C-183-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-183/07
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración/PERENCION
EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Improcedencia cuando demandantes son
la Nación, entidad territorial o una descentralizada
Ya que
algunos de los cargos dirigidos por el actor en esta demanda pretendían
controvertir un aspecto constitucional ya estudiado por esta Corporación en la
sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) relacionado con el derecho a
la igualdad, el Magistrado Sustanciador procedió a rechazar el cargo por
violación del artículo 13 de la Constitución en contra de la norma acusada, en
el Auto del 25 de agosto de 2006. Frente a la expresión “Tampoco en los que
sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada”
operó entonces el fenómeno de la cosa juzgada absoluta de acuerdo a la sentencia
C-043 de 2002 (M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis) y así se afirmó en la providencia
del 25 de agosto de 2006, por lo que esta Corporación no se pronunciará sobre
ese cargo, por haber sido rechazado su estudio constitucional en esa
oportunidad.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración/PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contabilización
del término a partir de la notificación al Ministerio Público del auto
admisorio de la demanda
En el caso de
la referencia ha operado efectivamente, la figura de la cosa juzgada
constitucional en lo concerniente a la expresión “al Ministerio Público en su
caso” contenida en el artículo 148 del C.C.A., dado que los cargos dirigidos en
esta oportunidad de manera genérica contra el artículo acusado (Art. 29 y 228 y
229 C.P.) recaen efectivamente sobre la expresión enunciada, cuya
constitucionalidad ya había sido analizada por las mismas razones en la
sentencia que se reseña. En consideración a lo anterior, esta Corporación,
frente a la expresión “al Ministerio Público en su caso”, se “estará a lo
resuelto” en la providencia C-123 de 2003.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
porque pronunciamientos anteriores no se refirieron a la totalidad del artículo
acusado
No existe cosa juzgada, frente a la totalidad del artículo 148 del
C.C.A., como lo afirma el Ministerio del Interior en este caso, dado que los
pronunciamientos constitucionales  que se dieron en ambas oportunidades no
cubrieron la integralidad del artículo demandado ni se refirieron expresamente
a la constitucionalidad o no de la figura de la perención en el proceso
contencioso administrativo, sino a elementos constitutivos de esta figura (vgr.
el conteo del término para su tasación desde la notificación al Ministerio
Público) o su aplicación a ciertos sujetos procesales (vgr. privilegios para la
Nación y otras entidades). El estudio realizado en tales providencias, en el
que se describen aspectos concretos de la perención administrativa, no extendió
su ratio decidendi al análisis global de la perención, en la medida en que
ellas se circunscribieron a los cargos concretos derivados de la demanda en
cada caso.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance
En virtud de
la potestad de configuración con la que cuenta el legislador, este  puede
regular y definir entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo,
algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los
recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los
actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición,
apelación, u otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia
de los mismos. (ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se
deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias
en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se
haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta. (iv) Los medios de
prueba y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del
juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y
eficacia del trámite, o para  proteger a las partes o intervinientes, o para
prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance y contenido
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No es absoluto
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Alcance
CARGA PROCESAL-Consecuencias en caso de
omisión
PERENCION DEL PROCESO-Naturaleza jurídica
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Presupuestos legales de procedibilidad
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fines  que persigue son legítimos e importantes  desde el punto de
vista constitucional
La figura
procesal de la perención, establecida por el Legislador en materia
administrativa, contribuye a: (i) facilitar la solución de los
conflictos sin dilaciones injustificadas, ya que es una disposición que refleja
el compromiso del legislador con una administración de justicia pronta y
oportuna. Este argumento, que fue tomado en consideración las sentencias C-043
de 202 y C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), y también en los
pronunciamientos constitucionales que en su momento resolvieron el tema de la
perención en el ámbito del procesal civil, permite concluir que la figura ayuda
a  “evitar la duración indefinida de esos juicios y a sancionar al sujeto procesal
negligente, que no ha cumplido con sus cargas procesales”. (ii) Desde
esa perspectiva, contribuye además a garantizar el derecho al debido
proceso, ya que propende porque  uno de sus elementos, que es el de recibir una
pronta y cumplida justicia, se consolide, desarrollando el mandato establecido
por la Carta en el artículo 29.  (iii) Propende también por asegurar la
efectividad de la prestación del servicio público de administración de justicia
al descongestionar los despachos judiciales ya que la figura favorece la
racionalización de“la carga de trabajo del aparato de justicia, dejando en
manos de los órganos competentes la decisión de aquellos asuntos respecto de
los cuales las partes muestran interés en su resolución”. (iv) Le
imprime seriedad, eficacia y economía a los procedimientos judiciales al
asegurar o fomentar el cumplimiento de las cargas procesales impuestas por el
legislador por parte de los demandantes, con el propósito de prevenir los
efectos de la figura y  (iv) contribuye a asegurar que los términos
procesales se observen con diligencia y que su incumplimiento sea sancionado,
conforme con el artículo 228 superior. En consecuencia los fines buscados por
el legislador con la perención en materia contencioso administrativa, son
legítimos e importantes desde el punto de vista constitucional y responden a
los mandatos constitucionales relacionados con el artículo 29, 228 y 229 de la
Carta, que le exigen al Estado asegurar la justicia dentro de un marco
jurídico, eficiente, ágil y  participativo.
