T-582-16
Sentencia T-582/16
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
Para esta Corporación, la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales adquiere fundamento y se justifica, en la
necesidad de encontrar un equilibrio que permita armonizar adecuadamente
principios constitucionales como el de seguridad jurídica y autonomía judicial
con el deber de protección efectiva de los derechos fundamentales, cuando se
advierta que estos son amenazados o vulnerados por el actuar de las autoridades
judiciales al resolver los asuntos de su competencia.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
Los funcionarios
judiciales que en sus providencias se distancian del precedente sentado por los
órganos encargados de unificar jurisprudencia, sin cumplir con la carga de
argumentación estricta, entendida esta como el deber de demostrar de manera
adecuada y suficiente, las razones por las cuales se apartan, configura lo que
la jurisprudencia constitucional ha denominado defecto por desconocimiento del
precedente, que hace procedente la acción de tutela contra providencia
judicial.
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
El defecto fáctico es aquel que
“surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión”. Se configura, entonces,
siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, atribuibles a
deficiencias probatorias del proceso.
OBEDIENCIA DEBIDA-Alcance como exclusión de responsabilidad
PRINCIPIO DE
OBEDIENCIA DEBIDA EN LA DISCIPLINA MILITAR-Límites
Los subalternos pueden desobedecer
aquellos mandatos de sus superiores que excedan el límite de la competencia o
conduzcan “manifiestamente” al desconocimiento del ordenamiento constitucional
y legal, es decir, órdenes que ostensible y evidentemente, sin mayor capacidad
analítica o reflexiva del sujeto, entrañan la ejecución de una conducta
antijurídica.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del
precedente jurisprudencial del Consejo de Estado respecto del alcance del principio
constitucional de obediencia debida
La Corte ha rechazado la concepción absoluta de dicho principio sobre la
base de que, tratándose de una orden “manifiestamente” ilegítima o que suponga
la violación de derechos fundamentales –como sería el mandato de torturar a una
persona para obtener información–, el subalterno debe abstenerse de cumplirla,
pues, de lo contrario, si pese a conocer la ilegalidad de la misma, la ejecuta,
no podrá exonerarse de responsabilidad. Por tanto, sería en ese caso –de la
orden manifiestamente ilegítima– y no en otro, que el subalterno tendría que
asumir su responsabilidad por la ejecución de una orden superior de tal
connotación.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por incurrir en defecto fáctico por incorrecta valoración probatoria en un
proceso de reparación directa
El Tribunal Administrativo omitió realizar una
correcta valoración de los elementos de juicio allegados al proceso, pues,
carente de sustento probatorio, dedujo sin más que la víctima había actuado de
manera negligente al realizar una actividad, cuyos riesgos ya conocía, siendo
determinante su conducta en la producción del daño, sin detenerse en el
análisis cuidadoso de la legitimidad de la orden emitida por su superior, las
responsabilidades a cargo de este consignadas en las actas instructivas y el
alcance del deber de obediencia debida que le asistía a la víctima.
Referencia:
Expediente T-5.639.930
Demandantes:
Juan
Marcos Castañeda Osorio, Ana Clara Monsalve Gómez, Mariluz Castañeda Monsalve,
Cristian Mauricio Castañeda Monsalve y Jhon James Castañeda Monsalve
Demandado:
Tribunal Administrativo del Cesar
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre dos mil
dieciséis (2016).
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y
Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela proferido por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 1º
de junio de 2016, que revocó el dictado por la Sección Segunda-Subsección B de
la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma corporación el 19 de febrero
de 2016, en el trámite del amparo constitucional promovido por Juan Marcos
Castañeda Osorio, Ana Clara Monsalve Gómez, Mariluz Castañeda Monsalve, Cristian
Mauricio Castañeda Monsalve y Jhon James Castañeda Monsalve, contra la
providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
I. ANTECEDENTES
1.
La solicitud
El 19 de enero de 2016, Juan Marcos Castañeda Osorio,
Ana Clara Monsalve Gómez, Mariluz Castañeda Monsalve, Cristian Mauricio Castañeda
Monsalve y Jhon James Castañeda Monsalve, por conducto de apoderado judicial,
formularon acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por
considerar que la sentencia del 26 de noviembre de 2015, proferida por esa
colegiatura en el marco de un proceso contencioso administrativo de reparación
directa que promovieron contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía
Nacional, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
reparación integral.
La situación fáctica a partir de la cual se fundamenta la presente acción, es la que a
continuación se expone:
2. Reseña fáctica
2.1.
El 27 de agosto de 2011, mientras se
encontraba prestando sus servicios en la Estación de Policía de González (Cesar),
el patrullero Juan Carlos Castañeda Monsalve fue designado por su superior, el subintendente
y comandante encargado de Estación Eustor Jesús Bulasco Guzmán, para integrar
una cuadrilla con tres oficiales más que debía desplazarse al área rural de ese
municipio, puntualmente, a la vereda El Chamizo, con el fin de ejercer labores
de patrullaje en la zona.
2.2. Durante el trayecto por la vía que del municipio de
González (Cesar) conduce al municipio de Ocaña (Norte de Santander), el
vehículo en el que se movilizaban fue blanco de un ataque terrorista perpetrado
por subversivos del Ejército de Liberación Nacional (ELN), perdiendo la vida
todos sus ocupantes, entre ellos, el patrullero Juan Carlos Castañeda Monsalve.
2.3.
En consecuencia, sus padres y hermanos
acudieron al medio de control de reparación directa contra la Nación-Ministerio
de Defensa-Policía Nacional, con el fin de que fuera declarada administrativa y
patrimonialmente responsable por los perjuicios morales y patrimoniales
causados con ocasión del fallecimiento de Juan Carlos Castañeda Monsalve.
2.4.
En la correspondiente demanda, alegaron,
como sustento de la falla en el servicio, que la orden impartida por el SI. Eustor
Jesús Bulasco Guzmán desconoció los protocolos de seguridad y las instrucciones
previamente emitidas por el Comando de Estación, en el sentido de prohibir el
desplazamiento de personal al perímetro rural del municipio de González sin la autorización
del comandante de Estación o de Distrito y el acompañamiento del Ejército
Nacional. Directrices que quedaron consignadas en actas socializadas con dicho
personal en los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2011.
2.5. En
sentencia del 12 de mayo de 2015, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del
Circuito Judicial de Valledupar desestimó las súplicas de la demanda, tras
considerar que si bien se probó el daño, este no resulta imputable al Estado, habida
cuenta que, por tratarse de una misión extraoficial (no autorizada), la víctima
ha debido informar de manera inmediata de la situación a sus superiores y
abstenerse de cumplir una orden que a todas luces ponía en peligro su vida […],
al no hacerlo, entiende que actuó bajo su propia cuenta y responsabilidad.
2.6. Impugnada
la anterior decisión por los demandantes, el Tribunal Administrativo del Cesar,
en sentencia del 26 de noviembre de 2015, decidió revocarla y, en su lugar,
declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación-Ministerio de
Defensa-Policía Nacional, tras hallar probada la falla en el servicio como
consecuencia de la inobservancia de los protocolos de seguridad por parte del
comandante SI. Eustor Jesús Bulasco Guzmán. Sin embargo, como quiera que, a
juicio de esa colegiatura, existió concurrencia de culpas, redujo el quantum indemnizatorio
en un cincuenta por ciento (50%), basado en los siguientes argumentos:
“No obstante lo anterior, se debe precisar que si bien
existió una omisión por parte del extinto SI. EUSTOR BULASCO GUZMÁN como agente
del Estado, al ordenar y organizar un desplazamiento de patrullaje por la zona
[rural] del municipio de González, omitiendo atender las respectivas órdenes e
instrucciones impartidas por sus superiores, llevando a su personal a ser
víctimas de un daño del cual pudo prever sus eventuales resultados, se debe
tener en cuenta igualmente que la conducta del extinto patrullero JUAN CARLOS
CASTAÑEDA MONSALVE, fue igualmente decisiva y determinante en la producción del
daño, pues se encuentra planamente acreditado que no observó los protocolos de
desplazamiento previamente conocidos a través de la socialización de las actas
de órdenes e instrucción firmadas por él, contrariando las directrices
impartidas.
Para esta Sala de decisión, de conformidad con la
jurisprudencia transcrita en precedencia y las circunstancias que se encuentran
acreditadas en el presente proceso, no existe duda que la conducta negligente
exteriorizada por el extinto patrullero JUAN CARLOS CASTAÑEDA MONSALVE,
concurre al lado de la omisión atribuida a la POLICÍA NACIONAL, pues de ambos
se desprende la inobservancia de los deberes y diligencia atribuidos en la
producción del daño. En el caso de la POLICÍA NACIONAL la omisión a sus deberes
fue realizada por el Estado en [no] obedecer y acatar las órdenes,
prohibiciones e instrucciones impartidas por sus superiores a fin de evitar un
posible atentado terrorista por parte de grupos guerrilleros y, en el caso del
extinto patrullero JUAN CARLOS CASTAÑEDA MONSALVE, la negligencia de su actuar
en asumir un riesgo siendo conocedor de las posibles consecuencias, siendo ello
determinante en la producción del daño [sic].
Así las cosas, se declara no probada la causal
eximente de culpa exclusiva de la víctima alegada por la entidad
accionada, toda vez que se ha configurado la existencia de una concurrencia
de culpas, evento en el cual, el hecho determinante de la víctima no exime
a la administración de la indemnización, pero sí conlleva una reducción del
monto a que hubiere lugar.
[…]”.
3.
Fundamentos de la demanda y pretensiones
3.1. Con fundamento en la situación
fáctica descrita, los demandantes le atribuyen a la decisión proferida por el
Tribunal Administrativo del Cesar un defecto material por desconocimiento
del precedente jurisprudencial, toda vez que consideran que no se
ajusta a la tesis de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de junio de 2014[1].
Aducen que en aquella oportunidad, al
resolver un caso similar relacionado con un oficial de la Policía Nacional que
perdió la vida por un ataque subversivo en cumplimiento de una orden de
patrullaje, ese operador judicial sostuvo que el inferior o subalterno tiene el
deber de cumplir con las órdenes que se le impartan, salvo en aquellos eventos
en los cuales tal mandato sea manifiestamente ilegal o inconstitucional,
pudiendo abstenerse de cumplir la referida orden, sin incurrir en
responsabilidad alguna por ello.
