C-377-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-377/08
LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido
LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas instrumentales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e
inmediata
Las normas contenidas en el
plan de inversiones, como instrumentales que son, deben guardar una relación
directa e inmediata con los objetivos y programas generales del mismo plan, so
pena de desconocerse el principio de unidad de materia.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No implica que
se rija por un criterio flexible
Si bien la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo presenta unas características y contenido específicos
que le permiten ser multitemática, el principio de unidad de materia no implica
que se rija por un criterio flexible. De examinarse con un criterio flexible el
principio de unidad de materia en esta clase de leyes, se podrían concluir
contenidos muy disímiles, afectando la coherencia, racionalidad y transparencia
de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar dicho
principio
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Alcance
respecto de norma que autoriza al Gobierno para establecer manual de tarifas
mínimas de servicios del plan obligatorio de salud pos
El cotejo entre la disposición
acusada con las que establecen los objetivos y propósitos generales del Plan, y
en especial la que contiene los principales programas de inversión, se orientan
hacia el mismo propósito de manera conexa y coherente, pues el establecimiento
de un manual de tarifas mínimas para los fines previstos en la disposición que
se estudia, es un mecanismo de regulación de precios para evitar que los
prestadores de actividades, intervenciones, procedimientos y servicios de salud
comprometan la calidad y eficiencia de los mismos, en su afán por ofrecer
precios más bajos que sus competidores.
LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Establecimiento de manual de tarifas
mínimas de servicios del pos por el gobierno
Las norma constituye un
mecanismo legal de intervención en la prestación del servicio público, en
virtud del cual las IPS y las empresas administradoras de beneficios estarán
limitadas, en un mínimo, por las tarifas que les impondrá el Gobierno, cuando
entre ellas compren y vendan actividades, intervenciones, procedimientos en
salud y servicios hospitalarios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del
Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado, precisando que en ella se define
claramente (i) los sujetos sobre los cuales recae la obligación y (ii) se
determina que se trata de tarifas mínimas de obligatoria aplicación, al igual
que los parámetros para establecer la tarifa, previéndose que las mismas serán
fijadas en salarios mínimos diarios vigentes y deberán ser expedidas durante
los seis meses siguientes a la expedición de la Ley. Se trata de una norma de
intervención económica desprovista de contenido fiscal
GRATUIDAD
EN SERVICIO DE SALUD-No vulneración por establecimiento de manual de
tarifas mínimas
Considera la Sala que siendo
una norma de intervención económica para lograr, entre otros propósitos, la
equidad en las relaciones de mercado, la eficiencia en la prestación del
servicio de salud, la competitividad del mismo y la sostenibilidad financiera
del sistema de salud, hace responsables de la obligación tarifaria a las
personas jurídicas, empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos y privados, y no a los usuarios del
servicio, por cuanto éstos, dependiendo del régimen al cual pertenezcan, y
respecto del Plan Obligatorio de Salud, contarán con atención gratuita o
subsidiada
Referencia:
expediente D-6945
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 146 de la ley 1151 de 2007, por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Actor:
Gustavo Enrique Morales Cobo
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., veintitrés
(23) de abril de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Gustavo Enrique Morales Cobo, en ejercicio de la acción pública consagrada en
los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, “Por la
cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010”.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el
texto de la norma demandada:
“LEY 1151 de 2007
Por la cual se
expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010
(…)
Artículo 146. El Gobierno
Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación
para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de
servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta de actividades,
intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos
en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y el Régimen
Subsidiado.
PARÁGRAFO: Las tarifas
mínimas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser
expedidas a más tardar a los 6 meses de expedida la presente ley”.
III. LA DEMANDA
Para el demandante, la
disposición atacada desconoce lo dispuesto en los artículos 49, 158, 334 y 338
de la Carta Política.
Considera el accionante que la
norma impugnada no guarda conexidad directa e inmediata con los programas y
objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas 2006-2010, permite al Gobierno Nacional intervenir en la economía sin
cumplir con los parámetros previstos en la Constitución Política, es un
precepto indeterminado e impreciso que no cumple con las exigencias
constitucionales y regula la prestación del servicio público de la salud por
fuera de los postulados del Estado Social de Derecho, desconociendo el
principio de gratuidad en la prestación del mismo.
Según el demandante, el artículo
146 de la ley 1151 de 2007 otorga al Gobierno la potestad de expedir un manual
de tarifas mínimas para la compra y venta de actividades, intervenciones,
procedimientos en salud y servicios hospitalarios, sin cumplir las exigencias
constitucionales en materia de intervención económica, pues la norma no prevé
la tarifa, como tampoco señala parámetros para establecer los mínimos y máximos
del monto de dicha tarifa.
En concepto del actor, la norma
acusada se caracteriza por ser instrumental, por cuanto se encuentra ubicada en
el Capítulo IV de la ley 1151 de 2007, relacionada con los mecanismos para la
ejecución del Plan. Agrega que la norma no busca establecer una proyección,
objetivo o política, sino que atribuye una competencia reglamentaria en cabeza
del Gobierno Nacional.
Después de citar apartes de la
ley 1151 de 2007, el demandante concluye que la norma atacada tiene una conexidad
eventual con los proyectos y objetivos generales de la misma ley, por lo cual
el texto impugnado desconoce la unidad de materia impuesta por el artículo 158
superior. Añade que el artículo 150-3 de la Constitución Política establece que
las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones
Públicas deben contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de
los proyectos establecidos en las mismas y no cualquier tipo de norma que
pretenda un fin que guarde relación mediata con aquellos.
En criterio del actor, el
precepto atacado desconoce lo establecido en los artículos 150-21 y 338
superiores, por cuanto la intervención estatal en la economía está regulada en
el artículo 334 de la Carta Política, según el cual se requiere de una ley de
intervención económica que precise los fines y alcances de dicha intervención,
como también los límites a la libertad económica.
Para el accionante, la norma
demandada es indeterminada por cuanto sólo menciona los sujetos a los que debe
aplicarse el manual tarifario y los salarios en los que las tarifas deben
establecerse, lo cual no significa precisión sobre los fines o alcances de la
intervención estatal en la economía, ni los límites a la mencionada
intervención. Agrega que la norma impugnada tampoco menciona el sistema ni el
método para fijar las tarifas, contrario a lo que prevé el artículo 338 de la
Constitución Política.
Finalmente, considera el
accionante que la norma impugnada desconoce el principio de gratuidad previsto
en el artículo 49 superior, pues permite establecer un manual de tarifas
mínimas contrariando el citado principio, con el cual se busca garantizar la
atención básica en salud.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de la Protección
Social
El representante del Ministerio
interviene en defensa de la constitucionalidad del precepto demandado. Empieza
por explicar la relación entre el Plan Nacional de Desarrollo y la norma
acusada, haciendo notar su vínculo directo e inmediato, como también la
conveniencia macroeconómica de someter la prestación del servicio público de la
salud a los planes de desarrollo previstos por el Estado para un cierto periodo.
Para el vocero del Ministerio, la
prestación del servicio público de la salud comporta un alto grado de
intervención del Estado, por tratarse de una actividad imprescindible para el
bienestar de las personas; por esta razón, la propia Carta Política impone en
sus artículos 22, 64, 300 y 366 la intervención estatal.
El interviniente dedica buena
parte del documento a recordar las características de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo, su naturaleza en la Constitución Política, las partes que ella
contiene, los principios que la gobiernan, la jurisprudencia acerca de éstos
principios, los objetivos de la misma Ley, los programas que ella genera, las
normas instrumentales necesarias para su materialización; además, vincula el
texto atacado con el Documento Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, en
cuanto en él se hace referencia a la necesidad de definir el régimen de tarifas
de ciertos servicios prestados por las IPS.
Continúa su exposición el
representante del Ministerio citando aspectos básicos del sistema de seguridad
social en salud, para destacar la necesidad de la intervención estatal en esta
materia, para lo cual cita, entre otras, las Sentencias C-478 de 1992, C-663 de
1996, C-543 de 1998, C-616 de 2001, C-176 de 2002, C-615 de 2002, T-640 de
1997, T-001 de 1995, SU-480 de 1997, T-499 de 1992, C-915 de 2002, C-331 de
2003, C-130 de 2004 y C- 137 de 2007.
Luego de exponer las teorías
económicas de Vilfrido Pareto y Adam Smith sobre intervencionismo de Estado en
la prestación de servicios, el interviniente se muestra de acuerdo con las
tesis intervencionistas, en particular con las predicadas por la Universidad
Nacional CES, agregando algunas consideraciones sobre lo que él denomina
“tutelización de la salud”, como mecanismo judicial para la protección de las
personas, mediando la tarea de la Corte Constitucional.
El representante del Ministerio
también explica la naturaleza de la tarifa en la prestación del servicio
de salud, para concluir que el manual que las establece puede servir para
corregir deficiencias y asimetrías en los precios, como también para
estructurar un sistema de cobro adecuado y razonable. Respecto de la norma
atacada, señala que el Gobierno cuenta con aval para adoptar un Manual de
Tarifas, sobre bases de calidad, eficiencia y equilibrio del sistema, más aún
cuando este órgano cuenta con toda la información para tal fin.
Además, considera el vocero del
Ministerio que la medida adoptada mediante la norma que se impugna busca
mejorar el funcionamiento del sistema de seguridad social en salud, pues se
introduce un justi precio para la prestación de los servicios que se prestan a
la ciudadanía para garantizar parámetros de calidad, todo en acatamiento del
principio de solidaridad, la cual se traduce en una adecuada distribución de
los costos a favor de la parte débil de la relación.
En cuanto a la razonabilidad de
la medida, explica el interviniente que si la autonomía en la fijación en los
precios produce consecuencias adversas, relacionadas con el desequilibrio entre
los actores, es razonable que el legislador limite o elimine la posibilidad del
abuso encausando la prestación del servicio, involucrando la participación de
otros actores, permitiendo la libre elección en la red de prestadores y
evitando la falta de ética en la prestación del servicio, pues ni el nivel
profesional de la salud, ni la IPS se subordina a la EPS.
Concluye manifestando que el
juicio de proporcionalidad muestra que la regulación de precios constituye una
medida acorde con el problema planteado, por cuanto si los aseguradores deben
pagar el costo de los servicios de salud no sólo es proporcional, sino también
justo.
2. Universidad del Rosario
El representante de la
Universidad del Rosario comienza su exposición refiriendo los objetivos y
estrategias del sistema de seguridad social en salud y las normas
instrumentales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Para
ocuparse de esta materia, inicia su planteamiento con el examen del presunto
desconocimiento del artículo 158 de la Constitución Política, considerando que
el artículo 1º de la ley 1151 de 2007, establece los objetivos, y según el
literal c), entre ellos está:
“c) Una política de promoción de reducción de la
pobreza y promoción del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces
contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de
cobertura y calidad en la seguridad social…”
Explica el interviniente que hay
relación entre los propósitos de la ley y la medida adoptada con la norma
atacada, más aún si se considera que en el capítulo II de la ley, relativo a la
descripción de los principales programas de inversión, apartado 3.3, sobre el
sistema de protección social, se adopta como meta la universalización del
aseguramiento, diseñando tres estrategias: 1. Universalización del régimen
subsidiado para la población Sisben 1 y 2; 2. Implementación de subsidios
parciales a la cotización del régimen subsidiado o contributivo para la
población en transición (nivel 3 del Sisben); y, 3. Incremento de la afiliación
al régimen contributivo y actualización del plan de beneficios.
Estas estrategias implican
reducir la evasión y elusión de aportes al régimen contributivo, a través de la
implementación universal de la planilla integrada de aportes y la
interoperabilidad de los sistemas y registros de información de aportantes,
afiliados y el Sisben. Para el vocero de la Universidad, estas medidas atienden
a una política general de eficiencia para las empresas administradoras de
planes de beneficios y prestadores de servicio de salud que cobija a entidades
públicas, privadas, IPS públicas, para generar competitividad entre ellas con
miras a garantizar la eficiencia en la administración de las IPS.
Para la Universidad la medida
dispuesta con la norma atacada no es la intervención del Estado en las empresas
administradoras de planes de beneficio y prestadoras de servicios de salud, ni
es la determinación de un régimen tarifario, sino que plantea una estrategia
para lograr la mayor eficiencia de los recursos y el fortalecimiento de la
gestión de las entidades territoriales en el manejo de la Red de Prestadores
Públicos.
De las explicaciones anteriores,
el interviniente colige que la norma demandada no atiende al principio de
unidad de materia, por cuanto no existe coherencia entre la parte general del
plan y la norma instrumental demandada, toda vez que el objetivo de regulación
del mercado a través de un régimen tarifario aplicable a las IPS no se
encuentra previsto.
