T-647-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-647/08
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Se
refiere al titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o
amenazados
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-El afectado no está en
condiciones de promover su propia defensa
AGENCIA
OFICIOSA EN TUTELA-Deber de manifestar en la solicitud de tutela que
el afectado no está en condiciones de promover su propia defensa
AGENCIA
OFICIOSA EN TUTELA-Si se trata de agenciar derechos
de menores de edad, no se aplica el mismo rigor procesal
La
Corte ha reiterado que la presentación de la solicitud de amparo a
través de agente oficioso, tiene lugar cuando: (i) el agente oficioso
manifiesta actuar en tal sentido; y, (ii) de los hechos y circunstancias que
fundamentan la acción, se infiere que el titular de los derechos fundamentales
presuntamente conculcados se encuentra en circunstancias físicas o mentales que
le impiden su interposición directa. De igual forma, la
Corte ha establecido que si se trata de agenciar derechos de menores de edad,
no se aplica el rigorismo procesal consistente en imponer al
agente oficioso el deber de manifestar en la solicitud de tutela que el
afectado en su derecho fundamental no está en condiciones de promover su propia
defensa, aparte de que ello es obvio tratándose de los niños. En consecuencia,
tratándose de la protección de los derechos fundamentales de los niños, la
Constitución impone objetivamente la necesidad de su defensa, sin que interese
realmente una especial calificación del sujeto que la promueve. Lo anterior
atendiendo a que la Corte Constitucional ha reconocido que terceros (sociedad y
Estado) actúen en representación de los niños, aún a pesar de contar éstos con
sus padres como representantes legales, previo el cumplimiento de unos supuestos o reglas para que opere la
legitimación procesal, con miras a salvaguardar el interés superior de los
niños, prevista en el artículo 44 del texto Superior”
ACCION DE TUTELA-Requisitos mínimos
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-La solicitud de amparo,
así como para actuar dentro del proceso, debe encontrarse plenamente acreditada
ACCION DE TUTELA-Firma del
accionante como requisito mínimo
ACCION DE TUTELA-Firma del accionante o de aquella
persona que está agenciando derechos a favor de terceros como requisito mínimo
POBLACION DESPLAZADA-La condición de desplazado se
adquiere por una situación de hecho y no se deriva del registro que para el
efecto haga la red de solidaridad social
POBLACION DESPLAZADA-La negativa
injustificada de inscripción en el registro constituye una actuación que, por
sí misma, atenta contra los derechos fundamentales de los desplazados
Al
respecto, este Tribunal Constitucional ha indicado que la negativa
injustificada de inscripción en el registro en cuestión constituye una
actuación que, por sí misma, atenta contra los derechos fundamentales de los
desplazados.  Es por ello que la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado
que ante la denuncia de una persona que dice haber sido desplazada por la
violencia, el funcionario respectivo debe asumir una postura sensible y
responsable en la cual dé, como principales parámetros de evaluación, a la
presunción de buena fe y al trato favorable del que son titulares conforme al
artículo 13 de la Constitución
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Son las autoridades las que deben probar plenamente que la persona
respectiva no tiene la calidad de desplazado, pues se presume la buena fe del
desplazado y se invierte la carga de la prueba
Al
presumirse la buena fe, se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las
autoridades las que deben probar plenamente que la persona respectiva no tiene
la calidad de desplazado. Por lo tanto, es a quien desea contradecir la
afirmación a quien corresponde  probar la no ocurrencia del hecho. El no
conocimiento de la ocurrencia del hecho por autoridad gubernamental alguna no
es prueba de su no ocurrencia. Es apenas prueba de la inmanejable dimensión del
problema que hace que en muchas ocasiones las entidades gubernamentales sean
desconocedoras del mismo. En muchas ocasiones las causas del desplazamiento son
silenciosas y casi imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de
este delito. Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la
presunción de buena fe si se le pretende dar protección al desplazado.”
POBLACION DESPLAZADA-Interpretación
favorable de las normas aplicables a la población desplazada
POBLACION DESPLAZADA-Término para presentar la declaración sobre los hechos que dieron
lugar al desplazamiento
POBLACION DESPLAZADA-La condición de
desplazados se adquiere de facto y no por la
certificación que al respecto haga una autoridad pública
El
desplazamiento forzado es una condición de hecho que está determinada por
elementos objetivos, a saber: (i) la coacción ejercida que determina el
desplazamiento, y (ii) que el desplazamiento se realice dentro de los límites
del Estado. Siendo la finalidad de la ley 387 de 1997, la protección efectiva
de los derechos de los desplazados, se hace necesaria, en toda ocasión, una
interpretación amplia de la misma, así como de las normas que regulan la
materia, de manera tal que permita el ejercicio efectivo de los derechos
fundamentales de la población desplazada”.
POBLACION DESPLAZADA-El desplazamiento
forzado como situación de hecho
POBLACION DESPLAZADA-El término de un
año fijado por el legislador para acceder a la ayuda humanitaria comenzará a
contarse a partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso fortuito
POBLACION DESPLAZADA-Criterio
hermenéutico de la interpretación más favorable a la protección de los derechos
humanos
Cuando se está ante una norma que consagra o desarrolla un derecho
fundamental de las personas que han sido desplazadas, su interpretación debe
tener en cuenta: 1) los principios de interpretación y aplicación contenidos en
el artículo 2 de la Ley 387 de 1997; “2) Los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos; 3) el principio de
favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población
desplazada;”  4) el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima;
y 5) “el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado
Social de Derecho”. Las pautas de interpretación mencionada y los dramáticos
hechos que rodean el fenómeno del desplazamiento forzado obligan a los jueces a
tener en cuenta dos circunstancias fundamentales a la hora de aplicar las
normas pertinentes: a.- Las personas puestas en
situación de desplazamiento forzado suelen desconocer sus propios derechos y
este fenómeno no puede ser evaluado por el juez en aplicación estricta del
principio general en virtud del cual el desconocimiento de la
Ley no sirve de excusa para su incumplimiento. Por el contrario, la ignorancia
de esta población sobre sus derechos, dada su extrema
vulnerabilidad,  demanda una especial atención del Estado; b.- Las personas en situación de desplazamiento forzado pueden verse
enfrentadas a situaciones extraordinarias que les impiden o dificultan  el
acceso a las autoridades. Si esta situación se presenta, los jueces no pueden
ser insensibles a ella a la hora de valorar el alcance de conceptos como
“fuerza mayor” o “caso fortuito
POBLACION
DESPLAZADA-A una persona desplazada no se le puede exigir que acuda a otros
medios o mecanismos de defensa judicial, pues el desplazado no
conoce plenamente sus derechos ni el sistema institucional diseñado para
protegerlos
El hecho
de exigir que se acuda a otro medio de defensa judicial diferente a la tutela,
desconoce que esta corporación en varias ocasiones ha sostenido que “cuando el
Estado incumple con su deber de suministrar atención y ayuda a la población
desplazada para que cese la vulneración masiva de sus derechos fundamentales,
la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la protección de los
mismos  en vista de la precaria situación en la que se encuentran y del peligro
inminente que afrontan, situaciones que no les permiten esperar hasta que la
jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso. Por lo tanto, la
Sala concluye que en principio la acción de tutela es procedente en el
presente caso.” Lo anterior atendiendo a que a una persona desplazada no se le
puede exigir que acuda a otros medios o mecanismos de defensa judicial, pues el desplazado no conoce plenamente sus derechos ni el sistema
institucional diseñado para protegerlos y este hecho en lugar de volverse en su
contra debe servir para que el Estado actúe con mayor atención y diligencia”
Referencia: expediente T-1829100
Acción de tutela instaurada por Maria Antonia
Martínez Armanza y otros, contra la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional –Unidad Territorial Norte de Santander-.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil ocho (2008).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en
los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo dictado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ocaña, en el
trámite de la acción de tutela interpuesta por María Antonia Martínez Armanza,
José Carlos Martínez Almanza y Milena Esther De Moya Moya en representación de
los menores Luis Alfonso Martínez De Moya, Luis Carlos Martinez Moya, Rosa
Elena Martínez Moya, Martha Cecilia Ropaín, Juan Carlos Martínez, Juan José
Martínez, la Keko, (apelativo) y la Toto (apelativo), contra la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y de Cooperación Internacional –Unidad Territorial Norte de
Santander-.
I.       ANTECEDENTES.
Mediante escrito presentado el
día 24 de septiembre de 2007, la señora María Antonia Martínez Armanza presentó
solicitud de protección tanto de sus  derechos fundamentales como los de su
grupo familiar, a la igualdad y vida en condiciones dignas, presuntamente
vulnerados por la entidad demandada.  Como sustento de la solicitud de amparo,
invoca los siguientes:
1. Hechos:
Señala que llevaba viviendo en el
Copey (Cesar) aproximadamente tres años, junto con sus hijos, quienes
desarrollaban actividades varias, como maestros de construcción, labores
agrícolas y recolección de algodón.
Precisa que por lo general acompañaba
a sus hijos a los sitios donde laboraban, dependiendo la actividad que se
encontraran desempeñando, al respecto narra que en alguna oportunidad les salió
un trabajo en la vereda la Guitarra, por lo que éstos la enviaron a hacer
mercado al Valle y acordaron encontrarse al día siguiente; explica que en el
momento en que se desplazaba para la finca donde se encontraban laborando sus
hijos, recibió la noticia que dos de ellos habían sido asesinados por “los
paracos”, hecho que ocurrió el 26 de junio de 2006.
Indica que como consecuencia de
la muerte de sus hijos, atravesó por una crisis emocional, a raíz de la cual
perdió la conciencia, afirma que fue llevada al entierro de sus hijos ocho días
después del fallecimiento, quienes permanecieron en cuarto frío por ese lapso
de tiempo; añade que la situación descrita la mantuvo enferma durante un año y
varios días, y que solo después de transcurrido el año empezó a recuperarse.
Advierte que a raíz de lo
expuesto, decidió junto con su grupo familiar trasladarse a otra ciudad,
huyendo de la violencia que se estaba generando alrededor de su familia, motivo
por el cual se radicaron en Ocaña Norte de Santander, donde vive uno de sus
hijos.  Aclara que una vez alejada de la violencia que vivió, su mente empezó a
despejarse y su cuerpo a recuperarse.
Menciona que es conciente que si
declara su situación de desplazado después del año, posiblemente y atendiendo
al caso particular puede ser incluida junto con su grupo familiar dentro del
registro de población desplazada, como consecuencia de ello, expone que no hizo
la declaración antes del término indicado, con base en las razones que enumeró
así: “uno, porque el daño que se me causó fue muy grande y mi mente se daño,
dos, porque nadie me dijo que éramos desplazados, tres, porque al ser
campesinos no sabíamos que existía y que precisamente ahí nos recibían la
declaración y nos podían ayudar.”
Explica que posteriormente a la
perdida de sus hijos Ángel Enrique Martínez y Juan José Martínez, se acercó a
la personería, donde le explicaron que tenía que declarar lo sucedido, a fin de
determinar si podía ser incluida junto con su grupo familiar dentro del
registro de la población desplazada, solicitud que sería resuelta en la ciudad
de Cúcuta.
Relata que tiempo después de
realizar la respectiva declaración a través de resolución No. 1007 del 07 de
septiembre de 2006, se le informó que no era posible su inclusión junto con la
de su grupo familiar en el Registro Único de Población Desplazada, por cuanto
se efectuó la declaración después de un (1) año de acaecidas las circunstancias
que dieron origen al desplazamiento.
Señala que ante la anterior
decisión interpuso recurso de reposición, explicando los motivos que generaron
la demora al rendir la respectiva declaración, recurso que fue resuelto
mediante resolución No. C-108 del 5 de junio de 2007, donde se decidió
confirmar el acto recurrido y por consiguiente no inscribir a la accionante ni
a los miembros de su hogar en el Registro Único de Población Desplazada, pues no
se encontró viable jurídicamente acceder a las razones esbozadas por la
accionante, por cuanto los hechos ocurrieron el 27 de julio de 2004 y la
declaración fue rendida el 18 de julio de 2006.
En consecuencia acude a este
medio buscando la protección de sus derechos y los de su grupo familiar, pues
considera injusta la decisión adoptada por la entidad accionada, por tanto
solicita le sea reconocida su condición de desplazada y se le registre como
tal, junto con su grupo familiar, a efectos de hacerse acreedora a las ayudas
que se brindan a dicho grupo.
2.  Trámite
procesal.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ocaña,
mediante auto del 25 de septiembre de 2007, de conformidad con lo establecido
en el artículo 17 del decreto 2591 de 1991[1] inadmitió la presente
acción de tutela, para que la accionante manifestara si era su deseo interponer
la presente acción de manera autónoma o en compañía del señor José Carlos
Martínez Almanza y Milena Esther De Moya Moya, teniendo en cuenta que la
demanda de tutela solo fue presentada por la señora Maria Antonia Martínez
Armanza.
El anterior auto fue notificado de manera personal a
la señora Maria Antonia Martínez Armanza y a la señora Milena Esther De Moya
Moya, quien de acuerdo a la constancia consignada por el Juzgado de instancia,
manifestó su interés en coadyuvar a presentar como accionante la presente
acción de tutela.
En auto del 01 de octubre de 2007 el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Ocaña, resolvió tramitar la presente acción de tutela,
vinculando a los señores José Carlos Martínez Almanza y Milena Esther De Moya
Moya.  En ese mismo auto corrió traslado a los interesados para que se
pronunciara sobre la solicitud de amparo.  Por esta razón, por medio del oficio
de fecha 02 de octubre de 2007, notificó al Gerente de Acción Social –Unidad
Territorial del Norte de Santander-, quien a través de la
Oficina Asesora Jurídica de la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional emitió respuesta a la solicitud de amparo, el día
16 de octubre de 2007 vía fax, en los términos que se exponen a continuación.
De igual forma se remitió oficio a los señores José Carlos Martínez Almanza y
Milena Esther De Moya Moya, del cual no existe respuesta alguna.
3.  Respuesta de la entidad demandada
La
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional, solicitó denegar las peticiones del accionante por
carecer de fundamentos fácticos y jurídicos, atendiendo a que dicha entidad no
le ha vulnerado ningún derecho fundamental a la accionante.  Como sustento de
su solicitud señala, que de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de
la ley 387 de 1997, donde se establece que para hacerse acreedor a los
beneficios consagrados para la población desplazada, se requiere “que hayan declarado esos hechos ante la
Procuraduría General de la Nación, o ante la
Defensoría del Pueblo, o ante las Personerías Municipales o Distritales, en
formato único diseñado por la Red de Solidaridad Social. Cualquiera de estos
organismos que reciba la mencionada declaración remitirá copia de la misma, a
más tardar el día hábil siguiente, a la Red de Solidaridad Social o a la
oficina que esta designe a nivel departamental, distrital o municipal, para su
inscripción en el programa de beneficios.”
Añade que tal declaración debe ser presentada por la persona interesada,
dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos que dieron origen al
desplazamiento, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8° del decreto 2569
de 2000.
Trae a
colación además aquellos casos en que no es posible hacer inscripción en el
registro de quien solicita la condición de desplazado, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 11 del decreto en cita, el que indica:
1. Cuando la declaración
resulte contraria a la verdad.
2. Cuando
existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce
la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1º de la
ley 387 de 1997.
3. Cuando
el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro
después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo
1o. de la ley 387 de 1997.
Hecha
la referencia normativa, explica que Acción Social adelantó un estudio de los
hechos que ocasionaron el desplazamiento de la accionante y determinó que no
resultaba viable efectuar la inscripción en el Registro, por cuanto la
interesada efectuó la declaración y solicitó la inscripción después de un año
de acaecidas las circunstancias que originaron el desplazamiento, pues los
hechos motivos de declaración ocurrieron el 27 de julio de 2004 y los hizo
manifiestos el 18 de julio de 2006.
Advierte
que los actos administrativos a través de los cuales se negaron las solicitudes
elevadas por la accionante, estuvieron debidamente motivados y ajustados a la
ley, toda vez que la calidad de desplazados la adquieren quienes se encuentren
dentro de las circunstancias previstas en el artículo 1 de la ley 387 de 1997[2].
Con posterioridad manifiesta que
la inconformidad de la accionante nace de un acto administrativo del cual
supone la violación de sus derechos fundamentales, situación que entiende
estructura un conflicto mas de tipo legal que de carácter constitucional, ya
que el mismo contiene la interpretación y aplicación de normas reguladoras
sobre la incorporación de desplazados en el mencionado registro y por tanto su
estudio escapa de la orbita del Juez Constitucional, cuya función es defender
los derechos fundamentales y no la de remplazar las instancias judiciales
previstas por el legislador, sobre lo que considera que la accionante cuenta
con otro medio de defensa judicial a través de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
II.  DECISIÓN JUDICIAL
OBJETO DE REVISIÓN
1.  Sentencia de Instancia
El Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Ocaña, mediante sentencia del dieciséis (16) de octubre de dos mil
siete (2007), declaró que la
Agencia Presidencia para la
Acción Social y Cooperación Internacional, no vulneró derecho fundamental
alguno a Maria Antonia Martínez Armanza, José Carlos Martínez Armanza y Milena
Esther De Moya Moya, debido a que en su entender, la institución accionada negó
la inclusión en el registro único de población desplazada, atendiendo a lo
ordenado en las disposiciones legales vigentes, pues la declaración donde
manifiesta los motivos de su desplazamiento los hizo dos años después de
ocurridos los hechos.  Añade que la accionante tuvo todos los medios de defensa
legales a su alcance, lo que refuerza la garantía a sus derechos fundamentales.
III.  PRUEBAS
En el trámite de la acción de
tutela en comento obran las siguientes pruebas relevantes:
·
Fotocopia de las Cédulas de Ciudadanía de la señora Maria Antonia
Martínez Armanza y el señor José Carlos Martínez Almanza (folio 14 cuaderno
principal de tutela).
·
Fotocopia de los registros civiles de nacimiento de la señora
Milena Esther De Moya Moya y los menores Luis Alfonso Martínez De Moya, Luis
Carlos Martínez Moya, Rosa Elena Martínez Moya (folios 15
a 18 del cuaderno principal de tutela).
·
Recorte del Periódico Vanguardia Liberal del lunes 28 de junio de
2004, donde se resalta el artículo denominado “En un día el Cesar registró
cuatro asesinatos.” (folio 21 cuaderno principal de tutela).
·
Fotocopia de los certificados de defunción de los señores Juan
José Martínez Venera y Ángel Enrique Martínez Venera (folios 22 y 23 cuaderno
principal de tutela).
·
Recurso de reposición interpuesto contra la resolución No. 1007
del 07 de septiembre de 2006 (folios 24 y 25 cuaderno principal de tutela).
·
Resolución No. C-108 del 05 de junio de 2007,
a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la
resolución No 1007 del 07 de septiembre de 2007 (folios 29 y 30 cuaderno
principal de tutela).
