T-332-15
Sentencia T-332/15
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando violación de derechos persiste en el tiempo
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Criterios para
determinar el cumplimiento a pesar de que no exista un término de caducidad de
la acción de tutela
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Contenido
y alcance
DERECHO DE PETICION-Respuesta debe ser
de fondo, oportuna, congruente y tener notificación efectiva
DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA DIGNA-Derecho
a gozar de un estado completo de bienestar físico, mental y social dentro del
nivel más alto posible
DERECHO A LA CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL EN EL
MARCO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Importancia
para determinar la clase de auxilios a los que se tiene derecho
La
clasificación de la pérdida de capacidad laboral ha sido considerada por la
jurisprudencia constitucional, como un derecho que tiene toda persona, el cual
cobra gran importancia al constituir el medio para acceder a la garantía y
protección de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y
el mínimo vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones
tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con
ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen
común.
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Vulneración
por EPS al no dar trámite a solicitud de calificación de la pérdida de
capacidad laboral del accionante
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Orden a
EPS conforme comité médico interdisciplinario para que se determine origen de
enfermedad y califique la pérdida de la capacidad laboral del accionante
Referencia: expediente T- 4.778.886
Acción de tutela instaurada por Robinson Díaz Hoyos contra Saludcoop
EPS.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C.,
primero (1°) de junio de dos mil quince (2015).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
la Magistrada María Victoria Calle Correa, la Magistrada (e) Myriam Ávila
Roldán y el Magistrado Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente, las previstas en
el artículo 241, numeral 9° de la Constitución Política y en el artículo 33
a 36 del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarto Penal
Municipal de Barrancabermeja el dieciocho (18) de noviembre de dos mil catorce
(2014), en la acción de tutela instaurada por Robinson Díaz Hoyos contra
Saludcoop EPS.
I.
ANTECEDENTES.
La solicitud de
amparo se fundamenta en los siguientes
1.      Hechos
El ciudadano Robinson
Díaz Hoyos, a través de apoderado promovió acción de tutela en
contra de Saludcoop EPS por considerar vulnerado su
derecho fundamental de petición.
1.1.   Sostiene
el apoderado que el treinta (30) de enero de dos mil catorce (2014), presentó
petición ante la entidad accionada con el fin de conformar “un comité médico
interdisciplinario por intermedio de medicina laboral para calificar el origen
de las patologías de las enfermedades sufridas a nivel de la columna y
calificar la perdida (sic) de la capacidad laboral por secuelas de conformidad
al manual único de calificación de invalidez”.
1.2.   Resalta
que desde que interpuso la anterior solicitud transcurrieron nueve meses sin
que la institución demandada diera una respuesta. Por lo anterior, pide al juez de tutela la protección de su garantía
constitucional y, en
consecuencia, se ordene a Saludcoop EPS que resuelva de fondo la petición.
2.      Trámite
dado a la acción de tutela
2.1.   Mediante
auto de cinco (5) de noviembre de dos mil catorce (2014), el Juzgado Cuarto
Penal Municipal de Barrancabermeja, avocó el conocimiento de la acción y corrió
traslado a Saludcoop EPS, concediéndole un término de tres días hábiles para
ejercer su derecho de defensa.
2.2 Vencido el
término de traslado, Saludcoop EPS no se pronunció respecto de los hechos y las
pretensiones enunciadas en el escrito de la acción de tutela.
3.      Decisión
en primera instancia
3.1.   Mediante
providencia del dieciocho (18) de noviembre de dos mil catorce (2014), el
Juzgado Cuarto Penal Municipal de Barrancabermeja, declaró improcedente la
acción de tutela, al considerar que no se vulneró el
derecho fundamental del accionante. Adicionalmente, el juzgador de instancia argumentó
que han transcurrido más de seis meses entre la presentación del derecho de
petición y la acción de tutela, con lo cual no se cumple el principio de
inmediatez.
Esta decisión no fue objeto de impugnación.
4.  Pruebas documentales
En el expediente obra como prueba, el siguiente documento:
4.1. Copia derecho de petición presentada por Robinson Díaz Hoyos,
con el correspondiente sello de Saludcoop, con fechas de veintinueve (29) y
treinta (30) de enero de dos mil catorce de (2014).[1]
5. Actuaciones en sede de revisión
5.1.
Por auto del diecisiete (17)
de abril de dos mil quince (2015), esta Sala de Revisión decretó
la práctica de pruebas con el objeto de establecer si la entidad dio respuesta a la
solicitud presentada por Robinson Díaz Hoyos.
