C-643-00
Sentencia C-643/00
Sentencia
C-643/00
MECANISMOS
DE PARTICIPACION CIUDADANA-Fortalecimiento y profundización
PARTICIPACION
CIUDADANA-Deber/PARTICIPACION
DEMOCRATICA-Principio fundante y fin esencial
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Bien
ciudadano
PARTICIPACION
CIUDADANA-Ejercicio
del poder público legislativo/PARTICIPACION CIUDADANA-Presentación de
proyectos de ley
INICIATIVA
POPULAR-Presentación
de proyectos de ley
CONSTITUCION
POLITICA-Iniciativa
para la reforma
CONSTITUCION
POLITICA-Reforma
por proyecto ciudadano sujeto a referendo
CONSTITUCION
POLITICA-Iniciativa
para proyecto de reforma sujeto a referendo
PRINCIPIO
DE CONSERVACION DEL DERECHO-Interpretación sistemática de disposiciones
REFERENDO-Iniciativa ciudadana para
proyecto de reforma constitucional
NORMA
LEGAL-Defecto
de técnica
Referencia: expediente D-2701
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 18 del artículo 142 de la Ley 5 de
1992
Actores:
Wilter
Antonio Gómez Campos
William
Ricardo Chavarriaga Figueroa
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé
de Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo del año dos mil (2000).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los
ciudadanos Wilter Antonio Gómez Campos y William Ricardo Chavarriaga
Figueroa demandaron el numeral 18 del artículo 142 de la Ley 5 de 1992“Por
la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes".
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.    NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 40.483 del 18 de junio de 1992 y se
subraya lo demandado:
"LEY 05 DE 1992
(junio 17)
por la cual se expide el Reglamento del
Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes
Artículo 142.
Iniciativa privativa del Gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa
del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias:
(...)
18.  Referendo
sobre un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a
la ley.(…)”
III.  LA
DEMANDA
A juicio de los
demandantes, la disposición demandada viola el Preámbulo de la Constitución
Política y sus artículos 1, 3, 40 numeral 5, 103 y 378, con base en las razones
que aquí se exponen.
En efecto, señalan
como argumento principal de la acusación que el pueblo, en su calidad de
constituyente primario, tiene la potestad de participar en el proceso de
reforma de la Constitución Política, toda vez que, conforme al Preámbulo de
ésta y a sus artículos 1 y 3, el Estado se erige dentro de un marco jurídico
democrático, participativo y pluralista, en el cual el pueblo es titular de la
soberanía.
De manera que, con
vista al logro de esa actividad se contemplaron en la Carta Política mecanismos
de participación directa que permiten convocar a la celebración de asambleas
constituyentes, referendos, plebiscitos o consultas populares, precisándose en
el artículo 378 del mismo ordenamiento, el derecho que le asiste a los
ciudadanos a tener iniciativa legislativa para someter a referendo un proyecto
de reforma constitucional.
Con respecto a esta
última prerrogativa, los accionantes manifiestan que la norma demandada
eminentemente la contradice, pues mal podría una ley que establece una
iniciativa privativa para tal fin en favor del gobierno, excluir a los ciudadanos
de lo que también les pertenece por mandato constitucional, obstruyendo la
participación ciudadana en el proceso de reforma de la Constitución,
despojándolos de su poder constituyente.
Así las cosas,
concluyen que siguiendo los mismos argumentos se observa vulnerado el numeral
5o. del artículo 40 superior, que le otorga a los ciudadanos el derecho
político a tener iniciativa en las corporaciones públicas y el artículo 103
ibídem, pues se estaría negando al pueblo la participación en el ejercicio del
poder político.
Por lo anterior,
solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición demandada.
IV.
INTERVENCIONES
De acuerdo con el informe secretarial
del 11 de febrero del presente año, el término de fijación en lista venció en
silencio.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación en concepto No. 2056, recibido el 7 de febrero del año en
curso, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre
la norma demandada, hechas las siguientes consideraciones.
