C-893-99
Sentencia
C-893/99
LEY-Sentido formal/LEY-Sentido material
La doctrina
jurídica suele distinguir entre la ley en sentido formal y la ley en sentido
material. Así, en la primera definición prima un criterio orgánico, pues
corresponde a una regulación expedida por el legislador, mientras que la ley en
sentido material es una norma jurídica que regula de manera general una
multiplicidad de casos, haya o no sido dictada por el órgano legislativo. Por
ende, una  regulación es ley en sentido formal y material, cuando emana del
órgano legislativo y tiene un contenido general; en cambio es sólo ley en
sentido formal si ha sido dictada por el poder legislativo, pero su contenido
se refiere a un solo caso concreto; y es ley sólo en sentido material, cuando
tiene un contenido general, esto es, se refiere a una multiplicidad de casos,
pero no ha sido expedida por un órgano legislativo. Esta distinción doctrinaria
es en parte relevante en la presente discusión porque, en principio, cuando la
Constitución habla de las “leyes”, en general lo hace en sentido formal, pues
hace referencia a los actos producidos por el Legislador, esto es, por el
Congreso.
LEY-Fuerza material
La expresión  “con fuerza de ley” o con “fuerza material de ley”
significa que un acto normativo, que no es formalmente una ley, por no haber
sido expedido por el Congreso, tiene sin embargo, debido al sistema de fuentes
desarrollado en la Carta, el mismo rango jerárquico de las leyes, y por ende
puede derogar y modificar otras leyes y, a su vez, no puede ser alterado sino
por normas de igual o superior jerarquía, esto es, por la Constitución, por
otras leyes, o por otras normas con fuerza de ley. Es claro que el cargo de los actores carece
de todo sustento pues una ley, en sentido formal, tiene, por el sólo hecho de
ser una ley, una fuerza material de ley, esto es, puede derogar o modificar
otras leyes, y no puede ser derogada sino por normas de igual o superior
jerarquía. Por ende, no encuentra la Corte que puedan existir casos en que una
ley -en sentido formal- se encuentre desprovista de fuerza material de ley, por
lo cual no es cierto que las expresiones acusadas restrinjan el alcance de la
acción de cumplimiento, tal y como se encuentra definida en el artículo 87 de
la Carta.
LEY-Fuerza material/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Ambito
de aplicación
Si las
expresiones  acusadas restringieran la acción de cumplimiento a aquellas normas
que no sólo son leyes formalmente -esto es, expedidas por el Congreso- sino
también materialmente, esto es, que establecen una regulación general, entonces
es cierto que esta acción sólo procedería frente a ciertas leyes, aquellas que
establecen regulaciones generales, mientras que no podría invocarse para
asegurar la efectividad  de leyes referidas a casos concretos. Una tal
regulación restringiría injustificadamente la procedencia de la acción de
cumplimiento y podría entonces ser inconstitucional. Sin embargo, eso no es lo
que establecen las expresiones acusadas, ya que éstas señalan que esta acción
puede ser utilizada para asegurar el cumplimiento de todas las normas con
fuerza de ley, lo cual incluye no sólo a las leyes en sentido formal, que por
el sólo hecho de ser expedidas por el Congreso y sancionadas por el Presidente,
tienen fuerza de ley, sino también a otros actos normativos, que sin ser leyes
formalmente, tienen por expreso mandato constitucional, fuerza de ley, como
sucede con los decretos de facultades extraordinarias.
CONSTITUCION
POLITICA Y LEY-Alcance del
término
Cuando la Carta
se refiere a la ley, debe entenderse, en general, que también está hablando de
los decretos con “fuerza de ley”, pues en tales casos, el Gobierno ha actuado,
por expresa autorización constitucional, como Legislador, y los contenidos
normativos que ha promulgado tienen la fuerza propia de una ley expedida por el
Congreso. Así, cuando la Constitución señala que corresponde a la ley regular
esta o determinada materia, debe entenderse que esa regulación también puede
ser adoptada por decretos con fuerza de ley, salvo que la propia Constitución
ordene que esa normatividad debe ser directamente adoptada por el Congreso, tal
y como sucede, con los códigos.
Referencia: Expediente D-2378.
Norma acusada:
Artículos 4º parcial, 5º parcial, 6º parcial, 8º parcial, 20 parcial de la Ley
393 de 1997.
Actor: Julian Marulanda Calero, José
Antonio Vargas Lleras y Enrique Vargas Lleras.