Como quiera que en la citada
sentencia se declaró la responsabilidad patrimonial del Estado sin reducir el
monto de la indemnización a pagar, al constatarse que el patrullero de la
Policía Nacional no estaba en posición de abstenerse de cumplir la orden de su
superior (patrullaje), por cuanto dicha instrucción no presuponía, ni por
asomo, una posible vulneración de un derecho fundamental, los actores consideran
que, ante supuestos de hecho y de derecho análogos, debió aplicarse la misma
solución a su caso.
3.2. Por otra parte, manifiestan que
el fallo objeto de censura incurre, además, en un defecto fáctico, al
haberse valorado la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa,
dando por probado un hecho o una circunstancia que no emergía clara y
objetivamente de los medios probatorios.
Para los demandantes, las actas
relacionadas y anexas al escrito de tutela, legalmente incorporadas a la
controversia contencioso administrativa, acreditan sin lugar a dudas que el
Subteniente Comandante en primer lugar, ordenó un patrullaje sin encontrarse
autorizado para ello, impartiendo órdenes a sus inferiores en tal sentido,
desconociendo prohibiciones perentorias, entre las que se destaca la de
coordinar con el Ejército Nacional el apoyo y desplazamiento.
En ese orden de ideas, puntualizan
que constituye error de hecho, transgredir los principios de la sana
crítica, ingresando en la interpretación y evaluación caprichosa de los medios
probatorios –las diferentes actas-, error que incide desde luego en la decisión
final, es decir, en la sentencia, al disminuir la responsabilidad estatal al
cincuenta por ciento (50%).
3.3. Con fundamento en lo expuesto,
solicitan dejar sin efectos jurídicos la sentencia de segunda instancia
proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 26 de noviembre de 2015
y, en consecuencia, disponer que se profiera una nueva decisión en la que se
aplique el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, concretamente, lo dispuesto
en la sentencia del 11 de junio de 2014.
4. Pruebas allegadas al proceso
Las
pruebas aportadas al trámite de tutela, todas de origen documental, son las
siguientes:
·
Copia simple de los poderes
conferidos por los demandantes para la presentación de la acción de tutela (f.
1-5).
·
Copia simple del escrito que
contiene la demanda de reparación directa tramitada ante el Juzgado Segundo
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar (f. 32-132).
·
Copia simple de la sentencia del 12 de mayo de 2015, proferida, en
primera instancia, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial
de Valledupar, dentro del proceso de reparación directa promovido por los
actores contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional (f. 133-145).
·
Copia simple de la sentencia del
26 de noviembre de 2015, dictada, en segunda instancia, por el Tribunal
Administrativo del Cesar, dentro del proceso de reparación directa promovido por los
actores contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional (f. 146-192).
·
Copia simple del Acta 0149 del 10
de abril de 2011, firmada por el personal adscrito a la Estación de Policía González,
en la que el comandante de estación imparte instrucciones en materia de
seguridad, así: “El personal no debe realizar patrullajes por el perímetro
rural, ni realizar Puestos de Control sin la autorización del Comandante de
Estación.” (f. 193-196).
·
Copia simple del Acta 0178 del 2
de mayo 2011, firmada por el personal adscrito a la Estación de Policía
González, en la que el comandante de estación imparte instrucciones en materia
de seguridad, así: “El comando de estación recalca al personal a todo el
personal [sic] que para movilizarse por fuera de la jurisdicción del perímetro
urbano, es bajo orden del señor comandante de estación quien realizar[á] las
coordinaciones con el ejército y comando de distrito. En todo momento se debe
tener en cuenta las informaciones de inteligencia y las consignas emitidas por
el comando de distrito, comando operativo y las demás informaciones de
inteligencia, que dan cuenta de las pretensiones de los grupos al margen de la
ley. […] Cuando se realicen desplazamientos por las veredas y corregimiento[s] del
municipio se debe realizar todas las coordinaciones con ejército y demás fuerza
pública que exista por la jurisdicción y previa autorización del comando de
estación.” (f. 197-198).
·
Copia simple del Acta 0194 del 18
de mayo 2011, firmada por el personal adscrito a la Estación de Policía
González, en la que el comandante de estación imparte instrucciones en materia
de seguridad, así: “El personal NO debe realizar patrullajes por el
perímetro rural, ni realizar Puestos de Control sin la Autorización del
Comandante de Estación.” (f. 199-201).
·
Copia simple del Acta 0260 del 4
de julio de 2011, firmada por el personal adscrito a la Estación de Policía
González, en la que el comandante de estación imparte instrucciones en materia
de seguridad, así: “Igualmente se recuerda que en aquellos casos cuando se
requiera desarrollar operaciones especiales en áreas rurales por parte de
miembros de la Policía Nacional, en cualquiera de las diferentes
jurisdicciones, se efect[ú]e una coordinación previa con el Comandante Militar
de las unidades ubicadas en la respectiva zona, o si se considera prudente, con
un nivel superior para prever la ocurrencia de incidentes que produzcan p[é]rdidas
humanas.” (f. 202-205).
·
Copia simple del Acta 0275 del 12
de julio 2011, firmada por el personal adscrito a la Estación de Policía González,
en la que el comandante de estación imparte instrucciones en materia de
seguridad, así: “Concientizar a nuestro personal para que especialmente en
los desplazamientos adopten las medidas de seguridad necesarias y efectivas que
permitan minimizar riesgos.” (f. 206-209).
·
Copia simple del Acta 0302  del 12
de julio 2011, firmada por el personal adscrito a la Estación de Policía
González, en la que el comandante de estación imparte instrucciones en materia
de seguridad, así: “En cumplimiento de informaciones llegadas por intermedio
de los códigos DIANSA 173 emitidos durante el presente mes de julio, el
personal de la unidad, para salir del perímetro urbano debe realizar la
coordinación previa con el comando de estación. […] Todo el personal de la
unidad cuando realice desplazamiento en el área rural debe extrema[r] las
medidas de seguridad, adaptando las acciones aprendidas para cruzar obstáculos,
toma y posicionamiento estratégico.” (f. 210-212).
·
Copia simple de la declaración
rendida por el IT. José Germán Ceballos Sánchez, comandante de estación, dentro
de la indagación preliminar iniciada por la Oficina de Control Disciplinario de
la Inspección General de la Policía del Cesar, por los hechos ocurridos el 27
de agosto de 2011   (f. 213-2015).
5.
Oposición a la demanda de tutela
Por
Auto del 19 de enero de 2016, la Sección Segunda-Subsección B de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y,
con el fin de conformar debidamente el contradictorio, ordenó ponerla en
conocimiento de la autoridad judicial demandada, así como del Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y del Ministerio de
Defensa-Policía Nacional, para efectos de que se pronunciaran respecto de los
hechos y las pretensiones planteados en ella.
5.1.
Tribunal Administrativo del Cesar
Dentro del término otorgado para el efecto, el
magistrado Carlos Alfonso Guechá Medina, en calidad de presidente de esa
colegiatura, dio respuesta a la acción de tutela, mediante escrito en el que
expresó su disentimiento frente a las pretensiones de la demanda y solicitó la
declaratoria de improcedencia de la misma, con base en los siguientes
argumentos:
Inicia con señalar, que la decisión objeto de
cuestionamiento se profirió con base en la valoración real y concreta de cada
uno de los elementos materiales probatorios obrantes en el expediente, y a la
luz de los lineamientos trazados por el Consejo de Estado.
Luego de remitirse a las consideraciones
esbozadas en la sentencia acusada, explicó que, contrario a lo decidido por el
juez de primer grado, la Nación fue hallada administrativa y patrimonialmente
responsable por el daño antijurídico causado a los demandantes, con ocasión de
la muerte del patrullero de la Policía Nacional Juan Carlos Castañeda Monsalve,
por falla en el servicio probada. Sin embargo, advierte que al haberse
constatado que la acción negligente de la víctima contribuyó igualmente a la
producción de daño, pues tampoco observó los protocolos de desplazamiento que
se le habían indicado, se configuró la existencia de concurrencia de culpas,
evento que conlleva la reducción del monto de la indemnización a pagar.
Así las cosas, reitera que tal determinación es el
resultado de una valoración probatoria basada en la sana crítica, libre de toda
arbitrariedad, y ajustada a los principios de equidad y justicia como garantía
del debido proceso.
5.2.
Ministerio de Defensa-Policía Nacional
El
comandante del Departamento de
Policía del Cesar, coronel Diego Hernán Rosero Giraldo, en atención al
requerimiento judicial, comienza destacando que dentro de la institución no
existe la “obediencia ciega”, de ahí que si el personal de la policía
evidencia que para el cumplimiento de una orden impartida no cuentan con los
recursos suficientes, o que la misma va en contra de los protocolos de
seguridad establecidos o que según su experticia se muestra como previsible un
resultado que afecte su integridad, estos cuentan con la facultad de poderse
negar el mandato realizado en esas condiciones”.
En
relación con el caso concreto, manifiesta que en las actas socializadas con el
personal adscrito a la Estación de Policía de González (Cesar), se advirtió
acerca de los riesgos de desplazarse fuera del perímetro urbano de ese
municipio sin la autorización del comandante de distrito y el acompañamiento
del Ejército Nacional, debido a la presencia de grupos subversivos en la zona. En
tal virtud, señala que, siendo que el día de los hechos el superior que dio la
orden de patrullaje no contaba con la debida autorización, así como tampoco
había coordinado el desplazamiento con el Ejército Nacional, el patrullero Juan
Carlos Castañeda Monsalve debió informar esa situación al comandante de distrito
y abstenerse de cumplir la orden de dirigirse a la vereda El Chamizo. Al no
haber acatado las instrucciones previamente impartidas por los mandos
superiores y decidir asumir el riesgo siendo conocedor de las posibles consecuencias
de su actuar, concluye que su conducta fue determinante en la producción del
daño y, en consecuencia, exime de responsabilidad patrimonial al Estado, pues
el hecho fue culpa exclusiva de la víctima.
II. DECISIONES JUDICIALES
1.
