SU891-07
Sentencia
SU.891/07
NOTIFICACION
DE ACCION DE TUTELA-Reglas jurisprudenciales
NOTIFICACION
DE ACCION DE TUTELA-Juez de tutela no está obligado a ordenar la
notificación a todos los hipotéticos o presuntos terceros afectados por el
fallo
NOTIFICACION
DE ACCION DE TUTELA-Inexistencia de obligación de notificar su inicio a
tercero con interés legítimo por cuanto su posición jurídica no se ve
directamente afectada, ni jurídica, ni fácticamente por la decisión
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Cumple funciones jurisdiccionales frente a procesos de liquidación
obligatoria de sociedades mercantiles
AUTO
DE GRADUACION Y CALIFICACION DE CREDITOS-Puede ser impugnado por
tutela
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Procedencia
excepcional y restringida
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos especiales
CAXDAC-Recuento normativo
y jurisprudencial de las contribuciones de las empresas de transporte aéreo a
su favor
CAXDAC-Aportes
constituyen contribución parafiscal especial en cuanto fueron concebidas para
sustituir la obligación de carácter pensional
CAXDAC-Doble naturaleza
parafiscal y pensional del crédito
CREDITOS
LABORALES-Prevalencia del pago de las mesadas pensionales dentro del trámite
concursal o liquidatorio
TRAMITE
LIQUIDATORIO-Pago preferente de mesadas pensionales
EMPRESA
EN LIQUIDACION-Activos insuficientes para pago de mesadas pensionales
TRAMITE
LIQUIDATORIO-Criterios para la protección de acreencias pensionales
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
CUANDO ADELANTA TRAMITE LIQUIDATORIO-Procedencia por dejar de
aplicar las normas legales conforme a las cuales las empresas de aviación civil
tienen una obligación pensional que solo dejará de estar a su cargo cuando
hayan pagado a CAXDAC en su integridad el valor del correspondiente cálculo
actuarial
CAXDAC-Responsabilidad
directa en pensiones
CAXDAC-Prelación para el
pago del crédito y ponderación frente a las demás obligaciones laborales
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES Y PROCESO DE LIQUIDACION OBLIGATORIA DE ACES-Obligación de
adoptar medidas necesarias en el crédito laboral de carácter pensional
presentado por CAXDAC
Referencia: expediente T-1429109
Accionante: Caja
de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles  -
ACDAC “CAXDAC”
Demandado: Superintendencia
de Sociedades
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veinticinco
(25) de octubre de dos mil siete (2007).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jaime Araújo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar
Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla
Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Inés Vargas Hernández, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-1429109 instaurado por la Caja de
Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles  -
ACDAC “CAXDAC” contra la Superintendencia de Sociedades.
Aclara
la Corte que mediante Auto de 209 de enero de 2007, la Sala Cuarta de Revisión
aceptó el impedimento manifestado por el Magistrado Nilson Pinilla Pinilla
dentro del proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1.
La solicitud
1.1.        La
Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores
Civiles  - ACDAC “CAXDAC”, obrando a través de apoderado, presentó acción de
tutela en contra de la Superintendencia de Sociedades, por una presunta
violación de los derechos fundamentales de los pensionados de CAXDAC a la
seguridad social; al mínimo vital; al pago oportuno de las pensiones de
jubilación; a la sostenibilidad financiera del sistema pensional por conexidad
con los derechos a la vida y al trabajo; al trabajo; al debido proceso, y de
acceso a la administración de justicia, en la que considera ha incurrido la
entidad demandada en el trámite del proceso de liquidación obligatoria de la
sociedad Aerolíneas Centrales de Colombia S.A. ACES.
1.2.        Ante
el juez de tutela de primera instancia, mediante apoderado judicial,
presentaron escrito de coadyuvancia a la demanda Yolanda Zárate de Guzmán, Blanca
Villamaría de Otálora y Helena Hechancia de Torres, todas mayores de sesenta
años, quienes actúan en calidad de cónyuges, viudas, sobrevivientes  y
beneficiarias de la pensión que oportunamente les ha pagado CAXDAC.
2.    Información
a los demandados y a terceros eventualmente afectados
Mediante
auto de ocho de junio de 2006[1],
que se expidió en obedecimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional al
resolver el conflicto de competencias que se había suscitado en el trámite de
la presente acción de tutela, el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá
dispuso librar oficio a la entidad accionada para que “… en el término
improrrogable de dos (2) días se sirva: 2.1.- Rendir un informe detallado sobre
las manifestaciones contenidas en el escrito de tutela.- //  2.2.- Remitir
copias de toda la actuación surtida con ocasión del proceso de liquidación
obligatoria de la sociedad AREOLINEAS CENTRALES DE COLOMBIA S.A. “ACES” (Ver f.
425 de es Cdno.).-”. Dispuso así mismo el Juzgado que “3º.- Una vez
allegado el citado expediente, cítese a las partes del
mismo, por el medio más expedito y eficaz, de conformidad y para los fines
establecidos en el Art. 83 del C. de P.C., en conc. con el Art. 4º del Decreto
306 de 1992.” (Cursiva y negrilla en el original)
En
desarrollo de la anterior providencia, por la Secretaría del Juzgado se
enviaron las correspondientes comunicaciones a CAXDAC y a su apoderada judicial,
y a la Superintendencia de Sociedades.
En
el escrito por medio del cual la Superintendencia de Sociedades da respuesta a
la solicitud del Juzgado y en el cual pide rechazar por improcedente la acción
de tutela de la referencia, la Superintendencia expresa que como quiera que el
expediente está constituido por 22 cuadernos de actuaciones, 78 cuadernos de
créditos, 22 cuadernos de inventarios, 7 cuadernos de recursos interpuestos al
Auto de Calificación y Graduación de Créditos y 36 tomos de anexos, considera
que para efectos del trámite de la tutela es suficiente con la remisión de
determinadas pruebas documentales, sin perjuicio de su disposición para
suministrar la información adicional que el Juez de Tutela juzgue pertinente.(Folio
541)
A
folio 552 del expediente obra constancia secretarial de fecha 16 de junio de
2006 conforme a la cual “… una vez revisada la información allegada en los
escritos de la Supersociedades no figura información alguna que contenga
dirección, acerca de los acreedores que conforman dicho proceso de la aportada
por la apoderada de la accionante es (sic) escrito visible a Folios 527 y 528
anterior”.
En
escrito adicional a la solicitud de amparo, con referencia “a. Medida
provisional art. 7 Decreto 2591 de 1991” y “b. Notificaciones adicionales”, la
apoderada de CAXDAC había expresado que: “Teniendo en cuenta que el plan de
pagos aprobado por la Junta Asesora, de fecha 6 de abril de 2006, señaló los
acreedores que al entender del liquidador y de la mayoría de la Junta Asesora,
quedaron por encima de la calificación y graduación de créditos dada a las
obligaciones pensionales de CAXDAC. / Dichos acreedores podrían alegar que con
las resultas de esta tutela se pueden ver afectados sus derechos y en
consecuencia podrían exigir la notificación de esta Tutela, solicito y pongo a
consideración de su Despacho que se ordene la notificación respectiva, a las
siguientes sociedades en las direcciones que más adelante indico, todas en la
ciudad de Bogotá:”   (Se relacionan, con la respectiva dirección, las
siguientes personas y entidades: Federación Nacional de Cafeteros; Inversiones
Fenicia S.A.; Fiduciaria Cafetera Fiducafé; Juan Emilio Posada; Manuel Rosas
Prieto; Porvenir S.A.; SANITAS S.A.; Horizonte Pensiones y Cesantías;
Colfondos; Protección S.A.; Pensiones y Cesantías Santander S.A.; Compañía
Suramericana de Servicios de Salud; DIAN; Dirección de Impuestos Distritales
Secretaría de Hacienda; SENA e Instituto de Seguros Sociales.)
En
Auto de 20 de junio de 2006 el Juzgado 25 Civil del Circuito dispuso, entre
otras cosas, oficiar a la Superintendencia de Sociedades para que en forma
inmediata indique las direcciones de cada uno de los acreedores y demás
intervinientes en el proceso de liquidación obligatoria de ACES. Así mismo se
dispuso que por Secretaría se procediese, también de manera inmediata, a dar
cabal cumplimiento a la citación de las partes y acreedores que componen o
intervienen en el mencionado proceso liquidatorio.
A
partir del folio 722 obran en el expediente telegramas dirigidos a Aerolíneas
Centrales de Colombia (3 a diferentes direcciones); Federación Nacional de
Cafeteros; Inversiones Fenicia S.A.; Fiduciaria Cafetera Fiducafé; Juan Emilio
Posada; Manuel Rosas Prieto; Porvenir S.A.; SANITAS S.A.; Horizonte Pensiones y
Cesantías; Colfondos; Protección S.A.; Pensiones y Cesantías Santander S.A.;
Compañía Suramericana de Servicios de Salud; DIAN; Dirección de Impuestos
Distritales Secretaría de Hacienda; SENA e Instituto de Seguros Sociales, en
donde se les comunica la decisión del juzgado de citarlos para que ejerzan su
derecho de defensa dentro de la acción de tutela de la referencia.
Posteriormente,
el 22 de junio de 2006, se enviaron nuevos telegramas trascribiendo el contenido
del auto de junio 21.
3.    Oposición
a la demanda
Mediante
escrito radicado el 15 de junio de 2006, la Coordinadora del Grupo de
Liquidación Obligatoria 1 de la Superintendencia de Sociedades se opuso a las pretensiones
de la demanda de tutela.
En
el expediente figuran también escritos de oposición, algunos radicados con
posterioridad al fallo de primera instancia, de la Sociedad Fiduciaria Cafetera
S.A., FIDUCAFE, como subrogataria de las obligaciones laborales de ACES; la
Sociedad PrimeAir Ltda.; la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia;
Horizonte, Pensiones y Cesantías, y Colfondos.
4.
Los hechos
4.1. Por
medio de la Resolución 1586 del 9 de septiembre de 2003, la Superintendencia de
Puertos y Transporte, aceptó la declaratoria de disolución voluntaria de la
Sociedad AEROLINEAS CENTRALES DE COLOMBIA S.A. ACES.
4.2.
El 1 de septiembre de 2003 por medio de escrito radicado con número 2003­01-146411,
el Representante Legal de la sociedad ACES - EN LIQUIDACION, solicitó a la
Superintendencia de Sociedades la admisión de ACES al proceso concursal en la
modalidad de liquidación obligatoria.
4.3.
La Superintendencia de Sociedades por auto 440-017327 de fecha 24 de octubre de
2003, decretó la apertura del trámite de liquidación obligatoria de ACES.
4.4.
El día 6 de noviembre de 2003, se fijó en la Superintendencia de Sociedades el
edicto emplazatorio para que los acreedores de ACES se hicieran parte dentro
del proceso liquidatorio, siendo éste desfijado el 20 de noviembre de 2003.
4.5.
El término para que los acreedores se hicieran parte del proceso liquidatorio
venció el 19 de diciembre de 2003.
4.6.
El 18 de diciembre de 2003, con el número de radicación 2003-01-208936 CAXDAC
presentó ante la Superintendencia de Sociedades la solicitud de reconocimiento
de los créditos a su favor y a cargo de ACES, en los términos del artículo 158
de la Ley 222 de 1995.
4.7.
Mediante auto número 440-000001 de fecha 3 de enero de 2005, la
Superintendencia de Sociedades profirió auto de calificación y graduación de créditos
de ACES.
4.8.
En desarrollo del numeral 2.2.5 OBJECIONES PRESENTADAS EN CONTRA DEL CREDITO
PRESENTADO POR CAXDAC del auto mencionado, la Superintendencia de Sociedades
consideró que la obligación a cargo de ACES y a favor de CAXDAC, tiene
naturaleza pensional, con base en el artículo 270 de la Ley 100 de 1993, el
artículo 5 del Decreto 2210 de 2004, el artículo 3 de la Ley 860 de 2003,
reconociendo un crédito cierto respecto de las sumas de dinero causadas y no
pagadas a CAXDAC ($2.437.521.801) y como gastos de administración en los
términos del artículo 197 de la Ley 222 de 1995, la obligación originada en el
CALCULO ACTUARIAL dado que su determinación, su monto y su pago, dependen de
hechos futuros.
4.9.
Dentro del término de ejecutoria del mencionado auto el liquidador y la
fiduciaria cafetera FIDUCAFE, subrogataria de los créditos laborales de ACES, y
CAXDAC, interpusieron recurso de reposición en contra del auto de graduación y
calificación de créditos.
4.10.
Mediante auto número 440-021895 de fecha 23 de diciembre de 2005, notificado el
día 27 del mismo mes y año, la Superintendencia de Sociedades, resolvió los
recursos de reposición interpuestos contra el auto 440-000001 del 3 de enero de
2005.
4.11.
En desarrollo del numeral 5.2. RECURSOS CONTRA LA DECISIÓN DADA AL CREDITO DE
CAXDAC - CRÉDITO (77), la Superintendencia de Sociedades consideró que la
obligación de CAXDAC es una obligación de carácter parafiscal y no laboral
pensional, y que no constituye un gasto de administración, sino una obligación
legal a plazo que se hace exigible por efecto de la liquidación.
4.12.
En las reuniones de la Junta Asesora de la Liquidación, el señor Liquidador de
ACES ha expresado reiteradamente, que con la venta total de los activos de
ACES, la liquidación recuperará, como máximo, la suma de $46.500 millones de
pesos, la cual sería insuficiente para atender los pasivos reconocidos como de
primera clase.
4.13.      El
19 de enero de 2006 el accionante presentó la solicitud de amparo
constitucional.
5.
Fundamento de la acción
Expresa la
accionante que si se diera cumplimiento a la que considera ilegal e
inconstitucional providencia de la Superintendencia de Sociedades, la totalidad
del valor de los activos que se recauden se destinaría al pago de las
acreencias de las fiducias constituidas por los propios accionistas de ACES (quienes
en su criterio son los causantes de la quiebra de la empresa) y no que daría
remanente alguno para atender el pasivo de CAXDAC y el de otros acreedores.
Para
sustentar sus pretensiones, la accionante se refiere, en primer lugar a la
procedencia de la tutela contra decisiones jurisdiccionales, carácter que tiene
la providencia de la Superintendencia de Sociedades que se impugna. Señala
luego que frente a dicha providencia no procede recurso alguno, razón por la
cual es posible acudir al amparo constitucional.
Para
la accionante, en la decisión de la Superintendencia de Sociedades están
presentes los siguientes elementos que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, hacen procedente la tutela contra providencias judiciales: a)
Defecto sustantivo, orgánico o procedimental; b) Decisión sin motivación; c)
Vulneración directa de la Constitución, y, d) Desconocimiento del precedente.
La
accionante no presenta argumentos específicos orientados a mostrar el
desconocimiento de algún precedente sobre la materia por parte de la
Superintendencia de Sociedades en el presente caso. En relación con los demás
criterios de procedencia de la tutela presenta las razones que se sintetizan a
continuación:
a) En
primer lugar, señala la accionante, la decisión de la Superintendencia de
Sociedades desconoce distintas normas de rango constitucional y legal.
Pone de presente la accionante que inicialmente la Superintendencia
de Sociedades había dispuesto que CAXDAC era titular de una acreencia de
carácter pensional cuyo origen era posterior a la admisión de la Sociedad ACES
a liquidación obligatoria, por cuanto dependía de la aprobación de los cálculos
actuariales que debe aprobar la Superintendencia de Sociedades, lo
que hasta la fecha no ha ocurrido para los años 2003, 2004 y 2005.
Agrega que las normas en las
cuales se basó la Superintendencia de Sociedades para sustentar la calificación
y graduación iniciales, eran el artículo 5º del Decreto 2210 de 2004, el
artículo 3º de la Ley 860 de 2003, el artículo 270 de la Ley 100 de 1993, el
Decreto 1260 de 2001 y el artículo 197 de la Ley 222 de 1995.
Señala que en la
providencia del 23 de diciembre de 2005, la Superintendencia de Sociedades,
modificó en su integridad lo dispuesto en su anterior decisión en relación con
el crédito de CAXDAC, para determinar que el mismo no es pensional sino
“parafiscal” y de cuantía indeterminada. Prosigue diciendo que para fundamentar
tal decisión la Superintendencia se basó en una sentencia de la Corte
Constitucional del año 1999, proferida en fecha anterior a aquellas en las
cuales fueron dictados el Decreto 2210 de 2004, la Ley 860 de 2003 y el Acto
Legislativo No. 1 de 2005. De este modo, dice, se acogió una jurisprudencia
anterior a las normas reguladoras, en decisión que es contraria a la normativa
vigente.
