C-229-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-229/95
MINISTERIO
PUBLICO-Autonomía/SANCION
DISCIPLINARIA-Imposición de sanciones
En la actual
Constitución, la situación es diversa, puesto que el Ministerio Público es
autónomo y no está sometido a ninguna dirección gubernamental. Además, la Carta
expresamente confiere al Procurador la facultad de "imponer
sanciones" y no sólo la de "cuidar" el desempeño de los
funcionarios públicos, como decía la Carta derogada. En tales circunstancias, y
teniendo en cuenta la independencia del Ministerio Público, la Corte considera
que la única interpretación adecuada del alcance de esta facultad de imponer
sanciones es que, como regla general, corresponde directamente al Procurador, a
sus delegados o a sus agentes, no sólo adoptar la decisión disciplinaria
correspondiente sino, además, hacerla efectiva. La expresión "conforme a
la ley" hace referencia no a la posibilidad de que el Legislador pueda
trasladar a otras autoridades la imposición de las sanciones derivadas del
poder disciplinario preferente del Ministerio Público sino al principio de
legalidad que rige el derecho disciplinario, según el cual, corresponde a la
ley regular los tipos de sanciones disciplinarias, así como los procedimientos
de investigación desarrollados por la Procuraduría. Ese es también el sentido
del artículo 124 de la Carta, según el cual, "la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva". Pero lo que no puede la ley es atribuir a otra autoridad
distinta a la Procuraduría la facultad de imponer -esto es, adoptar y hacer
efectivas- las sanciones disciplinarias derivadas de la potestad disciplinaria
externa, puesto que ésta es una función constitucional propia del Procurador,
que se extiende, por mandato expreso de la Constitución, a los funcionarios
públicos de elección popular.
SANCION
DISCIPLINARIA A ALCALDE-Imposición/AUTONOMIA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
Los artículos 314
y 323 señalan que la suspensión o destitución de los alcaldes por el Presidente
y los gobernadores opera en los casos taxativamente señalados por la ley. Es
pues una facultad excepcional que requiere causales específicas. Por ende, no
puede ser atribuida al Presidente y a los gobernadores una facultad genérica de
hacer efectiva la suspensión o destitución en todos los casos derivados de
sanciones disciplinarias, por cuanto se estaría desconociendo la facultad
sancionadora propia de la Procuraduría. Además, una regulación de esa naturaleza
vulnera la autonomía administrativa de los municipios, pues el Presidente y los
gobernadores devienen verdaderos superiores jerárquicos de los alcaldes, cuando
éstos son, conforme al artículo 314 de la Carta, jefes de la administración
local, representantes del municipio y funcionarios elegidos por voto popular.
SANCION
DISCIPLINARIA A ALCALDE-Taxatividad
de causales legales/PRINCIPIO JERARQUICO/PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA
La taxatividad de
las causales legales exigidas por los artículos 314 y 323 de la Carta tiene
entonces un doble sentido: de un lado, ella busca preservar la potestad de
supervigilancia disciplinaria de la Procuraduría, puesto que no puede la ley
desconocer la función de este órgano autónomo de control de imponer sanciones
disciplinarias; y, de otro lado, la definición legal de las causales no puede
tampoco vulnerar el contenido esencial de la autonomía territorial de los
municipios.
REF: PROCESO
D-706: Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral segundo del artículo 104 de la Ley 136
de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios".
TEMAS:
- La autonomía del
Ministerio Público y la imposición de sanciones en ejercicio de la
supervigilancia disciplinaria.
- Imposición de
sanciones disciplinarias a los Alcaldes.
Actor: María
Florángela Izquierdo De Rodríguez
Magistrado
Ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fé de
Bogotá,    veinticinco (25)  de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,  Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I- ANTECEDENTES
La ciudadana María
Florángela Izquierdo de Rodríguez presenta demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso segundo del artículo 104 de la ley 136 de 1994, la cual fue
radicada en esta corporación con el número D‑706. Cumplidos, como están,
los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991,
procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
La demanda fue
sustanciada por el  Magistrado Dr Hernando Herrera Vergara, quien ordenó que el
negocio se fijara en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el
termino de (10) días para asegurar la intervención ciudadana;se comunicara la
iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República , al Presidente del Congreso de la República, al Ministeriode
Gobierno y a la Federación Colombiana de Municipios, para que conceptuaran
sobre la Constitucionalidad de la norma impugnada . Cumplidos los requisitos
consagrados en la Constitución y en el decreto 2067 de 1991  la Sala Plena de
la Corte Constitucional entró a decidir.
La Sala Plena de
esta Corporación  no adoptó el Proyecto, y lo entregó al Magistrado Dr.
Alejandro Martinez Caballero para la elaboración de la sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 104
inciso 2 de la ley 136 preceptúa lo siguiente: se subraya la parte  demandada.
Artículo 104 :
Causales de destitución: El presidente de la República en el caso del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, y los gobernadores  en los demás casos,
destituirán a los alcaldes, en los siguientes eventos.
1....
2. A solicitud
de la Procuraduría General de la Nación, cuando incurra en la causal que
implique dicha sanción, de acuerdo con el régimen disciplinario previsto por la
ley para estos funcionarios, o cuando ocurra en violación del régimen de
incompatibilidades.
2. De los
argumentos de la demanda:
La actora considera
que la norma  demandada viola los artículos constitucionales 277 numeral 6 y el
artículo 314 de manera directa, y colateralmente, los artículos 6, 121 y 123
inciso 2 del mismo ordenamiento.
Según  la actora, la
Constitución establece de manera clara que es competencia propia del
Procurador, sus delegados o agentes, imponer las sanciones derivadas de las
faltas disciplinarias, conforme a la ley. Así mismo, precisa que es posible
imponer al alcalde municipal una sanción derivada de situaciones con carácter
penal, como la destitución y la suspensión, las cuáles podrán ser ejecutadas
directamente por el gobernador, a petición del juez, del fiscal o de cualquier
persona de oficio. Dicho criterio, según análisis de la actora, es conforme con
lo preceptuado por el artículo 314 inciso 2 de la Constitución. Por el
contrario, la demandante considera que las sanciones derivadas de faltas
disciplinarias sólo podrán ser impuestas por el Procurador general, sus
delegados o sus agentes, según  lo consagra el artículo 277 numeral 6 de la
carta política, razón por la cual ningún funcionario distinto de los anteriores
podrá imponer sanción de destitución o suspensión, derivada de una falta
disciplinaria, por cuanto es competencia privativa, única y exclusiva del
Ministerio Público.
De otro lado, la
demandante indica que corresponde a la ley señalar la forma como el Ministerio
Público debe imponer esa sanción, pero, no es de su competencia transferir una
competencia constitucional propia del Procurador a otro funcionario público.
Finalmente la actora
hace un  recuento de lo consagrado en materia de competencias durante la
vigencia de la anterior Constitución y señala la diferencia en cuanto al poder
nominador que tenían los gobernadores, con respecto a la elección de alcaldes
municipales, por lo cual correspondía al primero la ejecución de las sanciones
a que hubiese lugar, previa solicitud de la Procuraduría General de la Nación.
