C-349-09
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-349/09
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuración por cambio de parámetros
normativos en materia de negociación colectiva
Existen razones de peso para efectuar un examen de la
norma acusada a la luz de un parámetro constitucional distinto que surge en
Colombia, en materia de negociación colectiva, a partir de la ratificación del
Convenio 154 de la OIT  y la incorporación de este a la legislación interna por
medio de la Ley 524 de 1999, instrumento éste que modificó significativamente
el contexto normativo superior a partir del cual debe realizarse el análisis de
constitucionalidad de las normas referidas a la negociación colectiva, de la
cual forma parte fundamental el derecho a la huelga.
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO LATO-Inexistencia por tratarse de contenidos
normativos sustancialmente distintos
Se descarta la existencia de cosa juzgada material en
sentido lato de la sentencia C-548 de 1994 frente al contenido del parágrafo 2°
del artículo 1° de la ley 1210 de 2008, pues no obstante el contenido normativo
que ahora se somete a consideración de la
Corte contiene algunos elementos similares a los de la disposición estudiada
en la C-548/94 adiciona otros ingredientes normativos que amplían
significativamente su espectro de aplicación, por lo que evidentemente se trata
de  normas de alcance y contenidos diversos, toda vez que mientras el precepto
examinado en aquella oportunidad, aludía a afectación grave de los “intereses
de la economía nacional considerada en su conjunto”, como elemento de justificación
de la orden administrativa de cesación de la huelga, en la norma que se somete
al presente juicio se amplía el espectro de posibilidades para la emisión de
esa orden, al aludir a la afectación grave de “la salud, la seguridad, el orden
público o la economía en todo o en parte de la población”. Por consiguiente, al
tratarse de contenidos normativos sustancialmente distintos, es claro que no se
configura el fenómeno de la cosa juzgada material.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y
MATERIAL-Diferencias
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Carácter material en sentido estricto/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Carácter material en sentido amplio
En relación a la existencia de cosa juzgada material,
la jurisprudencia ha distinguido la ocurrencia de dos eventos: (i) La cosa
juzgada material en sentido estricto, que se presenta cuando existe un
pronunciamiento previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de
un contenido normativo que es reproducido en la disposición que es nuevamente
acusada. La identidad del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la
redacción del precepto como del contexto normativo en el que se expidió. La
estructuración de la cosa juzgada en este evento está condicionada, además, a
que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a
las razones de fondo en que se sustentó la declaratoria previa de
inexequibilidad.” (ii) La cosa juzgada material en sentido lato o amplio,
ocurre cuando existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de
la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al actualmente atacado.
Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia no se obliga, a la
Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en
cambio, sí se le exige a esta justificar las razones por las cuales no seguirá
dicha sentencia que constituye un precedente específico aplicable a la norma
reproducida. Tales razones deben ser poderosas, en los términos que ha señalado
la jurisprudencia.
CONVENIO 154 DE LA OIT-Hace parte de la legislación interna/CONVENIO
154 DE LA OIT-Hace parte del bloque de constitucionalidad/CONVENIO
154 DE LA OIT-Su ratificación modifica contexto normativo de disposiciones
referidas a la negociación colectiva
CONVENIOS 87, 98 Y 154 DE LA
OIT SOBRE LIBERTAD SINDICAL Y NEGOCIACION COLECTIVA-Hacen parte del bloque de
constitucionalidad
Es claro para la
Corte que los convenios 87, 98 y 154 de la
OIT, hacen parte del bloque de constitucionalidad, esto es, sirven como
referente necesario para la interpretación de los derechos de los trabajadores,
en particular el relativo al fomento de la negociación colectiva como expresión
de la libertad sindical y del derecho fundamental de asociación sindical, y
concurren como patrón normativo para el restablecimiento de los derechos de los
trabajadores y del orden constitucional.
NEGOCIACION COLECTIVA-Goza de sustento y garantía constitucional
NEGOCIACION COLECTIVA-Concepto/NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance
El concepto de negociación colectiva consagrada en el
Convenio 154 de la OIT - incorporado a la legislación colombiana por la
Ley 524 de 1999- y en el artículo 55 de la
Constitución, corresponde a un concepto más amplio que el de los  pliegos de
peticiones y convención colectiva, y la etapa de arreglo directo constituye la
primera oportunidad que tienen tanto los trabajadores como los empleadores para
llegar a un acuerdo a partir del pliego de peticiones formulado, antes de
tomarse la decisión de declarar la huelga o de someter las diferencias a un
tribunal de arbitramento, o de convocar un tribunal de arbitramento obligatorio
en aquellos casos de servicios públicos esenciales, de donde resultan el
ejercicio del derecho de huelga y la potestad de someter las diferencias a un
tribunal de arbitramento, o de convocarlo en la modalidad de obligatorio,
mecanismos que concurren a integrar el concepto amplio de negociación
colectiva, y por ende amparados por las garantías que la
Constitución y los convenios internacionales reconocen a este derecho.
DERECHO A LA NEGOCIACION COLECTIVA-No es absoluto
HUELGA-Definición/DERECHO DE HUELGA-No tiene estatus
de derecho fundamental/DERECHO DE HUELGA-Puede adquirir estatus de
derecho fundamental
DERECHO A LA HUELGA-No es absoluto
DERECHO A LA HUELGA-Contenido y alcance
La Corte se ha pronunciado sobre el contenido y alcance del
derecho a la huelga, destacando la especial protección que le brinda el
ordenamiento constitucional, incluyendo en dicho parámetro los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia, y ha subrayado su relevancia
constitucional como mecanismo válido y legítimo para alcanzar un mayor
equilibrio y justicia en las relaciones de trabajo, mediante la efectividad de
los derechos de los trabajadores. Asimismo ha sostenido que a pesar de no tener
estatus de derecho fundamental y estar reglamentado mediante la ley, puede
adquirir tal carácter cuando con su limitación se vulneran los derechos fundamentales
al trabajo y a la libre asociación sindical, y que sólo puede excluirse en el
caso de los servicios públicos de carácter esencial.
DERECHO DE HUELGA-Núcleo esencial
En cuanto al núcleo esencial del derecho a la huelga
la jurisprudencia de esta Corte ha establecido, que aquel se encuentra en la
facultad que tienen los trabajadores de adoptar el mecanismo de la suspensión o
cesación colectiva del trabajo como medio para presionar a los empleadores a
fin de lograr que se resuelva el conflicto colectivo del trabajo de modo
favorable a sus intereses como trabajadores asalariados
DERECHO DE HUELGA-Condiciones para su limitación legítima/DERECHO
DE HUELGA-Limitaciones no pueden afectar el núcleo esencial/ DERECHO DE
HUELGA-Limitación excepcional en el caso de los servicios públicos
esenciales
La Corte ha establecido que si bien el derecho a la huelga no
es un derecho absoluto, su limitación sólo puede proceder cuando se trate de un
servicio público de carácter esencial, siendo fijadas por la
Corte dos condiciones, una material y otra formal, para que se pueda limitar
legítimamente el derecho de huelga: (i) en primer lugar y desde un punto de
vista material, que se desarrolle respecto de un servicio público que por su
propia naturaleza pueda ser considerado como servicio público esencial; (ii) en
segundo lugar y desde un punto de vista formal, que adicionalmente el
legislador haya expresamente regulado no sólo respecto de la definición de la
actividad de que se trate como un servicio público esencial, sino que
adicionalmente haya restringido de manera expresa el derecho de huelga respecto
de dicha actividad, siguiendo para ello el criterio material de servicio
público esencial en cuanto que afecte el núcleo esencial de derechos
fundamentales.
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función pública
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Mecanismos
alternos
ARBITRAMENTO-Definición y límites
La jurisprudencia constitucional ha definido el
arbitramento como un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en
conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero,
aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte, constituyendo una
figura de orden constitucional de excepción a la regla general que consagra la
administración de justicia por parte de los jueces de la
República, que tiene claros límites materiales y formales tanto en mandatos
constitucionales como legales. En cuanto a los límites materiales, estos hacen
referencia, por un lado a los principios, derechos y valores de orden
constitucional, y de otro, a las materias específicas que pueden ser objeto de
conocimiento, ya que no puede tratarse de asuntos intransigibles; y en cuanto a
los límites formales estos hacen referencia a la libertad de configuración del
legislador en esta materia, libertad que tampoco es ilimitada sino que está
sujeta a los principios, valores y derechos de orden superior.
JUSTICIA ARBITRAL-Mecanismos alternativo y excepcional de
solución de conflictos
ARBITRAMENTO-Características esenciales
ARBITRAMENTO EN MATERIA LABORAL-Regulación legal
CLAUSULA COMPROMISORIA DE ARBITRAMENTO EN
MATERIA LABORAL-Acuerdo de
las partes
TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO EN CONFLICTOS
COLECTIVOS DE TRABAJO-Regulación
legal/TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO EN CONFLICTOS COLECTIVOS DE TRABAJO-Eventos
en que procede de manera obligatoria
El régimen legal del tribunal de arbitramento en
materia de conflictos colectivos de trabajo está regulado en el Capítulo VI del
Código Sustantivo del Trabajo y por expresa disposición del legislador en esta
materia, existen algunos eventos en los cuales procede de manera obligatoria el
arbitramento, como excepción a la regla general de la voluntariedad del
tribunal de arbitramento, así: (i) los conflictos colectivos de trabajo que se
presenten en los servicios públicos esenciales y que no hubieren podido
resolverse mediante arreglo directo; (ii) los conflictos colectivos de trabajo
en que los trabajadores optaren por el arbitramento, conforme a lo establecido
en el artículo 444 de este código; y (iii) los conflictos colectivos de trabajo
de sindicatos minoritarios, siempre y cuando la mayoría absoluta de los
trabajadores de la empresa no hayan optado por la huelga cuando esta sea
procedente. En este caso, la declaratoria de huelga por parte de la mayoría
absoluta de los trabajadores de la empresa invalida la obligatoriedad del
arbitramento respecto de los conflictos colectivos de trabajo de los sindicatos
minoritarios.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para ordenar cesación de huelga
desconoce reserva legal en la materia/RESERVA LEGAL EN MATERIA DE HUELGA-Vulneración
por norma que faculta al Presidente de la
República para ordenar cesación de huelga
La limitación al derecho de huelga solo procede bajo
el cumplimiento de ciertas condiciones  materiales y formales expresamente
establecidas en la Constitución, en tanto que la facultad que la norma acusada
otorga al Presidente de la República para limitar el derecho a la huelga la
hace extensiva a eventos que no incorporan criterios estrictos, objetivos y
razonables que permitan reconocer una proporcionalidad entre el respeto de los
derechos fundamentales de los usuarios de servicios públicos esenciales  y el
derecho de los trabajadores a la huelga, con lo que se contraviene el artículo
56 de la Constitución, puesto que se confiere una facultad abierta para definir
campos en los cuales este derecho constitucional de los trabajadores deja de
estar garantizado, pese a que, conforme a la
Constitución y a la jurisprudencia de esta Corporación, se trata de una
competencia exclusiva del Congreso, de la cual se está despojando mediante la
aludida atribución, que contraviene también el artículo 3° del Convenio 87 de la
OIT, además de proyectarse en una vulneración a la garantía de la negociación
colectiva concebida en la
Constitución y en los Convenios de la OIT como instrumento libre y voluntario
de concertación, toda vez que la disposición acusada extiende la orden
presidencial a que  el diferendo se someta a arbitramento, sin contar para ello
con el elemento de la voluntariedad, el cual forma parte esencial del derecho a
la negociación colectiva. Adicionalmente, la asignación a la
Corte Suprema de Justicia y a la
Procuraduría General de la Nación de una competencia consultiva en una materia
que la Constitución asigna de manera exclusiva y excluyente al legislador, está
afectada de las mismas razones de inconstitucionalidad derivadas de la estricta
reserva legal que la Constitución prevé para la determinación del ámbito
material en que la restricción al derecho de huelga resulta legítima.
Referencia: expediente D- 7474
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1210 de 2008 “Por la cual se
modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4° y 451 del Código Sustantivo
del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artículo 129A del Código
Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social y se dictan otras disposiciones.”
Actores: Jennifer Vivian Alfonso Rubiano y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá DC., veinte (20) de mayo
de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos trámites y requisitos establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Jennifer Vivian
Alfonso Rubiano, Karen Delgado Corredor, Sihtney Revolledo Caraballo, Marvic
Laura Carolina Cortéz Tellez, Sandra Paola Caicedo Mora, Danny Garzón Infante,
Riquelme Enrique Alvarado Maestre, Edwin Yamit Martínez, Juan Carlos Benítez
Romero, Pedro Oliverio Ávila Romero, Julio Cesar Díaz Meneses y Oscar Alejandro
Ramírez Rivero, demandaron el parágrafo 2° del artículo 1° de la
Ley 1210 de 2008 que modificó el numeral 4° del artículo 448 del Código
Sustantivo del Trabajo. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
1.     La norma demandada
A continuación se transcribe el
texto de la norma demandada, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 47.050 del 14 de
julio de 2008, subrayándose los
apartados acusados:
LEY 1210 DE 2008
(julio 14)
Diario Oficial No. 47.050 de 14 de julio de 2008
“Por la cual se modifican parcialmente los artículos 448
numeral 4 y 451
del Código Sustantivo del Trabajo y 2 del
Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social y se crea el artículo 129A
del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social y se dictan otras disposiciones”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Modifíquese el numeral 4 del artículo 448
del Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará así:
Funciones
de las autoridades.
(...)
4.
Cuando una huelga se prolongue por sesenta (60) días calendario, sin que las
partes encuentren fórmula de solución al conflicto que dio origen a la misma,
el empleador y los trabajadores durante los tres (3) días hábiles siguientes,
podrán convenir cualquier mecanismo de composición, conciliación o arbitraje
para poner término a las diferencias.
Si
en este lapso las partes no pudieren convenir un arreglo o establecer un mecanismo
alternativo de composición para la solución del conflicto que les distancia, de
oficio o a petición de parte, intervendrá una subcomisión de la
Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 9o de
la Ley 278 de 1996.
Esta
subcomisión ejercerá sus buenos oficios durante un término máximo de cinco (5)
días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al vencimiento del
término de los tres (3) días hábiles de que trate este artículo. Dicho término
será perentorio y correrá aún cuando la comisión no intervenga. Si vencidos los
cinco (5) días hábiles no es posible llegar a una solución definitiva, ambas
partes solicitarán al Ministerio de la
Protección Social la convocatoria del tribunal de arbitramento. Efectuada la
convocatoria del Tribunal de Arbitramento los trabajadores tendrán la
obligación de reanudar el trabajo dentro de un término máximo de tres (3) días
hábiles.
Sin
perjuicio de lo anterior la comisión permanente de concertación de políticas
salariales y laborales, podrá ejercer la función indicada en el artículo 9o de
la Ley 278 de 1996.
PARÁGRAFO
1o. La Comisión Nacional de Concertación de Políticas Laborales y Salariales
designará tres (3) de sus miembros (uno del Gobierno, uno de los trabajadores y
uno de los empleadores) quienes integrarán la subcomisión encargada de
intervenir para facilitar la solución de los conflictos laborales. La labor de
estas personas será ad honorem.
PARÁGRAFO
2o. Si una huelga, en razón de su naturaleza o magnitud, afecta de manera grave
la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la
población, el Presidente de la
República, previo concepto favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, puede ordenar en cualquier
momento la cesación de la huelga y que los diferendos que la provocaron sean
sometidos a fallo arbitral.
En
caso de vacancia judicial, el concepto previo corresponde al Procurador General
de la Nación. En ambas circunstancias, el concepto debe ser expedido dentro de
los tres (3) días siguientes a la solicitud.
2. LA
DEMANDA
Los ciudadanos demandantes
consideran que el segmento normativo demandado es violatorio de los Convenios
87, 98 y 154 de la OIT, del Preámbulo y los artículos 1, 4, 53, 55, 56, 188,
189, 234, 235, 159, 160, 161, y 162 de la
Constitución.
2.1. Es contraria a los
principios que orientan el Estado Social de Derecho y en particular al
principio democrático, la facultad “ilimitada” que se radica en el
Presidente de la República para levantar una huelga “a partir de sus
criterios subjetivos”, con desconocimiento de los procedimientos legales y
de las autoridades competentes para declarar la ilegalidad de una huelga.
