T-609-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-609/05
ACCION DE TUTELA-Agotamiento previo de recursos ordinarios
ACCION DE TUTELA-Procedencia aunque exista mecanismo de
defensa por inexistencia de medidas de protección inmediatas y eficaces/ACCION
DE TUTELA-Procedencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable
En principio la presente acción no resulta
ser procedente, pues, como arriba se dijo, ella no fue establecida como
instancia alterna, paralela o coetánea con los mecanismos ordinarios de defensa
judicial. Ciertamente, lo que el demandante alega ante la jurisdicción
constitucional (la existencia de una vía de hecho en la actuación de la
Contraloría), puede ser  planteado dentro del proceso administrativo de nulidad
que inicie ante la jurisdicción contenciosa. Sin embargo, como es sabido,
existen dos excepciones a la regla según la cual la existencia de otros
mecanismos alternos de defensa judicial desplaza a  la acción de tutela. La
primera se presenta cuando la acción de amparo se ha intentado como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La segunda, cuando el otro
medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el
derecho fundamental cuya protección se invoca. En efecto, la primera de esta
excepciones está establecida por el mismo artículo 86 de la Constitución,
arriba citado. La segunda ha sido introducida por la jurisprudencia de esta
Corporación.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO-Suspensión
provisional del acto administrativo como mecanismo judicial eficaz
ACCION DE TUTELA-Desplaza la suspensión provisional del acto
administrativo solo cuando se pretende amparar un derecho de rango
constitucional
Cuanto la suspensión provisional decretada
dentro de un proceso contencioso administrativo persigue la protección de
derechos que no necesariamente son de rango constitucional, sino que pueden ser
tan solo de estirpe legal, y porque la estructura del proceso de tutela y la
del mecanismo de la suspensión provisional administrativa difieren, siendo más
amplia la de la acción de tutela, y por lo tanto más apta para que el juez
constitucional pueda entrar a proteger los derechos fundamentales implicados,
la suspensión provisional prevista en el proceso contencioso administrativo y
la acción de tutela, no necesariamente se excluyen. Empero, de lo anterior se
colige que, para que la acción de tutela no sea desplazada por el mecanismo de
la suspensión provisional decretada en proceso contencioso, es necesario que
ciertamente se presente la necesidad urgente de amparar un derecho de rango
constitucional y no legal, asunto que debe ser verificado cuidadosamente por el
juez al establecer la procedibilidad de la acción de amparo.
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos para que se configure
Referencia:  expediente
T-1076735
Peticionario: Jairo Enrique
Varela Fiholl
Procedencia: Juzgado Catorce Civil del
Circuito de Bogotá.
Tema:
manejo de anticipo contractual
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.
nueve (9) de junio de dos mil cinco (2005)
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside,  en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia proferida
por el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá, el veinte (20) de enero de
dos mil cinco(2005).
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección número cuatro de la Corte Constitucional escogió, para efectos de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1. La demanda
El señor Jairo
Enrique Varela Fiholl, mediante apoderado, solicita al juez de tutela que
proteja sus derechos fundamentales al debido proceso, al buen nombre, al
trabajo y a la honra, presuntamente vulnerados por la Contraloría de Bogotá, al
expedir diversas resoluciones dentro del proceso de responsabilidad fiscal
adelantado en su contra por esa entidad.
Como fundamento
de su solicitud, presenta los siguientes hechos y argumentos de derecho:
1. En el año de
1994, la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. E.S.P.
celebró con el demandante  un contrato cuyo objeto era la construcción de una
central telefónica denominada “Marruecos”, contrato que no se ejecutó por
oposición de la comunidad del sector.
2. Debido a lo anterior, ante la imposibilidad de
ejecutar el contrato, se produjo un acuerdo conciliatorio entre las partes,
acuerdo que fue aprobado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
mediante sentencia de 27 de febrero de 1997; en este acuerdo se convino un
reajuste del monto del contrato y una nueva fecha de iniciación de las obras,
para el 17 de septiembre de ese año. En esa fecha fue entregado al ingeniero
aquí demandante el valor del anticipo, que ascendió a la suma de  quinientos
veintiún  millones trescientos setenta y ocho mil seiscientos noventa y nueve
pesos ($521´378.699). La anterior suma de dinero, conforme a las cláusulas del
contrato, equivalía al 50% de su valor total, se amortizaría en cuotas iguales
al 50% de cada una de las actas de corte mensual, e implicaba la obligación de
constituir a favor de la empresa una póliza de garantía de buen manejo.
3. Posteriormente a esta conciliación y a la entrega
del anticipo, nuevamente la comunidad del sector “Marruecos” el día 24 de
septiembre de 1997 impidió violentamente el adelantamiento de la obra
contratada.
4. En vista de lo anterior, la Empresa
de Telecomunicaciones de Santa Fe Bogotá S.A.  E.S.P mediante Resolución 11491
de 1997 dio por terminado el contrato en forma unilateral, y adicionalmente,
mediante la Resolución 11927 de 1998, procedió a liquidarlo.
5. En contra de la Resolución 11927 de
1998 se interpusieron los recursos legales. No obstante, dicha Resolución fue
confirmada en lo referente a la decisión de ordenar la devolución del anticipo,
con lo cual tal decisión quedó ejecutoriada, siendo de obligatorio
cumplimiento. Ella le impuso al aquí demandante la obligación de devolver del
anticipo recibido la suma de cuatrocientos setenta y nueve millones seiscientos
sesenta y ocho mil cuatrocientos tres pesos con diez centavos M/cte
($479´668.403.10). Ninguna otra suma se le ordenó devolver o reintegrar al
contratista como consecuencia de la liquidación del contrato.
6. El día 11 de noviembre de 1998, el
ingeniero demandante devolvió la anterior suma de dinero a la Empresa de
Telecomunicaciones de Santa Fe Bogotá S.A.  E.S.P.
7. El día 10 de mayo de 2000 se inició
investigación de responsabilidad fiscal en contra del aquí demandante, con
fundamento en que la empresa contratante no había exigido la devolución de los
rendimientos financieros que el anticipo había producido, en cuantía de ciento
cuarenta y tres millones ochocientos ochenta y cinco mil doscientos cuatro
pesos con ochenta y cinco centavos M/te ($ 143´885.204.85), según informe de
FIDUCOLOMBIA.
8. La investigación culminó con el auto
de 31 de octubre de 2002, en el que se imputa responsabilidad fiscal al aquí
demandante por la no devolución de la suma de $194´384.220.33, correspondiente
a los rendimientos financieros del anticipo de quinientos veintiún millones
trescientos setenta y ocho mil seiscientos noventa y nueve pesos
($521´378.699), durante 420 días en que ese monto permaneció en fiducia a su
nombre.
9. Tal responsabilidad fiscal se imputó
bajo la consideración según la cual los rendimientos financieros le pertenecían
al Distrito, conclusión a la cual se llegó con fundamento en lo dispuesto por
el Decreto 714 de 1996, norma que fue expedida con posterioridad a la
celebración de contrato, cosa que ocurrió el 9 de agosto de 1994.
10. El artículo 38 de la Ley 153 de 1887
establece que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al
tiempo de su celebración, por lo cual el Decreto 714 de 1996 no hace parte del
contrato que dio origen al proceso de responsabilidad fiscal. En tal virtud, al
aquí demandante, en el proceso de responsabilidad fiscal, no se le juzgó
conforme a las leyes preexistentes al hecho que se le imputaba. Tal proceder, dice
la demanda, implica una vía de hecho y violación del derecho de defensa.
11. En las resoluciones que impusieron
responsabilidad fiscal al aquí demandante, la Contraloría Distrital de Bogotá
aplicó la Ley 610 de 2000, sin tener en cuenta que los hechos materia de
investigación, el juicio y el cargo fiscal datan de épocas anteriores (1994 a
1998). Además, dicha ley se aplicó con las consecuencias previstas en sus
artículos 60 y 61, que impiden a la Administración Pública, en todas sus ramas,
nominar, dar posesión, o celebrar contratos con el aquí demandante, pues su
nombre debe inscribirse en el boletín de la Contraloría General de la
República. Con lo anterior se vulneran sus derechos fundamentales al buen
nombre, a la honra y al trabajo, en especial si se tiene en cuenta que el
demandante, dentro de su actividad profesional, a título personal participa
periódicamente en licitaciones públicas para la ejecución de obras civiles que
las entidades contratan conforme a la Ley 80 de 1993.