En cambio, el mecanismo consagrado en la Constitución de 1991 es, según su
criterio, completamente distinto, por cuanto establece de manera amplia y
precisa la facultad del Procurador, por sí mismo o por medio de sus delegados o
agentes, de  adelantar las investigaciones  correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley, lo cual deriva del hecho de que la
Procuraduría es hoy una entidad autónoma y no está subordinada al Gobierno,
como en la anterior Constitución. Concluye entonces la actora:
“Si la
Constitución dice que quien impone sanciones derivadas de faltas disciplinarias
es el Procurador General de la Nación, los procuradores delegados o sus
agentes, no puede el legislador disponer que el Procurador General de la
Nación, sus procuradores delegados o sus agentes deban limitarse a solicitar a
otro servidor público la imposición de la sanción, como lo hace la norma
demandada, porque se está frente a una vulneración de la Constitución Nacional.
....
Dentro de la filosofía
de la Constitución de 1991, no cabe la concepción subalterna de la Procuraduría
de que por faltas disciplinarias tenga que pedirle al Gobierno que imponga las
sanciones. La propia Constitución faculta al Procurador, el supremo director
del Ministerio Público, para que imponga las sanciones.  Esto es lo que no
comprendió el legislador equivocado de la Ley 136 de 1994 y que busco se
corrija con la presente demanda”.
3- Intervención
ciudadana
El ciudadano Simón
Castro Benítez interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la
acción. Pero, según su criterio, la demanda adolece de la falla de proposición
jurídica incompleta, toda vez que existen en la ley 136 de 1994 otras
situaciones iguales a las impugnadas por la actora, puesto que los artículos
62, 103,105 numerales 3 y 4 y 182 inciso 3 de la citada ley atribuyen a
autoridades diferentes del Ministerio Público, como el Consejo Nacional
Electoral o el Presidente del respectivo Concejo Municipal, la facultad de
imponer sanciones disciplinarias. El ciudadano solicita entonces que la Corte
no sólo declare la inexequibilidad de la norma acusada sino también que efectúe
unidad normativa con las disposiciones señaladas.
4- Intervención
de la autoridad pública
El ciudadano
Horacio Serpa Uribe, en su calidad de Ministro de Gobierno, solicita desconocer
las pretensiones de la demandante. Según su criterio, la Constitución de 1991
estructuró  de manera precisa a la Procuraduría General de la Nación, como ente
de control, toda vez que señala al Procurador General, sus delegados o agentes
como los funcionarios del Ministerio Público competentes para imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley, a toda persona que desempeñe funciones
públicas, incluso a aquellas que las ejercen en virtud de su elección popular.
De esa manera considera este ciudadano que estos funcionarios del Ministerio
Público son quienes deben imponer la correspondiente sanción disciplinaria,
pero solicitando al Presidente de la República o a los gobernadores del
respectivo departamento hacer efectiva dicha medida.
5- El concepto
del Ministerio Público.
El Procurador
General de la Nación, mediante oficio de octubre 24 de 1994, solicita a esta
Corporación declarar su impedimento para actuar dentro de la demanda en curso,
por haber sido miembro del Congreso durante la tramitación de la disposición
acusada. La Corte, mediante auto del veinticinco de octubre de 1994, acepta el
impedimento y dispone que el asunto en mención pase al despacho del
Viceprocurador General de la Nación quien, mediante oficio No. 545 del 13 de
diciembre de 1994, solicita la exequibilidad de la disposición acusada.
Según la Vista
Fiscal, el artículo acusado no pone en peligro la atribución otorgada por la
Carta al Procurador, a sus delegados o agentes, por cuanto es el funcionario
competente del Ministerio Público quien profiere el acto administrativo que
impone la sanción de destitución al alcalde, quedando habilitados para aplicar
la sanción respectiva, en armonía con los mandatos del artículo 314 de la Constitución,
el Presidente de la República y los gobernadores.
El señor
Viceprocurador fundamenta sus argumentaciones, con base en el pronunciamiento
efectuado  por la sala de Consulta y servicio civil del Consejo de Estado el 2
de diciembre de 1993, mediante ponencia efectuada por el Consejero Javier Henao
Hidrón, en la cual esa alta corporación sostiene, en relación a la imposición
de la sanción de suspensión o destitución, lo siguiente:
"El
principio fundamental de competencia consiste en que el poder disciplinario del
Estado para investigar, primero, y sancionar luego a sus servidores, es
ejercido por el Procurador General de la Nación y por el nominador o superior
inmediato del respectivo servidor público, de conformidad con la ley.  Empero,
el Procurador está investido de un poder preferente, mediante el cual puede
desplazar para efectos de la investigación al nominador o jefe de la entidad o
dependencia estatal; y concluido el proceso disciplinario proferir la decisión
que ponga término al procedimiento administrativo y disponer que, una vez en
firme, sea cumplida por el nominador.
(...)
El verbo
transitivo imponer equivaldría en este caso, ‑según la aceptación que le
atribuye el diccionario de la lengua-, a hacer uno valer su autoridad´ para
prescribir una obligación o una sanción. En tratándose de la acción
disciplinaria puesta en movimiento por la Procuraduría, es este órgano de
control el que impone la sanción, al tenor del texto constitucional (art. 277‑6),
sin perjuicio de que también puede imponerla el superior jerárquico. En el caso
de que sea la Procuraduria el órgano que, por intermedio de su agente dotado de
competencia legal, adelante el proceso, le corresponderá absolver o sancionar;
a su turno, el nominador deberá cumplir, mediante un acto de ejecución, la
decisión principal que puso término al procedimiento administrativo."
Resulta entonces
evidente, según la Vista fiscal, que las facultades propias del Ministerio
Público no son transgredidas por el artículo objeto de la demanda, toda vez
que es precisamente al Procurador quien ejerce la competencia de imposición de
la sanción de suspensión o de destitución por medio de uno de sus agentes. Lo
que sucede es que la decisión es comunicada al nominador, una vez el acto se
encuentra ejecutoriado, para que se efectúe su cumplimiento dentro de los diez
(10) días siguientes al recibo de la solicitud.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, toda vez
que la norma demandada hace parte de una ley expedida por el Congreso de la
República.
El  asunto bajo
revisión.
2- Según la demandante,
la norma  acusada es inconstitucional por cuanto confiere al Presidente de la
República y a los gobernadores la facultad de imponer las sanciones de
destitución y suspensión de los alcaldes, en los casos de faltas
disciplinarias, mientras que, según su criterio, los artículos 277 numeral 6º y
314 de la Carta atribuyen esa competencia, de manera exclusiva, al Procurador
General de la Nación, sus delegados y agentes. No podía entonces la ley, según
la actora, deferir esa competencia para imponer sanciones derivadas de faltas
disciplinarias a otro funcionario distinto del Procurador o sus agentes. Por el
contrario, la Vista Fiscal y uno de los ciudadanos intervinientes consideran
que la norma acusada no recorta las competencias constitucionales de la
Procuraduría en materia disciplinaria, puesto que ella se limita a señalar la
forma de hacer efectiva la sanción impuesta por el Ministerio Público. Esto
significa que la ley acusada simplemente regula la forma de ejecución de la
decisión impuesta, esto es adoptada, por el órgano de control, lo cual armoniza
plenamente con la Carta, puesto que el artículo 314 superior señala al
Presidente y a los gobernadores como los funcionarios competentes para
suspender o destituir a los alcaldes.
