C-153-99
Sentencia C-153/99
Sentencia
C-153/99
CARRERA NOTARIAL-Fundamento constitucional
La Corporación ha
señalado que el servicio notarial es una función pública que puede ser
ampliamente regulada por el legislador. En este sentido, resulta posible que la
precitada función sea ejercida, bien por funcionarios públicos ora, - en virtud
de la llamada descentralización por colaboración -, por particulares. Igualmente,
la Corte ha indicado que en nada afecta los mandatos constitucionales el
régimen legal que confiere a los notarios un status sui generis, según el cual
al tiempo que les impone ciertos deberes y obligaciones propias de los
servidores públicos, les reconoce un altísimo grado de autonomía empresarial.
De manera explícita, esta Corte ha indicado que es la propia Constitución la
que impone la carrera notarial, pues no otra cosa puede deducirse de la norma
constitucional que establece que todo aquél que ejerza la función fedante debe
acceder a su cargo mediante un concurso público de méritos. En este sentido, no
cabe duda alguna de que la carrera notarial encuentra pleno respaldo
constitucional, pues dicho régimen no hace otra cosa que reglamentar el acceso,
permanencia, ascenso y retiro de una función pública de naturaleza
eminentemente técnica, la cual, según la constitución, sólo puede ser ejercida,
en propiedad, por personas que han superado un concurso público.
NOTARIO-Derecho a la estabilidad en el cargo
El derecho a la
estabilidad en el cargo de notario es propio de la carrera notarial pues, en
criterio de la Corporación, "es natural que se confiera el derecho a la
estabilidad a quien obtenga el mejor puntaje en un verdadero concurso de
méritos, pues la persona, en un proceso abierto, riguroso y objetivo, ha
demostrado ser el más idóneo para el ejercicio de la función". Sin
embargo, la Corporación señaló: "(f)inalmente, como es obvio, el derecho a
la estabilidad no es absoluto. Así, la persona debe mostrar un rendimiento
satisfactorio y respetar el régimen disciplinario para continuar en el
ejercicio de la función, pues la propia Carta precisa que, entre otras causales
admisibles, la calificación no satisfactoria implica el retiro de la persona de
la función pública (CP art. 125)."
NOTARIO DE
SERVICIO/NOTARIO EN INTERINIDAD
La
disposición demandada tiene dos presupuestos básicos: en primer lugar la
existencia de los llamados notarios de servicio y, en segundo término, la
posibilidad de que los notarios en interinidad ejerzan su cargo por un periodo
de cuatro años. No obstante, como ha sido estudiado, los dos supuestos
mencionados han sido considerados inconstitucionales y, por consiguiente, la
parte pertinente de la norma cuestionada deberá ser retirada del ordenamiento
jurídico. La figura de los notarios de servicio, que pueden ejercer en
propiedad la función fedante sin haber sido sometidos a un concurso público de
méritos, es inconstitucional. En consecuencia, la Corte debe declarar la
inexequibilidad del artículo 179, pues resulta claro que al momento de ingresar
a la carrera no es constitucionalmente posible que el candidato ganador se
encuentre ejerciendo, en propiedad, el cargo de notario. Adicionalmente, la
Corporación habrá de declarar la exequibilidad condicionada del numeral 4 del
artículo 178, en el sentido de que se entienda que la disposición no se refiere
a los notarios de servicio.
CONCURSO DE
MERITOS-Garantizar
igualdad de oportunidades
La Corte
Constitucional ha sido enfática en indicar que para ingresar a un cargo de
carrera administrativa, notarial o judicial, se exige la superación de un
concurso público y abierto, que respete los parámetros constitucionales
destinados a garantizar la plena igualdad de oportunidades. En efecto, en reiteradas
oportunidades esta Corporación ha señalado que no cualquier concurso satisface
las condiciones que exige la Constitución para la implementación adecuada de un
verdadero régimen de carrera. Si los concursos no tuvieran que respetar
parámetros básicos de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad, resultaría
en extremo sencillo diseñar un régimen perverso que, bajo la máscara del
concurso, permita un altísimo grado de subjetividad en la selección del
personal de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían,
necesariamente, las más idóneas y, sin embargo, tendrían pleno derecho a la
estabilidad en sus respectivos cargos. Por esta razón, la Corte ha indicado que
viola el derecho a la igualdad de oportunidades para el ingreso a los cargos
públicos, el concurso que no se someta a los criterios de objetividad que exige
la Constitución.
CONCURSO CERRADO
PARA NOTARIOS
La realización de
un concurso cerrado para poder acceder al cargo de notario en propiedad
constituye un requisito desproporcionado que tiende más al establecimiento de
un privilegio que a la definición de una condición necesaria para asegurar el
adecuado ejercicio de la función fedante. Por tal razón, los apartes
correspondientes del artículo 176 serán declarados inexequibles.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Casos en
que procede
En principio, la unidad normativa sólo se
realiza en aquellos casos en los cuales después de considerar que la
disposición acusada es inconstitucional, la Corte concluye que la decisión de
inexequibilidad sería inocua si no incluyera otras normas que, pese a no haber
sido demandadas, tienen el mismo contenido normativo que el que tiene el precepto
que deberá ser excluido del ordenamiento. Lo anterior ocurre, normalmente, en
una sola decisión o sentencia. No obstante, existen algunas hipótesis en las
que procede la unidad normativa por razones diferentes o, incluso, en
decisiones distintas. Se trata, por ejemplo, de casos en los cuales se necesita
integrar la correspondiente proposición jurídica para no producir una decisión
inhibitoria o, de aquellas oportunidades en las cuales "la Corte debe
estudiar una proposición normativa que fue acusada por un ciudadano, pero
frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse sobre su
exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos
esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte.". Según la
Corporación, "en estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento
inhibitorio, es válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa,
siempre y cuando ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma
las acusaciones formuladas en la demanda". Por último, se trata de
aquellos casos en los cuales no se integró, en su momento, la correspondiente
unidad normativa, pero en una nueva demanda la Corte encuentra la necesidad de
hacerlo para mantener la doctrina constitucional vigente y, especialmente, la eficacia
del fallo anterior. En el presente caso nos encontramos frente a una
circunstancia en la cual, apartes no demandados de las normas parcialmente
cuestionadas, regulan la figura de los llamados notarios de servicio que, según
la doctrina constitucional vigente, es inconstitucional. Adicionalmente, tal y
como ha sido expuesto, la Corte habrá de aplicar, en esta decisión, la
mencionada doctrina constitucional para declarar inexequibles algunas normas
que regulan la misma figura. De otra parte, la comprensión integral de la
disposición parcialmente demandada, sólo es posible si  se analizan cada uno de
los elementos normativos que la integran, uno de los cuales es la existencia de
los notarios de servicio.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA Y CARRERA NOTARIAL
Se trata en esta
oportunidad de un caso en el cual (1) aparece, a simple vista, la
inexequibilidad de una parte no demandado de una disposición demandada; (2) que
tiene idéntico contenido normativo al de otra disposición que ya ha sido
declarada inexequible por la Corte; (3) que cuenta con el mismo supuesto
ontológico que el de una norma actualmente demandada y que, a raíz del
mencionado supuesto, será declarada inconstitucional; (4) que, indudablemente,
ha podido ser declarada inexequible en sentencias anteriores, en aplicación de
la figura de la unidad normativa; (5) y, que debe ser estudiada para
comprender,  cabalmente, la parte del artículo que ha sido efectivamente
cuestionada en la demanda. En estas circunstancias, no hay ninguna duda sobre
la procedencia de la unidad normativa, no sólo por obvias razones de seguridad
jurídica, sino por que se trata de mantener la integridad de la Constitución.
