C-473-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-473/94
DERECHO DE
HUELGA-Contenido
El derecho de
huelga está en conexión directa no solo con claros derechos fundamentales -como
el derecho de asociación y sindicalización de los trabajadores- sino también
con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la dignidad, la
participación  (CP art. 1) y la realización de un orden justo. En particular es
importante su conexión con el trabajo.
DERECHO DE
HUELGA-Alcance
La Carta no
establece ninguna limitación sobre los tipos de huelga, por lo cual el
contenido de este derecho debe ser interpretado en sentido amplio.  Así, los
trabajadores pueden entonces efectuar huelgas para reivindicar mejoras en las
condiciones económicas de una empresa específica, o para lograr avances de las
condiciones laborales de un determinado sector, y en general para la defensa de
los intereses de los trabajadores. Sin embargo, la propia Constitución señala
limitaciones a este derecho.
DERECHO DE
HUELGA-Límites/DERECHOS
DEL USUARIO DE SERVICIOS PUBLICOS/CONFLICTO DE DERECHOS Y PRINCIPIOS/PRINCIPIO
DE EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS
Las limitaciones
constitucionales al derecho de huelga deben ser interpretadas de manera que se
busque armonizar los derechos de los usuarios de los servicios públicos
esenciales con el derecho de huelga de los trabajadores. En efecto, estamos en
presencia de una colisión entre principios y derechos fundamentales protegidos
por la Constitución. En tales casos, en virtud del principio de efectividad de
los derechos fundamentales, siempre se debe preferir la interpretación que
permita la armonización y la compatibilidad de los derechos sobre aquella que
imponga un sacrificio excesivo a alguno de ellos.
DERECHO DE
HUELGA-Reglamentación/RESERVA
DE LEY
La lectura del
artículo 56 superior muestra también que la Constitución ha establecido una
reserva legal estricta en materia de huelga. En efecto, la norma no sólo
precisa que la ley reglamentará este derecho. sino que además señala que es
únicamente el Legislador, es decir el Congreso, quien define cuáles son los
servicios públicos esenciales en donde la huelga no está garantizada. Esto
significa que corresponde al Congreso establecer el marco regulatorio
específico de la huelga en los servicios públicos esenciales, sin que el
Legislador pueda, en esta materia, efectuar remisiones o delegaciones de esta
facultad a otras autoridades.
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Definición
legal/SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Control constitucional
El Constituyente
estableció la noción de servicio público esencial como un límite material a la
capacidad de limitación del  Legislador del derecho de huelga. Es entonces
ilógico suponer que el Congreso pueda redefinir, de manera  discrecional, estos
límites establecidos por la Constitución, lo cual sucede si el Congreso puede
calificar cualquier actividad de servicio público esencial y la Corte no ejerce
un control material  sobre esas definiciones legales. En efecto, si el Congreso
puede redefinir los límites constitucionales de un derecho fundamental,
entonces el Legislador, en sentido estricto, deja de estar sujeto a la
Constitución y el derecho deja de estar garantizado por la Carta.Ya con
anterioridad, esta Corporación había establecido que el Legislador no puede
reclamar el monopolio de la interpretación y definición de los conceptos
constitucionales. Si una determinada actividad no es materialmente un servicio
público esencial, no podrá el Legislador prohibir o restringir la huelga porque
estaría violando el artículo 56 de la Carta.
SERVICIOS
PUBLICOS-Género/SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Especie/PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL/CONCEPTO
INDETERMINADO
Desde el punto de
vista sistemático, la Constitución distingue normativamente los servicios
públicos de los servicios públicos esenciales a fin de hacer de los segundos
una especie de los primeros.  Y es a partir de tal constatación que el
Legislador debe definir los servicios públicos esenciales y que la Corte debe
ejercer, en un futuro, el control material de tales definiciones, en caso de
que éstas sean sometidas a su revisión.  Por el momento, la Corte no considera
procedente adelantar criterios sobre el sentido material del concepto de servicios
públicos esenciales, porque no le corresponde en esta ocasión ejercer este
control material, ya que ninguna de tales definiciones fue demandada. Además,
frente a este concepto constitucional indeterminado, la propia Constitución ha
preferido que exista una definición previa por el Legislativo y que sobre ella
-ex post- ejerza su control el juez constitucional.
DERECHO DE HUELGA
EN SERVICIOS PUBLICOS NO ESENCIALES
La segunda
prohibición contenida en el inciso primero del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo, y que se refiere a los servicios no esenciales, se
sitúa, por definición, por fuera del ámbito en donde es restringible el derecho
de huelga; ella no es entonces admisible desde el punto de vista
constitucional. Consideraciones similares se pueden efectuar con respecto a la
declaratoria de ilegalidad de las suspensiones colectivas de trabajo en los
servicios públicos prevista por literal a del artículo 450 del Código
Sustantivo del Trabajo. Ella es exequible para aquellos servicios públicos que
son esenciales, pero no es admisible cuando se trate de servicios no
esenciales, caso en el cual no podrá darse aplicación al ordinal 2 de este
mismo artículo.
EXHORTACION AL
CONGRESO
La Corte estima
vital que el Congreso, en un plazo razonable, expida una regulación  de la
huelga en los servicios públicos que sea acorde con la Constitución, por lo
cual, en la parte resolutiva de esta sentencia, lo exhortará en tal sentido.
Con esta modalidad de exhorto, esta Corporación no está, en manera alguna,
desbordando su competencia o invadiendo la órbita de actuación del Congreso.
Por el contrario, el profundo respeto por la estructura del Estado y por la
libertad de configuración política del Legislativo es lo que explica que la
Corte se haya abstenido de delimitar materialmente el concepto de servicios
públicos esenciales. El exhorto no debe entonces ser visto como una ruptura de
la división de los poderes sino como una expresión de la colaboración de los
mismos para la realización de los fines del Estado, en particular para la
garantía de la efectividad de los derechos de las personas. En efecto, el
ordenamiento jurídico colombiano establece mecanismos de cooperación entre los
órganos del Estado a fin de asegurar la fuerza expansiva de los derechos
constitucionales. Así, por no citar sino un ejemplo, la propia Constitución
establece que el Procurador General de la Nación deberá "exhortar al
Congreso para que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la
protección de los derechos humanos, y exigir su cumplimiento a las autoridades
competentes". No es extraño que la Corte Constitucional pueda exhortar al
Congreso para que adecúe el orden legal a la Constitución en materia de
derechos constitucionales.
REF: Demanda
No. D-565
Normas acusadas:
Artículos 416, 430 y 450 (todos parcialmente) del Código Sustantivo del
Trabajo.
Actor: Jaime
Antonio Díaz Martínez.
Temas:
- Posibilidad de
demandar parcialmente disposiciones normativas.
- La huelga en el
Estado social de derecho, su reconocimiento constitucional y sus limitaciones
en los servicios públicos esenciales para proteger los derechos de los
usuarios.
- La estricta
reserva de ley en materia de huelga.
- El control
material constitucional de las definiciones de servicio público esencial del
Legislador.
- El servicio
público esencial como una especie  del género de los servicios públicos.
- El exhorto
constitucional en materia de derechos constitucionales.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veintisiete  (27) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Jorge
Arango Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime
Antonio Díaz Martínez presenta demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 416, 430 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo, la cual fue
radicada con el número D-565.
1. De las normas
objeto de revisión.
Los artículos 416,
430 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo preceptúan lo siguiente. Se subraya
la parte demandada en los artículos que fueron acusados parcialmente:
Artículo 416. LIMITACIÓN DE LAS FUNCIONES. Los
sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni
celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores
oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos, y sus pliegos
se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan
declarar o hacer la huelga.
Artículo 430. PROHIBICIÓN DE HUELGA EN LOS SERVICIOS
PÚBLICOS. De conformidad con la Constitución Nacional esta prohibida la
huelga en los servicios públicos.
Para este efecto
se considera servicio público toda actividad organizada que tienda a satisfacer
necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un
régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o
indirectamente, o por personas privadas.
Constituyen, por
tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades:
a) Las que se
presten en cualquiera de las ramas del poder público;
b) Las de
empresas de transporte por tierra, agua y aire, y de acueducto, energía
eléctrica y telecomunicaciones;
c) Las de establecimientos
sanitarios de toda clase, tales como hospitales y clínicas;
d) Las de
establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia;
e) Las de plantas
de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución
de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados;
f) Las de todos
los servicios de la higiene y aseo de las poblaciones;
g) Las de
explotación, elaboración y distribución de sal;
h) Las de
explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados,
cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustible del país, a
juicio del Gobierno.
Artículo 450. CASOS DE ILEGALIDAD Y SANCIONES. 1. La
suspensión colectiva de trabajo es ilegal en cualquiera de los siguientes casos:
a) Cuando se
trate de un servicio público;
b) Cuando persiga
fines distintos de los profesionales o los económicos;
c) Cuando no se
hayan cumplido previamente los procedimientos de arreglo directo y de
conciliación, o de inmediación, en forma legal;
d) Cuando haya
sido declarada con violación de lo dispuesto en el artículo 444;
e) Derogado Ley
39 de 1985;
f) Cuando no se
limite a la suspensión pacífica del trabajo, y
g) Cuando se
promueva con el propósito de exigir a las autoridades la ejecución de algún
acto reservado a la determinación de ellas.
2. Declarada la
ilegalidad de una suspensión o paro del trabajo, el patrono queda en libertad
de despedir quienes hubieran intervenido o participado en él, y respecto a los
trabajadores amparados por el fuero, el despido no requerirá de calificación
judicial. En la misma providencia en que se decrete la ilegalidad se hará tal
declaración y se suspenderá por un término de dos (2) a seis (6) meses la
personería jurídica del sindicato que haya promovido o apoyado la suspensión o
paro del trabajo, y aún podrá decretarse su disolución, a juicio de la entidad
o funcionario que haga la calificación.
3. Las sanciones
a que se refiere el inciso anterior no excluyen la acción del patrono contra
los responsables para la indemnización de los perjuicios que se le hayan
causado.
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que las normas demandadas violan los artículos 58, 60, 150-10 y 380 de la
Constitución Política tomando en consideración los siguientes argumentos:
El accionante
expresa que "el concepto de Servicio Público, es diferente del Servicio
Público Esencial. No es lo mismo la especie que el género.
