C-516-04
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-516/04
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Definición/SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Conformación
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Definición/SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Objeto
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Administración
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Finalidad/SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Función del Estado
La función
que cumplen es prevenir, atender y proteger a la población trabajadora de los
efectos causados por accidentes y enfermedades que les puedan ocurrir con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. El Estado adquirió en
ese campo un papel trascendental pues independientemente de que intervengan sus
representantes o entidades particulares, la prestación del servicio debe
hacerse orientada a un beneficio general donde lo que prima es el bien común.
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Elementos
El Sistema de
Riesgos Profesionales se caracteriza por los siguientes elementos: está
compuesto por entidades de carácter público y privado; es administrado por el
ISS y otras entidades aseguradoras de vida, debidamente autorizadas; está
destinado a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de
las enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, para lo cual fija las
prestaciones económicas y las prestaciones asistenciales a que tienen derecho
los trabajadores en uno y otro caso; todos los trabajadores deben estar
afiliados, y esa afiliación se hace a través de los empleadores, quienes son
los encargados de pagar las cotizaciones respectivas, de acuerdo a la clase de
riesgo en que se encuentren.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SALUD Y
SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
Esta
Corporación ha reconocido el amplio margen de configuración del legislador para
regular lo concerniente a los derechos a salud y a la seguridad social. La
flexible fórmula adoptada por la Constitución impide que se pueda hablar de una
estructura única de seguridad social y de una actuación limitada del legislador
en dicho campo. En efecto, la Carta Política establece unos principios y reglas
generales, básicos y precisos a los cuales debe ceñirse el legislador, pero que
no impiden su intervención amplia en el asunto. No obstante, esa autonomía
legislativa no es absoluta pues tiene como límites los principios, valores y
derechos consagrados en el texto Superior, que por ende restringen la libertad
de configuración del legislador.
PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DE LIBRE COMPETENCIA EN SISTEMA DE RIESGOS
PROFESIONALES-Búsqueda de efectividad por el
legislador/LEGISLADOR EN MATERIA DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vinculación/LEGISLADOR
EN MATERIA DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Discriminación normativa
El
legislador, al regular lo concerniente al Sistema de Riesgos Profesionales,
debe procurar hacer efectiva la igualdad y la libre competencia entre las
entidades facultadas para prestar el servicio, así como garantizar que los
usuarios puedan, en igualdad de condiciones, tener acceso al mismo y obtener la
protección requerida. El legislador está vinculado íntimamente al principio de
igualdad, de manera que, por un lado, debe dar el mismo trato a supuestos de
hecho equivalentes, siempre que no exista una razón suficiente que permita
dispensarle un tratamiento desigual (mandato de tratamiento igual) y, por otro,
está obligado a otorgar un trato desigual o a establecer diferenciaciones entre
regímenes jurídicos diversos, es decir, dar un trato distinto a supuestos de
hecho diferentes (mandato de tratamiento desigual). Así mismo, le está
permitido que trate de manera idéntica supuestos de hecho diferentes cuando
ello resulte razonable y siempre que no exista una razón suficiente que imponga
dicha diferenciación. En ese orden, se incurre en una discriminación normativa
cuando dos condiciones fácticas semejantes son tratadas por el legislador de
manera desigual sin que exista una justificación objetiva y razonable. O dicho
de otra manera, no es necesario que toda diferenciación normativa esté amparada
en una disposición constitucional que así lo permita sino que es suficiente que
su justificación sea constitucionalmente aceptable. Es un juicio valorativo que
corresponde adelantar al juez constitucional para que una vez sea verificada la
vulneración del mandato de un tratamiento igualitario, entre a restablecer la
igualdad quebrantada mediante la equiparación de los supuestos comparados.
SEGURIDAD SOCIAL-Prestación/SERVICIOS
PUBLICOS-Prestación/SERVICIOS PUBLICOS-Regulación, control y
vigilancia por el Estado
SEGURIDAD SOCIAL-Principios/SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL-Importancia de lo social y efectividad por el Estado
Los sistemas de seguridad
social fueron concebidos siguiendo lineamientos distintos a los que configuran
la seguridad individual o privada. En ellos la empresa o entidad encargada de
su prestación no tiene como prioridad el criterio de eficiencia económica ni la
necesidad de ampliarse financieramente a largo plazo, sino que se adoptó una
perspectiva que afirmaba ante todo la importancia de lo social. Y es el Estado
a quien corresponde hacer efectivo ese cometido, para lo cual se le asigna la
dirección, coordinación y control del Sistema.
SEGURIDAD SOCIAL EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Intervencionismo estatal y asunción de prestación
Lo anterior
es un claro desarrollo del modelo de Estado Social de Derecho, en el cual el
intervencionismo estatal en materias como la seguridad social se explica en la
medida en que ese servicio público está a su cargo y es quien debe asumir su
prestación, ya sea directamente o a través de entidades privadas. Ello explica
la intensidad del intervencionismo estatal en la seguridad social, que pretende
superar la tensión existente entre los intereses privados, presentes en el seno
las empresas y el interés general comprometido en esa actividad, mucho más
cuando de lo que se trata es precisamente de la prestación de un servicio
básico para la sociedad que hace efectivo el derecho irrenunciable que tienen
todos los habitantes.
