C-419-20
Sentencia
C-419/20
Referencia: expediente RE-316
Revisión constitucional del Decreto Legislativo 768 de
30 de mayo de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas
sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, en
el marco del estado de emergencia, económica, social y ecológica”.
Magistrado ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus
competencias constitucionales, en especial las establecidas en los arts. 215 y 241
num. 7  de la Constitución, y de conformidad con el procedimiento establecido
en la Ley 137 de 1994 y en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República remitió a la Corte[1]
en desarrollo del estado de excepción el Decreto Legislativo 768 de 30 de mayo
de 2020. Por auto de 9 de junio se dispuso asumir el conocimiento del
asunto, comunicar el inicio del mismo, decretar algunas pruebas[2],
fijar el trámite en lista, invitar a algunas organizaciones, autoridades y
universidades[3]
a rendir sus opiniones y, finalmente, correr traslado al procurador general de
la nación.
2.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, procede la Corte a
decidir de fondo el asunto de la referencia.
II.
DECRETO LEGISLATIVO OBJETO
DE REVISIÓN
3.   El texto del decreto legislativo
bajo examen es el siguiente[4]:
“DECRETO LEGISLATIVO 768 DE 2020
(30 de mayo)
Por el cual se adoptan
medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, ´Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional´, y
CONSIDERANDO
[…]
DECRETA:
Artículo 1º. Transporte de pasajeros individual tipo taxi.
El servicio público de transporte de pasajeros individual tipo taxi podrá
ofrecerse por cualquier medio a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio
de 2020. Servicio que habrá de ofrecerse en cumplimiento de los protocolos de bioseguridad
establecidos para el efecto por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Artículo 2º. Actividades de los Organismos de Apoyo a las
Autoridades de Tránsito. Permitir la actividad de los Organismos de Apoyo a
las Autoridades de Tránsito, a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio
de 2020, siempre y cuando cumplan con: (i) las condiciones y protocolos de
bioseguridad establecidos para el efecto por el Ministerio de Salud y
Protección Social y (ii) las indicaciones que para el efecto determinen las
autoridades departamentales, distritales o municipales del respectivo
territorio donde cada uno de éstos operen, en concordancia con el principio de
autonomía territorial.
Parágrafo. En los términos del presente artículo, los documentos
de tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el certificado de revisión
técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia expire, se
entenderán prorrogados automáticamente durante el tiempo que duren suspendidos
los referidos Organismos de Apoyo a las Autoridades de Tránsito, y hasta un mes
(1) después de finalizada esta medida. Los tiempos que estén corriendo para la
reducción de multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se
suspenderán durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el
aislamiento preventivo obligatorio.
Artículo 3º. Cobro de peajes. Activar el cobro de peajes a
vehículos que transiten por el territorio nacional a partir de las cero horas
(00:00) del 1 de junio de 2020.
Artículo 4º. Medidas en contratos
de concesión. En los contratos
de concesión de los que trata el Estatuto General de la Contratación Pública y
en los esquemas de asociación publico privada de que trata la Ley 1508 de 2012,
celebrados antes de la expedición de este Decreto Legislativo, las partes
podrán acordar una prórroga en tiempo que sumada supere los limites previstos
en la normatividad vigente, prórroga que se fundamentará exclusivamente en las
medidas de no cobro de tasas y peajes adoptadas por parte del gobierno
nacional.
Artículo 5º. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige
a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio de 2020.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Fdo. presidente de la república
Fdos. Ministra(o)s del
Interior; Relaciones Exteriores; Hacienda y Crédito Público; Justicia y del
Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y Desarrollo Rural; Salud y Protección
Social; Trabajo; Minas y Energía; Comercio, Industria y Turismo; Educación
Nacional; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio;
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Transporte; Cultura;
Ciencia, Tecnología e Innovación; y Deporte”.
III.
PRUEBAS
4.      De la prueba recaudada puede
extraerse como conclusión lo siguiente[5]:
Presidencia de la República, Ministerio del Transporte, Instituto
Nacional de Vías -Invías- y Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-
-Ante la reapertura
gradual de diversas actividades del sector transporte era necesario levantar
la suspensión del servicio de transporte de pasajeros individual tipo taxi (tomado
en la vía pública), del funcionamiento de los OAAT y del cobro de los peajes[6], para
contribuir a la reactivación del empleo y de la economía, actividades que se
deben desarrollar ahora bajo condiciones de bioseguridad. Así mismo, el
recaudo de los peajes garantiza la construcción, el mantenimiento y la rehabilitación
de las vías, además constituye la fuente principal de financiación de la
infraestructura.
-Sobre la nueva
prórroga de los contratos de concesión[7] que se
establece ahora bajo condiciones adicionales, se busca compensar los efectos
económicos adversos por la suspensión del cobro de tasas y peajes, así como generar
una gestión fiscal eficiente y evitar demandas futuras por desequilibrios
contractuales. No halla una libertad total de decisión ante la facultad
otorgada al limitarse al efecto adverso generado por el no cobro de tasas y
peajes.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Durante el término de fijación en lista se presentaron las
siguientes intervenciones[8]:
Interviniente
Contenido
Solicitud
Presidencia
de la República
-Cumple
requisitos formales y materiales. Dado el levantamiento de las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio para ciertos sectores se dispuso la
reactivación del transporte de pasajeros individual tipo taxi (cualquier
medio), de las actividades de los OAAT, del cobro de peajes y una nueva
prórroga en los contratos de concesión. Se busca garantizar el servicio
público (movilidad) en condiciones adecuadas y seguras, dados los efectos económicos
y sociales del COVID-19 consistentes en la grave crisis laboral, insostenibilidad
de empresas y recesión económica.
-Existe una
relación directa entre el recaudo de los peajes y la capacidad del Estado
para dar continuidad a los proyectos de infraestructura que se encontraban en
ejecución, y entre esta y la recuperación de la actividad productiva en el
sector de la construcción. La nueva prórroga en los contratos de concesión
permite garantizar condiciones de equilibrio, sostenibilidad, eficiencia y
seguridad, dada la suspensión del cobro de tasas y peajes.
Exeq.
INVÍAS
-Con la
incorporación paulatina de excepciones al aislamiento se evidenció el aumento
considerable en el tráfico vehicular con el consecuente desgaste de la malla
vial, haciendo necesario que se cuente con el ingreso por concepto de peajes.
Además, la suspensión del cobro afectó las inversiones previstas en las vías
del territorio[9], que con la reanudación favorecerá
el recaudo nacional y el empleo, particularmente la atención de la
infraestructura vial.
-Respecto al
esquema de concesión a cargo del Invías no se contemplan cláusulas de
reajuste, y las demás previstas no son suficientes al no reconocer
situaciones imprevistas como la actual crisis sanitaria, por lo que ante el
impacto financiero se buscan acuerdos mancomunados para mantener el
equilibrio económico, bajo estrictas medidas de bioseguridad.
Exeq.
Cámara
Colombiana de la Infraestructura
-La disposición sobre los contratos de concesión es exequible
bajo el entendido que la compensación reconozca los efectos de las medidas
adoptadas por el Gobierno que hubieren causado la disminución del tráfico de
pasajeros o usuarios de las infraestructuras, la suspensión del recaudo de
las tasas y peajes y la disminución de los rendimientos por la implementación
de los protocolos de bioseguridad.
-Si bien encuentra
cumplido los requisitos materiales para la exequibilidad y destaca la
importancia de la medida gubernamental, estima que la medida compensatoria
debe ser de alcance integral (insuficiencia) para restablecer las condiciones
contractuales.
Exeq.cond.
art. 4º
Federación
Nacional de Departamentos
-El
articulado busca reactivar el empleo y la economía dados los efectos
económicos y sociales que ha originado la emergencia. Sin embargo, el art. 1º
lo supeditó únicamente a los protocolos de bioseguridad del Ministerio de
Salud, que podría limitar las competencias de las entidades territoriales,
por lo que debería tenerse en cuenta el art. 2º del decreto legislativo al
señalar que también deben observarse las indicaciones de las autoridades
departamentales, distritales o municipales. Conforme a los principios de
coordinación y de concurrencia solicita que se puedan adaptar los protocolos
de bioseguridad del orden nacional a las capacidades y necesidades de cada
región[10].
-Encuentra
adecuada la reactivación del pago de peajes, así como la puesta en marcha de
las obras de infraestructura, asociadas a los proyectos viales para lo cual
se necesitan los ingresos que permiten financiar las obras.
Exeq. dcto.
salvo art. 1º cond.
Federación
Colombiana de Municipios
El objetivo es
reactivar el sector transporte en todo el territorio nacional, que se
paralizó por la emergencia. Dicho sector constituye un servicio público
esencial por lo cual debe garantizarse por el Estado (art. 1º). Con el art.
2º se garantiza la vigilancia sobre el cumplimiento de las normas de
tránsito, la prevención de accidentes y el mejoramiento de la seguridad vial.
En cuanto a la reanudación del cobro de peajes es una medida necesaria para
la garantía del equilibrio económico de las concesiones viales del país, que
llevaban más de dos meses sin generar ingresos por este concepto.
Exeq.
U. Externado
Dpto.
Transporte e Infraestructura
-Satisface
requisitos formales y materiales. La normatividad se expide para volver a la
normalidad, reactivando el transporte de pasajeros individual tipo taxi, los
OAAT, el cobro de peajes, y adoptando medidas en contratos de concesión.
Mientras tres medidas levantan suspensiones, otra busca proteger los
intereses de los contratistas del Estado en materia de infraestructura, para
proteger el trabajo y la economía nacional. Aunque el juicio sea menos
exigente no significa que se deba prescindir de él.
- El art. 1º
no está vigente, ya que el art. 6º del Dcto. Leg. 482/20 que supeditó la
suspensión de la medida (taxi tomado en la vía pública) al estado de
emergencia y el aislamiento preventivo obligatorio, dejó de regir el 17 de
abril al finalizar la primera declaratoria. Evidenció los dctos. legislats. (482
y 569/20) relacionados con este asunto, así como la importancia de reactivar
el servicio de transporte y la provisión de infraestructura vial para el
retorno a la normalidad.
Exeq. dcto.
salvo art. 1º inexq.
U. Externado-Dpto.
D. Constituc.
Instituto Estudios Constituc. Carlos Restrepo
Piedrahita
Cumple
requisitos formales y materiales. Se pretende reactivar las actividades
económicas del sector transporte e infraestructura, encaminadas a promover el
trabajo, la generación de ingresos y la circulación de los ciudadanos, así
mismo, repotenciar la economía reactivando la ejecución de obras de
infraestructura, para lo cual se requieren los ingresos del cobro de peajes y
la flexibilización de las prórrogas respecto de los contratos de concesión.
También se prevé la estricta observancia de los protocolos e indicaciones de
bioseguridad emitidas, dada la grave crisis que atraviesa la globalidad.
Exeq.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
2.
Encuentra exequible el decreto formal y materialmente[11].
En primer lugar, evidencia que reúne los requisitos procedimentales al haber
sido firmado por el presidente de la república y los ministros, expedido dentro
del término de vigencia y contener las razones que justifican su adopción.
3.
Luego de realizar el estudio individual de cada uno de los
criterios del test material, concluye lo siguiente: i) los decretos
legislativos 482 y 569 de 2020 dispusieron la suspensión de ciertas actividades
económicas producto de la grave calamidad sanitaria; ii) ello trajo
consigo efectos negativos en la economía y el empleo, dado principalmente el
aislamiento preventivo obligatorio; iii) las medidas tienen por finalidad
el restablecimiento gradual de la actividad económica y el empleo en el país,
siguiendo protocolos de bioseguridad del Ministerio de Salud y las indicaciones
de las autoridades territoriales; iv) resultan necesarias para
garantizar el servicio público esencial de transporte, reactivar la economía y
fomentar el trabajo, además de la protección de la salud y el mínimo vital; v)
guardan relación con la emergencia al pretender reactivar los sectores
de transporte e infraestructura de manera paralela a la flexibilidad del
aislamiento preventivo obligatorio; vi) no implican en principio
limitaciones a los derechos y libertades fundamentales; y finalmente, vii)
resulta proporcional la prórroga de los contratos de concesión teniendo en
cuenta las consecuencias nocivas generadas por el no cobro de tasas y peajes.
VI.    CONSIDERACIONES
Competencia
1.
La Corte Constitucional es
competente para juzgar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 768 de 30
de mayo de 2020, en virtud de lo dispuesto en los artículos 215 y 241.7 de la
Constitución Política.
Materia de análisis y estructura de la decisión
2.
Corresponde a la Sala Plena establecer
si el Decreto Legislativo 768 de 2020 “[p]or el cual se
adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, en el marco del estado de emergencia, económica, social y
ecológica”, cumple las exigencias formales y materiales establecidas en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994[12].
3.      Para tal efecto, la decisión por adoptar se
habrá de estructurar a partir: i) del contexto general del decreto bajo
revisión; luego ii) se abordará el estudio formal, para así, finalmente,
iii) evaluar el articulado, comenzando por su transcripción, alcance y
criterios materiales de evaluación.
Contexto general del decreto bajo revisión
4.      El decreto legislativo sub examine[13]
adopta cuatro medidas dirigidas esencialmente a reactivar algunas
actividades de los sectores de transporte e infraestructura, a saber: (i) el transporte de pasajeros individual tipo taxi,
por cualquier medio[14],
bajo protocolos de bioseguridad, a partir del 01 de junio; (ii) la
actividad de los OAAT[15]
a partir del 01 de junio, siempre que cumplan condiciones y protocolos de
bioseguridad, y las indicaciones de las autoridades territoriales, además de la prórroga de documentos de transito cuya
vigencia expire y suspende los términos que corran para la reducción de
multa; (iii) el cobro de peajes a partir del 01 de junio; y (iv) por
último, autoriza la prórroga de los contratos de concesión, sujeta a varias
condiciones.
5.         De este modo, la reactivación progresiva
y segura está encaminada a estimular el empleo y fomentar la actividad
económica, en procura de una recuperación oportuna, equilibrada y sostenida, acompañada
de condiciones de bioseguridad, y que garanticen el ejercicio y armonización de
los derechos y libertades fundamentales como la salud, la locomoción, el trabajo
y el mínimo vital, entre otros[16].
6.      El transporte como servicio público está
sujeto en su prestación a la expedición de una ley[17],
pero además corresponde al Congreso de la República expedir códigos en todos
los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones[18].
De ahí que la Corte haya sostenido[19]
que en un Estado unitario lo concerniente a la regulación de la prestación del
servicio, los modos y medios, las condiciones generales, los requisitos mínimos
de seguridad para los usuarios, determinar quiénes deben ejercer la autoridad
de transporte, entre otros, corresponde al legislador, sin perjuicio de que el Gobierno
nacional en el ámbito de su competencia y para la cumplida ejecución de la ley,
ejerza la potestad reglamentaria[20].
7. Así mismo[21],
el Estado puede intervenir por mandato de la ley[22]
en los servicios públicos con el fin de conseguir en el plano nacional y
territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades, dar pleno empleo a las personas y asegurar, de manera
progresiva, en particular a las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al
conjunto de los bienes y servicios básicos[23].
También toma importancia para la resolución de este asunto los principios de la
función administrativa insertos en el art 209 de la Constitución.
8.
Debe anotarse que en el Decreto
Legislativo 637 de 2020 se refirió a la agravación de la situación económica
del país producto de la pandemia del COVID-19, particularmente se hizo expreso
que con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los
servicios públicos sería necesario medidas para hacerla más eficiente y
garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados,
así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de
trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación
del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector[24].
De este modo, el articulado del decreto legislativo en estudio busca contribuir
a reactivar la economía y a promover el trabajo, para contrarrestar los efectos
económicos y sociales derivados del coronavirus y, especialmente, de las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio[25].
9.      El artículo 56 de la Ley 137 de 1994 establece
que “en cualquier momento, y antes del vencimiento del término establecido,
el Gobierno podrá derogar las medidas de excepción adoptadas si considera que
las graves causas de perturbación han desaparecido o han sido conjuradas”. En
la sentencia C-179 de 1994, que examinó su constitucionalidad, la Corte
manifestó que se trata de una medida lógica de los estados de excepción, pues,
si los periodos son de carácter transitorio y las medidas que se expiden están
destinadas única y exclusivamente a conjurar las situaciones de crisis que dieron
lugar a la declaratoria, es factible sostener que “si dichas
circunstancias han cesado porque se ha cumplido el objetivo para el cual se
decretaron, esto es, el restablecimiento del orden, es preciso que dejen de
regir en forma inmediata, pues además de innecesarias ya no existe razón válida
alguna para continuar aplicándolas, motivo por el cual el Gobierno deberá
proceder a su derogación (…)”.
10.
Aunque en el asunto sub judice la
normativa expedida tuvo como fundamento la suspensión presentada de las
actividades respectivas a través de decretos legislativos proferidos en virtud
de la primera declaratoria del estado de emergencia, debe anotarse que finalmente
encuentra justificación en el mantenimiento del estado de excepción (ahora
producto de la segunda declaratoria, agravación de la situación económica), lo
cual además resulta compatible con la naturaleza temporal de las medidas
extraordinarias y con la interpretación que conduzca a normalizar la función
legislativa. Adicionalmente, las disposiciones expedidas que levantan
esencialmente algunas medidas[26]
responden particularmente a la segunda declaratoria del estado de excepción
(grave crisis económica generada)[27],
lo cual resulta válido a la luz de la Constitución, al pretenderse repotenciar
la economía y el empleo en el país respecto del sector transporte, lo cual
implica el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad ya establecidos por
el Ministerio de Salud que son de obligatorio cumplimiento para prevenir el
contagio del virus[28].
11.    De esta manera, ante decretos legislativos que
tienen por objeto levantar ciertas medidas o derogarlas, la Corte inicialmente
debe verificar que hayan cesado o cambiado las causas que le dieron lugar,
esto es, que desaparezca la perturbación o amenaza al cumplirse el objetivo por
el cual se decretaron, o que hubiere disminuido a un nivel tal que pueda ser
controlado por los medios ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. Es
claro que el juicio de constitucionalidad a aplicar expone en principio una
menor intensidad, sin embargo, esta regla general también dependerá de las
circunstancias que rodeen la emergencia, el impacto en los derechos y la manera
o forma en que se produzca el levantamiento de las medidas, para así garantizar
un retorno responsable a la normalidad institucional[29].
12.
El Decreto Legislativo 768 de 2020
busca garantizar la prestación del servicio público esencial de transporte y la
provisión de infraestructura vial. Aunque la normativa bajo revisión está
dirigida principalmente a levantar la suspensión de medidas, la Corte halla
necesario realizar el estudio a partir de dos grupos de situaciones para
facilitar el análisis de constitucionalidad según el mayor grado de afinidad
normativa, veamos:
(i)
Aquellas disposiciones que tienen
por finalidad el levantamiento inmediato de las medidas previamente
adoptadas (arts. 1º, 2º salvo el parágrafo y 3º) y que se acompañan de condiciones
de bioseguridad, además de las indicaciones de las autoridades
territoriales. Reactivan el servicio de
transporte individual tipo taxi (tomado en la vía pública), el funcionamiento
de los OAAT y el cobro de los peajes.
(ii)
Aquellas disposiciones que dan continuidad
temporal a algunas medidas, aunque finalmente tengan por objeto su
levantamiento (arts. 2º parágrafo y 4º) y que se acompañan ahora de nuevos tiempos
y condiciones. Mantiene la prórroga de la vigencia de documentos de tránsito
cuya vigencia hubiere expirado, así como la suspensión temporal de los
términos que corren para la reducción de la multa; y mantiene la facultad de
concertar una prórroga de los contratos de concesión, sujetos a nuevos
tiempos y condiciones.
13.
Adicionalmente, tal metodología de
análisis permite aplicar de manera ordenada y diferenciada la jurisprudencia de
la Corte[30]
sobre la materia, sentada en las sentencias C-185[31]
y C-239[32]
de 2020. La Corte también se referirá a la sentencia C-205 de 2020[33],
que declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 539 de 2020 y adopta
medidas de bioseguridad por la pandemia del COVID-19.
14.
Finalmente, la Sala Plena como
metodología para realizar el estudio del test material[34]
acudirá a ejes articuladores de análisis según la incidencia en los grupos de
situaciones identificables[35].
Respecto al primero (levantamiento inmediato) se congregarían en dos: uno, por
los juicios de finalidad, conexidad, motivación suficiente y necesidad y, el
otro, por la proporcionalidad, no contradicción específica, ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, motivación de incompatibilidad y no
discriminación. Sobre el segundo grupo (continuidad temporal de medidas) se agruparían
también en dos: el primero, por los juicios de finalidad, conexidad, motivación
suficiente, necesidad y proporcionalidad y, el segundo, por la no contradicción
específica, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, motivación de
incompatibilidad y no discriminación.
