T-738-17
Sentencia T-738/17
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Alcance
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Deben ser
beneficiadas con medidas de alivio tributario sobre el impuesto predial causado
frente al inmueble del que fueron despojadas
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Alivios o
exoneraciones tributarias de la Ley 1448 de 2011
La ley impuso una obligación a las entidades
territoriales de crear sistemas de alivio o exoneración del pago del impuesto
predial a personas que fueron forzadas a abandonar su tierra. En este sentido,
como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte, le “corresponde a los concejos
municipales, mediante acuerdo, adoptar medidas para que las víctimas del
desplazamiento forzado disfruten del predio que fue restituido, ya sea jurídica
o materialmente”. Son los concejos
municipales los encargados de aprobar un proyecto de acuerdo que contenga, bien
sea el diseño de un sistema de alivio para las víctimas deudoras del impuesto
predial, o bien su exoneración total o parcial.
RESTITUCION DE TIERRAS A VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO Y DESPLAZAMIENTO-Obligación
de entidades territoriales para generar sistemas de alivio o exoneración del
impuesto predial a población desplazada, según ley 1448 de 2011
VICTIMAS
DE DESPLAZAMIENTO FORZADO Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Orden a autoridad municipal suspender cobro de impuesto
predial
La Sala concluyó que se vulneran los derechos de reparación
de las víctimas, el principio constitucional de solidaridad y la protección
especial de la población desplazada cuando una autoridad municipal adelanta el
cobro de un impuesto predial a nombre de una víctima de desplazamiento forzado,
respecto de un inmueble despojado o abandonado forzosamente a causa del
conflicto armado, sin que se hayan aplicado las medidas de alivio y/o de
exoneración tributaria dispuestas en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011,
bajo el argumento de que dicho mandato no impone una obligación a los
municipios o de que el municipio no cuenta con un Acuerdo adoptado por el
Concejo Municipal en el que se incorporen dichas medidas
Referencia:
Expediente T-6.344.281
Acción de tutela
interpuesta por Bernarda Inés Castaño Carvajal contra el Concejo Municipal de
Cocorná,
Antioquia.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de
dos mil diecisiete (2017)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. El expediente que se estudia a
continuación fue seleccionado mediante Auto del 14 de septiembre de 2017,
proferido por la Sala de Selección Número Nueve de esta Corporación.
2. La acción de tutela se interpuso el 13
de marzo de 2017 por la señora Bernarda Inés Castaño Carvajal contra el Concejo
Municipal de Cocorná, Antioquia por considerar que este le ha vulnerado sus
derechos fundamentales de petición, al debido proceso y al acceso a los
derechos de la población en situación de desplazamiento y condiciones de
vulnerabilidad al no aplicar los mecanismos de alivio y/o de exoneración de los
pasivos causados por el no pago del impuesto predial, fijados en el artículo
121 de la Ley 1448 de 2011.
B.
HECHOS RELEVANTES
3. La señora Castaño es una persona de 57
años de edad y madre cabeza de hogar. Fue desplazada forzosamente de la vereda
los Mangos en el municipio de Cocorná, Antioquia desde el año 2001[1]
(Registro Único de Población Desplazada 207329)[2].
4. El 17 de junio de 2016, la accionante
interpuso peticiones a la Alcaldía Municipal de Cocorná con el fin de obtener
la exoneración del pago del impuesto predial generado sobre el inmueble “La
Medianía”, ubicado en la vereda Los Mangos del municipio de Cocorná, identificado
en la escritura pública No. 875 del 28 de noviembre de 1988 y con el número
catastral No. 2010000240021600000000[3].
5. La Alcaldía respondió que no tenía
las atribuciones constitucionales y legales para exonerar o condonar pagos de
impuestos prediales. Además, señaló que si bien el artículo 121 de la Ley 1448
de 2011 establece sistemas de alivio y/o de exoneración de la cartera morosa, no
prevé una obligación expresa para hacer condonaciones. Asimismo, destacó que
presentó un proyecto de Acuerdo ante el Concejo a fin de lograr el 90% de
descuentos de los intereses de quienes se encuentran en mora del pago del
impuesto predial[4].
6. El 1º de diciembre de 2016, la actora
radicó otra petición, esta vez dirigido al Concejo Municipal de Cocorná en el
que solicitó la exoneración de su deuda por el impuesto predial que ascendía a
un valor de $787.813, por motivos del desplazamiento e insistió en que “se
dé cumplimiento al artículo 121 de la Ley 1448 de 2011”[5].
7. El Concejo Municipal de Cocorná no
respondió a la petición formulada por la accionante, razón por la cual esta
interpuso acción de tutela con la pretensión de que el Concejo Municipal de
Cocorná: (i) responda de fondo su petición dirigida a obtener el beneficio
establecido en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011; (ii) proceda a expedir y
dar aplicación a un acuerdo municipal y su respectiva reglamentación sobre las
medidas de exoneración y/o alivio del impuesto predial para la población
desplazada[6];
y (iii) se abstenga de incurrir en los hechos que dieron lugar a la acción de
tutela[7].
C.
RESPUESTA DE LA
ENTIDAD ACCIONADA
Concejo Municipal de Cocorná, Antioquia
8. Sostuvo que una cosa es el alivio o
exoneración de la cartera morosa del impuesto predial fijado en el artículo 121
de la Ley 1448 de 2011 y otra distinta es la condonación de obligaciones que
tienen los ciudadanos con el Estado. La accionante solicitó una condonación del
segundo tipo, por lo cual el Concejo no puede acceder a tal petición. En adición
a ello, afirmó que la norma citada no establece una obligación expresa de hacer
condonaciones de capital o intereses como pretende la accionante[8]. Además,
advirtió que la actora no ha probado que el inmueble estuvo abandonado u
ocupado por grupos armados al margen de la ley.
9. Aclaró que no era el Concejo sino la
Alcaldía Municipal de Cocorná la entidad encargada de presentar los proyectos
de Acuerdo que pretendan implementar el beneficio a la población desplazada
fijado en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011[9].
10. Por otro lado, dio respuesta a la
petición de la accionante, durante el trámite de la acción de tutela, afirmando
las mismas razones expuestas al juez de instancia, particularmente, aquel
argumento según el cual el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 no establece una
obligación expresa de condonar el capital o los intereses del impuesto predial[10].
11. Por último, le informó a la
accionante que, en desarrollo del artículo 356 de la Ley 1819 de 2016, se
adoptó el Acuerdo No. 1 del 2 de marzo de 2017 en el que se estableció una
condición especial para el pago de tributos de los sujetos que se encuentren en
mora por obligaciones correspondientes a los períodos gravables de los años
2014 o anteriores. Allí se establece que tendrán derecho, si se produce el pago
total de la obligación principal hasta el 31 de mayo de 2017, a una reducción en
un sesenta por ciento (60%) y desde el 31 de mayo al 31 de octubre de 2017, en el
cuarenta por ciento (40%) de los intereses o sanciones[11].
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: Sentencia
proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Cocorná,
el 27 de marzo de 2017
12.  El Juzgado Promiscuo Municipal de
Cocorná resolvió declarar carencia actual de objeto, por haberse
configurado un hecho superado en tanto se acreditó la respuesta a la
petición formulado por la accionante durante el trámite de la acción de tutela[12].
En todo caso, previno a la accionada para que en el futuro dé respuesta rápida
y oportuna a las peticiones que presenten los ciudadanos y la exhortó para que,
mediante un acuerdo, disponga de la realización de un estudio de impacto fiscal
a fin de dar trato preferente a los desplazados de las veredas del municipio de
Cocorná y garantizar así sus derechos fundamentales[13].
13. Concluyó señalando que, pese a
existir un hecho superado, requerirá al Concejo Municipal para que “analice
la situación de la población que fue desplazada en varias veredas de este
municipio a fin de determinar el amparo a los derechos de la población
desplazada de las personas víctimas de desplazamiento forzado a quien el
municipio decidió cobrar el impuesto predial de un inmueble abandonado durante
el lapso del desplazamiento y que con posterioridad fue restituido materialmente”[14].
Impugnación
14.  El 3 de marzo de 2017, la accionante
impugnó la sentencia de primera instancia argumentando que no se tuvo en cuenta
que la petición fue respondida inoportunamente –4 meses después de vencido el
término de respuesta– ni tampoco se advirtió que la acción estaba dirigida a
proteger, además del derecho mencionado, el debido proceso administrativo,
frente al cual no hubo pronunciamiento alguno[15].
Insistió que el Concejo se sigue negando a darle aplicación al artículo 121 de
la Ley 1448 de 2011.
Segunda instancia: Sentencia
proferida por el Juzgado Civil-Laboral del Circuito del Santuario, Antioquia,
el 22 de mayo de 2017
15.  El Juzgado Civil-Laboral del Circuito
del Santuario confirmó la sentencia proferida por el juez de primera
instancia al considerar que, además de haberse configurado un hecho superado
por la respuesta del Concejo Municipal de Cocorná a la petición, en relación
con la aplicación al artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, lo procedente era
instaurar una acción de cumplimiento y no una acción de tutela[16].
