T-307-16
Sentencia T-307/16
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Caso en que se negó reconocimiento de práctica jurídica
realizada en personería municipal
Por regla general la acción de
tutela es improcedente contra los actos administrativos, por cuanto existen en
la jurisdicción de lo contencioso administrativo los medios de control que se
presumen idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos
reclamados. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha admitido que
procede excepcionalmente la acción de tutela para controlar la actuación de la
Administración, por ejemplo, tratándose el acto administrativo que niega el
reconocimiento de la judicatura Ad Honórem, cuando el respectivo medio de
control carece de idoneidad y/o eficacia para cesar la evidente vulneración de
los derechos fundamentales o, cuando es necesario evitar un perjuicio
irremediable.
EXIGIBILIDAD DE PRACTICA JURIDICA DE LA JUDICATURA
COMO REQUISITO PARA ACCEDER A TITULO DE ABOGADO-Jurisprudencia constitucional
PRACTICA
JURIDICA PARA ACCEDER AL TITULO DE ABOGADO-Exigibilidad
de especiales requisitos de grado para obtener título de idoneidad y ejercer
profesiones que involucran un riesgo social
El legislador señaló dentro de su amplio
marco de configuración legislativa diversas alternativas a los egresados de los
programas de derecho, para que éstos puedan optar por el título de abogados,
respetando la libertad de escoger profesión y oficio y la protección de la
autonomía del legislador y de las universidades.
PRACTICA DE
JUDICATURA COMO REQUISITO PARA EL TITULO DE ABOGADO-Instituciones, modalidad y tiempo en el que debe realizarse
El egresado del programa de derecho, en adición a
los requisitos de plan de estudios y exámenes preparatorios, tiene la facultad
de elegir entre la monografía o la realización de la judicatura para efectos de
acceder al título de abogado. En este último evento, existe la libertad de
escoger las condiciones (entiéndase tiempo, remuneración, entidad) en las que
se realizará dicha práctica jurídica, lo que permite que la misma se adecué a
las necesidades, propósitos, incluso, al proyecto de vida del futuro abogado.
Por ello, la judicatura no puede entenderse como una barrera para el ejercicio
de la abogacía, sino que debe concebirse como una oportunidad que tiene el
egresado de adquirir
experiencia laboral, además de conocimientos jurídicos que lo ayudarán en el
posterior desarrollo de su profesión.
PRACTICA
JURIDICA EN CALIDAD DE AD-HONOREM EN PERSONERIAS MUNICIPALES-Régimen jurídico aplicable
El
régimen jurídico aplicable a los egresados de los programas de derecho que
presten sus servicios en calidad de judicante Ad Honórem en las personerías
municipales, es el previsto en la Ley 878 de 2004.
PRACTICA JURIDICA EN CALIDAD DE AD-HONOREM EN PERSONERIAS
MUNICIPALES-Requisitos
PRACTICA JURIDICA EN CALIDAD DE AD-HONOREM EN PERSONERIAS MUNICIPALES-Judicante adquiere calidad de servidor público por el tiempo que
preste sus servicios a dicha entidad
PRACTICA
JURIDICA EN CALIDAD DE AD-HONOREM EN PERSONERIAS MUNICIPALES-Judicante con dedicación exclusiva, salvo cuando se trate del
ejercicio de la docencia e investigación académica
INCOMPATIBILIDADES
DEL SERVIDOR PUBLICO-Alcance del artículo 128 de la
Constitución/PROHIBICION CONSTITUCIONAL DE DOBLE ASIGNACION
El artículo
128 de la Constitución, y el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 que lo desarrolla, tiene por finalidad que en el
ámbito de la función pública, se proteja el patrimonio público y se preserve la
moralidad administrativa, entendida esta última como la imposibilidad de que un
servidor público “pueda valerse de su influencia para obtener del Estado una
remuneración diferente o adicional a la que perciben como sueldo”. Como quedó
expuesto, para garantizar este propósito, el Constituyente de 1991 consagró en
la Carta Política (i) la prohibición de desempeñar simultáneamente más de un
empleo público, y (ii) el de recibir más de una asignación que provenga de las
arcas del Estado (artículo 128 C.P.). En virtud de la primera, está proscrito
que un servidor público, que por ende ocupa un cargo público y recibe una
remuneración, ejerza otro empleo público igualmente remunerado y, en cuanto a
la segunda, está prohibido que un servidor público, en un cargo público que le
representa una remuneración, reciba otra asignación a cargo del Estado
–entiéndase toda clase de remuneración, sueldo, honorarios, mesada pensional-,
excepto aquellas que autoriza la ley.
PRACTICA JURIDICA EN CALIDAD DE AD-HONOREM EN
PERSONERIAS MUNICIPALES-Judicante
no incurre en incompatibilidad de servidor púbico, al desempeñarse como docente
y como ad-honorem en Personería municipal, por cuanto no recibe doble
asignación
PRACTICA
JURIDICA EN CALIDAD DE AD-HONOREM EN PERSONERIAS MUNICIPALES-Ejercicio simultáneo de la práctica jurídica y ejercicio de la
docencia, no constituye incompatibilidad, por  lo tanto no se puede negar por
desconocimiento del requisito de “dedicación exclusiva”
DERECHO A LA
EDUCACION Y EXIGIBILIDAD DE PRACTICA JURIDICA DE LA JUDICATURA COMO REQUISITO
PARA ACCEDER A TITULO DE ABOGADO-Se advierte al
Consejo Superior que una vez el accionante acredite el cumplimiento de horas
que le hacen falta para completar tiempo de judicatura, reconozca práctica
jurídica sin dilaciones injustificadas
Referencia: expediente
T-5.377.286
Acción de tutela
interpuesta por el ciudadano Carlos Alberto Muñoz Cadavid contra la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura -Unidad de Registro
Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia-.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de
dos mil dieciséis (2016)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Alejandro Linares Cantillo, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. El señor Carlos Alberto Muñoz Cadavid
interpuso acción de tutela contra la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura -Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la
Justicia-, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al libre
desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, a la
vida digna y a la no violación del principio de la buena fe, como consecuencia
del acto administrativo proferido por la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura –Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares
de la Justicia-, que negó al actor el reconocimiento de la judicatura Ad
Honórem, argumentando otros que el accionante estaba incurso en una
incompatibilidad para desempeñar de manera simultánea los cargos de judicante
no remunerado y docente vinculado a la Secretaría de Educación del Municipio de
Bello (Antioquia). Dicha judicatura se realizó con el fin de obtener el título
de abogado, en la Personería del Municipio de Bello (Antioquia).
Frente a lo anterior, el accionante
solicitó al juez de tutela ordenar a la entidad accionada reconocer la práctica
jurídica Ad Honórem realizada en la Personería del Municipio de Bello
(Antioquia) en forma inmediata, de manera que le permita acceder al título de
abogado.
B.
HECHOS RELEVANTES
2. El ciudadano
Carlos Alberto Muñoz Cadavid, de 59 años de edad[1], estudió el programa profesional
en Derecho en la Universidad de Antioquia, dentro del cual culminó materias el
31 de agosto de 2012[2].
3. El 11 de abril de 2014, como parte del
cumplimiento de los requisitos para obtener el título de abogado, el actor
inició la práctica jurídica en la Personería de Bello (Antioquia)[3].
Para ese efecto, mediante la Resolución No. 030-1 del 11 de abril de 2014 y el
acta de posesión de la misma fecha, el Personero municipal nombró y posesionó
al actor como judicante Ad Honórem, cargo que debía desempeñar de lunes
a viernes, de 6:00 a.m. a 12:00 m[4].
4. El 11 de febrero de 2015, el actor
culminó la práctica jurídica desarrollada en la Personería municipal de Bello
(Antioquia), entidad que certificó el cumplimiento de la judicatura Ad
Honórem, el período, la jornada y las funciones que desempeñó durante la
misma[5].
5. Adujo el actor que, el 19 de febrero de
2015, envió a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la
documentación exigida para obtener el reconocimiento de la judicatura Ad
Honórem y de esta manera optar por el título de abogado.
6. El 6 de julio de 2015, el peticionario
allegó ante la accionada la constancia expedida, el 22 de junio de 2015, por la
Secretaría de Educación Municipal de Bello, en la cual se indica que ingresó a
dicha entidad el día 16 de enero de 2006 y que hasta la fecha en la que se
emitió la mencionada certificación, el accionante había venido desempeñando el
cargo de docente en propiedad, en el Instituto Educativo Marco Fidel Suarez,
ubicado en el municipio mencionado[6].
7. El 21 de
julio de 2015, mediante Resolución No. 4087 proferida por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura -Unidad de Registro
Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia-, dicha entidad negó el
reconocimiento de la práctica jurídica realizada por el señor Carlos Alberto
Muñoz Cadavid en la Personería del Municipio de Bello (Antioquia). Señaló que,
de acuerdo con la Ley 878 de 2004, mediante la cual se regula la judicatura Ad
Honórem en la Procuraduría General de la Nación, normatividad que señala la
accionada resulta aplicable a la situación de aquellos que realizan la práctica
jurídica en las personerías, la judicatura “debe ejercerse a tiempo
completo y dedicación exclusiva, por el término de 9 meses”[7].
En
ese sentido, manifestó la accionada que si bien el peticionario había
desempeñado dichas funciones por el término de 10 meses -comprendidos entre el
11 de abril de 2014 y el 11 de febrero de 2015, en jornada laboral de 6 horas,
no era posible reconocer ese período de tiempo, debido a la incompatibilidad
presentada para el desempeño simultaneo de los cargos de judicante Ad
Honórem en la Personería Municipal de Bello y de docente vinculado a la
Secretaría de Educación del mismo ente territorial[8].
Argumentó
la entidad accionada que, de conformidad con los artículos 128 de la Constitución
y 19 de la Ley 4 de 1992, el peticionario estaba inmerso en una
incompatibilidad, toda vez que, desempeñó simultáneamente más de un empleo
público, al haber trabajado como servidor público cuando ejerció su cargo de
docente vinculado a la Secretaría de Educación del Municipio de Bello
(Antioquia) y, al mismo tiempo, haber adquirido temporalmente la calidad de
servidor público cuando realizó la judicatura Ad Honórem en la
personería mencionada. Sobre este punto, aseveró que, “cuando un egresado
desempeña uno de estos cargos adquiere las mismas obligaciones y
responsabilidades de los funcionarios de la entidad en la cual realiza la
judicatura, adquiriendo temporalmente la calidad de servidor público autorizado
por la Ley, tal como lo establece el artículo 1º de la Ley 878 de 2004”[9].
Finalmente, la entidad accionada manifestó que contra dicha Resolución No. 4087
procedía el recurso de reposición, sin embargo, el accionante no impugnó la
decisión.
8. El 16 de octubre de 2015, el señor Carlos
Alberto Muñoz Cadavid interpuso acción de tutela contra la Unidad de Registro
Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al
trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y a la no violación del principio de
la buena fe, como consecuencia del acto administrativo, por medio del cual se
negó el reconocimiento de la judicatura no remunerada establecida como
requisito para acceder al título de abogado.
