C-293-00
Sentencia C-293/00
Sentencia C-293/00
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia
sobre normas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia para análisis
de expresiones de un texto de una norma que carece de contenido normativo
El control de
constitucionalidad únicamente procede respecto de normas. La función de defensa
de la Carta supone que la Corte debe cotejar las normas contenidas en los
textos normativos demandados, con la Constitución. De ahí que no sea posible
para la Corte adentrarse en el análisis de expresiones de un  texto de una
norma, cuando éstas por sí solas carecen de todo contenido normativo. En estos
eventos le corresponde o bien inadmitir la demanda o integrar la unidad
normativa.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Exequibilidad
de expresiones se extiende al resto del texto demandado
RENTAS NACIONALES
DE DESTINACION ESPECIFICA-Señalamiento
por la ley en las que participen departamentos y municipios
REGALIAS-Autonomía territorial y competencia del
legislador para determinar destino
ADMINISTRACION DE
RECURSOS POR ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes endógenas y exógenas
ADMINISTRACION DE
RECURSOS POR ENTIDADES TERRITORIALES-Mayor injerencia del legislador en originados por
fuentes exógenas
REGALIAS-Ley puede distribuirlas y señalar
destinación
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Fijación
por legislador de destinación de recursos que entes territoriales reciben por
regalías y compensaciones
REGALIAS Y
COMPENSACIONES MONETARIAS-Destinación
de totalidad de recursos por entes territoriales a inversión pública
Referencia:
expediente D-2534
Demanda de
inconstitucionalidad contra
el artículo 14 de la
Ley 141 de 1994
Actor: Alexander
López Quiroz
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., marzo quince (15)
de dos mil (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alexander López Quiroz demandó el artículo
14 de la Ley 141 de 1994, "por el cual se crea el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su distribución y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº
41414 de junio 30 de 1994:
"LEY 141 DE 1994"
"por el cual
se crea el Fondo Nacional de Regalías, la comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su distribución y se
dictan otras disposiciones".
Artículo 14.
UTILIZACION POR LOS DEPARTAMENTOS DE LAS PARTICIPACIONES ESTABLECIDAS EN ESTA
LEY.  Los recursos de
regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos
productores serán destinados en el cien por ciento (100%) a inversión
en proyectos prioritarios contemplados en el plan general de
desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios.
Mientras las
entidades departamentales alcanzan coberturas mínimas en indicadores de
mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y
alcantarillado, la entidad departamental deberá asignar por lo menos el
cincuenta por ciento (50%) del total de sus regalías para esos propósitos. En el presupuesto anual se separará
claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los
sectores aquí señalados.
El Gobierno
Nacional reglamentará lo referente a la cobertura mínima.
Parágrafo 1°. Para
los efectos de este artículo, también se tendrá como inversión las
transferencias que hagan los departamentos de las participaciones de regalías y
compensaciones a favor de los Consejos Regionales de Planificación Económica y
Social -CORPES- o de la entidad que los sustituya, y de los Fondos de Inversión
Regional -FIR-.
Parágrafo 2°.
Continuarán vigentes todas las cesiones de participaciones a las entidades
públicas que con arreglo a leyes, decretos y convenios anteriores, hubieren efectuado
los departamentos y municipios.
III. LA DEMANDA
Según el actor, la norma demandada
desconoce los artículos 1, 287, 298, 359, 360 y 361 de la Constitución. En su
concepto, al leer el artículo primero de la Constitución, en concordancia con
el 287 de la Carta, se aprecia que la norma demandada desconoce la autonomía
territorial en la medida en que "conculca la autonomía de las entidades
territoriales para la administración y gestión de sus intereses".  Con
este mismo argumento el demandante acusa la violación del artículo 298, pues el
artículo 14 de la Ley 141 de 1994 impide a las entidades territoriales fijar de
manera autónoma los planes seccionales de desarrollo económico y social.
La violación del artículo 359 de la Carta
se manifiesta por el hecho de que "si las regalías son una renta nacional,
(...) no puede ni debe tener destinación específica".
Finalmente, considera que el legislador se
extralimitó al fijar la destinación de los recursos asignados a las entidades
territoriales puesto que, de acuerdo con el artículo 361 de la Carta,
"[e]s evidente que esta norma obliga a la Ley reglamentar la inversión de
los dineros o rentas provenientes de las regalías del Petróleo que no sean
asignados a las entidades territoriales". (Negrillas en el original).