Como vemos, el problema
central a ser determinado en esta sentencia es si la ley podía o no atribuir al
Presidente y a los gobernadores, de manera general, la facultad de hacer
efectivas las sanciones disciplinarias adoptadas por el Ministerio Público. Por
consiguiente, la Corte comenzará por analizar si la Constitución confirió
efectivamente al Procurador y a sus delegados y agentes la facultad de imponer
y ejecutar directamente las sanciones disciplinarias en ejercicio de su poder
disciplinario de vigilancia superior de la conducta de quienes desempeñen
funciones públicas (CP art. 277 ord 6º).
El Poder
disciplinario del Ministerio Público y la facultad de imponer sanciones
3- El  control
disciplinario tiene dos grandes ámbitos de aplicación. Por un lado encontramos
una potestad sancionadora de la administración de carácter interno, por medio
de la cual el nominador o el superior jerárquico investiga la conducta
administrativa de su subordinado y, en caso de que sea procedente, adopta y
hace efectiva la sanción disciplinaria correspondiente. Esta potestad interna,
que deriva de la organización jerarquizada de la administración, se  traduce,
según lo señalado por esta Corporación en anterior decisión, en  "una
sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones
antijurídicas y se constituye en un complemento de la Potestad de mando, pues
contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas"     [1]. Dijo entonces la
Corte:
"La potestad
sancionadora reconocida a la administración asume dos modalidades: la
disciplinaria ( frente a los funcionarios que violan los deberes y
prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a
las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera,
fiscal, etc).  La naturaleza jurídica de dicha potestad es indudablemente
administrativa, y naturalmente difiere  de la que le asigna la ley al juez para
imponer la pena, con motivo de un ilícito penal."
4- Al lado de esa potestad
disciplinaria interna de la administración, la Constitución consagra un control
disciplinario externo, conocido tradicionalmente como la potestad de
supervigilancia disciplinaria y que está atribuido a la Procuraduría General de
la Nación. En efecto, el articulo 118 de la Carta señala que al Ministerio
Público, del cual forma parte la Procuraduría, corresponde "la vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas." Y el
artículo 277 ordinal 6º de la Carta precisa los alcances de esa potestad
disciplinaria externa, cuando señala que es función del Procurador General, por
sí o por medio de sus delegados y agentes, "ejercer vigilancia superior de
la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección  popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar
las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones
conforme a la ley."
Esta potestad
externa del Procurador es entonces, como lo señala la norma constitucional,
prevalente, por lo cual  el Ministerio Público puede desplazar dentro de un
proceso disciplinario que se adelanta contra determinado funcionario al
nominador o jefe superior del mismo. Y una tal función de supervigilancia
disciplinaria comporta la facultad constitucional del Procurador, sus delegados
y sus agentes no sólo de adelantar las investigaciones correspondientes sino
además de imponer, conforme a la ley, las sanciones respectivas. Pero, ¿cual es
el alcance de esa facultad de imposición de sanciones? ¿Significa ella que el
Procurador adopta la decisión pero la ejecuta el nominador o el superior
jerárquico del funcionario investigado, tal y como ocurría durante la vigencia
de la anterior Constitución? O, como lo sostiene la actora, ¿esta norma implica
que el Procurador adopta y hace efectiva la sanción respectiva?
5- Para responder
este interrogante, la Corte recuerda que el Ministerio Público es un órgano
constitucional de control que tiene carácter autónomo. En efecto, la Carta
señala de manera explícita que, además de las tres ramas tradicionales de
poder, existen otros órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de
las demás funciones del Estado (CP art. 113). Y dentro de ellos sitúa al
Ministerio Público como un organismo de control (CP art. 117), cuyo supremo
director es el Procurador General (CP art. 275)
Esto tiene
consecuencias trascendentales sobre el significado de la facultad del
Procurador de imponer sanciones en ejercicio de su potestad disciplinaria
externa, puesto que implica una profunda diferencia con la Constitución de
1886. En efecto, el anterior ordenamiento señalaba, en su artículo 142, que el
Ministerio Público era ejercido por el Procurador pero bajo la suprema
dirección del Gobierno. Además, ese ordenamiento no confería al Ministerio
Público una función constitucional específica de imponer sanciones
disciplinarias sino que señalaba que el Procurador debía "cuidar" que
todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñaran
cumplidamente sus deberes. En tales circunstancias, era perfectamente razonable
que durante la vigencia de esa Constitución, la ley diferenciara dos momentos
diversos en la imposición de las sanciones disciplinarias originadas en la
potestad de vigilancia externa del Ministerio Público: de un lado, el
Procurador o sus delegados adoptaban la decisión y, con base en ella, una vez
ejecutoriada, solicitaban a la autoridad administrativa hacerla efectiva.
Correspondía entonces al superior jerárquico o al nominador del funcionario
investigado ejecutar la sanción. Esta diferenciación de momentos armonizaba con
la suprema dirección que el Gobierno ejercía sobre el Ministerio Público,
puesto que la imposición autónoma de sanciones disciplinarias a funcionarios de
la rama ejecutiva por el Procurador podía ser vista como una ruptura de la
suprema dirección gubernamental.
6- En cambio, en la
actual Constitución, la situación es diversa, puesto que el Ministerio Público
es autónomo y no está sometido a ninguna dirección gubernamental. Además, la
Carta expresamente confiere al Procurador la facultad de "imponer
sanciones" y no sólo la de "cuidar" el desempeño de los
funcionarios públicos, como decía la Carta derogada.
En tales
circunstancias, y teniendo en cuenta la independencia del Ministerio Público,
la Corte considera que la única interpretación adecuada del alcance de esta
facultad de imponer sanciones es que, como regla general, corresponde
directamente al Procurador, a sus delegados o a sus agentes, no sólo adoptar la
decisión disciplinaria correspondiente sino, además, hacerla efectiva. No otro
puede ser el sentido de la facultad de "imponer las respectivas sanciones
conforme a la ley" consagrado en el artículo 277 ord 6º, puesto que
"imponer", según el Diccionario de la Real Academia Española,
significa "hacer valer su autoridad o poderío". Es obvio que la
potestad de supervigilancia disciplinaria del Procurador pierde parte de su
autoridad o poderío si la ley limita la facultad del Ministerio Público a que
éste "solicite" que el superior jerárquico o el nominador hagan
efectiva la sanción correspondiente. En efecto, ello implica una concepción
subalterna de la Procuraduría, pues da a entender que ésta sigue sometida a la
suprema dirección del Ejecutivo, tal y como sucedía en la Constitución
derogada.
