T-360-98
Sentencia T-360/98
Sentencia T-360/98
BONOS PENSIONALES-Procedencia de tutela para reclamar la
remisión
Referencia:
Expediente T-159993
Accionante: Marina Ramírez de Escobar
Temas:
Bonos pensionales.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., quince (15) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Se revisa la
sentencia emitida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales
dentro del expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
A. Hechos.
La presente tutela,
interpuesta por Marina Ramírez de Escobar contra el Hospital Geriátrico San
Isidro y el Instituto de Seguros Sociales, resume así los hechos que la
originaron:
1. El primero de mayo de 1996 terminó sus labores como
ayudante de enfermería en el hospital Geriátrico San Isidro, luego de haber
prestado sus servicios a esa entidad por espacio de 23 años y tener 55 años de
edad, requisitos estos que se hacen indispensables para obtener la pensión de
jubilación, la cual solicitó a la empresa antes mencionada, adjuntando la
documentación respectiva; meses después, el hospital le devolvió la
documentación en mención, con el fin de que la presentara ante el I.S.S.
entidad esta última que al parecer debía responder por dicha pensión, dado que
la peticionaria pertenecía al régimen de transición.
2. Transcurrido un año, ninguna de las dos entidades se
ha puesto de acuerdo para el reconocimiento de dicha pensión.
3. Manifiesta la actora que “mis calidades humanas en el
trato con los ancianos durante 23 años de labores y aún en estos dos años que
llevo descansando y gozando del tiempo libre, ya que no de mi jubilación, no se
corresponden con el trato que me dan estas dos entidades en este proceso. Soy
viuda y tengo unos hijos que hacen lo suyo para vivir dignamente. En tanto yo,
después de entregar  todas mis capacidades en el desempeño de una labor tan
delicada como es el trato con la salud de los ancianos, no ha vivido dignamente
porque me ha tocado sobrevivir a expensas de amigos y familiares cercanos,
quienes se han solidarizado con mi situación económica”.
4. Solicita en consecuencia protección a sus derechos a
la vida, subsistencia, seguridad social y dignidad humana.
El Gerente del
Hospital Geriátrico San Isidro al dar respuesta al Juzgado, expresa: ”la
pensión de la demandante ha tenido demora en su otorgamiento debido al proceso
de reglamentación e implementación de la nueva legislación, pero en el estado
en que se encuentra está próxima a su otorgamiento”. También el Señor Gerente
del I. S. S. en su oficio respectivo manifestó:
“Este no es el
mecanismo para buscar una solución en el pago de la pensión que pretende la
señora Marina Ramírez de Escobar, de quien reconocemos los derechos que le
asisten a buscar que se defina su situación pensional, pero no es al Instituto
de Seguros Sociales, entidad que represento a nivel Nacional, a la cual
corresponde asumir este compromiso, mientras no se tengan los aportes y bono
pertinentes para pagar, pues si así se hiciera se estaría incurriendo en una
utilización indebida de fondos públicos. Por lo anterior consideramos que es al
Hospital Geriátrico San Isidro, como empleador, a quien corresponde decidir lo
pertinente liquidando y poniendo a disposición del Instituto los dineros
correspondientes al bono pensional necesario para el pago de la pensión o
asumiendo directamente la prestación”.
B. Decisión que se revisa.
La sentencia
revisada proferida por el  Juzgado Segundo Laboral de Manizales, negó la tutela
pues consideró que  la  actora tiene otras vías judiciales de defensa  y no
existe en el presente caso razón para acceder a ella como mecanismo
transitorio.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
A. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia dentro de
la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86,
inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución en armonía con los
artículos 33, 35, y 42 del Decreto No. 2591 de 1991.
B. Caso concreto.
El asunto planteado
en la presente tutela apunta a la obligación de remitir los bonos pensionales
por parte de los entes patronales al Instituto de los Seguros Sociales. Por lo tanto
se analizará lo referente a dichos bonos, máxime cuando la Sala Plena de la
Corte Constitucional se pronunció al respecto. Es decir, se aplica al presente
caso lo decidido en una sentencia de inconstitucionalidad C-177 de 1998 M.P.