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Intervención
del Estado
En materia de
riesgos profesionales, el Estado debe implementar las políticas tendientes a
que ese conjunto de programas estén destinados a asegurar efectivamente a la
población trabajadora contra ciertos riesgos que se puedan generar durante su
desempeño laboral y que afectan notable y fuertemente sus condiciones de vida y
existencia.
SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL-Prestación
por entidades públicas y privadas
Las entidades
públicas y privadas están habilitadas por el Constituyente para prestar el
servicio público de la seguridad social, cuya confluencia debe estar guiada por
principios tales como el de la libertad económica, que comprende a su vez la
libertad de empresa y la libre competencia, pero siempre con un objetivo
orientado al cumplimiento de la función social inherente a la actividad de que
se trata.
COMPETENCIA-Protección del interés
público
LIBERTAD DE COMPETENCIA EN SERVICIOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN IGUALDAD
DE CONDICIONES-Garantía no es absoluta
La Carta
Política garantiza la libertad de competencia en el mercado de los servicios de
seguridad social en igualdad de condiciones, pero ese derecho no es absoluto,
como en forma reiterada lo ha sostenido la jurisprudencia, en cuanto tiene sus
límites en los principios que rigen el servicio público de seguridad social.
Así, los principios de libre competencia y libertad de empresa deben
armonizarse con las especiales potestades de intervención que tiene el Estado y
con los principios y reglas propios de los servicios públicos, en especial el
de seguridad social.
ACTIVIDAD ECONOMICA-Intervención
legislativa
LIBERTAD DE EMPRESA, LIBERTAD ECONOMICA Y PRIMACIA DEL INTERES
GENERAL-Tensiones/LIBERTAD ECONOMICA-Restricción
En reiteradas
oportunidades esta Corporación ha resuelto tensiones que se presentan entre los
principios de libertad de empresa, libertad económica y la primacía del interés
general y ha concluido que la restricción a esas libertades económicas es
constitucional “si (i) se llevó a cabo por ministerio de la ley;  (ii) respeta
el “núcleo esencial” de la libertad de empresa; (iii) obedece al principio de
solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señalada por la
Constitución; y (iv) responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad
en sentido lato”.
ADMINISTRADORA DE RIESGOS
PROFESIONALES-Traslado/ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES-Términos diferentes para traslado por empleadores
afiliados
ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES-Diferenciación
normativa en término de traslado por empleadores afiliados/ADMINISTRADORA DE
RIESGOS PROFESIONALES-Término de traslado por empleadores afiliados al ISS
No existe
duda que todas las Administradoras del Sistema, ya se trate del ISS o de otra
entidad, desarrollan una misma actividad, pero, no obstante, existe una
circunstancia adicional que merece especial consideración y es que una de las
entidades -el ISS- es empresa estatal. El intervencionismo del Estado en
materia de seguridad social resulta ser intenso en la medida en que se trata de
un servicio básico para la sociedad que está orientado por el principio según
el cual su prestación debe hacerse bajo la dirección, coordinación y control
del Estado. Este es primordialmente quien lo debe prestar y el hecho de que los
operadores privados puedan concurrir en su prestación es una consecuencia directa
de una habilitación expresa por parte del ente estatal. El término diferencial
establecido en la norma impugnada tiene una finalidad específica: proteger al
ente estatal, la cual resulta ser legítima a la luz de los postulados
constitucionales. La diferencia contemplada en la norma no vulnera el núcleo
esencial de los derechos a la libertad de empresa, a la libre competencia y a
la igualdad, pues no está excluyendo a los particulares de la posibilidad de
concurrir en la prestación del servicio público. Tan sólo establece un plazo de
permanencia distinto cuyo propósito no es otro que hacer efectivo el mandato
constitucional de intervención estatal en la economía y en los servicios
públicos y de asegurar la prevalencia del interés general. No se les está obligando,
imponiendo o señalando a cuál deben o no afiliarse, evento éste que de ocurrir
sí desconocería su libertad de escogencia y atentaría contra el derecho a la
igualdad.
Referencia: expediente D-4998
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 de la Ley 776
de 2002
Actor:
Francisco Javier Gil Gómez
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil cuatro (2004).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco
Javier Gil Gómez demandó el artículo 21 de la Ley 776 de 2002 “por la cual
se expiden normas sobre la organización, administración y prestaciones del
Sistema General de Riesgos Profesionales”, publicada en el Diario Oficial
N° 45.037 del 17 de diciembre de 2002.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
“Ley 776 de 2002
(diciembre 17)
por la cual
se expiden normas sobre la organización, administración y prestaciones del
Sistema General de Riesgos Profesionales
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 21. Traslado de entidades
administradoras de riesgos profesionales, el artículo 33 del Decreto - ley 1295
de 1994 quedará así:
Los empleadores afiliados al ISS pueden trasladarse voluntariamente
después de (2) años, contados desde la afiliación inicial o en el último
traslado; en las demás Administradoras de Riesgos Profesionales, de acuerdo al
Decreto 1295 de 1994 en un (1) año. Los efectos de traslado serán a partir del
primer día del mes siguiente a aquel en que se produjo el traslado, conservando
la empresa que se traslada la clasificación y el monto de la cotización por los
siguientes tres (3) meses”.