En consecuencia, la Corporación procederá a realizar la correspondiente unidad
normativa de las expresiones para ingreso al servicio de los artículos 168 y
169 parcialmente demandados, con la expresión de servicio, contenida en el
artículo 145 demandado - que fue declarada inconstitucional por la sentencia
C-741 de 1998 - y con lo dispuesto en los artículos 176 numerales 1 y 2 y,
179,  que serán declarados inexequibles en el presente fallo, precisamente por
presuponer la existencia de los notarios de servicio. Por los mismos argumentos
expuestos en el fundamento jurídico 11 anterior, la Corte procederá a realizar
la correspondiente unidad normativa entre la expresión  "de la
Administración de Justicia", contenida en la denominación "Consejo
Superior de la Administración de Justicia" del artículo 188 parcialmente
demandado y la misma expresión del artículo 164 actualmente demandado, sobre la
cual recae decisión previa de inexequibilidad.
Referencia:
Expediente D-2156
Actor: Camilo Vargas
Jacome
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 145 (parcial), 164 (parcial), 168
(parcial), 169 (parcial), 176, 178, 179, 181 y 188 (parcial) del Decreto Ley
960 de 1970, "Por el cual se expide el estatuto del notariado"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., marzo diez (10) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Aprobada por acta N°
17
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha V. Sáchica de Moncaleano
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 145 (parcial), 164 (parcial), 168
(parcial), 169 (parcial), 176, 178, 179, 181 y 188 (parcial) del Decreto Ley
960 de 1970, "Por el cual se expide el estatuto del notariado".
I.  ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República, en uso de las facultades extraordinarias a él conferidas por la
Ley 8ª de 1969,  expidió el Decreto Ley 960 de 1970, "Por el cual se
expide el estatuto del notariado", el cual fue publicado en el Diario
Oficial N° 33.118 de agosto 5 de 1970.
El ciudadano Camilo
Vargas Jácome demandó los artículos 145 (parcial), 164 (parcial), 168
(parcial), 169 (parcial), 176, 178, 179, 181 y 188 (parcial) del Decreto Ley
960 de 1970, por considerarlos violatorios del Preámbulo y de los artículos 13,
123, 125, 130 y 131de la Constitución Política.
Mediante escrito
fechado el 14 de septiembre de 1998, la apoderada del Ministerio de Justicia y
del Derecho defendió la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
La representante
judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de memorial
fechado el 10 de septiembre de 1998, expresó sus razones en favor de la
declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
Los ciudadanos
Augusto Hernández Becerra, Alvaro Rojas Charry y Mario Fernández Herrera
intervinieron para oponerse a las pretensiones de la demanda.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 8 de octubre de 1998,
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
DECRETO NUMERO 960
DE 1970
(Junio 20)
Por el cual se expide el estatuto del
notariado
El Presidente de la República,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que la confirió la Ley 8ª de 1969, y atendido el concepto de la
Comisión Asesora en ella prevenida,
DECRETA:
(…)
Artículo 145.-
Los notarios pueden ser de carrera o de servicio; y desempeñar el cargo
en propiedad, en interinidad o por encargo.
(…)
Artículo 164.-
La carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo
Superior de la Administración de Justicia, integrado entonces, por el Ministro
de Justicia, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado y el Tribunal Disciplinario, el Procurador General de la Nación y dos
notarios, uno de ellos de primera categoría, con sus respectivos suplentes
personales, elegidos para períodos de dos años por los notarios del país, en la
forma que determine el reglamento. Para el primer período la designación se
hará por los demás miembros del Consejo.
En el Consejo
tendrá voz, entonces el Superintendente de Notariado y Registro.
(…)
Artículo 168.-
Los concursos se celebrarán para ingreso al servicio y para ingreso a la
carrera y el ascenso dentro de ella.
Artículo 169.-
Los concursos para ingreso al servicio y para ascenso dentro de la carrera
tienen por objeto la selección de candidatos para cargos no desempeñados en
propiedad por notarios pertenecientes a ella.
(…)
Artículo 176.-
Para ser admitido en la carrera notarial se exigen los siguientes requisitos
de modo concurrente:
1.  Estar ejerciendo el cargo en propiedad.
2.  Haber ejercido cargo de notario o de
registrador, en propiedad, o en interinidad, pero con el lleno de los
requisitos legales, por tiempo no inferior a cuatro años.
3.  Haber aprobado el concurso de ingreso a la
carrera.
Artículo 178.-
El pertenecer a la carrera notarial implica:
1.  Derecho a permanecer en la misma notaría
dentro de las condiciones del presente estatuto.
2.  Derecho a participar en concursos de
ascenso.
3.  Preferencia para ocupar, a solicitud propia
y dentro de la misma circunscripción político-administrativa, otra notaría de
la misma categoría que se encuentre vacante.
4.  Prelación en los programas de bienestar
social general y en los de becas y cursos de capacitación y adiestramiento.
La
permanencia en la carrera está subordinada a la continuidad en el servicio,
salvo el caso de licencia.
Artículo 179.-
El ingreso a la carrera se hará en el grado correspondiente a la categoría
del círculo notarial en que está clasificada la notaría que se ejerza en
propiedad al momento de la admisión y en la correspondiente sección territorial.
Artículo 181.-
Los notarios pueden ser reelegidos indefinidamente; los de carrera serán
confirmados a la expiración de cada período. Unos y otros deberán retirarse
cuando se encuentren en situación de retiro forzoso.
Artículo 188.-
Los notarios tienen derecho a separarse del ejercicio de sus cargos mediante
licencias hasta por noventa días continuos o discontinuos en cada año
calendario, y a obtener licencia por enfermedad o incapacidad física temporal
hasta por ciento ochenta días, en cada caso. Los notarios de carrera,
además, tendrán derecho a licencia hasta por dos años, pero sólo para
proseguir cursos de especialización o actividades de docencia o investigación o
asesoría científica al Estado, previo concepto favorable del Consejo Superior
de la Administración de Justicia.
(Se subraya lo
demandado)
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. A juicio del
demandante, las normas acusadas vulneran los artículos 123 y 125 de la
Constitución Política, toda vez que hacen extensiva la carrera administrativa a
unos particulares como los notarios que, aunque cumplen funciones públicas, no
son servidores públicos. Considera que el artículo 125 de la Carta, según el
cual "los empleos en los órganos y entidades del Estado son de
carrera", sólo es aplicable a quienes desempeñan cargos estatales y, por
ende, no cobija a los notarios. Prueba de lo anterior es que el artículo 123
del Estatuto Superior, al determinar, en forma taxativa, quiénes son servidores
públicos, no incluye a los notarios.
De igual modo,
señala que los artículos demandados, al establecer que los notarios pueden
llegar a desempeñar su cargo a través de la carrera notarial, violan el
artículo 131 de la Constitución Política, que es claro al establecer que la
única forma de desempeño del mencionado empleo es en propiedad. Además, indica
cómo de la norma constitucional antes mencionada es posible concluir que la
carrera notarial no existe, toda vez que cuando tal norma "dice que (…)
sólo después de superar sus pruebas en concurso abierto, no a dedo, el
concursante puede ser [notario] en propiedad, se excluye así la noción de
carrera para los notarios, pues, o el concurso conduce al ingreso a la carrera
administrativa, o conduce a la categoría de notario en propiedad. No pueden ser
las dos cosas al tiempo, ya que se excluyen necesariamente entre sí. Son
proposiciones contradictorias. Es por eso por lo que es claro que la
Constitución descartó la carrera notarial, al señalar que el concurso no es
para entrar a ella, como lo hace con los servidores públicos en general, sino
para ser notario en propiedad".