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Acciones contencioso administrativas a las que se aplica/PERENCION
EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medio idóneo para la promoción de la
celeridad y efectividad procesal
Podría pensarse que si bien  los fines de la perención
administrativa resultan ser consistentes con los presupuestos constitucionales
descritos, la medida en sí misma, esto es, la terminación anticipada del
proceso, no resulta ser un mecanismo idóneo para la obtención de los fines constitucionales
señalados.  Sobre este particular sea lo primero afirmar que la perención
prevista en el artículo 148 del C.C.A., solo aplica para las demandas que se
originan en el ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho, las acciones contractuales y las acciones de reparación directa. Ello
supone que los intereses que se someten a consideración en tales casos, son
generalmente intereses de carácter particular, que pueden y deben ser
agenciados por quienes tienen la carga de impulsar el proceso correspondiente.
El deber de estar atentos a sus propios intereses procesales, bajo estos
supuestos,  no resulta excesivo para un demandante diligente. Menos aún si se
reconoce que conforme con el artículo 95-7 de la Carta, es deber de los
ciudadanos colaborar con la administración de justicia. Resulta entonces
entendible que quienes precisamente han puesto en movimiento dicha
jurisdicción, sean también los primeros llamados  a colaborar con la
administración de justicia.  Por esta razón, la figura de la perención sí puede
considerarse como un medio idóneo para la promoción de la celeridad y
efectividad de los procesos contencioso administrativos, en la medida en que
supone un resultado no deseado para un demandante diligente, quien responderá
oportunamente conforme al procedimiento, a las cargas procesales que le imponga
el legislador, a fin de promover e impulsar su causa, cuando ello sea
procedente.
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No es irrazonable ni desproporcionada
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No vulnera derecho de acceso a la administración de justicia
Las
limitaciones que impone el legislador con la perención a los derechos al acceso
a la administración de justicia y a la eficacia de los derechos
constitucionales, no son ajenos a la voluntad y decisión del propio demandante,
por lo cual no pueden calificarse como excesivos, dado que es el demandante por
su inacción quien se expone a las consecuencias procesales de su indiferencia,
conforme al debido proceso administrativo. De allí que al no ser ajeno al
resultado previsto, ni ser su situación un resultado insuperable, sino la
consecuencia directa de su incumplimiento de las cargas procesales, la
terminación anticipada del proceso y la no interrupción  de la caducidad, no
son para el demandante medidas desproporcionadas que lo ponen en indefensión.
Evadir los compromisos preestablecidos por las normas procesales, no es tampoco
un criterio que la Constitución avale, en la medida en que el desconocimiento
de las responsabilidades de las partes en los  procesos, atenta plenamente
contra los derechos que dentro de él se pretende proteger. Por ende, no es
conducente constitucionalmente que los actores persigan sus intereses
procesales sin limitación ni restricción alguna, o incluso alegando libremente
la propia culpa. En atención a estas consideraciones no encuentra la Corte, en
consecuencia, que la perención vulnere el derecho al acceso a la justicia de
los intervinientes en el proceso contencioso administrativo. Por el contrario,
es un elemento del acceso a la justicia y del debido proceso administrativo, en
la medida en que las partes que optan por presentar sus controversias ante la
jurisdicción contenciosa, conocen de antemano las cargas y responsabilidades
procesales que pesan sobre ellas.