El concepto de Servicio Público, como concepto administrativo, o como elemento
para desconocer el derecho a la huelga de los trabajadores, desde hace
bastantes años ha entrado en crisis y en desuso a nivel internacional, hasta el
punto de que para la ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, el concepto
de servicio público, no tiene ninguna significación, ni esta relacionado con el
derecho a la huelga. En el campo internacional, esta vigente el concepto de SERVICIO
ESENCIAL y ese si en relación con el derecho a la huelga. En razón de ello,
la Constitución Nacional, recogiendo los avances del derecho internacional,
estableció en el artículo citado, el concepto de ESENCIAL,
eliminando de la Constitución Nacional, el simple SERVICIO PUBLICO, en
lo que tiene que ver con el derecho a la huelga. Como ha quedado visto, la
noción que corresponde al SERVICIO PUBLICO, es diferente a la de SERVICIO
PUBLICO ESENCIAL, O SERVICIO ESENCIAL. Si quisiera decir lo mismo,
no se habría reformado positivamente en este aspecto. Siendo diferentes
como son los conceptos enunciados, se debe recordar, que las prohibiciones en
nuestra legislación y en todo el mundo, tienen un sentido restrictivo, por lo
cual, la prohibición existente en la anterior Constitución Nacional, dirigida a
los servicios públicos, no puede hacerse extensiva al nuevo concepto, ya que lo
que se quiso por parte del constituyente, fue evitar que se abusara como hasta
ahora ha sucedido, determinando así, que la prohibición, sólo se aplicará a los
SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES".
Agrega el demandante
que "en vista de que no existe una norma dentro del derecho nacional, para
efectos de la determinación de los servicios públicos esenciales, es
indispensable recurrir a la doctrina ofrecida por la Organización Internacional
del Trabajo y específicamente por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión
de Expertos, según la cual, el servicio esencial, básicamente tiene relación
con LA SEGURIDAD, LA SALUBRIDAD Y VIDA DE LAS PERSONAS".
Así mismo, sostiene el
mencionado ciudadano Díaz Martínez que "la Constitución  Nacional,
estableció en el art. 4 que La Constitución es norma de normas y que en caso
de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales. Es obvio que así sea, pues de
otra manera, no tendría sentido la existencia de los conceptos
"Constituyente Primario" o "Constituyente Derivado", ni
tampoco cabría pensar, ni predicar la existencia de un Estado Social de
Derecho, en los términos en que lo hace el art. 1º de la Constitución Nacional.
Nadie en este país, discute el principio de la primacía de la Constitución
Nacional, ni ninguna autoridad, desconoce "teóricamente" hablando que
por encima de la ley, se encuentra la Constitución Nacional. A pesar de ello
ser así, estamos ante una evidente contradicción entre las normas acusadas y el
art. 56 de la Constitución Nacional, antítesis, que ha de ser resuelta y
saneada, aplicando la máxima normatividad. Eso es lo que debe implicar
la existencia de un Estado Social de Derecho, el reconocimiento de la
posibilidad de ejercer un derecho, para así lograr que impere el art. 2º de la
Constitución. Otra conducta, cae perfectamente dentro de la definición que han
hecho algunos sectores, los cuales consideran que la Carta Magna, es
simplemente una sumatoria de buenas intenciones y la meta a la cual ha de
llegar Colombia, bien entrado en el siglo próximo, lo cual esta en contravía,
con los pronunciamientos de la Honorable Corte Constitucional, en el sentido de
que la Constitución Política, se encuentra vigente en su totalidad".
Finalmente, el actor
sostiene que "en los artículos 39 y 55, como un desarrollo del art. 25, se
ha establecido el derecho a la organización sindical y a la contratación
colectiva, respectivamente, pues al doctrina internacional, ha considerado que
establecer el derecho a la organización sindical y el derecho a la contratación
colectiva, sin permitir el derecho a la huelga, como regla, equivale en
la práctica a negar la organización y la contratación colectiva, ya que dichos
tres elementos, forman parte de un mismo derecho organización,
contratación y huelga".
3. Intervención
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
El ciudadano Pedro
Nel Londoño Cortes, apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
de las normas demandadas.
El ciudadano, luego
de transcribir el artículo 56 C.P., observa que "el derecho de huelga, no
es un derecho de aplicación inmediata, en los términos de las normas
constitucionales que se han transcrito, y además, expresamente el artículo 56
de la Carta exige desarrollo legal para el ejercicio del mismo. Ahora bien,
podría aducirse entonces que respecto de las normas acusadas, los artículos 416
parcial, 430 parcial, 450 parcial, en cuanto se refieren y clasifican la
prohibición de huelga en los servicios públicos, estarían en la denominada por
la doctrina "inconstitucionalidad sobreviniente" o bien derogatoria
automática, pues la nueva constitución garantiza la huelga, salvo en los
servicios públicos esenciales. Sobre este aspecto debe tenerse en
cuanta, como lo ha expresado esa Corporación, la expedición de la nueva
Constitución, no implicó la derogatoria en bloque de todo el ordenamiento legal
que venía rigiendo en la República de Colombia, entre otras razones por que el
artículo 380 expresamente señala que "queda derogada LA CONSTITUCIÓN
HASTA AHORA VIGENTE EN TODAS SUS REFORMAS". Con lo cual ha de entenderse
que la Constitución normativa se produjo en el rango constitucional, y
únicamente se dirige de manera directa e inmediata en el rango de la
legislación, en la medida en que ésta sea incompatible con el mandato superior,
circunstancia que no se da en el presente asunto, pues de todas maneras existe
prohibición constitucional para la realización de la huelga en los servicios
públicos esenciales".
Así mismo, el
ciudadano Londoño Cortes se cuestiona acerca del deber de prestación de los
servicios públicos esenciales y no esenciales, según los artículos 1º, 2º y 365
de la Carta, sin tener una herramienta legal que permita su prestación, como es
la prohibición de la huelga en los servicios públicos esenciales.
Agrega el ciudadano
que "existen en el presente asunto principios y derechos constitucionales
que no requieren per se de una reglamentación o desarrollo legal tales como: el
interés general, la garantía de la prestación de servicios públicos y los
deberes sociales del Estado y eventualmente atentar contra derechos fundamentales
como el derecho a la vida, que se verían conculcados frente a una norma que la
propia Carta exige desarrollo, frente a lo cual deben primar los
primeros".
Por otra parte, el
ciudadano encuentra que "resultaría mucho más procedente diferir una
decisión definitiva sobre este asunto, cuando el Legislador haya definido la
noción de servicio público esencial, lo cual permitiría un pronunciamiento
total sobre el mismo".
Por lo anterior, el
ciudadano Pedro Nel Londoño Cortes, apoderado del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, solicita que se declare la constitucionalidad de las
disposiciones en revisión.
4. Intervención
ciudadana.
4.1. Intervención
del ciudadano Juan Francisco Gallardo Consuegra.
El ciudadano Juan Francisco
Gallardo Consuegra, representante legal del Sindicato Nacional de Trabajadores
de Avianca, interviene en el proceso de la referencia para impugnar las normas
demandadas.
El ciudadano
Gallardo Consuegra explica que antes de la vigencia de la Constitución del 91,
la huelga estaba prohibida en los servicios públicos, situación exceptiva que
se tornó regla general, anulando el precitado derecho. Sin embargo, añadió el
ciudadano, la nueva Constitución fijó límites muy concretos a la no garantía de
la huelga, los cuales son: a) que la actividad sea materialmente un servicio
público esencial y b) que exista el reconocimiento legal de la calidad de
servicio público esencial que detenta la actividad.
El  ciudadano
observa que "la O.I.T. ha considerado que constituye servicio público
esencial, aquellos servicios, que al interrumpirlos, "podrían poner en
peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona, en todo o en parte de
la población", adecuación que corresponde determinar el legislador de
conformidad con los criterios del derecho internacional y del derecho comparado".
Por lo anterior, el
ciudadano Juan Francisco Gallardo Consuegra solicita que se declare la
inexequibilidad de las normas acusadas parcialmente.
4.2. Intervención
de los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y Alberto León Gómez Zuluaga.
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo, director de la Comisión Andina de Juristas, y Alberto
León Gómez Zuluaga, subdirector de derechos económicos, sociales y culturales
de la precitada entidad, intervienen en el proceso para impugnar las normas
acusadas.
Los ciudadanos,
citando un estudio general de la Comisión de Expertos de la O.I.T., manifiestan
que la huelga constituye una forma de lucha de los trabajadores para la defensa
de sus intereses económicos y sociales, por tanto, elemento inseparable del
derecho de asociación sindical. Además, señalan que el único instrumento
internacional que expresamente consagra el derecho de huelga es el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ratificado por
Colombia mediante la Ley 74/68), el cual en su artículo 8º incluye el derecho
de huelga ejercido de conformidad con las leyes de cada país.
Los ciudadanos
comentan que el mencionado convenio internacional contempla la posibilidad de
limitar el derecho de huelga a los empleados públicos, pero que tal evento,
partiendo de conceptos de la O.I.T., debería limitarse a los funcionarios que
actúan en calidad de órganos del poder público, pues una definición muy amplia
de función pública anularía el derecho de huelga. Lo anterior, también se
aplica a los servicios públicos esenciales, concepto que también debe asumirse
de manera restrictiva para no vaciar de contenido el derecho de huelga. Con
base en los criterios de la O.I.T, consideran los ciudadanos intervinientes
consideran que el alcance de los servicios se debe limitar la prohibición a
aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la
salud de la persona en toda o en parte de la población.
Los impugnantes
sostienen que el concepto de servicio público esencial no pude tener contenidos
caprichosos, por tanto, para la determinación de éstos el Legislador deberá
necesariamente tener en cuenta lo que sobre este tema han dicho los organismos
internacionales de control.
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y Alberto León Gómez Zuluaga entienden que "en
consonancia con la normatividad internacional los alcances del artículo 56 no
pueden ser otros que la garantía absoluta del derecho a la huelga, en todas sus
formas (incluso el trabajo a desgano, la huelga de solidaridad, etc.) para
todos los trabajadores que no estén afectados a la prestación de un servicio
público esencial, es decir, de un servicio cuya interrupción puede poder en
peligro la vida, la salud o la seguridad de la persona en todo o en parte de la
población ... y también parece claro que en los servicios esenciales la huelga
puede ser prohibida o sometida a régimen de prestación de servicios mínimos garantizados
durante su ejercicio, según lo defina el legislador y con miras exclusivamente
a evitar que se ponga en peligro la vida, la salud o la seguridad de las
personas".
Finalmente,
utilizando la unidad normativa en aras de evitar un fallo inocuo, los aludidos
ciudadanos concluyen que "son inconstitucionales los artículos 414, 415,
416, 430 (subrogado por el art. 1 del Decreto Especial 753 de 1956) del Código
Sustantivo del Trabajo en su integridad. El art. 450 (subrogado por el art. 65
de la Ley 50 de 1990) en su literal a) y el art. 58 de la Ley 50 de 1990 en su
integridad".
4.3. Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Ureña.
El ciudadano Juan
Manuel Charry Ureña interviene en el proceso para defender las normas acusadas.
