C-744-12
Sentencia C-744/12
Sentencia
C-744/12
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EJERCICIO
DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-Configuración de excesos en norma que elimina la
autorización previa del Ministerio de Trabajo para terminar contratos con
personas discapacitadas
La demanda se dirige
contra el artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012 que derogó
el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, que proscribe la discriminación laboral
de las personas con alguna discapacidad, y que si bien conservó la
redacción original del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, adicionando un inciso
según el cual, no se requerirá del procedimiento que prevé la previa
autorización del Ministerio de Trabajo, cuando el empleado incurra en alguna de
las causales establecidas en la ley como justas causas para dar por terminado
el contrato de trabajo, situación que deviene en inconstitucional, por exceso
en la aplicación de las facultades extraordinarias, dado que el Presidente de la
República (i) No estaba facultado para regular, dentro de una norma
antitrámites, lo relacionado con la no discriminación a las personas en
situación de discapacidad, que no corresponde al eje temático para el cual se
le dotó de las facultades en cuestión; y (ii) No le corresponde al Presidente,
sino al legislador, determinar si exigir la autorización previa del Ministerio
del Trabajo para poder despedir o dar por terminado el contrato de trabajo con
un empleado en situación de discapacidad.
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION
DE TRAMITES-Abolición de autorización
previa del Ministerio de Trabajo para la terminación unilateral de contratos
con personas con discapacidad
Para la
Corte, acertaron los demandantes al señalar dentro de su argumentación, que el
Presidente de la República al expedir el artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012, excedió
los límites de las facultades que le fueron conferidas por el artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011, desconociendo así lo estatuido en el numeral 10° del artículo
150 superior, por cuanto: (i) El legislador lo facultó únicamente para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios; (ii) Esas
finalidades constituyen el marco y criterio límite dentro del cual debía actuar
el ejecutivo, para que su uso excesivo no debilite el principio democrático y
la separación de poderes; (iii) La estabilidad
laboral reforzada de las personas con alguna discapacidad es un derecho
constitucional que demanda acciones afirmativas, dada su relación con la
dignidad humana, la igualdad y la integración social, cuyos alcances en materia
de protección y salvaguarda no pueden ser restringidos por el Estado, salvo que
existan estrictas razones suficientes que así lo ameriten, para no desconocer
el principio de no regresividad; (iv) Debe ser el Congreso de la República el
que determine, con atención a las posiciones de los diferentes interesados, la
exigencia o no de la venia de la autoridad respectiva, para que se pueda
despedir o terminar el contrato de una persona discapacitada, cuando se discuta
si concurre o no una justa causa para ello, siempre bajo el riesgo de una
inconstitucionalidad si la exigencia ya existe y en realidad constituye una
reforzada garantía de estabilidad.
EXCESO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-Configuración por desbordamiento en límites
intangibles
ESTABILIDAD
LABORAL REFORZADA DE TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD-Constituye un derecho constitucional/ESTABILIDAD
LABORAL REFORZADA DE TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD-Alcance de la
protección/ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD-Improcedencia
en casos de invalidez o pérdida de capacidad laboral de 50% o más
Las exigencias que en relación con la protección de
los derechos de aquellas personas que sufren algún tipo de discapacidad, bien
sea de carácter permanente o transitorio, emergen de la preceptiva
internacional de protección de los derechos humanos, e igualmente del
ordenamiento jurídico colombiano, que evidencia la especial preocupación por
quienes se hallan en circunstancias de indefensión y ordena adoptar un conjunto
de medidas para protegerlas. Si bien la Corte acepta que el concepto de
discapacidad no ha tenido un desarrollo pacífico, ha concluido que laboralmente
“la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia
de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las
cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta
sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin
necesidad de que exista una calificación previa que acredite su condición de
discapacitados”. Así pues, el amparo cobija a quien sufre una disminución que
dificulta o impide el desempeño normal de sus labores, por padecer (i) una
deficiencia, entendida como una pérdida o anormalidad permanente o transitoria,
sea psicológica, fisiológica o anatómica, de estructura o función; (ii)
discapacidad, esto es, cualquier restricción o impedimento del funcionamiento
de una actividad, por disminución frente al ámbito considerado “normal” para el
ser humano; o (iii) minusvalidez, desventaja humana que limita o impide el
desempeño de una función, acorde con la edad u otros factores sociales o
culturales. Esta corporación señaló que la protección laboral reforzada es
inaplicable en los casos de invalidez, pues al haberse perdido el 50% o más de
la capacidad laboral, la persona no tendría aptitud para trabajar.
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE
TRABAJADOR DISCAPACITADO-Carece de
todo efecto despido o terminación de contrato sin la autorización previa del
Ministerio de Trabajo
ACCIONES AFIRMATIVAS-Concepto/ACCIONES AFIRMATIVAS-Clases/ACCIONES
DE PROMOCION O FACILITACION/ACCIONES DE DISCRIMINACION POSITIVA
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES-Contenido
PROTECCION A
TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD-Improcedencia
de despido o terminación del contrato de trabajo sin previa autorización del Ministerio
de Trabajo.
INTEGRACION
NORMATIVA-Facultades extraordinarias
en Decreto de supresión de trámites respecto de la no discriminación de
personas en situación de discapacidad
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Presupuestos constitucionales para su otorgamiento/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Requisitos de la habilitación
legislativa
LEY DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Delimitación clara y
concreta/LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Finalidad y criterios de sujeción del Ejecutivo precisos/LEY
DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Sujeción de criterios orientadores de la
política pública al ámbito de la habilitación
El artículo 150.10
superior permite que el Congreso, por mayoría absoluta de los miembros de cada
Cámara, revista al Presidente, hasta por 6 meses, de facultades precisas,
previa y expresamente solicitadas por el Gobierno, para expedir normas con
fuerza de ley, siempre que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje, sin que ellas puedan ser conferidas cuando se trate de la expedición
de códigos, leyes estatutarias u orgánicas, decretar impuestos, ni crear
“servicios administrativos y técnicos de las cámaras”. En relación con los requisitos que ha de reunir la habilitación
legislativa, para que se respete el mandato superior de precisión y se cumpla
una de las exigencias de la carta política, pueden resumirse en que el Congreso
(i) delimite la materia del campo de acción del ejecutivo, como ámbito
sustantivo; (ii) señale la finalidad que encaminará al Presidente en el
ejercicio de las facultades; y (iii) enuncie los criterios que han de orientar
los decretos de la Rama Ejecutiva, respecto de las opciones de diseño de
política pública dentro del ámbito material general de la habilitación.
Referencia: expedientes D-8982 y D-8989, acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137
del Decreto Ley 19 de 2012
Demandantes: Nisson Alfredo Vahos Pérez y Yesid
Rodrigo Suaza Torres
Magistrado sustanciador: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá,
D.C., veintiséis (26) de septiembre de  dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, los ciudadanos Nisson Alfredo Vahos Pérez y Yesid Rodrigo Suaza
Torres demandaron, por separado (D-8982 y D-8989 respectivamente), un segmento
del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012[1], que derogó el artículo
26 de la Ley 361 de 1997[2].
Mediante auto de marzo 7 de 2012, el
Magistrado sustanciador admitió las demandas de la referencia y dispuso que se
fijara en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General
de la Nación para que rindiese su concepto; así mismo, ordenó comunicar la
iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso,
y a los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de Salud y
Protección Social, y del Trabajo.
Se invitó además a los Presidentes de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, al igual que a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Derecho del Trabajo y la
Seguridad Social, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la
Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho en Bogotá de las
Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Santo Tomás, Externado de
Colombia, del Rosario y de los Andes, al igual que de Antioquia, del Norte e
Industrial de Santander, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente,
conceptuaran sobre la exequibilidad de la norma demandada.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca
de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se trascribe
el texto de la norma demandada, resaltando el aparte acusado.
“DECRETO 19 DE 2012
(enero 10)
Diario Oficial No. 48.308 de 10 de enero de 2012
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el parágrafo 1° del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011,
…   …   …
CAPITULO IX.
TRÁMITES, PROCEDIMIENTOS Y REGULACIONES DEL SECTOR
ADMINISTRATIVO DEL TRABAJO.
Artículo 137. No discriminación a persona en situación
de discapacidad. El artículo 26 de la Ley 361 de 1997, quedará así:
‘Artículo 26. No discriminación a persona en situación
de discapacidad. En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo
para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea
claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a
desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su
contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización del
Ministerio del Trabajo.
Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior,
no se requerirá de autorización por parte del Ministerio del Trabajo cuando el
trabajador limitado incurra en alguna de las causales establecidas en la ley
como justas causas para dar por terminado el contrato. Siempre se garantizará
el derecho al debido proceso.
No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato
terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito
previsto en el inciso primero del presente artículo, tendrán derecho a una
indemnización equivalente a ciento ochenta (180) días del salario, sin
perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de
acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen,
adicionen, complementen o aclaren.
…   …   …”
III. LAS DEMANDAS
3.1. El actor Nisson
Alfredo Vahos Pérez (expediente D-8982) afirmó que la norma impugnada
desconoce los artículos 13, 29, 47, 53 y 150.10 superiores.
En síntesis, el actor
expuso que el inciso demandado suprimió la solicitud que debía elevarse ante el
Ministerio del Trabajo previamente al despido de un trabajador en situación de
discapacidad, vulnerando el derecho a la igualdad (art. 13 Const.), al colocar
en un mismo escenario a personas desiguales.
Explicó que a quienes
tienen algún tipo de limitación, constitucionalmente se les otorga medidas de
protección especial, pero ahora la norma viene a fijar un tratamiento igual a “desiguales”,
pues coloca bajo los mismos supuestos fácticos y jurídicos para despedir, por
aducida justa causa, a trabajadores en alguna situación de discapacidad y a
aquellos que no la padecen[3].
Planteó que la norma
vulnera los artículos 13, 47 y 53 superiores, que obligan al legislador a dar
un trato similar a quienes se hallen en situaciones equiparables y distinto a
quienes no lo están, pero la reforma los coloca en el mismo plano,
desconociendo la protección especial y reforzada reconocida a las personas que
padezcan discapacidad.
Agregó que la estabilidad
laboral reforzada desconocida, implica (está en negrilla en el texto original):
“1. En ningún
caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una
vinculación laboral. 2. Ninguna persona limitada podrá ser despedida o su
contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización
del Ministerio del Trabajo. 3. Quienes fueren despedidos o su contrato
terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito de
autorización previo, tendrán derecho a una indemnización equivalente a
ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e
indemnizaciones a que hubiere lugar.”[4]
Señaló que la nueva norma
contraría el deber del Estado de proteger a las personas que por sus
condiciones físicas o mentales, están en circunstancias de debilidad manifiesta
y gozan de protección especial reforzada, permitiendo su despido, por una justa
causa, sin autorización del referido Ministerio.
Explicó que dicha garantía
desaparece, pues “esa autorización era la que reforzaba ese derecho general
a la estabilidad en el empleo, por múltiples razones, entre las cuales podemos
mencionar las más importantes. (i) Evita la arbitrariedad de los empleadores.
(ii) Impide los despidos injustos. (iii) Evita que las personas limitadas y sus
familiares queden desprotegidas hasta que después de un largo y dispendioso
proceso judicial el juez laboral juzgue la causal de despido. (iv) Propende por
el mínimo vital de las personas limitadas y de su núcleo familiar, y (v) les
asegura el debido proceso, con antelación a que se produzca la terminación del
contrato laboral”[5].
3.2. Indicó que se
desconocen los artículos 13 y 53 ibídem, al colocar en “situaciones
de desigualdad a personas en igualdad de condiciones”[6],
sin justificación constitucional alguna, pues mientras la carta política
reconoce la estabilidad laboral reforzada a las mujeres embarazadas o
lactantes, a los aforados y a las personas con discapacidad, frente a estas
últimas la norma demandada suprimió el requisito previo al despido.
El actor sintetizó que el
precepto impugnado, más que perseguir un fin constitucionalmente legítimo al
suprimir un trámite, realmente elimina un incuestionable derecho superior y
garantía, que no resulta racional ni adecuado para cumplir las finalidades
perseguidas.
3.3. Agregó que la norma
censurada también vulnera el artículo 29 superior, como quiera que la
autorización previa del Ministerio del Trabajo constituye una garantía procesal
para los discapacitados, que les permite ser oídos, controvertir al empleador y
ejercer su derecho de defensa y contradicción.
Manifestó además que el “debido
proceso se les materializa precisamente con la autorización que para tales
efectos debe expedir el Inspector del Trabajo, … en cuanto, con la autorización
previa al despido de la persona limitada se permite que un funcionario
competente al momento de calificar la justa causa para despedir al trabajador
con discapacidad, admita la participación activa de las partes, y valore las
pruebas recaudadas con fundamento en los principios de la sana crítica,
permitiendo la publicidad y contradicción de las mismas, con lo cual se
facilita el desarrollo y la protección del debido proceso, como garantía
fundamental que protege a la persona limitada[7], garantía ésta que
fue eliminada por el inciso segundo del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012”[8].
3.4. El actor afirmó además
que la norma censurada desconoce el numeral 10° del artículo 150 de la
Constitución, pues el legislador facultó al Presidente, mediante el artículo 75
de la Ley 1474 de 2011, para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración, pero no para derogar
derechos y garantías fundamentales.
Indicó que exigir el
permiso del Ministerio, antes de despedir a quien posee condiciones físicas,
sensoriales o psicológicas que generan debilidad manifiesta, no es “un
simple trámite o un procedimiento innecesario, es un verdadero derecho y una
incuestionable garantía que conforma y ayuda a materializar el derecho
fundamental a la estabilidad laboral reforzada, cuyos sujetos activos son las
personas limitadas en consideración a las circunstancias de debilidad
manifiesta en las que se hallan”[9].