Temas:
Leyes en sentido
formal, fuerza material de ley y acción de cumplimiento.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
diez (10) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente sentencia
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de constitucionalidad, los ciudadanos Julián Marulanda Calero,
José Antonio Vargas Lleras y Enrique Vargas Lleras, demandaron los artículos 1º
parcial, 3º parcial,  4º parcial, 5º parcial, 6º parcial, 8º parcial, 9º
parcial y 20 parcial de la Ley 393 de 1997, "por la cual se desarrolla el
artículo 87 de la Constitución Política". Esta Corporación advierte que
frente a los artículos 1º, 3º y 9º parciales, la demanda fue rechazada por
existir cosa juzgada constitucional en las sentencias C-157, C-158 y C-193 de
1998. Con relación a los  artículos 4º,  5º, 6º, 8º y 20 parciales, la demanda
es admitida.  Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS.
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial Nº 43096 del 29 de julio de 1997, y se subraya lo acusado:
"LEY 393 DE 1997
“POR LA CUAL SE DESARROLLA EL ARTICULO 87
DE LA CONSTITUCION POLITICA”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(…)
ARTICULO 4º.
Titulares de la acción. Cualquier persona podrá ejercer la acción de cumplimiento frente a
normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
También podrá
ejercitar la acción de cumplimiento de normas con fuerza material
de ley o actos administrativos:
a) Los servidores
públicos; en especial: el Procurador General de la Nación, los procuradores
delegados, regionales y provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados,
los personeros municipales, el Contralor General de la República, los
contralores departamentales, distritales y municipales;
b) Las
organizaciones sociales, y
c) Las
organizaciones no gubernamentales.
ARTÍCULO 5°.
Autoridad Pública contra quien se dirige. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la
autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con
fuerza material de ley o acto administrativo.
Si contra quien
se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al
Juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su
cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con las
autoridades respecto de las cuales se ejercita la acción hasta su terminación.
En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que
conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir el deber
omitido.
ARTICULO 6º.
Acción de cumplimiento contra particulares. La acción de cumplimiento procederá  contra acciones
u omisiones  de particulares que impliquen el incumplimiento  de una norma con
fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular
actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el
cumplimiento de las mismas.
En el evento
contemplado en este artículo, la acción de cumplimiento podrá dirigirse contra
el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho
cumplimiento al particular.
(…)
ARTICULO 8º.
Procedibilidad. La
acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad
que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente
incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos
administrativos. También procederá contra acciones u omisiones  de los
particulares, de conformidad con lo establecido en la presente ley.
Con el propósito
de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el
accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o
administrativo  y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no
contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la
solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el
cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio
irremediable para el accionante, caso en el cual deberá se sustentado en la
demanda.
También procederá
para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos
administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la
reparación del derecho.
(…)
ARTICULO 20.-
Excepción de inconstitucionalidad. Cuando el incumplimiento de norma con fuerza
de ley o acto administrativo sea proveniente del ejercicio de la excepción
de inconstitucionalidad, el juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en
la sentencia. Lo anterior, sin perjuicio de que el juez la aplique
oficiosamente.
PARAGRAFO.- El incumplido no podrá alegar la
excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de
análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según
sea el caso".
III. LA DEMANDA.
Según los actores,
las disposiciones acusadas vulneran el artículo  87 de la Constitución, por
cuanto restringen el ejercicio y el ámbito de aplicación de la acción de
cumplimiento, por cuanto las expresiones “con fuerza material de ley” o “con
fuerza de ley” generan confusión frente al contenido de esta acción, tal y como
fue definida por la Constitución, la cual establece que este mecanismo procede
frente a toda ley y no únicamente frente a aquellas que tengan fuerza material
de ley. Según su parecer, al hacerse tal distinción, existirían leyes que no
tendrían posibilidad de ser objeto de la acción, con lo cual las expresiones
impugnadas limitan injustamente al individuo la facultad de exigir del Estado
el cumplimiento de sus propias normas.
IV-
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
La ciudadana Blanca
Esperanza Niño Izquierdo, en representación  del Ministerio de Justicia y del
Derecho, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las
expresiones acusadas. La ciudadana comienza por señalar que mediante Auto la
Corte Constitucional rechazó la demanda respecto a los  artículos 1º, 3º y 9º
de la Ley 393 de 1997, por existir cosa juzgada constitucional.