Por otra parte, el
actor afirma que el hecho de que ciertos particulares puedan acceder al
cumplimiento de funciones públicas o a la colaboración en la gestión del Estado
a través de concursos o concesiones, no implica que esos particulares adquieran
el status de servidores públicos y, por tanto, queden vinculados al
sistema de carrera administrativa. Conforme a lo anterior, estima que el
concurso por medio del cual se proveen los cargos de notarios en propiedad no
determina que éstos se perpetúen en su empleo de manera indefinida. En su
opinión, la provisión de estos cargos por concurso sólo implica que el notario
tiene estabilidad en su empleo durante el término fijado en la ley. Una vez ese
término se ha agotado, el notario de que se trate debe volver a concursar si
desea continuar vinculado al cumplimiento de la función notarial.
En estas
circunstancias, considera que las normas acusadas, al establecer una carrera
notarial por vía de la cual los notarios pueden ejercer su cargo a perpetuidad,
violan el principio de igualdad (C.P., artículo 13). Sobre este particular,
considera que "viola esa supuesta carrera notarial todas las normas que
consagran el régimen democrático entre nosotros, pues el artículo 181 del
Decreto 960 de 1970 prevé que los notarios de carrera serán confirmados a la
expiración de cada período. Es una norma imperativa, y los serán, hasta cuando
se encuentren en una situación de retiro forzoso. Es una norma que vista desde
la perspectiva de la carrera administrativa tiene sentido. Es el derecho de
permanencia. No así cuando se trata de una especie de concesión a un
particular. Los períodos de los notarios son de cinco años. El desempeño de la
función de notario es un privilegio por sí mismo. Hacerlo extensivo
prácticamente por todo el tiempo de vida útil de una persona, es conspirar
contra las posibilidades que democráticamente debe tener cualquier ciudadano
honorable para acceder al desempeño de esas funciones que dan status
dentro de la sociedad e importante retribución económica".
De otro lado, el
libelista considera que la referencia de algunas de las normas acusadas al
Consejo Superior de la Administración de Justicia es inexequible, como quiera
que este organismo desapareció a partir de la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991.
Por último, señala
que el requisito de admisión a la carrera notarial según el cual es necesario
estar ejerciendo el cargo de notario en propiedad, establecido en el artículo
176 del Decreto 960 de 1970, es violatorio del principio de igualdad (C.P.,
artículo 13). En su opinión, tal requisito establece un concurso de tipo
cerrado, que constituye una discriminación frente a aquellas personas que
desearían acceder al cargo de notario pero nunca han ejercido este empleo en
propiedad.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
3. La apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho señala que "respecto a los notarios,
estos son considerados servidores públicos ya que las tareas que desempeñan son
de interés social, en la medida en que se les ha investido de la guarda de la
fe pública y en tal virtud sus funciones se ejercitan como actos de autoridad
estatal". Estima que, conforme a lo anterior, el artículo 131 de la
Constitución Política es explícito al señalar que el nombramiento de los
notarios en propiedad estará precedido de un concurso. Al respecto, anota que
"con ello la Constitución del 91 quiso que se seleccionara a los notarios
mediante la comprobación de sus capacidades intelectuales y morales; garantizando
su estabilidad en el cargo y su promoción y ascenso, en aras de mejorar el
servicio de la función notarial, liberándola de interferencias políticas o de
otra índole que desvirtúan la naturaleza profesional y técnica".
Considera que la
existencia de una carrera notarial es consecuente con el principio
constitucional según el cual todos los empleos públicos serán de carrera, salvo
aquellos de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los
demás que determine la ley. Sobre este particular, indica que los notarios no
son funcionarios de libre nombramiento y remoción, habida cuenta del carácter
eminentemente técnico de su función, tal como fue señalado por la Corte
Constitucional en la sentencia SU-250/98. Agrega que "los notarios gozan y
deben gozar de un régimen de carrera que les permita garantizar su derecho de
permanencia y ascenso laboral, por ello, el régimen de carrera notarial no
vulnera la Carta Política (…), sino que por el contrario, dicho régimen permite
salvaguardar en mejor forma, el carácter técnico y profesional de una función
necesaria para la estabilidad de las relaciones de los coasociados, como lo es
la fe pública".
Señala que el
período de cinco años de permanencia en el cargo de que trata el Decreto 960 de
1970 sólo es aplicable a aquellos notarios en propiedad y a los interinos que
venían desempeñándose en su cargo antes de la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991, quienes estarán amparados por tal período,
mientras se realiza el concurso de que trata el artículo 131 de la Carta. En
cuanto a los notarios sujetos al régimen de carrera, indica que su
desvinculación del servicio sólo puede producirse por cumplimiento de la edad
de retiro forzoso, calificación no satisfactoria en el desempeño de sus
funciones y violación del régimen disciplinario. Conforme a lo anterior, estima
que "el período de los notarios en carrera está sujeto al cumplimiento de
ciertos requisitos que los hacen merecedores de su estabilidad laboral, ya que
no es posible desvincular a un empleado en carrera cuando cumple a cabalidad
con sus funciones. Por tal motivo, los cargos contra los artículos 168, 169,
176, 178, 179, 181 y 188 deben desvirtuarse en su totalidad".
De otro lado, la
interviniente afirma que, en la medida en que el Consejo Superior de la
Administración de Justicia no ha sido derogado ni tácita ni expresamente por
ninguna norma y que el Constituyente no determinó cuál sería el órgano
encargado de controlar, vigilar y administrar la carrera notarial, el artículo 164
del Decreto 960 de 1970 debe ser mantenido y, por lo tanto, debe considerarse
que el Consejo Superior de la Administración de Justicia es el ente apropiado
para llevar a cabo la vigilancia de la carrera notarial.
Intervención de
la Superintendencia de Notariado y Registro
4. Según la
representante judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro, los
notarios son particulares que prestan un servicio público, "posición que
se reafirma si se tiene en cuenta que no están encasillados como servidores
públicos en el artículo 123 de la Carta Política, ni se encuentran ubicados en
las escalas de empleos fijadas para los funcionarios del sector público".
Agrega que "los emolumentos que recibe el notario por la prestación del
servicio, exceptuados los aportes e impuestos que debe girar a determinados
entes públicos, entran a formar parte de su propio patrimonio" y
"constituyen la remuneración de su trabajo".
Indica que, tanto la
Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han señalado que, aunque los
notarios cumplen labores que les otorgan una posición de autoridad estatal,
prerrogativas de poder público y responsabilidades mayores a las que recaen
sobre otros particulares que desempeñan funciones netamente privadas, lo cual
autoriza al Estado a ejercer sobre ellos controles especiales, éstos no llegan
a convertirse en servidores públicos.
La interviniente
estima que de la Carta Política no es posible deducir que los notarios no
pueden estar sometidos a un régimen de carrera. A su juicio, "el artículo
125 de la Constitución Política preceptúa que los empleos en los órganos y
entidades estatales son de carrera, no que toda persona de carrera se entienda
formar parte de las entidades y plantas de personal de los órganos y entidades
estatales". En este sentido, anota que es necesario separar el concepto
general de "carrera", de la aplicación del mismo a los servidores
estatales. Considera que el Estatuto Notarial hace referencia a la acepción
natural del término "carrera", es decir, el "mecanismo especial
de entrada, estabilidad y ascenso en un área determinada". Al respecto,
asegura que "las empresas privadas pueden establecer para sus trabajadores
un régimen de carrera, y es así como actualmente existen muchas que aplican
exámenes clasificatorios para ocupar cargos laborales y ascender en la empresa,
entre otras, con miras a lograr mayor efectividad laboral. No por ello
podríamos entrar a afirmar que estos empleados pasen a ser públicos, o que las
empresas estén ejecutando actos inconstitucionales".
