C-644-99
Sentencia C-644/99
Sentencia
C-644/99
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
Cuando el motivo
de posible inconstitucionalidad se refiere a un conjunto normativo que
configura unidad, debe la Corte conformar la proposición jurídica completa y
extender lo que se resuelva a todo el precepto objeto de demanda.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vulneración/EDAD
DE RETIRO-A los 70 años
La Corte debe
subrayar aquí como inadmisible, desde el punto de vista constitucional, que, a
propósito del ejercicio de las atribuciones propias del Congreso, se aproveche
el número considerable de artículos integrantes de un proyecto para introducir
en él, de manera subrepticia, reglas cuyo contenido, por ser enteramente
extraño a la esencia del mismo, distorsionan sus alcances, rompen su armonía y,
de paso, modifican antitécnicamente normas pertenecientes a leyes en vigor,
dislocándolas también, sin ponderación ni juicio. En criterio de la Corte,
resulta imperativa la observancia exacta de los mandatos contenidos en los
artículos 158 y 169 de la Constitución. Resulta ostensible -sin que pueda
afirmarse en contra, ni siquiera en gracia de la discusión, que existe un hilo
conductor entre el tema general que domina la Ley 490 de 1998 y la del precepto
enjuiciado- que mientras aquélla hace referencia a la reestructuración de la
Caja Nacional de Previsión Social y a las consecuencias que ella comporta, la
disposición demandada modifica el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968, norma
de carácter general que fija la edad de retiro forzoso para los servidores
públicos y que no tiene relación de ninguna clase con la señalada
reestructuración, único objeto del conjunto normativo del cual hace parte.
Referencia:
Expediente D-2334
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 14 de la Ley 490 de 1998
Actor: Ricardo Sanin
Restrepo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., según consta en acta del primero (1) de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano RICARDO
SANIN RESTREPO, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral
4, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 14 de la Ley 490 de 1998.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de
proceso:
"LEY 490 DE
1998
(Diciembre 30)
“Por la cual se transforma la Caja Nacional
de Previsión Social de establecimiento público en empresa industrial y
comercial del Estado y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 14. El artículo 31 del Decreto 2400 de 1968,
quedará así: todo servidor público o empleado que sea funcionario del Estado o
que ejerza funciones públicas y que cumpla la edad de 65 años, será retirado
del servicio y no podrá ser reintegrado. No obstante, si por decisión libre
y voluntaria del mismo, manifiesta al nominador su deseo (sic) en el
ejercicio de las funciones que venía desempeñando podrá continuar en el cargo
hasta cumplir la edad de 70 años.
Los empleados que cesen en el desempeño de sus
funciones por razón de la edad, se harán acreedores a una pensión de vejez, de
acuerdo (sic) que sobre el particular establezca el régimen de prestaciones
sociales para los empleados públicos.
La remuneración y la pensión serán incompatibles para
quienes se acojan a esta norma".
III. LA DEMANDA
A
juicio del actor, la norma parcialmente acusada vulnera los artículos 150,
numeral 19, literal d), y 169 de la Constitución Política.
Considera que esta
disposición viola y deforma los confines de la ley, ya que su contenido no
atiende al principio de la unidad de materia, señalado en el artículo 169 de la
Carta, según el cual "el título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido..."
Según manifiesta el
demandante, la unidad de materia persigue diferentes finalidades fundamentales
para el ordenamiento constitucional, las cuales han sido reconocidas en
diversos fallos proferidos por esta Corporación.
Señala, como
fundamento de la unidad de materia, el hecho de que el título de las leyes no
es meramente enunciativo o explicativo, sino que constituye la premisa jurídica
que la norma debe desarrollar, y asegura que la función a la cual está llamada
la ley en su totalidad se rompe debido a la inclusión de preceptos, que aun
bajo la hipótesis de ser consecuentes con el título, no guardan relación alguna
con la definición sustancial de la norma legal.
