C-700-99
Sentencia C-700/99
Sentencia
C-700/99
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia
actual de objeto
Siguiendo la reiterada jurisprudencia de la
Corporación y toda vez que los expresados decretos no están produciendo en la
actualidad efectos jurídicos, carece de utilidad y razón un fallo de fondo
acerca de su constitucionalidad, por configurarse el fenómeno de la sustracción
de materia. Así, esta Corte, en razón de haber sido retiradas del orden jurídico
por el propio legislador, se abstendrá de proferir fallo de mérito acerca de la
constitucionalidad de las normas, pues su pronunciamiento carecería de objeto
actual.
COSA JUZGADA
APARENTE
Lo que se
encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa juzgada
apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza jurídica necesaria
para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a
plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido.
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Sin motivación
En el presente caso, aunque el Decreto 663
de 1993 sí fue demandado dentro del proceso D-442, y enunciadas por el actor
unas razones para su inconstitucionalidad, es lo cierto que la Corte
Constitucional no dedicó ni un renglón y ni siquiera una palabra al examen
correspondiente, es decir que falló su exequibilidad sin motivarla. Si así
aconteció, por involuntario error de transcripción, éste no puede hacerse valer
para denegar ahora justicia constitucional, remitiendo al demandante a lo allí
"resuelto", pues ello significaría elusión del deber que a la Corte
se ha confiado, consistente en la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, el que ha de cumplir haciendo prevalecer el Derecho sustancial sobre
aspectos puramente formales y, con mayor razón, sobre las meras apariencias. Ya
que la motivación es esencial a todo fallo, y si las razones de su juicio
vinculan necesariamente la sentencia, en su contenido material, con las razones
del juez, faltaría éste a su deber si, con la excusa de haber decidido lo que
en realidad no decidió, cerrara las puertas de acceso a la administración de
justicia.
LEY MARCO-Normas en el campo financiero y de ahorro
En el asunto objeto de estudio, no se
remite a duda que el Constituyente quiso sustraer a la influencia y decisión
exclusivas del Ejecutivo la regulación de los importantes temas que venían
siendo de su privativo resorte, y, por el contrario, entregar al Congreso, por
la vía de las leyes "marco", la autoridad suficiente para sujetar,
mediante pautas y criterios legislativos -formales y orgánicos-, la futura
actividad administrativa del Presidente de la República. Ni siquiera en virtud
de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de facultades
extraordinarias puede ahora el Presidente de la República dictar normas en el
campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin que previamente le
hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios mediante ley del
Congreso, que constituya el marco de su actividad reguladora. Y ello en virtud
de perentorios mandatos superiores.
CONGRESO-Fijación de criterios para financiación de
vivienda a largo plazo
Cuando las pautas, directrices, criterios y
objetivos que debe fijar el Congreso en cuanto a la regulación de las actividades
de captación, intermediación, inversión y aprovechamiento de recursos
provenientes del público, se refieren a la financiación de vivienda a largo
plazo, no pueden ser las aplicables a todo el sistema financiero, bursátil y
asegurador, que hoy por hoy están contempladas principalmente en la Ley 35 de
1993, sino que deben tener por objeto especial y directo el que dicha norma
constitucional prevé, es decir, la fijación de las condiciones necesarias para
hacer efectivo el derecho que todos los colombianos tienen a una vivienda
digna, y la promoción de planes de vivienda de interés social, "sistemas adecuados
de financiación a largo plazo" (subraya la Corte) y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Extralimitación
para expedir normatividad sobre financiación de vivienda a largo plazo
El Gobierno presentó el proyecto de ley
marco -hoy Ley 35 de 1993-, el día 5 de agosto de 1992, tal como consta en
certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes. Lo anterior quiere decir que el Gobierno sobrepasó el término
establecido en el artículo 49 transitorio, y es evidente que al usar el
Gobierno las facultades extraordinarias, conferidas con el fin de actualizar el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para expedir el marco normativo sobre
financiación de vivienda a largo plazo, que ha debido expedir el Congreso,
violó la Constitución. En  conclusión, el  Gobierno  no  elaboró  los proyectos
en  la  materia aludida -que es la del presente proceso de constitucionalidad-,
ni los presentó dentro del término que se le concedía por la norma transitoria
(art. 49 transitorio C.P.) y por lo tanto el mecanismo de legislación
extraordinaria ya mencionado no podía operar, toda vez que jamás principió a
transcurrir el plazo para el Congreso. La iniciación del respectivo término en
contra del Congreso exigía que, a su vez, el Ejecutivo hubiese actuado dentro
del suyo. Por tanto, el Presidente de la República carecía de competencia para
expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el
artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los
artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335
Ibídem, y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por
fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio medular del
artículo 3 de la Constitución. Se declarará la inexequibilidad de las normas
que, en el Decreto 663 de 1993, estructuran el sistema UPAC.
UPAC-Objeto
Todas estas normas sobre las cuales recae
el presente análisis constitucional, son la base jurídica del denominado
sistema -UPAC-, el cual fue originalmente concebido para captar ahorros del
público y otorgar préstamos hipotecarios a largo plazo destinados a la
adquisición de vivienda. Las disposiciones acusadas conforman un conjunto
normativo destinado a desarrollar ese sistema y, en tal virtud, están
íntimamente atadas unas a otras, y ello se deduce de su contenido. Son normas,
en fin, que pertenecen al género de la regulación de las actividades
financieras, de crédito y de captación, aprovechamiento e inversión de recursos
integrantes del ahorro privado, y a la especie de disposiciones que deben estar
contenidas, en cuanto se refieren al sistema de financiación de vivienda a
largo plazo, en norma legal dictada privativa y excluyentemente por el
Congreso.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-No revive
disposiciones anteriores
Respecto de la presente sentencia, ella no
revive las normas que antecedieron a las encontradas inexequibles. Aceptarlo
así implicaría admitir que, contra lo expuesto en este Fallo, siguieron
rigiendo en la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones
dictadas por el Presidente de la República con base en facultades
extraordinarias -lo cual está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la
Constitución- o, peor todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy
ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales
decretos habían sido retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de
1991, expedido el 4 de junio de ese año, antes de que principiara la vigencia
de la actual Constitución Política.
INEXEQUIBILIDAD
DEL SISTEMA UPAC-Efectos
ultraactivos
Las normas acusadas, integrantes del
Decreto 663 de 1993, son retiradas del ordenamiento jurídico, por ser
inconstitucionales, desde la fecha de notificación de la presente sentencia. No
obstante, en cuanto el vicio encontrado en ellas, que ha provocado la
declaración de inexequibilidad, consiste precisamente en que las reglas
generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar contenidas
en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto expedido con
base en facultades extraordinarias, la Corte considera indispensable dar
oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y
establezca las directrices necesarias para la instauración del sistema que haya
de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta
de normatividad aplicable. Con miras a un adecuado tránsito entre los dos
sistemas, sin traumatismos para la economía, es el caso de que las normas
retiradas del ordenamiento jurídico puedan proyectar sus efectos ultraactivos
mientras el Congreso, en uso de sus atribuciones, dicte las normas marco que
justamente se han echado de menos, y el Ejecutivo, por decretos ordinarios, las
desarrolle en concreto. Se estima razonable, entonces, que dicha ultraactividad
de las normas excluidas del orden jurídico se prolongue hasta el fin de la
presente legislatura, es decir, hasta el 20 de junio del año 2000.
OBLIGACIONES
HIPOTECARIAS EN UPAC-Controles/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
Es evidente que, además de los controles a
cargo de la Superintendencia Bancaria sobre el comportamiento de las entidades
financieras al respecto, para sancionarlas con la drasticidad que se requiere
si llegan a desvirtuar en la práctica o si hacen inefectivo lo ordenado por la
Corte, los deudores afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que
debían, gozan de las acciones judiciales pertinentes para obtener la revisión
de sus contratos, la reliquidación de sus créditos y la devolución de lo que
hayan cancelado en exceso. De todo lo anterior se concluye que la postergación
de los efectos de esta Sentencia queda condicionada al efectivo, real, claro e
inmediato cumplimiento de la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, dictada
por la Sala Plena.
PRINCIPIO DE
UNIDAD NORMATIVA Y SISTEMA UPAC
La Corte considera que, no obstante haber
sido demandados apenas algunos fragmentos de artículos pertenecientes al
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los apartes objeto de glosa guardan
relación íntima e inseparable con el conjunto de las normas de dicho estatuto
relativas al sistema de financiación de vivienda a largo plazo, bajo la
modalidad de las denominadas unidades de poder adquisitivo constante -UPAC-:
los artículos 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140 del
Decreto 663 de 1993. Por lo tanto, con base en lo previsto por el artículo 6
del Decreto 2067 de 1991, para que el fallo no sea inocuo, la Corte integrará
la unidad normativa, incorporando los preceptos no demandados atinentes al tema
y declarará también su inexequibilidad.
Referencia: Expediente D-2374
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 18, inciso 1; 21, numerales 1, 2 y 3;
23, numeral 3; 134; 137, numerales 1 y 3; y 138, numerales 1 y 3, del Decreto
Extraordinario 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero;
2.1.2.3.2 (parcial) ; 2.1.2.3.3; 2.1.2.3.4; 2.1.2.3.5; 2.1.2.3.6; 2.1.2.3.7;
2.1.2.3.12; 2.1.2.3.13; 2.1.2.3.14; 2.1.2.3.15; 2.1.2.3.16; 2.1.2.3.19
(parcial); 2.1.2.3.21 (parcial); 2.1.2.3.22; 2.1.2.3.23; 2.1.2.3.24;
2.1.2.3.25; 2.1.2.3.26; y 4.3.0.0.1 (parcial) del Decreto Extraordinario 1730
de 1991, que corresponde a las siguientes normas que les dieron origen como
reglamentos constitucionales autónomos: artículos 3, 11, 13, 15, 16, 17, 18 y
20 del Decreto Autónomo 677 de 1972; artículos 1, 2 y 14 del Decreto Autónomo
678 de 1972; artículos 1 al 10 del Decreto Autónomo 1229 de 1972; artículo 5
del Decreto Autónomo 1269 de 1972, y artículo 1 del Decreto Autónomo 1127 de
1990.
Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciséis (16) de
septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO, haciendo uso del derecho consagrado en el
artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la
Corte una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos enunciados en la
referencia.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
A continuación se
transcriben, subrayando lo demandado, los textos de las disposiciones objeto de
proceso:
"DECRETO NUMERO 677 DE 1972
(mayo 2)
por el cual se toman unas medidas en
relación con el ahorro privado
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de sus facultades constitucionales y en especial de las que le
confiere el numeral 14 del artículo 120, y
CONSIDERANDO:
Que el Plan de
Desarrollo, documento que sintetiza la política del Gobierno Nacional y
constituye la norma orientadora de su actividad administrativa, se consagra la
necesidad de canalizar recursos hacia el sector de la construcción
beneficiándose con ello la producción de bienes esenciales y la generación de
más y mejores empleos, con el objeto de contribuir a la progresiva realización
del bienestar de los diferentes sectores de la comunidad colombiana;
Que los actuales
ahorros privados son insuficientes para el logro de un desarrollo y crecimiento
económico adecuados;
Que una política de
desarrollo urbano para la eficaz y oportuna realización de sus proyectos
necesita disponer de fondos suficientes;
Que el mercado de
capitales requiere incrementar la tasa de ahorro para inversiones mediante
títulos a largo plazo, destinados a financiar la actividad de la construcción
urbana;
Que por tanto se
hace necesario estimular el ahorro privado y canalizar parte de él para darle a
la actividad de la construcción una financiación adecuada, a fin de que pueda
desarrollar el papel que le corresponde tanto en el suministro de vivienda como
en la generación de nuevo empleo;
DECRETA:
(...)
Artículo 3.- El fomento del ahorro para la construcción
se orientará sobre la base del principio del valor constante de ahorros y
préstamos, determinado contractualmente.
Para efecto de
conservar el valor constante de los ahorros y de los préstamos a que se refiere
el presente Decreto, unos y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con
las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y
los intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado.
Parágrafo. Los
reajustes periódicos previstos en este artículo se calcularán de acuerdo con la
variación resultante del promedio de los índices nacionales de precios al
consumidor, para empleados, de una parte, y para obreros, de otra, elaborados
por el DANE.
(..)
Artículo 11.- La Junta de Ahorro y Vivienda estudiará y
propondrá, para su adopción por el Presidente de la República:
a) Regulaciones
de carácter general sobre el sistema de valor constante, y la constitución de
obligaciones dentro de dicho sistema, siempre que tales operaciones estén
destinadas al cumplimiento de los objetivos señalados en el presente Decreto;
b) Reglamentaciones
generales relacionadas con la operación, manejo y liquidez de las entidades que
reciban préstamos del FAVI;
c) Normas sobre
las características básicas del sistema de valor constante, su periodicidad,
plazo de las obligaciones, cupos, reajustes y en general, todo lo necesario
para una adecuada ejecución y administración del sistema;
d) Las tasas de
interés de las obligaciones constituidas bajo el sistema de valor constante, en
acuerdo con la Junta Monetaria;
e) Normas para la
concesión de préstamos con los recursos a que se refiere este Decreto, a fin de
que aquéllos se otorguen preferencialmente para proyectos de construcción que
estén acordes con las políticas de desarrollo urbano adoptadas por los
organismos competentes.
Las medidas que
recomiende la Junta de Ahorro y Vivienda en relación con lo dispuesto en este
ordinal sólo podrán acogerse en sesiones a las que asista el Ministro de
Desarrollo Económico o su delegado;
f) Bases para
determinar periódicamente el número de corporaciones privadas de ahorro y
vivienda que pueden obtener autorización de funcionamiento;
g) Normas para el
establecimiento de garantías de pago de los depósitos de ahorro.
Parágrafo. La
Junta de Ahorro y Vivienda podrá extender, con sujeción a las normas que rigen
sobre la materia, el servicio de seguro de los créditos garantizados con
hipoteca, cuando dichos seguros sean convenientes para promover la inversión de
capitales en la financiación de vivienda.
(...)
Artículo 13.- El Fondo de Ahorro y Vivienda del Banco de
la República, previa autorización de la Junta de Ahorro y Vivienda, podrá:
a) Obtener
préstamos externos e internos; estos últimos podrán serlo sobre la base del
valor constante definido en el artículo 3;
b) Obtener
asignación de recursos del Banco de la República en los términos del artículo 9;
c) Otorgar
préstamos con sus recursos a instituciones privadas de ahorro, asociaciones
mutualistas de ahorro y préstamo y demás entidades que desarrollen actividades
similares con destino a la financiación de operaciones que se enmarquen dentro
de los objetivos del presente Decreto;
d) Conceder
préstamos, a corto y largo plazo, a entidades de derecho público para la
ejecución de proyectos de construcción y de renovación urbana sobre la base
contractual de valor constante;
e) Negociar o
adquirir certificados de valor constante garantizados con hipoteca.
(...)
Artículo 15.- Las corporaciones privadas de ahorro y las
asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo, están autorizadas para efectuar
préstamos de valor constante para construcciones urbanas y para la compra de
edificaciones nuevas o ya existentes.
Igualmente estas
entidades podrán conceder préstamos para la ejecución de proyectos de
renovación urbana, incluidas las adquisiciones de los inmuebles necesarios.
Artículo 16.- Ninguna nueva edificación gravada con
hipoteca que respalde un crédito de valor constante podrá someterse a régimen
de control de arrendamientos.
Parágrafo. Entiéndase
por nueva edificación, para los efectos de este artículo, aquéllas cuya
licencia de construcción haya sido otorgada con posterioridad a la fecha de
promulgación del presente Decreto.
Artículo 17.- El Fondo Nacional de Ahorro, y las demás
entidades de derecho público que capten ahorro privado, como fondos de
capitalización social o de desarrollo  regional, podrán destinar parte de sus
recursos para inversión, en obligaciones de valor constante emitidas por las
corporaciones privadas de ahorro y las asociaciones mutualistas de ahorro y
préstamo.
Artículo 18.- El monto de las inversiones forzosas que
correspondan a las reservas matemáticas de pólizas de seguro de vida sobre
bases de valor constante y de las reservas técnicas de las sociedades de
capitalización que adopten el sistema de valor constante, podrá ser invertido
en obligaciones del Fondo de Ahorro y Vivienda o corporaciones privadas de
ahorro, o de asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo, conforme a
reglamentación de la Superintendencia Bancaria, en virtud de las recomendaciones
de la Junta de Ahorro y Vivienda.
(...)
Artículo 20.- Para los efectos previstos en el artículo
29 del Decreto 437 de 1961, no constituye enriquecimiento para el acreedor el
mayor valor proveniente del reajuste señalado en el artículo 3 de este Decreto”.
“DECRETO NUMERO 678 DE 1972
(mayo 2)
por el cual se toman unas medidas en
relación con el ahorro privado
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de sus facultades constitucionales y en especial de las que le
confiere el numeral 14 del artículo 120,
DECRETA:
Artículo 1.- Autorízase la constitución de corporaciones privadas
de ahorro y vivienda, cuya finalidad será promover el ahorro  privado y
canalizarlo hacia la industria de la construcción, dentro del sistema de valor
constante. Dichas corporaciones, tanto para su constitución como para su
subsistencia, requerirán, a lo menos, cinco accionistas.
Parágrafo. No obstante lo dispuesto en este
artículo, autorízase al Banco Central  Hipotecario, para organizar, como filial
suya, con personería jurídica y patrimonio propio, una corporación privada de
ahorro.
Artículo 2.- Con aplicación en lo pertinente del sistema de valor
constante, el objeto de las corporaciones privadas de ahorro consistirá en:
a) Recibir depósitos de ahorro;
b) Otorgar préstamos a largo y corto plazo para
ejecución de proyectos de construcción o adquisición de edificaciones;
c) Otorgar préstamos a corto y largo plazo para la
ejecución de proyectos de renovación urbana, y
d) Emitir bonos y otros títulos-valores que tengan
relación directa con las actividades de la corporación.
Parágrafo 1. Los préstamos a largo plazo de que
tratan los literales b) y c) estarán siempre respaldados con una primera
hipoteca; los a corto plazo también lo estarán, si así lo estima conveniente la
respectiva corporación, o podrán estar respaldados con otra forma de garantía.
Parágrafo 2. Las corporaciones privadas de ahorro y
vivienda no podrán adquirir bonos u otros títulos-valores emitidos por terceras
personas, u obligaciones que no hayan sido constituidas originalmente a su
favor, salvo autorización previa de la Junta de Ahorro y Vivienda y sólo para
operaciones que estén en concordancia con los fines del Decreto número 677 de
1972.
(...)
Artículo 14.- Las corporaciones privadas de ahorro y vivienda
estarán exentas de todo régimen de inversiones forzosos distintas a las
previstas en este Decreto.
Sin embargo, con el objeto de garantizar su liquidez,
la Junta de Ahorro y Vivienda, con la aprobación de la Junta Monetaria, podrá
señalar un coeficiente hasta del 5% de las exigibilidades de la respectiva
corporación.
El requisito de la liquidez podrá ser satisfecho por
las corporaciones mediante la inversión en obligaciones de valor constante
emitidas por el FAVI”.
“Decreto 1229 DE 1972
(julio 17)
por el cual se dictan unas medidas
relacionadas con el principio de valor constante para ahorros y préstamos
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de sus facultades constitucionales y en especial de las que le
confiere el numeral 14 del artículo 120, y
CONSIDERANDO:
Que de conformidad con el artículo 11 del Decreto número
677 de 1972 le corresponde a la Junta de Ahorro y Vivienda estudiar y proponer
para su adopción por el Presidente de la República regulaciones de carácter
general sobre el sistema de valor constante y las tasas de interés, en acuerdo
con la Junta Monetaria;
Que por medio del Acuerdo número 1 del día 13 de julio
de 1972, la Junta de Ahorro y Vivienda, por unanimidad, adoptó ciertas
recomendaciones y tasas de interés del sistema de valor constante;
Que en armonía con el artículo 11, literal d) del
Decreto número 677 de 1972 la Junta Monetaria con fecha 14 de julio de 1972
conceptuó favorable y unánimemente sobre la adopción del acuerdo de la Junta de
Ahorro y Vivienda, ya citado, en cuanto se refiere a tasas de interés.
DECRETA:
Artículo 1.- En desarrollo del principio de valor constante de
ahorro y préstamos, consagrado en el artículo 3 del Decreto número 677 de 1972,
establécese la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), con base en la
cual las corporaciones de ahorro y vivienda como en los contratos de cuentas y
registros del sistema, reducidos a moneda legal.
Artículo 2.- Para los efectos previstos en el artículo 1518 del
Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución de depósitos de ahorro
entre los depositantes y corporaciones de ahorro y vivienda como en los
contratos de mutuo que se celebren para el otorgamiento de préstamos, se
estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán
mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante
(UPAC).
Artículo 3.- La Junta de Ahorro y Vivienda calculará mensualmente e
informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda
para cada uno de los días del mes siguiente los valores de la UPAC, en moneda
legal, de acuerdo con la variación resultante del promedio del índice nacional
de precios al consumidor, para empleados y para obreros, elaborado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para el período
trimestral inmediatamente anterior.
Las corporaciones, en todos los documentos que expidan
para el público expresarán las respectivas cantidades en UPAC, lo mismo que su
correspondiente equivalencia, en moneda legal, a la fecha de expedición del
respectivo documento.
Artículo 4.- Adóptanse dos instrumentos para la captación del
ahorro de valor constante, así: a) La cuenta de ahorro de valor constante, y b)
El certificado de ahorro de valor constante.
Artículo 5.- En el caso de la cuenta de ahorro de valor constante,
la relación entre el depositante y la respectiva Corporación se regirá por
medio de un documento que debe estipular lo siguiente: a) El sistema de valor
constante; b) La periodicidad de los reajustes; c) La forma de determinar la
tasa de interés reconocida al depositante; d) La obligación de entregar al
menos trimestralmente al ahorrador un extracto del movimiento de su cuenta con
indicación de los depósitos y retiros efectuados y el saldo al final del
respectivo período.
Parágrafo. El anterior documento deberá ser aprobado por la Superintendencia
Bancaria, previa consulta a la Junta de Ahorro y Vivienda.
Artículo 6.- El certificado de ahorro de valor constante no podrá
expedirse con una duración inferior a seis meses.
Artículo 7.- Para los efectos legales del sistema de valor constante
entiéndese por tasa efectiva de interés aquella que, aplicada con periodicidad
diferente a un año, de acuerdo con las fórmulas de interés compuesto, produce
exactamente el mismo resultado que la tasa anual.
Artículo 8.- Para la cuenta de ahorros de valor constante, las
corporaciones de ahorro y vivienda reconocerán una tasa de interés efectiva del
cinco por ciento (5%) anual sobre saldos mínimos trimestrales, expresados en
UPAC.
En el caso de que una cuenta de ahorro de valor
constante haya permanecido por un lapso no inferior a doce meses continuos, las
corporaciones reconocerán una tasa de interés adicional del medio por ciento
(½%) anual, sobre el saldo mínimo anual de la respectiva cuenta.
Artículo 9.- Las corporaciones de ahorro y vivienda reconocerán una
tasa de interés anual efectiva del cinco y medio por ciento (5 ½%) a los
certificados de ahorro de valor constante, expresados en UPAC.
Artículo 10.- Las corporaciones de ahorro y vivienda para sus
operaciones cobrarán las siguientes tasas de interés, y otorgarán los
siguientes plazos: a) Una tasa de interés efectiva del siete y medio por ciento
(7 ½%) anual, aplicable a los créditos individuales hipotecarios, expresados en
UPAC, cuyo plazo de amortización no podrá exceder de quince años, y b) Una tasa
de interés efectiva del ocho por ciento (8%) anual para los créditos a
constructores, expresados en UPAC, cuyo plazo de amortización será igual al
programado inicialmente para la construcción y seis meses más”.
“DECRETO NUMERO 1269 DE 1972
(julio 19)
por el cual se toman algunas medidas en
relación con el ahorro privado y el funcionamiento de las Corporaciones
Privadas de Ahorro y Vivienda de que tratan los Decretos números 677 y 678 de
mayo 2 de 1972
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio
de las facultades constitucionales que le confiere el numeral 14 del artículo
120,
DECRETA:
(...)
Artículo 5.- Durante el lapso señalado en el artículo anterior, las
Corporaciones de Ahorro y Vivienda podrán contratar exclusivamente con
establecimientos de crédito, sean o no accionistas, el suministro de oficinas
para su funcionamiento, así como los servicios y el personal especializado para
el ejercicio de sus funciones.
Parágrafo. En desarrollo de estos contratos, los
bancos deberán separar y diferenciar, desde un principio, la sección encargada
de las operaciones de valor constante de aquellas secciones de ahorro que
funcionen de acuerdo con el capítulo V de la Ley 45 de 1923 y disposiciones
concordantes y complementarias”.
“DECRETO 1127 DE 1990
(mayo 29)
por el cual se interviene la actividad de
las Corporaciones de Ahorro y Vivienda
El Presidente de la República de Colombia, en uso de
sus atribuciones constitucionales, en especial de las que le confiere el
numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Política,
CONSIDERANDO:
Que para la estabilidad del sistema de valor constante
es indispensable que el ahorro privado que capta se remunere de acuerdo con las
condiciones generales del mercado financiero y la evolución de la inflación;
Que para lograr ese objetivo es necesario ajustar el
sistema de cálculo del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC.
DECRETA:
Artículo 1.- El Banco de la República calculará mensualmente e
informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda,
para cada uno de los días del mes siguiente, los valores en moneda legal de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, calculada así: al cuarenta y cinco
por ciento (45%) de la variación resultante en el índice nacional de precios al
consumidor (total ponderado) elaborado por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, DANE, para el período de los doce (12) meses
inmediatamente anteriores, se le adicionará el treinta y cinco por ciento (35%)
del promedio de la tasa variable DTF calculada por el Banco de la República
para el mes inmediatamente anterior”.
“DECRETO NUMERO 1730 DE 1991
(julio 4)
Por el cual se expide el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial de las que le confiere el artículo 25 de la Ley 45 de 1990
y oído el concepto de la comisión asesora establecida por el parágrafo del
citado artículo,
DECRETA
(...)
Artículo 2.1.2.3.2.-OBJETO. Las corporaciones de ahorro y vivienda
tienen como finalidad promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la
industria de la construcción, dentro del sistema de valor constante.
Artículo 2.1.2.3.3.- UNIDAD DE PODER ADQUISITIVO
CONSTANTE. El fomento
del ahorro para la construcción se orientará sobre la base del principio del
valor constante de ahorros y préstamos, determinado contractualmente. Para
efectos de conservar el valor constante de los ahorros y de los préstamos a que
se refiere el presente título, unos y otros se reajustarán periódicamente de
acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado
interno, y los intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal
reajustado.
En desarrollo del principio de valor constante de
ahorros y préstamos consagrado en el inciso anterior, establécese la Unidad de
Poder Adquisitivo Constante (UPAC) con base en la cual las corporaciones de
ahorro y vivienda deberán llevar todas las cuentas y registro del sistema,
reducidos a moneda legal.
Artículo 2.1.2.3.4.- ESTIPULACION EN LOS CONTRATOS. Para los efectos previstos en el artículo
1518 del Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución de depósitos
de ahorro entre los depositantes y las corporaciones de ahorro y vivienda como
en los contratos de mutuo que éstas celebren para el otorgamiento de préstamos,
se estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán
mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante (UPAC).
Artículo 2.1.2.3.5.- INFORMACION AL PUBLICO. Las corporaciones de ahorro y vivienda en
todos los documentos que expidan para el público expresarán las respectivas
cantidades en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) lo mismo que su
correspondiente equivalencia en moneda legal a la fecha de expedición del
documento.
Artículo 2.1.2.3.6.- CALCULO PARA LA LIQUIDACION. En concordancia con las normas sobre
reajuste monetario de los ahorros manejados por las corporaciones de ahorro y
vivienda, éstas continuarán liquidando los retiros de depósitos de las cuentas
de ahorro de Valor Constante con el valor de la UPAC calculado por el Banco de
la República para el día inmediatamente anterior al de la realización de la
operación.
A los depósitos que se efectúen y retiren en la misma
fecha no se les reconocerá corrección monetaria.
Artículo 2.1.2.3.7.- LIQUIDACION. El Banco de la República calculará
mensualmente e informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de
ahorro y vivienda, para cada uno de los días del mes siguiente, los valores en
moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-, calculada así:
al cuarenta y cinco por ciento (45%) de la variación resultante en el índice
nacional de precios al consumidor (total ponderado) elaborado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- para el período de
los doce (12) meses inmediatamente anteriores, se le adicionará el treinta y cinco
por ciento (35%) del promedio de la tasa variable DTF calculada por el Banco de
la República para el mes inmediatamente anterior.
(...)
Artículo 2.1.2.3.12.- TASA EFECTIVA. Para los efectos legales del sistema de
valor constante entiéndese por tasa efectiva de interés aquella que, aplicada
con periodicidad diferente de un año, de acuerdo con las fórmulas de interés
compuesto, produce exactamente el mismo resultado que la tasa anual.
Artículo 2.1.2.3.13.- MODALIDADES DE CAPTACION. Adóptanse dos instrumentos para la
captación del ahorro de valor constante, así: a) la cuenta de ahorro de valor
constante; y b) el certificado de ahorro de valor constante, el cual no podrá
ser expedido al portador.
Artículo 2.1.2.3.14.- CUENTAS DE AHORRO DE VALOR
CONSTANTE. En el caso
de la cuenta de ahorro de valor constante, la relación entre el depositante y
la respectiva corporación se regirá por medio de un documento que debe
estipular lo siguiente: a) El sistema de valor constante; b) La periodicidad de
los reajustes; c) La forma de determinar la tasa de interés reconocida al
depositante; d) La obligación de entregar al menos trimestralmente al ahorrador
un extracto del movimiento de su cuenta con indicación de los depósitos y
retiros efectuados y el saldo final del respectivo período.
Artículo 2.1.2.3.15.- DE LOS CERTIFICADOS DE VALOR
CONSTANTE.  Los
certificados de valor constante se podrán expedir por cualquier cuantía. Si no
se cancelaren al vencimiento pactado, se entenderá que quedan prorrogados por
períodos sucesivos iguales al inicialmente acordado. Estos certificados serán
irredimibles antes de su vencimiento.
Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán pactar
libremente con los depositantes la tasa de interés que reconocerán sobre
depósitos respecto de los cuales expidan certificados a término.
Artículo 2.1.2.3.16.- PLAZO DE EXPEDICION. Las corporaciones de ahorro y vivienda
están autorizadas para emitir certificados de ahorro de valor constante, con
plazos entre 1 y 3 meses, 3 y 6 meses o plazos superiores, los cuales estarán
sujetos a los requisitos y condiciones de que trata el artículo 2.1.1.3.15 del
presente estatuto.
(...)
Artículo 2.1.2.3.19.- CONTABILIDAD PARA LOS DEPOSITOS
ORDINARIOS. Las
corporaciones de ahorro y vivienda llevarán contabilidad separada para los
recursos captados en la sección de depósitos ordinarios y para los
recursos captados a través de los instrumentos propios del sistema de valor
constante.
(...)
Artículo 2.1.2.3.21.- NORMAS APLICABLES A LOS
DEPOSITOS ORDINARIOS. Sin
perjuicio de la contabilidad separada que las corporaciones de ahorro y
vivienda deberán llevar, los préstamos que aquéllas otorguen con recursos
ordinarios en la sección de depósitos ordinarios se regirán por las normas
vigentes para los créditos otorgados con recursos captados a través del
sistema de valor constante.
Artículo 2.1.2.3.22.- DEFINICION. Las corporaciones de ahorro y vivienda
están autorizadas para abrir “Cuentas de Ahorro Especial” de valor constante,
con el objeto de captar recursos para la financiación de planes o proyectos de
conjuntos habitacionales.
Parágrafo. Las corporaciones de ahorro y vivienda
que establezcan el sistema de “Cuentas de Ahorro Especial” sólo podrán
financiar a través del mencionado mecanismo planes de vivienda de manera que en
el respectivo plan a cada cuenta-ahorrista le sea asignada una determinada
solución de vivienda.
Artículo 2.1.2.3.23.- REQUISITOS PARA LA APERTURA. Para la apertura de estas cuentas, las
corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar a cabo el estudio de las
solicitudes para definir si son sujetos de crédito, según el tipo de vivienda
que ofrece el respectivo plan.
Cuando un ahorrador tenga la aprobación por parte de
una corporación para participar en un plan de vivienda, podrá abrir una “Cuenta
de Ahorro Especial”. Los titulares de estas cuentas deberán depositar en ellas
las sumas acordadas para el desarrollo de dichos planes habitacionales.
Artículo 2.1.2.3.24.- PROMESA DE VENTA. En el momento de la apertura de la “Cuenta
de Ahorro Especial”, que quedará a nombre del ahorrador, se firmará una promesa
de compra-venta de una vivienda dentro del plan que la corporación esté
financiando, en la cual quedará estipulado todos los pormenores de la
transacción y compromisos por parte de la corporación, del futuro adquirente de
la vivienda y del constructor o promotor del plan.
Artículo 2.1.2.3.25.- CANCELACION DE LA CUENTA O
RETIRO DE FONDOS. Cuando
el depositante decida disminuir su saldo o cancelar la “Cuenta de Ahorro
Especial”, la respectiva corporación para efectos de liquidar los intereses y
el saldo, considerará esta cuenta como si se tratara de una cuenta de ahorro de
valor constante, según los términos de la respectiva reglamentación expedida
por la Superintendencia Bancaria.
Artículo 2.1.2.3.26.- CONTROL Y VIGILANCIA. La Superintendencia Bancaria vigilará el
fiel cumplimiento de estas normas y reglamentará los aspectos no contemplados
en este título sobre el funcionamiento del sistema de “Cuentas de Ahorro
Especial”.
(...)
Artículo 4.3.0.0.1.- INCORPORACION DE DISPOSICIONES
EXPEDIDAS EN EJERCICIO DE LA FACULTAD CONSAGRADA EN EL ORDINAL 14 DEL ARTICULO
120 DE LA CONSTITUCION POLITICA. Las siguientes disposiciones del presente estatuto, en cuanto se
refieren a las corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda,
compañías de financiamiento comercial o a los organismos cooperativos de grado
superior de carácter financiero, tienen su fuente en el ordinal 14 del
artículo 120 de la Constitución Política: 1.2.0.2.1., 1.2.0.2.2., inciso
primero del 1.2.0.2.3., inciso segundo del 1.2.0.2.4., 1.2.0.2.5., 1.2.0.2.6.,
1.2.0.2.7., 1.2.0.2.8., 1.2.0.3.1., 1.2.0.4.2., parágrafo del 1.3.1.2.2.,
1.3.1.2.3., 1.3.1.2.4., inciso primero del 1.3.1.4.1., 1.3.1.4.2., 1.3.2.0.1.,
1.5.1.2.1., 1.8.5.0.3., 1.9.0.0.1., 2.1.2.2.1. al 2.1.2.2.24., 2.1.2.3.1. al
2.1.2.3.33., 2.1.2.4.1., 2.1.2.4.2., 2.2.1.4.1., 2.2.2.2.1., 2.2.2.3.1. al
2.2.2.3.4. y 2.2.2.4.1.
Así mismo, las disposiciones del presente estatuto que
a continuación se indican tienen su fuente en el ordinal 14 del artículo 120 de
la Constitución Política: 1.2.0.2.9., 1.2.0.4.7., 1.3.1.1.2., 1.3.1.1.3.,
1.3.1.1.4., 1.3.1.3.2., 1.3.3.0.1. al 1.3.3.0.4., 1.5.1.3.5., 1.5.1.5.1.,
1.5.1.5.2., 1.7.3.0.1., 2.1.1.2.4., 2.1.1.3.5., 2.1.2.1.12., 2.1.2.1.22.,
2.1.2.1.23., 2.1.2.1.24., 2.1.2.1.25., 2.1.2.1.26., 2.1.2.1.27., 2.1.2.1.30.,
2.1.3.1.2. al 2.1.3.1.20., 2.1.4.1.1. al 2.1.4.1.8., 2.2.2.1.2., 2.2.2.1.3.,
2.2.2.1.8., 2.4.3.1.3., 2.4.3.1.4., 2.4.3.2.2., 2.4.3.2.6., 2.4.3.2.7.,
2.4.3.2.8., 2.4.3.2.15. al 2.4.3.2.20., 2.4.3.2.28., parágrafo del 2.4.4.1.1.,
2.4.5.4.4., 2.4.12.1.3., 2.4.12.1.4., 2.4.12.1.5., inciso segundo del
2.4.12.2.1. y 3.1.6.3.1. al 3.1.6.3.4.”.
“DECRETO NUMERO 0663 DE 1993
(abril 2)
por medio del cual se actualiza el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración
El Presidente de la República de Colombia, en uso de
las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 35 de 1993,
DECRETA:
(...)
Artículo 18.- OBJETO
Las corporaciones de ahorro y vivienda tienen como
finalidad promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la
construcción, dentro del sistema de valor constante.
El Gobierno, a través de sus organismos competentes,
fomentará el ahorro con el propósito de canalizar parte de él hacia la
actividad de la construcción.
Para los fines previstos en este artículo, el Gobierno
coordinará las actividades de las personas o instituciones que tengan por
objeto el manejo y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado,
y fomentará la creación de corporaciones de ahorro y vivienda.
(...)
Artículo 21.- OPERACIONES PASIVAS
1. Instrumentos de captación. Adóptanse dos
instrumentos para la captación del ahorro de valor constante, así:
a. La cuenta de ahorro de valor constante, y
b. El certificado de ahorro de valor constante, el
cual no podrá ser expedido al portador.
2. Cuenta de ahorro de valor constante. En el caso
de la cuenta de ahorro de valor constante, la relación entre el depositante y
la respectiva corporación se regirá por medio de un documento que debe
estipular lo siguiente: el sistema de valor constante; la periodicidad de los
reajustes; la forma de determinar la tasa de interés reconocida al depositante;
la obligación de entregar al menos trimestralmente al ahorrador un extracto del
movimiento de su cuenta con indicación de los depósitos y retiros efectuados y
el saldo final del respectivo período.
3. Certificados de valor constante. Las
corporaciones de ahorro y vivienda están autorizadas para emitir certificados
de ahorro de valor constante por cualquier cuantía y con plazos entre uno (1) y
tres (3) meses, tres (3) y seis (6) meses o plazos superiores. Si no se
cancelaren al vencimiento pactado, se entenderá que quedan prorrogados por
períodos sucesivos iguales al inicialmente acordado. Estos certificados serán
irredimibles antes de su vencimiento.