Alejandro Martínez Caballero en la parte que dice:
“Como es natural, para poner en marcha ese sistema general de
pensiones, resultaba necesario establecer mecanismos de transición que permitan
acumular semanas o períodos efectuados ante distintas empresas o entidades de
seguridad social, puesto que no resulta armónico con principios elementales de
responsabilidad que una entidad de seguridad social deba reconocer los tiempos
laborados y cotizados por un trabajador ante otra entidad. Así, según el
ejemplo presentado anteriormente en esta sentencia, no parece justo que el ISS
deba reconocer las semanas cotizadas por un aviador ante CAXDAC, si ésta última
entidad no hace el traslado efectivo del bono pensional, puesto que el ISS no
tenía ninguna vigilancia sobre CAXDAC ni sobre las empresas de aviación. Por
ende no puede imponerse al ISS una responsabilidad por un hecho totalmente
ajeno a sus competencias y a su voluntad. En esta segunda hipótesis no son
válidas entonces las razones señaladas en los fundamentos 8 y 9 de esta sentencia
para imponer a la EAP el reconocimiento y pago de las semanas laboradas por el
trabajador, incluso si el patrono no había efectuado el correspondiente
traslado, por cuanto la situación es distinta. En efecto, en la primera
hipótesis, la EAP no sólo tiene un deber de vigilancia sobre la empresa sino
que cuenta además con amplias facultades para hacer efectivo el pago de los
aportes. En esta segunda hipótesis, por el contrario, el ISS carece de
mecanismos de control sobre CAXDAC ya que, en el pasado, se trataba de
regímenes prácticamente separados.
En tal contexto es que encuentra perfectamente sentido la disposición
acusada, según la cual, para que en estos casos pueda operar la acumulación de
tiempos  y semanas, es necesario que la anterior caja previsional privada o la
empresa efectúe el correspondiente traslado del bono pensional. Por ende, en
este caso la norma impugnada no sólo es claramente adecuada para alcanzar una
finalidad constitucionalmente importantes, como es proteger los recursos parafiscales
destinados a pensiones, sino que, no resulta razonable imponer, en el sistema
de prima media con prestación definida, a una EAP, como el ISS, el
reconocimiento de una semanas cotizadas ante una empresa o ante otra entidad de
seguridad social, cuando la EAP no sólo no recibió los dineros sino que,
además, no tenía ninguna responsabilidad por el recaudo de esas sumas. La
declaratoria de inexequibilidad impondría entonces, de manera inmediata, una
carga financiera a determinadas EAP, la cual puede resultar no sólo contraria a
criterios elementales de responsabilidad sino que además podría afectar la
solvencia financiera de esas EAP, con lo cual se podría incluso poner en
peligro la viabilidad misma del sistema general de pensiones diseñado por la
Ley 100 de 1993.
De otro lado, la Corte considera que es necesario tomar en cuenta que
la Ley 100 de 1993 no ha restringido la posibilidad de acumular semanas o
períodos laborados para el reconocimiento de las pensiones sino que ha
pretendido universalizarlo y corregir así inequidades del pasado, con lo cual
esa legislación promueve una igualdad real y efectiva (CP art. 13). Lo que
sucede es que para alcanzar esa finalidad es necesario prever mecanismos de
transición, como el establecido por la norma acusada, debido no sólo a la
anterior desarticulación que existía en el régimen pensional en el país sino
además, por cuanto la seguridad social es un derecho prestacional que debe ser
satisfecho con recursos económicos e institucionales limitados. Es cierto que
tales mecanismos de transición pueden implicar ciertas cargas importantes para
determinadas personas, pero la Corte entiende que esas diferencias de trato
encuentran mayor justificación en estos procesos de cambio en que el Legislador
pretende alcanzar una mayor justicia social, ampliando la cobertura de estos
derechos prestacionales. En efecto, en tales eventos, la ley no está
incrementando las desigualdades sociales en un determinado aspecto, caso en el
cual el control constitucional debería ser más intenso, sino que, por el
contrario, está reduciendo progresivamente y por etapas tales desigualdades. Y
esta estrategia es constitucionalmente admisible ya que  en muchas ocasiones es
irrazonable exigir al Legislador que corrija de manera inmediata agudas
desigualdades del pasado, si los recursos son limitados para tal efecto, o los
diseños institucionales necesarios para lograr el objetivo previsto son
complejos y requieren difíciles procesos de ajuste. En tales casos, y siempre y
cuando la ley no recurra a categorías discriminatorias, o no imponga cargas
excesivas a determinados grupos poblacionales en condiciones de debilidad
manifiesta, la Carta autoriza una corrección progresiva de las desigualdades.
