C-562-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-562/92
TRATADO
INTERNACIONAL-Control de
constitucionalidad
Los documentos
enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, (dentro de los cuales se
encuentra el mencionado por el Procurador) pese el trámite sui generis y de
carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional,
constituyen verdaderos tratados en vía de formación pues con respecto a ellos
aún no se ha producido su perfeccionamiento, toda vez que con anterioridad a su
remisión a la Corte el Ejecutivo no había manifestado el consentimiento en
obligarse por ellos en el ámbito internacional.  Como tales pues están
sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del
artículo 241 de la Carta Política". De acuerdo con lo estipulado en el
artículo 241-10 de la Carta Política cuando la norma alude al término "TRATADOS
PUBLICOS" su significación es la de "proyecto de tratado" es
decir, de "instrumento internacional que está cumpliendo un proceso de
celebración y perfeccionamiento y respecto del cual ya se han realizado las
fases de negociación, adopción, autenticación y confirmación presidencial del
texto celebrado por su plenipotenciario; de sometimiento al Congreso para su
aprobación por éste, pero cuyo perfeccionamiento está pendiente, por no haberse
aún producido el acto ejecutivo que perfecciona en el ámbito internacional la
manifestación de la voluntad del Estado en obligarse por el tratado".
Agregando, que las etapas posteriores a la sanción presidencial de la ley
aprobatoria del tratado internacional, al tenor de la norma, sólo pueden
cumplirse según sean los resultados del control.
TRATADO
INTERNACIONAL-Convalidación/TRANSITO
CONSTITUCIONAL
La intención del
Constituyente fue la de eximir a los tratados o convenios a que alude la norma,
de una parte del trámite constitucional estatuido para su aprobación, como es
su discusión y aprobación en primero y segundo debate en la otra cámara
legislativa y, consecuencialmente, la expedición de una ley de la República que
así lo determinara, en razón de la ausencia de Congreso que pudiere cumplir tal
labor y con el único objetivo de no obstruir el proceso normal de dichos
instrumentos internacionales. Por tanto y al no existir Congreso que profiriese
la ley aprobatoria de estos instrumentos internacionales, considera la Corte
que la Asamblea Nacional Constituyente, al dictar el citado artículo 58
transitorio de la Carta Política, convalidó la actuación faltante a cargo de la
otra cámara legislativa para que pudiesen continuar el trámite respectivo, es
decir, que aprobó tales tratados o convenios y suplió así uno de los requisitos
exigidos por el Derecho local.
CONVENIO DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Naturaleza Jurídica
Si bien es cierto
que los actos del Convenio de la OIT no reúnen ni por su forma de adopción ni
por su trámite las exigencias establecidas por la Convención de Viena para los
tratados que se celebran entre Estados, sí pueden tenerse como tales a pesar de
sus diferencias pues son instrumentos de carácter internacional que contienen
normas de Derecho, adoptadas por un órgano colectivo (Conferencia Internacional
del Trabajo) en cuyo seno se encuentran representaciones de los Estados
miembros y que solo obligan a quienes los ratifiquen. Y que dadas esas
peculiaridades especiales que los caracterizan y distinguen se rigen por las
propias normas contenidas en la Constitución de la Organización Internacional
del Trabajo y en lo no contemplado en ellas en las normas de Derecho
Internacional relativas a los tratados comunes u ordinarios. Corresponde a los
Estados miembros de la O.I.T. acatar las reglas establecidas en dichas normas
para la aprobación y cumplimiento de los convenios internacionales del trabajo,
pues a ello se comprometieron cuando decidieron formar parte de esta
Organización.
CONVENIO DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Ratificación
Los convenios de
la O.I.T. no requieren, como exigencia internacional, formalmente de
"ratificación" como lo exige la Convención de Viena -Derecho de los
Tratados-, para los tratados ordinarios entre Estados, es decir, que el
Presidente de la República no tiene que efectuar el canje o depósito de
instrumentos de ratificación o la adhesión del Estado, sino simplemente
comunicar al Director General de la Organización que tal instrumento ha sido
aprobado por el órgano legislativo interno, información que se da también al
Secretario General de la Organización de Naciones Unidas para efectos del
registro y la publicación a que alude el artículo 102 de la Carta de la misma.
Por tanto y para efectos del artículo 58 transitorio de la Constitución
vigente, el término "ratificar" allí contenido, para efectos del
perfeccionamiento de los convenios celebrados con la Organización Internacional
del trabajo tiene la connotación a que antes nos referimos y queda cumplida con
la decisión misma del Constituyente, pero no excusa ni dispensa la aquiescencia
o aprobación del Presidente de la República, cuyo consentimiento es
indispensable para que desde el punto de vista de la Constitución Colombiana se
entienda que el tratado o convenio ha sido celebrado, pues solo a él compete
esta potestad; a él corresponde además, transmitir al Director General de la
O.I.T. la información pertinente. Esta Corte advierte la necesidad de promover
la aplicación efectiva de tales convenios y recomendaciones a nivel nacional
como quiera que ello resulta ser, a la luz de los principios y valores
consagrados en la Constitución vigente un imperativo ineludible. Igualmente
resulta comprometido el principio de la efectividad real de los derechos y
deberes consagrados en la Constitución.