E.
ACTUACIONES ADELANTADAS
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Vinculación
de la Alcaldía de Cocorná, Antioquia
16. La
Sala de Revisión profirió el Auto del 17 de octubre de 2017, mediante el cual
resolvió vincular a la Alcaldía de Cocorná, Antioquia, por tener relación
directa con los antecedentes fácticos y dado que podría  resultar afectada por
el pronunciamiento de esta Corte. Adicionalmente, consideró al ser la accionante
una madre cabeza de familia y un sujeto de especial protección constitucional que
no resultaba  procedente decretar la nulidad y retrotraer los efectos de lo
actuado en este proceso, pues ello podría resultar en una afectación mayor a
sus derechos. Por lo anterior, resolvió la Sala:
PRIMERO. VINCULAR,
por la Secretaría General de esta Corte, a la Alcaldía Municipal de Cocorná,
Antioquía, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al
recibo de la notificación de esta providencia se pronuncie sobre los hechos que
dieron lugar a la presente acción y allegue los medios probatorio que considere
pertinentes para ejercer su derecho de defensa y contradicción.
17.
Mediante oficio OPTB-2757/17 del 23 de octubre de 2017, la Secretaría de esta
Corte informó que se dio cumplimiento al auto de vinculación.
Pruebas en sede
de revisión
Auto de
pruebas No. 1
18.
El Magistrado sustanciador, con base en lo dispuesto en el artículo 64 del
Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento de la Corte Constitucional), profirió el Auto
del 17 de octubre de 2017, mediante el cual decretó pruebas (i) al Concejo
Municipal de Cocorná, Antioquia[17],
(ii) a la señora Bernarda Castaño Carvajal[18],
(iii) a la Alcaldía Municipal de Cocorná[19]
y (iv) a la Federación Colombiana de Municipios[20], (v) a la Oficina de
Instrumentos Públicos de Marinilla de Antioquia[21] y (vi) al Ministerio de
Defensa[22].
Respuesta de las entidades
19. En
respuesta al auto de pruebas, se recibieron los siguientes documentos[23]:
·
Documento del 24 de octubre de 2017, suscrito por Juan Guillermo
Gómez Aguirre (Presidente del Concejo Municipal de Cocorná).
·
Documento del 10 de noviembre de 2017, suscrito por Gustavo
Andrés Castaño Castaño (Secretario de Gobierno de la Alcaldía del municipio de
Cocorná).
·
Documento recibido el 25 de octubre de 2017, suscrito por Julio Freyre
Sánchez (Director Jurídico de la Federación Colombiana de Municipios).
·
Correo electrónico del 23 de octubre de 2017, enviado por William
Cohen Miranda (Registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Marinilla).
·
Documento OFI17-95503 del 3 de noviembre de 2017, suscrito por Víctor
Hugo Peña Jiménez (Coordinador Grupo de Negocios Generales Dirección de Asuntos
Legales del Ministerio de Defensa).
·
Documento del 8 de agosto de 2017, suscrito por Edwin Ernesto
Camargo Tibaduiza (Jefe de la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Policía
Departamental de Antioquia).
A continuación, se reseñarán cada una de las respuestas en
el orden indicado.
Concejo Municipal de Cocorná[24]
20. El
Concejo Municipal respondió que “no existe un acuerdo que haya implementado
lo ordenado en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011”[25]. Resaltó, además, que es
el ejecutivo del municipio quien debe presentar este tipo de proyectos de conformidad
con lo establecido en la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012.
Alcaldía de Cocorná[26]
21. Informó
que no se han presentado proyectos para adoptar mecanismos de alivio o
exoneración tributaria establecida en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. Respecto
de las condiciones de seguridad, señaló que no es posible definir una fecha
exacta que determine en qué momento son viables los procesos de retorno, ya que
ellos se han dado paulatinamente; sin embargo afirmó que las condiciones de
habitabilidad y restablecimiento de la población rural en la vereda Los Mangos
del municipio de Cocorná se dio desde el año 2007[27]. También indicó que la
víctima no hizo uso de los beneficios del Acuerdo No. 01 de 2017, por lo que
por su propiedad se causa un impuesto predial de $8.367 trimestrales, que no
paga desde enero de 2010, fecha en la cual ya estaban superados los hechos de
violencia de conflicto armado[28].
Federación Nacional de Municipios[29]
22. Aclaró
que los municipios no reportan sus actuaciones o decisiones a la Federación,
razón por la cual desconocen los mecanismos e instrumentos de alivio y/o
exoneración de pasivos que hayan sido adoptados a favor de las víctimas de
despojo o abandono forzado de tierras[30].
No obstante, informó que la facultad de otorgar alivios o exenciones la tienen
los concejos municipales[31].
Oficina de
Registro e Instrumentos Públicos de Marinilla[32]
23.
Indicó que a nombre de “la señora Bernarda Inés Castaño Carval”[33] no figuran
bienes inmuebles en el sistema. Sin embargo, hizo la salvedad de que su procedimiento
de consulta no permite acceder por código catastral –insumo que fue aportado
por este Tribunal. También hizo la aclaración de que es probable que la accionante
tenga bienes inscritos en esa oficina de registro e instrumentos públicos pero
en el antiguo sistema, para el cual no tienen los índices de consulta[34] y solo puede
accederse a ellos con los números de folio y libro correspondiente.
Ministerio de Defensa[35]
24. Informó
que la solicitud de informar desde cuándo se presenta una situación de
seguridad en el municipio de Cocorná fue remitida al Comandante del
Departamento de Policía de Antioquia y al Comandante de la Cuarta Brigada del
Ejército Nacional para que sea atendida por estas autoridades[36].
Policía
Nacional[37]
25.
El Comando de Policía de Antioquia informó que desde el mes de febrero del año
2017 se presentaron conceptos de seguridad, mediante actas del 17 de febrero,
18 de mayo y 24 de agosto de 2017. En esos documentos, se consignó que la zona
rural del municipio se encuentra en calma[38].
Auto de
pruebas No. 2
26.
Teniendo en cuenta que la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de
Marinilla no entregó copia del folio de matrícula inmobiliaria, el Magistrado
Sustanciador, con base en lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015
(Reglamento de la Corte Constitucional), precisó la solicitud y reiteró la
orden a dicha autoridad.
27.
La Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Marinilla no respondió oportunamente
al segundo requerimiento de esta Corte.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
Esta
Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política,
en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto
del 14 de septiembre de 2017, expedido por la Sala de Selección de Tutela
Número Nueve de este Tribunal, que decidió someter a revisión las decisiones
adoptadas por los jueces de instancia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
–PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
28. Legitimación por activa: De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución Política y el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, toda persona
podrá, por sí misma o a través de un tercero que actúe en su nombre, reclamar
ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales vulnerados o
amenazados.
29. En este caso, la acción fue
interpuesta por la señora Bernarda Inés Castaño Carvajal, persona en situación de
desplazamiento y madre cabeza de familia, quien alega la vulneración de su
derecho fundamental al debido proceso administrativo y de sus derechos como
víctima por la no aplicación de las medidas de alivio y/o de exoneración del
pago de los impuestos prediales, previstas en el artículo 121 de la Ley 1448 de
2011[39].
30. Legitimación por pasiva: Según el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad
pública que por su acción u
omisión vulnere o amenace los derechos fundamentales.
31. La acción fue instaurada en contra del Concejo
Municipal de Cocorná, Antioquía, corporación política-administrativa de
conformidad con el artículo 312 de la Constitución, y autoridad pública a cuyo
cargo se encuentra el cumplimiento del mandato legal, previsto en el artículo
121 de la Ley 1448 de 2011. La accionante alegó que el Concejo Municipal no ha aplicado
los sistemas de alivio y/o exoneración del impuesto predial, ordenados por la
ley, a favor de las víctimas que fueron despojadas o forzadas a abandonar sus
tierras. Igualmente, respecto de la Alcaldía Municipal de Cocorná en su calidad
de vinculada por este Tribunal, se cumple con la legitimación por pasiva al
tratarse de la entidad a través de la cual se ejerce la autoridad política del
municipio según lo prevé el artículo 189 de la Ley 136 de 1994.
32. Inmediatez: La inmediatez consiste en que la acción de tutela sea promovida dentro
de un término razonable desde la vulneración o amenaza del derecho
fundamental. Le corresponde al juez evaluar qué es un término razonable a la
luz de las circunstancias concretas[40].
33. La accionante radicó su petición en el Concejo Municipal de
Cocorná el día 1 de diciembre de 2016, por lo que debía ser contestada dentro
de los 15 días hábiles siguientes a su radicación[41]. Esto quiere decir que dicho plazo se cumplió el 26 de diciembre
del mismo año y la acción de tutela se interpuso el día 13 de marzo de
2017. En consecuencia, presentó la acción de tutela en menos de tres meses
a partir del momento en que habría ocurrido la violación, lo que constituye un
término razonable.