Análisis formal
15.
La Corte encuentra que el Decreto
Legislativo 768 de 30 de mayo de 2020 cumple las condiciones formales previstas
en la Constitución[36]
y la LEEE[37],
como se explica a continuación.
16.
Suscripción. Fue firmado por el presidente de la república y cada
uno de los ministros del gabinete[38].
17.
Expedición. Se profirió al amparo de la declaratoria del estado de
excepción (6 de mayo, Decreto 637/20)[39]
y dentro del término de vigencia (30 de mayo, Decreto Legislativo
768/20). Además, teniendo en cuenta que la declaratoria del estado de
emergencia se extiende a todo el territorio nacional, las medidas adoptadas en
el decreto en estudio tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance, como se
verifica con el artículo 1º.
18.
Motivación. En el acápite del “considerando” del decreto
expedido se enuncian las razones fácticas y jurídicas que llevaron a la
adopción de medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, específicamente a: i) reactivar el servicio de
transporte individual tipo taxi (tomado en la vía pública), el funcionamiento
de los OAAT y el cobro de peajes, y ii) dar continuidad temporal a
algunas medidas (prórroga de documentos de tránsito y mantenimiento de
suspensión de términos para reducción de la multa), además de la facultad de
prorrogar los contratos de concesión, conforme a las condiciones que se
establecen.
Análisis material
Primer grupo: medidas de levantamiento
inmediato, bajo condiciones de bioseguridad e indicaciones de autoridades
territoriales (arts. 1º, 2º -salvo parágrafo- y 3º)
19.
En el marco de la
segunda declaratoria del estado de emergencia[40], se expidió el Decreto Legislativo 768 de
2020 que ordenó la reactivación del servicio público de transporte de
pasajeros individual tipo taxi (tomado en la vía pública), del funcionamiento
de los OAAT, y del cobro de peajes, bajo medidas de bioseguridad y las
indicaciones de las autoridades territoriales; actividades cuya operación se
encontraba restringida desde el inicio de la crisis sanitaria ocasionada por la
pandemia del COVID-19, así:
Decreto 482 de 2020[41]
Decreto 569 de 2020[42]
Decreto 768 de 2020[43]
Artículo 6. Transporte de pasajeros
individual tipo taxi. Durante
el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento
preventivo obligatorio preventivo, se permite operar el servicio público de
transporte de pasajeros individual tipo taxi que solo podrá ofrecerse por vía
telefónica o a través de plataformas tecnológicas.
No se establece ninguna medida respecto
del transporte público de pasajeros individual tipo taxi.
Artículo 1. Transporte de pasajeros
individual tipo taxi. El
servicio público de transporte de pasajeros individual tipo taxi podrá
ofrecerse por cualquier medio a partir de las cero horas (00:00) del 1 de
junio de 2020. Servicio que habrá de ofrecerse en cumplimiento de los
protocolos de bioseguridad establecidos para el efecto por el Ministerio de
Salud y Protección Social.
Artículo 9. Suspensión de actividades. Durante el estado de emergencia
económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio, todos
los servicios prestados por los organismos de apoyo al tránsito, así como los
trámites que ante ellos se efectúen quedarán suspendidos. (…)
Artículo 7. Suspensión de actividades. Durante el término que dure el aislamiento
preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o
durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
por el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, todos los servicios prestados por los organismos de apoyo al
tránsito, así como los trámites que ante ellos se efectúen quedarán
suspendidos. (…)
Artículo 2. Actividades de los
Organismos de Apoyo a las Autoridades de Tránsito. Permitir la actividad de los Organismos
de Apoyo a las Autoridades de Tránsito, a partir de las cero horas (00:00)
del 1 de junio de 2020, siempre y cuando cumplan con: (i) las condiciones y
protocolos de bioseguridad establecidos para el efecto por el Ministerio de
Salud y Protección Social y (ii) las indicaciones que para el efecto
determinen las autoridades departamentales, distritales o municipales del
respectivo territorio donde cada uno de éstos operen, en concordancia con et
principio de autonomía territorial. (…)
Artículo 13. Exención del cobro de
peajes. Durante el
estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento
preventivo obligatorio, suspéndase el cobro de peajes a vehículos que
transiten por el territorio nacional con los cuales se realicen las
actividades de que trata el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 y el presente
Decrete Legislativo.
Artículo 9. Exención del cobro de
peajes. Durante el
término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el
Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional con
ocasión de la pandemia derivada del coronavirus COVID-19, suspéndase el cobro
de peajes a vehículos que transiten por el territorio nacional.
Artículo 3. Cobro de peajes. Activar el cobro de peajes a vehículos
que transiten por el territorio nacional a partir de las cero horas (00:00)
del 1 de junio de 2020.
20.
Como se observa del
cuadro comparativo, a partir del Decreto Legislativo 482 de 20 de marzo[44] el Gobierno condicionó la oferta del
transporte de pasajeros individual tipo taxi a la vía telefónica o al aplicativo,
así mismo, suspendió las actividades y trámites adelantados por los OAAT y el
cobro de peajes para vehículos que transiten por el territorio nacional. Estas
disposiciones tendrían aplicación mientras perdurara la declaratoria de
emergencia[45] y el aislamiento preventivo obligatorio[46]. Posteriormente, el Decreto Legislativo
569 de 15 de abril[47] reprodujo en lo sustancial los contenidos
jurídicos de la suspensión de las actividades de los OAAT y el cobro de peajes[48], cuya vigencia quedó supeditada solo al
aislamiento preventivo obligatorio.
21.
Ahora bien, a pesar de
la continuidad de las normas de aislamiento, el decreto objeto de control
estableció tres medidas que levantan de forma inmediata las suspensiones
previstas en los decretos 482 y 569 de 2020[49], y velan por el retorno paulatino
y responsable a la normalidad institucional del sector transporte e
infraestructura del transporte, a saber:
(i) La habilitación de la oferta vehicular
de taxi por cualquier medio a partir del 1° de junio de 2020 (art. 1º). Se destaca que esta modalidad de
transporte nunca estuvo suspendida en un todo, solo se restringió temporalmente
su prestación a la vía telefónica y a las plataformas tecnológicas, excluyendo,
por lo tanto, los servicios de taxi tomados en la vía pública. Así mismo, se
determinó que la habilitación de la oferta de taxi está sujeta al cumplimiento
de los protocolos de
bioseguridad adoptados por el Ministerio de Salud, en
virtud de la competencia otorgada por el Decreto 539 de 13 de abril de 2020[50]
y que dio lugar a la expedición de las resoluciones 666 de 24 de abril[51],
677 de 24 de abril[52]
y 679 de 24 de abril[53]
de 2020.
(ii) La reactivación de los OAAT desde el
1° de junio de 2020 (art. 2º, inc. 1). Según el Código Nacional de Tránsito Terrestre[54],
tales organismos constituyen entidades públicas o privadas que por delegación o
convenio se les asignan determinadas funciones de tránsito, como a los Centros
de Diagnóstico Automotor, de Enseñanza Automovilística y de Reconocimiento y
Evaluación de Conductores, los cuales intervienen en la obtención del
certificado de revisión técnico mecánica, la expedición de licencias de
conducción y de tránsito, y la realización de los cursos para la reducción de
la multa. De esta forma, el reinicio de las actividades del sector transporte
implica reanudar gradualmente los trámites y servicios ofrecidos por dichos
organismos al constituir requisitos para el ejercicio de la actividad de
transporte y la conducción de vehículos en condiciones de calidad y seguridad.
En todo caso se deben llevar a cabo en cumplimiento de condiciones estrictas de
bioseguridad del Ministerio de Salud y las indicaciones de las autoridades
departamentales, distritales o municipales del territorio donde operen.
(iii) La reanudación del cobro de peajes a
partir del 1° de junio de 2020 (art. 3º). De acuerdo con el artículo 21 de la Ley 105 de 1993[55],
para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo
de la Nación esta contará con los recursos que se apropien en el presupuesto nacional
y cobrará el uso de las obras a los usuarios para garantizar el adecuado
mantenimiento, operación y desarrollo. De ahí que se establezcan peajes,
tarifas y tasas, y los recursos provenientes de su cobro se usarán
exclusivamente para ese modo de transporte. Los peajes constituyen una tasa o
retribución que el usuario de una vía pública paga por su uso y cuyo cobro
constituye un derecho del concesionario[56];
por lo tanto, la suspensión establecida en los decretos legislativos 482 y 569
de 2020 corresponde a un beneficio tributario ligado a la vigencia del
aislamiento preventivo obligatorio[57],
que vino a ser derogada por el decreto bajo estudio con anterioridad al
cumplimiento del término inicialmente definido[58].
Adicionalmente, el considerando 56 del presente decreto articuló la
reactivación del cobro de peajes al cumplimiento de condiciones estrictas de
bioseguridad para sus trabajadores y los habitantes del país.
22.
Tras el anterior contexto
normativo, la Corte emprende el examen material del primer grupo de
disposiciones, de acuerdo con los ejes articuladores mencionados en el anterior
acápite.
Juicios de finalidad[59],
conexidad material[60],
motivación suficiente[61]
y necesidad[62]
23.
Los artículos 1º, 2º (inc. 1) y 3º
son expedidos con el objetivo de regresar a la normalidad institucional,
al reactivar servicios como el transporte de pasajeros individual tipo taxi (tomado
en la vía pública), el de los OAAT y el cobro de peajes. Como medidas de
restablecimiento, para la Corte tienen por finalidad mitigar y evitar
la expansión de los efectos económicos y sociales negativos[63] generados por la propagación del COVID-19 en la
prestación de los servicios de transporte e infraestructura, que habían sido
suspendidos atendiendo el aislamiento preventivo obligatorio[64]. De esta manera, se pretende garantizar el servicio
público esencial de transporte, así como brindar oportunidades para la
recuperación económica y la generación de empleo. Como el artículo 3[65]
del Decreto 749 de 2020[66]
había permitido el reinicio de algunas actividades, era indispensable garantizar
el servicio público de transporte en todo el territorio nacional, permitiendo el
transporte de pasajeros individual tipo taxi tomado en la vía pública, reanudando
paulatinamente los trámites y servicios ofrecidos por los OAAT y reactivando el
cobro de la tasa de peaje, al ampliarse, como se ha explicado, la actividad del
sector transporte en el territorio nacional.
24.
Las disposiciones adoptadas van
acompañadas de condiciones de bioseguridad y las indicaciones de las
respectivas autoridades territoriales, dado que la declaratoria de emergencia
sanitaria continúa en el país[67], además de mantenerse el aislamiento preventivo
obligatorio[68]. Con ello se persigue un retorno a la normalidad jurídica
constitucional en los sectores de transporte e infraestructura de manera
responsable y gradual, esto es, una reanudación de las actividades mencionadas
sin afectar las medidas sanitaras adoptadas que propenden por la mitigación del
virus, que como es de conocimiento público se mantiene al no disponerse aun de
una vacuna. Conforme a lo indicado el juicio de finalidad se
encuentra superado.
25.
De otro lado, las medidas
proferidas tienen relación directa y específica con el estado de
emergencia. En primer lugar, este Tribunal encuentra que guardan conexidad
con la parte motiva del Decreto 768 de 2020 (nivel interno) al exponer
los cimientos sobre los que recaen las medidas adoptadas. Frente a la reactivación
del servicio de taxi por cualquier medio los considerandos 27 a 33 indican que
el objetivo del mecanismo es promover el trabajo de los conductores, facilitar
la movilización de los usuarios e impulsar la economía, al generar ingresos y
gastos para quienes dependen de la actividad. Igualmente, en correspondencia a
la movilización de un mayor número de personas exceptuadas del aislamiento
preventivo obligatorio, se indica que existe un incremento en la demanda del
transporte individual de pasajeros tipo taxi, por lo que se torna indispensable
garantizar la prestación del servicio público de transporte al 100% de su
capacidad. Además, se alude a mantener condiciones de bioseguridad que resultan
obligatorias para prevenir el contagio del virus.
26.
En cuanto a la reanudación de los
OAAT se incluyó en los considerandos 34 a 39 una serie de razonamientos que
sustentan la medida. Explican que el Decreto 749 de 2020 permitió el reinicio
de diferentes actividades relacionadas con el sector transporte, por lo que era
necesario restablecer de forma paulatina los trámites y servicios ofrecidos por
tales organismos. Así mismo, señalan que contribuye a reactivar la economía y
el empleo a nivel nacional. Adicionalmente, destacan la importancia de mantener
medidas de bioseguridad así como atender las indicaciones de las autoridades
territoriales.
27.
En lo atinente a la recuperación
del recaudo por el uso de la infraestructura (peajes) los considerandos 40 a 58
del decreto informan la disposición de los recursos necesarios para el adecuado
mantenimiento, operación y desarrollo de la malla vial a cargo de la Nación. Exponen
que la medida garantiza el servicio público de transporte y su infraestructura,
así como la recuperación de empleos. Explican que los proyectos del sector de
infraestructura de transporte permiten hacer frente a la disminución del PIB y
a la necesidad de generar un mayor gasto para dinamizar la economía nacional en
momentos de desaceleración. Indican que se pretende recuperar el recaudo por el
uso de la infraestructura para invertir esos recursos en el desarrollo de los
896 proyectos que se encuentran en ejecución. Además, expresan la importancia
de la ejecución de esta actividad en cumplimiento de condiciones estrictas de
bioseguridad para sus trabajadores y los habitantes del país, en aras de
garantizar la salud, la movilidad y la seguridad de quienes circulan por las
vías nacionales.
28.
En segundo lugar, la Corte observa
que las medidas de desarrollo tienen un nexo directo y específico con la
segunda declaratoria del estado de emergencia (nivel externo)[69], esto es, la necesidad de contener la grave crisis
económica y social derivada de la pandemia del COVID-19[70]. La relación directa y específica está dada en que
con el decreto legislativo se busca mitigar y evitar la expansión de los
efectos negativos en la economía y el empleo respecto de los sectores de
transporte e infraestructura con ocasión de la emergencia producida por la
pandemia[71],
para así garantizar la prestación continua y efectiva del servicio de
transporte y la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas[72]. De acuerdo
con lo expuesto, los artículos 1º, 2º (inc. 1) y 3º satisfacen los
requerimientos del examen de conexidad externo.
29.
De lo expuesto también es factible
concluir por esta Corporación que el presidente de la república ofreció razones
suficientes para justificar las medidas adoptadas, además de que el juicio
resulta menos exigente al no presentarse limitación alguna de derechos
constitucionales. Las medidas están dirigidas fundamentalmente a restablecer
unas actividades específicas de los sectores de transporte e infraestructura y,
con ello, más bien garantizar derechos como el trabajo, la libre circulación y
la actividad económica, todo bajo condiciones de salubridad. Ciertamente el
Gobierno presentó en detalle las motivaciones que respaldan el levantamiento de
las restricciones, pues manifestó que: (i) las medidas están encaminadas
a reactivar el sistema productivo nacional, permitiendo el dinamismo y el
crecimiento económico afectado por el choque entre oferta y demanda por el
COVID-19; (ii) en atención a la incorporación paulatina de excepciones
al aislamiento preventivo obligatorio se torna trascendente garantizar la
oferta del transporte público de taxi por cualquier medio, los trámites y
servicios a cargo de los OAAT y contar con los ingresos para el financiamiento
de la infraestructura vial; y (iii) la calamidad pública sanitaria
derivada de la pandemia no se ha superado, de manera que la reactivación debe
responder a condiciones estrictas de bioseguridad.
30.
De otra parte, la Corte encuentra
que se superan los juicios de necesidad fáctico y jurídico atendiendo a
que las tres medidas adoptadas se limitan a levantar las suspensiones del
ejercicio de ciertas actividades establecidas mediante los decretos
legislativos 482 y 569 de 2020 y, con ello, velar por el retorno a la
normalidad en las condiciones de salubridad indispensables.
31.
La necesidad fáctica para
los sectores de transporte e infraestructura deriva de la incidencia en la
economía y la generación de empleo en el país, especialmente de la importancia
de adoptar medidas respecto de aquellas actividades que se puedan realizar
disminuyendo los riesgos de contagio y permitiendo que la actividad económica
se reinicie gradualmente, coadyuvando a garantizar la prestación futura y
cierta del servicio. Además, con la incorporación paulatina de las excepciones
al aislamiento preventivo obligatorio múltiples sectores productivos retomaron
sus actividades, lo que ocasionó un aumento considerable del flujo de personas
en las calles, del tráfico vehicular y del uso de las vías nacionales.
32.
En primer lugar, respecto a la
reactivación de la oferta del servicio de taxi en un 100% de su capacidad y
bajo condiciones de seguridad sanitaria, este Tribunal encuentra indispensable la
medida al responder a la mayor demanda de quienes pueden movilizarse en virtud
de las excepciones señaladas y salvaguardando la salubridad pública[73], en virtud
del principio de prevención en salud[74].
De este modo, la reanudación de la oferta del transporte individual por
cualquier medio[75]
es necesaria al posibilitar el tránsito sin restricciones de los vehículos
registrados en el territorio nacional para desarrollar la actividad[76]. Bajo ese contexto,
la medida coadyuva a que las empresas, propietarios y conductores asociados a
esta modalidad de transporte cuenten con ingresos, y a su vez generen gastos,
lo que favorece la reducción de los efectos económicos negativos sobre dicho
componente de la economía nacional[77],
así como en aquellos afines o complementarios (v.gr. combustible,
hidrocarburos).
33.
De acuerdo con la información
disponible en el expediente, un importante número de personas en Colombia se
dedica a la conducción de vehículos de transporte público[78]; así mismo, entre las
ocupaciones no compatibles con el teletrabajo y con mayor número de
trabajadores se encuentra la conducción de “automóviles, taxis y camionetas”[79], de manera
que la habilitación del transporte público tipo taxi sin restricción de
funcionamiento resulta una medida necesaria en la promoción del empleo y en la
reactivación económica.
34.
En segundo lugar, la reanudación
del funcionamiento de los OAAT[80]
es necesaria para garantizar la idoneidad en la prestación del servicio de
transporte por los conductores, las condiciones de seguridad de los vehículos y
los requisitos ambientales para su circulación. Lo anterior, teniendo en cuenta
que al aumentar el tránsito vehicular los riesgos propios de la conducción
ascienden, por lo que es indispensable dar continuidad a la operatividad de los
organismos, protegiendo los empleos y sin exponer la seguridad en su
prestación, y garantizando que más vehículos usen las vías del país bajo las
condiciones requeridas.
35.
La entrada en funcionamiento de los Centros de Diagnóstico Automotor,
Enseñanza Automovilística y Reconocimiento, y Evaluación de Conductores[81] preserva la ejecución de las actividades económicas,
resguarda el presupuesto nacional y evita una pérdida significativa de los
empleos asociados a dichas entidades[82].
En ese orden, halla este Tribunal que la medida beneficia el dinamismo de la actividad económica que
ha resultado gravemente afectada por la crisis desencadenada por el COVID-19[83].
36.
En tercer lugar, la
suspensión del cobro de
peajes[84]
pretendió incidir directamente en la reducción de costos de transporte y evitar
el alza de bienes de primera necesidad e insumos médicos en el marco de la
primera declaratoria del estado de emergencia. Con todo, dado que el recaudo de
este tributo constituye la fuente de pago principal para la ejecución de los
proyectos de infraestructura del transporte,
es claro que necesariamente desencadenó
un efecto negativo financiero para el Estado consistente en la disminución de
los ingresos proyectados y presupuestados para la construcción, mantenimiento y
rehabilitación de la infraestructura vial del país[85]. Esta
situación podría afectar sus finanzas, en el evento de prorrogarse
indefinidamente la suspensión del cobro del peaje, incidiendo en un sector
básico de la economía[86].
37.
Lo anterior hacía indispensable
recuperar el recaudo a los usuarios de las vías, pues de no hacerlo, se
afectaban los recursos necesarios para el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de la
infraestructura de transporte, y para
garantía de la competitividad y conectividad del país. Aunado a ello, la medida representa un efecto positivo en la reactivación
económica, ya que la operación y administración en las estaciones de peaje y
pesaje, centros de control de operaciones y áreas de servicio, generan un
importante número de empleos directos[87].
38.