La Corte considera
entonces que la expresión "conforme a la ley" hace referencia no a la
posibilidad de que el Legislador pueda trasladar a otras autoridades la
imposición de las sanciones derivadas del poder disciplinario preferente del Ministerio
Público sino al principio de legalidad que rige el derecho disciplinario, según
el cual, corresponde a la ley regular los tipos de sanciones disciplinarias,
así como los procedimientos de investigación desarrollados por la Procuraduría.
Ese es también el sentido del artículo 124 de la Carta, según el cual, "la
ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva". Pero lo que no puede la ley es atribuir a otra
autoridad distinta a la Procuraduría la facultad de imponer -esto es, adoptar y
hacer efectivas- las sanciones disciplinarias derivadas de la potestad
disciplinaria externa, puesto que ésta es una función constitucional propia del
Procurador, que se extiende, por mandato expreso de la Constitución, a los
funcionarios públicos de elección popular (CP art. 277 ord 6).
7- Una conclusión
deriva de todo lo anterior: corresponde, por regla general, al Procurador, a
sus delegados o agentes, no sólo adoptar sino también ejecutar las sanciones
disciplinarias contra los alcaldes. Sin embargo, en relación con estos
funcionarios, la Constitución parece contradecir o consagrar una excepción a
esta regla general derivada del artículo 277 ordinal 6, puesto que el artículo
314 establece que "el Presidente y los gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los
alcaldes". En el mismo sentido, el artículo 323 señala que "en los
casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente suspenderá o destituirá
al Alcalde Mayor".
Es necesario
armonizar entonces estos mandatos aparentemente contradictorios de la Carta
puesto que, según el primero, la destitución o suspensión de los alcaldes
corresponde exclusivamente al Ministerio Público mientras que, según los
artículos 314 y 323, se trata de una facultad propia del Presidente y los
gobernadores. Entra entonces la Corte a analizar los alcances de esa
competencia de gobernadores y alcaldes frente a la función general del
Ministerio Público en materia de potestad disciplinaria externa, para lo cual
se tomará obviamente en consideración la autonomía de las entidades
territoriales, y en particular de los departamentos y municipios, de acuerdo a
lo dispuesto en los artículos 1º, 287, y 314 de la Constitución.
Poder
disciplinario sobre los alcaldes, Ministerio Público y descentralización
territorial.
8- Según una primera
interpretación, la regla de los artículos 314 y 323, por regular el caso
específico de los alcaldes, debe primar, en relación con estos funcionarios,
sobre la potestad general del Procurador de imponer las sanciones en ejercicio
de su supervigilancia disciplinaria. Por ende, según esta hermenéutica, en
virtud de la cual sería exequible la norma demandada, puede la ley establecer,
de manera general, en el caso de los alcaldes, la distinción entre la adopción
de la sanción disciplinaria -que corresponde al Procurador- y su ejecución -que
puede ser atribuida al Presidente y a los gobernadores respectivamente-.
Sin embargo, esa
interpretación no es aceptable, porque los artículos 314 y 323 señalan que la
suspensión o destitución de los alcaldes por el Presidente y los gobernadores
opera en los casos taxativamente señalados por la ley. Es pues una facultad
excepcional que requiere causales específicas. Por ende, no puede ser atribuida
al Presidente y a los gobernadores una facultad genérica de hacer efectiva la
suspensión o destitución en todos los casos derivados de sanciones
disciplinarias, por cuanto se estaría desconociendo la facultad sancionadora
propia de la Procuraduría.
Además, una
regulación de esa naturaleza vulnera la autonomía administrativa de los
municipios, pues el Presidente y los gobernadores devienen verdaderos
superiores jerárquicos de los alcaldes, cuando éstos son, conforme al artículo
314 de la Carta, jefes de la administración local, representantes del municipio
y funcionarios elegidos por voto popular.
9- La taxatividad de
las causales legales exigidas por los artículos 314 y 323 de la Carta tiene
entonces un doble sentido: de un lado, ella busca preservar la potestad de
supervigilancia disciplinaria de la Procuraduría, puesto que no puede la ley
desconocer la función de este órgano autónomo de control de imponer sanciones
disciplinarias; y, de otro lado, la definición legal de las causales no puede tampoco
vulnerar el contenido esencial de la autonomía territorial de los municipios.
En ese orden de
ideas, la Corte considera que esas causales son constitucionales, en primer
término, cuando hacen referencia a aquellos casos en los cuáles el alcalde sigue
actuando como un agente del Presidente o del gobernador, como sucede en
relación con el orden público (CP art. 296). En efecto, en este ámbito, se
mantiene una relación jerárquica entre alcaldes, gobernadores y Presidente.
Ahora bien, la jerarquía es una relación de supremacía de los funcionarios
superiores, respecto de los inferiores, y de subordinación de éstos con
aquellos. Este principio jerárquico origina, en consecuencia, una potestad
propia de la máxima autoridad de imponer sanciones disciplinarias, por lo cual
es perfectamente legítimo que la ley establezca en estos ámbitos causales
taxativas que den posibilidad al Presidente o a los gobernadores de destituir o
suspender a los alcaldes, ya sea por solicitud de la Procuraduría, ya sea como
producto de una investigación disciplinaria autónoma del superior jerárquico.
Esto explica que la
Corte haya declarado exequible, en su momento, el decreto legislativo 1811 de
1992, que facultaba al Presidente y a los gobernadores a suspender o destituir,
previa solicitud de la Procuraduría, a los alcaldes y gobernadores que hubiesen
incurrido en las faltas señaladas por el artículo 14 de la Ley 4 de 1991. En
efecto, esas faltas están todas relacionadas con situaciones de orden público,
en las cuales el alcalde sigue siendo un agente del gobernador y del
Presidente, por lo cual la regulación era constitucionalmente legítima. Dijo
entonces la Corte:
"Es Colombia
un Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce autonomía a sus
entidades territoriales (artículo 1º C.N.), ésta no llega hasta permitirles que
fijen con independencia la política de orden público, la cual es concebida y
diseñada para todo el territorio nacional, lo cual explica por qué, al tenor
del artículo 303 de la Carta, "el Gobernador será agente del
Presidente de la República para el mantenimiento del orden público"
mientras que el 315, numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de
"conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley
y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del
respectivo gobernador" (Subraya la Corte).
Por si fuera
poco, de manera expresa, en lo relativo al orden público, el artículo 296 de la
Constitución dispone:
"Artículo
296.- Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde
fuere  turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán
de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y
órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos
efectos en relación con los de los alcaldes".
Como puede
observarse, en nada se ven disminuidas la unidad del sistema ni la autoridad
presidencial en esta materia por la existencia de la descentralización territorial
ni por la autonomía de las entidades territoriales, ni tampoco por el hecho de
que gobernadores y alcaldes sean elegidos popularmente.  Es correcta, entonces,
la apreciación del Procurador General de la Nación sobre la existencia de una
estructura jerárquica en relación con el manejo del orden público, de tal modo
que los jefes de las administraciones seccionales y locales están sujetos a la
suprema dirección del Presidente de la República, cuyas instrucciones están
obligados a acatar.