Señala que el
concurso que, según el artículo 131 de la Carta Política, debe preceder al
nombramiento de un notario en propiedad no tiene relación alguna con los
concursos aplicables a los servidores públicos vinculados a la carrera
administrativa. En su opinión, esta especial forma de concurso sólo persigue
otorgar a los notarios una mayor estabilidad en su empleo y hacerlos titulares
de los derechos consagrados en los Decretos 960 de 1970 y 2148 de 1983.
En punto a la
existencia del Consejo Superior de la Administración de Justicia, la
interviniente indica que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado,
debe considerarse que este organismo desapareció para todos los efectos como
consecuencia de la creación del Consejo Superior de la Judicatura. Indica que,
pese a lo anterior, la Corte Constitucional ordenó que los concursos para
proveer los cargos de notarios en propiedad debían realizarse, a más tardar, en
diciembre de 1998. Señala que, en esta medida, se hace necesario que el
Congreso de la República expida las normas que determinen cuál es el órgano
competente para administrar la carrera notarial. Considera que "si el
Congreso de la República no expide la ley que reglamente los concursos, y se
declara inexequible esta norma [artículo 164 del Decreto 960 de 1970], no habrá
quien convoque a concursos y administre la carrera, y si se declara exequible,
la carrera terminará siendo administrada por un ente inexistente o
indebidamente integrado o incompetente".
Por último, la
representante judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro asevera
que las prerrogativas que los artículos 178 y 188 del Decreto 960 de 1970
concede a los notarios en propiedad no son irrazonables, como quiera que son
consecuencia del hecho de haber llegado a ocupar el mencionado empleo a través
de un concurso.
Intervención del
ciudadano Augusto Hernández Becerra
5. El interviniente
señala que, en la tradición jurídica colombiana, los notarios siempre han sido
considerados como particulares que prestan una función pública. Considera que
"es de la esencia de la institución del notariado la simultaneidad de dos
condiciones constantes: el carácter particular de la persona del notario, y el
carácter público de buena parte de las funciones y servicios a su cargo. Sin
perder su condición de particular, el notario queda sujeto a un régimen
permanente de derecho público, en la medida en que su colaboración con el
Estado es igualmente permanente. La permanencia de esta normatividad, que fija
no sólo el régimen del servicio sino también el estatuto personal de los
notarios, le da un tinte singular a esta categoría de particulares frente al
Estado".
Indica que si bien
los notarios no son servidores públicos, sí ostentan una posición de autoridad
estatal que les otorga prerrogativas de poder público, motivo por el cual la
función notarial se encuentra regulada por normas de derecho público. En este
sentido, afirma que es natural que tal función se encuentre sometida a un
régimen de carrera que pretende la profesionalización de esta actividad y el
establecimiento de requisitos de idoneidad, de métodos de selección, de
incentivos y de oportunidades de ascenso. En su opinión, "se cae de su
peso que la ley notarial entre a regular, entre otros muchos aspectos, las
condiciones de ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo por parte de
los notarios. Esto es lo que en la ciencia administrativa se conoce como
régimen o estatuto de carrera, que es un concepto general válido tanto en la
administración pública como en la privada. De ahí que el sometimiento de la
actividad profesional del notario a un régimen legal de carrera venga a ser
algo no solamente natural sino necesario".
Según el
interviniente, el hecho de que los notarios no se encuentren incluidos en los
artículos 123 y 125 de la Constitución Política, relativos a la sujeción de los
servidores públicos al régimen de carrera administrativa, no significa que la
función notarial no pueda estar sometida al mecanismo de carrera. A su juicio,
la carrera notarial surge, en forma autónoma, de lo dispuesto en el artículo
131 de la Carta, en donde se consagra un tipo especial de carrera, distinta a
la administrativa. Señala que "la Constitución no prohibe, ni expresa ni
tácitamente, la expedición legal de un estatuto de carrera que permita
organizar en forma técnica y profesional el ejercicio de la función notarial.
De la preceptiva del artículo 131 de la Carta se desprende que la ley quedó
investida de una amplia e incondicional facultad para regular el servicio
público notarial, ámbito conceptual extenso dentro del cual cabe cómodamente la
fijación de un estatuto profesional donde se determinen las condiciones de
ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los notarios a un sistema especial de
carrera. Siendo esto así suficientemente claro, no es de recibo inferir
violaciones a la Carta de normas constitucionales de carácter general
(artículos 123 y 125) con relación a las cuales la norma especial (artículo
131) consagra precisamente una excepción".
A su juicio, el
cargo de inconstitucionalidad según el cual el artículo 131 del Estatuto
Superior descartó la carrera notarial al establecer que el concurso sólo es
requerido para el nombramiento de notarios en propiedad, carece de todo
fundamento, como quiera que "los notarios nombrados en propiedad mediante
concurso, ingresan al servicio notarial. Pero el ingreso a la carrera notarial,
tema no regulado por la Constitución sino por la ley (como ocurre con todas las
leyes de carrera), fija requisitos y condiciones especiales de acceso a la
carrera, que no tienen por qué estar previstos en la Constitución. Deducir de
ese silencio constitucional un presunto 'descarte' de la carrera notarial es
contrario a todo nuestro sistema jurídico y a los requerimientos de idoneidad y
eficiencia en la prestación del servicio público a cargo de los notarios".
En relación con la
existencia del Consejo Superior de la Administración de Justicia, el
interviniente anota que este asunto fue resuelto por la sentencia SU-250/98,
proferida por Corte Constitucional, en la cual se determinó que, en la medida
en que el artículo 164 del Decreto 960 de 1970 no ha sido derogado ni expresa
ni tácitamente y que la integración de tal organismo no era permanente sino
ocasional, para efectos de administración de la carrera notarial, debe
entenderse que tal Consejo aún subsiste.
Por último, afirma
que la acusación del demandante contra la carrera notarial por violación del
derecho a la igualdad, pues permite que los notarios se perpetúen en sus
cargos, no tiene asidero, toda vez que "el concepto mismo de carrera que
la Constitución predica (…) no implica inamovilidad del cargo". Señala
que, por el contrario, el estatuto notarial se ocupa de regular todas aquellas
eventualidades por las cuales un notario puede resultar desvinculado del
servicio. De otra parte, indica que los regímenes de carrera, lejos de violar
el principio de igualdad, tienden a la efectividad del mismo, como quiera que
pretenden fundar el acceso a una determinada función pública en criterios objetivos
basados en la preparación, méritos y calidades de los aspirantes.
Intervención del
ciudadano Alvaro Rojas Charry
6. El ciudadano
interviniente indica que la presente demanda de inconstitucionalidad obedece a
la incomodidad que, en algunos sectores, produjo la sentencia SU-250/98,
proferida por la Corte Constitucional, y, conforme a ello, busca dilatar el
cumplimiento del anotado pronunciamiento judicial.
Por otra parte,
manifiesta que "se equivocan los accionantes cuando atacan la estructura
de una ley como es el estatuto notarial y desconocen el alcance y sentido de
los concursos, tanto para el ingreso al servicio, como para el ingreso a la
carrera o escalafón profesional. Olvidan que no solamente es la ley la que
prevé los concursos para notarios, sino que tal normatividad hoy está elevada a
la categoría de canon constitucional pues ello es evidente con la sola lectura
del artículo 131 de la Constitución Política. No sobra recordar que [esta
norma] consagró los concursos como único mecanismo para acceder al cargo de
notario en propiedad, por lo que los accionantes tendrían que recurrir a
proponer una reforma constitucional utilizando cualquiera de los mecanismos
ordinarios o extraordinarios que prevé nuestra Carta".
