T-587-19
Sentencia T-587/19
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia excepcional
SEGURIDAD SOCIAL-Evolución
histórica y conceptual
ETAPAS DE LA EVOLUCION DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Asistencia,
previsión, los seguros sociales propiamente dichos
(a) La asistencia, definida como
instrumento protector para apaciguar la situación extrema de pobreza o
indigencia;  (b) la previsión, que supone la acción de disponer
lo conveniente para atender a necesidades previsibles; y (c) los seguros
sociales, mecanismos específicamente diseñados para cubrir las principales
contingencias de las personas.
ORIGEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL MUNDO-Antecedentes en Europa y Estados Unidos
SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA-Desarrollo
normativo
PENSION DE VEJEZ-Evolución normativa
DERECHO A LA PENSION DE VEJEZ-Régimen de
transición
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100/93-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL E IN DUBIO PRO OPERARIO-Acumulación de tiempos laborados y no cotizados antes de la entrada
en vigencia de la ley 100 de 1993
ACUMULACION DE TIEMPOS DE SERVICIOS PRESTADOS TANTO EN EL SECTOR
PRIVADO COMO EN EL SECTOR PUBLICO-Reiteración de
sentencia SU.769/14
ACUMULACION DE TIEMPOS DE SERVICIOS PRESTADOS TANTO EN EL SECTOR
PRIVADO COMO EN EL SECTOR PUBLICO-Posibilidad de
acumular tiempo laborado en entidades públicas respecto de las cuales el
empleador no efectuó las cotizaciones a alguna caja o fondo de previsión
social, con las aportadas al ISS
Finalmente, también
es posible acumular el tiempo laborado en entidades públicas respecto de las
cuales el empleador no efectuó las cotizaciones a alguna caja o fondo de
previsión social, con las semanas aportadas al Instituto de Seguros Sociales.
Lo anterior, toda vez que se trata de una circunstancia que puede limitar el
goce efectivo del derecho a la seguridad social, y porque el hecho de no
haberse realizado las respectivas cotizaciones o descuentos no es una conducta
que deba soportar el trabajador, más aún cuando era la entidad pública la que
asumía dicha carga prestacional
DERECHO A LA
PENSION DE VEJEZ-Orden a Colpensiones reconocer y
pagar pensión de vejez
Referencia:
Expediente T-7.421.152
Acción de tutela
interpuesta por José de Jesús Herrera Cuervo contra la Administradora
Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, la Gobernación de Vaupés y la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –
UGPP.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Bogotá D.C.,  cuatro
(4) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger –quien la preside-, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas
Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Cincuenta y Tres
Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá[1],
en única instancia.
I.    ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política (arts. 86 y
241-9), el Decreto 2591 de 1991 (art. 33) y el Acuerdo 02 de 2015 (art. 55), la
Sala de Selección Número Seis de la Corte Constitucional escogió para efectos
de su revisión, la acción de tutela de la referencia[2]. De conformidad con el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, la Sala procede a dictar la sentencia
correspondiente.
1. Hechos y solicitud
Actuando en nombre propio el señor José de Jesús Herrera Cuervo,
instauró el 13 de febrero de 2019 acción de tutela contra la Administradora
Colombiana de Pensiones – Colpensiones[3],
la Gobernación de Vaupés y la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP[4]
por considerar que estas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad,
al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, al
negar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la que considera tiene
derecho. Sustenta su solicitud en los siguientes hechos:
1.1.
El señor José de Jesús Herrera Cuervo tiene 93
años[5], no
cuenta con ningún tipo de ingreso económico y a su edad no le es posible
vincularse laboralmente.
1.2.
Afirma que cotizó
al sistema pensional en el régimen de prima media con prestación definida desde
el 15 de abril de 1968 hasta el día 4 de mayo de 1987, alcanzando un total de
3.870 días de cotización equivalentes a 553 semanas, las cuales discrimina así:
EMPLEADOR
COTIZADO A
FECHA DE INGRESO
FECHA DE EGRESO
TOTAL PARCIAL
TOTAL DÍAS
AVIANCA
ISS
15/04/1968
01/10/1973
1996
1996
FLOTA LA MACARENA
ISS
20/08/1977
14/03/1978
207
207
GOBERNACIÓN DEL VAUPÉS
CAJANAL
11/10/1982
04/05/1987
1667
1667
1.3.
El 9 de diciembre
de 1997, el señor José de Jesús solicitó ante el ISS el reconocimiento y pago
de la pensión de vejez al considerar que reunía a cabalidad los requisitos
previstos en el artículo 12 del Decreto 758[6] de 1990 pero,  mediante
Resolución No.003193 del 23 de junio de 1998, la entidad le negó la petición
por no cumplir las semanas requeridas en el art. 33 de la Ley 100 y, en su
defecto, le concedió una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
1.4.
Que el 21 de
noviembre de 2006, asegura el accionante, radicó en el fondo territorial de
pensiones del Departamento del Vaupés petición de reconocimiento y pago de
pensión de vejez, resuelta negativamente a través de la Resolución No.17 del 23
de noviembre de 2006 por no allegar los documentos originales con fechas de
expedición reciente exigidos por la ley, al igual que la certificación de
tiempo de servicio de la empresa Flota la Macarena y por no acreditar los
requisitos de tiempo estipulados en el artículo 33 de la Ley 100. Ante esta
decisión interpuso recurso de reposición el cual fue rechazado por Resolución
No.01 del 10 de enero de 2007, por no cumplir los requisitos legales.
1.5.
El 30 de marzo de
2017, el demandante pide ante Colpensiones se reconozca y pague la pensión de
vejez más los intereses moratorios. Mediante Resolución SUB48818 del 28 de
abril de 2017, la entidad mencionada se declaró incompetente para resolver el
reconocimiento y remitió la solicitud a la UGPP.
1.6.
Dice el accionante
que el 27 de junio de 2017, requirió a la UGPP el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez. La UGPP por medio de la Resolución RDP039076 del 3 de octubre
de 2017, negó el derecho pensional por no contar con el certificado de
información laboral, certificado de factores salariales y/o formato Clebs
número 1,2 y 3B del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para revisar si se
cumplen los requisitos para el reconocimiento requerido.
1.7.
Afirma el demandante
que el 10 de abril de 2018 allegó los documentos solicitados por la UGPP y que
el 17 de abril de 2018 mediante Resolución RDP 013339 dicha entidad negó la
petición argumentando incompatibilidad entre la indemnización sustitutiva y la
pensión de vejez. Esta decisión fue apelada pero, mediante Resolución RDP
022723 del 19 de junio de 2018 la UGPP respondió que no era la entidad
encargada de responder la solicitud, que es la Gobernación del Vaupés la
competente.
1.8.
Con base en lo
anterior, pretende la protección de sus derechos fundamentales conculcados por
las entidades demandadas y se ordene (i) el reconocimiento y pago de la pensión
de vejez a partir del 5 de mayo de 1987, teniendo en cuenta el ingreso base de
liquidación de las últimas 100 semanas y un porcentaje del 48% del mismo, de
acuerdo a lo establecido en el Decreto 758 de 1990; (ii) el pago retroactivo
pensional desde el 5 de mayo de 1987 y hasta la fecha que sea incluido en la
nómina de pensionados; y (iii) el pago de intereses moratorios en los términos
del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 a partir del 5 de mayo de 1987 y hasta
la fecha en que se verifique su pago por la mora injustificada en el
reconocimiento pensional.
1.9.
El señor José de
Jesús Herrera Cuervo acompañó la demanda con los siguientes medios de prueba:
ü
Copia de la historia
laboral expedida por el ISS el 16 de junio de 2006[7].
ü
Copia de certificado
laboral expedido por el jefe de recursos humanos municipal de la Alcaldía Mayor
de Mitú-Departamento del Vaupés el 8 de julio de 1997, según el cual el señor
José de Jesús prestó sus servicios en esa entidad, como conductor municipal
desde el 14 de enero de 1982 hasta el 6 de abril de 1984, con una asignación
mensual de veinte mil ($20.000) pesos mcte[8].
ü
Copia de la Resolución 0031193
del 23 de junio de 1998, por la que el ISS (i) negó la pensión de vejez
solicitada por el señor José de Jesús Herrera Cuervo, teniendo en cuenta que si
bien el peticionario cumplía el requisito para estar en transición[9], a 31
de marzo de 1994 no se encontraba afiliado al ISS para beneficiarse de su
régimen razón por la que no es posible reconocerle la pensión  con el número de
semanas cotizadas exigido, esto es, 500 semanas pagadas dentro de los últimos
20 años anteriores al cumplimiento de los 60 años de edad, o 1000 en cualquier
época, como lo dispone el artículo 12 del acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de
1990); consideró igualmente que aunque cumplía la edad requerida por el
artículo 33 de la ley 100, no acreditaba las 1000 semanas exigidas; (ii) concedió
indemnización sustitutiva en cuantía única de $1.235.236, con base en las 314
semanas cotizadas con ingreso base de liquidación $373.974; y (iii) advirtió que
recibida la indemnización el asegurado no podrá inscribirse nuevamente al ISS
para cotizar al Sistema General de Pensiones. Contra la resolución procedían
los recursos de reposición y apelación[10].
ü
Copia de la Resolución
017 del 23 de noviembre de 2006, emitida por el Fondo Territorial de Pensiones
del Departamento del Vaupés por la cual se niega la solicitud de pensión a
favor del señor José de Jesús Herrera teniendo en cuenta que “se pudo
corroborar que el tiempo de servicio asciende a 720 semanas y según el artículo
33 de la Ley 100 de 1993, los requisitos mínimos para obtener la pensión de
vejez son haber cumplido 60 años de edad si es hombre y haber cotizado un
mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo” [11]. Esta
decisión fue recurrida.
ü
Copia de la Resolución
01 del 10 de enero de 2007, mediante la cual el Fondo Territorial de Pensiones
del Departamento del Vaupés rechaza el
recurso de reposición interpuesto por el señor José de Jesús Herrera por
extemporáneo y por no haberse sustentado en debida forma [12].
ü
Copia del derecho de
petición radicado ante Colpensiones el 30 de marzo de 2017 por el accionante, en
el que requiere a la entidad el reconocimiento y pago de la pensión de vejez,
así como los intereses moratorios[13].
ü
Copia de la Resolución
SUB 48818 del 28 de abril de 2017 emitida por Colpensiones en la que responde
al demandante el requerimiento pensional. Una vez determinó que el solicitante
cumplió 60 años de edad el 18 de julio de 1986, que para ese momento contaba
con 552 semanas de cotización sumando tiempos públicos y privados, y que en su
última afiliación realizó cotizaciones a la Caja Nacional de Previsión Social –
CAJANAL, hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, resolvió (i)
declarar que Colpensiones no es la entidad competente para resolver la
solicitud pensional; (ii) remitir por competencia a la UGPP el expediente del
señor Herrera Cuervo para lo pertinente; y (iii) notificar lo dispuesto al
petente, haciéndole saber que contra la decisión proceden los recursos de ley[14].
ü
Copia de la Resolución
RDP 039076 del 13 de octubre de 2017 por medio de la cual la UGPP niega al
accionante la petición de pensión de vejez, teniendo en cuenta que “No obra
en el expediente certificado de información laboral, certificado de factores
salariales formato Clepb número 1,2 y 3B del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para tiempos públicos, en original o copia auténtica”[15]
(contra la decisión procedían los recursos de ley).
ü
Copia de la Resolución
RDP 013339 del 17 de abril de 2018 proferida por la UGPP con ocasión del fallo
de tutela de segunda instancia promulgado por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá el 15 de marzo de 2018 en el que le ordenan, entre otros, realizar
todas las gestiones necesarias tendientes a la búsqueda de la información
laboral del actor y proceda a emitir resolución que estudie de fondo el
cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión. Luego de
analizar nuevamente el expediente del señor José de Jesús Herrera Cuervo Herrera,
la entidad mantiene la negativa pensional por (i) encontrar sin valor
probatorio la certificación expedida por la Alcaldía de Mitú, porque a pesar de
documentar el periodo allí laborado, no se expidió en los formatos exigidos y
tampoco se estableció “si se efectuaron aportes a seguridad social en
pensión ni a que caja o fondo se efectuaron”; y (ii) por incompatibilidad
entre la indemnización sustitutiva recibida por el accionante en junio de 1998
con la pensión de vejez, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del
Decreto 1730 de 2001[16].
El demandante apeló la decisión.
