T-487-13
Sentencia 487/13
Sentencia 487/13
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
frente a la existencia de otros medios de defensa judicial
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial protección
Por regla general, la
jurisprudencia de la Corte ha establecido que cuando se pretenda solucionar
controversias tendientes al reconocimiento de derechos pensionales y el pago de
prestaciones sociales, como es el caso de la pensión de invalidez, se debe
acudir a los mecanismos judiciales que el ordenamiento jurídico ha implementado
para ello. Por tal razón, la jurisprudencia constitucional, en reiteradas
oportunidades, ha manifestado que, en principio, la acción de tutela no es la
vía adecuada para lograr hacer efectiva la resolución de este tipo de
solicitudes, en razón de su carácter subsidiario. No obstante, cuando se trata
de una pensión de invalidez, cabe resaltar que, quienes la requieren son
sujetos que sufren una discapacidad, ya sea física o mental, y que, en la
mayoría de los casos, precisan de esta prestación en razón a que se torna en el
único medio posible para subsistir, por ende, se logra deducir que son personas
que, debido a su situación de vulnerabilidad, merecen que el Estado les brinde
una especial protección. Bajo esta perspectiva, si bien existen mecanismos para
la defensa de los mencionados derechos, los cuales se deben agotar antes de
acudir a la acción constitucional, los mismos pueden resultar ineficaces, toda
vez que en estos casos, se requiere una pronta solución que en la mayoría de
las oportunidades los medios ordinarios no están en capacidad de otorgar, en
consecuencia, no garantizan adecuadamente el amparo de los derechos
fundamentales, ante la probable respuesta tardía que pueden ofrecer. Resulta
evidente que, cuando están en juego los derechos fundamentales de aquellas
personas que por su condición de discapacidad son sujetos de especial
protección, es procedente el amparo por vía de tutela de manera excepcional, en
aras de evitar un perjuicio irremediable,  aun cuando en principio, esta acción
constitucional no es el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de la
pensión de invalidez.
PENSION DE
INVALIDEZ-Requisitos para obtener reconocimiento y pago
REQUISITO DE
FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZ POR ENFERMEDAD COMUN O ACCIDENTE-Declaración
de inexequibilidad en sentencia C-428/09
Al ser
retirado del ordenamiento jurídico el precepto que exigía la fidelidad al
sistema, actualmente se exige que quien solicite la pensión de invalidez, haya
cotizado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por lo menos 50 semanas
dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de
la invalidez. Sin embargo, se han presentado casos en los que se argumenta que
cuando la fecha de estructuración de invalidez es anterior a la declaratoria de
inexequibilidad de la norma, es procedente continuar exigiendo el cumplimiento
del requisito de fidelidad, pues este se encontraba vigente al momento de ocurrir
la situación fáctica que generó la discapacidad.
La Corte ya se ha manifestado al respecto y, en sentencia T-609 de 2009,
estableció que tal argumentación resulta insostenible, en la medida en que con
la sentencia C-428 de 2009 se enmendó una situación que desde sus orígenes
resultaba contraria a la Constitución y al derecho fundamental a la seguridad
social, lo cual ya había sido advertido por la corporación en previos
pronunciamientos, siendo necesario aplicar la excepción de
inconstitucionalidad, por ende, con la providencia de constitucionalidad
indicada se reafirmó que la norma en cuestión era abiertamente contraria a los
principios que deben regir el sistema de seguridad social.
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Trámites administrativos no pueden obstaculizar el
reconocimiento del derecho a quien ya ha reunido los requisitos para acceder a
ésta
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL, MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA-Orden a Colpensiones
reconocer y pagar pensión de invalidez por cumplir con requisitos
DERECHO AL
MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA-Orden a Colfondos reconocer y pagar pensión
de invalidez por cumplir con requisitos
Referencia: ExpedientesT-3.838.805,
T- 3.842.009
Accionantes: Dolores
Suaza de Espinosa y Tarsilo Rentería Cuero
Accionados: El
ISS (hoy Colpensiones), Colfondos S.A., Pensiones y Cesantías y Seguros de Vida
Colpatria S.A.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinticinco (25) de
julio de dos mil trece (2013)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
en la revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado 3° de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión
Penal, dentro del expediente T-3.838.805; elJuzgado 29 Civil Municipal de Cali y
el Juzgado 8° Civil del Circuito de Cali, dentro del expediente T-3.842.009, en
el trámite de las acciones de tutela promovidas por Dolores Suaza de Espinosa y
Tarsilo Rentería Cuero contra el ISS (hoy Colpensiones) y Colfondos S.A.,
Pensiones y Cesantías y Seguros de Vida Colpatria S.A., respectivamente.
Los
expedientes fueron escogidos para revisión por la Sala de Selección número
Cuatro, por medio de auto del 15 de abril de 2013 y repartido a la Sala Cuarta
de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitudes
Los demandantes, Dolores Suaza de
Espinosa y Tarsilo Rentería Cuero, mediante escritos separados, presentaron
acción de tutela en contra Colpensiones y Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías,
respectivamente, para que les fueran protegidos sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social, los cuales consideran vulnerados, por la
negativa de dichas entidades de acceder al reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez, bajo el argumento de no cumplir con el requisito de fidelidad al
sistema.
2. Hechos
2.1. Expediente T- 3.838.805
1.    Dolores Suaza de
Espinosa efectuó aportes al Sistema General de Pensiones a través del ISS, hoy
Colpensiones, en calidad de independiente, desde el 1° de octubre de 2001hasta
el 30 de noviembre de 2012, alcanzando un total de 510 semanas de cotización.
2.    En el año 2008,
le fue diagnosticada artritis reumatoide CF III y posteriormente, el 15 de
junio de 2009, fue valorada por medicina laboral del entonces ISS, obteniendo
como resultado una pérdida de capacidad laboral del 50.40%, con fecha de
estructuración del 9 de diciembre de 2008.
3.    El 25 de agosto
de 2009, solicitó ante el ISS el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez. Sin embargo, a través de Resolución No. 015479del 26 de mayo de
2010, la entidad demandada negó tal requerimiento, bajo el argumento de que, si
bienes cierto cuenta con las 50 semanas cotizadas en los tres años anteriores a
la fecha de estructuración, no cumple con el requisito de fidelidad al sistema
establecido en  el artículo 1° de la Ley 860 de 2003.
4.    Impugnada la
anterior resolución, el 28 de febrero de 2012, el ISS confirmó la decisión,
reiterando que no cumple con la exigencia de fidelidad al sistema y expone que
la declaratoria de inexequibilidad del requisito opera para fechas de
estructuración de invalidez  posteriores  al 1° de julio de 2009.
5.    En cuanto a su
situación personal, indica que aunado a su condición de discapacidad, es una
persona de 66 años de edad, es ama de casa y no cuenta con otro ingreso
económico que le permita cubrir sus necesidades básicas.
2.2. Expediente T-3.842.009
1.    Tarsilo Rentería
Cuero de 69 años de edad, se encuentra vinculado a Colfondos S.A. en calidad de
trabajador dependiente desde el 29 de octubre de 1994.
2.    Como
consecuencia de un derrame cerebral, su fuerza laboral se vio seriamente
disminuida y, por tal razón, fue calificado por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, el 13 de enero de 2005,con un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 68.30%, con fecha de
estructuración del 19 de septiembre de 2003.
3.    En consecuencia,
presentó ante la entidad demandada solicitud de reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez, la cual fue negada el 26 de mayo de 2005, bajo el
argumento de que a pesar de cumplir con el requisito de las 50 semanas
cotizadas en los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración
de la invalidez, no cuenta con 3.768 días de cotización necesarios para
acreditar el requisito de fidelidad al sistema, puesto que solo ha realizado
aportes equivalentes a 3.330 días.
4.    Ante la negativa
de la entidad, inició proceso ordinario laboral, correspondiéndole, por
descongestión, al Juzgado 2° Laboral Adjunto de Cali, el cual, a través de
sentencia del 30 de septiembre de 2010, resolvió condenar a la entidad
demandada a reconocer y pagar la pensión de invalidez a su favor, con fecha de
causación del 19 de septiembre de 2003, reconociendo un retroactivo por un
valor de 42’198.400 de pesos hasta el 30 de septiembre de 2010 y condenó al
pago de los intereses moratorios desde el 9 de enero de 2005.
5.    Colfondos S.A.
interpuso recurso de apelación y, posteriormente, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cali, en sentencia del 26 de noviembre de 2010, decidió
modificar la decisión de primera instancia, en el sentido de que los intereses
moratorios deberán cancelarse a partir del 9 de marzo de 2005, pero confirmó
todo lo demás.
6.    La entidad
demandada presentó recurso extraordinario de casación, el cual no ha sido
resuelto y se encuentra en la Corte Suprema de Justicia desde enero de 2011.
7.    Indicó que
Colfondos S.A., ha realizado acercamientos mostrando interés por realizar el
pago de la pensión de invalidez, pero finalmente aducen que no pueden acceder a
la misma, debido a que Seguros de Vida Colpatria S.A., como compañía
aseguradora de la entidad, no lo ha autorizado.
8.    En cuanto a su
situación personal, manifiesta que no puede valerse por sí mismo, no posee
recursos para su subsistencia y actualmente vive de la caridad de las personas,
por tal razón, acude a la acción de tutela como mecanismo de protección
transitorio para acceder a la pensión de invalidez.
3. Pretensiones
Los accionantes solicitan les
sean amparados sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital, de tal manera que se ordene a las entidades demandadas acceder al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por cumplir con los requisitos
establecidos en la ley para ser beneficiarios de dicha prestación.
4. Pruebas
4.1. En el expediente T-3.838.805
obran las siguientes pruebas:
-
Copia de la cédula de ciudadanía de Dolores Suaza de Espinosa (folio 14,
cuaderno 2).
-
Copia de la historia clínica de Dolores Suaza de Espinosa (folios 15 al
23, cuaderno 2).
-
Copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral (folios 26 y 27,
cuaderno 2).
-
Copia del reporte de semanas cotizadas en pensiones, expedido por
Colpensiones, actualizado al 8 de noviembre de 2012 (folio 28, cuaderno 2).
-
Copia del registro de aportes al sistema general de salud, expedido por
Salud Total EPS (folios 29 al 31, cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 015479 del 26 de mayo de 2010, expedida por
el entonces ISS, por medio de la cual se niega el reconocimiento de la pensión
de invalidez (folios 32 y 33, cuaderno 2).
-
Copia del escrito presentado por Dolores Suaza de Espinosa, por medio
del cual interpone recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la
Resolución No. 015479 de 2010 (folio 34, cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 00697 del 28 de febrero de 2012, expedida por
el entonces ISS, por medio de la cual se desata el recurso de apelación y se
confirma lo resuelto en la Resolución No. 015479 de 2010 (folios 35 y 36,
cuaderno 2).
4.2. En el expediente T-3.842.009
obran las siguientes pruebas:
-
Copia del documento de identidad en trámite de Tarsilo Rentería Cuero
expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil (folios 16, cuaderno
2).
-
Copia de la sentencia proferida por el Juzgado 2° Laboral del Circuito
de Cali, Adjunto, con fecha del 30 de septiembre de 2010 (folios 17 al 32,
cuaderno 2).
-
Copia de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cali, Sala Laboral, con fecha del 26 de noviembre de 2010 (folios
33 al 45, cuaderno 2).
-
Copia del escrito por medio del cual, los apoderados de Colfondos
solicitan al accionante ponerse en contacto con ellos para tratar asuntos
relacionados con el proceso ordinario laboral en curso (folio 47, cuaderno 2).
5. Respuesta de las entidades
accionadas
5.1
. Expediente T-3.838.805
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, Colpensiones no emitió respuesta a la presente acción.
5.2. Expediente T-3.842.009
5.2.1. Dentro de la oportunidad
procesal correspondiente, Seguros de Vida Colpatria S.A., a través de apoderado
judicial, solicitó denegar el amparo pretendido por Tarsilo Rentería Cuero, por
las siguientes razones:
Como primera medida, manifiesta
la entidad que la acción de tutela no es procedente cuando existen otros
mecanismos de defensa judicial y que, el reconocimiento de la pensión a través
de este mediono es viable, puesto que la pensión no constituye en sí misma un
derecho fundamental, sino un derecho de rango prestacional que requiere del
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
Por otro lado, señala que hay un
proceso ordinario en curso y la sentencia dictada dentro de este no se
encuentra en firme, razón por la cual, no es exigible el pago de la suma
adicional a la que está obligada la aseguradora en virtud del contrato de
seguro con el fondo de pensiones, toda vez que, para cancelar este dinero cuyo
objeto es financiar la pensión de invalidez, se debe remitir la información
necesaria que acredite el derecho del afiliado a la pensión.
Sostiene que la obligación de la
aseguradora es con el fondo, no con el accionante y es al primero al que le
corresponde el pago de la pensión. Argumenta que Seguros de Vida Colpatria S.A.
no es un fondo de pensiones, en consecuencia, no puede Colfondos S.A. alegar
diferencias con la aseguradora para negarse al pago de la pensión.
Concluye indicando que no hay
amenaza a los derechos fundamentales del actor.
5.2.2. Durante el trámite de
segunda instancia Colfondos S.A., a través de apoderado judicial, solicitó
denegar el amparo pretendido por las siguientes razones:
Señala que, en la actualidad
existe un proceso ordinario en curso esperando que se resuelva el recurso de
casación, por lo que resulta inadmisible dictar un fallo de tutela y, según
jurisprudencia del Consejo de Estado, esta acción constitucional no procede
contra decisiones de los órganos de cierre.
Por otro lado, manifiesta que el
afiliado no cumplió con el requisito de fidelidad al sistema, el cual se
encontraba en plena vigencia a la fecha de la estructuración de la invalidez
del accionante, 19 de septiembre de 2003. Para ese momento, considera la
entidad, aplicaba de pleno derecho el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, pues
aún no había sido objeto de declaratoria de inexequibilidad y por tanto, de
reconocer la prestación, se vulneraría el derecho a la igualdad de quienes sí
cumplieron con el requisito de fidelidad.
Indica que dicha norma fue
retirada del ordenamiento el 11 de noviembre de 2003, a través de la Sentencia C-1056 de 2003 y, cuando se declaró inexequible, la Corte
Constitucional no dispuso en la citada providencia que la decisión tendría un
efecto retroactivo.
Así las cosas, expresa que el
actor no puede acudir a la acción tutela para obtener la pensión si no acredita
los requisitos legales para su reconocimiento, por ende, se debe declarar
improcedente de la presente acción, toda vez que el juez constitucional no es
competente para resolver este tipo de controversias.
Por último, expone que en caso de
que se llegue a acceder a la pretensión del accionante, solicita integrar a
Seguros de Vida Colpatria S.A., para que se ordene cancelar la suma adicional
que le corresponda en virtud del artículo 70 de la Ley 100 de 1993.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE
SE REVISAN
1. Expediente T-3.838.805
Primera instancia
El Juzgado 3° de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, mediante providencia del 14 de enero de
2013, decidió negar el amparo solicitado, al considerar que no se cumple con
los requisitos jurisprudenciales para que proceda la acción de tutela respecto
de solicitudes de pensiones, habida cuenta que, si bien la accionante es una
persona de avanzada edad, no hay pruebas que acrediten la afectación al mínimo
vital o que haya una directa vulneración de algún derecho fundamental, mucho
menos prueba de un perjuicio irremediable.
Por otro lado, señala que no se
cumple tampoco con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la
actora cuenta con otros mecanismos para proteger sus derechos. En este caso,
puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
Impugnación
La accionante decidió impugnar la
sentencia proferida en primera instancia, manifestando estar en desacuerdo con
lo resuelto, puesto que, debido a su porcentaje de pérdida de capacidad
laboral, es un sujeto que merece una especial protección constitucional,
calidad que ostenta a su vez como consecuencia de su edad, por ende, se
encuentra en condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Así,
considera que es desproporcionado someterla  al trámite de un proceso
ordinario.
