T-047-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-047/08
DERECHO DE PETICION DE DESMOVILIZADO-Solicitó la
ayuda humanitaria y no se la dan por inconsistencias con su cédula de
ciudadanía
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido
DERECHO DE PETICION-Resolución de fondo
sobre la doble cedulación del accionante
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por
cuanto se resolvió la petición solicitada y se le pagaron las cuotas de ayuda
humanitaria adeudadas
Referencia: expediente
T-1.714.176
Peticionario: Fremi Enrique Osorio Lozano
Procedencia: Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Montería –Sala Penal-
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
veinticuatro (24) de enero de dos mil ocho (2008)
La Sala Sexta de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto
Antonio Sierra Porto, ha proferido esta
SENTENCIA
en la revisión
del fallo adoptado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Montería
en el proceso de tutela iniciado por Fremi Enrique Osorio Lozano en contra de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos de la demanda
El demandante
expone así los hechos del libelo:
a. Señala
que como se acogió al proceso de desmovilización, es beneficiario de las ayudas
que da la Alta Consejería para la
Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas.
b. En su condición de desmovilizado, el 27 de octubre de 2006 solicitó la entrega de dos de las cuotas de ayuda humanitaria.
c. El 10 de noviembre de 2006 recibió respuesta de la entidad demandada
en la que se le informó que por inconsistencias
relacionadas con su cédula de
ciudadanía, no era posible hacer el desembolso de la ayuda humanitaria.
d. Indica
que la Registraduría Nacional del Estado Civil ya
corrigió sus datos al certificar que su cédula de ciudadanía había sido
rectificada y que el número de identificación
definitivo es el 79’947.507 a nombre de Fremi Enrique Osorio Lozano.
e. Con los
datos corregidos, señala que presentó solicitud a la oficina del Alto
Comisionado para la Paz, en la que se le indicó que su
petición había sido remitida a Fondo Paz, entidad que
ya le había contestado que no era competente para resolver su situación.
f. Sostiene
que el 25 de abril de 2007 recibió
una respuesta de Fondo Paz en la que se confirma que su solicitud ya había sido
contestada por el Fondo de Programas Especiales para la Paz.
El accionante solicita que se tutelen sus derechos fundamentales de petición y mínimo vital, pues la ayuda humanitaria ofrecida por el Estado es prioritaria para
su subsistencia.
2. Contestación de la demanda
Mediante
memorial del 11 de mayo de 2007, la abogada María Carolina Rojas Charry, en
representación del Presidente de la República y/o del
Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, dio contestación a la demanda en los siguientes términos.
Señaló que la petición del demandante fue resuelta el 18 de diciembre de 2006,
cuando se le informó que su solicitud había sido
enviada a Fondo Paz; que el listado de beneficiarios de los subsidios por
desmovilización debe ser aprobado por la Oficina del
Alto Comisionado para la Paz, oficina que informó al peticionario, el 27 de abril de 2007, que por
razones derivadas de la inconsistencia en su documento
de identidad, debía suspenderse el pago del subsidio humanitario a que tiene
derecho.
Indica que
cuando los pagos se suspenden por esta razón, es deber
del desmovilizado acercarse a
la sede de la Registraduría para que dicha entidad
certifique que el documento de identidad presentado ante el Comisionado de Paz
efectivamente es el que aparece en el registro. En esas
condiciones, la verificación de la identidad del beneficiario exige un
procedimiento cuidadoso que no puede suplirse por tutela, más todavía cuando el
desmovilizado omitió informar que ya estaba cedulado, situación que impide que reciba el beneficio.
La representante de la Presidencia termina señalando que la tutela de la referencia no procede por cuanto al demandante
se le dio respuesta de fondo oportuna y porque no demostró, siquiera
sumariamente, que enfrenta un perjuicio irremediable.
3. Sentencia de única instancia
En providencia
del 18 de mayo de 2007, la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Montería
denegó la protección solicitada por el actor.