Expresa que, de
acuerdo con el artículo 5º del Decreto 2210 de 2004, por el cual se reglamenta
parcialmente el artículo 3º de la Ley 860 de 2003, “[e]n cualquier evento en que se produzca la disolución de una de las
empresas a que se refiere el artículo 3 de la Ley 860 de 2003, el cálculo
deberá pagarse dentro del proceso de liquidación, en la forma prevista en la
Ley, con la preferencia que le corresponde como obligación pensional”
(subraya la demandante)
Prosigue poniendo
de presente que el Decreto 824 de 2001, en su artículo 1º señala que “[d]e
conformidad con el artículo 8 del Decreto-Ley 1283 de 1994, las empresas
aportantes a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles –CAXDAC, continuaran siendo responsables por el pago de
los pasivos pensionales hasta el momento en que realicen la entrega íntegra del
valor del calculo actuarial de los afiliados a su cargo.” Y que “[a] partir del momento en que culmine
dicha entrega, la responsabilidad por el pago de los pasivos pensionales estará
a cargo de CAXDAC, en su calidad de entidad administradora del régimen de
transición y de las pensiones especiales transitorias establecidas en el
Decreto-Ley 1282 de 1994.”
Para
la accionante, finalmente, “… la Superintendencia de Sociedades, ignora en la
providencia atacada, el acto legislativo N° 1 de 22 de julio de 2005, que
adiciona el artículo 48 de la Carta Magna, que es claro al reconocer y proteger
la sostenibilidad financiera del sistema pensional, como un requisito elemental
para el pago de las obligaciones pensionales, que debe hacer CAXDAC sin
consideraciones adjetivas, que conduzcan a la defraudación de la seguridad
social y a los derechos fundamentales.”
b) Para la accionante la
providencia de la Superintendencia de Sociedades que se impugna contiene una
decisión sin motivación, porque la misma carece de fundamentos jurídicos y
fácticos. En efecto, señala, en el auto de 23 de diciembre de 2005, la
Superintendencia desconoció sin fundamento las normas constitucionales y
legales, que antes fueran base de su decisión, para dictaminar que los créditos
de CAXDAC no tienen naturaleza laboral - pensional sino que son de carácter
parafiscal y que los mismos se causaron con anterioridad al decreto de la
liquidación obligatoria, en los términos del artículo 151 de la Ley 222 de
1995.
Es un contrasentido, señala,
decir que las obligaciones para con CAXDAC tienen carácter parafiscal, pero no
pensional, porque es abundante y reiterada la jurisprudencia que de manera
clara ha otorgado a los recursos pensionales la naturaleza de aportes
parafiscales. Bastaría, prosigue, con hacer referencia a diferentes sentencias
de la Corte Constitucional[2] en las que se
reconoce por un lado la naturaleza pensional de las obligaciones de las
empresas para con CAXDAC y, por otro, su especial condición de ser recursos
parafiscales.
c) En relación con la
vulneración directa de la Constitución, la accionante simplemente señala que
“[l]a decisión judicial contenida en el auto de fecha 23 de diciembre de 2005,
número 440- 021895 desconoce el contenido de los derechos fundamentales de los
pensionados, mediante decisiones inconstitucionales contrarias a derecho.”
Sin embargo, en otra aparte
del escrito de tutela la accionante había manifestado que si CAXDAC  no recibe el pago oportuno de las empresas de aviación
cotizantes, no puede responder en el pago de las pensiones que actualmente
tiene de los aviadores civiles, razón por la cual la decisión de la
Superintendencia resulta contraria a lo dispuesto en
el acto legislativo No. 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la
Constitución Política, estableciendo que el Estado garantizará la
sostenibilidad financiera del sistema pensional.
6. Pretensión
Para la
protección de los derechos fundamentales que considera le han sido vulnerados,
la accionante solicita que “…se impugne la parte pertinente de la providencia
número 440-021895 de fecha 23 de diciembre de 2005 proferida por la SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES y se ordene a esa misma SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES otorgarle
a la acreencia presentada por CAXDAC el reconocimiento como obligación
pensional, de acuerdo con el Artículo 48 de la Carta Magna
adicionado por el Acto Legislativo N° 1 de 2005, los Decretos 1260 de 2001 y
824 de 2001 y, el artículo 5 del Decreto 2210 de 2004, para ser pagada como
gasto de administración dentro de la liquidación obligatoria de ACES, según lo
había dispuesto el Auto 440-000001 de 3 de enero de 2005.” (Mayúsculas,
subrayado y negrillas en el original).
7.
La oposición
7.1.
En su escrito de oposición a la solicitud de amparo[3], la Superintendencia de
Sociedades expresa en síntesis que:
7.1.1.     En
relación con las normas legales y reglamentarias que se citan en la demanda
como violadas por la Superintendencia, se tiene que ni el Decreto 2210 de 2004,
ni la Ley 860 de 2003, se habían expedido para la fecha de inicio del proceso
liquidatorio, razón por la cual no resultaban aplicables.
Si,
en gracia de discusión, se resolviese que el Decreto 2210 de 2004 sí debía
aplicarse dentro del proceso de liquidación obligatoria de ACES, la
consecuencia sería la de que, ante la imposibilidad de cubrir la totalidad del
cálculo actuarial, surgiría una obligación subsidiaria para ACES, a favor de
los aviadores con derechos pensionales incluidos en el cálculo actuarial, cuyo
pago que debería hacerse “… conforme al mecanismo de normalización que se
llegue a aplicar según lo previsto en el decreto 1260 de 2000, para lo cual
deberá solicitar a CAXDAC la restitución de las transferencias ya efectuadas
antes de la apertura del trámite liquidatorio.”
Por
otra parte, no puede afirmarse que la Superintendencia haya desconocido lo
dispuesto en el Decreto 824 de 2001, conforme al cual se impone a las empresas
aportantes la obligación de responder por el pago de pasivos pensionales hasta
el momento en que se realice la entrega íntegra del valor del cálculo actuarial
a CAXDAC, puesto que en el auto de calificación y graduación de créditos se
reconoció una obligación a favor de CAXDAC con naturaleza parafiscal.
7.1.2.     La
Superintendencia no ha violado las normas constitucionales que regulan la
sostenibilidad del sistema pensional, dado que su función se limita a
reconocer, calificar y graduar los créditos que se presenten en el proceso
liquidatorio, cuyo pago se hará según la suficiencia del activo del deudor,
pero sin que le corresponda garantizar el equilibrio económico de CAXDAC para
atender las obligaciones para las cuales fue creada.
7.1.3.
Naturaleza parafiscal del crédito de CAXDAC. Los fondos administrados por
CAXDAC revisten la connotación de contribuciones parafiscales. Tal como se
reconoce por la propia accionante, “tanto el H. Consejo de Estado, como la
Corte Constitucional, han sostenido que las cotizaciones con destino a la
seguridad social son aportes parafiscales y no solo eso, sino además que son el
prototipo de esta modalidad de tributo.”
Las
normas que se señalan como violadas por la tutelante, se refieren a las
obligaciones subsidiarias frente a los aviadores en caso de no ser posible la
cancelación de las transferencias a CAXDAC, y por ende la obligación a favor de
esta caja no tiene el carácter de obligación pensional.
7.1.4.
Improcedencia de la tutela en procesos jurisdiccionales. En esta materia, la Superintendencia
sintetiza la jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela frente
a decisiones judiciales y puntualiza que dicha acción no cabe cuando el
afectado no ha agotado todos los mecanismos de defensa judicial. Agrega que es
preciso, además, que el actor establezca con claridad la violación del derecho
fundamental alegado y que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario,
puesto que su papel se contrae al examen de la providencia judicial frente a la
posible afectación de derechos fundamentales, pero sin que le corresponda
ocupar el lugar del juez ordinario, bien para aplicar el derecho legislado o
valorar las prueba, ni tampoco para proferir una nueva decisión de fondo.
Concluye
que la Superintendencia no incurrió en ninguna vía de hecho que abra paso al
amparo constitucional, por cuanto en su actuación no se presentó ningún error
procedimental porque se ciñó estrictamente al Código de Procedimiento Civil y a
la Ley 222 de 1995;  no hay vicio de competencia, porque la entidad competente
para conocer de los procesos concursales de liquidación obligatoria es la
Superintendencia de Sociedades; tampoco se configura defecto fáctico o
sustancial alguno.
7.2.
La Sociedad Fiduciaria Cafetera S.A., Fiducafé, después de responder a los
hechos de la demanda, aceptando unos y ateniéndose a lo que se pruebe en otros,
se opone a las pretensiones de la tutela, con las siguientes consideraciones:
7.2.1.
Inexistencia de derecho fundamental violado.
CAXDAC,
como persona jurídica, no es titular de los derechos a la vida, a la seguridad
social, al mínimo vital o al trabajo, ni puede hablarse de un derecho subjetivo
a la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Tampoco tiene
representación alguna de los afiliados a CAXDAC, ni pensionados, ni cotizantes.
7.2.2.
No existió una vía de hecho en la actuación de la Superintendencia de
Sociedades.
La
calificación del crédito presentado por CAXDAC como un crédito de carácter
parafiscal se fundamentó en las normas legales aplicables así como en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia T-865) y otras altas
Cortes.
En
efecto, para hacer la anterior calificación la Superintendencia consideró que
el crédito de CAXDAC es una obligación generada con anterioridad  al trámite de
la liquidación obligatoria y se apoyó en el Decreto 1283 de 1994.
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no hay lugar a declarar la
existencia de vía de hecho cuando se trata de la interpretación de un punto de
derecho.
No
existe en esa decisión una vía de hecho por defecto fáctico sustantivo o
procedimental, porque la Superintendencia se limitó a aplicar las normas
legales sobre preferencia de créditos y las que regulan los aportes que
entidades como ACES deben hacer al sistema de seguridad social, aspectos que se
desarrollan a continuación.
7.2.3. La
calificación del Crédito de CAXDAC se hizo de acuerdo con las normas legales
aplicables.
7.2.3.1.     El
crédito de CAXDAC es una obligación anterior a la liquidación, y no un gasto de
administración.
Tal
circunstancia había sido definida por la Superintendencia en el Auto No.
440-012895, y ni siquiera en la propia solicitud elevada por CAXDAC a la Superintendencia
se pretendía que se calificase su crédito como gasto de administración.
·
El Decreto 1283 de 1994, derogado por la Ley 860 de
2003, establecía que las empresas aéreas contaban con un plazo de once años
para amortizar el valor del cálculo actuarial correspondiente a los aportes que
se encontraban obligadas de realizar a favor de CAXDAC.
Queda
fuera de discusión el carácter de obligación a plazo del crédito de CAXDAC,
puesto que de acuerdo con la ley, la misma debía cumplirse en un plazo que
expiraba en el año 2005.
En
ese contexto, la obligación de ACES de realizar aportes a CAXDAC se hizo
exigible en su totalidad en el momento en que la obligada fue admitida en
trámite de liquidación obligatoria por la Superintendencia de Sociedades el 24
de octubre de 2003.
Por
consiguiente, no puede catalogarse como vía de hecho la aplicación en el
presente caso de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 222 de 1995, numeral
segundo, según el cual, la apertura del trámite liquidatorio implica “… 2. La
exigibilidad de todas las obligaciones a plazo.”
·
CAXDAC no puede desconocer sus propios actos
En
la solicitud de reconocimiento de su crédito elevada ante la Superintendencia,
CAXDAC afirmó que el mismo era anterior al proceso de liquidación y se hizo
exigible en el momento de la apertura de dicho trámite. Resulta un
contrasentido que cuando la Superintendencia reconoce que la totalidad del
valor del cálculo actuarial se hizo exigible en el momento de  apertura de la liquidación,
como se había solicitado por CAXDAC, esta entidad pretenda ahora que dicha
calificación sea variada.
No
cabe sostener que la actuación de la Superintendencia en consonancia con lo que
había sido solicitado por CAXDAC constituya una vía de hecho. La pretensión de
CAXDAC resulta contraria al principio de la buena fe y al respeto del acto
propio.
7.2.3.2.     La
obligación de ACES frente a CAXDAC es de carácter parafiscal y no pensional.
CAXDAC
fue creada por la ley para la administración de las pensiones de los aviadores
civiles, objeto para el cual las empresas nacionales de aviación civil debían
contribuir a la financiación de CAXDAC en la cuantía y condiciones determinadas
por el Gobierno Nacional. De acuerdo con la ley, las empresas que cubrieran los
aportes fijados por el Gobierno, quedarían exentas del pago a los aviadores
civiles de la pensión de jubilación establecida en el Código Sustantivo del
Trabajo, obligación que sería asumida por CAXDAC.
Con la
expedición del régimen general de la seguridad social contenido en la Ley 100
de 1993, se buscó trasladar de manera definitiva la obligación pensional a las
entidades administradoras del régimen de seguridad social. La idea era exonerar
a los empleadores de la obligación de pagar las pensiones de jubilación, razón
por la cual se expidieron los decretos 1283 y 1284 de 1994, con el objeto de
subsanar de manera definitiva el déficit actuarial de las empresas de
transporte aéreo frente a CAXDAC y liberarlas de manera definitiva de dicha obligación.
Lo
anterior significó que se cambió la obligación pensional a cargo del empleador
frente al empleado, por la de obligaciones parafiscales del empleador frente a
la entidad administradora de pensiones, en este caso CAXDAC, circunstancia que
fue corroborada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-179 de 1997, en
la que se señaló que los aportes hechos por las empresas y destinados por
CAXDAC al pago de las prestaciones correspondientes a los aviadores civiles
-cuyo costo asumió la Caja en sustitución de las compañías de aviación civil-
constituyen una contribución parafiscal.
Por
consiguiente, no cabe decir que la calificación del crédito de CAXDAC como
parafiscal, realizada por la Superintendencia en consonancia con la jurisprudencia
constitucional, sea una vía de hecho.
7.2.4.     Inaplicabilidad de
las normas citadas por CAXDAC para sustentar la vía de hecho.
Caxdac
sostiene que la Superintendencia de Sociedades desconoció las disposiciones de la
Ley 860 de 2003, el Decreto 2210 de 2004 y el Acto Legislativo 01 de 2001, sin
embargo, ni la Ley ni el Acto Legislativo eran aplicables a la calificación del
crédito de CAXDAC y el Decreto 2210 de 2004 es ilegal.
Según
CAXDAC, la Ley 860 califica como pensional la obligación de las empresas de
transporte aéreo, pero ninguna norma de la mencionada ley hace esa
calificación. Si en gracia de discusión se admitiese que esa ley hubiese decidido
tornar la obligación parafiscal de las empresas de transporte aéreo en obligación
pensional, ello sólo tendría efecto a partir de la vigencia de la ley, y no
resultaría aplicable a las obligaciones causadas con anterioridad. Lo contrario
implicaría afectar los derechos de terceros sin indemnización alguna. Aplicar
esa clasificación posterior a un crédito presentado dentro del trámite
liquidatorio por CAXDAC, antes de la entrada en vigencia de la ley, sí resultaría
en una vía de hecho.
En
cuanto al Acto Legislativo 01 de 2005, debe señalarse que la obligación del
Estado de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional no es
un derecho fundamental en cabeza de CAXDAC.
Esa
previsión constitucional no implica que los jueces deban actuar en
contravención del derecho aplicable, y darle el calificativo de pensional a unas
obligaciones que por su naturaleza son parafiscales.
Por otra
parte, la calificación como pensionales de esas obligaciones no garantiza la
sostenibilidad financiera del sistema pensional, y ese objetivo no  se puede
obtener a  costa de los derechos de todos los asociados, en particular de los
trabajadores, cuyos créditos se verían afectados en un trámite liquidatorio, al
ser desconocidos de manera absoluta por cuenta de una posible falta de
sostenibilidad del sistema pensional que no se encuentra probada.
La sostenibilidad
del sistema pensional, se refiere a la totalidad del sistema y no a la
situación puntual de CAXDAC y los aportes que no hay recibido de uno solo de
sus contribuyentes.
Debe
tenerse en cuenta que CAXDAC administra un sistema de prima media con
prestación definida, en el cual los recursos aportados por empleados y
empleadores nutren las pensiones futuras que se habrán de pagar a todos los afiliados,
y no las cuentas individuales de los aportantes.