En primer lugar, al
analizar el contenido de la norma demandada, dice que ésta limita al pueblo
como constituyente primario y titular de derechos políticos para participar en
la conformación, ejercicio y control del poder, al establecer como iniciativa
privativa del gobierno la de presentar proyectos de ley para que un proyecto de
reforma constitucional se someta a consideración delos ciudadanos, y con
violación de los artículos 40 y 103 de la Carta, pues sujeta la realización de
un referendo constitucional únicamente a la voluntad política del Ejecutivo.
Añade, igualmente,
que la disposición impugnada también vulnera el artículo 3o. superior, pues
afirma que, si la soberanía reside en el pueblo, a éste con la disposición
legal enjuiciada, se le cercena la facultad de controlar el ejercicio de la
actividad constituyente que ha derivado en el Congreso de la República, la cual
si bien ha sido delegado no quiere decir que haya renunciado a ejercerla. De
esta manera, el referendo constituiría a su saber un mecanismo de participación
democrática para que la ciudadanía apruebe y controle la acción de quien a su
nombre desempeña sus funciones.
En suma, sobre la
norma que actualmente es objeto de control, el jefe del Ministerio Público
manifiesta que es inconstitucional, porque dentro del sistema político que nos
rige, definido como democrático, participativo y pluralista, donde la soberanía
reside en el pueblo, el gobierno no puede tener iniciativa legislativa exclusiva
para decidir si un proyecto de reforma constitucional debe someterse a
referendo o no, pues el poder constituyente primario está por encima de los
poderes públicos del Estado.
Sin embargo, afirma
que la disposición que se discute no está vigente luego de la expedición de la
Ley 134 de 1994, por la cual se dictan las normas sobre los mecanismos de
participación ciudadana, ya que su artículo 33 establece el sometimiento de los
proyectos de reforma constitucional mediante una ley que los incorpore, a la
iniciativa tanto del Gobierno como de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del
censo electoral, lo que en criterio del Procurador General de la Nación
configura la derogatoria de la preceptiva legal acusada, dada su expedición
posterior.  Así las cosas, colige que conforme al ordenamiento legal vigente,
dicha iniciativa ya no es exclusiva del gobierno, sino que la comparte con los
ciudadanos.
Por último, agrega
que esta Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la
constitucionalidad del citado artículo 33, al ejercer el control previo y
automático respecto de la Ley Estatutaria 134 de 1994, declarándolo exequible
mediante la Sentencia C-180 de 1994.
VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.      La
materia sujeta a examen
Por medio de la Ley
5 de 1992 se expidió el Reglamento del Congreso, del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes. El artículo 142 de la misma en su numeral 18,
objeto de censura en la demanda de la referencia, establece como de iniciativa
privativa del gobierno las leyes que se refieran a los referendos sobre un
proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
Al respecto, los
demandantes sustentan su cuestionamiento en el hecho de que la norma enjuiciada
desconoce la Constitución Política al negar a los ciudadanos el ejercicio de la
potestad soberana de presentar proyectos de ley de reforma constitucional para
ser sometidos a referendo, pues señalan que se asigna en forma exclusiva al
gobierno nacional, con lo cual se hace caso omiso del poder constituyente
popular, de la vigencia de un Estado democrático, participativo y pluralista, y
del reconocimiento expreso que sobre esa potestad trae el ordenamiento superior
(Preámbulo y artículos 1, 3, 40-5, 103 y 378 constitucionales)
Así las cosas, la Sala a continuación
procederá a resolver si efectivamente el señalamiento en la disposición
enjuiciada de una iniciativa privativa del gobierno para presentar proyectos de
ley de reforma constitucional que pretendan ser sometidos a referendo,
desconoce la iniciativa que para esa misma materia tienen los ciudadanos.