4. Depósitos ordinarios. Las corporaciones de ahorro y
vivienda están autorizadas para recibir depósitos ordinarios, en los cuales no
se estipulará corrección monetaria alguna.
Igualmente están autorizadas las corporaciones de
ahorro y vivienda para abrir y mantener, con este propósito, una sección
especial que se denominará “Sección de Depósitos Ordinarios”.
(...)
Artículo 23.- PROHIBICIONES Y LIMITACIONES
1. Límites a las operaciones de crédito. Las
corporaciones de ahorro y vivienda, individualmente consideradas, no podrán
aprobar préstamos en exceso de un peso con veinte centavos ($1.20) por cada
peso ($1.00) de recursos captados, determinados según balance de cada mes. Si
por baja de éstos se excediere la relación aquí prevista, la respectiva
corporación deberá suspender nuevas aprobaciones hasta que dicha relación se
restablezca.
2. Límites a la adquisición de bienes. Ninguna
corporación de ahorro y vivienda podrá comprar o poseer productos, mercancías,
semovientes, acciones de otras corporaciones u otros bienes semejantes, salvo
que tales bienes muebles o títulos valores hayan sido recibidos por la
corporación como garantía de préstamos o para asegurar los que haya hecho
previamente de buena fe o los que le sean traspasados en pago de deudas. Los
bienes adquiridos de que trata este numeral deberán enajenarse dentro de un
plazo no mayor de un (1) año.
3. Límites a la adquisición de bonos y de títulos
valores. Las corporaciones de ahorro y vivienda no podrán adquirir bonos u
otros títulos valores emitidos por terceras personas, ni obligaciones que no
hayan sido constituidas originalmente a su favor, salvo autorización previa de
la Superintendencia Bancaria y sólo para operaciones que estén en
concordancia con los objetivos del sistema de valor constante.
(...)
Artículo 134.- UNIDAD DE PODER ADQUISITIVO CONSTANTE
-UPAC-
1. Aplicación. El fomento del ahorro para la
construcción se orientará sobre la base del principio del valor constante de
ahorros y préstamos, determinado contractualmente. Para efectos de conservar el
valor constante de los ahorros y de los préstamos a que se refiere el presente
capítulo, unos y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las
fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y los
intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado.
En desarrollo del principio de valor constante de
ahorros y préstamos consagrado en el inciso anterior, establécese la Unidad de
Poder Adquisitivo Constante (UPAC) con base en la cual las corporaciones de
ahorro y vivienda deberán llevar todas las cuentas y registros del sistema,
reducidos a moneda legal.
2. Estipulación en los contratos. Para los efectos
previstos en el artículo 1518 del Código Civil, tanto en los contratos sobre
constitución de depósitos de ahorro entre los depositantes y las corporaciones
de ahorro y vivienda como en los contratos de mutuo que éstas celebren para el
otorgamiento de préstamos, se estipulará expresamente que las obligaciones en
moneda legal se determinarán mediante la aplicación de la equivalencia de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC).
3. Información al público. Las corporaciones de
ahorro y vivienda en todos los documentos que expidan para el público
expresarán las respectivas cantidades en Unidades de Poder Adquisitivo
Constante (UPAC) lo mismo que su correspondiente equivalencia en moneda legal a
la fecha de expedición del documento.
4. Cálculo para la liquidación. En concordancia con
las normas sobre reajuste monetario de los ahorros manejados por las
corporaciones de ahorro y vivienda, éstas continuarán liquidando los retiros de
depósitos de las cuentas de ahorro de Valor Constante con el valor de la UPAC
calculado por el Banco de la República para el día inmediatamente anterior al
de la realización de la operación.
A los depósitos que se efectúen y retiren en la misma
fecha no se les reconocerá corrección monetaria.
(...)
Artículo 137.- TASAS DE INTERES
1. Tasa efectiva. Para los efectos legales del
sistema de valor constante entiéndese por tasa efectiva de interés aquella que,
aplicada con periodicidad diferente de un año, de acuerdo con las fórmulas de
interés compuesto, produce exactamente el mismo resultado que la tasa anual.
2. Tasa de interés por captaciones. Las corporaciones
de ahorro y vivienda podrán pactar libremente con los depositantes la tasa de
interés que reconocerán sobre depósitos respecto de los cuales expidan
certificados a término.
3. Oferta de tasas. Las tasas de interés que ofrezcan
reconocer las corporaciones de ahorro y vivienda por concepto de depósitos en
cuenta de ahorros de valor constante o de los depósitos ordinarios serán
informadas al público en la forma y términos que establezca la Superintendencia
Bancaria.
Artículo 138.- CONDICIONES DE LOS DEPOSITOS ORDINARIOS
Y DE AHORRO
1. Contabilidad separada de los depósitos ordinarios.
Las corporaciones de ahorro y vivienda llevarán contabilidad separada para los
recursos captados en la sección de depósitos ordinarios y para los recursos
captados a través de los instrumentos propios del sistema de valor constante.
2. Determinación del régimen contable de las secciones
de depósitos ordinarios. El Superintendente Bancario determinará el régimen
contable de las secciones de depósitos ordinarios que organicen las
corporaciones de ahorro y vivienda. En todo aquello que sea pertinente, el
Superintendente Bancario podrá señalar métodos análogos a los exigidos para las
secciones de ahorro de los bancos comerciales.
3. Marco normativo de los créditos otorgados con
recursos provenientes de depósitos ordinarios. Sin perjuicio de la contabilidad
separada que las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar, los
préstamos que aquéllas otorguen con recursos ordinarios en la sección de
depósitos ordinarios se regirán por las normas vigentes para los créditos
otorgados con recursos captados a través del sistema de valor constante.
4. Entrega de depósitos sin juicio de sucesión e
inembargabilidad. En razón de lo dispuesto por el artículo 213 del presente
Estatuto la entrega por parte de las corporaciones de ahorro y vivienda de los
saldos de depósitos en cuenta de ahorros y de depósitos ordinarios, así como la
inembargabilidad de los mismos, se sujetará a las disposiciones contenidas en
los artículos 126 numeral 4 y 127 numeral 7 de este Estatuto”.
III. LA DEMANDA
A
juicio del impugnante, los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972 y
1127 de 1990, que fueron expedidos antes de la promulgación de la Constitución
Política de 1991, se encuentran a la fecha vigentes y violan algunas normas de
la Carta.
Afirma que el
Congreso de la República expidió la Ley 35 de 1993, por la cual se dictan
normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera,
bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento
e inversión de recursos captados del público, para desarrollar el artículo 150,
numeral 19, literal d), de la Constitución Política.
Manifiesta que el
artículo 36 de la Ley 35 confiere facultades extraordinarias al Gobierno
Nacional para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las
modificaciones previstas en la Ley, variar la ubicación de entidades y
modificar el sistema de titulación y numeración. Agrega que la mencionada
disposición establece que las normas vigentes sobre regulación del sector
financiero expedidas por el Gobierno Nacional, a través de reglamentos
constitucionales autónomos con anterioridad a la vigencia de la Ley, sólo
podrán ser modificadas por ley en el futuro.
Por tal razón,
considera el demandante que las disposiciones acusadas, que regulan el sistema
de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, vulneran
los artículos 150, numerales 13 y 19, literal d); 189, numeral 24; 334; 335;
366 y 373 de la Constitución Política.
Sostiene que
corresponde al Congreso de la República, en su función indelegable -art. 150,
numeral 19, literal d)-, establecer las normas generales a las cuales debe
sujetarse el Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público, y que, según lo dispuesto por
el artículo 189, numeral 24, corresponde al Gobierno ejercer, de acuerdo con la
ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen las
mencionadas actividades.
Señala el actor que
también el artículo 335 de la Carta Política dispone que las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, son de interés
público, y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a
la ley, la cual regula la forma de intervención del Gobierno en estas materias
y la democratización del crédito.
El demandante alega
que únicamente la Ley -aprobada por el Congreso de la República-, y no un
Decreto con fuerza de ley -expedido por el legislador extraordinario, es decir,
por el Ejecutivo-, es el instrumento jurídico idóneo para regular las
actividades financiera, bursátil y aseguradora.
Afirma que la
actuación del Gobierno debe estar delimitada en la ley y supeditada a ésta. Por
tanto, no puede intervenir en forma autónoma en la regulación del ahorro
privado. Ni aun por facultades extraordinarias -continúa el actor- puede el Gobierno
intervenir en tales actividades por cuanto lo prohibe el artículo 150, numeral
10, de la Constitución, al disponer que no se podrán conferir tales facultades
para expedir la reglamentación jurídica de que trata el numeral 19 del artículo
150 ibídem.
Recalca que la
intervención del Gobierno en las señaladas materias se limita  a la inspección,
vigilancia y control; mientras que el Congreso se encarga de señalar, mediante
leyes generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
para desarrollar dichas actividades.
El demandante
recuerda que, bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1886, el
Presidente mediante reglamentos constitucionales autónomos, ejercía como
atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco Emisor
y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tuvieran por objeto
el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del
ahorro privado, según lo dispuesto por el artículo 120, numeral 14, pero advierte
que en la actualidad, bajo la Constitución Política de 1991, ya el Gobierno no
tiene la atribución constitucional propia para la intervención autónoma en el
manejo o aprovechamiento y la inversión de los recursos captados del público.
Señala que esta atribución es propia del Congreso, y el Gobierno está sujeto en
esta materia a lo dispuesto por la ley.
Otro de los
argumentos expuestos por el actor consiste en que el sistema de valor constante
y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, no se encuentran consagrados
en ninguna ley de la República. Resalta que su reglamentación está consagrada
en los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972 y 1127 de 1990, los
cuales han permanecido a través del tiempo como reglamentos constitucionales
autónomos, y han regido hasta 1993, año en que fue expedido el Decreto
Extraordinario 663. Reitera que estos decretos no han sido incluidos en ninguna
ley del Congreso.
Considera que en el
Decreto Extraordinario 663 de 1993 aparecen incorporados en virtud del artículo
36 de la Ley 35 de 1993, los reglamentos constitucionales autónomos, los cuales
sólo pueden modificarse por la ley en el futuro.
A juicio del
demandante, la Ley 35 de 1993 cumple lo dispuesto en el artículo 150, numeral
19, literal d), de la Constitución de 1991, en concordancia con lo previsto por
el 335 y 49 transitorio Ibídem, es decir que se trata de una ley
general, pero que no reguló el sistema de valor constante ni la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante -UPAC-, manteniéndose las disposiciones que en esta
materia señalan los decretos autónomos.
Por tanto -dice el
actor-, actualmente no hay ley que establezca el sistema UPAC, para dar
cumplimento a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literal d), de la
Constitución de 1991.
Advierte que la
mención al sistema de valor constante que trae el artículo 92, inciso 5, de la
Ley 45 de 1990 es simple referencia a un sistema creado en 1972 por los
decretos autónomos antes mencionados, y que lo mismo sucede con la referencia
que hace la Ley 35 de 1993 sobre las normas del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, Decreto Extraordinario 1730 de 1991, e insiste en que el sistema
UPAC no está reglamentado.
Agrega el demandante
que, en relación con las normas acusadas de los decretos autónomos 677, 678,
1229, 1269 de 1972 y 1127 de 1990, del Decreto 1730 de 1991 y del Decreto
Extraordinario 663 de 1993, ha operado el fenómeno de la inconstitucionalidad
sobreviniente, según el principio fundamental consagrado en el artículo 4 de la
Constitución, toda vez que debe darse aplicación a las disposiciones superiores
de los artículos 150, numeral 19, literal d); artículo 189, numeral 24; y 335.
Afirma que existe
incompatibilidad entre las normas legales y las constitucionales, por lo cual
ha de preferirse la aplicación de las segundas, y, por tanto, las legales
deberán desaparecer del orden jurídico colombiano.
Sostiene el actor
que no se trata de que la Constitución de 1991 tenga efectos retroactivos, o
que puedan ser sus disposiciones objeto de control dual de constitucionalidad,
sino que a partir del 7 de julio de 1991, la Constitución de 1886 dejó de
existir y, por tanto, sus efectos no pueden permanecer en el futuro.
En cuanto al tema de
la racionalización de la economía, manifiesta que el sistema  de  valor
constante  y  la  Unidad  de  Poder  Adquisitivo  Constante -UPAC-, no han
contribuido a este fin, como tampoco al mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes (art. 334 C.P.), ya que, por el contrario, se han convertido en
factores de desestabilización y perturbación de la economía, tal como lo
demuestra la declaración de Emergencia Económica, puesta en vigencia mediante
Decreto 2330 de 1998.
Estima el impugnante
que la UPAC lo que ha generado son hechos sobrevinientes que perturbaron o amenazaron
perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social del país,
según lo señala el artículo 215 de la Constitución, y que vulnera los preceptos
de los artículos 334 y 336 Ibídem.
Por otra parte,
resalta que el sistema implantado en las disposiciones acusadas hace imposible
mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, de acuerdo con la forma como se
venía liquidando al momento de la presentación de la demanda, y manifiesta que se
desdibujó el sistema de valor constante inicialmente diseñado en el artículo 3
del Decreto Autónomo 677 de 1972, el cual se calculaba únicamente con base en
el índice de inflación.
Sostiene que en la
forma como se estaba adelantando la liquidación de la UPAC -ligada a la tasa
DTF-, calculada por el Banco de la República, según el artículo 1 del Decreto
Autónomo 1127 de 1990, no se realizaba el cometido trazado por el artículo 373
de la Constitución Política de Colombia, toda vez que se combinaba la variación
resultante del índice nacional de precios al consumidor, total ponderado, con
el promedio de la tasa variable DTF, calculada por el Banco de la República.
Finalmente, el
demandante se refiere al tema de la determinación de la moneda legal, y
considera que la UPAC funciona como otra moneda al quedar así incluida en los
contratos con los deudores, en las cuentas de los ahorradores y en los
certificados de valor constante de las corporaciones de Ahorro y Vivienda.
Aduce que esta moneda se convierte a la otra moneda legal actualmente vigente
por una fórmula de cálculo y liquidación, es decir, la UPAC es convertible en
moneda legal y tiene poder liberatorio.
Por lo anterior, a
juicio del impugnante, en Colombia están circulando dos monedas: la UPAC,
creada por el Gobierno Nacional, y el PESO, determinado como moneda legal por
el Congreso de la República. En consecuencia, la UPAC, por no ser determinada
por el Congreso como moneda legal, viola el artículo 150, numeral 13, de la
Carta Política.
Después de proferido
el auto mediante el cual se admitió la demanda, el actor, HUMBERTO DE JESUS
LONGAS LONDOÑO, presentó escrito mediante el cual, además de reafirmar y
sustentar los presupuestos iniciales de su demanda, expone las siguientes
conclusiones adicionales.
En primer término,
manifiesta que la UPAC no ha contribuido a racionalizar la economía ni a
mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, y que, por el contrario, es un
hecho notorio que el usuario de este sistema ha visto afectado negativamente su
salario. Explica que los ingresos de los usuarios se han ido deteriorando, ya
que la UPAC está por encima del incremento salarial de cada año, con lo cual lo
que se ha ocasionado es la disminución e inequidad en los ingresos y, por
tanto, el perjuicio respecto de la calidad de vida de aquéllos.
En segundo lugar,
considera el demandante que con la UPAC se ocasiona un doble anatocismo, al
liquidar la corrección monetaria como interés compuesto, y al liquidar el
interés corriente y el interés de mora sobre el valor ajustado.
Considera que esta
situación implica que las tasas efectivas para préstamos de vivienda sean las
más altas del mercado financiero, y que no resulta conveniente para ningún
interesado solicitar préstamos en UPAC, ya que su deterioro es claro y
exagerado.
De otro lado, en lo
referente al tema de la inequidad del valor liquidado de la UPAC, manifiesta el
impugnante que ligar el cálculo de la corrección monetaria al IPC hacia el
futuro, pero dejando la UPAC liquidada anteriormente como está, se convierte en
factor de inequidad y deterioro en la calidad de vida, tanto para los antiguos
como para los nuevos usuarios.
Por lo anterior,
considera que la UPAC debe desaparecer y que es preferible que la ley diseñe un
nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, el cual consulte
factores de equidad, el IPC con límite máximo y una tasa de interés baja.
Finalmente, a juicio
del impugnante, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, es
inequitativa y genera enriquecimiento sin causa, toda vez que  se sustenta en
el enriquecimiento de unos, a costa del empobrecimiento de otros. Es decir, los
ahorradores y las corporaciones de Ahorro y Vivienda se enriquecen a costa del
empobrecimiento de los deudores de este sistema y, por tanto, el doble anatocismo
contribuye de manera importante al enriquecimiento sin causa en los créditos
para adquisición de vivienda.
Concluye el actor
que la situación antes mencionada viola el principio de igualdad consagrado en
el artículo 13 de la Constitución Política.
IV.
INTERVENCIONES
Ante la Corte fueron
presentados numerosos escritos, firmados por ciudadanos intervinientes, en
ejercicio del derecho contemplado por el artículo 242, numeral 1, de la
Constitución Política.
La Corte, dada la
extensión de los documentos presentados y su cantidad, y en guarda de la
brevedad y concisión de la Sentencia, se abstiene de transcribirlos y apenas
menciona a quienes los suscribieron:
Habitantes
de la ciudadela Santa Rosa de la ciudad de Santa Fe de Bogotá; ALVARO LEON
OBANDO MONCAYO, Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la
Defensoría del Pueblo; FELIPE IRIARTE ALVIRA, en representación del Instituto
Colombiano de Ahorro y Vivienda ICAV; JUAN PABLO BUITRAGO LEON, Apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público; CLAUDIA ACOSTA ECHEVERRIA, apoderada
especial del Banco de la República; CARLOS EDUARDO SERNA BARBOSA, apoderado del
Ministerio de Desarrollo Económico; LEONOR SANZ ALVAREZ, representante de la
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, ASOBANCARIA; GLORIA
MERCEDES JARAMILLO VASQUEZ, apoderada de la Superintendencia Bancaria; JORGE
ISAAC RODELO MENCO; JORGE L. MORENO C. Y OTROS; LEONEL OMAR CAMARGO ZAMBRANO Y
OTROS, propietarios de la Agrupación de Vivienda Manzana Seis Urbanización
Villa del Pinar Santa Fe de Bogotá; IVAN JARAMILLO PEREZ; DANIEL REMOLINA
GOMEZ, Unidad de Finanzas Escuela Colombiana de Ingeniería; NOHEMY FORERO DE
SOCARRAS; LIBIA GORETHY CABRERA SALAZAR; JAIME ALFONSO BOLAÑO CASTELLAR; JOSE
DE JESUS RAMIREZ REATIGA; FERNANDO BARRERO CHAVES; ORLANDO MUÑOZ CORREA;
ORLANDO GOMEZ PASCAGAZA; HERBERT TALERO SERRANO; AURA BEATRIZ PEÑA BARACALDO;
ADRIANA PEÑA ARIAS; OLGA ZORAIDA PARRA BORDA y OTROS; ALEJANDRO BAQUERO NARIÑO,
Presidente Asociación de Usuarios del UPAC del Meta AUPACMETA; RAFAEL BOHORQUEZ
SILVA; miembros Asociación Nacional de Usuarios y deudores del Sistema
Financiero de Santander ANDUSIF; NELLY ESCOBAR LOPEZ; GUSTAVO PATIÑO DUQUE;
EFRAIN NEIRA QUINTERO; JULIETA SUAREZ SANCHEZ y OTROS; EMPERATRIZ CASTILLO
BURBANO; ORLANDO OSSA ARANGO y JULIO CESAR PERDOMO RUBIO, Presidente y
Vicepresidente Red Nacional de Damnificados del UPAC REDEUPAC; JORGE LUCAS
TOLOSA CAÑAS; JORGE E. PERALTA DE BRIGARD; YOLANDA SANCHEZ y OTROS; JACQUELINE
DIAZ MILLAN; ROSALIA SALCEDO CUESTA; ARMANDO ACEVEDO QUINTERO y OTROS; JOSE
IGNACIO LARA TENJO; CARLOS HUMBERTO ISAZA; VICTOR HUGO LOPEZ MOLINA y OTROS,
miembros Liga de Consumidores y Usuarios del Sistema Financiero, Créditos con
UPAC y Seguros; CARLOS A. GARCIA A.; CLEOTILDE CALABRIA PADILLA; HEBERTO
RODRIGUEZ LOZANO; JAIRO JACINTO ROMERO CLAVIJO; LUIS HUMBERTO LOZADA ARAGON;
JULIO ANGEL MARMON GAVIRIA; ALFREDO ENRIQUE GAITAN BELTRAN y OTRO; RAFAEL
GUTIERREZ PARDO Y OTRO; JULIO CESAR OSPINA ROJAS; MARIO ERNESTO GARZON GAITAN;
GLORIA MARIN VDA. DE BORRERO, Directora Asociación de Mujeres Urbanas y
Campesinas de Villa del Rosario AMURCAVIR; GLADYS RINCON CASTELLANOS; FERNANDO
GUERRA RINCON y HUGO GONZALEZ, Presidente y Vicepresidente Asociación Nacional
de Usuarios del Sistema Financiero y Servicios Públicos, ANUSIF Cartagena;
OLIVERIO MUÑOZ FORERO, Coordinador ANUSIF, Secretario Ejecutivo “Vamos
Colombia”; JORGE BALLESTEROS LOPEZ; MAURICIO DIAZ CHAVARRO; SAMUEL BOTERO
MEJIA; LISANDRO VEGA CASTILLO; ALBERTO GOMEZ MELO y OSCAR BENJUMEA GOMEZ,
Director Ejecutivo y Vocero Oficial, Fundación Damnificados del Sistema
Financiero, Grupo Económico de los No Cacaos; JOAQUIN FELIZZOLA HERNANDEZ;
TERESA ARAGON PINEDO; PROPERO ARCHILA A. y NELLY ARENAS DE ARCHILA; MARTHA
LLAMOSA DE FLOREZ; AMADEO RODRIGUEZ CASTILLA; MIZRAHINN MENDEZ MANCHOLA; JORGE
GOMEZ MORENO; CLAUDIO FORNER BARBERA; LUIS JAIME TRIANA ORTIZ; RAFAEL EDUARDO
PRADILLA RUEDA y OTRO; OTONIEL TELLO DIAGO y OTROS; JORGE BASTO PRADA; LUCERO
GALVIS ARANGO; FRANCISCO JAVIER MUÑOZ BURBANO; OLGA LUCIA ARIAS; JOSE ENIO DEL
VALLE ALZATE; ANTONIO PEREZ SALGADO; EDGAR MANUEL TRISTANCHO FLOREZ; SEGUNDO
ARCADIO VELASCO ROJAS; PEDRO DAVID GUALDRON DIAZ; LUIS ALBERTO PABON BARAJAS;
DERLY FABIOLA MATEUS RUEDA; JOSE ALFREDO ARDILA MENESES; G. PRADA VARGAS;
EUSEBIO SERRAN ARIZA; CARLOS GONZALEZ VENEGAS; GERMAN EDUARDO MUÑOZ TENORIO;
ALVARO ROJAS DURAN; MARIO JOSE BARRETO ACOSTA; MARCO NELSON CONVERS PAEZ; LUCY
MERCEDES SARRIA, Presidente ANUSIF Popayán; MARIA NELLY MEJIA; FRANCISCO A.
PULIDO CORREA; GUILLERMO HERNANDEZ TORRES; EDGAR PIÑEROS HERNANDEZ; PEDRO JOSE
JARAMILLO GONZALEZ; JAIRO GOMEZ; LUIS ANTONIO MILLAN PUENTES; MAURICIO PARRA
ACHURY; LUIS HUMBERTO LOZADA ARAGON; FERNANDO GUERRERO QUEVEDO Y EVIOLET
BAUTISTA CARDONA; EFRAIN MENDOZA CAMPO Y CARMEN ELISA ROA HUERTAS; LUZ MARINA
STERLING LEON y SIERVO HUMBERTO GOMEZ GARCIA; TERESA DE JESUS PEREZ ORTEGA;
WALTER ORTEGON BOLIVAR y OTROS; LUIS ARMANDO MONTOYA y GLORIA MARINA
ALBARRACIN, Presidente y Vicepresidente Fundación Solidaria Usuarios Sistema
UPAC; GLADYS SANTAMARIA DE REYES; CARMEN EMILCE BARRERA CATAÑO, HUMBERTO
PALACIO JARAMILLO y OTROS; JORGE ELIECER LOPEZ T. Gerente Acabados para la
construcción y la Arquitectura ACORAR; CARLOS ALBERTO GUTIERREZ y MARIA
FERNANDA PERDOMO; MARIA MAGDALENA DIAZ DE ESLAIT; VICTOR MANUEL VELASQUEZ H.;
JULIO CESAR BENAVIDES RAMIREZ; HUMBERTO A. NAVARRO, Consultor HAMI LTDA.; LUIS
EDUARDO RUIZ GOMEZ; OSCAR JOHN FREDDY GARCIA OSORIO y LUZ STELLA VARON
CARDENAS, Presidente y Secretaria Concejo Municipal de Chaparral Tolima;
FRANCISCO PEREZ; AIDA ALRIOLA CAMPO; FABIO ARTURO GARCIA ACOSTA; JOSEFINA
VALENCIA DE MOLANO; LUIS ANTONIO DIAZ MARTINEZ; RAUL ESCOBAR C. Vicepresidente
ANUSIF Antioquia; CIRO ANTONIO ROJAS AGUDELO y ORLANDO NEUSA FORERO, Presidente
y Secretario General Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte
Marítimo UNIMAR; CONSUELO SALGAR DE MONTEJO; LUIS GONZAGA SERNA y CESAR AUGUSTO
LOPEZ; Directivos de la Liga de Consumidores y Usuarios del Sistema UPAC,
Servicios Financieros y Seguros, CONSUFIN Caldas; LISANDRO VEGA CASTILLO; LUIS
CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI, Presidente Asociación Nacional de Industriales ANDI;
ALVARO MONTENEGRO GARCIA; ENRIQUE BLANCO OLARTE; ROBERTO RENGIFO, Presidente
ANUSIF Medellín; ALBERTO MENDOZA MORALES; GUILLERMO FRANCO VILLEGAS; LUIS
ALBERTO INFANTE BARBOSA; RAFAEL ALBERTO PINO LONDOÑO; NESTOR RAUL CORREA
LONDOÑO; DIEGO MARTINEZ SANTACRUZ; BERNARDO CASTRO; GUSTAVO PATIÑO DUQUE;
MARGARITA GONZALEZ DE VALLEJO, HECTOR ANDRES HERMIDA RENGIFO; BERNARDO CEPERO
LOURIDO, Director Ejecutivo ANUPAC; MARIA EUGENIA GARCIA GALINDO; ALBERTO
MENDOZA MORALES; RICARDO RODRIGUEZ VERA y JAIME ALONSO GARZON R.
La
Sala Plena pone de presente que, además, al Despacho del Magistrado
Sustanciador y ante la Secretaría General de esta Corporación, fueron remitidos
numerosos escritos mediante los cuales los deudores del sistema UPAC informaron
sobre sus obligaciones hipotecarias y acerca de las distorsiones causadas por
la liquidación de las cuotas en valor constante y por los crecientes montos de
los saldos.
Así
mismo, anexaron copia de los oficios remitidos a las distintas entidades
financieras en los que, en ejercicio del derecho de petición, exponen su
inconformidad ante la grave situación económica y solicitan pronta respuesta.
Densos
oficios constan en el expediente, mediante los cuales los peticionarios
solicitaron a esta Corporación la eliminación del sistema UPAC y del interés
compuesto, así como la deslegitimación del anatocismo.
V. PRUEBAS
El Magistrado
Sustanciador, por autos de fechas 12 y 20 de mayo de 1999, decretó varias
pruebas, encaminadas a establecer, desde el punto de vista fáctico, los
elementos de juicio a los que se refieren el demandante y los intervinientes,
con miras a fundamentar la decisión.
Respondiendo a las
respectivas órdenes de la Corte, se recibieron los documentos remitidos por las
siguientes personas:
CONSUELO
CORREDOR MARTINEZ, Decana Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional
de Colombia; EDUARDO LAVERDE TOSCANO; FERNANDO ARAUJO PERDOMO, Ministro de
Desarrollo Económico; MAURICIO PEREZ SALAZAR, Decano Facultad de Economía,
Universidad Externado de Colombia; JOHN CARDONA ARTEAGA, Decano Universidad de
Antioquia; HERNANDO JOSE GOMEZ RESTREPO, Presidente Cámara Colombiana de la
Construcción CAMACOL; RUBEN DARIO QUINTERO VILLADA, Representante a la Cámara;
SARA ORDOÑEZ NORIEGA, Superintendente Bancario; CESAR GONZALEZ MUÑOZ; HUMBERTO
MARTINEZ ARANDA, Presidente y Representante legal de la Asociación Nacional de
Usuarios del Sistema Financiero y Servicios Públicos, ANUSIF; JOSE FERNANDO
CASTRO CAYCEDO, Defensor del Pueblo; JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR, Ministro de
Hacienda y Crédito Público; EDUARDO SARMIENTO PALACIO; CLEMENCIA PARRA DE
VILLAMIZAR, Presidente Ejecutivo Federación Colombiana de Lonjas de Propiedad
Raíz FEDELONJAS; OMAR YEPES ALZATE, Presidente Comisión III Senado de la
República; MARIA MERCEDES CUELLAR DE MARTINEZ, Representante Legal del
Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda ICAV; OCTAVIO QUINTERO; JORGE
HUMBERTO BOTERO, Presidente Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de
Colombia ASOBANCARIA; ARMANDO MONTENEGRO Presidente Asociación Nacional de
Instituciones Financieras ANIF; RENE VERSWYVEL VILLAMIZAR, Director
Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE; LUIS FERNANDO FLOREZ
ENCISO, ANTONIO HERNANDEZ GAMARRA, ROBERTO JUNGUITO BONNET, SALOMON KALMANOVITZ
KRAUTER, LEONARDO VILLAR GOMEZ Y MIGUEL URRUTIA MONTOYA, Gerente y demás
miembros de la Junta Directiva del Banco de la República; ISIDORO AREVALO
BUITRAGO; RAUL RUEDA MALDONADO, CHARLES W. SCHULTZ NAVARRO Y SALOMON SAADE,
Miembros Comisión Tercera Cámara de Representantes; ORLANDO OSSA ARANDO Y JULIO
CESAR PERDOMO RUBIO, Presidente y Vicepresidente Red Nacional de damnificados
del Upac REDEUPAC; SIXTO ACUÑA ACEVEDO, Presidente Asociación Cívica Nacional
de Usuarios del Sistema Financiero y Servicios Públicos ANUSIF S.P. Colombia
(hoy Asociación “Colombia Renace”; GERARDO HERNANDEZ CORREA, Secretario Junta
Directiva Banco de la República; ARMANDO DE JESUS POMARICO RAMOS, Presidente
Comisión Tercera Cámara de Representantes; CARLOS CORSI OTALORA, Senador de la
República; DANIEL MAZUERA GOMEZ, Decano Escuela de Economía y Banca
Internacional, Universidad Sergio Arboleda, JESUS VILLAMIZAR ANGULO, y RAFAEL
AMADOR, Representante a la Cámara y miembro de la Comisión Tercera de Asuntos
Económicos.
VI. AUDIENCIA
PUBLICA
El
día 27 de julio de 1999 se llevó a cabo la Audiencia Pública, convocada por el
Magistrado Ponente mediante Auto del 6 de julio de 1999 y aprobada por la Sala
Plena mediante Auto del 12 de mayo de 1999, en la cual intervinieron, ya para
defender, ora para impugnar las normas acusadas, mediante exposiciones verbales
luego vertidas por escrito y llevadas al expediente, las siguientes personas:
-El demandante,
ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño
-El Procurador
General de la Nación, Dr. Jaime Bernal Cuéllar
-El Defensor del
Pueblo, Dr. José Fernando Castro Caycedo
-El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, Dr. Juan Camilo Restrepo Salazar
-El Representante de
la Asociación Colombia Renace, Sixto Acuña Acevedo
-El Gerente del
Banco de la República, Dr. Miguel Urrutia Montoya
-El ciudadano
interviniente, Iván Jaramillo Pérez
-La Presidente del
Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda ICAV, Dra. María Mercedes Cuéllar de
Martínez
-El Dr. Eduardo
Sarmiento Palacio
-El ciudadano Luis
Eduardo Garzón, Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores CUT (No
aportó el resúmen de su intervención).
-El Presidente de la
Asociación Bancaria de Colombia, Dr. Jorge Humberto Botero
-La H. Senadora,
Dra. Piedad Córdoba de Castro
-El H. Senador, Dr.
Luis Guillermo Vélez Trujillo
-El Dr. Rodrigo
Llorente Martínez (no aportó el resumen de su intervención)
-El Dr. Luis Armando
Montoya, Presidente de la Fundación Solidaria de Usuarios del UPAC
-La H. Representante
a la Cámara, Dra. María Isabel Mejía Marulanda
-El H. Representante
a la Cámara Dr. Gustavo Petro Urrego (No aportó el resumen de su intervención)
-La Presidente de la
Federación de Lonjas de Propiedad Raíz, FEDELONJAS Dra. Clemencia Parra de
Villamizar (no aportó el resumen de su intervención)
-La Superintendente
Bancaria Dra. Sara Ordoñez Noriega
-El Dr. Octavio
Quintero (no aportó el resumen de su intervención)
-El ciudadano
Humberto Martínez Aranda, Presidente de la Asociación Nacional de Usuarios del
Sistema Financiero y Servicios Públicos ANUSIF
-El Dr. Eduardo
Villate Bonilla
-El Dr. Andrés
Quintero Rubiano
-La H. Senadora Dra.
Ingrid Betancourth Pulecio (no aportó el resúmen de su intervención)
-El Dr. Hernando
José Gómez Restrepo, Presidente de la Cámara Colombiana de la Construcción
CAMACOL (no aportó el resumen de su intervención)
Allegaron escrito,
sin haber participado en la Audiencia Pública, los ciudadanos LUIS ENRIQUE
ESCOVAR GIRALDO y LEON JOSE JARAMILLO ZULETA.
VII. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación (E) solicita a la Corte declarar
la constitucionalidad de los artículos 134 y 138 del Decreto 663 de 1993, y en
lo acusado los artículos 18, 21, 23 y 137 del mismo Estatuto, siempre que se
entienda que el componente principal para la aplicación del principio de valor
constante de los ahorros y de los préstamos, sea el índice de precios al
consumidor (IPC).
En sus aspectos
fundamentales, la intervención del Procurador sostiene:
"Le asiste la
razón al demandante cuando afirma que la competencia para regular materias como
el sistema UPAC está hoy en cabeza del legislador; sin embargo, cuando fueron
dictados los decretos autónomos reguladores de dicho sistema, el Presidente de
la República tenía la competencia constitucional para su expedición.
(...)
Los Decretos
recogidos por el Estatuto Financiero vigente, a los cuales se refiere el
demandante, como aquellas normas mediante las cuales el Gobierno Nacional
asumió la regulación de la materia financiera, son decretos de la misma
naturaleza a la de aquellos con respecto a los cuales esa alta Corporación hace
referencia al final del aparte jurisprudencial citado, es decir, normas cuyo
contenido material era el de una verdadera ley.
Ahora bien, a
propósito de la presunta incompatibilidad de las normas acusadas con el
Estatuto de 1991, en razón de que ellas fueron dictadas en ejercicio impropio
de competencias por parte del Gobierno Nacional a la luz de la actual
Constitución, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en ese sentido ha
sido sumamente esclarecedor. En efecto, señaló ese alto Tribunal que el
ejercicio del control constitucional en aspectos relacionados con la competencia
para la expedición de un acto, ha de hacerse de conformidad con las previsiones
que en esa materia estaban vigentes. De tal manera que las competencias
definidas en la Constitución Política sólo rigen hacia el futuro.
(...)
"...no puede
pensarse, como parece sugerirlo el actor en esta parte de la demanda, que se ha
configurado la figura de la omisión legislativa, toda vez que según él, el
legislador no ha cumplido con el mandato constitucional del artículo 150-19.
Primero porque, como antes se ha dicho, los decretos antecedentes de las normas
impugnadas, fueron dictados por el Gobierno conforme a las competencias
constitucionales a él atribuidas en su momento. Y, en segundo lugar, porque de
la lectura del artículo primero de dicha ley se desprende que sí existen los
parámetros por él requeridos, entre los cuales se destacan los contemplados en
los literales a) y b) de dicho artículo, según los cuales el desarrollo de las
actividades financieras y demás actividades relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público deben tener en
cuenta el interés público y deben tutelar adecuadamente los intereses de los
usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención y,
preferentemente el de ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas.
(...)
El segundo cargo
presentado por el actor conduce a la conclusión que el sistema UPAC, debido a
las perturbaciones por él generadas en el orden económico, es contrario a la
previsión constitucional que prevé la intervención del Estado por mandato de la
ley, para racionalizar la economía con el fin de conseguir un mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes.
Del análisis de la
acusación se deduce fácilmente que lo cuestionado no es el sistema en sí, sino
las consecuencias negativas, que para los deudores principalmente, ha generado
una modalidad de cálculo del UPAC que no necesariamente se desprende de su
esencia.
De la lectura del
cargo examinado se desprende que en él no se alude a los contenidos esenciales
de las normas acusadas. Tanto es así que en relación con el artículo 18 del
Decreto 663 de 1993, ni el objeto de las corporaciones de Ahorro y Vivienda; ni
la facultad otorgada al Gobierno para fomentar el ahorro con el propósito de
canalizar parte de él hacia la actividad de la construcción; ni la otra
facultad gubernamental para coordinar las actividades de las personas o
instituciones que tengan por objeto el manejo y la inversión de los fondos
provenientes del ahorro privado y la de fomentar la creación de corporaciones
de Ahorro y Vivienda, son analizados a la luz de la Carta Política para
demostrar su incompatibilidad con ella.
Otro tanto sucede
con el artículo 134 del Estatuto Financiero, pues, no existe en la demanda
reparo constitucional alguno acerca del principio de valor constante de ahorros
y préstamos, guía del fomento del ahorro para la construcción. Ni siquiera se
cuestiona aquel aspecto de esta disposición en el cual se prevé que, para
efectos de conservar el valor constante de los ahorros y los préstamos, unos y
otros deberán reajustarse periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del
poder adquisitivo de la moneda. Antes por el contrario, esta última previsión y
los elementos esenciales del Instituto Financiero por él cuestionados como son
su principio orientador y su finalidad primordial, son reivindicados
constitucionalmente por el actor.