Concluye
FIDUCAFE señalando que (i) la Superintendencia de Sociedades no desconoció el
A.L. 01 de 2005; (2) No se ha visto comprometida la estabilidad financiera del
sistema pensional y (iii) no se encuentra probada la falta de sostenibilidad de
CAXDAC. Agrega que “pretender que los recursos de una liquidación tengan
preferencia para el pago de aportes parafiscales (nótese que Aces no tiene
pensionados o jubilados, sino obligación de efectuar aportes a Caxdac quien
asume tal obligación), en contra o con preferencia de los créditos de
carácter laboral, es desconocer las normas legales de prelación de créditos y
en especial, el sistema de seguridad social que han dado protección especial al
pago de los trabajadores.”
7.2.2.
La empresa Prime Air Ltda. intervino para solicitar
que se niegue el amparo solicitado por CAXDAC y todas y cada una de sus
pretensiones, debido a que existe falta de legitimación activa y los argumentos
presentados por CAXDAC carecen de soporte jurídico.
En
cuanto a lo primero, expresa que CAXDAC, que es una persona jurídica, pretende
que se le ampare el derecho a la seguridad social, el cual está reservado a las
personas naturales.[4]
En
relación con el segundo aspecto, asegura que la Superintendencia no incurrió en
una vía de hecho, puesto que simplemente dio curso a los recursos presentados
contra su primera decisión, y como resultado de un ponderado análisis, decidió
modificarla.
En ese
contexto, la Superintendencia de Sociedades aplicó el ordenamiento vigente y
que resultaba aplicable al caso, entre otras razones, porque los hechos de la
liquidación obligatoria que en los que se basó la providencia que se impugna,
tuvieron su origen en situaciones que se consolidaros antes de que  las normas
que CAXDAC cita como infringidas nacieran y surtieran efectos en el mundo
jurídico.
En la
decisión de la Superintendencia no existió un defecto sustantivo orgánico o
procedimental. Tampoco se presentó una decisión sin motivación, ni hubo
desconocimiento del precedente.
7.2.3.
La Federación Nacional de Cafeteros interviene para
solicitar que se niegue el amparo pretendido por CAXDAC, por cuanto no se está
en presencia de ninguna vulneración de derechos fundamentales, particularmente
no de los que se alegan en la demanda, como la vida, la seguridad social, el
mínimo vital el trabajo, cuya titularidad no está en cabeza de personas
jurídicas. Expresa que la Superintendencia de Sociedades, no solo ha aplicado
en forma correcta las disposiciones que regulan el proceso liquidatorio, sino
también aquellas interpretaciones jurisprudenciales en las que tanto la Corte
Suprema, como la Corte Constitucional han establecido y ratificado que los
aportes al régimen de CAXDAC tienen naturaleza parafiscal y no pensional.
7.2.4.
Horizonte, Pensiones y Cesantías, como respuesta a la
comunicación del juzgado, expresa que se hizo parte del proceso liquidatorio y
que a corte de 24 de octubre de 2003 tenía un crédito de $47.616.731, por
concepto de aportes pensionales, Fondo de Solidaridad pensional e intereses
moratorios.
7.2.5.
Colfondos Pensiones y Cesantías, intervine para
solicitar que, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 68 de la Ley 550 de
1999, se tenga en cuenta el auto de graduación y calificación de créditos, tal
como lo decidió la Superintendencia de Sociedades, para dar cumplimiento a la
normatividad legal que rige la materia.
II.   TRAMITE
PROCESAL
1.    Primera
instancia
Mediante sentencia
de 22 de junio de 2006 el Juez 25 Civil del Circuito de Bogotá resolvió negar
la solicitud de tutela de la referencia.
Consideró
el juzgado que la actuación de la Superintendencia de Sociedades estaba
debidamente fundada y no constituía una vía de hecho.
Señaló, adicionalmente, que en relación con los
derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la seguridad social, al mínimo
vital con el pago p oportuno de la pensión de jubilación y de acceso a la
administración de justicia, las legitimadas para invocar la protección
constitucional serían las personas naturales vinculadas a ACES o a CAXDAC, no
obstante lo cual advierte  que tampoco se evidencia vulneración de tales
derechos.
2.
Impugnación
El anterior fallo
fue impugnado por CAXDAC, quien, después de cuestionar los criterios empleados
por el juez para denegar el amparo, reitera las consideraciones presentadas con
la solicitud de amparo y aporta nuevos elementos de juicio orientados a
establecer que las obligaciones pensionales que reclama CAXDAC deben ser
pagadas, de acuerdo con su causación, como gastos de administración de la
liquidación y como pasivos pensionales de primera clase, primer grado.
Ante
el Tribunal también intervino el representante de PrimeAir para solicitar que
se confirme el fallo de primera instancia y que, en consecuencia, se niegue el
amparo solicitado. Para ese efecto reiteró y amplió las consideraciones
presentadas ante e juez de primera instancia.
3.    Segunda
instancia
La Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en sentencia del 11 de agosto
de 2006 decidió revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar
conceder el amparo al derecho al debido proceso invocado como vulnerado por la
tutelante.
En consecuencia
dispuso “[o]rdenar a la Superintendencia de Sociedades que en el término de 48
horas siguientes a la notificación de esta providencia, adopte las medidas
necesarias para que dentro del proceso de liquidación obligatoria de Aces el
crédito presentado por Caxdac se pague como lo dispone el artículo 197 de la
Ley 222/95.”
Después
de precisar el alcance de la procedencia de la acción de tutela frente a
providencias jurisdiccionales, el Tribunal fundó su decisión en las siguientes
consideraciones:
4. Dentro de este contexto, de acuerdo con los hechos que informan la
presente acción la Sala es del criterio que la Superintendencia incurrió en
vías de hecho por defecto sustantivo y por consiguiente el fallo  impugnado
debe revocarse, según los siguientes argumentos:
4.1. De la lectura de la solicitud de tutela se extrae que, sin lugar
a equívocos, la acción se endereza a reclamar la protección del derecho
fundamental al debido proceso frente a la decisión adoptada por la
Superintendencia como juez dentro del proceso de liquidación obligatoria de
Aces, pues a pesar de que Caxdac aduzca como amenazados los derechos a una vida
digna, seguridad social y mínimo vital, en sana lógica debe entenderse que
estos hacen relación a sus pensionados y afiliados, quienes se verán afectados
si el crédito reclamado no se satisface, en el entendido que se pone en peligro
la estabilidad económica de esta Institución, comprometiendo de paso el pago o
el reconocimiento ulterior de las pensiones.
4.2. Con esta perspectiva, comporta analizar a continuación si la
Superintendencia al proferir el auto fechado el 03 de enero de 2005 (fls 72-342
cuad. 1), a través del cual graduó y calificó los créditos, y así mismo, el
auto fechado el 23 de diciembre siguiente (fls. 13-71 Ib.), a través del cual
resolvió los recursos de reposición interpuestos contra el primero, se ajustan
o no a la legalidad, pues de manera incuestionable al estudio de este aspecto
se contrae la presente acción de tutela.
Así, para actuar en esta dirección es preciso señalar que el
epicentro de esta controversia radica en definir el carácter del crédito
reclamado por Caxdac dentro del proceso liquidatorio en cuestión, relacionado
con los aportes para el sistema de seguridad en pensiones de sus afiliados,
porque mientras la Superintendencia en las providencias atacadas mediante
tutela sostuvo que se trata de una obligación parafiscal, y por este sendero
sumergida dentro de los créditos de primera clase, la tutelante insiste en que
se trata de una obligación pensional, con protección constitucional especial,
la cual debe pagarse con prioridad, vale decir, como gasto de administración.
No se remite a duda que en torno a este punto gira la controversia,
ello en razón a los efectos que se desprende de una y otra postura, porque de
aceptar la posición de la Superintendencia el crédito reclamado por Caxdac va
integrar el listado de los créditos graduados y calificados dentro de la
primera clase, y en cambio, al adoptar la tesis de la tutelante el crédito se
honrará en la forma prevenida en el artículo 197 de la Ley 222/95, eso es que
se pagará “de
manera privilegiada, una vez ejecutoriada la providencia de calificación y
graduación de créditos”.
4.3. En este empeño la calificación que se le ha dado a los aportes
patronales para pensiones como obligación parafiscal es intrascendente en este
caso, porque amén de que el punto dentro de esta acción ha sido pacífico dado
que, entre otras, fue elucidado con respecto de Caxdac en la sentencia de la
Corte Constitucional C-179/97, lo que verdaderamente importa es tener presente
la destinación de estos recursos y su régimen legal, a fin de establecer la
prelación con respecto de su pago.
En efecto:
Al tenor del inciso final del artículo 13 de la Constitución “El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ella se cometan”.
Los pensionados, la mayor de las veces personas de la tercera edad o
incapacitadas para trabajar, cuya única fuente de ingresos depende de la mesada
pensional, constituyen un grupo en circunstancias de debilidad manifiesta,
razón por la cual se impone una protección especial a efecto de conjurar los
hechos que amenazan sus derechos fundamentales, en este caso, a la seguridad
social y al mínimo vital.
No en vano los artículos 48 y 53 de la Constitución persisten en la
anterior idea, porque a su tenor el derecho a la seguridad social es
irrenunciable, el Estado se obliga a garantizar el derecho al pago oportuno y
reajuste periódico de las pensiones, y siendo que por demás, los recursos de
las instituciones de la seguridad social no se podrán utilizar para fines
diferentes a ella.
Con esta filosofía la ley se ha ocupado del tema de la protección de
los recursos dispuestos para el pago de las pensiones, pues en procura de
preservarlos el artículo 270 de la Ley 100/93, ab initio,
estableció que los créditos exigibles por concepto de cotizaciones e intereses
pertenecen a la primera clase, y adicionalmente, con los privilegios que tienen
“los
créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones
laborales”.
De igual manera, al reglamentar el artículo 3° de la Ley 860/03,
relacionado con la transferencia y pago de los cálculos actuariales de las
empresas privadas al fondo común de las entidades de previsión administradores
de régimen de prima media con prestación definida, el Decreto 2210/04 en su
artículo 5° estableció:
“En
cualquier evento en que se produzca la disolución de una de las empresas a las
que se refiere el artículo 3º de la Ley 860 de 2003, el cálculo deberá pagarse
dentro del proceso de liquidación, en la forma prevista en la ley con la
preferencia que le corresponde como obligación pensional”.
En punto a la preferencia de la obligación pensional, en razón de la
protección especial que la Constitución impone a sus recursos, cabría decir que
la Corte Constitucional en diversas acciones de tutela que guardan similitud
con la actual, ha sistematizado su alcance en los siguientes términos:
“El precedente citado, igualmente, se ha ocupado de las
particularidades que tiene la obligación de pagar los aportes pensionales para
el caso de las empresas en liquidación. Sobre el particular resulta ilustrativa
la sentencia T-503/02, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, que revisó las acciones
de tutela presentadas por un grupo de trabajadores de una empresa textilera que
había dejado de trasladar el valor de los aportes destinados a pensión al
Instituto de Seguros Sociales. En esta decisión, la Corte fijó, con base en
pronunciamientos anteriores sobre el tema, las reglas jurisprudenciales
aplicables al caso, así: i) El empleador es responsable del pago de los aportes
destinados a la seguridad social, por lo que, en caso de incumplimiento, está
obligado a asumir las prestaciones y reconocer los perjuicios a que haya lugar
en relación con el pago de la pensión y el suministro de prestaciones médico
asistenciales. Esto debido a que el trabajador y su núcleo familiar dependiente
no pueden verse  afectados por la negligencia o  el incumplimiento de su
empleador, ii) Los inconvenientes financieros del empleador o el hecho que se
encuentre en un trámite concursal o liquidatorio no son razones que posean un
alcance tal que liberen al empleador del pago de las prestaciones vinculadas a
la relación de trabajo y con ello, disminuyan el nivel de protección de los
derechos constitucionales de los trabajadores, iii) La necesidad de garantizar
los derechos fundamentales de los trabajadores de la empresa en liquidación
impone a su liquidador la obligación de adelantar las gestiones tendientes al
pago de las acreencias laborales, entre ellas los aportes a la seguridad
social. Estos rubros, en todo caso, constituyen gastos de administración al
interior del trámite liquidatorio. iv) La mora en el pago de aportes
pensionales, si bien no involucra  una  afectación  actual  de  los  derechos
fundamentales de los trabajadores, constituye una amenaza cierta e indiscutible
para el reconocimiento futuro de su pensión. Por tanto, la acción de tutela
resulta procedente para obtener el pago de los aportes pensiónales, en la medida
en que están relacionados con la protección del mínimo vital y su falta de pago
contrae la inminencia de un perjuicio irremediable que resta idoneidad a los
mecanismos legales ordinarios". (T.-229/05. Negrillas de la Sala).
4.4. De acuerdo con estas premisas, puesto que los créditos
correspondientes a los aportes para pensiones por parte de Aces, ya causados,
ora relacionados con los cálculos actuariales, “constituyen gastos de
administración al interior del trámite liquidatorio”, por este
camino deben ser pagados tal como lo manda el artículo 197 de la Ley 222/95.
4.5. Viene de la anterior conclusión que la  Superintendencia de
Sociedades al graduar y calificar los créditos reclamados por Caxdac,
relacionados con los aportes que tienen como destino, se insiste, el pago de
las pensiones de los aviadores, en los autos atacados mediante tutela
desconoció el régimen legal aplicable para lograr su pago, incurriendo de esta
manera en una vía de hecho judicial por defecto sustantivo, toda vez que dejó
de aplicar la prelación constitucional y legal expuesta con respecto de los
aludidos créditos.
4.6. En forma paralela, como quiera que estos créditos, que no las
pensiones se aclara, tienen como titular a Caxdac de acuerdo con las
atribuciones que se desprenden del Decreto 1015/56 que la creó, por esta vía se
descarta la defensa de la Superintendencia, recogida luego por PrimeAir Ltda.,
fundada en la falta de legitimación en la causa por activa. Así mismo, en
procura de desestimar la tutela no es argumento válido el planteado por la
Superintendencia, el que fundamentó en el hecho de que la accionante dejó de
interponer el recurso de reposición para atacar el auto que resolvió los
formulados por varios de los acreedores, porque en esta materia no hay lugar a
reposición de reposición a menos que se decida sobre puntos nuevos, y en este
caso no los hubo, pues el crédito fundado en el cálculo actuarial en ambos
autos fue reconocido en cuantía indeterminada.
4.7. Con todo, sea advertir finalmente que la orden para que el
crédito se pague como lo manda el artículo 197 de la Ley 222/95 cobija el auto
que graduó y calificó los créditos y el auto que resolvió los recursos de
reposición en virtud de que Caxdac a lo largo del proceso liquidatorio ha
reclamado para su crédito el pago prioritario, y no obstante que esta razón es
suficiente para apoyar una decisión de este alcance, cabria agregar que en
tratándose de amparar un derecho fundamental, en este caso al debido proceso,
esta orden se impone dado que “la tutela tendrá por objeto garantizar al
agraviado el pleno goce de su derecho” (art. 23 Decreto 2591/91).
5. Puestas así las cosas, con fundamento en estos argumentos la
sentencia impugnada debe revocarse, a fin de abrir paso a este amparo.
De
la decisión de la Sala de Tribunal se apartó uno de sus magistrados, quien, en
salvamento de voto, expreso que (i) el trámite de la tutela estaba afectado por
una causal de nulidad debido a que no se vincularon al mismo a todos las
personas que necesariamente debieron participar del proceso, (ii) el crédito de
Caxdac no tiene la naturaleza de gastos de administración y es una obligación
parafiscal, no pensional y, (iii) en consecuencia, la decisión de la
Superintendencia que así lo clasificó no constituye una vía de hecho.
III.  FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.     Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Consideraciones
previas. Solicitudes de nulidad.
En
sede de revisión se presentaron las siguientes solicitudes de nulidad por parte
de terceros que se consideran con interés legítimo:
2.1.  Juan
Emilio Posada Echeverri expresa que en su calidad de tercero con interés
legítimo en el resultado de esta tutela solicita que se decrete la nulidad de
todo lo actuado, debido que se le violó el derecho al debido proceso al no
habérsele notificado el inicio de la acción de tutela.
Fundamenta
su solicitud en el hecho de que es parte en el proceso de liquidación
obligatoria de Aces, con un crédito que fue reconocido como de la primera
clase, con pago preferencial sobre el crédito de CAXDAC, pero que con la
decisión del Tribunal, de calificar  a éste último como obligación pensional
que debe pagarse como gastos de administración, su crédito pierde, sin
justificación alguna, la preferencia otorgada por la ley y reconocida por la
Superintendencia.