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No vulnera el principio de prevalencia del derecho sustancial
Las
exigencias procesales que se ajustan a la Constitución,  deben estar  dirigidas
a asegurar la prevalencia del derecho sustancial, la eficacia de los derechos y
la protección judicial efectiva. Así, pueden considerarse ajustadas a la
Constitución, aquellas disposiciones procesales que tienen como propósito “garantizar
la efectividad de los derechos” y su eficacia material; así como aquellas que
propenden por eliminar el rigorismo procesal  innecesario. Desde esta
perspectiva, la perención administrativa no lesiona este principio
constitucional invocado, en la medida en que las normas procesales que
consagran la figura pretenden precisamente asegurar la efectividad de los
derechos sustanciales a partir de la celeridad y eficiencia de los procesos
judiciales,  en materia contencioso administrativa. En efecto, la  figura de la
perención, como se estudió en el punto anterior, sí responde a fines
constitucionalmente importantes, tendientes a asegurar el acceso a la justicia,
la efectividad y celeridad en la jurisdicción administrativa y el respeto por
las garantías procesales.
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No compromete su constitucionalidad, la derogación en proceso
civil/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Exclusión de
valoraciones de conveniencia o mera oportunidad de norma
El
legislador, en virtud de sus competencias, cuenta no sólo con la potestad de
establecer reglas procesales específicas en materias diversas, sino que también
puede determinar la naturaleza propia de cada juicio, dadas las amplias
facultades constitucionales y de configuración que tiene para el efecto. Bajo
este supuesto, es claro que quienes acuden ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo lo hacen ante una jurisdicción especial  (Arts. 236
a 238 C.P.) y distinta a la jurisdicción civil. Como se trata entonces de dos
procesos diversos, con reglas procesales igualmente distintas, es posible que
el legislador fije también para una u otra jurisdicción, institutos procesales
diversos o cargas procesales específicas, que no resultan necesariamente comparables
entre jurisdicciones, por la diversidad de sustratos procesales en las que se
aplican. En consecuencia, los cargos presentados por el demandante dirigidos a
señalar los avances procesales en materia civil que han llevado al legislador
a la derogatoria de la figura de la perención en ese proceso, constituyen
razones de conveniencia y oportunidad de la supresión del  instituto procesal
de la perención, que escapan a cualquier análisis constitucional.
Referencia: expediente D-6447
Actor: Jesús Antonio  Flórez Vera
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 148 del C.C.A.
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda
Espinosa
Bogotá, D.C.,
catorce (14) de marzo de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
El ciudadano Jesús Antonio Flórez Vera, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la
Constitución Política, presentó ante esta Corporación solicitud de
inexequibilidad en contra del artículo 148 del Código Contencioso
Administrativo, por considerar que la figura de la perención en el proceso
administrativo atenta contra el Preámbulo y los artículos 2, 29, 228 y 229 de
la Carta, al quebrantar las normas superiores que prevén el acceso a la
justicia, el debido proceso, el derecho de defensa y la prevalencia del derecho
sustancial.
Surtidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto total del artículo 148 del Código Contencioso
Administrativo:
“Art. 148. Cuando por causa distinta al decreto de suspensión del
proceso por falta de impulso cuando éste corresponda al demandante, permanezca
el proceso en la secretaría durante la primera o única instancia, por seis
meses, se decretará la perención del proceso. El término se contará desde la
notificación del último auto o desde el día de la práctica de la última
diligencia o desde la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio
Público, en su caso.
En el mismo auto se decretará el levantamiento de las medidas
cautelares, si las hubiere. Dicho auto se notificará como las sentencias, y una
vez ejecutoriado se archivará el expediente.
La perención pone fin al proceso y no interrumpe la caducidad de la
acción. Si ésta no ha caducado podrá intentarse una vez más.
En los procesos de simple nulidad no habrá lugar a la perención.
Tampoco en los que sean demandantes de la Nación, una entidad territorial o una
descentralizada.
El auto que decrete la perención en la primera instancia, será
apelable en el efecto suspensivo”.
