C-533-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-533/05
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Concepto
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Armonización
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos mínimos
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN
MATERIA TRIBUTARIA-Competencia
para determinar los elementos del tributo no fijados en la ley y las
condiciones en las que operará en cada departamento, distrito o municipio
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN
MATERIA TRIBUTARIA-Límites
ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto de fuentes endógenas y exógenas
de financiación
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención del legislador en la
destinación de los recursos propios/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios
para determinar la constitucionalidad de la intervención del legislador en
materia de recursos endógenos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición
COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia por falta de identidad
normativa
SOBRETASA A LA GASOLINA-Imposibilidad del legislador de
intervenir en su destinación salvo excepcionalísimas circunstancias
En
relación con la sobretasa a la gasolina motor a que alude el artículo 117 de la
Ley 488 de 1998, la Corte ha hecho énfasis tanto en su carácter de recurso
endógeno de las entidades territoriales, como en la imposibilidad por el Legislador
de intervenir en su destinación salvo en las excepcionalísimas circunstancias.
SOBRETASA A LA GASOLINA-Fuente endógena de financiación de
entidades territoriales/SOBRETASA A LA GASOLINA-Renta tributaria de
propiedad de las entidades territoriales/SOBRETASA A LA GASOLINA-Destinación
a la construcción, mantenimiento y conservación de vías desconoce la autonomía
de las entidades territoriales
Es
claro que en el presente caso se está frente a una renta tributaria de
propiedad de las entidades territoriales  y que en este sentido solamente si se
reunían  precisas circunstancias era posible para el Legislador determinar que
los recursos provenientes  a dicha sobretasa  “se destinarán como mínimo en un
50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”. Recuérdese que la ley
no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de
las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación
y en particular  para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad
de las entidades territoriales, sino  cuando ello resulte necesario para
proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar
amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. Así mismo que
toda restricción a la autonomía territorial, en cuanto implique  la destinación
específica de sus recursos propios, tendrá que ser necesaria, útil y
proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar, o de lo
contrario deberá ser declarada inexequible. Ahora bien, la Corte constata que
ninguna de las excepcionales circunstancias a que ha hecho referencia la jurisprudencia
se configuran en el presente caso. Así las cosas no estándose en presencia de
una situación en la que se haga necesario proteger la estabilidad
macroeconómica de la nación ni conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del
presupuesto nacional, al tiempo que la  restricción a la autonomía territorial
mediante la destinación específica de recursos de propiedad de las entidades
territoriales no resulta  necesaria,  -y por tanto tampoco útil ni
proporcionada- al fin constitucional que el legislador busca alcanzar -a saber
la cofinanciación de proyectos de infraestructura vial-,  ha de concluirse en
armonía con la jurisprudencia a que se hizo referencia en los apartes
preliminares de esta sentencia que en el presente caso el Legislador desconoció
la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos
propios (art. 1 y 287 C.P.)
Referencia: expedientes D-5445 y 5453 Acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra las
expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los
provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50%
a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el
artículo 8º de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia
un Estado comunitario”
Actores:
Adriana Medina Meneses
Gilberto Toro Giraldo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de
dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los
ciudadanos Adriana Medina Meneses y Gilberto Toro Giraldo presentaron sendas
demandas contra las expresiones “para los proyectos financiados con recursos
públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como
mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías
urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el
artículo 8º de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia
un Estado comunitario”.
La
Sala Plena de la Corporación decidió que se acumularan dichos procesos y se
decidieran en la misma sentencia.
Mediante auto del 22 de octubre de 2004,
el Magistrado Sustanciador admitió las demandas y dispuso correr traslado de la
mismas al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, y al Presidente del Congreso de la República, así como también a los
Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público, de
Transporte y al Director de Planeación Nacional, a fin de que, de estimarlo
oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar al Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las
Federaciones Nacional de Departamentos y Colombiana de Municipios con el mismo
fin.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.231 del 27 de agosto de 2003.  Se
subraya lo demandado.
“LEY 812 DE 2003”
(junio 26)
por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado comunitario
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
CAPITULO II
Descripción de los principales programas de inversión
Artículo 8º. Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas de
inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan
Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente:
(…)
B. CRECIMIENTO ECONOMICO SOSTENIBLE Y
GENERACION DE EMPLEO
(…)
3. Impulso a la infraestructura estratégica en transporte
Se
invertirá prioritariamente en infraestructura que genere condiciones de paz y
convivencia democrática, que apoye el desarrollo social, la creación de empleo
y que permita mayores condiciones de seguridad.
El
Gobierno pondrá en marcha estrategias como el fortalecimiento y reorganización
institucional de las entidades del sector para aumentar la capacidad de seguimiento,
control y vigilancia de los proyectos, especialmente para el caso de las
concesiones. Se hará énfasis en el fortalecimiento de esquemas de participación
privada, facilitando su financiamiento mediante el mercado de capitales y se
impulsarán programas de seguridad en la infraestructura de transporte.
Igualmente, se promoverá la interconexión modal para integrar la red de
carreteras en el ámbito regional, nacional e internacional.
Las
nuevas inversiones en la red terciaria se efectuarán por contratación pública y
mediante la participación comunitaria, de forma tal que se incentive la
generación de empleo. Para los proyectos financiados con recursos públicos,
los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un
50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos. Se dará
continuidad al fomento de infraestructura básica con recursos del programa
Colombia Profunda.
En el caso de los
conglomerados urbanos, en los cuales exista factibilidad técnica de proyectos
de transporte masivo (Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas, Barranquilla-Soledad,
Cartagena, Bucaramanga, extensión de TransMilenio hasta Soacha y Valle de
Aburrá) y se asegure la financiación por parte de la entidad territorial, y en
el caso de las áreas metropolitanas por parte de dicha entidad, en asocio con
los respectivos municipios, el Gobierno Nacional podrá participar en su
desarrollo, siempre que exista el espacio fiscal, tanto en los municipios, y si
fuere el caso en la respectiva área metropolitana, como en la Nación. Se
promoverá la vinculación del capital privado en la estructuración y
financiación de estos proyectos, conforme a un modelo fiscal que implique el
control de una política pública sostenible sobre la operación y administración
de los sistemas de transporte masivo, que garantice un manejo equitativo de los
costos al usuario y la calidad del servicio. Se promoverán mecanismos que
permitan la participación de pequeños y medianos transportadores en estos
proyectos. Se deberán regular las tarifas para prevenir abusos de posiciones
dominantes y monopolios.
Apoyo
de la Nación a la construcción de la ALO mediante el sistema de concesión para
la salida del sur de Bogotá.
Con
el propósito de mejorar el servicio público urbano el Gobierno Nacional
transferirá a las ciudades las facultades para administrarlo y regularlo, y
promoverá la conformación de empresas de transporte eficiente.
Seguirá
la recuperación de la navegabilidad del río Magdalena y de algunos otros ríos
como el Atrato, el Sanjuán, el Meta, el río Guaviare, Cauca y Caquetá, entre
otros, así como la modernización, ampliación y mantenimiento de la infraestructura
ferroviaria, y se invertirán recursos para el logro de los estándares
aeroportuarios aceptados internacionalmente, para los aeropuertos que conforman
la red nacional aeroportuaria.
Las
entidades territoriales, y en el caso respectivo las áreas metropolitanas
podrán usar los recursos para infraestructura en cualquier clase de proyecto de
esta naturaleza en su jurisdicción.
La
rehabilitación de la infraestructura ferroviaria apoyará el desarrollo de la
política de alcoholes carburantes.
El
Gobierno Nacional adelantará antes de finalizar la vigencia del plan de
desarrollo los estudios de prefactibilidad y factibilidad para concesionar una
nueva línea de ferrocarril que conecte las minas de Cerromatoso y la ciudad de
Montería con la línea férrea de Santa Marta a Bogotá.
El
Gobierno Nacional impulsará la construcción de la vía férrea alterna al puerto
de Santa Marta. Para ello, podrá incorporar un “otrosí” al contrato de
concesión de la vía férrea para que esta sea construida con recursos que el
concesionario debe girar a la Nación.
El
Gobierno invertirá prioritariamente en el mantenimiento, mejoramiento,
rehabilitación, pavimentación y construcción de vías para garantizar la
integración de las regiones y afianzar el desarrollo sostenible del país.
El Gobierno estudiará la reconstrucción del Cable aéreo entre las
cabeceras municipales de Mariquita y Manizales con el propósito de fortalecer
el Closter Turístico de esta zona del país.
(…)
III.
LAS DEMANDAS
1.  Expediente D-5445  Adriana Medina Meneses
La demandante afirma que las normas demandadas vulneran los
artículos 1º, 243 y 287 de la Constitución Política.
Recuerda que de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de
la Constitución, Colombia es una República unitaria y descentralizada que
reconoce autonomía a sus entidades territoriales, reflejada en el ejercicio de
las facultades propias para la atención y gestión de diversos aspectos dentro
de sus respectivas jurisdicciones, especialmente de aquellas facultades
previstas en el artículo 287 superior.
En esos términos, considera que una de las principales facultades
de las entidades territoriales consiste en la administración de su propios
recursos, cumpliendo así el mandato previsto en el artículo 287 constitucional,
según el cual las entidades locales se gobiernan por sus propias autoridades, y
en ese entendido es que se permite a éstas definir la manera como ha de
efectuarse el gasto público y las inversiones financieras en el ámbito de sus
competencias. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-1051 de 2001.
Señala que las expresiones acusadas vulneran los artículos 1º y
287 constitucionales, puesto que: “…cuando el legislador pretende
inmiscuirse en la administración de los intereses de las entidades
territoriales, (…) limita el ejercicio de las facultades que le son propias a
las respectivas administraciones, ya departamentales, ora municipales, máxime
tratándose de recursos propios, como lo son los percibidos por concepto de
sobretasa a la gasolina…”.   Sobre el particular cita un aparte de la sentencia
C-897 de 1999.
Así mismo, aduce que con el establecimiento de las expresiones
acusadas se vulnera el artículo 243 superior que prevé el principio de la cosa
juzgada constitucional, toda vez que la Corte en sentencia C-897 de 1999
declaró inexequible la expresión “solo podrá ser destinada a los fines que
regulan la materia”, contenida en el inciso 1º del artículo 126 de la Ley
488 de 1998, dado que establecía una destinación específica a los recursos
provenientes de la sobretasa a la gasolina, y por consiguiente esa Corporación
consideró que a la luz de lo dispuesto en los artículos 1º y 287 superiores, se
vulneraba la autonomía de las entidades territoriales en lo relativo a la
administración de sus recursos propios.
En ese orden de ideas, considera que entre la expresión referida
que fue declarada inexequible, y las expresiones acusadas existe una clara
similitud, dado que mediante estas últimas, se pretende establecer también una
destinación específica a la sobretasa a la gasolina, pero en esta oportunidad
con el propósito de orientar tal destinación al mantenimiento y construcción de
vías, reproduciendo así una norma que en su momento fue declarada inexequible
por la Corte Constitucional.
2.  D-5453  Gilberto Toro Giraldo
El demandante considera que con la expedición del artículo 8º de
la Ley 812 de 2003 que contiene las expresiones acusadas, se vulnera el
principio de unidad de materia, así como el principio de autonomía de las
entidades territoriales (art. 1° y 287 C.P.).
Recuerda que el Congreso expidió el día 26 de junio de 2003 la Ley
812 “por la cual se aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, en dicha ley incluyó un capítulo de inversiones en
donde se estableció que los ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina
tendrán la destinación específica que allí se previó.
Afirma que la alusión genérica a la frase “sobretasa a la
gasolina”, podría entenderse como que se refiere a la establecida en el
artículo 128 de la Ley 488 de 1998, esto es la sobretasa nacional.  No obstante
la misma norma disipa esa posibilidad, dado que dispone que la inversión se
hará según la competencia del ente territorial respectivo, esto es alude sin
duda a la sobretasa municipal, distrital o departamental más no a la nacional.
Advierte que en relación con la unidad de materia que se exige
para la ley contentiva del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte en sentencia
C-573 de 2004 señaló cuáles son los parámetros que debe tener dicha
normatividad con el fin de ajustarse a los mandatos constitucionales.   Al
respecto cita apartes de la sentencia referida.
Indica que la planeación en Colombia es una manifestación de la
diversidad, pluralidad y autonomía en la medida en que la Constitución Nacional
no habla de un plan único de desarrollo, de forma tal que el Plan Nacional de
Desarrollo debe limitarse a las inversiones nacionales, en tanto que los planes
de las entidades territoriales se deben ocupar de incluir un plan de
inversiones de mediano y corto plazo, de conformidad con lo previsto en el
artículo 339 constitucional.
En esos términos, señala que el plan de inversiones del Plan
Nacional de Desarrollo debe limitarse a definir los recursos del orden nacional
y por tanto no tiene que ocuparse para nada de los que corresponden a las
entidades territoriales, en ese entendido es que las expresiones acusadas no se
ajustan a los mandatos constitucionales puesto que comprometen: “…indebidamente
un recurso de orden territorial, que no tiene una relación directa con el Plan
de Desarrollo Nacional, toda vez que al constituirse en un programa del orden
nacional, la viabilidad financiera de la ejecución de la política nacional debe
centrarse en el compromiso de los recursos del orden nacional, sin comprometer
indebidamente los recursos de las entidades territoriales…”.
Aduce que de conformidad con lo manifestado por la Corte
Constitucional en sentencia C-897 de 1999, en el caso de las expresiones
acusadas habría que decir que el legislador al determinar que el 50% de la
sobretasa a la gasolina tenga que invertirse en la destinación específica que
allí se prevé, esto es para el mantenimiento y construcción de vías públicas,
vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales previsto en
los artículos 1º y 287 superiores.   Al respecto cita apartes de la sentencia
referida.
Concluye entonces que en el caso de las expresiones acusadas el
Congreso mediante el Plan Nacional de Desarrollo está: “…imponiendo una
destinación específica a la mitad de los ingresos que se originen en un recurso
endógeno territorial, calificado así por la Corte en decisión que tiene la
fuerza de cosa juzgada material específica, sin que estén de por medio las
circunstancias excepcionalísimas que justifican la inmiscusión del legislativo
en la administración de las rentas propias de las entidades territoriales…”.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio referido a
través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso y solicita la
declaratoria de exequibilidad de las expresiones acusadas, con base en las
razones que a continuación se sintetizan.