Entonces, a qué
normatividad se refiere el demandante cuando le atribuye al sistema UPAC la
causalidad del caos económico y consecuencialmente la vulneración de normas
rectoras del régimen económico en nuestra Constitución Política? es evidente,
que se refiere allí a la modalidad de cálculo del UPAC establecida por el Banco
de la República, en ejercicio de las nuevas atribuciones constitucionales, de
acuerdo con las cuales, se incorporó al sistema la tasa de interés del mercado
como parámetro principal para la determinación de la Unidad de Poder
Adquisitivo.
(...)
"...si bien el
sistema UPAC, como cualquier otro sistema financiero puede esta fundado en
principios y criterios de orden técnico respecto de los cuales sería
improcedente hacer juicios de valor en términos de su proyección social, lo
cierto es que en razón de sus nexos originales con un bien jurídico de especial
relevancia en el catálogo de derechos económicos y sociales de nuestra
Constitución Política, como lo es la vivienda, el tratamiento que de él ha de
hacer el legislador para actuar en armonía con el ordenamiento superior, no
puede soslayar directrices y criterios que garanticen que en la aplicación y
desarrollo del sistema, ese bien jurídico esté garantizado.
(...)
Que el sistema haya
tomado el camino que desembocó en la crisis que hoy se vive, tiene una
explicación en la ausencia de coordinación interinstitucional que impone la
Carta mediante el sistema de competencias compartidas, respecto de la actividad
financiera. Así como también en la asunción aislada de funciones reguladoras en
materia cambiaria, monetaria y crediticia, por parte de autoridades económicas
como el Banco de la República, el cual si bien goza de autonomía técnica,
administrativa y patrimonial, debe cumplirlas en el marco establecido por el
legislador y en armonía con los principios rectores de la economía dentro del
Estado Social de Derecho.
(...)
Como Institución del
Estado que es, el Banco de la República debe encarnar en el manejo de la
política monetaria, cambiaria y crediticia, los valores esenciales que informan
el Estado Social de Derecho, de tal manera que en sus directrices y decisiones
en esos campos deben contemplar la realización del interés general y reconocer
la naturaleza de interés público que tienen esos aspectos de la economía, dado
que ellos inciden directamente en el bienestar de la comunidad.
En ese sentido tiene
particular importancia el que las medidas monetarias y crediticias consulten el
principio de la igualdad en cuanto a la protección de los intereses de los
sectores más débiles de la sociedad, a partir de una distribución equitativa de
las cargas públicas, en lo que al ahorro y a la atención de las obligaciones
hipotecarias concierne.
(...)
El último de los
cargos formulados por el demandante en contra de las disposiciones acusadas lo
hace consistir en que al haber sido establecido por el Gobierno el sistema de
valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo constante UPAC mediante
decretos autónomos, vulneró la atribución constitucional radicada en cabeza del
Congreso en el artículo 150 numeral 13 de la Constitución Política, de
determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder
liberatorio, toda vez que según su criterio, el UPAC funciona como una moneda
legal, en la medida en que ella es convertible y tiene poder liberatorio. Con
fundamento en lo anterior concluye que sólo al legislador es a quien le corresponde
regular el UPAC.
Este asunto ya fue
dilucidado por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia en el
sentido de que el UPAC no es una moneda sino una unidad de cuenta, destinada a
determinar el monto de los créditos y obligaciones de las corporaciones
financieras para con los usuarios del sistema, a fin de que éste refleje el
reajuste derivado de la pérdida de poder adquisitivo del dinero".
En consecuencia, el
Procurador propone a la Corte:
"...declarar la
constitucionalidad de los artículos 134 y 138 del Decreto 663 de 1993, y en lo
acusado los artículos 18, 21, 23, y 137 del mismo Estatuto, siempre que se
entienda que el componente principal para la aplicación del principio de valor
constante de los ahorros y de los préstamos, sea el índice de precios al
consumidor".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Es menester que,
para establecer su propia competencia, la Corte Constitucional distinga, entre
las disposiciones acusadas, aquellas que fueron dictadas con base en el
artículo 120, numeral 14, de la Constitución anterior (decretos autónomos o
reglamentos constitucionales) de las expedidas con base en facultades
extraordinarias, unas antes y otras después de proferida la Constitución
Política de 1991.
Las disposiciones
demandadas a las que se refiere el segundo grupo enunciado hacen parte de los
decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993, expedidos con base en facultades otorgadas
al Presidente de la República por las leyes 45 de 1990 y 35 de 1993,
respectivamente. Se trata de decretos con fuerza de ley y, por tanto, de
conformidad con lo contemplado expresamente en el numeral 5 del artículo 241 de
la Carta Política, le corresponde a esta Corporación verificar su
constitucionalidad.
En relación con los
decretos autónomos 677, 678, 1229 y 1269 de 1972, y 1127 de 1990, todos ellos
expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de lo dispuesto por
el artículo 120, numeral 14, de la Carta Política de 1886, reformada por Acto
Legislativo número 1 de 1968, que consagraba una atribución constitucional
propia en cabeza del Jefe del Estado, se estima pertinente definir que aunque,
en principio, cabría discusión acerca de la competencia de esta Corte para
pronunciarse sobre normas de tal naturaleza, lo cierto es que la controversia
no es relevante en el presente caso, en la medida en que dichos decretos fueron
incorporados y sustituidos por normas con fuerza de ley, y, en
ese orden de ideas, están actualmente por fuera del sistema jurídico. Inclusive,
ya lo estaban al ser expedida la Constitución Política de 1991.
En efecto, el
Decreto Ley 1730 de 1991, "por el cual se expide el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero", en su artículo 4.3.0.0.5. dispuso la incorporación y sustitución
(subraya la Corte) "de las leyes y decretos dictados en ejercicio de las
facultades concedidas por los artículos 76, numeral 12, 120, numeral 14, 121 y
122 de la Constitución Política, que regulan las entidades sometidas al control
y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que establecen las facultades y
funciones asignadas a ésta, salvo las disposiciones contenidas en códigos o
estatutos orgánicos o integrales, aquellas que se acompañan en este decreto de
la mención de su norma fuente, las que regulan las inversiones en proceso de
desmonte, la Ley 48 de 1990 y las señaladas en otros artículos de este
estatuto...".
Ahora bien, hecha la
pertinente verificación, se tiene que los mencionados decretos autónomos
actualmente no existen en el mundo jurídico, pues la materia regulada por ellos
coincide con la enunciada en el citado artículo 4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de
1991 y, por otra parte, las disposiciones acusadas de ese mismo estatuto
normativo, que a su vez incorporan los preceptos de los decretos autónomos en
referencia, no hacen alusión a ninguna norma fuente, y tampoco existe canon
expreso que disponga la no inclusión y sustitución de los aludidos decretos
dictados por el Presidente de la República con base en las facultades otorgadas
directamente por la Constitución de 1886.
En consecuencia,
siguiendo la reiterada jurisprudencia de la Corporación y toda vez que los
expresados decretos no están produciendo en la actualidad efectos jurídicos,
carece de utilidad y razón un fallo de fondo acerca de su constitucionalidad,
por configurarse el fenómeno de la sustracción de materia.
Así, esta Corte, en
razón de haber sido retiradas del orden jurídico por el propio legislador, se
abstendrá de proferir fallo de mérito acerca de la constitucionalidad de tales
normas, pues su pronunciamiento carecería de objeto actual.
También por carencia
de objeto, se inhibirá la Corte de resolver sobre la constitucionalidad del
Decreto 1730 del 4 de julio de 1991, que fue sustituido por el Decreto 663 de
1993, con excepción de sus artículos 2.1.2.3.22 a 2.1.2.3.26, sobre cuentas de
ahorro especiales de valor constante, que no fueron reemplazados en el aludido
Decreto 663 de 1993 y que, por tanto, se encuentran vigentes.
En cuanto se refiere al artículo 2.1.2.3.7, éste fue derogado
expresamente por el artículo 66 de la Ley 31 de 1992, motivo por el cual esta
Corte se inhibirá de revisar su constitucionalidad, habida cuenta de la
sustracción de materia, pues no está produciendo efectos.
2. La cosa
juzgada aparente. Necesidad del efectivo juzgamiento de la norma declarada
exequible para que la Corte Constitucional pueda remitirse a lo ya decidido. La
motivación, elemento esencial e insustituible de las sentencias judiciales. El
artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia parte del
supuesto de que la norma declarada exequible haya sido en efecto examinada.
Denegación de justicia constitucional. Vulneración del derecho ciudadano, en
detrimento del principio de prevalencia del Derecho Sustancial
En la parte
resolutiva de la Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994 (Ms. Ps.: Drs. Antonio
Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa) se resolvió expresamente:
"(...)
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y 19 de
la Ley 35 de 1993; los decretos 655, 656 y 663 de 1993, salvo los numerales 1° a 9° del artículo 335 de
este ultimo que se declaran INEXEQUIBLES". (Subraya la Corte).
Como en procesos
anteriores, de los cuales resulta el más destacado el que se decidiera mediante
Sentencia C-397 del 5 de septiembre de 1995, esta Corte halla en la parte
resolutiva transcrita un aparente obstáculo para resolver acerca de la
constitucionalidad de las normas demandadas.
Pero, como entonces,
basta cotejar las motivaciones del fallo para concluir sin género de dudas que
la cosa juzgada, en relación con la materia que ahora se plantea, no existe,
dada la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por
las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado.
En efecto, si bien
en la parte resolutiva de la Sentencia se dice que el Decreto 663 de 1993 es
declarado exequible, sin distinciones ni restricciones, no hay en el texto de
las consideraciones de la Corte siquiera la más breve mención y menos el
análisis del extenso estatuto (339 artículos en total, jamás cotejados global
ni individualmente con la Constitución en dicho Fallo), y se echa de menos el
más sencillo razonamiento para concluir en la exequibilidad que luego se
declara.
Al respecto,
entonces, no puede hablarse siquiera de una cosa juzgada relativa -que
consiste en el estudio de una norma a la luz de ciertos argumentos o razones,
dejando posibilidad de otros no considerados, pero sobre el supuesto de que, al
menos, la normatividad acusada ha sido materia de examen-, y tampoco de una cosa
juzgada absoluta, que mal podría surgir de la nada, sino que se trata de
una verdadera inexistencia de motivación; de una plena y total falta del
sustento que toda decisión judicial debe exhibir para poder alcanzar firmeza.
Estamos, en últimas, ante una cosa juzgada aparente como aquella que
removiera la Corte en la mencionada Sentencia C-397 del 7 de septiembre de
1995, cuyas razones cabe ahora recordar:
"Ha sido
prolija la jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la cosa juzgada
constitucional, que significa no solamente el carácter definitivo e
incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que
sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno, sino la
prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la
Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan
vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo.
La Corte ha estimado
-y lo ratifica ahora- que ese principio, de rango superior, debe preservarse en
forma estricta, razón suficiente para que la Corporación haya de abstenerse de
proferir nuevas decisiones sobre asuntos ya dilucidados en procesos anteriores
e, inclusive, se vea precisada a rechazar de plano las demandas referentes a
disposiciones cobijadas por fallos que han hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional.
Por eso, resulta
esencial que se observen las pautas trazadas en numerosas sentencias mediante
las cuales se hace valer la regla de la cosa juzgada, negando toda ocasión de
nuevas controversias sobre normas declaradas exequibles cuando la propia
Corporación, en el texto de la correspondiente providencia, no ha delimitado
los alcances de la misma, circunscribiéndola a ciertos aspectos objeto de su
análisis. En este último evento, del todo excepcional, a partir de la
providencia en que la Corte define lo que fue objeto de decisión y lo que
todavía no lo ha sido, caben nuevas acciones públicas sobre lo no resuelto.
La regla básica y
fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no se deduzca lo
contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos procesos en torno a
normas que ya fueron materia de resolución definitiva y erga omnes sobre
su constitucionalidad.
Empero, la cosa
juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la Constitución
Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes de toda
motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no demandadas y respecto
de las cuales no se ha configurado, por su propia decisión, unidad normativa,
puesto que en tales eventos la Corporación carece de competencia para proferir
el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto de demanda ni de proceso, que
en ningún momento fueron debatidos y en los cuales el Procurador General de la
Nación no tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o
defender su constitucionalidad.
Se hace menester en
semejantes circunstancias que la propia Corte Constitucional reconozca el error
cometido al redactar y transcribir la parte resolutiva de su Sentencia y
proceda, como se hará en este caso, a resolver de fondo sobre los asuntos que
en anterior proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales
cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
Una actitud
contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en realidad no se
falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de
la Corte a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre
aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable
elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el
Constituyente (artículo 241 C.P.).
Así las cosas, lo
que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa
juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza jurídica
necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se
vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido.
Es cierto que, en
aras de la seguridad jurídica, el artículo 14 del Decreto 2067 de 1991 dispone
que "en todo caso de contradicción entre la parte resolutiva y la parte
motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte resolutiva".
Pero el presupuesto
sobre el cual descansa el aludido mandato legal es precisamente el de una contradicción,
esto es, el de una incompatibilidad entre las premisas consignadas por la
Corporación en los considerandos de la sentencia y lo ordenado con carácter de
fallo al resolver.
Claro está, para que
esa contradicción se configure, es indispensable que en la materia objeto de la
misma se pueda hablar de una "parte motiva", es decir, que se haya
dicho algo en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se
manifiesta en la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto
normativo no existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo
referente a resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la
providencia.
No habiendo términos
de comparación, mal se puede pensar que el mandato legal enunciado sea
aplicable a tales casos, pues ello implicaría admitir que puede la Corte
Constitucional proferir sentencias no motivadas.
Por lo tanto, no
habiendo sido verificada la constitucionalidad del inciso tercero del artículo
36, integrante de la Ley 35 de 1993, no puede admitirse la cosa juzgada constitucional,
como derivada de una sentencia que en absoluto tocó su contenido".
En el presente caso,
aunque el Decreto 663 de 1993 sí fue demandado dentro del proceso D-442, y
enunciadas por el actor unas razones para su inconstitucionalidad, es lo cierto
que la Corte Constitucional no dedicó ni un renglón y ni siquiera una palabra
al examen correspondiente, es decir que falló su exequibilidad sin motivarla.
Si así aconteció,
por involuntario error de transcripción, éste no puede hacerse valer para denegar
ahora justicia constitucional, remitiendo al demandante a lo allí
"resuelto", pues ello significaría elusión del deber que a la Corte
se ha confiado, consistente en la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución (art. 241 C.P.), el que ha de cumplir haciendo prevalecer el
Derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (art. 228 C.P.) y, con
mayor razón, sobre las meras apariencias.
Ya que la motivación
es esencial a todo fallo, y si las razones de su juicio vinculan necesariamente
la sentencia, en su contenido material, con las razones del juez, faltaría éste
a su deber si, con la excusa de haber decidido lo que en realidad no decidió,
cerrara las puertas de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).
El juez de constitucionalidad
no puede tampoco impedir a los ciudadanos que ejerzan la acción pública de
inconstitucionalidad (arts. 40 y 241 C.P.) contra cualquiera de los artículos
de un voluminoso código, como en este caso el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, con apoyo en el deleznable motivo de que el número del Decreto que
lo contiene fue mencionado, por imprevisión o por equivocación, en la parte
resolutiva de una sentencia previa.
De allí que, con
posterioridad a la Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994, la Corte haya
dictado las distinguidas con los números C-028 del 2 de febrero de 1995 (M.P.:
Dr. Fabio Morón Díaz); C-053 del 16 de febrero de 1995 (M.P.: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y C-452 del 5 de octubre de 1995 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz);
C-582 del 31 de octubre de 1996 (M. P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-479
del 7 de julio de 1999 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), en todas las cuales
ha resuelto de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad de artículos
pertenecientes al Decreto 663 de 1993, del cual hacen parte también las
disposiciones que ahora se demandan.
La Corte ha
considerado que el pronunciamiento de fondo cabe en casos como el expuesto,
toda vez que lo contrario implicaría abdicar de su función.
En caso similar al
presente esta Corporación dijo:
" En relación
con el artículo 1 de la Ley 54 de 1990, la Corte Constitucional dictó la
sentencia C-239 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía). En la citada sentencia se declaró
la exequibilidad de la mencionada disposición, la que había sido demandada sólo
en el aparte que dice: “A partir de la vigencia de la presente ley”. Las
motivaciones de la Corte, expresas o implícitas, únicamente se refieren a la
frase demandada, y en modo alguno se extienden a las demás partes de la
disposición legal. El efecto de la cosa juzgada constitucional, en estas
condiciones, debe contraerse a la materia demandada, como quiera que a ella se
limitó el control de constitucionalidad que, en ese caso, no podía ser
oficioso, ni extenderse a preceptos no acusados que, además, no constituían
junto con aquella unidad normativa.
“Cuando la
Corporación  - expresa la doctrina sentada por la Corte Constitucional - no
contraiga el fallo a sus propias consideraciones, debe entenderse que éste
contiene todas las necesarias para fundamentar su parte resolutiva” (Corte
Constitucional, auto No 19 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz). La situación que
resolvió la Corte con el referido auto de Sala Plena, era distinta de la que en
este momento es objeto de análisis. Se trataba de establecer el alcance de la
cosa juzgada constitucional derivada de una sentencia que había declarado, sin
aparente motivación expresa, la exequibilidad de un precepto acusado por el
demandante, el cual posteriormente se sometía, a raíz de una nueva demanda de
inconstitucionalidad, al examen de la Corte. En esta ocasión, no solamente la
sentencia de la Corte no ofrece motivación alguna que sustente la
exequibilidad, sino que se profirió inclusive sobre la parte no demandada
del precepto legal, que es justamente la que sólo ahora, por primera vez, es
objeto de una demanda de inconstitucionalidad. La inadvertencia fortuita de
esta Corte, aunada a la inexistencia en el pasado de una real y verdadera
confrontación constitucional de la disposición legal acusada y la Constitución,
hacen imperativo, en acatamiento del principio de primacía de la Constitución
(C.P., art. 241), que se dé curso al proceso tendente a verificar su
exequibilidad". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-098 del 7 de
marzo de 1996. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se subraya).
La cosa juzgada
constitucional, contemplada en el artículo 243 de la Constitución Política,
supone necesariamente, como de su mismo texto resulta, que la norma legal
correspondiente haya sido en efecto "confrontada" con el Ordenamiento
Supremo del Estado. Si no es así, ningún sustento tiene ella, pues el
juzgamiento efectivo de la norma se muestra como esencial para que lo decidido
tenga firmeza y pueda hacer tránsito a cosa juzgada.
Ahora bien, es
verdad que el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la
Administración de Justicia) y la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, por
medio de la cual esta Corte revisó el proyecto, insistieron en que la cosa
juzgada constitucional es relativa solamente cuando la Corporación advierte en
el texto de su providencia que circunscribe el pronunciamiento a determinados
cargos o a ciertos motivos de confrontación con la Carta Política, y que en los
demás el fallo hace tránsito a cosa juzgada absoluta.
Pero, desde luego,
la aplicación de la norma y la doctrina de la Corte en tales términos parten
del supuesto esencial de que haya habido juzgamiento, siquiera mínimo, de una
norma; el de que ella haya sido sometida en efecto a una comparación con las
disposiciones constitucionales. Pero si así no fue, como acontece en este caso,
mal puede ser aplicado el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, pues no se tiene la hipótesis en la cual ella
opera.
Así las cosas, la
Corte proferirá decisión de mérito acerca de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.
También en lo
relativo a la cosa juzgada, debe advertirse que, si bien esta Corte (Sentencia
C-252 del 26 de mayo de 1994) declaró exequible el artículo 36 de la Ley 35 de
1993, que otorgó al Ejecutivo las facultades extraordinarias con invocación de
las cuales expidió el Decreto 663 de 1993, del que hacen parte las normas
acusadas, ha de recordarse que ellas eran para actualizar el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, para incorporar a ese cuerpo preceptos vigentes en la
materia y modificar el sistema de titulación y numeración, y no -como se hizo
en los artículos impugnados- para establecer, después de haber entrado en
vigencia la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución, las
disposiciones marco referentes a la financiación de vivienda a largo plazo.
3. Falta de
competencia del Presidente de la República para dictar las normas acusadas. Se
viola el artículo 3 de la Carta Política y se abusa de la representación cuando
los representantes del pueblo ejercen sus funciones sin sujeción a las
disposiciones constitucionales. Modificación del sistema constitucional
previsto para regular las actividades financieras y de captación, inversión y
aprovechamiento del ahorro privado. Improcedencia de las facultades
extraordinarias en esta materia
Según lo expuesto,
la Corte se declarará inhibida para fallar sobre la constitucionalidad de los
citados decretos autónomos, por carencia actual de objeto, y hará lo propio en
cuanto a la mayoría de los artículos del Decreto 1730 de 1991, que fueron
sustituidos y no están vigentes, circunscribiendo su estudio a los demás
artículos del Decreto 1730 de 1991 y a los acusados del Decreto 663 de 1993.
La Constitución
señala en su artículo 3 que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo,
del cual emana el poder público, y declara que aquél la ejerce directamente o
por medio de sus representantes. Cuando esto último ocurre, los representantes
del pueblo no pueden actuar según su gusto o interés, ni de conformidad con sus
inclinaciones o deseos, conducta que significaría palmario abuso de la
representación conferida y generaría la responsabilidad jurídica consiguiente,
sino "en los términos que la Constitución establece", que es lo que
caracteriza justamente al Estado de Derecho.
En ese sistema,
cuando el poder se ejerce por fuera de los lineamientos constitucionales, es
ilegítimo y el órgano encargado de la defensa de la Constitución -hoy la Corte
Constitucional- está obligado a declarar, con fuerza de verdad jurídica
definitiva y erga omnes, que lo actuado, por contrariar la Constitución,
es inexequible, es decir, inejecutable.
Desde el Acto
Legislativo número 1 de 1968, todo lo relativo a la intervención estatal y la
regulación de las actividades de intermediación financiera, y lo referente al
manejo, aprovechamiento e inversión de los fondos provenientes del ahorro
privado, fue objeto de la atribución constitucional propia y exlusiva del
Presidente de la República, a través de los llamados decretos autónomos o
reglamentos constitucionales, según lo estatuido en el numeral 14 del
artículo 120 de la Constitución Política.
Fue precisamente con
base en dichas facultades, que permitían al Presidente dictar decretos de
jerarquía igual o paralela a la de la ley, sin necesidad de ley previa o
superior, y en relación directa con la Carta Política, que se expidieron los
decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972 y 1127 de 1990, que ahora son
motivo de demanda, y que fueron sustituidos por las disposiciones objeto del
presente Fallo.
Sobre el alcance de
las atribuciones presidenciales al respecto y en torno a los decretos
autónomos, se pronunció varias veces la Corte Suprema de Justicia, que entonces
ejercía la función de guarda e integridad de la Constitución Política, en los
siguientes términos:
"No se trata en
esos casos de una delegación sino de una asignación de funciones mediante las cuales
el Gobierno dicta decretos que se salen de la esfera ordinaria de la
administración para compartir la categoría de los actos que emanan
ordinariamente del Congreso al tenor del mandato del artículo 76. Son los
decretos que la doctrina y la jurisprudencia han convenido en llamar
"autónomos" o "reglamentos constitucionales". Se ejerce con
ellos una función primaria y no subordinada y su orientación y límite se hallan
en los solos textos constitucionales y no en la ley.
A la luz de las
instituciones nacionales se les pueden ver las siguientes características:
a) Su fuente es la
Constitución, de modo exclusivo y directo. No buscan ejecutar ninguna ley,
porque ellos mismos son la ley;
b) Mientras la norma
constitucional que confiere la facultad de dictarlos esté vigente, el Gobierno
puede ejercerla para modificar o derogar normas sobre la materia, a la manera
como el Congreso ejerce igual potestad respecto de las materias de su
competencia;
c) El Gobierno puede
ejercer sobre ellos la potestad reglamentaria, como lo hace respecto de las
leyes expedidas por el Congreso, porque aunque provenientes de fuente distinta,
tienen idéntica materialidad y sustancia y exigen una cumplida ejecución;
d) En ocasiones se
trata de una facultad o competencia compartida con el Congreso, bien sea porque
las normas emanadas de cada una de las dos ramas del poder apunten hacia
finalidades diferentes o complementarias, como es el caso del artículo 120-12,
o porque la Carta, de modo expreso, haya permitido que ambas ejerzan su competencia
sobre iguales materias. En otras se trata de una facultad exclusiva del
Gobierno, no compartida ni compartible con el Congreso;
e) El control
constitucional de ellos surge inequívocamente del artículo 214 de la Carta en
relación con el 141-3 y el 216 de la misma. Pues al no estar incluidos dentro
de los actos cuya definición constitucional corresponda a la Corte, bien de
modo automático o por vía de acción, están sujetos al del Consejo de Estado
como Supremo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y a los demás Tribunales
de ese ramo.
En lo que respecta
al ordinal 14 del artículo 120, objeto de este examen, conviene recordar que
antes de la enmienda de 1968, la competencia del Gobierno para intervenir las
instituciones bancarias se consignaba en numeral marcado con el número 15, pero
destinada solamente a "ejercer la inspección necesaria sobre los Bancos de
Emisión y demás establecimientos de crédito y sobre las sociedades mercantiles,
conforme a las leyes"; es decir, que se trataba de una función administrativa
corriente y subordinada que debía cumplirse dentro del marco de la legislación
sustantiva vigente, bien a través de decretos reglamentarios, ora mediante
decretos ejecutivos, pero en ningún caso con el carácter de autónomos. Además,
la función de inspeccionar, por su propia naturaleza es administrativa y se
cumple a través de medidas de ejecución de igual carácter. Después de la
enmienda esta función quedó consignada en el numeral 15, pero limitada a
"los demás establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles",
excluyendo el Banco de Emisión, y manteniéndole la misma naturaleza puramente
administrativa. La intervención sobre el Emisor y sobre instituciones que
manejen, aprovechen o inviertan fondos provenientes del ahorro privado, pasó a
ocupar el sitio del viejo numeral 14 en los términos siguientes:
"Ejercer, como
atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de
Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por
objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes
del ahorro privado".
Atendiendo
exclusivamente a su texto, cabe preguntar el significado de la locución
"ejercer como atribución constitucional propia". Ejercer es actuar,
cumplir una tarea o misión, desempeñarse en alguna actividad. "Atribución
constitucional", tanto vale como decir prerrogativa emanada de la voluntad
del Constituyente y consagrada en la Carta Fundamental. Sin calificativo
alguno, es expresión equívoca que puede tomarse como una cualquiera de las
facultades que puede cumplir el Gobierno, todas las cuales reposan en el
Estatuto Fundamental. Mas precedida del adverbio modal "como" y
subseguida del adjetivo "propia", adquiere un valor preciso y claro
en el sentido de que tal facultad se ejerce con el carácter de prerrogativa o
poder originario o primario y en ningún caso compartido. Se viene, pues, en
conclusión de que este camino conduce a descubrir una prerrogativa presidencial
de carácter exclusivo y de origen estricta y puramente constitucional.
Desde otro punto de
vista, halla la Corte que el Constituyente de 1968 en este aspecto, hizo sin
vacilaciones un cambio de competencias al trasladar al Gobierno una que
normalmente había venido correspondiendo al Congreso, como era la de legislar
en materia bancaria e intervenir en ese aspecto de la vida económica con apoyo
en el antiguo artículo 32, sin que pudiera desprenderse de ella a través de la
concesión de facultades extraordinarias. En efecto, la manifiesta tautología
que envuelve la locución que se examina, no se consignó en volandas sobre el
texto constitucional, sino intencionalmente, para significar que a partir de
entonces la función señalada en el numeral 14 dejaba de corresponder al
Congreso, con lo cual se tienen hoy dos modos de intervención estatal en la
economía privada así como en los servicios privados y públicos: la que de modo
general puede realizarse "por mandato de la ley", es decir, por acto
del Congreso, bien cumplido directamente o a través del mecanismo de las facultades
del artículo 76-12, conforme al artículo 32, y la que puede ejercer el
Gobierno, de modo exclusivo, a través de la facultad contenida en el artículo
120-14 sobre el Banco Emisor y sobre las actividades de personas naturales o
jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de
los fondos provenientes del ahorro privado. Esta última, que según el propio
texto será la "necesaria", apunta como toda la intervención estatal,
hacia los fines señalados en el citado artículo 32, comunes al fenómeno
institucional intervencionista, pero dentro del campo propio de la materia a
que se encuentra limitada, es decir, hacia la canalización del ahorro afines de
provecho social. Es decir que la mencionada intervención, sólo puede llevarse a
cabo sobre las actividades de personas naturales o jurídicas cuyo objeto sea el
manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro
privado.
Por lo demás, la
historia de la expedición de la norma así lo confirma. Las intervenciones de
los Senadores Darío Echandía, Carlos Restrepo Piedrahita, Alfonso López
Michelsen, Diego Tovar Concha y Juan José Turbay, y el texto de la proposición
definitiva que corresponde al numeral en estudio, presentada por los Senadores
Restrepo Piedrahita y Turbay, demuestran que cuanto se quiso, fue dotar al
Gobierno de un poder especial de intervención, no compartido con el Congreso
pero ideológicamente ubicado dentro de las finalidades del artículo 32, tanto
sobre el Banco Emisor como sobre las actividades de personas naturales o
jurídicas cuyo objeto fuera el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro
privado. (Tomado de las Actas Nº 34 de 10 de noviembre de 1966, sin número de
16 de noviembre del mismo año y 11 de 22 de febrero de 1967. Archivo del Congreso).
Sabido como es que
el medio legal mediante el cual el Gobierno actúa, es principalmente el de los
Decretos, la Corte estima que el ordinal 14 del artículo 120 ha caracterizado
inequívocamente una modalidad de ellos conocida doctrinariamente como
"decretos autónomos" o "reglamentos constitucionales",
atrás comentados, y cuyo rasgo fundamental consiste en ser la expresión del
poder subordinante, propio, autónomo, igual al de la ley y no compartible con
el del Congreso". (Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia
del 18 de agosto de 1972. M.P.: Dr. Guillermo González Charry).
Durante las
deliberaciones de la Asamblea Constituyente en 1991, el tema del ahorro privado
fue tratado así:
"La
Constitución debe fijar los principios que orientan la regulación de las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y las relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro, para guiar, en lo
sucesivo, la actuación tanto de las autoridades, como de los demás agentes del
sistema.
Las regulaciones
vigentes han sido expedidas para situaciones de emergencia con el fin de
conjurar las crisis desatadas y evitar la extensión de sus efectos. Por ello es
necesario que se sienten las bases para que se revise el régimen financiero,
bursátil y de seguros de tal manera que se adecue a las nuevas exigencias y
necesidades de nuestro tiempo y del futuro.
Se trata de
actividades que son de interés público y que por lo mismo sólo pueden ser
ejercidas previa autorización del Estado, la cual debe otorgarse sin ningún
tipo de discriminación, pero con sujeción a la ley.
La Constitución debe
al mismo tiempo prever la existencia de una ley orgánica que defina las clases,
tamaño y número de las instituciones financieras, bursátiles y de seguros. Con
el objeto de que estas instituciones puedan asumir el papel que les
corresponde, se exige que se acredite una base patrimonial que a su vez
garantice la solidez y solvencia de las mismas. Estas condiciones permitirán
mantener la confianza en el sistema financiero y al mismo tiempo harán posible
la movilización del ahorro privado para financiar las actividades económicas
productivas.
Igualmente, para
autorizar el ejercicio de estas actividades se debe exigir el cumplimiento de
rigurosos requisitos de idoneidad, especialidad y experiencia. Será la única
forma de definir quiénes pueden ejercer estas actividades y recabar por una
absoluta profesionalización de quienes aspiren a dedicarse a tan delicadas
funciones.
Finalmente, estos
principios deben conducir a la definición de las actividades que pueden
desarrollarse dentro de un libre funcionamiento del mercado. En todo caso, la
liberación del mercado exige la intervención y supervisión de las autoridades
para impedir que se diseñen prácticas tendientes a evadir los controles. Por
ello, la ley debe definir la forma como el Estado debe cumplir esa
intervención.
Con estas normas se
logra que el ordenamiento del sistema sea lo más exigente y riguroso posible,
pero sin que se interfiera en el desarrollo de las innovaciones financieras.
(...)
La Constitución
vigente regula la intervención del Presidente de la República en estas materias
como función constitucional propia, vale decir, que por mandato de la Carta el
Presidente puede intervenir sin que medie ninguna ley. Esto contradice el
principio de una mayor injerencia del órgano legislativo nacional, el cual
cuenta con un gran consenso en la Asamblea Nacional Constituyente. Por otra
parte, esa intervención no reglada ofrece una gran incertidumbre, pues nadie
puede saber cuándo o por qué el Ejecutivo puede intervenir y hasta dónde puede
hacerlo.
En consecuencia se
propone crear unas reglas claras de intervención donde todas las personas
naturales o jurídicas del sector financiero conozcan claramente, a través de la
ley, las normas por las cuales se hace la intervención". (Cfr. Gaceta
Constitucional. Tomo III. 1991. Informe Ponencia para Primer Debate en
Plenaria. Constituyentes: Rafael Ignacio Molina Giraldo, Rodrigo Lloreda
Caicedo, Miguel antonio Yepes Parra, Carlos Ossa Escobar, Carlos Lemos Simmonds
y Oscar Hoyos Naranjo).
Al ser expedida la
Constitución de 1991, la atribución presidencial exclusiva y excluyente en
cabeza del Jefe del Estado desapareció como tal y fue objeto de una figura
constitucional diferente: la de las llamadas "leyes marco" o
"leyes cuadro".
En el artículo 150,
numeral 19, literal d), se dijo:
"Artículo
150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce
las siguientes funciones:
(...)
19. Dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
(...)
d) Regular las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;
(...)".
Esta Corte, en
relación con el sentido de la norma, ha considerado:
"Es fácil
advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad
susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el
riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de
cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de
necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que
debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley,
con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo
detallado de la política general  que se satisface con el decreto.
La Asamblea Nacional
Constituyente conservó esta modalidad de ley, adicionando a las materias objeto
de las mismas que contemplaba la anterior Constitución las siguientes: La
regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y la
regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales (CP artículo 150-19-d, e y f). A este respecto se lee en el
informe-ponencia: "La Constitución debe mantener el esquema vigente que le
permite al órgano legislativo nacional expedir normas de carácter general para
organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio, regular el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, dejando al Presidente
la necesaria flexibilidad para disponer, en cada caso, de las medidas que a su
juicio las circunstancias hagan aconsejables, con sujeción a la ley".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de
1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"La institución
de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano
con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su
complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo,
así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales
éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando
esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-013 del 21 de enero de 1993.
M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"La expedición
de toda ley marco implica entonces una distribución de poderes y facultades
legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En
efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los
denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás
amplia, los asuntos a que se refiere la ley,  decretos éstos que, por cierto,
no tienen la misma jerarquía de la ley de la cual se derivan, pese a tener su
misma generalidad y obligatoriedad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-133 del 1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa).
"La capacidad
de intervención del gobierno en las actividades financiera, bursátil y y
aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan organismos públicos o
privados en el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público, está autorizada por el ordinal d), numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política y ratificada por el numeal 25 del artículo 189 de la
misma Carta. El ejercicio de esta función está condicionado a la voluntad del
Legislador, en la medida en que éste debe instruir al ejecutivo para ejercer la
atribución, señalándole, mediante una ley marco, orientaciones y lineamientos a
los cuales debe atenerse en su función interventora.
El artículo 335 de
la Carta, que hace parte del Título XII sobre el Régimen Económico y la
Hacienda Pública, cataloga las actividades a que se refiere el literal d) del
numeral 19 del artículo 150, de "interés público" y somete a la ley,
como se ha visto, "la forma de intervención del Gobierno en estas materias".
La intervención del
gobierno en las actividades financiera , aseguradora, del mercado de valores y
demás que tengan que ver con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público busca que aquéllas se cumplan en concordancia con
el interés público; que se tutelen los intereses de los usuarios  que acuden a
los servicios de las entidades que los ofrecen; que se ofrezcan, en general,
condiciones patrimoniales y de manejo institucional que garanticen adecuadas
condiciones de seguridad y transparencia en el manejo de los recursos de los
ahorradores, depositarios y asegurados.
Los instrumentos de
intervención comprenden todos los mecanismos que permiten manejar el ejercicio
de las referidades actividades, fijar el plazo de las operaciones, señalar las
garantías aplicables a cada operación en particular, establecer el margen de
solvencia y el patrimonio técnico mínimo de la entidad o entidades objeto de
intervención, en resumen, emplear los mecanismos de regulación adecuados que
posibiliten una acción prudencial de los referidos organismos, de manera que
las operaciones autorizadas se realicen con sujeción a su propia naturaleza y
al objeto principal reconocido a la respectiva entidad.
Como se deduce de lo
expresado, el Gobierno carece de competencia para formular o participar en la
formulación de la política de crédito del país, esto es, en la selección
concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicación de recursos e
identificar los sectores económicos destinatarios de los correspondientes
beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las
autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar, de manera que no se puede
asimilar, ni siquiera en parte, la facultad reguladora del crédito, que es función
propia del Banco de la República, con la potestad de intervención del Gobierno
que le asigna la Carta Política para el ordenamiento y control de las
actividades a que alude el numeral 25 del Artículo 189 y demás disposiciones
que se han mencionado.
Resulta obvio
considerar, que el gobierno debe tener en cuenta, en su rol de interventor, las
directrices consignadas en las leyes sobre moneda (C.P. art. 150-13), políticas
monetaria , cambiaria y crediticia (C.P. arts. 150-22 y 372) , así como los
objetivos y metas de la política económica general, cuando éllo incide de
alguna manera en el manejo de las referidas competencias". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994. M.P.: Dr.
Antonio Barrera Carbonell).
"..ha de precisarse
que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las
leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman
los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de
la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no
pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos
típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un
ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos
expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución.
De allí que la Corte
Constitucional no sea el tribunal competente para resolver acerca de su
constitucionalidad, según resulta de las expresas normas contenidas en los
artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta Política.
Se abstiene la
Corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se justifican o no, a la
luz del principio de igualdad, las disposiciones establecidas en los decretos
mencionados por los actores, pues sobre su validez debe resolver el Consejo de
Estado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-129 del 1 de
abril de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"Lo
característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la
Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas,
en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras
el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo
los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente
administrativa.