III. LA DEMANDA
En criterio del demandante, el
artículo acusado, al establecer un término diferencial para que los afiliados
se puedan cambiar de Administradora de Riesgos Profesionales, según se trate
del Seguro Social o de otras entidades, vulnera el precepto 13 de la Carta
Política.
Afirma que
resulta discriminatorio que el legislador haya dispuesto el término de dos años
para que los afiliados al Seguro Social puedan cambiarse a otra Administradora
de Riesgos Profesionales, mientras que tan sólo estableció un año para que los
inscritos a las demás Administradoras - distintas al ISS- puedan hacer el
traslado. Expresa que tal disposición privilegia al Seguro Social y con ello
está institucionalizando una discriminación entre unas y otras entidades sin
que exista justificación alguna.
Manifiesta que
con ese trato dispar se desconoce, por una parte, el derecho a la igualdad de
las entidades Administradoras de Riesgos Profesionales, en cuanto le otorga a
una de ellas -el ISS- la prerrogativa de contar con afiliaciones durante un
plazo mayor y de garantizarle una serie de ingresos, mientras que a las otras
las priva de esa posibilidad y las obliga a destinar recursos extras para
mantener el equilibrio en proporción a dichos ingresos, con lo cual se afecta
el mercado de aseguramiento, la situación financiera de su red de prestadores y
la garantía en la prestación de los servicios a los afiliados. De otra parte,
también se les viola a los usuarios su derecho a la igualdad, en la medida en
que ubica a los afiliados al ISS en condiciones desventajosas frente a los
usuarios de las demás Administradoras de Riesgos pues les permite a éstos
trasladarse de una empresa a otra en un tiempo menor (1 año) mientras que a los
primeros les impone la obligación de esperar un tiempo mayor (2 años), sin que
exista motivo alguno para esa diferenciación. Es más, agrega que conforme a los
artículos 334 y 150, numeral 21, de la Constitución, el régimen de los
servicios públicos tiene como propósito primordial proteger a los usuarios, no
obstante, éstos, con la limitación temporal de la norma acusada, ven coartada
su posibilidad de elegir libremente la entidad Administradora de Riesgos que
más se adapte a sus necesidades.
Sostiene que en
un Estado Social de Derecho no es admisible establecer tratos desiguales para
entidades que administran los riesgos profesionales ni para los usuarios de las
mismas con el fin de favorecer a una entidad del Estado como el ISS. A su
juicio, no hay justificación objetiva y razonable para el establecimiento de
regímenes diferenciados entre Administradoras de Riesgos Profesionales, toda
vez que éstas cumplen las mismas funciones, tienen iguales atribuciones y
responsabilidades y, en general, poseen idénticos deberes y obligaciones.
Aduce que una de
las finalidades de la Ley 776 de 2002 es garantizar la sostenibilidad
financiera del Sistema General de Seguridad Social, pero ello no es posible
entenderlo en un ámbito de igualdad cuando a través de diferentes normas se
provee de recursos al ISS para financiarse, sin que se predique lo mismo
respecto de las demás A.R.P. Sostiene que la adopción de privilegios no es la
vía para solucionar problemas financieros del Seguro Social.
Por otro lado,
el actor considera que la norma acusada vulnera los artículos 333 y 334 de la
Constitución respecto a los principios de libre competencia y libre
concurrencia, así como la libertad de empresa. En este punto indica que al
admitirse que empresas del sector privado participen también en la prestación
del servicio público de salud, emerge para el Estado el deber de permitir que
esa actividad se desarrolle dentro de un ámbito de libre competencia y libertad
de empresa, garantizándole al usuario calidad del servicio, economía y
eficiencia, de manera que si tales condiciones no se cumplen pueda trasladarse
libremente y bajo las mismas condiciones a otra entidad. Sostiene que con el
artículo acusado el legislador beneficia injustificadamente al Estado y, por
contera, al Seguro Social, situándolos en una posición dominante frente a las
otras empresas que prestan el servicio, debido a que con las prerrogativas
otorgadas se pueden proyectar mayores ingresos por un año más y establecerse
ofertas para captar público por debajo de las A.R.P. que no cuentan con ese año
extra de proyección.
IV. INTERVENCIONES
Manuel
Guillermo Rueda Serrano, Vicepresidente Jurídico de la Federación de
Aseguradores Colombianos, FASECOLDA, manifiesta que a efectos de cumplir con
los objetivos del Sistema de Riesgos Profesionales, el legislador previó la
creación de administradoras de carácter público y privado para que en igualdad
de condiciones presten ese servicio público, fue así como se expidió el Decreto
Ley 1295 de 1994. Sostiene que de esa facultad constitucional y legal para que
los particulares puedan participar en la prestación del servicio de seguridad
social, se desprenden los derechos a la libertad de empresa y a la libre
competencia, con lo cual se les garantiza su participación.
El interviniente le halla la razón al actor cuando expresa que la
norma acusada vulnera los artículos 333 y 334 de la Constitución puesto que
consagra diferentes condiciones de competencia entre el ISS y las demás
Administradoras de Riesgos Profesionales, en cuanto al primero le garantiza un
mercado cautivo por un periodo superior al de las Administradoras del sector
privado. En su criterio, con esas condiciones más beneficiosas para la entidad
estatal se afectan también los derechos de los usuarios del Sistema, quienes
tendrán que estar sujetos por un término mayor a una entidad por el sólo hecho
de tener origen estatal.