Por otro lado, expone que cumple
a cabalidad con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, ya que
la exigencia de fidelidad al sistema fue declarada inexequible. De igual forma
hay un perjuicio irremediable por la grave afectación a su mínimo vital.
Segunda instancia
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Penal, en sentencia del 4 de marzo de
2013, resolvió confirmar la decisión de primera instancia, bajo el argumento
según el cual el competente para resolver la cuestión planteada no es el juez
constitucional, sino la jurisdicción ordinaria. Así las cosas, la tutela no
puede sustituir procedimientos ordinarios.
De igual forma, señala que no
obra en el expediente prueba de un perjuicio irremediable y, en consecuencia,
la accionante debe acudir a otros mecanismos de defensa judicial para dar
solución a la controversia.
2. Expediente T-3.842.009
Primera instancia
El Juzgado 29 Civil Municipal de
Cali, mediante providencia del 17 de octubre de 2012, negó el amparo
solicitado, al considerar que una vez la sentencia de segunda instancia del
proceso laboral ordinario se encuentre en firme, el accionante cuenta con otros
mecanismos para hacer efectivo el pago de la pensión y el cumplimiento de las
decisiones judiciales.
Señala también, que el juez
constitucional no puede conceder el pago de una  pensión cuyo reconocimiento
aún no se encuentra en firme, toda vez que la acción de tutela no es el camino
para proteger derechos laborales ni pensiones.
Por tal razón, indica que no
encuentra su despacho elementos de juicio certeros que permitan evidenciar que
la tutela se torna procedente.
Impugnación
El actor presentó impugnación al
estar en desacuerdo con lo decidido en primera instancia, pues considera que
existe un claro perjuicio irremediable, ya que se trata de una persona inválida
de 69 años de edad, que no cuenta con otro recurso económico para subsistir.
Manifiesta, a su vez, que ha
iniciado todas las acciones tendientes al reconocimiento y pago de la pensión
desde el año 2007, y es por ello que acude a la acción de tutela, en la medida en
que no está en condiciones de soportar más demoras judiciales en un proceso que
lleva aproximadamente 5 años de haber iniciado y que se puede tardar igual
período de tiempo en la resolución del recurso de casación.
Señala que está demostrado que le
asiste el derecho a la pensión de invalidez,  tal como quedó evidenciado en las
dos instancias del proceso laboral, ya que Colfondos S.A. ha realizado
acercamientos mostrando interés por cancelar la  pensión,  pero finalmente
aducen que no pueden acceder a la misma debido a que la aseguradora no lo ha
autorizado.
Segunda instancia
El Juzgado 8° Civil del Circuito
de Cali, en sentencia del 25 de enero de 2013,confirmó lo resuelto por el juez
de primera instancia, argumentando que se deben agotar todas las vías expeditas
para llegar al fin propuesto antes de acudir a la acción tutela, por ende, no
basta con manifestar que se está bajo una difícil situación económica para
presumir un perjuicio irremediable, más cuando las sentencias que reconocen la
pensión de invalidez son del año 2010 y el accionante se tardó dos años en
presentar la acción.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta Sala de
Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias
proferidas dentro de los procesos de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
3. Problema jurídico
Corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión determinar si las entidades demandadas vulneraron
los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Dolores
Suaza de Espinosa y Tarsilo Rentería Cuero, al negarles el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez, bajo el argumento de no cumplir con el
requisito de fidelidad al sistema.
Para resolver
el problema jurídico planteado, se abordarán los siguientes temas: (i) Procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales,(ii) lapensión de invalidez y los requisitos exigidos
para su reconocimiento, para finalmente, analizar y resolver los casos
concretos.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales. Reiteración de jurisprudencia
Por regla general, la
jurisprudencia de la Corte ha establecido que cuando se pretenda solucionar
controversias tendientes al reconocimiento de derechos pensionales y el pago de
prestaciones sociales, como es el caso de la pensión de invalidez, se debe
acudir a los mecanismos judiciales que el ordenamiento jurídico ha implementado
para ello. Por tal razón, la jurisprudencia constitucional, en reiteradas
oportunidades, ha manifestado que, en principio, la acción de tutela no es la
vía adecuada para lograr hacer efectiva la resolución de este tipo de
solicitudes, en razón de su carácter subsidiario.
No obstante,
cuando se trata de una pensión de invalidez, cabe resaltar que, quienes la requieren
son sujetos que sufren una discapacidad, ya sea física o mental, y que, en la
mayoría de los casos, precisan de esta prestación en razón a que se torna en el
único medio posible para subsistir, por ende, se logra deducir que son personas
que, debido a su situación de vulnerabilidad, merecen que el Estado les brinde
una especial protección.[1]
Bajo esta
perspectiva, si bien existen mecanismos para la defensa de los mencionados
derechos, los cuales se deben agotar antes de  acudir a la acción
constitucional, los mismos pueden resultar ineficaces, toda vez que en estos
casos, se requiere una pronta solución que en la mayoría de las oportunidades
los medios ordinarios no están en capacidad de otorgar, en consecuencia, no
garantizan adecuadamente el amparo de los derechos fundamentales, ante la
probable respuesta tardía que pueden ofrecer.
En ese orden, en presencia de las
condiciones mencionadas, este tribunal ha señalado que se torna viable el
amparo a través de la acción de tutela, excepcionalmente, con el objetivo de
materializar, de forma efectiva, los derechos fundamentales de quienes sufren
un perjuicio irremediable, a causa del no reconocimiento de la prestación
solicitada y de la ineficacia de los mecanismos judiciales establecidos para la
defensa de tales derechos.[2]
Al respecto esta corporación ha
señalado que:
“En conclusión, si bien la
tutela, en principio, no es procedente para reclamar un derecho pensional,
puede serlo excepcionalmente cuando se trate de una persona de especial
protección que, ante la falta del reconocimiento del pago de la pensión de
invalidez, ve vulnerado su mínimo vital y su derecho a la vida en condiciones
dignas, trascendiendo el rango del conflicto meramente legal para adquirir
relevancia ius-fundamental.”[3]
Así las cosas, resulta evidente
que, cuando están en juego los derechos fundamentales de aquellas personas que
por su condición de discapacidad son sujetos de especial protección, es
procedente el amparo por vía de tutela de manera excepcional, en aras de evitar
un perjuicio irremediable,  aun cuando en principio, esta acción constitucional
no es el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de la pensión de
invalidez.
5. Pensión de invalidez y los
requisitos exigidos para su reconocimiento
El artículo 48 de la Constitución
consagró la seguridad social como un derecho de carácter irrenunciable que debe
garantizarse a todos los habitantes del territorio colombiano y como un
servicio público obligatorio, bajo el control del Estado, que debe ser prestado
con sujeción a los principios de solidaridad, eficacia y universalidad.
Acorde con lo dispuesto por el
citado artículo, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que el derecho
fundamental a la seguridad social se encuentra definido como aquel “conjunto
de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los
individuos y sus familias, las garantías necesarias frente a los distintos
riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar
los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser
humano”[4].
Con miras a la materialización de
ese conjunto de medidas por parte del Estado, la misma disposición
constitucional citada, le atribuye al legislador la facultad para desarrollar
el derecho a la seguridad social. En ejercicio de esa competencia el congreso
expidió la Ley 100 de 1993 “por medio de la cual se crea el Sistema General
de Seguridad Social”, con el objetivo de otorgar el amparo frente a
aquellas contingencias a las que puedan verse expuestas las personas y que
pueden afectar su salud y su situación económica. En ese orden, el sistema fue
estructurado con los siguientes componentes: (i) el Sistema General en Salud,
(ii) el Sistema General de Riesgos Profesionales y (iii) el Sistema General en
pensiones.
El primer sistema está destinado
a la prestación del servicio público de salud, el segundo abarca aquellas
contingencias surgidas de la actividad laboral y la finalidad del último es el
amparo de las situaciones que se desprenden de la vejez, la invalidez y la
muerte.
El Sistema General de Pensiones,
que interesa a esta causa, comprende, como se observó, la pensión de invalidez,
es decir, que esta hace parte integrante del derecho a la seguridad social y
fue creada con el fin de mitigar los efectos de una discapacidad y la
afectación de ciertos derechos fundamentales, como el mínimo vital de aquellas
personas que, como consecuencia de sufrir una deficiencia significativa de su
condición física o mental, no se encuentran en capacidad de desempeñar
actividades que les permitan acceder a un ingreso económico y, en la mayoría de
los casos, se convierte la prestación de invalidez en su único medio de
subsistencia.[5]
La pensión de
invalidez, como garantía del derecho a la seguridad social, se encuentra
regulada en la Ley 100 de 1993 y las demás normas que la modifican,
complementan y desarrollan.
Conforme con
ello, el legislador, a través del artículo 38 de la citada ley, estableció que
una persona se considera inválida cuando su capacidad laboral se ha disminuido
en un porcentaje equivalente o superior al 50 %, con lo cual, a partir de tal
porcentaje de incapacidad laboral, el trabajador cuenta con la posibilidad de
acceder a la prestación, siempre que cumpla con los restantes requisitos
legales exigidos para su reconocimiento.
Inicialmente,
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, en su versión original, establecía que
para acceder a la pensión de invalidez, el afiliado debía haber cotizado por lo
menos 26 semanas en cualquier tiempo al momento de producirse el estado de
invalidez o, en caso de estar desafiliado, haber efectuado aportes durante por
lo menos 26 semanas en el año anterior al momento en que se produjo el estado
de invalidez.
El legislador
intentó modificar lo señalado en la norma previamente citada a través del
artículo 11 de la Ley 797 de 2003,al distinguir la invalidez originada en una
enfermedad, de aquella producto
de un accidente, e introdujo la
fidelidad al sistema como nuevo requisito. Sin embargo, a través de la
sentencia C-1056 de 2003, la Corte resolvió declarar inexequible dicha
disposición, al considerar que la misma atentó contra el principio de
consecutividad, toda vez que solo fue aprobada en la cámara de representantes.[6]
Posteriormente,
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 fue modificado por el artículo 1° de la
Ley 860 de 2003, el cual aumentó tanto las semanas que deben ser aportadas como
el período de cotización, incrementándolo a 50 semanas dentro de los 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, de
igual manera se introdujo nuevamente el requisito de fidelidad al sistema.
El
surgimiento de esta nueva exigencia, tuvo como consecuencia el pronunciamiento
de este tribunal en numerosas oportunidades por medio de sentencias de tutela, en
las cuales se concluyó que el nuevo requisito señalado en la Ley 860 de 2003
vulneraba el principio de progresividad que rige los derechos sociales, así
como la prohibición de regresividad frente a las personas
que se afiliaron al sistema de seguridad social en pensiones con anterioridad
al surgimiento de tal exigencia. De igual manera, no se evidenciaba la
necesidad de la medida en relación con el objetivo para la cual fue creada.[7]
Bajo esta
perspectiva, la Corte aplicó la excepción de inconstitucionalidad en múltiples
ocasiones como consecuencia del efecto regresivo y negativo que la introducción
de dicha disposición causó. Algunos de estos pronunciamientos se encuentran
consignados en sentencias, T-221 de 2006, T-1048 de
2007,     T-069 de 2008, T-103 de 2008, T-104 de 2008, T-590 de 2008 y T-1040
de 2008.
Finalmente, el tema fue objeto nuevamente
de estudio de constitucionalidad a través de la sentencia C-428 de 2009, por
medio de la cual se declaró la inexequibilidad del requisito que exigía una fidelidad de cotización para con el
sistema de, al menos, el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre
el momento en que el afiliado cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez, al considerar que se trataba de
una medida regresiva por hacer más engorroso el acceso a la pensión de
invalidez.[8]
Bajo ese orden de ideas, si bien por medio de la precitada
sentencia fue que finalmente se declaró la inexequibilidad del requisito de
fidelidad, la norma que lo consagraba venía siendo inaplicada por medio de la
excepción de inconstitucionalidad debido al impacto negativo originando.
Al respecto la Corte ha señalado que:
“En
consecuencia, con la mencionada providencia lo que antes se inaplicaba por excepción
de inconstitucionalidad, fue directamente expulsado del ordenamiento jurídico
por contrariar el principio de progresividad de los derechos prestacionales, en
la medida en que, injustificadamente, introdujo un requisito más gravoso que el
contemplado originalmente en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Así, queda
entonces establecido que el sistema está constituido por unos principios
rectores que velan porque el servicio público esencial de la seguridad social,
sea prestado con el objeto de “garantizar los derechos irrenunciables de la
persona y de la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la
dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten.”[9]
Así las cosas,
al ser retirado del ordenamiento jurídico el precepto que exigía la fidelidad
al sistema, actualmente se exige que quien solicite la pensión de invalidez,
haya cotizado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por lo menos 50
semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez.
Sin embargo, se
han presentado casos en los que se argumenta que cuando la fecha de
estructuración de invalidez es anterior a la declaratoria de inexequibilidad de
la norma, es procedente continuar exigiendo el cumplimiento del requisito de
fidelidad, pues este se encontraba vigente al momento de ocurrir la situación
fáctica que generó la discapacidad.
La Corte ya se ha manifestado al respecto y, en sentencia
T-609 de 2009, estableció que tal argumentación resulta insostenible, en la
medida en que con la sentencia C-428 de 2009 se enmendó una situación que desde
sus orígenes resultaba contraria a la Constitución y al derecho fundamental a
la seguridad social, lo cual ya había sido advertido por la corporación en
previos pronunciamientos, siendo necesario aplicar la excepción de
inconstitucionalidad, por ende, con la providencia de constitucionalidad
indicada se reafirmó que la norma en cuestión era abiertamente contraria a los
principios que deben regir el sistema de seguridad social.[10]
Por otro lado, señaló además la Corte que:
“Adicionalmente, y si en gracia de discusión se aceptara
que resultan constitucionalmente posibles tanto la interpretación que restringe
la eficacia de la protección desde el momento en que se profirió la decisión y
hacia el futuro, como la que predica su eficacia incluso para las situaciones
que se configuraron antes de proferirse la decisión de la Corte, la vigencia
del principio pro homine en nuestro orden constitucional obligaría a
preferir la interpretación más garantista para los afectados, de manera que
también en este caso se estaría ante la misma conclusión, en el sentido de
exigir única y exclusivamente los requisitos que siempre estuvieron conforme a la
Constitución, en cuanto no incurrían en limitaciones ilegítimas de los derechos.”
A la luz de lo mencionado, se concluye que, al haber sido
eliminado del ordenamiento jurídico el requerimiento de fidelidad al sistema,
actualmente los requisitos que se deben cumplir para acceder a la pensión de
invalidez son:(i) contar con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral
superior o igual al 50% y (ii) efectuar aportes equivalentes a por lo menos 50
semanas en los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de
la invalidez. Acorde con ello, no es procedente negar el reconocimiento de tal
prestación, bajo el argumento de que la fecha de estructuración fue anterior a
la declaratoria de inexequibilidad en sentencia C-428 de 2009, toda vez que el
requisito de fidelidad al sistema se consideró inconstitucional desde su
creación.
6. Casos concretos
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, pasa la Sala a analizar si efectivamente se presentó una
vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social de Dolores Suaza de Espinosa y Tarsilo Rentería Cuero, como consecuencia
de la negativa de Colpensiones y Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías,
respectivamente, de acceder al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, argumentando no cumplir el requisito de fidelidad al sistema.
6.1 Expediente T-3.838.805
En el expediente está acreditado
que en el año 2008  Dolores Suaza Espinosa fue diagnosticada con artritis
reumatoide CF III, siendo valorada por el entonces ISS el 15 de junio de 2009,
dictamen que arrojó como resultado una pérdida de capacidad laboral del 50.40%,
con fecha de estructuración el 9 de diciembre de 2008.
El 25 de agosto de 2009, la
accionante solicitó ante el ISS el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez. Sin embargo, la entidad demandada negó tal requerimiento bajo el
argumento de que, si bien la actora cuenta con 50 semanas cotizadas en los 3
años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, no
cumple el requisito de fidelidad al sistema establecido en  artículo 1° Ley 860
de 2003.
La accionante interpuso los
recursos de ley contra la anterior decisión, pero finalmente el ISS, el 28 de
febrero de 2012, confirmó la decisión,  reiterando que no se cumple con la
exigencia de fidelidad y exponen que la declaratoria de inexequibilidad del
requisito opera para fechas de estructuración de invalidez  posteriores  al 1°
de julio de 2009.
Por otro lado, en lo que tiene
que ver con su situación personal, la actora cuenta con 66 años de edad y
manifiesta encontrarse en situación de vulnerabilidad, toda vez que su
discapacidad no le permite trabajar. Es ama de casa y no cuenta con ingreso
económico alguno que le facilite cubrir sus necesidades básicas.
De las circunstancias fácticas
valoradas, la Corte advierte que se logra acreditar la vulneración de los
derechos fundamentales de la accionante, por las razones que se expondrán a
continuación:
Como primera medida, encuentra la
Sala que la accionante, al padecer una discapacidad que merma su capacidad para
trabajar en un 50.40% y no contar con un ingreso que le permita subsistir, es
considerada como sujeto de especial protección constitucional, por ende, si
bien cuenta con otros mecanismos de defensa, la tutela en este caso se torna
procedente al encontrarse en situación de vulnerabilidad.
De igual manera, se logró
corroborar que la actora cumple los requisititos que actualmente se exigen para
acceder a la pensión de invalidez, habida cuenta que, ostenta una pérdida de
capacidad superior al 50% de acuerdo con el dictamen de medicina laboral que se
aporta al expediente[11] y de igual forma cuenta
con 167 semanas cotizadas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez, como bien lo acreditó el ISS.[12]
En cuanto el requisito de
fidelidad al sistema, es claro que el mismo no puede ser exigido en este caso,
en la medida en que fue expulsado del ordenamiento jurídico al ser considerado
inconstitucional por esta corporación y, como se observó en la parte considerativa
de esta providencia, lo que se logró con la sentencia C- 428 de 2009, fue
corregir una situación que desde su nacimiento era contraria a los principios
rectores del derecho fundamental a la seguridad social. Como consecuencia, no
es de recibo que la entidad demandada argumente que al momento de estructurarse
la invalidez aún se encontraba vigente el requerimiento en cuestión, como base
para negar el acceso a la pensión de invalidez.
Aunado a
lo anterior, la Corte ha enfatizado en que si la persona cumple los
requerimientos establecidos en la ley para obtener la pensión de invalidez, no
es válido que se le impongan obstáculos administrativos innecesarios para
acceder al reconocimiento y pago de la mencionada prestación.[13]
Por las razones expuestas, al
configurarse la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social
y al mínimo vital de la actora, se ordenará al ISS, hoy Colpensiones, que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de
esta providencia, reconozca y pague al demandante la pensión de invalidez,
conforme las consideraciones señaladas en esta sentencia.
2.2. Expediente T-3.842.009
En el expediente está acreditado
que Tarsilo Rentería Cuero presenta una pérdida de capacidad laboral
equivalente al 68.30%, con fecha de estructuración del 19 de septiembre de
2003, debido a  un derrame cerebral.
El accionante solicitó ante
Colfondos S.A. el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, petición
que fue negada por esa entidad el 26 de mayo de 2005, bajo el argumento de que,
si bien cumple con 50 semanas de cotización en los 3 años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de invalidez, el demandante no acredita
los días necesarios para satisfacer el requisito de la fidelidad al sistema, el
cual, en su sentir, se encontraba en plena vigencia al momento de la
estructuración de la invalidez del actor y la Corte Constitucional no dispuso
que la decisión de inexequibilidad tuviera efectos retroactivos.
Ante la negativa de la entidad
demandada, de reconocer su derecho, se inició proceso ordinario laboral,
resultando favorable a sus intereses en las dos instancias, siendo la última
decisión del 26 de noviembre de 2010. Sin embargo, los accionados resolvieron
acudir al recurso extraordinario de casación el cual está en trámite desde
enero de 2011.
Respecto de la situación personal
del actor, de 69 años de edad, manifiesta que no puede valerse por sí mismo, no
posee recursos para su subsistencia y actualmente vive de la caridad de las
personas, por tal razón, acude a la acción de tutela como mecanismo de
protección transitorio para acceder a la pensión de invalidez.
De las circunstancias fácticas
valoradas, la Corte advierte que se logra acreditar la vulneración de los
derechos fundamentales de la accionante, por las razones que se expondrán a
continuación:
Como primera medida, encuentra el
tribunal que el accionante merece una especial protección por parte del Estado,
debido a su condición de discapacidad y al hecho de no contar con recursos
económicos que le permitan subsistir, lo que hace que se encuentre en una
situación de debilidad manifiesta. Así las cosas, igual que en el caso anterior,
si bien cuenta con otros mecanismos de defensa, la tutela en este caso se torna
procedente.
En el expediente está demostrado
que el actor satisface los requisitos actualmente exigidos por la Ley 100 de
1993 para ser beneficiario de la pensión de invalidez, habida cuenta que su
pérdida de capacidad laboral supera el 50% exigido y cuenta con las 50 semanas
cotizadas en los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración
de la invalidez como lo corrobora la  entidad demandada.[14]
Por otro lado, como se dejó
establecido, no es aceptable el argumento presentado por Colfondos S.A., de
negar la pensión de invalidez basándose en que el requisito de fidelidad al
sistema se encontraba vigente al momento de estructuración de la discapacidad
del afiliado, toda vez que dicha exigencia se consideró inconstitucional desde
su nacimiento, como bien lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación.
De igual forma, como se mencionó
en párrafos precedentes, el accionante no puede verse sometido a trabas
administrativas innecesarias, toda vez que cumple con los requisitos exigidos
por el ordenamiento para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.[15]
Demostrada la ineficacia del
medio judicial alternativo con que contaba el demandante y que en su
oportunidad ejerció, sin que hasta el momento se haya finiquitado su situación,
no obstante el evidente quebranto de sus derechos fundamentales, la orden de
amparo se torna imprescindible, como respuesta inmediata a su clamor.
Así las cosas, al evidenciarse la
afectación de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital de Tarsilo Rentería Cuero, se ordenará a la entidad demandada, que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de
esta providencia, reconozca y pague al demandante la pensión de invalidez
conforme a las consideraciones señaladas en esta sentencia, incluyendo las
mesadas no prescritas.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Penal, el 4 de marzo de 2013, que a su
turno, confirmó el fallo dictado por el Juzgado 3° de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Bogotá, dentro del proceso de tutela instaurado por
Dolores Suaza de Espinosa contra el ISS, hoy Colpensiones, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a
Colpensiones, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir
de la notificación de esta providencia, reconozca y pague a la peticionaria la
pensión de invalidez, conforme las consideraciones señaladas en esta sentencia.
TERCERO.- REVOCAR la
sentencia proferida en segunda instancia por el Juzgado 8° Civil del Circuito
de Cali, el 25 de enero de 2013, que, a su turno, confirmó el fallo dictado por
el Juzgado 29 Civil Municipal de Cali, dentro del proceso de tutela instaurado
por Tarsilo Rentería Cuero contra Colfondos S.A., Pensiones y Cesantías, y
Seguros de Vida Colpatria S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
CUARTO.-ORDENAR a
Colfondos S.A., Pensiones y Cesantías, que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, reconozca
y pague al demandante la pensión de invalidez, conforme las consideraciones
señaladas en esta sentencia.
QUINTO.- Comunicar esta
decisión a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
SEXTO.-Por Secretaría
General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia T-200 de 2011.
[2]Sentencia
T-188 de 2011.
[3]
Sentencia T-016 de 2011.
[4]Sentencia T-1040 de 2008.
[5]Sentencia T-032 de 2012.
[6] “Mediante sentencia C-1056
de 2003, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003, por vicios de procedimiento. A juicio del Tribunal Constitucional, el
trámite legislativo dado a la norma demandada vulneró el principio de
consecutividad, pues “tan solo
fue objeto de aprobación en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes y sobre él no se decidió ni por las Comisiones Séptimas en las sesiones
conjuntas, ni tampoco por [el] Senado de la Republica”.Sentencia T-482 de 2011.
[7] Sentencia T-482 de 2011.
[8]“Con las modificaciones introducidas en los
numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, el Legislador agregó
un requisito de acceso al beneficio pensional más gravoso para el cotizante, el
requisito de fidelidad al sistema que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, y aparece, prima facie, como una medida regresiva en materia de seguridad
social al hacer más riguroso el acceso a la pensión de invalidez, y no habiendo
población beneficiada por la norma como en el requisito de las semanas mínimas
de cotización, ni advirtiendo una conexión entre el fin previsto en la norma
-la promoción de la cultura de la afiliación a la seguridad social y el control
de los fraudes- con los efectos producidos por la misma, este requisito de
fidelidad no logra desvirtuar la presunción de regresividad, a diferencia del
caso respecto del cual la reforma mostró matices de progresividad a pesar del
aumento en el número de semanas requeridas. Se concluye que a pesar de poder
tener un fin constitucional legítimo, en tanto busca asegurar la estabilidad
financiera del sistema pensional mediante la cultura de afiliación y
disminución del fraude, la norma no es conducente para la realización de dichos
fines al imponer una carga mayor a las personas a quienes no se les había
exigido fidelidad -los afiliados de la tercera edad. En consecuencia, el costo
social que apareja la modificación introducida por el requisito de fidelidad
incluido en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 es mayor que beneficio que
reportaría para la colectividad.” Sentencia C-428 de 2009.
[9] Sentencia T-200 de 2011.
[10] Sentencia T-609 de 2009.
[11] Folios 26 y 27,
cuaderno1.
[12] Folios 28 y 32, cuaderno
2.
[13] “Atendiendo a lo expuesto, es claro que una
vez la persona reúne los requisitos exigidos para acceder a la pensión, no
puede ser sometida a trabas administrativas innecesarias para obtener su
reconocimiento.”
SentenciaT-574 de 2012.
[14] Folio 113, cuaderno 1.
[15] Sentencia T-574 de 2013.