Primera instancia
La
Sección Segunda-Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 19 de febrero de 2016, concedió
el amparo invocado por los demandantes y, en consecuencia, ordenó dejar sin
efectos el fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar para, en su
lugar, emitir, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de
dicha sentencia, un nuevo pronunciamiento con base en los argumentos expuestos
en su parte motiva. Ello, advirtiendo que, en todo caso, el juez natural del
asunto preserva su criterio y autonomía para adoptar la decisión de fondo a que
haya lugar.
Para
tal efecto, una vez revisadas cada una de las actuaciones adelantadas dentro
del proceso contencioso de reparación directa y la providencia atacada, sostuvo
que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en desconocimiento del
precedente, toda vez que, para adoptar su decisión, omitió abordar el
análisis del principio de obediencia debida que impone la estructura piramidal
y jerarquizada de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en los términos
de la sentencia del 11 de junio de 2014, proferida por la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en un asunto de
contornos similares.
Así
mismo, estimó que el fallo censurado comporta, además, un defecto fáctico,
habida cuenta que los medios de prueba allegados al proceso no fueron
debidamente valorados, pues, a su juicio, no es lógico ni coherente que la
conducta del Patrullero Juan Carlos Castañeda Monsalve fuera calificada como
negligente al asumir un riesgo determinante en la producción del daño, sin
tener en cuenta que, pese al conocimiento de las órdenes, prohibiciones e
instrucciones impartidas por sus superiores, se trataba de una orden emitida
por el Comandante encargado de la Estación de Policía “Loma de González”, el
superior [a]l mando en ese momento, quien dispuso el desplazamiento no solo de
la víctima fallecida sino de los demás policiales que también murieron en el
atentado guerrillero […] aquel es el único responsable del mandato emitido a
sus subalternos, frente a lo cual no resulta de recibo deducir que el
Patrullero Juan Carlos Castañeda Monsalve o alguno de los otros policiales
estuviera en la posibilidad de abstenerse en el acatamiento de las
instrucciones [dadas]”.
2.
Impugnación
Dentro del término de rigor, el Ministerio de
Defensa-Policía Nacional impugnó la anterior decisión, ratificándose en todo lo
manifestado en su escrito de respuesta.
3.
Segunda instancia
La
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en providencia del 1º de junio de 2016, revocó el fallo dictado por el
juez de primer grado.
A
diferencia de lo expuesto por el A-quo, consideró que la providencia
objeto de reproche no adolece de ningún defecto material, por cuanto si bien es
cierto opera dentro de la Policía Nacional el principio de obediencia debida,
también lo es que este no es absoluto, pues tratándose de una orden
manifiestamente ilegal o inconstitucional, que atente contra derechos
fundamentales, el subalterno puede abstenerse de cumplirla, sin que por ello
incurra en responsabilidad disciplinaria.
Sobre
esa base, reparó en que se dieron las condiciones para que el patrullero se
negara a participar en el operativo del cual terminó siendo víctima, toda vez
que, si bien su superior jerárquico le dio una orden directa, tenía
conocimiento no solo del riesgo que asumía al desplazarse a una zona rural
amenazada por la guerrilla, sino que se estaban desconociendo los protocolos de
seguridad dispuestos en las actas de instrucción.
III. REVISIÓN DEL PROCESO DE TUTELA POR PARTE
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Remitido el expediente de tutela de la
referencia a esta Corte para su eventual revisión, la Sala de Selección Número
Siete, mediante auto del 28 de julio de 2016, notificado el 11 de febrero
siguiente, dispuso su revisión, a
través de la Sala Cuarta de Revisión.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991, y en cumplimiento del auto del 28 de julio de 2016, proferido por la Sala
de Selección Número Siete de esta Corporación.
2. Problema jurídico
De
acuerdo con la situación fáctica expuesta en los antecedentes de esta
providencia, le corresponde a la Corte establecer, si la sentencia proferida en
segunda instancia dentro del proceso contencioso de reparación directa,
promovido por Juan Marcos Castañeda
Osorio, Ana Clara Monsalve Gómez, Mariluz Castañeda Monsalve, Cristian Mauricio
Castañeda Monsalve y Jhon James Castañeda Monsalve contra la Nación-Ministerio
de Defensa-Policía Nacional, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
reparación integral, por disminuir en un cincuenta por ciento (50%) el monto de
la indemnización reconocida a su favor, bajo el supuesto de haberse acreditado
una concurrencia de culpas.
Concretamente,
lo que debe entrar a determinar la Sala, es si dentro de los límites específicos
del caso concreto y atendiendo las particularidades que le son propias, el
fallo objeto de censura incurre en una causal específica de procedibilidad por desconocimiento
del precedente judicial, particularmente, de la sentencia del 11 de julio
de 2014, proferida por la Sección Tercera-Subsección A de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; así como en un defecto
fáctico por incorrecta valoración probatoria, tal y como lo plantean los
actores en su demanda de tutela.
Para resolver el mencionado problema jurídico, previamente,
debe la Sala reiterar la doctrina de la Corte Constitucional en torno a la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para luego
analizar si en el caso bajo examen, se
cumplen los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la misma.
3. Reiteración de jurisprudencia en torno
a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
3.1. La posibilidad de controvertir las
decisiones judiciales a través del ejercicio de la acción de tutela, ha sido
objeto de un amplio proceso de elaboración jurisprudencial por parte de esta
Corporación, tanto por vía de control concreto de constitucionalidad, como a
través del control abstracto. Bajo esta premisa, se ha llegado a considerar que
la acción de tutela contra providencias judiciales constituye un mecanismo
idóneo y eficaz para garantizar la primacía, prevalencia y efectividad de los
derechos constitucionales fundamentales, cuya realización es uno de los pilares
esenciales del Estado Social y democrático de derecho[2].
3.2. No obstante, la propia jurisprudencia
constitucional se ha encargado de precisar que el ejercicio de la acción de
tutela, a fin de controvertir las decisiones judiciales, es, en todo caso, de
carácter excepcional y restrictivo. Ello, en razón de la necesidad de respetar el
principio de cosa juzgada y de preservar la seguridad jurídica, la autonomía e
independencia de la actividad jurisdiccional del Estado, así como el
sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de cada
juez.
3.3. En ese sentido, dada la
naturaleza supletiva de la acción de tutela, la misma no puede ser utilizada
como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los
establecidos en el ordenamiento jurídico para la defensa de los derechos de
manera preferente, como quiera que, a través de su ejercicio, no se busca
reemplazar los procedimientos ordinarios o especiales y, menos aún, pretermitir
los mecanismos que dentro de estos se han establecido para controvertir las
decisiones que se adopten[3].
3.4. Siguiendo esta línea interpretativa,
el carácter excepcional y restrictivo al que se ha hecho expresa referencia,
conduce necesariamente a afirmar que solo procederá la acción de tutela contra
providencias judiciales, “en aquellos eventos en que se establezca una
actuación del juzgador, manifiestamente contraria al orden jurídico y
violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia. En estos casos, el control
en sede de amparo constitucional se justifica, toda vez que los
pronunciamientos judiciales que no se ajustan a las reglas preestablecidas, y
que afectan de forma indebida los derechos fundamentales, constituyen, en
realidad, una desfiguración de la actividad judicial, que termina por
deslegitimar la autoridad confiada al juez para administrar justicia, y que
debe ser declarada constitucionalmente para dar primacía al derecho sustancial
y salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados”[4].
3.5. Así las cosas, para esta Corporación,
la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales adquiere fundamento y se justifica, en la necesidad de encontrar un
equilibrio que permita armonizar adecuadamente principios constitucionales como
el de seguridad jurídica y autonomía judicial con el deber de protección
efectiva de los derechos fundamentales, cuando se advierta que estos son
amenazados o vulnerados por el actuar de las autoridades judiciales al resolver
los asuntos de su competencia.
3.6. Por lo anterior, desde sus inicios,
la Corte Constitucional ha venido consolidando una profusa doctrina
jurisprudencial, en relación con los eventos y condiciones que deben
presentarse para que sea posible controvertir las decisiones judiciales por vía
de la acción de tutela, de manera excepcional. Tanto es así, que en la
sentencia C-590 de 2005, proferida con fundamento en los precedentes recogidos
a partir de la sentencia C-543 de 1992, y reiterada en pronunciamientos
posteriores, la Corte diferenció entre requisitos generales y específicos para
su procedencia.
3.7. Respecto de los primeros, denominados
también requisitos formales, indicó que se trata de aquellos presupuestos cuyo
cumplimiento forzoso es condición necesaria para que el juez constitucional
pueda entrar a valorar, de fondo, el asunto puesto en su conocimiento. En
cuanto a los segundos, llamados requisitos materiales, señaló que corresponden,
específicamente, a los vicios o defectos presentes en el fallo judicial y que
constituyen la fuente de vulneración de los derechos fundamentales. [5]
3.8. Así, de conformidad con la aludida
providencia, para que un fallo dictado por cualquier juez de la República pueda
ser objeto de cuestionamiento, mediante el ejercicio de la acción de tutela, se
requiere que le anteceda el cumplimiento de los requisitos generales que a
continuación se exponen:
“a. Que la cuestión que se
discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó,
el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones[6]. En consecuencia, el juez de tutela
debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra
a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta
los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos
los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[7]. De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le
otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la
acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el
riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de
concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a
ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las
funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito
de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[8].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo
o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[9]. No obstante, de acuerdo con la doctrina
fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión
de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas
susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de
tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el
litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[10]. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento
de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya
planteado [dentro] del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de
pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de
sentencias de tutela[11]. Esto por cuanto los debates sobre la
protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera
indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un
riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual
las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala
respectiva, se tornan definitivas”[12] (Negrilla fuera del texto original).
3.9. Si se observan los anteriores
requisitos, el paso a seguir por el juez de tutela es el de verificar, en el
caso particular y concreto, si se configura cualquiera de las causales
específicas de procedibilidad o defectos materiales fijados por la jurisprudencia
constitucional. Los mismos han sido reiterados, recientemente, en las
Sentencias T-037 de 2015, SU-625 de 2015 y T-247 de 2016, de la siguiente
manera:
“a. Defecto orgánico.