A su juicio, el
derecho de petición elevado por el tutelante fue resuelto mediante comunicación
del 27 de abril de 2007, en donde se le dio respuesta de fondo. Considera que
la cédula del ciudadano fue cancelada por la
Registraduría por doble cedulación, lo que generó que Fondo Paz suspendiera el
desembolso de la ayuda humanitaria. Ello significa que la suspensión de la
ayuda no fue arbitraria, sino que se hizo con el fin de garantizar que la misma fuera entregada a la persona realmente legitimada para
recibirla.
Dice que la
tutela no procede por cuanto la entidad ya dio respuesta de fondo a la
solicitud en la que se le manifestó que la suspensión tenía origen en el
problema de doble cedulación. A
pesar de negar la solicitud, conmina a la oficina demandada para que dé
respuesta a los peticionarios en el trámite administrativo y no en el proceso
de tutela.
4. Material probatorio aportado con la
demanda
a. Derecho
de petición elevado el 17 de octubre de 2006 por el
peticionario, en el que solicita la entrega de las ayudas humanitarias de junio
a octubre de 2006, suspendidas por el inconveniente de la doble cedulación.
b. Oficio del 10 de noviembre de 2006 de la
directora del Programa Presidencial, Fondo de Programas
Especiales para la Paz, en el que se informa lo
siguiente al demandante, a propósito del derecho de petición del 27 de octubre:
-
Que Fremi Enrique Osorio Lozano aparece
reconocido como miembro desmovilizado de las
autodefensas, beneficiario del programa de desmovilización, con la cédula de
ciudadanía 11’004-074.
-
Que la entrega de las ayudas humanitarias está
condicionada a la identificación plena de los beneficiarios, a fin de que vayan a parar a las personas correctas.
-
Que la identificación de los beneficiarios se
hace conjuntamente con la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
-
Que las inconsistencias de identidad detectadas se someten a un dispendioso proceso de
verificación, culminado el cual se entrega la ayuda o se niega de manera
definitiva.
-
Que cuando los pagos se suspenden por ese mismo
hecho, es deber del desmovilizado acercarse a la sede de la Registraduría para que dicha entidad le certifique que la
identidad por ellos presentada ante el Alto Comisionado para la Paz efectivamente
es la que aparece en los archivos de la Registraduría.
-
Que el caso del peticionario presenta un
conflicto de identidades, pues mientras en la lista del
Comisionado para la Paz y de la
Registraduría la cédula del peticionario es 11’004.074, la cédula que consta en
el derecho de petición es la 71’947.507.
-
Que dada la incongruencia, se impone suspender
el pago de las ayudas humanitarias y se invita al peticionario para que se
acerque a la Registraduría y aclare plenamente su
identidad.
c. Derecho
de petición del 5 de diciembre de 2006 en el que el
demandante solicita a la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz la corrección de sus datos en el sistema,
teniendo en cuenta el documento anexo en el que la
Registraduría certifica la anulación del primer número de cédula por doble
registro.
d. Certificación del Registrador Especial del Estado Civil del 20 de
noviembre de 2006 en el que el funcionario señala que el 21 de septiembre de 2006 se preparó RECTIFICACIÓN (cambio de
apellidos) a la cédula número 71’947.507 de Apartadó, a nombre de Fremi Enrique Osorio Lozano y que la cédula
número 11’004.074 de Montería había sido cancelada por doble cedulación, a nombre del mismo Fremi Enrique Osorio Lozano.
e.
Certificación del 7 de marzo de 2007 de los registradores especiales del estado
civil en la que se indica que a Osorio Lozano Fremi
Enrique se le tramitó en esa oficina una RECTIFICACIÓN
(cambio de nombre) a la cédula de ciudadanía número 71’947.507 de Apartadó. “Antes figuraba Lozano Niño Fremis Enrique”, dice el certificado.
f. Oficio del 18
de diciembre de 2006 en el que se informa al peticionario que la petición del 5
de diciembre del mismo año había sido remitida a la
directora de Programas Especiales para la Paz, con los fines pertinentes.