El interviniente afirma que: “… si bien es cierto que las
rentas provenientes de la sobretasa de la gasolina a las que hace referencia la
ley demandada son rentas propias de los municipios y los departamentos, tal
como fueron creadas por la Ley 488 de 1998, lo cual ha sido ratificado por la
jurisprudencia constitucional sobre la materia citada por el actor, no es
cierto como pretende hacerlo ver el accionante, que por este solo hecho de la
autonomía de la entidad territorial sobre la destinación de éstos recursos sea
absoluta e ilimitada…”-
Al respecto cita apartes entre
otras, de las sentencia C-495 de 1998, C-219 de 1997 y C-089 de 2001, en donde
la Corte se pronunció en relación con el límite de la autonomía fiscal de las
entidades territoriales en cuanto a la destinación de sus recursos propios.
Señala que la norma que contiene las expresiones acusadas hace
parte de los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo, y por
consiguiente está incluida dentro de lo que se considera como parte del
programa en el cual se pretende lograr el crecimiento económico sostenible y la
generación de empleo, estableciendo una estrategia específica con el fin de
lograr un impulso a la infraestructura estratégica en transporte.
Sobre el particular cita un aparte del documento anexo al Plan
Nacional de Desarrollo, en donde se establecieron algunos parámetros relativos
a la infraestructura en las vías urbanas, secundarias y terciarias.
Con fundamento en los apartes citados, aduce que para el Gobierno
Nacional y para el país en general, el asunto relativo a la construcción,
mantenimiento y conservación de las vías urbanas, trasciende el ámbito
simplemente local o regional, de manera que del adecuado funcionamiento de
éstas vías, así como de su existencia misma, depende en gran medida que las
personas que habitan en los municipios apartados del país puedan tener acceso a
los servicios básicos de educación, salud y puedan a su vez desarrollar
actividades productivas.
Manifiesta que el problema del financiamiento para el
mantenimiento y la construcción de infraestructura en transporte es tan grave,
especialmente en las zonas apartadas y deprimidas del país, que el Gobierno
Nacional ha tenido que enfrentarlo con políticas, planes y estrategias que
buscan conseguir los fondos necesarios para el desarrollo de ese tipo de obras,
mediante la participación de muchos actores económicos y políticos de manera
tal que se logre la mayor eficiencia de la inversión y el desarrollo económico
en general.
En esos términos, estima que: “…En la actualidad sería
imposible que solamente con los recursos del Presupuesto Nacional se
desarrollaran obras de infraestructura vial, tanto en redes principales como en
vías urbanas, secundarias y terciarias, pues de hacerlo así seguramente se
pondrían en riesgo el cumplimiento de otros fines y cometidos del Estados,
cuales son los de proporcionar el acceso a servicios de educación y salud a
toda la población…”.
Aduce que existe proporcionalidad en la medida establecida
por las expresiones acusadas, toda vez que el impuesto al rodamiento de
vehículos automotores, así como el impuesto a la gasolina son tributos cuya
racionalidad obedece al desgaste normal de la malla vial, y es por esa razón
que la justificación para que una determinada entidad establezca y recaude ese
tipo de impuestos, es que ésta se encuentra en la obligación de sufragar los
gastos para el mantenimiento de la infraestructura vial en esa zona en
particular, y en consecuencia es apenas lógico que la entidad territorial
destine por lo menos una parte muy importante de los recursos derivados de esa
clase de tributos con esa finalidad.
Finalmente, señala que no sería razonable ni proporcionado en el
evento en que se declararan inexequibles las expresiones acusadas: “…que las
entidades territoriales se escudaran en una autonomía absoluta para evitar
sufragar por lo menos parte de los gastos en los que necesariamente se tiene
que incurrir para la ampliación y el mantenimiento de su malla vial, a
sabiendas de que como es un objetivo prioritario de la actividad nacional y un
presupuesto básico para lograr la seguridad, el crecimiento  y el desarrollo
económico de las regiones, el Gobierno Nacional de todas maneras estará
dispuesto a invertir una cantidad muy importante de recursos en este sector,
aunque con ello se ponga en riesgo, la estabilidad de las finanzas públicas y
el patrimonio de la Nación…”.
2.  Ministerio de Minas y Energía
El Ministro de Minas y
Energía, actuando a través de apoderado judicial participa en el presente
proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de los preceptos
demandados, a partir de los fundamentos que a continuación se sintetizan.
El
interviniente advierte que con la expedición de la Ley 812 de 2003 en ningún
momento se pretendió desconocer la Constitución Nacional, pues con la
implementación de cada uno de los programas de inversión el objetivo era
precisamente desarrollar los mandatos constitucionales sin que hubiera una
intervención en competencias ajenas ni se quebrantara el principio de unidad de
materia.
En
ese entendido, señala que: “…basta con hacer una breve lectura a algunos de
los numerales que conforman el Capítulo II-Programas de Inversión, de la Ley
812 de 2003, numerales que se adicionaron al traer a colación la expresión
acusada con el fin de demostrara la unidad de materia que se mantiene no solo
en el referido Capítulo sino dentro de la totalidad del texto de la Ley 812…”.
Indica que la Ley 788 de 2002 constituye un
antecedente en relación con la sobretasa a la gasolina, toda vez que estableció
un porcentaje único del 25% para ese impuesto, el cual se distribuiría de
acuerdo con ciertas reglas establecidas en la misma Ley entre los Municipios y
el Departamento, a su vez para el caso del ACPM, la Ley 488 de 1998 estableció
un porcentaje del 6%. Al respecto cita los apartes pertinentes de las leyes
referidas.
Considera
que la Ley 812 de 2003 respeta el principio de unidad de materia, toda vez que
los artículos que la integran son armónicos y guardan estricta relación con los
temas que regula, puesto que respeta el mandato constitucional previsto en el
artículo 339 superior, de acuerdo con el cual elaborar los planes de desarrollo
tanto en lo nacional como en lo territorial es una obligación constitucional y
no un simple ejercicio de programación de gastos, especialmente si se considera
que la mayoría de las entidades territoriales están en crisis, que no es
únicamente de tipo fiscal sino de orientación de los recursos en el largo plazo
“dado que los municipios y los departamentos se han quedado en las
discusiones presupuestales (a un año) sobre los horizontes de sus planes (a
tres años), olvidando el largo, han dejado de lado la construcción del futuro…”.
Aduce
que teniendo en cuenta que la parte general del plan de desarrollo contiene los
objetivos globales, en términos de su integridad, así como aquellos de tipo
sectorial que se elaboran de acuerdo a los procedimientos y mecanismos
establecidos en leyes específicas, tales como planes de educación y salud,
planes de transportes, planes ambientales, entre otros, es indispensable que
dichos fundamentos sean la base de orientación de los planes sectoriales con el
fin de elaborar y disponer de un instrumento de gestión y evaluación de la
acción de gobierno en cada sector.
En
ese entendido, señala que: “…La participación sectorial tanto en la
formulación como en la ejecución del plan de desarrollo, permite también
ajustar la visión del gobernante a ciertas situaciones específicas que solo es
posible detectar en una aproximación detallada a cada tema o sector…”.
Finalmente,
destaca que existe un aparte normativo que no se resalta por los demandantes al
citar que los recursos que se obtienen por razón de la sobretasa son recursos
propios de las entidades territoriales y que le compete “en principio” a
estas la facultad de definir su destinación, de forma tal que la citada
expresión abre la posibilidad para que no solo sean las entidades territoriales
las que definan la destinación de los recursos provenientes de la sobretasa a
la gasolina.
3.  Ministerio de Transporte
El Ministerio referido a través de apoderado judicial, participa
en el presente proceso, para solicitar que se declare la constitucionalidad de
las expresiones demandadas, con base en los argumentos que se resumen a
continuación.
Considera que los accionantes incurren en un error al señalar que
el tenor de las expresiones acusadas es similar a la norma que fue declarada
inconstitucional por la Corte en sentencia C-897 de 1999, toda vez que: “…la
disposición acusada no contiene literalmente ningún elemento normativo que
identifique que el recurso público de la ‘sobretasa a la gasolina’ se
corresponda con la tasa que pueden adoptar los Municipios y Departamentos en
virtud del inciso primero del artículo 117 de la Ley 488 de 1998, muy por el
contrario el artículo 8 (…) señala de manera diáfana que se trata de los
Programas de Inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar…”, de forma
tal que la integración teleológica de los términos “recursos públicos” y
“sobretasa a la gasolina”, no es admisible salvo que la interpretación se haga
sobre bases subjetivas e indiscriminadas reconociendo exclusivamente la
existencia de la sobretasa territorial y desconociendo la nacional.
Advierte que de conformidad
con lo previsto en los artículos 339 y 341 constitucionales: “… el Plan de
Desarrollo en su parte ideológica, planificativa, estratégica adjunta su parte
especial de inversión, constituye un resultado político, del quehacer
socio-económico del Estado y de sus órganos de ejecución, de tal manera que no
se comprende la pretendida escisión de los programas de contenido estratégico,
máxime cuando la Ley prevé la participación conjunta, bajo la plausible concurrencia
de las estructuras del Estado, nacional con lo territorial…”.
Finalmente, estima que las
expresiones acusadas no vulneran lo previsto en los artículos 1º y 287
constitucionales, toda vez que la inversión del 50% de la sobretasa nacional y
eventualmente las deducciones a la sobretasa territorial, tiene una destinación
estratégica al sector de la infraestructura vial de la red secundaria y
terciaria de competencia de los Municipios y los Departamentos, y por
consiguiente son aplicaciones jurídicas de las tasas como devolución del
servicio directo que garantiza el Estado, en el caso concreto respetando las
competencias territoriales.
4.
Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de
Planeación, actuando a través de apoderado judicial intervino en el presente
proceso con el fin de solicitar la declaratoria de constitucionalidad de los
preceptos acusados, a partir de las razones que a continuación se sintetizan.
Advierte que no existe
vulneración al principio constitucional de cosa juzgada, toda vez que el
contenido material de las expresiones acusadas, en lo relativo a los supuestos
fácticos y los fines perseguidos, no ha sido reproducido a partir de la
declaratoria de inexequibilidad de una norma anterior.
Precisa que la Corte Constitucional
en sentencia C-305 de 2004, señaló que para efectos de no violar el principio
de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una
conexión directa con los objetivos y programas establecidos en el Plan Nacional
de Desarrollo.  Al respecto cita los apartes pertinentes de la providencia
referida.
En ese entendido, considera que: “…en la disposición demandada
se establece un mecanismo de financiación, el cual constituye un medio adecuado
para canalizar los recursos y específicamente cofinanciar proyectos en
infraestructura en transporte, acorde con los objetivos propuestos para este
tipo de programas en el Plan Nacional de Desarrollo, es decir, generar
condiciones de paz y convivencia democrática, que apoye el desarrollo social,
la creación de empleo y que permita mayores condiciones de seguridad…”.
Señala que la norma contentiva de los preceptos acusados prevé un
tipo de cofinanciación que permite la construcción, mantenimiento y
conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, así como el
desarrollo de proyectos de transporte masivo, de conformidad con las
limitaciones de tipo fiscal de la Nación y de las entidades territoriales para
la ejecución de esa clase de proyectos, y en ese sentido: “…busca dotar a
los municipios de rentas suficientes para que puedan acudir al cofinanciamiento
de los sistemas de transporte masivo contemplados en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo o de cualquier otro proyecto que busque hacer más eficiente el
sistema de transporte público colectivo…”.
Afirma que la Constitución garantiza la propiedad de las rentas
tributarias de las entidades territoriales en los términos y condiciones que
establezca la ley, sin embargo, el legislador tiene unos límites
constitucionales a la hora de diseñar las relaciones fiscales
intergubernamentales, y en particular al intervenir en el manejo de los
recursos propios de las entidades territoriales.
Considera que: “…una interpretación amplia de la autonomía,
terminaría por sacrificar el interés general, representado en una política
económica nacional coherente, estable y sana.  En efecto, el impacto de la
política tributaria en las funciones estabilizadoras y redistribución de la
hacienda pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento histórico,
parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo,
cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la
implementación de un nuevo modelo o, simplemente para realizar la función
estabilizadora o de redistribución (…).  En estas condiciones, no parece
ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía absoluta a la
estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales, perpetuando el
régimen legal que define sus fuentes internas de financiación, sobre una opción
de política económica o sobre la estabilidad de la economía nacional…”.
En esos términos, aduce que las expresiones acusadas no vulneran
los artículos 1º y 287 constitucionales, puesto que la garantía constitucional
que ampara a las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias, es
similar pero no superior a la que se otorga a los particulares respecto de sus
bienes y derechos, y por tanto en principio puede ser limitada en los mismos
términos en los que puede serlo la propiedad privada, especialmente si se
considera que los preceptos demandados no afectan derechos adquiridos ni
situaciones consolidadas por las entidades territoriales.
Recuerda
que la Constitución: “…contiene diversas normas que protegen los recursos
propios de las entidades territoriales frente a eventuales injerencias del
legislador.  En este sentido, si bien la ley puede crear, autorizar, modificar
o extinguir un tributo, cuyo recaudo es de propiedad de las entidades
territoriales, debe cuidarse de no afectar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.  En especial, el legislador, por expreso mandato
constitucional, debe respetar la garantía institucional de la autonomía
territorial y la regla constitucional según la cual no es posible el traspaso
de competencias a las entidades territoriales sin garantizar la existencia de
los recursos necesarios para su cumplimiento…”. Sobre el particular cita un
aparte de la sentencia C-205 de 1995.
Señala que las facultades que constitucionalmente se confieren a
las entidades territoriales para realizar efectivamente el modelo territorial
por el que optó el Constituyente de 1991, se deben ejercer en los términos
establecidos en la Constitución y la Ley, de forma tal que su ejercicio no es
absoluto, y en ese sentido: “…en algunas circunstancias puede el legislador
limitarlas, condicionarlas o restringirlas pero solo cuando se halle autorizado
por otra disposición constitucional y siempre que la restricción resulte
necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca
alcanzar…”.
En ese orden de ideas, afirma que las expresiones acusadas se
refieren: “…específicamente a ‘programas de inversión que el Gobierno
Nacional espera ejecutar’, en consecuencia, el inciso tercero del numeral 3 del
literal B del artículo 8 de la Ley 812 de 2003, en relación con la destinación
de un porcentaje de la sobretasa a la gasolina a la construcción, mantenimiento
y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, es aplicable en
aquellos casos en que dichas inversiones sean realizadas con recursos públicos
y su financiación provenga en una parte de recursos invertidos por la Nación y
en otra de recursos invertidos por aquella entidad territorial que, de acuerdo
con su competencia, tenga a su cargo dichas vías.  (…) la intervención de la
Nación en este tipo de proyectos, se encuentra condicionada a que exista, por
parte de la entidad territorial involucrada la viabilidad de cofinanciación…”.