3.      El
fortalecimiento y profundización de la participación ciudadana a través de los
mecanismos de participación. Interpretación de la iniciativa privativa
gubernamental para someter una reforma constitucional a referendo en armonía
con el ordenamiento superior. Constitucionalidad de la disposición acusada
A partir de la
expedición de la nueva Carta Política de 1991, se operó un giro radical dentro
del sistema constitucional del Estado colombiano, con el fortalecimiento de la
democracia participativa y el señalamiento de nuevos mecanismos de
participación. La imperiosa necesidad de la intervención ciudadana en la toma
directa de las decisiones que a todos atañen y afectan, así como en el control
permanente sobre su ejecución y cumplimiento determinó una extensión e
incremento de los espacios de participación de la comunidad, así como de
procedimientos que garanticen efectivamente su realización. Lo anterior impuso
un rediseño de la participación del ciudadano, tradicionalmente restringida al
proceso electoral, para incluir esferas relacionadas con la vida personal,
familiar, económica y social de los individuos en cuanto identificados como
verdaderos sujetos sociales.
El retorno de la
soberanía al pueblo colombiano como depositario del poder supremo, defirió en
su voluntad la existencia, organización y el destino de las instituciones
políticas del Estado. De tal manera que, la intervención ciudadana se entiende
aplicada hacia la conformación, ejercicio y control del poder político, como un
derecho político de estirpe constitucional (C.P., art. 40) esencial para el
desarrollo de la organización política y social y a la vez  inherente al desarrollo
humano.
En ese orden de
ideas, la participación ciudadana en la vida política, cívica y comunitaria
debe observarse como un deber tanto de la persona como del ciudadano (C.P.,
art. 95); de esta manera, el principio de participación democrática más allá de
comportamiento social y políticamente deseado para la toma de las decisiones
colectivas, ha llegado a identificarse constitucionalmente, como principio
fundante y fin esencial de Estado social de derecho colombiano (C.P., Preámbulo
y arts. 1 y 2).
Ahora bien, la
injerencia del pueblo en el proceso de toma de decisiones acordes con sus
necesidades vitales se hace aún más efectiva, a través de las instituciones y
mecanismos propios de las democracias de participación o semi-directas
incorporados en la nueva Constitución. Como consecuencia del reconocimiento de
los derechos políticos reconocidos a los ciudadanos, éstos cuentan con la
posibilidad de tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática, así como a tener
iniciativa legislativa en las corporaciones públicas. El desarrollo legal
alcanzado por dichos mecanismos de participación ciudadana[1], objeto ya de
pronunciamiento constitucional[2],
garantizan precisamente esa efectividad.
De esta manera se
afianza el camino para que los ciudadanos ejerciten el derecho y atiendan el
deber ciudadano de participar en el plano político, lo que para esta
Corporación[3]
presenta los siguientes objetivos:
“a)
realizar el ideal del estado democrático de derecho, de permitir el acceso de
todo ciudadano a los procesos de toma de decisiones políticas; b) permitir el
ejercicio de un control político, moral y jurídico de los electores por parte
de los elegidos, sin intermediarios, con lo que se sanciona eficazmente la
corrupción administrativa y el uso del poder en interés particular; c) hacer
posible la construcción de un sistema político abierto y libre, donde el
ciudadano tenga canales efectivos de expresión, que no excedan los límites de
lo razonable y, d) propender por la solución de conflictos entre los órganos
del poder público, acudiendo a la instancia política del electorado.”.
En consecuencia, se
puede decir que las ciudadanas y los ciudadanos colombianos cuentan con el bien
preciado de una democracia participativa que irradia múltiples ámbitos de la
vida nacional, en lo que atañe, entre otros asuntos, al poder público y social,
a la organización electoral, al ejercicio de la función administrativa, a la
prestación de los servicios públicos, a la administración de justicia, a la
definición de las materias económicas, presupuestales y de planeación, así como
al ejercicio del control fiscal.[4]
Dentro de ese marco
normativo, amerita especial mención la incidencia que la participación
ciudadana presenta en el ámbito del ejercicio del poder público legislativo.