El accionante manifestó que la decisión de
la entidad accionada vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto, se
convierte en el único obstáculo para obtener el título de abogado, lo cual
entorpece su proyecto de vida. Frente a lo dispuesto en el artículo 128 de la
Constitución, adujo que no realizó de manera simultánea su práctica jurídica
con el desempeñó de la labor de docente, pues las funciones como judicante las
desarrollaba entre 6:00 a.m. y 12 m, mientras su trabajo como profesor lo
realizaba entre 12:30 m y 6:00 p.m. Además, alegó que no era posible  aplicar a
su caso la incompatibilidad aludida, debido a que, no recibió una doble
remuneración por parte del Estado porque la judicatura la realizó en la
modalidad Ad Honórem. Finalmente, fundamentó su acción en las
consideraciones expuestas en las sentencias T-932 de 2012, T-892A de 2006 y
C-621 de 2004.
9. Por lo anterior, el accionante solicitó
al juez de tutela, primero, reconocer la judicatura Ad Honórem,
realizada por éste en la Personería del Municipio de Bello (Antioquia), en
forma inmediata, de manera que se permita optar al título de abogado y,
segundo, prevenir a la accionada para que en adelante no siga vulnerado “los
principios humanos, constitucionales y legales”.
C.
RESPUESTA DE LA
ENTIDAD ACCIONADA
10. La Unidad de
Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior
de la Judicatura[10], manifestó que el legislador ha
establecido en diferentes normas las condiciones, los cargos y las entidades en
las que se puede desempeñar la judicatura Ad Honórem. En ese sentido,
adujo que en un principio no era procedente reconocer las prácticas jurídicas
realizadas en las Personerías Municipales porque no se encontraban entre las
opciones previstas por el legislador; sin embargo, esa circunstancia cambió, en
razón a que, mediante la sentencia T-932 de 2012, la Corte Constitucional
ordenó acreditar las prácticas jurídicas en dichas entidades, al considerar que
por mandato constitucional las Personerías ejercen las mismas funciones del
Ministerio Público bajo la dirección de la Procuraduría General de la Nación.
Desde ese momento se han venido acreditando las judicaturas Ad-Honórem
en las Personerías, siempre y cuando, sean realizadas durante un período de 9
meses, en jornada completa de trabajo y desempeñando funciones jurídicas.
Señaló la entidad accionada que, con base
en los artículos 128 de la Constitución y 19 de la Ley 4 de 1992, el accionante
estaba inmerso en una incompatibilidad para ejercer las funciones de judicante Ad-Honórem
en la Personería Municipal de Bello, debido a que se venía desempeñando como
servidor público en el cargo de docente vinculado a la Secretaría de Educación
del mismo municipio. Agregó que si bien no se presentó un cruce en los horarios
en los cuales desempeñó las funciones de los cargos mencionados, la
simultaneidad concurre en el hecho de ostentar la calidad de servidor público
como docente en dicha Secretaria de Educación y como judicante Ad Honórem
al servicio de la Personería del mencionado municipio, durante un mismo período
de tiempo. Además, precisa la accionada que “el desempeño de la práctica
jurídica debe ser de tiempo completo y dedicación exclusiva y en el
presente caso el egresado desempeño la práctica jurídica en jornada laboral de
6 horas en razón a que tenía que cumplir con sus obligaciones laborales en la
Institución Educativa, por lo tanto no cumplió con ese requisito establecido
por el legislador para todas las entidades en las cuales es válido el desempeño
de la práctica jurídica en calidad Ad-Honorem”[11].
Adicionalmente, la entidad accionada indicó
que si bien el actor no recibió remuneración durante el tiempo que desempeñó
las funciones en la Personería del Municipio de Bello (Antioquia), ello no
quiere decir que no tenga las mismas responsabilidades y obligaciones de los
demás servidores públicos. En ese orden de ideas, aseveró que “los cargos
creados por la Ley en calidad Ad-Honorem para el desempeño de la práctica
jurídica dentro de la administración pública y de justicia, deben ser ejercidos
por aquellos egresados que efectivamente no tienen ninguna clase de relación laboral
o contractual con el Estado, debido a que en caso contrario la práctica
jurídica no podría ser Ad-Honorem sino remunerada y deberá ajustarse a la
normatividad que regula el desempeño de la judicatura en esta modalidad”.
Finalmente, la entidad accionada manifestó
que no son válidas las pretensiones de la acción de tutela, porque el acto
administrativo atacado se ajusta a las normas que regulan la materia, los
derechos reclamados como vulnerados no hacen parte del proceso de la
acreditación de la judicatura, el accionante no señaló una situación en
particular como punto de referencia para probar la vulneración del derecho a la
igualdad, además, no consultó los medios dispuestos por la accionada para
informarse acerca de las condiciones en las que se debía desempeñar la
judicatura Ad Honórem.
D.
RESPUESTA DEL TERCERO
INTERVINIENTE
11. La Personería Municipal de Bello
(Antioquia), realizó un recuento de los hechos expuestos en la demanda de
tutela, ratificando que se encargó de vigilar el cumplimiento de la judicatura Ad
Honórem del accionante, durante el período comprendido entre el 11 de abril
de 2014 y el 11 de febrero de 2015, en un horario de lunes a viernes de 6 a.m.
a 12 m.
E.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Primera
instancia: Sentencia proferida por el Tribunal Superior de Medellín, Sala de
Decisión Constitucional, el 4 de noviembre de 2015
12. El Tribunal Superior de Medellín negó el
amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, argumentando
que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, en tanto, la jurisdicción
de lo contencioso administrativo es el escenario natural para controvertir la
legalidad del acto administrativo, mediante el cual la accionada negó el
reconocimiento de la práctica jurídica y, contra el cual no fue presentado el
recurso de reposición.
Además,
señaló que la acción de tutela no procede como mecanismo transitorio de amparo,
por cuanto, el actor no aportó prueba siquiera sumaria que evidencie la
existencia de un perjuicio irremediable.
Impugnación
13. El accionante hizo énfasis en que la
Corte mediante la sentencia T-932 de 2012, dispuso que no era obligatorio hacer
uso del recurso de reposición para agotar la vía gubernativa y que el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho no resultaba idóneo y
efectivo para proteger los derechos fundamentales vulnerados con ocasión de un
acto administrativo que niega el reconocimiento de una práctica jurídica. En
cuanto a la inexistencia del perjuicio, manifestó que, contrario a lo sostenido
por el a quo, sí mencionó en la demanda de tutela la posibilidad de la
configuración de un perjuicio irremediable y los derechos que se violaron con
el acto administrativo acusado. Por las anteriores razones, solicitó se revoque
la decisión impugnada y, en su lugar, se concedan las pretensiones expuestas en
la acción de tutela.
Segunda
instancia: Sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal, el 19 de enero de 2016
14. La Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia confirmó el fallo de primera instancia, negando así el
amparo a los derechos fundamentales invocados por el accionante, al considerar
que el actor se equivocó al elegir la acción de tutela para censurar la
resolución que negó el reconocimiento de la judicatura, porque el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía judicial idónea
para dirimir este tipo de conflictos. Señaló que el actor omitió interponer el
recurso de reposición contra el acto administrativo acusado y que no acreditó
la existencia de un perjuicio irremediable. Por último, agregó que el a quo
no desconoció lo dispuesto por la Corte en la sentencia T-932 de 2012, por
cuanto, los hechos estudiados en aquella oportunidad son diferentes a los
planteados por el accionante.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
15. Esta Corte es competente para conocer de
esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del 26 de febrero
de 2016, expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Dos de esta Corte,
que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de
instancia.
B.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
Acorde con los fundamentos fácticos
expuestos en la Sección I anterior de esta providencia, le corresponde a la
Sala Tercera de Revisión determinar si:
16. ¿Vulneró la Unidad de Registro Nacional
de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura los derechos fundamentales a la educación, al libre
desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y a
la vida digna del accionante, al negar el reconocimiento de la práctica
jurídica realizada por él en la Personería Municipal de Bello, bajo el
argumento de que no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales de la
práctica jurídica Ad Honórem, a saber tiempo completo y dedicación exclusiva,
al haber el accionante (i) desempeñado la práctica jurídica en jornada laboral
de 6 horas, e (ii) incurrido en una incompatibilidad por haber desempeñado de
manera simultánea, los cargos de docente remunerado en la Secretaría de
Educación del Municipio de Bello (Antioquia) y de judicante Ad Honórem
no remunerado en la Personería del mismo municipio, ambos, en calidad de
servidor público?
17.  Con el fin de resolver el problema
jurídico planteado por la Sala, en primer lugar, la Sala procederá a reiterar
la jurisprudencia constitucional relativa a la procedencia de la acción de
tutela contra actos administrativos. A continuación, hará una exposición acerca
del derecho fundamental a la educación y la exigibilidad de la práctica
jurídica de la judicatura como requisito para acceder al título de abogado. En
tercer lugar, reiterará la jurisprudencia constitucional relativa a la
posibilidad de realizar la judicatura Ad Honórem en personerías
municipales y el régimen jurídico aplicable. En cuarto lugar, se analizará el
alcance de la incompatibilidad prevista en el artículo 128 de la Constitución.
Finalmente, se resolverá el caso concreto.
C.
PROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS
18. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución
Política, la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia[12], y los artículos concordantes del
Decreto 2591 de 1991, la acción
de tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual, sólo
procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo: (i)
cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, (ii)
cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de
forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las
circunstancias del caso concreto; así mismo, procederá como mecanismo transitorio
cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a
un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, la
protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por
parte del juez ordinario[13].
19. Concordante con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha
reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para
controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón
a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este
mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir
previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solucionar los
conflictos con la Administración y proteger los derechos de las personas[14].
20. No obstante, esta Corte ha determinado que, excepcionalmente, será
posible reclamar mediante la acción de tutela la protección de los derechos
fundamentales vulnerados por la expedición de un acto administrativo, no sólo
cuando se acude a la tutela como medio transitorio de amparo, evento en el cual
será necesario acreditar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino
también cuando se constata que el medio de control preferente carece de
idoneidad[15] y/o eficacia[16]
para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos
fundamentales vulnerados.
21. En todo caso,
en cuanto a la procedencia en forma definitiva de la acción de tutela cuando se
dirija contra actos administrativos, la Corte ha señalado que deberá definirse
en atención a las circunstancias especiales de cada caso concreto[17].
Así, por ejemplo, aunque existan otros mecanismos de defensa judicial, como el
medio de control de la nulidad y restablecimiento del derecho, el juez de
tutela deberá analizar las condiciones de eficacia material y las
circunstancias especiales de quien reclama la protección de sus derechos
fundamentales, para efectos de definir la procedencia definitiva del amparo.
22. En aplicación de los anteriores fundamentos, esta Corporación ha juzgado, en varias ocasiones, la procedencia de
la acción de tutela para cuestionar la validez o controlar los efectos de los
actos administrativos, mediante los cuales la Unidad de Registro Nacional de
Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura ha
negado, por diferentes razones, el reconocimiento de la judicatura Ad
Honórem para optar por el título de abogado[18].
