C-346-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-346/95
LEY
INTERPRETATIVA
Que la segunda
por ser interpretativa se entienda incorporada a la interpretada, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 del Código Civil, tiene plena
validez sólo respecto del contenido material de sus preceptos pues en realidad
la ley interpretativa conforma con la interpretada una sóla unidad en lo
sustancial, y ésto se debe a que sus normas están destinadas única y exclusivamente
a aclarar el sentido y alcance de las disposiciones de la ley anterior cuyo
texto era ambiguo o dudoso, más no a crear nuevos derechos. De ahí que se haya
dicho que la ley interpretada por el legislador "debe tener la misma
fuerza que si desde un principio hubiese sido promulgada en la forma en que ha
sido interpretada", y con esa concepción jurídica habrá de aplicarse a
todos los casos que aún no se hayan resuelto.
RETROACTIVIDAD DE
LA LEY/LEY INTERPRETATIVA/RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY
"Tanto el
artículo primero de la ley interpretada, como su homólogo de la ley
interpretativa, se refieren a los mismos derechos constituídos sobre
hidrocarburos. Podría suponerse que hubo un cambio del concepto de derecho
constituído entre una y otra norma, lo cual no es cierto, pues en la primera se
enuncia el concepto haciendo un señalamiento genérico de sus elementos, que no
son contrariados en la norma interpretativa, sino descritos y precisados;
luego, cómo puede haber retroactividad de la ley interpretativa cuando no hace
más que precisar la naturaleza de los derechos constituídos, sin cambiar los
contenidos de la ley interpretada?. Se trata simplemente del carácter
retrospectivo de las leyes interpretativas, que al fundirse con las leyes que
interpretan, tienen sus elementos una vigencia desde el término de ésta, sin
perjuicio de las situaciones definidas en el término comprendido entre la
expedición de una y otra ley.
PROPIEDAD DEL
SUBSUELO PETROLERO
En nuestro
ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen especial de la propiedad
particular sobre el subsuelo y en especial el petrolero, que implica que ella
ha sido conferida por el Estado, y que se halla condicionada a las exigencias
legales en cuanto a la continuidad del derecho de dominio, además, se encuentra
que dicha propiedad no es extraña a las exigencias que sobre su ejercicio haga
el legislador, ya que comporta buena parte de la riqueza pública de la Nación y
del Estado, que debe ser aprovechada en beneficio de la sociedad. Por ello
resulta razonable la interpretación contenida en la ley demandada, que señala
que las excepciones reconocidas por la ley 20 de 1969 son aquellas en las que
los derechos particulares estaban vinculados a la existencia de yacimientos
descubiertos al momento de la expedición de la mencionada ley. Es cierto que la
contenida en la ley 97 de 1993 es una interpretación plausible y razonable de
la voluntad del legislador mismo, que es competente para establecer los
requisitos relativos al perfeccionamiento del derecho de dominio, y los que se
deben cumplir y acreditar para conservarlo, así como las obligaciones que
dimanan de la propiedad como función social que implica obligaciones.
PROPIEDAD DE
MINAS
Habiendo
encontrado la Corte que la interpretación de los artículos 1o. y 13 de la ley
20 de 1969 que aparece en el artículo 1o. de la ley 97 de 1993, se adecuaba a
los cánones constitucionales pues además de tener el legislador competencia
para hacerlo, ésta no infringía los derechos adquiridos por los particulares
antes de la vigencia de la ley primeramente citada, ni ninguna otra disposición
del Estatuto Máximo, los preceptos legales aquí acusados correrán idéntica
suerte, ya que el motivo de impugnación fue precisamente el que se aclaró o
dilucidó mediante esta última ley.
REF.: Expediente
No. D-822
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) y 13 de la ley 20 de
1969.
Demandante: Héctor R. Rodríguez Pizarro
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No. 30
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto dos (2) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano HECTOR
R. RODRIGUEZ PIZARRO en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
solicita a la Corte que declare inexequibles un aparte del artículo 1o. y el
artículo 13 de la ley 20 de 1969, por infringir distintos preceptos del
Estatuto Superior.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta
índole, procede la Corte a decidir.
II. NORMAS
ACUSADAS
El texto de las
disposiciones legales demandadas es el que sigue:
LEY 20 DE 1969
"Por la cual se
dictan algunas disposiciones sobre minas e hidrocarburos".
"Artículo
1°. Todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos
constituídos a favor de terceros. Esta excepción, a partir de la vigencia de la
presente ley, sólo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y concretas
debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos"
(lo subrayado es lo acusado).
.....
"Artículo
13. Las normas contenidas en el artículo 1 de esta ley se aplicarán también
a los yacimientos de hidrocarburos."