ü
Copia de la Resolución
RDP 022723 del 19 de junio de 2018 en la que la UGPP resolvió el recurso
interpuesto. La entidad realiza un recuento de lo actuado y determinó “revocar
en todas y cada una de sus partes la Resolución 13339 del 17 de abril de 2018”,
lo anterior teniendo en cuenta que a pesar de que el recurrente manifiesta
haber efectuado aportes a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no se
evidencia certificado de información laboral que haga referencia a lo afirmado.
Por ello indica que “no tiene certeza de que la petición presentada sea de
competencia de esta Unidad, afirmación que se hace teniendo en cuenta que en
ninguno de los certificados de tiempos allegados se hace referencia a Cajanal y/o
alguna de las entidades en liquidación y/o liquidadas manejadas por esta Unidad”.
Aunado a lo anterior señala la UGPP, que el Departamento del Vaupés allegó
certificado laboral de fecha 13 de abril de 2018[17] donde
hace claridad “a que los tiempos laborados por el señor Herrera al servicio
de la Gobernación del Vaupés corresponden a CAPREVA, de allí que de conformidad
con lo evidenciado en la casilla 33 se tiene que la Gobernación del Vaupés es
la responsable por dicho periodo. Que de acuerdo a lo anterior esta entidad no
es competente para el reconocimiento solicitado, razón por la cual se traslada
su solicitud y demás documentos a la entidad competente (Gobernación del
Vaupés) de acuerdo al artículo 21 de la Ley 1437 de 2011”[18].
ü
Copia de la cédula de
ciudadanía del señor José de Jesús Herrera Cuervo[19].
2.  Traslado y contestación de la acción de
tutela
2.1.    Admisión de la acción
El Juzgado Cincuenta y Tres Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Bogotá avocó el conocimiento de la acción de tutela
a través del auto del 14 de febrero de 2019, ordenó notificar y dar traslado al
representante legal de Colpensiones[20],
de la UGPP[21]
y de la Gobernación del Vaupés[22],
para que si lo consideran pertinente ejerzan sus derechos de defensa y
contradicción.
2.2.    Contestación de las entidades
2.2.1.  Colpensiones[23]
Malky Katrina Ferro Ahcar, Directora (A) de Acciones
Constitucionales, indicó que mediante resolución 03193 del 23 de junio de 1998
se negó la pensión de vejez del señor Herrera Cuervo José de Jesús, por no
acreditar el requisito de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 758 de
1990; en su lugar se concede la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez en cuantía de $1.235.236 calculada con base en 314 semanas con un ingreso
base de liquidación de $373.974.
Manifestó que mediante auto 188 del 2006 se remitió
por competencia el expediente del señor Herrera a la Caja Nacional de Previsión
Social por considerar que es quien debe estudiar la prestación.
Afirmó que mediante resolución 240866 del 17 de agosto
de 2016 se reliquidó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
generando un pago único por valor de $110.617. No obstante, el señor Herrera
solicita reconocimiento y pago de una pensión de vejez a partir del 8 de mayo
de 1987 bajo los parámetros y condiciones del Decreto 2879 de 1985, teniendo en
cuenta una tasa de remplazo equivalente al 48 % del ingreso base de liquidación
de las últimas 100 semanas cotizadas.
Precisó la representante de la entidad, que mediante
resolución SUB 48818 del 28 de abril de 2017[24] declara que no es la autoridad
competente para resolver la solicitud de pensión de vejez solicitada, al no ser
la última administradora de pensiones a la cual cotizó el demandante. Mediante
oficio de fecha 22 de junio de 2017 remite el expediente del señor José de
Jesús Herrera Cuervo a la UGPP al considerar que es la encargada de responder
de fondo la pretensión.
Atendiendo lo expuesto, pidió declarar la
improcedencia de la acción de tutela y el archivo de las diligencias.
2.2.2.  Gobernación del Vaupés[25]
Alba Lucy Rey Sánchez Gobernadora (E) del Departamento
del Vaupés precisó que al Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación el
señor José de Jesús Herrera Cuervo no cotizó en ningún periodo para pensión de
jubilación.
Alegó la improcedencia de la acción de amparo por
inmediatez, temeridad y por falta de legitimación en la causa por pasiva al estimar
que es a Colpensiones a quien le corresponde atender la petición del
accionante.
2.2.3.  La UGPP guardó silencio.
3.
Decisión que se
revisa
3.1.
Fallo de tutela
de única instancia[26]
Mediante sentencia del 27 de febrero de 2019 el
Juzgado Cincuenta y Tres Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de
Bogotá declaró improcedente el amparo.
El juez de instancia consideró que no se logran
acreditar los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. Según indica
“el accionante no manifestó absolutamente nada, para poder determinar que si
es un sujeto de especial protección constitucional, ni tampoco evidenció que
haya hecho relación alguna frente a una posible afectación al mínimo vital por
la falta de reconocimiento de la pensión aludida, aunado a ello, no acreditó ni
siquiera sumariamente las razones por la cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para la protección de sus derechos fundamentales. Si lo anterior no
fuera suficiente, tampoco aparece acreditado lo concerniente a un perjuicio
irremediable, pues si bien es cierto el accionante cuenta con 92 años de edad,
también lo es que cuenta con la capacidad para llevar un proceso ante la
jurisdicción laboral o de lo contencioso administrativo sin perjuicio de sus
intereses”.
4.
Actuación
surtida en sede de revisión.
La magistrada sustanciadora mediante auto del dos (2)
de septiembre de 2019 ordenó[27]:
PRIMERO.- Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, VINCULAR al trámite de
tutela al Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Vaupés, para que en el término de tres
(3) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente auto, se
pronuncie respecto de los hechos, pretensiones y decisión de instancia de la
acción de tutela de la referencia. Igualmente, informe a este Despacho si funge
como sucesor de la Caja de Previsión Social CAPREVA, o de no ser así, indicar a
que entidad  se subrogó el pasivo pensional que esta tenia a cargo.
SEGUNDO.- En cumplimiento del artículo 64 del Reglamento
Interno de la Corte Constitucional –Acuerdo 05 de 1992, modificado por el Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015-, PÓNGASE a disposición de las partes o de
los terceros con interés, las pruebas recibidas, para que se pronuncien sobre
las mismas en un término no mayor a tres días.
Lo anterior, al encontrar
necesaria la comparecencia de dicha entidad al proceso, teniendo en cuenta que,
al parecer, sucedió a la Caja de Previsión Social CAPREVA y porque puede verse afectada
con lo que se decida en este proceso.
4.1. El 13 de septiembre de 2019 la Secretaria General de la Corte
Constitucional envió al Despacho de la Magistrada Sustanciadora, oficio
suscrito por el señor Jesús María Vásquez Caicedo en calidad de Gobernador del
Vaupés, en respuesta al oficio OPTB-2064/19[28].
Señaló en su
contestación el señor Gobernador, que revisando la hoja de vida del señor José
de Jesús Herrera Cuervo se evidencia lo siguiente: (i) “que mediante Decreto
210 del 11 de octubre de 1982 expedido por la Comisaria Especial del Vaupés, se
le nombró como operador de maquinaria pesada clase A y mediante Decreto 016 del
4 de mayo de 1987 de la misma entidad, se le acepta renuncia presentada la cual
empezó a regir a partir de su expedición; (ii) mediante solicitud de
fecha 4 de mayo de 1987, el señor José de Jesús Herrera Cuervo presentó
solicitud de cesantías y las mismas fueron liquidadas y reconocidas mediante
Resolución 177 de 1987 por la Caja de Previsión Social del Vaupés, la cual aclara,
fue liquidada en 1995 y posteriormente, se creó la oficina Fondo Territorial de
Pensiones adscrito al Departamento del Vaupés, la cual se encuentra funcionando
actualmente; (iii) no cotizó ningún periodo de jubilación ante el Fondo
Territorial de Pensiones adscrito al Departamento del Vaupés, dado que en su
momento era la Caja de Previsión Social del Vaupés CAPREVA; y (iv) que
en efecto el señor José de Jesús Herrera Cuervo laboró con la Comisaría
Especial del Vaupés hoy Departamento del Vaupés desde el 11 de octubre de 1982
al 4 de mayo de 1987”.
De otro lado,
indicó que Colpensiones reconoció en favor del accionante una indemnización
sustitutiva de vejez por $1.235.236 la cual fue reliquidada el 17 de agosto de
2016, de lo cual infiere que de acuerdo al artículo 6 del Decreto 1730 de 2001 “las
cotizaciones consideradas en el cálculo de la indemnización sustitutiva no
podrán volver a ser tenidas en cuenta para ningún otro efecto; es por ello que
si en su momento Colpensiones reconoció un derecho conforme a las semanas que
reposaban en la historia laboral del señor Herrera Cuervo, no es competencia de
la entidad que representa manifestarse nuevamente frente al mismo tema”.
Manifestó el
Gobernador que mediante Resolución 017 del 23 de noviembre de 2006 el Fondo
Territorial de Pensiones del Vaupés negó la solicitud de pensión de vejez a
favor del accionante porque no adjuntó las certificaciones de tiempo de
servicio de la empresa Flota la Macarena “y sin el reconocimiento de dichas
semanas, era imposible que esta entidad estudiara la solicitud realizada.
Posteriormente, mediante resolución 14 del 10 de enero de 2007 rechazó el
recurso de reposición que fuera interpuesto, porque el demandante no argumentó
suficientemente su inconformidad y tampoco adicionó la documentación
requerida”.
Aclaró
igualmente, que una vez agotada la vía gubernativa “lo que le asistía al
señor Herrera Cuervo era acudir ante la jurisdicción ordinaria para resolver de
fondo el presente estudio y no haber esperado para acudir ante (sic) una
acción de tutela; esto deja inferir que el principio de inmediatez no se ve
vulnerado (sic) toda vez que la solicitud del reconocimiento pensional
se realizó muchos años después”.
Según afirma
el Gobernador le causa extrañeza que “la UGPP mediante resolución RDP 022723
de junio de 2018 revoca en todas y cada una de sus partes la resolución 13339
del 17 de abril de 2018, mediante la cual había negado la pensión de vejez al
señor Herrera Cuervo y a su vez ordena remitir el cuaderno pensional a la
Gobernación del Vaupés para los fines pertinentes y a la fecha dicha actuación
no ha sido realizada dado que en ningún momento se ha recibido información
alguna” (sic).
Atendiendo lo
expuesto, señaló que mediante Decreto 2196 de 2009 se fijó que para el
reconocimiento de las prestaciones acaecidas antes de julio de 2009 será
competente la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL hoy UGPP, motivo por el
cual reitera que quien debe atender la presente diligencia es la entidad
mencionada. Es por ello que la Gobernación del Vaupés “como
empleadora, únicamente se encarga de informar los respectivos tiempos laborados
que tuvo el señor en su momento y de responder todos los requerimientos que
soliciten las entidades de pensión y los despachos judiciales, las
certificaciones laborales que requiera el accionante se expedirán en el momento
que las soliciten, con el fin de que pueda cotejar las diferentes solicitudes a
las cuales se le ha dado respuesta de fondo”.
Se relacionan
a continuación las pruebas que se adjuntaron a la contestación:
ü
Copia de la contestación de la tutela al
Juzgado 53 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá[29].
ü
Copia del Decreto 210 de 1982 de la Comisaría Especial
del Vaupés, mediante la cual se nombra al señor José de Jesús Herrera para
desempeñar el cargo de operador de maquinaria pesada[30].
ü
Copia del Decreto 016 de 1987 de la Comisaría
Especial del Vaupés mediante la cual se acepta la renuncia del señor José de
Jesús Herrera[31].
ü
Copia de la solicitud de cesantías realizada
ante la Caja de Previsión Social de Vaupés de fecha 4 de mayo de 1987[32].
ü
Copia de liquidación de cesantías expedida por
la Caja de Previsión Social del Vaupés de fecha 12 de mayo de 1987. En la que
se discrimina el tiempo de servicio, así. “Tiempo de servicio: entidad
Comisaria del Vaupés, Ingreso 14 de enero de 1982-egreso 4 de mayo de 1987,
días servidos 1.911. Asignaciones: sueldo básico, prima de navidad (doceava o
proporcional), prima de vacaciones (doceava o proporcional), prima de servicios
(doceava o proporcional), bonificación de servicios”[33].
ü
Copia de la resolución 177 del 13 de mayo de
1987 mediante la cual se reconoce el pago de la liquidación de cesantías al
señor José de Jesús Herrera por parte de la Caja de Previsión Social del Vaupés[34].