Dentro de esa
perspectiva, nada tiene de inconstitucional y, por el contrario, desarrolla los
preceptos superiores la norma legal por cuyo medio se asegura el debido
acatamiento a las decisiones del Jefe del Estado y de Gobierno en lo relativo a
la conservación y restablecimiento del orden público.[2]"
Con idéntico
criterio, la Corte declaró exequible el literal k) del artículo 38 de la ley
estatutaria sobre estados de excepción, según el cual "el Presidente de la
República podrá suspender al alcalde o gobernador, y éste a su vez podrá
suspender a los alcaldes de su departamento, cuando contribuyan a la
perturbación del orden, u obstaculicen la acción de la fuerza pública, o incumplan
las órdenes que al respecto emita su superior, y designará temporalmente
cualquier autoridad civil, según los procedimientos y las causales que se
establezcan". En efecto, en este caso también actúan los alcaldes como
agentes del Presidente y el gobierno, por lo cual procede la suspensión o
destitución por parte de estas autoridades, como es obvio, con sujeción a las
taxativas causales determinadas por el Legislador. Dijo entonces esta
Corporación:
"Yerran los
intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que en el
numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la Procuraduría
General de la Nación, la facultad de "ejercer preferentemente" el
poder disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
cualquiera que sea su denominación (trabajadores oficiales, empleados públicos,
funcionarios públicos, servidores públicos, etc.), no es menos cierto que es la
misma Carta la que autoriza al Presidente de la República, para que "en
los casos taxativamente señalados por la ley" suspenda o destituya a los
gobernadores (art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les confiere no
solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores en
relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib.
En consecuencia
es la misma ley, pues los decretos legislativos lo son en sentido material, la
que debe de determinar los casos que dan lugar a la suspensión de los
gobernadores y alcaldes que contribuyan a la perturbación del orden público,
obstaculicen la acción de la fuerza pública o incumplan las órdenes que emita
su superior, (gobernador y Presidente de la República), para lo cual deberá
señalar el procedimiento aplicable que, como es obvio, respetará el debido
proceso, permitiendo que los servidores públicos citados, puedan ejercer su
defensa.
Ahora bien, el
manejo del orden público, le fue atribuído al Presidente de la República en su
condición de Jefe de Estado, de Gobierno, y como Suprema Autoridad
Administrativa, tal como aparece consagrado en el numeral 4o. del artículo 189
de la Constitución, que dice: "Conservar en todo el territorio el orden
público y restablecerlo donde fuere turbado".
Si los
gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República para la
conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les
exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además
de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida
dicho funcionario con tal fin, los cuales son de aplicación inmediata y se
preferirán sobre los de los gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de
igual manera, y con los mismos efectos, en relación con los de los alcaldes,
tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema[3]".
En estos casos,
corresponde a la ley no sólo definir las causales taxativas en virtud de las
cuáles procede que el Presidente o los gobernadores destituyan o suspendan a
los alcaldes sino que, además, el Legislador puede señalar que la investigación
correspondiente sea adelantada directamente por el Presidente o los
gobernadores  o que, por el contrario, la determinación de la responsabilidad
del alcalde sea establecida por el Ministerio Público y éste solicite, en caso
de que sea procedente, a los primeros la suspensión o destitución del segundo.
Esto es una obvia consecuencia de que si bien la Procuraduría es autónoma
frente al poder ejecutivo, los diferentes órganos del Estado "colaboran
armónicamente  para la realización de sus fines" (CP art. 113).
10- De otro lado,
también considera la Corte que estas causales son legítimas cuando hacen
referencia a otros casos definidos por el Legislador, siempre y cuando se
respete la potestad de supervigilancia disciplinaria del Ministerio Público y
no se vulnere el contenido esencial de la autonomía territorial, puesto los
artículos 314 y 323  autorizan al Congreso a  definir taxativamente tales
causales. Así, para la Corte tales causales proceden también cuando la
suspensión o destitución no deriva, en estricto sentido, de una potestad de
supervigilancia disciplinaria sino de otras hipótesis jurídicas, como sucede
cuando ellas son el desarrollo y la consecuencia de investigaciones judiciales
contra los alcaldes respectivos. En efecto, en esos casos no se vulnera la
función de supervigilancia de la Procuraduría ni se desconoce la autonomía
territorial, puesto que la destitución o suspensión por el Presidente o el
gobernador aparecen como expresión del deber de colaboración de estas
autoridades con la administración de justicia.
Inconstitucionalidad
de la norma acusada.
11- Conforme a todo
lo anterior, para la Corte es claro que el artículo acusado vulnera la
Constitución por cuanto, de manera genérica, señala que la Procuraduría no
impone sino que simplemente solicita que el Presidente y los gobernadores hagan
efectivas las sanciones disciplinarias a los alcaldes. El artículo no ha
definido entonces causales taxativas de suspensión o destitución de los
alcaldes por el Presidente y los gobernadores en los ámbitos en los cuáles
éstas son legítimas (CP arts. 314 y 323) sino que ha establecido una regulación
general de la forma de hacer efectivas las sanciones disciplinarias a estos
funcionarios locales, la cual, por las razones largamente expuestas en esta
sentencia, no sólo desconoce la potestad de supervigilancia disciplinaria e
imposición de sanciones de la Procuraduría sino que desconoce la autonomía
municipal. Una tal regulación podía adecuarse a la anterior Constitución, por
cuanto en ella, el Ministerio Público estaba sujeto a la suprema dirección
gubernamental y no tenía una facultad autónoma de "imponer" sanciones
sino únicamente de "cuidar" la conducta de los funcionarios públicos.
Pero ella no es conforme con la Constitución de 1991, por lo cual la
disposición acusada será declarada inexequible en la parte resolutiva de esta
sentencia.
Como se puede ver,
la inconstitucionalidad de la norma acusada deriva del carácter general de la
regulación que pretendió establecer. En efecto, la disposición que será
retirada del ordenamiento señala que en todos los casos de violación del
régimen disciplinario o de incompatibilidades, la sanción de suspensión o
destitución será hecha efectiva por el Presidente o el gobernador respectivo.
Esa regulación viola la Carta porque convierte la regla especial de los
artículos 314 y 323 de la Carta en norma aplicable en todos los casos
disciplinarios, con lo cual desconoce la facultad propia y general del Procurador
de imponer directamente las sanciones que deriven del ejercicio de su potestad
disciplinaria externa y preferente (CP art. 277 ord 6). Pero ello no significa,
como se señaló en los  fundamentos 9 y 10 de esta sentencia, que la ley no
pueda establecer, dentro de ciertos ámbitos, causales taxativas que permitan al
Presidente y al gobernador suspender o destituir a los alcaldes.
Finalmente, la Corte
precisa que, como es obvio, esta declaración de inexequibilidad no implica que
no exista actualmente forma de hacer efectiva las sanciones disciplinarias
contra los alcaldes. De un lado, cuando ejerza la supervigilancia disciplinaria
y por mandato directo del artículo 277 ordinal 6º de la Constitución, el
Procurador y sus delegados o agentes, deben imponer -esto es, adoptar y hacer
efectiva- la suspensión o destitución del alcalde investigado, sin que tengan
por qué solicitar al Presidente o a los gobernadores la ejecución de la medida.