En su concepto, la disposición impugnada atenta contra el artículo 48
de la Carta Política, que prescribe que la seguridad social puede ser prestada
por entidades públicas o privadas en concurrencia e igualdad de condiciones.
También considera que al contemplar la norma términos diferenciales para
proceder a la desafiliación dependiendo si se trata del ISS o de
administradoras de carácter privado, se viola el 13 ibídem, pues no
existe una justificación razonable para esa diferencia de trato.
Expresa que la disposición demandada le otorga privilegios
comerciales y de competencia al ISS y le restringe a las empresas usuarias su
derecho de traslado en igualdad de condiciones, al tiempo que las obliga a
mantenerse afiliadas a esa A.R.P. por un periodo mayor, desconociéndoles así su
derecho a la libre afiliación.
Finalmente, asegura que lo que se está cuestionando es el término
diferencial establecido en la norma pero no la figura de los traslados ni la
existencia de un periodo mínimo de permanencia en las Administradoras de
Riesgos Profesionales. Por esa razón solicita a la Corte que con el fin de no
generar un vacío jurídico declare la inconstitucionalidad sólo de uno de los
dos términos previstos y no del artículo en su integridad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación considera que no existe justificación alguna
para que se disponga un término de traslado distinto, según el usuario se
encuentre afiliado al ISS o a una administradora privada, por cuanto la
actividad que desarrollan todas las A.R.P. es la misma: prevenir, proteger y
atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y accidentes que
puedan ocurrir con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollen.
Afirma que dado que la Constitución autoriza a los particulares para participar
en la prestación de los servicios que constituyen la seguridad social, esa
intervención debe hacerse en las mismas condiciones de igualdad con las
entidades públicas y no resultaría justo ni equitativo que se dé tratamiento
distinto a entidades que se dedican a una misma actividad.
De otra parte, el Jefe del Ministerio Público considera que la
disposición acusada también vulnera el derecho a la libre competencia toda vez
que ubica al ISS en una posición dominante frente a las demás Administradoras,
al permitirle asegurar sus afiliaciones por un año más que a las otras, lo cual
le genera mayores ingresos.
La norma acusada, en su criterio, coloca a los usuarios que se
afilien al ISS en condiciones de inferioridad frente a los que opten por
afiliarse a otras entidades ya que los primeros, si se encuentran inconformes
con el servicio, deben esperar dos años para poder hacer el traslado, mientras
que los segundos sólo deben aguardar un año.
Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte que declare
inexequible el artículo 21 de la Ley 776 de 2002 teniendo en cuenta que en ese
evento volvería a entrar en vigencia el término de un año establecido en el
Decreto Ley 1295 de 1994 para trasladarse de una A.R.P. a otra.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. El
problema jurídico
Para
el actor el artículo impugnado vulnera los preceptos 13, 333 y 334 de la Carta
Política. Considera que con la distinción en el término de permanencia
establecido en la norma se privilegia al ISS en desmedro de las otras entidades
administradoras del Sistema y se lesionan los derechos a la libre competencia y
a la libertad de empresa. Así mismo, afirma que a los usuarios del Seguro
Social se les ubica en condiciones más desventajosas que a los demás afiliados.
El interviniente considera que la norma vulnera no sólo los
artículos citados por el actor, por las razones descritas en la demanda, sino
también el 48 de la Constitución en la medida en que la seguridad social puede
ser prestada por entidades públicas y privadas pero siempre en condiciones de
concurrencia e igualdad.
Por su parte, el Procurador General de la Nación señala que no
existe justificación alguna para que la norma establezca un término de traslado
distinto según se trate del ISS o de otras Administradoras del Sistema y aduce
que mientras se ubica a esa entidad estatal en una posición dominante que
afecta la libre competencia, a sus usuarios se les coloca en condiciones de
inferioridad frente a los que opten por afiliarse a otra A.R.P.
En ese orden, le corresponde determinar a la Corte si el término
diferencial dispuesto en la norma impugnada para que los empleadores afiliados
puedan trasladarse de una Administradora de Riesgos Profesionales a otra, según
se trate del ISS o de una entidad distinta, vulnera los artículos 13, 333 y 334
de la Carta Política.
Para resolver el problema jurídico la Sala se referirá a los
principios que rigen el Sistema de Seguridad Social Integral y concretamente el
Sistema de Riesgos Profesionales, así como al principio de la libre competencia
y a sus límites, conforme a su desarrollo jurisprudencial.
2. El Sistema
de Seguridad Social Integral y el Sistema de Riesgos Profesionales
Según
lo dispuesto por el artículo 48 de la Carta Política, la seguridad social es un
servicio público de carácter obligatorio, que se encuentra bajo la dirección,
coordinación y control del Estado. Tanto las entidades públicas como las
privadas están facultadas por el Constituyente para prestar ese servicio con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, de
conformidad con lo previsto en la Constitución y en la ley.