23. En esos casos, en lo que respecta al
análisis del requisito de subsidiariedad, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no
es el medio de defensa judicial eficaz
para obtener el reconocimiento de la práctica jurídica no remunerada, en razón
a que, “(…) la excesiva prolongación en la protección de los derechos
fundamentales [del demandante], puede no ser solucionada de la manera
rápida y efectiva que se requiere para garantizar de manera oportuna el amparo
de sus derechos, e incluso puede conllevar a la configuración de un perjuicio
irremediable ante la imposibilidad de acceder a su título de abogad [o]”[19].
24. De esta manera,
la Corte ha determinado que la acción de tutela procede, de forma excepcional,
para dirimir el conflicto que se deriva de la negativa del reconocimiento de la
práctica jurídica, al encontrar que el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho no es lo suficientemente rápido y efectivo para
garantizar la reparación de los derechos fundamentales vulnerados, tales como,
la educación, la libertad de escoger profesión u oficio y, en algunos casos, el
trabajo. En efecto, para este Tribunal someter la definición de los derechos
anotados al trámite regular de un proceso administrativo, significa prolongar
en el tiempo una traba que, por un lado, impide al estudiante obtener el título
de abogado y, por el otro, afecta de manera desproporcionada su derecho
fundamental a la educación[20].
25. A partir de lo expuesto, se concluye que, por regla general la
acción de tutela es improcedente contra los actos administrativos, por cuanto
existen en la jurisdicción de lo contencioso administrativo los medios de
control que se presumen idóneos y eficaces para garantizar la protección de los
derechos reclamados. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha admitido
que procede excepcionalmente la acción de tutela para controlar la actuación de
la Administración, por ejemplo, tratándose el acto administrativo que niega el
reconocimiento de la judicatura Ad Honórem, cuando el respectivo medio
de control carece de idoneidad y/o eficacia para cesar la evidente vulneración
de los derechos fundamentales o, cuando es necesario evitar un perjuicio
irremediable.
D.
EL DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACIÓN Y LA EXIGIBILIDAD DE LA PRÁCTICA JURÍDICA DE LA
JUDICATURA COMO REQUISITO PARA ACCEDER AL TÍTULO DE ABOGADO
26. De acuerdo con
el artículo 67 de la Constitución Política[21], la educación tiene una doble
connotación como derecho y como servicio público. La educación como derecho se
constituye en la garantía que propende por la formación de los individuos en
todas sus potencialidades, pues a través de esta la persona puede elegir un proyecto de vida y materializar principios y valores que
son propios del ser humano, y
la educación como servicio público, se convierte en una obligación del Estado
inherente a su finalidad social.
27. La Corte
Constitucional ha reiterado que la educación es un derecho fundamental, no solo
cuando se trata de los niños (artículo 44 Superior), sino también en la formación de los adultos (educación superior). Esto, en razón
a que, se trata de un derecho que es inherente y esencial al ser humano, una
actividad dignificadora de la persona y un medio a través del cual se garantiza
el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y los demás bienes y valores
de la cultura[22].
28. Con relación a
la educación superior, la jurisprudencia constitucional
ha determinado que el derecho a recibir un título[23]
hace parte del contenido protegido del derecho fundamental a la educación[24].
No obstante, teniendo en cuenta la doble faceta derecho-deber que tiene la
educación, en tanto, genera obligaciones recíprocas
entre todos los actores del proceso educativo, el titulo será exigible
únicamente cuando el estudiante acredite el cumplimiento de todos los
requisitos académicos para su obtención.
29. En este punto,
cabe resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución,
el legislador podrá imponer requisitos para acceder a un título de idoneidad
que permita ejercer determinada profesión. Las implicaciones o riesgos sociales
que conlleve la misma, condicionan el establecimiento de exigencias de menor o
mayor rigurosidad, las cuales, en todo caso, deben atender a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, a fin de que no constituyan una traba o
barrera que termine afectando no solo el derecho a la educación, sino también
derechos como la libertad de escoger profesión u oficio, trabajo, entre otros[25].
30. Ahora bien, en
el caso particular del programa académico de derecho, la ley ha establecido que
los estudiantes deben acreditar el cumplimiento de unos requisitos especiales
para obtener el título de abogado y, en efecto, ejercer la profesión. Entre
ellos, se encuentran la realización de consultorios jurídicos; la presentación
de exámenes preparatorios; y de conformidad con lo dispuesto en el artículo
2º de la Ley 552 de 1999, la
elaboración y la sustentación de la monografía jurídica o la realización de la
judicatura.
31. En cuanto al
fundamento constitucional de la judicatura, la Corte en la sentencia C-749 de
2009, señaló:
“(…) la
exigencia de la judicatura es una expresión ajustada a la Constitución de la
competencia del Congreso para establecer requisitos y condiciones para el
ejercicio de profesiones que impliquen riesgo social.  Ello debido a que
el otorgamiento de espacios para que los futuros abogados y abogadas
desarrollen habilidades que solo pueden adquirirse en la práctica profesional,
redunda necesariamente en la idoneidad de estos y, consecuencialmente, en la
satisfacción del interés general, representado en (i) los ciudadanos usuarios
de sus servicios, que ven intervenidos sus derechos y libertades por la
asesoría que brinden estos profesionales; (ii) el adecuado cumplimiento de los
fines estatales (Art. 2º C.P.), en los casos que el profesional acceda al
servicio público conforme las condiciones de mérito previstas en la
Constitución y la ley.”
Así mismo, la Corte en la sentencia T-433 de 2012
manifestó que el requerimiento de mayores exigencias para la concesión del
título de abogado se inscribe en una ponderación entre:
“(…) la
limitación constitucional a la libertad de escoger profesión u oficio,
consistente en la facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad como
requisito para el ejercicio de las ocupaciones que conlleven riesgo social
(Art. 26 C.P.) y la protección de la autonomía universitaria, que implica la
potestad de las instituciones de educación superior para que, de acuerdo con la
ley, determinen el contenido de sus programas académicos y los requisitos
exigibles para obtener los grados correspondientes (Art. 69
C.P.)”[26].
32. De
lo anterior se desprende que, el legislador señaló dentro de su amplio marco de
configuración legislativa diversas alternativas a los egresados de los
programas de derecho, para que éstos puedan optar por el título de abogados,
respetando la libertad de escoger profesión y oficio y la protección de la
autonomía del legislador y de las universidades. Así mismo, la jurisprudencia
constitucional anteriormente mencionada ha establecido que el requisito de la
judicatura cumple una doble
función. Por un lado,
propicia los espacios para que los egresados de derecho desarrollen habilidades
que solo pueden adquirirse en la práctica profesional y, por el otro,
contribuye a la satisfacción del interés general, en la medida que, (i)
beneficia a los ciudadanos usuarios de sus servicios y, (ii) sirve de apoyo al
adecuado cumplimiento de los fines estatales previstos en el artículo 2º de la
Carta.
33. Cabe
mencionar que en diversos cuerpos normativos se encuentran establecidas las
instituciones, la modalidad y el tiempo en el que debe realizarse la
judicatura, a saber:
(a)  Judicatura
remunerada: se deberá realizar de manera continua o
discontinua y por el término de un año, en diversas instituciones de la Rama Judicial, Ejecutiva,
del sector privado sometidas a la inspección y vigilancia de las
Superintendencias, o como monitor de los consultorios jurídicos a cargo de las
facultades de derecho (artículo 5 del Acuerdo No. PSAA10-7543 del 14 de
diciembre de 2010[27], expedido por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). Dentro de esta
categoría, igualmente se inscribe el ejercicio de profesión con buen crédito y
reputación moral, la cual deberá evidenciarse por el término de dos años, según
lo dispone el artículo 31 del Decreto 196/71.
(b)  Judicatura no remunerada o Ad honórem: se deberá realizar por el término de nueve
meses, en los siguientes cargos: (i) auxiliar judicial en organismos
de la Rama Judicial, las Fiscalías Delegadas y la justicia penal militar
(Decreto 1862 de 1989); (ii) auxiliar del Defensor de
Familia, adscrito al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (artículos 55 a
57 de la Ley 23 de 1991); (iii) defensor
público de la Defensoría del Pueblo (artículos 21 y 22 de la Ley 24 de 1992); (iv) auxiliar jurídico Ad honórem en
la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República (Ley 878
de 2004); y (v) el
ejercicio de la judicatura Ad Honórem en las ligas y asociaciones
de consumidores y usuarios, al igual que como abogado o asesor jurídico de
entidad sometida a inspección, vigilancia y control de cualquiera de las
Superintendencias establecidas en el país (Ley 1086/06).
34. A partir de lo anterior, es posible concluir que
el egresado del programa de derecho, en adición a los requisitos de plan de
estudios y exámenes preparatorios, tiene la facultad de elegir entre la
monografía o la realización de la judicatura para efectos de acceder al título
de abogado. En este último evento, existe la libertad de escoger las
condiciones (entiéndase tiempo, remuneración, entidad) en las que se realizará
dicha práctica jurídica, lo que permite que la misma se adecué a las
necesidades, propósitos, incluso, al proyecto de vida del futuro abogado. Por
ello, la judicatura no puede entenderse como una barrera para el ejercicio de
la abogacía, sino que debe concebirse como una oportunidad que tiene el
egresado de adquirir
experiencia laboral, además de conocimientos jurídicos que lo ayudarán en el
posterior desarrollo de su profesión.
E.
REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE LA REALIZACIÓN DE LA JUDICATURA AD
HONÓREM EN PERSONERÍAS MUNICIPALES. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE
35. Es importante
hacer una breve referencia a lo dispuesto por la Sala Primera de Revisión de
esta Corte en la sentencia T-932 de 2012[28],
por cuanto, en ella se reconoció que los egresados de los programas de derecho
tienen la posibilidad de realizar su práctica jurídica o judicatura no
remunerada, o Ad Honórem, en entidades públicas como las personerías
municipales, a pesar de que la ley no señala expresamente que estas se
encuentren habilitadas para tal efecto y no hacen parte de la estructura
orgánica de la Procuraduría General de la Nación. La Sala arribó a esta
conclusión, a partir de las siguientes consideraciones:
(a)
Es claro que la Ley 878 de 2004 “Por
la cual se establece la prestación del servicio de Auxiliar Jurídico ad honórem
en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República para
el desempeño de la judicatura voluntaria para los egresados de la Carrera de
Derecho”, de un lado, autoriza en su
artículo 1º la prestación del servicio de auxiliar jurídico Ad Honórem
en la Procuraduría General de la Nación, el cual se debe desempeñar durante
nueve meses y cumpliendo una jornada laboral de ocho horas diarias, y de otro,
no reconoce expresamente a las personerías municipales como entidades
habilitadas para que los egresados de derecho realicen la judicatura Ad
Honórem.
(b)
No obstante lo
anterior, procede la aplicación analógica de la Ley 878 de 2004 que permite el
ejercicio de la práctica jurídica en la Procuraduría para aquellas personas que
la llevan a cabo en las personerías municipales. Esto, debido a que, el
ordenamiento jurídico excluye una actividad que satisface plenamente los fines
constitucionales de la judicatura, que se desarrolla en un ámbito institucional
idóneo y que, en consecuencia, asegura una adecuada formación de los futuros
profesionales del derecho.
