T-297-20
Sentencia
T-297/20
Referencia:
Expediente T-7.165.635 AC[1]
Acciones
de tutela instauradas de manera separada por Nubia Cañas Fajardo y otros contra
el Tribunal Administrativo de Risaralda y otros; y por Aura Elisa Mora Tobar y
otros contra el Tribunal Administrativo de Nariño y otros.
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos
mil veinte (2020)
La Sala Octava de Revisión de tutelas de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido,
Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los siguientes fallos:
Caso
Expediente y partes
Primera instancia
Segunda Instancia
1
T-7165635
Nubia Cañas Fajardo contra el Tribunal
Administrativo de Risaralda
Sección Segunda Subsección B del
Consejo de Estado. Sentencia del 08 de junio de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 15 de noviembre 2018. Revoca y, en su lugar, concede.
2
T-7165637
José Domingo Betancourth Sabas contra
el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Segunda
Subsección A del Consejo de Estado. Sentencia
del 18 de julio de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sentencia
del 14 de noviembre 2018. Revoca y, en su lugar, concede.
3
T-7165640
Laura Raquel Alcalde Villegas contra
el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Segunda
Subsección B del Consejo de Estado. Sentencia
del 01 de agosto de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado.  Sentencia
del 15 de noviembre 2018. Revoca y, en su lugar, concede.
4
T-7211371
Aura Elisa Mora Tobar contra el
Tribunal Administrativo de Nariño
Sección Segunda
Subsección B del Consejo de Estado. Sentencia
del 11 de abril de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sentencia
del 12 de diciembre 2018. Revoca y, en su lugar, concede.
5
T-7214219
Luis Gonzaga Trejos Guerrero contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.  Sentencia
del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado. Sentencia
del 29 de noviembre 2018. Confirma.
6
T-7219536
Emilia Palacios Ordoñez contra el
Tribunal Administrativo de Nariño
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de octubre de 2018. Concede en única instancia.
No aplica.
7
T-7219547
William Miguel Franco Ocampo contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.  Sentencia
del 18 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.  Sentencia
del 29 de noviembre 2018. Confirma.
8
T-7219549
Álvaro Montañez Reyes contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Segunda
Sub A del Consejo de Estado. Sentencia
del 6 de septiembre de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado.  Sentencia
del. 28 de noviembre 2018. Revoca y, en su lugar, concede.
9
T-7219565
Clementina Franco Franco contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Segunda
Subsección B del Consejo de Estado.
Sentencia del 18 de octubre de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado.  Sentencia
del 23 de noviembre 2018. Revoca y, en su lugar, concede.
10
T-7219572
Luz Piedad Acevedo Madrid contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 29 de noviembre 2018. Confirma.
11
T-7219618
María Magnolia González Jaramillo
contra el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 31 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de diciembre 2018. Confirma.
12
T-7219621
María Cenelia Arenas Rojas contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de diciembre 2018. Confirma.
13
T-7219624
Amalia Castro Guzmán contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 18 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de diciembre 2018. Confirma.
14
T-7219625
María Auxiliadora Orcasitas Ramírez
contra el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de diciembre 2018. Confirma.
15
T-7219626
Luis Alonso Castaño Ramírez contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 31 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de diciembre 2018. Confirma.
16
T-7219640
Ledia Giraldo Giraldo contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 6 de diciembre 2018. Confirma.
17
T-7219641
Luz Myriam Díaz Montoya contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 18 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 6 de diciembre 2018. Confirma.
18
T-7219643
German Ricardo Salas contra el
Tribunal Administrativo de Nariño
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 6 de diciembre de 2018.
Concede en única instancia.
No aplica.
19
T-7219668
Luz Stella Castiblanco Cardona contra
el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de diciembre 2018. Confirma.
20
T-7219670
Gloria Teresa Betancur Giraldo contra
el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de diciembre 2018. Confirma.
21
T-7219671
Blanca Inés López López contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 31 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de diciembre 2018. Confirma.
22
T-7219698
Miriam Alegría Bonilla contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Segunda Subsección A del
Consejo de Estado. Sentencia del 09 de agosto de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 12 de diciembre 2018. Revoca y, en su lugar, concede.
23
T-7219704
Alba Lucia Tabares Buitrago contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 06 de diciembre 2018. Confirma.
24
T-7219707
Carlos Alberto Salgado Martínez contra
el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 18 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 29 de noviembre 2018. Confirma.
25
T-7219720
María Olivia Buitrago de Noreña contra
el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 31 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado. Sentencia
del 6 de diciembre 2018. Confirma.
26
T-7219737
Jocabed Gómez Pino contra el Tribunal
Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 6 de diciembre 2018. Confirma.
27
T-7219738
Tito Ernesto Ruiz Barrera contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 6 de diciembre 2018. Confirma.
28
T-7219788
María Osnydia Bedoya Giraldo contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Segunda Subsección A del
Consejo de Estado. Sentencia del 17 de septiembre de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 28 de noviembre 2018. Revoca y, en su lugar, concede.
29
T-7219818
Esperanza Giraldo Salazar contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 18 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 6 de diciembre 2018. Confirma.
30
T-7227576
María Consuelo Echeverry Quintero
contra el Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 18 de octubre de 2018. Concede.
Sección Quinta del Consejo de Estado.
Sentencia del 14 de diciembre 2018. Confirma.
31
T-7333549
Amanda Quinceno Hernández contra el
Tribunal Administrativo de Risaralda
Sección Segunda
Subsección B del Consejo de Estado.
Sentencia del 29 de octubre de 2018. Niega.
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 28 de febrero de 2019. Revoca y, en su lugar, concede.
32
T-7340722
María Elena Guerrero Pérez contra el
Tribunal Administrativo de Nariño
Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia del 31 de octubre de 2018. Concede.
Sección Primera del Consejo de Estado.
Sentencia del 21 de febrero 2019. Confirma.
ANTECEDENTES
1. En el trámite acumulado de la referencia treinta y dos personas
formularon acción de tutela, en procesos separados, contra las sentencias
dictadas por los Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño dentro de los
procesos contencioso administrativos de nulidad y restablecimiento del derecho
seguidos contra el Fondo de Pensiones y Prestaciones Sociales del Magisterio
(en adelante FOMAG).
2. A continuación, la Sala Octava de Revisión efectuará una síntesis
conjunta de los antecedentes más relevantes de los expedientes acumulados al presente
asunto, atendiendo a su estrecha semejanza fáctica y jurídica. Los casos se
identificarán conforme al orden numérico asignado en el cuadro anterior a cada
expediente de 1 a 32. La presentación individual de los asuntos puede ser
consultada en el documento anexo al final de esta sentencia.
Hechos
3. A lo largo de su
vida laboral los accionantes se desempeñaron como docentes oficiales[2]. A través
de actos administrativos independientes el FOMAG les reconoció una pensión de
jubilación por cumplir los presupuestos previstos para el efecto en el artículo
1 de la Ley 33 de 1985, aplicable por remisión de los artículos 15, numeral 2,
literal b) de la Ley 91 de 1989 y 81 de la Ley 812 de 2003.
4. En todos los
casos el monto de las mesadas pensionales se estableció
teniendo en cuenta el 75% del promedio de los factores salariales devengados en
el último año de servicios anterior a adquirir el estatus de pensionado. Los
actores, sin embargo, iniciaron acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho contra el FOMAG, por considerar que en la base de liquidación de las
prestaciones no se incluyeron todos los factores salariales a los que tenían
derecho.
5. Los Juzgados
Administrativos Primero, Cuarto, Quinto, Sexto y Séptimo de Pereira y Segundo,
Quinto, Sexto y Octavo de Pasto accedieron a las pretensiones de las
solicitudes de nulidad y restablecimiento del derecho, en primera instancia.
Estos despachos estimaron que para el reconocimiento y pago de las pensiones de
los docentes debía tenerse en cuenta el 75% de todos los factores salariales
devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de
pensionado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985
y al criterio sobre la falta de taxatividad legal de los factores salariales
plasmado en la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección
Segunda del Consejo de Estado sobre la materia.
6. Por su parte, el
Juzgado Tercero Administrativo de Pereira negó las pretensiones de la demanda
en cuatro casos[3].
En particular, refirió que para determinar el ingreso base de liquidación solo
se podían tener en cuenta los ingresos laborales sobre los cuales efectivamente
se hubieren realizado las respectivas cotizaciones, conforme lo había dispuesto
la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017.
7. Las sentencias
de primera instancia fueron apeladas por las partes vencidas. Los Tribunales
Administrativos de Risaralda y Nariño, al desatar los recursos, determinaron
que los demandantes no tenían derecho a la reliquidación de la mesada
pensional. En síntesis, hicieron referencia a la sentencia
proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010
invocada por los jueces de instancia. Indicaron que pese a dicha decisión, el
artículo 3 de la Ley 33 de 1985 modificado por el artículo 1 de la Ley 62 del
mismo año
-aplicable por virtud de lo dispuesto en los artículos 81 de la Ley 812 de 2003
y 15 de la Ley 91 de 1989-, debía ser interpretado de acuerdo con
el inciso 6º del Acto Legislativo 01 de 2005 y el precedente constitucional
contenido en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y
SU-395 de 2017, los cuales dispusieron que para la liquidación de las pensiones
sólo se podían tener en cuenta los factores sobre los cuales se hubieren
efectuado las respectivas cotizaciones.
8. En aplicación de
esta regla,
los tribunales
determinaron que los jueces de primera instancia no podían incluir dentro del
ingreso base de liquidación factores sobre los cuales no estuviera acreditada
la realización de aportes y que, además, se encontraran excluidos del texto del
artículo 3 de la Ley 33 de 1985. En consecuencia, revocaron las
sentencias de instancia que habían accedido a las pretensiones de las demandas
de nulidad y restablecimiento del derecho y, por el contrario, confirmaron los
fallos que habían negado la reliquidación pensional solicitada.
Fundamentos de la vulneración
9. Los docentes
presentaron acción de tutela contra las sentencias dictadas en segunda
instancia por los Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño, por estimar
vulnerados sus derechos fundamentales al acceso a la administración de
justicia, al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y a la seguridad social.
Sus argumentos se resumen a continuación.
10. Los tribunales
desconocieron el precedente contenido en la sentencia de unificación proferida
el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. En dicha
decisión el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo habría
establecido que i) el ingreso base de liquidación debía estar integrado por
todos los factores salariales devengados de manera habitual y periódica como
contraprestación directa de los servicios en el año inmediatamente anterior a
la adquisición del estatus pensional, sin consideración a la realización o no
de aportes sobre los mismos; ii) los factores salariales fijados en el artículo
3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo
año, no representan una lista cerrada de factores salariales sino, por el
contrario, un catálogo enunciativo de los mismos; y iii) al momento del
reconocimiento prestacional la entidad pensional puede descontar el valor de
los aportes dejados de realizar por el empleador.[4]
11. Los
tribunales accionados dejaron de aplicar la sentencia de unificación proferida
por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018. En dicha
decisión se habría señalado que las reglas del IBL de la Ley 100 de 1993 no
resultaban aplicables a los docentes oficiales vinculados al servicio con
anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003.[5]
12. Los
Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño se apartaron de forma
injustificada de la postura que habían asumido previamente sobre el mismo tema
en casos similares.[6]
13. Los Tribunales
dejaron de
aplicar las leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985, los artículos 279 de la Ley 100
de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003, así como el parágrafo transitorio 1° del
Acto Legislativo 01 de 2005. La autoridad demandada habría ignorado que la
aplicación de la referida Ley 33 de 1985 no se da en virtud del régimen de
transición consagrado en la Ley 100 de 1993, sino en atención a que la
vinculación de los docentes se produjo antes de la entrada en vigor de la Ley
812 de 2003. De este modo, en contravía de lo anterior los tribunales habrían
aplicado las disposiciones de la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que los
docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003
están excluidos del sistema general de pensiones.[7]
14. Los
tribunales ignoraron que la carga de efectuar el descuento de los aportes a
pensión recaía en el empleador y, por lo tanto, dicha responsabilidad no podía
ser trasladada a los accionantes.[8] En
contravía de los principios de favorabilidad y progresividad solo tuvieron en
cuenta para efectos de liquidación de la mesada pensional los factores sobre
los cuales se habían efectuado las respectivas cotizaciones.[9]
Finalmente, desatendieron que el parágrafo transitorio 1º del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso la protección de las “expectativas
legítimas adquiridas” de los docentes vinculados con anterioridad a la
vigencia de la Ley 812 de 2003.[10]
15. Los
tribunales no tuvieron en cuenta que el precedente constitucional plasmado en
las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 solamente resulta
aplicable para las personas beneficiarias del régimen de transición y no para
el sistema pensional docente, pues este tiene la condición de régimen
exceptuado de acuerdo con lo señalado en el Acto Legislativo 01 de 2005 y, por
lo tanto, no se aplica lo dispuesto en el sistema general de pensiones.[11]
16. Al momento de
resolver los casos concretos los tribunales no tuvieron en cuenta las
certificaciones de los factores salariales aportadas por los demandantes.[12]
Trámite procesal
17. Los jueces de tutela de instancia admitieron las
acciones de tutela y, en consecuencia, pusieron en conocimiento de los
Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño el contenido de la demanda.
Así mismo, vincularon al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio y a los Juzgados Administrativos del
Circuito de Pereira y Pasto que fungieron como jueces de primera instancia. Lo
anterior, para que se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud
de amparo constitucional.