Según su parecer, el
objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona
natural o jurídica la posibilidad de acudir ante los jueces para exigir de una
autoridad que se muestra renuente, que cumpla con ciertos deberes y
obligaciones que surgen de la ley o acto administrativo. Ahora bien, en cuanto
a las expresiones acusadas "con fuerza material" de ley o "con
fuerza" de ley, la ciudadana estima que debe entenderse "toda norma
que recoge en forma general una declaración de voluntad soberana, manifestada
por el legislador", concepto que comprende tanto las leyes formalmente
expedidas  como los decretos-ley  y los decretos legislativos incorporados en
la Carta. Concluye la interviniente que lo que hace la norma acusada es ampliar
las posibilidades de ejercicio de esta acción constitucional, con el objeto de
hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley
o actos administrativos.
2. Intervención
ciudadana
El ciudadano Martín
Bermudez Muñoz, obrando como vocero del Instituto  Colombiano de Derecho
Procesal, interviene en el proceso de la referencia. Estima que a pesar de que
ya existe pronunciamiento de la Corte Constitucional (sentencia C-157/98) sobre
los puntos que se demandan, comparte los fundamentos del actor. Advierte el
ciudadano, que el legislador, para desarrollar la Constitución, lo que debió
hacer, en este caso, fue  establecer el procedimiento  para hacer efectiva la
acción y no interpretar que entendió la Constitución y el Constituyente por
"ley", modificando así el precepto constitucional.
V- DEL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador
General de la Nación, en concepto No 1847, recibido el 22 de julio de 1999,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las expresiones acusadas.
La Vista Fiscal
comienza por señalar, que la acción de cumplimiento consagrada en la
Constitución pretende materializar  el Estado Social de Derecho. Estima que es
la "omisión de las autoridades o la indebida aplicación de las normas la
que legitima la puesta en marcha de la jurisdicción para hacer efectivo el
cumplimiento de las normas jurídicas". Por ello, considera que  los cargos
de inconstitucionalidad formulados por el actor se originan en una indebida
interpretación de las disposiciones demandadas, pues las expresiones con
"fuerza material de ley" o simplemente con "fuerza de ley",
hacen alusión a disposiciones que materialmente son una ley, aunque formalmente
no lo sean, como ciertas normas que constitucionalmente, no siendo expedidas
por el Congreso, tienen la categoría de ley, como pueden ser, entre otras, los
decretos extraordinarios, los decretos legislativos para establecer los estados
de excepción, los decretos de planeación, los decretos que desarrollan las
leyes marco y los decretos expedidos por el Gobierno en ejercicio de las
facultades conferidas directamente por la Constitución. Agrega el Procurador
que si una norma tiene el suficiente poder coercitivo  para ser impuesta a todo
el conglomerado de una "manera general, abstracta e impersonal, puede ser
considerada como ley", y procede frente a ella la acción de cumplimiento.
Ahora bien, la Vista
Fiscal consultando los antecedentes del artículo 87 de la Constitución,
advierte que nunca se dijo nada acerca de si la acción de cumplimiento
“procedía en contra de las leyes en sentido formal o material”. Sin embargo, el
Procurador considera que se trata de las leyes en sentido material, las cuales
por ser “reglas de derecho impersonales de carácter abstracto, puede demandarse
su cumplimiento ante la jurisdicción”, por cualquier persona.
VI-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de las expresiones acusadas de los artículos 4º, 5º,
6º, 8º y 20 de la Ley 393 de 1997, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de disposiciones que forman parte de una ley de
la República.
El asunto bajo
revisión.
2- Según los actores
y uno de los intervinientes, las expresiones "con fuerza material" de
ley o "con fuerza" de ley son inexequibles, pues reducen el ámbito de
aplicación de la acción de cumplimiento, ya que la Carta consagra ese mecanismo
para todas las leyes, mientras que, conforme a los apartes acusados, habría
leyes que podrían no tener fuerza material de ley, y frente a las cuales no
podría interponerse esta acción. En cambio, para la Vista Fiscal y otro de los
intervinientes, estas expresiones son constitucionales pues, lejos de
restringir el campo de aplicación de la acción de cumplimiento, lo que hacen es
ampliar sus posibilidades de ejercicio. Según su criterio, gracias a estas
expresiones, la acción de cumplimiento procede en relación con normas, como un
decreto extraordinario o un decreto legislativo, que tienen materialmente
fuerza de ley, aunque no sean formalmente leyes, por no haber sido expedidas
por el Congreso.