Por tal razón afirma
que viola la Constitución Política el artículo 14, parcialmente impugnado, toda
vez que su contenido no guarda relación con el del resto del articulado de la
Ley 490 de 1998.
Finalmente estima el
impugnante que esta Ley fue expedida con el fin de transformar la Caja Nacional
de Previsión Social, figura jurídica que corresponde a la facultad
constitucional consagrada por el artículo 150, numeral 7, de la Constitución, y
no a la expedición de una Ley general o cuadro, instrumento jurídico que
permite y faculta al Congreso para que establezca los objetivos y criterios a
los cuales debe sujetarse el Gobierno al fijar el régimen de prestaciones
sociales de los servidores públicos.
Considera que la Ley
490 de 1998, al incluir disposiciones que pertenecen a dos diferentes
categorías de leyes, vulnera la unidad de materia.
IV.
INTERVENCIONES
Según informe
secretarial del diecinueve (19) de marzo del año en curso, el término de fijación
en lista venció en silencio.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar inconstitucional el artículo
14 de la Ley 490 de 1998.
En su criterio, el
asunto señalado por el legislador como central en el título y en el contexto de
la indicada ley es la transformación de la naturaleza jurídica de la Caja de
Previsión Social, de establecimiento público del orden nacional en empresa
industrial y comercial del Estado; por ello se ocupa de su organización,
estructura, funciones y órganos de dirección.
Manifiesta el
Procurador que, por tal razón, es evidente que no existe conexidad alguna entre
las materias tratadas en el texto de la Ley y el asunto regulado por el
artículo 14 -parcialmente acusado-. Para nada -afirma- resulta indispensable
incorporar la disposición impugnada al contenido básico de la ley que
transformó a Cajanal en una empresa industrial y comercial del Estado.
Teniendo en cuenta
lo anterior, no duda en sostener el Jefe del Ministerio Público que existe una
total divergencia entre el asunto regulado por el artículo 14 y las materias
tratadas en el texto de la Ley 490 de 1998.
En cuanto al
argumento del actor, según el cual la disposición impugnada viola el artículo
150, numeral 19, literal d) de la Constitución, manifiesta el Procurador que no
le asiste la razón.
Considera que de
acuerdo con lo dispuesto por los artículos 114 y 150 de la Constitución
Política, es al legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, a
quien corresponde dictar los preceptos legales que desarrollen el texto
constitucional y por ende es a esta célula legislativa a quien le corresponde
determinar la edad de retiro forzoso de los servidores públicos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Carta Política, ya que
la norma acusada hace parte de una Ley de la República.
2. Integración de
la proposición jurídica completa
La Corte considera
que las expresiones demandadas están en íntima conexión, con la totalidad del
artículo al que pertenecen.
Al respecto, debe
recordarse la línea jurisprudencial, que ha venido exigiendo que las decisiones
de constitucionalidad recaigan sobre contenidos jurídicos completos e
integrales, susceptibles de cotejo con la Constitución, para que los fallos de
esta Corte no sean inútiles.
Dijo la Corporación:
"Para que la
Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un
ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado
presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser
cotejado con los postulados y mandatos constitucionales.
Las expresiones
aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas
ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son
constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a
cabo un juicio sobre la materia.
Es necesario que,
por una parte, exista proposición jurídica integral en lo acusado y que, por
otra, en el supuesto de su inexequibilidad, los contenidos restantes de la
norma conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos.
En principio, el
hecho de que el objeto de la decisión de la Corte esté compuesto sólo por
palabras que de suyo nada expresan, mandan, prohiben ni permiten, debería
conducir a la sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de aquélla.
Pero, en razón del
carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse de tecnicismos y
complejidades procesales con miras a la efectividad del derecho político del
ciudadano (art. 40 C.P.), esta Corte prefiere interpretar la demanda, en
búsqueda de su propósito, y estructurar, con base en él, y con apoyo en lo ya
decidido en anteriores sentencias que han hecho tránsito  a cosa juzgada, la
proposición jurídica completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual
habrá de recaer el examen de constitucionalidad y el fallo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-565 del 7 de octubre de 1998. M.P.:
Dr.José Gregorio Hernández Galindo).