En efecto, la igualdad real y efectiva entre los colombianos es un objetivo que
el Estado debe promover y buscar (CP art 13) pero resulta ingenuo pensar que
esa igualdad puede ser alcanzada de manera inmediata en todos los campos. Esta
Corporación ya había señalado al respecto:
“A veces es
necesario y razonable que estos problemas acumulados sean corregidos en forma
progresiva, siempre y cuando, al hacerlo, las autoridades no utilicen criterios
discriminatorios. El examen de constitucionalidad no puede ser entonces muy
estricto, por cuanto la asignación de recursos escasos para corregir
injusticias acumuladas implica difíciles problemas de evaluación del impacto y
de las posibilidades reales de las distintas políticas, por lo cual en
principio corresponde a los órganos políticos debatirlas y adoptarlas. El
Legislador goza entonces de una cierta libertad para escoger entre cursos
alternativos de acción, según la razonable evaluación que haga de las
diferentes estrategias.[1]”
Por ello la propia Carta establece que la ampliación de la cobertura de
la seguridad social debe ser progresiva (CP art 48), lo cual concuerda con lo
preceptuado por los pactos internacionales de derechos humanos, los cuales han
precisado que los derechos prestaciones, como la seguridad social, son de
realización progresiva y deberán ser garantizados por el Estado de acuerdo a
los recursos de que disponga[2], lo cual no
significa, empero, que tales derechos carezcan de eficacia jurídica. En efecto,
esta Corte ya había precisado sobre este punto lo siguiente:
“El deber de
realización progresiva de los derechos sociales prestacionales no significa que
no pueda haber violación de los mismos, debido a omisiones del Estado o a
actuaciones insuficientes de su parte. En efecto, así como existe un contenido
esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina internacional
considera que existe un contenido esencial de los derechos económicos y
sociales, el cual se materializa en los “derechos mínimos de subsistencia para
todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico” (Principio de Limburgo
No 25). Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones
internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan
poderosas razones que justifiquen la situación. Además, el Estado adquiere el
compromiso de tomar “todas las medidas que sean necesarias, y, hasta el máximo
de los recursos disponibles”, por lo cual, si se constata que los recursos no
han sido adecuadamente utilizados para la realización de estos derechos,
también se puede considerar que el Estado está incumpliendo sus obligaciones
internacionales.[3]”
Conforme a lo anterior, la Corte mantendrá en el ordenamiento el inciso
acusado. Sin embargo, esta Corporación entiende que una declaración de
exequibilidad pura y simple de esa norma es constitucionalmente problemática ya
que podría implicar cargas desproporcionadas para aquellos trabajadores que no
pueden acumular, para el reconocimiento de su pensión, tiempos que fueron
efectivamente laborados. En efecto, no se puede olvidar que la Carta no sólo
protege el pago oportuno de las pensiones sino que garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social (CP arts 48 y 53).
Además, tampoco se puede desconocer que de todos modos, en esas relaciones, el
trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual
merece una especial protección del Estado (CP arts 13 y 25). Por ende, y para
lograr un mayor equilibrio y protección a los derechos de los trabajadores, sin
afectar la viabilidad financiera del sistema general de pensiones, es necesario
interpretar la disposición acusada de conformidad a la Carta.
