C-267-95
Sentencia No
Sentencia No. C-267/95
PERSONERO-Prohibición de reelección/DERECHOS DE
PARTICIPACION POLITICA-Violación/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Límites
La Constitución,
en determinados casos, señala expresamente los cargos públicos que excluyen
toda posibilidad de reelección. El cargo de personero está previsto en la
Constitución, pero en ella no se contempla su no reelección. El Congreso no
dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad
electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese
tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta,
excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones
válidamente introducidas por el Legislador, esto es, teniendo competencia para
el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su
ejercicio. La tarea legislativa de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución
la autoriza, no puede violar los derechos de igualdad y de participación
política y, por ende, pierde todo asidero si se traduce en preceptos excesivos,
innecesarios e irrazonables. Los motivos que justifican la prohibición
constitucional de la reelección, no son predicables del personero dada la
diversa naturaleza del cargo y de las funciones que se le asignan.
REELECCION
La prohibición de
la reelección se presenta como una técnica de control del poder que,
excepcionalmente, la Constitución contempla respecto de ciertos cargos públicos
ubicados en el vértice de algunos órganos de las ramas del poder público y que
se explica, en cada caso, por las especiales funciones que se les adscribe y la
trascendencia política o jurídica asociada a los mismos. Se advierte acerca de
la excepcionalidad, pues, la regla general en una democracia participativa como
es la Colombiana, postula la condición de ciudadano en ejercicio como requisito
suficiente para intervenir en la conformación, desempeño y control del poder
político y, en consecuencia, elegir y ser elegido.
PROHIBICION
ABSOLUTA-Inconstitucionalidad/DERECHO
A LA IGUALDAD-Vulneración
No es necesario
establecer una prohibición absoluta, como lo hace la norma afectada, la cual
sacrifica a los aspirantes que, pese a haber sido en el pasado personeros, no
disponen en el momento de su postulación de ninguna posibilidad objetiva de
influir sobre su propia designación. En este orden de ideas, pudiendo tales
candidatos concurrir en igualdad de condiciones con los demás, excluirlos de la
elección, se traduce en una diferencia de trato que por carecer de
justificación razonable y suficiente, como se ha visto, constituye una clara
discriminación que viola el artículo 13 de la Constitución  Política y, por
contera, quebranta el artículo 40-1 de la misma. El legislador, de otro lado, a
través de la disposición legal, está ejerciendo un género de intervención
ilegítima en la órbita de autonomía de los municipios, al privarlos de opciones
legítimas de decisión.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Improcedencia
La Corte
Constitucional ha dictado fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos
una de las interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la
Constitución Política.
REF: Expediente
Nº D-760
Actor:  JOSE
EURIPIDES PARRA PARRA
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 1° (parcial) del artículo 172 de la Ley
136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios”.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., Junio veintidós
(22 ) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobada por acta No.24
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad del
inciso 1° (parcial) del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios”.
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 136 DE 1994
(junio 2)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTICULO 172.
FALTA ABSOLUTA DEL PERSONERO.  En casos de falta absoluta, el Concejo procederá
en forma inmediata, a realizar una nueva elección, para el período restante.  En
ningún caso habrá reelección de los personeros.
El aparte subrayado es el que pide el
demandante que se declare inexequible.
II. ANTECEDENTES
Sustentación del cargo de inconstitucionalidad
Según el demandante la prohibición absoluta
de la reelección de personeros, viola los artículos 13, 40 y 95-5 de la C.P. Se
desconoce el principio de igualdad ante la ley, si se impide a quien alguna vez
ocupó el cargo de personero volver a postularse para el mismo, sólo por este
motivo. La disposición legal no toma en cuenta la doctrina del buen servicio. A
pesar de que el ciudadano haya ejercido el cargo con decoro y rectitud, se
convierte en objeto de discriminación y de condena, ya que nunca más podrá
aspirar a ser reelegido para dicho cargo. En su concepto, la prohibición
únicamente se justifica si se circunscribe al período siguiente.
Posición del Ministro de Gobierno
El Ministro de Gobierno solicita la
exequibilidad condicionada del precepto demandado, en el sentido de que la
prohibición sólo se extienda para el período siguiente. Señala en su concepto :
“Si bien la reelección inmediata no es deseable ni aceptable, toda vez que
puede llevar a la desviación de la función pública que los personeros están
llamados a cumplir, en desmedro de los intereses de la comunidad que ellos
representan, el carácter absoluto de la prohibición la torna en una sanción en
abstracto y permanente, que no guarda relación alguna con la gestión desempeñada
por estos funcionarios”.