REF.: EXPEDIENTE
No. AC-TI-02
Revisión
constitucional del "TEXTO DEL INSTRUMENTO DE ENMIENDA A LA CONSTITUCION DE
LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO".
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN.
Aprobado por acta
No. 82
Santafé de Bogotá,
D.C., veintidos (22) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992).
I.  ANTECEDENTES.
El Gobierno Nacional
hizo llegar a esta Corporación fotocopia auténtica del convenio internacional
denominado "TEXTO DEL INSTRUMENTO DE ENMIENDA A LA CONSTITUCION DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO", para efectos de su control
constitucional.
Efectuado el reparto
correspondiente, se avocó el conocimiento por auto del 8 de abril de 1992, en
el que se ordenó fijar en lista el negocio y correr traslado al Procurador
General de la Nación, de conformidad con lo prescrito por el Decreto 2067 de
1991.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales, procede la Corte Constitucional a
efectuar la revisión del citado convenio internacional.
II.  TEXTO DEL
INSTRUMENTO.
El texto del
convenio internacional sujeto al examen de la Corte es el que sigue:
III.  EL PARECER
FISCAL.
Por medio de oficio
número 025 del 26 de mayo de 1992, el Procurador General de la Nación emitió la
vista fiscal respectiva en la que después de realizar un completo y juicioso
estudio solicita a la Corte que se declare inhibida para ejercer el control
previo constitucional del Instrumento de Enmienda a la Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo, remitida por el Gobierno para su
revisión, por "no reunirse los requisitos exigidos por el numeral 10 del
artículo 241 de la Constitución Política, y por ende, no tener competencia para
proferir la decisión a que hubiere lugar".
Las argumentaciones
en que se fundamenta el jefe del Ministerio Público son éstas:
1. Luego
de hacer una reseña sobre la conformación y estructura de la Organización
Internacional del Trabajo, los actos que profiere y la manera como se adoptan
los convenios internacionales en general y su diferencia con los de la O.I.T.
el Jefe del Ministerio Público se refiere a la Comisión Especial Legislativa
creada por la Asamblea Nacional Constituyente, para analizar cada una de las
funciones que le fueron asignadas y la finalidad para la cual se creó y así
concluye que "ni expresa ni tácitamente, al Presidente de la República se
le otorgaron atribuciones extraordinarias ni constitucionales para expedir
convenios o tratados internacionales, y menos para someter los que se
encontraren en tránsito en las Cámaras Legislativas a debate y aprobación de la
Comisión especial sin desnaturalizar sus específicas funciones no
legislativas".
2. A
continuación agrega que, conforme a lo dispuesto por el artículo 58 transitorio
de la Constitución Nacional, al Gobierno Nacional se le autorizó para ratificar
los tratados que hubiesen sido aprobados al menos por una de las cámaras
legislativas, situación dentro de la cual se encontraba el convenio enviado
para examen a la Corte Constitucional, pues de conformidad con la certificación
que obra en el expediente, éste ya había sido aprobado en primero y segundo
debates, en la Cámara de Representantes en la legislatura de 1990, pero
"inexplicablemente (el Gobierno) lo envió a la Comisión Especial para que
lo debatiera y aprobara", actuación con la cual "se vició la validez
constitucional" del convenio citado por cuanto el gobierno no estaba
facultado para someterlo a debate y aprobación de la Comisión Especial
Legislativa.
3. Igualmente
considera que existe "una inconstitucionalidad por omisión", ya que
el Gobierno Nacional no ejerció la autorización concedida para ratificar el
Convenio denominado Instrumento de Enmienda a la Constitución de la O.I.T., y
por el contrario optó por "remitirlo para control político, sin estar
habilitado para dar este paso".  Pero añade que de aceptarse en gracia de
discusión que la Comisión sí podía dar tal aprobación "es evidente que el
Gobierno posterga inconstitucionalmente su ratificación, y como si se tratara
de una ley aprobatoria de un tratado internacional, lo somete a control previo
de constitucionalidad ante la Corte Constitucional, sin que proceda la
activación de este sistema de control de revisión".
4. De
otra parte considera que la Corte es incompetente porque para poder ejercer el
control previo de constitucionalidad se requiere conforme a lo prescrito por el
artículo 241-10 de la Carta Política que se cumplan estos requisitos a saber:
a.- "Que el tratado internacional sea remitido por el Gobierno Nacional
dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley"; b.- "Que
el asunto sometido a conocimiento de la Corte, sea una ley aprobatoria de un
tratado internacional, debidamente sancionada por el Presidente de la
República"; y c.- "Que el tratado internacional no se encuentre
perfeccionado, esto es, que el Estado por intermedio del Gobierno no haya
manifestado su consentimiento de obligarse internacionalmente por el convenio
en cuestión".
Estas
exigencias no se cumplen en el caso sometido a juicio de la Corte ya que
"no existe ley aprobatoria de un tratado internacional, simple y
llanamente se encontraba en tránsito de ser ley de la república un proyecto de
ley aprobatorio que había sido adoptado por la Cámara de Representantes en la
legislatura de 1990 en primero y segundo debate" y, en consecuencia,
"se trataba de un acto que no alcanzó a ser ley, pero por tratarse de la
incorporación válida de un instrumento internacional, y ante la disolución del
Congreso de la República, la Asamblea Nacional Constituyente consideró
necesario otorgarle al Presidente de la República una autorización especial y
sui generis, para ratificar algunos tratados, sin que mediaran las condiciones
de validez en su aprobación, como sucederá con los tratados que se tramiten en
el Congreso de la República".
IV.
INTERVENCION CIUDADANA.
Dentro del término
de fijación en lista no se presentó ningún ciudadano a coadyugar o impugnar la
constitucionalidad del convenio remitido para su control.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.  Competencia.
Ciertamente el
Procurador General de la Nación no pone en duda la competencia de la Corte
Constitucional para ejercer el control de constitucionalidad sobre los tratados
públicos y sus leyes aprobatorias de conformidad con lo prescrito en el
artículo 241-10 de la Carta Política, sino la carencia de ésta para decidir
concretamente sobre el Convenio Internacional denominado "INSTRUMENTO DE
ENMIENDA A LA CONSTITUCION DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO",
enviado por el Gobierno Nacional a esta Corporación junto con otros seis, para
su revisión, porque en su criterio el Presidente de la República ha debido dar
cumplimiento al mandato contenido en el artículo 58 transitorio de la Carta
Política, en el que dado el tránsito constitucional se le autorizó expresamente
para ratificar aquellos tratados que hubieren sido aprobados al menos por una
de las cámaras, sin ningún otro condicionamiento.
Este punto ya fue
definido y analizado ampliamente por la Corte Constitucional en el estudio preliminar
realizado por el Doctor CIRO ANGARITA BARON a solicitud de la Sala Plena, el
que fue acogido en su integridad por los restantes miembros de la Corporación y
en el que se concluyó textualmente que "los siete documentos enviados por
el Ministerio de Relaciones Exteriores, (dentro de los cuales se encuentra el
mencionado por el Procurador) pese el trámite sui generis y de carácter
excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional, constituyen
verdaderos tratados en vía de formación pues con respecto a ellos aún no se ha
producido su perfeccionamiento, toda vez que con anterioridad a su remisión a
la Corte el Ejecutivo no había manifestado el consentimiento en obligarse por
ellos en el ámbito internacional.  Como tales pues están sometidos al control
de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta
Política".
Igualmente quedó
claramente establecido que de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241-10
de la Carta Política cuando la norma alude al término "TRATADOS
PUBLICOS" su significación es la de "proyecto de tratado" es
decir, de "instrumento internacional que está cumpliendo un proceso de
celebración y perfeccionamiento y respecto del cual ya se han realizado las
fases de negociación, adopción, autenticación y confirmación presidencial del
texto celebrado por su plenipotenciario; de sometimiento al Congreso para su
aprobación por éste, pero cuyo perfeccionamiento está pendiente, por no haberse
aún producido el acto ejecutivo que perfecciona en el ámbito internacional la
manifestación de la voluntad del Estado en obligarse por el tratado".
Agregando, que las etapas posteriores a la sanción presidencial de la ley
aprobatoria del tratado internacional, al tenor de la norma, sólo pueden cumplirse
según sean los resultados del control.
Finalmente, se
precisó que "dado el efecto general inmediato de la Constitución Política,
el control dicho opera respecto de los Tratados que a partir del 1o. de
diciembre de 1991, fecha de instalación del Congreso elegido el 27 de octubre
pasado, hayan sido aprobados por éste y cuya ley aprobatoria sea sancionada por
el Presidente de la República"; como también "respecto de los
tratados que habiendo sido sometidos por el Gobierno a la consideración de la
Comisión Especial Legislativa, durante el periodo de sus sesiones, no fueron
improbados por ésta en ejercicio de las atribuciones que le fueron conferidas
por el literal a) del artículo transitorio 6o. de la Constitución
Política".
Con fundamento en
estas razones se procedió al reparto y consiguiente trámite de los proyectos de
tratados y convenios citados para efectos de ejercer sobre ellos el control de
constitucionalidad, sin el cual no puede el Presidente de la República efectuar
el mandato contenido en el artículo 58 transitorio de nuestro Estatuto Máximo,
es decir, ratificarlos.
Posteriormente, esta
Corporación tuvo la oportunidad de reiterar tal criterio al proferir la
sentencia número C-477 de agosto 6 de 1992 , en la que revisó uno de los
citados tratados, al expresar:
"Así pues al
interpretar los artículos 241, numeral 10 y transitorio 58 de la Constitución
Política, tanto el criterio sistemático como el literal y el contextual, el
teleológico y el subjetivo inducen a concluir, como lo hace la Corte
Constitucional, que los Tratados o Convenios Internacionales que no alcanzaron
a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en
sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron
relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento
de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación, sin surtirse el
cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas
o de ratificaciones".
(M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
Así las cosas, no
cree la Corte que deba volver sobre el tema de la competencia, pues ya ha
quedado suficientemente definido.
2.  El artículo
58 transitorio de la Constitución Nacional.
La Asamblea Nacional
Constituyente al expedir un nuevo ordenamiento constitucional dictó una serie
de disposiciones con el fin de hacer posible el tránsito normativo
correspondiente y fue así como en el artículo 58 transitorio dispuso
textualmente lo siguiente:
"Autorízase al
Gobierno Nacional para ratificar los tratados o convenios celebrados que
hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las Cámaras del Congreso de la
República".
Adviértase, en
primer término, que la intención del Constituyente fue la de eximir a los
tratados o convenios a que alude la norma, de una parte del trámite
constitucional estatuido para su aprobación, como es su discusión y aprobación
en primero y segundo debate en la otra cámara legislativa y,
consecuencialmente, la expedición de una ley de la República que así lo determinara,
en razón de la ausencia de Congreso que pudiere cumplir tal labor y con el
único objetivo de no obstruir el proceso normal de dichos instrumentos
internacionales.
Como se recordará,
es requisito indispensable para la validez de un tratado o convenio internacional,
conforme a nuestra legislación interna, su aprobación por parte del Congreso de
la República, órgano que la efectúa por medio de una  ley, que es sancionada
por el Presidente de la República; esta ley fue la que el Constituyente
dispensó para los instrumentos que habían sido aprobados por una de las cámaras
legislativas y por consiguiente se encontraban en tránsito de ser aprobados por
la otra.
De otra parte, al
Presidente de la República se le facultó para ejercer ese acto jurídico
internacional mediante el cual el Estado manifiesta su consentimiento de
obligarse respecto a aquellos convenios o tratados internacionales, es decir,
para "ratificarlos", actuación que es posterior a la expedición de la
ley aprobatoria, y sin la cual no entra a regir el tratado.
Por tanto y al no
existir Congreso que profiriese la ley aprobatoria de estos instrumentos
internacionales, considera la Corte que la Asamblea Nacional Constituyente, al
dictar el citado artículo 58 transitorio de la Carta Política, convalidó la
actuación faltante a cargo de la otra cámara legislativa para que pudiesen
continuar el trámite respectivo, es decir, que aprobó tales tratados o
convenios y suplió así uno de los requisitos exigidos por el Derecho local.
3.  El Convenio
Internacional de la O.I.T.
Para el examen que
ha de realizar la Corte del Instrumento de Enmienda a la Constitución de la
Organización Internacional del trabajo, enviado por el Gobierno Nacional para
su revisión constitucional, interesa hacer una breve reseña sobre este
organismo internacional, su composición y estructura, sus decisiones,
naturaleza jurídica de los convenios, procedimiento para su adopción, etc.
La Organización
Internacional del Trabajo.
La Organización
Internacional del Trabajo es un organismo especializado de carácter
internacional que nació dentro del marco de la Sociedad de las Naciones  con la
suscripción el 28 de junio de 1919 del Tratado de Paz de Versalles, en cuyo
aparte No. XIII se insertó un título que trata sobre la Organización del
Trabajo, artículos 328 a 427.
Con fundamento en
que "la paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia
social" y considerando que "existen condiciones de trabajo que
entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para un gran número de
seres humanos; que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y
la armonía universales" y considerando "que es urgente mejorar dichas
condiciones", las partes contratantes convinieron en constituir este
Organo Internacional del Trabajo, con los fines y objetivos señalados en el
preámbulo de su Constitución y posteriormente redefinidos y ampliados en la
declaración de Filadelfia, adoptada por la Conferencia el 10 de mayo de 1944, e
incorporada formalmente, dos años después, a la Constitución de la O.I.T.,
reemplazando el artículo 41 (antiguo artículo 427 del tratado de Versalles)
referente a los principios generales de la Organización.