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
El actor presenta un
extenso y completo estudio tendente a demostrar la inconstitucionalidad de los
preceptos legales acusados, argumentos que luego sintetiza en el capítulo VI de
la demanda y que serán transcritos en forma textual, ya que, a juicio de la Corte,
son suficientes para resolver.
Dice el demandante
que los artículos 1o. en lo acusado, y 13 de la ley 20 de 1969 resultan
violatorios de la Constitución por las siguientes razones:
"A. Porque el
artículo 332 de la Constitución Nacional de 1991, vigente, consagra que los
derechos adquiridos sobre el subsuelo petrolífero válidamente adquiridos por
los particulares, en virtud de sentencia ejecutoriada de la Corte Suprema de
Justicia, son derechos que mantienen su vigencia en el tiempo, y obligan a
todas las autoridades de la República a respetarlos y protegerlos, y a no
impedir su ejercicio, porque dicho artículo no es letra muerta. El citado
artículo 332, dispone: 'El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.'"
"B. Porque
existe una abierta pugna entre la Constitución Política y las normas
demandadas, no se puede violar la garantía constitucional de que los titulares
de derechos sobre el subsuelo petrolífero de que trata el citado artículo 332,
puedan ejercer sus derechos reconocidos conforme a ley preexistente."
"C. Porque la
palabra 'descubiertos' utilizada por el legislador desde un punto de vista
eminentemente gramatical es un participio pasivo que impone una condición
inherente al (sic) y que hace referencia al pasado para impedir de esta manera
el ejercicio de los derechos adquiridos, porque jurídicamente nadie puede
cumplir con condiciones imposibles de cumplir que carecen de objeto lícito,
luego la condición impuesta que exige acreditar 'yacimientos de hidrocarburos
descubiertos' es inexistente."
"D. Porque la
condición impuesta en las normas demandadas por no pertenecer al tiempo que
está por venir, es imposible de cumplir y al serlo carece de objeto, y al
carecer de objeto pierde su carácter de condición, no convirtiéndose ni en
obligación pura y simple, ni en nada, por cuanto se considera condición
fallida, esto es inexistente, por cuanto no concede a los titulares de derechos
sobre subsuelo petrolífero para poder ejercer su derecho, ningún plazo para
satisfacer la condición legal impuesta."
"E. Porque los
derechos adquiridos sobre el subsuelo petrolífero en cabeza de los municipios,
resguardos indígenas y particulares son derechos válidos en el tiempo, fueron
reconocidos a través de cada uno de los procesos ordinarios en los cuales la
Nación se hizo parte y estuvo debidamente representada, los cuales culminaron
con la sentencia ejecutoriada declarativa de cada uno de los derechos,
proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales y
Consejo de Estado."
"F. Porque esos
derechos adquiridos reconocidos a los mencionados titulares fueron justamente
adquiridos en virtud de sentencias ejecutoriadas, que han hecho tránsito tanto
material como formalmente a cosa juzgada."
"G. Porque
tanto el Ministerio de Minas y Energía, así como la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos pertinentes le dieron cumplimiento a cada sentencia
ejecutoriada haciendo los registros pertinentes, como era su obligación."
"H. Porque los
registros hechos tanto por el Ministerio de Minas y Energía, como ante las
Oficinas de Registro en el tiempo han conservado su vigencia, por cuanto, estos
registros no han sido cancelados, por no existir norma que autorice su
cancelación."
"I. Porque la
ley 20 de 1969, en sus artículos 1 y 13 no pueden exigir nuevos requisitos para
el ejercicio de los derechos reconocidos por sentencia ejecutoriada conforme a
las leyes preexistentes al momento de su adquisición, porque ello sería ir
contra el artículo 58 de la Constitución Nacional, por cuanto la ley no es
retroactiva."
"J:  Porque los
antecedentes de la ley 20 de 1969 señalan con toda claridad que dicha ley está
en la obligación de respetar los derechos adquiridos, y que ella no puede ser
retroactiva. En efecto el Dr. Indalecio Liévano Aguirre en la ponencia que
presentó a la Cámara de Representantes, para que fuera aprobado el proyecto de
ley que se convertiría en la ley 20 de 1969, determinó con total claridad que
se respetarían los derechos adquiridos antes de su entrada en vigencia y que no
tendría efectos retroactivos. En efecto, en este sentido afirmó en su ponencia
que honra su memoria, lo siguiente: '.....todo ello está indicando la urgencia
de establecer un adecuado marco legal para la operación y funcionamiento de una
actividad que debe adquirir decisiva importancia en el futuro y desarrollo de
la economía colombiana, no se trata de desconocer, como bien lo ha dicho el
señor Ministro en su exposición de motivos, los derechos legítimamente
adquiridos por los particulares al amparo de las diversas legislaciones que se
han sucedido en el país, la Constitución Nacional y una respetable tradición
jurídica de Colombia le otorgan la debida protección a estos derechos, siempre
que ellos, como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 22 de
agosto de 1963, amparen 'situaciones jurídicas individuales' y recaigan sobre
'bienes individualizados' o 'indeterminados.....'".