El ciudadano Charry
Ureña sostiene que la Corte se debe declarar inhibida para pronunciarse sobre
la constitucionalidad de los fragmentos normativos demandados por que "la
acción de inconstitucionalidad debe dirigirse contra una norma completa, no
contra un parte de ésta. En otras palabras, debe existir una unidad normativa
mínima, que considerada independientemente genere efectos jurídicos, para que
la Corte pueda entrar a conocer sobre su inconstitucionalidad, de otra forma se
estarían juzgando expresiones o palabras que por sí mismas no vulneran la
Constitución. Aceptar la posibilidad de que expresiones o fragmentos de una
norma son objeto del juicio de inconstitucionalidad, implica reconocer una
forma de legislación por omisión, en extralimitación de las precisas funciones
constitucionales atribuidas a la Corte Constitucional. Por lo tanto, es para
nosotros es claro que mediante el control de constitucionalidad no se pueden
abolir presupuestos, condiciones, sujetos o términos de una norma que no
configuren una unidad lógica independiente, pues con ello no se inaplica la
norma por violación a la Carta sino que se modifican sus supuestos o términos y
se le hace regir en otras condiciones, diferentes a las debatidas y aprobadas
por el Congreso de la República. Las expresiones demandadas no constituyen una
norma ni por sí mismas vulneran la Constitución".
El Dr. Juan Manuel
Charry Ureña solicita que se declare la nulidad de lo actuado por que "la
demanda no cumple con el requisito señalado en el artículo 2º numeral 1º del
Decreto No. 2067 de 1991, consistente en el señalamiento de la norma acusada,
pues como se dejo explicado, tan solo indica fragmentos de la norma o palabras
de ésta. Por lo tanto, no se ha cumplido con los requisitos del Debido Proceso
y debe declararse la nulidad de lo actuado conforme lo ordena el artículo 49
del mismo Decreto".
En relación con los
sindicatos de trabajadores oficiales, el ciudadano Charry Ureña sostiene que
"de conformidad con el artículo 56 de la Carta, la norma legal debe
entenderse como una garantía de las atribuciones a los sindicatos de
trabajadores oficiales que consisten en las mismas prerrogativas y derechos que
cualquier sindicato de trabajadores del sector privado, sin perjuicio de que
tengan o no la capacidad jurídica para declarar o hacer la huelga por tratarse
de la prestación de un servicio público esencial. Se trata del desarrollo y
protección de los derechos de asociación sindical y negociación colectiva, aun
en los casos de los servicios públicos esenciales. Por lo tanto, esta
disposición no vulnera la normatividad superior, sino que realiza algunos de
sus derechos y los armoniza con la limitación constitucional de prohibir la
huelga en los servicios públicos".
Respecto de la
prohibición de huelga en los servicios públicos, el ciudadano explica que
"si bien es cierto que para nosotros la Constitución no es norma
derogatoria ni reformatoria de la legislación preexistente, como lo establecía
la Ley 153 de 1887, artículo 9, pues con ello solo se obtendría la inocuidad de
la Jurisdicción Constitucional que tendría como objeto pronunciarse sobre las
normas derogadas, o modificadas por la Constitución y por ende conformes con
ésta; sino que en su lugar, se impone la interpretación de conformidad con la
Carta en virtud del artículo 4 de la misma. Mediante cualquiera de las dos
vías, en este caso en particular, se llega a la misma conclusión: Que el
artículo 430 C.S.T. prohibe la huelga en los servicios públicos esenciales, ya
sea porque se interpreta conforme con la Constitución o porque fue modificado
por ésta. De ahí, que no pueda solicitarse su inconstitucionalidad".
En lo que atañe a
los casos de ilegalidad de la huelga, el interviniente asegura que "al
realizar una interpretación conforme a la Constitución o entender que ésta
modifica la legislación preexistente, se arriva a la conclusión de que el
artículo 450-a) establece la ilegalidad de la huelga en los servicios públicos
esenciales. Por lo tanto, la ley no resulta de ninguna manera inconstitucional,
sino limitada por una norma constitucional posterior".
El Dr. Juan Manuel
Charry Ureña, acerca del derecho social de reglamentación legal, manifiesta que
"el derecho a la huelga es un derecho social o de segunda generación, que
por su propia naturaleza implica limitaciones y necesita de reglamentación
legal para su correcto ejercicio y definiera el concepto de servicio público
esencial, con el propósito de impedir su ejercicio en relación con aquéllas
actividades indispensables para la vida social, finalidad esencial del Estado,
de tal forma que el derecho no vulnere el interés general de la sociedad. A
diferencia de los derechos de aplicación inmediata, determinados por la
Constitución en el artículo 85, que no necesitan desarrollo legal para tener
plena vigencia, los derechos sociales requieren de una ley que fije los
requisitos, condiciones y alcances para que sean oponibles y aplicables
particularmente. En consecuencia, el ejercicio de ciertos derechos sociales no
podrán ser plenamente aplicados hasta tanto la ley no indique la forma y
oportunidades de su ejercicio. Por lo tanto, no puede pretenderse, como lo hace
el actor, que se pueda ejercer el Derecho de Huelga sin limitación alguna, en
razón a la ausencia de una nueva legislación que precise cuáles son los
servicios públicos esenciales y que se declare inexequible la normatividad
preexistente sin hacer la correspondiente interpretación conforme a la
Carta".
Por otro lado, el
ciudadano Charry Ureña expresa que "tampoco puede aceptarse, que se
determinen y definan los límites de dicho derecho con base en conceptos de la
Organización Internacional del Trabajo. En primer lugar, porque la Constitución
atribuye esa función específicamente al Legislador; y en segundo lugar, porque
no es aplicable el artículo 93 de la Constitución, que se refiere a tratados o
convenios ratificados por el Congreso, pues el actor pretende se tenga por tal
un simple concepto emitido por el Comité de Libertad Sindical".
El Dr. Charry Ureña,
abordando el tema de la prevalencia del interés general, afirma que "el
ejercicio del Derecho a la Huelga debe cumplirse dentro del marco jurídico y
sin vulnerar otras derechos constitucionales. Con mayor razón, el ejercicio del
Derecho de Huelga en los servicios públicos, que involucra la finalidad
esencial del Estado, el interés público y el interés general. De ahí, que en
caso de presentarse un conflicto entre el Derecho a la Huelga y el Derecho a la
Prestación de los Servicios Públicos consagrado en el artículo 365 de la
Constitución, o a uno de ellos en particular, como el Derecho a la Atención de
Salud o el Derecho a la Seguridad Social, que se encuentre correlacionado con
uno que tenga el carácter de fundamental, el conflicto deberá resolverse en
favor de los Derechos Fundamentales y del interés general".
Añade el interviniente
que "como el Legislador no ha definido el concepto de servicio público
esencial, NO puede entenderse que el Derecho de Huelga puede ser
ejercido en cualquier servicio, argumentado que no se ha reglamentado la
limitación; de aceptarse esta posibilidad, podrían presentarse circunstancias
atentatorias a la salubridad, seguridad y bienestar de la comunidad: el cierre
de hospitales, atentando contra la vida y la salud; la huelga en la policía,
inhibiendo una función del Estado en desmedro de la seguridad y el orden; el
cese del control del tráfico aéreo, violando la circulación y la comunicación
de la comunidad; el corte de agua, generando condiciones de insalubridad,
etc.".
El Dr. Juan Manuel
Charry Ureña sostiene que a partir de la definición legal de servicio público
que consagró el artículo 430 del C.S.T. "el derecho público colombiano
adoptó un criterio de carácter material o funcional del servicio público, con
prescindencia de la naturaleza privada o pública del ente que lo presta, y aunque
la expresión "régimen jurídico especial" sugiere la sujeción a un
régimen de derecho público, este elemento no se ha dado en la práctica, pues un
importante número de las actividades consideradas como servicio público están
sometidas, fundamentalmente, al derecho privado, trátese de entes estatales
(empresas industriales y comerciales) o de empresas privadas. De tal modo que
son los elementos regularidad y continuidad los únicos que quedan como
distintivo de un concepto en crisis; eso explica la prohibición de la huelga y
de la suspensión de ciertas actividades. Pero, precisamente por esa razón, va a
ser muy difícil para el Legislador distinguir entre servicios públicos
"esenciales" y los que no los son. Si una actividad se considera
servicio público "no esencial", será simplemente porque no es un
auténtico servicio público, así las normas lo adornen con tal calificativo,
pues querrá decir que su suspensión o interrupción por una huelga, no altera el
normal desenvolvimiento de la vida comunitaria. El Legislador deberá, además,
aclarar si el calificativo de esencial puede ser coyuntural o permanente; o si
algunos servicios, en circunstancias extraordinarias, sólo pueden ser
declarados esenciales por medio de los mecanismos previstos para los estados de
excepción".
El ciudadano Charry
Ureña concluye que "todos los servicios públicos son esenciales, pues es
de su esencia la prestación regular y continua para evitar la alteración del
orden público, la seguridad y la salubridad pública; razón de más para sostener
que mientras el legislador no defina el concepto no puede aceptarse el
ejercicio ilimitado del Derecho a la Huelga en estos servicios".
En ese orden de
ideas, el Dr. Juan Manuel Charry Ureña solicita a la Corte Constitucional: a)
declarar la nulidad de todo lo actuado por violación al Debido Proceso,  en
razón del desconocimiento del numeral 1º artículo 2º del Decreto No. 2067 de
1991; b) En subsidio de la anterior, declarase inhibida para conocer sobre la
demanda de inconstitucionalidad de palabras o expresiones; y c) En subsidio de
las anteriores, declarar exequibles los artículos 416, 430 inciso primero y 450
literal a) del Código Sustantivo del Trabajo.
4.4. Intervención
de los ciudadanos Jorge Humberto Valero, Paulina Ruiz y Alirio Uribe Muñoz.
Los ciudadanos Jorge
Humberto Valero, Paulina Ruiz y Alirio Uribe Muñoz, como representantes de la
Asociación de Abogados Laboralistas al Servicio de los Trabajadores,
intervienen en el proceso de la referencia para impugnar la constitucionalidad
de los textos legales demandados.
Los ciudadanos
consideran que los cargos que formula el demandante están llamados a prosperar
por cuanto las normas acusadas desconocen el derecho a la huelga que tienen
todos los trabajadores en Colombia sin ningún distingo. De un lado, estas
normas excluyen a los trabajadores oficiales de este derecho, lo cual viola el
artículo 56 de la Constitución que no "exceptúa de ejercer el derecho a la
Huelga a ninguna especie de trabajadores en razón del patrono o su condición o
modalidad contractual, como si los exceptúa la norma impugnada, rompiendo
también con el principio de igualdad consagrado en el art. 13  de la C.P".
Según los ciudadanos "es palmaria la contradicción entre la carta
constitucional y esa limitación a la libertad sindical para los trabajadores
oficiales que se les excluya de ejercer su derecho de huelga".
