T-086-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-086/07
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Carácter excepcional
y subsidiario/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por no existir otro medio de defensa judicial
La acción de tutela
contra providencias judiciales es, conforme a una exhaustiva línea
jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, una figura de carácter
eminentemente subsidiario y excepcional. Sólo es procedente ante situaciones en
que no exista otro mecanismo judicial idóneo para salvaguardar un derecho fundamental
vulnerado o amenazado, o cuando existiendo otro medio de defensa judicial,
éste no resulte tan eficaz para la protección de los derechos de los asociados
como la tutela, o la persona afectada se encuentre ante un perjuicio
irremediable. De hecho, es a través de la actividad judicial en el ámbito de
los procesos ordinarios, que se concreta también la protección y garantía de
los derechos fundamentales de los ciudadanos. La seguridad jurídica se
encuentra soportada ciertamente, en actuaciones judiciales legítimas y
razonables,  y no en aquellas que no lo son. Por eso, en situaciones concretas
en las que mediante providencias judiciales se desconozcan derechos
fundamentales de los asociados en abierta contradicción con el compromiso
constitucional impuesto a todas las autoridades, -incluyendo a las judiciales-,
de propugnar  por la realización de los derechos fundamentales conforme a la
Constitución (Art. 2 C.P.), puede proceder la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA-Procedencia por
vulneración o amenaza de derechos fundamentales por acción u omisión de
cualquier autoridad pública
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
excepcional
CORTE CONSTITUCIONAL-Aplicación en los casos concretos el
precedente establecido en la sentencia C-543 de 1992
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por
defecto orgánico, sustantivo, fáctico y/o procedimental
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reemplazo de la expresión “vía de hecho”
por la de “causales genéricas de procedibilidad”
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Causales de
procedibilidad/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales de
carácter general y específico
Conforme a la consolidada línea jurisprudencial de esta
Corporación en materia de tutela contra sentencias, entre las  causales de
procedibilidad de la tutela en estos casos, podemos citar  en primer lugar,
aquellas de carácter general, orientadas a asegurar el principio de
subsidiariedad de la acción de tutela, como son el agotamiento de otros medios
de defensa disponibles y la inmediatez. En segundo lugar, existen unas causales
específicas, centradas precisamente en los defectos de las actuaciones
judiciales, que son aquellas identificadas genéricamente como: (i) defecto
sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto orgánico y (iv) defecto
procedimental.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia/ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD/ACCION
DE TUTELA-No se puede asumir como medio de defensa judicial paralelo al
sistema jurisdiccional/ACCION DE TUTELA-Agotamiento previo de recursos
ordinarios
Es necesario que quien alega la vulneración de sus
derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la
legislación para el efecto. Esta exigencia responde al principio de
subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional
no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional,
ni un mecanismo de defensa que reemplace  aquellos otros diseñados por el
legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar
errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los
procesos jurisdiccionales ordinarios. Es incorrecto pensar que la acción de
tutela puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al sistema de
jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales. El juez de tutela no
puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para resolver aquello que
le autoriza la ley, especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las
posibles falencias que se suscitan durante los trámites procesales no han sido
utilizados ni ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias
que consagra la ley. El agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos
ordinarios de defensa judicial, resulta ser entonces, no sólo una exigencia
mínima de diligencia de los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales,
sino un requisito necesario para la procedibilidad de la acción de tutela, salvo
que por razones extraordinarias no imputables a quien alega la vulneración la
persona se haya visto privada de la posibilidad de utilizar los mecanismos
ordinarios de defensa dentro del proceso judicial; circunstancia que deberá ser
debidamente acreditada en la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Casos en que
procede
Puede proceder la acción de tutela contra una
providencia judicial en dos eventos: (i) cuando ante la vulneración ostensible
de derechos fundamentales mediante acciones u omisiones de los operadores
jurídicos que vulneren de manera grave o inminente tales derechos, no exista
otro medio de defensa judicial idóneo para proteger los derechos fundamentales invocados
y la actuación judicial acusada constituya una vía de hecho o, (ii) cuando se
emplee como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en
materia de derechos fundamentales. Esta segunda hipótesis tiene lugar
especialmente, cuando a la fecha de presentación  de la tutela aún está
pendiente alguna diligencia o instancia procesal, pero la protección
constitucional provisional se requiere de manera urgente para evitar el
perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Inmediatez como requisito de
procedibilidad
Fuera del agotamiento de los otros medios de defensa
judiciales, el segundo requisito general de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias, es el de inmediatez. Esta exigencia jurisprudencial
reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de
tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales, que puede
explicarse de la siguiente forma: es improcedente la acción de tutela contra
actuaciones judiciales cuando el paso del tiempo es tan significativo, que es
irrazonable y desproporcionado un control constitucional de la actividad
judicial por la vía de la acción de tutela. Desde esta perspectiva, es
necesario interponer la acción de tutela contra providencias judiciales tan
pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en
un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección
constitucional por vía de tutela queda en entredicho. Permitir un excesivo paso
del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional, puede afectar
significativamente además la seguridad jurídica, por lo que la inmediatez es
claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Defectos/ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto sustantivo/ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto fáctico/ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto orgánico/ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto procedimental
VIA DE HECHO POR CONSECUENCIA-Descripción
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION
EN PROCESOS DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS-Medio idóneo para proteger derechos
fundamentales
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE PERDIDA DE
INVESTIDURA DE PARLAMENTARIOS-Procedencia
supeditada al uso de las herramientas judiciales previstas en el trámite
judicial/ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE
CONGRESISTA-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial
En la actualidad la Corte Constitucional ha supeditado
la procedencia de la tutela en materia de pérdida de investidura de
parlamentarios, al uso de todas las herramientas judiciales previstas en el
trámite judicial que estén disponibles, incluyendo el recurso extraordinario
especial de revisión (REER). De allí que sea manifiestamente improcedente una
acción de tutela interpuesta de manera directa contra la sentencia que declara
la pérdida de la investidura de un congresista, por existir otro medio de
defensa judicial idóneo para controvertir la decisión judicial, como es el
recurso extraordinario especial de revisión (REER). Ello reafirma la naturaleza
subsidiaria de la acción de tutela en este tipo de procesos.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA-Procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA QUE
DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Improcedencia si los argumentos son distintos a los
que se pretende invocar
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA QUE
DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION EN PROCESO DE PERDIDA DE
INVESTIDURA-Requisitos
para que proceda
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA QUE
DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Reglas jurisprudenciales
Puede afirmarse con fundamento en las sentencias
SU-858 de 2001 y SU-1159 de 2003,  que en lo concerniente a la procedencia o no
de la acción de tutela contra la sentencia que resuelve el recurso
extraordinario de revisión (REER), existen las siguientes reglas
jurisprudenciales que deben ser tenidas en cuenta en este tipo de procesos: (1)
La acción de tutela no procede de manera directa contra la sentencia que
decreta la pérdida de investidura, puesto que el recurso extraordinario
especial de revisión resulta ser un medio de defensa judicial idóneo para la
protección de los derechos fundamentales de los congresistas, en especial del
derecho al debido proceso. (2) Dado que no existe un medio de defensa judicial
contra la sentencia que resuelve el recurso extraordinario especial de
revisión, es procedente entonces la acción de tutela, si en tal decisión se
incurre en alguna de las causales de procedibilidad mencionadas (vías de hecho)
y se afectan los derechos fundamentales de un ex parlamentario. (3) Los cuestionamientos
y reparos de orden legal o constitucional que se invoquen contra la sentencia
de pérdida de investidura en el recurso especial de revisión, deben ser los
mismos que se acrediten en sede de tutela, porque presentar “estratégicamente”
en la tutela nuevos cargos que no se alegaron en la revisión, hace improcedente
esta acción constitucional. (4) Para la procedencia de la acción de tutela en
estos casos, se requiere, además, que la vía de hecho que se alega responda a
alguna de las tres hipótesis señaladas en la sentencia SU-1159 de 2003, esto
es: que  la vía de hecho (i) “tenga origen en el fallo que resuelve el recurso
extraordinario especial de revisión, o en el proceso de revisión en sí mismo
considerado; (ii) que haya ocurrido durante el proceso de pérdida de
investidura y haya sido invocada en el recurso extraordinario especial de
revisión, pero el análisis del Consejo de Estado respecto de la violación del
derecho fundamental contradiga la Constitución o la jurisprudencia constitu­cional
aplicable; o (iii) sea una vía de hecho ocurrida en el proceso de pérdida de
investidura pero, o bien no podía ser alegada mediante un recurso en contra de
la sentencia de pérdida de investidura, o bien fue alegada, pero el Consejo de
Estado la dejó de lado por completo y no la analizó o lo hizo desconociendo el
derecho claramente aplicable”.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA-Procedencia
por cumplimiento de requisitos iniciales y formales en sentencia T-086/07
DERECHO A LA IGUALDAD-Consejo de Estado no valoró ni analizó el
precedente jurisprudencial invocado en Recurso Extraordinario Especial de
Revisión
DERECHO A LA IGUALDAD Y DEBIDO PROCESO-Violación cuando autoridad judicial
desconoce sus propios precedentes
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Cargos de igualdad invocados no
constituyen en estricto sentido violación al derecho de defensa o debido
proceso
CONSEJO DE ESTADO-Desestimar derecho a la igualdad como
causal de revisión no resulta ser irrazonable
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Actor carece de medio de defensa judicial
para alegar cargo de igualdad en el trámite
DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración por defecto sustantivo por
ausencia de apreciación de precedente por parte del Consejo de Estado
DEFECTO SUSTANTIVO EN DECISION JUDICIAL-Desconocimiento de precedentes
jurisprudenciales
La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido al
respecto, que el desconocimiento de precedentes jurisprudenciales puede llevar
a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial, en la medida
en que el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales,
- sea éste vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible
relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad.
PRECEDENTE-Razones de la fuerza vinculante
La fuerza
vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano, se explica
entonces, al menos, por cuatro razones principales: (i) en virtud del principio
de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de
manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad
jurídica, ya que las decisiones judiciales debe ser “razonablemente
previsibles”; (iii) en atención a los principios de buena fe y de confianza
legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas generadas
por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de
rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el
sistema jurídico.
PRECEDENTE-Definición
Para la Corte Constitucional el precendente, es aquel
antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de
resolver, que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico,
debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento
de dictar sentencia.
PRECEDENTE-Pertinencia
La pertinencia de un precedente, se predica de una
sentencia previa, cuando: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa
como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver
posteriormente; (ii) se trata de un  problema jurídico semejante, o a una
cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas
juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho
semejante al que se debe resolver posteriormente”.
AUTORIDAD JUDICIAL-Puede apartarse de los precedentes
judiciales en atención a su autonomía y su deber de valorar cada caso en
particular
Las autoridades judiciales pueden apartarse de los
precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su deber de valorar cada
caso en particular, (i) cuando se demuestre que no se configuran los mismos
supuestos fácticos que en el caso resuelto anteriormente,  por lo que no
resulta aplicable la providencia previa; o (ii) cuando se encuentren motivos
suficientes para replantear la posición jurídica precisada en el precedente,
que signifique precisamente, superar o revisar tal antecedente judicial. El
primer caso, puede ocurrir cuando ante una situación similar, “se observa que
los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho”. En esta
situación el  juez deberá: (a) tener en cuenta el precedente,  y (b) presentar
las distinciones que  justifican que éste no sea aplicable en el caso concreto.
Cuando lo que se pretende es superar el precedente, por modificación, cambio
normativo, etc., el fallador deberá: (i) hacer referencia al precedente que
abandona, por lo que no puede simplemente omitirlo y (ii) ofrecer una carga
argumentativa seria que explique de manera suficiente y razonada los motivos
por los cuales considera que es necesario cambiar su propia jurisprudencia o
modificarla en sus aspectos determinantes.
VIA DE HECHO POR DEFECTO SUSTANTIVO EN
SENTENCIA DEL CONSEJO
DE ESTADO SOBRE DE PERDIDA DE INVESTIDURA-No se incurrió por ser hechos diversos
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE PERDIDA DE INVESTIDURA-Ciudadano no justificó
la indebida destinación de dineros públicos
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE PERDIDA DE
INVESTIDURA-Ratifica
precedentes judiciales sobre indebida destinación de dineros públicos
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Procedencia de la pérdida de investidura
sólo en los casos en que se demuestre el elemento tipificador de la causal
indicada
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-No modificó la ratio decidendi
sobre pérdida de investidura
PRECEDENTE VINCULANTE-Definición
Un precedente vinculante es aquel cuya  ratio
decidendi (i) presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver;
(ii) trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional
semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas son semejantes o
plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE PERDIDA DE
INVESTIDURA-No se
justifica un posible defecto sustantivo por desconocimiento de precedente
vinculante y por violación del derecho a la igualdad
PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter judicial y de naturaleza
sancionatoria
La pérdida de la investidura conforme al
artículo 183 de la Carta, es una figura de carácter judicial y de naturaleza
sancionatoria, que permite la desvinculación de un congresista de su cargo de
elección popular, si éste llega a incurrir en alguna de las causales de
procedencia de la figura señaladas en la Carta. Entre tales causales pueden
reseñarse, entre otras, el incumplimiento de los deberes inherentes a su cargo,
la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades; la indebida
destinación de dineros públicos, el conflicto de intereses y el tráfico de
influencias debidamente comprobado. Esta institución, le permite entonces a
cualquier ciudadano o a la Mesa Directiva de la cámara correspondiente,
solicitar al Consejo de Estado que en un término no superior a veinte días,
estime - conforme con los  artículos  184 y 237 de la Carta Política -, si la
persona elegida para un cargo de elección popular debe o no  separarse de él
por estar incursa en alguna de las situaciones señaladas en los artículos 110 y
183 de la Carta. Estas causales pueden ser desarrolladas por el legislador,
pero éste, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, “no dispone de
competencia para ampliar o restringir las causales establecidas en la Carta
Política” en el caso de los congresistas.
ACCION PUBLICA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Derecho político fundamental
La opción de presentar acciones públicas de pérdida de
investidura, - sin mayores restricciones que las que fija el orden
constitucional y legal -, resulta ser un derecho político fundamental en una
democracia participativa en la cual todo ciudadano puede participar en “la
conformación, ejercicio y control del poder político” e “interponer acciones
publicas en defensa de la Constitución y de la ley”, de acuerdo al artículo 40
de la Constitución.
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Trámite jurisdiccional de única instancia
regido por la Ley 144 de 1994
De acuerdo a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el
proceso de pérdida de investidura se adelanta como un trámite jurisdiccional de
única instancia y regido por la Ley 144  de 1994, que puede ser equiparable, -
guardando las proporciones y sin desconocer el régimen especial de los
congresistas-, a la sanción por destitución de altos funcionarios públicos.
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Debe surtirse con el pleno respeto del
debido proceso y derecho de defensa
CONSEJO DE ESTADO-Juez natural del proceso de pérdida de
investidura/JUEZ DE TUTELA-Debe verificar si la jurisdicción contencioso
administrativa incurrió en interpretación arbitraria
El Consejo de Estado, conforme al querer del
constituyente y a las disposiciones constitucionales correspondientes (Art. 184
C.P), es el juez natural del proceso de pérdida de investidura y el competente
para interpretar, aplicar y desarrollar los conceptos relacionados con las
causales consagradas en la Carta para que proceda la figura. Por consiguiente,
mientras su margen de interpretación sea razonable y se ajuste a los principios
constitucionales y a aquellos propios de la actividad contencioso
administrativa, no es posible en sede de tutela, imponer una interpretación
diversa. Al juez de tutela le corresponde verificar, si la jurisdicción
contencioso administrativa incurrió claramente en una interpretación arbitraria
que comprometa al ordenamiento jurídico, caso en el cual  se habrá presentado
una vía de hecho.
JUEZ-Aunque goza de autonomía e independencia para
interpretar normas, su facultad no es absoluta
DEFECTO SUSTANTIVO POR GRAVE ERROR DE
INTERPRETACION-Procedencia
excepcional
Recuerda la Corte que la procedencia de un defecto
sustantivo fundado en un grave error en la interpretación, es realmente
excepcional, en la medida en que se requiere demostrar de manera
incontrovertible, que la decisión judicial es manifiestamente irrazonable y
contraria al orden jurídico. No es suficiente entonces que se discrepe de la
posición de un tribunal en un aspecto, o que se piense que la norma tiene un
contenido distinto al que se valoró, o que se prefiera una interpretación
diferente a la acogida en la providencia cuestionada, sino que se requiere que
sea evidente la orientación arbitraria del juez en la causa, que se sale del
razonable margen de interpretación autónoma que la Constitución le ha confiado.
CONSEJO DE ESTADO-Límites para interpretación de normas
El Consejo de Estado tiene como límite para su
interpretación, las posibles lecturas que razonablemente se puedan hacer del
artículo 183-4 de la Constitución, es decir, (i) desde el punto de vista
semántico, los posibles “usos razonables que se le puede dar a los conceptos
contemplados en la norma,” y (ii) desde el punto de vista jurisprudencial, “los
límites a los posibles usos que se le den al concepto dentro de la propia
jurisprudencia contencioso administrativa”.  En este último caso, se trata del
respeto a sus propios precedentes, en materia de interpretación de la norma en
referencia.
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Consideraciones respecto a la indebida
destinación de dineros públicos/CONSEJO DE ESTADO-Alcance de la causal
de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos
CONSEJO DE ESTADO-Debe existir sentencia penal condenatoria
para que proceda la causal de pérdida de investidura por indebida destinación
de dineros públicos
PERDIDA DE INVESTIDURA-Exigencia de proceso penal condenatorio
por indebida destinación de dineros públicos es inconstitucional
CONSEJO DE ESTADO-Reconocimiento que la causal de pérdida de
investidura por indebida destinación de dineros públicos es independiente de
cualquier tipo penal
CONSEJO DE ESTADO-Reglas fijadas frente a la indebida
destinación de dineros públicos relacionada con actividades contractuales
realizadas por parlamentarios
CONSEJO DE
ESTADO-Interpretación semántica del alcance de la causal de
pérdida de investidura por indebida
destinación de dineros públicos
CONSEJO DE
ESTADO-Contratación estatal como eventual instrumento generador
de una indebida destinación de dineros públicos
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Aspectos importantes en cuanto al alcance
de indebida destinación de dineros públicos
CONSEJO DE ESTADO-Interpretación sobre indebida destinación
de dineros públicos no es arbitraria o irrazonable
CONSEJO DE ESTADO-Interpretación sobre indebida destinación
de dineros públicos no constituye vía de hecho por defecto sustantivo
Concluye
esta Corporación, que si bien el alcance que el Consejo de Estado le da a la
causal de indebida destinación de dineros públicos puede ser discutida
jurídicamente desde distintos ángulos, tal interpretación no puede ser
concebida como un ostensible quebrantamiento del orden jurídico o como la
“invención de una nueva causal” que constituya un defecto sustantivo, en
detrimento del principio de legalidad en la aplicación de sanciones que
comprometen el artículo 40 de la Carta. La consistente jurisprudencia de esa
Corporación en la materia, la imposibilidad de percibir en tal interpretación
una manifiesta arbitrariedad jurídica, la interpretación semántica de la norma
y la separación de las interpretaciones propias del proceso penal de las
específicas del proceso pérdida de investidura, le impiden a esta Corporación
concluir que hubo un análisis abiertamente irrazonable en las decisiones del
Consejo de Estado respecto de la figura, que comprometa fehacientemente los
derechos fundamentales a los que alude el actor. Por consiguiente, se desestima
la causal de vía de hecho invocada.
VIA DE HECHO-Incongruencia procesal afecta el principio de
contradicción y el derecho de defensa
La inconguencia procesal, implica una evidente ruptura
del principio de identidad entre los hechos imputados y los juzgados, que
supone para quienes forman parte de un proceso, la afectación al principio de
contradicción y de su derecho de defensa.  Puede configurar efectivamente una
vía de hecho, cuando con ocasión del desconocimiento del marco de referencia en
el que se adelantó un proceso, el resultado de la sentencia implique una
ostensible violación del derecho de defensa y de la buena fe de quien  es juzgado,
por franca imposibilidad de controvertir las bases en las cuáles se fundó la
sentencia que le fue adversa.
INCONGRUENCIA PROCESAL-Constituye defecto procedimental que puede
afectar significativamente derechos fundamentales
PRINCIPIO DE CONGRUENCIA PROCESAL-No se considera vulnerado por la no
afectación del principio de legalidad
La Sala de Revisión considera que dadas las
conclusiones sobre la no afectación del principio de legalidad, no se puede
considerar vulnerado el principio de congruencia procesal, por varias razones:
(a) Los cargos presentados por el ciudadano en el proceso de pérdida de
investidura como justificantes de la causal de indebida destinación de dineros
públicos, fueron cargos orientados precisamente a alegar fallas en el trámite
de contratación realizado por la  Mesa Directiva a la que pertenecía el
parlamentario, en diciembre de 1999. Por consiguiente, si bien el actor estima
que el tema de la indebida celebración de contratos no debió tenerse en cuenta
bajo la causal de indebida destinación de dineros públicos, el aspecto
contractual fue objeto de controversia a lo largo del proceso, ya que
efectivamente se entabló dentro de la litis un debate sobre quien era o no el
responsable de cumplir las exigencias legales de la contratación, con ocasión a
los acuerdos celebrados en ese mes, por la Cámara. (b) Los hechos invocados por
el demandante, la imputación de la conducta indebida y la controversia procesal
sobre la misma, así como la sentencia sancionatoria, tuvieron como fundamento
las autorizaciones contractuales avaladas por la Mesa Directiva de la Cámara en
diciembre de 1999 y la destinación de dineros a través de procesos
contractuales, que desconocieron, según se alegaba, deberes mínimos en materia
de contratación pública.
PERDIDA DE INVESTIDURA Y RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-No se justifica incongruencia de las sentencias ya
que frente a hechos en materia de contratación el actor tuvo oportunidad de
controvertirlos
AUTONOMIA JUDICIAL-Amplio margen de valoración probatoria
DEFECTO FACTICO-Clases
JUEZ DE TUTELA-No puede constituirse en instancia para revisar las
valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios
PERDIDA DE INVESTIDURA-Proceso independiente de otro tipo de
procesos
PERDIDA DE INVESTIDURA-Distinción con el proceso penal, proceso
electoral y la investigación disciplinaria adoptada por el Procurador
CONSEJO DE ESTADO-No omitió de manera arbitraria el estudio
de prueba presentada por parlamentario
SENTENCIA ABSOLUTORIA EN PROCESO PENAL-Accionante no demostró por qué valoración
probatoria incide en el trámite de pérdida de investidura
JUEZ PENAL-Concluyó que el actor no actúo con culpabilidad pero
si reconoció que los hechos dieron origen a la pérdida de investidura
PERDIDA DE INVESTIDURA-Prueba que según actor dejó de ser
valorada en sentencia de revisión no constituye prueba determinante que
modifique el resultado del proceso
CONSEJO DE ESTADO-No incurrió en vía de hecho por defecto
fáctico al considerar que no prosperaba el recurso extraordinario especial de
revisión contra sentencia de pérdida de investidura
Referencia: expediente T-1400769
Acción de tutela instaurada por Luis
Norberto Guerra Vélez contra el Consejo de Estado.
Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil siete
(2007).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
adoptado por la Sección Segunda de Consejo de Estado el día 25 de mayo de 2006,
en la acción de tutela  instaurada por Luís Norberto Guerra Vélez contra la
sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 1º de febrero de 2005, que
decidió un recurso extraordinario de revisión por pérdida de investidura.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1.El señor Luís Norberto Guerra Vélez, fue elegido  como
representante a la Cámara para el periodo 1998-2002, por el Departamento de
Antioquia[1].
1.2.El 13 de diciembre de 1999, fue nombrado miembro de la
Mesa Directiva de la Cámara de Representantes; entidad que el 15 de diciembre
de ese año, autorizó la celebración de varios contratos relacionados con
reparaciones logísticas, obras públicas y  prestación de servicios, por
diferentes cuantías.
1.3.El ciudadano Emilio Sánchez Alsina, basado en tal
actuación, solicitó ante el Consejo de Estado la pérdida de investidura del
congresista Luís Norberto Guerra Vélez, invocando la causal de “indebida
destinación de dineros públicos” consagrada en el artículo 183-4 de la
Constitución. Para sustentar los cargos contra el representante, el señor
Sánchez Alsina presentó entre otros, los siguientes argumentos: (a) La Mesa
Directiva de la Cámara de Representantes es la entidad a quien corresponde
trazar las políticas de inversión de la Cámara, de acuerdo con sus necesidades,
y previa consideración de los sustentos legales y soportes técnicos. (b) Como
miembro de la Mesa Directiva de la Cámara, el actor dispuso y avaló
contrataciones sin tener en cuenta las normas que regulan el manejo del Fondo
de Composición Interministerial, - del que se trasladó el presupuesto con
destino a la Cámara -, así como principios elementales de contratación
administrativa. (c) Con tales contratos, el representante buscó su beneficio
personal y político de manera directa o por interpuesta persona. De hecho,  la
celebración de los contratos ocurrió en los últimos días del año, periodo en el
que la Corporación no se encontraba en funcionamiento y no requería de los
servicios contratados[2].
En su favor, el representante Guerra
Vélez alegó dentro del proceso de pérdida de investidura, que: (a) tomó
posesión como Vicepresidente de la Cámara de Representantes el 13 de diciembre
de 1999. (b) Que el Presidente de la Cámara de Representantes es en realidad el
ordenador del gasto y no así los miembros de la Mesa Directiva, conforme al
artículo 43 numeral 7 de la Ley 5ª de 1992. (c) Además, el Presidente de la
Cámara de Representantes en esa oportunidad, había delegado en el Director
Administrativo de la Cámara, las competencias legales y los deberes funcionales
que le corresponden como Presidente respecto a su condición de ordenador del
gasto y al manejo de la actividad contractual, de acuerdo con la Ley 80 de
1993. Por ende, era al Director Administrativo y no a la Mesa Directiva, a
quien competía cumplir con todas las obligaciones y responsabilidades en
materia contractual. Sostuvo igualmente el actor, que el Estatuto Orgánico del
Presupuesto Nacional, Decreto 111 de 1996, artículo 110, establece con respecto
a la capacidad de contratación, de ordenación del gasto y de autonomía
presupuestal, que los “órganos que son una sección en el Presupuesto General
de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la
persona jurídica de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la
autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución y la ley. Estas
facultades estarán en cabeza del Jefe de cada órgano, quien podrá delegarlas en
funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercitadas,
teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de la
Contratación de la Administración Pública y en las demás disposiciones vigentes”.
Por consiguiente, las actuaciones contractuales que se surtieron en su
oportunidad (e) se hicieron acorde con las disposiciones que imponían al
Director Administrativo de la Cámara la responsabilidad en concreto, sobre la
contratación, y no así a los miembros de la Mesa Directiva de la Cámara. Estas
consideraciones, a juicio del ex representante, implicaban una actuación no
reprochable de su parte en las autorizaciones, teniendo en cuenta que las actas
que se surtieron para el efecto facultaban la celebración de los contratos por
parte del Director Administrativo, con el propósito de suplir unas necesidades
de la Cámara, siendo el Director el responsable de tal contratación, según la
delegación hecha por el Presidente de la Cámara[3].
1.4. El 23 de mayo de 2000, la
Sala Plena del Consejo de Estado[4], por mayoría de 21 votos
de 23, decidió despojar al señor Guerra Vélez de la investidura de
Representante a la Cámara. Las razones aducidas en la sentencia de esa
Corporación fueron las siguientes: (a) el señor Guerra Vélez tomó posesión como
Vicepresidente de la Cámara de Representantes el 13 de diciembre de 1999, e
intervino en tal calidad, en las autorizaciones contractuales que constan en
el  Acta 016 de 15 de diciembre del mismo año[5]. (b) El Acta
mencionada, autorizaba celebrar una serie de contratos al Director
Administrativo de la entidad, quien había recibido por delegación, la
ordenación del gasto y la dirección y manejo integral de la actividad
contractual. Sin embargo, la Resolución No 0818 de agosto de 1999[6]
de delegación de funciones en cabeza del mencionado Director, consagraba en su
artículo 3º que “el ejercicio de esa delegación implica[ba] en todos los
casos, la obtención previa de aprobaciones y autorizaciones de la Mesa
Directiva de la Cámara de Representantes contenidas en las actas autorizadas
por el Secretario General”. Sobre este particular advirtió la providencia
que al “otorgarle funciones a la Mesa Directiva tendientes a dirigir dichas
autorizaciones”, esa dependencia quedaba vinculada  “a todo el
proceso de contratación”.
Para la Sala Plena del Consejo de
Estado, de acuerdo a la normatividad que regula las reglas y principios que
rigen la contratación pública, el representante Luís Norberto Guerra Vélez al
suscribir el Acta 016 del 15 de diciembre de 1999, estaba obligado a analizar
con antelación,  la conveniencia del objeto de los contratos allí autorizados.
Sin embargo, a juicio de la Sala, ello no se realizó, y la indebida celebración
de contratos fue el medio para que se destinaran indebidamente fondos públicos.
Al respecto, señaló la providencia, lo siguiente:
“El Doctor LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ
- primer Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes al
autorizar la celebración de contratos en el acta No 016 del 15 de diciembre de
1999, relativos a la compra de bienes inmuebles, prestación de servicios y
obras públicas, no acató imperativas disposiciones que gobiernan la
contratación estatal y que estaba obligado a cumplir, como atrás se precisó.
Previo a autorizar la celebración de estos contratos, debía analizar la
conveniencia del objeto a contratar, basada en la necesidad de la contratación,
que justificaran las inversiones a cargo del erario, sin embargo no lo hizo
como queda probado. (…)
“(…) ya fuere por desconocimiento de
los requisitos formales o por ilicitud en el objeto, la indebida celebración
[de contratos] puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos
públicos como acontece en el caso sub-lite, donde por negligencia u omisión en
la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se
afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios
o prohibidos por la ley.
“Podemos concluir que la causal de
pérdida de investidura comentada se configura como consecuencia de la conducta
de quien administra directamente el erario y también se estructura como
consecuencia de la indebida celebración de contratos como ocurre en el caso
presente.
“Lo anterior es así, puesto que, en
el proceso de pérdida de investidura la conducta que se examina es
sustancialmente distinta de los tipos penales, mientras en aquellos para que se
configure la “indebida destinación de dineros públicos” se requiere que estos
hayan sido confiados a la administración o en custodia por razón de sus
funciones, en la pérdida de investidura por tratarse de un proceso de
naturaleza político disciplinaria, cuyas normas ostentan un sentido
eminentemente ético, basta para que se configure la causal, la omisión de las
responsabilidades administrativas  en el ejercicio de las funciones del
congresista que ocasionen o permitan la incorrecta, ilícita e injusta
destinación del patrimonio público.
“ (…) comparte la sala la apreciación
de la procuradora delegada ante el Consejo de Estado cuando en su resumen
escrito, luego de relacionar el número de contratos y objeto de los mismos que
se celebraron con ocasión de la autorización (…) señala el banco y el cheque
girado por concepto y anticipo y concluye: ‘quedando en estas condiciones
eliminada cualquier discusión  al respecto, habida cuenta que la afectación no
solamente se dio a nivel de apropiación presupuestal sino que además se
materializó en el efectivo desembolso del dinero público’”.
El Consejo de Estado concluyó por consiguiente, que el
Representante Guerra Vélez había incurrido en la causal de pérdida de
investidura del artículo 183-4 de la Carta y así lo decretó.