El ciudadano demandante
planteó entonces que “el Presidente de la República al expedir el artículo
137 del Decreto Ley 19 de 2012, se extralimitó en el ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 1474 de 2011, … en cuanto se
arrogó asuntos propios de la competencia constitucional del legislador, toda
vez que el legislador ordinario lo facultó única y exclusivamente para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en
la administración, y él, extralimitándose, decidió modificar una norma que no
contiene simples trámites, o trámites innecesarios, sino verdaderos derechos y
garantías que protegen a las personas en condiciones de limitación”[10].
Así, solicitó declarar “con
efectos retroactivos la inconstitucionalidad e inexequibilidad del artículo 137
del Decreto Ley 19 de 2012, dado que desde la entrada en vigencia del artículo
demandado, hasta la expedición de la sentencia de inconstitucionalidad, han
quedado desamparadas las personas limitadas y por ende desproveídas del derecho
fundamental a la estabilidad laboral reforzada, lo cual resulta contrario al
orden constitucional, especialmente al preámbulo y a los artículos 1, 2 y 13 de
la carta”[11].
3.5. El ciudadano Yesid
Rodrigo Suaza Torres (expediente D-8989) afirmó que el segmento
demandado desconoce el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 47, 53, 54,
121 y 150 (numeral 10°) de la Constitución.
Anotó que la preceptiva
acusada viola los artículos 121 y 150.10 superiores, pues la Ley 1474 de 2011
otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias para suprimir o
reformar trámites dentro de la administración pública, pero no para “regular
lo relativo al despido de trabajadores en condición de discapacidad”,
excediendo así las atribuciones conferidas[12].
Planteó que el ejecutivo
suprimió la autorización previa del Ministerio para que se pudiera terminar
unilateralmente el contrato de trabajo de una persona con discapacidad, “tema
que no tiene conexidad con la supresión o modificación de regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios”[13], invadiendo competencias
del legislador “ordinario”.
3.6. También aseveró que la
norma quebranta los principios y fines del Estado social de derecho, la
igualdad de las personas en condiciones de vulnerabilidad manifiesta, y sus
derechos al trabajo digno, al debido proceso y a la especial protección
constitucional (arts. 1, 2, 13, 25, 29, 47, 53 y 54 superiores), además de
disposiciones del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; la Declaración de los Derechos de los Impedidos; los Convenios 111 y
159 de la Organización Internacional del Trabajo y la Convención Interamericana
para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas
con Discapacidad.
En su sentir, la preceptiva
impugnada ignoró que el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 “consolidó una
estabilidad laboral afirmativa, que se mantiene con la reforma del Decreto Ley
19, consistente en que la limitación de una persona no puede ser motivo para
obstaculizar una vinculación laboral. De igual forma, instituyó una estabilidad
laboral negativa, según la cual ninguna persona puede ser despedida o su
contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización del
Ministerio del Trabajo”[14].
En síntesis, el inciso
demandado constituye una medida discriminatoria, al equiparar a los
trabajadores que tienen “todas sus capacidades físicas, síquicas y
sensoriales”, con quienes no las poseen, sobre lo cual explicó:
“Aplicando el
test de proporcionalidad, se concluye que (i) es una medida inadecuada, pues
está eliminando un requisito que garantiza la protección de los trabajadores en
condición de discapacidad, aunque se diga que su fin es eliminar trámites o
procedimientos innecesarios; (ii) es una medida innecesaria, porque si lo que
se quiere es hacer más efectivo el despido de un trabajador, el mecanismo de la
autorización permite evitar errores que incidan en otros procesos ante el
Ministerio del Trabajo o ante la justicia laboral. Además, es falaz considerar
que la autorización es un trámite innecesario…; y (iii) es una medida
desproporcionada, toda vez que el supuesto fin que se persigue sacrifica
garantías constitucionales como el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas, la igualdad, el debido proceso y la protección constitucional a favor
de los discapacitados. En este caso se considera necesario aplicar un test
estricto de igualdad, pues se trata de una diferenciación que excluye a grupos
de personas tradicionalmente segregados.”[15]
IV. INTERVENCIONES.
4.1. Consejo de Estado.
En escrito de marzo 27 de
2012, el Presidente de esa corporación pidió declarar inexequible el inciso
segundo del artículo 137 del Decreto 19 de 2012[16],
pues estima que desconoce el artículo 13 superior, al no distinguir “las
condiciones de un trabajador con discapacidad de las de un trabajador con
plenas capacidades en lo que se refiere a su relación y estabilidad laboral”[17].
Luego de citar el artículo
13 de la Constitución, expuso[18]:
“Del tenor del
transcrito artículo se desprende que todas las personas nacen iguales ante la
ley. Pues bien, partiendo de ese supuesto, en principio podría pensarse que al
otorgar una protección especial a los discapacitados los estaríamos
sobreponiendo frente a los demás ciudadanos. Sin embargo, debe tenerse presente
que aquellas personas… no tienen plenitud de sus capacidades físicas,
sicológicas o cognitivas. Así las cosas, se trata de personas con limitaciones,
y en tal orden, no cabe duda que la posibilidad de acceder al mercado laboral
se vea reducida, máxime en países con tasas de desempleo considerables. Es por
ello que la Constitución y la ley les brindan un tratamiento preferencial
tendiente a que puedan acceder a un trabajo digno y no se les rechace o despida
por razón de sus limitaciones.
Bajo estos
principios, la Ley 361 de 1997, que además se expidió en desarrollo del artículo
54 de la Constitución Política de 1991[19], obligaba a todo
empleador a que en el evento en que pretendiera despedir a un trabajador
discapacitado, solicitara a la Oficina del Trabajo –hoy Ministerio de Trabajo-,
autorización para despedirlos. Esta autorización simplemente tenía como
propósito que dicha oficina calificara la legalidad del despido y, por esa vía,
se evitaran despidos injustos de personas discapacitadas, relacionados con sus
particulares condiciones.
… El Gobierno
Nacional, desconociendo el artículo 54 precitado, expidió el Decreto 19 de
2012, adicionó un inciso al anterior artículo 26 de la Ley 361 de 1997 y con
dicha adición suprimió la garantía para los trabajadores discapacitados de no
ser despedidos previa autorización de la Oficina del Trabajo”[20].
Explicó que el ejecutivo,
desconociendo el artículo 13 superior, “asumió que la garantía contenida en
el artículo 23 de la Ley 361 de 1997 era un trámite común y corriente, similar
a aquellos que perturban las relaciones entre la Administración Pública y los
particulares, por innecesarios o exagerados y, en consecuencia lo eliminó del
ordenamiento jurídico nacional, dejando desprotegidos a un grupo de la
población que no tiene las mismas condiciones para acceder y mantenerse en el
mercado laboral”[21].
Aseveró además que el
referido Decreto eliminó una garantía en pro de quienes padecen discapacidad,
pues “se les está equiparando y poniendo a competir con todas aquellas
personas que gozan del cien por ciento de sus capacidades cuando estas personas
por sus especiales condiciones soportan una condición de desigualdad frente a
los demás asociados. Es decir se está dando un trato igual a personas
desiguales”[22], con lo cual se
desconoció el artículo 54 superior y los principios que fundan el Estado social
de derecho, pues la estabilidad laboral reforzada es una garantía
constitucional, que no puede ser desconocida por el Estado.
4.2. Federación Nacional
de Sordos de Colombia, FENASCOL; Asociación Colombiana de Sordociegos, SURCOE;
Coordinadora Nacional de Organizaciones de Limitados Visuales, CONALIVI;
Asociación Colombiana de Síndrome de Down ASDOWN Colombia; Fundamental Colombia
y Federación Colombiana de Organizaciones de Personas con Discapacidad Física,
FECODIF.
En escrito de marzo 29 de
2012[23], los representantes de
las referidas organizaciones respaldaron la exequibilidad de la norma
demandada, afirmando que “ante el sector empresarial colombiano” es
claro[24]:
“·1. Que en
ningún caso una persona con discapacidad por el sólo hecho de su discapacidad,
podrá ser despedida de su cargo, pues ello constituye una discriminación
inadmisible en nuestro Estado social de derecho. Y,
2. Que toda
persona con discapacidad ya vinculada laboralmente, podrá ser despedida de su
trabajo o cancelado su contrato laboral, si incurre en alguna de las causales
establecidas en la ley como justa causa para el efecto.
La aclaración
efectuada por el Decreto antitrámites resulta de la mayor importancia, ya que
la norma contenida en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, se estaba
convirtiendo en un obstáculo insalvable para la inclusión laboral de nuestra
población, dado que algunos empresarios colombianos interpretaban tal
disposición en el sentido de que sin mediar la autorización del Ministerio del
Trabajo, una persona con discapacidad jamás podría ser despedida de su cargo,
independientemente del modo en que ejecutara sus obligaciones en la relación
laboral.”
Estos intervinientes
indicaron que, contrario a lo planteado en las demandas, la norma no desconoce
la “discriminación positiva desarrollada en atención al principio de
igualdad”, el principio de estabilidad laboral reforzada, ni la condición
de vulnerabilidad de las personas en situación de discapacidad[25].
Explicaron que los actores
yerran al considerar que toda deficiencia física, mental, intelectual o
sensorial conlleva discapacidad, pues según la Convención Internacional de los
Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 1°), se requiere “la
existencia de deficiencias y además, de limitaciones o dificultades en el
desarrollo de la actividad cotidiana”[26]. Además[27]:
“Establecer
tratos diferenciadores en situaciones de igualdad, es decir, exigir la
autorización a la oficina del trabajo para despedir a una persona en situación
de discapacidad por aquellas justas causas de despido no relacionadas con su limitación,
sería discriminatorio de manera negativa, por cuanto desestimularía la
vinculación misma de estas personas.
Si bien la norma
pretende proteger a las personas al momento de la desvinculación, el trato
diferenciador en los casos en los cuales no se requiere, implicaría no una
protección sino un perjuicio para estimular la vinculación, lo cual comporta
una discriminación inconstitucional.
Lo que el
demandante considera una protección, en realidad está configurando una
exclusión.”
4.3. Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República.
En escrito de marzo 29 de
2012[28], la señora Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República pidió declarar la exequibilidad del
inciso segundo del artículo 137 del Decreto 19 de 2012, porque el cambio
normativo tuvo su génesis en solicitudes de asociaciones de trabajadores
discapacitados[29], “dado que la
regulación legal vigente se había convertido en una barrera para la
contratación que había que superar en aras de dinamizar los procesos de
vinculación de dichas personas”[30].
Planteó que el inciso
demandado promueve la contratación de población que, por sus condiciones y por
el régimen legal, no podía integrarse laboralmente, dado el rigor que implica
que el empleador tenga que agotar todo un procedimiento, antes de dar por
terminado el contrato de trabajo.
Conceptuó que la norma no
desconoce el artículo 13 superior, habida cuenta que al aplicar un test de
igualdad se concluye que no involucra una medida discriminatoria respecto de
las personas en situación de discapacidad, persiguiendo el fin evidente del “incremento
de la asimilación laboral de la población discapacitada”, pues el permiso
previo para dar por terminado un contrato obstaculiza el proceso de vinculación
de ese grupo de personas.
Agregó que existe una “relación
evidente entre los medios y los fines perseguidos”, como quiera que se
libera al empleador del requisito de la autorización del Ministerio para el
despido, tornando, en su sentir, “más atractiva la contratación de personal
discapacitado”[31].
Expuso que hay relación de
proporcionalidad entre medios y fines, pues no se desprotege al discapacitado,
al respetarse el debido proceso verificando, al menos sumariamente, la justa
causa, existiendo acciones laborales comunes para discutir la razón del
despido, ni se vulnera la igualdad ante otros sujetos de especial protección,
como las mujeres en estado de gravidez o los trabajadores con fuero sindical,
pues las condiciones concretas de cada grupo poblacional son diversas y no se
puede predicar tal equivalencia.
4.4. Departamento
Administrativo de la Función Pública.
En escrito de marzo 30 de
2012[32], ese Departamento
Administrativo intervino mediante apoderado, que solicitó declarar exequible el
inciso demandado.
Tratándose de la presunta
extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente,
indicó que el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 facultó al ejecutivo para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites administrativos
previstos en normas con fuerza de ley, incluida la eliminación de la
autorización previa del Ministerio del Trabajo para terminar un contrato
laboral, trámite estrictamente administrativo.
Sostuvo entonces que deben “desecharse
de plano” los señalamientos de los ciudadanos demandantes, relacionados con
el presunto exceso de las facultades extraordinarias, como quiera que el
trámite suprimido estaba en el ámbito material de la autorización concedida al
ejecutivo.
Frente al presunto
desconocimiento del artículo 13 superior, señaló que la eliminación del trámite
ante el Ministerio no constituye una discriminación, al encaminarse a
garantizar a las personas discapacitadas el derecho al trabajo en condiciones
dignas, suprimiendo un obstáculo para ser contratados.
Planteó que la modificación
al artículo 26 de la Ley 361 de 1997, se fundamentó “en que el proceso de
autorización para la terminación del contrato de trabajo de las personas
limitadas, cuando éstas incurren en justas causas, constituye un trámite
dispendioso y demorado, debido a la cantidad de solicitudes presentadas
ante las Direcciones Territoriales; sin que los Inspectores puedan autorizar el
despido, pues generalmente deben emitir juicios de valor o declarar derechos
frente a situaciones que les están vedadas y carecen de competencia por ser
connaturales a la actividad de los jueces laborales; todo lo cual estaba
generando un efecto contrario al pretendido por la norma, en la medida en que
las empresas no estaban contratando a las personas con limitaciones, por temor
a tener que realizar el proceso de autorización ante el Ministerio, lo cual les
impedía su acceso al trabajo”[33].
4.5. Academia Colombiana
de Jurisprudencia.
En marzo 20 de 2012, uno de
los miembros de esa Academia, luego de citar los artículos 26 de la Ley 361 de
1997 y 137 del Decreto 19 de 2012, y el fallo C-531 de mayo 5 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis, se limito a indicar que en este asunto existe “cosa juzgada
constitucional de manera formal”[34].