(c)
En ese orden, la
negativa del Consejo Superior de la Judicatura de avalar la práctica jurídica
en las personerías municipales, bajo el argumento de que no la autoriza la ley
y que esta entidad no hace parte de la estructura orgánica de la Procuraduría,
resulta desproporcionada, pues parte de una interpretación restrictiva de las
normas legales que regulan las prácticas jurídicas, que afecta el derecho
fundamental a la educación. Esto, en la medida que, primero, no toma en cuenta
los fines constitucionales de la judicatura y la incidencia de esta en la
eficacia de los derechos fundamentales y, segundo, desconoce que las
personerías hacen parte del Ministerio Público (art. 118 de la Carta), además,
que ejercen funciones similares a las desarrolladas por la Procuraduría General
de la Nación y se encuentran sujetas en cierta medida a la autoridad y al
control de dicha entidad, la cual tiene aval expreso en la ley para que allí se
realicen prácticas jurídicas no remuneradas.
36. Por lo anterior, es claro entonces que, en aplicación de la analogía integradora a
la que hace referencia la sentencia T-932 de 2012, el régimen jurídico
aplicable a los egresados de los programas de derecho que presten sus servicios
en calidad de judicante Ad Honórem en las personerías municipales, es el
previsto en la Ley 878 de 2004.
F.
REQUISITOS PARA
REALIZAR LA JUDICATURA AD HONÓREM EN LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES
37. Teniendo en cuenta lo expuesto, con relación a
las condiciones en las cuales debe realizarse la judicatura en las personerías
municipales, la Ley 878 de 2004 en su artículo 1º dispone que quien preste este
servicio, el cual será de manera voluntaria, no recibirá remuneración alguna,
ni tendrá vinculación laboral con el Estado. No obstante, determina que el
judicante desarrollará sus funciones en calidad de servidor público y
estará sujeto al mismo régimen contemplado para los demás funcionarios de la
entidad[29]. Además, el artículo
3º de la norma precitada[30],
establece que para cumplir con la práctica jurídica, la prestación del
servicio será de dedicación exclusiva, esto es, dicha norma indica que aquella
práctica se ejercerá con una dedicación de tiempo completo y tendrá una
duración de nueve (9) meses.
38. Es importante mencionar que la constitucionalidad
del tema relacionado con la calidad de servidor público que ostentan los
judicantes Ad Honórem, cuando realizan la práctica jurídica en la
Procuraduría General de la Nación y, por las razones antes referidas, en las
Personerías Municipales, fue analizada por la Corte Constitucional en la
sentencia C-1171 de 2004. En dicha providencia, se declaró exequible la
expresión “desarrollará sus funciones en calidad de servidor público”,
contenida en el artículo 1º de la Ley 878 de 2004[31]. Las razones
para que la Corte declarara la exequibilidad de la expresión incluida en la
norma acusada, fueron las siguientes:
“(…) la creación del
cargo de auxiliar ad honorem en la Procuraduría General de la Nación, y la
asignación de la categoría de servidor público a quienes lo desempeñan, no
contraría lo dispuesto en la Carta Política, en la medida en que (a) el
Legislador tiene la potestad constitucional de establecer nuevas categorías de
servidores públicos distintas a las que expresamente menciona la Constitución,
y (b) no desconoce la Carta Política el establecimiento de cargos públicos ad
honorem, menos cuando por intermedio de la prestación de estos servicios se
satisfacen intereses generales, se contribuye al adecuado desempeño de la
función de control disciplinario, y además se consolida la formación de quienes
los prestan –ya que esta es una de las finalidades de la norma bajo estudio:
permitir que se cumpla con el requisito de judicatura para acceder al título de
abogado, desempeñando funciones de apoyo no remuneradas en la Procuraduría
General de la Nación-. Por lo tanto, es compatible con la Carta Política que el
Legislador disponga la existencia de formas de vinculación al servicio público
que no implican una relación de tipo laboral, en ejercicio de las funciones que
expresamente le reconoció el Constituyente.”
39. Así, con base en lo resuelto en las sentencias
C-1171 de 2004 y T-932 de 2012, se concluye que el egresado de la carrera de
derecho que realice la práctica jurídica no remunerada o judicatura Ad
Honórem, en una personería municipal al igual que ocurre en el caso de
quien la haga en la Procuraduría General de la Nación, adquiere la calidad de
servidor público por el tiempo que preste sus servicios a dicha entidad.
40. En cuanto al requisito de la dedicación exclusiva,
el numeral 1º del artículo 86 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000[32], establece que los empleos de la
Procuraduría General de la Nación, como por ejemplo el cargo de auxiliar
jurídico Ad Honórem, son incompatibles con el desempeño de otro empleo
público o privado. Sin embargo, el parágrafo de la norma precitada, establece
una salvedad cuando se trata del ejercicio de la “docencia e investigación
académica”, la cual no específica si debe ser universitaria o de otro tipo.
41. En esos términos, el requisito mencionado presupone
una prohibición de ejercer otros cargos o funciones para quien preste sus
servicios en calidad de servidor público a la Procuraduría General de la Nación
o las Personerías Municipales, como es el caso de los auxiliares jurídicos Ad
Honórem. No obstante lo anterior, se exceptúan de dicha prohibición los
trabajos como docente e investigador, ambos en el ámbito académico. Sin perjuicio
de la excepción mencionada, considera la Sala que dada la importancia que tiene
la profesión de abogado y la naturaleza pública de las actividades en las que
se adelanta la práctica jurídica Ad Honórem, la restricción legal
consistente en que el egresado dedique su tiempo exclusivamente al desarrollo
de la judicatura Ad Honórem, tiene por finalidad contribuir a que aquel
concentre sus esfuerzos y atención en la adquisición de habilidades y
conocimientos jurídicos, al  mismo tiempo que ayuda a prevenir posibles
conflictos de intereses que puedan llegar a perjudicar el óptimo ejercicio de
la función pública.
42. Así mismo, a la luz del fundamento constitucional de
la judicatura que fue expuesto en el acápite anterior (Sección II. E, ver supra
numerales 35 y 36), la Sala considera que los requisitos relativos al tiempo completo
y a los nueve meses de servicio prestados a la entidad, tienen por
finalidad no solo garantizar la prestación del servicio jurídico voluntario
como una contribución a la materialización de los fines del Estado (art. 2º
C.P.), sino también la de ofrecer a los egresados del programa de derecho la
oportunidad para que adquieran criterios y destrezas que les permitan
desarrollar de manera idónea su profesión de abogado. En efecto, exigir que las
prácticas se desarrollen en un marco de tiempo definido, de un lado, garantiza
que la labor que desempeñe el judicante realmente contribuya a cumplir las
funciones propias de la entidad, y de otro, asegura la adquisición de
competencias por parte del egresado.
43. Finalmente, cabe mencionar que el servicio de auxiliar jurídico Ad
Honórem, que se desempeña en calidad de servidor público, ha sido
caracterizado por este Tribunal como un cargo público definido por el
Legislador, mediante el cual se pretende el logro de cometidos sociales,  y se
contribuye al proceso formativo de quienes prestan el servicio[33].
Por ello, es posible colegir que la judicatura no remunerada que se realiza en entidades públicas,
como la Procuraduría General de la Nación y, por analogía en las Personerías
Municipales, se desarrolla en calidad de servidor público y conlleva no solo el
ejercicio transitorio de una función pública, sino también de un cargo o empleo
público, por lo cual, resultan incompatibles con el desempeño de dicho cargo
otros empleos, salvo que se trate del ejercicio de la docencia e investigación
académica.
G.
ALCANCE DE LA
INCOMPATIBILIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 128 DE LA CONSTITUCIÓN
44. En materia del régimen general de
incompatibilidades de los servidores públicos, el título V, capítulo II,
artículo 128 de la Carta Política establece la siguiente prohibición: “Nadie
podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente
determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las
entidades territoriales y el de las descentralizadas”.
45. Con relación a los orígenes legislativos del
artículo 128 Superior, en la sentencia C-133 de 1993[34], la Corte señaló que este
precepto constitucional apareció por primera vez en el artículo 64 de la
Constitución de 1886, en los siguientes términos: “Nadie podrá recibir dos
sueldos del tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las
leyes”. De acuerdo con los antecedentes de esta norma[35], la inclusión de la misma “(…)
obedeció al deseo del constituyente de evitar posibles abusos por parte de los
empleados públicos, al permitírseles la acumulación de cargos y por ende de
sueldos”[36].
46. Posteriormente, con el fin de preservar la
moralidad administrativa, mediante el artículo 23 del Acto legislativo No.1 de
1936 se modificó el artículo 64 de la Constitución de 1886, en el sentido de
cambiar el término “sueldo” por el de “asignación”. La reforma además amplió el campo de cobertura de la
disposición y extendió su aplicación a las empresas o instituciones en que
tenga parte principal el Estado. En efecto, la disposición que rigió hasta la entrada en vigencia
del artículo 128 de la Constitución de 1991, preveía: “Nadie podrá recibir
más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o
instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo lo que para casos
especiales determinen las leyes. Entiéndese por tesoro público el de la Nación,
los departamentos y los municipios”[37].
47. Al confrontar el artículo 128 de la Constitución
de 1991 con el antecedente normativo precitado, se advierte que este último se
conserva en su integridad, agregándole que “nadie podrá desempeñar
simultáneamente más de un empleo público”, y adecuando su texto a la nueva
normatividad, al extender la definición de tesoro público, también al
patrimonio correspondiente a las entidades descentralizadas. De esta manera,
desde la Carta Política el Constituyente excluyó la posibilidad de que el
servidor público, cuyo sueldo está a cargo del Estado, reciba simultáneamente
toda clase de remuneraciones, emolumentos, honorarios, que pudieren percibirse
del erario público.
48. En ese sentido, en cuanto al alcance y objeto de
la incompatibilidad estipulada en el artículo 128 Superior, esta Corporación en
la sentencia T-066 de 2010 señaló: “El artículo 128 consagra una clara
incompatibilidad, estrechamente relacionada con la remuneración de los
servidores estatales: en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más
cargos públicos en una misma persona, así como la recepción de más de una
asignación que provenga del erario público.” (subraya fuera del
original)
49. Sobre la base de lo anterior, es posible concluir
que el artículo 128 de la Constitución, y el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 que lo desarrolla, tiene por
finalidad que en el ámbito de la función pública, se proteja el patrimonio
público y se preserve la moralidad administrativa, entendida esta última como
la imposibilidad de que un servidor público “pueda valerse de su influencia
para obtener del Estado una remuneración diferente o adicional a la que
perciben como sueldo”[38].
50. Como quedó
expuesto, para garantizar este propósito, el Constituyente de 1991 consagró en
la Carta Política (i) la prohibición de desempeñar simultáneamente más de un
empleo público, y (ii) el de recibir más de una asignación que provenga de las
arcas del Estado (artículo 128 C.P.). En virtud de la primera, está proscrito
que un servidor público, que por ende ocupa un cargo público y recibe una
remuneración, ejerza otro empleo público igualmente remunerado y, en cuanto a
la segunda, está prohibido que un servidor público, en un cargo público que le
representa una remuneración, reciba otra asignación a cargo del Estado
–entiéndase toda clase de remuneración, sueldo, honorarios, mesada pensional-,
excepto aquellas que autoriza la ley.
H.