Añaden los
ciudadanos que "igualmente consideramos que las normas artículos 430 y 450
del C.S.T. el último subrogado por el artículo 65 de la Ley 50/90 impugnados,
en la parte demandada devienen en inconstitucionales, ya que hacen referencia
al servicio público que sería el género y la carta hace referencia al servicio
público esencial  que es la especie y si la Constitución garantiza como
principio general  el derecho a la huelga para todos los trabajadores en
Colombia la Ley no puede afectar ese derechos o hacer  más gravoso su
ejercicio, de lo contrario sería aceptar un derogatoria de la Carta Política
por una norma de rango inferior, esta contradicción tan evidente hace devenir
en inconstitucional los preceptos impugnados. Es al legislador a quien compete
por mandato  constitucional entrar a definir que es un servicio público
esencial (especie), parcelando el concepto global de servicio público (género) ajustándose
al mandato constitucional, que a todas luces refleja la voluntad del
constituyente de garantizar como regla el derecho a la Huelga y por excepción
su prohibición en los servicios públicos esenciales que definan el
legislador".
Así mismo, el ciudadano
Jorge Humberto Valero, en su calidad de Presidente de la Asociación de Abogados
Laboralistas al Servicio de los Trabajadores, presenta un documento aparte en
el cual sostuvo que si bien la Constitución Nacional anterior garantizaba  el
derecho de huelga excepto en los servicio públicos, "es conveniente
resaltar que no se encontraba prohibida, solamente no la garantizaba, pero a
través de los diferentes desarrollos legales al respecto, lo que en un
principio fue una excepción se convirtió en norma general al punto que en la
actualidad no se pregunta quien no puede hacer la huelga, sino quien puede
hacerla". Según este ciudadano,  "los artículos 416, 430 y 450 son
inconstitucionales en cuanto restringen  el ejercicio del derecho de huelga  para
los trabajadores oficiales y para aquellas actividades consideradas como
servicio público, pero que no necesariamente son esenciales". Por ello
considera "que es necesario aplicar las recomendaciones de la Organización
Internacional del Trabajo en cuanto a este aspecto se refiere, porque se trata
de una definición clara de lo que debe entenderse por servicio esencial y de
esta forma adecuar la ley a los lineamientos presentados en nuestra
Constitución a efectos de hacer valer el derecho de los trabajadores a realizar
huelgas en los términos que la ley determine, pero no convirtiendo la excepción
en norma general". Finalmente, el ciudadano Valero considera conveniente
anexar fotocopia de la ponencia presentada ante la Comisión VI por el
representante a la Cámara, Doctor Manuel Espinosa Castilla, sobre el proyecto
de ley presentado para reglamentar el artículo 56 de la Constitución.
4.5. Intervención
de los ciudadanos Carlos Julio García Arroyo y Arturo Silva Payoma.
Los ciudadanos
Carlos Julio García Arroyo y Arturo Silva Payoma, como Vicepresidente de la
Unión Nacional de Empleados Bancarios y Secretario General de la misma entidad,
respectivamente, intervienen en el proceso de la referencia para impugnar la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Los ciudadanos
antecitados explican que el Comité de la Libertad Sindical de la Organización
Internacional del Trabajo recomendó, en noviembre de 1992, al dar solución al
caso 1631 que el gobierno colombiano tomara medidas para garantizar que
"en la futura legislación se respetarán los principios de la libertad
sindical en especial los relativos al derecho a huelga, de manera que los casos
de prohibición o restricciones importantes, como el recurso al arbitraje
obligatorio, solo puedan aplicarse a los servicios esenciales  en el sentido
estricto del término (es decir, aquellos cuya interrupción podría poner en
peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en todo o en parte de la
población)". Según estos ciudadanos, este pronunciamiento del Comité de Libertad
Sindical se refirió a la prohibición de la huelga en el servicio bancario que
es tácita cuando el gobierno, a través del Ministerio de Trabajo, convoca un
Tribunal de Arbitramento Obligatorio. Esto es considerado por estos ciudadanos
como contrario a la doctrina internacional, en especial la española, la cual
"concibe que los servicios públicos esenciales, son aquellos
imprescindibles para evitar colapso en la sociedad y para salvaguardar la vida
de los ciudadanos". Finalmente los ciudadanos hacen referencia al proyecto
de iniciativa parlamentaria presentado a la Comisión VI de la Cámara de
Representantes en noviembre de 1992, el cual precisa el alcance del servicio
público esencial, que según sus ponentes, se debe explicar en forma
enumerativa  taxativa y se reduce a: "Urgencias y cuidado intensivo
hospitalario, suministro de agua potable, atención de desastres y calamidades
públicas y seguridad nacional". En lo referente a la seguridad nacional
aclara el proyecto que se refiere solo a la prohibición de la huelga a los
miembros del Ejercicio Nacional, "pues esto si pondría en serio peligro la
seguridad del país como nación soberana". Por todo lo anterior, consideran
los ciudadanos intervinientes que el procedimiento adoptado en la legislación
anterior al Artículo 56 a la Constitución Nacional del 91 es abiertamente
contrario al espíritu de la norma rectora.
4.6. Intervención
del ciudadano Wilson Borja Díaz.
El ciudadano Wilson
Borja Díaz, como Presidente de Federación Nacional de Trabajadores al Servicio
del Estado, interviene en el proceso de la referencia para impugnar la
constitucionalidad de los textos legales acusadas.
El ciudadano Borja
Díaz manifiesta que las razones para sostener su aserto son las siguientes:
"1. El Servicio
público es el Género, en tanto que el servicio público esencial es especie, no
siendo procedente por tanto de acuerdo al Artículo 56 de la nueva Constitución
la definición genérica como excepción, dado que toda excepción por su
naturaleza restrictiva debe ser tal, esto es especial, y no genérica;
2. Por contrariar y
por ello no poder subsistir dentro del nuevo ordenamiento Constitucional
consagrado en el artículo 56, dado que los "servicios públicos
esenciales" deben ser los "definidos por el Legislador",
advirtiendo que se trata de una precisión específica y no genérica como la
prevista en las normas acusadas;
3. Porque el
artículo 56 al referirse al "legislador" lo hace en sentido orgánico
o formal, esto es el Congreso y de ninguna manera se puede entender referido a
la Ley en sentido material;
4. Además, porque no
es cierto que ni el anterior ni la nueva Constitución hubieran prohibido la
huelga en los servicios públicos como erradamente lo afirma el articulo 430 del
C.S.T. acusado. Simplemente lo que disponía el artículo 18 de la anterior
Constitución era que "se garantiza el derecho de huelga, salvo en los
servicios públicos", lo que contrario sensu, significa que en estas
actividades no se garantiza, que es distinto a prohibir;
5. Además son
inconstitucionales las normas, por cuanto afectan el derecho de asociación y de
Negociación Colectiva (arts. 39 y 55), dado que como lo ha advertido  esa
Corporación el derecho de Huelga y de Negociación tienen un carácter
instrumental para hacer efectivo el derecho de Asociación, de manera tal que
restringiéndose el derecho de Huelga como medio o instrumento del derecho de
Asociación estaría afectando éste".
5. Del concepto
del Procurador General de la Nación.
La Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar la
exequibilidad de las disposiciones acusadas, con fundamento en los siguientes
argumentos:
Inicialmente, el
Procurador precisa que "la Corte Constitucional por medio de la sentencia
C-110 del pasado 10 de marzo encontró que la restricción para los sindicatos de
trabajadores oficiales, consistente en no poder hacer o declarar la huelga, y
que en el presente evento también es motivo de censura, es exequible en
cuanto sea aplicada únicamente a los sindicatos de trabajadores oficiales que laboren
para entidades encargadas de prestar servicios públicos que la ley califique
como esenciales. Al mismo tiempo, la Corte estimó que dicha prohibición riñe
con la Constitución en cuanto se refiere a sindicatos de trabajadores que
laboren para entidades públicas encargadas de la prestación de servicios
públicos no esenciales, según la ley".
El Ministerio
Público asevera que en la precitada sentencia, la Corte Constitucional
consideró que "la función pública que desempeñan todos los empleados
públicos es un servicio público esencial, por manera que estos servidores
no pueden de un lado, presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones
colectivas, y del otro les está prohibido declarar o hacer la huelga".
Agregó el Procurador, al respecto de la mencionada sentencia que "según
esa Corporación al legislador le compete definir cuales servicios públicos son
esenciales. Los sindicatos de trabajadores oficiales pertenecientes a empresas
encargadas de prestar servicios públicos esenciales, no pueden declarar o hacer
la huelga".
Partiendo del
estrecho vínculo que existe entre el derecho de huelga y los derechos de
asociación y negociación colectiva, el Procurador encuentra que "en cuanto
respecta las restricciones a los derechos de huelga y asociación sindical de
los empleados públicos, contempladas en los artículos 414 y 416 del C.S.T., se
trata de limitaciones con un carácter general e indiscriminado para todos los
empleados públicos, en contravía de lo que han señalado los organismos
internacionales que han limitado su aplicación solamente a los empleados
públicos que prestan servicios esenciales (imprescindibles según criterio de la
O.I.T. para la conservación de la vida, la seguridad y la salud), y que actúan
como órganos del poder público. Esto es, que aquellos funcionarios que no
ostenten esa condición se encuentran plenamente habilitados para declarar o
hacer huelga, así como para presentar pliegos de peticiones y celebrar
convenciones colectivas. Estima el Despacho que estas razones deben ser tenidas
en cuenta por la Corte Constitucional para ampliar los alcances de la
exequibilidad de los artículos 414 y 416 del C.S.T., declarada en la aludida
sentencia C-110/94".
La Vista Fiscal, en
lo que atañe a la prohibición de la huelga en los servicios públicos manifiesta
que su exequibilidad está condicionada a que esa veda únicamente se aplique a
los servicios públicos esenciales.
Así mismo, respecto
a la constitucionalidad de algunos literales del inciso tercero del artículo
430 del C.S.T., contentivos de distintas actividades consideradas como servicio
público, el Ministerio Público afirma que "no parecen que constituyan
servicios públicos esenciales. Cree el Procurador que debe ser el Congreso de
la República como legislador ordinario y no el ejecutivo o la Corte
Constitucional quienes definan cuales son los servicios públicos esenciales, de
manera que se pongan a tono con los imperativos de la nueva Ley Fundamental.
Ciertamente, consideramos que la calificación de servicio público dada a una
determinada actividad, comporta complejos juicios de conocimiento -más que de
valor- que deben resultar de una discusión abierta y pública en el seno del
Congreso antes que del arbitrio político o de los temores y prejuicios del
ejecutivo -como ocurrió con alguna frecuencia en el pasado- o de la sabiduría
más ético-normativa que empírico-positiva del juez constitucional. En la medida
en que el carácter esencial o no esencial de un servicio público debe hacerse
depender de las condiciones y características particulares de cada sociedad,
mal haríamos replicando de manera acrítica y no ponderada las pautas
establecidas por la O.I.T. En efecto, los criterios establecidos por la O.I.T.
constituyen pautas mínimas -que no máximas- universales que pueden ser
ampliadas de conformidad con la realidad de cada país y en el caso particular
nuestro por supuesto, sin regresar a la laxitud del sistema anterior
caracterizado por la existencia de una noción política y casi caprichosamente
ampliada del servicio público".