IV.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente esta Sala de Revisión
de la Corte Constitucional para revisar el fallo mencionado, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la
Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
La
acciónate arguye que la entidad demandada le ha vulnerado sus derechos
fundamentales al negarle la inclusión en el Registro Único de Población
Desplazada, pues estima que por sus condiciones personales y familiares, se le
debe prestar tanto a ella como a su grupo familiar, la atención integral que se
brinda a la población desplazada.
El ente
accionado, solicita sea negada la protección constitucional, pues entiende que no
ha vulnerado derecho fundamental alguno, atendiendo a que negó la inclusión de
la accionante junto con los miembros de su hogar, debido a que los hechos que
generaron la declaración ocurrieron el 27 de julio de 2004 y la respectiva
versión la rindió el 18 de julio de 2006, es decir mas de un año después de las
circunstancias que generaron el desplazamiento, por lo que de acuerdo con la
normatividad vigente, no es posible su inclusión dentro del citado registro.
El Juez
de instancia negó la protección, debido a que la entidad accionada obró
conforme a la normatividad que regula la inscripción dentro del Registro Único
de Población Desplazada.
Teniendo en cuenta los antecedentes planteados,
corresponde a la Sala de Revisión determinar si la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional, vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora María Antonia Martínez Armanza, al negar, por considerar
extemporánea, su solicitud inclusión, junto con su grupo familiar, dentro del Registro
Único de Población Desplazada.
Para
efectos de resolver el anterior problema jurídico la
Sala analizará en primer lugar, si en el caso bajo revisión están dados los
supuestos para el ejercicio de la acción de tutela por medio de agente
oficioso.
Posteriormente
se determinarán (i) las pautas de protección a la población desplazada; (ii) el
término para presentar la declaración sobre los hechos
que dieron lugar al desplazamiento; y posteriormente se
hará relación al caso concreto.
3.  Legitimación
por activa.  Agencia oficiosa.
El inciso primero del artículo 86
de la Constitución Política, dispone:“Toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública.” (Resaltado fuera del
texto original).
Por su parte, el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, establece:  “La acción de
tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará
por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán
auténticos.
También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud.” (Resaltado fuera del texto original).
En
efecto, aunque una de las características procesales de la acción de tutela es
la informalidad,[3] esta
Corporación ha indicado que la legitimación para presentar la solicitud de
amparo, así como para actuar dentro del proceso, debe encontrarse plenamente
acreditada.[4]
Así,
tanto el ordenamiento jurídico que regula la materia, como la jurisprudencia
constitucional, coinciden en señalar que la legitimación por activa en la
acción de  tutela se refiere al titular de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados o amenazados. Sin embargo, tanto las normas como la
jurisprudencia, consideran válidas tres vías procesales adicionales para la
interposición de la acción de tutela: (i) a través del representante legal del
titular de los derechos fundamentales presuntamente conculcados (menores de
edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas); (ii) por
intermedio de apoderado judicial (abogado titulado con poder o mandato
expreso); y, (iii) por medio de agente oficioso.[5]
Frente a la interposición de la
acción de tutela a través de un agente oficioso, esta Corporación ha señalado
que conforme al artículo 86 de la
Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 previamente
citados, la agencia oficiosa se deriva de la imposibilidad del titular de los
derechos fundamentales de promover su propia defensa ante el juez de
tutela.
En este sentido, la
Corte ha reiterado que la presentación de la solicitud de amparo a través de
agente oficioso, tiene lugar cuando: (i) el agente oficioso manifiesta actuar
en tal sentido; y, (ii) de los hechos y circunstancias que fundamentan la
acción, se infiere que el titular de los derechos fundamentales presuntamente
conculcados se encuentra en circunstancias físicas o mentales que le impiden su
interposición directa.[6]
De igual forma, la
Corte ha establecido que si se trata de agenciar derechos de menores de edad,
no se aplica el
rigorismo procesal consistente en imponer al agente oficioso el deber de manifestar
en la solicitud de tutela que el afectado en su derecho fundamental no está en
condiciones de promover su propia defensa, aparte de que ello es obvio
tratándose de los niños. En consecuencia, tratándose de la protección de los
derechos fundamentales de los niños, la
Constitución impone objetivamente la necesidad de su defensa, sin que interese
realmente una especial calificación del sujeto que la promueve.
Lo anterior atendiendo a que la
Corte Constitucional ha reconocido que terceros (sociedad y Estado) actúen en
representación de los niños, aún a pesar de contar éstos con sus padres como
representantes legales, previo el cumplimiento de unos supuestos o reglas para que opere la legitimación procesal, con miras
a salvaguardar el interés superior de los niños, prevista en el artículo 44 del
texto Superior.
Así lo ha reconocido esta
Corporación, a partir de la interpretación del artículo 44 de la
Constitución  Política, conforme al cual: “La familia, la sociedad y el
Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su
desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier
persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de
los infractores”. (Negrilla fuera de texto)
Así pues, en sentencia T-143 de
1999[7],
la Corte le reconoció capacidad procesal a una madre de familia que interpuso
una acción de tutela a favor de su hija y de algunas compañeras de estudio,
todas menores de edad, quienes fueron expulsadas del colegio, por haber
incurrido en el hurto de varios bienes de un establecimiento de comercio dentro
de la jornada escolar pero por fuera de las instalaciones de clase, sin
garantizarles el desarrollo de un proceso sancionatorio acorde con la garantía
del derecho fundamental al debido proceso[8].  En dicha oportunidad, la
Corte manifestó en relación con el alcance del artículo 44 de la
Constitución Política y la legitimación activa lo siguiente:
“el artículo 44 de la
Carta Política expresamente consagra lo contrario: toda persona puede
exigir respeto por los derechos de los niños -no sólo de los que son sus
hijos-, y también la sanción de quien los vulnere. Al respecto, la
Corte Constitucional ha sido enfática y reiterativa; por ejemplo, en la
Sentencia C-041/95[9],
manifestó:
“La consideración del niño como
sujeto privilegiado de la sociedad produce efectos en distintos planos. La
condición física y mental del menor convoca la protección especial del Estado y
le concede validez a las acciones y medidas ordenadas a mitigar su situación de
debilidad que, de otro modo, serían violatorias del principio de igualdad (CP
art. 13). Dentro del gasto público social, las asignaciones dirigidas a atender
los derechos prestacionales en favor de los niños deben tener prioridad sobre
cualesquiera otras (CP art. 350). Todas las personas gozan de legitimidad
para exigir el cumplimiento de los derechos de los niños y la sanción de los
infractores (CP art. 44). La coordinación de derechos y la regulación de
los conflictos que entre éstos se presenten en el caso de que se vea
comprometido el de un menor, debe resolverse según la regla pro infans (CP art.
44). Se observa que el trato especial que se dispensa al niño, lejos de ser un
intento de conferirle protagonismo, no es otra cosa que un ensayo de igualación
que realiza el mismo Constituyente: como el niño no sabe ni puede pedir, la
Constitución autoriza a todos a que pidan por él; como el niño no puede hacer
que sus derechos se impongan cuando entren en conflicto con los de los demás, la
Constitución define directamente su prevalencia” (subraya fuera del texto).
En igual sentido, La
Corte en sentencia T- 881 de 2001[10], analizó el tema de la
personería jurídica para instaurar acción de tutela tratándose de la protección
de los intereses de los menores. En esta sentencia se consideró que “cualquier
persona está legitimada para actuar en representación de estos. Lo anterior se
desprende de lo contemplado en el artículo 44 de la
Carta Política (…), refiriéndose al ejercicio pleno de los derechos de los
menores. En consecuencia, no sólo los padres, representantes por ministerio
de la ley de los menores, pueden interponer una tutela para exigir de alguna
autoridad la protección de los derechos de los niños, sino cualquier ciudadano
tiene legitimidad para hacerlo”. (Subrayado fuera de texto).
Así mismo, en la providencia
T-864 de 2002[11], al resolver una acción
de tutela instaurada por un padre de familia, en su condición de Presidente de la
Asociación de Padres de una institución escolar, quien consideraba que la
falta de terminación de una obra contratada entre la
Secretaría de Educación Municipal de Cali y un ingeniero, ponía en serio
riesgo el derecho a la vida de los menores, pues los muros inconclusos se
estaban derrumbando; le permitió, nuevamente, a esta Corporación reiterar la
jurisprudencia acerca de la legitimidad procesal de cualquier tercero para
interponer la acción de tutela en interés de los derechos de los niños. Al
respecto, la Corte consideró:
“3.1. Con fundamento en la jurisprudencia de esta
Corporación (sentencias T-462 de 1993,   T- 143 y  T-715 de 1999,  T-963 de
2001 y T-881 de 2001, entre otras) lo primero que aclara esta Sala es que, en
el presente caso, no existe falta de legitimidad del actor para instaurar la
acción de tutela de la referencia, por cuanto el artículo 44 de la
Constitución Política al consagrar los derechos de los niños, señala
expresamente que “Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su
cumplimiento y la sanción de los infractores”. Es decir, la norma
constitucional, otorga la protección necesaria para que los menores puedan
obtener un desarrollo armónico e integral y asegura el cumplimiento de estos
derechos, sin mas requisitos que el actuar ante la autoridad competente para impedir
su vulneración.
Al respecto, la
Corte manifestó:
"A diferencia de lo afirmado por el Tribunal de
tutela, esta Corte considera que cualquier persona puede interponer acción
de tutela ante la eventualidad de una vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales del niño. La interpretación literal del último inciso del
artículo 44 de la Carta, que permite a cualquier persona exigirle a la
autoridad competente el cumplimiento de su obligación de asistir y proteger al
niño, no puede dar lugar a restringir la intervención de terceros solamente a
un mecanismo específico de protección de los derechos, vgr. La acción de
cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la
Constitución. Este entendimiento de la norma limitaría los medios jurídicos
instituidos para la defensa de los derechos del menor, quien por su frágil
condición debe recibir una protección especial”. (Sentencia T-462 de 1993)
(Subrayado fuera de texto)
Por lo tanto, la prevalencia de los derechos de los
niños consagrada constitucionalmente sobre los derechos de los demás, exige de
todos los jueces de la República y autoridades encargadas de defenderlos su
especial protección, y ello significa que antes de cualquier requisito formal,
cuando está de por medio la vida e integridad de los menores, debe buscarse la
manera de protegerla”. (Subrayado
fuera de texto)
En posterior pronunciamiento, la
Corte en sentencia T-1061 de 2004[12], estudió un caso en el
que la Defensora de Familia del Centro Zonal Soatá del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar actuando en  representación del menor de edad Fernando
Arturo Manrique Salamanca, entabló una acción de tutela contra la
Escuela Normal Superior La
Presentación de Soatá – Boyacá, bajo la consideración de que ésta le había
vulnerado su derecho fundamental a la educación. En esta acción de tutela se
alegaba que la Defensora de Familia del ICBF no tenía legitimación para
instaurar la tutela en nombre de Fernando Arturo Manrique Salamanca, ya que éste
tenía 17 años de edad y contaba con sus padres como representantes legales.  En
esta ocasión la Corte manifestó:
“el tema de la legitimidad para presentar una
acción de tutela en favor de personas menores de 18 años de edad debe ser
interpretado de manera más flexible con el fin de permitir la protección de los
niños, los cuales forman parte de los sectores más vulnerables de la población
y, normalmente, no cuentan con posibilidades para solicitar su amparo. Es
por eso que el inciso segundo del artículo 44 de la
Constitución expresa: “La familia, la sociedad y el Estado tienen la
obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico
e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir
a la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.” Lo
anterior no significa renunciar en estos casos a las reglas sobre la
legitimidad para entablar la acción de tutela, pero sí que el juez debe ser
menos estricto en su aplicación cuando se trate de la protección de los
derechos de los menores de edad, para lo cual habrá de analizar las
circunstancias específicas de cada proceso específico”. (Subrayado
fuera de texto)
A su vez, la
Corte en sentencia T-494 de 2005[13], resolvió un caso en el
que se alegaba la falta de legitimación del Defensor de Familia del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) quien interpuso acción de tutela en
representación de los menores Elizabeth Asunción, Leidy Paola y Joaquín Raúl
Ortiz Gamboa[14]. En esta oportunidad
esta Corporación sostuvo, luego de analizar el segundo inciso del artículo 44
de la Constitución Política, que conforme a la estructura lógica en que se
encuentra construida la norma superior, resulta incontrovertible que si bien se
acepta la vocación preferente de los padres para suplir la falta de capacidad
procesal de sus hijos menores de edad, y que, por ello, es a la familia a la
primera institución jurídica a la que se alude en la
Carta Política para imponer la obligación de asistirlos y protegerlos, se
ubican en igualdad de condiciones “a la sociedad y al Estado
para participar en el deber de reconocer y asistir a los niños como sujetos
privilegiados de la comunidad. No se trata entonces de una simple legitimación
subsidiaria para velar por la efectiva protección de la niñez, por el
contrario, corresponde a una típica asignación de competencias prioritaria o
principal bajo el desarrollo del mismo axioma constitucional, pero sujeta en su
ejercicio a determinados requisitos con la finalidad de no desconocer, por una
parte, la vocación preferente de los padres en el cuidado y atención de los
hijos como manifestación de la progenitura responsable que surge de la relación
filial[15] y, por la otra, para
no comprometer la validez constitucional de los principios de eficiencia,
economía y celeridad que gobiernan el ejercicio de la función pública”.
En consecuencia, se consideró que
sujetar a determinadas reglas constitucionales la posibilidad de que los
terceros (sociedad y Estado) actúen en representación de los niños, aún a pesar
de contar éstos con sus padres como representantes legales, pretende igualmente
velar por la defensa del derecho fundamental a la intimidad familiar, previsto
en el artículo 15 del Texto Superior.[16]
Por
ende y partiendo de las citadas consideraciones, en la sentencia en cita, se
determinaron los supuestos o reglas para que opere la legitimación procesal
reconocida a la sociedad y al Estado, con miras a salvaguardar el interés
superior de los niños, prevista en el artículo 44 del Texto Superior de la
siguiente manera:
“En primer lugar, la sociedad representada por
cualquier persona puede iniciar acciones de defensa de los derechos de los
niños, sólo y en cuanto sea absolutamente indispensable para velar por su
debida protección, (a) ya sea a título de agente oficioso cuando falten los
padres como representantes legales[17]; (b) o directamente
(i) cuando se pretende ejercer acciones en su contra, o (ii) cuando éstos
incumplan injustificadamente su deber de cuidado y protección, o (iii) cuando
se trate de promover acciones constitucionales, que por su propia naturaleza,
como lo ha reconocido esta Corporación, suponen una ampliación en las reglas de
la legitimación, v.gr. en la acción de tutela[18].”
Las anteriores posiciones fueron
reiteradas por esta Sala de Revisión en pronunciamiento reciente, así mediante
sentencia T-348 de 2007[19] se protegió el derecho a
la educación, igualdad y libre desarrollo de la personalidad de una menor que
se encontraba cursando 11 grado de bachillerato y había sido retirada del resto
de su grupo escolar, atendiendo a su estado de gravidez, en aquella oportunidad
la Corporación aceptó la representación de la menor a través de una persona
que no demostró parentesco con la menor, dando aplicación a lo dispuesto en el
artículo 44 del Texto Superior, en procura de brindar una especial protección a
los intereses de la menor.
Ahora bien, de cara al asunto
bajo estudio, en la demanda de tutela figura como accionante la señora María
Antonia Martínez Armanza, junto con el señor José Carlos Martínez Almanza y la
señora Milena Esther De Moya Moya, estos últimos a pesar de figurar como
actores en el escrito de tutela, no firmaron el referido libelo, intentándose
por parte del Juzgado de instancia su posterior vinculación, hecho que no fue
posible respecto del señor José Carlos Martínez.  Adicionalmente a lo expuesto,
dentro de la demanda de tutela se invoca la protección especial de los menores
Luis Alfonso Martínez De Moya (1 año de edad), Luis Carlos Martínez (8 años de
edad), Rosa Elena Martínez Moya (5 años de edad), Juan Carlos Martínez (13 años
de edad, huérfano), Juan José Martínez (6 años de edad, huérfano), Martha
Cecilia Roapín (sin documentos) al igual que a las menores que identificaron
como La Keko (4 años de edad, huérfana) y La
Toto (12 años de edad, huérfana).  Como quedó expuesto a través de
la jurisprudencia citada, la Sala considera que no existe inconveniente
procedimental para que la señora María Antonia Martínez Armanza, haya invocado
la acción de tutela en representación de los menores previamente relacionados,
pues como se dejó claro, se debe dar aplicación a lo dispuesto en el artículo
44 de la Constitución Política, además,
cabe reiterar que tratándose de la protección de los derechos fundamentales de
los niños, la Constitución impone objetivamente la necesidad de su defensa, sin
que interese realmente una especial calificación del sujeto que la promueve.
Por otra parte, en lo referente a
la legitimación por activa respecto del señor José Carlos Martínez Almanza y la
señora Milena Esther De Moya Moya, se tiene que una vez radicado el escrito de
tutela, el despacho judicial que conoció de la misma, a través de auto de fecha
25 de septiembre de 2007, inadmitió la presente acción de tutela, con
fundamento en lo señalado en el artículo 17 del decreto 2591 de 1991[20],
en procura de aclarar si era intención de la señora María Antonia Martínez,
actuar dentro de la acción de tutela de manera individual o en compañía de los
arriba mencionados, atendiendo a que los hechos descritos en la acción no hacen
referencia específica a la situación particular del señor Martínez Almanza, ni
de la señora De Moya Moya.
En cumplimiento del auto
anterior, mediante diligencia de notificación personal practicada el 26 de
septiembre de 2007, se le puso de presente la providencia en cita a la señora Maira
Antonia Martínez Armanza, así como a la señora Milena Esther De Moya Moya, respecto
de ésta última, figura la observación suscrita por parte del funcionario
notificador, indicando: “Que es su interés coadyuvar a presentar como
accionante esta acción de tutela.”[21]
Adelantado el trámite anterior, el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ocaña, por medio de auto del 1 de octubre
de 2007, ordenó tramitar la presente acción de tutela, vinculando a Juan Carlos
Martínez y Milena De Moya, sin embargo, estas personas no se pronunciaron
respecto de la presente acción de tutela.  Al respecto la
Sala procede a aclarar que los mismos no acreditaron su calidad de accionantes
dentro del presente trámite, ni pueden ser tenidos como tales, pues si bien,
como se ha establecido en otras oportunidades, una de
las características procesales de la acción de tutela es la informalidad,[22]
la legitimación para presentar la solicitud de amparo, así como para actuar
dentro del proceso, debe encontrarse plenamente acreditada.[23]
En tal sentido, para ser tenido
como parte dentro del proceso de tutela, las personas interesadas en el
desarrollo de la acción, deben cumplir con unos requisitos mínimos como lo es
firmar la demanda de tutela, por parte de quien pretende actuar como accionante
o de aquella persona que esta agenciando derechos a favor de terceros.  Así
para el caso objeto de estudio, tanto el señor José Carlos Martínez Almanza
como la señora Milena Esther De Moya Moya, no acreditaron su legitimación por
activa dentro de la presente acción de tutela, pues no firmaron la demanda, ni
los hechos descritos en la misma hacen relación a su situación en particular,
así como tampoco se encuentra demostrada alguna relación entre la señora Maria
Antonia Martínez Armanza y los arriba mencionados, en consecuencia esta Sala no
hará pronunciamiento alguno respecto de estas personas.