Así, pues, a
diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en
desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle
según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como
desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral 19) carecen de fuerza
legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente
atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y
directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los
asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del
gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la potestad
reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.), aunque
delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas
por el legislador ". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-608 del 23 de agosto de 1999. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
La distribución de
competencias entre la Rama Legislativa y el Ejecutivo ha sido deslindada por la
jurisprudencia en los siguientes términos:
"Con base en el
mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una
específica materia una especial distribución de competencias normativas entre
la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos
y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del
resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un
ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos
generales ya señalados que son precisamente los que configuran el "marco"
dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los
objetivos y criterios trazados por el legislador". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.:
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"Ahora bien,
establece el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política,
que la materia objeto de análisis, en cuanto corresponde al régimen
prestacional de los empleados públicos, ya que las cesantías reguladas en los
preceptos que se examinan son prestaciones sociales, debe tratarse por el
Congreso mediante normas que tengan un carácter general, conocidas en nuestro
sistema como leyes marco.
En efecto, la
facultad estatal de regulación de las diversas materias contempladas en el
indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos momentos: uno, a cargo
del Congreso, en el cual se fijan las grandes directrices, los objetivos y
criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno cuando
cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a cargo del Ejecutivo,
en el cual se establecen con carácter mucho más específico y concreto las
medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente previstos por el
legislador, lo que implica una considerable ampliación de la potestad
reglamentaria". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-428
del 4 de septiembre de 1997. Ms. Ps. Drs.: José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).
"De conformidad
con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, el
Congreso de la República tiene a su cargo, mediante leyes que la doctrina ha
denominado "marco" o "cuadro", dictar las normas generales
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos.
Por su parte, el
artículo 151 de la Carta determina que el Congreso expide leyes orgánicas a las
cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ley
orgánica el Congreso debe establecer sus propios reglamentos y los de cada una
de las cámaras.
No es propio de la
ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso fijar régimen salarial
alguno, sino señalar las disposiciones a las que debe sujetarse el trámite de los
asuntos a cargo de la Rama Legislativa, tanto en el campo de la aprobación o
improbación de los proyectos de ley y de acto legislativo como en lo referente
al control político, a las elecciones que el Congreso y sus cámaras deben
efectuar y al ejercicio de las demás funciones y competencias a su cargo.
El tema salarial y
prestacional es ajeno a esa materia, específicamente delimitada por la
Constitución y, por lo tanto, las disposiciones que lo consagren deben
plasmarse, no en el reglamento del Congreso sino en leyes generales que tracen
las pautas a las que deba someterse el Ejecutivo con tal fin, y que no son
otras que las ya mencionadas del artículo 150, numeral 19, literal e), de la
Carta.
Como mediante la ley
marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el
Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar
una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la
Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado
establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.
En efecto, lo propio
del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos
previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia
de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de
tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas
por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la
segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas
que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad,
la respectiva materia.
Si el Congreso, en
tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a
establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada
flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo
alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito
que no le es propio -el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera
no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo
tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la
colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines
de aquél. Además, al dejar el campo de fijación de pautas generales para
ingresar en forma total en el de su desarrollo específico, el Congreso infringe
la prohibición contemplada en el artículo 136, numeral 1, de la Constitución
Política: "Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos
de competencia privativa de otras autoridades".
Adicionalmente, al
incluirse normas como las mencionadas en la ley orgánica del reglamento del Congreso,
aparece desvirtuado el artículo 151 de la Constitución, que circunscribe tal
tipo de leyes a establecer el régimen de la actividad legislativa propia de
aquél.
Ello no quiere
decir, como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la Corte, que el límite
trazado por la Constitución entre los dos momentos de actividad de regulación
estatal en las aludidas materias se encuentre demarcado de manera absoluta, ni
que, por lo tanto, carezca el Congreso de competencia para formular algunas
precisiones necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley
marco, particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la
Constitución a la ley.
(...)
Lo que se quiere
significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible
para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales,
adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se
presenten dentro de la vigencia de la ley marco". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-196 del 13 de mayo de 1998. M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
Es claro para la
Corte, entonces, que la regulación de las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y, como dice textualmente el literal d) del artículo 150 de la
Constitución, "cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento
e inversión de los recursos captados del público", después del 7 de julio
de 1991, fecha en la cual entró a regir la nueva Carta por haberse producido la
publicación oficial de sus mandatos, ya no puede ser objeto de disposiciones
puestas en vigencia mediante decreto presidencial.
Así lo resaltó
reciente Fallo proferido por esta misma Sala:
"Ahora bien, la
existencia de áreas de regulación nítidamente demarcadas por el propio
Constituyente implica que ni el Presidente puede invadir el campo de actividad
del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la fijación de elementos
concretos en la materia sobre la cual recaen las pautas generales que debe
trazar.
De allí que resulten
inconstitucionales por igual las leyes marco que se apartan de su
característica y necesaria amplitud para ingresar en el terreno de lo
específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos con
invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla y
cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan.
Por la misma razón,
con base en la expresa y contundente prohibición contemplada en el artículo
150, numeral 10, de la Carta Política, no es posible que el Congreso expida
leyes de facultades extraordinarias autorizando al Gobierno para dictar, bajo
la forma de decretos leyes, lo que en realidad debe ser una ley marco. Sería
inconstitucional el acto del Congreso que delegara lo que no puede delegar a
partir de la Constitución de 1991, y serían inconstitucionales los decretos que
se hubiesen dictado, ya que éstos no podrían consagrar en su texto contenido
alguno propio de la ley marco en cualquiera de las materias que señala el
artículo 150, numeral 19, del Estatuto Fundamental. Ellas deben ser objeto,
siempre, de una regulación que normativamente presenta dos fases: la
legislativa, exclusiva del Congreso, que señala pautas generales y fija
criterios, la que de ningún modo puede estar contenida en decreto, ni siquiera
en virtud de facultades extraordinarias; y la ejecutiva, que establece en
concreto y teniendo a la vez por fundamento y por límite la ley marco, las
reglas específicas en cuya virtud se realizan los objetivos y propósitos del
legislador, lo que ha sido confiado al Presidente de la República". (Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-608 de 1999, ya citada).
La Constitución de
1886, cuyo texto, reformado en 1968, introdujo la atribución constitucional
propia del Presidente de la República en materia de ahorro y crédito, y de
intervención en la banca estatal y en el manejo e inversión de los recursos
captados del público, fue derogada expresamente, con efecto inmediato, por el
artículo 380 de la nueva Constitución. Esta, en la materia, modificó el esquema
de funcionamiento de todas las ramas del poder público y, en lo que toca con el
Presidente de la República, le quitó algunas atribuciones con el objeto de
devolver al Congreso sus antiguos poderes.
En el asunto objeto
de estudio, no se remite a duda que el Constituyente quiso sustraer a la influencia
y decisión exclusivas del Ejecutivo la regulación de los importantes temas que
venían siendo de su privativo resorte, y, por el contrario, entregar al
Congreso, por la vía de las leyes "marco", la autoridad suficiente
para sujetar, mediante pautas y criterios legislativos -formales y orgánicos-,
la futura actividad administrativa del Presidente de la República.
Afirma la Corte que
ni siquiera en virtud de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de
facultades extraordinarias puede ahora el Presidente de la República dictar
normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin que previamente
le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios mediante ley del
Congreso, que constituya el marco de su actividad reguladora. Y ello en virtud
de perentorios mandatos superiores.
En efecto, el
artículo 150, numeral 19, de la Carta, que sustituyó el numeral 14 del artículo
120 de la Constitución anterior, incorporó expresamente estas materias dentro
del conjunto de las que deben ser tratadas en dos etapas sucesivas por el
Congreso y el Gobierno, de la manera expuesta.
Por su parte, el
artículo 335 de la Carta Política señala con certidumbre que el ejercicio de
las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación (y
remite expresamente al literal d) del numeral 19 del artículo 150) sólo puede
tener lugar "conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención
del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del
crédito".
Alguien podría
preguntar si la expresión "ley", usada en el citado artículo, se
refiere únicamente a las leyes en sentido formal y orgánico expedidas por el
Congreso o si incluye también los decretos con fuerza de ley dictados por el
Ejecutivo, autorizado temporalmente por el legislador ordinario.
Al respecto, debe
consultarse no sólo el artículo 150, numeral 19, literal d), en concordancia
con el mencionado 335, que reservan para tales efectos la institución de las
"leyes marco", sino la tajante prohibición del artículo 150, numeral
10, de la Constitución, que excluye toda posibilidad de que las pautas,
objetivos y criterios en la materia estén plasmados en decretos leyes, pues en
ese campo el Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al
Presidente de la República.
Así lo ha entendido
la jurisprudencia de esta Corte, pese a la letra de la compilación oficial del
texto constitucional de 1991, que remite en la materia al numeral 20 del
artículo 150 C.P., para estructurar la prohibición en cuanto al otorgamiento de
facultades extraordinarias.
De una parte, la
estructura misma del sistema de leyes marco exige la existencia de dos momentos
en la actuación estatal, nítidamente diferenciados entre sí, que no pueden
coincidir en cabeza de la misma autoridad sino que, por el contrario, deben
hallarse distribuidos en el Congreso y el Ejecutivo, cuyas decisiones
-generales unas, específicas las otras- se complementen entre sí para alcanzar
los fines que la Constitución señala.
En ese sentido, en
especial en lo relativo a una función que antes fue exclusivamente del Gobierno
(art. 120, numeral 14, de la Constitución derogada), y que dejó de serlo por
expresa y deliberada voluntad del Constituyente, no se concibe la posibilidad
de una delegación legislativa, o la entrega por parte del Congreso de su
potestad, propia y natural, de fijar las grandes políticas en el campo
financiero para ser desarrollada por el Presidente de la República.
A la luz de la
Constitución, aunque la prohibición del artículo 150, numeral 10, no fuera tan
expresa y contundente, mal estaría admitir que el Gobierno se pudiese autorizar
a sí mismo, aun revestido de poderes extraordinarios, para regular las materias
de ahorro y crédito, y menos que le fuese dado estipular, para él, un marco de
actuación exento de la restricción inherente a la figura constitucional que se
estudia. Esta supone una doble competencia en etapas sucesivas, para que,
evitando la concentración funcional en manos del Ejecutivo, sea otro órgano del
Estado -el legislativo- el que, al expedir reglas, criterios y pautas, delimite
y controle por anticipado las gestiones de aquél.
Por otra parte, como
lo ha recalcado en varias ocasiones la doctrina de la Corte Constitucional, la
remisión del numeral 10 al 20 del artículo 150 de la Carta no obedeció más que
a una lamentable inadvertencia al producirse un cambio de numeración en los
ordinales del precepto (Cfr., entre otras, Corte Constitucional, Sentencia
C-417 del 18 de junio de 1992. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz, y Sentencia C-608
del 23 de agosto de 1999, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo), pero
jamás a prohibir la concesión de facultades extraordinarias al Presidente para
el efecto, mucho más cercano a su propia función, de "crear los servicios
administrativos y técnicos de las cámaras". Esto último habría carecido de
toda fundamentación razonable, y también la correlativa circunstancia de que
materias tan importantes como las señaladas en el numeral 19 del mencionado
artículo hubiesen quedado expuestas sin limitación al otorgamiento de esas
autorizaciones, permitiendo al Congreso marginarse -por la vía de la
delegación- de una de sus esenciales atribuciones en el contexto de la nueva
Carta Política.
Añádase a lo dicho
que, en esa hipótesis, no se habría hallado razón para descartar la posibilidad
de facultades extraordinarias con el objeto de expedir códigos, leyes orgánicas
y leyes estatutarias, dando en cambio a las leyes marco un trato amplio y
flexible, injustificadamente distinto.
Por eso, uno de los
delegatarios a la Asamblea Constituyente, el doctor Alfonso Palacio Rudas,
escribió así al respecto:
"Paradójicamente,
en la nueva Carta las atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso
surgen del numeral 10 del artículo 150, al prohibirle que en tiempo de paz
habilite al Gobierno para legislar sobre las siguientes materias: a) impuestos;
b) códigos; c) derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección, la administración de justicia, la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de
la oposición y las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de
participación ciudadana, y finalmente los estados de excepción, ítems todos
pertenecientes a la ley estatutaria; d) los reglamentos del Congreso y de cada
una de las cámaras, el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el plan
general de desarrollo, y las relacionadas con la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales, las cuales son objeto de leyes
orgánicas; e) las materias atinentes al crédito público, comercio exterior,
cambio internacional, los aranceles y tarifas, las actividades financiera,
bursátil y aseguradora, el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, así como el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales,
materias todas a las cuales se refiere el numeral 19 del artículo 150, que
tampoco pueden ser objeto de facultades extraordinarias.
(...)
En concreto, ¿cuáles
son las materias objeto de facultades extraordinarias? La respuesta es
sencilla. Todas aquellas cuya naturaleza sea la propia de la normatividad
común, excepto los códigos, y las tributarias. Este es el alcance correcto del
artículo 150 numeral 10, en particular su último párrafo. Y me refiero
expresamente a él como sometida a facultades extraordinarias la atribución 20
del artículo 150 que se refiere a una prerrogativa inherente al Congreso, pues
se trata de la creación de los servicios administrativos y técnicos de las
cámaras. Lo que ocurrió fue que en la votación final de la norma que comento se
retiró la atribución 15, referente al estatuto general de la administración
pública. De suerte que el numeral 20, al que se le asignaron las normas generales
pasó a ser la atribución 19. Sin embargo, se omitió efectuar la concordancia
con lo dispuesto en el numeral 10 sobre facultades extraordinarias. Parece
oportuno hacer esta aclaración para evitar futuros equívocos derivados de los
apresuramientos que dieron origen a sucesivos gazapos". (Cfr. Palacios
Rudas, Alfonso. El Congreso en la Constitución de 1991. 2ª edición aumentada.
Thomas Greg & Sons de Colombia TM Editores. págs. 113 y 118).
Por otro lado, los
numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución, que establece las
funciones del Presidente de la República, estatuyen:
"Artículo
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(...)
24. Ejercer, de
acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que
realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles.
25. Organizar el
Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de
terceros, de acuerdo con la ley.
(...)".
¿Qué ha ocurrido con
la regulación de las actividades financieras de las corporaciones de ahorro y
vivienda, con el sistema de valor constante, con el manejo de los recursos
captados del público y con el de los préstamos en UPAC para adquisición de
vivienda, materias todas éstas que encajan sin duda en el ámbito normativo de
los artículos 150, numeral 19, literal d), y 335 de la Constitución?
Ninguna necesidad
tendríamos de preguntarnos acerca del tema si no fuera porque  las
disposiciones  que  en  la  actualidad regulan las aludidas materias -que son
justamente las demandadas- están contenidas en decretos con fuerza de ley
expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias después de iniciada la vigencia de la Constitución de 1991, y
no en "leyes marco".
Los decretos
autónomos preconstitucionales, también aquí acusados, fueron sustituidos, como
se ha visto, por las nuevas normas legales, integrantes del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero.
No puede perderse de
vista que el Constituyente previó la transición que se generaba a partir de las
mutaciones que introducía y consagró, con carácter temporal, una obligación en
cabeza del Gobierno.
El artículo 49
transitorio de la Constitución dispuso:
"Artículo
transitorio 49. En la primera legislatura posterior a la entrada en
vigencia de esta Constitución, el Gobierno presentará al Congreso los proyectos
de ley de que tratan los artículos 150, numeral 19, literal d), 189, numeral
24, y 335, relacionados con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público. Si al término de las dos legislaturas ordinarias
siguientes, este último no los expide, el Presidente de la República pondrá en
vigencia los proyectos, mediante decretos con fuerza de ley".
El artículo 50
transitorio Ibídem señaló:
"Artículo
transitorio 50. Mientras se dictan las normas generales a las cuales debe
sujetarse el Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público, el Presidente de la República
ejercerá, como atribución constitucional propia, la intervención en estas
actividades".
Quiso, pues, el
Constituyente que se dictara la "ley marco", que se trazaran en
normas aprobadas por el Congreso las pautas, directrices, objetivos y criterios
referentes a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público.
En otras palabras,
en lo que concierne a este proceso, era la voluntad del Constituyente la de que
todo lo relativo al sistema UPAC se incorporara en leyes de la naturaleza mencionada
y que, después, ellas fueran desarrolladas por el Gobierno dentro de las
limitaciones y restricciones que ya anotó la Corte.
No obstante, lo que
se hizo no obedeció al aludido mandato, y las reglas pertinentes, contra el
querer de la Constitución, están consagradas en un decreto con fuerza de ley
dictado por el Presidente de la República en desarrollo de facultades
extraordinarias, expresamente prohibidas en el artículo 150, numeral 10, de la
Carta Política.
La norma no consagró
una sugerencia ni una facultad en cabeza del Ejecutivo, sino que, con carácter
imperativo, le impuso un deber y le fijó un plazo.
Debe observarse que,
a la manera como lo contempla el artículo 341 de la Constitución en lo relativo
al Plan General de Inversiones Públicas, el transitorio en comento estipuló,
temporalmente -esto es, durante la transición constitucional-, una forma de
legislación extraordinaria: si en cierto plazo el Congreso no expedía el
estatuto que se le confiaba, la potestad, para ese caso, por una sola vez,
correspondía al Presidente de la República, quien quedaba autorizado para poner
en vigencia las normas mediante decretos con fuerza material legislativa.
Claro está, después
de superada la etapa de transición entre una y otra Carta Política, el Congreso
conserva siempre su atribución exclusiva de dictar las normas marco en las
referidas materias, sin que le sea posible transferirla al Ejecutivo y sin que
la figura transitoria que le permitía al Presidente sustituir al Congreso pueda
volver a considerarse válida.
Ahora bien, la
competencia subsidiaria y también temporal del Presidente de la República
contemplada en el artículo transitorio 50 de la Constitución ha desaparecido
con la expedición de la Ley 35 de 1993 y con mayor razón si se considera que el
Congreso ha dictado nuevas normas mediante la Ley 510 de 1999.
Pero, volviendo al
momento de transición constitucional, que aquí es menester examinar para saber
en qué contexto normativo se expidió el Decreto 663 de 1993, debe verificarse
lo siguiente, que es demostrativo de que, para entonces, la voluntad del
Constituyente en el sentido de que el Congreso expidiera la normatividad marco
en materia financiera, no fue realizada, al menos en lo que respecta a la
financiación de vivienda a largo plazo:
En el asunto objeto
de estudio, el Gobierno Nacional tenía un término: el de la primera legislatura
posterior a la entrada en vigencia de la Constitución, es decir, la que,
habiendo principiado el 1 de diciembre de 1991, culminaba el 26 de junio de
1992 (artículo transitorio 4 C.P.).
Según el precepto, a
partir del 20 de julio de 1992, el régimen de sesiones del Congreso sería el
previsto en las normas permanentes (art. 138 C.P.).
Dentro del lapso
indicado por la norma transitoria (que vencía, según lo dicho, el 26 de junio
de 1992), el Ejecutivo debía presentar los proyectos de "ley marco"
relacionados con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra referente al manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, como lo son los que permiten el funcionamiento del sistema UPAC o,
en general, los atinentes a financiación de vivienda a largo plazo.
También el Congreso
de la República tenía un término: si al finalizar las dos legislaturas
ordinarias siguientes (1992-1993 y 1993-1994) no expedía las correspondientes
leyes, el Presidente de la República pondría en vigencia los proyectos mediante
decretos con fuerza de ley.
Según certificación
del Secretario General del Senado de la República, durante la primera legislatura
a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991 el Gobierno no
presentó proyecto de ley marco sobre la regulación de la actividad financiera o
aquella relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público.
Por su parte, el
Secretario General de la Cámara de Representantes certificó que el Ministro de
Hacienda y Crédito Público de la época presentó el 5 de agosto de 1992,
"dentro de la legislatura siguiente a la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991" (lo cual, como se ha visto, no es exacto), el
proyecto de ley número 101/92 Senado-145/92 Cámara, "Por el cual se dictan
las normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades
financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras
disposiciones en materia financiera y aseguradora", hoy Ley 35 del 5 de enero
de 1993. No obstante, analizado el contenido normativo del Estatuto en mención,
no encuentra la Corte ninguna pauta general por medio de la cual se haya
pretendido regular el asunto del sistema UPAC ni lo referente a la financiación
de vivienda a largo plazo. Normas de ese carácter son indispensables no
solamente en razón de lo que se viene exponiendo sino a la luz del artículo 51
de la Constitución.
Este mandato, que ya
había sido materia de análisis y desarrollo en la jurisprudencia de la Corte,
no puede perderse de vista al examinar la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
En efecto, al amparo
del artículo 51 de la Constitución, en concordancia con el 335 Ibídem, cuando
las pautas, directrices, criterios y objetivos que debe fijar el Congreso en
cuanto a la regulación de las actividades de captación, intermediación,
inversión y aprovechamiento de recursos provenientes del público, se refieren a
la financiación de vivienda a largo plazo, no pueden ser las aplicables a todo
el sistema financiero, bursátil y asegurador, que hoy por hoy están
contempladas principalmente en la Ley 35 de 1993, sino que deben tener por
objeto especial y directo el que dicha norma constitucional prevé, es decir, la
fijación de las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho que todos
los colombianos tienen a una vivienda digna, y la promoción de planes de
vivienda de interés social, "sistemas adecuados de financiación a
largo plazo" (subraya la Corte) y formas asociativas de ejecución de estos
programas de vivienda.
A ese respecto, debe
reiterarse lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-252 del 26 de
mayo de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza de Gómez) y C-383 del 27 de mayo de
1999 (M.P.: Dr Alfredo Beltrán Sierra):
"El
Constituyente impuso al Estado, en forma expresa, la obligación de promover,
para la adquisición de vivienda, "sistemas adecuados de financiación a
largo plazo" (artículo 51 de la Constitución). Además, estableció los
mecanismos de intervención en los artículos 333 y 334 de la Carta, y en otras
normas de carácter constitucional, como el artículo 150, numeral 19, literal
d). Todo enmarcado para garantizar la prevalencia de principios de justicia y
equidad, pues debe recordarse que la Constitución desde su Preámbulo busca que
se “garantice un orden político, económico y social justo.”
El primero de estos
artículos, el 333, consagra la libre competencia, la que desde luego opera en
el sistema financiero, como un derecho que supone responsabilidades, y advierte
que la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que impone
obligaciones, principios que se hacen efectivos cuando el objeto de la entidad
es ofrecer alternativas de financiación para suplir una necesidad que el
Constituyente reconoció como inherente a la condición de dignidad del
individuo: la vivienda".
"...la
Constitución establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los
derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no
puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por
ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho", así como el promover
"planes de vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de
financiación a largo plazo".  Es decir, conforme a la Carta Política no
puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias
colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del
Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción
individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la
Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable
a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en
condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de
planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto
éste último que la propia Carta define como de "interés social".
4.4.  Para la Corte
es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder adquisitivo de la
moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de actualización en su valor
real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice
conforme a la corrección monetaria.
4.5.  Es decir, la
actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias contraídas a
largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no
vulnera por sí misma la Constitución. Con ello se mantiene el equilibrio entre
acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuído su valor, ni
el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del
poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación.
4.6.  Encuentra la
Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece
que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de "fijar la metodología
para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos
de la tasa de interés en la economía",  implica que la corrección
monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en
el mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un
nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que este
produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda,
pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su
utilización, el cual se determina por las tasas de interés.
4.7.  Por ello, a
juicio de la Corte al incluír como factor de la actualización del valor de la
deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en
un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se
aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un
excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía
inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón,
aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del
Derecho, es decir opuesto a la "vigencia de un orden justo", como lo
ordena el artículo 2º de la Constitución.
4.8.  Semejante
sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte
adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de
manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues
ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de
vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los
ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se
realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino
bajo otros criterios". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-383 del 27 de mayo de 1999).
Es justamente esa
normatividad marco, en materia de financiación de vivienda a largo plazo, la
que hace falta cuando se coteja el contenido de lo aquí demandado con los
preceptos constitucionales de 1991.
Como dijo el actor,
al expedirse el Decreto 663 de 1993, no existía en el ordenamiento ninguna ley,
expedida por el Congreso -que en este campo no puede delegar sus atribuciones-
por la cual se fijara el marco del sistema de financiación de vivienda a largo
plazo, y que pudiera desarrollar el Ejecutivo como lo estipuló el artículo 150,
numerales 10 y 19, de la Carta Política.
Es importante anotar
que la primera legislatura después de la expedición de la Constitución de 1991,
según lo dispuesto en el artículo transitorio 4 Ibídem, comprendía los
períodos del 1 al 20 de diciembre de ese mismo año, y del 14 de enero al 26 de
junio de 1992.
El Gobierno presentó
el proyecto de ley marco -hoy Ley 35 de 1993-, el día 5 de agosto de 1992, tal
como consta en certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes. Lo anterior quiere decir que el Gobierno sobrepasó el término
establecido en el artículo 49 transitorio, y aunque no es eso lo que ahora
juzga la Corte, es evidente que al usar el Gobierno las facultades
extraordinarias, conferidas con el fin de actualizar el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, para expedir el marco normativo sobre financiación de
vivienda a largo plazo, que ha debido expedir el Congreso, violó la
Constitución. Y lo hizo, entre otras razones, por cuanto ni aun considerando en
gracia de discusión -lo cual no es aceptado por la Corte- que el Decreto 663 de
1993 fuese el desarrollo administrativo de la Ley 35 de 1993, en su calidad de
ley marco (la jurisprudencia constitucional ha sido constante en atribuir a ese
estatuto el carácter de "decreto-ley" y no el de acto administrativo),
existiría la carencia de la normatividad general, que fijara pautas, criterios
y objetivos en materia de financiación de vivienda a largo plazo, pues ella,
con el carácter especial exigido por el artículo 51 de la Constitución, está
ausente en la Ley 35 de 1993.
En  conclusión, el
Gobierno  no  elaboró  los proyectos en  la  materia aludida -que es la del
presente proceso de constitucionalidad-, ni los presentó dentro del término que
se le concedía por la norma transitoria (art. 49 transitorio C.P.) y por lo
tanto el mecanismo de legislación extraordinaria ya mencionado no podía operar,
toda vez que jamás principió a transcurrir el plazo para el Congreso. La
iniciación del respectivo término en contra del Congreso exigía que, a su vez,
el Ejecutivo hubiese actuado dentro del suyo.
Si ese era el
esquema constitucional dentro del cual podía el Gobierno actuar para suscribir
la normatividad sobre valor constante, crédito y financiación de vivienda a
largo plazo, dentro de los nuevos lineamientos establecidos por la Carta
Política de 1991; si no se puso en práctica, como lo ordenó el Constituyente;
si no hubo "ley cuadro" dentro de la cual obrara el Ejecutivo; y si,
además, las normas marco, por prohibición expresa del artículo 150, numeral 10,
Ibídem, no podían estar contenidas en decretos dictados con base en
facultades extraordinarias, ya que el Congreso no estaba autorizado para
concederlas, surge de bulto la inconstitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Todas ellas tratan
de manera específica precisamente sobre los asuntos que, al tenor de los
artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 de la
Constitución, han debido ser materia de las directrices, objetivos y criterios
establecidos por el Congreso para su posterior desarrollo por el Ejecutivo.
Una revisión de los
temas abordados por la normatividad enjuiciada permite establecer que su
contenido corresponde a una vía constitucional diferente de la que fue usada
para ponerlas en vigencia:
Las disposiciones
demandadas se refieren a la finalidad que tienen las corporaciones de ahorro y
vivienda; el establecimiento de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC;
las estipulaciones de los contratos sobre constitución de depósitos de ahorro;
el otorgamiento de préstamos; las obligaciones en moneda legal y su
determinación mediante la aplicación de la equivalencia del UPAC; el deber de
las corporaciones de ahorro y vivienda de informar al público sobre la
equivalencia en moneda legal de las cantidades en UPAC; el cálculo para su
liquidación; el concepto de tasa efectiva para los efectos legales del sistema
de valor constante; las modalidades de captación del ahorro de valor constante;
las cuentas de ahorro y los certificados de valor constante; los plazos de
expedición de tales certificados; las normas aplicables a los depósitos
ordinarios; las "cuentas de ahorro especial" y su tratamiento; las
prohibiciones y limitaciones a las operaciones de crédito; la capitalización de
intereses en este tipo de créditos, y disposiciones complementarias sobre la
materia.
Así, pues, todas
estas normas sobre las cuales recae el presente análisis constitucional, son la
base jurídica del denominado sistema -UPAC-, el cual fue originalmente
concebido para captar ahorros del público y otorgar préstamos hipotecarios a
largo plazo destinados a la adquisición de vivienda. Las disposiciones acusadas
conforman un conjunto normativo destinado a desarrollar ese sistema y, en tal
virtud, están íntimamente atadas unas a otras, y ello se deduce de su
contenido.
En efecto, en las
disposiciones en cuestión y en las que las complementan se determina cuáles son
los instrumentos de captación del ahorro de valor constante (la cuenta de
ahorro de valor constante y el certificado de ahorro de valor constante); y se
establece que para el fomento del ahorro destinado a la construcción  deberá
aplicarse  la   unidad   de   poder   adquisitivo  constante -UPAC-. También
dicha normatividad señala lo que ha de entenderse por tasa efectiva de interés,
para los efectos legales del sistema de valor constante, y la forma en que las
corporaciones de Ahorro y Vivienda deben llevar a cabo la contabilidad de los
recursos captados a través de los instrumentos propios del valor constante, y
crea y regula las "cuentas de ahorro especial" de valor constante.
Son normas, en fin,
que pertenecen al género de la regulación de las actividades financieras, de
crédito y de captación, aprovechamiento e inversión de recursos integrantes del
ahorro privado, y a la especie de disposiciones que, según los artículos 51 y
150, numeral 19, literal d), deben estar contenidas, en cuanto se refieren al
sistema de financiación de vivienda a largo plazo, en norma legal dictada
privativa y excluyentemente por el Congreso.
Por tanto, el
Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas; invadió la
órbita propia del Congreso de la República; vulneró el artículo 113 de la
Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150,
numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibídem, y, por
supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los
requisitos constitucionales, quebrantando el principio medular del artículo 3
de la Constitución.
Se declarará la
inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993, estructuran el
sistema UPAC.
4. La
inexequibilidad que habrá de declararse no revive las disposiciones anteriores
Autorizada como está
la Corte para precisar los efectos de sus sentencias, debe expresar respecto de
la presente que ella no revive las normas que antecedieron a las encontradas
inexequibles. Aceptarlo así implicaría admitir que, contra lo expuesto en este
Fallo, siguieron rigiendo en la materia objeto de regulación por ley marco unas
disposiciones dictadas por el Presidente de la República con base en facultades
extraordinarias -lo cual está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la
Constitución- o, peor todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy
ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales
decretos habían sido retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de
1991, expedido el 4 de junio de ese año, antes de que principiara la vigencia
de la actual Constitución Política.
5. Efectos
ultraactivos de las normas que se declaran inexequibles
Las normas acusadas,
integrantes del Decreto 663 de 1993, son retiradas del ordenamiento jurídico,
por ser inconstitucionales, desde la fecha de notificación de la presente
Sentencia. No obstante, en cuanto el vicio encontrado en ellas, que ha
provocado la declaración de inexequibilidad, consiste precisamente en que las
reglas generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar
contenidas en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto
expedido con base en facultades extraordinarias, la Corte considera
indispensable dar oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribución
constitucional y establezca las directrices necesarias para la instauración del
sistema que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío
inmediato, por falta de normatividad aplicable.
Para la Corte es
claro que, con miras a un adecuado tránsito entre los dos sistemas, sin
traumatismos para la economía, es el caso de que las normas retiradas del
ordenamiento jurídico puedan proyectar sus efectos ultraactivos mientras el
Congreso, en uso de sus atribuciones, dicte las normas marco que justamente se
han echado de menos, y el Ejecutivo, por decretos ordinarios, las desarrolle en
concreto.
Se estima razonable,
entonces, que dicha ultraactividad de las normas excluidas del orden jurídico
se prolongue hasta el fin de la presente legislatura, es decir, hasta el 20 de
junio del año 2000.
Pero la Corte
Constitucional no podría autorizar que ese lapso de vigencia ultraactiva de las
normas declaradas inexequibles -en el que debe tener lugar el tránsito
institucional hacia el nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo,
una vez desaparecido el denominado UPAC- transcurra sin que la forma de
liquidar cuotas y saldos se ajuste, como ha debido ocurrir desde la fecha de
notificación, a lo dispuesto en la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999
(M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).
Mediante dicho
Fallo, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, se resolvió la
inexequibilidad de las expresiones del literal f) del artículo 16 de la Ley 31
de 1992, según las cuales la Junta Directiva del Banco de la República, al
fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la
UPAC, debía procurar que ella reflejara también los movimientos de la tasa de
interés en la economía.
En la Sentencia la
Corte observó, además, que "...al incluir la variación de las tasas de
interés en la economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad de
Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo mantenimiento
del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal
manera que ello apareja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio
de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del
deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se
les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en
Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente
intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen
produciendo nuevos intereses en forma indefinida". (Subraya la Corte).
Como conclusión de
todo lo dicho en tal providencia, la Corte advirtió:
"De esta
suerte, ha de concluirse entonces por la Corte que por las razones ya
expuestas, la determinación del  valor en pesos de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante "procurando que ésta también refleje los movimientos
de la tasa de interés en la economía", como lo establece el artículo 16,
literal f), de la Ley 31 de 1992 en la parte acusada, es inexequible por ser
contraria materialmente a la Constitución, lo que significa que no puede
tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a la liquidación, a partir de
este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos con anterioridad
y en lo que respecta a los créditos futuros, pues esta sentencia es
"de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los
particulares", de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto
2067 de 1991". (Subraya la Corte).
La Corporación
previno que, para efectos de la cosa juzgada que habría de producir lo entonces
decidido, "la motivación (que en los párrafos anteriores acaba de
transcribirse) y la parte resolutiva del fallo constituyen, en este caso, un
todo inescindible, en cuanto respecta a la inexequibilidad de la expresión
acusada del artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992".
Para la Corte es
claro que de lo dicho ha debido resultar una inmediata incidencia de lo
resuelto en la liquidación de las cuotas y saldos por deudas en UPAC, pues no
es lo mismo multiplicar el número de unidades de poder adquisitivo debidas por
una UPAC cuyo valor se ha liquidado con el DTF, que hacerlo -como ha debido
hacerse desde la Sentencia- a partir de una UPAC cuyo valor no incorpore -y no
ha de incorporar nada, ni en mínima parte- los movimientos de la tasa de
interés en la economía.
Debe, pues, darse
una adecuación de todas las obligaciones hipotecarias en UPAC después de la
fecha de notificación de la aludida Sentencia.
Es evidente que,
además de los controles a cargo de la Superintendencia Bancaria sobre el
comportamiento de las entidades financieras al respecto, para sancionarlas con
la drasticidad que se requiere si llegan a desvirtuar en la práctica o si hacen
inefectivo lo ordenado por la Corte, los deudores afectados por haberse visto
obligados a pagar más de lo que debían, gozan de las acciones judiciales
pertinentes para obtener la revisión de sus contratos, la reliquidación de sus
créditos y la devolución de lo que hayan cancelado en exceso.
De todo lo anterior
se concluye que la postergación de los efectos de esta Sentencia queda
condicionada al efectivo, real, claro e inmediato cumplimiento de la Sentencia
C-383 del 27 de mayo de 1999, dictada por la Sala Plena.
6. Unidad
normativa
La Corte considera
que, no obstante haber sido demandados apenas algunos fragmentos de artículos
pertenecientes al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los apartes objeto
de glosa guardan relación íntima e inseparable con el conjunto de las normas de
dicho estatuto relativas al sistema de financiación de vivienda a largo plazo,
bajo la modalidad de las denominadas unidades de poder adquisitivo constante
-UPAC-: los artículos 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y
140 del Decreto 663 de 1993.
En ese conjunto
normativo se encuentra el denominador común de haber dispuesto, por la vía de
las facultades extraordinarias, las pautas, objetivos y criterios en la aludida
materia, lo que constituye precisamente el cargo principal formulado por el
actor y el fundamento de la inexequibilidad que mediante este fallo habrá de
declararse.
Por lo tanto, con
base en lo previsto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, para que el
fallo no sea inocuo, la Corte integrará la unidad normativa, incorporando los
preceptos no demandados atinentes al tema y declarará también su
inexequibilidad.
Al respecto debe
recordarse:
"Para que la
Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un
ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado
presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser
cotejado con los postulados y mandatos constitucionales.
Las expresiones
aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas
ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son
constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a
cabo un juicio sobre la materia.
Es necesario que,
por una parte, exista proposición jurídica integral en lo acusado y que, por
otra, en el supuesto de su inexequibilidad, los contenidos restantes de la
norma conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos.
En principio, el
hecho de que el objeto de la decisión de la Corte esté compuesto sólo por
palabras que de suyo nada expresan, mandan, prohiben ni permiten, debería
conducir a la sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de aquélla.
Pero, en razón del
carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse de tecnicismos y
complejidades procesales con miras a la efectividad del derecho político del
ciudadano (art. 40 C.P.), esta Corte prefiere interpretar la demanda, en
búsqueda de su propósito, y estructurar, con base en él, y con apoyo en lo ya
decidido en anteriores sentencias que han hecho tránsito  a cosa juzgada, la
proposición jurídica completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual
habrá de recaer el examen de constitucionalidad y el fallo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-565 del 7 de octubre de 1998).
Conoce la Corte
Constitucional que el Congreso ha expedido la Ley 510 de 1999, que señala
pautas en materia financiera y que el Ejecutivo debe desarrollar.
Esas disposiciones
no están sujetas a examen de la Corte, pues no han sido demandadas y, en
consecuencia, nada se dirá en este Fallo acerca de su constitucionalidad,
aunque debe advertirse que están en pleno vigor y que lo resuelto en la
presente providencia en nada obsta para su cumplimiento.
El artículo 18 del
Decreto 663 de 1993 fue modificado por el 14 de la Ley 510 de 1999, y el 23,
numerales 1 y 3, fue derogado expresamente por el artículo 123 Ibídem, y
lo propio ocurrió con algunas de las disposiciones que integran unidad
normativa con lo acusado, pero la Corte, que no se pronuncia en esta Sentencia
acerca de la constitucionalidad de los nuevos textos por no estar demandados,
declarará la exequibilidad de los preceptos originales, que pueden estar
produciendo efectos, tal como resulta de reiterada jurisprudencia.