34. Subsidiariedad: En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución
Política, la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia[42] y los artículos concordantes del
Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual, procede
excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo: (i) cuando el
presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, (ii) cuando
existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma
adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias
del caso concreto; o como mecanismo transitorio, o (iii) cuando busca
evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho
fundamental[43].
35. En este punto,
el juez de segunda instancia argumentó que no se cumplía con el requisito de
subsidiariedad, toda vez que la accionante tiene a su disposición la acción de
cumplimiento, consagrada en el artículo 87 Superior y desarrollada por la Ley
393 de 1997. No obstante, esta Sala no comparte esa interpretación, ya que el
artículo 9º de dicha regulación es claro al establecer que “la acción de
cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser
garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el Juez le dará a
la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela”.
36.
En el caso sub examine la accionante procura la
protección de derechos que pueden ser garantizados mediante la acción de
tutela, ya que sus pretensiones están orientadas, pese a no hacerlo explícito,
al amparo especial de la población desplazada, al derecho a la igualdad y al
derecho a la reparación. Igualmente de su planteamiento se desprende la
pretensión de asegurar la realización del principio de solidaridad.
37.
Incluso, este Tribunal ya ha emprendido en el pasado el
análisis de la violación a los derechos fundamentales por la no aplicación del
alivio y/o exoneración tributaria del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 (ver
las sentencias T-347 de 2014, T-911 de 2014, T-380 de 2016 y T-449 de 2017), lo
que implica que en casos semejantes se ha comprendido el debate como una
afectación a derechos fundamentales y no como un asunto susceptible de
debatirse a través de la acción de cumplimiento. En consecuencia, se cumple con
el requisito de subsidiariedad.
38.
Superada la posición sostenida por el ad quem, la
Sala encuentra que la accionante no cuenta con otro medio judicial distinto de
la acción de tutela para plantear la cuestión constitucional. Así las cosas, se
cumple con el requisito de subsidiariedad.
39. Aclaración sobre la
declaración de la carencia actual de objeto de los jueces de instancia. Previo al estudio de fondo, es necesario hacer una precisión
sobre la declaración de la carencia actual de objeto que llevó a cabo el juez
de primera instancia y que fue confirmada por el de segunda instancia.
Esta
Sala no comparte la solución del juez de instancia, según la cual hay carencia
actual de objeto en la medida en que la petición que presentó la accionante fue
respondida en el trámite de la acción de tutela por el Concejo Municipal de
Cocorná. En primer lugar, la vulneración que alegó la accionante y que se puede
inferir de la acción de tutela no es únicamente la relativa a la petición ­contestado
en el trámite de tutela el 21 de marzo de 2017[44]­,
sino que también se trata del derecho a la reparación de las personas en
situación de desplazamiento, del derecho a la igualdad material y de la posible
violación del principio de solidaridad. Por lo tanto, no existe carencia actual
de objeto, pues aún no se ha resuelto la señalada pretensión.
40. Adicionalmente, respecto del derecho
de petición, no puede afirmarse que estemos ante un  hecho superado que impida
el pronunciamiento de la jurisdicción constitucional, como lo indica el juez de
primera instancia. Cabe recordar que este Tribunal ha indicado que al artículo
23 de la Carta que reconoce el derecho de petición se adscriben los siguientes
derechos específicos: (i) la posibilidad de formular peticiones respetuosas,
(ii) la emisión de una respuesta de fondo clara, precisa y congruente, y (iii)
la resolución dentro del término legal así como la notificación de la respuesta
al peticionario[45].
Esta Sala considera que no emitir y notificar una respuesta oportuna a las
peticiones, sino hasta que se interpone la acción de tutela, es una práctica abiertamente
inconstitucional, contraria a los deberes de las autoridades administrativas así
como a los principios que gobiernan su actuación (art. 209) y cuya ocurrencia no
puede tolerarse. En este tipo de casos, la respuesta emitida no tiene la
capacidad de obstaculizar el análisis de la violación a uno de los componentes
más importantes del derecho de petición: la respuesta dentro del término legal.
En pocas palabras, si bien la orden del juez de tutela sería en principio inocua
cuando la petición ya fue contestada en el trámite de tutela, no por ello debe
guardar silencio y abstenerse de señalar el incumplimiento de una obligación
que se desprende del artículo 23 de la Constitución.
41. Por lo anterior, es necesario
advertir que una respuesta extemporánea no impide que el juez constitucional se
ocupe de dicha circunstancia a efectos de adoptar medidas que impidan la
extensión de dicha práctica. Por esta razón, la Sala prevendrá al Concejo
Municipal para que en el futuro se abstenga de dilatar la emisión y notificación
de las respuestas a las peticiones formuladas por las personas.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
42. Según los fundamentos fácticos expuestos
en la Sección I de esta providencia, le corresponde a la Sala Tercera de
Revisión determinar lo siguiente:
¿Vulnera
la Alcaldía y el Concejo Municipal de Cocorná la protección especial de la
población desplazada, el derecho a la igualdad y el derecho a la reparación de
la accionante, por no dar cumplimiento al mandato legal de alivio y/o
exoneración del pago del impuesto predial, establecido en el artículo 121 de la
Ley 1448 de 2011, a favor de las víctimas por desplazamiento forzado y como
expresión del principio de solidaridad?
43. Con el fin de resolver el problema
jurídico, la Sala se referirá (i) al alcance del principio constitucional de
solidaridad y su relación con el mandato de protección especial a las personas
en situación de desplazamiento, la efectividad de los derechos fundamentales y
el derecho de reparación de las víctimas. Luego, explicará (ii) la aplicación
de los mecanismos de alivio y/o de exoneración de impuestos a cargo de la
población desplazada. En esta sección, se abordará (a) el sistema de alivio y/o
exoneración tributaria de la Ley 1448 de 2011 y (b) la jurisprudencia de este
Tribunal Constitucional sobre esta materia. Por último, (iii) se resolverá el
caso concreto.
D.
EL PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD, EL DERECHO DE REPARACIÓN Y LA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
44. El principio de solidaridad tiene su
fundamento en los artículos 1 y 95.2 de la Constitución. El primero establece
que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”. El segundo, por su
parte, afirma que “son deberes de la persona y el ciudadano: (…) 2. Obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”
(énfasis añadido).
45. Lo anterior significa que el
principio de solidaridad tiene dos facetas: (i) es un elemento esencial
del Estado social de derecho y (ii) es un deber constitucional impuesto a todos
los miembros de la sociedad. En tanto elemento esencial, el principio de
solidaridad obliga al Estado a actuar e intervenir las relaciones sociales en
favor de los más desventajados, lo que justifica la vigencia de unos deberes
fundamentales estales relacionados con la protección de las personas que se
encuentren en situación de debilidad manifiesta (art. 13) Por otro lado, en su
faceta de deber constitucional, la Corte ha definido la solidaridad como “un
deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al
conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y
actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”[46].
46. También se desprende de la
jurisprudencia que el principio constitucional de solidaridad tiene tres funciones
diferenciables: primero, es una pauta de conducta en ciertas situaciones (parámetro
de conducta); segundo, es un criterio interpretativo para determinar el
sentido de las acciones u omisiones de aquellos que amenacen los derechos
fundamentales (parámetro hermenéutico) y, tercero, es un límite
conceptual y práctico al ejercicio de los derechos[47] (parámetro
limitativo).
47. Debido a la indeterminación del
contenido concreto de las acciones que son exigibles a los ciudadanos y a las autoridades
en aplicación del principio de solidaridad, la Corte ha considerado que le
corresponde al Legislador determinarlas[48].
Sin embargo, excepcionalmente, cuando se trata de sujetos en situación de
debilidad manifiesta o de especial protección constitucional, tal y como puede
ocurrir en ciertas circunstancias concretas con las víctimas por desplazamiento
forzado, este Tribunal ha precisado el alcance de las facultades del juez de
tutela para exigir su cumplimiento, en los siguientes términos:
“(…)
cuando se verifica el incumplimiento del deber de solidaridad por parte de una
autoridad pública o de un particular que preste un servicio público y con su
acción u omisión vulnere los derechos fundamentales de una persona víctima de
desplazamiento forzado, y se encuentra en situación de debilidad manifiesta, el
juez constitucional puede exigir por medio de la acción de tutela, el
cumplimiento del principio de solidaridad, con el fin de lograr el goce
efectivo de los derechos fundamentales. Las consecuencias o efectos de la
aplicación de tal principio deberán precisarse en cada caso atendiendo
diferentes aspectos”[49].
48. En materia de
alivios y exoneraciones del impuesto predial a la población desplazada, una de
las formas posibles de  realizar el principio de solidaridad consiste en  definir
las condiciones en las que resulta aplicable el alivio o exoneración del
impuesto predial conforme lo prevé el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. Sin
embargo, esta no es la única modalidad para materializar el principio de
solidaridad, por lo que las entidades tienen en ejercicio de sus competencias
la facultad de decidir entre las alternativas que concreten este principio
constitucional[50].