Intervención del
ciudadano Mario Fernández Herrera
7. A juicio del
interviniente, los notarios son servidores y funcionarios públicos especiales,
en la medida en que, aunque siendo particulares, llevan a cabo la función de
dar fe pública, la cual, además de constituir un servicio público es, al mismo
tiempo, una función pública. A este respecto, anota que "las funciones
públicas del notario son funciones notariales, regladas, como tienen que ser,
jamás iguales a las funciones juridicentes de los jueces, ni a las
administrativas de la rama ejecutiva, ni a la función legislativa, ni a las de
ningún funcionario, servidor o empleado público adscrito a órgano autónomo
alguno, todas ellas con cargo, competencia, remuneración y emolumentos del
Estado. La notarial se sale de la categorización clásica, pero por este hecho
no deja de ser función".
Conforme a lo
anterior, manifiesta que si los notarios son servidores públicos, entonces a
ellos es aplicable el mandato contenido en el artículo 125 de Constitución
Política, según el cual todo servidor público debe ser nombrado por concurso.
Indica que, además, el artículo 131 del Estatuto Superior es explícito al
establecer que los notarios en propiedad deben ser nombrados mediante concurso.
En estas circunstancias, afirma que la carrera notarial encuentra fundamento
explícito en el texto constitucional y, en particular, en lo dispuesto en el
artículo 131 de la Carta, toda vez que las nociones de "concurso" y
"carrera" son interdependientes, es decir, que la una no puede
entenderse sin hacer referencia a la otra. Adicionalmente, manifiesta que la
estabilidad de los notarios en su cargo no es un privilegio que atenta contra
el principio de igualdad, tal como lo afirma el demandante, como quiera que la
estabilidad en el cargo es una de las características de los empleos provistos
mediante concurso y, por ende, pertenecientes a un régimen de carrera.
En relación con el
Consejo Superior de la Administración de Justicia, el interviniente asevera
que, en materia de administración de la carrera judicial, este organismo
desapareció con la creación del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo,
señala que tal órgano subsiste para efectos de administración de la carrera
notarial.
Concepto del Procurador General de la Nación
8.
El representante del Ministerio
Público señala que, según la Constitución Política, la función notarial es un
servicio público prestado por particulares a través de la figura de la
descentralización por colaboración. A su juicio, "a pesar de no poder ser
catalogados los notarios como servidores públicos, en tanto que son
particulares sin vínculo laboral con el Estado, el régimen que se les aplica es
en gran medida de derecho público y, teniendo en cuenta que la Constitución
Política se refiere a los notarios y al servicio que prestan dentro del
capítulo en que se consagran las normas sobre función pública, les son
aplicables los principios generales definidos para los empleados al servicio
del Estado, los cuales no sólo son consagrados en favor de éstos, sino que
primordialmente apuntan a garantizar la prestación de los servicios públicos en
forma estable, eficiente, transparente e imparcial".
Considera que
"las normas del Decreto ley 960 de 1970, que se refieren a la carrera
notarial y a las formas de desempeñar el cargo no transgreden la Carta
Política, pues estos preceptos se encuentran en armonía con el inciso primero
del artículo 131 del ordenamiento Superior, según el cual compete a la ley la
reglamentación del servicio público que prestan los notarios. Por tanto, el
legislador goza de facultades para clasificar a los notarios y para precisar la
modalidad bajo la cual pueden desempeñar sus funciones. Igualmente, las normas
acusadas están en consonancia con el inciso segundo del artículo 131 de la Ley
Fundamental, al disponer que el nombramiento de los notarios en propiedad debe
hacerse mediante concurso. Como el concurso es la forma de acceder a la
carrera, de este precepto superior se infiere que el Constituyente estableció
la carrera notarial".
El Procurador
manifiesta que los notarios pueden desempeñar su cargo en servicio o en
propiedad. A la primera modalidad se accede mediante concurso abierto y
constituye el paso previo al nombramiento en propiedad y al acceso a la carrera
notarial. Asevera que "no podría pensarse que es inconstitucional el
requisito exigido en el artículo 176 del Decreto 960 de 1970 de estar
ejerciendo el cargo de notario en propiedad para poder ser admitido en la
respectiva carrera, porque previamente todas las personas en igualdad de
condiciones pueden concursar para ejercer el cargo de notario en servicio, y
después de cuatro años pueden acceder en igualdad de condiciones, sin
interferencias de tipo político, a la carrera notarial".
Por último, el
concepto fiscal indica que no puede considerarse que el Consejo Superior de la
Administración de Justicia haya desaparecido para efectos de la administración
de la carrera notarial, toda vez que el artículo 164 del Decreto 960 de 1970 no
ha sido expresamente derogado y su contenido no riñe con las disposiciones de
la Constitución Política de 1991.
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
Cosa juzgada
constitucional
2. Mediante la
sentencia C-741 de 1998 la Corte Constitucional se pronuncio sobre los apartes
demandados de los artículos 145 y 164 del Decreto 960 de 1970. En primer lugar,
la precitada decisión declaró exequible el artículo 145 del Decreto 960 de
1970, salvo la expresión “ser de carrera o de servicio, y”, que se declaró
inexequible, en el entendido de que la interinidad y el encargo son mecanismos
válidos para asegurar la continuidad del servicio notarial en circunstancias
excepcionales, pero que no pueden ser utilizados para desconocer el mandato
constitucional según el cual el servicio notarial debe ser prestado por
notarios en propiedad nombrados por concurso (CP art. 131). La misma sentencia
declaró exequible el artículo 164 del decreto 960 de 1970, con excepción de la
expresión “de la Administración de Justicia”, contenida en la denominación
“Consejo Superior de la Administración de Justicia”, de la expresión
“entonces,” del primer inciso del artículo, y de la expresión “y el Tribunal
Disciplinario”, las cuales se declararon inexequibles. En consecuencia, el
presente fallo se remite a las decisiones que han sido mencionadas.
La cuestión bajo
revisión
3. En criterio del
demandante, las normas demandadas vulneran la Constitución en la medida en que
(1) hacen extensiva la carrera administrativa a unos particulares que,
aunque cumplen funciones públicas, no son funcionarios públicos y, por
consiguiente, no pueden estar sometidos al mencionado régimen; (2) establecen
un sistema de carrera en cuya virtud los notarios pueden ejercer su cargo a
perpetuidad, lo que vulnera el principio de igualdad; (3) establecen, como
requisito para ingresar al sistema de carrera notarial, la condición de estar
ejerciendo el cargo de notario en propiedad y, en consecuencia, consagran un
concurso cerrado que atenta contra el principio de igualdad.
La Corte deberá
estudiar, por separado, cada uno de los cargos expuestos en la demanda.
Fundamento
constitucional de la carrera notarial
4. En distintas oportunidades
la Corte se ha pronunciado sobre la viabilidad constitucional de la carrera
notarial. A este respecto la Corporación ha señalado que el servicio notarial
es una función pública que puede ser ampliamente regulada por el legislador
(art. 131 C.P.). En este sentido, resulta posible que la precitada función sea
ejercida, bien por funcionarios públicos ora, - en virtud de la llamada
descentralización por colaboración -, por particulares. Igualmente, la Corte ha
indicado que en nada afecta los mandatos constitucionales el régimen legal que
confiere a los notarios un status sui generis, según el cual al
tiempo que les impone ciertos deberes y obligaciones propias de los servidores
públicos, les reconoce un altísimo grado de autonomía empresarial.