Por ello considera
el Procurador que es necesario "urgir al legislador para que adopte las
definiciones correspondientes de manera que no se vuelva, por la supervivencia
inercial de disposiciones que empiezan a ser inadecuadas, nugatorio el derecho
de huelga y el de negociación colectiva".
El Procurador, en lo
que hace relación a la ilegalidad de la suspensión colectiva del trabajo en los
servicios públicos, contemplada en el literal a) del artículo 450 del C.S.T.,
"su exequibilidad estaría condicionada a que dichos servicios públicos
sean esenciales, según la definición hecha por el legislador quien para estos
efectos debe atender los dictados de la doctrina y la legislación
internacional".
Finalmente, el
Ministerio Público explica que "en nuestro país los empleados públicos, no
obstante la prohibición existente en la ley, frecuentemente realizan ceses de
actividades comúnmente denominados "paros", que obviamente a la luz
de la normatividad laboral se han considerado ilegales. Los paros en el sector
público, dada su masividad y frecuencia, son, en cualquier caso, un hecho que
no se puede ocultar. Aún más, las estadísticas disponibles y más confiables
sobre la evolución del movimiento sindical en Colombia ponen en evidencia el
peso cada vez mayor de los sindicatos y de las huelgas del sector público en el
país, y con ello la informalización y la desinstitucionalización creciente de
los mismos. Así las cosas, el imperativo constitucional de ampliar  el derecho
de huelga, a través de restringir el viejo concepto de servicio público al de
servicio público esencial, está llamado antes que nada a favorecer la
ampliación de la democracia económica y social de que habla la Constitución -y
aún de la política-, mediante la reinstitucionalización del movimiento sindical
y huelguístico".
En ese orden de
ideas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II- FUNDAMENTO JURÍDICO
1. Competencia.
En virtud de los
dispuesto por el artículo 241 ordinal 4º de la Carta, la Corte es competente
para conocer de esta demanda, ya que corresponde a esta Corporación decidir de
las acciones ciudadanas contra normas de rango legal, como las que han sido
acusadas.
2. Cosa juzgada
constitucional y alcances del presente fallo.
Uno de los tres
artículos demandados parcialmente por el actor ya ha sido objeto de pronunciamiento
constitucional por esta Corporación. En efecto, la sentencia C-110/94 declaró
constitucional el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo pero de manera
condicionada1. Según la Corte, la norma se ajusta a
la Constitución "en el entendido de que la frase aun cuando no puedan
declarar o hacer la huelga únicamente es aplicable a los sindicatos de
trabajadores oficiales que laboren para entidades encargadas de prestar
servicios públicos que la ley califique como esenciales". Esto significa
que este artículo ya ha sido estudiado por la Corte Constitucional y se
presenta la figura de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el
artículo 243 de la Carta. Por consiguiente, con respecto al artículo 416 del
Código Sustantivo del Trabajo, se estará a lo resuelto en la sentencia
precitada, por lo cual en esta ocasión la Corte únicamente estudiará los
apartes de los artículos 430 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo, también
acusados de manera parcial por el demandante.
3. La posibilidad
de acusar parcialmente una disposición legal, siempre y cuando constituya una
proposición jurídica completa.
Uno de los
ciudadanos intervinientes sostiene que la Corte debe declararse inhibida por
cuanto el actor no ha demandado verdaderamente normas legales sino tan sólo
apartes de las mismas. Según este ciudadano, no es posible aceptar que
fragmentos de artículos legales, expresiones o palabras de las leyes, sean
objeto del juicio de inconstitucionalidad, porque la Constitución establece que
a la Corte compete decidir de las demandas contra normas legales completas pero
no contra fracciones de las mismas. Por ello, el artículo 2º numeral 1º del
Decreto 2067 de 1991, que regula las actuaciones ante la Corte Constitucional,
exige el señalamiento de las normas acusadas, requisito que no debe entenderse
cumplido, según el ciudadano, si simplemente se indican porciones de las
mismas. En tales circunstancias, considera el ciudadano que la admisión de un
juicio de constitucionalidad sobre fragmentos de una disposición legal
desnaturaliza el control de constitucionalidad, ya que ello implica que la
Corte tiene la capacidad de modificar los supuestos de las leyes, con lo cual
se convierte en colegisladora, al transformar las condiciones de vigencia de
las normas expedidas por el Congreso. .
La Corte
Constitucional coincide con el ciudadano interviniente en que es necesario que
aquello que sea acusado por un ciudadano debe configurar una proposición
normativa que de manera independiente genere efectos jurídicos, para que la
Corte pueda entrar a decidir sobre su constitucionalidad. Sin embargo, ello no
significa, como lo sugiere el ciudadano, que no puedan ser demandadas
expresiones e incluso palabras aisladas de un artículo de una ley, siempre y
cuando aquello que haya sido acusado parcialmente estructure una proposición
normativa autónoma. Es cierto que es muy difícil que una palabra, analizada de
manera separada y tomada fuera de su contexto, tenga una significación jurídica
propia; sin embargo, esa misma palabra, interpretada de manera sistemática y
teniendo en cuenta el conjunto de normas reguladoras de la materia, puede tener
pleno sentido normativo. Para ello basta entender que un artículo de una ley
puede contener múltiples proposiciones normativas, algunas de las cuales pueden
estar materializadas en una sola palabra; así, por no citar sino un ejemplo, la
palabra "explotación" del literal g del inciso tercero del artículo
430 del Código Sustantivo del Trabajo configura una proposición normativa
completa, ya que por medio de ella se está definiendo la explotación de sal
como un servicio público en el cual está prohibida la huelga. Esa palabra puede
entonces ser un objeto legítimo de control constitucional, sin que por ello la
Corte esté usurpando las funciones del Poder Legislativo, puesto que el juez
constitucional simplemente está constatando si un determinado enunciado
normativo es acorde o no con la Carta Fundamental.
En ese orden de
ideas, para la Corte es claro que las expresiones demandadas de los artículos
430 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo, interpretadas de manera
sistemática, configuran proposiciones normativas autónomas. Así, el aparte
impugnado del artículo 430 señala que, de conformidad con la Constitución, está
prohibida la huelga en los servicios públicos, mientras que el literal acusado
del artículo 450 establece que la suspensión colectiva de trabajo es ilegal
cuando se trate de un servicio público. La Corte decidirá entonces de fondo
sobre estos dos artículos acusados parcialmente.
4. El asunto de
fondo bajo revisión.
La demanda, así como
varias de las intervenciones ciudadanas, consideran que las normas acusadas
violan materialmente la Constitución, por cuanto restringen de manera ilegítima
el derecho de huelga reconocido por la Carta fundamental, ya que prohiben el
ejercicio de este derecho en el género (servicios públicos) mientras que la Constitución
sólo prevé tales restricciones para la especie (servicios públicos esenciales).
Por ello, según el demandante y los impugnantes, mientras que una ley posterior
a la Constitución de 1991 no defina cuáles son los servicios públicos
esenciales en los cuáles no está garantizada la huelga, no es posible
restringir el derecho de huelga con base en una legislación preconstituyente
que es contraria a la Carta.
En cambio, los
ciudadanos que defienden la constitucionalidad de las normas y el concepto fiscal,
consideran que en este caso no procede la declaratoria de inexequibilidad. Para
ellos basta efectuar una interpretación  conforme a la Constitución de las
normas acusadas, por medio de la cual se señale que la prohibición legal está
referida únicamente a los servicios públicos esenciales y no a los servicios
públicos en general. De esa forma, la ley preconstituyente podría seguir siendo
un marco regulador adecuado de las restricciones del derecho de huelga, por lo
cual las normas acusadas deben ser declaradas exequibles.
Por todo lo
anterior, la Corte abordará el estudio del sentido general del derecho de
huelga, sus alcances y sus limitaciones en el régimen constitucional
colombiano, con el fin de evaluar la constitucionalidad material de las
disposiciones acusadas.
5. El derecho de
huelga y el derecho colectivo del trabajo como elementos esenciales del Estado
social de derecho colombiano.
El derecho de huelga
(CP art. 56), junto con el derecho de asociación sindical (CP art. 39), y las
diversas formas de negociación colectiva (CP art. 55), constituyen un trípode
sobre el cual se edifica el derecho colectivo del trabajo, el cual busca
equilibrar las relaciones entre los patrones y los trabajadores. De esa manera,
gracias a la protección derivada del derecho colectivo del trabajo, el orden
legal contribuye a generar relaciones laborales más equitativas, dentro de un
marco jurídico, democrático y participativo. Por ello, la Constitución admite
que, dentro de los marcos legales, los trabajadores tienen derecho a utilizar
ciertas medidas de presión, como la cesación concertada de trabajo, a fin de
proteger sus intereses en los conflictos socioeconómicos. Esta acción colectiva
de los trabajadores es legítima debido a la situación de dependencia en que éstos
se encuentran frente a los patrones y a la eventual divergencia de intereses de
unos y otros. El Estado social de derecho no puede excluir entonces esos
potenciales conflictos laborales porque ellos son naturales en la vida social.
Pero sí puede proporcionales cauces institucionales adecuados, ya que la
función del régimen constitucional no es suprimir el conflicto -inmanente a la
vida en sociedad- sino regularlo, para que sea fuente de riqueza y se
desenvuelva de manera pacífica y democrática. Esto explica el reconocimiento
constitucional del derecho colectivo del trabajo
Todo lo anterior
muestra entonces el lugar trascendental que ocupa el derecho colectivo del
trabajo en general y el derecho de huelga en particular en el ordenamiento
constitucional colombiano. Ellos no sólo son derechos y mecanismos legítimos de
los trabajadores para la defensa de sus intereses, sino que operan también como
instrumentos jurídicos para la realización efectiva de principios y valores
consagrados por la Carta, tales como la dignidad de los trabajadores, el
trabajo, la igualdad material y la realización de un orden justo (CP Preámbulo
y art. 2º). Así, en particular sobre la huelga, ha sostenido esta Corporación:
"El derecho
de huelga se constituye en una de las más importantes conquistas logradas por
los trabajadores en el presente siglo.  Se trata de un instrumento legítimo
para alcanzar el efectivo reconocimiento de aspiraciones económicas y sociales
que garanticen justicia en las relaciones obrero-patronales y un progresivo
nivel de dignidad para el trabajador y su familia, cuya consagración
constitucional, desde la Reforma de 1936, ha representado la más preciosa
garantía del ordenamiento positivo para la salvaguarda de los derechos
laborales y para el desarrollo de un sistema político genuinamente democrático.
