C-319-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-319/94
PERDIDA
DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza/PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Existencia de sentencia penal condenatoria/PRINCIPIO
NON BIS IN IDEM-Vulneración
Esta
Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia de previa
sentencia penal condenatoria, en los casos de indebida destinación de dineros
públicos o de tráfico de influencias debidamente comprobados. Por razón de su
naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura
constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la
imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que
castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas
deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la
investidura que ostentan.  Para la Corte, el tipo de responsabilidad política
de carácter disciplinario exigible al Congresista que incurriere en la comisión
de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la
investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la
misma pudiere  también originar, por haber incurrido en un delito,
independientemente de la acción penal. Lo contrario,  conduciría
indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un
organismo diferente, tenga otra Corporación judicial (Consejo de Estado) que
limitarse a cumplir el proveído que consolida la existencia de un delito, para
deducir, además, sin fórmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de
pérdida de investidura que acarrearía una doble sanción frente a un mismo
hecho, con violación del principio universal NON BIS IN IDEM.
CONSEJO
DE ESTADO-Competencia
para conocer procesos de pérdida de Investidura
Tal
visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano
al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar
la pérdida de la investidura.  Se observa además, que sin la plenitud de
atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria,
como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de
juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta
sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la
Carta, como lo es el de la "previa sentencia penal condenatoria" a
que alude la norma acusada.
PERDIDA
DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Procedimiento
Análoga
declaración de inexequibilidad pronunciará la Corte en relación con lo
preceptuado en los artículos 298,  302 y 303 de la Ley 5a. de 1992, en cuanto
que, respecto de las otras causales previstas en el artículo 296 ibídem,
pretenden condicionar el proceso de pérdida de investidura, a adelantarse por
el Consejo de Estado, a los resultados con que culminare el procedimiento
tramitado internamente por el Congreso que, a ese fín, instituyen, con el carácter
de "presupuesto previo de procedibilidad" ante  el máximo Tribunal de
lo Contencioso Administrativo. Lo allí preceptuado no sólo recorta la
competencia incondicionada y exclusiva que tiene el Consejo de Estado,
tratándose de una cualquiera de las causales que constitucionalmente originan
la pérdida de investidura, sino que además, comporta flagrante desconocimiento
de la competencia que la Constitución Política ha radicado, únicamente, en la
Mesa Directiva de la Cámara correspondiente y no en la Plenaria de las Cámaras,
ni en las Comisiones a que aluden las normas demandadas.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA
La
pérdida de la investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la
anulación de una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral
cuya competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del
Consejo de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa
sobre el Reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de
unidad de materia.
PERDIDA
DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Competencia de la Sala
Contencioso Administrativa del Consejo de Estado
Estima
la Corte que la pérdida de la investidura entraña una funcion jurisdiccional en
forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el término
"Consejo de Estado" alude al Pleno de su Sala Contencioso
Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta con la Sala de
Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo Constituyente, la
división del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato
constitucional que obliga al legislador a "separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la Ley." En
esas condiciones, no podía el legislador al expedir una Ley que trata sobre el
"Reglamento del Congreso" como lo hizo en el numeral 3o. del artículo
298, asignarle una función judicicial al Pleno del Consejo de Estado, pues
ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia que rigen la
administración de justicia y los que informan la organización y división de
trabajo al interior de esa Corporación judicial.
REGLAMENTO
DEL CONGRESO-Contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
El
Congreso no es libre de escoger el tipo de Ley por cuyo conducto ejerce sus
competencias constitucionales. Aun cuando esta Corte no objeta la
constitucionalidad material  de los contenidos normativos que se han examinado,
-los cuales, dicho sea de paso, por este aspecto resultarían ajustados a la
Carta, por constituir cabal expresión del postulado constitucional que confiere
a los ciudadanos el derecho de participar en el control al ejercicio del poder
político, formulando, entre otras, solicitudes de pérdida de investidura, desde
luego, con previa y plena demostración de la ocurrencia de la causal, y de las
que confieren al Consejo de Estado en forma exclusiva e incondicionada la
competencia de decretarla, la Corporación sí halla mérito suficiente para
cuestionarlos desde el punto de vista formal, ante la aludida falta de unidad
de materia. No sobra agregar que los ya examinados artículos 298, numeral 3o.,
301 y 304 de la Ley 5a. de 1992 son contrarios al mismo principio, pues si bien
el tantas veces citado artículo 184 de la Constitución establece que la pérdida
de la investidura será decretada por el Consejo de Estado " de acuerdo con
la ley" , por razones obvias, la ley que regule lo concerniente a dicho
proceso judicial,  no puede ser la que conforma el Reglamento del Congreso.
PROCESO
D- 470
Acción
pública de inconstitucionalidad contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5a. de
1992 "por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes."
TEMAS:
Unidad
de materia en todo proyecto de ley.
Atribución
de funciones judiciales a la Sala Plena del Consejo de Estado.
Acción
pública ciudadana para pedir la pérdida de investidura de un Congresista.
Causas,
procedimiento y requisitos para la pérdida de  investidura.
ACTOR:
CARLOS
NAVIA PALACIOS
MAGISTRADO
PONENTE:
DR.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Santafé
de Bogotá, D.C., Julio catorce (14)  de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.     ANTECEDENTES
Procede
la Sala Plena de la Corte Constitucional, a resolver la demanda que ante esta
Corporación presentó el ciudadano CARLOS NAVIA PALACIOS contra los
artículos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992, "por la cual se expide el Reglamento
del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes".
Al
proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se oficiara a las
presidencias del Senado y Cámara de Representantes, para que enviaran copia
auténtica de los antecedentes legislativos de la Ley 5a. de 1992, incluyendo
los ejemplares de los Anales del Congreso donde se publicaron el proyecto (i),
las ponencias y los informes de ponencia para los respectivos debates
constitucionales (ii) y las actas de las sesiones de comisión y de plenarias
donde conste la votación de los artículos mencionados (iii); del mismo modo,
ordenó oficiar al Director del Diario Oficial para que enviara copia
certificada del ejemplar en el cual se efectuó la publicación de la Ley 5a. de
1992.
Igualmente,
dispuso que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte
Constitucional por el término de diez (10) días, para efectos de asegurar la
intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la
iniciación del proceso al señor Presidente del Congreso de la República y a los
señores Ministros de Gobierno y de Justicia, a fin de que si lo estimaren
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos,
como se encuentran, los requisitos constitucionales y legales, entra la
Corporación a decidir.
II.              LAS NORMAS DEMANDADAS Y
LOS CARGOS.
A
continuación se transcribe el  texto de las disposiciones acusadas, de acuerdo
con la publicación de la Ley 5a. de 1992 en el Diario Oficial No. 40.483 del
jueves dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992). En
seguida se presenta la síntesis de las acusaciones que contra ellas recaen.
"LEY
05 de 1992
(junio
17)
"por
la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes".
SECCION
5a.
Pérdida
de la investidura
ARTICULO 296.- Causales. La
pérdida de la investidura se produce:
1.
Por violación del régimen de inhabilidades.
2.
Por violación del régimen de incompatibilidades.
3.
Por violación al régimen de conflictos de intereses.
4.
Por indebida destinación de dineros públicos.
5.
Por tráfico de influencias debidamente comprobadas.
6.
Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones
de censura.
7.
Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la
fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse.
PARAGRAFO 1o. Las dos últimas
causales no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.
PARAGRAFO 2o. Para proceder en
los ordinales 4 y 5 de este artículo se requerirá previa sentencia penal condenatoria.