12.  Los actos administrativos
proferidos por la Contraloría Distrital desconocen el artículo 29 superior,
puesto que incurren en vías de hecho, “toda vez que no se dio aplicación a los
preceptos contenidos en los artículos 69, 73, 74 y 136 numeral 7° del Código
Contencioso Administrativo que determinan la causas y el procedimiento con el
que cuenta la administración para revoca sus actos y demandarlos”. Además,
desconocieron los actos administrativos de carácter particular que habían sido
proferidos por la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, en los
cuales unilateralmente se había liquidado el contrato y ordenado devolver el
valor del anticipo recibido, previa deducción de la utilidad prevista en la
oferta, concretándose la devolución en la suma de cuatrocientos setenta y nueve
millones seiscientos sesenta y ocho mil cuatrocientos tres pesos con diez
centavos M/cte ($479´668.403.10).
Estos actos administrativos de
la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá conformaban una unidad
jurídica y definían una situación de carácter particular y concreto respecto
del demandante; además gozaban de una presunción de legalidad que fue
flagrantemente violada por la Contraloría de Bogotá, pues en la práctica esta
entidad revocó, sin competencia para ello, los actos administrativos proferidos
por la Empresa, desbordando sus facultades constitucionales. Para sustentar
esta afirmación concerniente a la presunción de legalidad de los actos
administrativos proferidos por la empresa, en la demanda se cita abundante jurisprudencia
del Consejo de Estado, conforme a la cual tal categoría de actos mantienen esa
presunción hasta tanto no sean anulados por la jurisdicción contenciosa, y
cuando definen situaciones jurídicas particulares no pueden ser revocados
unilateralmente por la  Administración.
Con fundamento en los anteriores hechos
y fundamentos de derecho, el demandante solicita al juez de tutela que le sean
protegidos sus derechos fundamentales ordenando suspender la aplicación de las
providencias de 30 de enero, 25 de mayo y 30 de agosto de 2004, proferidas por
la Contraloría de Bogotá y disponer que las resoluciones 11491 de 1997, 11582
de 1998, 11927 de 1998, y 11974 del mismo año, preferidas por la empresa de
Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá mantengan su vigencia y eficacia.
2. Traslado de la demanda.
El Juzgado Treinta y Dos Civil Municipal de Bogotá, al
que por reparto correspondió la demanda, ordenó notificar personalmente a
Contraloría Distrital de Bogotá para que en su calidad de demandada se pronunciara
sobre los hechos que daban origen a la interposición de la acción, y comunicar
a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, para que manifestara lo que a
bien tuviera, y remitiera con  destino al expediente las resoluciones relativas
al caso.
En respuesta a lo anterior, la Contraloría de Bogotá
procedió a contestar la demanda, explicando de la siguiente manera las razones
por las cuales dedujo la existencia de responsabilidad fiscal en cabeza del
aquí demandante:
1. Que por solicitud elevada por la Personería
Delegada para la Vigilancia de los Servicios Públicos Domiciliarios, se inició
la investigación por lo hechos relacionados con irregularidades cometidas por
los funcionarios de la E.T.B. con ocasión de la reiniciación del contrato
suscrito con Jairo Varela Fiholl, aquí demandante. La irregularidad denunciada
consistía en “permitir que este permaneciera con el anticipo desde el 17 de
septiembre de 1997 hasta el 9 de noviembre de 1998, fecha en que lo devolvió
descontando la utilidad del 4%” y por haber publicado en forma indebida las
resoluciones 11927 y 11974 de 1998 que se referían a la liquidación del citado
contrato, por lo que el contratista no efectuó el reembolso a la E.T.B.
2. Que con base en la anterior solicitud, la
Contraloría de Bogotá inició el proceso de responsabilidad fiscal y profirió el
auto de imputación de 31 de octubre de 2002, al demostrarse que: (i) el
anticipo había sido recibido en septiembre de 1997 en cuantía de $521´378.699;
(ii) en esa misma fecha había sido consignado en cuenta corriente del Banco de
Colombia, para al día siguiente constituir encargo fiduciario; (iii) después de
la liquidación anticipada del contrato y de que la entidad contratista ordenara
la devolución del anticipo, el mismo fue devuelto en cuantía de
$479´668.403.10, cifra que correspondía a la señalada en la resolución que
ordenó la liquidación unilateral.
3. Que la Contraloría de Bogotá había considerado que
frente al dinero dado en anticipo, no había lugar a que un tercero
(contratista) se aprovechara de los rendimientos, si tal anticipo no era
invertido en la ejecución de la obra; y que esa entidad no podía desprenderse
de sus facultades de vigilancia y control de manejo del anticipo.
4. Que en el auto de imputación, la Contraloría
también había considerado que siendo el contrato ley para las partes, es decir
de obligatorio cumplimiento para ellas, además de los parámetros pactados como
condiciones para el pago del anticipo (equivalía al 50% de su valor total, se
amortizaría en cuotas iguales al 50% de cada una de las actas de corte mensual,
implicaba la obligación de constituir a favor de la empresa una póliza de
garantía de buen manejo, permitía  a la empresa efectuar la revisión del
correcto manejo del anticipo), se habían establecido otros acuerdos en torno al
mismo, contenidos en la cláusula quinta del contrato, referente a las
obligaciones del contratista. Entre estas obligaciones adicionales se  había
estipulado que el contratista, sin autorización del interventor, no podría
disponer de los materiales adquiridos para fines distintos de las obras del
contrato, si habían sido adquiridos del fondo del anticipo; y que debería
enviar a la división de Planta Física debidamente conciliado, el libro de
manejo del anticipo con sus respectivos soportes.
5. Que también la Contraloría había considerado que
“la administración no estaba obligada a garantizarle al contratista la
obtención de utilidades más allá de las previstas como tales en el contrato y
en la ley”. Por ello, “una vez entregado el anticipo este debía ser manejado en
invertido en la ejecución del contrato bajo vigilancia y control de la
administración, lo cual no tendría sentido si los dineros no siguieran
perteneciéndole.” Por ello, en el caso que había motivado la tutela, “donde no
hubo ejecución del contrato, los movimientos que se hicieran con tales dineros
debieron darse a conocer a la administración, para su vigilancia y control como
efectivamente le fue preguntado por ésta, según consta en el oficio recibido el
06/04/98”. Agrega que por la gestión de evitar la devaluación de la suma
entregada, “en manera alguna debe la administración pagarle, toda vez que no
media compromiso alguno en tal sentido, ni sería legal hacerlo, en razón a que
el contrato suscrito lo era de obra y en él no se había estipulado en parte
alguna que la entidad garantizara al contratista la obtención de una utilidad
diferente a la autorizada pro la Ley en el contrato”.
6. Que adicionalmente la Contraloría Distrital había
establecido la calidad de público del anticipo que había sido entregado,
a partir del instructivo de la Contaduría General de la Nación contenido en la
Resolución 444 de 1995, instructivo conforme al cual la contabilidad de la
entidad pública debe registrar una cuenta por cobrar que represente los valores
entregados por adelantado a los contratistas o proveedores para la ejecución de
obras. A lo anterior se agrega que en el contrato respectivo, se exige al
contratista la rendición de informes relativos al manejo del anticipo. En el
caso presente, el contratista efectivamente presentó el programa de inversión
del anticipo, “donde no se incluye ítem que indique que el anticipo se
invertirá en producir rendimientos”.
7. Agrega la Contraloría que de todo lo anterior “se
concluyó que el dinero entregado al contratista a manera de anticipo por valor
de $521.378.699.00 era de la entidad, razón por la que tuvo que devolverlo
frente a la imposibilidad de ejecutarse el contrato, por lo tanto la suma
correspondiente al mismo como los rendimientos ganados por ella debían ser
entregados a la E.T.B.” Así, “la suma correspondiente a los rendimientos
pertenece a la Entidad, por constituir rentas obtenidas con dineros públicos, y
su no devolución se constituyó en detrimento par la ETB, dado que el contratista
no entregó ningún servicio a cambio y la entidad no dispuso de esos dineros con
lo que se impidió su uso en otras necesidades sociales.”