1.5. Esta decisión mayoritaria del Consejo de Estado,
sin embargo, contó con una serie de votos disidentes y aclaraciones. El
magistrado Juan Alberto Polo Figueroa  aclaró su voto, por considerar que la
afirmación de la sentencia en la que se concluye que la indebida celebración de
contratos puede ser la medida para que se destinen indebidamente fondos
públicos, es una aseveración a la que “parece faltarle sustento probatorio
que establezca un claro nexo entre las aludidas irregularidades y la finalidad
o propósito con el cual se contrató para destinar indebidamente los fondos
públicos”. A juicio del magistrado, desde el mismo momento en que se
concedió la aparente delegación al Director Administrativo de la Cámara, “comenzó
a fraguarse lo que en el fallo se denomina ¨estratagema¨, no sólo para
pretender evadir responsabilidades sino para dejar en manos de dicha Mesa la
posibilidad de disponer a su amaño de los contratos”. Empero, si ello fue
así, considera el magistrado que debió haberse precisado de manera más
explícita en la sentencia ese nexo causal, con fundamento en las múltiples pruebas
recaudadas en el proceso. (Folio 313, libro 4)
En el mismo sentido, el magistrado Jesús María
Carrillo Ballesteros, - quien también aclaró el voto -, precisó que en su
entender “la indebida destinación retenida como causal, deviene por el
conocimiento que tuvo  el encausado de los contratos que se iban a celebrar, y
pudiendo, no lo evitó, y en ese sentido determinó positivamente el destino
impropio dado a los dineros públicos. En vez de contratar, y aunque su
autorización fuese inocua, conoció y por ello participó en su condición de
Congresista en la orientación de la contratación que sirvió de medio para dar
destino  impropio a los dineros públicos”[7].
El Consejero Roberto Medina López, por su parte,
aclaró el voto indicando que el mero hecho de corresponderle a la Mesa
Directiva el deber de controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso
“era suficiente para establecer la responsabilidad” del representante,
quien a su juicio, carecía de competencia para contratar, y  nunca contrató[8].
El Consejero Mario Alario Méndez, en salvamento de
voto contra la providencia mayoritaria, consideró que la sentencia era
incongruente, dado que el demandante alegó en contra del representante unas
causales y los argumentos del fallo para declarar la pérdida de la investidura
fueron otros. Para el Consejero, lo pertinente en este caso, dada la
indefinición de los cargos propuestos por el ciudadano en su momento, era
declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda de
pérdida de investidura y ordenar la corrección de la solicitud, con la debida
explicación de la causal invocada por el ciudadano.[9]
1.6. El ex representante Guerra Vélez interpuso mediante
apoderado, Recurso Extraordinario Especial de Revisión[10],
con el propósito de que se revocara el fallo proferido el 23 de mayo de 2000
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y se declarara impróspera la
causal del artículo 183-4  de la Carta. Invocó como fundamento de su solicitud,
el literal a) del artículo 17 de la Ley 144 de 1994[11],
es decir la causal de falta de debido proceso. Los argumentos
presentados por el actor para el efecto, fueron los siguientes: (a) la
sentencia proferida dentro del proceso de pérdida de investidura violó el principio
de congruencia, porque decretó la pérdida de investidura con fundamento en
una indebida celebración de contratos; causal que no está contemplada entre
aquellas que consagra la ley para perder la dignidad parlamentaria y que
además, no fue alegada por el ciudadano demandante. (b) La providencia
comprometió entonces su derecho de contradicción, dado que durante el
proceso, el actor no pudo defenderse de la acusación que motivó la pérdida de
su investidura, esto es, la “indebida celebración de contratos”, ya que tal
acusación no fue la presentada por el ciudadano en la demanda de pérdida de
investidura inicial. (c) La decisión que profirió la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia, -quien juzgó la conducta del actor como primer
Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes en esa oportunidad-,
lo exoneró de cualquier responsabilidad penal. Por consiguiente, y con
el fin de que se tuviera en cuenta tal providencia para desvirtuar su culpa en
las actuaciones evaluadas en el proceso de pérdida de investidura, el actor
allegó al Recurso Extraordinario de Revisión, la sentencia de la Corte Suprema
de Justicia. A juicio del actor, la providencia penal permitía desvirtuar el
nexo causal entre la indebida celebración de contratos y la indebida
destinación de dineros públicos que la sentencia de pérdida de investidura
había establecido para decretar su procedencia. Por último, el señor Guerra
Vélez  alegó en el Recurso Extraordinario de Revisión, (d) la vulneración del derecho
a la igualdad, ya que considera que su caso tuvo un tratamiento diverso al
que se le dio al Representante Antenor Duran Carrillo, quien a pesar de
encontrarse en las mismas situaciones de hecho del actor, no perdió su
investidura parlamentaria. Para el efecto, citó la sentencia del Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Juan
Alberto Polo Figueroa, del 5 de septiembre de 2000.
1.7. El Consejo de Estado, en sentencia del 1º de
febrero de 2005[12], por mayoría de 20
magistrados, resolvió el Recurso Extraordinario Especial de Revisión que
presentó el señor Luís Norberto Guerra Vélez. La providencia denegó sus
pretensiones, y destacó lo siguiente:
“(…) En el caso concreto, la Sala encuentra
que no se vulneró el derecho de contradicción del ex congresista, pues en el trámite
de la acción sólo se discutieron los hechos mencionados en la solicitud de
pérdida de investidura, y respecto de ellos éste tuvo oportunidad de
pronunciarse en la contestación de la demanda; así pues no se vislumbra el
elemento sorpresa al que se refiere.
En efecto, en la solicitud de pérdida de
investidura el actor invocó la causal consagrada en el artículo 183[4] de la
Constitución Política, es decir, la indebida destinación de dineros públicos
(folios 2 y 23) y en la contestación de la demanda el ex congresista se
defendió de dicha causal  al sostener que la capacidad de contratación y
ordenación del gasto estaban en cabeza del presidente de la Cámara”.
“De otra parte, la Sala precisa que la
interpretación de las causales de  pérdida de investidura no pueden hacerse
conforme con los parámetros del derecho penal, dada la naturaleza y los
propósitos  de la acción de desinvestidura. Sobre este aspecto la Sala ha
sostenido:
“ (..)  ésta institución apunta a la
consecución de las finalidades consignadas al comienzo, es decir, la
moralización y legitimación de la institución política de la representación
popular; y para lograrlo se señalaron una precisas causales de orden
constitucional adecuado a esta materia, así como un juez propio que se podría
denominar el juez de la desinvestidura.
Con estas características, el proceso de
pérdida de investidura adquiere perfiles propios que permiten distinguirlo de
cualquier otro proceso similar a que se sujeten los congresistas, como serían el
penal o el disciplinario”[13].
La providencia precisó además, que no se requiere de
proceso penal previo en el trámite de pérdida de investidura, que existen
diferencias sustanciales entre ambos procesos, y que ése último tiene un
sentido eminentemente ético.
Respecto del cargo relativo al derecho a la igualdad,
la sentencia que resolvió el Recurso Extraordinario Especial de Revisión
(REER), concluyó lo siguiente:
“ (...) en relación  a la supuesta
violación del derecho a la igualdad invocada por el recurrente, es de aclarar
que no constituye causal de revisión de la sentencia, según los artículos 17 de
la Ley 144 de 1994 y 188 del Código Contencioso Administrativo. Además, la Sala
encuentra que se trata de una anotación accesoria dentro del recurso, a la que
no se acompañó medio probatorio alguno  por lo que no es posible determinar si
efectivamente el recurrente se encontraba o no en la misma situación”.
Así, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
declaró impróspero el Recurso Extraordinario de Revisión, invocado por el ex
representante Luís Norberto Guerra Vélez.
1.8. Esta providencia, contó con posiciones disidentes
de algunos Consejeros y con aclaraciones de voto. Entre quienes aclararon el
voto, la magistrada[14] Maria Inés Ortiz
Barbosa, estimó que la providencia había hecho una interpretación extensiva de
la causal de indebida destinación de dineros públicos y había desconocido que
el derecho a la igualdad es un derecho fundamental que en todo proceso debe ser
amparado. Por ello, a su juicio, no era pertinente desechar ese cargo aduciendo
que el derecho a la igualdad no estaba incluido en las causales del recurso de
revisión.
El magistrado Reinaldo Chavarro Buriticá[15],
aclaró su voto, precisando, que el proceso de pérdida de investidura no puede
ser entendido como un juicio de responsabilidad política, ya que ese juicio
sólo compete a los electores. Desde su perspectiva, se trata de un juicio
disciplinario que tiene causales constitucionales especificas y que nada tienen
que ver con la responsabilidad política. A su vez, frente al tema de igualdad,
consideró que  el cargo debió haber sido estudiado de fondo.
Los Consejeros Ruth Stella Correa Palacio, Rafael E.
Ostau de Lafón Planeta, Alier Eduardo Hernández y Juan Ángel Palacio Hincapié,
salvaron el voto en esta decisión.
El magistrado Alier Hernández[16]
señaló que si bien compartía las ideas generales del fallo relativas a la
independencia de las causales de pérdida de investidura de los punibles
penales, al igual que las relacionadas con la inexistencia de una
prejudicialidad penal en los procesos de pérdida de investidura, en su opinión,
“dadas las espacialísimas características de este recurso, la brevedad del
proceso de pérdida de investidura cuyos términos angustiosos  bien pueden
conducir a la comisión de grandes errores, lo indicado habría sido, por lo
menos, trasladar las pruebas que sirvieron de fundamento a la decisión de la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y, sólo, después de una
nueva evaluación, concluir si el fallo recurrido merecía o no infirmarse”.
Esta conclusión fue compartida por la consejera Ruth Stella Correa Palacio[17],
quien se adhirió al salvamento anterior.
El magistrado Lafón Pianeta[18],
por su parte, consideró que la sentencia absolutoria de la Corte Suprema de
Justicia debió haber sido tenida en cuenta en el caso concreto, ya que si el
demandado no incurrió en el hecho o conducta material que se le endilga
conforme al proceso penal, debió haber prosperado el recurso de revisión
correspondiente. En su opinión, la nueva situación generada por la sentencia
penal, exigía que se examinara si la conducta reprochable del representante sí
había sido de su autoría o no, por lo que a su juicio la Sala debió haberse
detenido en el estudio de la sentencia absolutoria penal y no lo hizo. A su
vez, considera que el cargo de igualdad debió ser estudiado, y no desechado,
dado que dentro de las causales de procedencia del recurso de revisión
consagrado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, el derecho a la igualdad
forma parte de la causal relacionada con el debido proceso.
Finalmente, el Consejero Juan Ángel Palacio Hincapié[19]
sostuvo que en atención a la severidad de los procesos de pérdida de la
investidura, la Sala Plena ha debido estudiar con detenimiento las
circunstancias que se tuvieron en cuenta en el proceso penal, porque aunque si
bien el proceso de pérdida de investidura estudió la responsabilidad ético
política del congresista y no la penal del actor, “lo cierto es que ambas
responsabilidades se originaron directamente de la única conducta del
representante”. Desde esta perspectiva, a su juicio, se debió revisar el
nexo causal alegado entre la celebración indebida de contratos y la indebida
destinación de dineros públicos.
2. Demanda de tutela  y solicitud.
2.1. El ex parlamentario Guerra
Vélez, presentó acción de tutela[20] contra la sentencia de
revisión proferida por el Consejo de Estado el 1º de febrero de 2005, por
violación de los derechos al debido proceso (Art. 29 C.P.), participación,
ejercicio y control del poder político (art. 40 C.P.) e igualdad (art. 13
C.P.), aduciendo las siguientes razones: (1) Que se le desconoció el derecho a
la igualdad, porque el propio Consejo de Estado en sentencia proferida en el
caso del congresista Antenor Durán Carrillo, ante unas condiciones fácticas
similares a las suyas, decidió no despojar a ese parlamentario de su
investidura,  mientras que al actor se le dio un trato diferente. (2) Que
se vulneró su derecho al debido proceso, al haber sido acusado de “indebida
destinación de dineros públicos” y perder su investidura con fundamento en
una aparente “celebración indebida de contratos”, desconociéndose con
ello, (a) el principio de congruencia del proceso y (b) el carácter
restrictivo y taxativo de las causales de pérdida de investidura, al haber
sido despojado de su credencial  con base en una causal inexistente en el
ordenamiento jurídico. (3) Que no se tuvo en cuenta que la Corte Suprema de
Justicia lo absolvió penalmente por los mismos hechos que motivaron la pérdida
de investidura, y que esos hechos debieron ser valorados en la sentencia que resolvió
el Recurso Extraordinario de Revisión.
Alegó además el actor, que la acción
de tutela era procedente, por cuanto carecía de otros medios de defensa
judiciales para invocar la protección de sus derechos fundamentales frente al
Recurso de Revisión.
Por las anteriores razones, afirmó en su solicitud el
señor Guerra Vélez, que el “Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho,
en la sentencia que decretó la pérdida de mi investidura, esa vía la ratificó,
al no revisar la sentencia de pérdida de investidura, por tanto, se hace
necesario que al tutelar se deje sin efectos las dos sentencias, para poder ser
elegido al Congreso de mi país”[21].
II.  DECISIONES JUDICIALES OBJETO
DE REVISIÓN
1. Sentencia de primera instancia.
1.1. La sentencia de tutela de primera instancia, fue
decidida por la Sala de Conjueces de la Sección Primera del Consejo de Estado integrada
por los doctores Orlando Abello Martínez-Aparicio, Martín Bermúdez Muñoz y
Álvaro Concha Narváez[22], quienes en forma
unánime accedieron al amparo solicitado por el señor Guerra Vélez, mediante
providencia del 19 de octubre de 2005.
La Sala de Conjueces, luego de hacer un estudio
preliminar sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, consideró
en primer lugar que tanto la providencia de pérdida de investidura como
la sentencia que resolvió el recurso de revisión “son vía de hecho, porque
fueron proferidas sin sustento en las normas constitucionales o legales”,
al fundarse en el argumento de que el proceso de pérdida de investidura tiene
un carácter “político” o “ético”.  Para tales magistrados, sólo
se puede decretar la pérdida de investidura de un Congresista, cuando se
encuentre probado que se ha incurrido en una de las causales que taxativamente
están previstas en el ordenamiento jurídico, por lo que la sanción no puede
fundarse en los principios éticos del juez competente. Así, cuando se dispone una
consecuencia jurídica como la pérdida de investidura ante hechos no previstos
en el ordenamiento, se está incurriendo en una vía de hecho.
La providencia de primera instancia, en consecuencia,
estimó que la pérdida de investidura del congresista se decretó porque el actor
incurrió en celebración indebida de contratos al autorizar con su firma la
celebración de algunos respecto de los cuales no se había cumplido con la
obligación legal de realizar los estudios previos de conveniencia. Esta causal,
para la Sala de conjueces, no es una de las señaladas por la legislación
nacional como razón de desinvestidura, por lo que no podía dar lugar a la
pérdida de investidura del representante. Según el fallo, la causal de “indebida
destinación de dineros públicos, se presenta únicamente cuando el
congresista demandado ha destinado dineros del Estado para fines diferentes a
aquellos para los cuáles esos dineros estaban  previstos. La sentencia afirma,
por lo tanto, que “desconocer el carácter restrictivo de la causal y el
evento expreso para la cual ella está prevista, implicaría concluir que
cualquier acción u omisión de un congresista que afecte el patrimonio público o
que conduzca a realizar un gasto que no debió realizarse, o que el Consejo de
Estado estime “incorrecto ilícito o injusto” puede configurar “indebida
destinación de dineros públicos”. Desde esta perspectiva, para la Sala, el
juzgador en una pérdida de investidura no puede hacer interpretaciones
extensivas ni analógicas de las causales previstas en la Constitución.
En segundo lugar, la primera instancia
consideró que las providencias acusadas fueron proferidas sin que se hubiera
hecho un estudio minucioso del expediente, tendiente a establecer el nexo
causal entre las irregularidades del actor y la finalidad o el propósito con el
cual se contrató, para destinar indebidamente los  dineros públicos. Alega la
Sala, que no se trata de comparar esa causal de la perdida de investidura, con
las conductas penales, pero sí de reconocer que el juez debe “delimitar
exactamente cuál es la conducta prevista como causal de pérdida de investidura,
para aplicar dicha sanción sólo cuando se evidencia que el congresista ha
incurrido en ella”. Para la Sala de Conjueces, el carácter sancionatorio
de la acción de pérdida de investidura, exige una interpretación restrictiva de
la figura, para que no se viole el principio de legalidad. Por lo que al
sancionarse al actor por una omisión suya que “pudo” generar la
utilización o gasto indebido de dineros públicos y no constatarse ese hecho, se
incurrió en una vía de hecho. Para sustentar esta posición, la sentencia recoge
parte del salvamento de  voto del Consejero Juan Alberto Polo Figueroa, en el
que se alega que era necesario ahondar en el nexo causal.
En tercer lugar, sostiene la Sala que era deber
del Consejo de Estado apreciar las pruebas relativas a los hechos
sobrevinientes; por lo que no  tomar en consideración la sentencia penal
aportada, en la que la Corte Suprema de Justicia  absuelve al actor del delito
de peculado culposo, constituye una violación al debido proceso. Los
falladores, en consecuencia, adujeron  que el Consejo de Estado debió revocar
el fallo que declaró la pérdida de investidura, toda vez que la conducta
desplegada por el representante no dio lugar a destinar indebidamente dineros
públicos de acuerdo con el proceso penal. En este sentido, afirma la
providencia de instancia, que la  “fundamentación  fáctica de la causal
quedó carente de sustento probatorio en el expediente, razón por la cual la
apreciación de esta prueba imponía la revocatoria de la sentencia de pérdida de
investidura”.
Finalmente, la Sala de conjueces consideró que las
sentencias acusadas por el actor, violaron su derecho a la igualdad, en la
medida en que en casos similares se produjeron decisiones disímiles. Esta
decisión se sustentó en que mientras al actor se le despojó de su investidura
por participar en la Mesa Directiva donde se autorizaron unos contratos, sin
que el acusado haya suscrito o participado en su ejecución, al representante de
la Cámara Antenor Durán Carrillo se le mantuvo la investidura, en su caso bajo
el supuesto de que a pesar de intervenir en la autorización como miembro de la
Mesa Directiva, no lo hizo como ordenador del gasto. Para los falladores de
instancia, esta decisión pudo haber sido analizada en la sentencia que resolvió
el recurso de revisión, en la medida en que controvertía el debido proceso del
actor, y al no hacerlo, se incurrió en una vía de hecho en la decisión.
Por las razones anteriores, la sentencia de primera
instancia en la acción de tutela de la referencia procedió a dejar sin efecto
las providencias proferidas el 23 de mayo de 2000 y el 1º de febrero de 2005
decididas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que declararon la pérdida de investidura del demandante y denegaron  el
Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por el actor.
1.2. Los Consejeros Alejandro Ordóñez Maldonado y
Héctor Romero Díaz, impugnaron la decisión anterior[23],
alegando que conforme con la sentencia C-543 de 1992 que declaró inexequibles
los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no
puede ser utilizada para invalidar providencias judiciales, ni siquiera en
actuaciones a las que se les atribuya errores  protuberantes o groseros
proferidos por el juez. A su vez, adujeron que tratándose de la pérdida de
investidura, la sentencia SU-858 de 2001[24] de esta
Corporación ya había afirmado que la tutela  es improcedente contra tales
providencias, por existir otro medio idóneo de protección.
Con todo, manifestaron que si en gracia de discusión
fuera conducente la tutela contra providencias judiciales, las sentencias
acusadas carecerían de los defectos fácticos y sustantivos que se alegan, en la
medida en que:
(i)  La sentencia del 23 de mayo de 2000 se fundó en
la realidad fáctica y jurídica que obraba en el proceso en su momento y que
permitía establecer que el congresista demandado, en su condición de Primer Vicepresidente
de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, autorizó un gran número de
contratos desacatando imperativas  disposiciones que estaba obligado a cumplir,
y que al final afectaron fondos públicos.  Para los Consejeros en consecuencia,
el fallo falta a la verdad cuando asegura que hizo falta un estudio de las
pruebas obrantes en el expediente.
(ii) A su vez, tampoco se incurrió en vía de hecho por
proferir la providencia del 1º de febrero de 2005 (REER) según los impugnantes,
toda vez que “(…)la debida destinación de dineros públicos, como causal de
pérdida de investidura puede configurarse de múltiples maneras, pues basta  que
el congresista por un comportamiento éticamente  reprochable hubiere dado lugar
al detrimento del erario; (…) las irregularidades cometidas en la celebración
de contratos  pueden dar lugar a la indebida destinación de dineros públicos,
por cuanto la contratación, es fundamentalmente la principal forma de dar
destino a los dineros públicos”.
(iii) Al no darle valor probatorio a la sentencia
proferida por la Corte Suprema de Justicia que absolvió al actor del delito de
peculado culposo, no se configuró vicio alguno según los Consejeros, toda vez
que en el fallo se advirtió que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, no consagró
como causal de revisión especial el hecho de haberse proferido sentencia penal
absolutoria.
(iv) Con relación a la vía de hecho derivada de la
violación del derecho a la igualdad, por no darle al actor el mismo trato que
al Representante Antenor Durán Carrillo, pese a que se trataba de casos
similares, adujeron los impugnantes que además de no encontrarse legalmente
previsto este supuesto entre las causales de revisión, no se acompañó medio
probatorio alguno que demostrara la similitud de las situaciones fácticas que
se comparaban.
Con fundamento en estos argumentos,
los consejeros solicitaron que se revocara el fallo de primera instancia y que
se denegaran las pretensiones del demandante.
1.3. Por otra parte, la Procuraduría Primera Delegada
ante el Consejo de Estado, presentó solicitud de nulidad[25]
en contra de la sentencia de tutela proferida en primera instancia, por las
siguientes razones: (1) Por falta de competencia, (artículo 140, numeral 2
C.P.C), porque a juicio del Ministerio Público, “ninguno de los conjueces
que profirieron el fallo de primer grado en la acción de tutela de la
referencia es conjuez de la Sección Primera, que era la célula competente  para
resolver el asunto en primera instancia. En efecto, el Dr. Orlando Gabriel
Abello es conjuez de la Sección Cuarta, el doctor Martín Bermúdez lo es de la
Sección Tercera y el doctor Álvaro Concha, de la Sección Segunda”. Para el
funcionario delegado ante el Consejo de Estado, tal nulidad es insaneable. (2)
Si bien la Sala de Conjueces notificó a los magistrados de la Sala Plena del
Consejo de Estado de la demanda, no ordenó notificar al Ministerio Público,
quien había intervenido como sujeto procesal en la acción de pérdida de
investidura, en detrimento del artículo 140 numeral 9 del C.P.C. A juicio de la
Procuraduría este hecho debería ser considerado igualmente como causal de
nulidad.
1.4. La Sala de Conjueces del Consejo
de Estado, mediante decisión del 15 de diciembre de 2005[26],
resolvió el incidente de nulidad presentado por la Procuraduría. Para la Sala,
según el artículo 142 del C.P.C., la petición de nulidad puede formularse antes
de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior, si la nulidad
ocurriere en la providencia. En este caso, los conjueces consideraron que
ninguna de las irregularidades alegadas por la Procuraduría podía ser
atribuible a la sentencia indicada por dos razones: (1) no existe norma legal o
reglamentaria  que determine que los conjueces del Consejo de Estado solo
pueden actuar válidamente en asuntos  de una determinada sección. Son “Conjueces
del Consejo de Estado” y la Corporación los sortea indistintamente, sin
consideración de la sección que los nombró. (2) En relación  con la segunda
causal alegada, para la Sala se surtieron las notificaciones conforme a los
artículos 16 y 30 del decreto 2591 de 1991. La acción fue promovida contra el
Consejo de Estado y en tal virtud se surtió con citación y asistencia de
quienes son parte en ella (Art. 5 del decreto 306 de 1992 y 13 del decreto 2592
de 1991). En el mismo sentido, argumenta la Sala, en el proceso de pérdida de
investidura no puede hablarse específica o técnicamente de partes, ya que al
ser un proceso disciplinario o sancionatorio, el único que es parte
concretamente es el disciplinado.  Por las anteriores razones, la Sala de
Conjueces del Consejo de Estado rechazó de plano la petición de nulidad
presentada por el Procurador Primero Delegado ante el máximo tribunal de lo
Contencioso Administrativo.
2. Sentencia de Segunda Instancia.
2.1. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en
decisión del 25 de mayo de 2005[27], revocó la sentencia de
tutela proferida en primera instancia y en su lugar denegó las pretensiones de
la solicitud de amparo. Las razones que adujo la Sala para revocar la sentencia
de la primera instancia son las siguientes:
(i) A juicio de la Sala, el problema en este caso
reside en la existencia de diferentes “criterios de interpretación” sobre la
naturaleza de la pérdida de investidura. De hecho, considera que existen
diferentes posiciones frente a (1) “si en el proceso de pérdida de
investidura se examinan conductas éticas y político administrativas, como lo
dice la Corporación accionada, o si por el contrario, es un proceso
eminentemente sancionatorio, como lo dijo el a-quo”, y (2)  “por la
manera en que el Consejo de Estado interpreta la figura de la indebida
destinación de dineros públicos”. Concluye entonces la segunda instancia,
que “las discusiones y desacuerdos que recaigan sobre los resultados de la
labor judicial y que lleguen a debatirse en acciones como esta, no pueden
constituir materia del control jurisdiccional del juez de tutela, (…) toda vez
que la emisión de un juicio valorativo que califique una actuación judicial
como una vía de hecho, requiere que en la misma sea evidenciable un vicio que
contraríe notoriamente el ordenamiento jurídico”.
Para los juzgadores de instancia, por lo tanto, no
existe en el caso concreto una violación flagrante de la Constitución Política,
ni la decisión obedece a voluntad o capricho del juez, dado que “la
interpretación que realizó el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo
en el sentido de que en el proceso de pérdida de investidura se examinan
conductas éticas y político-administrativas, hace parte del límite
argumentativo que el funcionario judicial puede apreciar”.
(ii) Con respecto a la vía de hecho por defecto
fáctico en la actitud aparentemente omisiva del juez de valorar las pruebas, la
Sala señala que para que prospere esa causal,  “el error judicial valorativo
de la prueba debe ser de tal entidad, que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, al mismo tiempo que debe tener incidencia directa en la decisión”.
Teniendo en cuenta que la decisión de la Sala de conjueces se fundó en la
aclaración de voto de la sentencia del 23 de mayo de 2000 de pérdida de
investidura, resalta la segunda instancia que en esa providencia el magistrado
disidente en ningún momento afirmó que se hubieran dejado de valorar pruebas
que demostraran la indebida destinación de dineros públicos, sino que a su
juicio, faltó más estudio al respecto. Por ello la Sala estima que no se
configuró vía de hecho alguna.
(iii) Con respecto a la valoración de la prueba
correspondiente a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia allegada en el
recurso extraordinario de revisión, que absolvió al actor del delito de
peculado culposo,  la Sala consideró que “el artículo 17  de la Ley 144 de
1994 consagra como causales de revisión, las establecidas en el artículo 188
del C.C.A. más la falta de debido proceso y la violación al derecho de defensa.
En ese orden de ideas, le asiste razón al recurrente cuando afirma que no se
puede alegar una vía de hecho por dejar de valorar un medio de prueba cuando
legalmente no estaba obligado a hacerlo”.
(iv) Por último, en lo concerniente al derecho a la
igualdad, afirma la sentencia que “para que una acusación como ésta
prospere, es necesario que el juez cuente con los elementos mínimos que le
permitan  concluir que en uno u otro caso las situaciones son idénticas y que
por ende se debe recibir el mismo trato. Sin embargo, como se advirtió en la
providencia del 1º de febrero de 2005, con el recurso de revisión no se allegó
prueba alguna que comprobara que los representantes invocados estaban bajo los
mismos supuestos de hecho y de derecho”.
Por estas razones, al considerarse que la actuación de
los funcionarios judiciales no fue arbitraria, que los argumentos aducidos en
las decisiones relacionadas con la pérdida de la investidura fueron razonables
y que se llevaron a cabo dentro de la legalidad y autonomía reconocida a los
funcionarios judiciales, se revocó el fallo de primera instancia y se denegaron
las pretensiones de la demanda.
III. CONSIDERACIONES y
fundamentos
1. Competencia.
1. Esta Sala es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política.
2. Pruebas que reposan en el expediente.
2.1. Fuera de las pruebas incorporadas originalmente
al expediente en sede de tutela[28], el actor, en escrito
dirigido a esta Corporación durante el trámite de revisión, aportó a las
observaciones iniciales de su demanda, algunas reflexiones respecto a la
procedencia de la acción de tutela en el caso concreto[29].
Desde una perspectiva formal, indicó que la tutela es
procedente, porque si bien la jurisprudencia constitucional ha sido consistente
en señalar que el Recurso Extraordinario Especial de Revisión (REER) es un
medio idóneo para proteger los derechos fundamentales de quien ha sido
despojado de su credencial de congresista, - según las sentencias SU-858 de
2001[30], SU-1159 de 2003[31]
y T-920 de 2005[32]-, ello no impide que la
providencia que resuelve el recurso de revisión pueda ser objeto de tutela en
el evento de presentar alguno de los defectos propios de las vías de hecho. En
este sentido, ante esa posibilidad afirmó que, “eventualmente también puede
atacarse la [sentencia] que decreta la pérdida de investidura, como ocurre en
esta oportunidad”.
Por ende, dado que presentó el recurso extraordinario
de revisión en los términos que exige la jurisprudencia, y los cargos que
dirigió contra la sentencia de pérdida de investidura en el recurso de revisión
son los mismos que se alegaron en sede de tutela, considera que la demanda
cumple con el requisito  exigido en la sentencia SU-1159 de 2003[33]
de esta Corporación, que impide “guardar estratégicamente cargos, para
invocarlos luego en el proceso de tutela”.
En lo referente a los aspectos de fondo de la acción,
el demandante estima que la tutela cumple también las exigencias establecidas
por la sentencia SU-1159 de 2003 para el caso de la pérdida de investidura,
dado que los defectos que se alegan ocurrieron en el proceso en el que perdió
su dignidad parlamentaria; fueron los mismos invocados durante el recurso extraordinario
de revisión,  y el análisis que efectuó el Consejo de Estado acerca de la
violación de los derechos alegados en la sentencia contradice la Constitución.
Con relación al cargo de igualdad, afirma el actor, -
citando las sentencias C-447 de 1997[34], T-698 de 2004[35],
T- 292 de 2006[36] y T-688 de 2003[37]-,
que un precedente jurisprudencial establecido por una Corporación judicial es
vinculante. De esta forma, el desconocimiento por parte del Consejo de Estado
de sus propios precedentes, como ocurrió según afirma con el caso del
parlamentario Antenor Durán y el suyo propio, constituye para el actor una
causal autónoma entre las llamadas “causales genéricas de procedibilidad de
la tutela” contra sentencias, por vulnerar su derecho a la igualdad y el
respeto de tales precedentes jurisprudenciales. Como el Consejo de Estado no
adujo razones de fondo que justificaran de manera adecuada y suficiente la
diferencia en las apreciaciones entre su situación y la del representante
Durán, considera que se dio lugar a una vía de hecho. Así, para precisar la
equivalencia de elementos que vinculan el caso del señor Antenor Duran con el
suyo propio, el actor presentó el siguiente cuadro de referencia:
Caso:
Antenor Durán Carrillo
(Rad. AC-10.753)
Luís Norberto Guerra Vélez
(Rad. AC-9.878)
Fecha de
la(s)
sentencia(s)
-
Septiembre 5 de 2000
-
No recurso de
revisión
-
Mayo 23 de 2000
-
Febrero 1º de 2005
(REER)
Autoridad que
profiere la sentencia.
Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso
Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso
Causal
invocada.
Indebida destinación de dineros públicos (art. 183-4
C.P.)
Indebida destinación de dineros públicos (art. 183-4
C.P.)
Cargo al
momento de los hechos.
Miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes.
Miembro de la Mesa Directiva de la Cámara.
Presupuestos
fácticos
-
Autorización
irregular para celebrar contratos.
-
No celebró ni ejecutó
contratos.
-
Autorización
irregular para celebrar contratos.
-
No celebró ni ejecutó
contratos.