2.2. La potestad que el precepto
otorga a la primera autoridad político - administrativa del país para ordenar
que las huelgas se levanten cuando, según su criterio afecten la seguridad, la
salud, el orden público o la economía de una parte o de toda la población, no
se deriva de los artículos 188, 189, 234 y 235 de la
Carta.
2.4. La norma acusada vulnera el
derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la
Carta porque impide a los trabajadores acudir al principal mecanismo de
presión con que cuentan en la negociación colectiva, y el derecho a la huelga
establecido en el artículo 56 ib., de manera plena para todos los
trabajadores, con la única excepción de aquellos que prestan servicios públicos
esenciales. Aduce que si se presenta una huelga en un servicio público
esencial, lo que procede legalmente es solicitar la declaratoria de su
ilegalidad ante la autoridad competente, y no es constitucional autorizar al
Presidente de la República para que, con un criterio político – subjetivo,
ordene que se levante una huelga y se convoque un Tribunal de arbitramento
obligatorio.
2.5 El requisito del concepto
previo que el Presidente de la
República debe obtener de la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia para ordenar el levantamiento de la huelga, es
también violatorio de los artículos 234 y 235 de la
Carta, puesto que las funciones allí previstas para la
Corte Suprema son todas de naturaleza jurisdiccional, y las demás “atribuciones
que señale la ley”, deben ser igualmente de carácter jurisdiccional.
Mediante el precepto acusado se
obliga a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia a emitir un concepto
sobre un conflicto no jurídico, “sino económico”. La
Corte Suprema sólo puede intervenir en la solución de conflictos jurídicos.
Este problema se vuelve más complejo si se tiene en cuenta que la
Corte Suprema, Sala Laboral, tendría que resolver un eventual recurso de
anulación contra el laudo arbitral proferido por el Tribunal de arbitramento
constituido para resolver el conflicto colectivo.
3. INTERVENCIONES
De Entidades Públicas
3.1.
Ministerio de la
Protección Social
En calidad de apoderada del
Ministerio de la Protección Social, la ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruiz
interviene para defender la constitucionalidad del precepto acusado, conforme a
la siguiente argumentación:
3.1.1. El objetivo de la
Ley parcialmente acusada, fue el de ajustarse a los compromisos adquiridos por
el estado colombiano con la
Organización Mundial del Trabajo. En tal sentido, la ley trasladó a la
jurisdicción laboral ordinaria la calificación de los ceses colectivos del
trabajo, y amplió los mecanismos de composición en los casos de huelga, a la
vez que precisó un término dentro del cual es necesario el acuerdo de las
partes  para solicitar la convocatoria a un tribunal de arbitramento
obligatorio.
3.1.2. En desarrollo de lo
establecido en el Convenio 87, el Comité de Libertad Sindical se ha pronunciado
mediante una recomendación respecto de la calificación de la huelga  en
Colombia, para señalar que su declaratoria de ilegalidad no debería
corresponder al gobierno, sino a un órgano independiente de las partes y que
cuente con su confianza; particularmente esto es necesario cuando el gobierno
es parte en el conflicto. En el mismo sentido, la
Comisión de Expertos ha manifestado que la determinación acerca de la
legalidad de una huelga no debería corresponder al Ministerio del Trabajo, sino
a la autoridad judicial o a una autoridad independiente.
3.1.3. La tradición legislativa
colombiana ha sido la de radicar en un organismo independiente la calificación
de la huelga. En este sentido, la Ley 6 de 1945 establecía que la ilegalidad de
la huelga fuese declarada por los jueces. Sin embargo, el Código Procesal del
Trabajo expedido en 1948 al amparo de facultades de estado de sitio, comienza a
introducir matices, señalando que los tribunales conocerían de la declaratoria
de ilegalidad de la huelga, en eventos distintos a servicios públicos, en cuyo
caso conocería el Ministerio del Trabajo. Posteriormente, el Código Sustantivo
del Trabajo de 1950 (art. 451) adscribió competencia plena al Ministerio del
Trabajo.  De este recuento, concluye la representante del Ministerio de la
Protección Social que la voluntad del legislador ordinario ha sido la de
atribuir tal facultad a una autoridad independiente (los jueces), pero el
legislador extraordinario ha modificado tal criterio.
3.1.4. La iniciativa del
gobierno – a través de la norma impugnada – pretende orientar el asunto en la
línea fijada por la declaración del Comité de Libertad Sindical y el artículo
3° del Convenio 87, así como por la
Comisión de Expertos. Por tal razón propuso asignar a la jurisdicción laboral,
mediante un procedimiento ágil, la calificación de la suspensión colectiva de
actividades.
3.1.5. El parágrafo demandado
toma en cuenta aquellas situaciones en que la huelga afecta de manera “grave”
ámbitos fundamentales de la comunidad como la salud, la seguridad, el orden
público y la economía, aspectos que se traducen en la protección efectiva del
interés general. Y si bien es cierto, la norma otorga al Presidente de la
República la facultad de ordenar el cese de la huelga, la condicionó a  que
existiera concepto favorable de una autoridad independiente y especializada.
3.1.6. En conclusión, a juicio
de la representante del Ministerio de la
Protección Social, la norma ponderó los intereses involucrados, y se orientó,
no a la restricción del derecho a la huelga, sino a la garantía del interés
general, a través de una facultad reglada y condicionada al concepto previo y
favorable de la máxima autoridad de la jurisdicción laboral. Por consiguiente
la norma es exequible.
De Instituciones Educativas
3.2.  La
Universidad de Antioquia
El ciudadano Hernán Darío
Vergara Mesa, en su condición de Decano de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Antioquia, solicita que la norma demandada sea declarada
inexequible, con fundamento en la argumentación que se reseña a continuación.
3.2.1. Destaca la relevancia que
la normatividad internacional, las recomendaciones del Comité de Libertad
Sindical y de la Comisión de Expertos, las cláusulas constitucionales y la
jurisprudencia de esta Corte, reconocen al derecho de huelga como una
institución fundamental del derecho colectivo del trabajo, el cual junto a los
de asociación sindical y negociación colectiva contribuyen a la solución
pacífica de los conflictos laborales, promueven el logro de mejores condiciones
de trabajo, así como la implementación de políticas gubernamentales en el campo
social y económico.
3.2.2. No obstante, señala que
el Comité de Libertad Sindical ha admitido limitaciones razonables al derecho
de huelga, como aquellas que tienen que ver con la obligación de dar un
preaviso, o de recurrir voluntariamente a los procedimientos de conciliación,
mediación y arbitraje en los conflictos colectivos como condición previa a la
declaración de la huelga; la obligación de respetar un determinado quórum y de
obtener el acuerdo de una mayoría; la celebración de un escrutinio secreto para
decidir la huelga; o las disposiciones sobre el mantenimiento de un servicio
mínimo en determinados casos.
3.2.3.   La potestad que el
parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1210 de 2008 otorga al Presidente de la
República, no puede ser considerada como una limitación razonable y previa del
derecho fundamental a la huelga, sino como una restricción sustancial en el
ejercicio de los  derechos sindicales fundamentales. Dicha potestad es entonces
inconstitucional por cuanto. (i) Restringe el derecho de huelga en
situaciones diferentes a los servicios públicos esenciales, que es según el
artículo 56 de la
Constitución Política la única excepción al ejercicio pleno de la huelga; (ii)
establece la posibilidad de limitar el derecho de huelga, desconociendo los
compromisos internacionales surgidos de la condición de ser Colombia miembro de
la OIT y sin tomar en cuenta la doctrina y los principios que dicho organismo
internacional ha elaborado para el pleno ejercicio del derecho de huelga como
un instrumento de presión de los trabajadores; y (iii) reproduce el
arbitraje como imposición de las autoridades para terminar la huelga, cuando la
OIT le ha observado a Colombia que esta disposición es contraria al Convenio
87 y cuando el gobierno se comprometió ante ese organismo a presentar un
proyecto de ley para reformar la legislación.
3.2.4. De otra parte, estima que
el parágrafo acusado es inconstitucional pues si bien el numeral 7° del
artículo 235 de la Constitución señala como atribuciones de la
Corte Suprema de Justicia “…7. Las demás que señale la ley”, éstas
deben ser definidas por una ley estatutaria y referidas a las funciones
jurisdiccionales que le son propias a esa Corporación. Conceptuar sobre “la
limitación a un derecho fundamental”  no hace parte de las funciones
que constitucionalmente le fueron asignadas a este órgano jurisdiccional. Los
mismos argumentos aplican respecto de la función que esta norma atribuye al
Procurador General de la Nación para emitir concepto previo en caso de vacancia
judicial. Tales atribuciones, señala, son de competencia del Consejo de Estado,
de conformidad con el numeral 3° del artículo 237 de la
Constitución Política.
3.2.5. Finalmente, advierte que
con la norma impugnada el Estado Colombiano incumple el Convenio 144 de la
OIT conforme al cual se “compromete a poner en práctica procedimientos que
garanticen la realización de consultas entre representantes del gobierno, de
los empleadores y de los trabajadores, con relación a la aplicación de normas
internacionales del trabajo según los medios y la forma que prefiera cada país”
(Cita la sentencia C-376 de 1998).
3.3. La
Universidad del Rosario
El ciudadano Alejandro Venegas
Franco en su condición de Decano (E) de la
Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, allegó comunicación a la
Secretaría de esta Corporación en la que formula dos planteamientos: (i)
Que el problema jurídico que la demanda propone a la
Corte ya fue abordado materialmente por esta Corporación mediante sentencia C-
548 de 1994; y (ii) Que en el evento que se aborde el estudio de fondo
de la norma acusada, ésta  debe ser declarada exequible por cuanto: a)
constituye un ejercicio legítimo de la potestad de reglamentación de la huelga,
el cual no es un derecho absoluto (Art. 56
C.P.),  b) la facultad que el precepto acusado adscribe a la
Corte Suprema de Justicia está amparada por el numeral 7° del artículo 235 de
la Carta, y c) la norma acusada es un simple desarrollo del principio de la
prevalencia del interés general sobre el particular.
Organizaciones gremiales
3.4.  La
Confederación General del Trabajo CGT
El ciudadano Julio Roberto
Gómez, en su condición de Secretario General de la
Confederación General del Trabajo solicita la declaratoria de inexequibilidad
del precepto acusado con fundamento en las siguientes consideraciones:
3.4.1. La autorización al
Presidente de la República para ordenar levantar la huelga cuando, según su
criterio, afecte la seguridad, la salud, el orden público o la economía de una
parte o de toda la población, viola el derecho de negociación colectiva en
razón a que restringe el derecho de huelga más allá de los límites que establece
el artículo 56 de la Carta, que la prohíbe únicamente para los servicios
públicos esenciales.
3.4.2. La norma acusada vulnera
los artículos 13 y 39 de la
Constitución y 3° del Convenio 87 de la OIT, en cuanto confiere poderes
omnímodos al ejecutivo al permitirle ser juez y parte en los conflictos
laborales colectivos. La facultad de calificación de la huelga debe estar
adscrita a los jueces laborales.
3.5. La
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI
El ciudadano Hernán Puyo Falla,
actuando como representante legal de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI, solicita declarar la
constitucionalidad de la norma impugnada. A continuación se reseñan los
aspectos relevantes de su intervención:
3.5.1. Manifiesta que ni el
derecho de huelga, ni el de asociación sindical son absolutos, y por ende
admiten limitaciones, tal como lo ha sostenido la
Corte Constitucional en las sentencias C-450 de 2008 y  C-201 de 2002, de las
cuales  el interviniente cita algunos apartes.
3.5.2. La facultad del
Presidente de la República para ordenar en ciertos eventos, el cese de una
huelga con el concepto previo de la
Corte Suprema de Justicia, y el sometimiento del conflicto que la genera a
decisión arbitral, ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta
Corporación, encontrándola exequible mediante sentencia C-548 de 1994,
sentencia que se pronunció sobre el artículo 3° de la
Ley 48 de 1968, norma de contenido normativo similar al aquí demandado.
4. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias que le adscriben los artículos 242-2
y 278-5 de la
Constitución Política, presentó su concepto de rigor, en el cual solicita la
declaratoria de inexequibilidad del precepto acusado, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
4.1. Luego de hacer referencia
al contexto normativo del cual forma parte el precepto acusado, el Procurador
cita algunos apartes del  “Informe de la
Comisión de Expertos en aplicación de los Convenios y Recomendaciones” de la
OIT (reunión de 2008), sobre algunos países, destacando el caso Colombia:
“LIBERTAD SINDICAL,
NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y RELACIONES LABORALES
Colombia
La facultad del
Ministerio del Trabajo para someter el diferendo a fallo arbitral cuando una
huelga se prolongue más allá de cierto período – 60 días- (artículo 448,
párrafo 4, del Código Sustantivo del Trabajo). La
Comisión toma buena nota de que el Gobierno informa que ha presentado al
Congreso de la República un proyecto de Ley que prevé una modificación a este
artículo, disponiendo que las partes pueden convenir un mecanismo de
conciliación o arbitraje para poner término a las diferencias, así como la
intervención de la Subcomisión de la
Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales. No obstante, la
Comisión observa que el proyecto prevé que si no es posible llegar a una
solución definitiva, las partes o una de ellas, solicitará al Ministerio de la
Protección Social la convocatoria de un tribunal de arbitramento. La
Comisión reitera que fuera de los casos en que las partes lo solicitan, el
arbitraje obligatorio para poner término a una huelga sólo es aceptable en los
casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en
los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios
que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o en los servicios
esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya
interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de las personas en
toda o parte de la población”. (Destacó la
Procuraduría).
4.2. Señala el Procurador que
del informe trascrito se deduce que la huelga solo puede ser limitada o
prohibida en casos extremos, esto es, cuando se trate de servicios públicos
cuya continuidad no pueda ser suspendida porque se pondría en riesgo inminente
la vida o la seguridad de las personas. Enfatiza que este es el marco que el
artículo 56 de la Carta Política de 1991 le fija al legislador colombiano para
ejercer la facultad de reglamentar el derecho a la huelga, pues el citado
precepto señala expresamente que se garantiza tal derecho y que solo puede
limitarse cuando se trata de servicios públicos esenciales.
4.3. Sostiene que en la
disposición acusada el legislador desconoce el marco que la
Constitución le señala, por cuanto introduce otras causas para suspender la
huelga, las cuales no permiten establecer con precisión, claridad y objetividad
que se está frente a servicios públicos esenciales. En consecuencia, la orden
de hacer cesar la huelga emitida por el Presidente, en los eventos señalados en
la norma acusada, puede vulnerar la libertad sindical y los derechos de
asociación, negociación colectiva y de huelga, garantizados por la
Constitución, y los Convenios 87, 98 y 154 de la
OIT. Con mayor razón si se tiene en cuenta que la jurisprudencia de esta
Corporación (C-466/08) ha llamado la atención sobre el carácter “estricto,
preciso y objetivo” que debe presentar la definición de servicios públicos
esenciales.
4.4. Destaca que la disposición
acusada al determinar que el Presidente de la
República puede hacer cesar la huelga cuando por su naturaleza o magnitud
afecte “de manera grave” la salud y otros derechos de la personas en
todo o en parte,  sin fijar los parámetros con base en los cuales debe
calificarse la gravedad de esa afectación, deja al ejecutivo un amplio margen
de discrecionalidad para intervenir frente al ejercicio de un derecho que solo
puede ser limitado en casos extremos. Tal como está diseñado el precepto, será
el Presidente de la República y no el legislador, el que determine si se está o
no ante un servicio público esencial, lo cual es contrario al artículo 56 de la
Carta.
4.5. Finalmente, la facultad que
la norma acusada otorga tanto a la
Corte Suprema de Justicia, como al Procurador General de la
Nación, para conceptuar sobre la suspensión de la huelga escapa a la
competencia que la Carta Política le asignó tanto a esa Corporación judicial
como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria en materia laboral (Arts. 234
y 235), como al supremo director del Ministerio Público (artículos 277 y 278
C.P.).
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De acuerdo con el mandato
contenido en el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formación.