SOLUCIÓN DEL CASO
CONCRETO
Procedencia
de la acción de tutela
51. Legitimación por activa: El señor Carlos Alberto Muñoz Cadavid, actúa en nombre propio como titular de los derechos
invocados, razón por la cual, se encuentra legitimado para promover la acción
de tutela (C.P. art. 86º, Decreto 2591/91 art. 1º y art.10°).
52.
Legitimación por pasiva:
El Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de
Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, es una entidad de naturaleza pública, por lo tanto, es susceptible de demanda de tutela (C.P. 86°, Decreto 2591 de
1991 art. 1° y art. 13°).
53. Inmediatez: Este requisito de procedibilidad impone la carga al demandante de
interponer la acción de tutela en un término prudente y razonable respecto del
hecho o la conducta que causa la vulneración de derechos fundamentales[39]. En el caso concreto, la Sala observa que el acto administrativo
que causó la presunta vulneración fue expedido el 21 de julio de 2015, mientras
que la acción de tutela fue interpuesta el 16 de octubre del mismo año; término
aproximado de tres (3) meses que la Sala considera prudente y razonable para
reclamar la protección de los derechos vulnerados.
54.
Subsidiariedad: En el
caso sub examine, los jueces de tutela de ambas instancias negaron por
improcedente la solicitud de amparo, argumentando que el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no la acción
de tutela, era la vía judicial adecuada para controvertir la legalidad de la
resolución que negó la práctica jurídica. Agregaron como fundamento de
la improcedencia, que el actor omitió interponer el recurso de reposición
contra dicho acto administrativo, además, que no acreditó la existencia de un
perjuicio irremediable.
55.
En cuanto a la procedibilidad
formal de la acción de tutela, la Sala encuentra que, prima facie, existe
un mecanismo ordinario de defensa judicial idóneo para controvertir la
legalidad del acto administrativo que vulnera los derechos del accionante. En
efecto, la Resolución No. 4087 del 21 de  julio de
2015, mediante la cual la
Unidad Nacional de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia negó el
reconocimiento de la práctica jurídica, puede ser impugnada por el demandante
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo la causal relativa a
que el acto administrativo fue expedido con infracción de las normas
en que debía fundarse (artículo 136 de la Ley 1437 de 2011).
56.
No
obstante, atendiendo a la jurisprudencia constitucional dictada en la materia[40], la Sala considera que la acción de tutela procede como mecanismo
principal de amparo, en razón a que, la excesiva prolongación en el tiempo del
proceso contencioso administrativo puede afectar de manera desproporcionada el
ejercicio efectivo del derecho fundamental a la educación del accionante. Así,
lo determinó la Corte en una reciente oportunidad, al considerar que “luego de haber cursado 5 años
universitarios y haber prestado un año de judicatura, [la negativa del reconocimiento de la
práctica jurídica], puede tener repercusiones graves en relación con el
derecho a la educación, en tanto este constituye presupuesto básico para el
efectivo ejercicio de otros derechos fundamentales tales como la igualdad
en el ámbito educativo, la escogencia de profesión u oficio y el libre
desarrollo de la personalidad”[41].
57.
Unido a lo anterior, aunque en
el trámite del proceso administrativo existen medidas cautelares para evitar
precisamente la producción de un daño o la configuración de un perjuicio
irremediable sobre los derechos que se reclaman, teniendo en cuenta los hechos
del caso concreto, es posible inferir que el accionante no podría materialmente
acceder a ellas. En efecto, por el riesgo social que conlleva el desarrollo de
la profesión de abogado, no resultaría factible que, sin la certeza del
cumplimiento de los requisitos de idoneidad exigidos por la ley, el juez
administrativo concediera de manera provisional la práctica jurídica,
permitiéndole al actor obtener el título de abogado.
58.
Generaría una situación
problemática y de inseguridad jurídica que el juez, en virtud de la medida
cautelar, permitiera al demandante ejercer dicha profesión, con todas las
responsabilidades que ello implica, pero que luego en la sentencia, por
considerar que el acto administrativo es válido, resuelva negar el
reconocimiento de la práctica jurídica, revocar la protección transitoria y, en
consecuencia, despojar al actor de su calidad de abogado.
59.
Por otro lado, en cuanto al
argumento del juez de tutela de segunda instancia para declarar la
improcedencia del amparo, consistente en que el actor no agotó el recurso de
reposición contra el acto administrativo que negó el reconocimiento de la
judicatura, la Sala considera que esto no constituye una razón
constitucionalmente valida, debido a que la Ley 1437 de 2011, en su artículo
76, establece que no es obligatorio interponer el recurso de reposición contra
el acto administrativo que se estima violatorio de los derechos de la persona
para agotar la vía administrativa, a diferencia de lo que ocurre con el recurso
de apelación, el cual, cuando proceda será obligatorio para acceder a la
jurisdicción. Por ello, teniendo en cuenta que contra la Resolución 4087 del 21
de julio de 2015 solo procedía el recurso de reposición, como se estableció en
la parte resolutiva de la misma, esta Sala concluye que en el presente caso se
agotó la vía administrativa, en tanto, el acto administrativo quedó en firme al
no haberse interpuesto el recurso de reposición, único recurso que cabía contra
el acto acusado[42].
60.
Por
las anteriores razones, contrario a lo sostenido por los jueces de tutela de
primera y segunda instancia, se concluye que, en el caso concreto, la acción de
tutela satisface el requisito de subsidiariedad y, por consiguiente, supera el
análisis de procedibilidad formal. Por lo tanto, la Sala procederá a
continuación a realizar el análisis de fondo del asunto bajo estudio.
Análisis
de fondo
61. En el caso bajo estudio, el señor Carlos
Alberto Muñoz Cadavid presentó acción de tutela contra la Unidad de Registro
Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad en el
ámbito educativo, al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al principio
de buena fe, como consecuencia de la expedición por parte del accionado del
acto administrativo por medio del cual se le negó el reconocimiento de la
judicatura Ad Honórem.
62. En efecto, como se evidencia en el
expediente (ver supra numeral 7) mediante Resolución No. 4087 del 21 de
julio de 2015, la entidad accionada negó el reconocimiento de la práctica
jurídica no remunerada, argumentando que la Ley 878 de 2004, mediante la cual
se regula la judicatura Ad Honórem en la Procuraduría General de la
Nación, y aplicable al caso de las Personerías Municipales, exige que dicha
práctica debe realizarse de tiempo completo y con dedicación exclusiva. De tal
manera, que si bien el peticionario había desempeñado dichas funciones por el
término de 10 meses -comprendidos entre el 11 de abril de 2014 y el 11 de
febrero de 2015, en jornada laboral de 6 horas, no era posible reconocer ese
período de tiempo, debido a la incompatibilidad presentada para el desempeño
simultáneo de los cargos de judicante Ad Honórem en la Personería del
Municipio de Bello, y de docente vinculado a la Secretaría de Educación del
mismo ente territorial, sustentando su posición en los artículos 128 de la
Constitución y 19 de la Ley 4 de 1992. Así mismo, la entidad accionada señala
que no se dio cumplimiento al requisito de tiempo completo, por cuanto el
accionante desempeñó sus funciones en un período de 6 horas por día, debido a
sus ocupaciones laborales como docente (ver supra numeral 10).
63. Con base en lo anterior, corresponde a
la Sala determinar si vulneró la Unidad de Registro Nacional de Abogados y
Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura los derechos
fundamentales a la educación, al libre desarrollo de la personalidad, a la
igualdad, al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna del accionante, al
negar el reconocimiento de la práctica jurídica realizada por él en la
Personería del Municipio de Bello, bajo el argumento de que no acreditó el
cumplimiento de los requisitos legales de la práctica jurídica Ad Honórem,
a saber tiempo completo y dedicación exclusiva, al haber el accionante (i)
desempeñado la práctica jurídica en jornada laboral de 6 horas, e (ii)
incurrido en una incompatibilidad por haber desempeñado de manera simultánea,
los cargos de docente remunerado en la Secretaría de Educación del Municipio de
Bello (Antioquia) y de judicante Ad Honórem no remunerado en la
Personería del mismo municipio, ambos, en calidad de servidor público.
64. Teniendo en cuenta el contenido del acto
administrativo que negó el reconocimiento de la judicatura Ad Honórem,
la Sala observa que el fundamento jurídico que sustenta la decisión de la
Administración, puede dividirse en dos: (i) la configuración de la
incompatibilidad prevista en el artículo 128 de la Constitución y en el
artículo 19 de la Ley 4 de 1992, que lo desarrolla, y (ii) el incumplimiento de
los requisitos establecidos para el reconocimiento de la judicatura, en la Ley
878 de 2004 aplicable a las prácticas jurídicas que se desarrollen en una
personería.
65. En primer lugar, respecto a la configuración de la incompatibilidad
que alega la entidad accionada, advierte la Sala
que el artículo 128 Superior y el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, establecen
una incompatibilidad general para los servidores públicos consistente en que nadie podrá
desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente
determinados por la ley.
66. Como quedó expuesto en la parte motiva
de esta providencia (ver supra II.G), mediante el precepto constitucional
anotado y la norma legal que lo desarrolla, tanto el constituyente como el
legislador, diseñaron una prohibición en contra del servidor público, que busca
la satisfacción de un interés general, cual es el de proteger el erario público
y, en efecto, promover la moralización de la administración.
67. Este propósito se logra con la
imposición de una incompatibilidad, que comprende dos supuestos: primero, la
prohibición de que un servidor público, que por ende ocupa un cargo público y
recibe una remuneración, ejerza otro empleo público igualmente remunerado (nadie podrá
desempeñar simultáneamente más de un empleo público). Y segundo, la prohibición de que un servidor
público, en un cargo público que le representa una remuneración, reciba otra
asignación a cargo del Estado –entiéndase toda clase de remuneración, sueldo,
honorarios, mesada pensional-, excepto aquellas que autoriza la ley[43].
68. Al subsumir los
elementos del caso concreto en los supuestos contenidos en la norma, es
inequívoco que la situación del señor Muñoz Cadavid no se enmarca en la
incompatibilidad referida. En efecto, aunque es cierto que el actor, en su
condición de egresado del programa académico de derecho, al realizar la
judicatura en la Personería Municipal de Bello, fungió como servidor público en
un cargo estatal, también lo es que por el ejercicio transitorio de esa función
pública no recibió remuneración alguna. Por lo tanto, no era factible aseverar,
como lo hizo la accionada, que el actor incurrió en la incompatibilidad
prevista en el artículo 128 Superior y el artículo 19
de la Ley 4 de 1992, al desempeñarse
simultáneamente como servidor público en el cargo de judicante Ad Honórem en
la Personería del Municipio de Bello (Antioquia) y como servidor público en el
cargo de docente en la Secretaría de Educación del mismo municipio, cuando
únicamente por este último cargo recibió una asignación (sueldo) por parte del
Estado.
69. Por estas
razones, considera la Sala que el primer argumento en que se funda la negativa
del reconocimiento de la judicatura Ad Honórem, relativo a la
configuración de la incompatibilidad establecida en el artículo 128 Superior y
artículo 19 de la Ley 4 de 1992, constituye la aplicación de un interpretación
equivocada de las normas precitadas, que no puede servir de razón para negar
dicho reconocimiento de la judicatura Ad Honórem por carecer de validez
constitucional.