4.  La protección
constitucional de la población desplazada.  Reiteración de Jurisprudencia[24].
Esta Corporación ha afirmado
insistentemente que el desplazamiento forzado es, sin duda alguna, una tragedia
humanitaria de grandísimas proporciones que implica la vulneración múltiple,
masiva y continua de los derechos fundamentales.  En atención a tan sombrío
escenario, la jurisprudencia ha llamado la atención en que la sociedad y el
Estado deben corresponder a la gravedad de la situación.  Al respecto, la
Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia SU-1150 de 2000, explicó lo
siguiente:
“11.  Desde la década de los ochenta, Colombia
afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en el
desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los
cuales son menores de edad y  mujeres.  No es ésta la primera vez que esto
ocurre en el país.  Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la
consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de
derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con
el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia
política y social.
(...)
“17. En su libro sobre las crisis humanitarias que
genera a nivel internacional el fenómeno del desplazamiento interno por causa
de la violencia,  Cohen y Deng expresan acerca de la extrema condición de
debilidad de los desplazados internos: “De los grupos poblacionales del mundo
en situación de riesgo, las personas desplazadas internamente tienden a estar
entre los más desesperados. Ellos pueden ser reubicados por medios violentos,
con base en razones políticas o étnicas, o encontrarse atrapados en medio de
conflictos, de ataques armados y violencia física. Huyendo y sin documentos,
ellos son blanco fácil de detenciones arbitrarias, reclutamientos forzados y
asaltos sexuales. Desarraigados de sus lugares de origen y privados de sus
recursos básicos, muchos de ellos sufren profundos traumas físicos y psíquicos.
Ellos se encuentran privados de vivienda, comida y servicios de salud más
frecuentemente que el resto de la población (...).
“El caso colombiano confirma en buena medida lo
expresado por Cohen y Deng. Los connacionales obligados a abandonar sus hogares
por medio de la violencia son en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo
nivel de instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas desplazadas
son menores de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a las
ciudades, en las cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una vivienda
digna y a un trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de la migración
forzosa a la que se ven sometidos es el agravamiento de las ya de por sí
precarias condiciones de vida que tenían en el campo.
(...)
“31. No existe discusión acerca de que el
desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los
derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas
personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan
para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas
directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los
múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.
“El desplazamiento forzado comporta obviamente una
vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al
igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado
el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven
conculcados sus derechos de expresión y de asociación.
“De igual manera, en razón de las precarias
condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se
presenta un atropello de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de
familia, de los discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además,
todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un
detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos, sociales y
culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus familias[25]”.
La misma sentencia abordó la
evolución legal e institucional que sobre tal cuestión se ha adaptado en
Colombia.  Anotó que hasta hace pocos años la atención al desplazado era
prácticamente inexistente y que las políticas públicas estaban regidas por la
coyuntura, la deficiencia y la dispersión[26]. Frente a ello se creó
el Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia definido en el documento CONPES 2924 de 1997
a partir del cual, a su vez, se promulgó la
Ley 387 de 1997 en la cual se hace un esfuerzo por organizar un patrón
coherente e integral de atención a las personas afectadas por el
desplazamiento.  Posteriormente –indica la providencia- se llevó a cabo la
evaluación de esta política gubernamental en el documento CONPES 3057 de 1999
el cual admite la dispersión de las competencias, la ausencia de mecanismos de
seguimiento y el divorcio entre las diferentes estrategias planteadas en la ley
y la defensa de los derechos fundamentales de la población desplazada.
Pues bien, ante el panorama
denunciado, es decir, las anomalías detectadas en la aplicación de la
Ley 387 de 1997, y para mejorar la atención, se dispuso en el Decreto 489 de
1999 que la Red de Solidaridad Social sería la única entidad coordinadora del
Sistema y que, como consecuencia, pasaría a ordenar el Fondo Nacional de
Atención a la Población Desplazada y el Registro Nacional de Atención a la
Población Desplazada, marco éste que serviría para, entre otros, “Prestar
atención humanitaria a las personas desplazadas, bajo estándares mínimos de
calidad, y mejorar la provisión de estos servicios a través de la conformación
de alianzas entre el Estado, las ONG y las agencias internacionales
especializadas”; “Simplificar y reorganizar el marco institucional del
Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada” y “Fortalecer la
Red Nacional de Información sobre el Desplazamiento, con base en un sistema de
estimación global, un mejor sistema de registro con mayor cobertura y con
mecanismos de seguimiento y evaluación”.
Sin embargo, pese a los ajustes
mencionados, el Sistema no ha logrado atender en debida forma las necesidades
de la población desplazada en el país.  Así se ha admitido en diferentes
pronunciamientos de esta Corporación, de los cuales vale la pena resaltar la
sentencia T-025 de 2004 en la cual, sobre esta problemática, declaró el estado
de cosas inconstitucional e indicó, entre otras cosas, lo siguiente:
“La anterior descripción de los derechos
vulnerados y de la respuesta del juez de tutela en casos que comprenden varios
núcleos familiares, que se han repetido a veces hasta en nueve ocasiones y que
por su extrema gravedad ameritaron la intervención de esta Corte, muestra que
el patrón de violación de los derechos de la población desplazada ha persistido
en el tiempo, sin que las autoridades competentes hayan adoptado los
correctivos suficientes para superar esas violaciones, y sin que las soluciones
puntuales ordenadas por la Corte frente a las violaciones detectadas en las
sentencias dictadas hasta el momento, hayan contribuido a impedir la
reincidencia de las autoridades demandadas en tutela. Inclusive, se ha llegado
a agravar la situación de afectación de los derechos de la población desplazada
ante la exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de
acciones de tutela como requisito previo para que las autoridades encargadas de
su atención cumplan con sus deberes de protección”[27].
En el mismo sentido, vale la pena
tener en cuenta que dentro del balance que sobre este asunto efectuó para
Colombia (2002 a 2004) el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) se indicó lo siguiente: “Lamentablemente, el
desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta conmensurada
con el sufrimiento y la violación de derechos que éste produce”. (...) En
Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica de los
efectos del conflicto armado sobre la población civil.  Ésta es una de las más
graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La
ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del
deber ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema
del desplazamiento interno forzado en Colombia”[28].
Adicionalmente en la sentencia T-025
citada, se hizo referencia a las especiales acciones que deben desarrollarse en
procura de atender a la población desplazada, partiendo del hecho de que
Colombia es un Estado Social de Derecho, situación que “le imprime un sentido, un carácter y unos
objetivos específicos a la organización estatal en su conjunto, y que resulta
–en consecuencia- vinculante para las autoridades, quienes deberán guiar su
actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema:
la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas, y la
solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras
a instaurar un orden justo.”[29]
Bajo el mismo criterio la
Corte Constitucional ha reiterado que la condición de desplazado se adquiere
por una situación de hecho y no se deriva del registro que para el efecto haga la
Red de Solidaridad Social[30].  Al respecto, este
Tribunal Constitucional ha indicado que la negativa injustificada de
inscripción en el registro en cuestión constituye una actuación que, por sí
misma, atenta contra los derechos fundamentales de los desplazados.  Es por
ello que la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que ante la denuncia
de una persona que dice haber sido desplazada por la violencia, el funcionario
respectivo debe asumir una postura sensible y responsable[31]
en la cual dé, como principales parámetros de evaluación, a la presunción de
buena fe y al trato favorable del que son titulares conforme al artículo 13 de la Constitución.  Al respecto se indicó:
“Al presumirse la buena fe, se invierte la carga
de la prueba y, por ende, son las autoridades las que deben probar plenamente
que la persona respectiva no tiene la calidad de desplazado.  Por lo tanto, es
a quien desea contradecir la afirmación a quien corresponde  probar la no
ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la ocurrencia del hecho por
autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no ocurrencia. Es apenas
prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace que en muchas
ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del mismo. En
muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi
imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de este delito.
Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de
buena fe si se le pretende dar protección al desplazado.”[32]
Bajo los términos señalados, se
pude establecer que los esfuerzos estatales frente a la crisis humanitaria
deben corresponder a la gravedad de la situación para lo cual deben adoptar
todos los esfuerzos y las medidas necesarias para conjurar el sufrimiento y los
perjuicios derivados de abandonar el domicilio, el trabajo, el hogar, los
amigos y la familia.  En tal sentido, teniendo en cuenta la gravedad y urgencia
que envuelve al desplazamiento, se ha admitido que cuando quiera que en una
situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de
protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un
mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados,
correspondiéndole al juez de tutela, ordenar los correctivos necesarios para
que la situación que esta haciendo mas gravosa la situación del desplazado,
cese y se le proteja de manera adecuada, así por ejemplo, esta Corporación ha
establecido en aquellas oportunidades en que sin razón material o jurídicamente
atendible se ha negado el registro de una familia desplazada, se garantice los
derechos fundamentales, ordenando la inscripción respectiva[33].
5.  Término
para presentar la declaración sobre los hechos que dieron lugar al
desplazamiento.  Interpretación favorable de las normas aplicables a la
población desplazada.
5.1.  En
relación con la situación descrita, y de cara al caso bajo estudio, sobre el
hecho de rendir la declaración ante la autoridad competente, sobre la condición
de desplazados, esta Corte ha explicado que dicha condición, se adquiere de facto, mas no se adquiere por la
certificación que al respecto haga una autoridad pública;[34]
el desplazamiento forzado es una condición de hecho que está determinada por
elementos objetivos, a saber: (i) la coacción ejercida que determina el
desplazamiento, y (ii) que el desplazamiento se realice dentro de los límites
del Estado.
Siendo la finalidad de la ley 387
de 1997, la protección efectiva de los derechos de los desplazados, se hace
necesaria, en toda ocasión, una interpretación amplia de la misma, así como de
las normas que regulan la materia, de manera tal que permita el ejercicio
efectivo de los derechos fundamentales de la población desplazada.  Al
respecto, la Corte Constitucional ha sostenido:
“[p]ara realizar una interpretación razonable del
inciso 2° del artículo  del decreto 2569 de 2000, antes transcrito[35],
se debe tener  claro que el decreto que contiene el artículo en estudio es
desarrollo reglamentario de una ley que reconoce el desplazamiento forzado como
situación de hecho; a su vez, esta ley es desarrollo de un sistema
constitucional al cual están incorporados  los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos, emanados de la ONU,  que buscan proteger a los
desplazados. (...)
La Corte Constitucional considera que  debe actuarse de acuerdo con el criterio hermenéutico
de la interpretación más favorable a la protección de los derechos humanos. El
inciso segundo del artículo segundo  del decreto 2569 de 2000, citado con
anterioridad, es una  norma que simplemente da  pautas para facilitar una
organizada protección de los derechos fundamentales de los desplazados y no
puede interpretarse como una camisa de fuerza.”[36]
En consecuencia, el derecho a
reclamar las garantías constitucionales es corolario de la situación de hecho
en que se encuentra una persona determinada a raíz del desplazamiento forzado,
y no emana de la inscripción o certificación que para tal efecto realice una
autoridad pública.
En relación con la situación
descrita, en la sentencia
C-047 de 2001 la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el término
para solicitar la asistencia humanitaria. En dicha ocasión se concluyó que, en
principio, el plazo estipulado por el legislador para reclamar las ayudas era
razonable, y no desconocía ni hacía nugatorios los derechos fundamentales de
los desplazados. Sin embargo, la Corte señaló que este plazo sólo era
razonable, si la persona desplazada que estuviera solicitando la ayuda no se
encontrara en una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito. Al respecto la
Corte estableció:
“11. En reiterada jurisprudencia[37],
la Corte Constitucional ha dicho que el establecimiento de términos que
predeterminan el normal desarrollo de los procesos judiciales o
administrativos, es un desarrollo claro de la cláusula general de competencia
del Congreso para hacer las Leyes (C.P. arts. 29 y 150). (…)
No obstante lo anterior, esta Corporación también ha
manifestado[38] que si
bien es cierto el Legislador tiene amplio margen de discrecionalidad para
determinar los términos judiciales o administrativos, no es menos cierto que la
decisión no puede ser arbitraria, por lo que la
Corte debe ejercer un control constitucional de límites sobre la configuración
legal de los plazos. En tal virtud, el término debe obedecer a criterios de
razonabilidad y no puede introducir tratos discriminatorios.
12. En el asunto sub iudice, la
Corte considera que el término de un año para presentar la solicitud de ayuda
humanitaria es razonable. En efecto, el objetivo de la medida es atender de
manera urgente las necesidades de las víctimas del conflicto armado, lo cual,
en desarrollo del principio de solidaridad, encuentra sustento constitucional.
Al mismo tiempo, tal y como lo sostuvo el Procurador, la norma acusada busca
facilitar la debida y oportuna planeación de los gastos públicos, (…)
13. Ahora bien, algunos intervinientes consideran que la
Corte debe proferir una sentencia condicionada que declare la exequibilidad de
la norma en el entendido de que, en caso de presentarse fuerza mayor o caso
fortuito, el término de un año deberá contarse desde el momento en que cesen
los hechos que impidieron la presentación de la solicitud.
La Corte coincide con ese argumento por la siguiente razón:
esta Corporación no puede desconocer que el conflicto armado colombiano genera
desplazamiento de campesinos[39] y enormes
dificultades para proveer la seguridad a sectores de la población, por lo que
en ocasiones las víctimas de la confrontación armada deben marginarse para no
ser amenazadas. Así las cosas, resulta evidente para la
Corte, que dado la complejidad e intensidad de la controversia armada que
ocurre en nuestro medio, los destinatarios de la ayuda humanitaria a que se
refiere el artículo 16, no pueden, por razones de fuerza mayor o caso fortuito,
acudir ante la autoridad correspondiente para solicitarla. Por lo tanto, es
diferente la situación de quienes pueden acceder a las autoridades y quienes no
lo hacen porque están inmersos en hechos de fuerza mayor o caso fortuito, pese
a ello el Legislador otorgó el mismo trato jurídico. En consecuencia, la
exclusión de la fuerza mayor o del caso fortuito como condiciones relevantes
para la solicitud de la ayuda humanitaria, es discriminatoria”.
En virtud de los
argumentos transcritos, la Corte declaró exequible la norma demandada bajo el
entendido de que el término de un año fijado por el Legislador para acceder a
la ayuda humanitaria comenzará a contarse a partir del momento en que cese la
fuerza mayor o el caso fortuito que impidieron presentar oportunamente la
solicitud. En este punto, lo cierto es que la interpretación de aquello que
constituye fuerza mayor o caso fortuito debe hacerse teniendo en cuenta las
situaciones excepcionales de violencia que causaron el desplazamiento y la
especial situación de marginalidad y debilidad en la que se encuentra la
población desplazada. Por esta razón, el alcance de estos conceptos debe
revisarse a la luz de estas nuevas realidades que el derecho debe regular. En
este sentido, lo que no resultaría admisible es una interpretación de la
Ley que resulte insensible a la especial protección constitucional de la cual
es objeto la población desplazada a través, por ejemplo, de la exigencia de una
carga probatoria alta o desproporcionada que haga prácticamente imposible la
protección del derecho.
5.2. Ahora bien,
el ordenamiento jurídico colombiano ha reconocido a la población desplazada
como sujeto de especial protección y atención constitucional. Una consecuencia
de esta especial protección es que la interpretación de las normas que consagran
sus derechos fundamentales deben tomar en consideración su especial condición.
En este orden de ideas, cuando se está ante una norma que consagra o desarrolla
un derecho fundamental de las personas que han sido desplazadas, su
interpretación debe tener en cuenta: 1) los principios de interpretación y
aplicación contenidos en el artículo 2 de la
Ley 387 de 1997[40]; “2) Los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos; 3) el
principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la
población desplazada;”[41]  4) el principio de buena fe y el derecho a la confianza
legítima; y 5) “el principio de prevalencia del derecho sustancial propio
del Estado Social de Derecho.”[42]
Las pautas de
interpretación mencionada y los dramáticos hechos que rodean el fenómeno del
desplazamiento forzado obligan a los jueces a tener en cuenta dos
circunstancias fundamentales a la hora de aplicar las normas pertinentes:
a.- Las personas
puestas en situación de desplazamiento forzado suelen desconocer sus propios
derechos y este fenómeno no puede ser evaluado por el juez en aplicación
estricta del principio general en virtud del cual el desconocimiento de la
Ley no sirve de excusa para su incumplimiento. Por el contrario, la ignorancia
de esta población sobre sus derechos, dada su extrema
vulnerabilidad,  demanda una especial atención del Estado[43].
b.- Las personas en situación de
desplazamiento forzado pueden verse enfrentadas a situaciones extraordinarias
que les impiden o dificultan  el acceso a las autoridades. Si esta situación se
presenta, los jueces no pueden ser insensibles a ella a la hora de valorar el
alcance de conceptos como “fuerza mayor” o “caso fortuito”[44].
Cuando se toman
en consideración estos dos factores a la hora de interpretar y aplicar las
reglas que definen el contenido, condiciones de acceso y alcance de los
derechos fundamentales de la población desplazada y en especial de la
asistencia humanitaria de emergencia, se da cumplimiento, de una parte, a la
especial protección y atención que demanda la persona desplazada por la
violencia y, de otra, a los derechos fundamentales de las personas objeto de
desplazamiento, consagrados en la
Constitución y en los instrumentos de derechos humanos y derecho internacional
humanitario obligatorios para Colombia.
6.  Caso
Concreto
La
señora Maria Antonia Martínez Armanza, a través de la acción de tutela solicita
se protejan sus derechos fundamentales, así como los de su grupo familiar y
como consecuencia de ello, se ordene a la entidad accionada, les sea reconocida
su condición de desplazados, efectuando la respectiva inscripción dentro del
Registro Único de Población Desplazada, para de esta manera tener acceso a las
ayudas que se brindan a estos sujetos de especial protección, situación que se
originó como consecuencia de la muerte de sus dos hijos a manos de los
paracos, lo que la obligó a sus 77 años de edad a trasladarse del Copey
(Cesar) al municipio de Ocaña (Norte de Santander) junto con su grupo familiar,
donde actualmente residen en casa de uno de sus hijos.  La solicitud de amparo
la invoca a nombre propio y en representación de una serie de menores.