5.2. Mediante
escrito recibido vía fax en la Secretaría General de esta Corporación el seis
(6) de mayo de dos mil quince (2015), el apoderado judicial del accionante informó
que el señor Robinson Díaz Hoyos presenta lumbago por espondilosis, discopatía
L2, L3, L4, L5, hernia discal L4, L5, no ha recibido tratamiento médico por
parte de la EPS y está siendo valorado solo por psiquiatría.
Así
mismo, indicó que ha trascurrido más de un año sin recibir respuesta al derecho
de petición que radicó en Saludcoop EPS.
5.3.
Vencido el término probatorio[2], no se
recibió respuesta de la entidad accionada, pese a que fue debidamente
notificada del mismo[3].
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de
Revisión es competente para examinar el fallo de tutela, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico
Corresponde a
esta Sala de Revisión determinar si: ¿Saludcoop
EPS, ha vulnerado el derecho fundamental de petición del accionante, teniendo
en cuenta que ha trascurrido más de un año desde la presentación de la
solicitud (treinta (30) de enero de 2014), sin que a la fecha hubiese recibido
respuesta sobre la conformación del comité interdisciplinario apto para
calificar el origen de sus enfermedades y la pérdida de capacidad laboral?
Para efectos de
resolver el problema jurídico planteado, la Sala
reiterará la jurisprudencia sobre el: (i) principio de inmediatez como requisito de procedibilidad de la
acción de tutela; (ii) contenido y alcance del derecho de petición; (iii) derecho
fundamental a la salud; (iv) la importancia de la calificación por pérdida de
capacidad laboral; y el (v) caso concreto.
3.      Inmediatez
como requisito de procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de
jurisprudencia
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de
inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la acción de
tutela, por lo que su interposición debe ser oportuna y razonable con relación a la ocurrencia de los hechos que originaron la
afectación o amenaza de los derechos fundamentales invocados. La
petición ha de ser presentada en un tiempo cercano a la ocurrencia de la
amenaza o violación de los derechos. Si se limitara la presentación de la
demanda de amparo constitucional, se afectaría el alcance jurídico dado por el
Constituyente a la acción de tutela, y se desvirtuaría su fin de protección
actual, inmediata y efectiva de tales derechos.
Por lo tanto, la
inactividad o la demora del accionante para ejercer las acciones ordinarias,
cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que resulte procedente la
acción de tutela. Del mismo modo, si se trata de la interposición tardía de la
tutela, igualmente es aplicable el principio de inmediatez, según el cual la
falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el
reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para el beneficio propio del
sujeto de la omisión o la tardanza[4].
La regla
jurisprudencial acerca del principio de la inmediatez, ordena al juez de tutela
constatar si existe un motivo válido, entendiéndolo como justa causa, para el
no ejercicio de la acción constitucional de manera oportuna. Es así como en la
Sentencia T- 743  de 2008 se establecen las circunstancias que el juez debe
verificar cuando esta frente a un caso de inmediatez, así: i) Si existe un
motivo válido para la inactividad de los accionantes; ii) si esta inactividad
injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión;  iii) Si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno
de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; y iv) si el
fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación
violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy
alejado de la fecha de interposición.
La
Corte en Sentencia T-037 de 2013 ha señalado que la solicitud de amparo es
procedente, cuando trascurrido un extenso lapso de tiempo entre la situación
que dio origen a la afectación alegada y la presentación de la acción, sean
analizadas las condiciones específicas del caso concreto, es decir, la valoración del requisito de
inmediatez se vuelve menos estricto bajo las siguientes circunstancias:
“(i) La existencia de razones que justifiquen
la inactividad del actor en la interposición de la acción. (ii) La permanencia
en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del
accionante, esto es, que como consecuencia de la afectación de sus derechos, su
situación desfavorable continúa y es actual. [5] (iii) La carga
de la interposición de la acción de tutela resulta desproporcionada, dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante; por
ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros”. [6]
Ahora bien, ese término razonable debe ser valorado por el
juez de acuerdo a las circunstancias del caso concreto.