En cuanto a la intervención del
Estado en la libertad de competencia entre empresas administradoras de planes
de beneficio y prestadores de servicios de salud, considera el vocero de la
Universidad del Rosario, que a partir del artículo 49 de la Constitución
Política, en concordancia con el 365 del mismo estatuto, el legislador,
procurando garantizar la universalidad en la cobertura y la calidad en los
servicios, diseñó un sistema en el que concurren el Estado y los particulares
quienes son los que conforman el sistema de seguridad social en salud, para
cuya efectividad el Estado ejerce competencia en las áreas de organización,
dirección, reglamentación, coordinación y control.
En este orden de ideas, continúa
el representante de la Universidad, debe entenderse que la intervención del
Estado en la economía es posible a través de una ley que precise fines,
alcances y límites a la libertad económica, conforme con los cuales el Estado
debe desarrollar el mandato de intervención. En la norma demandada existe una
autorización legal al gobierno para intervenir el mercado a través de la
imposición de un régimen tarifario, es decir, el Estado realiza la intervención
por mandato de la ley, según las previsiones del artículo 334 de la
Constitución Política.
Sin embargo, agrega el
representante de la Universidad, no quedó previsto el sistema tarifario que
habrá de imponerse ni el fundamento, criterio o método para establecer el
mínimo y el máximo de la tarifa, siendo obligatorio determinarlo como lo
establecen los artículos 150-21 y 338 de la Carta. Es decir, con base en este
argumento aparece otra causal de inconstitucionalidad del precepto que se
examina, por cuanto el legislador omitió precisar los fines, alcances y límites
del régimen tarifario.
En conclusión, para la
Universidad del Rosario, la norma demandada debe ser declarada inconstitucional
por cuanto al estar contenido un mandato de intervención económica en la ley
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, este debe ser consecuente con los
objetivos, finalidades y estrategias de dicho plan, resultando quebrantado el
principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución;
además, para el interviniente, resultaron desconocidos los artículos 151, 334 y
338 de la Carta Política, pues no se establecieron los fines, alcances y
límites de la libertad económica que se les reconoce a las empresas de
servicios de salud públicos y privados.
3. Asociación Colombiana de
Hospitales y Clínicas
La Asociación Colombiana de
Hospitales y Clínicas interviene en defensa de la constitucionalidad de la
norma atacada. Empieza la intervención con una presentación genérica sobre la
salud y el sistema de seguridad social en salud, como obligaciones del Estado para
garantizar su adecuada prestación. En su criterio, el sistema de seguridad
social es vital para la realización efectiva del derecho a la salud, para lo
cual se impone garantizar a todos los habitantes el adecuado disfrute de sus
derechos humanos, acorde con las condiciones sociales, políticas y económicas
del país.
En cuanto a la competencia del
Estado para diseñar el sistema de seguridad social en salud y para intervenir a
los agentes encargados de la prestación de este servicio, considera el
interviniente que la norma acusada es de intervención económica. Para el
representante de la Asociación, la Carta Política estableció un modelo en el
que la intervención estatal en la prestación de servicios públicos es permanente
e incluso mayor de la que se predica de las actividades en las que
ordinariamente se desenvuelve la libertad económica. Esta intervención se
requiere para corregir fallas en el sistema de seguridad social, para
garantizar los principios que orientan la misma actividad, tales como
eficiencia, solidaridad y universalidad, lo cual se suma el servicio de salud
integral que debe ser disponible, accesible, aceptable y con calidad.
En concepto del interviniente, la
norma atacada permite al gobierno establecer un manual de tarifas mínimas, es
decir establece un piso tarifario aplicable a las EPS del régimen contributivo
y EPS del régimen subsidiado y los prestadores de salud. Recuerda el vocero de
la Asociación que la norma regula la prestación de un servicio inherente a la
seguridad social del Estado, es decir sobre éste recae el deber de velar por la
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, mediante
lo dispuesto en una ley que defina las reglas de funcionamiento y la forma de participación
de los agentes del sistema.
Para el cumplimiento de los
propósitos constitucionales, la norma demandada establece, con relación a la
organización del aseguramiento, que las EPS de ambos regímenes son responsables
de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento, entendiéndose por
aseguramiento en salud “… la administración del riesgo financiero, la
gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el
acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de
salud y la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores
sin perjuicio de la autonomía del usuario. Lo anterior exige que el asegurador
asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas
en los Planes Obligatorios de Salud.”
Respecto de la necesidad de un
piso tarifario y la razonabilidad y proporcionalidad de la medida demandada, el
representante de la Asociación explica que el legislador actúa legítimamente
para corregir las deficiencias en el sistema, las cuales impiden la equilibrada
y equitativa interacción entre los actores en el sistema; es decir, establecer
el valor que expresa cuánto puede ser el precio mínimo de los servicios,
actividades, procedimientos e intervenciones contratados por la EPS del régimen
contributivo y del régimen subsidiado a los prestadores. En su criterio es
evidente que se trata de un mecanismo de intervención económica que pone límite
a la libertad de contratación, ejerciendo al mismo tiempo el Estado la facultad
de intervenir en los servicios públicos, como atribución reconocida por la
Carta Política y refrendada por la Corte Constitucional.
En cuanto a la razonabilidad de
la medida, explica el interviniente que ella respeta el núcleo esencial de la
libertad de empresa, obedece al principio de solidaridad y responde a criterios
de razonabilidad y proporcionalidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto del Procurador, la
norma acusada es de carácter instrumental para la consecución del programa del
Plan de Desarrollo relacionado con la garantía del acceso, la calidad, la
eficiencia y la sostenibilidad financiera de las instituciones públicas y de la
red de asistencia en salud.
En cuanto al principio de unidad
de materia, explica la Vista Fiscal que tratándose de la Ley del Plan de
Desarrollo el control de constitucionalidad es más estricto que el previsto
para las demás leyes, por cuanto esta ley no puede ser utilizada sino para sus
propósitos constitucionales específicos, no para llenar los vacíos e
inconsistencias que presente la legislación.
Explica el Jefe del Ministerio
Público que el Plan Nacional de Desarrollo para el cuatrienio actual traza unos
objetivos y estrategias relacionados con la universalización de la seguridad
social y particularmente una misión dirigida a subsanar la deficiencia en la
cobertura y en la calidad del servicio. Después de transcribir el artículo 6º.
de la ley 1151 de 2007, concluye que la norma acusada guarda conexidad con los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, pues el manual de tarifas mínimas de
obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de
beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, son un
instrumento para propender por la universalización del sistema de seguridad
social por medio de la utilización de mecanismos que garanticen la
supervivencia de las IPS.
En cuanto al presunto
desconocimiento de los artículos 334 y 338 de la Constitución Política,
considera el Procurador General de la Nación que la norma demandada no está
relacionada con el establecimiento de tributos sino con el control de precios,
área en la cual el Gobierno puede intervenir según lo establecido en el
artículo 334 superior.
Agrega la Vista Fiscal que la
demanda presentada crea un falso problema de constitucionalidad, pues su
argumentación se funda en la violación de los artículos 150, 334 y 338 de la
Carta Política, en virtud de una concepción equivocada sobre la naturaleza de
la norma acusada que ordena al Gobierno Nacional establecer un manual de
tarifas mínimas en salarios mínimos diarios vigentes para ser aplicadas de
manera obligatoria por las Empresas administradoras de planes de beneficios y
los prestadores de servicios de salud públicos y privados; es decir, no vincula
a los usuarios sino a las entidades que prestan el servicio.
En criterio del Procurador
General de la Nación, la norma acusada carece de contenido tributario, es una
norma de control de precios y, por tanto, el cargo por presunta violación del artículo
338 superior no está llamado a prosperar. Concluye señalando que mediante la
medida adoptada se busca interferir en el mercado mediante la fijación de
precios mínimos con el objetivo de aumentar la eficiencia económica y la
equidad, regulando el ejercicio del mercadeo en situaciones de concentración,
mediante un control a los agentes afectados con la medida.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la acción de inconstitucionalidad de la referencia.
2. Problema jurídico
La Corte Constitucional deberá
establecer si el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 guarda unidad de materia
con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; si vulnera el artículo 334 de la
Carta que prevé los parámetros de la intervención económica del Estado, como
también tendrá la Corporación que determinar si la norma atacada viola el
principio de predeterminación de la obligación tributaria (C.Po. art. 338),
para finalmente analizar si la misma disposición desconoce el principio de
gratuidad del servicio de salud previsto en el artículo 49 superior.
3. La unidad de materia en la
ley que contiene el Plan Nacional de Desarrollo. Conexidad del artículo 146 con
la Ley 1151 de 2007.
3.1. Cabe recordar, que según el
artículo 158 de la Constitución Política, todo proyecto de Ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella.
3.2. Igualmente cabe recordar,
que de conformidad con la Constitución la ley sobre el Plan Nacional de
Desarrollo, presenta unas características y contenido específicos que le
permiten ser multitemática, dado que pueden involucrar en ella diversos
objetivos y propósitos de desarrollo.
En efecto, por su naturaleza, la
ley que fija el Plan Nacional de Desarrollo cuenta con una parte general en la
cual se establecen los programas macroeconómicos del Estado, para ser cumplidos
en determinado lapso, pues comprende el señalamiento de los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo y las estrategias y orientaciones generales
de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
Gobierno; y, un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional, que contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución[1].
Además, el plan de inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en
consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y
suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores,
con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir
las partidas y recursos aprobados en la ley del plan[2].
3.3. Según lo ha considerado esta
corporación, la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo, busca lograr la
orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las
necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los
derechos. Según la Corte:
“El arquetipo de Estado que propone
la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función pública
el concepto de planificación económica y social, concebida como el instrumento
más importante para el manejo económico público. En efecto, el Estado social de
derecho busca lograr la orientación de la política administrativa hacia la
satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la
efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente
en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que
responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no
sólo en nuestro orden jurídico fundamental, sino también en el de las
principales democracias constitucionales del mundo.
Ya desde los albores del siglo XX aparece en el
pensamiento político colombiano la noción de “Estado Bienestar”, según la cual
corresponde al poder público garantizar la satisfacción de las demandas
sociales respecto de una amplia gama de necesidades básicas colectivas como la
salud, el trabajo, la educación, la alimentación, la seguridad, el adecuado
suministro de los servicios públicos, etc. Así, el antiguo modelo de Estado
gendarme concebido por el liberalismo clásico, más reducido en sus deberes y en
sus funciones, cedió paso para el advenimiento del Estado social, verdadero
promotor de la dinámica colectiva y responsable del acceso de todos los
ciudadanos a las condiciones mínimas de vida que garantizan el respeto de la
dignidad humana y de los derechos fundamentales. En este sentido nuestra Carta
fundamental es elocuente cuando expresa: "El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado”.[3]
3.4. Al respecto de la ley del
Plan Nacional de Desarrollo, esta corporación ha considerado[4], que no obstante que ésta
ley es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de
un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un
plan de gastos en un período plurianual”[5],
las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo
buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de
ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos
fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas
estrategias también pueden consistir en normas jurídicas de cuyo cumplimiento
se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales
o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusión se llega
a partir de lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 150 superior, según el
cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de
los mismos”. (Resalta la Corte)
Consideró
también la Corte[6]
que, [A este mismo carácter normativo que pueden tener las estrategias
adoptadas en el Plan de Desarrollo se refiere el artículo 341 de la Carta,
cuando indica que “el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una
ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, cuyos “mandatos
constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin
necesidad de la expedición de leyes posteriores”. (Resalta la Corte)
En efecto, las estrategias para realizar
las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del
Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal,
sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance
regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar.
Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de
fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por
razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.[7]
En el anterior
sentido ya se había pronunciado esta corporación, al explicar las posibilidades
de inclusión normativa dentro del Plan, así:
“...la
Constitución establece que la ley del plan debe contener no sólo los objetivos
generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse sino también
"las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos"
(CP art. 150 ord 4º). En ese mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica
del Plan señala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no
sólo los objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo
sino también "los procedimientos y mecanismos generales para
lograrlos" (art. 5º lit. c), y añade que el plan de inversiones debe
incluir "la especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución" (art. 6º lit d).
“Por
consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir
que se cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y que
efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programación de
las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues,
según la Carta, "sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución" (CP art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en
estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones
destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.”[8]
(Negrillas fuera del original)
3.5. Definido cuál es el
contenido de la Ley del Plan y el alcance de las normas que dentro de ella
consagran estrategias, entra la Corte ha considerar las particularidades del
principio de unidad de materia.