La Corte encuentra que la mayor
circulación por las vías nacionales trae consigo el desgaste de la
infraestructura, de ahí que la
medida asegura la transitabilidad y seguridad de la población, y el abastecimiento de bienes y mercancías[88]. Así mismo, la continuidad de los proyectos
de infraestructura (i) articula a
proveedores, contratistas, interventores, entre otros actores de la cadena
productiva, (ii) conserva
los puestos de trabajo vinculados[89]
y (iii) evita afectaciones a las inversiones que se tenían previstas
para las vías del territorio nacional[90].
39.
Ahora bien, la
reactivación de las medidas (arts. 1º, 2º inc. 1 y 3º del Decreto Legislativo
768 de 2020) que se desarrolla de manera gradual debe cumplirse en condiciones
de salubridad, para un retorno seguro a la normalidad institucional. En
efecto, si bien el Decreto 637 de 2020 pretende conjurar los efectos económicos
y sociales derivados de la pandemia del COVID-19, haciendo especial énfasis en
la reactivación económica y la promoción del empleo, no se debe perder de vista
que la causa de la primera declaratoria del estado de emergencia[91]
todavía persiste o se extiende en el tiempo[92],
por lo que es preciso que las medidas relacionadas con el dinamismo de la
economía y la garantía del empleo atiendan estrictos criterios de seguridad y
sanidad. Así pues, la Corte observa que la norma objeto de control pretende la
reactivación progresiva y segura del servicio de taxi tomado en la vía pública,
de la labor de los OAAT y de las estaciones de peaje, en tanto establece como
condición ineludible el cumplimiento estricto de los protocolos de bioseguridad[93]
del Ministerio de Salud y las indicaciones que al respecto establezcan las
autoridades territoriales.
40.
Justamente en torno a
los protocolos de bioseguridad adoptados por el Gobierno nacional,
recientemente la sentencia C-205 de 2020[94] encontró válido a la luz de la Constitución implementar protocolos de bioseguridad en todos los
sectores económicos, con la finalidad de “garantizar la salud de la población,
impedir la propagación masiva del virus y habilitar el reinicio de
labores productivas suspendidas con ocasión de las medidas de aislamiento
proferidas en el marco de la pandemia”. El establecimiento de dichas directrices de
salubridad constituye una pauta de aplicación ineludible para autorizar la
reapertura de las actividades económicas restringidas, por lo que las reglas
que en materia de contención del COVID-19 imparte el Ministerio de Salud
resultan de interés nacional y deben guiar la actuación de todas las
autoridades. De lo contrario, no se podría dar el retorno a la normalidad bajo
condiciones adecuadas de seguridad al
comprometer seriamente la salud, vida e integridad de las personas.
41.
Por último, sobre el juicio de
necesidad jurídica o subsidiariedad esta Corporación encuentra justificado
que el presidente de la república hubiere acudido a un decreto legislativo para
levantar las suspensiones sobre el servicio público de transporte de pasajeros
tipo taxi, el funcionamiento de los OAAT y el cobro de peajes, toda vez que
fueron impuestas a través de una normatividad de rango legal, es decir, por
medio de los decretos legislativos 482 y 569 de 2020[95], avalados en su
constitucionalidad por las sentencias C-185 y C-239 de 2020, como se ha explicado.
42.
Contrario a lo sostenido por el
Departamento de Derecho del Transporte e Infraestructura de la Universidad
Externado, la Sala Plena considera que la restricción de tomar el servicio de
taxi en la vía pública mantiene su vigencia, pues el artículo 6º del Decreto
Legislativo 482 de 26 de marzo de 2020 no solo habilitó la suspensión de la
medida al escenario de la duración del estado de emergencia económica y social[96], sino
también a la permanencia del aislamiento preventivo obligatorio, el cual se ha
extendido desde el 25 de marzo de 2020[97]
y hoy con el Decreto 1168 de 2020[98]
que dispone el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable.
De este modo, la suspensión del servicio de taxi en la vía pública fijado a
través del Decreto Legislativo 482 permanecía vigente al momento de la
expedición del decreto sub examine (30 de mayo), por lo que se justifica
la expedición de una norma con rango de ley para su levantamiento.
en virtud del Decreto 1168 de
2020, la fase de aislamiento selectivo y distanciamiento individual
responsable, entró a regir a partir de la mencionada fecha
Juicios de proporcionalidad[99], no
contradicción específica[100],
ausencia de arbitrariedad[101],
intangibilidad[102],
incompatibilidad[103]
y no discriminación[104]
43.
Los presentes juicios revisten una
menor intensidad en su análisis al no resultar altamente comprometidos
tratándose de medidas legislativas cuya teleología según se ha verificado y
expuesto es el levantamiento de restricciones impuestas mediante los decretos
legislativos 482 y 569 de 2020, para el retorno a la normalidad institucional.
44.
Pues bien, en cuanto a la proporcionalidad
las determinaciones proferidas por el Decreto Legislativo 768 de 2020 en sus
artículos 1º, 2º (inc. 1) y 3º, resultan razonables. Como se ha expuesto, están
dirigidas a reactivar algunas actividades económicas para fomentar el
desarrollo de los sectores de transporte e infraestructura, dadas las
restricciones que se habían impuesto mediante los decretos legislativos 482 y
569 de 2020. De esta forma, se pretende regresar gradualmente y de manera
segura a la normalidad institucional, por lo que no implican limitaciones o
restricciones a los derechos y libertades constitucionales.
45.
El objetivo de las medidas
legislativas adoptadas, por el contrario, es garantizar el libre ejercicio de
varias actividades, contribuyendo a la efectividad de las medidas de
aislamiento social vigentes y, en correspondencia, permitiendo la reactivación
progresiva y en condiciones de salubridad de los sectores de transporte e
infraestructura[105],
lo cual redunda en beneficio de la reactivación económica y del empleo (arts.
25, 49, 333 y 334 C. Pol.). De esta manera, las medidas adoptadas resultan
proporcionales al perseguir un fin constitucionalmente legítimo de garantizar
el transporte público en el país, el abastecimiento de bienes y mercancías en
todo el territorio nacional y la necesidad de proteger la seguridad e
integridad de los actores viales que hacen parte del régimen de tránsito en el
país. Por lo tanto, se considera superado el examen de proporcionalidad.
46.
Tampoco los artículos bajo
estudio contrarían mandato
constitucional alguno o de los tratados internacionales de derechos humanos, ni
infringen las medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Al
contrario, persiguen favorecer el servicio público de transporte, así como su
infraestructura, además de materializar la obligación del Estado de preservar
el derecho a la salud, el derecho al trabajo, la libertad económica, la
protección de la economía nacional, entre otros.
47.
Contrario a lo
sostenido por uno de los intervinientes ciudadanos[106], las medidas no infringen el principio de
autonomía territorial, ya que como se manifestó en la sentencia C-205 de 2020[107], donde se debatió
la inquietud presentada, la Corte sostuvo que la obligación de gobernadores
y alcaldes de sujetarse a los protocolos de bioseguridad del Ministerio de
Salud, comporta el establecimiento de un interés nacional de superior entidad y
la supervisión de su cumplimiento por las secretarías municipales o distritales
del sector correspondiente genera a su vez una responsabilidad social, al
implicar un control adecuado de los sectores económicos y de la administración
pública a los que se autorice su apertura, para mitigar, evitar la propagación
y realizar el adecuado manejo del COVID-19 (principio de coordinación, art. 288
C. Pol.). Así concluyó que la estandarización de procedimientos cuando se trata
de dar apertura gradual a los sectores económicos y de la administración pública,
no genera afectación alguna del principio de autonomía territorial[108]. En ese orden, no hay lugar a condicionamiento alguno y, por lo
tanto, se cumple el juicio de no contradicción específica.
48.
Finalmente, respecto de
las tres medidas legislativas adoptadas basta con señalar que (i) no limitan o vulneran el núcleo esencial de derechos
fundamentales, tampoco interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del
poder público y no suprimen o modifican los organismos y funciones básicas de
acusación y juzgamiento; (ii) no comprometen derechos de alcance intangibles; (iii) no suspenden leyes, además que tal levantamiento de medidas responde
válidamente a la segunda declaratoria del estado de emergencia (grave crisis
económica), al pretender repotenciar la economía y el empleo respecto del
sector transporte; y (iv) no generan trato diferencial injustificado alguno. De
esta forma, los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad,
incompatibilidad y no discriminación se tienen por superados.
Segundo grupo: medidas que dan continuidad temporal
con objetivo de levantamiento a decisiones en materia de transporte e
infraestructura (parágrafo del artículo 2 y artículo 4)
49.
A través de los
decretos legislativos 482 de 26 de marzo y 569 de 15 de abril de 2020 también
se establecieron medidas relacionadas con la prórroga de la vigencia de los
documentos de tránsito y la suspensión de los términos para la reducción de la
multa, así como la facultad de prorrogar la duración de los contratos de
concesión del Estatuto General de la Contratación Pública -EGCP-y en los
esquemas de asociación público-privada -EAPP-. El Decreto Legislativo 768 de 30
de mayo, que estudia la Corte, da continuidad a estas decisiones e
incorpora unas modificaciones, tal como se expone a continuación:
Decreto 482
de 2020
Decreto 569
de 2020
Decreto 768
de 2020
Artículo 9. Parágrafo. En los términos del presente artículo, los
documentos de tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el certificado
de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia
expire, no serán exigibles. Los tiempos que estén corriendo para la reducción
de multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán
durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el
aislamiento preventivo obligatorio.
Artículo 7. Parágrafo. En los términos del presente artículo, los
documentos de tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el certificado
de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia
expire, se entenderán prorrogados automáticamente durante el tiempo que
dure el aislamiento preventivo obligatorio, y hasta un mes (1) después de
finalizada esta medida. Los tiempos que estén corriendo para la reducción de
multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán
durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el
aislamiento preventivo obligatorio.
Artículo 2. Parágrafo. En los términos del presente
artículo, los documentos de tránsito, incluyendo la licencia de conducción y
el certificado de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes,
cuya vigencia expire, se entenderán prorrogados automáticamente durante el
tiempo que duren suspendidos los referidos Organismos de Apoyo a las
Autoridades de Tránsito, y hasta un mes (1) después de finalizada esta
medida. Los tiempos que estén corriendo para la reducción de multa prevista
en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán durante el estado de
emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo
obligatorio.
Artículo 25. Medidas en contratos de concesión. En los esquemas
de asociación público privada que trata la Ley 1508 de 2012 debido a la
adopción de medidas por parte del Gobierno nacional que conlleven la
disminución en el recaudo de los proyectos, podrán efectuarse prórrogas en
tiempo que, sumadas, superen el veinte por ciento (20%) del valor del
contrato inicialmente pactado. Cuando se trate de proyectos de iniciativa
privada los contratos podrán ser prorrogados por encima del veinte por ciento
(20%) del plazo inicial.
Artículo 15. Medidas de contratos de concesión. En los esquemas
de concesiones previstos en la Ley 80 de 1993, y de asociación público
privada que trata la Ley 1508 de 2012, debido a la
adopción de medidas por parte del Gobierno nacional que conlleven la
disminución en el recaudo de los proyectos, se prorrogará en tiempo
que, sumado, puede superar los límites previstos en la normatividad vigente y
sólo para prorrogar por el mismo tiempo en el que se generó el aislamiento
preventivo obligatorio con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19.
Artículo 4. En los contratos de concesión de los que trata el
Estatuto General de la Contratación Pública y en los esquemas de asociación
publico privada de que trata la Ley 1508 de 2012, celebrados
antes de la expedición de este Decreto Legislativo, las partes podrán acordar
una prórroga en tiempo que sumada supere los límites previstos en la
normatividad vigente, prórroga que se fundamentará exclusivamente en las
medidas de no cobro de tasas y peajes adoptadas por parte del Gobierno
nacional.
50.
La información que se
presenta en el cuadro comparativo permite corroborar que las medidas contenidas
en el parágrafo del artículo 2º y en el artículo 4º no son nuevas, pues
reproducen en buena parte contenidos normativos que habían sido expedidos por
el Gobierno, no obstante, se presenten algunas modificaciones. Ello es
relevante para el estudio de constitucionalidad en tanto implica que las
sentencias C-185 de 2020 y C-239 de 2020, que revisaron
la constitucionalidad de los decretos legislativos 482 y 569 de 2020, constituyen
un insumo para la solución del asunto que ahora ocupa a la Sala.
51.
Las dos disposiciones
sujetas a examen respecto de sus antecesoras guardan en gran medida una
relación, sin embargo, resulta aún más cercana con la que le antecede, por lo
que en principio se seguirá en lo que guarde consonancia la decisión sobre el
Decreto Legislativo 569 de 2020. También debe tenerse en cuenta, como se ha
explicado, que los decretos legislativos que preceden al sub examine
fueron expedidos durante la primera declaratoria del estado de emergencia.
52.
Ahora bien, debe
señalarse que la nueva prórroga de la vigencia de los documentos de tránsito y
la suspensión de los términos para la reducción de la sanción del artículo 136
de la Ley 769 de 2002[109],
solo se distingue de la anterior medida prevista en el Decreto Legislativo 569
de 2020 en cuanto a que la vigencia ahora se supedita al tiempo que duren
suspendidos los OAAT[110]
y no al aislamiento preventivo obligatorio. Y en relación con el artículo 4º
que establece una nueva prórroga de los contratos de concesión[111] se
distingue esencialmente que se supedita a los contratos celebrados antes de la
expedición del decreto y que se fundamenta exclusivamente en el no cobro de
tasas y peajes[112].
53.
A continuación, se
llevará a cabo el examen material de constitucionalidad y para facilitar su
realización se procederá a agrupar los juicios, como se ha procedido por la
Corte en anteriores ocasiones[113].
Juicios de finalidad, conexidad material, motivación
suficiente, necesidad y proporcionalidad
54.
El parágrafo del
artículo 2º busca garantizar un retorno gradual de los servicios
ofrecidos por los OAAT en el proceso de reactivación económica en el que se
enmarcan las medidas. Entonces, cumplen con la finalidad de
impedir que se extiendan las consecuencias económicas y sociales negativas que
ha ocasionado la expansión del COVID-19, disminuyendo los eventuales contagios
y con vocación al restablecimiento de la normalidad institucional de manera
segura. Con la nueva prórroga de la vigencia de los documentos de tránsito y la
suspensión de los tiempos para la reducción de la multa bajo los plazos
establecidos, se garantiza un tiempo adicional y prudencial para responder a la
grave crisis económica y social, evitando temporalmente cargas excesivas para
los usuarios del servicio de transporte.
55.
De igual forma, el
artículo 4º está encaminado a contrarrestar los efectos nocivos generados en el
recaudo de los respectivos proyectos de infraestructura, dadas las exenciones
de tasas y peajes decretadas durante el aislamiento preventivo obligatorio, que
tenían como pretensión asegurar el abastecimiento de bienes y mercancías en el
territorio nacional. Ciertamente, se trata de una medida que persigue
resguardar el equilibrio económico contractual que pudiera presentarse en
cada una de las concesiones celebradas en el país y en los EAPP, garantizando
así la continuidad de los proyectos. Con ello se evita la extensión de
los efectos negativos de la crisis sanitaria al protegerse los recursos del
Estado en perspectiva del levantamiento de las medidas -reactivación de
economía y el empleo-. De esta manera, se cumple el juicio de finalidad.
56.
En cuanto a la conexidad
material desde el punto de vista interno, la Corte evidencia que lo
establecido en las normas examinadas tiene relación directa y específica con lo
expuesto en la parte motiva del Decreto Legislativo 768 de 2020. Al respecto, en
los considerandos 34 y ss., se expone la importancia de reanudar paulatinamente
los trámites y servicios ofrecidos por los OAAT, en tanto constituyen requisitos
para el ejercicio de la actividad del transporte y la conducción de vehículos
en condiciones de calidad y seguridad. De igual modo, se menciona en el
considerando 59 que con ocasión de la suspensión del cobro de tasas y de peajes
durante el aislamiento preventivo obligatorio, era necesario adoptar medidas
que permitan que en los contratos de concesión de los que trata el EGCP- y en
los EAPP, se pueda acordar una prórroga en tiempo que sumada supere los límites
previstos en la normatividad vigente.
57.
Sobre la nueva prórroga
de la vigencia de los documentos de tránsito y la suspensión de los términos
para la reducción de la multa, así como la posibilidad de ampliar el plazo de
los contratos de concesión del EGCP y en los EAPP, esta Corporación halla que
guardan una relación directa y específica con los motivos que originaron la
segunda declaratoria del estado de emergencia[114], al
pretender contener la grave crisis económica y social por la grave calamidad
sanitaria[115], con medidas paulatinas que persiguen
salvaguardar la salud, la vida y la integridad (prevención de la propagación),
y mitigar y evitar la expansión de los efectos negativos en la economía y el
empleo en el país, respecto de los sectores del transporte e infraestructura.
Por lo tanto, se cumple con la conexidad externa.
58.
De lo señalado sobre la
conexidad es factible concluir que se ofreció una motivación suficiente
para adoptar las medidas legislativas. El Gobierno nacional presentó en detalle
las razones que respaldan la continuidad temporal de algunas medidas
legislativas -con ciertas modificaciones- en la búsqueda de retornar a la
normalidad institucional. En esa medida, además de propender por la garantía de
los derechos y libertades fundamentales (parág. del art. 2º), persigue contar
con los ingresos necesarios -mecanismo de compensación- para favorecer la
reactivación de la economía nacional y el empleo (art. 4º). Además, este juicio
resulta menos exigente atendiendo a que el decreto legislativo no contiene en
concreto medidas que limiten derechos y libertades constitucionales; por el
contrario, pretenden garantizarse de forma adecuada.
59.
En cuanto a la necesidad
fáctica es posible concluir que las medidas contenidas en el parágrafo del
artículo 2º superan este juicio debido a que se trata de una norma que permite
reducir la cantidad de actividades que requieren contacto físico, garantizando
un regreso escalonado y en condiciones de mayor salubridad. La Corte estima que
la nueva prórroga automática de los documentos de tránsito y la suspensión de
los términos para la reducción de las sanciones resultan adecuadas para el
cumplimiento de esa finalidad, debido a que aseguran un periodo de gracia que
les permitirá a los ciudadanos renovar sus documentos de tránsito y disponer
del tiempo indispensable para el pago de la sanción, evitando el contacto
innecesario y con ello disminuyendo los contagios, dada la entrada en
funcionamiento de los OAAT, como se sostuvo en las sentencias C-185 y C-239 de
2020[116].
60.
Frente al artículo 4º
esta Corporación evidencia que la suspensión del cobro de tasas y peajes que
decretó el Gobierno perturbó el normal desarrollo de los contratos de concesión
de los que trata el EGCP y en los EAPP[117].
61.
Así lo explicó el
Gobierno en este asunto[118],
en correspondencia con la jurisprudencia de esta Corporación que sobre el
alcance de las concesiones ha indicado que: “son por naturaleza contratos
incompletos, debido a la incapacidad que existe de prever y redactar una
consecuencia contractual para todas y cada uno de las posibles variables y
contingencias que pueden surgir en el desarrollo del objeto, lo que impone un
límite a las cláusulas contractuales efectivamente redactadas”[119].
62.
Respecto al juicio de necesidad
jurídica la Corte encuentra que ambas medidas superan esta exigencia.
Frente a la primera se evidencia que el Gobierno estaba en la necesidad de
acudir a un decreto legislativo para prorrogar nuevamente la vigencia de los
documentos de tránsito y suspender los términos de la reducción de las sanciones,
debido a que como se recabó en las sentencias C-185 y C-239 de 2020 que
examinaron los decretos legislativos 482 y 569 de 2020,  a través de esta
disposición se modifican los preceptos contenidos en el Código Nacional de
Tránsito Terrestre que regulan de ordinario la materia. En cuanto a la segunda
medida esta Corporación encuentra que supone la modificación de las leyes 80 de
1993, 1150 de 2007 y 1508 de 2012, por lo cual los mecanismos ordinarios con
los que contaba el presidente de la república carecían de idoneidad jurídica
para responder a la situación de crisis presentada.
63.  Como se expuso en la sentencia C-239 de 2020, al examinarse
el Decreto Legislativo 569 de 2020 (art. 15), la necesidad jurídica de las
medidas que se analizan se satisface porque “los medios jurídicos ordinarios
no resultan idóneos para tomar este tipo de decisiones, pues implican la
suspensión o modificaciones de normas legales, como la Ley 1508 de 2012 y la
Ley 80 de 1993, en el caso del artículo 15, (…). Por esta razón el Gobierno
debía acudir a una norma de rango legal para adoptar tales decisiones”. Además,
el decreto legislativo examinado expuso en el aparte final considerativo que
con ocasión de la orden de suspender el cobro de tasas y de peajes durante el
aislamiento preventivo obligatorio, era menester adoptar medidas que
permitieran que en los contratos de concesión del Estatuto General de Contratación
Pública y en los esquemas de asociación público-privada de la Ley 1508 de 2012,
se pudiera acordar una prórroga en tiempo que sumada, superen los límites
previstos en la normatividad vigente.