Concepto del Viceprocurador
(1)  La Constitución ha fijado un alcance
relativo a las limitaciones en materia de reelección de funcionarios del orden
seccional y local. Ello se desprende de la lectura de los artículos 303, 314, y
272 de la C.P., en que se contempla la prohibición de reelección de
gobernadores, alcaldes y contralores departamentales, municipales y
distritales, para el período inmediato.
El carácter absoluto de la prohibición
contenida en la norma acusada, tanto espacial como temporalmente, no se
compadece con el tratamiento que la Constitución hace de la reelección de
funcionarios en los ámbitos departamental y municipal.  La fórmula, así
entendida, discrimina entre los personeros y  los restantes servidores
públicos.  Se exige, por lo tanto, interpretar la norma en el sentido de que la
prohibición se limita, en el plano espacial, al ámbito de competencia de la
entidad territorial y, en el temporal, a la reelección para el periodo
siguiente. En este sentido se solicita declarar la norma exequible.
(2)  La Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, a solicitud del Ministerio de Gobierno, conceptuó que el
aparte acusado debía entenderse en el sentido de que el personero municipal no
puede ser elegido para el período siguiente para ocupar el cargo en el mismo
municipio, pudiendo, en consecuencia, ser elegido en otro municipio, o en el
municipio original una vez transcurrido un período luego de haber ejercido el
cargo.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos del artículo 241-4, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de
inconstitucionalidad.
Problema planteado
2. La Corte Constitucional debe precisar si
la ley puede determinar la no reelección para el cargo de personero, por el
sólo hecho de haber ocupado el aspirante, en el pasado, dicho empleo.
Adicionalmente, en el evento de que se concluya la inconstitucionalidad de la
prohibición absoluta, se examinará si la hipótesis de entenderla limitada al
período inmediatamente siguiente, cabe dentro de la norma demandada y se ajusta
a la Constitución Política.
Prohibición absoluta de la reelección de
personeros
3. El primer aspecto que requiere ser
dilucidado concierne a la competencia del Congreso para establecer respecto de
determinados cargos públicos, la ineligibilidad de aquellas personas que los
ocupan o lo han hecho en el pasado. La Constitución, en determinados casos,
señala expresamente los cargos públicos que excluyen toda posibilidad de reelección.
El cargo de personero está previsto en la Constitución (arts. 118, 291 y 313),
pero en ella no se contempla su no reelección. Se pregunta la Corte si la ley,
a la que se atribuye el desarrollo normativo de esta figura, puede hacerlo.
4. La Constitución sólo contempla la
prohibición absoluta de no reelección para los siguientes cargos: (1)
Presidente de la República (C.P., art. 197) - que cobija al Vicepresidente que
ha ejercido por más de tres meses la presidencia -; (2) Magistrados de la Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado (C.P., arts.
233); (3) Miembros del Consejo Nacional Electoral (C.P., art. 264); (4) Fiscal
General de la Nación (C.P., art. 249-2); (5) Registrador Nacional del Estado
Civil (C.P., art. 266).
Subyace a cada prohibición un conjunto de
razones que las justifican y que toman en consideración las funciones
específicas del respectivo cargo y su significado jurídico y político. En la
Asamblea Nacional Constituyente, varios motivos se adujeron para consagrar la
interdicción a la reelección presidencial, entre los cuales, cabe mencionar la
inconveniencia de que un ciudadano se perpetúe en el poder, la importancia de
desconcentrar el control sobre el mando político y de restar capacidad de
influjo a quien lo ha ejercido, en fin, la necesidad de que los aspirantes
estén en un mismo pié de igualdad y que el Presidente elegido no distraiga sus
esfuerzos y atención en asuntos diferentes a la completa y cabal realización de
su gestión. Por su parte, la prohibición referida a los Magistrados y al Fiscal
General de la Nación, se endereza a evitar que la interpretación jurídica se
torne rígida y que el ejercicio prolongado de la jurisdicción se traduzca en
excesivo poder personal en cabeza de quienes la imparten que, en su ausencia,
podría teóricamente obrar como factor para su reelección. De otro lado, la
prohibición de reelección de los miembros del Consejo Nacional Electoral y del
Registrador Nacional del Estado Civil, pretende, a la vez, que su composición
refleje el estado de las fuerzas políticas en cada período y que el ejercicio
de sus funciones tenga carácter autónomo e incondicionado.
