C-076-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-076/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Régimen de transición en pensiones
Referencia: expediente D-4752
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 18 de la Ley 797 de 2003, por la cual
se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales.
Actor: Gustavo Serrano García
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C.,  tres (3) de febrero de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Gustavo Serrano García demandó el artículo 18
de la Ley 797 de 2003, por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan
disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones demandadas es el
siguiente:
LEY 797
29/01/2003
“por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
Artículo 18. Se modifica el inciso segundo,
se modifica el inciso quinto y se adiciona el parágrafo 2° del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, así:
La edad para acceder a la pensión de vejez de las
personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco
(35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si
son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida
en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones,
requisitos y monto de la pensión de acuerdo con lo señalado en el numeral 2 del
artículo 33 y artículo 34 de esta ley, aplicables a estas personas, se regirán
por las disposiciones contenidas en la presente ley.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido
el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima
media con prestación definida, con excepción de aquellos afiliados que a 1° de
abril de 1994 tenían 15 o más años de servicios prestados o semanas cotizadas,
caso en el cual podrán pensionarse con el régimen anterior cuando cumplan los
requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos:
a) Que se trasladen al fondo común de naturaleza
pública del ISS, el capital ahorrado en su cuenta individual de conformidad con
las normas previstas por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios;
b) Que el capital ahorrado en la cuenta individual,
descontado el bono pensional, no sea  inferior al monto de las cotizaciones
correspondientes en caso que hubieran permanecido en el régimen de prima media
administrado por el IS S.
Para quienes el 1° de abril de 1994 tenían 15 años de
servicios prestados o semanas cotizadas y se hubieren trasladado al régimen de
ahorro individual con solidaridad, el monto de la pensión vejez se calculará de
acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 para el régimen de ahorro
individual con solidaridad.
Parágrafo 2°. Para los efectos de la presente ley se
respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes hoy
tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y
sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a
quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la
pensión, pero no se les ha reconocido”.
III.
LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte Constitucional
declarar la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 797 de 2003, por ser
violatorio de los artículos 58 y 53 de la Constitución Política.
Estima el demandante que esta disposición viola el
artículo 58 de la Constitución en tanto que viola los derechos adquiridos de
las personas que al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 tenían 35
o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15
o más años de servicios cotizados, y ya tenían derecho al régimen de transición
que contemplaba la ley 100.
Explica que la norma acusada modificó el régimen de
transición que establecía el artículo 36 de la Ley 100, en tanto que la ley 797
consagra un régimen de transición que elimina la posibilidad de que las
personas que hayan cumplido los requisitos de edad o tiempo de cotización
puedan guiarse  por la ley 100 en lo que a “tiempo de servicio, número de
semanas cotizadas y monto de la pensión de vejez se refiere.” Así, con la nueva
ley tales condiciones deben ceñirse a lo dispuesto en la ley 797 de 2003.
A su juicio, quienes cumplieron los requisitos de edad
(35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres) o
de tiempo de servicios (15 o más años de servicios cotizados) al momento de
entrar en vigencia la ley 100 de 1993, adquirieron el derecho al régimen
de transición mencionado, el cual está protegido  por el artículo 58
constitucional. Por tanto, este régimen no puede ser desconocido o vulnerado
por leyes posteriores, como sucedió en el presente caso, en donde la ley 797 de
2003 modificó las condiciones de pensión de estas personas.
Con ello también se está violando lo establecido en la
Sentencia T-1044 de 2001, donde esta Corte señaló: “Respeto a los regímenes
de transición.  Los regímenes de transición son para quienes el legislador o el
constituyente expresamente lo indiquen y deben ser respetados”, respeto que
no se logró al modificar el régimen de transición de estas personas.
Considera además que, esta disposición es violatoria
del artículo 53 de la Constitución, en tanto que viola los derechos de los
trabajadores y el principio de la condición más beneficiosa.
Cita al tratadista Alonso García quien señala que “el
principio de la condición más beneficiosa supone la existencia de una situación
concreta anteriormente reconocida y la cual queda respetada precisamente en
función del juego que presta la aplicación de la norma más favorable, sentido
preferencial que obra, en general, en las relaciones contrapuestas”.
En ese sentido, si “los afiliados al Sistema General
de Pensiones, que al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 tenían 35
o más años de edad si son mujeres o 40 a más años de edad si son hombres o 15 o
más años de servicios cotizados y cumplieron entre el momento mencionado y el
momento anterior a la entrada en vigencia de la ley 797 de 2003 los requisitos
para pensionarse, pueden hacerlo con la edad, el tiempo de servicio o el número
de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez; a los demás afiliados
que reunían al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 esos mismos
requisitos cronológicos solo se les aplicará la legislación anterior en lo
referente a la edad”, con lo cual la norma se hace inconstitucional pues  se
está violando el principio de la condición más beneficiosa para quienes han
cumplido los requisitos que establecía la ley 100 para acceder el régimen  de
transición, pero aún no se han  pensionado.