18. Los Tribunales
Administrativos de Risaralda y Nariño dieron respuesta a las acciones de tutela
a través de los magistrados ponentes de las decisiones cuestionadas. En
resumen, pidieron declarar improcedente la solicitud o, en su defecto, negar la
protección solicitada por cuanto las decisiones acusadas no incurrieron en
defecto constitucional alguno. Reiteraron las razones expuestas en las
sentencias censuradas y resaltaron que las mismas se adoptaron a partir de un
análisis ponderado del acervo probatorio y la normatividad aplicable a la
materia. Puntualizaron que los fallos se profirieron respetando el precedente
fijado por la Corte Constitucional sobre la materia.
19. La Fiduprevisora
S.A. -administrador de los recursos de la cuenta especial Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio- intervino en todos los trámites. En cada uno de ellos
pidió declarar la improcedencia de la acción de tutela, pues a su juicio los
tribunales acusados actuaron de conformidad con la normatividad establecida y
respetando el debido proceso.
20. Por su parte, el
Ministerio de Educación Nacional pidió negar las pretensiones de las
solicitudes de tutela.
Sentencias objeto de revisión
De las decisiones de primera instancia
De las decisiones de la Subsección A de
la Sección Segunda del Consejo de Estado
21. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo
de Estado negó la tutela solicitada en los expedientes 2, 8, 22 y 28. Indicó
que el Tribunal Administrativo de Risaralda no incurrió en yerro
constitucional, ya que sus decisiones estuvieron motivadas en el ordenamiento
jurídico aplicable al caso. En ese sentido, resaltó que los fallos cuestionados
tomaron en consideración el contenido del artículo 3 de la Ley 33 de 1985
–modificado por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año-, el Acto Legislativo
01 de 2005 y la sentencia SU-395 de 2017. Señaló que, a partir de ahí y en uso
de su autonomía el Tribunal estimó que no resultaba procedente incluir dentro
del ingreso base de liquidación factores salariales sobre los cuales no se
habían realizado cotizaciones.
De las decisiones de la Subsección B de
la Sección Segunda del Consejo de Estado
22. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la
tutela solicitada en los expedientes 1, 3, 4, 9 y 31. Indicó que los Tribunales
Administrativos de Risaralda y Nariño no incurrieron en yerro constitucional,
pues sus decisiones estuvieron motivadas en el ordenamiento jurídico aplicable
al caso. En ese sentido, resaltaron que si bien el precedente es de obligatorio
acatamiento, la autoridad judicial podía separarse de él siempre que explicara
de forma transparente y razonada su postura. Estimó que en el caso concreto los
Tribunales accionados cumplieron dicha carga y, en atención a su autonomía e
independencia interpretativa, acogieron la tesis trazada por la Corte
Constitucional. Precisaron que si bien los supuestos fácticos de la sentencia
SU-395 de 2017 no se referían a la situación pensional de los docentes, la
misma sí aludía a la determinación de los factores de liquidación de la mesada,
en aplicación a lo previsto en el artículo 48 superior.
De las decisiones de la Sección Cuarta
del Consejo de Estado
23. La Sección
Cuarta del Consejo de Estado concedió la tutela solicitada en los expedientes
5, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30
y 32. Indicó que la pensión de jubilación de los accionantes estaba
gobernada por lo consagrado en los artículos 15 de la Ley 91 de 1989 y 3 de la
Ley 33 de 1985, pues se vincularon al servicio docente con antelación a la
entrada en vigor del artículo 81 de la Ley 812 de 2003. En ese sentido, señaló
que a los peticionarios no les resultaba aplicable el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, pues el artículo 279 de la misma legislación exceptuó del sistema
general de pensiones a los maestros afiliados al FOMAG. Expresó que dicho
criterio fue admitido en sentencia de unificación dictada por la Sala Plena del
Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018.
24. En ese orden de ideas, advirtió que la aplicación de las reglas
contenidas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 configuraba un
defecto sustantivo, en tanto dichas decisiones regulaban un supuesto de hecho
distinto. Atendiendo a lo expuesto, dejó sin efecto las sentencias atacadas y
le ordenó a los Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño que, en el
término no mayor a veinte días contados a partir de la comunicación de la
providencia, emitieran una nueva decisión de conformidad con las razones
indicadas en la parte motiva de la decisión de tutela.
De las decisiones de la Sección Quinta
del Consejo de Estado
25. La Sección Quinta del Consejo de Estado concedió la tutela
solicitada en el expediente 18. Sostuvo que si bien el precedente consagrado en
la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del
Consejo de Estado no analizó expresamente la situación de los docentes, sí
estableció una regla aplicable en relación con la liquidación de las pensiones
reconocidas con sustento en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985. Así mismo,
indicó que la sentencia SU-395 de 2017 no resultaba aplicable al asunto, pues
la misma no analizó el régimen pensional exceptuado de los docentes vinculados
con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003 y, por el contrario, tan
solo se pronunció sobre el régimen de transición fijado en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993.
26. Bajo tal óptica, advirtió que el Tribunal incurrió en
desconocimiento del referido precedente del 4 de agosto de 2010 de la Sección
Segunda del Consejo, ya que el caso concreto estaba gobernado por la Ley 33 de
1985 en atención al régimen exceptuado de los docentes previsto en el artículo
279 de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, resultaba procedente la tutela de los
derechos vulnerados. En consecuencia, dejó sin efecto la sentencia atacada y le
ordenó al Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término no mayor a
treinta días, emitiera una nueva decisión de conformidad con las razones
indicadas en la parte motiva de la decisión de tutela.
Impugnación
27. Las partes vencidas impugnaron las sentencias de
primera instancia, salvo en los casos 6 y 18. En síntesis, los accionantes
emplearon argumentos semejantes a los expuestos en las demandas de tutela,
mientras que el Tribunal Administrativo de Risaralda reiteró las razones
señaladas en sus intervenciones de oposición. A su vez, el Tribunal
Administrativo de Nariño únicamente impugnó la decisión de primera instancia
dictada en el expediente 32, pero se abstuvo de desarrollar los motivos de su
inconformidad.
De las decisiones de segunda instancia
De la decisión de la Sección Primera del
Consejo de Estado
28. La Sección Primera del Consejo de Estado negó la impugnación
formulada por el Tribunal Administrativo de Nariño en el expediente 32. Sostuvo
que en materia de acción de tutela contra providencias judiciales es necesario
exponer las razones que justifican el desacuerdo con la decisión cuestionada.
En ese sentido, advirtió que el Tribunal no cumplió con esta carga al momento
de formular la impugnación, pues la magistrada inconforme se limitó a señalar
que no compartía la decisión de instancia, sin precisar los motivos de su
descontento.
De las decisiones de la Sección Cuarta
del Consejo de Estado
29. La
Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó las sentencias de instancia que
habían negado el amparo en los expedientes 1, 2, 3, 4, 8, 9, 22, 28 y 31 y, en
su lugar, concedió la protección solicitada. Indicó que la
pensión de jubilación de los accionantes estaba gobernada por lo consagrado en
los artículos 15 de la Ley 91 de 1989 y 3 de la Ley 33 de 1985, pues se
vincularon al servicio docente con antelación a la entrada en vigor del
artículo 81 de la Ley 812 de 2003. En ese sentido, señaló que a los
peticionarios no les resultaba aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
pues el artículo 279 de la misma legislación exceptuó del sistema general de
pensiones a los maestros afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio. Expresó que dicho criterio fue admitido en sentencia de unificación
dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018.
30. En ese orden de ideas, advirtió que la aplicación de las reglas
contenidas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 configuraba un
defecto sustantivo, en tanto dichas decisiones regulaban un supuesto de hecho
distinto. Atendiendo a lo expuesto, dejó sin efecto las sentencias atacadas y
le ordenó a los Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño que, en el
término no mayor a veinte días contados a partir de la comunicación de la
providencia, emitieran una nueva decisión de conformidad con las razones
indicadas en la parte motiva de la decisión de tutela.
De las decisiones de la Sección Quinta
del Consejo de Estado
31. La Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó las sentencias de
instancia que habían concedido la tutela en los expedientes 5, 7, 10, 11, 12, 13,
14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 29 y 30. Sostuvo que si bien el
precedente consagrado en la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por la
Sección Segunda del Consejo de Estado no analizó expresamente la situación de
los docentes, sí estableció una regla aplicable en relación con la liquidación
de las pensiones reconocidos con sustento en el artículo 3 de la Ley 33 de
1985. Así mismo, indicó que la sentencia SU-395 de 2017 no resultaba aplicable
al asunto, pues la misma no analizó el régimen pensional exceptuado de los
docentes vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003 y, por
el contrario, tan solo se pronunció sobre el régimen de transición fijado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
32. Bajo tal óptica, advirtió que los tribunales incurrieron en
desconocimiento del referido precedente del 4 de agosto de 2010 de la Sección
Segunda del Consejo, ya que el caso concreto estaba gobernado por la Ley 33 de
1985 en atención al régimen exceptuado de los docentes previsto en el artículo
279 de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, resultaba procedente la tutela de
los derechos vulnerados.
Actuaciones en sede de
revisión
33. Mediante escrito del 1º de agosto de 2019 el magistrado
José Fernando Reyes Cuartas puso a consideración de la Sala Octava de Revisión
los motivos por los cuales consideraba que se encontraba incurso en causal de
impedimento para conocer del presente asunto. Lo anterior, conforme a lo
señalado en el artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991[13] y el artículo 99 del Acuerdo 02 de 2015[14] de la Corte Constitucional.
34. En concreto, señaló que de acuerdo con el artículo 56 numeral 1°
del Código de Procedimiento Penal es causal de impedimento “que
el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún
pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de
afinidad, tenga interés en la actuación procesal”. De este modo,
estimó que la mencionada causal se estructuraba por cuanto las reglas
jurisprudenciales que se fijarían en la sentencia de revisión frente a la reliquidación
de las pensiones de los docentes podrían incidir en la prestación reconocida
por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales a una de sus familiares en
segundo grado de consanguinidad.
35. Pese a lo anterior, a través de auto del 15 de octubre
de 2019 –comunicado el 21 del mismo mes y año- los magistrados Alberto Rojas
Ríos y Carlos Bernal Pulido negaron la solicitud. En ese sentido, indicaron que
no se configuraba la causal de impedimento toda vez que la pariente del
magistrado ponente “no tiene una expectativa manifiesta que le genere una
utilidad o menoscabo a sus intereses, que se relacionen con las resueltas del
proceso de tutela, comoquiera que no es parte dentro del mismo y la decisión
del caso no afectaría el estado en el que se encuentra”.
36. Por auto del 13 de noviembre de 2019 la Sala Octava de
Revisión le solicitó a las secretarías de educación de Pereira, Risaralda y
Dosquebradas que remitieran copia de las resoluciones administrativas
cuestionadas en los expedientes 1, 2, 3, 7, 11, 12, 20, 25 y 28. Así mismo,
dispuso la suspensión de términos por el término de dos meses a partir de la
expedición de la providencia.
37. A través de oficios del 21 y 28 de noviembre y del 6 de
diciembre de 2019 -respectivamente-, la Secretaria de Educación de Risaralda,
la Directora Administrativa de Talento Humano de la Alcaldía de Pereira y un
profesional del municipio de Dosquebradas remitieron la información solicitada.
38. Por medio de auto del 12 de diciembre de 2019 el
magistrado sustanciador le solicitó al Juzgado Segundo Administrativo de
Pereira y al Tribunal Administrativo de Risaralda que remitieran copia física o
magnética de las sentencias proferidas en los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho, referidas en los expedientes de revisión de
tutela 12 y 20. El 21 de enero de 2020 la Secretaría General de esta
Corporación remitió copia de las providencias solicitadas al Juzgado Segundo
Administrativo de Pereira y al Tribunal Administrativo de Risaralda.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
39. La
Sala es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento del caso y
formulación del problema jurídico
40. El artículo 279 de la Ley
100 de 1993 excluyó del sistema general de pensiones a los docentes oficiales
afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Por consiguiente,
en materia pensional los maestros continuaron rigiéndose por la Ley 33 de 1985,
aplicable por remisión del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
41. Luego, el artículo 81 de la
Ley 812 de 2003 dio por finalizada dicha situación e incluyó a los docentes
oficiales en el sistema general de pensiones. Empero, la referida reforma
estableció que los maestros vinculados al servicio con anterioridad a su
entrada en vigor seguirían sujetos al régimen anterior, mientras que los que lo
hicieran con posterioridad a dicha fecha estarían gobernados por las normas de
la Ley 100 de 1993, salvo en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la
pensión, la cual sería de 57 años para hombres y mujeres.
42. Bajo tal contexto, cabe
precisar que en el presente caso todos los docentes accedieron a una pensión de
jubilación en atención a lo consagrado en la Ley 33 de 1985, pues su
vinculación al servicio se dio con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley
812 de 2003. Aunque el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 consagró un listado de
factores salariales, el Consejo de Estado en decisión del 4 de agosto de 2010
estableció que el mismo era de carácter abierto y que, por lo tanto, en el
ingreso base de liquidación se debían incluir todos los factores que tuvieran
una connotación salarial, incluso si sobre estos no se efectuaron aportes.
43. Los maestros accionantes
entendieron que sus pensiones fueron liquidadas de manera errónea y, por ello,
solicitaron su reajuste por vía judicial (supra, 3 a 6). En lo que
interesa al presente recuento, los Tribunales Administrativos de Risaralda y
Nariño se apartaron en segunda instancia de la tesis expuesta en el fallo del 4
de agosto de 2010 por el Consejo de Estado y, en su lugar, acogieron la postura
asumida por la Corte Constitucional en relación con la inclusión en el IBL
solamente de los factores salariales sobre los cuales se hubieren realizado
aportes, en virtud de lo consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005. En
consecuencia, en aplicación del referido precedente constitucional, los
tribunales negaron la reliquidación pensional solicitada (supra, 7 y 8).