La prohibición de la reelección se presenta
como una técnica de control del poder que, excepcionalmente, la Constitución
contempla respecto de ciertos cargos públicos ubicados en el vértice de algunos
órganos de las ramas del poder público y que se explica, en cada caso, por las
especiales funciones que se les adscribe y la trascendencia política o jurídica
asociada a los mismos. Se advierte acerca de la excepcionalidad, pues, la regla
general en una democracia participativa como es la Colombiana, postula la
condición de ciudadano en ejercicio como requisito suficiente para intervenir
en la conformación, desempeño y control del poder político y, en consecuencia,
elegir y ser elegido (CP art. 40).
Si se hace por el momento abstracción de la
competencia del legislador para extender a los personeros municipales y
distritales una prohibición como la examinada, se observa que las razones que
en las situaciones tratadas la sustentan, no son predicables de aquéllos. La
prohibición absoluta se ha dispuesto en la Constitución en vista de las
funciones específicas de los cargos a los que ella se aplica y bajo la
consideración de su precisa connotación institucional.  Aparte de la misión
común a todos los cargos públicos de velar por el interés general, la órbita de
competencias de los personeros, bajo ninguno otro aspecto, resulta parangonable
o asimilable a la que realizan los servidores públicos sujetos a la prohibición
constitucional de la no reelección.
5. Junto a la atribución general para
dictar las leyes, el Congreso recibe de varias normas constitucionales (C.P.,
arts. 6, 122, 123, 124, 127, 128, 150-1 y 23, 287, 292, 293, 311, 312, 313-8,
322), la habilitación necesaria para regular la personería municipal y
distrital en todos sus aspectos. En consecuencia, compete a la ley señalar las
calidades para ser elegido personero, sus inhabilidades, incompatibilidades y
funciones.
No se remite a duda que la ley puede, en
relación con el personero, establecer hechos y circunstancias que impidan su
elegibilidad, siempre que se trate de restricciones necesarias y razonables.
Dado que tanto los
requisitos como las restricciones, implican un menor ámbito para el ejercicio
de los derechos políticos - para lo cual la ciudadanía debe de conservar su
carácter de título único y suficiente como regla de principio -, su
interpretación necesariamente ha de ser estricta y ceñida rigurosamente al
texto legal que los define.
El Congreso no
dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad
electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese
tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta,
excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones
válidamente introducidas por el Legislador, esto es, teniendo competencia para
el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su
ejercicio.
La tarea legislativa
de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución la autoriza, no puede
violar los derechos de igualdad y de participación política y, por ende, pierde
todo asidero si se traduce en preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables
6. Desde el punto de vista de la
razonabilidad, en primer término, debe reiterarse que los motivos que
justifican la prohibición constitucional de la reelección, no son predicables
del personero dada la diversa naturaleza del cargo y de las funciones que se le
asignan.
El legislador normalmente establece
requisitos que deben cumplir los aspirantes a una posición pública y cuya
exigencia se determina en función del mérito y de las calidades intelectuales
de las personas. Si el candidato ha sido personero, esta circunstancia,
aisladamente considerada, no puede repercutir en detrimento de sus aptitudes ni
es capaz de anularlas. Por el contrario, la experiencia acumulada debería
contar como factor positivo.
La prohibición de la no reelección no podrá
fundarse en un criterio de moralidad. Si se impide la reelección, es
simplemente por el hecho de que la persona alguna vez fue electa para el mismo
cargo, no porque haya sido inmoral o se ponga en tela de juicio su honorabilidad
o probidad.
Tampoco a la prohibición la anima el
propósito de auspiciar la eficiencia o el buen servicio. La tacha al aspirante
que ha ocupado el cargo, no trasciende a la concreta evaluación de su desempeño
pasado.
