corporación declarar inconstitucional el Decreto 4975 de 2009,
por el cual se declaró la emergencia social, que es la norma con apoyo en la
cual el Gobierno Nacional expidió el decreto que ahora se revisa, así como las
demás medidas originadas en dicha emergencia. En consecuencia, señala que en
caso de aceptarse esa solicitud, la Corte deberá declarar también la
inconstitucionalidad por consecuencia del Decreto 127 de 2010.
Subsidiariamente,
para el caso de que esta corporación no acogiera esa propuesta, efectúa otras
consideraciones directamente dirigidas al decreto cuya constitucionalidad se
analiza. Así, manifiesta en primer lugar que el decreto ha de ser considerado
exequible en su aspecto puramente formal, ya que cumple a cabalidad todos los
requisitos existentes a este respecto, entre ellos la expresa invocación del
artículo 215 superior y del Decreto 4975 de 2009, declaratorio de la
emergencia, la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros, y
su expedición dentro del término de treinta (30) días, previsto en el Decreto
que declaró este estado de excepción.
Sin embargo, al
avanzar sobre el contenido del Decreto 127 de 2010, concluye que aquel también
sería inexequible en razón a su contenido, razonamientos que la Corte resume a
continuación:
Inicialmente,
recuerda que dentro del marco de lo previsto en el artículo 215 de la
Constitución Política, es válido que el Gobierno Nacional decida la creación de
nuevos tributos o la modificación de los existentes, como uno de los remedios
encaminados a conjurar la problemática que dio lugar a la declaratoria de
emergencia económica o social. Así mismo, indica que dentro de los considerandos
del Decreto 4975 de 2009 se hizo constar el gran desequilibrio financiero que
afectaba y ponía en riesgo el sistema de seguridad social en salud. De allí que
exista, en su concepto, suficiente conexidad formal entre el problema planteado
al declararse el estado excepcional y las medidas de contenido tributario
adoptadas mediante el Decreto 127 de 2010.
Seguidamente, y
luego de analizar el contenido de cada uno de los artículos de este Decreto,
estima el Procurador General que aquel no cumple con las exigencias previstas
en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, particularmente
la relativa a la necesidad de las medidas adoptadas, ya que no es
posible apreciar la forma en que ellas conducirán a la superación de los
problemas que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social. A este
respecto, encuentra el Procurador que el Decreto 127 de 2010 no contiene ningún
planteamiento en el que se explique en qué medida o proporción cuantitativa
contribuirán sus disposiciones al alivio de la grave situación financiera
referida al declararse el estado de emergencia.
A continuación,
el concepto del Ministerio Público vuelve sobre el contenido de los distintos
artículos del Decreto sujeto a revisión constitucional, mediante los cuales se
introdujeron cambios a las tarifas de ciertos impuestos. Posteriormente, se
refiere a las fuentes que, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993
y la jurisprudencia constitucional, deben nutrir las arcas del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, resaltando el papel que en este sentido cumplen
las cotizaciones de las personas afiliadas a dicho sistema, las partidas del
Presupuesto Nacional y los recursos de solidaridad. Destaca la necesidad de que
los recursos que alimentan financieramente el sistema provengan de fuentes
estables y de comportamiento predecible, y que además observen criterios de
equidad y de adecuada distribución de las cargas frente a la composición de la
población beneficiaria del servicio financiado.
A partir de las
anteriores consideraciones señala el Procurador que no resulta razonable ni
equitativo que el esfuerzo económico adicional que según la declaratoria de
emergencia social se demanda para la financiación del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, recaiga sobre sólo algunos grupos de la población,
como son en este caso los productores, comercializadores y/o consumidores de
los productos cuyos gravámenes se incrementaron a través del Decreto 127 de
2010. Agrega también que dado que los consumidores de estos productos son en su
mayoría personas pertenecientes a los estratos socio-económicos más bajos, las
medidas contenidas en este decreto resultan además regresivas y contrarias al
principio de equidad tributaria.
Por otra parte,
añade que los cambios tarifarios previstos en este Decreto tampoco serían
idóneos para el logro de la finalidad planteada, esto es, superar los problemas
de sostenibilidad financiera del Sistema de Salud, ya que de acuerdo con las
proyecciones realizadas por el mismo Gobierno Nacional, el recaudo adicional
que ellos generarían equivale apenas a una pequeña parte del déficit que, según
se ha explicado, agobia actualmente al sistema.
Sostiene que la
solución a un problema de interés general como lo es el adecuado financiamiento
del servicio de salud debe contar con el aporte de la generalidad de los
sectores interesados y generarse a partir de un proceso ampliamente
participativo y de deliberación democrática como el que puede surtirse al
interior del órgano legislativo, y no como se ha hecho en este caso, de manera
unilateral por el Gobierno Nacional, mediante las facultades propias de la
emergencia social.
Posteriormente,
el Procurador General realiza algunos análisis puntuales, semejantes a los
efectuados por algunos de los intervinientes, en relación con el cambio
cuantitativo resultante en la liquidación efectiva de los distintos gravámenes
como resultado de los cambios introducidos por el Decreto 127. Con apoyo en
estos ejemplos, señala varias inconsistencias en los cambios introducidos,
principalmente el desproporcionado aumento del impuesto correspondiente a
productos de bajo precio y de consumo popular, frente al no incremento[10]
e incluso la disminución efectiva[11] de los impuestos
generados por artículos de mayor costo, cuyo consumo suele corresponder a las
personas de más altos ingresos. Critica además el uso de un sistema de impuestos
específicos y no ad valorem frente a productos de bajo precio, lo que
según explica, ahonda el carácter inequitativo de las modificaciones
introducidas por esta norma, y por lo mismo, contribuye a demostrar su
inexequibilidad.