Sobre el principio de unidad de
materia en la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo, a partir de la
sentencia C-305 de 2004[9],
esta corporación ha considerado, que si bien dicha ley presenta unas características
y contenido específicos que le permiten ser multitemática, el principio de
unidad de materia no implica que se rija por un criterio flexible, sino
que, por el contrario, las normas del Plan de Inversiones deben tener
una conexidad directa e inmediata con las normas que consagran sus propósitos
generales.
En la citada sentencia, la Corte
consideró que las normas de la ley sobre el Plan no pueden ser utilizadas sino
para los propósitos constitucionales específicos, y tampoco son un medio idóneo
para solucionar los vacíos existentes en la legislación, por lo que no pueden
convertirse en un mecanismo para dicho fin.
Reiterando el anterior criterio,
en la sentencia C-573 de 2004, la Corte consideró que la regla general de la
unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el principio
democrático. Sin embargo, en la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo ello
no sucede, debido a las particularidades y contenido propio de la misma. De
examinarse con un criterio flexible el principio de unidad de materia en esta
clase de leyes, se podrían concluir contenidos muy disímiles, afectando la
coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la
Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia.
Se concluyó en la sentencia C-573
de 2004, que el principio de unidad de materia en la ley sobre el Plan es más
riguroso, por cuanto las normas del Plan de Inversiones deben tener una
conexión directa con los objetivos y propósitos generales del mismo, y en esta
medida el control es más estricto.
Mediante la sentencia C-795 de
2004[10],
la Corte nuevamente reiteró los anteriores criterios. Expresamente la Corte
consideró:
“… la Corte ha concluido que el principio de unidad de
materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control
constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más
estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no
puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no
para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por
ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de
materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión
directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que
si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo
general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para
que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones
procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia
judicial.
Conforme a lo anterior, las
normas contenidas en el plan de inversiones, como instrumentales que son, deben
guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas
generales del mismo plan, so pena de desconocerse el principio de unidad de
materia.
Pasa
la Corte entonces, a examinar cual es el núcleo temático en la Ley 1151 de
2007, a fin de analizar si el artículo 146 guarda unidad de materia con la
misma.
3.6. La Ley 1151 de 2007, en el
artículo 1º, señala los siguientes objetivos esenciales: (i) Un Estado
comunitario; (ii) Una política de defensa y seguridad democrática; (iii) Una
política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la
equidad; (iv) Una política encaminada al crecimiento económico alto y
sostenido; (v) Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo
sostenible; (vi) Un mejor Estado al servicio del ciudadano; y, (vii) Una
política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo.
Como concreción de los anteriores
objetivos generales, en el artículo 6º se describen los principales programas
de inversión, que en lo pertinente a la reducción de la pobreza y promoción del
empleo y la equidad, establece lo referente a al Sistema de Protección Social,
así:
“ARTÍCULO 6. Descripción de los
principales programas de inversión. La
descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional
espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010,
es la siguiente: (…)
3. REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO Y LA
EQUIDAD
La estrategia de equidad y reducción de la pobreza,
consistirá en lograr que los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el
acceso y la calidad de un conjunto básico de servicios sociales que, en el
futuro, permitan que todos generen ingresos suficientes para llevar una vida
digna.
(…)
3.3 Sistema
de Protección Social
“Otra de las condiciones necesarias para disminuir los
niveles de pobreza y desigualdad será garantizar el funcionamiento adecuado de
los mecanismos de aseguramiento, reduciendo la vulnerabilidad de la población y
creando las herramientas para que los grupos rezagados superen las condiciones
adversas que enfrentan. El objetivo principal que se debe alcanzar frente al
sistema de protección social es lograr la efectiva articulación de tres grandes
componentes: i) Seguridad social integral (salud, riesgos profesionales y
protección al cesante); ii) Sistema de promoción social-Sistema social de
riesgo; y iii) Sistema de formación de capital humano (Sector educativo y
formación para el trabajo).
“En términos de seguridad social en salud, se tiene como
meta la universalización del aseguramiento. Para ello se implementarán tres
estrategias: i) universalización del régimen subsidiado para la población
Sisbén 1 y 2; ii) implementación de subsidios parciales a la cotización del
régimen subsidiado o contributivo para la población en transición (nivel 3 del
Sisbén); y iii) incremento de la afiliación al régimen contributivo y
actualización del plan de beneficios. Esto implicará, entre otras, reducir la
evasión y elusión de aportes al régimen contributivo, a través de la
implementación universal de la planilla integrada de aportes y la
interoperabilidad de los sistemas y registros de información de aportantes (RUA),
afiliados (RUAF) y el SISBEN; incrementar, hasta medio punto, el aporte de
cotizaciones a cargo del empleador al Sistema General de Seguridad Social en
Salud (SGSSS) a partir de 2007; y transformar los recursos de subsidio de
oferta a demanda a partir de esa misma fecha. Igualmente, se promoverá el
adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las instituciones
prestadoras de servicios de salud, de acuerdo a los lineamientos del CONPES.
“…..Se debe tener en cuenta que la operación
eficiente de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas será
una premisa fundamental y este principio, también, se aplicará a aquellas
IPS públicas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a
partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una
mayor eficiencia de los recursos se fortalecerá la gestión de las entidades
territoriales en el manejo de la Red de Prestadores Públicos, garantizando el
acceso, calidad, eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones
públicas y de la Red. Para el efecto las entidades territoriales deben
viabilizar y adoptar el plan de organización de la red de prestadores de
servicio de salud, previo concepto favorable del Ministerio de Protección
Social y del Departamento Nacional de Planeación”.
3.7. La norma que se examina,
artículo 146, se encuentra en las disposiciones finales, y autoriza al Gobierno
Nacional para establecer un manual de tarifas mínimas para la compra y venta de
actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios,
contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y del
Régimen Subsidiado, de obligatoria aplicación para las empresas administradoras
de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y
privados, disposición que se orienta hacia la estrategia del mejoramiento de la
eficiencia y calidad en la prestación del servicio de salud.
En efecto, el cotejo entre la
disposición acusada con las que establecen los objetivos y propósitos generales
del Plan, y en especial la que contiene los principales programas de inversión,
(Ley 1151 de 2007, art. 6º.-3), se orientan hacia el mismo propósito de manera
conexa y coherente, pues el establecimiento de un manual de tarifas mínimas
para los fines previstos en la disposición que se estudia, es un mecanismo de
regulación de precios para evitar que los prestadores de actividades,
intervenciones, procedimientos y servicios de salud comprometan la calidad y
eficiencia de los mismos, en su afán de ofrecer precios más bajos que sus
competidores.
En efecto, una de las estrategias
del Plan de Desarrollo se orienta hacia el logro de la operación eficiente de
las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud, y el acceso con calidad a
dichos servicios, propósito que igualmente persigue la disposición acusada en
cuanto procuran el mejoramiento de la eficiencia y la calidad en la prestación
del servicio de seguridad social en salud. En conclusión, este cargo no
prospera.
4. La dirección general
de la economía y el Plan Nacional de Desarrollo.
4.1. El segundo cargo de la
demanda está relacionado con la presunta violación del artículo 334 superior,
que establece las condiciones dentro de las cuales el Estado puede intervenir
en la economía. Como se ha dicho, con la medida adoptada mediante el artículo
146 de la Ley 1151 de 2007, se pretende fijar precios mínimos para aumentar la
eficiencia económica y lograr la equidad en las relaciones que se presentan
entre los actores de la red encargada de la prestación de los servicios de
salud.
4.2. El artículo 334 de la Carta
Política establece en el inciso primero: “La dirección general de la economía
estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos
y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano”. Destaca la Sala.
4.3. Al respecto de la citada
disposición constitucional, esta corporación ha considerado que, es claro que
el Constituyente de 1991 concibió la regulación en general y la regulación de
los servicios públicos en particular, como un tipo de intervención estatal en
la economía al cual le dedicó un capítulo especial de la Constitución, el
Capítulo 5 del Título XII "Del régimen económico y de la hacienda
pública". Ello se aprecia al interpretar armónicamente los artículos de la
Carta al respecto, principalmente los artículos 1°, 2°, 150 nums. 22 y 23, 189
num. 22, 333, 334 y 365 a 370. [11]
4.4. Intervención del Estado en
los servicios públicos que se distingue por las siguientes características[12]:
4.4.1. La regulación de los servicios públicos corresponde
"al Estado", no a un órgano específico o a un conjunto de autoridades
predeterminadas, salvo en lo que respecta a la fijación de su régimen básico,
competencia atribuida al Congreso de la República (art. 150-23 de la C.P.).
4.4.2. La distribución de competencias entre el
legislativo y el ejecutivo en estas materias no sigue la técnica de las leyes
marco, usual cuando se trata de regular sectores económicos como por ejemplo el
financiero, el bursátil o el de comercio exterior (art. 150 num. 19 de la
C.P.). Por eso, el principio de reserva de ley exige que el legislador no se
limite a definir un marco general. Como el régimen de los servicios públicos es
fijado por una ley ordinaria, el legislador puede ocuparse de aspectos
puntuales y específicos respecto de la regulación de los servicios públicos.
Así, el principio de reserva de ley en esta materia impide que el legislador
delegue implícitamente en los órganos de regulación competencias que el
constituyente le atribuyó al Congreso de la República, cuestión a la que se
aludirá posteriormente (art. 150, num. 23; art. 76, inc. primero; art. 365 inc.
segundo; y art. 367 de la C.P.).
4.4.3. Dado que el constituyente no estableció la técnica
de las leyes marco en esta materia, el legislador dispone de un mayor margen de
configuración para determinar las estructuras responsables de hacer cumplir las
políticas por él trazadas (art. de la 367 C.P.). En el mismo sentido, se subraya
que el constituyente se abstuvo de crear un órgano de regulación de los
servicios públicos, como sí lo hizo en materia de televisión (arts. 76 y 77 de
la C.P.) o en materia monetaria, cambiaria y crediticia (art. 371 de la C.P.),
aunque precisó que las funciones de inspección y vigilancia serían ejercidas
por medio de una superintendencia especial (art. 370 de la C.P.).
4.4.4. A este mayor margen de configuración del legislador
corresponden unos límites de orden sustantivo orientados a asegurar que la
regulación de los servicios públicos responda a los principios constitucionales
fundamentales, en especial a los principios que fundamentan el Estado social de
derecho (arts: 1°, 334, 366 y 367 de la C.P.) y la democracia participativa
(arts. 1°, 13, 2°, 40, 78 y 369 de la C.P.). Tales límites sustantivos no se
concretan exclusivamente en criterios de orden material, como los de
solidaridad, eficiencia o redistribución, sino que trascienden bajo la forma de
procedimientos decisorios específicos a los órganos competentes de regular
tales servicios, de conformidad con la ley.
4.5. Ha precisado la Corte
también[13],
que de acuerdo con el principio según el cual en un Estado social y democrático
de derecho, la dirección de la economía se encuentra sujeta a lo estipulado en
la ley, la Constitución prevé que el Congreso dispondrá de diferentes
mecanismos para el efecto. Así, por ejemplo, (i) el numeral 21 del artículo 150
de la Carta enuncia las llamadas leyes marco, por medio de las cuales regula la
intervención del Estado en sectores sensibles de la economía, entre los cuales
se encuentran el crédito público; el comercio exterior y el régimen de cambio
internacional; los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas; y las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; (ii) por otra parte, el artículo 334 de la
Constitución prescribe que la intervención del Estado en la economía se
ejercerá por mandato de la ley; (iii) las leyes de intervención económica
pueden ser más detalladas que una ley marco y tocar
cualquier ámbito de la economía siempre que desarrollen de manera
expresa unos parámetros específicos establecidos por el constituyente en el
artículo 150 numeral 21, v.gr., "precisar" los "fines" de
la intervención, los "alcances" de la misma así como los
"límites a la libertad económica"[14];
(iv) el Congreso puede regular sectores de la economía por medio de leyes
ordinarias, como sucede con el comercio; (v) en materia de servicios públicos,
el Congreso puede optar, según la finalidad que persiga, por una ley ordinaria
mediante la cual regule su prestación (art. 150, num. 23 de la C.P.), o una ley
específica de intervención estatal en dichos servicios (art. 150, num. 21 y
art. 334 de la C.P.), así como puede decidir combinar ambos instrumentos puesto
que dispone de un margen de configuración suficiente en estos ámbitos y el
Constituyente no exigió una categoría específica de ley –marco, estatutaria u
orgánica– en dichos asuntos.
4.6. También ha considerado la
Corte[15],
que no obstante la sujeción de la intervención estatal en la economía a la ley,
no implica que el legislador tenga una competencia exclusiva en este campo. Por
el contrario, la Constitución dispone que otros órganos podrán, de acuerdo con
el mandato de la ley y dentro de los parámetros que ésta señale, intervenir en
determinadas actividades. En efecto, las leyes correspondientes pueden
determinar (i) el órgano que hará cumplir el régimen de las regulaciones o el
mandato de intervención; (ii) su ámbito de acción; (iii) sus competencias; (iv)
los fines que han de orientarlo; y, (v) los instrumentos para alcanzarlos.