Ahora bien, de
manera explícita, esta Corte ha indicado que es la propia Constitución la que
impone la carrera notarial, pues no otra cosa puede deducirse de la norma
constitucional que establece que todo aquél que ejerza la función fedante debe
acceder a su cargo mediante un concurso público de méritos[1]. En este sentido, no
cabe duda alguna de que la carrera notarial encuentra pleno respaldo
constitucional, pues dicho régimen no hace otra cosa que reglamentar el acceso,
permanencia, ascenso y retiro de una función pública de naturaleza
eminentemente técnica, la cual, según la constitución, sólo puede ser ejercida,
en propiedad, por personas que han superado un concurso público.
En este sentido, en
reciente decisión dijo la Corte:
“10- Conforme a
lo anterior, no tiene ningún sustento el cargo del actor según el cual, las
normas acusadas, al crear la carrera notarial, desconocen la naturaleza privada
de los notarios ya que, como se vio, la Carta confirió a la ley la posibilidad
de regular de manera diversa la prestación del servicio notarial, ya sea por particulares,
ya sea directamente por el Estado por intermedio de notarios que tengan la
calidad de servidores públicos.  Pero es más, la previsión legal de la carrera
notarial, lejos de vulnerar la Constitución, es un desarrollo de la  misma, y
en especial de la finalidad que tuvo el Constituyente al incorporar a la
Carta,  el mandato según el cual “el nombramiento en propiedad de los notarios
se hará mediante concurso. (CP art. 131)”. En efecto, la exigencia
constitucional del concurso tiene la pretensión de mejorar el servicio notarial
y garantizar la idoneidad de quienes accedieran a esa función, así como evitar
ciertos manejos no muy claros en el nombramiento de los notarios, con lo cual
también se quería proteger los derechos de los notarios y asegurar el respeto
del principio de igualdad en el acceso a la función pública (CP art. 40). Esto
es muy claro  en el debate en la Comisión IV de la Asamblea Constituyente que
trató el tema, pues en ella los delegatarios coincidieron en que se debía
mantener la anterior regulación constitucional, pero que sin embargo era
necesario establecer ciertos ajustes que habían obstaculizado el adecuado
desarrollo de la función notarial. La novedad más importante fue entonces la
constitucionalización de la obligación del concurso, a fin de hacer
verdaderamente imperativa su realización para el nombramiento de notarios en
propiedad, con lo cual, en el fondo, los delegatarios pretendían la
constitucionalización de la carrera notarial.”[2]
Los precedentes que
han sido referidos constituyen doctrina constitucional vigente y, en
consecuencia, resultan suficientes para que, en la presente oportunidad, se
declaren infundados los cargos de la demanda según los cuales las disposiciones
cuestionadas son inconstitucionales por establecer la llamada carrera notarial.
Como fue estudiado, el mencionado régimen no sólo no vulnera la Constitución,
sino que es derivación directa de dicho texto.
La estabilidad en
el ejercicio del cargo de notario de carrera
5. Considera el
actor que las disposiciones legales que consagran el derecho de los notarios de
carrera a la estabilidad en sus cargos, vulneran el principio de igualdad.
En reciente
decisión, esta Corporación se pronuncio exactamente sobre el tema debatido en
el presente proceso. En efecto, en la sentencia C-741/98, la Corte consideró
que el derecho a la estabilidad en el cargo de notario es propio de la carrera
notarial pues, en criterio de la Corporación, “es natural que se confiera el
derecho a la estabilidad a quien obtenga el mejor puntaje en un verdadero
concurso de méritos, pues la persona, en un proceso abierto, riguroso y
objetivo, ha demostrado ser el más idóneo para el ejercicio de la función”. Sin
embargo, la Corporación señaló: “(f)inalmente, como es obvio, el derecho a la
estabilidad no es absoluto. Así, la persona debe mostrar un rendimiento
satisfactorio y respetar el régimen disciplinario para continuar en el
ejercicio de la función, pues la propia Carta precisa que, entre otras causales
admisibles, la calificación no satisfactoria implica el retiro de la persona de
la función pública (CP art. 125).”[3]
La doctrina
constitucional mencionada es suficiente para declarar infundado el cargo del
actor pues, a juicio de la Corte, el derecho a permanecer en el cargo de
notario, una vez se ha ingresado a éste mediante un concurso ajustado a los
parámetros legales y constitucionales, es consustancial al régimen de carrera y
no vulnera norma constitucional alguna.
Estudio del
requisito consistente en estar ejerciendo el cargo de notario en propiedad
(notario de servicio) o haber ejercido el de notario interino durante 4 años,
para poder ingresar a la carrera notarial
6. Según el artículo
176 demandado, para ser admitido en la carrera notarial se exigen, entre otros,
el requisito de ser o haber sido notario de servicio o en interinidad pero,
en este último caso, con el lleno de los requisitos legales y por un tiempo
mínimo de cuatro años. El actor considera que esta disposición vulnera el
principio de igualdad en la medida en que establece un concurso cerrado que
limita la igualdad de oportunidades para competir en un concurso de ingreso a
la carrera notarial.[4]
7. La Corte
Constitucional, mediante la sentencia C-741 de 1998, declaró inexequible la
categoría de los notarios de servicio. Adicionalmente, según reiterada doctrina
constitucional[5],
la figura de la interinidad sólo puede aplicarse por el tiempo estrictamente
necesario para que se convoque a un concurso de méritos a fin de proveer el cargo
en propiedad. A este respecto ha indicado la Jurisprudencia:
“(E)n
reiteradas oportunidades esta Corporación[6] ha manifestado que la carrera
para el ejercicio de funciones públicas se fundamenta en tres principios
interrelacionados: de un lado, la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la
función, por lo cual la administración debe seleccionar a la persona
exclusivamente por su mérito y capacidad profesional (CP art. 125). De otro
lado, la protección de la igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos
tienen igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (CP
arts 13 y 40). Finalmente, la protección de los derechos subjetivos de quien
pertenece  a la carrera (CP arts 53 y 125), tales como el principio de
estabilidad en el empleo, el sistema para el retiro de la carrera y los
beneficios propios de la condición de escalafonado, pues las personas
vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos adquiridos, que deben
ser protegidos y respetados por el Estado. Ahora bien, es claro que la
regulación impugnada afecta estos principio.”[7]
A juicio de la
Corte, la existencia de los notarios de servicio y la posibilidad de que un
notario interino ejerza su cargo por periodos prolongados de tiempo vulnera el
principio de igualdad en el acceso a la función pública, compromete el
significado constitucional del sistema de carrera y, en particular, de un
verdadero concurso de méritos y, finalmente, desconoce la estabilidad propia de
dichos sistemas. En conclusión, para la Corte:
“(L)a
diferenciación entre notarios de servicio y notarios de carrera es
inconstitucional, pues la Carta establece que sólo pueden ejercer en propiedad
el cargo personas que hayan ingresado a la carrera notarial, gracias al
concurso de méritos respectivo, el cual, como ya se señaló, debe ser no sólo abierto
sino cumplir los requisitos de objetividad anteriormente mencionados. Esta
Corporación procederá entonces a retirar del ordenamiento aquellos apartes de
las normas acusadas que consagran o presuponen la existencia de notarios de
servicio, y que por ende limitan el carácter obligatoriamente abierto de los
concursos para acceder a la carrera notarial”.[8]
8. La disposición
demandada tiene dos presupuestos básicos: en primer lugar la existencia de los
llamados notarios de servicio y, en segundo término, la posibilidad de que los
notarios en interinidad ejerzan su cargo por un periodo de cuatro años. No
obstante, como ha sido estudiado, los dos supuestos mencionados han sido
considerados inconstitucionales y, por consiguiente, la parte pertinente de la
norma cuestionada deberá ser retirada del ordenamiento jurídico.