En Sentencia T-
056 de 2014 se decidió el caso de un ciudadano quien sufrió un accidente
laboral y solicitó la protección de sus derechos fundamentales con el fin de
ordenar a la ARL Liberty Seguros S. A., el pagó de las
incapacidades, la prestación de asistencia médica y remitirlo a la Junta Regional
de Calificación de Invalidez, pero, le fue negada por
las instancias judiciales al estimar que no se cumplió con el requisito de
inmediatez. En dicha oportunidad la Corte considero que
“no puede ser mirado bajo el criterio de la inmediatez, ni aun en el evento de
haber transcurrido un tiempo importante desde la fecha del accidente, pues la
falta de ese dictamen ha causado una perturbación de los derechos aludidos, que
permanece en el tiempo…”
4.      Contenido y alcance
del derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia.
La Constitución Política en su artículo 23, consagra el derecho fundamental de
toda persona a presentar peticiones respetuosas en interés general o particular
ante las autoridades y a obtener de ellas pronta resolución de fondo.
La Corte
Constitucional se ha referido en distintas oportunidades a la importancia de
esta garantía fundamental, cuya efectividad, según se ha reconocido, “resulta
indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente
el servicio de la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la
garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y
la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituidas (artículo 2o. Constitución Política)”[7].
A partir de esta
garantía la jurisprudencia ha fijado una serie de reglas y de parámetros
relacionados con el alcance, núcleo esencial y contenido de este derecho. Al
respecto ha precisado lo siguiente:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside
en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad
de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido
de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1.
oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente
con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación
de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de
petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones:
1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones
de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente.
g). En relación con la oportunidad de la respuesta,
esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones
formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a
la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues
su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible
de que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la
vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[8]
Posteriormente,
esta Corporación añadió dos reglas adicionales: (i) que la falta de competencia
de la entidad ante quien se plantea no exonera a la entidad del deber de
responder; y (ii) que la respuesta que se profiera debe ser notificada al
interesado.[9]
Por lo anterior,
la efectividad del derecho fundamental de petición se deriva de una respuesta
pronta, clara y completa por parte de la entidad a la que va dirigida. La falta de alguna de estas características se materializa
en la vulneración de esta garantía constitucional.
5.      Derecho fundamental a la salud.[10]
La Constitución
Política en el artículo 49 establece que toda persona tiene derecho a acceder a
los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, servicios
que serán prestados en atención, a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad. Este precepto constitucional, ha sido desarrollado por esta
Corporación, siendo conceptualizado en un principio como un derecho
prestacional y económico, ya que para ser protegido a través de la acción de
tutela se debía demostrar su estrecha conexión con el derecho a la vida.
Sin embargo,
poco tiempo después, la Corte Constitucional determinó que el derecho a la
salud es fundamental no sólo por estar íntimamente conectado con un derecho
fundamental - la vida - pues, en efecto, sin salud se hace imposible gozar de
una vida digna y de calidad - sino que es en sí mismo fundamental. Posición que
permite hoy en día, proteger el derecho a la salud de manera autónoma, como un
derecho fundamental.
El Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales reconoce en el
artículo 12, parágrafo 1 el derecho de toda persona al disfrute del más alto
nivel posible de salud física y mental; así, como las medidas para asegurar la
plena efectividad de este derecho, entre las que encontramos "a) La
reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano
desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene
del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las
enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha
contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia
médica y servicios médicos en caso de enfermedad."
De igual manera,
la Observación General 14 del Comité de Naciones Unidas sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales con fundamento en la cual el Comité fijó el
sentido y los alcances de los derechos y obligaciones derivados del Pacto,
estableció que:
"La salud es un derecho humano fundamental e indispensable para
el ejercicio de los demás derechos humanos. Todo ser humano tiene derecho al
disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente.
La efectividad del derecho a la salud se puede alcanzar mediante numerosos
procedimientos complementarios, como la formulación de políticas en materia de
salud, la aplicación de los programas de salud elaborados por la Organización
Mundial de la Salud (OMS) o la adopción de instrumentos jurídicos concretos”.