8. Adicionalmente la Contraloría arguye que su
decisión se sustentó en lo establecido en el artículo 84 del Decreto Distrital
714 de 1996, o régimen de presupuesto de Bogotá, que al referirse a los
rendimientos de inversiones financieras obtenidas con recursos del Distrito
establece que “...si se causan pertenecen a éste y en consecuencia deberán
consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de
liquidación, en la Tesorería Distrital”, hecho que en el presente caso no
se cumplió.
9. De lo anterior concluyó la
Contraloría que “a 9 de noviembre de 1998, el contratista tenía en su poder
dineros públicos en cuantía de $665´263.903.85 conformados por $521´378.699.00
(anticipo) + $143´885.204.85
(rendimientos),  a lo cual le descontó la suma de $41´710.295.92 equivalentes
al 4% de utilidad propuesta por el contratista en su oferta y aceptada por la
entidad... y devolvió la suma de $479´668.403.10... conforme a lo dispuesto en
la resolución por la cual se adoptó la liquidación unilateral, dejando de
entregar la suma de $143´885.204.85”.
Explicados los anteriores fundamentos con base en los
cuales la Contraloría Distrital determinó la responsabilidad fiscal del aquí
demandante, la entidad prosigue refiriéndose a las razones por la cuales se
opone a la presente acción de tutela.
Al respecto señala que la acción de amparo, por diseño
constitucional, no procede cuando la persona cuenta con otro mecanismo de
defensa judicial, salvo cuando se utiliza como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. Lo anterior implica que, en caso de que
demandante cuente con otro mecanismo alterno para obtener la protección de sus
derechos, por la vía de tutela debe acreditar la existencia de tal perjuicio
irremediable, noción que ha sido precisada por la jurisprudencia de esta
Corporación en diversos pronunciamientos, pero en especial en la Sentencia
T-225 de 1993, que la Contraloría cita in extenso. Agrega que si se
tiene en cuenta que los actos administrativos a través de los cuales se fijo
responsabilidad fiscal en cabeza del demandante pueden discutirse por la vía
contenciosa, en donde además puede pedirse su suspensión provisional y su
nulidad, no resulta claro cuál es el daño que se puede estar causando al
accionante.
Prosigue la Contraloría indicando que en el presente
caso la demanda se fundamenta en la consideración según la cual esa entidad
habría revocado unos actos preferidos por la Empresa de Telecomunicaciones de
Santa Fe de Bogotá, en donde se liquidaba el contrato y se ordenaba la
devolución del anticipo sin los rendimientos financieros. Frente a esta
posición, la Contraloría sostiene que nunca ha revocado tales actos
administrativos, sino que su actuar sólo se ha orientado a dar cumplimiento a
lo mandado por el artículo 4 de la Ley 42 de 1993, conforme al cual el control
fiscal es “una función pública, la cual vigila la gestión fiscal del la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado
en todos sus órdenes y niveles”. (Resalta la Contraloría).
La Contraloría entonces refuerza su argumentación
citando jurisprudencia vertida por esta Corporación, relativa al correcto
manejo de los anticipos entregados por entidades públicas[1].
Finalmente, la Contraloría sostiene que al demandante
no se ha vulnerado el derecho al debido proceso,  pues las decisiones relativas
a su responsabilidad fiscal se adoptaron dentro del correspondiente trámite
administrativo, en donde tuvo a su alcance todos los medios de defensa, expuso
todos los argumentos que estimó pertinentes, aportó pruebas, tuvo a su
disposición varias instancias, etc.
Con fundamento en lo anterior, la Contraloría solicita
al juez de tutela denegar la solicitud de amparo formulada por el demandante.
3. Pruebas obrantes dentro del expediente
Obran en el plenario las siguientes pruebas
documentales:
1. Poder para actuar a nombre del demandante.
2. Copia simple del fallo de responsabilidad fiscal N° 001 de 2004,
proferido por la Subdirección del Proceso de Responsabilidad Fiscal de la
Contraloría Distrital de Bogotá  dentro del proceso de responsabilidad fiscal
N° 43299.
3. Copia simple del Auto proferido por la Subdirección del Proceso de
Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Distrital de Bogotá,  por el cual se
resuelve un recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de enero 30 de
2004, proferido dentro del proceso de responsabilidad fiscal N° 43299.
4. Copia el concepto emitido por el doctor Guillermo Benavides Melo,
relativo a los hechos que motivan la presente demanda. En este concepto, se
cita jurisprudencia del h. Consejo de Estado que da a entender que el anticipo
forma parte del precio del contrato, por lo cual sería de propiedad del
contratista y no de la entidad contratante.
5. Fotocopia de las resoluciones 11974 de 1998 y 11927 del mismo año,
preferidas por la Vicepresidencia Administrativa de la Empresa de
Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá.
6. Copia del acta de liquidación del contrato 3405 de 1994.
7. Copia de las resoluciones 11491 de 1997 y 11582 de 1998 proferidas
por la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, con constancia de
notificación y ejecutoria.
8. Certificado de existencia y representación de la Empresa de
Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A.  E.S.P.
9. Poder para actuar a nombre de la demandada.
10. Auto por el cual se decide si se imputa responsabilidad fiscal o se
arciva el proceso 43299, proferido por la Subdirección del Proceso de
Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Distrital de Bogotá  el 31 de octubre
de 2002.
4. Pruebas solicitadas
por el demandante
En el escrito de demanda el actor solicita al juez de tutela oficiar a
la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá a fin de que remita
copia de las resoluciones 11582 de 1998 y 11491 de 1997, con constancia de
notificación y ejecutoria;  y a la contraloría Distrital para que remita toda
la actuación que dio origen al fallo de responsabilidad fiscal. También
solicita que se oficie a la Alcaldía Mayor de Bogotá para remita el Decreto 714
de 1996 y que se decrete la prueba testimonial de los señores Fernando Varela y
José Wilmer Varela, sobre la actividad profesional del demandante.
II. ACTUACIÓN JUDICIAL
1. Sentencia
proferida por el Juzgado Treinta y Dos Civil Municipal de Bogotá el diez (10)
de noviembre de 2004.
Mediante Sentencia proferida el diez (10) de noviembre
de 2004, el Juzgado Treinta y Dos Civil Municipal de Bogotá resolvió negar la
acción de tutela presentada por señor Jairo Enrique Varela Fiholl en contra de
la Contraloría de Bogotá. En sustento de esta decisión, consideró que la acción
de tutela no precedía cuando existieran otros medios de defensa judiciales,
salvo que se utilizara como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Y que en el caso que ocupaba su atención, el artículo 59 de la
Ley 610 de 2000, que regula que el proceso de responsabilidad fiscal,
establecía que “en materia de responsabilidad fiscal solamente será demandable
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el acto administrativo
con el cual termina el proceso, una vez se encuentre firme.” Así, en principio,
la existencia de esta acción descartaba la procedencia de la acción de tutela,
salvo que estuviera de por medio la posibilidad de que se configurara un
perjuicio irremediable.
Se preguntó entonces el a quo si en el presente
acaso se constituía un perjuicio irremediable de cara a los derechos al debido
proceso, al buen nombre y al trabajo que el demandante aducía vulnerados, y al
respecto consideró que en relación con la inminencia del daño, el peticionario
alegaba que la decisión de la Contraloría le impedía ejercer su trabajo, ya que
no podía ser contratista ante ninguna entidad oficial.
Empero, revisados los actos administrativos emitidos
por la Contraloría, el despacho observó que ellos se acomodaban a la ley, y que
si bien dentro del proceso se habían presentado diferencias en torno a la
interpretación de diversas normas y sobre el carácter público de los dineros
entregados en calidad de anticipo, ello no configuraba una vía de hecho como lo
alegaba el demandante.
De esta forma, la divergencia interpretativa que se
presentaba debía ser resuelta por el juez de lo contencioso administrativo.
