T-408-92
Sentencia No
Sentencia No. T-408/92
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/MEDICINA HOMEOPATICA/ACTO
ADMINISTRATIVO/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA/COMPETENCIA
El accionante habría podido acudir a la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para impetrar la nulidad del acto
que le impedía continuar en el ejercicio de la medicina homeopática y solicitar
que, como consecuencia de ello, se le restableciera en su derecho.
Asimismo, podía haber solicitado a la misma
jurisdicción que suspendiera provisionalmente los efectos de dicho acto
administrativo, pretensión ésta que en el evento de prosperar le habría
permitido proseguir en el ejercicio de su actividad profesional, desde luego
sobre la base de que se reunieran los presupuestos consagrados en las
correspondientes disposiciones legales.
Mal podría caber la acción de tutela cuando
la actuación administrativa se produce en desarrollo de la responsabilidad
confiada a las autoridades en cuanto a la inspección y vigilancia del ejercicio
de las profesiones, si de lo que se trata es de garantizar en el caso concreto
que quien pretende ejercitar en determinado ramo lo haga con el respectivo
título de idoneidad cuando lo exige la ley, o de preservar el interés colectivo
representado en aspectos tales como la salud, la seguridad, la moralidad o el
orden público.
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U
OFICIO/DERECHO AL TRABAJO
Ese principio de libertad de escoger
profesión, que se conjuga con el derecho al trabajo, no se concibe como
absoluto, al igual que sucede con todas libertades y derechos reconocidos en la
Carta Política. De su naturaleza y de las repercusiones sociales de su
ejercicio se desprenden las limitaciones que la sujetan a prescripciones de
carácter general establecidas por el legislador y a restricciones de índole
concreta por parte de las autoridades administrativas.
EJERCICIO DE PROFESION-Título de idoneidad
Los títulos de idoneidad, son indispensables
para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en
relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus
especialidades. Si bien la ley puede establecer títulos de idoneidad y las
autoridades están obligadas a exigirlos, no les está permitido imponer a los
particulares requisitos adicionales para el ejercicio de su actividad.  A la
inversa, la carencia de título o la falta de los documentos que acrediten
legalmente la idoneidad para ejercer una profesión, facultan y aún obligan a la
autoridad a impedir ese ejercicio para hacer  cierta la prevalencia del interés
general.
Sala Tercera de Revisión
Ref.:  Proceso
T-606
Acción de Tutela
instaurada por:
PEDRO JOSE
MONSALVE LEON
Magistrado
Ponente: Doctor
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada mediante Acta de la Sala de
Revisión No. 3, en Santafé de Bogotá, D.C., a los ocho (8) días del mes de
junio de mil novecientos noventa y dos (1992).
Procede la Corte a revisar las sentencias
que en el asunto de la referencia fueron proferidas por los Juzgados Cuarenta y
Uno (41) Penal Municipal y Veinte (20) Penal del Circuito de Medellín, con
fechas doce (12) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991) y
veintidos (22) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992),
respectivamente.
I.  INFORMACION PRELIMINAR
PEDRO JOSE MONSALVE LEON, invocando el derecho previsto en el
artículo 86 de la Constitución Política, ejerció acción de tutela contra el
Instituto Metropolitano de Salud METROSALUD División de Atención al
Medio Ambiente, Sección Control de Medicamentos, de la ciudad de Medellín.
En su escrito expresó el demandante que el
veintidos (22) de noviembre de mil novecientos noventa y uno (1991), mediante
acto expedido por la dependencia mencionada, cuya copia obra en el expediente,
se le prohibió "practicar" cualquier acto reservado al ejercicio de
las profesiones de la salud (medicina, farmacia y otras), así como "la
práctica de cualquier otro acto que por medio de cualquier terapéutica se
dedique a tratar enfermedades", conminándolo con una sanción de multa
equivalente a cien mil pesos ($100.000=).
Alegó en su favor que, según las
disposiciones vigentes, el ejercicio de la medicina homeopática ya ha sido
reconocido, siempre que se acrediten las pruebas de idoneidad señaladas en la
misma ley y que, por tanto, mediante el acto en referencia se hizo una
interpretación restrictiva de dichas normas.