49. El derecho a la
reparación es un derecho fundamental[51] compuesto por medidas de
compensación pecuniaria, medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción y
garantías de no repetición. Estos componentes han sido explicados por este
Tribunal de la siguiente forma:
“Tales medidas han de incluir cinco componentes
básicos: (1) la restitución plena, que hace referencia al restablecimiento de
la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, entendida ésta
como una situación de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas
medidas se incluye la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las
víctimas. De no ser posible tal restablecimiento pleno, es procedente (2) la
compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño
causado. Pero además de éstas, la reparación integral incluye otras medidas
como (3) la rehabilitación por el daño causado, mediante la atención médica y
psicológica, así como la prestación de otros servicios sociales necesarios para
esos fines; (4) la satisfacción, a través de medidas simbólicas destinadas a la
reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas; al igual que (5)
garantías de no repetición, para asegurar que las organizaciones que
perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que
permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones
continuas, masivas y sistemáticas de derechos se repitan”[52].
50. El derecho a la
reparación, en cuanto mandato jurídico-objetivo vinculante para el Legislador, requiere
de la adopción de políticas públicas para su realización, tal y como ello
ocurre con el reconocimiento legislativo y reglamentario de los derechos a la
reparación y a la protección de las víctimas en situación de desplazamiento,
cumplido por el Legislador al establecer el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011
como una de las formas de reparación. Sin embargo, este mandato legal puede ser
implementado de múltiples formas y solo cuando el juez constitucional evidencia
la total inacción de las autoridades públicas, deberá propender para que el
mandato se materialice sin que ello signifique adoptar decisiones de política
pública que impliquen el desconocimiento del ámbito de competencias de las
autoridades encargadas de hacer efectivo el mandato. Esta conclusión encuentra
apoyo en la obligación de armonizar las competencias del juez de tutela con (i)
la cláusula general de competencia del legislador para elegir entre las
diferentes alternativas en que puede concretarse el derecho a la reparación y
(ii) las atribuciones que respecto del gravamen sobre la propiedad inmueble se
encuentran radicadas en los municipios (art. 317)
E.
LA APLICACIÓN DE ALIVIOS O EXONERACIÓN DE IMPUESTOS A
CARGO DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
a.    Los alivios o exoneraciones tributarias de
la Ley 1448 de 2011
51. La Corte Constitucional declaró un
estado de cosas inconstitucional ante la verificación de violaciones masivas de
los derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento en la
sentencia T-025 de 2004. Indicó la jurisprudencia constitucional que las
víctimas del desplazamiento forzado se encuentran en una condición de vulnerabilidad,
por lo que “exige una diligencia y celeridad por parte de las autoridades
competentes en aras de atender las necesidades básicas de la población,
originadas con ocasión del abandono de sus hogares, empleos y pertenencias”[53].
Las autoridades correspondientes deben adelantar las actuaciones respectivas,
siempre en el marco de las competencias que les han sido definidas por la
Constitución y la ley.
52. Es preciso recordar que esta Corte
ha reiterado que las víctimas del desplazamiento forzado son sujetos de
especial protección constitucional, ya que
“se
encuentran en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y
marginalidad, entendida la primera como aquella situación que sin ser elegida
por el individuo, le impide acceder a aquellas garantías mínimas que le
permiten la realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en
este orden, la adopción de un proyecto de vida; la segunda, como la ruptura de
los vínculos que unen a una persona a su comunidad de origen; y, la tercera,
como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que hace parte de un
nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de beneficiarios directos de
los intercambios regulares y del reconocimiento social. Estas dramáticas
características convierten a la población desplazada en sujetos de especial
protección constitucional”[54].
53. Por tratarse de
sujetos de especial protección constitucional, el Estado debe orientar sus
actuaciones a superar las circunstancias que configuran su situación de
vulnerabilidad, como por ejemplo, la pérdida de su hogar y la ausencia de
fuentes de ingresos para su sustento. Además, el Estado tiene un deber de
solidaridad con las personas en situación de vulnerabilidad, cuyo
cumplimiento puede ser exigido por el juez constitucional, a través de la
acción de tutela, a fin de lograr la eficacia de los derechos fundamentales de
las víctimas por desplazamiento.
54. En aplicación
del mandato jurídico-objetivo que reconoce el derecho a la reparación integral[55],
el Legislador estableció algunos mecanismos de reparación para aliviar la
situación patrimonial de las víctimas en relación con los pasivos que se
generaron durante el tiempo de despojo o de desplazamiento forzado de sus
bienes. Dicho alivio quedó consagrado, como expresión de la solidaridad y del
derecho a la reparación, en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011:
“En relación con los pasivos de las víctimas, generados durante la época
del despojo o el desplazamiento, las autoridades deberán tener en cuenta como
medidas con efecto reparador, las siguientes:
1. Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del
impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden
municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para
estos efectos las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio
y/o exoneración de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono
forzado”[56] (énfasis añadido).
55. El artículo 121
se encuentra ubicado en el Capítulo (restitución de tierras y otras
disposiciones generales) del Título IV (la reparación de las víctimas), lo que
permite entender que el mecanismo de alivio y/o exoneración del impuesto
predial es una de las medidas con efecto reparador posibles, especialmente de
aquellos que no pudieron gozar de sus bienes por el despojo o el desplazamiento
del que fueron víctimas.
56. A pesar de su
adopción en la referida disposición legal y al hecho de que el artículo 139 del
Decreto 4800 de 2011 hubiera establecido un (1) año, contado desde el 20 de
diciembre de 2011, como plazo máximo para la implementación por parte de los
correspondientes Concejos Municipales de los alivios y/o exoneraciones de los
impuestos prediales a las víctimas, tales medidas, según lo informado por la
Federación Colombiana de Municipios[57], no han sido implementados. Al 1º
de diciembre de 2016, el alivio y/o la exoneración del impuesto predial no
había sido efectuado en Cocorná, es decir que varios años después la regulación
legislativa no se ha materializado en las condiciones económicas de las
víctimas.
57. La jurisprudencia constitucional no
ha sido ajena, como se verá en el literal b) de esta sección, a las discusiones
en materia de aplicación de mecanismos de alivios tributarios que el Legislador
ha considerado necesarios respecto de la población desplazada por el
no aprovechamiento de sus predios y, en particular, de aquel que se encuentra
previsto en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.
58. La Corte ha constatado que, en
general, las razones tanto de los Alcaldes como de los Concejos Municipales
para no dar aplicación a la medida referida son las siguientes: (i) que el
respectivo municipio no contempla en ningún acuerdo la exención del impuesto
predial a la población desplazada (T-347 de 2014, T-380 de 2016 y T-449 de
2017); (ii) que el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 no consagra una
obligación expresa a los municipios para que apliquen la exención y/o el alivio
tributario del impuesto predial (caso sub examine); y (iii) que la
exoneración solicitada por las víctimas de desplazamiento forzado no se
encuentra dentro de las exclusiones de impuesto predial establecidas en los
artículos 24 de la Ley 20 de 1974 y 137 de la Ley 488 de 1998 (T-911 de 2014).
59. De conformidad
con la Constitución y la ley, los concejos municipales tienen, dentro del marco
de sus competencias, la de “votar de conformidad con la Constitución
y la ley los tributos y los gastos locales” (énfasis añadido)[58].
A su vez, el artículo 317 de la Carta prevé  que “sólo los municipios podrán
gravar la propiedad inmueble”. El impuesto predial es, entonces, un
impuesto del orden municipal cuyo recaudo, administración y control le
corresponde al municipio[59]. Varias sentencias[60]
han analizado el alcance del artículo 313 de la Carta Política y delimitado las
facultades del Legislador en materia del impuesto predial en los siguientes
términos:
“(…) el legislador está facultado por la
Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o
limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto
predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la
incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas,
según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que
resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios
fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no
le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración,
el recaudo o el control del mismo”[61].
60. Igualmente, este Tribunal ha señalado
que “[l]a limitación constitucional a la actividad del legislador frente a
la regulación de los impuestos de las entidades territoriales, se concentra en
determinadas prohibiciones, a saber (i) regular aspectos particulares del
tributo y, específicamente su administración y recaudo; y en especial (ii)
disponer sobre su destinación, salvo en el caso previsto en el artículo 362 C.P.”[62].
En esa dirección ha destacado que “el Congreso puede no sólo crear los tributos sobre la
propiedad inmueble, sino también definir pautas, orientaciones y regulaciones, o limitantes
generales para ese género de tributos”[63].
61. La Ley 1448 de
2011 buscó superar los problemas generados por el conflicto armado, consagrando,
por ejemplo, medidas con efecto reparador para las víctimas por desplazamiento
forzado a quienes las autoridades municipales les han seguido cobrando el
impuesto predial, a pesar de que no han podido disfrutar del bien inmueble por haber
sido despojadas[64] o desplazadas forzosamente. Por
ello, el artículo 121 de dicha ley impone a las entidades territoriales un
mandato legal orientado a establecer mecanismos de alivio y/o exoneración de
los pasivos por el no pago del impuesto predial a favor de las víctimas.