2. Impugnación
de la Sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Dos Civil Municipal de
Bogotá
La anterior Sentencia fue oportunamente impugnada por
el apoderado judicial del demandante, con fundamento en los siguientes
argumentos:
a. Si bien la acción de tutela busca proteger los
derechos fundamentales, que no tengan acción específica, también busca proteger
los núcleos esenciales de estos.
b. Si bien existen las acciones ante la jurisdicción
contencioso administrativa, también es cierto que esta clase de procesos tienen
una duración entre cinco y diez años.
c. La Corte Constitucional ha hecho ver que cuando lo
actos administrativos contienen una decisión ejecutoria, en cuanto conlleven la
violación o amenaza de vulneración de un derecho constitucional, pueden ser
atacados a través de la acción de tutela utilizada como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. Por eso se ha dicho que la acción no es
sólo un mecanismo subsidiario, sino también excepcional.[2]
d. Por lo anterior, en el caso concreto las acciones
contenciosas no excluyen que proceda la acción de tutela, pues si dentro del
proceso contencioso se decretara la indemnización de perjuicios  como
consecuencia de la nulidad de las actuaciones de la Contraloría, ello no sería
suficiente, debido que al ser incluido el demandante en la lista de inhábiles
para contratar, los perjuicio no serían cuantificables, puesto que se estaría
en presencia de meras expectativas de negocios.
e. Las decisiones de la Contraloría desconocen que en
todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al momento de su
celebración. El Decreto 714 de 1996, que sirve de fundamento a la decisión de
la Contraloría, no había entrado en vigencia para la fecha de celebración del
contrato. La aplicación de normas posteriores por parte de la administración es
una evidente y vulgar vía de hecho.
3.  Sentencia proferida por  el
Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá el veinte (20) de enero de 2005.
Mediante Sentencia proferida el veinte (20) de enero
de dos mil cinco (2005), el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá
decidió confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Dos
Civil Municipal de Bogotá.
Para adoptar esta decisión consideró era de la técnica
hermenéutica “que en las decisiones de la Jurisdicción Constitucional, el
análisis de los hechos, su demostración probática y las inferencias
logísticas”, estuvieran enmarcadas únicamente en normas de carácter
constitucional, “sustrayendo el estudio de la actuación de los entes públicos
(ya veces personas privadas) de una referencia a Leyes y decretos y otras
normas de inferior categoría.”
En el caso de autos, el debate promovido por el actor
se enmarcaba precisamente en ese plano: la aplicación de normas y disposiciones
legales. Por tal razón, era claro  que para su definición se había creado la
jurisdicción contencioso administrativa,  a quien le correspondía decidir si la
actuación de la Contraloría se había ajustado o no a las normas legales
vigentes y aplicables.
En cuanto al supuesto perjuicio irremediable que justificaría la procedencia de
la acción, el juez de segunda instancia estimó, que efectivamente la decisión
de la Contraloría causaba perjuicios patrimoniales y laborales al actor, pero
que los mismos no obedecían a una actuación caprichosa, arbitraria o legal de
la entidad fiscalizadora,  “sino que son derivados de una conducta que se le
imputó al Señor VARELA quien no dio cumplimiento a las normas legales que
reinan en materia de devolución de anticipos con sus rendimientos financieros,
y por lo tanto tiene la obligación de soportar las consecuencias legales de tal
situación, no siendo válido intentar que la acción de tutela supla los recursos
ordinarios para la solución de sus conflictos.”
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente
para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo establecido
en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por la
Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2. La pretensión del solicitante y la posición de la
entidad demandada
2.1 Pretende el demandante debatir ante la
jurisdicción constitucional la legalidad de la actuación efectuada por la
Contraloría Distrital de Bogotá, dentro de un proceso de responsabilidad fiscal
iniciado en su contra, en el cual fue hallado responsable por daño patrimonial
causado a la Administración en cuantía de $194´384.220.33,
por haber retenido para sí los rendimientos financieros que produjo el dinero
que le había sido entregado en calidad de anticipo para la ejecución de un
contrato de obra civil, contrato que a la postre no se ejecutó por terminación
unilateral decretada por la Administración (Empresa de Telecomunicaciones de
Santa Fe de Bogotá. S.A.  E.P.S.).
La responsabilidad que le fue endilgada en la decisión
de la Contraloría Distrital implica, además de la devolución de la suma
antedicha, la inscripción de su nombre en el boletín de la Contraloría General
de la República, lo que impide a la Administración Pública, en todas sus ramas,
nominar, dar posesión, o celebrar contratos con él, con grave afectación de sus
derechos a la honra, al buen nombre y al trabajo.
La actuación de la Contraloría Distrital
cuya legalidad discute el demandante, constituye, a su parecer, una vía de hecho;
ello por cuanto en las Resoluciones de la  Empresa de Telecomunicaciones de
Santa Fe Bogotá por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el contrato
de obra civil que no fue ejecutado, únicamente se le impuso la obligación de
devolver el anticipo recibido, sin incluir rendimientos financieros; obligación
esta que fue cumplida a cabalidad por él. No obstante, la responsabilidad
fiscal se le imputó por la Contraloría de Bogotá bajo la consideración según la
cual el anticipo entregado pertenecía al Distrito, por lo cual los rendimientos
financieros también le correspondían a la Administración y no al contratista, y
en tal virtud no los podía retener para sí. A esta conclusión, dice el
demandante, llegó la Contraloría con apoyo en normas anteriores al contrato, en
especial con fundamento en lo dispuesto por el Decreto 714 de 1996. Se
configura entonces una vía de hecho, pues el artículo 38 de la Ley 153 de 1887
establece que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al
tiempo de su celebración, por lo cual el Decreto 714 de 1996 no hacía parte del
contrato que dio origen al proceso de responsabilidad fiscal, dado que había
sido celebrado en 1994.
Adicionalmente, se queja el demandante de que en el
trámite del proceso de responsabilidad fiscal, la Contraloría aplicó la Ley 610
de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad
fiscal de competencia de las contralorías,  en especial los artículos 60 y 61
de tal Ley[3],
que regulan la inscripción del declarado responsable en el boletín de la
Contraloría General de República, con las consecuencias que ello implica frente
a los derechos a la honra, buen nombre y trabajo de los reportados. Nuevamente,
dice, se aplicó una ley posterior al contrato que había dado lugar al proceso
de responsabilidad fiscal.
Así las cosas, el demandante sostiene
que en el proceso de responsabilidad fiscal no se le juzgó conforme a las leyes
preexistentes al hecho que se le imputaba, y que tal proceder implica una vía
de hecho.
Adicionalmente, la demanda estima que el
fallo de responsabilidad fiscal equivale a una revocatoria directa de los actos
administrativos de carácter particular proferidos por la Empresa de
Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, en los cuales unilateralmente se
había liquidado el contrato y ordenado devolver el valor del anticipo recibido,
previa deducción de la utilidad prevista en al oferta, sin incluir los interese
financieros produciros por el anticipo mientras estuvo en poder del
contratista.
2.2 La Contraloría por su parte arguyó que  las
condiciones pactadas en el contrato indicaban claramente que el anticipo
pertenecía al Distrito y no al contratista, por lo cual los rendimientos
financieros del mismo no podían ser retenidos por éste. En efecto, las
cláusulas relativas al pago del anticipo señalaban que éste equivalía al 50%
del valor total del contrato, que se amortizaría en cuotas iguales al 50% de
cada una de las actas de corte mensual según el avance de la obra, y que
implicaba la obligación de constituir a favor de la Empresa una póliza de
garantía de buen manejo; dichas cláusulas, además, permitían a la empresa
efectuar la revisión del correcto manejo del anticipo, señalaban que sin
autorización del interventor no podría el contratista disponer de los
materiales adquiridos para fines distintos de las obras del contrato si habían
sido adquiridos del fondo del anticipo, y que periódicamente debería enviarse a
la división de Planta Física, debidamente conciliado, el libro de manejo del
anticipo con sus respectivos soportes.
Por lo anterior, las cláusulas del contrato obligaban
al contratista a dar a conocer los movimientos llevados a cabo con el anticipo,
incluso en circunstancias como las que se dieron en el presente caso, en donde
por razones ajenas a la voluntad del demandante, el contrato no pudo ser ejecutado.
Adicionalmente, la Contraloría estableció el carácter
público del anticipo a partir de diversas disposiciones, en especial del
instructivo de la Contaduría General de la Nación contenido en la Resolución
444 de 1995[4],
y al artículo 84 del Decreto Distrital 714 de 1996, o régimen de presupuesto de
Bogotá.[5]
Con fundamento en esas consideraciones, sostiene que a la Administración no le
correspondía reconocerle al contratista intereses o rendimientos financieros
sobre el anticipo otorgado, y que los mismos debían ser reintegrados a la
empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá.