IV.  INTERVENCIONES
1.  Ministerio de Minas
La apoderada del Ministerio de Minas
presenta dos argumentos a la consideración de la Corte. Según el primero, en
relación con el artículo acusado existe cosa juzgada material, pues el precepto
fue estudiado in extenso en la sentencia C-567 de 1995.  El segundo
argumento, por su parte, consiste en señalar que en Colombia no existe
independencia fiscal de los entes territoriales, limitación que resulta patente
en materia de regalías y compensaciones. En esta materia, "con el ánimo de
que esos recursos sean invertidos conforme a una política acorde con los fines
esenciales del Estado, la ley señala cómo deben invertirse por las entidades territoriales
sin que con ello se vulnere la autonomía de estas entidades", posición que
fue acogida por la Corte, asegura, en la sentencia C-447 de 1998.
2.  Ministerio de Hacienda
El apoderado del Ministerio, agrega, que
respecto del parágrafo 2° del artículo demandado, el actor no presenta cargo
alguno. De otra parte, advierte que respecto del primer inciso, existe cosa
juzgada material. Reconoce que la Corte se limitó a declarar la
constitucionalidad de sendas expresiones contenidas en la disposición, de
carácter adjetivo frente a las formas de inversión, de suerte que "al
predicar una forma de inversión de tales ingresos o una prioridad en su destino
fue menester que la Corporación le diera un sentido o significado a esas
expresiones, precisamente el previsto en el artículo. De allí que en la parte
considerativa de la sentencia se hubiere aludido al tema de la planificación
como consecuencia necesaria de la revisión de las expresiones impugnadas.
Dichas locuciones no contienen, en sí mismas, una regla de Derecho per se.
Basta, entonces, lo allí afirmado para entender que dicho inciso no se opone a
nuestro ordenamiento dentro de un criterio de cosa juzgada consecuencial".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada. Divide su
intervención en tres partes. En la primera, desestima los cargos por violación
de los artículos 2 y 287 de la Carta. En su concepto, el legislador cuenta con
una amplia libertad de configuración normativa en materia de regalías. Al
tratarse de recursos exógenos para los entes territoriales, el legislador puede
"no sólo regular los porcentajes de participación de los entes
beneficiarios de las mismas, sino también determinar las áreas en las cuales
deben ser invertidas", como lo ha expresado la Corte en su sentencia
C-541/99.
El precepto acusado, asegura el Procurador,
desarrolla los artículos 2, 365 y 366 de la Carta que obliga al Estado a
"propender por la solución de las necesidades básicas de la
población", lo que le permite al legislador identificar áreas prioritarias
de inversión, como se señaló en la sentencia C-567/95.
Por otra parte, el Procurador recuerda que
la lógica que inspira la norma es la de la "sustitución de activos",
según la cual ante la explotación de un recurso no renovable, es necesario que
los recursos obtenidos se destinen a generar activos "que tengan una mayor
productividad económica y social a largo plazo", lo que se realiza con el
destino de las regalías y compensaciones a la inversión.
En cuanto a la presunta violación del
artículo 288 de la Carta, el Ministerio Público sostiene que la norma acusada
no quebranta la autonomía departamental, puesto que únicamente contiene
"indicaciones y pautas que deben observar dichos entes territoriales en la
aplicación de las participaciones recibidas por concepto de regalías".  Lo
mismo puede decirse en relación con el parágrafo 1° del artículo 14 acusado,
pues los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social -CORPES-, y
los Fondos de Inversión Regional -FIR-, tienen como función primordial
articular el proceso de planificación económica.
Por último, no se quebranta la prohibición
de rentas de destinación específica, ya que la misma Carta (Art. 359) exceptúa
de dicha prohibición a las "participaciones previstas en la Constitución a
favor de los departamentos, distritos y municipios".
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer
de la presente demanda.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
2. Ambos intervinientes señalan que, por
dos razones distintas, en la materia existe cosa juzgada material. Según la
primera, la sentencia C-567 de 1995, aunque se limitó a  declarar la
exequibilidad de las expresiones "a inversión" y
"prioritarios", del inciso primero del artículo acusado, se analizó y
estudió por completo el contenido normativo de la disposición.  Lo anterior por
cuanto (i) el escrutinio de la Corte se realizó respecto de todo el artículo 14
y (ii) las expresiones declaradas exequibles constituyen meros elementos
adjetivos dentro del contexto de la norma. La segunda razón aducida se refiere
a la abundante jurisprudencia constitucional que ha reafirmado la autorización
otorgada al legislador para definir el destino de las rentas provenientes de
regalías y compensaciones. La Corte, abordará estas cuestiones en el orden
mencionado.