No
obstante lo anterior, señala, el Juzgado 25 Civil del Circuito, al asumir el
proceso de tutela, no dispuso que la misma le fuera notificada, y si lo hizo,
el trámite nunca se cumplió efectivamente, o lo fue de una manera extemporánea.
Agrega que sólo se recibió un telegrama cuando el fallo de primera instancia ya
se había proferido.
En
relación con  esta solicitud, observa la Corte que, tal como se expresa en la petición
de nulidad, el solicitante recibió comunicación sobre la iniciación de la
tutela después de proferido el fallo de primera instancia pero antes de que se
decidiera la segunda instancia. Quiere ello decir que tuvo oportunidad de
intervenir en la segunda instancia, bien sea para hacer valer sus
consideraciones o para plantear la nulidad por falta de notificación, razón por
la cual, agotado el trámite de las instancias, su solicitud en sede de revisión
resulta extemporánea.
2.2.  La Fiduciaria
Cafetera S.A. Fiducafé, obrando en su calidad de “acreedor laboral privilegiado
de la primera clase”, como subrogataria de los créditos laborales de extrabajadores
de Aces, formula incidente de nulidad en el proceso de tutela de la referencia,
debido a que, en su concepto, “… el mismo se adelantó ante jueces, tanto en
primera como en segunda instancia, que carecían de competencia funcional para
ello, lo que afecta el mencionado de (sic) trámite de nulidad insaneable.”  Expresa
que no obstante que la Corte Constitucional, por auto del 4 de mayo de 2006,
dirimió el conflicto de competencias que se había presentado entre el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 25 Civil de Circuito, y determinó
que éste último era el competente para conocer de la acción de tutela formulada
por CAXDAC contra la Superintendencia de Sociedades, debe tenerse en cuenta
que, aunque la jurisdicción civil si es la competente para conocer de la
referida acción de tutela, en este caso no puede considerarse que el Juzgado 25
Civil del Circuito es el superior jerárquico de la Superintendencia de
Sociedades, pues cuando ésta actúa como juez concursal su superior jerárquico
es el Tribunal Superior de Distrito Judicial.
Observa
la Sala que esta solicitud no está llamada a prosperar dado que versa sobre un
asunto ya resuelto por la Corte Constitucional, en auto de 4 de mayo de 2006,
en el cual, al resolver el conflicto de competencia planteado entre Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 25 Civil de Circuito, decidió que
el Juzgado 25 Civil de Circuito era competente para conocer de la tutela de la
referencia.
2.3.  La
empresa LASA S.A., obrando como “… parte del proceso de liquidación obligatoria
de la sociedad Aerolíneas Centrales de Colombia, Aces, como quiera que su
crédito fue reconocido mediante auto de 3 de enero de 2005, proferido por la
Superintendencia de Sociedades al calificar y graduar los créditos que allí se
presentaron para tal efecto”,  solicita que  se declare la nulidad de todo lo
actuado en este proceso de tutela, debido, por un lado, a la falta de
competencia de los jueces que conocieron del mismo,  y, por otro, por no
habérsele notificado la demanda de tutela.
Para
la Corte la anterior solicitud no es de recibo porque, en relación con la falta
de competencia se trata de un asunto ya resuelto mediante Auto de 4 de mayo de
2006, y, en cuanto hace a la falta de notificación, debe tenerse en cuenta que,
en estricto sentido, no se está en presencia de un tercero con interés a quien
resultase imperativo notificar de la tutela, como quiera que, en cualquiera de
los escenarios que se han planteado, su crédito estaría graduado por debajo del
de CAXDAC[5],
y , en cualquier caso, no impugnó la providencia de la Superintendencia que le
había dado a dicho crédito la calificación de gastos de administración.
En
Auto 316A de 2006 de la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, se hizo un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre
la notificación de terceros con interés legítimo, en los siguientes términos:
“3.1.          De
manera reiterada,[6] la Corte Constitucional se
ha pronunciado sobre la necesidad de comunicar la iniciación de un proceso de
tutela a los terceros que puedan tener un interés legítimo en el resultado del
mismo.
En
particular, en Auto No. 27 de 1995, la Corte señaló que  “… no es posible
adelantar válidamente un proceso de tutela cuya finalidad es desconocer actos
jurídicos, sentencias o providencias judiciales ejecutoriadas, o actos
administrativos, sin la citación de quienes participaron en tales actos, o se
encuentren en una situación jurídica concreta en virtud de ellos (…). Esto se
entiende fácilmente si se tiene en cuenta que quienes han intervenido en un
proceso judicial, o derivan derechos de una providencia, lo mismo que aquellos
que los derivan de un acto administrativo están llamados a intervenir
necesariamente en el proceso de tutela encaminado a dejar sin efecto la
decisión judicial o administrativa”.[7]
Al respecto,
la Corte, en Auto de octubre 2 de 2001, manifestó que “... la garantía
constitucional de la publicidad del proceso (C.P. art. 29), materializada en el
acto de notificación de las decisiones judiciales, tiene plena vigencia en el
trámite de la acción de tutela, razón por la cual el juez constitucional, al
momento de ejercer su competencia, está obligado a integrar en debida forma el
contradictorio, citando al proceso no solo a quienes hayan sido demandados sino
también a las personas que tengan un interés legítimo en la actuación.”
Ha dicho la
Corte que la intervención de los terceros “… se orienta,
primordialmente, a lograr que, en virtud de su legítimo interés, ellos tengan la
posibilidad de ejercer todas las garantías del debido proceso y sobre todo el
derecho de defensa que es uno de sus principios rectores y merced al cual
pueden allegar las pruebas que consideren pertinentes y controvertir las que se
presenten en su contra, dentro de los momentos y términos procesales que, de
acuerdo con las formas propias de cada juicio, se hayan establecido en el
pertinente ordenamiento procesal.” Agregó la Corporación que “… la intervención
de los terceros en el procedimiento de tutela además de ineludible debe ser a
tal punto oportuna que el juez, al entrar a resolver, ha de contar con una
adecuada evaluación de todos los argumentos y para ello resulta lógico e
indispensable que éstos se hayan aducido en la correspondiente oportunidad; de
ahí que la notificación de la solicitud de tutela cobre especial importancia
como uno de los elementos fundamentales del debido proceso, a falta del cual
resulta imposible a las partes o a los terceros con interés legítimo hacer uso
de las garantías procesales.”
En ese
contexto, la Corte ha considerado que el juez, en su calidad de protector de
los derechos fundamentales de los asociados, debe garantizar también “a los terceros determinados
o determinables, con interés legítimo en un proceso su derecho a la defensa
mediante la comunicación” que, en su caso, persigue la
protección procesal de los intereses que puedan verse afectados con la
decisión.[8] Acerca de este tópico la
Corporación ha dicho:
“Es
claro que en el trámite de la acción de tutela no existe norma que en forma
expresa disponga la notificación de sus decisiones a terceros, sobre los cuales
recaiga un interés legítimo en el resultado del proceso; sin embargo, no puede
ignorarse el principio contenido en el artículo 2º de la Constitución según el
cual es fin esencial del Estado “facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan…”, lo cual a su vez se ve complementado con lo
señalado en el artículo 13, inciso último del decreto 2591 de 1991,
reglamentario de la acción de tutela, que permite la intervención de “Quien
tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso”, intervención que sólo
puede llevarse a cabo, mediante el conocimiento cierto y oportuno que pueda
tener el tercero acerca de la existencia de la acción de tutela”.[9]
3.2.   También
es reiterada la jurisprudencia de la Corte conforme a la cual la notificación a
los terceros con interés debe surtirse con independencia de que la decisión
final sea favorable o desfavorable a las pretensiones de quien acude a la
tutela en búsqueda de protección, “… sin que la naturaleza informal de este
procedimiento, su carácter preferente y sumario o los principios de celeridad,
economía y eficacia que lo informan sirvan de pretexto al juez para desarrollar
y culminar el trámite a espaldas de alguna de las partes o de los terceros
interesados”.
(…)”
En esa misma
providencia se puso de presente que la Corte, en Auto 049 de 2006, señaló que,
si bien, de acuerdo con la jurisprudencia, existe el deber de notificar la
demanda de tutela a las personas directamente interesadas, es decir a las
partes dentro del proceso y los terceros que hayan intervenido en él, el Juez
de Tutela no está obligado a citar a todos los hipotéticos interesados o
presuntos afectados por el fallo.[10] En esa oportunidad, la Corte
hizo un recuento de casos en los que, a la luz de las particulares circunstancias
de cada cual, se consideró que no resultaba imperativa la convocatoria de los
terceros que pudiesen tener interés en el resultado del proceso de tutela.[11]
Por otro lado, es preciso tener en cuenta
que en asuntos llegados a la revisión de la Corte Constitucional y en los que
se ha advertido la configuración de la nulidad saneable derivada de la falta de
notificación de la iniciación del trámite, la Corporación ha optado por
devolver el expediente a los despachos judiciales de origen con la finalidad de
que se ponga en conocimiento del afectado la causal de nulidad para que, de
conformidad con lo preceptuado por el artículo 145 del C. de P. C., si a bien
lo tiene, la alegue dentro de los tres días siguientes, indicándole que si no
lo hace, quedará saneada la nulidad y el proceso continuará su curso. Como se
puso de presente en el Auto 316A de 2006, la Corte ha señalado dicha convalidación es un trámite que debe realizarse
ante el juez de tutela de primera instancia, aún cuando el vicio se detecte en
sede de revisión, pero que de manera excepcional cabe la posibilidad de llamar
en sede de revisión al tercero cuya notificación se omitió en las instancias,
“… cuando las circunstancias de hecho lo ameritan o se encuentran en juego
derechos fundamentales de personas cuyo estado de debilidad es manifiesto”, eventos
en los cuales prima la aplicación de los principios de celeridad y economía
procesal que gobiernan el amparo constitucional.[12]
Haciendo
una síntesis de las reglas jurisprudenciales sobre la materia se tiene lo
siguiente:
1.
En el trámite de la
acción de tutela, el juez constitucional está obligado a integrar en debida
forma el contradictorio, citando al proceso no solo a quienes hayan sido
demandados sino también a las personas que tengan un interés legítimo en la
actuación.
2.
Los terceros con
interés pueden intervenir en el proceso y deben ser notificados de las
providencias.
3.    De este modo, en primer
lugar, el juez debe notificar a las partes dentro del proceso y los terceros
que hayan intervenido en él.
4.    Sin
embargo, independientemente de que hayan intervenido o no en el proceso, el
juez debe comunicar la iniciación del mismo a los terceros determinados o
determinables, con interés legítimo en el proceso, para que ejerzan su derecho de
defensa, no obstante lo cual,
5.    El juez de tutela
no está obligado a citar a todos los hipotéticos interesados o presuntos
afectados por el fallo. Para determinar, en qué casos es necesario notificar a
los terceros con interés legítimo, evento en el cual la ausencia de
notificación da lugar a una nulidad saneable, es preciso tener en cuenta, en el
caso concreto, cual es su posición jurídica, cual es la posible afectación de
la misma por la decisión que habría de tomarse en el proceso de tutela, cual es
la naturaleza de los asuntos planteados en este proceso y la urgencia que
exista para la adopción de medidas de protección de los derechos
fundamentales.
6.    La falta de
notificación de la iniciación del trámite de tutela da lugar a que se configure
una nulidad saneable, caso en el cual debe devolverse el expediente al juzgado
de origen con la finalidad de que se ponga en conocimiento del afectado la
causal de nulidad para que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo
145 del C. de P. C., si a bien lo tiene, la alegue dentro de los tres días
siguientes, indicándole que si no lo hace, quedará saneada la nulidad y el
proceso continuará su curso.
7.    Aunque
dicha convalidación es un trámite que debe realizarse
ante el juez de tutela de primera instancia, incluso cuando el vicio se detecte
en sede de revisión, de manera excepcional cabe la posibilidad de llamar en esta
sede al tercero cuya notificación se omitió en las instancias, cuando
las circunstancias de hecho lo ameritan o se encuentran en juego derechos
fundamentales de personas cuyo estado de debilidad es manifiesto.
En
el presente caso, reitera la Corte, de acuerdo con las anteriores reglas
jurisprudenciales, no se dan las condiciones que habrían hecho imperativo
notificar el inicio de la acción de tutela a la empresa LASA S.A. como tercero
con interés legítimo. Si bien esa empresa podía, en la citada condición,
intervenir en el trámite de la tutela, el juez de primera instancia no estaba
obligado a comunicarle la iniciación de la misma, porque su posición no se ve
directamente afectada, ni jurídica, ni fácticamente, por la decisión que haya
de tomarse en relación con el crédito de CAXDAC.  En efecto, la decisión que se
adopte por el juez de tutela en relación con la naturaleza y la prelación del
crédito de CAXDAC, no modifica la calificación y graduación del crédito de LASA
S.A. en el proceso liquidatorio de Aces, y la prelación para el pago del
crédito de esa empresa, de hecho, tampoco se ve afectada, cualquiera que sea la
decisión del juez de tutela, porque en el proceso liquidatorio dicho crédito
siempre ha estado por debajo del de CAXDAC.
En
consecuencia, la solicitud de nulidad presentada por LASA S.A. no prospera.
3.    Otros
escritos presentados en sede de revisión
3.1.  Solicitud
de revisión presentada por el ISS
El
Instituto de Seguros Sociales presentó ante la Corte Constitucional escrito en
el que se solicita la revisión de la Sentencia proferida por el Tribunal
Superior del Distrito en la acción de tutela de la referencia.
Fundamenta
su solicitud, por un lado, en la afirmación de que el ISS, no obstante tener la
calidad de tercero interesado, nunca recibió notificación o comunicación sobre
el proceso de la referencia, y por otro, en unas consideraciones conforme a las
cuales (1) de acuerdo con el artículo 197 de la Ley 222 de 1995, son gastos de
administración aquellos surgidos durante el trámite liquidatorio, razón por la
cual los créditos ya existentes  al momento de la liquidación, como el de
CAXDAC no pueden incluirse como gastos de administración, y (2) de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, los aportes hechos por las empresas y
destinados por CAXDAC al pago de las prestaciones correspondientes a los
aviadores civiles constituyen una obligación parafiscal.
Concluye
señalando que dadas las deficiencias anotadas y las implicaciones económicas
adversas para todos los acreedores de ACES que tenían créditos privilegiados
que gozaban de prelación legal, reitera su solicitud de que se proceda a la
revisión de la tutela de la referencia.
3.2.  Escrito
de CAXDAC solicitando se mantenga el fallo del Tribunal, en el que se reiteran
los argumentos ya presentados por la entidad, se hacen algunas consideraciones
en relación con el contenido de algunas de las intervenciones y se abunda en
razones sobre la importancia de mantener la doctrina constitucional vigente en
materia de obligaciones pensionales.
3.3.  Escrito
de quienes actuaron coma coadyuvantes de la acción de tutela, para solicitar
que se confirme la decisión del Tribunal
3.4.  El
Ministro de Hacienda y Crédito Público interviene para poner de presente, en
primer lugar las razones por las cuales considera que si bien los aportes que
deben realizar las empresas a CAXDAC tienen carácter parafiscal, al mismo
tiempo los mismos tienen carácter pensional. Por otra parte expone un conjunto
de razones por las cuales estima que independientemente de cualquier otra
consideración, los aportes a CAXDAC tienen especial protección constitucional en
la medida en que a través de ellos se hace efectivo el derecho a la pensión.
3.5.  Escritos
de extrabajadores de Intercontinental de Aviación S.A. en liquidación
obligatoria.
En
diferentes escritos dirigidos a la Corte un conjunto de personas que
manifiestan su condición de extrabajadores de Intercontinental de Aviación
solicitan la revisión de la tutela de la referencia, porque en su criterio, la
decisión de la Corte en relación con la calificación de las contribuciones de
las empresas de aviación a CAXDAC como gastos de administración tendría efecto
también en la liquidación de Intercontintental, poniendo de presente que al
paso que en el caso de Aces ya se canceló el pasivo laboral, en
Intercontinental existe un pasivo laboral que, al estar ubicado por debajo del
crédito de CAXDAC, quedaría insoluto.