64.
Ahora bien, en lo que
respecta al requisito de proporcionalidad, siguiendo lo señalado en la
sentencia C-239 de 2020, esta Corporación encuentra que en esta
oportunidad respecto del asunto sub judice se debe llevar a cabo un
escrutinio leve de las dos medidas en estudio al no comprometer derecho o libertad
fundamental alguna. Particularmente, en cuanto a la prórroga de los documentos
de tránsito y a la suspensión de los términos para reducir las sanciones, se
advierte que el fin perseguido es legítimo en tanto se busca garantizar un
retorno paulatino y en condiciones de salubridad. Asimismo, se evidencia que el
medio empleado es adecuado para lograr ese fin, debido a que a través de las
medidas adoptadas se reduce la probabilidad de que en la reactivación de las
entidades de tránsito exista algún tipo de aglomeración de personas, con lo
cual resulta posible garantizar el funcionamiento de las medidas de
bioseguridad que además se establecen para el efecto. Por último, la
temporalidad de la medida no se muestra irrazonable al mantener la garantía
indispensable de salvaguarda de bienes jurídico como la vida, el ambiente sano,
entre otros.
65.
A la misma conclusión
llega esta Corporación sobre el artículo 4º, debido a que apunta al fin
legítimo de evitar desequilibrios económicos en determinados contratos públicos
que pudieran presentarse, siendo el medio empleado adecuado para la consecución
de ese fin. De un modo semejante y siguiendo la sentencia C-239 de 2020[120],
se sostuvo que:
“protege los derechos de los contratistas y
evita que, a causa de las medidas adoptadas en la emergencia sanitaria, se
cause un desequilibrio económico del contrato que afecte gravemente los
intereses de una de las partes. En todo caso, la aplicación de esta norma
dependerá de que se compruebe la realidad económica y financiera del contrato,
así como las perturbaciones que se produjeron en éste, relacionadas con la
disminución en el recaudo ocasionado por las medidas adoptadas por el Gobierno
nacional en el marco del estado de emergencia. (…). No se trata entonces de un
beneficio indeterminado y desprovisto de límites, sino circunscrito al hecho
que genera la afectación en el contrato, por lo que resulta razonable y
ajustado a los principios que rigen la actividad contractual del Estado que
solo por dicho término pueda autorizarse las respectivas prórrogas, lo que a su
vez salvaguarda los intereses del Estado”[121].
66.
La facultad de
concertar una prórroga en los contratos de concesión no es absoluta como quiera que los fundamentos que llevan a las partes a emplear la
medida adicional deben ser respecto de los contratos celebrados antes de la
expedición del Decreto Legislativo 768 de 2020 y los efectos adversos generados
por el no cobro de tasas y peajes[122]
adoptado por el Gobierno en los distintos decretos legislativos en el marco del
estado de emergencia, lo cual supone que la posibilidad -común acuerdo en
proporción a los perjuicios sufridos en el marco de la emergencia- de ampliar
el plazo de ejecución contractual no puede ser el resultado de cualquier
escenario desfavorable que impacte el desarrollo del proyecto, por lo que la
prórroga no emerge indeterminada sino sujeta a criterios objetivos, según se ha
explicado, en línea con la jurisprudencia constitucional mencionada.
67.
Por lo tanto, estas
consideraciones responden a la inquietud formulada por uno de los
intervinientes[123],
además porque en la sentencia C-205 de 2020, que declaró la exequibilidad del
Decreto Legislativo 539 de 2020[124], se sostuvo que “aun
cuando la financiación de los elementos requeridos para la ejecución de los
protocolos no fue fijado en el decreto objeto de pronunciamiento, se verifica
que la misma corresponde a los empleadores en atención de lo dispuesto en el
Código Sustantivo del Trabajo, el Decreto Ley 1295 de 1994, la Ley 1562 de 2012
y el Decreto 1072 de 2015[125],
quienes a su vez pueden pedir apoyo a las ARL[126]”.
Juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad,
incompatibilidad, no contradicción específica y no discriminación
68.
Dado que los cambios
presentados en las dos medidas revisadas no tienen una incidencia mayor en el
análisis de los juicios mencionados, resulta suficiente con señalar que la Corte
encuentra que las normas en estudio (i) no afectan el núcleo esencial de
algún derecho fundamental, ni interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público, tampoco suprimen o modifican los órganos y funciones básicas
de acusación y juzgamiento; (ii) no desconocen derechos que se
consideran intangibles; (iii) si bien pudieran repercutir, de un lado,
en la aplicación del Capítulo 8, Título 2, de la Ley 769 de 2002 (arts. 51 y
ss.) y del artículo 136 de la misma ley y, del otro, en el artículo 18 de la
Ley 1508 de 2012, y los artículos 27 de la Ley 1150 de 2007 y 6º de la Ley 1369
de 2009, finalmente, como se sostuvo en la C-239 de 2020, la normatividad ordinaria
suspendida resulta incompatible con el actual estado de emergencia, porque el
funcionamiento de los organismos de apoyo y la realización de trámites y
procedimientos representan un riesgo para la población usuaria del servicio,
así mismo, los efectos nocivos de la pandemia pudieron impedir el normal
desarrollo de los contratos de concesión, haciendo necesario fijar unos nuevos
parámetros que respondieran adecuadamente a las posibles consecuencias; (iv)
no contrarían mandato constitucional alguno o de los tratados
internacionales de derechos humanos, ni infringen los artículos 47, 49 y 50 de
la LEEE; y (v) no generan un trato diferencial injustificado alguno.
69.
Por último, respecto al artículo
5º del Decreto Legislativo 768 de 2020 la Corte no encuentra reparo
constitucional alguno al limitarse a establecer la vigencia del mismo a partir
del 01 de junio de 2020, máxime cuando según se ha explicado se trata de una
normativa que busca retornar a la normalidad institucional.
Síntesis de la decisión
70.
El Decreto Legislativo
768 de 2020 adopta cuatro medidas dirigidas esencialmente a reactivar algunas
actividades de los sectores de transporte e infraestructura, a saber: el
transporte de pasajeros individual tipo taxi por cualquier medio, el
funcionamiento de los Organismos de apoyo a las Autoridades de Tránsito, el
cobro de peajes y la prórroga de los contratos de concesión; acompañadas en
principio de medidas de bioseguridad e indicaciones de las autoridades
territoriales. A efecto de facilitar el examen de constitucionalidad la Sala
agrupó dos situaciones que se acompañaron también de ejes articuladores de
análisis.
71.
La Corte encontró que
la aprobación del decreto legislativo se ajustó a las condiciones formales,
toda vez que fue firmado por el presidente de la república y los ministros del
gabinete, se profirió al amparo de la declaración del estado de excepción y
dentro del término de vigencia, y contó con la enunciación de las razones
fácticas y jurídicas que llevaron a la adopción de las medidas.
72.
Sobre el primer grupo
de medidas que dispone el levantamiento inmediato de las suspensiones de
actividades previstas en los decretos legislativos 482 y 569 de 2020, bajo
condiciones de bioseguridad e indicación de autoridades territoriales (arts.
1º, 2º inciso primero y 3º), se sostuvo que buscan el retorno responsable a la
normalidad institucional, dado que aún no se ha superado la emergencia
sanitaria al no disponerse de una vacuna. De esta forma, i) el reinicio de
actividades del sector transporte (oferta vehicular de taxi en la vía pública),
lleva a ii) la reanudación de los trámites y servicios ofrecidos por los OAAT
para la prestación del servicio de transporte en condiciones de calidad y
seguridad, y iii) la habilitación del cobro de peajes para disponer de los
recursos para la construcción, mantenimiento y ejecución de la infraestructura
de transporte a cargo de la Nación. En esa medida, se dispuso reducir los
efectos económicos y sociales negativos ocasionados por el COVID-19, que llevó
al aislamiento preventivo obligatorio, y de ahí que las medidas tengan por
objeto estimular el empleo y proteger la economía bajo condiciones de
salubridad pública, para la garantía de la prestación del servicio público de
transporte y en procura de una recuperación económica progresiva y segura, que
armonice los derechos a la salud -en su carácter primordial- y a la
subsistencia.
73.
Respecto al segundo
grupo que concierne a la continuidad temporal de algunas medidas con vocación
de levantamiento (arts. 2 parágrafo y 4º), alusivas a: i) mantener la prórroga
de documentos de tránsito cuya vigencia expire y la suspensión de términos que
corran para la reducción de la multa, y ii) la facultad de conservar la
prórroga de los contratos de concesión, se concluyó que buscan impedir la
extensión de las consecuencias nocivas de la pandemia disminuyendo los
eventuales contagios al evitar el contacto físico, así como contrarrestar los posibles
efectos adversos por la suspensión del recaudo de tasas y peajes, que pudieran
haber llevado a potenciales desequilibrios económicos y, por lo tanto, se
sujeta a la comprobación de la realidad económica y financiera del contrato, y a
las posibles perturbaciones que se hayan producido en éste por la disminución
del recaudo; todo ello en la pretensión de retornar a la normalidad de manera
gradual y segura.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Levantar la suspensión de términos que se había ordenado por auto 281 de 06 de
agosto de 2020.
Segundo.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 768 de
30 de mayo de 2020.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (e.)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e.)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Anexo 1 - Decreto legislativo objeto de revisión
“DECRETO LEGISLATIVO 768 DE 2020
(30 de mayo)
Por el cual se adoptan medidas sobre la prestación del
servicio público de transporte y su infraestructura, en el marco del Estado de
Emergencia, Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le confieren el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020,
"Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional", y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el presidente,
con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos
o modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de
la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de
la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19
como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala
de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que el número
de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar
acciones urgentes.
Que mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de
2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a
partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la, República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta
el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el
objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y
mitigar sus efectos.
Que mediante Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, el
ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, prorrogó el listado de Emergencia sanitaria
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta
el 31 de agosto de 2020 y, en virtud de esta, modificó el artículo 2 de la
Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resolución 407 y 450
de 2020, adoptando una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y
controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al
18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145
personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas al
día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020, 306
personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24
de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020, 491
personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al
día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702
personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al día 30
de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo de 4020, 1.065
personas contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al
día 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril de 2020,
1.406 personas contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485 personas
contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al día 6 de
abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas
contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril de
2020, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709 personas
contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril
de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas
contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril
de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas
contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril
de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas
contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril
de 2020,4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas
contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril
de 2020,5.142 personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas
contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas él 27 de abril
de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas
contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril
de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285 personas
contagiadas al 2 de mayo de ~020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de
2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas
contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de
2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas
contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de
2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas
contagiadas al 11 de mayo de 2020,12.272 personas contagiadas al12 de mayo de
2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas
contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de
2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas
contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de
2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas
contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de
2020, , 19.131 personas contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas
contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de
2020, 21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas
contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366
personas contagiadas al 28 de mayo de 2020,26.688 personas contagiadas al 29 de
mayo de 2020 y ochocientos cincuenta y tres (853) fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social (i) reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y
11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.155),
Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679),
Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4), La Guajira (27), Chocó
(28), Caquetá (16) y Amazonas (527); (ii) reportó el 11 de mayo de 2020 479
muertes y 11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(4.305), Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar
(742), Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila
(179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (iii) reportó el 29 de mayo de
2020 853 muertes y 26.688 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (9.162), Cundinamarca (765), Antioquia (1.024), Valle del Cauca
(3.083), Bolívar (2.845), 1tlántico (3.424), Magdalena (568), Cesar (163),
Norte de Santander (128), Santander (59), Cauca (91), Caldas (135), Risaralda
(251), Quindío (107), Huila (247), Tolima (247), Meta (974), Casanare (34), San
Andrés y Providencia (17), Nariño (946), Boyacá (190), Córdoba (110), Sucre
(15), La Guajira (57), Chocó (196), Caquetá (24), Amazonas (1.799), Putumayo
(8), Vaupés (11), Arauca (1), Guainía (6) y Vichada (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET [Central European Time Zone] señaló que
se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426
fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59
p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID·19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el
reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235
fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos
del nuevo coronavirus ¡ COVID-19 y 92 ..798 fallecidos, (vii) en el reporte
número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus IPOVID-19 y 99.690 muertes,
(viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número
85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021
fallecidos, (xi) en el reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus
POVID-19 y 123.010 fallecidos, (xii) en el reporte número 87 del 16 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló que se
encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 130.885
fallecidos, (xiii) en el reporte número 88 del ff7 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo
coronavirus COVID~19 y 139.378 fallecidos, (xiv) en el reporte número 89 del 18
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (xv) en el
reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo coronavirus CQVID-19 y 152.551
fallecidos, (xvi) en el reporte número 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (xvii) en el reporte número 92 del
21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (xviii) en
el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
169.006 fallecidos, (xix) en el reporte número 94 del 23 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 175.694 fallecidos, (xx) en el reporte número 95 del 24
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.626.321 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (xxi) en
el reporte número 96 del 25 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
187.705 fallecidos, (xxii) en el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.804.796 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 193.710 fallecidos, (xxiii) en el reporte número
98 del 27 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren
confirmados 2.878.196 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668
fallecidos, (xxiv) en el reporte número 99 del 28 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.954.222 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 202.597 fallecidos, (xxv) en el reporte número 100 del
29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.018.952 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (xxvi) en
el reporte número 101 del 30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
217.769 fallecidos, (xxvii) en el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.175.207 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172 fallecidos, (xxviii) en el reporte número
103 del 2 de mayo de 2020 a las 3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 229.971 fallecidos, (xxix) en el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.349.786 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628 fallecidas, (xxx) en el reporte número 105
del 4 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.435.894 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 239.604
fallecidos, (xxxi) en el reporte número 106 del 5 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.517.345 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (xxxii) en el reporte número 107 del
6 de mayo de 020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503 fallecidos, (xxxiii)
en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST senal6 que
se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
254.045 fallecidos, (xxxiv) en el reporte número 109 del 8 de mayo de 020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.759.967 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (xxxv) en el reporte número 110 del
9 de mayo de 020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.855.788 casos del nuevo !coronavirus COVID-19 y 265.862 fallecidas, (xxxvi)
en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló
que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
274.361 fallecidos, (xxxvii) en el reporte número 112 del 11 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.006.257 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892 fallecidos, (xxxviii) en el reporte número
113 del 12 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.088.848 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 283.153
fallecidos, (xxxix) en el reporte número 114 del 13 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.170.424 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (xl) en el reporte número 115 del 14
de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046 fallecidos, (xli) en
el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
297.119 fallecidos, (xlii) en el reporte número 117 del 16 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.425.485 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (xliii) en el reporte número
118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 307.395
fallecidos, (xliv) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (xlv) en el reporte número 120 del
19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos, (xlvi) en
el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
318.789 fallecidos, (xlvii) en el reporte número 122 del 21 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.893.186 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (xlviii) en el reporte número
123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 1.993.470 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738 fallecidos, (xlix) en el reporte
número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 333.401 fallecidos, (I) en el
reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 337.687 fallecidos, (Ii) en el
reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 342.029 fallecidos, (Iii) en
el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 343.514
fallecidos, (Iiii) en el reporte número 128 del 27 de mayo de 2020 señal6 que
se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
349.095 fallecidos, (liv) en el reporte número 129 del 28 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 353.334 fallecidos, (Iv) en el reporte número 130 del 29 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 1357.688 fallecidos.
Que según la Organizaci6n Mundial de la Salud - OMS
(i) en reporte de fecha 10 de mayo de 020 a las 19:00 GMT-5, - hora del
Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; (ii) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; y (iii) en reporte de fecha 28 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5,
-hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 5.701.337 casos,
357.688 fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se
declaró el Estado de Emergencia Econ6mica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las medidas generales tenidas en cuenta
en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 para la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. se incluyeron las siguientes:
"Que los efectos económicos negativos a los
habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas
extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente
naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse
afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis;
[...]
Que con el objeto de garantizar la continuidad en la
prestación de los servicios públicos será necesario adoptar medidas para
hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos,
costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización,
ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de
la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de
este sector."
Que el artículo 3 del Decreto 637 del 6 de mayo de
2020 resolvió adoptar "[...] mediante decretos legislativos, además de las
medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas
medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias
para llevarlas a cabo".
Que a pesar de que en virtud del Decreto 417 de 2020
se tomaron medidas para atender los efectos adversos generados a la actividad
productiva, procurando el mantenimiento del empleo la economía, a la fecha se
han presentado nuevas circunstancias, como es la necesidad de mantener el
aislamiento social obligatorio y la imposibilidad de las empresas de continuar
con su actividad comercial e industrial, y por tanto continuar cumpliendo con
las obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo
que ha generado una disminución significativa en la actividad económica del
país.
Que el Fondo Monetario Internacional mediante Comunicado
de Prensa 20/114 del 27 de marzo de 2020, publicó la "Declaración conjunta
del Presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la Directora
Gerente del Fondo Monetario Internacional", la cual expresa:
"[...] Estamos en una situación sin precedentes
en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y
financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el
producto mundial se contraerá en 2020. los países miembros ya han tomado
medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad
económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal
foca/izado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y
afianzar la recuperación en 2021 [...]."
Que la Organización Internacional del Trabajo en el
comunicado de fecha de 18 de marzo de 20020 sobre el "El COVID-19 y el
mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas", afirma que “[...]El
Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la
inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus
familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente
en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad
de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del
trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los
efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias
adversas en el mercado laboral [...]".
Que así mismo la Organización Internacional del
Trabajo en el referido comunicado estima “[…] un aumento sustancial del
desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de
varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIS a
escala mundial […], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un
aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más desfavorable"),
con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019.
Con arreglo al caso hipotético de incidencia "media", podrá
registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los
países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de
incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del
desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial
que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas."
Que en consecuencia, la Organización Internacional del
Trabajo -OIT- en el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas
urgentes para (i) estimular la economía y el empleo, y (ii) sostener los
puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos
laborales, mitigar los. impactos negativos y lograr una recuperación rápida y
sostenida.
Que el Centro de Investigación Económica y Social de
Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo - FEDESARROLLO, estudió el
impacto de la pandemia generada por el coronavirus COVID-19 en la economía
colombiana mediante la editorial "Choque dual y posibles efectos sobre la
economía colombiana" y afirmó:
"Los dos choques que actualmente sufre la
economía mundial no tienen precedentes. El primero se relaciona con la
expansión del virus COVID-19, que ha generado choques de oferta al interrumpir
el flujo del comercio internacional y las cadenas globales de valor, así como
choques de demanda, asociados a la disrupción de la actividad económica mundial
producto de las medidas de contención adoptadas en cada país. El segundo, se
encuentra asociado a la guerra petrolera entre Arabia Saudita y Rusia,
consecuencia de un desacuerdo entre ambos países sobre un recorte de producción
entre los países miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo
(OPEP). Estos choques han generado nerviosismo y estrés en los mercados
financieros, situación que ha conducido a cambios en los flujos internacionales
de capital y a depreciaciones de las tasas de cambio, especialmente en
economías emergentes.
Frente a esto Colombia no ha sido la excepción. Las
recientes estrategias adoptadas por el Gobierno nacional para afrontar la
crisis· han generado un trade-off entre las medidas sanitarias y económicas a
adoptar con el fin de aplanar la curva de contagio en el país, que al cierre de
este Tendencia se ubica en 470 personas. [...]
Tanto el COVID-19 como el desplome de los precios del
petróleo generan choques de oferta y de demanda, y representan un riesgo para
el crecimiento económico del país. Por el lado de la demanda, se espera que los
dos choques afecten el consumo de los hogares, reduciendo su crecimiento a 1,0%
real anual en el escenario medio (3,5 pps por debajo del escenario que teníamos
en Prospectiva inicialmente - 4,5% -). Este menor dinamismo del consumo privado
se daría vía: i) una menos confianza del consumidor, y ii) un menor ingreso
nacional debido a menores términos de intercambio. En el mejor de los
escenarios el consumo privado crecería 2,0%, mientras que en el pesimista se
contraería el orden del 0,1%.
Las variables comerciales también se verían afectadas
negativamente. En el escenario medio, las exportaciones exhibirían una
contracción de -5,5% (resultado 8,8 pps por debajo del escenario en Prospectiva
- 3,3% -), obedeciendo a una desaceleración de las exportaciones de petróleo.