3. El control de constitucionalidad
únicamente procede respecto de normas. La función de defensa de la Carta (C.P.
art. 241) supone que la Corte debe cotejar las normas contenidas en los textos
normativos demandados, con la Constitución. De ahí que no sea posible para la Corte
adentrarse en el análisis de expresiones de un  texto de una norma, cuando
éstas por sí solas carecen de todo contenido normativo.  En estos eventos le
corresponde o bien inadmitir la demanda o integrar la unidad normativa.
Teniendo presente lo anterior, cabe
preguntarse si las expresiones "a inversión" y
"prioritarias", declaradas exequibles mediante sentencia C-567/95,
constituyen normas (reglas de derecho) o meras expresiones carentes de sentido
al margen del texto en el cual están inmersas. Claramente debe apoyarse la
segunda idea, pues tales expresiones, sin considerar el texto normativo, no
tienen significado jurídico alguno.  Lo prioritario se predica de algo, en
tanto que "a inversión" denota el uso o destino que se da a un
objeto. De manera autónoma, lo prioritario no puede ser constitucional o
inconstitucional, así como el destino en abstracto, tampoco puede ser objeto de
examen constitucional. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que la
función de la Corte se dirige a analizar normas jurídicas, debe entenderse que
la Corporación examinó una norma de la cual hacían parte las expresiones
declaradas exequibles.
Según el tenor de las expresiones acusadas
y su ubicación en el ordenamiento jurídico, se colige que la Corte estudió
ciertos aspectos del inciso primero del artículo 14 de la Ley 141 de 1994.  En
primer lugar, como ya se indicó, la expresión "a inversión"
corresponde a las regalías y compensaciones distribuidos a los departamentos
productores.  Es decir, la Corte determinó que era admisible que tales recursos
se destinaran por la ley a la inversión a que alude la disposición. Ahora bien,
el hecho de que se declaró constitucional la orden legal relativa a la
destinación de ciertos recursos a dicha inversión, implica, como lo dispone el
artículo 339 de la Carta, que ésta debe corresponder a las inversiones
proyectadas en el plan de desarrollo del ente territorial. De otra parte, la
Corte declaró exequible la expresión prioritarios, lo cual, por lo expuesto,
únicamente podría predicarse de las inversiones contenidas en el plan de
desarrollo del ente territorial.
Resta por definir si la Corte declaró
exequible la destinación de los recursos a los planes departamentales y
locales, o si excluyó, implícitamente, a los últimos.
De conformidad con el artículo 298 de la
Constitución, los departamentos son autónomos para definir la "planeación
y [la] promoción del desarrollo económico y social de su territorio" (inc.
1°), para lo cual ejercen funciones de "coordinación y de complementariedad
de la acción municipal" (inc. 2°). Ello supone que los departamentos
pueden asumir la financiación de proyectos locales, pues tal es el sentido de
la complementariedad y constituye un mecanismo para lograr el desarrollo
económico y social del territorio departamental.
En la medida en que la decisión de la Corte
recayó expresamente sobre las expresiones mencionadas, debe entenderse que, a
la luz del artículo 298 de la C.P., el fallo cobijó ambos destinos: proyectos
prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo del departamento y
aquellos previstos en los planes de sus municipios.
Esta hipótesis se confirma con la
declaración de exequibilidad del segundo inciso del artículo 14 de la Ley 141
de 1994. Según dicha disposición, los departamentos productores deben destinar
recursos para lograr "coberturas mínimas en indicadores de mortalidad
infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y
alcantarillado". De acuerdo con lo establecido en la Ley 60 de 1993,
corresponde, en primer término, a los entes locales atender tales necesidades.
El pronunciamiento de exequibilidad de la
Corte, caería en el vacío si la inversión autorizada no tuviese por objeto la
financiación de planes locales, máxime si se asume que la ley ha asignado a los
municipios la responsabilidad de suministrar tales bienes y servicios. Es
decir, la Corte ha admitido que es posible que se destinen recursos
departamentales para fines locales.