También afirma
que la norma deja incólume el impuesto correspondiente a los licores producidos
por el Estado a través de las licoreras departamentales, lo que frente al gran
incremento de los gravámenes correspondientes a otros productos que pudieran
considerarse sustitutos próximos, plantea una situación de posible competencia
desleal, propiciada por el propio Estado.
Adicionalmente,
a partir de la comparación de todos estos cambios, señala que al margen del
carácter regresivo de la reforma tributaria introducida, no se comprende cómo
si la principal razón que justificó la emergencia social fue la insuficiencia
de recursos para la financiación del Sistema de Salud, algunas de las
disposiciones del Decreto 127 de 2010 ocasionen incluso la disminución efectiva
de algunos de los impuestos modificados, lo que de manera directa conduciría a
un menor recaudo por tales conceptos.
Por último,
respecto del contenido del artículo 336 constitucional, cuyos incisos 4° y 5°
ordenan destinar a los servicios de salud las rentas obtenidas en el ejercicio
del monopolio de los juegos de suerte y azar (de manera exclusiva) y en el de
los licores (de manera preferente, y conjuntamente con el servicio de
educación), que según deduce el Procurador, podría en principio considerarse
como válido sustento de las disposiciones de este Decreto, resalta que tales
asignaciones no implican que éstas sean las únicas fuentes que alimenten
financieramente el Sistema de Salud, como pareciera entenderse del contenido de
la norma revisada, y especialmente de la cuantía de las modificaciones
adoptadas en los impuestos estudiados.
Por las
anteriores razones, el Procurador General concluye solicitando a la Corte
declarar inexequible en su totalidad el Decreto 127 de 2010.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el
parágrafo del artículo 215 y el numeral 7° del 241, ambos de la Constitución
Política, corresponde a la Corte Constitucional ejercer control  oficioso de
constitucionalidad sobre el Decreto 127 de 2010, expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política y en desarrollo del Decreto 4975 de 2009, por medio del
cual se declaró el Estado de Emergencia Social.
2.
Inexequibilidad
por consecuencia
Mediante
sentencia C-252 de fecha de hoy[12], la Corte Constitucional
declaró inexequible el Decreto 4975 de 2009 por el cual el Presidente de la
República declaró el estado de emergencia social, por un período de treinta
(30) días.
Al
haber desaparecido del ordenamiento jurídico el fundamento normativo que sirvió
de sustento a la expedición del Decreto Legislativo 127 del 21 de enero de 2010,
éste necesariamente deviene inconstitucional. En efecto, el decreto
declaratorio del estado de emergencia social es el instrumento jurídico a
través del cual el Presidente de la República se reviste de facultades de
excepción, incluidas las de expedir decretos con fuerza de ley. Por ello, es
claro que una vez excluida del orden jurídico, mediante sentencia de
inexequibilidad, la norma de autohabilitación, los decretos legislativos
dictados a su amparo corren igual suerte.
Se
ha presentado así el fenómeno que la jurisprudencia de esta corporación ha
denominado “inconstitucionalidad por consecuencia”[13],
consistente en que la declaración de inexequibilidad del decreto declaratorio
del estado de excepción produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de
los decretos legislativos que lo desarrollan. Este efecto ha sido explicado así
por la jurisprudencia:
"Se trata
de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento de los
decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que
permitía al Jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias
previstas en la Constitución.
Cuando tal
situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis
de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos
carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente
de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no
avenirse a la Constitución.
En el fondo
ocurre que, declarada la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la
República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de
excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza
de ley.
Desde luego, la
declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar no
repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno
de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aquélla proviene
de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa,
mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución
Política." (Sentencia
C-488 de 1995, criterio reiterado en el fallo C-135 de 1997 y en otros posteriores).
Siguiendo
la jurisprudencia establecida por esta corporación, se impone entonces la
declaratoria de inexequibilidad del decreto objeto de revisión, sin que la
Corte deba entrar a analizar su contenido.
3.
Señalamiento de los efectos temporales de la presente sentencia
La
precitada sentencia C-252 de esta misma fecha declaró inexequible el Decreto
4975 de 2009, fuente de este y de otros 13 decretos dictados al amparo del
estado de emergencia social, al encontrar que los hechos aducidos como
desencadenantes de dicha situación excepcional no tenían el carácter de
sobrevinientes ni de extraordinarios, así como la existencia de algunos otros
medios de carácter ordinario a través de los cuales el Gobierno Nacional hubiera
podido, al menos en principio, afrontar los problemas explicados en su parte
motiva.
Sin
embargo, de manera simultánea la Corte reconoció la excepcional gravedad de
dicha situación, que según lo explicado en el referido Decreto 4975 de 2009,
pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a
la salud, por parte de la mayoría de la población.
A
partir de esta simple consideración, y recordando planteamientos expresados
años atrás por un entonces Magistrado de esta corporación[14]
sobre la obligación que el juez constitucional del Estado social de derecho
tiene de “evitar las consecuencias injustas de la aplicación del derecho
vigente”, así como otros precedentes relevantes tanto en materia de estados
de excepción como en relación con otros temas, en Colombia y en otros países, la
Corte resolvió, en la sentencia C-252 del día de hoy, que ella misma señalaría,
al pronunciarse sobre la inexequibilidad por consecuencia de los distintos
decretos expedidos dentro del marco de este estado de emergencia, la fecha
desde la cual surtirían efecto tales fallos, en el caso de aquellas normas que
hubieren establecido fuentes tributarias de financiación del sistema de salud.