Con la
expedición de la Ley 100 de 1993 se organizó el Sistema de Seguridad Social
Integral, el cual está definido como “el conjunto de instituciones, normas y
procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una
calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas
que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral
de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la integración de la comunidad”[1]. El legislador
determinó que el mismo está conformado por (i) el Sistema General de Seguridad
Social en Salud, (ii) el Sistema General de Pensiones, (iii) el Sistema General
de Riesgos Profesionales y (iv) los servicios sociales complementarios
definidos en esa Ley[2],
cada uno con coberturas, entes ejecutores, regulación y disposiciones que le
son propias.
El Sistema
General de Riesgos Profesionales se dirige fundamentalmente a brindar
protección a la población trabajadora y se encuentra regulado en el Libro
Tercero de la referida Ley.
Dicho Sistema
está definido por el Decreto 1295 de 1994 - expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de facultades extraordinarias- como “el conjunto de
entidades publicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir,
proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los
accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia de la labor
que desarrollan”[3].
Sus objetivos están destinados a mejorar las condiciones de trabajo y salud de
los empleados, protegiéndolos de los riesgos que se generen en su lugar de
trabajo y que puedan afectar su salud individual o colectiva; a fijar las prestaciones
de atención de la salud y económicas por incapacidad temporal frente a
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; a reconocer y pagar a los
afiliados las prestaciones económicas que se generen conforme a la ley y a
desarrollar actividades dirigidas a establecer el origen de los accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales, así como el control de los agentes de
riesgos ocupacionales[4].
El Sistema es
administrado por el Seguro Social y por las entidades aseguradoras de vida
autorizadas por la Superintendencia Bancaria para la explotación del ramo de
seguro de riesgos profesionales[5],
y se estructura sobre la base de la existencia de un riesgo creado por el
empleador, en donde no se tiene en cuenta la culpa de éste sino que se
establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a
reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en
actividades de las que el empresario obtiene un beneficio[6]. En
ese orden, las entidades asumen un riesgo que en principio tendrían los
empleadores pero que por virtud de la ley y en aras de otorgar una mayor
protección a los trabajadores, se les traslada a ellas, mediando, eso sí, una
cotización que se encuentra a cargo del patrono. La función que cumplen es
entonces prevenir, atender y proteger a la población trabajadora de los efectos
causados por accidentes y enfermedades que les puedan ocurrir con ocasión o
como consecuencia del trabajo que desarrollan.
El Estado
adquirió en ese campo un papel trascendental pues independientemente de que
intervengan sus representantes o entidades particulares, la prestación del
servicio debe hacerse orientada a un beneficio general donde lo que prima es el
bien común.
De lo anterior
se concluye que el Sistema de Riesgos Profesionales se caracteriza por los
siguientes elementos: está compuesto por entidades de carácter público y
privado; es administrado por el ISS y otras entidades aseguradoras de vida,
debidamente autorizadas; está destinado a prevenir, proteger y atender a los
trabajadores de los efectos de las enfermedades profesionales y accidentes de
trabajo, para lo cual fija las prestaciones económicas y las prestaciones
asistenciales a que tienen derecho los trabajadores en uno y otro caso; todos
los trabajadores deben estar afiliados, y esa afiliación se hace a través de
los empleadores, quienes son los encargados de pagar las cotizaciones
respectivas, de acuerdo a la clase de riesgo en que se encuentren.
3. La
libertad de configuración del legislador. La participación en el Sistema de
Riesgos Profesionales de entidades públicas y privadas en circunstancias de
igualdad y con plena observancia del principio de libre competencia dentro de
los límites que establece la Constitución
Esta Corporación
ha reconocido el amplio margen de configuración del legislador para regular lo
concerniente a los derechos a salud y a la seguridad social[7]. La flexible fórmula
adoptada por la Constitución[8]
impide que se pueda hablar de una estructura única de seguridad social y de una
actuación limitada del legislador en dicho campo. En efecto, la Carta Política
establece unos principios y reglas generales, básicos y precisos a los cuales
debe ceñirse el legislador, pero que no impiden su intervención amplia en el
asunto.
No obstante, esa
autonomía legislativa no es absoluta pues tiene como límites los principios,
valores y derechos consagrados en el texto Superior, que por ende restringen la
libertad de configuración del legislador. Así, la Corte ha sostenido que dado
que la seguridad social es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del
territorio nacional y un servicio público obligatorio a cargo del Estado, no
podría una norma disponer que las personas puedan escoger entre afiliarse o no
a la seguridad social, en cuanto ese diseño sería inconstitucional por
desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social[9]. En
ese mismo sentido el legislador, al regular lo concerniente al Sistema de
Riesgos Profesionales, debe procurar hacer efectiva la igualdad y la libre
competencia entre las entidades facultadas para prestar el servicio, así como
garantizar que los usuarios puedan, en igualdad de condiciones, tener acceso al
mismo y obtener la protección requerida.
El legislador
está vinculado íntimamente al principio de igualdad, de manera que, por un
lado, debe dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no
exista una razón suficiente que permita dispensarle un tratamiento desigual (mandato
de tratamiento igual) y, por otro, está obligado a otorgar un trato
desigual o a establecer diferenciaciones entre regímenes jurídicos diversos, es
decir, dar un trato distinto a supuestos de hecho diferentes (mandato de
tratamiento desigual). Así mismo, le está permitido que trate de manera
idéntica supuestos de hecho diferentes cuando ello resulte razonable y siempre
que no exista una razón suficiente que imponga dicha diferenciación.