Esta se refleja mediante la posibilidad de los ciudadanos de presentar
proyectos de ley ante el Congreso de la República (C.P., arts. 154 y 155), a
través de lo que comúnmente se denomina la iniciativa popular; de ahí que, la
Corte[5]
haya señalado que así se “permite la intervención creadora de los ciudadanos en
la vida de la sociedad mediante la predeterminación de las normas jurídicas, la
definición de los intereses jurídicos que deben ser tutelados, la adopción de
las reglas de conducta que se consideran necesarias para un mejor vivir
social”, dando origen al acto más importante del proceso de formación de la
ley, del cual se deriva el respectivo trámite legislativo y, por consiguiente,
a una eficaz forma de participación en la actuación del poder político.
Hay que destacar que
igual iniciativa de proposición legislativa se le reconoce en la Constitución a
otros actores políticos, entre los cuales figura el gobierno nacional, como
ocurre con respecto de los casos señalados en el artículo 154 superior y con
respaldo en la atribución allí consignada.
Es más, el
constituyente de 1991 avanzó en los alcances de dicha iniciativa y los proyectó
al plano de las reformas constitucionales cuyo origen sea externo al Congreso
de la República, pues señaló que los ciudadanos pueden presentar directamente
proyectos de reforma constitucional ante el Congreso de la República, mediante
propuestas de actos legislativos o proyectos para ser sometidos a referendo,
como en idéntica forma se autorizó para el gobierno (C.P., arts. 155, 375 y
378).
Destáquese,
entonces, de lo antes mencionado que el gobierno es titular de iniciativa para
presentar proyectos de ley al Congreso de la República y que frente a ciertas
materias el trámite legislativo debe tener origen en una propuesta inicial y
privativa del gobierno.
Precisamente, el
artículo 142 de la Ley 5 de 1992, cuya demanda ocupa la atención de la Corte,
presenta la relación de las materias que por mandato constitucional deben tener
iniciativa privativa del gobierno para su discusión y trámite en el Congreso de
la República. El numeral 18 de esa disposición, entre los casos que allí se
prevén, se refiere a la iniciativa del gobierno para someter a referendo un
proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
Preocupa, entonces,
a los actores que dicha regulación vulnere el ordenamiento superior pues
desconoce que la iniciativa para proponer un proyecto de reforma constitucional
que deberá someterse a referendo, también tiene origen en el pueblo, dado el
poder constituyente con el cual éste actúa.
La Corte estima que
una interpretación meramente exegética del texto legal acusado daría lugar,
efectivamente, a considerarlo contrario a los mandatos constitucionales, como
así lo hacen los accionantes, específicamente, respecto del artículo 378 que
asigna tal iniciativa tanto en cabeza del gobierno como de los ciudadanos.
Sinembargo, en aras
de la primacía del principio de la preservación del derecho que guía la labor
de control constitucional abstracto, la norma debe ser interpretada
sistemáticamente con otras también pertenecientes a la Ley 5 de 1992, para que
así guarde armonía con la Carta Política.
En efecto, cabe
resaltar que dicha ley es de naturaleza orgánica, toda vez que dispone sobre
las normas atinentes al ejercicio de la actividad legislativa y al reglamento
del Congreso. De la lectura integral de la misma, se deduce que el legislador
desarrolló en cinco títulos las materias correspondientes al Congreso en pleno
(I), las disposiciones comunes al Senado de la República y a la Cámara de
Representantes (II), las disposiciones especiales de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República (III y IV) y las relativas a los
servicios administrativos, técnicos y de seguridad de las cámaras legislativas
(V).