El cual se configura cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. Dicho en otras
palabras, tal defecto se estructura en los eventos en que la decisión
cuestionada vía tutela, ha sido proferida por un operador jurídico
jurídicamente incompetente.
b. Defecto procedimental
absoluto. Que
se origina cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento
establecido, es decir, cuando éste se aparta abiertamente y sin justificación
válida, de la normatividad procesal que era aplicable al caso concreto. Sobre
este defecto, ha expresado la Corte, que al ignorar completamente el procedimiento
determinado por la ley, el juez termina dictando una sentencia contraria a
derecho, arbitraria, que vulnera derechos fundamentales. No obstante, también
la jurisprudencia ha precisado que para configurar el defecto, el
desconocimiento del procedimiento debe atender a los siguientes requisitos: (i)
debe ser un error trascendente y manifiesto, que afecte de manera grave el
derecho al debido proceso y tenga a su vez una influencia directa en la
decisión de fondo adoptada; y (ii) y que la deficiencia no resulte atribuible
al afectado.
Así, por ejemplo, la Corte ha encontrado
que se configura un defecto procedimental, en los siguientes casos: (i) cuando
se deja de notificar una decisión judicial a raíz de lo cual la parte pierde
arbitrariamente la oportunidad de controvertir dicha decisión. Sin embargo, si
la falta de notificación no tiene efectos procesales importantes, o si se
deriva de un error del afectado, o si la misma no produjo verdaderamente un
efecto real, lo cual puede ocurrir porque el afectado tuvo oportunidad de
conocer el acto por otros medios, no procederá la tutela; (ii) cuando existe
una dilación injustificada, tanto en la adopción de decisiones como en el
cumplimiento de las mismas por parte del juez; cuando la autoridad judicial
pretermite la recepción y el debate de unas pruebas cuya práctica previamente
había sido ordenada; y (iii) cuando resulta evidente que una decisión
condenatoria en materia penal, se produjo como consecuencia de una clara
deficiencia en la defensa técnica, siempre que sea imputable al Estado.
c. Defecto fáctico. Este surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan
fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias
probatorias del proceso. Según esta Corporación, el fundamento de la
intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso,
radica en que, no obstante las
amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el
análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los
principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y
racionales. En
ese contexto, La Corte ha explicado que las deficiencias probatorias pueden
generarse como consecuencia de: (i) una omisión judicial, como puede ser la falta de práctica y
decreto de pruebas conducentes al caso debatido, presentándose una
insuficiencia probatoria; (ii) o por vía de una acción positiva, como puede ser
la errada interpretación de las pruebas allegadas al proceso, o la valoración
de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son totalmente inconducentes al
caso concreto, presentándose, en el primer caso, un defecto por interpretación
errónea, y en el segundo, un defecto por ineptitud e ilegalidad de la prueba.
En punto a los fundamentos y al margen de
intervención que tiene el juez de tutela para configurar la ocurrencia de un
defecto fáctico, la Corte ha fijado los siguientes criterios de aplicación:
-
La intervención del
juez de tutela, frente al manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de
carácter extremadamente reducido. El respeto por el principio de autonomía
judicial y el principio del juez natural, impiden que en sede de tutela se
lleve a cabo un examen exhaustivo del material probatorio.
-
Las diferencias de
valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden
considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a interpretaciones
diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los
criterios de la sana critica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál
es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio
de sus funciones, no solo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas
por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la
obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario,
que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
-
Para que la acción de
tutela pueda proceder por error
fáctico, ‘[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal
entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una
incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse
en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto’[13].
d. Defecto sustantivo o
material. Se
presenta cuando la decisión judicial adoptada por el juez, desborda el marco de
acción que la Constitución y la ley le reconocen, al sustentarse aquella en
disposiciones claramente inaplicables al caso concreto. Sobre el particular,
esta Corporación ha sostenido, que cuando una decisión judicial se soporta en
una norma jurídica manifiestamente equivocada, que la excluye del marco de la
juridicidad y de la hermenéutica, aquella pasa a ser una simple manifestación
de arbitrariedad, que debe dejarse sin efectos, para lo cual la acción de
tutela pasa a ser el mecanismo idóneo y apropiado. Al respecto, ha explicado la
Corte que tal situación de arbitrariedad se presenta cuando se aplica: (i) una norma inexistente; (ii) o que ha
sido derogada o declarada inexequible; (iii) o que estando vigente, resulta
inconstitucional frente al caso concreto y el funcionario se haya abstenido de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad; (iv) o que estando vigente y
siendo constitucional, la misma es incompatible con la materia objeto de
definición judicial.
f. Error inducido o por
consecuencia.
Tiene lugar, en los casos en que el juez o tribunal ha sido víctima de un
engaño por parte de terceros, y ese engaño lo conduce a la adopción de una
decisión que afecta derechos fundamentales. En estos eventos, la providencia
judicial se soporta en hechos o situaciones en cuya realización participan
personas obligadas a colaborar con la administración de justicia -autoridades o
particulares-, y cuyo manejo irregular induce en error al funcionario judicial,
con grave perjuicio para los derechos fundamentales de alguna de las partes o
de terceros.
g. En una decisión sin
motivación.
Se configura frente al incumplimiento de los servidores judiciales de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el
entendido que, precisamente, en tal motivación reposa la legitimidad de su
órbita funcional y, por tanto, de las providencias que les competen proferir.
h. En desconocimiento del
precedente judicial. Se presenta en aquellos casos en los cuales la
autoridad judicial, a través de sus pronunciamientos, se aparta del precedente
jurisprudencial que le resulta aplicable al caso, sin ofrecer un mínimo
razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de
jurisprudencia. Ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece
el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley
limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Se presenta
igualmente, cuando el juez del proceso ignora el alcance de una ley, fijado por
la Corte Constitucional con efectos erga omnes.
‘La
pertinencia de un precedente, se predica de una sentencia previa, cuando: (i)
la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta
una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se
trata de un  problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional
semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son
semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver
posteriormente’.
i. En violación directa de la
Constitución.
La misma tiene lugar, entre otros eventos, cuando, amparada en la discrecionalidad interpretativa, la
decisión judicial se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados amparados por la Carta Política.”[14]
3.10. De las consideraciones precedentes
ha de concluirse que la acción de tutela, como mecanismo de protección de los
derechos constitucionales fundamentales, procede, excepcionalmente, para
controvertir el sentido y alcance de las decisiones judiciales, siempre que (i)
se cumplan los requisitos generales de procedibilidad, (ii) se advierta que
la providencia cuestionada incurrió en una o varias de las causales
específicas, y (iii) se determine que el vicio o defecto es de tal
trascendencia que conlleva la amenaza o la vulneración de derechos
fundamentales.
3.11. Partiendo
del primer test de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales (§ 3.8), encuentra la Sala que en el presente asunto, se cumplen en
su totalidad los requisitos generales de procedencia de la misma que habilitan
al juez constitucional para efectuar un análisis de fondo de los hechos materia
de controversia.
3.12. En efecto, se observa que (i) la
cuestión que se discute resulta de indudable relevancia constitucional, toda
vez que se persigue la protección efectiva de los derechos fundamentales al
debido proceso y a la reparación integral de los demandantes, presuntamente
trasgredidos por el Tribunal Administrativo del Cesar, como consecuencia de una
decisión judicial proferida en el marco de un proceso de reparación directa que
ha cobrado firmeza; (ii) también es claro
que durante el trámite del medio de control de reparación directa, los actores
desplegaron todos los mecanismos de defensa judicial a su alcance para la
protección de sus derechos fundamentales, pues contra la sentencia de primera
instancia, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito
Judicial de Valledupar, interpusieron el recurso de apelación, el cual fue tramitado y resuelto por el Tribunal Administrativo del
Cesar, siendo esta última sentencia el objeto de la presente providencia. En
este punto específico es conveniente precisar que, aun cuando por expreso
mandato del artículo 248 del Código de procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), contra las sentencias dictadas por los Tribunales Contencioso Administrativos, en
segunda instancia, procede el Recurso Extraordinario de Revisión, no es
posible invocarlo en el presente asunto, toda vez que este no se enmarca en
ninguna de las causales de revisión que prevé el artículo 250 de la citada
norma; (iii) adicionalmente, se tiene que la acción de tutela de la referencia
fue promovida en un término razonable y proporcional al hecho que originó la
presunta vulneración, pues tan solo trascurrió un (1) mes y veinticuatro (24) días
desde que se profirió la sentencia de segunda instancia hasta la presentación
de la acción de tutela[15];
(iv) del mismo modo, considera la Corte que los demandantes identificaron
claramente los hechos que, a su juicio, generaron la vulneración alegada y los
derechos fundamentales presuntamente infringidos, aspectos que fueron abordados
en el trámite contencioso administrativo; (v) finalmente, es patente que la
sentencia objeto de discusión no corresponde a un fallo de tutela.
3.13. De acuerdo con el
esquema trazado inicialmente, la segunda cuestión que le corresponde estudiar a
la Corte es, si la situación fáctica descrita, se enmarca en alguna de las
causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, más específicamente, en desconocimiento del precedente judicial
y en un defecto factico, en los términos planteados en la demanda de tutela. Pero,
antes de analizar dicha cuestión, la Sala considera pertinente abordar,
brevemente, el tema relacionado con la obediencia debida como eximente de
responsabilidad.
4. La obediencia debida como eximente de
responsabilidad. Reiteración jurisprudencial
4.1. El artículo 91 de la Constitución Política
consagra el principio de obediencia debida y la responsabilidad que se deriva
de la ejecución de órdenes que evidencian la infracción manifiesta de un
precepto constitucional en detrimento de una persona. Reza así la norma
superior:
“ARTICULO 91. En caso de infracción manifiesta de un
precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no
exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.
Los militares en servicio
quedan exceptuados de esta disposición. Respecto de ellos, la responsabilidad
recaerá únicamente en el superior que da la orden.”[16]
4.2. En
relación con el alcance de la citada disposición constitucional, desde sus
primeros pronunciamientos la Corte ha explicado que es indispensable que
dentro de las Fuerzas Militares sea observada una disciplina estricta y se
respeten los niveles jerárquicos, por lo cual, en principio, deben acatarse
todas las órdenes impartidas por los superiores, quienes asumirán la
responsabilidad correspondiente; empero, este principio de observancia
irrestricta de los mandatos no equivale a obediencia ciega o irracional. Es
decir, la jurisprudencia ha rechazado como inconstitucional la obediencia
absolutamente irreflexiva.
