C-567-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-567/95
REGALIAS-Propiedad estatal/FONDO NACIONAL DE
REGALIAS
El Estado es la
entidad constitucional titular del derecho a las regalías por la explotación de
recursos naturales no renovables y beneficiaria del pago de las regalías
derivadas de aquélla y que las regalías así obtenidas son parte del patrimonio
del Estado como único propietario del subsuelo. El Constituyente dio plenos poderes
al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos
adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden
territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que
se refiere a bienes de propiedad del Estado, al señalar que con los ingresos
provenientes de las regalías que no sean asignados por la ley a los
departamentos y municipios  se creará el Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinaran a las entidades territoriales en los términos que señale
la ley.
REGALIAS-Concepto
La regalía es, en
términos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad
privativa del soberano y que en términos jurídicos, la regalía es una
contraprestación económica que percibe el Estado y  que está a cargo de las
personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos
naturales no renovables; esa contraprestación consiste en un porcentaje sobre
el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos
naturales no renovables, bien directamente o a través de las empresas
industriales o comerciales  del Estado, titulares de los aportes donde se
encuentran las minas  en producción.
PROPIEDAD DEL
SUBSUELO
El subsuelo es
del Estado, que no de la Nación, como en los tiempos de la Carta de 1886, por
la explotación del subsuelo se generan regalías en favor del Estado. Además,
las regalías tienen dos destinaciones: la Nación y las entidades territoriales:
las de las entidades territoriales, a su vez, provienen de dos vías:
directamente y a través del Fondo Nacional de Regalías; por ello, la autonomía
que la Constitución le reconoce a las entidades territoriales se reduce, en el
campo de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos
que fije la ley.
REGALIAS-Reglamentación/RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES-Explotación/FONDO NACIONAL DE REGALIAS
A la  ley
corresponde la reglamentación del monto de la participación que en las regalías
genera la explotación de recursos no renovables, que corresponderá a los
departamentos y municipios en cuyos territorios se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables; en este sentido se observa que los puertos
marítimos y fluviales de transporte de aquellos recursos, y de los productos
derivados de los mismos, tendrán derecho a una participación que definirá la
ley. De igual modo es claro que, de conformidad con la Constitución Política,
con los recursos provenientes de regalías no asignadas por la ley a
departamentos, municipios o puertos en los que los recursos se producen o
transportan, se debía crear el Fondo Nacional de Regalías, para que sus
recursos se destinen a todas las entidades territoriales según criterios que
corresponde señalar a la ley, para promover la minería y financiar proyectos de
inversión prioritarios, según planes de desarrollo. Por ello es que el artículo
primero de la ley 141 de 1994, en la parte demandada, es decir, en la palabra productores,
se ocupa de señalar uno de los elementos normativos que sirven para definir el
ámbito objetivo y material de bienes que conforman el mencionado fondo y lo
hace en desarrollo de una interpretación cabal de la Carta Política, en el
sentido de disponer que los recursos del fondo no pueden provenir de los
ingresos por regalías que sean asignados a los departamentos y municipios en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables.
REGALIAS-Reglamentación
Esta competencia
constitucional del legislador es base suficiente para permitir que el
legislador disponga como obligación de las mencionadas entidades territoriales
la reglamentación de la utilización de los excedentes de tesorería y de
liquidez de los recursos provenientes de las regalías que se reconozcan en su
favor, también por mandato de la ley. Lo que allí se establece únicamente tiene
por objeto fijar dentro del marco de la Carta Política severos controles que
recaigan de manera especial sobre los dineros provenientes de las regalías y
para asegurar así un manejo eficiente y racional de los mismos.
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Naturaleza/INTERVENCION
DEL ESTADO EN LA ECONOMIA
Se trata, de  un
organismo administrativo sin personería jurídica adscrito como unidad
administrativa especial al Ministerio de Minas y Energía, que fortalece las
entidades territoriales  y no invade las funciones de  fiscalización
territorial, puesto que su radio de acción y su razón de ser están en estrecha
relación con el contexto que  le da soporte. La Comisión Nacional de Regalías
cuya creación y objeto establece el artículo 7o. acusado en su integridad, no
es una entidad  excluyente con las funciones de control fiscal, acreditadas en
cabeza de las contralorías locales, es, sencillamente, un espacio
administrativo de inspección e intervención del Estado en la Economía con fines
de regulación de un sector de la misma para racionalizar la utilización de unos
bienes de carácter nacional a cuyo goce tienen derecho los departamentos y
municipios, pero dentro de las condiciones establecidas por la ley; no se trata
de una entidad de ejecución sino de inspección, control y vigilancia de la
correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones,
en el que deberá respetarse la especialidad que involucra la Comisión de
Regalías y el sector al cual va dirigida.
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Funciones
Ejerce funciones
regladas por la ley para cumplir los fines de la intervención del Estado en la
economía  y de la dirección general en la misma, establecidas en la ley con los
citados fines constitucionales de racionalización de la economía en los
términos del artículo 334 de la Carta Política. Obsérvese, por demás, que el
mencionado fondo es de origen constitucional y se ocupa de distribuir unos
recursos de propiedad del Estado entre las entidades territoriales en los términos
que señale la ley y para  los fines establecidos en la misma Constitución.
REGALIAS-Competencia del Congreso para fijar
departamentos productores
El contenido del
Parágrafo también acusado, es desarrollo de las potestades legislativas a que
se refieren los artículos  360 y 361 de la Carta, en la medida en que  es
facultad del legislador determinar las condiciones de explotación de los
recursos naturales  renovables y los derechos de las entidades territoriales
sobre  los mismos, y señalar cuáles  son los departamentos productores, para
los fines de las funciones y del objeto de la Comisión Nacional de Regalías; es
apenas razonable que la ley esté habilitada para establecer los mencionados
criterios con los fines específicos de la integración y el objetivo de la
comisión ya que es posible que se presenten pequeñas explotaciones y poca
producción que hagan inconveniente y poco eficiente tener como productores unos
departamentos y municipios cuyos ingresos por concepto de regalías y
compensaciones sean muy bajos; por ello no resulta extraño a la definición de
las funciones y de la integración de aquella comisión el límite del 7% de del
total de las regalías y compensaciones que se generan en el país.
RENTA NACIONAL
Es claro que
según lo dispuesto por el artículo 359 numeral 1o. de la Carta política, la ley
puede señalar la destinación específica de las rentas nacionales que en las que
participen los departamentos y municipios y que lo que se establece por las
partes acusada de los artículos 14 y 15 de la ley 141 de 1994 es ejercicio de
esta competencia, ya que la mencionada renta recibida por la explotación de los
recursos naturales no renovables es nacional, por pertenecer exclusivamente al
Estado y por que en ella deben participar los departamentos y municipios en los
términos establecidos en la ley, todo lo cual permite al legislador establecer
la destinación de los recursos de las regalías.
REGALIAS-Distribución/REGALIAS-Participación
La distribución
de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, tiene en cuenta
los diferentes entes y las varias entidades que por disposición constitucional
tienen derecho a participar en las regalías causadas por la explotación de los
recursos naturales no renovables y, en especial el parágrafo que es el acusado,
tiene en cuenta para definir la regulación correspondiente las cantidades
producidas en los municipios o distritos productores estableciendo unos topes
racionales a partir de los 20.000 barriles hasta los 50.000, lo cual supone un
escalonamiento razonable para evitar el desajuste en los ingresos y la
irracional e inequitativa distribución de la riqueza petrolera.
INTERPRETACION DE
LEYES TRIBUTARIAS/HIDROCARBUROS
Se trata de una
disposición legal de interpretación de la ley tributaria, prevista para evitar
que la producción de hidrocarburos que corresponde a bienes de propiedad del
Estado y afectada con la carga constitucional y legal de la regalía, sea
ademas, gravada por el tributo local de industria y comercio en los municipios
productores y beneficiarios de la regalía y de las compensaciones en el caso de
gran producción; es esta una medida que se ajusta a lo dispuesto por la ley 14
de 1983, que establece como límite de la prohibición al municipio de gran
producción en el ejercicio de la atribución legal de gravar las actividades de
la explotación de hidrocarburos como actividad industrial y comercial, cuando
el correspondiente tributo sea inferior al porcentaje que correspondería pagar
por dicho concepto.
REGALIAS-Porcentaje de participación
La regalía se
reconoce y se paga en altos porcentajes en los casos de producción pequeña,
normal y corriente dentro de las condiciones generales y tradicionales de la
producción nacional, pero también es cierto que en grandes cantidades de
producción de hidrocarburos en un municipio y por disposición del legislador,
se establecen unos escalonamientos en los que los porcentajes de participación
en las regalías se reducen razonablemente, con base en criterios de sano manejo
macroeconómico y de dirección constitucional de la economía y de los
presupuestos públicos, lo cual supone una especie de disminución apenas formal
y aparente de los ingresos que por aquel concepto correspondería a los
municipios, en relación directa pero aparente a la reducción de los porcentajes
de participación en las regalías, lo cual no puede dar pie ni fundamento para
establecer un gravamen. Apenas son limitaciones que tienen por objeto armonizar
los derechos de participación de las regalías por parte de las entidades
territoriales, es decir de las productivas, de las no productivas y de las
portuarias.
Ref.:     Expediente
No. D-850
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 27, 31, 49, 50, 54, 55 y 64 en su
totalidad, y parcialmente los artículos 1, 4, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 20 y 56  de
la Ley 141 de 1994.
Actor:
William Namen
Vargas
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  noviembre treinta (30) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano WILLIAM
NAMEN VARGAS, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que
establece el artículo 241 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos 27, 31, 49, 50,
54, 55 y 64 en su totalidad, y parcialmente contra los artículos 1, 4, 7, 8, 9,
10, 14, 15, 20 y 56  de la Ley 141 de 1994.
En la oportunidad
procesal correspondiente se admitió la demanda, se ordenaron las comunicaciones
de rigor constitucional y legal, y se decretó su fijación en lista y el
traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación; una vez
cumplidos como se encuentran todos los trámites que corresponden a esta
actuación de control de constitucionalidad que se surte  en esta Corporación,
procede la Corte Constitucional a pronunciar decisión de mérito.
II.  LAS NORMAS ACUSADAS
(En los artículos
con subrayas  lo subrayado es lo demandado; los artículos  transcritos   sin
subrayas se demandan íntegramente.)
"Ley 141 de 1994
"(junio 28)
"Por la cual se
crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución
y se dictan otras disposiciones.
"CAPITULO I
"Fondo Nacional de Regalías
"Artículo 1o.  Constitución
del Fondo Nacional de Regalías.  Créase el Fondo Nacional de
Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los
departamentos y a los municipios productores y a los municipios
portuarios de conformidad con lo establecido en esta ley.
"El fondo será
un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica.  Sus
recursos serán destinados, de conformidad con el artículo 361 de la
Constitución Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del medio
ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.
".....
"Artículo 4o.
Inversión de los recursos y línea de financiamiento.  Los excedentes
de tesorería del Fondo Nacional de Regalías sólo podrán colocarse en documentos
de deuda emitidos por el Gobierno Nacional o por el Banco de la República, o en
papeles del exterior, los cuales tengan rendimientos de mercado y alta
liquidez, conforme a la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno
Nacional.
"La
asambleas departamentales y Concejos municipales de las entidades territoriales
productoras  y de los municipios portuarios, reglamentarán  en el mismo sentido
lo referente a los excedentes de liquidez provenientes de las regalías  y
compensaciones.
"Con recursos
del Fondo Nacional de Regalías se creará una línea de financiamiento para
apoyar  estudios de preinversión y factibilidad de los proyectos eventualmente
elegibles conforme a lo previsto en el artículo 3o. de la presente ley.
"La Comisión
Nacional de Regalías reglamentará el funcionamiento de la línea de
financiamiento que podrá operar con carácter no reembolsable para las entidades
territoriales o regionales de menor desarrollo, las cuales tendrán prioridad, y
mediante contrato de fiducia con Fonade.
"CAPITULO  II
"Comisión Nacional de Regalías
"Artículo 7o.
Comisión Nacional de Regalías.  Créase la Comisión Nacional de
Regalías, como una unidad administrativa especial, sin personería Jurídica,
adscrita al Ministerio de Minas y Energía.
La Comisión tendrá
por objeto, dentro de los términos y parámetros establecidos en la presente
ley, controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos
provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de
recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y la
administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías."
"Artículo 8o.
Funciones de la Comisión Nacional de Regalías.  Serán
funciones de la Comisión las siguientes:
1.  Vigilar, por sí
misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, que la utilización de
las participaciones y las asignaciones de recursos, provenientes del Fondo
Nacional de Regalías, a que tienen derecho las entidades territoriales,
se ajuste a lo prescrito en la Constitución Nacional y en la presente ley.
2.  En los casos
previstos en el numeral 4o. del artículo 10 de la presente ley, solicitar a la
entidad recaudadora respectiva (regiones administrativas y de planificación o
regiones como entidad territorial- departamentos y municipios productores y
municipios portuarios) la retención del giro de los recursos requeridos para la
ejecución de tales proyectos.
3.  En los casos
previstos en el numeral  3o. del artículo 10 de la presente ley, ordenar al
Fondo Nacional de Regalías la retención total o parcial del giro de los
recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos.
4.  Aprobar
previo concepto del Comité Técnico de que trata el numeral 12 del artículo 8o.
los proyectos  presentados  por las entidades territoriales que reciban
asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, con la obligación de asegurar una
equitativa asignación de recursos  de acuerdo con los parámetros señalados en
el parágrafo segundo del artículo 1o. de la presente ley.
5.  Establecer
sistemas de control de ejecución de los proyectos.
6. Designar para
los casos de proyectos regionales de inversión, al ejecutor del proyecto en
concordancia con los entes territoriales.
13. Nombrar un
interventor de petróleos el cual tendrá a su cargo la verificación del
cumplimiento de la presente ley, muy especialmente en lo concerniente a la liquidación,
pago y destinación de los recursos provenientes de las regalías y
compensaciones; su período será de cuatro (4) años y devengará la remuneración
que le asigne la comisión.  El interventor podrá ser reelegido."
"Artículo 9o.  Integración
de la Comisión Nacional de Regalías. La Comisión estará
integrada así:
".....
"Parágrafo
2o.  Se define como departamento productor aquel cuyos ingresos  por concepto
de regalías y  compensaciones, incluyendo los de sus municipios, sea igual o
superior al siete por ciento (7%) del total de las regalías y compensaciones
que se generan  en el país."
"Artículo 10.   Mecanismos
para asegurar la correcta utilización de las participaciones en las regalías y
compensaciones.  En desarrollo de las facultades de inspección y
control sobre la correcta utilización de las regalías y compensaciones la
Comisión tendrá las siguientes atribuciones:
1.  Practicar,
directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades
territoriales beneficiarias de las participaciones y las asignaciones de
recursos del Fondo Nacional de Regalías.
2.  Disponer la
contratación de interventorías financieras y administrativas para vigilar la
utilización de las participaciones y las asignaciones provenientes del
Fondo Nacional de Regalías.
3.  Ordenar que la
ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del Fondo se adelante
por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria de
dichas asignaciones, directa  o por intermedio de contratos con terceros, esté
ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle
cumplimiento a los términos  y condiciones establecidas en el acto de
aprobación de las asignaciones.  La comisión ordenará que a la entidad
pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le entreguen los
recursos financieros previstos para tal efecto.
4.  Solicitar que la
ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y
compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas
y de planificación, de las regiones como entidad territorial, de los
departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial
beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por
intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando
proyectos  en forma irresponsable o negligente o sin darle cumplimiento a los
términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos.  La Comisión,
en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a
las entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los
correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la
ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para
tal efecto."
"CAPITULO III
"Régimen de Regalías y compensaciones
generadas por la explotación de recursos naturales no renovables
"Artículo 14.  Utilización
por los departamentos de las participaciones establecidas en esta ley.
Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los
departamentos productores serán destinados en el cien por ciento (100%) a
inversión en proyectos prioritarios contemplados en el plan general
de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios.
Mientras las
entidades departamentales alcanzan coberturas mínimas en indicadores de
mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y
alcantarillado, la entidad departamental  correspondiente deberá asignar por lo
menos el cincuenta por ciento (50%) del total de sus regalías para esos
propósitos.  En el
presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las
regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.
El Gobierno
Nacional reglamentará lo referente a cobertura mínima.
Parágrafo 1o.  Para
los efectos de este artículo también se tendrán como inversión las
transferencias que hagan los departamentos de las participaciones de regalías y
compensaciones en favor de los Consejos Regionales de Planificación Económica y
Social -CORPES- o de la entidad que lo sustituya, y de los Fondos de Inversión
Regional  -FIR-.
Parágrafo 2o.
Continuarán vigentes todas las cesiones de participaciones a las entidades
públicas que con arreglo a leyes, decretos y convenios anteriores, hubieren
efectuado los departamentos y municipios."
"Artículo 15.  Utilización
por los municipios de las participaciones establecidas en esta ley.  Los
recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios
productores y a los municipios portuarios serán destinados en el cien por
ciento (100%) a inversión  en proyectos de desarrollo municipal
contenidas en el plan de desarrollo con prioridad para aquellas dirigidas al
saneamiento ambiental y para las  destinadas a la construcción y ampliación de
la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable
alcantarillado y demás  servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de
lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas (Decreto ley 2655 de
1988). Para tal efecto y mientras  las entidades municipales no alcancen
coberturas mínimas en los sectores señalados asignarán por lo menos el ochenta
por ciento (80%) del total de sus participaciones para estos propósitos.  En el
presupuesto anual se separará claramente los recursos provenientes de las
regalías que se destinen para los fines anteriores.
El Gobierno
Nacional reglamentará lo  referente a la cobertura mínima."
"Artículo 20.  Precio
base para la liquidación de las regalías generadas por la explotación de
petróleo. Para la liquidación de estas regalías  se tomará como base
el precio promedio ponderado de realización de petróleo en una sola canasta de
crudos, deduciendo para los crudos que se refinan en el país los costos de
transporte, trasiego, manejo y refinación, y para los  que se exporten los
costos de transporte, trasiego y manejo, para llegar al precio en boca de pozo.
A su vez, para
determinar el precio promedio ponderado de la canasta se tendrá en cuenta, para
la porción que se exporte el precio efectivo de exportación; y para la que se
refine el de los productos refinados.  Por tanto, los valores netos de las
regalías que se distribuyan sólo variarán  unos de otros en función de los
costos de transporte.
"El precio base
para la liquidación de las regalías no puede ser en ningún caso inferior al que
actualmente estipula el Ministerio de Minas y Energía de acuerdo al Decreto 545
de 1989."
".....
"Artículo 27.
Prohibición a las entidades territoriales.  Salvo las previsiones
contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no
podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos
naturales.
"CAPITULO IV
"Participaciones en las regalías y
compensaciones
"Artículo 31.  Distribución
de regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos.  Sin
perjuicio de lo establecido en los artículos 48, 49 y 50 de la presente ley,
las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos serán distribuidas
así:
Departamentos
productores                                 47.5%
Municipios o
distritos productores                      12.5%
Municipios o
distritos portuarios
8.0%
Fondo Nacional de
Regalías                        32.0%
Parágrafo  1o.  En
caso de que la producción total de hidrocarburos de un municipio o distrito sea
inferior a 20.000 barriles promedio mensual diario, las regalías
correspondientes serán distribuidas así:
Departamentos
productores                                 47.5%
Municipios
productores                              25.0%
Municipios o
distritos portuarios
8.0%
Fondo Nacional de
Regalías                        19.5%
Parágrafo  2o.
Cuando la producción total de hidrocarburos de un municipio  o distrito sea
superior a 20.000 e inferior a 50.000 barriles promedio mensual diario, las
regalías correspondientes a los primeros  20.000 barriles serán distribuidas de
acuerdo con el parágrafo anterior y el excedente en la forma establecida en el
inciso segundo (2o.)  del presente artículo."
"........."
"Artículo 49.  Límites
a las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la
explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos productores.
A las  participaciones en las regalías  y compensaciones provenientes de la
explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos productores, sin
perjuicio de lo establecido en el parágrafo segundo del artículo  14 y en el
artículo 31 de la presente ley, se aplicará el siguiente escalonamiento:
Promedio mensual                             Participación
sobre su
barriles/ día                                        porcentaje
de los depar-
tamentos
Por los primeros
180.000 barriles                        100.0%
Más de 180.000 y
hasta 600.000 barriles           10.0%
Más de 600.000
barriles
5.0%
Parágrafo 1o.
Cuando la producción sea superior a ciento ochenta mil (180.000) barriles
promedio mensual diarios el excedente de regalías y compensaciones que resulte
de la aplicación de este artículo se distribuirá así:  Sesenta y cinco por
ciento (65%) para el Fondo Nacional de Regalías y el treinta y cinco por ciento
(35%) para ser utilizado de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de la
presente ley.
Parágrafo 2o.  Los
escalonamientos a que se refiere este artículo se surtirán a partir del cuarto
año de vigencia de la presente ley.  Para los tres primeros años se observarán
los siguientes escalonamientos:
Promedio  mensual                          Participación sobre su
porcen-
barriles por día                         taje de los departamentos
Año 1                  Año
2                  Año 3
Por los primeros 180.000 barriles     100.0%       100.0%       100.0%
Más de 180.000 y hasta
600.000
80.0%
55.0%         30.0%
Más de 600.000
barriles             5.0%              5.0%        5.0%
Parágrafo 3o.  Los
escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a
aquellos contratos cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la
entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991.
"Artículo 50.
Límites a las participaciones en las regalías  y compensaciones provenientes
de la explotación de hidrocarburos a favor de los municipios productores.
A las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la
explotación de hidrocarburos a favor de los municipios productores, sin
perjuicio de lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 14 y en el
artículo 31 de la presente ley, se aplicará el siguiente escalonamiento:
Promedio mensual                    Participación sobre su por-
barriles por día                         centaje de los Municipios
Por los primeros
100.000 barriles              100.0%
Más de 100.000
barriles
10.0%
Parágrafo 1o.   Para
la aplicación de los artículos 5o., 49 y 50 el barril de petróleo equivale a
5.700 pies cúbicos de gas.
Parágrafo 2o.  Los
escalonamientos a que se refiere este artículo, se surtirán a partir del cuarto
año de vigencia de la presente ley.  Para los tres primeros años se observarán
los siguientes escalonamientos:
Promedio  mensual                          Participación sobre su
porcen-
barriles por día                                  taje de los municipios
Año 1                  Año
2                  Año 3
Por los primeros 100.000 barriles     100.0%       100.0%       100.0%
Más de 100.000 barriles
80.0%
55.0%
30.0%
Parágrafo 3o.
Cuando la producción sea superior a los cien mil (100.000) barriles promedio
mensual diario el excedente de regalías y compensaciones que resulte de la
aplicación de este artículo se distribuirá así:  Sesenta por ciento (60%) para
el Fondo Nacional de Regalías  y el cuarenta por ciento (40%) para ser
utilizado según lo establecido en el artículo 55 de la presente ley.
Parágrafo 4o.  Los
escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a
aquellos contratos  cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la
entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991.
Parágrafo 5o.
Solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que trata el
literal c del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se entenderá que en cualquier
caso, el municipio productor recibe como participación en regalías el 12.5% de
las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su jurisdicción.
"Artículo 54.  Reasignación
de regalías y compensaciones pactadas a favor de los departamentos.
Las regalías y compensaciones pactadas a favor de los departamentos que queden
disponibles luego de aplicar las limitaciones previstas en los artículos 49 y
51 de la presente ley, ingresarán en calidad de depósito, al Fondo Nacional de
Regalías. Este las destinará, de manera equitativa y en forma exclusiva, para
financiar proyectos elegibles que sean presentados por los departamentos no
productores que pertenezcan a la misma región de planificación económica y
social de aquella cuya participación se reduce.
Parágrafo.  Para efectos
del presente artículo se considera como departamento productor aquel en que se
exploten más de setenta mil (70.000) barriles promedio mensual diario.
"Artículo  55.
Reasignación de regalías y compensaciones pactadas a favor de los
municipios.  Las regalías y compensaciones pactadas a favor de
los municipios que queden disponibles luego de aplicar las limitaciones
previstas en los artículos 50 y 52 de la presente ley, ingresarán en calidad de
depósito al Fondo Nacional de Regalías.  Este las destinará de manera exclusiva
para la entrega de aportes igualitarios al resto de los  municipios no
productores que integran dicho departamento.  Estos aportes serán utilizados en
la forma establecida en el artículo 15 de la presente ley.
Parágrafo.  Para efectos
del presente artículo se considera como municipio productor aquel en que se
exploten más de siete mil quinientos (7.500) barriles promedio mensual
diario."
"Artículo 56.
Transferencia de las participaciones en las regalías y compensaciones.
Las entidades recaudadoras girarán las participaciones correspondientes a
regalías y compensaciones a las entidades beneficiarias y al Fondo Nacional de
Regalías dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo.
Las
correspondientes a los demás departamentos y municipios a los cuales esta ley
les otorga participación en las regalías y compensaciones irán en calidad de
depósito al Fondo Nacional de Regalías para que la Comisión dentro de los diez
(10) días siguientes a su  recibo, les dé la asignación  y distribución
establecidas en la presente ley.
"Artículo 64.  Control
Fiscal.  En casos excepcionales y a petición de la autoridad competente
o de la comunidad, la Contraloría General de la República podrá ejercer el
control fiscal de los proyectos que se financien con recursos provenientes de
regalías, ya sean éstas propias o del Fondo Nacional de Regalías."
III.    LA DEMANDA
A. Normas
constitucionales que se estiman violadas.
Para el demandante
las disposiciones acusadas resultan contrarias a lo dispuesto en los artículos
1, 2, 3, 4, 6, 13, 34, 58, 113, 121, 122, 136, num. 1o., 150 num. 3, 209, 272,
286, 287, 288, 294, 298, 200 numerales 1, 2, 3, 4, 5, y 11, 302, 303, numerales
4, 7 y 8, 311, 312, 313 numerales 1, 2, 4, 5 y 6, 314, 315 numerales 3, 5, 8 y
9, 334, 338, 339, 340, 341, 342, 343, 344, 346, 350, 352, 353, 359, 360, 361, y
362 de la Constitución Política.
B.  Fundamentos
de la demanda
Las razones que
señala el actor para considerar que las disposiciones acusadas son contrarias a
la Constitución Política son las siguientes:
Las diferentes
competencias señaladas por la Constitución Política a los órganos de las ramas
del poder público, en los distintos niveles, no pueden alterarse sin contrariar
lo dispuesto por la Constitución; por tanto, ni el legislador ni el ejecutivo
pueden alterar, cercenar, o suprimir las competencias de las entidades
territoriales de la República, ni desconocer la autonomía política, administrativa,
patrimonial tributaria y fiscal reconocida y concedida por la Constitución a
los municipios.
La administración de
los recursos de los entes territoriales es de su competencia privativa, en cuya
tutela la prohibición de injerencia determina la imposibilidad para el
ejecutivo y el legislador de intervenir en su dominio o manejo; en su opinión,
como las participaciones se consideran parte del patrimonio de aquellas
entidades para efectos de lo dispuesto por el artículo 183 de la Constitución,
ellos constituyen derechos crediticios de naturaleza pecuniaria exclusiva, con
igual tutela y garantía que la propiedad y renta de los particulares.
De otra parte, si se
observan los términos empleados por el artículo 361 de la Constitución, el
Fondo Nacional de Regalías tiene un carácter residual y son sus recursos los
destinados a fines específicos y concretos, pero no los que por esa
interpretación les corresponde a los departamentos y municipios en cuyos
territorios se exploten recursos naturales no renovables.
Además, sostiene la
demanda que la Constitución reconoce a las entidades territoriales el derecho a
las participaciones petroleras, las cuales integran su patrimonio, son bienes
de su propiedad exclusiva incorporados a los planes de desarrollo económico y
social, obras públicas  y al gasto en las regiones; esto es, son recursos
propios cuya disposición, destinación  y control son del resorte del “ Régimen
autonómico de los Departamentos y Municipios y nunca del Fondo Nacional de
Regalías, ni de la Comisión Nacional de Regalías, ni del legislador.
Manifiesta el
demandante que  el apartado segundo del artículo 4o. de la Ley 141 de 1994
impone a las asambleas departamentales y consejos municipales la obligación de
reglamentar la inversión de los excedentes de liquidez provenientes de las
regalías y compensaciones que les corresponden mediante su colocación en
documentos de deuda emitidos por el Gobierno Nacional o por el Banco de la
República o papeles del exterior, que tengan rendimientos de mercado y alta
liquidez, lo cual en su opinión es absolutamente contrario al régimen
constitucional de la propiedad de los recursos recaudados a título de
participación; igual argumento presenta en el caso del artículo 7o. acusado y
por el cual se instituye la Comisión Nacional de Regalías en cuanto unidad
administrativa especial adscrita al Ministerio de Minas y Energía, sin
personería jurídica, con las funciones de controlar y vigilar la correcta
utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas
por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado,
y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
En este mismo
sentido se manifiesta en relación con las restantes funciones de dicho fondo
previstas en los numerales 1, 2, 3, 4, 6 y 13 del mismo artículo 7o.; además,
advierte que igual consideración cabe respecto de los numerales 1, 2, y 4 del
artículo 10 que acusa.
Por lo que se
refiere a los artículos 14 y 15, el demandante advierte que la Constitución no
admite que se establezcan obligaciones de naturaleza administrativa y política
a los departamentos ni a los municipios relacionadas con su patrimonio, lo cual
aparece plenamente controvertido en las disposiciones acusadas que se
mencionan.
Advierte que lo
dispuesto por los artículos 4, inciso segundo, 7o., 8o. numerales 1, 2, 3, 4,
5,  6 y 13, en sus diez numerales,  14,  15,  54, 55 y 56  de la Ley 141 de
1991, en materia de la concreta inversión de los excedentes de tesorería de las
participaciones propias, de su utilización total y exclusiva a la inversión en
proyectos prioritarios contemplados en los planes de desarrollo departamental o
municipal, con señalamiento de éstos y en materia de delegación al gobierno
para su reglamentación, lo mismo que la creación de la Comisión Nacional de
Regalías para controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos
propios, con atribución de retener el giro de éstos, ordenar su entrega,
aprobar proyectos regionales y ejercer funciones de interventoría en materia de
petróleos, practicar visitas y recibir en calidad de deposito los ingresos
propios para su giro ulterior, son actos que violarían la Constitución Política
e invadirían sectores de competencia privativa de las entidades territoriales
con desconocimiento de su autonomía administrativa, patrimonial y fiscal.
Por lo que se
refiere  a lo dispuesto en los artículos 1, 9, 20, 27, 31, 49, 50, 54 parágrafo
y 55 parágrafo, el demandante manifiesta en el concepto de la violación que la
facultad del legislador de determinar los derechos de las entidades
territoriales respecto de los recursos naturales no renovables, no es absoluta
hasta el punto de otorgar atribuciones para modificar los porcentajes de
participación legítimamente definidos en la ley preexistente, e incorporados al
patrimonio de la entidad territorial, por cuanto la pretensión sería
inconstitucional al desconocer derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas. En este sentido el actor manifiesta que mientras el artículo 14
del Código de Petróleos en concordancia con el artículo primero del Decreto
1246 de 1974 establece los porcentajes de participación de las entidades
territoriales en las regalías, cánones o beneficios pagados al  Estado por
concepto de las explotaciones petrolíferas en su territorio, la nueva
disposición que ahora es acusada produce un ostensible e inmotivado detrimento
del patrimonio, bienes, rentas y recursos de los departamentos y municipios en
cuyo territorio se exploten recursos naturales no renovables, pues, no sólo
modificó los porcentajes de participación en las regalías y compensaciones sino
sus bases y el procedimiento consagrado por el ordenamiento preexistente,
consagrando porcentajes inferiores y límites máximos al total de ingreso. En su
concepto con estas disposiciones se cercenó parte de los recursos y derechos
legítimos de las entidades territoriales definidos en normas anteriores.
Además, el Constituyente de 1991 reiteró el derecho de las entidades
territoriales a percibir participaciones en las regalías y compensaciones
estatales por la explotación de recursos naturales no renovables, otorgando al
legislador la precisión de sus condiciones y los derechos adquiridos conforme a
las leyes.
Se observa por el
actor que el artículo 27 acusado que prohibe a las entidades territoriales
gravar con impuestos los recursos naturales no renovables transgrede los
artículos 287 num. 3o., 294, 298, 300 313 y 362 de la Carta por cuya virtud, en
su opinión, las entidades territoriales pueden imponer tributos para el
cumplimiento de sus funciones, y además exenciones y tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de aquéllas.
Por último, advierte
que la ley no puede distinguir para efectos de la distribución de regalías y de
la definición de los porcentajes de participación petrolera y en los beneficios
del fondo entre departamentos y municipios productores y no productores; en
este sentido manifiesta que se consagra una diferenciación inadmisible y
violatoria del principio de igualdad contemplado en los artículos 13 y 360 de
la Constitución.
IV.   LA INTERVENCION DEL MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
El abogado Manuel
Duglas Avila Olarte, actuando en calidad de apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del proceso de la referencia, para
defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, con base en los
siguientes fundamentos:
1.      Antes de
referirse a los cargos que plantea el demandante contra la  normatividad
acusada, la intervención hace algunas precisiones de  carácter general en
relación con el problema  planteado en la demanda.
Señala que los
artículos 360 y 361 de la Carta Política, "son el marco jurídico
constitucional de la participación de las entidades territoriales en las
regalías, y son las disposiciones constitucionales que sirven de fundamento a
las normas de la Ley 141 de 1994".
Advierte de la
existencia de cuatro temas constitucionales que soportan jurídicamente las
disposiciones de la ley acusada:
a)  La autonomía
fiscal de las entidades territoriales:
Los artículos 360 y
361 de la Constitución establecen que la determinación de las condiciones para
la explotación de los recursos naturales no renovables, la definición de los
derechos de las entidades territoriales sobre los mismos, la creación del Fondo
Nacional de Regalías, y la manera como éste asignará recursos a las entidades
territoriales debe ser consecuencia de las prescripciones que en desarrollo de
los postulados constitucionales haga la ley.  Significa que desde la misma
Constitución, se faculta a la ley para desarrollar todo este ámbito normativo
mencionado, sin que frente a  tal facultad pueda alegarse la autonomía absoluta
de las entidades territoriales.
b.  El equilibrio
Regional
Este principio
constitucional, en relación con los recursos no renovables, se aplica
reconociendo derechos sobre los mismos, tanto a las entidades territoriales
donde se adelanten las explotaciones, como a los puertos marítimos y fluviales
por donde se transportan dichos recursos, y a las demás entidades
territoriales, a través del Fondo Nacional de Regalías.
El Legislador debe,
al desarrollar los mandatos constitucionales sobre la materia, armonizar los
derechos que puedan corresponder a los anteriores, dentro de los criterios
razonables, que no establezcan derechos exorbitantes de unas de ellas en
detrimento y perjuicio de las demás.
c.  La planeación
del Estado
En relación con los
recursos provenientes de las regalías, el sistema de planeación que existía
dentro de las entidades descentralizadas, permitirá determinar cuáles son los
proyectos de inversión definidos como prioritarios, con el objeto de
desarrollarlos y ejercer sobre los mismos el control efectivo para que tengan
cabal cumplimiento.
d.   La
Descentralización del gasto público social
El gasto público
social descentralizado es una de las manifestaciones del Estado Social de
Derecho, que condiciona los planes y presupuestos de las entidades
territoriales en la medida en que deben tenerse como prioridad asignaciones
destinadas para la prestación de servicios públicos.  Para que este gasto
público tenga eficacia, no basta con su prescripción normativa, sino que es
preciso determinar los mecanismos que hagan posible su "efectivización".
Estos mecanismos,
entre otros, son el situado fiscal, la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, y la participación de las entidades
territoriales en las regalías, ya sea directamente o a través del Fondo
Nacional de Regalías.
e.  El
presupuesto como reflejo de la actividad estatal en todos sus niveles
El presupuesto es la
proyección de los ingresos que se esperan percibir y la autorización máxima
para gastar durante la vigencia fiscal respectiva.  Esta doble característica
del presupuesto tiene como consecuencia el hecho de que todos los ingresos
estatales deben hacer parte del presupuesto de rentas, y que  todo egreso, para
que pueda  ser considerado como  gasto, en sentido técnico jurídico, debe
aparecer en la ley de apropiaciones.  Ahora bien, es esto lo que sucede con los
ingresos que provienen como consecuencia de las regalías, se trate de la
participación directa de las entidades territoriales o de la participación de
las mismas a través del Fondo Nacional de Regalías, y con los gastos que
pretendan realizarse con tales ingresos.  En efecto, los ingresos que reciben
directamente las entidades territoriales a título de participación en las
regalías, se incorporan directamente en los respectivos presupuestos
departamentales o municipales, mientras que los que se perciben a través del
Fondo Nacional de Regalías, se deben incorporar en primer momento dentro del
Presupuesto General de la Nación, para luego, cuando sean distribuidos entre
las entidades territoriales, ingresar en el presupuesto de las mismas.
2.  En relación con
los cargos que se presentados  contra las normas acusadas, la intervención del
Ministerio de Hacienda expone las razones por las cuales se desvirtuarían cada
uno de ellos:
a.   Artículo 1o.
de la Ley 141 de 1994.  Este  artículo lo único que hace es desarrollar el
artículo 361 de la Constitución Política en el sentido de definir los recursos
que no siendo asignados directamente a los departamentos o municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, ni a
los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos
deben hacer parte del Fondo Nacional de Regalías.
El cambio de esta
última expresión por la de "productores" no altera el sentido de este
artículo, ni lo hace inconstitucional, pues el sentido del artículo 1o. es el
mismo, que consagra el artículo 361 de la Constitución, independientemente de
su redacción.
b.  En relación con
el mecanismo presupuestal, que establece el inciso segundo del artículo 4o. de
la Ley 141 de 1994, que faculta a las Asambleas y Consejos de las entidades
productoras y portuarias para reglamentar lo relativo a los  excedentes de
liquidez provenientes de las regalías y compensaciones, con objeto de que tales
recursos no invertidos sean colocados en documentos de deuda pública, no viola
la autonomía de las entidades territoriales, ni modifica la titularidad que de
tales rentas tienen las mencionadas entidades, por el contrario, con tal medida
se pretende que los recursos provenientes de regalías gocen de alta
rentabilidad, mientras sean invertidos, lo cual es compatible con la diligencia
que deben guardar los servidores públicos en sus actuaciones según los términos
del artículo 209  de la Constitución.
c.   En relación con
el señalamiento del objeto y las funciones de la Comisión Nacional de Regalías,
manifiesta que éstas no son incompatibles con el ejercicio del control fiscal
ejercido por la Contraloría General de la República, sino que debe ser
entendido como un complemento necesario de éste, basado en el principio de la
especialidad.  En efecto, la Comisión Nacional de Regalías constituida como una
unidad administrativa especial del orden nacional,  tiene como objeto vigilar
el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia de
participación y asignación de recursos provenientes de las regalías tanto de
aquéllas que perciben  directamente las entidades territoriales, como aquéllas
que son asignadas a las entidades territoriales  a través del Fondo Nacional de
Regalías.  Las funciones y el objeto de la Comisión no invaden el ámbito
funcional propio de las entidades territoriales, y lejos de violar la
autonomía, la desarrolla.
d.  El contenido de
los artículos 8o.  numerales 2 y 3, 10 numerales  3  y 4, pretenden que los
recursos provenientes de la participación de regalías y de las asignaciones que
haga el Fondo Nacional a las entidades territoriales, sean destinados para el
fin establecido constitucional y legalmente de manera eficiente.  En el evento
en que esto no suceda la Comisión podrá ordenar al Fondo retener total o
parcialmente el giro de los recursos requeridos para la ejecución del proyecto,
el cual continuará siendo ejecutado por otras entidades públicas, cuando la
entidad legalmente obligada  incumpla los términos y condiciones establecidos
en el acto de aprobación de asignaciones, y los recursos provengan del Fondo o
de los respectivos contratos, en relación con las participaciones directas de
las regalías por parte de las entidades territoriales, sin que éstas últimas en
los dos supuestos mencionados, pierdan la titularidad de su ingreso; solamente
la ejecución de los proyectos será realizada por otra autoridad pública,
haciendo efectivo el gasto que debe ejecutarse con estos recursos.
e.  Se indica en la
intervención que la función de la comisión de aprobar proyectos de inversión
presentados por entidades territoriales que reciban asignaciones del Fondo, es
consecuencia de las previsiones del artículo 334 de la Carta, en tanto que se
debe asegurar una equitativa asignación de recursos entre las diferentes
regiones del país.  Como los recursos del Fondo benefician a las entidades
territoriales que no participan directamente en las regalías, debe existir un
organismo que asigne  de manera equitativa.
f.  Se advierte que
la Ley 141 de 1994, en términos generales y en especial el artículo 9o.
parágrafo 2, es resultado del ejercicio de la facultad constitucional para
definir qué se debe entender por un departamento productor, pues tal definición
tiene por objeto hacer más equitativa la participación de los mismos en las
regalías, ya que mientras los que perciban el 7% o más  de las regalías en
relación con las que se generen en el país, lo hará directamente, mientras
quienes perciban menos de tal 7%, serán   beneficiarios, de los recursos del
Fondo Nacional de Regalías.
g.   El artículo 14
acusado, determina la utilización por parte de los departamentos de las
participaciones establecidas en la Ley 141 de 1994, y establece que mientras se
alcancen coberturas mínimas determinadas por el Gobierno Nacional, para ciertos
sectores sociales, deberá asignarse el 50% de la participación en las regalías
a ese fin, desarrollando los postulados del gasto social descentralizado. Tal
asignación es parcial y condicional; por cuanto se requiere un porcentaje de la
participación  directa en las regalías y, porque sólo opera cuando a través de
otros mecanismos como el situado fiscal o la participación de los ingresos corrientes
de la Nación, no ha sido posible lograr tal  cobertura.  La determinación de
los sectores sociales a los que irán dirigidos los recursos de las regalías,
obtenidos de manera directa por parte de las entidades, es la manera más obvia
para hacer efectivo el gasto público social.
h.      Artículo 20
de la Ley 141/94:  Este artículo que determina el precio base para la
liquidación de las regalías generadas por explotación de petróleo, no viola
ningún derecho adquirido de las entidades territoriales, por cuanto  el mismo
inciso tercero prescribe que tal precio no puede en ningún caso ser inferior al
que actualmente estipula el Ministerio de Minas y Energía de acuerdo con el
Decreto  545 de  1989.
i.   Artículo 27 Ley
141 de 1994:  Este artículo que determina  el precio base para la liquidación
de las regalías generadas por explotación de petróleo, no viola ningún derecho
adquirido de las entidades territoriales, por cuanto el mismo inciso tercero
prescribe que tal precio no puede en ningún caso ser inferior al que
actualmente  estipula el Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con el
Decreto  545 de 1989.
j.  Artículo  27 ley
141 de 1994:  En relación con esta disposición,  se indica, que es consecuencia
de lo previsto en el artículo 287-3, según el cual las entidades territoriales
no poseen soberanía fiscal, sino que sus  facultades, impositivas se encuentran
medidas por la Constitución y la ley.
k.  Artículo 31 de
la Ley 141 de 1994:  En el cual se determina que la distribución de regalías
por explotación de hidrocarburos, se da con base en tres sistemas que tienen
como factor determinante la producción de hidrocarburos del municipio o
distrito respectivo.   Esta distribución pretende favorecer a los municipios y
distritos cuando su producción es menor.  No puede afirmarse que con ello se
violan derechos adquiridos de las entidades territoriales, toda vez que
constitucionalmente los artículos 360 y 361, no se reconocen solamente derechos
de participación directa en regalías a los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables,
sino  también a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten
dichos recursos, o productos  derivados de los mismos.
V. LA INTERVENCION DEL MINISTERIO DE MINAS
Y ENERGIA
Dentro del término
constitucional correspondiente, el abogado Francisco París Santamaría,
apoderado del Ministerio de Minas y Energía presentó un extenso escrito en el
que examina las consideraciones de la demanda y las disposiciones demandadas
para contestar cada uno de los cargos y solicitar, como en efecto lo hace, la
declaratoria de constitucionalidad de todas y cada una de las disposiciones
acusadas, como se verá en seguida.
En primer término,
la intervención oficial del Ministerio de Minas y Energía sostiene que de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 332 de la Constitución Nacional,
las regalías son del Estado como único propietario del subsuelo y que el Estado
apenas las cede a título de participación en los términos previstos en la ley y
no como si se tratara del situado fiscal o de transferencias por concepto de
ingresos corrientes, como lo entiende el demandante, según correspondería a los
alcances de los artículos 360 y 361 de la Carta Política de aplicarse
directamente dicha opinión equivocada.
De otra parte señala
que es a la ley a la que le corresponde determinar las condiciones y
porcentajes que orientan dicha cesión según se advierte en algunos apartados
del artículo 360 de la Carta Política; además, advierte que de conformidad con
lo que se dispone en el artículo 287 de la Constitución la ley puede limitar la
autonomía de las entidades territoriales.
Advierte que la Ley
141 de 1993 encuentra su fundamento constitucional en las consideraciones
contenidas en la sentencia C-478 de 1992, en el sentido de que las
participaciones de las regalías y compensaciones no son situado fiscal ni
participación de los ingresos de la Nación, y, además en cuanto asegura que las
inversiones públicas deben estar encaminadas a ser parte de los planes
generales de desarrollo a nivel departamental o municipal y en buena parte para
la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas.
Sostiene que es un
evidente desatino argumentar que las regalías son tributos, pues es claro que
tal como lo señala el artículo 360 de la Constitución Política las regalías son
del Estado, el cual, en concordancia con el artículo 322 de la misma que
estipula que el subsuelo es del Estado y que éste es el único titular de las
regalías, hará participar en las mismas a las entidades territoriales pero en
los términos y condiciones determinados en la ley. En este sentido el
interviniente advierte que en el artículo 361 de la Carta, el Constituyente dio
plenos poderes al legislador para regular el régimen de las regalías no como
derechos adquiridos sino como derechos de participación, al señalar que con los
ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados por la ley a los
departamentos y municipios  se creará el Fondo Nacional de Regalías.
En su concepto la
ley acusada no tiene efectos retroactivos y por ello no puede desconocer
derecho adquirido alguno puesto que las situaciones concretas a las que se
puede referir el demandante están reguladas por los decretos 1246 y 2310 de
1974 previstos para el régimen de concesiones prohibidas desde ese mismo año,
y el Decreto 2734 de 1985,  la ley 75 de 1986 y el Decreto 545 de 1989.
Advierte que las
disposiciones mencionadas establecían el régimen de control y orientación legal
de la utilización de las regalías y por tanto no puede predicarse un supuesto
derecho adquirido a la ausencia de control administrativo y fiscal.
Además, el
interviniente aporta en su escrito transcripción  de parte de la exposición de
motivos del proyecto de ley 141 de 1994 en el que se recoge buena parte de las
intervenciones y debates presentados durante la Asamblea Nacional Constituyente
sobre los temas de los bienes y recursos del Estado, del régimen fiscal de las
entidades territoriales y de los ingresos y beneficios económicos  derivados de
la explotación de los recursos naturales no renovables extraídos del subsuelo,
en los que fundamenta sus consideraciones contrarias a las pretensiones de la
demanda.
Sostiene que con las
reglas constitucionales previstas en la Carta de 1991 para la regulación de los
ingresos provenientes de la exploración de los recursos naturales no renovables
del subsuelo, no se establece de una modalidad especial de cesión automática ni
aritmética de las rentas nacionales como ocurre con el situado fiscal y con las
participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, en beneficio de los
municipios; se trata, por el contrario, de establecer un derecho propio de los
departamentos y municipios a participar en los beneficios económicos derivados
de la explotación de los recursos mineros en los respectivos territorios.
Además, con las rentas fiscales no asignadas por este concepto se ordenó la
constitución de un Fondo Nacional de Regalías como mecanismo de planeación en
la asignación de los recursos provenientes de las mismas.
Encuentra que el
marco normativo que se forma con los artículos 332, 287, 360 y 361 de la
Constitución Política de 1991, se configura el pilar fundamental de la Ley 141
de 1994 como quiera que:
-  El artículo 332
reconoce como único propietario del subsuelo al Estado y no a otras entidades
territoriales;
- El artículo 287 de
la Carta Política confiere autonomía a las entidades territoriales pero dentro
de los límites de la Constitución y de la ley;
- El artículo 360
otorga competencia al legislador para establecer las formas de contratación
para la explotación de los recursos naturales como lo hizo el artículo 17 de la
ley 141 de 1994 para las esmeraldas y demás piedras preciosas; así mismo,
dentro de esta disposición constitucional, es claro que la ley puede determinar
los derechos de las entidades territoriales sobre la explotación de los
recursos naturales no renovables, o lo que es lo mismo los porcentajes de
aquella participación;
- El artículo 332 de
la Carta Política establece que el Estado es el único propietario del recurso y
establece las contraprestaciones a título de regalía en favor de éste en caso
de su explotación, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que
se pacte;
- Los departamentos
y municipios en cuyo territorio se exploten los recursos naturales no
renovables, así como los  puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos tendrán derecho
a participar en las regalías y compensaciones del Estado en los términos que
establezca la ley;
- De acuerdo con lo
establecido en el artículo 361 de la Carta, con los ingresos provenientes de
las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará
un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinaran a las entidades
territoriales en los términos que señale la ley para la promoción de la
minería, la preservación del medio ambiente, la financiación de proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales.
VI.   EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente, el señor Viceprocurador General de la Nación rindió el
concepto de su competencia y en él solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad
de la  Ley 141 de 1994, en todo lo acusado.
Para fundamentar su
concepto, y en favor de la solicitud planteada en el concepto fiscal, el
representante del Ministerio Público formula las siguientes consideraciones:
En primer lugar el
representante del Ministerio Público, previo al análisis de fondo, examina los
asuntos que se debaten en este proceso desde las preceptivas constitucionales
que según su opinión le son  aplicables.
En primer lugar
señala que la Constitución de 1991, definió uno de los grandes interrogantes en
finanzas públicas, consistente en precisar el nivel de transferencias de
recursos y responsabilidades en la ejecución del gasto público que se traslada
del centro hacia las entidades territoriales; fue así como se reordenó el tema
en torno a tres instituciones conocidas como el situado fiscal, la
participación de los  municipios en los ingresos corrientes de la Nación y la
participación de los municipios y departamentos en las regalías provenientes de
la explotación de recursos naturales no renovables.
Afirma que esta
última situación, contemplada en los artículos 360 y 361 de la  Carta, servirá
de marco de interpretación de las normas objetadas, y constituye sin duda un
nuevo elemento de fortalecimiento fiscal en cabeza de los fiscos seccionales.
Señala que los rasgos generales que se derivan de los artículos mencionados son
los siguientes:
-        Será la ley
la encargada de reglamentar cuál es la participación que en las regalías genera
la explotación de recursos no renovables que corresponderá a los departamentos
y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables.  Igualmente los puertos marítimos y fluviales por
donde se transporten dichos recursos, o productos derivados de los mismos,
tendrán derecho a una participación que definirá la ley.
-        Con los
recursos provenientes de regalías no asignadas por la ley a departamentos,
municipios o puertos en los que los recursos se producen o transportan, se
creará un Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a la
totalidad de las entidades territoriales según criterios que señalará la ley,
para promover la minería y financiar proyectos de inversión prioritarios según
planes de desarrollo.
Advierte que como
desarrollo de las anteriores preceptivas superiores, y bajo los postulados de
equidad en la distribución de los recursos y control en la destinación de los
mismos, se expide la Ley 141 de 1994 sobre manejo de las regalías petroleras,
implementación de planes de desarrollo a nivel departamental y municipal, y
creación del Fondo y Comisión Nacional de Regalías, ley de la que hacen parte
las normas acusadas.
Análisis de los
cargos de la demanda
El representante del
Ministerio Público advierte que la jerarquía unidad territorio es notoria,
especialmente en el aspecto económico en donde el principio de unidad es
consideración esencial para evitar la desintegración y la disfuncionalidad del
sistema.  Afirma que así lo entendió la  Corte Constitucional en sentencia
C-478 de 1992.
Señala que para la
distribución de los ingresos fiscales generados por la actividad minera, la
Constitución se aleja de las fórmulas de reparto entre la Nación y las
entidades territoriales utilizadas en los eventos del situado fiscal y cesión
de rentas  en favor de los municipios, y opta por otorgar a los departamentos y
municipios participación en los beneficios económicos derivados de la
explotación de los recursos mineros en sus respectivos territorios.
El verdadero alcance
de los artículos 360 y 361 superiores fue interpretado por el Consejo de Estado
en sentencia de 5 de junio de 1992, en donde fija el entendimiento de las
mencionadas disposiciones:
"Las
disposiciones citadas (arts. 360 y 361 C.P.) reconocen así el derecho de los
departamentos y municipios productores, así como de los puertos marítimos y
fluviales de participar en las regalías que se paguen al Estado por la
explotación de un recurso natural no renovable. Por regalía se ha entendido una
contraprestación económica determinada  a través de un porcentaje sobre el
producto bruto explotado que el Estado exige como propietario  de los recursos
naturales no renovables.  Ahora bien, nótese que el derecho de las entidades
territoriales citadas es a participar en la regalía, esto es, a recibir un
porcentaje que el Estado les cede  como titular de una contraprestación
económica que la ha sido pagada por los encargados de extraer el recurso
mineral.  En otras palabras, la Carta Política no reconoce un derecho de
propiedad al departamento,  al municipio productor o al puerto marítimo o
fluvial sobre la regalías, puesto que, como se ha visto, las  entidades
territoriales del Estado, al no ser  propietarias del recurso natural no
renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos
se deriven. Por lo demás cabe agregar que la diferencia entre regalías  y
participación fue elucidada por el H. Consejo de Estado a propósito de la
demanda de nulidad contra el Decreto  545 de 1989, en los siguientes  términos:
"Aunque en
tales disposiciones el legislador utiliza indistintamente los conceptos  de
'regalías' y 'participaciones', la Sala tiene la cabal comprensión del universo
estricto y jurídico de cada uno de ellos, pues la primera es el derecho que le
corresponde al Estado en la explotación de los recursos petrolíferos de su
propiedad y la segunda es la cesión que éste hace a los entes territoriales, en
cuyas áreas se encuentren los yacimientos que son explotados."
Artículo 1o. de la
Ley acusada.
Apreciando todo lo
expuesto, concluye  que  el artículo primero no adolece de reparo
constitucional alguno, puesto que contiene  exactamente los objetivos de la
ley, siguiendo las prescripciones de la Carta (art. 360).
Artículo 4o.
acusado.
Considera que el
fragmento  acusado del art. 4o. de la Ley 141 de 1994 debe ser leído en su
conjunto para una mejor comprensión de su exequibilidad.  Señala que éste no
contraría la Constitución ni vulnera la autonomía local de los departamentos  y
municipios, por el contrario, advierte que dar un cauce desde la ley a través
de TES (bonos de tesorería), o de OMAS (títulos de participación  en el Banco
de la República), beneficia al sector y hace  rentable  los dineros utilizados.
Artículos  7o. y 8o.
numerales  2 y 3;  10 numerales 1, 3 y 4; artículo  9o.
Advierte que con el
objeto de establecer severos controles que recaigan de manera especial sobre
los dineros provenientes de las regalías y procurar así un manejo eficiente y
racional de los mismos, los artículos  7o. y 8o., 9o. y 10 de la Ley 141 de
1994, contemplan la creación y funcionamiento de la Comisión Nacional de
Regalías como una unidad administrativa especial sin personería jurídica,
adscrita al Ministerio de Minas  y Energía, y cuyos objetivos tendrán como
norte los parámetros señalados en la Ley 141 de 1994.  Siendo así, un organismo
que fortalece las entidades territoriales y no invade las funciones de
fiscalización territorial, puesto que su radio de acción y su razón de ser
están en estrecha relación con el contexto que  le da soporte.
En este sentido,
entiende el representante del Ministerio Público que la Comisión Nacional de
Regalías no es una cédula que se torne  excluyente con las funciones de control
fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales.  Son sencillamente,
dos espacios de ejecución en los que deberá respetarse la especialidad que
involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va dirigida.
Señala que los
artículos  8o. y 10, en lo acusado, detallan las funciones de la comisión y
establecen los mecanismos para hacer efectiva la correcta utilización de las
participaciones en las regalías y compensaciones, asegurándose de prever
herramientas  que permitan que los recursos  utilizados de manera eficiente,
previendo además en este punto que en los eventos en los cuales la entidad
territorial originariamente beneficiaria de las asignaciones y participaciones
provenientes del Fondo, no ejecute los proyectos  llamados a financiarse con
dichas asignaciones, se adelante entonces con otras entidades públicas a
quienes se les  entregará el monto financiero para  emprender dicha tarea.  Son
mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente  la labor de la comisión de
regalías, facilitándole la inspección y vigilancia que debe ejercer sobre las
entidades beneficiarias de las participaciones y asignaciones de recursos del
Fondo de Regalías.
Considera que el
contenido del artículo 9o. también acusado, es desarrollo de las potestades
legislativas a que se refieren los artículos  360 y 361 de la Carta, en la
medida en que  sí es facultad del legislador determinar las condiciones de
explotación de los recursos naturales  renovables y los derechos de las
entidades territoriales sobre  los mismos, es natural que pueda a su criterio,
señalar cuáles  son los departamentos productores.
Artículos 14 y 20
acusado
Respecto al artículo
14 acusado menciona que la fijación  que trae la ley de las áreas sociales a
las cuales va dirigido el rubro de regalías es similar al tratamiento que
utilizó el legislador en la Ley 60 de 1993, y que fue avalado  por la Corte
Constitucional (sentencia C-520 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera  Vergara),
bajo la  siguiente situación:
"En tal sentido, el Estado debe
dirigir su acción a la solución de las necesidades básicas insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable para la reducción de la
pobreza elevada del país, a fin de disminuir la desigualdad de oportunidades de
las personas que habitan las diferentes regiones del país, como se deduce
claramente de los preceptos constitucionales consignados en los artículos 365 y
siguientes de la Carta Política de 1991.
"......
"De esta manera, la definición de
los porcentajes fijos de inversión en los sectores sociales prioritarios de que
trata la Ley 60 de 1993 en el artículo demandado: educación, salud, agua
potable y saneamiento básico y cultura, deporte y recreación, tiene como
fundamento básico la necesidad de asegurar el logro de los objetivos sociales
consagrados en la Constitución y en el Plan Nacional de Desarrollo.
".....
"Ello supone que dentro del
criterio de unidad nacional, existen algunas áreas prioritarias en las cuales
se deben señalar directrices por el legislador, a iniciativa del Gobierno
Nacional, para el efectivo cumplimiento de las finalidades esenciales del
Estado de servir a la comunidad y promover la prosperidad general (artículo 2o.
C.P.).
Considera que la
anterior argumentación es procedente para lo concerniente al artículo 14, en la
medida en que la distribución  de los porcentajes  que allí se contempla es
resultado de una política general de gasto público social, en donde no se
desconocen las disposiciones del artículo 339 en las que se refiere a los
planes de desarrollo  departamental y municipal.
Advierte que el
artículo 20 acusado también es preciso leerlo en su conjunto puesto que un
estudio sesgado conduce a resultados bien diferentes.  En efecto, no puede
hablarse de desconocimiento de derechos adquiridos de las entidades
territoriales en cuanto al nuevo criterio para determinar el precio  base  para
la liquidación de regalías, si el mismo inciso tercero -no acusado-  determina
que dicho precio no podrá ser inferior al que actualmente estipula el
Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo al Decreto  545 de 1989.
Artículo 27
La prohibición
emanada de la  ley, dirigida a las entidades territoriales para esclarecer
gravámenes sobre la explotación de recursos naturales, en un claro desarrollo
de las disposiciones  constitucionales referidas a la facultad de los entes
locales para imponer impuestos (artículos 287, 300 num. 4o. y 313 num. 4), pero
siempre en los marcos establecidos  por la ley.  A ello se  añade  que no es
compatible la institución de las regalías con impuestos específicos.
Artículos 31, 49,
50, 54, 55 Y 64
De otra parte
considera que la exequibilidad de estas disposiciones está  dada igualmente
por  las potestades del legislador generadas en los artículos  360 y 361 de la
Carta, y por la filosofía que involucra el concepto de autonomía.
Manifiesta que tal
como lo establece la intervención  del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
en cuanto hace a los límites que se establecen en el artículo 49, acusado son
en estricto sentido condiciones de participación para las entidades
descentralizadas que participan directamente de las regalías o lo hacen a
través del Fondo Nacional, son limitaciones que "tienen por objeto
armonizar los derechos de participación de las regalías por parte de las
entidades territoriales, es decir de las productivas, de las no productivas y
de las portuarias".
Por último, en
relación con el artículo 64 acusado, afirma que  es prueba de la compatibilidad
entre la comisión de regalías y el control entregado por la Constitución al
Contralor General de la República.  Señala que por disposición de la misma
Carta (art. 267), la Contraloría puede ejercer control, en casos excepcionales,
sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.  La Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Nacional,
esta corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia en
atención a que las disposiciones acusadas como inconstitucionales hacen parte
de una ley de la República.
Segunda: La
Materia de la Demanda
A.  Como asunto
preliminar se advierte que esta Corporación no se ocupa de examinar la aparente
pretensión del actor en favor de la eventual protección judicial de los
derechos  patrimoniales de las entidades territoriales a las que se les aplican
las disposiciones acusadas; en efecto, la Corte resolverá en este asunto sobre
la demanda de inconstitucionalidad que se resume y se abstendrá de proveer
sobre la mencionada pretensión concreta por carecer de competencia para ello y
por ser una finalidad extraña a la acción pública de inconstitucionalidad de
que conoce la corte constitucional, según lo dispuesto por el artículo 241
numeral 4o. de la Carta Política.
B.  De otra parte,
las disposiciones acusadas en el presente asunto se refieren en general a las
siguientes materias:
1.  A la noción de
entidades productoras que fijan los artículos 1o., 54 y 55 de la ley 141 para
algunas entidades territoriales y según el alcance específico fijado en las
mismas disposiciones.
2. Al régimen de
transferencias de las participaciones en las regalías y en las compensaciones
según el artículo 56 de la misma ley.
3. A la especial
vigilancia y al control administrativo y fiscal verificados por la Comisión Nacional
de Regalías y por la Contraloría General de la República sobre la utilización
de las participaciones en las regalías que deben recibir las entidades
territoriales de conformidad con los artículos 4o., 7o., 8o., 9o., 10. y 64 de
la Ley 141 de 1994.
4. Al régimen de
utilización por parte de las entidades territoriales de las participaciones que
reciban las entidades territoriales por concepto de regalías y compensaciones
directas por la explotación de los recursos naturales no renovables de
propiedad del Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 y 156
de la mencionada ley.
5. A las fórmulas de
liquidación de las participaciones por concepto de regalías de  petróleo
prevista en el artículo 20 acusado.
6. A la protección
legal de la explotación de los recursos naturales no renovables del Estado ante
la capacidad impositiva de las entidades territoriales en los términos del
artículo 27 acusado.
7. A la distribución
de las participaciones en las regalías por la explotación de hidrocarburos, los
escalonamientos y su redistribución, según los artículos  31, 49, 50, 54 y 55
de la ley.
C.  En segundo
lugar, y para adelantar el examen que corresponde a la Corte en este asunto,
cabe señalar que la Constitución de 1991 se encargó de definir los conceptos de
transferencias de recursos y responsabilidades en la ejecución del gasto
público y de precisar los criterios para fijar el nivel de los mismos, que por
su propio mandato se deben trasladar de la Nación hacia las entidades
territoriales.
En efecto, el
Constituyente de 1991 reordenó el  tema con base en el nuevo régimen sobre el
situado fiscal, con la definición de los propósitos de la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la  Nación  y sobre la de los
municipios y departamentos en las regalías resultantes de los ejercicios
correspondientes a la explotación de recursos naturales no renovables,
especialmente según lo dispuesto por los artículos 360 y 361 de la  Carta
Política entre otras disposiciones de rango superior, así:
1. De conformidad
con lo dispuesto por los artículos 332, 287, 360 y 361 de la Constitución
Política de 1991, y como se verá más adelante, las disposiciones acusadas de la
Ley 141 de 1994 encuentran pleno fundamento jurídico constitucional, y que este
marco de normas de superior jerarquía sirve para proceder a declarar su
exequibilidad, como quiera que:
-  El artículo 332
reconoce como único propietario del subsuelo al Estado y no a otras entidades
territoriales;
-  El artículo 287
de la Carta Política confiere autonomía a las entidades territoriales pero
dentro de los límites de la Constitución y de la ley;
-  El artículo 360
otorga competencia al legislador para establecer las formas de contratación
para la explotación de los recursos naturales como lo hizo el artículo 17 de la
ley 141 de 1994, para las esmeraldas y demás piedras preciosas; así mismo,
dentro de esta disposición constitucional es claro que la ley puede determinar
el monto y la cuantías de los derechos de las entidades territoriales a
participar en las regalías y compensaciones sobre la explotación de los
recursos naturales no renovables o, lo que es lo mismo, los porcentajes de
aquella participación;
-  El artículo 332
de la Carta Política establece que el Estado es el único propietario de los
recursos naturales no renovables y establece las contraprestaciones a título de
regalía en favor de éste en caso de su explotación, sin perjuicio de cualquier
otro derecho o compensación que se pacte.  A lo anterior se le conoce como el
principio de la universalidad de las regalías.
-  Los departamentos
y municipios en cuyo territorio se exploten los recursos naturales no
renovables, así como los  puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán
derecho a participar en las regalías y compensaciones del Estado en los
términos que establezca la ley.
- De acuerdo con lo
establecido en el artículo 361 de la Carta, con los ingresos provenientes de
las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios
productores, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se
destinaran a las entidades territoriales en los términos que señale la ley para
la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente, la financiación
de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes
de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Así las cosas, para
la Corte Constitucional es claro que de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 101 de la Carta Política, en concordancia  con el artículo 332 de la
misma normatividad superior, el Estado es la entidad constitucional titular del
derecho a las regalías por la explotación de recursos naturales no renovables y
beneficiaria del pago de las regalías derivadas de aquélla y que las regalías
así obtenidas son parte del patrimonio del Estado como único propietario del
subsuelo.
2. En este sentido
cabe recordar que la Sala de Revisión de tutelas presidida por el H. magistrado
Vladimiro Naranjo Mesa, en coincidencia con la jurisprudencia del H. Consejo de
Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil y en la Sección Tercera del la
Sala de lo Contencioso Administrativo, pronunció su interpretación acerca de
las disposiciones constitucionales que regulan por vía general la materia y en
relación con disposiciones legales vigentes anteriores a las demandadas que se
examinan en este caso, y cuyos alcances doctrinarios prohíja esta Corporación
en pleno, pues en ella se dejó en claro que:
"........
"El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables....
Las
disposiciones citadas reconocen así el derecho de los departamentos y
municipios productores, así como de los puertos marítimos y fluviales, de
participar en las regalías que se paguen al Estado por la explotación de un
recurso natural no renovable. Por regalía se ha entendido una contraprestación
económica determinada a través de un porcentaje sobre el producto bruto
explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no
renovables1 . Ahora bien, nótese
que el derecho de las entidades territoriales citadas es a participar en
la regalía, esto es, a recibir un porcentaje que el Estado les cede como
titular de una contraprestación económica que le ha sido pagada por los
encargados de extraer el recurso mineral. En otras palabras, la Carta Política
no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o
al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto,
las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso
natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de
los mismos se deriven.
"......
2.2. El tránsito constitucional y el derecho de las entidades
territoriales, en particular de los puertos marítimos y fluviales, a participar
en las regalías
"......
De
acuerdo con el anterior pronunciamiento, para la Sala resulta claro que el
ordenamiento legal en materia de regalías sigue vigente en cuanto no se
presente una incompatibilidad palmaria entre las disposiciones constitucionales
citadas y un determinado texto legal. Si bien para la Sala es claro que al juez
de tutela no le corresponde realizar de oficio el análisis de
constitucionalidad de un determinada disposición, ello no obsta para advertir
que normas como el artículo 3o. del decreto 2310 de 1974 -por medio de la cual
se distribuye la regalía derivada de la explotación de hidrocarburos en un
nueve y medio por ciento (9.5%) para departamentos productores y en un dos y
medio por ciento (2.5%) para municipios productores- resultan actualmente
aplicables, por responder al mandato constitucional contenido en el artículo
360 superior.
Situación
diferente se presenta respecto de las entidades contempladas en el artículo
constitucional referido, las cuales representan una innovación por parte
del Constituyente de 1991, toda vez que en el ordenamiento jurídico vigente en
ese entonces, no estaban contempladas. Tal es el caso del Fondo Nacional de
Regalías y de los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los
recursos naturales no renovables. En estos eventos, así como en aquellos casos
en que se pretenda modificar los porcentajes correspondientes a la
participación en las regalías -para el caso de municipios y departamentos
productores-, será necesario que el Congreso, de acuerdo con el mandato de los
artículos 360 y 361 de la Carta Política, expida la ley correspondiente.
Con
base en las anteriores consideraciones, la Sala juzga que en el presente
asunto, el derecho de participación en las regalías que le asiste a los puertos
marítimos tiene plena consagración constitucional y, por tanto, es válido. Sin
embargo, su eficacia, esto es su materialización, depende, también por mandato
constitucional, de la voluntad soberana del legislador. Respecto de este punto,
es decir, de la necesidad de que exista una norma legal que responda al mandato
constitucional contenido en el artículo 360 de la Carta Política, esta Sala
encuentra particularmente ilustrativo el concepto emitido por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, en el cual se analiza la
vigencia jurídica de las leyes que determinan la distribución de las regalías
causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables:
'Los nuevos fundamentos constitucionales en materia de derecho minero y
de hidrocarburos, relacionados directamente con la distribución de las
regalías, para entrar a regir están supeditados por voluntad expresa del
constituyente, a la expedición de las leyes en las cuales se concreten tanto
los derechos de participación de los departamentos y municipios en cuya
jurisdicción se hagan las explotaciones como de los puertos marítimos y
fluviales por donde se efectúen las operaciones de transporte y, con las
regalías restantes, sea organizado el Fondo Nacional de Regalías que tendrá
como beneficiarios a las entidades territoriales.
'Por consiguiente, hasta que se haga el debido desarrollo legal de
los criterios consagrados en los artículos 360 y 361 de la Constitución, la
Sala considera que las normas legales sobre la distribución de regalías,
vigentes en la fecha de expedición de la nueva Carta Política, prolongan sus
efectos jurídicos y deben ser aplicadas en su integridad.
'Solución en sentido contrario, conduciría  en desmedro del principio de
prevalencia del interés general que la Carta Política expresa en su artículo
1o., a aceptar un vacío jurídico, al dejar sin aplicación obre regalías, lo que
por paradoja redundaría en perjuicio de las entidades territoriales, o bien a
poner en vigencia, de inmediato, las normas constitucionales ya mencionadas,
con prescindencia de la ley que ellas mismas ordenan expedir y que es la
única que puede establecer los derechos de los beneficiarios y fijar los
porcentajes de distribución".4 (Negrillas fuera de texto
original).
(Sentencia No. T-141
de del 25 de marzo de 1994, Expediente No. 25436, Peticionario Municipio de
Santiago de Tolú, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
3. Además, también, es
claro que en desarrollo de la Constitución Nacional el Estado debe ceder parte
de las regalías a  las entidades territoriales a título de participación en los
términos previstos en la ley. Lo anterior porque los municipios y departamentos
productores incurren en una serie de costos económicos, sociales  y ambientales
que se hace necesario mitigar con los ingresos que el Estado les cede como
consecuencia de la extracción del recurso natural no renovable. Pero esta
cesión no se realiza como si se tratara del situado fiscal o de alguna
modalidad especial de las transferencias de recursos por concepto de ingresos
corrientes, como lo afirma el demandante, según correspondería a los alcances
de los artículos 360 y 361 de la Carta Política de aceptarse la aplicación
equivocada de otras disposiciones constitucionales, y como resaltaría de
prosperar los cargos de la demanda.
En este sentido, no
cabe duda de que es al legislador al que le corresponde determinar las
condiciones y porcentajes de dicha cesión según se advierte en algunos
apartados del artículo 360 de la Carta Política; además, de conformidad con el
artículo 228 de la Constitución el Congreso de la República por virtud de lo
dispuesto en la ley, bien puede delimitar el alcance de la autonomía de las entidades
territoriales y precisar sus contenidos cuando se trate de regular la materia
de los recursos que cede por concepto de regalías.
4. Por ello no cabe
duda de que la Ley 141 de 1993 también encuentra fundamento constitucional en
las otras disposiciones de la Carta Política según las consideraciones
contenidas en la sentencia C-478 de 1992, en el sentido de que las
participaciones de las regalías y compensaciones no son situado fiscal ni
participación de los ingresos corrientes de la nación, y, además en cuanto
asegura que las inversiones públicas deben estar encaminadas a ser parte de los
planes generales de desarrollo a nivel departamental o municipal y en buena
parte para la atención de necesidades básicas insatisfechas.
Bajo estas
consideraciones, en ningún evento puede considerarse que las regalías sean
tributos departamentales o municipales, ni rentas o bienes de propiedad
exclusiva de las entidades territoriales en los términos de los dos incisos del
artículo 362 de la Carta Política, lo cual impediría cualquier regulación legal
acerca de su administración autónoma y condenaría inexorablemente a la
inconstitucionalidad de la disposición normativa correspondiente y a buena
parte de la acusada en el presente asunto.
En efecto, según el
artículo 332 en concordancia con el artículo 360 de la Constitución Política
estipula:
a. Que el Estado es
propietario del subsuelo;
b. Que éste es el
titular originario de las regalías;
c. Que las regalías
por la explotación de los recursos naturales no renovables son una especie de
contraprestación económica que hace parte del patrimonio del Estado, y;
d. Que el Estado da
participación en las mismas a las entidades territoriales pero en los términos
y condiciones determinados en la ley.
e.  Que los
departamentos y municipios en los cuales se adelante la explotación de recursos
naturales, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten
dichos recursos no renovables o los productos derivados de los mismos tiene un
derecho constitucional a la participación económica en las regalías y
compensaciones.
En este sentido se
observa que en el artículo 361 de la Carta el Constituyente dio plenos poderes
al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos
adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden
territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que
se refiere a bienes de propiedad del Estado, al señalar que con los ingresos
provenientes de las regalías que no sean asignados por la ley a los
departamentos y municipios  se creará el Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinaran a las entidades territoriales en los términos que señale
la ley, para los fines y objetivos previstos en el citado artículo 361 de la
Carta Política.
Además, en todo caso
es evidente que la ley acusada no tiene efectos retroactivos como quiera que no
desconoce el derecho de las entidades a disfrutar de los recursos y
participaciones en las regalías causadas con anterioridad a su vigencia, y por
ello no puede desconocer derecho adquirido alguno; de igual manera, es preciso
advertir que las situaciones concretas a las que se puede referir el demandante
están reguladas por los decretos 1246 y 2310 de 1974 previstos para el régimen
de concesiones prohibidas desde ese mismo año, y el Decreto 2734 de 1985,  la
ley 75 de 1986 y el Decreto 545 de 1989, sin que se haya afectado ninguno de
los derechos que haya causado en favor de los departamentos y municipios.
Así mismo,  las disposiciones
mencionadas establecían el régimen de control y orientación legal de la
utilización de las regalías y, por tanto, no puede predicarse un supuesto
derecho adquirido a la ausencia de control administrativo y fiscal sobre las
mismas regalías reconocidas en favor de aquellas entidades.
5. Es claro además
que, como lo advierte la intervención del Ministerio de Minas y Energía, con
las reglas constitucionales previstas en la Carta de 1991, para la regulación
de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no
renovables del subsuelo y que se han descrito y examinado más arriba, no se
establece de una modalidad especial de cesión automática ni aritmética de las
rentas nacionales, como ocurre con el situado fiscal y con las participaciones
en los ingresos corrientes de la Nación en beneficio de los municipios; se
trata, por el contrario, de establecer un derecho propio de los departamentos y
municipios a participar en los beneficios económicos derivados de la
explotación de los recursos mineros en los respectivos territorios.
Además, en el mismo
sentido se encuentra que con las rentas fiscales no asignadas por este concepto
se ordenó la constitución de un Fondo Nacional de Regalías como mecanismo de
planeación en la asignación de los recursos provenientes de las mismas.
D.  En este sentido
y en coincidencia con el concepto del Ministerio Público, para la Corte
Constitucional resulta suficientemente claro que en desarrollo de la
Constitución Política, y dentro de las reglas de la equidad en la distribución
de los  recursos y para asegurar el control en la destinación de los mismos, la
Ley 141 de 1994 sobre manejo de las regalías petroleras, implementación de
planes de desarrollo a nivel departamental y municipal, y creación del Fondo  y
Comisión Nacional de Regalías, de la que hacen parte las normas acusadas, es
exequible en las partes demandadas.
1.  Ahora bien, por
lo que corresponde al análisis de cada uno de los cargos de la demanda, se debe
advertir que para evitar la desintegración y la disfuncionalidad dentro del
régimen constitucional del territorio en nuestro ordenamiento, debe existir un
elemento de unificación entre el Estado y las distintas unidades en las que
está organizado el territorio, especialmente en el aspecto económico.
En efecto, para la
Corte, asiste razón al agente del Ministerio Público en punto a la distribución
de los ingresos fiscales generados por la actividad minera, ya que como bien lo
advierte en su vista fiscal, la Constitución  se aleja de las fórmulas de
reparto entre la Nación y las entidades territoriales, utilizadas en los
eventos del situado fiscal y cesión de rentas en favor de los municipios, y
opta por otorgar a los departamentos y municipios el derecho a participar en
los beneficios económicos derivados de la explotación de los recursos mineros
en sus respectivos territorios.
En este sentido la
Corte Constitucional había advertido que la regalía es, en términos comunes, un
privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad privativa del soberano y
que en términos jurídicos, la regalía es una contraprestación económica que
percibe el Estado y  que está a cargo de las personas a quienes se otorga el
derecho a explorar o explotar recursos naturales no renovables; esa
contraprestación consiste en un porcentaje sobre el producto bruto explotado
que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables,
bien directamente o a través de las empresas industriales o comerciales  del
Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas  en producción
(art. 212 y 213 del Decreto 2655 de 1988).
En Colombia
igualmente y sin duda alguna, las regalías se tuvieron como recurso de
propiedad de la Nación, según se desprende de la jurisprudencia del Consejo de
Estado y de la doctrina.
De conformidad con
estas nociones, como se ha visto en esta providencia, la Corte Constitucional
ha advertido que el subsuelo es del Estado, que no de la Nación, como en los
tiempos de la Carta de 1886 (art. 332), por la explotación del subsuelo se generan
regalías en favor del Estado (art. 360 inc. 1). Además, las regalías tienen dos
destinaciones: la Nación y las entidades territoriales: las de las entidades
territoriales, a su vez, provienen de dos vías: directamente y a través del
Fondo Nacional de Regalías (art. 361); por ello, la autonomía que la
Constitución le reconoce a las entidades territoriales se reduce, en el campo
de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos que fije
la ley (art.  287 inciso 4).
Así las cosas, según
aquella disposición constitucional, a la  ley corresponde la reglamentación del
monto de la participación que en las regalías genera la explotación de recursos
no renovables, que corresponderá a los departamentos y municipios en cuyos
territorios se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables; en
este sentido se observa que los puertos marítimos y fluviales de transporte de
aquellos recursos, y de los productos derivados de los mismos, tendrán derecho
a una participación que definirá la ley.
De igual modo es
claro que, de conformidad con la Constitución Política, con los recursos
provenientes de regalías no asignadas por la ley a departamentos, municipios o
puertos en los que los recursos se producen o transportan, se debía crear el Fondo
Nacional de Regalías, para que sus recursos se destinen a todas las entidades
territoriales según criterios que corresponde señalar a la ley, para promover
la minería y financiar proyectos de inversión prioritarios, según planes de
desarrollo. Por ello es que el artículo primero de la ley 141 de 1994, en la
parte demandada, es decir, en la palabra productores, se ocupa de
señalar uno de los elementos normativos que sirven para definir el ámbito
objetivo y material de bienes que conforman el mencionado fondo y lo hace en
desarrollo de una interpretación cabal de los artículos 360 y 361 de la Carta
Política, en el sentido de disponer que los recursos del fondo no pueden
provenir de los ingresos por regalías que sean asignados a los departamentos y
municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables.
De conformidad con
lo visto y por lo que corresponde a lo dispuesto en la parte acusada del
artículo 1o. de la Ley 141 de 1994, la Corte encuentra que a diferencia de lo
que manifiesta el actor, aquella disposición  no adolece  de reparo
constitucional alguno, puesto que contiene  exactamente los objetivos de la
ley, al seguir las prescripciones de la Carta, especialmente las que aparecen
en el artículo 360.
De otra parte cabe
advertir que la interpretación del alcance de los artículos  360 y 361
superiores fue dada por el H. Consejo de Estado, en sentencia de 5 de junio de
1992, así:
"Las
disposiciones citadas (arts. 360 y 361 C.P.) reconocen así el derecho de los
departamentos y municipios productores, así como de los puertos marítimos y
fluviales de participar en las regalías que se paguen al Estado por la
explotación de un recurso natural no renovable. Por regalía se ha entendido una
contraprestación económica determinada  a través de un porcentaje sobre el
producto bruto explotado que el Estado exige como propietario  de los recursos
naturales no renovables.  Ahora bien, nótese que el derecho de las entidades
territoriales citadas es a participar en la regalía, esto es, a recibir un
porcentaje que el Estado les cede  como titular de una contraprestación
económica que la ha sido pagada por los encargados de extraer el recurso
mineral.  En otras palabras, la Carta Política no reconoce un derecho de
propiedad al departamento,  al municipio productor o al puerto marítimo o
fluvial sobre la regalías, puesto que, como se ha visto, las  entidades
territoriales del Estado, al no ser  propietarias del recurso natural no
renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos
se deriven. Por lo demás cabe agregar que la diferencia entre regalías  y
participación fue elucidada por el H. Consejo de Estado a propósito de la
demanda de nulidad contra el Decreto  545 de 1989, en los siguientes  términos:
"Aunque en
tales disposiciones el legislador utiliza indistintamente los conceptos  de
'regalías' y 'participaciones', la Sala tiene la cabal comprensión del universo
estricto y jurídico de cada uno de ellos, pues la primera es el derecho que le
corresponde al Estado en la explotación de los recursos petrolíferos de su
propiedad y la segunda es la cesión que éste hace a los entes territoriales, en
cuyas áreas se encuentren los yacimientos que son explotados."
2.  Por lo que se
refiere al inciso segundo del artículo 4o., que también es acusado en uno de
sus fragmentos, cabe precisar que para la Corte aquélla disposición legal debe
ser interpretada en su conjunto y no aisladamente, teniendo en cuenta las
restantes partes de la misma, en las que se encuentran las disposiciones de
referencia y de precisión que explican el sentido de las expresiones acusadas.
Así, se puede
apreciar que aquél no contraría la Constitución ni vulnera la autonomía local
de los departamentos y municipios sobre sus bienes, rentas y tributos, como lo
cree el demandante, pues, en primer lugar, como se ha advertido en reiteradas
oportunidades y en esta providencia, la regalía de que se hace partícipes a los
departamentos y municipios, producto de la explotación de los recursos naturales
no renovables, no es ningún bien o derecho que quede comprendido bajo alguna de
aquellas categorías de recursos de propiedad exclusiva de las mencionadas
entidades territoriales y, obviamente, no está sometida a los privilegios que
establece la Carta Política en favor de su intangibilidad en materia de
administración, según lo dispuesto en el artículo 362 y, por ello, bien pueden
ser objeto de una regulación indicativa de orientación legislativa de las
competencias de las entidades administrativas de origen popular, para efectos
de promover la actividad reguladora de las mencionadas entidades del orden
territorial que halla pleno fundamento constitucional en el inciso tercero del
artículo 298 de la Constitución en concordancia con los incisos 1o. y 11 del artículo
300 para los departamentos y en los artículos 311 y 313 numerales 1o. y 10.
Además, en la
expresión acusada, solamente se establece sobre las asambleas departamentales y
los concejos municipales como entidades administrativas de las correspondientes
entidades territoriales productoras, el deber de establecer cada una dentro de
la órbita de sus competencias reglamentarias y administrativas propias, un
régimen jurídico de orden administrativo similar al del Fondo Nacional de
Regalías,  para efectos de la inversión de los excedentes de tesorería para que
de conformidad con él se pueda orientar, de conformidad con la ley y con la
Constitución Nacional, el gasto macroeconómico de los correspondientes
departamentos y municipios productores.
Se trata, pues de
asegurar un manejo administrativo propio pero regular y ordenado de los
excedentes de tesorería y de liquidez en relación con los ingresos por regalías
y compensaciones a través  de los bonos de tesorería o de los títulos de
participación  en el Banco de la República, lo cual beneficia al sector y hace
rentable  los dineros no utilizados; pero además, no se debe dejar de tener en
cuenta que la misma Constitución advierte que la dirección general de la
economía esta a cargo del Estado y que éste intervendrá por mandato de la ley
en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de bienes, y en los servicios
públicos y privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de la vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente
sano. Sin duda, esta competencia constitucional del legislador es base
suficiente para permitir que el legislador disponga como obligación de las
mencionadas entidades territoriales la reglamentación de la utilización de los
excedentes de tesorería y de liquidez de los recursos provenientes de las
regalías que se reconozcan en su favor, también por mandato de la ley.
3.  En cuanto a los
reparos sobre los artículos  7o. y 8o. numerales  2 y 3; 9o. y 10o. numerales
1, 3 y 4  de la Ley 141 de 1994, relacionados con la creación de la Comisión
Nacional de Regalías y con la definición de su objeto, de sus funciones y con
algunos de los mecanismos para asegurar la correcta utilización de la
participación en las regalías y compensaciones, la Corte advierte que lo que
allí se establece únicamente tiene por objeto fijar dentro del marco de la
Carta Política severos controles que recaigan de manera especial sobre los
dineros provenientes de las regalías y para asegurar así un manejo eficiente y
racional de los mismos.
En efecto, los
artículos  7o. y 8o., 9o. y 10 de la Ley 141 de 1994 contemplan la creación y
funcionamiento de la Comisión Nacional de Regalías como una unidad
administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de
Minas y Energía, y cuyos objetivos están señalados en la Ley 141 de 1994 que
hacía parte del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, lo cual
asegura el respeto a los dispuesto en materia de iniciativa legislativa
exclusiva del Gobierno por tratarse de una ley que modifica la estructura del
la administración pública nacional; en este sentido se trata, de  un organismo
administrativo sin personería jurídica adscrito como unidad administrativa
especial al Ministerio de Minas y Energía, que fortalece las entidades
territoriales  y no invade las funciones de  fiscalización territorial, puesto
que su radio de acción y su razón de ser están en estrecha relación con el
contexto que  le da soporte.
Por tanto, la
Comisión Nacional de Regalías cuya creación y objeto establece el artículo 7o.
acusado en su integridad, no es una entidad  excluyente con las funciones de
control fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales, es,
sencillamente, un espacio administrativo de inspección e intervención del
Estado en la Economía con fines de regulación de un sector de la misma para
racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce
tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones
establecidas por la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de
inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos
provenientes de regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la
especialidad que involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va
dirigida.
Por otra parte, los
artículos  8o. y 10, en lo acusado, definen las funciones de la comisión y se
establecen los mecanismos para hacer efectiva la correcta utilización de  las
participaciones en las regalías y compensaciones, a que tienen derecho las
entidades territoriales como beneficiarias de la distribución que se debe hacer
por el Fondo Nacional de Regalías y no de las que se reciben directamente como
productoras, asegurando, además, herramientas que permitan que los recursos
nacionales a redistribuir por los mecanismos del Fondo, sean utilizados de
manera eficiente en los eventos en que la entidad  territorial  beneficiaria
de  las  asignaciones  y  participaciones provenientes del fondo, no ejecute
los proyectos  llamados a financiarse con dichas asignaciones; en este caso, la
ejecución correspondiente se adelanta con otras entidades públicas a quienes se
les entregará el monto financiero para  emprender dicha tarea.
Pero además, las
funciones de la Comisión Nacional de Regalías que son acusadas en esta
oportunidad previstas en los numerales 2o., 3o., 4o., 5o., 6o. y 13 del
artículo 8o. de la ley 141 de 1994,  como la de aprobar, previo concepto del
comité técnico, los proyectos presentados por las entidades administrativas que
reciban asignaciones del Fondo Nacional de Regalías y la función de asegurar
una equitativa asignación de recursos de acuerdo con lo establecido en el
Parágrafo segundo del artículo 1o. de la misma ley, ordenar la retención de los
giros de los recursos requeridos para la ejecución de los proyectos, la
retención directa de los mismos en el Fondo Nacional de regalías, establecer
sistemas de control de la ejecución de los proyectos financiados con aquellos
recursos, designar para los casos de proyectos regionales de inversión al
ejecutor del proyecto en concordancia con los entes territoriales y designar interventor
de petróleos para verificar el cumplimiento de la ley 141 de 1994, no son
objeto de reparo constitucional alguno en esta oportunidad por la Corte
Constitucional, ya que se trata del establecimiento de los términos legales en
virtud de los cuales se destinarán los recursos provenientes de las regalías
que corresponden al Fondo Nacional de Regalías, pues, todos éstos son
mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente  la labor de la Comisión
Nacional de Regalías, facilitándole la inspección y vigilancia que debe ejercer
sobre las entidades beneficiarias de las participaciones y asignaciones de
recursos del Fondo Nacional de Regalías.
De otra parte, es
claro que la mencionada entidad ejerce funciones regladas por la ley para
cumplir los fines de la intervención del Estado en la economía  y de la
dirección general en la misma, establecidas en la ley con los citados fines
constitucionales de racionalización de la economía en los términos del artículo
334 de la Carta Política. Obsérvese, por demás, que el mencionado fondo es de
origen constitucional y se ocupa de distribuir unos recursos de propiedad del
Estado entre las entidades territoriales en los términos que señale la ley y
para  los fines establecidos en la misma Constitución.
Además, es claro que
la ley exige que para la mencionada función de intervención correctiva de la
Comisión se trate de situaciones de manejo irresponsable y negligente y por
fuera del términos y condiciones establecidas en el acto de aprobación de las
asignaciones, todo lo cual corresponde disponer al legislador tal y como lo
hace en las disposiciones acusadas. En efecto, el contenido del Parágrafo del
artículo 9o. también acusado, es desarrollo de las potestades legislativas a
que se refieren los artículos  360 y 361 de la Carta, en la medida en que  es
facultad del legislador determinar las condiciones de explotación de los
recursos naturales  renovables y los derechos de las entidades territoriales
sobre  los mismos, y señalar cuáles  son los departamentos productores, para
los fines de las funciones y del objeto de la Comisión Nacional de Regalías; es
apenas razonable que la ley esté habilitada para establecer los mencionados
criterios con los fines específicos de la integración y el objetivo de la
comisión ya que es posible que se presenten pequeñas explotaciones y poca
producción que hagan inconveniente y poco eficiente tener como productores unos
departamentos y municipios cuyos ingresos por concepto de regalías y
compensaciones sean muy bajos; por ello no resulta extraño a la definición de
las funciones y de la integración de aquella comisión el límite del 7% de del
total de las regalías y compensaciones que se generan en el país.
4.  Por lo que
corresponde a la demanda contra los artículos 14 y 15 cabe destacar  que la
definición  de las áreas sociales  a las cuales se dirigen las regalías es
similar al tratamiento que utilizó el legislador en la Ley 60 de 1993, y que
fue estudiado en su oportunidad por la Corte Constitucional en los siguientes
términos:
"En tal sentido, el Estado debe
dirigir su acción a la solución de las necesidades básicas insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable para la reducción de la
pobreza elevada del país, a fin de disminuir la desigualdad de oportunidades de
las personas que habitan las diferentes regiones del país, como se deduce
claramente de los preceptos constitucionales consignados en los artículos 365 y
siguientes de la Carta Política de 1991.
"......
"De esta manera, la definición de
los porcentajes fijos de inversión en los sectores sociales prioritarios de que
trata la Ley 60 de 1993 en el artículo demandado: educación, salud, agua
potable y saneamiento básico y cultura, deporte y recreación, tiene como
fundamento básico la necesidad de asegurar el logro de los objetivos sociales
consagrados en la Constitución y en el Plan Nacional de Desarrollo.
".....
"Ello supone que dentro del
criterio de unidad nacional, existen algunas áreas prioritarias en las cuales
se deben señalar directrices por el legislador , a iniciativa del Gobierno
Nacional, para el efectivo cumplimiento de las finalidades esenciales del
Estado de servir a la comunidad y promover la prosperidad general (artículo 2o.
C.P.)". (sentencia C-520 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera  Vergara),
En concepto de la
Corte esta jurisprudencia sirve para interpretar lo concerniente a la
constitucionalidad de los artículos 14 y 15 acusados en la medida en que la
distribución  de los porcentajes que allí se establece resulta de la política
general de gasto público social, en la que no se puede descuidar lo señalado
por el artículo 339 en lo que se refiere a los planes de desarrollo
departamental y municipal; en efecto, el inciso segundo del artículo 339 de la
Constitución Nacional  advierte con claridad que "Las entidades
territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el
gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso
eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les
hayan sido asignadas por la Constitución y la ley."
Además, es claro que
según lo dispuesto por el artículo 359 numeral 1o. de la Carta política, la ley
puede señalar la destinación específica de las rentas nacionales que en las que
participen los departamentos y municipios y que lo que se establece por las
partes acusada de los artículos 14 y 15 de la ley 141 de 1994 es ejercicio de
esta competencia, ya que la mencionada renta recibida por la explotación de los
recursos naturales no renovables es nacional, por pertenecer exclusivamente al
Estado y por que en ella deben participar los departamentos y municipios en los
términos establecidos en la ley, todo lo cual permite al legislador establecer
la destinación de los recursos de las regalías.
La Corte
Constitucional encuentra que las disposiciones contenidas en las partes
acusadas de los artículos 14 y 15 de la ley 141 de 1994, son de carácter
indicativo y general que se ocupan de ordenar unas medidas razonables
relacionadas con la planeación del gasto de inversión social y en la definición
de unas reglas por las cuales se establecen las correspondientes reglas de
prioridad del gasto que se debe atender con los recursos nacionales
provenientes de las regalías, atendiendo, en buena medida, a la experiencia
histórica concreta del  inmediato pasado en materia de la falta de una
orientación racional y de planeación técnica de la orientación de las inversión
de los recursos mencionados.
5.  De otra parte,
el artículo 20 debe ser  interpretado en su conjunto, ya que no puede admitirse
el supuesto desconocimiento de derechos adquiridos de las entidades
territoriales en relación con los criterios constitucionales para determinar el
precio  base  para la liquidación de regalías, si el mismo inciso tercero -no acusado-
determina que dicho precio no podrá ser inferior al que actualmente  estipula
el Ministerio de Minas, de acuerdo al Decreto  545 de 1989.
Pero además, es
evidente que esta medida es desarrollo de las competencias del legislador en la
materia, es la definición de los términos en los cuales se establece la
participación de las entidades territoriales en las mencionadas regalías y que,
en el caso de lo dispuesto en el artículo 20 acusado, se incorpora una formula
racional y proporcionada a la realidad de un mercado caracterizado por la
variedad de crudos y de los distintos tipos de variables que inciden en el
precio según localización, calidad y manejo así como de los varios factores
reales y comerciales; obsérvese que en este caso se trata de la definición de
reglas precisas para encontrar precios promedio ponderados según una sola
canasta de crudos con las correspondientes deducciones , todo lo cual hace de
la definición de los valores por regalías aprovechen a todas las entidades
territoriales del país por igual y se superen aparentes desigualdades y
soluciones desproporcionadas. Se encontró, pues, una solución legislativa de
carácter conmutativo que parte de la base del carácter nacional del recurso y
de la igualdad de derechos de las entidades territoriales, y que abandona
anteriores reglas de justicia fundadas en reglas aparentemente distributivas, y
eventualmente discriminatorias, carentes de causa legítima.
6.  En cuanto se
refiere al artículo 27 cabe destacar que la prohibición legal, dirigida a las
entidades territoriales para esclarecer  gravámenes sobre la explotación  de
recursos naturales, es un claro desarrollo de las disposiciones
constitucionales referidas a la facultad de los entes locales para imponer
impuestos (artículos 287, 300 num. 4o. y 313 num. 4), pero siempre en los
marcos establecidos  por la ley; se  añade al respecto que  en este sentido no
es compatible la institución de las regalías con impuestos específicos, como lo
advierte la demanda.
7.  Por último,
sobre la demanda que se dirige contra los artículos 31, 49, 50, 54, 55 y 64
cabe observar que aquellas disposiciones son producto del ejercicio de  las
potestades del legislador generadas en los artículos  360 y 361 de la Carta, y
responden a los elementos de la autonomía constitucional de aquéllas; en
efecto, la distribución de las regalías derivadas de la explotación de
hidrocarburos establecida en el artículo 31 de la ley 141 de 1994, tiene en
cuenta los diferentes entes y las varias entidades que por disposición constitucional
tienen derecho a participar en las regalías causadas por la explotación de los
recursos naturales no renovables y, en especial el parágrafo que es el acusado,
tiene en cuenta para definir la regulación correspondiente las cantidades
producidas en los municipios o distritos productores estableciendo unos topes
racionales a partir de los 20.000 barriles hasta los 50.000, lo cual supone un
escalonamiento razonable para evitar el desajuste en los ingresos y la
irracional e inequitativa distribución de la riqueza petrolera; es evidente que
el legislador establece dos tipos de porcentajes que dependen de las cantidades
producidas en estas entidades y hasta la cifra de 50.000 barriles  y en
especial, que los municipios productores y los distritos portuarios se
clasifican con base en los dos topes mencionados, para reconocer porcentajes
más altos del total de lo producido a los que producen menos, y menos a los que
producen más barriles, dentro de los límites que se establecen.
De otra parte, en el
artículo 49 acusado se establecen otros límites para efectos de definir las
escalas de participaciones de los departamentos productores, y los
escalonamientos correspondientes se hacen depender de las cantidades producidas
por aquellos departamentos; son, en estricto sentido, condiciones de
participación para las entidades descentralizadas que se benefician
directamente de las regalías o lo hacen a través del Fondo Nacional; se
observa, además, que los mencionados escalonamientos en materia de regalías no
se aplican a los contratos cuyos campos fueron declarados comerciales antes de
la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, con el fin de respetar las
expectativas de los respectivos municipios y departamentos definidas por la ley
y en los contratos respectivos, en los que se definen otros montos y
escalonamientos diferentes.
Además, los topes
fijados son, en esencia, suficientemente amplios para garantizar una
ponderación razonable de participaciones entre los diferentes departamentos
productores para beneficiar con mayores porcentajes de las regalías a las
entidades territoriales que las reciben del Fondo Nacional de Regalías, cuando
se dan grandes cantidades de producción en un departamento; estas cifras son lo
suficientemente ponderadas como quiera que también generan incrementos en favor
de los departamentos de gran producción, pero, escalonados a partir de los
180.000 barriles diarios hasta los 600.000, y desde los 600.000 en adelante. Se
trata de una fórmula que bien puede establecer el legislador y con ella puede
encontrar soluciones conmutativas ponderadas y adecuadas a la capacidad de
gasto y a los niveles de necesidades básicas insatisfechas.
De igual manera,
estas consideraciones se vierten en relación con el artículo 50 en el que se
establecen otros topes, límites porcentajes y cantidades base de los
correspondientes escalonamientos, para definir la participación de los
municipios productores en las regalías y compensaciones, sin perjuicio de lo ya
examinado y establecido en los artículos 14 y 31 de la misma ley, pero en este
caso tomando como base grandes cantidades de producido.
En este caso también
se respetan las expectativas definidas en la ley y en los contratos
correspondientes, para los campos cuya producción se haya declarado comercial
hasta antes de la vigencia de la Constitución de 1991, como quiera que para esa
época no existía el Fondo Nacional de Regalías y porque el Constituyente no se
había ocupado del tema con el detalle con que lo hace ahora.
Ahora bien, en lo
que se refiere a lo dispuesto en el Parágrafo 5o. del artículo 50 también
demandado, la Corte encuentra que se trata de una disposición legal de
interpretación de la ley tributaria, prevista para evitar que la producción de
hidrocarburos que corresponde a bienes de propiedad del Estado y afectada con
la carga constitucional y legal de la regalía, sea ademas, gravada por el
tributo local de industria y comercio en los municipios productores y
beneficiarios de la regalía y de las compensaciones en el caso de gran producción;
es esta una medida que se ajusta a lo dispuesto por la ley 14 de 1983, que
establece como límite de la prohibición al municipio de gran producción en el
ejercicio de la atribución legal de gravar las actividades de la explotación de
hidrocarburos como actividad industrial y comercial, cuando el correspondiente
tributo sea inferior al porcentaje que correspondería pagar por dicho concepto.
En efecto, la ley 14 de 1983, que reproduce la prohibición consignada en la ley
26 de 1904, establece que cuando la regalía sea igual o superior a lo que
correspondería pagar por concepto de aquel tributo local, los municipios no
pueden gravar la mencionada actividad, por tanto, como en este caso se trata de
municipios de gran producción cuyas regalías se escalonan hacia abajo y por
razones de prudencia y sano manejo constitucional de la economía, precisamente
a partir de grandes cifras de producción petrolera, el legislador establece la
mencionada regla compensatoria para evitar una sobre carga de costos a los
productores en dichos casos y una eventual doble tributación.
Lo cierto es que la
regalía se reconoce y se paga en altos porcentajes en los casos de producción
pequeña, normal y corriente dentro de las condiciones generales y tradicionales
de la producción nacional, pero también es cierto que en grandes cantidades de
producción de hidrocarburos en un municipio y por disposición del legislador,
se establecen unos escalonamientos en los que los porcentajes de participación
en las regalías se reducen razonablemente, con base en criterios de sano manejo
macroeconómico y de dirección constitucional de la economía y de los
presupuestos públicos, lo cual supone una especie de disminución apenas formal
y aparente de los ingresos que por aquel concepto correspondería a los  municipios,
en relación directa pero aparente a la reducción de los porcentajes de
participación en las regalías, lo cual no puede dar pie ni fundamento para
establecer un gravamen que, según el legislador, no ha sido de su voluntad
desde 1904.
La cifra establecida
del 12.5 %  como supuesto de los ingresos por este concepto, es apenas un
límite formal establecido por la ley dentro de un complejo sistema que busca
dar equilibrio práctico a unas fórmulas aritméticas y matemáticas de
escalonamiento progresivo y descendente de los porcentajes de las regalías, las
cuales no pueden resultar más dañinas que los efectos que se pretende evitar
por los excesos en el impacto generado en la economía nacional por grandes
cifras en los ingresos por concepto de regalías en los municipios.
Además, apenas son
limitaciones que tienen por objeto armonizar los derechos de participación de
las regalías por parte de las entidades territoriales, es decir de las
productivas, de las no productivas y de las portuarias.
De otra parte, en
relación con lo establecido por los artículos 54 y 55 acusados cabe advertir
que su interpretación debe hacerse de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 49, 50, 51 y 52 de la misma ley, ya que en ellos se establecen dos
sistemas de redistribución de excedentes de las regalías para ser distribuido
entre los departamentos que pertenezcan a la misma región de planificación
económica y social de aquella cuya participación se reduce a un porcentaje, de
una parte ( art. 54), y de otra, para los municipios no productores del mismo
departamento (art. 55).
Al respecto, existen
suficientes razones para fundar la constitucionalidad de estas medidas si se
tiene en cuenta la competencia del legislador para adelantar la definición de
la participación de los departamentos y municipios productores y no productores
en las mencionadas regalías y la obligación constitucional de adelantar las
políticas del gasto público, con fundamento en la planeación y el desarrollo
armónico y ordenado de las distintas regiones del país.
Por último, es claro
que el artículo 56 establece dos mecanismos administrativos ordinarios de
recaudo, manejo y giro de las participaciones y de las regalías en los que se
toma al Fondo Nacional de Regalías como instrumento de coordinación y de
centralización de cuentas por este concepto, sin que por ello se desconozca
ningún derecho ni ninguna competencia propia de las entidades territoriales
beneficiadas con las participaciones en las regalías. Se trata de un sistema de
manejo de cuentas, de coordinación y de distribución de los recursos causados
por este concepto, que se aviene con la Constitución en todas sus partes.
8.  Sobre el
artículo 64 cabe destacar que en verdad es plena prueba de la compatibilidad
entre la comisión de regalías y el control entregado por la Constitución al
Contralor General de la República, ya que por disposición del artículo 267 de
la Constitución, la Contraloría puede ejercer control, en casos excepcionales
sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
Por último cabe
destacar que de la exposición de motivos del proyecto de ley 141 de 1994 y de
las intervenciones y debates presentados durante la Asamblea Nacional
Constituyente sobre los temas de los bienes y recursos del Estado, del régimen
fiscal de las entidades territoriales y de los ingresos y beneficios
económicos  derivados de la explotación de los recursos naturales no renovables
extraídos del subsuelo, así como de los trabajos preparatorios de la ley 141 de
1994, aportados en transcripción por el interviniente que actúa en nombre del
Ministerio de Minas y Energía, se encuentran varios de los fundamentos para
sostener estas consideraciones.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.-   Declarar  EXEQUIBLES los siguientes
artículos de la Ley 141 de 1994:
"Artículo
27.  Prohibición a las
entidades territoriales.  Salvo las previsiones contenidas en las normas
legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo
de gravamen a la explotación de los recursos naturales."
".........
"Artículo 31.  Distribución de regalías derivadas de
la explotación de hidrocarburos.  Sin perjuicio de lo establecido en los
artículos 48, 49 y 50 de la presente ley, las regalías derivadas de la
explotación de hidrocarburos serán distribuidas así:
Departamentos
productores                                 47.5%
Municipios o
distritos productores                      12.5%
Municipios o
distritos portuarios
8.0%
Fondo Nacional de
Regalías                        32.0%
Parágrafo  1o.  En
caso de que la producción total de hidrocarburos de un municipio o distrito sea
inferior a 20.000 barriles promedio mensual diario, las regalías
correspondientes serán distribuidas así:
Departamentos
productores                                 47.5%
Municipios
productores                              25.0%
Municipios o
distritos portuarios
8.0%
Fondo Nacional de
Regalías                        19.5%
Parágrafo  2o.
Cuando la producción total de hidrocarburos de un municipio  o distrito sea
superior a 20.000 e inferior a 50.000 barriles promedio mensual diario, las
regalías correspondientes a los primeros  20.000 barriles serán distribuidas de
acuerdo con el parágrafo anterior y el excedente en la forma establecida en el
inciso segundo (2o.)  del presente artículo."
"........."
"Artículo
49.  Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones
provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos
productores.  A las  participaciones en las regalías  y compensaciones
provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos
productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo segundo del
artículo  14 y en el artículo 31 de la presente ley, se aplicará el siguiente
escalonamiento:
Promedio mensual                             Participación
sobre su
barriles/ día                              porcentaje
de los depar-
tamentos
Por los primeros
180.000 barriles                        100.0%
Más de 180.000 y
hasta 600.000 barriles           10.0%
Más de 600.000
barriles
5.0%
Parágrafo 1o.
Cuando la producción sea superior a ciento ochenta mil (180.000) barriles
promedio mensual diarios el excedente de regalías y compensaciones que resulte
de la aplicación de este artículo se distribuirá así:  Sesenta y cinco por
ciento (65%) para el Fondo Nacional de Regalías y el treinta y cinco por ciento
(35%) para ser utilizado de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de la
presente ley.
Parágrafo 2o.  Los
escalonamientos a que se refiere este artículo se surtirán a partir del cuarto
año de vigencia de la presente ley.  Para los tres primeros años se observarán
los siguientes escalonamientos:
Promedio  mensual                          Participación sobre su
porcen-
barriles por día                         taje de los departamentos
Año 1                  Año
2                  Año 3
Por los primeros 180.000 barriles     100.0%       100.0%       100.0%
Más de 180.000 y hasta
600.000
80.0%
55.0%         30.0%
Más de 600.000
barriles             5.0%              5.0%        5.0%
Parágrafo 3o.  Los
escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a
aquellos contratos cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la
entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991."
"Artículo 50.  Límites a las participaciones en las
regalías  y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a
favor de los municipios productores.  A las participaciones en las regalías
y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los
municipios productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo segundo
del artículo 14 y en el artículo 31 de la presente ley, se aplicará el
siguiente escalonamiento:
Promedio mensual                    Participación sobre su por-
barriles por día                         centaje de los Municipios
Por los primeros
100.000 barriles              100.0%
Más de 100.000
barriles
10.0%
Parágrafo 1o.   Para
la aplicación de los artículos 5o., 49 y 50 el barril de petróleo equivale a
5.700 pies cúbicos de gas.
Parágrafo 2o.  Los
escalonamientos a que se refiere este artículo, se surtirán a partir del cuarto
año de vigencia de la presente ley.  Para los tres primeros años se observarán
los siguientes escalonamientos:
Promedio  mensual                          Participación sobre su
porcen-
barriles por día                                  taje de los
municipios
Año 1                  Año
2                  Año 3
Por los primeros 100.000 barriles     100.0%       100.0%       100.0%
Más de 100.000 barriles
80.0%
55.0%
30.0%
Parágrafo 3o.
Cuando la producción sea superior a los cien mil (100.000) barriles promedio
mensual diario el excedente de regalías y compensaciones que resulte de la
aplicación de este artículo se distribuirá así:  Sesenta por ciento (60%) para
el Fondo Nacional de Regalías  y el cuarenta por ciento (40%) para ser
utilizado según lo establecido en el artículo 55 de la presente ley.
Parágrafo 4o.  Los
escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a
aquellos contratos  cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la
entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991.
Parágrafo 5o.
Solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que trata el
literal c del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se entenderá que en cualquier
caso, el municipio productor recibe como participación en regalías el 12.5% de
las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su jurisdicción."
"......
"Artículo
54.  Reasignación de
regalías y compensaciones pactadas a favor de los departamentos.  Las
regalías y compensaciones pactadas a favor de los departamentos que queden
disponibles luego de aplicar las limitaciones previstas en los artículos 49 y
51 de la presente ley, ingresarán en calidad de depósito, al Fondo Nacional de
Regalías. Este las destinará, de manera equitativa y en forma exclusiva, para
financiar proyectos elegibles que sean presentados por los departamentos no
productores que pertenezcan a la misma región de planificación económica y
social de aquella cuya participación se reduce.
Parágrafo.  Para
efectos del presente artículo se considera como departamento productor aquel en
que se exploten más de setenta mil (70.000) barriles promedio mensual diario.
"Artículo
55.  Reasignación de
regalías y compensaciones pactadas a favor de los municipios.  Las regalías
y compensaciones pactadas a favor de los municipios que queden disponibles
luego de aplicar las limitaciones previstas en los artículos 50 y 52 de la
presente ley, ingresarán en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías.
Este las destinará de manera exclusiva para la entrega de aportes igualitarios
al resto de los  municipios no productores que integran dicho departamento.
Estos aportes serán utilizados en la forma establecida en el artículo 15 de la
presente ley.
Parágrafo.  Para
efectos del presente artículo se considera como municipio productor aquel en
que se exploten más de siete mil quinientos (7.500) barriles promedio mensual
diario."
"......."
"Artículo
64.  Control Fiscal.
En casos excepcionales y a petición de la autoridad competente o de la
comunidad, la Contraloría General de la República podrá ejercer el control
fiscal de los proyectos que se financien con recursos provenientes de regalías,
ya sean éstas propias o del Fondo Nacional de Regalías."
Segundo. Declarar EXEQUIBLES los apartes
acusados de las siguientes disposiciones de la Ley 141 de 1994:
a.  Del inciso
primero del artículo 1 la expresión "productores".
b.  Del artículo
4 el inciso segundo que dice:
"La asambleas
departamentales y Concejos municipales de las entidades territoriales
productoras  y de los municipios portuarios, reglamentarán  en el mismo sentido
lo referente a los excedentes de liquidez provenientes de las regalías  y
compensaciones."
c.   Del artículo
7 inciso segundo la expresión
"...controlar y
vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y
compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables
de propiedad del Estado...."
d.   Del artículo
8:   del 1  la expresión "...a que tienen derecho las entidades
territoriales...",   y los  siguientes numerales:
"2.  En los
casos previstos en el numeral 4o. del artículo 10 de la presente ley, solicitar
a la entidad recaudadora respectiva (regiones administrativas y de
planificación o regiones como entidad territorial- departamentos y municipios
productores y municipios portuarios) la retención del giro de los recursos
requeridos para la ejecución de tales proyectos.
3.  En los casos
previstos en el numeral  3o. del artículo 10 de la presente ley, ordenar al
Fondo Nacional de Regalías la retención total o parcial del giro de los
recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos.
4.  Aprobar previo
concepto del Comité Técnico de que trata el numeral 12 del artículo 8o. los
proyectos  presentados  por las entidades territoriales que reciban
asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, con la obligación de asegurar una
equitativa asignación de recursos  de acuerdo con los parámetros señalados en
el parágrafo segundo del artículo 1o. de la presente ley.
5.  Establecer
sistemas de control de ejecución de los proyectos.
6. Designar para los
casos de proyectos regionales de inversión, al ejecutor del proyecto en
concordancia con los entes territoriales.
".......
13. Nombrar un
interventor de petróleos el cual tendrá a su cargo la verificación del
cumplimiento de la presente ley, muy especialmente en lo concerniente a la
liquidación, pago y destinación de los recursos provenientes de las regalías y
compensaciones; su período será de cuatro (4) años y devengará la remuneración
que le asigne la comisión.  El interventor podrá ser reelegido."
e.   Del artículo
9 el parágrafo 2o. que dispone:
"Parágrafo
2o.  Se define como departamento productor aquel cuyos ingresos  por concepto
de regalías y  compensaciones, incluyendo los de sus municipios, sea igual o
superior al siete por ciento (7%) del total de las regalías y compensaciones
que se generan  en el país."
f.  Del artículo
10:
-    Del numeral 1
la expresión "...de las participaciones y ..."
-   Del numeral 2
la expresión "...de las participaciones y...".
-    Del numeral 3
la expresión:
"...la comisión
ordenará que a al entidad pública a quien se le encargue la ejecución del
proyecto le entreguen los recursos financieros porevistos para tal efecto.
-    Del numeral 4
las expresiones:
"...participación
de regalías y compensaciones..."
"...y solicitar
que la entidad a quien se le encargue la ejecución del proyecto se le entreguen
los recursos financieros previstos para tal efecto".
g.  Del artículo
14, inciso primero las expresiones "...a
inversión....prioritarios"
Del inciso 2
la expresión"
"Mientras las
entidades departamentales alcanzan coberturas mínimas en indicadores de
mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y
alcantarillado, la entidad departamental  correspondiente deberá asignar por lo
menos el cincuenta por ciento (50%) del total de sus regalías para esos
propósitos. "
El inciso 3 que
dispone:
"El Gobierno
Nacional reglamentará lo referente a cobertura mínima."
h.  Del artículo
15 las expresiones:
"...a inversión...
con prioridad para aquellas dirigidas al saneamiento ambiental y para las
destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de
salud, educación, electricidad, agua potable  alcantarillado y demás  servicios
públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132
del Código de Minas (Decreto ley 2655 de 1988). Para tal efecto y mientras  las
entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados
asignarán por lo menos el ochenta  por ciento (80%) del total de sus
participaciones para estos propósitos.  En el presupuesto anual se separará
claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los
fines anteriores.
"El Gobierno
Nacional reglamentará lo  referente a la cobertura mínima."
i.    Del
artículo 20  los incisos 1 y 2 que dicen:
"Artículo 20.
Precio base para la liquidación de las regalías generadas por la
explotación de petróleo. Para la liquidación de estas regalías  se tomará
como base el precio promedio ponderado de realización de petróleo en una sola
canasta de crudos, deduciendo para los crudos que se refinan en el país los
costos de transporte, trasiego, manejo y refinación, y para los  que se
exporten los costos de transporte, trasiego y manejo, para llegar al precio en
boca de pozo.
A su vez, para
determinar el precio promedio ponderado de la canasta se tendrá en cuenta, para
la porción que se exporte el precio efectivo de exportación; y para la que se
refine el de los productos refinados.  Por tanto, los valores netos de las
regalías que se distribuyan sólo variarán  unos de otros en función de los
costos de transporte.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
1 Cfr. Decreto 2655 de 1988, art. 213
4 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. 12 de
noviembre de 1992. Consejero Ponente: Javier Henao Hidrón