ü
Copia de la resolución 017 del 23 de noviembre
de 2006 mediante la cual se niega la pensión de vejez al señor José de Jesús
Herrera por parte del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del
Vaupés[35].
ü
Copia de la resolución del 10 de enero de 2007
mediante la cual se rechaza recurso de reposición[36].
ü
Copia de la resolución 3193 de 1998 mediante
la cual el ISS niega la pensión de vejez al señor José de Jesús Herrera y le
concede la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez[37].
ü
Copia de la resolución SUB48818 del 28 de
abril de 2017 expedida por Colpensiones, donde declara que no es competente de
la solicitud de pensión de vejez[38].
ü
Copia de las resoluciones expedidas por la UGPP
RDP 039076 del 13 de octubre de 2017, RDP del 17 de abril de 2018, donde niegan
el reconocimiento de la pensión de vejez y la RDP 022723 del 19 de junio de
2018 revocando los anteriores  actos administrativos[39] .
4.2. El 16 de septiembre de 2019 la Secretaria General de la Corte
Constitucional envió al Despacho de la Magistrada Sustanciadora, oficio
suscrito por el señor Diego Alejandro Urrego Escobar – Gerente Asignado de
Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES,
por medio del cual presenta intervención dentro del expediente en revisión[40].
Refiere en
primer lugar que el señor José de Jesús Herrera cuervo nació el 18 de julio de
1926, en la actualidad cuenta con 93 años; en el reporte de historia laboral
registra cotizaciones al ISS por un total de 314.71 semanas. Afirma que según certificado
de información laboral, laboró en el Departamento de Vaupés entre el “11 de
octubre de 1982 al 4 de mayo de 1987, habiendo realizado cotizaciones a la Caja
de Previsión del Departamento del Vaupés”.
Adujo que
mediante resolución 03193 del 23 de junio de 1998, se negó la pensión de vejez
al señor Herrera Cuervo, por no acreditar el requisito de semanas cotizadas
establecidos en el Decreto 758 de 1990; en su lugar concede la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez en cuantía de $1.235.236, calculada con base
en 314 semanas con un ingreso base de liquidación de $373.974 y la reliquidó
mediante resolución 240866 del 17 de agosto de 2016, generando un pago único
por valor de $110.617.
Indicó el
interviniente que “el accionante el 30 de marzo de 2017 con radicado
2017-3278638 solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, a
partir del 8 de mayo de 1987 bajo los parámetros y condiciones del Decreto
2879 de 1985, teniendo en cuenta una tasa de reemplazo equivalente al 48%
del ingreso base de liquidación de las últimas 100 semanas cotizadas. Petición
que fue resuelta por resolución SUB 48818 del 28 de abril de 2017 declarando
que Colpensiones no es la entidad competente para resolver la solicitud y en
consecuencia remitió el expediente a la UGPP”.
Igualmente
señaló que la UGPP mediante resolución RDP 039076 del 13 de octubre de 2017
negó la solicitud de pensión de vejez, por cuanto “en el certificado de
información laboral, se señala que los tiempos laborados para la Gobernación
del Vaupés, fueron cotizados a la Caja de Previsión Social de ese departamento
CAPREVA”.
Manifestó el
representante de Colpensiones, que el demandante promovió una primera acción de
tutela contra esa entidad ante el Juzgado Décimo Penal del Circuito con Función
de Conocimiento de Bogotá, solicitando que se ordene el reconocimiento de
pensión de vejez con fundamento en el Decreto 2879 de 1985, la cual fue declarada
improcedente a través de fallo del 2 de febrero de 2018, por considerar que el
actor contaba con otros medios judiciales para reclamar la prestación
pensional. Esta decisión fue revocada por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, Sala Penal con fallo del 15 de marzo de 2018, ordenando a
la UGPP, que realice todas las actuaciones necesarias tendientes a la búsqueda
de la información laboral del actor y proceda a emitir acto administrativo que
resuelva de fondo la prestación solicitada.
Luego de lo
anterior, afirma, el demandante instauró una segunda acción en el Juzgado 53
Penal del Circuito para el mes de febrero de 2019, pretendiendo igualmente el
reconocimiento de la pensión de vejez por parte de Colpensiones, configurándose
así una actuación temeraria por parte del accionante.
Alegó que en este
asunto además, se incumple el requisito de subsidiariedad e inmediatez.
No obstante,
el interviniente procedió a realizar un análisis de la prestación reclamada
para lo cual estimó que se debía “fijar en primer lugar, si el señor podría
ser beneficiario eventual de una pensión de vejez, conforme a la norma
solicitada en la acción de tutela, esto es el Acuerdo 224 de 1966 aprobado
por el Decreto 3041 de 1966”.  Estableció entonces lo siguiente:
“(i) El
señor José de Jesús Herrera Cuervo nació el 18 de julio de 1926 y actualmente
cuenta con 93 años.
(ii) Cotizó
los siguientes tiempos de servicio al ISS:
IDENTIFICACIÓN
APORTANTE
ENTIDAD
LABORO
DESDE
HASTA
SEMANAS
10017100002
SIN
NOMBRE
15/04/1968
01/10/1973
285.14
1007101169
FLOTA LA
MACARENA S.A.
20/08/1973
14/03/1977
29.57
TOTAL
314.71
(iii) Obra
en el expediente pensional certificados de tiempos de servicio y factores
salariales expedidos por el DEPARTAMENTO DEL VAUPES, así:
EMPLEADOR
DESDE
HASTA
SEMANAS
COTIZADOS
A
DPTO
VAUPÉS
11/10/1982
04/05/1987
237.29
Caja
de Previsión Social del Departamento de Vaupés
De acuerdo
a lo anterior, el interesado acredita un total de 3,870 días laborados,
correspondientes a 552 semanas, de tiempos cotizados al ISS y en otras cajas de
previsión.
Como quiera
que su última cotización fue en el año 1987 y los 60 años los cumplió en el
año 1986, la normatividad vigente para aplicar en ese momento es la
establecida en el Decreto 3041 de 1966.
Teniendo en
cuenta que el artículo 10 del Decreto 2879 de 1985, no derogó los requisitos de
pensión de vejez regulados en el Decreto 3041 de 1966, esta sería la aplicable.
El Acuerdo
224 de 1996 aprobado mediante Decreto 3041 del 19 de enero de 1966, señala:
“ARTÍCULO
11. Tendrán derecho a la pensión de vejez, salvo lo dispuesto en el artículo 57
del presente reglamento, los asegurados que reúnan los siguientes requisitos:
a. Tener
60 años, o más de edad si es varón y 55 o más años si es mujer;
b. Haber
acreditado un número de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos
20 años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un
número de un mil semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.”
El accionante
cumplió 60 años el 18 de julio de 1986. A esta fecha contaba con 314.71 semanas
cotizadas al ISS, no cumpliendo el requisito mínimo de semanas de cotización
durante los 20 años anteriores al cumplimiento de los 60 años, que exigía el
Decreto 3041 de 1966.
Teniendo en
cuenta lo anterior, el accionante no se encontraba incurso en régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que como se indicó la
última cotización a pensión y la edad para pensionarse la adquirió antes del
Decreto 758 de 1990 y de la ya citada Ley 100 de 1993.”
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia y procedencia.
1.1 Competencia
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y
241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de
tutela adoptados en el proceso de referencia.
1.2. Cumplimiento
de los requisitos de procedencia de la acción de tutela
Legitimación activa
La
Constitución Política, en el artículo 86 dispone que “toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
La Corte Constitucional ha determinado que
el recurso de amparo podrá instaurarse mediante: “(a) ejercicio
directo, cuando quien interpone la acción de tutela es a quien se le está
vulnerando el derecho fundamental; (b) por medio de representantes legales, como en el
caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las
personas jurídicas; (c) por medio de apoderado
judicial, caso en el cual el apoderado debe
ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar
el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo; y
finalmente, (d) por medio de agente
oficioso” (Resaltado fuera de texto original)[41].
En el caso que nos ocupa, la acción de
tutela fue interpuesta directamente por el señor José de Jesús Herrera Cuervo,
quien alega que las entidades demandadas vulneraron sus derechos fundamentales
a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la
vida digna, al negar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la que
considera tiene derecho.
Legitimación
pasiva
El artículo 86
de la Constitución Política dispone que procede la acción de tutela para
reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales,
cuando resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública.
En este caso, las
entidades accionadas, Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, la
Gobernación de Vaupés, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales – UGPP y el Fondo Territorial de Pensiones de la
Gobernación del Vaupés (vinculada), son entidades de nivel nacional y
territorial de carácter público[42]
acusadas de vulnerar los derechos fundamentales del señor José de Jesús Herrera Cuervo y cuya responsabilidad puede estar
involucrada en el reconocimiento del derecho pensional que se reclama, así como
en las órdenes que se profieran en sede de revisión.
Inmediatez
Esta Corporación ha identificado tres eventos en los que el juez
constitucional puede concluir que una acción de tutela que en principio parecía
carente de inmediatez por haber sido interpuesta después de un tiempo
considerable desde la amenaza o vulneración del derecho fundamental, resulta
procedente.
Estos se reiteran y compilan en la sentencia SU-168 de 2017, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, así:
(i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría
ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito,
la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un
término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo
que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su
situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos
continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad
de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o
caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza
o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección
inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un
plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad
manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato
preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan’.” (Resaltado
propio)
En este caso, la tutela fue radicada el día
13 de febrero de 2019 y la última actuación administrativa se surtió el 19 de
junio de 2018, fecha en la que mediante Resolución RDP 022723 la UGPP resolvió el
recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo que le negó la
pensión de vejez al accionante, es decir, trascurrieron poco más de 7 meses
entre una y otra actuación, lo que en principio no sería un tiempo razonable. Sin
embargo, teniendo en cuenta las circunstancias fácticas del caso (se trata de
un asunto pensional) y la finalidad pretendida, la Sala considera acreditado este
requisito porque la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales del demandante continúa y es actual.
Subsidiariedad
La Corte Constitucional ha sido enfática
en señalar que la acción de tutela funge como medio idóneo para ordenar el
reconocimiento de prestaciones sociales o el pago de acreencias laborales
cuando “en el caso concreto no existan medios de defensa judicial idóneos o
sea necesario impedir la causación de un perjuicio irremediable, como cuando el
pago de las prestaciones implique la vulneración de derechos constitucionales
fundamentales, se encuentren comprometidas personas de la tercera edad o se
afecte el mínimo vital del accionante o de su familia”[43].
En efecto, dichos litigios deben
dirimirse ante la jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa,
atendiendo las circunstancias particulares del asunto. Sin embargo, cuando el
reconocimiento de los derechos pensionales adquiere una connotación de carácter
constitucional y estos son reclamados por personas catalogadas como sujetos de
especial protección constitucional dada su avanzada edad, el examen de este
requisito se torna más flexible.
Este Alto Tribunal ha previsto unas
reglas jurisprudenciales, que de cumplirse, permiten la procedencia de la
acción de amparo de manera definitiva, reiteradas en la sentencia T-090 de 2018:
“a. Que la falta de pago
de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los
derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital,
b Que el accionante
haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de
que le sea reconocida la prestación reclamada.
c. Que se acredite
siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario
es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados[44]
y
d. Que exista “una mediana certeza sobre el cumplimiento de
los requisitos de reconocimiento del derecho reclamado[45]”.[46]
Igualmente, estableció las pautas para el
reconocimiento prestacional de manera transitoria[47]:
“a)
Que la persona haya agotado los recursos en sede administrativa y la entidad
mantenga su decisión de no reconocer el derecho.
b)
Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se estuviere en tiempo
de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al peticionario.
c)
Que además de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta demuestre la
amenaza de un perjuicio irremediable, esto es, que el perjuicio afecte la
dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo
vital, que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que
evidencie que someterla a los trámites de un proceso ordinario le resultaría
demasiado gravoso.
d)
En concordancia con lo anterior, para determinar si la acción de tutela es o no
procedente como mecanismo transitorio, no resulta suficiente invocar
fundamentos de derecho, sino que son necesarios también fundamentos fácticos
que den cuenta de las condiciones materiales de la persona. En caso contrario,
el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo ajeno a la competencia
del juez de tutela.”
Ahora bien, uno de los criterios
considerados por la Corte Constitucional determinante para considerar que el
mecanismo ordinario resulta ineficaz, ha sido el de la avanzada edad del
peticionario, sobre todo si sobrepasa el índice de promedio de vida en Colombia
(71 años), pues es probable que la persona no exista para el momento en el que
se adopte un fallo definitivo teniendo en cuenta el tiempo  considerable que
demora un proceso ordinario laboral y la edad del actor[48].