Dado que la demanda
presentada en este asunto recae sobre el parágrafo 2° del artículo 1°, de la
Ley 1210 de 2008 que modificó el numeral 4° del artículo 448 del Código
Sustantivo del Trabajo, en razón a la presunta existencia de vicios de fondo,
esta Corporación es competente para adelantar el correspondiente examen de
constitucionalidad.
2. Materia bajo examen  y
problemas jurídicos a resolver
Según la demanda, el parágrafo
2° del artículo 1° de la Ley 1210 de 2008 es inconstitucional, en cuanto otorga
al Presidente de la República la potestad de ordenar que una huelga se
levante cuando, a su juicio, afecte la seguridad, la salud, el orden público o
la economía de una parte o de toda la población. Según los demandantes, se
trata de una función que no se deriva de las competencias que la
Constitución le otorga al Jefe del Ejecutivo.
Similar censura se presenta
respecto de la facultad que la norma adscribe a la
Corte Suprema de Justicia para conceptuar previamente sobre el levantamiento
de la huelga, debido a que tal función tampoco estaría prevista en las
competencias que la Constitución asigna a este órgano, todas ellas de carácter
jurisdiccional.
El contenido normativo acusado
vulneraría así mismo los derechos de negociación colectiva (Art. 55
C.P. y         Convenio 154 OIT),  y  de huelga (Art. 56 ib.), en razón a que
a través de él, se impide a los trabajadores acudir al principal mecanismo de
presión, con que cuentan en el proceso de negociación colectiva.
En el debate que se produjo al
interior del juicio de constitucionalidad se identifican dos posturas: la de
los intervinientes que defienden la exequibilidad de la norma, y la de aquellos
que respaldan la demanda,  abogando  por una declaratoria de inexequibilidad
simple.
En el primer bloque se ubican el
Ministerio de la Protección Social, la
Universidad del Rosario y la
Asociación  Nacional de Empresarios, con argumentos que se pueden sintetizar
así: (i) El problema que  plantea la demanda ya fue resuelto por la
Corte en la sentencia C-548 de 1994, por lo que su ratio sería
aplicable en este juicio;  (ii) En ese orden de ideas, la norma sería
exequible puesto que a partir de una ponderación de los intereses involucrados,
se orienta a garantizar el interés general, a través de una facultad reglada y
condicionada al concepto previo de la máxima autoridad de la jurisdicción
laboral. (iii) El precepto tiene un propósito de orientación  del tema
de la competencia para la declaratoria de la ilegalidad de una huelga, hacia
las directrices fijadas por el artículo 3° del Convenio 87 de la
O.I.T. y las observaciones del Comité de Libertad Sindical y la
Comisión de Expertos.
El segundo bloque, integrado por
la Universidad de Antioquia y la  Confederación General del Trabajo (CGT), sostiene: (i) que la norma  debe ser
declarada inexequible en cuanto entraña una limitación sustancial al derecho de
huelga, no autorizada por la
Constitución, y que desconoce los compromisos internacionales adquiridos por
el Estado colombiano; en este contexto normativo la única excepción al
ejercicio pleno de la huelga es la afectación de los servicios públicos
esenciales;  (ii) contrariando el Convenio 87, reproduce el arbitraje
como imposición de las autoridades para la culminación de la huelga; (iii)
la norma asigna a la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral -, y al
Procurador General de la Nación funciones no avaladas por las reglas de
competencia previstas en la  Carta para estos órganos.
Por su parte, el Procurador
General de la Nación conceptúa que la decisión de cesación de la huelga por
parte del Presidente, en los eventos señalados en la norma acusada, vulnera la
libertad sindical y los derechos de asociación, negociación colectiva y huelga,
garantizados por la Constitución y los Convenios 87, 98 y 154 de la
OIT, dado el carácter estricto, preciso y objetivo que, conforme a la
jurisprudencia de esta Corte debe presentar la definición de servicios públicos
esenciales. Estima, igualmente, que las facultades que la norma asigna a la
Corte Suprema de Justicia y al Procurador General de la
Nación, escapan a las competencias que la
Constitución adscribe a estos organismos.
De conformidad con el planteamiento
de los demandantes, del debate que se suscitó a través de las diversas
intervenciones, y del concepto del Ministerio Público, la
Corte deberá examinar las siguientes cuestiones: (i) Como asunto previo,
deberá establecer, si la sentencia C-548 de 1994 configura cosa juzgada
constitucional, ó un precedente específico aplicable;  (ii) si la
facultad que la norma acusada otorga al Presidente de la
República, para hacer cesar una huelga que en razón de su naturaleza o
magnitud afecte de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la
economía en todo o en parte de la población, y el sometimiento del diferendo
que la provocó a fallo arbitral, desconoce el derecho de huelga previsto en el
artículo 56 de la Constitución, y el derecho a la negociación colectiva,
proclamado en el artículo 55 de la
Constitución y el Convenio 154 de la OIT.
Adicionalmente, deberá
establecer (iii) si el presupuesto del concepto previo que deberá emitir
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia o, en su caso, el Procurador
General de la Nación, resulta acorde con las competencias que la
Constitución Política adscribe a los mencionados organismos.
Para dar solución de
los problemas planteados, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer
lugar, (i) recordará su jurisprudencia sobre el valor
normativo de los convenios de la OIT en el ordenamiento jurídico interno;
luego,
(ii)
reiterará su jurisprudencia sobre la naturaleza constitucional del derecho de
negociación colectiva y su alcance; (iii) se referirá al derecho de
huelga y a sus límites constitucionales; (iv) hará referencia al
arbitramento en materia laboral; y finalmente, a partir de las anteriores
premisas (v) se pronunciará sobre los cargos formulados contra el
parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley  1210 de 2008.
3. Cuestión previa. De la
inexistencia de cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C-548
de 1994.  Reiteración de Jurisprudencia.
3.1 De
acuerdo a lo establecido en el artículo 243 de la
Constitución Política, los fallos que la
Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional gozan de
fuerza de cosa juzgada. Ello implica que las decisiones judiciales tomadas por la
Corporación en cumplimiento de su misión de garantizar la integridad y la
supremacía de la Constitución, adquieren valor jurídico y fuerza vinculante.[1]
En
ese sentido, la cosa juzgada constitucional, además de proteger la supremacía
normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los
principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los
administrados, ya que por medio de esta figura, se garantiza que el órgano
encargado del control constitucional sea consistente con las decisiones que ha
adoptado previamente.
Como ha indicado la
jurisprudencia de esta Corte, la cosa juzgada constitucional “se predica
tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a
todas las autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende,
por igual, al continente de la norma como a su contenido material - precepto o
proposición jurídica en sí misma considerada”[2]. No obstante, es la misma Corte quien
determina  los efectos de sus fallos[3],
en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la
Carta.
El alcance de la cosa juzgada
constitucional ha sido desarrollado de manera amplía en la jurisprudencia, a
través de la definición de categorías independientes con diferencias claras. De
esta forma, se han establecido diferencias conceptuales y prácticas entre lo
que se entiende por cosa juzgada absoluta y por cosa juzgada relativa,
y entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material.
Para efectos de esta decisión
resulta pertinente recordar la diferencia conceptual que la jurisprudencia ha
establecido entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material. Al
respecto ha precisado que puede declararse la existencia de cosa juzgada
formal, en aquellos casos donde existe un pronunciamiento previo del juez
constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y
posterior escrutinio constitucional[4],
en tanto se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a
pesar de haberse atacado por medio de una demanda, la constitucionalidad de una
norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo[5] resulta ser idéntico al de otra(s)
disposición(es) que ya fue(ron) objeto del análisis de constitucionalidad.[6]
3.2. Particularmente, en
relación a la existencia de cosa juzgada material, la jurisprudencia ha
distinguido la ocurrencia de dos eventos[7]:
(i) La cosa juzgada material
en sentido estricto, que se presenta cuando existe un pronunciamiento
previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido
normativo que es reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La
identidad del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del
precepto como del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de
la cosa juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan
las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad.”[8]
(ii) La cosa juzgada material en sentido lato o
amplio, ocurre cuando existe un pronunciamiento previo declarando la
exequibilidad de la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al
actualmente atacado. Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia[9] no se obliga, a la
Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en
cambio, sí se le exige a esta justificar las razones por las cuales no seguirá
dicha sentencia que constituye un precedente específico aplicable a la norma
reproducida. Tales razones deben ser poderosas, en los términos que ha señalado
la jurisprudencia:
“Una
vez reproducida la norma exequible, la Corte debe apreciar si en el nuevo
contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un alcance o unos efectos
distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido diferente al
anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la
Corte encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia
o cambiarla”[10]
3.3. Pues
bien, de acuerdo con  el anterior marco teórico, procede la
Sala a determinar si, como lo sugieren algunos de los intervinientes, la
sentencia C- 548 de 1994 constituye cosa juzgada constitucional - que para el
caso sería material en sentido lato -  frente al contenido del parágrafo
2° del artículo 1° de la ley 1210 de 2008, lo que conduciría a considerar dicha
sentencia como  un precedente específico aplicable en el presente asunto.
La existencia de la cosa juzgada material en sentido lato,
se descarta de la simple comparación del  contenido normativo analizado en la
sentencia C-548 de 1994, y el que se somete a control en esta oportunidad. En
la mencionada sentencia la Corte declaró la exequibilidad, entre otras disposiciones, del
artículo 3° de la Ley 48 de 1968.[11]
La norma examinada era del siguiente
tenor: (…) 4. Si una huelga, por razón de su naturaleza o magnitud afecta
de manera grave los intereses de la economía nacional considerada en su
conjunto, el Presidente de la
República podrá ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga  y
que los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral. Pero el
Presidente no podrá tomar esa decisión sin el concepto previo y favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia” (…). La demanda acusaba
vulneración de los artículos 56, 113, 122 y 235 numeral 7° de la
Constitución.
3.4. Estimó la
Corte, en la sentencia C-548 de 1994 que un contenido normativo de tal
naturaleza  no vulnera los preceptos constitucionales señalados en la demanda,
por cuanto:
“(…) El
derecho de huelga no es absoluto como lo ha precisado la
Corte, el artículo 56 de la
Constitución adscribió al legislador la facultad de reglamentar su  ejercicio,
en desarrollo de lo cual es procedente consagrar la limitación a que se contrae
la norma acusada, más aún cuando como se ha expuesto, el Estado tiene la
obligación no sólo de adoptar las medidas en orden a conservar el orden público
económico, social o ecológico – atribución en cabeza del Presidente de la
República -, sino especialmente a promover la solución pacífica de los
conflictos de trabajo como lo señala el artículo 55 de la
Carta, según el cual “es deber del Estado promover la concertación y los demás
medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo,” a fin de evitar
la prolongación de cesaciones indefinidas de trabajo que so pretexto del
ejercicio del derecho de huelga ocasionan sensibles perjuicios tanto para los
mismos trabajadores y sus familias, como para los empresarios y la economía en
general”.
3.5. El contenido
normativo que ahora se somete a consideración de la
Corte contiene algunos elementos similares a los de la disposición estudiada
en la C-548/94, pero adiciona otros ingredientes normativos que amplían
significativamente su espectro de aplicación, por lo que evidentemente se trata
de  normas de alcance y contenidos diversos. En efecto la norma bajo análisis
es del siguiente tenor:
PARÁGRAFO 2o. Si una huelga, en razón de
su naturaleza o magnitud, afecta de manera grave la salud, la seguridad, el
orden público o la economía en todo o en parte de la población, el Presidente
de la República, previo concepto favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, puede ordenar en cualquier
momento la cesación de la huelga y que los diferendos que la provocaron sean
sometidos a fallo arbitral.
En caso de vacancia judicial, el concepto
previo corresponde al Procurador General de la
Nación. En ambas circunstancias, el concepto debe ser expedido dentro de los
tres (3) días siguientes a la solicitud.
Nótese que mientras
el precepto examinado en aquella oportunidad, aludía a afectación grave de los “intereses
de la economía nacional considerada en su conjunto”, como elemento de
justificación de la orden administrativa de cesación de la huelga, en la norma
que se somete al presente juicio se amplía el espectro de posibilidades para la
emisión de esa orden, al aludir a la afectación grave de “la salud, la
seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la población”.
Por
tratarse de contenidos normativos sustancialmente distintos, es claro que no se
configura el fenómeno de la cosa juzgada material, como lo insinúan algunos de
los intervinientes, y en consecuencia la sentencia invocada – C-548 de 1994 –
no se erige en un precedente específico aplicable, que imponga a la
Corte la exigencia de acogerlo, ó de justificar las razones por las cuales no seguiría dicha sentencia.
3.6. No obstante lo
anterior, existen razones de peso para efectuar un examen de la norma acusada a
la luz de un parámetro constitucional distinto. A este respecto destaca la
Corte, como lo ha hecho en anteriores oportunidades, el nuevo contexto
constitucional que surge en Colombia, en materia de negociación colectiva, a
partir de la ratificación del Convenio 154 de la
OIT  y la incorporación de este a la legislación interna por medio de la
Ley 524 de 1999. Con fundamento en esta consideración, la
Corte ha reexaminado normas que han sido objeto de pronunciamiento bajo un
contexto constitucional anterior. En este sentido,  en la sentencia C-466 de
2008 señaló:
(…)
“Para esta Sala es claro entonces que a
partir de la ratificación del Convenio 154 de la
OIT por el Estado colombiano y la incorporación de este Convenio a la
legislación interna por medio de la Ley 524 de 1999, se está ante un contexto
normativo distinto al que existía cuando la
Corte Suprema de Justicia, en el año de 1991, en la sentencia C-115 de 1991,
examinó el numeral 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, pues,
por un lado, no había sido incorporado por medio de la
Ley, el Convenio 154 de la OIT, y del otro, los cambios introducidos son
sustanciales y acordes con la
Constitución, por las razones expuestas en la sentencia que aprobó dicho
tratado.
Es claro también para la
Sala que el Convenio 154 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad
por tratar de disposiciones sobre el derecho a la negociación colectiva que
afectan de manera directa la libertad sindical y el derecho de asociación
sindical, convenio que ha servido en otras oportunidades de parámetro normativo
para las decisiones de constitucionalidad de esta Corporación[12].
Por tal motivo, la norma contenida en el
numeral 4 del artículo 448 del CST objeto de la acusación en este proceso, debe
ser objeto nuevamente de juzgamiento sobre su validez constitucional mediante
su confrontación con el bloque de constitucionalidad, el cual ha sido
modificado, creando un nuevo contexto normativo que resulta referente necesario
para el juicio de constitucionalidad que hoy nos ocupa”.
A esta misma conclusión se arribó en la sentencia C-1234
del 2005, en relación con la ratificación e incorporación a la legislación
nacional de los Convenios 151 y 154 de la
OIT para la procedencia del análisis de constitucionalidad respecto del
artículo 416 del CST, frente al cual la
Corte consideró que no operaba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
en relación con la sentencia C-110 de 1994 que ya se había pronunciado sobre
este mismo artículo, y podía entrar a examinar nuevamente si esta disposición
vulneraba la Constitución a la luz de los Convenios de la OIT[13].
La sentencia C- 548
de 1994, fue expedida antes de la incorporación del Convenio 154 de la
OIT en la legislación  interna, mediante la
Ley 524 de 1999. Este instrumento, modificó significativamente el contexto
normativo superior a partir del cual debe realizarse el análisis de
constitucionalidad de las normas referidas a la negociación colectiva, de la
cual forma parte fundamental el derecho a la huelga.
Sobre el nuevo
alcance que el mencionado instrumento internacional le dio al derecho a la
negociación colectiva, la Corte señaló:
“14. El artículo 6º permite la existencia de sistemas
de relaciones de trabajo en los que la negociación colectiva puede concretarse
en la conciliación o el arbitraje, siempre y cuando sea una participación
voluntaria de las partes. En efecto, como se afirmó en precedencia, la
negociación colectiva tiene un contenido claro en la convención y en el pacto
colectivo, pero el Convenio 154 consagra una enumeración más variada y amplia
del contenido de la negociación, como quiera que autoriza otros instrumentos de
resultado de la negociación. Así pues, estas disposiciones también se
ajustan plenamente al artículo 116 y, en especial, al artículo 53 de la
Constitución, como quiera que es un principio mínimo del trabajo la facultad
“para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles”[14].