La Corte adoptó esta trascendental posición
en desarrollo de la facultad que ella tiene para fijar los efectos de sus
propias decisiones. Como es sabido, esta regla se deriva de lo establecido en
el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia, conforme al cual “Las sentencias que profiera la Corte
Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del
artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a
menos que la Corte resuelva lo contrario”, como también de lo planteado a
este respecto por esta misma corporación en las sentencias C-113 de 1993 (M. P.
Jorge Arango Mejía) y C-037 de 2006 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa).
En este caso, tal como años atrás lo
hiciera notar el Magistrado Angarita Barón, esa decisión se fundamenta en la
consideración de que, si bien es imperativo declarar la inconstitucionalidad
del estado de emergencia por haber sido decretado por fuera de las hipótesis
claramente determinadas por el texto superior, no puede la Corte “ignorar
las graves consecuencias, socialmente injustas y notoriamente opuestas a los
valores y principios constitucionales, que se derivarían de la abrupta e
inmediata pérdida de vigencia de todas las medidas expedidas en uso de las
facultades de excepción”, posteriormente declaradas inexequibles.
Así, en cumplimiento de su misión de ser
“un conciliador del derecho positivo con los dictados de la equidad propios
de una situación concreta”, como se explicó in extenso en la
referida sentencia C-252 de 2010, la Corte consideró necesario que la vigencia
de algunas decisiones de inexequibilidad por consecuencia se determinara
dependiendo de la relación que las medidas revisadas pudieran tener con la
posibilidad de conjurar, al menos parcialmente, el peligro de que se afecte o desvanezca
el goce efectivo del derecho fundamental a la salud para una parte importante
de la población colombiana, inaceptable situación que si bien no era
sobreviniente, si fue reconocida como notoriamente grave.
Al examinar el contenido del Decreto 127
de 2010, la Corte Constitucional destaca que esta norma introdujo
modificaciones, necesariamente transitorias, a algunas disposiciones de
carácter tributario, incrementando las tarifas del impuesto al consumo de varios
productos y servicios (como la cerveza, los productos derivados del tabaco, los
juegos de suerte y azar y algunos vinos y licores), cuyo recaudo está total o
parcialmente destinado a la financiación de los servicios de salud. Recordando
entonces la situación ampliamente analizada en la sentencia C-252 de 2010
tantas veces citada, observa la Corte que la inexequibilidad de este Decreto,
en caso de tener efecto inmediato, acarrearía un importante y severo impacto
sobre el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que pondría
en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental
para un importante número de personas, presumiblemente las más pobres y
vulnerables, así como otros sujetos merecedores de especial protección
constitucional, situación contraria a varios importantes mandatos superiores,
que esta corporación está en la obligación de precaver.
Un Estado social de derecho mal puede
agravar el alto riesgo contra la salud de los habitantes de su territorio,
desdeñando unos recursos tributarios ya percibidos y los que pueda aún seguir
captando por breve lapso, provenientes de gravámenes que sólo afectan consumos
marginales.
Así las cosas, y en desarrollo de la
facultad antes explicada, considera esta corporación necesario diferir los
efectos de la inconstitucionalidad por consecuencia de esta norma, que por esta
sentencia se declarará, por un lapso breve pero razonable, dentro del cual el
órgano legislativo pueda, dentro del marco de sus competencias, considerar el
tema de que trata este Decreto y adoptar, a la brevedad posible, las medidas
que estime necesarias para proveer al Sistema de Seguridad Social en Salud de
fuentes de financiación adecuadas, estables y suficientes, frente a lo que
resulta de los actuales requerimientos de la población colombiana en relación
con el disfrute, necesariamente pleno, del derecho fundamental a la salud.
Con este propósito, la Corte dispondrá
que los efectos de la inexequibilidad declarada por la presente sentencia se
produzcan a partir del 16 de diciembre de 2010, fecha en que terminará el
primer período de sesiones ordinarias del Congreso de la República
recientemente conformado, el cual podrá así ocuparse en fecha oportuna de tan
trascendental problema.
De
otra parte, en atención a las mismas circunstancias que justifican la
excepcional decisión de asignar a esta sentencia un efecto diferido, y para
asegurar el cumplimiento de tales objetivos, la Corte ordenará también que la
totalidad de los recursos que en desarrollo de lo previsto en este Decreto las
autoridades tributarias hayan recaudado durante su vigencia, así como todos los
que se recauden durante el lapso comprendido entre la fecha de esta decisión y
aquélla en que se producirán sus efectos, deberán ser destinados exclusivamente
al cubrimiento de los costos de suministro de medicamentos y servicios no
comprendidos en el Plan Obligatorio de Salud para la población inscrita en el
régimen subsidiado y la tan sólo vinculada al sistema de salud, al igual que
para la red hospitalaria pública.
VI. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones
expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 127 del 21 de enero de 2010, “Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria”.
Segundo: Diferir los
efectos de lo resuelto en esta sentencia, hasta el 16 de diciembre de 2010.
Tercero: Los recursos
recaudados en la aplicación del Decreto 127 de 2010 deberán ser dirigidos en su
totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a
los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen
subsidiado o tan sólo vinculadas al sistema de salud.
Notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA        JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrada                                                               Magistrado
GABRIEL E.
MENDOZA MARTELO    JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                              Magistrado
Aclaración de
voto                                                Salvamento de voto
NILSON PINILLA
PINILLA             JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                          Magistrado
HUMBERTO A.