La parte motiva de
esta Sentencia se encuentra en relación inescindible y necesaria con lo que se
resuelve.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase INHIBIDA
para resolver acerca de la constitucionalidad de los decretos autónomos 677,
678, 1229 y 1269 de 1972, y 1127 de 1990, por carencia actual de objeto.
Segundo.- Declárase
INHIBIDA para resolver acerca de la exequibilidad del Decreto 1730 de
1991, ya excluido del ordenamiento jurídico, con excepción de los artículos
2.1.2.3.22 a 2.1.2.3.26, inclusive, los cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Tercero.- Decláranse
INEXEQUIBLES en su totalidad los siguientes artículos del Decreto 663 de
1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), que estructuraban el sistema
UPAC: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140.
Cuarto.- Los
efectos de esta Sentencia, en relación con la inejecución de las normas
declaradas inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio del año 2000,
pero sin perjuicio de que, en forma inmediata, se dé estricto, completo e
inmediato cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27
de mayo de 1999, sobre la fijación y liquidación de los factores que inciden en
el cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal
como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva y, por
tanto obligatoria.
Cópiese,
notífiquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                        ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO            CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                          FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
de voto a la Sentencia C-700/99
ESTATUTO
ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Incorporación de normas vigentes
relativas al sistema financiero (Salvamento de voto)
Cada vez que la
Corte ha comprobado que el Gobierno, en ejercicio de las facultades
extraordinarias derivadas del segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de
1993, no ha hecho sino “incorporar” o  “transcribir” en el D-L 663 de 1993
"normas vigentes" relacionadas con el sistema financiero, ha
declarado indefectiblemente su exequibilidad. Se ha sostenido de manera
consistente en todos los casos que tales facultades extraordinarias no violaban
la anotada interdicción constitucional, pues ellas no se orientaban a que el
Gobierno dictara un código o remplazara al Legislador en la expedición de la
respectiva ley-marco. De otro lado, invariablemente se ha verificado que el
quehacer del Gobierno se circunscribiera a “transcribir”, sin cambiar, el
contenido de las normas que se “incorporaban” en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero. Ahora, la operación de “actualización”, según lo ha señalado la
Corte, consiste simplemente en “incorporar”, sin variar su contenido, las
"disposiciones vigentes" relativas al sistema financiero, dentro de
un único cuerpo normativo denominado “Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero”.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Incorporación de normas vigentes relativas al sistema
financiero (Salvamento de voto)
La Corte no
encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad respecto al otorgamiento de
facultades extraordinarias, en razón a que éstas se refieren solamente a
incorporar unas disposiciones a un código [quiso decir “estatuto”] sin que se
trate de la expedición de éste”. Es oportuno recabar que la Corte no halló “reparo
alguno de inconstitucionalidad respecto del otorgamiento de facultades
extraordinarias”. Si a esta afirmación se le agrega la declaración
incondicionada de exequibilidad, no puede menos de admitirse que los efectos de
la cosa juzgada constitucional son absolutos en lo que concierne al segundo
inciso del citado artículo. El cargo de inconstitucionalidad basado en la
prohibición que recae sobre el Legislador para otorgar facultades
extraordinarias al Gobierno con el fin de dictar, mediante decretos leyes, códigos
y leyes-marco, no prosperó en razón a que la Corte estimó que la mera
incorporación de normas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no tenía
carácter innovativo. En otras palabras, para la Corte “incorporar”
disposiciones dentro del Estatuto Orgánico no equivale a “expedirlas”. Que el
Gobierno, mediante decretos leyes, incorpore anteriores normas legales
vigentes, no cercena la función propia del Congreso que es el órgano que las ha
expedido.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Vulneración
(Salvamento de voto)
La violación de
la cosa juzgada constitutional no puede ser más patente. Al examinar la ley, la
Corte encontró que el Legislador sí podía, legítimamente, conceder facultades
al Gobierno para que éste, mediante decretos leyes, procediera a “incorporar”
las normas vigentes en materia financiera en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero. Ahora, al examinar el decreto ley expedido por el Gobierno en
desarrollo de esas mismas facultades - ya declaradas exequibles -, la Corte
declara su inexequibilidad  pues halla ilegítimo que el Congreso se hubiese
desprendido de las facultades concedidas y que éstas hubiesen sido ejercitadas
por el Gobierno. La contradicción lógica en que se incurre es ostensible. Si el
Congreso pudo - sin ser objeto de reproche constitucional por lo que respecta a
la competencia - desligarse temporalmente de unas funciones y encomendar su
ejecución al Gobierno mediante decretos leyes, no puede luego objetarse la
competencia del Gobierno para ejercer las facultades legítimamente concedidas
aduciendo que éstas sólo podrían ejercitarse a través de ley.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Test de
corrección (Salvamento de voto)
Se mantiene el
test de corrección, que como se ha visto constituye el parámetro empleado por
la Corte para resolver sobre la correcta utilización de las facultades
extraordinarias - como quiera que la innovación normativa  sí habría
significado violar la interdicción constitucional a la expedición de códigos y
leyes-marco mediante decretos leyes -.
COSA JUZGADA
APARENTE/COSA JUZGADA ABSOLUTA/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL GOBIERNO-Competencia
para actualizar el Estatuto orgánico del sistema financiero (Salvamento de
voto)
En 12 sentencias
anteriores, la Corte Constitucional había considerado que el ejercicio, por
parte del Gobierno, de las facultades extraordinarias conferidas a través de la
ley 35 de 1993, para actualizar y renumerar el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, resultaba constitucional, siempre que se limitara a la
incorporación – que no modificación o alteración – de las disposiciones
previamente vigentes. En consecuencia, las sentencias citadas encontraron que
las normas del D-L 663 de 1993 que se limitaban a reproducir disposiciones
preexistentes eran constitucionales, pues el Gobierno estaba adecuadamente
facultado para expedirlas. No obstante, desconociendo el valor de la cosa
juzgada constitucional y cambiando radicalmente la jurisprudencia anterior, la
sentencia de la cual nos apartamos consideró que el Gobierno no tenía
competencia para expedir el mencionado decreto.
JUSTICIA
CONSTITUCIONAL Y ELIMINACION DEL SISTEMA UPAC /PRINCIPIO DEMOCRATICO Y ELIMINACION DEL SISTEMA
UPAC (Salvamento de voto)
Llama la atención
que disponiendo la Corte de informes y pruebas recogidos durante el proceso,
haya finalmente resuelto la inexequibilidad con base en un argumento puramente
formal, equivocado y contrario a la cosa juzgada constitucional. Pareciera que
la mayoría se hubiese inclinado en favor de los argumentos que en el debate se
expresaron por la conveniencia de poner término al Sistema UPAC y a la
capitalización de intereses. Pero en lugar de apoyar la extinción de ese
mecanismo de financiación en motivos de fondo, el detenido análisis realizado
en este salvamento autoriza a descalificar las razones aportadas por la mayoría
para aniquilarlo. El poder de convicción de la sentencia reside en elementos
puramente formales, que no se impugnan en este escrito por ser tales, sino por
su precario poder de convicción. El afán por cumplir el designio de ultimar el
mencionado producto financiero, a toda costa, se ha traducido en un esfuerzo
interpretativo fallido, extremadamente nocivo para la justicia constitucional.
Este litigio social ha debido resolverse en el foro democrático y por las
autoridades constitucionalmente competentes. Allí debe germinar la razón
pública como resultado de un debate abierto a todos los interesados y
concernidos. Las políticas medulares sobre el ahorro público, se sujetan a la
decisión democrática y se ejecutan por autoridades técnicas. La Corte no ha
reparado en que ella carece de responsabilidad política y epistémica en esta
materia. Insistir en asumir la definición judicial de causas más o menos
populares, por fuera de los parámetros constitucionales, condena al país al emprobrecimiento
de la política y de la participación ciudadana. El juez constitucional no puede
anestesiar con sus decisiones la vigencia real del principio democrático. Por
el contrario, su misión es la de defender y estimular la existencia de un
proceso democrático abierto. La artificiosa constitucionalización de todos los
problemas sociales, le entrega a la Corte Constitucional un poder que puede ser
totalitario y que obstaculiza la profundización de una verdadera cultural
constitucional.
Referencia:
Expediente D-2374
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 18, inciso 1; 21, numerales 1, 2 y 3;
23, numeral 3; 134; 137, numerales 1 y 3; y 138, numerales 1 y 3, del Decreto
Extraordinario 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; 2.1.2.3.2
(parcial); 2.1.2.3.3; 2.1.2.3.4; 2.1.2.3.5; 2.1.2.3.6; 2.1.2.3.7; 2.1.2.3.12;
2.1.2.3.13; 2.1.2.3.14; 2.1.2.3.15; 2.1.2.3.16; 2.1.2.3.19 (parcial);
2.1.2.3.21 (parcial); 2.1.2.3.22; 2.1.2.3.23; 2.1.2.3.24; 2.1.2.3.25;
2.1.2.3.26; y 4.3.0.0.1 (parcial) del Decreto Extraordinario 1730 de 1991, que
corresponde a las siguientes normas que les dieron origen como reglamentos
constitucionales autónomos: artículos 3, 11, 13, 15, 16, 17, 18 y 20 del
Decreto Autónomo 677 de 1972; artículos 1, 2 y 14 del Decreto Autónomo 678 de
1972; artículos 1 al 10 del Decreto Autónomo 1229 de 1972; artículo 5 del
Decreto Autónomo 1269 de 1972, y artículo 1 del Decreto Autónomo 1127 de 1990.
Actor: Humberto De
Jesus Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Con todo respeto, consignamos las razones de nuestro
disentimiento.
La cosa juzgada aparente
1. La crítica que
los magistrados que salvamos el voto expresamos contra la ponencia presentada,
en el curso del debate adelantado en la Sala Plena, por no hacerse en ella
alusión alguna a los antecedentes jurisprudenciales, claramente indicativos de
la existencia de cosa juzgada constitucional sobre el tema específico tratado,
explica la posterior inclusión de un nuevo acápite en la sentencia, dedicado a
la “cosa juzgada aparente”. Leído el texto de la sentencia, basta confrontar la
tesis que allí se sostiene con sucesivos fallos de la Corte Constitucional,
para llegar a la conclusión de que la cosa juzgada era “real” y no aparente.
2. No es exacto
afirmar que, en el pasado, la Corte Constitucional no hubiese examinado, a
propósito de la Ley 35 de 1993 y del Decreto-Ley 663 de 1993, el tema principal
que desarrolla la sentencia de la que discrepamos. El eje en torno del cual gira
el motivo de inexequibilidad puede describirse en los siguientes términos: (1)
las normas generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, sólo pueden dictarse directamente a través de
leyes del Congreso, proscribiéndose que éste pueda en ningún momento conceder
al primero facultades extraordinarias para hacerlo (C.P. art., 150-19-d y
150-10); (2) como quiera que las normas básicas referidas al sistema de ahorro
y vivienda UPAC se encuentran contenidas en los artículos demandados del
Decreto-Ley 663 de 1993, expedido en desarrollo de una ley de facultades extraordinarias,
ellas son inexequibles.
Como pasa a
demostrarse, esta Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse tanto sobre la
concesión de facultades extraordinarias al Gobierno (Ley 35 de 1993, art., 36)
como en lo que respecta a su desarrollo (D-L 663 de 1993). Los cargos de los
demandantes y los fundamentos de las sentencias de la Corte Constitucional, no
han rehuido referirse a los elementos que integran el que  hemos denominado
“eje” de la actual sentencia de inexequibilidad y, sin excepción, por este
concepto, se ha declarado la exequibilidad de los preceptos demandados.
Existencia de una doctrina
constitucional reiterada en virtud de la cual la expedición del Decreto-Ley 663
de 1993 correspondió, simplemente, a la labor de incorporar al Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero normas vigentes y, de ninguna manera, a la
expedición de la ley marco en la materia
3. La Corte no ha
ignorado la interdicción constitucional a la concesión de facultades
extraordinarias para dictar las leyes marco en el campo del ahorro. Por el
contrario, la Corporación ha sustentado la exequibilidad del segundo inciso
del  artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y de las disposiciones del D-L 663 de
1993, en la consideración de que la citada ley no confiere facultades extraordinarias
al Gobierno para dictar un “código” o una “ley marco”, limitándose simplemente
ella a conceder facultades para “actualizar” el “Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero”, el cual no tiene la naturaleza de “código”. Ahora, la operación de
“actualización”, según lo ha señalado la Corte, consiste simplemente en
“incorporar”, sin variar su contenido, las "disposiciones vigentes"
relativas al sistema financiero, dentro de un único cuerpo normativo denominado
“Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”.
Cada vez que la
Corte ha comprobado que el Gobierno, en ejercicio de las facultades
extraordinarias derivadas del segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de
1993, no ha hecho sino “incorporar” o  “transcribir” en el D-L 663 de 1993
"normas vigentes" relacionadas con el sistema financiero, ha
declarado indefectiblemente su exequibilidad. Se ha sostenido de manera
consistente en todos los casos que tales facultades extraordinarias no violaban
la anotada interdicción constitucional, pues ellas no se orientaban a que el
Gobierno dictara un código o remplazara al Legislador en la expedición de la
respectiva ley-marco. De otro lado, invariablemente se ha verificado que el
quehacer del Gobierno se circunscribiera a “transcribir”, sin cambiar, el
contenido de las normas que se “incorporaban” en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
La Corte se ocupó de
hacer estas precisiones ya que en las distintas demandas que se entablaron
contra la ley y el decreto ley citados, los actores construyeron el cargo de inexequibilidad
sobre los mismos presupuestos que ahora reclama la mayoría para proferir la
sentencia de inexequibilidad, a saber, que una materia perteneciente a la ley
marco no podía dictarse a través de decretos leyes expedidos en desarrollo de
facultades extraordinarias. Pero hasta este momento el susodicho cargo había
sido sistemáticamente desechado con el argumento ya esbozado: ni la ley
facultaba al Gobierno para expedir una ley-marco, ni el Gobierno había hecho
cosa distinta de “incorporar” al Estatuto Orgánico normas previamente
"vigentes" que, sin ser modificadas en absoluto, se compendiaban en
ese cuerpo jurídico.
Es tan evidente que
la Corte repetidamente se había ocupado de la materia, que de las numerosas
sentencias pronunciadas por ella, bien puede extraerse una sub-regla en
la que se sintetiza su doctrina. Esta sub-regla precisa el alcance de la
interdicción a la concesión de facultades extraordinarias para adoptar códigos
o leyes marco. Puede ella enunciarse del siguiente modo: la concesión por el
Congreso de facultades extraordinarias al Gobierno para actualizar el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, siempre que ello se limite a la mera
incorporación de las normas vigentes dentro de ese cuerpo legal sin alterar su
contenido, no es un caso de violación de la prohibición constitucional de
expedir códigos o leyes-marco por medio de decretos leyes. Si convenimos en
designar con la letra p la mentada prohibición constitucional, y con la
letra x el supuesto en el que opera la sub-regla, la doctrina sentada
por la Corte se podría sintetizar, así: en el ámbito de p no está
comprendida x. Para fundamentar este aserto, procedemos a transcribir y
explicar un conjunto muy representativo de las sentencias de esta Corte.
4. Sin embargo,
antes de avanzar en el estudio de los fallos emanados de la Corte
Constitucional, es importante transcribir el texto del segundo inciso del
artículo 36 de la Ley 35 de 1993, con base en el cual se dictó el D-L 663 de
1993, sobre el cual versa la sentencia. Esta última no se detiene a profundizar
sobre esta disposición, pese a que ella determinó la construcción de la sub-regla
que resume la doctrina de la Corte. En efecto, fue la formulación de dicho
artículo la que dio lugar al siguiente interrogante que se resolvió mediante la
indicada sub-regla: ¿no obstante que la Constitución prohibe al Congreso
conceder facultades extraordinarias para dictar códigos y leyes-marco, puede la
ley, sin violar esta prohibición, otorgar facultades al Gobierno para que
proceda a actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero cuando la
tarea confiada se limite a incorporar "normas vigentes" sobre la
materia sin modificar su contenido?.
En fin, el enunciado
de las facultades extraordinarias es del siguiente tenor:
“Dentro de los
tres meses siguientes a la sanción de esta ley, el Gobierno Nacional tendrá la
facultad para incorporar al Estatuto Orgánico Financiero las modificaciones
aquí dispuestas y hará en dicho estatuto  las modificaciones de ubicación de
entidades y del sistema de titulación y numeración que se requieran, lo mismo
que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria".
De acuerdo con el
texto transcrito, el objeto de las facultades extraordinarias era triple. En
primer término, el Gobierno debía “incorporar” al Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero las modificaciones dispuestas en la misma ley. Cabe recordar que la
mencionada Ley 35 de 1993 contenía las normas generales y en ella se señalaban
los criterios y pautas a las cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público. Es decir, esa ley tenía el carácter de ley-marco para los efectos de
lo previsto en el numeral 19 del artículo 150-10 de la C.P., como, por lo
demás, siempre lo ha reconocido la propia Corte Constitucional en innumerables
providencias. El propósito del Legislador, como se observa, era el de mantener
actualizado el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, hasta esa fecha
contenido en el D-L 1730 de 1991 que, de no “incorporar” esa ley marco, no
podría en lo sucesivo reclamar ese título y prestar la importante función
práctica que como cuerpo normativo unificado había venido cumpliendo.
En segundo término,
las facultades apuntaban a que el Gobierno hiciera en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema
de titulación y numeración que se requirieran. Como consecuencia de la
ampliación de ese cuerpo normativo unificado - a raíz de la “incorporación” en
él de las disposiciones de la nueva ley-marco -, se tornaba necesario operar
cambios en la precedente numeración y titulación efectuadas en el D-L 1730 de
1991.
Por último, el
tercer inciso de la norma transcrita facultó al Gobierno para que, mediante
decreto-ley, adoptara un procedimiento especial aplicable a la Superintendencia
Bancaria. Este aparte de la disposición legal, fue declarado inexequible por la
Corte Constitucional (Sentencia C-252 de 1994).
En suma, las
facultades extraordinarias concedidas por la ley al Gobierno tenían como
referente común el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero consagrado en el
D-L 1730 de 1991. En relación con ese estatuto se otorgaba al Gobierno una
facultad de “agregación” - incorporar en su cuerpo las disposiciones nuevas
contempladas en la ley-marco financiera que correspondía a la misma ley de
facultades extraordinarias, esto es, a la Ley 35 de 1993 - y, al mismo tiempo,
una facultad de “armonización formal” - consistente en titular o numerar el
texto resultante después de la “incorporación” de las nuevas reglas. Obsérvese
que ninguna de las dos facultades o funciones tenía, desde el punto de vista
normativo, carácter innovativo. Sentadas estas premisas, resulta oportuno hacer
un recuento somero de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Decisiones previas de la Corte Constitucional que configuran el
fenómeno de la cosa juzgada respecto del cargo encontrado conducente por la
sentencia de la cual nos apartamos
5. La Corte
Constitucional mediante la sentencia C-252 de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa), declaró la exequibilidad de los artículos
25 de la Ley 45 de 1990 y 36 de la Ley 35 de 1993 (salvo la expresión “...lo
mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria”). Como ya se anotó, el segundo inciso del artículo
36 de la Ley 35 de 1993, transcrito arriba, constituye la fuente de competencia
del D-L 663 de 1993. Por su parte, el artículo 25 de la Ley 45 de 1990,
corresponde a la fuente de competencia con base en la cual se dictó el D-L 1730
de 1991 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -, que fue ulteriormente
actualizado por el D-L 663 de 1993. Para mayor abundamiento se transcribe el
texto del artículo 25 de la Ley 45 de 1990:
“Artículo 25. Facultades
para su expedición. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la
Constitución Política, revístese de facultades extraordinarias al Presidente de
la República para que dentro del término de un (1) año contado desde la
publicación de esta Ley, expida un estatuto orgánico del sistema financiero, de
numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar y armonizar en un
solo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan las entidades sometidas al
control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las
facultades y funciones asignadas a ésta. Con tal propósito podrá reordenar la
numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta Ley, sin que en tal
caso se altere su contenido. En desarrollo de éstas facultades, podrá unificar
la aplicación de las normas que regulan la constitución de las instituciones financieras,
simplificar y abreviar los procedimientos administrativos que lleva a cabo la
Superintendencia Bancaria, inclusive los procesos liquidatorios originados en
medidas de liquidación adoptadas por dicha entidad, y eliminar las normas
repetidas o superfluas.
En dicho estatuto
orgánico se incorporarán igualmente las normas vigentes que rigen la actividad
financiera cooperativa.
Parágrafo. Créase
una comisión que asesora (sic) al Gobierno en el ejercicio de estas facultades,
la cual estará integrada por tres (3) Senadores y tres (3) Representantes,
designados por las Comisiones Terceras Constitucionales de cada Cámara o, en su
defecto, por las respectivas mesas directivas de estas Comisiones".
(Enfasis fuera de texto)
Si bien es
ciertamente discutible el alcance de la cosa juzgada respecto de la integridad
del D-L 663 de 1993, que se declara exequible en esta sentencia, sin restringir
expresamente su radio de acción, no ofrece, en cambio, la menor duda la cosa
juzgada absoluta que cobija a los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y al
segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, declarados exequibles,
disposiciones éstas que permitieron al Gobierno, dictar el primer Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero (D-L 1730 de 1991) y, más tarde, actualizarlo
(D-L 663 de 1993), incorporando en él las normas nuevas contenidas en la
Ley-Marco (Ley 35 de 1990) y reordenando su numeración y titulación.
De una parte, los
cargos de inconstitucionalidad que el demandante formuló se dirigieron a
establecer que la concesión de facultades extraordinarias al Gobierno, en los
dos supuestos (artículo 25 de la Ley 45 de 1990 y artículo 36 de la Ley 35 de
1993), violaban la prohibición constitucional de conceder facultades
extraordinarias al Gobierno para dictar códigos y leyes-marco en materia de
ahorro. El reproche que el actor le endilga a las leyes que otorgan facultades
extraordinarias al Gobierno, es similar al argumento central que nutre a la
sentencia de la que disentimos. En efecto, se hace fundar la presunta inexequibilidad
en el hecho de que a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, se
modificaron las competencias regulativas tocantes al ahorro. Se afirma que
dichas competencias sólo pueden ser ejercidas por la ley-marco a ser expedida
únicamente por el Legislador, al que se le prohibe delegar esta función en el
Gobierno mediante la concesión de facultades extraordinarias. Con sujeción a
esas pautas generales, incumbe al Gobierno a través de decretos reglamentarios
completar y precisar el régimen aplicable a las actividades financieras.
Los fundamentos de
la demanda - semejantes a los actuales fundamentos de la decisión de
inexequibilidad -, se resumen en la sentencia C-252 de 1994:
"Sostiene el demandante que las facultades concedidas al Gobierno
Nacional mediante las normas acusadas son "extraordinarias", es decir
que, lo facultan para legislar.  Sin embargo, el numeral 24 del artículo 189
superior, únicamente faculta al Ejecutivo, en relación con el sector
financiero, para "ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección y
vigilancia sobre las personas que realicen actividades financieras, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión
de recursos captados del público";  dicha facultad, de acuerdo con el
numeral 19  del artículo 150 superior, se ejercerá dentro de los objetivos y
criterios que señale la ley en normas generales. "Como se ve, puntualiza
el actor, la Carta sujeta la actividad presidencial a la ley;  no confiere al
primer Mandatario competencia para legislar, como lo hacía la Constitución
anterior". Sostiene que las disposiciones que adopte el Presidente en
desarrollo de la facultad de inspección y vigilancia del sistema financiero, no
se concretan en leyes, sino que se ejerce en desarrollo de las mismas y de
acuerdo con ellas.  Entonces, considera el demandante que "las facultades
que confieren los textos acusados son para varios textos legales, (sic) luego
no son las señaladas en el art. 189, 24; estas últimas son simplemente el
ejercicio del llamado poder de policía".
Manifiesta el actor que el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 faculta al
Presidente de la República para expedir el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, y los artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 lo facultan para
modificar dicho estatuto; señala que tales facultades permiten modificar
leyes y  dictar normas con fuerza de ley  en relación con códigos y con leyes
de intervención económica o leyes marco. El Presidente, en ejercicio de las
facultades que le fueron otorgadas, promulgó el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, que, a juicio del actor, es un código, toda vez que sistematiza,
integra y armoniza en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes sobre la
materia.  Señala el actor que a la luz del inciso final del numeral 10o. del
artículo 150 de la Carta, el Congreso de la República no puede revestir al
Presidente de facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni leyes marco, ni para decretar impuestos.  En virtud
de lo anteriormente expuesto, surge para el actor la inconstitucionalidad de
los artículos citados.
La nueva Constitución Política, señala el demandante, prohibe al
Presidente de la República legislar en lo relacionado con códigos, o en
aquellas materias en las cuales su actividad está señalada, delimitada mediante
leyes marco. No obstante, afirma que las normas acusadas facultan al
Presidente  para legislar "no en cuanto a un código sino sobre
varios". Anota que la nueva Constitución prevé que el Congreso tiene la
competencia general para legislar en materia financiera, bursátil, aseguradora
y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; pese a lo anterior, el artículo 50 transitorio
de la Constitución prorrogó la competencia legislativa del Presidente en esta
materia, prevista en la anterior Constitución, hasta cuando se dictaran las
normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en la materia; dicha
facultad se agotó en el momento en que se promulgó la Ley 35 de 1993.
Al tenor de la nueva Carta, señala el demandante, la competencia para
legislar en materia financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, está reservada al Congreso de la República; el Gobierno únicamente
está facultado para reglamentar la ley marco dictada para la materia. Por consiguiente su
competencia no es para legislar, y se limita a ejercer el denominado
"poder de policía"!, a través de los llamados actos de ejecución.
Señala que "al aparecer la Constitución de 1991 el Congreso perdió
capacidad para conceder facultades para expedir códigos o leyes marco. Las
facultades que aún no se habían utilizado perdieron su sustento jurídico en la
Constitución. La nueva Carta, de acuerdo con la doctrina de esa H. Corte,
deroga la 'ley habilitante, es decir la ley que concede facultades".
Por su parte, en la
sentencia la Corte Constitucional estudia el cargo de la demanda y lo
desestima.
A juicio de la
Corporación, el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 no facultó al Presidente para
dictar un código, sino que le encargó la sistematización, integración y armonización
en un solo cuerpo jurídico de las normas existentes que regulan las entidades
sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que
consagran los poderes y funciones asignadas a ésta. Concluye la Corte: “Con el
Estatuto Orgánico no se expidió un orden jurídico nuevo, integral, pleno
y total sobre un punto específico del derecho, sino que tan sólo se compiló
la normatividad existente” (bastardillas en el propio texto de la sentencia).
El mismo argumento
avala la exequibilidad de las facultades contempladas en el segundo inciso del
artículo 36 de la Ley 35 de 1993: “[l]a Corte no encuentra reparo alguno de
inconstitucionalidad respecto al otorgamiento de facultades extraordinarias, en
razón a que éstas se refieren solamente a incorporar unas disposiciones a un
código [quiso decir “estatuto”] sin que se trate de la expedición de éste”.
Es oportuno recabar que la Corte no halló “reparo alguno de
inconstitucionalidad respecto del otorgamiento de facultades extraordinarias”.
Si a esta afirmación se le agrega la declaración incondicionada de
exequibilidad, no puede menos de admitirse que los efectos de la cosa
juzgada constitucional son absolutos en lo que concierne al segundo inciso
del citado artículo. El cargo de inconstitucionalidad basado en la prohibición
que recae sobre el Legislador para otorgar facultades extraordinarias al
Gobierno con el fin de dictar, mediante decretos leyes, códigos y leyes-marco,
no prosperó en razón a que la Corte estimó que la mera incorporación de normas al
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no tenía carácter innovativo. En otras
palabras, para la Corte “incorporar” disposiciones dentro del Estatuto Orgánico
no equivale a “expedirlas”. Que el Gobierno, mediante decretos leyes, incorpore
anteriores normas legales vigentes, no cercena la función propia del Congreso
que es el órgano que las ha expedido.
Con este claro
fundamento, en la parte resolutiva de la sentencia, todavía se alcanza a leer:
“Segundo: Declarar EXEQUIBLES los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y los
decretos ...  663 de 1993. Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de la Ley
35 de 1993...”.
6. En la sentencia
mayoritaria no se ofrece un solo argumento para sostener que la cosa juzgada
que cobija los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y el segundo inciso del
artículo 36 de la Ley 35 de 1993, no sea absoluta, como sin duda alguna lo es.
La competencia para conceder las facultades extraordinarias, frente al nuevo
arreglo competencial introducido  en la Constitución Política que impide la
concesión de facultades extraordinarias con el objeto de que se expidan, por
medio de decretos leyes, códigos o leyes - marco, constituyó el principal cargo
enderezado por el demandante y, como consta en la sentencia, su estudio se
llevó a cabo por la Corte. La consideración según la cual incorporar al
Estatuto Orgánico del Sistema financiero normas legales ya existentes no
equivale a “expedirlas”, permitió a la Corte sostener que las disposiciones
demandadas no eran susceptibles de “reparo alguno de inconstitucionalidad
respecto al otorgamiento de facultades extraordinarias”.
Examinado a
cabalidad el tema de la competencia, que se insiste, se planteó en los cargos
de la demanda, se analizó en los fundamentos de la sentencia y se despacho con
un pronunciamiento de exequibilidad puntual en la parte resolutiva del fallo,
no puede otra vez someterse a debate constitucional por la propia Corte, menos
todavía si lo que ella se propone es decidir de nuevo en sentido completamente
opuesto.
7. La violación de la
cosa juzgada constitutional no puede ser más patente. Al examinar la
ley, la Corte encontró que el Legislador sí podía, legítimamente, conceder
facultades al Gobierno para que éste, mediante decretos leyes, procediera a
“incorporar” las normas vigentes en materia financiera en el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero. Ahora, al examinar el decreto ley expedido por el
Gobierno en desarrollo de esas mismas facultades - ya declaradas exequibles -,
la Corte declara su inexequibilidad  pues halla ilegítimo que el Congreso se
hubiese desprendido de las facultades concedidas y que éstas hubiesen sido
ejercitadas por el Gobierno. La contradicción lógica en que se incurre es
ostensible. Si el Congreso pudo - sin ser objeto de reproche constitucional por
lo que respecta a la competencia - desligarse temporalmente de unas funciones y
encomendar su ejecución al Gobierno mediante decretos leyes, no puede luego
objetarse la competencia del Gobierno para ejercer las facultades legítimamente
concedidas aduciendo que éstas sólo podrían ejercitarse a través de ley.
Empero lo que
resulta más censurable es el procedimiento al que ha apelado la mayoría para
conferir status de sentencia de la Corte Constitucional a tan flagrante
contradicción. Como quiera que la existencia de cosa juzgada constitucional
impide a la Corte ejercer su competencia juzgadora y volver sobre un mismo
asunto ya tratado, se decidió por la mayoría considerar que el tópico de la
competencia no había sido abordado explícitamente y que la cosa juzgada que
amparaba el fallo de exequibilidad era solo aparente. La transcripción y
explicación hechas de los cargos formulados por el demandante, de los
fundamentos de la sentencia y de lo dispuesto en su parte resolutiva, nos
relevan de la penosa tarea de desvirtuar con más argumentos esta afirmación.
8. Por lo que
respecta a la exequibilidad integral del D-L 663 de 1993, pronunciada en la
sentencia C-252 de 1994, no puede ciertamente sostenerse que se extienda a todos
los posibles motivos de inconstitucionalidad, aún a aquellos no examinados. Sin
embargo, esa exequibilidad en consonancia con los cargos de la demanda y los
fundamentos de la sentencia, debe entenderse que se refiere al elemento de
competencia, y en este sentido la cosa juzgada sí es absoluta. Debe recordarse
que la inexequibilidad solicitada respecto del citado decreto por el actor era
de tipo consecuencial, vale decir, de haberse acreditado la
inconstitucionalidad de las facultades extraordinarias, indefectiblemente se
debería haber seguido la inconstitucionalidad de aquél. De ahí que la Corte
habiendo encontrado exequibles las facultades otorgadas por el Legislador para
dictarlo, hubiese dispuesto su exequibilidad, la que por tanto debe entenderse
circunscrita al aspecto de competencia. La mayoría, no obstante, ni siquiera
reconoce que esta faceta de la confrontación constitucional ha sido cubierta
por la cosa juzgada constitucional, pues entra de lleno a ocuparse del tema.
Pareciera que para ella la contundente y meridiana declaración de exequibilidad
del D-L 663 de 1993 que se hace en la sentencia C-252 de 1994, careciera de
toda significación y fuerza jurídica. La novedosa teoría de la cosa juzgada
aparente, termina por atribuir a los magistrados de la mayoría un poder
consistente en la potestad de declarar, por sí y ante sí, cuándo una expresa
resolución de exequibilidad previamente dictada se reduce a exorno pueril de
una sentencia.
9. La tesis de la
mayoría no puede compartirse. Equivocadamente le resta toda eficacia a la
declaración de exequibilidad del D-L 663 de 1993, la cual se produjo y está
sustentada en un cargo y en un examen del mismo.
La Corte en todos
los fallos emitidos ya había reconocido la relatividad de la cosa juzgada
recaída sobre la totalidad del D-L 663 de 1993, pero naturalmente sí había
admitido que el fallo, en lo que se refería al estudio de la competencia, tenía
el carácter de cosa decidida y no autorizaba a reabrir el debate
constitucional. De ahí que recientemente, incluso contra la opinión del
magistrado José Gregorio Hernández Galindo[1],
hubiese sostenido la Corte, lo siguiente:
"5. La
Superintendencia Bancaria solicita a la Corte que se inhiba de conocer sobre el
Decreto 663 de 1993, toda vez que en la sentencia C-252 de 1994 se declaró su
exequibilidad. Al respecto debe señalarse que, si bien es cierto que en dicha
sentencia se declaró la constitucionalidad del decreto en cuestión, de la
lectura del fallo se desprende que el análisis del mencionado decreto se limitó
a precisar que el Presidente de la República sí estaba autorizado legalmente
para expedirlo. Por lo tanto, es posible un pronunciamiento de fondo sobre
normas particulares del Decreto 663 de 1993, por motivos distintos de los
considerados en la anotada decisión".
Salvo que se decida
no tomar en serio un fallo de la Corte Constitucional, no se puede coincidir
con la sentencia de la mayoría en que la declaración de exequibilidad del D-L
663 puede ser desestimada y tratada como dato no relevante y no vinculante en
esta controversia. Aceptar este punto de vista, en realidad obligaría a
renunciar en términos absolutos al principio constitucional de intangibilidad
de la cosa juzgada, pues las sentencias no valdrían ni siquiera como registro
histórico de un hecho judicial pasado, lo que era manifiesto en la ponencia
original que omitía toda referencia a ésta y a muchas sentencias de la
Corporación que se habían ocupado de este mismo asunto.
Contra la errada
visión de que el camino se encontraba despejado y que la Corte podía como tema
nuevo discurrir sobre la competencia del Gobierno para expedir el D-L 663 de
1993, surge un obstáculo insalvable: la sentencia C-252 de 1994 que declara la
exequibilidad del D-L 663 de 1993; la sentencia C-252 de 1994 que declara la
exequibilidad del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que autoriza al Gobierno
para dictar el D-L 663 de 1993; las sentencias posteriores, entre otras, la
C-496 de 1998 donde se reconoce que el aspecto relacionado con la competencia
fue efectivamente examinado en la sentencia C-252 de 1994, de suerte que sólo
por “motivos distintos” podría ser estudiado el D-L 663 de 1993; el mismo
salvamento de voto del ahora ponente José Gregorio Hernández que advierte que,
según la línea jurisprudencial seguida por la Corte, sería del caso reconocer
la existencia de la cosa juzgada absoluta.
Es imposible negar
que, por lo menos en lo que toca con la competencia, el fallo C-252 de 1998
hizo tránsito a cosa juzgada absoluta; en lo demás, la Corte podía entrar a
examinar otros motivos de inconstitucionalidad no desarrollados cabalmente en
la indicada sentencia. Esto se había aceptado pacíficamente por la Corte, como
se desprende de la lectura de las sentencias proferidas sobre el D-L 663 de
1993. De otro lado, la cosa juzgada absoluta en lo que concierne al examen de
competencia de que gozaba el Gobierno para expedir el D-L 663 de 1993, resulta
congruente con la cosa juzgada absoluta e indiscutible recaída sobre el estudio
realizado en torno del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 - la Corte reconoce que
“no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad respecto del otorgamiento
de facultades extraordinarias” -, con fundamento en el cual se dictó el D-L 663
de 1993. De ahí que la exequibilidad integral del D-L 663 de 1993 se derive del
examen llevado a cabo por la Corte sobre la competencia tanto de la ley para
otorgar las facultades extraordinarias como del Gobierno para ejercitarlas. Las
dos decisiones son plenamente armoniosas. Hubiese sido ilógico que de una parte
se hubiese encontrado exequible la ley de facultades sobre la base de que el Legislador
podía legítimamente delegar una función suya en el Ejecutivo y, al mismo
tiempo, se hubiese tachado de inexequible su ejercicio por el Gobierno,
aduciendo que no era competente para desarrollar las facultades extraordinarias
objeto de concesión.
La Corte
Constitucional, sólo desconociendo la cosa juzgada constitucional, podía entrar
a estudiar el punto de la competencia ya definido y tratado con suficiente
amplitud y profundidad en la sentencia C-252 de 1994. No es exactamente
satisfactorio comprobar que el argumento central de la mayoría concuerda con el
alegato del demandante que inicialmente demandó el D-L 663 de 1993 y que,
estudiado por la Corte, fue encontrado ayuno de asidero constitucional, con el
resultado de que el citado decreto ley fue hallado exequible, y no inexequible
como proponía el actor que, en vano, intentaba construir una “inexequibilidad
consecuencial” en razón de que el Legislador no podía facultar al Gobierno para
dictar códigos o leyes-marco mediante decretos leyes. La Corte en esta
sentencia, siguiendo la huella del otrora demandante, declara esta suerte de
"inexequibilidad consecuencial", pese a que ella fue rechazada y, en
su lugar, se declaró la "exequibilidad consecuencial" del D-L 663,
precisamente por encontrar acreditados los presupuestos de competencia.
La mayoría
tardíamente ha resucitado y prohijado el alegato de un actor, pieza de una
controversia ya decidida en el pasado en sentido contrario. La licitud de este
proceder, sin embargo, se recuesta en una indulgencia extrema con el olvido de
las propias decisiones de la Corte Constitucional. La amnesia, por lo menos
hasta ahora, no se ha reconocido como causal que justifique el quebranto de la
cosa juzgada constitucional. Ha llegado el momento de recordar, antes de que el
olvido erosione definitivamente la memoria de la Corte, el significado y
alcance de la cosa juzgada constitucional, tal y como ella misma lo ha dicho a
propósito de la revisión constitucional del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 -
“Estatutaria de la Administración de Justicia”-:
“ARTICULO 46.