En ese orden, se
incurre en una discriminación normativa cuando dos condiciones fácticas
semejantes son tratadas por el legislador de manera desigual sin que exista una
justificación objetiva y razonable. O dicho de otra manera, no es necesario que
toda diferenciación normativa esté amparada en una disposición constitucional
que así lo permita sino que es suficiente que su justificación sea
constitucionalmente aceptable[10].
Es un juicio valorativo que corresponde adelantar al juez constitucional para
que una vez sea verificada la vulneración del mandato de un tratamiento
igualitario, entre a restablecer la igualdad quebrantada mediante la
equiparación de los supuestos comparados.
Ahora bien, la
Constitución dispone que la seguridad social podrá ser prestada por
entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley[11].
Además, de manera complementaria, establece que los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado, que estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley y que podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares[12],
pero es enfática en señalar que en todo caso el ente estatal mantendrá la
regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Ese esquema mixto ha de
desarrollarse al amparo de los principios que rigen la seguridad social, es
decir, eficiencia, universalidad y solidaridad, por cuanto los sistemas de
seguridad social fueron concebidos siguiendo lineamientos distintos a los que
configuran la seguridad individual o privada. En ellos la empresa o entidad
encargada de su prestación no tiene como prioridad el criterio de eficiencia
económica ni la necesidad de ampliarse financieramente a largo plazo, sino que
se adoptó una perspectiva que afirmaba ante todo la importancia de lo social. Y
es el Estado a quien corresponde hacer efectivo ese cometido, para lo cual se
le asigna la dirección, coordinación y control del Sistema.
Lo anterior es
un claro desarrollo del modelo de Estado Social de Derecho, en el cual el
intervencionismo estatal en materias como la seguridad social se explica en la
medida en que ese servicio público está a su cargo y es quien debe asumir su
prestación, ya sea directamente o a través de entidades privadas. Ello explica
la intensidad del intervencionismo estatal en la seguridad social, que pretende
superar la tensión existente entre los intereses privados, presentes en el seno
las empresas y el interés general comprometido en esa actividad, mucho más
cuando de lo que se trata es precisamente de la prestación de un servicio
básico para la sociedad que hace efectivo el derecho irrenunciable que tienen
todos los habitantes.
En materia de
riesgos profesionales, el Estado debe implementar las políticas tendientes a
que ese conjunto de programas estén destinados a asegurar efectivamente a la
población trabajadora contra ciertos riesgos que se puedan generar durante su
desempeño laboral y que afectan notable y fuertemente sus condiciones de vida y
existencia.
En esa medida
las entidades públicas y privadas están habilitadas por el Constituyente para
prestar el servicio público de la seguridad social, cuya confluencia debe estar
guiada por principios tales como el de la libertad económica, que comprende a
su vez la libertad de empresa y la libre competencia[13], pero siempre con un
objetivo orientado al cumplimiento de la función social inherente a la
actividad de que se trata.
Como principio
estructural de la economía social del mercado, la competencia está orientada
no solo a la defensa de los intereses particulares de los empresarios que
interactúan en el mercado sino que propende por la protección del interés
público, que se materializa en el beneficio obtenido por la comunidad  de una
mayor calidad y unos mejores precios de los bienes y servicios que se derivan
como resultado de una sana concurrencia[14].
En efecto, la
Carta Política garantiza la libertad de competencia en el mercado de los
servicios de seguridad social en igualdad de condiciones, pero ese derecho no
es absoluto, como en forma reiterada lo ha sostenido la jurisprudencia, en
cuanto tiene sus límites en los principios que rigen el servicio público de
seguridad social. Así, los principios de libre competencia y libertad de
empresa deben armonizarse con las especiales potestades de intervención que
tiene el Estado y con los principios y reglas propios de los servicios
públicos, en especial el de seguridad social[15].
Esa facultad de
intervención se ve claramente reflejada en el artículo 333 de la Constitución
que expresamente dispone que “la ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación” y en el artículo 334 ibídem, conforme al cual la
dirección general de la economía está a cargo del Estado y éste intervendrá,
por mandato de la ley, en los servicios públicos y privados para “racionalizar
la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Es
precisamente con el fin de lograr el cumplimiento de los aludidos fines
constitucionales que el legislador puede intervenir la actividad económica.
Al respecto la
Corte ha afirmado:
“Puede decirse que la actividad intervencionista del Estado en la
economía pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad
empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en
dicha actividad en ciertos casos, como en el de la prestación de los servicios
públicos que se vincula la satisfacción de necesidades básicas de los
ciudadanos. Por ello, en las normas de intervención que así expide el
legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la
prevalencia del interés general.
Pero más allá
de esta tensión entre el interés público y el privado, es preciso recordar que
la libertad de empresa es reconocida a los particulares por motivos de interés
público. Al margen de lo que las distintas escuelas económicas pregonan sobre
la incidencia de la competencia libre en la satisfacción de las necesidades
individuales y colectivas, lo cierto es que la Carta, como se dijo, admite que
la empresa es motor de desarrollo. Por ello, a la hora de evaluar la tensión
entre el interés público y el privado presente en las normas de intervención
económica, el juez constitucional debe acudir a criterios de proporcionalidad y
razonabilidad que, dando prevalencia al interés general y la vigencia del
principio de solidaridad, no desconozcan el núcleo esencial de las libertades
económicas, cuyo reconocimiento, en últimas, también se establece por motivos
de interés colectivo”[16].