SIERRA PORTO             LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Salvamento de
voto                                                Salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUÍS
ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-253 de 2010
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Razones que hacen contradictoria y
riesgosa la modulación de efectos del fallo (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Improcedencia de la modulación de
efectos temporales (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente RE-158
Asunto: Revisión
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 127 de 2010, “por el cual se
adoptan medidas en materia tributaria”
Magistrado
Ponente:
Nilson Pinilla
Pinilla
Con el debido respeto por las decisiones
de esta Corporación, me permito salvar parcialmente mi voto a la presente
sentencia, en la cual se decidió declarar inexequible por consecuencia el
Decreto 127 de 2010, en razón a que en su momento salvé mi voto frente a la
sentencia C-252 de 2010, en la cual se decidió declarar la inexequibilidad del
Decreto 4975 de 2009 y al mismo tiempo otorgar efectos diferidos a dicha
inexequibilidad en relación con las medidas tributarias.
Por esa razón considero que la declaratoria de inexequibilidad del decreto 127 de 2010
debió ser simplemente por consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad
del Decreto 4975 de 2009, sin adentrarse en más análisis, tal como se ha
resuelto en sentencias de naturaleza igual a la que ahora se pronuncia la
Corte, a pesar de los propósitos que inspiraron a la mayoría acerca de la
específica destinación que se le debe dar a los recursos provenientes de las
fuentes tributarias de financiación.
En este sentido, me permito remitirme a los argumentos expuestos en mi salvamento
parcial de voto a la sentencia C-252 de 2010 y reiterar aquí las razones
que dieron lugar a mi disenso en relación con la decisión modulada adoptada en
dicha sentencia, por cuanto considero que tal modulación de los efectos del
fallo en mención resulta contradictoria y riesgosa por las siguientes razones
que expuse en el correspondiente salvamento de voto:
“(i)
Es una decisión que conlleva una insalvable
contradicción jurídica en tanto de un lado se declara la inexequiblidad de una
norma y de otro lado se prolonga en el tiempo la vigencia jurídica de la misma,
aunque sea parcialmente, lo cual es de entrada contradictorio desde el punto de
vista jurídico y lógico, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad del
tribunal constitucional como “Legislador negativo” es la expulsión de las
normas declaradas inexequibles del ordenamiento jurídico. En este caso, la
Corte declara que un Decreto que declara una emergencia social es inexequible,
lo cual debería tener la consecuencia de expulsar de inmediato del ordenamiento
jurídico tal normativa, sin embargo, la Corte, deja vigentes en el tiempo unas
medidas, respecto de las cuales adicionalmente ha reconocido expresa y
claramente en el fallo la absoluta carencia de competencia por parte del órgano
que las profiere, lo cual entraña a todas luces una clara contradicción lógica
y jurídica;
(ii) Es una decisión que implica un gravísimo menoscabo a la plenitud
y vigencia del estado de derecho, a sus formas y procedimientos, en tanto se
convalidan, así sea transitoriamente, medidas tributarias expedidas con
absoluta carencia de competencia por parte del Gobierno;
(iii) Es una decisión que riñe con el texto constitucional por cuanto
de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno solo
podrá habilitarse para establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
con el propósito de afrontar directa y específicamente el estado de emergencia,
cuando se acrediten todos los presupuestos (fáctico, valorativo y de
suficiencia) derivados de dicho precepto superior; y,
(iv) Finalmente, pero no menos importante, esta es una decisión riesgosa,
porque se crea un deplorable precedente, según el cual,
independientemente del uso indebido que se le de a las facultades de excepción,
el Gobierno podrá confiar en la benevolencia y comprensión del tribunal
constitucional, quien, al margen de los exigentes presupuestos que la
Constitución ha establecido para la declaratoria de un estado de emergencia,
convalidará las decisiones tributarias por razones diferentes a las
estrictamente constitucionales;
Por
todo lo anterior, el suscrito magistrado reitera que la modulación de los
efectos de este fallo resulta claramente contradictoria y riesgosa, y que la
única forma de defender a cabalidad la integridad de la Constitución, así como
la vigencia del estado de derecho,  y del  principio de separación de
poderes, era declarando  la  inexequibilidad integral  y
sin condicionamientos, ni modulaciones del  Decreto 4975 de 2009.
Por las razones
expuestas anteriormente discrepo de la decisión mayoritaria adoptada en esta
sentencia, respecto de la inexequibilidad con efectos diferidos del Decreto
4975 de 2009.”
Con fundamento
en lo anterior, aclaro mi voto a la presente providencia.
Fecha ut
supra
LUÍS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO[15]
Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-253 DE 2010
Referencia:
expediente RE 158
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo número 127 del 21 de enero de 2010, “Por el cual
se adoptan medidas en materia tributaria”.
Magistrado
Ponente:
Dr. NILSON PINILLA
PINILLA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional procedemos a hacer
explícitos las consideraciones que nos llevaron a salvar parcialmente el voto
sobre la sentencia C-253 de 2010.
Los argumentos
que soportan nuestra discrepancia fueron expuestos en su oportunidad en el
salvamento parcial de voto a la sentencia C-252 de 2010, donde se examinó el
decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud, que fue
declarado inexequible por unanimidad (numeral primero), no obstante, la mayoría
de la Sala Plena dispuso diferir los efectos de la decisión respecto de los
decretos de desarrollo que establecieran fuentes tributarias de financiación
(numeral segundo).
El presente
decreto de desarrollo (127 de 2010), adopta una serie de medidas en “materia
tributaria”, disponiendo en su articulado, entre otras, el destino específico
de tales recursos (arts. 1º, 4º, 5º y 6º). La sentencia C-253 de 2010, declaró
inexequible tal decreto legislativo, sin embargo, dispuso i) diferir los
efectos de dicha determinación hasta una fecha determinada que lo fue el 16 de diciembre
de 2010 y ii) que los recursos recaudados con la aplicación de este decreto se
dirigieran en su totalidad de manera obligatoria a la red hospitalaria pública
y a garantizar el derecho de acceder a los servicios de salud de aquellas
personas que se encuentren en el régimen subsidiado o tan sólo vinculadas al
sistema de salud.