De igual manera, la fuerte depreciación de la tasa de cambio ubicaría el crecimiento
de las importaciones 15,8 pps por debajo del escenario estimado en Prospectiva
(-9,1% vs +6,7% en Prospectiva). En línea con la desaceleración de las
importaciones y la depreciación de la tasa de cambio, la importación de
maquinaria y equipo también se vería afectada, dinámica que restaría al
crecimiento de la inversión (-6,7%, en escenario medio vs. +4,3% en
Prospectiva). En el escenario optimista el crecimiento de las exportaciones y
las importaciones seria de -2,7% y ­ 6,1% respectivamente, mientras que en el
pesimista podría observarse una contracción cercana aI9,1% y 10,5%
respectivamente.
Dado el confinamiento para contener la propagación del
COVID-19, la actividad productiva se ha estancado en algunos sectores,
afectando principalmente a las actividades asociadas al comercio de bienes y
servicios, el turismo y las industrias. El confinamiento obligatorio y la
pérdida de empleos, especialmente en el sector informal, se traduce además en
un choque de demanda, en donde los hogares reducen sus niveles de consumo. Este
choque de demanda se agrava con la reducción en el ingreso disponible del país
derivada de la caída en los precios internacionales del crudo, que profundiza
la reducción del consumo público y privado. Esto último se vería reflejado en un
menor dinamismo en sectores como el comercio, transporte, alojamiento y
servicios de comida, actividades financieras, actividades de entrenamiento y la
industria manufacturera.
[...] Estas medidas son necesarias en cuanto tienen
como propósito proteger la mayor parte de la población colombiana durante las
próximas semanas al atacar directamente el ritmo de propagación del virus y así
aplanar la curva de contagio. No obstante, el cese de las actividades diarias
trae consigo costos económicos no despreciables que afectan principalmente la
generación de valor agregado del sector servicios e impulsan la destrucción de
empleo (en especial comercio y transporte -17,7% de la economía colombiana- y
otros sectores como el de actividades artísticas y de entretenimiento."
Que el artículo 2 de la Constitución Política prevé
que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.
Que mediante el Decreto 749 de 28 de mayo de 2020, el
Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde las cero
horas (00:00) del 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (0:00) del 1 de
julio de 2020.
Que de conformidad con lo señalado en el artículo 3
del Decreto 749 de 28 de mayo de 2020, como excepción a la restricción a la
libre circulación y para garantizar el derecho a la vida, a la salud en
conexidad con la vida y la supervivencia, se permite el derecho de circulación
a las personas para la realización de las siguientes actividades en las cuales
el sector transporte e infraestructura tiene incidencia directa:
"[... ]
6. La cadena de producción, abastecimiento,
almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de medicamentos,
productos farmacéuticos, insumos, productos de limpieza, desinfección y aseo
personal para hogares y hospitales, equipos y dispositivos de tecnologías en
salud, al igual que el mantenimiento y soporte para garantizar la continua
prestación de los servicios de salud.
El funcionamiento de establecimientos y locales
comerciales para la comercialización de los medicamentos, productos
farmacéuticos, insumas, equipos y dispositivos de tecnologías en salud.
7. Las actividades relacionadas con los servicios de
emergencia, incluidas las emergencias veterinarias.
[...]
9. La cadena de producción, abastecimiento,
almacenamiento. transporte, comercialización y distribución de: (i) insumos
para producir bienes de primera necesidad; (ii) bienes de primera necesidad
-alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza, y
mercancías de ordinario consumo en la población-, (iii) reactivos de
laboratorio, y (iv) alimentos, medicinas y demás productos para mascotas, así
como los elementos y bienes necesarios para atender la emergencia sanitaria,
así como la cadena de insumos relacionados con la producción de estos bienes.
10. La cadena de siembra, fumigación, cosecha,
producción, empaque, embalaje, importación, exportación, transporte,
almacenamiento, distribución y comercialización de: semillas, insumos y , productos
agrícolas, pesqueros, acuícolas, pecuarios y agroquímicos -fertilizantes,
plaguicidas, fungicidas, herbicidas-, y alimentos para animales, mantenimiento
de la sanidad animal, el funcionamiento de centros de procesamiento primario y
secundario de alimentos, la operación de la infraestructura de
comercialización, riego mayor y menor para el abastecimiento de agua
poblacional y agrícola, y la asistencia técnica. Se garantizará la logística y
el transporte de las anteriores actividades. Así mismo, las actividades de
mantenimiento de embarcaciones y maquinaria agrícola o pesquera.
[...]
17. La ejecución de obras de infraestructura de
transporte y obra pública, así como la cadena de suministros de materiales e
insumos relacionados con la ejecución de las mismas.
18. Las actividades del sector de la construcción,
ejecución de obras civiles y la remodelación en inmuebles, así como el
suministro de materiales e insumas exclusivamente destinados a la ejecución de
las mismas.
[...]
25. El servicio de limpieza y aseo, incluido el
doméstico y servicio de lavandería.
26. Las actividades necesarias para garantizar la
operación, mantenimiento, almacenamiento y abastecimiento de la prestación de:
(i) servicios públicos de acueducto, alcantarillado. energía eléctrica,
alumbrado público, aseo (recolección, transporte, aprovechamiento y disposición
final, reciclaje, incluyendo los residuos biológicos o sanitarios) y
recuperación de materiales; (ii) de la cadena logística de insumos, suministros
para la producción, el abastecimiento. importación, exportación y suministro de
hidrocarburos, combustibles líquidos, biocombustibles, gas natural, gas licuado
de petróleo -GLP-, (iii) de la cadena logística de insumos, suministros para la
producción, el abastecimiento, importación, exportación y suministro de
minerales, así como la operación y mantenimiento de minas, y (iv) el servicio
de internet y telefonía.
[...]
29. El abastecimiento y distribución de bienes de
primera necesidad - alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos,
aseo, limpieza, y mercancías de ordinario consumo en la población- en virtud de
programas sociales del Estado y de personas privadas.
30. Las actividades del sector interreligioso
relacionadas con los programas institucionales de emergencia, ayuda
humanitaria, espiritual y psicológica.
31. La cadena de producción, abastecimiento,
almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte y distribución de las
industrias manufactureras.
32. Comercio al por mayor y al por menor, incluido el
funcionamiento de centros comerciales y actividades inmobiliarias.
[...]
37. La cadena de producción, abastecimiento,
almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte, comercialización y
distribución de las manufacturas de (i) productos textiles, (ii) prendas de
vestir, (iii) cueros y calzado, (iv) transformación de madera; (v) fabricación
de papel, cartón y sus productos; y (vi) sustancias y productos químicos, (vii)
metales, eléctricos, maquinaria y equipos. Todos los anteriores productos
deberán comercializarse mediante plataformas de comercio electrónico o para
entrega a domicilio.
[…]
42. Actividades profesionales, técnicas y de servicios
en general:
Que de conformidad con lo consagrado en el artículo 1
del Decreto 539 de 13 de abril de 2020 ",'por el cual se adoptan medidas
de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado
manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de
emergencia Económica, Social y Ecológica", "durante el término de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de
Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los
protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades
económicas, sociales y sectores de la administración pública, para. mitigar,
controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia
del coronavirus COVID-19."
Que a la fecha debe tenerse en cuenta que mediante
Resolución 0666 de 2020 expedida por el ministro de Salud y Protección Social
se adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y
realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, y
específicamente, mediante la Resolución 0677 de 2020, expedida por ese mismo
Ministerio, s adoptó el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del
riesgo del coronavirus COVID9 en el sector transporte, para prevenir, reducir
la exposición y mitigar el riesgo de exposición y contagio por infección
respiratoria aguda por el Coronavirus COVID-19; así como la Resolución 679 de
202Q expedida por el mismo Ministerio, por la cual se adoptó el protocolo de
bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el
sector de infraestructura de transporte.
Que el Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 permitió el
derecho de circulación de las personas y de las actividades consagradas en su
artículo 3, por lo que es indispensable garantizar el servicio público de
transporte terrestre en todas sus modalidades, por lo cual es necesario
permitir que el servicio público de transporte de pasajeros individual tipo
taxi sea ofrecido por cualquier medio, sin que sea restringido éste al
ofrecimiento vía telefónica o plataformas tecnológicas.
Que permitir el servicio público de transporte de
pasajeros individual tipo taxi por cualquier medio constituye una media que
promueve el trabajo. dado que la oferta del servicio público de transporte de
pasajeros individual tipo taxi por cualquier medio contribuye a aumentar la movilización
de 220.705 vehículos registrados para la prestación de este servicio en el
territorio nacional, conforme las cifras que figuran en el Registro Nacional
Automotor - RNA del Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT, y. por tanto, a
la actividad de los conductores de los mismos que dependen económicamente de
esta actividad.
Que a diciembre 2019, según el Centro de
Investigaciones Económica y Social de FEDESARROLLO, 1.197.663 personas en
Colombia se dedican a la actividad de conducción de vehículos de transporte,
incluyendo el servicio público de transporte de pasajeros individual tipo taxi.
Razón por la cual facilitar su oferta a través de cualquier medio, contribuye a
que las mismas dispongan de diferentes medios para la puesta a disposición de su
servicio.
Que mediante estudio de abril de 2020 realizado por el
Programa Colombia Científica del Ministerio de Educación Nacional, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación, junto con la Alianza para la Econmía Formal e
Inclusiva -EFI-. se advirtió que los conductores de taxi, automóviles y
camionetas representan un 4,0% de la población con mayor número de trabajadores
en ocupaciones que se realizan sin un alto grado de interacción física - proximidad
para realizar la ocupación.
Que permitir la oferta del servicio público de
transporte de pasajeros individual tipo taxi por cualquier medio facilita la
oferta a la población en un cien por ciento (100%), ofreciéndose por completo
el servicio público referido.
Que al permitir el ofrecimiento de la prestación del
servicio público de transporte de pasajeros individual tipo taxi por cualquier
medio, se generan ingresos y gastos para quienes dependen de esta actividad y,
por ende, se impulsa dicho componente de la economía.
Que reactivada la prestación del servicio público de
transporte de pasajeros individual tipo taxi con ofrecimiento a través de
cualquier medio, implica el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad
establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social vigentes para la
fecha, los cuales son de obligatorio cumplimiento para prevenir el contagio del
virus.
Que los numerales 26, 31, 32, 37 y 42 del artículo 3
del Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 permiten el reinicio de diferentes
actividades relacionadas con el sector transporte, por lo que es necesario
reanudar paulatinamente los trámites y servicios ofrecidos por los Organismos
de Apoyo a las Autoridades de Tránsito; en tanto estos trámites y servicios
constituyen requisitos para el ejercicio de la actividad del transporte y la
conducción de vehículos en condiciones de calidad y seguridad, actividades que
en todo caso deberán llevarse a cabo en cumplimiento de condiciones estrictas
de bioseguridad para sus trabajadores y para terceros, de conformidad con los
protocolos de bioseguridad que para el efecto establezcan el Ministerio de
Salud y protección Social.
Que el parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 769 de
2002 establece que los Organismos de Apoyo a las Autoridades de Tránsito son
aquellas entidades públicas o privadas a las que mediante delegación o convenio
les sean asignadas determinadas funciones de tránsito.
Que el artículo 20 de la Ley 1702 de 2013 identifica
entre tales Organismos de Apoyo a las Autoridades de Tránsito los Centros de Enseñanza
Automovilística, los de Reconocimiento y Evaluación de Conductores, y los de
Diagnóstico Automotor.
Que el artículo 2 de la Ley 769 de 2002 establece que
los Centros Integrales de Atención son establecimientos en los cuales se presta
el servicio de escuela y casa cárcel para la habilitación de los infractores a
las normas de tránsito. Estos centros, entendidos como Organismos de Apoyo a
las Autoridades de Tránsito, pueden ser operados por el Estado o por entes
privados.
Que permitir la actividad de los Organismos de Apoyo a
las Autoridades de Tránsito contribuye a reactivar la economía y el empleo
significativamente en el territorio nacional, en la medida que, según la
Superintendencia de Transporte -con corte a 20 de mayo de 2020- entre los Centros
de Enseñanza Automovilística, los de Reconocimiento y Evaluación de
Conductores, y los de Diagnóstico Automotor, existen 1.621 organismos
reportados como activos en el país, y generan 27.030 empleos.
Que teniendo en cuenta lo anterior, para contrarrestar
los efectos económicos y sociales derivados de la pandemia del Coronavirus
COVID-19, contribuir a la economía, y generación de empleo del país; es
necesario permitir las actividades de los Organismos de Apoyo a las Autoridades
de Tránsito siempre y cuando cumplan (i) con las condiciones y protocolos de
bioseguridad establecidos para el efecto y (ii) las indicaciones que para el
efecto determinen las autoridades departamentales, distritales o municipales
del respectivo territorio donde cada uno de éstos operen, en concordancia con
el principio de autonomía territorial.
Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 17
del artículo 3 del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, las actividades de
ejecuci6n de obras de infraestructura de transporte y obra pública, incluyendo
la cadena de suministros de materiales e insumos se encuentran dentro del grupo
de situaciones excluidas del aislamiento obligatorio ordenado por el Gobierno
nacional, lo cual implica que se han adelantado las acciones tendientes a reactivar
de una manera gradual y segura los proyectos de infraestructura de transporte.
Que la reactivación de la infraestructura permite
garantizar el servicio público de transporte y su infraestructura, en tanto
resultan esenciales para la movilidad de quienes se encuentran exceptuados de
la medida de aislamiento preventivo obligatorio, especialmente para el
abastecimiento de bienes de primera necesidad en el territorio nacional, y el
desplazamiento de personas para la atención de las necesidades básicas de la
población en materia de salud y alimentación.
Que la puesta en marcha de las obras de
infraestructura permite repotenciar la economía en este sector y el
encadenamiento productivo al permitir nuevamente la realización de los trabajos
asociados a los proyectos; para lo cual se requiere contar con ingresos que
permitan financiar dichas obras.
Que el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 dispone que
los recursos para la construcción y conservaci6n de la infraestructura a cargo
de la Nación son: (i) los que se apropien en el Presupuesto Nacional y (ii) los
que se cobren por uso de la infraestructura a los usuarios. De modo que se hace
necesario contar con el recaudo de peajes con el fin de garantizar el adecuado
mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura de transporte a
cargo de la Nación.
Que el sector de la infraestructura es relevante para
el crecimiento económico y la productividad y que los peajes son un componente
importante para la infraestructura vial, ya que son uno de los instrumentos de
financiación para la construcción y mantenimiento de las carreteras, estando
así relacionado con los sectores de construcción y uso de vías.
Que los proyectos del sector de la infraestructura de
transporte permiten hacer frente a la disminución del Producto Interno Bruto -
PIB y la necesidad de generar un mayor gasto. para dinamizar la economía
nacional en momentos de desaceleración; y por tanto, se hace necesario tomar
medidas que permitan la recuperación del recaudo por el uso de la infraestructura,
entre las que se encuentran el recaudo de peajes, para así lograr invertir esos
recursos en el desarrollo de los 896 proyectos de infraestructura que Se
encuentran en ejecución, según cifras del Ministerio de Transporte a 26 de mayo
de 2020.
Que el 15 de mayo de 2020, el Departamento
Administrativo Nacional -DANE- presentó las cuentas nacionales de primer
trimestre de 2020 y las cuentas revisadas de 2019, en las que los resultados
del crecimiento del país y de los sectores evidenciaron el potencial crecimiento,
importancia y participación en el crecimiento del país durante 2019,
advirtiendo que el sector comercio y transporte crecieron un 4,8%.
Que las cuentas nacionales del DANE reportan que las
actividades del subsector de transporte y almacenamiento se expandieron en 2019
a un ritmo de 4,2% anual, crecimiento que se explicó por un mejor
comportamiento en todos sus subsectores, entre éstos, transporte terrestre
(3,2%), almacenamiento y actividades complementarias al transporte (6,8%), y
actividades de correo y de servicios de mensajería (7%), todo lo cual, da
cuenta del encadenamiento productivo que representa el uso de la
infraestructura.
Que las cuentas nacionales del DANE reportan un
crecimiento de 10,7% en el subsector de construcción de carreteras, vías de
ferrocarril, de proyectos de servicio público y otras obras de ingeniería civil
obras civiles que pertenecen al sector construcción en el año 2019.
Que según los indicadores relacionados con
infraestructura presentados por el DANE en mayo de 2020, los empleados del
sector de construcción representaron el 6,8% del total de los empleados en
Colombia en 2019.
Que el Banco de la República proyectó una tasa de
crecimiento para 2020 de 3,3%, la cual, cayó a -4,5%, como consecuencia de la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 y las medidas para prevenir, mitigarlo
y hacer frente a ésta.
Que debido a la reapertura gradual del sector
infraestructura, asociada a la reactivación de obras de infraestructura de
transporte y su cadena de suministro e insumos, autorizada por el Gobierno
nacional mediante los Decretos 531, 593, 636, 689 y 749 de 2020, se generó un
impacto positivo a nivel laboral al reactivar con corte a 22 de mayo de 2020
alrededor de 56.000 empleos relacionados con el sector de infraestructura de
transporte a nivel nacional, según cifras del Ministerio de Transporte a 26 de
mayo de 2020.
Que, para el caso de las vías no concesionadas, el
Instituto Nacional de Vías -INVIAS- realiza la administración, operación y
recaudo de 43 peajes ubicados en 13 Departamentos del territorio nacional de
acuerdo con la siguiente distribución: Antioquia (4), Boyacá (4), Cauca (:3),
<Caldas (1), Cesar (7), Córdoba (1), Cundinamarca (2), Guajira (1), Nariño
(2), Risaralda (1), Santander (7), Tolima (1), y Valle Del Cauca (10).
Que con la reanudación del cobro de la tasa de peaje
hasta el 31 de diciembre de 2020, la suma que se estima recibir por parte del
INVIAS es de $813.678 millones, recursos que resultan indispensables para
garantizar la construcción, mantenimiento y rehabilitación de la
infraestructura vial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la
Ley 105 de 1993, así como, la operación de los peajes.
Que el INVIAS realiza las actividades requeridas para
la operación y administración de peajes, estaciones de pesaje, centros de
control de operaciones y áreas de servicio; actividades que generan
aproximadamente 1.934 empleos directos.
Que en las 46 concesiones viales de la Agencia
Nacional de Infraestructura -ANI- se operan 101 peajes, cuyo recaudo diario
estimado para la vigencia 2020, asciende a la suma de $3.430 millones, recursos
que resultan necesarios para la debida ejecución y eficiente desarrollo de los
proyectos de infraestructura de transporte.
Que el Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 permitió el
derecho de circulación de las personas y actividades consagradas en su artículo
3, precepto que en los numerales 26, 31, 32, 37 y 42 amplia la actividad del
sector transporte en el territorio nacional, y dada la necesidad de reactivar
la economía y generar empleo en el país, es indispensable reactivar el cobro de
peajes a los vehículos que transiten por el territorio nacional, así como la
ejecución de esta actividad en cumplimiento de condiciones estrictas de
bioseguridad para sus trabajadores y para los habitantes del país, de
conformidad con los parámetros establecidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social, en aras de garantizar la salud, la movilidad y seguridad de
quienes deban circular por las vías nacionales; al igual que lograr el
mantenimiento y correcto estado de la infraestructura de transporte.
Que en virtud de la emergencia ·sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social se declaró el aislamiento
preventivo obligatorio, el cual restringe las actividades económicas,
productivas y sociales con el objeto de contener y mitigar el nuevo coronavirus
COVID-19.
Que el artículo 13 del Decreto Legislativo 482 del 26
de marzo de 2020 "Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del
servicio público de transporte y su infraestructura, dentro de Estado de
Emergencia, Económica, Social y Ecológica" y el artículo 9 del Decreto
Legislativo 69 del 15 de abril de 2020 "Por el cual se adoptan medidas
sobre la prestación del servicio público de transporte dentro del Estado de
Emergencia, Económica, Social y Ecológica", el Gobierno nacional ordenó
suspender las operaciones aéreas y el cobro de peajes durante el aislamiento
preventivo obligatorio, con el objeto de (i) proteger la· salud de los
colombianos y , ii) y no afectar los costos de la cadena logística requerida
para asegurar el abastecimiento de bienes, especialmente los alimentos de primera
necesidad y medicamentos, cadena que se ve afectada por el desequilibrio en los
volúmenes tradicionales de la oferta y demanda de carga derivada de las medidas
de aislamiento.
Que con ocasión de la orden de suspender el cobro de
tasas y de peajes durante el aislamiento preventivo obligatorio, es necesario
adoptar medidas que permitan que en los contratos de concesión de los que trata
el Estatuto General de Contratación Pública y en los esquemas de asociación
público-privada de que trata la Ley 1508 de 2012, se pueda acordar una prórroga
en tiempo que sumada, superen los límites previstos en la normatividad vigente.