44. Los accionantes, en suma,
estiman que los tribunales acusados incurrieron en defectos constitucionales
que, a la postre, violaron sus derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo y a la
seguridad social (supra, 9 a 16). En todos los casos acumulados al
presente asunto los jueces de tutela dieron la razón a los solicitantes y
otorgaron el amparo constitucional. Algunos lo hicieron en primera instancia,
mientras que otros concedieron la protección en segunda instancia y, por
consiguiente, revocaron las decisiones que habían negado la tutela (supra,
21 a 32).
45. De
acuerdo con los hechos expuestos y las precisiones realizadas, corresponde a la
Sala Octava de Revisión comprobar en un primer momento si en este caso se cumplen
los presupuestos procesales de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
46. De
encontrarlos satisfechos, determinará si las
autoridades judiciales accionadas incurrieron en causal específica de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En concreto,
establecerá si se configuraron los siguientes defectos constitucionales:
47. ¿Los Tribunales
Administrativos de Risaralda y Nariño incurrieron en desconocimiento del
precedente judicial vertical al no resolver presuntamente los asuntos
sometidos a su consideración con sustento en las reglas plasmadas en las
sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 28 de agosto de 2018 proferidas por la
Sección Segunda y por la Sala Plena del Consejo de Estado, respectivamente?
48. ¿Los Tribunales
Administrativos de Risaralda y Nariño incurrieron en desconocimiento del
precedente judicial horizontal al no resolver presuntamente los asuntos
sometidos a su consideración con sustento en las reglas plasmadas en sentencias
que previamente ellos mismos habían adoptado en asuntos similares?
49. ¿Los
Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño incurrieron en defecto
sustantivo al presuntamente dejar de aplicar en las sentencias
cuestionadas  las leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985, los artículos 279 de la
Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003, así como el parágrafo transitorio
1° del Acto Legislativo 01 de 2005 y al aplicar, por el contrario, las
disposiciones de la Ley 100 de 1993 sin tener en cuenta que los docentes
vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 están
excluidos del sistema general de pensiones?
50. ¿Los
Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño incurrieron en defecto
sustantivo al aplicar el precedente constitucional
plasmado en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 a los
casos de los accionantes, sin tener en cuenta que los docentes vinculados al
servicio antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 están exceptuados del
sistema general de pensiones y, por lo tanto, no son beneficiarios del régimen
de transición de la Ley 100 de 1993?
51. ¿Los
Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño incurrieron en defecto
fáctico al
dejar de valorar las certificaciones de las horas extras y las primas de
servicios, de navidad y alimentación aportadas por los demandantes?
52. Para
dar solución a los anteriores problemas jurídicos, la Sala Octava de
Revisión reiterará
la jurisprudencia relativa a la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales; el defecto por desconocimiento del precedente; el
defecto sustantivo; y el defecto fáctico. Posteriormente, aplicará estas reglas
jurisprudenciales para solucionar los casos concretos.
La acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia.[15]
53. La acción de
tutela contra sentencias constituye un instrumento residual y excepcional de
protección de los derechos fundamentales frente a actuaciones y omisiones de
las autoridades judiciales que los puedan lesionar en el desarrollo de un
proceso de esa naturaleza. Este mecanismo de amparo encuentra respaldo directo
en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos ratificada por Colombia.[16]
54. De acuerdo con
la primera disposición toda persona puede acudir a la acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quién actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de “cualquier autoridad pública”.
La Convención, por su parte, establece que toda persona tiene derecho a un
recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la Convención, “aun
cuando tal violación sea cometida por personas que actúan en ejercicio de sus
funciones oficiales”.
55. Sin embargo, la
acción de tutela contra providencias judiciales resulta residual y excepcional
por varios motivos. Por una parte, los procesos judiciales constituyen en sí
mismos instrumentos de protección y realización de derechos, incluidos los
fundamentales y, por lo tanto, es en esos escenarios que se deben resolver prima
facie las disputas que envuelven su aplicación a un caso concreto, a través
de los recursos ordinarios y extraordinarios que establece el respectivo
trámite. Así mismo, el principio de independencia judicial busca impedir que al
momento de adoptar sus decisiones los jueces naturales del proceso se vean
coaccionados por elementos ajenos a su discernimiento y al imperio de la ley.
Por último, los postulados de cosa juzgada y seguridad jurídica dotan de inmutabilidad
e intangibilidad a las decisiones judiciales en su condición de instancias de
resolución definitiva de conflictos y de cierre de disputas jurídicas que, por
consiguiente, el ordenamiento superior persigue salvaguardar como elementos
necesarios para la convivencia pacífica.
56. Pese a lo
anterior, la acción de tutela contra providencias judiciales cumple valiosos
propósitos en el marco del Estado Social de Derecho. A través de este
instrumento se garantiza el respeto y realización definitiva de los derechos
fundamentales en el escenario judicial (art. 2 C. Pol.) y, por esa vía, la
supremacía y fuerza vinculante de la Constitución (art. 3 C. Pol.). La revisión
eventual de las sentencias de tutela por parte de la Corte Constitucional
materializa el principio de igualdad, ya que la labor de unificación
jurisprudencial que realiza este Tribunal consolida la lectura estable de las
cláusulas de derecho fundamental, ante las diversas posturas que se puedan
presentar frente a las mismas dado su carácter abierto e indeterminado (art.
241-9). Igualmente, la tutela contra sentencias supone un medio adecuado para
irradiar en el derecho legislado, aplicable en los trámites judiciales
ordinarios, la perspectiva de los valores, principios, derechos y fines
esenciales consagrados en la Constitución. La fuerza expansiva de las normas de
derecho fundamental, consecuencia de su estructura e importancia sustantiva,
imponen a las autoridades un verdadero deber de asegurar que la interpretación
de todas las fuentes formales del derecho ordinario se lleve a efecto a partir
de la consideración y aplicación de los contenidos constitucionales relevantes.
Se concreta así, una de las dimensiones del deber constitucional de asegurar la
supremacía de la Constitución (arts. 2 y 4 C. Pol.).
57. Bajo ese
entendido, en el Estado Constitucional colombiano la armonización de los
principios de independencia judicial, cosa juzgada y seguridad jurídica, por un
lado, y primacía y efectividad de los derechos fundamentales, por otro, se
alcanza a través de la procedencia excepcional y residual de la acción de
tutela contra providencias judiciales, conforme a las reglas decantadas por
esta Corporación. La sentencia C-590 de 2005 consolidó la jurisprudencia sobre
la materia y distinguió entre los requisitos de procedibilidad formal y los
presupuestos de procedencia material o de fondo de la acción de tutela contra
providencias judiciales. En general, sin hacer de la acción un recurso
excesivamente técnico, estos elementos fijan la metodología y las pautas de
admisibilidad del amparo y establecen el alcance y límites del escrutinio del
juez constitucional.
58. En relación con
los requisitos de procedibilidad formal es necesario acreditar:
i) Que la cuestión que
se discuta resulta de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que el juez de tutela carece de competencia para dirimir
disputas de índole estrictamente legal, económicas o de conveniencia, es
necesario que el asunto sometido a su conocimiento verse sobre cuestiones
relacionadas con la garantía de los derechos fundamentales y que planteen un
verdadero debate fáctico y normativo de naturaleza constitucional. No puede
tratarse de una relevancia constitucional genérica que permita que todas las
posibles críticas de una decisión judicial sean planteadas como una infracción
del derecho al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. Se
trata de algo más: el problema llevado a la jurisdicción constitucional debe
suscitar una discusión constitucional específica.
ii) Que se han agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable. Este presupuesto impide que la acción de tutela
desplace los mecanismos ordinarios de defensa judicial que resulten idóneos y
eficaces, y que sea empleada para revivir términos vencidos por negligencia de
las partes. Esta exigencia implica, además, que de haber existido oportunidad,
el problema constitucional específico se haya propuesto y discutido en el curso
del proceso. De este modo se garantiza el carácter subsidiario y residual de la
acción, se protegen las competencias de los jueces de las demás jurisdicciones
así como los terceros que pueden afectarse con la revisión constitucional de
una providencia judicial.
iii) Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un
término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.
De esta manera, el sometimiento de la acción a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad en relación con el tiempo transcurrido entre la posible
transgresión y la presentación del amparo constitucional concilia los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y el mandato de efectividad de
los derechos fundamentales, pues admite el ejercicio de la acción siempre que
esta no se interponga en cualquier tiempo sino en un plazo que, sin ser
perentorio, se encuentre justificado.[17]
iv) Que cuando se trate de una
irregularidad procesal quede claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora. En ese sentido no cualquier
error o equivocación en el trámite ordinario da lugar a la procedibilidad de la
acción, ya que el mismo debe tener una entidad suficiente para incidir
probablemente en el resultado del proceso y en la afectación del derecho
fundamental invocado.
v) Que el accionante identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible. En esa
dirección, el solicitante debe exponer los hechos que generaron la posible
afectación, el fundamento de la violación alegada y dar cuenta de que la misma
fue planteada al interior del proceso ordinario, siempre que ello hubiere sido
posible.
vi) Que no se trate de sentencias de
tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
por vía de tutela tienen su cierre en las sentencias que adopta esta
Corporación en ejercicio de su función de revisión eventual o en la decisión de
no selección de las decisiones proferidas en las instancias. En ambos casos las
respectivas sentencias hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[18].
59. En
todo caso, el examen de estos requisitos se debe realizar atendiendo a las
condiciones del caso concreto y, en particular, a las circunstancias en que se
encuentre el solicitante (arts. 13 y 228 C. Pol. y art. 6-1 Decreto Ley 2591 de
1991). Por ejemplo, si la acción de tutela se interpone contra una decisión de
una Alta Corte el escrutinio debe ser más restrictivo en tanto se trata de
órganos judiciales que definen y unifican la jurisprudencia en su respectiva
jurisdicción. Empero, si la protección es pedida por un sujeto de especial
protección constitucional el juez de tutela debe valorar la incidencia que sus
específicas condiciones materiales de existencia pudieron tener en el
cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad y en el ejercicio
efectivo de su derecho al acceso a la administración de justicia. En ese
sentido, no se debe perder de vista que las reglas decantadas en la sentencia
C-590 de 2005 son producto de una ponderación estándar de los principios de
independencia judicial, cosa juzgada, seguridad jurídica y primacía y
efectividad de los derechos fundamentales. Por lo tanto, es posible que la
ponderación de estos principios dé lugar a soluciones distintas en asuntos
concretos en que sea necesario otorgar mayor peso a una faceta específica de un
derecho fundamental en juego y, por lo tanto, suponer adecuaciones a las reglas
generales de procedibilidad e incluso excepciones a las mismas[19].
60. Finalmente,
frente a las causales de procedencia material o de fondo la
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que se debe comprobar la
ocurrencia de al menos un defecto constitucional con trascendencia suficiente
para comportar la lesión de un derecho fundamental. Estos pueden ser: i)
defecto orgánico; ii) defecto procedimental absoluto; iii) defecto fáctico; iv)
defecto material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación;
vii) desconocimiento del precedente; viii) violación directa de la Constitución
o ix) exceso ritual manifiesto.[20]
Atendiendo al carácter instrumental y metodológico de estas causales es posible
que una misma situación de lugar a la ocurrencia de uno o más defectos al mismo
tiempo, pues no existe un límite indivisible entre ellos.
61. En definitiva,
los presupuestos generales de procedibilidad y las causales específicas de
procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez
constitucional al momento de examinar una acción de tutela propuesta contra una
decisión judicial. Los mismos tienen por objeto realizar el mandato de
efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por los
principios de autonomía e independencia judicial, cosa juzgada y seguridad
jurídica. De ahí que el juez constitucional carezca de competencia para reemplazar
al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la
evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en
debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales. Su
papel se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de
los derechos fundamentales en los trámites judiciales, conforme a las reglas
señaladas en esta sentencia.
Defecto
por desconocimiento del precedente judicial vertical y horizontal. Reiteración
de jurisprudencia.[21]
62. En virtud del principio de igualdad, los asociados tienen
derecho a recibir un trato igual ante la ley y las autoridades.[22]
En la esfera judicial, dicho mandato se materializa en el deber de proferir decisiones análogas ante casos similares; en ese orden, una
decisión que se aparta del precedente establecido infringe la garantía
consagrada en el artículo 13 superior.[23]
63. Esta Corporación ha expuesto que el precedente judicial,
entendido como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso
determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos
resueltos, [y que] debe necesariamente considerarse por las autoridades
judiciales al momento de emitir un fallo”[24], tiene dos categorías: (i)
el horizontal, referido a las providencias judiciales emitidas por autoridades
del mismo nivel jerárquico o el mismo funcionario; y (ii) el vertical, que
atiende a las decisiones judiciales del superior funcional jerárquico o del
órgano de cierre encargado de unificar la jurisprudencia en su jurisdicción.
64. Ciertamente, a las autoridades judiciales, específicamente
los órganos de cierre, les corresponde el deber de unificar su jurisprudencia “de
tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se conviertan en
precedente judicial de obligatorio cumplimiento”, en virtud de los
artículos 234, 237 y 241 de la Constitución.
65. La obligatoriedad de este último, atiende además al señalado “principio
de igualdad y limita la autonomía de los jueces inferiores, a quienes les
corresponde seguir la postura de las altas cortes o los tribunales”[25];
de manera que las autoridades judiciales deben aplicar en situaciones análogas
aquellas consideraciones jurídicas “ciertas y directamente relacionadas”
que emplearon los superiores jerárquicos, así como de las Corporaciones de
cierre, a menos que expresen razones serias y suficientes para apartarse.