CONTROL INTEGRAL Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. En desarrollo del artículo 241
de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las
disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución.
-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A través de la
norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de encontrar que un
determinado canon constitucional ha sido violado por una norma legal, o que,
por el contrario, él sirve para declarar su exequibilidad, entonces pueda
fundarse la sentencia en ese precepto, así este no haya sido invocado por el
demandante. Lo anterior no significa, y en esos términos lo entiende la
Corporación, que en todos los casos la Corte deba realizar un análisis de la
totalidad del texto de la Carta frente a la disposición legal que se estudia,
pues -se reitera- lo que se busca es la posibilidad de invocar argumentos
adicionales sustentados en otras normas fundamentales que servirán para adoptar
una mejor decisión. Por lo demás, no sobra recordar que el principio consagrado
en la norma que se revisa, está previsto en el artículo 22 del Decreto 2067 de
1991, el cual ya ha sido objeto de estudio y pronunciamiento favorable por
parte de esta Corporación.
Sentadas las
anteriores consideraciones, deberá puntualizarse que la exequibilidad de la
norma bajo examen se entiende sin perjuicio de la llamada cosa juzgada
relativa, la cual puede ser advertida por la Corte Constitucional, habida
cuenta que sólo a ella le compete definir los efectos de sus fallos. Sobre
estos asuntos, ha señalado esta Corporación:
“Observa la
Corte que, cuando ante ella se demandan normas que venían rigiendo al entrar en
vigencia la nueva Constitución y la demanda recae sobre el contenido material
de dichas normas, la Corporación debe adelantar el correspondiente estudio de
constitucionalidad, aunque por sentencia anterior se hubiera declarado la
constitucionalidad de los preceptos acusados, pues en tales casos la cosa
juzgada se daba frente a la Carta Política derogada, pero no tiene valor
respecto de la nueva. Cosa distinta es que la sentencia hubiera declarado la
inexequibilidad, ya que en tal evento, las disposiciones objeto de ella habrían
salido del ordenamiento jurídico, de modo que no estaban vigentes cuando
principió a regir la nueva Constitución.”[2]
En otra
oportunidad, a propósito de una demandada de inconstitucionalidad contra la
totalidad de la Ley 73 de 1993, la Corte señaló:
“La
Corte considera que en este caso se impone la segunda opción, por cuanto no
corresponde a esta Corporación efectuar una revisión oficiosa de las leyes
ordinarias, sino un control de aquellas normas que han sido expresamente demandadas
por un ciudadano. Y presentar en debida forma una demanda implica no sólo
transcribir la norma legal acusada sino también que el actor formule las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados. En este caso, el
actor presentó argumentos globales contra la Ley 73 de 1993 -por lo cual era
legitimo admitir la demanda contra toda la ley- pero no expresó cargos
específicos contra los artículos 4º, 5º, 6º, 7º inciso primero, 8º, 10º, 11º,
12º. 13º y 14º de la Ley 73 de 1993. Esta Corporación ha considerado que cuando
existe un ataque general contra una ley pero no ataques individualizados contra
todos los artículos de la misma, la vía procedente es limitar el alcance de la
cosa juzgada constitucional,  en caso de que la acusación global no prospere.
En tales eventos, lo procedente es declarar constitucionales los artículos
contra los cuales no hay acusación  específica, pero precisando que la cosa
juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la
sentencia. Esto sucede en este caso, por lo cual, frente a tales artículos, la
Corte limitará el alcance de la cosa juzgada constitucional; ellos serán
declarados exequibles, pero únicamente por las razones expresamente estudiadas
en esta sentencia”.[3]
Con base en lo
expuesto la disposición será declarada exequible, pero bajo el entendido de que
mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada
providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que
profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta."
10. Aparte de las
sentencias citadas, son numerosas las sentencias de la Corte Constitucional
dedicadas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (D-L 663 de 1993). En
todas ellas se ha aceptado que la concesión por el Congreso de facultades
extraordinarias al Gobierno para actualizar (función de “agregación) y
renumerar (función de “armonización formal”) el Estatuto Orgánico del sistema
Financiero (supuesto x) siempre que ello se limite a la mera
incorporación de las normas vigentes dentro de ese cuerpo legal sin alterar su
contenido (test de corrección) no es un caso de violación de la
prohibición constitucional de expedir códigos o leyes-marco por medio de
decretos leyes (prohibición p o ámbito de la prohibición p).
La Corte, en sus
sentencias, ha reconocido la legitimidad constitucional de la operación de
“incorporación” de las normas existentes (normas-fuente)  dentro del cuerpo
unificado del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, a la cual además le ha
otorgado efectos derogatorios de las denominadas normas-fuente. Esto no habría
sido posible si no se hubiese asumido que el Gobierno estaba constitucionalmente
facultado para llevar a cabo esa tarea. En realidad, tan facultado estaba, que
la Corte halló exequible el efecto derogatorio asociado a la “función de
agregación” ejercida respecto de las normas legales que pasaban a formar parte
del Estatuto y que al hacerlo automáticamente quedaban derogadas. De otro lado,
como ya se afirmó, las sentencias concluyen que en el ámbito de p no
está comprendida x. Es decir, en vista de que la incorporación no muta
el contenido material de la norma que se integra al estatuto - para comprobar
lo cual la Corte aplica un test de corrección -, la Corte concluyó que
las facultades concedidas por no desplegar ningún efecto innovativo, no eran
asimilables a las facultades enderezadas a expedir un Código o una ley-marco
financiera, las cuales sí habrían sido inexequibles. Veámos.
11. En la sentencia
C-037 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte admite el efecto
derogatorio producido por el D-L 663 en relación con las normas legales
incorporadas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Ello no habría podido
producirse si el Gobierno careciese de competencia para dictar el mencionado
decreto-ley, que por otros motivos distintos de éste bien podía ser declarado
inexequible como en efecto acaeció en esta oportunidad. Sostuvo la Corte
Constitucional:
"- Según el
art. 339 del decreto 663 de 1993, este estatuto "sustituye e
incorpora", entre sus normas, las contenidas en la ley 35 de 1993,
particularmente el inciso 3o. del art. 27,  los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o. y
los parágrafos 1o. y 2o. del art. 32 de la ley 35 de 1993, que regulan de la
misma manera, las normas acusadas del referido decreto 663. Por consiguiente,
dado que "el ejercicio de la facultad legislativa consistente en expedir
códigos, estatutos orgánicos o regímenes legales integrales implica la derogación
de las normas incorporadas a estos para integrar un sólo cuerpo normativo"[4], el
pronunciamiento de la Corte sólo cobija a las disposiciones del decreto 663 que
se declaran inexequibles y no a las de la ley 35 de 1993, que regularon la
misma materia".
12. En la sentencia
C-057 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte declara la exequibilidad de
varios preceptos del D-L 663 de 1993, relativos a la liquidación forzosa
administrativa, provenientes del D-L 1730 de 1991 e incorporados en el primero.
En el fallo expresamente se rechaza la hipótesis según la cual el Gobierno
habría invadido, al expedir el Estatuto Orgánico, el campo de las leyes marco o
cuadro. Puntualiza la Corte Constitucional:
“cabe tener en
cuenta que la mencionada Ley 35 de 1993 se ocupa principalmente del régimen
general al cual debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, en los
términos previstos por el numeral 19,  d) del artículo 150 de la Carta.
En este sentido es
claro que el Constituyente  excluyó la posibilidad de conferir facultades
extraordinarias, para expedir este tipo de leyes llamadas por la doctrina
"leyes generales o leyes marco o cuadro"; empero, en el caso en
examen se trata apenas de la habilitación legislativa para incorporar al
mencionado estatuto orgánico del sistema financiero, las modificaciones ordenadas
por la misma ley en lo que correspondiera a aquel estatuto y las nuevas
disposiciones que se podían expedir en materia del procedimiento aplicable por
el liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen de
liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo perfectamente
válida desde el punto de vista formal la mencionada incorporación.
Más adelante en la
sentencia se verifica la aplicación del test de corrección que le
permite a la Corte discernir si el uso de las facultades extraordinarias se
ajustó a la ley de facultades (Ley 35 de 1993, art. 36), de suerte que la
exequibilidad se hace depender del hecho de que el Gobierno se haya limitado a
“transcribir” la norma-fuente, sin alterar su contenido. La aplicación y
superación de este test pone de presente que para la Corte mientras el
ejercicio de las competencias delegadas no se manifieste en un cambio
normativo, ella se aviene a la Constitución y no apareja la violación de la
prohibición de expedir códigos o leyes marco por la vía de los decretos leyes.
En efecto, expresa la Corte:
“2. Desde otro
punto de vista, el artículo 300 del Decreto 663 de 1993, tampoco desconoce los
límites precisos de la  habilitación extraordinaria, como quiera que es
transcripción exacta de lo dispuesto por el artículo 3o. del Decreto 2180 de
1993 expedido con fundamento en las atribuciones de origen Constituyente
contempladas en el artículo  50 Transitorio de la Constitución Nacional; en
efecto, examinado lo dispuesto por este último decreto, se encuentra la
idéntica redacción entre una y otra de las disposiciones, variando únicamente
en su numeración. Por tanto, también se encuentra su conformidad con los
requisitos constitucionales previstos para regular el ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas con base en el artículo 150 numeral 10 de
la Constitución".
13. Mediante la
sentencia C-188 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte declaró la
exequibilidad del numeral 4o del artículo 33 y del numeral 2o del artículo 35
del D-L 663 de 1993, sobre objeto y funciones de los Almacenes Generales de
Depósito, disposiciones éstas con anterioridad contenidas en los decretos 1135
y 2179 de 1992. Una vez más la Corte Constitucional reconoce el efecto
derogatorio que se opera en virtud de incorporación de las normas-fuente por
parte del D-L 663 de 1993, que en este caso se manifiesta en la negativa de la
Corte para aceptar la existencia de una supuesta proposición jurídica
incompleta por el hecho de no haberse demandado conjuntamente las disposiciones
del aludido decreto con las respectivas normas-fuente. Destaca la Corte:
“De otro lado, no
es de recibo la tesis relativa a una supuesta proposición jurídica incompleta,
derivada precisamente de no haberse demandado conjuntamente las disposiciones
legales censuradas y aquéllos dos decretos - el 1135 y el 2179 de 1992 - que
originariamente pusieron en vigor los preceptos que fueron luego recogidos en
la norma tachada de inconstitucional. Como efecto natural de la sustitución e
incorporación de las diferentes normas que se unifican en un único y orgánico
estatuto del sistema financiero, su último artículo (339), entre otras normas
derogadas, incluye justamente los mencionados decretos 1135 y 2179 de 1992.
Normas que han sido derogadas no pueden conformar unidad normativa con otras
vigentes cuya inexequibilidad se demanda".
Igualmente, en esta
sentencia se aplica el test de corrección para confirmar si el Gobierno
hizo uso debido de las facultades extraordinarias concedidas por la ley:
"El Decreto
fue expedido el 2 de abril de 1993, dentro del término de tres meses ordenado
en el artículo 36 de la ley 35 de ese año. Por otra parte, el uso de las
facultades se ajustó a su tenor literal "(...) Dentro de los tres meses
siguientes a la sanción de esta ley, el Gobierno Nacional tendrá la facultad
para incorporar al estatuto orgánico del sistema financiero las modificaciones
aquí dispuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de ubicación de
entidades y del sistema de ubicación y numeración que se requieran ..."
(Ley 35 de 1993, art. 35). Los artículos demandados del Decreto-Ley 663 de
1993 reproducen fielmente el contenido de los artículos 2.1.3.3.1 y 2.2.2.6.1
del Decreto-Ley 1730 de 1991 con las modificaciones introducidas a los mismos
por los artículos 28 y 44 (parágrafo) del Decreto 1135 de 1992 y 13 del Decreto
2179 de 1992, todos relativos al objeto, funciones e inversiones de los
almacenes generales de depósito. En suma, lo que en el Decreto-Ley 1730 de 1991
aparecía disperso en varios capítulos (III y IV) y había sido, igualmente,
adicionado por los decretos 1135 y 2179 de 1992, fue reubicado, renumerado y
sistemáticamente integrado en el nuevo estatuto financiero, para lo cual el
gobierno se limitó a ejercer la facultad concedida sin excederse en su cometido".
14. En la sentencia
C-211 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad de los artículos 304, inciso tercero, 308 y 309 del D-L 663 de
1993, referidos a los programas de enajenación de las acciones estatales en
instituciones financieras o entidades aseguradoras. En primer término, la
sentencia destaca el efecto derogatorio producido por el D-L 663 de 1993,
incluso respecto de las disposiciones de la Ley 35 de 1993, a la que se
atribuye el carácter de ley-marco financiera. En vista de  este efecto, la
Corte entra a examinar las disposiciones del D-L 663 de 1993 y se abstiene de
hacerlo frente a similares disposiciones contenidas en la Ley 35 de 1993, por
considerarlas subrogadas por causa de su incorporación dentro del citado
decreto ley. En palabras de la Corte Constitucional:
“La ley 35 de
1993 que se intitula "Por la cual se dictan normas generales y se
señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en
materia financiera y aseguradora", fue dictada por el Congreso Nacional en
ejercicio de las atribuciones contenidas en el literal d) del numeral 19 del
artículo 150 de la Carta y, en consecuencia, pertenece a la categoría de las
denominadas leyes marco o cuadro.
El decreto 663 de
abril 2 de 1993 "por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración", según se lee
en su texto, fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las
facultades extraordinarias que le confirió la ley 35 de 1993, y a pesar de que
no se indica expresamente el número del artículo correspondiente, es fácil
deducir que se trata de las atribuciones contenidas en el artículo 36 de tal
ordenamiento, que reza:
"Artículo
36. Modificaciones de normas. Las normas vigentes sobre regulación del sector
financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de reglamentos
constitucionales autónomos con anterioridad a la vigencia de esta ley y que se
refieran a aspectos que no se encuentren dentro de las funciones de regulación
aquí previstas sólo podrán ser modificadas por la ley en el futuro."
Dentro de los
tres meses siguientes a la sanción de esta ley, el Gobierno Nacional tendrá la
facultad para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las
modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de
ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se
requieran, lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia Bancaria.
Igualmente,
dentro del mismo término el Gobierno Nacional podrá compilar en un solo
estatuto las normas legales vigentes que regulan el mercado público de valores,
las entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de
Valores, y las facultades y funciones asignadas a ésta. Con tal propósito podrá
reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, sin alterar su
contenido, eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores."
Entonces como
el texto de las normas acusadas de la ley 35 de 1993, esto es, el inciso 3o.
del artículo 25, el inciso 3o. del artículo 27 y los artículos 29 y 30,  es
idéntico al que aparece en los incisos 3os. de los artículos 304 y 306 y los
artículos 308 y 309 del decreto 663 de 1993, hay que concluir que la facultad
en que se fundamentó el Gobierno Nacional para dictar éstas últimas, fue la
contenida en el inciso 2o. del artículo 36 de la ley 35 de 1993, antes
transcrito, pues se trata simplemente de la incorporación de los preceptos
primeramente citados de la ley 35 de 1993 al Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero - decreto 663 de 1993-. Además siendo la facultad aludida de
carácter legislativo, bien podía el Congreso trasladarla temporalmente al
Presidente de la República, sin infringir la Constitución.
Ahora bien, como
las normas demandadas del decreto 663 de 1993, a las que se ha hecho
referencia, reproducen las contenidas en la ley 35 de 1993, hay que concluir
que estas últimas han quedado subrogadas por aquéllas y, por tanto, el
pronunciamiento de la Corte únicamente recaerá sobre las vigentes, es decir,
las del precitado decreto, decisión que concuerda con la solicitud del
Procurador General de la Nación en este sentido”.
Por otra parte, la
Corte encontró que las disposiciones demandadas del D-L 663 de 1993, por el
aspecto de competencia, se ajustaban a la Constitución, pues se limitaban a
incorporar los textos legales. El test de corrección se formula de la
siguiente manera:
"Como ya se
anotó, las atribuciones conferidas al Presidente de la República lo autorizaban
para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones
dispuestas en la misma ley de investidura (35 de 1993), labor que implicaba
efectuar las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de
titulación y numeración que se requirieran. Las normas demandadas se adecuan
a dichos parámetros, pues se limitan a incorporar el texto de los artículos 25
inciso 3o, 27 inciso 3o., 29 y 30 de la ley 35 de 1993 al Estatuto Financiero
(decreto 663 de 1993), bajo los números 304 inciso 3o., 306 inciso 3o., 308 y
309, sin modificar su contenido.
Así las cosas,
por el aspecto de facultades la normatividad acusada del decreto 663 de 1993,
no vulnera la Carta".
15. La Corte
Constitucional mediante la sentencia C-248 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz),
declaró la exequibilidad de los artículos 295, inciso final del numeral 10,
297, 298, 300 del D-L 663 de 1993, lo mismo que la exequibilidad del artículo 4
del D-L 655 de 1993, así como la inexequibilidad de algunas frases y
expresiones de algunas de las disposiciones que se acaban de enumerar, todas
ellas relacionadas con la liquidación forzosa administrativa de entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria. La Corte, de una parte, ratifica en
este pronunciamiento “los efectos derogatorios que en principio producen las
codificaciones o compilaciones decretadas en ejercicio de facultades
extraordinarias”. De otra parte, la Corte reitera que el D-L 633 de 1993,
no vulnera la prohibición constitucional relativa a la expedición de códigos y
leyes marco a través de decretos leyes. Manifiesta la Corte en la sentencia, lo
siguiente:
“Igualmente, cabe
tener en cuenta que la mencionada Ley 35 de 1993 se ocupa principalmente del
régimen general al cual debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, en los
términos previstos por el numeral 19,  d) del artículo 150 de la Carta, lo cual
supone el riguroso control administrativo y la puesta en práctica de los más
precisos sistemas de seguridad, vigilancia y control, teniendo en cuenta los
fines y el objeto de que se ocupa.
Basta el cotejo
entre el listado de materias de las facultades extraordinarias conferidas con
las que aparecen en las disposiciones acusadas del Decreto 655 de 1993, para
afirmar que por lo que hace al contenido material no existe desbordamiento
alguno de los límites impuestos por el legislador al ejecutivo y que se trata
de su ejercicio cabal.
En este sentido, es
claro que el Constituyente  excluyó la posibilidad de conferir facultades
extraordinarias, para expedir este tipo de leyes llamadas por la doctrina
"leyes generales o leyes marco o cuadro"; empero, en el caso en
examen se trata apenas de la habilitación legislativa para incorporar al
mencionado Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las modificaciones
ordenadas por la misma ley, en lo que correspondiera a aquel estatuto, y las
nuevas disposiciones que se podían expedir en materia del procedimiento
aplicable por el liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen
de liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo
perfectamente válida desde el punto de vista formal la mencionada
incorporación".
Por último, se
mantiene el test de corrección, que como se ha visto constituye el
parámetro empleado por la Corte para resolver sobre la correcta utilización de
las facultades extraordinarias - como quiera que la innovación normativa  sí
habría significado violar la interdicción constitucional a la expedición de
códigos y leyes-marco mediante decretos leyes -, como se advierte en el
siguiente aparte:
“Desde otro punto
de vista, el artículo 300 del Decreto 663 de 1993, tampoco desconoce los
límites precisos de la habilitación extraordinaria, como quiera que es
transcripción exacta de lo dispuesto por el artículo 3o. del Decreto 655 de
1993, expedido con fundamento en las atribuciones conferidas por la Ley 35 de
1993; en efecto, examinado lo dispuesto por éste último decreto, se
encuentra la idéntica redacción entre una y otra de las disposiciones, variando
únicamente en su numeración".
16. En la sentencia
C-397 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández), la Corte declaró la
inexequibilidad de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno por el
inciso tercero del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y la totalidad del D-L 653
(Estatuto Orgánico del Mercado de Valores), dictado en ejercicio de aquéllas.
En este fallo la Corte precisó que el segundo inciso del artículo 36 de la Ley
35 de 1993 – que otorgaba facultades extraordinarias al Gobierno para recopilar
en un solo estatuto las normas vigentes sobre el mercado de valores -, podía
ser examinado por la Corte pues sólo de manera aparente estaba cobijado por la
cosa juzgada absoluta derivada de la sentencia C-252 de 1994, toda vez que en
esa oportunidad únicamente había sido demandado el inciso segundo y las
motivaciones de la Corte se habían limitado a confrontar la constitucionalidad
de esta disposición. La sentencia mayoritaria apoya en esta sentencia su tesis
sobre la cosa juzgada aparente, olvidando que en este mismo fallo se reconoce
el efecto de la cosa juzgada real de la sentencia C-252 de 1994, en lo atinente
al segundo inciso que es precisamente el que sirve de sustento al D-L 663 de
1993. La Corte en esta sentencia ratifica la competencia del Congreso y del
Gobierno para conceder y desarrollar respectivamente facultades extraordinarias
en punto a la actualización del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Anota
la Corte Constitucional:
"En el caso
allí considerado, que, se repite, solamente aludió al inciso segundo del
artículo 36 en mención, la Corte no encontró reparo a la autorización otorgada
al Gobierno para incorporar en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
modificaciones dispuestas por la misma Ley 35 de 1993 ni para cambiar el
sistema de titulación y numeración de aquél, y esa posición jurisprudencial era
consecuente con las directrices ya trazadas por las sentencias C-057 del 15 de
febrero y C-248 del 26 de mayo de 1994 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), mediante
las cuales se declaró la constitucionalidad de normas integrantes del Decreto
663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), ya que entendió en ese
momento la Corte que tanto la facultad como su desarrollo - en los artículos
entonces acusados - correspondían a una función puramente compiladora, en
cuanto no implicaban que el Ejecutivo codificara disposiciones legales sino que
reprodujera preceptos de la misma Ley 35."
Suerte distinta
corren, según la Corte, las facultades extraordinarias previstas en el tercer
inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, toda vez que ellas sí violan la
Constitución Política ya que autorizan al Gobierno, no a efectuar un trabajo de
compilación de las normas vigentes sobre el mercado de valores, sino a realizar
una verdadera codificación. La Corte se encarga de enfatizar la diferencia que
aquí se presenta respecto del Estatuto Orgánico del Sistema financiero, éste
sí, gobernado por facultades extraordinarias legítimamente concedidas:
“En el caso presente,
la Corte encuentra que las facultades conferidas al Gobierno Nacional por el
artículo 36, inciso tercero, de la Ley 35 de 1993, aunque en apariencia se
otorgaban para "compilar" normas legales vigentes en cuanto al
régimen del mercado público de valores, en verdad permitían al Ejecutivo
reordenar todo el sistema normativo correspondiente con atribuciones
suficientes, inclusive, para eliminar las normas repetidas o superfluas, así
como para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia de Valores".
En consonancia con
el test de corrección y, además, como consecuencia de la inexequibilidad
de la ley de facultades, la sentencia declara la inexequibilidad del D-L 653
(Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores) que la desarrolla. Contrasta
esta posición con la sostenida a propósito de la exequibilidad del segundo
inciso del mismo artículo de la ley y la consiguiente exequibilidad total –
desde el punto de vista de la competencia – del D-L 663 de 1993. Cuando la mayoría
extiende ahora la inexequibilidad a las disposiciones del D-L 663 de 1993,
quebranta también la cosa juzgada que emana del fallo analizado que, se repite,
verificó y aceptó plenamente la resolución de exequibilidad previamente recaída
sobre las facultades previstas en el segundo inciso del artículo 36 de la Ley
35 de 1993 y del D-L 663 de 1993 que las desarrolló.
17. La Corte
Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 208 del D-L 663 de 1993
(sentencia C-582 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en el que se consagran
como hechos punibles, la utilización indebida de fondos captados del público,
las operaciones no autorizadas con accionistas y la captación masiva y habitual
de fondos. No obstante que el actor alegó, como motivo de inconstitucionalidad,
que sólo el Legislador podía crear tipos penales, la Corte no acogió este
planteamiento. En su lugar expresó:
“5. Frente a los
decretos leyes anteriores de contenido penal, el Congreso puede optar por no
reformarlos o derogarlos, o bien puede hacerlo. Debe, por tanto, precisarse la
naturaleza y alcance de la mutación de que fue objeto el Decreto Ley 1730 de
1991.
El artículo 36 de
la Ley 35 de 1993, no concedió facultades al Gobierno para derogar o reformar
el Código Penal o cualquier otro código. Las facultades se limitaron a que el
Gobierno incorporara al “estatuto orgánico del sistema financiero” los cambios
ordenados por dicha ley e hiciera en el estatuto las modificaciones de
ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que fueren
necesarias.
La Corte
Constitucional en su oportunidad se negó a considerar que el artículo 25 de la
Ley 45 de 1990, con base en el cual se dictó el “estatuto orgánico del sector
financiero”, pudiera dar lugar a una situación de inconstitucionalidad
sobreviniente. De acuerdo con el pensamiento de esta Corte “(...) Con el
estatuto orgánico no se expidió un orden jurídico nuevo, integral, pleno y
total sobre un punto específico del derecho, sino que tan sólo se compiló la
normatividad existente (...) Luego, no encuentra la Corte la
inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 25 de la Ley 45 de 1990, por
cuanto no se configura la expedición de un código” (sentencia C-252 de 1994.
M.Ps. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell).
El artículo
208 del Decreto Ley 663 de 1993, no reforma o deroga un código, pues el
estatuto orgánico del sector financiero no tiene esa naturaleza. De otro lado,
con respecto a su contenido, su ambición se concreta en el mero cambio de
numeración: lo que antes en el “estatuto orgánico del sector financiero”, se
encontraba tratado en el capítulo “´Hechos Punibles”, sigue en el mismo lugar,
pero no bajo los artículos 1.7.1.1.1, 1.7.1.1.2, 1.7.1.1.3 y 1.7.1.1.4, sino
bajo el artículo 208, numerales 1, 2, 3 y 4.
Es evidente
que si el propósito del legislador hubiera sido mayor, como habría acontecido
de haberse propuesto eliminar o reformar los tipos penales, en sí mismos,
habría debido hacerlo directamente sin apelar a la concesión de facultades
extraordinarias al Gobierno. Ni la facultad legislativa - modificación del sistema de
titulación y numeración del estatuto orgánico del sector financiero -, ni su
concreto ejercicio, se han traducido en la creación ni en la modificación de un
tipo penal, menos todavía en la expedición o reforma de un código.
La reserva formal
y material de la ley, garantiza la legalidad de la tipificación y sanción
penales y, por ende, su significado se vincula a la protección de la libertad y
del debido proceso. El simple cambio de numeración de algunos tipos penales
regulados en un decreto ley anterior a la Constitución actualmente vigente, no
pone en peligro ni la libertad ni el debido proceso. De otro lado, la
aspiración legítima de que todas las figuras penales se incorporen en el código
penal, no puede aplicarse a las normas legales anteriores a la Constitución,
salvo que la ley así lo disponga, y mientras no se haga no por ello éstas
pierden validez.
En este caso, el
Decreto Ley demandado tiene por objeto un texto legal anterior, pero sólo para
los efectos de modificar su numeración. Más allá de este circunscrito objetivo,
no se descubre ninguna intención distinta en cabeza del legislador o del
gobierno. Se ha advertido que el legislador podría dejar inalterados los
tipos penales anteriores formulados en decretos leyes. Modificar la numeración
del Decreto Ley que contiene el estatuto orgánico del sector financiero que,
por contera, repercute en cambiar la numeración de las disposiciones de éste
que consagraban, desde antes que entrara en vigencia la actual Constitución,
cuatro tipos penales, equivale sustancial y formalmente a dejar inalteradas las
conductas penales correspondientes."
En esta sentencia,
una vez más, la Corte Constitucional señala que la simple renumeración de
textos legales anteriores - función de armonización formal -, como ejercicio de
facultades extraordinarias conferidas por la ley, no comporta violación a la
prohibición constitucional que sustrae de la delegación extraordinaria ciertas
materias. Tal vez no exista una mayor restricción a la concesión de facultades
extraordinarias, que la que se aplica a la regulación de los tipos penales,
dada la reserva material y formal de ley que establece la Constitución. Empero,
la Corte en el fallo que se comenta admitió que las normas legales que los
consagraban pudieran, sin tacha constitucional alguna, ser incorporados en un
decreto ley. La interdicción constitucional existente, según lo ha determinado
la Corte, no se extiende a las facultades entregadas al Gobierno para modificar
el sistema de titulación y numeración del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, toda vez que realizar esto último no apareja de suyo quebrantar
dicha prohibición. Para la Corte, en consecuencia, la reserva material y formal
de ley, no se viola en el caso de que algunos tipos penales se encuentren
contenidos, después de la promulgación de la Constitución de 1991, en decretos
leyes, siempre que ello obedezca a una simple modificación de la titulación y
numeración del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
18. La Corte
Constitucional, entre otras disposiciones demandadas, declaró la exequibilidad
de los artículos 256 y 278 del D-L 663 de 1993, así como los primeros incisos
de los artículos 262, 273 y 289 del mismo decreto (sentencia C-496 de 1998.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Como ya se destacó, en este pronunciamiento la
Corte reiteró que en el fallo C-252 de 1994, se precisó que el presidente sí
estaba autorizado legalmente para expedir el D-L 663 de 1993. Concluyó la Corte
en esta providencia que la Corte podía pronunciarse de fondo sobre las
disposiciones del citado decreto, pero por motivos distintos de los
considerados en la anotada decisión, o sea por cargos ajenos al tema de la
competencia que fue el tema central de dicho fallo.
19. La última
sentencia de la Corte sobre el D-L 663 de 1993 (sentencia C-479 de 1999. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), se ocupa de examinar la constitucionalidad del
artículo 67, por motivos distintos del referido a la competencia, pues ésta
pertenecía a la cosa juzgada y como tal se consideraba ya tema pacífico. De la
lectura de esta providencia se infiere que para la Corte el D-L 663 de 1993 se
limitó a actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y a modificar
su titulación y numeración.
En suma, en 12
sentencias anteriores, la Corte Constitucional había considerado que el
ejercicio, por parte del Gobierno, de las facultades extraordinarias conferidas
a través de la ley 35 de 1993, para actualizar y renumerar el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, resultaba constitucional, siempre que se limitara a la
incorporación – que no modificación o alteración – de las disposiciones
previamente vigentes. En consecuencia, las sentencias citadas encontraron que
las normas del D-L 663 de 1993 que se limitaban a reproducir disposiciones
preexistentes eran constitucionales, pues el Gobierno estaba adecuadamente
facultado para expedirlas. No obstante, desconociendo el valor de la cosa juzgada
constitucional y cambiando radicalmente la jurisprudencia anterior, la
sentencia de la cual nos apartamos consideró que el Gobierno no tenía
competencia para expedir el mencionado decreto.
El Decreto Ley
663 de 1993 se limitó a incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
en virtud de una ley de facultades declarada exequible por la Corte, dos
componentes normativos provenientes de tiempos diversos – pre y post
constitucionales - sin modificar su contenido. Las normas preconstitucionales
incorporadas al decreto estudiado no pueden ser juzgadas por vicios de forma o
de competencia a la luz del tramite establecido en la Carta de 1991. En
relación con la incorporación de las normas post-constitucionales a ese mismo
estatuto, la Corte Constitucional había avalado su constitucionalidad, por no
encontrar que ello violara la nueva Constitución.
20. La Corte
Constitucional ha declarado la inexequibilidad de las disposiciones contenidas
en el D-L 663 de 1993, que regulan el sistema UPAC. Sin embargo, el vicio de
incompetencia que la Corte encuentra probado y que explica la decisión de
expulsar las normas, no puede atribuirse a ese decreto ley, ni a la Ley 35 de
1993 que concedió facultades extraordinarias al Gobierno para expedirlo. No hay
tal vicio de inconstitucionalidad por este concepto; lo que en realidad se
presenta, es un defecto en la mirada del juez constitucional.
La inexequibilidad,
en efecto, obedece a una perturbación registrada en el proceso de
interpretación que redujo la visual de comprensión del fenómeno jurídico a la
perspectiva sincrónica cuando era necesario combinarla con la visión
diacrónica. Esta patología de la función interpretativa, como se demostrará a
continuación, adquirió mayor intensidad cuando se confundieron o se esfumaron
en la pupila del juez constitucional los componentes que integran el decreto
ley examinado.
Si se prescinde del
necesario entendimiento diacrónico, la argumentación de la Corte parecería
plausible y lógica: (1) las normas examinadas regulan aspectos del ahorro
público; (2) se han expedido con posterioridad a la Constitución de 1991; (3)
la Corte Constitucional tiene que aplicar el nuevo esquema de reparto de
competencias y funciones previsto en la Constitución de 1991; (4) según este
nuevo modelo la competencia reguladora sobre el ahorro público se proyecta en
dos competencias diferenciadas orgánica y temporalmente, correspondiéndole al
Legislador dictar, en un primer momento, las normas más generales en las que se
plasman criterios finalísticos y estructurales y, por su parte, al Gobierno, en
un momento posterior, mediante decretos reglamentarios, concretar, precisar y
actualizar el diseño general dispuesto por la ley; (5) las regulaciones sobre
el ahorro público no pueden consagrarse en decretos leyes, puesto que la
competencia legislativa para expedir la ley-marco no puede delegarse en el
Gobierno y, además, éste ultimo luego de dictada dicha norma legal, la
desarrolla a través de decretos reglamentarios; (6) las normas en materia de
ahorro público emanadas del Gobierno deben ser el reflejo o la concretización
de una pauta, principio o fin establecidos en la respectiva ley-marco.
La inexequibilidad
decretada da cuenta cabal de la aplicación de esta concepción, impecablemente
derivada de la Constitución. Aparentemente, no tenía la Corte alternativa
distinta, pues los hechos eran tozudos: (1) las normas examinadas regulaban
diversos aspectos del sistema UPAC, íntimamente vinculado con el manejo e
inversión del ahorro público; (2) se habían expedido con posterioridad a la
Constitución de 1991; (3) la Corte Constitucional debía aplicar el nuevos
sistema de reparto de competencias; (4) en lugar de la diferenciación orgánica
y temporal, las normas examinadas se dictan en un solo momento por el Gobierno;
(5) las normas examinadas, relacionadas con el ahorro público, se consagran en
un decreto-ley; (6) las normas objeto de control de constitucionalidad no
reflejan ni concretan ninguna pauta, principio o fin fijados en una ley-marco
que se ocupe de la financiación de la vivienda, la que hasta la fecha no se ha
dictado.
La contundencia de
este raciocinio es solo aparente. La Corte ha ocultado la perspectiva
diacrónica. Así resultaba fácil allanar el camino hacia la inexequibilidad.
Este procedimiento, excesivamente elemental, no está a la altura de la
complejidad del problema constitucional planteado por un decreto ley que
conjugaba en su seno dos componentes normativos, provenientes de tiempos
diversos. De una parte, el D-L 663 de 1993, modificaba la numeración de las
disposiciones consagradas con anterioridad a la vigencia de la Constitución en
el D-L 1730 del 4 de julio de 1991 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero)
y, de otra parte, incorporaba a dicho estatuto un contenido normativo nuevo
originado en la ley 35 de 1993 (Ley- marco en materia financiera).
La Corte no repara
en estos dos componentes del D-L 663 de 1993. Procede a confrontar
integralmente las disposiciones de este decreto ley que se ocupan del sistema
UPAC con las normas de la Constitución que prescriben el nuevo reparto
competencial “ley-marco - decreto reglamentario”. Obviamente, acudiendo a este
procedimiento la inexequibilidad surge de bulto. Pero, de no haber abandonado
la perspectiva diacrónica, su conclusión habría sido diferente.
En primer lugar, la
Corte no podía aplicar a normas dictadas con anterioridad a la vigencia de la
Constitución de 1991, el nuevo esquema de distribución de competencias. La
Corte Constitucional, en ningún caso, ha invalidado una disposición legal
pre-constitucional, aplicando retroactivamente las prescripciones
constitucionales nuevas referidas al elemento de competencia para expedir el
acto normativo, por no estar éstas en vigor en el momento de su creación y, por
tanto, ser de imposible acatamiento. A diferencia de las demás normas de la
Constitución, las que se ocupan de establecer nuevos procedimientos o
introducen innovaciones en el reparto de competencias o funciones, de suyo no
invalidan o derogan los actos normativos dictados con anterioridad por los
órganos que bajo el régimen vigente tenían competencia para hacerlo. Ha sido
doctrina invariable de la Corte Constitucional, la que en su oportunidad dejó
sentada la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos:
“[c]onsidera la
Corporación que la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la
definición acerca de sí el órgano estatal obró o no de conformidad con las
reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los
preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir
éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su
ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo
correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo
hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues de
ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento
respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con  los demás
requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el
ejercicio de la competencia correspondiente.
Téngase en cuenta
además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda
incluido el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con
criterios de aceptación general en materia de aplicación de la norma jurídica
en el espacio y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el momento de
su celebración, plasmadas en los conocidos aforismos 'locus regit actum' y '
tempus regit actum'. En otras palabras la nueva ley sobre competencia y forma
regirá 'ex nunc', no ' ex tunc' "[5].
En el cuadro
siguiente, se identifica el componente normativo del D-L 663 de 1993,
proveniente del D-L 1730 de 1991, decreto éste expedido con anterioridad a la
promulgación de la Constitución actual. Naturalmente, allí se indican las
disposiciones declaradas inexequibles. Cabe observar que el texto de las normas
del D-L 663 de 1993, corresponde exactamente al texto de las normas del D-L
1730 de 1991. El único cambio que se registra tiene que ver con la numeración.
No se alteró ni la fuerza jurídica de las disposiciones adoptadas en el D-L
1730 de 1991, ni tampoco su contenido material. El Gobierno se ciñó
estrictamente al tenor literal de las facultades extraordinarias y, en
consecuencia, se limitó a modificar su numeración.
En la columna
izquierda del cuadro se identifica la norma del D-L 663 de 1993 que fue
declarado inexequible. En la columna de la derecha, por su parte, se contiene
el texto de la respectiva norma-fuente del D-L 1730 de 1991. El Gobierno, como
puede percibirse sin el menor asomo de duda, se ciñó a las facultades
concedidas por la ley, limitándose a incorporar literalmente las normas
vigentes. La única diferencia radica en la numeración. En estas condiciones,
con arreglo a la cosa juzgada constitucional y a la doctrina de esta Corte,
resulta incomprensible el fallo de inexequibilidad.