En mérito lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Transporte de pasajeros individual tipo taxi. El servicio
público de transporte de pasajeros individual tipo taxi podrá ofrecerse por
cualquier medio a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio de 2020.
Servicio que habrá de ofrecerse en cumplimiento de los protocolos de
bíoseguridad establecidos para el efecto por el Ministerio de Salud y
Protección Social.
Artículo 2. Actividades de los Organismos de Apoyo a las Autoridades de
Tránsito. Permitir la actividad de los Organismos de Apoyo a las
Autoridades de Tránsito, a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio de
2020, siempre y cuando cumplan con: (i) las condiciones y protocolos de
bioseguridad establecidos para el efecto por el Ministerio de Salud y
Protección Social y (ii) las indicaciones que para el efecto determinen las
autoridades departamentales, distritales o municipales del respectivo
territorio donde cada uno de éstos operen, en concordancia con el principio de
autonomía territorial.
Parágrafo. En los términos del presente artículo, los documentos de tránsito,
incluyendo la licencia de conducción y el certificado de revisión técnico
mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia expire, se entenderán
prorrogados automáticamente durante el tiempo que duren suspendidos los
referidos Organismos de Apoyo a las Autoridades de Tránsito, y hasta un mes (1)
después de finalizada esta medida. Los tiempos que estén corriendo para la
reducción de multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se
suspenderán durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el
aislamiento preventivo obligatorio.
Artículo 3. Cobro de peajes. Activar el cobro de peajes a vehículos que
transiten por el territorio nacional a partir de las cero horas (00:00) del 1
de junio de 2020.
Artículo 4. Medidas en contratos de concesión. En los contratos de concesión de los que trata el
Estatuto General de la Contratación Pública y en los esquemas de asociación
publico privada de que trata la Ley 1508 de 2012, celebrados antes de la
expedición de este Decreto Legislativo, las partes podrán acordar una prórroga
en tiempo que sumada supere los limites previstos en la normatividad vigente,
prórroga que se fundamentará exclusivamente en las medidas de no cobro de tasas
y peajes adoptadas por parte del gobierno nacional.
Artículo 5. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de las
cero horas (00:00) del 1 de junio de 2020.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Fdo. presidente de la república
Fdos.
Ministra(o)s del Interior; Relaciones Exteriores; Hacienda y Crédito Público;
Justicia y del Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y Desarrollo Rural; Salud
y Protección Social; Trabajo; Minas y Energía; Comercio, Industria y Turismo;
Educación Nacional; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y
Territorio; Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Transporte;
Cultura; Ciencia, Tecnología e Innovación; y Deporte”.
Anexo 2 - Pruebas
Presidencia de la República, Ministerio de Transporte,
Instituto Nacional de Vías y Agencia Nacional de Infraestructura
1.
Suscribieron un informe
conjunto a través del cual respondieron las preguntas planteadas por la Corte
en el auto de 9 de junio de 2020. En relación con la pregunta sobre
reactivación de las medidas y específicamente del transporte de pasajeros
individual tipo taxi señalaron que se tuvo en cuenta el estudio realizado por
el Programa Colombia Científica del Ministerio de Educación, el Ministerio de
Comercio Industria y Turismo y el Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación, junto con la Alianza Formal e Inclusiva, en el que se encontró que
los conductores de taxi ejercen una de las ocupaciones con menor grado de
interacción física.
2.
Informaron que los conductores de taxi representan el 4,0% de la
población con mayor número de trabajadores que realizan sus labores sin un alto
grado de interacción física, con lo cual la reactivación de este sector
contribuye al sostenimiento de las personas que dependen de esta actividad
económica. Asimismo, sostuvieron que al permitir la oferta del servicio por cualquier
medio se reactiva el 100% de este mecanismo de transporte, además que el
Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 reanudó una serie de actividades que genera
un amplio movimiento de personas, por lo cual se requiere reforzar la oferta en
materia de transporte público. Agregaron que con esta medida se contribuye al
proceso de recuperación económica del país.
3.
En cuanto a la reactivación de los organismos de apoyo a las autoridades
de tránsito manifestaron que en el proceso de estimulación económica se requiere
acceder a los servicios ofrecidos por estas entidades en tanto constituyen
requisitos para garantizar la movilidad en condiciones de calidad y seguridad.
Igualmente, añadieron que con la reactivación de este sector se contribuye a la
recuperación de la economía, pues en el país se encuentran 1.621 organismos
activos, lo que genera 27.030 empleos.
4.      Sobre
el cobro de peajes expusieron que se tuvo en cuenta la necesidad de sostener el
empleo, dado el impacto que en esta materia tiene los sectores de la
infraestructura y el de operación de los peajes. Mencionaron que la apertura
gradual de más actividades económicas implicó un aumento en el tránsito de
vehículos, lo que hizo necesario la rehabilitación, mantenimiento y
mejoramiento de las carreteras del país y, por lo tanto, el cobro de peajes que
constituye además la fuente principal de pago para la ejecución de proyectos de
infraestructura.
5.      Refirieron
que para el 05 de junio la habilitación del sector de infraestructura había
permitido la reactivación de 47.087 empleos directos. En este mismo sentido,
indicaron que entre el 25 de marzo y el 31 de mayo el INVÍAS dejó de percibir
$3.252 millones diarios por concepto de cobro de peajes y que el impacto total
en el recaudo ascendería a cerca de $221.134 millones en el 2020. Precisaron que con la reanudación en el
cobro de los peajes a cargo de esa entidad se proyecta recibir $813.678
millones hasta el 31 de diciembre de este año, dinero que, en su criterio,
resulta esencial para el mantenimiento de la infraestructura vial. En relación con los peajes a cargo de la ANI
explicaron que el recaudo estimado para la presente vigencia asciende a $2,217
billones.
6.      Al
resolver la pregunta relacionada con los protocolos de bioseguridad
establecidos para el transporte de pasajeros tipo taxi y para los OAAT hicieron
referencia a las resoluciones 666, 677 y 899 de 2020. Asimismo, afirmaron que
los mecanismos de verificación del cumplimiento de los protocolos están a cargo
de la secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a la actividad
económica relacionada del lugar en donde se realiza la operación de transporte
público o donde se utilizan los vehículos automotores o no automotores de
servicio particular. En cualquier caso expresaron que ello se realiza sin
perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los
empleadores realice el Ministerio de Trabajo, ni de la que ejerza la
Superintendencia de Transporte y demás autoridades de tránsito y transporte en
cada jurisdicción o de las competencias de otras autoridades.
7.      Seguidamente,
reseñaron los 02 contratos de concesión que están a cargo del INVÍAS y los 48
que están a cargo de la ANI. Con base en esa información, argumentaron que la
medida contenida en el artículo 4º del decreto es necesaria en tanto existen
proyectos que no tienen esquemas robustos de compensaciones por riesgos, tales
como los de primera generación, y que a pesar de que algunos sí tienen estos
mecanismos de compensación, podrían resultar insuficientes debido a que fueron
estructurados para circunstancias distintas a las que actualmente vive el país.
En este sentido, señalaron que requieren especial atención los proyectos de
concesión aeroportuaria por cuanto están próximos a terminar su ejecución y a la
fecha los ingresos percibidos son muy bajos como consecuencia de las
limitaciones a las operaciones aéreas, los cierres de los locales comerciales y
la suspensión de servicios, entre otros.
8.      Adicionalmente,
advirtieron que a pesar de que los contratos de concesión suscritos antes de la
Ley 1508 de 2012 contemplan mecanismos para restablecer la ecuación
contractual, están en su etapa final por lo cual esta herramienta se encuentra
cerca de los límites que establece la ley. En relación con los esquemas de
asociación público privada mencionaron que la posibilidad de prorrogar estos
convenios por un plazo máximo del 20% podría resultar insuficiente si se tiene
en cuenta que se encuentran en las fases de pre construcción y construcción, y
que también abarca la compensación por riesgo comercial, que al estar ligado al
tráfico depende de las proyecciones del mismo, las cuales con un horizonte de
ejecución del proyecto a 30 años presentan incertidumbre frente a las
diferentes variables que afectan su comportamiento.
9.      De otro lado, expusieron que en los contratos
de asociación público privada de iniciativa privada las únicas fuentes de
financiación se encuentran en el cobro de peajes y en la explotación comercial
de la infraestructura, por lo que la prórroga que habilita el artículo 4º del
Decreto Legislativo 768 ofrece una alternativa que permite responder a las
medidas de no cobro de tasas y peajes. También manifestaron que mantener el
equilibrio económico en estos contratos de concesión evita que se genere una
presión adicional al Estado, en tanto se previene que se tengan que reconocer
estas afectaciones con pagos directos e inmediatos a los concesionarios.
10.    Aunado
a lo anterior, pusieron de presente que la posibilidad de acordar una prórroga
es de carácter facultativo por lo que se establece una alternativa adicional a
las cláusulas del contrato que les permite a las partes superar los impactos
generados por la contingencia sanitaria. Así, pues, refirieron que la finalidad
de las medidas es ampliar los mecanismos para responder a los problemas que ha
ocasionado la expansión del virus, así como la eventual insuficiencia de las
cláusulas de los contratos de concesión. De igual manera, sostuvieron que el
alcance de la medida es limitado debido a que el tiempo que se agregaría
solamente sería en función de lo que resulte necesario para compensar los
efectos ocasionados por la expansión del COVID-19 y por las medidas de
mitigación relacionadas con el aislamiento y la exención de pago de tasas y
peajes. Concluyeron que esta medida tiene la finalidad de (i) compensar
los potenciales efectos económicos adversos que se puedan derivar de la
suspensión del cobro de tasas y peajes; (ii) garantizar la continuidad
en la prestación del servicio público de transporte; (iii) generar una
gestión fiscal eficiente, que permita una adecuada y correcta administración,
planeación, conservación y custodia de los recursos públicos; y (iv) evitar
futuras demandas por potenciales desequilibrios contractuales.
Anexo 3 – Intervenciones
Presidencia
de la República
11.    Pide
que se declare la exequibilidad del decreto legislativo, por considerar que
satisface los requisitos formales y materiales de constitucionalidad. Halló cumplidas las exigencias procedimentales
al ser firmado por el presidente de la República y sus ministros, proferido
dentro de la vigencia del estado de emergencia y debidamente motivado.
12.    Sobre
el criterio de conexidad expuso que tiene relación directa y específica
con su parte motiva y el decreto declaratorio del estado de emergencia. Puso de
presente los considerandos pertinentes respecto de cada una de las medidas
legislativas adoptadas. Destacó que el servicio de transporte individual es un
servicio que implica una reducción de contacto entre personas, promoviendo el
distanciamiento social y garantizando la movilidad en condiciones seguras. Con
la reactivación de los OAAT, explicó, se garantiza que las actividades
asociadas al transporte se efectúen en condiciones de seguridad y calidad, además
permite contrarrestar los efectos económicos y sociales derivados de la
pandemia y se contribuye a la generación de empleos y su sostenimiento. Estimó
que la reactivación del cobro de peajes constituye una de las estrategias para
superar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia,
mediante la ejecución de obras de infraestructura de transporte mediante los
recursos generados. También fomenta entre los actores de los sectores del
transporte e infraestructura que la actividad negocial se desarrolle en
condiciones de equidad, buena fe y equilibrio financiero.
13.    Sobre
el criterio de finalidad sostuvo que permite la reactivación responsable
y gradual del sector transporte, que redunda en beneficio de la reactivación
económica y el empleo. Se trata de brindar a los actores estratégicos de tales
sectores alternativas para continuar prestando el servicio público de
transporte bajo condiciones de bioseguridad. En paralelo con la activación del
servicio de transporte tipo taxi, se permite la reactivación de 1.621
organismos, lo que garantiza la continuidad de 27.030 empleos que se han visto
afectados al no percibir ingresos. La reactivación se efectúa para garantizar
la idoneidad de los conductores y las condiciones de seguridad de los vehículos
y los requisitos ambientales. Se impide que se extiendan los efectos negativos
de la pandemia al tiempo que permite la reactivación responsable y gradual del
sector transporte en beneficio de la reactivación económica y el empleo en el
país.
14.    Afirma
que adopta medidas que son necesarias fáctica y jurídicamente para
atender la calamidad. El decreto explica la necesidad fáctica de las medidas
por la incidencia en la economía y generación de empleo en el país. Anota que
pretende que las actividades puedan realizarse disminuyendo los riesgos de
contagio y permitiendo que la actividad económica se reinicie gradualmente lo
que garantiza la prestación futura del servicio. También encuentra que se
cumple estrictamente el criterio de necesidad jurídica.
15.    Respecto
a la proporcionalidad estima que se cumple, pues el objetivo es
contribuir a la efectividad de las medidas de aislamiento y distanciamiento
social actualmente vigentes -que vienen siendo desmotadas progresivamente- y,
en plena correspondencia permitir la reactivación responsable y gradual del
sector transporte, lo cual redunda en beneficio de la reactivación económica y
el empleo. Autorizar la oferta del servicio de transporte de pasajeros
individual tipo taxi por cualquier medio bajo condiciones de bioseguridad
necesarias, permite contrarrestar la crisis laboral en el país, y que más de
200.000 propietarios y conductores de vehículos puedan recuperar los ingresos
que la actividad originaba antes de la pandemia. No obstante, también supone
que el Estado debe garantizar la menor afectación, con los protocolos y medidas
sanitarias que impidan la propagación del nuevo coronavirus.
16.    El
artículo 2º lo encuentra proporcional al propender por evitar la propagación
del COVID-19, así como reactivar la actividad económica, fomentar la
estabilidad de empleos y garantizar la libertad de locomoción. Sobre los
artículos 3º y 4º informa que el cobro de peajes es un mecanismo que permite la
construcción y conservación de la infraestructura de transporte. Halla
proporcional a la gravedad de la crisis económica que enfrenta el país que los
recursos de los peajes puedan ser nuevamente percibidos por el Estado y de esa
forma se haga una mejor redistribución de los mismos a través de la provisión
de empleo y la inversión en la construcción de infraestructura de transporte.
Además, son necesarias para reactivar el sector de la provisión de
infraestructura en el cual se inscriben también los contratos de concesión que
buscan prorrogarse.
17.    Finalmente,
también tiene por cumplidos los criterios de motivación de incompatibilidad
al tener como propósito contribuir a la reactivación progresiva y gradual del
sector transporte afectado por la pandemia y las medidas de aislamiento, que
siguen vigentes en ciertos aspectos. No se impone una discriminación
injustificada ni tratos discriminatorios, pues la posibilidad de aplicación
se extiende a todos los actores del sector involucrado, en procura del
bienestar de la totalidad de la población afectada. Tampoco encuentra que se
limiten o suspendan derechos y libertades fundamentales (ausencia de
arbitrariedad). Menos contiene medidas que puedan afectar derechos
intangibles.
Invías
18.    A través de su intervención reiteran las
consideraciones presentadas por la Presidencia de la República y el Ministerio
de Transporte. En este sentido, respecto al artículo 3º del decreto legislativo
señala que debido a la reactivación paulatina de diferentes sectores económicos
se ha incrementado considerablemente el tráfico vehicular y, por ende, el
desgaste de las vías nacionales. Como consecuencia resulta indispensable contar
con los ingresos recaudados por concepto de peajes, ya que de acuerdo con el
artículo 22 de la Ley 105 de 1993 el INVÍAS tiene el deber legal de invertir el
50% de lo obtenido por este concepto en proyectos que garanticen la
construcción, rehabilitación, mantenimiento y conservación de las vías del ente
territorial en el que se generan esos valores. En esa medida, informa que la
operación y administración de los peajes, las estaciones de pesaje, los centros
de control de operaciones y las áreas de servicio generan 1.934 empleos
directos.
19.    Frente al artículo 4º del Decreto 768 de 2020
precisa que los contratos de operación y recaudo no contemplan cláusulas de reajuste
y las cláusulas existentes no son suficientes para tal fin, por no contemplar
un método de reconocimiento de afectación para situaciones como las que se han
derivado de la pandemia del COVID–19.  Por ello, sostiene, se estudia el
impacto financiero de la medida en la infraestructura de transporte no
concesionada a su cargo y la cuantificación de los efectos contractuales en los
contratos de concesión, con el propósito de establecer los distintos escenarios
de afectación y métodos para el reconocimiento, que den paso al reinicio del
recaudo.
Cámara
Colombiana de la Infraestructura
20.    Presentó intervención respecto del artículo 4°
del decreto legislativo, solicitando se declare su exequibilidad bajo el
entendido que la medida compensatoria debe reconocer los efectos de las medidas
del Gobierno que hayan causado la disminución del tráfico, de pasajeros o de
usuarios de las infraestructuras, la suspensión del recaudo de las tasas y
peajes, la disminución de rendimientos para la ejecución de proyectos y el
aumento de costos para su realización por la implementación de protocolos de
bioseguridad.
21.    En cuanto al juicio de conexidad material
manifestó que la posibilidad de prorrogar el plazo de explotación económica de
las “infraestructuras” es una medida benéfica, en tanto permite compensar los
perjuicios derivados de la falta del recaudo de las tasas y los peajes,
permitiendo que las entidades concedentes y los contratistas acuerden prorrogar
el plazo de la explotación económica de las infraestructuras con el fin de
compensar el efecto de la disminución del recaudo. Sin embargo, la disposición
es insuficiente toda vez que limita la posibilidad de extender los contratos a
la compensación de las secuelas negativas de la suspensión de los peajes.
Consideró que el aislamiento preventivo obligatorio ha generado un impacto
negativo en los contratos de concesión y los esquemas de asociación público
privada que va más allá de la imposibilidad de recaudar las tarifas de los
peajes, como i) la ausencia de operaciones aéreas comerciales domésticas e
internacionales que significa la imposibilidad de recaudar los ingresos
regulados (tasas) a los que tienen derecho contractual los concesionarios; (ii)
la disminución de los rendimientos en la construcción de los proyectos; y (iii)
el aumento de los costos en la ejecución de las actividades por la implementación
de los protocolos de bioseguridad.
22.    Bajo las precisiones anotadas encontró que se
cumple el criterio de ausencia de arbitrariedad en la medida que está
motivado en hechos demostrables además de la posibilidad que tienen las partes
de acordar prórrogas superiores a los límites legalmente establecidos. No halló
desconocimiento de los presupuestos de intangibilidad y no
contradicción específica. También adujo que se cumple el juicio de finalidad
al asegurar la ejecución de los proyectos de infraestructura, crear una
herramienta para compensar la ruptura del equilibrio económico y proteger el
interés general. Así mismo, indicó que se superan los criterios de motivación
suficiente al expresarse las razones que fundamentan la medida de
restablecer el equilibrio económico, de necesidad de la medida para
garantizar la debida ejecución de los proyectos de infraestructura, de incompatibilidad,
de proporcionalidad toda vez que compensa (parcialmente) la reducción en
los ingresos de los proyectos y de no discriminación.
Federación
Nacional de Departamentos
23.    Sostuvo
que el decreto legislativo busca reactivar la economía y el empleo, dados los
efectos negativos derivados de la emergencia; en consonancia, encontró adecuada
la reactivación del pago de peajes, así como la puesta en marcha de las obras
de infraestructura vial, para lo cual se requieren de los ingresos que permitan
financiar los proyectos.
24.
Consideró que se superan los criterios del test material, toda vez que i) es
pertinente que el Gobierno establezca gradualmente medidas de reactivación
(ausencia de arbitrariedad); ii) no se opone a las prohibiciones
constitucionales o de derechos humanos aplicables a los estados de excepción
(no contradicción específica); iii) está exclusiva, directa y específicamente
relacionada con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia
además de guardar conexidad interna, cuyo objetivo es impactar positivamente en
la actividad económica y la recuperación económica del país (conexidad
material); iv) no lleva a ningún tipo de discriminación; v) si bien es
razonable que sea el Ministerio de Salud como entidad del orden nacional el que
adopte e imponga los protocolos de bioseguridad de manera generalizada, no debe
convertirse necesariamente en una limitación para cada entidad territorial
(motivación suficiente); vi) se busca mitigar, controlar, evitar la
propagación, además de reactivar la economía en los sectores del transporte y
de infraestructura (finalidad); vii) resulta imprescindible adoptar medidas que
permitan retomar las labores de los sectores económicos, lo que reactivará
gradualmente la economía, además de disminuir los índices de desempleo; viii)
no regula, modifica, suspende o deroga ninguna ley; y ix) la implementación del
decreto no lleva restricciones excesivas en comparación con los beneficios que
su adopción supone para la mitigación de los efectos de la emergencia.