III.     LA  DEMANDA
1. El ciudadano Jesús Antonio Flórez Vera, considera que el artículo
148 del Código Contencioso Administrativo es contrario al Preámbulo y a los
artículos 2, 29, 228 y 229 de la Carta, por las siguientes razones:
(a) El derecho al acceso a la justicia (Art 229 C.P.) tiene como
propósito, que se decida materialmente una situación de hecho o derecho
controvertida ante la jurisdicción, mediante un pronunciamiento de fondo. El
artículo 2º de la Carta, consagra como fines del Estado, el deber de garantizar
la efectividad de los derechos de las personas, disposición que exige para el
caso del juez, que éste sea el director del proceso y resuelva las
circunstancias del mismo conforme a su deber de ser dispensador de justicia. La
perención como figura procesal consagrada en el artículo 148 del C.C.A.,
impide, en opinión del actor, que se resuelvan de fondo ciertas causas
judiciales, lo que va en abierta contradicción con el propósito de lograr la
efectividad de los derechos fundamentales y con el derecho al acceso a la
justicia enunciado, porque desconoce que el espíritu y contenido de los
artículos constitucionales descritos, (Art. 2 y 229 C.P.) va dirigido hacia la
garantía, efectividad y tutela de los derechos esenciales de la persona y no
hacia el desconocimiento de los intereses de los ciudadanos.
(b) En el mismo sentido, la norma acusada vulnera para el demandante
el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) de quienes intervienen en él,
porque, por ejemplo, permite que sin que se haya trabado litis, esto es, sin
que se produzca notificación al demandado y por consiguiente sin que exista
proceso, pueda ser decretada la perención. A forma de ejemplo, señala que la
figura autoriza “que si se dejan de pagar unos gastos ordenados por el
operador jurídico y transcurren más de seis meses sin que el interesado los
cancele, y sin que medie la notificación al demandado”, se produce la
perención del proceso, situación que desde su perspectiva desconoce que una
cosa es la demanda y otra el proceso, y que claramente perturba el equilibrio
entre las partes para defenderse. El accionante considera, que la importancia
del debido proceso, es la de garantizar que en él, se asegure la justicia, la
imparcialidad, la neutralidad y la búsqueda de la verdad entre las partes.
(c) Observa el actor, en tercer lugar, que el artículo acusado
desconoce la Carta, por permitir que prevalezca lo formal sobre lo sustancial,
“cuando debería imponerse el derecho sustantivo o real a la ritualidad (Art.
228 C.P)”. A su juicio, la ritualidad se prevé como “una orientación o
camino para llegar a la obtención del derecho positivo”. Por ende, afirma
que si bien los términos resultan importantes en las actuaciones entre el
Estado y los particulares y viceversa, la prevalencia de la perención se hace
evidente frente al derecho pretendido a través del proceso, contraviniendo el
deber del Estado de asegurar la efectividad del derecho sustantivo.
(d) Finalmente, afirma que la figura que se demanda en materia
administrativa, fue abolida por completo del Código de Procedimiento Civil, -
artículos 346 y 347 -, a través de la Ley 794 de 2003, dada la necesidad de
actualizar ese procedimiento a las exigencias jurídicas actuales. De allí que
para el demandante, la perención al ser anti-ética y ajena a los fines
constitucionales, esté llamada a desaparecer también del proceso contencioso
administrativo.
Por ende, con
fundamento en las anteriores reflexiones[1], el actor
solicita que el artículo 148 del C.C.A. sea declarado inexequible, por la Corte
Constitucional.
IV.   INTERVENCIONES  DE AUTORIDADES.
Ministerio
del Interior y de Justicia
El ciudadano
Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del Ministro del Interior y de
Justicia, solicita a esta Corporación que declare constitucional el artículo
148 del Código Contencioso Administrativo, por estimar que éste se encuentra
ajustado a la Carta Política.
Para el
interviniente, dos apartes del artículo acusado, - concretamente el relacionado
con la no aplicación de la perención en los procesos en que sea demandante la
Nación, una entidad territorial  o descentralizada (inciso cuarto) y, el
correspondiente al término de la perención desde la notificación del auto
admisorio de la demanda al Ministerio Público (inciso primero) -, fueron
expresiones  declaradas exequibles por la Corte Constitucional mediante las
sentencias C-043 de 2002 y C-123 de 2003[2],
respectivamente.