La entidad accionada refiere que
no vulneró los derechos fundamentales de la accionante ni de su grupo familiar,
atendiendo a que dio estricta aplicación a la normatividad que regula lo
atinente al registro de la población desplazada, como es el caso de los
artículo 8 y 11 del decreto 2569 de 2000[45], así indica que, una vez
hecho el estudio del caso se determinó la no inclusión de la accionante dentro
del RUPD, atendiendo a que las circunstancias que
originaron el desplazamiento, ocurrieron el 27 de julio de 2004 y los hechos
los hizo manifiestos el 18 de julio de 2006.  Como argumento adicional expone
que el asunto objeto de debate, estructura un conflicto mas de tipo
legal que de carácter constitucional, al respecto considera que la accionante
cuenta con otro medio de defensa judicial pudiendo acudir a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por su parte el Juez de
instancia, adopta la posición expuesta por la entidad accionada, al considera
que ésta no vulneró derecho fundamental alguno de la actora ni de los miembros
de su grupo familiar, pues actuó conforme a lo establecido en las disposiciones
legales vigentes, atendiendo a que la declaración donde manifiesta los motivos
de su desplazamiento la hizo dos años después de ocurridos los hechos.
De acuerdo a la
jurisprudencia referida y el caudal probatorio obrante, la
Sala entrará a determinar, si en el presente asunto se han vulnerado los derechos
fundamentales de las señora María Antonia Martínez Armanza, así como los de los
miembros de su grupo familiar, especialmente los de los menores relacionados
dentro del escrito de tutela, frente a la negativa por parte del ente accionado
de inscribirlos en el Registro Único de Población Desplazada.  En desarrollo
del objetivo planteado en primer término se verificará lo atinente a las
actuaciones surtidas frente a la entidad accionada, especialmente el sustento
de las decisiones proferidas por la
Unidad Territorial de la Red de Solidaridad, para posteriormente determinar
si las mismas se ajustan a los lineamientos constitucionales y
jurisprudenciales señalados por esta Corporación.
En el primer
acto, a saber, la Resolución 1007 de fecha 07 de septiembre de 2006, se niega
la inscripción dentro de la solicitante y los miembros de su hogar, por cuanto “El
interesado efectuó la declaración y solicitó la inscripción en el Registro
después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo
1° de la ley 387 de 1997.”
Frente a la
referida negativa, la accionante interpuso recurso de reposición, a través del
cual explicó los motivos por los cuales, no le había sido posible realizar la
declaración dentro del término legal.  Sobre el particular expuso: “En el
Copey tenia de estar viviendo ya tres años, vivíamos en el barrio las Flores,
de donde mis hijos laboraban en varias actividades, yo siempre salía con ellos
a donde iban a trabajar, en un trabajo que les salió para la vereda La
Guitarra, mis hijos me mandaron a mercar al pueblo y ese día hice la compra y
ellos me dijeron que me viniera al otro día, cosa que hice, en el momento que
nos íbamos a ir para la finca donde estaban mis hijos trabajando, me llegó la
terrible noticia que dos de mis hijos fueron asesinado por los Paracos y ese
día me quede en el valle donde una hija mía, donde la policía hizo el
levantamiento y los dos cuerpos los trajeron en una ambulancia, y yo desde esa
fecha quedé inconciente, porque mi mente se descontroló y a eso de los ocho
días me llevaron al entierro (duraron ocho días en cuarto frío) donde tengo son
vagos recuerdos del entierro de ellos, duré un año completito enferma, después
del año empecé a recuperarme poco a poco; Yo y mi familia quedamos con mucho
miedo y por el cual resolvimos mejor irnos para otra ciudad, antes de que otro
grupo o el mismo que asesinó a dos hijos, nos matara a nosotros también, por
esta razón llegamos a la ciudad de Ocaña donde vive uno de mis hijos y así fue
como mi mente empezó a despejarse y mi cuerpo a recuperarse.”
La decisión
recurrida fue confirmada a través de la
Resolución No. C108 de junio 5 de 2007, bajo el mismo argumento del acto
atacado, sin hacer ningún estudio sobre las circunstancias que generaron el
desplazamiento y menos aún sobre los motivos que de alguna manera impidieron la
declaración oportuna de la accionante ante la autoridad competente, como fue el
hecho del trastorno a causa de la muerte de sus hijos y el miedo que generó el
citado hecho, junto con el golpe emocional causado, lo que no le permitió tener
lucidez durante los meses posteriores al hecho generador del desplazamiento; en
igual sentido la actora informa en el escrito de tutela, que por su condición
de campesinos no sabían que tenían que declarar los hechos que dieron lugar al
desplazamiento y menos aún que existía una oficina encargada de atender este
tipo de casos y brindar la ayuda necesaria para superar las circunstancias generadoras
del desarraigo.
Frente al punto
descrito, encuentra la Sala que los aspectos expuestos por la accionante se
encuentran acordes con la realidad probatoria, pues se pudo determinar que es
una persona de 77 años de edad, que no sabe leer ni escribir, que cuenta con
una condición económica precaria, lo que se constata a través de la encuesta de
SISBEN, donde figura con un puntaje de 5.98 en el nivel 1[46],
adicionalmente a lo expuesto y de acuerdo con lo señalado por la señora
Martínez Armanza, tiene bajo su cuidado a una serie de menores, cuatro de los cuales
quedaron huérfanos[47], como consecuencia de
los hechos generadores del desplazamiento.
De cara a lo
expuesto, se extrae que el fundamento que tuvo Acción Social para negar la
inclusión de la actora y su grupo familiar dentro del RUPD obedeció a una
circunstancias de carácter temporal, sin entrar a analizar los demás elementos
que rodearon a la situación de desplazamiento, lo que contraría la obligación
primordial del Estado, respecto de la protección a la población,
particularmente la que se encuentra en situación de especial vulnerabilidad,
cuyos derechos fundamentales deben ser resguardados por las
autoridades, en la medida en que se juega la subsistencia digna de quienes se
hallan en estas circunstancias.
Bajo el
entendido señalado, no se puede aceptar que el término de un año fijado para
adelantar la declaración de los hechos generadores de desplazamiento ante la
autoridad competente, se edifica como una autorización para que el Estado eluda
sus obligaciones y despoje de la atención debida a la población desplazada,
argumentando la extemporaneidad para negar la ayuda tendiente al mejoramiento,
restablecimiento, consolidación y estabilización.
Cabe aclarar además, que
lo solicitado por la accionante hace relación a su inclusión dentro del
Registro Único de Población Desplazada, a efectos de hacerse acreedora a la
ayuda humanitaria brindada a aquellas personas que se encuentre en una
situación de desplazamiento forzado, siendo esta una condición que se adquiere
de hecho, sin necesidad de que exista una declaración que al respecto realice una autoridad
pública, y que la Inscripción en el Registro Único de Población Desplazada no
constituye un requisito sine
qua non para
el ejercicio de los derechos fundamentales de los desplazados internos[48].
En atención a lo expuesto, la
Sala no encuentra justificado que la entidad demandada se oponga a incluir en
el Registro Único de Población Desplazada a la señora María Antonia Martínez
Armanza y su núcleo familiar, especialmente a los menores que agencia a través
de la presente acción de tutela, bajo el exclusivo argumento de la
extemporaneidad de la declaración, sin tener en cuenta que la condición real de
desplazado es el factor que debe motivar la inclusión del particular en ese
Registro Único, en cuanto la ayuda humanitaria debe observar la verdad material
y los objetivos señalados y no puede estar sujeta a plazos inexorables.
Ahora bien, en atención a lo
esgrimido por ACCION SOCIAL, se puede concluir que en la valoración que esta
entidad hizo de los hechos expuestos por la actora, no se interpretaron de
manera favorable; ciertamente, la accionante puso de presente lo que a su
juicio constituía un caso de fuerza mayor que la imposibilitaba para elevar su
solicitud de ayuda humanitaria dentro del año siguiente a los hechos que
originaron su desplazamiento, esto es, el trastorno sufrido a causa de la
muerte violenta de dos de sus hijos a manos de los denominados Paracos,
hecho que no le permitió tener lucidez por un lapso de tiempo superior a un
año, además desconocía el apoyo que se brinda a la población desplazada, lo
cual es lógico si se tiene en cuenta que se trata de gente campesina que no
cuenta con ningún tipo de formación, pues como se dejó señalado la accionante
es una persona de la tercera edad (77 años de edad) que no sabe leer ni escribir.
La situación descrita no mereció
un análisis por parte de ACCION SOCIAL, la cual sin establecer someramente las
circunstancias expuestas o verificar en algún grado si lo señalado se ajustaba
a la realidad vivida en la zona de donde la actora se desplazó, consideró de
forma inflexible que al presentarse de manera extemporánea la declaración a
través de la cual puso en conocimiento de las autoridades competentes su
situación los hechos generadores de desplazamiento hacía improcedente la
solicitud de la actora, sin hacer alusión a las circunstancias que le
impidieron adelantar la referida declaración, a fin de verificar si se
estructuraba una causal de fuerza mayor.
Por otra parte, es prudente
señalar que el hecho de exigir que se acuda a otro medio de defensa judicial
diferente a la tutela, desconoce que esta corporación en varias ocasiones ha
sostenido que “cuando el Estado incumple con su deber de suministrar
atención y ayuda a la población desplazada para que cese la vulneración masiva
de sus derechos fundamentales, la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para
lograr la protección de los mismos  en vista de la precaria situación en la que
se encuentran y del peligro inminente que afrontan, situaciones que no les
permiten esperar hasta que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso. Por
lo tanto, la Sala concluye que en principio la acción de tutela es procedente
en el presente caso.” [49]  Lo anterior atendiendo
a que a una persona desplazada no se le puede exigir que acuda a otros medios o
mecanismos de defensa judicial, pues el desplazado no conoce
plenamente sus derechos ni el sistema institucional diseñado para protegerlos y
este hecho en lugar de volverse en su contra debe servir para que el Estado
actúe con mayor atención y diligencia.
En consecuencia, al resultar
procedente la solicitud de la accionante, para ampararle los derechos invocados
se revocará la sentencia de instancia y, en su lugar, se dispondrá que en el
término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de este fallo, la
entidad accionada realice los trámites pertinentes para que la señora María
Antonia Martínez Armanza y su unidad familiar, especialmente los menores Luis
Alfonso Martínez De Moya, Luis Carlos Martínez Moya, Rosa Elena Martínez Moya,
Martha Cecilia Ropaín, Juan Carlos Martínez, Juan José Martínez, así como a las
menores relacionadas en la demanda de tutela como La
Keko y La Toto, sean inscritos en el Registro Único
de Población Desplazada, para que en un término máximo de 15 días empiecen a
ser beneficiarios de la ayuda que corresponda, otorgada por el Gobierno
Nacional.
A efectos de dar
cumplimiento a lo ordenado y atendiendo a que no fue posible la plena
identificación de dos menores relacionadas dentro de la presente acción de
tutela, y sobre las cuales la señora Martínez Armanza se encuentra agenciando
sus derechos, como es el caso de las denominadas La
Keko y  La Toto, esta Sala en procura de proteger los
derechos fundamentales a las citadas, ordenará que a través de la
Defensoría del Pueblo se inicien las gestiones necesarias para identificar
plenamente a las menores y en caso de ser posible su identificación,
adelante las gestiones pertinentes ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, a efectos de registrar a las menores
con sus nombres y apellidos.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la decisión adoptada por el
Juzgado Segundo civil del Circuito de Ocaña quien negó la solicitud de amparo,
para en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la vida en
condiciones dignas de la señora María Antonia Martínez Armanza junto con su
grupo familiar, especialmente a los menores Luis Alfonso Martínez De Moya, Luis
Carlos Martínez Moya, Rosa Elena Martínez Moya, Martha Cecilia Ropaín, Juan
Carlos Martínez, Juan José Martínez, así como a las menores relacionadas en la
demanda de tutela como La Keko y La
Toto.
SEGUNDO.- ORDENAR a la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de esta sentencia, adelante las gestiones
necesarias para que se inscriba en el Registro Único de Población Desplazada a
la señora María Antonia Martínez Armanza, junto con su grupo familiar, dando
especial prelación a los menores Luis Alfonso Martínez De Moya, Luis Carlos
Martínez Moya, Rosa Elena Martínez Moya, Martha Cecilia Ropaín, Juan Carlos
Martínez, Juan José Martínez, así como a las menores relacionadas en la demanda
de tutela como La Keko y La Toto, para que en el término de
quince (15) días empiecen a ser beneficiarios de la ayuda otorgada por el
Gobierno Nacional.
TERCERO.- ORDENAR a la
Defensoría del Pueblo que inicien las gestiones necesarias
para identificar plenamente a las menores relacionadas dentro del escrito de
tutela como La Keko y La Toto, y en caso de no
ser posible su identificación, adelante las gestiones pertinentes ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, a efectos de registrar a las menores
con sus nombres y apellidos.
CUARTO.- Por secretaría
General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Con aclaración de
voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA T-647 DE 2008 DEL  MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
FALLO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE TUTELA-No cumplen la finalidad esencial constitucional relativa a la
protección de los derechos fundamentales de la población desplazada/FALLO DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO-Contienen órdenes
jurídicas defectuosas bien sea porque son abstractas, generales, ambiguas o
imprecisas respecto de los agentes responsables y de las condiciones de tiempo,
lugar y modo en que se deben cumplir (Aclaración de voto)
OBLIGACION JURIDICA-Característica fundamental de las
normas jurídicas de decisiones judiciales que constituyen normas jurídicas
particulares/COACCION JURIDICA-Característica fundamental del derecho
diferente de la moral (Aclaración de voto)
OBLIGACION-Término que se usa en el ámbito del lenguaje
normativo como medio típico para formular mandatos que son a su vez normas
(Aclaración de voto)
OBLIGACION-Se usa en un enunciado prescriptito que
refiere obligatoriedad de una acción/OBLIGACION-Se usa en medio de un
discurso o argumentación cuyo referente es una obligación existente o no
(Aclaración de voto)
OBLIGACION DE HACER-Teoría predictiva y Teoría
normativa/OBLIGACION-Proposición acerca de la existencia de normas con
fuerza vinculante/OBLIGACION-Enunciados normativos son usados para
expresar una obligación y para justificar una conclusión normativa relativa a
las consecuencias de su incumplimiento (Aclaración de voto)
OBLIGACION JURIDICA-Existencia de un deber categórico u
obligación que debe ser cumplida por el destinatario de la misma de manera
coactiva so pena de sanciones y castigos (Aclaración de voto)
OBLIGACION JURIDICA Y OBLIGACION MORAL-Diferencias
(Aclaración de voto)
DERECHO-Regula su propia creación y aplicación/SISTEMA
JURIDICO-Prevé y regula el uso de la fuerza (Aclaración de voto)
NORMA JURIDICA-Contentiva de una obligación jurídica
que incluye la capacidad de inducir su cumplimiento por la fuerza o sancionar
su incumplimiento (Aclaración de voto)
ORDENAMIENTO JURIDICO-El poder policivo
institucionalizado en cabeza del Estado obliga a los asociados a obedecer las
normas jurídico-positivas a través de la coacción (Aclaración de voto)
COACCION-Característica esencial del
derecho/DESOBEDIENCIA-Moviliza el poder coactivo del Estado para imponer
la sanción correspondiente (Aclaración de voto)
HETERONOMIA-Obligación a obedecer normas
impuestas al individuo desde el exterior/MORAL-Ambito de la libertad
individual/AUTONOMIA POR ANTONOMASIA-Obediencia sólo a las normas que se
impone el individuo a si mismo de manera libre (Aclaración de voto)
CONVIVENCIA PACIFICA-Es necesaria la
coacción de la voluntad de los individuos para que obedezcan las normas de
convivencia/COACCION-Es lo que diferencia el derecho de la moral
(Aclaración de voto)
NORMAS JURIDICAS-Tienen que ser necesariamente normas
que encierran un mandato, un imperativo o una obligación para el destinatario
de las mismas/DECISIONES JUDICIALES-Tienen que estar caracterizadas por
constituir obligaciones jurídicas cuya obediencia se debe garantizar por la
coacción del mismo sistema jurídico/OBLIGACION JURIDICA-No existe ni
tiene validez si dependiera de la voluntad del obligado (Aclaración de voto)
OBLIGACION CIVIL-Vínculo en virtud del
cual el acreedor puede exigir al deudor una prestación de dar, hacer o no hacer
(Aclaración de voto)
OBLIGACION CIVIL-Carácter coercitivo permite
distinguirla de la obligatoria natural (Aclaración de voto)
OBLIGACION JURIDICA-Obligatoriedad independiente o
incluso en contra de la voluntad del obligado como característica esencial de
la norma jurídica y de derecho (Aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE DESPLAZAMINTO FORZADO-Acepta
que haya excusa para no cumplir con la obligación de atención por insuficiencia
de recursos económicos en sentencia T-025/04 (Aclaración de voto)
DECISIONES JUDICIALES-Falta de claridad
y precisión respecto de la exigencia de cumplimiento efectivo de la obligación
del Estado de atender de manera integral a la población desplazada (Aclaración
de voto)
SALAS DE REVISION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Reconocen derechos pero no se obliga ni se coacciona al
Estado para que atienda y proteja de manera efectiva los derechos de la población
desplazada/ESTADO-Tiene la obligación
jurídica de atender a los desplazados de manera integral desde la ayuda
humanitaria hasta la recuperación y estabilización socio-económica (Aclaración
de voto)
JURISPRUDENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No sólo ha desconocido el concepto de obligación
jurídica que deben cumplir las decisiones judiciales sino que se ha limitado a
dar órdenes generales y abstractas en materia de desplazamiento forzado
(Aclaración de voto)
FALLOS DE TUTELA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA
POBLACION DESPLAZADA-Deben abordar de manera directa, clara y coherente el
efectivo cumplimiento de la obligación del Estado respecto de la atención
integral de los desplazados (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITCIONAL-Debe declarar clara
y expresamente que el Estado tiene la obligación jurídica de garantizar el
presupuesto necesario para atender a la población desplazada (Aclaración de
voto)
SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Orden a diferentes entidades del Estado de una serie de
acciones encaminadas a salvaguardar los derechos fundamentales de la población
desplazada en sentencia T-025/04 (Aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de órdenes dadas en sentencia T-025/04 para
salvaguardar los derechos fundamentales de la población desplazada por parte de
entidades del Estado (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA-Principios rectores/CUMPLIMIENTO
FALLOS DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Actuaciones judiciales aseguran en
cabeza del juez de primera instancia la competencia correspondiente (Aclaración
de voto)
INCIDENTE DE DESACATO Y CUMPLIMIENTO DE FALLOS DE TUTELA-Fines (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA-Deber del juez de
instancia de garantizar que la orden impartida en el trámite se cumpla de
manera pronta y eficaz (Aclaración de voto)
PERSONAS DESPLAZADAS POR LA
VIOLENCIA-Constituyen sujeto de especial protección constitucional
(Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA PARA LA
POBLACION DESPLAZADA-Mecanismo constitucional para el amparo de sus derechos
fundamentales (Aclaración de voto)
AYUDA DE EMERGENCIA DE POBLACION DESPLAZADA-Corte Constitucional ha avalado que se diluya en el tiempo
(Aclaración de voto)
DESPLAZAMIENTO FORZADO-No se debe omitir
la razón de ser de la política de atención a la población desplazada es decir,
el estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que causa la violación de
los derechos fundamentales (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Pierde eficacia dado que la orden emitida no genero una inmediata
protección (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Imposición de
turnos distrae el efectivo cumplimento de la obligación principal del Estado
cual es la garantía de los derechos y la atención integral a los desplazados
(Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Estado justifica la
falta de atención en la falta de recursos presupuestales (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Recursos económicos
para los programas estatales de atención serán suficientes en la medida que el
gobierno nacional decida proveerlos/CONSTITUCION POLITICA-Asigna al
gobierno nacional la iniciativa exclusiva para la expedición del Plan Nacional
de Desarrollo y de Inversiones Públicas y del Presupuesto general de la
Nación (Aclaración de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Por ser Colombia
un Estado Social de Derecho el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Los gastos para su
atención deben tener prioridad dentro del gasto público social (Aclaración de
voto)
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Problema de
tierras, ubicación geográfica y de vivienda (Aclaración de voto)
DESPLAZAMIENTO-Implica migración con la
esperanza de encontrar un mejor estilo de vida ya que en el que estaban por
causa de la violencia no se puso desarrollar (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Ausencia del Estado
para prevenir, cesar y remediar definitivamente la citación de vulnerabilidad
manifiesta (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Estabilización
socio-económica debe interpretarse armónicamente con el derecho a una
reparación por ser víctimas del desplazamiento forzado (Aclaración de voto)
ESTABILIZACION SOCIO-ECONOMICA DE LA
POBLACION DESPLAZADA-Derecho a la vivienda constituye punto de partida para el
desarrollo de un proyecto de vida en sociedad (Aclaración de voto)
ESTABILIZACION SOCIO-ECONOMICA DE LA
POBLACION DESPLAZADA-Debe enfocarse a que vuelvan a su estilo de vida
anterior, sus costumbres y a la tierra como medio de producción y subsistencia
(Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Gobierno tiene la
obligación de cesar el estado de vulnerabilidad haciendo efectiva la
recuperación de los bienes y otorgando condiciones de vida normal (Aclaración
de voto)
FALLOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES
DE LA POBLACION DESPLAZADA-Ordenes de carácter general y abstracto hacen nugatorios
los derechos relativos a la adjudicación de tierras para su reubicación,
estabilización socio-económica, propiedad y posesión (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Debe expresar
claramente que el principio rector es que el Estado tiene la obligación de
garantizarle a los desplazados el goce efectivo de sus derechos (Aclaración de
voto)
DECISIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Tienen que ser verdaderas normas jurídicas particulares,
obligaciones jurídicas susceptibles de coacción que no pueden quedar a la
voluntad del Estado (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Debe asegurar la
protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales de la población
desplazada y no seguir mandando a turnos y colas de espera (Aclaración de voto)
GOBIERNO NACIONAL-Tiene la obligación
jurídica de destinar los recursos necesarios para atender de manera integral el
desplazamiento forzado (Aclaración de voto)
ADJUDICACION DE TIERRAS PARA LA
POBLACION DESPLAZADA-Fallos de la
Corte Constitucional deben ser claros, concretos y específicos en cuanto a las
condiciones de tiempo, lugar y entidad responsable para evitar dilaciones
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente
T-1829100
Acción de tutela instaurada por María Antonia Martínez Armanza y
otros, contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional – Unidad Territorial Norte de Santander-.