ARTICULO 297.- Causales de previo pronunciamiento
judicial. Cuando las causales invocadas para
pérdida de la investidura correspondan por indebida destinación de dineros
públicos, o tráfico de influencias debidamente comprobadas, la autoridad
respectiva dará traslado de la sentencia ejecutoriada o en firme al Consejo de
Estado en pleno, para que en los términos y condiciones legales sea declarada
judicialmente.
Si
el informe llegare a las Cámaras legislativas, o por cualquier medio se tuviere
conocimiento del proceso adelantado en tal sentido, los Secretarios Generales
solicitarán confirmación de la decisión emanada de la autoridad correspondiente
y allegarán la documentación pertinente para la Comisión de Etica y Estatuto
del Congresista.
Si
ello finalmente fuere comprobado, la Mesa Directiva de la respectiva Cámara
solicitará de inmediato al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la
investidura de Congresista".
El
demandante considera que los artículos 296 y 297 de la Ley 5a. de 1992 vulneran
el artículo 183 de la Constitución Nacional, ya que las causales para que opere
la pérdida de la investidura  están señaladas taxativamente por la
Constitución. Por tal razón, asevera, no pueden ser ampliadas ni restringidas
por el legislador. En su criterio, estas normas establecieron exigencias no
previstas en la Carta Política para que pueda promoverse el proceso de pérdida
de investidura por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de
influencias, como el previo pronunciamiento judicial.
Así
mismo, vulneran el principio de la unidad de materia consagrado en el artículo
158 de la Constitución Nacional, pues crean una prejudicialidad de orden penal
para que proceda la pérdida de la investidura de un Congresista, lo cual en su
criterio constituye una materia extraña a la ley orgánica del Congreso, ya que
esta sólo debe referirse a la organización, estructura y procedimientos
internos de las Corporaciones legislativas.
Estima,
igualmente, que los aspectos de prejudicialidad son materias que deben ser
reguladas por normas de procedimiento judicial, de carácter civil, laboral,
penal, administrativo, etc, o por la ley estatutaria de la administración de
justicia.
Para
concluir, el actor fundamentándose en un pronunciamiento del Consejo de Estado,
indica que el legislador no puede reglamentar la Constitución donde ella no lo
ha autorizado. Así, si la Carta al establecer las causales de desinvestidura de
un Congresista, no señala requisitos para su aplicación, el legislador bajo ningún
pretexto podrá hacerlo.
"ARTICULO 298.- Causales de pronunciamiento
congresional. Si las causales de pérdida de la
investidura fueren diferentes a las expresadas en el artículo anterior, cada
una de las Cámaras hará las correspondientes declaraciones, previa la
evaluación que demande el informe final rendido por la Comisión autorizada.
Para
ello se tendrán especiales consideraciones con:
1.
Las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de
intereses, las cuales serán calificadas por el pleno de cada corporación
legislativa en los términos dispuestos por la Constitución Política y la ley,
dando amplías garantías de defensa a quien se acuse de la infracción y previo
informe que presente la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista.
2.
La inasistencia a seis (6) reuniones plenarias, en un mismo período de
sesiones, en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones
de censura, y el no tomarse posesión del cargo dentro de los ocho (8) días
siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fuere
el Congresista llamado a posesionarse, deberán de igual manera calificarse,
previo informe de la Comisión de acreditación documental por las corporaciones
legislativas al aplicar estrictamente las prescripciones constitucionales y
reglamentarias.
Por
"mismo período de sesiones" se entiende el definido por la Carta
Fundamental y reglamentado en esta ley en el artículo 85 y concordantes, al
disponer clases de sesiones cuya consideración, por razón de los efectos que
conlleva, debe hacerse separadamente y "fecha de instalación" será la
de inauguración del período cuatrienal de sesiones.
3.De
estas causales conocerá el Consejo de Estado en pleno.
ARTICULO 299. Solicitud obligatoria de la mesa
directiva. En los eventos indicados si la decisión
fuere desfavorable al Congresista, la respectiva Mesa Directiva tendrá la
obligación de enviar al dia siguiente, la solicitud motivada para que sea
decretada por el Consejo de Estado la pérdida de la investidura. A la solicitud
se anexarán las actas y documentos del caso.
ARTICULO 300. Informe secretarial. Los
Secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de
acreditación documental, después de cada sesión, la relación de los
Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación
de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura.
ARTICULO 302. Procedimiento interno. Las
causales de pérdida de la investidura calificadas previamente por la Cámara
respectiva y que afecten a alguno de sus miembros, exigirán de esta el
cumplimiento de un debido proceso de definiciones al interior que den amplias y
plenas garantías de defensa y con predominio de la verdad real sobre la formal.
Todas
las razones, explicaciones y testimonios que se expongan, así como la
documentación que se acredite, serán consignados en los Anales del Congreso.
Cualquier
persona podrá impugnar o controvertir tales exposiciones o documentos.
ARTICULO 303. Resoluciones de las Mesas Directivas. Las
Comisiones encargadas de conocer y dictaminar sobre el proceder de los
Congresistas, darán cumplimiento a las Resoluciones que expidan las Mesas
Directivas de las Cámaras, reunidas en sesión conjunta.
Estas
resoluciones establecerán con claridad las diversas etapas que en el proceso de
calificaciones deberá llevarse a cabo hasta su decisión final por las
respectivas plenarias".
A
juicio del actor, estas normas vulneran el artículo 183 de la Carta Política,
ya que al fijar procedimientos y requisitos para que operen las causales de
pérdida de la investidura, tornan ineficaz la norma constitucional que se
encargó de consagrarlas.
En
relación con el artículo 298 acusado, estima que dicha disposición clasificó
las causales de desinvestidura en causales de previo pronunciamiento
congresional, a pesar de que la Constitución no alude a tal clasificación.
"ARTICULO 301.- Solicitud Ciudadana.
Cualquier ciudadano podrá solicitar al Consejo de Estado sea decretada la pérdida
de la investidura congresal por haber incurrido, algún miembro de las Cámaras,
en una de las causales que la originan, en los términos del artículo 183
constitucional.
Esta
solicitud deberá estar acompañada de las pruebas que así lo ameriten, en las
condiciones legales. Si ello no fuere posible, pero existieren demostraciones
sumarias sobre alguna de las causales invocadas, deberá el Consejo de Estado,
antes de la iniciación del proceso judicial correspondiente, adelantar las
indagaciones ante la respectiva Cámara. Esta, en el término de quince (15)
días, dará los informes completos que se demanden".
En
opinión del demandante, esta norma vulnera los artículos 40, 184 y 242 de la
Constitución Nacional, ya que le impone cargas al ciudadano que pretende
solicitar la pérdida de la investidura de un Congresista, como la de anexar
pruebas, cuando ellas en la mayoría de las ocasiones son difíciles de reunir,
lo que a su juicio hace nugatorio el derecho político del ciudadano que nace
directamente de la Constitución, la cual no les impuso tales limitaciones.
"ARTICULO 304.- Declaración Judicial. La
pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado en un término
no mayor de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de la
solicitud formulada por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o por
cualquier ciudadano.
Se
entiende esta solicitud presentada en los términos indicados en el presente
reglamento y en las leyes que lo adicionen o reformen.
La
ley fijará el procedimiento judicial especial correspondiente a la acción
pública de pérdida de la investidura, en lo que al Consejo de Estado se
refiere".