Consideraciones
del Consejo de Estado
(Ratio
decidendi)
-
Aún cuando puede
haber contratación irregular, ese sólo hecho NO genera indebida
destinación de dineros públicos, porque el congresista sólo autorizó pero no
intervino como ordenador del gasto, ni en la celebración o ejecución de
contratos.
-
Deficiencias en la
formulación de otros cargos.
-
Si hubo contratación
irregular, ese sólo hecho SI genera indebida destinación de dineros
públicos por la autorización para contratar, sin importar que no intervenga
como ordenador del gasto, o en la celebración y ejecución de contratos.
Decisión
No decreta la pérdida de investidura.
Decreta y confirma la pérdida de Investidura.
Para el ex parlamentario Guerra Vélez, el Consejo de
Estado consideró en el caso del Representante Antenor Duran Carillo, que la
autorización irregular para celebrar contratos no configuraba por si sola el
tipo de “indebida destinación de dineros públicos”, por cuanto el
congresista no había intervenido como ordenador del gasto, ni en la celebración
o ejecución del contrato. En su caso, por el contrario, el Consejo de Estado
estimó que la sola autorización para celebrarlos, configuraba el tipo de
indebida destinación de dineros públicos. Esta diferencia de criterios, sin un
fundamento de fondo que permita sostener la divergencia, configura a juicio del
peticionario un defecto sustantivo por desconocimiento de la Carta, predicable
de la providencia del Consejo de Estado. Además, es un defecto que se extiende
a la providencia que resolvió el recurso extraordinario especial de revisión
(REER), ya que el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo no analizó
materialmente  esta queja y la “dejó de lado por completo, desconociendo el
derecho claramente aplicable”; lo que en su opinión configura una de las
causales de procedencia de la tutela contra sentencias judiciales enunciada en
la sentencia SU-1159 de 2003[38]. Por ende, si bien es
cierto que cuando se decretó la pérdida de su investidura (23 mayo de 2000) aún
no se había dictado la sentencia en el caso del doctor Durán Carillo (5 de
septiembre de 2000), lo cierto es que para el momento de resolver el recurso
extraordinario especial de revisión (1º de febrero de 2005), ya existía dicho
precedente, que no fue contemplado por el Consejo de Estado.
Con respecto al carácter taxativo de las causales de
pérdida de investidura, el accionante sostiene que el Consejo de Estado
confundió la “destinación indebida de dineros públicos” prevista en el
artículo 183-4 de la Carta, con la “celebración indebida de contratos”,
que a su juicio, no está prevista en ninguna parte como causal de pérdida de
investidura. Debido al carácter sancionatorio de estas causales, considera que
la interpretación que los jueces hacen en estos casos debe ser restrictiva,
especialmente por el significativo grado de afectación que la pérdida de
investidura implica a los derechos  de participación, conformación, ejercicio y
control del poder político. De allí que estime que una disposición constitucional
como el artículo 183-4, no pueda aplicarse analógicamente[39].
Por ende, considera que se desconoció con ello la Constitución y la
interpretación de la Corte Constitucional en la materia, particularmente por
dos razones: en primer lugar, porque la sentencia desconoce el de carácter
taxativo de las causales de pérdida de investidura, así como su interpretación
restrictiva; y en segundo lugar, porque la incongruencia que de ella se derivó
implicó la violación del derecho de defensa. De hecho, afirma que en el proceso
seguido por el Consejo de Estado, nunca tuvo la oportunidad de defenderse
realmente de las imputaciones por las que perdió la investidura, porque los
cargos alegados fueron distintos a los de la sentencia que decidió su
situación, lo que afectó su derecho de contradicción.
Finalmente, considera que el proceso penal probó que
su conducta nunca significó la destinación indebida de dineros públicos. Por
esta razón, considera que la sentencia penal que así lo confirmó, debió ser
tenida en cuenta en el recurso de revisión, especialmente porque el intérprete
autorizado de tal causal es el  intérprete penal, en el ámbito que le es propio
y porque los hechos en ambos procesos fueron los mismos.
Solicita entonces, con fundamento en las anteriores
consideraciones,  que se revoque la sentencia de segunda instancia en el
trámite de tutela y que se confirme el fallo de primera instancia que fue
favorable a sus pretensiones.
2.2.  Por otra parte, mediante auto del
28 de noviembre de 2006, esta Sala de revisión solicitó al Consejo de Estado el
envío de una copia del proceso de pérdida de investidura surtido en contra del
representante Antenor Durán Carrillo por esa Corporación, con el fin de evaluar
las consideraciones del demandante respecto del cargo de igualdad presentado. Tal
proceso de pérdida de investidura fue allegado al presente trámite de tutela
por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en original, en su
oportunidad.
3. Consideraciones preliminares. Los cargos dirigidos contra las
providencias del Consejo de Estado y los problemas jurídicos objeto de análisis
constitucional.
3.1. El señor Guerra Vélez acusa a la sentencia
proferida por la Sala Plena  del Consejo de Estado que resolvió el recurso
extraordinario especial de revisión contra el fallo que decretó la pérdida de
su investidura, de haber desconocido grave y flagrantemente sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el derecho al acceso a la
administración de justicia. Por ello solicita el amparo por vía de tutela, con
el fin de que se dejen sin efecto las sentencias proferidas el 23 de mayo de
2000 y el 1º de febrero de 2005 decididas por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
En la demanda de tutela, cuestiona específicamente la
sentencia que decidió el recurso extraordinario especial de revisión, pues es
ésta la providencia que a su juicio vulnera el derecho a la igualdad y
desconoce un precedente, y además agravia su derecho al debido proceso. Sin
embargo, como aduce que la violación de los derechos fundamentales que estima
afectados tiene su origen en la sentencia que declara la pérdida de
investidura, - y la que resuelve el recurso de revisión  a su juicio consolida
dicha violación -, solicita en concreto que se invaliden ambas providencias
judiciales.
Aduce el actor que todos los
argumentos expuestos en la tutela fueron oportunamente planteados ante el
Consejo de Estado al sustentar el recurso extraordinario especial de revisión y
que, en consecuencia, la tutela es procedente por cumplir ese requisito y los
demás establecidos en la jurisprudencia constitucional, en especial, en la
sentencia SU-1159 de 2003[40]. A su juicio, las vías
de hecho que ocurrieron durante el proceso de pérdida de investidura y que
fueron invocadas en el recurso extraordinario especial de revisión, implicaron
un análisis final del Consejo de Estado contrario a la Constitución  y en
algunos casos, la falta de un análisis total de los cargos, en franco
desconocimiento “del derecho claramente aplicable” conforme a la providencia
SU-1159 de 2003[41]. De allí que contra
tales sentencias del Consejo de Estado, invoque los siguientes cargos:
(i) Violación del derecho a la
igualdad y desconocimiento del precedente judicial, ya que en
opinión del actor, el Consejo de Estado debió tener en cuenta en el recurso
extraordinario de revisión,  la sentencia dictada por esa misma Corporación en
el caso de representante Antenor Durán Carrillo; parlamentario que
aparentemente fue procesado bajo los mismos supuestos de hecho del actor, y que
no fue despojado de su investidura como congresista[42].
Para el demandante, esa diferenciación de trato entre ambos casos, por demás
injustificada, lesiona su derecho a la igualdad y el respeto al precedente
horizontal que el Consejo de Estado estaba obligado a valorar.
(ii) Violación del debido proceso,
con dos argumentos: (1) que las providencias del Consejo de Estado confundieron
la indebida destinación de dineros públicos con la celebración
indebida de contratos, en detrimento: (a) del principio de congruencia
de las providencias, que implicó que fuera sancionado por un cargo, - el de
celebración indebida de contratos-, no propuesto por el ciudadano en la demanda
de pérdida de investidura; y (b) del carácter restrictivo de las
causales de pérdida de investidura.  En segundo lugar, que no se apreció en el
recurso extraordinario de revisión, (2) la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, en la cual fue absuelto el actor por el delito de peculado
culposo, siendo a su juicio pertinente para desestimar el nexo causal con el
que fue acusado en la sentencia de pérdida de investidura por la indebida
destinación de dineros públicos, ya que se trató de los mismos hechos que
motivaron la pérdida de investidura y en el proceso penal fue absuelto de los
cargos.
3.2. En la acción de tutela de la
referencia, la sentencia de primera instancia confirmó los cargos anteriores
porque consideró que: (1) se desconoció el carácter restrictivo de la causal de
“indebida destinación de dineros públicos” y se hizo una interpretación
extensiva o analógica de la causal,  que no está autorizada constitucionalmente
por tratarse de un proceso disciplinario. Por consiguiente se afirmó que las
providencias se proveyeron sin sustento constitucional o legal.  (2) Se
incurrió en una vía de hecho, por no estudiar el cargo de igualdad y porque en
casos similares se dio un tratamiento distinto a dos parlamentarios, y (3) como
en el proceso de pérdida de investidura no se delimitó la conducta que
supuestamente dio lugar a la causal de indebida destinación de dineros
públicos  y según el proceso penal no se dio tal indebida destinación, la
sentencia que resolvió el recurso extraordinario especial de revisión debió
analizar esta prueba y revocar el fallo original, dado que la conducta por la
que al parecer perdió la investidura el representante, fundada en los mismos
hechos estudiados en el proceso penal, no se causó.
3.3. A la luz de la impugnación de la
tutela y de las demás providencias judiciales contrarias a las pretensiones del
actor, las razones para desestimar los cargos de la demanda fueron las
siguientes: (1) la supuesta afectación del derecho a la igualdad no constituye
una de las causales previstas en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 para la
revisión de la perdida de investidura, y no se allegó prueba alguna que
permitiera corroborar que los supuestos de hecho y de derecho, en ambos casos,
eran iguales; (2) el Consejo de Estado tiene una interpretación concreta respecto
de la causal de “indebida destinación de dineros públicos” y esa
interpretación diferente no puede ser concebida como una vía de hecho, porque
es válida, dada su competencia funcional. Para el Consejo de Estado la “indebida
celebración de contratos” puede dar lugar a la “indebida destinación de
dineros públicos”. (3) La no valoración de la sentencia de la Corte Suprema
de Justicia no constituye una vía de hecho, porque (a) no se dejaron de valorar
pruebas en el proceso original de pérdida de investidura; (b) la valoración de
esa prueba en el recurso extraordinario no es una causal de revisión en los
términos de ley, (Art.17 de la Ley 144 de 1994), por lo tanto el juez no estaba
obligado a tenerla en cuenta y no puede predicarse una vía de hecho en consecuencia.
(c) Los procesos penales y los de pérdida de investidura tienen naturaleza
diversa. No se requiere de proceso penal previo para decretar la pérdida de
investidura, y una absolución penal no implica automáticamente desestimar el
proceso en el que se privó de su credencial a un parlamentario. La pérdida de
investidura es un proceso autónomo; y (d) el error en la valoración de una
prueba debe ser flagrante y tener una incidencia ostensible en la decisión,
situación que se estima no acontece en este caso.
3.4. En mérito de lo expuesto, deberá
la Corte tomar en consideración en la situación de la referencia, los
siguientes problemas jurídicos:
·
¿Cumple la demanda de
tutela, las exigencias constitucionales de procedibilidad relacionadas con
aspectos formales en casos de pérdida de investidura, tal y como lo exige  la
jurisprudencia?
Si la respuesta a esta pregunta es afirmativa,
corresponderá a la Sala estudiar desde una perspectiva material los siguientes
problemas jurídicos:
·
¿Incurrió el Consejo de
Estado en una vía de hecho por defecto sustantivo por desconocimiento del
precedente judicial y violación del derecho a la igualdad en la sentencia que
resolvió el recurso extraordinario especial de revisión, al desestimar el
análisis de la providencia dictada por esa Corporación en el caso del
representante Antenor Durán Carrillo, - una providencia que aparentemente
resolvió una situación de hecho igual a la del demandante en sentido
contrario-, sin que esa Corporación hubiese aducido justificación alguna para
explicar las diferencias entre los dos fallos, uno decretando la pérdida de
investidura y el otro negándola?
·    ¿Incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico el
Consejo de Estado en la sentencia que resolvió el recurso extraordinario
especial de revisión, al no apreciar en su decisión la sentencia de la Corte
Suprema de Justicia en la que el actor fue absuelto por el delito de peculado
culposo[43], dado que los hechos que
motivaron la pérdida de investidura fueron aparentemente los mismos hechos que
dieron origen al proceso penal?
Para analizar cada uno de los problemas jurídicos
planteados, la Sala considera necesario aludir preliminarmente a algunos
aspectos que resultan pertinentes en los casos de tutela contra providencias
judiciales en materia de pérdida de investidura. El objetivo es el de recordar
el marco conceptual dentro del cual se inscribe el ejercicio de las
competencias constitucionales de esta Corte, en este tipo de procesos. Tales
temas a analizar son los siguientes: (i) la procedibilidad excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales que resuelvan un Recurso
Extraordinario Especial de Revisión (4.1.) y (ii) el Recurso
Extraordinario de Revisión en casos relacionados con la pérdida de investidura
(4.2).
Una vez analizados estos aspectos preliminares,
procederá esta Sala de Revisión a evaluar en concreto, la solicitud del ex
representante Guerra Vélez en la situación de la referencia.
4. Procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales que resuelvan un Recurso Extraordinario Especial de
Revisión.
4.1. Causales
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
4.1.1. La acción de tutela
contra providencias judiciales es, conforme a una exhaustiva línea
jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional[44],
una figura de carácter eminentemente  subsidiario y excepcional. Sólo es
procedente ante situaciones en que no exista otro mecanismo judicial idóneo
para salvaguardar un derecho fundamental vulnerado o amenazado, o cuando
existiendo otro medio de defensa judicial,  éste no resulte tan eficaz para la
protección de los derechos de los asociados como la tutela, o la persona
afectada se encuentre ante un perjuicio irremediable.
De hecho, es a través de la actividad judicial en el ámbito
de los procesos ordinarios, que se concreta también la protección y garantía de
los derechos fundamentales de los ciudadanos. La seguridad jurídica se
encuentra soportada ciertamente, en actuaciones judiciales legítimas y
razonables,  y no en aquellas que no lo son. Por eso, en situaciones concretas
en las que mediante providencias judiciales se desconozcan derechos
fundamentales de los asociados en abierta contradicción con el compromiso
constitucional impuesto a todas las autoridades, -incluyendo a las judiciales-,
de propugnar  por la realización de los derechos fundamentales conforme a la
Constitución (Art. 2 C.P.), puede proceder la acción de tutela.
4.1.2. Desde esta perspectiva, algunas de las
consideraciones del Consejo de Estado en la providencia de segunda instancia en
lo que respecta al proceso de tutela, no se enmarcan dentro de la evolución de
la jurisprudencia constitucional. De hecho, la figura de la acción de tutela
contra providencias judiciales, tiene un claro fundamento normativo. No sólo al
tenor del artículo 2º constitucional descrito, sino también al mandato del
artículo 86 de la norma superior, disposición  que  reconoce que la tutela
procede cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Sobre este punto, si bien la sentencia C-543 de 1992
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), estudió la constitucionalidad de los
artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 y declaró inexequibles las
disposiciones acusadas por considerar que desvirtuaban las reglas de
competencia fijadas por la Constitución Política, lo cierto es que la
providencia que se cita también matizó su decisión de inexequiblidad en su
parte motiva, al prever en la ratio decidendi de la sentencia, que la
acción de tutela podía llegar a ser procedente contra actuaciones judiciales en
circunstancias excepcionales, cuando ellas resultarán ser una vía de hecho. La
Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia C-543 de 1992, afirmó  al
respecto que:
“(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que
ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo
que proceda a resolver o que observe con diligencia los térmi­nos judiciales, ni
riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante
actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la
decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está
constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo
efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda
supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente
(artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991).  En
hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra  la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia.” (Las subrayas fuera del texto original).
Los artículos constitucionales enunciados (2o y 86 de
la C.P.) y el precedente judicial anterior[45],  permitieron
que las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional desde sus
orígenes, decidieran aplicar en los casos concretos que fueran de su
conocimiento, el precedente establecido por esta Corporación en la sentencia
C-543 de 1992[46]. La Corte Constitucional
desde entonces, ha  construido una nutrida línea jurisprudencial en materia de
tutela contra sentencias[47], que ha permitido la
procedencia de esa acción, cuando tales actuaciones judiciales han sido
dictadas en abierto desconocimiento del ordenamiento jurídico, es decir,
arbitrariamente, al presentar alguno de los siguientes cuatro defectos:
sustantivo, orgánico, fáctico y/o procedimental[48].
Esta línea jurisprudencial se conoció  inicialmente
bajo el concepto de “vía de hecho”. Sin embargo, esta Corporación
recientemente, con el propósito de superar una percepción restringida de esta
figura que había permitido su asociación siempre con el capricho y la
arbitrariedad judicial, sustituyó la expresión de vía de hecho, por la
de “causales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones
judiciales”[49] que
responde mejor a su realidad constitucional[50]. La sentencia
C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) da cuenta de esta evolución,
reseñando este avance jurisprudencial de la siguiente forma:
“[E]n los últimos años se ha venido
presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las
situaciones que hacen viable la acción de tutela  contra providencias
judiciales.  Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias
judiciales pueden se atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros
defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la
sentencia sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la
Constitución”, es más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas
de procedibilidad de la acción” que el de “vía de hecho”.
4.1.3.  En ese orden de ideas, conforme a la
consolidada línea jurisprudencial de esta Corporación en materia de tutela
contra sentencias, entre las  causales de procedibilidad[51]
de la tutela en estos casos, podemos citar  en primer lugar,  aquellas
de carácter general, orientadas a asegurar el principio de subsidiariedad de la
acción de tutela, como son el agotamiento de otros medios de defensa
disponibles y la inmediatez. En segundo lugar, existen unas causales
específicas, centradas precisamente en los defectos de las actuaciones
judiciales, que son aquellas identificadas genéricamente como: (i) defecto
sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto orgánico y (iv) defecto
procedimental.
Frente a las primeras, es decir aquellas de carácter
general, es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos
fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la
legislación para el efecto[52]. Esta exigencia responde
al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que
la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el
trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace  aquellos
otros diseñados por el legislador[53]. Menos aún, que resulte
ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o
para corregir oportunidades vencidas[54] en los procesos
jurisdiccionales ordinarios[55].
Por lo tanto, es incorrecto pensar que la acción de tutela
puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al sistema de
jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales[56]. El
juez de tutela no puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para
resolver aquello que le autoriza la ley[57],
especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las posibles falencias
que se suscitan durante los trámites procesales no han sido utilizados ni
ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias que
consagra la ley.
El agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos
ordinarios de defensa judicial, resulta ser entonces, no sólo una exigencia
mínima de diligencia de los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales[58],
sino un requisito necesario para la procedibilidad de la acción de
tutela, salvo que por razones extraordinarias no imputables a quien alega la
vulneración la persona se haya visto privada de la posibilidad de utilizar los
mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial[59];
circunstancia que deberá ser debidamente acreditada en la acción de tutela.
Así, puede proceder la acción de tutela contra una
providencia judicial en dos eventos: (i) cuando ante la vulneración ostensible
de derechos fundamentales mediante acciones u omisiones de los operadores
jurídicos que vulneren de manera grave o inminente tales derechos[60],
no exista otro medio de defensa judicial idóneo para proteger los derechos
fundamentales invocados y la actuación judicial acusada constituya una vía
de hecho o, (ii) cuando se emplee como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable en materia de derechos fundamentales.[61]
Esta segunda hipótesis tiene lugar especialmente, cuando a la fecha de
presentación  de la tutela aún está pendiente alguna diligencia o instancia
procesal, pero la protección constitucional provisional se requiere de manera
urgente para evitar el perjuicio irremediable. En estos casos, naturalmente, la
actuación constitucional resulta generalmente transitoria.
Por otra parte, fuera del agotamiento de los otros
medios de defensa judiciales, el segundo requisito general de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias, es el de inmediatez. Esta
exigencia jurisprudencial reclama la verificación de una correlación temporal
entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos
fundamentales, que puede explicarse de la siguiente forma: es improcedente la
acción de tutela contra actuaciones judiciales cuando el paso del tiempo es tan
significativo, que es irrazonable y desproporcionado un control constitucional
de la actividad judicial por la vía de la acción de tutela[62].
Desde esta perspectiva, es necesario interponer la acción de tutela contra providencias
judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de
la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho. Permitir un
excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional,
puede afectar significativamente además la seguridad jurídica, por lo que la inmediatez
es claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la tutela
contra providencias judiciales.
4.1.4. En segundo lugar, la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales requiere que
se consolide en la decisión judicial alguno de los defectos que la
jurisprudencia constitucional ha considerado contrarios a la Carta. La lista
que a continuación se presenta, si bien no es exhaustiva, si registra algunos
de los principales casos en los que esta Corporación ha encontrado  “una
manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario
judicial”.[63] Tales defectos, en
consecuencia, pueden ser descritos genéricamente de la siguiente forma:
(i) Existe un defecto sustantivo en
la decisión judicial, cuando la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente
inaplicable[64], ya sea porque[65]
(a)
la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley[66],
(b)
es inconstitucional[67], (c) o porque el
contenido  de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos
del caso[68]. También puede
darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que
la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (d) un grave error
en la interpretación
de la norma[69], el cual puede darse por
desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes, o cuando la
decisión judicial se apoya en una interpretación contraria a la Constitución[70].
Se considera igualmente defecto sustantivo el hecho de que la
providencia judicial tenga problemas determinantes relacionados, (e) con una insuficiente
sustentación o justificación de la actuación[71]
que afecte derechos fundamentales; (f) cuando se desconoce el precedente
judicial[72] sin ofrecer un mínimo
razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente si se
hubiese acogido la jurisprudencia[73]; o (g) cuando
el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante
una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su
declaración por alguna de las partes en el proceso[74].
(ii) Se produce  un defecto fáctico en una
providencia, cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se
desprende, - en una dimensión negativa -, que se omitió[75]
la “valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los
hechos analizados por el juez[76]. En esta situación se
incurre cuando se produce “la negación o valoración arbitraria, irracional y
caprichosa de la prueba  que se presenta cuando el juez simplemente
ignora la prueba u omite su valoración,  o cuando sin razón valedera da por no
probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y
objetivamente”[77]. En
una dimensión positiva, el defecto fáctico tiene lugar, cuando “la
valoración de pruebas igualmente esenciales que el juzgador no se puede
apreciar, sin desconocer la Constitución”[78]. Ello
ocurre generalmente cuando el juez “aprecia pruebas que no ha debido admitir
ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29
C.P.)[79].  En
estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela  por vía
de hecho cuando se “observa que de una manera manifiesta, aparece arbitraria
la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia.
El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia[80]”[81].
(iii) El llamado defecto orgánico tiene lugar,
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia que se controvierte,
carece totalmente de competencia para ello conforme a la ley; y,
(iv) El defecto procedimental
ocurre,  cuando el juez de instancia actúa completamente ajeno al
procedimiento establecido[82], es decir, se desvía
ostensiblemente de su deber de cumplir con las “formas propias de cada
juicio”[83], con la
consiguiente perturbación o amenaza a los  derechos fundamentales de las partes. En estas circunstancias, el error procesal debe ser
manifiesto, debe extenderse  a la decisión final, y no puede ser en modo alguno
atribuible al afectado[84].
Fuera de las causales anteriores, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido otra adicional,  denominada[85]
vía de hecho por consecuencia, que puede ser descrita de la siguiente
forma:
(v) La vía de hecho por consecuencia
se da cuando el defecto en la providencia judicial es producto de la inducción
al error de que es víctima el juez de la causa[86]. En este
caso, si bien el defecto no es atribuible al funcionario judicial, la actuación
final resulta  equivocada[87].
En la sentencia T-705 de
2002[88], la Corte precisó que la
vía de hecho por consecuencia se configura cuando especialmente, cuando la
decisión judicial “(i) se bas[a] en la apreciación de hechos o situaciones
jurídica, en cuya determinación los órganos competentes hayan violado derechos
constitucionales, y (ii) que tenga como conse­cuencia un perjuicio
iusfundamental”.
Las causales de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales aquí descritas, fueron
recogidas en la Sentencia T-842 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), de la
siguiente forma:
“(…) mediante doctrina constitucional de
obligatorio cumplimiento[89] [La Corte] tiene previsto que cuando
las actuaciones y decisiones judiciales i) se fundamenten en normas
derogadas, o declaradas inexequibles[90], ii) apliquen directamente
disposiciones constitucionales apartándose de las pautas de obligatorio
cumplimiento fijadas por esta Corte como su interprete autorizado[91]
iii) den a la norma en la que se basan un sentido o entendimiento
contrario a aquel que permitió que la disposición permaneciera en el
ordenamiento jurídico[92] iv) carezcan de sustento
probatorio, ya sea porque los hechos no fueron probados, las pruebas
regularmente aportadas se dejaron de valorar, o la valoración de las mismas fue
subjetiva o caprichosa[93], v) desconozcan las reglas
sobre competencia, o se profieran pretermitiendo el trámite previsto[94],
y vi) se aparten de criterios adoptados por el mismo funcionario ante
situaciones similares o idénticas[95] constituyen vías de hecho
susceptibles de ser infirmadas por el juez constitucional en trámite de
tutela”.
A continuación revisará la Sala, cómo operan estas
exigencias constitucionales, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional en
los casos relacionados con la pérdida de investidura, y en especial con el
recurso extraordinario especial de revisión (REER).
4.2. El recurso extraordinario de revisión en los
casos relacionados con la pérdida de investidura.
4.2.1. En los procesos de pérdida de investidura que
involucran especialmente a los congresistas, la jurisprudencia constitucional
ha sido consistente en señalar que el recurso extraordinario especial de
revisión (REER) consagrado en la Ley 144 de 1994, constituye un medio idóneo
para proteger los derechos fundamentales de quien ha sido despojado de la
investidura[96], al establecer un ámbito
judicial apropiado para controvertir la decisión que compromete la credencial
parlamentaria[97].
De hecho, la Ley 144 de 1994 en su artículo 17[98]
indica que son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión
(REER), las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura
de un parlamentario, “dentro de los cinco (5) años siguientes a su
ejecutoria”, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo[99], y por falta del debido
proceso o por  violación del derecho de defensa[100].
La sentencia T-193 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
en los primeros años de esta Corporación, consideró que  el Recurso
Extraordinario Especial de Revisión tenía el carácter de medio alternativo y
pertinente de  defensa judicial[101] en las circunstancias
de pérdida de investidura, y estimó bajo este supuesto, que la acción de tutela
como mecanismo constitucional de protección era improcedente, en este tipo de
casos. Providencias posteriores de la Corte Constitucional sin embargo,
encontraron que el recurso mencionado en esa sentencia era en términos reales “inane”,
porque la falta de regulación normativa de la figura en ese momento, hacía
imposible su aplicación efectiva, debido a los serios vacíos que existían en la
legislación con relación  a la competencia frente al recurso[102].
La sentencia SU-858 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), reconoció posteriormente que con la expedición de la  Ley 446 de 1998, se
habían llenado los vacíos existentes frente a la aplicación del recurso de
revisión  enunciado (REER) en la ley 144 de 1994. Por lo tanto, podía
concluirse que “dentro del proceso de pérdida de investidura de los
congresistas, si existía un medio de defensa idóneo para la protección del
derecho al debido proceso” [103]. Dijo la Corte,
en esa oportunidad, lo siguiente:
“(...) tratándose de un proceso de única
instancia, la ley ha previsto como causal de revisión una con rango
constitucional, como es la violación del debido proceso, con el objeto de que,
para la protección de los derechos fundamentales del condenado, se le brinde la
oportunidad de controvertir la sentencia. (…) El ámbito de la revisión está
estrictamente demarcado por las causales taxativamente enunciadas en la ley. De
manera que, por fuera de esas causales, el afectado no puede pretender la
reapertura de controversias ya superadas. No obstante, en el Recurso
Extraordinario Especial de Revisión que la ley ha previsto para la pérdida de
la investidura, la causal de violación del debido proceso claramente permite
que en sede de revisión se controviertan los asuntos, que no obstante haber
sido planteados durante el trámite de la instancia, comporten una decisión
violatoria del debido proceso.”
(...) Así, el recurso de revisión se convierte en
vía apta para resolver, no sólo asuntos externos y generalmente sobrevinientes
al proceso, sino también aquellos que se deriven del error judicial en el curso
mismo del proceso”[104]
4.2.2. Con fundamento en estas consideraciones, en la
actualidad la Corte Constitucional ha supeditado la procedencia de la tutela en
materia de pérdida de investidura de  parlamentarios, al uso de todas las
herramientas judiciales previstas en el trámite judicial que estén disponibles,
incluyendo el recurso extraordinario especial de revisión (REER). De allí que
sea manifiestamente improcedente una acción de tutela interpuesta de manera
directa contra la sentencia que declara la pérdida de la investidura de un
congresista, por existir otro medio de defensa judicial idóneo para
controvertir la decisión judicial, como es el recurso extraordinario especial
de revisión (REER). Ello reafirma la naturaleza subsidiaria de la acción de
tutela en este tipo de procesos.
Sin embargo, si en una acción de pérdida de
investidura se utilizaron acuciosamente las herramientas previstas en el
proceso ordinario, - como es el recurso mencionado -,  y a pesar de ello se
incurrió en el desconocimiento de mandatos constitucionales en la sentencia que
resolvió el recurso extraordinario de revisión (REER), afectando con ello
derechos fundamentales de un parlamentario, puede eventualmente proceder el
amparo constitucional para superar tal afectación de derechos de acuerdo al
artículo 86 superior[105].
La sentencia SU-1159 de 2003[106]
consideró sobre este aspecto, que en el caso de la pérdida de investidura:
“(...) la Corte pone de presente dos
consideraciones. La primera de ellas es que no existe un medio de defensa
judicial frente a la sentencia que resuelve el recurso extraordinario especial
de revisión. Entonces, la acción de tutela procedería contra la sentencia que
resuelve el recurso contra la sentencia que decretó la pérdida de la
investidura, si ésta incurre en una vía de hecho y afecta los derechos
fundamentales del congresista. La segunda consideración es que de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no procede en contra de la
sentencia que decreta la pérdida de la investidura, puesto que el recurso
extraordinario especial de revisión constituye un medio de defensa judicial
idóneo para la protección de los derechos fundamentales de los congresistas, en
especial el derecho al debido proceso. En efecto, dicho recurso extraordinario
especial procede por las siguientes causales: “(a) falta del debido proceso;
(b) violación del derecho de defensa”,[107] además de
las establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.[108]
4.2.3. El reconocimiento de la idoneidad del recurso
extraordinario de revisión ha llevado a la Corte, en consecuencia, a señalar la
improcedencia de la acción de tutela contra la sentencia que decide ese
recurso, si los argumentos que se alegan para controvertir la pérdida de
investidura en el recurso extraordinario especial de revisión (REER), son
distintos a los que se pretende invocar  de manera estratégica en la acción de
tutela. Al respecto, la sentencia SU -1159 de 2003, sostuvo lo siguiente:
“(..)  El recurso extraordinario especial
de revisión es el medio adecuado para controvertir una vía de hecho en el
trámite de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado. Por tal razón,
los cargos que se tengan en contra de la sentencia que resuelva la pérdida de
la investidura deben ser presentados en sede de revisión y no pueden ser
guardados estratégicamente para ser invocados luego en un proceso de tutela.