4.3. Inicialmente, en la sentencia T-409 de
1992, basada en la libertad de conciencia prevista en el artículo 18 de la
Carta y los compromisos internacionales asumidos por Colombia en materia de respeto
de los derechos fundamentales, la Corte afirmó que en ciertas circunstancias el
militar subalterno podía sustraerse del cumplimiento de la orden superior.
Textualmente, en la citada sentencia dijo lo siguiente:
“...el perentorio
mandato consagrado en el artículo [18] de la Constitución vigente permite al
subalterno reclamar el derecho inalienable de no ser obligado a actuar en
contra de su conciencia, lo cual conduce necesariamente a distinguir, en el
campo de la obediencia militar, entre aquella que se debe observar por el
inferior para que no se quiebre la disciplina y la que, desbordando las
barreras del orden razonable, implica un seguimiento ciego de las instrucciones
impartidas por el superior.
[…]
Así, en virtud del criterio que se deja expuesto, bien
podría negarse un subalterno a obedecer la orden impartida por su superior si
ella consiste en infligir torturas a un prisionero o en ocasionar la muerte
fuera de combate, pues semejantes conductas, por su sola enunciación y sin
requerirse especiales niveles de conocimientos jurídicos, lesionan de manera
abierta los derechos humanos y chocan de bulto con la Constitución.
No podría interpretarse de otra manera el concepto de
orden justo, perseguido por la Carta Política, según su preámbulo, ni
entenderse de modo diverso el artículo 93 constitucional, a cuyo tenor
"los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que
reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción, prevalecen en el orden interno".
[…]
“Obligado en esos términos el Estado colombiano,
mediante un convenio internacional que, por otra parte, es hoy fuente
interpretativa sobre el alcance de los derechos y deberes de rango
constitucional (artículo 93 Constitución Política), mal podría prohijarse
actualmente una concepción absoluta y ciega de la obediencia castrense”[17].
4.4. La posición anterior fue reiterada en la
Sentencia C-225 de 1995, a propósito de la revisión constitucional del
Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949. En esa ocasión, se
limitó el principio de obediencia debida en el ámbito de la disciplina militar,
a la observancia de las prohibiciones recogidas por el derecho internacional
humanitario, en los siguientes términos:
“El artículo 4º del tratado bajo revisión no s[o]lo
ordena una protección general a los no combatientes sino que, en desarrollo al
artículo 3º común a los Convenios de Ginebra de 1949, consagra una serie de
prohibiciones absolutas, que pueden ser consideradas el núcleo esencial de las
garantías brindadas por el derecho internacional humanitario.
[…]
La Corte considera que estas prohibiciones encuentran
perfecto sustento constitucional, pues no s[o]lo armonizan con los principios y
valores de la Carta, sino que incluso prácticamente reproducen disposiciones
constitucionales específicas. Así, los mandatos de los literales a) y e)
coinciden con la protección a la dignidad y a la vida, y la prohibición de la
tortura y los tratos crueles, inhumanos o degradantes establecidos por la Carta
(C.P. arts. 11 y 12). Y, el literal f) sobre la esclavitud es prácticamente
idéntico al artículo 17 de la Constitución.
Estas prohibiciones del derecho internacional
humanitario, por su vínculo evidente y directo con la protección a la vida, la
dignidad y la integridad de las personas, tienen además una consecuencia
constitucional de gran trascendencia, puesto que ellas implican una
relativización, en función de estos trascendentales valores constitucionales,
del principio militar de obediencia debida consagrado, por el inciso segundo
del artículo 91 de la Carta. En efecto, esta Corporación ya había señalado que,
como es necesario conciliar  la disciplina castrense con el respeto de los
derechos constitucionales, es inevitable distinguir entre la obediencia militar
‘que se debe observar por el inferior para que no se quiebre la disciplina y la
que, desbordando las barreras del orden razonable, implica un seguimiento ciego
de las instrucciones impartidas por el superior’”[18] (negrilla fuera del
texto original).
4.5. Posteriormente, al
decidir sobre la constitucionalidad del art 15 del Decreto 0085 de 1989[19]
conforme al cual, “[l]a responsabilidad de toda orden militar recae en quien la
emite y no en quien la ejecuta”, en la sentencia C-578 de 1995 la Corte volvió
a reiterar su posición y condicionó la exequibilidad de dicha norma, siempre
que se entienda que las órdenes militares violatorias de los derechos
fundamentales intangibles e inescindibles de la dignidad humana no deben ser
ejecutadas y que, en caso de serlo, tales órdenes no podrán ser alegadas como
eximentes de responsabilidad. En esa oportunidad, indicó lo siguiente:
“Si el inferior es consciente
de que su acto de ejecución causará con certeza la violación de un derecho
fundamental intangible de alguna persona y, no obstante, lo realiza, pudiéndolo
evitar, actuará de manera dolosa. Si se admite que la Constitución, en este
caso, ha condonado el dolo, se tendrá que aceptar que ella ha consentido en
crear el germen de su propia destrucción. La idea de Constitución, por lo menos
en un régimen no totalitario, es incompatible con la existencia en la sociedad
y en el Estado de sujetos con poderes absolutos. La corte rechaza
resueltamente la tesis de la exoneración absoluta de responsabilidad del
militar subalterno porque si pese a su dolo aquella se mantiene, su poder
adquiere una dimensión inconmensurable, capaz de erradicar todo vestigio de
derecho, justicia y civilización”[20] (negrilla fuera del texto original).
4.6. A
su turno, mediante la sentencia C-431 de 2004, al declarar inexequible la
exigencia contenida en el artículo 33 de la Ley 836 de 2006[21],
según la cual, el subalterno debe  exponer al superior las razones de su
negativa a cumplir la orden respecto de la cual advierta que puede derivarse
manifiestamente la comisión de una conducta punible o una infracción
disciplinaria o fiscal, la Corte sostuvo:
“[…] Ahora bien, visto todo lo anterior, que explica
el por qué la norma exime al inferior del cumplimiento de las órdenes
manifiestamente ilegales o inconstitucionales, debe examinarse el deber de
exponer al superior las razones de la negativa a obedecer. Dicho deber de
advertencia, que debiera cumplirse después de que la orden ha sido emitida pero
antes de su desacatamiento, al parecer de la Corte impone una carga
desproporcionada al subalterno; tal desproporcionalidad se deriva
principalmente de las circunstancias fácticas en que usualmente se cumple la
función militar; en efecto, las situaciones de hecho en que normalmente se
imparten las órdenes militares, tales como operativos, campañas, misiones o
acciones defensivas, presumiblemente hacen difícil la exposición de las
aludidas razones de la negativa a acatar la orden manifiestamente ilegal o
inconstitucional; además, en un plano psicológico, de la posición de
inferioridad jerárquica del subalterno, educado dentro del principio de
obediencia irrestricta a su superior, se deriva otra dificultad en cuanto al
cumplimiento del mencionado deber de advertencia.
Así las cosas, el deber de advertencia a que hace
referencia la norma demandada, que debe cumplirse para justificar la negativa a
obedecer órdenes inconstitucionales o ilegales, significa la imposición de una
carga excesiva a fin de poder incumplir esa categoría de órdenes. Dado que
de tal cumplimiento se derivan consecuencias antijurídicas, la Corte estima
desproporcionada tal exigencia, por lo cual retirará del ordenamiento jurídico
la expresión “y deberá exponer al superior las razones de su negativa”, contenida
en el artículo 33 acusado” [22]
(negrilla fuera del texto original).
4.7. El rechazo de la
concepción absoluta y ciega de la obediencia castrense fue finalmente recogido
en la sentencia C-540 de 2012, con ocasión del control previo de
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que dio lugar a la Ley 1621
de 2013[23]. Con fundamento en las consideraciones
vertidas en las sentencias C-225 de 1995 y C-431 de 2004, la Corte declaró la
exequibilidad pura y simple de la previsión legal contenida en el artículo 15
del citado proyecto de ley, según la cual “[l]a obediencia debida no podrá ser
alegada como eximente de responsabilidad por quien ejecuta la operación de
inteligencia cuando ésta suponga una violación a los derechos humanos o una
infracción al Derecho Internacional Humanitario -DIH- y el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos”[24].
4.8. Así las cosas, hasta lo
aquí expuesto es claro que el principio de obediencia debida previsto en el
artículo 91 Superior, si bien es cierto exonera de responsabilidad
constitucional al militar que ejecuta la orden de servicio impartida por su
superior, también lo es que, de acuerdo con el alcance fijado por esta
Corporación, no lo hace de manera total o irrestricta, pues la prevalencia de
los derechos fundamentales intangibles e inescindibles de la dignidad humana[25]
y la vigencia de un orden justo, imponen el rechazo de la concepción absoluta
de dicho principio en tratándose del cumplimiento de una orden de servicio
manifiestamente antijurídica o ilegítima, caso en el cual deberá asumir su
responsabilidad el agente que la ejecute.
4.9. Finalmente, es menester
destacar que, pese a que la disposición constitucional se refiere solo a los
miembros de las Fuerzas Militares, el principio de obediencia debida en los
términos en que ha sido fijado su alcance por la Corte Constitucional, milita
en el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional.
En efecto, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1015 de 2006, por medio de la cual se
expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional, “[l]a disciplina
es una de las condiciones esenciales para el funcionamiento de la Institución
Policial e implica la observancia de las disposiciones Constitucionales,
legales y reglamentarias que consagran el deber profesional”[26].
Dentro de los deberes
profesionales de los miembros de la Policía Nacional se encuentra el de cumplir
las órdenes de sus superiores. A este respecto, el artículo 28 de la misma ley define
la orden como “la manifestación externa del superior con autoridad que
se debe obedecer, observar y ejecutar”[27] y, precisa, que esta “debe ser legítima,
lógica, oportuna, clara, precisa y relacionada con el servicio o función”[28]
(negrilla fuera del texto original).