En el presente asunto considera la Sala que
la acción de tutela es procedente de manera definitiva, en tanto se evidencia
que el señor José de Jesús Herrera Cuervo es un adulto mayor (93 años)[49] sujeto de especial
protección constitucional,  que no cuenta con ningún tipo de ingreso económico
ya que a su edad no le es posible vincularse laboralmente. Igualmente, del
material probatorio allegado se puede comprobar que ha desplegado diferentes
actuaciones administrativas y judiciales con el fin de lograr el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la que dice
tener derecho, pretensión sobre la cual se percibe con mediana certeza, el
cumplimiento de los requisitos.
Así, la acción de tutela resulta ser la vía
más idónea para lograr la protección de las garantías constitucionales del
demandante, teniendo en cuenta que si bien existen los mecanismos judiciales y
administrativos ordinarios para solicitar el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez, en este caso particular, resultan ineficaces para la
protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del accionante.
Temeridad
La Corte Constitucional ha precisado que se configura una
actuación temeraria cuando concurren los siguientes elementos: (i)
identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones;
y, (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva
demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista[50].
En la sentencia T-727 de 2011 esta
Corporación definió estos elementos así: “(…) (i) identidad en el objeto,
es decir, que ¨las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión
tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental¨; (ii) identidad
de causa petendi, que hace referencia a que el ejercicio de las acciones se
fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa; y, (iii) identidad
de partes, o sea que las acciones de tutela se hayan dirigido contra
el mismo demandado y, del mismo modo, se hayan interpuesto por el mismo
demandante, ya sea en su condición de persona natural o persona jurídica, de
manera directa o por medio de apoderado” (Resaltado del texto).
Frente al “actuar doloso y de mala fe por parte del libelista”
la Corte ha señalado que corresponde al fallador evaluar tal proceder y
determinar “si la conducta (i) resulta amañada, en la medida
en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que
convalidan sus pretensiones; (ii) denote el propósito desleal
de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la
eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar
favorable; (iii) deje al descubierto el abuso del derecho
porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción; o
finalmente (iv) se pretenda a través de personas
inescrupulosas asaltar la buena fe de los administradores de justicia”[51].
Estructurados los presupuestos mencionados,
procede la imposición de una sanción[52]
y rechazar o decidir desfavorablemente las
pretensiones. Sin embargo, esta Corporación ha reconocido ciertas
circunstancias que justifican la interposición de varias acciones, como por
ejemplo: “(i) la
condición del actor que lo coloca en estado de ignorancia o indefensión, propio
de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por
la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe; (ii) en el
asesoramiento errado de los profesionales del derecho; (iii) en la
consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la
interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o (iv)
cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s)
tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos
fundamentales del demandante”[53]
Finalmente, la
Corte Constitucional ha descartado la temeridad en el ejercicio de la acción de
tutela siempre que “(i)
surjan circunstancias fácticas o jurídicas adicionales, o (ii) no exista un
pronunciamiento de fondo por parte de la jurisdicción constitucional sobre la
pretensión incoada”[54].
Así las cosas, en estas últimas hipótesis, pese a que la nueva acción de tutela
guarde la referida triple identidad con un asunto anterior, en todo caso deberá
ser resuelta de fondo por la autoridad judicial ante la que se tramite.
En el presente
caso la Gobernación del Vaupés alegó la actuación temeraria del accionante en
tanto, según afirmó, “este interpuso por los mismos hechos y pretensiones
acción de tutela dentro del proceso No.11001310901020180000700 contra
Colpensiones, en el cual el Juzgado Décimo Penal del Circuito de Conocimiento
de Bogotá dispuso declarar la improcedencia de la acción instaurada”.
La Sala de
Revisión descarta la configuración de la actuación temeraria en el presente
asunto ante el surgimiento de circunstancias fácticas adicionales, esto es, el
hecho de encontrar probado que el accionante no cotizó a CAJANAL como lo ha manifestado
a lo largo de todas sus actuaciones procesales, sino a CAPREVA. Del anterior
hecho da cuenta la Resolución RDP 013339 del 17 de abril de 2018[55]
allegada al proceso, pues precisamente es mediante este acto administrativo que
se da cumplimiento al fallo de segunda instancia proferido el 15 de marzo de
2018 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Penal
quien revocó la decisión de primera instancia emitida por el Juzgado Décimo
Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá[56].
En el fallo se
ordenó, entre otros, “que en el término de 10 días contados a partir de la
notificación de esta determinación, la UGPP realice todas las actuaciones
necesarias tendientes a la búsqueda de la información laboral del actor y
proceda a emitir resolución que estudie de fondo el cumplimiento de los
requisitos para el  reconocimiento de pensión de vejez del señor José de Jesús
Herrera Cuervo”.
La UGPP en
respuesta precisó lo siguiente: “(i) que el peticionario nació el día 18 de
julio de 1926 y actualmente cuenta con 91 años de edad; (ii) se verifica que el
interesado se encuentra cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de
1993, toda vez que al momento de entrar en vigencia el nuevo sistema general de
pensiones contaba con más de 40 años de edad, en consecuencia la norma
aplicable es la Ley 33 de 1985; (iii) que una vez revisado el expediente
pensional se evidencia que obra certificado de información laboral expedido por
la Gobernación del Vaupés, de fecha 4 de agosto de 2017, en el cual se
establece que el señor José de Jesús Herrera Cuervo, laboró para la Comisaría
del Vaupés, desde el 12 de enero de 1982 hasta el 7 de octubre de 1982 y desde
el 11 de octubre de 1982 hasta el 4 de mayo de 1987, con un total de 30 días de
interrupción laboral desde el 1 de septiembre de 1984 hasta el 1 de octubre de
1984, cotizando para seguridad social en pensión a CAPREVA; (iv) teniendo en
cuenta lo anterior, la subdirección procedió a computar los tiempos
certificados evidenciando que no se cumple con el requisito de tiempos de
servicio valga decir 20 años de servicio; además que no se acredita por parte
del tutelante tiempo de servicio con cotizaciones efectuadas a CAJANAL hoy
liquidada; (v) negar la solicitud presentada por el señor José de Jesús Herrera
Cuervo”[57]. Esta decisión fue
apelada por el demandante.
Mediante
resolución RDP 022723 del 19 de junio de 2018 la UGPP resolvió el recurso
interpuesto. Consideró la entidad, luego de realizar un recuento de las
actuaciones surtidas, que “no tiene certeza de que  la petición presentada
sea competencia de esta Unidad, afirmación que se hace teniendo en cuenta que
en ninguno de los certificados de tiempos allegados se hace referencia a
CAJANAL y/o alguna de las entidades en liquidación y/o ya liquidadas manejadas
por esta Unidad. Aunado a lo anterior, se evidencia mediante radicado
No.201820051189022 del 23 de abril de 2018, el Departamento del Vaupés,
mediante oficio ARH 470 allega certificado de información laboral de fecha 23
de abril de 2018, donde se hace claridad a que los tiempos laborados al
servicio de la Gobernación del Vaupés corresponden a CAPREVA, de allí que de
conformidad con lo evidenciado en la casilla 33 se tiene que la Gobernación del
Vaupés es la responsable por dicho periodo. Que de acuerdo con lo anterior esta
entidad no es competente para el reconocimiento solicitado, razón por la cual
se traslada su solicitud y demás documentos a la entidad competente. Que en los
términos expuestos se procederá a revocar el acto recurrido y a remitir el
expediente a la Gobernación del Vaupés”[58].
Esta circunstancia
fáctica, sin lugar a dudas, descarta la actuación temeraria endilgada pues constituye
un hecho nuevo que fue apreciado con posterioridad a la interposición de la
primera acción de tutela, además se evidencia que la vulneración de los
derechos fundamentales alegados se mantiene y por ello no procede declararla.[59]
2. Presentación
del caso y problema jurídico planteado.
Conforme a los
antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Séptima de Revisión establecer si
¿las entidades demandadas y/o vinculadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor José de Jesús
Herrera Cuervo al resolver su solicitud pensional contemplando exigencias más
gravosas e interpretando una norma de manera restrictiva?.
Para responder lo planteado la Sala de Revisión repasará (i) el
desarrollo conceptual de la seguridad social; (ii) realizará
un breve recuento normativo del sistema pensional; (iii)
el precedente fijado en la acreditación de los requisitos pensionales y el debido
proceso; y (iv) analizará el caso concreto.
3.  Reiteración de jurisprudencia. Desarrollo conceptual de la Seguridad
Social.
En la sentencia T-770
de 2013 la Sala Quinta de Revisión realizó un juicioso estudio de la
evolución histórica y conceptual de la seguridad social[60] a la
luz de lo consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, que
la estatuye  como “un servicio público que se presta
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, el cual debe responder a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; y como un derecho
fundamental irrenunciable en cabeza de todos los ciudadanos”.
El fallo en referencia expone los modelos e
instrumentos más representativos que acogieron “el anhelo de forjar un sistema obligatorio, solidario y universal de
seguridad social”. Identifica tres pilares
relevantes de aseguramiento: (a) la asistencia, definida como
instrumento protector para apaciguar la situación extrema de pobreza o
indigencia;  (b) la previsión, que supone la acción de disponer lo
conveniente para atender a necesidades previsibles; y (c) los seguros
sociales, mecanismos específicamente diseñados para cubrir las principales
contingencias de las personas.
Según señala en
su estudio la sentencia en cita, la idea de seguridad social se inauguró con la
ley americana “Social Security Act” de 1935, aunque el concepto encontró
su expresión más completa en Gran Bretaña con el Informe Beveridge[61] luego del cual se
forjaron varias leyes en un avanzado sistema de seguridad social en el Reino
Unido: la de subsidios familiares (1945), la de accidentes de trabajo (1946),
la de seguros sociales (1946), la del servicio nacional de salud (1946) y la de
servicios de asistencia y previsión social (1948).
Destaca igualmente, los siguientes
instrumentos jurídicos internacionales que abordaron el tema:
La Organización
Internacional del Trabajo (OIT) creada en 1919 –de la cual Colombia forma parte
desde su establecimiento- como parte del Tratado de Versalles que terminó con
la Primera Guerra Mundial, “declaró que la justicia social constituía un
pilar indispensable en la consagración de un orden global de paz duradera. Por
ello, el preámbulo de su carta constitutiva advierte la amenaza que representan
las condiciones de trabajo marcadas por la miseria, e incluye la pensión de
vejez dentro de las reivindicaciones más urgentes a favor de los trabajadores”.
La Declaración
Universal de los Derechos Humanos adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, “instrumento
fundante del sistema global de protección de los derechos, también hace
referencia a la seguridad social en tres de sus artículos (22[62],23[63] y 25[64]) y da
muestra de su importancia y universalidad”.
El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales estableció (art.
9°) expresamente que los Estados Partes “reconocen el derecho de toda
persona a la seguridad social, incluso al seguro social”, claro está, de
manera progresiva y “hasta el máximo de sus recursos de que disponga”
cada Nación (art. 2º); La Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA)
y la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. El primer documento
reafirma la convicción de los Estados firmantes en “[l]a justicia y la
seguridad sociales [como] bases de una paz duradera”. La Declaración, por
su parte, consagra en el artículo XVI el derecho de toda persona “a la
seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de
la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a
su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de
subsistencia”. De la misma manera, el artículo XXXV recuerda que todo
ciudadano “tiene el deber de cooperar con el Estado y con la comunidad en la
asistencia y seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y con las
circunstancias”.
El Protocolo
adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
derechos económicos, sociales y culturales, adoptado en El Salvador en el año
de 1988 (Colombia hace parte desde el año 1997) definió en el artículo 9 el
alcance del derecho a la seguridad social así: “Toda persona tiene derecho a
la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la
incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios
para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las
prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.[65]
En el contexto nacional, reseña el fallo
reiterado, que la Constitución en 1936 introdujo una reforma en la que la
seguridad social “no era asumida como derecho, sino como un deber de
asistencia por parte del Estado; como tal, se encontraba exento de
planificación y de coordinación entre las entidades que velaban por su
realización, minimizándose `la preservación y mantenimiento de su más grande y
valioso recurso: El hombre´[66]”[67].
Luego comenzó la fase de organización del sistema (1945-1967), en la que se
constituye propiamente en el país un régimen de seguros sociales[68].