66. En el supuesto de que se incumpla este deber y la decisión
judicial contenga una respuesta contraria a la que surgiría del precedente
aplicable, a primera vista podría considerarse que la misma es irrazonable e
incurre en arbitrariedad, porque “carece de la debida justificación o
comporta el desconocimiento de normas de mayor jerarquía, dentro de las cuales
se encuentran los postulados constitucionales y las sentencias con efectos erga
omnes de la Corte Constitucional, así como la doctrina probable adoptada por la
Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado en su labor de unificación
de la jurisprudencia constitucional”[26].
67. En consonancia, de manera reiterada la Corte ha señalado los criterios para identificar o determinar la configuración
del defecto por desconocimiento del precedente, así: “i) determinar la
existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso
concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en los mismos. ii)
Comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente
tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del
principio de igualdad. iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para
apartarse del precedente judicial (…)”.[27]
68. En relación con este último aspecto, la sentencia T-109 de
2019 precisó que “el
deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario
judicial puede apartarse válidamente del mismo, en virtud de los principios de
independencia y autonomía judicial. Para hacerlo, el juzgador debe: (i) hacer
referencia al precedente que va a abstenerse de aplicar –carga de
transparencia–; y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y
proporcionada, que manifieste las razones por las que se aparta de la regla
jurisprudencial previa –carga de argumentación–. Así se protege el carácter
dinámico del derecho y la autonomía e independencia de la cual gozan los
jueces. || En esa medida, solo cuando un juez se separa de un precedente
establecido, sin cumplir con la carga ya descrita, incurre en la causal especial
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales referente
al desconocimiento del precedente judicial. Ello debido a que, con ese actuar,
vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las
personas que acudieron a la administración de justicia”.[28]
69. En suma, cuando se alega el desconocimiento del precedente,
es necesario verificar que los casos omitidos sean semejantes, así como el
cumplimiento de las hipótesis arriba mencionadas; en otras palabras, que exista
una decisión que resolvió un caso con supuestos fácticos y jurídicos iguales, y
que el fallador se apartó de dicha línea de argumentación sin justificación
válida. Es importante destacar que el precedente fijado por la Sala Plena de la
Corte Constitucional solo puede ser modificado por la misma corporación.
Defecto
material o sustantivo. Reiteración de jurisprudencia.[29]
70.
Este
yerro parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades
judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas en ningún caso es
absoluta[30].
En consecuencia, tiene lugar cuando “la decisión que toma el juez desborda
el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una
norma evidentemente inaplicable al caso concreto”. La Corte ha reconocido
que si bien las autoridades judiciales gozan de autonomía e independencia, en
todo caso, sus disposiciones deben ajustarse al marco de la Constitución[31].
71.
En
esa medida, la intervención del juez de tutela ante un defecto sustantivo se
justifica únicamente en la imperiosa necesidad de garantizar la vigencia del
texto superior, “sin que ello suponga suplantar la labor de la autoridad
judicial competente”[32]. En
la sentencia SU-632 de 2017[33],
la Corte caracterizó los eventos en los que se presenta este yerro, así:
“(i)
Cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso
la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que
ha sido declarada inconstitucional[34].
(ii) La aplicación de una norma requiere
interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan
necesarias para la decisión adoptada[35].
(iii) Por aplicación de normas constitucionales pero
no aplicables al caso concreto. En este evento, la norma no es inconstitucional
pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por
lo que debe ser igualmente inaplicada[36].
(iv) Porque la providencia incurre en incongruencia
entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura
cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en
la providencia[37].
(v) Al aplicar una norma cuya interpretación
desconoce una sentencia de efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una
norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia
sus efectos a todo el ordenamiento jurídico[38].
(vi) Por aplicación de normas abiertamente
inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido
declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución[39].
Adicionalmente, esta Corte ha señalado[40]
que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por
interpretación irrazonable, en al menos dos hipótesis: (i) cuando le otorga a
la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene
(contraevidente); o (ii) cuando le confiere a la disposición
infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente
posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad
contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados
desproporcionados”.
72.
Así
mismo, se destaca que este defecto implica que el funcionario judicial
desconozca o se aparte de forma abierta de los parámetros constitucionales y
legales[41],
circunstancia que debe ser analizada bajo el entendido que, en principio, el juez de tutela, no está llamado a definir
la forma correcta de interpretación del derecho; sin embargo, en aquellos
eventos en los que la hermenéutica dada por el juez ordinario carezca de
razonabilidad, se torna procedente su intervención[42].
73. En
definitiva, el defecto material o sustantivo se ha manifestado en la existencia
de un yerro en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones
jurídicas sometidas al conocimiento del juez, o en aquellos
eventos en que las decisiones judiciales presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión, desconociendo parámetros constitucionales y legales; en
todo caso, pese a que a las autoridades judiciales gozan de autonomía e
independencia, su actuación debe acompasarse con el orden jurídico y los
principios, garantías y derechos emanados de la Carta Política[43]. Se
trata en estos casos de garantizar la correcta aplicación del derecho como una
condición de respeto del debido proceso y del derecho de acceder a la
administración de justicia.
Defecto
fáctico. Reiteración de jurisprudencia.[44]
74. La
jurisprudencia constitucional[45]
ha señalado que el defecto fáctico se presenta cuando el funcionario judicial
emite una providencia “(…) sin que los
hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto de hecho que
legalmente la determina[46],
como consecuencia de una omisión en el decreto[47] o
valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la
suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los
medios probatorios”.
75. Se puede estructurar a partir de una
dimensión negativa y otra positiva, “La negativa surge de las omisiones o
descuido de los funcionarios judiciales en las etapas probatorias, verbi
gratia, (i) cuando sin justificación alguna no valora los medios de convicción
existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de
análisis; (ii) resuelve el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan
la decisión[48]; y
(iii) por no ejercer la actividad probatoria de oficio, es decir, no ordenar
oficiosamente la práctica de pruebas, cuando las normas procesales y
constitucionales así lo determinan”[49].
76. Será positiva la dimensión, cuando se
trata de acciones positivas del juez, por tanto, se incurre en ella “(i)
cuando se evalúa y resuelve con fundamento en pruebas ilícitas, siempre que
estas sean el fundamento de la providencia[50]; y
(ii) decidir con pruebas, que por disposición de la ley, no es demostrativa del
hecho objeto de la decisión”[51].
77. La Corte ha
precisado que la acción de tutela puede fundamentarse en el defecto fáctico
solo cuando se demuestra que el funcionario judicial valoró la prueba de manera
arbitraria. Ello significa que el yerro en la valoración de los medios de
convicción, “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, en la
medida que el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de
la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto, según las reglas generales de competencia”[52].
78. En sentencia
SU-768 de 2014 mantuvo esa línea al indicar: “entendiendo que la autonomía
judicial alcanza su máxima expresión en el análisis probatorio, el defecto
fáctico debe satisfacer los requisitos de irrazonabilidad y
trascendencia[53]:
(i) El error denunciado debe ser ‘ostensible, flagrante y manifiesto’[54],
y (ii) debe tener ‘incidencia directa’, ‘transcendencia fundamental’ o
’repercusión sustancia” en la decisión judicial adoptada, lo que quiere decir
que, de no haberse presentado, la decisión hubiera sido distinta”[55].
79. En principio, la
estimación que de las pruebas hace el juez natural es libre y autónoma, y no
puede ser desautorizada por un criterio distinto emitido por el juez
constitucional. Al respecto, en sentencia SU-489 de 2016 expresó la Corte:
“La
intervención del juez de tutela, frente al manejo dado por el juez natural es,
y debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por el principio de
autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que en sede de
tutela se lleve a cabo un examen exhaustivo del material probatorio.
Las
diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no
pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a
interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe
determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su
autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El
juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no solo es autónomo sino que
sus actuaciones están amparados por el principio de la buena fe, lo que le
impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos
que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por
aquel es razonable y legitima”[56].
80. Al respecto, la
intervención del juez de tutela frente al manejo dado por el juez natural “es,
y debe ser, de carácter extremadamente reducido”[57]. Las
diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no
pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos, en tanto el juez del
proceso “no solo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el
principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de
asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la
valoración de las pruebas realizadas por aquel es razonable y legítima”[58].
81. Bajo ese
entendido, para que se configure este defecto, el error valorativo “debe ser
de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener
una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede
convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria
del juez que ordinariamente conoce de un asunto”[59].
82. Recapitulando,
el defecto fáctico se estructura cuando la decisión judicial es el producto de
un proceso en el cual (i) se omitió la práctica de pruebas esenciales
para definir el asunto; (ii) se practicaron pero no se valoraron bajo el
tamiz de la sana crítica; y (iii) los medios de convicción son ilegales
o carecen de idoneidad. El error debe ser palmario e incidir directamente en la
decisión, puesto que el juez de tutela no puede convertirse en una tercera
instancia.
Del caso concreto
83. A
continuación la Sala Octava de Revisión comprobará si las demandas de tutela
presentadas contra los Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño
satisfacen los presupuestos procesales de la acción de tutela contra
providencias judiciales. De encontrarlos satisfechos, determinará si las
autoridades judiciales accionadas incurrieron en causal específica de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme se
indicó en el planteamiento y la formulación del problema jurídico (supra,
40 a 52).
Verificación del
cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad
84. La Sala considera que en el
presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales, como pasa a explicarse:
i)
Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
85. De acuerdo con los
accionantes los tribunales censurados habrían incurrido en defecto por
desconocimiento del precedente vertical del Consejo de Estado, desconocimiento
del precedente propio (horizontal), defecto sustantivo y defecto fáctico. Lo
anterior, al momento de resolver en segunda instancia los recursos de apelación
propuestos en los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho que
buscaban la reliquidación de la mesada pensional de los solicitantes. En esa
dirección, la controversia suscitada tiene relevancia constitucional por
cuanto alude prima facie a la protección de los derechos fundamentales
al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al
trabajo y a la seguridad social, invocados en las demandas de tutela. Destaca
la Corte que en este caso el debate gira alrededor del alcance de normas
constitucionales que se adscriben al Acto legislativo 01 de 2005 y a la
interpretación que del mismo se ha hecho en la jurisprudencia constitucional,
de modo que existe una cuestión constitucional especifica que puede ser
abordada por este Tribunal.
ii) Que se han agotado todos los medios -ordinarios
y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada
86. Los accionantes agotaron
todos los medios de protección que se encontraban a su alcance para lograr una
decisión favorable a sus intereses. De este modo, las decisiones atacadas
corresponden a sentencias de segunda instancia que resolvieron el recurso ordinario
de apelación y contra las cuales no procede reproche ordinario alguno. Así
mismo, no es procedente el recurso extraordinario de revisión previsto en el
artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (CPACA), toda vez que las causales que lo  hacen procedente -art.
250- son taxativas y tienen naturaleza restringida. En ese sentido, las
situaciones planteadas en el caso bajo examen relacionadas con la inobservancia
de normas de rango legal y constitucional, el desconocimiento del precedente
horizontal y vertical y la valoración errada de las pruebas no pueden ser
cuestionadas a través de este mecanismo.
87. Adicionalmente, valga
aclarar que tampoco es viable el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia dispuesto en los artículos 256 y 257 del referido código, ya que
el mismo no procede en el presente caso por el criterio de la cuantía. De esta
forma, toda vez que en primera instancia conocieron de los procesos de nulidad
y restablecimiento del derecho los juzgados administrativos del circuito, se
infiere que la cuantía de los asuntos no excedía los 50 salarios mínimos
legales mensuales vigentes, conforme al artículo 155 numeral 2 del CPACA. En
consecuencia, tampoco se cumplen los parámetros previstos en el artículo 257
del CPACA para la procedencia del recurso extraordinario de unificación
jurisprudencial, el cual exige cuantías superiores a dicho monto.
iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.
88. Según se advierte en el
siguiente cuadro, ninguna de las acciones de tutela se presentó en un término
que supere los seis meses contados desde el momento en que se profirió la
sentencia y la fecha en que se radicó la demanda – ese plazo incluso podría ser
menor si en lugar de la fecha de adopción de la sentencia se toma el instante
de notificación de la misma-. La Sala encuentra que ese término resulta razonable
y proporcionado atendiendo a la complejidad del asunto y al estándar flexible
sobre la materia, dispuesto en la jurisprudencia constitucional.