62. De lo anterior
se deduce que la ley impuso una obligación a las entidades territoriales de
crear sistemas de alivio o exoneración del pago del impuesto predial a personas
que fueron forzadas a abandonar su tierra. En este sentido, como lo ha
reiterado la jurisprudencia de esta Corte en las sentencias T-347 de 2014,
T-911 de 2014, T-380 de 2015, T-278 de 2017 y  T-449 de 2017, le “corresponde
a los concejos municipales, mediante acuerdo, adoptar medidas para que las
víctimas del desplazamiento forzado disfruten del predio que fue restituido, ya
sea jurídica o materialmente”[65]. Son los concejos municipales los
encargados de aprobar un proyecto de acuerdo que contenga, bien sea el diseño
de un sistema de alivio para las víctimas deudoras del impuesto predial, o bien
su exoneración total o parcial.
b.    Jurisprudencia en materia de aplicación de
alivios y exoneraciones a víctimas por despojo o desplazamiento
63. En la sentencia
T-347 de 2014, la Corte resolvió el caso de una víctima de desplazamiento
forzado a quien la Secretaria de Hacienda Municipal le emitió una factura de
cobro por los períodos dejados de pagar del impuesto predial desde 1998 al
2013. Este Tribunal decidió amparar los derechos de la población desplazada,
considerando que el municipio había desconocido el mandato constitucional de
protección a la población que se encuentra en condiciones de extrema
vulnerabilidad y el principio de solidaridad por no establecer mecanismos de
alivio tributarios o exoneraciones de pago en los términos de la Ley 1448 de
2011. Por consiguiente, ordenó al municipio de Santa Fe, Antioquía que, en el
término de cuarenta y ocho (48) horas, exonerara al accionante del pago del
impuesto predial de los predios de su propiedad, durante el lapso en que el
actor se vio forzado a abandonar el predio.
64. Ese mismo año,
en la sentencia T-911 de 2014, este Tribunal amparó los derechos de otra
víctima que solicitaba la condonación del impuesto predial de tres inmuebles,
que dejó de habitar y explotar por motivo de su situación de desplazamiento
forzado. La Corte consideró que la Alcaldía Municipal de El Carmen, Norte de
Santander, había desconocido los mandatos constitucionales y legales de
protección a la población que se encuentra en situación de vulnerabilidad (art.
13 y 95 de la Constitución), por no adoptar medidas de alivio o exoneración del
pago del impuesto predial de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente.
Por ello, ordenó a la Alcaldía Municipal que se abstuviera del cobro de esos
impuestos y exhortó al Concejo Municipal para que iniciara un procedimiento
dirigido a la elaboración, debate y aprobación de un Acuerdo Municipal que adopte
y regule dichas medidas a favor de las víctimas del despojo y del
desplazamiento.
65. Dos años
después, en la sentencia T-380 de 2016, se resolvió el caso de un
desplazado a quien el municipio de San Luis, Antioquia, le cobró a su retorno, las
sumas adeudadas por el impuesto predial de la finca que tuvo que abandonar
desde el año 1999. En esa oportunidad, decidió amparar el derecho igualdad
material y protección especial de la población víctima de desplazamiento del
accionante y, en consecuencia, ordenó a la Alcaldía del referido municipio presentar
un proyecto de Acuerdo Municipal en el que se condone el pago del impuesto
predial a los habitantes que abandonaron sus inmuebles por el conflicto armado.
Igualmente, ordenó suspender el cobro del impuesto predial al accionante hasta
que no se diera aplicación al Acuerdo Municipal exigido.
66. En la sentencia
T-278 de 2017, la Corte analizó un caso en el que el accionante consideró
que la Alcaldía Municipal de Monterrey, Casanare le vulneró sus derechos a la
protección a la población desplazada por no conceder el beneficio de
exoneración del pago de intereses moratorios del impuesto predial, bajo los
argumentos de que (i) había incumplido el acuerdo de pago y (ii) el bien objeto
del impuesto se encontraba en un lugar distinto a donde se produjo el
desplazamiento. La Corte reiteró que “las autoridades territoriales vulneran
los derechos al debido proceso, a la igualdad y el principio constitucional de
solidaridad, al no otorgar a las personas víctimas de desplazamiento forzado
beneficios de alivio tributario sobre los bienes que han debido abandonar
forzadamente o de los cuales han sido despojados”[66]
y ordenó condonar lo adeudado por concepto de los impuestos prediales desde el
momento del abandono hasta la fecha que cesaron las condiciones de
vulnerabilidad del actor.
67. Recientemente,
en la sentencia T-449 de 2017, se analizó otro caso de una víctima
forzada a abandonar el municipio de Dolores, Tolima, desde el año 1999
impidiendo el uso y explotación de sus predios en el municipio. El accionante
solicitó la exoneración de cartera morosa por el impuesto predial, en los
términos del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 y, pese a que la entidad
accionada contestó que dicha exoneración no estaba establecida, la Corte amparó
el derecho fundamental a la especial protección de la población desplazada y ordenó
al municipio de que se abstuviera de cobrar el impuesto predial y al Alcalde Municipal
a presentar un proyecto de Acuerdo a efectos de darle cumplimiento al artículo
121 de la Ley 1448 de 2011.
68. Existen algunas
diferencias en las órdenes que estas providencias establecieron. Por ejemplo,
en la T-347 de 2014 y en la T-278 de 2017 solo se ordenó la
exoneración del pago del impuesto predial del accionante, mientras que en la T-380
de 2016 y en la T-449 de 2017 se ordenó tramitar un Acuerdo
Municipal condonando el pago del impuesto predial a todas las personas
que tuvieron que abandonar sus predios forzosamente, conjuntamente con la
suspensión de su cobro hasta que no se aplicara dicho Acuerdo. En cambio, la T-911
de 2014, se limitó a exhortar al Concejo Municipal para que inicie el
trámite proyecto de Acuerdo Municipal que adopte y regule las medidas de alivio
y exoneración del impuesto predial a las víctimas del conflicto armado y se
abstenga a cobrar lo adeudado por el accionante.
69. Según lo
anterior, las órdenes que ha fijado este Tribunal por la no aplicación de los
sistemas de alivio y exoneración del pago del impuesto predial a personas
desplazadas forzosamente son:
T-347/14
T-911/14
T-380/16
T-278/17
T-449/17
Órdenes orientadas a proteger los derechos individualizados
Exonerar al accionante que se vio obligado a
abandonar el inmueble del pago del impuesto predial.
Abstenerse de cobrar lo adeudado por el accionante por concepto
de impuesto predial.
Suspender el cobro de lo adeudado por el
accionante por concepto de impuesto predial, hasta que adopte regulación.
Ordenar la suspensión de cualquier acto o
procedimiento tendiente al cobro coactivo del impuesto predial.
Ordenar la condonación lo adeudado por concepto de los
impuestos prediales gravados sobre el inmueble.
Abstenerse de cobrar lo adeudado por el accionante por concepto
de impuesto predial.
Órdenes orientadas a proteger los derechos de los despojados o desplazados
forzosamente dentro de un mismo municipio
N.A.
Exhortar al Concejo municipal para elaborar,
debatir y aprobar un proyecto de Acuerdo municipal que adopte y regule el
sistema de alivio o exoneración del pago del impuesto predial a víctimas por
desplazamiento.
Ordenar al Alcalde municipal que presente ante
el Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo que condone el impuesto predial a
todos los habitantes de inmuebles urbanos o rurales de dicha municipalidad,
que hayan tenido que abandonar en razón del conflicto armado.
N.A.
Exhortar al Concejo Municipal para elaborar,
debatir y aprobar un proyecto de Acuerdo Municipal que adopte y regule el
sistema de alivio o exoneración del pago del impuesto predial a víctimas por
desplazamiento.
Ordenar al Concejo Municipal para que tramite de
manera efectiva el mencionado proyecto de Acuerdo que sea presentado por el
Alcalde Municipal.
Ordenar al Alcalde municipal que presente ante
el Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo que condone el impuesto predial a
todos los habitantes de inmuebles urbanos o rurales de dicha municipalidad,
que hayan tenido que abandonar en razón del conflicto armado.
70. Independientemente
de la divergencia de las órdenes o remedios constitucionales que se emplearon
en las providencias comentadas, la regla jurisprudencial que resolvió estos
casos, se sintetiza así:
Se vulneran los derechos a la protección especial a la
población desplazada y al trato preferente de esta población (artículos 13 y 95
de la Constitución) por violar el principio constitucional de solidaridad y la
obligación de asistir a las personas que se encuentran en circunstancias de
extrema vulnerabilidad, al cobrar un impuesto predial de un bien inmueble que
fue abandonado forzosamente o despojado cuando las entidades territoriales no han
cumplido, en desarrollo de sus competencias, el mandato legal de  exoneración y/o
alivio tributario previsto en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011[67],
mediante la aprobación de un Acuerdo municipal.