El demandante señaló como vulnerados, en
forma genérica, sus "derechos y garantías sociales" y particularmente
su derecho de defensa, en cuanto el acto de METROSALUD, según el mismo
texto, no era susceptible de recurso alguno por la vía gubernativa.
Invocó, además, como aplicables al caso las
Leyes 35 de 1929, 14 de 1963 y 9 de 1979, y los decretos 986 de 1932, 605 de
1963 y 1950 de 1964.
En escrito separado, dirigido al Juez de
Reparto, el peticionario solicitó: "Que se suspenda la sanción establecida
en la diligencia conminatoria 4-090 expedida por el Instituto Metropolitano de
Salud -METROSALUD-, mientras no se dé curso al derecho de tutela de
conformidad, con la Constitución Nacional de conformidad (sic) con el artículo
86 de la misma y la ley que la reglamente".
II.  DECISION DEL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA
Y SUS FUNDAMENTOS
Mediante providencia calendada el doce (12)
de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991), el Juez Cuarenta y uno
Penal Municipal de Medellín resolvió negar la tutela con base en los siguientes
argumentos:
-  A juicio de ese Despacho, la disposición
primordial para resolver el interrogante acerca de si el accionante podía o no
ejercer la medicina era la Ley 14 de 1962, en especial sus artículos 2, 3, 6, y
8. En aplicación de esos preceptos y teniendo en cuenta los documentos
aportados por el solicitante, el Juez concluyó que MONSALVE LEON  obtuvo
su título de Médico Homeópata de una entidad no reconocida por el Estado; que
el aludido título carece de validez en cuanto no ha sido refrendado por el
Ministerio de Educación Nacional; que el nombre del accionante no aparece
inscrito ante las autoridades sanitarias.
Expresa, por tanto, no comprender lo que
reclama el accionante, pues las normas que él mismo alega en su favor, le
exigen el cumplimiento de unos requisitos mínimos para el ejercicio de la medicina,
y que éste no cumple.
Concluye que existe mérito para negar la
tutela reclamada, pues el acto emanado de la Sección de Control de
Medicamentos, División de Atención al Medio Ambiente, del Instituto
Metropolitano de Salud -METROSALUD- se ajusta a la ley y no pone en
peligro derecho alguno.
III.  DECISION DE LA SEGUNDA INSTANCIA Y
SUS FUNDAMENTOS
Impugnada la sentencia en mención, el
Juzgado Veinte (20) Penal del Circuito de Medellín resolvió confirmarla, con
apoyo en las siguientes consideraciones:
-  Desde el momento de entrar en vigencia
la Ley 14 de 1962, para ejercer la profesión de la medicina se requiere título
de universidad reconocida en Colombia, cualquiera sea la especialidad escogida.
-  La ley mencionada reguló íntegramente lo
concerniente al ejercicio de la medicina, la cirugía y las demás ramas afines,
sin que exista motivo alguno para estimar que la homeopatía pueda tener una
reglamentación diferente.
-  La misma ley, si bien respetó los
derechos adquiridos de los médicos licenciados o permitidos, así como también
de los homeópatas en esas mismas circunstancias, exigió, para reconocer tales
derechos, que en el momento de su entrada en vigencia, ya tuvieran su título,
licencia o permiso concedido con base en las leyes 35 de 1929 o 67 de 1953, o,
cuando menos, que hubiesen presentado ya sus solicitudes de reconocimiento.
-  Según lo dispuesto por el artículo 17 de
la Ley 153 de 1887:  "Las meras expectativas no constituyen derecho contra
la ley nueva que las anule o cercene.
-  En el presente caso el actor no ha
demostrado que al principiar la vigencia de la Ley 14 de 1962 hubiese poseído
el título, licencia o permiso que se requería, según las leyes anteriores (Ley
35 de 1929 y Ley 67 de 1953) o hubiese presentado la solicitud correspondiente.