En la
Constitución de 1991, el derecho de huelga adquiere aún más relevancia,
partiendo del principio inspirador de su Preámbulo, que indica como objetivo
central del Estado y de las instituciones el establecimiento de "un marco
jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo"; de la definición plasmada en el artículo 1º, en
el sentido de que la República de Colombia "es un Estado social de
derecho (...) fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran..."; de los fines
esenciales hacia los cuales el artículo 2º orienta la actividad del Estado,
entre otros la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta y la fácil participación
de todos en las decisiones que los afectan; del papel señalado por la misma
norma a las autoridades en lo que toca con el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares; de la ya enunciada garantía de la asociación
sindical como derecho fundamental (artículo 39); y, claro está, del artículo 56
de la Constitución, que dispone sin ambages la garantía del derecho de huelga y
ordena la creación de una comisión permanente integrada por el Gobierno, los
empleados y los trabajadores cuyo objeto consiste, entre otros, en fomentar las
buenas relaciones laborales y en contribuir a la solución de los conflictos
colectivos de trabajo.2 "
Como vemos, el
derecho de huelga está en conexión directa no solo con claros derechos
fundamentales -como el derecho de asociación y sindicalización de los
trabajadores (CP arts. 38 y 39)3 - sino también con evidentes principios
constitucionales como la solidaridad, la dignidad, la participación  (CP art.
1) y la realización de un orden justo (CP art. 2). En particular es importante
su conexión con el trabajo que, como esta Corporación ya lo ha señalado en
repetidas ocasiones, es no sólo un derecho constitucional fundamental sino
también uno de los principios esenciales del Estado social de derecho
colombiano4. Todo ello muestra el lugar central y
preferente que ocupa el derecho de huelga en el ordenamiento constitucional
colombiano.
6. El
reconocimiento constitucional del  derecho de huelga y sus limitaciones.
Entra ahora la Corte
a  determinar el contenido normativo del artículo 56 de la Carta que regula
específicamente la huelga y establece:
"Se
garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador
La Ley
reglamentará este derecho".
La lectura de la
norma muestra que ella consagra un principio general y una limitación a tal
principio. En efecto, de un lado, el artículo reconoce y garantiza la huelga
mientras que, de otro lado, señala que este derecho no está constitucionalmente
garantizado en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
Este análisis estructural de la norma tiene una gran importancia hermenéutica,
ya que la excepción a la garantía  constitucional de un derecho debe ser
siempre interpretada de manera restrictiva, a fin de que ella sea lo menos
gravosa posible. De lo contrario, se corre el riesgo no sólo de convertir la
excepción en regla sino, además, se puede eliminar toda eficacia normativa a la
consagración constitucional del derecho, contrariando con ello el principio
hermenéutico de la "in dubio pro libertate", el cual se desprende
naturalmente de los artículos 2º y 5º de la Constitución.
Conforme a lo
anterior, la Constitución reconoce, como principio general, la huelga como un
derecho que está radicado en cabeza de los trabajadores y de las asociaciones
de trabajadores.  Esta consagración es fruto de una evolución jurídica que
comenzó por el abandono de la teoría de la huelga-delito, según la cual estos
ceses de concertados de actividades de parte de los trabajadores eran punibles
por cuanto atentaban contra las libertades económicas. Posteriormente, el
constitucionalismo colombiano, desde la reforma de 1936, superó la concepción
de que las huelgas eran simplemente toleradas por el Estado en circunstancias
que éste podía definir discrecionalmente, para incorporar la noción de la
huelga-derecho, según la cual ésta es una facultad legítima que no puede ser
limitada sino de acuerdo a los criterios establecidos por la propia
Constitución, y sin que se pueda vulnerar su contenido esencial. Finalmente, la
Constitución de 1991, por las razones señaladas en el numeral anterior,
confirió un lugar esencial y relevante al derecho de huelga en el nuevo orden constitucional.
La Carta no
establece ninguna limitación sobre los tipos de huelga, por lo cual el
contenido de este derecho debe ser interpretado en sentido amplio.  Así, los
trabajadores pueden entonces efectuar huelgas para reivindicar mejoras en las
condiciones económicas de una empresa específica, o para lograr avances de las
condiciones laborales de un determinado sector, y en general para la defensa de
los intereses de los trabajadores. Sin embargo, la propia Constitución señala
limitaciones a este derecho, tal y como esta Corporación ya lo había señalado
en anterior decisión Dijo entonces la Corte
"Pero, desde
luego, también con arreglo a los principios constitucionales, el derecho de
huelga ha de ejercerse dentro del presupuesto del marco jurídico invocado por
el Preámbulo, atendiendo a la prevalencia del interés general, como lo estatuye
el artículo 1º de la Carta Política y en el entendimiento de que todo derecho
tiene deberes correlativos, como  con meridiana claridad se desprende de las
disposiciones contenidas en los artículos 2º y 95 de la Constitución.
No se trata,
entonces, de un derecho ajeno al sistema jurídico sino, por el contrario, de un
instituto definido por preceptos constitucionales y legales dentro de contornos
que de tiempo atrás ha subrayado la jurisprudencia, en orden a garantizar, de
una parte, la eficaz garantía de su legítimo ejercicio por los trabajadores y
de la otra, la defensa del interés colectivo, que no puede verse perjudicado
por aquél; ambos son derechos constitucionales de clara estirpe democrática que
no tienen por qué provocar, con base en desmesuradas concepciones, la ruptura
de la normal y armónica convivencia social.
Es en
concordancia con este criterio, de ningún modo extraño a las consideraciones
del Constituyente tanto en 1936 como en 1991, que la Carta Política en vigor
determinó la garantía del derecho de huelga como principio general y señaló,
por razones de interés colectivo, la salvedad de los servicios públicos
esenciales definidos por el legislador, agregando que la ley reglamentará este
derecho.[1]"
En tales
circunstancias, debe la Corte definir el alcance de las limitaciones
establecidas por la Constitución al derecho de huelga, en especial el sentido
de la expresión "salvo los servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador".
7- Los conflictos
de derechos y de principios: el derecho de los trabajadores a interrumpir el
trabajo y los derecho de los usuarios de los servicios públicos esenciales.
El artículo 56
superior resulta de una tensión valorativa, propia a todo Estado social de
derecho, entre, de un lado, el reconocimiento del derecho de los trabajadores a
efectuar suspensiones del trabajo para defender sus intereses y lograr un mayor
equilibrio en las relaciones laborales y, de otro lado, la necesidad que tiene
el Estado de garantizar la continuidad en la prestación de ciertos servicios
públicos esenciales, por los graves efectos que su interrupción total podría
tener en los derechos de los ciudadanos. Hay pues un conflicto eventual entre,
de un lado, los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales, que
sin ser parte en el conflicto laboral como tal, se pueden ver afectados y
perjudicados por ceses generales de actividades; y, de otro lado, los derechos
de los trabajadores que laboran en tales servicios, quienes se pueden ver
enventualmente despojados de instrumentos legítimos para la defensa de sus
intereses, como la huelga. Tal conflicto lo resuelve la Constitución no
garantizando la huelga en los servicios públicos esenciales, lo cual muestra
que fue voluntad expresa del Constituyente proteger los derechos de los
usuarios de los servicios públicos esenciales, que aparecen así como una
limitación constitucional al derecho a la huelga de los trabajadores.
El derecho comparado
muestra que este tipo de restricciones a la huelga se encuentra en la mayoría
de los países. Así sucede, por ejemplo, en Italia, en donde la Ley 146 del 12
de junio de 1990 autoriza la huelga en los servicios esenciales pero con
limitaciones a fin de proteger los derechos constitucionales de los usuarios de
tales servicios: así, como en Italia ha predominado el principio de la
autodisciplina sindical, la Ley establece que los códigos de
autorreglamentación sindical deben prever en estas actividades preavisos no
inferiores a diez días y garantizar un nivel de prestaciones mínimas compatible
con la protección de los derechos constitucionales fundamentales de los
usuarios[2].
La regulación constitucional, legal y jurisprudencial española tiene
orientaciones similares: se autoriza también la huelga en los servicios
esenciales a la comunidad pero se estable un sistema de garantías para el
mantenimiento de un mínimo de servicios que evite la vulneración de los
derechos fundamentales de los usuarios[3].
Según el Tribunal Constitucional español debe buscarse "un razonable
equilibrio entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y los sacrificios
soportados por los usuarios del servicio"[4].
En Francia, el Consejo Constitucional ha señalado que corresponde al
legislador, bajo el control del juez constitucional, conciliar el derecho de
huelga con la continuidad del servicio público, puesto que ambos son principios
constitucionales de igual valor[5].
Todo este demuestra
que las limitaciones constitucionales al derecho de huelga deben ser
interpretadas de manera que se busque armonizar los derechos de los usuarios de
los servicios públicos esenciales con el derecho de huelga de los trabajadores.
En efecto, estamos en presencia de una colisión entre principios y derechos
fundamentales protegidos por la Constitución. En tales casos, en virtud del
principio de efectividad de los derechos fundamentales (CP art. 2), siempre se
debe preferir la interpretación que permita la armonización y la compatibilidad
de los derechos sobre aquella que imponga un sacrificio excesivo a alguno de
ellos, tal y como esta Corte lo ha establecido en numerosas oportunidades. Así,
esta Corporación ha sostenido que "el intérprete debe garantizar el mayor
radio de acción posible al ejercicio de los derechos fundamentales y preferir
la solución que, en el sopesamiento de valores o derechos constitucionales contrapuestos,
no sacrifique su núcleo esencial, atendidas la importancia y función que cada
derecho cumple en una sociedad democrática.[6]"
8- La estricta
reserva legal sobre la reglamentación del derecho de huelga.
La lectura del
artículo 56 superior muestra también que la Constitución ha establecido una
reserva legal estricta en materia de huelga. En efecto, la norma no sólo
precisa que la ley reglamentará este derecho. sino que además señala que es
únicamente el Legislador, es decir el Congreso, quien define cuáles son los
servicios públicos esenciales en donde la huelga no está garantizada. Esto
significa que corresponde al Congreso establecer el marco regulatorio específico
de la huelga en los servicios públicos esenciales, sin que el Legislador pueda,
en esta materia, efectuar remisiones o delegaciones de esta facultad a otras
autoridades.
9- El control
material constitucional sobre las definiciones legales de servicios públicos
esenciales.
Entra ahora la Corte
a determinar el alcance del control constitucional sobre las definiciones de
servicios públicos esenciales establecidas por el Congreso con el fin de
restringir el derecho de huelga. En efecto, en una primera aproximación, la
norma constitucional admite una doble interpretación.
Conforme a la
primera hermenéutica, se podría considerar que la  excepción a la garantía al
derecho de huelga opera para todas aquellas actividades que la ley defina como
servicios públicos esenciales, sin que la Corte Constitucional pueda efectuar
un control material sobre tal definición. De acuerdo a tal criterio, la
decisión del Congreso determina el carácter de servicio público esencial de una
actividad puesto que a él corresponde definirlos. Además, se podría argumentar
que debido a la falta de precisión doctrinaria y constitucional de la expresión
"servicios públicos esenciales", ella sólo puede ser llenada de
sentido por el órgano de representación política.  Por consiguiente, si el
Legislador define una actividad como servicio público esencial, tal decisión es
suficiente para excluir la garantía del derecho de huelga en ese sector, sin
que se pueda discutir si materialmente ésta es o no un servicio público
esencial. Habría entonces una discrecionalidad política del Legislador para
definir las limitaciones al derecho de huelga.