(Se destaca).
Por las razones
precedentes la Corte procederá a efectuar el análisis de constitucionalidad del
Parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1210 de 2008, tomando en cuentan este
nuevo contexto y la jurisprudencia producida al amparo del mismo.
4.  El valor normativo de los convenios de la
OIT en el ordenamiento jurídico interno. Bloque de constitucionalidad
4.1.
De conformidad con el artículo 93 de la
Constitución, los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos,
aprobados por el Congreso, prevalecen en el ordenamiento interno y constituyen
criterio de interpretación  de los derechos y deberes consagrados en la
Carta, lo cual se expresa en la figura del bloque de constitucionalidad.
Específicamente en materia laboral, el artículo 53 ibídem dispone que
hacen parte de la legislación interna los convenios internacionales de trabajo
debidamente ratificados[15].
Con
la expedición de las Leyes 26 y 27 de 1976, Colombia ratificó los Convenios 87
y 98 de la O.I.T., relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación
colectiva, respectivamente. Así mismo, mediante la
Ley 524 de 1999 se aprobó el Convenio 154 de la
OIT, el cual fue objeto de pronunciamiento por parte de la
Corte en la sentencia C-161 de 2000.
4.2.
Al analizar el valor de los convenios internacionales del trabajo en el
ordenamiento jurídico colombiano, la jurisprudencia de esta Corte[16]
ha establecido una serie de reglas que se reiteran en esta sentencia, y que
guiarán el análisis de constitucionalidad:
En
primer término, señaló que los convenios de la
OIT hacen parte de la legislación interna, de conformidad con el inciso 4° del
artículo 53 de la constitución. En segundo lugar, puntualizó que varios
convenios de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad. En tercer
lugar, ha realizado una distinción entre los convenios de la
OIT, para señalar que algunos de ellos pertenecen al bloque de
constitucionalidad en sentido estricto (Art. 93 CN inciso 1°) en tanto
que otros los son en sentido lato (Art. 93 CN inciso 2º).  Los convenios
que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto prevalecen
en el orden interno, en cuanto prohíben la limitación de un derecho humano bajo
los estados de excepción y en consecuencia hacen parte del parámetro de control
constitucional de las normas legales que regulan la materia. Los convenios que
forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato “sirven como
referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena
efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador (C.P.,
art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25 y 53)”[17].
En cuarto lugar, ha establecido la jurisprudencia, que
hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que la propia
Corte determine que pertenecen a ese estándar normativo, de conformidad con las
materias de que traten. En este sentido señaló: “(…) La
Corte comparte el concepto expuesto por varios intervinientes acerca de que
algunos convenios internacionales del trabajo forman parte del bloque de
constitucionalidad. Estos Convenios son los que la
Corte ha indicado o señale en el futuro”[18].
Así las cosas, esta Corporación ha definido expresamente
que  los convenios 87 y 98 de la OIT, hacen parte del bloque de
constitucionalidad[19].
En este sentido en la sentencia C-1491 de 2000, que declaró la
constitucionalidad de la norma que prohíbe suscribir o prorrogar pactos
colectivos en las empresas cuyos sindicatos agrupen más de la tercera parte de
los trabajadores, se determinó declarar exequible el segmento normativo acusado
– artículo 70 de la Ley 50 de 1990 - , “por no ser violatorio de los
artículos 13, 39, 55, 92 y 93 Superiores,  así como por no contradecir
las Convenciones 87 y 98 de la O.I.T., que conforman, se reitera, el bloque de
constitucionalidad, según lo ha precisado y reiterado múltiples veces esta
Corporación, entre otras, en las sentencias C-385/2000, C-797/2000, T-44/92,
SU- 342/95, C-567/2000”[20]
En relación con el convenio 154 de la
OIT, esta misma Corporación ha afirmado su pertenencia al bloque de
constitucionalidad[21].
Respecto de este último señaló: “Es claro también para la
Sala que el Convenio 154 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad
por tratar de disposiciones sobre el derecho a la negociación colectiva que
afectan de manera directa la libertad sindical y el derecho de asociación
sindical, convenio que ha servido en otras oportunidades de parámetro normativo
para las decisiones de constitucionalidad de esta Corporación[22].”[23]
4.3.  A continuación, la
Corte se referirá brevemente, y en lo que estime pertinente, a los Convenios
87, 98 y 154 de la OIT
4.3.1 El convenio 87 de la
OIT consagra, en términos generales, que los trabajadores y empleadores - sin
ninguna distinción y sin autorización previa -, gozan del derecho a constituir
las organizaciones que estimen pertinentes y de afiliarse a ellas con la sola
condición de observar los estatutos de las mismas; así mismo, que el ejercicio del
derecho de sindicalización debe estar revestido de suficientes garantías para
que los sindicatos puedan desplegar sus actividades sin injerencia alguna de
las autoridades públicas, estando obligados los Estados miembros que se
adhieran al Convenio a tomar todas las medidas necesarias para tal fin;
proscribe además la disolución o suspensión por vía administrativa de las
organizaciones de trabajadores o empleadores, entre otras disposiciones.
Para los efectos del presente proceso, la
Sala destaca la relevancia del artículo 3° del Convenio 87 de la
OIT:
“Artículo 3.
1. Las
organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar
sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus
representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de
formular su programa de acción.
2. Las
autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a
limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.” (Se destaca)
4.3.2 El
Convenio 98, por su parte, constituye un instrumento normativo de protección a
los trabajadores respecto de los posibles actos discriminatorios en contra de
la libertad sindical, y se orienta a asegurar un ambiente libre de coerciones o
limitaciones en los procesos de negociación colectiva.
Para el presente juicio de
constitucionalidad, la Sala destaca la relevancia del artículo 4° del convenio
98 de la OIT que consagra:
“Artículo 4
“Deberán adoptarse medidas adecuadas a
las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y
fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una
parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y
uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar,
por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.” (Se destaca).
4.3.3 El convenio 154 de la
OIT “sobre la negociación colectiva”, aprobado por la
Ley 524 de 1999, fue objeto de pronunciamiento por parte de la
Corte en la sentencia C-161 de 2000. Para efectos del presente juicio de
constitucionalidad, se destacan los artículos 1, 5, 6, 7 y 8 de dicho convenio.
“Artículo 1
“1. El presente Convenio se aplica a todas las
ramas de actividad económica.” (Se destaca).
“Artículo 5
“1. Se deberán adoptar medidas adecuadas a las
condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva.
“2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1 de este
artículo deberán tener por objeto que:
a)    la negociación colectiva sea posibilitada a todos los
empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad
a que se aplique el presente Convenio; (Se destaca).
b)    la negociación colectiva sea progresivamente extendida
a todas las materias a que se refieren los apartados a), b) y c) del artículo 2
del presente Convenio;
c)     sea fomentado el establecimiento de reglas de
procedimiento convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las
organizaciones de los trabajadores;
d)    la negociación colectiva no resulte obstaculizada por
la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el
carácter impropio de tales reglas;
e)     los órganos y procedimientos de solución de los
conflictos laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar
la negociación colectiva.”(Se destaca).
“Artículo 6
“Las disposiciones del presente Convenio no
obstaculizarán el funcionamiento de sistemas de relaciones de trabajo en los
que la negociación colectiva tenga lugar en el marco de mecanismos o de
instituciones de conciliación o de arbitraje, o de ambos a la vez, en los que
participen voluntariamente las partes en la negociación colectiva.” (Se
destaca).
“Artículo 7
“Las medidas adoptadas por las autoridades públicas
para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación colectiva deberán
ser objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdos entre las
autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores”. (Se
destaca).
“Artículo 8
“Las medidas previstas con objeto de fomentar la
negociación colectiva no deberán ser concebidas o aplicadas de modo que
obstaculicen la libertad de negociación colectiva” (Destacó la
Sala)
De la breve reseña sobre los convenios 87, 98 y 154 de
la OIT, ratificados por Colombia, y  que hacen parte de la legislación interna
y del bloque de constitucionalidad, se colige que los Estados miembros de la
OIT deben garantizar la libertad sindical y el derecho a la asociación
sindical, y en ese marco, estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de los
procedimientos y medios de negociación colectiva voluntaria. Dichas
medidas no deben ser concebidas o aplicadas de modo que obstaculicen la
libertad de negociación colectiva.
4.3.4.
Al pronunciarse sobre la constitucionalidad del convenio 154 y su ley
aprobatoria[24],
esta Corporación señaló que su finalidad radica en el deseo de fomentar la
negociación colectiva como un instrumento libre y voluntario de concertación
de las condiciones económicas derivadas de la relación laboral.
Manifestó
la Corte en aquella oportunidad, que este convenio desarrolla plenamente los
postulados constitucionales, en especial, el artículo 55 de la
Carta, sobre la negociación colectiva, como un procedimiento que concreta y
fortalece el acuerdo de voluntades y es uno de los medios más importantes para
fijar las bases fundamentales del trabajo. Por consiguiente, la negociación
colectiva libre y voluntaria “se presenta en el ámbito constitucional como
el derecho regulador de una esfera de libertad en cabeza de patronos y los
trabajadores”[25],
que goza de amplio sustento y garantía constitucional.[26]
De
conformidad con lo anterior, es claro para la
Corte que los convenios 87, 98 y 154 de la
OIT, hacen parte del bloque de constitucionalidad, esto es, sirven como
referente necesario para la interpretación de los derechos de los trabajadores,
en particular el relativo al fomento de la negociación colectiva como expresión
de la libertad sindical y del derecho fundamental de asociación sindical, y
concurren como patrón normativo para el restablecimiento de los derechos de los
trabajadores y del orden constitucional.[27]
5.
El  estatus constitucional del derecho a  la negociación colectiva y su
alcance.
5.1.
El ejercicio del derecho de huelga, en el marco del ordenamiento jurídico
colombiano, constituye una etapa del proceso de negociación y solución
pacífica de los conflictos colectivos de trabajo, en consecuencia, procede
la Corte a hacer una breve referencia a la naturaleza y alcance de este
derecho en el que se inserta el mecanismo de la huelga.
El
derecho de negociación colectiva se encuentra consagrado en el artículo 55 de la
Constitución Política que garantiza “(…) el derecho de negociación
colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale
la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la
solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”.
La
doctrina y la jurisprudencia de esta Corporación  han reconocido que el derecho
de negociación colectiva se encuentra analítica y normativamente
vinculado tanto a la libertad sindical como al derecho de asociación
sindical consagrado en el artículo 39 de la
Constitución.[28]
En
cuanto a las limitaciones de orden constitucional a las cuales está sujeto el
derecho de negociación colectiva, el mismo artículo 55 dispone su sujeción a
las excepciones que fije la ley.  Sin embargo, la
Corte ha precisado  que dicha expresión no significa que cualquier limitación
de carácter legal sea constitucionalmente válida y aceptable, ya que se requiere
que dicha limitación no afecte el núcleo esencial del derecho de negociación y
adicionalmente tiene que ser razonable y proporcional.
5.2  El alcance del concepto de negociación colectiva,
se encuentra precisado por el artículo 2° Convenio 154 de la OIT[29],
que hace referencia a todas aquellas negociaciones que tienen lugar entre un
empleador(es) y los trabajadores a fin de fijar las condiciones de trabajo, las
relaciones entre empleados-empleadores, y entre éstos y sus organizaciones.
En
el orden jurídico interno el concepto de negociación colectiva tiene una
connotación amplia, pues hace referencia al surgimiento de un conflicto
colectivo de trabajo y la correspondiente iniciación de conversaciones, el
agotamiento de la etapa de arreglo directo –arts. 432
a 436 CST-, pasando por la eventual declaratoria y desarrollo de la huelga
–arts. 444 a 449 CST-, el procedimiento de arbitramento –art. 452
a 461 del CST-, hasta el arribo a un acuerdo y la suscripción de una
convención o pacto colectivo –Título III CST-
En
este sentido, ha destacado la Corte[30],
el concepto de negociación colectiva tiene un amplio espectro, de manera
que abarca todas las negociaciones que se susciten entre el
trabajador(es) y el empleador(es) a fin de fijar las condiciones de trabajo,
las relaciones entre ellos y, entre ellos y sus organizaciones. Así, el
concepto de negociación colectiva no se agota en los conceptos de pliegos de
peticiones o de convención colectiva, sino que el primero constituye un
concepto genérico, y los conceptos de pliegos de peticiones y convención
colectiva, unos conceptos derivados y específicos. Al respecto ha precisado:
“5.2 (…) [L]la expresión “negociación colectiva” de
que tratan el Convenio 154 y el artículo 55 de la
Carta tiene una connotación más amplia, es decir, no se reduce a
pliegos de peticiones o convenciones colectivas, sino que abarca “todas las
negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o
una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de :
fijar las condiciones de
trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o
regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos
fines a la vez.”(art. 2º Convenio 154 de la
OIT).
Además, la negociación colectiva puede
tener lugar “en el marco de mecanismos o de instituciones de conciliación o de
arbitraje, o de ambos a la vez, en los que participen voluntariamente las
partes en la negociación colectiva” (art. 6º ibídem)
(…)
Se puede afirmar, entonces, que la
negociación colectiva es el género y la convención colectiva y el pliego de
peticiones son la especie, y como especie, pueden ser objeto de algunas
restricciones tratándose de ciertos empleados públicos, que “están al servicio
del Estado y de la comunidad” (art. 123 de la
Carta) y tienen la enorme responsabilidad de hacer cumplir los fines
esenciales del Estado, asuntos que están ligados directamente al interés
general. Sin que tales limitaciones conduzcan al desconocimiento del derecho.” [31] (Se destaca).
En síntesis, el concepto de negociación colectiva
consagrada en el Convenio 154 de la OIT - incorporado a la legislación
colombiana por la Ley 524 de 1999- y en el artículo 55 de la
Constitución, corresponde a un concepto más amplio que el de los  pliegos de
peticiones y convención colectiva, y la etapa de arreglo directo constituye la
primera oportunidad que tienen tanto los trabajadores como los empleadores para
llegar a un acuerdo a partir del pliego de peticiones formulado, antes de
tomarse la decisión de declarar la huelga o de someter las diferencias a un
tribunal de arbitramento, o de convocar un tribunal de arbitramento obligatorio
en aquellos casos de servicios públicos esenciales.
Así, el ejercicio del derecho de
huelga y la potestad de someter las diferencias a un tribunal de arbitramento,
o de convocarlo en la modalidad de obligatorio, son mecanismos que concurren a
integrar el concepto amplio de negociación colectiva, y por ende están
amparados por las garantías que la
Constitución y los convenios internacionales reconocen a este derecho.
A continuación se referirá la
Sala a la naturaleza y alcance de estos mecanismos.
6. El estatus constitucional del derecho de huelga. El
contenido y alcance de la restricción de orden constitucional[32]
6.1. El derecho de huelga está consagrado en el
artículo 56 de la
Constitución Nacional, el cual establece que “(s)e garantiza el derecho de
huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
La ley reglamentará este derecho”.
El
régimen laboral colombiano define la huelga en el artículo 429 del C.S.T. como
la “suspensión colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los
trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y
profesionales propuestos a sus patronos [hoy empleadores] y previos los
trámites establecidos” en la ley.  Así mismo el artículo 430 del CST
reitera la prohibición constitucional de la huelga en los servicios públicos,
que se entienden como esenciales de conformidad con el artículo 56
constitucional[33].
De
otra parte, el artículo 431 del CST dispone que no podrá efectuarse la
suspensión colectiva de trabajo, cualquiera que sea su origen, sin que antes se
hayan cumplido los procedimientos previstos durante la etapa de arreglo
directo, y que concluida esta etapa sin que las partes hubieren logrado un
acuerdo total sobre el diferendo laboral, los trabajadores podrán optar por  declarar
la huelga o por someter sus diferencias a la decisión de un tribunal de
arbitramento -Art. 444 CST-.
6.2.
De manera prolija la jurisprudencia de esta Corte se ha pronunciado sobre el
contenido y alcance de este derecho, destacando la especial protección que le
brinda el ordenamiento constitucional, incluyendo en dicho parámetro los
instrumentos internacionales ratificados por Colombia[34].