Y, de otro lado, el Presidente y los gobernadores podrán destituir a los alcaldes,
ya sea a solicitud de la Procuraduría, ya sea como producto de una
investigación disciplinaria autónoma del propio poder ejecutivo, ya sea por
orden judicial, en aquellos eventos en los cuales la ley haya establecido
causales taxativas y dentro de los ámbitos materiales señalados anteriormente
por esta sentencia.
Unidad normativa
con otras disposiciones de la Ley 136 de 1994.
12- Entra la Corte a
estudiar si procede o no efectuar unidad normativa con otros artículos de la
Ley 136 de 1994, tal y como lo propone uno de los ciudadanos intervinientes.
La Corte considera
que no procede la declaratoria de unidad normativa con respecto al artículo 103
de la citada ley, por cuanto esa disposición regula una situación totalmente
diferente a la estudiada en esta sentencia, cual es el cese de funciones de los
alcaldes en caso de interdicción judicial. Por consiguiente, la Corte no se
pronunciará sobre la exequibilidad o no de ese artículo.
13- La Corte
considera, en cambio, que procede la unidad normativa en relación con las otras
disposiciones señaladas por el ciudadano interviniente, por cuanto, como se
verá a continuación, éstas adolecen del mismo vicio de inconstitucionalidad que
la norma acusada por el actor.
Así, el artículo 62
señala que "la aplicación de las sanciones de destitución y suspensión a
un concejal serán solicitadas por la Procuraduría General de la Nación al
Consejo Nacional   Nacional Electoral, quien procederá a su imposición y
remitirá al presidente del correspondiente Concejo los documentos pertinentes
para hacerla efectiva." Como se puede constatar, este artículo vulnera la
facultad del Ministerio Público de imponer autónomamente las sanciones
disciplinarias, por lo cual es inexequible.
Por su parte, el
artículo 105 numerales 3º y 4º preceptúa:
Artículo 105 :
Causales de suspensión: El presidente de la República en el caso del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, y los gobernadores  en los demás casos,
suspenderán a los alcaldes, en los siguientes eventos.
1....
2...
3... A solicitud
de la Procuraduría General de la Nación o de autoridad jurisdiccional
competente de acuerdo con el régimen disciplinario previsto por la ley.
4-  Cuando la
Procuraduría General de la Nación, solicite la suspensión provisional mientras
adelante la investigación disciplinaria, de conformidad con la ley.
La diferencia
esencial entre el artículo 104 numeral 2º acusado y estos dos numerales es que
el primero hace referencia a la destitución de los alcaldes, mientras que
éstos  aluden a la suspensión de los mismos por el Presidente o el gobernador,
por razones disciplinarias. Como se puede ver, en este caso, y por las razones
estudiadas en las sentencia, también se está desconociendo la facultad del
Ministerio Público de imponer directamente las sanciones disciplinarias, por lo
cual estos numerales serán también declarados inexequibles, salvo en lo que
respecta a la autoridad jurisdiccional competente. En efecto, con respecto a
este caso, la Corte no se pronuncia, por cuanto, como se indicó con relación al
artículo 103, se trata de una hipótesis jurídica  diferente.
Finalmente, el
artículo 182 se refiere a las sanciones disciplinarias a los personeros
municipales y señala, en su inciso tercero, que "los presidentes de los
concejos distritales o municipales harán efectivas las respectivas sanciones,
en el término de diez (10) siguientes a la solicitud de suspensión o
destitución, emanada de la Procuraduría General de la Nación". Como se
puede constatar, esta disposición adolece de idéntico vicio de
inconstitucionalidad que la norma acusada por el actor.
Por todo lo
anterior, la Corte procederá a efectuar la unidad normativa y a declarar la
inexequibilidad de estas disposiciones. Sin embargo, con respecto a ellas, la
Corte también precisa que la inexequibilidad no implica que no exista
actualmente forma de hacer efectiva las sanciones disciplinarias contra los
alcaldes, concejales o personeros. De un lado, cuando ejerza la supervigilancia
disciplinaria y por mandato directo del artículo 277 ordinal 6º de la
Constitución, el Procurador y sus delegados o agentes, deben imponer -esto es,
adoptar y hacer efectiva- la suspensión o destitución de estos funcionarios,
sin que tengan por qué solicitar a otras autoridades la ejecución de la medida.
Y, de otro lado, el Presidente y los gobernadores podrán suspender a los
alcaldes, ya sea a solicitud de la Procuraduría, ya sea como producto de una
investigación disciplinaria autónoma del propio poder ejecutivo, ya sea por
orden judicial, en aquellos eventos en los cuales la ley haya establecido
causales taxativas y dentro de los ámbitos materiales señalados anteriormente
por esta sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar INEXEQUIBLES el artículo 62, el
numeral 2° del artículo 104, el numeral 4º del artículo 105, y el inciso
tercero del artículo 182 de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan
normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios".
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la expresión
"de la Procuraduría General de la Nación o" contenida en el numeral
3º del artículo 105 de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                        CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-229/95
SANCION
DISCIPLINARIA A SERVIDOR PUBLICO-Imposición (Salvamento de voto)
La misma Constitución le asignó una
potestad especial al Presidente de la República y a los Gobernadores para que
en los casos expresamente señalados por la ley, suspendan o destituyan a los
alcaldes -artículos 314 y 323 de la CP.-. Cuando la norma parcialmente atacada
dispone que el Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de
Santa Fé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos, destituirán a los
alcaldes cuando exista solicitud de la Procuraduría General de la Nación, al
incurrir estos en alguna de las causales previstas por la ley que implique
dicha sanción, ello no es mas que un desarrollo de lo dispuesto en las normas,
que facultan al legislador para establecer las causales de suspensión y
destitución de los alcaldes, con base en la facultad especial de carácter
constitucional por parte del Presidente de la República -para el caso del
Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá- y los gobernadores en los demás casos, que
no implica, como lo pretende la demandante una invasión del Ejecutivo en una
competencia atribuída en forma expresa por el constituyente al Procurador
General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, de imponer
sanciones a los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias.
REF.: Proceso No.
D-706
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral 2o. del artículo 104 de la Ley 136 de
1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los municipios”.
Actor:
Maria Florangela
Izquierdo de Rodriguez
Magistrado
Ponente:
Dr. Alejandro
Martínez Caballero
Los suscritos magistrados, JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO, HERNANDO HERRERA VERGARA y VLADIMIRO NARANJO MESA expresamos
en forma respetuosa, que disentimos de la sentencia adoptada en forma mayoritaria
en el proceso de la referencia, de fecha veinticinco (25) de mayo de mil
novecientos noventa y cinco (1995), que declaró inexequibles los artículos 62,
104 numeral 2o., 105 numerales 3o. (parcial) y 4o. y el inciso 3o. del artículo
182 de la Ley 136 de 1994.
Las razones que motivan a los suscritos
Magistrados para apartarnos de la decisión mencionada, se fundamenta en las
consideraciones de la ponencia original, cuyos fundamentos fueron los
siguientes:
“Tercera.
De la competencia para imponer sanciones a los servidores públicos por
faltas disciplinarias - El exámen del cargo.