Sostiene
el demandante que esta norma vulnera los artículos 236 y 237 de la Constitución
Nacional, al atribuir al Consejo de Estado en pleno, una función judicial.
A
su juicio, la ley orgánica del Congreso no puede señalarle funciones judiciales
a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ya que por ser la
pérdida de la investidura una materia contenciosa en la que necesariamente se
practican y controvierten pruebas, de conformidad con el ordinal 1° del
artículo 237 de la Carta Fundamental, es de conocimiento de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo.
IV.   INTERVENCION CIUDADANA.
Dentro
del término de fijación en lista, no se presentó intervención alguna, según
consta en informe de la Secretaria General de esta Corporación, de fecha siete
(7) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION.
En
oficio No. 389 de Marzo cuatro (4) de 1994, el Procurador General de la Nación
envió el concepto de rigor, en relación con la demanda materia de examen. En él
solicita  a esta Corporación declarar exequibles los artículos 296 y su
parágrafo 1°; 300; 301 inciso 1° y 304 de la Ley 5a. de 1992; e inexequibles
el parágrafo 2° del artículo 296 y los artículos 297, 298, 299,  301 inciso
2°, 302 y 303 de la misma ley.
El
Procurador General de la Nación analiza el origen y la naturaleza de la pérdida
de la investidura. En su opinión dicha institución tiene un marcado acento
disciplinario que la hace no supeditable a otro pronunciamiento; a su juicio,
constituye una verdadera sanción, equiparable por sus efectos a la destitución,
que es la máxima medida para los servidores pertenecientes a la rama ejecutiva
del poder público.
Posteriormente
y en torno a las disposiciones acusadas, considera el Jefe del Ministerio
Público que algunas de ellas contravienen los preceptos constitucionales que
regulan la pérdida de la investidura.
Al respecto, afirma:
"...
No
obstante en cuanto reproducen el texto del artículo 183 del Estatuto Superior,
en el cual se relacionan expresamente las causales de desinvestidura, el artículo
296 y su primer parágrafo deben ser declarados exequibles por la Corte
Constitucional. No sucede lo mismo en relación con el segundo parágrafo de
dicha disposición y el artículo 297, por cuanto exigen para proceder en los
casos de indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias, la
previa sentencia penal condenatoria."
Señala
igualmente, que ante la existencia de dos procesos diferentes, como el
disciplinario especial ante el Consejo de Estado y el penal ante la Corte
Suprema de Justicia, resulta contrario a la Carta establecer un
condicionamiento del uno sobre el otro.
A
propósito de la acusación contra  el artículo 298 acusado,  observa que:
"...
viola el artículo 228 de la Constitución, que consigna el principio de la
independencia e imparcialidad de la función judicial, porque los requisitos
allí previstos en la medida en que son concebidos como condiciones necesarias o
"sine qua non" para la procedencia del juicio de pérdida de la
investidura, conllevan por parte del Congreso una suerte de subrogación en
favor de la plenaria de la corporación, de la función radicada
constitucionalmente en cabeza del Consejo de Estado. Esto implica que en la
práctica el Congreso se convierte en el único juez de su propia causa,
contrariando con ello la voluntad constitucional de crear un control externo de
naturaleza especial-disciplinaria, en cabeza del Consejo de Estado".
El
Jefe del Ministerio Público considera que los artículos 299, 301 inc. 2°, 302 y
303 de la Ley 5a. de 1992 también "deben ser declarados inexequibles en
la medida en que constituyen desarrollo de los artículos 297 y 298 de la misma
preceptiva". Finalmente considera que "los artículos 301
inciso 1° y 304 de la Ley 5a. de 1992 son constitucionales, en cuanto son
reproducción del canon 184 de la Carta Política".
Por
otro aspecto, el Jefe del Ministerio Público estima que no existe violación al
principio de unidad de materia ya que el reglamento del Congreso podía ocuparse
de regular todo lo relacionado con la investidura de los congresistas.
Sin
embargo, afirma, al legislador le está vedado  introducir unos requisitos  no
contemplados en la Carta Política para convertir al Congreso en juez de su
propia causa.
En
su opinión el órgano legislativo tampoco podía
"...
subordinar un procedimiento especial-disciplinario autónomo, como es el
previsto por la Carta para la pérdida de la investidura, a los resultados del
proceso penal, que se siga, eventualmente, por los mismos hechos -en la medida
en que además constituyan delitos- ante la Corte Suprema de Justicia."
VI.              CONSIDERACIONES
DE LA CORTE                                              CONSTITUCIONAL
Primera.    La competencia
En
virtud de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992.
Segunda.-
La Asamblea Nacional Constituyente y  la institución de                   la
pérdida de la   investidura.
Es
indiscutible que una de las reformas más importantes efectuadas por el
Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la República, fue la de
la creación de la institución de la pérdida de la investidura, consagrada en el
artículo 183 de la Carta Política, con el propósito de dignificar la posición
de Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad
de que, frente a la inobservancia del régimen de  incompatibilidades,  inhabilidades
o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como
de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a
quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición
con la pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo
pronunciamiento judicial.
En
efecto, en la Asamblea Nacional Constituyente el tema comenzó a ser debatido en la Comisión Tercera, con
ponencia original del Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa. Luego se discutió
sobre la base del proyecto presentado por la Comisión nombrada como ponente
colectivo, integrada por los Delegatarios Alfonso Palacios Rudas, Hernando
Yepes Arcila, Alvaro Echeverry Uruburu, Antonio Galán y otros, según consta en
el medio oficial de publicación de la Asamblea1 .
El
planteamiento general  de los proponentes de la iniciativa se fundamentó en el
altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De ahí que las
consecuencias de la violación de los deberes, funciones y responsabilidades
inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción igualmente
drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al considerar la
regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el prestigio del
Congreso.
El
criterio de la comisión2 fué unánime en cuanto a que el régimen
de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés quedaría  incompleto
y sería inane si no se estableciera la pérdida de la investidura como condigna
sanción. Fué también el parecer unánime de la comisión que, dada la alta
posición del Congresista, la violación de este régimen no podía acarrear una
sanción inferior a la pérdida de la investidura. Así fué propuesto por esta,
con la obligación de que la ley estableciera un procedimiento abreviado
mediante el cual la Corte Suprema de Justicia decidiera en un plazo no superior
a veinte días.
En
el seno de la Asamblea Nacional Constituyente la controversia central giró en
torno a la Corporación a la cual adscribir la competencia  para conocer del
proceso de pérdida de investidura.
Al
respecto se plantearon  tres tesis:
La
primera3 sostenía que la Corte Suprema de
Justicia debía ser la Corporación encargada de conocer de la pérdida de la
investidura, pues, afirmaban sus proponentes, en estricto sentido se trataba de
un litigio si no penal, por lo menos equivalente a un enjuiciamiento.
Los
defensores4 de la segunda concepción eran
partidarios de que el conocimiento de la pérdida de la investidura se asignara
a la Corte Constitucional, tal como lo propusieron en su momento el Gobierno
Nacional y el Constituyente Echeverry Uruburu.
Una
última  corriente5 propendía porque la competencia
correspondiese al Consejo de Estado ya que, en opinión de sus adherentes, la
pérdida de la investidura tiene naturaleza administrativa. Para los partidarios
de esta alternativa, no resultaba conveniente que la Corte Constitucional
conociera de la pérdida de la investidura, por cuanto la conformación de esa
alta corporación estaba dada por la elección que efectuara el Senado de la
República. Por ello, sostenían, se aseguraba una mayor independencia e
imparcialidad en el juzgamiento si este se encargaba al Consejo de Estado,
Corporación que no dependía en su integración del Congreso de la República.