Decreto 663
de 1993 (Abril 2)
Decreto 1730
de 1991 (julio 4)
"Artículo 18.- OBJETO
Las corporaciones de ahorro y vivienda
tienen como finalidad promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la
industria de la construcción, dentro del sistema de valor constante.
El Gobierno, a través de sus
organismos competentes, fomentará el ahorro con el propósito de canalizar
parte de él hacia la actividad de la construcción.
Para los fines previstos en este
artículo, el Gobierno coordinará las actividades de las personas o instituciones
que tengan por objeto el manejo y la inversión de los fondos provenientes del
ahorro privado, y fomentará la creación de corporaciones de ahorro y
vivienda".
"Artículo
2.1.2.3.2.- OBJETO
Las corporaciones de ahorro y vivienda
tienen como finalidad promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la
industria de la construcción, dentro del sistema de valor constante".
"Artículo
2.1.2.3.1- PRINCIPIOS
El Gobierno, a través de sus
organismos competentes, fomentará el ahorro con el propósito de canalizar
parte de él hacia la actividad de la construcción.
Para los fines previstos en este
artículo, el Gobierno coordinará las actividades de las personas o
instituciones que tengan por objeto el manejo y la inversión de los fondos
provenientes del ahorro privado, y fomentará la creación de corporaciones de
ahorro y vivienda".
"Artículo
19.- OPERACIONES ACTIVAS DE CREDITO
Las corporaciones
de ahorro y vivienda podrán otorgar préstamos solamente para los siguientes
fines:
a. Construcción de
vivienda propia o para la venta, incluyendo producción de viviendas
prefabricadas;
b Proyectos de
renovación urbana, incluída la adquisición de los inmuebles necesarios para
desarrollarlos;
c. Adquisición de
vivienda usada, reparación, subdivisión o ampliación de vivienda usada propia
o para la venta, lo mismo que la adquisición de las unidades de vivienda
resultantes;
d. Adquisición de
viviendas proyectadas, en proceso de construcción o ya concluídas, incluso
las prefabricadas;
e. Obras de
urbanismo;
f. Adquisición de
lotes que cuenten con servicios de alcantarillado, acueducto, energía
eléctrica y vías pavimentadas;
g. Construcción o
adquisición de edificaciones distintas de vivienda, tales como locales,
oficinas, parqueaderos, hoteles, bodegas, incluyendo el componente de
construcción de proyectaste inversión en los sectores industrial, turístico,
agropecuario y minero;
"Artículo
2.1.2.3.8.- OPERACIONES AUTORIZADAS.
Las corporaciones
de ahorro y vivienda podrán otorgar préstamos solamente para los siguientes
fines:
a. Construcción de
vivienda propia o para la venta, incluyendo producción de viviendas
prefabricadas;
b Proyectos de
renovación urbana, incluída la adquisición de los inmuebles necesarios para
desarrollarlos;
c. Adquisición de
vivienda usada, reparación, subdivisión o ampliación de vivienda usada propia
o para la venta, lo mismo que la adquisición de las unidades de vivienda
resultantes;
d. Adquisición de
viviendas proyectadas, en proceso de construcción o ya concluídas, incluso
las prefabricadas;
e. Obras de
urbanismo;
f. Adquisición de
lotes que cuenten con servicios de alcantarillado, acueducto, energía
eléctrica y vías pavimentadas;
g. Construcción o
adquisición de edificaciones distintas de vivienda, tales como locales,
oficinas, parqueaderos, hoteles, bodegas, incluyendo el componente de
construcción de proyectaste inversión en los sectores industrial, turístico,
agropecuario y minero..."
"Artículo
20.- INVERSIONES
1.       Inversiones
de alta liquidez.  Los excesos de liquidez de las corporaciones de ahorro y
vivienda podrán ser utilizados en las operaciones que autorice la Junta
Directiva del Banco le la República.
3.       Inversiones
en bonos de vivienda de Interés social. Las corporaciones de ahorro y
vivienda podrán efectuar Inversiones voluntarias en los Bonos de Vivienda de
Interés Social que emita el Banco Central Hipotecarlo en desarrollo de las
facultades establecidas en el presente Estatuto".
"Artículo
2.1.2.3.32.- EXCESOS DE LIQUIDEZ.
Los excesos de
liquidez de las corporaciones de ahorro y vivienda podrán ser utilizados en
las operaciones que autorice la Junta Monetaria".
"Artículo
2.1.2.3.29- INVERSIONES EN BONOS DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL.
Las corporaciones
de ahorro y vivienda podrán efectuar Inversiones voluntarias en los Bonos de
Vivienda de Interés Social de que trata el artículo 2.4.3.2.15. del presente
estatuto".
"Artículo 21.- OPERACIONES
PASIVAS
1. Instrumentos de captación.
Adóptanse dos instrumentos para la captación del ahorro de valor constante,
así:
a. La cuenta de ahorro de valor
constante, y
b. El certificado de ahorro de valor
constante, el cual no podrá ser expedido al portador.
2. Cuenta de ahorro de valor
constante. En el caso de la cuenta de ahorro de valor constante, la relación
entre el depositante y la respectiva corporación se regirá por medio de un
documento que debe estipular lo siguiente: el sistema de valor constante; la
periodicidad de los reajustes; la forma de determinar la tasa de interés
reconocida al depositante; la obligación de entregar al menos trimestralmente
al ahorrador un extracto del movimiento de su cuenta con indicación de los
depósitos y retiros efectuados y el saldo final del respectivo período.
3. Certificados de valor constante.
Las corporaciones de ahorro y vivienda están autorizadas para emitir
certificados de ahorro de valor constante por cualquier cuantía y con plazos
entre uno (1) y tres (3) meses, tres (3) y seis (6) meses o plazos
superiores. Si no se cancelaren al vencimiento pactado, se entenderá que
quedan prorrogados por períodos sucesivos iguales al inicialmente acordado.
Estos certificados serán irredimibles antes de su vencimiento.
4. Depósitos ordinarios. Las
corporaciones de ahorro y vivienda están autorizadas para recibir depósitos
ordinarios, en los cuales no se estipulará corrección monetaria alguna.
Igualmente están autorizadas las
corporaciones de ahorro y vivienda para abrir y mantener, con este propósito,
una sección especial que se denominará “Sección de Depósitos Ordinarios”.
"Artículo
2.1.2.3.13.- MODALIDADES
DE CAPTACION.
Adóptanse dos instrumentos para la
captación del ahorro de valor constante, así: a) La cuenta de ahorro de valor
constante, y b) El certificado de ahorro de valor constante, el cual no podrá
ser expedido al portador".
"Artículo
2.1.2.3.14.- CUENTA DE AHORRO DE VALOR CONSTANTE
En el caso de la cuenta de ahorro de
valor constante, la relación entre el depositante y la respectiva corporación
se regirá por medio de un documento que debe estipular lo siguiente: a) El
sistema de valor constante; b) La periodicidad de los reajustes; c) La forma
de determinar la tasa de interés reconocida al depositante; d) La obligación
de entregar al menos trimestralmente al ahorrador un extracto del movimiento
de su cuenta con indicación de los depósitos y retiros efectuados y el saldo
final del respectivo período".
"Artículo
2.1.3.16.- PLAZO DE EXPEDICION
Las corporaciones de ahorro y vivienda
están autorizadas para emitir certificados de ahorro de valor constante, con
plazos entre 1 y 3 meses,  3 y 6 meses o plazos superiores..."
"Artículo 2.1.3.15.- DE
LOS CERTIFICADOS DE VALOR CONSTANTE
(...)
Si no se cancelaren al vencimiento
pactado, se entenderá que quedan prorrogados por períodos sucesivos iguales
al inicialmente acordado. Estos certificados serán irredimibles antes de su
vencimiento".
"Artículo
2.1.2.3.18.- DEPÓSITOS ORDINARIOS
Las corporaciones de ahorro y vivienda
están autorizadas para recibir depósitos ordinarios, en los cuales no se
estipulará corrección monetaria alguna".
Igualmente están autorizadas las
corporaciones de ahorro y vivienda para abrir y mantener, con este propósito,
una sección especial que se denominará “Sección de Depósitos Ordinarios”.
"Artículo
22.- OTRAS OPERACIONES AUTORIZADAS.
1.       Contratos
de administración anticrética.  Las corporaciones de ahorro y vivienda están
autorizadas para celebrar contratos de administración anticrética sobre
inmuebles financiados por ellas.
2.       Emisión
de bonos de vivienda.  Autorizase a las corporaciones de ahorro y vivienda
para emitir bonos de vivienda, en los cuales podrán invertir las compañías de
seguros de vida, las sociedades de capitalización y otras corporaciones de
ahorro y vivienda, de conformidad con lo dispuesto en este capítulo.  Estos
bonos tendrán las mismas características de los Bonos de Vivienda de Interés
Social, salvo que no serán redimibles anticipadamente en ningún caso sino
únicamente a su vencimiento.
Cada
corporación de ahorro y vivienda sólo podrá emitir bonos en desarrollo de lo
dispuesto en este numeral en una cuantía máxima equivalente al cincuenta por
ciento (50%) del total de créditos otorgados para construcción o adquisición
de vivienda de Interés social.
"Artículo
2.1.2.3.28.- CONTRATO DE ADMINISTRACION ANTICRETICA
Las corporaciones
de ahorro y vivienda están autorizadas para celebrar contratos de
administración anticrética sobre inmuebles financiados por ellas".
"Artículo
2.1.2.3.31.- FACULTADES PARA EMITIR BONOS.
Autorizase
a las corporaciones de ahorro y vivienda para emitir bonos de vivienda, en
los cuales podrán invertir las compañías de seguros de vida, las sociedades
de capitalización y otras corporaciones de ahorro y vivienda, de conformidad
con lo dispuesto en este capítulo.  Estos bonos tendrán las mismas
características de los Bonos de Vivienda de Interés Social, salvo que no
serán redimibles anticipadamente en ningún caso sino únicamente a su
vencimiento.
Cada corporación
de ahorro y vivienda sólo podrá emitir bonos en desarrollo de lo dispuesto en
este artículo en una cuantía máxima equivalente al cincuenta por ciento (50%)
del total de créditos otorgados para construcción o adquisición de vivienda
de Interés social".
"Artículo 23.-
PROHIBICIONES Y LIMITACIONES
1.Límites a las operaciones de
crédito. Las corporaciones de ahorro y vivienda, individualmente
consideradas, no podrán aprobar préstamos en exceso de un peso con veinte
centavos ($1.20) por cada peso ($1.00) de recursos captados, determinados
según balance de cada mes. Si por baja de éstos se excediere la relación aquí
prevista, la respectiva corporación deberá suspender nuevas aprobaciones
hasta que dicha relación se restablezca.
2.Límites a la adquisición de bienes.
Ninguna corporación de ahorro y vivienda podrá comprar o poseer productos,
mercancías, semovientes, acciones de otras corporaciones u otros bienes
semejantes, salvo que tales bienes muebles o títulos valores hayan sido
recibidos por la corporación como garantía de préstamos o para asegurar los
que haya hecho previamente de buena fe o los que le sean traspasados en pago
de deudas. Los bienes adquiridos de que trata este numeral deberán enajenarse
dentro de un plazo no mayor de un (1) año.
3. Límites a la adquisición de bonos y
de títulos valores. Las corporaciones de ahorro y vivienda no podrán adquirir
bonos u otros títulos valores emitidos por terceras personas, ni obligaciones
que no hayan sido constituidas originalmente a su favor, salvo autorización
previa de la Superintendencia Bancaria y sólo para operaciones que estén en
concordancia con los objetivos del sistema de valor constante".
"Artículo
2.1.2.3.33.- RELACION DE PASIVO ESPECIAL.
Las corporaciones de ahorro y
vivienda, individualmente consideradas, no podrán aprobar préstamos en exceso
de un peso con veinte centavos ($1.20) por cada peso ($1.00) de recursos
captados, determinados según balance de cada mes. Si por baja de éstos se
excediere la relación aquí prevista, la respectiva corporación deberá
suspender nuevas aprobaciones hasta que dicha relación se restablezca".
"Artículo
2.2.2.3.1.- REGIMEN GENERAL
Ninguna corporación de ahorro y
vivienda podrá comprar o poseer productos, mercancías, semovientes, acciones
de otras corporaciones u otros bienes semejantes, salvo que tales bienes
muebles o títulos valores hayan sido recibidos por la corporación como
garantía de préstamos o para asegurar los que haya hecho previamente de buena
fe o los que le sean traspasados en pago de deudas. Los bienes adquiridos de
que trata este artículo deberán enajenarse dentro de un plazo no mayor de un
año".
"Artículo
2.2.2.3.2.- INVERSION EN BONOS Y TITULOS VALORES EMITIDOS POR TERCERAS
PERSONAS
Las corporaciones de ahorro y vivienda
no podrán adquirir bonos u otros títulos valores emitidos por terceras
personas, ni obligaciones que no hayan sido constituidas originalmente a su
favor, salvo autorización previa de la Superintendencia Bancaria y sólo para
operaciones que estén en concordancia con los objetivos del sistema de valor
constante".
"Artículo 134.- UNIDAD DE
PODER ADQUISITIVO CONSTANTE -UPAC-
1. Aplicación. El fomento del ahorro
para la construcción se orientará sobre la base del principio del valor
constante de ahorros y préstamos, determinado contractualmente. Para efectos
de conservar el valor constante de los ahorros y de los préstamos a que se
refiere el presente capítulo, unos y otros se reajustarán periódicamente de
acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el
mercado interno, y los intereses pactados se liquidarán sobre el valor
principal reajustado.
En desarrollo del principio de valor
constante de ahorros y préstamos consagrado en el inciso anterior,
establécese la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) con base en la
cual las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar todas las cuentas
y registros del sistema, reducidos a moneda legal.
2.Estipulación en los contratos. Para
los efectos previstos en el artículo 1518 del Código Civil, tanto en los
contratos sobre constitución de depósitos de ahorro entre los depositantes y
las corporaciones de ahorro y vivienda como en los contratos de mutuo que
éstas celebren para el otorgamiento de préstamos, se estipulará expresamente
que las obligaciones en moneda legal se determinarán mediante la aplicación
de la equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC).
3.Información al público. Las
corporaciones de ahorro y vivienda en todos los documentos que expidan para
el público expresarán las respectivas cantidades en Unidades de Poder
Adquisitivo Constante (UPAC) lo mismo que su correspondiente equivalencia en
moneda legal a la fecha de expedición del documento.
4.Cálculo para la liquidación. En
concordancia con las normas sobre reajuste monetario de los ahorros manejados
por las corporaciones de ahorro y vivienda, éstas continuarán liquidando los
retiros de depósitos de las cuentas de ahorro de Valor Constante con el valor
de la UPAC calculado por el Banco de la República para el día inmediatamente
anterior al de la realización de la operación.
A los depósitos que se efectúen y
retiren en la misma fecha no se les reconocerá corrección monetaria".
"Artículo
2.1.2.3.3.- UNIDAD DE PODER ADQUISITIVO CONSTANTE
El fomento del ahorro para la
construcción se orientará sobre la base del principio del valor constante de
ahorros y préstamos, determinado contractualmente. Para efectos de conservar
el valor constante de los ahorros y de los préstamos a que se refiere el
presente título, unos y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con
las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y
los intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado.
En desarrollo del principio de valor
constante de ahorros y préstamos consagrado en el inciso anterior,
establécese la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) con base en la
cual las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar todas las cuentas
y registros del sistema, reducidos a moneda legal".
"Artículo
2.1.2.3.4.- ESTIPULACIÓN EN LOS CONTRATOS
Para los efectos previstos en el
artículo 1518 del Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución de
depósitos de ahorro entre los depositantes y las corporaciones de ahorro y
vivienda como en los contratos de mutuo que éstas celebren para el
otorgamiento de préstamos, se estipulará expresamente que las obligaciones en
moneda legal se determinarán mediante la aplicación de la equivalencia de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC)".
"Artículo
2.1.2.3.5.- INFORMACIÓN AL PÚBLICO.
Las corporaciones de ahorro y vivienda
en todos los documentos que expidan para el público expresarán las
respectivas cantidades en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) lo
mismo que su correspondiente equivalencia en moneda legal a la fecha de
expedición del documento".
"Artículo
2.1.2.3.6.- CÁLCULO PARA LA LIQUIDACIÓN.
En concordancia con las normas sobre
reajuste monetario de los ahorros manejados por las corporaciones de ahorro y
vivienda, éstas continuarán liquidando los retiros de depósitos de las
cuentas de ahorro de Valor Constante con el valor de la UPAC calculado por el
Banco de la República para el día inmediatamente anterior al de la
realización de la operación.
A los depósitos que se efectúen y
retiren en la misma fecha no se les reconocerá corrección monetaria".
"Artículo
135.- AMORTIZACION DE CREDITOS CON CESANTIA.
Los beneficiarios
de créditos para la adquisición o construcción de vivienda propia, que tenga
derecho al auxilio de cesantía podrán destinarlo total o parcialmente, para
abonar a sus obligaciones. El empleador correspondiente deberá, con base en
un acuerdo escrito de pignoración, girar a la respectiva corporación de
ahorro y vivienda en el mes de enero de cada año el valor de las cesantías
causadas y comprometidas hasta el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior,
bastando únicamente para ello la certificación escrita de la corporación
sobre el saldo de la obligación vigente".
"Artículo
2.1.2.3.10.- AMORTIZACION CON CESANTIA.
Los beneficiarios
de créditos para la adquisición o construcción de vivienda propia, que tenga
derecho a auxilio de cesantía podrán destinarlo total o parcialmente, para
abonar sus obligaciones. El empleador correspondiente deberá, con base en un
acuerdo escrito de pignoración, girar a la respectiva corporación de ahorro y
vivienda en el mes de enero de cada año el valor de las cesantías causadas y
comprometidas hasta el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior,
bastando únicamente para ello la certificación escrita de la corporación
sobre el saldo de la obligación vigente".
"Artículo
136.- INVERSIONES EN SOCIEDADES DE SERVICIOS FINANCIEROS.
Las corporaciones
de ahorro Vivienda podrán participar en el capital de sociedades fiduciarias
y de fondos de pensiones y de cesantía.
Parágrafo.- Las
Inversiones a que hace referencia el presente artículo estarán sujetas a las
previsiones establecidas en el artículo 119, numerales 1º, 2º, y 3º del
presente Estatuto".
"Artículo
2.2.1.2.2.- PARTICIPACION DE LAS CORPORACIONES DE AHORRO Y VIVIENDA Y DE LAS
SOCIEDADES FIDUCIARIAS EN SOCIEDADES DE SERVICIOS FINANCIEROS.
Las corporaciones
de ahorro Vivienda podrán participar en el capital de sociedades fiduciarias
y de fondos de pensiones y de cesantía.
(...)
Parágrafo.- Las
Inversiones a que hace referencia el presente artículo estarán sujetas a las
previsiones establecidas en los artículos 2.2.1.2.1., 2.2.1.2.3. y 2.2.1.2.4.
del presente Estatuto..."
"Artículo 137.- TASAS DE
INTERES
1.Tasa efectiva. Para los efectos
legales del sistema de valor constante entiéndese por tasa efectiva de
interés aquella que, aplicada con periodicidad diferente de un año, de
acuerdo con las fórmulas de interés compuesto, produce exactamente el mismo
resultado que la tasa anual.
2.Tasa de interés por captaciones. Las
corporaciones de ahorro y vivienda podrán pactar libremente con los
depositantes la tasa de interés que reconocerán sobre depósitos respecto de
los cuales expidan certificados a término.
3. Oferta de tasas. Las tasas de
interés que ofrezcan reconocer las corporaciones de ahorro y vivienda por
concepto de depósitos en cuenta de ahorros de valor constante o de los
depósitos ordinarios serán informadas al público en la forma y términos que
establezca la Superintendencia Bancaria".
"Artículo
2.1.2.3.12.- TASA EFECTIVA
Para los efectos legales del sistema
de valor constante entiéndese por tasa efectiva de interés aquella que,
aplicada con periodicidad diferente de un año, de acuerdo con las fórmulas de
interés compuesto, produce exactamente el mismo resultado que la tasa
anual".
Articulo
2.1.2.3.15.- (Inciso
segundo)
"Las corporaciones de ahorro y
vivienda podrán pactar libremente con los depositantes la tasa de interés que
reconocerán sobre depósitos respecto de los cuales expidan certificados a
término".
"Artículo
2.1.2.1.26.- REGIMEN DE TASAS DE INTERES APLICABLES A DEPOSITOS DE AHORRO
COMUNES Y A TERMINO.
De acuerdo con los
artículos 1º y 3º del decreto 2994 de 1990, las tasas de interés que ofrezcan
reconocer los bancos comerciales por la captación de recursos mediante
depósito de ahorros, comunes y a término, así como su forma de liquidación,
serán fijadas  libremente por la entidad depositaria e informadas al público,
de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida la
Superintendencia Bancaria".
"Artículo 138.-
CONDICIONES DE LOS DEPOSITOS ORDINARIOS Y DE AHORRO
1.      Contabilidad separada de los
depósitos ordinarios. Las corporaciones de ahorro y vivienda llevarán
contabilidad separada para los recursos captados en la sección de depósitos
ordinarios y para los recursos captados a través de los instrumentos propios
del sistema de valor constante.
2.      Determinación del régimen
contable de las secciones de depósitos ordinarios. El Superintendente
Bancario determinará el régimen contable de las secciones de depósitos
ordinarios que organicen las corporaciones de ahorro y vivienda. En todo
aquello que sea pertinente, el Superintendente Bancario podrá señalar métodos
análogos a los exigidos para las secciones de ahorro de los bancos
comerciales.
3.Marco normativo de los créditos
otorgados con recursos provenientes de depósitos ordinarios. Sin perjuicio de
la contabilidad separada que las corporaciones de ahorro y vivienda deberán
llevar, los préstamos que aquéllas otorguen con recursos ordinarios en la
sección de depósitos ordinarios se regirán por las normas vigentes para los
créditos otorgados con recursos captados a través del sistema de valor
constante.
4. Entrega de depósitos sin juicio de
sucesión e inembargabilidad. En razón de lo dispuesto por el artículo 213 del
presente Estatuto la entrega por parte de las corporaciones de ahorro y
vivienda de los saldos de depósitos en cuenta de ahorros y de depósitos
ordinarios, así como la inembargabilidad de los mismos, se sujetará a las
disposiciones contenidas en los artículos 126 numeral 4 y 127 numeral 7 de
este Estatuto”.
"Artículo
2.1.2.3.19.- CONTABILIDAD PARA LOS DEPOSITOS ORDINARIOS.
Las corporaciones de ahorro y vivienda
llevarán contabilidad separada para los recursos captados en la sección de
depósitos ordinarios y para los recursos captados a través de los instrumentos
propios del sistema de valor constante".
"Artículo
2.1.2.3.20.- COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA
El Superintendente Bancario
determinará el régimen contable de las secciones de depósitos ordinarios que
organicen las corporaciones de ahorro y vivienda. En todo aquello que sea
pertinente, el Superintendente Bancario podrá señalar métodos análogos a los
exigidos para las secciones de ahorro de los bancos comerciales".
"Artículo
2.1.2.3.21.- NORMAS APLICABLES A LOS DEPOSITOS ORDINARIOS.
Sin perjuicio de la contabilidad
separada que las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar, los
préstamos que aquéllas otorguen con recursos ordinarios en la sección de
depósitos ordinarios se regirán por las normas vigentes para los créditos
otorgados con recursos captados a través del sistema de valor
constante".
"Artículo
2.1.2.1.20.- ENTREGA DE DEPOSITOS SIN JUICIO DE SUCESION
Si muriere una
persona dejando una cuenta en la sección de ahorros cuyo saldo a favor de
aquélla no exceda del límite que se determine de conformidad con el reajuste
anual ordenado en el artículo 29 del decreto 2349 de 1965, y no hubiera
albacea nombrado o administrador de los bienes de la sucesión, el
establecimiento bancario puede, a su juicio, pagar el saldo de dicha cuenta
al cónyuge sobreviviente, o a los herederos, o a uno y otros conjuntamente,
según el caso, sin necesidad de juicio de sucesión. Como condición de este
pago el establecimiento bancario puede requerir declaraciones juradas
respecto a las partes interesadas, la presentación de las debidas renuncias,
la expedición de un documento de garantía por la persona a quien el pago se
haga y el recibo del caso, como constancia del pago. Por razón de tal pago,
hecho de acuerdo con este artículo, el establecimiento bancario no tendrá
responsabilidad para con el albacea o el administrador nombrados
después".
"Artículo
2.1.2.1.21 INEMBARGABILIDAD.
Las sumas
depositadas en la sección de ahorros no serán embargadas hasta la cantidad
que se determine de conformidad con lo ordenado en el artículo 29 del decreto
2349 de 1965".
"Artículo
139.- COBRO DE LOS SERVICIOS OFRECIDOS A LOS DEPOSITANTES
Las corporaciones
de ahorro y vivienda podrán cobrar por todos los servicios que presten a sus
depositantes, tales como suministros de libretas de cuentas de ahorro,
transferencias de fondos y uso de los sistemas electrónicos de depósito y
retiro".
"Artículo
2.1.2.3.27.- COBRO DE OTROS SERVICIOS PRESTADOS.
Las corporaciones
de ahorro y vivienda podrán cobrar por todos los servicios que presten a sus
depositantes, tales como suministros de libretas de cuentas de ahorro,
transferencias de fondos y uso de los sistemas electrónicos de depósito y
retiro".
"Artículo
140.- RESTRICCIONES.
1. Encaje.  Los
depósitos captados por las corporaciones de ahorro y vivienda en desarrolló
de lo previsto en el artículo anterior estarán sujetos a las disposiciones
sobre encaje expedidas por la Junta Directiva del Banco de la República en
desarrollo de sus facultades legales.
2.       Sanciones
por defecto en colocaciones.  Por los defectos en que incurran las
corporaciones de ahorro y vivienda respecto del porcentaje mínimo de
colocaciones que deben destinar a financiar la adquisición de vivienda de
interés social, incluyendo las inversiones sustitutivas de dichas
colocaciones, de conformidad con las disposiciones dictadas al respecto por
el Gobierno Nacional, la Superintendencia Bancaria impondrá una multa en
favor del Tesoro Nacional por el equivalente al tres por ciento (3%) del
defecto que representan mensualmente. Lo anterior se entenderá  sin perjuicio
de las sanciones que pueda imponer dicha Superintendencia en desarrollo de lo
dispuesto en el artículo 209 del presente Estatuto.
3.       Sanciones
por defectos de inversión.  Los defectos que presenten las corporaciones de ahorro
y vivienda en las Inversiones supletorias de los porcentajes mínimos de
colocación que señale el Gobierno Nacional, serán sancionados por la
Superintendencia Bancaria con multa del cinco por ciento' (5%) sobre el valor
del defecto".
"Artículo
2.1.2.3.17.- ENCAJE.
Los depósitos
captados por las corporaciones de ahorro y vivienda en desarrolló de lo
previsto en el artículo anterior estarán sujetos a las disposiciones sobre
encaje expedidas por la Junta Monetaria en desarrollo de sus facultades
legales".
"Artículo
2.1.2.3.30.- SANCIONES POR DEFECTO EN COLOCACIONES.
Por los defectos
en que incurran las corporaciones de ahorro y vivienda respecto del
porcentaje mínimo de colocaciones que deben destinar a financiar la
adquisición o construcción de vivienda de interés social, incluyendo las
inversiones sustitutivas de dichas colocaciones, de conformidad con las
disposiciones dictadas al respecto por la Junta Monetaria, la
Superintendencia Bancaria impondrá una multa en favor del Tesoro Nacional por
el equivalente al tres por ciento (3%) del defecto que representan
mensualmente. Lo anterior se entenderá  sin perjuicio de las sanciones que
pueda imponer dicha Superintendencia en desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 1.7.1.2.1. del presente Estatuto".
"Artículo
2.1.2.3.11.- SANCIONES POR DEFECTOS DE INVERSION.
Los defectos que
presenten las corporaciones de ahorro y vivienda en las Inversiones
supletorias de los porcentajes mínimos de colocación que señale la Junta
Monetaria, serán sancionados por la Superintendencia Bancaria con multa del
cinco por ciento' (5%) sobre el valor del defecto".
21. No puede
sostenerse que las disposiciones del D-L 1730 de 1991, dejaron de regir cuando
entró en vigencia la nueva Constitución. Aplicar retroactivamente el nuevo
diseño constitucional en el orden de las competencias a este decreto ley, a la
luz de la jurisprudencia de la Corte, sería en verdad un exabrupto. Restaría
analizar entonces si es posible hacerlo respecto del D-L 663 de 1993, que
incorpora el mismo contenido normativo del D-L 1730 de 1991, salvo que cambia
la numeración originaria.
Como quiera que las
normas a que nos referimos fueron dictadas antes de 1991, y las mismas han
regido hasta ahora sin solución de continuidad, la aplicación del nuevo esquema
de distribución de competencias tendría carácter retroactivo y, por ello, no
podría ser de recibo. El Legislador post-constitucional no se opuso a que esas
normas siguieran rigiendo y al respecto quiso únicamente variar su numeración,
asunto éste adjetivo y carente de entidad como para cuestionar la competencia
del Legislador Extraordinario pre-constitucional que las creó o hacer por ello
cesar su vigencia. Resulta incomprensible que el hecho de ordenar, con
posterioridad a la vigencia de la Constitución, una simple modificación de la
numeración de un decreto ley pre-constitucional signifique que éste entre en
oposición automática con la Constitución y deba ser invalidado, lo que no
habría ocurrido si el Legislador hubiese dejado “las cosas como estaban” y se
hubiese abstenido de ordenar el cambio de numeración.
22. Pero podría
incluso admitirse, en gracia de discusión, que el Legislador
post-constitucional cumplió una actuación que fue más allá de la simple
modificación de la numeración. Con ocasión de la operación de mera matemática
normativa, podría aceptarse que incorporó la norma anterior a un texto
normativo nuevo que produjo un efecto derogatorio respecto de la norma-fuente
anterior. En este caso no podría seguirse oponiendo excusa alguna a la
aplicación del nuevo sistema de competencias en materia de regulación del
ahorro público.
No obstante que la
aplicación de la Constitución de 1991 a la situación normativa descrita se nos
ocurre extremadamente formalista, podría aceptarse que una opción interpretativa
plausible consistiría en señalar que la adopción literal de una norma anterior,
así sea para efectos de reordenar su ubicación y numeración dentro de un
Estatuto Orgánico, no sería óbice para aplicar a la norma post-constitucional
que emerge de esta operación las prescripciones constitucionales que gobiernan
las competencias reguladoras de los órganos del Estado.
Esa opción
interpretativa pudo en realidad ser acogida por la Corte Constitucional cuando
resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el segundo inciso del
artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que confirió al Gobierno facultades
extraordinarias para hacer en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (D-L
1730 de 1991) “las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de
titulación y numeración que se requieran”. Pero la Corte descartó esa opción y,
en su lugar, declaró la exequibilidad de las facultades extraordinarias
concedidas al Gobierno, no hallando en ellas vulneración alguna a la
Constitución.
Consecuente con este
pronunciamiento de exequibilidad, que en lo que respecta al segundo inciso del
artículo 36 de la Ley 35 de 1993 tiene carácter de cosa juzgada absoluta, la
Corte ratificó en los fallos sucesivamente proferidos sobre el D-L 663 de 1993
esta misma tesis. De este conjunto de fallos surge nítidamente, como ya se ha
recalcado, la sub-regla que le reconoce legitimidad constitucional a la
tarea de actualización del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (función
agregativa y de armonización formal), con la condición de que la incorporación
de la norma-fuente en la versión final de dicho Estatuto mantenga la identidad
de textos (test de corrección).
Adicionalmente, los
fallos analizados en otro aparte de este salvamento, sin excepción, definen el
alcance de la prohibición constitucional referida a la concesión de facultades
extraordinarias para dictar las leyes-marco, en el sentido de sustraer de esta
interdicción el ejercicio de las facultades extraordinarias contempladas en el
segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993.
La Corte
extemporáneamente adopta como propia en este fallo una opción hermenéutica que
ha debido - si así lo pensaba - prohijar desde un primer momento cuando examinó
la constitucionalidad del segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993
y, además, en cada ocasión en que examinó la exequibilidad del D-L 663 de 1993
que desarrolla las facultades descritas en aquél. En suma, antes de estos
fallos, esa opción interpretativa, aunque formalista, podría haberse sostenido
y en ella se habría fundado la inexequibilidad de la ley y del decreto ley.
Pero con posterioridad a los fallos reseñados, la cosa juzgada constitucional -
salvo que su irrespeto absoluto se eleve a privilegio de su máximo guardián -,
impide que ella pueda acogerse y servir de base a la inexequibilidad de los
preceptos del D-L 663 de 1993 que reflejan el ejercicio puntual de unas
facultades extraordinarias, en su momento declaradas exequibles.
23. Por las mismas
razones, la existencia de la cosa juzgada constitucional, le cierra el paso al
argumento circular de la sentencia que finge sorprenderse por no encontrar
completo el juego norma general-norma particular, que suele asociarse a la
técnica normativa de las leyes-marco. Como lo aceptó la Corte en las numerosas
sentencias citadas, el cometido del Gobierno se restringía a actualizar una
compilación normativa pre-constitucional, cuya exequibilidad justamente
descansaba en la consideración de que ello no entrañaba ni la expedición de un
código ni de una ley marco. En consecuencia, carece de toda sindéresis que
ahora venga la misma Corte Constitucional a decretar la inexequibilidad del D-L
663 de 1993, so pretexto de que ocupándose del tema del ahorro público no se
descubren en él los elementos propios de la ley marco, entre otras razones,
debido a que es el mismo Gobierno el que establece el marco y las normas que lo
desarrollan ¡tamaño descubrimiento! Sorprende que la Corte haya demorado tanto
tiempo y dilapidado tanta cosa juzgada en vano para arribar a esta aurora del
pensamiento donde una repentina claridad disipa por completo la penumbra hasta
ahora reinante.
24. Por lo demás, no
es cierto que el Gobierno establezca el “marco”, pues éste es provisto por la
Ley 35 de 1993, que sencillamente se incorpora literalmente en el cuerpo del
Estatuto Orgánico; las restantes normas de este estatuto, son las mismas que
provienen del D-L 1730 de 1991, cuya numeración y ubicación simplemente se
modifican. El descubrimiento que en tono dramático se denuncia, no es sino el
producto literario de la deformación de una operación normativa muchas veces
analizada por la Corte en un sentido desde el cual se había juzgado exequible.
La inopia de la perspectiva sincrónica y del olvido de la cosa juzgada se torna
en morada cómoda para declarar la inexequibilidad de una norma cuyo análisis
completo requiriría no hacer caso omiso de diversos actos y hechos
jurídicamente relevantes cumplidos en distintos momentos en el tiempo. En estas
condiciones, la descripción actual de un fenómeno jurídico, desanudado de los
actos precedentes, encubre una típica falacia y conduce a conclusiones
equivocadas.
25. Faltaría
efectuar un análisis semejante en relación con el segundo componente del D-L
663 de 1993, que corresponde al ingrediente normativo nuevo suministrado por
las disposiciones de la Ley 35 de 1993, también literalmente incorporadas al
D-L 663 de 1993, como se puede colegir del siguiente cuadro. Resulta igualmente
palmario que las normas declaradas inexequibles - que aparecen en la columna
izquierda -, provienen de la Ley 35 de 1993, como quiera que fueron simplemente
incorporadas, con nueva numeración, en el texto del D-L- 663 de 1993, en
desarrollo de precisas facultades extraordinarias. A la luz de la
jurisprudencia de esta Corte y, en especial de la cosa juzgada constitucional,
la sentencia de inexequibilidad carece de toda justificación.
Decreto 663
de 1993
Ley 35 de
1993
"Artículo
19.- OPERACIONES ACTIVAS DE CREDITO
(...)
h.       Préstamos
para inversión garantizados con hipoteca sobre vivienda o con hipoteca sobre
inmuebles diferentes de vivienda; en este último evento se observarán las
condiciones especiales que señala el Gobierno Nacional".
i. Las
corporaciones de ahorro y vivienda podrán otorgar créditos de consumo sin
hipoteca, previa autorización que impartirá el Gobierno Nacional, a partir
del lo. De julio de 1993, hasta el límite y con las condiciones que señale el
mismo, preservando su especialidad en el financiamiento de vivienda y de la construcción".
Artículo 17.-
"Parágrafo
2º.- ...Las
corporaciones de ahorro y vivienda podrán otorgar préstamos para inversión
garantizados con hipoteca sobre inmuebles diferentes de vivienda, con
sujeción a las condiciones especiales que señala el Gobierno Nacional".
Artículo 17.-
Párrafo 3º. "...El Gobierno Nacional autorizará
a partir del 1º de julio de 1993 a las corporaciones de ahorro y vivienda
para otorgar créditos de consumo sin hipoteca hasta los límites y con las
condiciones que señale el Gobierno, preservando su especialidad en el
financiamiento de vivienda y de la construcción".
"Artículo
20.- INVERSIONES
(...)
2.  Inversiones en
sociedades de servicios financieros.  Las corporaciones de ahorro y vivienda
también podrán efectuar inversiones en sociedades de servicios financieros en
los mismos términos y condiciones autorizados a los establecimientos de
crédito.
Artículo 17.-
(...)
"Párrafo
2º.- Las corporaciones
de ahorro y vivienda también podrán efectuar inversiones en sociedades de
servicios financieros en los mismos términos y condiciones autorizados a los
establecimientos de crédito".
"Artículo
22.- OTRAS OPERACIONES AUTORIZADAS.
(...)
3.       Operaciones
de mercado cambiario.  Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán
efectuar, como intermediarios del mercado cambiario, operaciones de compra y
venta de divisas y las demás operaciones de cambio que autorice la Junta
Directiva del Banco de la República, que dictará las regulaciones
pertinentes.
"4.     Otras
operaciones.  Dentro de su objeto principal, las corporaciones de ahorro y
vivienda podrán también realizar complementariamente las operaciones
estipuladas en moneda legal que autorice- el Gobierno Nacional en desarrollo
de la facultad de Intervención consagrada en el artículo 48 de este Estatuto,
hasta el tope que establezca y las demás que el mismo autorice en ejercicio
de las facultades que le concede la ley mencionada".
Artículo 18.-
Operaciones de compra y venta de divisas.