25.
Sin embargo, estimó que el artículo 1° no satisface plenamente los juicios
de ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica y motivación
suficiente al desconocer la autonomía territorial, esto es, en lo que tiene que
ver con la administración de los asuntos locales. Señaló que si bien el
Ministerio de Salud es competente para formular la política y los planes en
materia de salud pública, lo cierto es que se debió supeditar la prestación del
servicio de transporte público individual tipo taxi no solo a los protocolos de
bioseguridad, sino también a las indicaciones que sobre la materia realizaren
las entidades territoriales (así como lo hizo el artículo 2°). Visto lo
anterior, solicitó la exequibilidad en el entendido de que, en virtud de los
principios de coordinación y concurrencia las autoridades locales podrán
adaptar los protocolos de bioseguridad de acuerdo con sus capacidades y
necesidades específicas.
Federación
Colombiana de Municipios
26.
Solicitó la exequibilidad
del decreto legislativo. Estima que las medidas adoptadas tienen relación con
la pandemia y pretenden reactivar el sector transporte que se paralizó por la
emergencia. Refiriéndose al servicio de transporte individual tipo taxi, afirma
que los servicios públicos constituyen un fin esencial del Estado. También
señaló que la reactivación de los OAAT conduce al mejoramiento de la seguridad
vial y que la reanudación del cobro de peajes garantiza el equilibrio económico
de las concesiones viales, ante los meses que estuvieron sin generar ingresos.
Universidad
Externado Departamento de Transporte e Infraestructura
27.
Defendió la exequibilidad
de los artículos 2º, 3º y 4º del decreto legislativo, salvo el artículo 1°.
Como sustento de su petición señala que cumple los presupuestos formales para
ordenar la reactivación de actividades relacionadas con la prestación del
servicio público de transporte y su infraestructura, toda vez que está
debidamente motivado, fue suscrito por el presidente de la república y sus
ministros, se expidió durante la vigencia del decreto declaratorio y determinó
el ámbito territorial de aplicación. En cuanto al control material, considera
que la motivación de este decreto guarda relación con las causas que
dieron lugar a la segunda declaratoria de emergencia y con la parte motiva del
decreto sujeto a revisión. Además, las medidas tienen por finalidad la
conjuración de los efectos económicos negativos producto de la propagación del
virus en la prestación de los servicios de transporte e infraestructura.
28.    Refirió que se cumple el requisito de ausencia
de arbitrariedad en tanto las decisiones adoptadas no ponen en riesgo la
vigencia de los derechos fundamentales, no suspenden el funcionamiento
ordinario de las ramas del poder público, ni modifican los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento. Expone que no restringe los
derechos que son considerados como intangibles. Así mismo, manifiesta
que aprueba el juicio de no contradicción específica al no contener
disposiciones contrarias a la Constitución o tratados internacionales, ni
desconocer el marco de referencia de actuación del ejecutivo en el estado de
emergencia.
29.    En cuanto al juicio de motivación suficiente
encontró que resulta menos exigente al no adoptar medida alguna que limite el
ejercicio de derechos fundamentales, ya que las medidas están dirigidas a
reactivar unas actividades específicas de los sectores de transporte e
infraestructura que habían sido suspendidas o restringidas mediante decretos
legislativos 482 y 569 de 2020. En cuanto al criterio de necesidad
señaló que se cumple al adoptar una serie de medidas indispensables para lograr
los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Halló
superado los juicios de necesidad fáctico y jurídico, porque tres de las
medidas simplemente levantan las prohibiciones o suspensiones de ciertas
actividades y otra busca proteger los intereses de los contratistas del Estado
en materia de infraestructura que vieron afectados sus derechos por la
ocurrencia de la crisis. Sobre la necesidad jurídica recordó que por decretos
legislativos se habían suspendidos y que velan por el retorno a la normalidad.
30.    Sin embargo, respecto del transporte de
pasajeros individual tipo taxi precisó que dados los decretos legislativos 482
y 569 de 2020, resulta inadecuado que el Gobierno autorice una actividad que se
encuentra permitida desde el 17 de abril de 2020, cuando finalizó el estado de
emergencia declarado mediante el Decreto 417 de 2020. Indicó que el artículo 1º
evidencia la falta de técnica legislativa, genera confusión normativa e induce
a error, por lo que solicita la inexequibilidad. En contraste, frente a las
actividades de los OAAT y el cobro de peajes encontró que están dirigidas a
restablecer su normal funcionamiento y a garantizar, por un lado, los derechos
fundamentales al trabajo y a la libre circulación y, por otra, la construcción,
el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura vial, junto con el
resguardo del presupuesto nacional, el erario y la preservación de la adecuada
ejecución de las actividades de la administración pública.
31.    De otro lado, manifestó que los efectos
económicos negativos generados por el COVID–19 representan un hecho
imprevisible e irresistible para los contratistas del Estado. Considera que las
medidas tomadas en relación con los contratos de concesión están destinadas a
proteger el patrimonio de estos en materia de infraestructura y de garantizar
la construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura vial. Por
último, concluyó que las medidas adoptadas en el presente caso son necesarias
porque: i) permiten reactivar diferentes sectores de la economía, ii) no
imponen restricciones sino permisiones, iii) velan por la garantía del servicio
público esencial de transporte a los usuarios y actores, la movilidad de las
personas y la continuación en la ejecución de los proyectos de infraestructura.
Por último, halló satisfecho los criterios de incompatibilidad, no
discriminación y proporcionalidad, este último por cuanto se pretende
garantizar el libre ejercicio de varias actividades económicas para que sean
desarrolladas en la mayor medida posible, bajo unos parámetros dada la
importancia de los sectores comprometidos. Recordó el transporte es un servicio
público esencial cuya prestación debe ser óptima, eficiente y continua.
Universidad Externado Departamento de Derecho
Constitucional e Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita
32.
Solicitaron que se declare la exequibilidad del decreto legislativo, ya que
reúne los requisitos formales y materiales de constitucionalidad. Respecto a
los aspectos procedimentales hallaron que está debidamente firmado por el
ejecutivo y los ministros, fue expedido durante la vigencia del estado de
emergencia y se encuentra motivado. Sobre los juicios de conexidad y finalidad
expusieron que las medidas encuentran relación directa y específica con las
causas que motivaron su expedición, y los motivos que sustentan la emergencia.
Destacaron que no podría señalarse que el decreto limite o restrinja derechos y
garantías constitucionales, pues su objetivo es retornar a la normalidad y
velar por el bienestar de los asociados mediante la adopción de medidas
tendientes a: (i) garantizar la conservación y generación de empleo, (ii)
generar ingresos, (iii) contrarrestar los efectos económicos y sociales
derivados de la pandemia, (iv) facilitar la circulación y movilidad de los
ciudadanos y (v) repotenciar la economía reactivando la ejecución de obras de
infraestructura, para lo cual se requieren los ingresos del cobro de peajes y
la flexibilización de las prórrogas respecto de los contratos de concesión.
33.              En
torno al criterio de motivación suficiente encontró que resulta menos
exigente en la medida que el decreto legislativo no contiene en concreto
medidas que limiten derechos fundamentales. Respecto a la necesidad sostuvo
que se cumple de cara a una consolidación expresa y clara de las razones por
las cuales cada una de las medidas adoptadas son necesarias para alcanzar los
fines que dieron lugar a la declaratoria. Se cumple el presupuesto de necesidad
fáctica ya que tienen por vocación la generación de empleos y lograr
contribuir con la reactivación económica, además de poder contar con la
prórroga de los contratos de concesión. En lo concerniente a la proporcionalidad
expuso que no se dirige a limitar derechos y garantías constitucionales, sino
que se busca la reactivación de la economía y la cotidianidad de los habitantes
del territorio nacional. Además, garantías como la vida y la salud se hacen
necesarias a través de los protocolos de bioseguridad. Sobre los juicios de ausencia
de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica,
incompatibilidad y no discriminación no halló cuestionamiento alguno.
Anexo 4 – Concepto del Procurador General de la Nación
34.    Solicitó declarar la exequibilidad del decreto legislativo al
acreditar los requisitos formales y materiales. En primer lugar, evidencia que
cumple los requisitos procedimentales al haber sido firmado por el presidente
de la república y los ministros, expedido dentro del término de vigencia y
contener las razones que justifican su adopción.
35.    Destacó
que las medidas cumplen con el requisito de conexidad externa, ya que su
adopción se sustenta en las condiciones fácticas excepcionales propiciadas por
la pandemia y las políticas de aislamiento preventivo obligatorio, en
particular en la necesidad de activar la economía y generar empleo; al igual
que observa la conexidad interna, porque el decreto justifica en su
parte considerativa cada uno de los mecanismos adoptados[127]. Aunado a ello, el
juicio de no contradicción específica se verifica, ya que el decreto no
contradice la Constitución, los tratados internacionales y los límites
previstos en los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994; además de que las
mismas están encaminadas a favorecer el servicio público de transporte,
teniendo en cuenta su naturaleza esencial, así como su infraestructura, y de
esta forma, reactivar la economía y generar empleo.
36.    Explicó que las medidas tienen sustento
constitucional desde tres planos: primero, porque permitir la actividad
de los taxis y los OAAT así como el cobro de peajes, se deriva de la
competencia excepcional del presidente de la república para regular los
servicios públicos y de la facultad para dictar disposiciones en materia de
intervención en la economía; segundo, porque la posibilidad de prorrogar
los contratos de concesión tiene fundamento en la libertad de configuración
como “legislador de excepción” que lo habilita para diseñar mecanismos
que permitan a las entidades estatales lograr la continuidad en la prestación
de los servicios públicos; y, tercero, porque la reanudación del
transporte y su infraestructura se realiza en un marco que asegura el control
del contagio, lo que materializa la obligación del Estado de garantizar la
salud y el trabajo en condiciones dignas.
37.
En lo que concierne a la incompatibilidad de los medios ordinarios
refirió que el decreto bajo examen no suspende o deroga ninguna norma
con fuerza material de ley, además de que la realización del correspondiente
trámite en el Congreso resulta incompatible con la urgencia de mitigar las
causas que dieron lugar a la emergencia. Precisó que en virtud del aislamiento
preventivo obligatorio es razonable que el decreto legislativo continúe
estableciendo la suspensión de los tiempos que estén corriendo para la
reducción de multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, pues los
infractores no podrían asistir a los cursos que alude la norma en cuestión.
38.
Finalmente, afirmó que los mecanismos son proporcionales en relación
con los hechos que pretende conjurar, porque (i) materializan los derechos a la
vida, la salud, el trabajo y el mínimo vital, (ii) son razonablemente idóneos
para beneficiar a la población afectada por la crisis; y (iii) respetan los
protocolos de bioseguridad del Gobierno y las indicaciones de las autoridades
locales sobre la materia. Por su parte, la prórroga en los contratos de
concesión es razonable dado que no hay una libertad total de decisión. En
efecto, enfatizó que el fundamento fáctico que lleve a las partes a utilizar la
medida debe ser exclusivamente el efecto adverso generado por el no cobro de
tasas y peajes[128].
[1] Oficio
del 01 de junio de 2020.
[2] A la Presidencia de la República y al Ministerio de
Transporte informen: i) qué factores o circunstancias epidemiológicas,
científicas o de otra índole llevaron a reactivar las medidas de transporte de
pasajeros individual tipo taxi, las actividades de los Organismos de Apoyo al
Tránsito -OAT- y el cobro de peajes; ii) cuáles son los protocolos de
bioseguridad para el transporte de pasajeros tipo taxi y en los OAT, precisando
las condiciones en que se reactivará el servicio y los mecanismos efectivos de verificación;
y iii) los contratos de concesión que serán destinatarios, su vigencia,
cláusulas de reajuste, por qué no son suficientes para enfrentar la pandemia,
cuál es la normatividad vigente y las implicaciones de la adopción.
[3] Presidencia de la República, Ministerio de Transporte,
Superintendencia de Transporte, Instituto Nacional de Vías –Invías-, Agencia
Nacional de Infraestructura –ANI-, Fundación para la Educación Superior y el
Desarrollo –FEDESARROLLO-, Federación Colombiana de Municipios, Federación
Nacional de Departamentos y universidades de los Andes, Externado de Colombia,
de Antioquia, de Caldas y Nacional de Colombia.
[4] Publicado en el Diario Oficial nro. 51.331 de 31 de
mayo de 2020. La transcripción integral (comprende parte considerativa) se
recoge en el Anexo 1 de esta decisión.
[5] La síntesis de la prueba se recoge en el Anexo 2.
Presidencia de la República, Ministerio de
Transporte, Instituto Nacional de Vías y Agencia Nacional de Infraestructura.
[6] Arts. 1º, 2º salvo parág. y 3º
[7] Art. 4º.
[8] La
síntesis se recoge en el Anexo 3.
[9] Invías
está obligado a invertir el 50% de los ingresos por dicho concepto en los
proyectos de construcción, rehabilitación, mantenimiento y conservación de las
vías (art. 22, Ley 105/93).
[10] Trae a colación la posibilidad de implementar planes
de acción adicionales, así como sus propios protocolos de bioseguridad.
[11] La
síntesis del concepto del Ministerio Público se recoge en el Anexo 4.
[12] Estatutaria
de los estados de excepción -LEEE-.
[13] Expedido en virtud del Decreto Legislativo 637 de 06
de mayo de 2020, que declara el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional. Fue declarada su exequibilidad a
través de la sentencia C-307 de 2020.
[14] Tomado
en la vía pública.
[15] Organismos
de Apoyo a las Autoridades de Tránsito.
[16] Controlar
la pandemia del COVID-19 y salvar vidas constituye una medida primordial por
los Estados, que además facilita salvaguardar los medios de vida. La crisis
sanitaria mundial también lo es económica por lo que al estar interrelacionadas
hace indispensable la implementación de políticas no solo de salud pública sino
también de subsistencia económica, en un ejercicio de armonización. El Director
de la ONU (10, abril/20) señaló que un
levantamiento del confinamiento de manera precipitada podría conducir a un
resurgimiento del contagio. Puede consultarse: https://news.un.org/es/story/2020/04/1472702
[17] C. Pol., art. 150.23.
[18] C. Pol., art. 150. 2.
[19] Sentencia
C-066 de 1999, examinó algunas disposiciones de las leyes 105 de 1993 y 336 de
1996.
[20] C.
Pol., art. 189.11.
[21] El
art. 333 superior, reconoce la libre actividad económica y la iniciativa
privada dentro de los límites del bien común.
[22] C. Pol., art. 150.21.
[23] C. Pol., art. 334. La sentencia C-033 de 2014 recogió la línea de la Corte
y del Consejo de Estado sobre el servicio de transporte público, al hacer
referencia a su alcance, características, regulación, control y vigilancia, desprendiendo
que tiene un carácter esencial al permitir materializar libertades como la de
locomoción, al tiempo que propende por la prevalencia del interés general, el
ejercicio de las actividades económicas y la protección de los usuarios. Cfr.
sentencia T-382 de 2018.
[24]
Además, así se recogió en el Decreto Legislativo 768 de 2020.
[25]
Cfr. parte considerativa del Decreto Legislativo 768 de 2020.
[26]
Se habían suspendido el transporte de pasajeros individual
tipo taxi tomado en la vía pública, la actividad de los OAAT y el cobro de
peajes.
[27]
Decreto Legislativo 637 de 2020.
[28]
Cfr. parte considerativa del Decreto 768 de 2020.
[29] Las medidas legislativas adoptadas pueden tener
vigencia indefinida o temporal, supuesto último en el cual desaparecido el
sustento fáctico se tienen por levantadas las mismas. Así mismo, su
levantamiento puede ser parcial o total, aunque sujeto a condiciones de modo,
tiempo y lugar. Finalmente, sobre la emergencia económica y social por grave
calamidad pública sanitaria ocasionada por la pandemia del COVID-19, la Corte
ha resaltado desde la sentencia C-145 de 2020 las particularidades que reviste
y la intensidad del daño que ha generado en el país, todavía no dimensionada en
su totalidad por su crecimiento exponencial y la incertidumbre que persiste en
el mundo al no disponerse aún de una vacuna. De esta manera, aunque la segunda
declaratoria del estado de emergencia por el Decreto Legislativo 637 del 6 de
mayo dejó de regir al cumplirse el término de los 30 días calendario, la situación
generada por el coronavirus persiste en la humanidad y en Colombia.
[30] Cfr. sentencia
C-172 de 2020 sobre el alcance de los pronunciamientos previos de la Corte en
relación con decretos legislativos de estados de excepción.
[31] Examinó el Decreto Legislativo 482 de 2020 (arts. 6º
suspende transporte de pasajeros individual tipo taxi tomado en la vía pública,
9º suspende actividades de los OAAT, 13 exime del cobro de peajes y 25 medidas
en contratos de concesión). Salvamento de voto de las
magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado;
salvamento parcial de voto de  los Drs. Diana Fajardo Rivera, Alberto Rojas
Ríos y José Fernando Reyes Cuartas; y aclaración de voto del magistrado Alberto
Rojas Ríos.
[32] Estudió el Decreto Legislativo 569 de 2020 (arts. 7º
suspende actividades de los OAAT, 13 exime cobro de peajes y 15 medidas en
contratos de concesión). Tuvo salvamento parcial de voto de Alberto Rojas Ríos
y aclaraciones de voto de los magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Diana
Fajardo Rivera.
[33] Salvamento
de Voto de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger.
[34] No
debe olvidarse que el artículo 215 de la C. Pol. y la Ley 137 de 1994
(estatutaria de los estados de excepción) establecen los requisitos formales y
materiales que deben cumplir los decretos legislativos expedidos.
[35] Así se procedió en la sentencia C-160 de 2020 que
examinó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 468 de 2020.
[36] Art.
215.
[37] Ley
137 de 1994, art. 46.
[38] En
total 18.
[39] Fue declarado
por el término de 30 días calendario (art. 1º).
[40] Decreto
Legislativo 637 de 2020.
[41] Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del
servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del estado de
emergencia, económica, social y ecológica.
[42] Por la cual se adoptan medidas sobre la prestación del
servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del estado de
emergencia, económica, social y ecológica.
[43] Por el cual se adoptan medidas sobre la prestación del
servicio público de transporte y su infraestructura, en el marco del estado de
emergencia, económica, social y ecológica.
[44] La sentencia C-185 de 2020 declaró exequibles los
arts. 6º, 9º y 13 al superar los juicios aplicables a los estados de excepción.
Puntualizó que las medidas referidas al servicio del transporte de pasajeros
individual tipo taxi y de funcionamiento de los OAAT resultaban indispensables
para garantizar la eficacia del aislamiento preventivo obligatorio. Frente a la
exención del cobro de peajes estimó que contribuían a la reducción de los
costos de comercialización de los productos de consumo esencial.
[45] Decreto
Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020.
[46] Han
sido expedidos una serie de decretos ejecutivos (recientemente 749, 878 y 990)
que al día de hoy mantienen la vigencia de la medida.
[47] La sentencia C-239 de 2020 declaró exequibles los
arts. 7º y 9º. Aunque se profirió la sentencia C-185 de 2020 se descartó la
existencia de cosa juzgada tras señalar que si bien las normas establecidas en
ambos decretos presentaban semejanzas sustanciales, “el contexto de cada una
de las disposiciones adoptadas es una condición que debe evaluarse en el marco
del análisis de constitucionalidad de los decretos adoptados” (C-172/20).
Así, entonces, los contenidos jurídicos tenían que ser valorados de forma separada
y autónoma; no obstante, la decisión proferida constituía un precedente
aplicable al asunto y con apoyo en el mismo constató la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 569 de 2020.
[48] Con
excepción del transporte de pasajeros individual tipo taxi al no haber sido
reproducida la disposición.
[49] El Gobierno a través de decretos ejecutivos ordinarios
(p. ej. 749, art. 3º) ha venido gradualmente excepcionando a las restricciones
a la libre circulación y para garantizar la vida y supervivencia, la
realización de ciertas actividades en las cuales el sector transporte e
infraestructura tienen incidencia directa. Cfr. Decreto 768 de 2020.
[50] Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para
mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del
coronavirus COVID-19, en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica. Decreto legislativo declarado exequible en la sentencia C-205 de
2020.
[51] Por medio de la cual se adopta el protocolo general de
bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la
pandemia del Coronavirus COVID-19.
[52] Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad
para el manejo y control del riesgo de la enfermedad COVID-19 en el sector
transporte.
[53] Por medio de la cual se adopta el protocolo de
bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el
sector de infraestructura de transporte.
