C-111-99
Sentencia C-111/99
Sentencia
C-111/99
MINISTERIO
PUBLICO-Intervención en
conciliaciones extrajudiciales
La intervención
activa del Ministerio Público en los procesos contencioso administrativos,
concretamente, en las conciliaciones extrajudiciales, no es producto de un
capricho del legislador, o una manera de entorpecer un posible acuerdo al que
llegaren las partes, sino que es una garantía para que en asuntos que revisten
interés para el Estado, pues, corresponde a litigios en donde éste es parte, no
queden sólo sometidos a lo que pueda disponer el servidor público, que en un
momento dado, sea el que esté representando al Estado. Además, se garantiza,
con la intervención del agente del Ministerio, que el acuerdo al que lleguen
las partes, también sea beneficioso para el interés general.
CONCILIACION
PREJUDICIAL-Control
judicial del acta
Una vez sometida
el acta de conciliación prejudicial al control judicial, para que pueda ser
aprobada o improbada por el juez administrativo competente, si el agente del
Ministerio Público está inconforme con el arreglo que ante él como conciliador,
llegaron las partes, tiene el deber constitucional de promover ante el juez
administrativo, todos los recursos pertinentes, encaminados a explicar las
razones por las que el acuerdo prejudicial no debe ser aprobado. Podrá, pues
recurrir el auto proferido por el juez, que apruebe o impruebe la conciliación.
De esta manera estará defendiendo el orden jurídico, el patrimonio público o
los derechos y garantías fundamentales. Cabe advertir que cuando el parágrafo
de la norma transcrita señala que el agente del Ministerio Público suscribe la
conciliación prejudicial lograda por las partes, no significa que este
funcionario esté de acuerdo con el arreglo al que ellas llegaron en
conciliación prejudicial. En este evento, la firma del agente del Ministerio
Público debe entenderse sólo como que está dando fe de la ocurrencia de un hecho,
del que fue testigo.
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Control
jurídico
En el caso de los
arreglos logrados en las conciliaciones extrajudiciales adelantadas ante los
centros de conciliación, acuerdos que, por regla general, no tienen el control
judicial, cuando se trata de asuntos contencioso administrativos, el control
judicial se da, si el Ministerio Público está inconforme con el arreglo al que
llegaron las partes, acudiendo a "solicitud de homologación
judicial". Allí, ante el juez administrativo competente, como en el caso
de los acuerdos prejudiciales, el Ministerio Público podrá interponer los
recursos pertinentes, que expresen la razón de su desacuerdo. Por lo tanto,
podrá recurrir el auto que apruebe o impruebe el arreglo logrado en el centro
de conciliación.
CONCILIACION
JUDICIAL O EXTRAJUDICIAL-Interposición
de recursos por el Ministerio Público
El Ministerio
Público siempre puede interponer los recursos pertinentes, cualquiera que sea
el carácter en el que intervenga en las conciliaciones judiciales o
extrajudiciales, cumpliendo así, a cabalidad, el mandato constitucional
encomendado al Ministerio Público de "intervenir en los procesos y
ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en
defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y
garantías fundamentales.". Y, que la palabra demandada no significa
exclusión de la interposición de recursos por parte del Ministerio Público en
los casos de la conciliación extrajudicial.
Referencia:
Expediente D-2141
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 5o. (parcial) del artículo 35 de la ley
446 de 1998 "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas
normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279
de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y
se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia."
Demandante: Juan
Carlos Hincapie Mejía.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número once (11),
a los veinticuatro (24) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y
nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Juan
Carlos Hincapie Mejía, con base en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral
4, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad del artículo
35, numeral 5, parcial, de la ley 446 de 1998.
Por auto del once
(11) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998), el magistrado
sustanciador, admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así
mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso y al señor Ministro de Justicia y
del Derecho, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre
la constitucionalidad de la norma demandada.
Recibido el concepto
del señor Procurador y con el escrito del ciudadano que intervino en nombre del
Ministerio de Justicia y del Derecho, procede esta Corporación al estudio de
constitucionalidad correspondiente.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado.
"LEY 446 DE 1998
"por la cual
se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991,
se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia"
"Artículo
35. Atribuciones del Ministerio Público. El artículo  127 del Código
Contencioso Administrativo, quedará así :
"Artículo
127. Atribuciones del Ministerio Público. El Ministerio Público es parte y
podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en las conciliaciones
extrajudiciales ante los centros de conciliación e intervendrá en éstos en
defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y
garantías fundamentales. Por consiguiente se le notificará personalmente el
auto admisorio de la demanda, el que fije fecha para audiencia de conciliación,
la sentencia proferida en primera instancia y el primer auto dictado en segunda
instancia.
"En los
procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el
mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia.
"Además,
tendrá las siguientes atribuciones especiales :
"1.
Solicitar la vinculación al proceso de los servidores o ex  servidores públicos
que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado lugar a la
presentación de demandas que pretendan la reparación patrimonial a cargo de
cualquier entidad pública.
"2.
Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos.
"3. Pedir
que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales.
"4. Alegar
en los procesos e incidentes en que intervenga.
"5.
Interponer los recursos contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos
logrados en conciliación judicial."
B.- La demanda.
El actor considera
que la palabra demandada : "judicial", viola los
siguientes artículos de la Constitución : 277, numeral 7, 31 y 228. Las
explicaciones se resumen así :
La violación se presenta al impedírsele al
Ministerio Público interponer recursos contra los autos que aprueben o
desaprueben la conciliación prejudicial. Esta exclusión carece de
razonabilidad y viola los artículos constitucionales señalados.
Explica el actor que con la expedición de
la ley 446 de 1998, se creó otra forma de conciliación extrajudicial en asuntos
contencioso administrativos : la conciliación extrajudicial o prejudicial,
ante los centros de conciliación autorizados por el Gobierno. Esta conciliación
se suma a la ya existente, también extrajudicial, que se surte por parte de los
procuradores judiciales ante los Tribunales Contencioso Administrativos.
El demandante considera aislada esta
limitación, pues ley 446 de 1998, contiene los artículos en los que se prevén
los recursos procedentes contra el auto que apruebe o impruebe el acuerdo
conciliatorio. Estos preceptos son  : el artículo 57, en la parte que
modificó el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo,  numeral
5o. ; el inciso primero del artículo 73 y el 79. Sin embargo, el actor manifiesta
que por el sitio en donde está ubicada la palabra judicial demandada, se colige
que el legislador le negó al Ministerio Público la atribución de
interponer recursos contra estos autos que aprueben o imprueben los acuerdos
obtenidos en la conciliación prejudicial. Se viola, de esta manera, lo
dispuesto en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución, pues, si el
orden y el patrimonio públicos resultan lesionados tanto en un acuerdo
conciliatorio judicial como en uno prejudicial, no existe razón para que la ley
le otorgue un trato diferente al Ministerio Público para ejercer sus
atribuciones. Además, la posibilidad de defender el orden o el patrimonio
público, no puede estar supeditada al hecho de que el Ministerio Público actúe
en algunas oportunidades como parte y, en otras, como conciliador. Una función
legal no puede limitar una facultad constitucional.
Considera que no es suficiente la
posibilidad del Ministerio Público, cuando no está conforme con la
conciliación, de solicitar la homologación judicial, prevista en el artículo 79
de la ley 446 de 1998.
En consecuencia, explicada, así, la
violación, se entiende porqué resultan inconstitucionales los artículos 31 y
228 de la Constitución, al limitarse el principio de la doble instancia y la primacía
del derecho sustancial sobre el formal.
C.- Intervenciones.
La doctora Mónica Fonseca Jaramillo
intervino en nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho. Solicitó declarar
ajustada a la Constitución, la norma demandada. Expuso así sus razones :
La norma debe examinarse dentro del
contexto en donde está ubicada. Considera que la facultad para intervenir e
interponer recursos por parte del Ministerio Público procede en todos los
eventos posibles, tal como lo señala el artículo 73 de la ley 446 de 1998, el
que adicionó la ley 23 de 1991.
En consecuencia, no obstante que el numeral
demandado sólo se refiere a la conciliación judicial, una interpretación
general conduce a establecer que el Ministerio Público no tiene límites en
cuanto a las facultades constitucionales, en esta materia.
Esto significa que no hay violación del
principio de la doble instancia, y no se restringe el acceso a los medios de
impugnación para ninguna de las partes o para quien demuestre interés en la
actuación.
Además, por la dinámica de la conciliación
extrajudicial, en asuntos contencioso administrativos, ante el agente del
Ministerio Público, hay que tener en cuenta que una vez logrado el acuerdo
entre las partes, el agente firma y envía el acta y sus anexos al juez competente,
para su calificación y aprobación definitiva. En este caso, la firma del
delegado del Ministerio Público se considera una mera refrendación del acuerdo
logrado, pues la firma definitiva será estampada únicamente después de la
aprobación emitida por la jurisdicción. Allí, en el trámite ante el juez o
magistrado competente, el Ministerio Público, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 73 de la ley 446 de 1998, puede recurrir el auto que apruebe o
impruebe el acuerdo. En este sentido, resulta sin fundamento la pretensión de
la demanda.
D. Concepto de la Procuraduría General de
la Nación.
En concepto Nro. 1631, del 22 de septiembre
de 1998, el señor Procurador solicitó a la Corte declarar constitucional la
expresión "judicial" contenida en el numeral 5o. del artículo
35 de la ley 446 de 1998. Antes de iniciar el análisis constitucional, el señor
Procurador despejó el siguiente asunto : ¿tiene el Procurador algún
interés directo en este tema por el que deba declararse impedido ?
Considera que no existe impedimento, pues,
no concurren en la persona del Procurador circunstancias de naturaleza
subjetiva de las cuales se pueda inferir la existencia de un interés directo en
esta demanda de constitucionalidad. Para tal efecto, recuerda lo dicho por esta
Corporación sobre cuándo procede la declaración de impedimento, en el auto de
Sala Plena del 19 de agosto de 1998, M.P., doctor José Gregorio Hernández
Galindo.
Sobre el examen de constitucionalidad de lo
demandado, el señor Procurador se refirió a la conciliación
administrativa extrajudicial, cuando se realiza ante un centro de
conciliación autorizado por la ley, o ante un representante del Ministerio
Público. En el primer evento, explica, deben comunicarse todos los trámites al
Procurador Judicial acreditado ante el Tribunal Administrativo de la sede en
donde funciona el centro de conciliación. Cuando está en desacuerdo con lo
convenido, puede acudir al mecanismo de la homologación, es decir, el acuerdo
debe someterse a evaluación judicial, pues actúa como parte.
Si la conciliación extrajudicial se produce
en la otra forma, es decir, cuando las partes han acudido directamente al
Ministerio Público, el Procurador es un tercero neutral. En este caso, el
legislador acertó al no otorgarle el status de parte, ya que es una
diligencia que se adelanta ante él. Por consiguiente, sus atribuciones deben
guardar la correspondiente relación. Además, "en calidad de tercero
neutral, asiste a las partes en la solución de sus diferencias mutuas y, en caso
de que éstas no se avengan, puede ofrecerles fórmulas de composición, sin ser
él quien resuelva la controversia. El fracaso de la conciliación deja abierta
la posibilidad de acudir ante la jurisdicción y el éxito de la misma pone punto
final al conflicto." (folio 37)
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para decidir sobre
la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, por estar
el precepto contenido en una ley.
Segunda.- Lo que se debate.
El demandante considera que en materia de
conciliación, al impedírsele al Ministerio Público interponer recursos contra
los autos que aprueben o imprueben los acuerdo logrados en una conciliación
extrajudicial, el legislador violó los artículos de la Constitución
establecidos en el numeral 7 del artículo 277, y los artículos 31 y 228, pues
desconoció las funciones del Procurador, y los principios relacionados con la
segunda instancia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
La ciudadana que intervino por el
Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la interpretación en la que
se basa el demandante es equivocada y producto de que analizó sólo una
disposición de la ley. Manifiesta que si el actor hubiera realizado el análisis
integral, se hubiera percatado de la existencia del artículo 73, norma que
desarrolla, de manera general, las atribuciones del Ministerio Público en esta
clase de trámites conciliatorios, pues allí se consagran los recursos que puede
interponer este funcionario. Señala, además, que debe tenerse en cuenta, que la
firma definitiva del acuerdo conciliatorio, sólo ocurre después de la
aprobación emitida por la jurisdicción, y, allí, el Ministerio Público puede
recurrir el auto que apruebe o impruebe el acuerdo.
Para el señor Procurador la respuesta a lo
planteado, difiere de la explicación suministrada por la interviniente. El
Procurador manifiesta que la norma no es inconstitucional si se hace la
diferencia de las distintas posiciones en que se sitúa el Ministerio Público,
en las conciliaciones administrativas extrajudiciales. Distingue que cuando es
ante los centros de conciliación, al actuar como parte, si no está conforme con
el acuerdo "deberá solicitar la homologación judicial" (art.
79 ley 446/98), constituyendo ésta  una forma adecuada para la defensa
de las funciones constitucionales que le están encomendadas. Y, cuando es
conciliador puede proponer fórmulas de arreglo a las partes. Si no se llega a
la conciliación, queda abierta la vía judicial.
Sin embargo, el demandante considera que la
sola existencia de la homologación judicial del acuerdo, no es suficiente para
el cumplimiento de las competencias constitucionales que tiene el Ministerio
Público. El actor considera que la función constitucional se garantiza si la
ley no limita la posibilidad de interponer recursos contra los autos que
aprueben o imprueben los acuerdos logrados, sea judicial o extrajudicialmente.
Al despojar al Ministerio de una de sus funciones constitucionales, se viola la
Carta.
Deberá, pues, examinarse la facultad
consagrada en la Constitución para el Ministerio Público y la atribución
especial de que trata el artículo 35, en lo demandado, que, al parecer del
demandante, impide al Ministerio Público interponer recursos contra los autos
que aprueben o imprueben acuerdos conciliatorios extrajudiciales.
Tercera.- Artículo 277, numeral 7, de la
Constitución y la participación del Ministerio Público en las conciliaciones
extrajudiciales o prejudiciales.
Como se señaló, el núcleo del presente
asunto radica en determinar si la facultad del Procurador consagrada en el
artículo 277, numeral 7, de la Constitución es objeto de limitación en el precepto
demandado. Establece el artículo de la Constitución :
"Artículo
277. El Procurador General de la Nación, por sí mismo o por medio de sus
delegados o agentes, tendrá las siguientes funciones :
"(...)
"7.
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o
de los derechos o garantías fundamentales.
"(...)"
En relación con esta facultad
constitucional, en primer lugar, hay que decir que en los procesos
administrativos o judiciales,  si un precepto legal limita, de alguna manera,
la intervención del Procurador, "en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos o garantías fundamentales", tal
norma, evidentemente, resulta inconstitucional.
Es de señalar que la intervención activa
del Ministerio Público en los procesos contencioso administrativos,
concretamente, en las conciliaciones extrajudiciales, no es producto de un
capricho del legislador, o una manera de entorpecer un posible acuerdo al que
llegaren las partes, sino que es una garantía para que en asuntos que revisten
interés para el Estado, pues, corresponde a litigios en donde éste es parte, no
queden sólo sometidos a lo que pueda disponer el servidor público, que en un
momento dado, sea el que esté representando al Estado. Además, se garantiza,
con la intervención del agente del Ministerio, que el acuerdo al que lleguen
las partes, también sea beneficioso para el interés general.
Así, la función del Ministerio Público
resulta un complemento necesario del control judicial que ejerce el juez
administrativo sobre el acta del acuerdo prejudicial, puesto bajo su
conocimiento, cuando este control se da.
En consecuencia, en el caso concreto, habrá
que examinar si la norma demandada, en las conciliaciones extrajudiciales sobre
asuntos contencioso administrativos, en los que interviene el agente del
Ministerio Público, bien como conciliador, o ante los centros de conciliación,
impide a este funcionario ejercer la defensa adecuada de los intereses
generales, en la forma como lo establece la Constitución.
Cuarta.- Conciliación extrajudicial ante
los centros de conciliación autorizados y ante el agente del Ministerio
Público, en asuntos contencioso administrativos. Carácter en que actúa en uno y
en otro caso el agente del Ministerio.
Para el análisis respectivo, hay que
mencionar que las leyes 23 de 1991 y 446 de 1998 establecieron la procedencia
de la conciliación judicial y  prejudicial o extrajudicial, en materia
contencioso administrativa, en algunos asuntos que la ley determina como
susceptibles de conciliación.
El artículo 70 de la ley 446 de 1998 señala
cuáles son los asuntos que pueden ser objeto de conciliación en esta materia.
Dice la norma que "podrán conciliar, total o parcialmente, en las
etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a
través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre
conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda
conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las
acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo."
Es decir, puede haber conciliación sobre
las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o
en las controversias contractuales (arts. 85, 86 y 87 del C.C.A.)
El mismo artículo 70 señala que en los
procesos ejecutivos de los que trata el artículo 75 de la ley 80 de 1993, puede
haber conciliación, siempre que se hubieren propuesto excepciones de mérito. Y
excluye, expresamente, la conciliación respecto de conflictos de carácter
tributario.
Sobre la conciliación prejudicial o
extrajudicial, que es la que interesa en esta demanda, ésta se puede dar de dos
maneras :
a) Ante los centros de conciliación
autorizados ; y,
b) Ante el agente del Ministerio Público.
Se hará referencia a cada una de estas
formas de arreglo extrajudicial y los recursos que tiene el mencionado agente
del Ministerio Público en ellos, para la defensa de los asuntos encomendados
por la Constitución, según dispone el artículo 277, numeral 7, ya transcrito.
a) Trámites ante los centros de conciliación
autorizados por la ley, para asuntos contencioso administrativos e intervención
del agente del Ministerio Público.
La ley 446 de 1998 prevé la conciliación
extrajudicial ante los centros de conciliación autorizados, en materia
contencioso administrativa. El artículo 77 de esta ley señala :
"Artículo
77. Conciliadores. El inciso 2 del artículo 75 de la ley 23 de 1991, quedará
así :
"La
conciliación prevista en materias laboral, de familia, civil, contencioso
administrativa, comercial, agraria y policiva podrá surtirse
válidamente ante un Centro de Conciliación autorizado o ante el
funcionario público que conoce del asunto en cuestión, cuando éste no sea
parte. Para los efectos de la conciliación en materia policiva sólo podrá tener
lugar en aquellas materias que de conformidad con la legislación vigente
admitan tal mecanismo." (se subraya)
También consagra la ley cómo es la
intervención del Ministerio Público si los trámites de conciliación
extrajudicial administrativa se llevan a cabo en los centros de conciliación,
de que trata el precepto arriba copiado. En el artículo 79 de la ley 446, se
señala que la iniciación del trámite conciliatorio, siempre debe
ser comunicada al agente del Ministerio Público. Este funcionario, si lo
considera pertinente, acudirá e intervendrá durante el trámite conciliatorio.
Pero, si no asiste a la audiencia, el centro de conciliación deberá enviarle el
acta en donde conste el acuerdo logrado. Si el Procurador no está conforme con
el acuerdo al que llegaron las partes, dentro de los cinco (5) días siguientes
a su comunicación, "deberá solicitar la homologación judicial" (art.
79 ley 446/98), ante el Tribunal Administrativo competente.
En este trámite, ante los centros de
conciliación ¿en qué carácter actúa el Ministerio Público ?
La ley, expresamente señala que es parte.
En efecto, en el inciso primero  del artículo 35 de la ley 446, se establece : "El
Ministerio Público es parte y podrá intervenir en todos los procesos e
incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y en las conciliaciones extrajudiciales ante los centros de
conciliación e intervendrá en éstos en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. (...)"
(se subraya).
b) Trámite conciliatorio prejudicial, en asuntos
contencioso administrativos, adelantado a solicitud de las partes, ante el
Ministerio Público.
Las partes también pueden acudir ante el
agente del Ministerio Público para lograr una conciliación prejudicial. El
trámite ante el agente del Ministerio Público está contemplado en el artículo
80 de la ley 446 de 1998. Dice el artículo :
"Artículo
80. Solicitud. El artículo 60 de la Ley 23 de 1991, quedará así :
"Artículo
60. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85,
86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes individual o
conjuntamente podrán formular solicitud de conciliación prejudicial, al Agente
del Ministerio Público asignado al Juez o Corporación que fuere competente
para conocer de aquéllas. La solicitud se acompañará de la copia de la petición
de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las
pruebas que fundamenten las pretensiones.
"(...)"
(se subraya)
En este caso, el agente del Ministerio
Público actúa como conciliador o mediador. El mismo artículo señala el
procedimiento y la actividad que debe desplegar el agente del Ministerio
Público cuando actúa en este carácter.
Quinta.- Formas de intervención del
Ministerio Público en las dos clases de conciliación extrajudicial y
prejudicial, en cumplimiento de sus funciones constitucionales.
En primer lugar, cabe manifestar que la ley
446 de 1998, al menos en este asunto concreto, carece de técnica legislativa,
lo que se refleja en el hecho de que un mismo tema sea tratado en disposiciones
dispersas a lo largo de todo el articulado de la ley, lo que dificulta llegar a
una solución fácil. Tanto que quienes intervinieron en esta demanda para
defender la constitucionalidad de la norma (el Ministerio de Justicia y del Derecho
y el señor Procurador), suministraron explicaciones bastante distintas para
este efecto.  Sin embargo, esta circunstancia no hace por sí sola
inconstitucional una disposición, pero permite ver que se requiere, para el
examen constitucional adecuado, que se realice una interpretación armónica de
las disposiciones que tratan la conciliación extrajudicial en materia
contencioso administrativa, y que se encuentran diseminadas en la ley 446.
Esta interpretación armónica permitirá
establecer si frente a la disposición demandada que dice : "interponer
[el agente del Ministerio Público] recursos contra los autos que aprueben o
imprueben acuerdos logrados en conciliación judicial", pueden contestarse
estos interrogantes que constituyen la esencia de la demanda :  ¿qué pasa
si el agente del Ministerio Público no está de acuerdo con el arreglo al que
llegaron las partes en el centro de conciliación ? ¿constituye limitación
a las funciones constitucionales establecidas al Ministerio Público impedirle interponer
los recursos pertinentes, contra los autos que aprueben o imprueben los
acuerdos logrados en la conciliación extrajudicial ?
Para resolver estos interrogantes, se
acudirá a lo que establecen las disposiciones legales contenidas en la propia
ley 446, y que se refieren exclusivamente a la conciliación en materia
contencioso administrativa. Se trata de los artículos 73 y 79. Estas normas
señalan :
"Artículo
73. Competencia. La Ley 23 de 1991, tendrá un artículo nuevo, así :
"Artículo
65A. El auto que apruebe o impruebe el acuerdo conciliatorio corresponde a la
Sala, Sección o Subsección de que forme parte el Magistrado que actúe como
sustanciador ; contra dicho auto procede recurso de apelación en los
asuntos de doble instancia y de reposición en los de única.
"El
Ministerio Público podrá interponer el recurso de apelación para ante el
Tribunal, contra el auto que profiera el Juez Administrativo  aprobando o
improbando una conciliación. Las partes podrán apelarlo, sólo si el auto
imprueba el acuerdo.
"La autoridad
judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las
pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el
patrimonio público.
"Parágrafo.
Lograda la conciliación prejudicial, el acta que la contenga será suscrita por
las partes y por el agente del Ministerio Público y se remitirá, a más tardar,
al día siguiente, al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de la
acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación.
El auto aprobatorio no será consultable."
"Artículo
79. Homologación. Los trámites de conciliación en materia Contencioso
Administrativa que se surtan ante Centros de Conciliación autorizados por el
Gobierno en los términos de esta ley, deberán ser comunicados al Procurador
Judicial acreditado ante el Tribunal Contencioso Administrativo de la sede
donde funciona el Centro de Conciliación, quien podrá acudir e intervenir
durante el trámite conciliatorio si lo estima pertinente.
"Si el
Procurador no asiste a la audiencia, el Centro deberá enviarle el acta de
conciliación y si no está conforme con el acuerdo conciliatorio, dentro de los
cinco (5) días siguientes a su comunicación, deberá solicitar la homologación
judicial, cuyo trámite será el previsto para las conciliaciones prejudiciales
ante los agentes del Ministerio Público."
Consecuencias que se derivan de estas dos
normas :
a) La ley 446 distingue entre la
conciliación prejudicial y la extrajudicial, específicamente, para asuntos
contencioso administrativos. Esta distinción se deduce de la ubicación en la
que una y otra se encuentran y los nombres de los capítulos a que pertenecen.
En efecto, la ley sitúa dentro de la
conciliación extrajudicial administrativa a la prejudicial, es decir, a
la que se realiza ante el agente del Ministerio Público, en su carácter de conciliador.
Para llegar a esta conclusión, basta mirar que la ley, dentro del capítulo 3 "De
la conciliación extrajudicial", consagra dentro de la "Sección
2a.", lo pertinente a  "la conciliación prejudicial en
materia Contencioso Administrativa".
Esta distinción tiene consecuencias en el
procedimiento, para efectos de la intervención del Ministerio Público.
En efecto, a esta clase de acuerdos es a
los que se refiere el parágrafo del artículo 73, transcrito, en el que se
establece la obligatoriedad del control judicial del acuerdo conciliatorio al
que han llegado las partes. Recuérdese lo que dice el parágrafo :
"Parágrafo.
Lograda la conciliación prejudicial, el acta que la contenga será suscrita por
las partes y por el agente del Ministerio Público y se remitirá, a más tardar,
al día siguiente, al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de la
acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o
improbación. El auto aprobatorio no será consultable."
Es decir, una vez sometida el acta de
conciliación prejudicial al control judicial, para que pueda ser aprobada o
improbada por el juez administrativo competente, si el agente del Ministerio
Público está inconforme con el arreglo que ante él como conciliador, llegaron
las partes, tiene el deber constitucional de promover ante el juez
administrativo, todos los recursos pertinentes, encaminados a explicar las
razones por las que el acuerdo prejudicial no debe ser aprobado. Podrá, pues
recurrir el auto proferido por el juez, que apruebe o impruebe la conciliación.
De esta manera estará defendiendo el orden jurídico, el patrimonio público o
los derechos y garantías fundamentales (art. 277, numeral 7, C.P.)
Cabe advertir que cuando el parágrafo de la
norma transcrita señala que el agente del Ministerio Público suscribe la
conciliación prejudicial lograda por las partes, no significa que este
funcionario esté de acuerdo con el arreglo al que ellas llegaron en
conciliación prejudicial. En este evento, la firma del agente del Ministerio
Público debe entenderse sólo como que está dando fe de la ocurrencia de un
hecho, del que fue testigo.
b) En el caso de los arreglos logrados en
las conciliaciones extrajudiciales adelantadas ante los centros de
conciliación, acuerdos que, por regla general, no tienen el control judicial,
cuando se trata de asuntos contencioso administrativos, el control judicial se
da, si el Ministerio Público está inconforme con el arreglo al que llegaron las
partes, acudiendo a "solicitud de homologación judicial"
(artículo 79 citado).
Allí, ante el juez administrativo
competente, como en el caso de los acuerdos prejudiciales, el Ministerio
Público podrá interponer los recursos pertinentes, que expresen la razón de su
desacuerdo. Por lo tanto, podrá recurrir el auto que apruebe o impruebe el
arreglo logrado en el centro de conciliación.
En consecuencia, lo que en el artículo 35,
numeral 5, en lo demandado, parecería un límite violatorio de la Constitución,
resulta superado con una interpretación armoniosa de la ley en esta materia.
En conclusión, el Ministerio Público siempre
puede interponer los recursos pertinentes, cualquiera que sea el carácter en el
que intervenga en las conciliaciones judiciales o extrajudiciales, cumpliendo
así, a cabalidad, el mandato constitucional encomendado al Ministerio
Público de "intervenir en los procesos y ante las autoridades
judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden
jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías
fundamentales." (art. 277, numeral 7, C.P.). Y, que la palabra
demandada no significa exclusión de la interposición de recursos por parte del
Ministerio Público en los casos de la conciliación extrajudicial.
Por las razones expresadas, se declarará la
exequibilidad de la palabra "judicial" demandada, por no
violar el artículo 277, numeral 7, de la Constitución, ni, por las mismas
razones, resultan vulnerados los artículos 31 y 228 de la Carta.
III. DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Declárase EXEQUIBLE
la palabra "judicial" contenida en el numeral 5o del artículo
35 de la ley 446 de 1998.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO E. LEAL RUIZ
Secretario General (E)