De esta manera,
la mayoría de la Sala Plena terminó apartándose de su propia sentencia de
inexequibilidad que tuvo como fundamento constitucional el respeto por el
principio democrático, además que acaba realizando un examen material del
decreto de desarrollo al instituir un plazo específico de vigencia[16]
y modificar el destino de los recursos en una especie de constitucionalidad
condicionada.
Por lo tanto,
reafirmamos las consideraciones que nos llevaron a salvar parcialmente el voto
sobre el decreto matriz toda vez que recoge pertinentemente los argumentos que
nos permiten hoy señalar nuestro desacuerdo parcial con esta determinación:
“1.
Nuestra discrepancia radica esencialmente con el numeral segundo de la parte
resolutiva de la sentencia que dispuso: “Los efectos de la presente
sentencia respecto de las normas que establecen fuentes tributarias de
financiación se determinarán de acuerdo con el considerando 7.3.”.
Dicha
determinación se fundamentó, para la mayoría de la Sala Plena, en que al
reconocerse la presencia de una situación que reviste de “gravedad” en materia
de sostenibilidad financiera del sistema de salud, se justifica que algunos
decretos de desarrollo puedan mantener una vigencia temporal, concretamente los
que establecen fuentes tributarias de financiación, para no hacer más gravosa
la situación y poder garantizar de forma provisoria mayores recursos. También
se indicó que frente al vacío legislativo que acontece por la declaración de
inconstitucionalidad sobreviniente se generarían mayores consecuencias para la
prestación adecuada y oportuna del servicio, y el goce efectivo del derecho, lo
cual, encuentran, hace indispensable conceder un plazo adicional, así como
prever el destino de tales recursos y control de los mismos.
2.
Quienes nos apartamos de los anteriores razonamientos consideramos que la Corte
termina contradiciendo su propia sentencia en cuanto al objeto de protección y
garantía constitucional como lo fue el respeto por los principios democrático,
participativo y de separación de poderes, que fundamentan el Estado de derecho
(arts. 1º y 113 superiores).
3.
Debemos empezar por señalar que este Tribunal ha recurrido a la modalidad decisional
de “inexequibilidad diferida” bajo unas precisas condiciones y circunstancias,
que pueden sintetizarse así: i) el carácter excepcional de su empleo, ii) ha de
constituir la única alternativa para la defensa integral del orden
constitucional, iii) no está sujeta a valoraciones de conveniencia o políticas,
iv) tiene que estar motivada y suficientemente justificada, y v) debe
constatarse que la inexequibilidad inmediata ocasiona un vacío legal tan
traumático que la situación constitucionalmente sería más grave que el
mantenimiento en el ordenamiento jurídico de la normatividad acusada, por lo
cual el Tribunal establece una plazo prudencial para que el Legislador corrija
la inconstitucionalidad.[17]
Los
casos en que esta Corporación ha apelado de manera estricta a esta modalidad
decisoria lo han sido, en términos generales, para periodos de normalidad
institucional, esto es, de no alteración del orden público.[18]
Ello sin desconocer su referencia en los estados de excepción pero circunscrito
a si la inconstitucionalidad sobreviniente del decreto de desarrollo tiene
efectos hacia el futuro (a partir de la sentencia) o pueden retrotraerse a la
expedición del decreto, o incluso a partir de la sentencia que declaró
inexequible el decreto declaratorio.[19]
4.
En lo concerniente al alcance del control de constitucionalidad sobre los
estados de excepción, la Corte ha manifestado que debe ser especialmente
rigurosa -en principio un juicio estricto de constitucionalidad- atendiendo la
invasión de la órbita del legislador ordinario y la restricción que pueda
conllevar de las libertades ciudadanas. Ha afirmado que como a la declaratoria
del estado de excepción le es consustancial un rediseño transitorio del
funcionamiento del Estado, el Constituyente fue particularmente metódico en
estipular controles jurídicos y políticos para contrarrestar los eventuales
excesos del Ejecutivo, mantener el sistema democrático, salvaguardar el
principio de separación y equilibrio de los poderes públicos, y garantizar el
disfrute pleno de los derechos y libertades ciudadanas.[20]
Además,
el artículo 215 de la Constitución preceptúa que los decretos de desarrollo que
se expidan podrán “en forma transitoria” establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, precisando que en estos últimos casos las medidas dejarán
de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso
durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. Debe observarse que
la “temporalidad” que se establece sólo respecto de las “medidas tributarias”
(la regla general es la vigencia indefinida) busca en palabras de la Corte
salvaguardar el principio democrático (no suplantación definitiva de la
voluntad popular y la democracia representativa), esto es, evitar el abuso del
poder dada la máxima de que “no hay tributo sin representación” (principio de
legalidad).[21]
5.  En el
presente asunto, la Corte acogió por unanimidad la declaración de
inexequibilidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009 que declaró el estado de
emergencia social en salud, tal como consta en el numeral primero de la parte
resolutiva, que tuvo como fundamento esencial:
- La inexistencia de hechos
sobrevinientes y extraordinarios por la presencia de una problemática
estructural, generada de tiempo atrás y recurrente que concierne al diseño,
organización y sostenibilidad del sistema de salud en Colombia, además de que
no pudo evidenciarse una agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente.
Específicamente, sobre la sostenibilidad financiera se expuso con base en
sentencias del Consejo de Estado y de este Tribunal Constitucional la
importancia de liberar recursos de la subcuenta de solidaridad del Fosyga y de
la regresividad que algunas medidas legislativas presupuestales hubieran
representado para la población subsidiada de no declararse su inexequibilidad.