70. En segundo
lugar, en relación con los requisitos para reconocer la práctica jurídica no
remunerada que se realiza en las personerías municipales, como se evidenció en la Sección II. E y F de esta providencia, se tiene que la norma aplicable por analogía, es
la Ley 878 de 2004, la cual establece en su artículo 3 que “La prestación
del servicio de auxiliar jurídico ad honórem […] es de dedicación exclusiva,
se ejercerá tiempo completo, tendrá una duración de nueve meses y servirá
como judicatura voluntaria para optar por el título de abogado” (subraya
fuera del original).
71. El primer
requisito dispone que la judicatura Ad Honórem debe realizarse de dedicación
exclusiva, lo cual presupone una prohibición de ejercer otros cargos o
funciones para quien preste sus servicios en calidad de servidor público a la
Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales. Sobre este
punto en particular, en los debates adelantados ante el Congreso en el trámite
legislativo de la Ley 878 de 2004, el Procurador General de la Nación indicó
que este requisito fue incluido en el proyecto de ley: “porque en una
sentencia la Corte Constitucional, dijo que eran en la mismas condiciones en
que prestaba el servicio un funcionario público vinculado a la entidad oficial
donde se fuera a ejercer la judicatura”[44]. Así mismo, como se evidencia en
los numerales 40 y 41 de esta providencia, el numeral 1 del artículo 86 del Decreto 262 de 2000,
establece que los empleos de la Procuraduría General (incluyendo pero sin
limitarse al cargo de auxiliares judiciales Ad Honórem), son
incompatibles con el desempeño de otro empleo público o privado, excepto cuando
se trata del ejercicio de la docencia e investigación académica (según lo
dispone el parágrafo de dicho artículo 86).
72. El segundo
requisito exige que la judicatura debe ejercerse de tiempo completo, lo
que implica que el judicante deberá desarrollar sus funciones en una jornada
laboral de ocho (8) horas diarias[45], durante un período de nueve (9)
meses, es decir, el egresado debe acreditar un total de 1440 horas de servicio
prestado a la entidad.
73. En el caso
concreto, en cuanto al cumplimiento de los requisitos aludidos, se tiene que
mediante oficio del 18 de febrero de 2015, el Personero Municipal de Bello
certificó que el accionante cumplió a satisfacción la judicatura Ad Honórem,
en un período comprendido entre el 11 de abril de 2014 y el 11 de febrero
de 2015 (10 meses), desempeñando sus funciones en un horario de lunes a viernes
de 6:00 am a 12:00 m.
74. Así mismo, la
entidad accionada aportó copia del oficio expedido el 22 de junio de 2015, por
la Secretaría de Educación Municipal de Bello, en el que se deja constancia que
el actor se desempeña en el cargo de docente de aula grado 2AE, en el Instituto
Educativo Marco Fidel Suarez del Municipio de Bello, desde el 16 de enero de
2006 hasta la fecha de expedición de la certificación, recibiendo una
asignación mensual de $1.622.203. Al respecto, el actor reconoció en el escrito
de tutela que, en el mismo período de tiempo en el que se desempeñó como
judicante, trabajó como docente en el colegio referido, en una jornada laboral
de 12:30 m a 6:00 p.m.
75. Con fundamento
en los elementos de prueba anotados, la Sala advierte que partiendo de la
aplicación estricta de los requisitos legales, se podría concluir, prima
facie, como lo hizo la entidad accionada, que el actor no cumple con los
presupuestos para obtener el reconocimiento de la práctica jurídica no
remunerada. Esto, debido a que, por un lado, no desempeñó su función pública de
judicante Ad Honórem “de manera exclusiva”, en tanto, trabajó
como docente en un colegio del Municipio de Bello, durante el mismo período de
tiempo en el que realizó su práctica jurídica no remunerada en la Personería
del mismo ente territorial, y por el otro, a pesar de que prestó sus servicios
durante el término de diez (10) meses, en todo caso, no desempeñó sus funciones
“de tiempo completo”,  pues lo hizo en una jornada laboral de seis (6)
horas diarias, debido a que como se evidencia en esta providencia y en los
hechos del expediente el accionante tenía que cumplir con su trabajo como
profesor.
76. No obstante,
con base en la interpretación sistemática de la Ley 878 de 2004 y el Decreto
262 de 2000 (Reglamento interno de la Procuraduría General de la Nación), la
Sala considera que, en el caso concreto, no es admisible negar la práctica
jurídica no remunerada, bajo el argumento de que no se desempeñó las funciones
de judicante “de manera exclusiva” en la Personería municipal.
77. Lo anterior,
por cuanto, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la
Justicia, al momento de estudiar la situación del señor Muñoz, debió tener en
cuenta que la Ley 878 de 2004 (art. 1º) establece que el judicante está sujeto
al mismo régimen contemplado para los demás funcionarios de la entidad y, por
lo tanto, que le eran aplicables las incompatibilidades, pero también las
excepciones, contenidas en el Decreto 262 de 2000, para el ejercicio del cargo.
78. En ese sentido,
si bien es cierto que el artículo 1º de la Ley 878 de 2004 exige que la
judicatura debe ejercerse con dedicación exclusiva, lo cual presupone una
prohibición de ejercer otros cargos o empleos públicos o privados, también lo
es que el parágrafo del artículo 86 del Decreto 262 de 2000 habilita al
funcionario de la entidad (Procuraduría General, por analogía en las
personerías) para que ocupe su cargo y ejerza la docencia e investigación
académica con las limitaciones que señale la ley y el reglamento. Teniendo
en cuenta que la norma aludida no específica el nivel educativo en el que se
puede ejercer la docencia, considera la Sala que, de cara al contenido de los
derechos fundamentales a la educación y a la libertad de escoger profesión u
oficio del actor, el ejercicio de la docencia en educación primaria y el
desarrollo de la judicatura Ad Honorem en la Personería, no constituye
una incompatibilidad, sino que, por el contrario, se enmarca en la excepción
legal referida.
79. En lo que
respecta al requisito del tiempo completo, considera la Sala que la
negativa de la entidad fundada en que no se realizó la judicatura en una
jornada completa de ocho (8) horas diarias, sino de seis (6) horas, a pesar de
dar estricta aplicación a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 878 de 2004,
desconoce el fundamento constitucional de la judicatura (ver supra
Sección II. E, numerales 35y 36), así como también las finalidades que busca cumplir este requisito de
tiempo completo, a saber, garantizar que la labor que desempeñe el judicante
realmente contribuya a cumplir las funciones propias de la entidad y, asegurar
la adquisición de competencias por parte del egresado (ver supra numeral
42).
80. En el caso
concreto, aunque el señor Muñoz Cadavid desempeñó sus funciones como judicante
en la Personería de Bello en una jornada laboral de seis (6) horas diarias, se
advierte que cumplió con las finalidades del requisito del tiempo completo,
en tanto, en un período de 10 meses, contribuyó al funcionamiento de dicha
Personería y, por consiguiente, adquirió destrezas y criterios idóneos para su
formación profesional, al ejecutar el proyecto de “asesoría jurídica y
acompañamiento en el alcance del derecho al debido proceso en la aplicación de
la ley 1620 y decreto 1965 de 2013 en las instituciones educativas públicas del
municipio de Bello”[46].
81. Así, teniendo
en cuenta que la forma en la que el actor realizó la práctica jurídica en la
Personería de Bello satisface el requisito de dedicación exclusiva y, además,
cumple con las finalidades del requisito de tiempo completo, la Sala considera
procedente que el señor Muñoz Cadavid, a fin de que obtenga el reconocimiento
de la judicatura Ad Honórem, se le permita realizar en la Personería
referida las horas que le hacen falta para completar el tiempo que exige la
ley. Sobre el particular, quedó demostrado en el expediente de este proceso que
el actor acreditó un total de 1200 horas correspondientes a un total de 6 horas
diarias x 10 meses, de las 1440 que exige la ley correspondientes a 8 horas
diarias x 9 meses. Por lo tanto, le corresponde al accionante acreditar ante la
Unidad Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, las 240 horas que le
hacen falta en la Personería del Municipio de Bello, para que de esta forma le
sea reconocido el requisito de la judicatura y, en efecto, pueda acceder al
título de abogado.
82. En
consecuencia, la Sala de Revisión advertirá a la Unidad Nacional de Abogados y
Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, primero, que
la forma en la que el actor realizó la judicatura Ad Honórem en la
Personería del Municipio de Bello satisface los fundamentos constitucionales de
la práctica jurídica y las finalidades de los requisitos establecidos en la Ley
878 de 2004 y, segundo, que una vez el actor acredite las horas que le hacen
falta para cumplir con el requisito exigido por la ley, proceda en el término
correspondiente, y sin ninguna dilación, a reconocer la práctica jurídica
establecida como requisito para optar al título de abogado.
I.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
83. En el caso particular, correspondió a la
Sala determinar si vulneró la Unidad de Registro Nacional de Abogados y
Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura los derechos
fundamentales a la educación, al libre desarrollo de la personalidad, a la
igualdad, al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna del accionante, al
negar el reconocimiento de la práctica jurídica realizada por dicho accionante
en la Personería Municipal de Bello, teniendo en cuenta que éste (i) desempeñó
la práctica jurídica en una jornada laboral de 6 horas diarias, por un período
de 10 meses, y (ii) desempeñó de manera simultánea como servidor público, los
cargos de docente remunerado en la Secretaría de Educación del Municipio de
Bello (Antioquia) y de judicante Ad Honórem no remunerado en la
Personería del mismo Municipio.
84. Como resultado de la de las sub-reglas
jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, observa la Sala lo siguiente:
(a)
La negativa del
reconocimiento de la judicatura Ad Honórem, la cual implica que no hay
una remuneración para el egresado del programa de derecho, con fundamento en la
configuración de la incompatibilidad establecida en el artículo 128 Superior y
artículo 19 de la Ley 4 de 1992, constituye la aplicación de una interpretación
equivocada de las normas precitadas, ya que dichos preceptos se encuentran
estrechamente relacionados con la prohibición de la concurrencia en una misma
persona de dos o más cargos públicos, en virtud de los cuales perciba más de
una asignación que provenga del erario público. En este sentido, es posible
concluir que dichos preceptos tienen por finalidad que en el ámbito de la
función pública, se proteja el patrimonio público y se preserve la moralidad
administrativa.
Teniendo en cuenta lo
anterior, al estudiar los elementos del caso concreto, si bien el accionante
fungió como servidor público en la Personería del Municipio de Bello
(Antioquia) y como docente vinculado a la Secretaría de Educación del mismo
municipio, es claro que no percibió salarios o asignaciones por parte de la
Personería, por cuanto se desempeñó como judicante Ad Honórem, y por lo
tanto, no es factible aseverar como lo hizo la entidad accionada, que el actor
incurrió en la incompatibilidad prevista en el artículo 128 Superior y artículo
19 de la Ley 4 de 1992.
(b)
En relación con los
requisitos que se deben cumplir para reconocer la judicatura Ad Honórem
que se realiza en las personerías municipales, se debe dar estricta observancia
a lo dispuesto en la Ley 878 de 2004. Dicha ley en su artículo 3 establece que
la prestación del servicio de auxiliar jurídico Ad Honórem es (i) de
dedicación exclusiva, (ii) se ejercerá de tiempo completo, (iii) tendrá una
duración de nueve meses, y (iv) servirá como judicatura voluntaria para optar
por el título de abogado. Dichos requisitos deberán evidenciarse ante el
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, con el fin de que ésta
entidad valore su cumplimiento en cada caso concreto.