71. Como ha quedado señalado, el artículo
121 de la Ley 1448 de 2011 cuya aplicación ha invocado la accionante, el Legislador
ha dispuesto que las entidades territoriales, dentro del marco de sus
competencias constitucionales, establezcan medidas de alivio y/o de exoneración
del impuesto predial.
Esta
medida resulta idónea para alcanzar el propósito reparador que la inspira,
protegiendo al mismo tiempo sus competencias para fijar y decidir sobre los
tipos de alivios y el alcance de las exoneraciones de los impuestos
territoriales para el grupo de las víctimas. Ello es así por dos razones. En
primer lugar, la ley no obliga a las entidades territoriales a conceder
exoneraciones totales, simplemente se limita a prescribir que se deberán
establecer medidas de alivio y/o exoneraciones, las cuales podrán ser totales o
parciales. Y en segundo lugar, en caso de optar por implementar sistemas de
alivio, no determina qué medidas de alivio deben acogerse, sino que deja a su
autonomía la determinación y configuración de estos sistemas y medidas. En
definitiva, le corresponde al Concejo Municipal determinar el alcance definitivo
del alivio y/o de la medida de exoneración del impuesto predial.
72. Con fundamento en tales consideraciones, esta
Sala reitera lo establecido en la sentencia T-449 de 2017, en el que la Corte
señaló que es una obligación del alcalde correspondiente presentar con prontitud el proyecto de
Acuerdo requerido para que el Concejo adopte la reglamentación que haga
operativo el mecanismo de protección previsto en la Ley 1448 de 2011. Igualmente, conforme al precedente referido, debe exhortarse
al municipio para que, por medio de los órganos de administración, adelante las
actuaciones administrativas que le permitan a este ente territorial, dentro del
margen de acción que se desprende de sus competencias, adoptar las normas
tributarias, mediante acto administrativo del Concejo, para reconocer, en
desarrollo del mandato legal y del principio de solidaridad, el “alivio y/o
exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas
o contribuciones del orden municipal”.
73. Por lo
anterior, la Sala concluye que se vulneran los derechos de reparación de las
víctimas, el principio constitucional de solidaridad y la protección especial
de la población desplazada cuando una autoridad municipal adelanta el cobro de
un impuesto predial que grava a una víctima de desplazamiento forzado, respecto
de un inmueble despojado o abandonado a causa del conflicto armado, sin que se hayan
aplicado las medidas de alivio y/o de exoneración tributaria dispuestas en el artículo
121 de la Ley 1448 de 2011, bajo el argumento de que tal mandato no les impone
una obligación o simplemente de que aún no cuenta con un Acuerdo que regule la
materia.
74. La Sala aclara
que las autoridades municipales son titulares de una competencia de
configuración de los sistemas de alivio y/o de exoneración del impuesto
predial. Sin embargo, mientras no se adopte el Acuerdo que implementa el
artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, se debe suspender el cobro del impuesto
predial a las víctimas despojadas de sus tierras objeto del tributo o forzadas
a abandonarlo.
F.
SOLUCIÓN DEL CASO
CONCRETO
75. La accionante es madre cabeza de familia[68]
y desplazada del municipio de Cocorná, Antioquia desde el año 2001[69],
tal como lo acredita el certificado de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional del 25 de junio de 2009. También informó
que recientemente retornó a su tierra para rehacer su vida. Sin embargo, el
municipio de Cocorná le envío la factura del impuesto predial unificado sin que
le hayan aplicado un alivio y/o exoneración del mismo, según lo dispone el
artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.
76. Debido a su situación de desplazamiento
solicitó al Alcalde[70]
y al Concejo[71]
que la exonerarán de la deuda por el impuesto predial de su inmueble, haciendo
efectivo lo ordenado por el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, que obliga a
las autoridades territoriales adoptar sistemas de alivio y/o exoneración del
pago de dicho tributo.
77. El Alcalde aclaró que se había
presentado un proyecto de Acuerdo para descontar hasta el 90% de los intereses
y, por su parte, el Concejo no respondió dentro del término oportuno (15 días)[72].
Si bien el juez de primera instancia declaró que existía hecho superado por
cuanto el Concejo Municipal respondió a la petición de la accionante durante el
trámite de la acción de tutela, la Sala considera que este análisis no es
correcto.
78. La Sala advierte que en este caso no
existe hecho superado en la medida que la accionante le solicitaba al Concejo Municipal
proceder a expedir y dar a aplicación a un Acuerdo Municipal para la exoneración
de los pasivos a la población desplazada, en los términos ordenados por el
artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.  Asimismo, aclaró la Sala que la respuesta
a la petición en el trámite de la acción de tutela no impide un pronunciamiento
del juez de tutela al respecto , ya que la respuesta fuera del término legal
fijado vulnera uno de los componentes del derecho: la emisión y notificación oportuna
de respuesta dada a la petición.
79. Aunque el municipio de Cocorná le
respondió a la accionante que el Acuerdo No. 01 del 2 de marzo de 2017 adoptó
una condición especial de pago fijada en el artículo 356 de la Ley 1819 de 2016,
a la cual puede acceder la accionante, esta Sala enfatiza que lo establecido en
el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 debe ser un sistema de alivio y/o
exoneración dirigido especialmente a personas despojadas o que fueron
forzadas a abandonar sus predios dentro del marco del conflicto armado y, por
tanto, debe ser diferenciado de otras condiciones especiales de pago establecidas
en otras normas tributarias que prevean alivios o exoneraciones.
80. Así las cosas, el Concejo Municipal no
puede pretender cumplir con el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, cuya
naturaleza jurídica es una medida con efectos reparadores para las víctimas del
desplazamiento forzado, con la aprobación de un Acuerdo Municipal, como el No.
01 del 2 de marzo de 2017, que tiene como efecto generar incentivos para el
pago de impuestos, pues implementa una condición especial de pago para obtener
un descuento en los intereses y sanciones moratorias, siempre que se produzca
el pago total de la obligación principal del impuesto predial y de otros
tributos municipales. De hecho, en la respuesta al Auto de pruebas del
Magistrado Sustanciador, el municipio de Cocorná contestó que “no existe un
acuerdo que haya implementado lo ordenado en el artículo 121 de la Ley 1448 de
2011”[73]
81. Al adelantar el cobro del impuesto
predial a una víctima del desplazamiento forzado sin que se hayan aplicado
previamente, por medio de un Acuerdo Municipal, el alivio y/o la exoneración a
la que tienen derecho en virtud del artículo 122 de la Ley 1448 de 2011, se
vulneran sus derechos a la protección constitucional de la población
desplazada, su derecho fundamental a la reparación y a la igualdad material, y
se viola el principio de solidaridad constitucional.
82. No contar con un Acuerdo que haya
implementado el alivio y/o exoneración fijada en el artículo 121 de la Ley 1448
de 2011, no es un argumento suficiente que respalde la inacción de las
entidades territoriales en su cumplimiento del mandato legal y del principio
constitucional de solidaridad.
83. Como quedó
expuesto en la sección anterior de esta providencia, la Alcaldía tiene la
obligación de presentar un proyecto de Acuerdo Municipal al Concejo en el que
configure el sistema de alivio y/o exoneración establecido en el artículo 121
de la Ley 1448 de 2011[74]. Mientras el Acuerdo no se
apruebe por el Concejo Municipal, se deberá suspender el cobro de los pasivos
por el impuesto predial a la accionante y a las otras víctimas que se
encuentren en su situación.
En consecuencia, la
Sala protegerá los derechos de la actora y, en consecuencia, ordenará (i) al
municipio de Cocorná que suspenda el cobro del pasivo de la accionante por el
impuesto predial adeudado hasta tanto no se aplique un alivio y/o exoneración
del mismo y (ii) al alcalde del mismo municipio para
que dentro del término de tres (3) meses, contados a partir de la notificación
de esta providencia, presente para trámite ante el Concejo Municipal de Cocorná
un proyecto de Acuerdo por el cual se da cumplimiento al mandato del artículo
121 de la Ley 1448 de 2011. Igualmente (iii) exhortará al Concejo Municipal de
Cocorná para que, una vez el Alcalde presente para trámite el proyecto de
Acuerdo por el cual se da cumplimiento al mandato del artículo 121 de la Ley
1448 de 2011, inicie de manera célere y efectiva el procedimiento dirigido a
expedir un Acuerdo Municipal, en el marco de las competencias constitucionales
y legales que le corresponden, en especial, la Ley 136 de 1994. En relación con
el derecho de petición, (iv) prevendrá al Concejo Municipal de Cocorná para que
dé cumplimiento a los términos fijados en la Ley 1755 de 2015 relativos al
plazo para contestar peticiones y le advertirá que no vuelva a incurrir en la
práctica de contestar las peticiones únicamente cuando se interpone una acción
de tutela en su contra.