Las situaciones de abuso, evasión, elusión, ineficiencia administrativa y
corrupción expuestas en el decreto declaratorio del estado de emergencia social
en salud y las pruebas acopiadas llevaron a la Corte a señalar el deber de
atacar las causas que propician el desequilibrio financiero antes que sus
consecuencias, con políticas estables y profundas cuidadosamente diseñadas y
razonadas, pues, de lo contrario sería realizar grandes esfuerzos fiscales para
tratar de llenar un saco roto.
- Para esta Corporación si bien la
valoración que hizo el Ejecutivo sobre la “gravedad” de la perturbación del
orden social no resulta arbitraria, ni producto de un error manifiesto por las
dimensiones que ha alcanzado con el transcurrir del tiempo la problemática
estructural en salud en lo que concierne a la sostenibilidad financiera, ello
no se muestra con la misma claridad respecto de la “inminencia” que debe
demostrarse por no haberse acreditado suficientemente la existencia de un serio
peligro o la materialización en cualquier momento de un colapso del sistema, ni
que se esté ante una situación insalvable o incontenible.
- También pudo comprobarse la
existencia de un marco de competencias y de poderes ordinarios suficientes con
vista a prevenir y corregir la problemática estructural que se presenta en el
sistema de salud, los cuales consideró la Corte que pudo haberse empleado desde
el primer momento por el Ejecutivo y puede hoy en día hacerlo. Concretamente
refirió a la imperiosa necesidad de acudir al proceso de discusión pública,
esto es, al foro democrático por excelencia que es el Congreso de la República,
en virtud de los principios de separación de poderes, democrático,
participativo y pluralista, a efectos de tratar lo correspondiente al diseño,
la organización y la sostenibilidad financiera del sistema. Recalcó esta Corte
que incluso a corto plazo el Gobierno cuenta con un marco de atribuciones
ordinarias (trámite de leyes) que puede ejercer con mensaje de urgencia, además
de las que dispone directamente en ejercicio de la potestad reglamentaria, para
atender con la mayor prontitud y profundidad posible la situación deficitaria
presupuestal. Adicionalmente, dispuso que tal problemática estructural fuera
abordada en el Plan Nacional de Desarrollo, como también permitió residualmente
el recobro por los entes territoriales ante el Fosyga de los servicios y
medicamentos no POS-S que se requieren con necesidad, al igual que requirió a
los órganos de control para que evitaran la dilapidación de los recursos de la
salud.
En esa medida,
para la Corte al no cumplirse ninguna de las exigencias previstas en el
artículo 215 de la Constitución para la declaratoria del estado de emergencia
social en salud, esto es, los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia
de los medios ordinarios (observancia concurrente para superar el juicio de
constitucionalidad), la Corte procedió de forma unánime a declarar la
inexequibilidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009.
6.   Es claro
para la Corte, entonces, que frente a la inexequibilidad del decreto
declaratorio del estado de emergencia social en salud los decretos de
desarrollo devienen en inconstitucionales. Así lo ha sostenido este Tribunal al
indicar que cuando se declara la inconstitucionalidad de un decreto legislativo
(estados de excepción) que constituye el origen, la causa o el fundamento
jurídico para la expedición de otros decretos, deben igualmente desaparecer del
ordenamiento jurídico los que se expidieron en su desarrollo por ausencia de
base jurídica, siempre que exista una relación de causa a efecto entre la norma
causal y la derivada.[22] Ha dicho este Tribunal:
“declarada la
inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda
despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y,
por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de
ley.”[23] Negrillas al margen del
texto transcrito en comento.
7.  La modalidad decisional de efectos diferidos acogida por la
mayoría de la Sala Plena se muestra lejana a la observancia de los postulados
constitucionales toda vez que una lectura holística permite apreciar que bajo
la expedición de un decreto declaratorio de “estado de excepción” -anormalidad
institucional, emergencia social en salud-, que implica un juicio estricto de
constitucionalidad -invasión de las atribuciones del legislador ordinario- y es
declarado inexequible por haber desconocido el principio democrático, además
del participativo y de división de poderes que son expresiones del Estado de
derecho, la Corte haya recurrido a una modalidad de sentencia sobre los
decretos de desarrollo que resulta de uso “excepcional” por los tribunales
constitucionales -efectos diferidos de carácter “ultra activos-, que comporta
mantener vigente un decreto emitido por el Ejecutivo sin que se hubieren
presentado las circunstancias para su expedición, en periodos de no alteración
del orden público, respecto de una materia tributaria cuya vigencia por
disposición del Constituyente es efímera -regla general es la contraria,
vigencia indefinida-, que busca salvaguardar igualmente el principio
democrático -no hay tributo sin representación, principio de legalidad-.
8.  El anterior esquema expositivo nos permite concluir a quienes
salvamos el voto sobre el numeral segundo de la sentencia C-252 de 2010, en el
desconocimiento de una línea jurisprudencial pacífica y consistente que termina
por flexibilizar hasta desaparecer el juicio estricto de constitucionalidad,
sin que se hubiere expuesto mayores fundamentos jurídicos, además de también
verificarse la existencia de una contradicción argumentativa que termina por
descartar el objeto de garantía constitucional que motivó la sentencia de
inconstitucionalidad.
8.1. Respecto de una de las formas de estado de excepción
(declaratoria del estado de emergencia social en salud) encontrada inexequible,
la mayoría de la Corte procedió a emplear una modalidad de sentencia sobre
algunos decretos de desarrollo que resulta de uso extraordinario, según lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional, que la ha limitado implícitamente
en su aplicación para tiempos de normalidad institucional (efectos diferidos
ultra activos) y que concierne a una materia de regulación transitoria
(carácter temporal de las normas tributarias) y no permanente (regla general),
sin que se hubieren expuesto mayores razonamientos constitucionales para llegar
a tal determinación.