Conforme a lo
anterior, la pregunta que plantea esta demanda es si, tal y como lo sostienen
los actores, las expresiones "con fuerza material" de ley o "con
fuerza" de ley implican una desnaturalización de la acción de
cumplimiento, en la medida en que limitan la procedencia de esa acción frente a
determinadas leyes, mientras que la Carta la prevé para todas las leyes. Para
tal efecto, la Corte comenzará por analizar brevemente el significado de la
expresión “con fuerza material de ley” con el fin de determinar si, como lo
argumentan los actores, pueden o no existir leyes que carezcan de “fuerza material
de ley”. En efecto, si existen tales disposiciones, entonces el cargo de los
demandantes podría tener algún sustento, pues las normas acusadas podrían estar
desconociendo el diseño constitucional de la acción de cumplimiento.
Acción de
cumplimiento, fuerza material de ley y leyes en sentido formal.
3- La doctrina
jurídica suele distinguir entre la ley en sentido formal y la ley en sentido
material[1].
Así, en la primera definición prima un criterio orgánico, pues corresponde a
una regulación expedida por el legislador, mientras que la ley en sentido
material es una norma jurídica que regula de manera general una multiplicidad
de casos, haya o no sido dictada por el órgano legislativo. Por ende, una
regulación es ley en sentido formal y material, cuando emana del órgano
legislativo y tiene un contenido general; en cambio es sólo ley en sentido
formal si ha sido dictada por el poder legislativo, pero su contenido se
refiere a un solo caso concreto; y es ley sólo en sentido material, cuando
tiene un contenido general, esto es, se refiere a una multiplicidad de casos,
pero no ha sido expedida por un órgano legislativo.
Esta distinción
doctrinaria es en parte relevante en la presente discusión porque, en
principio, cuando la Constitución habla de las “leyes”, en general lo hace en
sentido formal, pues hace referencia a los actos producidos por el Legislador,
esto es, por el Congreso. Así, el artículo 150 explícitamente establece que
corresponde al Congreso hacer las leyes. Por su parte, los artículos 154 a 170
regulan la formación de las leyes, que es el procedimiento por el cual el Congreso
expide esos actos, que son sancionados por el Presidente.
Ahora bien, el
artículo 87 de la Carta, que regula la acción de cumplimiento, señala que ésta
procede para hacer efectivo el cumplimiento de “una ley”. Una obvia pregunta
surge: ¿Significa lo anterior que entonces la acción de cumplimiento se predica
exclusivamente de las leyes en sentido formal, y que entonces las normas
acusadas son inconstitucionales, en la medida en que desfiguran y restringen su
alcance?
4- La respuesta al
anterior interrogante es negativa, por cuanto, como se verá a continuación, no
sólo la idea de que existen normas “con fuerza de ley” tiene sustento
constitucional expreso sino que, además, no parece razonable suponer que
existan leyes, en sentido formal, que no tengan fuerza material de ley.
Así, es cierto que
en la Carta predomina un criterio formal para definir la noción de ley; sin
embargo la propia Constitución atribuye a ciertas disposiciones, que no son
formalmente leyes, por cuanto no son actos expedidos por el Congreso, una
fuerza equivalente al de las leyes en sentido formal. Así, el artículo 150
ordinal 10 autoriza al Congreso a que faculte al Presidente a expedir normas
con fuerza de ley. Igualmente, decretado un estado de excepción (CP arts 212 a
215), el Presidente puede expedir decretos legislativos, que tienen fuerza
plena de ley, en el caso del Estado de Emergencia, pues modifican las leyes
vigentes, o que tienen una suerte de fuerza de ley temporal, en los casos de
Estado de Guerra Exterior o de Conmoción Interior, puesto que suspenden las
leyes que le sean contrarias.
Esto significa que
la propia Constitución incorpora la idea de que existen normas que tienen
fuerza de ley, por lo cual las expresiones acusadas reflejan esta concepción
constitucional. Sin embargo, ¿qué significa específicamente que un determinado
acto jurídico tenga “fuerza de ley” o “fuerza material de ley”?