De otro lado, frente a la procedibilidad de la
presente acción, la Contraloría Distrital recuerda las normas superiores y la
jurisprudencia de esta Corporación relativa a la subsidiariedad de la acción,
excepto cuando se encuentra de por medio la posibilidad de que se configure un
perjuicio irremediable respecto de los derechos fundamentales de demandante. Dado
que actos administrativos a través de los cuales se fijo responsabilidad fiscal
en cabeza del demandante pueden discutirse por la vía contenciosa, en donde
además puede pedirse su suspensión provisional y su nulidad, para la
Contraloría no resulta claro cual es el daño que se puede estar causando al
accionante.
2.3. Así pues, mientras el demandante considera que el
anticipo le pertenecía y que por lo tanto podía disponer de los rendimientos
financieros que produjo mientras estuvo en su poder, la Contraloría sostiene
que tal anticipo, según se desprendía de las cláusulas contractuales y de
ciertas disposiciones legales, pertenecía a la entidad contratante, por lo que
los rendimientos financieros también debían haberle sido reintegrados.
Adicionalmente, el demandante sostiene que las normas en que se apoyó la
Contraloría para establecer la condición pública del anticipo y para disponer
su inclusión en el Boletín de la Contraloría eran posteriores al contrato, por
lo cual su aplicación se erige en una vía de hecho.
De esta manera, correspondería a la Sala establecer si
la Contraloría incurrió en vía de hecho dentro del proceso de responsabilidad
fiscal que siguió en contra del demandante. Y si encontrara que ello fue así,
ordenar la suspensión en la aplicación de los actos de la Contraloría que
fijaron la responsabilidad fiscal.
3. Presupuestos procesales de la acción de tutela en el
presente caso
3.1 Como cuestión previa, debe la Corte
abordar el asunto de la procedencia de la presente acción, lo cual exige
verificar que no exista otro mecanismo de defensa judicial. Salvo que,
existiendo ese otro medio, su comprobada ineficacia para el caso lleve a hacer
admisible la acción de amparo, o que ésta se haya interpuesto como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Así pues, antes de entrar a verificar si en
el presente caso efectivamente se dio o no un desconocimiento de los derechos
fundamentales que menciona la demanda, es necesario que la Sala precise si el
demandante tenía o tiene otros mecanismos de defensa judicial a su alcance, que
desplacen a la acción de tutela para efectos de lograr la protección de
derechos que impetra.
Ciertamente, la jurisprudencia ha hecho ver
que “el carácter subsidiario de la acción de tutela a que se refiere el
inciso tercero del artículo 86 de la Constitución, ... supone que ella no
procede en lugar de otra acción existente para los mismos efectos, ni al tiempo
con la misma, o después de ella. Solamente procede a falta de la otra acción.
De ahí que la acción no pueda utilizarse para  reemplazar otros medios de
defensa, para adicionarse coetáneamente a ellos, como instancia posterior
cuando han sido utilizados, como recurso contra providencias de otros procesos,
o como recurso para resucitar términos procesales prescritos o caducados. La
anterior la utilización de la acción para cualquiera de los mencionados
propósitos llevaría al desconocimiento de ciertos principios constitucionales,
tales como el del non bis in idem, el de cosa juzgada, el de independencia
judicial, el de juez natural, o el de seguridad jurídica”[6]
3.2.  En el presente caso, como arriba se dijo, la
actuación que motiva la presente demanda se dio dentro del trámite de un
proceso de determinación de responsabilidad fiscal seguido por la Contraloría
Distrital de Bogotá en contra del demandante, proceso de naturaleza
administrativa que naturalmente culmina con un acto
administrativo que, en cuanto tal, puede ser objeto de los recursos en la vía
gubernativa, y que así mismo puede ser impugnado ante la Jurisdicción en lo
contencioso administrativo[7].
Ahora bien, la Sala observa que lo que
alega el demandante, esto es que dentro de ese trámite la Contraloría incurrió
en vía de hecho por haber decidido, con apoyo en normas anteriores al contrato
que dio origen a la investigación, que él había retenido indebidamente los
rendimientos producidos por el anticipo que le había sido entregado para la
ejecución de una obra que nunca llegó a construirse, bien puede discutirse por
la misma vía administrativa ante la misma Contraloría, como de hecho ya lo hizo
el demandante, y posteriormente ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, de conformidad con las previsiones del artículo 59 de la Ley
610 de 2000, cuyo tenor dice:
“Artículo 59. Impugnación ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal,
solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en
firme.”
Así pues, parece evidente que para debatir
la legalidad de la actuación de la Contraloría, el demandante tuvo y aun tiene
mecanismos de defensa judicial a su alcance, uno de los cuales ya utilizó y
otro no. Ciertamente, destaca la Sala que para el momento de interposición de
la presente acción de tutela, esto es para el 21 de octubre de 2004, habían
trascurrido pocos días de proferido el auto por medio del cual se había
resuelto el recurso de apelación interpuesto por el aquí demandante en contra
de del fallo que determinó su responsabilidad fiscal, auto fechado el 30 de
agosto de 2004, con constancia de ejecutoria que obra dentro del expediente[8].  Esta circunstancia
pone en evidencia que, de conformidad con lo prescrito por el artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo[9],
para la fecha en que se intentó la presente acción el demandante tenía la
posibilidad de incoar no sólo la acción de nulidad, sino también la de nulidad
y reestablecimiento del derecho, esta última con vocación indemnizatoria. No
obstante, optó por acudir ante la jurisdicción constitucional por la vía de la
acción de tutela, sin que obre en el expediente prueba alguna de haber acudido,
hasta ahora, a la jurisdicción contenciosa.
De esta manera, en principio la presente
acción no resulta ser procedente, pues, como arriba se dijo, ella no fue
establecida como instancia alterna, paralela o coetánea con los mecanismos
ordinarios de defensa judicial. Ciertamente, lo que el demandante alega ante la
jurisdicción constitucional (la existencia de una vía de hecho en la actuación
de la Contraloría), puede ser  planteado dentro del proceso administrativo de
nulidad que inicie ante la jurisdicción contenciosa.
3.3 Sin embargo, como es sabido, existen
dos excepciones a la regla según la cual la existencia de otros mecanismos
alternos de defensa judicial desplaza a  la acción de tutela. La primera se
presenta cuando la acción de amparo se ha intentado como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La segunda, cuando el otro medio de
defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho
fundamental cuya protección se invoca. En efecto, la primera de esta
excepciones está establecida por el mismo artículo 86 de la Constitución,
arriba citado. La segunda ha sido introducida por la jurisprudencia de esta
Corporación.[10]
En efecto, sobre el particular ha dicho:
“En los eventos en que el ordenamiento
jurídico tenga previsto un mecanismo ordinario de defensa judicial, la
jurisprudencia constitucional tiene definido que el juez de tutela tendrá en
cuenta, a partir de las consideraciones especiales del caso, dos aspectos a
saber: 1º) la eficacia e idoneidad del medio de defensa judicial; y, 2º)
los elementos del perjuicio irremediable.
El medio ordinario de defensa judicial debe
ser eficaz e idóneo para el amparo de los derechos fundamentales amenazados o
vulnerados. Tal grado de eficacia se aprecia en concreto, en atención a las
circunstancias en que se encuentre el solicitante y de los derechos
constitucionales involucrados[11].