Dado que en
tales pronunciamientos se abordaron cargos semejantes a los ahora formulados,
que en esta oportunidad se dirigen de manera general contra la figura de la
perención en los procesos contencioso administrativos, para el interviniente se
ha dado en este caso la existencia de cosa juzgada material. Por esta razón
estima que la Corte Constitucional deberá declarar la exequibilidad general de
la norma acusada. Las razones que presenta el interviniente para apoyar esta
conclusión, son las siguientes:
(a) A juicio del Ministerio, en la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro
Tafur Gálvis) la Corte Constitucional consideró que la perención, consiste en
la extinción del proceso causada por su paralización durante un término
establecido  en la ley, con ocasión de la inactividad  del demandante, que ha
transgredido el deber de efectuar su impulso. La terminación  anticipada del
proceso que se produce por tal razón, permite señalar la perención entre las
formas anormales de terminación de los procesos, pero con identidad propia
frente a las otras formas que contempla el ordenamiento jurídico, como son el
desistimiento, la transacción, la conciliación, en cuanto involucran la
voluntad de las partes, mientras que aquella resulta de un hecho ocasionado por
el transcurso del tiempo, al que se le reconocen efectos jurídicos procesales.
Sobre la
naturaleza jurídica de la perención, afirma que la Corte declaró que se
identifican en el ámbito internacional, dos tendencias: una subjetiva,
sustentada en la presunción de abandono del proceso y en la renuncia tácita a
continuar con el mismo y, una objetiva, sustentada en la necesidad de impedir
la prolongación indefinida del proceso que conlleva la configuración de una
sanción al responsable de la inactividad procesal. A su turno la jurisprudencia
administrativa nacional, ha atribuido a la perención el carácter de mecanismo
sancionatorio, aunque también ha sido considerado como un desistimiento tácito
de la acción. Cualquiera que sea la posición al respecto lo cierto es que  el
efecto de la perención es uno solo, la extinción proceso.
Los procesos
contencioso administrativos, - señala el interviniente -, se caracterizan por
un fuerte impulso oficioso, es decir que la mayor parte de las actuaciones
procesales están a cargo del juez y no de las partes. Por lo tanto, la
posibilidad de decretar la perención sucede en muy pocas situaciones, pero
permite alcanzar dos objetivos importantes: (1) evitar que el demandante
incumpla las cargas procesales signadas para dar impulso  al proceso, bajo el
entendido de que se trata del mayor interesado en promover y mantener el curso
normal del proceso, porque fue su voluntad iniciarlo, al ser el responsable de
la activación del aparato judicial; y (2) permitir que se descongestionen los
despachos judiciales, argumento que ha tenido pleno respaldo de la Corte
Constitucional, quien frente a la finalidad de la perención en materia civil, “en
criterio perfectamente aplicable a la perención administrativa”, dijo que
sirve para “evitar la duración indefinida de esos juicios y sancionar al
sujeto procesal negligente, que no ha cumplido con sus cargas procesales.[3]”
Sobre la
afirmación del demandante, en el sentido de que es un imposible jurídico que se
termine o extinga lo que aún no existe, - porque cuando aún no se ha dado la
notificación del demandado no se ha dado inicio del proceso -, el Ministerio
del Interior considera que con ello se desconoce que una providencia del
Consejo de Estado, Sección Segunda[4] sostiene que “del
contenido y alcance de la norma que se comenta, no se establece que para que
haya operado el proceso sea  necesario que se haya efectuado la notificación de
la parte demandada y por ende, que se haya trabado la litis, pues la concepción
de proceso es tomada por la norma en sentido lato, amen que según algunos
procesalistas el proceso se inicia con la demanda, y distinguen entre lo que
debe entenderse por proceso y por procedimiento, puesto que el primero
comprende el conjunto de actos necesarios para la  declaración o ejecución del
derecho, mientras que el segundo comprende cada una de las fases o etapas que
el proceso encierra.” A juicio del Ministerio, avalar la interpretación del
demandante, de que en esos casos no hay proceso, permitiría que el análisis de
constitucionalidad se centrara exclusivamente en la definición legal de lo que
constituye o no proceso. En la disposición acusada, considera que es claro que
el legislador tuvo en cuenta el concepto amplio y no el restringido de proceso.
Por lo tanto,
para el Ministerio del Interior, el alcance y finalidad de la perención, sin
duda alguna justifica su existencia para frenar la posibilidad de que los
juicios se paralicen indefinidamente y se sancione a la parte negligente por
incumplir con las cargas procesales que le corresponden, garantizando así que
los procesos marchen en forma ágil y sin retrasos indebidos, en claro
acatamiento de los principios de celeridad, economía, efectividad, y eficacia
que informan nuestro ordenamiento procesal. No se vulnera entonces, ni el
debido proceso, ni el acceso a la administración de justicia, ni el derecho de
defensa de la parte afectada.