8.2.  La aplicación de la modalidad de sentencia diferida ultra
activa termina por desconocer en un grado significativo los fundamentos
constitucionales -ratio decidendi- que llevaron de manera unánime a la
Corte a declarar la inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de
emergencia social en salud, centrada en el respeto por el principio democrático
como espacio de razón pública.
8.3. Al permitirse que continúen vigentes algunos decretos de
desarrollo se termina generando un contra argumento a la sentencia de
inconstitucionalidad. Como se ha explicado y aunque resulte insistente, no
fueron encontradas validas a la luz de la Constitución los hechos que adujo el
Gobierno para la declaratoria del estado de emergencia por cuanto pudo determinarse
que:
i) se está ante una problemática estructural que concierne al
diseño, organización y sostenibilidad financiera del SGSSS[24]
(atribución legislativa) sin que pueda observarse la adopción de medidas
legislativas profundas para su atención oportuna, ii) se presentan situaciones
de abuso, ineficiencia administrativa y corrupción que desequilibran aún más la
sostenibilidad financiera del sistema, por lo que debe controlarse el destino
de los recursos públicos, iii) no logró demostrarse una inminencia en la
perturbación del orden social o de una situación insalvable o incontenible, y
iv) se dispone de un marco de competencias ordinarias a corto, mediano y largo
plazo, suficientes para prevenir y corregir la problemática en salud con
oportunidad y eficiencia (diseño de las políticas públicas en salud), lo cual
por la materia que incumbe debe agotar indefectiblemente el camino de la
democracia, el proceso de discusión pública, el trámite participativo y pluralista
ante el Congreso, todo en la búsqueda del respeto por los derechos de los
usuarios del servicio de salud.
Entonces, cómo es posible sostener bajo una modalidad decisoria
ultra activa, que luego de la comprobación constitucional de la inacción del
Estado para establecer unas políticas profundas, serías y estables en salud
reconocida además por los actores de la salud, del desgreño administrativo y
corrupción campeante sobre los recursos de la salud expuesta por el Gobierno y
aceptada igualmente por los agentes de la salud, y de haberse encontrado
finalmente por la Corte inconstitucional el decreto declaratorio del estado de
emergencia social en salud por sustituir uno de los pilares del Estado de
derecho como lo es el principio democrático, deba premiarse por el mismo
garante de la Constitución tal situación manteniendo temporalmente algunas
medidas extraordinarias tributarias que al rompe puede apreciarse que deben
obedecer con mayor ahínco a la expresión de la voluntad popular y la democracia
representativa bajo un proceso de discusión pública ante el Congreso (art. 215
superior).
8.4.  Si el motivo de la inconstitucionalidad fue la inobservancia
del principio democrático del cual emerge un proceso de discusión pública que
busca garantizar la participación, el pluralismo y la publicidad, en
correspondencia con los principios de soberanía popular y de separación de
poderes, no es posible entender que la mayoría de la Sala Plena haya optado por
habilitar constitucionalmente una modalidad de decisión que termina por
desvirtuar el mismo objeto de protección constitucional acogido por unanimidad
de la Corte. Ha de reiterarse que la procedencia de las sentencias de
inexequibilidad diferida o de constitucionalidad temporal se ha limitado en
tiempos de normalidad del Estado a que constituya “la única alternativa que
posibilite la defensa integral del orden constitucional. No se trata entonces
de una decisión sujeta a valoraciones políticas o de conveniencia, sino [e]l
resultado de un estudio de los efectos del fallo de inexequibilidad sobre las
normas constitucionales.”[25]
8.5.  Si bien la Corte reconoció la “gravedad” de la situación
financiera que atraviesa el sistema de salud, ello lo fue bajo el contexto de
la inexistencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios, de la no
acreditación de una inminencia (requisito concurrente con la gravedad para
configurar el presupuesto valorativo) y de la existencia de un conjunto de
atribuciones ordinarias para conjurar la problemática integral en salud
(trámite de ley ordinaria con mensaje de urgencia).
8.6.  Al disponer la mayoría de la Sala Plena sobre los decretos
de desarrollo que establezcan fuentes tributarias de financiación i) un plazo
determinado de vigencia, ii) cuál será el destino de los recursos y iii) la
adecuada vigilancia por los órganos de control, termina la Corte efectuando un
juicio de constitucionalidad material sobre lo que resulta inconstitucional por
consecuencia pero diferido en el tiempo, a más de que entra a modificar el
contenido normativo del decreto en una especie de “exequibilidad condicionada”.
El planteamiento expositivo empleado por la mayoría de la Sala Plena permite
colegir que los decretos de desarrollo que en virtud de la modulación de la
sentencia mantendrían su vigencia transitoria, tampoco hubieran superado el más
flexible control de constitucionalidad.
8.7. Incluso partiendo del supuesto de la procedencia de los
efectos diferidos ultra activos en los estados de excepción, no se cumplirían
los presupuestos que se han instituido para su procedencia en periodo de
normalidad institucional (deberían resultar aún más rigurosos para los periodos
de alteración del orden público), toda vez que el Gobierno siempre ha dispuesto
constitucional y legalmente de diversas atribuciones ordinarias como la
iniciativa legislativa con mensaje de urgencia, además del ejercicio de la
potestad reglamentaria, para atender con oportunidad, profundidad y eficiencia
la situación financiera que aqueja al sistema de salud. Así tampoco se cumple
el requisito que hubiera habilitado una inconstitucionalidad diferida bajo el
supuesto indicado, esto es, que constituya la “única alternativa” que
posibilite la defensa integral de la Constitución, que vendría por demás a
restar todo sustento jurídico al presunto vacío legislativo que supuestamente
había generado una situación de mayor inconstitucionalidad, cuando la realidad
es que la consecución del diseño de la política pública en salud implica
abordarla, a más de la inmediatez, bajo un proceso de discusión pública que
atienda y resuelva con pertinencia y de manera sustancial la problemática
estructural que aqueja el sistema de salud.