“Con respecto a la organización del Estado,
la Constitución Política de 1991 en su artículo 113 consagró las Ramas del
Poder Público, señalando que, “además de los órganos que las integran existen
otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones
del Estado”. Dentro de los organismos de control, la misma Carta incluyó al
Ministerio Público y la Contraloría General de la República, el primero de los
cuales es ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor del
Pueblo, los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante
las entidades jurisdiccionales -artículos 117 y 118 CP.-.
“En relación con las atribuciones que corresponden
al Procurador General de la Nación directamente o por medio de sus delegados y
agentes, cabe destacar las concernientes a la vigilancia del cumplimiento de la
Constitución, las leyes, las decisiones judiciales, la protección de los
derechos humanos, la defensa de los intereses de la sociedad y la vigilancia de
la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
“El Ministerio Público cumple igualmente,
con la función primordial de intervenir ante las autoridades judiciales o
administrativas en defensa del orden jurídico, para lo cual tiene la potestad
de ejercer preferentemente el poder disciplinario “e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley” (artículo 277 numeral 6o. de la CP.).
“Así mismo, como atribución directa y
especial del Procurador General de la Nación, tiene de conformidad con el
artículo 278 numeral 1o de la
Carta, la de “desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión
motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes
faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar
evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus
funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la
Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con
manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los
hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.
“Es bien sabido que en relación con el
ámbito de responsabilidad de los servidores públicos, ésta comprende no
solamente la infracción de la Constitución y de las leyes, sino también la
omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones por parte de las
mismas (CP. artículo 6o.).
“Según el artículo 124 de la Carta, “la ley
determinará la responsabilidad de los servidores públicos” -entendiendo por
estos, según el artículo 123 del mismo estatuto, a los miembros de las
corporaciones públicas, incluso los de elección popular, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios-, así como “la manera de hacerla efectiva”.
“En desarrollo de esta disposición
constitucional, el legislador ordinario, o el gobierno a través de facultades,
han expedido numerosas disposiciones que señalan los derechos, deberes y las
prohibiciones de esa clase de servidores, el procedimiento para adelantar las
investigaciones disciplinarias, además de la potestad para imponer las
sanciones correspondientes.
“Dentro de esa normatividad, caben destacar
los Decretos Ley 2400 y 3074 de 1968, el Decreto Reglamentario 1950 de 1973, la
Ley 25 de 1974, la Ley 13 de 1984 y su Decreto Reglamentario 482 de 1985, así
como la Ley 4a. de 1990.
“Se pregunta:¿quién impone las sanciones
y quién las hace efectivas en los casos de faltas disciplinarias de los
servidores públicos?
“En materia disciplinaria, el principio
general de competencia consiste en que el poder para investigar y sancionar a
los servidores públicos, es ejercido preferentemente por el Procurador General
de la Nación y por el nominador o superior inmediato, de conformidad con la
ley. Debe subrayarse que en algunos casos, el poder preferente de que está
investido el Procurador General de la Nación o sus delegados, conlleva a
desplazar dentro del proceso disciplinario que se adelante contra determinado
funcionario en la etapa de la investigación, al nominador o jefe superior del
mismo. Procedimiento este que una vez concluído, da lugar a que se profiera la
decisión que pone término a la actuación administrativa, la cual una vez en
firme, debe ser cumplida por el nominador.
“Así pues, el numeral 6o. del artículo 277
de la Carta, dispone que es el Procurador General de la Nación, por sí o por
medio de sus delegados o agentes, quien en tratándose de la acción
disciplinaria respecto de los servidores públicos, impone la sanción
respectiva, dentro del ejercicio preferente del poder disciplinario “conforme a
la ley”, sin perjuicio de las facultades conferidas por esta a otras
autoridades administrativas.
“De esta manera, la Constitución Política
de 1991 no concentró la función de destitución o suspensión en cabeza
exclusivamente de un organismo, no obstante la claúsula general de competencia
en la materia a cargo del Procurador General de la Nación, por sí o por medio
de sus delegados o agentes, de que trata el artículo 277 numeral 6o.
anteriormente citado, al referirse a la facultad de “ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley”.
“Estima la Sala que la Carta Política de
1991 le atribuyó al legislador la potestad de determinar la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Así se desprende del
texto del artículo 124 constitucional, cuando dice:
“Artículo 124.
La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y
la manera de hacerla efectiva”.
“Además, el mismo artículo 277 ya citado,
señala que la imposición de las respectivas sanciones con relación a la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, se hará “conforme a
la ley”, de tal forma que en nada contraría el espíritu del constituyente
cuando el legislador determina que una autoridad administrativa decrete la
destitución o suspensión de un servidor público, a través de un acto
administrativo, cuando medie solicitud de la Procuraduría General de la Nación,
previo al adelantamiento de la investigación correspondiente en “ejercicio
preferente del poder disciplinario”.
“Ahora bien, conviene señalar que la misma
Constitución le asignó una potestad especial al Presidente de la República y a
los Gobernadores para que en los casos expresamente señalados por la ley,
suspendan o destituyan a los alcaldes -artículos 314 y 323 de la CP.-. Así lo
indica claramente el artículo 314 ibídem, según el cual:
“Artículo 314.
En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y
representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos
de tres años, no reelegible para el período siguiente. El Presidente y
los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán
o destituirán a los alcaldes...”.
“De la misma manera se dispuso en el
artículo 323 de la Carta, que le otorgó facultad al Presidente de la República
para suspender o destituir al Alcalde Mayor de Santa Fé de Bogotá. Son pues
estas facultades constitucionales de carácter especial.
“En desarrollo de esa atribución
constitucional, el legislador ordinario, mediante la Ley 136 de 1994, “por
medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los municipios” estableció algunas de las causales en virtud
de las cuales los alcaldes pueden ser suspendidos o destituídos del ejercicio
de su cargo, como aquella prevista en el numeral segundo del artículo 104 de la
Ley 136 de 1994, en virtud de la cual, “el Presidente de la República en el
caso del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores en los demás
casos, destituirán a los alcaldes a solicitud de la Procuraduría General de la
Nación, cuando incurra en la causal que implique dicha sanción, de acuerdo con
el régimen disciplinario previsto por la ley para estos funcionarios, o cuando
incurra en violación del régimen de incompatibilidades”.
“Observa la Corte que la norma en
referencia está ajustada a los preceptos constitucionales y en particular a los
artículos 124, 314 y 323 ya comentados.
“Así pues, cuando la norma parcialmente
atacada dispone que el Presidente de la República en el caso del Distrito
Capital de Santa Fé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos,
destituirán a los alcaldes cuando exista solicitud de la Procuraduría General
de la Nación, al incurrir estos en alguna de las causales previstas por la ley
que implique dicha sanción, ello no es mas que un desarrollo de lo dispuesto en
las normas transcritas, que facultan al legislador para establecer las causales
de suspensión y destitución de los alcaldes, con base en la facultad especial de
carácter constitucional por parte del Presidente de la República -para el caso
del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá- y los gobernadores en los demás casos,
que no implica, como lo pretende la demandante una invasión del Ejecutivo en
una competencia atribuída en forma expresa por el constituyente al Procurador
General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, de imponer
sanciones a los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias.