Magistrada Ponente:
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones de la Sala Novena de Revisión, aclaro mi voto a la presente
decisión, para lo cual me permito reiterar mis argumentos jurídicos en relación
con el tema del desplazamiento y las sentencias de esta Corte, relativos a la
obligación jurídica del Estado de atender de manera integral a toda la
población desplazada por la violencia, argumentos que considero continúan
siendo válidos en el caso que hoy nos ocupa.
Por consiguiente,
expondré a continuación mi posición jurídica y las razones de mi discrepancia
frente a las decisiones que viene adoptando esta Corporación en materia de
desplazamiento forzado por la violencia en instancia de revisión de tutela,
para lo cual abordaré los siguientes temas: (i) en primer lugar, el concepto de
obligación y coacción jurídica, características fundamentales del derecho y las
decisiones jurídicas como normas jurídicas particulares, elementos de los
cuales adolecen los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento; (ii) el
tema del incumplimiento de los fallos de esta Corte y el consecuente desacato
de los funcionarios y autoridades públicas responsables de atender el fenómeno
del desplazamiento; (iii) el mecanismo de los turnos y las colas de atención a
las que mandan a los desplazados los fallos de esta Corte para que en un futuro
indeterminado sean protegidos sus derechos; (iv) el problema de los recursos
presupuestales que deben ser asignado para la atención integral del fenómeno
del desplazamiento; (v) la problemática de los desplazados y la adjudicación de
tierras; y (vi) una síntesis conclusiva  y mi posición respecto de lo que
considero debería haber hecho o hacerse por parte de esta Corporación en
materia de protección a los derechos fundamentales de los desplazados.
1. El
concepto de obligación y coacción jurídica y su falencia en los fallos
de esta Corte en materia de desplazamiento forzado
1.1 En primer
término, y en ello se fundamenta mi crítica fundamental frente a los
fallos de tutela proferidos por esta Corte en materia de desplazamiento
forzado, es que considero que las decisiones adoptadas por esta Corporación no
generan una obligación jurídica frente al Estado y las entidades
responsables de atender el fenómeno del desplazamiento forzado, ni están
investidas de coacción jurídica frente a las instituciones del Estado y
sus funcionarios encargados de garantizar y proteger de manera efectiva los
derechos de este grupo poblacional en condiciones especiales de vulnerabilidad
y debilidad dada la vulneración masiva de sus derechos fundamentales.
Por esta
razón considero que los fallos de esta Corporación en materia de tutela
relativos a la protección de los derechos fundamentales de la población
desplazada no cumplen con la finalidad esencial constitucional de la acción
tutelar, consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Nacional, esto es, la protección efectiva de los derechos
fundamentales de la población colombiana, en este caso, de la población
desplaza por la violencia, ya que los fallos de esta Corte en esta materia son
fallos que contienen órdenes jurídicas defectuosas, bien sea porque son abstractas,
generales, ambiguas o imprecisas respecto de los agentes responsables
y de las condiciones de tiempo, lugar y modo en que se deben cumplir de
manera concreta y efectiva en aras de proteger y garantizar los derechos
fundamentales del grupo poblacional de desplazados.
Lo anterior,
hace que los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento no representen
una verdadera obligación jurídica y no sean por ello realmente coactivos
frente al Estado, al Gobierno, sus instituciones y funcionarios públicos
responsables de la atención integral al fenómeno del desplazamiento forzado en
Colombia, y que permitan por tanto de manera irregular e irresponsable y
vulnerando su deber de guardar la integridad y supremacía de la
Constitución en punto a la revisión de las decisiones judiciales relacionadas
con la acción de tutela de los derechos constitucionales, en este caso
de la población desplazada por la violencia, tal y como lo consagra el
artículo 241 Superior, ya que permiten que el Estado y el Gobierno colombiano
continúen incumpliendo con su obligación jurídica de atender de manera
integral, completa, real y efectivamente los derechos fundamentales de esta
población.
1.2 Para
aclarar esta primera crítica esencial frente a los fallos de la
Corte en materia de desplazamiento forzado debo recurrir a los conceptos
básicos de teoría y filosofía del derecho, de obligación jurídica, como
característica fundamental de las normas jurídicas, en este caso de las
decisiones judiciales que constituyen normas jurídicas particulares, y de
coacción, como característica fundamental del derecho, lo cual lo diferencia de
la moral.
El término
obligación se usa en el ámbito del lenguaje normativo, como medio típico para
formular mandatos, que son a su vez una especie de normas. Así, en castellano
se puede formular un acto lingüístico de mandato diciendo “te ordeno x”, “debes
hacer x” o “tienes la obligación de hacer x”, es decir, contiene en el primer
caso una forma del verbo “ordenar” que designa precisamente la acción que es
obligación realizar, y los otros dos casos presentan forman deónticas, esto es,
enunciados de deber ser categórico.[50]
De otro lado,
el uso del término “obligación” es susceptible de dos usos que deben
distinguirse. De un lado dicha expresión puede ser usada directamente, cuando
se utiliza en un enunciado prescriptivo que refiere la obligatoriedad de una
acción, como en el caso de los enunciados prescriptitos generales del
legislador, o en los enunciados prescriptitos particulares del juez; de otro
lado, el término obligación puede ser utilizado indirectamente, como cuando se
usa en medio de un discurso o argumentación, cuyo referente es una obligación
existente o no, caso en el cual se trata de un metalenguaje, como el lenguaje
del jurista que menciona que el legislador ha prescrito o el juez ha ordenado.
Se afirma que el término “obligación” es usado en la primera acepción y
mencionado en la segunda.[51]
Ahora bien,
para analizar el significado de obligación es necesario analizar enunciados
jurídicos en el que éste término aparezca. Así por ejemplo sobre el qué
significa el enunciado del tipo “X tiene la obligación de hacer y” puede
tener dos lecturas teóricas: la teoría predictiva y la teoría normativa.
Desde el
punto de vista de la teoría predictiva el que “X tenga la obligación de hacer
y” significa que si X no hace y sufrirá algún tipo de sanción, de manera
que se trata en este caso de una predicción empírica que estaría relacionada
con el significado del enunciado normativo anotado como de “estar obligado o
constreñido a algo”. Desde el punto de vista de la teoría normativa, el que
“X tiene la obligación de hacer y” significa más bien que “existe una
norma que ordena que a X hacer y”, lo cual implica que desde esta óptica el
término de obligación no sería una proposición empírica ni predictiva, sino una
proposición acerca de la existencia de normas con fuerza vinculante,
es decir, de normas válidas que deben ser aplicadas y obedecidas. Lo anterior
implica también que los enunciados normativos de obligación son usados para
expresar una obligación y para justificar una conclusión normativa relativa a
las consecuencias de su incumplimiento, como un enunciado del tipo: “X tenía
la obligación de hacer y. No ha hecho x. Por tanto, debe ser sancionado”.[52]
En ambos
casos de las lecturas respecto del significado de obligación jurídica se trata
de explicar la existencia de un deber categórico u obligación que debe ser
cumplida por el destinatario de la misma de manera coactiva so pena de
sanciones y castigos.
Esto último
es lo que diferencia en últimas la obligación jurídica de la obligación moral.
La idea de que el derecho es algo diferente de la moral y de que existe
por tanto una diferencia fundamental entre la obligación jurídica y la moral es
un legado de la cultura jurídica laica y del positivismo jurídico. Así las
dos características diferenciadoras son que el derecho regula su propia
creación y aplicación, para lo cual además de las normas de comportamiento o
“primarias” tiene normas “secundarias” o de “segundo grado” que son aquellas
que regulan la producción y el uso de normas, que instituyen o distribuyen
poderes normativos o competencias. En segundo lugar, los sistemas
jurídicos prevén y regulan el uso de la fuerza.[53]
Esta última
característica tan evidente de todos los ordenamientos jurídicos incluso ha
inducido a algunos teóricos a redefinir el concepto de “norma jurídica”
contentiva de una “obligación jurídica” de forma que incluya únicamente o se
resalte preponderantemente la capacidad de inducir su cumplimiento por la
fuerza o sancionar su incumplimiento. Esto último toca directamente con la
característica del derecho como ordenamiento normativo coactivo.
En relación
con el concepto de coacción, el iusfilósofo Austriaco Hans Kelsen sostiene que
lo fundamental del ordenamiento jurídico o del derecho es el ser un orden
coactivo, lo cual constituye la característica diferenciadora entre
sistemas normativos de diferente índole como el sistema normativo de la moral y
el sistema normativo del derecho. Así en el ordenamiento jurídico el poder
policivo institucionalizado en cabeza del Estado obliga a los asociados a
obedecer las normas jurídico-positivas, y ello bien a voluntad o bien contra la
voluntad de los destinatarios de las normas a través de la coacción.[54]
De esta
manera la característica esencial del derecho, esto es, lo que lo diferencia de
otros ordenamientos o sistemas normativos como en el caso de la moral, es la
coacción, ya que la obediencia a los preceptos o enunciados normativos de la
moral queda sujeta al libre arbitrio o voluntad de la persona, siendo un
ámbito en donde no puede existir la coacción sino tan sólo o a lo máximo el
reproche o rechazo moral, mientras que es característico del derecho el que se
tiene que obedecer obligatoriamente las normas jurídicas y ello de una manera
coactiva, ya que en caso de desobediencia se moviliza el poder coactivo del
Estado para imponer la sanción correspondiente. Es por ello que para
autores como Emmanuel Kant el derecho está ligado analíticamente a la facultad
de coaccionar[55] y es por ello también
que Kelsen no acepta la diferencia entre Estado y Derecho, ya que la noción de
derecho está ligada analítica o conceptualmente a la noción de Estado.[56]
Esta
característica del derecho como sistema coactivo, es decir, como el reino de la
heterotomía, esto es, el estar obligados a obedecer normas que son
impuestas al individuo desde el exterior, a diferencia de la moral que es el
ámbito de la libertad individual y el reino de la autonomía por
antonomasia,  esto es, la obediencia sólo a las normas que se impone el
individuo a sí mismo de manera libre, se explica en teoría y filosofía del
derecho a partir del concepto de la voluntad del sujeto.[57]
El derecho requiere coacción por cuanto la voluntad del sujeto es imperfecta,
esto es, el individuo racional no sigue u obedece libremente aquello que desde
un punto de vista práctico-racional es correcto, razón por la cual para que sea
posible la convivencia pacífica entre individuos racionales en una sociedad
organizada institucionalmente como Estado, es necesaria la coacción de la
voluntad de los individuos para que obedezcan las normas de convivencia, de lo
contrario la obediencia a estas normas societarias dependería de la voluntad de
las personas lo que nos conduciría de nuevo a un “estado de naturaleza”,
figura hipotética que sirve de analogía a una situación original de los hombres
sin derecho, sin Estado y sin poder coactivo por parte de éste para hacer cumplir
so pena de sanción institucional punitiva, las normas de obligatorio
cumplimiento para todos sus destinatarios. La coacción es entonces lo que
diferencia el derecho de la moral, la heteronomía de la autonomía.
Este es el problema que Norberto
Bobbio denomina “el problema de la imperatividad del derecho”, dentro
del cual se entiende a las normas jurídicas como obligaciones, mandatos o
imperativos[58]. Así mismo el elemento
de la obligación o imperatividad del derecho lo denominaba Francesco
Carnellutti como “el elemento indefectible del ordenamiento jurídico o, en
otras palabras, el simple o primer producto del derecho”[59].
Así mismo, respecto de la obligatoriedad de las normas jurídicas Giorgio Del
Vecchio afirma: “importantísimo y esencial carácter de la norma jurídica es
la imperatividad. No podemos concebir una norma que no tenga carácter
imperativo … El mandato (positivo o negativo) es un elemento integrante
del concepto de derecho, porque este …pone siempre frente a frente dos sujetos,
atribuyéndole a uno una facultad o pretensión, e imponiéndole al otro un
deber, una obligación correspondiente. Imponer un deber significa precisamente
mandar”[60](negrilla fuera de
texto).
En este orden
de ideas, las normas jurídicas tienen que ser necesariamente normas que
encierran un mandato un imperativo, o en otras palabras, una obligación para el
destinatario de las mismas. Así también, las decisiones judiciales, que son
normas jurídicas particulares, tienen que estar caracterizadas por constituir
obligaciones jurídicas, cuya obediencia se debe garantizar por la coacción del
mismo sistema jurídico. Así en teoría del derecho el concepto de obligación
jurídica no existe ni tiene validez si una tal obligación dependiera de la
voluntad del obligado, lo cual aparejaría una contradicción interna, puesto que
su cumplimiento estaría supeditado a la buena voluntad del obligado de
cumplirla, lo cual desvirtúa el carácter mismo de la obligación jurídica, que
en forma contrapuesta a la obligación moral supone un deber categórico de cumplimiento
del enunciado normativo o prescripción jurídica so pena de coacción, es decir,
de ser obligado al cumplimiento o sancionado por el incumplimiento.
1.3 Así mismo, en cuanto a la
Obligación civil, en el campo del Derecho Civil, la relación
obligatoria consiste en un vínculo  en virtud del cual un sujeto llamado
acreedor puede exigir a otro sujeto llamado deudor una conducta determinada,
llamada prestación, que consiste en dar, hacer o no hacer algo.
En caso de incumplimiento del
deudor, el acreedor tiene la facultad de pedir a la administración  de justicia
el cumplimiento forzado de dicha conducta, en forma específica o en dinero,
junto con la indemnización de los perjuicios patrimoniales causados, mediante
el llamado proceso ejecutivo.
Este último elemento de la
relación obligatoria, visible en su desarrollo irregular, es expresión de la
coerción propia del Derecho, esto es, de la potestad estatal de constreñir a
las personas a cumplir los deberes jurídicos cuando no lo hacen voluntariamente
y, en parte, es expresión de la responsabilidad de las personas por los
perjuicios patrimoniales causados a otras.
Dicho carácter coercitivo de la
relación obligatoria civil permite distinguirla de la relación obligatoria
llamada natural, en la cual el acreedor no tiene la facultad de exigir el
cumplimiento forzado de la conducta ante la jurisdicción, y sólo puede retener
el pago hecho voluntariamente por el deudor. Esta relación es en sustancia un
deber moral al que el ordenamiento jurídico superpone un efecto limitado, que
se explica mediante razones históricas a partir del Derecho Romano.
1.4 En
concepto del suscrito magistrado, esta falencia de obligación y coacción
jurídica se presentó ya desde la sentencia T-025/04, M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa, sentencia que ha servido de fundamento a las decisiones posteriores
de esta Corte, la cual tiene en mi criterio la dificultad esencial de
construcción jurídica anotada, referida a la ausencia de obligación jurídica,
ya que como se explicó las obligaciones jurídicas no pueden depender de la
voluntad del obligado, sino que por el contrario, la esencia de la obligación
jurídica es precisamente su obligatoriedad independiente o incluso en contra de
la voluntad del obligado, siendo esta característica esencial de la noción de
norma jurídica y de derecho. Aceptar lo contrario, desvirtúa a mi juicio el
concepto de derecho y de obligación jurídica, al pasar a depender de la
voluntad del obligado.