G.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
84. La accionante es madre cabeza de familia
y desplazada desde el año 2001 del municipio de Cocorná, Antioquia. Tuvo que
abandonar las tierras de su propiedad por el riesgo que significaba quedarse en
Cocorná para su vida. Pero después de varios años en situación de
desplazamiento, la accionante decidió retornar a Cocorná para recuperar su vida
y sus tierras.
85. A su regreso al predio, el municipio de
Cocorná le envío la factura del impuesto predial unificado por las cuotas
adeudadas, sin que le hayan aplicado un alivio y/o exoneración del mismo como
lo dispone el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.
El
artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 obliga a las entidades territoriales a
establecer sistemas de alivio y/o exoneración de los pasivos tributarios, como
el impuesto predial, para quienes fueron despojados o forzados a abandonar su
tierra.
86. Le correspondió a la Sala resolver el
siguiente problema jurídico: ¿vulnera la Alcaldía y el Concejo Municipal de
Cocorná el derecho a la igualdad, la protección especial de la población
desplazada y el derecho a la reparación de la accionante, por no presentar un
proyecto de acuerdo ni aplicar el alivio y/o exoneración del pago del impuesto
predial en favor de las víctimas por desplazamiento forzado, según lo dispone el
artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 expresión, además, del principio de
solidaridad?
87. La Sala
concluyó que se vulneran los derechos de reparación de las víctimas, el
principio constitucional de solidaridad y la protección especial de la
población desplazada cuando una autoridad municipal adelanta el cobro de un
impuesto predial a nombre de una víctima de desplazamiento forzado, respecto de
un inmueble despojado o abandonado forzosamente a causa del conflicto armado,
sin que se hayan aplicado las medidas de alivio y/o de exoneración tributaria
dispuestas en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, bajo el argumento de que
dicho mandato no impone una obligación a los municipios o de que el municipio
no cuenta con un Acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en el que se
incorporen dichas medidas.
88. No obstante lo anterior, la autonomía de
las entidades territoriales no puede ser anulada. Las
autoridades municipales son titulares de un margen de configuración de los
sistemas de alivio y/o de exoneración del impuesto predial, siempre y cuando
dicha configuración se oriente por el principio de solidaridad buscando la
mayor exoneración y/o alivio posible para las víctimas.
89. Hasta que no se
apruebe el Acuerdo Municipal que implemente los sistemas de alivio y/o
exoneración del impuesto predial, según lo dispone el artículo 121 de la Ley
1448 de 2011, la Corte encontró que procedía la suspensión del cobro del
impuesto predial a la accionante.
90. Igualmente,
estimó procedente ordenar al alcalde del municipio de Cocorná presentar un
proyecto de Acuerdo al Concejo en el que configure el sistema de alivio y/o
exoneración establecido en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. Asimismo, concluyó
que procedía exhortar al Concejo Municipal de Cocorná, Antioquia, para que, por intermedio de su Presidente, si aún no lo ha hecho,
dentro de las competencias constitucionales y legales que le corresponde, y en
especial, la Ley 136 de 1994, inicie el procedimiento dirigido a expedir un
Acuerdo Municipal, por medio del cual disponga de manera general lo pertinente
para adoptar y regular medidas de alivio tributario, como la exención y/o
condonación del impuesto predial gravado a los predios que se encuentren
ubicados en esa localidad y, cuya propiedad sea de aquellas personas víctimas
de despojo y/o desplazamiento forzado por causa del conflicto armado interno.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo de segunda instancia proferido
por el Juzgado Civil Laboral del Circuito de El Santuario Antioquia el 22 de
mayo de 2017 en el que se resolvió confirmar el fallo de primera instancia del
Juzgado Promiscuo Municipal de Cocorná del distrito judicial de Antioquía y, en
su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la
reparación de las víctimas y la protección especial a la población desplazada de
la señora Bernarda Inés Castaño Carvajal.
Segundo.- ORDENAR
al Alcalde del municipio de Cocorná, Antioquia, la SUSPENSIÓN inmediata
del cobro del impuesto predial con código de predio identificado
en la escritura pública No. 875 del 28 de noviembre de 1988 y con el número
catastral No. 2010000240021600000000, según la factura No. 520231 del impuesto
predial unificado, hasta que no se apruebe y aplique el Acuerdo Municipal mencionado
en los siguientes numerales de la parte resolutiva de esta providencia, el cual
deberá aplicársele a la accionante a fin de que obtenga su alivio y/o
exoneración del impuesto predial.
Tercero.- ORDENAR al alcalde del municipio de Cocorná, Antioquia, para que dentro del
término de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de esta
providencia, presente para trámite ante el Concejo Municipal de Cocorná un
proyecto de Acuerdo por el cual se da cumplimiento al mandato del artículo 121
de la Ley 1448 de 2011.
Cuarto.- EXHORTAR al Concejo Municipal de Cocorná, Antioquia, para que, una vez el
Alcalde presente para trámite el proyecto de Acuerdo por el cual se da
cumplimiento al mandato del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, inicie de
manera célere y efectiva el procedimiento dirigido a expedir un Acuerdo Municipal,
en el marco de sus competencias constitucionales y legales que le corresponde,
en especial, la Ley 136 de 1994.
Quinto.- PREVENIR al Concejo Municipal de Cocorná, Antioquia que se dé cumplimiento a
los términos fijados en la Ley 1755 de 2015 relativos al plazo para contestar
peticiones y ADVERTIR que no vuelva a incurrir en la práctica de
contestar las peticiones únicamente cuando se interpone una acción de tutela en
su contra que pretende amparar el derecho de petición.
Sexto.- LIBRAR
las comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así
como DISPONER las notificaciones a las partes –a través de los juzgados
de instancia, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Así lo acredita el certificado de la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional del 25 de junio de 2009 (folio 6
del cuaderno primero).
[2] Folio 1 y 6 del cuaderno primero.
[3] Folio 1 del cuaderno primero.
[4] Folio 9 del cuaderno primero.
[5] Folio 10 del cuaderno primero.
[6] Folio 4 del cuaderno primero.
[7] Ibíd.
[8] Folio 15 del cuaderno primero.
[9] Folio 16 del cuaderno primero.
[10] Folios 17 y 18 del cuaderno primero.
[11] Folios 19 y 20 del cuaderno primero.
[12] Folio 30 del cuaderno primero.
[13] Ibíd.
[14] Folio 29 del cuaderno primero.
[15] Folio 33 del cuaderno primero.
[16] Folio 7 del cuaderno primero.
[17] Se indagó si existía un proyecto de Acuerdo que haya que haya
implementado el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, según el cual las
entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración,
entre otros, de la cartera morosa de los impuestos prediales a favor de las
víctimas del despojo o abandono forzado. También se le preguntó, en caso de que
dicho proyecto no existiese, por qué el Concejo no ha adoptado los mecanismos
establecidos en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.
[18] A la accionante se le preguntó en qué fecha regresó y se requirió
para que allegara copia de la matrícula inmobiliaria. También se le hicieron
preguntas generales para precisar su situación económica.
[19] Se le preguntó si se han presentado proyectos para adoptar
mecanismos de alivio y/o exoneración de pasivos a favor de las víctimas del
despojo o abandono forzado, en particular, del impuesto predial, de conformidad
con el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 y desde qué fecha el municipio se
encuentra en condiciones de seguridad suficientes para el retorno de la
población desplazada.
[20] Se le indagó tiene conocimiento sobre mecanismos de alivio y/o
exoneración de pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado,
en particular, del impuesto predial, de conformidad con el artículo 121 de la
Ley 1448 de 2011 que se haya implementado en los distintos municipios.
[21] Se le solicitó el folio de matrícula del inmueble.
[22] Se le pidió que informara a este Corte desde qué fecha se presenta
una situación de seguridad suficiente para el retorno de personas desplazadas
del municipio de Cocorná, Antioquía
[23] Mediante información de la Secretaría General de la Corte sobre los
oficios OPTB-2717/17 y OPTB 2722/17.
[24] Documento suscrito por Juan Guillermo Gómez Aguirre
(Presidente del Concejo Municipal de Cocorná).
[25] Folio 26a del cuaderno tercero.
[26] Documento suscrito por Gustavo Andrés Castaño Castaño (Secretario
de Gobierno de la Alcaldía de Cocorná).
[27] Folio 81a del cuaderno tercero.
[28] Folio 83 del cuaderno tercero.
[29] Documento suscrito por Julio Freyre Sánchez (Director
Jurídico).
[30] Folio 59 del cuaderno tercero.
[31] Folio 61 del cuaderno tercero.
[32] Correo electrónico enviado por William Cohen Miranda (Registrador
ORIP Marinilla).
[33] Folio 62 del cuaderno tercero.
[34] Folio 62 del cuaderno tercero.
[35] Documento suscrito por Víctor Hugo Peña Jiménez (Coordinador
Grupo de Negocios Generales en la Dirección de Asuntos Legales del MDN).