"K. Porque en
concordancia con lo anterior, el artículo 1 de la ley 20 de 1969 respeta en
forma clara, expresa y exigible, los derechos adquiridos antes del 22 de
diciembre de 1969, fecha de entrada en vigencia de la ley 20 de 1969. No de
otra forma puede interpretarse el texto literal y claro de la primera parte de
dicho artículo 1, que es el único que se puede aplicar a un derecho adquirido
en virtud de la sentencia ejecutoriada de septiembre 28 de 1938, cuando reza:
'Todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos
adquiridos a favor de terceros'".
"L. Porque a la
fecha, ni el Congreso de la República, ni el Ejecutivo obrando dentro de los
poderes constitucionales a ellos conferidos, han reglamentado ni el ejercicio,
ni el goce, ni la extinción de derechos adquiridos reconocidos por sentencia
ejecutoriada sobre el subsuelo petrolífero. Si estas entidades que representan
el Estado, no lo han hecho, es porque han considerado que los derechos
adquiridos antes del 22 de diciembre de 1969 sobre el subsuelo petrolífero
privado conservan su vigencia y porque no podían ser vulnerados por mandato
expreso de la primera parte del artículo 1 de la ley 20 de 1969, y como lo
veremos en distintos casos, lo ha reconocido esa superioridad. Así lo reconoció
el Dr. Mora Osejo en su salvamento de voto a la consulta producida por el
Consejo de Estado el 11 de junio de 1988 en donde dijo: '..La historia
fidedigna de la ley 20 de 1969 indica que el artículo 13, -12 del proyecto- fue
aprobado como lo presentó el Gobierno, pese a que se sugirió hacer extensivas,
en lo pertinente, las disposiciones de la ley, a los yacimientos de
hidrocarburos. Ante el vacío existente, lo indicado sería proponer a la
consideración del Congreso un proyecto de ley que permita aplicar a los
yacimientos de hidrocarburos, en lo pertinente, las disposiciones de la ley 20
de 1969, en ellas incluído el artículo 3o.'".
"M. Porque todo
lo anterior se explica y se sintetiza muy bien, en la reciente pieza magistral
del escritor García Márquez pronunciada el pasado 22 de julio de 1994, con
motivo de la entrega al Presidente de la República de las conclusiones a que
había llegado la Misión de la Ciencia y la Tecnología en la cual había
participado, cuando dijo: 'Somos una sociedad en la que prima el gesto sobre la
reflexión, el ímpetu sobre la razón....en cada uno de nosotros cohabitan, de la
manera más arbitraria, la justicia y la impunidad, somos fanáticos del
legalismo, pero llevamos bien despierto en el alma un leguleyo maestro para
burlar las leyes sin violarlas, o para violarlas sin castigo.'"
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
1.- El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, actuando por medio de apoderado, presentó un
escrito en el que solicita a la Corte que declare la existencia de cosa juzgada
sustancial o "en su defecto, declare ajustadas a la Constitución las
normas impugnadas".
Son estas las
razones en que se fundamenta:
- Los artículos 1 y
13 de la ley 20 de 1969 fueron interpretados en forma auténtica por la ley 97
de 1993, ordenamiento que se demandó ante esta Corporación siendo declarado
exequible, como consta en la sentencia C-424 de 1994, en consecuencia, se
presenta la cosa juzgada constitucional, dada "la relación de
inescindibilidad" entre la ley interpretativa y la interpretada además, de
que existe igualdad sustancial entre los cargos formulados en esta ocasión y
los que se invocaron cuando se acusó la ley últimamente citada.
2.- El Ministro de
Minas y Energía, obrando por intermedio de apoderado, expresó lo siguiente:
- El Congreso de la
República teniendo en cuenta las diversas interpretaciones que surgieron en
relación con lo dispuesto en los artículos 1 y 13 de la ley 20 de 1969, decidió
expedir la ley 97 de 1993 con el fin de interpretar con autoridad dichas
disposiciones legales; ley que fue demandada ante la Corte Constitucional y
declarada exequible por medio de la sentencia C-424 de 1994.