Conforme a la
segunda interpretación, la Constitución ha establecido dos requisitos
diferentes para que se pueda excluir el derecho de huelga de una determinada
actividad. En primer término, es necesario que ésta sea materialmente un
servicio público esencial. Y, en segundo término, desde el punto de vista
formal, es necesario que el Legislador haya expresamente definido la actividad
como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en ella. Por
consiguiente, conforme a esta segunda hermenéutica, en caso de una eventual
revisión constitucional, la Corte debe ejercer un control material sobre la
decisión legislativa a fin de determinar si la actividad es o no un servicio
público esencial.
La Corte considera
que esta segunda interpretación es la adecuada si se efectúa un análisis
sistemático de esta excepción constitucional, por las siguientes razones
En primer término,
porque se trata de una excepción a la garantía de un derecho; por ende su
alcance debe ser determinado de manera restrictiva a fin de proteger el
derecho. En caso de duda, es pues necesario optar por aquella interpretación
constitucional que menos restrinja el goce del derecho. Y es obvio que entre
las dos interpretaciones, la segunda es la que confiere mayores garantías al
derecho de los trabajadores a recurrir a la huelga, puesto que establece
límites materiales a las posibilidades del Legislador de restringir el derecho.
En segundo término,
el enunciado literal muestra que la primera interpretación no es correcta, ya
que con ella  se quita toda eficacia normativa a la expresión "servicios
públicos esenciales" contenida en el artículo 56. En efecto, si fuera
servicio público esencial todo aquello que la ley definiera como tal, entonces
el contenido del enunciado normativo variaría de manera sustantiva, puesto que
quedaría del tenor siguiente: "Se garantiza el derecho de huelga salvo en
los casos definidos por el legislador". Por consiguiente, si queremos
conferir una eficacia normativa real a la expresión "servicios públicos
esenciales", es necesario admitir que la Corte debe efectuar un control
material sobre las definiciones del Legislador.
En tercer término,
una interpretación finalista que pondere los valores en conflicto conduce al
mismo resultado. En efecto, hemos visto que esta excepción se justifica
constitucionalmente por la tensión que existe entre el derecho de los
trabajadores a recurrir la huelga, y los intereses de los usuarios a que no se
vean afectados sus derechos fundamentales por la total interrupción de los
servicios esenciales. Por consiguiente, la restricción o la prohibición de la
huelga sólo pueden operar en actividades que sean materialmente servicios
públicos esenciales, ya que es en ese ámbito material que se presenta esa
colisión de principios y derechos. Como señalan con razón algunos ciudadanos
intervinientes, el contenido de los servicios esenciales no es caprichoso y no
puede resultar entonces de la pura voluntad legislativa.
Finalmente, el
estudio de los antecedentes históricos de la norma muestra que fue voluntad de
la Asamblea Constituyente establecer una limitación material al Legislador en
la definición de los servicios públicos esenciales y en la restricción del
derecho de huelga. En efecto, la Asamblea quiso evitar que el Congreso pudiera
restringir de manera arbitraria este derecho, puesto que se partía de la
constatación de que durante la vigencia de la anterior Constitución, las más
disímiles actividades habían sido consideradas servicios públicos. Así, señaló
al respecto el delegatario Diego Uribe Vargas que "en Colombia cualquier
huelga deviene en violación del orden público, pues un sinnúmero de actividades
se consideran servicio público y por ello el derecho no ha funcionado como un
mecanismo de justicia y equilibrio". Por ello, concluía el delegatario, es
necesario evitar que  "las excepciones se conviertan en principio
general"[7].
Todo lo anterior
muestra que el Constituyente estableció la noción de servicio público esencial
como un límite material a la capacidad de limitación del  Legislador del
derecho de huelga. Es entonces ilógico suponer que el Congreso pueda redefinir,
de manera  discrecional, estos límites establecidos por la Constitución, lo
cual sucede si el Congreso puede calificar cualquier actividad de servicio
público esencial y la Corte no ejerce un control material  sobre esas
definiciones legales. En efecto, si el Congreso puede redefinir los límites
constitucionales de un derecho fundamental, entonces el Legislador, en sentido
estricto, deja de estar sujeto a la Constitución y el derecho deja de estar
garantizado por la Carta.
Ya con anterioridad,
esta Corporación había establecido que el Legislador no puede reclamar el
monopolio de la interpretación y definición de los conceptos constitucionales.
Dijo entonces la Corte:
"En este
proceso abierto y fluido de la interpretación Constitucional no puede el
Legislador reclamar el monopolio del mismo y, menos aún, atribuir a sus
dictados el carácter de interpretación auténtica. La interpretación que realiza
el Legislador de los textos constitucionales la hace en el contexto del
ejercicio de su función legislativa y sólo puede obedecer a ese propósito. Las
definiciones y precisiones que efectúa no trascienden lo que siempre será norma
legal y se funden  en ésta. La Corte Constitucional como guardiana de la
integridad de la Constitución tiene la misión de confrontar las leyes con sus
preceptos y excluir aquéllas que los quebranten, lo que garantiza que la Carta
siempre se mantenga como parámetro objetivo de la validez de las restantes
normas del ordenamiento y que en todo momento pueda distinguirse lo que es obra
del poder constituyente y lo que entra en el campo de los poderes constituidos.
De lo dicho se desprende la existencia de un límite cierto a la función
interpretativa de los poderes constituidos: sus actos no pueden fungir como
interpretación auténtica de la Constitución y elevarse al rango de parámetro
constitucional. La Corte en ejercicio de sus atribuciones de defensa del orden
constitucional no podría cumplirlas si da cabida a interpretaciones auténticas
distintas del fiel entendimiento y lectura que ella misma debe en cada caso
hacer de su texto"[8].
En síntesis,
conforme a todo lo anterior, si una determinada actividad no es materialmente
un servicio público esencial, no podrá el Legislador prohibir o restringir la
huelga porque estaría violando el artículo 56 de la Carta.
10- El servicio
público esencial es una especie del género servicio público.
Uno de los
ciudadanos intervinientes considera que, en sentido estricto, no existe ninguna
diferencia entre el servicio público y el servicio público esencial. Según su
criterio, a pesar de que el concepto de servicio público está en crisis, una
actividad puede ser definida como tal si satisface una necesidad general de una
manera general y continua, de suerte que su interrupción puede generar agudos
problemas sociales y alterar la vida normal en la sociedad. Y esto en el fondo
es lo que define también a un servicio esencial. Por consiguiente, según este ciudadano,
un servicio público no esencial sería una contradicción en los propios
términos, pues si la actividad no es esencial es que ella no es necesaria para
el desenvolvimiento en la vida social. Esto significaría que en sentido
estricto ésta no constituye un servicio público. Por consiguiente, concluye el
ciudadano, todos los servicios públicos son esenciales.
La Corte no
comparte el criterio del ciudadano por las siguiente razones. En primer
término, porque de esa manera se estaría interpretando de manera amplia una
restricción a un derecho, cuando tales excepciones son de interpretación
estricta y restrictiva.
En segundo término,
esa interpretación quita toda eficacia normativa a la palabra
"esenciales" del artículo 56 de la Constitución, lo cual contradice
el principio hermenéutico del efecto útil. Es pues necesario conferir una
eficacia normativa a tal palabra, la cual sólo puede significar que existen
servicios públicos que son esenciales y otros que no lo son.
En tercer término,
el examen de los antecedentes de la norma muestra que la introducción del
calificativo esencial no fue casual sino que fue fruto de un amplio debate y
tuvo un sentido preciso: con él se buscó explícitamente ampliar el campo del
derecho de huelga, que se había visto fuertemente limitado en el pasado por la
calificación de una gran cantidad de actividades como servicio público. Por
ello consideraron los Constituyentes que la noción de servicios públicos era
demasiado amplia para efectos de la no garantía del derecho de huelga. Era pues
necesario delimitar con mayor precisión el ámbito de restringibilidad del
derecho de huelga, tal y como finalmente se estableció en el artículo 56 de la
Constitución, al señalar que éstas sólo serían validas en un campo más restringido:
los servicios públicos esenciales.
En cuarto término, a
nivel conceptual, es posible encontrar actividades organizadas que satisfacen
de manera regular y continua intereses generales (noción material de servicio
público) pero que no son esenciales, porque su interrupción no afecta valores e
intereses fundamentales de la vida en comunidad.
Finalmente, la
Constitución únicamente utiliza la palabra esencial para referirse a las
restricciones a la huelga, mientras que las otras normas constitucionales se
refieren a los servicios públicos en general.  Esto significa que el
Constituyente decidió mantener un concepto genérico de servicios públicos para
todos los otros efectos constitucionales distintos  a la regulación del derecho
de huelga. Así, tal concepto opera para la inspección y vigilancia presidencial
(CP art. 189 ord 22), el establecimiento de las funciones de los municipios (CP
art. 311) y de los Distritos Especiales (CP art. 322), la regulación de las
áreas metropolitanas (CP arts 319 y 325), del intervencionismo económico (CP
art. 334) y de la finalidad social del Estado (CP art. 365 y 370). Pero este
concepto genérico fue expresamente descartado por el Constituyente para la
regulación de las limitaciones al derecho de huelga.
Todo lo anterior
muestra que, desde el punto de vista sistemático, la Constitución distingue
normativamente los servicios públicos de los servicios públicos esenciales a
fin de hacer de los segundos una especie de los primeros.  Y es a partir de tal
constatación que el Legislador debe definir los servicios públicos esenciales y
que la Corte debe ejercer, en un futuro, el control material de tales
definiciones, en caso de que éstas sean sometidas a su revisión.  Por el
momento, la Corte no considera procedente adelantar criterios sobre el sentido
material del concepto de servicios públicos esenciales, porque no le
corresponde en esta ocasión ejercer este control material, ya que ninguna de
tales definiciones fue demandada por el actor. Además, frente a este concepto
constitucional indeterminado, la propia Constitución ha preferido que exista
una definición previa por el Legislativo y que sobre ella -ex post- ejerza su
control el juez constitucional. La Corte respeta esa libertad relativa de
configuración política del Legislador en esta materia, y por eso no adelanta
criterios que pudieran predeterminar las opciones políticas del Congreso. En
efecto, la regulación de un tema tan trascendental debe ser el fruto de un
debate participativo y democrático, por medio del cual la sociedad colombiana
establezca el régimen de su preferencia en el escenario por excelencia de la
democracia: el Congreso.
11- La
constitucionalidad condicionada de las normas acusadas.
Con los anteriores
criterios, entra la Corte a analizar las normas demandadas. Ellas consagran dos
mandatos diversos pero muy relacionados. De un lado, el artículo 430 señala
que  está prohibida la huelga en los servicios públicos. De otro lado, el
artículo 450 establece que es ilegal toda suspensión colectiva de trabajo en los
servicios públicos. Por consiguiente, una vez declarada ilegal la suspensión
del trabajo en un servicio público, el patrono queda en libertad de despedir a
quienes hubieran intervenido o participado en ésta, y respecto a los
trabajadores amparados por el fuero, el despido no requerirá de calificación
judicial.