"Las
corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento
comercial podrán efectuar como Intermediarios del mercado cambiario,
operaciones de compra y venta de divisas y las demás operaciones de cambio
que autorice la Junta Directiva del Banco de la República, que dictará las
regulaciones pertinentes".
"Artículo
17.- Operaciones de las Corporaciones de ahorro y vivienda.
Párrafo 1º. "Dentro de su objeto principal, las
corporaciones de ahorro y vivienda podrán también realizar
complementariamente las operaciones estipuladas en moneda legal que los
autorice el Gobierno Nacional en desarrollo de esta ley hasta el tope que el
mismo establezca..."
26. La censura de la
sentencia no podría referirse a la misma Ley 35 de 1993, dado que en ella se
expresa la decisión orgánica y formal del Legislador de ofrecer el marco
normativo para adelantar la intervención del Estado en el sistema financiero.
Ella tendría que apuntar contra la incorporación de ese contenido normativo en
el decreto ley que recoge bajo la forma de estatuto unificador las normas
vigentes sobre el sistema financiero.
Ciertamente, la
tesis que niega la constitucionalidad del indicado procedimiento de adopción,
por conducir a que el “marco” normativo en materia de regulación del ahorro
público termine alojado en un decreto ley, puede estimarse plausible desde el
punto de vista hermenéutico. Sin embargo, la Corte Constitucional no lo
consideró así. Por el contrario, en su oportunidad declaró exequible el segundo
inciso del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 que facultó al Gobierno para
“incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones aquí
dispuestas”. Según esta sentencia de la Corte y las que con posterioridad se
dictaron, para efectos de actualizar una compilación resultaba constitucionalmente
viable producir esta incorporación, a la cual incluso se le reconocieron
efectos derogatorios de las disposiciones-fuente objeto de integración dentro
del cuerpo normativo plasmado en el D-L 663 de 1993.
27. La circunstancia
de que en la compilación, junto a las normas provenientes del D-L 1730 de 1991,
figuren las disposiciones que integran la Ley 35 de 1993, que conforman la
“regulación marco”, no transmite a las primeras esta condición. Igualmente, el
hecho de que la “regulación marco” se hubiese integrado a la compilación, no le
sustrae ese carácter, como quiera que ella servirá de presupuesto para la
expedición de los decretos reglamentarios respectivos. La mayoría, en razón al
error de óptica jurídica en que incurre, atribuye a todo el D-L 663 de 1993, la
naturaleza de norma-marco con el fin de proceder luego a defenestrarla,
alegando que el marco debe disponerse por ley, con lo que desconoce que en
efecto ello se hizo a través de ley. Precisamente, el contenido de esta ley se
incorporó en el D-L 663 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -, en
obedecimiento a una ley de facultades declarada exequible por esta Corte.
28. La Corte declara
inexequibles disposiciones provenientes del D-L 1730 de 1991, que simplemente
tenían el status de “normas vigentes” sobre el sistema financiero - lo
que de suyo no las hacía inconstitucionales -, y que se incorporaron al D-L 663
de 1993 bajo una numeración distinta, todo esto en desarrollo de las facultades
extraordinarias previstas en el segundo inciso del artículo 36 de la Ley 35 de
1993, declarado exequible por la propia Corte. Este componente del D-L 663 de
1993 no tenía, en consecuencia, el carácter de “ley-marco”. Sin embargo, la
mayoría decide la inexequibilidad de estas disposiciones con el argumento de
que con ellas se está conformando el “marco” que sólo podría haber sido
provisto por la ley.
29. Por lo demás, si
lo que determina la inexequibilidad es la falta absoluta de ley marco en
materia de financiación de la vivienda digna, el argumento es todavía menos
convincente, pues la Corte ha señalado que la omisión legislativa absoluta no
entraña inexequibilidad alguna. Carece de lógica que si la ausencia de norma es
incapaz de traducirse en cargo de inexequibilidad que pueda prosperar en un
proceso de inconstitucionalidad, esa omisión contagie con el vicio de
inconstitucionalidad a las disposiciones vigentes sobre el ahorro público
inicialmente compiladas en el D-L 1730 de 1991 y más tarde recogidas en el D-L
663 de1993. Esta réplica es suficiente para enfrentar la posición de la
mayoría. No es necesario refutar la precipitada afirmación que se hace en la
sentencia sobre la condición necesaria de ley-marco que se asigna a la ley
llamada a desarrollar el derecho económico y social a la vivienda digna, a que
se refiere el artículo 51 de la C.P. Los derechos económicos y sociales,
presuponen reserva de ley. No puede reducirse el alcance de estas leyes que se
orientan a concretar el principio de igualdad, imponiéndoles las restricciones
que excepcionalmente la Constitución contempla con el objeto de flexibilizar la
regulación de fenómenos sociales cambiantes. Una cosa es el derecho a la
vivienda digna - al cual es anejo un sistema de financiación adecuado - y otra
cosa es la regulación del ahorro público.
30. Ni siquiera el
inexcusable error de olvidar los pronunciamientos previos de la Corte, elimina
el cargo de extemporaneidad que puede oponerse a la pretensión de someterse a
la opción hermenéutica que informa a la sentencia. Al igual que lo dicho respecto
del otro componente normativo del D-L 663 de 1993, la cosa juzgada
constitucional se erige en obstáculo insalvable para sostener esa tesis que, en
su momento, de haber sido prohijada - lo que sólo entonces era posible -,
habría obligado a la Corte a declarar la inexequibilidad tanto de las
facultades extraordinarias concedidas como de su ejercicio. La misma Corte
Constitucional que declaró exequible la facultad de incorporar dentro del
estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el contenido normativo de la propia
Ley 35 de 1993 - Ley-marco financiera -, con el objeto de actualizar dicha
compilación, mal puede ahora señalar que esa incorporación resulta violatoria
de la Constitución Política.
Aunque en gracia de
discusión se reconozca más peso a la razón que ahora sustenta la novedosa tesis
de la Corte, el respeto a la cosa juzgada constitucional impide que ella sirva
de fundamento para declarar inexequible la labor de incorporación realizada por
el Gobierno al amparo de las  facultades extraordinarias halladas exequibles.
Con todo, esa tesis está animada de un espíritu inútilmente formalista. Para la
Constitución, la definición legislativa del marco de la intervención del Estado
en el sistema financiero, implica que la democracia tiene que definir las
directrices del gobierno de la economía. Esto cabalmente se ha logrado con la
expedición de la Ley 35 de 1993 por parte del Congreso. Resulta secundario que
luego, en aras de mantener un cuerpo normativo unificado, por elementales
razones de seguridad jurídica, se haya dispuesto que las normas de esa ley se
recojan literalmente en una compilación, junto a las demás disposiciones hasta
entonces vigentes. En otras palabras, la aspiración de mantener y actualizar,
en esos términos, un Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, no representa
ningún atentado contra la democracia, que es en últimas lo que debe contar. La
Corte, lamentablemente, ha decidido rendirle con su viraje doctrinal un
homenaje tardío al formalismo vacío, aún a costa de sacrificar la cosa juzgada
constitucional, retirándose ella misma la credencial de la confianza colectiva.
Cree así defender la democracia.
Justicia
constitucional y principio democrático
31. Llama la
atención que disponiendo la Corte de informes y pruebas recogidos durante el
proceso, haya finalmente resuelto la inexequibilidad con base en un argumento
puramente formal, equivocado y contrario a la cosa juzgada constitucional. La
audiencia pública que se decretó ofreció a la Corte suficientes elementos de
juicio para adelantar un examen profundo sobre un asunto de enorme complejidad
y trascendencia en la vida social.
No obstante el
material recaudado se despreció. Creemos que este comportamiento resulta
censurable. La Corte constitucional, como tribunal de la razón, si decide
escuchar los planteamientos de los ciudadanos y autoridades, luego de
convocarlos no puede dejar de articular sus ideas y cuestionamientos en un
discurso coherente que responda a los interrogantes suscitados y dirima el
problema jurídico que subyace a la controversia.
Pareciera que la
mayoría se hubiese inclinado en favor de los argumentos que en el debate se
expresaron por la conveniencia de poner término al Sistema UPAC y a la
capitalización de intereses. Pero en lugar de apoyar la extinción de ese mecanismo
de financiación en motivos de fondo, el detenido análisis realizado en este
salvamento autoriza a descalificar las razones aportadas por la mayoría para
aniquilarlo. El poder de convicción de la sentencia reside en elementos
puramente formales, que no se impugnan en este escrito por ser tales, sino por
su precario poder de convicción. El afán por cumplir el designio de ultimar el
mencionado producto financiero, a toda costa, se ha traducido en un esfuerzo
interpretativo fallido, extremadamente nocivo para la justicia constitucional.
En efecto, la
aproximación metodológicamente elíptica que permitió a la Corte eludir los
asuntos de fondo, ha implicado inmolar no solamente la doctrina aquilatada por
la Corte en numerosos fallos, sino la cosa juzgada constitucional. Este daño
inconmensurable que se causa al sistema de control de constitucionalidad, no lo
alcanza a justificar la aparente conveniencia social de lograr el fenecimiento
de un instrumento de captación y colocación del ahorro público.  Este litigio
social ha debido resolverse en el foro democrático y por las autoridades
constitucionalmente competentes. Allí debe germinar la razón pública como
resultado de un debate abierto a todos los interesados y concernidos. Las
políticas medulares sobre el ahorro público, se sujetan a la decisión
democrática y se ejecutan por autoridades técnicas. La Corte no ha reparado en
que ella carece de responsabilidad política y epistémica en esta materia.
Insistir en asumir la definición judicial de causas más o menos populares, por
fuera de los parámetros constitucionales, condena al país al emprobrecimiento
de la política y de la participación ciudadana. El juez constitucional no puede
anestesiar con sus decisiones la vigencia real del principio democrático. Por
el contrario, su misión es la de defender y estimular la existencia de un
proceso democrático abierto. La artificiosa constitucionalización de todos los
problemas sociales, le entrega a la Corte Constitucional un poder que puede ser
totalitario y que obstaculiza la profundización de una verdadera cultural
constitucional.
El papel
institucional de la Corte le impide intervenir políticamente en los avatares y
accidentes históricos de un producto financiero, por definición sujeto a las
más variadas evoluciones y transformaciones, salvo desde luego que en la ley en
la que ocasionalmente se reflejen esas vicisitudes pueda, en verdad,
descubrirse un verdadero “vicio constitucional”. Si ha llegado la hora de
eliminar un producto financiero o de transformarlo o mejorarlo, la democracia o
el mercado se encargarán de hacerlo. Si no lo hacen, mal puede en su lugar
hacerlo una sentencia de inexequibilidad, así ello le represente a la Corte
ganarse la simpatía de grupos de interesados o de ciudadanos. El cometido de la
Corte es otro y se ubica en un ámbito de acción y de responsabilidad bien
distinto.
32. En ausencia de
un verdadero “vicio constitucional” - los relacionados con la competencia por
lo expuesto no podían traerse a colación y los demás no fueron tratados -, lo
que se percibe es la utilización de la jurisdicción constitucional para
propósitos ajenos a su objeto, como son los de ponerle término en estas
condiciones a un producto financiero. Esto explica, por ejemplo, que la
eliminación del sistema  UPAC haya sido total. Con el propósito de eliminar de
raíz el producto financiero UPAC, la sentencia de manera contundente se
anticipa a señalar que las normas anteriores a las declaradas inexequibles no
se restablecerán en su vigencia como consecuencia de la inexequibilidad de
estas últimas. Si la norma se expidió por el órgano incompetente, como se
postula en la sentencia, el efecto derogatorio desplegado respecto de la
normativa preexistente habría quedado invalidado y ella resurgiría a la vida
jurídica. Esta tesis sostenida por la Corte en otras oportunidades, se relega
al olvido. Si para eliminar el UPAC se sacrificó la cosa juzgada
constitucional, renunciar a esa formulación ciertamente no constituía una
ofrenda mayor.
33. El método elíptico
que caracteriza a esta sentencia llega a su perfeccionamiento cuando canoniza
como doctrina constitucional obligatoria la prohibición que ahora se impone a
la capitalización de intereses. Aquí tampoco se analiza el fondo de la cuestión
ni se identifica el problema jurídico constitucional a resolver. No obstante,
el objetivo pragmático buscado se realiza a cabalidad: prohibir la
capitalización de intereses en los préstamos de vivienda a largo plazo. El
fundamento constitucional para declarar la obligatoriedad de esta regla se
omite. La artificiosa transcripción de una motivación no determinante de la
inexequibilidad pronunciada en la sentencia C-383 de 1999, se erige en
fundamento de la prohibición. A pesar de que en la citada sentencia, esa
motivación incidental se excluyó de la cosa juzgada constitucional que recaía
sobre una expresión del artículo 16, literal f de la Ley 31 de 1192 - que no
tiene nada que ver con la capitalización de intereses -, en la sentencia de la
que discrepamos se utiliza el numeral cuarto de su parte resolutiva para
imprimirle a dicha motivación la obligatoriedad inherente a la cosa juzgada
constitucional. La cosa juzgada constitucional sólo adquiere relevancia para
manipular arbitrariamente su alcance.
De este modo, sin
que un tema de esa trascendencia se hubiese debatido[6], ofreciendo argumentos
constitucionales en favor o en contra, por una vía insospechada, termina siendo
catapultado a la parte resolutiva. En nuestro concepto esta forma elíptica de
resolver los asuntos de constitucionalidad no conviene a un Tribunal
Constitucional que sólo es legítimo en la medida en que pueda fundamentar sus
decisiones, de manera imparcial en las mejores razones que en cada momento
histórico sea capaz de articular para actualizar en la realidad concreta los
grandes principios y valores de la Constitución, que es la expresión del
consenso social básico cuya constante renovación y reafirmación es la única
tarea confiada a sus jueces.
Por lo anterior,
para el juez constitucional la sentencia se decide en los fundamentos y no en
la parte resolutiva, que sólo constituye la pacífica e inevitable conclusión
que va surgiendo del discurso y las razones que la abonan. Hay un sello
insuprimible de autoritarismo cuando lo que se resuelve en la sentencia se
encuentra desligado de los fundamentos que anteceden a la decisión. En este
caso la decisión sólo se soporta en la voluntad de los jueces. Esto es lo que
nunca debe hacer una Corte Constitucional, pues, renunciar a las razones o
fingirlas, significa abdicar absolutamente a su misión.
33. El desconocimiento abierto a la cosa juzgada constitucional y a
los precedentes jurisprudenciales, nos obliga finalmente a reiterar lo ya
expresado en el salvamento de voto a la sentencia SU-047 de 1999:
“Las constituciones de los estados democráticos y pluralistas
contemporáneos se caracterizan por consagrar valores, principios y derechos que
provienen de diversas corrientes ideológicas y que, por tanto, ostentan una
jerarquía y un peso axiológicos diferenciados. En este sentido, desde el punto
de vista de la interpretación constitucional, las técnicas de la ponderación de
bienes constitucionales o la armonización concreta de los mismos en los casos
particulares que deben resolver los jueces constitucionales, ponen en evidencia
que, a partir de las normas de la Constitución Política, no es posible derivar
una respuesta única sino una multiplicidad de soluciones que surgen a partir de
la dinámica fáctica de cada caso específico.
Podría afirmarse que
la situación antes descrita constituye una amenaza para la seguridad jurídica y
el principio de igualdad. Empero, esta objeción encuentra una respuesta en el
mecanismo del precedente, entendido éste como uno de los requisitos esenciales
(si no el requisito principal) de la argumentación jurídica en general, y, de
la interpretación constitucional en particular. Aunque la noción de precedente
tiende a ser usualmente relacionada con el respeto que los tribunales o jueces
de inferior jerarquía están obligados a guardar frente a las decisiones
proferidas por los jueces o tribunales superiores, las teorías contemporáneas
de la argumentación jurídica prefieren centrar la importancia del precedente en
su relación con el principio de universalidad, en el que toda forma de
argumentación (moral o jurídica) encuentra uno de sus basamentos principales.
Este principio,
fundado entre otras cosas en el primer imperativo categórico kantiano
("Haz sólo aquello que al mismo tiempo puedas querer se convierta en ley
universal"), se traduce, a nivel de la argumentación jurídica, en la
necesidad de que el juez sólo adopte aquellas decisiones que, en el futuro,
esté dispuesto a aplicar a casos similares. En efecto, cuando, en el proceso
interpretativo, el juez debe adoptar una de las múltiples elecciones que se
derivan de la combinación de los hechos del caso que debe resolver con la
normatividad y la jurisprudencia vigentes, la racionalidad de su elección sólo
puede ser "controlada" a partir de los dictados del principio de
universalidad de la decisión judicial.
Desde esta
perspectiva, podría afirmarse que la legitimidad de los jueces depende, en
última instancia, de la racionalidad de sus decisiones y, por ende, del respeto
que otorguen al principio de universalidad. Si la observación anterior es
aplicable a cualquier clase de juez, ella cobra una importancia mayor en
tratándose de los tribunales constitucionales, encargados de defender la integridad
y supremacía de las cartas constitucionales y, por tanto, dotados del poder de
interpretar e imponer, como instancia final y definitiva, el sentido de las
normas de la Constitución Política. La estructura semántica de las
disposiciones constitucionales, su "textura abierta" y su distinta
raigambre axiológica, así como la posición de los tribunales constitucionales
en las sociedades contemporáneas como árbitros finales del proceso político
(Ely), determinan que los máximos jueces constitucionales se encuentren
sometidos a una situación en la cual el espacio de lo discursivamente posible
y, en consecuencia, el ámbito de las decisiones eventuales, es mucho más amplio
que el que manejan los jueces ordinarios[7].
Así, el mecanismo
del precedente, entendido éste como emanación del principio de universalidad y,
por ende, como requisito esencial de la racionalidad de las decisiones
judiciales, se convierte en la piedra de toque de la legitimidad de la justicia
constitucional, en el sentido de que es este mecanismo el que permite el
control de la opinión pública sobre la corrección (racionalidad) de las
sentencias constitucionales. El diálogo que se supone debe existir entre los
tribunales constitucionales y las sociedades en las que éstos operan, no sería
posible sin un respeto por el principio de universalidad. Dicho de otro modo,
un tribunal constitucional inconsistente con sus decisiones anteriores hace
nugatorio el único control efectivo al que se encuentra sometido: el control de
la opinión pública.
Lo anterior podría
apresurar una conclusión errónea consistente en afirmar que el respeto por el
precedente – es decir por la universalidad y la consistencia de la
jurisprudencia – conduce necesariamente a petrificar la jurisprudencia. Sin
embargo, no es ese el propósito del anotado mecanismo. Lo que éste determina,
por el contrario, es que un cambio en el sentido de la jurisprudencia esté
fundado en muy buenas razones, de manera tal que la quiebra de los
principios de consistencia y universalidad, resulte suficientemente
justificada.
En el caso de la
justicia constitucional, la cuestión se torna mucho más delicada, habida cuenta
de las dinámicas sociales y políticas que se generan a partir de cada decisión
proferida por una corte constitucional. Ciertamente, el cambio jurisprudencial
en materia constitucional puede implicar costos que trascienden lo meramente
jurídico y traicionar expectativas sociales y políticas legítimamente gestadas
al amparo de la decisión constitucional que se abandona.
Adicionalmente, los
tribunales constitucionales deben ser particularmente cautelosos al momento de
variar su jurisprudencia, toda vez que, en la medida en que la jurisdicción
constitucional se mueve en el delicado y peligroso filo que separa el derecho
de la política, siempre están sujetos a una eventual acusación de que sus
decisiones son fruto de la parcialidad o la oportunidad políticas. Esto último
adopta una importancia esencial cuando se trata de resolver cuestiones que
dividen, de manera particularmente intensa, a las sociedades contemporáneas, en
las cuales cualquier decisión que adopte un tribunal constitucional estará
sometida a la crítica de los sectores sociales que defienden la posición
adversa a la adoptada por aquél.
Por estas razones,
las cortes constitucionales, al modificar su jurisprudencia, se encuentran
sometidas a un plus argumentativo que las obliga a variar sus decisiones
sólo en aquellos casos en los cuales el cambio jurisprudencial constituya la
única o la menos costosa de las opciones interpretativas posibles. Por las
razones expuestas - y por elementales razones de ética pública - un cambio de
jurisprudencia no puede nunca operar al amparo de premisas falsas, como la
inexistencia de una doctrina anterior cuando esta es evidente y reiterada. Si
esto llega a ocurrir, el costo que tendría que pagar la Corte Constitucional sería
de tal  magnitud que su legitimidad resultaría evidentemente minada y, con
ella, el poder real de defender, con vigor y credibilidad, los valores,
principios y derechos del orden constitucional. En casos como el planteado, es
de tal dimensión la afectación a la legitimidad de la Corte, que no resulta
exagerado afirmar que se amenaza la existencia misma del control
constitucional. Por eso, los que apenas somos servidores transitorios de la
tarea magnifica de defender la Constitución, no podemos alegremente apartarnos
de principios, como el de coherencia y universalidad, de cuyo respeto depende
por entero la legitimidad de la función que nos ha sido encomendada. Para ello,
y esto no sobra recordarlo  a quienes pueden olvidar la trascendencia histórica
de su función, el juez debe sustraerse de las presiones coyunturales y
postergar sus propias vanidades, para no incurrir en el imperdonable error de
preterir principios como el de coherencia y universalidad y decidir un caso
conforme, simplemente, a sus propios intereses”.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-700/99
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Aplicación
inmediata/LEY MARCO-Expedición de normas para adquisición de vivienda a
largo plazo (Aclaración de voto)
Si bien es verdad que las autoridades
públicas se encuentran instituidas para colaborar armónicamente en la
realización de los fines del Estado y para garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales y del interés general, lo cual podría explicar la
decisión de diferir en el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un
lapso razonable pueda expedirse por el Congreso de la República la Ley Marco
que dicte las normas generales sobre el sistema de financiación adecuada para
la adquisición de vivienda a largo plazo, a nuestro juicio, la inexequibilidad
de las normas acusadas ha debido tener aplicación inmediata, pues, si una ley o
parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran contrarios
a la Carta Política y, por lo mismo, así se declara por quien tiene a su cargo
la guarda de la integridad y primacía de la Constitución, riñe con la lógica
jurídica que lo que es inconstitucional  prolongue su existencia en el tiempo
con posterioridad al fallo en el que así se declara por esta Corporación.
Los suscritos
magistrados, con respeto por la decisión adoptada por la Corte en el sentido de
diferir la "inejecución" de las normas cuya inconstitucionalidad se
declara por esta Corporación hasta el 20 de junio del año 2000, aclaramos
nuestro voto, por las razones que a continuación se expresan:
1ª.  En principio,
la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en los estados de excepción, se encuentran amparados
por la presunción de constitucionalidad.
2ª.  No obstante,
cuando dicha presunción se destruye y así se declara por la Corte
Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaración, la norma sobre
la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir,  no puede tener
aplicación alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue de
inmediato la "inejecución" de lo dispuesto en ella.
3ª.  Si bien es
verdad que las autoridades públicas se encuentran instituidas para colaborar
armónicamente en la realización de los fines del Estado (artículo 113 de la
C.P.) y para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y del
interés general (artículo 2º C.P.), lo cual podría explicar la decisión de
diferir en el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un lapso
razonable pueda expedirse por el Congreso de la República la Ley Marco que
dicte las normas generales sobre el sistema de financiación adecuada para la
adquisición de vivienda a largo plazo, a nuestro juicio, la inexequibilidad de
las normas acusadas ha debido tener aplicación inmediata, pues, si una ley o
parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran
contrarios a la Carta Política y, por lo mismo, así se declara por quien tiene
a su cargo la guarda de la integridad y primacía de la Constitución (artículo
241 C.P.), riñe con la lógica jurídica que lo que es inconstitucional
prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que así
se declara por esta Corporación.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA           JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Salvamento
de voto a la Sentencia C-700/99
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Aplicación (Salvamento de voto)
Como tuve ocasión de expresar a lo largo de
la discusión sobre la ponencia presentada por el Señor Magistrado Ponente, por
virtud de la sentencia C-252 de 1.994 ha debido operar en el presente caso una
cosa juzgada constitucional  toda vez que, en la providencia en mención,  la
Corte, luego del examen de la competencia del gobierno, y sus posibilidades
normativas en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley 35 de 1.993,
determinó que en la medida en que el contenido del decreto 663 de 1.993 no
constituía un Código era exequible y así lo declaró. Si bien providencias
posteriores de la Corte, que se citan en el texto de la sentencia, recayeron
sobre disposiciones individualizadas del mismo decreto 663 de 1.993 lo que
puede llevar a pensar que los efectos de la sentencia C-252 de 1994 son los
denominados de “cosa juzgada aparente”, es lo cierto que ello puede aceptarse
respecto de la confrontación material específica de las disposiciones con las
reglas superiores de la Constitución, más no respecto de la definición de la
extensión y alcance de las competencias asumidas por razón de las facultades
conferidas por el legislador. Así las cosas, teniendo en cuenta que el
argumento central de la demanda consistía en aseverar que mediante facultades
extraordinarias no podía establecerse un marco normativo dentro del cual el
Gobierno desarrolle la disciplina financiera, la Corte ha debido estarse a lo
resuelto en la citada providencia en cuanto ella había resuelto sobre los
alcances del decreto 663 de 1.993 y las proyecciones jurídicas plasmadas
efectivamente en su contenido.
LEY MARCO-Incorporación de normas relativas al
sistema financiero/ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Compilación de
normatividad existente (Salvamento de voto)
Si bien es cierto que la ley 35 de 1.993
confirió facultades extraordinarias al Gobierno en relación con el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y que el producto del ejercicio de éstas se
plasma en un decreto extraordinario, también es cierto que es preciso  reparar
en el contenido del artículo 36 de la dicha ley, conforme al cual la
autorización al Gobierno se otorgó para incorporar las disposiciones de esa
misma ley 35 en el Estatuto Orgánico del Sistema financiero (expedido
inicialmente mediante el decreto 1730 de 1.991, en desarrollo de autorizaciones
otorgadas en la ley 45 de 1.990). Esa incorporación no puede significar un
cambio de jerarquía respecto de las normas legales incorporadas, pues ellas
como esta misma Corporación ha reconocido ostentan el carácter de ley marco en
las materias propias, es decir en el ámbito financiero y de la organización y
funcionamiento del sistema financiero y de las entidades sobre las cuales
gravitan las normas  del Estatuto. Por ende, si las disposiciones de la ley 35
de 1.993, tienen el carácter originario de “ley marco” debe aceptarse que  no perdieron
esa calidad al ser incorporadas  al Estatuto en cumplimiento de la habilitación
otorgada por el propio legislador. Para tales efectos es claro que las normas
incorporadas no mutan su naturaleza ; así mismo, el estatuto tal como se
configuró desde su expedición no tuvo ni el carácter de Código ni de norma
innovadora, mediante él se reunieron las normas vigentes al momento de su
expedición y se incorporó, ulteriormente la ley 35 de 1.993, con su prístino
contenido y alcances. Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden jurídico
nuevo, integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho, sino que
tan sólo se compiló la normatividad existente”.
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto/CORTE
CONSTITUCIONAL-Alcance y contenido de sus decisiones (Salvamento de voto)
Mediante la acción de inconstitucionalidad
se busca, por principio que la Corte declare si una disposición sujeta a su
control de constitucionalidad, es conforme o no con la Constitución. La
declaratoria de no conformidad con la Constitución - de inconstitucionalidad -
de una norma, comporta su inexequibilidad, esto es, su inaplicabilidad, por
principio hacia el futuro, salvo que la propia Corte, fije efectos hacia el
pasado, lo cual ha de ser excepcional y con observancia de las reglas que rigen
lo “excepcional”. Impartir órdenes a personas o entidades determinadas, para el
cumplimiento de tales decisiones o en relación con decisiones anteriores de
inconstitucionalidad parecería exceder, por principio, el ámbito del proceso  y
de las decisiones de inexequibilidad. Admitir que un proceso de
inconstitucionalidad concluya en decisiones encaminadas a protecciones
específicas que deban ser cumplidas por personas determinadas frente a
terceros, puede, entonces distorsionar los elementos y requisitos propios del
proceso de inexequibilidad  y llegar a significar, por ende, una desviación del
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, haciendo nugatorias sus
finalidades propias.
Referencia:
Expediente D-2374
Con el habitual respeto expreso a
continuación las razones de mi desacuerdo con la decisión mayoritaria de la
Corte conforme a la cual se declararon inexequibles las disposiciones
demandadas del decreto 663 de 1.993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero)
y se precisó que “los efectos de esta sentencia en relación con la inejecución
de las normas declaradas inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio
de año 2000, pero sin perjuicio de que en forma inmediata, se dé estricto, completo
e inmediato cumplimiento  a lo ordenado por esta Corte en sentencia  C- 383 del
27 de mayo de 1.999, sobre fijación y liquidación de los factores que inciden
en el cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal
como lo dispone su  parte motiva, que es inseparable de la resolutiva, y por
tanto obligatoria”.
1. La cosa juzgada.
Como tuve ocasión de expresar a lo largo de
la discusión sobre la ponencia presentada por el Señor Magistrado Ponente, por
virtud de la sentencia C-252 de 1.994 ha debido operar en el presente caso una
cosa juzgada constitucional  toda vez que, en la providencia en mención,  la
Corte, luego del examen de la competencia del gobierno, y sus posibilidades
normativas en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley 35 de 1.993,
determinó que en la medida en que el contenido del decreto 663 de 1.993 no
constituía un Código era exequible y así lo declaró.
Si bien providencias posteriores de la
Corte, que se citan en el texto de la sentencia, recayeron sobre disposiciones
individualizadas del mismo decreto 663 de 1.993 lo que puede llevar a pensar
que los efectos de la sentencia C-252 de 1994 son los denominados de “cosa
juzgada aparente”, es lo cierto que ello puede aceptarse respecto de la
confrontación material específica de las disposiciones con las reglas
superiores de la Constitución, más no respecto de la definición de la extensión
y alcance de las competencias asumidas por razón de las facultades conferidas
por el legislador. Así las cosas, teniendo en cuenta que el argumento central
de la demanda consistía en aseverar que mediante facultades extraordinarias no
podía establecerse un marco normativo dentro del cual el Gobierno desarrolle la
disciplina financiera, la Corte ha debido estarse a lo resuelto en la citada
providencia en cuanto ella había resuelto sobre los alcances del decreto 663 de
1.993 y las proyecciones jurídicas plasmadas efectivamente en su contenido.
En este punto, no es impertinente aclarar
que si bien es cierto que la ley 35 de 1.993 confirió facultades
extraordinarias al Gobierno en relación con el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y que el producto del ejercicio de éstas se plasma en un decreto
extraordinario, también es cierto que es preciso  reparar en el contenido del artículo
36 de la dicha ley, conforme al cual la autorización al Gobierno se otorgó para
incorporar las disposiciones de esa misma ley 35 en el Estatuto Orgánico del
Sistema financiero (expedido inicialmente mediante el decreto 1730 de 1.991, en
desarrollo de autorizaciones otorgadas en la ley 45 de 1.990). Esa
incorporación no puede significar un cambio de jerarquía respecto de las normas
legales incorporadas, pues ellas como esta misma Corporación ha reconocido
ostentan el carácter de ley marco en las materias propias, es decir en el
ámbito financiero y de la organización y funcionamiento del sistema financiero
y de las entidades sobre las cuales gravitan las normas  del Estatuto.
Así, se expresa en la  Sentencia C-560 de
1.994 que “ no puede evadirse  la consideración de que la ley 35 de 1.993
es una ley marco, cuyo objeto radica precisamente en trazar las pautas y en
fijar normas generales que delimitan la función del Ejecutivo en lo relacionado
con funciones constitucionales a él asignada de manera expresa y que consisten
en regular las actividades financiera bursátil y aseguradora y cualquier otra
atinente al manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público”.
Por ende, si las disposiciones de la ley 35
de 1.993, tienen el carácter originario de “ley marco” debe aceptarse que  no
perdieron esa calidad al ser incorporadas  al Estatuto en cumplimiento de la
habilitación otorgada por el propio legislador. Para tales efectos es claro que
las normas incorporadas no mutan su naturaleza ; así mismo, el estatuto
tal como se configuró desde su expedición no tuvo ni el carácter de Código ni
de norma innovadora, mediante él se reunieron las normas vigentes al momento de
su expedición y se incorporó, ulteriormente la ley 35 de 1.993, con su prístino
contenido y alcances.
En efecto, a términos de la sentencia C-252
de 1994 “todo Código es una sistematización, pero no todo orden sistemático es
un Código. Este es la unidad  sistemática en torno a una rama específica del
derecho, de modo pleno integral y total. Con el Estatuto Orgánico no se
expidió un orden jurídico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto
específico del derecho, sino que tan sólo se compiló la normatividad existente”.
(Subrayas fuera de texto).
Por último, cabe señalar que por virtud de
las autorizaciones legales expresas y en desarrollo del mandato de
disposiciones transitorias de la Constitución aprobada en 1.991 las
disposiciones del Estatuto financiero  sustituyen las disposiciones en él
incorporadas. Ahora bien, debe considerarse que los decretos autónomos,
relativos al manejo del ahorro privado, dictados con anterioridad a la vigencia
de la Constitución Política, en cuanto fueron incorporados al Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero si bien deben entenderse sustituidos conservan vigencia
en su materialidad y deben interpretarse dentro del contexto de las nuevas
pautas constitucionales.
2. El contenido y los alcances de las
decisiones de la Corte Constitucional en materia de constitucionalidad al
resolver las demandas que en acción pública formulen los ciudadanos.
La orden impartida por la Corte en la parte
resolutiva respecto del cumplimiento de  la sentencia C-383 de 1.999  concita
reflexión acerca del contenido de las decisiones que en materia de
constitucionalidad pueda impartir la Corte.
En ese orden de ideas, es pertinente
precisar  que los procesos de inconstitucionalidad responden a finalidades
específicas, que condicionan los medios de acción, las potestades y facultades
del juez las características y efectos de las providencias que ponen fin al
correspondiente proceso.
Mediante la acción de inconstitucionalidad
se busca, por principio que la Corte declare si una disposición sujeta a su
control de constitucionalidad, es conforme o no con la Constitución.
La declaratoria de no conformidad con la
Constitución - de inconstitucionalidad - de una norma, comporta su
inexequibilidad, esto es, su inaplicabilidad, por principio hacia el futuro,
salvo que la propia Corte, fije efectos hacia el  pasado, lo cual ha de ser
excepcional y con observancia de las reglas que rigen lo “excepcional”.
Impartir órdenes a personas o entidades
determinadas, para el cumplimiento de tales decisiones o en relación con
decisiones anteriores de inconstitucionalidad parecería exceder, por principio,
el ámbito del proceso  y de las decisiones de inexequibilidad. En efecto, en el
proceso de inconstitucionalidad se actúa  en la búsqueda de una definición de
conformidad  o no conformidad con la Constitución. No se persigue declaración
ni decisión de amparo que requiera precisión sobre actuaciones concretas de las
autoridades con el fin de proteger un derecho fundamental  directamente
vulnerado por la ley cuya inexequibilidad se persigue.
Al respecto no puede perderse de vista que
los procesos de amparo ( como sería el  que se estructura en torno de la acción
de tutela) prevén  garantía de principio  sobre los derechos de defensa y
debido proceso de quien resulte afectado, de manera directa por la decisión que
ponga fin al proceso. En efecto, los contornos del debido proceso y del derecho
de defensa en los procesos de constitucionalidad, en función de su finalidad,
son bien distintos de los que deben encauzar la vigencia de tales derechos
fundamentales en procesos mediante los cuales se busca la protección de
derechos individuales, subjetivos.
Admitir que un proceso de
inconstitucionalidad concluya en decisiones encaminadas a protecciones
específicas que deban ser cumplidas por personas determinadas frente a
terceros, puede, entonces distorsionar los elementos y requisitos propios del
proceso de inexequibilidad  y llegar a significar, por ende, una desviación del
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, haciendo nugatorias sus
finalidades propias.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS
[1] Al respecto, el Magistrado Hernández
Galindo señaló: “Mi salvamento de voto, que es en este caso apenas parcial, se
refiere muy concretamente al carácter relativo de la cosa juzgada, del cual
parte la Corte para adoptar su decisión, respecto de algunas de las
disposiciones objeto de examen.
En efecto, la Corte, mediante Sentencia C-252 de 1994,
declaró la exequibilidad del Decreto 663 de 1993, en su totalidad, con la única
salvedad de los numerales 1 a 9 de su artículo 335, que fueron declarados
inexequibles.
Si seguimos la línea jurisprudencial de la Corte - que
no he compartido, como consta en anteriores salvamentos de voto-, el hecho de
no haberse advertido en la misma Sentencia que la exequibilidad quedaba
restringida a determinados cargos o razones implica una cosa juzgada absoluta.
Y, como en esta oportunidad, tal advertencia no se había hecho en el Fallo
C-252 del 26 de mayo de 1994, no podía resolverse de nuevo sobre la constitucionalidad
de algunos de los artículos del Decreto 663 de 1993, al tenor de la doctrina
varias veces reiterada.
No ha sido esa - repito - mi posición en casos
anteriores, pero estimo que la Corte debe mantener una mínima coherencia en sus
determinaciones, lo que me lleva a apartarme parcialmente de lo ahora resuelto.
Juzgo que la Corporación debe optar por un criterio unívoco y sostenerlo, en
especial cuando se trata de asunto tan importante como el relativo a los
alcances de la cosa juzgada constitucional.”
[2] Corte Constitucional. Sala Plena. Auto del 2 de junio
de 1992.
[3]Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-527
del 18 de noviembre de 1994. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[4] C- 558, octubre 15/92 M.P. Ciro Angarita.
[5] Corte Suprema de Justicia, Sentencia No 87 de Julio
25 de 1991. Mag Pon: Pedro Escobar Trujillo.
[6] En efecto, la parte correspondiente se incorporó al
texto de la sentencia a propósito de la modificación que debía introducirse a
partir de la aceptación de la propuesta formulada por el magistrado Eduardo
Cifuentes Muñoz, relativa, exclusivamente, a la concesión de efectos diferidos
a la sentencia con miras a evitar un daño de incalculables proporciones.
[7] Por esta razón, Alexy ha manifestado que "llenar
este espacio con soluciones cambiantes e incompatibles entre sí contradice la
exigencia de consistencia y el principio de universabilidad" (R. Alexy, Teoría
de la Argumentación Jurídica, p. 264) o, como lo ha señalado Aarnio,
"no es sensato renunciar sin justificación a lo que ha sido adoptado como
prevaleciente" (A. Aarnio, Lo Racional como Razonable, p. 260).