Se concluye que el juicio de la Corte no
fue ajeno al texto del artículo 14 de la Ley 14 de 1991 y que estudió la
siguiente norma, que hace parte del texto del mencionado artículo: "[L]os
recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los
departamentos productores serán destinados a inversión en proyectos prioritarios
contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes
de desarrollo de sus municipios".
Cabe preguntarse adicionalmente, si el
escrutinio constitucional se extendió al tema del porcentaje  de los recursos
que se deben destinar a estos proyectos. Sobre este punto, la Corte ha
declarado exequible la hipótesis normativa según la cual el departamento debe
destinar el 50% de los recursos de que trata la norma a fin de lograr la
cobertura señalada en el inciso segundo del artículo 14 de la Ley 141 de 1994.
Respecto de la destinación del 100% prevista en el inciso primero y del
restante 50%, resultado del segundo inciso, la Corte ha guardado silencio.
Así las cosas, puede concluirse que, aunque
la decisión de la Corte en la sentencia C-567/95 se limitó a las expresiones
"a inversión" y "prioritarios" y el texto del inciso 2° del
artículo 14 de la Ley 141 de 1994, la exequibilidad necesariamente se extiende
al resto del texto demandado, puesto que no riñen con la Carta, excepción hecha
del porcentaje indicado en el inciso primero y de aquel que resulta de aplicar
el inciso segundo. No obstante, en aras de la seguridad jurídica, se hará una
declaración expresa de exequibilidad del precepto acusado.
4. El segundo argumento expuesto por los
intervinientes apunta a señalar que, no obstante la declaración expresa de la
sentencia C-567/95, en este caso se configura la cosa  juzgada constitucional,
habida consideración de que la Corte ha avalado la competencia del Congreso
para definir el destino de los recursos entregados a los entes territoriales
por concepto de regalías y compensaciones.
La Corte ha señalado que existe "cosa
juzgada material cuando la disposición que se acusa tiene un contenido
normativo idéntico al de otro artículo sobre el cual la Corte ya ha emitido
pronunciamiento"[1].
En tales casos, "los argumentos jurídicos que sirvieron de fundamento para
declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de éste serían totalmente
aplicables a aquélla y la decisión que habría de adoptarse sería la misma que
se tomó en la sentencia anterior".[2]
El numeral 1 del artículo 359 de la
Constitución señala que no existirán rentas nacionales con destinación
específica, salvo "las participaciones previstas en la Constitución en
favor de los departamentos, distritos y municipios".
La Corte Constitucional ha señalado que
este artículo en armonía con el artículo 360 de la Carta permite afirmar que,
en la medida en que el Estado es propietario del subsuelo y que, por lo tanto,
las regalías y compensaciones no constituyen derechos adquiridos en favor de
los entes territoriales, bien puede el legislador definir el destino de los
recursos que tales entes reciban por los mencionados conceptos.
Así, en la sentencia C-567/95 la Corte sostuvo
que:
"Además, es
claro que según lo dispuesto por el artículo 359 numeral 1o. de la Carta
política, la ley puede señalar la destinación específica de las rentas
nacionales que en las que participen los departamentos y municipios y que
lo que se establece por las partes acusada de los artículos 14 y 15 de la ley
141 de 1994 es ejercicio de esta competencia, ya que la mencionada renta
recibida por la explotación de los recursos naturales no renovables es
nacional, por pertenecer exclusivamente al Estado y por que en ella deben
participar los departamentos y municipios en los términos establecidos en la
ley, todo lo cual permite al legislador establecer la destinación de los
recursos de las regalías". (Negrillas fuera del texto).
Por su parte, en la sentencia C-447/98 la
Corte, de manera extensa, se pronunció en los siguientes términos:
"7. Autonomía territorial y competencia del legislador para determinar el destino
de las regalías
Dice el demandante que la potestad que tienen los departamentos y municipios
de administrar sus propios recursos, ha sido vulnerada por la
disposición acusada, al señalar el legislador el destino de las regalías y
compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables
por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú, rentas que según él, son
de su propiedad exclusiva y, por tanto, es el municipio el que debe administrar
autónomamente tales recursos.
El
artículo 287 de la Carta Política al fijar el marco dentro del cual las
entidades territoriales pueden ejercer autónomamente la gestión de sus
intereses, que no es otro que los límites que imponen la Constitución y la ley,
les concede varias facultades: gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les corresponden, administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las
rentas nacionales.