En el año de 1946 se
suscribió un Acuerdo entre las Naciones Unidas y la O.I.T., en el cual las Naciones
Unidas reconocen a la Organización Internacional del Trabajo "como un
organismo especializado competente para emprender la acción que considere
apropiada, de conformidad con su instrumento constitutivo básico, para el
cumplimiento de los propósitos expuestos en él"; este Acuerdo prevé
también la cooperación de las dos organizaciones y muchas otras disposiciones
en relación con las tareas conjuntas que pueden desarrollar.
La casi totalidad de
los Estados del mundo forman hoy día parte de la Organización Internacional del
Trabajo, dentro de los cuales se encuentra Colombia.
Estructura y
Composición de la O.I.T.
Dicha Organización
tiene una característica especial, como es su composición
"tripartita",  por cuanto todos sus órganos están integrados por
representantes de los gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de las
de los trabajadores, lo que influye en los instrumentos que adopta para lograr
los propósitos encaminados a desempeñarse como coordinadora en el desarrollo de
las políticas necesarias para lograr la paz y la justicia social.
En cuanto a su
estructura interna, la Organización Internacional del Trabajo, está integrada
por tres órganos principales que son:
-   LA
CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, que conforman todos los Estados
miembros, se reúne generalmente una vez al año y toma decisiones que se
denominan convenios y recomendaciones, las que se someten a consideración de
los gobiernos de los Estados miembros.
-   EL
CONSEJO DE ADMINISTRACION, el cual posee facultades de dirección y ejecución de
los programas de trabajo de la Organización, supervigila las actividades
realizadas por la Oficina Internacional del Trabajo, se reúne varias veces al
año y entre sus principales tareas se encuentra la de fomentar la celebración
de las conferencias regionales.
-
LA OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, cuya sede está en Ginebra (Suiza), es el
órgano permanente de administración y consulta, que funciona bajo el mando de
un Director General quien depende del Consejo de Administración y obra de
acuerdo con sus políticas; igualmente ejerce las labores de secretariado
técnico de la Organización.
Actos de la
Organización Internacional del Trabajo.
Los actos mediante
los cuales se manifiesta la Organización Internacional del Trabajo se denominan
convenios y recomendaciones, denominación que depende de la Conferencia
Internacional del Trabajo a quien corresponde decidir si un texto ha de
revestir tal o cual forma.
Los convenios
internacionales del trabajo se han definido como instrumentos destinados a
crear obligaciones internacionales para los Estados que los ratifican, al paso
que las recomendaciones no crean tales obligaciones, sino que se dirigen a
definir guias que orienten la acción de los gobiernos respecto a sus relaciones
laborales.
Naturaleza
jurídica de los Convenios de la O.I.T.
Este punto fue
objeto de muchas discusiones durante los primeros años de existencia de la
Organización y fue así como de allí surgieron opiniones de diversa índole.
Algunos sostenían que tales convenios constituían "superleyes", cuyo
valor era superior a toda norma dictada por las naciones sobre la materia y que
por tanto sus preceptos se imponían a la legislación interna de los países que
los ratifican, por el simple hecho de su ratificación.  Otros, en el otro
extremo, consideraron que se trataba de proyectos o propósitos que no
obligaban, si no eran puestos en práctica por los gobiernos correspondientes,
mediante la adopción de leyes.  Para otros, constituyen una verdadera
legislación común para los Estados que son parte de la Organización
Internacional del Trabajo.
Posteriormente se
dijo que estos instrumentos eran tratados colectivos que poseen reglas de
Derecho para cuya entrada en vigor se exige por parte de cada Estado una
adhesión en forma ulterior.  Sin embargo, hay quienes estiman que los convenios
de la O.I.T. son contratos internacionales ordinarios, es decir,
tratados-contratos que ligan a las partes; igualmente surgió la tesis de que
son leyes internacionales o actos internacionales sui generis que comprenden
elementos contractuales y elementos legislativos.  Otros parten del hecho de la
ratificación y afirman que, una vez ratificado el convenio, se transforma en un
tratado que obliga al Estado que lo ratificó, frente a los demás y frente a la
propia Organización Internacional del Trabajo.
Georges Scelle
afirma que los convenios de la O.I.T. no tienen en absoluto naturaleza
contractual, sino que constituyen "leyes internacionales" adoptadas
por un "órgano legislativo internacional",  la Conferencia
Internacional del Trabajo, y que para adquirir fuerza legislativa interna solo
requieren de un acto condición, como es la ratificación, y que sería en
realidad una adhesión a un acto preexistente.
Para la Corte
Constitucional, si bien es cierto que tales actos no reúnen ni por su forma de
adopción ni por su trámite las exigencias establecidas por la Convención de
Viena para los tratados que se celebran entre Estados, sí pueden tenerse como
tales a pesar de sus diferencias pues son instrumentos de carácter
internacional que contienen normas de Derecho, adoptadas por un órgano
colectivo (Conferencia Internacional del Trabajo) en cuyo seno se encuentran
representaciones de los Estados miembros y que solo obligan a quienes los
ratifiquen, acto que también tiene características distintas, como se verá.  Y
que dadas esas peculiaridades especiales que los caracterizan y distinguen se
rigen por las propias normas contenidas en la Constitución de la Organización
Internacional del Trabajo y en lo no contemplado en ellas en las normas de
Derecho Internacional relativas a los tratados comunes u ordinarios.
En consecuencia,
corresponde a los Estados miembros de la O.I.T. acatar las reglas establecidas
en dichas normas para la aprobación y cumplimiento de los convenios
internacionales del trabajo, pues a ello se comprometieron cuando decidieron
formar parte de esta Organización.
Características
de los Convenios Internacionales del Trabajo.
Como se ha
expresado, los convenios internacionales del trabajo presentan una serie de
particularidades que los caracterizan y distinguen de los tratados
internacionales comunes u ordinarios.
Estas son:
-
Tienen carácter institucional por ser adoptados en el marco de una
organización internacional; esta adopción no se ha visto precedida de
negociaciones diplomáticas entre los Estados sino de una discusión en el seno
de una asamblea.
-   La
adopción de los convenios se lleva a cabo por la Conferencia Internacional del
Trabajo, la que, como se anotó, está conformada por representantes de los
Gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de las de trabajadores,
teniendo cada delegado un voto.
-   No
se requiere de unanimidad para adoptar un convenio, sino solamente de una
mayoría de los dos tercios de los delegados en la Conferencia, y el voto
afirmativo de los representantes de un gobierno no vincula al Estado
correspondiente a contraer compromisos internacionales derivados del mismo, así
como el voto negativo no lo libera de la obligación de darle el trámite debido.
-   Adoptado
el convenio por la Organización Internacional del Trabajo, los Estados miembros
están obligados a someterlo, en un plazo de un (l) año y no mayor de dieciocho
(18) meses, a las autoridades nacionales competentes a quienes competa el
asunto, para que le den forma de ley o adopten otras medidas, según
corresponda.
-   Un
convenio internacional del trabajo no vincula a un Estado sino hasta cuando
éste lo ratifica.  Ratificación que no tiene el significado y alcance que se ha
dado a esta figura jurídica en el Derecho Internacional, como se verá.
La
Ratificación de Convenios Internacionales del Trabajo.
La ratificación
conforme al Derecho Internacional es el acto jurídico internacional mediante el
cual un Estado manifiesta su consentimiento en obligarse por un tratado o
convenio internacional, acto que se cumple mediante el canje o depósito de
ratificaciones, o a través de intercambios del instrumento y, a veces, por
adhesión o aprobación.  Sin embargo para efectos de los convenios internacionales
del trabajo, ésta adquiere un significado diferente.
En efecto, los
convenios de la O.I.T., desde el punto de vista internacional, carecen
formalmente de "ratificación", pues solamente se requiere de la
información a su Director General sobre la aprobación del mismo por  parte de
la autoridad legislativa interna, en nuestro caso del Congreso de la República.
El carácter
específico de la ratificación de estos convenios, contrariamente a la práctica
seguida en los tratados diplomáticos tradicionales, no implica firmas previas
por parte de los representantes de los Estados, ni intercambio de documentos de
ratificación, sino que tiene más bien carácter informativo.
Efectuada tal
"ratificación" se produce la obligación para el Estado que la efectúa
de tomar las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones del
mismo.
Desde el punto de
vista constitucional es indispensable, sin embargo, que el Presidente de la
República apruebe el convenio, pues ni siquiera estos tratados sui generis
escapan a la regla nunca exceptuada por la Carta de que ellos deben ser
celebrados por este funcionario.
Conforme a nuestra
Carta Política los convenios internacionales del trabajo se entienden
incorporados automáticamente a la legislación interna una vez hayan sido ratificados,
al establecer en el artículo 53 inciso cuarto, lo siguiente:
"Los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la
legislación interna".
Hoy, con esta
disposición, se puso fin a una prolongada discusión sobre los efectos y la
obligatoriedad internos de estos convenios en el sentido de su aplicabilidad
inmediata una vez ratificado sin necesidad de medidas complementarias.
Concluyendo se tiene
que los convenios de la O.I.T. no requieren, como exigencia internacional,
formalmente de "ratificación"como lo exige la Convención de Viena
-Derecho de los Tratados-, para los tratados ordinarios entre Estados, es
decir, que el Presidente de la República no tiene que efectuar el canje o
depósito de instrumentos de ratificación o la adhesión del Estado, sino
simplemente comunicar al Director General de la Organización que tal
instrumento ha sido aprobado por el órgano legislativo interno, información que
se da también al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas para
efectos del registro y la publicación a que alude el artículo 102 de la Carta
de la misma.
Por tanto y para
efectos del artículo 58 transitorio de la Constitución vigente, el término
"ratificar" allí contenido, para efectos del perfeccionamiento de los
convenios celebrados con la Organización Internacional del trabajo tiene la
connotación a que antes nos referimos y queda cumplida con la decisión misma
del Constituyente, pero no excusa ni dispensa la aquiescencia o aprobación del
Presidente de la República, cuyo consentimiento es indispensable para que desde
el punto de vista de la Constitución Colombiana se entienda que el tratado o
convenio ha sido celebrado, pues solo a él compete esta potestad; a él
corresponde además, transmitir al Director General de la O.I.T. la información
pertinente.
Aplicación en
Colombia de los convenios y recomendaciones de la O.I.T.
En vista de que en
diversos informes de Magistrados de la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia se ha puesto de presente la queja por algunos organismos
especializados de la O.I.T. sobre  numerosos y reiterados incumplimientos de
convenios y recomendaciones de la O.I.T. y que aparentemente las autoridades
competentes no han tomado las medidas apropiadas para enmendar su omisión o
aminorar sus efectos, esta Corte advierte la necesidad de promover la
aplicación efectiva de tales convenios y recomendaciones a nivel nacional como
quiera que ello resulta ser, a la luz de los principios y valores consagrados
en la Constitución vigente un imperativo ineludible tal como se desprende del
texto de los artículos 1, 7, 13, 25, 38, 39, 48, 53, 54, 55, 56 y 93, entre
otros.
Igualmente resulta
comprometido el principio de la efectividad real de los derechos y deberes
consagrados en la Constitución (art. 2o.).
Lo anterior debe
responder también a un serio propósito de observar estrictamente los
compromisos adquiridos por el país con la comunidad internacional, praxis
fundamental de las relaciones entre entes soberanos ceñida a los dictados tanto
de la buena fe como del derecho internacional.
4.  El
Instrumento de Enmienda a la Constitución de la O.I.T., 1986.
El convenio
denominado "Instrumento de Enmienda de la Constitución de la Organización
Internacional del Trabajo, 1986" remitido por el Gobierno para su revisión
constitucional, conforme aparece a folio 9 del expediente, había sido aprobado
por la Cámara de Representantes en primero y segundo debates y se encontraba en
tránsito de trámite y aprobación en el Senado de la República, de acuerdo a la
certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda del
Senado, cuando entró a regir la nueva Carta Política, motivo por el cual encaja
dentro de los citados por el artículo 58 transitorio de la Constitución Nacional
y, en consecuencia, procede la Corte a su control.
Las disposiciones de
la Constitución de la O.I.T., consagradas en el tratado de Versalles, han
demostrado a través de su existencia que tienen una gran solidez, pues a pesar
de haber sufrido algunas reformas, dentro de las cuales se pueden citar, a
manera de ejemplo, las efectuadas en 1922, 1946, 1953, 1964 y 1972, no se ha
modificado sustancialmente su estructura, fines y objetivos.
Igual situación
ocurre en el presente caso con la Enmienda de 1986, materia de examen, ya que
en los tres primeros artículos se contemplan aspectos puramente procedimentales
en relación con la reforma que se adopta, pues en el artículo 1o. se estatuye
que las modificaciones allí contenidas surten efectos, una vez entre en vigor
el Convenio, en la forma como aparecen en la segunda columna del documento
anexo al mismo; el artículo 2o. ordena al Presidente de la Conferencia y al
Director General de la Oficina Internacional del Trabajo autenticar con su
firma dos ejemplares de la Enmienda, uno de los cuales se depositará en los
archivos de tal oficina y el otro se debe enviar al Secretario General de las
Naciones Unidas para su registro conforme a lo estatuye el artículo 102 de la
Carta de tal Organización.  Igualmente dispone que el Director General debe
remitir una copia certificada a todos los miembros de la O.I.T. y en el
artículo 3o. consagra que las ratificaciones o aceptaciones del instrumento se
deben comunicar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, quien
ha de informar sobre tal hecho a los miembros de la Organización.
De otra parte,
reitera lo dispuesto en el artículo 36 de la Constitución de la O.I.T. en
relación con la entrada en vigor del Convenio y finalmente establece que cuando
esta se produzca, el Director General debe comunicarlo a los miembros de la
O.I.T. , y al Secretario General de las Naciones Unidas, disposiciones que no
violan ningún mandato de la Carta Política de nuestro país y que por el
contrario hacen viable la adopción y aplicación de la Enmienda que se efectúa.
En cuanto atañe a
las reformas introducidas a los preceptos de la Constitución de la
Organización, advierte la Corte que éstas tampoco vulneran precepto alguno de
nuestro Estatuto Máximo, pues en su mayoría se encaminan a variar puntos que
tocan con la votación para efectos de adoptar ciertas determinaciones, cambio
en el número de delegados que conforman el Consejo de Administración,
adecuación del número con que se identifican algunos artículos y literales los
que sufrieron variación en razón de los ajustes en las normas, cambios en la
redacción de varias disposiciones y el señalamiento del trámite que debe
observar la Organización para efectos de aprobación de Enmiendas a su
Constitución.
Véase así:
-   El
artículo 1, numeral 4o., que consagra la votación requerida para admitir a un
Estado en calidad de miembro de la Organización, incluía dos tercios de los
Delegados Gubernamentales  "presentes y votantes", expresiones que se
modifican por la de los Delegados Gubernamentales "que hayan tomado parte
en la votación".
-   El
artículo 3, numeral  9o., que establece la mayoría exigida para rechazar la
admisión de cualquier Delegado o Consejero Técnico, fijaba dos tercios de los
votos "de los Delegados presentes",  lo que se modifica por los dos
tercios de los votos "emitidos".
-   El
artículo 6o. simplemente efectúa un arreglo puramente gramatical, pues el
término que aparece entre comillas y que dice cambio "en" la sede de
la oficina, se reforma por el de cambio "de" sede de la oficina y se
suprime la parte final de la norma que hacía referencia a dos tercios de los
votos emitidos "por los delegados presentes".
-   En
el artículo 7o. se aumenta el número de personas que conforman el Consejo de
Administración fijándolo en 112 puestos que se distribuyen así: 56 reservados a
las personas que representan a los gobiernos; 28 a los que representan a los
empleadores y 28 para los que representan a los trabajadores.  Obsérvese que la
proporción en la representación es igual a la que antes existía.  Igualmente se
suprimen los numerales 2 y 3 antiguos y se introducen 4, lo que hace que se
varíe la numeración de los numerales que siguen.  Dichos numerales se refieren
a la representación de intereses geográficos, económicos y sociales en los tres
grupos de delegados y se toman medidas para garantizar tal participación y
asegurar la continuidad de los trabajos señalándose la forma en que se
asignarán los cupos o se hará la distribución de delegados.
-   El
antiguo artículo 8 varía al ordenarse que el nombramiento de Director General
de la Oficina Internacional del Trabajo que realiza el Consejo de
Administración sea sometido a la aprobación de la Conferencia Internacional del
Trabajo; en lo demás continúa vigente lo antes existente.
-   En
el literal c) del numeral 2 y en el numeral 4 del artículo 13 que señalan el
quorum requerido para la aprobación del presupuesto y recaudo de las
contribuciones de la O.I.T. que era de dos tercios de los votos emitidos
"por los delegados presentes" se reforma en el sentido de suprimir
las expresiones "por los delegados presentes".
-   En
el artículo 16 se suprime igualmente tal expresión "por los delegados
presentes" que aparecía en el numeral 2 quedando entonces la mayoría allí
contenida en dos tercios de los votos emitidos.  Y en el numeral 3 que
consagraba una mayoría de dos tercios se adicionó en el sentido de que esos dos
tercios son "de los votos emitidos".
-   En
el artículo 17 se consagraba una mayoría simple de los votos emitidos "por
los Delegados presentes"se suprime, por la de los votos emitidos "a
favor y en contra" y se introduce un nuevo numeral que trata sobre la
mayoría simple para efectos de decisiones.
-   En
el artículo 19 numeral 2 que estatuía la mayoría de dos tercios de los votos emitidos
"por los Delegados presentes", se suprime lo escrito entre comillas.
-   El
numeral 1 del artículo 21 que consagraba una mayoría de dos tercios de los
votos emitidos "por los miembros presentes" se modifica en el sentido
de suprimir dichas expresiones resaltadas.
-   Y
en el artículo 36 se introducen dos numerales que tocan con la entrada en
vigencia de las Enmiendas a la Constitución de la Organización y se suprime la
expresión "por los delegados presentes" en la mayoría allí fijada
para efectos de su adopción.
No encuentra la
Corte que estas disposiciones violen en ninguna forma la Carta Política.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.-       Declarar EXEQUIBLE el convenio
internacional denominado "INSTRUMENTO DE ENMIENDA A LA CONSTITUCION DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO, 1986".
SEGUNDO.-       Comuníquese al Gobierno Nacional la
presente decisión para los efectos a que haya lugar.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON             EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO       ALEJANDRO
MARTINEZ                                                             CABALLERO
FABIO MORON DIAZ                     JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General