Finalmente, indica que la
destinación prevista en las expresiones acusadas no es de aplicación general y
obligatoria, pues solo procede en aquellos eventos en que los proyectos se
adelanten por convenios interadministrativos entre la Nación y una entidad
territorial, de forma tal que no será posible su realización cuando tales
proyectos se adelanten mediante concesión u otras modalidades que no impliquen
una inversión de recursos públicos, especialmente si se considera que la norma
contentiva de los preceptos acusados establece expresamente que la destinación
que se de a los recursos, no podrá afectar derechos adquiridos sobre los
recursos de la sobretasa a la gasolina, en el evento en que ya se encuentren
destinados a otros sectores.
5.  Instituto Colombiano
de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta
Corporación, hizo llegar el concepto que fue aprobado en sesión del Consejo
Directivo de esa Institución el 16 de noviembre del año 2004, y en el que actuó
como ponente el Doctor Enrique Manosalva Afanador, en el cual solicita la
declaratoria de inexequibilidad de los preceptos acusados.
Recuerda
que la autonomía de las entidades territoriales se concreta en el derecho que
tienen las mismas de disponer de los recursos que les pertenecen para efectos
de sus planes de desarrollo, sus planes económicos y sus planes de
financiación, de forma tal que: “… la autonomía de las entidades
territoriales conlleva derechos y competencias que deben ser protegidos de la
interferencia de la Nación o de otro tipo de entidades…”.
Advierte
que: “…la sobretasa a la gasolina motor establecida por los municipios,
distritos o departamentos, de conformidad con el artículo 117, inciso 1º de la
Ley 488 de 1998, constituye una fuente endógena de financiación de las entidades
territoriales y por lo tanto tales recursos son de su plena propiedad y en
consecuencia tienen la facultad para definir su destinación, de conformidad con
los artículos 1º y 287 de la Carta…”, normatividad que fue acogida y
desarrollada por la Corte Constitucional en sentencia C-897 de 1999. Al
respecto cita los apartes pertinentes de la providencia referida.
En
ese orden de ideas, reitera que siendo la sobretasa a la gasolina motor a que
alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998 una  fuente endógena de
financiación de las entidades territoriales, tales recursos o rentas
tributarias son de su entera propiedad, y gozan en consecuencia de las mismas
garantías que la propiedad y la renta de los particulares, de conformidad con
lo previsto en los artículos 58 y 362 superiores y por consiguiente los entes
locales tienen plena facultad para definir la administración y destino de tales
recursos.
Considera
que en el caso previsto por las expresiones acusadas: “…no se cumple la
excepción que hace viable la injerencia del Legislador, ya que el mismo no ha
demostrado que es necesaria, idónea y estrictamente proporcionada para
garantizar la estabilidad macroeconómica de la Nación o para proteger recursos
nacionales seriamente amenazados.  En gracia de discusión, de haberse cumplido
las hipótesis expuestas justificando la injerencia del Legislador en las rentas
tributarias de los entes territoriales, el mismo Legislador no estableció una
fuente de compensación de las rentas que le sustrae a los entes territoriales mediante
la norma demandada, a fin de evitar las lesiones que las normas
constitucionales censuran…”.
Precisa
que la sobretasa a la gasolina a que se refieren las expresiones acusadas, es
diferente a la prevista en el artículo 128 de la Ley 488 de 1998, y por tanto
no incluye la sobretasa nacional al ACPM (inciso 2º, art. 117 de la Ley 488 de
1998), por las características mismas del tributo y la destinación que a éste
se le da en la norma contentiva de los preceptos acusados.
Así mismo, señala que las expresiones acusadas vulneran
los artículos 287 y 339 superiores, en la medida en que al referirse éstas al
destino de la sobretasa a la gasolina de las entidades territoriales y por
consiguiente al plan de inversión de las mismas entidades, guardan una relación
directa con el programa y con los objetivos que se busca cumplir, esto es la
construcción, el mantenimiento y la conservación de las vías urbanas
secundarias y terciarias, en busca de impulsar la infraestructura estratégica
de transporte y la generación de empleo entre otros fines.
En
ese sentido, estima importante advertir que la Corte en reciente
jurisprudencia, C-573 de 2004, precisó que la unidad de materia en la ley del
plan nacional de desarrollo es menos flexible que en otras leyes, debido a la
particularidad y el contenido constitucional de la misma que debe estar además
en concordancia con lo previsto sobre el particular en la Ley 152 de 1994, y
por consiguiente la Ley que contiene el plan nacional de desarrollo debe
referirse al plan de inversión de las entidades públicas del orden nacional, y
a los proyectos de inversión pública nacional, y no al plan de inversión y a
los proyectos de inversión pública de las entidades territoriales.
Finalmente,
considera que los preceptos demandados no vulneran el principio de cosa juzgada
constitucional previsto en el artículo 243 superior, por cuanto: “…la
expresión declarada inexequible ‘solo podrá ser destinada a los fines que
regulan la materia’, del primer inciso del artículo 126 de la Ley 488 de 1998,
se refiere a la disposición de los fondos originados en una titularización y
por el contrario la norma demandada se refiere a una destinación específica de
los recursos recaudados en desarrollo de la sobretasa a la gasolina de los
entes territoriales…”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación allegó el concepto número 3725, recibido el 11 de enero de
2005, en el cual solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las
expresiones acusadas.
La Vista Fiscal recuerda que con fundamento en lo señalado por la
Corte en las sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-219 de 1997, C-720 de
1999 y especialmente la sentencia C-879 de 1999, las entidades territoriales
cuentan con dos tipos de fuentes de financiación, que permiten determinar el
grado de autonomía en su administración, esto es i) los recursos
exógenos que son aquellos que provienen de transferencias de recursos de la
Nación o participación de recursos del Estado, tales como las rentas
provenientes del sistema general de participaciones, las regalías y las rentas
nacionales cedidas, y ii) los recursos endógenos que son aquellos que se
originan en la jurisdicción de la respectiva entidad regional por decisión
política de las autoridades locales o seccionales, tales como las rentas
originadas en la explotación de los bienes o la prestación de servicios propios
de las entidades territoriales o las que se producen en virtud de fuentes
tributarias propias.
Advierte que la Corte Constitucional en la sentencia C-897 de 1999
concluyó que la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente a que se
refiere el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, es un renta estrictamente
territorial o fuente endógena de financiación de las entidades territoriales
beneficiadas, conclusión a la que llegó dado que: “…la Ley 488 de 1998
reguló integralmente la sobretasa a la gasolina motor y al ACPM, estableciendo
tres tipos de impuestos: la sobretasa nacional al ACPM, la sobretasa a la
gasolina motor adoptada por las autoridades propias de las entidades
territoriales, y una sobretasa nacional a la gasolina motor, creada por la ley
y de aplicación subsidiaria en los municipios y departamentos que no hubieran
adoptado la sobretasa, o hubieran establecido una tarifa inferior al 20% del valor
de referencia del combustible…”.
En esos términos, afirma que actualmente lo único que ha variado
es el monto tarifario de la sobretasa a la gasolina y su declaración y pago, de
conformidad con lo previsto en los artículos 55 y 56 de la Ley 788 de 2002, de
forma tal que: “…A partir del 1 de enero de 2003 la tarifa municipal y
distrital es del 18.5%, la departamental es del 6.5% y para el Distrito Capital
del 25%.  Las sobretasas regionales se convierten en sobretasa nacional a la
gasolina cuando por cualquier causa el ente territorial no informa, al
responsable de declarar y pagar el tributo, el número de cuenta en el cual debe
efectuar la consignación (estímulo a la eficiencia tributaria)…”, y además
de la sobretasa nacional a la gasolina no se cede ningún porcentaje a las
entidades territoriales, y por consiguiente no se puede predicar que dicho
gravamen alcance el carácter de renta exógena territorial que le permita al
legislador un grado de destinación específica válido.
Señala que uno de los derechos que integran el contenido esencial
de la garantía de la autonomía territorial corresponde a la facultad de las
entidades territoriales para administrar sus propios recursos, pues sin ese
poder carecería de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias como
lo prevé la Constitución, especialmente si se considera que los actos de
gobierno implican generalmente decisiones sobre gasto público. Sobre el
particular cita apartes de las sentencia C-219 de 1997 y C-720 de 1999.
Aduce que la Corte Constitucional en sentencia C-004 de 1993,
manifestó que: “…Sólo es posible considerar la imposición legal de una
destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de los entes
territoriales, en los casos en que tal destinación esté encaminada a preservar
la estabilidad macroeconómica nacional o a proteger recursos nacionales
seriamente amenazados, lo cual tiene sustento constitucional en el control del
endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales
en cuanto que no puede exceder su capacidad de pago…”.
En esos términos, indica que
con fundamento en los criterios expuestos por la Corte en la providencia
referida, posteriormente dicha Corporación, en sentencia C-897 de 1999 declaró
inexequible la destinación exclusiva de las rentas obtenidas por la
titularización de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina, al
considerar que se trata de recursos propios de las entidades territoriales,
puesto que la destinación exclusiva no respondía al interés de preservar la estabilidad
macroeconómica nacional o de proteger los recursos nacionales seriamente
amenazados, y en consecuencia significaba una injerencia del legislador en la
autonomía de las entidades territoriales en lo relativo a la administración de
sus propios recursos, vaciando las competencias que corresponde a dichos entes
en virtud del mandato constitucional de autonomía.
Considera que las expresiones
acusadas establecen una injerencia indebida del legislador en los recursos
propios de los departamentos y municipios que no obedece al interés de
preservar la estabilidad macroeconómica nacional o de proteger los recursos
nacionales seriamente amenazados, especialmente si se considera que de
conformidad con lo previsto en la Ley 812 de 2003, en el plan de inversiones
públicas que describe los principales programas de inversión que el Gobierno
Nacional espera ejecutar durante la vigencia del instrumento, se incluyó dentro
del objetivo de crecimiento económico sostenible y generación de empleo el
impulso a la infraestructura estratégica en transporte y con ello la
destinación específica de mínimo el 50% de los recursos provenientes de la
sobretasa a la gasolina para las vías a cargo de los entes territoriales, sin
que dicha destinación tuviera como finalidad la preservación de la estabilidad
macroeconómica nacional o de proteger los recursos nacionales seriamente
amenazados.
Manifiesta entonces que,
podría pensarse que la destinación específica a que aluden las expresiones
acusadas: “…recae sobre los potenciales recursos provenientes de la
sobretasa nacional a la gasolina, si se tuviera el porcentaje mínimo
establecido como una renta nacional cedida a los entes territoriales, pero la
aplicación de los criterios formal, orgánico y material al artículo 56 de la
Ley 788 de 2002 y el aparte demandado del artículo 8, literal B, numeral 3 de
la Ley 812 de 2003 no permiten concluir tal aserto, especialmente porque lo
recaudado no se invierte en el mismo ente territorial sino que entra a formar
parte del presupuesto nacional…”, y es por esa razón que al ser lo
recaudado una renta nacional no es posible su destinación específica por
expreso mandato constitucional en aras de proteger la participación de los
entes territoriales en la rentas nacionales.
En ese entendido, señala que las
expresiones acusadas al establecer una destinación específica por mandato legal
de mínimo el 50% de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina
para la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, resulta contraria a la Constitución por corresponder tal sobretasa
a un recurso propio de los entes territoriales que no admite injerencias
indebidas del legislador en su administración.
Advierte que con las
expresiones acusadas se vulneró el principio de la cosa juzgada material
previsto en el artículo 243 constitucional, toda vez que: “…el sentido
normativo de la destinación específica de parte de los recursos de la sobretasa
a la gasolina en la Ley del Plan 2003-2006, es similar al del articulado 126 de
la Ley 488 de 1998, el cual fue declarado inexequible por injerencia indebida
del legislador en la administración de la sobretasa a la gasolina como recurso
propio de los entes territoriales…”, y además las disposiciones
constitucionales que sirvieron de fundamento para la declaratoria de
inexequibilidad siguen vigentes.
Recuerda que de conformidad
con lo previsto en los artículos 339 a 344 superiores, en materia de
planeación, la autonomía territorial también se preserva, pues si bien existe
un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional, en materia regional
las entidades territoriales elaboran y adoptan concertadamente entre ellas y el
Gobierno Nacional, planes de desarrollo con el propósito de asegurar el uso
eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les han
sido asignadas por la Constitución y la Ley, de forma tal que: “…la autonomía
de que gozan las entidades territoriales para la administración de sus
intereses, también abarca el ámbito de la planeación, por lo que no resulta
viable al legislador efectuar a través de la ley del plan nacional de
desarrollo injerencias indebidas sobre los recursos propios de los entes
territoriales…”.
Explica que las leyes de
planes de desarrollo son de carácter especial por su contenido, es por esa
razón que la elaboración del plan se hace con la más alta participación
institucional, y se aprueba a través de una ley que tiene prelación sobre las
demás leyes, en ese entendido: “…la ley del plan de desarrollo es
multitemática, pero los tópicos que allí se incluyan deben estar encaminados
exclusivamente a su cabal ejecución bajo el principio de armonización.  Por
tanto, el principio de unidad de materia debe ser más rígido que el aplicado
para las leyes ordinarias, por lo que no se pueden aprobar per se contenidos
muy disímiles encaminados a llenar vacíos o inconsistencias de leyes
anteriores…”. Sobre el particular cita la sentencia C-573 de 2004.
Estima que si bien en
principio en el caso de las expresiones acusadas, se podría pensar que éstas
guardan una relación directa e inmediata con el objetivo del Plan de Desarrollo
2003-2006 de crecimiento económico sostenible y generación de empleo a través
del impulso a la infraestructura estratégica en transporte, esa afirmación se
ve desvirtuada a la luz de la rígida premisa de la unidad de materia en la Ley
del Plan, que exige el debido respeto a las competencias constitucionales
otorgadas a los diferentes estamentos del Estado, entre ellos los entes
territoriales.