En este
contexto se entiende entonces que el soporte fundamental de la seguridad social
deviene del principio de la solidaridad, al propender por la garantía mínima de
protección a una vida digna y decorosa en favor de la clase obrera y trabajadora,
ante las contingencias a las que se encuentran expuestos.
4.  Breve recuento normativo del sistema pensional en Colombia.
Reiteración de jurisprudencia.
La Ley 6ª de
1945 se enmarcó como el primer estatuto orgánico laboral, que determinó asuntos
sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos
colectivos y estatuyó una jurisdicción especializada. En este cuerpo normativo se dispuso que “mientras
se organiza el seguro social obligatorio, corresponderán al patrono las
indemnizaciones o prestaciones para con sus trabajadores, ya sean empleados u
obreros descritos en el artículo 12[69]”.
Igualmente, impuso, a las empresas con capital superior a $1.000.000, la
obligación adicional de reconocer y pagar una pensión de jubilación a los
trabajadores que cumplieran una edad y tiempo de trabajo mínimo:
“c) A pagar al trabajador que haya llegado o llegue a los
cincuenta (50) años de edad después de veinte (20) años de servicios continuos
o discontinuos, una pensión vitalicia de jubilación equivalente a las dos
terceras partes del promedio de los salarios devengados, sin bajar de treinta
pesos ($ 30) ni exceder de doscientos pesos ($ 200), en cada mes. La pensión de
jubilación excluye el auxilio de cesantía, menos en cuanto a los anticipos,
liquidaciones parciales, o préstamos que se le hayan hecho lícitamente al
trabajador, cuya cuantía se irá deduciendo de la pensión de jubilación en
cuotas que no excedan del 20% de cada pensión”[70].
La Ley 90 de
1946 creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales[71] y marcó el comienzo
del nuevo régimen oficial de la seguridad social en Colombia. Para este nuevo
régimen fue definido un sistema tripartito de contribuciones compuesto por el
empleador, el trabajador y el Estado, quienes siguiendo el modelo alemán de
aseguramiento, debían realizar los aportes para cubrir los riesgos de
enfermedad, invalidez, vejez, accidentes profesionales y muerte de la clase
trabajadora (art.16).
La prestación en materia de vejez, se
cubría cuando el trabajador reuniera los requisitos de edad y cotizaciones que
el Instituto previera[72].
En el artículo 76 se dispuso:
“Artículo 76. El seguro de vejez a que se refiere la
Sección Tercera de esta ley, reemplaza la pensión de jubilación que ha venido
figurando en la legislación anterior. Para que el Instituto pueda asumir el
riesgo de vejez en relación con servicios prestados con anterioridad a la
presente ley, el patrono deberá aportar las cuotas proporcionales
correspondientes. Las personas, entidades o empresas que de conformidad con la
legislación anterior están obligadas a reconocer pensiones de jubilación a sus
trabajadores, seguirán afectadas por esa obligación en los términos de tales
normas, respecto de los empleados y obreros que hayan venido sirviéndoles,
hasta que el Instituto convenga en subrogarlas en el pago de esas pensiones eventuales.
En ningún caso
las condiciones del seguro de vejez para aquellos empleados y obreros que en el
momento de la subrogación lleven a lo menos diez (10) años de trabajo al
servicio de las personas, entidades o empresas que se trate de subrogar en dicho
riesgo, serán menos favorables que las establecidas para ellos por la
legislación sobre jubilación, anterior a la presente ley”.
El Código
Sustantivo del Trabajo[73] dispuso como una prestación patronal
especial la pensión de jubilación y fijó sus requisitos así:
“Artículo 260. Derecho a pensión. 1. Todo trabajador que
preste servicios a una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos
($800.000) o superior, que llegue o haya llegado a los cincuenta y cinco (55)
años de edad, si es varón, o a los cincuenta (50) años si es mujer, después de
veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o
posteriores a la vigencia de este Código, tiene derecho a una pensión mensual
vitalicia de jubilación o pensión de vejez, equivalente al setenta y cinco por
ciento (75%) del promedio de los salarios devengados en el último año de
servicio.
2. El trabajador que se retire o sea retirado del servicio
sin haber cumplido la edad expresada tiene derecho a la pensión al llegar a
dicha edad, siempre que haya cumplido el requisito de los veinte (20) años de
servicio”.[74]
El Decreto 3041
del 19 de diciembre de 1966 aprobó el reglamento general del seguro social
obligatorio de invalidez, vejez y muerte; consagró en el artículo 11 los
requisitos para la obtención de la pensión de vejez:
“Artículo 11. Tendrán derecho a la pensión de vejez, salvo
lo dispuesto en el artículo 57 del presente reglamento, los asegurados que
reúnan los siguientes requisitos:
a. Tener 60 años, o más de edad si es varón y 55 o más años
si es mujer;
b. Haber
acreditado un número de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos
20 años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un
número de un mil semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo”[75]
El Decreto 2879 del 4 de octubre de 1985[76] modificó parcialmente
el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y
muerte; dejó vigentes los requisitos para la obtención de la pensión de vejez
consagrados en la norma anterior.
La Ley 71 de 1988 contempló requisitos
menos rigurosos, entre ellos, la prohibición de mesadas inferiores al salario
mínimo legal mensual (art. 2º) y creó la “pensión de jubilación por aportes”,
que admitía por primera vez en el país la sumatoria de los tiempos pensionales
en los sectores público y privado.
El Decreto 758
de 1990 por el cual se aprobó el Acuerdo 049 del mismo año, estableció en el
artículo 12 los requisitos para obtener la pensión de vejez.
ARTÍCULO 12.
REQUISITOS DE LA PENSION POR VEJEZ. Tendrán derecho a la pensión de vejez las
personas que reúnan los siguientes requisitos:
a) Sesenta
(60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de
edad, si se es mujer y,
b) Un mínimo
de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte
(20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado
un número de un mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier
tiempo.
Con la Carta
Política de 1991 se innovó de forma estructural el sistema pensional
colombiano. En ella se precisa, entre otros, el trabajo, la igualdad y la
solidaridad como ejes primordiales y principios fundamentales del pueblo
colombiano. Consagra en forma explícita la seguridad social como un derecho fundamental
e irrenunciable; y como un servicio público obligatorio que “se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad” (art. 48).
La Corte desde
siempre ha destacado la trascendencia constitucional de la seguridad social,
indicando que ésta “se comporta como patrón y prototipo específico a través
del cual el Estado cumple con sus fines esenciales, y por ende se manifiesta
como un instrumento de justicia distributiva, así como agente emancipador
social, de garantía general y particular para hacer efectivos derechos
fundamentales de los asociados”[77].
Bajo esta perspectiva, el pago pensional no se asume como una dádiva, sino como
el justo “reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido
al trabajador”[78].
La Ley 100 de 1993
surge con el propósito de regular la dispersión normativa, la desarticulación
institucional y la ineficacia de los proyectos de aseguramiento, “que se
traducía en inequidades y desventajas para los trabajadores”[79]
y con el fin de garantizar los derechos irrenunciables
de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la
dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten
(art.1°).
Igualmente, se
fundamenta en el principio de solidaridad que rige el derecho a la seguridad
social, y que implica que todos los partícipes del sistema contribuyan a su
sostenibilidad, equidad y eficiencia. El mismo principio determina que el
Legislador tiene la facultad de establecer los requisitos para acceder al
derecho a obtener una pensión u otro de los beneficios establecidos en el
sistema.
El artículo 4° de la Ley 100 de 1993, dispuso como
objetivo general del Sistema de Seguridad Social Integral, garantizar los
derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, para asegurar una calidad
de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que la afecten. Para lo cual, el sistema comprende las
obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos
destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico,
de salud y servicios complementarios allí previstas, u otras que se incorporen
normativamente en el futuro en los términos y bajo las modalidades previstas en
esta ley.
Esta norma
estipula en el artículo 36 que la edad, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas y, el monto de la pensión de vejez, serían los establecidos
en el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas las personas que al
momento de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1° de abril
de 1994) cumplieran cualquiera de los siguientes requisitos: (i) tener la edad
de treinta y cinco (35) años en el caso de las mujeres, o cuarenta (40) años
tratándose de hombres; o (ii) tener quince (15) años o más de servicios
cotizados.
Igualmente, el
artículo 288 de la Ley 100 de 1993[80],
indica:
“ARTÍCULO
288. APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES CONTENIDAS EN LA PRESENTE LEY Y EN LEYES
ANTERIORES. Todo trabajador privado u
oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene
derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en
ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes
anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de
disposiciones de esta Ley”. (Subrayado propio)
Con fundamento en este breve contexto
histórico normativo es dable concluir respecto a la pensión de vejez, asunto
que ocupa la atención de la Sala en este caso, que tiene
conexidad directa con el derecho fundamental al trabajo, en virtud de la amplia
protección que de acuerdo a los postulados constitucionales y del Estado Social
de Derecho se debe brindar al trabajo humano en  todas sus formas, pues aquella
asegura entonces un descanso “remunerado” y “digno”, fruto del
esfuerzo prolongado durante años de trabajo, cuando en la productividad laboral
se ha generado una notable disminución.
Sobre la definición de la pensión de vejez, la sentencia C-107 de
2002[81]
expresó:
“la pensión de vejez se define como “un salario diferido del
trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20
años -, es decir, que el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la
Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años,
es debido al trabajador” (Resaltado propio)
En cuanto a la finalidad inmediata de la pensión de vejez[82],
la citada Sentencia indicó:
“ En cuanto a su finalidad, nadie pone en duda que la pensión de
vejez tiene  por objeto “garantizar al trabajador que, una vez transcurrido un
cierto lapso de prestación de servicios personales y alcanzado el tope de edad
que la ley define, podrá pasar al retiro, sin que ello signifique la pérdida
del derecho a unos ingresos regulares que le permitan su digna subsistencia y
la de su familia, durante una etapa de la vida en que, cumplido ya el deber
social en qué consiste el trabajo y disminuida su fuerza laboral, requiere una
compensación por sus esfuerzos y la razonable diferencia de trato que amerita
la vejez”.
Todo esto, se
reitera, una vez el trabajador cumpla con las condiciones exigidas por la ley para la obtención de su pensión mínima de vejez (edad
y tiempo de cotización).
5.
Reiteración. Precedente fijado en la
acreditación de los requisitos pensionales y el debido proceso.
Tal y como se expuso en el acápite precedente, antes de la regulación normativa
del Sistema General de Pensiones, a través de la Ley 100 de 1993, existían en
el ordenamiento jurídico diversos regímenes especiales de pensiones, muchos de
los cuales si bien es cierto han perdido vigencia, aún siguen produciendo
efectos jurídicos, como consecuencia de lo dispuesto por el régimen de
transición.
Particularmente, el Acuerdo 049 de 1990, “por el cual se expide el Reglamento General
del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte”,
aprobado mediante el Decreto 758 del mismo año, norma que regula el régimen
pensional de los afiliados al Instituto de Seguros Sociales antes de la
expedición de la Ley 100 de 1993.
Esa disposición contempla,
como ya se advirtió, los siguientes requisitos para acceder a la pensión de
vejez: a) Sesenta (60) años o más de edad si se es varón o cincuenta
y cinco (55) o más años de edad, si es mujer; y b) Un mínimo de quinientas
(500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años
anteriores al cumplimiento de las edades mínimas o haber acreditado un número
de mil (1.000) semanas de cotización sufragadas en cualquier tiempo”.
En principio, la
Corte estableció que quienes estuvieran afiliados
al sistema de prima media con prestación definida, cuyas cotizaciones fueron
realizadas exclusivamente al Seguro Social y fueran beneficiarios del
régimen de transición, tenían derecho a que el requerimiento pensional se estudiara
con fundamento en esta norma. Quienes no cumplían estos requerimientos, es
decir, no contaban con el número de semanas cotizadas en el sector privado al
Seguro Social, solicitaron adicionar el cómputo con el tiempo de servicio
prestado a entidades públicas cotizado a cajas o fondos de previsión.
La Corte,
atendiendo esta circunstancia, acogió en sentencia de unificación SU-769 de
2014, una línea jurisprudencial en la que examinó la viabilidad de acumular tiempos
de servicio con fundamento en el “principio de favorabilidad en materia laboral, en virtud del cual, de
acuerdo con los artículos 53 de la Carta y 21 del Código Sustantivo del
Trabajo, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales del derecho el operador jurídico, judicial o administrativo, debe
optar por la situación que resulte más favorable al trabajador”[83].