Así mismo, la
Organización de Naciones Unidas (ONU) a través de la Organización Mundial de la
Salud, dispuso que:
"la salud es un estado de completo bienestar físico, mental y
social y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades (...) el goce
del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos
fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología
política o condición económica o social (...) considerada como una condición
fundamental para lograr la paz y la seguridad.”[11]
A su turno la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha estimado que, una vez adoptadas
las medidas de orden legislativo y reglamentario orientadas a determinar cuáles
son las prestaciones obligatorias en salud y a trazar las vías de acceso a la
seguridad social, si se cumplen los requisitos previstos en estos escenarios,
todas las personas sin excepción pueden acudir a la acción de tutela para
lograr la efectiva protección de su derecho constitucional fundamental a la
salud cuando quiera que este derecho se encuentre amenazado de vulneración o
haya sido conculcado. Es por este motivo que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sido constante y enfática en afirmar que tratándose de la
negación de un servicio, medicamento o procedimiento incluido en el Plan
Obligatorio de Salud (P.O.S.), en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado
(POSS), en el Plan de Atención Básica (PAB), en el Plan de Atención Complementaria
(PAC), puede acudirse directamente a la tutela para lograr su protección.
En conclusión, el derecho a la salud es un derecho
fundamental en sí mismo, que es esencial para el mantenimiento de la vida en
condiciones dignas, que hace procedente la acción de tutela, ante
circunstancias graves y eventos que puedan ser de menor gravedad pero que
perturban el núcleo esencial del mismo y generan la posibilidad de desmejorar
la calidad de vida de las personas.
6.      La importancia de la calificación por pérdida de capacidad laboral.[12]
El artículo 48 superior consagró la seguridad social como un derecho
irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio
colombiano. Dispuso además que se organizara como un servicio público
obligatorio bajo “la dirección, coordinación y control” del Estado, junto con
entidades públicas y privadas, que debe ser prestado con sujeción a los
principios de solidaridad, eficacia y universalidad.
Acorde con el citado artículo, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que la seguridad social es “un conjunto armónico de
entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los
regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y
servicios complementarios que son definidos en la ley, cuyo objeto es
garantizar los derechos irrenunciables de las personas, mediante la cobertura
de las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y, en
general, las condiciones de vida de toda la población”[13].
En armonía con la preceptiva constitucional, la Ley 100 de 1993
comporta un modelo de seguridad social, en el que se unificaron los regímenes
normativos existentes y se implementó una dinámica administrativa que combina
la gestión pública con la privada, en un Sistema Integral de Seguridad Social
que ampara de forma anticipada a los ciudadanos contra determinadas
contingencias que puedan presentarse en el desarrollo de la vida laboral y en
el desenvolvimiento de la vida misma. En ese orden, el sistema fue estructurado
con los siguientes componentes: (i) el Sistema General de Pensiones; (ii) el
Sistema General en Salud; (iii) el Sistema General de Riesgos Profesionales; y
(iv) los Servicios Complementarios.
El Sistema General de Riesgos Profesionales -SGRP-, constituye uno
de los más significativos avances en materia de seguridad social en Colombia,
al disponer la protección del trabajador respecto de los riesgos derivados del
trabajo. La legislación del Sistema de Riesgos Profesionales, prevista entre
otras disposiciones en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1295 de 1994[14], la Ley 776
de 2002 y la Ley 1562 de 2012, lo define como “un conjunto de entidades
públicas y privadas, normas y procedimientos, que tienen la finalidad de
prevenir, proteger y atender las consecuencias que se derivan de los riesgos
profesionales, es decir, de los accidentes y las enfermedades que puedan
padecer las personas por causa o con ocasión del trabajo”[15].
En virtud de la finalidad perseguida por el Sistema de Riesgos
Profesionales, las normas que lo regulan consagran la noción legal de accidente
de trabajo y enfermedad profesional, con elementos conceptuales que permiten
identificar si la situación de hecho que se analiza corresponde o no a un
evento relacionado con la actividad laboral o profesional del afiliado.
Al respecto, la normativa de riesgos profesionales dispone que
cuando ocurre un accidente laboral o enfermedad profesional, el afiliado tendrá
derecho a recibir (i) el servicio asistencial de salud correspondiente, con
cargo al sistema, e igualmente (ii) las prestaciones económicas, que se
determinarán de acuerdo a las secuelas de la enfermedad o el accidente, cómo
incapacidades temporales, subsidios por incapacidad temporal, incapacidad
permanente parcial o pensión de invalidez según la gravedad de la pérdida de
capacidad laboral; en caso de muerte los beneficiarios del afiliado tendrán
derecho a pensión de sobrevivientes y al denominado auxilio funerario[16].
Para establecer si una persona tiene derecho al reconocimiento de
alguna de las prestaciones asistenciales o económicas, se requiere de la
calificación de la pérdida de capacidad laboral, entendida como un mecanismo
que permite fijar el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades,
destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que
le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”[17]. El derecho
a la valoración de la disminución de dicha capacidad se encuentra regulado básicamente
en las mismas leyes y decretos que desarrollan el SGRP, con mayor énfasis en la
Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 1999 y el Decreto 2463 de 2001 en lo que
tiene que ver con el procedimiento respectivo.