En el caso concreto, se evidencia en los
hechos del expediente que, prima facie, el accionante no cumplió con el
requisito legal de dedicación exclusiva, por cuanto, desempeñó de forma
simultánea los cargos en la Personería mencionada, así como en la Secretaría de
Educación mencionada. Por la misma razón, se puede concluir que el accionante
cumplió una jornada laboral de 6 horas diarias, y no de 8 horas diarias, por lo
cual no se acreditó el cumplimiento del requisito de tiempo completo.
Sin embargo, advierte la Sala que
fundamentar la negativa del reconocimiento de la práctica jurídica no
remunerada en las razones anotadas, pese a que en principio pueden considerarse
legales desconoce que:
(i)
Si bien es cierto
que el artículo 1º de la Ley 878 de 2004 exige que la judicatura debe ejercerse
con dedicación exclusiva, lo cual presupone una prohibición de ejercer otros
cargos o empleos públicos o privados, también lo es que el parágrafo del
artículo 86 del Decreto 262 de 2000 habilita al funcionario de la entidad
(Procuraduría General, por analogía en las Personerías Municipales), para que
ocupe su cargo y ejerza la docencia e investigación académica. Por lo
cual, en el caso concreto, el ejercicio simultáneo de la práctica jurídica y el
ejercicio de la docencia, no constituye una incompatibilidad, sino que, por el
contrario, se enmarca dentro de la excepción legal referida, y no es de recibo
negar el reconocimiento de la práctica jurídica por desconocimiento del
requisito de “dedicación exclusiva”.
(ii)
En lo que respecta
al requisito del tiempo completo, en estricta aplicación a lo dispuesto
en el artículo 3 de la Ley 878 de 2004, la judicatura debe realizarse en una
jornada de 8 horas diarias por un término de 9 meses, para un total de 1440. En
el caso particular, el accionante acreditó el cumplimiento de 1200 joras
correspondientes a un total de 6 horas diarias por un término de 10 meses. La
aplicación estricta de este requisito, desconoce el fundamento constitucional
de la judicatura y, por el otro, las finalidades de los requisitos que
establece la Ley para realizar la judicatura. Lo anterior, tiene la
potencialidad de afectar los derechos fundamentales a la educación y a la
libertad de escoger profesión u oficio del egresado del programa de derecho que
decida optar por la práctica jurídica no remunerada para cumplir con el
requisito de grado.
85. Sobre la base
de lo anterior, la Sala concluye que no procede el amparo solicitado por el
accionante, por cuanto, si bien es cierto el acto administrativo acusado,
mediante el cual se negó el reconocimiento de la judicatura Ad Honórem,
adolece de un error de fundamentación, en el sentido de que no era aplicable al
caso del actor la incompatibilidad prevista en el artículo 128 de la
Constitución y el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, que lo desarrolla; también
lo es que no fueron acreditados por el peticionario los requisitos que exige la
Ley 878 de 2004 para obtener el reconocimiento de la práctica jurídica no
remunerada, específicamente, el relativo al número de horas de servicio
que exige la ley (1440). Por consiguiente, no se vulneran los derechos fundamentales
alegados por el accionante, cuando la autoridad competente niega el
reconocimiento de la judicatura Ad Honórem, requisito para acceder al
título de abogado, como consecuencia de que el egresado no acreditó el
cumplimiento de los requisitos o condiciones que establece la ley, para cada
caso concreto.
86. En
consecuencia, no es posible que la Corte acceda a la pretensión del accionante,
consistente en ordenar a la entidad accionada que reconozca la judicatura no
remunerada que realizó en la Personería Municipal de Bello (Antioquia); y por
consiguiente, la Sala confirmará el fallo de tutela de segunda instancia, el
cual confirmó la sentencia de primera instancia que negó el amparo de los
derechos invocados por el accionante. No obstante lo anterior, considerando que
la forma en la que el accionante realizó la práctica jurídica en la Personería
del Municipio de Bello satisface el requisito de dedicación exclusiva y,
además, cumple con las finalidades del requisito de tiempo completo, la Sala
considera procedente advertir a la entidad accionada que en el momento en que
el accionante acredite el cumplimiento de las horas que le hacen falta para
completar el tiempo que exige la ley para la judicatura Ad Honórem, le
debe ser reconocida la práctica sin dilaciones injustificadas.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR, por las razones expuestas
en esta providencia, la sentencia proferida por la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, el 19 de enero de 2016, mediante
la cual se confirmó la sentencia proferida por el
Tribunal Superior de Medellín, Sala de Decisión Constitucional, el 4 de
noviembre de 2015, la cual negó la protección de los derechos fundamentales
invocados por el señor Carlos Alberto Muñoz Cadavid.
Segundo.- ADVERTIR
a la Unidad Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior
de la Judicatura, primero, que la forma en la que el señor Carlos Alberto Muñoz
Cadavid realizó la judicatura Ad Honórem en la Personería del Municipio
de Bello satisface los fundamentos constitucionales de la práctica jurídica y
las finalidades de los requisitos establecidos en la Ley 878 de 2004 y,
segundo, que una vez el actor acredite las horas que le hacen falta para
cumplir con el requisito exigido por la ley, proceda en el término
correspondiente, y sin ninguna dilación, a reconocer la práctica jurídica no
remunerada establecida como requisito para optar al título de abogado.
Tercero.- Por Secretaría
General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Según consta en la copia de la cédula de ciudadanía, el accionante
nació del 3 de diciembre de 1957. Dicha copia consta en el folio 21 del
cuaderno No. 2.
[2] Según consta en el folio 26 del cuaderno No. 2.
[3] Según consta en la copia simple del oficio del 11 de agosto de
2014, el accionante y la señora Luz Estella Mira Sierra solicitaron al señor
Juan Diego Ardila Quirós, Personero Municipal de Bello, la autorización para
realizar la judicatura en la entidad que estaba a su cargo, advirtiendo que
además eran docentes en ejercicio del municipio referido. Folio 53 del cuaderno
No. 2.
[4] Según consta en los folios 22 a 24 del cuaderno No. 2.
[5] Según consta en el folio 25 del cuaderno No. 2.
[6] El 19 de marzo de 2015, la entidad accionada había requerido al
accionante, para que enviara algunos documentos relacionados con la práctica
jurídica, según consta en el folio 85 del cuaderno No. 2. Así mismo, el 5 de
junio del mismo año, la entidad accionada había solicitado a la Secretaría de
Educación de la Gobernación de Antioquia que informara si el accionante hacía
parte de su planta de personal administrativo o docente, ante lo cual la
entidad requerida contestó de manera negativa, según consta en los folios 90 y
91 del cuaderno No. 2. Sin embargo, la entidad accionada aportó copia simple de
la constancia expedida el 22 de junio de 2015, por la Secretaría de Educación
de Bello (Antioquia), en la que se indica que el actor desempeña el cargo de
docente de aula 2AE, en el Instituto Educativo Marco Fidel Suarez, en la ciudad
de Bello, con tipo de nombramiento propiedad, con una asignación mensual de
$1.622.203, según consta en el folio 118 del cuaderno No. 2.
[7] Según consta en el folio 104 del cuaderno No. 2.
[8] Según consta en los folios 16 a 20 del cuaderno No. 2.
[9] Según consta en el folio 114.
[10] La entidad accionada presentó el informe respectivo luego de
vencido el término de traslado, que otorgó el Tribunal Superior de Medellín,
Sala de Decisión Constitucional, mediante providencia del 21 de octubre de
2015, según consta en los folios 97 a 122 del cuaderno No. 2.
[11] Según consta en el folio 73.
[12] Ver, entre otras, sentencias T-119/15, T-250/15, T-446/15 y
T-548/15, y T-317/15.
[13] Acerca del
perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que, debe reunir ciertos
requisitos para que torne procedente la acción de tutela, a saber: “(i) que
se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser
urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y
finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables.”
Ver, sentencia T-896/07,
entre otras.
[14] Ver, sentencias T-198/06, T-1038/07, T-992/08, T-866/09, entre
otras.
[15] La Corte ha explicado que la idoneidad hace referencia a la
aptitud material del mecanismo judicial para producir el efecto protector de
los derechos fundamentales, lo que ocurre cuando el medio de defensa se
corresponde con el contenido del derecho. Ver, entre otras, las sentencias
SU-961 de 1999, T-589/11 y T-590/11.
[16] En cuanto a la eficacia, este Tribunal ha indicado que se
relaciona con el hecho de que el mecanismo esté diseñado de forma tal que
brinde de manera oportuna e integral una protección al derecho amenazado o
vulnerado. Ver, entre otras, las sentencias
T-211/09, T-858/10, T-160/10, T-589/11 y T-590/11.
[17] Ver, sentencias T-392/05 y T-048 de 2009.
[18] Ver, sentencias T-494/04, T-892 A/06, T-932/12 y T-028 de 2016. En
estas providencias, la Corte estudió sendas acciones de tutela que fueron
interpuestas contra la Unidad de Registro Nacional de
Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura,
como consecuencia de los actos administrativos mediante los cuales, la
accionada negó, por diferente razones, el reconocimiento de la práctica jurídica
exigida para acceder al título de abogado. En cuanto al análisis del requisito
de subsidiariedad, en términos generales, este Tribunal concluyó que la acción
(ahora el medio de control) de nulidad y restablecimiento del derecho, no era
el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para proteger de manera rápida
y oportuna los derechos fundamentales vulnerados, razón por la cual, consideró
que resultaba procedente la acción de tutela para cesar la violación y
garantizar el amparo de los derechos fundamentales.
[19] Cfr. Sentencia T-028/16.
[20] En ese mismo sentido, en sentencia T-892A/06 al analizar la
procedencia de una acción de tutela que buscaba, al igual que en el presente
caso, dejar sin efectos una Resolución del Consejo Superior de la Judicatura
mediante la cual se había negado el reconocimiento de la práctica jurídica
realizada por el accionante, señaló la Sala Octava de Revisión de esta Corte
que el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no
consiste en proteger oportuna y eficazmente los derechos fundamentales, sino
preservar la legalidad de los actos administrativos y restablecer los derechos
conculcados a los administrados, por lo que concluyó: “En particular para el
caso que se estudia, la prolongación en el tiempo de un  obstáculo como el que
se le ocasiona al accionante para obtener el título de abogado, luego de haber
cursado 5 años universitarios y haber prestado un año de judicatura, puede
tener repercusiones graves en relación con el derecho a la educación, en tanto
éste constituye presupuesto básico para el efectivo ejercicio de otros derechos
fundamentales  tales como la igualdad en el ámbito educativo, la escogencia de
profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad”. De igual
modo, en la sentencia T-932/12  en la cual se estudió una acción de tutela
interpuesta contra un acto administrativo que negó el reconocimiento de la
práctica jurídica Ad Honórem realizada en una personería municipal, la
Corte consideró: “(…) si bien la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho es el mecanismo ordinario de defensa que tienen al alcance las actoras,
en este caso no resulta idóneo y efectivo para proteger sus derechos
fundamentales, teniendo en cuenta que requieren de una medida oportuna que
garantice su derecho a la educación, para así evitar la configuración de un
perjuicio irremediable ante la prolongación indefinida en el tiempo de la
obtención de su título como abogadas, lo que, como se dijo, incide en el
ejercicio de otros derechos fundamentales como el trabajo”.