(b) En segundo
lugar, recuerda el Ministerio del Interior, que en la sentencia C-123 de
2003 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), la Corte Constitucional abordó igualmente
aspectos tales como la potestad del legislador  para establecer los deberes,
obligaciones y cargas para quienes instauran y participan en los procesos ante
la jurisdicción del Estado, así como los efectos del incumplimiento de los
mismos y la perención del proceso, como efecto del incumplimiento de cargas
procesales. En esa providencia según afirma el Ministerio,  la Corte no
encontró que  se hubiera vulnerado la Constitución por escoger como momento inicial
para contar el término de perención el de la notificación al Ministerio Público
del auto admisorio de la demanda, pues dado que esa notificación es la que
corresponde a la administración judicial, objetivamente a partir de ella surgen
los deberes de impulsión propios del demandante. Por ello, encontró la Corte
ajustado a la Constitución el efecto señalado en la norma acusada.
Establecer como
lo pretende el demandante que en el término de perención se cuente a partir de
la notificación de la demanda, - no al Ministerio Público sino al demandado -,
llevaría  al resultado que él mismo pretende evitar, que es que el proceso
quede indefinidamente a merced de la acción o inacción de quienes están
llamados a ser parte del mismo.
Por las razones
anteriores, solicita el Ministerio del Interior y de Justicia que se declare
exequible la totalidad de la norma acusada por las razones expuestas, esto es
el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, en los mismos términos
de las sentencias C-043 de 2003 y C-123 de 2003 de la Corte Constitucional.
V.   INTERVENCIONES  CIUDADANAS
1.
Intervención del señor José Raimundo Suárez Medina
El señor José
Raimundo Suárez Medina intervino en la causa de la referencia con el propósito
de adherirse a la solicitud de la demanda, porque considera que la norma
acusada vulnera los derechos al debido proceso y el derecho de defensa
consagrados en la Carta.
Para el
ciudadano, el artículo 148 del C.C.A., desconoce que el objetivo del proceso
ante la jurisdicción administrativa es el de lograr, - mediante una serie de
actos previamente ordenados por el legislador -, que se resuelvan de manera
definitiva las pretensiones que en ejercicio del derecho de acción promueven
los sujetos vinculados a un debate judicial.
Como el proceso
sirve para resolver conflictos de intereses entre las partes, considera el
ciudadano que el hecho de que aspectos meramente formales tengan la virtualidad
de conducir a la extinción de la causa en su conjunto, implica una violación
del derecho al acceso real a la administración de justicia y al debido proceso.
Precisa, por ejemplo, que situaciones en las que la perención del proceso
ocurre luego del paso del tiempo sin que se haya notificado a la parte
demandada, - vgr. cuando la notificación se condiciona a que se cancelen los
gastos del proceso[5] -, la perención ocurre
sin que se haya trabado la litis, lo que demuestra la vulneración al debido
proceso de las partes, porque aún no hay proceso propiamente dicho.
Concluye
entonces el interviniente, que el artículo 148 del C.C.A., debe ser declarado
inconstitucional por esta Corporación, por controvertir los artículos 2, 29,
228 y 229 de la Constitución.
2.
Universidad del Rosario
La Universidad
del Rosario, Facultad de Derecho, intervino a través de su Decano en el proceso
de la referencia, con el fin de solicitar que se declare exequible la norma
acusada, en los términos de las sentencia C-043 de 2002.
Para dicha
Facultad, la disposición acusada, - en primer lugar -, ya ha sido examinada en
su constitucionalidad en lo concerniente al principio de igualdad, por lo que
frente a ese cargo debe operar la cosa juzgada constitucional conforme a la
sentencia C-043 de 2002.