Esta Corporación soportó este análisis en dos interpretaciones a
saber:
“Una de ellas
es la sostenida por el Instituto de Seguros Sociales, según la cual los
beneficiarios del régimen de transición deben haber cotizado todo el tiempo de
servicios exigido por la ley exclusivamente a esa entidad, sin que sea posible
acumular las semanas aportadas a otros fondos o cajas de previsión social,
públicas o privadas. La razón se encuentra fundamentada en los siguientes
argumentos:
(i)
El Acuerdo 049 de 1990 “fue expedido por
el Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, para regulación exclusiva
de las prestaciones reconocidas por ese Instituto”;
(ii)
En el referido Acuerdo no se contempla la
posibilidad de acumular semanas cotizadas a otras entidades, “pues para ello
existían otros regímenes, como la Ley 71 de 1988, que estableció la pensión por
aportes (exigiendo para ello 20 años de aportes y las edades de 55 o 60 años,
según se ha indicado en razón al sexo)”; y
(iii)    El requisito contenido en el literal “b” del artículo 12 del
acuerdo, esto es, 500 semanas cotizadas en los últimos 20 años anteriores al
cumplimiento de la edad para pensionarse, “fue en su momento un tipo de
transición, para que los empleadores privados afiliaran a sus trabajadores más
antiguos, a quienes no se había concedido pensión, a fin de que cotizaran en el
ISS, por lo menos 10 años, y se les fuera concedida una pensión de jubilación”[84].
En virtud de
esta interpretación, el interesado en la acumulación de tiempos de servicio
tanto del sector público como del privado, perdería los beneficios del régimen
de transición en tanto para ello debería acogerse en su integridad a lo
dispuesto en la Ley 100 de 1993, normatividad que sí permite ese tipo de
acumulación.
Una segunda
interpretación sobre la aplicación del mencionado artículo 12 sugiere lo
siguiente[85]:
(i)
Del tenor literal de la norma no se
desprende que el número de semanas de cotización requeridas lo sean las
aportadas exclusivamente al ISS;
(ii)
El régimen de transición se circunscribe
a tres ítems -edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas, y monto
de la pensión-, dentro de los cuales no se encuentran las reglas para el
cómputo de las semanas cotizadas, lo cual sugiere que deben ser aplicadas las del
sistema  general de pensiones.
Bajo esta
interpretación, para obtener la pensión de vejez en virtud del artículo 12 del
Acuerdo 049 de 1990, es posible acumular tiempos de servicios tanto del sector
público cotizados a cajas o fondos de previsión social, como del sector privado
cotizados al Instituto de Seguros Sociales. Esto, por cuanto dicha disposición
no exige que las cotizaciones hayan sido efectuadas exclusivamente al seguro
social y porque la aplicación del régimen de transición solamente se limita a
los tres ítems previamente señalados, donde no se encuentra aquel referente al
cómputo de las semanas, requisito que debe ser determinado según lo dispuesto
en la Ley 100 de 1993.”[86]
De la anterior ponderación concluyó el Alto
Tribunal en la sentencia de unificación citada que:
“El cómputo de las
semanas cotizadas es un aspecto que quedó consagrado en la Ley 100 de 1993
precisamente para dar solución a la desarticulación entre los diferentes
regímenes que durante un tiempo hizo imposible acumular tiempos de servicio con
diferentes empleadores, reduciendo notablemente la posibilidad de los
trabajadores para acceder a la pensión de vejez.
De
conformidad con los precedentes jurisprudenciales reseñados en la parte
considerativa de esta sentencia, para efecto del reconocimiento de esta
prestación es posible acumular los tiempos de servicios cotizados a las cajas o
fondos de previsión social, con las semanas de cotización efectuadas al
Instituto de Seguros Sociales, por cuanto la exclusividad en los aportes a esta
entidad se trata de un evento no contemplado en el Acuerdo 049 de 1990.
9.2.
Por otro lado, según se decantó en esta providencia, por ser la postura que
mejor se ajusta a la Constitución y a los principios de favorabilidad y pro homine,
y que maximiza la garantía del derecho fundamental a la seguridad social, tal
acumulación es válida no solo para los casos en que fueron acreditadas 1000
semanas en cualquier tiempo, sino también para los eventos en los que se
demostró haber reunido un total de 500 semanas dentro de los 20 años anteriores
al cumplimiento de la edad requerida.
9.3.
Finalmente, también es posible acumular el tiempo laborado en entidades
públicas respecto de las cuales el empleador no efectuó las cotizaciones a
alguna caja o fondo de previsión social, con las semanas aportadas al Instituto
de Seguros Sociales. Lo anterior, toda vez que se trata de una circunstancia
que puede limitar el goce efectivo del derecho a la seguridad social, y porque
el hecho de no haberse realizado las respectivas cotizaciones o descuentos no
es una conducta que deba soportar el trabajador, más aún cuando era la entidad
pública la que asumía dicha carga prestacional”.
Sentado este precedente, esta Corporación ha autorizado la extensión de la referida
norma (Acuerdo 049 de 1990) en el cómputo de cotizaciones de diferente
naturaleza en razón a que con ello se materializan los principios de
favorabilidad, pro
homine y progresividad. Además, en sentencia T-490 de 2017, se
coligió que ello “extiende la garantía de la seguridad social, conforme con la máxima de
progresividad contenida en los artículos 48 C. Pol. y 26 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos”.
6.
Caso concreto.
Esta Sala de
Revisión entrará a establecer si ¿las entidades demandadas y/o vinculadas vulneraron
los derechos fundamentales a la igualdad, al debido
proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, invocados por el señor José de Jesús Herrera Cuervo
al resolver su solicitud pensional contemplando exigencias más gravosas e
interpretando una norma de manera restrictiva?.
Para solucionar el
problema jurídico planteado, es preciso determinar lo que se encuentra probado
en el expediente:
(i) El señor José de Jesús Herrera Cuervo nació el 18 de julio de 1926[87];
en la actualidad cuenta con 93 años de edad.
(ii) El
accionante laboró para la Comisaría Especial del Vaupés (Gobernación del
Vaupés) en el cargo de “operador de maquinaria pesada clase A” desde el 11 de
octubre de 1982[88] hasta el 4 de mayo de 1987[89],
siendo este su último empleador.
(iii) El señor
José de Jesús Herrera Cuervo cotizó desde el 11 de octubre de 1982
hasta el 4 de mayo de 1987 a la Caja de Previsión del
Departamento del Vaupés – CAPREVA y no a CAJANAL como erradamente se ha afirmado a lo largo del proceso. El
señor Gobernador aclaró en contestación a la acción de tutela que “la
entidad Caja de Previsión Social del Vaupés –CAPREVA fue liquidada en 1995 y
posteriormente, se creó la oficina Fondo Territorial de Pensiones adscrito al
Departamento del Vaupés, la cual se encuentra funcionando actualmente”.
(iv) El demandante
cotizó al ISS los siguientes
tiempos[90]:
EMPLEADOR
DESDE
HASTA
DIAS
SEMANAS
Sin Nombre
15/04/1968
01/10/1973
1996
285.14
Flota La Macarena
20/08/1973
14/03/1977
207
29.57
TOTAL
2.203
314.71
Y a la Caja de
Previsión Social del Vaupés - CAPREVA[91]:
EMPLEADOR
DESDE
HASTA
DIAS
SEMANAS
Departamento
del Vaupés
11/10/1982
04/05/1987
1667
238.14
TOTAL
1.667
238.14
(v) El
demandante cumplió 60 años de edad el 18 de julio de 1986; entre 1966 -1986, cotizó
508 semanas[92] sumadas dentro de los veinte años
anteriores a la fecha en que cumplió 60 años:
EMPLEADOR
DESDE
HASTA
DÍAS
SEMANAS
Sin Nombre
15/04/1968
01/10/1973
1996
285.14
Flota La
Macarena
20/08/1973
14/03/1977
207
29.57
Departamento
del Vaupés
11/10/1982
18/07/1986
1357
193.85
TOTAL
3560
508.57
(vi) Mediante
Resolución 03193[93] del 23 de junio de 1998 el ISS negó la
pensión de vejez solicitada por el señor José de Jesús Herrera Cuervo el 9 de
diciembre de 1997, por no acreditar el requisito de semanas cotizadas, no
obstante, concedió en su lugar, la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez calculada con base en 314 semanas cotizadas entre el 15/04/1968 y el
14/03/1977.
Advierte la
Sala que el señor José de Jesús Herrera Cuervo laboró hasta el 4 de mayo de
1987, fecha en la que presentó renuncia al cargo que venía desempeñando en la
Comisaría Especial del Vaupés (Gobernación del Vaupés) como “operador de
maquinaria pesada clase A”. No se evidencia dentro del plenario que posterior a
esta fecha hubiera seguido laborando y/o cotizando al Sistema de Seguridad
Social.
(vii) Entonces
tenemos que, sin perjuicio de la fecha en que el accionante se retiró de
laborar (4 de mayo de 1987), los requisitos para la
pensión de vejez quedaron efectivamente consolidados cuando el actor cumplió
los 60 años de edad (18
de julio de 1986)[94]. Para
esta fecha, sumaba 508 semanas cotizadas (314 al ISS - 194 semanas al
departamento del Vaupés) y se encontraba plenamente vigente el Acuerdo 029 de
1985 aprobado mediante Decreto 2879 del mismo año, el cual dejó incólumes los
requisitos que estipulaba el Decreto 3041 de 1966, a saber: (a) Tener 60
años, o más de edad si es varón y 55 o más años si es mujer; (b) Haber
acreditado un número de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos
20 años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un
número de un mil semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo” y
que también mantuvo, en los mismos términos, el Decreto 758 de 1990 “por el
cual se aprobó el Acuerdo 049 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros
Sociales Obligatorios”.
Ahora bien, conforme a los reglamentos del Instituto de Seguros Sociales vigentes
para la época en que se causó el derecho, esta entidad no permitía la acumulación
de los tiempos pensionales en los sectores público y privado, es decir, solo
tenía en cuenta las cotizaciones efectuadas únicamente a dicho instituto. Esta
postura fue examinada bajo los postulados del principio de favorabilidad en
materia laboral[95]
por parte de la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-769 de 2014.
La Corte centró su análisis específicamente
en el régimen contenido en el Acuerdo 049 de 1990, dentro de sus consideraciones acogió la interpretación que
resultaba más benéfica para el trabajador y que implica que “la entidad o autoridad responsable deberá acumular los tiempos
cotizados a entidades públicas para contabilizar las semanas requeridas,
atendiendo dos razones: (i) la falta de aplicación de las normas previstas en
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 harían nugatorios los beneficios que se
derivan del régimen de transición y, en consecuencia, del régimen anterior al
cual se encuentra afiliado el peticionario; y (ii) el artículo 12 del
mencionado acuerdo no exige que las cotizaciones se hayan efectuado de manera
exclusiva al Instituto de Seguros Sociales[96]”. (Resaltado propio).
Para el
Pleno de la Corporación “[e]sta
interpretación es apoyada por una interpretación finalista e histórica
pues, como arriba se señaló, la ley 100 de 1993 buscó crear un sistema integral
de seguridad social que permitiera acumular semanas o tiempos de trabajo
laborados frente a distintos patronos, públicos o privados, para que los(as)
trabajadores(as) tuvieran posibilidades reales de cumplir con el
número de semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez, lo que antes
se dificultaba de forma injusta por las limitaciones a la acumulación pues
aunque las personas trabajaban durante un tiempo para una empresa privada o
entidad pública si cambiaban de empleador éste tiempo no les servía para
obtener su pensión de vejez. Adicionalmente, esta interpretación encuentra
fundamento en la filosofía que inspira el derecho a la pensión de vejez que
estriba en que ‘el trabajo continuado durante largos años sea la base para
disfrutar el descanso en condiciones dignas, cuando la disminución de la
capacidad laboral es evidente’”[97].
El fallo en cita expuso la enfática línea
jurisprudencial que sobre el tema ha decantado este alto tribunal, unificando
su postura en términos garantistas frente al goce efectivo del derecho
fundamental a la seguridad social de un grupo poblacional vulnerable que ha
visto disminuida su capacidad laboral para obtener los recursos necesarios que le
permitan tener una subsistencia en condiciones dignas y que admite acumular los
tiempos cotizados a entidades públicas y a empleadores privados, para que
aquellas personas que acrediten 500 semanas de cotización dentro de los 20 años
anteriores al cumplimiento de la edad, accedan a la pensión de vejez.