5. Pruebas
allegadas al proceso con posterioridad a la selección del expediente
En memorial del
17 de enero de 2008, el Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, doctor Edmundo Del
Castillo Restrepo informó a esta Sala de Revisión que ya
que la Corte Constitucional había decidido seleccionar para revisión el asunto de la referencia, esa oficina se permitía advertir la existencia de un hecho superado,
“toda vez que el Fondo de Programas Especiales para la Paz reanudó los pagos y efectuó los desembolsos correspondientes
a la ayuda humanitaria por desmovilización suspendida al actor por presentar
problemas de doble cedulación”.
El mencionado
funcionario adjunta al expediente:
a. Oficio del 14 de septiembre de 2007 remitido
por el Fondo de Programas Especiales para la Paz al
peticionario Fremis Enrique Lozano Niño en el que se le
informa que “En atención a su petición, en la cual
solicita ‘…lo concerniente a la ayuda
humanitaria que se encuentra pendiente…’ y
teniendo en cuenta que el DAPR –Fondo de Programas Especiales para la Paz tenía el compromiso de hacer solamente 18 pagos
correspondientes a ayuda humanitaria de los desmovilizados colectivos”, la oficina le informó que se
le adeudaban los pagos número 7 al 18, para lo cual el fondo de Programas
Especiales para la Paz procedería
a efectuarlos de acuerdo a la programación de los
próximos pagos.
b. Planilla del Sistema de Control de Pagos Ayuda Humanitaria de Reincorporados en
la que consta la anotación del 21 de junio de 2007 por
la cual se informa que “se modifica el estado del
desmovilizado de conformidad con la corrección de cédulas enviadas por la Oficina del Alto Comisionado para la
Paz el 22 de mayo de 2007 de acuerdo con los certificados de cédula de la Registraduría Nacional del Estado
Civil”.
c. Planilla del Sistema de Control de Pagos Ayuda Humanitaria de
Reincorporados en la que constan los giros con destino a Fremi Enrique Lozano Niño y se indica que los
correspondientes a los meses entre julio de 2006 y junio de 2007 no han sido cobrados.
d. Planilla
OP-7002184 denominada Giros no cobrados de julio, agosto, septiembre, octubre,
noviembre, diciembre de 2006, enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio de 2007
en el que consta la legalización de pago y se constata que el 18 de octubre de 2007 se hizo el reintegro al señor Fremis Enrique
Lozano Niño de la suma de $4’296.000.
II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas
en los artículos 86 y 241, numeral 9o, de la
Constitución Política, es competente para revisar el
fallo de tutela adoptado por el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Montería.
2. Problema
jurídico
La Sala de
Revisión debe determinar en esta oportunidad si al
demandante le ha sido satisfecho el derecho de petición, en los términos en que
la respuesta debe emitirse, según la jurisprudencia de la
Corte Constitucional. Para determinarlo, la Sala precisará brevemente las condiciones que debe cumplir la
respuesta al derecho de petición y luego examinará si en el caso concreto
dichas exigencias se han cumplido.
3. Derecho de petición. Reiteración de Jurisprudencia
El derecho
de petición está consagrado en el artículo 23 de la Carta Política y autoriza a toda persona para que presente ante las autoridades, peticiones
respetuosas “por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”
La Corte
Constitucional ha establecido que el derecho de petición es un derecho
fundamental que presenta una dimensión compleja pues,
en primer lugar, constituye la herramienta de ejercicio
de los demás derechos fundamentales[1], pese a lo cual no pierde su naturaleza de derecho fundamental
autónomo, pero, además, tiene como fin la salvaguardia
de la participación de los administrados en las decisiones que los afectan y en
la vida de la Nación[2].