Caso
Expediente
Fecha sentencia censurada
Fecha interposición de la tutela
Término
1
T-7165635
Abril 6 de 2018
Mayo 10 de 2018
- 2 meses
2
T-7165637
Abril 30 de 2018
Junio 26 de 2018
- 3 meses
3
T-7165640
Abril 30 de 2018
Junio 26 de 2018
- 3 meses
4
T-7211371
Noviembre 30 de 2017
Febrero 06 de 2018
- 3 meses
5
T-7214219
Abril 30 de 2018
Agosto 03 de 2018
- 5 meses
6
T-7219536
Mayo 09 de 2018
Septiembre 24 de 2018
- 5 meses
7
T-7219547
Marzo 07 de 2018
Agosto 31 de 2018
- 6 meses
8
T-7219549
Mayo 11 de 2018
Agosto 01 de 2018
- 6 meses
9
T-7219565
Enero 31 de 2018
Julio 17 de 2018
- 6 meses
10
T-7219572
Marzo 07 de 2018
Agosto 28 de 2018
- 6 meses
11
T-7219618
Abril 11 de 2018
Mayo 17 de 2018
- 2 meses
12
T-7219621
Junio 15 de 2018
Agosto 03 de 2018
- 2 meses
13
T-7219624
Mayo 11 de 2018
Julio 03 de 2018
- 2 meses
14
T-7219625
Mayo 11 de 2018
Agosto 28 de 2018
- 4 meses
15
T-7219626
Junio 27 de 2018
Julio 24 de 2018
- 1 meses
16
T-7219640
Marzo 14 de 2018
Septiembre 10 de 2018
- 6 meses
17
T-7219641
Mayo 31 de 2018
Agosto 31 de 2018
- 4 meses
18
T-7219643
Septiembre 19 de 2018
Octubre 12 de 2018
- 1 meses
19
T-7219668
Enero 31 de 2018
Julio 31 de 2018
6 meses
20
T-7219670
Abril 11 de 2018
Junio 06 de 2018
- 2 meses
21
T-7219671
Julio 27 de 2018
Septiembre 18 de 2018
- 3 meses
22
T-7219698
Febrero 28 de 2018
Julio 17 de 2018
- 5 meses
23
T-7219704
Marzo 23 de 2018
Agosto 15 de 2018
- 5 meses
24
T-7219707
Marzo 07 de 2018
Agosto 28 de 2018
- 6 meses
25
T-7219720
Marzo 23 de 2018
Agosto 31 de 2018
- 6 meses
26
T-7219737
Mayo 22 de 2018
Junio 29 de 2018
- 2 meses
27
T-7219738
Julio 27 de 2018
Agosto 22 de 2018
- 1 meses
28
T-7219788
Mayo 22 de 2018
Julio 31 de 2018
- 5 meses
29
T-7219818
Mayo 31 de 2018
Agosto 31 de 2018
- 4 meses
30
T-7227576
Abril 30 de 2018
Agosto 27 de 2018
- 4 meses
31
T-7333549
Mayo 11 de 2018
Octubre 01 de 2018
- 5 meses
32
T-7340722
Abril 18 de 2018
Septiembre 13 de 2018
- 5 meses
iv) Que la irregularidad
procesal tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneradora de los
derechos fundamentales.
89. Este criterio no es
aplicable en el presente asunto, pues los accionantes no aducen anomalías de
carácter procedimental.
v) Que el accionante identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible.
90. Los accionantes
individualizaron las sentencias cuestionadas que consideran lesivas de sus
derechos fundamentales y expusieron el criterio jurídico que respaldan sus
alegaciones. A partir de allí la Sala pudo identificar la formulación de
defectos constitucionales por violación del precedente vertical del Consejo de
Estado, desconocimiento del precedente horizontal de los tribunales accionados
y alegación de defectos sustantivos por aplicación indebida del ordenamiento
legal y constitucional. Igualmente, la vulneración habría ocurrido por cuenta
de las sentencias proferidas en segunda instancia y, por lo tanto, contra ellas
no procedía ningún recurso ordinario o extraordinario, según se precisó
anteriormente.
vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
91. Los fallos cuestionados no
se produjeron en un trámite de tutela, sino en un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho.
92. En conclusión, la Sala
encuentra que en el presente asunto están satisfechos los requisitos generales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en
consecuencia, procede el análisis de fondo de la cuestión.
Del estudio de fondo de las
acciones de tutela
93. En el presente asunto
treinta y dos personas interpusieron acción de tutela de manera independiente
contra las sentencias dictadas en segunda instancia por los Tribunales
Administrativos de Risaralda y Nariño en los trámites de nulidad y
restablecimiento del derecho que los actores siguieron contra el FOMAG con el
propósito de lograr la reliquidación de su mesada pensional de jubilación.
94. Teniendo en cuenta que los
accionantes se desempeñaron a lo largo de su vida laboral como docentes
oficiales y lograron el reconocimiento de su pensión de jubilación al amparo
del régimen pensional docente, la Sala efectuará una breve reseña del mismo.
El régimen pensional
docente
95. El sistema general de
pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993 tiene por objeto garantizar a toda la
población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que se determinan en esa ley, así como propender por la ampliación
progresiva de cobertura a los segmentos de la población no cubiertos con un
sistema de pensiones (art. 10). El artículo 279 de esta legislación, sin
embargo, exceptuó de su aplicación a los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989.
96. Igualmente, el artículo 115 de la Ley 115 de 1994 “por
la cual se expide la Ley de Educación” determinó que el régimen
prestacional de los educadores estatales es el establecido en las leyes 91 de
1989 y 60 de 1993 y en la propia Ley de Educación. En ese sentido, en materia
pensional el artículo 15 literal b) de la Ley 91 de 1989 señala que “[p]ara los
docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de
1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una
pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del
último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados
del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año
equivalente a una mesada pensional”. (Subrayado
añadido)
97. No obstante lo anterior, si bien el artículo 15 de la
Ley 91 de 1989 establece que la pensión ordinaria de jubilación de los docentes
corresponderá al equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año
de servicios, no especifica los requisitos de reconocimiento de la prestación
y, por ello, remite al régimen vigente para los pensionados del sector público
nacional. Ese régimen, en criterio del Consejo de Estado, corresponde al
dispuesto para el sector público en la Ley 33 de 1985 dado que “si el
régimen de seguridad social en materia pensional establecido en la Ley 100 de
1993 no se aplica a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, entidad que tiene a su cargo el reconocimiento de las pensiones
de jubilación de los docentes, cabe concluir que esta prestación continúa
sometida al régimen legal anterior, que no es otro que el de la Ley 33 de 1985.”[60]
98.
De
este modo, el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 consagra que el
empleado oficial que sirva o haya servido 20 años continuos o discontinuos y
llegue a la edad de 55 años tendrá derecho a que la respectiva Caja de
Previsión le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al
75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último
año de servicio. A su turno, el artículo 3° de esta legislación, modificado por
el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, indica que la base de liquidación de los
aportes estará constituida por la asignación básica, los gastos de
representación, la prima técnica, los dominicales y feriados, las horas extras,
la bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en
jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. Y precisa que, en todo caso,
“las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se
liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular
los aportes”.
99. La regla de exclusión de los docentes oficiales del
sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 finalizó por virtud del
artículo 81 de la Ley 812 de 2003. Esa norma dispuso que los maestros
vinculados al servicio con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de
2003 continuarían sujetos al régimen anterior, mientras que los que ingresaron con
posterioridad a dicha fecha estarían gobernados por las normas de la Ley 100 de
1993, salvo en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión, la
cual sería de 57 años para hombres y mujeres.[61]
100. Así
mismo, aunque el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que los
regímenes pensionales especiales expirarían el 31 de julio de 2010, el
parágrafo transitorio 1° de la reforma constitucional refrendó lo dispuesto en
el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y le otorgó efectos ultractivos
transitorios al régimen docente que regía con anterioridad a la entrada en
vigor de la mencionada reforma legal: “El régimen pensional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo
oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales
vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo
preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley
812 de 2003”.[62]
101. En
conclusión, de acuerdo con el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo 01
de 2005 el derecho a la pensión de jubilación de los maestros oficiales se
encuentra regulado en dos regímenes diversos. El primero, está
comprendido por las normas que se encontraban en vigor antes de la expedición
de la Ley 812 de 2003 y, en particular, por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989
y el artículo 115 de la Ley 115 de 1994.
Este régimen es aplicable a los docentes que se vincularon al servicio con
anterioridad a la entrada en vigor del artículo 81 de la mencionada ley. El
segundo, es el previsto en la Ley 100 de 1993, salvo en lo referente a
la edad de pensión, la cual será de 57 años para hombres y mujeres. Este
régimen es aplicable a los docentes que se vincularon al servicio con
posterioridad a la entrada en vigor del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
102. Con este
panorama, pasa la Sala Octava de Revisión a resolver los cargos propuestos
contra las sentencias proferidas en segunda instancia contra los Tribunales
Administrativos de Risaralda y Nariño en el proceso de la referencia. La Sala
realizará el estudio conjunto de los expedientes atendiendo  la acumulación de
procesos dispuesta por las Salas Dos, Tres y Cinco de Selección de tutelas de
esta Corporación.
De los cargos por violación del
precedente vertical del Consejo de Estado y el precedente horizontal de los
tribunales accionados
103. Los accionantes
alegaron el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia
de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del
Consejo de Estado en el trámite radicado 25000232500020060750901. Así mismo, reclamaron
el desconocimiento de la sentencia de unificación proferida
el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena del Consejo de Estado en el trámite
52001233300020120014301. A su turno, argumentaron que los Tribunales accionados
ignoraron su propio precedente (horizontal), pues en fallos previos habían
aplicado lo dispuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y, con fundamento
en ella, ordenado la reliquidación de las pensiones con base en todos los
factores salariales devengados por los trabajadores en el año inmediatamente
anterior a la adquisición del estatus pensional.
104. Las Secciones
Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en su condición de jueces de tutela de
instancia, acogieron los argumentos de los accionantes en relación con la
infracción del precedente vertical y otorgaron los amparos solicitados. Indicaron
que si bien el precedente consagrado en la sentencia proferida el 4 de agosto
de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado no analizó expresamente la
situación de los docentes, sí estableció una regla aplicable en relación con la
liquidación de las pensiones reconocidas con sustento en el artículo 3 de la
Ley 33 de 1985. Así mismo, manifestaron que los motivos expresados por los
Tribunales para apartarse del precedente del Consejo de Estado no resultaban
pertinentes, pues el precedente constitucional invocado para el efecto no
resultaba aplicable al asunto. Lo anterior, porque las sentencias C-258 de 2013,
SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 no analizaron el régimen pensional exceptuado
de los docentes vinculados al servicio con anterioridad a la vigencia de la Ley
812 de 2003 y, en cambio, solo se pronunciaron sobre el régimen de transición
fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
105. La Sala Octava
de Revisión no comparte el criterio de los jueces de tutela de instancia y, por
el contario, estima que los cargos no están llamados a prosperar, por los
siguientes motivos.
106. En el fallo de
unificación del 04 de agosto de 2010, invocado por los accionantes como
desconocido, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo estableció
que i) el ingreso base de liquidación de la pensión debe estar integrado por
todos los factores salariales devengados de manera habitual y periódica por el
trabajador como contraprestación directa de los servicios en el año
inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, sin
consideración a la realización o no de aportes sobre los mismos; ii) los
factores salariales fijados en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado
por el artículo 1° de la Ley 62 del mismo año, no consagran una lista cerrada
de factores salariales sino, por el contrario, un catálogo enunciativo de los
mismos; y iii) al momento del reconocimiento prestacional la entidad pensional
puede descontar el valor de los aportes dejados de realizar por el empleador.
Esa postura fue acogida inicialmente por los Tribunales accionados (precedente
horizontal) por cuanto representaba el precedente fijado por el superior.
107. Sin embargo, en
los fallos cuestionados los magistrados de los Tribunales Administrativos de
Risaralda y Nariño cumplieron las cargas de transparencia y argumentación
establecidas por la jurisprudencia constitucional para apartarse válidamente del
precedente vertical y horizontal (supra, 68). En ese sentido, hicieron referencia
a la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de
2010 invocada por los demandantes. Indicaron que a pesar de dicha decisión el
artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1 de la Ley 62 del
mismo año, debía ser interpretado de acuerdo con el inciso sexto del artículo
1° del Acto Legislativo 01 de 2005, en tanto dispuso que para la liquidación de
las pensiones sólo se podían tener en cuenta los factores sobre los cuales cada
persona hubiere efectuado las respectivas cotizaciones. En aplicación de esa
regla advirtieron que no resultaba posible incluir dentro del ingreso base de
liquidación los factores sobre los que no estaba acreditada la realización de
aportes por los accionantes y que, además, no se encontraban enlistados en el
artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de
1985. Dicha postura la sustentaron, igualmente, en el precedente constitucional
alusivo a las reglas de determinación del IBL en el régimen de transición
pensional de la Ley 100 de 1993 (C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de
2017, entre otras).
108. Contrario a lo
expresado por los jueces de tutela de instancia, la Corte estima que las
razones expuestas por los Tribunales acusados para apartarse del precedente vertical
y horizontal son válidas. De una parte, corresponden a una interpretación
posible y satisfactoria del artículo 48 superior, modificado por el artículo 1
del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual expresamente dispone que “[p]ara la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Así mismo, el
problema de derecho sometido a consideración de los Tribunales accionados,
alusivo a la posibilidad o no de incluir en el IBL factores salariales sobre
los que no se hubieren efectuado cotizaciones, guarda semejanza con uno de los
aspectos estudiados en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de
2017[63]
y, por lo tanto, su aplicación a los casos concretos era razonable.
109. En efecto,
en estas decisiones la Corte Constitucional estableció que el monto de la pensión reconocida en
favor de quienes son beneficiarios del régimen de transición previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede calcularse conforme al IBL
estipulado en la legislación anterior, sino al previsto en el inciso tercero de
la referida norma. Así mismo, precisó que conforme al inciso 6 del artículo 1°
del Acto Legislativo 01 de 2005, modificatorio del artículo 48 superior, para
la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre
los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. En
esa dirección, si bien dicho precedente fue fijado por la Corte a partir del
análisis de asuntos que involucraban el alcance del régimen de transición del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también se ocupó de determinar el alcance del
Acto Legislativo 01 de 2005 frente a la regla que impide incluir dentro del IBL
factores sobre los cuales no se hubieren realizado cotizaciones y, por lo
tanto, en ese aspecto específico resultaba aplicable al régimen exceptuado de
los docentes oficiales.