La acción de tutela procede residualmente cuando el Consejo de Estado en sede
de revisión, foro judicial señalado por la Constitución y la ley para resolver
dichas controversias, ha desconocido en sus actuaciones judiciales los derechos
fundamentales de algún Senador o Representante a la Cámara en los términos
antes mencionados. (…) ¨[C]ómo se dijo, no es aceptable guardar argumentos
estratégicamente con el fin de presentarlos únicamente ante el juez de tutela,
pretendiendo cambiar así el “foro judicial” designado por el propio
Constituyente para resolver las controversias con relación a los procesos de
pérdida de investidura.”[109]
Atendiendo esta regla
jurisprudencial, en la sentencia T-920 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño)
esta Corporación negó la tutela solicitada por un congresista contra la
providencia del Consejo de Estado que declaró la pérdida de su investidura y
contra la que resolvió el recurso extraordinario de revisión,  porque en esa
oportunidad  no se plantearon en el trámite de tal recurso, los mismos
argumentos que luego se propusieron en sede de tutela, lo que tornó  improcedente
el amparo.  Dijo así tal sentencia:
“(...) ¨[E]l impugnante en revisión
extraordinaria, no canalizó a través de las causales previstas por el ordenamiento
jurídico y ante el foro judicial establecido por la Constitución, los severos
cuestionamientos que ahora por vía de tutela formula contra la sentencia que
concluyó en el despojo de la investidura, y que pretende estructurar como vía
de hecho. (...).
Para análisis del asunto bajo examen,
resulta de significativa relevancia que el impugnante no hubiese aducido en el
ámbito del medio alterno de defensa que le ofrece el orden jurídico, la
vulneración del debido proceso, piedra angular sobre la cual sostiene su
argumentación para descalificar como vía de hecho la decisión que
decretó la pérdida e investidura.  Ello permite afirmar que se incurrió en la
impropiedad que la jurisprudencia constitucional ha señalado en el sentido de
omitir la formulación de los cargos que se tengan contra la sentencia en el
recurso extraordinario de revisión, para luego ser presentados estratégicamente
en el escenario de la tutela.  Esto comporta dos consecuencias que revierten en
la improcedencia de la tutela, de una parte la pretensión de subvertir el foro
judicial que el propio Constituyente ha establecido para la controversia de las
decisiones relacionadas con la pérdida de investidura, y de otra, sustrae a la
autoridad judicial que ha producido la decisión cuestionada por vía de tutela,
de la posibilidad de enmendar el error, si ése es el caso, o de pronunciarse en
su propio ámbito acerca de las censuras que se formulan contra sus actos”. [110]
4.2.4. En coherencia con el anterior planteamiento, la
Sala Plena de esta Corporación ha reconocido que dado el carácter excepcional
de la acción de tutela contra sentencias y la excepcionalidad aún mayor de la
tutela en casos que involucren un recurso extraordinario especial de revisión[111],
dada la naturaleza de ese recurso que permite revisar la providencia de pérdida
de investidura aún por razones constitucionales, además de los requisitos
generales de procedencia de la tutela contra providencias, se deben corroborar
los siguientes requisitos para que proceda la acción de tutela, en estos casos:
“(…)En estos
casos la tutela procede (i) cuando se alegue una vía de hecho que
específicamente tenga origen en el fallo que resuelve el recurso extraordinario
especial de revisión, o en el proceso de revisión en sí mismo considerado;
(ii) cuando se alegue una vía de hecho que ocurrió durante el proceso de
pérdida de investidura, que fue invocada en el recurso extraordinario especial
de revisión, pero cuyo análisis por parte del Consejo de Estado acerca de la
violación del derecho fundamental contradice la Constitución o la
jurisprudencia constitu­cional aplicable; y  (iii) cuando se trate de una vía
de hecho que ocurrió en el proceso de pérdida de investidura pero que, o bien
no podía ser alegada mediante un recurso en contra de la sentencia de pérdida
de investidura, o bien fue alegada pero el Consejo de Estado la dejó de lado
por completo y no la analizó o lo hizo desconociendo el derecho claramente
aplicable”[112].
En conclusión, puede afirmarse con fundamento en las
sentencias SU-858 de 2001[113] y SU-1159 de 2003[114],
que en lo concerniente a la procedencia o no de la acción de tutela contra la
sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión (REER), existen
las siguientes reglas jurisprudenciales que deben ser tenidas en cuenta en este
tipo de procesos: (1) La acción de tutela no procede de manera directa contra
la sentencia que decreta la pérdida de investidura, puesto que el recurso
extraordinario especial de revisión resulta ser un medio de defensa judicial
idóneo para la protección de los derechos fundamentales de los congresistas, en
especial del derecho al debido proceso[115]. (2) Dado
que no existe un medio de defensa judicial contra la sentencia que resuelve el
recurso extraordinario especial de revisión, es procedente entonces la acción
de tutela, si en tal decisión se incurre en alguna de las causales de
procedibilidad mencionadas (vías de hecho) y se afectan los derechos
fundamentales de un ex parlamentario. (3) Los cuestionamientos y reparos de
orden legal o constitucional que se invoquen contra la sentencia de pérdida de
investidura en el recurso especial de revisión, deben ser los mismos que se
acrediten en sede de tutela, porque presentar “estratégicamente” en la
tutela nuevos cargos que no se alegaron en la revisión, hace improcedente esta
acción constitucional. (4) Para la procedencia de la acción de tutela en estos
casos, se requiere, además, que la vía de hecho que se alega responda a alguna
de las tres hipótesis señaladas en la sentencia SU-1159 de 2003, esto es: que
la vía de hecho (i) “tenga origen en el fallo que resuelve el recurso
extraordinario especial de revisión, o en el proceso de revisión en sí mismo
considerado; (ii) que haya ocurrido durante el proceso de pérdida de
investidura y haya sido invocada en el recurso extraordinario especial de
revisión, pero el análisis del Consejo de Estado respecto de la violación del
derecho fundamental contradiga la Constitución o la jurisprudencia constitu­cional
aplicable; o (iii) sea una vía de hecho ocurrida en el proceso de pérdida de
investidura pero, o bien no podía ser alegada mediante un recurso en contra de
la sentencia de pérdida de investidura, o bien fue alegada, pero el Consejo de
Estado la dejó de lado por completo y no la analizó o lo hizo desconociendo el
derecho claramente aplicable”[116].
4.2.5. Con estos elementos de juicio, la Corte deberá
determinar al estudiar el caso concreto, si las exigencias jurisprudenciales
arriba enunciadas se cumplen respecto del proceso de pérdida de investidura del
ex parlamentario Luis Norberto Guerra Vélez desde una perspectiva formal; y
revisar  a su vez, si los cargos presentados por el accionante en un análisis
de fondo, corresponden a una verdadera vía de hecho por parte del máximo
tribunal de lo Contencioso Administrativo como lo afirma en su demanda, que
cumpla con alguna de las causales de procedencia de la tutela en estos casos,
arriba indicadas.
5. Del caso concreto.
5.1. Procedencia formal de la acción
de tutela en el caso de la referencia.
5.1.1. Para esta Sala de Revisión de
la Corte Constitucional, con fundamento en todos los aspectos evaluados
previamente en esta providencia, resulta claro que el demandante no cuenta con
otro mecanismo de defensa judicial para proteger los derechos fundamentales que
invoca en la tutela, ya que contra el recurso extraordinario especial de
revisión no existe otro medio de protección ordinaria.
Igualmente, atendiendo la
jurisprudencia constitucional reseñada[117], para esta
Sala de Revisión el actor efectivamente, (1) acudió al recurso extraordinario
de revisión para controvertir el fallo de pérdida de investidura, por lo que
agotó el medio de defensa judicial pertinente; (2) acreditó que los cargos
que presentó en el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de
pérdida de investidura, son los mismos que presenta en sede de tutela en esta
oportunidad y (3) cumplió con el requisito de inmediatez que se requiere de
manera formal para que se considere conducente la acción de tutela como
recurso, de manera general. Ello, porque presentó la solicitud de amparo en
contra la sentencia que decidió el recurso extraordinario de revisión, en un
término razonable dada la complejidad del tema, -septiembre de 2005-,  después
de proferida tal providencia (el  1º de febrero de 2005).
En el mismo sentido, el actor también
alegó, en los términos de la providencia SU-1159 de 2003, que las causales
de procedibilidad de la tutela contra sentencias propuestas en la acción de
tutela, (4) ocurrieron durante el proceso de pérdida de investidura, fueron
invocadas en el recurso extraordinario especial de revisión, “pero el
análisis del Consejo de Estado respecto de la violación del derecho fundamental
contradijo la Constitución o la jurisprudencia constitu­cional aplicable” [118]
en algunos casos,  y en otros  “dejó de lado por completo la vía de
hecho y no la analizó o lo hizo desconociendo el derecho claramente aplicable”[119].
Por estas razones, la demanda
presentada por el ex representante cumple con los requisitos iniciales y
formales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales en
casos de pérdida de investidura, enunciados por esta Corporación.
5.1.2. A continuación realizará  la
Corte el estudio de fondo sobre las vías de hecho en que supuestamente habría
incurrido la sentencia que resolvió el recurso extraordinario especial de
revisión y que generaron la alegada afectación de sus derechos fundamentales de
igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia,  en el
trámite de la referencia.
5.2. Cargo primero: Defecto sustantivo
por desconocimiento del precedente judicial y del derecho a la igualdad.
5.2.1. El
alegato presentado.
5.2.1.1. Para el demandante, la Sala Plena del Consejo
de Estado de manera deliberada, hizo caso omiso del cargo que presentó en el
recurso extraordinario de revisión tendiente a reivindicar su derecho a la
igualdad y el respeto por el precedente horizontal proferido por esa
Corporación. De hecho, precisó que en la sentencia de perdida de investidura
del Consejo de Estado en el caso del Representante Antenor Durán Carrillo, ese
tribunal profirió un fallo en un sentido completamente opuesto al suyo al no
despojar a tal parlamentario de su investidura, sin que mediara para el efecto
justificación alguna a pesar de que los hechos eran semejantes. Esta situación
implica para el actor el quebrantamiento de su derecho a la igualdad.
Considera entonces que el Consejo de Estado, al no
valorar y analizar materialmente el precedente jurisprudencial invocado,
concluir que el derecho a la igualdad no constituye causal de revisión de la
sentencia según los artículos 17 de la Ley 144 de 1994 y 188 de Código
Contencioso Administrativo, y alegar que no se probó la similitud de supuestos
fácticos invocados entre los dos casos, incurrió en una de las hipótesis de
procedencia de la tutela contra sentencias que deciden el recurso
extraordinario especial de revisión enunciada en la sentencia SU-1159 de 2003,
en los siguientes términos:
(iii) Cuando el defecto que estructura la
causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, ocurriere
en el proceso de pérdida de investidura pero que, o bien no podía ser
alegada mediante un recurso en contra de la sentencia de pérdida de
investidura, o bien fue alegada pero el Consejo de Estado la dejó de lado
por completo y no la analizó o lo hizo desconociendo el derecho claramente
aplicable”[120].
En su opinión, una simple lectura de la sentencia que
resolvió el recurso permite observar cómo el Consejo de Estado no analizó
materialmente el reclamo presentado, o cuando menos se abstuvo de hacerlo de
conformidad con la legislación y jurisprudencia aplicables. De un lado, (i)
porque hizo caso omiso de la sentencia proferida en el asunto del Congresista
Antenor Carillo Durán, quien estaba en condiciones fácticas similares a las del
demandante; y de otro lado, (ii) porque no expresó si quiera una razón
suficiente para apartarse de dicho precedente. Estima que el juez contencioso
optó entonces, por eludir el debate de fondo con excusas constitucionalmente
inaceptables.
Para el actor, aunque es cierto que cuando se decretó
la pérdida de su investidura -23 mayo de 2000-, aún no se había dictado la
sentencia en el caso del doctor Durán Carillo, - que fue el 5 de septiembre de
2000-, dicho precedente sí existía al momento de resolver el recurso
extraordinario especial de revisión (1º de febrero de 2005). Por ende,
considera  que debió ser tomado en  consideración por el Consejo de Estado en
la sentencia que resolvió la revisión, tal y como fue solicitado por el
peticionario al sustentar el recurso correspondiente.
Así, cuando una autoridad judicial desconoce sus
propios precedentes, ya sea porque omite hacer referencia a ellos, o porque no
presenta motivos razonables y suficientes para justificar su nueva posición, la
consecuencia para el actor no es otra que la violación de los derechos a la
igualdad y al debido proceso. El desconocimiento del precedente horizontal
configura a juicio del demandante entonces, una “vía de hecho”, de acuerdo con
el concepto utilizado por la Corte Constitucional
Por último, en lo concerniente a la afirmación del
Consejo de Estado de que no probó la similitud entre su caso y el del
congresista Antenor Durán para que procediera un estudio de fondo de esa
Corporación en el recurso extraordinario de revisión, el actor aduce que sí
presentó razones  al respecto y citó como referencia, la sentencia del propio
Consejo de Estado que resolvió ese caso en concreto, en su oportunidad.
5.2.2.  Consideraciones de la Corte Constitucional
frente al cargo.
5.2.2.1. Esta
Corporación ha estimado en oportunidades anteriores[121],
que los cargos de igualdad invocados en el recurso extraordinario de revisión,
no constituyen en estricto sentido una violación al derecho de defensa o del
debido proceso establecido en las causales de revisión de las sentencias de
pérdida de investidura[122], porque implican un
análisis comparativo de situaciones, que no siempre responde a las causales de
revisión  indicadas.
Desde esta
perspectiva, el análisis del Consejo de Estado frente a este punto, en el sentido
de desestimar este derecho como causal de revisión, no resulta ser en estricta
legalidad, una afirmación irrazonable[123].
Precisamente, la sentencia SU-1159 de 2003[124], adujo sobre
este aspecto, lo siguiente:
Un cargo por igualdad en estricto sentido
no cuestiona una violación del derecho de defensa o el derecho al debido
proceso en el sentido contemplado en las causales de revisión. Al tratarse de
un derecho relacional, es preciso que se tenga un punto de comparación entre el
caso bajo estudio y otro diferente. Así, para que se corrobore la vía de hecho
alegada en esta demanda es preciso constatar que existen casos similares al del
accionante que, de forma clara y manifiesta, han recibido un tratamiento
diverso.
(…) Por tanto, se trata de un reclamo que
no se finca clara y específicamente dentro de las causales contempladas por el
artículo 17 de la Ley 144 de 1994 y el artículo 188 del CCA. Debe concluirse
entonces que en el presente caso —y mientras la jurisprudencia del Consejo de
Estado no concluya que este argumento cabe dentro de las causales de revisión—
carece el accionante de un medio de defensa judicial diferente para presentar
el alegato en cuestión, por lo que la tutela sí procede.
Pasa la Corte a estudiar este punto,
reconociendo que el Consejo de Estado tiene un margen de interpretación
razonable y, por lo tanto, sólo se configura un defecto sustantivo cuando una
sentencia se aparta de los precedentes sin justificación suficiente.
Bajo estos
supuestos, dado que la interpretación del Consejo de Estado de cara a esta
causal pervive aún, carece el actor de un medio de defensa judicial para alegar
un cargo constitucional de igualdad en el trámite del recurso extraordinario
especial de revisión. De allí que en su situación, la invocación de tal
desigualdad resulte ser una justificación adicional para la procedencia de la
tutela. En consecuencia, debe la Corte estudiar a continuación si la
providencia que resolvió el recurso de revisión, desconoció los precedentes
judiciales pertinentes, sin justificación aparente.
5.2.2.2.  Al
respecto debe precisar la Corte que, la violación del derecho a la igualdad que
alega el actor se contrae, según su dicho, al desconocimiento o falta de
análisis por parte del Consejo de Estado de un precedente jurisprudencial
pertinente, - el del señor Antenor Durán -, en la sentencia que resolvió el
recurso extraordinario de revisión. El cargo se dirige contra esa providencia en
especial, en la medida en que el mismo actor admite que el precedente que
invoca no podía ser tenido en consideración en la sentencia de pérdida de
investidura (AC-9877 de mayo de 2000) que decidió su situación, dado que el
fallo del señor Antenor Durán (AC-10753 de septiembre 2000), fue posterior.
La violación
del derecho a la igualdad, resulta ser entonces el resultado de la ausencia de
apreciación de un precedente relevante por parte del Consejo de Estado, - esto
es, un defecto sustantivo-, que condujo a una respuesta jurídica disímil en dos
situaciones semejantes.
5.2.2.3. La
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido al respecto, que el
desconocimiento de precedentes jurisprudenciales puede llevar a la existencia
de un defecto sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el
respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, -
sea éste vertical u horizontal[125]-, dada su fuerza
vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al
debido proceso e igualdad. Al respecto, esta Corporación ha reconocido que:
“(...) todo tribunal, y en especial la
Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones
previas. Ello se deriva no sólo de elementales consideraciones de seguridad
jurídica – pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente
previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no
es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez.
”[126].  (Subrayado fuera de
texto).
La fuerza
vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano, se explica
entonces, al menos, por cuatro razones principales: (i) en virtud del principio
de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de
manera igual situaciones sustancialmente iguales[127];
(ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales debe
ser “razonablemente previsibles”; (iii) en atención a los principios de buena
fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las
expectativas generadas por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente,
(iv) por razones de rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo
de coherencia en el sistema jurídico.
Para la Corte Constitucional el precendente, es aquel
antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de
resolver, que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico,
debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento
de dictar sentencia[128].
La pertinencia de un precedente, se predica de una
sentencia previa, cuando: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa
como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver
posteriormente[129]; (ii) se trata de un
problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii)
los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o
plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”[130].
Ahora bien, las autoridades judiciales pueden
apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su deber
de valorar cada caso en particular, (i) cuando se demuestre que no se
configuran los mismos supuestos fácticos que en el caso resuelto
anteriormente,  por lo que no resulta aplicable la providencia previa; o (ii)
cuando se encuentren motivos suficientes para replantear la posición jurídica precisada
en el precedente, que signifique precisamente, superar o revisar tal
antecedente judicial.
El primer caso, puede ocurrir cuando ante una
situación similar, “se observa que los hechos determinantes no concuerdan
con el supuesto de hecho” [131]. En esta
situación el  juez deberá: (a) tener en cuenta el precedente,  y (b) presentar
las distinciones que  justifican que éste no sea aplicable en el caso concreto.
Cuando lo que se pretende es superar el precedente,
por modificación, cambio normativo, etc.[132], el fallador
deberá: (i) hacer referencia al precedente que abandona, por lo que no puede
simplemente omitirlo y (ii) ofrecer una carga argumentativa seria que explique
de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es
necesario cambiar su propia jurisprudencia o modificarla en sus aspectos
determinantes[133].
5.2.2.4.  Se pregunta entonces la Sala, ¿incurrió el
Consejo de Estado en una vía de hecho por defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente judicial y violación del derecho a la igualdad
en la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión, al
desestimar el análisis de la providencia dictada por esa misma Corporación en
el caso del representante Antenor Durán Carrillo, como lo estima el actor?
Para la primera instancia de tutela,  se causó efectivamente tal vía de hecho,
porque el Consejo de Estado no estudió la causal de  vulneración del derecho a
la igualdad invocada y porque se configuraron los presupuestos de similitud
entre un caso y otro, lo cual hacía exigible el trato igualitario para ambos
parlamentarios.
Para esta Corporación, contrariamente a lo enunciado
en la primera instancia,  la respuesta debe ser  negativa, -en un análisis de
fondo independiente del estudio o no de la causal de igualdad por parte del
Consejo de Estado, que como se dijo justifica la acción de tutela- ,  por las
siguientes razones:
A. Los hechos a los que se refiere una y otra
providencia, son diversos.
La sentencia proferida en el caso del representante Antenor Durán Carrillo  por
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 5 de
septiembre de 2000, identificada como AC-10753, difiere sensiblemente del caso
del ex representante Guerra Vélez, en múltiples aspectos.
El primero de ellos, tiene que ver con los hechos
mismos del caso. Se dijo en esa oportunidad por el ciudadano demandante para
sustentar la causal de indebida destinación de dineros públicos, que “el
demandado, en su condición de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara tenía disponibilidad
e injerencia contractual, y que en los contratos que ordenó y autorizó, no
atendió los parámetros establecidos por la ley 5ª de 1992, ni por los decretos
1237 del 21 de agosto de 1998 y 2209 de 29 de octubre de 1999, pues la
precitada ley ordenaba en su artículo 390 que algunos servicios administrativos
del Senado y Cámara debían ser contratados de manera conjunta por ambas
corporaciones”[134]. Estas normas fueron
desconocidas a juicio del ciudadano, porque la contratación se llevó a cabo
directamente por la Cámara de Representantes y particularmente por su Mesa
Directiva, y, además, porque los decretos mencionados buscaban que los entes
públicos limitaran sus gastos en materia de inmuebles sólo a contrataciones
necesarias para mantener su estructura física y se adelantaron de otro tipo.
Explicó que los contratos en los que se destinaron indebidamente dineros
públicos fueron aquellos considerados en las actas 011 a 019 de 1998.
Ahora bien, como lo explica la sentencia del Consejo
de Estado indicada, además de estas consideraciones genéricas invocadas, el
ciudadano no justificó en forma alguna la indebida destinación de dineros
públicos del parlamentario Antenor Durán. El acusador actuó mediante una
denuncia imprecisa, hecha en un formato pro forma, que no probó los hechos
alegados y de la que se solicitó incluso su adición, sin mayores resultados. Es
más, se presentó como periodo constitucional de los hechos invocados en la
solicitud, el de 1998 a 2002, cuando las aparentes pruebas que se presentaron
para evidenciar el cargo, correspondían al periodo constitucional 1994-1998 del
parlamentario. De hecho, tanto la procuraduría[135]
como los falladores notaron esta actitud ligera de la demanda. La sentencia
AC-10753, hizo alusión a la falta de rigor del accionante así:
“Hasta el presente momento procesal, no se
le ha atribuido al demandado un hecho concreto en el que se configure una
conducta cualquiera constitutiva de indebida destinación de dineros públicos,
bien sea en la demanda, o en la audiencia pública, o en diligencia alguna, ni
se ha aportado prueba, vg. un testimonio, un informe, constancia o certificado,
etc. que sea si quiera indicativo de su comisión. En el caso, el actor debió
señalar en particular en qué contratos pudieron haberse dado las conductas que
predica, y, sin embargo no lo hace, justamente por el carácter pro forma de la
demanda; y porque cuando el actor tuvo la oportunidad de concretar su
acusación, esto es, de explicar la causal invocada sólo se limitó a señalar las
actas donde se contenían autorizaciones para contratar en las que intervino el
acusado”.
Frente a las consideraciones del ciudadano, el Consejo
de Estado comprobó que:
(1) El señor Antenor Durán no era miembro de la Mesa
Directiva de la Cámara en el periodo constitucional 1998-2002, sino Segundo Vicepresidente
de la Cámara, entre julio de 1997 y julio de 1998. Por consiguiente, el Consejo
de Estado tuvo que interpretar la denuncia del ciudadano en el sentido de que
los cargos respondían  aparentemente al periodo constitucional 1994-1998, dado
que entre 1997 y 1998, el parlamentario sí intervino en algunas actividades
contractuales.
(2) Las afirmaciones del ciudadano dirigidas a señalar
que con las actividades desplegadas por el parlamentario se habían desconocido
los Decretos 212 de febrero de 1999 y 2209 de octubre de 1998, fueron
rechazadas  por el Consejo de Estado, en la medida en que tales normas son
posteriores al periodo en que el actor participó en los asuntos contractuales
dentro de los cuales ocurrieron las faltas que se le endilgan.
(3) El cargo relativo a la indebida destinación de
dineros públicos por omitir el cumplimiento del artículo 390 de la ley 5ª
de 1992, - esto es, que la contratación de algunos servicios administrativos
para el Senado y Cámara debía hacerse en conjunto entre las corporaciones y no
directamente por la Cámara como se hizo -, también se desestimó, porque el
artículo 390 de la Ley 5ª de 1992, fue modificado por el artículo 51 de la Ley
179 de 1994, que permite la contratación independiente por Senado y Cámara.  Sobre
este aspecto, el  máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo precisó, que
tales normas no son antinómicas, y que  si bien la primera abre paso a una
exigencia de coordinación entre Senado y Cámara, la segunda señala que la
competencia de ambas cámaras en la contratación es independiente. Frente a
estos aspectos, sostiene la sentencia que en varias actas relacionadas con
asuntos contractuales en materia de inmuebles, se le dio cumplimiento al
artículo 390 de la ley 5ª de 1992. Por lo tanto, se desestima este cargo y los
demás enunciados, porque  la sentencia concluye que en el expediente “no
obra prueba de que se hubiera celebrado [algún  contrato] en  la forma que
denuncia el actor y menos que al celebrarse así, se hubiera configurado la
indebida destinación de dineros públicos, con intervención del acusado”.
Al respecto, señaló el Consejo de Estado, en la
providencia que se cita, lo siguiente:
“No puede
perderse de vista de que no toda irregularidad en la contratación, o en el
procedimiento para adelantarla, configura indebida destinación de dineros
públicos. La indebida destinación de dineros públicos se da, como lo ha
precisado la Sala,  sólo  “cuando quiera que (en virtud del contrato,
como sería en este caso) recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o
contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado
un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o
innecesario.”[136][1]
Por
consiguiente, como ya también lo explicó la Sala en sentencia de 30 de mayo de
2.000, “el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura bajo
análisis, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor
público, con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha
sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales
preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los
dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros
sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran
asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas,
no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento
patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no
necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.”.
Cuando no
se presenta ese elemento tipificador y únicamente se está en presencia de
irregularidades, como por ejemplo, cuando se contratan bienes y servicios
estrictamente necesarios y por su valor real pero se omiten requisitos o
formalidades en la preparación o formación del contrato previstos en la ley, o
con personas inhabilitadas para contratar o no inscritas debidamente en el
registro de proponentes, o no se garantiza la participación de oferentes
nacionales, etc., habrá ciertamente contratación indebida, que da lugar a
responsabilidad contractual para el servidor público (art. 50 ley 80 de 1.993),
mas no por ello indebida destinación de dineros públicos”.
“Finalmente,
si bien es cierto que el demandado intervino en diversas sesiones de la Mesa
Directiva aludida donde se autorizaron múltiples contratos, también lo es que
lo hizo en su condición de Segundo Vicepresidente dentro de su función de
control de la ejecución presupuestal y, en modo alguno, como ordenador del
gasto, y que no existen pruebas de que su intervención hubiese ido más allá,
esto es, de que se extendiera hasta la celebración y a la ejecución de los
mismos. Es así como todos los contratos aparecen suscritos solamente por el
señor Presidente de la Cámara de ese entonces, y no se ha demostrado que al
ejecutarlos, a través de ellos y por mediación o participación del Representante
acusado, se hubiera dado una indebida destinación de dineros públicos.
En
consecuencia, a diferencia de lo que ocurrió en el caso del ex parlamentario
Guerra Vélez, la situación del congresista Antenor Durán Carrillo se refiere
(a) a un periodo constitucional diverso. En efecto, el representante Antenor
Durán Carrillo fue miembro de la Mesa Directiva en su calidad de Segundo
Vicepresidente de la Cámara en el  periodo constitucional 1994-1998, entre el
20 de julio de 1997 al 19 de julio de 1998. El parlamentario Guerra Vélez, por
el contrario, fue miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes,
como Primer Vicepresidente de la misma, en el periodo constitucional
comprendido entre 1998 a 2002, a finales de 1999[137].
(b) Los cargos de la demanda en el caso del congresista Durán Carrillo fueron
imprecisos e insuficientes para acreditar la indebida destinación de dineros
públicos. El Consejo de Estado en el caso del parlamentario Guerra Vélez,
estimó suficientes los cargos y las pruebas presentadas. (c) En el caso del
representante Durán Carrillo, se adujeron como infringidos los Decretos 212 del
4 de febrero de 1999 y 2209 de octubre de 1998 y el artículo 390 de la Ley 5ª
de 1992, relacionados con la posibilidad de contratar sólo elementos
necesarios en materia de inmuebles y el deber de contratar en conjunto entre
Senado y Cámara. En el proceso del representante Guerra Vélez, se invocó el
incumplimiento de la Ley 80 de 1993 en materia de contratación administrativa.
(d) La actividad  desplegada por el congresista  Durán Carrillo fue la de
asistir a las sesiones de las Mesas Directivas de la Cámara, como
Vicepresidente de la Cámara,  en una época en la que el ordenador del gasto era
el Presidente de esa institución. La desplegada por el parlamentario Guerra
Vélez, en su calidad de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara, fue la de
autorizar varios contratos, en un momento en que el Director Administrativo de
la Cámara era el ordenador del gasto y que de acuerdo a la Resolución 0818 de
1999, proferida por el Presidente de la Cámara, requería de la obtención de
autorización de esa Mesa Directiva  para proceder a la contratación[138].
De estas
consideraciones se desprende, que no son suficientes las afirmaciones del
demandante en sede de tutela, que pretenden sustentar que la situación del
señor Durán Carrillo y la suya propia, presentan los mismos supuestos de hecho
y de derecho. En realidad, los hechos de ambos casos son diferentes en aspectos
claramente relevantes.
B.
La ratio
decidendi de la sentencia de pérdida de investidura del parlamentario Antenor
Durán Carrillo no es la que aduce el  representante Guerra Vélez, esto es, que
el “sólo hecho de la contratación irregular NO genera indebida destinación
de dineros públicos”.
La regla de  la providencia del Consejo de Estado en el caso del señor Antenor
Durán, lo único que hace es ratificar los precedentes judiciales presentados en
las sentencias del 30 de mayo del 2000, expediente AC-9877, Actor: Emilio
Sánchez Alsina, Consejero Ponente Dr. Germán Rodríguez Villamizar, reiterada en
sentencia de 20 de junio de 2000, expedientes acumulados AC-9875 y AC-9876,
Magistrado Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, que señalan que la
indebida destinación de dineros públicos se da  cuando “quiera que (…) recae
o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente
se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre
algo prohibido, ilícito, injusto o innecesario. (…) El elemento
tipificador de la causal de pérdida de investidura bajo análisis, está en el
hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, con su
conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido
revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales
preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para
destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no
autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos
para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales
recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o
injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento
patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un
beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas,
etc.”.[139]
Efectivamente,
la razón de la decisión del Consejo de Estado en este caso, se contrae a
señalar que sólo en los casos en que se demuestre el elemento tipificador de la
causal indicada, procede la pérdida de investidura[140].
De hecho, el Consejo de Estado no decretó la pérdida de investidura del parlamentario
Antenor Durán,  porque estimó que tal elemento tipificador no fue probado, ya
que ni se demostraron los contratos específicos que dieron lugar a la supuesta
causal, ni se probó la indebida destinación de dineros públicos generada
supuestamente por la contratación irregular.
En consecuencia, la afirmación que hace el demandante
de tutela  al sostener que la ratio decidendi de la sentencia  es la expresión
citada en ella que dice que si “no se presenta ese elemento tipificador y
únicamente se está en presencia de irregularidades, como por ejemplo,
cuando se contratan bienes y servicios estrictamente necesarios y por su
valor real pero se omiten requisitos o formalidades en la preparación o
formación del contrato previstos en la ley, o con personas inhabilitadas para
contratar o no inscritas debidamente en el registro de proponentes, o no se
garantiza la participación de oferentes nacionales, etc., habrá ciertamente
contratación indebida, que da lugar a responsabilidad contractual para el
servidor público (art. 50 ley 80 de 1.993), mas no por ello indebida
destinación de dineros públicos”[141], no excluye
que la indebida destinación de recursos públicos pueda obedecer a la
celebración indebida de contratos. Tal locución sostiene únicamente que  en los
casos en que no se presente el elemento tipificador del que se viene
hablando, esto es, que no se de la causal, lo que puede haber eventualmente
es responsabilidad contractual y no pérdida de investidura. En sentido
contrario, si se presenta el elemento tipificador consistente en la indebida
destinación de recursos públicos a través de un contrato, se está ante una
causal de pérdida de investidura. Por consiguiente la expresión reseñada no
puede ser entendida como la ratio decidendi de la sentencia, porque como se
dijo a lo largo de la providencia contencioso administrativa, dicha ratio
obedeció a apreciaciones probatorias, vgr. a “no obra[r] prueba de que se
hubiera celebrado [algún  contrato] en  la forma que denuncia el actor y menos
que al celebrarse así, se hubiera configurado la indebida destinación de
dineros públicos, con intervención del acusado”.