Los
Constituyentes que avalaban esta tesis sostenían, además, que la pérdida de la
investidura, en cuanto  sanciona al Congresista que incumple sus deberes o que
incurre en unas determinadas faltas, es en esencia un proceso disciplinario del
cual debe conocer el Consejo de Estado, comoquiera que esta Corporación conoce
de las demandas electorales. Esta fue la propuesta finalmente acogida y así
quedó consignada en los artículos 183 y 184 de la Constitución Nacional.
Debe
anotarse al respecto, asimismo, que la figura constitucional de la pérdida de
la investidura de los Congresistas, encuentra como antecedente el Acto
Legislativo Número 1 de 1979.  Ciertamente, fue la reforma constitucional de
1979 la que instituyó, por primera vez en el país la pérdida de la investidura,
y contempló que de ésta sería competente para decretarla el Consejo de Estado.
De
manera semejante a la regulación normativa que se consagraba en el artículo 13
del Acto Legislativo Número 1 de 1979, el artículo 183 de la Constitución de
1991 contempla como causales que acarrean la pérdida de la investidura, la
violación del régimen de incompatibilidades e inhabilidades y el surgimiento de
conflicto de interés; igualmente, prevé que la  inasistencia injustificada da
lugar a esta sanción, auncuando  disminuye a seis el número de sesiones
plenarias de las que el Congresista debe haber ausentado; finalmente, agrega
las causales configuradas por la indebida destinación de dineros públicos y el
tráfico de influencias  debidamente comprobado.
Al
tenor del artículo 184 de la Constitución Nacional, hay dos mecanismos para que
el Consejo de Estado, como organismo judicial competente, inicie un proceso de
pérdida de la investidura de un  Congresista: bien, por solicitud que en tal
sentido formule la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, o que ante
dicha Corporación presente cualquier ciudadano.
Tercera.-
El examen de los cargos.
En
cuanto concierne a las normas demandadas, cabe observar lo siguiente:
Las causales de pérdida de la
investidura  (artículo 296)
El
artículo 296 de la ley 5a. de 1992 enumera las causales que dan lugar a la
pérdida de la investidura. De conformidad con dicho precepto, ésta se produce,
por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen
de conflicto de intereses; por la inasistencia, en un mismo período de
sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto
legislativo, de ley o mociones de censura;  por no tomar posesión del cargo
dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o
a la fecha en que fueren llamados a posesionarse; y, por indebida destinación
de dineros públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado.
La
Corte encuentra que este aspecto de la regulación contenida en la Ley 5a. de
1992 se ciñe a la Constitución, toda vez que la norma que se estudia se limita
a reiterar, en los mismos términos, la previsión consignada en el artículo 183
C.P. Por ello, la Corporación declarará exequible el señalamiento de las
causales que hace la parte primera del artículo 296, como también la
exoneración por fuerza mayor, en los casos de inasistencia a las sesiones o de
posesión, que prevé el parágrafo primero ibídem.
Consideración
aparte merece lo normado en el parágrafo segundo del mismo artículo 296, al
cual en seguida se referirá la Corte.
El
requisito del previo pronunciamiento judicial en los casos de indebida
destinación de dineros públicos o de tráfico de influencias debidamente
comprobado (artículos 296 parágrafo 2o. y  297)
El
parágrafo segundo del artículo 296 mencionado, concordante con el artículo 297
de la Ley 5a. de 1992, de una parte, y el artículo 298 de la misma ley, de la
otra,  regulan el procedimiento a seguirse según la causal aducida como motivo
determinante de la solicitud de pérdida de investidura.
En
ese sentido, el parágrafo segundo del artículo 296 en comento, dispone que en
los casos en que se solicite la pérdida de la investidura por haber incurrido
el Congresista en "indebida destinación de dineros públicos" o en
"tráfico de influencias debidamente comprobado" se requerirá, para
efectos de que el Consejo de Estado decrete la pérdida de la investidura,
"previa sentencia penal condenatoria".
Esta
Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia de previa
sentencia penal condenatoria, en los dos casos a que se ha hecho referencia. En
ello, comparte el criterio del señor Procurador General de la Nación, que
prohija el del H. Consejo de Estado.
En
efecto, en sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que
la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de
responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de
carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al
código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del
inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.
Para
la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario
exigible al Congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas
que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es
perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere
también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la
acción penal.
La
jurisprudencia6 constitucional, en su largo recorrido,
ha tenido oportunidad de examinar esta cuestión, y de decantar las razones que
hacen constitucionalmente válida la coexistencia de los regímenes disciplinario
y penal para los servidores del Estado y para los agentes transitorios de
ejercicio de funciones públicas, por proteger cada uno de ellos intereses
diferenciados, que la sociedad tiene en alta estima.
Particularmente
relevante es la sentencia No. 61 de agosto 12 de 1982 de la Sala Plena de la
Corte Suprema de Justicia7 , que para entonces ejercía la guarda
de la integridad de la Constitución.
A
dicho pronunciamiento pertenecen los siguientes apartes que explican la razón
de ser de un régimen disciplinario o correccional, distinto del penal, para el
funcionario o empleado  público, que esta Corte hace suyos:
"La
función pública supone el ceñimiento de quienes a ella se vinculan, a las
reglas señaladas por el orden jurídico como el estatuto del funcionario, que
exige condiciones y requisitos de aptitud, capacidad e idoneidad para
desempeñarla a cabalidad, siempre y cuando esas regulaciones normativas se
deriven de un mandato constitucional, hayan sido proferidas por el organismo o
funcionario competente para expedirlas y no atenten contra alguno de los derechos
o libertades reconocidos por la Carta.
Estos
dos mandatos (el 20 -en la Constitución de 1886, hoy artículo 6o.- que
establece que los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades
por infracción de la Constitución y las leyes y por extralimitación o por
omisión en el ejercicio de sus funciones y el 51 -hoy artículos 123 y 124 de la
Carta-, que preceptúa que las leyes determinarán la responsabilidad a que
quedan sometidos los funcionarios públicos de todas clases), permiten al
legislador la potestad de señalar la responsabilidad por infracción
disciplinaria del funcionario, derivada no solo del incumplimiento de las
funciones asignadas, sino de su comportamiento en cuanto perjudique la
dignidad de su investidura, o la cabal prestación del servicio atinente a
su tarea pública.
....
"Todos
estos preceptos suponen en común que quien decida asumir función pública, se
acoge al régimen estatutario constitucional y legal del funcionario y se somete
a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de abstenerse, pero no de sustraerse
de ellos una vez adquiera el status de funcionario público. Pues la función
pública supone no solo la tutela implícita de libertad de trabajo y de
escogencia de actividad,  de oficio o de profesión, sino también la
fundamental y explícita garantía de imparcialidad, decoro, dignidad, probidad,
aptitud, capacidad e idoneidad que el Estado le debe a sus gobernados. No
le basta al funcionario no violar la Constitución y la ley como los demás
ciudadanos, sino que a él se le exige además cumplir con los deberes asignados
y tener que ceñirse a los mandamientos legales autorizados por la Carta,
relativos a su comportamiento en relación con su función, de manera que si no
lo hace compromete la investidura que ejerce y queda sometido a la
jurisdiccional correccional o disciplinaria respectiva."[1]
Igualmente,
en sentencia de marzo 7 de 1985 esa misma Corporación[2] sistematizó los
principios esenciales de su jurisprudencia en lo relativo al régimen
disciplinario de la función pública enunciados, entre otras, en la sentencia 61
de agosto 12 de 1982, citada en precedencia, y 129 de noviembre 15 de 1984, al
tiempo que avaló la constitucionalidad de la coexistencia de ambos regímenes
para los funcionarios públicos, en los siguientes términos:
"1.