En este sentido, las sentencias T-018 de
2018 y la T-078 de 2019 si bien no se pronunciaron sobre el caso específico de
las pensiones para docentes, establecieron que “(…) existe
un precedente constitucional consolidado, imperante y en vigor, según el
cual, el monto de la pensión reconocida en favor de quienes son
beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, no puede calcularse conforme al IBL estipulado en la legislación
anterior, sino al previsto en el inciso tercero de la referida norma, regla
que fijó este Tribunal en la sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva
en la SU-230 de 2015. En ese sentido, a quienes son beneficiarios del régimen
de transición se les calculará el IBL con base en el promedio de los factores
salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio”.
110. En segundo
lugar, en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, invocado también por
los accionantes como desconocido, el Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo sentó jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36
de la Ley 100 de 1993. Esa Corporación corrigió explícitamente el precedente
del 4 de agosto de 2010 y, en su lugar, adoptó la postura en vigor de la Corte
Constitucional sobre el alcance del régimen de transición del sistema general
de pensiones[64].
En consecuencia, determinó que el ingreso base de liquidación del inciso 3° del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para
aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos
de edad, tiempo y tasa de remplazo del régimen general de pensiones previsto en
la Ley 33 de 1985. Igualmente, estableció dos reglas en relación con la
liquidación de las pensiones del régimen de transición: i) el marco temporal
para determinar el monto de la mesada pensional es el fijado en la Ley 100 de
1993[65]
y ii) los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de
vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente
aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema
de pensiones.[66]
111. Las Secciones
Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, al conceder las tutelas objeto de
revisión, puntualizaron
que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 respaldaba los
reclamos de los actores, ya que la misma habría precisado que a los docentes no
les resultaba aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues el artículo
279 de la misma legislación los exceptuó del sistema general de pensiones.
112. Bajo
tal perspectiva, lo primero que debe señalar la Sala Octava de Revisión es que,
salvo lo dispuesto en el caso 18, las sentencias atacadas por vía de tutela se profirieron
antes del 28 de agosto de 2018 y, por lo tanto, la decisión del Consejo de
Estado no podía representar precedente alguno dada su inexistencia. Así mismo,
en lo relacionado con el caso 18 (T-7219643), el Tribunal Administrativo de
Nariño expresó las razones por las que estimó que la sentencia del Consejo de
Estado del 28 de agosto de 2018 respaldaba su criterio, alusivo a la
imposibilidad de incluir en el IBL factores de liquidación sobre los cuales no
se hubieren efectuado cotizaciones. Al respecto, el fallo del Tribunal
accionado señaló:
“Finalmente,
precisa indicar que en sentencia del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado
modifica la tesis que se ha explicado en líneas anteriores, en el sentido de
considerar que cuando el régimen aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985,
solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden
incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional,
interpretación que se considera acorde con el principio de solidaridad en
materia de seguridad social.”
113. Igualmente, en
oposición a lo expresado por los jueces de tutela de instancia, la decisión del
28 de agosto de 2018 solamente exoneró a los docentes oficiales de la aplicación
del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así como de la primera subregla
jurisprudencial adoptada en el fallo de unificación relativa al marco temporal
para establecer el monto de la mesada pensional; empero, de ninguna manera
dispuso la inaplicación de la regla segunda concerniente a la imposibilidad de
incorporar en el IBL los factores sobre los que no se hubieren efectuado
cotizaciones.
114. En
ese sentido, la sentencia del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 indicó
lo siguiente:
“La Sala Plena considera importante
precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera
subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema
Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993
y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989[1].
Por esta razón, estos servidores no están cobijados
por el régimen de transición” (Énfasis fuera del original).
Luego, la sentencia precisó que esta
exclusión solo aplicaba para los docentes vinculados al servicio con
anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 y, sin efectuar
ninguna excepción explícita en relación con el régimen docente, precisó que
para la liquidación de la pensión solo es posible tener en cuenta los factores
sobre los que se realizaron las respectivas cotizaciones.[67]
115. En
todo caso, cabe precisar que en reciente fallo de unificación del 25 de abril
de 2019 sobre el régimen exceptuado de los docentes, proferido por la Sección
Segunda del Consejo de Estado con posterioridad a la adopción de las sentencias
cuestionadas, esa Corporación acogió expresamente como regla jurisprudencial la
postura asumida por los Tribunales accionados:
“En
la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados
antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de
pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional
previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son
solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de
acuerdo con el artículo 1° de la Ley 65 de 1985, y por lo tanto, no se puede
incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo”. [68]
(Subrayado fuera del original).
116. En conclusión, i)
los Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño no incurrieron en
desconocimiento del precedente del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado ni
en violación del precedente horizontal de los propios Tribunales. Lo anterior,
por cuanto cumplieron las cargas de transparencia y argumentación fijadas por
la jurisprudencia constitucional para abandonar un precedente judicial.
117. Igualmente, ii) tampoco
se configuró la violación del precedente del Consejo de Estado del 28 de agosto
de 2018, toda vez que el mismo ii.a) se profirió con posterioridad a la fecha
en que, salvo en el caso 18, se adoptaron las sentencias atacadas por vía de
tutela; ii.b) lejos de establecer una regla según la cual resulte posible
incluir en el IBL factores de liquidación sobre los que no conste la
realización de aportes, corrigió el precedente que en ese sentido había
adoptado el Consejo de Estado en su fallo de unificación del 4 de agosto de
2010; y ii.c) si bien precisó que a los docentes oficiales vinculados con
anterioridad a la Ley 812 de 2003 no les resultaba aplicable el régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ni el marco temporal que la
misma norma consagra para la liquidación de la pensión, en modo alguno dispuso
la inaplicación de la regla alusiva a la imposibilidad de incorporar en el IBL
los factores sobre los que no se hubieren efectuado cotizaciones.
118. Por las razones
anotadas, el cargo por violación del precedente horizontal y vertical no
prospera.
De los cargos relativos a la
configuración del defecto sustantivo y a la aplicación indebida de un
precedente
119. Los accionantes alegaron que las sentencias censuradas dejaron de aplicar las Leyes 91 de 1989 y 33 y 62
de 1985, los artículos 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003,
así como el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo 01 de 2005. En su
criterio, la autoridad acusada habría ignorado que la aplicación de la referida
Ley 33 de 1985 no se da en virtud del régimen de transición consagrado en la
Ley 100 de 1993, sino en atención a que la vinculación de los docentes se
produjo antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. De este modo, en
contravía de lo anterior, los tribunales habrían aplicado las disposiciones de
la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que los docentes vinculados con
anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 están excluidos del
sistema general de pensiones.
120. Así mismo, como
argumento de apoyo, sostuvieron que los Tribunales accionados habrían ignoraron
que la carga de efectuar el descuento de los aportes a pensión recaía en el
empleador y, por lo tanto, que dicha responsabilidad no podía ser trasladada a
los pensionados. Igualmente, manifestaron que la tesis acogida en las sentencias
cuestionadas habría lesionado los principios de favorabilidad y progresividad,
y dejado de aplicar el parágrafo transitorio 1º del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005 que dispuso la protección de las “expectativas
legítimas adquiridas” de los docentes vinculados con anterioridad a la
vigencia de la Ley 812 de 2003.
121. Finalmente,
reprocharon que los fallos atacados no tuvieran en cuenta que el precedente
constitucional plasmado en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y
SU-395 de 2017 solamente resultaba aplicable para las personas beneficiarias
del régimen de transición y no para el sistema pensional docente. Lo anterior,
porque este último tiene la condición de régimen exceptuado de acuerdo con lo
señalado en el Acto Legislativo 01 de 2005 y, por lo tanto, no se le aplica lo
dispuesto en el sistema general de pensiones.
122. A su turno, las
Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, al conceder las tutelas objeto
de revisión, puntualizaron
que la pensión de jubilación de los docentes que se vincularon al servicio
antes de la entrada en vigor del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 estaba
gobernada por lo consagrado en la Ley 33 de 1985, aplicable en virtud de lo
dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. En ese sentido, estimaron que
a los demandantes no les resultaba aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, pues el artículo 279 de la misma legislación exceptuó del sistema general
de pensiones a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio. En particular, la Sección Cuarta precisó que la aplicación de las
reglas contenidas en el precedente constitucional C-258 de 2013, SU-230 de 2015
y SU-395 de 2017 configuraba un defecto sustantivo, en tanto dichas decisiones
regulaban un supuesto de hecho distinto.
123. La Sala Octava
de Revisión no comparte el criterio de los jueces de tutela instancia y, por el
contario, estima que los cargos no están llamados a prosperar, por los
siguientes motivos.
124. En primer lugar, como se advirtió al analizar el cargo
por desconocimiento del precedente judicial, al resolver los recursos de
apelación formulados contra las sentencias de primera instancia los Tribunales
accionados aplicaron las
reglas previstas en el ordenamiento jurídico para el régimen exceptuado de los
docentes y de manera alguna aplicaron el régimen de transición del sistema
general de pensiones. Por lo tanto, en criterio de la Corte, no se incurrió en
defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma o por la aplicación de
normas que no controlaban el caso.
125. De este modo, los fallos cuestionados se abstuvieron
de aplicar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en su lugar, señalaron que
los docentes que se habían vinculado al servicio oficial antes de la vigencia
de la Ley 812 de 2003 se encontraban excluidos de la aplicación del sistema
general de pensiones en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 de la
referida Ley 100. Así mismo, precisaron que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985,
modificado por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año, debía ser aplicado en
virtud de lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 91 de 1989 y 81 de la Ley
812 de 2003. Igualmente, determinaron que la interpretación del mismo debía
efectuarse a la luz del inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual
dispuso que para la liquidación de las pensiones sólo se podían tener en cuenta
los factores sobre los que se hubieran efectuado las respectivas cotizaciones.
126. En atención a esta última regla, observaron que, por
una parte, el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1°
de la Ley 62 del mismo año, indicaba que la base de liquidación de los aportes
a pensión estaba constituida por la asignación básica, los gastos de
representación, la prima técnica, los dominicales y feriados, las horas extras,
la bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en
jornada nocturna o en días de descanso obligatorio (supra, 98) y, por
otra parte, que dicha disposición señalaba que “las pensiones de los
empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los
mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”
(Subrayado añadido). Por lo anterior, los Tribunales acusados negaron la
reliquidación de las mesadas pensionales de los solicitantes, pues encontraron
que no resultaba posible incluir en el IBL factores que no estaban previstos
expresamente en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 y sobre los cuales no se
habían realizado cotizaciones.
127. Según se advierte, en oposición a lo expuesto por los
demandantes, las sentencias atacadas sí aplicaron las normas del régimen
pensional exceptuado de los docentes. En ese sentido, las decisiones
cuestionadas se adoptaron en cumplimiento del artículo 3 de la Ley 33 de 1985,
modificado por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año, aplicable en virtud de
los artículos 15 de la Ley 91 de 1989, 81 de la Ley 812 de 2003 y 279 de la Ley
100 de 1993. En consecuencia, no se materializó el defecto sustantivo por falta
de aplicación o aplicación indebida de una norma jurídica.[69]
128. En segundo lugar, la interpretación de los Tribunales
acusados resulta ajustada al ordenamiento superior y, en consecuencia, no
comporta defecto sustantivo por interpretación errónea o arbitraria del operador
judicial. En esa dirección, no desconoce la regla que impide trasladar al
empleador la omisión o mora en el pago de aportes y no contradice los
principios de favorabilidad y progresividad ni la protección de las
expectativas legítimas de los educadores oficiales amparados por el parágrafo
transitorio 1° del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005.
129. En efecto, atendiendo a su amplio margen de
configuración, el legislador determinó en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985,
modificado por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año, los factores
salariales que expresamente se considerarían al momento de realizar los aportes
y liquidar las pensiones (supra, 98). En ese sentido, precisó los emolumentos
a tener en cuenta y puntualizó que “las pensiones de los empleados oficiales
de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan
servido de base para calcular los aportes”. De este modo, el caso de los
accionantes no involucraba un problema de omisión o mora en el pago de aportes,
sino de ausencia de inclusión legal de los factores (invocados por los
demandantes) en el listado contemplado en la referida Ley 33 de 1985.
130. Igualmente, la interpretación expuesta por los
Tribunales accionados tampoco supuso una lesión del criterio hermenéutico de
favorabilidad, pues este solo opera cuando se presenta una duda razonable entre
dos interpretaciones posibles de una norma jurídica. En el presente asunto esa
duda no tenía cabida, ya que el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, modificado
por el artículo 1° de la Ley 62 del mismo año, y el inciso 6 del artículo 1°
del Acto Legislativo 01 de 2005 ordenaron expresamente incluir en el IBL solo
los factores salariales sobre los que se realizaron aportes pensionales. En un sentido
semejante, respecto del principio de progresividad, las decisiones censuradas explicaron
de manera suficiente y razonable los motivos que los llevaron a excluir del IBL
los factores salariales sobre los que no se habían efectuado cotizaciones y, en
esa medida, demostraron que la nueva postura adoptada representaba una mejor interpretación
del ordenamiento jurídico y realizaba en mejor medida el principio de
solidaridad pensional.[70]
131. Así mismo, las sentencias censuradas no comportaron
una comprensión irrazonable del parágrafo transitorio 1° del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2005 que ampara las expectativas legítimas de los
educadores, pues si bien en los casos concretos la aplicación de la Ley 33 de
1985 se dio por virtud del régimen exceptuado de los docentes oficiales y no por
vía del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ello no
excluye el imperativo de aplicar el mandato dispuesto en el inciso 6 de la
propia reforma constitucional. En esa dirección, el mencionado parágrafo
transitorio tan solo señala que los docentes que se vincularon al servicio con
anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003 continuarán gozando del
régimen vigente con anterioridad a la misma, pero no establece premisa alguna
que suponga la falta de aplicación del mandato de liquidación de las pensiones
con base únicamente en los factores sobre los cuales se realizaron los aportes
pensionales.