En ese orden de ideas, señala
que: “…la destinación de la sobretasa a la gasolina hace parte de la
competencia de las entidades territoriales para administrar sus propios
recursos, en cuanto que tal gravamen, destinado por el legislador en el plan de
desarrollo a invertirse en vías regionales, le pertenece a los departamentos,
municipios y el Distrito Capital…”, especialmente si se tiene en cuenta que
el Constituyente de 1991 delimitó expresamente el principio unitario en materia
de planeación nacional, y con ello la autonomía de los entes territoriales para
administrar sus recursos al establecer unos parámetros para aplicar en la
planeación territorial.
Concluye entonces que: “…se
percibe una vulneración de la unidad de materia en la ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006 por la falta de una relación directa e inmediata entre la
destinación dada directamente por el legislador a parte de los recursos
provenientes de la sobretasa a la gasolina para ser invertidos en vías del
orden territorial y los fines de la planeación nacional…”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  las
expresiones acusadas hacen parte de una Ley de la República.
2.
La materia
sujeta a examen
Los actores acusan en  sendas demandas  las expresiones  “para
los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la
sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción,
mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de
acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de
los compromisos adquiridos”, contenidas en el artículo 8º de la Ley 812 de
2003, “por la cual se aprueba
el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”. Afirman que con ellas se desconoce i) el
principio de cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.) por cuanto el
Legislador habría desconocido  la ratio decidendi de la sentencia C-897 de
1999  en materia de respeto de la autonomía de las entidades territoriales
respecto del manejo de la sobretasa a la gasolina perteneciente a dichas
entidades;  ii) la autonomía reconocida por la Constitución a las entidades
territoriales para el manejo de sus recursos  (arts. 1 y 287 C.P.);  iii) el
principio de  unidad de materia  por cuanto se habría incluido una norma sobre
el manejo de la sobretasa a la gasolina de carácter  territorial en una norma
sobre el Plan Nacional de Desarrollo.
Los intervinientes en representación de los  Ministerios de
Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía,  y Transporte, así como del
Departamento Administrativo de Planeación Nacional,  solicitan a la Corte  que
se declare la constitucionalidad de las expresiones acusadas. Coinciden en que
i) en el presente caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada material
pues las normas invocadas no tienen el mismo contenido material; ii)  la
autonomía reconocida a las entidades territoriales no es absoluta, sino que
debe interpretarse en el marco del principio unitario de la República; iii) con
las expresiones acusadas el Legislador no vulneró el principio de unidad de
materia pues existe una clara correspondencia entre los programas  de
construcción de vías a que  en ellas se alude y el objeto de la Ley  812 de
2003 “por la cual se aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” de la que hacen parte. El interviniente en
representación del Ministerio de Transporte  afirma que las  expresiones
acusadas deben entenderse referidas es a la sobretasa nacional a la gasolina y
no a la sobretasa territorial y  por tanto en ningún caso se estaría vulnerando
la autonomía territorial. Los demás intervinientes
aludidos afirman por su parte que  si bien se alude a la sobretasa territorial,
con las expresiones acusadas no  se pretende desconocer la autonomía reconocida
a las entidades territoriales por la Constitución sino asegurar el cumplimiento
de una  función por parte del Estado en materia de construcción de la infraestructura
vial, que de no encontrar cofinanciación en las entidades territoriales no
podría cumplirse, a menos de destinar recursos nacionales destinados a otros
fines con el consecuente efecto en los equilibrios de las finanzas nacionales.
El interviniente en representación del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario solicita por su parte declarar la inexequibilidad de las
expresiones acusadas. Precisa que si bien con ellas no se vulnera el principio
de la cosa juzgada constitucional- en cuanto lo decidido en la sentencia C-897
de 1999 aludía a la titularización de unos recursos y no a la destinación
específica de la sobretasa a la gasolina.-  es claro que se vulnera la
autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos propios
por cuanto se establece una destinación especifica de recursos endógenos de
dichas entidades sin que se den las circunstancias excepcionales señaladas en
la jurisprudencia para justificar la intervención del Legislador y
particularmente por cuanto no está en juego el equilibrio macroeconómico.
Afirma igualmente que las expresiones acusadas no tienen una relación directa
con el objeto del plan nacional de desarrollo y desde este punto de vista  de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional vulneran el principio de unidad de
materia.
El señor Procurador General de la Nación solicita igualmente   a
la Corte que declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas por
considerar que asiste razón a los demandantes en cuanto a la vulneración  de
los principios de cosa juzgada constitucional, unidad de materia y autonomía de
las entidades territoriales. Hace énfasis en que  la Corte en reiterada
jurisprudencia -y en particular en la Sentencia C-879 de 1999- ha puesto de
presente el carácter de renta endógena de la sobretasa a la gasolina a que
alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, así como en el carácter
estrictamente excepcional de la intervención del Legislador  en precisas
hipótesis que no se configuran en el presente caso.
Corresponde a la Corte establecer en consecuencia si con las
expresiones acusadas se vulnera i) el principio de  la cosa juzgada
constitucional (art 243 C.P.) respecto de lo decidido en la sentencia C-879 de
1999  ii) la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos
(arts. 1 y 287 C.P.) y en particular de la sobretasa a la gasolina  de
propiedad de dichas entidades y iii) el principio de unidad de materia.
3.  Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas
precisiones relativas a i) el principio
de autonomía de las entidades territoriales  en materia de manejo de recursos
propios y en particular en materia de sobretasa a la gasolina; y iii) el
contenido y alcance de la norma en que se contienen las expresiones acusadas que
resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1  El principio de
autonomía de las entidades territoriales  en materia de manejo de recursos
propios y en particular en materia de sobretasa a la gasolina
3.1.1 El artículo
1º de la Constitución  señala  que Colombia es un Estado Social de derecho,
organizado en forma  de República unitaria, descentralizada, con autonomía  de
sus entidades territoriales. La Corte ha explicado que dicha  autonomía no se
agota en la dirección política de dichas  entidades territoriales sino que
éstas deben además gestionar sus propios intereses, lo que se concreta en un
poder de dirección administrativa[1] (C.P. art. 287).
Igualmente, la Corte ha indicado que, dado el carácter  unitario de la república
(CP art. 1º), es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía,
garantizando  el manejo por los municipios y departamentos de los intereses
locales, pero sin desconocer   la supremacía del ordenamiento nacional[2].
La Corporación ha
precisado que  el principio de  autonomía  debe considerarse dentro de los
límites de la Constitución y la ley[3], con lo que se reconoce
la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero en el entendido
que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la
autonomía territorial, “que se constituye en el reducto mínimo que, en todo
caso, debe ser respetado por el legislador”[4]. De esa manera se
afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento
superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se
configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario[5].
La
garantía de esa autonomía de las entidades territoriales se concreta a través
de un contenido básico que debe ser defendido por toda autoridad pública y muy
especialmente en el ejercicio de la potestad legislativa. Dicho contenido
está configurado por unos derechos mínimos reconocidos a esas entidades para
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, así como para participar en las rentas
nacionales (art. 287 CP) [6].
Al respecto la Corte ha explicado que si bien las
entidades territoriales no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está
sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la
decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local,
autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de
todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos ( art. 287-3 y 313-4
C.P.)”.[7]
3.1.2. En ese orden de ideas
la jurisprudencia -aludiendo a la articulación de los principios
superiores mencionados en los artículos 1º, 150 nls. 11 y 12, 287-3, 300-4 y
313-4-,  ha precisado que la Constitución Política no le
otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para
establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o
municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 Superior, en
concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con
las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de
competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados
expresamente en la ley como para establecer las condiciones específicas en las
que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio[8].
La Corte ha destacado que cuando la Constitución
estatuye que las asambleas y concejos municipales y distritales como cuerpos de
elección popular decretaran, de conformidad con la Constitución y la ley, los
tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere, no está dando lugar a
la absorción de su competencia  por parte del Congreso, de tal manera que las
asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al
legislador. Igualmente ha precisado que la ley, por el contrario, al fijar las
pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones de
elección popular, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado
constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y
necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que
concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar[9].
3.1.3  La Corte ha explicado  de otra parte que uno de los derechos que
integran el contenido esencial de la garantía institucional de la autonomía
territorial corresponde a la facultad de las entidades territoriales para
administrar sus propios recursos y ello por cuanto sin este poder carecería de
sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias, pues es evidente que
los actos de gobierno implican, en la mayoría de los casos, decisiones sobre
gasto público y si éstas les están prohibidas aquellos se verían reducidos a un
catálogo mínimo que afectaría el núcleo esencial de la autonomía territorial[10].
Sobre el particular la Corte ha señalado de manera reiterada que “cuando
se trata de recursos territoriales provenientes de fuente endógena (recursos
propios), la posibilidad de intervención por parte del legislador aparece muy
restringida, pues de otra forma la autonomía financiera de las entidades
territoriales correría el riesgo de perder su esencia”.[11]
Al respecto cabe recordar que  las entidades
territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiación[12].
Las primeras han sido denominadas fuentes exógenas, dado que provienen de
transferencias de recursos de la nación o participación en recursos del Estado
– como los provenientes de las regalías -. Las segundas, o fuentes endógenas,
son aquellas que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad, en
virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales
o seccionales.
La Corporación ha explicado que las fuentes exógenas
de financiación proveen a las entidades territoriales de recursos que, en
principio, no les pertenecen. En consecuencia, la propia Constitución autoriza
al poder central para fijar su destinación, siempre que tal destinación se
adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se refieren,
fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades básicas de los
pobladores de cada jurisdicción[13]. En este sentido, la
propia Constitución ha señalado las áreas a las que debe estar destinado el
situado fiscal (C.P. art. 356)[14], mientras que confiere
al Legislador la facultad de determinar la destinación de las llamadas
transferencias, siempre que lo haga dentro del marco fijado por los artículos
288 y 357 C.P.[15]. Adicionalmente, la ley
está autorizada para definir, dentro de los parámetros establecidos en los
artículos 360 y 361 de la Constitución, las finalidades a las que deben ser
aplicadas las regalías[16]. Finalmente, la
jurisprudencia ha encontrado que las rentas nacionales cedidas a las entidades
territoriales pueden ser objeto de una específica destinación por parte del
legislador, siempre y cuando el fin al cual se destinen revista un interés que
razonablemente puede predicarse de las entidades territoriales beneficiadas[17].
No ocurre
lo mismo en tratándose de las fuentes endógenas de financiación de las
entidades territoriales que como lo ha establecido la jurisprudencia son  las
rentas originadas en la explotación de los bienes o la prestación de servicios
propios de las entidades territoriales, así como las que se producen en virtud
de fuentes tributarias propias[18].
Los
recursos obtenidos en virtud de tales fuentes son, en estricto sentido,
recursos propios y, por lo tanto, resultan, en principio, inmunes a la
intervención legislativa. En criterio de la Corte, “la autonomía financiera de
las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición
necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta
se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones,
considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de
competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos
que provienen de fuentes endógenas  de financiación - o recursos propios -
deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades
locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del
legislador.”[19]
La Corte ha explicado empero que la distinción entre
recursos endógenos y recursos exógenos no es suficiente para  delimitar el
alcance de la autonomía financiera de las entidades territoriales. Así ha
señalado que en algunos casos excepcionales, la Constitución autoriza la
intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las
entidades territoriales[20].
Dentro
de este orden argumentativo la Corte en varias sentencias ha establecido
criterios para determinar la constitucionalidad de una  intervención del
legislador  en materia de recursos endógenos de las entidades territoriales,
haciendo énfasis en el carácter excepcional  de dicha posibilidad. Sobre el
particular ha dicho la Corte que la misma se da solo en las siguientes
circunstancias:
“Cuando (i) lo señala expresamente la Constitución;
(ii) es necesario proteger el patrimonio de la Nación, es decir, para conjurar
amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente
para mantener la estabilidad económica interna y externa; (iv) las condiciones
sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito
simplemente local o regional” [21].
Ha
dicho igualmente que “Si bien es cierto que la Constitución prohíbe la
creación de rentas nacionales con destinación específica, también lo es que no
prohíbe la asignación específica de rentas de otro orden, toda vez que no son
computadas dentro de los ingresos corrientes de la nación”[22].
Y que “De cualquier manera, toda restricción a la autonomía territorial, en
cuanto implica la destinación específica de sus recursos propios, tendrá que
ser necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador
busca alcanzar, o de lo contrario deberá ser declarada inexequible[23].”[24]
3.1.4
En relación concretamente con la
sobretasa a la gasolina motor  a que alude  el artículo 117  de la Ley 488 de
1998 -que como se explicará más adelante es a  la que han  de entenderse
referidas la expresiones acusadas en el presente proceso-,  la Corte ha hecho
énfasis tanto en su carácter  de recurso endógeno de las entidades
territoriales,  como en la imposibilidad por el Legislador  de intervenir en su
destinación salvo en las excepcionalísimas circunstancias a que  ha hecho
referencia la jurisprudencia y que acaban de recordarse.
Así
en la Sentencia C-897 de 1999 expresó la Corte:
“29. El artículo 117 de la Ley 488 de 1998, parcialmente
demandado, autoriza a los municipios, distritos y departamentos para adoptar
una sobretasa a la gasolina motor extra y corriente. En los artículos
subsiguientes de la Ley se establecen el hecho generador, los sujetos
responsables y las entidades beneficiadas, la causación, la base gravable, los
rangos de la tarifa, las condiciones para la declaración y el pago, la responsabilidad
penal por no consignar los valores recaudados, la posibilidad de titularizar un
porcentaje de las rentas presupuestadas y las condiciones de administración y
control del mencionado tributo.
Las anteriores disposiciones nada dicen sobre la titularidad
de la renta que se estudia. Sin embargo, el artículo 128 de la misma Ley, que
establece una sobretasa nacional a la gasolina motor extra y corriente en
aquellos municipios y departamentos que no adopten la sobretasa de que trata el
artículo 117 precitado, se refiere a esta última como una “sobretasa municipal,
distrital o departamental”.