Lo anterior, se reitera, por cuanto la
Corte advirtió que la inconstitucionalidad en la aplicación de la norma nacía a
partir de una anomia que se interpretaba de manera restrictiva al momento de
evaluar el cumplimiento de los requisitos para el acceso a la pensión de vejez.
En este contexto y atendiendo además los
postulados de favorabilidad y pro homine, la
Sala estima que en el presente caso tanto el ISS (hoy
Colpensiones) como el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Vaupés,
vulneraron los derechos fundamentales reclamados por el señor José de Jesús
Herrera Cuervo, al resolver su solicitud pensional contemplando exigencias más gravosas, esto es, bajo los parámetros estipulados en
el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 e interpretando una norma de manera
restrictiva.
Entonces, teniendo en cuenta que:
(i) El demandante cumplió 60 años de edad el 18 de
julio de 1986.
(ii) Entre 1966-1986,
cotizó 508 semanas[98] (314 al ISS - 194 semanas al departamento
del Vaupés) sumadas dentro de los veinte años anteriores a la fecha en que
cumplió 60 años.
(iii) Si bien
al momento en que el demandante se retiró de laborar (4 de mayo de 1987), se
encontraba plenamente vigente el Acuerdo 029 de 1985 aprobado mediante Decreto
2879 del mismo año, el cual dejó incólumes los requisitos que estipulaba el
Decreto 3041 de 1966, a saber: (a) Tener 60 años, o más de edad si es varón
y 55 o más años si es mujer; (b) Haber acreditado un número de 500 semanas de
cotización pagadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de
las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil semanas de
cotización, sufragadas en cualquier tiempo” ; estos son los mismos que
contempla el Decreto 758 de 1990 “por el cual se aprobó el Acuerdo 049 de
1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios”.
Es dable concluir
entonces, que el señor José de Jesús Herrera Cuervo cumplió los parámetros fijados en la norma que se
encontraba vigente para la época en la que adquirió el  estatus pensional, esto
es,  los estipulados en el acuerdo 029 de 1985, que como ya se advirtió, son
los mismos que exige el acuerdo 049 de 1990, por esta razón, la regla de
interpretación establecida por la Corte en la sentencia SU-769 de 2014, también
es aplicable al precitado acuerdo 029 de 1985, entendiendo que esta norma
tampoco exige que las cotizaciones se hayan efectuado de manera exclusiva al
ISS, en los términos expuestos en la aludida sentencia de unificación.
(iv) Se
demostró al momento de analizar los requisitos de procedencia de la presente demanda
de tutela, en el acápite de temeridad de la acción, que a través de la
resolución RDP 022723 del 19 de junio de 2018 emitida por la UGPP surgió como
hecho nuevo que “según certificado de información laboral allegado por la Gobernación
del Vaupés, se hace claridad a que los tiempos laborados al servicio de dicha
entidad corresponden a CAPREVA y no a CAJANAL” como manifestó el accionante
a lo largo de todas las actuaciones procesales emprendidas por él.
(v) A pesar
de la inexplicable inactividad del demandante para acudir ante el juez
ordinario laboral a reclamar su derecho prestacional, es claro como ya se
advirtió, el carácter imprescriptible e irrenunciable de la pensión de vejez.
Al respecto, la
Corte en sentencia T-722 de 2016, señaló: “Cabe aclarar, que si bien el
derecho a la pensión no prescribe[99] por cuanto es un componente
fundamental que integra el concepto y la figura de seguridad social y de
conformidad con lo indicado en el artículo 48 Superior, esta es de índole
imprescriptible, lo cierto es que en abundante jurisprudencia de esta Corporación,
se ha reafirmado que dicha imprescriptibilidad se predica del derecho en sí
mismo, más no de las prestaciones periódicas o mesadas que de él se deriven y
que no hayan sido cobradas, pues en tal caso, las acreencias laborales se
encuentran sometidas a la regla general de 3 años de prescripción, consagrada
en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo[100]”.
En este mismo
fallo se reseñó la sentencia C-198 de 1999 según la cual, “El
Legislador puede entonces consagrar la prescripción extintiva de derechos
patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si
este es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte
el contenido esencial mismo del derecho constitucional. Aplicando estos
criterios, esta Corte concluyó que la ley no podía consagrar la prescripción
del derecho a la pensión como tal, aunque sí podía establecer un término
temporal para la reclamación de las distintas mesadas”.
Por las razones expuestas, la Sala procederá a revocar el fallo de
tutela proferido en única instancia por el Juzgado Cincuenta y Tres Penal del
Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, que declaró improcedente la
acción, para en su lugar amparar los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital
y a la vida digna del señor José de Jesús Herrera Cuervo.
Así mismo,
procederá a ordenar:
(i) A Colpensiones que en un lapso no superior a quince (15)
días, contados desde la notificación de esta providencia, emita acto
administrativo de reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor del señor
José de Jesús Herrera Cuervo. Esto teniendo en cuenta que el demandante cotizó
por un lapso de tiempo mayor en el ISS (314 al ISS - 194 semanas al Departamento del
Vaupés) [101].
(ii) A la Gobernación del Departamento del Vaupés
que a través del Fondo Territorial de Pensiones o a la autoridad a quien se le
haya subrogado el pasivo pensional que tenía a cargo la Caja de Previsión
Social del Vaupés CAPREVA, transfiera a Colpensiones, el cálculo actuarial de las cotizaciones realizadas por
el señor José de Jesús Herrera Cuervo.
(iii) Autorizar a Colpensiones para que del
retroactivo a pagar deduzca lo entregado al demandante a título de
indemnización sustitutiva o, de no ser suficiente, pacte con el demandante el modo en que deberá realizar
la devolución de lo cancelado sin llegar a vulnerar su mínimo vital[102].
III. DECISIÓN
Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
el fallo de tutela proferido en única instancia el veintisiete (27) de febrero
de dos mil diecinueve (2019) por el Juzgado Cincuenta y Tres Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de Bogotá, que declaró improcedente el amparo constitucional
invocado. En su lugar, CONCEDER, por las razones expuestas, la protección
de los derechos
fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social,
al mínimo vital y a la vida digna del señor José de Jesús Herrera Cuervo.
SEGUNDO.- ORDENAR a Colpensiones
que (i) en un lapso no
superior a quince (15) días contados desde la notificación de esta providencia,
emita acto administrativo en el que disponga el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez a favor del señor José de Jesús Herrera Cuervo (según lo estipulado en el Acuerdo 029 de 1985);  y (ii) lo incluya en nómina, con el fin de
que la mesada comience a pagarse en el mes subsiguiente a la notificación de
este fallo.
TERCERO.- ORDENAR a la Gobernación del Departamento del
Vaupés que en un término no mayor a ocho (8) días contados a partir de la
notificación de esta providencia, a través del Fondo Territorial de Pensiones o
a la autoridad a quien se le haya subrogado el pasivo pensional que tenía a
cargo la Caja de Previsión Social del Vaupés CAPREVA, transfiera a Colpensiones
el cálculo actuarial de las
cotizaciones realizadas por el señor José de Jesús Herrera Cuervo.
CUARTO.- AUTORIZAR a Colpensiones para que del
retroactivo a pagar deduzca lo entregado al demandante a título de
indemnización sustitutiva o, de no ser suficiente, pacte con el demandante el modo en que deberá realizar
la devolución de lo cancelado sin llegar a vulnerar su mínimo vital. Esto en armonía
con el principio de proporcionalidad y como forma de ponderar la garantía del
derecho fundamental a la seguridad social con el patrimonio público.
QUINTO.- LÍBRENSE, por la Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones
a las que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos
allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia proferida el veintisiete (27)
de febrero de dos mil diecinueve (2019).
[2] Sala de Selección Número Seis,
conformada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas
Ríos. Auto del 28 de junio de 2019, notificado por estado No.17 el 15 de julio
de 2019.
[3] En adelante, se hará referencia a Colpensiones como
demandada.
[4] En adelante, se referenciara esta entidad como UGPP.
[5] Según copia de la cédula de ciudadanía adjunta al
expediente, el señor Herrera nació el 18 de julio de 1926. Folio 41 del
cuaderno principal. En adelante se entenderá que los folios a los que se haga
referencia se encuentran en el cuaderno principal.
[6] Decreto 758 de 1990, Artículo 12.
Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de vejez las
personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de
edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer
y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los
últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o
haber acreditado un número de un mil (1.0.00) semanas de cotización, sufragadas
en cualquier tiempo.
[7] Folio 10.
[8] Folio 11.
[9] Señala la mencionada Resolución que según lo dispuesto en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, el régimen de transición se aplica a quienes al momento de entrar
en vigencia el nuevo sistema general de pensiones tenían 35 o más años la mujer
o 40 o más años el hombre o 15 años o más de servicios cotizados, siempre y
cuando al 31 de marzo de 1994 estuvieren afiliados a un determinado régimen
prestacional para reconocer la pensión con la edad, tiempo y monto en el
establecida. El señor Herrera acreditaba 60 años de edad, pero no las semanas
exigidas.
[10] Folio 13.
[11] Folios 14-15.
[12] Folios 16-17.
[13] Folios 19-20.
[14] Folios 21-23.
[15] Folios 24-25.
[16] Decreto 1730 de 2001, “Artículo
6º.Incompatibilidad. Salvo lo previsto en el artículo 53 del Decreto
1295 de 1994, las indemnizaciones sustitutivas de vejez y de invalidez, son
incompatibles con las pensiones de vejez y de invalidez.  Las cotizaciones
consideradas en el cálculo de la indemnización sustitutiva no podrán volver a
ser tenidas en cuenta para ningún otro efecto”. Folios 26-31.
[17] Folio 36-40.
[18] Folios 34-35.
[19] Folio 41.
[20] Folio47.
[21] Folio 64.
[22] Folio 45.
[23] Contestación recibida el 22 de febrero de 2019. Folios
54-62.
[24] Se aporta con la contestación una copia. Folios 58-63.
[25] Contestación recibida el 19 de febrero de 2019. Folios
65-68.
[26] Folios 79-87.
[27] Jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en armonía con los
artículos 133 y 136 del Código General del Proceso, ha reconocido que la falta
de vinculación de una parte o tercero con eventual interés en el proceso genera
una irregularidad que acarrea una vulneración de los derechos de defensa y
debido proceso; empero, esta irregularidad es saneable y permite la
convalidación incluso en sede de revisión.
[28] Folios 30-54 cuaderno de revisión.
[29] Folios 37-40, cuaderno de revisión.
[30] Folio 41, cuaderno de revisión.
[31] Reverso folio 41, cuaderno de revisión.
[32] Folio 42, cuaderno de revisión.
[33] Reverso folio 42, cuaderno de revisión.
[34] Folio 43, cuaderno de revisión.
[35] Reverso folio 43 y 44, cuaderno de revisión.
[36] Folio45, cuaderno de revisión.
[37] Folio 46, cuaderno de revisión.
[38] Folio 47-48, cuaderno de revisión.
[39] Folios 49-54, cuaderno de revisión.
[40] Folios 55-65 cuaderno de revisión.
[41] Reiteración sentencia T-225 de 2018.
[42] Artículo 5º del Decreto 2591 de 1991.
[43] Ver entre otras, la sentencia SU-995 de 1999, la
T-1338 de 2001.
[44] Sentencia T-722, T-1014 y T-1069 de
2012.
[45] Sentencia T-721 de 2012.
[46] Sentencia T-482 de 2015, posición
compilada en la sentencia SU-856 de 2013.
[47] Ídem.
[48] Ver entre muchas, las sentencias T-239 de 2008, T-284
de 2007, T-149 de 2007, T-229 de 2006.
[49] La Corte en la sentencia T-002A de 2017 M.P. Jorge
Iván Palacio,  señaló que  “cuando
se trata de adultos mayores que superan la edad promedio de vida de la
población colombiana, se les considera personas sujetos
de especial protección constitucional y por ende, en virtud de dicho estado de
debilidad manifiesta, se justifica la
procedencia de la acción de tutela para proteger su derecho a la seguridad
social”.
[50] Sentencia
T-400 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] Reiteración jurisprudencial realizada en la sentencia
T-298 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[52] Según dispone el Decreto 2591 de 1991, (i) artículo 25 inciso tercero; (ii) inciso
segundo del artículo 38 del mismo cuerpo normativo; o (iii) en los artículos 80
y 81 de la Ley 1564 de 2012.