Comienza la Corte
por analizar la prohibición de la huelga en los servicios públicos, la cual
puede ser descompuesta en dos contenidos normativos complementarios, si tenemos
en cuenta que los servicios públicos esenciales son una especie del género de
los servicios públicos: de un lado, el artículo 430 prohibe la huelga en los
servicios públicos esenciales; y de otro lado, este artículo prohibe también la
huelga en los servicios públicos que no son esenciales.
La primera
prohibición es constitucional, ya que la huelga no está garantizada en los
servicios públicos esenciales; esta prohibición legal se adecúa entonces al
ordenamiento constitucional, ya que el Legislador puede prohibir la huelga en
los servicios públicos esenciales, con el fin de proteger los derechos
constitucionales fundamentales de los usuarios de tales servicios. No
corresponde a la Corte en esta sentencia adelantarse a señalar si la no
garantía de la huelga en los servicios públicos esenciales, prevista por el
artículo 56 superior, es directamente una prohibición constitucional de la
huelga en este campo, o si la Constitución simplemente ha establecido que la
autoridad facultada para regular la materia -en este caso únicamente el
Legislador- tiene la posibilidad de restringir el derecho de huelga en esas
actividades, e incluso, en determinadas circunstancias, prohibirlo, si lo
considera políticamente necesario y conveniente para proteger los derechos de
los usuarios. En efecto, como la demanda versa sobre una prohibición legal de
la huelga, corresponde a la Corte únicamente determinar si esa prohibición, en
un determinado ámbito de actividades (los servicios públicos esenciales), es o
no conforme a  la Constitución, sin que deba esta Corporación adelantar otros
criterios que puedan condicionar la libertad relativa de configuración del
Legislador en esta materia.
La segunda
prohibición contenida en el inciso primero del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo, y que se refiere a los servicios no esenciales, se
sitúa, por definición, por fuera del ámbito en donde es restringible el derecho
de huelga; ella no es entonces admisible desde el punto de vista
constitucional.
Consideraciones
similares se pueden efectuar con respecto a la declaratoria de ilegalidad de
las suspensiones colectivas de trabajo en los servicios públicos prevista por
literal a del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo. Ella es exequible
para aquellos servicios públicos que son esenciales, pero no es admisible
cuando se trate de servicios no esenciales, caso en el cual no podrá darse
aplicación al ordinal 2 de este mismo artículo.
Por consiguiente, la
Corte, en la parte resolutiva de esta sentencia, efectuará una
constitucionalidad condicionada de las normas impugnadas.
La Corte advierte
que los demás incisos de los artículos 430 y 450 del Código Sustantivo del
Trabajo no fueron objeto de acusación por el demandante. La Corte se abstiene
entonces de hacer cualquier pronunciamiento sobre la constitucionalidad de
tales normas en esta sentencia, por lo cual  estas disposiciones mantienen su
vigencia.
12- Exhorto al
Congreso para una regulación de la huelga en los servicios públicos esenciales
en un tiempo razonable, por la importancia del tema y el mandato del artículo
56 de la Constitución.
La Corte constata
que el Legislador post-constituyente ha definido la existencia de servicios
públicos esenciales en dos campos de actividades. Así, el artículo 4º de la Ley
100 de 1993 señala que el servicio  público obligatorio de seguridad social es
esencial "en lo relacionado con el Sistema General de Seguridad Social en
salud" y en pensiones "es esencial sólo en aquellas actividades
directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de pensiones". Por su
parte, la Ley 142 de 1994, "Por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones" señala,
en su artículo 4º, que "todos los servicios públicos, de que trata la
presente ley, se considerarán servicios públicos esenciales".
En esta sentencia,
la Corte no se pronuncia sobre la constitucionalidad de estas definiciones por
cuanto ellas no han sido demandadas. Pero la Corte constata que no existe una
regulación legal post-constituyente sistemática del trascendental tema de la
huelga en los servicios públicos esenciales. Ello puede ser explicable porque
Colombia sigue viviendo un complejo período de transición constitucional. Sin
embargo no puede esta Corporación ignorar que la falta de una regulación de la
huelga acorde con la Constitución puede ser un motivo de conflictividad social,
puesto que, con razón señala la vista fiscal que "el imperativo
constitucional de ampliar  el derecho de huelga, a través de restringir el
viejo concepto de servicio público al de servicio público esencial, está
llamado antes que nada a favorecer la ampliación de la democracia económica y
social de que habla la Constitución -y aun de la política-, mediante la
reinstitucionalización del movimiento sindical y huelguístico". En el
mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia, durante la vigencia de la anterior
Constitución, también había considerado que las medidas que regulan las
relaciones obrero patronales deben ser expedidas con prontitud, por cuanto los
aplazamientos normativos en este campo generan un estado de intranquilidad
social en el país[9].
Además, tampoco
puede dejar de lado la Corte que la Constitución tiene fuerza normativa y ella
ordena en su artículo 56 que el Legislador debe definir los servicios públicos
esenciales en los cuáles no está garantizada la huelga. Definir estos servicios
es pues un poder pero también un deber constitucional del Legislador como poder
constituido.
Por todo lo
anterior, la Corte estima vital que el Congreso, en un plazo razonable, expida
una regulación  de la huelga en los servicios públicos que sea acorde con la
Constitución, por lo cual, en la parte resolutiva de esta sentencia, lo
exhortará en tal sentido.
Con esta modalidad
de exhorto, esta Corporación no está, en manera alguna, desbordando su
competencia o invadiendo la órbita de actuación del Congreso. Por el contrario,
el profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de
configuración política del Legislativo es lo que explica que la Corte se haya
abstenido de delimitar materialmente el concepto de servicios públicos
esenciales. Pero la ausencia de normas transitorias que prolonguen de manera
indefinida las regulaciones legales preconstituyentes en este campo, la
protección del derecho de los trabajadores y de los usuarios, así como el
carácter normativo de la Constitución obligan a la Corte a efectuar este
exhorto, con el fin de guardar la  "integridad  y supremacía de la
Constitución", tal y como lo establece el artículo 241 superior. El
exhorto no debe entonces ser visto como una ruptura de la división de los
poderes sino como una expresión de la colaboración de los mismos para la realización
de los fines del Estado (CP art. 113), en particular para la garantía de la
efectividad de los derechos de las personas (CP art. 2º). En efecto, el
ordenamiento jurídico colombiano establece mecanismos de cooperación entre los
órganos del Estado a fin de asegurar la fuerza expansiva de los derechos
constitucionales. Así, por no citar sino un ejemplo, la propia Constitución
establece que el Procurador General de la Nación deberá "exhortar al
Congreso para que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la
protección de los derechos humanos, y exigir su cumplimiento a las autoridades
competentes". (CP art. 278 ord 4º). No es pues extraño que la Corte
Constitucional pueda exhortar al Congreso para que adecúe el orden legal a la
Constitución en materia de derechos constitucionales.
Además, este tipo de
exhorto no es en manera alguna una innovación doctrinaria de esta Corte o de
esta sentencia, sino que éste surge de las tensiones valorativas propias del
texto constitucional, en particular de aquella que existe entre la supremacía
normativa de la Constitución y el principio de libertad de configuración del
Legislador. Esto explica que la mayoría de los tribunales constitucionales
establezcan formas similares de exhortos con el fin de armonizar tales
principios y tomar en cuenta los efectos sociales de las decisiones
constitucionales. Así, el Tribunal Constitucional alemán ha adoptado estos
exhortos bajo la forma de "resoluciones de aviso" o
"admonitorias"[10].
En el mismo sentido ha actuado, en determinados casos, el Tribunal
Constitucional Español[11].
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:  Con respecto a la parte impugnada del artículo
416 del Código Sustantivo del Trabajo, estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-110/94 del 10 de marzo de 1994.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE  el inciso primero del
artículo  430 del Código Sustantivo del Trabajo,  siempre que se trate,
conforme al artículo 56 de la Constitución Política, de servicios públicos
esenciales definidos por el Legislador.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE  el literal a) del
artículo  450 del Código Sustantivo del Trabajo, siempre que se trate, conforme
al artículo 56 de la Constitución Política, de servicios públicos esenciales
definidos por el Legislador.
CUARTO:  EXHORTAR al Congreso para que en un plazo
razonable expida una regulación  de la huelga en los servicios públicos
esenciales que sea acorde con la Constitución.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                              EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DÍAZ                     JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado                                                Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA                       ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sentencia
C-110/94 del 10 de marzo de 1994. MP José Gregorio Hernández Galindo.
2 Corte Constitucional.
Sentencia  T-443/92 del 6 de julio de 1992. MP José Gregorio Hernández Galindo.
Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, Tomo 3, pp 297 y ss.
3 Sobre el carácter fundamental
del derecho de asociación sindicial, ver entre otras, la sentencia T-418 del 19
de junio de 1992. M.P Simón Rodríguez. Rodríguez.
4 Ver, entre otras, las
sentencias T-406/92 del 5 de junio de 1992 y C-606/92 del 14 de diciembre de
1992
[1]Corte Constitucional. Sentencia
T-443/92 del 6 de julio de 1992. MP José Gregorio Hernández Galindo. Gaceta de
la Corte Constitucional, 1992, Tomo 3, pp 297 y ss.
[2]Ver Temistocle Martines. Diritto
Costitutzionale (7 Ed). Milano: Giuffré Editore, 1992.  pp 747 y ss.
[3]Ver los artículos de Fernando
Valdés Dal-Re. "El derecho de la huelga en los servicios esenciales de la
comunidad"  y de Manuel Alarcón Caracuel "Un posible modelo de
regulación de la huelga que afecte a servicios esenciales de la comunidad"
en VV.AA . Los derechos fundamentales y libertades públicas. Madrid:
Ministerio de Justicia, 1993, Tomo pp 953 y ss.
[4] Ver entre otras, Tribunal
Constitucional. Sentencia 53/86 del 5 de nayo de 1986.
[5]Ver Consejo Constitucional,
decisión 105 del 25 de julio de 1979 en Louis Favoreu. Loic Philip. Les
grandes décisions du Conseil Constitutionnel. Paris: Sirey, 1991, pp 391 y
ss.
[6]Corte Constitucional, Sentencia
T-210/94 del 27 de abril de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]Ver Gaceta
Constitucional No 133. p.7
[8]Corte Constitucional. Sentencia
C-531/93 del 11 de noviembre de 1993. MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[9]Corte Suprema de Justicia.
Sentencia del 24 de mayo de 1967. M.P Dr Anibal Cardozo. Gaceta Judicial. No
2284-96, p 75.
[10]Ver Hans Peter Schneider.
Democracia y Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1991, pp 62 y 218 y ss.
[11]Tribunal Constitucional Español.
Sentencia S-124/84del 18 de diciembre de 1984, Fundamentos 7 a 10.