Lo anterior permite afirmar que, según el criterio
formal, las entidades territoriales son titulares de la sobretasa de que trata
el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, pues no otra cosa puede derivarse del
hecho de que el propio legislador asigne al mencionado tributo la condición de
“municipal, distrital o departamental”. Al mismo resultado se llega si se apela
al criterio orgánico. En efecto, según el artículo 117 tantas veces citado, el
perfeccionamiento de la contribución que se estudia depende de una decisión de
los órganos de representación política de las correspondientes entidades
territoriales. Ciertamente, la Ley 488 no establece directamente el impuesto en
mención. Se limita, simplemente, a autorizar a las corporaciones de elección
popular de los departamentos, municipios y distritos para adoptar la sobretasa,
en las condiciones establecidas en los artículos antes citados. Finalmente, la
aplicación del criterio material reafirma las anteriores conclusiones. Como
puede fácilmente verificarse, la contribución estudiada se recauda, en su
totalidad, en la jurisdicción de las respectivas entidades territoriales y los
recursos recaudados ingresan, integralmente, a su patrimonio. De otra parte, no
parece existir ningún elemento sustantivo que sirva para señalar que se trata
de una renta nacional.
De todo lo anterior se concluye con facilidad que la
sobretasa a la gasolina motor extra y corriente de que trata el artículo 117 de
la Ley 488 de 1998, es una renta estrictamente territorial, esto es, una fuente
de financiación endógena de las entidades territoriales beneficiadas.
30. Dado que la precitada sobretasa constituye una
fuente endógena de las entidades territoriales, el Legislador no puede
intervenir en su destinación, sino, exclusivamente, si se trata de una
intervención imprescindible, idónea y estrictamente proporcionada, para
defender recursos nacionales seriamente amenazados, o, para garantizar la estabilidad
macroeconómica de la Nación[25]. Debe afirmarse
entonces que, en principio, las entidades territoriales tienen el derecho a
definir, de manera autónoma, la destinación de los recursos que obtengan de la
sobretasa de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo,
excepcionalmente el legislador podrá intervenir en dicha destinación siempre
que cada intervención supere los requisitos mencionados.
En la referida sentencia  C-897 de 1999 –con cuyo
contenido y decisión   es que los actores  y el señor Procurador General de la
Nación invocan la configuración del  fenómeno de la cosa juzgada
constitucional- la Corte  no encontró que se dieran las excepcionales
circunstancias a que atrás se hizo referencia como habilitantes de la
intervención del Legislador en la destinación de los recursos de las entidades
territoriales[26], y por ello declaró la
inexequibilidad  de las expresiones acusadas en ese proceso  en cuanto
desconocían el principio de autonomía territorial[27].
Expresó la Corte lo siguiente:
“32. La norma parcialmente demandada, faculta a las
entidades territoriales para titularizar un porcentaje de los recursos
provenientes de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente. Sin
embargo, señala que la renta titularizada “sólo podrá ser destinada a los fines
establecidos por las leyes que regulan la materia”.
Como quedó definido, la sobretasa a la gasolina motor
extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998,
constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales.
En consecuencia, los recursos que se obtienen en virtud de la mencionada
disposición son recursos propios stricto sensu, de manera tal que compete, en
principio, a las entidades territoriales, la facultad de definir su destinación.
Nada de esto cambia por tratarse de rentas titularizadas, pues el hecho de que
está operación financiera permita obtener anticipadamente tales recursos no
transforma su naturaleza ni los convierte en recursos nacionales.
Ahora bien, el Legislador, excepcionalmente, puede
definir la destinación de tales recursos siempre que con ello busque preservar
la estabilidad macro-económica de la Nación o proteger recursos nacionales
seriamente amenazados.
No obstante, la disposición demandada consagra una
regla general según la cual, quien define el destino de las rentas provenientes
de la mencionada sobretasa es el legislador, sin aportar elemento alguno que
demuestre que dicha intervención en el manejo fiscal de las entidades
territoriales es necesaria, idónea y estrictamente proporcionada para
garantizar la estabilidad macroeconómica de la Nación o para proteger recursos
nacionales seriamente amenazados.
Este tipo de autorizaciones in genere invierten la
regla constitucional de competencias según la cual las autoridades
territoriales son las encargadas de administrar sus propios recursos y lesionan
gravemente el núcleo esencial de la autonomía territorial, pues no satisfacen
las condiciones mínimas necesarias para que el legislador pueda intervenir en
el manejo fiscal de los departamentos, distritos y municipios.”
Cabe precisar que en aplicación de los mismos
criterios en una decisión anterior a la aludida sentencia C-897 de 1999 la
Corte había encontrado acorde a la Constitución la destinación hecha por el
Legislador respecto de la sobretasa a la gasolina regulada por una norma
diferente al artículo 117 de la Ley  488 de 1998, en cuanto en  las precisas
circunstancias que se analizaron en la sentencia C-004 de 1993[28]
dicha intervención resultaba  necesaria, útil y estrictamente proporcionada
para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido y para  la
garantía de la estabilidad macroeconómica de la Nación[29].
3.2
El contenido y alcance de la norma que contiene las expresiones acusadas
Las
expresiones acusadas se contienen  en el artículo 8º
de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” donde se hace la descripción de los principales programas
de  inversión que el Gobierno nacional espera ejecutar durante la vigencia  del
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.
Dichas expresiones hacen parte concretamente del tercer inciso del
numeral 3 sobre  “impulso a la infraestructura estratégica en transporte”  del
literal  B sobre “crecimiento económico sostenible y generación de empleo” del
referido artículo 8°.
De
acuerdo con el numeral 3 aludido, sobre impulso a la
infraestructura estratégica en transporte, se invertirá prioritariamente
en infraestructura que genere condiciones de paz y convivencia democrática, que
apoye el desarrollo social, la creación de empleo y que permita mayores
condiciones de seguridad.
Así
mismo se señala que “El Gobierno pondrá en marcha estrategias como el
fortalecimiento y reorganización institucional de las entidades del sector para
aumentar la capacidad de seguimiento, control y vigilancia de los proyectos,
especialmente para el caso de las concesiones. Se hará énfasis en el
fortalecimiento de esquemas de participación privada, facilitando su financiamiento
mediante el mercado de capitales y se impulsarán programas de seguridad en la
infraestructura de transporte. Igualmente, se promoverá la interconexión modal
para integrar la red de carreteras en el ámbito regional, nacional e
internacional.
En
el tercer inciso  se precisa que “Las nuevas inversiones en la red terciaria
se efectuarán por contratación pública y mediante la participación comunitaria,
de forma tal que se incentive la generación de empleo. Así mismo -y es la
parte acusada- que “Para los proyectos financiados con recursos públicos,
los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un
50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos. Así mismo que
“Se dará continuidad al fomento de infraestructura básica con recursos del
programa Colombia Profunda”.
En el cuarto
inciso de dicho numeral se señala  a su vez que “En el caso de los
conglomerados urbanos, en los cuales exista factibilidad técnica de proyectos
de transporte masivo (Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas, Barranquilla-Soledad,
Cartagena, Bucaramanga, extensión de TransMilenio hasta Soacha y Valle de Aburrá)
y se asegure la financiación por parte de la entidad territorial, y en el caso
de las áreas metropolitanas por parte de dicha entidad, en asocio con los
respectivos municipios, el Gobierno Nacional podrá participar en su desarrollo,
siempre que exista el espacio fiscal, tanto en los municipios, y si fuere el
caso en la respectiva área metropolitana, como en la Nación. Se promoverá la
vinculación del capital privado en la estructuración y financiación de estos
proyectos, conforme a un modelo fiscal que implique el control de una política
pública sostenible sobre la operación y administración de los sistemas de
transporte masivo, que garantice un manejo equitativo de los costos al usuario
y la calidad del servicio. Se promoverán mecanismos que permitan la participación
de pequeños y medianos transportadores en estos proyectos. Se deberán regular
las tarifas para prevenir abusos de posiciones dominantes y monopolios.”
Los
incisos 5 a  13  señalan tambien otros objetivos específicos en el área de
transporte durante la vigencia  del Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006[30].
Ahora
bien, cabe recordar en relación con la sobretasa a la gasolina a que se alude
en el tercer inciso en el que se incorporan las expresiones acusadas en el
presente proceso, que la Ley 488 de 1998 -norma vigente en esta materia-
estableció tres tipos diferentes de impuestos al combustible: i) la sobretasa
al ACPM (art. 117)[31];  ii) la sobretasa a la
gasolina motor que es adoptada por las autoridades propias de las entidades
territoriales dentro del marco definido por la Ley (art. 117); Y iii) una
sobretasa nacional a la gasolina motor, creada directamente por ley, en
aquellos municipios y departamentos que no adoptaran la sobretasa anterior o
que definieran una tarifa inferior al 20% del valor de referencia del
combustible (art. 128)[32].
Respecto
de la tarifa  de la sobretasa a la gasolina  a que alude el artículo 117 de la
Ley 488 de 1998 cabe precisar que  mediante el artículo 55 de la Ley  788 de
2002 “por medio de la cual se expiden normas en materia tributaria y penal
del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones” el
Legislador decidió establecer directamente la tarifa aplicable a nivel
municipal departamental y en el Distrito Capital[33].
Así mismo  es pertinente recordar que  de acuerdo con el artículo 56 de la
misma Ley 788 de 2002 si pasados dos meses a partir del vencimiento del término
para declarar y pagar la referida sobretasa la entidad territorial no ha
informado al responsable de dicha declaración y pago, el número de cuenta en la
cual deben efectuar la consignación, la sobretasa generada en esa entidad
territorial será considerada como sobretasa nacional a la Gasolina, caso en el
cual el responsable dentro del mes siguiente debe proceder a presentar la
declaración ante la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y consignar el impuesto en las cuentas autorizadas para tal
fin.[34]
Pudiera
estimarse, como lo señala alguno de los intervinientes  que la sobretasa a la
gasolina  a la que aluden las expresiones acusadas es la sobretasa nacional que
se regula en el artículo 128 de la Ley 488 de 1998 y 56 de la Ley 788 de 2002,
y en ese orden de ideas ninguna interferencia con la autonomía territorial se
presentaría en el presente caso.
Empero,
como lo pone de presente el señor Procurador General de la Nación  es claro que
no cabe entender que se aluda en este caso  a la sobretasa nacional pues por
ser la sobretasa a que aluden el artículo 128 de la Ley 488 de 1988 y 56 de la
Ley 788 de 2002 una renta de carácter nacional,  no resultaría posible la
destinación específica (art. 359 C.P.)[35] que en las expresiones
acusadas se establece  respecto de  la construcción, mantenimiento y
conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la
competencia del ente territorial respectivo.
A
ello cabe agregar que la referencia expresa a las entidades territoriales  que
se hace en las expresiones acusadas[36], lleva necesariamente a
la conclusión de que las mismas se refieren es a la sobretasa a la gasolina
motor de propiedad de las entidades territoriales que regula  el artículo 117
de la Ley 488 de 1998.
Hechas
las anteriores precisiones procede la Corte a efectuar el examen de los cargos
planteados por el actor en su demanda.
4.
Análisis de los cargos
4.1
Análisis del cargo por  la vulneración de la cosa juzgada constitucional
Como ya se señaló la Corte debe examinar
ante todo la incidencia que eventualmente pueda tener para la decisión que ha
de tomarse, la Sentencia  C-897 de 1999[37]  que declaró
la inexequibilidad  de las expresiones “solo
podrá ser destinada a los fines que regulan la materia”  contenidas en el artículo 126 de la Ley 488 de 1998,
en cuanto se refiere a los recursos propios de las entidades territoriales,
obtenidos en virtud de la titularización de la sobretasa a la gasolina motor
extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la
misma ley,  -frente a un cargo por el desconocimiento del principio de
autonomía territorial (C.P. art. 1 y 287)-,   sentencia
respecto de la cual  tanto los actores como el señor Procurador General de la
Nación invocan la configuración del fenómeno de la cosa juzgada material
respecto de  la acusación formulada en el presente proceso  contra las
expresiones  “para los proyectos financiados con recursos públicos, los
provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50%
a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el
artículo 8º de la Ley 812 de 2003.
Sobre este punto la Corte recuerda que la cosa juzgada constitucional es una institución
jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución
Política y mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una
sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y
definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la
imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo
resuelto. De ella surge igualmente la prohibición para el Legislador de
reproducir el contenido material de una norma  declarada inexequible, evento en
el cual la nueva norma debe ser igualmente declarada inexequible[38].
La Corporación ha
precisado que en el análisis de cosa juzgada en cada proceso concreto,
corresponde a la Corte desentrañar frente a cada disposición, si efectivamente
se puede predicar la existencia de cosa juzgada,  sea esta absoluta o
material,  que impida un nuevo pronunciamiento, así como si se está  más bien
ante una cosa juzgada aparente o ante una cosa juzgada relativa que permita una
valoración de la norma frente al texto superior, en aras de garantizar tanto la
integridad y supremacía de la Carta como de los fines y valores propios de la
institución de la cosa juzgada[39].
Ahora
bien cabe destacar que dentro de los presupuestos que ha señalado la
jurisprudencia constitucional para que se configure el fenómeno de la cosa
juzgada material  -que es a la que aluden los demandantes y  el señor
Procurador en este caso- la Corte ha dicho que la disposición demandada
respecto de la cual  ella se predique debe tener el mismo contenido normativo
que aquel que  ya fue examinado por la Corte[40].
Esta
Corporación ha explicado
así mismo que  dicha identidad normativa debe apreciarse  teniendo en cuenta
tanto la redacción de las disposiciones demandadas como el contexto dentro del
cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es diversa pero el
contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha
habido una reproducción.[41] En el mismo
sentido si el  texto es el mismo pero el contexto normativo en el que se le
reproduce es diferente no cabe predicar dicha identidad[42].
Ahora bien, en el presente caso es evidente para la Corte que
tanto la redacción como el contexto de las disposiciones  a que se ha hecho
referencia  son diferentes.
Así,   es claro que  las expresiones “solo podrá ser destinada a los fines que regulan la
materia” -declaradas inexequibles en
la Sentencia  C-897 de 1999[43]
en cuanto se refiere a los recursos propios de las entidades
territoriales, obtenidos en virtud de la titularización de la sobretasa a la
gasolina motor extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la misma ley-  se encontraban contenidas en el
artículo 126 de la Ley 488 de 1998 “por la cual se expiden normas en materia
Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades
Territoriales”[44], artículo que
alude  a las características de  las sobretasas a la gasolina y al ACPM
que en dicha ley se establecen y a la posibilidad de “titularizarse y tener en
cuenta como ingreso para efecto de la capacidad de pago de los municipios,
distritos y departamentos”.