Por lo anterior, solicita se declare la
inconstitucionalidad de la norma demandada y, en consecuencia, que no se elimine
en el inciso 2 del artículo 36 de la ley 100 de 1993 “el tiempo de servicio o
el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez” para las
personas que al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 tenían 35 o
más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o
más años de servicios cotizados.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Protección Social
Jorge Angarita Rodríguez, en representación del
Ministerio de Protección Social, solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad de la norma acusada, con base en las siguientes
consideraciones:
Argumenta que de acuerdo con el artículo 48
Constitucional y como lo ha señalado esta Corte (sentencia C-126 de 1995), el
legislador tiene la facultad para establecer las condiciones y requisitos que
deben cumplir las personas para acceder al beneficio pensional, sin otra
limitación que la propia Constitución. De este modo, el legislador tiene
libertad para decidir sobre aspectos de índole técnica y financiera en materia
de seguridad social, como en efecto lo hizo a través de la norma demandada.
Así, cuando la norma señala que los requisitos y condiciones diferentes al de
la edad que se exigirán para el reconocimiento del derecho a la pensión serán
los consagrados en la ley vigente al momento de cumplirse esos requisitos, el
legislador solo está cumpliendo una facultad constitucional.
Además, esta Corte ya se ha pronunciado (C-265/94 y
C-445/95) señalando que en estos casos la inexequibilidad solo procede por
inconstitucionalidad manifiesta. Ella no se observa en el presente caso, pues,
como se señaló en la exposición de motivos de la ley 797 de 2003, existe la
necesidad de ajustar las condiciones del sistema para dotarlo de equilibrio
financiero, de forma que el derecho pensional pueda ser posible para todas las
personas y no solo para un grupo de ellos.
Por otra parte, expone que, el derecho a la pensión
sólo se adquiere cuando la persona cumple con las condiciones establecidas en la
ley. Antes de ese momento, la persona solo tiene una “mera expectativa”, la
cual puede ser protegida por voluntad del legislador, o podría no serlo si las
condiciones así lo aconsejan. En ese sentido, si el beneficiario del régimen de
transición no ha cumplido con anterioridad a la vigencia de la Ley 797 de 2003
con los requisitos establecidos para acceder a la pensión, carece de derecho
para reclamar, pues sólo cuenta con la posibilidad de adquirirlo. Ello no
implica una violación constitucional, pues se trata de meras expectativas que
pueden ser modificadas en cualquier tiempo.
Por último, respecto del argumento expuesto por el
actor acerca de la condición más beneficiosa, el representante del Ministerio
de Protección Social sostiene que este principio solo opera para escoger la
norma que más favorece al trabajador en los casos en que dos normas de igual
jerarquía tienen sentidos diferentes. Este principio supone que las dos normas
deben estar vigentes, pues de no ser así se estaría consagrando una especie de
ultractividad especial de las normas derogadas, en favor del trabajador en lo
que sea más benéfico. En el presente caso este principio no se aplica, pues se
está en presencia de una norma derogada y otra que esta vigente. Así,   aunque
el sentido de la norma vigente resulte desfavorable, deberá aplicarse, pues la
otra simplemente ya no pertenece al ordenamiento jurídico.
2. Ministerio del Interior y de Justicia
Ana Lucía Gutiérrez Guingue, en representación del
Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma acusada,  por cuanto se ajusta en todos sus aspectos
al orden constitucional. Manifiesta que, como bien lo ha señalado la
jurisprudencia de esta Corporación, lo que es materia de protección constitucional
son las situaciones jurídicas definidas y no aquéllas que tan solo configuran
meras expectativas. En el presente caso, la norma demandada afecta una
expectativa, que “puede ser condicionada conforme a la voluntad del legislador,
sin que ello de forma alguna implique una vulneración a la Norma Superior”.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Luego de advertir que la acción no se dirige
exactamente contra la totalidad del artículo demandado sino contra los efectos
jurídicos que resultan del inciso primero, argumenta que con esta disposición
el legislador  simplemente modificó a futuro las condiciones para
acceder a la pensión de un grupo de personas. En concordancia, las personas que
ya hubieren consolidado su situación de acuerdo con normas previas, tienen
garantizada su pensión conforme a lo establecido en el Art. 58 de la
Constitución; pero, respecto de las personas que no hayan consolidado
efectivamente su derecho, el legislador puede  modificar las condiciones de la
pensión (como tiempo de servicios, semanas de cotización o monto de la pensión)
con el único límite que establece la Constitución, pues los regímenes de
transición son simples  expectativas y no derechos adquiridos como lo establece
la jurisprudencia Constitucional (Sentencias C-168/95 y C- 595/97).