En reiteradas
oportunidades esta Corporación ha resuelto tensiones que se presentan entre los
principios de libertad de empresa, libertad económica y la primacía del interés
general[17]
y ha concluido que la restricción a esas libertades económicas es
constitucional[18]
“si (i) se llevó a cabo por ministerio de la ley;[19]  (ii) respeta
el “núcleo esencial” de la libertad de empresa;[20] (iii) obedece
al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señalada
por la Constitución;[21]
y (iv) responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad en
sentido lato[22]”.
Teniendo en
cuenta los precedentes anteriores, procede la Corte a estudiar la
constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 776 de 2002.
4. La constitucionalidad de la norma acusada
La disposición examinada
establece dos términos diferentes para que los empleadores afiliados puedan
trasladarse a otra Administradora de Riesgos Profesionales. En ese orden,
quienes se encuentran inscritos en el ISS deben esperar dos años para poder
realizar el cambio y los que estén afiliados a otra entidad distinta deben
aguardar tan sólo un año para lograr el mismo fin.
Del contenido
normativo se desprende que el legislador está otorgando un trato distinto a las
entidades encargadas de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales y a los
empleadores afiliados a las mismas en donde están comprometidos los derechos a
la igualdad y la libertad económica. Pero, no obstante - como ya se advirtió -,
el legislador puede otorgar tratamiento diverso cuando exista una razón que lo
justifique.
Para la Corte,
siguiendo su doctrina constitucional sentada al respecto, la diferenciación
normativa plasmada resulta justificada por las siguientes razones:
En primer lugar,
no existe duda que todas las Administradoras del Sistema, ya se trate del ISS o
de otra entidad, desarrollan una misma actividad, pero, no obstante, existe una
circunstancia adicional que merece especial consideración y es que una de las
entidades -el ISS- es empresa estatal. El intervencionismo del Estado en materia
de seguridad social resulta ser intenso en la medida en que se trata de un
servicio básico para la sociedad que está orientado por el principio según el
cual su prestación debe hacerse bajo la dirección, coordinación y control del
Estado. Este es primordialmente quien lo debe prestar y el hecho de que los
operadores privados puedan concurrir en su prestación es una consecuencia
directa de una habilitación expresa por parte del ente estatal. Uno de los
pilares del Sistema de Riesgos Profesionales es precisamente su universalidad,
y su existencia se deriva directamente del trabajo, como protección especial a
cargo del Estado, lo que implica que va dirigido a cubrir los riesgos de toda
la población trabajadora, en cuanto el Sistema tiene una finalidad de interés
público.
En segundo
lugar, el término diferencial establecido en la norma impugnada tiene una
finalidad específica: proteger al ente estatal, la cual resulta ser legítima a
la luz de los postulados constitucionales. En efecto, el término mínimo de
permanencia de dos años para el usuario le otorga mayores beneficios económicos
al Estado, al contar con plazos mas largos a efectos de realizar inversiones en
beneficio de la comunidad y ello le da una mejor estabilidad financiera que en
últimas conlleva a una mejor prestación del servicio, con lo cual el interés
público resulta garantizado. Ese interés público que se encuentra de por medio
es relevante para el juez constitucional al momento de realizar la
confrontación frente a los preceptos de la Carta Política puesto que la
libertad de empresa y la libertad económica deben ceder al interés general.
En tercer
término, la diferencia contemplada en la norma no vulnera el núcleo esencial de
los derechos a la libertad de empresa, a la libre competencia y a la igualdad,
pues no está excluyendo a los particulares de la posibilidad de concurrir en la
prestación del servicio público. Tan sólo establece un plazo de permanencia
distinto cuyo propósito no es otro que hacer efectivo el mandato constitucional
de intervención estatal en la economía y en los servicios públicos y de
asegurar la prevalencia del interés general. Es decir, no se atenta contra la
libre competencia en condiciones de igualdad puesto que responde a una
finalidad básica de intervención estatal. Además, conforme al artículo 48 C.P.,
la ley es la que determinará las condiciones para que la seguridad social pueda
ser prestada por entidades públicas o privadas y en esa medida puede establecer
un término distinto de permanencia en una determinada A.R.P.
Por otra parte,
la norma tampoco le restringe a los empleadores su libertad para escoger a cuál
entidad han de afiliarse para que sus trabajadores queden cubiertos por los
riesgos profesionales que puedan generarse, pues no se les está obligando,
imponiendo o señalando a cuál deben o no afiliarse, evento éste que de ocurrir
sí desconocería su libertad de escogencia y atentaría contra el derecho a la
igualdad.
Es claro que ni
la igualdad ni la libre competencia son absolutas y que en ocasiones como la
que se estudia en esta oportunidad pueden resolverse a favor del Estado por
encontrarse de por medio el interés público.