Por expresa remisión del artículo 250 de la Ley 100 de 1993, la
clasificación de pérdida de capacidad laboral por accidente de trabajo o
enfermedad profesional debe ajustarse a las mismas reglas y procedimientos
establecidos para la valoración de pérdida de capacidad laboral para el caso de
padecimientos por riesgo común[18],
es decir, la calificación de pérdida de capacidad laboral tiene lugar
independientemente de la causa, profesional o común, que determine la necesidad
de dicha valoración.
Conforme con ello, la clasificación de la pérdida de
capacidad laboral ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional,
como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al
constituir el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos
fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la
medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es
afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como
consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común. Al
respecto, la Corte ha señalado:
“Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia
el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta
constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna,
a la seguridad social y al mínimo vital. Lo anterior por cuanto tal evaluación
permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que
asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y,
por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita
acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto
de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad
laboral. Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los
organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de
invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de
pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación
forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones,
pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional.”[19]
Es pertinente mencionar que, según lo manifestado por este tribunal,
la calificación de la pérdida de capacidad laboral debe atender las condiciones
específicas de la persona, apreciadas en su conjunto, sin que sea posible
establecer diferencias en razón al origen, profesional o común, de los factores
de incapacidad. En ese mismo sentido, esta valoración puede tener lugar no solo
como consecuencia directa de una enfermedad o accidente de trabajo, claramente
identificado, sino, también, de patologías que resulten de la evolución
posterior de esta enfermedad o accidente, o, a su vez, por una situación de
salud distinta que puede tener un origen común.
Asimismo, puede ocurrir que en un primer momento la afectación
padecida, ya sea producida por un accidente o enfermedad específica, no genere
incapacidad alguna. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, se pueden
presentar secuelas que tornan más grave la situación de salud de la persona, lo
que podría dar lugar a la valoración de su pérdida de capacidad laboral, con el
fin de establecer, precisamente, las verdaderas causas que originaron la
disminución de su capacidad de trabajo y el eventual estado de invalidez.
En consecuencia, el derecho a la valoración de la pérdida de
capacidad laboral no se encuentra sujeto a un término perentorio para su
ejercicio, en tanto que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la
definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma,
no depende de un período de tiempo específico, sino de sus condiciones reales
de salud, el grado de evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación
o rehabilitación que le hayan suministrado.
Así, el simple paso del tiempo no puede constituirse en barrera para
el acceso al dictamen técnico que permitirá establecer las prestaciones
económicas causadas por el advenimiento del riesgo asegurado, sin importar que
éste derive su origen de una enfermedad profesional, accidente laboral o de una
afección de origen común. De otra parte, ha de entenderse que del ejercicio del
derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende la
efectividad de otras garantías fundamentales de raigambre constitucional,
indefectiblemente relacionadas a la dignidad humana, como la seguridad social,
el derecho a la vida digna y al mínimo vital.
El Ministerio de Trabajo en concepto 270910 del 14 de septiembre de 2010, hizo
referencia al tema la solicitud de una persona que consultaba acerca del
término de prescripción para llevar a cabo la calificación de la pérdida de
capacidad laboral, debido a las secuelas originadas como consecuencia de un
accidente de trabajo ocurrido diez años atrás. En dicho concepto, el Ministerio
manifestó que “los términos de
prescripción para la reclamación de las prestaciones económicas y asistenciales
por accidente de trabajo o por enfermedad profesional, se cuentan desde el
momento en que se le define el derecho al trabajador, es decir desde el momento
en que le es notificado el dictamen definitivo de su invalidez o pérdida de
capacidad laboral.” Conforme a lo anterior, en el citado concepto, se le
indicó al peticionario, que debía solicitar la valoración de la pérdida de
capacidad laboral, a pesar de los diez años trascurridos desde el accidente, para
poder acceder a las prestaciones a las que hubiera lugar.