4.6. Facultad de Derecho
de la Universidad Santo Tomás de Bogotá.
En escrito de marzo 30 de
2012[35], una docente y el
coordinador del Grupo de Acciones de Interés Público del Consultorio Jurídico
de esa facultad, indicaron que si bien el ejecutivo no excedió las atribuciones
concedidas por el Congreso, acorde con el artículo 150.10 superior, pues aunque
la materia es amplia y no detallada ni taxativa, sin que se pueda predicar que
carezca de precisión, el inciso demandado sí desconoce el principio de
igualdad.
Explicaron que la norma no
supera el test de proporcionalidad, pues aunque el fin perseguido es legítimo
al procurar la eficiencia, eficacia y transparencia de la administración, no
resulta adecuada para alcanzarlo, existiendo medios menos onerosos, siendo así
necesario el trámite ante el Ministerio.
Destacaron que la
Constitución y los tratados internacionales en materia de derechos humanos[36],
conminan al Estado a adoptar medidas para hacer real y efectiva la igualdad y
el derecho al trabajo de las personas con discapacidades, “deduciendo así la
contradicción del inciso segundo del artículo 137 del Decreto 19 de 2012 con el
cumplimiento del Estado de sus obligaciones, al establecer un mecanismo que
está en retroceso a las garantías”[37].
Anotaron además que la
norma demandada contraría el principio de igualdad, pues coloca en la misma
situación a personas desiguales, “eliminando el mecanismo correcto con el
que se contrarrestaban los abusos patronales de este grupo poblacional
vulnerable, además las medidas positivas utilizadas por el legislador en un
inicio para otorgar equilibrio a la relación laboral, comprenden ciertos
contenidos prestacionales por lo que su desarrollo está sujeto al principio de
progresividad y no regresión”[38].
Expusieron que el aparte
impugnado da un tratamiento diferenciado a los discapacitados, quienes también
poseen una estabilidad laboral reforzada, tal como la otorgada a las mujeres
embarazadas y a los aforados sindicales, teniendo entonces derecho a recibir
una protección constitucional uniforme.
4.7. Ministerio del
Trabajo.
En escrito de abril 9 de
2012[39], el apoderado de dicho
Ministerio solicitó declarar exequible la norma acusada, porque persigue
remover obstáculos en la contratación de personas en discapacidad, habiendo
generado el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 interpretaciones que entorpecían
su vinculación laboral.
4.8. Comités de Apoyo
Local del Programa Empresarial de Promoción Laboral para Personas con
Discapacidad, “Pacto de Productividad”.
Algunos líderes e
integrantes de “organizaciones de personas con discapacidad y/o
profesionales de las instituciones prestadoras de servicios de inclusión
laboral para esta población”[40] de Cali[41],
Medellín[42], Pereira[43]
y Bogotá[44], ratificaron su respaldo
al texto del artículo 137 del Decreto 19 de 2012[45],
consignando los mismos argumentos empleados en la intervención de FENASCOL,
SURCOE, CONALIVI, ASDOWN Colombia y FECODIF.
4.9. Programa
Empresarial de Promoción Laboral para Personas con Discapacidad “Pacto de
Productividad”.
En escrito de abril 9 de
2012[46], la directora del
referido Programa respaldó “la posición, fundamentos y solicitudes que sobre
este tema manifestaron las 6 Federaciones Nacionales de Personas con
Discapacidad, oficialmente reconocidas en nuestro país: ASDOWN, CONALIVI,
FECODIF, FENASCOL, FUNDAMENTAL Y SURCOE…”[47]
4.10. Best Buddies
Colombia.
En escrito de abril 10 de
2012[48], la Directora en
Colombia de esa organización internacional sin ánimo de lucro, que “trabaja
por la integración social y laboral de personas con discapacidad cognitiva”[49],
manifestó el apoyo a la exequibilidad del artículo 137 del Decreto Ley 19 de
2012, explicando:
“Muchos de los
empresarios que hemos contactado con el ánimo de implementar nuestro programa,
argumentan que el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 constituye una limitación
al momento de vincular personas con discapacidad cognitiva.
Frente al temor
de los empresarios, hemos manifestado que dado que el empleador tiene pleno
conocimiento de la discapacidad de los jóvenes al momento de contratarlos y que
reconocen en ellos esas habilidades especiales que los hacen aptos para
desempeñar los cargos, resulta difícil pensar que la discapacidad conocida
pueda ser la causa de un despido. Sin embargo, y aun a pesar de dicho
argumento, el artículo sigue siendo para ellos el obstáculo que impide que las
personas en condición de discapacidad sean contratadas directamente.”[50]
Manifestó que la
inconstitucionalidad de la norma conlleva[51]:
“… colocar a la
persona con discapacidad, que se rehabilita para el mundo laboral y con él para
la recuperación de su posibilidad de crecer como persona; en una condición
pre-laboral de debilidad manifiesta, impidiéndole su libre desarrollo a la
personalidad y el derecho al trabajo en condiciones dignas.
Si lo que se
pretende es que el trabajador que quedare en condiciones de debilidad
manifiesta por causa de una enfermedad que ocasionare discapacidad durante una
relación contractual de trabajo debe ser especialmente protegido, es necesario
entonces considerar una exequibilidad del artículo en cuestión condicionada a
que su contenido es constitucionalmente viable, en la medida en que se entienda
que la vinculación laboral de una persona con discapacidad no genera per se la
estabilidad reforzada, cuando en las condiciones de la vinculación acordadas
entre un empleador y el trabajador discapacitado, rehabilitado para realizarse
en el trabajo, han quedado claramente estipuladas, de suerte que tal
discapacitado no se encuentra en estado de debilidad manifiesta frente a sus
compromisos laborales y, por ende, debe cumplirlos de manera concordante con
tales estipulaciones y de acuerdo con las normas generales que regulan los
contratos de trabajo…”
4.11. Corporación Eccos
Contacto Colombia, “Eccos”.
En escrito de abril 13 de
2012[52], la Directora de esa
entidad sin ánimo de lucro, cuyo objeto es la “promoción y desarrollo de
actividades que contribuyan a mejorar la calidad de vida de la población
vulnerable”[53], solicitó declarar
exequible el inciso demandado, porque no desconoce los artículos invocados,
pues coloca en un plano de igualdad a las personas con discapacidad que “comentan
faltas graves durante la relación laboral”[54].
Explicó que la “sociedad
quiere darle un trato diferente a la población con discapacidad”, que “lucha
día a día por ser sujeto de derechos y obligaciones, conocedora de sus deberes
y, en esa medida la población con discapacidad NO DEBE tener un tratamiento
especial, diferenciado o discriminatorio, en relación con toda la fuerza
laboral en Colombia”[55].
Más adelante, agregó que en
“la práctica, la eliminación del inciso segundo del artículo 137 del Decreto
Ley 19 de 2012 significará un aumento en los índices de desempleo de la
población discapacitada, toda vez que las compañías no tendrán ningún
incentivo para contratar a esta población, pues el hecho de no poderles
terminar los contratos de trabajo cuando incurren en una falta grave a sus
obligaciones como empleados, se convierte en una herramienta
discriminatoria y abusiva que sobrepasa los límites de la justicia y la
equidad, transformándose esta ‘protección’ en una arma arbitraria, tiránica y
opresiva, que implicará la separación de esta población discapacitada del mundo
laboral”[56] (está resaltado en el
texto original).
Concluyó que, en su sentir,
suprimir el inciso demandado continuaría generando barreras laborales para la
población discapacitada, lo que atenta contra el artículo 13 de la Constitución
Política.
4.12. Programa de Acción
por la Igualdad y la Inclusión Social, PAIIS
En escrito de junio 7 de
2012[57], la Directora y dos
integrantes de esa organización pidieron declarar inexequible el inciso
demandado, argumentando que el ejecutivo excedió los límites materiales de las
facultades conferidas por el Congreso, al modificar la protección laboral
reforzada para las personas que presentan alguna discapacidad, protección que
se materializa al exigir la autorización previa del Ministerio antes del
despido, luego no es un “procedimiento o trámite innecesario”.
Tales acciones afirmativas
son necesarias para proteger derechos fundamentales, pues garantizan la
estabilidad, “independientemente de si es o no la medida más efectiva para
garantizar el acceso al mercado laboral de las personas con discapacidad,
discusión que debe darse por el legislador en el marco de un proceso
democrático”[58].
Aseveraron que en caso de
desvinculación de personas discapacitadas, sin la autorización respectiva, se
presume que existe una discriminación originada en esa circunstancia. Con todo,
la norma invierte la carga de la prueba y el reintegro por despido
discriminatorio tendría lugar luego de una decisión de la jurisdicción
ordinaria, siendo desproporcionado para un sector históricamente marginado y
con acceso precario al mercado laboral.
Explicaron además que el
artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012 incluye un “lenguaje inapropiado”,
pues la “expresión ‘persona limitada’ tiene una carga negativa de lo que
representa la discapacidad en contraposición de los postulados constitucionales
e internacionales sobre esta condición”[59], por lo cual hicieron un
llamado especial acerca de la necesidad de promover un lenguaje inclusivo y
respetuoso, recordando[60]:
“Uno de los
postulados fundamentales de la convención sobre los derechos de las personas
con discapacidad (CDPD) es el reconocimiento de la discapacidad como una
condición humana diversa y no como una limitación. En el enfoque social
promovido por este instrumento internacional, se insta a los Estados a adoptar
todas las medidas necesarias para modificar las costumbres y prácticas que
constituyan discriminación contra las personas con discapacidad. Así las cosas,
el uso del lenguaje en la normatividad nacional debe ajustarse a los parámetros
de respeto frente a la discapacidad.”
Así, solicitaron declarar
inexequible el inciso demandado, pues (i) el ejecutivo excedió sus facultades
al considerar que en los supuestos analizados la autorización del Ministerio
del Trabajo es un procedimiento innecesario; y (ii) desconoce la estabilidad
laboral reforzada para la población discapacitada.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto 5350 de abril
20 de 2012, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
Constitucional declarar exequible el inciso tercero del artículo 137 del
Decreto Ley 19 de 2012[61], anotando que tanto éste
como el 26 de la Ley 361 de 1997, hacen referencia a una persona que afronta
discapacidad y es desvinculada “por razón de su limitación, y no por
otro motivo, como el de haber incurrido en una conducta que la ley prevé como
justa causa para terminar el contrato de trabajo”. Anotó adicionalmente:
“Si se trata de
terminar el contrato de trabajo por razón de la limitación de la persona
discapacitada, tanto la norma anterior como la actual prevén que es necesario
obtener la autorización del Ministerio del Trabajo, de manera coherente con el
supuesto que fija la Corte en la sentencia C-531 de 2000.
De otra parte, si
se trata de terminar el contrato de trabajo por una razón diferente a la
limitación de la persona discapacitada, como es el caso de existir justa causa
para ello, conforme a lo previsto en la expresión que ahora se demanda, ni la
norma anterior ni la actual prevén la necesidad de obtener la autorización del
Ministerio del Trabajo. En efecto, la norma vigente se limita a hacer explícito
lo que la norma anterior tenía implícito sobre esta materia, con la salvedad de
que siempre se garantizará el derecho a un debido proceso.”[62]
Así, planteó que (i) el
ejecutivo no desbordó las facultades extraordinarias; (ii) ni desconoció
preceptos superiores, en la medida en que “el empleador que alega la
existencia de una justa causa para terminar un contrato de trabajo, sea el
trabajador discapacitado o no lo sea, debe asumir y satisfacer la carga de la
prueba, y adelantar una actuación previa al despido del trabajador con arreglo
a los parámetros previstos en el artículo 29 superior”[63].
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
En virtud de lo dispuesto
por el artículo 241, numeral 5°, de la Constitución, la Corte es competente
para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno
Nacional con base, entre otros, en el numeral 10° del artículo 150 superior,
tanto por vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos de
carácter procedimental suscitados en su formación, teniendo esta acción origen
en un reparo contra el artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012.
2.- Lo que se debate e
integración normativa
2.1. Según los actores y
algunos intervinientes[64], el inciso demandado del
artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012 es inexequible, porque (i) el ejecutivo
desbordó los límites de las facultades extraordinarias conferidas por el
legislador, al catalogar de innecesario el trámite previo ante el Ministerio del
Trabajo para terminar los contratos de trabajo de personas que presenten alguna
discapacidad; y/o (ii) desconoce los derechos a la igualdad, la estabilidad
laboral reforzada y el debido proceso, al suprimir tal exigencia y dar así a
ese grupo poblacional el mismo trato que a los demás trabajadores, omitiendo
que son sujetos de especial protección constitucional[65].
Quienes intervinieron por
el Grupo de Acciones de Interés Público del Consultorio Jurídico de la Facultad
de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá, consideran que la norma no
desconoce el artículo 150.10 superior, pero sí el artículo 13, pues la medida
no supera el test de igualdad.
En contraposición, otros
intervinientes como el Departamento Administrativo de la Función Pública
consideran que la norma no excede las facultades extraordinarias, ni desconoce
los principios de igualdad y estabilidad laboral reforzada de quienes
sobrellevan una discapacidad.
Otros intervinientes, entre
ellos algunas asociaciones voceras de personas en situación de discapacidad[66]
y la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, únicamente
plantearon sus consideraciones frente al cargo de violación del artículo 13
superior, solicitando la exequibilidad, pues en su sentir (i) la medida no
constituye un obstáculo para la vinculación laboral de este grupo poblacional y
(ii) garantiza la igualdad real y efectiva.
El Procurador General de la
Nación sostiene que el ejecutivo no desbordó las facultades conferidas y que
las normas que favorecen a quienes presentan discapacidad no consagran derechos
absolutos, por lo cual sus contratos laborales sí pueden ser terminados,
siempre que el empleador respete el debido proceso.
2.2. Como quiera que los demandantes plantearon que el
ejecutivo excedió las facultades que le fueron otorgadas por el Congreso, y por
ello solicitan la inexequibilidad del inciso demandado, la Corte Constitucional
debe realizar la integración normativa del contenido de todo el artículo 137
del Decreto Ley 19 de 2012, no solo del segmento demandado, sino de lo que no
lo fue pero evidenciaría la misma razón de inexequibilidad.
Esta corporación expondrá entonces sus lineamientos
jurisprudenciales frente al otorgamiento de facultades extraordinarias por el
legislador al Presidente de la República, que cotejará con el artículo 137 ibídem,
y sólo de encontrar que se respetaron los
parámetros respectivos, procederá al análisis de los demás cargos invocados por
los ciudadanos demandantes.
3. Presupuestos
constitucionales para el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República.
3.1. El artículo 150.10
superior permite que el Congreso, por mayoría absoluta de los miembros de cada
Cámara[67], revista al Presidente,
hasta por 6 meses, de facultades precisas, previa y expresamente solicitadas
por el Gobierno, para expedir normas con fuerza de ley, siempre que la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, sin que ellas puedan
ser conferidas cuando se trate de la expedición de códigos, leyes estatutarias
u orgánicas, decretar impuestos, ni crear “servicios administrativos y
técnicos de las cámaras”[68].
Esta corporación ha
señalado que de allí emerge un precepto habilitante extraordinario, “que
plantea ventajas pero a su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil
para la regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico,
acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para
conjurar crisis, o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública.
Pero, de otro, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante
el empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el
principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del
régimen político” [69].
En la sentencia C-691 de
2003 recién citada, se puntualizó que “la Constitución de 1991 hizo más
exigentes los requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades
extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para
expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[70],
ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva
exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no
puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente solicitadas por
el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus
ministros[71]; (iv) el término
máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden
otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública;
(vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por
iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades
extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y
precisas”.
3.2. Así, el artículo
150.10 superior condiciona el otorgamiento de las facultades extraordinarias a
la solicitud expresa del Gobierno y a que la necesidad lo exija o que la
conveniencia pública lo aconseje, presupuestos que han sido ampliamente
analizados por la jurisprudencia de esta Corte.
En el fallo C-119 de marzo
21 de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se declaró la exequibilidad del
artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes a
preservar la moralidad en la administración pública y erradicar la corrupción
administrativa.
Allá planteó el actor que
tal norma desconocía los requisitos impuestos en la Constitución para la
aprobación de una ley de facultades extraordinarias, pues (i) ni el Congreso ni
el Gobierno invocaron las circunstancias de necesidad y conveniencia pública
que aconsejaban su otorgamiento; (ii) el ejecutivo no solicitó esas facultades,
que (iii) no fueron precisas.
En esa decisión se explicó
que en el proyecto de ley que otorga facultades se debe justificar
suficientemente el motivo de la solicitud, correspondiéndole al Congreso
valorar las circunstancias de necesidad y conveniencia, “cuando delega
transitoriamente atribuciones que le son propias”, por lo cual el
otorgamiento de las facultades conlleva la presunción de que el Congreso
encontró que las razones expuestas eran suficientes, descartándose la
arbitrariedad, sin perjuicio de que se demuestre que obró sin fundamento real.
3.3. La Corte ha analizado
en varias ocasiones el vocablo “precisas”[72],
incluido en el artículo 150.10 superior, concluyendo que es suficiente que en
las facultades se establezcan con claridad los límites dentro de los cuales
actuará el ejecutivo, con referencia a “la delimitación de la materia pero
no al grado de amplitud” (C-1028 de 2002, ya citada), recordándose que en
el fallo C-074 de 1993, también precitado, se indicó que aunque en la ley
habilitante no se reseñen en detalle ni taxativamente las facultades, sino que
se efectúe una formulación general, ello no implica falta de precisión, en la
medida en que los límites sean claros.
En otras palabras, la
jurisprudencia ha indicado que resulta suficiente la claridad de los objetivos
y fines del otorgamiento, sin que la limitación tenga que ser exhaustiva o
rigurosa; pretender que el legislador fije unos parámetros minuciosos, tornaría
inocua e innecesaria la concesión de facultades[73].
Con todo, que la materia
sobre la cual verse una ley de facultades se plantee de forma amplia y general,
sin minuciosidad, no acarrea falta de claridad, pues en su legitimidad no
incide la extensión o amplitud de los temas a tratar, siempre que haya sido
fijado inequívocamente el campo de regulación a cargo del ejecutivo[74].
Así, la precisión
constitucional exigida para que el Presidente pueda ser revestido de dichas
facultades, se torna imprescindible para determinar claramente la
materia objeto de la autorización extraordinaria, pero ello no significa que la
ley de delegación tenga que predeterminar en detalle el cabal desarrollo de
todo lo que se le está encomendando, lo que constituiría una duplicación sin
sentido, deviniendo superfluo no acoger simplemente lo que expida el Congreso.
3.4. Efectuada esa
salvedad, recuérdese la doctrina constitucional que ha desarrollado esta Corte
sobre los requisitos que ha de reunir la habilitación legislativa, para que se
respete el mandato superior de precisión y se cumpla una de las exigencias
contenidas en el artículo 150.10 de la carta política.
Tales requisitos pueden
resumirse en que el Congreso (i) delimite la materia del campo de acción del
ejecutivo, como ámbito sustantivo; (ii) señale la finalidad que encaminará al
Presidente en el ejercicio de las facultades; y (iii) enuncie los criterios que
han de orientar los decretos de la Rama Ejecutiva, respecto de las opciones de
diseño de política pública dentro del ámbito material general de la
habilitación, cuyo alcance ha sido detallado jurisprudencialmente así[75]:
3.4.1.
El señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción
del ejecutivo, donde la precisión “se
refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de
claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere”, de
manera que puedan ser “individualizados, pormenorizados y determinados”[76],
acorde al numeral 10° del artículo 150 de la Constitución.
3.4.2. La indicación de la
finalidad a la cual debe dirigirse el Presidente al ejercer las facultades.
Es necesario que el Congreso haga claridad sobre los propósitos o finalidades
que animan la concesión de las facultades al ejecutivo, debiendo orientarlo
para que pueda respetar el mandato otorgado.
3.4.3. La enunciación de
criterios inteligibles y claros que orienten las regulaciones de la Rama
Ejecutiva, respecto de las opciones de diseño de política pública, dentro del
ámbito general de la habilitación para alcanzar la finalidad que motivó al
Congreso a otorgar las facultades extraordinarias. Este tercer
requisito se relaciona con los estrictos criterios específicos y restrictivos
que permiten la delimitación del ámbito de la competencia atribuida al
Presidente, sin los cuales sería en extremo difícil determinar si actuó dentro
del marco establecido por la habilitación.
La exigencia de tal precisión en
la ley de facultades contenida en la Constitución, determina de manera precisa
e inequívoca la materia sobre la cual el Presidente puede expedir normas con
fuerza de ley, en el ejercicio de la potestad conferida, concluyendo siempre
que es suficiente con que allí se establezca límites claros bajo los cuales
actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento del
mandato superior.
4. Las facultades
otorgadas al Presidente mediante la Ley 1474 de 2011.
4.1. Referidos los
parámetros constitucionales que rigen el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente, señalados por la jurisprudencia, esta corporación
analizará el cargo formulado contra el artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012,
que apunta a su inexequibilidad por desconocer las facultades conferidas por el
Congreso. Para tal efecto, se recordarán los antecedentes que precedieron a la
expedición del referido Decreto.
4.2. El Congreso expidió la
Ley 1474 de 2011, por la cual “se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública”, cuyo Capitulo VI establece
unas “políticas institucionales y pedagógicas”.
El artículo 75 de tal Ley
fija la “política antitrámites”, según la cual:
“Para la creación
de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden
nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación
del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento
Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días
deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto
sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento.”
El parágrafo 1º del citado
artículo faculta al ejecutivo, por 6 meses, para expedir “normas con fuerza
de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”, imponiendo como
restricción en el parágrafo 2º que dichas facultades extraordinarias no serán
aplicables respecto de gestiones relacionadas con licencias ambientales.
En síntesis, la Ley 1474 de
2011 planteó la concesión de facultades extraordinarias que permitiesen,
únicamente, suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
al interior de la administración pública, recordando que de acuerdo con la
Constitución (arts. 150-7 y 189-14, entre otros), el Congreso y el Gobierno
poseen competencias compartidas para la definición de la estructura y el
funcionamiento de la administración nacional[77].
4.3. Acorde con el
parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de julio 12 de 2011, el Presidente
expidió el Decreto Ley 19 de enero 10 de 2012, por “el cual se dictan normas
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública”, cuyos fundamentos son (no está en
negrilla en el texto original):
“Que la
Administración Pública está llamada a cumplir sus responsabilidades y cometidos
atendiendo las necesidades del ciudadano con el fin de garantizar la
efectividad de sus derechos.
Que en desarrollo
de los postulados del Buen Gobierno se requieren instituciones eficientes,
transparentes y cercanas al ciudadano.
Que el artículo
83 de la Constitución Política dispone que todas las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante éstas.
Que el artículo
84 de la Constitución Política es perentorio en señalar que cuando un derecho o
una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades
públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos
adicionales para su ejercicio.
Que tanto los
particulares en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus
deberes, como las autoridades en el desarrollo de sus funciones tienen el deber
de obrar bajo los postulados de la buena fe, es decir que deben sujetarse a los
mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad.
Que con la
aplicación del principio de la buena fe se logra que este se convierta en un
instrumento eficaz para lograr que la administración obre con criterio rector
de la efectividad del servicio público por encima de las conductas meramente
formales que han desnaturalizado su esencia.
Que es necesario
que todas las actuaciones de la administración pública se basen en la
eficiencia, la equidad, la eficacia y la economía, con el fin de proteger el
patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones
relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y
la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines
del Estado.
Que con el objeto
de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las
autoridades que cumplen funciones administrativas, contribuir a la eficacia y
eficiencia de estas y fortalecer, entre otros, los principios de buena fe,
confianza legítima, transparencia y moralidad, se requiere racionalizar los
trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios contenidos en normas con
fuerza de ley.”
4.4. El Capítulo I del
citado Decreto consagró los principios y normas generales aplicables a los
trámites y procedimientos administrativos, dentro del cual se establece como
objetivo general:
“Los trámites,
los procedimientos y las regulaciones administrativas tienen por finalidad
proteger y garantizar la efectividad de los derechos de las personas naturales
y jurídicas ante las autoridades y facilitar las relaciones de los particulares
con estas como usuarias o destinatarias de sus servicios de conformidad con los
principios y reglas previstos en la Constitución Política y en la ley.
En tal virtud, el
presente decreto tiene por objeto suprimir o reformar los trámites,
procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la Administración
Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas naturales y
jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas
y desarrollar los principios constitucionales que la rigen.”
4.5. Bajo los lineamientos
constitucionales indicados y una vez establecidos por el legislador los
parámetros correspondientes, el ejecutivo podía desarrollar las facultades
recibidas, circunscribiéndose al marco indicado, esto es, (i) “suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”; procurando (ii) fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción; y (iii) la
efectividad del control de la gestión pública, eliminando actuaciones que
afecten a los ciudadanos[78].
5. La protección laboral
reforzada de las personas discapacitadas.
5.1. Uno de los principales
cargos de las demandas acumuladas plantea que el inciso censurado es
inconstitucional, porque vulnera el artículo 150.10 superior, pues el Gobierno
excedió las facultades otorgadas por el Congreso, al eliminar la autorización
previa del Ministerio del Trabajo para terminar unilateralmente los contratos
de la personas discapacitadas, que no es un trámite innecesario, sino la
materialización de su protección laboral reforzada.
5.2. En efecto, 25 años antes
de entrar a regir la actual Constitución de Colombia, la Asamblea General de
las Naciones Unidas aprobó el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales[79], entre los cuales están
el trabajo, la asociación sindical, la seguridad social, la salud y la
educación. Ese instrumento hace parte del bloque de constitucionalidad, según
el cual prevalecen en el ordenamiento interno los tratados ratificados por el
Congreso, que reconozcan derechos humanos y prohíban limitarlos, aún en estados
de excepción (art. 93 Const.).
El preámbulo de ese Pacto
definió que acorde con los principios de libertad, justicia y paz, contenidos
en la Carta de las Naciones Unidas, a todos los “miembros de la familia
humana”, además de sus derechos iguales e inalienables, debe serles
reconocida su dignidad, tanto que el “ideal de ser humano libre” no
puede hacerse efectivo cuando exista temor y miseria.
Por ende, “cada persona
debe gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus
derechos civiles y políticos”, lo cual implica que todo ser humano puede
disfrutar de aquéllos en la misma forma y medida, y que su protección también
debe ser igual, para que se haga efectiva y real la vigencia y observancia de
los derechos reconocidos en instrumentos internacionales, incluidas las garantías
laborales fijadas en los ya citados.
5.3. Así, las exigencias que
en relación con la protección de los derechos de aquellas personas que sufren
algún tipo de discapacidad, bien sea de carácter permanente o transitorio,
emergen de la preceptiva internacional de protección de los derechos humanos, e
igualmente del ordenamiento jurídico colombiano, que evidencia la especial
preocupación por quienes se hallan en circunstancias de indefensión y ordena
adoptar un conjunto de medidas para protegerlas[80].
En procura de optimizar la
calidad de vida y el acceso igualitario a mejores oportunidades para la
población discapacitada, el ordenamiento jurídico internacional impulsó la
expedición de estatutos tendientes a incentivar la adopción de esas políticas
en los Estados.
Así, surgieron entre muchas
otras, las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas
con Discapacidad[81]; la Convención Interamericana
para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas
con Discapacidad[82]; y la Convención de
Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[83],
con sus respectivos organismos de control y promoción[84].
Según lo expuesto y como se
indicó en la sentencia C-824 de noviembre 11 de 2011[85],
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, acorde con “los instrumentos
internacionales que reconocen y consagran los derechos de las personas con
limitaciones o con discapacidad, es evidente que los Estados tienen
obligaciones específicas y preferentes en relación con la adopción de medidas
para evitar la discriminación y garantizar los derechos fundamentales de las
personas con discapacidad”.
5.4. Con igual propósito, el
artículo 13 de la Constitución colombiana enuncia el derecho fundamental a la
igualdad, en los siguientes términos:
“Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
En concordancia con lo
anterior, el artículo 47 ídem señala: “El Estado adelantará una
política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos
físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran.”
Igualmente, el artículo 54 ídem
impone expresamente al Estado y a los empleadores, el deber de “propiciar la
ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los
minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”.
5.5. Se erige así la
obligación del Estado colombiano de ofrecer, no solo una protección especial a
las personas que se encuentran en situación manifiesta de debilidad física o
psíquica, sino garantizarles que puedan alcanzar su rehabilitación o una
integración social, mediante una atención especializada, adoptando medidas en
su favor.
Aunque la Corte acepta que el
concepto de discapacidad no ha tenido un desarrollo pacífico[86],
ha concluido que laboralmente “la protección especial de quienes por su
condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende
también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de
salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las
condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que
acredite su condición de discapacitados”[87].
El amparo cobija a quien sufre
una disminución que dificulta o impide el desempeño normal de sus labores, por
padecer (i) una deficiencia, entendida como una pérdida o anormalidad
permanente o transitoria, sea psicológica, fisiológica o anatómica, de
estructura o función; (ii) discapacidad, esto es, cualquier restricción
o impedimento del funcionamiento de una actividad, por disminución frente al
ámbito considerado “normal” para el ser humano; o (iii) minusvalidez,
desventaja humana que limita o impide el desempeño de una función, acorde con
la edad u otros factores sociales o culturales[88].
Esta corporación, en el mismo
pronunciamiento que acaba de ser citado, señaló que la protección laboral
reforzada es inaplicable en los casos de invalidez, pues al haberse perdido el
50% o más de la capacidad laboral, la persona no tendría aptitud para trabajar,
siendo imperativa en casos de discapacidad, entendida como el género que abarca
aquellas deficiencias “de la facultad de realizar una actividad en la forma
y dentro del margen que se considera normal” para el ser humano en su
contexto social, sin que se pueda dejar de lado “que lo que se busca es
permitir y fomentar la integración de este grupo a la vida cotidiana,
incluyendo el aspecto laboral”.
En
todo caso, el empleado con alguna de las limitaciones anotadas, tiene derecho a
una estabilidad laboral reforzada, semejante a como ocurre con embarazadas y
lactantes, menores de edad y trabajadores aforados[89].
5.6. Esas medidas de
protección e integración social se han materializado en diversas leyes, como,
entre las más significativas, 361 de 1997[90], 1145 de
2007[91] y 1346 de
2009[92].
La Ley 361 de 1997 fue
expedida con fundamento en los artículos 13, 47, 54 y 68 de la Constitución, en
consideración “a la dignidad que le es propia a las personas con limitación”,
para proteger sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, en
procura de su cabal realización personal e integración social (art. 1º L. 361
de 1997)[93].
El artículo 26 de esta Ley
originalmente consagró que en “ningún caso la limitación de una persona,
podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha
limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el
cargo que se va a desempeñar”; además, proscribió que un contrato laboral
sea terminado por razón de la limitación, “salvo que medie autorización de
la oficina de Trabajo”[94].
Además, el inciso 2º ídem señalaba
que aquellas personas que resultaren despedidas o su contrato terminado por
razón de su limitación, sin la previa autorización del Ministerio, tendrían
derecho a una indemnización equivalente a 180 días de salario, “sin
perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar según
el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen,
complementen o aclaren”.
Ese inciso fue declarado
condicionalmente exequible por esta corporación en la precitada sentencia C-531
de 2000, bajo el entendido de que en dichos casos, el despido o la terminación
del contrato de trabajo por razón de la limitación del trabajador “no
produce efectos jurídicos y sólo es eficaz en la medida en que se obtenga la
respectiva autorización”.
5.7. En el fallo C-531 de 2000
se indicó que el deber de protección especial a las personas afectadas por una “limitación
física, sensorial o mental”, adquiere un verdadero sentido si brinda un
tratamiento especial acorde con la situación particular, garantizándose así “valores
fundantes constitucionales”, como la dignidad humana, el trabajo y la
solidaridad, siendo “la vía para contrarrestar la discriminación que está
allí latente y que impone adelantar una acción estatal y particular que
promueva condiciones de igualdad material real y efectiva para estas personas,
hacia la búsqueda de un orden político, económico y social justo (C.P.,
Preámbulo y art. 13)”.
En el citado fallo, esta
corporación explicó que el campo laboral es uno de los objetivos específicos
para verificar el cumplimiento de los fines garantistas de la Constitución, de
forma tal que se encauce la capacidad productora de personas discapacitadas.
Así, se indicó que la
estabilidad laboral reforzada de las personas con alguna discapacidad,
constituye un derecho constitucional, que comporta la garantía de acceder a un
empleo, permanecer en él y gozar de estabilidad, “mientras no exista una
causal justificativa del despido”. Al respecto, en el fallo C-531 de 2000
esta corporación indicó (no está en negrilla en el texto original):
“Para la consecución de esos fines, la efectividad del ejercicio del
derecho al trabajo, como ocurre para cualquier otro trabajador, está sometida a
la vigencia directa en las relaciones laborales de unos principios mínimos
fundamentales establecidos en el artículo 53 de la Carta Política. Cuando la
parte trabajadora de dicha relación está conformada por un discapacitado, uno
de ellos adquiere principal prevalencia, como es el principio a la
estabilidad en el empleo, es decir a permanecer en él y de gozar de cierta
seguridad en la continuidad del vínculo laboral contraído, mientras no exista
una causal justificativa del despido, como consecuencia de la protección
especial laboral de la cual se viene hablando con respecto a este grupo de
personas.
Tal seguridad ha sido identificada
como una ‘estabilidad laboral reforzada’ que a la vez constituye un derecho
constitucional, igualmente
predicable de otros grupos sociales como sucede con las mujeres embarazadas y
los trabajadores aforados…”
En esa decisión se puntualizó
que la legislación laboral no puede apartarse de las garantías consagradas para
los discapacitados: “Con esa estabilidad laboral reforzada se garantiza
la permanencia en el empleo del discapacitado luego de haber adquirido la
respectiva limitación física, sensorial o sicológica, como medida de protección
especial y en conformidad con su capacidad laboral. Para tal fin deberán
adelantarse los programas de rehabilitación y capacitación necesarios que le
permitan alcanzar una igualdad promocional en aras del goce efectivo de sus
derechos. La legislación nacional no puede apartarse de estos propósitos en
favor de los discapacitados cuando quiera que el despido o la terminación del
contrato de trabajo tenga por fundamento la disminución física, mental o
sicológica.” (No está en negrilla en el texto original.)
En ese fallo, ampliamente
citado por su pertinencia, se explicó que si la organización jurídica y
política colombiana se dirige a la protección de las personas que presentan una
debilidad manifiesta, toda relación laboral debe reflejar también esos
contenidos, para así hacer efectivos los principios superiores de dignidad
humana, solidaridad, trabajo y estabilidad reforzada.
Así, luego de recordar
contenidos normativos comprendidos en algunos instrumentos internacionales y en
el ordenamiento interno[95], se expresó
que esas disposiciones exigen una protección real de las personas
discapacitadas, “para que permanezca en su empleo y prosperen gracias a un
compromiso real y colectivo de ofrecerles la adecuada reintegración social”.
Se concluyó entonces que el
requerimiento de la autorización de Ministerio, previamente al despido o
terminación del contrato “debe entenderse como una intervención de la
autoridad pública encargada de promover y garantizar el derecho al trabajo
según el ordenamiento jurídico nacional e internacional vigente sobre estas
materias, para corroborar la situación fáctica que describe dicha causal legal
de despido y proteger así al trabajador”.
En tal fallo C-531 de 2000 se
puntualizó además que si bien la legislación en pro de los discapacitados no
consagra derechos absolutos o a perpetuidad[96], el Estado
tiene el deber de garantizar que los discapacitados no solo obtengan, sino que
conserven su empleo y sean allí protegidos, declarándose la exequibilidad del
inciso primero del artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
5.8. En dicha providencia se
analizó la exequibilidad del inciso segundo original del artículo 26 ídem,
indicando que la indemnización a la que allí se alude no otorga per se eficacia
al despido o terminación del contrato, que se efectúe sin autorización previa
del Ministerio, sino que constituye una sanción al empleador
contraventor de la norma, “adicional a todas las demás prestaciones e
indemnizaciones a que hubiere lugar según la normatividad sustancial laboral”,
en desarrollo de la protección laboral reforzada.
Allí, recordando lo expuesto
en el fallo C-594 de 1997[97], se explicó
que esa disposición no contraría el ordenamiento superior, como quiera que
busca (i) reparar el daño al trabajador y (ii) disuadir al empleador de
incurrir en esa conducta.
Sin embargo, en el fallo C-531
de 2000 se puntualizó que tal indemnización no es una salvaguarda de los
derechos de las personas discapacitadas, ni un desarrollo del principio de
protección especial que les es propio, al resultar “insuficiente” frente
a la estabilidad laboral reforzada, que conlleva su derecho al trabajo, a la
igualdad y el respeto a la dignidad humana.
Se insiste entonces en que
dicha indemnización tiene un carácter sancionatorio y suplementario, careciendo
“de todo efecto jurídico el despido o la terminación del contrato de una
persona por razón de su limitación sin que exista autorización previa” de la oficina de trabajo (hoy Ministerio del Trabajo),
“que constate la configuración de la existencia de una justa causa para el
despido o terminación del respectivo contrato” (numeral segundo de la parte
resolutiva de la precitada sentencia C-531 de 2000).
Así, el derecho a la
protección laboral reforzada que, entre otros, cobija a los trabajadores en
situación de discapacidad y a quienes padecen afecciones que limiten su
actividad, les ampara del trato discriminatorio que conlleve terminación del
contrato, desarrollándose de tal manera, adicionalmente, el cumplimiento del
fin esencial del Estado (art. 2º Const.) de garantizar la efectividad de los
derechos y adelantar la integración social (art. 47 ib.).
5.9. Como también ha indicado esta Corte[98],
la estabilidad laboral reforzada procura optimizar la calidad de vida y el
acceso igualitario a mejores oportunidades para quienes presenten discapacidad,
cumpliendo así mismo los derroteros internacionales de estatutos como las
referidas Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas
con Discapacidad, la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad y la Convención
de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Aunado a lo anterior y en concordancia con
los artículos 13 y 47 superiores, es obligación del Estado y de los empleadores
“garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus
condiciones de salud” (art. 54 Const.).
Acorde con esos parámetros, la Corte
Constitucional en el precitado fallo C-824 de 2011, indicó que la protección y
garantía del derecho a la igualdad de las personas con algún tipo de limitación
o discapacidad, exige otorgarles una consideración especial y brindarles
oportunidades mediante “acciones afirmativas”, que implican un trato más
favorable.
5.10. Como explicó esta corporación en la ya reseñada
sentencia C-293 de 2010, acción
afirmativa es un concepto acuñado en
los Estados Unidos de América[99] durante la segunda mitad
del siglo pasado, con el propósito de promover medidas encaminadas a superar la
discriminación y los prejuicios que, más de cien años después de abolida la
esclavitud, subsistían contra la población afro descendiente, demandando prevenciones
gubernamentales, al igual que protección estatutaria y sentencias consecuentes[100].
Poco tiempo después el concepto fue asumido en Europa, con gran desarrollo, en
especial en defensa de la mujer y su entonces incipiente incursión en espacios
arrogados tradicionalmente por los hombres, entre ellos los laborales y de
participación política.
La doctrina y la jurisprudencia foráneas han
reconocido varios tipos de acción afirmativa, destacándose las acciones de promoción
o facilitación, y las de discriminación positiva, que si bien en
algunos casos se confunden con el concepto mismo de acción afirmativa,
son en realidad una especie de esta última. Las acciones de discriminación
positiva tienen lugar en un contexto de distribución y provisión de opciones
públicas escasas, tales como puestos de trabajo, cargos públicos de alto nivel,
cupos educativos y selección de contratistas del Estado.
En todos los casos la implementación de una acción
afirmativa conlleva costos o cargas, que deben ser razonables y que
frecuentemente se diseminan y son asumidos por la sociedad como conjunto. Sin
embargo, debe resaltarse que en el caso de las acciones de discriminación
positiva, la carga puede recaer de manera exclusiva sobre personas
determinadas.
En Colombia, si bien existen normas anteriores a 1991
que podrían ser entendidas como acciones afirmativas, este concepto ganó
especial notoriedad a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, cuyo
artículo 13 resalta el deber del Estado de “promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas a favor de los grupos
discriminados o marginados”, conjugándose con otras disposiciones para la
atención a colectividades específicas, como por género (art. 43), discapacidad
(art. 47) y etnia (arts. 171 y 176, sobre circunscripciones especiales).
La Corte Constitucional colombiana se ha ocupado con
frecuencia del tema, tanto en control abstracto sobre medidas legislativas de
este tipo o su eventual omisión[101], como en sede de
tutela, al disponer el adelantamiento de acciones concretas o la abstención de
afectar de manera negativa a grupos o personas merecedoras de especial
protección constitucional[102].
5.11. En el fallo C-824 de 2011, ya citado
atendiendo su pertinencia ante este asunto, se recuerda la importancia de
establecer acciones afirmativas para los discapacitados, esto es, diferencias
positivas justificadas (no está en negrilla en el texto original):
“En este
sentido, especial atención le ha merecido a la Corte la garantía de la igualdad
y de la no discriminación a las personas con limitaciones o con discapacidad, …
reconocido y garantizado en innumerables oportunidades[103],
haciendo énfasis en la necesidad de brindar un trato especial a ese grupo
poblacional e insistiendo en que el derecho a la igualdad trasciende la
concepción formal y debe tener en cuenta las diferencias reales, y que en
relación con las personas con discapacidad, ‘la igualdad de oportunidades es un
objetivo, y a la vez un medio, para lograr el máximo disfrute de los demás
derechos y la plena participación en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación (CP art. 2). La igualdad de
oportunidades es, por consiguiente, un derecho fundamental mediante el que se
‘equipara’ a las personas en inferioridad de condiciones, para garantizarles el
pleno goce de sus derechos.’ Así mismo, ha insistido en que los derechos
específicos para las personas con discapacidad implican necesariamente,
acciones afirmativas a favor de éstas, de manera que ‘autorizan una
‘diferenciación positiva justificada’ en favor de sus titulares. Esta supone el
trato más favorable para grupos discriminados o marginados y para personas en
circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13)’[104].
En cuanto a la necesaria eliminación de la discriminación y la garantía
de la igualdad real y efectiva de esta población, la jurisprudencia de la Corte
ha insistido en que las personas con limitaciones o con discapacidad, deben
gozar de la plenitud de los derechos que la Constitución reconoce a todas las
personas, sin que puedan ser discriminadas en razón de su particular condición
de discapacidad. En este sentido, ha resaltado que existen dos tipos de
situaciones que constituyen actos discriminatorios contra las personas con
limitaciones o con discapacidad: (i) de un lado, toda acción que anule o
restringa los derechos, libertades y oportunidades de estas personas; y (ii) de
otro lado, toda omisión injustificada respecto de las obligaciones de adoptar
medidas afirmativas para garantizar los derechos de estas personas, lo cual
apareja como consecuencia, la exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad,
y por tanto constituye una discriminación[105]. A este respecto se ha pronunciado en relación con
diversos derechos, como los de la población sorda y su derecho a una educación
especial, integración social e inserción laboral[106].”
En ese orden, reiterando lo
expuesto en otros pronunciamientos, en el fallo C-824 de 2011 en cita se indicó
que “en cuanto a la protección
de la igualdad y no discriminación, ha sostenido la Corte, que las distinciones
que establezca el Legislador entre las personas con fundamento en el criterio de
discapacidad, constituyen prima facie diferenciaciones sospechosas de
discriminación, de tal manera que ‘[e]n principio, las distinciones que
introduzca la ley entre las personas basándose en el criterio de discapacidad
se tienen como sospechosas de un ánimo de exclusión. La discapacidad, así como
el sexo, la raza, la opinión política o filosófica, la religión o el origen
nacional, es un criterio de clasificación que tradicionalmente ha conllevado la
exclusión y marginación de un grupo de personas’[107]”.
Se explicó además en ese
fallo, que no pueden existir diferencias de trato frente a personas con alguna
clase de limitación o discapacidad, para poder garantizar sus derechos a la
dignidad, la igualdad y la obligación del Estado de procurar su integración,
recalcándose que hay que verificar la razonabilidad de esas medidas, pues no
resultaría constitucionalmente admisible que constituyeran situaciones
esencialmente discriminatoria en contra de personas no discapacitadas, ni que
en su implementación se generen costos excesivos o desproporcionados[108].
5.12. Con todo, el
reconocimiento y salvaguarda de los derechos de las personas con algún tipo de
discapacidad constituye una innegable conquista dentro del ordenamiento y la
cultura jurídica, de manera que, principalmente en lo que respecta a las
garantías laborales, resulta regresivo prescindir de esos mecanismos de
protección y salvaguarda, progresión y no regresividad explicada ampliamente en
la jurisprudencia de esta Corte en defensa de los avances en la cobertura de
los derechos económicos, sociales y culturales.
En el fallo C-727 de octubre 24 de 2009, M. P. María Victoria Calle Correa, entre otros, se explicó que, al respecto, existen dos grupos
de obligaciones estatales: (i) adoptar medidas positivas para lograr una
igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados, acatando el
deber constitucional de satisfacer progresivamente sus derechos económicos,
sociales y culturales básicos (“cláusula de erradicación de las injusticias
presentes”); (ii) abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas,
programas o medidas regresivas frente a esos derechos, para prevenir la exclusión
o marginación que pretende corregir, sin que ello impida avanzar
progresivamente hacia su pleno goce efectivo[109].
Así, en la sentencia C-727 de 2009, ahora
reiterada por su relevancia para el presente asunto, se indicó que tratándose
de este tipo de garantías, existen dos principios de gran relevancia
constitucional, a saber, la progresividad y la no regresividad
en la protección de esos derechos.
El principio de progresividad de los
derechos económicos, sociales y culturales se encamina a que el Estado
reconozca prestaciones mayores y superiores en esos campos, hasta llevar a una
cobertura universal. Y no se podrá retroceder en la forma de protección y
satisfacción de esas garantías, pues una decisión en tal sentido, prima
facie, sería inconstitucional, salvo que existan imperiosas razones que
tornen indefectible tal retroceso, debiendo asumir la carga argumentativa que
así lo justifique.
En ese orden, esta corporación ha
puntualizado que una vez alcanzado un nivel de satisfacción y salvaguarda de
los derechos económicos, sociales y culturales, está vedado (i) al legislador,
no obstante su margen de configuración, y (ii) más aún, al Gobierno Nacional
facultado de manera extraordinaria, como en el presente evento, retroceder en
las conquistas alcanzadas en tales ámbitos, salvo imperiosas razones[110].
En el ámbito laboral y particularmente en
cuanto a la no regresividad, el fallo C-038 de enero 27 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett[111], explicó
que la disminución de la protección de los derechos de los trabajadores resulta
problemática constitucionalmente, en la medida en que pueda afectar el
principio de progresividad.
Aunado a lo anterior, la prohibición de
retroceso en la protección fijada para un derecho social, económico o cultural,
guarda inmanente relación con la igualdad de quienes presentan discapacidad, en
tanto es deber del “Estado ‘proteger especialmente a las personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta’ (art. 13 C.P.). Si en términos generales los retrocesos
en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal
prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan
derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección
constitucional”[112].
6. El artículo 137 del
Decreto Ley 19 de 2012 deviene inconstitucional, por exceso en la aplicación de
las facultades extraordinarias
6.1. Los actores y algunos intervinientes
afirmaron que el inciso demandado desconoce el
numeral 10° del artículo 150 de la Constitución, como quiera que el ejecutivo
excedió las facultades otorgadas por el Congreso de la República, al incluir
como supuesto “trámite innecesario” la autorización previa por parte del
Ministerio del Trabajo para dar por terminado el contrato laboral de un
empleado que se halle en situación de discapacidad. Recuérdese sin embargo, en
contraposición, que otros intervinientes expusieron que el ejecutivo sí actuó
dentro de las facultades extraordinarias recibidas del Congreso.
Frente a tales
planteamientos, debe la Corte estudiar si el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 19 de 2012, excediéndose en el artículo 137 sobre las precisas
facultades que le fueron conferidas mediante el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, todo bajo las
pautas constitucionales reseñadas previamente.
6.2. Como se indicó, mediante
dicha Ley 1474 de 2011, el Congreso facultó al ejecutivo “para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”, fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de
corrupción, y buscar la efectividad del control de la gestión pública,
eliminando actuaciones que afecten a los ciudadanos.
Con todo, el artículo 137 del
Decreto Ley 19 de 2012 derogó el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, que
proscribe la discriminación laboral de las personas con alguna discapacidad (no
está en negrilla en el texto original):
Ley 361 de
1997
Decreto
Ley 19 de 2012
“Artículo 26. En ningún
caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una
vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada
como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Así
mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado
por razón de su limitación, salvo que medie autorización de la oficina de
Trabajo.
No obstante, quienes
fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el
cumplimiento del requisito previsto en el inciso anterior, tendrán derecho a
una indemnización equivalente a ciento ochenta días del salario, sin
perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de
acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo
modifiquen, adicionen, complementen o aclaren.”
“Artículo 137. No
discriminación a persona en situación de discapacidad. El artículo 26 de la
Ley 361 de 1997, quedará así:
‘Artículo 26. No
discriminación a persona en situación de discapacidad. En ningún caso la
limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación
laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como
incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Así mismo,
ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado por
razón de su limitación, salvo que medie autorización del Ministerio del
Trabajo.
Sin perjuicio de lo
establecido en el inciso anterior, no se requerirá de autorización por parte
del Ministerio del Trabajo cuando el trabajador limitado incurra en alguna de
las causales establecidas en la ley como justas causas para dar por terminado
el contrato, Siempre se garantizará el derecho al debido proceso.
No obstante, quienes
fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el
cumplimiento del requisito previsto en el inciso primero del presente
artículo, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta
(180) días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e
indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del
Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o
aclaren’.”
Como se constata, el
artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012 conservó la redacción original del
artículo 26 de la Ley 361 de 1997, adicionando un inciso según el cual, aunque
se reitera que la discapacidad de una persona no puede ser motivo para
obstaculizar su vinculación laboral, despedirla o terminar su contrato por ese
motivo, salvo que medie autorización del Ministerio del Trabajo, no se
requerirá tal procedimiento, cuando el empleado incurra en alguna de las
causales establecidas en la ley como justas causas para dar por terminado el
contrato de trabajo.
6.3. Reitérese que el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, al desarrollar la política antitrámites,
posibilitó que el Gobierno, únicamente, expidiera “normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública”, imponiendo como restricción en el
parágrafo 2º que dichas facultades extraordinarias no se aplicarían respecto de
gestiones relacionadas con licencias ambientales.
6.4. En ese orden y como se
procuró con el Decreto Ley 19 de 2012, se buscaba hacer efectiva la gestión
pública y suprimir diligencias que innecesariamente afectaren a los asociados y
pudiesen propiciar actos de corrupción, debiendo quedar fijados unos límites
intangibles que no podrían ser superados por el Gobierno al ejecutar el poder
que le fue delegado.
Recordando que el ejercicio
excesivo de las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo debilita el
principio democrático y la separación de poderes, al empobrecer la deliberación
que se debe surtir propiamente al interior del Congreso, se observa que el
Presidente de la República:
(i) No estaba facultado
para regular, dentro de una norma antitrámites, lo relacionado con la no
discriminación a las personas en situación de discapacidad, que no corresponde
al eje temático para el cual se le dotó de las facultades en cuestión,
notándose que el artículo 137 del Decreto 19 de 2012 reiteró, con la adición
reprochada, el contenido normativo del artículo 26 de la Ley 361 de 1997,
mediante la cual el legislador estableció mecanismos de integración social de
las personas con limitación.
(ii) No le corresponde al
Presidente, sino al legislador, bajo el escrutinio de los diferentes grupos interesados
(gremios de empresarios, agrupaciones que velan por los derechos de los
discapacitados, etc.)[113], determinar si exigir
la autorización previa del Ministerio del Trabajo para poder despedir o dar por
terminado el contrato de trabajo con un empleado en situación de discapacidad,
cuando se discuta la existencia o no de una justa causa para ello, resulta ser
un trámite innecesario o una carga excesiva para los ciudadanos.
Como quedó reseñado, el
Estado tiene la obligación de adoptar medidas para garantizar la igualdad real
y material de los grupos discriminados o marginados (art. 13 Const.), dentro de
los cuales se encuentran las personas con alguna discapacidad, según está
demostrado históricamente.
Debe acoger entonces
políticas de integración social (art. 47 ib.), las cuales indefectiblemente
incluyan el reconocimiento de su dignidad humana y el acceso al trabajo en
condiciones adecuadas y equitativas, y a la estabilidad en el empleo (art. 58
ib.), al ser sujetos de especial protección constitucional.
Esa estabilidad laboral
reforzada de este grupo poblacional constituye además, como quedó visto, un
derecho constitucional que no puede ser desconocido, pues comporta la garantía
no solo de acceso a un trabajo en condiciones dignas, sino a permanecer en él
(art. 53 Const.), incluso mediante acciones afirmativas, restringiéndose la
posibilidad de que el legislador, o el ejecutivo cuando funge como tal,
retraigan el alcance de esa protección.
Bajo tales parámetros, es
claro que el Presidente de la República asumió una competencia que no le fue
otorgada por el Congreso, habida cuenta que más que suprimir un trámite innecesario
que generare ineficiencia en la administración pública, o incitase a la
corrupción, desmontó una medida concebida para la protección de personas con
discapacidad, lo que es función exclusiva del legislador, dentro de su
connotación democrática, que determinará si es apropiado y conveniente
restringirla o morigerarla si en realidad estuviere resultando
contraproducente, o por el contrario debiera ampliarla, todo lo cual habría de
acometer democráticamente, con las cargas argumentativas y el indefectible
debate que le son propios.
En otras palabras, lo que
decidirá esta Corte en la presente oportunidad emana del exceso en la
aplicación de las facultades extraordinarias con las que el legislador revistió
al ejecutivo mediante el parágrafo 1° del
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, para expedir “normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública” y no es óbice, prima facie,
para que el propio Congreso, luego de cuidadosos análisis y recepción de
criterios de expertos e interesados, acorde con los derechos inherentes a las
personas que sobrelleven alguna discapacidad, concluya fundadamente que la autorización
previa del Ministerio del Trabajo pueda ser morigerada, suprimida o remplazada.
6.5. Como
fue observado con antelación, la totalidad del artículo 137 del Decreto Ley 19
de 2012, dada la integración normativa analizada previamente, desconoce el
numeral 10° del artículo 150 superior, resultando por ello inexequible,
debiendo ser retirado íntegramente del ordenamiento jurídico, lo cual da lugar
al restablecimiento del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, complementando en
esta forma el apuntalamiento de la supremacía de la Constitución, que en
general no puede admitir efectos de disposiciones que le sean contrarias,
reafirmándose además la jurisprudencia de esta corporación, en cuanto ha
señalado que la declaratoria de inexequibilidad de una norma derogatoria
conlleva la reincorporación al ordenamiento de la derogada.
Al
respecto, pertinente es acudir, entre otras, a la sentencia C-501 de mayo 15 de
2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño, donde se sintetizó:
“Ante esa situación, se debe recordar la reiterada
jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a que la declaratoria de
inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al ordenamiento
jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello se requiera
para asegurar la supremacía del Texto Fundamental. Esto es así en cuanto una
declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico
de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe
determinar el peso específico que les asiste a los principios de justicia y
seguridad jurídica y establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia
futuro o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el
cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas
por la norma declarada inconstitucional.”
6.6.
Con todo, claro está, debe entenderse que el artículo 26 de la Ley 361 de 1997
conserva el condicionamiento fijado por esta corporación en el fallo C-531 de
2000, ampliamente precitado, donde se resolvió:
“Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión ‘salvo que
medie autorización de la oficina de Trabajo’, contenida en el inciso 1° del
artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2° del artículo
26 de la Ley 361 de 1997 bajo el supuesto de que en los términos de esta
providencia y debido a los principios de respeto a la dignidad humana,
solidaridad e igualdad (C.P., arts. 2° y 13), así como de especial protección
constitucional en favor de los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos
(C.P., arts. 47 y 54), carece de todo efecto jurídico el despido o la
terminación del contrato de una persona por razón de su limitación sin que
exista autorización previa de la oficina de Trabajo que constate la
configuración de la existencia de una justa causa para el despido o terminación
del respectivo contrato.”
7. Conclusión
La
Corte ha observado que acertaron los demandantes al señalar dentro de su
argumentación, que el Presidente de la República al expedir el artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012, excedió los límites de las facultades que
le fueron conferidas por el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, desconociendo
así lo estatuido en el numeral 10° del artículo 150 superior, en cuanto:
(i) El legislador facultó al Presidente únicamente para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios,
existentes en las gestiones públicas, que antes que ser útiles, retardan las
actuaciones y desgastan a los interesados y a las propias autoridades.
(ii) Esas finalidades constituyen el marco y criterio límite
dentro del cual debía actuar el ejecutivo, para que su uso excesivo no debilite
el principio democrático y la separación de poderes.
(iii) La estabilidad laboral reforzada de las personas con
alguna discapacidad es un derecho constitucional que demanda acciones
afirmativas, dada su relación con la dignidad humana, la igualdad y la
integración social, cuyos alcances en materia de protección y salvaguarda no
pueden ser restringidos por el Estado, salvo que existan estrictas razones
suficientes que así lo ameriten, para no desconocer el principio de no
regresividad.
(iv) Debe ser el Congreso de la República el que determine,
con atención a las posiciones de los diferentes interesados, la exigencia o no
de la venia de la autoridad respectiva, para que se pueda despedir o terminar
el contrato de una persona discapacitada, cuando se discuta si concurre o no
una justa causa para ello, siempre bajo el riesgo de una inconstitucionalidad
si la exigencia ya existe y en realidad constituye una reforzada garantía de
estabilidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012, que derogó el artículo 26 de la Ley
361 de 1997, por el cargo de exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA           MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO                              Magistrada
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ   JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                   Magistrado
Con
aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA       JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                Magistrado
ALEXEI
EGOR JULIO ESTRADA           LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                   Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
A LA SENTENCIA C-744/12
OBITER DICTUM EN SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
EXCESO EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO ANTITRAMITES-Configuración respecto de acciones afirmativas a favor
de personas en situación de discapacidad (Aclaración de voto)
Si
bien la solicitud de inexequibilidad del artículo 137 del Decreto Ley 19 de
2012 tenía sustento en que: (i)el ejecutivo había desbordado los límites de las
facultades extraordinarias conferidas por el legislador, y (ii) desconocía los
derechos a la igualdad, la estabilidad laboral reforzada y debido proceso de
las personas con discapacidad; y habiendo la Corte observado que le
correspondía al legislador, y no al ejecutivo mediante una norma antitrámites,
determinar la conveniencia de exigir la autorización previa del Ministerio de
Trabajo para dar por terminado un contrato laboral por justa causa de una
persona discapacitada, por lo que decidió declarar la inexequibilidad del
precepto demandado, para arribar a dicha conclusión no era necesario que se
definieran aspectos controversiales respecto a las acciones afirmativas a favor
de personas en situación de discapacidad que deberán considerarse como “obiter
dictum” o “dichos al pasar”, por su evidente desconexión con la decisión
adoptada, además de que estas temáticas no fueron objeto del control de
constitucionalidad.
Referencia: expedientes D-8982 y D-8989 (acumulados).
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 137
del Decreto Ley 19 de 2012.
Magistrado Ponente:
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, en esta oportunidad me
permito aclarar el voto por las razones que a continuación expongo:
Los
ciudadanos Nisson Alfredo Vahos Pérez y Yesid Rodrigo Suaza Torres demandaron,
por separado (D-8982 y D-8989 respectivamente), un aparte del Artículo 137 del
Decreto Ley 19 de 2012. La solicitud de inexequibilidad tenía sustento en que:
(i) el ejecutivo había desbordado los límites de las facultades extraordinarias
conferidas por el legislador, y (ii) desconocía los derechos a la igualdad, la
estabilidad reforzada y debido proceso de las personas con discapacidad.
Comoquiera
que se planteó un vicio de forma, la Sala determinó pertinente analizar en su
totalidad el artículo demandado, y sólo en caso de no configurarse dicho
defecto de competencia estudiar los demás cargos planteados.
Así,
luego de establecerse los presupuestos constitucionales para el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, la Corte observó que
le correspondía al legislador, y no al ejecutivo mediante una norma
antitrámites, determinar la conveniencia de exigir la autorización previa del
Ministerio del Trabajo para dar por terminado un contrato laboral por justa
causa de una persona discapacitada. Por lo anterior, la Corporación decidió
declarar la inexequibilidad del precepto demandado.
Ahora
bien, para arribar a dicha conclusión no era necesario que en los considerandos
esbozados se definieran aspectos controversiales respecto a las acciones
afirmativas a favor de personas en situación de discapacidad, que a no dudarlo,
deberán ser considerados “obiter dictum” o “dichos al pasar”, por su
evidente desconexión con la decisión adoptada.
En
efecto, en aras de estudiar la inexequibilidad de la norma demandada, habida
cuenta que se analizaba un vicio de forma, no era menester realizar un recuento
histórico, normativo y jurisprudencial de la protección laboral de las personas
discapacitadas, y mucho menos pronunciarse sobre la necesidad y pertinencia de
las diferencias positivas justificadas o acciones afirmativas, pues estas
temáticas no fueron objeto del control de constitucionalidad, el cual se
circunscribió únicamente al estudio de la extralimitación de facultades del
ejecutivo.
Además,
es importante resaltar que en relación a los referidos asuntos existen
diferentes posiciones, que al no ser asunto de la providencia no fueron
examinadas. Para ilustrar, algunos de los intervinientes representantes de las
asociaciones de personas con discapacidad señalaron la impertinencia y el
efecto negativo de algunas de las medias afirmativas adoptadas por la
legislación nacional.
Por
lo anterior, considero que la sentencia abordó temáticas que no fueron objeto
del debate constitucional, que no corresponden a la “ratio decidendi” de
la decisión y no poseen fuerza vinculante para llegar a constituir un precedente.
Fecha
ut supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-744/12
Referencia: expedientes D-8982 y D-8989, acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137
del Decreto Ley 19 de 2012
Magistrado sustanciador:
NILSON PINILLA PINILLA
Con
el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a
aclarar el voto en la presente sentencia.
A
pesar de compartir la decisión mayoritaria que hubo exceso en el ejercicio de las facultades que le fueron conferidas
al Presidente de la República por el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011,
desconociendo así lo estatuido en el numeral 10° del artículo 150 superior,
porque el asunto regulado no corresponde a la supresión de trámites
innecesarios, a ninguno de los temas para los cuáles se otorgaron facultades
extraordinarias, sino que a la regulación de un derecho fundamental: La estabilidad laboral reforzada de las
personas con discapacidad. Dado el carácter de este derecho constitucional coincido
en que debe ser el Congreso de la República el que determine cómo operaría tal
garantía.
No obstante, durante la vigencia de este decreto,
seguramente se produjeron terminaciones de contratos laborales de personas con
discapacidad que debieron ser protegidas también con el fallo de
inexequibilidad, confiriendo efectos retroactivos a esta sentencia, tal como se
hizo en la sentencia C-531 de 2000.[114]
En mi opinión no resultaba suficiente que se hiciera
mención a que las personas con discapacidad afectadas por la terminación de sus
contratos  laborales durante la vigencia del artículo 137 declarado
inexequible, podían acudir a las acciones legales correspondientes para su
protección, porque en dichas acciones judiciales, el peso de la presunción de
legalidad de la norma que operó durante su vigencia puede conducir a la
desprotección del trabajador, pero también porque dicha fórmula puede dejar sin
protección a quienes no acudan a buscar una protección judicial.
Dada la protección constitucional reforzada que tienen
las personas con discapacidad, bien podría haberse establecido efectos retroactivos
a la sentencia a partir de la fecha de expedición del Decreto 19 de 2012 “por
el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, esto es
el 10 de enero de 2012, para evitar que sólo quienes acudan a las acciones
legales logren el restablecimiento de sus derechos y para prevenir
interpretaciones sobre la autorización legal para terminar contratos laborales
de personas con discapacidad.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-744/12
DEMANDA POR EXCESO EN EJERCICIO DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-Configuración en norma que elimina la autorización
previa del Ministerio de Trabajo para terminar contratos con personas
discapacitadas (Aclaración de voto)
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION
DE TRAMITES-Autorización previa del
Ministerio de Trabajo para la terminación unilateral de contratos con personas
con discapacidad es un trámite de carácter sustancial (Aclaración de voto)
ESTABILIDAD
LABORAL REFORZADA DE TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD-Constituye un derecho fundamental de orden laboral
(Aclaración de voto)
ESTABILIDAD
LABORAL REFORZADA DE TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD-Obligatoriedad de la aplicación del precedente
jurisprudencial por parte del legislador ordinario y extraordinario (Aclaración
de voto)
CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE
TRABAJADORES CON DISCAPACIDAD-Limitada
por el precedente jurisprudencial (Aclaración de voto)
REF.: Expedientes: D-8982 y D-8989 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137
del Decreto Ley 19 de 2012.
Magistrado Ponente:
Nilson Pinilla Pinilla.
Con el debido respeto por las decisiones de esta
Corte, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, con fundamento en
las consideraciones que paso a exponer a continuación.
1. En esta
sentencia la Corte decidió declarar inexequible el art. 137 del Decreto Ley 19
de 2012, que derogó el art. 26 de la Ley 361 de 1997, por el cargo de exceso en
el ejercicio de las facultades extraordinarias. Los actores señalaron la
vulneración de los arts. 1, 2, 13, 25, 29, 47, 53 y 54 de la Carta al
quebrantar los principios y fines del Estado Social de Derecho, la igualdad de
las personas en condiciones de vulnerabilidad manifiesta, al igual que sus
derechos al trabajo digno, al debido proceso y a la especial protección
constitucional. En el mismo sentido se alegó la vulneración de disposiciones
del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la
Declaración de los Derechos de los Impedidos, los Convenios 111 y 159 de la
Organización Internacional del Trabajo y la Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con
Discapacidad.
La Sala consideró que los cargos presentados por los
demandantes acertaron en la argumentación presentada contra la norma en
cuestión, evidenciando que en esta norma excedió el Presidente de la República
los límites de las facultades otorgadas por el art. 75 de la Ley 1474 de 2011,
desconociendo lo establecido en el numeral 10º del art. 150 Superior, disposición
en la cual se señala (i) que el legislador facultó al Presidente únicamente para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en las gestiones públicas, lo cual es un marco y criterio límite
para el ejecutivo y que su uso excesivo no debilite el principio democrático y
separación de poderes, (ii) que la protección y salvaguarda de los derechos
constitucionales de las personas con alguna discapacidad no pueden ser
restringidos por el Estado; y (iii) que debe ser el Congreso de la República el
que determine la exigencia o no de la licencia para despedir o terminar un
contrato de una persona discapacitada.
2. El
suscrito Magistrado comparte la propuesta de inexequibilidad del artículo 137
del Decreto Ley 19 de 2012, que derogó el artículo 26 de la Ley 361 de 1997,
frente a lo cual me permito realizar las siguientes observaciones:
(i) Evidentemente concuerdo en que el ejecutivo excedió
las competencias otorgadas mediante la Ley 1474 de 2011, desconociendo los
límites y requisitos para que proceda el ejercicio del legislador
extraordinario, en este caso, mediante el cual se le facultó para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en las gestiones públicas, que antes de ser útiles, retardan las
actuaciones y desgastan a los interesados y a las propias autoridades.
En este caso se incluye un segundo inciso al artículo
26 de la Ley 361 de 1997, en cuanto suprime la autorización por parte del
Ministerio de Trabajo, en el caso de despido de personas en estado de
discapacidad, cuando hipotéticamente incurra en alguna de las causales de justa
causa de despido. Al respecto, este es un trámite que no tiene la calidad de
innecesario, sino que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte,
adoptada mediante la Sentencia C-531 de 2000, es un trámite necesario que
adquiere carácter sustancial, con el fin de proteger los derechos fundamentales
de orden laboral de los trabajadores que tienen alguna limitación y tienen
estabilidad reforzada. En esta sentencia se declaró exequible el inciso 2o del
artículo 26 de la ley 361 de 1997 “bajo el supuesto de que en los
términos de esta providencia y debido a los principios de respeto a la dignidad
humana, solidaridad e igualdad (C.P. arts. 2o y 13), así como de especial
protección constitucional en favor de los disminuidos físicos, sensoriales y
síquicos (C.P: arts. 47 y 54), carece de todo efecto jurídico el despido o la
terminación del contrato de una persona por razón de su limitación sin que
exista autorización previa de la oficina de Trabajo que constate la
configuración de la existencia de una justa causa para el despido o terminación
del respectivo contrato”. (Negrillas fuera de texto)
(ii) No obstante lo anterior, en criterio del suscrito
Magistrado este fallo debió poner más de relieve la importancia de la Sentencia
C-531 de 2000, en el sentido de los efectos vinculantes de esta decisión, para
futuras regulaciones legislativas. Lo anterior, por cuanto se observa que en
este fallo se acepta que este tipo de reformas le corresponderían al Congreso,
al legislador ordinario, pero no se pronuncia sobre las limitaciones que
tendría el legislador al regular o modificar la materia, existiendo ya
pronunciamientos de la Corte sobre el alcance y la importancia constitucional
de este tipo de autorizaciones para la garantía de los derechos fundamentales
de orden laboral de las personas con algún grado de discapacidad.
En este sentido, se termina aceptando implícitamente
que el Legislador puede realizar un tipo de reformas o modificaciones que
desconozcan lo ya sentado por la jurisprudencia de la Corte, lo que a entender de
este Magistrado sería abiertamente inconstitucional, por cuanto ya existe
precedente jurisprudencial con efectos erga ommes sobre la materia, y el
legislador, ni el ordinario ni el extraordinario, pueden regular en contra de
estos criterios y parámetros constitucionales fijados por la jurisprudencia
constitucional, que determina el alcance normativo de los preceptos de orden superior.
En armonía con lo expuesto, a juicio de este
Magistrado la observación final que aparece en el numeral (iv) del punto 7, en
la página 39, en donde se consignan las conclusiones, no es ni necesaria, ni
conveniente, por cuanto deja en manos del Congreso la posibilidad de determinar
la exigencia o no de la autorización de la autoridad laboral competente para
que pueda proceder legítimamente el despido o la terminación del contrato de
una persona discapacitada, lo cual desconoce la vinculatoriedad y obligatoriedad
del precedente judicial en la materia para todas las autoridades públicas,
incluyendo al Legislador, que no puede legislar en contra del alcance normativo
fijado por este máximo tribunal en materia de valores, principios o derechos
fundamentales de orden constitucional.
Con base en las consideraciones expuestas aclaro mi
voto a la presente providencia judicial.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios en la Administración Pública.”
[2] “Por la cual se establecen mecanismos de integración social
de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones.”
[3] El demandante indicó que el ordenamiento jurídico permite un
mismo trato, en tanto el artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo
preceptúa que una persona “no limitada”, puede ser despedida de su
empleo por una justa causa, sin autorización de la autoridad laboral, al tiempo
que el artículo 137 del Decreto Ley da la misma posibilidad cuando se trate de
una persona en condiciones de debilidad manifiesta (f. 4 cd. inicial).
[4] F. 6 ib..
[5] F. 7 ib..
[6] Fs. 4 a 6 ib..
[7] “Corte Constitucional, sentencia C-710 de 1996.”
[8] F. 8 ib..
[9] F. 10 ib..
[10] F. 12 ib..
[11] Íd..
[12] Cfr. f. 21 ib..
[13] Íd..
[14] F. 22 ib..
[15] F. 23 ib..
[16] Cfr. fs. 65 a 74 ib..
[17] F. 68 ib..
[18] Fs. 68 y 69 ib..
[19] “Artículo. 54. Es obligación del Estado y de los empleadores
ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran.
El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus
condiciones de salud.”
[20] F. 69 ib..
[21] F. 70 ib..
[22] Íb..
[23] Cfr. fs. 76 a 80 ib..
[24] Fs. 76 y 77 ib..
[25] Cfr. f. 77 ib..
[26] F. 78 ib..
[27] Íd..
[28] Fs. 91 a 104 ib..
[29] Al respecto, en la intervención se allegaron comunicaciones de
organismos oficiales y asociaciones de personas discapacitadas, donde se
plantea su respaldo a la norma demandada (cfr. fs. 105 a 117 ib.).
[30] F. 94 ib..
[31] Cfr. f. 101 ib..
[32] Cfr. fs. 121 a 128 ib..
[33] F. 128 ib..
[34] Cfr. fs. 134 a 136 ib..
[35] Cfr. fs. 137 a 150 ib..
[36] Los intervinientes reseñaron la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948; el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1976; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos de 1976; el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos; la Declaración de los derechos de los impedidos de 1975; la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad;
la Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de
discriminación; y los Convenios 111 sobre discriminación de 1958 y 1589 de 1983
de la Organización Internacional del Trabajo.
[37] F. 145 ib..
[38] F. 149 ib..
[39] Cfr. fs. 151 a 158 ib..
[40] F. 170 ib..
[41] Escrito allegado en abril 9 de 2012 (fs. 170 a 172 ib.).
[42] Escrito de mayo 15 de 2012 (fs. 200 a 205 ib.).
[43] Escrito de mayo 15 de 2012 (fs. 207 a 209 ib.).
[44] Escrito de mayo 31 de 2012 (fs. 211 a 213 ib.).
[45] F. 170 ib..
[46] Fs. 173 a 175 ib..
[47] F. 173 ib..
[48] Cfr. fs. 179 a 181 ib..
[49] F. 179 ib..
[50] F. 180 ib..
[51] F. 181 ib..
[52] Cfr. fs. 182 a 184 ib..
[53] F. 182 ib..
[54] F. 183 ib..
[55] Íd..
[56] Fs. 183 y 184 ib. (en negrilla y subraya en el texto original).
[57] Cfr. fs. 215 a 224 ib..
[58] F. 217 ib..
[59] F. 216 ib..
[60] Íd..
[61] Cfr. fs. 190 a 196 a 164 ib..
[62] Fs. 193 y 194 ib..
[63] F. 196 ib..
[64] Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social, PAIIS.
[65] Intervención del señor Presidente del Consejo de Estado.
[66] Federación Nacional de Sordos de Colombia, FENASCOL; Asociación Colombiana
de Sordociegos, SURCOE; Coordinadora Nacional de Organizaciones de Limitados
Visuales, CONALIVI; Asociación Colombiana de Síndrome de Down ASDOWN Colombia;
Fundamental Colombia y Federación Colombiana de Organizaciones de Personas con
Discapacidad Física, FECODIF; Comités de Apoyo Local del Programa Empresarial
de Promoción Laboral para Personas con Discapacidad “Pacto de Productividad”
de Cali, Medellín, Pereira y Bogotá; el Programa Empresarial de Promoción
Laboral para Personas con Discapacidad “Pacto de Productividad” y Best Buddies
Colombia.
[67] En concordancia con la Constitución, el numeral 2º del artículo 119 de
la Ley 5ª de 1992, establece que para la aprobación de las leyes que reconocen
facultades extraordinarias se requiere mayoría absoluta.
[68] Artículo 150 numeral 20 de la Constitución Política.
[69] C-691 de agosto 12 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, donde se sintetizó lo consignado en los fallos C-510 de septiembre 3 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-074 de febrero 25 de 1993, M. P. Ciro Angarita Barón; C-050 de febrero 6 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; C-1316 de septiembre 26 y C-1493
de noviembre 2 de 2000, ambas con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz;
C-895 de agosto 22 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; C-417 de mayo 28
de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-1028 de noviembre 27 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y C-097 de febrero 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otros.
[70] “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a ‘crear los
servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’, todo parece indicar que
se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como
excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes
marco’ de que trata el numeral 19 (…)’. Corte Constitucional, Sentencia
C-417/92. Ver también C-097/03.”
[71] “Ver también C-119/96 M. P. Antonio Barrera Carbonell.”
[72] Según el Diccionario de la Lengua Española, dentro de las acepciones de “preciso”, está ser puntual, fijo,
exacto, cierto, determinado.
[73] Cfr. C-119 de 1996, ya reseñada.
[74] Cfr. C-032 de enero 27 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, que declaró exequible el numeral 2° del artículo 89 de la Ley 181 de 1995, que facultó al Presidente para: “Revisar la legislación deportiva vigente
y la estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de
adecuarlos al contenido de esta Ley.”
[75] Cfr. C-097 de febrero 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, reiterada recientemente en el fallo C-572 de julio 18 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[76]
C-1493 de noviembre 2 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[77] Cfr. C-240 de marzo 22 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[78] Ley 1474 de 2011.
[79] Adoptado en diciembre 16 de 1966, ratificado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[80] Cfr. T-190 de marzo 17 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[81] Preceptiva adoptada mediante Resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, ONU, en diciembre 20 de 1993.
[82] Convención adoptada en Guatemala en junio 7 de 1999, por la Organización de los Estados Americanos.
[83] Adoptada en la sede de Naciones Unidas en New York en diciembre 13 de
2006, ratificada en Colombia mediante la Ley 1346 de 2009.
[84] Por ejemplo, Observación 5, emitida por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Documento E/1995/22,
párrafo 34.
[85] En el referido fallo, esta corporación declaró exequible las
expresiones “severas y profundas”, contenidas en el artículo 1 de la Ley 361 de 1997. En la demanda que dio lugar a ese pronunciamiento, se planteó que esa
preceptiva contrariaba el preámbulo y los artículos 13, 47, 48, 53 y 54
superiores, al restringir, según el allí accionante, la protección establecida
por esa ley, solamente a favor de quienes tengan una discapacidad severa y
profunda, discriminando a quienes presenten una en menor grado.
[86] En el fallo T-198 de marzo 16 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte efectuó un estudio detallado de los conceptos de deficiencia,
discapacidad y minusvalidez, con fundamento en las normas internacionales, la
preceptiva nacional y los antecedentes jurisprudenciales.
[87] T-1040 de septiembre 27 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[88] Cfr. T-196 de 2006, previamente citada.
[89] Cfr. C-531 de mayo 10 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[90] “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las
personas con limitación y se dictan otras disposiciones.”
[91] Dicha ley fue promulgada con el objeto de promover “la
implementación de la política pública en discapacidad, en forma coordinada
entre las entidades públicas del orden nacional, regional y local, las organizaciones
de personas con y en situación de discapacidad y la sociedad civil, con el fin
de promocionar y garantizar sus derechos fundamentales, en el marco de los
Derechos Humanos”.
[92] Mediante esa ley se aprobó la “Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre 13 de 2006. La referida ley fue
declarada exequible mediante sentencia C-293 de abril 21 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[93] El precitado fallo C-531 de 2000 explicó que la “expedición
de la Ley 361 de 1997, según se lee en la exposición de motivos [Gaceta del
Congreso N° 364, octubre 30 de 1995, págs. 14 y 15] que acompañó el proyecto
de ley que le dio origen, fue resultado del propósito de los legisladores
colombianos de establecer mecanismos obligatorios que garantizaran la
incorporación social de las personas con limitaciones, en el ámbito educativo,
del trabajo, de las comunicaciones, del transporte y de los distintos lugares
en donde actúan como parte del conglomerado social”.
[94] El aparte en negrilla fue declarado exequible mediante sentencia C-531
de 2000, ya referida.
[95] Allí se reseñó el Convenio 159 de la OIT sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas de 1983 y el Decreto
2177 de 1989 que reglamentó la Ley 82 de 1988, mediante la cual el Congreso
aprobó ese instrumento.
[96] Allí se reiteró lo expuesto en la sentencia T-427 de junio 24
de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[97] Noviembre 20,  M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[98] Cfr. T-516 de mayo 7 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras sentencias.
[99] Cfr. Díez-Picazo, Luis María, Sistema de Derechos Fundamentales,
2ª edición, Thompson Civitas, Madrid, 2005. En el derecho constitucional
español se acude especialmente al término acción positiva, siendo acción
afirmativa traducción del original inglés affirmative
action.
[100] La sentencia Regents of the University of California vs Bakke,
expedida en 1978 por la Corte Suprema de los Estados Unidos de América, en
torno a un conflicto surgido a raíz de una política de discriminación positiva
aplicada por dicha Universidad, constituyó un importante hito en la
consolidación de la doctrina sobre affirmative action en ese Estado.
[101] Cfr., sobre estos temas, entre otras muchas, las sentencias
C-371 de 2000, C-964 y C-1036 de 2003, C-174 de 2004, C-101 de 2005, C-667 de
2006, C-932 de 2007 y C-258 de 2008.
[102] Cfr., también entre otras, las sentencias T-500 de 2002;
SU-388, SU-389 y T-726 de 2005; T-061, T-518 y T-593 de 2006; T-1211 y T-1258
de 2008, y T-030 de 2010.
[103] “Ver sentencia T-288 de 1995, y C-983 de 2002, entre muchas otras.”
[104] “Sentencia T-288 del 5 de julio de 1995.”
[105] “Ver las Sentencias C-401 de 2003, C-174 de 2004, C-804 de 2009, y
C-640 de 2010. Ver también las Sentencias T-
826 de 2004, T-288 de 1995  y T-378 de 1997. Ver igualmente el Auto 06
de 2009.”
[106] “Ver Sentencia C-128 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.”
[107] “Sentencia C-156 de 2004.”
[108] Cfr. C-293 de 2010, mediante la cual se declaró exequible la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad adoptada por la ONU en el 2006, al igual que la Ley aprobatoria 1346 de 2009.
[109] En el fallo C-727 de 2009, se reiteró el C-671 de agosto 20 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[110] Cfr. entre muchas otras, las sentencias C-671 de 2002 y C-727
de 2009, arriba reseñadas.
[111] Reseñada en la sentencia C-727 de 2009, ya citada.
[112] C-991 de octubre 12 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[113] Nótese como al interior de esta actuación se verificó que
existen gremios que velan por los derechos y la integración de grupos de
personas con algún tipo de discapacidad, que en uno u otro sentido, consideran
que la exigencia de la autorización por parte del Ministerio del Trabajo viene
a constituir un obstáculo para el acceso a las oportunidades laborales.
[114] MP. Álvaro Tafur Galvis.