- Los artículos que
integran la ley 97 de 1993 forman "una sola materia" con los
artículos 1 y 13 de la ley demandada, "de tal suerte que al haber sido
declarada exequible por razones de fondo y de forma esta ley (se refiere a la
97/93), no es factible que se abra un nuevo debate en torno a la
constitucionalidad de la ley 20 de 1969", así las cosas, dicho fallo ha
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional y así habrá de declararse, porque
los argumentos esgrimidos por el demandante en el presente proceso fueron
rebatidos íntegramente por la Corte Constitucional al resolver la acusación
formulada en la sentencia a que se aludió.
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación emite el concepto de rigor, en oficio No. 598 del 30 de
marzo de 1995, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles
los preceptos legales objeto de impugnación.
Los argumentos en
que se fundamenta dicho concepto son los que se resumen en seguida:
- Los cargos que
sustentan la pretensión de inexequibilidad de los artículos 1 y 13 de la ley 20
de 1969 "no distan en el fondo de aquellos que soportaron la acusación
dirigida contra la ley 97 de 1993 por medio de la cual el legislador interpretó
con autoridad los artículos de la ley 20 de 1969", sin embargo, no se ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada sustancial a que aluden los
intervinientes, "toda vez que en estricto sentido lo acusado y lo juzgado
por la Corte Constitucional fue la ley 97 de 1993 y, además, porque como lo
destacó el fallo en cita (C-424/94), la ley interpretativa y la interpretada
conservan cada una su propia existencia formal. Pero si ello es así, no es
menos cierto que no amerite el que ahora se efectúe de nuevo un profundo
estudio, en detalle y bajo la condición de una secuencia argumentativa como lo
solicita el actor, de los cargos que habrían de ocupar la atención de la Corte
en otras circunstancias, porque, como se dijo, ella ya analizó todos y cada uno
de los aspectos que hacen proclamar al ciudadano Rodríguez Pizarro la
inconformidad constitucional de la ley 20 de 1969".
- La sentencia de la
Corte "se centró en el análisis de los cargos que consideraban que la ley
97 de 1993 era retroactiva, y violaba  los derechos adquiridos por particulares
al exigir la demostración de la existencia de un 'yacimiento descubierto' a más
tardar el 22 de diciembre de 1969, refiriéndose también al tema de si el
legislador estaba habilitado para decretar como auténtica y por lo mismo
obligatoria 'una determinada interpretación de la ley y si tal interpretación
por vía de autoridad desconocía derechos adquiridos o imponía cargas específicas
que contrariaban el régimen constitucional de la propiedad privada y de los
demás derechos adquiridos', o en otras palabras si se desconocían 'derechos de
los particulares sobre el subsuelo, adquiridos y perfeccionados con arreglo a
las leyes preexistentes.'"
- En ese mismo fallo
"fueron motivo de especial estudio los elementos integrantes tanto del
artículo 1o. como del artículo 13, en su remisión a éste, de la ley 20 de 1969
(páginas 27 y s.s. sent.424/94), así como los derechos constituídos y las meras
expectativas a la luz de la Carta Superior que nos rige". Así las cosas,
"bastaría entonces predicar con la Corte la conformidad de la ley 20 de
1969 con las disposiciones del ordenamiento constitucional que hoy se aducen
infringidas".
- Para concluir,
señala "que si el articulo 3o. de la ley 97 de 1993 preceptúa que la
interpretación que debe darse a los artículos 1o. y 13 de la ley 20 de 1969, es
la única que aparece en los artículos 1o. y 3o. de tal ordenamiento legal y la
Corte Constitucional ha fallado con efectos erga omnes y definitivos que tales
preceptivas no contrarían la Carta Superior, mal se haría en generar un debate
jurídico que a la luz de toda interpretación ha quedado finiquitado."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia.
Dado que la demanda
se dirige contra disposiciones que forman parte de una ley, compete a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el
numeral 4o. del artículo 241 del Estatuto Superior.
b. Inexistencia
de cosa juzgada.
Le asiste razón al
Procurador General de la Nación cuando afirma que en el presente caso no existe
cosa juzgada constitucional, pues la demanda que resolvió la Corte en la
sentencia C-424 de 1994 se refiere a la ley 97 de 1993, mientras que en esta oportunidad
lo demandado son dos artículos de la ley 20 de 1969.
Ciertamente, en el
proceso acumulado que se identificó con los números D-640, 648 y 666 y que
concluyó con el fallo antes citado, se demandó en su totalidad la ley 97 de
1993 "Por la cual se interpreta con autoridad la ley 20 de 1969 y se
dictan otras disposiciones" y, en la presente ocasión se acusan los
artículos 1o. parcial, y 13 de la ley 20 de 1969 "Por la cual se dictan
algunas disposiciones sobre minas e hidrocarburos". En consecuencia,
considera la Corte que se trata de dos leyes distintas que tienen bases de
validez formal diferente, ya que nacieron a la vida jurídica en forma
independiente y cada una conserva su propia identidad.