En tal virtud, si la orden es
ilegítima, es decir, excede los límites de la competencia o conduce
manifiestamente a la violación de la Constitución Política, la ley, las normas
institucionales o las órdenes legítimas superiores, tal y como la define el
artículo 29 siguiente, el subalterno no está obligado a cumplirla y, en caso de
hacerlo, la responsabilidad será compartida entre el superior que dio la orden
y el subalterno que la ejecutó. Puntualmente, la citada norma dispone lo
siguiente:
“ARTÍCULO 29. ORDEN ILEGÍTIMA. La orden es ilegítima cuando
excede los límites de la competencia o conduce manifiestamente a la
violación de la Constitución Política, la ley, las normas institucionales o las
órdenes legítimas superiores.
PARÁGRAFO. Si la orden es ilegítima,
el subalterno no está obligado a obedecerla; en caso de hacerlo la
responsabilidad recaerá sobre el superior que emite la orden y el subalterno
que la cumple o ejecuta.” (Negrilla fuera del texto original)
En ese orden de ideas, queda
en evidencia que dentro de la Policía Nacional tampoco aplica la obediencia
ciega o irrestricta y, en esa medida, los subalternos pueden desobedecer
aquellos mandatos de sus superiores que excedan el límite de la competencia o
conduzcan “manifiestamente” al desconocimiento del ordenamiento constitucional
y legal, es decir, órdenes que ostensible y evidentemente, sin mayor capacidad
analítica o reflexiva del sujeto, entrañan la ejecución de una conducta
antijurídica.
5. Caso concreto
5.1. Análisis de la acusación formulada por desconocimiento del
precedente jurisprudencial del Consejo de Estado
En
esta oportunidad, se recuerda, la inconformidad de los demandantes con el fallo
proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar el 26 de noviembre de 2015 radica
en que, pese a que declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la
Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional por el daño antijurídico causado
con ocasión de la falla en el servicio que condujo a la muerte del patrullero
Juan Carlos Castañeda, redujo el quantum indemnizatorio en un 50%. Ello, tras considerar que
en el caso planteado existió concurrencia de culpas, como quiera que la
víctima tampoco observó los protocolos de seguridad previamente informados,
siendo determinante su actuar en la producción del daño.
A juicio
de los actores, la anterior decisión desconoce abiertamente la sentencia del 11
de junio de 2014, dictada por la Sección Tercera-Subsección A de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en un asunto de contornos
similares en el que el máximo órgano de la jurisdicción contencioso
administrativa condenó a la demandada a indemnizar 100% de los perjuicios
causados, bajo el entendido que la víctima no estaba en condición de abstenerse
de cumplir el mandato de su superior, por tratarse de una orden de servicio que
no presuponía la afectación de derechos fundamentales.
Para
efectos de establecer si, en el presente caso, se configura un defecto material
por desconocimiento del precedente vertical, lo primero que debe entrar a revisar
la Corte es el contenido de la sentencia invocada por los demandantes para,
posteriormente, definir si constituye un precedente aplicable al asunto objeto
de revisión y, en caso afirmativo, si la misma fue desconocida por la autoridad
judicial demandada.
5.1.1.
La sentencia del 11 de junio 2014, proferida por la Sección Tercera-Subsección
A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
5.1.1.1.
Mediante la citada providencia, se resolvió en segunda instancia el proceso de reparación
directa promovido por los familiares de un agente de la Policía Nacional, quien
falleció en un ataque perpetrado por miembros de un grupo subversivo mientras
se desplazaba, en una patrulla policial, por la vía que del municipio de Belén
de Umbría conduce al municipio de Mistrató, en el departamento de Risaralda,
cumpliendo una orden de servicio.
5.1.1.2.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió
parcialmente a las súplicas de la demanda, tras hallar probada la falla en el
servicio, consistente en el incumplimiento, por parte del capitán al mando del
operativo,  del “instructivo de ataques subversivos” que se había dado a
conocer a todo el personal, en el que se impartían órdenes precisas en materia
de seguridad, como la de coordinar cualquier plan de defensa o desplazamiento
de agentes con el Ejército Nacional. En consecuencia, declaró administrativa y
patrimonialmente responsable a la Nación por el daño antijurídico causado a los
demandantes, pero la condenó a indemnizar únicamente los perjuicios morales,
pues, respecto de los perjuicios patrimoniales -lucro cesante-, consideró que
no había lugar a tal reconocimiento, como quiera que ya se le había otorgado a
la esposa y a la hija de la víctima una pensión por muerte.
5.1.1.3.
Contra la anterior decisión, tanto la parte demandante como la demandada,
interpusieron recurso de apelación. En el primer caso, los actores manifestaron
su desacuerdo con la negación de los perjuicios patrimoniales, al considerar
que la pensión otorgada no es excluyente ni incompatible con dicha pretensión
por tener su origen en causas jurídicas distintas. Por su parte, la Policía
Nacional sostuvo que debía aplicarse la causal eximente de responsabilidad
consistente en el hecho exclusivo y determinante de un tercero; al tiempo que
señaló que la orden de desplazamiento impartida por el superior no debió ser
acatada ciegamente por la víctima.
5.1.1.4. Al decidir sobre la
impugnación formulada, la Sección Tercera-Subsección A de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió modificar el fallo de
primer grado, en el sentido de condenar a la demandada también al pago de los
perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, y confirmarlo en todo
lo demás, por las razones que a continuación se exponen:
“Para la Subsección, a partir del análisis del material
probatorio obrante en el proceso, puede observarse que hubo irregularidades,
deficiencias y omisiones que ocurrieron en relación con la preparación y
planeación del desplazamiento de una patrulla militar al Municipio de Mistrató,
Departamento de Risaralda.
En este sentido se presentaron fallas en la planeación
del operativo, comoquiera que los integrantes de la Patrulla no fueron
informadas por su Capitán, en debida forma, acerca de las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que ocurriría la operación, por lo cual no hubo
previsión, instrucción o estrategia alguna frente a una posible confrontación
armada, aun cuando se tenía conocimiento de que la zona era considerada como
‘roja’.
En este sentido, se tenía conocimiento de que en la
zona hacían presencia grupos armados al margen de la ley, que tales grupos en
días anteriores habían atacado municipios aledaños y que incluso el mismo día
en que sucedieron los hechos, se había presentado un hostigamiento en el
Municipio de Mistrató, lugar al cual, con ocasión de pasar revista, se dirigía
la patrulla que fue emboscada.
De igual forma, había información clara y concreta
contenida en varios poligramas según los cuales, un día antes de ocurrido el
ataque, se advirtió que un grupo al margen de la ley, planeaba una
arremetida contra unidades policiales y militares durante ese fin de semana,
por tanto se hacía indispensable que los Comandantes del Distrito intensificaran
los planes de defensa de las instalaciones, informaran permanentemente a las
estaciones, con el fin de mantener un flujo en la información y extremaran las
labores de inteligencia, para neutralizar el accionar de los grupos
subversivos.
Con todo, según los testimonios rendidos por el
personal de la Policía Nacional que estuvo presente en el momento de la
emboscada, el operativo comandado por el Capitán Chávez fue apresurado,
improvisado y sin medir las consecuencias de sus actos. En este orden de ideas,
a pesar del riesgo previsible y evidente que significaba el desplazamiento el 4
de julio de 2000, según lo antes expuesto, el citado Comandante, no obstante
tener a su disposición entre 25 y 30 hombres, hizo el desplazamiento con apenas
7, cuando lo mínimo era contar con 10 hombres en circunstancias normales,
número que debía ser significativamente mayor en situaciones como la presente
en las cuales la situación de orden público hacían inminentes los ataques de la
insurgencia.
De la misma manera, hizo caso omiso a las advertencias
de sus subalternos quienes le manifestaron sus opiniones acerca de realizar el
operativo en las condiciones que finalmente se efectuaron. Así mismo, no se
solicitó el acompañamiento del Ejército Nacional, según el procedimiento que
debe hacerse en estos eventos.
Por consiguiente, para la Sala resulta evidente que en
el desplazamiento de la patrulla al Municipio de Mistrató se presentaron graves
deficiencias que pudieron evitarse, las cuales, sin duda contribuyeron de
manera determinante a la ocurrencia de los resultados fatales ya conocidos.
Para la entidad demandada –a pesar de que en cada
intervención cambiaba su argumento de defensa, circunstancia que no se acompasa
[con] los principios que deben orientar una entidad pública, en especial con la
coherencia en la argumentación- expuso que el daño se había ocasionado como
consecuencia de la intervención de un tercero.
En lo que se refiere al hecho de un tercero, la Sala
ha reconocido que este factor de exoneración tiene como función principal la de
impedir la configuración de la denominada relación de causalidad, razón por la
cual los daños experimentados por la víctima no pueden ser reconducidos, desde
el punto de vista puramente material, a la conducta del demandado; sin embargo,
si la ocurrencia fáctica no puede atribuirse de manera íntegra y exclusiva al
hecho del tercero, el fenómeno jurídico que se configura no será la causal de
exoneración total del hecho de un tercero.
[…]
En este caso no se configuraron los eximentes de
responsabilidad a los cuales se ha hecho referencia porque el ataque
guerrillero no fue un hecho imprevisible e irresistible para la entidad, pues
se sabía con antelación que el grupo subversivo planeaba ataques contra
unidades militares, al tiempo que tenía a su disposición la adopción de medidas
necesarias y eficaces para evitar o neutralizar esos ataques, circunstancia que
se omitió configurándose por ello una falla en el servicio.
Para la entidad
demandada, además, en la producción del daño antijurídico fue determinante que
el Capitán que estaba a cargo del desplazamiento llevaba poco tiempo en el
cargo de Comandante del Tercer Distrito de la Policía de Risaralda, motivo por
el cual, dada su inexperiencia, sus subalternos no debieron obedecer las
órdenes que se les impartieron.
Extraña a la Sala el
argumento antes expuesto por la entidad accionada, comoquiera que demuestra una
intención inexplicable e injustificable de evitar, “a toda costa”, una
condena en contra, así, con ello, se patrocinen conductas que van en contravía
y que, por su puesto ponen en peligro la misma estructura, disciplina y
jerarquía castrense la cual resulta trascendente y fundamental para el correcto
y adecuado funcionamiento de toda organización militar, al tiempo que desconoce
de manera clara, evidente e indubitable, la amplia jurisprudencia que en
relación con el fundamento y los límites de la denominada obediencia debida
como eximente de responsabilidad, ha elaborado, precisado y reiterado la
jurisprudencia de las Altas Cortes que conforman el ordenamiento jurídico
nacional.