4.7. Además, la Corte ha puesto
de presente que la Constitución atribuye la función de regulación al Estado,
sin precisar explícitamente la institución a la cual corresponde. "Por
ende [concluye la Corte], la competencia de regulación de los servicios
públicos es genéricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa
facultad pueda ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto
la Constitución delimita, en materia de servicios públicos domiciliarios,
algunas órbitas específicas de actuación de las distintas ramas de poder, las
cuales deben ser respetadas"[16].
4.8. En efecto, "[l]a
competencia para la 'regulación' de las actividades que constituyen servicios
públicos se concede por la Constitución a la ley, a la cual se confía la misión
de formular las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y
cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de
su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia,
constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los
usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección
y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que
presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el
control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente
(arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.)"[17]. La determinación del
ámbito de la libertad de competencia y la no
utilización abusiva de la posición dominante en materia de los servicios
públicos, también se encuentra reservada al legislador.[18]
4.9. En conclusión, las leyes que
tratan sobre actividades o materias objeto de regulación por parte de los
órganos administrativos, deben contener criterios inteligibles que establezcan
de manera clara: (i) "las finalidades que han de guiar a la
administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para
alcanzarlas"[19];
(ii) las prestaciones o derechos que se busca asegurar por medio de la
actividad objeto de regulación; (iii) las reglas a las cuales se
sujetará el órgano de regulación y que regirán la actividad regulada; y (iv)
las previsiones que impidan que algunas personas sean objeto de tratamientos
arbitrarios o de beneficios ilegítimos, y que especifiquen los parámetros de
control por parte del juez contencioso administrativo. Esto es necesario para
que el legislador fije el régimen de la regulación de los servicios públicos
como lo ordena el principio de reserva de ley, y así se evite que "el
Congreso se abstenga de tomar las decisiones que le competen y opte por delegar
en las autoridades administrativas su adopción"[20]. La Corte también ha
dicho que las "regulaciones sólo puedan limitar la libertad económica
cuando y en la medida en que, de acuerdo con los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, ello sea necesario para la protección de los valores superiores
consagrados en la Carta"[21].”[22]
4.10. Recientemente, en el mismo
sentido ya citado, esta corporación ha considerado:
“I. Intervención Económica del Estado.
La prerrogativa en cabeza del Estado de intervenir en
la economía ha estado esencialmente determinada a partir de la Constitución de
1991 en el Congreso de la República. Los parámetros y pautas a través de los
cuales debe guiarse la economía deben estar señalados en el Plan Nacional de
Desarrollo.
En este orden de ideas corresponde al Legislador
definir en lo esencial el ámbito y los fines de la intervención estatal en los
procesos económicos. Al respecto esta Corte afirmó que "puede
decirse que la facultad de intervenir en la economía dentro del sistema
constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el
Congreso".[23]
Pues bien, el Congreso de la República al expedir una ley
de intervención económica debe determinar precisiones respecto de sus
fines, alcances y límites, con el propósito de que la economía marche acorde
con los parámetros Constitucionales.
Las condiciones constitucionales indicadas para este
tipo de leyes se basan en las características de las leyes de intervención
económica, los ámbitos de la intervención económica y los fines de la misma.
Pues bien, acorde con la Constitución es facultad del
órgano legislativo expedir las leyes de inter­ven­ción económica, señaladas
en el artículo 334 constitucional, no obstante al momento de expedir
este tipo de leyes se debe manifestar de forma precisa: a) sus
fines y alcances, y b) los límites a la libertad econó­mi­ca. (Art. 150 numeral
21)
La misma Constitución afirma que la dirección general
de la economía está a cargo del Estado y que éste intervendrá, cumpliendo los
requisitos del numeral 21 del artículo 150, y a través de la ley,
en los siguientes aspectos: 1. explota­ción de los recursos naturales, 2. en
el uso del suelo, 3. en la producción, dis­tri­bución, utilización y consumo de
los bienes, y 4. en los servicios públicos y privados. (Art. 334
Constitucional)
El objetivo de la leyes de intervención económica,
también expresado por la Constitución, es la de racionalizar la economía con el
propósito de a) con­se­guir el mejoramiento de la calidad de vida de los ha­bi­tan­tes,
b) la distribu­ción equitativa de las oportunidades y c) los beneficios del
desarro­llo y la preser­vación de un ambiente sano.
El mismo precepto constitucional determina que de manera
especial el Estado intervendrá la economía para 1. Dar pleno
empleo a los recursos humanos, 2. Asegurar que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos, 3. Promover la productividad y competitividad y 4.
Promover el desarrollo armónico de las regiones.
Ahora bien, el Estado puede intervenir la economía
cuando se trate de servicios públicos, entre otras, para mejorar “tanto la
promoción de la productividad como el estimulo de la competitividad, en aras
del mejoramiento de la calidad de la vida y de los intereses de los usuarios “[24]
Ahora bien, la Constitución consagra la seguridad
social como un servicio público de carácter obligatorio, sometido a la
dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley
(C.P artículo 48, inciso 1°). Correlativamente reconoce a todos los habitantes
del territorio nacional el derecho irrenunciable a la seguridad social cuya
efectividad debe garantizar el Estado (C.P artículo 48 inciso 2°).
Señala también la Carta que la prestación del servicio
público de seguridad social estará a cargo del Estado con la intervención de
los particulares, en los términos en que lo señale la ley.
Específicamente en relación con la seguridad social en
salud, la Constitución ratifica que es un servicio público a cargo del
Estado, el cual debe organizar, dirigir y reglamentar su prestación. El artículo
49 afirma que “se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios
de promoción, protección y recuperación de la salud”.
Así entonces, la intervención estatal sobre la salud
tiene un sustento constitucional variado : uno, que es la intervención
del Estado en la economía , dos, dicha intervención es la expresión de
la inspección y vigilancia de la prestación del servicio de salud , prestación
que desarrolla una profesión de riesgo social; tres, por tratarse del
servicio público de atención de la salud, el Estado mantiene la regulación, el
control y la vigilancia de esta actividad y, cuatro , por la particular
naturaleza de los recursos de la salud , puesto que se manejan recursos
captados del público, estamos en presencia de una actividad de interés público
sometida a la especial intervención del Estado.
La intensidad de la intervención del Estado puede ser
mayor en unos campos que en otros. Es más, en ciertas actividades, la
Constitución no sólo autoriza sino que exige una importante intervención
estatal y gubernamental, pues si bien permite la prestación de los servicios
públicos por los particulares y las comunidades, ordena que el Estado mantenga
la regulación, el control y la vigilancia de los mismos.[25] Este es el caso de la
prestación del servicio público de Salud.
Debe tenerse presente, sin embargo, que por más que
una disposición jurídica sea de intervención económica debe respetar las
restantes normas señaladas en la Constitución. Así por ejemplo, una norma de intervención
económica que establezca la expropiación debe respetar la exigencia
constitucional de la indemnización previa establecida en el artículo 58
Constitucional.”[26]
4.11. Igualmente, la Corte ha
venido reiterado, que en materia económica el legislador tiene un amplio margen
de configuración, por lo que el control de constitucionalidad no opera de
manera estricta[27].
La Corte, ha
venido considerando el conjunto de reglas que ha de tener en cuenta el juez
constitucional al evaluar las restricciones a la libertad económica. Así ha
determinado, que debe evaluar: (i) si la limitación, o prohibición, persiguen
una finalidad que no se encuentre prohibida en la Constitución; (ii) si la
restricción impuesta es potencialmente adecuada para conseguir el fin
propuesto, y (iii) si hay proporcionalidad en esa relación, esto es que la
restricción no sea manifiestamente innecesaria o claramente desproporcionada.
Adicionalmente (iv) debe la Corte examinar si el núcleo esencial del derecho
fue desconocido con la restricción legal o su operatividad se mantiene
incólume”.[28]
Además, la Corte ha considerado
que cuando el Estado interviene en la economía, limitando la libertad
económica, dicha intervención debe reunirse los siguientes requisitos formales
y materiales: i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley;
ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe
obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la
referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder
a criterios de razonabilidad y proporcionalidad[29].
Sin embargo, la Corte ha
aclarado, que de todas maneras debe tenerse en cuenta que la posibilidad de
establecer restricciones y limitaciones no es la misma en todos los campos. Así
por ejemplo, “…expresos mandatos constitucionales limitan la libertad económica
en determinadas áreas, esto ha llevado al intérprete constitucional a afirmar
que “la protección general a la libertad económica (…) no puede ser aducida
cuando otras normas constitucionales limitan la iniciativa económica en otras
esferas” [30].
Por tal razón además de las posibilidades ordinarias del legislador de limitar
el derecho en estudio –amplias como antes quedó consignado- existen unas potestades
de restricción reforzadas en determinadas materias, principalmente
aquéllas en las cuales el constituyente consagró mandatos específicos de
intervención del Estado en la economía, como por ejemplo en el ámbito de los
servicios públicos[31],
o de la medicina prepagada[32],
la televisión[33],
o de la actividad financiera, bursátil y aseguradora[34]”.[35]
4.12. Esta
corporación también ha considerado, que la intervención del Estado en los
servicios públicos “…se justifica no sólo para garantizar el cumplimiento
de los fines sociales, sino también para corregir las imperfecciones del
mercado en materia de condiciones de competitividad, o para protegerlo de acciones
orientadas a romper el equilibrio que debe regirlo. Por ello, tal como
lo reiteró recientemente esta Corporación,[36]
“la regulación del mercado por
parte de los órganos respectivos, es uno de los mecanismos de los que dispone
el Estado para proporcionar respuestas ágiles a las necesidades de sectores
que, como el de los servicios públicos, se encuentran sujetos a permanentes
variaciones. La corrección del mercado por medio de la regulación es una tarea
entre cuyas funciones –además de perseguir condiciones básicas de equidad y
solidaridad (...)– se encuentra la de propender por unas condiciones adecuadas
de competitividad.”[37].[38]
Y, de
manera concreta, en cuanto a la intervención económica para regular la
prestación del servicio público de salud, ha considera la Corte[39] que tiene fundamento en el artículo 49 de la Constitución
a cuyas voces“(c)orresponde al Estado organizar, dirigir y
reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de
saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios
de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo,
establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los
particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones
señalados en la ley.” (subraya la Corte). Así como de lo previsto en el
artículo 365 Ibídem, que respecto de todos los servicios públicos,
domiciliarios y no domiciliarios, el Estado “mantendrá la regulación,
el control y la vigilancia”, y que como se ha reiterado, esta disposición
superior existe, respecto de todos los servicios públicos, una alusión concreta
a la función estatal de regulación que, como ha sido entendido por esta
Corporación y anteriormente se explicó, es una forma de intervención económica
de carácter técnico, sectorial y permanente, desarrollada por organismos
independientes de creación constitucional o legal.[40]
4.13. Sin que la Corte entre a
pronunciarse sobre la competencia asignada por la ley al Gobierno Nacional
mediante la disposición acusada, ni la densidad legislativa mínima, es claro
que el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, es una medida de intervención
económica pues con ella se pretende una regulación de tarifas que obligatoria
aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos y privados, que desarrolla el
artículo 334 de la Carta Política, en cuanto establece una medida destinada al
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, pues con ella se procura
perfeccionar la eficiencia y calidad en la salud, al regular la competitividad
en este tipo de servicio público.
En efecto, la norma demandada
constituye un mecanismo legal de intervención en la prestación de un servicio
público, en virtud del cual las IPS y las empresas administradoras de planes de
beneficios estarán limitadas, en un mínimo, por las tarifas que les impondrá el
Gobierno, cuando entre ellas compren y vendan actividades, intervenciones,
procedimientos en salud y servicios hospitalarios contenidos en el Plan
Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado.
4.14. Cabe recordar, que la
Corte, mediante la Sentencia C-137 de 2007, declaró inexequible el artículo 42
de la ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 hacia un Estado
comunitario, que establecía:
“Artículo 42. -Sistemas tarifarios. El Gobierno
Nacional -Ministerio de Protección Social-, establecerá un sistema de tarifas
mínimas para la prestación de servicios de salud”.
En aquella
oportunidad la Corporación fundamento su decisión de la siguiente manera:
“En conclusión, encuentra esta Corte en primer
lugar, que el hecho de que la disposición acusada establezca como presupuesto
una tarifa mínima en la prestación del servicio público de salud contradice el artículo
49 constitucional que determina como principio la obligación al legislador
para señalar una atención básica gratuita de dicho servicio público, es
decir sin el presupuesto de una tarifa mínima.
En segundo lugar, la norma acusada es contraria
a la Constitución por la falta de definición en los sujetos sobre los cuales
recae la obligación, en la determinación y especificidad de la tarifa y en
la falta de señalamientos de parámetros objetivos para establecer los mínimos y
máximos del monto de la tarifa.
No cabe dudas que el señalamiento de un sistema
tarifario para la prestación del servicio de salud, es una determinación, en un
servicio público como lo es la salud, que requiere para ello de la intervención
económica del Estado, de manera intensa por las connotaciones
constitucionales que tiene el servicio de salud y de manera especial por
cuanto constitucionalmente busca asegurar que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos y promover la productividad y competitividad entre los
sujetos que prestan el servicio público de salud.
Esta Corporación considera que una forma ajustada a
la Constitución de intervención, en lo que se refiere a un servicio público
puede ser establecer los mínimos, los máximos o ambos, de las tarifas por la
prestación de dicho servicio. No obstante, debido a la intensidad y
especialidad de la intervención económica en el servicio público de salud, ésta
debe efectuarse a través de una ley.
Por último, la
norma demandada al permitir que una autoridad fije un sistema tarifario en la
prestación del servicio de salud sin que ésta misma o la ley que la contiene
establezca los sujetos sobre los cuales recae la obligación, la determinación y
especificidad de la tarifa y señalamientos de parámetros objetivos para
establecer los mínimos y máximos del monto de la tarifa, hace que esté
indeterminado el sistema y el método para dicha fijación de la tarifa.
Así entonces, esta Corte declarará inexequible el
artículo 42 de la ley 812 de 2003 por ser violatorio de la reserva legal de que
trata el artículo 150 numeral 21 de la Constitución, por ser y por vulnerar el
principio de gratuidad establecido en el inciso cuarto del artículo 49
Constitucional”.
4.15. Al respecto de la norma que
ahora se demanda, cabe aclarar que es distinta a la declarada inexequible, en
cuanto ella define claramente (i) los sujetos sobre los cuales recae la
obligación, esto es, las empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos y privados; así, no se trata de un
manual de tarifas para aplicar a los usuarios del servio público de salud; y,
(ii) también determina que se trata de las tarifas mínimas de obligatoria
aplicación para la compra y venta de actividades, intervenciones,
procedimientos en salud y servicios hospitalarios, pero sólo aquellos
contenidos en el Plan Obligatorio de Salud.
4.16. En cuanto a los parámetros
para establecer la tarifa, el parágrafo del artículo 146 de la ley 1151 de
2007, prevé que las mismas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes y
deberán ser expedidas durante los seis meses siguientes a la expedición de la
Ley.
4.17. Bases para la regulación,
que además cumplen las condiciones previstas en el artículo 150-21 de la
Constitución, pues se trata de una norma incorporada a la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo, como mecanismo coherente y armónico con los fines y estrategias
perseguidas de manera concreta por ésta en cuanto a la eficiencia y acceso con
calidad a los servicios de salud. En efecto, es la misma ley del Plan la que ha
precisado los fines de la intervención en cuanto al servicio de salud, así como
su alcance concreto respecto de las tarifas mínimas que se fijarán en el manual
respectivo, para la compra y venta de actividades, intervenciones,
procedimientos en salud y servicios hospitalarios, pero sólo aquellos
contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, entre las empresas administradoras
de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y
privados.
En efecto, tratándose de la
fijación de un manual de tarifas, no aplicable a los usuarios, sino para que
rija entre las empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos o privados, para la compra y venta
de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios
hospitalarios, consideró el legislador no hacer directamente la regulación,
dado que se trata de aspectos muy precisos y específicos en un sinnúmero de
actividades relacionadas con la prestación del servicio de salud, por ello, ha
dejando a la regulación del Gobierno Nacional dicha determinación, indicándole
que debe fijar unas tarifas mínimas, en salarios mínimos diarios vigentes.
4.18. Ahora bien. Si el manual de
tarifas se orienta a garantizar a los usuarios la eficiencia y calidad en la
prestación del servicio público de salud, las tarifas mínimas que fije el
Gobierno Nacional no pueden estar por debajo de los costos de producción o
cubrirlos escasamente; es decir, las tarifas mínimas deberán compensar
suficientemente los costos de los procesos de calidad y eficiencia de las
actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios,
y disponer de márgenes para adecuación tecnológica y desarrollo de programas de
calidad de los mismos. Igualmente, y en relación con los profesionales de la
salud, debe corresponder a una retribución justa y digna a la altura de la
idoneidad, competencia y responsabilidad requerida para el ejercicio cabal de
la profesión médica, y ofrecer protección a dichos profesionales frente a
posibles explotaciones comerciales o políticas por parte de terceros en el
ejercicio de su actividad profesional. En efecto, el manual de tarifas mínimas
no puede estar por debajo de una medida razonable.
Por lo anterior, este cargo no
prospera.
5. La norma demandada no vulnera
el artículo 338 de la Constitución.
5.1. La norma
demandada dispone que el Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas
mínimas de obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes
de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para
la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y
servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado. Tarifas mínimas que serán fijadas en
salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más tardar a los 6
meses de expedida la ley 1151 de 2007, que carece de los componentes propios del
impuesto o de las tasas, por lo que no vulnera el principio de predeterminación
de la obligación tributaria.
5.2. Acerca de
la distinción entre impuesto y tasa la jurisprudencia ha precisado:
“Los impuestos tienen un carácter obligatorio, se
cobran de manera indiscriminada a todos los ciudadanos, no guardan relación
directa ni inmediata con un bien o servicio prestado por parte del Estado al
ciudadano, e ingresan a las arcas del Estado sin que estén destinados a un
servicio público específico. Las tasas constituyen el precio que el Estado
cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que
el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo
cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera
la obligación de pagarla. Su finalidad es la de recuperar el costo de lo
ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los
beneficios derivados de ese bien o servicio”[41].
5.3. Se trata, entonces, de una
norma de intervención económica desprovista de contenido fiscal, por cuanto con
ella no se establecen impuestos ni menos aún tasas, en el sentido que lo
consagra el artículo 338 de la Carta Política.
6. La norma demandada no
vulnera la gratuidad en los servicios de salud.
6.1. En cuanto a la presunta
violación del principio de gratuidad en el servicio de salud (C.Po. art. 49),
considera la Sala que el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, siendo una norma
de intervención económica para lograr, entre otros propósitos, la equidad en
las relaciones de mercado, la eficiencia en la prestación del servicio de
salud, la competitividad del mismo y la sostenibilidad financiera del sistema
de salud, hace responsables de la obligación tarifaria a las personas
jurídicas, empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores
de servicios de salud públicos y privados, y no a los usuarios del servicio,
por cuanto éstos, dependiendo del régimen al cual pertenezcan, y respecto del
Plan Obligatorio de salud, contarán con atención gratuita o subsidiada.
7. Conclusión.
En conclusión, la norma que se
examina impone al Gobierno Nacional el deber de expedir un manual de piso
tarifario aplicable a las relaciones entre aseguradores y prestadores de
servicios de salud en el régimen contributivo y en el subsidiado; es decir,
ella no fija las tarifas que deben pagar los usuarios del sistema, como tampoco
resulta aplicable a las cuotas moderadoras, a los copagos ni a las cuotas de
recuperación.
Al establecer que la norma sub
examine no vulnera los principios unidad de materia, predeterminación del
impuesto, gratuidad del servicio de salud, como tampoco desconoce las reglas
sobre intervención en la economía consagradas en el artículo 334 de la
Constitución Política, la Corte declarará exequible el artículo 146 de la Ley
1151 de 2007.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, “Por
la cual se expide el Plan de Desarrollo 2006-2010”, por los cargos
estudiados en la presente providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Presidente
CON SALVAMENTO DE
VOTO
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE
VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO
ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-377 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Se viola por la norma carecer de conexidad con los
propósitos, metas y programas del Plan Nacional de Desarrollo (Salvamento de
voto)
NORMA DE
INTERVENCION ECONOMICA-Requiere señalamiento en ley específica (Salvamento
de voto)
Referencia: Expediente D-6945
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el plan
nacional de desarrollo 2006-2010.
Magistrado Ponente:
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar
mi discrepancia frente a la decisión adoptada en esta providencia, ya que considero,
en primer término, que el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 no supera los
cargos presentados en la demanda relativos a la violación del principio de
unidad de materia, ya que esta norma carece de conexidad temática directa,
inmediata y específica con los propósitos, metas y programas del Plan Nacional
de Desarrollo.
Así mismo, el
suscrito magistrado considera que por ser el artículo 146 de la Ley 1151 de
2007 una norma de intervención económica, requería del señalamiento en una ley
expedida de conformidad con el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución
Política, de los lineamientos, criterios y parámetros básicos de intervención.
Por
consiguiente, a mi juicio la norma acusada ha debido ser declarada inexequible
por esta Corporación.
Con
fundamento en lo anterior, salvo mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA SENTENCIA C-377 DE 2008. M.P. CLARA INES
VARGAS HERNÁNDEZ
CORTE
CONSTITUCIONAL-Desconocimiento de precedente jurisprudencial (Salvamento de
voto)
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Desconocimiento (Salvamento de voto)
NORMA DE
INTERVENCION ECONOMICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Intensidad mayor
requiere precisión sobre límites y alcances de medidas por el Legislador
(Salvamento de voto)
NORMA QUE
CONCEDE FACULTADES AL GOBIERNO PARA DICTAR MEDIDAS DE INTERVENCION ECONOMICA
SIN PRECISION DE FINES Y ALCANCES-Es inexequible (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a salvar el voto en
relación con lo decidido en la Sentencia C­377 de 2008, mediante la cual se
declara exequible el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, "Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006­2010", decisión que no comparto
por las siguientes razones:
La norma acusada debió declararse
inexequible y ser analizada desde la perspectiva de varios precedentes dictados
por esta misma Corporación, en donde se había advertido que en materia de
servicios públicos la intensidad de la intervención económica es mayor y por
ende, el legislador debe precisar los límites y alcances de sus medidas.
1.
El primer precedente se contrae a la Sentencia C-137 de 2007[42]. La Corte
estudió para esa vez, la constitucionalidad del artículo 42 de la Ley 812 de 2003, "por la cual se aprueba el plan nacional
de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario". Dicha
norma era del siguiente tenor:
"ART. 42.-.Sistemas tarifarios. El Gobierno
Nacional -Ministerio de Protección Social- establecerá un sistema de tarifas
mínimas para la prestación de servicios de salud."
En la mencionada providencia,
tras señalar que la intervención en la economía corresponde al legislador,
quien debe también definir en lo esencial el ámbito y los fines de la misma, la
Corte recordó que, en materia de servicios públicos, y concretamente del
servicio público de salud, la intensidad en la intervención económica podía ser
mayor.
En relación con la gratuidad en
la prestación del servicio de salud, la providencia sostuvo que "la prestación mínima del servicio público de
salud se convierte en un derecho fundamental esencial para el ser humano. Esta
prestación mínima o básica es la que permite garantizarle su propia existencia.
Es por lo anterior, que los derechos en su mínima prestación se convierten en
fundamentales." Agregó que por ello al artículo 49 superior
indicaba que la ley señalaría "los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será
gratuita y obligatoria", de donde se extraía que "al interior de la prestación del servicio
público de salud, no todo puede ser tarifado, en aras de cumplir con el
postulado de gratuidad del artículo referido."
Recordó la sentencia que la
prestación de la salud es un servicio público a cargo del Estado, prestación
que podía llegar a ser retribuida, retribución a la que se conocía con el
nombre de tasa.[43]
Sobre el particular agregó lo siguiente:
"El monto de dicha tasa como tiene como fin
esencial recuperar en algo - igual o inferior - los costos que el Estado
invierte en la prestación del servicio público, como es el caso de la salud. Es
decir, el monto no es cosa diferente que la tarifa de la tasa por la prestación
del servicio público. El concepto de tarifa, según el diccionario de la Real
Academia Española[44], responde al precio unitario fijado por
las autoridades para los servicios públicos realizados a su cargo. Sin embargo,
el concepto de tarifa es más amplio, y no sólo está circunscrito a aquel que se
establece para una tasa o un impuesto. En otras palabras, pueden existir
tarifas por fuera del sistema tributario del Estado. "
Destacó enseguida el fallo
referido, que la disposición acusada pretendía regular los sistemas tarifarios
para la prestación de servicios de salud, pero que ni en su mismo texto ni en
el resto de la Ley en que estaba insertada se expresaban a) sus fines y alcances,
y b) los límites a la libertad económica, requisitos estos exigidos por el
artículo 150 numeral 21 Constitucional. Agregó que los requisitos mencionados
debían "ser expresados a través de
una ley del Congreso de la República y no por la rama ejecutiva así sea el
ejecutivo nacional, situación que se presenta en la disposición acusada. "
Además de lo anterior, la Corte
sostuvo que la norma acusada buscaba establecer un sistema de tarifas para el
sistema público de salud pero que, ni en el texto mismo de la disposición, ni
la Ley que la contenía, se fijaban el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, ni la manera de hacer el reparto.