Así, para que la disposición impugnada no imponga una restricción
manifiestamente gravosa al trabajador para acceder a su pensión, debe
entenderse que el traslado de las sumas actualizadas por la anterior empresa o
caja privada, según el caso, y su recepción por la EAP, no es discrecional sino
que constituye una obligación para las dos entidades. Esto significa que una
vez que un trabajador se afilia a la nueva EAP, entonces es deber de la
anterior caja o empresa remitir inmediatamente los dineros, y es igualmente
obligación de la EAP a la cual se afilió el empleado recibirlos, salvo que
exista justa causa comprobada para negarse. Ahora bien, para que esa regla sea
operativa y proteja verdaderamente los derechos de los trabajadores, no sólo
deben ser sancionadas las omisiones de las entidades en este punto sino que,
además, los asalariados deben contar con una acción judicial expedita para que
se realice la transferencia. Es entonces deber del Legislador desarrollar en
concreto ese mecanismo judicial, tomando en cuenta las especificidades y
complejidades de la situación; sin embargo, como tal mecanismo no existe, la
Corte recuerda que los
derechos fundamentales no son exclusivamente aquellos consagrados de manera
taxativa en el Título II, Capítulo I de la Carta[4].
Por ende, la seguridad social puede ser un derecho fundamental por conexidad
con otros derechos de rango fundamental, cuando, según las circunstancias del
caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la
integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad de las
personas de la tercera edad (C.P. art. 46)[5].
Así mismo, la
doctrina constitucional ha señalado que, cuando se afecte el mínimo vital de
personas de la tercera edad, el derecho al pago de la pensión de vejez o de
jubilación también tiene el carácter de derecho constitucional fundamental[6], como
quiera que se deriva directa e inmediatamente de los derechos a la seguridad
social[7]
y al trabajo, pues "nace y se consolida ligado a una relación
laboral"[8].
Igualmente, en determinados casos, el derecho a la pensión puede adquirir
carácter de fundamental en conexidad con la violación a la igualdad o al debido
proceso, conforme a la doctrina constitucional elaborada por esta Corporación
en la sentencia SU-111 de 1997. En tales circunstancias, la Corte entiende que
la tutela puede ser procedente en aquellos casos en que la acumulación de esas
semanas, y por ende el traslado de las sumas cotizadas, aparecen asociados al
desconocimiento del mínimo vital o a la violación de la igualdad y del debido
proceso.”
Significa
lo anterior que, una persona que desea obtener su pensión de jubilación puede
acudir a la tutela para reclamar la remisión de los bonos pensionales a la
entidad que le va a decretar la prestación.
La
solicitante en este caso, tiene todo el derecho para pedirle al Hospital
Geriátrico San Isidro que remita lo correspondiente a los bonos pensionales al
Instituto de Seguros Sociales, ya que es ese el obstáculo que señala el I.S.S.
para conceder la correspondiente pensión.[9]
En mérito de lo
expuesto la Sala Octava de Revisión la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución.
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
la sentencia del juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales.
Segundo. ORDENAR
al Hospital Geriátrico San Isidro, que en el término de cuarenta y ocho horas
contadas a partir de la notificación de este fallo, liquide y ponga a
disposición del I.S.S. el dinero correspondiente al bono pensional necesario
para el trámite que de la pensión de jubilación adelanta la actora ante el
I.S.S.
Tercero. Por
Secretaría se librará de inmediato la comunicación de que trata el artículo 36
del decreto 2591 de 1991.
Cópiese Notifíquese,
comuníquese. Cúmplase e insértese en la Gaceta de la corte Constitucional.
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia
C-448 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 13.
[2] Ver el
artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales de las
Naciones Unidas y el artículo 1º del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San
Salvador”
[3] Sentencia
C-251 de 1997. MP. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 8.
[4] T-002
de 1992,
[5] Puede
consultarse, entre otras, las sentencias T-181 de 1993, T-426 de 1992,
[6]
Sentencias T-005 de 1995, T-063 de 1995, T-323 de 1996, T-606 de 1995, T-051 de
1996, T-202 de 1996, T-081 de 1997, T-299 de 1997, entre muchas otras.
[7]
Sentencias T-135 de 1993, T-181 de 1993, T-156 de 1995, T-437 de 1995
[8] Sentencia
T-453 de 1992, T-181 de 1993.
[9] Cfr.
sentencia T-241 de 1998, resuelta en el mismo sentido.