9. No obstante lo
anterior, resulta fundamental en este punto de la argumentación recordar que la
Corte Constitucional ha sido enfática en indicar que para ingresar a un cargo
de carrera administrativa, notarial o judicial, se exige la superación de un
concurso público y abierto, que respete los parámetros constitucionales
destinados a garantizar la plena igualdad de oportunidades. En efecto, en
reiteradas oportunidades esta Corporación ha señalado que no cualquier concurso
satisface las condiciones que exige la Constitución para la implementación
adecuada de un verdadero régimen de carrera. Si los concursos no tuvieran que
respetar parámetros básicos de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad,
resultaría en extremo sencillo diseñar un régimen perverso que, bajo la máscara
del concurso, permita un altísimo grado de subjetividad en la selección del
personal de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían,
necesariamente, las más idóneas y, sin embargo, tendrían pleno derecho a la
estabilidad en sus respectivos cargos.
Por esta razón, la
Corte ha indicado que viola el derecho a la igualdad de oportunidades para el
ingreso a los cargos públicos (C.P. art. 13 y 40), el concurso que no se someta
a los criterios de objetividad que exige la Constitución. En este sentido, la
jurisprudencia ha señalado:
“Los requisitos
que se exijan para concursar pueden estar constituidos por títulos académicos,
certificados de estudio, experiencia profesional o docente, trabajos,
antecedentes, publicaciones, etc. A su turno, las pruebas que lo integren
pueden consistir en evaluaciones orales o escritas de las aptitudes o
capacidades de los participantes, como exámenes, entrevistas, confrontaciones,
exposiciones orales y públicas, simulacros, etc. No obstante, la finalidad de
los requisitos y pruebas debe orientarse a descubrir la formación académica o
técnica para desempeñar la función respectiva, con el fin de evaluar las
destrezas y la capacidad crítica y constructiva de los aspirantes, en los
cargos que así lo requieran. Cada una de las exigencias debe responder a una
necesidad específica en atención al cargo que se busca proveer y las puntuaciones
y ponderaciones que se prevén deben basarse en criterios objetivos, públicos y
confrontables, y responder a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. Así, por ejemplo, sería absolutamente desproporcionado que
dentro del concurso para proveer un cargo de naturaleza eminentemente técnica,
se otorgue a la entrevista personal un puntaje superior al que se confiere al
examen de conocimientos y aptitudes para desempeñar la respectiva función. En
este caso, se estarían extraviando los principios que orientan el sistema de
carrera para dar origen a un nombramiento de libre designación.
(…)
En suma, una
verdadera carrera - administrativa o judicial - y un auténtico concurso de
méritos, deben articularse en torno a los valores, principios y derechos que
inspiran el estatuto constitucional de la función pública. En este sentido,
puede afirmarse que todo concurso debe someterse, cuando menos, a las
siguientes directrices: (1) la convocación debe ser pública y ampliamente
difundida; (2) las reglas del concurso - denominación de los cargos a proveer,
requisitos para participar, pruebas o evaluaciones, términos y lugares de
realización y entrega de requisitos, documentos exigidos, criterios de
ponderación, puntajes etc.- deben ser claras y expresas y la administración
deberá someterse a ellas estrictamente (Cfr. T-256/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell).;
(3) las condiciones generales exigidas para participar deben ser proporcionadas
- necesarias, útiles y estrictamente proporcionales - a la finalidad perseguida
por el concurso; (4) las pruebas a las que han de someterse los competidores
deben ser, además de razonables y proporcionadas, congruentes con la misma
finalidad; (5) los factores de evaluación deben responder fundamentalmente de
manera prioritaria a criterios técnicos, objetivos y públicos, que puedan ser
controlados y que desplacen la posibilidad de imponer discriminaciones o
privilegios para que todos los aspirantes puedan, realmente, competir en
igualdad de condiciones; (6) debe existir una estricta relación de
proporcionalidad en la ponderación de los distintos factores a evaluar, de
manera tal que prevalezcan los criterios objetivos, a fin de que no ocurra, por
ejemplo, que tenga un mayor valor ponderado la prueba que evalúe la condición
objetivamente menos necesaria para el ejercicio del cargo.[9]”
En consecuencia,
cuando la Constitución establece la obligación de diseñar un concurso para
acceder al cargo de notario en propiedad (C.P., art. 131), está ordenando que
se diseñe un proceso de selección sometido a los cánones mencionados, esto es,
un proceso público, abierto, riguroso y objetivo, de manera tal que los
candidatos tengan la oportunidad de demostrar, en igualdad de condiciones ,
cuál de ellos es el más idóneo para el ejercicio del cargo.
Los argumentos que
han sido expuestos son suficientes para concluir que la realización de un
concurso cerrado para poder acceder al cargo de notario en propiedad constituye
un requisito desproporcionado que tiende más al establecimiento de un
privilegio que a la definición de una condición necesaria para asegurar el
adecuado ejercicio de la función fedante. Por tal razón, los apartes
correspondientes del artículo 176 serán declarados inexequibles.
10. Los
artículos 178-4 y 179 demandados, parten del presupuesto de la existencia de
notarios – en interinidad o de servicio – que pueden ejercer el cargo en
propiedad o por prolongados periodos, sin pertenecer a la carrera, esto es, sin
haber ingresado a la función fedante mediante un concurso público de méritos.
En efecto, el numeral 4 del artículo 178 establece que los notarios que
pertenezcan a la carrera notarial tendrán prelación en los programas de
bienestar social general y en los de becas y cursos de capacitación y
adiestramiento. Del contexto de la disposición citada, puede entenderse que
la prelación opera, entre otros, frente a los notarios de servicio. A su
turno, según lo dispuesto en el artículo 179, el ingreso a la carrera se hará
teniendo en cuenta algunos factores propios de la notaria que se ejerza en
propiedad al momento de la admisión. Como fue expuesto en los fundamentos
anteriores de esta providencia, la figura de los notarios de servicio, que
pueden ejercer en propiedad la función fedante sin haber sido sometidos a un
concurso público de méritos, es inconstitucional. En consecuencia, la Corte
debe declarar la inexequibilidad del artículo 179 citado, pues resulta claro
que al momento de ingresar a la carrera no es constitucionalmente posible que
el candidato ganador se encuentre ejerciendo, en propiedad, el cargo de
notario. Adicionalmente, la Corporación habrá de declarar la exequibilidad
condicionada del numeral 4 del artículo 178, en el sentido de que se entienda
que la mencionada disposición no se refiere a los notarios de servicio.
11. Los artículos
168 y 169, parcialmente demandados, se refieren a la celebración de concursos para
ingreso al servicio y para ingreso y ascenso dentro de la carrera notarial.
La demanda, sin embargo, solo se orientó contra la parte de las disposiciones
citadas que se refiere a la carrera y no contra la que menciona a quienes
aspiran a ser notarios de servicio. No obstante, como ha sido expuesto
con detalle en los fundamentos anteriores de esta providencia, la figura de los
notarios de servicio fue declarada inexequible, lo que, en consecuencia, torna
evidentemente inconstitucional la parte de las mencionadas disposiciones que
regula el concurso para el ingreso a esta especial forma de vinculación. Ahora
bien, dado que los precitados apartes no fueron demandados, se pregunta la
Corte si, en estos casos, en defensa del principio constitucional de la
seguridad jurídica, procede realizar la unidad normativa.
En principio, la unidad normativa sólo se realiza en
aquellos casos en los cuales después de considerar que la disposición acusada
es inconstitucional, la Corte concluye que la decisión de inexequibilidad sería
inocua si no incluyera otras normas que, pese a no haber sido demandadas,
tienen el mismo contenido normativo que el que tiene el precepto que deberá ser
excluido del ordenamiento. Lo anterior ocurre, normalmente, en una sola
decisión o sentencia.