El aludido título
II, en su capítulo sexto, agrupa las normas que rigen el proceso legislativo
ordinario. En la sección primera de éste, se preceptúa sobre la iniciativa
legislativa vista desde una perspectiva general, es decir respecto de todas las
autoridades y los órganos estatales que están facultados para presentar
proyectos de ley para su trámite y discusión ante el Congreso; de ahí que,
hayan sido objeto de regulación especial tanto la iniciativa popular como la
privativa del gobierno. El artículo 142 de la Ley 5 de 1992 regula precisamente
sobre este último aspecto, señalando las materias que para la expedición o
reforma legislativa deben tener origen gubernamental en forma privativa, entre
las cuales se menciona la del numeral 18 censurado en el presente juicio,
respecto de los proyectos de ley de referendo sobre un proyecto de reforma
constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
Por otra parte, la
Corte observa que en el capítulo séptimo, del mismo título II, el legislador
otorgó una regulación específica e independiente a otro aspecto del trámite
legislativo que denominó proceso legislativo constituyente, dentro del cual
recibieron particular atención los asuntos de reforma constitucional que deben
ser sometidos a referendo; allí encuentran cabida los proyectos de reforma
constitucional con iniciativa del gobierno o “de un número de ciudadanos igual
o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral existente en la fecha
respectiva” (artículo 229 numeral 2o.).
Así las cosas, es
claro que en la disposición atacada el legislador no desconoció arbitrariamente
el derecho político de participación referido a la iniciativa de la cual son
titulares los ciudadanos para proponer proyectos de reforma constitucional
mediante ley con el fin de que sean sometidos a un referendo. Lo que sucedió es
que el legislador, en el proceso de adopción de un esquema legislativo ordenado
para la presentación de los distintos temas que tienen que ver con el trámite
legislativo, separó por materias las normas referidas al proceso ordinario de
las exclusivas del proceso constituyente primario, sin reparar en la posible
confusión a la cual se podría llegar con una interpretación, como se ha dicho,
exegética de la norma.
De manera que, la Sala estima que la no
inclusión de la iniciativa popular en la disposición acusada se deriva más bien
de un defecto en la técnica legislativa utilizada por el legislador al expedir
la Ley 5 de 1992 que de un propósito vulnerador de la Carta Política. Por ello,
la Corte declarará su exequibilidad bajo el entendido de que la iniciativa del
gobierno para presentar proyectos de reforma constitucional al Congreso de la
República y que el mismo incorpore a la ley, de manera que sean sometidos a la
votación del pueblo mediante referendo constitucional, prevista en forma
privativa para el gobierno en la norma acusada, no excluye la iniciativa
popular que para ese mismo procedimiento la Carta ha establecido en favor de
los ciudadanos, con sujeción al requisito señalado en el artículo 229 de la
misma Ley 5 de 1992, según lo ya precisado.
Para finalizar, no
sobra advertir que la normatividad en estudio se refiere al ejercicio de la
actividad legislativa, es decir a las reglas que rigen el trámite del proyecto
de ley una vez presentado al Congreso por quien tenga la respectiva iniciativa
y en modo alguno alude a la función constituyente radicada en el pueblo. Esta
aclaración viene al caso, toda vez que con la expedición de la Ley Estatutaria
134 de 1994 “por la cual se dictan las normas sobre mecanismos de participación
ciudadana”, se regularon sustancial y concretamente los procedimientos y
requisitos necesarios para el ejercicio de los mecanismos de participación
ciudadana, dentro de los cuales el referendo constitucional obtuvo su
desarrollo en el Título IV, Capítulo I, ya estudiado por esta Corte en la
sentencia C-180 de 1994.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el numeral 18
del artículo 142 de la Ley 5 de 1992, bajo el supuesto de que no excluye la
iniciativa popular para presentar proyectos de reforma constitucional que serán
sometidos a referendo y que el mismo Congreso incorpore a la ley.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ley 134 de 1994 “por el cual se dictan normas sobre instituciones
y mecanismos de participación ciudadana”.
[2] Sentencia C-180 de 1994.
[3] Idem
[4] Consultar la Sentencia C-089 de 1994.
[5] Sentencia C-385 de 1997.