8.8.  Entonces, puede sostenerse que la Corte buscó rescatar el
principio democrático, no obstante con la modulación de la sentencia terminó
otorgando vigencia temporal a algunos decretos extraordinarios de desarrollo
que justamente resultaban inconstitucionales por consecuencia al suplantar el
camino de la democracia, para finalmente la Corte enjuiciar materialmente
dichos decretos estableciéndoles unos cambios normativos que terminan por
desvirtuar aún más el proceso de discusión pública que debe agotarse ante el
Congreso.
La
pretensión de la mayoría de la Sala Plena consistente en desligar los efectos
de una sentencia respecto de la ratio decidendi que motiva la misma,
termina por desconocer la necesaria congruencia que precede a toda decisión
constitucional, como su observancia y apreciación integral.
8.9.  Preocupa altamente a quienes en esta oportunidad salvamos
parcialmente el voto que el centro del debate haya quedado reducido a los
efectos de una sentencia cuando la Constitución impone edificar una
determinación a partir de su eficacia misma, teniendo siempre como norte
inalterable la supremacía e integridad de la Carta Política (art. 241
superior).[26]
8.10.
De ahí que el modo de ejercer la defensa integral de la Constitución Política
estaba dado en declarar la inexequibilidad consecuencial de todos los decretos
de desarrollo, sin tener que acudir a modulación alguna sobre los mismos.”
Así dejamos
expresados los argumentos que nos llevan a salvar parcialmente el voto en esta
oportunidad.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] El interviniente
cita una encuesta conforme a la cual el 79% de los consumidores de cerveza en
Colombia durante el año 2009 pertenecen a los estratos 1, 2 y 3, mientras que
apenas el 21% de los consumidores provienen de los estratos 4, 5 y 6.
[2] El que culminó con
la expedición de la Ley 1370 de 2009.
[3] Frente al sistema
de tarifas diferenciales previsto en el texto anterior, artículo 76 de la Ley 1111
de 2006.
[4] M. P. Fabio Morón
Díaz.
[5] Artículo 50 de la
Ley 788 de 2002. Esta norma contemplaba un sistema de cuatro diferentes escalas
en el que las bebidas de mayor contenido alcohólico pagaban un impuesto mayor y
las de menor contenido pagaban un impuesto más bajo.
[6] Aparentemente
tomada de la sentencia C-776 de 2003.
[7] Uno de bebidas que
contienen hasta 35° de contenido alcohólico y el otro de las que contienen más
de esa cantidad.  En este nuevo sistema el rango inferior (hasta 35°) reúne las
bebidas antes distribuidas en los tres rangos inferiores, y asigna a todas
ellas un impuesto equivalente al que anteriormente se aplicaba al rango más
alto de esos tres en contenido alcohólico (entre 15° y 35°).
[8] Según lo explicado
en la nota inmediatamente anterior.
[9] Cuyos textos
transcriben en detalle en el escrito de intervención.
[10] Se refiere al caso
de los vinos, licores y aperitivos de mayor contenido alcoholimétrico (art. 6°
del Decreto 127 de 2010).
[11] En el caso de los
cigarrillos de mayor precio, a partir de la modificación introducida por el
artículo 5° del Decreto 127 de 2010.
[12] Magistrado Ponente
Jorge Iván Palacio Palacio.
[13] Al respecto se
pueden consultar, entre otras, las sentencias C-488 de 1995, C-127, C-130 y
C-135, todas de 1997, C-255, C-256, C-257, C-283 y C-284 todas de 2009.
[14] Ciro Angarita
Barrón. Salvamento de voto a la sentencia C-004 de 1992 (mayo 7), de la cual
fue ponente el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Se precisa por el Magistrado Mendoza Martelo que si bien en la
sentencia firmó “aclarando” el voto, una vez verificada el Acta número 24 de la
sesión de Sala Plena del 16 de abril de 2010, se pudo constatar que realmente
salva parcialmente el voto sobre la sentencia C-253 de 2010, tal como procedió
también respecto de la sentencia C-297 de 2010, al haber dispuesto la mayoría
de la Corte diferir los efectos sobre los decretos que establecieran fuentes
tributarias de financiación.
[16] Dice el artículo 215 de la Constitución: “Estos decretos […]
podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.”
[17] Sentencias C-852 de 2005, C-551 de 2003 y C-221 de 1997. Para la
Corte Constitucional se explica así la aparente paradoja de que constate la
inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su vigencia
porque en estos casos resulta todavía más inconstitucional la expulsión de la normatividad
impugnada del ordenamiento jurídico por los graves efectos que ella acarrea
sobre otros valores y principios constitucionales (C-221 de 1997).
[18] Sentencias C-720 de 2007, C-737 de 2001, C-141 de 2001, C-700 de
1999 y C-221 de 1997.
[19] Sentencias C-619 de 2003, C-186 de 1997 y C-171 de 1993.
[20] Sentencia C-619 de 2003.
[21] Sentencia C-224 de 2009. Cft. sentencia C-776 de 2003.
[22] Sentencia C-530 de 2000. Cft. sentencia C-284 de 2009.
[23] Sentencia C-488 de 1995.
[24] Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[25] Sentencia C-221 de 1997. Cft. sentencia
C-737 de 2001.
[26] Cft. sentencia C-619 de 2003.