El
principio de autonomía territorial ha sido objeto de estudio por esta
Corporación en múltiples fallos, y en ellos se ha reiterado la potestad del
legislador para regular el ejercicio del poder público en esos territorios con
la única condición de no afectar el reducto mínimo o núcleo esencial de la
autonomía.
En
lo que atañe a la administración de los recursos por parte de las entidades
territoriales (art. 287-3 C.P.), la Corte ha diferenciado los recursos que
provienen de fuentes endógenas de financiación de los que provienen de
fuentes exógenas. Los primeros los denomina recursos propios, los
cuales "deben someterse en principio a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador"[3]. No sucede lo mismo con los recursos que
se originan en fuentes exógenas de financiación pues frente a ellos el
legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite indicar la destinación
de los mismos.
"Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de
endeudamiento - recursos de crédito -, con dos mecanismos de financiación. En
primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas
nacionales. Dentro de
este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y
municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las
regalías y compensaciones, los recursos
transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos
que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en este caso, de
fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de
injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las
entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido,
pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan
mucho más resistentes frente a la intervención del legislador."[4]
Si las regalías, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las
entidades territoriales sino del Estado y aquéllas sólo tienen sobre ellas un
derecho de participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361
C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por
tratarse de fuentes exógenas de financiación, con la única limitante de
respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia. Pues, en estos
casos, lo ha reiterado la Corte, "el legislador está autorizado, en los
términos de la Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a
las cuales deben ser destinados los recursos de las entidades
territoriales."[5]
Concordante con este
criterio, la Corte había expresado en sentencia anterior[6] al declarar la
exequibilidad de una norma similar a la acusada, que "la regalía
de que se hace partícipes a los departamentos y municipios, producto de la
explotación de los recursos naturales no renovables, no es ningún bien o
derecho que quede comprendido bajo alguna de aquellas categorías de recursos de
propiedad exclusiva de las mencionadas entidades territoriales y,
obviamente, no está sometida a los privilegios que establece la Carta
Política en favor de su intangibilidad en materia de administración, según lo
dispuesto en el artículo 362 y, por ello, bien pueden ser objeto de una
regulación indicativa de orientación legislativa de las competencias de las
entidades administrativas de origen popular, para efectos de promover la
actividad reguladora de las mencionadas entidades del orden territorial que
halla pleno fundamento constitucional en el inciso tercero del artículo 298 de la
Constitución en concordancia con los incisos 1o. y 11 del artículo 300 para los
departamentos y en los artículos 311 y 313 numerales 1o. y 10 para los
municipios”.
En la norma acusada
parcialmente, el legislador al hacer la distribución de las regalías y
compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables o
de sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú,
departamento de Sucre, y señalar además las áreas en las que se deben invertir
algunos porcentajes de esos recursos, que no es otra que la inversión en los
términos consignados en el artículo 15 de la misma ley 141 de 1994 disposición
que, dicho sea de paso, fue declarada exequible por esta Corporación en la
sentencia C-567/95, no violó la autonomía territorial del municipio de Tolú
para administrar sus propios recursos, puesto que las regalías, se repite, no
son recursos que pertenecen a las entidades territoriales sino rentas
nacionales de propiedad del Estado sobre las cuales el constituyente ha instituido
un derecho de participación en favor de las entidades territoriales y, por
tanto, bien puede el legislador establecer la destinación de los recursos que
correspondan a los municipios respectivos. Distinto sería que se tratara de
recursos propios del municipio, es decir, de aquéllos que provienen de fuentes endógenas
de financiación,  pues en este caso no podría la ley, en principio,
determinar los programas o planes en los que deban utilizarse por que tal
función es de la exclusiva competencia de los departamentos o municipios a
quienes corresponde administrarlos autónomamente (art. 287-3 C.P.)"
(Subrayado fuera del texto).
Finalmente, en reciente decisión, la Corte
indicó:
"15. En virtud
de lo anterior, puede afirmare que las reglas constitucionales que gobiernan
los asuntos concernientes al régimen de asignación de regalías son las
siguientes: (1) las regalías que se causen por la explotación o el transporte
de recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2) las
entidades territoriales en cuya jurisdicción se realicen tareas de explotación
y transporte son acreedoras de un derecho constitucional de participación
directa en las regalías, que debe ser definido por el legislador..."[7]
(Subrayado fuera del texto).