-  El hecho invocado por el solicitante en
su escrito de impugnación, en el sentido de haber firmado un acuerdo de
amnistía en julio de 1983, afirmando allí que se dedicaría la medicina
homeopática, no significa que ello allane o derribe toda la normatividad
jurídica vigente, pues si el actor ingresaba a la civilidad, lo hacía con todas
sus cargas y beneficios pues, de lo contrario, "los demás ciudadanos de
bien se verían discriminados, vulnerándose, este sí, un derecho fundamental
cual es la igualdad ante la ley, lo que en otras palabras equivaldría a decir
que ser guerrillero crea beneficio y privilegio frente a las demás personas del
conglomerado social".
-  El fallo de primera instancia fue
proferido dentro del tiempo oportuno. Asunto diferente es el de la
notificación, pues el actor compareció a conocer su contenido varios días
después de dictado el mismo, tal vez impedido por la parálisis de la
administración de justicia en ese lapso, situación de la cual se dejó
constancia secretarial y que no puede cargarse como falta o mora del
funcionario competente.
-  El procedimiento policivo aplicado
preventivamente al caso por -METROSALUD-, mediante el cual se conminó a
PEDRO JOSE MONSALVE LEON para que se abstuviera de ejercer la
medicina fue justo, por  cuanto él no demostró, ante la funcionaria de Salud
que lo visitó, los requisitos legales para desempeñarse como médico homeópata.
IV.  NORMAS CONSTITUCIONALES INVOCADAS
El solicitante invocó en su favor los artículos
13, 16, 25, 26 y 27 de la Carta, pues, en su sentir, con el acto del Instituto
Metropolitano de Salud -METROSALUD- de Medellín, le han sido conculcados
sus derechos al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad y a la libre
escogencia de profesión, a la investigación, a la igualdad real y efectiva.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
Esta Corporación es competente para revisar
las sentencias antes relacionadas de conformidad con lo previsto en los
artículos 86, inciso 2, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, 31, 32 y
33 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Improcedencia de la acción de tutela
Para la Corte es evidente que la privación
arbitraria del normal ejercicio de su profesión implica para la persona
afectada un flagrante desconocimiento del derecho fundamental del trabajo, uno
de los primordiales dentro de la estructura constitucional vigente, tal como la
Corporación ha venido destacándolo en recientes fallos  1
En principio, allí aparece la acción de
tutela como valioso instrumento jurídico enderezado a la certidumbre de los
principios y preceptos constitucionales en materia de derechos.
Pese a ello, se hace menester una revisión
acerca de la viabilidad de su aplicación según las características del caso y
en relación con el entendimiento de la preceptiva constitucional en punto del
ejercicio de las profesiones.
Reitera la Corte que esta acción tiene como
una de sus características básicas la de ser mecanismo subsidiario de defensa
por cuanto, desde una perspectiva general, es improcedente instaurarla cuando
el afectado disponga de otros medios judiciales para la aplicación del derecho
en cuestión.
Un primer examen muestra que, en el caso
del que ahora se ocupa la Corte, el accionante habría podido acudir a la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para impetrar la nulidad del acto
que le impedía continuar en el ejercicio de la medicina homeopática y solicitar
que, como consecuencia de ello, se le restableciera en su derecho.
Asimismo, el demandante podía haber
solicitado a la misma jurisdicción que suspendiera provisionalmente los efectos
de dicho acto administrativo, pretensión ésta que en el evento de prosperar le
habría permitido proseguir en el ejercicio de su actividad profesional, desde
luego sobre la base de que se reunieran los presupuestos consagrados en las
correspondientes disposiciones legales.
Ahora bien, tanto el artículo 86 de la
Constitución Política  como el 8º del decreto 2591 de 1991 han previsto la
posibilidad de que, aún existiendo vías judiciales para la defensa del derecho
atacado o sometido a amenaza, se intente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, a fin de evitar un perjuicio irremediable. Este ha sido definido
por el artículo 6º del mencionado decreto como "el que sólo pueda ser
reparado en su integridad mediante indemnización".