Comparativamente,
en el asunto del representante Guerra Vélez, el Consejo de Estado consideró que
la indebida celebración de contratos podía dar lugar a la indebida destinación
de dineros públicos, cuando se daba la tipificación que se había invocado en el
precedente establecido en la sentencia del 30 de mayo del 2000, expediente
AC-9877, Actor: Emilio Sánchez Alsina, Consejero Ponente Dr. Germán Rodríguez
Villamizar, previamente explicado. Dijo la sentencia en el proceso del
parlamentario Guerra Vélez que: “basta para que se configure la causal, la
omisión de las responsabilidades administrativas en el ejercicio de las
funciones del  congresista que ocasionen o permitan  la incorrecta, ilícita  e
injusta destinación del patrimonio público”. Esta expresión permite suponer
que en este caso la razón de la decisión fue, en atención al precedente
indicado, corroborar los elementos del tipo que  configuran la causal.
Así,
puede concluirse que no son de recibo las afirmaciones del demandante en sede
de tutela al afirmar que el Consejo de Estado modificó significativamente la
ratio decidendi en ambos casos, sin justificación alguna.
C.
La sentencia
AC-10753 no es un precedente pertinente para la sentencia que resolvió el
recurso extraordinario especial de revisión del congresista Guerra Vélez.  La sentencia AC-10753, en el caso de
Antenor Duran, no es una providencia que pueda ser considerada un precedente
pertinente en el caso del recurso extraordinario de revisión presentado por el
parlamentario Guerra Vélez, porque un precedente vinculante es aquel cuya  ratio
decidendi (i) presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver[142];
(ii) trata de un  problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional
semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas son semejantes o
plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente[143].
Tal providencia no era un “precedente”
vinculante para el Consejo de Estado en ese fallo, porque: (1) tiene que ver
con la improcedencia de la causal de indebida destinación de dineros
públicos por no acreditación probatoria de los elementos de tipificación de
la causal, situación que no es la que se predicaba en el caso del ex
representante Guerra Vélez. (2)  Se funda en hechos que son distintos a los
presentados por el actor en sede de revisión como se demostró y  (3)
técnicamente la sentencia AC-10753 fue posterior a la sentencia de pérdida de
investidura del congresista Guerra Vélez, por lo que no podía ser valorada como
un antecedente válido en dicha providencia y menos como un precedente. El
análisis de esta providencia en el recurso extraordinario de revisión tampoco
era conducente como precedente, por las dos razones previamente expuestas.
Por las anteriores razones, no es de recibo el cargo
presentado por el accionante en contra de la sentencia del Consejo de Estado en
la que se resolvió el recurso de revisión de la sentencia de pérdida de
investidura, tendiente a justificar un posible defecto sustantivo por
desconocimiento de un precedente vinculante y por violación del derecho a la
igualdad de trato.
5.3. Cargo Segundo: Defecto
Sustantivo por grave error en la interpretación normativa.
5.3.1. El alegato presentado.
5.3.1.1. La providencia del Consejo
de Estado que decidió su pérdida de investidura, desconoció, a
juicio del actor, el carácter restrictivo de las causales que permiten
retirar a los congresistas de sus funciones constitucionales, al concederle una
interpretación extensiva al concepto de “indebida destinación de dineros
públicos”. En su opinión, la interpretación de la causal del artículo 183-4
debió ser taxativa y no involucrar otras conductas, - como la “indebida
celebración de contratos” -, por tratarse específicamente de sanciones que
comprometen los derechos  del artículo 40 de la Constitución y que exigen el
respeto estricto del principio de legalidad.
Para el demandante, el análisis hermenéutico del alto
Tribunal pugna con el ordenamiento Superior y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, porque la sentencia desconoce el carácter taxativo de las
causales de pérdida de investidura, así como su interpretación restrictiva, ya
que las causales invocadas son sólo aquellas expresamente previstas en la
Constitución (art. 110 y 183), que además deben ser interpretadas bajo la
óptica que restrinja en menor grado, el derecho a participar en la conformación
ejercicio y control del poder político.
Como esta situación no fue corregida
en la sentencia de revisión, - por lo que subsiste la afectación de su derecho
al debido proceso generada en la providencia en que decretó su pérdida de
investidura -, el actor estima que en este caso es procedente la acción de
tutela, porque se trata de la segunda causal precisada en la sentencia SU-1159
de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), que acontece:
“(ii) Cuando el defecto que estructura la
causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisión judicial
ocurriere durante el proceso de pérdida de investidura, y siendo invocada en el
recurso extraordinario especial de revisión, el análisis que efectúa el Consejo
de Estado acerca de la violación del derecho fundamental contradice la
Constitución o la jurisprudencia constitucional aplicable”[144].
Alega entonces haber sido despojado de su dignidad de
congresista con base en una causal inexistente en el ordenamiento jurídico,
porque a su juicio el Consejo de Estado confundió la causal prevista en el
artículo 183-4 de la Constitución, denominada “indebida destinación de
dineros públicos”, con la  “celebración indebida de contratos”,
causal que a su juicio no está consagrada en la norma superior como razón para
la pérdida de investidura.
Por ende, aunque en ambas sentencias, - la de pérdida
de investidura y la de revisión -, el Consejo de Estado sostiene “que entre
la indebida celebración de contratos” y la “indebida destinación de
dineros públicos” subyacen diferencias conceptuales, y que la primera pueda
dar lugar a la segunda, inexplicablemente para el demandante, esa Corporación
termina por confundirlas al analizar el caso concreto, ya que sin ningún tipo
de fundamentación, concluye que por el simple hecho de configurarse la “celebración
indebida de contratos” opera la “destinación indebida de dineros
públicos”.  Para justificar esta presunta confusión, cita el demandante el
siguiente aparte de la sentencia en mención:
“Podría pensarse que las irregularidades
durante cualquier etapa de la actividad contractual y la autorización en este
caso es una de ellas, constituirían celebración indebida de contratos pero por
sí misma ésta no implicaría destinación indebida de dineros públicos.  Si bien
es cierto ambas son conductas disímiles no tienen la virtualidad de excluirse,
por el contrario, ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por
ilicitud en el objeto, la indebida celebración puede ser el medio para que se
destinen indebidamente fondos públicos como sucede en el sub-lite, donde por
negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del
objeto a contratar se afectaron los fondos públicos contratando con objetos
inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley.”
Desde esta perspectiva, el parlamentario Guerra Vélez
aduce que conforme con la sentencia T-284 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas) de
la Corte Constitucional, las normas sancionatorias y específicamente las
relativas a la pérdida de investidura de quienes participan y ejercen el poder
político, deben interpretarse atendiendo el principio pro-homine, es
decir, de la manera menos restrictiva a sus derechos. Igualmente afirma que la
sentencia T-1285 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas), señala que  las causales de
pérdida de investidura no pueden ser de creación jurisprudencial y que está
excluida la interpretación extensiva o analógica. También sostiene que el
propio Consejo de Estado ha señalado en procesos de pérdida de investidura, al
analizar justamente la causal de la indebida destinación de dineros públicos,
que por tratarse de una norma disciplinaria y sancionatoria, no puede
interpretarse analógicamente[145].
En consecuencia,  para el actor, el Consejo de Estado
al interpretar en su caso de  una manera tan “flexible”  y “arbitraria” la
causal de “indebida destinación de dineros públicos” llegó al extremo de
confundirla con la “indebida celebración de contratos”, y finalmente le
aplicó la sanción de la pérdida de investidura, con fundamento en este segundo
postulado, por lo que incurrió en un defecto sustantivo, por indebida
interpretación normativa.
5.3.2.  Consideraciones de la Corte Constitucional
frente al cargo.
5.3.2.1. La pérdida de la investidura conforme al
artículo 183 de la Carta, es una figura de carácter judicial[146]
y de naturaleza sancionatoria[147], que permite la
desvinculación de un congresista de su cargo de elección popular, si éste llega
a incurrir en alguna de las causales de procedencia de la figura señaladas en
la Carta. Entre tales causales pueden reseñarse, entre otras[148],
el incumplimiento de los deberes inherentes a su cargo, la violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades[149];
la indebida destinación de dineros públicos[150], el
conflicto de intereses[151] y el tráfico de
influencias debidamente comprobado[152].
Esta institución, le permite entonces a
cualquier ciudadano o a la Mesa Directiva de la cámara correspondiente,
solicitar al Consejo de Estado que en un término no superior a veinte días,
estime - conforme con los  artículos  184[153] y 237[154]
de la Carta Política -, si la persona elegida para un cargo de elección popular
debe o no  separarse de él por estar incursa en alguna de las situaciones
señaladas en los artículos 110[155] y 183[156]
de la Carta. Estas causales pueden ser desarrolladas por el legislador[157],
pero éste, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, “no dispone de
competencia para ampliar o restringir las causales establecidas en la Carta
Política”[158] en el caso de los
congresistas.
La opción de presentar acciones públicas de pérdida de
investidura, - sin mayores restricciones que las que fija el orden
constitucional y legal[159] -, resulta ser un
derecho político fundamental en una democracia participativa en la cual todo
ciudadano puede participar en “la conformación, ejercicio y control del poder
político” e “interponer acciones publicas en defensa de la Constitución y de la
ley”, de acuerdo al artículo 40 de la Constitución.
5.3.2.2.
De acuerdo a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[160],
el proceso de pérdida de investidura se adelanta como un trámite jurisdiccional
de única instancia y regido por la Ley 144  de 1994, que puede ser equiparable,
- guardando las proporciones y sin desconocer el régimen especial de los
congresistas-, a la sanción por destitución de altos funcionarios públicos[161].
Igualmente, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que dado que la pérdida de investidura implica la
separación inmediata de las funciones que el miembro de la Corporación Pública
venía ejerciendo, y también la inhabilidad a perpetuidad para ejercer cargos
de elección en  el futuro[162]
(Arts. 179 y 183 C.P.), el proceso debe surtirse con el pleno respeto del
debido proceso y del derecho de defensa de las personas sujetas a investigación[163].
La severidad de la sanción y la seriedad de las implicaciones sobre los
derechos  fundamentales en juego, - como son el derecho a elegir y ser elegido
y la participación ciudadana-, exigen un acatamiento celoso de las garantías
procesales del funcionario acusado.
La sentencia C-207 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), enfatizó sobre este aspecto, lo siguiente:
“Para establecer el nivel en el que deben
aplicarse las garantías del debido proceso en el trámite de perdida de
investidura, es necesario examinar las características propias de la
institución, en particular, la especial gravedad de la sanción que se impone
para un conjunto muy variado de infracciones, y la brevedad del término dentro
del cual el Consejo debe Estado debe adoptar la decisión.
“ (…) [S]i bien la alta dignidad que
corresponde a quien debe ejercer la función legislativa, y la necesidad de
preservar impoluta la imagen de la más alta corporación democrática, explican
tanto la gravedad de la sanción como la brevedad del procedimiento, esas mismas
condiciones abogan a favor del más estricto cumplimiento de las garantías del
debido proceso. Así, debe tenerse en cuenta que nos encontramos ante una
situación en la cual, al amparo de la presunción de inocencia, se va a juzgar a
una persona cuya alta investidura le ha sido conferida directamente por el
pueblo por la vía electoral. La decisión que en este contexto afecte a un
congresista, no le concierne exclusivamente a él, sino que tiene una
significación determinante, tanto para el órgano del que hace parte, como para
el electorado en su conjunto. Por tal razón el proceso debe estar rodeado de
las más amplias garantías.
Igualmente la Corte Constitucional en la sentencia T-
1232 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería)[164], afirmó que
las causales de pérdida de investidura de los congresistas debían ser
concebidas como “de derecho estricto, de orden público y de interpretación
restrictiva, al establecer una sanción que impide al afectado el ejercicio
pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad”.
Este análisis ha sido compartido por providencias
posteriores de esta Corporación, como lo cita el actor,  tal y como ocurre con
la sentencia T-1285 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas)[165],
en la que se consideró que las causales de pérdida de investidura debían ser
interpretadas restrictivamente, en aras de asegurar la protección del derecho al
debido proceso de los acusados y el principio pro homine.
5.3.2.3. Ahora bien, el Consejo de Estado, conforme al
querer del constituyente y a las disposiciones constitucionales
correspondientes (Art. 184 C.P), es el juez natural del proceso de pérdida de
investidura y el competente para interpretar, aplicar y desarrollar[166]
los conceptos relacionados con las causales consagradas en la Carta para que
proceda la figura. Por consiguiente, mientras su margen de interpretación sea
razonable y se ajuste a los principios constitucionales y a aquellos propios de
la actividad contencioso administrativa, no es posible en sede de tutela,
imponer una interpretación diversa. Al juez de tutela le corresponde verificar,
si la jurisdicción  contencioso administrativa incurrió claramente en una
interpretación arbitraria que comprometa al ordenamiento jurídico, caso en el
cual  se habrá presentado una vía de hecho.
Con todo, aunque los jueces gozan de autonomía e
independencia para interpretar las normas, su facultad no es absoluta. En ese
sentido, como lo explica la sentencia  T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett)[167]:
“[R]esulta evidente que la labor de los
jueces al interpretar el derecho para aplicarlo al caso concreto, si bien
supone que sea realizada de manera autónoma, no puede convertirse en patente de
corzo para aplicar cualquier interpretación posible. El sistema jurídico, en
sus distintos niveles, impone restricciones a las interpretaciones posibles, de
suerte que resulta relativamente sencillo distinguir entre las correctas y
aquellas que no satisfacen dicho requerimiento.
“En estas condiciones, no puede sostenerse
que la autonomía judicial equivalga a libertad absoluta de los jueces para
interpretar el derecho. Por el contrario, de la Constitución surgen tres
restricciones igualmente fuertes: el respeto por la corrección dentro del
sistema jurídico y la realización de los principios, derechos y deberes
constitucionales; la jurisprudencia de unificación dictada por las altas Cortes
y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (…).
“10. De conformidad con el principio de
ponderación, las decisiones restrictivas de los derechos de los asociados han
de responder a razones objetivas. Este principio rige igualmente en materia de
interpretación judicial”[168].
5.3.2.4. Ahora bien, recuerda la Corte que la
procedencia de un defecto sustantivo fundado en un grave error en la
interpretación, es realmente excepcional, en la medida en que se requiere
demostrar de manera incontrovertible, que la decisión judicial es
manifiestamente irrazonable y contraria al orden jurídico. No es suficiente
entonces que se discrepe de la posición de un tribunal en un aspecto, o que se
piense que la norma tiene un contenido distinto al que se valoró, o que se
prefiera una interpretación diferente a la acogida en la providencia
cuestionada, sino que se requiere que sea evidente la orientación arbitraria
del juez en la causa, que se sale del razonable margen de interpretación
autónoma que la Constitución le ha confiado.
Justamente la Corte Constitucional en la sentencia
T-1001 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) ha reconocido al respecto que:
“[E]n
materia de interpretación judicial, los criterios para definir la existencia de
una vía de hecho son especialmente restrictivos, circunscritos de manera
concreta a la actuación abusiva del juez y flagrantemente contraria al derecho.
El hecho de que los sujetos procesales, los particulares y las distintas
autoridades judiciales no coincidan con la interpretación acogida por operador
jurídico a quien la ley asigna la competencia para fallar el caso concreto, o
no la compartan, en ningún caso invalida su actuación ya que se trata, en realidad,
de “una vía de derecho distinta” que, en consecuencia, no es posible acomodar
dentro de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
“De esta manera, queda a salvo, pues, el
respeto por el principio democrático de la autonomía funcional del juez que,
como se dijo, reserva para éste, tanto la adecuada valoración probatoria como
la aplicación razonable del derecho.”
5.3.2.5. En atención a estas consideraciones, debe
preguntarse la Sala de Revisión: ¿incurrió el Consejo de Estado en una vía de
hecho por defecto sustantivo en la decisión de pérdida de investidura y en el
recurso extraordinario de revisión, al avalar la sanción  constitucional de
pérdida de investidura en contra del actor, con fundamento en una “indebida
destinación de dineros públicos”, cuando según el demandante  la actuación
que se le  imputó en el proceso fue la “celebración indebida de contratos”,
incurriéndose, por consiguiente, en una interpretación extensiva de la norma
que desconoció el  carácter restrictivo y taxativo de las causales de pérdida
de investidura?
Para la primera instancia en tutela, tal defecto
sustantivo efectivamente tuvo lugar, tanto en la sentencia de pérdida de
investidura como en la que resolvió el recurso de revisión, porque  las
providencias fueron proferidas sin el sustento de normas constitucionales y
legales, según se afirmó en la sentencia. De hecho, para la Sala de Conjueces,
al haberse realizado una interpretación extensiva de la figura de “indebida
destinación de dineros públicos” y no haberse “delimitado la conducta
prevista como causal” a fin de configurar el nexo relacionado con el gasto
indebido de dineros públicos, se  comprometió el principio de legalidad.  La
segunda instancia, por el contrario, estimó que no se incurrió en una vía de
hecho, porque  la causal alegada y sus elementos, corresponden a la legítima
interpretación que el Consejo de Estado le da a la figura, de acuerdo a su
competencia funcional, lo que  no implica en modo alguno un quebranto de la
Constitución, ni una interpretación irrazonable.
5.3.2.6.  Para establecer si las acusaciones del actor
son pertinentes o no en este caso, debe recordar esta Sala, que  si bien el
Consejo de Estado cuenta con un margen de apreciación dentro del cual puede
interpretar las normas aplicables  al caso, como se indicó, ello no quiere
decir que cuente con posibilidades de interpretación ilimitadas o arbitrarias,
que desconozcan los supuestos constitucionales.
El Consejo de Estado, entonces, como ya lo ha
precisado esta Corporación en otras oportunidades, tiene como límite para su
interpretación, las posibles lecturas que razonablemente se puedan hacer del
artículo 183-4 de la Constitución, es decir, (i) desde el punto de vista
semántico, los posibles “usos razonables que se le puede dar a los conceptos
contemplados en la norma,”[169] y (ii) desde el punto
de vista jurisprudencial, “los límites a los posibles usos que se le den al
concepto dentro de la propia jurisprudencia contencioso administrativa”[170].
En este último caso, se trata del respeto a sus propios precedentes, en materia
de interpretación de la norma en referencia.
5.3.2.7. Para determinar entonces si el análisis del
Consejo de Estado en lo concerniente a la causal contenida en el artículo 183-4
de la Carta es arbitrario o no, - esto es, si la celebración indebida de contratos
puede dar lugar a la indebida destinación de dineros públicos como lo
sostiene la providencia o si se trata de dos causales diversas como lo afirma
el actor-,  es importante recordar:  (a) el alcance de la causal en la Asamblea
Nacional Constituyente; (b) la interpretación semántica que el Consejo de
Estado le ha dado a la figura de la indebida destinación de dineros públicos,
y (c) el alcance que la jurisprudencia contencioso administrativa le ha dado a
la figura, para determinar si se ha dado una interpretación extensiva de la
causal, en detrimento de los límites interpretativos mencionados.
Al respecto, sea lo primero decir, que de acuerdo a las
consideraciones generales  expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente con
respecto a la “indebida destinación de dineros públicos”, fuera de la
enunciación general de la causal, la Asamblea Nacional Constituyente no
estableció un contenido específico para esa figura. La discusión sobre ella se
circunscribió a establecer la causal y a hacer referencia a algunas de las
conductas que eventualmente podrían llegar a determinar esa causal en concreto[171].
En consecuencia, ha correspondido al Consejo de Estado (art. 184 C.P), darle el
alcance pertinente a la causal, especialmente porque su contenido no se
encuentra definido de manera  expresa en la Constitución Política, ni en el
artículo 296-4 de la Ley 5ª de 1992, ni en la Ley 144 de 1994.
5.3.2.8. Ahora bien, debe recordarse que  la indebida
destinación de dineros públicos enunciada en el numeral 4º del artículo 183
de la Carta, supuso originalmente para el Consejo de Estado, en razón al
ordenamiento jurídico existente, una reflexión previa de orden penal, con
ocasión del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992[172].
Ese artículo consagraba la necesidad de una sentencia penal condenatoria
anterior, para que la causal de pérdida de investidura descrita, pudiera
proceder a  ser analizada por el máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. Por consiguiente, el Consejo de Estado en sus primeras
providencias, invocó la necesidad de respetar tal requisito de orden legal para
aceptar la procedencia de la acción, y estimó determinante la interpretación y
calificación de los hechos por parte del juez penal.[173]
Sin embargo, posteriormente, con la sentencia C-319 de
1994, (M.P. Hernando Herrera Vergara)[174], la Corte
Constitucional concluyó frente al parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley
5ª de 1992, que la exigencia de proceso penal condenatorio previo para
adelantar el trámite de pérdida de investidura en el caso de la “indebida
destinación de dineros públicos” y de “tráfico de influencias”, era
una exigencia claramente inconstitucional, dado que, en primer lugar, la ley no
podía restringir la naturaleza específica del proceso de pérdida de investidura
consagrada por el constituyente y hacer al Consejo de Estado dependiente de la
decisión penal, porque se trataba de una restricción no consagrada en la Carta
y de dos procesos de naturaleza  diversa. En segundo lugar, porque una
determinación normativa semejante, avalaba una doble sanción por una misma
conducta, en detrimento del principio de non bis in idem.  Dijo al
respecto la providencia constitucional que:
“[U]n
servidor puede ser procesado penalmente, sin perjuicio de la acción
disciplinaria, frente a una supuesta falta o infracción, más aún cuando la
Carta Política no exige en parte alguna que previamente a la declaratoria de
pérdida de investidura de los Congresistas, de que tratan las causales 4a. y
5a. del artículo  183, se requiera "previa sentencia penal
condenatoria."
“Tal
visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano
al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar
la pérdida de la investidura.  Se observa además, que sin la plenitud de
atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria,
como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de
juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta
sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la
Carta, como lo es el de la "previa sentencia penal condenatoria" a
que alude la norma acusada”.
En el mismo sentido se pronunció la sentencia C-247 de
1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), en la que se declaró inexequible
el artículo 5º de la Ley 144 de 1994[175], al sostener
que:
“La
Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la
investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad
del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas
en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones
penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto
a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al
congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser
elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado
hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente
responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso
correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas
especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio
y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para
los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige
más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a
no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que,
si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a
la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda”.
5.3.2.9. A raíz de estas reflexiones constitucionales
con efectos erga omnes, y de la declaratoria de inexequibilidad de las
normas indicadas[176], el Consejo de Estado
reconoció que las causales establecidas en la Carta para la pérdida de
investidura exigen una definición propia, por parte de la juridisdicción
contencioso administrativa, de acuerdo a lo estipulado en la Constitución. Es
más, dado que el proceso penal y el de pérdida de investidura entrañan un
juicio de responsabilidad diferente en cada caso, el Consejo de Estado ha
reconocido que la causal de pérdida de investidura es independiente de
cualquier tipo penal, favoreciendo una interpretación específica acorde con
la  naturaleza del proceso correspondiente.
En ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de
Estado ha  fijado, frente a la indebida destinación de dineros públicos en
los casos relacionados con actividades contractuales realizadas por los
parlamentarios, - que son los casos  relevantes dados los cargos del actor -,
las siguientes reglas:
·
En lo concerniente a la
independencia de la causal  de indebida destinación de dineros públicos con
respecto  al proceso penal, la sentencia AC-2102 del 19 de octubre de 1994[177]
del Consejo de Estado precisó que:
“( ) la indebida destinación de dineros
públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque
la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos
por parte del congresista se realice en forma ilícita, esto es, con trasgresión
de los linderos del derecho penal.  En otros términos, no es de la esencia, ni
tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la
conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal
como hecho punible”
·
Con respecto a los
elementos que debe acreditar el ciudadano a la hora de invocar la  casual No 4
del artículo 183 de la C.P.,  la providencia AC- 9877 del 30 Mayo de 2000[178]
del Consejo de Estado,  afirmó lo siguiente:
“Basta con que el peticionario señale los presupuestos
fácticos, indique la causal que estima infringida, y establezca una relación de
conexidad entre esos dos extremos, que, como ya se dijo, no necesariamente
debe consistir en la identificación rigurosa de disposiciones jurídicas, ni
tampoco de deducciones hermenéuticas, labor ésta que le corresponde al
juzgador, sobre la base de la exposición de los presupuestos de hecho ofrecidos
por el actor y la causal de pérdida de investidura que éste identifique como
estructurada por los mismos, con lo cual, quedan establecidos los extremos
de la controversia y, por consiguiente, garantizado el ejercicio de los
derechos de defensa y contradicción del procesado.”
“[O]tra interpretación haría nugatorio
el ejercicio de la acción ciudadana instituida en el artículo constitucional
184, y, consecuencialmente, en contravía de la propia Constitución, se
impediría, o cuando menos restringiría, en alto grado, el ejercicio del derecho
fundamental a participar en el control al ejercicio del poder político
consagrado en el artículo 40 de la Carta, en concordancia con lo preceptuado en
los artículos 1º y 2º de la misma.” (El resaltado es ajeno al original).
·
En relación  a los
elementos de tipicidad que configuran la causal de indebida destinación de
dineros públicos en sí misma considerada, la sentencia AC- 9877 del 30
Mayo de 2000[179], precisó
el alcance interpretativo que el Consejo de Estado le ha dado al artículo 183
numeral 4 de la Carta desde entonces, de la siguiente forma:
“4.  Contenido y alcance de la causal
invocada.
Sustenta el actor la petición de pérdida de
investidura del Representante a la Cámara Octavio Carmona Salazar, en la causal
cuarta del artículo 183 de la Constitución, la misma que aparece reproducida en
el numeral 4º del artículo 296 de la ley 5ª de 1992, consistente en la indebida
destinación de dineros públicos, cuyo contenido no se encuentra definido
en el texto constitucional, ni tampoco en las normas legales que reglamentan el
ejercicio de la acción ciudadana a la cual aquella está referida  (leyes 5ª de
1992 y 144 de 1994).
No obstante lo anterior, ha de tenerse en
cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa
ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por
consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida,
cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario
al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un
determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o
innecesario.
“Entre la gama de conductas que pueden dar
lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran
definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado
(por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (arts. 133, 134 y
136 del C. P.), el enriquecimiento ilícito (art. 148 del C.P.), el interés
ilícito en la celebración de contratos (art. 145 del C.P.), el trámite de
contratos sin observancia de los requisitos legales (art. 146 del C.P.), ellas
no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la
Constitución, por cuanto existen otras más, que perfectamente pueden
quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en
tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o
propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido,
sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.
Por consiguiente, el elemento
tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está
en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que
lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer
las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona
los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el
reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o
propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos
para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a
materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la
finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando
pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de
terceras personas, etc.
En los eventos como los antes indicados, la
conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un
procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su
finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los
reglamentos”.  (El resaltado es ajeno al original).
Sobre este aspecto, debe destacarse
que la providencia AC-9877 indicada, hizo una interpretación semántica de las
expresiones “destinación” e “indebida” de la causal invocada en
el artículo 183-4 de la C.P., conforme a su tenor literal. La primera expresión
involucra según esa sentencia, los verbos rectores “ordenar, señalar,
aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto” y la segunda
expresión implica, “aplicar a un fin o propósito distinto, o contrario al
que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado
bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario”[180].
Sentencias posteriores[181] del Consejo de Estado,
como la PI-030 de 2002[182], han sostenido que el
significado de las expresiones normativas descritas, ha sido  interpretado por
ese Tribunal conforme con la Ley 153 de 1887, es decir en su  “sentido
natural y obvio” y acorde con el diccionario de la Real Academia de la
Lengua.
Esta interpretación semántica del alcance de la
causal, se ha extendido recientemente  a la expresión dineros públicos contenida
en el artículo 183-4 de la C.P. Al respecto, el Consejo de Estado ha
considerado que una interpretación restrictiva de dineros públicos
limitada a la acepción de moneda[183], permitiría
que sólo los ordenadores del gasto pudieran ser censurados por la indebida
destinación de dineros públicos, cuando hay conductas que pueden dar lugar a
esa indebida destinación de dineros, en situaciones en las que tales
ordenadores no estén directamente involucrados. Desde esta perspectiva, puede
haber indebida destinación de dineros públicos de manera directa, cuando el
ordenador del gasto dispone ilícitamente de los recursos del erario. Pero
puede haber una indebida destinación, indirecta, cuando el congresista que no
es ordenador del gasto, propicia con su conducta, una destinación  distinta de
dineros públicos, al objeto para el que fueron consagrados[184].
Esto puede pasar por ejemplo, con la indebida utilización de pasajes aéreos.
Con todo, el concepto de dineros públicos, no se ha hecho extensivo a
otras expresiones, como bienes fiscales, ya que conforme al Consejo de Estado
estos bienes están excluidos del concepto de “dineros públicos” de
acuerdo a su interpretación literal. [185]
·
En lo que tiene que ver
con la contratación estatal como un eventual instrumento generador de una indebida
destinación de dineros públicos, la sentencia AC-9877[186]
señaló al respecto que:
“Todas y cada una de las competencias que
se encuentran asignadas a las distintas autoridades del Estado, deben ejercerse
en la forma, términos y finalidad señalados en la Constitución y la ley, que,
en el caso específico de la función administrativa, al tenor de lo preceptuado
en el artículo 209 de la Carta, dicha función está al servicio de los intereses
generales y debe desarrollarse con arreglo, entre otros, a los principios de
moralidad y eficacia. El artículo 2º del Código Contencioso Administrativo
establece, como principio rector para todo servidor público, que las
actuaciones administrativas tienen por objeto el cumplimiento de los cometidos
estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de
los derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley. Por su
parte, la actividad contractual de las entidades y organismos del Estado, como
forma y expresión que es de la ejecución del presupuesto y de los dineros
públicos, que entraña el ejercicio de función administrativa, en modo alguno
puede ser ajena a esos altos e ineludibles propósitos y deberes. En ese
orden de ideas, resulta claro entonces, que en la ordenación del gasto y la
actividad contractual desarrollada por la Cámara de Representantes en el mes de
diciembre de 1999, impulsada y autorizada por su Mesa Directiva, en la cual
tomó parte activa el congresista acusado, se dejaron de lado esos precisos
cometidos e imperativos deberes, para, en cambio, modificar y distorsionar la
finalidad a la que fueron destinados los dineros públicos que, si bien se
aplicaron a objetos, trabajos, bienes o servicios contemplados en el
presupuesto, con ello en modo alguno se pretendió realizar o alcanzar los
fines legalmente preestablecidos para la contratación estatal, ni mucho
menos los señalados en la ley y la Constitución para el ejercicio de la función
administrativa en general, e inclusive, en algunos eventos, los aludidos
dineros públicos fueron destinados a la contratación de trabajos expresamente
prohibidos en ese momento por la ley, desconociéndose por lo tanto el
interés público, sin consultar para nada los principios de eficiencia, eficacia
y razonabilidad en el gasto público. La ausencia de informes o estudios de
necesidades, el fraccionamiento de los contratos y la violación del principio
de transparencia, pone en evidencia que en las autorizaciones impartidas por la
Mesa Directiva (incluido el señor Octavio Carmona Salazar), lo único que
interesaba era ejecutar hasta agotarlos, en la forma que fuera, los recursos
presupuestales de que disponía la Cámara en el último mes de 1999, dada la
proximidad del vencimiento de la vigencia fiscal. En ese contexto, la delegación
efectuada por la Mesa Directiva en favor del Director Administrativo de la
Cámara de Representantes, la inexistencia de informes o estudios sobre la
necesidades de los bienes, servicios y trabajos a contratar, la violación de
las normas de restricción en el gasto público, el fraccionamiento de los
contratos y el desconocimiento de los principios de transparencia y selección
objetiva, en su conjunto, ponen en evidencia la indebida destinación de
dineros públicos en que se incurrió, todo lo cual tuvo como inicio y
motor la acción de la Mesa Directiva de la cual hizo parte el Representante
Octavio Carmona Salazar, al haber autorizado en el mes de diciembre de 1999,
bajo las circunstancias irregulares antes anotadas, la celebración de los
contratos de que da cuenta el expediente.”