Ha subrayado su relevancia constitucional como mecanismo válido y legítimo para
alcanzar un mayor equilibrio y justicia en las relaciones de trabajo, mediante
la efectividad de los derechos de los trabajadores, afirmando:
“(L)a huelga constituye un instrumento de vital
importancia en el marco de las relaciones laborales entre trabajadores y
empleadores, toda vez que sirve de medio legítimo de presión para alcanzar
mejores condiciones de trabajo y, de esa manera, un equilibrio y justicia
sociales, así como el respeto de la dignidad humana y la materialización de los
derechos del trabajador”.[35]
Ha
sostenido también esta Corte que el derecho de huelga a pesar de no tener
estatus de derecho fundamental y estar reglamentado mediante la ley, puede
adquirir tal carácter cuando con su limitación se vulneran los derechos
fundamentales al trabajo y a la libre asociación sindical, y que sólo puede excluirse
en el caso de los servicios públicos de carácter esencial. En tal
sentido señaló:
“(…) [E]l derecho de huelga está en
conexión directa no sólo con claros derechos fundamentales –como el derecho de
asociación y sindicalización de los trabajadores (CP arts. 38 y 39)- sino
también con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la
dignidad, la participación (CP art. 1) y la realización de un orden justo (CP
art. 2)”.[36]
6.3.
En cuanto al núcleo esencial del derecho a la huelga ha establecido la
jurisprudencia de esta Corte, que aquel se encuentra en la facultad que tienen
los trabajadores de adoptar el mecanismo de la suspensión o cesación colectiva
del trabajo como medio para presionar a los empleadores a fin de lograr que se
resuelva el conflicto colectivo del trabajo de modo favorable a sus intereses
como trabajadores asalariados:
"La
huelga es un derecho garantizado y excepcionalmente limitado por la
Constitución y la ley, que faculta a la mayoría de los trabajadores de una
empresa, sindicalizados o no, para suspender colectivamente y en forma temporal
y pacífica sus labores, previa la observancia de ciertos requisitos de
procedimiento, con el fin de lograr el equilibrio de sus derechos e intereses
colectivos de naturaleza económica y social frente al patrono.
"En la sentencia C-009 de 1994 se dijo que el
derecho colectivo – del trabajo - dentro de la perspectiva constitucional
comprende: la libertad de asociación sindical (art. 39
C.P.); la institución de la asociación profesional; el derecho a la
negociación colectiva y el derecho de huelga. Con respecto a este último se
expresó que 'constituye un medio para que los trabajadores y las asociaciones
sindicales defiendan sus intereses económicos y sociales, en lo relativo a la
obtención de mejoras en las condiciones de trabajo y reivindicaciones en el
ámbito de la respectiva profesión u oficio, como también en la implementación
de políticas gubernamentales en el campo social y económico".[37]
(Las negrillas son del original)
6.4.
El derecho de huelga, es un mecanismo que hace parte del procedimiento de
negociación colectiva reconocido constitucionalmente, y regulado por el
legislador, mediante el cual se busca resolver un conflicto económico
colectivo. Sobre este punto la Corte[38]
ha precisado lo siguiente:
"El derecho de huelga
que garantiza la Carta Política en su art. 56, está sometido a la
reglamentación legal y, en el marco del ordenamiento colombiano,  el ejercicio
de la huelga sólo es legítimo como una etapa dentro del proceso de negociación
y solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo; esa fase es,
entonces, previsible para las partes que intervienen en dicha
negociación".[39]
6.5
De otra parte, en sentencia C-201 del 2002, se sintetizó el alcance del derecho
a la huelga, en los siguientes términos:
“(L)a huelga constituye un instrumento de vital
importancia en el marco de las relaciones laborales entre trabajadores y
empleadores, toda vez que sirve de medio legítimo de presión para alcanzar
mejores condiciones de trabajo y, de esa manera, un equilibrio y justicia
sociales, así como el respeto de la dignidad humana y la materialización de los
derechos del trabajador.
Es abundante la jurisprudencia de esta Corporación en
relación con el contenido y alcance del referido derecho, así como su especial
protección dentro del ordenamiento constitucional, incluyendo los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia.[40]
Al respecto, resulta ilustrativa la sentencia C-432/96,[41]
en la que la Corte sintetizó esquemáticamente los
distintos criterios jurisprudenciales sobre este tema, así:
"- El derecho a la huelga
no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de
reglamentación legal.
"- Sólo puede ejercerse
legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados
por el legislador.
"- El derecho a la huelga
puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los
derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que sí ostentan
el carácter de fundamentales.
"- El derecho a la huelga
solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya
determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los señalados como
tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca
del contenido de las normas constitucionales vigentes.
"- El derecho a la huelga
puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los
derechos de los demás.[42]
"- El derecho a la huelga
también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se
deriva la alteración del orden público.
"De acuerdo con estos
parámetros, puede afirmarse que, según la
Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:
"a. Está prohibido su
ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y,
obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la
interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales
vigentes.
"b. En los demás casos, su
ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.
En el mismo pronunciamiento, la
Corte sostuvo que el núcleo esencial del derecho de huelga consiste en “la
facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la
suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable
a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad, claro está,
no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía
implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del
conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán
tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser
limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.gr. los derechos
fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público, por
ejemplo), el poder que la
Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar
desfigurado.” [43]
6.6.
No obstante en reciente jurisprudencia la
Corte ha precisado el contenido y alcance de la restricción constitucional al
ejercicio del derecho de huelga señalando que el límite fundado en el interés
general, debe ser reconducido a la prestación de los servicios públicos
esenciales, que es el criterio expresamente establecido por la
Constitución. Al respecto puntualizó:
“En relación con las restricciones de orden
constitucional para el ejercicio legítimo del derecho de huelga, esta Corte ha
señalado que en los conflictos colectivos de trabajo en los cuales se haga uso
de la suspensión del trabajo mediante la huelga, a fin de lograr mejores
condiciones laborales, a este mecanismo sólo se podrá oponer un límite
fundado en el interés general que conlleva la prestación de los servicios
públicos esenciales. (Destacó la
Sala).
6.7. A partir de esta precisión fijó los criterios conforme
a los cuales se puede limitar legítimamente el derecho de huelga, al respecto
señaló:
“(…) La Corte ha establecido que si bien el derecho a
la huelga no es un derecho absoluto, su limitación sólo puede proceder de
conformidad con el criterio expresamente establecido por la
Constitución, esto es, que se trate de un servicio público de carácter
esencial.   (Destacó la Sala).
Por lo tanto, la
Corte ha fijado dos condiciones, una material y otra formal, para que se pueda
limitar legítimamente el derecho de huelga: (i) en primer lugar y desde un
punto de vista material, que se desarrolle respecto de un servicio público que
por su propia naturaleza pueda ser considerado como servicio público esencial;
(ii) en segundo lugar y desde un punto de vista formal, que adicionalmente el
legislador haya expresamente regulado no sólo respecto de la definición de la
actividad de que se trate como un servicio público esencial, sino que
adicionalmente haya restringido de manera expresa el derecho de huelga respecto
de dicha actividad, siguiendo para ello el criterio material de servicio
público esencial en cuanto que afecte el núcleo esencial de derechos
fundamentales”[44].
6.8.  En cuanto a los parámetros para determinar el
aspecto material a tener en cuenta para la definición de los servicios públicos
esenciales, la Corte ha desarrollado unos criterios enunciativos así:
"La esencialidad del servicio no debe
considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza
intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o
prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con
la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la
huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la
utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es
consustancial a todo servicio público.  (Subrayas fuera del original)
"El carácter esencial de un servicio público se
predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo
y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en
razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la
persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su
respeto y efectividad.
(...)
"De lo dicho se infiere, que al valorar los
intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los servicios
públicos esenciales, el Legislador debe partir de bases serias, objetivas y
razonables, de modo que la respectiva regulación guarde proporcionalidad
entre el respeto a los derechos fundamentales de los usuarios y el derecho de
los trabajadores a la huelga."[45]
6.9.  En relación con el aspecto formal ha destacado
la estricta reserva legal que establece la
Constitución en materia de restricción al derecho de huelga, al respecto
señaló:
“La lectura del artículo 56 superior muestra también
que la Constitución ha establecido una reserva legal estricta en materia de
huelga. En efecto, la norma no sólo precisa que la ley reglamentará este
derecho sino que además señala que es únicamente el Legislador, es decir el
Congreso, quien define cuáles son los servicios públicos esenciales en donde la
huelga no está garantizada. Esto significa que corresponde al Congreso
establecer el marco regulatorio específico de la huelga en los servicios públicos
esenciales, sin que el Legislador pueda, en esta materia, efectuar
remisiones o delegaciones de esta facultad a otras autoridades”[46].
(Se destaca).
En estos términos, para que pueda proceder válidamente
la restricción del derecho de huelga, es necesario valorar no solo que la
actividad laboral de que se trate corresponda, a partir de un criterio
material, al concepto de servicio público esencial, esto es, que la propia
naturaleza de dicha actividad constituye un servicio público esencial, sino
también que desde un punto de formal, la ley expresamente lo defina como
servicio público esencial, y además prevea la restricción de la huelga frente a
éste.
6.10.  En otra ocasión, esta Corporación expresó que
si bien el derecho a la huelga no es absoluto, su restricción sólo procede
cuando ésta sea necesaria, indispensable, razonable y proporcionada,
porque de lo contrario se haría nugatorio dicho derecho afectando con ello de
manera directa la libertad sindical. La
Corte dijo en aquella oportunidad:
“2.2.
Como se infiere de la jurisprudencia de la
Corte el derecho de huelga no es absoluto, y se encuentra condicionado a la
reglamentación que establezca el legislador, quien puede imponer restricciones
o limitaciones por razones de orden público, para proteger los derechos ajenos
y de la colectividad y asegurar la prestación de los servicios públicos (esenciales)
y, en general, con el fin de alcanzar una finalidad constitucional que se
estime esencial o constitucionalmente valiosa.
No obstante, como tantas veces lo ha
señalado la Corte al referirse a las limitaciones de los derechos que son
admisibles constitucionalmente, las restricciones que se impongan al ejercicio
del derecho de huelga deben ser necesarias, indispensables, razonables y
proporcionadas a la finalidad que se pretende alcanzar, con el fin de no
hacerlo nugatorio o impracticable, pues si ello no es así, se atentaría contra
la libertad sindical.”[47]
6.11. La referencia al interés general, la utilidad
pública o la importancia económica, como criterios para restringir el ejercicio
del derecho de huelga, ha sido objeto de la siguiente precisión por parte de la
Corte:
“(…) Es importante para la
Sala, reiterar que sólo procede legítimamente la restricción del derecho a la
huelga, cuando se trata de actividades definidas a partir de criterios
estrictos, objetivos y razonables, como servicios públicos esenciales, esto es
como servicios cuya suspensión pueden llegar a afectar los derechos
fundamentales como la vida o la integridad física de las personas, y no
respecto de criterios laxos que invocando la utilidad pública, el interés
general o la importancia económica, pueden llegar a catalogar como servicios
públicos esenciales a la gran mayoría de los servicios públicos, lo cual hace
en criterio de esta Sala nugatorio el derecho de huelga de los trabajadores”[48].
6.12. De las anteriores referencias jurisprudenciales,
la Sala extrae las siguientes conclusiones: (i) El derecho de huelga goza de especial protección en el ordenamiento
constitucional, su relevancia constitucional deviene de su condición de
mecanismo válido y legítimo para alcanzar un mayor equilibrio y justicia en las
relaciones de trabajo, mediante la efectividad de los derechos de los
trabajadores; (ii) el derecho de huelga, es un mecanismo que hace parte del
procedimiento de negociación colectiva reconocido constitucionalmente, y
regulado por el legislador, mediante el cual se busca resolver un conflicto
económico colectivo; (iii) sin embargo, no es un derecho absoluto; sobre el  contenido
y alcance de la restricción constitucional a su ejercicio, ha precisado la
jurisprudencia que el límite fundado en el interés general, debe ser
reconducido a la prestación de los servicios públicos esenciales, que es
el criterio expresamente establecido por la
Constitución; (iv) la Corte ha fijado dos condiciones, una material y otra
formal, para que se pueda limitar legítimamente el derecho de huelga: desde un
punto de vista material, que se desarrolle respecto de un servicio público que
por su propia naturaleza pueda ser considerado como servicio público esencial y
desde un punto de vista formal, que el legislador haya expresamente regulado no
solo la definición de la actividad de que se trate como un servicio público
esencial, sino que adicionalmente haya restringido de manera expresa el derecho
de huelga respecto de dicha actividad; (v) solo procede legítimamente la
restricción del derecho a la huelga, cuando se trata de actividades definidas a
partir de criterios estrictos, objetivos y razonables, como servicios
públicos esenciales, esto es como servicios cuya suspensión pueden llegar a
afectar los derechos fundamentales como la vida o la integridad física de las
personas, y no respecto de criterios laxos que invocando la utilidad pública,
el interés general o la importancia económica, pueden llegar a catalogar como
servicios públicos esenciales a la gran mayoría de los servicios públicos, lo cual
hace nugatorio el derecho de huelga de los trabajadores.
7.
El arbitramento en materia laboral
7.1 Los artículos 228 y 229 de la
Constitución Nacional definen la administración de justicia como una función
pública, y garantizan el derecho de toda persona para acceder a ella. De esta
manera la regla general que rige en la
Constitución es la administración de justicia pública y estatal a cargo de los
jueces de la República.
No obstante, de manera excepcional, el artículo 116 de
la Constitución Nacional consagra que los ciudadanos pueden ser investidos
de la función de impartir justicia de manera ocasional en calidad de
conciliadores o árbitros, disposición sobre la cual, la
Corte Constitucional, ha desarrollado una consistente jurisprudencia relativa
a la participación de los particulares en la administración de justicia.[49]
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha
definido el arbitramento como “un
mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en conflicto deciden someter
sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente
sujetarse a lo que allí se adopte”[50].
Ha
precisado esta Corporación que la institución arbitral tiene claro fundamento
constitucional –art. 116 CN-  sin que pueda concebirse como una forma de
limitar el derecho fundamental de acceso a la justicia -Artículo 229
C.P.-; esta figura de orden constitucional constituye una excepción a
la regla general que consagra la administración de justicia por parte de los
jueces de la República, y tiene también claros límites materiales y formales
tanto en mandatos constitucionales como legales.
7.2.
En cuanto a los límites materiales, estos hacen referencia, por un lado a los
principios, derechos y valores de orden constitucional, y de otro, a las
materias específicas que pueden ser objeto de conocimiento, ya que no puede
tratarse de asuntos intransigibles. Así lo establece el artículo 11 de la
Ley 446 de 1998, declarado exequible por esta Corte mediante sentencia C-098
del 2001, y compilado por el artículo 115 del Decreto 1818 de 1998 que dispone:
“El arbitraje es un mecanismo por medio del cual las
partes involucradas en un conflicto de carácter transigible, difieren su
solución a un tribunal arbitral, el cual queda transitoriamente investido de la
facultad de administrar justicia, profiriendo una decisión llamada laudo arbitral”
En
cuanto a los límites formales estos hacen referencia a la libertad de
configuración del legislador en esta materia, libertad que tampoco es ilimitada
sino que está sujeta a los principios, valores y derechos de orden superior.
Ha
expresado así mismo la Corte que el arbitramento debe respetar tres (3)
elementos:
“(i) [E]n primer lugar hay que recordar que  cualquier
regulación en materia de arbitraje debe fundarse en el respeto estricto de
derechos fundamentales como el debido proceso y la igualdad entre todas las
personas; por otro lado, en razón de que los árbitros -como los jueces
ordinarios- deben  (i) cumplir con términos perentorios y (ii) que sus
pronunciamientos están sometidos a la revisión eventual por parte de otras
autoridades además de contar con el poder vinculante de cualquier sentencia, y,
por tanto, no puede decirse que la utilización del arbitramento constituye un
atentado al principio que asegura pronta y cumplida justicia para todos los
ciudadanos.