Así, pues, se
colige que, por lo menos en cuanto a los cargos analizados se trata, el
artículo acusado no contraría la Carta Política y por ello habrá de declararse
su constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el
artículo 21 de la Ley 776 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1]
Preámbulo Ley 100 de 1993.
[2]
Artículo 8 Ley 100 de 1993.
[3]
Artículo 1 Decreto 1295 de 1994.
[4]
Artículo 2 Decreto 1295 de 1994.
[5]
Artículo 77 Decreto 1295 de 1994.
[6]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-453 del 12 de junio de 2002 (M.P.
Alvaro Tafur Galvis). En igual sentido la Sentencia C-250 del 16 de marzo de
2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[7]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-1489 del 2 de noviembre de 2000
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-671 del 20 de agosto de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) y C-1027 del 27 de noviembre de 2002 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández), entre otras.
[8]
Artículo 48 C.P.
[9]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1489 de 2000, ya citada.
[10]
GONZÁLEZ BEILFUSS, MARKUS. Tribunal Constitucional y reparación de la
discriminación normativa. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Madrid. 2000. pág. 26.
[11]
Artículo 48 C.P.
[12]
Artículo 365 C.P.
[13]
Artículo 333 C.P. Sobre el tema puede consultarse la Sentencia C-616 del 13 de
junio de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[14]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001, ya citada.
[15]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-915 del 29 de octubre de 2002
(M.P. Alvaro Tafur Galvis).
[16]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-615 del 8 de agosto de 2002 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[17]
En la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997 (Ms.Ps. José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa) se
declaró la exequibilidad condicionada del artículo 22 de la Ley 344 de 1996 que
establecía que las A.R.S. contratarán por lo menos el 40% con I.P.S. oficiales.
Se consideró que ello no implicaba violación del derecho a la igualdad ni de otros
principios y preceptos superiores. En la Sentencia C-915 de 2002, ya citada, la
Corte declaró ajustado a la Constitución el primer inciso del artículo 51 de la
Ley 715 de 2001, según el cual las entidades que administren los recursos del
Régimen Subsidiado de Salud contratarán y ejecutarán con las I.P.S. públicas
del orden municipal o distrital de la entidad territorial sede del contrato no
menos del 40% del valor de la Unidad de Pago por Capitación subsidiada
efectivamente contratadas por la respectiva entidad administradora del régimen
subsidiado.
[18]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-130 del 19 de febrero de 2004
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[19]
Constitución Política de Colombia; artículo 333.- La actividad económica y la
iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su
ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización
de la ley.  ||  (…)  ||  El Estado, por mandato de la ley,
impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o
controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional.  ||  La ley delimitará el alcance de
la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación.;  artículo 334.- La dirección general de la
economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley,
en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para reconciliar la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano. (…).  (acento fuera del original)
[20]
En la sentencia T-291 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte indicó
que “(…) las limitaciones constitucionales de la libertad de
empresa, para que sean legítimas, deben emanar o ser impuestas en virtud de una
ley y no afectar el núcleo esencial de este derecho.” (acento
fuera del original)  En el caso concreto también analizó el derecho a la
igualdad. Se consideró que “[l]a actuación de la Alcaldía de Armenia vulneró el
derecho a la igualdad de oportunidades del petente, al dar una tratamiento diferente
a la calle donde está situado su local comercial - zona céntrica -, sin
justificación objetiva y razonable. No puede la autoridad pública establecer
diferencias de trato sin justificación objetiva y razonable entre agentes
económicos dedicados a un mismo género de actividad  - Casino Bingo de Armenia
y T.V. Bingo Familiar -, a riesgo de colocar a alguno de ellos en situación de
desventaja, vulnerando así el derecho constitucional de la igualdad (CP Art.
13)”
[21]
Constitución Política, artículos 333 y 334.
[22]
Corte Constitucional, sentencia T-291 de 1994. (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En esta sentencia la Corte consideró que “[l]as actuaciones
administrativas de autorización y control, sean regladas o discrecionales,
deben estar soportadas en motivos conocidos y poder ser jurídicamente
fundamentadas y judicialmente controlables, según criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, con el fin de erradicar cualquier asomo de arbitrariedad. El
incumplimiento de estas exigencias significaría, por otra parte, la vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso,
hipótesis que entrará a analizarse inmediatamente en relación con las
actuaciones de la autoridad pública acusada.”  Corte Constitucional,
sentencia C-398 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En este fallo
“(…) insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido
un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas
deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones
absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la
preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (artículo
1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado
(artículos 333, 334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad
que la doctrina de esta Corte ha prohijado.” Con relación a la norma acusada en
esta oportunidad, dijo la Corte: “En el caso de la disposición enjuiciada, si
bien no estamos frente a una intervención estatal directa en la economía con
base en un mandato de la ley, es claro que se trata del desarrollo de
facultades extraordinarias para adecuar la estructura del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural con el objeto de hacerla posible y efectiva, así
como para facilitar que se cumplan los aludidos fines constitucionales y los de
la Ley 101 de 1993, que necesariamente exigen comprender la libertad económica
en su cabal sentido, no absoluto ni exento de controles, ni excluido de las
políticas económicas del Estado, sino razonable y adecuado a la finalidad
social que la inspira y la condiciona.”