El temor de que el candidato utilice en su
favor los instrumentos de poder que, en razón de sus funciones, tenga a su
disposición, justificaría plenamente la prohibición. Sin embargo, en este caso,
no podría ser ella absoluta. En efecto, la prohibición no puede cobijar a las
personas que en la actualidad no son titulares del cargo y que, sin haber
incurrido en causal de mala conducta o infringido la ley penal o disciplinaria,
hayan cesado en el ejercicio del mismo en un momento del pasado que no permita,
respecto de la época en que se realicen las elecciones, presumir que todavía
conservan capacidad real de influjo sobre las instancias del poder. Puede darse
el caso, inclusive, de una persona elegida, que por grave enfermedad se haya
visto en la necesidad de retirarse del cargo, sin haber tenido oportunidad de
desempeñarlo materialmente. Es aventurado pensar que esta persona, por esa
fortuita circunstancia, detenta poder para influir de manera determinante en su
propia elección.
Finalmente, la justificación de la
prohibición podría encontrarse en la conveniencia de reservar determinado
empleo público a los ciudadanos a los que todavía no se les ha deferido. La
igualdad de oportunidades requiere ser promovida por el Legislador. No
obstante, su aplicación tiene un campo de acción preferente en las acciones y
prestaciones básicas que el Estado y la sociedad tienen que acometer y
suministrar para garantizar a todos los miembros de la comunidad, desde un
principio, la posibilidad de acceder a una esfera inicial de igual autonomía.
Así la designación necesariamente recaiga en una sola persona y la asunción de
la personería no sea un destino universalizable, la oportunidad de ser
personero, siempre que el candidato que lo haya sido en el pasado participe en
igualdad de condiciones con los demás, permanece abierta a todas aquellas
personas que se postulen para el efecto.
Para lograr el enunciado propósito no es
necesario establecer una prohibición absoluta, como lo hace la norma afectada,
la cual sacrifica a los aspirantes que, pese a haber sido en el pasado
personeros, no disponen en el momento de su postulación de ninguna posibilidad
objetiva de influir sobre su propia designación. En este orden de ideas,
pudiendo tales candidatos concurrir en igualdad de condiciones con los demás,
excluirlos de la elección, se traduce en una diferencia de trato que por
carecer de justificación razonable y suficiente, como se ha visto, constituye
una clara discriminación que viola el artículo 13 de la Constitución  Política
y, por contera, quebranta el artículo 40-1 de la misma. El legislador, de otro
lado, a través de la disposición legal, está ejerciendo un género de
intervención ilegítima en la órbita de autonomía de los municipios, al
privarlos de opciones legítimas de decisión (CP art. 287).
En definitiva, no es objeto de glosa el que
el Legislador establezca restricciones para la elección de personeros, salvo
que ellas sean injustificadas e irrazonables. Lo que en verdad merece censura,
desde el punto de vista constitucional, es que aquéllas resulten desproporcionadas
a la luz de la finalidad que se ha tenido presente para imponerlas. En el caso
examinado, el fin perseguido - igualdad de condiciones entre los candidatos
para el cargo de personero -, podía alcanzarse sin necesidad de excluir a las
personas que hubieren ejercido dicho cargo en el pasado y respecto de las
cuales no pudiere presumirse capacidad alguna de influir sobre su propia
designación. La prohibición absoluta, en cambio, consigue el objetivo trazado,
pero a costa de violar los artículos constitucionales citados.
En esta oportunidad, la Corte reitera la
doctrina que dejó sentada al declarar la inexequibilidad del artículo 152 del
Decreto 407 de 1994:
“De otra parte, el
artículo 152 del estatuto bajo estudio dispone que el miembro del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional que se haya retirado
por voluntad propia o por decisión de la Dirección General del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, no podrá ser reintegrado al
servicio activo de ese Cuerpo, y seguidamente prescribe que el reintegro sólo
procede por sentencia judicial que así lo ordene.
Sobre el artículo
acusado, la Corte encuentra que su prohibición, cuando se funda en el retiro
voluntario, resulta infundada y establece a todas luces una consecuencia
desproporcionada, y, por tanto, injusta. En este caso no hay conexidad lógica
entre el supuesto de hecho (retiro) y la consecuencia jurídica (prohibir
absolutamente el reintegro) ¿Cuál es la razonabilidad de este precepto
prohibitivo? No es otra que el de el tenor legal, el cual, para el caso,
resulta insuficiente como justificación. Cuando la norma jurídica prohibe, debe
tener un principio de razón suficiente, que no es otro que este: la
característica nociva del acto, hecho o situación. Ahora bien, si no hay una
connotación de mal, la prohibición es infundada, y entonces necesariamente
coarta la libertad. El no poder volver a vincularse a la institución, la
persona que se ha retirado de ella voluntariamente, equivale a una capitis
deminutio injustificada. Por estas razones se declarará inexequible la
expresión “por voluntad propia o del artículo 152” (Corte Constitucional
Sentencia C-108 de 1995 M.P. Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA).