Visto lo anterior, la Corte
concluyó que la disposición acusada era inexequible, decisión que sustentó en
los siguientes argumentos adicionales:
"7. Así entonces, la disposición demandada es contraria
a la Constitución por cuanto exige siempre una tarifa mínima para la prestación
del servicio de salud, por consiguiente nunca puede ser la prestación del servicio
de salud gratuita; lo que contradice abiertamente el artículo 49 inciso 4
Constitucional que obliga al legislador a señalar una atención básica gratuita
o sea sin tarifas mínimas. En efecto, con la exigencia de una tarifa se estaría
contradiciendo la gratuidad del servicio de salud.
"8. Además, el contenido normativo de la
disposición acusada es impreciso e indefinido. Dicha indeterminación proviene
de los siguientes aspectos:
"8.1. El sistema tarifario a que hace alusión
la norma demandada no señala el sujeto de la obligación. En consecuencia, no se
indica quien debe pagar dicha tarifa.
8.2        El sistema tarifario mencionado no
precisa a cuales tarifas hace referencia (pagos a IPS, copagos, cuotas
moderadoras, etc.).
8.3        El sistema tarifario anotado no fija
parámetros objetivos, siquiera para el mínimo y mucho menos para el máximo,
señalamiento de la tarifa.
"En conclusión, encuentra esta Corte en primer
lugar, que el hecho de que la disposición acusada establezca como presupuesto
una tarifa mínima en la prestación del servicio público de salud contradice el
artículo 49 constitucional que determina como principio la obligación al
legislador para señalar una atención básica gratuita de dicho servicio público,
es decir sin el presupuesto de una tarifa mínima
"En segundo lugar, la norma acusada es
contraria a la Constitución por la falta de definición en los sujetos sobre los
cuales recae la obligación, en la determinación y especificidad de la tarifa y
en la falta de señalamientos de parámetros objetivos para establecer los
mínimos y máximos del monto de la tarifa.
"No cabe dudas que el señalamiento de un
sistema tarifario para la prestación del servicio de salud, es una
determinación en un servicio público como lo es la salud, que requiere para
ello de la intervención económica del Estado, de manera intensa por las
connotaciones constitucionales que tiene el servicio de salud y de manera
especial por cuanto constitucionalmente busca asegurar que todas las personas,
en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos y promover la productividad y competitividad entre los
sujetos que prestan el servicio público de salud."
Precisó
la Corporación, además, que el artículo 42 de la Ley 812 de 2003 í) "exigía siempre una tarifa mínima para la
prestación del servicio de salud, y por consiguiente nunca dicha prestación
podría llegar a ser gratuita, lo que se consideró abiertamente contradictorio
del inciso 4° del artículo 49 de la Carta, que obliga al legislador a señalar
una atención básica gratuita (..)"; ii) no definía "los fines y alcances de la medida de intervención
económica dispuesta (fijación de un sistema de tarifas mínimas para la
prestación de servicios de salud), ni los límites a la libertad económica que
se introducían con esta medida" y iii) facultaba al Gobierno
Nacional para establecer una tasa por la prestación del servicio público
de salud, sin fijar el sistema, como tampoco el método para establecerla,
vulnerando de esta manera el inciso cuarto del artículo 49 de la Constitución
Política, al igual que el numeral 21 del artículo 150 y los artículos 333, 334
y 338 de la misma normatividad.
Con fundamento en lo anterior, la
Corte declaró inexequible el artículo 42 de la Ley 812 de 2003, "por ser violatorio de la reserva legal de que
trata el artículo 150 numeral 21 de la Constitución y pon vulnerar el principio
de gratuidad establecido en el inciso cuarto del artículo 49 Constitucional."
2.
El segundo precedente lo conforma la sentencia C- 955 de
2007. La Corte estudió en esa ocasión la constitucionalidad del numeral 7° del
artículo 7° de la Ley 1122 de 2007, norma mediante la cual se autoriza a la
Comisión de Regulación en Salud a "establecer
un sistema tarifario relativo a los pagos que las administradoras del Sistema
de Seguridad Social en Salud deben hacer a las instituciones que prestan
servicios de salud, y relativo a los honorarios de los profesionales de la
salud".
En lo relacionado con la
necesidad de precisar los fines y alcances de la intervención que el legislador
se proponía adelantar en materia socio­económica, la Corte encontró claras
indicaciones en el texto de la Ley 1122 de 2007, al igual que en el trámite
adelantado para su expedición, que precisan el marco dentro del cual la Comisión
de Regulación en Salud CRES ejercerá las facultades que le fueron asignadas, en
materia de señalamiento de tarifas. Por tales razones, la norma fue declarada
exequible.
De igual manera sostuvo la
sentencia, que el numeral 7 del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007, no vulnera
el principio de la gratuidad a que se refiere el inciso cuarto del artículo 49
constitucional, porque la norma radica en la Comisión de Regulación en Salud
CREC la facultad de establecer "tarifas"
"máximas " o "libres ", o puede no haber tarifa,"  ii) señala los fines, límites y
propósitos de la intervención que autoriza y iii) nada tiene que ver con la
recuperación de los costos, por la prestación del servicio de salud a cargo de
los usuarios.
5. Alcance normativo del
artículo en estudio. Su inconstitucionalidad por violación al artículo 150-21
de la Constitución Política
El artículo 146 hace parte de la
Ley 1151 de 2007, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010". La norma hace parte del Capítulo V, sobre "Disposiciones finales " y faculta
al Gobierno Nacional para establecer, en salarios mínimos diarios vigentes y en
los seis meses siguientes, un manual de tarifas mínimas relacionado con los
pagos que las administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud deben
hacer a las instituciones que prestan servicios de salud.
Señala la disposición lo
siguiente:
"ARTICULO 146. El Gobierno Nacional
establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación para las
empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios
de salud públicos y privados, para la compra y venta de actividades,
intervenciones, procedimientos en salud y servicios Hospitalarios, contenidos
en el Plan obligatorio de Salud del
Régimen Contributivo y el
Régimen Subsidiado.
PARAGRAFO: Las tarifas mínimas serán fijadas en
salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a ¡vas tardar a los
6 meses de expedida la presente ley".
Como puede verse, el alcance
regulador del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, esta relacionado con las
facultades de intervención socioeconómica en materia de señalamiento de tarifas
mínimas para la prestación del servicio de salud.
El artículo 334 de la
Constitución Política, establece los eventos en los que el Estado, por mandato
legal, debe intervenir en la economía. Entre dichos escenarios, el precepto
constitucional menciona la necesaria intervención estatal en los servicios
públicos y privados, para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios de desarrollo y preservación de un ambiente sano.
El diseño constitucional del
régimen de los servicios públicos y la intervención socio económica prevista
por las normas superiores, ha sido estudiado por esta Corporación de la
siguiente manera:
"El marco constitucional para la regulación de
los servicios públicos[45] está compuesto por
varios de los principios fundamentales consagrados en el Título I de la
Constitución (Artículos 1, 2 y 5, CP); por ciertos derechos específicos consagrados
en el Título II de la misma (Artículos 48, 49, 56, 58, 60, 64, 67, 76, 77 y 78, CP.); por las disposiciones relativas a la potestad de
configuración del legislador y la potestad reglamentaria del Presidente en
materia de servicios públicos (Artículos 150, numeral 23 y 189,
numeral 22, respectivamente, CP); por las normas relativas a las competencias
de las entidades territoriales en materia de servicios públicos (Artículos 106,
289, 302, 311 y 319, CP); por las normas del régimen económico y de hacienda
pública (Artículos 333 y 334, CP) y, por las disposiciones del Título XII,
capítulo 5 de la Constitución, que definen "la Finalidad Social
del Estado y de los Servicios Públicos" (Artículos 365 a 370, CP).
"De conformidad con este marco se le ha confiado
al Legislador la misión de formular las normas básicas relativas a la
naturaleza, la extensión y la cobertura del servicio público, su carácter de
esencial, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para
asegurar la regularidad, la permanencia, la calidad y la eficiencia en su
prestación, las relaciones con los usuarios, sus deberes y derechos, el régimen
de su protección y las formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten un
servicio público, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce la
inspección, el control y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente.[46]
"El alcance de la potestad de configuración
del Legislador en esta materia está determinado, a su vez, por el mandato
constitucional del artículo 334 de la Carta que atribuye al Estado la dirección
general de la economía, para lo cual habrá de "intervenir, por mandato de
la ley, [...} en los servicios públicos y privados, para racionalizar la
economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano."
"Adicionalmente, el ejercicio de esta potestad
está orientado por varios deberes relevantes a la hora de regular los servicios
públicos domiciliarios: (i) el deber de asegurar su prestación eficiente a
todos los habitantes del territorio nacional (Artículo 365 CP); (ii) el deber
de dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de saneamiento
ambiental y de agua potable (Artículo 366, CP); (iii) el deber de garantizar la
universalidad de la cobertura y la calidad en la prestación de los servicios
públicos domiciliarios (Artículos 365 y 367, CP); y (iv) el deber de garantizar
los derechos y deberes de los usuarios (Artículo 369, CP).
"Si bien es cierto que, tal como lo establece
el artículo 365 Superior, los servicios públicos pueden ser prestados por el
Estado, por comunidades organizadas, o por particulares, el logro de las
finalidades sociales que justifican su prestación no esta totalmente librada a
las condiciones del mercado. Por ello, para asegurar el cumplimiento de las
finalidades sociales del Estado social de derecho (artículo 365 de la C.P.), y
de lograr el objetivo fundamental de la actividad estatal consistente en dar
solución a las necesidades básicas insatisfechas de la población (art. 366 de
la C.P.), el Estado mantiene las funciones de regulación, control y vigilancia
sobre los servicios públicos. Tal como lo resaltó la Corte recientemente, tan
"importante es el mencionado objetivo constitucional que el Constituyente
ha previsto incluso la posibilidad de establecer, por razones de soberanía o de
interés social, por iniciativa del Gobierno y mediante ley, un monopolio
estatal en materia de servicios públicos previa la plena indemnización a las
personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una
actividad lícita (art. 365 inc. 2 de la C.P.).[47]
"La intervención estatal en esta materia se
justifica no sólo para garantizar el cumplimiento de los fines sociales, sino
también para corregir las imperfecciones del mercado en materia de condiciones
de competitividad, o para protegerlo de acciones orientadas a romper el
equilibrio que debe regirlo. Por ello, tal como lo reiteró recientemente esta
Corporación,[48] "la regulación del mercado por parte de los órganos respectivos, es
uno de los mecanismos de los que dispone el Estado para proporcionar respuestas
ágiles a las necesidades de sectores que, como el de los servicios públicos, se
encuentran sujetos a permanentes variaciones. La corrección del mercado por
medio de la regulación es una tarea entre cuyas funciones -además de perseguir
condiciones básicas de equidad y solidaridad (...)- se encuentra la de
propender por unas condiciones adecuadas de competitividad. "[49]
Igualmente, ha indicado la
jurisprudencia constitucional que la intervención estatal sobre la salud, tiene
un sustento constitucional variado: "uno,
que es la intervención del Estado en la economía, dos, dicha intervención es la
expresión de la inspección y vigilancia de la prestación del servicio de salud,
prestación que desarrolla una profesión de riesgo social; tres, por tratarse
del servicio público de atención de la salud, el Estado mantiene la regulación,
el control y la vigilancia de esta actividad y, cuatro, por la particular
naturaleza de los recursos de la salud, puesto que se manejan recursos captados
del público, estamos en presencia de una actividad de interés público sometida
a la especial intervención del Estado.”[50]
Cuando la norma acusada dispone
que el Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de
obligatoria aplicación para la compra y venta de actividades, intervenciones,
procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el POS, se
enmarca, como se dijo, dentro de las leyes de intervención económica. Del
precepto acusado se entiende entonces, que las administradores de planes de
beneficios y prestadores de servicios de salud, no podrán pactar para el efecto
que trae la norma (compra y venta de actividades, intervenciones, procedimiento
en salud y servicios hospitalarios) tarifas o precios inferiores a los
contenidos en el manual de tarifas mínimas.
En esta medida, resulta aplicable
el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución[51], según el cual, las
leyes de intervención en la economía deben precisar los fines de la medida, los
alcances y los límites a la libertad económica.
Específicamente, en el tema de la
tarifas, la Corte ha indicad[52]
la necesidad de que las facultades tarifarías en materia de la prestación del
servicio de salud precisen claramente a) sus fines y alcances, y b) los límites
a la libertad económica, ya fuere porque el texto mismo de las disposiciones
los señale o el análisis sistemático de la normatividad y de la historia
legislativa de la disposición permita establecerlos, como aconteció en la
sentencia C-955 de 2007, ya citada como precedente de este caso.
La Corte entonces debió estudiar
a profundidad si el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 cumplía con el cometido
constitucional de precisar los fines y alcances de la intervención que autoriza
y los limites de la libertad económica que la medida comporta, para luego
establecer si el marco establecido por el legislador se acompasa con su deber
de dirigir, coordinar y controlar la prestación del servicio público de salud,
con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad
-artículos 150, 48 y 49 C.P.-.
En opinión de este Magistrado, y
siguiendo los criterios subrayados en sentencias anteriores,[53] el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007
no precisa sus fines y alcances y el contexto histórico sistemático de la
disposición no permite establecerlos. En efecto, la norma no indica los fines y
alcances de la intervención del Gobierno Nacional en el mercado de la
prestación del servicio de salud que la disposición autoriza y no señala los
limites a la libertad económica de las empresas administradoras de planes de
beneficios y de los prestadores de servicios de salud públicos y privados. Amén
de que el contexto de la normatividad y el análisis histórico de la misma no
permiten establecerlos.
Claramente se advierte, que la
disposición demandada no señala las facultades que confiere, ni establece el
marco al que el Gobierno Nacional tiene que ceñirse para regular la compra y
venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios
Hospitalarios, contenidos en el Plan obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado, mediante la adopción de un manual de
tarifas mínimas, fijadas en salarios mínimos diarios vigentes.
Tampoco el contexto de la
normatividad que contiene la disposición permitía establecer los fines,
alcances y límites de la intervención económica que el artículo 146 autoriza, en
cuanto si bien la Ley 1151 de 2007 considera aspectos relacionados con la
seguridad social, estos tienen que ver con el incremento de la cobertura, la
eficiencia en la prestación del servicio y la atención de la cartera.
Efectivamente el punto 3.3 del artículo
6° de la Ley 1151 estima prioritario para disminuir los niveles de pobreza la
universalización del aseguramiento y la eficiencia en la prestación del
servicio de las Instituciones Públicas, "donde
las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta
de servicios a los diferentes pagadores", además de la adopción
de mecanismos y fuentes de financiamiento para el cubrimiento de las
obligaciones pendientes de pago, "por
parte de las entidades territoriales con las IPS, por concepto de la atención
de la población pobre no asegurada y con las ARS del régimen subsidiado."
Señala el artículo 6° de la Ley
1151 de 2007:
"3.3 Sistema de Protección Social
Otra de las condiciones necesarias para disminuir
los niveles de pobreza y desigualdad será garantizar el funcionamiento adecuado
de los mecanismos de aseguramiento, reduciendo la vulnerabilidad de la
población y creando las herramientas para que los grupos rezagados superen las
condiciones adversas que enfrentan. El objetivo principal que se debe alcanzar
frente al sistema de protección social es lograr la efectiva articulación de
tres grandes componentes," i) Seguridad social integral (salud, riesgos
profesionales y protección al cesante); ii) Sistema de promoción social-Sistema
social de riesgo; y iii) Sistema de formación de capital humano (Sector
educativo y formación para el
trabajo). En términos de seguridad social en salud, se tiene como meta la
universalización del aseguramiento. Para ello se implementarán tres
estrategias: i) Universalización del Régimen Subsidiado para la Población
Sisben 1 y 2; ii) Implementación de subsidios parciales a la cotización del
régimen subsidiado o contributivo para la población en transición (nivel 3 del
Sisben); y iii) Incremento de la afiliación al régimen contributivo y
actualización del plan de beneficios. Esto implicará, entre otras, reducir la
evasión y elusión de aportes al régimen contributivo, a través de la
implementación universal de la planilla integrada de aportes y la interoperabilidad
de los Sistemas y Registros de Información de Aportantes (RUA), afiliados
(RUAF) y el Sisben; incrementar, hasta medio punto, el aporte de cotizaciones a
cargo del empleador al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) a partir
de 2007; y transformar los recursos de subsidio de oferta a demanda a partir de
esa misma fecha. Igualmente, se promoverá el adecuado flujo de recursos y el
saneamiento de la cartera de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud, de acuerdo a los lineamientos del Conpes.
Se debe tener en cuenta que la operación eficiente
de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas será una
premisa fundamental y este principio, también, se aplicará a aquellas IPS
públicas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a
partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una
mayor eficiencia de los recursos se fortalecerá la gestión de las entidades
territoriales en el manejo de la Red de Prestadores Públicos, garantizando el
acceso, calidad, eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones
públicas y de la Red. Para el efecto las entidades territoriales deben
viabilizar y adoptar el plan de organización de la red de prestadores de
servicio de salud, previo concepto favorable del Ministerio de la Protección
Social y del Departamento Nacional de Planeación.
De otra parte, se adoptarán mecanismos con el
propósito de adelantar el saneamiento de la cartera hospitalaria, para lo cual
se identificarán fuentes de financiamiento para el cubrimiento de las
obligaciones pendientes de pago, por parte de las entidades territoriales con
las IPS, por concepto de la atención de la población pobre no asegurada y con
las ARS del régimen subsidiado".
Como se aprecia, las
disposiciones de la Ley 1151 de 2007, relacionadas con la prestación del
servicio de seguridad en social en salud, no precisan los fines, alcances y
límites de la intervención económica que el articulo 146 de la normatividad
autoriza en materia de tarifas, por lo tanto no dan lugar a examinar los
términos en que el legislador desarrolla sus deberes de dirección coordinación
y control en materia de seguridad social, al igual que la sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en la compra y venta de
actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios Hospitalarios,
contenidos en el Plan obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y el
Régimen Subsidiado.
Tampoco los antecedentes de la
disposición proporcionaban luces sobre la finalidad perseguida por el artículo
146 de la Ley 1151 de 2007, pues la norma fue introducida por la Comisión
Accidental designada por los Presidentes de las Honorables Cámaras
Legislativas, para unificar los textos aprobados en las sesiones plenarias del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 201
de 2007 Cámara, 1999 de 2007 Senado, sin justificar su adopción y sin
antecedentes que permitan establecer los términos de la conciliación[54].
Si se considera que la
disposición atacada no figura en la exposición de motivos, el tema de las
tarifas para la prestación del servicio de salud no aparece en las ponencias y
tampoco fue materia de reflexión y análisis en los debates parlamentarios[55], al
punto que no resulta posible desentrañar los fines, límites y alcances de la
medida.
Siguiendo la doctrina de este
Tribunal, se reitera que el señalamiento de un manual de tarifas, o de un
manual de costos, o precios, por los servicios de salud, requiere de la
intervención económica del Estado, de manera
intensa por las connotaciones constitucionales que tiene el
servicio de salud " y de manera
especial por cuanto constitucionalmente busca asegurar que todas las personas,
en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos y promover la productividad y competitividad entre los
sujetos que prestan el servicio público".[56]
Así entonces, al margen de que se
trate de la definición de unas tarifas (no tributarias) o de precios mínimos de
mercado en la contratación entre EPS e IPS, resulta ineludiblemente aplicable
el mandato superior mencionado, por cuanto se trata de una disposición legal de
intervención, que establece claramente una limitación a la libre competencia
económica, y que por ende, debió ajustarse a los dictados del artículo 150-21
superior.
A la vista de lo anterior, la
norma resultaba inexequible, en tanto que las leyes que asignan la facultad de
establecer tarifas, precios o costos, en la prestación del servicio de salud,
dada la intervención económica que comportan, deberán precisar sus fines y
alcances y los límites a la libertad económica, como lo dispone el numeral 21
del artículo 151 de la Carta Política.
En conclusión considero que la
norma acusada ha debido ser declarada inexequible por ser contraria al artículo
150-21, en tanto concede al Gobierno Nacional la facultad de establecer un
manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación en la prestación del
servicio de salud, sin señalar los fines, alcances y límites a la libertad
económica que la medida comporta. Lo anterior, sin que el contexto de la
normatividad y el examen de los antecedentes legislativos de la norma permitieran
precisar el marco de la intervención, porque lo cierto es que la exposición de
motivos no aludió al asunto y en los debates legislativos el tema de la
facultad conferida al Gobierno Nacional, en materia de tarifas para el sector
de la prestación del servicio de salud, no fue considerado.
Fecha ut supra,
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO A LA SENTENCIA C-377/08
Referencia:
expediente D-6945
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 146 de la ley 1151 de 2007, “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”
Actor:
Gustavo Enrique Morales Cobo
Magistrada
Ponente
CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones adoptadas por la mayoría de los miembros de la Sala Plena de
esta Corporación, presento a continuación los argumentos jurídicos por los
cuales me aparto de los fundamentos que animaron la decisión acogida por la
Corte, consistente en declarar la exequibilidad del artículo 146 de la ley 1151
de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”
Con el propósito de exponer las
razones de disidencia, a continuación se hará un recuento de la jurisprudencia
de esta Corporación sobre el alcance del principio de conservación de la unidad
de materia en el caso específico de la ley que aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales
que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habrían
conducido a la adopción de una decisión sustancialmente diferente frente a la
acción pública de inconstitucionalidad promovida por el ciudadano.
Jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo
Al tenor del artículo 158 de la
Constitución Política, el principio de la unidad de materia exige que todo
proyecto de ley se refiera al mismo tema, por lo que son inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con éste.
El principio constitucional en
mención cumple diversas funciones, las cuales han sido resaltadas en varias
oportunidades por esta Corporación[57]:
(i) que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida
en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de
temas que carecen de relación con el asunto globalmente debatido; y (ii) que el
cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su
consulta y conocimiento por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida
exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título.
Según lo ha indicado la
jurisprudencia constitucional, el control ejercido sobre el principio bajo
examen “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
Colombiano, por lo cual únicamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones
de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley”[58].
Antes de entrar a revisar las
consideraciones hechas en anteriores oportunidades por esta Corte sobre el
principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo, vale la pena recordar el contenido que la propia Constitución le ha
asignado.
Según el artículo 339 de la
Constitución, el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una “parte
general” y por un “plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional”. En la parte general, según dice la Constitución,  “se
señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno”.  Por su parte, “el plan de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución”.
Aunado a lo anterior, la
jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que “las estrategias para
realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte
general del Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter exclusivamente
presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en medidas, disposiciones
o normas jurídicas, cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los
objetivos que se pretende alcanzar”[59].
Por vía de ejemplo, ha dicho la Corte, “dentro de estas estrategias cabe
contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que
se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como
exenciones u otro tipo de beneficios” [60].
A esta conclusión se ha llegado
con base en lo dispuesto en dos normas constitucionales. La primera es el
numeral 3° del artículo 150 superior, según la cual corresponde al Congreso “aprobar
el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones
que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar
el cumplimiento de los mismos” (Énfasis fuera de texto). La segunda de
ellas es el artículo 341 de la Carta, que indica que “el Plan Nacional de
Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás
leyes”, cuyos “mandatos constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes
posteriores”.
Ahora bien, en relación con el
control ejercido sobre el deber de respeto del principio de la unidad de
materia en el caso puntual de la ley que aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo, esta Corporación ha determinado que aquél reviste “connotaciones
particulares que difieren [del practicado respecto] de las demás leyes”.
Sobre el particular, en primer término, esta Corporación ha indicado que “la
unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas,
estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las
disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan
mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de encontrar un
referente en la parte general del mismo”[61].
Lo anterior, en virtud del denominado “principio de coherencia”,
recogido en el artículo 3 de la ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan Nacional
de Desarrollo[62].
En segundo lugar, la Corte ha
afirmado que “la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus
propósitos constitucionales específicos”[63],
esto es, para la función de planeación[64].
Por tal razón aquellas normas que no tengan como fin planificar y
priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante
un cuatrienio deben ser declaradas inconstitucionales por violación al
principio de la unidad de materia[65].
Por ello, ha dicho esta Corporación, la ley que aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo no puede se usada para “llenar los vacíos e inconsistencias que
presenten leyes anteriores”[66]
o para “ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso
de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función
de planificación”[67].
En otras palabras, el legislador
debe respetar el contenido constitucional propio[68] que le fue asignado a la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo por el artículo 339 de la Carta ya
mencionado. Las normas del Plan Nacional de Desarrollo o son normas de orientación
de la política económica, social y ambiental o son normas de contenido
instrumental, es decir, las que señalan las estrategias presupuestales o
normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede ser
encuadrada en ninguna de estas dos categorías debe ser retirada del
ordenamiento jurídico.
En tercer lugar, la
jurisprudencia constitucional también ha señalado que, cuando se trata de la
ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del respeto al
principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo
que ocurre en el caso de las leyes ordinarias[69].
Lo anterior se debe a que la ley en cuestión incluye gran variedad de
contenidos, es multitemática, pues permite la incorporación de diversos
objetivos y propósitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible haría que “ninguna
previsión legislativa [fuera] extraña a un cuerpo normativo de esta
naturaleza”[70],
lo cual vaciaría el principio de la unidad de materia en esta ley. Por ejemplo,
“bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como
puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley
pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con
el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial”
[71].
La Corte, con el fin de asegurar
aplicación a la rigidez de dicho control en sede de constitucionalidad, ha
sostenido que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener una
relación de conexidad teleológica directa [no eventual o mediata] con
los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que
si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe
entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad
de materia (…) Y si la disposición no recoge ningún instrumento de
realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia
de una ley cuatrienal de planeación” [72].
Precisando lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que “la conexidad de una norma
instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los
principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los
recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta
efectividad es sólo conjetural  o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es
mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera
no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular,
sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra
condición o circunstancia” [73].
En definitiva, queda claro que,
al menos teóricamente, esta Corporación ha señalado insistente e
invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede
crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución
de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la
parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el
contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e
inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte
general.
A lo anterior es preciso agregar
que una inadecuada labor de control constitucional de la máxima objeto de
análisis produce en el caso específico de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, no sólo una infracción de lo dispuesto en el artículo 158 superior.
Adicionalmente, genera una seria vulneración del principio democrático, según
lo manifesté en el salvamento de voto de la sentencia C-376 de 2008, del cual
ha sido tomado el aparte que a continuación se cita in extenso:
Es preciso
señalar que la adopción de un parámetro de rigurosidad mayor al ordinario en
este caso no se debe en exclusiva a la prescripción contenida en el artículo
158 constitucional, el cual exige a todas las leyes la conservación de
un determinado tema, parámetro constitucional conocido como principio de unidad
de materia. En el supuesto particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
existe un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de unidad de
mayor esmero que el ordinario. Tales razones se encuentran referidas al proceso
de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan
de Desarrollo pues, como se explica a continuación, en el proceso de aprobación
las posibilidades de participación del órgano legislativo se encuentran
considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de materia
adquiera especial connotación en este supuesto, tal como se explica a
continuación.
En primer
lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189
y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la
presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar
que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro
ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se
plasma –en calidad de norma jurídica- el proyecto político, económico y social
al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual
fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a
aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian
tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su
cabal realización. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de
forma excluyente un único criterio de orientación económica, pues tal proyecto
debe ajustarse a los parámetros constitucionales correspondientes; lo cual
supone que, en todo caso, la planeación económica y social diseñada debe
coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constitución.
Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido establecida la
participación activa de las autoridades de planeación de las entidades
territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse
el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación.
En segundo
término, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido
término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo
150 superior, consistente en “Aprobar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o
continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se
autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo establecido en el artículo 341
constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar
el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de
presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La
disposición constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no
se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la
facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del
Congreso mediante decreto con fuerza de ley.
En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro
del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la
aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación en cuanto a
las posibilidades de modificación de su contenido, pues, de acuerdo al inciso
final del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones
respecto del plan de inversiones públicas –a condición de mantener el
equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso
añadir que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión
no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.
En suma, de
acuerdo al esquema procedimental trazado en la Constitución Nacional, las
posibilidades de participación por parte del Congreso de la República en el
diseño y modificación del proyecto de la Ley del Plan se encuentran sensiblemente
limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como los restringidos
términos y los delimitados espacios de modificación; hacen de ésta un tipo
especial de ley en la cual el desarrollo del principio democrático atribuido al
Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior constatación no
supone en forma alguna un obstáculo a la realización de los fines vertidos en
el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo enseña la señalada
importancia de la existencia de una ley de planificación, el eficaz
cumplimiento de tales propósitos depende de una coordinada y enfocada acción de
la organización estatal en la economía, empresa para la cual dicha ley
constituye una condición ineludible.
Así las cosas, desde la
perspectiva propuesta, el control constitucional efectuado sobre la máxima de
conservación de la unidad de materia en el caso de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo involucra adicionalmente el principio democrático en la medida en
que una inadecuada revisión de la máxima consignada en el artículo 158 puede
concluir en una notable merma de la facultad de configuración democrática
confiada al Congreso de la República.
Según fue manifestado a la Sala
Plena, a mi juicio, los dos principios referidos han sido infringidos mediante
la aprobación del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, en la medida en que los
contenidos normativos vertidos en dicha disposición mal podrían ser considerados
como instrumentos coherentes de cara a la materialización de la función
constitucional de la planeación económica y social. En ese sentido, la
autorización concedida al Gobierno Nacional para la fijación de un manual de
tarifas mínimas para las empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos y privados; para la compra y venta
de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios
hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado; sólo de manera remota puede ser
considerada como un instrumento de ejecución de los objetivos del plan general.
Así las cosas, en mi criterio, la ausencia de una conexidad directa con tales
propósitos, así como la demostrada falta de aptitud de este tipo de medidas
para cumplir los fines de la planeación económica y social –pues la decisión
adoptada se ciñe, más bien, al modelo de la concesión de facultades
extraordinarias al Ejecutivo, para lo cual no debe utilizarse la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo- demuestran la inexequibilidad de la disposición por las
razones argüidas en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta.
En estos términos dejo expuestas
las razones que me llevaron a apartarme de la decisión adoptada por la los
miembros de la Sala Plena de esta Corporación en el asunto de la referencia
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
[1] C.P., art. 339.
[2] C.P., art. 341, inc. 3o.
[3] Sentencia C-557 de
2000.
[4] Sentencia
C-305 de 2004
[5] Ibidem
[6] Sentencia C-305 de
2004
[7] Sentencia C-305 de
2004
[8] Sentencia C- 191
de 1996
[9] Sentencia con salvamentos parciales de voto de los Magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Eduardo Echeverri Uruburo
[10] Sentencia
con aclaración de voto de los Magistrados Clara Inés Vargas y Alfredo Beltrán
Sierra. Y, con salvamento parcial de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Uprimny Yepes.
[11] Sentencia C-150
de 2003
[12]    “        “
“
[13] Sentencia C-150
de 2003
[14] Sentencia C-867 de 2001. (En esta sentencia, la Corte Constitucional
analizó algunas características de la intervención del Estado en la economía,
al igual que los límites que debe observar el legislador cuando interviene en
ella).
[15] Sentencia C-150
de 2003
[16] Sentencia C-272 de 1998. (En esta sentencia, la Corte Constitucional
declaró exequible el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, disposición que
autoriza al Presidente de la República a delegar en las comisiones de
regulación el señalamiento de políticas generales de gestión y control de
eficiencia de la prestación de servicios públicos domiciliarios. La Corte
sostuvo que dicha norma no vulneraba los requisitos exigidos por la Carta para
la delegación de funciones presidenciales). Se reiteró en la sentencia C-150 de
2003
[17] Sentencia C-263 de 1996. (En esta sentencia,
la Corte resolvió declarar exequibles algunas expresiones contenidas en los
artículos 154 y 159 de la ley 142 de 1994, que autorizan el conocimiento y
resolución por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios del
recurso de apelación como subsidiario del de reposición, contra las decisiones
de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Para la Corte,
la prestación de servicios públicos supone el ejercicio de funciones que
determinan un tipo de relación reglamentaria, lo cual autoriza al legislador
para disponer los mecanismos de vía gubernativa que permitan la revisión de las
decisiones producidas con ocasión de la prestación del servicio).
[18] Sentencia C-389 de 2002. (En esta sentencia, al analizar varias normas
relativas al régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, la
Corte estableció que la materia objeto de examen, al desarrollar el tema de la
intervención de los diferentes agentes en el libre mercado, debía ser regulada
por el legislador).
[19] Sentencia C-265 de 2002. (En esta
providencia, la Corte declara inexequible
el inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001, el cual establecía
como condición para que los conjuntos urbanos se constituyeran en Unidades
Inmobiliarias Cerradas el "no afectar significativamente el espacio
público existente". Para tomar esta decisión la Corte consideró que dicha
norma transgredía las
limitaciones predicables de la labor legislativa cuando ésta regula aspectos
del régimen de propiedad horizontal que pueden afectar el espacio público).
[20] Sentencia C-265 de 2002
[21] Sentencia C-616 de 2002. (En esta sentencia la Corte decidió declarar
exequibles varias expresiones contenidas en los artículos 156, 177, 179, 181 y
183 de la Ley 100 de 1993, que facultan a las EPS para que presten directamente
el servicio de salud a través de sus propias Instituciones, en detrimento de
otras IPS independientes. La Corte consideró que dicha disposición no era
contraria, de por sí, a los parámetros constitucionales de libre competencia).
[22] Sentencia
C-150 de 2003
[23] Sentencia
C-176 de 1996.
[24] Sentencia
C-318 de 1994
[25] Sentencia C-176
de 1996
[26] Sentencia C-137
de 2007
[27] Ver
sentencias C-265 de 1994, C-445 de 1995 y C- 392 de 2007, entre otras.
[28] Sentencia C-333 de 2000 y C-392 de 2007.
[29] Sentencia C-361 de 2002 y C-392 de 2007.
[30] Sentencia C-176 de 1996.
[31] Que tiene fundamento en el artículo 365 de la C. P. Ver entre otras la
sentencia C-579/99.
[32] Cuya justificación es el artículo 49 de la Carta, ver por ejemplo la
sentencia C-176/96.
[33] Con base en el artículo 77 de la Carta. Ver la sentencia C-333/99.
[34] Que tiene por fundamento el artículo 335 de la Carta, en este sentido
la C-332/00.
[35] Ver
sentencia C-392 de 2007
[36] Ibidem.
[37] Sentencia
C-741 de 2003.
[38] Sentencia
C-955 de 2007
[39]    “
“    “   “
[40]    “
“    “   “
[41] Sentencia
C-1067 de 2002.
[42] Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería.
[43] Sentencias C- 711 de 2001, C- 731 de 2000,
C- 1067 de 2002, Corte Constitucional; entre otras.
[44] Diccionario de la Real Academia Española, Madrid 1992
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-150 de
2003, MP: Manuel José Cepeda, donde la Corte examinó las competencias constitucionales para la regulación de las tarifas de
los servicios públicos domiciliarios.
[46] Ver entre otras,
las sentencias C-284 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell, C-263 de 1996,
M. P. Antonio Barrera Carbonell; y C-517 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-503 de 2003, MP: Manuel José
Cepeda, ya citada.
[48] Ibídem.
[49] Sentencia C-741 de 2003. M. P Manuel José Cepeda Espinosa.
[50] Sentencia C- 137 de 2007 M. P. Jaime Araújo Rentería
[51] "ARTICULO
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones
…
21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el
artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a
la libertad económica.
[52] Sentencias C-137 de 2007 y C-955 de
2007.
[53] Ibídem
[54] Gaceta del Congreso, año XVI No. 159, 3 de
mayo de 2007.
[55] Gacetas del Congreso año XVI, Nos 32, 137,
142, 143, 144, 149, 159, 224, 233, 249, 270, 328 y 342, 24 y 26 de abril de
2007, 3 de mayo de 2007, 6 y 13 de junio de 2007 y 27 de julio de 2007.­
[56] Sentencia C-137 de 2007 M. P. Jaime
Araújo Rentería.
[57] Sentencias
C-573-04, C-795-04 y C-539-08.
[58] Sentencias C-025 de 1993, C-305-04 y
C-573-04.
[59] Sentencias
C-305-04, C-377-08, C-539-08 y C-376-08.
[60] Sentencias
C-305-04, C-377-08 y C-539-08.
[61] Sentencias
C-539-08.
[62] Sentencias
C-305-04, C-376-08 y C-539-08.
[63] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[64] Sentencias C-305-04 y C-376-08.
[65] Sentencias
C-795-04 y C-376-08.
[66] Sentencias C-573-04,
C-795-04 y C-377-08.
[67] Sentencia C-376-08.
[68] Sentencias
C-573-04 y C-795-04.
[69] Sentencias
C-573-04, C-795-04, C-377-08 y C-539-08.
[70] Sentencia C-539-08.
[71] Sentencias
C-573-04 y C-795-04.
[72] Sentencias
C-305-04, C-573-04, C-795-04, C-376-08, C-377-08 y C-539-08.
[73] Sentencias
C-305-04, C-573-04, C-795-04, C-376-08, C-377-08 y C-539-08.