“Por tal razón, estima la Corte
Constitucional que la norma acusada no es contraria a los artículos 277-6 y 314
de la Carta, sino que se ajusta adecuadamente al ordenamiento constitucional,
ya que constituye un desarrollo normativo razonable y coherente que el
legislador dio al mandato superior contenido en los artículos 124, 277-6, 314 y
323.
“Agréguese que, en los casos de faltas
disciplinarias en que incurran los alcaldes, la atribución sancionatoria de la
Procuraduría General de la Nación llega tan solo hasta la imposición de la
sanción de suspensión o destitución del alcalde respectivo, la cual
corresponderá hacer efectiva al Presidente de la República o a los
gobernadores, según el caso, en desarrollo de las normas constitucionales
mencionadas.
“Así lo entendió esta Corporación en
sentencia No. C-032 de 1993, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo, al
expresar lo siguiente:
“5. La
destitución y suspensión de gobernadores y alcaldes.
Expresa el
impugnador que el Gobierno Nacional quebranta los artículos 213, 304 y 314 de
la Constitución cuando establece mediante el decreto legislativo que se revisa
causales de suspensión y destitución de los gobernadores y alcaldes.
El artículo
304 de la Carta Política establece que el Presidente de la República, en los
casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los
gobernadores. El 314 señala que el Presidente y los gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.
El sentido de
estas normas no es otro que el de evitar la discrecionalidad del Presidente y
los gobernadores, según el caso, en la remoción de funcionarios que por mandato
de la Constitución son elegidos popularmente. Así se estableció  desde el Acto
Legislativo Nº 1 de 1986 que introdujo la elección popular de los alcaldes y
fue ratificado y extendido a los gobernadores en la Constitución de 1991, a
fin de preservar la voluntad del pueblo limitando las posibilidades de
injerencia del Ejecutivo en la permanencia de estos servidores públicos en sus
cargos, sin perjuicio de la necesaria separación o suspensión de los mismos en
sus funciones cuando han incurrido en la comisión de delitos, faltas
disciplinarias, violación al régimen de inhabilidades o incompatibilidades,
o si se configuran otros motivos que lo ameriten.  Al dejar en manos del
legislador la previsión general y abstracta de las razones que pueden dar lugar
a esas determinaciones y los requisitos y procedimientos que deben seguirse al
adoptarlas, la Constitución ha desarrollado uno de los principios que sustentan
el sistema de elección popular sujetando a razones de carácter jurídico la
estabilidad de los funcionarios elegidos para determinado período, con lo cual
sustrajo la operatividad del sistema a las interferencias e intrigas de índole
política o personal.
....
En efecto, los
artículos 2º, 3º, y 6º aluden a solicitudes de destitución o suspensión
elevadas por el Ministerio Público a las autoridades competentes, previa
investigación de su parte (artículos 7º y 8º), en cumplimiento de la función
que le atañe, consistente en la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive en empleos de elección popular y en el
ejercicio del poder disciplinario. Claro está, habiendo estatuido la propia
Constitución en forma expresa a quiénes corresponde aplicar las sanciones de
destitución y suspensión en los cargos de gobernadores y alcaldes (artículos
303 y 315), es obvio que las atribuciones de la Procuraduría no pueden llegar
sino hasta la solicitud de que se impongan sobre la base de las diligencias
investigativas que, con arreglo a las normas del debido proceso, haya
culminado” (subrayas y negrillas fuera de texto).
“El anterior
criterio fue reiterado posteriormente en la Sentencia No. C-179 de 1994,
Magistrado Ponente, Dr. Carlos Gaviria Díaz al estudiar la constitucionalidad
del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, donde expresó en
relación con los gobernadores y los alcaldes como agentes del Presidente de la
República para la conservación del orden público en el respectivo territorio,
que:
"(...) Es
Colombia un Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce autonomía
a sus entidades territoriales (artículo 1o. C.N.), ésta no llega hasta permitirles
que fijen con independencia la política de orden público, la cual es concebida
y diseñada para todo el territorio nacional, lo cual explica por qué, al tenor
del artículo 303 de la Carta, "el Gobernador será agente del Presidente de
la República para el mantenimiento del orden público" mientras que el 315,
numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de "conservar el orden
público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y
órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo
Gobernador." (sent. C-032/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
“Allí mismo, señaló
la sentencia en relación con el literal k) del artículo 38 del citado proyecto:
"Yerran los
intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que
en el numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la
Procuraduría General de la Nación, la facultad de "ejercer
preferentemente" el poder disciplinario sobre la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, cualquiera que sea su denominación
(trabajadores oficiales, empleados públicos, funcionarios públicos, servidores
públicos, etc.), no es menos cierto que es la misma Carta la que
autoriza al Presidente de la República, para que "en los casos
taxativamente señalados por la ley" suspenda o destituya a los
gobernadores (art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les confiere no
solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores en
relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib"
(negrillas y subrayas fuera de texto).
“Se concluye
entonces, que la Carta Política otorgó al legislador la facultad para
establecer las causales en virtud de las cuales hay lugar a la suspensión o
destitución de los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias
durante el ejercicio de su mandato, por lo que lo preceptuado en el numeral
segundo del artículo 104 acusado, no hace cosa distinta que adoptar los
mecanismos que hacen propicio el ejercicio efectivo de las sanciones
determinadas por la Procuraduría General de la Nación, que deben ser acatadas
por el Presidente de la República y los gobernadores de departamento, en los
términos señalados en la Constitución Política”.
Los anteriores
argumentos nos llevaron a proponer la exequibilidad de la norma acusada.
Finalmente, los
suscritos Magistrados ponemos de presente la existencia de una clara y
protuberante contradicción entre la parte motiva y la resolutiva de la
sentencia No. C-229/95, de la cual nos apartamos.
En efecto, en la
parte motiva de la citada providencia, se expresa lo siguiente:
“.... Y, de otro
lado, el Presidente y los gobernadores podrán suspender a los alcaldes,
ya sea a solicitud de la Procuraduría, ya sea como producto de una
investigación disciplinaria autónoma del propio poder ejecutivo, ya sea por
orden judicial, en aquellos eventos en los cuales la ley haya establecido
causales taxativas y dentro de los ámbitos materiales señalados anteriormente
por esta sentencia” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Empero, en la parte
resolutiva se declara la inexequibilidad del numeral 2o. del artículo 104 de la
Ley 136 de 1994, norma que precisamente permite al Presidente de la República y
a los gobernadores destituir a los alcaldes a solicitud de la
Procuraduría General de la Nación. Luego, con fundamento en lo afirmado
en la parte motiva de la providencia, la norma ha debido declararse exequible.
Con nuestro
acostumbrado respeto,
Santa Fé de Bogotá,
Mayo 31 de 1995,
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1] Sentencia C-214/94. MP Antonio Barrera Carnonell
[2]Sentencia C-032/93 del 8 de
febrero de 1993. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[3]Sentencia C-179/94 del 13 de abril de 1994. MP Carlos Gaviria
Díaz.