Por su parte las expresiones “para los
proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a
la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción,
mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de
acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de
los compromisos adquiridos”,        -acusadas por el actor en el presente
proceso- se encuentran contenidas en el  tercer inciso del numeral 3 del
literal B del artículo 8º de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado comunitario”[45].  Artículo  en el que como atrás se
explicó se hace la descripción de los principales programas de  inversión que
el Gobierno nacional espera ejecutar durante la vigencia  del Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006 y en particular en el acápite  sobre crecimiento económico
sostenible y generación de empleo se alude al impulso a la infraestructura
estratégica en transporte.
Dado pues que se  trata de normas  cuya redacción  y contexto
normativo es  claramente diferente, no puede predicarse la identidad en el
contenido normativo  a que ha hecho referencia la jurisprudencia  para que se
configure la cosa juzgada material y por tanto no cabe afirmar que se presente
en este caso dicho  fenómeno.
Empero,  como a continuación pasa a explicarse,  es igualmente
claro  para la Corte que los criterios que se expusieron  en la Sentencia C-897
de 1999 para declarar la inexequibilidad  de las expresiones “solo podrá ser destinada a los fines que regulan la
materia”  frente al cargo
por la supuesta vulneración del principio de autonomía territorial (art. 1 y
287 C.P.) deben ser reiterados en el presente caso en relación con la
acusación formulada por la misma razón en este proceso en contra de  las
expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los
provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50%
a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”,        contenidas
en el tercer inciso del numeral 3 del literal B del artículo 8º de la Ley
812 de 2003 “por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
4.
2  Análisis del cargo por  la vulneración del principio de autonomía de las
entidades territoriales
Para
los demandantes con las expresiones acusadas se desconoce la autonomía
reconocida  a las entidades territoriales para el manejo de sus recursos y en
particular para el manejo de las  rentas tributarias de propiedad de las
entidades territoriales, -en este caso la sobretasa a la gasolina establecida
por el artículo 117 de la Ley 488 de 1998-.
Al
respecto la Corte constata que, como se desprende de las consideraciones
preliminares de esta sentencia, en tanto el mandato contenido en dichas
expresiones ha de entenderse  necesariamente referido a la sobretasa a la gasolina
a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, es claro que en el presente
caso se está frente a una renta tributaria de propiedad de las entidades
territoriales  y que en este sentido solamente si se reunían  precisas
circunstancias era posible para el Legislador determinar que  los
recursos provenientes  a dicha sobretasa  “se destinarán como mínimo en un
50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”.
Recuérdese
que, como igualmente se explicó en los apartes preliminares de esta sentencia,
la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los
recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de
financiación y en particular  para fijar el destino de las rentas tributarias
de propiedad de las entidades territoriales, sino  cuando ello resulte
necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente,
para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional[46].
Así mismo que  toda restricción a la autonomía territorial, en cuanto implique
la destinación específica de sus recursos propios, tendrá que ser necesaria,
útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar, o
de lo contrario deberá ser declarada inexequible[47].
Ahora
bien, la Corte constata que ninguna de las excepcionales circunstancias  a que
ha hecho referencia la jurisprudencia se configuran en el presente caso.
No
puede afirmarse en efecto que se encuentren en juego la estabilidad
macro-económica a nivel nacional o la protección de recursos nacionales
seriamente amenazados con el hecho de que para  dar cumplimiento al programa de
“impulso a la infraestructura estratégica en
transporte” contenida en el numeral 3  del literal  B sobre “crecimiento
económico sostenible y generación de empleo” del artículo 8º de la Ley 812 de
2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado comunitario” se destinen o no “como mínimo en
un 50%”  los recursos de la sobretasa a la gasolina de propiedad de las
entidades territoriales “a la construcción, mantenimiento y conservación de
las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del
ente territorial respectivo”.
Como
lo reconocen los intervinientes  gubernamentales  ésta es solo una posibilidad
entre otras para desarrollar el referido programa en la   que “para los
proyectos financiados con recursos públicos”  se plantea esta destinación
específica de recursos.
Cabe
señalar además que  el objetivo que se invoca  por parte de los intervinientes
aludidos -a saber la  cofinanciación con recursos nacionales y recursos
territoriales- de determinadas obras de infraestructura vial  y
específicamente  de vías urbanas, secundarias y terciarias, bien puede
lograrse  respetando la autonomía de las entidades territoriales. Es en efecto
a las autoridades de dichas entidades territoriales, en atención a sus
indiscutibles responsabilidades en este campo  a quienes  corresponde decidir
si en relación con las vías aludidas que se encuentran en su jurisdicción y en
interés de sus habitantes de acuerdo con la valoración que como representantes
inmediatos de las comunidades les corresponde efectuar,  se deben destinar o no
los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo
177 de la Ley 488 de 1998 para cofinanciar obras como a las que se alude en las
expresiones acusadas. Respetando el marco de competencias  de la respectiva
entidad territorial podrán entonces asegurarse recursos para el propósito
aludido, sin que se imponga  la destinación de unos recursos -que no sobra
reiterar son de propiedad de las entidades territoriales-[48],
y sin que ello pueda entenderse por supuesto como una autorización para
desentenderse de sus responsabilidades en esta materia[49].
Así
las cosas no estándose en presencia de una situación en la que se haga
necesario proteger la estabilidad macroeconómica de la nación ni conjurar
amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, al tiempo que la
restricción a la autonomía territorial mediante la destinación específica de
recursos de propiedad de las entidades territoriales  no resulta  necesaria,
-y por tanto tampoco útil ni  proporcionada- al fin constitucional que el
legislador busca alcanzar -a saber la cofinanciación de proyectos de
infraestructura vial-,  ha de concluirse en armonía con la jurisprudencia a que
se hizo referencia en los apartes preliminares de esta sentencia[50]
que en el presente caso el Legislador desconoció la autonomía de las entidades
territoriales en el manejo de sus recursos propios (art. 1 y 287 C.P.)  al
establecer que “Para los proyectos financiados con recursos públicos, los
provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50%
a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”.
En
consecuencia es claro para la Corporación que el cargo planteado por los
demandantes en este sentido  contra las expresiones acusadas esta llamado a
prosperar, por lo que la Corte,  -sin que se haga necesario examinar el cargo
restante relativo al supuesto desconocimiento del principio de unidad de
materia-, declarará la inexequibilidad de las expresiones  referidas  y así lo
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones “Para los proyectos financiados con
recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán
como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las
vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente
territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos” contenidas
en el tercer inciso del numeral  3  del punto B del artículo 8° de la Ley 812 de 2003, “por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
CON
ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-533/05
SOBRETASA A LA GASOLINA-Fuente endógena de financiación de
entidades territoriales/RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Excepción
a la prohibición de intervención del legislador/SOBRETASA A LA GASOLINA-Destinación
a la infraestructura vial (Salvamento parcial de voto)
Aun
cuando la sobretasa a la gasolina es una fuente de recursos endógenos de las
entidades territoriales que, en principio, deben ser manejados directamente por
éstas en virtud de la autonomía que les es propia, resulta constitucionalmente
admisible que el legislador intervenga en su manejo con el fin de asegurar, de
forma uniforme para todo el territorio nacional, el cumplimiento de los
objetivos señalados: el manejo adecuado y óptimo de la infraestructura vial. De
este modo, sobre la base de que lo relacionado con la malla vial es un asunto
de interés general que desborda el ámbito local y que involucra aspectos de
política social, en  la medida en que facilita la efectiva prestación de
servicios públicos esenciales, no queda duda que la previsión normativa acusada
se enmarca dentro de las excepciones previstas por la jurisprudencia para
justificar la intervención del legislador en el manejo de los recursos
endógenos de las entidades territoriales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Referencia: expedientes D-5445 y 5453
Acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra el
aparte normativo contenido en el artículo 8 de la Ley 812 de 2003, "por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario"
Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil cinco (2005)
Con
el debido respeto hacia las decisiones adoptadas por la Sala Plena, procedo a
explicar las razones que me llevaron a salvar el voto en el proceso de la
referencia, precisando que mi disentimiento es parcial, puesto que, como lo
manifesté durante el curso del debate, comparto los argumentos de la
providencia relacionados con la autonomía territorial y con el origen naturaleza
de los recursos de las entidades territoriales. Mi disentimiento frente a la
declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo acusado se concreta  en
que, contrario a lo afirmado en la sentencia, considero que en este caso la
intervención excepcional del legislador en la administración de los recursos
endógenos de las entidades territoriales se encontraba plenamente justificada,
pues con la disposición acusada se buscaba favorecer objetivos que transcienden
el ámbito local y que revisten un interés general.
Los
actores de este proceso demandaban un aparte normativo del artículo 8° de la
Ley 812 de 2003. Concretamente, el inciso 3° del numeral 3°, el cual le imponía
a las entidades territoriales destinar por lo menos el 50% de los recursos
provenientes de la sobretasa a la gasolina para la construcción, mantenimiento
y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias.
Para
los demandantes esta medida resultaba contraria al principio de autonomía
territorial, en cuanto conllevaba una intromisión indebida en el manejo de
recursos propios de las entidades territoriales.
En
la sentencia, luego de referirse in extenso al principio de autonomía
territorial y a las reglas que le son aplicables, se concluye que la norma es
inexequible, pues es a las autoridades territoriales a quienes les compete el
manejo de los recursos propios o endógenos, como lo son aquellos provenientes
de la sobretasa a la gasolina. Se advierte adicionalmente que el manejo de las
vías que se encuentran en la jurisdicción de una entidad territorial es un
asunto local que sólo le compete resolver a la respectiva entidad y, por tanto,
no se encuentra dentro de las excepciones que fija la jurisprudencia para
justificar la intervención del legislador nacional en tales asuntos.
Es
precisamente en ese punto en el que discrepo sustancialmente de la posición de
la mayoría, pues lo relacionado con el manejo de la infraestructura vial dentro
de un determinado territorio es un asunto de interés general que concentra la
atención de toda la comunidad nacional, razón por la cual desborda el ámbito de
lo meramente local. La construcción, mantenimiento y conservación de carreteras
y, en particular de las vías urbanas, secundarias y terciarias, es un objetivo
prioritario de la actividad estatal, en cuanto constituye un presupuesto básico
para garantizar no sólo la seguridad de las regiones bajo la actual coyuntura
sociopolítica del país, sino también el crecimiento y el desarrollo económico
de éstas, facilitando el acceso de sus habitantes a la mayoría de servicios
públicos como la salud, la educación y el transporte.
En
concreto, el modo de transporte terrestre automotor ha sido calificado como un
servicio público esencial en los términos del artículo 56 del Estatuto General
del Transporte, ley 336 de 1996, lo cual confirma la transcendencia nacional y
no meramente local del manejo del patrimonio vial nacional dentro del
territorio colombiano, pues sin una adecuada conservación y mantenimiento del
mismo, no sería posible la efectiva prestación del servicio público de
transporte, ni de otros que de manera tangencial requieren de una
infraestructura vial óptima.
La posición según la cual, el manejo de la
infraestructura vial -urbana y secundaria- es un asunto que interesa a toda la
Nación y no solamente a cada entidad territorial, ya había sido compartida por
esta Corporación en la Sentencia C-562 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), a
propósito de la declaratoria de exequibilidad del artículo 44 de la Ley 413 de
1997, por la cual se decretó el Presupuesto de Rentas para la vigencia
fiscal del año 1998, y en el que se autorizaba al Gobierno Nacional para
financiar en el presupuesto de inversión del Instituto Nacional de Vías,
proyectos de la red secundaria prioritarios en el Plan Nacional de
Desarrollo y que se ajustaran al cumplimiento de ciertos requisitos.
En esa oportunidad, sostuvo la Corte que autorizar
al Gobierno, a través del Ministerio de Transporte, para concurrir a la
construcción y mantenimiento de la red vial secundaria, que como es sabido se
encuentra a cargo de los municipios, encuentra plena justificación en dos
aspectos esenciales: (i) ser el Gobierno Nacional el ejecutor de la política
del Estado en materia de vías, tanto principales como secundarias, y (ii)
existir la necesidad de lograr la integración de los municipios del país a las
carreteras principales, lo que solamente se logra con la implementación de la
red secundaria.
Sobre el punto, se dijo en la citada Sentencia:
“Siendo ello así, queda entonces sin apoyo la
aseveración del actor en el sentido de que se atribuyeron en el artículo 44 de
la Ley 413 de 1997, nuevas funciones al Instituto Nacional de Vías, porque a
éste sólo corresponde lo atinente a la red vial primaria (troncales y
transversales), cuando, en realidad, como aparece demostrado, en el Plan
Nacional de Desarrollo y de Inversiones se le asignó, también, la función de
atender el mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de vías
secundaria, como un subprograma específico, con precisos requisitos para que se
pueda acceder por las entidades territoriales locales a tales recursos, pues
resulta indispensable la integración de los municipios del país a las
carreteras principales, lo que solo puede hacerse con vías secundarias.
Por otra parte, y como consecuencia lógica de lo
expuesto, tampoco resulta quebrantado el artículo 17 del Decreto 111 de 1996
-Estatuto Orgánico del Presupuesto-, pues no es cierto que por ausencia de
discriminación de los montos de las partidas correspondientes a la atención de
la red vial secundaria se desconozca el principio de la “Programación Integral”
del presupuesto, pues, el mecanismo para atender las necesidades de la red vial
secundaria es el de la cofinanciación de los proyectos respectivos y con
sujeción a la política del Gobierno Nacional como ejecutor de la política del
Estado en materia de vías, tanto principales como secundarias.”
En
este contexto, aun cuando la sobretasa a la gasolina es una fuente de recursos
endógenos de las entidades territoriales que, en principio, deben ser manejados
directamente por éstas en virtud de la autonomía que les es propia, resulta
constitucionalmente admisible que el legislador intervenga en su manejo con el
fin de asegurar, de forma uniforme para todo el territorio nacional, el
cumplimiento de los objetivos señalados: el manejo adecuado y óptimo de la
infraestructura vial.
Según
lo ha precisado esta Corporación, si bien el concepto de autonomía territorial
se orienta esencialmente a fortalecer el manejo libre e independiente de la
política administrativa y fiscal de estas entidades, dicha autonomía no tiene
un carácter absoluto. Sobre la base de que Colombia se proclama como un Estado
unitario, la autonomía de sus regiones y territorios está limitada en su campo
de acción por la propia Constitución y en ciertas ocasiones por la ley, cuando
está de por medio la satisfacción del interés general.
Precisamente,
en la Sentencia C-284/97, esta Corporación tuvo la oportunidad de precisar que
la autonomía territorial: “no significa autarquía, sino que comporta la
atribución de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes
exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado.