5- El anterior
interrogante puede ser claramente respondido si se tiene en cuenta el carácter
gradual o escalonado de todo ordenamiento jurídico, y en especial de un sistema
normativo fundado en una Constitución escrita rígida. Esta concepción, que
encuentra en Kelsen su máximo exponente, significa que un sistema jurídico no
es una yuxtaposición desordenada de normas, por cuanto éstas se encuentran
ordenadas jerárquicamente. Esto es lo que garantiza la unidad y el carácter
dinámico de los ordenamientos, puesto que las disposiciones inferiores
encuentran el sustento de su validez en normas de superior jerarquía, en la
medida en que hayan sido creadas de conformidad  a éstas, y todo el sistema
está referido a una norma fundamental (Kelsen) o regla de reconocimiento
(Hart), que permite identificar, en última instancia, cuáles normas pertenecen
al sistema jurídico en concreto.
Esta estructura
jerárquica o escalonada de los sistemas jurídicos implica, necesariamente, que
no todas las normas tienen la misma fuerza jurídica, esto es, no todas gozan de
la misma capacidad de incidir y modificar el derecho vigente. Así, es obvio que
la norma de rango inferior no puede afectar el contenido ni la validez de las
normas superiores, ya que se estaría alterando totalmente la estructura y
unidad del ordenamiento, que reposa en la idea de que unas normas superiores
sirven de sustento de validez a otras inferiores. Por ende, la ordenación
jerárquica de las normas implica una cierta jerarquización de la fuerza
jurídica de las distintas formas normativas. Así, una norma de una determinada
jerarquía puede modificar normas de la misma jerarquía y normas inferiores, y
ninguna disposición de una determinada jerarquía puede ser modificada o
derogada por normas inferiores.
6- Esta estructura
escalonada del ordenamiento es muy clara en el
sistema jurídico colombiano, que es un ordenamiento normativo jerarquizado, en
donde la cúspide la ocupa la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4).
A su vez, por debajo de la Constitución encontramos otras formas normativas que
también se encuentran jerárquicamente ordenadas. Por ejemplo, y en forma muy
simplificada, es claro que un acuerdo de un concejo municipal no puede alterar
una ordenanza departamental, y que ésta, a su vez, debe respetar los decretos
del Gobierno Nacional, los cuáles no pueden tampoco modificar las leyes
expedidas por el Congreso. Por consiguiente, estas distintas formas normativas,
en la medida en que se encuentran en grados diversos del ordenamiento jurídico,
presentan una diferente fuerza jurídica. En ese orden de ideas, la expresión
“con fuerza de ley” o con “fuerza material de ley” significa que un acto
normativo, que no es formalmente una ley, por no haber sido expedido por el
Congreso, tiene sin embargo, debido al sistema de fuentes desarrollado en la
Carta, el mismo rango jerárquico de las leyes, y por ende puede derogar y
modificar otras leyes y, a su vez, no puede ser alterado sino por normas de
igual o superior jerarquía, esto es, por la Constitución, por otras leyes, o
por otras normas con fuerza de ley.
7- Conforme a lo
anterior, es claro que el cargo de los actores carece de todo sustento pues una
ley, en sentido formal, tiene, por el sólo hecho de ser una ley, una fuerza
material de ley, esto es, puede derogar o modificar otras leyes, y no puede ser
derogada sino por normas de igual o superior jerarquía. Por ende, no encuentra
la Corte que puedan existir casos en que una ley -en sentido formal- se
encuentre desprovista de fuerza material de ley, por lo cual no es cierto que
las expresiones acusadas restrinjan el alcance de la acción de cumplimiento,
tal y como se encuentra definida en el artículo 87 de la Carta.  Por ello, esta
Corporación, en la sentencia C-157 de 1998, MP Antonio Barrera Carbonell y
Hernando Herrera Vergara, al declarar la constitucionalidad del artículo 1º de
esta ley, que incluye la expresión “con fuerza material de ley”, precisó que
ese aparte “está indicando que se trata de hacer efectivos mandatos del
legislador, provenientes del Congreso o del Gobierno en ejercicio de funciones
legislativas”.