Como se puede apreciar, existe cosa juzgada
sobre la norma que dispone que el legislador puede fijar la destinación de los
recursos que los entes territoriales reciben por concepto de regalías y
compensaciones.
Así las cosas, prima facie existiría
cosa juzgada constitucional respecto del artículo acusado. Sin embargo, del
hecho de que se encuentre constitucionalmente admitido que el legislador goza
de esta competencia no se sigue que toda destinación resulte válida a la luz de
los postulados constitucionales, pues la misma no puede resultar irrazonable a
la luz de la garantía constitucional de la autonomía territorial (C.P. art.
287). Por lo tanto, si bien es cierto que sobre la materia, en términos
generales existe cosa juzgada constitucional, resulta indispensable analizar si
la destinación, en los montos mencionados en el fundamento N° 3 de esta
sentencia, se ajusta a la Carta.
En el presente caso si bien se ordena que
la totalidad de los recursos que perciben los entes territoriales productores
por concepto de regalías y compensación será destinado a la inversión en los
rubros contemplados en la norma, no se aprecia una indebida o excesiva
intromisión legislativa en los asuntos territoriales, en razón de que permanece
incólume su competencia para determinar específicamente los proyectos de
inversión a los que se destinarán los recursos.
Podría objetarse que se limita de manera
inconstitucional la autonomía territorial al impedir que se utilicen recursos
para atender las obligaciones derivadas de los gastos de funcionamiento. Esta
postura no puede acogerse puesto que (i) haría nugatoria la competencia del
legislador para definir el destino de los recursos exógenos de los entes
territoriales y (ii) restringe en extremo la competencia del legislador para intervenir
en la economía a fin de "promover la productividad y la competitividad y
el desarrollo integral de las regiones" (C.P. art. 334).
De otro lado cabe señalar que, al
destinarse estos recursos exógenos a la inversión pública, los entes
territoriales gozarán de mayor disponibilidad sobre sus recursos endógenos.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley
141 de 1994, salvo las expresiones "a inversión" y "prioritarios
del inciso 1°, "[M]ientras las entidades departamentales alcanzan
coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de
salud y educación, agua potable y alcantarillado, la entidad departamental
deberá asignar por lo menos el cincuenta por ciento (50%) del total de sus
regalías para esos propósitos" del inciso 2° y el inciso 3°, respecto de
los cuales la Corte ordena estarse a lo resuelto en la Sentencia C-567 de 1995,
en la que declaró su exequibilidad.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL               ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                         Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA             FABIO
MORON DIAZ
Magistrado                                      Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-293/00
COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Inexistencia por
cuanto aspecto enunciado no hizo parte del análisis (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-2534
No estoy de acuerdo en que, como se hace en
la Sentencia, se deje tan indefinido el problema de si en realidad existía o no
cosa juzgada constitucional.
En la página 9 del Fallo se manifiesta:
“Por lo tanto, si
bien es cierto que sobre la materia, en términos generales existe cosa juzgada
constitucional, resulta indispensable analizar si la destinación, en los montos
mencionados en el fundamento No. 3 de esta sentencia, se ajusta a la Carta”.
Es decir, sin remover el obstáculo que
tendría la Corte para entrar en el fondo de la cuestión planteada, ya que
acepta que “en términos generales existe una cosa juzgada constitucional”, se
procede de plano a estudiar la constitucionalidad de la destinación.
En mi concepto, lo que ha debido expresarse
sin rodeos es que no existía cosa juzgada absoluta, pues el aspecto enunciado
no hizo parte del análisis efectuado en procesos anteriores, especialmente el
que culminó con la Sentencia C-567 de 1995. Siendo relativos los alcances de lo
ya resuelto, cabía –como en efecto cupo- nuevo pronunciamiento.
De lo contrario, ni siquiera por razones de
seguridad jurídica, como los que se invocan en la motivación del Fallo en
referencia, podía la Corte Constitucional asumir otra vez el conocimiento de la
norma y proferir nueva decisión, que bien habría podido ser negativa, con el
consiguiente efecto –precisamente el contrario al buscado- de producir
incertidumbre sobre el tema.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Auto 027A/98.
[2]  Ibis.
[3] Sent. C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[4] Ibídem.
[5] Ibis.
[6] Sent. C-567/95 M.P. Fabio Morón Díaz.
[7] Sentencia C-580/99.