La razón fundamental del régimen estatutario de la función pública, según la
Constitución, es la de garantizarle al gobernado que la tarea pública debe ser
desempeñada en beneficio de la comunidad y ante todo, como un deber, en forma
objetiva, idónea, proba, eficiente e imparcial y para proteger a los gobernados
en su vida, honra, bienes y libertad.
....
4.
Frente a nuestro régimen constitucional una misma persona puede ser
coetáneamente sindicada, procesada y sancionada por haber incurrido tanto en la
comisión de un delito, en su condición de agente del hecho punible, como de una
falta disciplinaria, en su calidad de empleado oficial, con motivo de una misma
actuación u omisión"(sentencia de junio 5 de 1975, Gaceta Judicial No.
2393 y 2394, años 1975 y 1976, pp. 86-87).
De
ahí que en relación con el artículo 296, parágrafo segundo y 297 de la Ley 5a.
de 1992, que pretenden supeditar la exigencia de la responsabilidad
disciplinaria a las resultas del proceso penal, esta Corte coincida con el
señor Procurador General de la Nación  en su concepto, al considerarla
contraria a la Carta.
Es
frecuente observar cómo a diario se registran casos en que, para diferenciar la
acción penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente,
sin perjuicio de la acción disciplinaria, frente a una supuesta falta o
infracción, más aún cuando la Carta Política no exige en parte alguna que
previamente a la declaratoria de pérdida de investidura de los Congresistas, de
que tratan las causales 4a. y 5a. del artículo  183, se requiera "previa
sentencia penal condenatoria."
Además,
por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia
constitucional, no es el mismo organismo  a quien se le ha adscrito la potestad
de la sanción penal.
Ello
es obvio, pues,  lo contrario,  conduciría indefectiblemente a que, por el
hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra
Corporación judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído
que consolida la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de
juicio, una responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que
acarrearía una doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del
principio universal NON BIS IN IDEM.
Tal
visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano
al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar
la pérdida de la investidura.  Se observa además, que sin la plenitud de
atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria,
como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de
juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta
sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la
Carta, como lo es el de la "previa sentencia penal condenatoria" a
que alude la norma acusada.
Agrégase
a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad
separables y autonómos es, por lo demás, lo congruente con las razones que
inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se
mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los
ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad
de la investidura de Congresista, alejada de cualquier proceso previo de
carácter penal.
En
razón de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo
segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la
iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en
el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias
debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia
esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política.
El
requisito del previo procedimiento congresional cuando
una de las Cámaras, a
través de su Mesa Directiva, solicita la          pérdida de investidura,  con
base en una de las restantes                             causales (artículos
298, 302 y 303)
Análoga
declaración de inexequibilidad pronunciará la Corte en relación con lo
preceptuado en los artículos 298,  302 y 303 de la Ley 5a. de 1992, en cuanto
que, respecto de las otras causales previstas en el artículo 296 ibídem,
pretenden condicionar el proceso de pérdida de investidura, a adelantarse por
el Consejo de Estado, a los resultados con que culminare el procedimiento
tramitado internamente por el Congreso que, a ese fín, instituyen, con el
carácter de "presupuesto previo de procedibilidad" ante  el máximo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En
el contexto del procedimiento previo a seguirse en el Congreso, que dichas
normas instituyen, las mismas confieren a las Cámaras respectivas la atribución
de calificar la ocurrencia de las causales y de hacer  las correspondientes
declaraciones". (artículos 298 y 302).  Igualmente, conceden al "pleno
de cada corporación legislativa", la atribución de calificar
"las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
conflicto de intereses"... previo informe de la Comisión de Etica y
Estatuto del Congresista (artículo 298, numeral 1o.)  Para lo cual además,
instituyen "Las Comisiones encargadas de conocer y dictaminar sobre el
proceder de los Congresistas" (artículo 303).
Lo
allí preceptuado no sólo recorta la competencia incondicionada y exclusiva que
tiene el Consejo de Estado, tratándose de una cualquiera de las causales que
constitucionalmente originan la pérdida de investidura, sino que además,
comporta flagrante desconocimiento de la competencia que la Constitución
Política ha radicado, únicamente, en la Mesa Directiva de la Cámara
correspondiente y no en la Plenaria de las Cámaras, ni en las Comisiones a que
aluden las normas demandadas.
Por
tal razón la Corte los declarará inexequibles.
La
solicitud  de pérdida de la investidura y el debido proceso (artículos 299 y
300)
En
este punto la Corte juzga pertinente destacar que, tratándose de un proceso
jurisdiccional, de carácter disciplinario, con el que se hace efectiva la
exigencia de responsabilidad política a través de la imposición de una sanción,
equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos
funcionarios públicos, el proceso de pérdida de investidura, cuando
medie solicitud de la Mesa Directiva de la respectiva Cámara y que afectare a
un miembro del Congreso,  debe estar rodeado de todas las instituciones que
consolidan la garantía constitucional del debido proceso, así como de las que
aseguren a quien se acusa de la infracción, amplias y plenas oportunidades de
ejercitar su defensa.
En
esa línea se enmarca el artículo 299 de la Ley 5a., el cual  desarrolla el
mandato supremo que se ha mencionado, al disponer que si la investigación
adelantada por la Mesa Directiva es desfavorable al Congresista, ésta tendrá la
obligación de enviar al Consejo de Estado la solicitud motivada, acompañada de
las actas y documentos del caso, para que sea decretada la  pérdida de la
investidura. Esta norma se ajusta plenamente a la Carta, pues toma medidas
tendientes a asegurar la observancia plena de las garantías constitucionales
que informan el debido proceso, a que tienen derecho los Congresistas.
Por
lo demás, la disposición respeta la asignación de competencia que, en esta
materia, se radica en cabeza de la Mesa Directiva de la Cámara
correspondiente,  según el artículo 184 Constitucional,  para que eleve ante el
Consejo de Estado la solicitud de pérdida de la investidura, previa la
observancia en éste caso del debido proceso y del derecho de defensa en favor
del Congresista, en los términos mencionados.
Análoga
consideración cabe  hacer respecto de lo normado en el  artículo 300 de la Ley
5a. de 1992, que con ese mismo propósito, impone a los Secretarios de las
Cámaras, la obligación de comunicar por escrito a la Comisión de Acreditación
Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no
concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de
ley y de acto legislativo o en las mociones de censura. Dicho informe es
absolutamente imprescindible para que las Mesas Directivas de las Cámaras
puedan determinar si se configura o no la causal 6a. de pérdida de la
investidura, prevista por el artículo 297 de la Ley 5a. de 1992, y formular la
solicitud respectiva ante el Consejo de Estado.
Se
trata, pues, de una disposición que establece un mecanismo de verificación por
parte del Congreso de la República (Mesas Directivas), en relación con la
presencia y participación de sus miembros, en cumplimiento del objetivo
pretendido por el Constituyente de 1991, que preserva adecuadamente el derecho
de defensa, al preconstituir la prueba documental necesaria para que las Mesas
Directivas de las Cámaras puedan documentar la ocurrencia de los hechos
contemplados en la causal 6a. de pérdida de la investidura, y formular la
solicitud pertinente ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo previsto en
el art´ciulo 184 de la Carta Política, anteriormente citado.