[…]
Así las cosas, el principio general consiste en que
el inferior o el subalterno tiene el deber de cumplir con las órdenes que se le
impartan, salvo en aquellos eventos en los cuales tal mandato sea
manifiestamente ilegal o inconstitucional, caso en que el destinatario puede
abstenerse de cumplir la referida orden, sin incurrir en responsabilidad alguna
por ello.
Bastan las anteriores consideraciones para concluir
que en el presente caso resulta por completo extraño y desatinado el argumento
expuesto por la entidad demandada tendiente a lograr una exoneración de
responsabilidad, aludiendo a una supuesta “culpa de la víctima” por haber
acatado una orden de su superior cuando “no debieron hacerlo”, puesto
que del material probatorio obrante en el proceso resulta evidente que los
miembros de la patrulla de la Policía no estaban en posición de abstenerse de
cumplir con la orden de desplazamiento en las condiciones que se hizo, por la
sencilla pero potísima razón de que dicha instrucción no presuponía, ni por
asomo, una posible vulneración a un derecho fundamental, dado que se trataba de
una orden de planeación de una operación militar que era de la competencia del
superior y que la impartió en su calidad de tal.
Finalmente basta
decir que, como también lo expuso la entidad demandada, en el evento que el
Capitán Chávez no contara con la experiencia suficiente para ejercer el cargo
de Comandante de un Distrito de Policía –como se puede deducir de los
testimonios rendidos-, tal circunstancia lejos de ser una causal de exoneración
de la entidad, por el contrario, constituye una irregularidad adicional
imputable a la parte demandada, comoquiera que es su deber y obligación elegir
al personal idóneo para cumplir las tareas que le corresponden, más aún cuando
la zona era considerada de alto riesgo por la presencia de grupos al margen de
la ley.
En consecuencia, se repite, dado que el daño
antijurídico causado a los demandantes devino de la conducta irregular de la
entidad demandada y, por ende, el caso de la emboscada por parte de un grupo al
margen de la ley a una patrulla de la Policía Nacional ocurrida en la vía que
del Municipio de Belén de Umbría conduce al Municipio de Mistrató, Departamento
de Risaralda, el día 4 de julio de 2000, se ubica en el plano de la falla en
el servicio, puesto que
se comprobó que hubo un comportamiento negligente y descuidado de la entidad
demandada en cuanto a la atención de los deberes de planeación, protección y
seguridad que debió brindar a sus propios funcionarios, se impone la confirmación de la sentencia en lo que
a este aspecto se refiere.[29]”
(Negrilla fuera del texto original)
Visto
así el contenido de la citada sentencia, pasa la Corte a verificar si
constituye precedente aplicable al presente caso y si el mismo fue desconocido
por la autoridad judicial demandada.
5.1.2.
El fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar el 26 de noviembre
de 2015 desconoce el precedente de la Sección Tercera-Subsección A  de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
5.1.2.1.
Una vez revisado el contenido del fallo invocado por los demandantes, encuentra
la Corte que el asunto que allí se estudió guarda identidad de materia con el
caso objeto de revisión, pues al igual que en esta oportunidad, la cuestión giró
en torno a un proceso de reparación directa incoado por la muerte de un agente
de la Policía Nacional, quien falleció como consecuencia de un ataque
subversivo mientras se desplazaba en una patrulla policial, siguiendo las órdenes
de su superior.
Los
dos casos tienen en común lo que podría denominarse un elemento circunstancial,
cual es el hecho de que el desplazamiento se realizaba por una zona rural de
alta influencia guerrillera, cuyos riesgos en materia de seguridad habían sido previamente
advertidos, ordenándose, entre otras medidas, el acompañamiento del Ejército
Nacional para tales efectos. Además, cabe destacar que las operaciones de
patrullaje estuvieron dirigidas por un superior al mando, quien impartió
órdenes a sus subalternos con claro desconocimiento de los protocolos de
seguridad y de las instrucciones emitidas por los mandos superiores.
De
igual forma se tiene que, dentro de los argumentos de defensa expuestos por la
autoridad demandada en los respectivos procesos, se alegó que la víctima fue
determinante en la producción del daño, por cuanto pudiendo abstenerse de
cumplir la orden emitida por su superior, no lo hizo, configurándose una causal
eximente de responsabilidad.
5.1.2.2.
Al resolver el problema jurídico planteado en lo que a este punto respecta, la
Sección Tercera-Subsección A sostuvo que el principio de obediencia debida
previsto en el artículo 91 de la Constitución Política, si bien es cierto no
puede ser entendido en términos absolutos, también lo es que la desobediencia
solo resulta admisible en aquellos eventos en los cuales el mandato o la orden
superior resulte “manifiestamente” ilegal o inconstitucional, pues de otra
manera no podría garantizarse el mantenimiento de la disciplina dentro de la
Fuerza Pública.
Acorde
con ello, tras considerar que una orden de desplazamiento o de patrullaje hace
parte de las actividades que normalmente desarrollan los miembros de la Policía
Nacional y, por tanto, al ser emitida por un superior con autoridad de ningún
modo presupone ilegalidad o afectación de derechos fundamentales, no había
lugar a que la víctima se abstuviera de cumplirla, pues hacía parte de sus
deberes acatarla y difícilmente en ese momento podía conocer su verdadero
alcance o las irregularidades que la subyacían. En consecuencia, concluyó que la
administración era la única responsable del daño antijurídico ocasionado a los
demandantes por falla en el servicio probada.
5.1.2.3.
Para esta Sala, la argumentación expuesta por el máximo Tribunal de lo
contencioso administrativo en la aludida sentencia se acompasa con el razonar
de la Corporación respecto del alcance del principio constitucional de
obediencia debida, pues, tal y como se explicó en el capítulo cuarto de esta
providencia, la Corte ha rechazado la concepción absoluta de dicho principio
sobre la base de que, tratándose de una orden “manifiestamente” ilegítima o que
suponga la violación de derechos fundamentales –como sería el mandato de torturar
a una persona para obtener información–, el subalterno debe abstenerse de cumplirla,
pues, de lo contrario, si pese a conocer la ilegalidad de la misma, la ejecuta,
no podrá exonerarse de responsabilidad. Por tanto, sería en ese caso –de la
orden manifiestamente ilegítima– y no en otro, que el subalterno tendría que
asumir su responsabilidad por la ejecución de una orden superior de tal
connotación.
5.1.2.4.
Siendo ello así, encuentra la Corte que la sentencia del 11 de junio de 2014,
proferida por la Sección Tercera-Subsección A del Consejo de Estado, por su
conexidad con el tema, resulta un precedente aplicable al presente asunto, dada
la similitud de elementos fácticos entre uno y otro caso que amerita resolver
la cuestión de la misma manera, es decir, conforme con el principio de
obediencia debida, en los términos abordados en dicha sentencia y que, valga
reiterar, recoge la posición de esta Corporación sobre la materia.
5.1.2.5.
Sin embargo, a pesar de haberse proferido dicho pronunciamiento con anterioridad
y siendo pertinente su consideración para la solución del caso concreto por
tratarse de una situación análoga, el Tribunal Administrativo del Cesar omitió  referirse
a este, sin expresar las razones para apartarse del mismo o simplemente
desconocerlo.
5.1.2.6.
En ese orden de ideas, se concluye que la decisión judicial del 26 de noviembre
de 2015, que en esta oportunidad se cuestiona, comporta un defecto material por
desconocimiento del precedente vertical. Ello, toda vez que al declarar la existencia
de concurrencia de culpas entre la demandada y la víctima y, en consecuencia,
reducir el quantum indemnizatorio en un 50%, desconoció el precedente de la Sección
Tercera-Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado del 11 de junio de 2014 que, en un caso de connotación similar, resolvió
la cuestión atendiendo al principio de obediencia debida, conforme al alcance
fijado por la jurisprudencia constitucional.
Sobre
el particular, es menester recordar que la Corte ha sido enfática en señalar que
“los jueces están
en el deber de respetar y aplicar en situaciones análogas, aquellas
consideraciones jurídicas cierta y directamente relacionadas que emplearon los
jueces de mayor jerarquía y los órganos de cierre para resolverlos, a menos que
expresen razones serias y suficientes para apartarse”[30].
En tal virtud, “los funcionarios judiciales que en sus providencias se
distancian del precedente sentado por los órganos encargados de unificar
jurisprudencia, sin cumplir con la carga de argumentación estricta, entendida
esta como el deber de demostrar de manera adecuada y suficiente, las razones
por las cuales se apartan, configura lo que la jurisprudencia constitucional ha
denominado defecto por desconocimiento del precedente, que hace procedente la
acción de tutela contra providencia judicial”[31].
5.1.2.7. Así las cosas,
procede la Sala a estudiar el segundo defecto material que los actores le
atribuye a la decisión judicial cuestionada.
5.2. Revisión de la providencia
judicial objeto de cuestionamiento a la luz del defecto fáctico por incorrecta
valoración probatoria
5.2.1. Además del
desconocimiento del precedente judicial al que se acaba de referir la Sala, los
actores le atribuyen al fallo censurado un defecto fáctico, por cuanto
consideran que las pruebas allegadas al proceso, concretamente, las actas socializadas
con el personal de la Estación de Policía de González (Cesar) en las que se advertía
la presencia de grupos subversivos en zona rural de ese municipio y se
impartían directrices en materia de seguridad, fueron valoradas de manera arbitraria, irracional y
caprichosa, dando por probado un hecho o una circunstancia que no emergía clara
y objetivamente de los medios probatorios.
A juicio de los demandantes, de
dichos elementos de prueba no se deduce la responsabilidad o culpa de la
víctima en la producción del daño, sino que acreditan sin lugar a dudas que
el Subteniente Comandante en primer lugar, ordenó un patrullaje sin encontrarse
autorizado para ello, impartiendo órdenes a sus inferiores en tal sentido,
desconociendo prohibiciones perentorias, entre las que se destaca la de coordinar
con el Ejército Nacional el apoyo y desplazamiento.