De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los
términos de la Constitución y de la ley; no le es posible en consecuencia al
legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la
referida autonomía y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente
establezca deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven
de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado”.
Sobre
esa base, en la Sentencia C-579 de 2001, la Corte sostuvo que el Legislador
cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los temas atinentes a la
administración territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que en
estos casos el núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados
territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor
injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad
y proporcionalidad de cada medida en concreto.
Frente
a la autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales, la
competencia con que cuenta el Legislador para su intervención dependerá del
tipo de recursos que, en cada caso, se estén regulando. Así, la Corte ha
sostenido que las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de
financiación: las fuentes exógenas, y las fuentes endógenas (Sentencia C-579 de
2001).
Las
primeras proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las
entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las
regalías y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención
del Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación. Los
recursos provenientes de fuentes endógenas o recursos propios de las entidades
territoriales, reconocen una mayor autonomía para éstas en cuanto a su manejo.
Estos son los recursos que resultan, bien sea de la explotación de los bienes
de su propiedad, o bien de las rentas tributarias propias.
La
intervención del Legislador respecto de la destinación de los recursos
provenientes de fuentes endógenas es, por regla general, excepcional y
limitada. Sin embargo, existen casos en los cuales el Legislador, en uso
de las atribuciones reconocidas por la Constitución puede intervenir en el
manejo de los recursos endógenos de los entes territoriales, siempre y cuando
existan ciertas condiciones que así lo justifiquen. En ese entendido, ha
expresado la Corte que frente a recursos endógenos es posible la intervención
del legislador cuando “(i) lo señala expresamente la Constitución;
(ii) es necesario proteger el patrimonio de la Nación, es decir, para conjurar
amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente
para mantener la estabilidad económica interna y externa; (iv) las condiciones
sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito
simplemente local o regional.
De
este modo, sobre la base de que lo relacionado con la malla vial es un
asunto de interés general que desborda el ámbito local y que involucra aspectos
de política social, en  la medida en que facilita la efectiva prestación de
servicios públicos esenciales, no queda duda que la previsión normativa acusada
se enmarca dentro de las excepciones previstas por la jurisprudencia para
justificar la intervención del legislador en el manejo de los recursos
endógenos de las entidades territoriales. Por estas razones, considero que
había lugar a la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo acusado.
Fecha
ut  Supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
ACLARACION DE VOTO A LA
SENTENCIA C-533 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN
MATERIA TRIBUTARIA-Recursos
exógenos (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-5445 y
5453 acumulados
Magistrado
Ponente:
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por esta Corporación, me
permito aclarar mi voto a la presente sentencia, a partir de las siguientes
consideraciones:
En
mi concepto, se debe distinguir entre los recursos endógenos y exógenos de las
entidades territoriales para efectos de la autonomía en el manejo de esos
recursos. Considero que en la presente sentencia se confunde la competencia de
las entidades territoriales para construir vías con recursos que son de origen
nacional, pues se trata de tributos nacionales cedidos a dichas entidades.
A
mi juicio, todo lo que entra a las entidades territoriales, independientemente
de su fuente, es de propiedad de los entes locales.  Así, aunque esa tasa sea
nacional, al cederse a las entidades territoriales, se llega al mismo resultado
planteado en la sentencia. Por tanto, no obstante de tratarse de un recurso
exógeno, al entrar a los fiscos locales, es de su propiedad y por lo mismo,
protegido frente a interferencias por el artículo 362 de la
Constitución sobre bienes y rentas de las entidades territoriales.
Fecha
ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Sentencia Corte
Constitucional C-535/96. M P. Alejandro Martínez Caballero
[2]  Ver entre otras
las sentencias C-643/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero,  C-579/01 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, C-568/03 y C-450/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-105/04
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[3] Ver Sentencia
C-366/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[4] Sentencia C-004
de 1993. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte C-2-c. En el mismo
sentido ver, entre otras, la sentencia  C-568/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[5] Sentencia  Corte
Constitucional C -478/92. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver en este sentido
igualmente las sentencias C-126/93 M.P. Antonio Barrera Carbonell,  C-643/99
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Ver sentencia
C-1112 /01 M.P. Álvaro  Tafur Galvis. En el mismo sentido ver, entre
otras,  la sentencia C-1114/03 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[7] Sentencia
C-506 de 1995 MP. Carlos Gaviria Díaz.
[8] Ver entre otras
las sentencias C-172/01 M.P Alejandro Martinez Caballero y  C-227/02 M.P. Jaime
Córdoba Triviño. S.V. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
[9] Al respecto
expresó concretamente  la Corte lo siguiente  en la Sentencia C-413/96 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.: “ (L)a referencia a la obligación de
señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la
obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el
nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el
legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o
establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o
distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley
respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho
gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los
casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de
costos  o  la  participación  en beneficios -como sí está obligado a hacerlo
tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según
las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la
competencia que les ha sido asignada por la Constitución” En el mismo
sentido ver entre otras las sentencias  C-1097/01 y C- 538/02 M.P. Jaime Araujo
Rentería, C-227/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-873/02 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[10] Ver Sentencia C-897/99
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz   En el mismo sentido ver, entre otras la
sentencia C-450/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11] Sentencia
C-089/01, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] Cfr. C-219/97
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C- 720/99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] Sentencia C-251/03
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Sentencia
C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] “A este respecto,
la Corte señaló que la destinación legal de las transferencias, en los términos
indicados, responde a la necesidad de asegurar los objetivos sociales
consagrados en la propia Constitución. Por estas razones, la jurisprudencia ha
determinado que los recursos municipales provenientes de la transferencia
contemplada en el artículo 357 de la Constitución Política, sólo pueden ser
destinados a inversión social y que el legislador está habilitado para
determinar los porcentajes mínimos de inversión en cada área”. SC 219/97 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse al respecto, las sentencias C-151/95
(MP. Fabio Morón Díaz); C-520/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[16] Según la Corte,
el tratamiento que debe otorgarse a la destinación de los recursos provenientes
de las regalías es similar al que la Ley 60 de 1993 otorga al situado fiscal y
a las transferencias, en la medida en que las regalías se inscriben dentro de
la política general de gasto público social y de planeación económica (C.P.,
artículo 339). Véanse al respecto las Sentencias C-567/95 (MP. Fabio
Morón Díaz); C-075/93 (MP Alejandro Martínez Caballero); C-098/93 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[17] Sentencia
C-036/96 MP José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver la
sentencia C-251/03
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.   .
[18] Sentencia
C-495/98M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[19] Sentencias
C-219/97  y C-720/99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] Al respecto  la Corporación señaló lo siguiente: “(N)o
encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de
manera general, la intervención del legislador en la definición de la
destinación de los recursos que, stricto sensu, son de propiedad exclusiva de
las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las
autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la
posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos
económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y
prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad
de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia,
la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en
su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales
respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de
su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a
permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte
Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias
fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen
de fuentes endógenas  de financiación - o recursos propios strictu sensu -
deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades
locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del
legislador.
Sólo una interpretación como la realizada se ajusta a
los valores y principios que la autonomía busca proteger. En este sentido, no
sobra recordar que la garantía institucional de la autonomía territorial se
justifica, entre otros, en el principio democrático (C.P. arts. 1, 2, 3), así
como en los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad (C.P.
arts. 1, 2, 209), como quiera que las autoridades territoriales son las que
mejor conocen las necesidades de la población sometida a su jurisdicción.
(…)
30. No obstante, existen algunos eventos excepcionales
en cuya virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir en el proceso
de elaboración del programa de gasto de los recursos propios de las entidades
territoriales. Así, por ejemplo, el artículo 317 de la Carta impone al
legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se impongan a
la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con el plan de
desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el
deber de proteger el patrimonio de la nación, así como la estabilidad económica
interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda
intervenir en el mencionado proceso de asignación.
Esta última tesis ha sido sostenida por la Corporación
al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas
de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en
que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macro-económica a
nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de
este esquema, la Corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que
fijaba una destinación específica a la sobre-tasa a la gasolina, con el fin de
garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo,
evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a
créditos externos concedidos a dichos entes.
En síntesis,
considera la Corte que, en principio, la ley no puede intervenir en el proceso
de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que
provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está
autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las
entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la
estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas
ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. Sentencia C-219/97
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz .
[21] Sentencia C-089
de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre otras
las sentencias  C-1097/01 y C-538/02 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-227/02 M.P.
Jaime Córdoba Triviño y  C-873/02
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[22] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.
[23] Sentencia C-219
de 1997
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[24] Sentencia C-089
de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre otras
las sentencias  C-1097/01 y C-538/02 M.P. Jaime Araujo Rentería , C-227/02 M.P.
Jaime Córdoba Triviño y  C-873/02
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[25] Sentencia
C-004/93 M.P. Ciro Angarita Barón; C-070/94 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[26] Ver Sentencia
C-089 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre
otras las sentencias  C-1097/01 y C-538/02 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-227/02
M.P. Jaime Córdoba Triviño y  C-873/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[27] La parte resolutiva de esa sentencia fue del
siguiente tenor :
(…)Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión “solo podrá ser destinada a los fines que regulan la materia” del
primer inciso del artículo 126 de la Ley 488 de 1998, pero, exclusivamente, si
se refiere a las rentas provenientes de la sobretasa al ACPM cedidas a las
entidades territoriales. No obstante, la mencionada disposición, es INEXEQUIBLE
en cuanto se refiere a los recursos propios de las entidades territoriales,
obtenidos en virtud de la titularización de la sobretasa a la gasolina motor
extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la misma Ley.
[28] M.P. Ciro
Angarita Barón.
[29] En dicha sentencia la Corte consideró que el artículo
5 de la Ley 86 de 1989   -que autorizaba a los municipios comprometidos en la
realización de un proyecto de transporte masivo de pasajeros que no tuvieran
recursos suficientes para garantizar las deudas que ello implicara, a aumentar
hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que fueran
de su competencia y, a cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor,
siempre que tales incrementos se destinaran, exclusivamente, a la financiación
de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros-, no
vulneraba la autonomía de las entidades territoriales, pese a que establecía la
destinación específica de los recursos obtenidos en virtud de una fuente
endógena de financiación. A juicio de la Corporación, la intervención del
legislador era legítima en la medida en que se trataba de defender un interés
macro-económico que podía resultar seriamente amenazado. Al respecto, señaló
que  la decisión autónoma de las entidades territoriales de realizar una obra
pública financiada con créditos externos, no sólo tiende a comprometer un
porcentaje importante de los recursos propios, sino que, adicionalmente,
requiere la garantía de la Nación, con lo cual compromete, igualmente, sus
recursos. En la citada decisión, dijo la Corporación: “En buena parte de sus
artículos, la Ley 86 de 1989 impone ciertas condiciones para el otorgamiento de
garantías en relación con la financiación de créditos externos adquiridos por
entidades locales que para la construcción de un sistema de transporte masivo
de pasajeros. Ello se justifica porque la deuda que avala la Nación, implica
enormes sacrificios financieros, afecta buena parte de los recursos públicos y,
consiguientemente, también el interés general, el cual debe prevalecer, de
acuerdo con el artículo primero de la Carta.”.
Posteriormente, la
Corte reiteró la doctrina así sentada al señalar en la sentencia C-291/97 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz lo siguiente:  “Esta última tesis ha sido sostenida por
la Corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación
específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales,
en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la
estabilidad macro-económica a nivel nacional y proteger recursos nacionales
seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación declaró la exequibilidad
de la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobre-tasa a la
gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades
territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías
otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes"
[30] (…) Apoyo
de la Nación a la construcción de la ALO mediante el sistema de concesión para
la salida del sur de Bogotá.
Con el propósito de mejorar el servicio público urbano
el Gobierno Nacional transferirá a las ciudades las facultades para
administrarlo y regularlo, y promoverá la conformación de empresas de
transporte eficiente.
Seguirá la recuperación de la navegabilidad del río
Magdalena y de algunos otros ríos como el Atrato, el Sanjuán, el Meta, el río
Guaviare, Cauca y Caquetá, entre otros, así como la modernización, ampliación y
mantenimiento de la infraestructura ferroviaria, y se invertirán recursos para
el logro de los estándares aeroportuarios aceptados internacionalmente, para
los aeropuertos que conforman la red nacional aeroportuaria.
Las entidades territoriales, y en el caso respectivo
las áreas metropolitanas podrán usar los recursos para infraestructura en
cualquier clase de proyecto de esta naturaleza en su jurisdicción.
La rehabilitación de la infraestructura ferroviaria
apoyará el desarrollo de la política de alcoholes carburantes.
El Gobierno Nacional adelantará antes de finalizar la
vigencia del plan de desarrollo los estudios de prefactibilidad y factibilidad
para concesionar una nueva línea de ferrocarril que conecte las minas de
Cerromatoso y la ciudad de Montería con la línea férrea de Santa Marta a
Bogotá.
El Gobierno Nacional impulsará la construcción de la
vía férrea alterna al puerto de Santa Marta. Para ello, podrá incorporar un
“otrosí” al contrato de concesión de la vía férrea para que esta sea construida
con recursos que el concesionario debe girar a la Nación.
El Gobierno invertirá prioritariamente en el
mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación, pavimentación y construcción de
vías para garantizar la integración de las regiones y afianzar el desarrollo
sostenible del país.
El Gobierno estudiará la reconstrucción del Cable aéreo entre las
cabeceras municipales de Mariquita y Manizales con el propósito de fortalecer
el Closter Turístico de esta zona del país.
[31] Artículo 117. Sobretasa a la gasolina motor y al
ACPM. Autorízase a los municipios, distritos y departamentos, para adoptar
la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, en las condiciones
establecidas en la presente ley.
Créase
como contribución nacional la sobretasa al ACPM. La sobretasa al ACPM será del seis por ciento (6%).