Ahora bien: que la
segunda por ser interpretativa se entienda incorporada a la interpretada, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 del Código Civil, tiene plena
validez sólo respecto del contenido material de sus preceptos pues en realidad
la ley interpretativa conforma con la interpretada una sóla unidad en lo
sustancial, y ésto se debe a que sus normas están destinadas única y
exclusivamente a aclarar el sentido y alcance de las disposiciones de la ley
anterior cuyo texto era ambiguo o dudoso, más no a crear nuevos derechos. De
ahí que se haya dicho que la ley interpretada por el legislador "debe
tener la misma fuerza que si desde un principio hubiese sido promulgada en la
forma en que ha sido interpretada", y con esa concepción jurídica habrá de
aplicarse a todos los casos que aún no se hayan resuelto.
Este mismo criterio
lo dejó consignado la Corte en el fallo a que se ha venido haciendo referencia,
cuando expresó: "En líneas generales, adviértase que una ley
interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles
contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía, pero
ambas disposiciones conservan su propia existencia formal (lo destacado no
es del texto), sin perjuicio de una diferente redacción textual, más
descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance.
En efecto, la ley que interpreta a otra anterior es una orden necesariamente
posterior, que está dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a
los jueces, para que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u
opción interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y
para que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre
los términos empleados en una y otra disposición, como lo ordena la ley
posterior".  (M.P. Fabio Morón Díaz)
Así las cosas,
procederá la Corte a emitir pronunciamiento de fondo sobre los artículos
acusados de la ley 20 de 1969, ante la inexistencia del fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
Lo que sí es
indudable es que los argumentos que expuso la Corte en la sentencia C-424 de
1994, a la que se refieren los intervinientes, serán los que sirvan de
fundamento para adoptar la decisión correspondiente en el presente caso.
c.- Lo demandado
El actor acusa el
artículo 1o. parcialmente y el artículo 13 de la ley 20 de 1969, en síntesis,
por exigir un nuevo requisito para obtener el reconocimiento de derechos
adquiridos conforme a leyes preexistentes antes del 22 de diciembre de 1969,
fecha en que entró a regir dicha ley, y que consiste en demostrar que las
situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas se
encuentren "vinculadas a yacimientos descubiertos", violando
el artículo 58  de la Carta, por que la ley no puede ser retroactiva, y el 332
ibidem, que en forma expresa protege los derechos adquiridos bajo el amparo de
normas existentes al momento de su adquisición.
En primer término,
advierte la Corte que las normas acusadas fueron objeto de interpretación
auténtica o por vía de autoridad en la ley 97 de 1993, en cuyo artículo 1o.
prescribe: "Reconocimiento excepcional de propiedad privada sobre
hidrocarburos. Para efectos de la excepción prevista en los artículos 1o. y
13 de la ley 20 de 1969, se entiende por derechos constituídos a favor de
terceros las situaciones jurídicas subjetivas y concretas, adquiridas y
perfeccionadas por un título específico de adjudicación de hidrocarburos como
mina o por una sentencia definitiva y en ejercicio de los cuales se hayan
descubierto uno o varios yacimientos de hidrocarburos, a más tardar el 22 de
diciembre de 1969".
Y en el artículo 2o.
definió la expresión yacimiento descubierto, así: "Descubrimiento de
hidrocarburos. Se entiende que existe yacimiento descubierto de
hidrocarburos cuando mediante perforación con taladro o con equipo asimilable y
las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la
cual se encuentran acumulados los hidrocarburos y que se comporta como unidad
independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrolíferas y
propiedades de fluidos".
Según el artículo
3o. de la misma ley, las disposiciones antes transcritas "constituyen la
única interpretación autorizada de la ley 20 de 1969, artículos 1o. y 13".
La ley 97 de 1993,
en su integridad, se demandó ante esta Corte, entre otras razones, por
violentar derechos adquiridos por particulares con anterioridad a la vigencia
de la ley 20 de 1969 y conforme a leyes preexistentes, en las que no se exigía
el requisito de "yacimiento descubierto", como también por que tal
hecho convertía a la ley en retroactiva, cargos que se identifican con los
esgrimidos por el actor en esta ocasión, los que fueron desestimados al
resolverse la impugnación en la sentencia C-424/94, en la que se declaró
exequible la citada ley, tanto por razones de fondo como de forma.
Ante esta
circunstancia y siendo aquella la interpretación que ha de dársele a los
artículos 1o. y 13 de la ley 20 de 1969, los argumentos que expuso la
Corporación en dicho fallo, serán los que sirvan de fundamento para declarar la
exequibilidad de lo demandado, pues versan exactamente sobre los mismos cargos
que aquí se esgrimen.
En efecto, en el
artículo 1o. de la ley 20 de 1969, parcialmente demandado, se establece que
todas las minas pertenecen a la Nación sin perjuicio de los derechos
constituídos a favor de terceros. Excepción que, a partir de la vigencia de la
misma ley, "sólo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y
concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos"
(lo subrayado es lo acusado), disposición que también le es aplicable a los
yacimientos de hidrocarburos, por expresa remisión del artículo 13 de la misma
ley; y en el artículo 1o. de la ley 97 de 1993 se precisa el alcance de dicho
precepto al definir lo que debe entenderse por "derechos constituídos a
favor de terceros", señalando que lo son "las situaciones jurídicas
subjetivas y concretas, adquiridas y perfeccionadas por un título específico de
adjudicación de hidrocarburos como mina o por una sentencia definitiva y en
ejercicio de los cuales se hayan descubierto uno o varios yacimientos de
hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969", fecha en que
entró a regir la ley 20 de 1969.
La Corte, en el
fallo aludido, al efectuar el estudio de tales normas, señaló:
"El artículo
primero de la ley 20 que se aplica también a hidrocarburos por mandato expreso
del artículo 13, ibidem, contiene los siguientes elementos:
- Como principio
general, todas las minas y yacimientos de hidrocarburos pertenecen a la Nación.
- Como excepción, no
pertenecen a la Nación los derechos constituídos a favor de terceros, cuando
respecto de ellos se den dos elementos:
a. Jurídico,
en la situación que reúna los siguientes requisitos: 1. subjetivo, es
decir, clara identificación del titular del derecho; 2. concreto,
preciso en cuanto a la naturaleza, objeto y alcance del derecho; 3. perfeccionado,
es decir, totalmente definida por haberse agotado el procedimiento y cumplido
las formalidades sustanciales y adjetivas para la existencia misma de la
situación jurídica.
b. Fáctico,
pues se trata de un yacimiento 'descubierto' al cual esté vinculado, de manera
directa el elemento jurídico. Constituyéndose en un concepto de materialidad
del objeto, como lo indispensable para la constitución del derecho, y en
consecuencia la tipificación de la excepción prevista en la ley.
Por su parte, los
artículos acusados (se refiere a la ley 97/93), sin variar el contenido
normativo de la ley anterior (arts. 1 y 13 ley 20/69), establecen el
reconocimiento excepcional del derecho de propiedad privada sobre
hidrocarburos, definiendo 'los derechos constituídos a favor de terceros', como
las situaciones jurídicas subjetivas y concretas, adquiridas y perfeccionadas
por un título específico de adjudicación de hidrocarburos como mina, o por una
sentencia definitiva, y en ejercicio de los cuales se haya descubierto uno o
varios yacimientos de hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969,
fecha de expedición de la ley interpretada.
Disposición
perfectamente lógica que define el objeto del derecho, por lo determinado y
concreto, haciendo escapar de posibilidades ignoradas, o inexistentes antes del
22 de diciembre de 1969, inciertas situaciones jurídicas que no sólo limitaban
irracionalmente el patrimonio nacional, sino que, además, por las riquezas del
subsuelo, desconocían la función social, so pretexto del amparo de derechos
particulares, dejando a un lado toda la concepción sobre la propiedad y su
función social consagrada en la reforma de 1936 y reiterada en la Carta de
1991.
En este mismo
sentido, la Corte ha expresado lo siguiente en reciente sentencia:
'En relación con el
componente privado de la propiedad minera, históricamente se registra la
presencia de una función social, reiteradamente afirmada por los diferentes
estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe II en el siglo XVI hasta la
fecha, y que se concreta en la exigencia de que el beneficiario de la mina, so
pena de perderla, la explote y mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la
función social de la propiedad minera se consagró en la ley 38 de 1887.
Retomando la misma veta histórica, que hace del derecho minero precursor, entre
todos, de la función social de la propiedad por antonomasia ligada a la riqueza
minera, la ley 20 de 1969, en su artículo 3o. dispuso: 'Los derechos que tengan
los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a
perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa
semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso
fortuito, a) si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la
sanción de esta ley los titulares del derecho no han iniciado la explotación
económica de las minas respectivas; y b) si la explotación, una vez iniciada,
se suspende por más de un año" (sent. 6/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por su parte el
artículo 2o. acusado, define qué se entiende por yacimiento descubierto de
hidrocarburos, indicando que se está en su presencia, cuando mediante
'perforación con taladro o con equipo asimilable y las correspondientes pruebas
de fluídos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran asimilados
los hidrocarburos, y que se comporta como unidad independiente en cuanto a
mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de fluídos'.
Se adopta pues una definición técnica del concepto, que igualmente se
encontraba enunciado en la parte final del artículo primero de la ley 20 de
1969, con lo que no se agregó ningún elemento adicional que varíe el contenido
de la norma por la ley interpretativa, pues ésta, con apreciable tecnicismo,
describe elementos de la primera, haciendo más explícitos y claros sus
contenidos, y mostrando precisamente que se trata de una ley interpretativa en
sentido estricto."
En cuanto a la
irretroactividad de la ley y la violación de derechos adquiridos por
particulares conforme a leyes preexistentes con anterioridad a la expedición de
la ley 97 de 1993 y bajo el régimen inicial de la ley 20 de 1969, la Corte
señaló:
"Tanto el
artículo primero de la ley interpretada, como su homólogo de la ley
interpretativa, se refieren a los mismos derechos constituídos sobre
hidrocarburos. Podría suponerse que hubo un cambio del concepto de derecho
constituído entre una y otra norma, lo cual no es cierto, pues en la primera se
enuncia el concepto haciendo un señalamiento genérico de sus elementos, que no
son contrariados en la norma interpretativa, sino descritos y precisados;
luego, cómo puede haber retroactividad de la ley interpretativa cuando no hace
más que precisar la naturaleza de los derechos constituídos, sin cambiar los
contenidos de la ley interpretada?. Se trata simplemente del carácter
retrospectivo de las leyes interpretativas, que al fundirse con las leyes que
interpretan, tienen sus elementos una vigencia desde el término de ésta, sin
perjuicio de las situaciones definidas en el término comprendido entre la
expedición de una y otra ley.
Así lo ha entendido
la Honorable Corte Suprema de Justicia en los siguientes términos:
'Es sabido que los
preceptos de la nueva ley son obligatorios a partir de la vigencia de la ley
aclarada o interpretada, puesto que la voluntad del legislador, tal como la da
a conocer la ley interpretativa, hay que tenerla como existente desde entonces.
La única valla a la aplicación de estas leyes la constituyen las sentencias
ejecutoriadas antes de su vigencia, porque basada la sentencia en autoridad de
cosa juzgada no es posible volver a abrir el pleito. Tal es lo perentoriamente
establecido por el artículo 14 de nuestro Código Civil. (C.S.J. sala de
casación civil, sentencia de diciembre 16 de 1960).
...
De lo anterior se
desprende claramente que no existe retroactividad de la ley 97 en sus artículos
1o., 2o., y 3o. al interpretar el artículo 1o. de la ley 20, ni violación de
derechos constituídos o adquiridos bajo el régimen anterior a su vigencia,
pues, se repite, se trata de los mismos derechos, que más aún son los mismos a
que se refería, ya desde sus orígenes, la Constitución de 1886 en su artículo
202. Pues la ley 20 de 1969 no reguló condiciones constitutivas de derecho
distintas a las excepciones que estatuyó el tantas veces artículo 202, que por
otra parte son reconocidas claramente en la nueva Carta Política (art. 332).
Por tanto, la Corte comparte esta hermenéutica de interpretación por vía de
autoridad que realiza el legislador en la ley 97 de 1993".
Y al explicar la
razonabilidad de la interpretación decretada, dijo:
"Es aceptado
que desde la época colonial ha regido entre nosotros la regla de la separación
de la propiedad del suelo de la del subsuelo, y que desde el decreto del 24 de
octubre de 1824 expedido por el Libertador Simón Bolivar, todas las minas
fueron nacionalizadas, salvo durante el breve intervalo centro federal y
federal, en el que la Nación se desprendió de casi todas las minas en favor de
los Estados, menos de las de sal, gemas y esmeraldas; luégo, por consiguiente,
durante el mismo período, la Federación amplió su reserva sobre todas las minas
ubicadas en terrenos baldíos, incluídos los depósitos de petróleo (leyes 29 y
106 de 1873).
