C-560-96
Sentencia C-560/96
Sentencia
C-560/96
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Trabajadores
dependientes e independientes
La distinta
situación jurídica y material en que se encuentra una y otra clase de
trabajadores, justifica, en principio, desde el punto de vista objetivo, de su
razonabilidad y racionalidad, y de la finalidad perseguida por el legislador,
que a los trabajadores independientes se les exija el pago íntegro de la
totalidad de las cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad
social. No se descarta que en un futuro el legislador pueda, consultando las
variables propias de las relaciones que surgen entre los trabajadores independientes
y sus contratantes y las posibilidades económicas de aquél, crear mecanismos
que garanticen la seguridad social para dichos trabajadores en condiciones
similares a las que corresponden a los trabajadores vinculados a través de
contratos de trabajo. Lo que justifica que los trabajadores independientes
deban pagar la totalidad de la cotización al sistema de seguridad social, es la
libertad que la Constitución le otorga al legislador para diseñar el sistema o
los sistemas de seguridad social que mejor se adecuan a las finalidades que
ésta debe cumplir dentro del Estado Social de Derecho, y para disponer que ella
se extienda de manera progresiva, cuantitativa y cualitativamente. El
legislador ha establecido un régimen distinto entre trabajadores dependientes e
independientes, en cuanto a la base de sus cotizaciones y el monto y
distribución de éstas, apoyado en el hecho de que la naturaleza, modalidades y
condiciones de las relaciones laborales con los trabajadores dependientes son
diferentes a la de los trabajadores independientes que se considera razonable,
sin descartar que de acuerdo con la futura política macro económica y social
del Estado, sea posible el establecimiento de una regulación normativa
diferente que disponga una forma de cotización más favorable a dichos
trabajadores.
Referencia:
Expediente D-1277
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993.
Actor: Enrique
Mejia Umaña.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente, en
relación con la demanda presentada por el ciudadano Enrique Mejía Umaña, contra
los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, afirmando su competencia con
fundamento en el art. 241-4 de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcriben a
continuación los textos de las normas acusadas, así:
LEY 100 DE 1993
"POR LA CUAL SE CREA EL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES"
El Congreso de Colombia ,
DECRETA:
Artículo 19.- Base de cotización de los trabajadores
independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante
contrato de trabajo o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos
que declaren ante la entidad a la cual se afilien, y serán responsables por la
totalidad de la cotización.
Cuando se trate
de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas
temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad
del aporte y el subsidio recibido.
Los afiliados a
que se refiere este artículo, podrán autorizar a quien realice a su favor pagos
o abonos en cuenta, para que efectúe la retención de la cotización y haga los
traslados correspondientes.
En ningún caso la
base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
Artículo 204.- Monto y distribución de las cotizaciones.
La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud según las normas del presente régimen, será máximo
del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al
salario mínimo. Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del
empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización
será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para contribuir a la
financiación de los beneficiados del régimen subsidiado.
El Gobierno
Nacional, previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,
definirá el monto de la cotización dentro del límite establecido en el inciso
anterior y su distribución en el Plan de Salud Obligatorio y el cubrimiento de
las incapacidades y licencias de maternidad de que tratan los artículos 206 y
207, y la subcuenta de las actividades de Promoción de Salud e Investigación de
que habla el artículo 222.
Parágrafo 1. La
base de cotización de las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o
como servidores públicos, afiliados obligatorios al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, será la misma contemplada en el Sistema General de
Pensiones de esta Ley.
Parágrafo 2. Para
efectos del cálculo de la base de cotización de los trabajadores
independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de
ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia
laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de
los individuos. Así mismo, la periodicidad de cotización para estos
trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus
ingresos.
Parágrafo 3.
Cuando se devenguen mensualmente más de 20 salarios mínimos legales vigentes,
la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud.
III. LA DEMANDA.
El ciudadano Enrique
Mejía Umaña, demandó ante la Corte Constitucional la declaración de
inexequibilidad de los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, por
considerarlos violatorios del art. 13 de la Constitución. El concepto de la
violación lo expone de la siguiente manera:
Las normas acusadas
desconocen el derecho a la igualdad, en cuanto discrimina a aquéllas personas
que por su concepción filosófica han optado por convertirse en trabajadores
independientes, al disponer que éstas deben asumir por su propia cuenta el
costo total de su afiliación al Sistema de Seguridad Social, mientras que para
quienes decidieron ser trabajadores dependientes, exigen que el pago de la
misma sea solidariamente compartido con el empleador. Es decir, que mientras el
trabajador independiente tiene que sufragar el total de las cotizaciones, bien
sean con destino a la pensión o para salud, el trabajador dependiente sólo
tiene que contribuir a estos dos sistemas sufragando parte de la cotización ya
que el resto será sufragada por el empleador, estableciendo de esta forma
diferencias de mejor trato y mayor protección en favor de los trabajadores
dependientes por contraposición a los trabajadores independientes, situación
que genera una discriminación que afecta inconstitucionalmente a estos últimos,
porque se castiga la postura filosófica de aquéllas personas que han decidido
ser trabajadores independientes.
IV. INTERVENCIÓN
DEL MINISTERIO DE SALUD.
El ciudadano
Mauricio Fajardo Gómez, actuando en calidad de apoderado del Ministerio de
Salud, intervino en el proceso y solicitó a esta Corporación declarar
exequibles las normas acusadas. Se resumen a continuación los apartes más
importantes de su intervención, así:
Existen diferencias
muy marcadas, reconocidas por la legislación y la jurisprudencia, entre los
trabajadores dependientes y los denominados trabajadores independientes, que
permite situarlos en planos completamente distintos y desiguales; en otras
palabras, las situaciones de hecho que se pueden predicar de una relación
laboral entre patrono y trabajador son completamente distintas y desiguales a
las que se presentan en una relación civil o comercial, en donde nunca se
entabla una relación de dependencia entre trabajador y patrono -porque no hay
patrono-, en este plano, se entabla una relación típicamente contractual, de la
cual se predica la igualdad entre las partes.
Las relaciones
laborales subordinadas se encuentran regidas por el Código Sustantivo del
Trabajo; por el contrario, las relaciones entre el "trabajador
independiente" o empresario y sus contratistas, están reguladas por las
normas civiles y comerciales.
Son evidentes, en
consecuencia, las diferencias entre los dos tipos de relaciones laborales:
La relación laboral
subordinada se rige por un contrato de trabajo caracterizado por tres elementos
esenciales. La prestación personal del servicio, la subordinación y dependencia
del trabajador con respecto al patrono y la remuneración o salario que éste
paga a aquél en razón del servicio prestado.
"Bajo el marco
de una relación contractual no laboral, nunca se puede predicar la existencia
del elemento subordinación y dependencia; no se habla de salario sino del
precio de los honorarios según el caso, -conceptos completamente distintos-, y
la presencia de los otros dos elementos no es obligatoria, convirtiéndose en
elementos accidentales del contrato, elementos que en un contrato laboral son,
como ya se mencionó, de su esencia."
"En este orden
de ideas, los artículos impugnados lejos de resquebrajar el principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, lo acatan y desarrollan, ya
que dos situaciones de hecho completamente diferentes son reguladas de manera
distinta por los artículos 19 y 204 de la ley 100 de 1993."
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación (e) se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación declarar
exequibles las normas demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
"El trato
diferencial que en materia de afiliación al Sistema de Seguridad Social
introducen las normas acusadas, estriba no en la posición filosófica de las
personas, sino en la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones
laborales sean dependientes o independientes, pues dichas relaciones surgen de
la simple realidad de los hechos sociales, de manera que cada vez que una
persona natural aparezca prestando servicios personales bajo continuada
subordinación de otra natural o jurídica, nacerá a la vida de derecho una
relación de trabajo dependiente; por el contrario, cuando la prestación de un
servicio se haga o ejecute con los propios medios y con autonomía técnica y
directiva estaremos en presencia de una relación de trabajo
independiente."
Las preceptivas
acusadas están muy lejos de proscribir el libre albedrío de los hombres de
elegir, sin cortapisa alguna, su status laboral, en una sociedad
interdependiente en donde cada día es más difícil ejercer la libertad absoluta
de trabajar, y mas bien respetan esa esfera intangible de la personalidad, pues
se dedican a regular dos supuestos fácticos diferentes de acuerdo con sus
características particulares, en el sentido de que al trabajador independiente
le corresponde asumir en su integridad el costo total de su afiliación al
sistema de seguridad social, la cual se produce en forma voluntaria, a
diferencia del trabajador subordinado, quien debe afiliarse obligatoriamente y
sufragar el valor de la cotización en concurrencia con el empleador.
Contrariamente a lo
que expresa el demandante, "la Ley 100 de 1993 contiene dos expresiones de
solidaridad para los trabajadores independientes, en lo tocante a los
subsistemas de seguridad social en pensiones y en salud a través de los fondos
de seguridad pensional (art. 25 ibídem) y de solidaridad y garantía (art. 218
ibídem), por medio de los cuales se pretende subsidiar los aportes de dichos
trabajadores, cuando carezcan de suficientes recursos para efectuar la
totalidad de los mismos. Dichos fondos son alimentados con una cotización
adicional del 1% sobre el salario proveniente de los trabajadores dependientes
con ingresos superiores a cuatro salarios mínimos legales mensuales".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Planteamiento
de los cargos de la demanda.
Según el actor, es
violatorio del derecho a la igualdad que la ley disponga que aquéllas personas
que han optado por trabajar independientemente deban asumir por su propia
cuenta el costo total de su afiliación al sistema de seguridad social, mientras
que para los trabajadores dependientes el pago de la misma es compartido
solidariamente con su empleador.
2. Análisis de
los cargos de la demanda.
2.1. Para responder los cargos de la demanda
debe la Corte determinar si el trato diferenciado contenido en las normas
acusadas, con respecto a la forma como deben ser pagadas las cotizaciones de
los afiliados al sistema de seguridad social, según se trate de trabajadores
vinculados a un empleador mediante un contrato de trabajo o como servidores
públicos, o de trabajadores independientes, tiene una justificación, objetiva,
racional y razonable y proporcionada a la finalidad buscada por el legislador.
2.2. Es indudable, que los trabajadores
dependientes, vinculados a un empleador mediante una relación laboral, regida
por un contrato de trabajo, se encuentran dentro de una situación jurídica y
material que es sustancialmente diferente a aquélla que corresponde a los
trabajadores independientes. En efecto: el contrato de trabajo supone la
existencia de una relación jurídica en la cual concurren tres elementos
esenciales: la actividad personal del trabajador en favor del empleador, es
decir, realizada por sí mismo y sin el concurso o la ayuda de otros, la
continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador,
durante todo el tiempo de su duración y un salario como retribución del
servicio.
El contrato de
trabajo impone, tanto a los trabajadores como a los empleadores, unas
obligaciones positivas, generales y especiales, y negativas, es decir,
prohibiciones, derivadas de la necesidad de asegurar el adecuado desarrollo de
las actividades laborales, la existencia de relaciones justas, respetuosas y
armónicas entre aquéllos, y de evitar los riesgos laborales. Pero, además, el
referido contrato comporta el establecimiento de obligaciones compartidas, a
cargo de los empleadores y de los trabajadores, de contribuir mediante el pago
de cotizaciones al sistema de seguridad social.
En tales
circunstancias, las obligaciones de empleadores y trabajadores de vincularse
obligatoriamente al sistema de seguridad social, constituyen un derivado
necesario del vínculo contractual, en cuanto persiguen la protección y la
seguridad de estos últimos durante la existencia de la relación laboral y,
eventualmente, cuando ésta ha cesado. Con ello se busca, que el sistema de
seguridad social opere y no sólo atienda lo que concierne a la salud y a los
riesgos laborales, durante la vigencia de la relación de trabajo, sino que
asegure el otorgamiento de la pensión de vejez, para garantizar una
subsistencia digna, cuando el trabajador deba cesar en sus actividades
laborales en razón de la edad y el tiempo de servicio, pues es evidente que
tanto el patrono que aprovecha la fuerza de trabajo para los fines que
interesan a la empresa, como los trabajadores que la proporcionan, tienen un
interés común directo en contribuir a dicho sistema.
2.3. Los trabajadores independientes no se
encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en
favor de una o varias personas, en virtud de una relación o relaciones
jurídicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o
actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con
completa independencia y autonomía, sin encontrarse sujetos a poder jurídico de
subordinación o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral
del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su
fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo
relevante es el resultado especifico concreto logrado con dicha actividad.
Las obligaciones que
surgen entre los trabajadores independientes y quienes contratan la prestación
de sus servicios o la ejecución de una obra o labor determinados, no rebasan el
campo propio del contrato que han acordado y, por consiguiente, no transcienden
en el campo de la seguridad social, en el sentido de que a sus contratantes puedan
exigírseles obligaciones que conciernan a su seguridad o protección, como si
sucede con los trabajadores vinculados por contrato de trabajo, aún cuando ello
no es obstáculo para que puedan utilizarse mecanismos, como los seguros para
garantizar dicha protección. De ahí que el legislador no haya previsto, por el
momento, que la cobertura de la seguridad social, que es progresiva por
tratarse de un derecho programático, se aplique en las mismas condiciones de
los trabajadores dependientes o subordinados, y que su vinculación al sistema
de seguridad social sea voluntaria y no obligatoria.
2.4. La distinta situación jurídica y material
en que se encuentra una y otra clase de trabajadores, justifica, en principio,
desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y racionalidad, y de la
finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes
se les exija el pago íntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben
contribuir al sistema de seguridad social.
2.5. Obviamente, como es deber del Estado, con
la participación de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de
la seguridad social, no se descarta que en un futuro el legislador pueda,
consultando las variables propias de las relaciones que surgen entre los trabajadores
independientes y sus contratantes y las posibilidades económicas de aquél,
crear mecanismos que garanticen la seguridad social para dichos trabajadores en
condiciones similares a las que corresponden a los trabajadores vinculados a
través de contratos de trabajo.
2.6. Además de la diferente situación material
en que se encuentran los trabajadores dependientes e independientes, lo que
fundamentalmente justifica que los trabajadores independientes deban pagar la
totalidad de la cotización al sistema de seguridad social, es la libertad que
la Constitución le otorga (arts. 46 y 48) al legislador para diseñar el sistema
o los sistemas de seguridad social que mejor se adecuan a las finalidades que
ésta debe cumplir dentro del Estado Social de Derecho, y para disponer que ella
se extienda de manera progresiva, cuantitativa y cualitativamente.
El legislador al
amparo de su libertad política de creación del derecho, ha establecido un
régimen distinto entre trabajadores dependientes e independientes, en cuanto a
la base de sus cotizaciones y el monto y distribución de éstas, apoyado en el
hecho de que la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones
laborales con los trabajadores dependientes son diferentes a la de los
trabajadores independientes que, como se dijo, se considera razonable, sin
descartar que de acuerdo con la futura política macro económica y social del
Estado, sea posible el establecimiento de una regulación normativa diferente
que disponga una forma de cotización más favorable a dichos trabajadores.
2.7. Finalmente, considera la Corte que la
declaración de inexequibilidad de las normas demandadas, no conduciría a lograr
la finalidad pretendida por el demandante -la igualación en cuanto a la forma
de pago de las cotizaciones- sino que traería como consecuencia la eliminación
de la afiliación de los trabajadores independientes al régimen de la seguridad
social, pues esta Corporación no podría suplir el vacío normativo que crearía
dicha declaración.
En consecuencia,
estima la Corte que el trato diferenciado que contienen las normas acusadas no
viola el artículo 13 ni ningún otro precepto de la Constitución.
VI. DECISIÓN
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General