Para la Corte, “La necesidad de tener
presente las circunstancias concretas y los derechos constitucionales
involucrados, a efectos de analizar la eficacia del otro medio de protección
judicial, explica el carácter subsidiario de la acción de tutela, que impone
establecer si el ordenamiento jurídico no ha dispuesto un remedio judicial
idóneo y específico para proteger el derecho. Por lo mismo –carácter
subsidiario-, la tutela no tiene por objeto desplazar los diversos mecanismos
de protección, sino fungir como último recurso –y, por lo mismo, sin
restricciones normativas distintas a las normas constitucionales- para lograr
la protección de los derechos fundamentales. La forma en que se han desconocido
o puesto en peligro los derechos fundamentales, puede indicar la no idoneidad
de los mecanismos ordinarios”[12].”[13]
Así las cosas, de conformidad con lo
anterior la Sala estudiará si, a pesar de haber mediado mecanismos de defensa
ya utilizados por el actor en sede administrativa y de tener expedita ahora la
vía contenciosa, la acción de tutela pudiera llegar a ser procedente (i) como
mecanismo definitivo por la ineficacia comprobada del mecanismo judicial
alterno, o (ii) como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
3.4 La eficacia del mecanismo alterno
existente en el caso presente:
La Sala estudiará en primer lugar la
eficacia del mecanismo alterno existente, a fin de establecer si la presente
acción podría llegar a ser procedente como mecanismo definitivo, por la acusada
ineficacia de aquel con el que todavía cuenta. A este efecto, reitera lo dicho
en la Sentencia C-162 de 1998, en donde la Corte afirmó que “la efectividad
del medio alternativo de defensa frente a la acción de tutela debe ser
examinada en concreto. En otras palabras, no basta que el otro medio de defensa
se encuentre plasmado, en forma abstracta, en el ordenamiento jurídico, sino
que debe, además, ofrecer la posibilidad de que, por su conducto, sea posible
el restablecimiento cierto y actual de los derechos fundamentales que el
demandante considera han sido amenazados o vulnerados.”
3.5 En el presente caso, el mecanismo de defensa
judicial alterno de que dispone el demandante se encuentra consagrado en el
artículo 59 de la Ley 610 de 2002, arriba trascrito, y es regulado por los
artículos 84, 85, 135 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. Esta
regulación, congruentemente con lo dispuesto por el artículo 238 de la
Constitución Política[14],
permite que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida ante
la Jurisdicción Contencioso Administrativa pueda ir acompañada de la solicitud
de suspensión provisional del acto administrativo atacado.[15] Esta circunstancia, ha
dicho la jurisprudencia, “hace más cuidadoso y exigente el examen frente al
evento de conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues la persona
interesada además de contar con un mecanismo de defensa judicial ordinario,
tiene a su favor el derecho de formular una petición excepcional, eficaz y de
pronta solución, como la de suspensión temporal del acto.”[16]
3.6 Ahora bien, explicando las razones por las cuales
la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos
eficaz que la vía de la tutela,  la Corte ha explicado lo siguiente:
“7.- Sin desconocer que en la práctica los
procesos contencioso administrativos pueden resultar prolongados en el tiempo,
la Corte estima que, en todo caso, la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho sí constituye un mecanismo apto, jurídica y materialmente, para
asegurar la protección de los derechos de las personas frente a eventuales
excesos de la administración. Y ello ocurre, precisamente, porque la misma
Constitución (artículo 238) contempla la posibilidad de decretar la suspensión
provisional de los actos administrativos, que es resuelta desde el momento
mismo de admitirse la demanda (Artículos 152 y siguientes del C.C.A.). El
propio legislador fue consciente de la posibilidad de encontrar procesos
enredados en el tiempo, y para ello diseñó esta importante medida. La
jurisprudencia de esta Corporación, en anteriores pronunciamientos, ha
reconocido expresamente la eficacia de la suspensión provisional, en los
siguientes términos:
‘Por ello es pertinente reiterar aquí la
jurisprudencia de esta Corporación, transcrita en la misma demanda, según la
cual la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo
no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los
criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la
viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la
demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de
estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia,
entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de
los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera
finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el
cumplimiento de los presupuestos requeridos’. (Negrillas fuera del original.”[17]
Y en similar sentido, ha vertido estas
consideraciones:
‘(…) la suspensión provisional de los actos
administrativos es trámite que se ubica como una de las medidas que deben
solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en contra del
acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia de
excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea
manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción
que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un
trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela”.
(Negrillas fuera del original)[18]
3.7 Ahora bien, la vía alterna de que
dispone en demandante, en las circunstancias concretas del caso presente,
incluye la posibilidad de utilizar un mecanismo complementario suficientemente
eficaz para la pronta protección de sus derechos, como lo es la solicitud de
suspensión provisional, que debe ser resuelta por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa al admitir la demanda. Ciertamente, si la actuación de la
Contraloría Distrital resulta vulgar y manifiestamente contraria a la ley, como
lo denuncia el demandante, y si su ejecución le causa un perjuicio que pueda
demostrarse al menos sumariamente, la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho podrá tomar pie en tales circunstancias y acompañarse de la solicitud de
suspensión provisional, en los términos en que lo permite el artículo 152 del
Código Contencioso Administrativo.[19]
La decisión sobre la suspensión pedida debe producirse de inmediato en el caso
de ser concedida, por lo cual la prontitud de este  mecanismo lo hace eficaz
para la protección de los derechos del demandante.
3.8 Ahora bien, no ignora la Sala que la
jurisprudencia ha estimado que la posibilidad de decretar la suspensión
provisional dentro del ejercicio de la acción contenciosa de nulidad o de
nulidad y restablecimiento del derecho no desplaza en todos los casos a la
acción de tutela. Ciertamente, debe recordarse que la Corte ha estimado que los
fines que persigue la suspensión provisional, y la estructura procesal del
mecanismo, difieren de la acción de tutela, por lo cual no resultan
excluyentes. En efecto, sobre el particular ha lo siguiente:
“A diferencia de la acción de tutela que
persigue la efectiva protección de los derechos constitucionales fundamentales
amenazados o vulnerados, la suspensión provisional, se encuentra estructurada
bajo la concepción muy limitada de ser una medida excepcional, con base
constitucional pero con desarrollo legal, que busca impedir provisionalmente la
ejecución de actos administrativos que son manifiestamente violatorios del
ordenamiento jurídico y cuando en algunos casos, además, su ejecución pueda
ocasionar perjuicios a una persona. Dicha institución, en consecuencia, fue
concebida como mecanismo de protección de derechos con rango legal, sin que
pueda pensarse de modo absoluto que eventualmente no pueda utilizarse como
instrumento para el amparo de derechos constitucionales fundamentales; pero lo
que si se advierte es que dados los términos estrictos en que el legislador
condicionó su procedencia, no puede considerarse, en principio, como un
mecanismo efectivo de protección de dichos derechos. En efecto:
La confrontación que ordena hacer el art.
152 del C.C.A. entre el acto acusado y las normas que se invocan como
transgredidas, es de confrontación prima facie o constatación simple,
porque el juez administrativo no puede adentrarse en la cuestión de fondo, de
la cual debe ocuparse la sentencia que ponga fin al proceso. En cambio, el juez
de tutela posee un amplio margen de acción para poder apreciar o verificar la
violación o amenaza concreta del derecho constitucional fundamental, pues no
sólo constata los hechos, sino que los analiza y los interpreta y determina a
la luz del contenido y alcance constitucional del derecho si procede o no el
amparo impetrado. De manera que la suspensión provisional opera mediante una
confrontación directa entre el acto y la norma jurídica, generalmente
contentiva de una proposición jurídica completa, que se afirma transgredida,
así puedan examinarse documentos, para determinar su violación manifiesta; en
cambio, cuando se trata de amparar derechos fundamentales el juez de tutela se
encuentra frente a una norma abierta, que puede aplicar libremente a través de
una valoración e interpretación amplia de las circunstancias de hecho.
No fue la intención del Constituyente ni la
del Legislador consagrar una prevalencia de la suspensión provisional sobre la
acción de tutela, pues ambas operan y tienen finalidades diferentes. Por el
contrario, en razón de su finalidad se reconoce a la tutela, como mecanismo
destinado a asegurar el respeto, vigencia y efectividad de los derechos
fundamentales, cierta prevalencia sobre la suspensión provisional del acto
administrativo, hasta el punto que es procedente instaurar conjuntamente la
acción de tutela y la acción contencioso administrativa y dentro del proceso a
que da lugar aquélla se pueden adoptar, autónomamente, medidas
provisionales.
No puede pensarse que el legislador al
regular un mecanismo de protección de los derechos en un momento dado, automáticamente
elimine o excluya otros instrumentos de amparo, pues pueden existir
instrumentos de protección simultáneos y concurrentes, si ellos, a juicio del
legislador, conducen a la finalidad constitucional de lograr la efectividad de
aquéllos.