[21] La Constitución contempla en su artículo 67 que “la educación es un
derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social;
con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a
los demás bienes y valores de la cultura (…)”.
[22] Ver, sentencias T-807 de 2003, T-642 de 2004 y T-886 de 2009, T-932
de 2012, entre otras.
[23] El artículo 24 de
la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de la
Educación Superior”, dispone que el título es el reconocimiento expreso de
carácter académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un
programa, por haber adquirido un saber determinado en una Institución de
Educación Superior, y se hace constar en un diploma.
[24] Cfr. Sentencias T-237 de 1995 y T-932 de 2012.
[25] La Corte en la sentencia C-1053 de 2001 manifestó: “Si el
legislador considera que para el ejercicio de determinada profesión u oficio,
se requiere ostentar un “título” que denote la idoneidad que a su juicio tal
ejercicio requiere, puede exigirlo, porque está autorizado por el artículo 26
constitucional y, con base en idéntica facultad, podría aceptar el otorgado por
los establecimientos universitarios que imparten tal formación, sin prejuicio
de establecer requisitos adicionales y valoraciones que comprueben los
conocimientos y aptitudes del egresado de acuerdo con la necesidad social
imperante”.
[26] Sentencia C- 749 de 2009. Ver, entre otras, T-310 de 1999; T- 492
de 1992; C-589 de 1997; C-008/01.
[27] El artículo 5 del Acuerdo No. PSAA10-7543 del 14 de diciembre de
2010, “Por medio de la cual se reglamenta la judicatura como requisito
alternativo para optar el título de abogado”, dispone: “De la judicatura
remunerada: La judicatura remunerada de conformidad con las disposiciones
vigentes, se podrá prestar en los siguientes cargos conforme a lo dispuesto en
el Decreto Ley 3200 de 1979 [en cuanto a la vigencia del D. 3200 de 1979, se
puede consultar la sentencia C-281/04, M.P. Álvaro Tafur Galvis) y demás normas
concordantes y aplicables: a) Notario en Círculo de primera, segunda o tercera
categoría, conforme a lo dispuesto en los artículos 153, 154 y 155 numeral uno
y numeral dos del Decreto Ley 960 de 1.970, o Registrador de Instrumentos
Públicos en círculos de primera, segunda o tercera categoría conforme a lo
dispuesto en el artículo 60 del Decreto Ley 1250 de 1.970. b) Auxiliar de
Magistrado (Grado 1°) o de Fiscal (Asistente de Fiscal I, II). c) Secretario de
Juzgado, y Secretario de Procuraduría Delegada o de Distrito. d) Oficial Mayor
de despacho judicial, de Fiscalía, de Procuraduría Delegada, de Distrito o
Circuito y Auditor de Guerra. e) Inspector de Policía en Municipios de tercera
y cuarta categoría, o zona rural, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del
Decreto Reglamentario 800 de 1.991. f) Personero Titular o delegado, en
Municipios de tercera y cuarta categoría conforme a lo dispuesto en el artículo
173 de la Ley 136 de 1.994. g) Servidores Públicos con funciones jurídicas en
entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal. h) Abogado o
Asesor Jurídico de entidad sometida a vigilancia o control de cualquiera de las
Superintendencias establecidas en el país. Ley 222 de 1.995 y Ley 1086 de 2006.
i) Monitor de consultorio jurídico debidamente nombrado para jornada completa
de trabajo, con el carácter de asistente Docente del Director de Consultorio en
la realización de las prácticas del Plan de estudios. Decreto Legislativo 3200
de 1.979. Parágrafo : La judicatura con carácter remunerado deberá prestarse
por un término continúo o discontinúo no inferior a un año, según lo dispone el
artículo 23 numeral primero del Decreto Legislativo 3200 de 1.979”.
[28] En aquella ocasión, la Corte estudió dos casos en los que la Unidad
de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia negó el
reconocimiento de las prácticas jurídicas de dos accionantes quienes habían
realizado sus prácticas de judicatura en las Personerías Municipales de
Valledupar y La Ceja del Tambo. En el caso, la Unidad de Registro alegaba que
las personerías no hacían parte de las entidades autorizadas por la ley para
realizar dicha práctica.
[29] La ley 878 de 2004 prevé en su artículo 1 que “Autorízase la
prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honórem en la Procuraduría
General de la Nación. Quien preste este servicio, no recibirá remuneración
alguna, ni tendrá vinculación laboral con el Estado. Sin embargo, desarrollará
sus funciones en calidad de servidor público y estará sujeto al mismo
régimen contemplado para los demás funcionarios de la entidad.” (subrayado
fuera del original).
[30] La Ley 878 de 2004 prevé en su artículo 3 “La prestación del
servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la
Nación es de dedicación exclusiva, se ejercerá tiempo completo, tendrá una
duración de nueve meses, y servirá como judicatura voluntaria para optar por el
título de abogado”.
[31] En aquella oportunidad, la Corte se ocupó de resolver si
contrariaba los artículos 123 y 125 de la Constitución el que el Legislador
haya dispuesto, en la norma acusada (art.1° Ley 878 de 2004), que quienes
presten el servicio de auxiliares jurídicos ad honorem en la Procuraduría
General de la Nación desarrollarán sus funciones en calidad de servidores
públicos, no obstante no recibir remuneración alguna ni tener vinculación
laboral con el Estado. A juicio del demandante, el aparte en subraya debía
declararse inexequible, debido a que los referidos artículos constitucionales
sí fueron desconocidos, en la medida en que no puede el Legislador crear nuevas
categorías de servidores públicos que no cuenten con una relación laboral con
el Estado.
[32] “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se
dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos”.
[33] Ver, sentencias C-588/97, C-621/04 y C-1171/04.
[34] En la sentencia C-133/93, esta Corte tuvo la oportunidad de
pronunciase respecto del contenido del artículo 128 de la Constitución, al
avocar conocimiento de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el
artículo 19 de la Ley 4 de 1992 , el cual en su primera parte reproduce la prohibición
constitucional establecida en el artículo 128 Superior, en el sentido de
prohibir el desempeño simultáneo de más de un cargo público, como el recibo de
más de una asignación que provenga del tesoro público, y señala además los
casos en los cuales no opera dicha regla general. La Corte declaró la
exequibilidad de la disposición acusada.
[35] Texto del acta de la Comisión Octava del Senado correspondiente a
la sesión del día 14 de noviembre de 1935.
[36] Cfr. Sentencia C-133/93.
[37] Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia del 21 de mayo de 1991, expuso su criterio acerca del
alcance de la prohibición contenida en el artículo 64 de la Constitución de
1886, con ocasión de la reforma constitucional de 1936, que introdujo la
palabra "asignación" en lugar del vocablo "sueldo". El
Tribunal de Casación señaló: “Que el objeto de la modificación de la palabra
«sueldo» por la expresión «asignación» -mucho más compresiva que la anterior,
desde luego- dispuesto por el constituyente de 1936 fue el de evitar la
acumulación de cargos remunerados en un mismo funcionario oficial con la
consiguiente secuela de moralidad administrativa, resulta de la sola lectura
del acta de la Comisión Octava del Senado correspondiente a la sesión del día
14 de noviembre de 1935, en la que se lee lo siguiente (...): »El objeto de
esta disposición es el de evitar el acaparamiento de las posiciones remuneradas
y el imprimir un sello de austeridad y decoro a las actividades de quienes
directa o indirectamente sean funcionarios oficiales (...)”
[38] Sentencia de enero 27 de 1995, radicado 7109, proferida por la
Sección Primera de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
[39] Cfr. Sentencia SU-961/99.
[40] Ver supra II, numerales 22 a 25.
[41] Cfr. Sentencia T-892 A/06.
[42] En ese sentido, la Ley 1437 de 2011, en el numeral 3° de su
artículo 87, establece: “Firmeza de los actos administrativos. Los actos
administrativos quedarán en firme: … 3. Desde el día siguiente al del
vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron
interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.”
[43] Al respecto, ver: Carlos
Lleras de la Fuente y Otros, Interpretación y Génesis de la
Constitución de Colombia. Departamento de Publicaciones de la Cámara de
Comercio de Bogotá. Bogotá, Colombia. 1992. Pág. 260.
[44] Gaceta del Congreso 330, Acta de Comisión 36 del 10 de junio de
2003.
[45] De acuerdo con el artículo 3º de la Ley 6 de 1945, “por la cual
se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones
profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo”, “las
horas de trabajo no podrán exceder de ocho (8) al día, ni de cuarenta y ocho
(48) a la semana, salvo las excepciones legales. Sin embargo, la
duración máxima de las labores agrícolas, ganaderas o forestales, será de nueve
(9) horas diarias o de cincuenta y cuatro (54) en la semana. Las actividades
discontinuas o intermitentes, así como las de simple vigilancia, no podrán
exceder de doce (12) horas diarias, a menos que el trabajador resida en el
sitio del trabajo. El Gobierno podrá ordenar la reducción de las jornadas
de trabajo en las labores que sean especialmente peligrosas o insalubres, de
acuerdo con dictámenes técnicos al respecto, y previa audiencia de comisiones
paritarias de patronos y trabajadores”. El texto resaltado fue declarado exequible
por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1063 de 2000 y el texto
subrayado inexequible. En aquella providencia la Corte señaló: “En el
momento en el que fue expedida, la disposición contenida en el artículo 3° de
la Ley 6ª de 1945 rigió todas las relaciones laborales individuales públicas y
privadas, pero más adelante, al expedirse el C.S.T, dejó de aplicarse al sector
privado toda vez que el artículo 161 de ese estatuto contiene la norma sobre
jornada máxima legal que resulta aplicable solamente a las relaciones
individuales de trabajo de carácter particular, en virtud de lo dispuesto por
el artículo 3° ibídem”. En ese sentido, continuó señalando: “Así las
cosas, una vez expedido el C.S.T, la disposición acusada [el artículo 3º
(parcial) de la Ley 6ª de 1945] dejó de regir para las relaciones
individuales de trabajo en el sector privado, pero continuó vigente para este
mismo tipo de relaciones en el sector público, aplicándose, por consiguiente, a
todos los trabajadores oficiales del Estado, sin que hasta la fecha haya sido
derogada, modificada o sustituida por otra disposición”. De igual forma, el
artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 dispone que “De la jornada de trabajo.
La asignación mensual fijada en las escalas de remuneración a que se refiere el
presente Decreto, corresponde a jornadas de cuarenta y cuatro horas semanales
(…)”, y el artículo 22 de la Ley 909 de 2004 también reglamenta la jornada
laboral del sector público, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1042
de 1978.
[46] Mediante oficio del 18 de febrero de
2015, el Personero del Municipio de Bello, certificó en qué términos realizó el
actor la judicatura Ad Honorem. Folio 58 del cuaderno No.2.