La prohibición arbitraria del normal
ejercicio de una profesión puede revestir el carácter de perjuicio irremediable
si, consideradas las circunstancias concretas, únicamente fuera factible
resarcir el daño causado mediante una indemnización. Lo irreparable del
perjuicio podría  llegar a poner en peligro la subsistencia misma del individuo
y de su familia, desbordando el límite del derecho inicialmente quebrantado,
esto es, el derecho a trabajar. Negar la tutela en situaciones como las
descritas representaría desconocer flagrantemente los fines constitucionales
del Estado y hacer inútil la institución plasmada en el artículo 86 de la
Carta.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo,, que
no toda orden administrativa encaminada a impedir que una persona desempeñe
actividades propias de una profesión representa privación arbitraria del derecho
al trabajo y, por tanto, no siempre que alguien alegue perjuicio irremediable
por tal motivo existe fundamento jurídico para que el juez conceda la tutela y
decrete la reanudación de las actividades laborales o profesionales en
suspenso.
En efecto, mal podría caber la acción de
tutela cuando la actuación administrativa se produce en desarrollo de la
responsabilidad confiada a las autoridades en cuanto a la inspección y
vigilancia del ejercicio de las profesiones (artículo 26 de la Constitución
Política), si de lo que se trata es de garantizar en el caso concreto que quien
pretende ejercitar en determinado ramo lo haga con el respectivo título de
idoneidad cuando lo exige la ley, o de preservar el interés colectivo
representado en aspectos tales como la salud, la seguridad, la moralidad o el
orden público.
En Colombia, tal como lo establece la
disposición constitucional citada, toda persona es libre de escoger profesión u
oficio e inclusive, si la ley no ha exigido formación académica para la
ocupación seleccionada en virtud de esa libertad, la norma hoy vigente las
favorece a todas, como regla general, con el libre ejercicio, a menos que su
índole propia implique en sí mismo un riesgo para la sociedad.
Ese principio de libertad, que se conjuga
con el derecho al trabajo (artículo 25 de la Constitución), no se concibe como
absoluto, al igual que sucede con todas libertades y derechos reconocidos en la
Carta Política. De su naturaleza y de las repercusiones sociales de su
ejercicio se desprenden las limitaciones que la sujetan a prescripciones de
carácter general establecidas por el legislador y a restricciones de índole
concreta por parte de las autoridades administrativas.
Por lo que concierne al ámbito de
regulación propio de la ley, la importancia y necesidad de ésta se derivan no
solamente del artículo 26 sino de los artículos 1o. y 2o. de la Constitución y
de su mismo Preámbulo, en cuanto resulta ser el instrumento jurídico adecuado
al establecimiento de condiciones mínimas indispensables para que el derecho de
cada individuo a escoger y ejercer una profesión no afecte a la comunidad, la
cual podría verse gravemente lesionada si a todos fuera factible la práctica de
actividades en materia tan delicada como la atención de la salud humana sin la
previa preparación académica y científica.
Consecuencia de esa elemental precaución es
la facultad conferida por el Constituyente al legislador en el sentido de
reconocer las profesiones, exigir títulos de idoneidad, contemplar para ellas
una previa formación académica y calificar como de riesgo social  las
ocupaciones y los oficios que, aún sin requerir esa formación, demanden
especiales controles o cuidados habida cuenta de sus peculiares características
o del peligro que su desempeño representa.
En ese orden de ideas, la tarea de las
autoridades competentes en cuanto a la inspección y vigilancia sobre el
ejercicio de las profesiones (la medicina en el caso que nos ocupa),
complemento imprescindible de las previsiones legales, viene a representar el práctico
desarrollo de los fines contemplados en los artículos 1o., 2o., 6o, 13, 16, 49,
78, 79, 80, 81, 82 y 95 de la Constitución, para mencionar apenas algunos.
El artículo 49 se destaca entre los citados
por su especial pertinencia en relación con el tema controvertido en este
proceso, ya que la libertad reconocida en el artículo 26 de la Carta y el
derecho al trabajo previsto en el 25 Ibídem deben armonizarse, en beneficio de
la sociedad, con la obligación estatal de organizar, dirigir y reglamentar la
prestación de servicios de salud a los habitantes, siendo del resorte oficial
la fijación de políticas en relación con los servicios que en esta materia
prestan entidades privadas, así como su vigilancia y control.
