C-073-10
Sentencia C-073/10
Sentencia C-073/10
BENEFICIOS Y SUBROGADOS PENALES EN DELITOS DE
TERRORISMO, SECUESTRO, EXTORSION Y CONEXOS-Exclusión
BENEFICIOS Y SUBROGADOS PENALES EN DELITOS DE
TERRORISMO, SECUESTRO, EXTORSION Y CONEXOS-Vigencia y sus relaciones con los dos sistemas procesales existentes
según la Corte Suprema de Justicia
TERRORISMO-Tratamiento
en la jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN POLITICA CRIMINAL-Límites
EXCLUSION DE BENEFICIOS Y SUBROGADOS PENALES EN
DELITOS DE TERRORISMO, SECUESTRO, EXTORSION Y CONEXOS-Competencia del legislador
CONCESION DE BENEFICIOS PENALES-Precedente jurisprudencial/CONCESION DE BENEFICIOS
PENALES-Criterios
Con base en los precedentes jurisprudenciales se tiene
que en materia de concesión de beneficios penales, (i) el legislador cuenta con
amplio margen de configuración normativa, en tanto que es una manifestación de
su competencia para fijar la política criminal del Estado; (ii) con todo, la
concesión o negación de beneficios penales no puede desconocer el derecho a la
igualdad; (iii) se ajustan, prima facie, a la Constitución medidas legislativas
mediante las cuales se restringe la concesión de beneficios penales en casos de
delitos considerados particularmente graves para la sociedad; (iv) el Estado
colombiano ha asumido compromisos internacionales en materia de combate contra
el terrorismo, razón de más para que el legislador limite la concesión de
beneficios penales en la materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/ PROYECTO
DE LEY-Exigibilidad de unidad de
materia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga
argumentativa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos
Esta Corporación también ha señalado de manera
reiterada que cuando formula una acusación por vulneración de la unidad de
materia, corresponde al demandante demostrar (i) cual es el contenido material
o temático de la ley concernida; (ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley
que no guardan relación de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las
cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la
ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Sólo si el actor
satisface esta carga podrá la Corte examinar los cargos formulados por la
supuesta trasgresión del artículo 158 constitucional
LEGISLADOR-Amplio
margen de configuración normativa al momento de conceder o negar determinados
beneficios o subrogados penales
La
Corte precisa que el legislador goza de un amplio margen de configuración
normativa al momento de diseñar el proceso penal, y por ende, de conceder o
negar determinados beneficios o subrogados penales. Lo anterior por cuanto no
existen criterios objetivos que le permitan al juez constitucional determinar
qué comportamiento delictual merece un tratamiento punitivo, o incluso
penitenciario, más severo que otro, decisión que, en un Estado Social y
Democrático de Derecho, pertenece al legislador quien, atendiendo a
consideraciones ético-políticas y de oportunidad, determinará las penas a
imponer y la manera de ejecutarlas. En efecto, el legislador puede establecer,
merced a un amplio margen de configuración, sobre cuáles delitos permite qué
tipo de beneficios penales y sobre cuáles no. Dentro de esos criterios, los más
importantes son: (i) el análisis de la gravedad del delito y (ii) la naturaleza
propia del diseño de las políticas criminales, cuyo sentido incluye razones
políticas de las cuales no puede apropiarse el juez constitucional.
LEY-Núcleo
temático para determinar si viola o no el principio de unidad de materia
Resulta fundamental determinar el núcleo temático de
una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera
vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido resultan
valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí
se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión
de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de
todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de
la materia de la ley de que hace parte
Referencia: expediente D- 7836
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26
de la Ley 1121 de 2006.
Demandante: Marcela Mileidi Muñoz Tobón.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil diez
(2010)
I.
ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Marcela Mileidi Muñoz
Tobón demanda en el artículo 26 de la ley 1121 de 2006, “por la cual se dictan
normas para la prevención, detección investigación y sanción de la financiación
del terrorismo y otras disposiciones”, por considerar que el precepto
mencionado vulnera los artículos 1, 2, 5, 6, 13, 28, 29, 34, 42, 44, 93, 158 y
169 de la Constitución.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto de seis (6) de
agosto de 2009, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y
simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó
oficiar al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al
Ministerio del Interior y de Justicia, a la Defensoría del Pueblo y a la
Fiscalía General de la nación, así como invitar a la Comisión Colombiana de
Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –DeJusticia- y
a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, Externado, Javeriana,
Libre, Nacional, Jorge Tadeo Lozano, Autónoma, de Antioquia, Santo Tomás,
Rosario y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal a que intervinieran
impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A
continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes
acusados, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 46.497 de
30 de diciembre de 2006:
ARTÍCULO 26. EXCLUSIÓN DE BENEFICIOS Y SUBROGADOS.
Cuando se trate de delitos de terrorismo, financiación de terrorismo, secuestro
extorsivo, extorsión y conexos, no procederán las rebajas de pena por sentencia
anticipada y confesión, ni se concederán subrogados penales o mecanismos
sustitutivos de la pena privativa de la libertad de condena de ejecución
condicional o suspensión condicional de ejecución de la pena, o libertad
condicional. Tampoco a la prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión,
ni habrá lugar ningún otro beneficio o subrogado legal, judicial o administrativo,
salvo los beneficios por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento
Penal, siempre que esta sea eficaz.
III.
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA.
La
ciudadana Marcela Mileidi Muñoz Tobón demanda la inconstitucionalidad del
artículo 26 de la Ley 1121 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la
prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del
terrorismo y otras disposiciones”, por violar los artículos 1, 2, 5, 6, 13,
28, 29, 34, 42, 44, 93, 158 y 169 Superiores.
Indica
que el legislador se extralimitó al negarle al procesado cualquier posibilidad
de hacer menos gravosa su pena, y recobrar en menor tiempo su libertad, “basado
únicamente en criterios objetivos de la materialidad de la conducta punible y
sin acudir a otra alternativa que busque resocializar al delincuente y dársele
otra oportunidad para reintegrarse a la sociedad”.
En
cuanto a la vulneración al principio de la dignidad humana (art. 1 Superior),
la demandante sostiene que “no hay que olvidar que el imputado que cometa
cualquiera de las conductas punibles descritas en la norma acusada, es un ser
humano como cualquier persona con sentimientos que denota aflicción, dolor,
alegría, etc, y por ende como persona comete errores vulnerando el bien
jurídico tutelado.
Respecto
a la violación de los artículos 2º y 6 Superiores, la ciudadana insiste en
señalar que se trata de una norma que conduce a una reclusión vitalicia, sin
posibilidad de reintegrarse a la sociedad. Agrega que la norma contribuye a
aumentar el hacinamiento carcelario.
En
lo que atañe al artículo 5 Superior, alega la demandante que la norma conduce a
que el condenado sea considerado “como una escoria de la sociedad, al ser
sometido en prisión con exageradas penas privativas de la libertad, lo cual
cercena de tajo su núcleo familiar, siendo ésta la institución básica de la
sociedad”.
El
artículo 13 Superior, por su parte, se habría vulnerado, por cuanto se
establece un trato diferente y discriminatorio en contra de quienes “menoscaben
cualquiera de las figuras jurídicas enrostradas en la norma demandada,
obligando a éstos a cumplir la totalidad de la pena privativa de la libertad
impuesta, sin ninguna clase de beneficios y subrogados penales…mientras que los
demás imputados, que de igual manera vulneran la ratio legis-bien (sic)
jurídico tutelado, se les privilegian de toda clase de beneficios y subrogados,
tales como sentencia anticipada, libertad condicional, prisión domiciliaria,
permiso de hasta setenta y dos horas, etc.”.
Agrega
que la disposición demandada viola el derecho al debido proceso (art. 29
Superior) por cuanto el Estado está “llamado a brindar los medios y las
condiciones para no acentuar la de socialización (sic) del penado y posibilitar
sus opciones de socialización, habida cuenta que la función de reeducación y
reinserción social del condenado debe entenderse como obligación institucional
de ofrecerle todos los medios razonables para el desarrollo de su personalidad,
y como prohibición de entorpecer ese desarrollo”. Así mismo, sostiene que
el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 desconoce la prohibición constitucional
de la cadena perpetua (art. 34 Superior), por cuanto la pena mínima para el
tipo penal de secuestro extorsivo agravado es de treinta y siete (37) años y cuatro
(4) meses y la máxima de sesenta (60). Lo anterior conduce a que la norma
acusada conlleva la imposición de una cadena perpetua disimulada, prohibida
expresamente por la Carta Política.
Asegura
igualmente que el artículo demandado viola los derechos fundamentales del
núcleo familiar y de los niños, por cuanto conducen a que siempre sea negada la
detención preventiva en el lugar de residencia. Agrega que la norma impide que
“un pobre anciano ora un imputado en estado grave por enfermedad Terminal
pueda permanecer sus últimos días o meses al lado de sus seres queridos”.
Así mismo, la norma desconoce los derechos de la madre lactante o cabeza de
familia.
Por
último, asegura que igualmente se vulnera los artículos 158 y 169 Superiores,
por cuanto la norma acusada no encaja dentro del título que delimitó el proceso
objeto de legislación y tampoco guarda la necesaria armonía o congruencia
temática relacionada con el contenido global del artículo.
IV. intervenciones
1. Intervención del
Ministerio de Interior y de Justicia
El Ministerio de
Interior y de Justicia considera que el precepto impugnado debe ser declarado
exequible.
El Ministerio
inicia por sostener que la inclusión de la disposición acusada en la ley 1121
de 2006 no vulnera el principio de unidad de materia, por cuanto su objeto se
relaciona desde los puntos de vista sustancial y teleológico con el resto de
disposiciones que integran la ley en cuestión. Adicionalmente, la apoderada del
Ministerio recuerda que existen otros delitos en los que también se ha anulado
la posibilidad de gozar de beneficios y subrogados penales, como ocurre con las
leyes 1098 de 2008 –artículos 348 a 351- y 1142 de 2007 –artículo 68ª-.
Así el escrito
concluye que la exclusión de beneficios y subrogados penales en estos delitos
responde a un ejercicio legítimo de la libertad de configuración legislativa;
que es proporcional con la gravedad de las conductas en que dicho beneficio se
excluye; y que dicha exclusión no afecta el debido proceso por hacer referencia
exclusivamente a la pena y a la forma en que se lleva a cabo su cumplimiento.
2.
Intervención de la Fiscalía General de la Nación
En escrito
presentado en tiempo la Fiscalía General de la Nación solicita que se declare
exequible el precepto acusado.
Para esto el
escrito presentado transcribe los apartes de la sentencia C-762 de 2002 que
resultan de mayor relevancia para el caso en estudio, por cuanto analiza la
constitucionalidad del artículo 11 de la ley 733 de 2002.
En resumen, los
apartes de la sentencia citados por la fiscalía señalan que la determinación de
los comportamientos delictivos responden a un asunto de política criminal que
compete planear y desarrollar al Congreso de la República, de acuerdo a una
previa valoración de conveniencia política. En este sentido, “la inclusión o
exclusión de beneficios y subrogados penales guarda estrecha relación con la
duración de la pena privativa de la libertad y, de ningún modo, con las
garantías procesales que le permiten al sindicado intervenir en la actuación
judicial y ejercer plenamente su derecho de defensa”. Afirma la mencionada
sentencia que lo que se busca con la exclusión de los subrogados y beneficios
penales de delitos como los contenidos en el precepto en ese entonces estudiado
era que el reproche social a dichas conductas resulte nugatorio,
desproporcionado o irrisorio.
Estos son los
argumentos que motivan la solicitud de exequibildad del precepto acusado por
parte de la fiscalía.
3. Intervención
de la Comisión Colombiana de Juristas
De acuerdo con el
concepto de la Comisión Colombiana de Juristas la demanda ataca la disposición
con base en tres precisos cargos: vulneración del derecho a la igualdad;
desconocimiento del principio de resocialización de la pena; consagración de
una pena que equivale a cadena perpetua.
Desde esta
perspectiva la Comisión encuentra que se plantean tres problemas jurídicos. El
primero relativo a si resulta contrario al derecho de igualdad la exclusión de
los beneficios y subrogados penales a quienes hayan cometido los delitos de
terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos; el segundo relativo a si
resulta contrario a la función de resocialización de la pena la exclusión de
dichos beneficios; y, finalmente, si la disposición demandada contiene una
norma que implica una pena privativa de libertad proscrita por la Constitución
–folio 54-.
En primer lugar,
el escrito de la Comisión menciona que han existido dos preceptos similares en
el ordenamiento colombiano: el artículo 15 de la ley 40 de 1993 y el artículo
11 de la ley 733 de 2002, ambos demandados en acción pública de
inconstitucionalidad y ambos declarados constitucionales por esta Corporación.
Sin embargo, aclara que no existe cosa juzgada material pues, aunque muy
similares, no se presenta identidad respecto de los preceptos mencionados y el
artículo 26 de la ley 1121 de 2006, lo que, no obstante, no implica la ausencia
de utilidad de los argumentos esgrimidos por la Corte en las ocasiones
anteriores.
Respecto de los
problemas planteados anota que, en desarrollo de su capacidad de configuración
de la política criminal, el legislador se encuentra facultado para determinar
las penas impuestas a las conductas delictuales, con la única limitación de
respetar las garantías procesales instituidas para todas las personas sometidas
a la administración de justicia. En segundo lugar afirma que la Corte ha dejado
en claro que la negación de beneficios per se no afecta la función
resocializadora de la pena, pues su concesión debe atender a criterios de
mérito; en este sentido, en delitos como el terrorismo y similares existiría un
factor de diferenciación que justificaría la exclusión de dichos beneficios.
Respecto del problema consistente en la afectación del derecho a la igualdad el
escrito concluye que se presenta una diferenciación basada en un criterio
objetivo y razonable, como es la gravedad de los delitos cometidos, de manera
que la exclusión de beneficios en estos casos se encuentra plenamente
justificada –folio 56-.
Respecto de la
prohibición de cadena perpetua estima la Comisión que el precepto demandado no
incurre en contradicción con la Constitución por cuanto deja abierta la
posibilidad de que sean concedidos los beneficios que la ley penal prevé y
porque en estricto la disposición acusada no contiene en sí misma pena alguna,
ya que éstas están previstas en cada uno de los tipos penales.
Finaliza su
concepto llamando la atención sobre el peligro que puede entrañar una política
criminal en materia de terrorismo que no atienda a postulados iusfundamentales
propios de un Estado constitucional y democrático de derecho. En este sentido
resalta la importancia de privilegiar principios como el de legalidad en
materia penal, citando el concepto que en este sentido manifestó el experto
independiente de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos
humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo.
Con base en lo
consignado concluye que debe declararse la exequibilidad de la disposición demandada.
4.
Intervención de la Universidad Nacional
En concepto de la
Universidad el tipo penal acusado se aleja del principio premial dentro del
sistema penal acusatorio, vulnera los principios de legalidad y tipicidad de la
norma, razones que consideran suficientes para motivar la inexequibilidad del
precepto.
En efecto, la
expresión “y conexos” no define de manera inequívoca, expresa y clara las
características básicas estructurales del tipo penal, dando la posibilidad de
extender la limitación expuesta a casi cualquier delito, vulnerando el
principio de legalidad en varios sentidos: por su carácter ambiguo; porque al
dar la posibilidad de que se extienda a cualquier delito desconoce el fin que
tuvo la ley; porque dicha posibilidad de extenderlo a cualquier delito
desconoce la proporcionalidad que deben tener las normas penales; y,
finalmente, porque vulnera el principio non bis in idem, que prohíbe al
legislador penal sancionar en dos o más ocasiones la misma conducta.
Por lo anterior
la Universidad Nacional recomienda la declaratoria de inexequibilidad.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El concepto del
Ministerio Público encuentra que, no obstante la extensión de la demanda, los
cargos de constitucionalidad que se pueden extraer de la misma son:
i.
vulneración del artículo 34 de
la Constitución que prohíbe la cadena perpetua y las penas irredimibles.
ii.
Vulneración del derecho a la
libertad en sus manifestaciones de los artículos 28 y 29 de la Constitución.
iii.
Vulneración del debido
proceso.
iv.
Desconocimiento de los
derechos de los niños por anular la opción de detención domiciliaria.
v.
Desconocimiento de normas del
bloque de constitucionalidad.
vi.
Desconocimiento del principio
de unidad de materia.
Con base en estos
cargos el concepto del Ministerio Público sintetiza la cuestión jurídica de la
siguiente manera: ¿la exclusión de subrogados y beneficios penales para los
delitos de terrorismo, financiación del terrorismo, secuestro extorsivo,
extorsión y conexos, salvo los de colaboración, constituyen una extralimitación
del legislador que desconoce los derechos fundamentales de los imputados a la
libertad personal, al debido proceso, los derechos de los niños y a tener una
familia, así como el principio de unidad de materia?
En primer lugar
el concepto del Ministerio Público recurre a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en donde se resalta la libertad de configuración de que goza el
legislador para determinar la política criminal del Estado; como la consagración
de subrogados y beneficios penales son una opción, más no una obligación de la
política criminal; y la necesidad de que un orden social justo reprima con
mayor dureza aquellas conductas que considera más dañinas para la sociedad,
honrando de esta forma compromisos adquiridos en órbitas internacionales.
En segundo lugar,
considera que no es dable que las personas que afectan derechos de sus
conciudadanos argumenten la protección de los mimos derechos que ellos
arrebatan a otros.
Finalmente, no
encuentra la Vista Fiscal que se vulnere el principio de unidad de materia, por
cuanto su interpretación, en pos de salvaguardar el principio democrático, debe
ser amplia y flexible.
De esta forma,
luego de descartar uno a uno los cargos enunciados en el problema jurídico la
vista fiscal concluye que el artículo 26 de la ley 1121 de 2006 no resulta
atentatorio resulta ajustado a la Constitución.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.
Competencia
Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la
Constitución, por estar contenida en una ley.
2.
Argumentos de la demandante.
La
ciudadana Marcela Mileidi Muñoz Tobón demanda la inconstitucionalidad
del artículo 26 de la Ley 1121 de 2006, “Por la cual se dictan normas para
la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del
terrorismo y otras disposiciones”, por violar los artículos 1, 2, 5, 6, 13,
28, 29, 34, 42, 44, 93, 158 y 169 Superiores.
Luego
de realizar algunas consideraciones generales, la demandante señala que el
artículo acusado vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad, “el
cual se ha conformado por la Corte Constitucional fundamentalmente de fusionar
los artículos 1, 2, 5, 6, 13 superiores…, pues la seguridad de la sociedad y la
sensación de justicia que el legislador pretende ofrecer con tal disposición,
no son argumentos lo suficientemente fuertes como para prohibir de facto
cualquier beneficio penal, judicial o administrativo contra el implicado que
cometa cualquiera de las conductas punibles allí previstas”. Y más adelante
señala, en relación con el condenado que “al negársele toda posibilidad de
obtener rebajas de pena o incluso su libertad condicional, lo convierte en un
proscrito vitalicio de la sociedad y su familia, lo que sin dubitación alguna
genera en el imputado rencor y sed de venganza contra la comunidad que lo
castigó”.
Agrega
que el legislador se extralimitó al negarle al procesado cualquier posibilidad
de hacer menos gravosa su pena, y recobrar en menor tiempo su libertad, “basado
únicamente en criterios objetivos de la materialidad de la conducta punible y
sin acudir a otra alternativa que busque resocializar al delincuente y dársele
otra oportunidad para reintegrarse a la sociedad”.
En
cuanto a la vulneración al principio de la dignidad humana (art. 1 Superior),
la demandante sostiene que “no hay que olvidar que el imputado que cometa
cualquiera de las conductas punibles descritas en la norma acusada, es un ser
humano como cualquier persona con sentimientos que denota aflicción, dolor,
alegría, etc, y por ende como persona comete errores vulnerando el bien
jurídico tutelado. Admite, a renglón seguido, que el delincuente debe ser
castigado pero sin recluido “durante demasiados años he incluso para algunos
de manera vitalicia”, sin que la sociedad pueda saber si se resocializaron.
Respecto
a la violación de los artículos 2º y 6 Superiores, la ciudadana insiste en
señalar que se trata de una norma que conduce a una reclusión vitalicia, sin
posibilidad de reintegrarse a la sociedad. Agrega que la norma contribuye a
aumentar el hacinamiento carcelario.
En
lo que atañe al artículo 5 Superior, alega la demandante que la norma conduce a
que el condenado sea considerado “como una escoria de la sociedad, al ser
sometido en prisión con exageradas penas privativas de la libertad, lo cual
cercena de tajo su núcleo familiar, siendo ésta la institución básica de la sociedad”.
El
artículo 13 Superior, por su parte, se habría vulnerado, por cuanto se
establece un trato diferente y discriminatorio en contra de quienes “menoscaben
cualquiera de las figuras jurídicas enrostradas en la norma demandada,
obligando a éstos a cumplir la totalidad de la pena privativa de la libertad
impuesta, sin ninguna clase de beneficios y subrogados penales…mientras que los
demás imputados, que de igual manera vulneran la ratio legis-bien (sic)
jurídico tutelado, se les privilegian de toda clase de beneficios y subrogados,
tales como sentencia anticipada, libertad condicional, prisión domiciliaria,
permiso de hasta setenta y dos horas, etc.”.
A
título de ejemplo, la demandante sostiene “que puede ser más lesiva para la
comunidad quien comete un genocidio, que la persona que realiza una extorción
(sic). Siendo el legislador con el imputado que comete la primera de las
conductas punibles más benévolo, al ofrecerle privilegios como rebajas de
penas, libertad condicional y toda clase de beneficios administrativos
consagrados en la Ley 65 de 1993, en cambio, al (sic) otro se debe limitar a
pagar la pena impuesta en detención física, incluso sin derecho a redimir pena
por concepto de trabajo y/o estudio”. Agrega que, incluso en el caso de dos
mujeres embarazadas, una por porte de estupefacientes y la otra por extorsión,
se presentaría una discriminación por cuanto la primera podría solicitar el
cumplimiento de la pena en su lugar de residencia, en tanto que la segunda
deberá hacerlo en establecimiento carcelario. Lo mismo puede suceder, según la
demandante, con madres de menores de 6 meses de edad, enfermos graves o
discapacitados al cuidado de su padre o madre cabeza de familia, cuando quiera
que sus progenitores cometan alguno de los delitos señalados en la norma
acusada.
Adicionalmente,
sostiene que la norma acusada desconoce el “principio del derecho penal
justo”, por cuanto “desconoce los límites ya fijados en las
legislaciones anteriores, como la ley 599 de 2000, ley 906 de 2004 y ley 65 de
1993, de las cuales se extrae una amplia gama de beneficios y subrogados
legales judiciales y administrativos a favor de los procesos (sic) que cometen
delitos de terrorismo, financiación del terrorismo, secuestro extorsivo y
conexos, tales como allanamiento a los cargos, prisión domiciliaria, libertad
condicional, permiso hasta setenta y dos horas, etc.”
Agrega
que la disposición demandada viola el derecho al debido proceso (art. 29
Superior) por cuanto el Estado está “llamado a brindar los medios y las condiciones
para no acentuar la de socialización (sic) del penado y posibilitar sus
opciones de socialización, habida cuenta que la función de reeducación y
reinserción social del condenado debe entenderse como obligación institucional
de ofrecerle todos los medios razonables para el desarrollo de su personalidad,
y como prohibición de entorpecer ese desarrollo”.
Así
mismo, sostiene que el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 desconoce la
prohibición constitucional de la cadena perpetua (art. 34 Superior), por cuanto
la pena mínima para el tipo penal de secuestro extorsivo agravado es de treinta
y siete (37) años y cuatro (4) meses y la máxima de sesenta (60). Lo anterior
conduce a que la norma acusada conlleva  la imposición de una cadena perpetua
disimulada, prohibida expresamente por la Carta Política.
Asegura
igualmente que el artículo demandado viola los derechos fundamentales del
núcleo familiar y de los niños (art. 44 Superior) por cuanto conducen a que
siempre sea negada la detención preventiva en el lugar de residencia. Agrega
que tales derechos se violan por cuanto “el carácter objetivo de la norma,
impide la sustitución de la detención preventiva en establecimiento carcelario
por la del lugar de residencia a los casos previstos en los numerales 3º y 5º del
artículo 314 de la ley 906 de 2004, que son de especialísima prevalencia
legítima puesto que hacen alusión al núcleo familiar y el de los niños”
Asimismo,
y sin dar mayores explicaciones, sostiene el artículo demandado desconoce el
artículo 93 Superior, en consonancia con la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Asegura
que igualmente se vulnera los artículos 158 y 169 Superiores, por cuanto
la norma acusada no encaja dentro del título que delimitó el proceso objeto de
legislación y tampoco guarda la necesaria armonía o congruencia temática
relacionada con el contenido global del artículo.
La
Comisión Colombiana de Juristas considera que es conforme con la Constitución
el establecimiento de exclusiones a los beneficios y subrogados penales para
los delitos de terrorismo y conexos, de conformidad con las sentencias C- 213
de 1994 y C- 762 de 2002. En igual sentido se pronuncian el Ministerio del
Interior y de Justicia, la Fiscalía General de la Nación y la Vista Fiscal. Por
el contrario, la Universidad Nacional de Colombia estima que la norma es
inconstitucional por cuanto vulnera el principio de legalidad.
Ahora
bien, luego de examinar detenidamente los diversos argumentos planteados por la
demandante, la Corte encuentra que, en numerosas ocasiones, la ciudadana se
limita a afirmar que la norma acusada desconoce algún precepto constitucional,
sin soportar su afirmación con la debida argumentación; o incluso simplemente
confronta el contenido de aquélla con otras normas de rango legal, o manifiesta
su desacuerdo con la decisión adoptada por el legislador. De allí que, de
conformidad con los requisitos exigidos por la Carta Política, la Corte estima
que, en el presente caso, sólo se plantearon los siguientes cargos de
inconstitucionalidad:
a.
El artículo 26 de la Ley 1121 de
2006 viola el principio de unidad de materia (art. 158 Superior), por
cuanto su redacción no guardaría relación con el tema regulado en dicha
normatividad.
b.
El legislador, al prever que en
los casos de delitos de terrorismo, financiación del terrorismo, secuestro
extorsivo, extorsión y conexos, no procederá ningún beneficio penal ni
administrativo (rebaja de penas por sentencia anticipada, mecanismos de
sustitución de la pena, condena de ejecución condicional, libertad provisional,
prisión domiciliaria como sustitutiva de la pensión), sin perjuicio de los
beneficios por colaboración eficaz estipulados en el C.P.P., vulneró el
principio de igualdad (art. 13 Superior), ya que personas que han
cometido delitos incluso más graves (vgr. genocidio) sí tienen acceso a tales
beneficios.
Para
resolver este caso, la Corte (i) analizará el contenido y el alcance de la
norma acusada; (ii) hará un breve recuento de la legislación encaminada a
combatir el terrorismo y los respectivos fallos de la Corte referentes al
margen de configuración normativa con que cuenta el legislador para fijar la
política criminal del Estado y diseñar los procesos penales; y (iii) resolverá
los cargos de inconstitucionalidad planteados.
3.
Contenido y alcance de la disposición acusada.
El
contenido de la norma acusada es el siguiente:
ARTÍCULO 26. EXCLUSIÓN DE BENEFICIOS Y SUBROGADOS.
Cuando se trate de delitos de terrorismo, financiación de terrorismo, secuestro
extorsivo, extorsión y conexos, no procederán las rebajas de pena por sentencia
anticipada y confesión, ni se concederán subrogados penales o mecanismos
sustitutivos de la pena privativa de la libertad de condena de ejecución
condicional o suspensión condicional de ejecución de la pena, o libertad
condicional. Tampoco a la prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión,
ni habrá lugar ningún otro beneficio o subrogado legal, judicial o
administrativo, salvo los beneficios por colaboración consagrados en el Código
de Procedimiento Penal, siempre que esta sea eficaz.
La
citada disposición hace parte de la Ley 1121 de 2006, texto normativo
encaminada a prevenir, investigar y sancionar la financiación del terrorismo,
el secuestro y la extorsión, en sus diversas modalidades. En tal sentido, la
mencionada ley introduce ciertas reformas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
al régimen competencial de la UIAF, al Código Penal y al Código de
Procedimiento Penal, medidas todas ellas que se encaminan a un mismo fin:
combatir las fuentes de financiación de actividades terroristas.
Dentro
de este contexto, la norma acusada excluye la concesión de diversos beneficios
penales (condena de ejecución condicional, prisión domiciliaria, etc) a quienes
sean procesados por delitos muy graves tales como terrorismo, financiación de
actividades terroristas, secuestro extorsivo, extorsión, y sus delitos conexos.
No obstante lo anterior, el legislador previó que se podrán obtener los
beneficios por colaboración eficaz con la justicia, previstos en el Código de
Procedimiento Penal.
En
cuanto a la finalidad perseguida por el legislador se tiene que, aunque
el Proyecto de Ley núm. 208 Senado- 138 Cámara “por el cual se dictan normas
para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del
terrorismo y otras disposiciones”, no preveía la exclusión de beneficios y
subrogados penales para los delitos de terrorismo, secuestro extorsivo,
extorsión y conexos, en el Pliego de Modificaciones para primer debate, se
propuso incluir una disposición en tal sentido, con base en los siguientes
argumentos[1]:
“1. Objetivo y alcance del proyecto.
El
proyecto que se presenta a consideración de la Comisión Primera, tiene como
objeto acompasar la legislación nacional a los compromisos internacionales
adquiridos por Colombia en materia de prevención, investigación, detección y
sanción de la financiación del terrorismo.
En
efecto, mediante la Ley 808 de 2003 nuestro país aprobó “el Convenio
Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo, adoptado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas, el nueve (9) de diciembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999)”.
El
tratado en mención surgió como fruto de la preocupación de los Estados Partes
en relación con el incremento del terrorismo a nivel mundial y la consecuente
necesidad de establecer instrumentos de cooperación internacional en la lucha
contra este delito, así como instar a las naciones a crear mecanismos internos
para contrarrestar las fuentes de financiación de este flagelo
Por otra parte, se propone introducir un artículo
nuevo, retomando el artículo 11 de la Ley 733 de 2002, a través del cual se
excluyó la posibilidad de conceder subrogados penales o mecanismos sustitutivos
de la pena cuando se trate de delitos de terrorismo, financiación del
terrorismo, secuestro, secuestro extorsivo, extorsión y conexos.
Ello por cuanto en reciente sentencia proferida por la
Corte Suprema de Justicia el 14 de marzo de 2006, dicha Corporación consideró
que las prohibiciones contenidas en el artículo 11 de la mencionada Ley 733 no
son aplicables a los delitos de extorsión, secuestro, terrorismo y conexos
cometidos a partir del 1 de enero de 2005 en los distritos en que rige a
plenitud la Ley 906 de 2004.
Bajo esta perspectiva, estaríamos avocados a que los
terroristas, secuestradores y extorsionistas, no estén recluidos en la cárcel,
al considerar que el artículo 11 quedó derogado al entrar en vigencia el nuevo
sistema procesal”.
Evidentemente, lo pretendido fue impedir que en
adelante, las personas condenadas por los delitos de terrorismo, financiación
de terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos, pudieran ser
favorecidas con cualquier tipo de descuento, rebaja o subrogado penal, dada la
gravedad de las conductas punibles, independientemente del sistema procesal en
el que fuera aplicada”.
La
Sala Penal ha tenido la ocasión de pronunciarse en cuanto a la vigencia de la
norma acusada y sus relaciones con los dos sistemas procesales penales
existentes, esto es, el mixto (Ley 600 de 2000) y el acusatorio (Ley 906 de
2004). Así, en sentencia del 29 de julio de 2008 (rad.29788), consideró lo
siguiente:
“Para la Sala, la premisa del censor en
orden a proscribir la decisión de los juzgadores de dar aplicación a la
prohibición prevista en el artículo 26 ibídem para negar al procesado la rebaja
de hasta la mitad de la pena y la suspensión condicional de la ejecución de la
misma, carece de fundamento jurídico, toda vez que tal como se precisará
adelante, la restricción para conceder los beneficios anotados para los
procesados por los delitos de terrorismo, financiación de terrorismo, secuestro
extorsivo, extorsión y conexos, actualmente está vigente, para los dos sistemas
procesales penales coexistentes, previstos en la Ley 600 de 2000 y la Ley 906
de 2004. Veamos:
Aduce el recurrente, con apoyo en una sentencia
emitida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué que el multicitado
artículo 26, sólo opera para los procesos regidos por la Ley 600 de 2000. Para
el efecto, acoge los fundamentos jurídicos de esa providencia, la cual acude a
los principios de interpretación gramatical y sistemático respecto de la
expresión “no procederán las rebajas de pena por sentencia anticipada y
confesión”, estableciendo que por tratarse de instituciones propias del
estatuto procesal penal del 2000, no es posible extender los efectos de la
prohibición hacia el sistema penal acusatorio, sin contravenir los principios
rectores que lo inspiran y su carácter premial.
Aunque el planteamiento del recurrente, goza de cierta
consistencia, lo cierto es que los métodos de interpretación normativos
utilizados por el precedente judicial allegado por el censor resultan
insuficientes para llegar a una conclusión contundente sobre el punto.
Sin lugar a duda, no es posible obviar la literalidad
de la norma estudiada, pues en principio, ella regula instituciones propias de
la Ley 600 de 2000: la sentencia anticipada y la confesión,
circunstancia que podría indicar que la prohibición para conceder rebajas o
beneficios punitivos y subrogados legales fue instituida por el legislador,
específicamente para los procesos tramitados durante su vigencia.
No obstante, sin pretender desconocer lo dicho, es
evidente que el operador judicial no puede quedarse en la mera lectura literal
de la norma, sino que le corresponde verificar su ámbito específico de
aplicación. Para ello, no hay mejor herramienta hermenéutica que establecer
cuál fue el espíritu del legislador al regular el asunto.
Es en este ejercicio, que la Corte puede afirmar sin
dubitación alguna que el querer del legislador al promulgar la norma
cuestionada fue negar en adelante, cualquier posibilidad de descuento o
subrogado penal a los condenados por los delitos de terrorismo, financiación de
terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos, sin distinguir el sistema
procesal en el cual regiría.
(…)
Evidentemente, lo pretendido fue impedir que en
adelante, las personas condenadas por los delitos de terrorismo, financiación
de terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos, pudieran ser
favorecidas con cualquier tipo de descuento, rebaja o subrogado penal, dada la
gravedad de las conductas punibles, independientemente del sistema procesal en
el que fuera aplicada.
Realmente, se advierte que para crear la norma, el
legislador tuvo en cuenta los efectos de la sentencia proferida por esta
Corporación, resolviendo reproducir la prohibición que había sido declarada
insubsistente, teniendo en cuenta que resultaba necesario sancionar una
categoría específica de delitos pues la Corte había inhabilitado la posibilidad
para que ella operara.
A esta conclusión podría oponerse que la referencia
expresa del artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 a las instituciones procesales
de la sentencia anticipada y la confesión descartaría su aplicación en el nuevo
sistema procesal por no contener todos los mecanismos procesales
previstos en los dos sistemas coexistentes (entre ellos, el allanamiento o la
aceptación de cargos y los acuerdos o preacuerdos de negociación); no obstante,
para la Sala ello obedece a una omisión relativa, pues se insiste, de los antecedentes
legislativos es posible determinar que el ánimo del Congreso de la República
fue procurar que desde la expedición de la norma, los procesados por los
delitos de terrorismo, financiación de terrorismo, secuestro extorsivo,
extorsión y conexos, carecieran de la posibilidad de obtener beneficio alguno
diferente a los de colaboración consagrados en el Código de Procedimiento
Penal, siempre y cuando fuera eficaz.
Así, un entendimiento claro, apunta a que el querer
del legislador fue la creación de una prohibición plena y para ello,
utilizó indistintamente conceptos propios de las leyes 600 de 2000 y 906 de
2004, ante la coexistencia de los dos sistemas de procesamiento (negrillas
agregadas).
El
anterior pronunciamiento, fue reiterado por la Sala Penal de la CSJ en
sentencia del 26 de marzo de 2009 (rad.30.806).
Así
mismo, en cuanto a la vigencia de la norma acusada, es preciso tomar en cuenta
que la Ley 1312 de 2009, “Por medio de la cual se reforma la Ley 906 de 2004
en lo relacionado con el Principio de Oportunidad”, prevé la aplicación del
principio de oportunidad, para algunos de los delitos señalados en el artículo
26 de la Ley 1121 de 2006:
“PARÁGRAFO 1o. En los casos de tráfico de estupefacientes y otras
infracciones previstas en el capítulo segundo del título XIII del Código Penal,
terrorismo, financiación de terrorismo, y administración de
recursos relacionados con actividades terroristas, solo se podrá aplicar el
principio de oportunidad, cuando se den las causales cuarta o quinta del
presente artículo, siempre que no se trate de jefes, cabecillas,
determinadores, organizadores promotores o directores de organizaciones
delictivas.
Las
causales cuarta y quinta, a su vez, dispone:
“4. Cuando el imputado o acusado, hasta antes de
iniciarse la audiencia de juzgamiento, colabore eficazmente para evitar
que el delito continúe ejecutándose, o que se realicen otros, o cuando
suministre información eficaz para la desarticulación de bandas de delincuencia
organizada.
5. Cuando el imputado o acusado, hasta antes de
iniciarse la audiencia de juzgamiento, se compromete a servir como testigo
de cargo contra los demás procesados, bajo inmunidad total o parcial.
En este evento los efectos de la aplicación del principio
de oportunidad quedarán en suspenso respecto del procesado testigo hasta cuando
cumpla con el compromiso de declarar. Si concluida la audiencia de juzgamiento
no lo hubiere hecho, se revocará el beneficio.
Así
las cosas, en los términos de la Ley 1312 de 2009, las personas investigadas
por los delitos de terrorismo y financiación del terrorismo, siempre que no se
trate de jefes, cabecillas, determinadores, organizadores promotores o
directores de organizaciones delictivas, pueden solicitar a la Fiscalía que
acuda ante el juez de control de garantías, a efectos de que aplique el
principio de oportunidad, siempre y cuando se cumpla, una de las dos
condiciones señaladas en los numerales 4º o 5º del artículo 324 del C.P.P.
En
este orden de ideas, el rigor inicial del artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 ha
sido morigerado por la Ley 1312 de 2009.
4.
Evolución normativa y jurisprudencial en materia de negación de otorgamiento de
beneficios penales a determinados delitos considerados especialmente graves.
Uno
de los primeros fallos en los cuales la Corte abordó el tema de los beneficios
penales, fue la sentencia C- 171 de 1993, referente al control automático del
decreto No. 264 del 5 de febrero de 1993 "Por el cual se expiden
normas  sobre concesión de beneficios por colaboración con la justicia."
La
normatividad en cuestión reconocía al Fiscal General de la Nación competencia
para otorgar beneficios penales a favor de las personas que pudieran ser
investigadas, juzgadas o condenadas por delitos de competencia de la justicia
regional, a condición de que colaboraran eficazmente con la justicia. De tal
suerte que el Fiscal podía otorgar los siguientes beneficios (i) garantía de
que las manifestaciones del imputado o procesado no se utilizarían directa o
indirectamente como prueba en su contra; (ii) beneficio de libertad
provisional; (iii) detención domiciliaria para delitos cuya pena mínima no
exceda de ocho años de prisión; (iv) exclusión o concesión de causales
específicas de agravación o atenuación punitiva respectivamente, siempre que
existieran dudas sobre los medios probatorios que demostraran su existencia;
(v) proferimiento de resolución inhibitoria, preclusión de la investigación o
cesación de  procedimiento; (vi) otorgamiento de libertad condicional. El
tiempo de pena cumplida necesario para obtener la libertad condicional se
fijará por el fiscal competente según la eficacia de la colaboración; (vii)
aumento de rebaja de pena por estudio, trabajo o enseñanza según la colaboración
prestada; y (viii) suspensión de la condena impuesta.
Al analizar el contenido del decreto, la Corte
encontró que:
“Con disposiciones como las anteriores se están
otorgando pues beneficios especiales, como anteriormente se dijo, a una
determinada categoría de delincuentes, precisamente los de más alta
peligrosidad y que mayor daño le han causado a la sociedad
colombiana a través de toda su historia. Estos beneficios en cambio,  no se
reconocen a los demás delincuentes,  es decir a los que han quebrantado
la ley penal en medida bastante inferior que aquellos. Se está incurriendo
así en una palmaria injusticia, no tanto por el hecho de que -frente a la magnitud
de los crímenes en que han incurrido los destinatarios del Decreto 264-, los
que podrían calificarse de delincuentes menores no gocen de esos mismos
beneficios, sino por cuanto   resulta paradójico, que a mayor daño social más
posibilidades de obtener beneficios.
(negrillas agregadas).
Así las cosas, para la Corte resultaba inaceptable que
se otorgaran generosos beneficios penales a quienes habían cometido los delitos
más graves, y se les negaran a los demás delincuentes. En palabras de esta
Corporación:
“La razón de ser de la justicia es darle a cada uno lo
suyo, según una igualdad proporcional. La medida de lo que se debe dar a cada
cual es según su merecimiento, que determina la acción de dar. Ese merecer no
es señalado por factores de arbitrio sino descubierto por la razón de acuerdo
con la necesidad objetiva: es impropio del artífice de la justicia dar con un
criterio distinto al que viene fijado por el merecimiento, porque ello sería no
tener en cuenta el bien común. Y todo lo que desconoce el bien común, tiene
evidentemente una razón de injusticia. En este caso la injusticia consiste en
la falta de proporcionalidad equitativa, pues se dan excepciones no debidas.
Ahora bien, el acto de justicia es necesario; como
consta en la tradición jurisprudencial, sólo se negocia lo contingente; como es
obvio no se puede decir, jurídicamente hablando, que lo necesario puede ser
objeto negociable, porque sería legitimar una falacia, consistente en homologar
la necesidad con la contingencia, lo que conlleva a derogar el principio de
seguridad, básico para la convivencia pacífica de los asociados
Merece
la pena resaltar que, en el mencionado fallo, la Corte estimó vulnerado el
derecho a la igualdad entre los condenados, en los siguientes términos:
“Concederles a algunos ciudadanos una serie de
beneficios como los que establecen los literales d., f., g., i. y m. del
artículo 1o. del decreto 264 de 1993, entre otros, excluyendo de esos
privilegios excepcionales a los demás individuos, significa establecer el principio
conocido como la "acepción de personas", opuesto a la igualdad propia
de la justicia. En efecto, la máxima antijurídica a que se ha hecho mención
contradice a la justicia distributiva; pues ésta consiste en distribuir los
bienes y las penas a las distintas personas en proporción a su merecimiento. En
consecuencia, cuando se considera dicha propiedad del ser humano, por la cual
se le da lo que le es debido, no se observa tanto su individualidad como su
merecimiento o dignidad. Por tanto, es evidente que la acepción de personas se
opone a la justicia, puesto que al obrar sin proporción desconoce la igualdad.
Y nada se opone tanto a la justicia como la desigualdad.
La colaboración al bien común, viene no determinada
por las condiciones contingentes de un decreto, sino por la eficacia de los
actos humanos de la persona, tendientes al perfeccionamiento de la sociedad, de
tal forma que configuran un hábito operativo bueno y no una conducta esporádica
motivada por un beneficio inmediato.
El decreto 264 de 1993, al conceder y permitir la
negociación de unos beneficios, discrimina favorablemente a quienes -como se ha
señalado-, han incurrido en los delitos más graves y atroces, rompiendo de
manera abrupta no sólo el principio consagrado en el artículo 13 constitucional,
sino también toda la filosofía que inspira a  la Carta Política. La norma
citada se encuentra, por lo demás, en concordancia con los artículos 1o., 2o. y
7o. de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, los cuales
consagran el principio de la no discriminación de la persona en cualquier orden
jurídico.
El
citado fallo evidencia que para la Corte (i) el legislador no cuenta con una
discrecionalidad absoluta al momento de acordar beneficios penales; y (ii)
vulnera el derecho a la igualdad una norma que disponga que quienes han
cometido los delitos más graves reciban generosos beneficios penales a cambio
de colaboración con la justicia, mientras que aquellos que han perpetrados
conductas menos lesivas para la sociedad, no reciban beneficio alguno.
Luego,
el artículo 15 de la Ley 40 de 1993, “Por la cual se adopta el Estatuto
Nacional contra el secuestro y se dictan otras disposiciones”, previó la
exclusión de beneficios penales en la materia, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 15. EXCLUSIÓN DE BENEFICIOS Y SUBROGADOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 17 de este
Estatuto, en el artículo 37 y la rebaja por confesión previstos en el Código de
Procedimiento Penal, los sindicados o condenados por los delitos de que trata
esta ley no tendrán derecho a la condena de ejecución condicional, libertad
condicional ni a subrogados administrativos.  En los casos del delito de
secuestro, no podrán otorgarse la suspensión de la detención preventiva ni de
la condena
No
obstante lo anterior, como la misma norma lo prevé, los procesados por los
delitos contemplados en la ley 40 de 1993 (secuestro simple y agravado;
enriquecimiento ilícito derivado del secuestro; favorecimiento; omisión de
aviso y receptación), podían acceder a ciertos beneficios establecidos en el
artículo 17 de la misma normatividad:
ARTÍCULO 17. BENEFICIOS POR COLABORACIÓN.  Por razones de conveniencia evaluadas por el Fiscal
General de la Nación, o por el funcionario que éste designe, las penas
previstas para los hechos punibles consagrados en esta Ley se rebajarán en
la mitad, cuando el procesado o condenado colabore eficazmente en el
esclarecimiento de los hechos, o en la captura de autores o partícipes o en el
establecimiento de responsabilidad penal por los delitos consagrados en este
estatuto.
En casos excepcionales, y por razón de la eficacia de
la colaboración, podrá reconocerse la condena de ejecución condicional, por
requerimiento del Fiscal General de la Nación o del Vice-fiscal, previo
concepto del Procurador General de la Nación.
Cuando la colaboración permita capturar y deducir
responsabilidad penal para quienes conforman organizaciones delincuenciales. Si
la colaboración a que se refiere este artículo se realizare durante la etapa de
instrucción, el Fiscal, al formular la acusación, acompañará dicha resolución
del acta en que haya acordado con el procesado la disminución punitiva para que
el juez al dosificar la pena reconozca dicho beneficio. Si se realiza en la
etapa de juzgamiento, el Fiscal suscribirá un acta que contenga el acuerdo a
que se ha llegado con el procesado para la concesión de los beneficios a que se
refiere este artículo, la cual aportará al proceso para que el juez reconozca
dichos beneficios en la sentencia. Si la colaboración proviene de persona
sentenciada, realizado el acuerdo entre el procesado y el Fiscal que intervino
en el proceso, el acta correspondiente se enviará al juez que esté ejecutando
la sentencia para que disminuya la pena.
En el procedimiento establecido en este artículo
intervendrá obligatoriamente el Ministerio Público.
PARÁGRAFO. La disminución punitiva a que se refiere
este artículo será solicitada por el procesado al Fiscal que esté conociendo de
la instrucción o que esté actuando o haya actuado en la etapa de juzgamiento,
quien se reunirá con el peticionario y si llegaren a cualquier acuerdo se
sentará el acta respectiva.
La
Corte Constitucional, en sentencia C- 213 de 1994, declaró exequible el
artículo 15 de la Ley 40 de 1993, salvo la expresión “la libertad
provisional sólo podrá concederse por pena cumplida”, por las siguientes
razones:
“Las restricciones previstas en este artículo, tienen
que ver, en últimas, con la duración  de la pena privativa  de la libertad, y
no con garantías procesales que permitan al sindicado del delito de secuestro
su defensa. Limitar o eliminar estas últimas hasta desconocer la presunción de
inocencia, sí violaría la Constitución, concretamente el artículo 29. Pero, una
cosa son las penas, las más graves de las cuales tienen que corresponder a los
peores delitos; y otra las garantías procesales encaminadas a permitir la
defensa del sindicado, garantías que no pueden eliminarse o recortarse hasta
hacerlas ineficaces, con mayor razón si ello se hace en perjuicio de quienes,
por estar acusados de la comisión de los delitos más graves, enfrentan la
posibilidad de las penas mayores.
De otra parte, esta norma no viola el artículo 13 de
la Constitución, que consagra la igualdad, porque, se repite, la privación de
la libertad debe ser mayor para quienes cometen los delitos más graves.
Adviértase
entonces que la Ley 40 de 1993 negó toda clase de beneficio penal, salvo
aquellos derivados de una colaboración eficaz con la justicia, para quienes
hubieran cometido delitos muy graves, decisión del legislador que fue
considerada conforme por el juez constitucional, quien estimó que no se
vulneraba el derecho a la igualdad en relación con los demás procesados, por
cuanto la gravedad de los delitos cometidos (secuestro simple y agravado,
enriquecimiento ilícito derivado del secuestro, etc) justificaba un tratamiento
punitivo diferente.
Posteriormente,
la Ley 733 de 2002, “Por medio de la cual se dictan medidas tendientes a
erradicar los delitos de secuestro, terrorismo y extorsión, y se expiden otras
disposiciones”, dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 11. EXCLUSIÓN DE
BENEFICIOS Y SUBROGADOS.
Cuando se trate de delitos de terrorismo, secuestro, secuestro extorsivo,
extorsión, y conexos, no procederán las rebajas de pena por sentencia
anticipada y confesión; ni se concederán los subrogados penales o mecanismos
sustitutivos de la pena privativa de la libertad de condena de ejecución
condicional o suspensión condicional de ejecución de la pena, o libertad
condicional. Tampoco a la prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión,
ni habrá lugar a ningún otro beneficio o subrogado legal, judicial o
administrativo, salvo los beneficios por colaboración consagrados en el Código
de Procedimiento Penal, siempre que ésta sea efectiva.
En
relación con la norma anteriormente transcrita, la Corte se pronunció en
sentencia C- 762 de 2002, declarándola exequible, por cuanto consideró que no
vulneraba los principios de la dignidad humana, la igualdad y el derecho al
debido proceso.
Sobre
el particular, es importante destacar que esta Corporación estimó que, si bien
no se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la sentencia C-
213 de 1994, resultaba pertinente reiterar el precedente sentado en dicha
providencia:
“ Reiteración de jurisprudencia en
relación con el artículo 11.
Ciertamente, como se advirtió en el punto
inmediatamente anterior, esta Corporación tuvo la oportunidad de referirse al
tema específico de la competencia legislativa para excluir beneficios y
subrogados penales, a propósito de la declaratoria de exequibilidad del
artículo 15 de la Ley 40 de 1993 que, como ya se anotó, reguló inicialmente la
materia.
Sobre el particular, sostuvo la Corte que tales medidas,
al igual que ocurre con el señalamiento de los comportamientos delictivos y la
fijación de las penas, responden a un asunto de política criminal que compete
planear y desarrollar al Congreso de la República, de acuerdo a una previa
valoración de conveniencia política y, en especial, teniendo en cuenta la
gravedad de las conductas delictivas y el daño que éstas puedan causar a la
sociedad.
Respecto a esto último, precisó que la inclusión o
exclusión de beneficios y subrogados penales guarda estrecha relación con la
duración de la pena privativa de la libertad y, de ningún modo, con las
garantías procesales que le permiten al sindicado intervenir en la actuación
judicial y ejercer plenamente su derecho a la defensa. Por ello, sin tener por
qué afectar, comprometer o desconocer los presupuestos sustanciales y adjetivos
concebidos a favor de todos los imputados, con la exclusión de los beneficios y
subrogados penales lo que se busca es evitar que resulte nugatorio,
desproporcionado o irrisorio, el reproche social impuesto para los delitos más
graves y de mayor impacto social como el terrorismo, el secuestro, la extorsión
y sus conexos; que, como se dijo, quebrantan en forma significativa los valores
de gran relevancia individual y colectiva, desestabilizando incluso el propio
orden institucional.
(…)
En
este sentido, no cabe duda que la eliminación de beneficios y subrogados
penales responde al diseño de una política criminal que, interpretando la
realidad del país, está direccionada a combatir las peores manifestaciones
delictivas. Ciertamente, en la medida en que exista en el ordenamiento jurídico
una amplia gama de beneficios y subrogados penales, y los mismos resulten
aplicables a todas las categorías de delitos en forma indiscriminada, la lucha
que se promueva contra aquellos puede resultar infructuosa, pues la pena, que
“constituye lo justo, es decir, lo que se merece”[2],
pierde su efectividad y proporcionalidad cuantitativa frente al mayor daño que
determinados comportamientos causan a la comunidad. Por eso, resulta ajustado a
la Constitución Política que subsista y se aplique la punibilidad para
conductas como el terrorismo, el secuestro y la extorsión, que, por razón de su
gravedad y alto grado de criminalidad, no pueden ser relevadas de un castigo
ejemplarizante y de la proporcionada sanción penal.
Por
vía de los beneficios penales, que hacen parte de los mecanismos de
resocialización creados por el legislador a favor del imputado, no puede
entonces contrariarse el sentido de la pena, que comporta la repuesta del
Estado a la alarma colectiva generada por el delito, y mucho menos, el valor de
la justicia que consiste en darle a cada quien lo suyo de acuerdo a una
igualdad proporcional y según sus propias ejecutorias.
(…)
Conforme
a lo expuesto, es claro que el artículo 11 de la Ley 733 de 2002, en cuanto
elimina algunos beneficios y subrogados penales para los delitos de terrorismo,
secuestro, extorsión y conexos, no desconoce ningún valor constitucional, y
menos los principios de dignidad humana, igualdad y debido proceso, pues, al
margen de que el mismo no se mete con las garantías procesales del imputado ni
las afecta, existe un marcado criterio de diferenciación: la gravedad de las
conductas punibles, que justifica su adopción y descarta cualquier posible
discriminación.
Ahora
bien, sobre el alcance de la medida adoptada por la norma impugnada, habrá de
precisar la Sala que la misma no tiene un carácter absoluto e ilimitado, pues
de la propia disposición se extrae que es completamente válido otorgar para
tales conductas delictivas -secuestro, extorsión y terrorismo-  “los beneficios
por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal, siempre que
ésta sea efectiva.”
En consecuencia, la Corte reitera la posición adoptada
en la Sentencia C-213 de 1994, y procederá a declarar exequible la norma
acusada.
Más recientemente, la Corte en sentencia C- 537 de
2008, con ocasión de la revisión de la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, “por
medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el
Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de
junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de
sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos”, la
Corte adelantó un detallado recuento de sus principales pronunciamientos en lo
referente al delito de terrorismo y la exclusión de beneficios penales en la
materia, en los siguientes términos:
“El tratamiento del delito de terrorismo en la
jurisprudencia constitucional colombiana
La Corte se ha pronunciado en varias ocasiones sobre
las implicaciones que tiene el delito de terrorismo, en términos de la grave
afectación que genera respecto de derechos y libertades de primer orden, lo que
impone la obligatoriedad para el Estado de establecer medidas suficientes y
eficaces, tanto en el ámbito internacional como del derecho interno, para
prevenir, combatir y sancionar esas conductas.