[36] Folio 68 del cuaderno tercero.
[37] Documento suscrito por Edwin Ernesto Camargo Tibaduiza (Jefe
Oficina Asuntos Jurídicos).
[38] Folio 78 del cuaderno tercero.
[39] Artículo 121 de la Ley 1448 de 2011: “En relación con los pasivos
de las víctimas, generados durante la época del despojo o el desplazamiento,
las autoridades deberán tener en cuenta como medidas con efecto reparador, las
siguientes: 1. Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del
impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal
o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos
efectos las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o
exoneración de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono
forzado. 2. La cartera morosa de servicios públicos domiciliarios relacionada
con la prestación de servicios y las deudas crediticias del sector financiero
existentes al momento de los hechos a los predios restituidos o formalizados
deberá ser objeto de un programa de condonación de cartera que podrá estar a
cargo del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas”.
[40] Recientemente en la sentencia SU-391 de 2016, la Corte
Constitucional fijó unos criterios que orientan al juez a evaluar si se ha
cumplido o no el criterio de inmediatez, estos son: “(i) La situación personal
del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues
en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la
acción de tutela en un término breve. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha
señalado que tal exigencia podría ser desproporcionada cuando el peticionario
se encuentre en “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad
[o] incapacidad física. // (ii) El momento en el que se produce la vulneración:
pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el
término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la
fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por
el que esta se prolongó. // (iii) La naturaleza de la vulneración: existen
casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la
acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De
acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la
presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de
derechos fundamentales que alega el peticionario.
(iv) La actuación contra la que se
dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis
de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica
como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha
señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de
tutela contra providencias judiciales. Al respecto, ha sostenido que “el
requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela
contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento
debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las
decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”.
// (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se
encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela,
el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de
terceros si se declarara procedente, pues tales terceros tienen una expectativa
legítima a que se proteja su seguridad jurídica”.
[41] Artículo 14 de la Ley 1755 de 2015.
[42] Ver, entre otras, sentencias T-119/15, T-250/15, T-446/15 y
T-548/15, y T-317/15.
[43] Acerca del
perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que, debe reunir ciertos
requisitos para que torne procedente la acción de tutela, a saber: “(i) que
se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser
urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y
finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables.” Ver, sentencia
T-896/07, entre otras.
[44] Folio 13 del cuaderno primero.
[45] Corte Constitucional. Sentencia T-430 de 2017.
[46] Corte Constitucional. Sentencia T-413 de 2013.
[47] Corte Constitucional. Sentencia T-125 de 1994.
[48] Ver Corte Constitucional. Sentencia T-181 de 2012.
[49] Corte Constitucional. Sentencia T-347 de 2014.
[50] En las sentencias T-347 de 2014, T-911 de 2014, T-380 de 2016 y
T-278 de 2017, la Corte utilizó el principio de solidaridad para sustentar las
órdenes a los municipios dirigidas al cumplimiento de su obligación de
establecer alivios y/o medidas de exoneración de impuesto predial a la
población desplazada.
[51] En la sentencia C-344 de 2017 este Tribunal explicó: “ (…) el
derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas de cualquier
delito encuentra fundamento en varias disposiciones constitucionales, tales
como el artículo 1, relativo a la dignidad humana, principio del Estado Social
de Derecho en el que prevalecen los derechos fundamentales; el artículo 2, en
lo concerniente al fin esencial de Estado de propender por la efectividad de
los derechos constitucionales y de proteger a todas las personas en su vida,
honra y bienes, así como el de buscar la vigencia de un orden justo; el
artículo 29 relativo al debido proceso; el artículo 93, en razón de los
instrumentos internacionales que sustentan este derecho, se integran al orden
interno y guían la interpretación de los derechos de las personas y deberes de
las autoridades públicas; el artículo 229 que garantiza el derecho de acceso a
la justicia; y el artículo 250, numerales 6 y 7 en los que expresamente se
refirió el derecho a la reparación integral”.
[52] Corte Constitucional. Sentencia SU-254 de 2013 reiterada en la
C-344 de 2017.
[53] Corte Constitucional. Sentencia T-278 de 2017.
[54] Corte Constitucional. Sentencia T-268 de 2012.
[55] La Corte ha señalado que el término reparación es empleado por “Ley
1448 en dos sentidos: en un sentido amplio o genérico, que “alude a la
totalidad de las acciones en beneficio de las víctimas desarrolladas a todo lo
largo de su preceptiva”, y en un sentido estricto, “que corresponde al concepto
de reparación propio del derecho penal, como garantía esencial de las víctimas
del hecho punible junto con la verdad y la justicia”.  Sobre esta base,
concluyó que la norma examinada se refería al efecto reparador en el primero de
los sentidos indicados, esto es, como un “efecto positivo, garantizador de
derechos y restablecedor de la dignidad humana que es común a todas las
acciones que el legislador creó en esta Ley 1448 de 2011 en beneficio de las
víctimas” (Corte Constitucional. Sentencia C-912 de 2013).
[56] Artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.
[57] Folio 59 del cuaderno tercero.
[58] Artículo 313.4 de la Constitución Política.
[59] Artículos 1 y 2 de la Ley 44 de 1990 (por la cual se dictan
normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras
disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades
extraordinarias).
[60] Ver: Corte Constitucional. Sentencias C-944 de 2003, C-183 de
2003.C-467 de 1993, C-903 de 2011, entre otras.
[61] Corte Constitucional. Sentencia C-903 de 2011.
[62] Corte Constitucional. Sentencia C-903 de 2011. Ver también: C-155
de 2016.
[63] Corte Constitucional. Sentencia C-304 de 2012
[64] El despojo es definido en el artículo 74 de la Ley 1448 de
2011 como: “la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de
violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u
ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo,
sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de
violencia”. Y en el mismo artículo se define el abandono forzado así: “la
situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse,
razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y
contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento
durante el periodo establecido en el artículo 75”.
[65] Corte Constitucional. Sentencia T-347 de 2011.
[66] Corte Constitucional. Sentencia T-278 de 2017.
[67] Esta ratio decidendi se deriva de la lectura de las
tres providencias cuyas razones de la decisión son las siguientes:
(i)
“Se amparan los derechos de la población desplazada cuando un municipio
cobra el impuesto predial de un bien inmueble que fue abandonado forzadamente o
despojado, sin establecer mecanismos de alivio tributarios en consideración de
la situación de extrema vulnerabilidad de una víctima de desplazamiento forzado”
(T-347 de 2014).
(ii)
“En vista de lo anterior, la Sala de Revisión observa que la Alcaldía
Municipal de El Carmen desconoció los mandatos constitucionales y legales de
protección a la población que se encuentra en condiciones de extrema
vulnerabilidad, víctima del desplazamiento forzado, como la señora Pérez De
Quintero, al cobrar lo adeudado por concepto del impuesto predial sobre tres
bienes inmuebles rurales que debió abandonar forzadamente, pues omitió dar un
trato preferente en virtud de los artículos 13 y 95 de la Constitución, este
último que se concreta en la obligación de asistir a las personas que se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta con el fin de garantizar
el goce efectivo de sus derechos fundamentales y, el artículo 121 de la Ley
1448 de 2011, al no adoptar medidas de alivio” (T-911 de 2014).
(iii)
“Cuando una autoridad municipal adelante el cobro de un impuesto
predial a nombre de una víctima de desplazamiento forzado, respecto de un
inmueble objeto de abandono a causa del conflicto armado, sin que se apliquen
medidas de alivio tributario en razón a la condición victimizante, bajo el
argumento de que la localidad no cuenta con un Acuerdo adoptado por el concejo
municipal en el que se incorporen dichas medidas, se desconoce el principio
constitucional de solidaridad, y por esa vía se vulneran al peticionario los
derechos fundamentales a la igualdad material y protección especial de la
población desplazada, por hacer recaer sobre la víctima las consecuencias de la
omisión administrativa en que ha incurrido tanto el alcalde, por no presentar
ante el concejo respectivo un proyecto de acuerdo que incorpore los mecanismos
de flexibilización tributaria —por ejemplo condonación o exoneración—, como el
mismo concejo municipal por abstenerse de tramitar de manera efectiva un
Acuerdo en el que se adopten tales mecanismos, en cumplimiento, además, de la
obligación legal contenida en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 y de los
precedentes jurisprudenciales de esta Corporación” (T-380 de 2016).
[68] Folio 6 del cuaderno primero.
[69] Ibíd.
[70] Folio 8 del cuaderno primero.
[71] Folio 9 del cuaderno primero.
[72] De acuerdo con el artículo de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, “Salvo
norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá
resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción”.
[73] Folio 26 del cuaderno tercero.
[74] Con base en el numeral 1 del literal a del
artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de
1994: “Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la
ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el
Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones
anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: a) En relación con el Concejo:
1. Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena
marcha del municipio”.