A esto debe sumarse el hecho, anteriormente anotado,
en virtud del cual, el acuerdo de voluntades del que surge la jurisdicción
arbitral, tiene límites bien definidos, puesto que tras la apariencia de un
consenso libremente adoptado, no puede entorpecer el acceso a la justicia, el
desconocimiento de derechos irrenunciables de alguna de las partes, o la
violación de principios esenciales del orden social como la seguridad jurídica
o la igualdad de oportunidades.”[51]
En estos términos la
Corte ha avalado, la existencia de la justicia arbitral como mecanismo
alternativo y excepcional para la solución de conflictos. Sin embargo, ha
puntualizado que su aplicación no puede hacerse al precio de desconocer los derechos
fundamentales de las partes que se enfrentan en un litigio – v.g. el
acceso a la justicia-[52].
7.3. De conformidad con lo anterior, las características
esenciales del arbitramento, en general, han sido definidas por esta
Corporación a partir de los elementos de voluntariedad, temporalidad,
excepcionalidad, y como un mecanismo procesal.[53]
Y ha puntualizado, que tal caracterización es
plenamente predicable cuando el estudio se restringe concretamente al ámbito
del derecho laboral. Así, las controversias de carácter individual o colectivo
que surgen como resultado de la existencia de una relación de trabajo, bien
pueden ser ventiladas y resueltas por tribunales de arbitramento regidos por la
ley.[54]
El régimen legal procesal del arbitramento en
materia laboral, está contenido en el Capítulo XVII del Código de Procedimiento
Laboral que consagra en el artículo 130 el Arbitramento Voluntario[55] como
una posibilidad legítima, supeditada al cumplimiento de un proceso, en virtud
de la cual, las partes en una relación laboral buscan resolver los conflictos
surgidos por razón de su vínculo laboral.
Las demás disposiciones de este capítulo desarrollan
la cláusula compromisoria como la figura técnico-jurídica que contiene
el acuerdo de las partes de acudir a la justicia  arbitral (artículo 131), la designación
y  reemplazo de los árbitros (artículos 132 y 133), el modo de
realizar la audiencia y el trámite dentro del proceso (artículos
134 y 142), la forma del fallo  y el término para fallar (artículos
135 y 136), la cancelación de los gastos y honorarios del
tribunal (artículo 138), el procedimiento de los arbitramentos establecidos en
convenciones colectivas (artículo 139), los efectos del laudo (artículo
140), y el mecanismo de homologación que se puede presentar en contra
del mismo (artículo 141).
7.4. De otra parte,  el régimen legal del tribunal de
arbitramento en materia de conflictos colectivos de trabajo está regulado en el
Capítulo VI del Código Sustantivo del Trabajo. Así, por expresa disposición del
legislador en esta materia, existen algunos eventos en los cuales procede de
manera obligatoria el arbitramento. En este sentido, el artículo 452 del
CST dispone que serán sometidos a arbitramento obligatorio (i) los conflictos
colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos esenciales
y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo; (ii) los
conflictos colectivos de trabajo en que los trabajadores optaren por el
arbitramento, conforme a lo establecido en el artículo 444 de este código; y
(iii) los conflictos colectivos de trabajo de sindicatos minoritarios, siempre
y cuando la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa no hayan optado
por la huelga cuando esta sea procedente.
En este sentido, la
Corte ha destacado que el propio legislador establece los casos en los cuales
procede el arbitramento de manera obligatoria, como excepción a la regla
general de la voluntariedad del tribunal de arbitramento, esto es, en aquellos
casos en que se trate de actividades que constituyen servicios públicos
esenciales, y en caso de que no se hubiere podido llegar a ningún acuerdo en la
etapa de arreglo directo[56].
Igualmente, procede el arbitramento obligatorio, en
aquellos casos en los cuales los mismos trabajadores, una vez concluida la
etapa de arreglo directo sin que las partes hubieren logrado un acuerdo total
sobre el diferendo laboral, opten por el arbitramento en lugar de la huelga
–art. 444 CST-. En este caso específico, observa la
Corte, que la obligatoriedad del arbitramento, es el producto de ejercicio del
principio de voluntariedad por parte de los mismos trabajadores.
Finalmente, procede el arbitramento obligatorio en los
conflictos colectivos de trabajo de sindicatos minoritarios, siempre y cuando
la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa no hayan optado por la
huelga cuando esta sea procedente. A este respecto, la
Corte ha observado que la declaratoria de huelga por parte de la mayoría
absoluta de los trabajadores de la empresa invalida la obligatoriedad del
arbitramento respecto de los conflictos colectivos de trabajo de los sindicatos
minoritarios.
Por su parte, los artículos 453,  454 y 455 del CST
regulan la composición de los tribunales de arbitramento obligatorio, y las personas
que pueden ser árbitros, mientras que el Capítulo VII del CST se encarga del
tema del procedimiento arbitral –arts. 456
a 461 CST-.
7.5. Cabe recordar que mediante la sentencia C-450 de
1995 la Corte declaró la exequibilidad condicionada del literal a) del
artículo  452 del CST, que hacía obligatorio el arbitramento de manera general en los servicios públicos, regulación
que  comprendía tanto a los que no son esenciales, en los cuales está permitida
la huelga, como a los que son esenciales en los cuales no está garantizada.
Esta previsión general del arbitramento obligatorio para todos los servicios
públicos, resultaba así contraria al artículo 56 de la
Constitución.
7.6.  De las anteriores referencias jurisprudenciales
y legales, la Sala concluye que: (i) la regla general es la administración de
justicia pública y estatal por parte de los jueces de la
República; (ii) no obstante, la
Constitución consagra el arbitramento como un mecanismo de administración de
justicia por parte de los particulares, pero con un carácter estrictamente excepcional,
voluntario, transitorio o temporal, y procesal; (iii) en materia laboral,
tiene plena aplicación el mecanismo de arbitramento, con todas sus
características y elementos propios de su naturaleza, como mecanismo procesal
para que las partes en la relación laboral diriman un conflicto colectivo,
después de agotadas las etapas de arreglo directo y huelga; (iv) a pesar de que
la regla general es el carácter voluntario del arbitramento, en materia
laboral, el legislador ha consagrado algunos eventos en los cuales procede de
manera obligatoria el arbitramento; (v) el arbitramento está limitado tanto
material como formalmente. En el orden material, por aquellas materias que
pueden ser objeto de su conocimiento, que deben ser asuntos transigibles, así
como por los principios, derechos y valores de orden constitucional en materia
laboral. En el orden formal, por las regulaciones del legislador en esta
materia, claro está que también limitadas por el orden constitucional, dado que
el poder de configuración que se reconoce al legislador no es ilimitado, pues
debe concordar con los principios y derechos consagrados en la
Constitución en materia laboral.
Con fundamento en las anteriores premisas, procede la
Corte, a realizar el análisis de constitucionalidad  de la disposición
demandada.
8.
Análisis
constitucional del contenido normativo acusado.
8.1. El contexto normativo en que se inserta:
La disposición demandada forma parte de una iniciativa
legislativa que se autodefine como explícitamente orientada a ajustar la
legislación laboral interna a los principios del Comité de Libertad Sindical y
a  las recomendaciones de la Comisión de Expertos en aplicación de los
convenios y recomendaciones de la OIT, en dos aspectos fundamentales: (i) la
ampliación de los mecanismos de composición, conciliación o arbitraje para
poner término a los diferendos laborales (Art. 1°), y (ii) la asignación de la
competencia para la calificación de la huelga a las autoridades judiciales
(Art. 2°).
Así se deriva de la exposición de motivos del proyecto
de origen gubernamental:
“Con estas previsiones el legislador habrá satisfecho
no sólo el cumplimiento de un conjunto de obligaciones contraídas con la
ratificación de los Convenios con la
Organización Internacional del Trabajo sino la garantía misma del derecho
de huelga y la búsqueda de las soluciones que minimicen los riegos
económicos, jurídicos, políticos y sociales”.
Y agrega: “(…) El Gobierno Nacional propone la
presente iniciativa de reforma al ordenamiento legal para que sea la
jurisdicción laboral la encargada de resolver sobre la suspensión colectiva
del trabajo, y a través de un proceso especial cuya celeridad es necesaria dadas
las características del riesgo económico y social que implica un conflicto
colectivo del trabajo con suspensión de actividades laborales”.
Destaca la exposición de motivos que “El Comité (de
libertad Sindical) se opone a que la legislación imponga un arbitraje con
efectos vinculantes por iniciativa de las autoridades o de una sola de las
partes en sustitución de la huelga como medio de solución de los conflictos de
trabajo. Fuera de los casos en que el arbitraje obligatorio es aceptable, se
trataría de una medida contraria al derecho de las organizaciones de
trabajadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción
previsto en el artículo 3° del Convenio 87 (…)”[57].
La demanda se dirige contra el parágrafo 2° del
artículo 1° de la Ley 1210 de 2008 que modificó el numeral 4° del artículo 448
del Código Sustantivo del Trabajo, norma orientada a regular las funciones que cumplen
las autoridades durante el desarrollo de una huelga.
En cumplimiento de este cometido, el parágrafo
acusado asigna al Presidente de la
República la función de ordenar, en cualquier momento, la cesación de la
huelga y el sometimiento de los diferendos que la provocaron, a fallo arbitral.
Tal potestad se circunscribe a aquellos eventos en que la huelga, en razón de
su naturaleza o magnitud, afecta de manera grave la salud, la seguridad, el
orden público, o la economía, en todo o en parte de la población. Para el
efecto, el Presidente debe obtener el concepto previo y favorable de la
Corte Suprema de Justicia, el cual deberá ser emitido dentro de los tres (3)
días siguientes a la solicitud. En caso de vacancia judicial, el concepto
previo será emitido por Procurador General de la
Nación, dentro del mismo término.
8.2. Análisis de los cargos de
inconstitucionalidad
Para los demandantes la potestad
que el precepto otorga al Presidente de la
República, vulnera el derecho a la negociación colectiva consagrado en el
artículo 55 de la Carta, porque impide a los trabajadores acudir al principal
mecanismo de presión con que cuentan en la negociación colectiva, y el derecho
mismo a la huelga establecido en el artículo 56 ib. de manera plena para
todos los trabajadores, con la única excepción de aquellos que prestan
servicios públicos esenciales.
Se vulnerarían así mismo las
reglas de competencia establecidas en los artículos 188, 189, 234 y 235 de la
Carta, respecto del Presidente de la
República y la Corte Suprema de Justicia.
8.2.1. Observa la
Corte que la norma acusada introduce una limitación al derecho a la
negociación colectiva y a la huelga en aquellos eventos en que el cese
colectivo de labores afecte de manera grave la salud, la seguridad, el orden
público o la economía en todo o en parte de la población. Corresponde
determinar si esa limitación, resulta razonable y acorde con la regulación
constitucional del derecho a la huelga y a la negociación colectiva.
En cuanto al derecho de huelga,
recuerda la Corte que su limitación solo procede, bajo el cumplimiento de
ciertas condiciones  materiales y formales expresamente establecidas en la
Constitución (Art. 56), esto es que (i) materialmente responda a
la naturaleza de servicio público esencial, y (ii)  que el legislador
haya regulado expresamente la actividad catalogándola como servicio público
esencial, y restringido el derecho de huelga en ella (Fundamentos jurídicos 6.7,
6,8. y 6.9).
La facultad que la norma acusada
otorga al Presidente de la República para limitar el derecho a la huelga cuando
estime que su naturaleza o magnitud afecte de manera grave la salud, la
seguridad, el orden público o la economía, no respeta la condición material
establecida en la Constitución, esto es que se trate de un servicio público
esencial, puesto que el contenido normativo acusado no hace referencia de
modo directo y concreto a actividades o prestaciones que puedan ser catalogadas
como tales, sino a ciertas situaciones de contexto que a juicio del Presidente
ameritan su intervención.
8.2.2  Las expresiones usadas
por el legislador para definir los eventos en que autoriza la restricción al
derecho de huelga – su cesación -  no incorporan “criterios estrictos,
objetivos y razonables” que permitan reconocer una proporcionalidad entre
el respeto de los derechos fundamentales de los usuarios de servicios públicos
esenciales  y el derecho de los trabajadores a la huelga, tensión que a juicio
de la Corte ha justificado la limitación del artículo 56 de la
Carta. Por el contrario, se acude a criterios laxos relacionados con el
interés general, la utilidad pública o la importancia económica de la actividad
suspendida, que pueden ser predicables de muchas actividades, incluso de
aquellas que involucran la prestación de un servicio público, pero que no
revisten la característica de esencial.
8.2.3 La facultad que se otorga
al Gobierno, de determinar, en concreto, ámbitos en los cuales la huelga excepcionalmente
deja de estar garantizada, contraviene el artículo 56 de la
Constitución, puesto que se confiere una facultad abierta, consistente
en determinar si una huelga está afectando de manera grave la salud, la
seguridad, el orden público, o lo intereses de la economía. La imprecisión de
esos conceptos permite restringir los derechos de los trabajadores en muy
diversos campos. Por tratarse de una excepción a la garantía constitucional de
un derecho, ésta - ha dicho la Corte - debe ser interpretada siempre de manera
restrictiva, a fin de que sea lo menos gravosa posible, y evitar el riesgo no
solo de convertir la excepción en regla, sino de eliminar toda eficacia
normativa a la consagración constitucional del derecho.[58]
8.2.4 La regulación impugnada,
se produce al margen de la finalidad que inspira la excepción al derecho a  la
huelga contemplada en el artículo 56 de la
Carta. En efecto, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia[59]
en materia de servicios públicos esenciales se presenta un conflicto entre derechos
constitucionales, de un lado, de los usuarios de los servicios públicos
esenciales, y de otro, de los trabajadores. Tal conflicto es resuelto por la
Constitución (Art. 56) no garantizando la huelga de los servicios públicos
esenciales, considerados así como una limitación constitucional al derecho a la
huelga. En la norma impugnada en cambio, la abrupta suspensión del derecho
constitucional de huelga se hace, no en función de otros derechos constitucionales
de igual jerarquía, sino con fundamento en conceptos vagos, amplios, equívocos,
como la afectación “grave” de la salud, la seguridad, el orden público,
o la economía, que desbordan él ámbito material en el cual, conforme a la
Constitución, el derecho de huelga no está garantizado.
La preservación  del orden
público, del orden económico y social y de la salubridad pública, son sin duda
cometidos que conciernen al Gobierno nacional. Sin embargo, no es admisible que
para conjurar situaciones que los perturben de manera grave se acuda a la
suspensión permanente del derecho de huelga, en eventos no previstos en la
Constitución, cuando el orden jurídico contempla herramientas para que el
ejecutivo enfrente con mayor eficacia situaciones de tal envergadura (Art. 215
C.P.).
8.2.5 Mediante la atribución que
la norma otorga al Presidente de la
República, el legislativo se está despojando de una competencia que la
Constitución le asigna de manera privativa, consistente en determinar con
criterios estrictos, objetivos y razonables, el ámbito material sobre el cual
es posible la restricción legítima al derecho de huelga. El amplio ámbito de
aplicación que la norma contempla para el ejercicio de la facultad que otorga
al Presidente de la República, contrae el riesgo de dar poderes ilimitados al
Ejecutivo. La norma acusada permite el uso de esa facultad en cualquier tiempo
y con un amplio margen de discrecionalidad.
Se trata de una facultad que
contraviene el artículo 3° del Convenio 87 de la
OIT, conforme al cual “Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención
que tienda a limitar este derecho (libertad de asociación) o a entorpecer su
ejercicio legal”. La orden de cesación de la huelga, por vía administrativa
se produciría respecto de una huelga que no ha recibido calificación de
ilegalidad por los mecanismos establecidos para el efecto.
8.2.6  La introducción de una restricción
al derecho de huelga, no amparada por la
Constitución, se proyecta a su vez en una vulneración a la garantía de la
negociación colectiva concebida en la
Constitución y en los Convenios de la OIT como instrumento libre y
voluntario de concertación, no solamente en razón al papel relevante de  la
huelga, como mecanismo eficaz de presión dentro del proceso de negociación,
sino porque la disposición acusada extiende la orden presidencial a que  el
diferendo se someta a arbitramento, sin contar para ello con el elemento de la voluntariedad,
el cual forma parte esencial del derecho a la negociación colectiva.
De acuerdo con el artículo 6°
del convenio 154  de la O.I.T., la negociación colectiva protegida es aquella
que tiene lugar en el marco de mecanismos o de instituciones de conciliación o
de arbitraje “en los que participen voluntariamente la partes en la
negociación colectiva”.
En este sentido, el contenido
normativo impugnado no solamente se separa del mandato previsto en el artículo
5.1 e) del  convenio 154 de la OIT, según el cual los órganos y procedimientos
de solución de los conflictos laborales deben estar concebidos de tal manera
que “contribuyan a fomentar la negociación colectiva”, sino que entraña
un obstáculo a la libertad de negociación colectiva, conducta proscrita
por el artículo 8° del mismo convenio que establece que: “Las medidas
previstas con el objeto de fomentar la negociación colectiva no deberán ser
concebidas o aplicadas de modo que obstaculicen la libertad de negociación
colectiva”.
8.2.7  De otra parte, la
configuración normativa impugnada tampoco respeta el criterio formal,  es
decir, la competencia del legislador para calificar las actividades en las que
es posible restringir  el derecho de huelga, conforme al parámetro
constitucional (Art. 56), puesto que, dado el amplio margen de maniobra que la
norma establece, sería el Presidente de la
República, previo concepto de la
Corte Suprema de Justicia, o, en su defecto, por el Jefe del Misterio
Público, quien definiría la actividad en la cual se entraría a limitar el
derecho de huelga.
Tal circunstancia entraña
desconocimiento de la estricta reserva de ley que la
Constitución estableció en materia de huelga. En efecto, se reitera, la
Constitución establece que la huelga no está garantizada “en los servicios
públicos esenciales definidos por el Legislador” (Art. 56), de donde se
deriva que únicamente el legislador puede definir los ámbitos materiales en los
cuales no está garantizada la huelga, sin que pueda delegar en otras
autoridades tal competencia.
El otorgamiento al ejecutivo de
facultades que comportan la definición de los ámbitos materiales en los que la
huelga no está garantizada, entraña una violación de la reserva legal prevista
en el artículo 56 de la Carta, puesto que estas competencias privativas que la
Carta adscribe al legislador están establecidas como auténticas garantías
constitucionales para los derechos y no como meras formalidades.
En síntesis, la norma acusada
desconoce la reserva legal en materia de huelga, en tanto confiere al Ejecutivo
una facultad abierta para definir campos en los cuales este derecho constitucional
de los trabajadores deja de estar garantizado, pese a que, conforme a la
Constitución y a la jurisprudencia de esta Corporación, se trata de una
competencia exclusiva del Congreso. De esta manera, la atribución al Gobierno
de una competencia propia del Congreso, vulnera además, el principio de
separación de poderes previsto en el artículo 113 de la
Carta Fundamental.
8.2.8 El segundo problema
planteado, fue el de establecer si la función consultiva que el parágrafo
acusado asigna a la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, y en su defecto, al Procurador General de la
Nación, desborda las competencias que los artículos 234 y 278 de la
Constitución, respectivamente,  asignan a esos órganos.
Al respecto advierte la
Corte que el hecho de que la norma acusada contemple un control previo
asignado a esas instancias, no  subsana el desconocimiento de la reserva legal
establecida en la Carta (art. 56) para la limitación del derecho de huelga.
La norma asigna  a esos
organismos una función que, en lo que atañe a la
Corte Suprema, riñe con el cometido fundamental asignado a la función
judicial, consistente en “[H]acer efectivos los derechos, las obligaciones,
garantías y libertades consagradas” en la
Constitución y la Ley, “con el fin de realizar la convivencia social y
lograr y mantener la concordia nacional”[60].  Efectivamente no
hace parte de esa altísima misión, emitir un concepto, sin sujeción a
procedimiento alguno, acerca de la orden presidencial  de suspender el
ejercicio de un derecho. La cláusula del numeral 7° del artículo 235
C.P., que asigna a la Corte “Las demás atribuciones que señale la
Ley” no podría amparar la facultad en cuestión, puesto el contenido de esa
cláusula debe estar acorde con la misión central antes reseñada.
No puede perderse de vista que es
la propia ley en la que se inserta el contenido normativo acusado (Art. 2°), la
que asigna a las autoridades judiciales (Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito y de la Corte Suprema de Justicia) la declaratoria de la legalidad o
ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo, la cual está
precedida, como corresponde a la afectación de un derecho constitucional en el
marco de un estado de derecho, de un procedimiento que parte de una demanda en
la que se invoca la causal y la justificación de la misma; contempla el
traslado y la citación y audiencia de las partes, el pronunciamiento del fallo
y la posibilidad de impugnación ante la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
En lo que concierne a la
Procuraduría General de la
Nación, el concepto previo que la norma prevé, tampoco se inscribe en ninguna
de las competencias que los artículos 277 y 278 de la
Carta adscriben al órgano de control y a su director. La cláusula residual
prevista en el numeral 10 del artículo 277
C.P., -“La demás [funciones] que determine la
Ley”, tampoco podría amparar la función consultiva analizada puesto que
cualquier competencia adscrita debe estar acorde con alguna de las funciones
constitucionales que se otorgan al Ministerio Público como son “la guarda y
promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas”
(Art. 118 C.P.).
De otra parte, la asignación a la
Corte Suprema de Justicia y a la
Procuraduría General de la Nación de una competencia consultiva en una
materia que la Constitución asigna de manera exclusiva y excluyente al
legislador, está afectada de las mismas razones de inconstitucionalidad
derivadas de la estricta reserva legal que la
Constitución prevé para la determinación del ámbito material – actividades que
constituyan servicios públicos esenciales - en que la restricción al derecho de
huelga resulta legítima.
Con fundamento en las anteriores consideraciones,
la Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo 2°
del artículo 1° de la Ley 1210 de 2008, que modificó el numeral 4° del artículo
448 del Código Sustantivo del Trabajo.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2° del artículo 1° de la
Ley 1210 de 2008, que modificó el numeral 4° del artículo 448 del Código
Sustantivo del Trabajo.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con Salvamento de Voto
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 349 DE 2009
CORTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento de precedente jurisprudencial
(Salvamento de voto)
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Facultad para ordenar cesación de huelga no es arbitraria/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Facultad para ordenar cesación de huelga constituye una
facultad discrecional y controlada (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D- 7474
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1210 de 2008 “Por la cual se
modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4° y 451 del Código Sustantivo
del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artículo 129A del Código
Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social y se dictan otras disposiciones.”
Actores:
Jennifer Vivian Alfonso Rubiano y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales no compartí
la decisión adoptada por la Sala Plena en sentencia C- 349 de  2009, mediante
la cual se resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE el
parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1210 de 2008, que modificó el numeral 4°
del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo”.
Lo anterior, por las siguientes razones que pasan a explicarse.
1. El precedente sentado en la sentencia C- 548 de 1994.
Una norma legal de redacción muy similar a la acusada, ya había sido
declarada exequible por la Corte en sentencia C- 548 de 1994. Veamos.
“LEY 48 DE 1968
(diciembre 16)
por la cual se adoptan como legislación permanente
algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de la
República y a
las Asambleas, se introducen reformas al Código
Sustantivo
del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
("...)
ARTICULO 3o.- Los
Decretos legislativos números 2351 de 1965 y 939 de 1966, seguirán rigiendo
como leyes después de levantado el estado de sitio, con las modificaciones y
adiciones siguientes:
(...)
4. Si una huelga, por razón de su naturaleza o
magnitud afecta de manera grave los intereses de la economía nacional
considerada en su conjunto, el Presidente de la
República podrá ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga y que
los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral. Pero el
Presidente no podrá tomar esa decisión sin el concepto previo y favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Se deroga el ordinal i) del
artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo tal como fue sustituído por el
artículo 1o. del Decreto Legislativo 753 de 1956."
En dicha ocasión, a juicio del actor, las normas
acusadas vulneraban la
Constitución Política en sus artículos 56, 113, 122 y 235 numeral 7o. Lo
anterior por cuanto, a su juicio, las disposiciones demandadas establecían en
cabeza del poder ejecutivo una doble facultad al consagrar la intervención del
Presidente de la República y del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, así
como un control previo por parte de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el conflicto colectivo de
trabajo.
Destacaban asimismo que, a pesar de que dichas
intervenciones eran facultativas, limitaban el ejercicio del derecho de huelga
cuando con ella se afecte gravemente la economía nacional, con lo cual se
vulnera el artículo 56 de la
Constitución Política que garantiza ese derecho sin limitación alguna.
Los anteriores cargos de inconstitucionalidad no
fueron acogidos por la Corte, con base en las siguientes consideraciones:
“El precepto demandado faculta al Presidente de la
República para ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga y
disponer que los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral
cuando "por razón de su naturaleza o magnitud afecta de manera grave los
intereses de la economía nacional considerada en su conjunto".
En tales circunstancias, agrega la norma, el
Presidente no podrá tomar esa decisión sin el concepto previo y favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
No resulta procedente el cargo esgrimido por el
demandante a que se ha hecho referencia, pues en el presente asunto se trata de
una medida excepcional que tiende a evitar que se produzcan situaciones que de
manera grave perturben y afecten "los intereses de la economía nacional
considerada en su conjunto".
Desde el mismo Preámbulo de la
Constitución se estableció la finalidad de fortalecer la unidad de la
Nación y asegurar a sus integrantes el trabajo, dentro de un marco que
garantice entre otras "un orden económico y social justo". Igualmente
cabe destacar que dentro de los principios fundamentales consagrados en la
Carta Política se encuentra el de la prevalencia del interés general -artículo
1o. CP.- y como finalidades esenciales del Estado se establece la de servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, para la vigencia de un orden justo -artículo 2o. CP.-.
De lo anterior se desprende que si bien es cierto el
derecho de huelga está garantizado por la
Carta Política de Colombia y que como lo ha expresado esta Corte en reiteradas
oportunidades, no existen derechos absolutos, es pertinente señalar que cuando
se afectan de manera grave los intereses de la economía nacional considerada en
su conjunto, pueda el Presidente de la
República ordenar la cesación de la huelga a fin de que el diferendo laboral
que la provocó sea sometido a fallo arbitral. Ello está en consonancia con la
necesidad de garantizar el orden económico y social justo en el país y de
consolidar la prevalencia del interés general sobre el particular de que tratan
las normas constitucionales comentadas.
De otro lado debe tenerse en cuenta que no se atribuye
en el precepto demandado una potestad discrecional al Presidente de la
República en lo relacionado con la cesación de la huelga en el evento de que
se configure la situación que afecte de manera grave los intereses de la
economía nacional, pues la misma ley en el artículo acusado determina que el
Presidente "no podrá tomar esa decisión sin el concepto previo y favorable
de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia", lo que limita el
ejercicio de dicha facultad y la somete a la consideración y al pronunciamiento
favorable de esa respetable y alta Corporación de la justicia colombiana.
A lo anterior debe agregarse que tampoco la facultad
asignada a la Corte Suprema de Justicia para los efectos mencionados en la
norma que se examina resulta contrario a la
Constitución, pues como claramente se indica en el artículo 235 de la misma,
son funciones de esa Corporación entre otras: "7. Las demás atribuciones
que señale la ley", razón por la cual por este aspecto tampoco resulta
infringida la norma superior por parte de la disposición demandada.
En presencia de las situaciones excepcionales citadas,
relacionadas con la prevalencia del interés general que se traduce en el caso
materia de examen constitucional a evitar que se afecten de manera grave y
considerable los intereses de la economía nacional, estima la
Corte que la Ley 48 de 1968 al facultar al Presidente de la
República para ordenar la cesación de la huelga en estos casos, previo el
concepto favorable de la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, no se vulneran los preceptos constitucionales
señalados en la demanda, por cuanto el artículo 56 de la
Carta defirió en el legislador la facultad de reglamentar el derecho de
huelga, que no encuentra concebido como absoluto y que frente a la prevalencia
del interés general a que se ha aludido y a la finalidad de garantizar el orden
económico y justo, es susceptible de limitación como en el caso excepcional de
la norma acusada, razón por la cual habrá de declararse exequible.
Es pertinente tener en cuenta lo expuesto por la
Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, en relación con el punto a que se
contrae la norma acusada, en los siguientes términos:
"Gran número de los documentos demuestran en
concreto, que muchísimas obras públicas de obvio interés nacional y de significativa
importancia para el desarrollo y progreso del país, han tenido que ser
paralizadas y otras se encuentran a punto de ser suspendidas en su ejecución,
por causa de la escasez de cemento, motivada por las huelgas que afectan a más
de la mitad de las empresas productoras. Muchas de esas obras, además, se
enderezan hacia una mejor prestación de servicios públicos esenciales y de
innegable influencia en la buena marcha de la economía nacional, como son
las de acueducto, energía eléctrica e interconexiones, centrales
hidroeléctricas, puentes, carreteras y obras de conservación.
Igual fenómeno acontece en el sector privado, a cuyo
éxito o fracaso también resulta ser sensible la economía general. Y si a todo
lo anterior se agrega que las huelgas de que trata afectan la economía de las
empresas que las padecen; a sus propios trabajadores y familiares de éstos en
cuanto estén dejando de percibir por tiempo prolongado su salario; a la
industria de la construcción toda y a su inmenso número de empleados con sus respectivas
familias; muchos de los cuales comienzan a quedar cesantes en sus empleos.....,
el problema cobra mayores proporciones y aumenta su incidencia en la
economía nacional, afectándola gravemente" (negrillas fuera de texto).
De lo anterior se colige la importancia que en los
eventos de grave afectación de la economía nacional, exista la intervención
estatal, pues es clara la facultad del Estado en lo que concierne a la
dirección general de la economía del país, además de la adopción de las medidas
necesarias encaminadas a preservar el orden económico y a la defensa del
interés general de la comunidad -artículo 334 de la
CP.
En este sentido, el artículo 150 numeral 21 de la
Constitución, señala que "corresponde al Congreso expedir las leyes de
intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán
precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica".
Adicionalmente a la circunstancia expresada, de que el
derecho de huelga no es absoluto como lo ha precisado esta Corte, el artículo
56 de la Constitución adscribió al legislador la facultad de reglamentar su
ejercicio, en desarrollo de lo cual es procedente consagrar la limitación a que
se contrae la norma acusada, más aún cuando como se ha expuesto, el Estado
tiene la obligación no sólo de adoptar las medidas en orden a conservar el
orden público, económico, social o ecológico -atribución en cabeza del
Presidente de la República-, sino especialmente de promover la solución
pacífica de los conflictos de trabajo como lo señala el artículo 55 de la
Carta, según el cual "es deber del Estado promover la concertación y los
demás medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo", a
fin de evitar la prolongación de cesaciones indefinidas de trabajo que so
pretexto del ejercicio del derecho de huelga ocasionan sensibles perjuicios
tanto para los mismos trabajadores y sus familias, como para los empresarios y
la economía en general.
Finalmente, debe agregar la
Corte a lo expuesto que como lo ha reiterado la jurisprudencia de la
Corporación, los derechos que consagra la
Carta Política no pueden entenderse ni interpretarse bajo una concepción
absoluta de los mismos, sino por el contrario, limitados en su ejercicio y
efectividad hacia el bien común y a la prevalencia del interés general”.
Como se puede observar, el contenido de la norma
acusada, al igual que los cargos de inconstitucionalidad planteados contra la
misma, eran muy semejantes a los examinados por la
Corte en sentencia C- 349 de 2009.
2. Las facultades otorgadas en la norma acusada no resultaban ser
arbitrarias.
Las facultades que la norma le otorgaba al Presidente de la
República, no eran arbitrarias sino discrecionales y controladas. En efecto,
la disposición demandada preveía que si una huelga, en razón de su
naturaleza o magnitud, afectaba de manera grave la salud, la seguridad,
el orden público o la economía en todo o en parte de la población (supuesto
fáctico); el Presidente de la
República (autoridad competente), previo concepto favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia (control judicial anterior),
podía (discrecionalidad), ordenar en cualquier momento la cesación de la
huelga y que los diferendos que la provocaron fueran sometidos a fallo arbitral
(efecto determinado del ejercicio de la facultad). Es más, disponía que,
en caso de vacancia judicial, el concepto previo correspondería rendirlo al
Procurador General de la Nación (control eventual), y que, en ambas
circunstancias, el concepto debía ser expedido dentro de los tres (3) días
siguientes a la solicitud (límites temporales).