Estas normas se declararán, pues,
exequibles.
La
naturaleza jurisdiccional-disciplinaria de la sanción de pérdida de investidura
y las competencias del Consejo de Estado
Desde
otra perspectiva complementaria, esta Corte ha señalado que  la pérdida de
investidura encarna el ejercicio de una función típicamente jurisdiccional,  de
competencia del Consejo de Estado, en cuanto concierne a su declaratoria
(artículo 184 C.P.)
La
Constitución no hizo claridad acerca de si, para estos efectos, habría de entenderse
por "Consejo de Estado" el Pleno de esa Corporación, o el de los
integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las funciones
jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su artículo 237,
numeral 1o. señaló que "Son atribuciones del Consejo de Estado:
1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, conforme a las reglas que señale la ley."
Debe,
pues, la Corte  interpretar la connotación con que constitucionalmente se
emplea dicho término en el artículo 184 de la Constitución Política  cuando
preceptúa que "La pérdida de investidura será decretada por el
Consejo de Estado", y en el artículo 237, numeral 5o. de la misma,
que corrobora esa función,  conforme al cual "Son atribuciones del Consejo
de Estado... conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los
congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley."
Empero,
para esta Corporación resulta claro que una cosa son las funciones
jurisdiccionales del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, y otra distinta las que corresponden al mismo Consejo de Estado
(Sala de Consulta y de Servicio Civil) como cuerpo supremo consultivo del
Gobierno en asuntos de administración, de exclusiva competencia de esta.
Es
así como el artículo 236 de la Carta Política señala que:
"...
"El
Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.
..."
Y
no hay duda que la atribución de la pérdida de la investidura de los
Congresistas de que trata el numeral 5o. del artículo 237 de la Constitución
Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la función consultiva.
Y de que además, dentro de las que atañen al Consejo de Estado en Pleno, nunca
ha estado la referente a las materias que tengan que  ver con la función
jurisdiccional.
En
efecto, la pérdida de la investidura está revestida de un proceso especial que
surge, bien por solicitud de la Mesa Directiva, o por iniciativa ciudadana.
En
cambio, la función consultiva se deriva de la iniciativa exclusivamente
gubernamental, y sin que, desde luego, tenga en este caso injerencia alguna la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es evidente
que las dos Salas integran la Sala Plena del Consejo de Estado pero en ningún
caso para conocer de asuntos jurisdiccionales.
La
pérdida de la investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la
anulación de una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral
cuya competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del
Consejo de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa
sobre el Reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de
unidad de materia.
De
esta manera, si la decisión que adopta el Consejo de Estado, como atribución
constitucional,  sobre pérdida de la investidura, es producto de una actuación
jurisdiccional, no hay duda que dicha función encaja dentro de la competencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no de la
Plenaria de la misma Corporación, ya que como función jurisdiccional, la
pérdida de investidura termina con una sentencia de la Corporación.
Así,
pues, estima la Corte que la pérdida de la investidura entraña una funcion
jurisdiccional en forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el
término "Consejo de Estado" alude al Pleno de su Sala Contencioso
Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta con la Sala de
Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo Constituyente, la
división del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato
constitucional que obliga al legislador a "separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la Ley."
En
esas condiciones, no podía el legislador al expedir una Ley que trata sobre el
"Reglamento del Congreso" como lo hizo en el numeral 3o. del artículo
298, asignarle una función judicicial al Pleno del Consejo de Estado, pues
ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia que rigen la
administración de justicia y los que informan la organización y división de
trabajo al interior de esa Corporación judicial.
Es
esta una razón adicional para declarar la inconstitucionalidad del  (artículo
298, numeral 3o.)  conforme al cual "De estas causales conocerá el
Consejo de Estado en pleno."
La
transgresión del principio de unidad de materia.
Sobre
este principio,  la jurisprudencia de la Corte[3]
ha señalado que:
"La
exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y
tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de
elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que
se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el
cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia
interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios
potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social
de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas
dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La
seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del
anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración
desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de
la República.
42.
La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa,
para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene
como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el
cual por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es
subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del
indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la
ley.
43.
La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Anótase
que el término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente".
Es
bien sabido que la Ley 5a. de 1992 concreta la atribución  constitucionalmente
conferida al Congreso de la República, de dictarse su propio reglamento
(artículo 151 C.P., concordante con el artículo transitorio 14 de la misma).
Es
esta una Ley orgánica que tiene por objeto regular el ejercicio de la actividad
legislativa. En tal virtud, ella necesariamente debe tomar en consideración el
conjunto de funciones que cumple el Congreso de la República, para sujetar su
ejercicio periódico, a unas reglas y procedimientos uniformes, cuya
determinación constituye, precisamente, su objeto.
Pero,
además, es parte esencial de su regulación, lo relativo al Estatuto de quienes
transitoriamente ostentan la investidura. Este, desde luego, debe comprender la
determinación de las condiciones y situaciones que dan lugar a su pérdida, y
del procedemiento  a seguirse para su sustanciación,  con observancia plena de
las garantías que integran el debido proceso y, por ende, de las que aseguren
el derecho de defensa del Congresista investigado. Ello, solamente para los
casos en que se trate del mecanismo de la pérdida de la investidura previa
solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, no así del que
puede solicitar directamente el ciudadano frente a las causales del artículo
183 de la Constitución Nacional.
Este
aspecto en modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del Reglamento del
Congreso, toda vez que lo atinente a las condiciones de permanencia o de
remoción en el ejercicio de la función pública inherente a la investidura de
Congresista, es aspecto esencialísimo del órgano,  en cuanto se refiere a su
composición e integración y, tiene, sin lugar a dudas, incidencia en su
funcionamiento.
De
ahí que para esta Corte, y por las mismas razones que se han consignado,
resulte extraña a la naturaleza del Reglamento del Congreso y, concretamente, a
la índole propia del Estatuto Personal que rige la conducta y funciones de sus
miembros, que en él se regulen aspectos típicamente adjetivos del proceso de
pérdida de la investidura, como los relativos a los requisitos que deben
observar los ciudadanos al formular la solicitud, o los que el Consejo de
Estado debe cumplir en materia de recaudación de elementos probatorios, antes
de iniciar el proceso judicial correspondiente, cuando esta careciere de
pruebas plenas de los hechos que le sirven de causa, de todo lo cual se ocupa
el artículo 301 de la Ley 5a. de 1992, sobre el Reglamento del Congreso, cuyas
materias corresponden a una Ley diferente a esta.
De
manera análoga, resulta también inconstitucional, por ser a todas luces ajeno a
la materia propia del Estatuto Personal del Congresista, la inclusión del
contenido normativo consignado en el artículo 304 de la Ley 5a. de 1992  el
cual,  luego de reiterar la competencia del Consejo de Estado de decretar la
pérdida de la investidura, señala las condiciones de procedibilidad de la
solicitud que, con ese propósito, formule un ciudadano o la Mesa Directiva de
una de las Cámaras.
No
desconoce la Corte que, por el aspecto de contenido, el inciso primero del
artículo 304 sub-examine resultaría ajustado a la Carta, en cuanto reproduce lo
preceptuado en el artículo 184 de la misma, al indicar que la pérdida de
investidura será decretada por el Consejo de  Estado,  de acuerdo con la ley y
en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de
la solicitud formulada por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o por
cualquier ciudadano.