132. En tercer lugar, las decisiones cuestionadas tampoco
aplicaron indebidamente el precedente constitucional contenido en las
sentencias C-258 de 2003, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017. De esta manera, como se indicó al estudiar el reproche por
desconocimiento del precedente judicial, el problema jurídico relativo a la
posibilidad o no de incluir en el IBL factores salariales sobre los que no se
hubieren efectuado cotizaciones guarda semejanza con una de las cuestiones
analizadas en el referido precedente constitucional y, por consiguiente, su
aplicación a los casos concretos era razonable en tanto suponían la
determinación del criterio relevante para identificar los factores salariales
aplicables a la liquidación de las pensiones de los docentes oficiales.
133. En dichas
decisiones la Corte Constitucional señaló que conforme al inciso 6 del artículo 1° del Acto Legislativo 01
de 2005, modificatorio del artículo 48 superior, para la liquidación de las
pensiones sólo se tendrían en cuenta los factores sobre los cuales se hubieren
efectuado las cotizaciones. De este modo, aunque el precedente fue establecido
por la Corte en el examen de cuestiones que aludían al alcance del régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también fijó la
interpretación constitucionalmente adecuada del Acto Legislativo 01 de 2005
frente a la regla que impide incluir dentro del IBL factores sobre los cuales
no se hubieren realizado aportes. Por consiguiente, en relación con esa circunstancia
particular, dicho precedente constituía un criterio relevante y aplicable al
momento de examinar el régimen exceptuado de los docentes oficiales.
134. En suma, los
Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño no incurrieron en defecto
sustantivo por ausencia o indebida aplicación de una norma jurídica, por
interpretación irrazonable o arbitraria de una disposición. Tampoco dieron
lugar a la aplicación errada de un precedente constitucional. Lo anterior, porque
i)  emplearon adecuadamente las Leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985,
los artículos 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003; ii)
respetaron los principios de favorabilidad y progresividad y la protección de
las expectativas legítimas de los docentes vinculados con anterioridad a la
vigencia de la Ley 812 de 2003, conforme a lo señalado en el parágrafo
transitorio 1º del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005; y iii) aplicaron
correctamente el precedente constitucional contenido en las
sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017.
135. Por las razones anotadas, los cargos por configuración
de un defecto sustantivo no prosperan.
De los cargos relativos a la
configuración del defecto fáctico
136. Los accionantes alegaron la materialización de un
defecto fáctico toda vez que al momento de resolver los casos concretos las sentencias
atacadas no habrían valorado las certificaciones de factores salariales aportadas
por los demandantes. Frente a este reproche los jueces de tutela de instancia
no se pronunciaron expresamente.
137. La Sala Octava de Revisión estima que el cargo no está llamado a prosperar. Para
el efecto, basta señalar que las referidas certificaciones sí fueron tenidas en
cuenta por los Tribunales
accionados, pero los factores contenidos en las mismas no pudieron ser
incluidos en el IBL de las pensiones de los demandantes, en tanto se trataba de
emolumentos que no estaban enlistados explícitamente en el artículo 3 de la Ley
33 de 1985, modificado por el artículo 1° de la Ley 62 del mismo año. De esta
manera, la actuación de las autoridades judiciales acusadas se advierte
razonable y, por ello, no se configura defecto
138. alguno.
139. Por las razones anotadas, el cargo por configuración
de un defecto fáctico no prospera.
Cuestión final
140. Luego de
revisados los 32 expedientes acumulados al presente asunto la Sala Octava de
Revisión encontró que los Tribunales Administrativos de Risaralda y Nariño no
incurrieron en defecto constitucional alguno. En consecuencia, revocará las
sentencias de instancia que otorgaron la tutela y, en su lugar, confirmará los
fallos de primera instancia que negaron la protección constitucional y negará el
amparo en aquellos asuntos que fueron concedidos en las dos instancias.
141. Debido a lo
anterior, las sentencias de remplazo dictadas por los Tribunales accionados en
acatamiento a las órdenes de tutela proferidas por los jueces constitucionales
de instancia perderán su valor y efecto, mientras que los fallos contencioso
administrativos atacados por vía de la acción de tutela recobraran sus
correspondientes efectos jurídicos.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 15 de noviembre de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, en cuanto concedió la tutela de los derechos fundamentales de la señora
Nubia Cañas Fajardo en el expediente T-7.165.635. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada el 08 de junio de 2018 por la Subsección B de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en primera instancia, en tanto negó la tutela
solicitada.
SEGUNDO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 14 de noviembre de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, en cuanto concedió la tutela de los derechos fundamentales del señor
José Domingo Betancourth en el expediente T-7.165.637. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada el 18 de julio de 2018 por la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en primera instancia, en tanto negó la tutela
solicitada.
TERCERO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 15 de noviembre de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, en cuanto concedió la tutela de los derechos fundamentales de la señora
Laura Raquel Alcalde Villegas en el expediente T-7.165.640. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada el 01 de agosto de 2018 por la Subsección B de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en primera instancia, en tanto negó la tutela
solicitada.
CUARTO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 12 de diciembre de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, en cuanto concedió la tutela de los derechos fundamentales de la señora
Aura Elisa Mora Tobar en el expediente T-7.211.371. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada el 11 de abril de 2018 por la Subsección B de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en primera instancia, en tanto negó la tutela
solicitada.
QUINTO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 29 de noviembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales del señor Luis Gonzaga Trejos Guerrero en el expediente
T-7.214.219.
SEXTO:
REVOCAR la sentencia de única instancia,
proferida el 23 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
en cuanto concedió el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de
los derechos fundamentales de la señora Emilia Palacios Ordoñez en el
expediente T-7.219.536.
SÉPTIMO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 29 de noviembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 18 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales del señor William Miguel Franco Ocampo en el expediente
T-7.219.547.
OCTAVO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 28 de noviembre de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, en cuanto concedió la tutela de los derechos fundamentales del señor
Álvaro Montañez Reyes en el expediente T-7.219.549. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada el 06 de septiembre de 2018 por la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, en primera instancia, en tanto negó la
tutela solicitada.
NOVENO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 23 de noviembre de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, en cuanto concedió la tutela de los derechos fundamentales de la señora
Clementina Franco Franco en el expediente T-7.219.565. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada el 18 de octubre de 2018 por la Subsección B de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en primera instancia, en tanto negó la tutela
solicitada.
DÉCIMO: REVOCAR la sentencia de segunda instancia, proferida el 29 de
noviembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto
confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido el amparo
solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos fundamentales
de la señora Luz Piedad Acevedo Madrid en el expediente T-7.219.572.
DÉCIMO PRIMERO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 13 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 31 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora María Magnolia González Jaramillo en el expediente
T-7.219.618.
DÉCIMO SEGUNDO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 13 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora María Cenelia Arenas Rojas en el expediente
T-7.219.621.
DÉCIMO TERCERO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 13 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 18 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora Amalia Castro Guzmán en el expediente T-7.219.624.
DÉCIMO CUARTO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 13 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora María Auxiliadora Orcasitas Ramírez en el expediente
T-7.219.625.
DÉCIMO QUINTO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 13 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 31 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales del señor Luis Alonso Castaño Ramírez en el expediente
T-7.219.626.
DÉCIMO SEXTO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 06 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora Ledia Giraldo Giraldo en el expediente T-7.219.640.
DÉCIMO SÉPTIMO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 06 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 18 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora Luz Myriam Díaz en el expediente T-7.219.641.
DÉCIMO OCTAVO:
REVOCAR la sentencia de única instancia,
proferida el 06 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto concedió el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la
tutela de los derechos fundamentales del señor German Ricardo Salas en el
expediente T-7.219.643.
DÉCIMO NOVENO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 13 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora Luz Stella Castiblanco en el expediente T-7.219.668.
VIGÉSIMO: REVOCAR la sentencia de segunda instancia, proferida el 13 de
diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto
confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido el amparo
solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos fundamentales
de la señora Gloria Teresa Betancur Giraldo en el expediente T-7.219.670.
VIGÉSIMO PRIMERO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 13 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 31 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora Blanca Inés López López en el expediente
T-7.219.671.
VIGÉSIMO SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de
segunda instancia, proferida el 12 de diciembre de 2018 por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, en cuanto concedió la tutela de los derechos
fundamentales de la señora Miriam Alegría Bonilla en el expediente T-7.219.698.
En su lugar, CONFIRMAR la sentencia dictada el 09 de agosto de 2018 por
la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en primera
instancia, en tanto negó la tutela solicitada.
VIGÉSIMO TERCERO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 06 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora Alba Lucía Tabares Buitrago en el expediente
T-7.219.704.
VIGÉSIMO CUARTO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 29 de noviembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 18 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales del señor Carlos Alberto Salgado Martínez en el expediente
T-7.219.707.
VIGÉSIMO QUINTO: REVOCAR la sentencia de segunda instancia, proferida el 06 de
diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto
confirmó la sentencia dictada el 31 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido el amparo
solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos fundamentales
de la señora María Olivia Buitrago de Noreña en el expediente T-7.219.720.
VIGÉSIMO SEXTO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 06 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales del señor Jocabed Gómez Pino en el expediente T-7.219.737.
VIGÉSIMO SÉPTIMO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 06 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 24 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales del señor Tito Ernesto Ruiz Barrera en el expediente T-7.219.738.
VIGÉSIMO OCTAVO: REVOCAR la sentencia de
segunda instancia, proferida el 28 de noviembre de 2018 por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, en cuanto concedió la tutela de los derechos
fundamentales de la señora María Osnydia Bedoya Giraldo en el expediente
T-7.219.788. En su lugar, CONFIRMAR la sentencia dictada el 17 de
septiembre de 2018 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, en primera instancia, en tanto negó la tutela solicitada.
VIGÉSIMO NOVENO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 06 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 18 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora Esperanza Giraldo Salazar en el expediente
T-7.219.818.
TRIGÉSIMO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 14 de diciembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en cuanto confirmó la sentencia dictada el 18 de octubre de 2018 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que había concedido
el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de los derechos
fundamentales de la señora María Consuelo Echeverry Quintero en el expediente
T-7.227.576.
TRIGÉSIMO PRIMERO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 28 de febrero de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
en cuanto concedió la tutela de los derechos fundamentales de la señora Amanda
Quinceno Hernández en el expediente T-7.333.549. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada el 29 de octubre de 2018 por la Subsección B de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en primera instancia, en tanto negó la tutela
solicitada.
TRIGÉSIMO SEGUNDO:
REVOCAR la sentencia de segunda instancia,
proferida el 21 de febrero de 2019 por la Sección Primera del Consejo de
Estado, en cuanto negó la impugnación de la sentencia dictada el 31 de octubre
de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, que
había concedido el amparo solicitado. En su lugar, NEGAR la tutela de
los derechos fundamentales de la señora María Elena Guerrero Pérez en el
expediente T-7.340.722.
TRIGÉSIMO TERCERO: LÍBRESE
por
Secretaría General de la Corte Constitucional la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Mediante
auto del 08 de febrero de 2019, proferido por la Sala de Selección Dos, los
expedientes T-7.165.635, T-7.165.637 y T-7.165.640 fueron seleccionados para
revisión y acumulados para que fueran fallados en una misma sentencia por
presentar unidad de materia. Los restantes expedientes fueron seleccionados y
acumulados al presente trámite a través de autos del 15 de marzo y del 31 de
mayo 2019, proferidos por las Salas de Selección Tres y Cinco, respectivamente.
[2] Cabe precisar que en el expediente 3 se trata de la reliquidación
de una pensión post-mortem reconocida a la hija de una docente fallecida que
había cumplido los requisitos para acceder a una pensión de jubilación.
[3] Expedientes 13, 14, 26 y 30.
[4] Argumento expuesto en los 32 expedientes acumulados.
[5] Argumento expuesto en los casos 18 y 31.
[6] Argumento expuesto en los casos 10, 14, 15, 16, 18 y 27.
[7] Argumento expuesto en los casos 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 17, 20, 22,
25, 26 y 29.
[8] Argumento expuesto en los casos 1, 5, 10, 11, 13, 14, 20, 26 y 27.
[9] Argumento expuesto en los casos 2, 4, 8, 19, 21, 23, 24, 28.
[10] Argumento expuesto en los casos 4, 10 y 14.
[11] Argumento expuesto en los casos 1, 5, 10, 14, 11, 13, 20, 26 y 31.
[12] Argumento expuesto en los casos 10 y 14.
[13] Decreto Ley 2591 de 1991. Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
“Artículo 39. “Recusación. (…) El juez deberá declararse impedido
cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal
so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente. El juez que
conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes
para que se inicie el procedimiento disciplinario si fuere el caso.”
[14] Acuerdo 02 de 2015. Por medio del cual se unifica y actualiza el
Reglamento de la Corte Constitucional. “Artículo 99. En los asuntos de
tutela. En la revisión de acciones de tutela, el Magistrado en quien concurran
causales de impedimento previstas en el Código de Procedimiento Penal deberá
declararse impedido, so pena de incurrir en las sanciones penales y
disciplinarias correspondientes. En dichos procesos conocerá del impedimento el
resto de los Magistrados de las Salas de Selección, Revisión o Plena, según el
caso. En el evento de esta disposición se observará el trámite contemplado en
el artículo 27 del Decreto 2067 de 1991”.