"Ya ha avanzado
la Corte en la doctrina según la cual, cuando los apartes demandados de un
precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o
partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición
jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y sólo es
susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez
constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el
actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas parcialmente, se
genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la
norma legal materia de análisis.
Eso implica que la
Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas
completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida
selectivamente sobre ciertos textos, desvirtúe el sentido exacto de la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del
actor o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto,
según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o
inaplicable". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-560 del
6 de noviembre de 1997. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
En consecuencia,
cuando, como en este caso sucede, el motivo de posible inconstitucionalidad se
refiere a un conjunto normativo que configura unidad, debe la Corte, y así se
hará, conformar la proposición jurídica completa y extender lo que se resuelva
a todo el precepto objeto de demanda.
3. Vulneración
del principio constitucional de unidad de materia
Antes de proceder al
análisis de fondo de la norma demandada, es pertinente hacer nuevas alusiones
al concepto de unidad de materia, que surge de los artículos 158 y 169 de la
Constitución Política, y que el legislador ordinario debe observar
estrictamente, como lo establecen las disposiciones fundamentales, con el
objeto de evitar que en las leyes, sin el debido estudio y de modo sorpresivo,
aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupan.
Ha señalado esta
Corte que la homogeneidad temática en las leyes tiene un sentido sustancial, lo
que permite al legislador tocar en un mismo conjunto normativo temas que desde
el punto de vista estrictamente nominal son diversos pero que en sustancia son
conexos, con miras a plasmar ordenamientos jurídicos dotados de mayor amplitud
y comprehensión y, por tanto, de la indispensable razonabilidad que debe
presidir la tarea legislativa.
Así, en casos
anteriores la Corte ha advertido:
"...es el
propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios con
arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de
materia en los artículos, relacionados entre sí.
Si el Congreso ha
previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa,
independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos
temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no
encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien
no guardan relación interna con el contenido global del articulado.
Estos principios se
han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte.
Empero, no pueden
ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se
desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en
apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan
ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades
perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por
razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador,
lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones
que en teoría pueden parecer disímiles.
Esto resulta
particularmente cierto ante las responsabilidades que asume el Congreso como
parte vital del Estado Social de Derecho, el cual, por fuerza, para alcanzar
las metas a él inherentes, debe consultar elementos en principio distintos y
ajenos, pero concatenados entre sí por multitud de circunstancias de la vida
real, convertidas en factor  condicionante  de  su tarea".  (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-390 del 22 de agosto de 1996. M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
(...)
"...para
establecer si hay unidad temática en un determinado cuerpo legal no es
suficiente la identificación meramente formal acerca de los asuntos tratados en
él, sino que es menester verificar si entre ellos existe una concatenación
sustancial en cuya virtud el legislador los integre sistemáticamente,
excluyendo aquéllos que no guardan relación alguna con la cuestión predominante
dentro del conjunto normativo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-435 del 12 de septiembre de 1996. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
La Corte reafirma
estos criterios. Pero debe subrayar aquí como inadmisible, desde el punto de
vista constitucional, que, a propósito del ejercicio de las atribuciones
propias del Congreso, se aproveche el número considerable de artículos
integrantes de un proyecto para introducir en él, de manera subrepticia, reglas
cuyo contenido, por ser enteramente extraño a la esencia del mismo, distorsionan
sus alcances, rompen su armonía y, de paso, modifican antitécnicamente normas
pertenecientes a leyes en vigor, dislocándolas también, sin ponderación ni
juicio.
En criterio de la
Corte, resulta imperativa la observancia exacta de los mandatos contenidos en
los artículos 158 y 169 de la Constitución, cuyos textos no sobra repetir:
"Artículo
158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionan con ella.
El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se
avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma
comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un sólo
texto que incorpore las modificaciones aprobadas".
"Artículo
169. El título de las
leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá
esta fórmula:
"El Congreso de Colombia,
DECRETA"
El alcance de dichas
normas superiores ha sido recalcado por la doctrina de esta Corporación en los
siguientes términos:
"Toda ley del
Congreso está sometida a las disposiciones constitucionales relativas a su
expedición y contenido, por lo cual, no obstante gozar el Congreso de facultad
o competencia para legislar en determinada materia, resulta inconstitucional la
normatividad que expida si, al hacerlo, desconoce o inaplica los preceptos
generales que la Constitución consagra.
Dos preceptos
superiores buscan delimitar el contenido de las leyes, con el fin de garantizar
que en sus textos no serán introducidos de manera sorpresiva, inopinada o
subrepticia reglas que no hacen parte del asunto que el legislador ha escogido
para cumplir su función.
Es claro que esos
perentorios mandatos del Constituyente están encaminados a lograr que la tarea
legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso,
con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y
adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas.
Los artículos
aludidos son los números 158 y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone
respectivamente que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella" y que "el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido" (subraya la Corte).
La delimitación
constitucional está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues este se
halla obligado a definir con  precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo
título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al
expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación
interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte
de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde
luego, deberá corresponder al título de aquélla". (Cfr. Corte
Constitucional.Sala Plena.Sentencia C-390 del 2 de agosto de 1996. M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
De conformidad con
los criterios jurisprudenciales expuestos, que no son sino desarrollo del texto
constitucional, es pertinente examinar si el artículo demandado guarda
conexidad en su materia con el resto del contenido de la Ley 490 de 1998, según
lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política.
El título de la Ley
490 de 1998 es el siguiente:
"Por la cual se
transforma la Caja Nacional de Previsión Social, de Establecimiento Público en
Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras
disposiciones".
El articulado de la
citada ley trata acerca de la nueva naturaleza jurídica de la Caja Nacional de
Previsión Social, su objeto, funciones, domicilio, órganos de dirección,
funciones de la Junta Directiva, Gerente, clasificación de sus servidores
públicos, indemnización por retiro de los servidores públicos de Cajanal,
derechos y obligaciones de la Caja, criterios que orientan la reestructuración,
plazo para la reestructuración, vigencia y derogaciones.
No encuentra la Sala
relación alguna entre la norma acusada, que, como bien lo señalan el demandante
y el Procurador, pretende desarrollar la atribución legislativa señalada en el
artículo 150, numeral 7, de la Carta Política, y el resto del articulado de la
Ley 490 de 1998, destinado a modificar las disposiciones legales que venían
rigiendo en una materia extraña a ese propósito esencial del estatuto, cual es
la edad de retiro forzoso de los servidores públicos.
Resulta ostensible
-sin que pueda afirmarse en contra, ni siquiera en gracia de la discusión, que
existe un hilo conductor entre el tema general que domina la Ley 490 de 1998 y
la del precepto enjuiciado- que mientras aquélla hace referencia a la
reestructuración de la Caja Nacional de Previsión Social y a las consecuencias
que ella comporta, la disposición demandada modifica el artículo 31 del Decreto
2400 de 1968, norma de carácter general que fija la edad de retiro forzoso para
los servidores públicos y que no tiene relación de ninguna clase con la
señalada reestructuración, único objeto del conjunto normativo del cual hace
parte.
Se viola de esta
manera lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución.
Es del caso resaltar
que, según lo establecido en artículo 149 de la Carta Política, lo que aprueben
las cámaras sin el cumplimiento de las condiciones constitucionales carece de
validez.
Se declarará la
inexequibilidad solicitada.
No hay necesidad de
estudiar los demás cargos formulados en la demanda.
DECISION
Con fundamento en lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena,
oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en
el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INEXEQUIBLE
el artículo 14 de la Ley 490 de 1998.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                 Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                     ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                                                      Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General