Sin
embargo, como ya esta Corte lo puso de presente en relación con el artículo 301
de la misma Ley 5a. de 1992,  aún cuando es cierto que el Constituyente defirió
en el legislador la determinación del procedimiento judicial especial a
seguirse ante el Consejo de Estado para la pérdida de investidura, con lo cual la
materia se sometió a reserva legal (artículo 184 C.P., concordante con el
artículo 237, numeral 5o. ibídem), no lo es menos  que el Congreso no es libre
de escoger el tipo de Ley por cuyo conducto ejerce sus competencias
constitucionales.
No
se olvide que el artículo 158 de la Carta Política  ordena observar en la
función legislativa la unidad de materia, pues sin ella las leyes carecerían de
la coherencia y articulación temática, axiológica u ontológica que amerita la
trascendental misión que, en beneficio de la sociedad, realiza el Congreso de
la República.
De
ahí que, aun cuando esta Corte no objeta la constitucionalidad material  de los
contenidos normativos que se han examinado, -los cuales, dicho sea de paso, por
este aspecto resultarían ajustados a la Carta, por constituir cabal expresión
del postulado constitucional que confiere a los ciudadanos el derecho de
participar en el control al ejercicio del poder político, formulando, entre
otras, solicitudes de pérdida de investidura, desde luego, con previa y plena
demostración de la ocurrencia de la causal, y de las que confieren al Consejo
de Estado en forma exclusiva e incondicionada la competencia de decretarla,
(artículos 184 y 237 C.P.)-, la Corporación sí halla mérito suficiente para
cuestionarlos desde el punto de vista formal, ante la aludida falta de unidad
de materia.
No
cabe duda que los artículos 301, 302, 303 y 304 tratan aspectos de la
institución que son por completo ajenos al Estatuto Personal del Congresista.
Su naturaleza procesal los hace más propios de la Ley especial por la cual el
Congreso de la República, en desarrollo de la Carta, debe fijar el
procedimiento judicial especial a seguirse ante el Consejo de Estado para
adelantar el respectivo proceso, la cual además, debe determinar las
condiciones y requisitos de la solicitud que a ese fín formule bien un
ciudadano  o la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, entre ellos los
concernientes a los elementos probatorios que los ciudadanos deben aportar con
su solicitud, o que, en su ausencia,  el Consejo de Estado debe recabar  de la
Cámara respectiva.
No
sobra agregar que los ya examinados artículos 298, numeral 3o., 301 y 304 de la
Ley 5a. de 1992 son contrarios al mismo principio, pues si bien el tantas veces
citado artículo 184 de la Constitución establece que la pérdida de la
investidura será decretada por el Consejo de Estado " de acuerdo con la
ley" , por razones obvias, la ley que regule lo concerniente a dicho
proceso judicial,  no puede ser la que conforma el Reglamento del Congreso.
Por
lo demás, el artículo 303 es igualmente inconstitucional en tanto establece
unas comisiones que no prevé la Constitución y a las cuales el Reglamento del
Congreso encarga de "conocer y dictaminar sobre el proceder de los
Congresistas."
Así
las cosas, la Corporación  declarará inexequibles los artículos 301, 302, 303 y
304  de la Ley 5a. de 1992, por transgredir la requerida unidad de materia que
la Carta vigente exige respecto de todo precepto legal. Como se ha dicho, la
inclusión  estos contenidos normativos en la Ley 5a. de  1992, sobre
"Reglamento del Congreso", riñe abiertamente con el artículo 158
Constitucional.
VII.            DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
PRIMERO.-
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 296 de la Ley 5a. de 1992, salvo el parágrafo 2o.
de dicho artículo el cual se declara INEXEQUIBLE.
SEGUNDO.-
Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 297 y 298 de la Ley 5a. de 1992.
TERCERO.-
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 299, salvo las frases "En los eventos
indicados" y "al día siguiente", que se declaran INEXEQUIBLES.
CUARTO.-
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 300 de la Ley 5a. de 1992.
QUINTO.- Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 301, 302, 303 y 304 de la Ley 5a. de 1992.
COPIESE,
COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V.  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-319/94
PERDIDA
DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Indebida destinación de dineros
públicos/PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Tráfico de influencias/CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA-Competencia Privativa/JUEZ NATURAL (Salvamento
de voto)
La
"indebida destinación de dineros públicos" y el "tráfico de
influencias debidamente comprobado", corresponden respectivamente a los
hechos punibles del peculado y del tráfico de influencias, tipificados en el
Código penal. Si un Congresista incurre en dichas conductas, comete una
infracción de carácter penal, de la cual conocerá en forma privativa la
Corte Suprema de Justicia. El Consejo de Estado, a mi juicio, no puede en estos
dos casos, decretar la pérdida de la investidura del Congresista incurso en
esas conductas, si antes no se ha dictado y se encuentra ejecutoriada la
sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, que ha debido conocer de
los hechos y establecer la responsabilidad consiguiente. De lo contrario se
desconoce el fuero especial de los Congresistas - que en modo alguno equivale a
inmunidad -, reconocido por la Constitución para evitar que se interfiera de
manera arbitraria e inconveniente el correcto funcionamiento del Congreso y el
ejercicio de los deberes y derechos de sus miembros; igualmente, se ignora la
competencia privativa  de la Corte Suprema de Justicia en esta materia.
Los responsables deben ser severamente sancionados, pero han de serlo por la
Corte Suprema de Justicia - que es su Juez natural - si sus conductas
corresponden a las tipificadas en el Código Penal.
JULIO
28 DE 1994
Ref:
Expediente D-470
Acción
pública de inconstitucionalidad contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5ª de
1992 "por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes".
Actor:
CARLOS NAVIA PALACIOS
Magistrado
ponente:
Dr.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Sucintamente
deseo expresar las razones de mi cordial disentimiento, respecto de la decisión
de inexequibilidad de los artículos 296, parágrafo 2o y 297 de la Ley 5ª de
1992.
1.
La "indebida destinación de dineros públicos" y el "tráfico de
influencias debidamente comprobado", corresponden respectivamente a los
hechos punibles del peculado y del tráfico de influencias, tipificados en el
Código penal. Si un Congresista incurre en dichas conductas, comete una
infracción de carácter penal, de la cual conocerá en forma privativa la
Corte Suprema de Justicia (CP art. 186).
2.
El Consejo de Estado, a mi juicio, no puede en estos dos casos, decretar la
pérdida de la investidura del Congresista incurso en esas conductas, si antes
no se ha dictado y se encuentra ejecutoriada la sentencia proferida por la
Corte Suprema de Justicia, que ha debido conocer de los hechos y establecer la
responsabilidad consiguiente. De lo contrario se desconoce el fuero especial de
los Congresistas - que en modo alguno equivale a inmunidad -, reconocido por la
Constitución para evitar que se interfiera de manera arbitraria e inconveniente
el correcto funcionamiento del Congreso y el ejercicio de los deberes y
derechos de sus miembros (Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993); igualmente,
se ignora la competencia privativa  de la Corte Suprema de Justicia en
esta materia (CP art. 186).
3.