En providencias posteriores, como la AC-9875
y AC- 9876  (Acumuladas) del 20 de junio de 2000 (C.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) se dijo, por ejemplo, que “los contratos
autorizados fueron el medio empleado por el demandado para darle a los dineros
del Estado una utilización distinta de la señalada en la ley, toda vez que los
mismos recayeron en objetos abiertamente innecesarios, superfluos, inoportunos
y prohibidos por ella”. En el mismo sentido en la sentencia C.E. AC-10529
y AC-10968 (Acumuladas), del 3 de octubre de 2000, (C.P. Darío Quiñónez),
se explicó que el parlamentario "en el caso de algunos contratos,
incurrió en conductas que configuran la indebida destinación de dineros
públicos” pues, “no desarrolló de manera precisa, con aplicación de las
reglas y principios antes anotados, toda la actividad contractual que en
ejercicio de sus funciones le correspondió desarrollar”.[187]
·
Estas consideraciones
jurisprudenciales establecidas en la providencia AC-9877 citada, no sólo
en relación con la interpretación semántica del artículo 183-4 de la Carta,
sino respecto  al  elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura
y a la posibilidad de que la contratación pública sea un instrumento para
generar la indebida destinación de dineros públicos, son apreciaciones
jurisprudenciales que han sido reiteradas por el Consejo de Estado en múltiples
oportunidades posteriores[188]. Por ende, puede
considerarse válidamente que la sentencia AC-9877, en principio, constituye un
precedente contencioso administrativo altamente relevante en materia de
tipificación y alcance de la figura de la pérdida de investidura.
De la jurisprudencia del Consejo de Estado
indicada, deben resaltarse cuatro aspectos que siguen siendo importantes en lo
concerniente al actual alcance de la causal de indebida destinación de los
dineros públicos conforme al máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo: (i) La providencia AC-9877 hizo un interpretación
semántica de las expresiones “destinación” e “indebida” de la
causal invocada en el articulo 183-4 de la C.P., que aún es tenida en cuenta en
el análisis normativo de la figura. El concepto de “dineros públicos”
también ha sido interpretado por ese Tribunal en una acepción que responde al
concepto de  “moneda”[189],  pero que va mas allá,
al incluir otros elementos que hagan posible la indebida destinación de dineros
públicos[190], sin  involucrar dentro
de la acepción, los bienes fiscales[191].  (ii)  La
sentencia AC-9877 igualmente,  ha precisado que el numeral 4 del artículo 183
de la Carta no puede ser interpretado desde una perspectiva exclusivamente
penal, porque hay otras conductas que sin ser delitos, caben dentro de la
causal constitucional indicada. Esta apreciación se ha reafirmado en múltiples
sentencias posteriores. (iii) Existe un elemento tipificador de
la  causal  de indebida destinación de dineros públicos, que se da cuando “el
congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional, al
ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o
distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución,
la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos,
actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero
diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica
tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o
injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial
personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no
necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc”. Así,
constituye indebida destinación de dineros públicos conforme a la
jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, que recoge el precedente citado[192]:
(a) La distorsión  o el cambio de los fines o cometidos estatales consagrados
en la Constitución, ley o reglamento. (b) Cuando los dineros públicos
son utilizados para  objeto, propósito o actividad que no está autorizada. (c)
Se da la causal, si los dineros son utilizados para fines que sí están
autorizados, pero diferentes para los que han sido asignados. (d) Se destinan
indebidamente los recursos cuando son utilizados  en materias prohibidas,
innecesarias o injustificadas. (e) Cuando la finalidad que se persigue es la de
obtener incremento patrimonial personal o de terceros. (f) la actividad por
medio de la cual se pretende derivar un beneficio no necesariamente económico a
favor del congresista o de terceras personas. La conexidad entre los hechos que
se le atribuyan a un parlamentario y la tipificación señalada, determina a
juicio del Consejo de Estado, la ocurrencia o no de la causal de indebida
destinación de dineros públicos. (iv) Conforme a la jurisprudencia
del Consejo de Estado, actividades contractuales como la celebración de
contratos o su autorización indebida, pueden constituir un medio empleado por
el parlamentario para darle a los dineros públicos una indebida destinación.
5.3.2.10. Con fundamento en estas apreciaciones,
concluye esta Corporación respecto a la consideración  del actor tendiente a
señalar que en la sentencia de pérdida de investidura, y la que desató el
recurso extraordinario especial de revisión, se hizo una interpretación
extensiva y no taxativa de la causal de indebida destinación de dineros
públicos,  y que por consiguiente se produjo una confusión arbitraria entre
las causales de  la indebida celebración de contratos y la consagrada en el
artículo 183-4 de la Carta en detrimento del principio de legalidad,  lo
siguiente:
(1) La
interpretación del Consejo de Estado tendiente a considerar que en algunos
casos la indebida contratación pública puede ser un medio para incurrir en indebida
destinación de dineros públicos, no es una interpretación arbitraria o
irrazonable porque: (a) no existe un contenido constitucional de la
causal invocada que impida al Consejo de Estado una interpretación normativa en
ese sentido específico según la Carta. (b) Dado que el proceso penal y
el de pérdida de investidura se refieren a dos responsabilidades distintas, el
Consejo de Estado no está obligado en su interpretación, a acoger las
explicaciones normativas que en el  proceso penal se le den a la causal de indebida
destinación de dineros públicos. Por consiguiente, no comparte esta
Corporación la afirmación de la primera instancia tendiente a identificar el
contenido de la causal, con la interpretación que de ella se ha hecho en
materia penal y que exige que el funcionario tenga en su poder o a su
disposición los dineros públicos y los destine indebidamente. Como ya de precisó,
las causales de pérdida de investidura no son iguales ni deben serlo
necesariamente a las que identifican los tipos penales, dadas la naturaleza
diversa de cada proceso.  Por ende, si bien en materia penal la indebida
destinación de dineros públicos es un delito y la celebración indebida de
contratos, involucra otros tipos penales contra la administración pública[193],
como la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o el
interés indebido en la celebración de contratos, o la celebración de contratos
sin cumplimiento de requisitos legales, que pueden generar diversas
responsabilidades penales, esta diferenciación no es exigible  en el proceso de
pérdida de investidura. Así, (c) considerar que la indebida celebración
de contratos, puede ser uno de los medios que promuevan o permitan la indebida
destinación de dineros públicos, no es en consecuencia una interpretación
arbitraria, menos aún cuando en varios de los casos enunciados en la
jurisprudencia se probó que la indebida destinación de dineros públicos tuvo
lugar a través de actividades contractuales irregulares, en  forma directa o
indirecta[194].
(2) Por otra parte
y en atención a la jurisprudencia contencioso administrativa enunciada, es
claro que la  interpretación que se dio en el caso del actor a la causal de
indebida destinación de dineros públicos, tanto en el proceso de pérdida de
investidura como en el de revisión,  no fue una interpretación Ad- Hoc para su
caso concreto[195], ni fue una
interpretación aislada de la jurisprudencia general del Consejo de Estado en la
materia,  en especial en  lo que respecta a la indebida contratación pública
como medio para la indebida destinación de dineros públicos[196].
En el caso de la referencia, la Sala de
Revisión de esta Corporación  encuentra que la interpretación del Consejo de
Estado no es arbitraria porque: (a) La interpretación  dada por el Consejo de
Estado respecto a la indebida destinación de dineros públicos y su relación con
la indebida contratación, no es una interpretación extensiva de la causal
expresamente prevista en el artículo 183-4 de la Carta, en la medida en que  el
elemento determinante de la causal, es la indebida destinación y no la
contratación indebida. Esta última, realmente, resulta ser sólo un medio para
hacer dicha destinación indebida. Por ende, sólo ante hechos contractuales que
involucren la indebida destinación de dineros públicos, se consolida la causal.
En el caso del actor, las apropiaciones presupuestales derivadas de la indebida
celebración de contratos y los anticipos girados a los contratistas  conforme a
la apreciación de la Procuraduría,  fueron determinantes en la consolidación de
la indebida destinación de dineros públicos. (b) La consideración del actor de
que se trata de dos causales distintas, es una interpretación conforme con el
procedimiento penal, pero no por ello oponible obligatoriamente al Consejo de
Estado, que en su jurisprudencia ha resaltado que la contratación es un
instrumento que pude ser distorsionado para convertirlo en un vehículo de la
indebida destinación de recursos públicos.
Por estas razones, concluye entonces esta
Corporación, que si bien el alcance que el Consejo de Estado le da a la causal
de indebida destinación de dineros públicos puede ser discutida
jurídicamente desde distintos ángulos, tal interpretación no puede ser
concebida como un ostensible quebrantamiento del orden jurídico o como la
“invención de una nueva causal” que constituya un defecto sustantivo, en
detrimento del principio de legalidad en la aplicación de sanciones que
comprometen el artículo 40 de la Carta. La consistente jurisprudencia de esa Corporación
en la materia, la imposibilidad de percibir en tal interpretación una
manifiesta arbitrariedad jurídica, la interpretación semántica de la norma y la
separación de las interpretaciones propias del proceso penal de las específicas
del proceso pérdida de investidura, le impiden a esta Corporación concluir que
hubo un análisis abiertamente irrazonable en las decisiones del Consejo de
Estado respecto de la figura, que comprometa fehacientemente los derechos
fundamentales a los que alude el actor. Por consiguiente, se desestima la
causal de vía de hecho invocada.
5.4. Cargo Tercero: Vía de hecho por
defecto procesal por violación del principio de congruencia y del derecho de
defensa.
5.4.1 El alegato presentado.
Considera el representante Guerra Vélez,
que al confundirse la destinación indebida de dineros públicos con la celebración
indebida de contratos, se desconoció (a) el principio de congruencia
de las providencias acusadas porque se le condenó por razones ajenas a las
esgrimidas en la denuncia,  - por cuanto se lo acusó de indebida destinación de
dineros públicos pero finalmente fue sancionado por una inexistente celebración
indebida de contratos - y,  (b) se quebrantó su  derecho de defensa.
Considera que  la discusión no giraba
en torno a las posibles irregularidades en la celebración de contratos - pues
lo fundamental era el destino de los dineros – por lo que  la defensa no se
orientó en este sentido.  Amparado en el principio de buena fe, entonces, dejó
de lado el análisis de otras cuestiones que no fueron planteadas por el
ciudadano demandante y por lo tanto carecían de relevancia de acuerdo a los
cargos formulados, lo que comprometió su derecho de defensa.  Sin embargo, al
momento de dictar la sentencia el Consejo de Estado cambió radicalmente el eje
del debate para imponerle tal sanción, de modo que nunca tuvo la oportunidad de
defenderse frente a esos nuevos cargos.   En ese orden de ideas, considera que
ambas decisiones  del Consejo de Estado adolecen de una grave incongruencia que
afectó su debido proceso, porque no hay concordancia entre la conducta que se
le imputaba y los fallos dictados.
En primera instancia, se avaló la
tesis del actor respecto a la incongruencia y la afectación de su derecho de
defensa. En segunda instancia, el Consejo de Estado consideró que tales
críticas contra las providencias, desconocían el alcance de la interpretación
propia de ese Tribunal frente al concepto de indebida destinación de dineros
públicos, y que en la acción solo se discutieron los hechos mencionados en
la pérdida de investidura por lo que nunca fue sorprendido con imputaciones
diversas a las que se dieron en el trámite de la pérdida de investidura.
Igualmente, los impugnantes en sede de tutela alegaron que el actor pudo
desvirtuar en todo momento  el tema de la indebida contratación, dado que alegó
que el ordenador del gasto era el Director Administrativo y no la Mesa
Directiva, de la que él hacía parte.
5.4.2.   Consideraciones de la Corte
sobre el cargo.
5.4.2.1. La inconguencia procesal,
implica una evidente ruptura del principio de identidad entre los hechos
imputados y los juzgados, que supone para quienes forman parte de un proceso,
la afectación al principio de contradicción y de su derecho de defensa.  Puede
configurar efectivamente una vía de hecho, cuando con ocasión del
desconocimiento del marco de referencia en el que se adelantó un proceso, el
resultado de la sentencia implique una ostensible violación del derecho de
defensa y de la buena fe de quien  es juzgado, por franca imposibilidad de
controvertir las bases en las cuáles se fundó la sentencia que le fue adversa.
Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que la inconguencia, constituye un defecto
procedimental que puede afectar significativamente derechos fundamentales
cuando:
“[S]ubvierte completamente
los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso, generando
la quiebra irremediable del principio de contradicción y del derecho de
defensa. En efecto, el proceso debe conservarse, desde su apertura hasta su
culminación, abierto y participativo, de modo que se asegure la existencia del
debate y de la contradicción - que le son consustanciales y que son el
presupuesto de una sentencia justa - sobre una base de lealtad y de pleno
conocimiento de sus extremos fundamentales. Es evidente que si la sentencia o
providencia judicial recae sobre materias no debatidas en el proceso, ausentes
de la relación jurídico-procesal trabada, la incongruencia, además de sorprender
a una de las partes, la coloca en situación de indefensión que, de subsistir,
pese a la interposición de los recursos, y con mayor razón cuando éstos no
caben o se han propuesto infructuosamente, se traduce inexorablemente en la
violación definitiva de su derecho de defensa”[197].
5.4.2.2. La Sala de Revisión
considera sin embargo, en el caso de la referencia, que dadas las conclusiones
sobre la no afectación del principio de legalidad (sección 5.3 de esta
providencia), no se puede considerar vulnerado el principio de congruencia
procesal, por varias razones: (a) Los cargos presentados por el ciudadano en el
proceso de pérdida de investidura como justificantes de la causal de indebida
destinación de dineros públicos, fueron cargos orientados precisamente a
alegar fallas en el trámite de contratación realizado por la  Mesa Directiva a
la que pertenecía el parlamentario, en diciembre de 1999. Por consiguiente, si
bien el actor estima que el tema de la indebida celebración de contratos no
debió tenerse en cuenta bajo la causal de indebida destinación de dineros
públicos, el aspecto contractual fue objeto de controversia a lo largo del
proceso, ya que efectivamente se entabló dentro de la litis un debate sobre
quien era o no el responsable de cumplir las exigencias legales de la
contratación, con ocasión a los acuerdos celebrados en ese mes, por la Cámara.
(b) Los hechos invocados por el demandante, la imputación de la conducta indebida
y la controversia procesal sobre la misma, así como la sentencia sancionatoria,
tuvieron como fundamento las autorizaciones contractuales avaladas por la Mesa
Directiva de la Cámara en diciembre de 1999 y la destinación de dineros a
través de procesos contractuales, que desconocieron, según se alegaba, deberes
mínimos en materia de contratación pública.
Por estas razones estima esta
Corporación que el cargo dirigido a justificar la incongruencia de las
sentencias de pérdida de investidura y de revisión, no  ha de prosperar, ya que
frente a los hechos invocados en materia de contratación, el actor
efectivamente tuvo la oportunidad de controvertirlos, y así se consideró en
ambos procesos.
5.5. Cuarto Cargo: Vía de hecho por defecto fáctico.
5.5.1. El alegato presentado.
Para el tutelante, la no apreciación por parte
del Consejo de Estado de la sentencia penal de la Corte Suprema de Justicia
allegada al  trámite del recurso extraordinario especial de revisión (REER), y
en la que fue absuelto del  delito de peculado culposo,  constituye una vía de
hecho por omisión en la valoración de una prueba, que afecta la decisión de
revisión de esa Corporación.
La mencionada prueba, a juicio del representante
Guerra Vélez, resultaba determinante en el proceso de revisión de la sentencia
de pérdida de investidura, dado que  el análisis penal trataba  de los mismos
hechos por los que fue acusado en la sentencia de pérdida de investidura y
resultaba ser una  prueba procedente para desestimar la indebida destinación de
dineros públicos.
Considera entonces, que si bien es cierto que se trata
de procesos de naturaleza distinta que responden a lógicas independientes, y
por ello no se requiere de una sentencia penal previa en los asuntos de pérdida
de investidura[198], dado que la
interpretación del Consejo de Estado tomó como eje central el concepto de “celebración
indebida de contratos”, y no el de “destinación indebida de dineros
públicos” a juicio del demandante  lo mínimo que podía esperarse en su
caso,  era que en el proceso de revisión se analizaran los hechos de la
contratación, con fundamento en el entendimiento dado por su intérprete
autorizado en el ámbito del derecho penal.
La sentencia que resolvió el recurso extraordinario de
revisión y aquella que decidió la sentencia de tutela en segunda instancia,
consideraron innecesaria la valoración de la prueba penal allegada, por considerar
que las  razones del proceso penal, su instrucción y sus exigencias, son
diversas al proceso de pérdida de investidura. Además, al no ser la sentencia
penal absolutoria una causal de revisión de las señaladas en la ley para
revocar la sentencia de pérdida de investidura, se consideró que no era
procedente la valoración de tal prueba. Algunos de los magistrados del Consejo
de Estado, dentro del trámite del recurso extraordinario especial de revisión
(REER), estimaron que la sentencia debió haber sido valorada como prueba. En
igual sentido se pronunció la primera instancia en sede de tutela, que
consideró la omisión de la valoración de la prueba, como contraria al debido
proceso del actor.
5.5.2. Consideraciones de la Corte Constitucional
sobre el cargo.
5.5.2.1.
La autonomía judicial le permite a los jueces gozar de un amplio margen de
valoración probatoria para establecer si el material fáctico con el que cuentan
dentro de  un proceso es suficiente o no, para  tomar una decisión debidamente
fundada. Al respecto, la sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera
Carbonell), señaló lo siguiente:
“¨[S]i bien el juzgador goza de un gran
poder discrecional para valorar el material probatorio en el cual debe fundar
su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los
principios científicos de la sana crítica (arts. 187 C.P.C y 61 C.P.L), dicho
poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone
necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y
responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración
arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el
juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera
alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge
clara y objetivamente.”
Sobre los diferentes tipos de defecto fáctico, la
sentencia SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), señaló lo
siguiente:
Así, los defectos fácticos pueden agruparse en dos clases. La primera,
la dimensión omisiva, comprende las omisiones en la valoración de pruebas
determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el
juez.[199] La segunda, la dimensión
positiva, abarca la valoración de pruebas igualmente esenciales que el juzgador
no puede apreciar, sin desconocer la Consti­tución.[200]
Por eso, en lo que respecta a la dimensión omisiva, “no se adecua a
este desideratum, la negación o valoración arbitraria, irracional y
caprichosa de la prueba”[201] que se presenta cuando
el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración,[202]
cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de
la misma emerge clara y objetivamente.[203]
En lo relativo a la dimensión positiva, el defecto fáctico se presenta
generalmente cuando aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque,
por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.). Al respecto,
resulta particularmente ilustrativo recordar la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en este punto específico, pues, en materia penal, aún en el
evento en el que en el conjunto de pruebas sobre las que se apoya un proceso
penal se detecte la existencia de una ilícitamente obtenida, los efectos de
esta irregularidad son limitados. Para la Corte, ‘el hecho de que un juez tenga
en cuenta dentro de un proceso una prueba absolutamente viciada, no implica,
necesariamente, que la decisión que se profiera deba ser calificada como vía de
hecho’.[204] Así, ‘sólo en aquellos
casos en los que la prueba nula de pleno derecho constituya la única muestra de
culpabilidad del condenado, sin la cual habría de variar el juicio del
fallador, procedería la tutela contra la decisión judicial que la tuvo en
cuenta, siempre y cuando se cumplan, por supuesto, los restantes requisitos de
procedibilidad de la acción’.[205] De tal manera que la
incidencia de la prueba viciada debe ser determinante de lo resuelto en la
providencia cuestionada.
Finalmente, la Corte debe advertir, en concordancia con su propia
jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se
observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria
hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio
valorativo de la prueba ‘debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante
y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto, según las reglas generales de competencia’.[206]”
[207]
5.5.2.2. En relación con la competencia del
juez de tutela para la  evaluación de los cargos relativos a  los defectos
fácticos, es importante también precisar, que dicho juez no puede constituirse
en una instancia para “revisar” las valoraciones probatorias de otros
jueces ordinarios.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
deberá en consecuencia, determinar  si la  omisión de la valoración de la
sentencia de la Corte Suprema de Justicia  por parte del Consejo de Estado en
la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión (REER), (a)
fue  arbitraria por parte de esa Corporación;  y (b) si la sentencia
absolutoria de la Corte Suprema de Justicia allegada al proceso de revisión
resulta ser una prueba tan determinante dentro del proceso que resolvió ese
recurso extraordinario, que su omisión en la valoración acarreó de manera “ostensible,
flagrante y manifiesta” un defecto en la sentencia de revisión[208].
5.5.2.3. Se pregunta entonces la Sala, ¿incurrió en
una vía de hecho por defecto fáctico el Consejo de Estado en la sentencia que
resolvió el recurso extraordinario especial de revisión, al no apreciar en su
decisión, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en la que el actor fue
absuelto por el delito de peculado culposo, dado que los hechos que motivaron
la pérdida de investidura fueron aparentemente los mismos hechos que dieron
origen al proceso penal?
5.5.2.4. Al respecto, debe recordar esta
Corporación, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el proceso
de pérdida de la investidura es un proceso independiente a otro tipo de
procesos, que tiene rasgos y finalidades que lo distinguen de otros asuntos
judiciales, y que le confieren una naturaleza autónoma.
De allí que la jurisprudencia
constitucional haya sido particularmente reiterativa en  distinguir la pérdida
de investidura, tanto del proceso penal,[209] como del
proceso electoral[210] y de la investigación
disciplinaria adoptada por el Procurador,[211] enfatizando
en todos los casos, la autonomía de esta figura.
5.5.2.5. Para esta Sala de Revisión, el Consejo de
Estado no omitió de manera arbitraria el estudio de la prueba presentada por el
parlamentario Guerra Vélez, en la medida en que sustentó dicha decisión en dos
argumentos: (i) el primero, fue la inexistencia de  una causal de revisión que
haga de la sentencia penal absolutoria una causal que justifique la revocatoria
extraordinaria de la pérdida de investidura. El segundo (ii) residió en la
autonomía de la figura de la pérdida de investidura, o sea, en la
diferenciación entre el proceso penal y el proceso de pérdida de investidura,
que permite que las valoraciones de un proceso no sean determinantes en el
otro.
Para la Corte Constitucional, tales consideraciones no
resultan arbitrarias, sino consistentes con la naturaleza constitucional del
proceso de pérdida de investidura y con la jurisprudencia constitucional.
A su vez, esta Sala de revisión también considera que
aunque la sentencia absolutoria en el proceso penal indica que el actor no
incurrió en el  tipo penal de peculado culposo por las actuaciones que se le
imputaron respecto a los hechos acaecidos en diciembre de 1999 en la Mesa Directiva
de la Cámara, el tutelante no ha demostrado por qué esa valoración probatoria
incide de manera determinante en aquella realizada por los jueces contencioso
administrativos en el trámite de la pérdida de la investidura, habida cuenta de
que, como se dijo, la interpretación, instrucción y decisión sobre las causales
de pérdida de investidura y los hechos vinculados a ella, son independientes
del proceso penal. Precisamente el tutelante señaló al respecto que:
“(…) la Corte Suprema de Justicia me absolvió
penalmente por los mismos hechos que motivaron la pérdida de investidura. Es
cierto que se trata de procesos de naturaleza distinta que responden a lógicas
independientes, y por ello no se requiere de una sentencia penal previa en los
asuntos de pérdida de investidura. Pero si la interpretación del Consejo de
Estado tomó como eje central el concepto de “celebración indebida de contratos”
y no el de “destinación indebida de dineros públicos”, lo mínimo que podría
esperarse era que analizara dicho concepto a partir del entendimiento dado por
su intérprete autorizado en el ámbito que le es propio: el Derecho Penal”.
Como se desprende de esta afirmación,
no dice el tutelante de manera fehaciente y clara, por qué el Consejo de Estado
no podía concluir que había incurrido en la causal de indebida destinación
dineros públicos. En este sentido, para el Consejo de Estado la indebida
destinación se presentó  porque:
“El Doctor LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ
- primer Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes al
autorizar la celebración de contratos en el acta No 016 del 15 de diciembre de
1999, relativos a la compra de bienes inmuebles, prestación de servicios y
obras públicas, no acató imperativas disposiciones que gobiernan la contratación
estatal y que estaba obligado a cumplir, como atrás se precisó. Previo a
autorizar la celebración de estos contratos, debía analizar la conveniencia del
objeto a contratar, basada en la necesidad de la contratación, que justificaran
las inversiones a cargo del erario, sin embargo no lo hizo como queda probado.
“ (…) comparte la Sala la apreciación
de la procuradora delegada ante el Consejo de Estado cuando en su resumen
escrito, luego de relacionar el número de contratos y objeto de los mismos que
se celebraron con ocasión de la autorización (…) señala el banco y el cheque
girado por concepto y anticipo y concluye: ‘quedando en estas condiciones
eliminada cualquier discusión  al respecto, habida cuenta que la afectación no
solamente se dio a nivel de apropiación presupuestal sino que además se
materializó en el efectivo desembolso del dinero público’”.
En la  sentencia penal, las actuaciones de la Mesa
Directiva en 1999 son también objeto de análisis y no se discute su ocurrencia.
Para el caso del actor, sin embargo, el juez penal analizó las exigencias
elevadas que en el ámbito penal se aplican respecto de la culpabilidad, lo que
le permite a la Corte Suprema de Justicia llegar a la siguiente conclusión:
“No se discute que la calidad de Primer
Vicepresidente de la Cámara, alcanzada  por el señor Luís Norberto Guerra
Vélez, aún en los tres días que la ostentó antes de suscribir el Acta No 16, le
imponía el deber funcional de vigilar y controlar el presupuesto, y que en el
caso de la contratación se traduce en previsiones sobre el objeto de los
diferentes contratos que con su firma avaló,  sobre la necesidad de los
mismos y sobre el equilibrio de las prestaciones pactadas.
Lo que no puede afirmarse con categoría
absoluta es que el señor Guerra Vélez, hubiese inobservado ese deber, ni que
hubiese actuado con falta de cuidado en el ámbito de su competencia funcional,
pues finalmente la prueba no señala su despreocupación (…) o desentendimiento
del tema contractual, sino que su proceder estuvo precedido de la persuasión
que le hicieron el Director Administrativo y los restantes miembros de la Mesa
Directiva (…)”
Por consiguiente, si bien el juez penal concluyó que
el actor no actúo con culpabilidad, dicho juez reconoció la ocurrencia de los
hechos acaecidos en diciembre de 1999 que fueron precisamente los que dieron
origen a la pérdida de investidura del demandante. Es más, no existe queja
alguna del tutelante sobre las pruebas que integraron el acervo probatorio en
el proceso original de pérdida de investidura, las cuáles, - independientemente
del proceso penal -, fueron las que fundaron la decisión proferida por el
Consejo de Estado  tanto en el proceso de pérdida de investidura como en el
recurso de revisión.[212]
En ese sentido, el tutelante no ha demostrado que la
decisión de la Corte Suprema de Justicia resulte ser una prueba determinante en
el trámite de revisión de la sentencia de pérdida de investidura, dado que la
omisión en su valoración, no le resta valor a  las otras pruebas que fueron
conocidas de manera independiente en el proceso de pérdida de investidura y en
la sentencia penal se reconoce la ocurrencia de los hechos objetivos atinentes
a haber avalado la celebración de los contratos que a juicio del Consejo de
Estado fueron el instrumento de la indebida destinación de recursos públicos.
No demuestra el tutelante que la sentencia penal
desvirtúe la participación del actor en los hechos que condujeron la
declaración de la pérdida de su investidura, y que fueron valorados de manera
autónoma, en su momento, por el Consejo de Estado. La Sala advierte, entonces,
que la prueba que según el actor dejó de ser valorada en la sentencia de
revisión, no constituye una prueba determinante que modifique de manera
trascendental el resultado del proceso de pérdida de investidura.
5.5.2.6. Por las anteriores razones, la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no incurrió
en una vía de hecho por defecto fáctico al considerar que no prosperaba el
recurso extraordinario especial de revisión en contra de la sentencia de
pérdida de la investidura en este caso.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión del término decretada para decidir el
presente asunto.
Segundo.- CONFIRMAR el fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo
de Estado, del 25 de mayo de 2005, dentro del proceso de la acción de tutela
instaurada por el ex representante Luís Norberto Guerra, contra la decisión del
Consejo de Estado  del 1º de febrero de 2005, que resolvió el Recurso
Extraordinario Especial de Revisión contra el fallo del 23 de mayo de 2000 de
esa misma Corporación.
Tercero.- ORDENAR a Secretaría General que envíe de vuelta al Consejo de
Estado el proceso de pérdida de investidura del representante Antenor Durán
Carrillo identificado como AC-10753.
Cuarto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA  MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 1, libro 2.
[2]
Folios 1 a 4 libro 4.
[3]
Folios 18 a 23 Libro 4.
[4]
C.E. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.  Sentencia del
23 de mayo de 2000.  M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. Ref. AC-9878. Actor:
Emilio Sánchez Alcina. (Folio 275 Libro 4 y folio 23 libro 5).
[5]
Folio 38 a 40 Libro 4.
[6]
Folio 25 a 31 Libro 4.
[7]
Folio 341, libro 4.
[8]
Folio 346, libro 4.
[9]
Folio 323, libro 4.
[10]
Folio 1, libro 5.
[11]
Artículo 17 de la Ley 144 de 1994.  Recurso Extraordinario Especial de
Revisión.  “Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de
Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria
las sentencias establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, por las siguientes causales: a) Falta del debido proceso. (…)”.
[12]
Folio 70, libro 5.
[13]
C.E. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia 19 octubre de 1999.
Juan de Dios Montes Hernández. También  ver la sentencia AC3549 Delio Gómez del
4 de junio de 1996.
[14]
Folio 81, libro 5.
[15]
Folio 87, libro 5.
[16]
Citado, folio 134 libro 2.
[17]
Folio 97, libro 5.
[18]
Folio 83, libro 5.
[19]
Folio 93, libro 5.
[20]
Folio 1, libro 2.
[21]
Folio 16, libro 2.
[22]
De acuerdo al fallo de la referencia, la acción de tutela fue inicialmente
dirigida contra la Sala Plena del Consejo de Estado y fue repartida
originalmente a la Sección Cuarta, a la que pertenecía el Magistrado Juan Ángel
Palacio Hincapié a quien le correspondió en reparto. En virtud de la
declaratoria de impedimento de los integrantes de dicha sección, se dispuso su
remisión a la Sección Primera, específicamente al Despacho de la Consejera Dra.
Maria Claudia Rojas Lasso, dado que ella  no intervino en las decisiones contra
las cuales se interpuso la tutela. La Dra. Rojas Lasso también se declaró
impedida y su impedimento fue aceptado. Mediante auto del 30 de junio de 2005
de la Sección Primera, ante la declaración de impedimento de todos sus
miembros, se dispuso el sorteo de conjueces, el cual tuvo lugar el 11 de julio
de 2005. Uno de los conjueces, la doctora Lucy Cruz de Quiñónez, se declaró
impedida y su impedimento, fue aceptado en auto del 25 de agosto de 2005.
Finalmente la Sala fue integrada por los doctores Orlando
Abello Martínez-Aparicio, Martín Bermúdez Muñoz y Álvaro Concha Narváez.
[23]
Folio 180 libro 2.
[24]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25]
Folio 2 libro 3.
[26]
Folio 17, libro 3.