El derecho de petición autoriza a toda persona a elevar solicitudes respetuosas a las autoridades públicas –y en casos especiales a los particulares-, e involucra al mismo tiempo la obligación para
la autoridad pública de emitir una respuesta que, si
bien no tiene que ser favorable a las pretensiones del peticionario, sí debe
ser oportuna, debe resolver de fondo lo requerido por el peticionario y debe ser puesta en conocimiento del mismo.
Los lineamientos generales del derecho de
petición han sido resumidos así por la jurisprudencia:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él
se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la
información, a la participación política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la
cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si
ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado
ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen
autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
“f) La Corte ha
considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración.
2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la
efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.
3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como
autoridad, este será un
derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamenta.
“g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el
término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para
resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se
realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del
término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de
dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes”.
“h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha
violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la
Carta. Sentencias T-294 de
1997 y T-457 de 1994.” (Sentencia T-1024 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
De los
anteriores componentes jurisprudenciales cabe destacar que el derecho de
petición exige por parte de las autoridades una
decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, lo cual implica la
proscripción de respuestas evasivas o abstractas, sin querer decir con ello que
la respuesta deba ser favorable. La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del
peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha
sido presentada la petición.
4. Hecho superado
Para la
época de la presentación de la demanda, el actor aseguraba que el derecho de petición que elevó a la
oficina del Alto Comisionado para la Paz no había sido resuelto en los términos previstos
por la jurisprudencia, es decir, no se había dado una
respuesta de fondo al tema de la ayuda humanitaria
frente al problema de la doble cedulación.
Inicialmente,
de conformidad con las pruebas allegadas al expediente, esta Sala constató que el demandante elevó
petición a la oficina del Alto Comisionado para la Paz
con el fin de obtener la ayuda humanitaria a que dice
tener derecho en su calidad de desmovilizado. El primer
derecho de petición fue presentado el 17 de octubre de
2006.
La primera solicitud recibió respuesta el 10 de noviembre de 2006,
por parte de la entidad accionada, que precisó al
peticionario que sus ayudas humanitarias habían sido suspendidas porque
presentaba doble cedulación. En efecto, en los listados suministrados a la
oficina, el peticionario figuraba con una cédula distinta a la que el mismo
acreditó para elevar la petición de entrega de las
ayudas humanitarias. La oficina del Alto Comisionado le indicó entonces que
debía acercarse a la Registraduría para resolver su
problema de identidad.
A juicio de la Sala, dicha respuesta satisfizo los lineamientos constitucionales
relativos al derecho de petición, pues resolvió de fondo la solicitud en el
sentido de advertirle al demandante que los desembolsos
no podían hacerse mientras no se resolvieran los
problemas de doble cedulación.
No obstante,
el 5 de diciembre de 2006, el demandante elevó nuevo derecho de petición al que
acompañó una certificación de la
Registraduría Nacional del Estado Civil en la que
consta que la oficina de registro reconoció la doble cedulación y admitió que la cédula definitiva del peticionario era
aquella con la que éste se había identificado en su derecho de petición
inicial.
Al derecho de
petición del 5 de diciembre de 2006, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz
respondió que la solicitud del demandante había sido remitida a la directora de Programas Especiales para la Paz.
Esta Sala
entiende, entonces, que si bien el primer derecho de petición fue resuelto de
fondo, explicándole al peticionario que los desembolsos
no podían hacerse por un problema de doble identidad –doble cedulación-, la
respuesta del derecho de petición del 5 de diciembre no
fue satisfactoria, desde el
punto de vista de los requisitos de la jurisprudencia, pues a pesar de que el
peticionario cumplió con el deber de acercarse a la
Registraduría para aclarar su problema de identidad, y
de aportar el certificado en su derecho de petición, la entidad pública se
limitó a informarle que su petición había sido remitida
a otra entidad.