La acción de tutela y la suspensión
provisional no pueden mirarse como instrumentos de protección excluyentes, sino
complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva del juez contencioso
administrativo sobre viabilidad de la suspensión provisional del acto, según
los condicionamientos que le impone la ley, y otra la del juez constitucional,
cuya misión es la de lograr la efectividad de los derechos constitucionales
fundamentales. Por consiguiente, pueden darse eventualmente decisiones opuestas
que luego se resuelven por el juez que debe fallar en definitiva el asunto; así
bajo la óptica de la regulación legal estricta el juez administrativo puede
considerar que no se da la manifiesta violación de un derecho fundamental y sin
embargo el juez de tutela, que si puede apreciar el mérito de la violación o
amenaza puede estimar que esta existe y, por ende, conceder el amparo
solicitado.
En conclusión, es posible instaurar
simultáneamente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, sin que interese que se haya solicitado o no la
suspensión provisional del acto administrativo, pues en parte alguna la norma
del art. 8 impone como limitante que no se haya solicitado al instaurar la
acción contenciosa administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso
de tutela es posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las
medidas provisorias a que alude el art. 7 en referencia.
La acción de tutela que como se dijo antes
prevalece sobre la acción contencioso administrativa, no puede quedar anulada o
limitada por la circunstancia de que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo se haya pronunciado adversamente sobre la petición de suspensión
provisional, porque la una y la otra operan en planos normativos, fácticos, axiológicos
y teleológicos  diferentes.
3.9 Así pues, por cuanto la suspensión
provisional decretada dentro de un proceso contencioso administrativo persigue
la protección de derechos que no necesariamente son de rango constitucional,
sino que pueden ser tan solo de estirpe legal, y porque la estructura del
proceso de tutela y la del mecanismo de la suspensión provisional
administrativa difieren, siendo más amplia la de la acción de tutela, y por lo
tanto más apta para que el juez constitucional pueda entrar a proteger los
derechos fundamentales implicados, la suspensión provisional prevista en el
proceso contencioso administrativo y la acción de tutela, no necesariamente se
excluyen.
Empero, de lo anterior se colige que, para
que la acción de tutela no sea desplazada por el mecanismo de la suspensión
provisional decretada en proceso contencioso, es necesario que ciertamente se
presente la necesidad urgente de amparar un derecho de rango constitucional y
no legal, asunto que debe ser verificado cuidadosamente por el juez al
establecer la procedibilidad de la acción de amparo.
3.10. Ahora bien, la Sala estima que en el
caso que ocupa su atención, la posibilidad de solicitar y obtener la suspensión
provisional, por la vía administrativa, de la actuación de la Contraloría
Distrital cuya legalidad discute el demandante sí determina la improcedencia de
la acción de tutela, y ello se debe a que, como se explicará en las líneas
siguientes, el debate jurídico cuya resolución se le pide al juez
constitucional es de rango meramente legal, amen de que no están claramente
presentes los elementos que establecen la estructuración de un perjuicio
irremediable que amerite la intervención urgente del juez de amparo. Pasa la
Sala a explicar lo anterior:
La  presente acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
3.11. No obstante haber comprobado que
existe otro mecanismo de defensa judicial para proteger los derechos del
demandante, según lo prescribe el artículo 86 de la Constitución Política la
acción de tutela como mecanismo transitorio podría llegar a proceder, si se
diera la estructuración de un perjuicio irremediable.
Sobre esta última noción, esta Corporación
reiteradamente ha dicho que el perjuicio irremediable consiste en un riesgo
inminente de que se produzca de manera cierta y evidente un daño grave sobre un
derecho fundamental, que de ocurrir no existirá forma de reparar. En relación
con este asunto, la Corte se ha pronunciado en estos términos:
“Para determinar la irremediabilidad del
perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos
que configuran su estructura, como la inminencia,  que exige medidas
inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.  La concurrencia de
los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la
situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio
y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos
fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.  Con respecto al
término "amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la
simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal
irreparable y grave de manera injustificada.  La amenaza requiere un mínimo de
evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del
daño o menoscabo material o moral.
“Al examinar cada uno de los términos que
son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable,
nos encontramos con lo siguiente:
“A).El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior se
diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay
evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las
medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura
hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede
catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente
consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas,
que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga
el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es
imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado
empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del
efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo
la inminencia.
“B). Las medidas que se
requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación:  si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la
oportunidad de la urgencia.
“C).         No basta cualquier
perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico
concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a
uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la
persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe
ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconveniente.
“D).La urgencia y la gravedad
determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que
ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si
hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión
y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de
las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos
y garantías básicos para el equilibrio social.
“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre
el perjuicio irremediable, se deduce que hay  ocasiones en que de continuar las
circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de  manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio. “[20]
3.12 Vistos los rasgos característicos de
la noción de “perjuicio irremediable”, la Sala estima que en el presente caso
no se cumplen las circunstancias que estructuran tal noción. Ello por varias
razones que pasa a explicar:
a. No está de por medio la amenaza o riesgo
inminente de vulneración de un derecho fundamental: En el presente caso, la demanda pretende
discutir ante el juez constitucional actuaciones administrativas que ya se
surtieron, y que a la fecha se encuentran ejecutoriadas, como consta dentro del
expediente. De esta forma, eventualmente podría estarse en presencia del
desconocimiento ya consumado del derecho al debido proceso administrativo que
alega el demandante, pero de cualquier manera no se trataría de una amenaza de
tal derecho. Esta circunstancia haría improcedente la acción, pues el perjuicio
irremediable, según se acaba de exponer, implica la presencia de un “riesgo” o
“amenaza  inminente”, esto es, la que “está por suceder prontamente".
En efecto, la Corte ha precisado que “la acción de tutela como mecanismo
transitorio es improcedente cuando se ha consumado la vulneración del derecho,
esto es, que no hay perjuicio irremediable cuando no es viable la protección in
natura del derecho fundamental. Al respecto, en la sentencia SU-544-01 expresó
que “Si la amenaza ha cesado y se ha verificado una vulneración, la tutela no
operará como mecanismo transitorio, pues no se busca evitar el perjuicio, sino
que se deberá entrar a declarar su violación y a exigir la reparación”[21].[22]
Concretamente, cuando el derecho
fundamental que se invoca es el debido proceso administrativo, y el presunto
desconocimiento del mismo ya se ha consumado, existiendo de otro lado las
acciones contenciosas, en la Sentencia en cita se explicaron de la siguiente
manera las razones por las cuales en esa situación la acción de tutela no
resulta procedente:
“En el presente caso se está ante
actuaciones administrativas ya surtidas. Los actos administrativos que se
impugnan ante el juez constitucional están en firme. Por ello, podría tratarse
de un evento de vulneración del derecho al debido proceso administrativo, pero
no de una situación en que se halle amenazado el derecho, lo cual torna
igualmente improcedente la acción de tutela.
“Sobre este aspecto, en Sala de Unificación
se señaló que “La acción de tutela como mecanismo transitorio únicamente opera
cuando se amenaza un derecho  fundamental y el juez tiene la posibilidad de
adoptar una medida temporal de protección, para evitar un perjuicio
irremediable. En materia de debido proceso administrativo, salvo que se trate
de una serie de hechos concatenados, resulta en extremo difícil sostener que
una persona se enfrenta a un posible perjuicio irremediable en razón al peligro
de que el derecho se viole. La Corte no descarta la posibilidad, sin embargo,
para que proceda, resulta necesario que la administración no haya adoptado la
decisión, pues en tal caso, se estará frente a una violación y no ante la
puesta en peligro del derecho. Debe tenerse presente que si bien la Carta
autoriza, de manera hipotética, la tutela como mecanismo transitorio frente a
todo derecho fundamental, no puede perderse de vista la naturaleza propia del
derecho en cuestión, en particular su núcleo esencial, del que se desprende que
el desconocimiento de cualquier etapa o procedimiento supone su violación.