[54] Ley 769 del 2002, art. 3, parág. 1°: “Las entidades
públicas o privadas a las que mediante delegación o convenio les sean asignadas
determinadas funciones de tránsito, constituirán organismos de apoyo a las
autoridades de tránsito”.
[55] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el
transporte.
[56] Cfr. sentencia C-508 de 2006, que declaró
exequible, por el cargo analizado, el lit. b) del art. 21 de la Ley 105 de
1993.
[57] Así
se sostuvo en las sentencias
C-185 y C-239 de 2020.
[58] En el considerando 58 del Decreto 768 de 2020 se
expuso que conforme a los decretos 482 y 569 el Gobierno ordenó suspender
las operaciones aéreas y el cobro de peajes durante el aislamiento
preventivo obligatorio, para (i) proteger la salud y (ii) no afectar los costos
de la cadena logística para asegurar el abastecimiento de bienes, especialmente
los alimentos de primera necesidad y medicamentos, cadena que se ve afectada
por el desequilibrio en los volúmenes tradicionales de la oferta y demanda de
carga derivada de las medidas de aislamiento.
[59] Está
previsto en el artículo 10 de la LEEE. A la luz de este criterio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos. Cfr. sentencias C-467 y C-466 de 2017.
[60] Se contempla en los artículos 215 de la Constitución y
47 de la LEEE. Pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. Debe ser evaluado desde dos puntos de vista: i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno en el decreto de desarrollo; y ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Cfr. sentencias C-434 de 2017
y C-724 de 2015.
[61] Complementa la verificación formal, por cuanto busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de
emergencia, el presidente de la república ha ofrecido razones suficientes para
justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas. En el caso de que la norma no límite derecho alguno,
el juicio resulta menos exigente (art. 8 de la LEEE). Cfr. sentencias C-466 de
2017 y C-753 de 2015.
[62] Está contenido en el artículo 11 de la LEEE e implica
que las medidas que se adopten sean indispensables para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Este análisis se debe
ocupar: i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en
verificar si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos; se evalúa si el presidente de la república incurrió
en error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la
crisis; y ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que
implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional. Cfr. sentencias C-467 y C-466 de 2017, y
C-723 de 2015.
[63] La
intervención de la Presidencia de la República informa la existencia de una
recesión económica en el país.
[64] Cfr. intervención
de la Universidad Externado de Colombia, Departamento de Derecho
Constitucional.
[65]
Garantías para la medida de aislamiento.
[66]
Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria
generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden
público.
[67] Resolución
844 de 26 de mayo de 2020 prorroga la emergencia sanitaria hasta el 31 de
agosto de 2020.
[68] Decreto 990 de 9 de julio de 2020 prorroga el
aislamiento preventivo obligatorio hasta el 01 de agosto de 2020.
[69] Decreto
Legislativo 637 de 06 de mayo de 2020, declarado exequible en la sentencia C-307
de 2020.
[70] El decreto declaratorio expone entre otros motivos: “Que
a pesar de que en virtud del Decreto 417 de 2020 se tomaron medidas para
atender los efectos adversos generados a la actividad productiva, procurando el
mantenimiento del empleo y la economía, a la fecha se han presentado nuevas
circunstancias, como es la necesidad de mantener el aislamiento social
obligatorio (…), lo que ha generado una disminución significativa en la
actividad económica del país. Que debido al aislamiento obligatorio que se ha
ampliado en 3 ocasiones y del cual no se tiene certeza de cuándo puede ser
levantado, se ha producido un cese casi total de la vida social, lo cual
implica que existan sectores de la economía como puede ser el sector (…) de
transporte aéreo cuyas afectaciones son casi absolutas y frente a los cuales
deben tomarse medidas excepcionales a fin de contener sus efectos en los
ingresos de las personas (…). Que como consecuencia del aislamiento obligatorio
la prestación del servicio público de transporte se encuentra afectada debido a
una reducción que supera el 60%”.
[71] Ello
atendiendo a que no se ha descubierto una vacuna ni se cuenta con un manejo
farmacológico (Decreto 637 de 2020).
[72] Intervención
de la Universidad Externado de Colombia, Departamento de Derecho
Constitucional.
[73] Según
estudios referidos por la Presidencia de la República el servicio de transporte
público de pasajeros tipo taxi representa un menor riesgo de contagio debido a
la baja proximidad entre pasajeros y conductores.
[74] Arts.
2º y 20 de la Ley 1751 de 2015 (estatutaria del derecho fundamental a la
salud). La política social de Estado se deberá basar en la promoción de la
salud, prevención de la enfermedad y su atención integral, oportuna y de
calidad, al igual que la rehabilitación.
[75] Suspendido desde el 26 de marzo a través del Decreto
Legislativo 482 de 2020.
[76] De
acuerdo con las cifras del Registro Nacional de Automotores y el Registro Único
Nacional de Tránsito, en Colombia se encuentran actualmente activos 220.705
vehículos para la prestación del servicio público de transporte tipo taxi. Cfr.
Decreto Legislativo 768 de 2020, considerando 28.
[77] En el
2019 los sectores de comercio y transporte crecieron un 4.8%. Ello evidencia la
importante participación en el crecimiento económico nacional de dichas
divisiones. Cfr. Decreto Legislativo 768 de 2020, considerando 47.
[78] Según
FEDESARROLLO cerca de 1.197.663 personas desempeñan la actividad de conducción
de vehículos de transporte público, incluyendo el servicio de pasajeros tipo
taxi. Cfr. Decreto Legislativo 768 de 2020, considerando 29.
[79] Representan el 4%. Cfr. intervención de la Presidencia
de la República.
[80] Suspendidos
desde el 26 de marzo a través del Decreto Legislativo 482 de 2020 y extendida
la medida por el Decreto Legislativo 569 de 2020.
[81] Son
1.621 organismos reportados en el país. Cfr. Decreto Legislativo 768 de 2020,
considerando 38.
[82] 27.030
empleos. Cfr. Decreto Legislativo 768 de 2020, considerando 38.
[83] En el
Decreto Legislativo 637 de 2020 se señala: “Que las medidas de distanciamiento social
-fundamentales para la salud pública- están afectando especialmente a los
sectores de la economía que, por su naturaleza, deben permanecer completamente
cerrados. En particular, el sector de comercio y en el de reparación de
vehículos reportó una destrucción de 1.5 millones de empleos, siendo el sector
que más contribuyó a la destrucción de empleos en las principales ciudades (…)
Que debido a la necesidad de ampliar el aislamiento obligatoria han resultada
insuficientes, aunque idóneas, las medidas tomadas para ayudar a las pequeñas y
medianas empresas, lo que hace necesario tomar nuevas medidas legislativas para
evitar una destrucción masiva del empleo, el cierre total de las empresas y el
impacto negativo que ello conlleva en la economía del país y que a futuro
generarían un impacto incalculable en el sistema económico colombiano (…)”.
[84] A
partir del 26 de marzo a través del Decreto Legislativo 482 de 2020 y extendida
la medida por el Decreto Legislativo 569 de 2020.
[85] Desde el 25 de marzo la ANI dejó de percibir 3.430
millones de pesos por día (D. L. 768/20, considerando 55). Por su parte, Invías
dejó de percibir 3.252 millones de pesos diarios. Se estima para esta entidad
el impacto total sobre el recaudo de peajes por 68 días de exención asciende a
221.134 millones de pesos (informe de Mintransporte al auto de pruebas). En el
decreto bajo estudio se precisó que tras la reanudación del cobro de la tasa de
peaje se espera recibir a 31 de diciembre de 2020 una suma de 813.678 millones,
recursos indispensables para la construcción y mantenimiento de la malla vial,
y la operación de los peajes (considerando 53).
[86] Cfr.
intervención de la Presidencia de la República.
[87] Aproximadamente 1.934 empleos. Cfr. D. L. 768 de 2020,
considerando 54.
[88] Cfr.
intervención de Invías.
[89] Al 5 de junio de 2020, Invías y la ANI habían
reactivado 47.087 de empleos directos, número que continuará incrementándose en
la medida en que sean reactivados todos los proyectos (informe de Mintransporte
al auto de pruebas). El D. L. 768 de 2020 indicó que a la infraestructura vial
se asocian en total 56.000 empleos (considerando 51).
[90] Existen 896 proyectos de infraestructura que se
encuentran en ejecución (D. L. 768 de 2020, considerando 45).
[91] Decreto
Legislativo 417 de 2020.
[92] No se
dispone a la fecha de una vacuna ni de un tratamiento farmacológico.
[93] Resoluciones 666, 677 y 679 de 2020.
[94] Examinó
el Decreto Legislativo 539 de 2020 que declaró exequible.
[95] El servicio público de transporte es esencial, siendo
indispensable una regulación específica de rango legal para consagrar las
condiciones de prestación del servicio. En consonancia, el cobro de peajes se
encuentra en la Ley 105 de 1993, mientras que los OAAT se regulan por la Ley
762 de 2020. De manera que cualquier disposición que implique la modificación
de dichas leyes debe tener el mismo rango.
[96] El Decreto
Legislativo 417 de 2020 fue expedido el 17 de marzo de 2020, con una vigencia
de 30 días calendario.
[97] Decretos 457/20 (25/03/20 al 13/04/20), 531/20
(13/04/20 al 27/04/20), 593/20 (27/04/20 al 11/05/20), 636/20 (11/05/20 al
25/05/20), 689/20 (hasta el 31/05/20), 749/20 (1/06/20 al 1°/07/20), 878/20
(hasta el 15/07/20), 990/20 (hasta el 01/08/20) y 1076/20 (hasta el 01/09/20).
[98]
Rige a partir del 01/09/20 hasta el 01/10/20.
[99] Persigue
que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean
respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la
crisis. Exige que las restricciones a los derechos y las garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Se desprende del artículo 13 de la LEEE.  Cfr.
sentencias C-467 y C-466 de 2017.
[100] Tiene por objeto verificar que las medidas: (i) no
contraríen de manera específica la Constitución o los tratados internacionales,
y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en
el estado de emergencia, esto es, el grupo de medidas descritas en los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Entre las prohibiciones se encuentran que el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. Cfr.
sentencias C-467 y C-466 de 2017.
[101] Busca comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos. Se debe verificar que las
medidas: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y de los órganos del Estado; y (iii) no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Cfr. sentencias C-467 y 466 de 2017.
[102] Alude
al carácter intocable de algunos derechos que a la luz de los arts. 93 y 214 de
la Constitución no pueden ser restringidos ni siquiera durante el estado de
excepción. Por ej. derechos a la vida y a la integridad personal; a no ser
sometido a desaparición forzada, tortura ni tratos o penales crueles, inhumanos
o degradantes; al reconocimiento de la personalidad jurídica; elegir y ser
elegido; a contraer matrimonio y a la protección de la familia; a no ser
condenado a prisión por deudas; los derechos del menor a la protección por la
familia, la sociedad y el Estado; la prohibición de la esclavitud, servidumbre
y trata de seres humanos; la prohibición de penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; libertad de conciencia; libertad de religión;
principios de legalidad, favorabilidad e irretroactividad de la ley penal.
También son intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de los derechos, libertades, valores y principios. Cfr. sentencias
C-517 y 468 de 2017.
[103] Los decretos que suspendan leyes deben
expresar las razones por las cuales estas son irreconciliables con el estado de
excepción. Artículo 12 de la LEEE.
[104] Exige
que las medidas adoptadas no causen segregación alguna, fundada en razones de
sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Implica verificar que no se
impongan tratos diferentes injustificados. Artículo 14 de la LEEE. Cfr.
sentencias C-467 y C-466 de 2017.
[105] El transporte constituye un servicio público esencial
que “ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la
función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta
indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios”
(sentencia C-066 de 1999). Atendiendo lo anterior, las normas buscan garantizar
que este servicio público se preste de manera eficiente y sin interrupciones,
lo que reafirma el ejercicio de derechos y libertades como la salud, libertad
de locomoción, el trabajo, el mínimo vital, entre otros.
[106] En criterio de la Federación Nacional de Departamentos
el art. 1º se supeditó solamente a los protocolos de bioseguridad del
Ministerio de Salud lo cual podría limitar las competencias de las entidades
territoriales, por lo debería atenderse el art. 2º del decreto bajo estudio al
señalar que también debe observarse las indicaciones de las autoridades
departamentales, distritales o municipales. Según los principios de
coordinación y de concurrencia pide que se condicione la disposición a que los
protocolos de bioseguridad del orden nacional se puedan adaptar a las
capacidades y necesidades de cada región.
[107] Declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 539
de 2020, que adopta medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación
y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19.
[108] Además, se indicó que la prevalencia del principio
unitario también se fundamenta, en primer lugar, en la importancia del
tratamiento de la evidencia científica, pues se entiende que órganos como el
Instituto Nacional de Salud y el Ministerio de Salud disponen de una
información técnica que debe ser el marco de actuación uniforme del Estado. En
segundo término, en la importancia de la homogeneidad, que implica la
articulación entre los intereses nacionales y los autónomos. Y, por último, en
el hecho de que los asuntos territoriales tienen una réplica distante de la
Nación.
[109]
La expresión “Los tiempos que estén corriendo para la reducción de multa
prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán durante el
estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo
obligatorio”, no ha tenido ninguna alteración en los decretos legislativos
482 y 569 de 2020.
[110] La prolongación hasta un mes después de finalizada
esta medida, comprende hasta el 1° de julio de 2020 (cfr. art. 62, Ley 4ª de
1913).
[111] Se establece como una facultad de las partes
acordar la misma, lo cual guarda mayor relación normativa con el Decreto 482 de
2020.
[112] Aunque los decretos legislativos 482 y 569 de 2020
finalmente lo supeditaba a la adopción de medidas por parte del Gobierno
nacional que lleven a la disminución en el recaudo de los proyectos.
[113] Cfr. sentencia C-239 de 2020, que declaró la
exequibilidad del Decreto Legislativo 569 de 2020.
[114] Decreto 637 de 2020 declarado exequible en la
sentencia C-307 de 2020. En los considerandos del decreto se expone entre otros
motivos: “Que a pesar de que en virtud del Decreto 417 de 2020 se tomaron
medidas para atender los efectos adversos generados a la actividad productiva,
procurando el mantenimiento del empleo y la economía, a la fecha se han
presentado nuevas circunstancias, como es la necesidad de mantener el
aislamiento social obligatorio (…), lo que ha generado una disminución
significativa en la actividad económica del país. Que debido al aislamiento
obligatorio que se ha ampliado en 3 ocasiones y del cual no se tiene certeza de
cuándo puede ser levantado, se ha producido un cese casi total de la vida
social, lo cual implica que existan sectores de la economía como puede ser el
sector (…) de transporte aéreo cuyas afectaciones son casi absolutas y frente a
los cuales deben tomarse medidas excepcionales a fin de contener sus efectos en
los ingresos de las personas (…). Que como consecuencia del aislamiento obligatorio
la prestación del servicio público de transporte se encuentra afectada debido a
una reducción que supera el 60%. (…) Que con el objeto de garantizar la
continuidad en la prestación de los servicios públicos será necesario adoptar
medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los
procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de
priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando
los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución
de proyectos de este sector”.
[115] Se mantiene el aislamiento preventivo obligatorio y no
se ha descubierto una vacuna ni se cuenta con un manejo farmacológico (Decreto
637 de 2020).
[116] En la última decisión se manifestó lo siguiente: “la
necesidad de establecer un término de un mes (…) para prorrogar la vigencia de
los documentos de tránsito que expiren durante ese periodo, se explica porque
de esta manera ‘los trámites para su obtención o renovación ocurrirán de forma
escalonada y por lo tanto se producirá una menor asistencia de personas a
efectuar tales trámites´, lo que también les permite a las respectivas oficinas
atender adecuadamente a las personas que requieran sus servicios una vez
reanuden sus labores”.
[117] Cfr. sentencia C-239 de 2020, que examinó el Decreto
Legislativo 569 de 2020 (art. 15). Lo anterior es relevante si se tiene en
cuenta que, como lo expone el Consejo de Estado, el contrato de concesión “‘es
aleatorio para el concesionario, pues los beneficios dependen de un hecho
incierto: los ingresos durante el plazo de la concesión’ , aunque en realidad
de lo que se trata es de la asunción del riesgo económico de la construcción y
explotación en proporción sustancial por parte del concesionario, que resulta
determinante para que el contrato pueda denominarse de concesión”. Cfr.
sentencia del 1° de agosto de 2016, radicación
25000-23-26-000-2000-01778-01(29204).
[118] En el informe que presentó el Ministerio de Transporte
en respuesta al auto de pruebas se puso de presente que “la posibilidad de
prorrogar los contratos por encima del límite legal previsto en las normas
vigentes supone una medida de gestión fiscal eficiente, al permitir que las
partes puedan salvaguardar el equilibrio económico de los contratos vía
prórrogas que, debidamente justificadas tal y como lo orden la norma, permitan
una adecuada y correcta administración, planeación, conservación y custodia de
los recursos públicos con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia,
economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia y
publicidad”.
[119] Sentencia C-300 de 2012, en la cual además se señaló:
“[p]or ello adquiere especial relevancia la posibilidad de renegociar y
modificar los contratos con el fin, entre otros, (i) de recuperar
el equilibrio económico, en los eventos en los que se materializan obstáculos
no previsibles, extraordinarios y no imputables al contratista, o (ii) de
adecuar la prestación del servicio a las nuevas exigencias de calidad, por
ejemplo, desde el punto de vista tecnológico. || Además, debe tenerse en cuenta
que los contratos de concesión tienen características de contratos
relacionales. Estos contratos se caracterizan por ser a largo plazo y por ello
la relación entre las partes se fundamenta en la confianza mutua que se
desprende (i) de la interacción continuada entre ellas, y (ii) de que su
interés por cumplir lo pactado no se fundamenta exclusivamente en la
verificación de un tercero sino en el valor mismo de la relación. Esto hace que
el gobierno de la transacción sea diferente, pues los procesos de ajuste a
circunstancias imprevistas no se limitan a una simple renegociación de los
términos contractuales sino que comprenden una redefinición de las estructuras
administrativas de gobernación dispuestas para evitar conflictos en la relación
a largo plazo”.
[120] Estudió el artículo 15 del Decreto Legislativo 569 de
2020.
[121] Cfr.
sentencia C-185 de 2020 que examinó la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 482 de 2020.
[122] Compensar únicamente los efectos generados por la
pandemia y las medidas consecuenciales de mitigación referidas al aislamiento
preventivo obligatorio y la exención de pago de tasas y peajes (68 días). No se
trata de una norma que permita prorrogar el plazo contractual para efectos de
adicionar obras o ejecuciones al proyecto, sino que se busca compensar a los
contratistas del Estado los efectos causados con ocasión de dichas medidas. Finalmente, evita en gran medida la
materialización del riesgo de futuras demandas y gastos en los que pueda
incurrir el Estado por procesos judiciales (desequilibrios contractuales). Intervención del Ministerio de Transporte en respuesta
al auto de pruebas.
[123] Cámara Colombiana de la Infraestructura.
[124] Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para
mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del
coronavirus COVID-19, en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica.
[125] Sin perjuicio de los recursos de las Entidades
Administradoras de Riesgos Laborales asignados mediante el Decreto Legislativo
488 de 2020.
[126] Conforme a lo establecido en el art. 80 (lit. f) del
Decreto ley 1295 de 1994 y el art. 2º de la Resolución 666 de 2020.
[127] Además, a juicio de la Vista Fiscal la norma objeto de
estudio cumple los presupuestos de prohibición de arbitrariedad y de intangibilidad,
porque la regulación contenida en el decreto no tiene incidencia en el núcleo
esencial de los derechos que pueden ser limitados, como tampoco impone
restricciones a los derechos intangibles. En cuanto al juicio de finalidad,
consideró que la medida dispuesta es apta para conjurar la crisis, pues
pretende la reapertura gradual de la economía y la generación de empleo. De
igual forma, tiene como objetivo beneficiar al servicio público esencial de
transporte y su infraestructura, los cuales resultan de gran importancia para
la libre circulación en el contexto de las excepciones contempladas en el
Decreto 749 de 2020. A su turno, frente al presupuesto de motivación
suficiente se explicó debidamente las razones para reactivar dichos
sectores productivos.
[128] El Ministerio Público aseguró que los requisitos de necesidad
y subsidiariedad se cumplen, pues resulta imperativo reactivar
económicamente el sector del transporte de forma paralela a la flexibilización
del aislamiento preventivo obligatorio y es claro que no existen medios en la
legislación ordinaria que permitan alcanzar los fines previstos en el Decreto
Legislativo 768, con la urgencia requerida dentro del marco del actual estado
de emergencia. Así mismo, coligió que los textos normativos examinados no contienen
criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica.