C-353-17
Sentencia
C-353/17
NORMA
QUE RINDE HOMENAJE A CAFICULTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES-Carácter
permanente de contribución cafetera, no desconoce el principio de
unidad de materia/NORMA
QUE RINDE HOMENAJE A CAFICULTORES-Decisión inhibitoria respecto de
acusaciones por violación de la libertad de asociación/NORMAS SOBRE SUJECION
DEL GOBIERNO NACIONAL PARA REGULAR CAMBIOS INTERNACIONALES Y SE ADOPTAN MEDIDAS
COMPLEMENTARIAS-Decisión inhibitoria respecto de acusaciones por violación
de la garantía de la libre competencia, eficacia e imparcialidad en el
ejercicio de la función administrativa
La Corte
estableció que los cargos alrededor de los cuales debería girar el presente
proceso de constitucionalidad eran los relativos (i) a la posible violación de
la libertad de asociación protegida por el artículo 38 de la Constitución,
debido a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1337; (ii) a
la vulneración de
los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre competencia,
previstos en los artículos 209, 333 y 334 de la Carta, en razón a la regulación
contenida en los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, y (iii)
a la infracción del principio de unidad de materia establecido en el artículo
158 constitucional, dado que el contenido del artículo 5º de la Ley 1337 de
2009 no guarda relación con la materia de la misma. Con el objeto de
resolver las cuestiones planteadas y teniendo en cuenta que algunas de ellas
parecen apoyarse en premisas inciertas, como cuestión preliminar la Corte se
refiere brevemente a los elementos centrales de la institucionalidad cafetera
en Colombia. Seguidamente, se analiza la aptitud de los dos primeros cargos. La Corte se
inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación
de la libertad de asociación en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, dado que
se funda en una interpretación que no se desprende ni de su texto, ni del
régimen jurídico del que hace parte. En efecto, la Corte encontró que la regla
del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 establece como permanente la
contribución cafetera y, en esa medida, únicamente fija la vigencia indefinida
de un tributo que se destina al propósito prioritario de mantener el
ingreso cafetero. No prescribe dicha disposición que los caficultores
beneficiarios de la contribución sean los que se encuentren vinculados a la
Federación Nacional de Cafeteros. Los recursos provenientes de la
contribución cafetera -administrados a través del Fondo Nacional del Café- no
tienen por objeto beneficiar a la Federación Nacional de Cafeteros, ni
únicamente a sus federados, sino que deben destinarse a la protección de todos
los productores de café. La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de
fondo respecto del cargo  por violación de los artículos 209, 333 y 334 en
contra de los artículos 23, 25, y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, puesto
que carece de certeza. En efecto, a pesar de que el sentido general de la
demanda consiste en cuestionar que las normas referidas de la Ley 9ª de 1991 le
hubieran asignado a la Federación Nacional de Cafeteros funciones de
regulación, asesoría y fomento, su objeción se dirige, principalmente, contra
reglas que asignan tales funciones al Comité Nacional de Cafeteros. Dicha asimilación,
consideró este Tribunal, no era posible. La Corte consideró que no
desconocía el principio de unidad de materia el artículo 5º de la Ley 1337 de
2009 que establece el carácter permanente de la contribución cafetera. Señaló,
inicialmente, que la materia de la ley estaba constituida por el reconocimiento
de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a
través de instrumentos de apropiación de recursos públicos A juicio de la
Corte (i) el
artículo impugnado se encuentra inescindiblemente relacionado con el área de la
realidad social de la que se ocupa la ley, esto es, con la actividad cafetera,
puesto que la regla que allí se prevé está directamente vinculada al desarrollo
histórico y actual de la caficultura (conexidad material). En segundo lugar,
(ii) los fines o propósitos que motivaron la expedición de la ley, puestos de
presente en el curso de aprobación en el Congreso, coinciden plenamente con la
definición como permanente de la contribución cafetera, puesto que esa determinación
legislativa tiene por objeto asegurar la vigencia indefinida de un tributo cuya
destinación a la protección y promoción del sector cafetero es clara (conexidad
teleológica). Finalmente, (iii) la disposición acusada así como las restantes
incluidas en la Ley, tienen contenidos relacionados dado que, a partir del
homenaje que se le rinde a la caficultura colombiana, adoptan reglas para su
promoción y desarrollo, de manera que todas responden a una racionalidad
interna común (conexidad sistemática).
INSTITUCIONALIDAD
CAFETERA-Agentes
o participantes
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Naturaleza
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones públicas
FONDO
NACIONAL DEL CAFE-Objetivos
COMITE
NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS, FONDO NACIONAL DEL CAFE Y COMITE NACIONAL DE CAFETEROS-Partícipes
activos de la institucionalidad cafetera que se encuentran estrechamente
relacionados, pero no pueden equipararse ni fusionarse, atendiendo su
naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia con las
disposiciones legales y reglamentarias
La Federación
Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional del Café y el Comité Nacional de
Cafeteros, si bien son partícipes activos de las institucionalidad cafetera que
se encuentran estrechamente relacionados, no pueden equipararse ni fusionarse,
atendiendo su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia
con las disposiciones legales y reglamentarias. Así, la Federación Nacional de
Cafeteros es una entidad gremial de derecho privado que tiene como propósito
promover el bienestar e interés general de los caficultores; el Fondo Nacional
del Café es una cuenta conformada por recursos de naturaleza parafiscal cuya
destinación se encuentra establecida en la ley y que es administrada por la
Federación Nacional de Cafeteros bajo la dirección del Comité Nacional de
Cafeteros. A su vez, el Comité Nacional de Cafeteros -según lo refiere el
contrato de administración del Fondo Nacional del Café antes citado- es un
organismo conformado por autoridades públicas y representantes del gremio
cafetero que, además de ser el órgano de dirección para el manejo del Fondo
Nacional del Café, tiene a su cargo la fijación de varias de las políticas
generales en materia de calidad, promoción y competitividad cafetera. Las
decisiones que adoptan requieren la aprobación del Gobierno Nacional –a través
del Ministerio de Hacienda o del Presidente de la República.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/UNIDAD
DE MATERIA-Elementos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Reglas aplicables/JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD
LEGISLATIVA-Criterios orientadores
Para determinar
si se ha vulnerado el principio de unidad de materia es necesario establecer si
las disposiciones de una ley acusadas por esa razón se encuentran en relación
de conexidad con su materia. Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que
para establecer la infracción de este principio es indispensable (i) verificar
el contenido temático de la ley -su materia- y, seguidamente, (ii) determinar
si entre la disposición impugnada y esa materia existe una conexidad
constitucionalmente aceptable. Con este propósito la Corte ha dicho que tal
conexidad puede ser temática, causal,
teleológica, metodológica o sistemática. Sobre el particular ha indicado: “El
siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada,
atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con
la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del
proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad
de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de
materias.   Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en
cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede
darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de
disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su
expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que
se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv)
las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una
determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada
una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo
ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-.”.
Con apoyo en la sentencia C-852 de 2005, la Corte ha identificado además una
regla conforme a la cual “cuando los propósitos
que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido
satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe
adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en
consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la
actividad legislativa”. De conformidad con ello “si una disposición con una
conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a
lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma
se desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de
conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno
de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional
del principio de unidad de materia”.
NORMA
QUE RINDE HOMENAJE A LOS CAFICULTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES-Reconocimiento
de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a
través de medidas de apropiación e inversión de recursos públicos
Expediente:
D-11703
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 5 de la Ley 1337 de 2009 “Por medio de la
cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores colombianos y
se dictan otras disposiciones” y los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9
de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse
el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan
medidas complementarias”.
Actor:
Luis Francisco Beltrán Acero.
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veinticinco
(25) de mayo dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
A.  TEXTOS
NORMATIVOS DEMANDADOS
1. El ciudadano Luis Francisco
Beltrán Acero, en
ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6,
241 y 242 de la Constitución Política, demanda la declaratoria de
inconstitucionalidad de varias disposiciones relacionadas con la regulación de
la actividad cafetera. Luego de inadmitida la demanda y rechazados algunos de
los cargos presentados, se dispuso en el auto correspondiente que el objeto del
proceso recaería sobre las acusaciones formuladas en contra del artículo 5º de la Ley
1337 de 2009 y de
los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991.
Los textos
normativos acusados se subrayan a continuación:
LEY
1337 DE 2009
(julio
21)
Por
medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores
colombianos y se dictan otras disposiciones.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1337_2009.html
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ARTÍCULO
5o. Establecer
con carácter permanente la contribución cafetera definida en la Ley
1151, artículo 25 del 24 de julio de 2007.
LEY 9 DE 1991
(enero 17)
Por
la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno
Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas
complementarias.
Artículo 23. El
Comité Nacional de Cafeteros dictará las medidas conducentes a garantizar la
calidad de café de exportación, que serán observadas por la Federación
Nacional de Cafeteros y por los exportadores privados. La Federación vigilará
el cumplimiento de estas medidas y sus decisiones serán apelables ante el
Comité Nacional de Cafeteros.
Artículo 25. Sin
perjuicio de la libertad de exportación y con miras a estimular y facilitar la
actividad exportadora de carácter permanente, todo exportador de café deberá
registrarse como tal ante el Incomex, o la institución que asuma sus funciones,
entidad que establecerá las calidades y los demás requisitos mínimos que los
exportadores deberán cumplir para obtener su inscripción como tales, oído el
concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, según normas y
criterios establecidos por el Comité Nacional de Cafeteros.
El registro de
exportadores estará exento de todo gravamen o derecho.
Parágrafo 1º. El
concepto de la Federación deberá darse dentro de un término no superior a 60
días calendario. En el evento de que tal concepto fuere desfavorable, la
Federación estará obligada a explicar, por escrito, las razones de su decisión,
la cual será apelable ante el Comité Nacional de Cafeteros. Si la explicación
no se diese, o la federación se abstuviese de dar respuesta en el plazo indicado,
el interesado será necesariamente incorporado al mencionado registro, si cumple
con los demás requisitos.
Parágrafo 2º.
Las personas naturales y jurídicas residentes en Colombia podrán realizar
operaciones de compraventa interna y externa de café y de procesamiento del
grano. Igualmente sujetándose a las normas legales y a los procedimientos
que establezca el Comité Nacional de Cafeteros, seleccionar libremente sus
compradores.
Artículo 33.
Autorizaciones contractuales y presupuestales. Autorízase al Gobierno Nacional
para celebrar los contratos y efectuar las apropiaciones y demás operaciones
presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a lo previsto en esta
Ley y en las disposiciones que para su efectividad se dicten.
Los contratos,
que para dar cumplimiento a esta Ley, celebre el Gobierno Nacional con
entidades públicas solamente requerirán la firma de las partes, el registro
presupuestal cuando a ello hubiere lugar, y su publicación en el Diario
Oficial, requisito que se entenderá cumplido con la orden de publicación
impartida por el Gobierno Nacional.
Las adiciones,
prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del
Fondo Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de
Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a la revisión del
Consejo de Estado y a la publicación en el Diario Oficial.
B.
LA DEMANDA
El artículo 5º de
la Ley 1337 de 2009 vulnera el principio de libre asociación contenido en el
artículo 38 de la Constitución
El carácter
permanente y obligatorio de la contribución cafetera impone a los cultivadores
de este producto la obligación de financiar el sostenimiento de una institución
gremial privada, que no necesariamente ha contribuido al desarrollo de la
caficultura en Colombia.
Si bien no
existe la obligación de pertenecer a la Federación Nacional de Cafeteros, los
cultivadores sí están obligados al sostenimiento de esta entidad, dado que la
contribución cafetera es permanente y vinculante. Esta circunstancia impacta de
forma negativa en aproximadamente el 15% de los ingresos de este sector de la
economía, porcentaje que es muy gravoso para muchas personas de escasos
recursos que derivan de allí su sustento. Es entonces “(…) inadmisible que
los cultivadores estén obligados a aportar el 15% de sus ingresos para el
sostenimiento de un modelo gremial y asociativo que no favorece la
competitividad del gremio, y no representa los intereses de todos los actores
que intervienen en el negocio del café”.
Se advierte en la
demanda, que la sentencia C-543 de 2001 indicó que confiarle el manejo de la
contribución parafiscal a una entidad gremial como la Federación Nacional de
Cafeteros, no impide el surgimiento de otras asociaciones que quieran
constituirse para la defensa de los intereses comunes del gremio y, por tanto,
no existe agravio alguno al derecho a la libre asociación. Sin embargo, de
aceptar -hipotéticamente- que estas asociaciones hubiesen podido surgir, en
todo caso tendrían que pagar la contribución cafetera –destinada al fondo
administrado por la Federación-, es decir que estarían obligados a financiar
una entidad gremial a la que no pertenecen.
El Estado
privilegia la existencia de una asociación que hoy no compite con ninguna y que
por su posición puede beneficiarse de las políticas de fomento que sean
creadas. Así quedó planteado por la Comisión de Ajuste a la Institucionalidad
Cafetera, cuando al referirse a este tema, adujo que la maximización y la
defensa del ingreso directo de los cafeteros sufrió en algunos casos un
detrimento en favor de asignaciones menos consistentes con el bienestar general
del cultivador. La situación descrita es contraria al artículo 20 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos.
El artículo 5º de
la Ley 1337 de 2009 desconoce el principio de unidad de materia previsto en el
artículo 158 de la Constitución
El artículo 5º de
la Ley 1337 de 2009 viola el principio de unidad de materia  dado que, pese a
que tiene como finalidad rendir homenaje a los caficultores colombianos, fija
un tributo a la exportación de carácter permanente. Esta Corporación ya se
pronunció frente al tema de la unidad de materia en la sentencia C-801 de 2008,
en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 160 de la Ley 1151 de
2007 que fijaba la contribución cafetera, por estar incluida en la Ley del Plan
de Desarrollo. En dicha oportunidad, declaró exequible la disposición. Sin
embargo, esta providencia se produjo en el contexto y vigencia de una ley
anterior a la que ahora se cuestiona. No existe conexidad entre la finalidad
general de la norma, esto es, una ley de honores para los caficultores y la
fijación de una contribución cafetera. Dicha cuestión no es un homenaje, es una
ironía. Así, el hecho de que el Fondo Nacional del Café tenga como objetivo la
defensa del grano, no garantiza que los caficultores sean beneficiados. De modo
que, para el demandante al no haberse incluido la contribución cafetera en los
planes de desarrollo del año 2006 y 2010 ella perdió vigencia, así como los instrumentos
que permitieron materializar los objetivos previstos en la norma.
Los artículos
23, 25 y 33 vulneran los principios de imparcialidad y eficacia que rigen la
función administrativa (art. 209) así como la libre competencia económica (art.
333)
Los artículos
23, 25 y 33 de la Ley 9ª de 1991 desconocen los artículos 209 y 333 de la
Constitución. En el Estado colombiano sólo la ley debe regular la caficultura
colombiana. No obstante, esta función ha sido delegada indefinidamente a través
de un contrato celebrado entre el Estado y una institución gremial de derecho
privado. La Federación Nacional de Cafeteros es entonces la encargada de
administrar el Fondo Nacional del Café, pese al claro interés que puede tener
en regular tal sector.
Lo anterior es
contrario a la función del Estado de garantizar el interés general de los
productores del grano. La delegación indefinida de esa función ha llevado al
punto de que se asuma que la Federación Nacional de Cafeteros representa al
Estado. De hecho, es particularmente representativo que en los estatutos de
esta entidad gremial se disponga como uno de sus objetivos el de orientar,
organizar, fomentar e incluso regular la caficultura colombiana. Sin embargo,
dicha vocación de regular riñe con el principio de imparcialidad y de eficacia
de la función pública.
Un segundo
aspecto relevante tiene que ver con el hecho de que si se permite esta facultad
reguladora, se desconocería la libre competencia del  mercado del café. Esta
entidad gremial no puede cumplir el doble rol de competidor y regulador del
mercado. Dicha conclusión, según el demandante, se encuentra contenida en el informe
elaborado por la Misión de Estudios para la Competitividad de la Caficultura en
Colombia. Allí se indica que la Federación Nacional de Cafeteros es la
responsable (i) de la concertación de la política cafetera y (ii) del
cumplimiento de diversas funciones regulatorias y administrativas relacionadas
con la comercialización externa del producto (arts. 23 y 25 de la Ley 9ª de 1991),
pues establece de manera unilateral las categorías del café exportable.
Este documento
también afirma que por virtud de la delegación realizada por el Ministerio de
Industria, Comercio y Turismo a la Federación, esta organización gremial igualmente
se ha encargado del registro de los exportadores del sector cafetero y de
autorizar diferentes transacciones. De manera que los exportadores privados
quedan sujetos a la obligación de informar a su competidor cada una de tales
transacciones, obtener de ella las guías de tránsito para movilizar el café y
someter el producto que se va a exportar a su inspección. Sobre el particular
el demandante indica:
“Estas
responsabilidades de diseño de la política, definición y aplicación de la
regulación y el control de la comercialización externa son fuente de obvios
conflictos de interés que tienen su origen en no reconocer que la FNC es un
jugador más en el mercado: se le han asignado tareas de política pública como
si éste fuera su rol exclusivo y no hubiera conflictos de interés. Esto no es
así y debe corregirse no sólo porque da lugar, como se ha dicho reiteradamente,
a un terreno de competencia desigual frente a los agentes privados, sino
también porque la ausencia de competencia en franca lid va en contra de la eficiencia
en la operación comercial de la propia FNC y es una de las explicaciones por
las cuales la industria se ha ajustado tan lentamente a las nuevas condiciones
de los mercados internacionales tras el rompimiento del Pacto Cafetero”.
De allí que, con
sustento en los recursos que provienen de la contribución cafetera, exista una
posición de dominio y control del mercado en cabeza de la Federación Nacional
de Cafeteros. Esta circunstancia es contraria a la libre competencia y
restringe la libertad económica de los diferentes actores que se encuentran
involucrados en la producción del grano, en virtud de que concurren en una
misma entidad de carácter privado la función de regular las condiciones del
mercado y la posibilidad de participar en él.
Finalmente, no
puede aceptarse que los recursos del Fondo Nacional del Café sean ejecutados de
conformidad con las políticas públicas de intervención, que resultan de los
acuerdos contractuales entre el gobierno y la Federación Nacional de Cafeteros,
limitando la concertación entre el ámbito nacional y territorial. Esta cuestión
va en detrimento del desarrollo armónico de las regiones e implica que la
administración de un recurso público en un ente privado termine por impedir la
participación de la comunidad en las construcciones de las políticas del
Estado.
En síntesis,
según la acusación las expresiones normativas acusadas  evidenciarían que la
acumulación de funciones en la Federación Nacional de Cafeteros podría implicar
la violación de los artículos 209, 333 y 334 que, respectivamente, garantizan
la imparcialidad de la función pública, la libre competencia económica y la
función del Estado de promover la productividad, la competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones.
Intervención
posterior del Demandante
El
demandante presentó un escrito el nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis
(2016)[1],
en el que le solicitó a esta Corte tener  en consideración “(…) el análisis
integral de las normas que fundamentan la institucionalidad cafetera”. A su
juicio, el objeto de control debe ser integral con el fin de intervenir en este
sector y, a su vez, debe explicarse por qué se fija una contribución de
carácter permanente, vinculante y fijada en moneda extranjera, pues si bien
esto en sí no configura un cargo de inconstitucionalidad, sí es un elemento que
debe ser tenido en cuenta frente al análisis de permanencia de dicha
contribución.
C.
INTERVENCIONES
1. Intervenciones
de entidades públicas
Ministerio
de Comercio e Industria y Turismo
El Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo[2]
le solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de la
totalidad de las disposiciones acusadas.
1. Las
normas impugnadas fueron expedidas por el Congreso de la República, en
ejercicio de la libertad de configuración del legislador, y en particular de
las facultades señaladas en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución
Política. Así, la potestad de legislar en materia tributaria es una función
amplia que se le ha encomendado al Congreso.
2.
La naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Café y de las contribuciones
parafiscales que maneja, ya ha sido estudiada por esta Corporación en las
sentencias C-308 de 1994 y C-152 de 1997. Se consideraron exequibles las
disposiciones acusadas al considerar, de una parte, que la intervención de los
particulares en la gestión de los servicios estatales es una de las expresiones
más genuinas de la democracia participativa y, de otra, que el traslado a la
Federación Nacional de Cafeteros del manejo de los servicios que supone el
fomento, la comercialización y la promoción de la actividad cafetera tuvo en
cuenta al legislador y por supuesto a la importancia de la gestión de la
administración del fondo.
Misterio
de Agricultura y Desarrollo Rural
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[3]
solicita a la Corte inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad del
artículo 5º (parcial) de la Ley 1337 de 2009 y de los artículos 23, 25 y 33
(parciales) o, en subsidio, declare la constitucionalidad de estas normas.
1.
Después de comparar las normas demandadas con las disposiciones de la
Constitución, se indica que los cargos no cumplen con los requisitos mínimos
para propiciar un juicio de fondo. Lo anterior, en virtud de que esta
Corporación ha exigido que las razones de la supuesta inconstitucionalidad sean
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Según se explicó, la
demanda no acreditó el presupuesto de claridad, en virtud de que no existe un
hilo conductor en la argumentación que le permita al lector comprender el
contenido de los cargos. En ese sentido, al argumentar en la demanda que la
Federación no obliga a los caficultores a pertenecer a dicha institución, pero
por el sólo hecho de ser caficultor sí debe contribuir al sostenimiento de esta
institución, no explica de qué manera la Ley 1337 de 2009 lesiona el principio
de libre asociación.
2. La
parafiscalidad es uno de los atributos de la descentralización administrativa. La
contribución cafetera es obligatoria y se encuentra destinada a un sector
específico que, a su vez, soporta el gravamen y lo administra. Esto explica que
el Fondo Nacional del Café sea administrado por una institución privada, sin
que ello desvirtúe la naturaleza pública de los recursos que lo conforman y su
estricta sujeción a los principios constitucionales de carácter tributario.
3.
A efectos de analizar el cargo por la presunta vulneración de la libertad de
asociación (art. 38 CP), debe tenerse en cuenta que esta Corte ha definido como
uno de los elementos integrantes del principio de legalidad, la obligatoriedad
del pago de estos recursos con independencia de quien lo administre. Al
respecto indica la intervención:
“(…)
la aludida inconformidad que pone de manifiesto el actor en el presente cargo,
cuando refiere inconveniente la obligatoriedad  de la Contribución Cafetera,
debiendo ser para el demandante facultativo del contribuyente decidir si
efectúa el pago de la contribución parafiscal o se abstiene de hacerlo,
supeditando tal voluntad en el sentir de representatividad que el contribuyente
perciba con respecto de la Federación Nacional de Cafeteros, resultará un
despropósito argumentativo (…) pues la obligatoriedad de a contribución
parafiscal resulta una característica estructural de la parafiscalidad, sin que
la misma pueda ser optativa o facultativa del contribuyente”.
El
artículo 63 de la Ley 788 de 2002 -modificado por la Ley 1151 de 2007-
establece la contribución cafetera a cargo de los productores de café y con
destino al Fondo Nacional del Café, la cual tiene como propósito mantener el
ingreso cafetero y los objetivos del citado Fondo. Por tanto, siendo la
contribución cafetera de creación legal y dado que ella no se dirige a la
Federación Nacional de Cafeteros, sino al fondo, no existe la referida
vulneración. Con mayor razón, si como así lo sostiene el mismo demandante, la
obligación de concurrir al pago de esta contribución no viola su derecho a
pertenecer a otro gremio, ni obliga a hacer parte de éste. Asimismo, por la
misma naturaleza parafiscal de estos recursos, no es cierto que pierdan su
naturaleza de públicos, ni que estén desprovistos de controles.
4.
Respecto al cargo por el presunto desconocimiento del principio de unidad de
materia, es necesario advertir que la jurisprudencia de esta Corporación no lo
ha concebido de manera estricta, sino que por el contrario debe existir una
conexidad amplia. El núcleo temático de la Ley 1337 de 2009 tiene una conexidad
sistemática con la disposición acusada, en consideración a que la fijación de
esta contribución encuentra su razón de ser en la búsqueda del sostenimiento
del sector y en que de no existir esta financiación sería imposible cumplir con
las bondades de la ley.
5. Tampoco
le asiste razón al demandante con el cargo relativo a la presunta violación de
los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre
competencia, en razón a que es al Comité Nacional de Cafeteros a quien le
corresponde adelantar la regulación del mercado del café. Por ende, es esta
entidad quien debe regular la calidad del café, los costos, las tarifas y la
promoción del producto, mientras que “(…) la Federación Nacional del Café no
realiza regulación alguna, pues la misma, se rige por lo que define al Comité
Nacional de Cafeteros sin que la Federación a su capricho o voluntad pueda
modificar su regulación”. El principio de imparcialidad de la función
pública no ha sido trasgredido dado que la Federación no reglamenta y compite
pues, como se explicó, ésta se encuentra supeditada a la regulación que hubiere
efectuado el Comité.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público[4]
solicitó a esta Corporación que se declare la ineptitud sustancial de la
demanda o que, en su defecto, de declaren exequibles las disposiciones acusada.
1.
Después de hacer alusión a los presupuestos que debe reunir la argumentación
propuesta para proponer un real juicio de inconstitucionalidad, se concluye que
frente al primer cargo admitido por esta Corporación se omitió especificar cuál
es el contenido normativo de la disposición constitucional que presuntamente se
considera afectado. Además, en la demanda el actor se limita a afirmar que si
bien los cafeteros no se encuentran obligados a pertenecer a la Federación
Nacional de Cafeteros, con la carga de pagar la contribución se ven obligados
al mantenimiento de dicha institución. Lo expuesto, no explica con claridad la
forma en la que los elementos del artículo 38 de la Constitución fueron
trasgredidos.
Aunado
a ello, existe -en los términos del interviniente- una falta de certeza,
especificidad, pertinencia, suficiencia y claridad del cargo propuesto. Al
respecto se deben cuestionar ciertos aspectos indicados por el demandante en el
sentido de que la Federación no favorece la competitividad, escapa del control
social y desconoce la necesidad de separar funciones públicas de las privadas. El
cargo en este sentido no es específico y pertinente dado que el vicio que
presuntamente se endilga no recae en la norma misma, sino en el modelo bajo el cual
se encuentra estructurada la política actual del sector cafetero:
“En
ese sentido, la demanda sub-judice pretende establecer la inconstitucionalidad
de la permanencia de la Contribución Cafetera, afirmando que los recursos de la
misma son destinados al mantenimiento de la Federación, vulnerándose de esta
manera el principio de libre asociación. // De esta manera, la argumentación
pierde claridad en la medida en la medida en la que el actor vincula la
obligatoriedad y permanencia de la Contribución Cafetera con la institución que
administra dicha contribución por delegación del gobierno, con sujeción a la
Ley 101 de 1993, aspecto que resulta necesario diferenciar. Tampoco es claro
por qué el demandante considera que los recursos van destinados a la
Federación, pues del precepto demandado no se desprende tal afirmación”.
2.
El segundo cargo es inepto para propiciar un juicio de constitucionalidad. No
basta con que en el concepto de la violación se dé una simple enunciación de la
norma constitucional que se considera vulnerada. Además, el actor no enuncia
con claridad cuáles son las disposiciones constitucionales que fueron
desconocidas, pues además de las admitidas por esta Corporación -esto es los
artículos 209, 333 y 334 de la Constitución- se mencionan en otros apartes como
vulnerados los artículos 150 y 13 de la Carta Política. Tampoco existe en la
construcción de este cargo razones ciertas, suficientes, específicas,
pertinentes y claras, en consideración a que la acusación propuesta no se
deriva de la lectura de los artículos demandados. Por el contrario, se parte de
una interpretación particular del demandante en la que se llega a la errónea conclusión
de que la Federación Nacional de Cafeteros ostenta la doble calidad de
regulador y competidor.
3.
Asimismo, el cargo por la presunta violación del artículo 158 de la
Constitución en razón de no existir conexidad entre una ley de honores y la
contribución, no basta para configurar una duda razonable respecto del precepto
demandado. La acusación no cumple con los requisitos mínimos de suficiencia y
claridad, dado que no exista un hilo conductor que permita comprender su
contenido y justificación pues si bien, en un principio, se hace alusión a un
juicio por unidad de materia, después se indica que la leyes marco deben ser
adoptadas por el Congreso de la república, sin que exista conexidad con el tema
central.
4.
En gracia de discusión, si esta Corporación se pronuncia de fondo, las
disposiciones acusadas deberían declararse exequibles por no contrariar la
Constitución. El primer cargo desconoce que el Congreso de la República cuenta
con un amplio margen de configuración legislativa –artículo 363 de la
Constitución- y, en ese sentido, es posible que la administración del Fondo
Nacional del Café esté en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros. No
obstante, se debe aclarar que estos recursos no ingresan al patrimonio de la
Federación en razón de ser parafiscales, sino al Fondo Nacional del Café y su
administración, de cualquier forma, debe ajustarse a lo dispuesto en la ley y en
el contrato de administración.
Del
mismo modo, el segundo cargo no tiene en consideración que la política cafetera
y su regulación es una competencia del Comité Nacional de Cafeteros -conformado
por representantes del gobierno y de los departamentos cafeteros-Comité en el
que no pueden adoptarse decisiones sin el voto expreso y favorable del Ministro
de Hacienda y Crédito Público. En ese sentido, la Federación actúa como agente
en el mercado en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, pero
siguiendo las políticas y directrices del Comité, por lo cual no regula y, al
mismo tiempo, interviene el mercado.
5.
Tampoco debe prosperar el cargo por unidad de materia pues este principio se
debe interpretar de forma amplia para evitar invalidar la órbita de competencia
del legislativo, que se basa en el principio democrático. En efecto, de la
revisión de la Ley 1337 de 2009 es posible extraer que el legislador estableció
la contribución cafetera como permanente, en la medida en que sus recursos van
destinados a fortalecer al sector al que se le rindió un homenaje con la ley.
Existe conexidad teleológica y sistemática dado que el objetivo de todas sus
disposiciones, e incluso de la cuestionada, es desarrollar el sector cafetero.
2.
Intervenciones gremiales y ciudadanas
Federación
Nacional de Cafeteros
La
Federación Nacional de Cafeteros[5]
defendió la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
1.
Frente al cargo por la presunta vulneración de la libertad de asociación en
contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, se indica que pese a que en el
auto admisorio se efectúa un análisis de los cargos presentados para establecer
si éstos reúnen los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia,
especificidad y suficiencia, este examen es  preliminar y está sujeto a su
verificación al momento de proferir la sentencia. En ese sentido, no existe
certeza en el cargo objeto de estudio, en consideración a que el demandante
formula su reproche contra un contenido normativo que no se encuentra en la
disposición acusada.
En
efecto, fundamenta el cargo de inconstitucionalidad en que el carácter
permanente de la contribución cafetera vulnera la libertad de asociación de los
caficultores porque los recursos de dicho tributo van dirigidos a la
Federación, a la que se califica como una organización gremial de carácter
privado. No obstante, en la disposición demandada no se establece que dicha
contribución vaya dirigida a financiar a la Federación Nacional de Cafeteros y,
por tanto, las expresiones cuestionadas carecen de certeza.
El
supuesto destinatario de la contribución cafetera se estableció en otra
disposición que no fue demandada y frente a la cual no se integró la unidad
normativa, pues por regla general es al demandante a quien le compete esta
labor y sólo, por vía de excepción, a la Corte Constitucional cuando se
compruebe alguno de los supuestos señalados por la jurisprudencia. Ninguno de tales
supuestos se configura en relación con la norma demandada, pues si bien la
contribución cafetera aparece en otras disposiciones, ellas no reproducen su
carácter permanente. Con todo, tampoco existiría certeza en el cargo expuesto
si la Corte de forma oficiosa realiza la integración normativa, en virtud de
que esta última disposición establece que el destinatario es el Fondo Nacional
del Café y no la Federación Nacional de Cafeteros.
Contrario
a lo expuesto, le correspondería al demandante acusar a las disposiciones que
le atribuyen a la Federación Nacional de Cafeteros la administración del Fondo
del Café, porque realmente contra estas previsiones es que se dirige su
reproche. Entre las normas que se refieren a este tema se encuentran el
artículo 2º de la Ley 11 de 1972, el artículo 4º de la Ley 66 de 1942 y el
inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9ª de 1991, los cuales ya fueron
declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 2001
por el cargo de violación a la libertad de asociación. Así, tampoco se cumple
con el presupuesto de suficiencia pues no existe argumentación dirigida a sustentar
el motivo por el que la Federación se beneficia de forma autónoma del tributo.
Con mayor razón, si a partir del control abstracto efectuado por esta
Corporación -al que ya se hizo mención- se configura la cosa juzgada
constitucional, la cual es contraria al entendimiento del demandante, dado que
se dispuso que la Federación no es la destinataria o propietaria de los
recursos de la contribución cafetera, premisa a partir de la cual se erige la
supuesta violación al principio de libre asociación. Además, según se expuso en
la sentencia C-308 de 1994, los recursos provenientes de la contribución
cafetera no ingresan al patrimonio de la Federación Nacional de Cafeteros.
2.
De otro lado, no existe la alegada violación al principio de unidad de materia
que se cuestiona frente al artículo 5º de la Ley 1337 de 2009. La facultad de
expedir leyes de honores se encuentra definida, de manera expresa, en el
artículo 150.15 de la Constitución y, de conformidad con la sentencia C-766 de
2010[6],
dichas leyes deben ser dictadas dentro de los principios de prudencia,
razonabilidad, proporcionalidad y no pueden usarse para desconocer la
prohibición de decretar auxilios o donaciones en favor de particulares o las
competencias estatales en materia de gasto público.
Ahora
bien, en relación con el principio de unidad de materia, ha sido esta misma
Corporación quien se ha ocupado de advertir que la noción de “materia”
debe cobijar un concepto amplio, es decir que debe ser posible establecer una
conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con el tema dominante. En
ese sentido, frente a la disposición acusada y el cargo propuesto por el
demandante, debe decirse que parece estructurarse un juicio de conveniencia, al
plantear que una ley de honores no puede fijar una contribución cafetera como
permanente, de manera que se trata de un cargo impertinente e insuficiente.
Al
margen de este análisis y aunque se efectúe un examen de fondo, no existiría la
vulneración alegada. Los distintos contenidos normativos de la ley hacen
referencia a la apropiación de recursos con diversos propósitos, entre otros,
relacionados con el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias cafeteras,
el desarrollo económico de la regiones cafeteras y la promoción y protección de
la industria del café, de manera que el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 sí
guarda relación estrecha y directa con el contenido normativo de las restantes
disposiciones.
3. Asimismo,
no existe la alegada violación al principio de imparcialidad y eficacia de la
función administrativa que se atribuye a los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9ª
de 1991. Es preciso advertir que el artículo 23 se refiere a las facultades
regulatorias del Comité y no de la Federación, razón por la cual no existe
certeza sobre la supuesta doble condición de la Federación como reguladora y
participante del mercado del café. Por su parte, en relación con el artículo
25, también existen competencias demandadas que hacen parte del Comité y no de
la Federación.
Sin
embargo, frente al inciso primero de este artículo -el cual sí se refiere a una
competencia de la Federación- debe decirse que lo hace con el fin de establecer
que ella será la entidad que rinda concepto ante la entidad encargada de
establecer los requisitos y las calidades de los exportadores de café y no de
establecer una facultad de regulación. Ahora bien, respecto al artículo 33 se
indica que se trata de una disposición sin contenido normativo y sin vínculo
con la demanda de la referencia.
4.
Con relación al desconocimiento de la libertad de competencia en contra de los
artículos 23 y 25, es necesario indicar que este reproche también se funda en
la supuesta acumulación de facultades de regulación y de competidor del mercado
en cabeza de la Federación, supuesto que –por lo expuesto- ya fue desvirtuado.
Aunado a lo anterior, esta Corporación debe ceñirse a lo dicho en la sentencia
C-543 de 2001 como precedente directamente aplicable.
5.
La Federación Nacional de Cafeteros se refiere, finalmente, a la regulación
actual de la institucionalidad cafetera con el fin de diferenciar entre las
funciones del Comité y las de la Federación. Así, de forma extensa se alude a
(i) la institucionalidad cafetera y su estructura gremial, (ii) a los bienes
públicos que se materializan en la cadena de valor del café, (iii) a la
formación del precio de referencia del café y a la contribución cafetera, así
como a (iv) la garantía de compra y comercialización en pro de los caficultores
y a (v) la transformación productiva y la rentabilidad de los recursos
invertidos en el Fondo Nacional del Café.
Dirección
Ejecutiva del Comité de Cafeteros de Antioquia
El
Director Ejecutivo Departamental de Cafeteros de Antioquia[7],
solicitó declarar exequibles las disposiciones acusadas en la demanda de la
referencia.
1. La
contribución cafetera no desconoce el principio de libre asociación. No existe
relación alguna entre la supuesta violación de este principio y la
parafiscalidad creada con el Fondo Nacional del Café, dado que el pago de dicha
contribución no obliga a los cafeteros a ser miembros de la Federación. En ese
sentido, es necesario diferenciar a la Federación Nacional de Cafeteros –como
entidad gremial- de la cuenta parafiscal denominada Fondo Nacional del Café, a
la cual se destina dicha contribución con el fin de maximizar el ingreso
cafetero, con independencia de si es agremiado o no. Al respecto sostiene:
“La
calidad de federado es facultativa de cada caficultor y le concede una serie de
derechos gremiales, entre ellos la posibilidad de ser elegido representante del
Congreso Nacional de Cafeteros, órgano que tiene la suprema dirección de la
Federación Nacional de Cafeteros, dicho congreso está compuesto por los
representantes de los Comités Departamentales de Cafeteros. // Ahora bien, el
Fondo Nacional del café es una cuenta parafiscal, que por definición va
dirigida a TODOS los caficultores del país, es decir, que los recursos deben
reinvertirse en el mismo sector cafetero, en otras palabras, la Federación a la
hora de ejecutar los recursos del Fondo Nacional del Café, dirige todos sus
esfuerzos hacía la totalidad de los caficultores, sin importar la calidad de
federado o no, prueba de ello fue el Programa de Protección al Ingreso Cafetero
(…).
2.
No existe violación del principio de unidad de materia, pese a que la Ley 1337
de 2009 se expidió con el propósito de rendir un homenaje a los caficultores
colombianos. El artículo 5º de esta ley estableció, con vocación de
permanencia, la contribución cafetera, la cual concierne y afecta a los sujetos
de este homenaje por la destinación exclusiva de estos recursos al sector. En
ese sentido, existe una conexidad temática y teleológica entre la Ley 1337 de
2009 y el artículo cuestionado, en la medida en que la financiación de los
programas que garantizan el ingreso cafetero, sin lugar a dudas, constituye la
mejor herramienta para reconocer la importancia del sector caficultor en
Colombia.
Más
allá de la naturaleza parafiscal de este fondo, la cuestionada disposición
buscó impulsar y promover el desarrollo cafetero, al garantizar la permanencia
de una de las fuentes destinadas para su financiación. Además, según lo ha
establecido la jurisprudencia de esta Corporación, el principio de unidad de
materia no puede aplicarse con rigor extremo a tal punto que anule la libertad
de configuración del legislador.
3. La
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y el Fondo Nacional del Café ha
sido muy importante para las 83.000 familias cafeteras. En efecto, el
Departamento de Antioquia cuenta con 94 municipios cafeteros con presencia de
este Comité, a través del servicio de extensión, el cual tiene por objeto
facilitar –mediante procesos educativos- la adopción de tecnologías que
contribuyan a la sostenibilidad de la caficultura y al bienestar del
caficultor, su familia y la comunidad.
3.
Intervenciones de instituciones académicas y educativas
Universidad
Externado de Colombia
El
Grupo de Investigación del Departamento de Derecho Fiscal de esta universidad[8]
solicitó la inhibición de la Corte respecto de todos los cargos propuestos por
el demandante dada su ineptitud sustancial. Como fundamento de su pretensión
expuso las siguientes consideraciones.
1. Pese
a que pueda parecer atractivo presentar acciones ante las más altas instancias
jurisdiccionales con el fin de debatir las orientaciones políticas e
ideológicas del Estado en el manejo de las principales instituciones
económicas, ésta es una pretensión equivocada debido a la existencia de
precisos mandatos constitucionales y legales.
Los
cargos de inconstitucionalidad, en los términos de la jurisprudencia de esta
Corporación, deben tener un hilo conductor que permita establecer un juicio de
reproche frente a un mandato constitucional determinado. La argumentación del
demandante parece basarse más en los efectos que sobre la economía cafetera ha
tenido la evolución de los mercados mundiales, que en la verdadera trasgresión
del legislador de los principios rectores de la economía contenidos en la
Constitución Política. En consecuencia, se solicita la inhibición frente a los
cargos presentados.
2.
No obstante, con relación a este tema, se advierte en la intervención que se
comparten las posturas sostenidas por la Corte. Así, precisan que en una
materia tan sensible como la actividad cafetera, convertida en el eje central
del crecimiento económico durante más de un siglo, el Estado debería intervenir
a fin de organizar de manera eficiente los recursos para lograr un crecimiento
sostenido.
3.
Con fundamento en la sentencia C-840 de 2003, la constitucionalidad de la
institucionalidad cafetera ha sido estudiada y por ello no puede pretender
mediante un análisis de supuestas condiciones económicas cambiantes, solicitar
que se declare la inconstitucionalidad de estas disposiciones. Ello es a todas
luces excesivo.
4. Entre
la ley y su contenido existe un estrecho vínculo presupuestal y no se puede
predicar la existencia de un desconocimiento de la unidad de materia. El
artículo 5° de la Ley 1337 de 2009 es constitucional en tanto dicha ley apuntó,
en su gran mayoría, a dotar de recursos al sector cafetero.
Universidad
de Caldas
La
Universidad de Caldas[9]
le pide a esta Corporación declarar inexequible el artículo 5° (parcial) de la
Ley 1337 de 2009 y exequibles los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9ª de 1991.
1. Después
de referirse a los requisitos de admisión de la demanda de
inconstitucionalidad, se concluye que el cargo por violación de unidad de
materia cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, pero
incumple parcialmente con el de claridad y especificidad. A pesar del esfuerzo
argumentativo del actor, las razones planteadas en la demanda y en su escrito
de corrección resultan -por momentos- inconexas y contradictorias, lo que
denota una falta de claridad y en otras oportunidades falta de especificidad en
el cargo expuesto, en razón de que el actor incurre en afirmaciones de carácter
general o ajenas al concepto de violación.
No
obstante, se concluye que en general existe un hilo conductor que denota que la
Ley 1337 de 2009 resulta interrumpida por su artículo 5º y, en consecuencia, trasgrede
el artículo 158 de la Constitución relativo a la unidad de materia. En efecto,
el título de la ley no contempló en su génesis la posibilidad de establecer un
tributo de naturaleza parafiscal, por lo cual también se trasgredió el artículo
169 constitucional, que al respecto indica que “[e]l
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”. El
artículo demandado evidencia la existencia de una disposición anónima que
tergiversa el propósito inicial del texto legal. Esto no significa que el
Congreso de la República no pueda establecer tributos al amparo de su libertad de
configuración; sin embargo lo que no puede es hacerlo sirviéndose de leyes que
no tienen un objeto afín al mencionado propósito.
2.
El segundo cargo, esto es el que cuestiona el presunto incumplimiento de la
libertad de asociación, cumple parcialmente con los presupuestos de claridad,
especificidad, pertinencia y suficiencia, no obstante que no satisface el de
certeza. Contrario a como se expuso en la demanda y en el escrito de
corrección, no es cierto que la contribución cafetera financie a la Federación
Nacional de Cafeteros. Los fines del Fondo no comprenden, de ninguna forma, la
financiación directa de la mencionada asociación gremial y, por el contrario,
el objeto y los límites al uso de los recursos se encuentran reglados y limitados
en el capítulo II del contrato de administración suscrito. En consecuencia, se
solicita la inadmisión de este cargo.
3. Frente
a la vulneración de los principios de imparcialidad, eficacia de la función
administrativa y libre competencia, resulta necesario manifestar que el actor
cumple, parcialmente, con el presupuesto de suficiencia. No obstante, en
relación con los demás requisitos existe la necesidad de dividir su procedencia
respecto de cada uno de los principios. Con relación (i) a la vulneración del
principio de imparcialidad se considera que el actor parte de falsas
suposiciones, dado que el artículo 23 de la Ley 9ª de 1991 –objeto de reproche-
plantea que es el Comité, y no la Federación Nacional de Cafeteros, el
encargado de dictar medidas conducentes a garantizar la calidad del café de
exportación, las cuales deben ser observadas tanto por la Federación como por
los exportadores privados. No obstante, sí es la Federación –según la última
parte de la disposición- la encargada de vigilar el cumplimiento de estas
medidas, pese a que sus decisiones serán apelables ante el Comité Nacional de
Cafeteros.
También
constituye una interpretación errónea cuestionar la vulneración de este
principio con el artículo 25 de la misma normatividad, pues no puede
interpretarse que la facultad de la Federación Nacional de Cafeteros de emitir
conceptos previos para que los exportadores puedan ejercer esta actividad,
implique una ausencia de neutralidad. En ese orden de ideas, tampoco se
desconoce el principio de imparcialidad con el artículo 33 de esta ley, en
consideración a que las adiciones, prórrogas o modificaciones que se
introduzcan al contrato de administración continuarán sujetas a los controles
judiciales y políticos correspondientes.
Ahora
bien, respecto de los principios de (ii) eficacia de la función administrativa
y (iii) de libre competencia en el mercado, se constata la carencia del
requisito de certeza en la argumentación del accionante. No se advierte la
existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad en contra de los
artículos 23, 25 y 33, por cuanto no es posible comprender el sentido de la
acusación y la supuesta afectación a la Constitución, dado que los argumentos
del demandante se basan en suposiciones que no son confirmadas en su totalidad.
Centro
de Estudios de Derecho de la Competencia
El
Centro de Estudios de Derecho de la Competencia[10]
le solicita a esta Corte la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
acusadas. Advierte además que debe tenerse en cuenta que el concepto de
violación en una demanda de inconstitucionalidad implica, de conformidad con la
sentencia C-206 de 2016, una carga material que impone claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.
1.
El primer cargo, en contra del artículo 5º (parcial) de la Ley 1337 de 2009 por
el presunto desconocimiento de la libertad de asociación (art. 38 CP), no está
llamado a prosperar. El artículo 38 de la Constitución configura una libertad y
un derecho de toda persona a asociarse y a no ser obligado a formar parte de la
asociación. La norma demandada no infringe el ámbito de protección de esta
disposición constitucional puesto que en ella no se obliga, de forma directa o
indirecta, a formar parte de una asociación. Por el contrario, se establece con
carácter permanente una contribución cafetera que había sido definida en el
artículo 25 de la Ley 1151 de 2007. En consecuencia, la norma debe declararse
exequible por este cargo.
2.
El segundo cargo en contra de la misma disposición -artículo 5º (parcial) de la
Ley 1337 de 2009-, pero esta vez por la trasgresión al principio de unidad de
materia, tampoco debe conducir a su declaratoria de inconstitucionalidad. Al
estudiar el origen de esta ley, se advierte que el inciso primero de esta
disposición no estaba previsto en el texto original del proyecto de ley, sino
que fue incorporado en la ponencia para el primer debate en la que se consideró,
como un homenaje a los caficultores, la circunstancia de darle un carácter de
permanente a esta contribución y la necesidad de adoptarla, dado que se debe
“(…) ofrecer a los cafeteros la certidumbre que esta no dependerá de los
cambios periódicos de leyes del Plan Nacional de desarrollo y (de) la
Ley del Presupuesto General de la Nación. La importancia de la contribución
cafetera radica en que permite proveer al productor (de) los servicios y
bienes públicos colectivos básicos para darle la competitividad internacional
al sector y mejorar las condiciones de vida de los más de 2 millones de
personas que dependen de este cultivo a nivel nacional”.
Dentro
de los componentes de la contribución cafetera, se resalta en la ponencia la
garantía de compra en cerca de quinientos puntos de todo el país, lo que le
permite al caficultor la comercialización de su producto al mejor precio de
mercado y sin límite de cantidad. Esta visión fue compartida no sólo por el
Senado de la República, en donde se dio inicio al proyecto de ley que concluyó
en la disposición acusada, sino también por la Cámara de Representantes en
donde se culminó su discusión.
Además,
de conformidad con lo establecido en el artículo 150.15 de la Constitución, es
una competencia del Congreso de la República decretar honores a los ciudadanos
que hayan prestado un servicio a la patria. La sentencia C-817 de 2011, en
relación con la naturaleza jurídica de las leyes de honores, dispuso que éstas
se fundan en el reconocimiento estatal a personas, hechos o instituciones que
merecen ser destacados públicamente y, en todo caso, su expedición debe
ejercerse bajo los presupuestos de prudencia, proporcionalidad y razonabilidad,
sin que –además- puedan ser un pretexto para otorgar gracias, dadivas o favores
personales a cargo del erario público.
A
partir de lo anterior, es claro que el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 debe
ser declarado exequible por los cargos planteados, en consideración a que la
disposición mantiene un hilo conductor con la ley aprobada, por la cual se
rinde homenaje a los caficultores colombianos y, además, fue considerada desde
el inicio del debate legislativo hasta su terminación. Así, existe una vinculación
objetiva y razonable entre la materia y la finalidad de la ley -rendir honores
a los caficultores- así como con los motivos que dieron origen a su expedición
-conexidad causal- y los objetivos perseguidos por la ley –conexidad
teleológica-. Igualmente debe considerarse que el artículo cuestionado es un
componente armónico dotado de racionalidad interna –conexidad sistemática-.
3. Después
de hacer referencia a (i) los principios de imparcialidad y eficacia (art. 209)
y a la sentencia C-449 de 1992 –en el aparte relativo al contrato celebrado
entre la Nación y la Federación Nacional de Cafeteros-, así como (ii) al
principio de la libre competencia económica (art. 333 y 334), se concluyó que
las disposiciones acusadas no vulneran los contenidos constitucionales
estudiados.
El
artículo 23 (parcial) de la Ley 9ª de 1991, con base en la reserva legislativa
establecida en el artículo 150 de la Constitución, le asigna una competencia  al
Comité Nacional de Cafeteros para dictar medidas que permitan garantizar la
calidad del café de exportación, las cuales deben ser atendidas por los
exportadores privados y por la Federación. A su vez, establece el inciso
segundo de esta disposición, la función de la Federación Nacional de Cafeteros
de verificar el cumplimiento de las medidas adoptadas por el Comité y el
derecho de apelar sus decisiones ante el Comité. Para el interviniente estas
dos son funciones públicas, que permiten realizar la solidaridad entre las
personas y la prevalencia del interés general como concreción de los principios
de eficacia e imparcialidad. A su vez, respecto del artículo 33 de la Ley 9ª de
1991 debe decirse que en la sentencia C-449 de 1992 se indicó que su contenido
encuentra fundamento en el artículo 150.9 de la Constitución conforme al cual el
Congreso de la República puede conceder autorizaciones al gobierno para
celebrar contratos.
Las
normas demandadas no vulneran los principios imparcialidad y eficacia de la
función administrativa y, por el contrario, los materializan. Las competencias
asignadas al Comité, a la Federación y al Gobierno Nacional son regladas y
operan de forma armónica para el cumplimiento de los fines del Estado, de
manera que el ejercicio de la función administrativa se encuentra destinado a
satisfacer el interés general y autoriza la coordinación de sus componentes
(art. 209). Para ello, pueden aplicarse los instrumentos que la misma Constitución
establece, esto es, la descentralización, la delegación y la desconcentración
de funciones.
Ahora
bien, las normas tampoco desconocen el principio de libre competencia económica
reconocido en los artículos 333 y 334 de la Constitución. Las facultades y
contenidos previstos no dirigen su contenido a que alguno de los organismos
allí establecidos realice, de forma directa o indirecta, prácticas indebidas de
restricción de la libertad de competencia económica o la vulneración de esta
libertad, sino que su función se circunscribe al ámbito concreto de aplicación
normativa, en armonía con la Constitución. Estas normas permiten asegurar la
competencia efectiva entre los agentes del mercado con miras al orden y el
equilibrio en las actividades que en ese ámbito se desarrollan.
E.
CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
La
Procuradora General de la Nación (E) solicita a la Corte adoptar una decisión
inhibitoria respecto de algunos de los cargos. A su vez, plantea en relación
con otros la procedencia de una decisión de exequibilidad.
1.
El cargo tendiente a señalar que el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009,
parcialmente demandado, viola el principio de la libre asociación, carece de
los requisitos formales para que sea evaluado de fondo. En particular, se
omitió establecer un auténtico concepto de violación y de cualquier forma, los
argumentos propuestos carecen de certeza en tanto se omite establecer el
contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las
normas cuestionadas.
El
demandante cuestiona aspectos que no se derivan de la disposición demandada. En
efecto, “[e]l error del actor surge de considerar que la
contribución referida está destinada a sostener a esta Federación, incluso
cuando esto no está estipulado en la normatividad acusada”. Cabe
decir entonces que “lo cierto es que esa contribución va destinada no a la
Federación sino al Fondo Nacional del Café, mismo que, como se señala (en)
el artículo que establece la definición actual de la contribución que ahora se
declara de carácter permanente, (…) cumple las funciones de una cuenta
parafiscal a la que contribuyen únicamente los caficultores y cuyos recursos,
administrados por la Federación, se usan  exclusivamente para el beneficio de
todo el gremio cafetero más allá de su pertenencia o no a la Federación”. A
partir de lo expuesto, es posible constatar que la regla que se acusa no se
desprende del artículo demandado, sino de una interpretación errónea que hace
el demandante sobre ella.
Ni
siquiera es posible dar cuenta de cómo se ve vulnerado el artículo 38 de la
Constitución –libre asociación- como consecuencia de definir la permanencia y
la obligatoriedad de la contribución cafetera, pues como incluso lo menciona el
demandante, la norma no obliga a los caficultores a asociarse a la Federación.
2. Es
imposible establecer de forma cierta, tanto del escrito inicial de la demanda
como en el de aclaración, las razones por las cuáles el actor entiende que el
artículo 33 de la Ley 9ª de 1991 es contrario a los artículos 209, 333 y 334 de
la Constitución. No es factible determinar el concepto de violación propuesto
por el actor. Incluso en algunos apartes de la demanda se agrupa el
cuestionamiento dirigido en contra de esta disposición con los artículos 23 y
25 de la misma ley, con los cuales no existe ningún tipo de conexidad. En
adición a ello, el referido cargo carece del requisito de especificidad en
razón de que no se exponen, de forma clara y concreta, las razones por las
cuales la disposición demandada puede vulnerar la Constitución.
3.
El artículo 5° de la Ley 1337 de 2009, parcialmente acusado, es constitucional
por no vulnerar el principio de unidad de materia. Contrario a lo expuesto por
el demandante, la permanencia de la contribución cafetera no rompió este
principio ya que, con sustento en la jurisprudencia en la materia, existe
conexidad entre la finalidad de la norma –relativa a rendir honores a los
caficultores- y la regulación asuntos relativos a la sostenibilidad del gremio
y del mercado cafetero. La disposición tiene una relación directa con la ley
que la contiene, tanto desde el punto de vista temático como teleológico. En
efecto “(…) la disposición demandada le da un carácter permanente a una
contribución cafetera, de naturaleza parafiscal, destinada al Fondo Nacional
del Café que es, a su vez, una cuenta parafiscal cuyos recursos se destinan
exclusivamente para el beneficio de todos los cafeteros”.
4. Con
relación al cargo presentado en contra de los artículos 23 y 25 de la Ley 1337
de 2009 frente a los cuales se sostiene la existencia de una violación a la
libre competencia así como a los principios de imparcialidad y de eficacia de
la función pública, se concluye que el concepto de la violación que allí se
propone es el resultado de una interpretación errónea y de un desconocimiento
del funcionamiento y de la estructura de la Federación. Es equivocado
considerar que el Comité Nacional de Cafeteros tiene la misma naturaleza que la
Federación, cuando lo cierto es que el primero está compuesto no sólo por los
cafeteros federados elegidos democráticamente dentro de los distintos órganos
de representación territorial de la Federación, sino también por los distintos
Ministros, como el de Hacienda y el de Agricultura, así como representantes del
Ministerio de Industria y Comercio y del Departamento Nacional de Planeación,
entre otros.
En
ese sentido, las facultades de regulación son ejercidas por el Comité y no por
la Federación y en todo caso, a ellas deben sujetarse no sólo los cafeteros
federados, sino también los actores privados del mercado, sin distinción
alguna. Por lo expuesto, no es posible concluir que la Federación regule e
intervenga en el mercado. Además, el Comité Nacional en el ejercicio de sus
funciones se rige por los principios de la administración pública, como también
deben hacerlo los particulares a los que les sean asignadas funciones públicas,
como es el caso de los encargados de la administración del Fondo Nacional del
Café.
II.
CONSIDERACIONES.
A.
COMPETENCIA.
1. Este tribunal
es competente para pronunciarse sobre la demanda en los términos del artículo
241.4 de la Constitución.
B.
PROBLEMA
JURÍDICO Y MÉTODO DE LA DECISIÓN
2. Tramitada la
admisión de la demanda la Corte estableció que los cargos alrededor de los
cuales debería girar el presente proceso de constitucionalidad eran los
relativos (i) a la posible violación de la libertad de asociación protegida por
el artículo 38 de la Constitución, debido a lo dispuesto en el artículo 5º de
la Ley 1337;
(ii) a la vulneración de
los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre
competencia, previstos en los artículos 209, 333 y 334 de la Carta, en razón a
la regulación contenida en los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª
de 1991,
y (iii) a la infracción del principio de unidad de materia establecido en el
artículo 158 constitucional, dado que el contenido del artículo 5º de la Ley
1337 de 2009 no guarda relación con la materia de la misma.
3. Con el objeto
de resolver las cuestiones planteadas y teniendo en cuenta que algunas de ellas
parecen apoyarse en premisas inciertas, como cuestión preliminar la Corte se
referirá brevemente a los elementos centrales de la institucionalidad cafetera
en Colombia (Sección C). Seguidamente, se analizará la aptitud de los dos
primeros cargos (Sección D). Finalmente y en el evento que tales cargos no
cumplan las condiciones mínimas para provocar un pronunciamiento de fondo,  la
Corte se limitará a juzgar la validez constitucional del artículo 5º de la Ley
1337 de 2009 a la luz del principio de unidad de materia (Sección E).
C.
LA
INSTITUCIONALIDAD CAFETERA: LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS, EL COMITÉ
NACIONAL DE CAFETEROS Y EL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ
4. La Corte
estima necesario presentar brevemente, algunas de las principales reglas
referidas a los agentes o participantes de la institucionalidad cafetera. Ello
resulta importante para establecer la aptitud de los cargos, si se considera
que varias de las intervenciones advierten que los mismos se sustentan en
premisas equivocadas. Con ese propósito y a partir de una referencia
principalmente normativa, la Corte identificará la posición que ocupan en dicha
institucionalidad la Federación Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional del
Café y el Comité Nacional de Cafeteros.
La Federación
Nacional de Cafeteros
4.1 La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la Federación Nacional de
Cafeteros, creada en la década de los años veinte, es una entidad gremial de
derecho privado que tiene como propósito el impulso de acciones de diferente
naturaleza para asegurar el bienestar de los caficultores y promover el
desarrollo de la industria cafetera[11].
Teniendo en cuenta dicha naturaleza, a través de diferentes disposiciones el
Congreso de la Republica y el Gobierno Nacional han impulsado la participación
de la Federación en la ejecución de actividades de diverso orden.
4.2. La Ley 76
de 1927 estableció el gravamen sobre la exportación del café y dispuso que el
Poder Ejecutivo, para hacer efectivo dicho impuesto, debería celebrar
previamente con la Federación Nacional de Cafeteros un contrato para la
prestación de varios servicios a costa de dicha entidad. Entre esos servicios
se encontraban los relativos (i) a la organización y sostenimiento de una
activa propaganda científica en favor del café colombiano; (ii) a la adopción
de las medidas necesarias para implantar en el país los mejores sistemas para
el cultivo de la planta, para beneficio del fruto y para proteger tanto a trabajadores
como a las plantaciones contra el peligro de las enfermedades propias de las
zonas y climas cafeteros; (iii) a la creación por cuenta de la Federación de almacenes
generales de depósito; (iv) al fomento para establecer tostadoras de café
colombiano en el interior del país o en los centros conocidos o consumidores
importadores del extranjero; (v) a la realización de estadísticas del ramo y a
la información de los interesados en este comercio; (vi) al encauzamiento de
las corrientes de exportación de café hacia los distintos mercados europeos,
americanos y demás centros mundiales que se juzgue conveniente, y en general, (vii)
al desarrollo de un plan definitivo y práctico en beneficio de la industria cafetera
colombiana. En esa misma disposición se estableció además que el contrato que
celebrara el Gobierno con la Federación no necesitaría ulterior aprobación del
Congreso y tendría un término de 10 años prorrogable por períodos de igual
tiempo. Además de esta regulación, el artículo 7º dispuso que si pasados seis meses de la promulgación de la ley, la
Federación Cafetera no hubiere celebrado el contrato con el Gobierno, podría este
celebrarlo con la Sociedad de Agricultura de Colombia.
4.3. El artículo
10 del Decreto Ley 2078 de 1940 -a raíz de la creación del Fondo Nacional del
Café prevista en el artículo 8º de dicho Decreto- dispuso autorizar al Gobierno
Nacional para celebrar un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, a
fin de  que dicha entidad pudiera adquirir el café en cumplimiento de lo
previsto en el artículo 9º, conforme al cual debían destinarse tales recursos,
entre otras cosas, a la adquisición -y demás gastos anexos a ella- de las
cantidades de café que sea necesario comprar como consecuencia de la
perspectiva de aplicación del Convenio de Cuotas Cafeteras.
4.4. La Ley 11
de 1972 estableció en su artículo 2º autorizar al Gobierno Nacional para
celebrar con
la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar
y defender la Industria del Café. A su vez estableció que dichos contratos,
tendrían una duración de diez años y serian prorrogables por períodos de igual
duración. Igualmente dicha ley determinó (i) que
únicamente la Contraloría General de la República ejercerá funciones de
vigilancia, en la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, sobre la
inversión de los dineros provenientes del Fondo Nacional del Café y sobre los
demás bienes y fondos oficiales que ésta administre
(art. 3º) y (ii) que la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia rendirá
cuentas periódicas a la Contraloría General de la República sobre la inversión
de los dineros del Fondo Nacional del Café y sobre el destino de los demás
fondos y bienes oficiales que administre, para su revisión y fenecimiento (art.
4º).
4.5. Apoyándose
en esa regulación, ha establecido la Corte que la participación actual de la
Federación Nacional de Cafeteros en el desarrollo de funciones públicas
asociadas al fomento de la industria cafetera se enmarca en la denominada
descentralización por colaboración. En ese sentido ha establecido que “[n]o
cabe duda que al trasladarse a la Federación Nacional de Cafeteros el manejo de
los servicios que supone el fomento, comercialización y promoción de la
actividad cafetera, tuvo en cuenta el legislador de 1927 y luego el de 1940, el
poder contar con la colaboración del sector cafetero interesado, por supuesto,
en la gestión de los referidos servicios y ofrecerle, con la administración del
Fondo, el instrumento de financiación necesario para alcanzar los cometidos
sectoriales”[12]. En esa misma dirección, este
Tribunal ha concluido que las normas  que ocupan de esta materia “en lugar
de determinar la creación de una organización pública (del tipo del
establecimiento público, por ejemplo) encargada directamente de las acciones
estatales en esta materia, dispusieron acudir, mediante contrato, a la
colaboración de una entidad de origen privado, de especiales características,
para confiarle bajo la dirección, regulación y control del propio Estado el
recaudo, manejo e inversión de recursos que manteniendo su condición pública,
se afectan de manera específica a la industria del café conforme a las
políticas que al efecto adopte el propio Estado Colombiano”[13].
4.6.
La naturaleza de la Federación Nacional de Cafeteros se encuentra además
reconocida en sus estatutos conforme a los cuales se trata de una persona
jurídica de derecho privado, apolítica, sin ánimo de lucro, con domicilio
principal en la ciudad de Bogotá, D.C (arts. 1º y 4º) y que tiene como misión
promover primero y prioritariamente la prosperidad y el interés general de los
productores[14].
Considerando tal naturaleza este Tribunal también ha destacado que “[l]a Federación es una organización no gubernamental
y, en consecuencia, podría constituirse en uno de los mecanismos de
participación de la sociedad civil en la gestión pública, de conformidad con el
inciso 2º del artículo 103 de la Carta”[15].
El Fondo
Nacional del Café
4.7. El Fondo
Nacional del Café tuvo reconocimiento normativo en el Decreto Ley 2078 de 1940
por medio del cual fueron “dictadas disposiciones relacionadas con la industria
del café”[16]. En ese
decreto se fijaron varios tributos que gravaban (i) los giros sobre
el exterior que emita el Banco de la República o las entidades autorizadas para
ello (art. 5) y (ii) los
giros provenientes de la exportación de café o sobre el producto de las
exportaciones
(art. 6). Se estableció que los recursos obtenidos en aplicación de tales
tributos serían destinados al Fondo Nacional del Café. A su vez, el artículo 8º
prescribió que el
producto de los impuestos establecidos se llevaría por la Tesorería General de
la República en una cuenta especial bajo el nombre de "Fondo Nacional
del Café" con destino exclusivo a los fines previstos en el Decreto. A
su vez, el artículo 9º previó expresamente que los recursos entregados al Fondo
Nacional del Café se aplicarían a la adquisición y demás gastos anexos a ella,
de las cantidades de café que sea necesario comprar como consecuencia de la
aplicación del Convenio de Cuotas Cafeteras y al servicio de las operaciones de
crédito que se lleven a cabo con el mismo fin. Finalmente, para asegurar
el cumplimiento de estas finalidades, el artículo 10 dispuso autorizar al
Gobierno Nacional para celebrar un contrato con la Federación Nacional de
Cafeteros, a efecto de que dicha entidad pudiera adquirir el café en
cumplimiento de lo previsto en el artículo 9º y disponer de él, invirtiendo en
dicho objeto, los recursos de que trataba la misma disposición.
4.8. El Decreto Legislativo
80 de 1958 mediante el cual se adoptaron normas relativas a la protección de la
industria cafetera y al régimen de cambios, dispuso en su artículo 1º que con el objeto de proveer a la defensa
de los precios del café en el exterior y en el interior del país, se creaba una
retención equivalente al 10% de la exportación efectiva de ese producto,
retención que se llevaría a cabo por medio de la obligación impuesta a todo
exportador y a favor del Estado -representado por el Fondo Nacional del Café-
de traspasar sin compensación a dicho Fondo y entregarle en los almacenes o
depósitos de la Federación Nacional de Cafeteros, una cantidad de café
pergamino equivalente al 10% del café excelso que se proyectara exportar, de la
calidad y tipo que aquella entidad señalara.
4.9.
Posteriormente en el Decreto Ley 444 de 1967 “Sobre régimen de cambios
internacionales y de comercio exterior”, se fijaron varias reglas
relevantes en esta materia. En primer lugar, se dispuso en el artículo 63 que
con el objeto de regular el mercado cafetero seguiría vigente la retención de
una parte de la producción nacional de ese grano. Reiterando lo establecido en
el Decreto Legislativo 80 de 1958 dispuso que dicha retención se llevaría a
cabo mediante de la obligación impuesta a todo exportador y a favor del Estado -representado
por el Fondo Nacional del Café- de traspasar sin compensación a dicho Fondo y
entregarle en los almacenes o depósitos de la Federación Nacional de Cafeteros
de Colombia una cantidad de café pergamino equivalente al porcentaje que
señalara el Gobierno, oído el concepto del Comité Nacional de Cafeteros, del
café excelso que se proyectara exportar, de la calidad y tipo que aquella
entidad señalara. En segundo lugar, en el artículo 64 se dispuso que el Fondo
Nacional del Café, a través de la Federación Nacional de Cafeteros podría
realizar, entre otras, operaciones dirigidas (i) a mantener café en
consignación o en depósito en el exterior, de acuerdo con la reglamentación que
dicte la Junta Monetaria y con la obligación de entregar su valor al Banco de
la República en el momento en que reciba las divisas correspondientes; (ii) a
atender con el producto de sus exportaciones los gastos en moneda extranjera y
los pagos de obligaciones externas, y (iii) a celebrar contratos para la
torrefacción en el exterior de café colombiano para exportarlo en esta forma a
nuevos mercados.
También
en el Decreto Ley 444 de 1967 o Estatuto Cambiario, en su artículo 227 se
establecieron reglas relativas a la destinación de los recursos obtenidos del
impuesto cafetero, prescribiendo que del producto en moneda legal de la
parte de tal impuesto que corresponde al Fondo Nacional del Café, se destinaría
(i) cuatro quintas partes al Fondo Nacional del Café, con el objeto de
atender los fines para los cuales fue creado, conforme a los contratos
celebrados o que en el futuro se celebraran entre el Gobierno y la Federación
Nacional de Cafeteros de Colombia y b) una quinta parte a las campañas
para el progreso social y económico de las zonas cafeteras, que adelanta la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia por conducto de los comités
departamentales. Igualmente se señaló en el artículo 257 que el control y
vigilancia del Fondo Nacional del Café correspondería al Superintendente
Bancario, a cuyo cargo estaba definir las normas conforme a las cuales la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia llevaría las cuentas de los cafés
que adquiera y de los ingresos y egresos a que den lugar los contratos
celebrados por dicha entidad con el Gobierno Nacional, ejerciendo a su vez el
control, fiscalización y examen de las mismas.
4.10.
En 1991 se expidió la Ley 9ª “por la cual se dictan normas generales a las
que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios
internacionales y se adoptan medidas complementarias” -Ley marco de cambios
internacionales-. En su artículo 19 estableció la denominada contribución
cafetera que tendría como destino el Fondo Nacional del Café y cuyo propósito
principal sería el de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos
previstos en las leyes que dieron origen a dicho Fondo. Según tal disposición “la
contribución (…) se liquidar[ía] sobre el equivalente en pesos del valor
en moneda extranjera del producto de las exportaciones del café y será igual a
la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a
exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en condiciones FOB
puerto colombiano”.
El
artículo 22 de dicha ley determinó que el Fondo Nacional del Café podría
mantener recursos en un fondo en moneda extranjera con el objeto de atender los
egresos que se causen en el exterior por concepto de inversiones y gastos de
comercialización del café, publicidad, funcionamiento de oficinas y empréstitos
que adquieran en moneda extranjera de acuerdo con el presupuesto que se
elaborará anualmente y que será aprobado por el Comité Nacional de Cafeteros y
la Junta Monetaria y que estará sometido al control de la Contraloría General
de la República.
La
Corte ha destacado la importancia de la Ley 9ª de 1991 a efectos de unificar la
conformación del Fondo Nacional del Café. Así por ejemplo, en la sentencia
C-308 de 1994 explicó:
“Para completar la visión objetiva del Fondo Nacional del Café, debe
señalarse que éste se ha nutrido de recursos provenientes de diferentes
gravámenes, unos establecidos con anterioridad a su creación, y otros
incorporados en el decurso de su operación; entre éstos últimos se
mencionan  los provenientes del diferencial cambiario o diferencial
cafetero (D. 637/51, Ley 1a/59), la retención cafetera (D. 80/59, Ley 1/59,
D.2322/65, D.444/67), impuesto a las exportaciones (D. 107/57, L. 1/59, D.
444/67), impuesto ad-valorem (D. 444/67), impuesto de pasilla (L. 128/41, L.
66/42, D. 1781/44), impuesto a las exportaciones de inferiores o pasilla y
consumo (D. 2080/40).
Con la ley 9a. de 1991, se unificó el apoyo al Fondo Nacional del Café
mediante la llamada "contribución cafetera", que al decir de dicho
estatuto, se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda
extranjera del producto de la exportación y "será igual a la diferencia
entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar
adicionado con los costos internos para colocarlos en condiciones FOB puerto
colombiano" (art. 19). Se eliminaron por la ley, el impuesto ad valorem a
las exportaciones establecido por el decreto 444/67 (arts. 226 y 227) y el
impuesto de ripio y pasilla a que se refería la ley 66 de 1942 (arts. 5 y 6) y
el decreto 1781 de 1984”.
4.11.
El artículo 63 de la Ley 788 de 2002 “Por la cual se expiden normas en
materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras
disposiciones”, dispuso modificar el artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 con
el siguiente texto:
“Establézcase
una contribución cafetera, a cargo de los productores de café, destinada al
Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso
cafetero de acuerdo a los objetivos previstos que dieron origen al citado
Fondo. Cuando el precio representativo del café suave colombiano supere los
0.60 centavos de dólar por libra exportada (US$0.60), la contribución máxima
será de 6 centavos de dólar por libra (US$0.06) de café suave colombiano que se
exporte. En ningún caso la contribución será inferior a 2 ctvs de dólar por
libra (US$0.02) de café que se exporte”.
Luego
de ello, el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, reproduciendo el anterior contenido
normativo, dispuso lo siguiente:
“El
inciso 1o del artículo 63 de
la Ley 788 de 2002 quedará así: // “Establézcase una contribución cafetera, a
cargo de los productores de café, destinada al Fondo Nacional del Café, con el
propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo a los
objetivos previstos que dieron origen al citado Fondo. Cuando el precio
representativo del café suave colombiano supere los 0.60 centavos de dólar por
libra exportada (US$0.60), la contribución máxima será de 6 centavos de dólar
por libra (US$0.06) de café suave colombiano que se exporte. En ningún caso la
contribución será inferior a 2 ctvs de dólar por libra (US$0.02) de café que se
exporte” (…)”.
4.12.
Por virtud de la regulación antes referida, la Nación ha venido celebrando
periódicamente con la Federación Nacional de Cafeteros, los contratos que
tienen por objeto la administración de los recursos que integran el Fondo
Nacional del Café. En esa dirección el artículo 1º de dicho contrato -suscrito
por el Presidente de la Republica, el Ministro de Hacienda y el representante
legal de la Federación Nacional de Cafeteros- se designa a dicha Federación como
administradora del Fondo Nacional del Café y se caracteriza este último como una
cuenta de naturaleza parafiscal constituida por recursos públicos cuyo objetivo
prioritario consiste en contribuir a maximizar los ingresos del productor de
café. Este Tribunal ha advertido, desde sus primeras providencias, que “[e]l objetivo del Fondo consiste en adquirir las
cantidades de café que sea necesario comprar para la aplicación del Convenio de
Cuotas Cafeteras” y que dado que dicho fondo “no es pues una persona
jurídica (…) el Gobierno ha venido contratando su manejo con la
Federación Nacional de Cafeteros”[17]. Destacando esa relación, más
recientemente advirtió que la Federación Nacional de Cafeteros  “recauda, administra y ejecuta”[18]
unos recursos públicos que son los que conforman el Fondo Nacional del Café,
destacando que “[s]i bien ellos ingresan al patrimonio de la Federación
deben ser previstos, contabilizados y ejecutados presupuestalmente de manera
separada a otros bienes y recursos que obtiene la Federación en el giro
corriente de sus actividades con sus recursos propios derivados de su capacidad
como persona jurídica de derecho privado”[19].
El Comité Nacional de Cafeteros
4.13. Varias disposiciones de la Ley 9ª de 1991 hacen
referencia específica al Comité Nacional de Cafeteros. El artículo 19, al
regular lo relativo al valor del café de exportación -a partir del cual se
establece la contribución cafetera-, prevé que “los costos internos
necesarios para colocar el café en condiciones FOB puerto colombiano, y el
valor de la pasilla serán determinados en la cuantía y forma que establezca el
Gobierno Nacional oído el concepto del Comité Nacional de Cafeteros por
procedimiento que se hará público”. A su vez, el artículo 22 dispone que
previa preparación de un presupuesto aprobado por el Comité Nacional de
Cafeteros “el Fondo Nacional del Café podrá mantener recursos en un Fondo de
moneda extranjera con el objeto de atender los egresos que se causen en el
exterior por concepto de inversiones y gastos de comercialización del café,
publicidad, funcionamiento de oficinas y empréstitos que adquieran en moneda
extranjera”.
El artículo 23 prescribe que dicho Comité tendrá a su
cargo adoptar las medidas conducentes a garantizar la calidad de café de
exportación, que serán observadas por la Federación Nacional de Cafeteros y por
los exportadores privados. A su vez, ese mismo artículo dispone que la “Federación
vigilará el cumplimiento de estas medidas y sus decisiones serán apelables ante
el Comité Nacional de Cafeteros”. Por su parte, el artículo 25 señala que todo
exportador de café deberá registrarse como tal ante el Incomex, o la institución
que asuma sus funciones, correspondiéndole a dicha entidad establecer las
calidades y los demás requisitos mínimos que los exportadores deberán cumplir
para obtener su inscripción como tales -oído el concepto de la Federación Nacional
de Cafeteros de Colombia- según normas y criterios establecidos por el
Comité Nacional de Cafeteros. Establece además que el concepto de la
Federación deberá darse dentro de un término no superior a 60 días calendario
y, en el evento de ser desfavorable “estará obligada a explicar, por
escrito, las razones de su decisión, la cual será apelable ante el Comité
Nacional de Cafeteros”. Consagra además dicha disposición que las personas
naturales y jurídicas residentes en Colombia con
sujeción a las normas legales y a los procedimientos que establezca el Comité
Nacional de Cafeteros podrán seleccionar libremente sus compradores.
4.14. El
contrato celebrado por la Nación representada por el Presidente de la Republica
y el Ministro de Hacienda (Gobierno) y la Federación Nacional de Cafeteros[20] (la
Federación) con el objeto de establecer la administración del Fondo Nacional
del Café[21],
permite precisar la estructura de dicho Comité. En efecto, según el artículo
tercero de tal contrato, el órgano de administración de dicho Fondo es el
Comité Nacional de Cafeteros que se encuentra compuesto por representantes del
Gremio Cafetero –designados según las reglas vigentes para ello- y
representantes del Gobierno entre los que se encuentran los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Comercio,
Industria y Turismo así como el Director Nacional de Planeación. Eventualmente
como invitados pueden participar los Ministerios de Relaciones Exteriores y de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Establece esa
misma estipulación (i) que la representación gremial no podrá tener un poder de
voto superior al del Gobierno, (ii) que para tal efecto el Ministro de Hacienda
tendrá tantos votos como sean necesarios para igualar numéricamente la
votación, (iii) que todas las decisiones que adopten deberán contar con el voto
favorable y expreso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (iv) que en
aquellos casos en los que exista un empate para la adopción de una medida, este
será dirimido por el Presidente de la Republica[22].
El referido
Comité cumple, según el artículo 4º del citado contrato, funciones relativas a
la adopción de medidas para garantizar la calidad del café de exportación, a la
fijación de normas y criterios a efectos de que la Federación defina la
inscripción de una persona como exportador, al diseño de la política de
comercialización interna y externa del café, a la adopción de estrategias de
promoción del café y a la creación de programas orientados a la competitividad
de la caficultura nacional
Síntesis
4.15. Del
recuento normativo efectuado, se evidencia con claridad que la Federación
Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional del Café y el Comité Nacional de
Cafeteros, si bien son partícipes activos de las institucionalidad cafetera que
se encuentran estrechamente relacionados, no pueden equipararse ni fusionarse, atendiendo
su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia con las
disposiciones legales y reglamentarias. Así, la Federación Nacional de
Cafeteros es una entidad gremial de derecho privado que tiene como
propósito promover el bienestar e interés general de los caficultores; el Fondo
Nacional del Café es una cuenta conformada por recursos de naturaleza
parafiscal[23]
cuya destinación se encuentra establecida en la ley y que es administrada por la
Federación Nacional de Cafeteros bajo la dirección del Comité Nacional de
Cafeteros. A su vez, el Comité Nacional de Cafeteros -según lo refiere
el contrato de administración del Fondo Nacional del Café antes citado- es un
organismo conformado por autoridades públicas y representantes del gremio cafetero
que, además de ser el órgano de dirección para el manejo del Fondo Nacional del
Café, tiene a su cargo la fijación de varias de las políticas generales en
materia de calidad, promoción y competitividad cafetera. Las decisiones que
adoptan requieren la aprobación del Gobierno Nacional –a través del Ministerio
de Hacienda o del Presidente de la República-.
D.
PROCEDENCIA
DE UNA DECISION INHIBITORIA RESPECTO DE LAS ACUSACIONES (I) POR VIOLACIÓN DE LA
LIBERTAD DE ASOCIACION EN CONTRA DEL ARTÍCULO 5º DE LA LEY 1337 DE 2009 Y (II) POR
VIOLACION DE LA GARANTÍA DE LA LIBRE COMPETENCIA, EFICACIA E IMPARCIALIDAD EN
EL EJERCICIO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 23, 25 Y
33 (PARCIALES) DE LA LEY 9ª DE 1991
5. El
cargo por la infracción de la libertad de asociación lo hace consistir el
demandante en que la imposición de la contribución cafetera como una obligación
permanente, les impone a todos los obligados por ella a financiar una
agremiación de carácter privado a la que no pertenecen. De esta manera, se
desconocería la dimensión negativa de la libertad de asociación prevista en el
artículo 38 de la Carta y en el artículo 20 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos.
5.1. Analizado
en detalle el cuestionamiento del demandante puede concluirse que carece de
certeza en tanto se funda en una interpretación que no se desprende ni del
texto de la disposición acusada ni del régimen jurídico en el que se inserta.
En efecto, la Corte encuentra que la regla del artículo 5º de la Ley 1337 de
2009 que establece como permanente la contribución cafetera -previamente
adoptada en el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007- se ocupa únicamente de
regular la vigencia indefinida de un tributo que se destina, como se desprende
de la remisión a este último artículo, al propósito prioritario de mantener
el ingreso cafetero de acuerdo a los objetivos previstos que dieron origen al
citado Fondo. No define dicha disposición que los caficultores
beneficiarios de la contribución sean únicamente aquellos que se encuentren
vinculados a la Federación Nacional de Cafeteros.
En
adición a ello, la Corte debe destacar siguiendo las consideraciones presentadas
en la sección C) de esta providencia, que los recursos que conforman el Fondo
Nacional del Café provenientes de la contribución cafetera, no son propiedad de
la Federación Nacional de Cafeteros. En efecto, como se desprende de lo dicho,
tales recursos son administrados por la Federación bajo la dirección del Comité
Nacional de Cafeteros -cuyas decisiones se encuentran sometidas a la aprobación
del Ministerio de Hacienda y, en caso de empate, son adoptadas por el propio
Presidente de la República-. Siendo ello así, el empleo de los recursos
provenientes de la contribución cafetera, ahora permanente, no tienen por
objeto beneficiar a la Federación Nacional de Cafeteros, ni únicamente a sus
federados, sino que deben destinarse a la protección de todos los productores
de café siguiendo, para el efecto, lo dispuesto en la ley y las reglas que se
establecen en el contrato de administración.
Así pues, la
Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por
violación de la libertad de asociación dado que se asienta en una premisa que
carece de certeza.
5.2. Ahora bien,
uno de los intervinientes plantea de manera genérica la posibilidad de
integración de la unidad normativa, a efectos de examinar las disposiciones que
establecen los obligados a pagar la denominada contribución cafetera. Tal
alternativa, ciertamente excepcional, no resulta aplicable en esta oportunidad
dado que no se configura ninguna de las hipótesis en las que procede examinar
disposiciones no demandadas[24].
En efecto, en el asunto que ahora se juzga (i) el artículo demandado tiene un
contenido deóntico propio dado que establece una regla precisa consistente en
conferir carácter permanente a la contribución cafetera; (ii)  dicho contenido
normativo no se encuentra claramente reproducido en otras disposiciones y,
(iii) no existen otros artículos estrechamente relacionados con el artículo 5
de la Ley 1337 de 2009, cuya constitucionalidad se encuentre en duda.
Para este
Tribunal, cuando se dirige una acusación en contra de una disposición cuyo
contenido normativo es claro y, a pesar de ello el demandante le adscribe un
significado que no tiene -falta de certeza-, no le corresponde a este Tribunal
establecer si en el ordenamiento existe otro artículo del que se desprenda la
norma cuya inexequibilidad se ha solicitado. Proceder de manera diferente
implicaría asumir una competencia oficiosa que la Corte no tiene y,
adicionalmente, eliminar el deber de los ciudadanos de identificar
adecuadamente los artículos cuya inexequibilidad solicitan. Dicho de otra
forma, es diferente que la Corte integre al análisis un artículo que se
requiere para comprender adecuadamente la disposición demandada, que ocuparse
de establecer si existe alguna disposición que contenga la prescripción que el
demandante, erróneamente, adscribe al artículo que solicita sea expulsado del
ordenamiento. Lo primero es posible; lo segundo no.
6. La otra
acusación se dirige contra algunas de las expresiones de la Ley 9ª de 1991 que
establecen las siguientes reglas: (i) le corresponde al Comité Nacional de
Cafeteros dictar las medidas conducentes a garantizar la calidad de café de
exportación, que serán observadas por la Federación Nacional de Cafeteros y por
los exportadores privados (art. 23); (ii) el registro de los exportadores de
café por la entidad que tenga a cargo tal registro deberá hacerse siguiendo
para el efecto las calidades y requisitos que dicha entidad establezca, previo
concepto de la Federación Nacional de Cafeteros siguiendo las normas y
criterios que establece el Comité Nacional de Cafeteros (art. 25); (iii) las
personas naturales o jurídicas podrán seleccionar libremente a sus compradores
según los procedimientos establecidos por el Comité Nacional de Cafeteros (art.
25), y (iv) el Gobierno Nacional está autorizado para celebrar contratos y
efectuar las apropiaciones presupuestales que se requieran  para dar
cumplimiento a lo previsto en esta Ley y en las disposiciones que para su
efectividad se dicten (art. 33). Según el demandante esta regulación
evidenciaría la acumulación de funciones en la Federación Nacional de Cafeteros
y, por esa vía, la violación de los artículos 209, 333 y 334 que,
respectivamente, garantizan la imparcialidad de la función pública, la libre
competencia económica y la función del Estado de promover la productividad, la
competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La Corte
encuentra que esta acusación también carece de certeza. En efecto, el sentido
general de la demanda consiste en cuestionar que las normas acusadas de la Ley
9ª de 1991, le hubieran asignado a la Federación Nacional de Cafeteros
funciones de regulación, asesoría y fomento. Sin embargo, la objeción del
demandante se dirige, principalmente, contra reglas que asignan tales
competencias al Comité Nacional de Cafeteros que, tal y como se dejó explicado
anteriormente, corresponde a un órgano diferente de la Federación Nacional de
Cafeteros no solo por su naturaleza, sino también por las funciones que le
fueron atribuidas. No es posible entonces, sin incumplir el requisito de
certeza, demandar disposiciones que se refieren al Comité Nacional de Cafeteros
interpretando que ello es equivalente a aludir a la Federación Nacional de
Cafeteros. Semejante postura, debe insistir la Corte, desconoce la necesaria
diferenciación a la luz de las normas que delimitan la institucionalidad
cafetera entre los referidos actores y, adicionalmente, el Fondo Nacional del
Café. En este sentido, tampoco puede admitirse el examen de aquellas
consideraciones del demandante que presuponen que el funcionamiento de dicho
Fondo se confunde con el de la Federación que lo administra.
Igualmente el
ciudadano cuestiona la regla que impone, a la entidad que realiza el registro
de exportadores y que tiene a su cargo fijar los requisitos y calidad para el
efecto, el deber de oír previamente el concepto de la Federación de Cafeteros
según las normas y criterios que señala el Comité de Cafeteros. Sin embargo, el
demandante no tiene en cuenta en su impugnación que el concepto de dicha Federación
no solo debe ajustarse a las reglas establecidas por el Comité sino que, en
caso de ser desfavorable, puede ser objeto de apelación ante dicho Comité. En
esa medida no es la Federación Nacional de Cafeteros la que adopta finalmente
tal decisión.
En adición a lo
señalado, del artículo 33 de la Ley 9ª de 1991 no se desprende regla alguna que
tenga como resultado la acumulación de funciones que alega el demandante. Si se
entendiera que su objeción se dirige en contra de la posibilidad de que el Gobierno
celebre un contrato para la administración del Fondo Nacional del Café, es
claro que tal contrato no implica que los recursos provenientes de la
contribución cafetera sean propiedad de la Federación Nacional de Cafeteros. Igualmente,
insiste la Corte una vez más, el órgano de dirección para su administración es
el Comité Nacional de Cafeteros cuyas decisiones dependen, según las reglas
vigentes, de la posición asumida por el Gobierno Nacional.
7. Concluye
entonces la Corte que los cargos dirigidos en contra del artículo 5º de la Ley
1337 de 2009 por violación de la libertad de asociación y en contra de los
artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991 por la infracción de los
principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre
competencia, carecen de certeza y, en esa medida, la Corte se inhibirá de
emitir un pronunciamiento de fondo.
E.
EL
ARTÍCULO 5º DE LA LEY 1337 DE 2009 NO DESCONOCE EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA RECONOCIDO EN EL ARTÍCULO 158 DE LA CONSTITUCIÓN
8. A diferencia
de lo ocurrido con las acusaciones analizadas en la sección anterior, la Corte
encuentra que el cargo formulado en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de
2009 por violación del principio de unidad de materia previsto en el artículo
158 de la Carta, cumple las condiciones mínimas para un pronunciamiento de
fondo. Así las cosas, le corresponde a este Tribunal definir si la norma que
prevé el carácter permanente de la contribución cafetera en la Ley 1337 de 2009
se encuentra vinculada a la materia de dicha Ley o si, por el contrario, carece
de relación con ella.
9. En numerosas
oportunidades, esta Corporación se ha ocupado de precisar el alcance del
principio de unidad de materia. Los elementos más importantes del precedente
vigente y aplicable en este caso[25]
pueden sintetizarse del modo siguiente.
9.1. El
fundamento constitucional del principio de unidad de materia se encuentra en el
artículo 158 de la Carta conforme al cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. Igualmente
el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 prevé que “[c]uando
un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de
la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con una misma materia (…)”.
9.2. Al principio
de unidad de materia se adscribe un mandato conforme al cual todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia. Ha dicho la Corte que no se trata de “un límite competencial al poder
legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado (…) sino “una restricción a la iniciativa de
hacerlo en un contexto temático predeterminado.”[26] Según lo ha señalado, tal
principio “[i]mpide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al
objeto general de la ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación
legislativa se surta adecuadamente, respetando el principio democrático (art.
3) y (ii) que la aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los
ciudadanos y las autoridades puedan conocer las normas que rigen su
comportamiento, asegurando así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6)
y el principio de publicidad (art. 209)”[27].
9.3. Para determinar
si se ha vulnerado el principio de unidad de materia es necesario establecer si
las disposiciones de una ley acusadas por esa razón se encuentran en relación
de conexidad con su materia. Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que
para establecer la infracción de este principio es indispensable (i) verificar
el contenido temático de la ley -su materia- y, seguidamente, (ii) determinar
si entre la disposición impugnada y esa materia existe una conexidad
constitucionalmente aceptable. Con este propósito la Corte ha dicho que tal
conexidad puede ser temática, causal,
teleológica, metodológica o sistemática. Sobre el particular ha indicado:
“El siguiente
paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el
contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia
del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas
del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que
ello signifique, necesariamente, diversidad de materias.
Esa conexión
puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su
relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la
realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii)
las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades,
propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión
teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la
incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los
contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen
que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad
interna -conexión sistemática-.”[28].
9.4. Con apoyo
en la sentencia C-852 de 2005, la Corte ha identificado además  una regla
conforme a la cual “cuando los propósitos que
justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido
satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe
adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en
consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la
actividad legislativa”[29]. De conformidad con ello “si
una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de
discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa
medida, alrededor de la misma se desarrolló un adecuado proceso de
deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en
tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con
el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia”[30].
10. Examinado el
contenido de la Ley 1337 de 2009 así como los antecedentes de la misma,
encuentra la Corte que la materia de la misma puede identificarse como el reconocimiento
de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a
través de medidas de apropiación e inversión de recursos públicos. Esta
conclusión encuentra apoyo no solo en el contenido mismo de la ley, sino
también en algunas de las consideraciones presentadas en el curso de los
debates en el Congreso de la República.
10.1. La Ley
1337 de 2009 incluye disposiciones (i) que rinden un homenaje a los
caficultores considerando los 80 años de creación de la Federación Nacional de
Cafeteros -art. 1- previendo para el efecto una autorización de apropiación de
recursos
públicos destinados (ii) a la investigación y promoción de nuevas tecnologías
que incentiven la producción, exportación y consumo nacional del café
colombiano de alta calidad -art. 2- y (iii) a la financiación de una biblioteca
documentaria del café -art.3-. También contiene prescripciones con un mayor
impacto en el sector cafetero, al autorizar al Gobierno (iv) para apropiar
recursos en el presupuesto nacional a fin de fomentar el desarrollo
socioeconómico de las zonas cafeteras del país, mediante el financiamiento de
proyectos para agua potable y saneamiento básico, vivienda rural, educación,
tecnología de información y comunicaciones así como vías de intercomunicación
cafetera -art. 4-; (v) para destinar los recursos presupuestales necesarios a
fin de garantizar la sostenibilidad del ingreso de las familias cafeteras, en
cuanto se afecte por el precio interno costos de producción del grano -art. 6-,
y (vi) para incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación y/o impulsar
a través del Sistema Nacional de Cofinanciación las apropiaciones requeridas en
la presente ley -art. 7-. En ese contexto normativo es en el que se inscribe el
artículo 5 al disponer (vii) que tendrá carácter permanente la contribución
cafetera definida en el artículo 25 de la Ley
1151 de 2007.
Se trata
entonces de una regulación que no solo hace un reconocimiento de la caficultura
en Colombia sino que, con el propósito de profundizar la protección de ese
sector, adopta medidas de naturaleza estructural que comprenden acciones de
diferente naturaleza y alcance. En ese contexto, la Corte encuentra que uno de
los elementos dominantes en el texto de las disposiciones referidas, se
encuentra constituido por el hecho de regular la apropiación y destinación de
recursos públicos para el apoyo de diferentes dimensiones de la caficultura.
10.2. La
delimitación de la materia de la ley en los términos indicados, encuentra
también apoyo en las consideraciones presentadas en el curso del trámite
legislativo. Así por ejemplo en la exposición de motivos del proyecto, luego de
referir al desarrollo de la caficultura en Colombia, se indica que “[l]a
institucionalidad cafetera que reúne el capital humano de nuestros cafeteros
debe continuar su positiva evolución y con innovación y desarrollo seguir
siendo el ejemplo de las mejores prácticas de gobierno corporativo y compromiso
social empresarial en nuestro país”[31]. Adicionalmente,
en el curso del primer debate[32]
uno de los senadores explicó que “lo que busca
este proyecto es rendirle un homenaje como lo decía anteriormente a los
caficultores de Colombia”, advirtiendo allí mismo que “no
solamente queremos hacerle un reconocimiento como en verdad tenemos que
hacerlo, sino que se tiene que traducir en hechos reales, en hechos tangibles”.
Seguidamente indicó, que “allí dentro del proyecto se trae a consideración
una serie de artículos que fundamentalmente buscan autorizar al Gobierno
Nacional para que pueda destinar unos recursos del Presupuesto General de la
Nación, no solamente para promover esta celebración, para promover esta
actividad, que tantos beneficios nos ha dado al País, a los colombianos, pero
especialmente a esos 2 millones de campesinos colombianos que hoy viven de la
caficultura”. Luego de ello señaló que era muy importante la aprobación del
proyecto “para que realmente tengamos una caficultura de largo plazo, una
caficultura sostenible, una caficultura más moderna, una caficultura vigorosa,
una caficultura que represente no solamente los intereses de los caficultores
sino los intereses del País”. Destacó además que con el proyecto se
pretendía también “comentar (sic) el desarrollo socioeconómico de las
zonas cafeteras de nuestro país” dado que “si bien algunos de los
caficultores de nuestro País tienen unas condiciones económicas aceptables, no
es la generalidad” si se consideran las dificultades que enfrentan “los
pequeños corregimientos, las pequeñas veredas, zonas apartadas de nuestro País”.
Entre tales dificultades, señaló, se encuentran las relacionadas “en el tema
de salud, en el tema de educación, falta de vivienda, mejoramiento de vivienda”.
10.3. La materia
de la ley puede entonces identificarse claramente a partir de la interpretación
del contenido de sus artículos, así como de los propósitos que fueron puestos
de presente en el curso de su aprobación. Si bien uno de sus contenidos es
rendirle un tributo a los caficultores por su destacado papel en el desarrollo
del país y en esa medida podría encuadrarse como una ley de honores, lo cierto
es que también dispone la adopción de medidas más generales dirigidas a
consolidar y profundizar el desarrollo de la caficultura y la protección a los
productores del grano, incluyendo instrumentos de apropiación e inversión de
recursos públicos.
11. Precisada la
materia de la Ley 1337 de 2009 en los términos que han quedado referidos -reconocimiento
de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a
través de medidas de apropiación e inversión de recursos públicos- debe
preguntarse la Corte si entre tal materia y el artículo 5º acusado, existe el
tipo de conexidad constitucionalmente requerida a efectos de no vulnerar el
principio de unidad de materia. Para la Corte, la conclusión es positiva.
11.1. La
disposición que se demanda prescribe el carácter permanente de la contribución
cafetera que se encontraba definida en el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Esta última
disposición prevé:
“El
inciso 1o del artículo 63 de la Ley 788 de
2002 quedará así: // “Establézcase una contribución cafetera, a cargo de los
productores de café, destinada al Fondo Nacional del Café, con el propósito
prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo a los objetivos
previstos que dieron origen al citado Fondo. Cuando el precio representativo
del café suave colombiano supere los 0.60 centavos de dólar por libra exportada
(US$0.60), la contribución máxima será de 6 centavos de dólar por libra
(US$0.06) de café suave colombiano que se exporte. En ningún caso la
contribución será inferior a 2 ctvs de dólar por libra (US$0.02) de café que se
exporte”
Conforme a ello,
el artículo 5º demandado, mediante la referencia al artículo 25 de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, asegura la vigencia indefinida de la contribución
cafetera en los términos en que ella se encontraba prevista en dicha ley. Se
trata entonces de una contribución, que por su naturaleza parafiscal, (i) grava
a los productores de café y (ii) se dirige a la conformación del Fondo Nacional
del Café a fin de destinar el recaudo, prioritariamente, a mantener el ingreso
cafetero.
11.2. Los
propósitos de incluir esta disposición en la Ley 1337 de 2009, fueron referidos
en varias oportunidades en el trámite de formación de la ley. Así en el Informe
Ponencia presentado para primer debate en el Senado de la República, momento en
el que se propuso su aprobación, se explicó lo siguiente:
“El artículo 5º establece con
carácter permanente la contribución cafetera definida en la Ley 1151,
artículo 21 del 25 de julio de 2007.
El mayor homenaje que el Congreso
de la República puede hacer a los caficultores colombianos es darle
un carácter permanente a la contribución cafetera. Esta herramienta, pieza
fundamental del desarrollo del sector, debe garantizarse de manera permanente y
así ofrecer a los cafeteros la certidumbre que esta no dependerá de los cambios
periódicos de leyes como el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley del
Presupuesto General de la Nación.
La importancia de la contribución
cafetera radica en que permite proveer al productor los servicios y bienes
públicos colectivos básicos para darle competitividad internacional al sector y
mejorar las condiciones de vida de más de 2 millones de personas que dependen
de este cultivo a nivel nacional.
¿Cuáles son esos bienes públicos
colectivos de los cafeteros? En primer lugar, la garantía de compra en cerca de
500 puntos en todo el país, que le permite a la institucionalidad tener
presencia en toda la geografía cafetera y poder cumplir los compromisos
internacionales de comercialización de una manera consistente y fiable. Esta
garantía de compra le permite al caficultor, acceder a la comercialización de
su producto, al mejor precio de mercado y sin límite de cantidad, situación muy
distinta a lo que sucede en otras economías cafeteras en las cuales los
productores quedan a merced de multinacionales comercializadoras que no les
trasladan la totalidad del precio de su producto.
En segundo lugar, la existencia de la
contribución permite ofrecer a los caficultores colombianos servicios
prioritarios para su sostenibilidad como la extensión rural, la
investigación científica y la transferencia de tecnología. Estos son bienes
públicos que recogen el conocimiento sin el cual, no se tendría
una caficultura vigorosa, competitiva y con futuro.
Igualmente, los recursos de la
contribución cafetera son fundamentales para proveer servicios como la
promoción internacional del café de Colombia. Al respecto, es bien conocido que
el Café de Colombia, desde el punto de vista de costos, no podría competir con
los cafés baratos del resto del mundo, particularmente con los cafés de Brasil
y Vietnam. Para que el mercado esté dispuesto a pagar lo que vale la calidad
del café de Colombia, es necesario que la reconozca. Sin mercadeo y publicidad
y sin las campañas institucionales, los consumidores finales no tendrían esa
conciencia. Un ejemplo claro de esto son los éxitos alcanzados gracias a las
campañas de promoción a través del personaje Juan Valdez, las cuales se han
traducido en unos diferenciales positivos del café de Colombia frente a otros
orígenes.
Finalmente, los recursos de la
contribución permiten impulsar el desarrollo social y el bienestar en las zonas
cafeteras. Sin ella, no existirían los Programas de Seguridad Social en Salud,
ni los programas de alimentación, ni los programas de vías, o mucho menos los
programas de educación.
De allí la importancia de la
contribución y de la necesidad de que a través de lo dispuesto en esta ley se
genere la certidumbre, predictibilidad y estabilidad que los
caficultores necesitan”[33].
Del citado
planteamiento, que incluso sería reiterado en los informes ponencia para segundo[34] y tercer
debate[35], se desprende
que conferir carácter permanente a la contribución cafetera tuvo por objeto (i)
ofrecer
certidumbre a los cafeteros sobre su estabilidad, en tanto no depende de su
aprobación en normas con vigencia temporal como las leyes de presupuesto o las
que aprueban el plan nacional de desarrollo; (ii) asegurar la provisión de los bienes
y servicios que se requieren para darle competitividad al sector cafetero y
promover las condiciones de vida de los caficultores; (iii) hacer posible el
impulso de actividades de promoción internacional del café para asegurar una
adecuada competencia con productores de otros países, y (iv) impulsar el
desarrollo y bienestar de las zonas cafeteras.
11.3. Como se
dejó señalado antes, la materia de la ley consiste en el reconocimiento
de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a
través de instrumentos de apropiación de recursos públicos. Encuentra la
Corte que el contenido de la disposición analizada se encuentra en estrecha
conexión con la materia de la ley.
Para este
Tribunal (i) dicho
artículo se encuentra inescindiblemente relacionado con el área de la realidad
social de la que se ocupa la ley, esto es, con la actividad cafetera, puesto
que la regla que allí se prevé está directamente vinculada al desarrollo
histórico y actual de la caficultura (conexidad material). En segundo lugar,
(ii) los fines o propósitos que motivaron la expedición de la ley, puestos de
presente en el curso de aprobación en el Congreso, coinciden plenamente con la
definición como permanente de la contribución cafetera, puesto que esa
determinación legislativa tiene por objeto asegurar la vigencia indefinida de
un tributo cuya destinación a la protección y promoción del sector cafetero es
clara (conexidad teleológica). Finalmente, (iii) la disposición acusada así
como las restantes incluidas en la Ley, tienen contenidos relacionados dado
que, a partir del homenaje que se le rinde a la caficultura colombiana, adoptan
medidas para su promoción y desarrollo, de manera que todas responden a una
racionalidad interna común (conexidad sistemática). Es necesario advertir que
desde el punto de vista material, no existe incompatibilidad que en una ley que
destaca y valora la actividad de los caficultores se adopte al mismo tiempo una
medida que establece, en los mismos términos en que ello había sido hecho por
el legislador, la vigencia indefinida de un tributo –en el caso la contribución
cafetera- destinada a la protección de los productores de café.
No cabe duda que
la regla acusada se inscribe directamente en la materia que domina a la ley, en
tanto la permanencia de la contribución cafetera constituye un instrumento que
hace posible contar con recursos para la inversión en la actividad cafetera.
11.4. En apoyo
de la constitucionalidad de la disposición anterior, debe además considerarse
que la definición de la contribución cafetera como un tributo permanente, fue
valorada a lo largo del trámite legislativo. En efecto, si bien dicha propuesta
no se encontraba en la exposición de motivos, fue debatida a partir del primer
debate[36]
y objeto de análisis sucesivo[37]
en los debates subsiguientes. Ello resulta relevante dado que, tal y como lo ha
sostenido este Tribunal en el pasado, el examen de unidad de materia puede resultar
especialmente deferente de la decisión legislativa, en aquellos casos en los
cuales la disposición acusada por la presunta infracción del principio de
unidad de materia, ha sido objeto de valoración a lo largo del curso
legislativo, de manera tal que no ha sido incluida de forma sorpresiva o con el
propósito de eludir su examen detenido por parte del Congreso.
11.5. Conforme a
lo expuesto, puede concluirse que la disposición acusada no desconoce el
principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Constitución.
F.
SINTESIS
DE LA DECISION
12. La Corte
estableció, inicialmente, que los cargos alrededor de los cuales debía girar el
presente proceso de constitucionalidad eran los relativos (i) a la posible violación
de la libertad de asociación protegida por el artículo 38 de la Constitución,
debido a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1337; (ii) a la
vulneración de
los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre
competencia, previstos en los artículos 209, 333 y 334 de la Carta, en razón a
la regulación contenida en los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª
de 1991,
y (iii) a la infracción del principio de unidad de materia establecido en el
artículo 158 constitucional, dado que el contenido del artículo 5º de la Ley
1337 de 2009 no guarda relación con la materia de la misma.
13. Luego de un
análisis detenido de la regulación que rige la institucionalidad cafetera, la
Corte advirtió que la Federación Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional del
Café y el Comité Nacional de Cafeteros, si bien son partícipes activos de tal y
se encuentran estrechamente relacionados, no pueden equipararse ni fusionarse,
atendiendo su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia
con las disposiciones legales y reglamentarias. Así la Federación Nacional
de Cafeteros es una entidad gremial de derecho privado que tiene como
propósito promover el bienestar e interés general de los caficultores; el Fondo
Nacional del Café es una cuenta conformada por recursos de naturaleza
parafiscal cuya destinación se encuentra establecida en la ley y que es
administrada por la Federación Nacional de Cafeteros bajo la dirección del
Comité Nacional de Cafeteros. A su vez, el Comité Nacional de Cafeteros
es un organismo conformado por autoridades públicas y representantes del gremio
cafetero, que además de ser el órgano de dirección para el manejo del Fondo
Nacional del Café, tiene a su cargo la fijación de varias de las políticas
generales en materia de calidad, promoción y competitividad cafetera.
14. La Corte se
inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación
de la libertad de asociación en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, dado que
se funda en una interpretación que no se desprende ni de su texto, ni del
régimen jurídico del que hace parte. En efecto, la Corte encontró que la regla
del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 establece como permanente la contribución
cafetera y, en esa medida, únicamente fija la vigencia indefinida de un tributo
que se destina al
propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero. No prescribe dicha
disposición que los caficultores beneficiarios de la contribución sean los que
se encuentren vinculados a la Federación Nacional de Cafeteros. Los
recursos provenientes de la contribución cafetera -administrados a través del
Fondo Nacional del Café- no tienen por objeto beneficiar a la Federación
Nacional de Cafeteros, ni únicamente a sus federados, sino que deben destinarse
a la protección de todos los productores de café.
15. La Corte se inhibió
de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo  por violación de los
artículos 209, 333 y 334 en contra de los artículos 23, 25, y 33 (parciales) de
la Ley 9ª de 1991, puesto que carece de certeza. En efecto, a pesar de que el
sentido general de la demanda consiste en cuestionar que las normas referidas
de la Ley 9ª de 1991 le hubieran asignado a la Federación Nacional de Cafeteros
funciones de regulación, asesoría y fomento, su objeción se dirige,
principalmente, contra reglas que asignan tales funciones al Comité Nacional de
Cafeteros. Dicha asimilación, consideró este Tribunal, no era posible.
16. La Corte
consideró que no desconocía el principio de unidad de materia el artículo 5º de
la Ley 1337 de 2009 que establece el carácter permanente de la contribución
cafetera. Señaló, inicialmente, que la materia de la ley estaba
constituida por el reconocimiento de la importancia de la caficultura y
la consolidación de su desarrollo a través de instrumentos de apropiación de
recursos públicos
A juicio de la Corte (i) el
artículo impugnado se encuentra inescindiblemente relacionado con el área de la
realidad social de la que se ocupa la ley, esto es, con la actividad cafetera,
puesto que la regla que allí se prevé está directamente vinculada al desarrollo
histórico y actual de la caficultura (conexidad material). En segundo lugar,
(ii) los fines o propósitos que motivaron la expedición de la ley, puestos de
presente en el curso de aprobación en el Congreso, coinciden plenamente con la
definición como permanente de la contribución cafetera, puesto que esa
determinación legislativa tiene por objeto asegurar la vigencia indefinida de
un tributo cuya destinación a la protección y promoción del sector cafetero es
clara (conexidad teleológica). Finalmente, (iii) la disposición acusada así
como las restantes incluidas en la Ley, tienen contenidos relacionados dado
que, a partir del homenaje que se le rinde a la caficultura colombiana, adoptan
reglas para su promoción y desarrollo, de manera que todas responden a una
racionalidad interna común (conexidad sistemática).
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, el suscrito Magistrado Sustanciador, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 5º de la Ley 1337 de
2009.
Segundo.-
INHIBIRSE
de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 23, 25 y 33 de
la Ley 9ª de 1991, por ineptitud sustantiva de la demanda.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Vicepresidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
[1]  Esta comunicación fue recibida
en esta Corporación antes del término de fijación en lista, según hace constar
la Secretaría General en el folio 200.
[2] El ciudadano Diego Fernando
Fonnegra Vélez presentó intervención en su condición de Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del
Ministerio.
[3] El ciudadano Heider Rojas
Quesada
presentó intervención en su condición de apoderada de dicho Ministerio.
[4] La ciudadana Nury Juliana
Morantes Ariza presentó intervención
en su condición de apoderada de dicho Ministerio.
[5] El ciudadano Humberto Antonio
Sierra Porto presento intervención
en su condición de apoderado de dicho Ministerio.
[6] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[7] José Álvaro Jaramillo Guzmán.
[8] Escrito suscrito por Julio
Roberto Piza Rodríguez, como Director del Departamento del Derecho Fiscal de
esta universidad.
[9] Suscriben el documento los
ciudadanos Nicolás Villamil Ramírez, estudiante del programa de Derecho, y Gustavo Mejía Chávez, Monitor del Área de
Derecho Laboral y Seguridad Social del Consultorio Jurídico
[10] Suscribe el documento el
ciudadano José Hernán Muriel Cierci.
[11] En la sentencia C-449 de 1992
esta Corte indicó: “La Federación Nacional de
Cafeteros es, de acuerdo con el artículo 2o. de sus estatutos, una persona
jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter asociativo, de
orden gremial que tiene como objetivo principal la defensa de la industria
cafetera colombiana. Ello es así por su origen, por su patrimonio. Por lo
tanto no hace parte del Estado y se
rige por sus Estatutos”.
[12] Sentencia C-308 de 1994.
[13] Sentencia C-543 de 2001.
[14] Disponible en
www.federaciondecafeteros.org/static/files/ESTATUTOS%20REFORMADOS%202007.pdf
[15] Sentencia C-449 de 1992.
[16] Refiriéndose al
surgimiento del Fondo Nacional del Café, en la sentencia C-308 de 1994 explicó:
“El primer pacto de cuotas o Convenio
Internacional del Café se suscribió en Washington el 28 de Noviembre de 1940,
acuerdo que tenía por finalidad regular la oferta del grano en el mercado de
los Estados Unidos.
// Con el objeto de
aprontar los medios necesarios, especialmente de carácter fiscal, para asumir
el compromiso suscrito por el país, el Congreso expidió la Ley 45 del 21 de
Noviembre de 1940, mediante la cual se buscó, "que la Convención sobre
cuotas cafeteras pueda llegar a ser aplicada en forma satisfactoria, si el
Congreso la aprobare" (art. 1o). // Con tales propósitos, la ley le otorgó al gobierno facultades
extraordinarias para "dictar ...las medidas y disposiciones de control de
cambios y exportaciones, y las impositivas y de crédito, relativas al café que
juzgue necesarias" // En ejercicio de tales facultades el gobierno expidió el Decreto
2078, también de 1940, mediante el cual se adoptaron diversas determinaciones
que tuvieron que ver con el establecimiento de una contribución sobre los giros
provenientes de las exportaciones de café, la creación del Fondo Nacional del
Café  como una cuenta especial  y se dispuso, además, que dicho Fondo
sería administrado por la Federación Nacional de Cafeteros con arreglo al
contrato que  debería suscribirse entre este organismo y el Gobierno
Nacional”.
[17] Sentencia C-449 de 1992.
[18] Sentencia C-543 de 2001.
[19] Sentencia C-543 de 2001.
[20]www.federaciondecafeteros.org/static/pergaminofnc/uploads/CONTRATO_DE_ADMINISTRACION_DEL_FONDO_NACIONAL_DEL_CAFE_FIRMADO.pdf
[21] Este contrato se suscribe con apoyo en varios
fundamentos legales. En primer lugar en el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 que
establece lo siguiente: “Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar con la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar y
defender la Industria del Café. Los contratos que el Gobierno celebre en
desarrollo del presente artículo, tendrán una duración de diez años y serán
prorrogables por períodos de igual duración”. A su vez tiene fundamento en el
inciso tercero del artículo 33 que se refiere a algunos de los requisitos
aplicables a las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al
contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de Servicios que
suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional.
Igualmente encuentra apoyo en lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 101 de
1993 cuyo texto establece: “La
administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras se
realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de
representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada
y que hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno Nacional, sujeto a
los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones
respectivas. // Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales
agropecuarias y pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de
sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno Nacional; este
procedimiento también se aplicará en casos de declaratoria de caducidad del
respectivo contrato de administración”.
[22] La cláusula establece lo
siguiente: “COMITÉ NACIONAL DE CAFETEROS: El órgano de dirección para el manejo
del Fondo Nacional del Café es el Comité Nacional de Cafeteros, el que para
efectos del presente contrato, estará integrado por los representantes del
GOBIERNO y del Gremio Cafetero, así: a) En representación del GOBIERNO los
Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural,
cuya participación no será delegable; el Ministro de Comercio, Industria y
Turismo, quien podrá delegar su representación en el Viceministro o en el
Negociador Internacional de Comercio Exterior; y el Director del Departamento
Nacional de Planeación, quien podrá delegar en el Subdirector de Planeación
Nacional. Los Ministros de Relaciones Exteriores y de Ambiente y Desarrollo
Sostenible serán invitados a las sesiones en las cuales se traten temas
relacionados con las funciones  de sus respectivos Despachos. b) En
representación del Gremio Cafetero forman parte los miembros que establezcan
los Estatutos de la Federación. La representación gremial en el Comité no podrá
tener un poder de voto superior a la representación del GOBIERNO. El Ministro
de Hacienda y Crédito Público tendrá tantos votos como sean necesarios para
igualar numéricamente la votación. En todo  caso, las decisiones que se adopten
en el Comité Nacional de Cafeteros deberán contar con el voto expreso y
favorable del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Cuando se presenten
empates al votarse una medida, serán dirimidos por el señor Presidente de la
República": Contrato de Administración del Fondo Nacional del Café
suscrito el día 7 de julio de 2016.
[23] En la sentencia C-644 de 2016 la
Corte se refirió a los elementos característicos de los recursos parafiscales
indicando: “Tales contribuciones (i) son obligatorias en tanto se imponen en
ejercicio del poder coercitivo del Estado, esto es, de su soberanía fiscal; (ii) tienen por objeto gravar a un grupo,
gremio o sector económico de manera que de ellas se predica la singularidad (…); (iii) su inversión se
encuentra orientada de forma exclusiva al grupo, gremio o sector económico que
resulta gravado lo que supone que son específicas
(…); (iv) los recursos que de su recaudo se obtienen
son públicos y, en consecuencia, la administración se encuentra sometida a los
controles que corresponden a dicha naturaleza; y (v) la administración de
dichos recursos puede ser conferida a personas jurídicas de derecho privado
mediante la celebración de los contratos respectivos o gestionarse directamente
por parte de un órgano que forme parte del presupuesto general (…), sin que ello implique que hagan parte del
presupuesto general en consideración a la autonomía que a ellos se reconoce[86]. Recientemente reiteró que dichas contribuciones “han sido descritas como un punto
medio entre la tasa y el impuesto, y su característica esencial es que el cobro
solo se impone a un grupo de ciudadanos o un sector de la economía, con el
propósito de que sea utilizada en su propio beneficio” (…)”.
[24] La
jurisprudencia temprana de este Tribunal  se ocupó de decantar los supuestos
bajo los cuales es procedente la integración de la unidad normativa. En esa
dirección, la sentencia C-539 de 1999 indicó: “Ahora bien, excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la
constitucionalidad de leyes ordinarias que no son objeto de control previo u
oficioso, pese a que contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna.
Se trata de aquellos eventos en los cuales procede la integración de la unidad
normativa. Sin embargo, para que, so pretexto de la figura enunciada, la Corte
no termine siendo juez oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la
jurisprudencia ha señalado que la formación de la unidad normativa es
procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes tres eventos. // En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa
cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de
otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. // En segundo término, se justifica la configuración de la unidad
normativa en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se
encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad
resulte inocuo.
// Por último, la integración normativa
procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la
norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición
que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. En
consecuencia, para que proceda la integración normativa por esta última causal,
se requiere la verificación de dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que
la norma demandada tenga una estrecha relación con las disposiciones no
cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las disposiciones no
acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales.  A
este respecto, la Corporación ha señalado que “es legítimo que la Corte
entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma
demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad”. (…)”.
[25] Se precisa ello dado que el
principio de unidad de materia adquiere un contenido particular cuando se trata
del juzgamiento de normas incorporadas al Plan Nacional de Desarrollo.
[26] Sentencia C-016 de 2016
[27] Sentencia C-016 de 2016.
[28] Sentencia C-896 de 2012.
[29] Sentencia C-896 de 2012.
[30] Sentencia C-896 de 2012.
[31] Gaceta del Congreso 589 de 2007.
[32] Gaceta 692 de 2008.
[33] Gaceta del Congreso 297 de 2008.
En el curso del tercer debate en la Cámara de Representantes uno de los
integrantes de dicha Corporación indico: “(…) Y uno de los grandes puntos
de este proyecto y en el cual yo deseo que pongamos especial atención, es
precisamente en la contribución cafetera. A través de los proyectos de ley, o
el último proyecto de ley, Ley 1151 del 2007, básicamente se estipula esta
contribución cafetera, pero para un lapso específico en el tiempo, y la
contribución cafetera es uno de los mecanismos de herramientas que ha brindado
pues digamos el gran desarrollo, que ha permitido el gran desarrollo para todo
este gremio y para el país entero. De ahí se sacan los recursos para
promocionar la marca del café colombianos, o por decirlo de una mejor manera,
para promocionar a Colombia en el mundo, para desarrollar proyectos de
tecnología, de desarrollo científico que benefician últimamente la producción
en última instancia, la producción y la comercialización de nuestro café en el
mundo. Pero más aún, de cubrir los recursos para la promoción de la actividad
es que lleva bienestar, calidad de vida a los campesinos a estos 2 millones de
colombianos, con programas de salud, con programas de educación, con programas
de asistencia (…)”.
[34] Gaceta del Congreso 775 de 2008.
[35] Gaceta del Congreso 370 de 2009.
Estas consideraciones fueron reiteradas en el informe ponencia para segundo
debate en la Cámara de Representantes, tal y como consta en la Gaceta 434 de
2009.
[36] Gaceta del Congreso 775 de 2008.
[37] Así se desprende, por ejemplo,
del Contenido de las Gacetas del Congreso 953 de 2008 y 434 de 2009