El segundo derecho de petición anexaba la certificación de la Registraduría del Estado Civil que daba cuenta del problema de
doble cedulación del peticionario. Dicho certificado,
adjunto al derecho de petición, no fue analizado en su
momento por la autoridad encargada de verificar la identidad del solicitante, pues la misma
se limitó a informarle que su petición había sido trasladada a otra oficina.
No obstante, en
memorial del pasado 15 de enero
de 2008, el Secretario Jurídico
de la Presidencia de la
República adjuntó prueba en la
que consta que, mediante oficio del 14 de septiembre de 2007, la Directora del Programa Presidencial
Fondo de Programas Especiales para la Paz dio respuesta
a la solicitud elevada por el señor Fremis Enrique
Lozano Niño en el sentido de informarle que las cuotas
de ayuda humanitaria adeudadas iban a ser desembolsadas en los próximos pagos.
Con la respuesta
de la entidad se adjuntaron certificados y planillas en
los que consta que el problema de la doble cedulación
del demandante fue resuelto por la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz y, que con dicho asunto solucionado, el programa de desembolso de la ayuda humanitaria al tutelante fue
reactivado, quedando a su disposición el cobro de las
cuotas previamente adeudadas. Tal
como se indicó en la reseña de la prueba remitida por la
Presidencia de la República, la legalización del pago se hizo el 18 de octubre de 2007, por el
valor de $4’296.000.
En las
condiciones indicadas, esta Sala considera que la protección solicitada por el tutelante resulta actualmente innecesaria, pues
el derecho de petición cuyo amparo se solicitó fue
debidamente satisfecho, además de que la pretensión en él contenida se
resolvió de manera favorable a sus intereses.
La Corte
Constitucional ha previsto en abundante jurisprudencia que el fin de la acción de tutela es la
protección efectiva de los derechos fundamentales. En esa medida, cuando en el
transcurso de la acción -en
sede de instancias o en sede de
revisión- el derecho cuya
protección se solicita deja de estar en peligro o
recibe la protección requerida, el juez de tutela debe abstenerse de emitir la orden de protección correspondiente.
En las condiciones previstas, la Corte reconoce
la existencia de un hecho superado y autoriza al juez de tutela para negar la
protección, pero sobre la base de que cualquier orden
que se imparta para ofrecer el amparo requerido es inocua.
Sobre dicho
particular la Corte ha dicho:
“El objetivo fundamental de la acción de
tutela es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de una
autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley. Obsérvese que la
eficacia de esta acción se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez
constitucional, si encuentra
probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la
defensa actual e inminente del derecho en disputa. Pero si la situación de
hecho que generó la violación o la amenaza ya ha sido superada, el mandato que
pueda proferir el juez en
defensa de los derechos fundamentales conculcados, ningún efecto podría tener,
el proceso carecería de objeto y la tutela resultaría improcedente; en otras
palabras, la acción de amparo perdería su razón de ser.” (Sentencia T-167 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Así mismo, en otra oportunidad, la Sala
Quinta de Revisión expuso:
“(C)uando la situación de hecho que origina
la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, el
amparo constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y
expedito de protección judicial, pues la decisión que pudiese adoptar el juez
respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua, y por lo tanto, contraria al objetivo
constitucionalmente previsto para esta acción.” (Sentencia
T-096 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
En el caso
concreto, la orden de dar respuesta a la petición del demandante es innecesaria, pues la administración resolvió su solicitud y,
además, satisfizo la pretensión incluida en el requerimiento. En tales
condiciones, la decisión de instancia que denegó el amparo debe ser confirmada,
pero por haberse superado el hecho motivo de la acción.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Por presentarse hecho superado, CONFIRMAR la sentencia del 18 de mayo de 2007, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, en la tutela del ciudadano Fremi Enrique
Osorio Lozano.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación prevista por el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]  Sentencias T-481/92, T-159/93, T-056/94, T-076/95, T-275/97 y
T-1422/00, entre otras. Así lo dispone el artículo 85 de la Constitución
Política.
[2] Así lo dispone el artículo 2 de la Constitución Política.