3.6.  Escrito
del Ministro de Hacienda mediante el cual, para ilustración de la Corte, pone
de presente el adverso efecto que una decisión de quitarle el carácter de pensionales
a las obligaciones de las empresas para con CAXDAC tendría sobre las
provisiones que éstas deben realizar para atender ese pasivo, para lo cual
presenta la Resolución mediante la cual la Superintendencia de Puertos y
Transporte resolvió el recurso de reposición presentado por Avianca contra la
decisión administrativa de la Superintendencia que le ordenó rectificar los
Estados financieros a 30 de junio de 2006.
3.7.  Escrito
presentado mediante apoderado por el Capitán Manuel Rosas Prieto, quien obtuvo
en la jurisdicción laboral sentencia favorable frente a ACES y se hizo acreedor
a una pensión sanción a cargo de la empresa, y su crédito se encuentra
calificado como gasto de administración. Expresa que como consecuencia de la
decisión de tutela se puede ver afectado el pago de su crédito, el cual sin
embargo, dado que fue inicialmente calificado como gasto de administración debe
tener prelación. Por esa razón solicita a la Corte que en su decisión de
revisión tome las medidas necesarias para que su crédito sea respetado.
3.8.  La Superintendencia
Financiera de Colombia interviene para hacer algunas consideraciones en
relación con la prioridad que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,
tiene el pago de los aportes de las empresas en liquidación a la seguridad
social. Reitera, además, las apreciaciones del Ministerio de Hacienda sobre el
carácter pensional de las obligaciones de las empresas para con CAXDAC.
3.9.  Escrito
de Caxdac mediante el cual anexa copia de un Auto de la Superintendencia de
Sociedades en el que, en criterio de  la accionante, se dilata
injustificadamente el cumplimiento del fallo de tutela; copia del recurso de
reposición que se interpuso contra al auto anterior, y copia del concepto
favorable rendido por el Ministerio de la Protección Social, para el pago de
los pasivos pensionales, para la normalización del pasivo pensional de Aces en
liquidación.
3.10.
Escrito de la Central Unitaria de Trabajadores CUT, en
el que expresa que, en criterio de esa central, los aportes que las empresas de
transporte aéreo realizan a CAXDAC tienen una clara connotación pensional y no
pueden ser calificadas simplemente como parafiscales. Manifiesta que dado que
en la actualidad están en proceso de liquidación varias empresas de transporte
aéreo y el impacto que tales procesos tienen para los pensionados, solicitan a la
Corte Constitucional reiterar su doctrina sobre la especial protección que la
Constitución otorga al pago de los pasivos pensionales.
4.    Legitimación
– ausencia de medios alternativos de defensa judicial
La
Sala en este punto acoge las consideraciones de los jueces de instancia
conforme a los cuales, y frente a los planteamientos de algunos intervinientes,
en este proceso están dados los presupuestos de legitimación por activa,
legitimación por pasiva y ausencia de medios alternativos de defensa judicial.
5.     Procedencia
de la acción de tutela
5.1. La Corte
Constitucional ha señalado que, en el desarrollo de procesos de liquidación
obligatoria de sociedades mercantiles, la Superintendencia de Sociedades,
entidad administrativa de orden nacional encargada de la inspección, vigilancia
y control de las sociedades no vigiladas por otras Superintendencias, desempeña
funciones de tipo jurisdiccional, y que las decisiones que adopte en ese ámbito,
por lo tanto, constituyen providencias judiciales que, eventualmente, pueden
ser impugnadas por la vía de la acción de tutela.[13]
En particular, la
Corte ha puntualizado que “[e]l auto de graduación y calificación de créditos
dictado por la Superintendencia de Sociedades en el marco de un proceso de
liquidación obligatoria de sociedades mercantiles, en tanto no pone fin al
tramite sino que se limita a reconocer o rechazar los créditos que serán
pagados durante el transcurso del mismo, puede ser impugnado mediante el
ejercicio de la acción de tutela por violación del debido proceso, cuando se
haya agotado el recurso de reposición ante la mencionada superintendencia, y
siempre que sea evidente la presencia de una vía de hecho.”[14]
Como quiera,
entonces, que la acción de tutela se dirigió en este caso contra una decisión
que la Superintendencia de Sociedades adoptó en ejercicio de funciones
jurisdiccionales, es preciso hacer una consideración en torno a la procedencia
de la acción de tutela frente a providencias judiciales.
5.2. De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, la posibilidad de controvertir las
decisiones judiciales a través de la acción de tutela es de alcance excepcional
y restringido y se predica sólo de aquellos eventos en los que pueda
establecerse una actuación del juzgador, manifiestamente contraria al orden
jurídico o al precedente judicial aplicable, y violatoria de derechos fundamentales,
en especial, de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia.
Esta regla
jurisprudencial encuentra fundamento en los principios constitucionales de los
que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la
seguridad jurídica, la garantía de la independencia y autonomía de los jueces y
el sometimiento de los conflictos a las competencias ordinarias de los jueces.[15]
La jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha venido decantado su doctrina en torno a los
eventos y las condiciones en las cuales resulta procedente la acción de tutela
frente a providencias judiciales. Tal como se puso de presente en la Sentencia
T-233 de 2007, la Corte, en la Sentencia C-590 de 2005 hizo un ejercicio de
sistematización sobre la materia, dentro del cual se distinguió entre requisitos
generales, por un lado, y causales específicas, por otro, de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales
5.2.1.     Los
requisitos generales de procedencia son los presupuestos cuyo cumplimiento es
condición para que el juez pueda examinar si en el caso concreto está presente
una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
En la Sentencia
C-590 de 2005, la Corte categorizó los requisitos generales de procedencia de
la tutela contra providencias judiciales de la siguiente manera:
“24. Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales
son los siguientes:
a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[16].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[17].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[18].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[19].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[20].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se
trate de sentencias de tutela[21].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.
5.2.2.     A su
vez, en relación con los requisitos especiales de procedibilidad, la Corte, en
la referida sentencia, expresó:
“… para que
proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos,
uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales[22]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
g.  Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de
dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
h.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[23].
i.
Violación directa de la Constitución.
Estos
eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales
involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos
supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una
burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan
derechos fundamentales.”
5.3. Encuentra la
Corte que en el presente caso pueden tenerse como cumplidos los requisitos
generales de procedencia establecidos por la Corte Constitucional. En efecto, a
través de la acción de tutela se ha planteado un asunto que tiene clara
relevancia constitucional puesto que tiene que ver con la garantía que la
Constitución ha establecido para el pago oportuno de las pensiones legales y la
prelación de orden constitucional que la jurisprudencia ha señalado en relación
con dicho pago; también es claro que en este caso no existe vía alternativa de
defensa judicial, porque se trata de controvertir una providencia a través de
la cual se resolvió un recurso de reposición, y no cabe interponer contra ella
un nuevo recurso de la misma naturaleza, sin que sea de recibo el argumento
conforme al cual, dado que en la última providencia se plantearon asuntos
nuevos era susceptible de nuevo recurso, porque lo cierto es que tanto la
providencia que fue objeto de recurso como aquella por medio de la cual el
mismo fue resuelto versan sobre la calificación del crédito de CAXDAC y sobre
si el mismo tiene carácter de pensional y la prelación con la que debe
pagarse;  tampoco hay dificultad en relación con el requisito de la inmediatez,
porque no transcurrió un tiempo excesivo entre la decisión definitiva de la
Superintendencia de Sociedades y la interposición de la acción de tutela;
finalmente, el asunto que se plantea a través de la acción de tutela fue expuesto
por la accionante dentro del trámite liquidatorio y expresamente descartado por
la Superintendencia de Sociedades en la providencia ahora impugnada y en la que
se decidió calificar el crédito de CAXDAC como parafiscal no pensional.
5.4. Se plantea en
este caso una afectación de derechos fundamentales por desconocimiento del
régimen legal de prelación de las obligaciones pensionales y el desconocimiento
del privilegio de orden constitucional que tienen tales obligaciones. Debe
tenerse en cuenta que la accionante no sólo reclama por la violación del debido
proceso que se deriva de las que considera decisiones manifiestamente
contrarias a derecho, sino que también plantea la afectación de los derechos
pensionales de las personas con derecho a pensión y que de acuerdo con la
providencia impugnada, debido a la insuficiencia de los activos de la liquidación,
se verían defraudadas en sus derechos. De encontrarse establecidas estas
alegaciones estarían dadas dos de las condiciones de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales, defecto sustantivo, por grave error en
la aplicación y la interpretación del régimen legal, y violación directa de la
Constitución, por desconocimiento de la regla jurisprudencial sobre la especial
protección que la Constitución otorga al pago de las obligaciones pensionales, razón
por la cual cabe que la Corte examine los problemas jurídicos que plantea la
presente acción de tutela.
Adicionalmente debe
tenerse en cuenta que, aunque de acuerdo con la jurisprudencia constitucional
se tiene que, en general, la acción de tutela no procede para reclamar créditos
pensionales, pues el interesado dispone de otro mecanismo de defensa judicial,
ante los jueces laborales[24], la Corte también
ha expresado que, en determinadas circunstancias, la eficacia de este derecho
puede ser protegida a través de la acción de tutela para evitar la vulneración
conexa de un derecho fundamental.[25] En el caso que ahora es objeto de
consideración por la Corte, lo que se plantea es que, agotado el procedimiento
ordinario, y, precisamente, en la providencia que define la suerte las pretensiones
de naturaleza pensional allí presentadas, se les desconoce ese carácter, lo
cual implica, que de hecho, quedarán insolutas y sin alternativa de amparo
judicial distinta de la que pueda obtenerse por la vía de la acción de tutela.
Con base en las
anteriores premisas, procede la Corte al análisis de los problemas jurídicos
que se han planteado.
6.     Problema
jurídico
El problema
jurídico que plantea la siguiente acción de tutela es, en síntesis, el
siguiente:
¿Es
procedente el amparo constitucional frente a la providencia de la
Superintendencia de Sociedades, por virtud de la cual, dentro del proceso de
liquidación obligatoria de ACES S.A., se dispuso reconocer el crédito de CAXDAC
como parafiscal no pensional, calificado en la Primera Clase (artículo 2495 del
Código Civil) y con cuantía indeterminada, sobre la base de la consideración de
que dicho crédito no puede tratarse como un gasto de administración, porque la
obligación de ACES S. A. de transferir los fondos para el financiamiento de
CAXDAC, no nació con posterioridad a la apertura del proceso liquidatorio, sino
que se trata de una obligación legal a plazo, que se hace exigible por efecto
de la liquidación de conformidad con lo establecido en el artículo 151 numeral
2º de la Ley 222 de 1995.?
En
particular, debe establecer la Corte si la acreencia de CAXDAC frente a ACES
tiene naturaleza pensional, y no simplemente parafiscal, como se consideró por la
Superintendencia y, en caso afirmativo, si la decisión de la Superintendencia
desconoce la especial protección que la Constitución brinda a las personas de
la tercera edad y a los pensionados.
Para resolver los
problemas jurídicos planteados, la Corte debe determinar, por un lado si el crédito
de CAXDAC frente a ACES debe catalogarse como gastos de administración en el
proceso liquidatorio y, por otro, cual es la prelación con la que debe pagarse
dicho crédito.
7.    El crédito
presentado por CAXDAC en el trámite liquidatorio de ACES no tiene la naturaleza
de un gasto de administración.
7.1. Como de
manera reiterada se ha expresado por la Superintendencia de Sociedades, los
gastos de administración en el trámite liquidatorio son aquellos estrictamente
necesarios para atender las erogaciones que demande el cumplimiento expedito,
efectivo y eficiente del objeto de dicho trámite, así como aquellas
obligaciones cuya causación y por ende su exigibilidad, es posterior a la
apertura del proceso.
En relación con
las obligaciones que constituyen créditos no concordatarios, en criterio
aplicable también al trámite liquidatorio, la Ley 222 de 1995 dispone que se
pagarán “ ... de
preferencia ...”, lo cual quiere decir, como se ha precisado por la Superintendencia
de Sociedades, cuando se hagan exigibles.
De acuerdo con la
ley, los créditos laborales que se causen con posterioridad a la apertura de la
liquidación serán pagados como gastos de administración.
En esta materia la
jurisprudencia constitucional ha señalado que las mesadas pensionales y los
aportes parafiscales que se causen con posterioridad a la apertura del trámite
liquidatorio, tienen carácter de gastos de administración y se pagarán de
preferencia, no sólo porque se trata de créditos laborales -destinados a
atender las necesidades básicas inmediatas-,  sino por el imperativo
constitucional que vincula, tanto a los particulares como al Estado, a
proteger, en forma prevalente, a las personas de la tercera edad (C.P. art. 13
y 46). Aunque en algunas sentencias de la Corte pareciera que la calificación
de gastos de administración se extiende a la totalidad de las obligaciones
pensionales[26], destaca la
Corporación que no hay en ellas una argumentación expresamente orientada a
establecerlo así, ni una evaluación sobre la alteración de la prelación de
pagos que de ello se seguiría en relación con las restantes obligaciones
laborales. Por el contrario, en tales sentencias, la Corte ha desarrollado su
argumentación alrededor de la relevancia constitucional de las obligaciones
laborales, entre ellas, las pensionales.
En este contexto,
a partir de la consideración de la especial protección que la Constitución
brinda a las personas de la tercera edad, la Corte ha puntualizado, que, en
determinadas circunstancias, puede establecerse la existencia de una prelación
de carácter constitucional para las obligaciones pensionales, las cuales, en
ese evento, tendrían preferencia incluso sobre las demás obligaciones laborales
y los gastos de administración distintos de los estrictamente necesarios para
la buena marcha del trámite liquidatorio.
Esta prelación
constitucional, sin embargo, no implica cambiar la naturaleza de las
obligaciones pensionales, ni la de los gastos de administración, sino que
remite, en cada caso, a un ejercicio de ponderación orientado a hacer efectiva
la protección especial que la Constitución brinda a los pensionados y a las personas
de la tercera edad.
7.2.  En este contexto encuentra la
Corte que la decisión de la Superintendencia de Sociedades de no calificar el
crédito de CAXDAC como un gasto de administración, no resulta contraria a las
disposiciones legales, ni a la jurisprudencia constitucional sobre la materia,
debido a que razonablemente puede concluirse que dicho crédito, (1) No está
orientado a sufragar los gastos administrativos indispensables para que la
liquidación pueda llevarse a cabo, y (2) no se causó con posterioridad a la
apertura de la liquidación, puesto que, como se señala por la Superintendencia,
se trataba de una obligación legal a plazo que se hizo exigible por virtud de
la liquidación, en los términos de lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley
222 de 1995.
Por consiguiente,
la decisión de la Superintendecia en este campo no puede calificarse como una
vía de hecho, se inscribe en el ámbito de sus funciones y responde a una
interpretación razonable del ordenamiento aplicable. No hay censura
constitucional en relación con este aspecto de la decisión.
7.3. La anterior
conclusión plantea la necesidad de resolver la prioridad con la que debe
pagarse el crédito de CAXDAC
8.    Orden de
prelación para el pago de las obligaciones de las empresas de aviación para con
CAXDAC
La
Superintendencia de Sociedades, en la providencia que fue objeto de impugnación
por la vía de la acción de tutela, resolvió clasificar el crédito de CAXDAC
como parafiscal, no pensional y ello implica que queda, según señala la
demandante, ubicado como de primera clase, quinto grado, por debajo de otros,
entre ellos los laborales y los fiscales y a sabiendas de que los recursos solo
alcanzarían para cubrir los créditos de los dos primeros grados.
Para resolver la
controversia que se ha presentado en torno al orden de prelación que debe dársele
al crédito de CAXDAC, es preciso definir la naturaleza de la obligación de las
empresas de transporte aéreo con CAXDAC.
8.1.  Las contribuciones de las
empresas de aviación civil a CAXDAC tienen la doble naturaleza de parafiscales
y pensionales.
8.1.1.     Tal
como se expresa en el artículo 1º del Decreto 1283 de 1994, CAXDAC es una
entidad de seguridad social de derecho privado y sin ánimo de lucro, creada por
medio del Decreto Legislativo número 1015 de 1956 y la Ley 32 de 1961, y que en
la actualidad tiene a su cargo la administración del régimen de transición de
los aviadores civiles definido en el Decreto 1282 de 1994, lo mismo que del
régimen de pensiones especiales transitorias contenido en el artículo 6º de
dicho decreto.