En el tema de
la atención del desplazamiento forzado es el Estado el obligado, no obstante lo
cual, en la sentencia T-025 del 2004 se acepta que haya excusa para no cumplir
con dicha obligación por insuficiencia de recursos económicos, cuando lo cierto
es que no hay un país que tenga recursos suficientes para atender de forma
completa e integral todas las necesidades de su población, tema en el que me
detendré más adelante. Es decir, esta decisión jurídica, la cual constituye una
norma jurídica particular, no sólo no constituye una obligación jurídica, sino
tan sólo una decisión moral, razón por la cual no representa coacción alguna
frente al Estado y de allí el incumplimiento persistente del mismo fallo, sino
que además le dio ella misma la excusa y justificación que necesitaba el Estado
para incumplir, esto es, la falta o carencia de recursos o presupuesto
suficiente. De ahí no sólo la defectuosidad jurídica de esta decisión sino su
perversidad.
Este defecto
de construcción jurídica relacionado con la falta de claridad y precisión
respecto a la exigencia de cumplimiento efectivo de la obligación del Estado de
atender de manera integral a toda la población desplazada, defecto que
desconoce un principio fundamental del derecho relativo a las características
de la normas jurídicas, en este caso normas jurídicas particulares al ser
decisiones judiciales, como obligaciones jurídicas, se traslada a sentencias
posteriores de esta Corporación en sus Salas de Revisión de Tutela, razón por
la cual he discrepado de las decisiones en las cuales he participado.
En este orden
de ideas, las salas de revisión de esta Corte y los consiguientes fallos de
tutela se viene reiterando esta misma tesis errónea de la sentencia T-025 del
2004, según la cual, de un lado, se reconocen los derechos de la población
desplazada, pero de otro lado, no se obliga ni se coacciona efectivamente al
Estado ni al Gobierno para que atiendan y protejan de manera efectiva los
derechos de la población desplazada víctima de la violencia y en conflicto
interno colombiano, no obstante que el Estado tiene la obligación jurídica
de atender a todos y cada uno de los desplazados, y ello de una manera
integral, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la recuperación y
estabilización socio-económica del desplazado y su núcleo familiar.
Para
ejemplificar lo anterior, debo mencionar algunas sentencias de decisiones
recientes de las Salas de Revisión en las que he participado y frente a las
cuales he salvado mi voto en cuanto reproducen los mismos errores jurídicos de
la sentencia T-025 del 2004:
(i) La
sentencia T-191 del 2007, M.P.: Alvaro Tafur Galvis, simplemente ordena que se
le informe a la actora la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de
la ayuda humanitaria a que tiene derecho “dentro de un término razonable y
oportuno y en armonía con los turnos de las demás solicitudes que hayan sido
presentadas y aprobadas con anterioridad a la de la tutelante”.
En mi
concepto esta sentencia no solo desconoce el concepto de obligación jurídica
que debe cumplir efectivamente en este caso el Estado frente a la población desplazada,
sino que además, envía a la actora a una fila en orden de turnos de inscripción
y aprobación para poder recibir efectivamente la ayuda humanitaria de
emergencia, lo cual hace en mi concepto en realidad nugatorio su derecho.
Por esta
razón, estimé en su momento que la decisión adoptada en dicha sentencia de
revisión de tutela era insuficiente, ya que ordena a la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional –Acción Social- simplemente que informe a la
accionante cuándo se hará efectivo su derecho al pago de la ayuda humanitaria,
no hace efectivo este derecho. Si a lo anterior le sumamos el condicionante
previsto en dicha decisión de que la efectividad del derecho invocado se hará
de acuerdo con los turnos de las demás solicitudes que hayan sido aprobadas con
anterioridad a la de la tutelante, lo cual hace nugatorio su derecho pues
extiende en el tiempo la vulneración del mismo y hace incierta su satisfacción.
(ii) Así
también, mediante la Sentencia T-966 del 2007,
M.P.: Clara Inés Vargas, no se hace efectivo el derecho a una vivienda digna
de los desplazados en el municipio de Aracataca, ya que simplemente ordena a la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional que inicie las gestiones necesarias para adelantar
un proceso de difusión e instrucción masiva de las diferentes garantías
y beneficios a que tienen derecho los desplazados asentados en el municipio de
Aracataca en materia de vivienda urbana y rural, así como que dentro de los
siguientes tres meses se convoque a una mesa de trabajo para discutir  los
problemas de vivienda de las personas desplazadas asentadas en esta población,
dejando sin concretar el cumplimiento de la obligación del Estado de garantizar
de manera efectiva el acceso de esta población a los planes y beneficios en
materia de vivienda.
En mi
concepto, esta sentencia desconoce igual que las demás sentencias el concepto
de obligación jurídica que debe cumplir efectivamente el Estado frente a la
población desplazada, y se limita a dar unas órdenes generales y abstractas
respecto de la difusión e instrucción de los derechos que la población
desplazada tiene en materia de vivienda y a la realización de una mesa de
trabajo sólo para discutir los problemas de vivienda de esta población, órdenes
que no resuelven el problema concreto de la protección del derecho a una
vivienda digna, lo cual hace finalmente nugatorio estos derechos.
Por esta
razón, estimé igualmente en su momento que la decisión adoptada en esa
sentencia de revisión de tutela era insuficiente, ya que ordenar a la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional –Acción Social- que instruya e informe a la
población sobre sus derechos o que realice mesas de trabajo, no hace efectivo
el derecho a la vivienda de la población desplazada, en ese caso asentada en el
municipio de Aracataca.
(iii)
Igualmente, la sentencia C-821 del 2007,
M.P.: Catalina Botero Marino, no protege de manera efectiva los derechos de la
actora desplazada tutelante y su núcleo familiar, como su derecho de ser
inscrita en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y a recibir toda
la atención integral a que tiene derecho, ya que simplemente da una orden
general y abstracta, cuyo cumplimiento queda sujeto a la voluntad de las
entidades del Estado.
En este
sentido, considero que las órdenes impartidas en los fallos de tutela a los que
me he referido, son insuficientes y no abordan el problema fundamental del
efectivo cumplimiento de la obligación del Estado colombiano respecto de la
atención integral a los desplazados víctimas de la violencia, desde la ayuda
humanitaria de emergencia hasta la reubicación y estabilización socio-económica
de estas personas y ciudadanos colombianos víctimas en toda su extensión del
conflicto interno colombiano.
Así las
cosas, bástenos la mención a las anteriores decisiones para ejemplificar, el
porqué en mi concepto, la jurisprudencia de esta Corte no sólo ha desconocido
el concepto de obligación jurídica que deben cumplir las decisiones
judiciales en su calidad de normas jurídicas particulares, al emitir órdenes
coactivas que garanticen el cumplimiento de la obligación del Estado colombiano
frente a la población desplazada, sino que se ha limitado a dar unas órdenes
cuyo cumplimiento ha quedado sujeto o dependiente de la voluntad de
cumplimiento del Estado, del Gobierno y sus instituciones responsables en este
tema de desplazamiento, órdenes generales y abstractas
respecto de los deberes de las entidades competentes y responsables de atender
de manera integral a la población víctima del desplazamiento forzado.
1.5 En forma
contraria a lo que ha venido ocurriendo con las sentencias y fallos de tutela
de esta Corte, considero que las decisiones de esta Corporación en materia de
protección por vía de tutela de los derechos fundamentales de la población
desplazada, deben abordar de manera directa, clara y coherente el
efectivo cumplimiento de la obligación del Estado colombiano respecto de la
atención integral a los desplazados víctimas de la violencia.
En este
sentido, considero que la Corte debe ser clara en cuanto a que la garantía
del goce efectivo de los derechos de los desplazados tiene que ser completa y
en el mínimo que reconoce la Corte, respecto de lo cual el Estado no viene
cumpliendo ni siquiera con la asignación presupuestal necesaria para atender el
fenómeno del desplazamiento, agravado por el hecho de que cada día hay menos
recursos y más personas desplazadas. Por lo tanto, reitero que esta Corte debe
declarar en forma clara y expresa que el Estado y el Gobierno Nacional
tienen la obligación jurídica de garantizar el presupuesto necesario
para atender a toda la población afectada por el desplazamiento forzado, y ello
independientemente de su voluntad, pues es obvio que el problema de la atención
a esta población es un problema esencialmente presupuestal.
Por tanto
considero que es un engaño y una trampa la que le está haciendo la
Corte a los desplazados con estas sentencias de tutela, ya que al dictar unas
órdenes que constituyen normas jurídicas particulares que no cumplen con los
requisitos de obligatoriedad y coacción jurídica, que el destinatario puede o
no cumplir a voluntad, desvirtúa por completo a mi entender la esencia y
sentido del derecho y del mecanismo tutelar de protección de los derechos
fundamentales, violando sus deberes constitucionales.
2. Incumplimiento de los fallos de esta Corte
La
Sentencia de Tutela  025 de 2004, emitida por la
Sala Tercera de Revisión, “ ordenó “ a diferentes dependencias del
Estado , la mayoría pertenecientes al poder ejecutivo, una serie de acciones
supuestamente encaminadas a la salvaguarda de los derechos fundamentales
constitucionales de la población desplazada.
Dentro de las entidades que
debían ejecutar acciones para la supuesta garantía de los derechos
fundamentales de los desplazados , encontramos:  El Consejo Nacional para la
Atención Integral a la población desplazada por la violencia, el Director de la
Red de Solidaridad Social, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el
Ministro del Interior y de Justicia, la
Ministra de Relaciones Exteriores,  el Director del Departamento Nacional de
Planeación, el Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus
veces, INCORA o quien haga sus veces, las Secretarias de Salud de las entidades
territoriales y las Secretarias de Educación de las entidades territoriales.
No obstante, y desde el primer
momento, las diferentes entidades mencionadas han incumplido con las órdenes
dadas en la sentencia T- 025 de 2004.
Como ejemplo se evidencian las
siguientes inobservancias e incumplimientos:
(i). del Consejo Nacional de
Atención Integral a la población desplazada, ( delegado del Presidente de la
República, el consejero presidencial para los desplazados, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de
Protección Social, el Ministro de Agricultura y Desarrollo rural, el Ministro
de Desarrollo Económico, El director del departamento de planeación nacional,
el consejero presidencial para los derechos humanos, el consejero presidencial
para la política social y el alto comisionado para la paz )  de la
Red de Solidaridad Social y del Ministerio del Interior y de Justicia[61]
.
(ii) Los incumplimientos del
Director de la Red de solidaridad social , del Ministro de Defensa Nacional,
del Ministro del interior y de justicia, de la
Ministra del Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, del Ministro de
protección social , del Ministro de Educación Nacional, de los secretarios de
educación departamentales , distritales y municipales.[62]
(iii) Los incumplimientos del
Ministro de Hacienda y crédito público, del director de la agencia presidencial
para la acción social y la cooperación internacional, del director del
departamento nacional de planeación.[63]
(iv) Los incumplimientos del
Presidente de la República, del Ministerio del Interior y de Justicia y de las
entidades territoriales.[64]
(v) Los incumplimientos del
Director de la Red de solidaridad social, del Consejo Nacional de atención a la
población desplazada por la violencia, del Ministro del Interior y de Justicia,
del Ministro de Defensa Nacional, del Director del programa presidencial para
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, del Ministro de
protección social, de la directora del instituto Colombiano de bienestar
familiar, de la ministra de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, del
Ministro de Agricultura, de la Ministra de educación nacional y del director
del SENA.[65]
(vi) Los incumplimientos del
Consejo Nacional de atención integral a la población desplazada (delegado
del Presidente de la República, el consejero presidencial para los desplazados,
el ministro del interior y de justicia, el director de la red de solidaridad
social, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa
Nacional, el Ministro de Protección Social, el Ministro de Agricultura y
Desarrollo rural, el Ministro de Desarrollo Económico, El director del
departamento de planeación nacional, el consejero presidencial para los
derechos humanos, el consejero presidencial para la política social y el alto
comisionado para la paz ), incumplimientos éstos que conllevaron una “advertencia”
por parte de la Sala tercera de revisión de la
Corte Constitucional, consistente en que “ … en adelante la presentación de
informes de cumplimiento con las características señaladas en el apartado II-4
de esta providencia se tendrá como un indicio claro de incumplimiento de lo
ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y los autos 176, 177 y 178 de 2005”.[66]
(vii) Los incumplimientos de las
entidades que conforman el sistema nacional de atención integral a la población
desplazada- mencionados con anterioridad- del Ministro del interior y de
justicia y de la directora de asuntos territoriales y de orden público del
ministerio del interior y de justicia.[67]
(viii) Los incumplimientos de la
agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional, del
Ministerio del interior y de justicia y del director del departamento nacional
de planeación.[68]
(ix) Los incumplimientos de la
agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional, el
Ministerio de interior y de justicia y del INCODER.[69]
(x) Los incumplimientos de la
agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional, el
Ministerio de interior y de justicia y del INCODER.[70]
(xi) Los incumplimientos del
Director de Acción social, del Ministerio del interior y de justicia, de la
Dirección Nacional de Planeación.[71]
(xii) Los incumplimientos del
Director de Acción Social.[72]
(xiii) Los incumplimientos de la
Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.[73]
(xiv) Los incumplimientos del
Ministerio de Educación Nacional.[74]
Pues bien, la
Corte Constitucional ha señalado que en virtud de lo dispuesto por el artículo
3° del Decreto 2591 de 1991 los principios rectores que orientan el trámite de
la acción de tutela son la publicidad, la prevalencia del derecho sustancial,
la economía, la celeridad y la eficacia, y que guiados por tales principios,
las actuaciones judiciales encaminadas a dar cumplimiento a los fallos,
reguladas en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, así como el
trámite del incidente de desacato al que hace referencia el artículo 52 del
mencionado decreto, aseguran en cabeza del juez de primera instancia en la
acción de tutela la competencia correspondiente.
Así, se ha señalado que es el
juez de tutela de primera instancia quien conserva la competencia durante el
trámite de la acción de tutela, aún cuando el mismo se haya agotado,
competencia que le permite verificar el cumplimiento de las ordenes impartidas
en las instancias e incluso de las que se lleguen a impartir por la
Corte Constitucional como juez de revisión.
Como ya se indicó, uno es el
trámite de cumplimiento del fallo de tutela, y otro el correspondiente al
incidente de desacato.
En efectos el mismo Decreto 2591
de 1991, dispone en normas diferentes el procedimiento a seguir tanto para el
incidente de desacato como para verificar el efectivo cumplimiento de las
sentencias que se dicten. Así, el fin perseguido con la proposición de un
incidente de desacato (artículo 52 del Decreto 2591 de 1991), es imponer una
sanción a la autoridad pública o al particular que no acate de manera oportuna
y eficaz las órdenes que se les impartan como consecuencia de una acción de
tutela fallada en su contra; por su parte lo preceptuado por los artículos 23 y
27 del Decreto 2591 de 1991, relativos al cumplimiento del fallo, buscan la
efectividad de las órdenes judiciales impartidas y la pronta protección de los
derechos fundamentales.
Vistas las anteriores consideraciones, es evidente que es
deber del juez de instancia, garantizar que la orden de tutela impartida en el
trámite de dicha acción se cumpla de manera pronta y eficaz, para lo cual
deberá adelantar todas las actuaciones que permitan la protección de los
derechos fundamentales, tal y como lo dispone el artículo 86 de la
Carta.
Así entonces, debo reiterar que
la sentencia mencionada incurre en un  defecto de construcción jurídica
relacionado con la falta de claridad respecto a la exigencia de cumplimiento
efectivo de la obligación del Estado de atender de manera integral a toda la
población desplazada.  Defecto éste que para culminar con el adefesio jurídico,
hace que  como consecuencia, la Sala de Revisión que tomó la decisión, se
apropie  la facultad de verificar el cumplimiento de la sentencia, contrariando
la premisa fundamental ya esbozada por la
Corte Constitucional.
En este orden de ideas,  ante los
evidentes y protuberantes incumplimientos por parte del Estado y del gobierno
nacional en aras de salvaguardar los derechos fundamentales constitucionales de
la población desplazada; a quien correspondía constitucional y legalmente la
verificación de las   “órdenes “ dadas en la
Sentencia de tutela 025 de 2004 , era sin dudas al Juez de primera instancia.
Así las cosas, la
Corte Constitucional, en cabeza de la Sala de Revisión que dictó la sentencia
T-025 de 2004, al momento de establecer y determinar las responsabilidades
provenientes de los múltiples incumplimientos, le hace el juego al Gobierno
Nacional, por cuanto se apropia de la facultad de verificar el cumplimiento
pero nunca ha determinado responsabilidades.
Lo normal en estos casos era que
fuera el juez de primera instancia quien verificara el cumplimiento de la
sentencia anotada y determinara las responsabilidades correspondientes.
No cabe duda que la
Corte, en el presente caso, asume la competencia en la verificación del
cumplimiento de la sentencia para evitar que recaiga la responsabilidad sobre
Ministros, directores de entidades gubernamentales, asesores presidenciales,
delegados presidenciales, etc.
3. Los
turnos y las filas de atención a las que se envían a los desplazados en los
fallos de esta Corte
Ahora bien, las personas desplazadas
por la violencia constituyen un sujeto de especial protección constitucional y
en razón a ello la acción positiva del Estado en función de garantizar los
derechos de todos sus asociados adquiere un plus para cesar el estado
permanente de debilidad y vulnerabilidad manifiesta en que se encuentran.
La acción de tutela es el
mecanismo constitucional al que se ha recurrido para el amparo de los derechos
fundamentales en especial por parte de la población desplazada, comoquiera que
la naturaleza de esta acción se dirige a la protección inmediata de los mismos
(artículo 86 Constitución Política), ya que el juez constitucional debe
impartir órdenes de inmediato cumplimiento para salvaguardar efectivamente los
derechos quebrantados, pues de lo contrario una actuación superficial,
formalista o dilatoria, pondría en peligro el derecho de acceso a la
administración de justicia, dejando desprotegido al individuo que solicita la
protección constitucional de sus derechos fundamentales, incumplimiento así
mismo el mandato constitucional de primacía de los derechos inalienables de la
persona.
La jurisprudencia de esta
Corporación ha avalado el supuesto de hecho de que la protección a la población
desplazada, en especial lo que atañe a la ayuda de emergencia, se diluya en el
tiempo, dicha circunstancia contradice abiertamente los mandatos
constitucionales referentes a la tutela como mecanismo de protección inmediata
y al amparo especial de los sujetos que se encuentran en un estado de debilidad
y vulnerabilidad manifiesta, y contribuyendo de este modo al incumplimiento de
los fines del Estado.