5.2.2. Como se indicó en la parte
considerativa de esta providencia (§3.9), en términos generales, el defecto
fáctico es aquel que “surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión”[32]. Se
configura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión,
atribuibles a deficiencias probatorias del proceso.
5.2.3. De acuerdo con los elementos de
prueba allegados, tanto al proceso contencioso de reparación directa como al
trámite de tutela, encuentra la Corte acreditado que en meses previos a la
ocurrencia de los hechos, el comandante de la Estación de Policía de González
(Cesar), IT. José Germán Ceballos Sánchez, advirtió a todo el personal a su
mando acerca de los riesgos en materia de seguridad derivados de la presencia
de grupos subversivos fuera del perímetro urbano de dicho municipio. Por tal
razón, con el fin de contrarrestar eventuales ataques a la Fuerza Pública,
ordenó, entre otras medidas, que cualquier desplazamiento o patrullaje a zona
rural del municipio de González debía realizarse con autorización del comandante
de Estación o de Distrito, quien, a su vez, tendría que coordinar el
acompañamiento del Ejército Nacional para tales efectos.
Así, por ejemplo, en el Acta 0178 del 2 de mayo 2011,
se consignó:
“El comando de estación recalca al personal a todo el
personal [sic] que para movilizarse por fuera de la jurisdicción del
perímetro urbano, es bajo orden del señor comandante de estación quien
realizar[á] las coordinaciones con el ejército y comando de distrito. En
todo momento se debe tener en cuenta las informaciones de inteligencia y las
consignas emitidas por el comando de distrito, comando operativo y las demás
informaciones de inteligencia, que dan cuenta de las pretensiones de los grupos
al margen de la ley. […] Cuando se realicen desplazamientos por las veredas y
corregimiento[s] del municipio se debe realizar todas las coordinaciones con
ejército y demás fuerza pública que exista por la jurisdicción y previa
autorización del comando de estación.” (Negrilla fuera del texto original)
Igualmente, en el Acta 0302  del 12 de julio 2011, se
reiteró:
“En cumplimiento de informaciones llegadas por
intermedio de los códigos DIANSA 173 emitidos durante el presente mes de julio,
el personal de la unidad, para salir del perímetro urbano debe realizar la
coordinación previa con el comando de estación. […] Todo el personal de la
unidad cuando realice desplazamiento en el área rural debe extrema[r] las
medidas de seguridad, adaptando las acciones aprendidas para cruzar obstáculos,
toma y posicionamiento estratégico.” (Negrilla fuera del texto original)
Sin embargo, desconociendo dichos
protocolos de seguridad, es decir, sin previa autorización del comandante de
Distrito y sin coordinar el apoyo del Ejército Nacional, el comandante (e) de la
Estación de Policía de González (Cesar) dio la orden al PT. Juan Carlos Castañeda Monsalve y a otros tres oficiales
más de conformar una patrulla para desplazarse a la vereda El Chamizo,
localizada en área rural de ese municipio, con el fin de realizar allí labores
de vigilancia. Lamentablemente, durante el recorrido fueron objeto de un ataque
subversivo en el que perdieron la vida.
5.2.4. Bajo ese contexto, ningún reproche merece lo
resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar en cuanto declaró
administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación-Ministerio de
Defensa-Policía Nacional por la falla en el servicio que ocasionó la muerte del
PT. Juan Carlos Castañeda Monsalve. Sin
embargo, cuestión distinta amerita la decisión de reducir el quantum indemnizatorio
por considerar que existió concurrencia de culpas, pues tal
determinación comporta, indudablemente, un defecto fáctico por incorrecta
valoración probatoria.
5.2.5. En efecto, se encuentra plenamente probado que PT. Juan Carlos Castañeda Monsalve y los demás
oficiales que lo acompañaban no se desplazaron por capricho a la vereda El Chamizo,
sino que lo hicieron en cumplimiento de la orden de servicio impartida por el
comandante (e) de la Estación de Policía de González (Cesar) SI. Eustor Jesús Velasco Guzmán.
Frente a este proceder, resulta apresurado
sostener, como en efecto lo hizo la autoridad judicial demandada, que la
conducta del patrullero de obedecer la orden de su superior haya contribuido a la causación de su propio daño, pues no es habitual que los subalternos cuestionen
las órdenes de sus superiores y, menos aún, aquellas que comprenden actividades
propias del servicio. Por tanto, partiendo del
principio de la buena fe, podría entenderse que el PT. Juan Carlos
Castañeda Monsalve debió suponer que aquel contaba
con plena autorización del comandante de Distrito para efectuar dicho
desplazamiento, así como que había solicitado el apoyo del Ejército Nacional,
ya que, en definitiva, era el único obligado a adoptar dichas medidas conforme
se advierte del contenido de las actas anteriormente referidas.
En ese sentido, para la Sala es claro que el
Tribunal Administrativo del Cesar omitió realizar una correcta valoración de
los elementos de juicio allegados al proceso, pues, carente de sustento
probatorio, dedujo sin más que la víctima había actuado de manera negligente al
realizar una actividad, cuyos riesgos ya conocía, siendo determinante su
conducta en la producción del daño, sin detenerse en el análisis cuidadoso de
la legitimidad de la orden emitida por su superior, las responsabilidades a
cargo de este consignadas en las actas instructivas y el alcance del deber de
obediencia debida que le asistía a la víctima.
5.2.6. A lo anterior ha de agregarse que, tal
y como lo sostuvo el juez de primera instancia al conceder el amparo invocado,
el hecho de haberse desconocido el precedente de la Sección Tercera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado afectó también la
valoración de los medios de prueba, pues la falta de análisis del caso concreto
a la luz del principio de obediencia debida que aborda dicha sentencia, influyó
en la apreciación errada de una concurrencia de culpas que condujo a reducir,
sin justificación alguna, el quantum indemnizatorio, afectado el derecho
a la reparación integral de los actores.
5.2.7. Así las cosas, concluye la Sala que
la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 25 de
noviembre de 2015, en el marco del proceso de reparación directa promovido por
los actores contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, además del
desconocimiento del precedente judicial, adolece de un defecto fáctico por
incorrecta valoración probatoria.
En consecuencia, se impone revocar el fallo de segunda instancia proferido,
el 1º de junio de 2016, por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la presente acción
de tutela, y, en su lugar, confirmar la sentencia de primera instancia dictada por
la Sección Segunda-Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado el 19 de febrero de 2016, que (i) concedió el amparo del
derecho fundamental al debido proceso de los demandantes, (i) dejó sin efectos
la providencia del 26 de noviembre de 2015, dictada por el Tribunal
Administrativo del Cesar, y (iii) ordenó emitir una decisión de reemplazo
tomando como referente las consideraciones expuestas en dicho proveído.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR, por las razones
expuestas en esta providencia, el fallo de segunda instancia proferido, el 1º
de junio de 2016, por la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de
tutela instaurada por Juan Marcos
Castañeda Osorio, Ana Clara Monsalve Gómez, Mariluz Castañeda Monsalve,
Cristian Mauricio Castañeda Monsalve y Jhon James Castañeda Monsalve contra el Tribunal
Administrativo del Cesar. En su lugar, CONFIRMAR la sentencia de primera
instancia dictada por la Sección Segunda-Subsección B de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 19 de febrero de 2016, que (i)
concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso de los
demandantes; (i) dejó sin efectos la providencia del 26 de noviembre de 2015,
dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar; y (iii) ordenó, dentro de los
diez (10) días siguientes a su notificación, emitir una decisión de reemplazo
tomando como referente las consideraciones expuestas en dicho proveído.
SEGUNDO. Líbrese la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección A. Consejero Ponente:
Hernán Andrade Rincón (E). 11 de junio de 2014. Radicación 29359.
[2] Sobre el particular, consultar, entre otras, las
Sentencias T-217 de 2010, T-285
2010, T-707 de 2010,  T-018 de 2011 y          T-271 de 2013.
[3] Consultar,
entre otras, las Sentencias T-500 de 1995 y T-285 de 2010.
[4] Sentencias T-271 de 2013 y T-047 de 2014.
[5] Sobre
el particular, consultar, entre otras, las sentencias C-590 de 2005, T-789 de
2008, T-217 de 2010, T-285 de 2010, T-973 de 2011, T-271 de 2013, SU-625 de
2015 y T-247 de 2016.
[6] Sentencia 173 de 1993, cuyo
pronunciamiento ha sido reiterado en las Sentencias T-707 de 2010, T-037 de
2015 y T-247 de 2016..
[7] Sentencia T-504 de 2000 y T-037 de 2015.
[8] Consultar, entre otras, las Sentencias T-315 de 2005 y
T-343 de 2012.
[9] Sentencia T-008 de 1998, reiterada
recientemente en las Sentencias T-271 de 2013, T-037 de 2015 y T-247 de 2016.
[10] Sentencia T-658 de 1998, reiterada recientemente en las Sentencias T-271 de
2013, T-037 de 2015 y T-247 de 2016.
[11] Sentencias T-088 de 1999, SU-1219 de 2001 y T-271 de
2013.
[12] Sentencia C-590 de 2005.
[13] Sentencia T-590 del 2009.
[14]
Acápite contenido en las sentencias T-271 de 2013 y SU-625 de 2015.
[15] Enero 19 de 2016.
[16]
Constitución Política, artículo 91.
[17]
Sentencia T-409 de 1992.
[18]
Sentencia C-225 de 1995.
[19]
“Por el cual se reforma el Reglamento de Régimen Disciplinario
para las Fuerzas Militares”.
[20]
Sentencia C-578 de 1995.
[21]
“Por la cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas
Militares”.
[22]
Sentencia C-431 de 2004.
[23] “Por medio de la cual se expiden normas para fortalecer el
Marco Jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de
inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal,
y se dictan otras disposiciones”.
[24]
Proyecto de ley estatutaria número 263 de 2011 Senado, 195 de 2011 Cámara,
artículo 15.
[25]
Ley 137 de 1994, artículo 4º.
[26]
Ley 1015 de 2006, artículo 25.
[27]
Ley 1015 de 2006, artículo 28.
[28]
Ibidem.
[29] Consejo
de Estado, Sección Tercera-Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo. Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E). 11 de junio de
2014. Radicación 29359.
[30]
Sentencia T-153 de 2015.
[31]
Ibidem.
[32]
Sentencia C-590 de 2005.