En el artículo 8º
del Decreto 1015 de 1956 se establecía que la Caja que la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles estableciera sin ánimo de lucro, con carácter privado y
mediante el aporte de sus afiliados, para atender al mejoramiento económico,
cultural y técnico de los Aviadores Civiles, sería auxiliada por el Gobierno en
la forma y cuando éste lo estime conveniente. Se disponía en esa norma que el
Gobierno tendría un representante suyo en la Junta Directiva de la Caja, que
sería de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. De conformidad
con el artículo 9º de ese mismo decreto, las prestaciones sociales que por ley
correspondiesen a los aviadores civiles, dejarían de estar a cargo de los
patronos o empresas de aviación civil, cuando la referida Caja (CAXDAC) fuese
asumiendo el riesgo de ellas, de acuerdo con sus propios reglamentos y con las
normas especiales que al efecto fijase el Gobierno. Y en el artículo 10 del
Decreto 1015 se agregaba que, a  partir de la fecha en que la Caja asumiese el
pago de todas o una cualquiera de las prestaciones sociales que por ley
correspondían a los aviadores civiles, las empresas nacionales de aviación
civil que mantengan a su servicio miembros del Escalafón de Reserva de 2ª clase
de la Fuerza Aérea contribuirían con sus aportes a la financiación de la
referida Caja, en la cuantía y condiciones que determine el Gobierno, previos
los estudios actuariales que la Caja le presente.
La Ley 32 de 1961,
“por la cual se dictan
normas sobre prestaciones sociales de los aviadores civiles, y se dictan otras
disposiciones”, dispuso en su artículo 1º que “[a] partir de la sanción de la presente Ley,
las empresas nacionales de aviación civil que tengan a su servicio miembros del
Escalafón de Reserva de 2ª clase de la Fuerza Aérea, contribuirán con sus
aportes a la financiación de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) en la cuantía y con las
condiciones que determine el Gobierno, previos los estudios actuariales que la
entidad beneficiaria le presente.” En sus artículos 2º y 3º, la ley disponía que la
Caja iría asumiendo las prestaciones sociales que correspondían a las empresas
nacionales de aviación civil y que las empresas que cubran los aportes fijados
por el gobierno para ese efecto quedarían exentas de pagar la pensión de
jubilación establecida en el Código Sustantivo del Trabajo, cuyo abono sería
asumido por CAXDAC. En el artículo 4º se establecía que las empresas nacionales
de aviación debían pagar mensualmente sus aportes a la Caja sobre las
liquidaciones que ésta les presentase, debidamente aprobadas por el
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y en el artículo 5º disponía
que “[l]as
liquidaciones que la Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC hiciere a cargo
de las empresas nacionales de aviación civil, de acuerdo con el artículo
anterior, serán exigibles a su presentación y tendrán preferencia en caso de
quiebra o de liquidación de cualquiera de las entidades obligadas a su pago.” En el artículo 13
de esa ley se dispuso adoptar en todas sus partes, con carácter de ley, el
Decreto legislativo 1015 de 3 de mayo de 1956. La forma de determinar la
cuantía de los aportes a cargo de las empresas de aviación se estableció en el
Decreto 60 de 1973.
De acuerdo con la
jurisprudencia laboral de la Corte Suprema de Justicia, del conjunto de
disposiciones normativas que regulaban el sistema pensional de los aviadores
civiles  se desprendía “…
con absoluta nitidez que la asunción por CAXDAC de la pensión de jubilación de
los pilotos o navegantes civiles, que antes estaba a cargo de las empresas de
aviación civil, no fue incondicional o ilimitada pues la misma estaba sujeta al
pago de los aportes respectivos por parte de éstas, única hipótesis en la que
quedarían liberadas o exoneradas de dicha prestación. Quiere decir lo anterior,
a contrario
sensu, que si no se
presentaba el pago de aportes no se configuraba el relevo prestacional y en
consecuencia la empresa incumplida en ningún caso quedaría exonerada del
mentado reconocimiento.”[27]
Para la Corte
Suprema de Justicia, el legislador estableció para las empresas de aviación
civil y para el personal de pilotos, copilotos y navegantes civiles de las
mismas un sistema de seguridad social claramente contributivo en el que el
reconocimiento de las prestaciones a su cargo estaría condicionado al pago
previo de los aportes respectivos.[28]
8.1.2.     Con la
expedición de la Ley 100 de 1993, se creó un sistema de seguridad social
integral que imponía la necesidad de articular políticas, instituciones,
regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la
seguridad social (Ley 1001 art. 2º). En ese contexto, la ley facultó al
Presidente de la República para, entre otras cosas, “… armonizar y ajustar las normas que sobre
pensiones rigen para los aviadores civiles …” (Ley 100, art. 139, num. 2º)
y para “[e]stablecer la
manera como las Cajas, Fondos o entidades del sector privado que subsistan,
deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente Ley …”  (Ley 100, art.
139, num. 2º).
Con base en las
referidas facultades el Gobierno expidió los Decretos 1282 y 1283 de 1994.
En el Decreto 1282
de 1994 se dispuso que el Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100
de 1993, se aplica a los aviadores civiles, con excepción de quienes quedasen
cobijados por los regímenes de transición y de pensiones especiales
transitorias previstas en ese decreto, sin perjuicio de los derechos adquiridos
por quienes a la fecha de vigencia de dicha ley, hubiesen cumplido los
requisitos para acceder a una pensión o se encontrasen pensionados por
jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes.
A su vez, en el
artículo 3º del Decreto 1383 de 1994 dispone que las reservas de jubilación de
Caxdac, están destinadas al pago de obligaciones pensionales generadas antes de
la vigencia de ese decreto y las nuevas pensiones de jubilación que le
corresponde administrar dentro del régimen de transición.
De acuerdo con la
misma norma, esas reservas pensionales estarían conformadas así: a) Por el
actual fondo de reservas constituido en Caxdac, b) Por el monto de las reservas
por pagar de las empresas o empleadores a Caxdac, o déficit actuarial, c) Por
las cotizaciones a cargo de las empresas y/o empleadores y de los afiliados,
conforme a la Ley 100 de 1993, y d) Por la totalidad de los rendimientos que
genere su inversión.
En relación con el
calculo actuarial, en los artículos 6º y 7º del Decreto 1382 de 1994[29] se establecía que
las empresas aéreas empleadoras de los aviadores civiles actualmente
pensionados por Caxdac, de quienes hayan causado el derecho y de los
beneficiarios del régimen de transición, deberían completar la totalidad del
cálculo actuarial de aquellos cuya pensión corresponde administrar a Caxdac en
los términos establecidos en ese decreto, lo cual implicaba que al cierre del
balance del año 2005 el cálculo actuarial debía encontrase amortizado en el
100%, con la salvedad del correspondiente a las empresas de transporte aéreo
que al 1º de abril de 1994 hubiesen amortizado el cálculo actuarial en una
proporción inferior al 40% del mismo, las cuales podrían amortizar la fracción
del déficit que exceda de dicho porcentaje, en partes iguales durante siete
años desde el año 2006.
En sucesivos
decretos, el Gobierno fijó la cuantía y forma de pago del déficit actuarial a
cargo de las empresas de servicios aéreos comerciales y a favor de la Caja de
Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles,
CAXDAC. En tales decretos se incluyó una disposición conforme a la cual, en
desarrollo de lo dispuesto en la Ley 32 de 1961, “[p]or tratarse de sumas destinadas a la
cancelación de prestaciones sociales serán exigibles a la presentación de la
respectiva cuenta y los saldos insolutos del déficit tendrán preferencia en
caso de quiebra, concordato o liquidación en la forma prevista en los artículos
5° de la Ley 32 de 1961[30]; 21 del Decreto 2351 de 1965, el
Decreto-ley 350 de 1989 y demás disposiciones concordantes.”[31]
De acuerdo con el
Decreto 2351 de 1965, modificado por el artículo 35
de la Ley 50 de 1990, los créditos causados o exigibles de los trabajadores por
concepto de salarios, la cesantía y demás prestaciones sociales e
indemnizaciones laborales pertenecen a la primera clase que establece el
artículo 2495 del Código Civil y tienen privilegio excluyente sobre todos los
demás. Agrega la norma que el juez civil que conozca del proceso de concurso de
acreedores o de quiebra dispondrá el pago privilegiado y pronto de los créditos
a los trabajadores afectados por la quiebra o insolvencia del empleador.
8.1.3.     En
diversas oportunidades la Corte Constitucional se ha referido a la naturaleza
jurídica de las obligaciones de las empresas de aviación para con CAXDAC. En la
Sentencia C-179 de 1997, la Corporación, a partir de la consideración de los
antecedentes normativos y de la manera como operó con base en esa normatividad
la recepción y el manejo de los aportes que las empresas civiles de aviación
hacían a Caxdac, concluyó que tales aportes tenían la naturaleza de
contribuciones parafiscales. En efecto, señaló la Corte que “… los aportes hechos por las
empresas y destinados por Caxdac al pago de las prestaciones correspondientes a
los aviadores civiles, cuyo costo, según lo anotado, asumió la Caja en
sustitución de las compañías de aviación civil, actuando para esos efectos, de
conformidad con la jurisprudencia citada, como verdadero patrono; constituyen
una contribución parafiscal que durante el régimen constitucional anterior al
Estatuto Fundamental que hoy rige, tenía su fundamento en el artículo 16 de la
Carta Política de 1886, de acuerdo con cuyas voces las autoridades de la
República estaban instituidas para ‘asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares’.”[32]
Señaló la Corte
que esa calificación de las contribuciones de las empresas aéreas a CAXDAC
obedece a las especiales características de las mismas, “… por cuanto siendo el fruto de la
soberanía fiscal del Estado son obligatorias y se imponen a un grupo, gremio o
colectividad que, con los recursos recaudados, satisface sus necesidades e
intereses.”[33]
Esa calificación
fue reiterada por la Corte en las sentencias C-386 de 1997 y SU-430 de 1998, en
la primera de las cuales se puso de manifiesto que:
“En la
aludida sentencia C-179/97, se llegó a la conclusión de que los aportes que las
empresas de aviación hacen a CAXDAC constituyen verdaderas contribuciones
parafiscales y que desde el momento de la creación de CAXDAC esta entidad entró
a administrar un régimen especial de reservas para un grupo de trabajadores,
los aviadores civiles, de manera similar al del Instituto de Seguros Sociales,
donde no existe una cuenta de ahorro individual por cada cotizante sino un fondo
común integrado por todos los aportes recaudados, el cual le permite garantizar
el pago de las prestaciones sociales, en especial las pensiones de los
aviadores civiles, razón por la cual dichos recursos tienen una naturaleza
comunitaria.
“En
concordancia con lo anterior, igualmente en la referida sentencia se advirtió
por la Corte que para garantizar el principio de igualdad era necesario dar
similar tratamiento tanto a los aviadores civiles cuyas empresas han cumplido
con el pago de aportes a CAXDAC, como aquéllos aviadores cuyas empresas han
incumplido con dicho pago, para efectos del reconocimiento y goce de la pensión
de jubilación.”
8.1.4.     La Ley
860, expedida con posterioridad a la apertura del trámite de liquidación
obligatoria de ACES, en su artículo 3º, derogó expresamente el artículo 7º del
Decreto 1383 de 1994 y, en relación con la amortización y pago del cálculo
actuarial de pensionados, dispuso que “[l]as empresas del sector privado, conforme a lo establecido en los
Decretos-ley 1282 y 1283 de 1994, deberán transferir el valor de su cálculo
actuarial a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector
privado, que administren el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y para
tal fin tendrán plazo para realizar dichos pagos hasta el año 2023.” En esa norma se
dispuso la manera de transferir el porcentaje no amortizado del cálculo
actuarial  y señaló que los pagos se calcularán anualmente y se pagarán en
doce cuotas mensuales mes vencido, dentro de los primeros diez días del mes
siguiente, de tal manera que permita atender las mesadas pensionales corrientes
para cada vigencia fiscal.
También se
estableció en esa norma que para efectos de la amortización contable las
empresas no podrían disminuir los valores amortizados de sus cálculos
actuariales a 31 de diciembre de 2003.
8.1.5.     Como
síntesis del anterior recuento normativo y jurisprudencial se puede establecer
que las contribuciones de las empresas de transporte aéreo a favor de CAXDAC
son de naturaleza parafiscal, pero especial, en cuanto fueron concebidas para
sustituir la obligación de carácter pensional que la ley radicó inicialmente en
cabeza de las empresas y tienen una conexión directa con el pago de las
pensiones en un sistema cerrado, cuya estabilidad depende de que los valores a
cargo de las empresas efectivamente se trasladen a CAXDAC para que pueda
atender el pago de las pensiones, razón por la cual el pago de tales
contribuciones fue dotado por la ley de prelación en los eventos de insolvencia
de las empresas.
Así, si bien, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las obligaciones de las empresas
de aviación civil con CAXDAC tienen naturaleza parafiscal, por cuanto corresponden
a una prestación creada por la ley, a cargo de determinados sujetos, en
beneficio de un sector, en este caso los aviadores civiles, y deben pagarse a
una entidad privada, como CAXDAC, encargada por la ley de la administración de
los recursos así generados, no es menos cierto que, por la particularidad del
sistema pensional de los aviadores civiles, esas obligaciones también tienen
carácter pensional, puesto que, a diferencia de las contribuciones parafiscales
ordinarias en materia pensional, en este caso, la obligación de cubrir el déficit
actuarial tiene su fuente en una obligación pensional a cargo de las empresas,
que por virtud de la ley se trasladó a CAXDAC, pero no de una manera
incondicional, sino que la exoneración de las empresas sólo se produce cuando
hayan amortizado la totalidad del cálculo actuarial. En tanto ello no sea así
mantienen a su cargo un pasivo pensional. De este modo, por ministerio de la
ley, CAXDAC debía asumir el pago de las pensiones, y a su vez las empresas
adquirían la obligación de hacer las contribuciones correspondientes. Así,
aunque la responsabilidad directa por el pago de las pensiones le corresponde a
CAXDAC, las empresas tienen una obligación parafiscal de hacer unos aportes con
base en el calculo actuarial y, en la medida en que sólo quedan exoneradas de
su obligación pensional con la entrega íntegra del valor del cálculo actuarial
(Decreto 1283 de 1994, artículo 8, reglamentado por el artículo 1 del Decreto
824 de 2001[34]), el pasivo que
registran por este concepto tiene naturaleza pensional. En el momento de la
liquidación de una empresa obligada a realizar las contribuciones, el valor del
cálculo actuarial se hace exigible y por consiguiente se está ante una
obligación cierta de cuantía indeterminada pero determinable, y que, aunque el
pago de las pensiones se haga por conducto de la entidad que asumió
directamente esa obligación, por las particularidades que se han anotado del
régimen de los aviadores civiles, encaja en la previsión del artículo 77 del
Decreto 2649 de 1993 conforme al cual “[l]as pensiones de jubilación representan el valor presente de todas
las erogaciones futuras que el ente económico deberá hacer a favor de empleados
luego de su retiro, o a empleados retirados, o a sus sustitutos, derecho que se
adquiere, de conformidad con normas legales o contractuales, por alcanzar una
edad y acumular cierto número de años de servicios.”
Encuentra entonces
la Corte que, la obligación de las empresas de aviación civil de entregar a
CAXDAC el valor del calculo actuarial, tiene su fuente en la obligación
pensional originalmente prevista en el Código Sustantivo del Trabajo a cargo de
dichas empresas, obligación que, por ministerio de la ley, fue asumida por
CAXDAC, pero de la cual sólo quedan exoneradas las empresas cuando realicen el
pago íntegro del valor del cálculo actuarial de los afiliados a su cargo.
Finalmente, la amortización del cálculo actuarial, en los términos previstos en
la ley es la condición para que CAXDAC pueda cumplir con el pago de las
pensiones. Por consiguiente, esa obligación tiene la doble connotación de
parafiscal y pensional. Esto es, la obligación pensional que la ley estableció
para las empresas de aviación civil dejará de estar a su cargo cuando cumplan a
cabalidad con el pago de las contribuciones parafiscales que la misma ley
estableció para ese efecto.
Establecida la
doble naturaleza, parafiscal y pensional del crédito de CAXDAC, pasa la Corte
referirse a la prelación que de acuerdo con la ley y con la jurisprudencia
constitucional tiene el pago de las obligaciones pensionales.
8.2. Se refiere a
continuación la Corte a la prelación de las acreencias pensionales aplicable
para el momento en el que se produjo la liquidación de ACES, sin tener en
cuenta las disposiciones legales que con posterioridad han regulado la materia.