Al respecto se ha de ver, como
ejemplo, que frente al petitum presentado ante esta Corporación
relacionado con la entrega inmediata de la ayuda de emergencia[75]
a una persona desplazada por la violencia para que logre compensar sus
necesidades básicas de alimentación, salud, atención psicológica, alojamiento,
transporte, elementos de hábitat interno y salubridad pública[76],
dando a conocer situaciones alarmantes como es el caso expuesto en la sentencia
de tutela 373 de 2005 en el cual una persona víctima del desplazamiento en el
año 2002 interpone acción de tutela en el 2004 toda vez que está en el turno
11459 para recibir la “ayuda humanitaria de EMERGENCIA”, la respuesta
garantista de la Corte es ordenar a la Red de Solidaridad Social que se le “informe
a la señora … la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la ayuda
humanitaria dentro de un término razonable y oportuno y en armonía con
los turnos de las demás solicitudes que hayan sido presentadas y
aprobadas con anterioridad a la de la actora”.
La idea imperante en las
sentencias emitidas con base en el anterior supuesto de hecho, es la garantía
del derecho a la igualdad de las personas que se encuentren en similares condiciones,
lo que no obsta para que en situaciones de urgencia manifiesta la referida
ayuda humanitaria sea entregada de forma prioritaria, en el caso de los niños,
ancianos, madres cabeza de familia, desplazados por la violencia.
El fundamento de antes, está
acorde con los postulados jurídicos que rigen el principio de igualdad, sin
embargo desconoce la realidad del desplazamiento forzado y la finalidad de la
“protección inmediata” intrínseca a la acción constitucional de tutela.
Partiendo del supuesto inicialmente
esbozado acerca de que el desplazamiento forzado y  la vulneración masiva de
los derechos fundamentales que ello implica, no tiene retroceso, las órdenes
como la expuesta son totalmente inanes, ineficaces, inservibles para la
superación del estado de cosas inconstitucional que genera esa realidad, pues ya
no sólo el ciudadano desplazado tiene que soportar la carga del desplazamiento
producto de la omisión del Estado de ofrecer una seguridad a sus libertades y
propiciar la garantía de sus derechos, sino que también debe sufrir el retardo
en el suministro de las medidas aptas para superar tangencialmente las
circunstancias de hecho que generan la vulneración masiva de los derechos, lo
que agrava aún más su situación, ya que son personas, como ya se ha
expuesto, a las que se le ha desarraigado su estilo de vida, su forma de
trabajo, su ambiente cultural, su vivienda, sus costumbres y se les ha puesto
en un escenario ajeno a su voluntad, desconocido y en el cual continúa la
vulneración ya no sólo por omisión de las políticas del gobierno, sino también
por la carencia de órdenes eficaces de los administradores de justicia.
No se debe omitir, entonces,
la razón de ser de la política de atención a la población víctima del
desplazamiento forzado, cual es el estado de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta que causa la violación masiva de los derechos fundamentales,
circunstancia base de la prioridad de la política de atención, de la
categorización como sujetos de especial de protección y de la finalidad
política del cese de dicha afectación; la orden, el medio, la política debe ser
de eficacia inmediata, pues de lo contrario esa categorización de sujeto
especial y el estado de vulnerabilidad en que se encuentran no constituiría
ningún punto diferenciador respecto de las obligaciones “ordinarias” del
Estado, lo que sería tanto como ignorar esa evidente realidad.
En términos prácticos, el
desplazamiento sigue creciendo y en el momento en que se efectué verdaderamente
la ayuda, luego de varios años, ésta va a ser vana, ineficiente, luego no se
esta protegiendo ningún derecho y la acción de tutela pierde eficacia dado que
la orden emitida no genero una inmediata protección, desnaturalizándose de esta
forma la razón de ser del Estado cual es la garantía de los derechos de los
ciudadanos.
De allí que la decisión en
materia judicial debe ir más allá, pues aducir un tiempo oportuno y
razonable -un futuro indeterminado- es alcahuetear la conducta omisiva del
Gobierno y su falta de interés en el cese de la situación de las personas
víctimas del desplazamiento forzado.
Además, sí eso sucede con la
ayuda de emergencia entonces las políticas para la estabilización
socioeconómica del desplazado son igualmente, sino es que lo son más,
ineficaces.
Adicionalmente debo hacer notar
que cuando se dan las órdenes de estas tutelas se imparten a un fenómeno que
crece en una progresión geométrica, frente a la progresión lineal de recursos,
de modo que cuando se manda a los turnos a los desplazados éstos están ya
sobredimensionados, de manera que la protección a los desplazados se llevará a
cabo en un futuro indeterminado, de modo que lo que se ordena hoy se hará
efectivo dentro de muchos años, lo cual hace a mi juicio completamente
nugatorios los derechos fundamentales de los desplazados.
Así pues, la imposición de
turnos distrae el cumplimiento efectivo de la obligación principal del Estado,
cual es la garantía de los derechos de todos los ciudadanos y en especial de la
atención integral a los desplazados victimas de la violencia, lo que diluye
aún más en el tiempo el alcance de la estabilización económica de estos sujetos
y de los que progresivamente van sumando, dejando en manos de éstos su propia
subsistencia, es decir asumiendo ellos mismos las obligaciones que le
corresponden y constituyen la razón de ser del Estado.
4. Asignación de recursos
presupuestales para la atención a la población desplazada
4.1. Uno de los argumentos
principales del Gobierno Nacional para justificar la falta de atención a la
población desplazada ha sido la falta de recursos presupuestales.
A la luz de la teoría
económica dicho argumento no tiene validez alguna, ya que, como lo señala Paul
Samuelson, en ningún país, aunque sea altamente desarrollado, los presupuestos
estatales son suficientes, pues las necesidades económicas de los grupos
sociales son muy variadas, crecientes e inagotables. Por ello, la
suficiencia o no de los recursos económicos de un Estado para el desarrollo de
determinadas políticas depende únicamente de la atención e importancia que se
quiera otorgarles, es decir, de la voluntad para adoptarlas y ejecutarlas y de
la consiguiente prelación que se les atribuya frente a otras.
Por esta razón, los recursos
económicos para los programas estatales de atención a la población desplazada serán
suficientes en la medida en que los órganos estatales competentes y, en
particular, el Gobierno Nacional, decidan proveerlos, sobre todo teniendo en
cuenta que según el Art. 154 de la
Constitución asigna al Gobierno Nacional la iniciativa exclusiva para la
expedición del Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan
de emprenderse o continuarse (Art. 150, Num. 3,
C. Pol.) y para la expedición del presupuesto general de la
Nación (Art. 150, Num. 11, y 346 C. Pol.).
4.2. De acuerdo con la
Constitución Política, por ser el colombiano un Estado Social de Derecho
(Art. 1°), de manera general “el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación” (Art. 350) y “en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art. 366).
Por otra parte, por las
condiciones especiales de la población desplazada, por causa de su muy elevada
vulnerabilidad en los varios campos de su vida, y conforme a principios del
Derecho Internacional, los gastos para su atención deber tener prioridad dentro
del gasto público social. Así lo ha señalado esta corporación, por ejemplo
en el Auto 176 de 2005 dictado por la
Sala Tercera de Revisión acerca de las “órdenes relativas al esfuerzo
presupuestal necesario para implementar las políticas de atención de la
población desplazada, de acuerdo a la sentencia T-025 de 2004”
proferida por la misma sala, en el cual se expresó:
“11.
Ha constatado la Corte que la población desplazada es tratada en algunas
entidades como destinataria de programas generales relativos a la población
vulnerable. En este sentido, los desplazados no son distinguidos del resto de
la población vulnerable cuando su condición especial de extrema penuria e
indefensión ha llevado a que las normas nacionales e internacionales vigentes
exijan que los desplazados reciban una atención específica, adecuada y oportuna
para proteger sus derechos. Las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004
fueron la consecuencia de tales mandatos normativos, como también lo son las
del presente auto. Estas órdenes implican la realización de esfuerzos
adicionales de tipo presupuestal y administrativo que se concreten en medidas
efectivas de protección de los derechos de los desplazados, sin perjuicio de
que haya continuidad y progresos en los programas dirigidos a la población
vulnerable en general. La imperiosa necesidad de proteger a los desplazados
no excluye la debida atención al resto de la población vulnerable. Brindar a la
población desplazada un trato específico y prioritario acorde con su extrema
vulnerabilidad y con las especificidades de su condición de desplazados no
puede ser un pretexto para desatender las necesidades de otros sectores
vulnerables. Pero la existencia de diversos grupos vulnerables no justifica que
los desplazados sean tratados como un sector vulnerable más, sin prestar la
debida atención al estado de cosas inconstitucional en que se encuentran, el
cual exige medidas específicas, efectivas y oportunas para superar dicho
estado de cosas contrario a los mandatos constitucionales”.
No obstante esta necesidad, no
está acreditado que el Gobierno Nacional haya atendido dichos criterios ni que
haya adoptado las medidas necesarias y suficientes con la finalidad de otorgar
una prioridad real y clara a la población desplazada en la asignación y
ejecución del gasto público social y, lo que llama más la atención y no tiene
justificación, esta corporación no ha hecho efectivas algunas órdenes impartidas
con ese cometido, como ha debido hacerlo.
En este aspecto, al analizar la
información suministrada por el Gobierno Nacional se encuentra que el mismo
presenta el gasto público social general para toda la población vulnerable como
gasto para la atención especial y extraordinaria de la población desplazada, de
modo que el cumplimiento de la prioridad requerida en relación con esta
población es sólo aparente. De esta manera, el Estado no cumple sus deberes
sociales (Art. 2° C. Pol) para con ella y, además, resta recursos
presupuestales a la población vulnerable no desplazada, que es una gran
cantidad y requiere también adecuada atención.
Aparte de
ello, las cifras que presenta el Gobierno Nacional sobre asignación de recursos
presupuestales para la población desplazada no son claras y no guardan
proporción con la gravedad del problema que la misma representa. Según el
documento denominado “Bases Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”
preparado por el Consejo Nacional de Planeación, Capítulo II, P. 56,“En el
marco de la respuesta a la Sentencia T-025 y a sus respectivos Autos, el
Gobierno nacional estimó que, para el período 2007 -2011, el esfuerzo
presupuestal necesario (Nación y Entes Territoriales) para atender a la
PD a agosto de 2006 era de $4,3 billones. Con el fin de cumplir con esta
estimación, se diseñó un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal que
realizará tanto la Nación, a través de las entidades del SNAIPD ($3,5
billones), como las entidades territoriales ($797.594 millones), para su
atención”.
Por el contrario, en la
Ley 1169 de 2007, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31
de diciembre de 2008, y en el Decreto 4944 de 2007, por el cual se liquida
dicho presupuesto, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los
gastos, es claro que se destinan al gasto militar sumas muy superiores a las
destinadas para el gasto social, con una desproporción que no es justificable a
la luz de los principios de un Estado Social de Derecho.
En efecto, según el citado
decreto, el presupuesto asignado al Ministerio de Defensa Nacional para la sola
vigencia fiscal del año 2008 (Sección 1501) es de 7.076.266.000.000 para gastos
de funcionamiento y de 2.954.184.000.000 para gastos de inversión, lo cual
arroja un total de 10.030.450.000.000.
Así, en últimas, resulta claro
que el Gobierno Nacional tiene poco interés en atender y solucionar los graves
problemas sociales del país, que son la causa principal de otros también muy
graves como son el conflicto armado, el narcotráfico y los altos índices de
delincuencia común, y, sobre todo, tiene poca voluntad política para resolver
la situación dramática de la población desplazada. En cambio, puede considerarse
que  tiene un interés especial en aumentar y prolongar la guerra, que causa
mucho mal al país.
Aun así, si el Gobierno Nacional
aplica un criterio de relativas razonabilidad y coherencia, debería tener en
cuenta que el problema del desplazamiento forzado de la población es un
producto directo de la guerra y que, por tanto, debe atenderse y resolverse, en
todo caso con carácter prioritario, con una parte de los recursos
presupuestales destinados a ella.
5. El
fenómeno del desplazamiento y la adjudicación de tierras
No se ha de ignorar que la
situación desencadenante y consecuente del desplazamiento forzado, es un
problema de tierras, de ubicación geográfica, de vivienda.
La noción de desplazamiento
implica la migración con la esperanza de encontrar un mejor estilo de vida, ya
que en el que estaban, por causas de la violencia, no se pudo desarrollar. La
esperanza con la que se desplazan millones de personas de las áreas rurales, en
su mayoría, es sesgada por la ineptitud de las políticas estatales para
satisfacer esa pretensión, a corto y a largo plazo.
El problema de la tierra se ha de
examinar desde tres perspectivas, antes, durante y después del hecho del
desplazamiento.
El desplazamiento ocurre
generalmente en zonas campesinas, rurales, pues es el escenario en el cual ha
tenido mayor desarrollo el conflicto armado causa de la migración, con la
finalidad no sólo de acaparar tierras y de ésta forma ir acrecentando el
dominio en el territorio nacional, sino también con el objetivo de emprender el
desarrollo de éste primer nivel de producción, es decir, de construir riqueza a
base de la producción de la tierra, sea para cultivos lícitos o ilícitos.
Tenemos de esta forma, que la
tierra es un elemento intrínseco del conflicto armado y que genera la causa del
desplazamiento. Ahora bien, visto desde la perspectiva de quien es sujeto de
este “traslado involuntario”, se ha de señalar que ello implica un
desarraigo total de su modo de vida, toda vez que su forma de subsistencia se
encuentra estrechamente vinculada con la tierra, ya que en su mayoría, por no
decir todos, son ganaderos, agricultores y tenderos de elementos básicos útiles
en la producción campesina.
De allí la razón del desarraigo
que implica el desplazamiento, pues no sólo abandonan en contra de su voluntad,
su tierra, su cultura, sus seres queridos, sino que también su forma de
producción y medios de subsistencia, para arribar a un lugar ajeno a sus
costumbres, al casco urbano, sin un lugar donde estar, en la espera
interminable de que sean satisfechas sus exigencias y mientras ello sucede poco
a poco van cayendo en estado de indigencia, toda vez que el medio que conocen
para subsistir en ese escenario es irrelevante, inoficioso, su mano de obra es
inservible.
Por otra parte, el Gobierno dice
desarrollar políticas[77] para que ese estado de
vulnerabilidad cese y buscar el retorno de los desplazados a sus lugares de
origen o su reubicación a fin de que aumente su calidad de vida, es decir,
buscan tierra, ya sea un albergue temporal o la solución definitiva a su
problema de vivienda y así de vida digna, sin embargo esos “esfuerzos”
han sido infructuosos.
En estas tres fases de falta de
tierra en la población desplazada, se observa la ausencia del Estado para
prevenir, cesar y remediar definitivamente la situación de vulnerabilidad
manifiesta, pues como ya se ha esbozado ha incumplido sus deberes para con los
ciudadanos de garantizar todos los derechos antes, durante y después del
desplazamiento.
Con base en lo precedentemente
expuesto, la estabilización socio económica con la que se pretende cesar el
estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta del desplazado, debe
interpretarse armónicamente con el derecho a una reparación de que son
acreedores dichos sujetos al ser víctimas de la conducta reprochable de
desplazamiento forzado, y con ello al hecho concreto del retorno a su lugar de
origen o a un asentamiento que le permita desarrollar su modo de vida,
recobrando su capacidad productiva y las condiciones para abastecerse de bienes
y servicios básicos mediante la generación de sus propios ingresos[78].
Así, pues cuando se habla de una
estabilización socio – económica dos cosas ha de tenerse en cuenta, lo
económico y lo social, respecto de lo económico y con ello al derecho a una
vivienda, la importancia ha sido reiterada en esta Corte[79]
bajo los siguientes términos: “no cabe duda del carácter fundamental de este
derecho, no sólo respecto de los contenidos desarrollados normativamente, sino
también por la estrecha relación que la satisfacción de éste guarda con la de
otros respecto de los cuales existe consenso sobre su carácter fundamental. En
efecto, como ha sido expresado por esta Corte[80], la población
desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y propiedades en su
lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder a viviendas
adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos económicos, empleos
estables, entre otros factores, requieren la satisfacción de este derecho a fin
de lograra la realización de otros derechos como la salud, la integridad
física, el mínimo vital, etc”. Así pues, la vivienda constituye un punto de
partida para el desarrollo de un proyecto de vida en sociedad.
Hilvanando la estabilización
económica que también implica la disposición de medios que permita la
subsistencia, con lo social, se ha de señalar que si la finalidad es la
reparación a las víctimas, el interés por desagraviar al ofendido debe
enfocarse también a que éstos vuelvan a su estilo de vida anterior, a sus
costumbres, a la tierra como modo de producción y subsistencia y no someterlos
a un proceso insensible e involuntario de adaptación que no está acorde con su
proyecto de vida.
Así pues, el Estado y dentro de
él, el Gobierno como eje central, tiene la obligación de cesar el estado de
vulnerabilidad que propicio por su ausencia,  no sólo haciendo efectiva la
recuperación de los bienes que fueron abandonados con motivo del
desplazamiento, sino otorgando las condiciones para que el modo de vida de las
personas desplazadas continúe su curso normal, es decir, prosiga su labor en la
producción del campo.
De esta forma las políticas
relacionadas con la reforma agraria debe tener en cuenta a los desplazados,
luego frente a varios proyectos que desarrollen dicha finalidad y en razón a la
primacía de satisfacción de las necesidades de los desplazados, que no excluye
la garantía de los derechos a los demás ciudadanos, es obligación del gobierno
otorgar la tierra que ellos necesitan para el desarrollo de su modo de vida y
cesar así el estado de vulnerabilidad en que se encuentran, y no direccionarla
a rubros que deslegitiman el actuar del Estado, pues no basta con que estén
sometidos a una espera interminable para el otorgamiento de las ayudas, sino
que también una vez suplida la excusa del gobierno, que es la falta de
recursos, tampoco sea propiciado en razón a una carencia de interés político
por remediar su situación, lo que abiertamente choca con todos los postulados
humanitarios y las obligaciones del Estado frente al estado de vulnerabilidad
de los desplazados por la violencia y la consecuente vulneración masiva de los
derechos fundamentales que implica.
Ahora bien, si bien el fenómeno
del desplazamiento no es un fenómeno exclusivamente rural por cuanto también
puede presentarse en las ciudades, siendo igualmente un fenómeno urbano, es
innegable que es fundamentalmente y en mayor proporción un fenómeno rural
asociado por lo demás a la posesión de tierras.
De acuerdo con lo expuesto hasta
ahora, debo ser claro en afirmar que en materia de protección de los derechos
fundamentales de los desplazados, asociados a la reubicación y estabilización
socioeconómica y de contera a la propiedad y posesión de tierras, los fallos de
esta Corte vienen dando órdenes en materia de adjudicación de tierras, de
manera general y abstracta, sin decir cuándo, ni cómo, ni dónde, lo que a mi
juicio hace nugatorios los derechos de los desplazados relativos a la
adjudicación de tierras para su reubicación y estabilización socioeconómica.
6.