No obstante, existen
algunas hipótesis en las que procede la unidad normativa por razones diferentes
o, incluso, en decisiones distintas. Se trata, por ejemplo, de casos en los
cuales se necesita integrar la correspondiente proposición jurídica para no
producir una decisión inhibitoria o, de aquellas oportunidades en las cuales
“la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue acusada por un
ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse
sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos
esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte.”[10]. Según la Corporación,
“en estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es
válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando
ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones
formuladas en la demanda"[11].
Por último, se trata de aquellos casos en los cuales no se integró, en su
momento, la correspondiente unidad normativa, pero en una nueva demanda la
Corte encuentra la necesidad de hacerlo para mantener la doctrina
constitucional vigente y, especialmente, la eficacia del fallo anterior.
En el presente caso
nos encontramos frente a una circunstancia en la cual, apartes no demandados de
las normas parcialmente cuestionadas, regulan la figura de los llamados notarios
de servicio que, según la doctrina constitucional vigente, es inconstitucional.
Adicionalmente, tal y como ha sido expuesto, la Corte habrá de aplicar, en esta
decisión, la mencionada doctrina constitucional para declarar inexequibles
algunas normas que regulan la misma figura. De otra parte, la comprensión
integral de la disposición parcialmente demandada, sólo es posible si  se
analizan cada uno de los elementos normativos que la integran, uno de los
cuales es la existencia de los notarios de servicio.
En suma, se trata en
esta oportunidad de un caso en el cual (1) aparece, a simple vista, la
inexequibilidad de una parte no demandado de una disposición demandada; (2) que
tiene idéntico contenido normativo al de otra disposición que ya ha sido declarada
inexequible por la Corte; (3) que cuenta con el mismo supuesto ontológico que
el de una norma actualmente demandada y que, a raíz del mencionado supuesto,
será declarada inconstitucional; (4) que, indudablemente, ha podido ser
declarada inexequible en sentencias anteriores, en aplicación de la figura de
la unidad normativa; (5) y, que debe ser estudiada para comprender,
cabalmente, la parte del artículo que ha sido efectivamente cuestionada en la
demanda. En estas circunstancias, no hay ninguna duda sobre la procedencia de
la unidad normativa, no sólo por obvias razones de seguridad jurídica, sino por
que se trata de mantener la integridad de la Constitución.
En consecuencia, la
Corporación procederá a realizar la correspondiente unidad normativa de las
expresiones para ingreso al servicio de los artículos 168 y 169
parcialmente demandados, con la expresión de servicio, contenida en el
artículo 145 demandado – que fue declarada inconstitucional por la sentencia
C-741 de 1998 - y con lo dispuesto en los artículos 176 numerales 1 y 2 y,
179,  que serán declarados inexequibles en el presente fallo, precisamente por
presuponer la existencia de los notarios de servicio.
12. Por los mismos
argumentos expuestos en el fundamento jurídico 11 anterior, la Corte procederá
a realizar la correspondiente unidad normativa entre la expresión  “de la
Administración de Justicia”, contenida en la denominación “Consejo Superior de
la Administración de Justicia” del artículo 188 parcialmente demandado y la
misma expresión del artículo 164 actualmente demandado, sobre la cual recae
decisión previa de inexequibilidad.
13. Resta señalar
que dada la estructura de la demanda y la multiplicidad, complejidad y
diversidad de las disposiciones legales cuestionadas, la Corte debió limitarse,
en general, al estudio de los cargos formulados por el actor. Sólo extendió el
análisis cuando encontró que, según la doctrina constitucional vigente, algunos
de los apartes de las normas, total o parcialmente demandadas, eran
evidentemente inconstitucionales, por cargos adicionales a los formulados en la
demanda. Por tal razón, la cosa juzgada constitucional estará limitada a los
cargos de la demanda.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE, únicamente en relación con el cargo formulado por el
actor, los apartes estudiados de los artículos 168 y 169 del Decreto Ley
960 de 1970, con excepción de las expresiones para ingreso al servicio
consagradas en las mencionadas disposiciones, que se declaran INEXEQUIBLES
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE, únicamente en relación con el cargo formulado
por el actor, el artículo 176 del Decreto Ley 960 de 1970, salvo lo dispuesto
en los incisos uno (1) y dos (2) que se declaran INEXEQUIBLES.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE,
únicamente en relación con el cargo formulado por el actor, el artículo
178 del Decreto Ley 960 de 1970, con excepción del numeral 4 que se declara EXEQUIBLE
CONDICIONADO a que no se refiera a la  figura de los notarios de servicio.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 179 del Decreto Ley 960 de 1970.
Quinto.- Declarar
EXEQUIBLE, únicamente en relación con el cargo formulado por el
actor, el artículo 181 del Decreto Ley 960 de 1970 con excepción de las
expresiones “pueden ser reelegidos indefinidamente; los” y “serán
confirmados a la expiración de cada periodo. Unos y otros”, que se declaran
INEXEQUIBLES.
Sexto.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 188 del Decreto Ley 960 de 1970, con excepción de
la expresión “de la Administración de Justicia” que se declara INEXEQUIBLE.
Séptimo. - ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-741 de 1998 respecto a los apartes
demandados de los artículos 145 y 164 del Decreto Ley 960 de 1970.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO E. LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Sentencia SU-250 de 1998. (M.P. Alejandro
Martínez Caballero); Sentencia C-741/98 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[2] Sentencia C-741/98 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[3] Sentencia C-741/98 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[4] En la sentencia C-741-98 se lee: “El
artículo 145 del Decreto 960 de 1970 también distingue entre los notarios de
servicio y los notarios de carrera. Conforme a la regulación legal, ambos
ejercen el cargo en propiedad, por lo cual obligatoriamente deben ser nombrados
por concurso. Sin embargo, los primeros no pertenecen a la carrera y son
nombrados por un período determinado, que el estatuto establece en cinco años;
por ende, su estabilidad sólo cubre el período para el cual fueron nombrados.
Por su parte, los segundos no sólo han concursado para acceder al servicio y
ser nombrados en propiedad sino que, además, han también concursado
satisfactoriamente para ingresar a la carrera notarial; por, ello gozan de una
mayor estabilidad pues, como lo señala el artículo 177, tienen derecho a
permanecer en el cargo, siempre y cuando desarrollen satisfactoriamente sus
funciones. Por consiguiente, la estabilidad en el cargo de los notarios de
servicio y de carrera no es la misma ya que, como lo indica otra de las normas
acusadas, ésta puede extenderse hasta el retiro forzoso, dentro de las
condiciones de la carrera, para quienes pertenezcan a ella, mientras que para
los notarios de servicio cubre únicamente el término del respectivo período.
Esa diferencia de trato es cuestionada por el actor, quien considera que ésta
infringe la igualdad pues consagra un privilegio para los notarios de carrera.
Entra pues esta Corporación a examinar esa acusación”. La Corte encontró
fundado el cargo del actor y declaró inexequible la categoría de los notarios
de servicio.
[5]Sentencia SU-250/98 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero); C-741/98 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[6]Al respecto pueden verse, entre otras las
sentencias C-479 de 1992, C-391 de 1993, C-527 de 1994, C-040 de 1995, C-063 de
1997, T-315 de 1998 y  C-539 de 1998.
[7]Sentencia C-741/98 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[8]Sentencia C-741/98 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[9] Sentencia T-315 de 1998. (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, la
sentencia C-741/98 )M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[10] Sentencia C-320/97 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[11] Sentencia C-320/97 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).