(...) En suma, frente al hecho consumado que constituye un eventual daño, no
cabe tutela como mecanismo transitorio”[23].”[24] (Negrillas fuera del
original)
b. El problema que se debate no es de rango
constitucional: Aunque
el demandante alega que le ha sido desconocido el derecho al debido proceso,
por cuanto a su parecer la actuación de la Contraloría Distrital consistente en
la aplicación de normas posteriores al contrato para deducir su responsabilidad
fiscal es una evidente y vulgar vía de hecho, lo cierto es que en el fondo el
meollo del problema jurídico radica en la discusión legal y doctrinal acerca de
la naturaleza del anticipo entregado al contratista en un contrato para la
ejecución de civil, en la libertad o en las restricciones que tenía para
administrarlo, en las cuentas que sobre su gestión debía rendir a la entidad
contratante, etc., asuntos todos estos que se definen por lo que al respecto
diga la ley pertinente, y lo que se señale de manera particular en el contrato que
se haya suscrito. Se trata pues de asuntos de rango legal y aun contractual,
pero de cualquier manera no constitucional, como los que son propios de definir
por la vía de amparo. En tal virtud, su solución no compete al juez de tutela,
sino al juez ordinario, pues el artículo 84 Código Contencioso Administrativo
menciona, entre las causales por las cuales los actos administrativos deben ser
declarados nulos,  el que éstos “infrinjan las normas en que deberían
fundarse”. Recuérdese que en cuanto a la posibilidad que tiene el juez de
tutela de pronunciarse sobre litigios que surjan de la interpretación de textos
legales,  la Corte ha considerado que, “al juez de tutela, cuando se está
frente a una tutela interpuesta como mecanismo transitorio, le estaría vedado
inmiscuirse en la interpretación de textos legales pues, naturalmente, se trata
de un asunto que compete resolver en el proceso ordinario. Cosa que no
ocurriría en caso de tutela como mecanismo definitivo, por cuanto es de su
esencia la inexistencia de otro medio judicial de defensa”.[25]  Y en el mismo
sentido, pero en relación con la interpretación de contratos, la jurisprudencia
ha dicho:
“el juez constitucional, cuando analiza la
procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, no puede desplazar
al juez del contrato para realizar análisis de fondo sobre la materia
específica, si, como en este caso, son aspectos de carácter legislativo los que
están en discusión.”[26]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
3.13 Ahora bien, en cuanto a los demás
derechos que el demandante estima que le han sido desconocidos por la actuación
de la Contraloría, actuación que él califica de ilegal, la presunta violación
se produciría como una consecuencia del desconocimiento al derecho al debido
proceso. Es decir, si la actuación administrativa no fuera ilegal, el
desconocimiento de esta última serie de derechos tampoco se daría. En efecto,
lo que dice la demanda es que la Contraloría procedió ilegalmente al momento de
deducir su responsabilidad fiscal, y que como consecuencia del fallo que así se
produjo fue inscrito en el Boletín de la Contraloría General, lo que le impide
participar en licitaciones públicas y tomar posesión de cargos públicos, por lo
cual su derechos al buen nombre, la honra y al trabajo también han sido
desconocidos.
Empero, en el presente caso el juez
constitucional no puede establecer la procedencia de la tutela para la
protección inmediata de esta última serie de derechos, pues para ello tendría
que entrar a desplazar al juez ordinario en la decisión del conflicto legal y
contractual que se ha presentado. Es decir, el amparo de los derechos al buen
nombre, a la honra y al trabajo está condicionado a la procedencia de la tutela
del derecho al debido proceso administrativo. Como frente a este derecho en
este caso la tutela es improcedente, frente a aquellos igualmente lo es.
Repárese además en que si se considerara
que la sola inscripción en el Boletín de la Contraloría General constituye per
se  un perjuicio irremediable, todos los procesos de responsabilidad fiscal
que culminan con esta decisión constituirían por esta única razón un
perjuicio irremediable para el responsable, y prescindiendo de el examen de
cualquier otro asunto jurídico, abrirían la puerta a la acción de tutela como
mecanismo transitorio.
Todo lo anterior, es decir el hecho de
que no estén presente la amenaza o riesgo que constituye elemento de la noción
de perjuicio irremediable, y que la discusión jurídica verse en torno de
asuntos de rango legal y no constitucional,  aunado a que el medio judicial
ordinario - acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho -
contempla un mecanismo pronto de suspensión de la actuación administrativa cuya
legalidad discute el demandante, como es el decreto de suspensión provisional,  llevan
a la Sala a determinar en el presente caso la improcedencia de la acción de
tutela aquí intentada.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Confirmar la Sentencia proferida por el Juzgado Catorce Civil del
Circuito de Bogotá.
Segundo: Por Secretaría General líbrese la comunicación prevista por el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
EN COMISION
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO, no firma la presente sentencia por encontrarse
en comisión de servicios en el exterior debidamente autorizada por la Sala
Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
[1]
Se cita un aparte de la sentencia C-543 de 1992
[2]
Se citan apartes de la sentencia T-158 de 1999.
[3]
Ley 610 de 2000. Artículo 60. Boletín de
responsables fiscales. La Contraloría General de la República publicará con
periodicidad trimestral un boletín que contendrá los nombres de las personas
naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad
fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en
él.
Para
efecto de lo anterior, las contralorías territoriales deberán informar a la
Contraloría General de la República, en la forma y términos que esta
establezca, la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren acreditado el pago
correspondiente, de los fallos que hubieren sido anulados por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo y de las revocaciones directas que hayan
proferido, para incluir o retirar sus nombres del boletín, según el caso. El
incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta.
Los
representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios
competentes, deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier
tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena
de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el
artículo 6° de la Ley 190 de 1995. Para cumplir con esta obligación, en el
evento de no contar con esta publicación, los servidores públicos consultarán a
la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros
funcionarios o contratistas en el boletín.
Artículo
61. Caducidad del contrato estatal. Cuando en un proceso de responsabilidad
fiscal un contratista sea declarado responsable, las contralorías solicitarán a
la autoridad administrativa correspondiente que declare la caducidad del
contrato, siempre que no haya expirado el plazo para su ejecución y no se
encuentre liquidado.
[4]
Instructivo conforme al cual la contabilidad de la entidad
pública debe registrar una  cuenta por cobrar que represente los valores
entregados por adelantado a los contratistas o proveedores para la ejecución de
obras.
[5]
Este artículo  al referirse a los rendimientos de inversiones financieras obtenidas
con recursos del Distrito establece que “...si se causan pertenecen a éste y
en consecuencia deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a la fecha de liquidación, en la Tesorería Distrital”, hecho que
en el presente caso no se cumplió.
[6]
Sentencia T- 1203 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7]
Sobre el tema, consúltense, entre otras, las Sentencias C- 557/01  M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, T-1159/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C- 832/02 M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[8]
Ver folios 138 a 152.
[9]
“Artículo  136. Caducidad de las acciones.
1.
La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la
expedición del acto.
2.
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses
contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación,
comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos  que
reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la
administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
...”
[10]
Cf, entre otras, las sentencias T-414 de 1992 y  SU-961 de 1999.
[11]
El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que “La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[12]
Corte Constitucional. Sentencia SU-544-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13]
Sentencia SU- 1070 de 2003.
[14]
CONSTITUCIÓN POLPITICA. ARTICULO 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá
suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca
la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de
impugnación por vía judicial.
[15]
Cf. código contencioso Administrativo, artículos 152 y siguientes.
[16]
Sentencia SU –554 de 2001, M.P Eduardo Montealegre Lynett
[17]
Sentencia T-533 de 1998 MP. Hernando Herrera
Vergara.
[18]
Sentencia T-127 de 2001, Magistrado Ponente Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[19]
Artículo 152. Procedencia de la suspensión. El
Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos
administrativos mediante los siguientes requisitos:
1.
Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por
escrito separado, presentado antes de que sea admitida.
2.
Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las
disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa
o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
3.
Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque
sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o
podría causar al actor
[20]
Corte Constitucional. Sentencia T-225-93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Esta
jurisprudencia ha sido reiterada en diferentes ocasiones, como son las
sentencias T-789-00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; SU-544-01, M.P. Alejandro
Martínez Caballero; T-803-02, M.P. Alvaro Tafur Gálvis; T-882-02, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; T-922-02, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[21]
Sobre este aspecto ver también, por ejemplo, las sentencias  SU-1122-01 y
T-662-02, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[22]
Sentencia SU-1070 de 2003, M.P., Jaime Córdoba Triviño.
[23]
Corte Constitucional. Sentencia SU-544-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Subrayado fuera de texto.
[24]
Ibidem.
[25]
Corte Constitucional. Sentencia T-666-02, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[26]
Sentencia SU-1070 de 2003, M.P., Jaime Córdoba Triviño