Conclusiones
De conformidad
con lo anteriormente expuesto, mi posición jurídica respecto de los fallos de
esta Corte en materia de desplazamiento, es que éstas decisiones adolecen de la
característica más esencial de las normas jurídicas, esto es, el constituir
obligaciones jurídicas, susceptibles de ser exigidas mediante la coacción, por
cuanto han quedado sujetas a la voluntad del obligado, en este caso el Estado y
Gobierno colombiano; que son órdenes abstractas y generales que no concretan la
protección efectiva de los derechos de los desplazados; que son decisiones que
no se han cumplido ni hecho cumplir hasta el momento; que el Gobierno no ha
destinado los recursos necesarios para la completa, efectiva e inmediata
protección de las víctimas del desplazamiento forzado en el país; y que en
materia de adjudicación de tierras se han dado órdenes sin la determinación de
las circunstancias de modo, lugar y tiempo en que se debe concretar la
protección de los derechos de los desplazados a su reubicación y estabilización
socio-económica, lo cual ha facilitado la burla de sus derechos por parte del
Gobierno.
En forma
contraria a lo anterior, sostengo que el Estado y el Gobierno colombiano son
responsables de la atención integral a la población desplazada, y ello tanto
por acción como por omisión, pues deben  apropiar el presupuesto necesario y
suficiente para la atención integral, adecuada y oportuna de dicha población y
de no hacerlo, se debe iniciar en contra de las entidades responsables un
incidente de desacato.  Por consiguiente, en mi concepto debe esta Corte
expresar claramente que el principio rector es que el Estado tiene la
obligación de garantizarle a los desplazados el goce efectivo de todos sus
derechos.
Esto es aún
más grave en cuanto el fenómeno del desplazamiento forzado crece en una
progresión geométrica. Así el Consejo Noruego de Refugiados clasifica a nuestro
país como el segundo con más número de desplazados después de Sudán, número que
en vez de haber disminuido va en aumento. Así mismo, es claro que el Estado no
está cumpliendo con su obligación jurídica de atención integral a TODOS los
desplazados, lo cual no se soluciona simplemente enviando a los desplazados a
unas filas de atención por tunos de inscripción y aprobación, lo cual no hace
sino distraer el problema esencial que es el cumplimiento efectivo de la
obligación jurídica del Estado de atender de forma integral a esta población y
protegerle en forma efectiva sus derechos.
Ahora bien, en criterio del
suscrito magistrado lo que debería haber hecho esta Corte o aquello que debe
hacer, es lo siguiente:
(i) Las decisiones de esta Corte
en materia de desplazamiento tienen que ser verdaderas normas jurídicas
particulares, esto es, obligaciones jurídicas susceptibles de coacción, las
cuales no pueden quedar a la voluntad del Estado ni del Gobierno.
En este sentido, las órdenes de
esta Corte tienen que ser además claras, concretas y específicas respecto de
las condiciones de tiempo, modo, lugar y agente responsable de la
protección de los derechos de la población desplazada, esto es con
determinación de plazos, entidades y funcionarios responsables, y la manera o
mecanismo concreto de proteger los derechos vulnerados.
(ii) Respecto del cumplimiento de
las órdenes impartidas por esta Corte en materia de desplazamiento, debe ser
claro para esta Corporación que estas órdenes tienen que cumplirlas TODAS las
entidades y TODOS los funcionarios públicos responsables de atender el fenómeno
del desplazamiento forzado por la violencia en Colombia, sin excepción alguna.
(iii) En cuanto al mecanismo
idóneo para hacer efectiva la protección de los derechos de los desplazados,
esta Corte no puede seguir mandando a turnos y colas de espera a los
desplazados, lo cual hace nugatorios sus derechos, sino que tiene que asegurar
la protección efectiva e IMMEDIATA de los derechos fundamentales y
constitucionales de esta población en especiales condiciones de vulnerabilidad
y debilidad.
(iv) En relación al presupuesto
y  recursos económicos para atender de manera integral el desplazamiento
forzado, el gobierno nacional tiene la obligación jurídica de destinar los
recursos necesarios para ello, sin de un lado, justificar su incumplimiento a
esta obligación con el argumento de escasez o falta de recursos; de otro lado,
sin quitarle o desviar recursos de la inversión social de obligatorio
cumplimiento para los desplazados pero desatendiendo rubros de destinación
obligatoria; y quitándole recursos más bien a la guerra.
(v) Los fallos de esta Corte en
materia de adjudicación de tierras para los desplazados tienen que ser claras,
concretas y específicas en cuanto a las condiciones de modo, tiempo, lugar y
entidad responsable de hacerlo efectivo, para evitar las dilaciones, burlas y
engaños a los desplazados, como lo demuestra las recientes actuaciones del
Gobierno en materia de adjudicación de tierras que son de público
conocimiento.
Finalmente, a
juicio del suscrito magistrado, en el tratamiento dado por esta Corte al tema
del desplazamiento forzado se aplica en todo su rigor la tesis del Profesor
Juan Antonio García Amado, según la cual, existe una “jurisprudencia
simbólica” cuando una corte se muestra rupturista y revolucionaria en
asuntos de poca monta o que afectan a muy poca gente, mientras que en los casos
en que se tocan directamente los intereses de los Estados, de los gobiernos o
de grupos dominantes, le dan la razón a los poderosos en detrimento de los
derechos de los más débiles, que en este caso es la población desplazada por la
violencia, y todo ello a cambio de intereses personales y de poder. En este
sentido considero que esta Corte continúa siendo grande en lo pequeño y
pequeña en lo grande.
Por las razones expuestas, reitero
mi discrepancia frente a los fallos que viene adoptando esta Corte en materia
de protección de los derechos fundamentales de la población desplazada por la
violencia, y aclaro con ello mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
[1]Decreto 2591 de 1991 Artículo 17. Corrección de la solicitud. Si no pudiere determinarse
el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al
solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales deberán
señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no la corrigiere,
la solicitud podrá ser rechazada de plano.
[2] ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar
dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.
[3] El artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, establece: “La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o
autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se
manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario
actuar por medio de apoderado.
En caso de urgencia o
cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser
ejercida verbalmente. (…)”
[4] En este sentido, ver entre otras, las siguientes
sentencias: T-978 de 2006, T-912 de 2006, T-542 de 2006, T-451 de 2006, T-451 de
2006, T-356 de 2006 y T-809 de 2003.
En la sentencia T-899 de
2001 esta Corporación afirmó que: “La exigencia de la legitimidad activa en
la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino
que obedece al verdadero significado que la
Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el
sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si
pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo
la persona capaz para hacerlo”.
[5]
Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-947 de 2006, T-798 de 2006,
T-552 de 2006, T-492 de 2006, y T-531 de 2002.
[6]
Al respecto, ver entre otras, las siguientes sentencias: T-623 de 2005, T-693
de 2004, T-659 de 2004, T-294 de 2004, T-452 de 2001 y SU-706 de 1996.
[7] MP.
Carlos Gaviria Díaz.
[8]
En este caso, ambas instancias,
consideraron que la actora estaba legitimada para solicitar la tutela judicial
de los derechos fundamentales de su hija, pero no para actuar en representación
de las otras estudiantes; estimaron las Salas de Decisión del Tribunal Superior
de Bucaramanga y de la Corte Suprema de Justicia que, como los padres de las
demás menores no le otorgaron poder a la accionante para que las representara,
ni ella cumplió con el requisito que el Decreto 2591 de 1991 exige al agente
oficioso -explicar porqué la persona a cuyo nombre actúa no puede acudir en
defensa de sus propios derechos-, debía negársele personería para actuar en su
nombre.
[9] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[11] MP. Alfredo Beltran
Sierra.
[12] MP. Manuel José Cepeda
Espinosa
[13] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Niños de 15, 12 y 10
años de edad, respectivamente.
[15] Véase, por
ejemplo, las sentencias T-462 de 1993, T-498 de 1994, T-408 de 1995 y T-041 de
1996.
[16] Sobre la intimidad en
sus diversas esferas de protección puede consultarse la sentencia T-787 de
2004. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[17] Dispone, al respecto, el artículo 47 del Código de Procedimiento Civil: “Agencia
oficiosa procesal. Se podrá promover demanda a nombre de persona de quien no se
tenga poder, siempre que esté ausente o impedida para hacerlo; para ello
bastará afirmar dicha circunstancia bajo juramento que se entenderá prestado
por la presentación de aquélla. El agente oficioso deberá prestar caución
dentro de los diez días siguientes a la notificación a él del auto que admita
la demanda, para responder de que el demandante la ratificará dentro de los dos
meses siguientes. Si éste no la ratifica, se declarará terminado el proceso y
se condenará al agente, a pagar las costas y los perjuicios causados al
demandado. La actuación se suspenderá una vez practicada la notificación al
demandado del auto admisorio de la demanda. El agente deberá obrar por medio de
abogado inscrito, salvo en los casos exceptuados por la ley”. (Subrayado
por fuera del texto original).
[18] Véase,
sentencias T-462 de 1993, T-498 de 1994, T-408 de 1995, T-143 de 1999, T-963 de
2001 y T-864 de 2002.
[19] MP.
Clara Inés Vargas Hernández.
[20]
Artículo 17. Corrección de la solicitud. Si no pudiere
determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá
al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales
deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no la
corrigiere, la solicitud podrá ser rechazada de plano.
Si la solicitud fuere verbal, el juez procederá a
corregirla en el acto, con la información adicional que le proporcione el
solicitante.
[21] Folio 33 cuaderno
principal de tutela.
[22] El artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, establece:
“La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por
memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito,
para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de
apoderado.
En caso de urgencia o
cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser
ejercida verbalmente. (…)”
[23] En este sentido, ver entre otras, las siguientes
sentencias: T-978 de 2006, T-912 de 2006, T-542 de 2006, T-451 de 2006, T-451
de 2006, T-356 de 2006 y T-809 de 2003.
En la sentencia T-899 de
2001 esta Corporación afirmó que: “La exigencia de la legitimidad activa en
la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino
que obedece al verdadero significado que la
Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el
sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si
pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo
la persona capaz para hacerlo”.
[24] La Sala Novena de Revisión
se ha pronunciado acerca de esta materia en las Sentencias T-966 de 2007 y
T-297 de 2008, entre otras.  Posición que será reiterada en esta sentencia por
existir similitudes con el caso a evacuar.
[25]  M.P.: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[26]  Sentencia bajo cita,
argumento jurídico 26.
[27]  Sala Tercera de
Revisión, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[28]
UNHCR, ACNUR, Julio Roberto Meier, Balance de la política pública de
prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en
Colombia, agosto 2002-agosto de 2004, Bogotá D.C..
[29]
Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[30]
Sobre este asunto en la sentencia T-770 de 2004 (M.P.  Jaime Córdoba Triviño)
se indicó: “Hay que decir que, sin desconocer que la
condición de desplazadas por la violencia pueda ser ajena a algunas de las
familias asentadas en la franja de terreno ya indicada, ninguna autoridad
municipal se encuentra legitimada para negar una condición material de
desplazamiento forzado por el sólo hecho de que las personas afectadas no se
hayan inscrito en el registro nacional de tal población. Como lo ha indicado la
Corte, esta es una calidad que se adquiere por el hecho cierto del desplazamiento
y no porque una autoridad tenga a bien reconocerla. Es decir, el Estado, a
través de ninguna de sus entidades, se halla legitimado para desconocer, por
razones simplemente formales, el hecho de haber sido desplazado por el
conflicto armado colombiano. El registro de la población desplazada debe
concebirse como una herramienta orientada a la racionalización de las políticas
de atención y protección de tal población y no como un presupuesto ineludible
para asumir esa calidad”.
[31]  Cfr. sentencia T-1094
de 2004, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa.
[32]  Sentencia T-327 de
2001, Sala Sexta de Revisión, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[33]  Véase, entre otras, la
reciente sentencia T-175 de 2005 dictada por la
Sala Primera de Revisión, M.P.: Jaime Araujo Rentería.
[34]
Ver sentencias T-227 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero,  T-327 de 2001
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T- 1346 de 2001
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
7 Decreto 2569 de 2000. Artículo 2.“
(...)El Gobierno Nacional a través de la
Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la
entidad que esta delegue, declarará que se encuentra en condición de
desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento
mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la
Ley 387 de 1997, a saber: 1. Declarar esos hechos ante la
Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier
despacho judicial, y 2. Solicitar que se remita para su inscripción a la
Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o a la
oficina que ésta designe a nivel departamental, distrital o municipal copia de
la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior.”
[36] Sentencia T
268 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra. En el mismo sentido, sentencia T – 327 de 2001.
[37]
Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-166 de 1995, C-040 de 1997,
C-078 de 1997, C-351 de 1994, C-370 de 1994, entre otras.
[38]
Pueden verse las sentencias C-078 de 1997, C-418 de 1994, C-327 de 1997 y C-742
de 1999.
[39]
Sobre el tema de desplazamiento de campesinos, pueden consultarse las
sentencias SU-1150 de 2000, T-448 de 2000 y T-227 de 1997.
[40] El
artículo 2 de la Ley 387 de 1997 predica: “Artículo
2º. De los principios. La interpretación y aplicación de la presente Ley se
orienta por los siguientes principios:
1º. Los desplazados forzados tienen derecho a
solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de
la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria.
2º. El desplazado forzado gozará de los derechos
civiles fundamentales reconocidos internacionalmente.
3º. El desplazado y/o desplazados forzados tienen
derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo
de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física.
4º. La familia del desplazado forzado deberá
beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar.
5º. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a
soluciones definitivas a su situación.
6º. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a
su lugar de origen.
7º. Los colombianos tienen derecho a no ser
desplazados forzadamente.
8º. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen
el derecho a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones
que las previstas en la Ley.
9º. Es deber del Estado propiciar las condiciones que
faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia
social.”
[41]
Sentencia T-025 de 2004.
[42]
Idem.
[43] Al
respecto, la sentencia T-025/04 dispuso lo siguiente: “También ha resaltado esta Corporación que,
por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en
su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑
que se ven obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y
sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de
las fronteras del territorio nacional”[43]  para huir de la violencia generada por el
conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos
humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de
vulnerabilidad[43], que implica una violación grave, masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales[43] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento
de una especial atención por las autoridades: “Las personas desplazadas por la
violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de
un tratamiento especial por parte del Estado”[43]. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la
Corte “la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución
del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros
tópicos de la agenda pública”[43], dada la incidencia determinante que, por
sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas,
ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.”
[44]
Sobre este aspecto la sentencia C-047/01 indicó: “(…) esta
Corporación no puede desconocer que el conflicto armado colombiano genera
desplazamiento de campesinos[44]
y enormes dificultades para proveer la seguridad a sectores de la población,
por lo que en ocasiones las víctimas de la confrontación armada deben
marginarse para no ser amenazadas. (…)”
[45] Artículo. 8º—Oportunidad de la declaración. La declaración
a que se refieren los artículos anteriores, deberá presentarse por la persona
interesada, dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos que dieron
origen al desplazamiento. Artículo 11 De la no inscripción. La entidad en la
que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el registro
de quien solicita la condición de desplazado, en los siguientes casos: (…) 3.
Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el registro
después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo
1º de la Ley 387 de 1997.
En tales eventos, se expedirá un acto en el que se señalen las
razones que asisten a dicha entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado
al afectado. Contra dicho acto proceden los recursos de ley y la decisión que
los resuelva agota la vía gubernativa.
[46] Información consultada
en la pagina web del Departamento Nacional de Planeación Encuesta SISBEN.
[47] Juan
Carlos Martínez, Juan José Martínez, y las menores que identificó como La
keko y La Toto.
[48] Sentencia
T-175 de 2005 MP. Jaime Araújo Rentería.
[49] T-563 de mayo 26 de 2005,
M. P. Marco Gerardo Monrroy Cabra
[50] Ver Riccardo Guastini,
Distinguiendo, Estudios de teoría y metateoría del derecho, Gedisa, Barcelona,
1999, Págs. 110-126.
[51] Ibidem.
[52] Opus cit.
[53] Ver H.L.H. El Concepto
del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-124.
[54] Ver Hans Kelsen, Teoría
Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[55] Así afirma Kant que “al
derecho está unida a la vez la facultad de coaccionar a quien lo viola”.
Emmanuel Kant, La metafísica de las costumbres, Editorial rei, Bogotá, Págs.
40-41.
[56] Sobre este tema
consultar en Hans Kelsen, Teoría del Estado, Editorial Cycacan, 2004.
[57] Sobre este tema ver Emmanuel
Kant, Fundamentación de la metafísica de las costumbres, Alianza, 1997.
[58] Ver Norberto Bobbio,
Teoría General del Derecho, Temis, Bogotá, Págs. 69-101.
[59] Francesco Carnelluti,
Teoria generale del diritto, Roma, 1946, Págs. 67-68.
[60] Giorgio Del Vecchio,
Lezioni di filosofia del diritto, Roma, 1953, Pág. 230.
[61] Auto
050 de 2004 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional.
[62] Auto
185 de 2004 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[63] Auto
176 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[64] Auto
177 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional.
[65] Auto
178 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[66] Auto
218 de 2006 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[67] Auto
266 de 2006 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[68] Auto
027 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[69] Auto 058 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[70] Auto 081 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[71] Auto
082 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[72] Auto 167 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[73] Auto
169  de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte
Constitucional
[74] Auto
170  de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte
Constitucional
[75]Decreto
2569 de 2000 Artículo 20
[76] Con
relación al respeto de los turnos para la entrega de la ayuda de emergencia a
la población desplazada y las excepciones que se han estatuido para adelantarse
en la “fila de espera”, ver sentencias de tutela números 1161-03, 645-03,
740-04, 563-05, 373-05, 191-07, 496-07 entre otras.
[77] Con
base en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997 y en los principios 28 y 29,
insertos en el ordenamiento colombiano como parte del bloque de
constitucionalidad, que gobiernan el desplazamiento forzado se han desarrollado
una serie de políticas con el objetivo de reubicar o permitir el retorno a las
personas desplazadas por la violencia, compensar el abandono de sus tierras con
la adquisición de nuevos predio (Decreto 2007 de 2001) Los principios a los que
se aluden aducen lo siguiente:
PRINCIPIO  28:1. Las autoridades competentes tienen la
obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y
proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de
los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades tratarán  de
facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se
han reasentado en otra parte.
2. Se harán esfuerzos especiales para asegurar la
plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión
de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”.
PRINCIPIO  29:1. Los desplazados internos que
regresen  a su hogar o a su lugar de residencia habitual o que se hayan
reasentado en otra parte del país no serán objeto de discriminación alguna
basada en su desplazamiento. Tendrán derecho a participar de manera plena e
igualitaria  en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso
en condiciones de igualdad a los servicios públicos.
2. Las autoridades competentes tienen la obligación y
la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan
regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la
medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las
que fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible,
las autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización
adecuada u otra forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que
la obtengan"
[78] T-602 de 2003
[79] T-585 de 2006
[80] Sentencias SU-1150 de
2000 y T-025 de 2004, entre otras.