Además, la disposición demandada tampoco resulta
caprichosa o irrazonable.  La realidad económica pone en riesgo la estabilidad
del Sistema, la posibilidad de ampliar su cobertura y la de garantizar la
efectividad del derecho a la seguridad social, por cuanto el pasivo pensional a
cargo de la Nación era muy alto antes de la reforma. Esta implicó un ahorro de
más del 47% del PIB, lo cual evidencia su importancia para la viabilidad fiscal
del sistema.  A su juicio, “uno de los fines del Estado es tratar de asegurar
a todos y no a unos pocos la eficacia de sus derechos. Lo cual implica que en
casos como el que se analiza donde los recursos son limitados y la situación
fiscal de la Nación es precaria, el legislador debe adoptar las medidas
adecuadas para que se pueda asegurar a todos por lo menos un mínimo que
satisfaga su derecho fundamental. Si mantener ventajas para algunos sobre otros
impide disponer de los recursos necesarios para garantizar la efectividad de
los derechos de todos, el legislador no tiene otro camino que limitar dichas
ventajas, para así asegurar la efectividad de los derechos”, lo cual es también
coherente con el principio  de prevalencia del interés general.
Finalmente, sostiene que en este caso no es aplicable
el principio de la condición más beneficiosa, pues éste supone la existencia de
un conflicto real o potencial entre diversas  fuentes formales de derecho o
entre diversas interpretaciones posibles de una misma disposición.
4. Memorial de los Ministros de Hacienda y
Crédito Público y de la Protección Social. Copia del estudio sobre aspectos
sociales, macroeconómicos, fiscales y jurídicos relacionados con el régimen de
pensiones de la Ley 797 de 2003.
Con posterioridad al vencimiento del
término legal para intervenir, los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de
la Protección Social dirigieron un escrito a la Corte con el cual pretenden
complementar los argumentos expuestos en su momento al defender la norma
acusada y que incluye el análisis de los aspectos sociales, macroeconómicos,
fiscales y jurídicos relacionados con el régimen de pensiones de la Ley 797 de
2003.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 18 de 797 de 2003.
Luego de hacer un análisis sobre la
vigencia y aplicación de los regímenes de transición establecidos en los
artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 18 de la Ley 797 de 2003, la Vista Fiscal
estima que la nueva ley no rige completamente para quienes ya estaban
protegidos por el régimen de transición de la Ley 100, pues el requisito de
edad y tiempo de servicios cotizados son los establecidos en la Ley 100. A
ellos solamente se les aplicaría lo relativo al monto de la pensión de vejez, y
ello es posible por cuanto el legislador tiene la facultad de variar las
condiciones para acceder a la pensión de vejez.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación (Sentencias C-789 de 2002 y T-235 de 2002), el régimen de
transición no es un derecho adquirido. Tan solo constituye una expectativa
legítima de una persona para acceder a la pensión con los requisitos previstos
en él, sin que ello signifique que el legislador renuncia a modificar  las
condiciones para acceder a este derecho, puesto que goza de una amplia
configuración normativa, que no lo obliga a mantener indefinidamente en el
tiempo las expectativas de las personas conforme a una ley vigente en un
momento dado. Esta libertad en la potestad legislativa solo está limitada por
los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Así, en el caso de que se
estableciera una edad de pensión por encima de la expectativa de vida de los
colombianos podría declararse su inconstitucionalidad. Sin embargo, no es este
el caso de la norma demandada.  La garantía de inmutabilidad de los derechos
adquiridos, establecida en el Artículo 58 de la Constitución, solo protege a
quienes cumplieron completamente los requisitos para acceder a un derecho y
requieren únicamente de su reconocimiento. Esta garantía no se aplica a quienes
solo tienen una expectativa, como sucede con la norma demandada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2. Cosa juzgada
La Corte
Constitucional, mediante sentencia C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra,
declaró la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 797 de 2003[1]. En consecuencia,
respecto de la disposición acusada no hay lugar a pronunciarse nuevamente por
presentarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Así las cosas, en
esta oportunidad la Corte se estará a lo ya resuelto en la mencionada
sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-1056 de 2003, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, que declaró la inconstitucionalidad del artículo 18 de
la Ley 797 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
En relación con la decisión adoptada sobre este artículo salvaron el voto los
Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo
Montealegre Lynett.