[27]
La Sección Segunda, Subsección A, de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado a quien correspondió la impugnación de la tutela en primera
instancia, -  integrada por los doctores  Jaime Moreno García, Alberto Arango
Mantilla y Ana Margarita Olaya Forero -, remitió a la Sección Cuarta los
impedimentos de todos los magistrados de la Sala, - los dos primeros por haber
participado en las decisiones que se impugnan y el tercero por “tener interés
en la actuación procesal”-, con el fin de que otra Sala de conjueces decidiera
la impugnación de la providencia. (Folio 19 libro 3). La Sección Cuarta, con
providencia de la Dra. Ligia López Díaz declaró infundados los impedimentos,
por considerar que las reglas de competencia contenidas en el Decreto 1382 de
2000 son reglas especiales que priman sobre las que ordenan el sorteo de
conjueces del Consejo de Estado. (Folio 39 libro 3).  El Consejero Héctor
Romero Díaz aclaró el voto en esta decisión, indicando que si bien se había
declarado impedido para decidir la tutela de primera instancia, modificaba su
posición, en la medida en que la tutela no puede ser usada para invalidar
providencias judiciales  por lo que procede de plano el rechazo de los
impedimentos (Folio 52 libro 3).  Si bien para la Corte Constitucional las razones
anteriores pueden comprometer el  derecho al debido proceso de los ciudadanos
en atención a la imparcialidad y transparencia que se exige a la administración
de justicia, también recuerda esta Corporación que dentro de las reglas
procesales aplicables a la acción de tutela,  el artículo 40 del C.P.C.
establece que se tendrán por subsanadas las irregularidades que se produzcan en
el proceso, “si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que
este código establece”. Teniendo en cuenta que frente a los autos que
deciden sobre los impedimentos judiciales no hay recuso alguno (Art. 149
C.P.C.), y el demandante no podía recusar a los miembros de la Sala (Art.149 No
2) porque el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991 no permite la recusación, el
actor debió haber presentado solicitud de nulidad de la sentencia de segunda
instancia por violación del debido proceso, ante la evidencia de la posible
perturbación a la imparcialidad procesal en las oportunidades pertinentes (Art.
143 C.P.C.). La posible nulidad subsanable en virtud de su naturaleza, en la
medida en que  no se trata de ninguna de las causales taxativas contenidas en
el artículo 140 del C.P.C. ni de ausencia de jurisdicción o competencia
funcional, sino de una posible perturbación a la imparcialidad judicial. Sin
embargo, dado que no se alegó la nulidad antes de la providencia de segunda
instancia, ni con la decisión, ni el actor la invocó en  sede de revisión,
cualquier reato que se haya tenido contra la actuación del Consejo de Estado en
estas condiciones, quedó subsanada tácitamente en los términos del artículo 144
inciso 1 y 4º del Código de Procedimiento Civil. La sentencia de segunda
instancia de la acción de tutela de la referencia, proferida por la Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente Jaime Moreno
García. Sentencia del 25 de mayo de 2006, será objeto entonces de revisión
constitucional.
[28]
En el expediente de tutela, además de las decisiones de
instancia propias de la acción constitucional, reposan copias de las demandas y
de las  providencias tanto del proceso de pérdida de investidura adelantado en
contra del ciudadano Luís Norberto Guerra Vélez como del Recurso Extraordinario
de Revisión. Igualmente descansan copias del proceso penal adelantado por la
Corte Suprema de Justicia en contra del actor de tutela, por el delito de
peculado culposo, del que fue exonerado.
[29]
En este aparte de la providencia, se describe de una manera sucinta el
contenido del texto presentado por el demandante ante la Corte Constitucional.
Sin embargo, en el  numeral 6º  de esta providencia, se ampliarán un poco más
los cargos descritos por el actor en contra de la providencia, precisando
algunas críticas relevantes a la sentencia, dado que en ese capítulo se
analizarán en concreto las críticas del actor contra la decisión que resolvió
el recurso extraordinario de revisión.
[30]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[31]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32]
M.P. Jaime Córdoba Treviño.
[33]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[35]
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[36]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[38]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[39]Al
respecto, cita la sentencia T-284 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, en
la que se afirma que la interpretación en materia de pérdida de investidura
debe ser restrictiva, y que en ella se debe aplicar el principio Pro Homine.
[40]
Corte Constitucional. SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[41]
Corte Constitucional. SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[42]
Así se expuso en el numeral 6.1 del recurso extraordinario especial de
revisión.
[43]
El Director Ejecutivo de la Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas de Colombia,
presentó denuncia penal ante la Corte Suprema de Justicia, “para investigar
y determinar los posibles responsables del “escándalo de público conocimiento”
surgido a raíz de la contratación administrativa de la Cámara de
Representantes, especialmente a partir del 20 de julio de 1999 cuando se
desempeñaba como presidente de dicha corporación el señor Armando de Jesús
Pomárico Ramos”.  Mediante Auto del 18 de julio de 2001, la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia decidió para el caso del actor en esta
tutela, entre otras cosas, “imponer medida de aseguramiento y proferir
resolución de acusación contra Luís Norberto Guerra Vélez, por el delito de
peculado culposo”. Estimó la Corte Suprema de Justicia que el señor Luís
Norberto Guerra Vélez con su intervención omisiva en las actuaciones de la Mesa
Directiva de la Cámara de Representantes  en diciembre de 1999,  fue inferior
al deber de cuidado que dimanaba de su condición de Vicepresidente de la Cámara
de Representantes, y lo acusó por el delito de peculado culposo, tras
demostrar  que el Acta  No 16  del 15 de diciembre de 1999, que él suscribió
sin reparos ni objeciones, dio lugar a la celebración de varios contratos  que causaron
detrimento al presupuesto de esa Corporación.  En el numeral décimo de la
sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, se absuelve de este cargo
al señor Luís Norberto Vélez. Para la Corte Suprema de Justicia, no se probó en
grado de certeza que el representante “hubiese actuado con  falta de celo y
de cuidado, y tampoco que la supuesta negligencia hubiese sido la generadora
del menoscabo patrimonial padecido por la Cámara con algunos contratos
autorizados en el Acta No 16 del 15 de diciembre de 1999”.
[44] Consultar al respecto, entre otras, las sentencias  C-543 de 1992,
T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-329 de 1996, T-483 de 1997, T-008 de 1998,
T-567 de 1998, T-458 de 1998, SU-047 de 1999, T-1031 de 2001, SU-622 de 2001,
SU-1299 de 2001, SU-159 de 2002, T-108 de 2003, T-088 de 2003,   T-116 de
2003,  T-201 de 2003, T-382 de 2003 y T-441 de 2003.
[45]
Sobre el carácter vinculante de este precedente y las decisiones subsiguientes
de la Corte Constitucional al respecto, puede verse las sentencias C-800 A de
2002 y T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[46] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Desde esta sentencia, la Corte
Constitucional expresó que salvo en aquellos casos en que se haya incurrido
en una vía de hecho, la acción de tutela no procede contra providencias
judiciales.
[47]
Ver al respecto las sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) que
declaró exequible de manera condicionada el artículo 66 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia y C-384 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
en la que la Corte condicionó la exequibilidad de las normas acusadas, a que se
admitiera la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Un
ejemplo de la viabilidad de la tutela contra sentencias, es entre otras, la
sentencia T-079 de 1993, en la que la Corte Constitucional decidió confirmar el
fallo proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
dentro de un proceso de acción de tutela, en el que esa Corporación confirmó la
decisión del juez de tutela de primera instancia, por considerar que era
evidente la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la
accionante. En ese caso, el  fundamento de la decisión del funcionario judicial
en un proceso ordinario, eran las declaraciones allegadas al expediente que
habían sido rendidas como versiones libres y espontáneas y no bajo la gravedad
del juramento. Para la Corte Suprema, conforme a la legislación vigente, las
pruebas testimoniales deben ser ordenadas mediante auto del funcionario
instructor, y contra ellas debe ser posible ejercer el derecho de
contradicción. La pruebas no aportadas en estas difícilmente podían ser
definitivas en una decisión, sin vulnerar el debido proceso. Por consiguiente
se consideró que existía claramente una vía de hecho en la sentencia. Otras
providencias que pueden ser revisadas sobre este tema, entre las muchas que
existen, son la sentencia T-158 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo); T-173 de 1993
(M.P. José Gregorio Hernández); T-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz);
T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SU-1185 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil) y la SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda) , entre otras.
[48]
Corte Constitucional. Sentencia T-231 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[49]
Ver entre otras, las sentencias T-774 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa) y  T-200 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas). En la sentencia T-949 de
2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), por ejemplo,  la  Corte decidió que “(…)
la infracción del deber de identificar correctamente la persona sometida al
proceso penal, sumada a la desafortunada suplantación, constituye un claro
defecto fáctico, lo que implica que está satisfecho el requisito de
procedibilidad exigido por la Jurisprudencia para la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales.” En la sentencia
T-774 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda), la Corte sostuvo lo siguiente:  “(...)
la Sala considera pertinente señalar que el concepto de vía de hecho, en el
cual se funda la presente acción de tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia
constitucional.  La Corte ha decantado los conceptos de capricho y
arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la noción de vía de
hecho”. Actualmente no “(...) sólo se trata de los casos en que el juez
impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que
incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar
debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda
en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad).
Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal,
máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna
manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo
razonable.  Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a
la Constitución”.
[50]
Un ejemplo de ello, es la vía de hecho por consecuencia que se explica mejor
más adelante. Ver al respecto las sentencias SU-014 de 2001 M.P. Martha Sáchica
Méndez; T-407 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil;  T-1180 de 2001.M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[51]
Ver entre otras, las sentencias T-774 de 2004 Manuel José Cepeda Espinosa y
T-200 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas. En la sentencia T-949 de 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), por ejemplo, la  Corte decidió que “(…) la
infracción del deber de identificar correctamente la persona sometida al
proceso penal, sumada a la desafortunada suplantación, constituye un claro
defecto fáctico, lo que implica que está satisfecho el requisito de
procedibilidad exigido por la Jurisprudencia para la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales.”
[52] Corte Constitucional. Ver sentencias T-441 de 2003 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; T-742 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas y T-606 de 2004 M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes,  entre otras.
[53] Corte Constitucional. Sentencia SU-622 de 2001 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[54] Corte Constitucional. Sentencias C-543 de 1992 M.P. José Gregorio
Hernández;  T-567 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-511 de 2001 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; SU-622 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería y  T-108
de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[55] Corte Constitucional. Sentencia T-200 de 2004 M.P.
Clara Inés Vargas.
[56]
Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio
Hernández.
[57] Corte Constitucional. Sentencia T-038 de 1997. M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[58] Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 2003. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[59] Corte Constitucional. Sentencia T-440 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda.
La Corte concedió la tutela a una entidad bancaria y algunos usuarios de la
misma, por considerar que en el trámite de una acción de grupo la autoridad
judicial les desconoció los derechos a la intimidad y al debido proceso, al
remitir al proceso varios documentos que implicaban la revelación de datos
privados. Sobre la procedencia de la
tutela la Corte señaló: “(...) En segundo lugar, la Corte también desestima la consideración según la
cual existió una omisión procesal por parte de los usuarios del Banco. Dichas personas no integraban el
pasivo del proceso de acción de grupo (...). Por lo tanto, difícilmente podían los ahora tutelantes
controvertir providencias judiciales que no les habían sido notificadas, y que,
por demás, habían sido proferidas en el transcurso de un proceso judicial de
cuya existencia no estaban enterados.”. Cfr. también las sentencias T-329
de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-567 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[60]
Corte Constitucional. Sentencia T-1009 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[61] Corte Constitucional.
Sentencias SU-1159 de 2003 y  T-578 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[62]
Corte Constitucional. Sentencia T-578 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[63] Corte Constitucional. Sentencia T-231 de 1994. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[64]
Corte Constitucional. Sentencia T-774 de 2004 M.P.  Manuel José Cepeda
Espinosa.
[65]
Corte Constitucional. Sentencia SU-120 de 2003  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[66]
Vgr. ha sido derogada o declarada inexequible.
[67]
Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[68] Corte Constitucional.
Sentencia SU-1185 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[69]
En la sentencia T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo Montelegre
Lynett)  la Corte decidió que la acción de tutela procede contra una
providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes aplicables al
caso o cuando “su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio
de los derechos fundamentales de los asociados”. Puede verse además
la sentencia T-1285 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas y la sentencia T-567 de
1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[70]
Corte Constitucional. Sentencias SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T-1031 de
2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.  También la T-047 de
2005. M.P. Clara Inés Vargas. En estos casos, si bien el  juez de la causa es
quien le fija el alcance a la norma que aplica, no puede hacerlo en oposición a
los valores, principios y derechos constitucionales, de manera que, debiendo
seleccionar entre dos o más entendimientos posibles, debe forzosamente acoger
aquél que se ajuste a la Carta política.
[71]
Corte Constitucional. Sentencia T-114 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Sentencia T- 1285 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas.
[72]
Ver la sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. También las
sentencias SU-640 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y  T-462 de 2003. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[73]
Corte Constitucional. Sentencia T-1285 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas. En la
sentencia T-193 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria), esta Corporación señaló: "Es
razonable exigir, en aras del principio de igualdad en la aplicación de la ley,
que los jueces y funcionarios que consideren autónomamente que deben apartarse
de la línea jurisprudencial trazada por las altas cortes, que lo hagan, pero
siempre que justifiquen de manera suficiente y adecuada su decisión, pues, de
lo contrario, estarían infringiendo el principio de igualdad (CP art.13). A
través de los recursos que se contemplan en cada jurisdicción, normalmente
puede ventilarse este evento de infracción a la Constitución”. Sobre este
tema, también puede consultarse  la sentencia T-949 de 2003 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett).
[74]
Sobre el tema pueden consultarse además, las sentencias SU-1184 de 2001 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; T-1625 de 2000; T-522 de 2001;  T-047
de 2005. M.P. Clara Inés Vargas. En la sentencia T-522 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló que:  “es evidente que se
desconocería y contraven­dría abiertamente la Carta Política si se aplica una
disposición cuyo contenido normativo es precisamente, y solamente, impedir que
se otorguen medi­das de aseguramiento a los sindicados porque los procesos se adelantan
ante jueces especializados”, razón por la cual el juez, al constatar su
existencia, tendría que haber aplicado la excepción de inconstitucionalidad.
[75]
Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[76]
Cfr., por ejemplo, la ya citada sentencia T-442 de 1994.
[77]
Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[78]
Ibídem.
[79] En la sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel José
Cepeda,  se precisó que en tales casos, “aún en el evento en el que en el conjunto de pruebas sobre las
que se apoya un proceso penal se detecte la existencia de una ilícitamente
obtenida, los efectos de esta irregularidad son limitados. Para la Corte, “el
hecho de que un juez tenga en cuenta dentro de un proceso una prueba
absolutamente viciada, no implica, necesariamente, que la decisión que se
profiera deba ser calificada como vía de hecho”. Así, “sólo en aquellos
casos en los que la prueba nula de pleno derecho constituya la única
muestra de culpabilidad del condenado, sin la cual habría de variar el juicio
del fallador, procedería la tutela contra la decisión judicial que la tuvo en
cuenta, siempre y cuando se cumplan, por supuesto, los restantes requisitos de
procedibilidad de la acción”. De tal manera que la incidencia de la prueba
viciada debe ser determinante de lo resuelto en la providencia cuestionada.”
[80]
Cfr. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[81]
Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[82]
Corte Constitucional. Sentencia T-774 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[83] Corte Constitucional.
Sentencia SU-1185 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[84] En la sentencia SU-158 de 2002 (M.P. Manuel José
Cepeda) se consideran que este tipo de defecto puede producirse, a título de
ejemplo, cuando se pretermiten
eventos o etapas señaladas en la ley para asegurar el ejercicio de todas las
garantías que se le reconocen a los sujetos procesales de forma tal que, por
ejemplo, no: (i.) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que
supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos
en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción y presentar y
solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición;
(ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su
participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen todas las providencias
proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas.
[85]
Corte Constitucional. Sentencias T-462 de 2003 y T-441
de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-047 de 2005. M.P.
Clara Inés Vargas, entre otras.
[86]
Ver entre otras las Sentencias SU-014 de 2001 M.P. Martha Sáchica Méndez;
T-407 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil;  T-1180 de 2001.M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[87]  Corte Constitucional. Sentencia T- 1285 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas.
[88]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[89]
Ver entre otras las sentencias C-131 de 1993, C-083 de 1995, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, C-036 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En la sentencia  T-292
de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, puede encontrarse una reseña
histórica y un análisis sobre los fundamentos de la obligatoriedad de la
jurisprudencia constitucional.
[90]
Tienen el carácter de cosa juzgada erga omnes la parte resolutiva de las
sentencias proferidas en los juicios de constitucionalidad, la motivación de
los mismos que guarde con lo resuelto unidad de sentido y los apartes que la
Corte, en la misma decisión indique. –entre otras sentencias C-131 de 1993 M.
P. Alejandro Martínez Caballero; C-083 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-522
de 2001 M.P. Manuel José Cepeda  Espinosa.
[91]
Sentencias C-083 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T- 739 de 2001.
[92]
Ver, entre otras, las sentencias C-542 de 1992, C-473 y 496 de 1994, C-083 de
1995 y 739 de 2001.
[93]
Sentencias T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-329 de 1996 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo y SU-477 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía, entre
otras.
[94]
Sentencia T-008 de 1998 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[95]
Ver T-123 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-321 de 1998 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra y  T-068 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[96]
La sentencia C-207 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil (S.V. Clara Inés Vargas),
en la que la Corte examinó el contenido normativo previsto en la aplicación de
los artículos 17 de la Ley 144 de 1994 y 33 de la Ley 446 de 1998, sobre la
procedencia del recurso extraordinario de revisión
[97] Así lo estableció la
Corte en sentencias T-193 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-965 de 2002 y
SU-1159 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; SU-858 de 2001, M.P .Rodrigo
Escobar Gil.
[98] En la sentencia C-207 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil;
Salvamento parcial de voto de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández) la
Corte resolvió declarar exequible esta norma “en el entendido que el recurso
extraordinario de revisión allí previsto también procede para todas las sentencias
ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, incluidas las
proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994, y que el
término de caducidad de cinco años, para éstos casos, se cuenta a partir del 8
de julio de 1998, fecha de publicación de esta última ley.”
[99] Código Contencioso Administrativo, artículo 188.-
(Modificado por la  Ley 446 de 1998, art. 57) Causales de revisión. Son
causales de revisión: 1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados. 2. Haberse recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 3. Aparecer, después de
dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para
reclamar. 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión
periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder
esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida.  5. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación. 7. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.  8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada.
[100]
Sobre la caducidad del recurso extraordinario de revisión, puede verse la
sentencia C-207 de 2003, que declaró exequible el artículo 17 de la ley 144 de
1994.  Sin embargo el Consejo de Estado considera que “sólo a partir de la
vigencia de la ley 446 de 1998, esto es el 8 de julio de 1998, que atribuyó la
competencia para conocer el recurso a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo (art. 33), era posible su ejercicio y por lo tanto, sólo a
partir de esa fecha corre el término de cinco (5) años establecido en el
artículo 17 de la Ley 144 de 1994, para su interposición”(Sentencia C.E.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 11 de octubre de 2005. Consejera
Ponente: Ligia López Díaz. No 11001-03-15-000-2003-00794-01.
[101] Corte Constitucional, sentencia T-193 de 1995 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz). En el caso analizado por esa sentencia, la Corte resolvió
confirmar la providencia proferida por el juez de instancia, por medio de la cual
se denegó la tutela impetrada por el Senador Ricaurte Losada Valderrama en
contra de la decisión del Consejo de Estado de decretar la pérdida de su
investidura como Senador de la República, al existir otro medio de defensa
judicial pertinente.
[102] El cambio jurisprudencial se dio con la sentencia T-162 de 1998.
Al respecto la sentencia SU-858 de 2001 señaló que “(…) la Corte en
Sentencia T-193 de 1995 afirmó la improcedencia de la acción de tutela por
cuanto el recurso extraordinario de revisión constituía un medio idóneo y
alternativo de defensa. Descartó también la Corte, en esa oportunidad, la
procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. Por otra parte, en la
sentencia T-162-98 la Sala Tercera de Revisión de la Corte había afirmado que,
no obstante lo dispuesto en la sentencia T-193 de 1995 sobre que el recurso
extraordinario de revisión constituía un medio alternativo e idóneo de defensa
judicial, en la práctica tal recurso se había tornado inane, porque si bien el
mismo se encuentra consignado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, hasta el
momento de proferir la sentencia, la ley no había establecido el juez
competente para conocer del anotado recurso. El Consejo de Estado, en
consonancia con ese criterio de la Corte, en auto de noviembre 11 de 1997,
había manifestado que ‘[m]ientras el legislador no señale expresamente la compe­tencia,
le está vedado a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer de un
recurso extraordinario especial de revisión como el que ahora se interpone, por
la sencilla razón de que la competencia debe ser expresamente atribuida por la
ley, y solamente el legislador podrá señalar quien es competente para conocer
del recurso extraordinario especial de revisión consagrado en el artículo 17 de
la ley 144 de 1994...’  La observación de la Sala Tercera de Revisión se vio
superada meses después, con la expedición de la Ley 446 de 1998 y encuentra la
Corte necesario unificar la jurisprudencia sobre este particular. En la sentencia
T-162 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), se consideraron acertadas las dos
decisiones que había tomado el juez instancia, a saber:  (i) avocar de fondo el
conocimiento de la tutela interpuesta contra una providencia del Consejo de
Estado de perdida de investidura, y (ii) establecer que la providencia no había
incurrido en una vía de hecho al decretar la pérdida de investidura de Senador
de la República a Félix Salcedo Baldión” (Sentencia de agosto
26 de 1994 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado. C.P. Delio Gómez Leyva; AC-1499).
[103] Corte Constitucional, sentencia SU-858 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil. En este caso se resolvió revo­car el fallo de instancia
por medio del cual se resolvió negar la tutela interpuesta por Edgar José Perea
Arias en contra del Consejo de Estado, y en su lugar se declaró la
improcedencia de la acción, por existir otro medio de defensa judicial. La Corte negó el amparo por considerar que el peticionario contaba
con otro medio de defensa judicial aún pendiente de tramitarse: el recurso
extraordinario especial de revisión.  Los Magistrados Jaime Araujo
Rentaría y Alfredo Beltrán Sierra salvaron su voto por considerar que la acción
de tutela sí era procedente; para ellos el Consejo de Estado había desconocido
los derechos del accionante al decretar la pérdida de su investidura con base
en una causal que a su juicio no se encuentra contemplada en la Constitución ni
en la ley.
[104]
Sentencia T-920 de 2005. M.P.Manuel José Cepeda
Espinosa., citando la SU- 858 de 2001, MP Rodrigo
Escobar Gil.
[105]
Sentencia T-1285 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas.
[106]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[107]
Ley 144 de 1994 (Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los congre­sistas) “artículo 17.- Son susceptibles del
recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los cinco
(5) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya
sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales
establecidas en el artículo 188 del C.C.A. y por las siguientes:  a.- Falta del
debido proceso;  b.- Violación del derecho de defensa”. Recientemente en la
sentencia C-207 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; Salvamento parcial de voto
de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández) la Corte resolvió declarar
exequible esta norma “(…) en el entendido que el recurso extraordinario de
revisión allí previsto también procede para todas las sentencias ejecutoriadas
antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, incluidas las proferidas con
anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994, y que el término de caducidad
de cinco años, para éstos casos, se cuenta a partir del 8 de julio de 1998,
fecha de publicación de esta última ley.”
[108] Código Contencioso Administrativo, artículo 188.-
(Modificado por la  Ley 446 de 1998, art. 57) Causales de revisión. Son
causales de revisión: 1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados.  2. Haberse recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.  3. Aparecer, después
de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para
reclamar.  4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión
periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder
esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida.  5. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.  6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación.  7. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.  8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada.
[109]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003, MP Manuel José Cepeda
Espinosa. Esta posición ha sido reiterada por la Corte en pronunciamientos
posteriores, entre los que se destacan la sentencia T-920 de 2005 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[110] La solicitud de nulidad en contra de
dicha sentencia fue denegada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. En
lo pertinente, el auto 197 de 2006 dice: “En conclusión, no encuentra la
Sala que en la sentencia T- 920 de 2005 se hubiese incurrido en una indebida
aplicación de la jurisprudencia relativa a la procedibilidad de la acción de
tutela contra la decisión que resuelve el recurso extraordinario especial de
revisión contra la decisión que declara la pérdida de investidura parlamentaria
(S.U. 1159 de 2003), que comporte una variación de la jurisprudencia de  Sala
Plena. Lo que el peticionario de la nulidad califica como “imposición de
requisitos extremos, irracionales y desproporcionados en lo relativo al
agotamiento del mecanismo alterno de defensa”, responde en realidad a la
aplicación, en la sentencia cuestionada, de las reglas jurisprudenciales que ha
trazado la Corte en materia de procedencia excepcional de la acción de tutela
contra decisiones judiciales, doctrina que se ha desarrollado con un mayor
grado de detalle cuando se dirige contra las decisiones del Consejo de Estado que
se pronuncian sobre la pérdida de la investidura parlamentaria. Esas reglas
jurisprudenciales responden además a un legítimo interés de promover y
garantizar que el juez que ostenta el fuero constitucional para decidir los
asuntos de pérdida de investidura parlamentaria, tenga la oportunidad de
pronunciarse, y corregir si es del caso, las disfunciones de relevancia
constitucional en que hubiere podido incurrir en el proceso o en las decisiones
que profiera sobre esta materia. El juez constitucional cumple aquí su labor
residual y subsidiaria en la protección de los derechos fundamentales, cuando
el Juez ordinario, para el caso el Consejo de Estado, persiste en la
vulneración, a pesar de haberse agotado adecuadamente los procedimientos
ordinarios que le hubiesen permitido pronunciarse sobre la vulneración. Así las
cosas, ninguno de los cuestionamientos expuestos en la solicitud de nulidad
reviste  idoneidad para estructurar una causal de violación del debido proceso,
con capacidad de invalidación de la sentencia.”
[111]
Corte Constitucional. Sentencia T-920 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[112]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P.  Manuel
José Cepeda Espinosa.
[113]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[114]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[115]
Al respecto, la  sentencia T-920 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño, cita
entre otras, las sentencias SU -858 de 2001, MP Rodrigo Escobar Gil y SU-1159
de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[116]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[117]
En especial las sentencias SU-848 de 2001 y SU-1159 de 2003 en lo que respecta
a la pérdida de investidura.
[118]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[119]
Ibídem.
[120]
Corte Constitucional.  Sentencias SU-159 de 2002 y T-920 de 2005.
[121]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[122]
Artículo 17 de la Ley 144 de 1994 y el artículo 188 del CCA.
[123]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[124]
Ibídem.
[125] El precedente horizontal implica la consistencia  de
un juez en sus propias decisiones, y el precedente vertical, implica que los
jueces inferiores deben seguir lo decidido por sus superiores funcionales
dentro de su jurisdicción. Al respecto puede verse la sentencia T-468 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil y la T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[126]
Corte Constitucional.  Sentencia C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[127]
Corte Constitucional. Sentencias C-836 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil y sentencia SU-047 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[128]
Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[129] En la sentencia T-1317 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes.
[130]
Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[131] Sentencia T-1317 de 2001.
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[132] En la sentencia T-292 de
2006 se hizo la siguiente apreciación: “la posibilidad de desligarse de los
precedentes en circunstancia concretas, puede obedecer a razones como las
siguientes: i) eventuales equivocaciones jurisprudenciales del pasado que hacen
necesaria la corrección de una línea jurisprudencial;  ii) una interpretación
que habiendo sido útil y adecuada para resolver ciertos conflictos, en su
aplicación actual, puede provocar consecuencias inesperadas e inaceptables en
casos similares. iii) cambios históricos frente a los que resulta irrazonable
adherir a la hermenéutica tradicional.”
[133]
Sentencia T-698 De 2004. M.P.: Rodrigo Uprimny Yepes.
[134]
Sentencia AC10753 de 2000. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
[135]
La procuraduría delegada solicitó precisamente desestimar la demanda, por la
imprecisión y la falta de seriedad de la acusación.
[136][1] Sentencia de 30 de mayo del 2000,
expediente AC-9877, Actor: Emilio Sánchez Alsina, Magistrado Ponente doctor
Germán Rodríguez Villamizar, reiterada en sentencia de 20 de junio de 2000,
expedientes acumulados AC-9875 y AC-9876, Magistrado Ponente Dr., Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[137]
Cfr.  Cuaderno  No 2. Proceso AC-10753 Pag. 1.
[138]
El artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 señala lo siguiente. “Composición,
período y no reelección. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un
Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un periodo de un
año a partir del 20 de julio (…).” El artículo 41 de la Ley 5ª de 1992 reza
lo siguiente: “Atribuciones. Como órgano de orientación y dirección de la
Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá las siguientes funciones: 1.
Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor
organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y
administrativa. (…) 3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y
organización administrativa de cada una de las Cámaras sobre las gestiones
adelantadas, los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del
presupuesto anual del Congreso.(…)”. (La negrilla es fuera del
original). El artículo 45 de la misma ley, consagra respecto a los
Vicepresidentes de las Cámaras legislativas las siguientes responsabilidades: “Vicepresidentes.
Los vicepresidentes, en su orden, sustituyen al Presidente, ejerciendo sus
funciones en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de éste. Desempeñan,
además, otras funciones que les encomiende el Presidente o la Mesa Directiva.
(…)”. Si bien  la Mesa Directiva, de la que forman parte los Vicepresidentes de
la Cámaras (Art. 382 Ley 5ª de 1992) tiene, en virtud del artículo 41 ya
citado, una función de control del presupuesto de la institución de la que no
se puede sustraer ninguno de sus miembros, en materia de contratación,
específicamente el ordenador del gasto es el Presidente de la Cámara  (Ley 5ª
de 1992 Art. 43-7 y  Decreto 111 de 1996). En los hechos registrados en
Diciembre de 1999, sin embargo, el Presidente de la Cámara había delegado esas
atribuciones contractuales en cabeza del Director Administrativo de esa
institución, previa autorización de la Mesa Directiva, de acuerdo al  Acto
Administrativo 0818 de agosto de 1999. Como se desprende de esta consideración,
en uno y otro caso las situaciones de hecho eran diferentes en materia
contractual, dado que en virtud del acto administrativo referido, después de
agosto de 1999, la Mesa Directiva estaba implicada directamente en la actividad
contractual de la Cámara, conforme a las consideraciones del Consejo de Estado.
Esta situación era distinta en el caso del parlamentario Antenor Durán, porque
para la fecha en que se describieron las actuaciones denunciadas en su caso
(1997), el Presidente de la Cámara conservaba sus competencias contractuales en
los términos de ley y no había delegado sus atribuciones en la materia.  (Cfr.
Cuaderno 2 del Proceso  AC-10753 del Consejo de Estado)
[139]
Subrayas fuera del original.
[140] Una prueba de ello, por ejemplo, es que la Procuraduría Delegada solicitó el
rechazo de los cargos en el caso del parlamentario Antenor Durán porque a su
juicio las normas presuntamente  infringidas, o eran inaplicables o habían sido
derogadas. En la situación  del señor Vélez sostuvo que debía procederse a la
pérdida de la investidura, porque varios contratos fueron autorizados indebidamente,
y por concepto de anticipos y apropiaciones presupuestales, se había
materializado el efectivo desembolso de dineros públicos, esto es, la indebida
destinación de esos dineros.
[141]
Ibídem.
[142] Corte Constitucional. Sentencia T-1317 de 2001. M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes.
[143]
Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[144]
Corte Constitucional. Sentencia T-920 de 2005. En igual sentido la sentencia
SU-1159 de 2003, ambas citadas.
[145]
Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 2 de Julio de 1997, C.P. Germán
Ayala Mantilla, Rad. AC-4734.  Pérdida de investidura del Congresista Jorge
Eliécer Anaya.