A través de la sentencia C-127/93, este Tribunal
declaró la constitucionalidad del Decreto 2266/91, norma que convertía en
legislación permanente algunas disposiciones dictados bajo el amparo del Estado
de Sitio, durante la vigencia de la Constitución anterior. Esta sentencia puso
de presente que las previsiones que sancionaban el delito de terrorismo y le
excluían de la posibilidad de ser considerado como delito político estaban
ajustadas tanto a la Carta Política como a distintos instrumentos
internacionales, incluidos aquellos con carácter imperativo debido a su
pertenencia al ius cogens.  En ese sentido, el fallo identificó cómo la
prohibición de los actos de terrorismo hacía parte de las garantías
fundamentales a favor de las víctimas en conflictos armados no internacionales,
según lo dispuesto en el artículo 4-2 d. del Protocolo II adicional de los
Convenios de Ginebra. Por ende, resultaba plenamente legítimo que los Estados
sancionaran una conducta prohibida por las normas imperativas del derecho
internacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, contenido normativo reiterado
por el artículo 9º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Así, a partir de estas disposiciones, junto con las
contenidas en otros instrumentos internacionales relacionados, la Corte
concluyó “que la comunidad
internacional ha reconocido en forma unánime y reiterada que el terrorismo es
un delito que por ser atroz tiene un trato distinto.”
La siguiente oportunidad en que este Tribunal tuvo lugar
a pronunciarse sobre la materia, fue en la sentencia C-769/02, en la que se
declaró la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 733/02,  norma que
excluyó a los responsables del delito de terrorismo de la posibilidad de
acceder a amnistías e indultos, en los términos del 150-17 C.P.
La Corte consideró, en primer lugar, que el diseño
legal previsto por el constituyente para la concesión de la amnistía e indulto
estaba vinculado a la comprobación de graves motivos de conveniencia pública,
razón por la cual una decisión en ese sentido estaba precedida de  “un
particular ámbito fáctico y valorativo.  Por ello, ya que ese ámbito incide
directamente en la determinación de su validez o invalidez constitucional, es
perfectamente posible que dos normas jurídicas referidas a esas instituciones,
no obstante las similitudes que puedan reflejar, sean objeto de distintas
valoraciones constitucionales en atención a los diversos contextos en que han
sido proferidas ya que lo que puede ser legítimo frente a un contexto histórico
determinado, puede no serlo frente a otro diferente.” Para el caso particular
del delito de terrorismo, la sentencia consideró que “la norma legal que fija
la prohibición de concesión de amnistía e indultos es una decisión que hace
parte del ámbito de definición del legislador y es legítima en cuanto ha
respetado los límites impuestos por la Carta pues la norma demandada no ha
concedido amnistías e indultos por delitos comunes, tampoco ha prohibido la
concesión de amnistías e indultos por delitos políticos, menos ha irrespetado
criterios de razonabilidad e igualdad en la extensión de la amnistía y el
indulto a delitos conexos con delitos políticos y, finalmente, no ha
desconocido el derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación de las
víctimas. || Por el contrario, se trata de una decisión legislativa que se
muestra razonable con las circunstancias por las que atraviesa la sociedad
colombiana pues es consecuente con la manera como ella se ha visto afectada por
prácticas delictivas de especial gravedad, como ocurre por ejemplo con el
terrorismo, práctica delictiva que implica el manifiesto desconocimiento de los
valores mínimos sobre los que se edifica la pacífica convivencia de los
colombianos.” (Subrayas no originales).
Argumentos similares fueron expresados por la Corte en
la sentencia C-762/02, a propósito de la declaratoria de constitucionalidad del
artículo 11 de la Ley 733/03, norma que excluye a los responsables del delito
de terrorismo de los subrogados y beneficios penales.  Sobre este
particular, la Sala consideró que si bien la definición de la política criminal
y, como parte de ella, la determinación de las conductas objeto de tipificación
penal, era un asunto propio de la configuración del legislador, dicha
competencia estaba sometida a límites.  Entre ellos, la Corte destacó que
“desbordaría el marco de configuración legislativa la decisión política de
sancionar conductas constitucionalmente excluidas de tipificación penal, o la
omisión de criminalizar aquellos comportamientos que, conforme a la Carta y los
tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, por
su gravedad y daño social deben ser objeto de sanción penal”.  Advertido esto,
resultaba evidente que el Congreso estaba obligado a tipificar la conducta de
terrorismo, puesto que (i) afecta gravemente distintos bienes jurídicos
estrechamente relacionados con la eficacia de los derechos fundamentales; (ii)
se trata de una conducta cuya necesidad de investigación y sanción ha sido
previsto por las normas del derecho internacional, entre ellas aquellas que
tienen carácter de ius cogens.
La exclusión de beneficios y subrogados penales, en términos de la sentencia en comento, es una
decisión del poder legislativo que busca hacer efectivo el derecho a la
justicia de las víctimas y, en un sentido más amplio, garantizar el cumplimiento
del reproche social en contra de quien ha cometido una conducta que afecta, de
forma grave, bienes jurídicos especialmente valiosos desde la perspectiva
constitucional, como la vida, la dignidad humana, la seguridad personal y la
integridad física.  Bajo esta
lógica, “sin tener por qué afectar, comprometer o desconocer los presupuestos
sustanciales y adjetivos concebidos a favor de todos los imputados, con la
exclusión de los beneficios y subrogados penales lo que se busca es evitar que
resulte nugatorio, desproporcionado o irrisorio, el reproche social impuesto
para los delitos más graves y de mayor impacto social como el terrorismo, el
secuestro, la extorsión y sus conexos; que, como se dijo, quebrantan en forma
significativa los valores de gran relevancia individual y colectiva,
desestabilizando incluso el propio orden institucional.”
En
este orden ideas, la decisión en comento insiste en que “la eliminación de
beneficios y subrogados penales responde al diseño de una política criminal
que, interpretando la realidad del país, está direccionada a combatir las
peores manifestaciones delictivas. Ciertamente, en la medida en que exista en
el ordenamiento jurídico una amplia gama de beneficios y subrogados penales, y
los mismos resulten aplicables a todas las categorías de delitos en forma
indiscriminada, la lucha que se promueva contra aquellos puede resultar
infructuosa, pues la pena, que “constituye lo justo, es decir, lo que se
merece”[3], pierde su
efectividad y proporcionalidad cuantitativa frente al mayor daño que
determinados comportamientos causan a la comunidad. Por eso, resulta ajustado a
la Constitución Política que subsista y se aplique la punibilidad para
conductas como el terrorismo, el secuestro y la extorsión, que, por razón de su
gravedad y alto grado de criminalidad, no pueden ser relevadas de un castigo
ejemplarizante y de la proporcionada sanción penal. || Por vía de los
beneficios penales, que hacen parte de los mecanismos de resocialización
creados por el legislador a favor del imputado, no puede entonces contrariarse
el sentido de la pena, que comporta la repuesta del Estado a la alarma
colectiva generada por el delito, y mucho menos, el valor de la justicia que
consiste en darle a cada quien lo suyo de acuerdo a una igualdad proporcional y
según sus propias ejecutorias.”
Consideraciones
más amplias y concluyentes sobre el tema, fueron expuestas por esta Corporación
en la sentencia C-1055/03, que declaró la constitucionalidad del Convenio
Internacional para la Represión de los Atentados Terroristas Cometidos con
Bombas (CIRATCB) y de su ley aprobatoria.  En esta decisión la Corte sostuvo
que el otorgamiento de la voluntad del Estado colombiano, en el sentido de
obligarse a establecer medidas para la represión y sanción de los atentados
terroristas cometidos con bombas, era una decisión plenamente armónica con la
protección de los derechos fundamentales y, en general, con el cumplimiento de
los fines constitucionales del Estado. En específico, este Tribunal indicó que
“el pretender prevenir y castigar –de manera idónea- la realización de
atentados terroristas con bombas es un desarrollo de los fines del Estado
señalados en el artículo 2º constitucional. Sólo si se ataca y previene de
manera eficaz el terrorismo, las autoridades de la República cumplirán de forma
integral con su finalidad de proteger a todas las personas residentes en el
país en su vida, honra y bienes. || Además, puesto que es deber el Estado
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales (art. 2º C.P.), el preámbulo del Convenio se ajusta a la
Carta. Lo anterior en la medida en que con los atentados terroristas se ve
altamente afectada la vida (art. 11 C.P.), y al perder el valor la vida humana
para transformarse en un medio de obtención de los fines buscados por quienes
acuden a medios terroristas, se afecta gravemente la dignidad humana (art. 1º
C.P.). Si se logra menguar el poder del terrorismo, se prevendrán las
vulneraciones contra la vida y la dignidad humanas y, en esa medida éstas se
garantizarán. || En virtud de que las relaciones políticas internacionales
también se pueden desarrollar en un marco de búsqueda de la paz, que para su
realización plena requiere de la ausencia de terrorismo, el Convenio se adecua
al artículo 226 constitucional que prescribe el deber del Estado de promover la
internacionalización de las relaciones políticas.”
Finalmente, la Corte reiteró
las anteriores consideraciones en la sentencia C-037/04, que decidió la
constitucionalidad del Convenio Internacional para la Represión de la
Financiación del Terrorismo (CIRFT) y su ley aprobatoria.  En este caso, la
Sala consideró, de manera análoga a como lo hizo en el fallo C-1055/03, que
instrumentos de esa naturaleza son vehículos idóneos para el cumplimiento de
“algunas importantes finalidades del ordenamiento constitucional colombiano,
entre ellas la de poner en funcionamiento mecanismos para prevenir la comisión
de éste tipo de conductas, el logro de la paz y la vigencia de un orden social
justo, todo en aras de cumplir el mandato impuesto por el artículo 2º de la
Carta que prescribe que las autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida y bienes. ||
En ese marco resulta clara la acción decidida de la comunidad internacional
orientada y ordenada para prevenir y reprimir toda suerte de prácticas, métodos
y actos terroristas que contravienen los principios y valores que la
Constitución Política de Colombia consagra, como son, entre otros, la
protección y promoción de los derechos humanos, la unidad de la Nación, la
vida, la convivencia, la justicia, la paz, la vigencia de un orden justo y la
integración con la comunidad internacional. Por ello el Convenio y su ley
aprobatoria resulta conforme al texto constitucional.”
Con base en los argumentos
transcritos, la Sala encuentra que el tratamiento que la jurisprudencia
constitucional sobre las implicaciones del delito de terrorismo pueden
agruparse en las siguientes reglas, que configuran el marco conceptual para el
análisis de las disposiciones de la Convención Interamericana contra el
Terrorismo:
-
Las conductas constitutivas de actos de terrorismo configuran un delito
atroz, que afecta gravemente bienes constitucionales que conforman los
pilares del modelo de Estado adoptado por la Carta Política, en especial la
vida, la integridad personal, la dignidad humana y la búsqueda de la paz y un
orden justo.  Del mismo modo, tales conductas contradicen varias disposiciones
del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario, entre ellas aquellas que conforman el cuerpo normativo de carácter
imperativo agrupado bajo el ius cogens.  En consecuencia, las decisiones
que adopte el legislador dirigidas la implementar medidas para la prevención,
represión y sanción del terrorismo son prima facie armónicas con el Estatuto
Superior.
-
La gravedad de la afectación sistemática que el terrorismo contrae
respecto de distintos derechos y garantías constitucionales, aunado a la
existencia de un consenso internacional sobre la necesidad de su represión y
sanción, implican la validez de un tratamiento penal diferenciado respecto del
mismo.  Así, se ajustan a la Carta Política aquellas previsiones que impiden
que el terrorismo sea comprendido como delito político y, por ende, susceptible
de que los responsables del mismo sean cobijados por amnistías o indultos.
-
Las conductas constitutivas de terrorismo conforman un límite de la
competencia del legislador para determinar la política criminal y, entre ella,
la identificación de los comportamientos susceptibles de tipificación penal.
Por lo tanto, el Congreso se encuentra obligado a sancionar penalmente esas
conductas, de modo tal que se garantice la eficacia del reproche social en
contra de los responsables y, especialmente, los derechos de las víctimas a
conocer la verdad, lograr la justicia y obtener la reparación por las
consecuencias morales y materiales del delito.  Desde esa perspectiva, la
expedición de normas que impongan un tratamiento penal estricto en contra de
los responsables de terrorismo y, entre otras restricciones, los excluyan a del
goce de beneficios y subrogados penales, son compatibles con la Constitución.
-
El citado consenso internacional sobre la gravedad de los actos
constitutivos de terrorismo legitima la adopción, por parte del Estado
colombiano, de convenios dirigidos a garantizar la prevención, represión y
sanción de esa conducta, fundados en instrumentos amplios de cooperación
internacional, en todo caso respetuosos tanto de la soberanía estatal, como de
los derechos constitucionales de sus habitantes. (negrillas y subrayados
agregados).
Por otra parte, merece la pena señalar que, en otras
ocasiones, el legislador ha limitado la concesión de beneficios penales para
los casos de conductas que afecten gravemente a la sociedad, tales como el
homicidio, las lesiones personales bajo modalidad dolosa, los delitos contra la
libertad, integridad y formación sexuales o secuestro, cuando quiera que se
cometan contra niños, niñas y adolescentes. Así, en la Ley 1098 de 2006, en su
artículo 199, para los citados casos, se limita la concesión de beneficios
penales tales como (i) sustitución de
la detención preventiva en establecimiento carcelario por la de detención en el
lugar de residencia; (ii) extinción de la acción penal en aplicación del
principio de oportunidad; (iii) subrogado penal de suspensión condicional de la
ejecución de la pena, contemplado en el artículo 63 del Código Penal; (iv)
subrogado penal de libertad condicional, previsto en el artículo 64 del Código
Penal; (v) sustitución de la ejecución de la pena; (vi) obtención de rebajas de
penas con base en preacuerdos y negociaciones entre la Fiscalía y el imputado o
acusado, ni tampoco (vii) cualquier otro beneficio o subrogado judicial o
administrativo, salvo los beneficios por colaboración consagrados en el Código
de Procedimiento Penal, siempre que esta sea efectiva.
Así las cosas, con base en los precedentes
jurisprudenciales se tiene que en materia de concesión de beneficios penales,
(i) el legislador cuenta con amplio margen de configuración normativa, en tanto
que manifestación de su competencia para fijar la política criminal del Estado;
(ii) con todo, la concesión o negación de beneficios penales no puede
desconocer el derecho a la igualdad; (iii) se ajustan, prima facie, a la
Constitución medidas legislativas mediante las cuales se restringe la concesión
de beneficios penales en casos de delitos considerados particularmente graves
para la sociedad; (iv) el Estado colombiano ha asumido compromisos
internacionales en materia de combate contra el terrorismo, razón de más para
que el legislador limite la concesión de beneficios penales en la materia.
5.
Resolución del caso concreto.
5.1.
Análisis del cargo de inconstitucionalidad por violación al principio de unidad
de materia.
El fundamento constitucional del principio de unidad
de materia se halla en el artículo 158 Superior, el cual establece que “Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
Con base en la esta disposición constitucional, la
Corte ha sentado una amplia jurisprudencia desarrollando el principio de unidad
de materia[4], cuyo objetivo central
consiste en racionalizar y tecnificar el proceso legislativo.[5]
Se pretende que las leyes regulen una determinada materia, lo cual no es
sinónimo de un único y exclusivo tema. En efecto, bien puede suceder que una
misma materia resulte regulada desde diferentes perspectivas o aproximaciones,
complementarias todas ellas, sin que por ello se pueda alegar violación alguna
al artículo 158 constitucional. En otras palabras, no desconoce tal principio
una ley que contenga, por ejemplo, disposiciones sustantivas y procesales;
normas encaminadas a la prevención y a la represión de determinada conducta
humana; o normas que prevean la creación de determinada entidad y establezca
unos procedimientos administrativos para actuar ante ella. Lo importante es, en
definitiva, que todas las disposiciones que conforman el texto de una
determinada ley apunten a la consecución de un mismo fin; que no existan
cuerpos extraños o insulares en el texto de la ley, sino que, por el contrario,
las diversas disposiciones que la conforman integren un todo armónico.
En lo que concierne a la clase de vínculo que debe
existir entre la norma legal acusada por violar el principio de unidad y la ley
de la cual aquélla hace parte, la Corte en sentencia C-778 de 2001 consideró
que “Entonces, sólo deben rechazarse por violación de la unidad de materia,
aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible determinar
razonable y objetivamente que existen vínculos de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la
materia general que inspiró la iniciativa legislativa”.
Así
mismo, la jurisprudencia constitucional ha definido la metodología a seguir en
el examen de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de
materia. Así, en primer término, es preciso determinar el alcance material o
contenido temático de la ley parcialmente demandada y, en segundo lugar,
verificar si la norma que ha sido cuestionada guarda con la materia de la ley
alguna relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica con la
misma. Al respecto la Corte ha señalado:
“[R]esulta fundamental determinar el núcleo temático
de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición
cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido
resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en
cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de
la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales
que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos
en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes
entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración
conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el
desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”.[6]
Finalmente
esta Corporación también ha señalado de manera reiterada que cuando formula una
acusación por vulneración de la unidad de materia, corresponde al demandante
demostrar (i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida;
(ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de
conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las
normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo,
lesionan el artículo 158 de la Carta[7]. Sólo si el actor satisface esta carga podrá la Corte
examinar los cargos formulados por la supuesta trasgresión del artículo 158
constitucional.
Ahora bien, en el caso concreto, la ciudadana alega
que el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 viola el principio de unidad de
materia por cuanto su redacción no
guardaría relación alguna con el tema central regulado en dicha normatividad.
Agrega que, mientras que la mayoría de normas que conforman la Ley 1121 de 2006
se encaminan a prevenir la financiación de actividades terroristas, modificando
para ello las funciones de la Unidad de Información y Análisis Financiero, la
disposición acusada constituye una modificación al Código de Procedimiento
Penal.
En
el caso concreto, considera esta Corporación que, tomando en cuenta el carácter
público de la acción de inconstitucionalidad, la demanda presentada cumple con
esta mínima carga argumentativa, razón por la cual será examinado el cargo
sobre supuesta infracción del principio de unidad de materia.
La Ley 1126 de 2006, “Por la cual se dictan normas
para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del
terrorismo y otras disposiciones”, está conformada por 28 artículos, a lo
largo de los cuales se introducen reformas al Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero; a la Ley 526 de 1999, mediante la cual se crea la Unidad de
Información y Análisis Financiero; al Código Penal y al Código de Procedimiento
Penal.
Como se puede apreciar, se trata de un texto normativo
encaminado a prevenir, investigar y sancionar los delitos de terrorismo,
secuestro y extorsión, en sus diversas modalidades, mediante la adopción de un
conjunto de medidas, de diversa naturaleza (preventivas, represivas,
económicas, etc.) encaminadas todas ellas a combatir estos delitos que causan
un elevado impacto social.
En ese orden de ideas, la disposición legal acusada,
mediante la cual se excluye la concesión de beneficios y subrogados penales
para los autores y partícipes de tan gran graves conductas, no resulta ser un
cuerpo extraño en el texto de la Ley 1121 de 2006. Todo lo contrario. Su
contenido se ajusta perfectamente a los fines perseguidos por el legislador, en
la medida en que pretende disuadir a todos aquellos que deseen perpetrar tales
crímenes.
Así las cosas, el cargo de inconstitucionalidad
dirigido contra el artículo 26 de la Ley 1126 de 2006 por violación al
principio de unidad de materia, no está llamado a prosperar.
5.2.
Examen de la violación al derecho a la igualdad.
Alega
la demandante que el legislador, al establecer que para los delitos de
terrorismo, financiación del terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y
conexos, no proceden  los beneficios y subrogados penales, violó el principio
de igualdad por cuanto los autores de crímenes igual o más graves si pueden ser
destinatarios de aquellas medidas. Se establecería, según esta línea
argumentativa, un tratamiento discriminatorio e injustificado para quienes
cometan las conductas fijadas en el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006. No
comparte la Corte tales aseveraciones, por las siguientes razones.
Como
se ha explicado, de manera reiterada[8], la Corte ha considerado
que el legislador puede limitar la concesión de beneficios penales, en función
de la gravedad de las conductas delictivas que busca combatir. De allí que se
hayan declaradas ajustadas a la Constitución diversas medidas encaminadas a
endurecer el sistema procesal penal, muy semejantes, por lo demás, a las
establecidas en el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006.
Así
mismo, la Corte ha estimado que la exclusión de beneficios y subrogados penales
en materia de terrorismo, no sólo no desconoce el derecho a la igualdad, sino
que se inscribe en el cumplimiento de obligaciones internacionales que Colombia
ha adquirido con otros Estados.
Aunado
a lo anterior, es preciso señalar que, frente a delitos calificados como
internacionales, el legislador ha limitado la aplicación de beneficios penales.
Así por ejemplo, la Ley 1312 de 2009, en materia de prohibiciones a la
aplicación del principio de oportunidad, señala lo siguiente:
“PARÁGRAFO 3o. No se podrá aplicar el principio de
oportunidad en investigaciones o acusaciones por hechos constitutivos de graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa humanidad,
crímenes de guerra o genocidio, ni cuando tratándose de conductas dolosas la
víctima sea un menor de dieciocho (18) años.
PARÁGRAFO 4o. No se aplicará el principio de
oportunidad al investigado, acusado o enjuiciado vinculado al proceso penal por
haber accedido o permanecido en su cargo, curul o denominación pública con el
apoyo o colaboración de grupos al margen de la ley o del narcotráfico.
De
igual manera, cómo se indicó, en otras ocasiones el legislador ha limitado
igualmente el reconocimiento de beneficios penales para los casos de delitos
que considera particularmente graves en función, por ejemplo, de la calidad de
la víctima. Tal es caso del artículo 199 del Código de la Infancia y la
Adolescencia que dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 199. BENEFICIOS Y MECANISMOS
SUSTITUTIVOS. Cuando se trate de los delitos de homicidio o lesiones
personales bajo modalidad dolosa, delitos contra la libertad, integridad y
formación sexuales, o secuestro, cometidos contra niños, niñas y
adolescentes, se aplicarán las siguientes reglas:
1. Si hubiere mérito para proferir medida de
aseguramiento en los casos del artículo 306
de la Ley 906 de 2004, esta consistirá siempre en detención en
establecimiento de reclusión. No serán aplicables en estos delitos las
medidas no privativas de la libertad previstas en los artículos 307,
literal b), y 315
de la Ley 906 de 2004.
2. No se otorgará el beneficio de sustitución de la
detención preventiva en establecimiento carcelario por la de detención en el
lugar de residencia, previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 314
de la Ley 906 de 2004.
3. No procederá la extinción de la acción penal
en aplicación del principio de oportunidad previsto en el artículo 324,
numeral 8, de la Ley 906 de 2004 para los casos de reparación integral de los
perjuicios.
4. No procederá el subrogado penal de Suspensión Condicional
de la Ejecución de la Pena, contemplado en el artículo 63 del Código Penal.
5. No procederá el subrogado penal de Libertad
Condicional, previsto en el artículo 64 del Código Penal.
6. En ningún caso el juez de ejecución de penas
concederá el beneficio de sustitución de la ejecución de la pena,
previsto en el artículo 461
de la Ley 906 de 2004.
7. No procederán las rebajas de pena con base
en los “preacuerdos y negociaciones entre la fiscalía y el imputado o acusado”,
previstos en los artículos 348
a 351
de la Ley 906 de 2004.
8. Tampoco procederá ningún otro beneficio o
subrogado judicial o administrativo, salvo los beneficios por colaboración
consagrados en el Código de Procedimiento Penal, siempre que esta sea efectiva.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. En donde permanezca
transitoriamente vigente la Ley 600
de 2000, cuando se trate de delitos a los que se refiere el inciso primero de
este artículo no se concederán los beneficios de libertad provisional
garantizada por caución, extinción de la acción penal por pago integral de
perjuicios, suspensión de la medida de aseguramiento por ser mayor de sesenta y
cinco (65) años, rebajas de pena por sentencia anticipada y confesión; ni se
concederán los mecanismos sustitutivos de la pena privativa de la libertad de
condena de ejecución condicional o suspensión condicional de ejecución de pena,
y libertad condicional. Tampoco procederá respecto de los mencionados
delitos la prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión, ni habrá
lugar a ningún otro beneficio subrogado legal, judicial o administrativo, salvo
los beneficios por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal
siempre que esta sea efectiva.
Respecto
a algunas de las anteriores restricciones, la Corte en sentencia C- 738 de
2008, las consideró ajustadas a la Constitución, por las siguientes razones:
“Por demás, ninguna presentación tendría el precedente
sentado por quien siendo procesado por un delito de esta gravedad pudiera dar
por terminada la acción penal mediante el pago de los perjuicios ocasionados.
El mensaje social que transmitiría una permisión en este sentido es que los
derechos de los niños pueden ser agredidos impunemente con la condición de que
se indemnicen los daños causados. Esta conclusión inaceptable en el régimen
jurídico conduce a la convicción inequívoca de que la prohibición de aplicar el
principio de oportunidad en estas circunstancias no contradice la Constitución.
Ahora bien, en cuanto al argumento del demandante
según el cual el hecho de que se impida la aplicación del principio de
oportunidad frustra la reparación de las víctimas, esta Corte debe advertir que
si en aplicación del principio el Estado no puede renunciar al deber de reparar
a las víctimas, con mayor razón no puede hacerlo cuando el proceso sigue su
curso.
La norma acusada prevé una situación en que el
principio de oportunidad no procede, no aplica, y, en consecuencia, el Estado
debe llevar la investigación hasta sus últimas consecuencias. Una de ellas es
la reparación de las víctimas, por lo que no es correcto afirmar que las
víctimas ven truncada su esperanza de reparación cuando el Estado decide
culminar hasta la sanción la investigación penal.
Es claro, a partir del texto del artículo 250 de la
Carta, que al Fiscal no se lo exonera del deber de solicitar ante el juez de
conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asistencia a las
víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del derecho y la reparación
integral a los afectados con el delito, cuando ha sido imposible dar aplicación
al principio de oportunidad.
De conformidad con las consideraciones aquí
consignadas, para esta Corporación el numeral 3º del artículo 199 de la Ley
1098 de 2006 no es violatorio del artículo 250 constitucional, como tampoco el
artículo 93 de la Constitución que integra al bloque de constitucionalidad los
derechos de los menores de edad.
(…)
7.
Prohibición de
medidas judiciales y administrativas
A juicio del demandante, la expresión “o
administrativo”, contenida en el numeral 8º de la norma acusada es
inconstitucional porque impide la reinserción social y la reeducación del reo y
porque existe precedente de la jurisprudencia que así lo determina. Tomando la
Sentencia C-1112 de 2000 como fundamento jurídico del cargo, el actor considera
que las consideraciones vertidas por la Corte en ese fallo le son aplicables a
la disposición demandada y, por tanto, ésta debe ser retirada del ordenamiento.
Respecto del cargo, la Corte observa lo siguiente: la
disposición acusada en esta ocasión prevé que cuando se cometan delitos dolosos
de homicidio o lesiones personales, delitos contra la libertad, integridad y
formación sexuales, o secuestro, cometidos contra niños, niñas y adolescentes,
no procederán los beneficios administrativos para el procesado, salvo los
beneficios por colaboración, cuando la misma sea efectiva.
El demandante afirma que a dicha disposición le son
aplicables las consideraciones hechas en la Sentencia C-1112 de 2000 y
transcribe el aparte que considera aplicable.
No obstante, leídos la disposición estudiada por la
Sentencia C-1112 de 2000, así como  el texto de la providencia, esta Corte
tiene en claro que la discusión que tuvo lugar en la citada providencia no
sirve de sustento al punto aquí planteado.
En efecto, en dicha ocasión, la Corte estudió la
constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 228 de 1995 que prohibía la
acumulación de rebajas de pena por más de la mitad de la sanción en casos de
contravenciones especiales. La Corte consideró que dicha prohibición era
inconstitucional en tanto la misma no aplicaba en caso de delitos. Las
reflexiones de la Corte se dirigieron a deslegitimar la severidad de trato que
el legislador dio a las contravenciones respecto de los delitos y a considerar
que tal desequilibrio conllevaba vulneración de principios como el debido
proceso, la dignidad y la igualdad. Finalmente, la Corte advierte que la
imposibilidad de acumular rebajas de pena atenta contra la resocialización del
contraventor.
Como se aprecia, la discusión jurídica acerca de la
imposibilidad de rebajar la pena a los contraventores no se relaciona
directamente con la posibilidad de que el procesado y condenado por un delito
reciba beneficios administrativos; y el hecho de que la Corte haya hecho
referencia a la función resocializadora de la pena tampoco justifica per se la
inconstitucionalidad de una medida cuya finalidad es la protección de los
derechos de los menores de edad frente a graves agresiones contra su integridad
física y moral.
Ahora bien, el demandante sostiene, sin argumento
adicional, que la negativa de reconocimiento de beneficios administrativos
impide resocializar y reeducar al delincuente. Esta acusación no tiene
fundamento jurídico independiente al de la cita jurisprudencial y no desarrolla
de manera completa el cargo de inconstitucionalidad, por lo que la Sala
considera que, respecto del mismo, la acusación no cumple con la exigencia de
suficiencia exigida por la jurisprudencia constitucional.
En efecto, la Corte Constitucional ha dicho en su
jurisprudencia que los cargos de inconstitucionalidad, además de otras
consideraciones de orden sustantivo, deben ser suficientes, esto es, deben
exponer de manera completa en qué consiste la violación constitucional, de
manera que el juez constitucional abrigue una duda mínima sobre la ilegitimidad
del precepto acusado.
(…)
En el caso concreto, el demandante no elabora con
sentido completo el cargo de inconstitucionalidad, pues además de que se basa
en una sentencia que sólo tangencialmente es pertinente a la discusión aquí
presentada, se limita a decir que la eliminación de los beneficios
administrativos –sin establecer cuáles son éstos- impide la resocialización de
la pena. No existe ninguna justificación en la demanda que haga referencia a
cuáles de dichos beneficios son indispensables para la resocialización del reo
y de por qué su eliminación impide que se cumpla con el papel de reivindicación
social.
Así las cosas, la Sala considera que el cargo
formulado contra la norma es sustancialmente inepto y no habilita a la
Corporación para emitir un pronunciamiento de fondo a su respecto. De cualquier
manera, no dar explicación alguna acerca de por qué la negativa de
reconocimiento de beneficios administrativos involucra la violación del derecho
a la resocialización del individuo se traduce, simplemente, en falta de
formulación del cargo de inconstitucionalidad.
La Sala debe precisar que no es función del control de
constitucionalidad que la Corte elabore de oficio los cargos por violación de
las normas constitucionales, ya que es una carga del demandante plantear en qué
sentido y en qué condiciones se da la violación del principio constitucional
defendido.
Finalmente,
la Corte precisa que el legislador goza de un amplio margen de configuración
normativa al momento de diseñar el proceso penal, y por ende, de conceder o
negar determinados beneficios o subrogados penales. Lo anterior por cuanto no
existen criterios objetivos que le permitan al juez constitucional
determinar qué comportamiento delictual merece un tratamiento punitivo, o
incluso penitenciario, más severo que otro, decisión que, en un Estado Social y
Democrático de Derecho, pertenece al legislador quien, atendiendo a
consideraciones ético-políticas y de oportunidad, determinará las penas a
imponer y la manera de ejecutarlas[9]. En efecto, el legislador
puede establecer, merced a un amplio margen de configuración, sobre cuáles
delitos permite qué tipo de beneficios penales y sobre cuáles no. Dentro de
esos criterios, los más importantes son: (i) el análisis de la gravedad del
delito y (ii) la naturaleza propia del diseño de las políticas criminales, cuyo
sentido incluye razones políticas de las cuales no puede apropiarse el juez
constitucional.
En
el caso concreto, la demandante sólo alega la violación al derecho a la
igualdad tratando de establecer una comparación entre diversos delitos, sin
contar con el segundo elemento que configura el margen de discrecionalidad del
legislador, tal y como se ha explicado. Por tal razón, el cargo de
inconstitucionalidad no está llamado a prosperar.
En
este orden de ideas, la Corte considera que el cargo de inconstitucionalidad
por violación al principio de igualdad, no está llamado a prosperar.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 26 de la Ley 1121 de
2006, por los cargos analizados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Impedimento aceptado.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Impedido
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Gaceta del Congreso núm. 132 del 19 de mayo de 2006.
[2]
Sentencia C-069/94.
[3]
Sentencia C-069/94.
[4]
Sentencias C-487 de 2002, C-077 de 2007, C-392 de 2007, C-852 de 2005, C-506 de
2006, C-214 de 2007, C-064 de 2005, entre otras.
[5]
Ver al respecto, sentencia C- 657 de 2000.
[6]
Sentencia C-501 de 2001.
[7] Cfr. sentencia C-832 de
2006.
[8]
Sentencias C- 213 de 1994; C- 762 de 2002 y C- 537 de 2008.
[9] Ver al respecto, L.A. Hart, Punishment and Responsability,
Oxford, 1968 y Lopera M, G, Principio de proporcionalidad y ley penal,
Madrid, 2006, p. 144.