Si bien la Constitución suprimió el antiguo sistema de la inmunidad
parlamentaria, no fue tan lejos como infundadamente se señala en la sentencia,
que asume para el Congresista la pérdida no sólo de esa prerrogativa, sino de
su misma consideración de persona. El derecho al debido proceso,
consagrado en el artículo 29 de la CP, se predica de toda persona humana. No se
ve porqué deban ser excluídos de este derecho los Congresistas. Las empresas
moralizantes - que por lo demás considero dignas de estímulo -, en el Estado de
Derecho, no son de recibo si su precio consiste en extinguir los derechos
fundamentales y colocar prejuicios de signo absolutista en el lugar de los
principios de justicia y legalidad que lo caracterizan. Según la Constitución,
sólo con base en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, se puede
declarar judicialmente culpable de los delitos de peculado y tráfico de
influencias a un Congresista. Negar esta proposición es negar la garantía del
debido proceso para la persona del Congresista, en todas sus manifestaciones:
derecho al juez natural; tipicidad legal; presunción de inocencia; derecho de
defensa; derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. De ahí que
considere condición previa a la pérdida de la investidura que decreta el
Consejo de Estado, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, sin la cual
ninguna autoridad pública puede asumir ni presumir que un Congresista ha
incurrido en las conductas penales a que se refieren los numerales 4 y 5 del
artículo 183 de la CP.
4.
El procedimiento que se surte para decretar la pérdida de investidura, no tiene
el carácter ni la naturaleza de un proceso penal. Lo anterior en razón de su
materia y de la jurisdicción que se hace cargo del mismo. De otro lado, no es
posible que en un término de veinte días hábiles, tratándose de las conductas
referidas, se pueda adelantar la investigación de los hechos, la formulación de
los cargos, la práctica de las pruebas solicitadas y la definición de la
responsabilidad. Si no se quisiera aceptar la obligada interpretación armónica
y sistemática de los diferentes textos constitucionales (CP arts. 29, 183, 184
y 186) - que postula la necesidad de la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia como requisito previo de la pérdida de la investidura -, la sola
consideración del brevísimo término judicial con que cuenta el Consejo de
Estado para dictar su fallo, debería abonar la solución legal que la Corte
encontró inexequible.
5.
Las conductas descritas en los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la CP, no
son "faltas disciplinarias", como supone la sentencia. El Legislador,
en ejercicio de las atribuciones que la Constitución le confiere, ha establecido
que esos comportamientos tienen la naturaleza de delitos. En verdad, es difícil
imaginar una modalidad de "indebida destinación de dineros públicos"
o de "tráfico de influencias debidamente comprobado", que no quede
comprendida en el correspondiente tipo penal. De otro lado, no se advierte cómo
pueda configurarse la aludida naturaleza disciplinaria si el Consejo de Estado
no tiene una relación de supremacía especial respecto del Congreso.
Por
esta razón, si se rechaza que el presupuesto de la competencia del Consejo de
Estado sea la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, la identidad del
sujeto, del hecho y de los fundamentos, puede conducir a fallos contradictorios
y a consecuencias indeseables en términos de justicia y de seguridad jurídica.
A este resultado absurdo puede fácilmente llegarse, si se desconoce el sistema
diseñado por el Constituyente, según el cual la pérdida de investidura, por las
causales examinadas, no es independiente de los respectivos proceso penales,
sino una consecuencia necesaria de los mismos.
No
creo que si se acepta la tesis que prohíjo, carezca de sentido la competencia
del Consejo de Estado. Si se repasan las causales que conducen a la pérdida de
la investidura, se observa que los hechos que las constituyen tienen una conformación
predominantemente objetiva; de lo contrario, no sería posible que en veinte
días hábiles se pudiese decretar. En realidad, lo que sí desfigura la
competencia del Consejo de Estado, es la pretensión de que en ése término pueda
llevarse a cabo y resolverse la investigación y la sanción de unos hechos que,
sin duda alguna, tienen la naturaleza de delitos.
6.
Desde el punto de vista de la estructura del Estado, la posición que adopta la
Corte, introduce un peligroso factor de desequilibrio entre las ramas del poder
público. El divorcio de la decisión que adopte el Consejo de Estado respecto
del Código Penal - que para estos efectos deja de ser fuente pues se entiende
que la función de este organismo judicial es disciplinaria y se desarrolla
autónomamente frente a lo penal, pese a ocuparse de los mismos hechos -,
contribuye a otorgarle a las causales de pérdida de investidura una portada
amplia e indeterminada, que contrasta con la delimitación clara y precisa que
pregona el principio de tipicidad. Si a lo anterior se agregan las notas de
celeridad y el carácter definitivo de la decisión del Consejo de Estado, puede
concluirse que la pérdida de certeza y justicia - fruto de la total autonomía
del Consejo de Estado en relación con la materia penal y la jurisdicción
ordinaria -, se produce en detrimento de la rama legislativa y puede afectar su
normal funcionamiento.
7.
La tesis que defiendo en modo alguno pretende favorecer la impunidad ni
auspiciar prácticas que socavan el prestigio del Congreso. Por el contrario,
sostengo que los responsables deben ser severamente sancionados, pero han de
serlo por la Corte Suprema de Justicia - que es su Juez natural - si sus
conductas corresponden a las tipificadas en el Código Penal, lo que justamente
ocurre en las hipótesis contempladas en los numerales 4 y 5 del artículo 183 de
la CP. En estas dos situaciones, la pérdida de la investidura, es una
consecuencia de las condenas que imponga la Corte Suprema de Justicia, cuyas
decisiones, por ende, constituyen un presupuesto para el ejercicio de la
competencia que en esta materia le atribuye la Constitución al Consejo de
Estado.
8.
Históricamente se justifica plenamente la abolición de prerrogativas y
privilegios arbitrarios e inequitativos establecidos en favor de los
Congresistas. De eso precisamente se ocupó el Constituyente. Pero que con base
en una acción breve y sumaria que puede interponer cualquier ciudadano y debe
fallarse en veinte días, una Jurisdicción no especializada en materia penal,
defina asuntos de esta índole, así sea con otros propósitos, sin tomar en
consideración lo que pueda decidir sobre los mismos hechos el órgano judicial
que tiene competencia exclusiva para calificarlos, no significa otra cosa que
desvirtuar el margen legítimo de autonomía, independencia y estabilidad que en
un Estado de derecho democrático debe tener el Congreso.
En
fin, la sentencia animada de las mejores intenciones - que yo soy el primero en
compartir -, ha producido el efecto seguramente no querido de exhumar el otrora
temido fumus persecutionis contra el Congreso y sus miembros que, a raíz
de la doctrina que sienta la Corte, se convierte en el hemisferio occidental
entre los organismos de su clase en el más vulnerable, no tanto porque se haya
deseado castigar implacablemente sus faltas, sino porque ello puede hacerse sin
necesidad de respetar el debido proceso.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
1 Gaceta
Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991.
2 Gaceta
Constitucional No.79 del 22 de mayo de 1991
3 Asamblea
Nacional Constituyente. Sesión Plenaria Comisión Tercera, de mayo 28 de 1991.
4 Asamblea
Nacional Constituyente. Sesión Plenaria Comisión Cuarta, de junio 15 de 1991.
5 Asamblea
Nacional Constituyente. Sesión Plenaria Comisión Tercera, de mayo 28 de 1991.
6 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala
Plena. Sentencias de junio 5 de 1975, noviembre 15 de 1984, y marzo 7 de 1985,
entre otras.
7 M.P.
Dr. Manuel Gaona Cruz.
[1]Corte Suprema de
Justicia. Gaceta Judicial No. 2409. Tomo 171 de 1982. Magistrado Ponente Dr.
Manuel Gaona Cruz. Sentencia No. 61 de agosto 12 de 1982.
[2]  M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz.
[3]Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia No. C-025 de 1993. Magistrado Ponente. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.