En lo concerniente a esta tarea, la norma
del artículo 26 alude genéricamente a las autoridades competentes, pues el
señalamiento de los criterios con arreglo a los cuales se definan esas
autoridades y sus atribuciones en casos concretos depende de la ley y los
reglamentos en el orden nacional y de las ordenanzas, acuerdos y decretos en
los niveles departamental, distrital y municipal, según los respectivos ámbitos
de competencia normativa. Así, la función de velar por el interés general en el
campo de la salud, al cual se refiere este proceso -dentro de las reglas y
exigencias señaladas por la ley- pueden ser del Ministerio de Salud, las
seccionales de salud o los alcaldes municipales en ejercicio de sus
atribuciones de policía administrativa, en forma directa o por conducto de las
dependencias correspondientes.
En cuanto se refiere específicamente a los
títulos de idoneidad, ellos son indispensables para acreditar la preparación
académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en
sí misma, como en lo relativo a sus especialidades. Como lo expresó la Corte
Suprema de Justicia desde 19692 "obtenido un título académico,
conforme a la ley, salvo las limitaciones que ella fije, el beneficiario adquiere
un derecho perfecto y una vocación definida al ejercicio profesional
respectivo, sin que las autoridades administrativas gocen de competencia alguna
para establecer restricciones por su cuenta, señalando campos o ramas que no
son de libre aplicación para todos sino sólo para aquellos a quienes ellas
aprueben y califiquen".
Hoy estos conceptos tienen expresión en los
artículos 26 y 84 de la Constitución, en el sentido de que, si bien la ley
puede establecer títulos de idoneidad y las autoridades están obligadas a
exigirlos, no les está permitido imponer a los particulares requisitos
adicionales para el ejercicio de su actividad.
A la inversa, la carencia de título o la
falta de los documentos que acrediten legalmente la idoneidad para ejercer una
profesión, facultan y aún obligan a la autoridad a impedir ese ejercicio para
hacer  cierta la prevalencia del interés general.
Así las cosas, retornando a la definición
sobre si procedía la acción de tutela en el caso de MONSALVE LEON, se
infiere del análisis efectuado que el peticionario, según ya se explicó,
contaba con otros medios judiciales para su defensa y, por otra parte, no podía
alegar perjuicio irremediable, ya que si se tiene en cuenta la definición legal
-artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991- el interesado podía solicitar y
eventualmente obtener no solo una indemnización por los perjuicios ocasionados
si el acto administrativo de METROSALUD fuere anulado, sino, además, el
restablecimiento del derecho, que aquí consistiría en la posibilidad de
continuar ejerciendo la profesión.
Pero, además de eso, no era viable para el
juez de conocimiento otorgar el amparo solicitado, toda vez que la autoridad
competente, en este caso METROSALUD, no impedía a MONSALVE el
ejercicio de la medicina homeopática por arbitraria decisión suya, sino por
haber constatado, en el curso de visita administrativa sobre la cual obra
prueba en el expediente, que el accionante aspiraba a proseguir practicando esa
profesión sin acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley
vigente.
Así pues, desde el punto de vista
constitucional, el acto en mención no conculcaba el derecho del actor al
trabajo ni su libertad de escoger profesión u oficio (artículos 25 y 26 de la
Constitución), razón por la cual no tenía cabida la tutela como lo expresaron
con razón, tanto el Juez Cuarenta y Uno Penal Municipal, como el Veinte Penal
del Circuito de Medellín.
La Corte confirmará esas providencias, por
las razones que se dejan consignadas, lo cual no significa que al hacerlo
afirme la validez del acto administrativo correspondiente cuya legalidad
presume, quedando al tribunal respectivo la decisión sobre ella, en la esfera
de su competencia.
V.  DECISION
La Corte Constitucional, en Sala de
Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.  Confirmar la sentencia proferida por el Juez Veinte
(20) Penal del Circuito de Medellín el veintidos (22) de enero de mil
novecientos noventa y dos (1992), por medio de la cual,  a su vez, se confirmó
la del Juzgado Cuarenta y Uno (41) Penal Municipal de Medellín del 12 de
diciembre de 1991, relativa a la acción de tutela instaurada por el señor PEDRO
JOSE MONSALVE LEON.
Segundo. Por la Secretaría líbrense las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente de la Sala
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                        Magistrado
1 Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia Nº T-08, mayo 18 de 1992.
Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.
2 C.S.J.
Sentencia de Noviembre 18 de 1969, Gaceta Judicial CXXXVII, No.2338.