[53] Sentencia
T-433 de 2006.
[54] Sentencia SU-168 de 2017.
[55] Folios 26-30.
[56]Revisado el sistema interno de la Corte
Constitucional se advierte que el expediente T-6.728.869 (reseña esquemática de abril 25 de 2018) fue excluido de revisión mediante auto
notificado el 7 de junio de 2018. Las partes del proceso: José de Jesús Herrera
Cuervo contra Colpensiones.
[57] Folio 26-31.
[58] Folios 34-40.
[59] Al respecto, ver entre otras, las sentencias T- 096 de 2011, T- 752 de 2012, T- 329 de
2014, T- 069 de 2015, T- 383 de 2016.
[60] La sentencia reseña que el tratadista
español José Almansa Pastor en el libro “Derecho a la Seguridad Social”.
Madrid: Editorial Tecnos S.A., 1984. Prólogo. Considera que “La seguridad
social es un producto histórico que se está haciendo. Surgió deforme, en plena
anarquía normativa. Está siendo encauzada dentro de unos moldes ordenativos
racionales. Y camina hacia una plenitud vital”.
[61] Ídem. “En junio de 1941, el gobierno
inglés nombró un Comité interministerial para llevar a cabo un estudio de los
sistemas de seguro social y los servicios conexos existentes, así como para
hacer proposiciones. Estas recomendaciones adquirieron una gran importancia
política[61],
en la medida en que proponían la radical transformación del sistema, hasta el
punto que las conclusiones a las que llega el Comité, por decisión del Gobierno
que no quería verse vinculado por ellas, fueron firmadas únicamente por su
Presidente: el economista William Beveridge. El informe, proponía una amplia
redistribución de la renta nacional, de manera que se asegure a todo ciudadano
un ingreso suficiente en todo momento para satisfacer sus cargas”.
[62] Artículo 22. Toda persona, como
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de
la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad.
[63] Artículo 23. (…) 3. Toda persona
que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le
asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y
que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de
protección social.
[64] Artículo 25. 1. Toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda,
la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo
derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez,
vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad”.
[65] Sobre este aspecto, concluyó el despacho que con independencia del
momento histórico se rescatan las siguientes ideas principalmente:
“(i) El ser humano, en todo tiempo y lugar, enfrenta
contingencias y riesgos que comprometen su vida. Por ello, se ha visto abocado
a diseñar mecanismos para hacer frente a tales necesidades, comenzando con la
asistencia, pasando por la previsión y por último, el seguro social, sistema
específicamente diseñado para cubrir las incidencias que afectan la capacidad
de generar los recursos suficientes para una subsistencia adecuada.
(ii) La seguridad social, entendida como componente de
la justicia social, guarda un estrecho vínculo con la realización de la paz
duradera tanto en el escenario local como global. La necesidad de proyectar un
sistema oficial de protección se corresponde históricamente con la puesta en
marcha de la industrialización y las condiciones de miseria e inconformidad en
que se sumergió la naciente clase trabajadora urbana.
(iii) En contraposición a los postulados individualistas
que dejaban en manos de cada persona la superación de las necesidades, los
sistemas modernos de seguridad social promovieron la solidaridad como principio
rector de cooperación entre el Estado, la comunidad y el individuo. Bajo este
marco, el seguro social se entendió como una responsabilidad oficial y
obligatoria, y se hizo jurídicamente exigible el deber de colaboración entre
los ciudadanos.
(iv) Si bien existen múltiples sistemas sociales con
distintos niveles de cobertura, es posible rastrear en todos ellos la
preocupación por garantizar un mínimo, entendido como aquel ingreso
indispensable para tener una vida digna y decorosa, que libere de la miseria
sin adormecer la iniciativa privada. Este parece ser el sentido original de la
máxima “Freedom from want” promovida por los gobiernos de los Estados Unidos y
Gran Bretaña”.
[66] Sentencia T-471 de 1992.
[67] Sentencia T-719 de 2011.
[68] Arenas Monsalve. Op. cit. p. 64.
[69] a) <Inciso 1o. modificado por el
artículo 4 de la Ley 64 de 1946. El nuevo texto es el siguiente:> Las
indemnizaciones por accidente de trabajo en proporción al daño sufrido (…)
b) Las indemnizaciones por
enfermedad profesional (…)
c) El auxilio por enfermedad no
profesional, hasta por ciento ochenta (180) días de incapacidad comprobada para
trabajar, así: las dos terceras partes del salario, durante los primeros
noventa (90) días, y la mitad del salario por el tiempo restante.
d) Los gastos indispensables del
entierro del trabajador, hasta por el equivalente del salario del último mes
anterior a la enfermedad.
e) Quince días continuos de
vacaciones remuneradas, por cada año de servicio que se preste a partir del
diez y seis (16) de octubre de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944).
f) Un mes de salario por cada año
de trabajo, y proporcionalmente por las fracciones de año, en caso de despido
que no sea originado por mala conducta o por incumplimiento del contrato
[70] Ley 6ª de 1945, artículo 14.
[71] El Decreto ley 1650 de 1977 modificó la
razón social de Instituto Colombiano de Seguros Sociales a Instituto de Seguros
Sociales
[72] Ley 90 de 1946, art. 47.
[73] Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados
como legislación permanente por la Ley 141 de 1961.
[74] Esta norma estipuló en el artículo
259 una  regla general según la cual “Las pensiones de jubilación, el auxilio
de invalidez y el seguro de vida colectivo obligatorio dejaran de estar a cargo
de los empleadores cuando el riesgo correspondiente sea asumido por el
Instituto de los Seguros Sociales, de acuerdo con la ley y dentro de los
reglamentos que dicte el mismo Instituto”.
[75] En la sentencia T-770 de 2013 se indicó
que “En los años posteriores el sistema nacional del seguro social
obligatorio, al tiempo que aumentaba su cobertura en diferentes zonas del país,
también enfrentó profundas crisis financieras que comprometieron su eficacia:
En 1985, se presentaron problemas financieros con los seguros del IVM
[invalidez, vejez y muerte], que pusieron en riesgo a acerca de 120.000
trabajadores del sector privado en cuanto al pago de sus mesadas pensionales y
cuyo déficit se estimó en su momento $4.470 millones de pesos. Para este mismo
año, se registraron costos adicionales en las finanzas del I.S.S., por su
vinculación a través de la atención médica en la tragedia de Armero y la
posterior atención de la población afectada (I.S.S., 60 años de seguridad
social. Op. cit. p. 53)”.
[76] “Por el cual se aprueba el Acuerdo
Número 029 del 26 de septiembre de 1985, emanado del Consejo Nacional de
Seguros Sociales Obligatorios”.
[77] Sentencia T-1040 de 2008 y SU-130 de
2013.
[78] Sentencia C-107 de 2002, reiterada en la
sentencia T-770 de 2013.
[79] Sentencia T-719 de 2011.
[80] Artículo declarado exequible en la sentencia C-408 de
1994.
[81] M.P Clara Inés Vargas Hernández
[82] Sentencia C-107 de 2002, Magistrada
Ponente Clara Inés Vargas Hernández
[83] La sentencia reitero lo señalado en la
tutela T-334 de 2011, según la cual “El principio opera (i) cuando existe controversia respecto de la
aplicación de dos normas; y también, (ii) cuando existen escenarios en los
cuales una norma admite diversas interpretaciones. (…) Profundizando en el
último escenario propuesto, cuando una norma admite varias interpretaciones, ha
dicho esta corporación que para la aplicación de la favorabilidad, deben
presentarse, además, dos elementos, a saber: (i) la duda seria y objetiva ante
la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la
razonalibidad argumentativa y solidez jurídica que una u otra interpretación
tengan; y, (ii) la efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego para
el caso concreto, es decir, deben ser aplicables a los supuestos fácticos
concretos de las disposiciones normativas en conflicto”.
[84] Sentencia T-201 de 2012.
[85] Sentencias T-090 de 2009, T-398 de 2009, T-583 de
2010, T-760 de 2010, T-334 de 2011, T-559 de 2011,  T-100 de 2012, T-360 de
2012, T-063 de 2013, T-593 de 2013, entre otras.
[86] Ídem.
[87] Según copia de la cédula de ciudadanía
adjunta al expediente, el señor Herrera nació el 18 de julio de 1926. Folio 41.
[88] Nombrado mediante Decreto 210 de 1982. Folio 41,
cuaderno de revisión.
[89] Se acepta renuncia al cargo mediante Decreto 016 de
1987 a partir de la fecha. Reverso del folio 41, cuaderno de revisión.
[90] Folio 61, cuaderno de revisión.
[91] En contestación allegada a esta Corporación por el
Gobernador del Vaupés, se aclaró que la entidad “Caja de Previsión Social
del Vaupés CAPREVA fue liquidada en 1995 y posteriormente, se creó la oficina
Fondo Territorial de Pensiones adscrito al Departamento del Vaupés con NIT
845000021, la cual se encuentra funcionando actualmente”. Folio 33,
cuaderno de revisión. A folio 36 del cuaderno principal, reposa copia de
certificado de información laboral del señor José de Jesús Herrera y en la
casilla 33 se relacionan los aportes para pensiones realizados a dicha caja de
previsión.
[92] Folios 10, 38, 39 y 40.
[93] Folio 13.
[94]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia SL8844-017,
Radicación n.º 55728, 3 de mayo de 2017: “En efecto, la norma que debe
aplicarse para el reconocimiento de una pensión de vejez, es la que está
vigente al momento de cumplirse los requisitos que ella exige, pues es desde
ese momento cuando puede afirmarse que hay un derecho adquirido, que ingresó
definitivamente al patrimonio de su titular”.
[95] SU-769 de 2014: “En virtud del cual, de acuerdo con los
artículos 53 de la Carta y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, en caso de
duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho el
operador jurídico, judicial o administrativo, debe optar por la situación que
resulte más favorable al trabajador”.
[96] Entre otras, ver sentencias T-714 de
2011, T-476 de 2013 y T-596 de 2013.
[97] Ídem.
[98] Folios 10, 38, 39 y 40.
[99] Ídem. “la
imprescriptibilidad de la pensión se deriva de todos aquellos postulados y
principios constitucionales previstos por el constituyente en la Carta de 1991,
según los cuales se debe garantizar la solidaridad por parte de la sociedad y
del Estado, en quien recae principalmente la necesidad de asegurarle a sus
ciudadanos alguna fuente financiera que les permita su sustento cuando debido a
las distintas contingencias que afrontan, tales como la invalidez, vejez,
viudez, etc., pueden versen expuestos a un daño o afectación irremediable de
sus garantías constitucionales”.
[100] Código Sustantivo de
Trabajo. Prescripción de las Acciones. Artículo 488: “Regla
General. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código
prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación
se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales
establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto.”
[101] Según dispone el Decreto 2709 de 1994, Artículo 10. Entidad de previsión
pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la
última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el
tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis
(6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será
reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el
mayor tiempo de aportes.
[102] En sentencia T-207 A de 2018, la Corte señaló que “en relación con la
incompatibilidad que establece el artículo 6 del Decreto 1730 de 2001 entre las
indemnizaciones sustitutivas de vejez y de invalidez, y las pensiones que
cubren dichos riesgos, cabe señalar que esta Corporación, en su jurisprudencia,
ha estimado que dicho precepto no constituye una impedimento para que los
fondos de pensiones estudien nuevamente el derecho de un afiliado, al que le
fue reconocida una indemnización sustitutiva, de percibir una pensión que cubra
de manera más amplia las mencionadas contingencias, pues sucede que hay casos
en que se demuestra que desde el primer acto que resolvió la solicitud
pensional la persona interesada tenía el derecho a la pensión, y sin embargo,
no se le reconoció, ya sea porque le exigieron un requisito inconstitucional o
porque se le aplicó equivocadamente una norma sustantiva. En consecuencia, la
incompatibilidad de los beneficios pensionales no es una barrera para evaluar
nuevamente los casos, ni efectuar un reconocimiento pensional, sino que debe interpretarse
como una imposibilidad de que los aportes al sistema financien dos prestaciones
simultáneamente. La Sala precisa que un eventual reconocimiento de la pensión
de invalidez o de vejez a un afiliado que ha recibido una indemnización
sustitutiva por alguna de las dos contingencias no afecta la sostenibilidad
financiera del sistema, pues existen mecanismos para que pueda deducirse de las
mesadas lo pagado por concepto de indemnización sustitutiva, y así asegurar que
los aportes del asegurado financien solamente una prestación".