Será cobrada por la Nación y distribuida en un cincuenta por ciento (50%) para
el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%) para
los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al mantenimiento de
la red vial. La base gravable, el hecho generador, la declaración, el pago, la
causación y los otros aspectos técnicos serán iguales a los de la sobretasa de
la gasolina". (itálicas fuera de texto)
[32] Artículo 128. Sobretasa nacional. Establécese una
sobretasa nacional del veinte por ciento (20%) sobre el precio al público de la
gasolina motor extra o corriente y del seis por ciento (6%) sobre el precio al
público del ACPM. Esta sobretasa nacional se cobrará únicamente en los
municipios, distritos o departamentos, donde no se haya adoptado la sobretasa
municipal, distrital, o departamental, según el caso, o cuando la sumatoria de
las sobretasas adoptadas para la gasolina motor extra o corriente fuere
inferior al veinte por ciento (20%). Para la sobretasa a la gasolina motor
extra o corriente, la sobretasa nacional será igual a la diferencia entre la
tarifa del veinte por ciento (20%) y la sumatoria de las tarifas adoptadas por
el respectivo Concejo y Asamblea, según el caso.
En
ningún caso, la suma de las sobretasas sobre la gasolina motor extra o
corriente, podrá ser superior al veinte por ciento (20%) del valor de
referencia de dicha gasolina.
[33] Artículo 55. Tarifas. A partir del 1° de
enero de 2003 las tarifas de la sobretasa a la gasolina serán las siguientes:
Tarifa Municipal y Distrital: 18.5%.
Tarifa Departamental: 6.5%.
Tarifa para el Distrito Capital: 25%.
Parágrafo 1°. Para los fines de este artículo, el
Departamento de Cundinamarca no incluye al Distrito Capital de Bogotá.
Parágrafo 2°. Los Concejos de los Municipios ubicados
en zonas de frontera podrán optar entre la tarifa general o la adopción de una
tarifa entre el dos por ciento (2%) y el seis por ciento (6%); en caso de
adoptar este rango tarifario, deberán informar de esta situación a los
responsables de declarar y pagar el impuesto, antes de iniciar el período
gravable para el cual aplica la mencionada tarifa. En todo caso, mientras la
entidad territorial no haya informado al responsable la adopción de la tarifa
diferencial, la tarifa aplicable será la general del diecinueve por ciento
(19%) establecida para todos los Municipios.
Parágrafo 3°. Los recursos adicionales de la sobretasa
que se autoriza en el presente artículo, no se verán afectados por
pignoraciones anteriores. Cuando las entidades territoriales destinen estos
recursos a financiar infraestructura vial o sistemas de transporte masivo,
podrán pignorar el porcentaje adicional de la sobretasa o autorizar las
vigencias futuras con cargo a estos recursos hasta por el término de duración
del proyecto.
Parágrafo 4°. Autorícese al Gobierno Nacional por seis
meses a partir de la aprobación de esta Ley, para que reglamente de manera
especial lo referente al consumo y venta de gasolina en las zonas fronterizas.
Parágrafo 5°. Los recursos adicionales
de la sobretasa que se autorizan en el presente artículo, podrán ser
incorporados en las estructuras de precio de la gasolina motor corriente y extra
de forma gradual en un período máximo de tres (3) meses, a partir del 1° de
febrero de 2003. (subrayas fuera de texto)  No sobra precisar que respecto del
texto subrayado la Corte en la Sentencia C-1114/03 M.P. Jaime Córdoba Treviño
declaró la exequibilidad del mismo frente a los cargos planteados en ese
proceso.
[34] Artículo 56. Declaración y pago. Los
responsables de declarar y pagar la sobretasa a la gasolina, consignarán a cada
entidad territorial dentro de los plazos establecidos, el valor de la sobretasa
liquidada en la respectiva declaración, en la cuenta informada por el Alcalde,
Gobernador, Secretario de Hacienda o quien haga sus veces.
Parágrafo
1°. El no envío de la información de la cuenta en la cual el responsable debe
consignar la sobretasa a la gasolina, exime al responsable de la sobretasa, de
las sanciones e intereses a que haya lugar por la presentación extemporánea de
la declaración y pago extemporáneo, hasta tanto se subsane la omisión.
Parágrafo
2°. Si pasados dos meses a partir del vencimiento del término para declarar
la entidad territorial no ha informado al responsable de declarar y pagar la
sobretasa, el número de cuenta en la cual deben efectuar la consignación, la
sobretasa generada en esa entidad territorial será considerada como sobretasa
nacional a la Gasolina, caso en el cual el responsable dentro del mes siguiente
debe proceder a presentar la declaración ante la Dirección de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y consignar el impuesto en las cuentas
autorizadas para tal fin.
Parágrafo
transitorio. La sobretasa a la gasolina declarada ante la Nación-Dirección de
Apoyo Fiscal- hasta el período gravable diciembre de 2002, respecto de la cual
las entidades territoriales no envíen antes del 31 de marzo del 2003, la
información necesaria para determinar el derecho a la misma, e i nformen la
cuenta en la cual ubicar los recursos, se entenderá como sobretasa nacional a
la gasolina y se incluirá dentro de los ingresos corrientes de la Nación.
[35] ARTÍCULO 359. No habrá rentas nacionales de
destinación específica. Se exceptúan:
1.    Las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
2.    Las
destinadas para inversión social.
3.    Las
que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión
social y a las antiguas intendencias y comisarías.
[36] “Para los
proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a
la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento
y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la
competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos
adquiridos”
[37] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[38] Sentencia
C-030/03. Ver en el mismo sentido, entre otras, las Sentencias C-774/01 M.P.
Rodrigo Escobar Gil y  C-990/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[39] Al respecto, ver, entre otras  las Sentencias
C-113/93, C-925/00 y C-774/01. En relación con cada una de estas categorías la Corporación hizo
la siguiente síntesis en la Sentencia C-774/01:
“ a)   De la cosa juzgada aparente.
Ha dicho la Corte que la cosa
juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una
norma, carece de toda motivación en el cuerpo de la providencia. En estos
eventos “...la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las
razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado...”[39], tiene como
consecuencia que la decisión pierda, “...la fuerza jurídica necesaria para
imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a
plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido...”.  Es
decir que en este caso es posible concluir que en realidad no existe cosa
juzgada y se permite una nueva demanda frente a la disposición anteriormente
declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a “... a resolver
de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su
examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la
unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución..”
b)De la cosa juzgada formal y la
cosa juzgada material.
La cosa juzgada formal se presenta
“...cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con
la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”, o, cuando se
trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente
igual. Esta evento hace que “ ...no se pueda volver a revisar la decisión
adoptada mediante fallo ejecutoriado..”
Por su parte, la cosa juzgada
material, “...se [ presenta] cuando no se trata de una norma con texto
normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una
disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa
juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica...”.
Esta restricción tiene sustento en
el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual  “ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por
razones de fondo...”. De este modo la reproducción integral de la norma, e
incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un
elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido
esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el
fenómeno de la cosa juzgada.
Cuando una disposición es declarada
inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto, una limitación de la
competencia del legislador (ordinario o extraordinario), que le impide
reproducir el contenido material de la norma que no se ajusta a la Carta
Fundamental, y en el evento que ello ocurra la Corte debe proferir un fallo de
inexequibilidad por la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la
Constitución Política.
Cuando es declarada exequible una
disposición, el fenómeno de la cosa juzgada material, produce como regla
general la imposibilidad para la Corte Constitucional de pronunciarse sobre la
materia previamente resuelta, ya que puede conducir a providencias
contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o alteren
la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución,
o vulneren el principio de la igualdad.
No obstante lo anterior, y teniendo
en cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es
necesario advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez
constitucional se pronuncie de fondo sobre normas que habían sido objeto de
decisión de exequibilidad previa. El carácter dinámico de la Constitución, que
resulta de su permanente tensión con la realidad, puede conducir a que en
determinados casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar
su interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades
concretas de la vida colectiva - aún cuando no haya habido cambios formales en
el texto fundamental -, lo que incide necesariamente en el juicio de
constitucionalidad de las normas jurídicas. El concepto de “Constitución
viviente” puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios
económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una
comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es
expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas
realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con
fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a
aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada
norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa
juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que
en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios
constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una
institución jurídica.
c) De la cosa juzgada absoluta y de
la cosa juzgada relativa:
Se presenta cosa juzgada absoluta
cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través
del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es
decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y
frente a todo el texto  Constitucional.
La cosa juzgada relativa se
presenta de dos maneras:
-Explícita, cuando “...la
disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte
ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el
futuro..”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la
sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras la Corte
Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de
cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen
tránsito a cosa juzgada absoluta...”.
Implícita, se
presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la
cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación,
“...en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte
resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la
Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha
analizado determinados cargos...”. Así mismo, se configura esta modalidad de
cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se
ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin
extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que
integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte
evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo  que se presenta
cuando: ‘. el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de
la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna
referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política
fue respetada o vulnerada.” Sentencia C-774/01 M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[40] Ver Sentencias
C-030/03 y C-990/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[41] Ver entre otras
las sentencias C-427 de 1996. MP: Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte
señaló que el fenómeno de la cosa juzgada material se da cuando se trata, no de
una norma cuyo texto normativo es exactamente igual, es decir, formalmente
igual, sino cuando los contenidos normativos son iguales.
[42] ver Sentencia
C-228/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Y Eduardo Montealegre Lynett. A.V.
Jaime Araujo Rentería.
[43] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[44] Artículo 126. Características de la sobretasa. Los
recursos provenientes de las sobretasas a la gasolina y al ACPM podrán
titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efecto de la capacidad de
pago de los municipios, distritos y departamentos. Sólo podrán realizarse en
moneda nacional, dentro del respectivo período de gobierno y hasta por un
ochenta por ciento (80%) del cálculo de los ingresos que se generarán por la
sobretasa en dicho período, y sólo podrá ser destinada a los fines
establecidos en las leyes que regulan la materia.
Las
asambleas departamentales al aprobar los planes de inversión deberán dar
prioridad a las inversiones en infraestructura vial en municipios que no tengan
estaciones de gasolina.
Parágrafo.
Los departamentos podrán destinar hasta un cuarenta por ciento (40%) de los
ingresos por concepto de las sobretasas a la gasolina y al ACPM, para prepagar
deuda interna, contraída antes de la vigencia de la presente Ley y cuyos
recursos se hubieren destinado a financiar proyectos o programas de inversión.
[45] Artículo 8º. Descripción de los principales
programas de inversión. La descripción de los principales programas
de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente:
(…)
B. CRECIMIENTO
ECONOMICO SOSTENIBLE Y GENERACION DE EMPLEO
(…)
3. Impulso a la infraestructura estratégica en transporte
Se
invertirá prioritariamente en infraestructura que genere condiciones de paz y
convivencia democrática, que apoye el desarrollo social, la creación de empleo
y que permita mayores condiciones de seguridad.
El
Gobierno pondrá en marcha estrategias como el fortalecimiento y reorganización
institucional de las entidades del sector para aumentar la capacidad de
seguimiento, control y vigilancia de los proyectos, especialmente para el caso
de las concesiones. Se hará énfasis en el fortalecimiento de esquemas de
participación privada, facilitando su financiamiento mediante el mercado de
capitales y se impulsarán programas de seguridad en la infraestructura de
transporte. Igualmente, se promoverá la interconexión modal para integrar la
red de carreteras en el ámbito regional, nacional e internacional.
Las
nuevas inversiones en la red terciaria se efectuarán por contratación pública y
mediante la participación comunitaria, de forma tal que se incentive la
generación de empleo. Para los proyectos financiados con recursos públicos,
los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un
50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas,
secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial
respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos. Se dará
continuidad al fomento de infraestructura básica con recursos del programa
Colombia Profunda.
En
el caso de los conglomerados urbanos, en los cuales exista factibilidad técnica
de proyectos de transporte masivo (Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas,
Barranquilla-Soledad, Cartagena, Bucaramanga, extensión de TransMilenio hasta
Soacha y Valle de Aburrá) y se asegure la financiación por parte de la entidad
territorial, y en el caso de las áreas metropolitanas por parte de dicha
entidad, en asocio con los respectivos municipios, el Gobierno Nacional podrá
participar en su desarrollo, siempre que exista el espacio fiscal, tanto en los
municipios, y si fuere el caso en la respectiva área metropolitana, como en la
Nación. Se promoverá la vinculación del capital privado en la estructuración y
financiación de estos proyectos, conforme a un modelo fiscal que implique el
control de una política pública sostenible sobre la operación y administración
de los sistemas de transporte masivo, que garantice un manejo equitativo de los
costos al usuario y la calidad del servicio. Se promoverán mecanismos que
permitan la participación de pequeños y medianos transportadores en estos
proyectos. Se deberán regular las tarifas para prevenir abusos de posiciones
dominantes y monopolios. (subrayas fuera de texto).
(…)
[46] Ver la Sentencia
C-089 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre
otras las sentencias  C-219/97
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-1097/01 y C-538/02 M.P. Jaime Araujo
Rentería, C-227/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño,  C-873/02 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra y C-450/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[47] Ver la Sentencia
C-089 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[48] Al respecto no sobra recordar que por ejemplo que en
el mismo numeral 3  pero en el inciso cuarto,  se señala  dentro de una  lógica
de cofinanciación respetuosa de la autonomía y de las competencias de cada orden
territorial que  en el caso de los conglomerados urbanos, en los cuales exista
factibilidad técnica de proyectos de transporte masivo (Bogotá, Cali,
Pereira-Dosquebradas, Barranquilla-Soledad, Cartagena, Bucaramanga, extensión
de TransMilenio hasta Soacha y Valle de Aburrá) “y se asegure la
financiación por parte de la entidad territorial”, y en el caso de las
áreas metropolitanas por parte de dicha entidad, en asocio con los respectivos
municipios, el Gobierno Nacional podrá participar en su desarrollo, siempre que
exista el espacio fiscal, tanto en los municipios, y si fuere el caso en la
respectiva área metropolitana, como en la Nación.
[49]
Baste recordar a título de ejemplo las
competencias que en materia de  construcción de vías se han señalado en la Ley
715 de 2001.
LEY 715 DE 2001
por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores.
Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su
territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y
los Municipios y de prestación de los servicios.
Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los
Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias:
(…)
74.8. Adelantar la
construcción y la conservación de todos los componentes de la infraestructura
de transporte que les corresponda.
(…)
Artículo 76. Competencias
del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la
Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o
indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u
otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés
municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
(…)
76.4. En materia
de transporte
76.4.1. Construir y
conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas,
suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las
instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los
terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o
cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.
Las vías urbanas
que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación.
[50] Ver entre otras
las sentencias  C-219/97
y C-897/99 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz, C-089 de 2001. M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C-1097/01 y C-538/02 M.P. Jaime Araujo
Rentería, C-227/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño,  C-873/02 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra y C-450/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis.