T-377-01
Sentencia T-377/01
Sentencia T-377/01
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
para sustituir a las autoridades en las competencias asignadas por la
Constitución Política
GOBIERNO NACIONAL-Formulación anual del presupuesto y ley de
apropiaciones/JUEZ DE TUTELA-Imposibilidad de modificar presupuesto para
incremento salarial de servidores públicos
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia
incremento salarial para servidores públicos
Referencia:
expedientes T-396106 y otros (Acumulados)
Acción de tutela
instaurada por José Leonidas Montoya y otros contra la Nación y otros entes
territoriales y de servicios.
Magistrada Ponente:
Dra.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Bogotá, D.C., abril cuatro (4) del dos mil
uno (2001)
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO BELTRAN SIERRA, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos en primera y en segunda instancia por distintos despachos judiciales
del país, en relación con las acciones de tutela instauradas por diferentes
empleados del sector público, en contra del Presidente de la República; los
Ministros de Hacienda y Crédito Público; Desarrollo; Educación; Trabajo y
Seguridad Social; Justicia y del Derecho; Jefe de Departamento Administrativo
de la Función Pública; el Director de Planeación Nacional y el Director de la
Policía Nacional, entre otros.
La Sala de Selección No. doce (12) de
tutelas de la Corte Constitucional, por auto del cinco (5) de diciembre del año
dos mil (2000), ordenó la revisión de los casos de la referencia, así como su
acumulación, para ser fallados en una misma sentencia, por presentar unidad de
materia.
I. ANTECEDENTES
A.     Hechos
Los hechos constitutivos de las acciones de
tutela objeto de revisión por parte de esta Sala, pueden resumirse así:
Los demandantes, servidores públicos
vinculados a las distintas entidades del Estado, consideran que la decisión del
Gobierno Nacional de no reconocer incremento salarial alguno a los empleados públicos
que devengaban para el primero (1) de enero de dos mil (2000), más de dos (2)
salarios mínimos mensuales, es contraria a sus derechos fundamentales,
específicamente a un salario digno y justo; móvil y proporcional; así como al
principio de igualdad, por cuanto funcionarios de alto nivel como los
magistrados de las Altas Corporaciones, el Contralor General de la República,
el Fiscal General de la Nación, el Procurador General de la Nación, el Defensor
del Pueblo y los Congresistas, obtuvieron un reajuste salarial equivalente al
quince punto tres por ciento (15.3%), pese a la política de ajuste fiscal
promovida por el Gobierno, lo cual constituye en sus conceptos un flagrante
desconocimiento de las garantías constitucionales relativas a la protección de
los derechos de los trabajadores, puesto que dicha determinación conduce
inevitablemente a un perdida ostensible del poder adquisitivo de los salarios
de los peticionarios.
B.- Pretensión.
Solicitan que se tutelen los derechos
fundamentales a un salario digno y justo (artículo 25); móvil y proporcional
(artículo 53); así como al principio de igualdad (artículo 13) de la
Constitución Política y que, en consecuencia, se ordene al Gobierno Nacional
incrementar los salarios de los demandantes, en un porcentaje igual o similar
al índice de precios al consumidor que certifique el Departamento
Administrativo de Estadística -DANE- para el año de mil novecientos noventa y
nueve (1999), a efectos de que puedan conservar el valor adquisitivo de los
mismos; con efecto a partir del primero (1) de enero del año dos mil (2000).
C.- Sentencias objeto de revisión.
Después de la intervención de las entidades
estatales demandadas, que, en términos generales, solicitaron negar las
acciones de tutela interpuestas en su contra, por considerar que la decisión
del Gobierno Nacional de no aumentar los salarios de quienes reciben
emolumentos en cuantía mayor a dos salarios mínimos, no desconoce derecho
fundamental alguno de aquellos que se consideran lesionados con la medida, los
diferentes despachos judiciales que conocieron de estas acciones en el ámbito
nacional, determinaron algunos, conceder el amparo de tutela solicitado al
estimar que la aludida decisión constituye una flagrante vulneración al
postulado de igualdad, en razón al trato discriminatorio otorgado a algunos
funcionarios públicos en detrimento de otros. Así mismo, otros operadores
jurídicos negaron las pretensiones de la demanda al considerar que dicha
determinación corresponde a una potestad exclusiva del ejecutivo en sus
diversas manifestaciones.
Para mejor ilustración sobre las
actuaciones judiciales se anexa un cuadro informativo de las decisiones
proferidas en única, primera y segunda instancia recaídas en cada uno de los
procesos de tutela sub examine.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA SALA
1. Competencia.
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de la referencia,
según lo preceptúan los artículos 86 inciso 1 y 241-9 de la Constitución
Política, en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2. Reiteración de jurisprudencia.
El problema jurídico planteado a esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional, esto es, el no incremento de los
salarios de los servidores públicos a nivel nacional, departamental y municipal
en razón a la potestad gubernamental de fijar los salarios y sus respectivos
aumentos conforme al presupuesto público, ya fue objeto de decisión por parte
de esta Corporación, que en decisión unánime de fecha diez (10) de agosto del
año dos mil (2000), y contenida en la sentencia SU-1052 del 2000[1] M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis,
resolvió denegar las acciones de tutela que, por los mismos hechos y
pretensiones contenidas en los expedientes que ahora son objeto de revisión,
interpusieran distintos servidores estatales. En consecuencia, resulta oportuno
remitirse a lo expresado en dicha providencia, en la cual se explicaron las
razones por las cuales la acción  de tutela era un mecanismo improcedente para
controvertir la determinación gubernamental que originó la interposición de las
acciones de la referencia. En efecto, en la mencionada providencia se
consignaron las siguientes consideraciones sobre el tema:
"Por
consiguiente, al juez constitucional no le corresponde interferir, por vía de
tutela, en las decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la
Constitución Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en
defensa de aquellas situaciones concretas y particulares que le competen,
ordenar que se adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar
los derechos de aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general,
resultan discriminados y por tanto desprotegidos.
De tal manera
que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de
tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y
aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el
propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar
las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser
posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el
constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder
omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección
económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente
la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las
funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las
concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y
cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como
inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
Así las cosas,
corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política
y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es
la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a
controvertir.
En consecuencia
si como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo
ha sostenido esta Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el
proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política
económica y fiscal, no le corresponde al juez de tutela ordenar su modificación
con miras a que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los
servidores públicos, porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en
los asuntos que competen a otras autoridades, desbordando así la competencia
constitucional conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá
responder por extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 6 del mismo ordenamiento.
De otra parte,
debe recordarse que en la contestación a las acciones de tutela cuyas
decisiones se revisan, el Ministro de Hacienda y Crédito Público relaciona la
decisión del Gobierno Nacional de no incluir en el proyecto de presupuesto un
rubro destinado a incrementar la remuneración de los servidores públicos que
devengan más de dos salarios mínimos, con la necesidad de incluir en el
proyecto de ley de presupuesto compromisos que cuenten con los correspondientes
recursos para que puedan efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 39 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
Esta mención del
Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la
regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de
la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del
Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto
determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el
Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86
de la Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos
345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de
conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco
ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva
disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136
del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las
fijadas en “el presupuesto” al igual que invertir las incluidas en éste en
forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la
acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el juez
constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los
accionantes como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo haga.[2]
3.2. Los
tutelantes además de estar inconformes con la decisión del Gobierno Nacional
relativa al no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos
en el ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso Nacional por el
artículo 187 de la Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado,
por el artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los
incrementos previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida
del Gobierno Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos
resultarían afectados con el no incremento de sus salarios para el presente año.
Al respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser
controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un
trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.
De lo anterior se
sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de
tutela, tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar
o modificar las orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de
gasto público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en
la Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia
determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a
consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se
controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas
con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.
Igualmente,
tampoco la acción de tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la
constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al
igual que las anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad.
Así mismo, el
mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el
cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no
puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable
jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a
la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar
que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto
en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.).
4.-
Improcedencia de la acción de tutela como medida transitoria.
Corresponde a la
Corte determinar si procede conceder las acciones instauradas como mecanismo
transitorio, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo constitucional
definitivo debe negarse, por existir otros procedimientos establecidos en el
ordenamiento para controvertir los hechos aducidos por los accionantes, tal y
como quedó explicado.
Por consiguiente,
se hace necesario valorar la situación particular y concreta de cada uno de los
accionantes a fin de establecer, si las circunstancias relatadas por éstos son
de tal gravedad que ameritan la intervención del juez constitucional en asuntos
que competen a otras autoridades desconociendo las disposiciones
Constitucionales y legales que consagran y desarrollan el principio de la
legalidad de la función pública. En caso contrario se negarán las acciones
también como mecanismo transitorio porque, si las circunstancias que aquejan a
los accionantes no constituyen amenaza o consolidación de un perjuicio
irremediable, nada se remediaría con la intervención del juez de tutela, empero
si se quebrantaría todo el orden institucional.
Al respecto se
observa que todos los accionantes invocan la protección transitoria arguyendo
que se disminuyó el poder adquisitivo de su salario al no haberse decretado su
reajuste de conformidad al incremento del IPC para el año inmediatamente
anterior. Ninguno se refiere a circunstancias especiales, como tampoco se
aportan pruebas de hechos excepcionales que ameriten protección. De ahí que ha
de considerarse que éstos han sido afectados por el incremento del costo de vida,
al igual que todos los habitantes del territorio nacional, problemática que
debido a su generalidad y a su componente estructural, no puede remediarse
mediante las órdenes que compete impartir al juez de tutela.
Además, de
conformidad con lo expuesto por la apoderada de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, corroborado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y no contradicho por los actores, “debido a que a los
servidores públicos tuvieron en 1999 un incremento real de 3 puntos, al
comparar el aumento salarial del 15% frente a una inflación esperada del 12%.
Como la inflación prevista para el año 2000 es de un 10% y la masa salarial
crecerá un 5.6% , se presenta en el presenta año una pérdida de 4 puntos que
prácticamente es compensada con el aumento real obtenido por los servidores
públicos en el año inmediatamente anterior”. Quiere decir entonces que la
violación general impersonal y abstracta del derecho al trabajo de los
servidores públicos, invocada para fundamentar el amparo provisional, no ha
sido grave e irreparable porque, en términos globales, de llegar la inflación
al 10% en el presente año, la pérdida del poder adquisitivo de la masa salarial
que conforman estos servidores sería mínima.
Por consiguiente,
la Corte estima que en el presente asunto la tutela no puede concederse como
mecanismo transitorio, en razón a que deben ser las instancias correspondientes
las que decidan si los actos generales que se controvierten, vulneran el
derecho a la igualdad y al trabajo de los servidores públicos; y, como ha
quedado expuesto, ninguno de los accionantes adujo ni probó un perjuicio
irremediable que amerite la protección transitoria."
En este orden de ideas y en vista de que
existe identidad tanto en los hechos como en las pretensiones de las acciones
de tutela que fueron revisadas mediante el fallo de diez (10) de agosto del año
en curso -Sentencia SU - 1052  de 2000-, y  las que ahora ocupan la atención de
esta Sala, habrá de reiterarse la doctrina constitucional sentada en la
mencionada providencia.
Por lo anterior, se revocarán las
decisiones judiciales que concedieron el amparo solicitado por los distintos
servidores estatales.
III.-   DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCANSE las sentencias proferidas por los despachos
judiciales que decidieron en instancia las acciones de tutela de que tratan los
expedientes T–396106 y acumulados, en las que se concedió el amparo que
solicitaron los actores, servidores públicos, por la decisión del Gobierno
Nacional de no aumentar los salarios y pensiones estatales para al año 2000,
cuando éstos, en su cuantía, fueran superiores a dos (2) salarios mínimos. En
consecuencia, se dejan sin efecto las órdenes que fueron emitidas por los
diferentes despachos judiciales en estos expedientes, para que el Gobierno
Nacional hiciera las apropiaciones presupuestales correspondientes, a efectos
de reconocer y pagar en forma retroactiva, el reajuste salarial para el año
2000.
Segundo. Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el mismo tema pueden consultarse
las sentencias SU-106/00 M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra y SU-1135/00 del mismo
magistrado.
[2]Consultar entre otras  C-073 y 555 de
1993; C-018 de 1996, T-363 de 1997 y C-054 de 1998.