Por su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en fallo de quince (15) de febrero de mil novecientos noventa y cinco
(1995) (rad. 6.803, M. P. José Roberto Herrera Vergara) se pronunció de la
siguiente manera:
“… cuando acontece un accidente de trabajo surgen en favor de quien
lo padece una serie de prestaciones o de indemnizaciones, según el caso,
algunas de las cuales dependen de las secuelas o de la incapacidad para laborar
que le hayan dejado. Pero muchas veces ocurre que a pesar de los importantes
avances científicos resulta imposible saber en corto plazo cuáles son las
consecuencias…. Así lo tiene adoctrinado la jurisprudencia de esta Sala al
precisar que no puede confundirse el hecho del accidente con sus naturales
efectos. Aquél es repentino e imprevisto. Estos pueden producirse tardíamente.
(Cas., 23 de marzo de 1956, vol. XXIII, núms. 136
a 138). Por lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia, sin
desconocer el referido término prescriptivo legal, han recabado en que la
iniciación del cómputo extintivo no depende en estricto sentido de la fecha de
ocurrencia del infortunio, por no estar acorde con la finalidad del instituto y
ser manifiestamente injusta, sino del momento en que el afectado está
razonablemente posibilitado para reclamar cada uno de los eventuales derechos
pretendidos.”
Aunque la jurisprudencia no ha abordado de manera específica el
escenario constitucional de la no prescripción de la valoración de la pérdida
de capacidad laboral, sí ha establecido presupuestos acerca de su carácter
ineludible en la configuración del derecho a las prestaciones económicas o
asistenciales, e igualmente ha fijado parámetros para su realización,
precisando que “debe hacerse a partir de la consideración de las
condiciones materiales de la persona apreciadas en su conjunto.”[20] Para tal
efecto, no se requiere de un punto específico de referencia, como sería el
surgimiento de una enfermedad o la ocurrencia de un accidente de trabajo, sino
de la situación de salud al momento de la solicitud de la valoración, para la
cual deben atenderse todas las circunstancias que hayan incidido en su
condición.
Así las cosas, teniendo en cuenta la importancia de la valoración,
este tribunal ha determinado que la afectación de los derechos fundamentales de
la persona, se genera de un lado, por la negación del derecho a la valoración,
así como por la dilación de la misma, porque de no practicarse a tiempo, puede
conllevar en algunas situaciones a la complicación del estado físico o mental
del asegurado. De esta forma, ambas circunstancias son lesivas a las garantías
fundamentales de los trabajadores, pues someten a quien requiere la
calificación a una condición de indefensión[21], en tanto
necesita la valoración para conocer cuáles son las causas que determinan la
disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar qué entidad -fondo de
pensiones o administradora de riesgos laborales- asumirá la responsabilidad en
el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su
afección.
Finalmente, la negativa por parte de
las entidades obligadas a realizar la valoración de la persona cuando su
situación de salud lo requiere, constituyen una flagrante vulneración del
derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 superior, e
igualmente se erigen en barreras de acceso a las garantías fundamentales a la
salud, la vida digna y al mínimo vital, al no permitir determinar el origen de
la afección, el nivel de alteración de la salud y de la pérdida de capacidad
laboral del trabajador.
7.      Caso concreto
El accionante elevó petición a Saludcoop EPS el treinta (30) de
enero de dos mil catorce (2014), solicitando la conformación de un comité
interdisciplinario con el fin de calificar el origen de sus enfermedades y la
pérdida de capacidad laboral.
La entidad
accionada no contestó la demanda de tutela, a pesar que fue notificada su
admisión por parte del juzgado de primera instancia. Mediante auto del
diecisiete (17) de abril de dos mil quince (2015) el magistrado sustanciador
ordenó a la Secretaría General de esta Corporación oficiar a Saludcoop EPS para
que en el término de 48 horas enviara copia de la respuesta dada el derecho de
petición y una vez vencido el término no aportó la documentación solicitada, por lo que la Sala concluye que, a la fecha de presentación de la
tutela (cinco de noviembre de dos mil catorce) y según informa el apoderado en
su escrito (seis de mayo de dos mil quince), no se ha contestado de fondo la
petición radicada por el actor.
La Corte Constitucional ha señalado
que en aquellos casos en los que se demuestre que la vulneración del derecho es
permanente en el tiempo y el hecho que la originó por primera vez es muy
antiguo respecto de la presentación de la tutela, pero la situación es continua
y actual, el principio de inmediatez en la interposición de la tutela no es
exigible de manera estricta.
La Sala considera que en el presente caso a pesar del
extenso lapso transcurrido entre la presentación del derecho de petición, por
una parte, y la interposición de la acción, por la otra, la afectación del
derecho fundamental de petición del accionante ha permanecido en el tiempo,
pues en efecto, la accionada aún no se ha pronunciado sobre la solicitud. Ello
permite concluir que su afectación va más allá de la petición, debido a que, ante
la dilación injustificada y la negligencia administrativa, por parte de la
entidad accionada al no brindarle una oportuna respuesta a su solicitud, se le está afectando su derecho a la salud, a la vida y seguridad social, al
generar obstáculos administrativos no oponibles a él,
razón por la cual el juez constitucional debe actuar para salvaguardar las
garantías iusfundamentales.
Por lo anterior, la Sala procederá a revocar la
decisión adoptada el dieciocho (18) de noviembre dos mil catorce (2014), por el Juzgado
Cuarto Penal Municipal de Barrancabermeja, dentro del
trámite de la acción de tutela interpuesta por Robinson Díaz Hoyos, contra Saludcoop EPS, pues quedó demostrado que
la acción de tutela es procedente, por otra parte la omisión de la entidad
accionada frente a la petición presentada por el actor, vulneró su derecho
fundamental de petición.
En consecuencia, se ordenará a Salucoop EPS, que dentro de las 48
horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, conforme un comité médico
interdisciplinario para que se determine el origen de las patologías que padece
el señor Robinson Díaz Hoyos y se califique la pérdida de capacidad laboral.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el dieciocho de (18) noviembre dos mil
catorce (2014) por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Barrancabermeja, que negó el amparo invocado por el señor Robinson Díaz Hoyos, contra Saludcoop EPS y en su lugar, TUTELAR el derecho
fundamental de petición del señor Robinson Díaz Hoyos.
SEGUNDO.- ORDENAR al representante legal de Saludcoop EPS que,
dentro de las cuarenta y ochos (48) horas siguientes a la notificación de la
presente sentencia, conforme un comité médico interdisciplinario para que se
determine el origen de las patologías que padece el señor Robinson Díaz Hoyos y
se califique la pérdida de capacidad laboral, según lo expuesto en la parte motiva
de esta sentencia.
TERCERO.- PREVENIR a Saludcoop EPS, por conducto de su
representante legal o quien haga sus veces, para que en ningún caso vuelva a
incurrir en las actuaciones omisivas como las que originaron la presente acción
de tutela.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (e)
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 5.
[2]
Mediante escrito del cinco (5) de mayo de dos quince (2015),
la Secretaría General de esta Corporación informó que “el auto de fecha
diecisiete (17) de abril del presenta año, fue comunicado mediante oficios de
pruebas OPTB-356/15 y OPTB-357/15 de fecha veintiuno (21) de abril 2015
y durante dicho término no se recibió comunicación alguna”.
[3]
Folio 16, cuaderno de la Corte.
[4]
Sentencia T-301 de 2009, T-416 de 2005.
[5]
Ver entre otras, las Sentencias T- 1110 de 2005, T- 593 de
2007, T-425 de 2009, T-1028 de 1010, T-187 de 2012 y SU-158 de 2013.
[6]
Ver entre otras, las Sentencias T- 593 de 2007, T-158 de 2006,
T-792 de 2009, T-1028 de 1010, T-187 de 2012, T-172/13
y T-844 de 2013,
[7] Sentencia T-012 de 1992.
[8]
Ver Sentencia T-377 de 2000, T-173 de 2013, T-211-14, entre otras.
[9]
T-173 de 2013.
[10]
Sentencia T-118- de 2014.
[11]
http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_sp.pdf
[12]
Se reitera los argumentos expuestos en la sentencia T-341 de
2013.
[13]
Sentencia T-1040 de 2008.
[14]
La Corte en sentencia C-858 de 2006, se declaró
inexequibles los artículos 9º y 10º y, parcialmente el artículo 13 del Decreto
1295 de 1994, que en su orden contenían: los elementos conceptuales de la
noción de accidente de trabajo, las excepciones a la noción de accidente de
trabajo y, el carácter voluntario de la afiliación de los trabajadores
independientes.
[15]
Decreto 1295 de junio 22 de 1994, artículo 1°.
[16]
Sentencias T-518 de febrero 23 de 2011, y T-567 de mayo 29 de 2008, entre otras.
[17]
Decreto 917 de 1999, artículo 2°.
[18]
Ley 100 de 1993, artículo 250.
[19]
Sentencia T-038 de febrero 3 de 2011.
[20]
Sentencia T-518 de 2011.
[21]
Sentencia T-038 de 2011.