8.2.1.     Tal
como se puso de presente en la Sentencia T-299 de 1997, desde el punto de vista
de la prelación legal de créditos, el artículo 36 de la Ley 50 de 1990,
modificatorio del artículo 157 del Código Sustantivo del Trabajo y del artículo
2495 del Código Civil, determina, por una parte, que los créditos laborales
pertenecen a la primera clase de créditos de que trata el artículo 2495 del
Código Civil y tienen privilegio excluyente sobre todos los demás y, por otro
lado, que el “juez
civil que conozca el proceso de concurso de acreedores o de quiebra dispondrá
el pago privilegiado y pronto de los créditos a los trabajadores afectados por
la quiebra o insolvencia del empleador”. De este modo, por
disposición de la ley, en desarrollo de claros mandatos constitucionales, los
créditos de carácter laboral, entre los cuales se encuentran las obligaciones
pensionales, gozan de una prelación absoluta dentro de los procesos concursales
o liquidatorios.
8.2.2.     En
relación con la preferencia constitucional que tiene el pago de las
obligaciones pensionales, la Corte ha dicho que “… la Constitución Política consagra unos
sujetos privilegiados en razón de sus condiciones de debilidad manifiesta,
dentro de los cuales se encuentran las personas de la tercera edad, quienes
deben merecer, por parte de los poderes públicos, una especial protección (C.P.
artículos 1º, 13, 46, 48 y 53).” Adicionalmente, de manera reiterada, esta Corporación
ha considerado que las mesadas pensionales tienen la función de satisfacer el
derecho fundamental al mínimo vital de quienes, por sus condiciones personales,
constituyen un colectivo sujeto a especial protección, razón por el cual las
autoridades del Estado está obligadas, “… en primerísima instancia, a defender las
pensiones de los ancianos, como una forma de obedecer claros imperativos
constitucionales.”
Ha señalado
también la Corte que “…
la definición de las normas jurídicas que se proponen tienden a realizar la
justicia material - como la especificación de las condiciones para acceder al
derecho al mínimo vital -, debe, en principio, estar mediada por un proceso
democrático que exige la intervención del legislador”[35], pero que “… tratándose de personas o grupos
de personas que, en virtud del principio de igualdad sustancial, merezcan una
especial protección del Estado por encontrarse en una situación de debilidad
manifiesta, resulta necesario, ante las omisiones o inconsistencias del
legislador, encontrar en la propia Constitución las máximas que habrán de ser
observadas directamente por las autoridades públicas[36].”[37]
En ese contexto,
la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que “… las normas legales que obligan a las
empresas que han asumido directamente el pasivo pensional a constituir las
garantías necesarias para asegurar el pago oportuno de las mesadas pensionales
( artículo 13 ley 171 de 1961 y artículo 10 del Decreto Reglamentario 426 de
1968); aquellas que establecen la figura de la conmutación pensional, aún a
riesgo de que la empresa tenga que liquidarse o de que se dejen de pagar otros
créditos (Decreto 2677 de 1971 y decreto reglamentario 1572 de 1973); las que
adjudican a las autoridades públicas la tarea de vigilancia y control de las
empresas que tienen acreencias pensionales (artículo 486 del Código  Sustantivo
del Trabajo); entre otras, deben ser entendidas como el desarrollo manifiesto
del deber de especial protección que la Carta impone a los poderes públicos
respecto de las personas de la tercera edad.”
Lo anterior quiere
decir, en primer lugar, que las normas legales orientadas a garantizar el pago
oportuno de las mesadas pensionales deben interpretarse de manera sistemática y
a la luz de los principios constitucionales que brindan especial protección a
las personas de la tercera edad y, en segundo lugar, que cuando se incumplan
tales normas o su aplicación se traduzca en que no se brinda la protección
especial que de acuerdo con la Constitución se brinda a las personas de la
tercera edad, cabe la intervención del juez constitucional, para hacer efectiva
esa protección.
En ese contexto, la
Corte señaló que “[l]as
disposiciones legales que establecen la prelación de créditos dentro de un
trámite concursal o liquidatorio (Código Civil, artículo 2493 y ss; Código
Sustantivo del Trabajo, artículo 157 y 345; Ley 50 de 1990, artículo 36; Ley
222 de 1995, artículo 161) parten del presupuesto natural de que se ha dado
aplicación a las normas, también de rango legal, que garantizan
prioritariamente, el pago de las mesadas pensionales.” Y que, cuando ello no ha
ocurrido así, “… si los
activos de una empresa en liquidación resultan claramente insuficientes para
cancelar las distintas acreencias - pre y posconcordatarias -, y,
adicionalmente se trata de una empresa que ha asumido directamente la carga
prestacional y que, en parte, debido a la negligencia de las autoridades de
control, ha dejado de asegurar el pago de este crédito, lo cierto es que los
recursos existentes deben destinarse, de manera prioritaria y exclusiva, a
garantizar el pago de las mesadas pensionales de las personas de la tercera
edad. La aplicación inflexible de la par conditio creditorum, así dentro de la
primera clase se encuentren los pasivos pensionales actuales y futuros, no
asegura la ‘protección especial’ que debe ofrecerse a los ancianos.”[38]
De este modo, en
materia de protección de las pensiones dentro de los trámites liquidatorios, en
desarrollo de la jurisprudencia constitucional, pueden establecerse los
siguientes criterios:
1.
Las
acreencias pensionales, como obligaciones laborales, tienen un régimen de
prelación legal.
2.
Las
acreencias pensionales están amparadas por un mandato constitucional de
especial protección y, en determinados supuestos, tienen una prelación de orden
constitucional, que se deriva de la garantía del mínimo vital de las personas
de la tercera edad, como grupo social particularmente vulnerable.
3.
Las
mesadas pensionales[39] así como los
aportes a la seguridad social[40] que se causen con
posterioridad a la apertura del trámite concordatario o liquidatorio deben
pagarse como gastos de administración, de manera prioritaria.
4.
Las
mesadas pensionales causadas con anterioridad a la apertura de la liquidación
no constituyen gastos de administración y, como obligaciones laborales, tienen
un régimen de prelación legal. Sin embargo, las disposiciones legales que
establecen la prelación de créditos dentro de un trámite liquidatorio parten
del presupuesto de que se ha dado aplicación a las normas, también de rango
legal, que garantizan prioritariamente, el pago de las mesadas pensionales.
5.
En
el caso en el que el anterior supuesto no se cumpla, la sujeción estricta a un
orden de prelación legal que no contemple expresa y separadamente las
obligaciones pensionales o que las ubique en el mismo nivel o por debajo de
otras como las laborales o los gastos de administración, podría significar
dejar absolutamente desamparados a los pensionados y, en consecuencia,
desconocería la protección constitucional de las acreencias pensionales
causadas y futuras.
6.
Por
consiguiente, cuando los activos de una empresa en liquidación resulten
claramente insuficientes para cancelar las distintas acreencias –anteriores y  posteriores
a la apertura del trámite liquidatorio-, y esa empresa , adicionalmente tenga a
su cargo obligaciones de carácter pensional, los recursos existentes deben destinarse,
de manera prioritaria, a garantizar el pago de las mesadas pensionales de las
personas de la tercera edad, con la salvedad del pago de los gastos que sean
estrictamente necesarios para continuar y finiquitar, prontamente, el trámite
de la liquidación.[41]
7.
La
prelación a la que se ha hecho referencia en el ordinal anterior tiene por
objeto asegurar la “protección
especial”
que debe ofrecerse a las personas de la tercera edad (C.P. art. 13, 46 y 47),
cuyos derechos se verían afectados -así dentro de la primera clase se encuentren
los pasivos pensionales actuales y futuros- si se diese una aplicación
inflexible de la par
conditio creditorum. Quiere ello decir que, “… a pesar de la relevancia constitucional que tienen las
obligaciones que surgen como efecto de un contrato de trabajo, resulta claro
que la satisfacción del mínimo vital de los ancianos reviste un mayor peso
relativo” y
que, por consiguiente “…
dar prelación en el reparto de los escasos activos de una empresa en
liquidación, al pago del pasivo pensional, implica que probablemente se dejarán
de sufragar deudas laborales, originadas en el contrato de trabajo, como las
correspondientes al pago de las vacaciones o de las cesantías y otras
prestaciones. Incluso, puede dar lugar al no pago de salarios atrasados. No obstante,
el daño constitucional que apareja es menor que el que se produciría al
desamparar por entero a personas que por sus condiciones personales no pueden
acceder al mercado de trabajo y, probablemente, no tendrán, hasta el final de
sus días, otros ingresos que los provenientes de su pensión.”[42]
8.3.
Al
desconocer el carácter pensional de las obligaciones de las empresas de
aviación para con CAXDAC la Superintendencia de Sociedades se apartó del
mandato constitucional que impone una protección especial a los pensionados.
8.3.1.     La
Superintendencia de Sociedades, al calificar el crédito de CAXDAC como
obligación parafiscal sin carácter pensional, desconoció que las obligaciones a
cargo de las empresas de aviación civil también tienen  naturaleza pensional y,
por consiguiente, sustrajo dicho crédito del orden de prelación que de acuerdo
con la ley tienen tales obligaciones.
En efecto, la
Superintendencia, obrando desde una perspectiva estrictamente legal, pero sin
tener en cuenta que de acuerdo con la misma ley, las empresas de aviación civil
tienen una obligación pensional de la que sólo pueden exonerarse haciendo el
correspondiente pago del cálculo actuarial a CAXDAC, decidió darle al crédito
de CAXDAC la calificación de parafiscal no pensional, lo cual significó que
dentro del primer orden de prelación queda ubicada por debajo de las demás obligaciones
laborales y de las fiscales.[43]
Dado que a partir
de la información que obra en el expediente es posible considerar que los
activos de Aces en liquidación pueden ser insuficientes para asegurar el pago
de todo el pasivo de la empresa, la decisión de la Superintendencia afecta de
manera grave los derechos de los pensionados, por cuanto el pago de los
recursos necesarios para asegurar, a su vez, así sea parcialmente, el pago de
las mesadas pensionales futuras, se vería desplazado por el pago de las demás
obligaciones laborales que hayan sido reconocidas como tales y otros créditos
que hayan recibido mejor graduación.
No puede pasarse
por alto, además, que en el artículo 270 de la Ley 100 de 1993 se establece que
los créditos exigibles por concepto de las cotizaciones y los intereses a que
hubiere lugar, tanto en el Sistema General de Pensiones como en el Sistema de
Seguridad Social en Salud, pertenecen a la primera clase de que trata el
artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos
por concepto de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales.
Tal disposición es una expresión más de las previsiones legales orientadas a
hacer efectiva la especial protección que la Constitución confiere a las
pensiones.
En la
Sentencia T-122 de 2005 la Corte señaló que las empresas de Transporte Aéreo[44],
por ministerio de la ley, se encuentran expresamente obligadas a realizar los
aportes necesarios, con los cálculos actuariales establecidos en la ley para
garantizar el pago oportuno de las pensiones de los aviadores civiles afiliados
a Caxdac. Y en la Sentencia T-229 de 2005, la Corte puntualizó que la
jurisprudencia constitucional ha concedido relevancia de naturaleza
constitucional al pago de las acreencias laborales, y específicamente a los
aportes pensionales a las entidades de la seguridad social, en los procesos
liquidatorios, en atención al vínculo necesario entre dichas prestaciones y la
protección de los derechos fundamentales de los trabajadores. Sobre el
particular, a su vez, en la Sentencia T-503 de 2002 la Corte había señalado que
la mora en el pago de aportes pensionales, si bien no involucra una afectación
actual de los derechos fundamentales de los trabajadores, constituye una amenaza
cierta e indiscutible para el reconocimiento futuro de su pensión.
Observa la Corte,
entonces, que en principio, una interpretación sistemática de las normas
legales aplicables, en armonía con los principios constitucionales, imponía que
el crédito de CAXDAC fuese calificado como de primer orden, primera clase, con
la misma prioridad que las restantes obligaciones laborales.  Al no hacerlo así
se violan los derechos fundamentales de los afiliados a CAXDAC cuyo cálculo
actuarial está pendiente de amortización y pago por ACES.
De este modo, con
su decisión, la Superintendencia de Sociedades incurrió en defecto sustantivo[45] que hace
procedente la acción de tutela porque dejó de aplicar las normas legales
conforme a las cuales las empresas de aviación civil tienen una obligación
pensional que sólo dejará de estar a su cargo cuando hayan pagado a CAXDAC en
su integridad el valor del correspondiente cálculo actuarial, lo cual, además,
tiene la consecuencia claramente desproporcionada de relegar esa obligación en
la calificación y graduación de créditos, a un lugar que hace poco probable o
imposible su recaudo.
8.3.2.     Prelación
para el pago del crédito de CAXDAC. Ponderación frente a las demás obligaciones
laborales.
Resta por
establecer si dado el carácter pensional de la obligación de Aces en
liquidación para con CAXDAC, más allá del orden de prelación establecido en la
ley, que no contempla de manera expresa y separada las obligaciones
pensionales, cabe, como desarrollo de la especial protección constitucional que
tienen tales obligaciones, que esa obligación se pague de preferencia a todas
las demás, salvo los gastos de administración estrictamente necesarios para
llevar adelante el trámite liquidatorio.
En el ejercicio de
ponderación que para estos efectos la Corte realizó en la Sentencia T-458 de
1997, fue determinante la consideración de la afectación del mínimo vital que
se presume en los pensionados de la tercera edad, cuando se suspende el pago de
las mesadas pensionales y cuando se pone en riesgo la satisfacción futura de
las mismas. Tal como se señaló por la Corte en esa sentencia, en casos
excepcionales el juez se encuentra ante una circunstancia trágica, porque las
decisiones jurídicamente admisibles tendrán, necesariamente, todas ellas, un
efecto nocivo que puede afectar derechos fundamentales. En esas circunstancias,
agregó la Corte, “… la
tarea del juez consiste en identificar y darle curso a la decisión que tenga el
menor costo constitucional. En otras palabras, la que produzca el menor daño,
desde una perspectiva constitucional.”
En esta
oportunidad, la ponderación que es preciso hacer para resolver el problema que
se ha planteado se orienta, esencialmente, a establecer la posición relativa
del crédito pensional de CAXDAC en el proceso liquidatorio de ACES frente a los
demás créditos laborales reconocidos y graduados en el trámite liquidatorio.
Para esa
ponderación es preciso tener en cuenta las particularidades que en este caso se
presentan en ambos extremos y que se enuncian a continuación:
En cuanto hace a
la obligación pensional de ACES para con CAXDAC, debe señalarse que no se está
ante la obligación de pagar directamente las mesadas pensionales, sino la de
pagar el valor de un calculo actuarial que se hizo exigible por efecto de la
liquidación. Así, en este proceso, en principio, no ha habido omisión en el
pago de mesadas pensionales, aunque es presumible que en ausencia del pago del
cálculo actuarial, el pago de las pensiones se dificulte o se haga imposible
para CAXDAC en el futuro. Por otra parte, el régimen pensional de los aviadores
civiles establecía que el derecho a la pensión se adquiría con 20 años de
servicios y sin límite de edad, razón por la cual algunos de los pensionados de
que hacen parte del cálculo actuarial pendiente de amortización por ACES, se
encuentran por debajo de los 50 años. Adicionalmente debe señalarse que el
cálculo actuarial presentado por CAXDAC en el trámite liquidatorio comprende no
sólo pensionados beneficiarios de los regímenes de transición y especiales,
sino también, beneficiarios de ambos regímenes trasladados a fondos de
pensiones y al ISS,[46] y que en el caso
de los pensionados la cuota parte a cargo de ACES varía en un rango de entre el
0,5 y el 100%.  Finalmente también debe tenerse en cuenta que, no obstante que
la obligación de ACES para con CAXDAC tiene naturaleza pensional, la obligación
del pago directo de las pensiones recae sobre CAXDAC, entidad que, en virtud
del régimen del Decreto 1383 de 1994, debe responder por el pago de las
pensiones correspondientes a las empresas aportantes así como a las no
aportantes, de lo que se sigue que, en términos jurídicos, de la falta de pago
del cálculo actuarial por una empresa no se desprende que se suspenda el pago
de las pensiones, sin perjuicio del grado de afectación que ello pueda
significar sobre la capacidad financiera de CAXDAC para el pago completo y
oportuno de las mismas.