Como puede
apreciarse, un examen de la estructura de la norma acusada evidencia, no sólo
que se trataba de una facultad administrativa reglada, sino que además su
ejercicio se encontraba controlado judicialmente; es más, de manera previa. De
hecho, desde una perspectiva sustancial, se aprecia con facilidad que la
disposición demandada lograba alcanzar un difícil equilibrio entre los
intereses y los derechos fundamentales involucrados, es decir, entre, de una
parte, el interés general de la población, evidenciado en la prestación
continua de servicios públicos esenciales y, por la otra, los derechos
fundamentales de los trabajadores, en especial, aquellos de negociación
colectiva y huelga.
Fecha ut
supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-349/09
Referencia: expediente
D-7474. Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2o del
artículo Io de la Ley 1210 de 2008 "Por la cual
se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4oy 451 del Código
Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artículo 129A del
Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras
disposiciones. "
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones que adopta esta Corporación, me permito hacer
explícitas las consideraciones que me llevaron a discrepar de la decisión de
mayoría, que optó por declarar inexequible el parágrafo 2o del
artículo 1o de la Ley 1210 de 2008, que modificó el numeral 4o
del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, con fundamento en los
siguiente argumentos:
1.     Según la Sala, la
norma introduce una limitación al ejercicio del derecho a la negociación
colectiva y a la huelga, en aquellos eventos en que el cese colectivo de
labores afecte de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la
economía, en todo o en parte de la población que a juicio del Presidente de la
República ameriten su intervención, por lo que consideraron, que la disposición
no respeta la condición material establecida en la Constitución, esto es, que
se trate de un servicio público esencial.
2.     Califica las
expresiones empleadas por el Legislador como laxas y que pueden ser predicables
de muchas actividades, inclusive las que no revistan la característica de ser
un servicio público esencial y, por ello, le dieron una interpretación
restrictiva, para evitar un supuesto riesgo de convertir la excepción en regla,
y que fuera eliminada la eficacia del derecho.
3.    Señala como
suficientes, las herramientas que existen en el ordenamiento jurídico para que
el Ejecutivo enfrente con eficacia, situaciones como las descritas en la norma
(art. 215 C. Pol.).
4.    Supone que la
norma conlleva el riesgo de dar poderes ilimitados al Ejecutivo y que el
Legislativo estaría despojándose de su competencia constitucional de determinar
el ámbito material sobre el cual es posible la restricción legítima al derecho
a la huelga.
5.    Presume que la
cesación se produciría respecto de una huelga que no ha sido calificada como
ilegal, y que ello contrariaría el artículo 3o del convenio 87 y el
157 de la OIT.
6.    Finalmente,
concluyen que la función consultiva asignada, a la Sala Laboral, de la Corte
Suprema de Justicia y, a la Procuraduría General de la Nación, no subsana el
desconocimiento a la reserva legal y no está acorde con la misión de estas
entidades.
Sea lo primero
señalar que, la norma demandada no constituye una novedad legislativa en
Colombia, por cuanto, su contenido ya había sido previsto desde el año 1968 con
la Ley 48 de esa anualidad, la cual, en su artículo 3o, numeral 4o
estableció:
"ARTICULO
3o.-Los Decretos legislativos números 2351 de 1965y 939 de 1966, seguirán
rigiendo como leyes después de levantado el estado de sitio, con las
modificaciones y adiciones siguientes: (...)
4. Si una huelga,
por razón de su naturaleza o magnitud afecta de manera grave los intereses de
la economía nacional considerada en su conjunto, el Presidente de la República
podrá ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga y que los
diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral. Pero el
Presidente no podrá tomar esa decisión sin el concepto previo y favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Se deroga el ordinal i) del
artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo tal como fue sustituido por el
artículo lo. del Decreto Legislativo 753 de 1956. "
Inclusive, sobre este texto ya la Corte
Constitucional, se había pronunciado, declarándola exequible, mediante la
sentencia C-548 de 1994, expediente D -622. Con una argumentación sólida y
coherente la Sala Plena de esta Corporación, esgrimió en dicha providencia un
análisis constitucional adecuado, estableciendo unos parámetros
interpretativos, que arrojaron como resultado la exequibilidad del precepto,
del cual, por ser pertinente, hacemos una breve síntesis:
Se trata de una medida excepcional que
tiene por objeto evitar que se presenten situaciones que de forma grave
perturben y afecten los intereses de la economía nacional en desarrollo de los
principios y fines del Estado, como son:
>      Prevalencia del
interés general.
>      Servir a la
comunidad.
>      Promover la
prosperidad general.
>      Fortalecer la
unidad de la Nación.
>      Garantizar el
trabajo dentro de un orden económico y social justo.
No existen derechos absolutos, por lo
tanto ante la afectación grave de la economía nacional, considerada en su
conjunto, es pertinente que pueda el Presidente de la República, ordenar la
cesación de la huelga para que se halle una solución pronta mediante un fallo
arbitrar.
La facultad que el Legislador le otorgó
al Presidente, no es discrecional, ni arbitraria, al contrario, tiene una
limitación y un control previo, porque se requiere el concepto favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema.
Además, la facultad que se le asignó a la
Corte Suprema de Justicia, está acorde con el especialísimo conocimiento de
esta Corporación, respecto a los conflictos en materia de derecho laboral
colectivo del trabajo, y a la Procuraduría como garante en tiempo de vacancia
judicial, otorgada, en virtud de la libertad de configuración del Legislador,
lo cual, es totalmente acorde con lo estatuido por el artículo 234, numeral 7 y
277, numeral 10, constitucional, lo cual es reforzado con el fundamento del
artículo 56 de la Constitución Política, en el que se establece que el
Legislador está absolutamente legitimado, para reglamentar el derecho a la
huelga.
El artículo 55 de la Carta, señala que el
Estado en cabeza del Presidente de la República, tiene la obligación no solo de
adoptar las medidas necesarias para conservar el orden público, económico, social
o ecológico, sino, especialmente, la de promover la solución pacífica de los
conflictos laborales, a fin de evitar la prolongación de cesaciones indefinidas
del trabajo, que so pretexto del ejercicio del derecho a la huelga, podría
llegar a ocasionar sensibles perjuicios, tanto a los mismos trabajadores y sus
familias, como a las empresas y a la economía en general, es así como, el
ejercicio y la efectividad de los derechos deben estar siempre orientados al
bien común y a la prevalencia del interés general.
Ahora bien, el texto del precepto
demandado en esta oportunidad se encuentra contenido en el parágrafo 2 del
artículo 1o de la Ley 1210 de 2008, y señala:
"ARTÍCULO lo. Modifìquese el numeral
4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará así:
PARAGRAFO 2o. Si
una huelga, en razón de su naturaleza o magnitud, afecta de manera grave la
salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la
población, el Presidente de la República, previo concepto favorable de la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, puede ordenar en cualquier momento la
cesación de la huelga y que los diferendos que la provocaron sean sometidos a
fallo arbitral.
En caso de
vacancia judicial, el concepto previo corresponde al Procurador General de la
Nación. En ambas circunstancias, el concepto debe ser expedido dentro de los
tres (3) días siguientes a la solicitud. "
Cabe advertir que tanto el contenido
normativo, como los cargos formulados en la sentencia C-548 de 1994 tienen una
gran semejanza con los que hoy ocupan la atención de la Sala, y si bien, no
llega a configurase cosa juzgada, puesto que, el nuevo texto tiene agregados
unos supuestos adicionales, al previsto en el numeral 4o del
artículo 3o de la Ley 48 de 1968, se resalta que la hipótesis
referente a la afectación de la economía nacional, es idéntica, y en relación
con la misma ya la Corte había hecho un análisis completo sobre su
constitucionalidad, concluyendo sobre su exequibilidad, y además, a mi juicio,
las nuevas prescripciones normativas, en lo esencial, no justifican que se
cambie el precedente de la Sala Plena.
Por lo demás, estimo que el precepto demandado,
dimana directamente de la potestad legislativa prevista en el artículo 56
constitucional y su contenido íntegro tiene concordancia con la Constitución y
los Convenios Internacionales, como el Convenio 154 de la OIT, el cual reitera
como válido que en la negociación colectiva, se provea una solución, mediante
los mecanismos alternos de resolución de conflictos, como el arbitraje, premisa
que inexplicablemente la decisión de mayoría apreció de forma contraria.
Así mismo, la atribución que se otorgaba
al Presidente de la República para ordenar el cese de una huelga en las
hipótesis previstas en la misma norma legal, constituía una facultad
controlada, no arbitraria, sujeta al concepto previo y favorable de la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, o si fuere el caso, del Procurador
General de la Nación, frente a un cese de actividades que afecte de manera
grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía de todo o parte de
la población, en tratándose "exclusivamente" de servicios públicos
esenciales catalogados como tales por el legislador, perspectiva bajo la cual,
debió declararse la exequibilidad de la norma, en la medida en que tal
limitación no significaba, de ningún modo, una negativa al derecho de huelga.
Adicionalmente, es claro que la cesación
de la huelga, como debe ser, redundaría en un evidente reconocimiento a la
prevalencia del interés general, (i) con la consecución de una pronta solución
de un conflicto colectivo mediante el arbitraje y, (ii) con la superación de
una situación grave que estuviere afectando la salud, la seguridad, el orden
público o la economía, en toda o en parte de la población; constituyéndose así,
en una medida garantista de los derechos fundamentales, dentro de un marco
jurídico armónico y respetuoso de la Constitución Política.
Dejo así explicada, de manera sucinta, las razones por las cuales no
compartí la decisión de la mayoría.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Cfr, entre otras, las siguientes providencias: Sentencias C-310 de 2001,
C-397/95 y C-774/2001; los Autos A-174 y A-289ª de 2001. SU-047 de 1999.
[2]
Sentencia C-301/93.
[3]
En la Sentencia C-113/93 la Corte precisó que: “sólo la
Corte Constitucional, de conformidad con la
Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este
principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las
sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad”.
[4]
Cfr, Al respecto se ha pronunciado esta Corte en las sentencias C-457 de
2004;  C-394 de 2004;  C-1148 de 2003, C-627 de 2003; C-210 de 2003; C-030 de
2003; C-1038 de 2002; C-1216 de 2001; C-1046 de 2001; C-774 de 2001; C-489 de
2000; C-427 de 1996
[5] Tal como lo establece la sentencia
C-1046 de 2001, “es posible distinguir entre, los enunciados normativos o
las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos
normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden,
por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el
texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la actividad
interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las proposiciones
normativas son el resultado de las misma. El primero hace referencia a un
precepto específico, consagrado en una disposición determinada. El segundo, por
su parte, refiere al contenido normativo y a las consecuencias jurídicas que se
derivan de una norma, pero no se reduce a un precepto específico.”
[6]
Cfr, entre otras, las Sentencias C-427/96, C-447/97, C-774/2001 y C-1064/2001.
[7]
Cfr. Sentencia C-1189 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto)
[8]
Cfr. Sentencia C-1173 de 2005 . Manuel José Cepeda Espinosa).
[9]
Cfr. Sentencia C-096 de 2003.
[10]
C-311 de 2002.
[11]
“Por la cual se adoptan como legislación permanente algunos
decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de la
República y a las Asambleas, se introducen reformas al Código Sustantivo del
Trabajo, y se dictan otras disposiciones”.
[12]
Véase la sentencia C-1234 del 2005.
[13]
Véase la sentencia C-1234 del 2005.
[14]
Sentencia C-161 de 2000 mediante la cual la
Corte declaró la exequibilidad de la Ley 524 del 12 de agosto de 1999, por
medio de la cual se aprobó el Convenio 154 de la
OIT, sobre el fomento de la negociación colectiva.
[15]
Ver Sentencia C-401 del 2005.
[16]
Sentencia C-401 de 2005, reiterada en C-466 de 2008.
[17]
Ibidem.
[18]
Sentencia C- 401 de 2005. En esta sentencia la
Corte puntualizó, que el carácter normativo obligatorio de los convenios de la
OIT, ratificados por Colombia impide que sean considerados como parámetros
supletorios ante vacíos en las leyes, y que deben ser aplicados por todas las
autoridades y los particulares.
[19]
Sentencias C-1491 de 2000, C-385 de 2000, C-797 de 2000, C-
567 de 2000, T-441 de 1992, SU-342 de 1995,
[20]
Sentencia C-401 de 2005. También se ocuparon del punto relativo al valor
normativo de los convenios internacionales del trabajo las sentencias C- 381 y
385 de 2000; T-1211 de 2000; T-474 y 1303 de 2001; C-201 de 2002; T-135 de
2002, y T-952 de 2003.
[21]
Sentencia C-466 de 2008.
[22]
Véase la sentencia C-1234 del 2005.
[23]
Sentencia C-466 de 2008.
[24]
Sentencia C- 161 de 2000.
[25]
Sentencia SU-342 de 1995.
[26]
Sentencia C-1234 del 2005.
[27]
Ver por ejemplo las sentencias C-1234 de 2005,  SU-1185 de 2001 y C-466 de 2008.
[28]
Ver sentencias C-112 de 1993, C-009 de 1994, C-161 de 2000, Sentencia
C-280 del 2007, C-466 de 2008.
[29] ARTÍCULO 2°. A los efectos del presente Convenio, la expresión
negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre
un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias
organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias
organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:
a)
fijar las condiciones de trabajo y empleo, o
b)
regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o
c) regular las relaciones entre
empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de
trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.
[30]
Sentencia C-466 de 2008.
[31]
Sentencia C-1234 del 2005.
[32]
En la sentencia C-466 de 2008 se hace una compilación de los
referentes normativos fundamentales de este derecho, la cual se adopta, en  lo
que es pertinente para esta decisión.
[33]
Ver sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995 que declararon exequible el
art. 430 CST.
[34]
Se pueden consultar entre otras, las siguientes sentencias: T 443 de 1992;
C-473 de 1994; C-450 de 1995; C-432 de 1996; C-075 de 1997;  C-567 de 2000;
C-663 de 2000; C-202 de 2002.
[35]
Sentencia C-201 de 2002.
[36]
Sentencia C-473 de 1994.
[37]
Sentencia C-450 de 1995. Reiterada en sentencia C-271 del 1999.
[38].
Sentencia C-432 de 1996.
[39]
Sentencia C-432 de 1996, reiterado en sentencia C-271 de 1999.
[40]
Cfr. Sentencias C-009/94, C-110/94, C-473/94, C-548/94, C-085/95, C-450/95,
C-075/97, T-568/99, C-663/00, C-1369/00, T-471/01, entre otras.
[41]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[42]
Sentencia T-443 de 1992.
[43]
Sentencia C-201 del 2002.
[44]
Estos criterios fueron establecidos en la sentencia C-473 de 1994, reiterados
luego en la sentencia C- 663 de 2000, y recientemente en la sentencia C-466 de
2008.
[45]
Sentencia C-450 de 1995.
[46]
Sentencia C- 473 de 1994.
[47]
Sentencia C-1369 del 2000.
[48]
Sentencia C- 466 de 2008.
[49]
Ver Sentencias C-226 de 1993, y C-330 del 2000.
[50]
Sentencia C-242 de 1997.
[51]
Sentencia C-242 de 1997.
[52]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-642 de 1999, reiterada en C-466 de 2008.
[53]
Ver sentencia C-330 del 2000.
[54]
Ver sentencia C-330 del 2000, y C-466 de 2008.
[55]
“Artículo 130. Arbitramento voluntario. Los patronos y los
trabajadores podrán estipular que las controversias que surjan entre ellos por
razón de sus relaciones de trabajo sean dirimidas por arbitradores".
[56]
Sentencia C-466 de 2008.
[57]
Gaceta del Congreso 604 de 2007. Exposición de motivos Proyecto de Ley 190 de
2009, Cámara.
[58]
Sentencia C-473 de 1994.
[59]
Sentencia C-473 de 1994.
[60]
Ley 270 de 1996. Art. 1°. Ley Estatuaria de la Administración de Justicia.