8- Todo indica que
el cargo de  los demandantes reside en un equívoco conceptual, que en parte es
compartido por la  Vista Fiscal, pues pareciera que confunden “fuerza material”
de ley con ley “en sentido material”. En efecto, si las expresiones  acusadas
restringieran la acción de cumplimiento a aquellas normas que no sólo son leyes
formalmente -esto es, expedidas por el Congreso- sino también materialmente,
esto es, que establecen una regulación general, entonces es cierto que esta
acción sólo procedería frente a ciertas leyes, aquellas que establecen
regulaciones generales, mientras que no podría invocarse para asegurar la
efectividad  de leyes referidas a casos concretos. Una tal regulación
restringiría injustificadamente la procedencia de la acción de cumplimiento y
podría entonces ser inconstitucional. Sin embargo, eso no es lo que establecen
las expresiones acusadas, ya que éstas señalan que esta acción puede ser
utilizada para asegurar el cumplimiento de todas las normas con fuerza de ley,
lo cual incluye no sólo a las leyes en sentido formal, que por el sólo hecho de
ser expedidas por el Congreso y sancionadas por el Presidente, tienen fuerza de
ley, sino también a otros actos normativos, que sin ser leyes formalmente,
tienen por expreso mandato constitucional, fuerza de ley, como sucede con los
decretos de facultades extraordinarias (CP art. 150 ord 10).
9- El cargo de los
demandantes es entonces desechado.
Con todo, podría
considerarse que las expresiones acusadas son de todos modos
inconstitucionales, pero no por la acusación de la demanda sino exactamente por
la razón inversa, esto es, por extender la acción de cumplimiento más allá de
lo previsto por el artículo 87 superior. Así, según esta objeción, esa
disposición constitucional prevé esta acción para hacer efectivo el
cumplimiento de las leyes,  lo cual significaría que este mecanismo procede
únicamente para las leyes en sentido formal, pero no para los decretos con
fuerza de ley.  Este reparo carece, sin embargo, de toda justificación, porque,
como ya se indicó, es la propia Carta la que precisa que determinados actos que
no son formalmente leyes, tienen empero fuerza de ley, y pueden entonces
modificar y derogar otras leyes. Por ende, si bien la Constitución acoge en
general una noción formal de ley, y entiende por ella la norma expedida por el
legislador, esto es el Congreso, sin embargo es obvio que una norma con fuerza
de ley, una vez que ha sido regularmente expedida, es para todos los efectos
asimilable a una ley, pues si no fuera así, carecería verdaderamente de “fuerza
de ley”.   Esto significa que cuando la Carta se refiere a la ley, debe
entenderse, en general, que también está hablando de los decretos con “fuerza
de ley”, pues en tales casos, el Gobierno ha actuado, por expresa autorización
constitucional, como Legislador, y los contenidos normativos que ha promulgado
tienen la fuerza propia de una ley expedida por el Congreso. Así, cuando la
Constitución señala que corresponde a la ley regular esta o determinada
materia, debe entenderse que esa regulación también puede ser adoptada por
decretos con fuerza de ley, salvo que la propia Constitución ordene que esa
normatividad debe ser directamente adoptada por el Congreso, tal y como sucede,
con los códigos.
No existe entonces
ninguna razón constitucional para que la acción de cumplimiento sólo proceda
frente a las leyes en sentido formal, y no se predique de los decretos con
fuerza de ley, por lo cual, las expresiones acusadas desarrollaron
adecuadamente el sentido de esta acción de cumplimiento.
10- Pero es más,
incluso si se concluyera que la acción de cumplimiento prevista por el artículo
87 de la Carta estaba prevista sólo para las leyes en sentido formal, lo cual
no es cierto, como ya se vio, no por ello las expresiones impugnadas serían
inconstitucionales, por la sencilla razón de que el artículo 89 superior
autoriza al Legislador a consagrar acciones distintas a las previstas por la
propia Constitución para propugnar por la integridad del orden jurídico, y por
la protección de los derechos constitucionales, “frente a la acción u omisión
de las autoridades pública”. Por ende, si bien la ley no puede restringir el
alcance de los mecanismos de protección y aplicación de los derechos previstos
en la Carta, por el contrario, es perfectamente legítimo que los amplíe o que
prevea otros nuevos.
Conforme a todo lo
anterior, las expresiones acusadas se ajustan a la Constitución, y serán
entonces declaradas exequibles.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES
las expresiones acusadas "con fuerza material" de ley o "con
fuerza" de ley, contenidas en los artículos 4º, 5º, 6º, 8º y 20 de la
ley 393 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL            ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                    CARLOS GAVIRIA DÍAZ                     Magistrado
Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO                   FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA             ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                        Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretario General
[1] Ver, por ejemplo, Enciclopedia
Jurídica OMEBA Buenos Aires: Ed. Driskill S.A., 1979. . Tomo XVIII.
Págs. 319 y ss