[146]
Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[147]
La rigurosidad de la figura de la pérdida de la investidura fue tenida en
cuenta por la Asamblea Nacional Constituyente en varias de sus observaciones.
En una de ellas, se dijo lo siguiente: “[E]l altísimo nivel que supone la
categoría de congresista exige que las sanciones por violación de sus deberes,
sean drásticas. No sería aceptable que a un parlamentario se le aplicaran
medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios, o suspensión
temporal del ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso
en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de
investidura.” Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta No 51, pag 27.
[148]
Art. 183 de la C.P. Sin embargo, otra causal también es la consagrada en el
artículo 110 C.P.  relacionada con la prohibición a quienes desempeñan
funciones públicas, de hacer contribuciones a partidos, candidatos o
movimientos políticos.
[149]
Art. 179 (El numeral 8 de este  artículo fue modificado por el
Acto Legislativo 01 de 2003); 180, 181 y 183  de la C.P.
[150] Art. 183 C.P. y 183 C.P.
[151] Art. 182 y 183 C.P.
[152]
Art. 183 C.P. Al respecto puede consultarse la sentencia Corte constitucional.
Sentencia C-207 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[153]
El artículo 184 de la Constitución señala que la “pérdida
de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la
ley, y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la
fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara
correspondiente o por cualquier ciudadano.”
[154] El
numeral 5° del artículo 237 de la Constitución, indica que son atribuciones del
Consejo de Estado “conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los
congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley”.
[155]
Dice el artículo 110 de la C.P: “Se prohíbe a quienes desempeñen funciones
públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o
inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El
incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal  de remoción
del cargo o de pérdida de investidura.”
[156]
Dice la Carta Política. Art. 183. “Los Congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del
régimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia en un mismo periodo
de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto
legislativo, de ley, o mociones de censura.  3.  Por no tomar posesión del
cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las
cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.   Por indebida
destinación de dineros públicos.  5.  Por tráfico de influencias debidamente
comprobado.  PAR.- Las causales 2ª y 3ª no tendrán aplicación cuando medie
fuerza mayor. Por otra parte, la  L.O.  5ª de 1992 en su artículo 296, consagra
las siguientes  “Causales.  La pérdida de la investidura se produce:  1.  Por
violación del régimen de inhabilidades.  2.  Por violación del régimen de
incompatibilidades.  3.  Por violación al régimen de conflicto de intereses.
4.  Por indebida destinación de dineros públicos.   5.  Por tráfico de
influencias debidamente comprobadas.  6.  Por la inasistencia, en un mismo
período de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten
proyectos de acto legislativo y de ley o mociones de censura.  7.  Por no tomar
posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de
instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse.  PAR.  1º - Las dos últimas causales no tendrán aplicación
cuando, medie fuerza mayor.  (El parágrafo 2º de este artículo fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-319 de julio 14 de 1994,
M.P. Hernando Herrera Vergara).
[157]
Corte Constitucional Sentencia SU- 1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[158]
Corte Constitucional. Sentencia C-280 de 1995 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[159] Los ciudadanos están habilitados para acudir de
manera directa ante el propio Consejo de Estado a presentar su solicitud de
desvinculación de un parlamentario, sin mayores exigencias previas  Es decir,
sin que se requiera por ejemplo, la aprobación del Congreso de la República
para el efecto o de alguna de sus cámaras, o mayores exigencias procesales,
como lo destaca la sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[160]
Corte Constitucional. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[161] La sentencia C-473 de 1997
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz se indicó: “(...) La  destitución es la
máxima sanción existente en el orden disciplinario y, como ya lo ha precisado
la Corte, la  pérdida de investidura es también un reproche disciplinario que
se equipara a la destitución. Los ciudadanos que son elegidos popularmente para
las corporaciones públicas no están sujetos al régimen jerárquico
administrativo que cobija a la generalidad de los servidores públicos. Estos
ciudadanos no son nombrados en una posición sino elegidos. De allí que no
tengan superiores jerárquicos, que puedan ejercer atribuciones disciplinarias
sobre ellos. Por esta razón, a estos servidores se les aplica un régimen
especial  para la separación del cargo, que es el de la pérdida de investidura”.
[162]
Corte Constitucional. Sentencia T-1285 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas.
[163]
Corte Constitucional. Sentencia T-544 de 2004  M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[164]
En esta sentencia, la Corte Constitucional resolvió el controvertido caso de la
pérdida de investidura del parlamentario Edgar Perea. En esa oportunidad,  -
luego de haber sido declarada  improcedente  la acción de tutela contra la
sentencia que declaró la pérdida de investidura de ese parlamentario, por no
haber presentado el recurso extraordinario de revisión y existir otro medio de
defensa judicial  (SU-858 2001) -, el señor Perea presentó nuevamente acción de
tutela, esta vez para atacar la sentencia que resolvió el recurso
extraordinario de revisión, por existir a su juicio, las siguientes vías de
hecho: a) desconocimiento del debido proceso, porque el haber narrado unos
partidos, no constituye una causal de pérdida de investidura. b) La sentencia,
al interpretar el numeral primero del artículo 180 de la Carta, esto es, la
prohibición de ocupar cargo público o privado, lo hizo de la forma más extensa
posible, desconociendo la finalidad de la norma que pretende evitar el tráfico
de influencias y la no dedicación del congresista a sus actividades parlamentarias.
c) Se impuso la sanción, sin probar que la conducta endilgada era una de las
constitucionalmente contempladas. La sentencia revocó el fallo del Consejo de
Estado y dejó sin efecto las providencias administrativas correspondientes.
Esta sentencia fue proferida por la Sala de revisión integrada por los
magistrados Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra. El magistrado
Manuel José Cepeda, en esa oportunidad, se declaró impedido. Esta providencia
fue acusada de nulidad por desconocimiento de precedentes de la Sala Plena (SU
858 de 2001 y SU-1159 de 2003), por el entonces Presidente del Consejo de
Estado Ricardo Hoyos. El Auto de la Sala Plena que resolvió el incidente de
nulidad de la sentencia de Sala de Revisión, Auto-057 de 2004, denegó la solicitud
de nulidad por considerar que no se desconoció el precedente constitucional.
Los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo
Montelagre Lynett, salvaron el voto, por estimar que la sentencia de la Sala de
Revisión sí había desconocido los precedentes constitucionales de la Sala
Plena, contenidos en las sentencias SU-858 de 2001 y SU 1159 de 2003. El
magistrado Jaime Córdoba Triviño aclaró el voto.
[165]
En el caso que se describe, la Corte Constitucional analizó el tema de la
aplicación extensiva de las causales de pérdida de investidura de los
congresistas a los Diputados, en procesos de esta naturaleza. Concluyó que no
es posible aplicarles por extensión las causales de pérdida de investidura
diseñadas para los Congresistas, a los Diputados, dada las exigencias
constitucionales que impiden la analogía y la interpretación extensiva de las
causales de pérdida de investidura. El magistrado Álvaro Tafur Galvis salvó el
voto, porque a su juicio la interpretación de la Constitución dada por el
Consejo de Estado en ese caso, no era una interpretación irrazonable, por lo
que  no podía predicarse una vía de hecho.
[166]
Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[167] Puede
verse en el mismo sentido la sentencia SU-1185
de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[168]
Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, M.P.: Eduardo Montealegre
Lynett.
[169]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[170]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[171]
En la Asamblea Nacional Constituyente, conforme a la trascripción de la
plenaria del 28 de mayo de 1991, en la que la delegataria Maria Teresa Garcés
propuso la causal indicada, se expresó al respecto lo siguiente: “(…) en
relación con el articulo octavo sobre las causales de perdida de investidura,
sugiero  adicionar las que están en el proyecto con otras dos causales que
serían la indebida destinación de dineros públicos que ha sido una práctica
reiterada en el congreso. Conocemos los casos en que no solamente se han
desviado  los dineros públicos a través de la utilización de auxilios
parlamentarios en las reelecciones de los congresistas, sino también en pagar
sueldos a personas que no asisten, que no trabajan en el Congreso de la
República, eso claramente debe constituir una causal de pérdida de investidura.
(…)”.  Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas  para
la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente. Trascripción de sesiones
Art. 183 C.P.  Plenaria Mayo 28 de 1991. Archivo Corte Constitucional.
[172]
El artículo 296 de la ley 5ª de 1992 decía lo siguiente: “La pérdida de
investidura se produce: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos.
(…) Parágrafo 2º. Para proceder en los ordinales 4 y 5 de este artículo se
requerirá previa sentencia penal condenatoria.“  En lo pertinente, la
parte subrayada fue  declarada inexequible mediante la sentencia C-319 de 1994
de esta Corporación.
[173]
Ver entre otras, C.E. Sentencia AC-742 de septiembre de 1993, Consejero
Ponente: Yesid  Rojas.
[174] Dijo además en esa oportunidad la Corte
Constitucional: “Esta
Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia de previa
sentencia penal condenatoria, en los casos de indebida destinación de dineros
públicos o de tráfico de influencias debidamente comprobados. Por razón de su
naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura
constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la
imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que
castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas
deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la
investidura que ostentan.  Para la Corte, el tipo de responsabilidad política
de carácter disciplinario exigible al Congresista que incurriere en la comisión
de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la
investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la
misma pudiere  también originar, por haber incurrido en un delito,
independientemente de la acción penal. (…)  Lo contrario,  conduciría
indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un
organismo diferente, tenga otra Corporación judicial (Consejo de Estado) que
limitarse a cumplir el proveído que consolida la existencia de un delito, para
deducir, además, sin fórmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de
pérdida de investidura que acarrearía una doble sanción frente a un mismo
hecho, con violación del principio universal NON BIS IN IDEM”
[175] Decía el artículo en mención, declarado
inexequible, lo siguiente: “ARTICULO 5º.- Cuando la causal invocada
sea la indebida destinación de dineros públicos o la de tráfico de influencias
debidamente comprobado o la de haber sido condenado en cualquier época por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos
o culposos, también se deberá acompañar copia auténtica de la sentencia
condenatoria debidamente ejecutoriada y de que ésta se encuentra vigente y no
extinguida judicialmente”.
[176]
Ver cita 184 y 188.
[177]
Expediente AC-2102 del 19 de octubre de 1994. Actor: Carlos Enrique Tejada.
Demandado: Alfonso Uribe Badillo. Consejero Ponente: Juan Alberto Polo F. Este
caso no tiene relación directa con la contratación pública, ya que se trata del
pago de unas indemnizaciones de carácter laboral a personas pertenecientes al
congreso. Sin embargo, es citada reiteradamente en relación con la
independencia de las causales de la pérdida de investidura y las que tienen que
ver con el derecho penal.
[178] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente, Dr.
Germán Rodríguez V.
[179] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente, Dr.
Germán Rodríguez Villamizar Actor: Emilio Sánchez Alsina. Demandado:
Octavio Carmona Salazar. En este caso, el Representante acusado, también
formaba parte de la Mesa Directiva de la Cámara, en diciembre de 1999.
[180]
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero
Ponente, Dr. Germán Rodríguez Villamizar Actor: Emilio Sánchez Alsina.
Demandado: Octavio Carmona Salazar. En este caso, el Representante acusado,
también formaba parte de la Mesa Directiva de la Cámara, en diciembre de 1999.
[181]
C.E. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. P.I-030. Actor
Yecid Chequemarca García. Demandado Leonardo Caicedo Portura. Sentencia de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 5 de febrero de 2002. Consejera Ponente: Maria Helena Giraldo.
[182]
C.E. P.I-030. Actor Yecid Chequemarca García. Demandado Leonardo Caicedo
Portura. Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 5 de
febrero de 2002.
[183]
C.E. Sentencia AC-0101 de noviembre de 2001. Consejera Ponente: Ligia López. Al
respecto puede verse también la sentencia AC-0376 de julio de 2003. Consejera
Ponente Maria Noemí Hernández, relacionada con la utilización de la oficina y
teléfonos del parlamentario por otra persona no vinculada a la institución
estatal, por tratarse de bienes fiscales.
[184]
C.E. Sentencia AC-0101 de 2001. Consejera Ponente Ligia López. Al respecto
puede verse también la sentencia C.E. Sentencia PI-032 del
30 de julio de 2002. Actor: Rubiel Orlando Espinosa. Demandado Lorenzo Rivera
Hernández. Consejero Ponente: Jesús María Lemos. En esta providencia se analiza
el caso de los tiquetes aéreos cedidos por un parlamentario, los cuales, se
consideran “medio de prueba de la celebración de un contrato de transporte
aéreo cuyo objeto es la conducción del congresista, por vía aérea de un lugar a
otro”, para el cumplimiento de sus funciones.  El uso de tales pasajes está
limitado  a “la razón que justificó la celebración del contrato des
transporte respectivo, cuyo precio es pagado por la correspondiente cámara
legislativa, con dineros públicos, para efectos de garantizar el cumplimiento
de las funciones de senadores y representantes”. De manera que si aquellos
“se utilizan para cumplir otro cometido… el dinero público cuyo gasto fue
ordenado resultará, finalmente, indebidamente destinado”. En este caso se
concluyó que la causal de pérdida de investidura prosperaba, debido a la
indebida destinación de dineros públicos con ocasión del uso indebido de los
tiquetes aéreos mencionados.
[185]
C.E. Sentencia AC-0376 de julio de 2003. Consejera Ponente Maria Noemí
Hernández. Este caso tenía que ver con unas oficinas del Congreso que eran
utilizadas por personas no pertenecientes a la rama legislativa. En este caso
se dijo que no se daba lugar a la configuración de la causal indicada, porque
tales bienes resultan ajenos al concepto de “dineros públicos”. Con todo en la
sentencia  AC-1149 de febrero de 2004. M.P. Alier Hernández, se dijo que “la
indebida destinación se puede dar de manera indirecta cuando el bien es puesto
al servicio de un fin distinto al inicialmente previsto” En este caso se
trató de la utilización de un vehículo oficial, durante una licencia no
remunerada.
[186]
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero
Ponente, Sentencia del 30 de mayo de 2000. Dr. Germán Rodríguez Villamizar
Actor: Emilio Sánchez Alsina. Demandado: Octavio Carmona Salazar. En
este caso, el Representante acusado, también formaba parte de la Mesa Directiva
de la Cámara, en diciembre de 1999.
[187] En la sentencia C.E. Sentencia AC-0101 de noviembre
de 2001. Consejera Ponente: Ligia López, el Consejo de Estado recordó en
materia de contratación que: “para la Sala, la indebida utilización de
dineros públicos puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera
directa o de manera indirecta. Será directa, cuando el congresista,  (...)
dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades
particulares (a través por ejemplo de la celebración de contratos estatales sin
establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en
la sentencia del 20  de junio de 2000 expedientes AC-9875 y AC-9876) o para
ordenar una destinación diferente a la establecida en el presupuesto para esos
dineros públicos”.
[188] Al
respecto pueden consultarse entre otras, C.E. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, sentencia del 20 de junio de 2000. AC- 9875 y  AC-9876.
Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Actor Emilio Sánchez
Alsina. Demandado: Armando de Jesús Pomárico Ramos. En este caso el demandado,
quien era Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes en el
periodo 1998-2002, fue quien delegó en el Director Administrativo de la Cámara,
las funciones de ordenación del gasto y contratación, mediante la Resolución
0818 de 1999.  En esta sentencia el Consejo de Estado concluyó que  en todos
los contratos cuestionados, que fueron varios y de valores significativos, no
se efectuaron “los estudios de necesidad, oportunidad y conveniencia” que exige
la ley 80 de 1993; faltó transparencia en la medida en que los propios
interesados escogidos como beneficiarios de antemano, eran los encargados de
llevar las contrapropuestas, para dar visos de legalidad al proceso contractual
y se dio “la absoluta falta de control y seguimiento de los mismos, por parte
de la mesa directiva”. Dijo la sentencia: “De lo anteriormente expresado se
desprende que los contratos autorizados fueron el medio empleado por el
demandado para darle a los dineros del Estado una utilización distinta de la
señalada en la ley, toda vez que los mismos recayeron en objetos abiertamente
innecesarios, superfluos, inoportunos y prohibidos por ella; y si a esta
circunstancia se le añade el agravante del lucro personal o beneficio que se
derivó por parte de aquel, a título de comisión, por la autorización y
adjudicación de los contratos (….) se torna mas evidente la indebida
utilización de tales dineros”.  Sentencia C.E. AC-10529 y AC-10968
(Acumuladas). Demandante: Emilio Sánchez Alsina. Demandado: Emilio Martínez
Rosales.  Sentencia 3 de octubre de 2000. Consejero Ponente: Darío Quiñónez.  En
ese caso, el representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales, en su calidad
de Presidente de esa Corporación, celebró una serie de contratos en materia de
publicación de textos y la compra de medallas para condecoraciones, que
desconoció la normatividad aplicable en la materia y la austeridad en el gasto.
Dijo al respecto la sentencia, en la que se decretó su pérdida de investidura
del parlamentario que: “De
modo que el servidor público en el ejercicio de la actividad contractual no
solo debe acatar la ley y el procedimiento, sino también debe procurar que
aquella sea racional, oportuna, transparente, eficiente y eficaz, con
prevalencia de los principios señalados en las normas antes mencionadas. La
transgresión de lo anterior compromete su responsabilidad. Ahora, del estudio
de las pruebas que obran en el expediente la Sala advierte que el Doctor Emilio
Martínez Rosales, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes,
no desarrolló de manera precisa, con aplicación de las reglas y principios
antes anotados, toda la actividad contractual que en ejercicio de sus funciones
le correspondió desarrollar, pues, en el caso de algunos contratos incurrió en
conductas que configuran la indebida destinación de dineros públicos”.  Pueden consultarse además, las
sentencias: C.E. Sentencias AC-10966 y AC-11274 (Acumuladas) de agosto de
2001. Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro B., en un caso en que el
congresista recibió dineros provenientes de un contrato, que fue suscrito
gracias a su intervención.  C.E. Sentencia PI-032 del 30 de julio de 2002.
Actor: Rubiel Orlando espinosa. Demandado Lorenzo Rivera Hernández. Consejero
Ponente: Jesús María Lemos.  En esta providencia se analiza el caso de los
tiquetes aéreos cedidos por un parlamentario, los cuales, se consideran “medio
de prueba de la celebración de un contrato de transporte aéreo cuyo objeto es
la conducción del congresista, por vía aérea de un lugar a otro”, para el
cumplimiento de sus funciones.  El uso de tales pasajes está limitado  a “la
razón que justificó la celebración del contrato des transporte respectivo, cuyo
precio es pagado por la correspondiente cámara legislativa, con dineros
públicos, para efectos de garantizar el cumplimiento de las funciones de
senadores y representantes”. De manera que si aquellos “se utilizan para
cumplir otro cometido… el dinero público cuyo gasto fue ordenado resultará,
finalmente, indebidamente destinado”. Otras sentencias ya no relacionadas con
contratación pública pero sí con la tipificación de la indebida destinación de
dineros públicos que pueden ser consultadas son: C.E. Sentencia del 22 de
julio de 2003. Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. Demandado Wellington
Ortiz.
[189]
C.E. Sentencia AC-0101 de noviembre de 2001. Consejera Ponente: Ligia López. Sentencia PI-032 del 30 de julio de 2002. Actor: Rubiel Orlando
espinosa. Demandado Lorenzo Rivera Hernández. Consejero Ponente: Jesús María
Lemos.
[190] En la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del 13 de noviembre de 2001. Consejera Ponente: Ligia López.
Actor: Abel Benito Castro, se dijo lo siguiente frente a una acusación
relativa a la utilización de tiquetes aéreos a favor de terceras personas y la
interpretación del términos “dineros públicos: “El énfasis interpretativo de la causal no ha de
colocarse sobre la expresión “dineros públicos” sino sobre  la forma en que se
puede llevar a cabo su correcta destinación.  En efecto, para la Sala, la
indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas
diferentes, de manera directa o de manera indirecta.  Será directa cuando el
congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente de
recursos del erario,  bien sea para obtener finalidades particulares  o para
ordenar una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para esos
dineros públicos.  Y se presentará la destinación indirecta cuando a pesar de
haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo
Presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta
al objeto para el cual fueron consagrados. Entonces, la Sala de acuerdo con el
Ministerio Público,  considera que la indebida destinación de dineros públicos
- aún entendida bajo el criterio jurisprudencial exclusivamente monetario -, se
configura no solamente cuando el congresista, en ejercicio de su cargo,
"traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales
preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento”, utilizando,
aplicando o destinando directa e indebidamente los valores monetarios, sino
también cuando utiliza intangibles o contratos como instrumentos para desviar
los dineros públicos a fines distintos de los previstos en las disposiciones
legales y reglamentarias”.  En la sentencia de
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 1 de julio de 2003.
[191] En
la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 1 de julio
de 2003. Consejera Ponente María Noemí Pinzón. Actor Armando Mikán Díaz,
se dijo los siguiente: “La
destinación indebida de dineros públicos por parte de un Congresista conlleva a
la pérdida de la investidura; además, el alcance de tal causal esta
circunscrito a la indebida destinación de dineros públicos, entendidos éstos en
sentido restrictivo; es decir, monetario y no referida a otros bienes fiscales,
adquiridos con dineros públicos. Descendiendo al caso concreto, encontramos que
en el proceso obra una tarjeta de presentación personal como Representante del
señor Charles Schultz Navarro, en donde está indicada como dirección la Oficina
502B de la Carrera 7 N° 8–68 del edificio nuevo del Congreso, con base en la
cual el actor pretende probar que el Representante Berrío permitió el uso de su
oficina de congresista, así como de las líneas telefónicas y de papelería que
le fueron asignadas; sin embargo, ésta Corporación estima que tal prueba no
constituye un indicio serio al respecto, toda vez que, en primer término, quedó
demostrado con la certificación obrante en el expediente que el Congreso no
destina dineros a la impresión de ese tipo de tarjetas y que, en segundo lugar,
no está probado quién ordenó la impresión de esas tarjetas, ni cuándo fueron
elaboradas y menos aún que el Representante Manuel de Jesús Berrío haya tenido
alguna injerencia en la elaboración de las mismas. Adicionalmente, toda vez que
los hechos alegados por el actor para sustentar esta causal se refieren a
bienes fiscales y no a la destinación directa o indirecta de dineros públicos
por parte del Representante Berrío, así estos hubiesen sido probados, en ningún
momento tendrían la virtualidad de producir la desinvestidura, puesto que no
constituyen el factum de la causal invocada, en razón a que no se refieren a la
indebida destinación, directa o indirecta de dineros públicos”.
[192]
Consejo de Estado. Sentencia AC- 1250 de 2004. Consejero Ponente: Nicolás
Pájaro.
[193]
Art. 408 a 410 C.P.
[194]
C.E. Sentencia AC-10966 y AC-11274 (acumuladas) de agosto de
2001. Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro.
[195]  Corte Constitucional. Sentencia SU-120 de 2003. M.P.
Álvaro Tafur Gálvis.  En esta sentencia se dijo lo siguiente: “Toda aplicación de la ley, como viene a ser
la misma ley, pero para el caso concreto, debe ser general y uniforme de manera
que infunda a sus destinatarios la seguridad de que pueden actuar de la manera
prevista en la jurisprudencia, porque los asuntos por venir serán resueltos de
la misma manera, como quiera que de nada vale sostener que en aras del
principio de igualdad las leyes deban ser impersonales y generales, de
permitirse al fallador de turno aplicarlas a su arbitrio, modificando su
entendimiento en cualquier momento y sin mayor explicación –artículo 13 C.P.-.”
[196]
Nótese que si bien la sentencia de pérdida de investidura del
actor de esta tutela es del 23 de mayo de 2000, esto  es,  anterior a varias de
las providencias citadas sobre el tema, lo cierto es que en  todos esos casos
la posibilidad de que la indebida contratación sea efectivamente un medio para
que se produzca la indebida destinación de dineros públicos, se reconoce como
un elemento válido de la causal,  que puede dar lugar a la pérdida de
investidura. Ver por ejemplo las sentencias Sentencia C.E. AC-10529 y AC-10968
(Acumuladas). Demandante: Emilio Sánchez Alsina. Demandado: Emilio Martínez
Rosales del 3 de octubre de 2000,  Consejero Ponente: Darío Quiñónez y la del
30 de mayo de 2000 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Consejero Ponente, Dr. Germán Rodríguez Villamizar Actor: Emilio Sánchez
Alsina. Demandado: Octavio Carmona Salazar, ya citadas.
[197]
Corte Constitucional. Sentencia  T-231 de 1994 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[198]
Corte Constitucional.  Sentencia C-319 de 1994.  M.P. Hernando Herrera Vergara.
[199] Cfr., por ejemplo, la ya citada sentencia T-442 de 1994.
[200] Cfr. la ya citada sentencia T-538 de 1994.
[201] Ibíd. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Se
dijo en esa oportunidad: “Se aprecia más la arbitrariedad judicial en el juicio
de evaluación de la prueba, cuando precisamente ignora la presencia de una
situación de hecho que permite la actuación y la efectividad de los preceptos
constitucionales consagratorios de derechos fundamentales, porque de esta
manera se atenta contra la justicia que materialmente debe realizar y
efectivizar la sentencia, mediante la aplicación de los principios, derechos y
valores constitucionales”.
[202] Cfr. sentencia T-576 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía. En aquella
oportunidad se concedió la tutela, pues todos estos antecedentes, y, en
especial, el hecho de que el Inspector tomó la decisión en contra de la parte
lanzada sin sustento probatorio, conducirán a la Sala a la conclusión de ver
aquí una vía de hecho, y a la decisión de tutelar el derecho al debido proceso
de Norma Sánchez, aclarando que si bien, en principio, la Corte no puede
sustituir al funcionario de policía en la apreciación de las pruebas, cuando
hay una trasgresión ostensible y grave de los más elementales principios
jurídicos probatorios, la Corporación no puede permanecer impasible frente a la
violación del derecho al debido proceso, derecho constitucional fundamental
según el artículo 29 de la Carta.
[203] Cfr. sentencia T-239 de 1996 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Para la Corte es claro que, “cuando un juez omite apreciar y
evaluar pruebas que inciden de manera determinante en su decisión y profiere
resolución judicial sin tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y, por
tanto, contra la providencia dictada procede la acción de tutela. La vía de
hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal,
haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes
ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a
las determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo
pruebas a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son
excluidas de antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo
injustificadamente la posición contraria”.
[204] Cfr. Sentencia T-008 de 1998; M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. Énfasis no original. La Corte decidió confirmar los fallos de instancia
que negaron la tutela interpuesta por el peticionario, pues no encontraron que
la no exclusión de una prueba ilícitamente obtenida constituyera un vicio de
tal magnitud que hiciera procedente declarar la nulidad de todo el proceso, en
la medida en la que la alegada prueba (la práctica irregular de un testimonio
en el que se identificó el lugar donde se encontraba el arma con la que se
había cometido el delito objeto de investigación: asesinato múltiple de
indígenas en un predio ubicado en el departamento de Córdoba) no fue la única
ni la determinante para llegar a la decisión tomada por las autoridades
competentes, no obstante que a partir de dicha declaración… se practicó un
allanamiento… dentro del cual fue encontrada una pistola Colt 45, la cual fue
utilizada para cometer la masacre que inició la investigación. Se dijo
entonces: “En el presente caso, resulta claro que la inexistencia de la
declaración del testigo con reserva de identidad no tendría, necesariamente, el
efecto de cambiar la decisión impugnada. Ciertamente, el Tribunal Nacional tuvo
en cuenta otros elementos de juicio tales como el hallazgo de una de las armas
homicidas en una finca de propiedad del condenado; la presunta relación de
subordinación y confianza entre quien era el tenedor de la mencionada arma al
momento del allanamiento a la finca “Los Naranjos” - quien se encuentra huyendo
de la justicia - y el señor Tulena; el conjunto de testimonios de oídas que
afirmaban la participación del actor en la comisión del delito; el eventual
interés del encartado en la ejecución de la masacre, etc. Con independencia del
valor de cada uno de estos elementos de juicio - lo cual no puede ser definido
por el juez de tutela -, lo cierto es que la prueba que debió ser excluida no
resulta determinante a la hora de resolver el caso planteado”. Contra esta
decisión de la Corte se promovió un incidente de nulidad que fue negado
unánimemente por los magistrados de la Sala Plena mediante el Auto 026A de
1998.
[205] Ibíd. sentencia T-008 de 1998.
[206] Cfr. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[207] Corte Constitucional, sentencia SU-159 de 2002; M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa (Salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil). En
este caso se decidió que la exclusión del proceso penal de una
grabación telefónica ilícita y violatoria del derecho a la intimidad constituye
una aplicación correcta del artículo 29 inciso último de la Constitución, y la
existencia y la divulgación periodística de dicha grabación no vician todo el
procedimiento ni contaminan todo el acervo probatorio, así ésta haya sido
elemento integral de la noticia criminis, siempre que la resolución de
acusación y la sentencia condenatoria se hayan fundado en pruebas separadas,
independientes y autónomas de ésta y suficientes para demostrar la ocurrencia
de la conducta típica y la responsabilidad penal del procesado.
[208]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[209] Corte Constitucional. Sentencias C-319 de 1994 M.P.
Hernando Herrera Vergara y C-247 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández. En esta
última sentencia se dice precisamente que: “Las normas constitucionales sobre pérdida de la
investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad
del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas
en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones
penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto
a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan”. Además, la sentencia que se cita, que
implica cosa juzgada constitucional por tratarse de una sentencia de
constitucionalidad, con efectos erga omnes, indicó además que: “Esta Corte
declarará la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296, al igual
que la del artículo 297, {de la ley 144 de 1994} que condicionan la iniciación
del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de
indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias debidamente
comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en
ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política".
[210]
Corte Constitucional. Sentencias C-507 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía y T-162
de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[211] Corte Constitucional. Sentencia T-544 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.  Dijo esta
sentencia que: “el Procurador General de la nación está facultado para
conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los miembros del
Congreso de la República, de conformidad con lo estatuido por el Código
Disciplinario único y el decreto ley 262 de 2000.” “además, se observan varias distinciones entre las dos
investigaciones. El proceso de pérdida de la investidura adelantado por el
Consejo de Estado es de carácter jurisdiccional, de única instancia, en
ejercicio de las prescripciones dadas por los artículos 183 y 184 de la
Constitución y la Ley 144 de 1994, mientras que la investigación disciplinaria
que adelanta el Procurador General de la Nación es de índole administrativo,
con fundamento en lo dispuesto por el artículo 277-6 de la Constitución, la Ley
734 de 2002 y el Decreto- ley 262 de 2000, cuyas decisiones definitivas podrán
ser impugnadas ante la jurisdicción de los contencioso administrativo.  Por lo
anterior, la Sala considera que no es válido sostener que el mero hecho de
promover una acción de pérdida de investidura de un congresista ante el Consejo
de Estado, invocando una inhabilidad que no hace parte de las causales de
pérdida de investidura, impida a la autoridad competente, en este caso al
Procurador General de la Nación, adelantar la investigación disciplinaria para
determinar las consecuencias que se desprendan por la violación de las
inhabilidades para desempeñar funciones públicas que pesaba sobre el
congresista en el momento de su posesión”.
Ver además, las sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara; C-247/95
M.P. José Gregorio Hernández; C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la
última sentencia reseñada, la Corte declaró inexequible el inciso segundo del
numeral 2 del artículo 66 del anterior Código Disciplinario Único –Ley 200/95,
por medio del cual el legislador otorgaba competencia al Procurador General de
la Nación para adelantar investigaciones que culminaran con la sanción de
pérdida de la investidura, de competencia del Consejo de Estado. Para la Corte,
ese inciso violaba la Carta, pues, “en relación con los congresistas, la
pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de
competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a
ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado –Sent.
C-037/96. La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues
se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del
supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del
Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord.
2º), pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de
fuero especial”.
[212]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.