Posteriormente, se
tiene que la Carta Política de 1886 condujo a la expedición de la ley 38 de
1887, por la cual se incorporó como legislación nacional el Código de Minas del
Estado Soberano de Antioquia, con el consecuente sometimiento de los
yacimientos de petróleo existentes en inmuebles de propiedad privada al régimen
de adjudicación, previo el denuncio de la mina dentro de los términos establecidos;
después, el régimen de la adjudicación, se cambió por uno nuevo de concesión
contractual especial, según se advierte en la ley 30 de 1903. Este último
régimen tuvo vigencia solamente hasta la expedición del Código Fiscal de 1912,
en el que se estableció de nuevo uno de adjudicación para las minas de petróleo
en terrenos baldíos o en terrenos adjudicados después de 1903, mientras que los
yacimientos ubicados en terrenos privados seguían sometidos al régimen de
concesión. Además, se encuentra que la ley 160 de 1936 y luego el decreto 1156
de 1953, que contiene el Código de Petróleos, establecieron como de propiedad
particular, el petróleo que se encuentre en terrenos que salieron legalmente
del patrimonio nacional con anterioridad al 28 de octubre de 1873, y que no
hayan sido recuperados por la Nación por nulidad, caducidad, resolución o por
cualquier causa legal. En la mencionada codificación se estableció que también
son de propiedad particular, los petróleos adjudicados legalmente como minas,
durante la vigencia del artículo 12 de la ley 110 de 1912, bastando en este
último caso, para efectos de los incisos primero y segundo del artículo 35 del
mismo Código, presentar el título de adjudicación expedido por la autoridad
competente, durante la vigencia del citado artículo del Código Fiscal.
De otra parte, para
la Corte Constitucional la ley 20 de 1969 se expidió para llevar a la práctica
el mandato constitucional, según el cual la propiedad privada es una función
social que implica obligaciones, y en ella se definió que los derechos
adquiridos por particulares sobre el subsuelo petrolero, debían estar
vinculados a un yacimiento descubierto hasta el momento de la publicación de la
misma; naturalmente se trata de eliminar las trabas de los particulares a la
explotación de uno de los recursos naturales no renovables más importantes en
una economía como la nuestra. De esta intención del legislador existe
suficiente documentación en los antecedentes legislativos de la mencionada ley
20 de 1969, en especial en su exposición de motivos y en las ponencias
correspondientes.
Además, el actual
código de minas contenido en el decreto 2655 de 1988 reitera en sus artículos
3o. y 5o., lo señalado en la mencionada ley 20 de 1969, en los términos en que
es interpretada ahora por la ley 97 de 1993, es decir, que la exención prevista
en la mencionada ley sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y
concretas debidamente perfeccionadas, vinculadas a yacimientos descubiertos
válidos jurídicamente, antes del 22 de diciembre de dicho año.
Esta Corporación
encuentra que en nuestro ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen
especial de la propiedad particular sobre el subsuelo y en especial el
petrolero, que implica que ella ha sido conferida por el Estado, y que se halla
condicionada a las exigencias legales en cuanto a la continuidad del derecho de
dominio, además, se encuentra que dicha propiedad no es extraña a las
exigencias que sobre su ejercicio haga el legislador, ya que comporta buena
parte de la riqueza pública de la Nación y del Estado, que debe ser aprovechada
en beneficio de la sociedad. Por ello resulta razonable la interpretación
contenida en la ley demandada, que señala que las excepciones reconocidas por
la ley 20 de 1969 son aquellas en las que los derechos particulares estaban
vinculados a la existencia de yacimientos descubiertos al momento de la
expedición de la mencionada ley. (Subrayas fuera del texto).
Es cierto que la
contenida en la ley 97 de 1993 es una interpretación plausible y razonable de
la voluntad del legislador mismo, que es competente para establecer los
requisitos relativos al perfeccionamiento del derecho de dominio, y los que se
deben cumplir y acreditar para conservarlo, así como las obligaciones que
dimanan de la propiedad como función social que implica obligaciones.
Por último, la ley
97 de 1993, 'por la cual se interpreta con autoridad la ley 20 de 1969 y se
dictan otras disposiciones', establece un reconocimiento excepcional de
propiedad privada sobre hidrocarburos, y permite medidas cautelares en los
procesos judiciales en los que se pretenda que la propiedad de minas atinentes
a minerales metálicos y a yacimientos de hidrocarburos, corresponde al Estado y
no a los particulares."
Habiendo encontrado
la Corte que la interpretación de los artículos 1o. y 13 de la ley 20 de 1969
que aparece en el artículo 1o. de la ley 97 de 1993, se adecuaba a los cánones
constitucionales pues además de tener el legislador competencia para hacerlo,
ésta no infringía los derechos adquiridos por los particulares antes de la
vigencia de la ley primeramente citada, ni ninguna otra disposición del
Estatuto Máximo, los preceptos legales aquí acusados correrán idéntica suerte,
ya que el motivo de impugnación fue precisamente el que se aclaró o dilucidó
mediante esta última ley.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
ARTICULO UNICO: Declarar EXEQUIBLES el aparte final del
artículo 1o. de la ley 20 de 1969, que dice: "... y vinculadas a
yacimientos descubiertos", y el artículo 13 del mismo ordenamiento.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, comuníquese a quien corresponda, publíquese e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General