7. La Corte Constitucional ha dictado
fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos una de las
interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la Constitución
Política. La disposición legal examinada consagra una prohibición absoluta para
la reelección de personeros. La proposición prohibitiva que contiene el
precepto es inequívoca y no admite más de una interpretación. No es posible
ante tan perentorio y absoluto mandato inferir que en él se incluye, entre
otras, la hipótesis de la no reelección del personero para el período
siguiente, de suerte que la Corte pueda en su fallo declarar la exequibilidad
de la norma bajo este entendido. A juicio de esta Corporación, la ley establece
una prohibición absoluta para la reelección de personero y como tal será
declarada inexequible. Corresponderá al Legislador, con arreglo a la
Constitución Política, regular la materia e introducir la indicada restricción,
si así lo considera procedente.
IV. D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-  Declarar INEXEQUIBLE la expresión “En ningún
caso habrá reelección de los personeros” del inciso primero del artículo 172 de
la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios”.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE, COMUNÍQUESE AL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y AL PRESIDENTE DEL CONGRESO, PUBLÍQUESE EN LA
GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CÚMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL  CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                  Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                FABIO MORON
DIAZ
Magistrado                                              Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia No.
C-267/95
PERSONERO-Prohibición de reelección/DERECHO DE
ACCESO AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS/DERECHO DE ACCESO A CARGOS
PUBLICOS/DERECHO AL EJERCICIO DE CARGOS Y FUNCIONES PUBLICAS (Aclaración de
voto)
La
inconstitucionalidad declarada no impide al legislador que en el futuro
establezca la prohibición de reelegir a los personeros municipales para el
período inmediato. Entendemos que la oposición entre la norma acusada y la
Carta Política estriba en el carácter absoluto de la prohibición en ella
consagrada, pues niega de por vida a quien ha sido personero el ejercicio del
derecho reconocido en el artículo 40, numeral 7, de la Constitución, norma ésta
que otorga a todos la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, como una manifestación de la democracia participativa, sin que por
otra parte los mandatos constitucionales hayan prohibido la reelección de los
personeros como sí lo hacen con otros funcionarios.
Ref.: Expediente
D-760
Demanda de
inconstitucionalidad contra parte del artículo 172 de la Ley 136 de 1994.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós (22) de
junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Los suscritos magistrados compartimos la
motivación y la decisión adoptada por la Corte en el asunto de la referencia,
pero aclaramos nuestro voto en el sentido de que la inconstitucionalidad
declarada no impide al legislador que en el futuro establezca la prohibición de
reelegir a los personeros municipales para el período inmediato.
Entendemos que la oposición entre la norma
acusada y la Carta Política estriba en el carácter absoluto de la prohibición
en ella consagrada, pues niega de por vida a quien ha sido personero el
ejercicio del derecho reconocido en el artículo 40, numeral 7, de la
Constitución, norma ésta que otorga a todos la posibilidad de acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, como una manifestación de la
democracia participativa, sin que por otra parte los mandatos constitucionales
hayan prohibido la reelección de los personeros como sí lo hacen con otros
funcionarios.
Como bien lo dice la Sentencia, la forma
absoluta en que se redactó el precepto legal impugnado hace imposible una
providencia de exequibilidad condicionada, por lo cual fue necesario retirar la
norma del ordenamiento jurídico también de manera absoluta.
Empero, lo resuelto por la Corte no debe
entenderse como cosa juzgada constitucional en cuanto a la eventual prohibición
que haga el legislador sobre reelección de un personero para el período
siguiente a aquél que viene ejerciendo.
Tal como lo expresa el fallo, compete a la
ley señalar las calidades para ser elegido personero, así como las
inhabilidades correspondientes. Entre éstas podría estar, sin que con su
establecimiento se vulnerara la Constitución, la de ser personero en el momento
de la elección.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
HERNANDO HERRERA VERGARA
Fecha, ut supra