[15] En esta oportunidad la Sala Octava de Revisión reiterará la
jurisprudencia sobre la materia, contenida en las sentencias C-590 de 2005,
T-211 de 2009, T-315 de 2010, T-214 de 2012, SU-415 y SU-627 de 2015, T-732 de
2017, SU-004, SU-035 y SU-539 de 2018 y SU-268 de 2019, entre otras.
[16] La acción de tutela –en general- también encuentra sustento en i)
el principio de dignidad humana (art. 1 C. Pol.), el cual constituye el
fundamento de los derechos fundamentales (T-227 de 2003 y C-288 de 2012) cuya
protección se persigue a través de la acción de amparo constitucional; ii) los
principios de efectividad de los derechos fundamentales y supremacía
constitucional (arts. 2 y 3 C. Pol.); y iii) el derecho de acceso a la
administración de justicia (art. 229 C. Pol). Así mismo, si bien la sentencia
C-543 de 1992 determinó que prima facie la acción de tutela no procede
frente a sentencias judiciales, precisó que “nada obsta para que por vía de
la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al
funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales…”. A partir de dicha providencia se edificó la doctrina de la
vía de hecho en materia de tutela contra sentencias y, posteriormente, la misma
fue superada por la dogmática relativa a las causales genéricas de procedencia
de la tutela contra providencias judiciales. Una síntesis de dicho tránsito se
puede consultar en las sentencias SU-014 de 2001 y C-590 de 2005, entre otras.
[17] En
ese sentido, la sentencia C-543 de 1992 consideró contrario a la Constitución
el término de dos meses de caducidad que había fijado el artículo 11 del
Decreto 2591 de 1991 para el ejercicio de la acción de tutela contra “sentencias
o providencias judiciales que pongan fin a un proceso”. Al respecto señaló:
“Como
se observa, aplicado a las acciones, el término de caducidad es el que
-señalado por la ley- una vez transcurrido, aunque no debe confundirse con la
prescripción extintiva, impide que la correspondiente acción se ejerza. || Lo
cual significa que prever un tiempo de caducidad para el ejercicio de la acción
de tutela implica necesariamente que tan solo dentro de él puede tal acción
interponerse. En otras palabras, quiere decir la norma cuestionada que la
acción de tutela cuando se dirija contra sentencias que pongan fin a un proceso
no puede ejercerse en cualquier tiempo sino únicamente dentro de los dos meses
siguientes a la ejecutoria. || En la presente providencia se resolverá también
si procede la tutela contra fallos ejecutoriados pero, independientemente de
ello, resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de
caducidad para ejercer la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la
Constitución cuando señala que ella puede intentarse "en todo
momento", razón suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por
el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991”.
[18] Sentencia SU-1219 de 2001. La Corte precisó en la sentencia T-322
de 2019 que “[l]a acción de tutela contra
sentencias de la misma naturaleza puede proceder de manera excepcional cuando
exista fraude y, por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada
fraudulenta”. Según essa providencia “la demanda debe cumplir los requisitos
genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y
demostrar que (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal
con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y
suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de
una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro
medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”.
[19] De este modo, la Corte ha señalado que la existencia de medios
ordinarios de defensa judicial al interior de un proceso ordinario debe
valorarse atendiendo a la eficacia e idoneidad que estos tienen para procurar
la protección de un derecho fundamental eventualmente amenazado o vulnerado. En
esa dirección, teniendo en cuenta que durante varios años la Corte Suprema de
Justicia consideró que la indexación de la primera mesada pensional no era
procedente frente a pensiones causadas con anterioridad a la entrada en vigor
de la Constitución Política de 1991, esta Corporación inaplicó el requisito de
subsidiariedad en relación con las acciones de tutela formuladas contra
sentencias de segunda instancia que negaban la referida garantía pensional
(T-259 de 2012, SU-1073 de 2012 y SU-415 de 2015). También lo hizo en el
contexto de tutelas contra sentencias que involucraban la personalidad jurídica
y el estado civil de las personas (T-329 de 1996, T-411 de 2004 y T-156 de
2009) o cuando el accionante vio lesionada su garantía a una defensa técnica en
el marco de un proceso penal (T-567 de 1998 y T-068 de 2005), o cuando el
solicitante hacía parte de un colectivo históricamente discriminado (T-717 de
2011) o cuando el empleo del recurso de casación comportaba una carga
desproporcionada frente a las condiciones materiales de existencia del
peticionario y la magnitud de la amenaza ius fundamental (T-629 de
2015). Del mismo modo, ha flexibilizado el presupuesto de inmediatez en
relación con tutelas formuladas contra sentencias que involucran el
reconocimiento de una prestación pensional (T-1028 de 2010, SU-407 de 2013 y
SU-499 de 2016) y ha analizado defectos constitucionales que no fueron
invocados expresamente por los solicitantes dentro de los trámites ordinarios
en que se profirió la decisión cuestionada (SU-195 de 2012, T-115 de 2015,
T-515 de 2016, T-119 y T-577 de 2017). Por último, cabe precisar que si bien en
la mayor parte de las anteriores decisiones estaba de por medio el amparo de
derechos fundamentales de sujetos de especial protección y se trataba de
asuntos que involucraban cuestiones importantes de justicia material y de
prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C. Pol.), la Corte también ha
emprendido un examen dúctil de los requisitos formales de procedibilidad en
tutelas contra sentencias que condenaron al pago de sumas dinerarias a
entidades estatales sumidas en un estado de cosas inconstitucional (T-546 de 2014,
T-606 de 2016, SU-427 de 2015 y T-521 de 2017) e incluso en tutelas contra
sentencias de tutela en las que se promovía la salvaguarda del patrimonio
público frente a situaciones de carácter fraudulento (T-218 de 2012, T-951 de
2013, SU-627 de 2015 y T-322 de 2019).
[20] El alcance y requisitos de cada uno de estos defectos ha sido
construido por la jurisprudencia constitucional en diferentes decisiones. Una
síntesis inicial de los mismos puede ser consultada en las sentencias SU-159 de
2002, T-057 de 2004 y T-315 y C-590 de 2005. De forma más reciente se pueden
revisar las sentencias SU-268 y SU-453 de 2019.
[21] Sentencia SU-035 de 2018.
[22] Ib.
[23] Sentencia SU-556 de 2014.
[24] Sentencias SU-354 de 2017 y SU-035 de 2018.
[25] Sentencia SU-035 de 2018.
[26] Sentencia T-731 de 2006, reiterado en las sentencias T-146 de 2014
y SU-035 de 2018.
[27] Sentencias T-153 de 2015 y T-146 de 2014.
[28] En un sentido semejante se puede consultar la sentencia T-195 de
2019.
[29] Se reitera la base argumentativa de las sentencias T-018 de 2018,
SU-035 de 2018 y T-195 de 2019.
[30] Sentencia SU-632 de 2017.
[31] Sentencia T-543 de 2017 y SU-035 de 2018.
[32] Sentencia SU-035 de 2018.
[33] Recapitulada en la sentencia SU-072 de 2018.
[34] Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999 y SU-159 2002.
[35] Sentencias T-790 de 2010, T-510 de
2011.
[36] Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU-174
de 2007.
[37] Sentencia T-100 de 1998.
[38] Sentencia T-790 de 2010.
[39] Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002.
[40] Sentencia T-1095 de 2012.
[41] Sentencia T-266 de 2012. Reiterada en la sentencia T-259 de 2018.
[42] Sentencia SU-918 de 2013.
[43] Sentencia SU-918 de 2013, reiterada en las sentencias T-546 de
2014, T-031 de 2016 y T-436 de 2017.
[44] Se reitera la base argumentativa de las sentencias T-018 de 2018,
SU-035 de 2018 y T-195 de 2019.
[45] Sentencia T-587 de 2017.
[46] Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el
defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de
los hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.
[47] Cabe resaltar que si esta omisión
obedece a una negativa injustificada de practicar una prueba solicitada por una
de las partes, se torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio
del derecho de contradicción.
[48] Sentencia C-590 de 2005.
[49] Sentencia SU-355 de 2017.
[50] Sentencia SU-159 de 2000.
[51] Sentencia SU-455 de 2017 y T-1082 de 2007, entre otras.
[52] Sentencias T-442 de 1994.
[53] Sentencia T-060 de 2012.
[54] Sentencias T-064, T-456, T-217, T-067 y T-009 de 2010. En similar
sentido, las sentencia T-505 de 2010 y T-014 de 2011.
[55] Sentencia T-067 de 2010. En igual sentido, sentencia T-009 de 2010
y T-466 de 2012.
[56] Cfr. Sentencias T-314 de 2013 y T-214 de 2012.
[57] Sentencia T-590 de 2009.
[58] Ibídem.
[59] Sentencia T-590 de 2009.
[60] Sentencia del 20 de octubre de 2014, proferida por la Sección
Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado. Radicado 68001233100020110027601.
[61] Artículo
81 de la Ley 812 de 2003: “El régimen
prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se
encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido
para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada
en vigencia de la presente ley. || Los docentes que se vinculen a partir de la
entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del
régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993
y 797 de 2003,
con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de
vejez que será de 57 años para hombres y mujeres. (…).”
[62]
Parágrafo 1° transitorio del artículo 48 de la Constitución Política,
modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005. La pervivencia transitoria del
régimen exceptuado de los docentes oficiales fue explicado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-143 de 2018: “Es necesario precisar, por
otra parte, que el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que los regímenes
pensionales especiales expirarían el 31 de julio de 2010. El mismo, no
obstante, exceptuó de dicha regla al régimen de la Fuerza Pública, al del
Presidente de la República y a los señalados en los parágrafos de esa reforma
constitucional. Entre estos últimos se encuentra el de los docentes oficiales
vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, como pasa a
explicarse.|| El inciso 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005
dispuso que a partir de su entrada en vigencia (29 de julio de 2005) no habría
regímenes especiales ni exceptuados. El parágrafo transitorio 2 de la reforma
constitucional, por su parte, indicó que la vigencia de los regímenes
pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al
establecido de manera permanente en las leyes del sistema general de pensiones,
expiraría el 31 de julio del año 2010. Esas mismas disposiciones excluyeron de
su aplicación al régimen de la Fuerza Pública, al del Presidente de la
República “y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo”. Es
decir, frente a estos no opera la regla constitucional de finalización fijada
para el 29 de julio de 2005 y, en última instancia, para el 31 de julio de
2010. || 69. De acuerdo con lo expuesto, dentro de los regímenes pensionales
especiales que no expiraron en esa fecha se encuentra el de marchitamiento
progresivo de los docentes oficiales, pues cuenta con regulación propia en un
parágrafo transitorio de esa reforma constitucional, de modo que le resulta
aplicable la expresión exceptiva “y a lo establecido en los parágrafos del
presente artículo”. En efecto, el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2005 señaló que el régimen pensional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público
educativo oficial, es el establecido para el magisterio en las disposiciones
legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003,
y lo preceptuado en el artículo 81 de la misma. || 70. Así las cosas, por
virtud de las excepciones previstas en el inciso 7 y en el parágrafo
transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, el régimen
especial de los docentes oficiales contenido en las disposiciones legales
previas a la expedición de la Ley 812 de 2003 mantiene su vigencia más allá del
31 de julio de 2010”
[63] En
el mismo sentido se pueden consultar las sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de
2017 y SU-631 de 2017, SU-023, SU-068 y SU-114 de 2018, T-078 de
2014, T-494, T-643 y T-661 de 2017, T-039, T-328 y T-368 de 2018, entre
otras.
[64] Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023
de 2018, entre otras.
[65] En particular, indicó que “para los servidores públicos que se
pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para
liquidar la pensión es: || Si faltare menos de
diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de
liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere
falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere
superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios
al consumidor, según certificación que expida el DANE. || Si faltare más de
diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios
o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años
anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en
la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que
expida el DANE”.
[66] El
cambio de jurisprudencia fue justificado en estos términos: “A juicio de la Sala
Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la
sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el
artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en
forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación
pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la
inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año
de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en
materia de seguridad social. La inclusión de todos los factores devengados por
el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la
Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y
“factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas
que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus
servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en
materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio
interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su
libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de
liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.”
[67] En
relación con la segunda regla jurisprudencial, el fallo de unificación del 28
de agosto de 2018 del Consejo de Estado, señaló: “La segunda subregla es que los factores
salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los
servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos
sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de
Pensiones”. (Énfasis en el original).
[68]
Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 68001233300020150056901. Sentencia
SUJ-014-CE-S2-2019.
[69] Un análisis semejante se efectuó en la sentencia T-328 de 2018 en
el expediente T-6.631.024.
[70] El criterio de progresividad fue empleado
por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su fallo del 4 de agosto de
2010 para sustentar la tesis de inclusión de todos los factores salariales en
el IBL de las pensiones del sector público. De este modo, indicó lo siguiente:
“De ahí que, interpretar la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del
mismo año, en el sentido de considerar que aquélla enlista en forma expresa y
taxativa los factores sobre los cuales se calcula el Ingreso Base de
Liquidación de la pensión de jubilación, trae como consecuencia la regresividad
en los Derechos Sociales de los ciudadanos, pues se observa sin duda alguna que
el transcurso del tiempo ha implicado una manifiesta disminución en los
beneficios alcanzados con anterioridad en el ámbito del reconocimiento y pago
de las pensiones. || En consecuencia, el principio de progresividad debe
orientar las decisiones que en materia de prestaciones sociales adopten las
autoridades públicas, pues la protección del conglomerado social presupone la
existencia de condiciones que le permitan ejercer sus derechos en una forma
adecuada a sus necesidades vitales y, especialmente, acorde con la dignidad
inherente al ser humano. Por lo tanto, dicho principio también orienta la
actividad de los jueces al momento de aplicar el ordenamiento jurídico a
situaciones concretas”.