Por otro lado, en
cuanto hace a la par
conditio creditorum de la que se beneficiarían las restantes acreencias laborales, es
preciso observar que, desde la perspectiva de la ponderación de derechos
constitucionales, ya no hay en este caso una afectación del mínimo vital de los
trabajadores cuyos créditos fueron pagados por Fiducafé. Esa aproximación, sin
embargo, desconoce la sustitución del tercero que paga en la posición del
deudor cuyo crédito se subroga, que con seguridad fue consideración relevante
en el momento de pagar unos créditos que de haberse pospuesto su atención
habrían dado lugar a la afectación de derechos fundamentales.
El escenario de
ponderación se torna aún más complejo si se tiene en cuenta, que por la
naturaleza de fondo común que tienen los recursos de CAXDAC, no parece, en
principio, posible fraccionar el valor de su crédito en función de una
ponderación de derechos fundamentales de determinados conjuntos de pensionados.
En principio
podría señalarse que en este caso, puesto que no se está ante una omisión
directa en el pago de pensiones; los pensionados en número significativo no
hacen parte de la tercera edad, y el pago de las pensiones está a cargo de una
entidad que, jurídicamente, debe cubrirlas, independientemente de la
efectividad de los aportes de las empresas, no estarían dadas las condiciones
para aplicar la prelación constitucional para el pago de las pensiones.
En esos términos,
encuentra la Corte que, puesto que no se está ante una omisión directa en el
pago de pensiones; los pensionados en número significativo no hacen parte de la
tercera edad, y el pago de las pensiones está a cargo de una entidad que,
jurídicamente, debe cubrirlas, independientemente de la efectividad de los
aportes de las empresas, no están dadas las condiciones para que, en desarrollo
de la especial protección que la Constitución confiere al pago de las
pensiones, en este caso proceda declarar la existencia de una prelación de
orden constitucional para el pago de la acreencia de CAXDAC en el trámite
liquidatorio de ACES, dado que no se está ante una afectación directa e
inmediata de derechos radicados en cabeza de sujetos de especial protección
constitucional, en condiciones que afecten su mínimo vital. En ausencia de esas
condiciones no hay fundamento constitucional para dejar de aplicar del orden de
prelación legal de pagos, que como se ha visto, se inscribe en un contexto de
protección de las mesadas pensionales, las cuales quedan en el mismo orden de
prelación de las restantes obligaciones laborales.
Así,
una vez se haya determinado la cuantía del cálculo actuarial que, como se ha
señalado, concurre en el primer orden de la primera clase, y en caso de que los
recursos disponibles sean insuficientes para cubrir la totalidad de los
créditos de la primera clase que tengan la misma prelación legal, el pago deberá
hacerse a prorrata, en los términos del artículo 2496 del Código Civil y de
acuerdo con el plan de pagos que al efecto se apruebe dentro del trámite
liquidatorio. Por consiguiente, si en ejecución de la orden del Tribunal se
hubiesen transferido a CAXDAC valores que en cada caso excedan de los que le
corresponderían de acuerdo con la mencionada prorrata, CAXDAC deberá restituir
a ACES ese excedente, y en lo sucesivo lo pagos se harán de acuerdo con el plan
de pagos de la liquidación.
IV.  DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.-
LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS decretada
en el expediente T-1429109, para efectos de la consideración por la Sala Plena
del correspondiente fallo de revisión.
SEGUNDO.-      CONFIRMAR
PARCIALMENTE el fallo del 11 de agosto de 2006 de
la Sala Civil del Tribunal Superior de
Bogotá, en cuanto concedió el amparo solicitado por CAXDAC, pero, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia, REVOCAR las medidas de
protección expedidas por el Tribunal.
TERCERO.-      Para la protección de los derechos fundamentales
invocados por CAXDAC, ORDENAR a la Superintendencia de Sociedades que en
el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, adopte
las medidas necesarias para que dentro del proceso de liquidación obligatoria
de ACES el crédito laboral de carácter pensional presentado por CAXDAC se pague
con la prelación legal que le corresponde, de conformidad con los artículos
2495, numeral 4 y 2496 del Código Civil, a prorrata con los demás créditos que
correspondan a la misma clase y grado.
CUARTO.- En caso de que, en ejecución de la orden proferida por el
juez de tutela de segunda instancia, ACES en liquidación hubiese transferido a
CAXDAC una suma mayor de la que en cada caso le corresponda, de acuerdo con el
orden de prelación de créditos y de pagos en los términos de esta providencia,
CAXDAC deberá restituir, en un término no superior a diez días, a ACES en
liquidación el valor del excedente.
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
IMPEDIMENTO
ACEPTADO
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA
SENTENCIA SU-891 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
DERECHOS
FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA-Titularidad por parte de CAXDAC (Aclaración de
voto)
CAXDAC-No puede recaer sobre
trabajador consecuencia del incumplimiento de empresa en efectuar aportes (Aclaración
de voto)
CAXDAC-Necesidad de
puntualizar el grado exacto de ubicación del crédito (Aclaración de voto)
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Obligación de aplicar normas posteriores a los hechos que dieron
origen a la acción de tutela y de aplicar normas superiores de carácter
constitucional, en aras de proteger los derechos pensionales (Aclaración de
voto)
Referencia:
Expediente T-1429109
Acción de tutela
instaurada por la Caja de Auxilios y Prestaciones d ela Asociación Colombiana
de Aviadores –ACDAC “CAXDAC” contra la Superintendencia de Sociedades.
Magistrado
Ponente:
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Con el respeto acostumbrado
por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito aclarar mi voto
frente a la presente sentencia de unificación, ya que si bien comparto la
decisión adoptada en este fallo, considero conveniente realizar algunas
precisiones y anotaciones en relación con algunos temas de la parte
considerativa y motiva del presente proveído, como paso a exponer a
continuación:
1. En primer lugar, considero
que en la presente decisión se ha debido desarrollar el punto planteado por la
parte accionada dentro de la presente demanda, relativo a la posibilidad de las
personas jurídicas, en este caso CAXDAC, de ser sujetos de derechos
fundamentales. A este respecto, el suscrito magistrado sostiene que las
personas jurídicas, como sujetos de derechos y obligaciones, pueden ser
titulares también de derechos fundamentales, razón por la cual el suscrito
magistrado no comparte las razones presentadas a este respecto por la oposición
dentro del presente proceso (acápite 7.2.1), las cuales han debido ser
desvirtuadas en este fallo.
2. En segundo lugar, me
permito referirme a la resolutiva de la sentencia C-179 de 1997, a la cual se
hace relación por parte de la accionada (acápite 7.2.3) en este proceso,
sentencia que declaró exequible el parágrafo único del artículo 3o. del decreto
1283 de 1994, en los términos señalados en dicha decisión.
En el  fallo mencionado
afirmó esta Corte que “(n)o sería justo ni jurídico hacer recaer sobre el
trabajador de una empresa de aviación civil que se abstuvo de efectuar los
pertinentes aportes las consecuencias de ese incumplimiento, más aún cuando los
trabajadores, con apoyo en su buena fe, confiaron en que una vez reunidos los
requisitos de ley accederían a la pensión a cargo de Caxdac” y que “como ya
tuvo ocasión de explicarlo la Corte, no es posible dejar sin garantía el pago
de las pensiones "porque, en primer lugar, éstas son de interés general,
el cual es prevalente y porque están destinados a los beneficiarios, ya que se
trata de un patrimonio afectado hacia un fin específico". No es válido,
entonces, hablar de expropiación, debido a que "esos bienes tienen una
finalidad concreta: el pago de pensiones". ”
3. En tercer lugar, como lo
expresé en su momento en Sala Plena, me parece necesario puntualizar el grado
exacto de ubicación del crédito de CAXDAC, respecto de lo cual este fallo ha
indicado que estaría entre los créditos de primer grado, según lo prescrito en
el artículo 2495-4 del Código Civil.  En relación con este punto, el suscrito
magistrado consideró conveniente que se indicara de manera expresa que se
aplica igualmente el artículo 2496, tal y como se acogió en la presente decisión.
4. Finalmente, el suscrito
magistrado considera que en aras de proteger los derechos pensionales invocados
en la tutela de que trata la presente decisión, no sólo era posible aplicar
normas posteriores a los hechos que dieron origen a la presente acción y que se
decidieron en la providencia de la Superintendencia de Sociedades impugnada,
sino que era obligatorio, por parte de la Superintendencia de Sociedades, la
aplicación de normas superiores de carácter constitucional y no simplemente de
orden legal.
Con fundamento en lo
anterior, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]    Folio 462 Cuaderno No. 3
[2]    La accionante cita las sentencias C-179/97, C-386/97 y
SU-430/98
[3]    Folio 529 cuaderno principal
[4] El interviniente cita la Sentencia C-739
de 2002
[5]    El crédito de CAXDAC fue calificado por la Superintendencia
como de Primera Clase, al paso que el de LASA S.A. quedo ubicado en la Quinta
Clase.
[6]    Al respecto pueden consultarse, entre otros, los autos No. 018
de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería; 130 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño;
091 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y 241 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[7]    Cf. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Auto No.
27 de junio 1º de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía.
[8] Cf. Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. Auto de
febrero 7 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[9] Cf. Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Auto de
octubre 3 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] En ese Auto la Corte llegó a la conclusión de que no era necesario comunicar la iniciación de la
acción de tutela que se presentó en esa oportunidad, al concejal que había sido
llamado a ocupar la vacante que se presentó por la decisión de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo de anular la elección de la concejal de Bogotá
Ati Seygundiba Quigua Izquierdo.
[11] En esa oportunidad, para el caso entonces objeto de
consideración, la Corte señaló: “En este fallo, como se anotó, a ninguno de los
dos solicitantes de la nulidad se les impartió una orden en la sentencia T-778
de 2005. Tampoco fueron demandados por la accionante, ni intervinieron en el
proceso de tutela. Además, la tutela no estaba dirigida a que se rehiciera la
lista ni a modificar el orden de la misma, sino a que una persona de la lista,
cuya elección había sido anulada, continuara figurando como válidamente elegida
en el lugar que ocupaba antes del fallo contencioso. Adicionalmente, la nulidad
decretada en el fallo del Tribunal Contencioso fue el resultado de una acción
de nulidad electoral específicamente dirigida contra la elección de una persona
de la lista por razones atinentes exclusivamente a las condiciones individuales
de dicha persona, por lo cual no se atacaban aspectos que pudieran incidir en
la validez de la elección de los demás integrantes de la lista. Después de
resaltar estas especificidades del caso, pasa la Corte a analizar la situación
de cada uno de los solicitantes.  //  La situación del peticionario
Wilson Hernando Duarte no ha sido modificada[11] por la
sentencia T-778 de 2005, ni en dicha sentencia se impartió una orden que lo
comprendiera directamente. En efecto, el señor Duarte no ha sido desplazado en
ningún momento de su puesto original en la lista presentada por el Polo
Independiente Democrático. Lo anterior se colige del hecho de que el
solicitante continúa con su condición de elegido y éste no ha sido excluido por
el fallo de tutela de su lugar en la lista del Polo Independiente Democrático,
manteniendo su vocación dentro de la misma en el mismo lugar en que fue elegido
por voluntad de los votantes que respaldaron dicha lista.”
[12] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Auto del 4 de
junio de 2003.
[13] Cfr. Sentencia T-803 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[14] Ibid.
[15]    Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[16]    Sentencia
173/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[17]    Sentencia
T-504/00. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[18]    Ver
entre otras la reciente Sentencia T-315/05 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[19]    Sentencias
T-008/98 y SU-159/2000
[20]    Sentencia
T-658-98 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[21]    Sentencias
T-088-99 y SU-1219-01
[22] Sentencia
T-522/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[23]
Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y  T-1031/01.
[24]    Sentencia T - 076 de 1996
[25]    Cfr. Sentencias T-426 de 1992, T-567 y T-715 de 2005
[26]    Cfr. Sentencias T- 503 de 2002, T-122 y T 229 de 2005. Cabe
observar que la Sentencia T-503 de 2002, a la que remiten las dos posteriores,
tomó como referencia sobre este punto la Sentencia T-484 de 1999, en la que el
problema que abordó la Corte se refería a un caso en el que se encontraba
probado “…el  hecho de que las empresas empleadoras dejaron de cumplir con su
obligación de cotizar al sistema de seguridad social por encontrarse en
liquidación obligatoria, circunstancia que no es de recibo, por cuanto si bien
es cierto que en el trámite de la liquidación obligatoria se pretende la
realización de los bienes del deudor, para atender en forma ordenada el pago de
las obligaciones a su cargo, no es menos cierto, que en esta clase de trámites
se deben tomar todas las medidas necesarias para garantizar el pago oportuno de
las obligaciones que tengan con ocasión de las relaciones laborales (gastos de
administración).”
[27] CSJ, Radicación No. 20139, trece de mayo de 2003
[28] Ibid.
[29] El artículo 7º del Decreto 1283 de 1994 fue derogado expresamente
por la Ley 860 de 2003
[30]   Como se expresó en esta providencia, esa norma establecía que:
“Artículo 5º. Las liquidaciones que la Caja de Auxilios y prestaciones de ACDAC
hiciere a cargo de las empresas nacionales de aviación civil, de acuerdo con el
artículo anterior, serán exigibles a su presentación y tendrán preferencia en
caso de quiebra o de liquidación de cualquiera de las entidades obligadas a su
pago.”
[31]     Parágrafo 3º del artículo 2º del
Decreto 675 de 1995, también contenido en el Decreto 2540 de 1993.
[32] Sentencia C-179 de 1997
[33] Ibid.
[34]    Decreto 824 de 2001, ARTÍCULO 1o. RESPONSABILIDAD DE
LAS EMPRESAS APORTANTES. De conformidad con el artículo 8º del Decreto-ley 1283
de 1994, las empresas aportantes a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, “Caxdac”, continuarán siendo
responsables por el pago de los pasivos pensionales hasta el momento en que
realicen la entrega íntegra del valor del cálculo actuarial de los afiliados a
su cargo. A partir del momento en que culmine dicha entrega, la  responsabilidad
por el pago de los pasivos pensionales estará a cargo de Caxdac, en su calidad
de entidad administradora del régimen de transición y de las pensiones
especiales transitorias establecidas en el Decreto-ley 1282 de 1994.
[35] Sentencia T-458 de 1997
[36] SU-111/97 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[37] Ibid.
[38]  Sentencia T-458 de 1997
[39]  Sentencia T-229 de 2005
[40]  Sentencia T-323  de 1996
[41]  Sentencia T-458 de 1997
[42]  Sentencia T-458 de 1997
[43] De acuerdo con doctrina de la Superintendencia de Sociedades los
aportes parafiscales incluidos entre ellos los de subsidio familiar, no son
obligaciones de carácter laboral sino especies tributarias,
y en la prelación de créditos señalada en el Código Civil en el artículo 2495,
se les aplica la propia de los tributos. Superintendencia de Sociedades,
Oficina Jurídica, Radicación  2006-01-087403.
[44]  En ese caso Avianca
[45]    Sobre el defecto sustantivo
como condición de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, en la Sentencia T-462 de 2003, se enunciaron  algunas
de las circunstancias a partir de cuales se puede predicar la existencia de
este tipo de defecto de acuerdo a la jurisprudencia de la Corporación, así: “En
otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i)
cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en
cuenta por el fallador (Sentencia T-573 de 1997), (ii) cuando a pesar del
amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades
judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem,  Sentencia T-567 de
1998) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las
partes (irrazonable o desproporcionada, Sentencia T-001 de 1999), y finalmente
(iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto
de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre
la que pesa la cosa juzgada respectiva”.
[46]     De acuerdo con la providencia de la Superintendencia de Sociedades
La apoderada de CAXDAC, solicitó el reconocimiento de un crédito que
correspondió a la suma de $90.653.949.490, por beneficiarios régimen de
transición $76.368.147.018, beneficiarios régimen de pensiones especiales
$11.760.120.175, beneficiarios de ambos regímenes trasladados a fondos de
pensiones $2.517.086.085, beneficiarios de ambos regímenes trasladados al ISS
$8.596.212.  Así mismo la suma de $2.437.521.801 correspondiente a
transferencia por el año 2003, $215.334.739 por concepto de intereses de mora
de las transferencias por el año 2003 calculados a 30 de noviembre de 2003 y
otro concepto por $46.845.385 por concepto de intereses de mora por las
transferencias no pagadas oportunamente anteriores al 29 de enero de 2003
calculadas a 30 de noviembre de 2003, para un total de $93.353.651.415.