En segundo
lugar, considera que aunque para el demandante se quebranta el debido proceso,
el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, al
declararse la perención de un proceso sin haberse producido la notificación de
la acción al demandado, lo cierto es que el proceso se inicia  desde el momento
de la demanda, ya que la acción es la que pone en movimiento el aparato
judicial. Al respecto, cita el Auto del 16 de junio de 1995 proferido por la Sección
Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Álvaro Lecompte Luna en el
que se afirma que, “del contenido y alcance de la norma que se comenta no se
establece que para que haya proceso es necesario que se haya efectuado la
notificación del auto admisorio de la demanda de la parte demandada y, por
ende, se haya trabado la litis, pues la concepción del proceso es tomado
por la norma en sentido lato, amen que según algunos procesalistas el proceso
inicia con la demanda”.
Por las razones
expuestas, considera el interviniente que la norma debe ser declarada
exequible.
3. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El ciudadano
Martín Bermúdez Muñoz, como miembro del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, solicita que se declare exequible la norma acusada, salvo el cargo
formulado contra el inciso cuarto del artículo 148 del C.C.A., por considerar
que frente a él ha operado la cosa juzgada constitucional, en virtud de la
sentencia C-043 de 2002.(M.P. Álvaro Tafur Gálvis).
Para el interviniente,
la norma es exequible en consideración a los siguientes argumentos: (a) El
poder legislativo cuenta con un amplio margen de configuración normativa para
definir las reglas aplicables a los procesos judiciales, las cargas de las
partes y las consecuencias derivadas del incumplimiento de dichas cargas, para
lo cual simplemente debe respetar los limites precisados por la Constitución
Política, relativos a las garantías procesales. (b) Las acusaciones relativas a
que la perención es anti-ética y que debe ser abolida porque la figura fue
eliminada en la jurisdicción ordinaria, en realidad no constituyen reproche de
constitucionalidad  a la norma y en virtud del principio de libertad de
configuración normativa, por lo que deberán ser desestimados. (c) Ahora bien,
la perención en los procesos contencioso administrativos no afecta el debido
proceso ni impide el acceso a la administración de justicia, ni afecta la
prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, porque lo que hace es
desarrollar el artículo 95 de la Carta, que dispone que el ejercicio de los
derechos y libertades del ciudadano implica a su vez, el cumplimiento de
responsabilidades. Entre ellas, la de colaborar con el buen funcionamiento de
la administración de justicia.
En efecto, en
opinión del interviniente, los demandantes al poner en funcionamiento la
administración de justicia deben cumplir con la carga de darle impulso al
proceso, y de esta manera contribuyen, a que los procesos se adelanten con
celeridad. La perención está encaminada a garantizar que el demandante cumpla
con esta carga procesal y establece, frente al incumplimiento, la consecuencia
de la terminación anticipada del proceso. La perención entonces, desarrolla el
principio de celeridad que se exige a la administración de justicia.
Además,
constitucionalmente no hay norma que prohíba el establecimiento de la perención
en los procesos contencioso administrativos, en opinión del interviniente. Así,
la perención prevista en el artículo 148 del C.C.A  sólo aplica para las demandas
que se originan en el ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho, las acciones contractuales y las acciones de reparación directa,
en las cuales se discuten pretensiones de contenido patrimonial en las que el
demandante tiene el deber de presentar la demanda y darle el impulso procesal
respectivo. En estos casos, el impulso del proceso no corresponde
exclusivamente al juez, sino que la parte demandante tiene la carga de impulsar
el proceso y probar los supuestos de hecho en los cuales se fundan sus
pretensiones. Lo mismo ocurre con las acciones públicas, las cuáles están
excluidas de la operancia de la perención, porque su fin exclusivo es la
salvaguarda  o mantenimiento del orden jurídico.
Haciendo una
reseña expedita sobre la sentencia C-043 de 2002, el  interviniente recuerda
que frente al inciso cuarto del artículo 148 del C.C.A. ha operado el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional. Por lo que solicita que frente a esta parte
de la norma acusada, esta Corporación declare la existencia de la cosa juzgada
y declare la exequibilidad de la totalidad del artículo 148 del C.C.A.
4.
Intervención de los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Pablo Felipe Robledo
del Castillo.
Para los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Pablo Felipe
Robledo del Castillo, el impulso del proceso contencioso administrativo y
civil, corresponde al juez y no a las partes, por lo que no habiendo obstáculo
insuperable para que el juez resuelva de mérito el proceso, no se entiende por
qué puede decretarse la perención, sin que se solucione la controversia.
De este modo, para lo intervinientes, en los procesos
en que opera la perención jamás existe una solución de fondo o material a la
controversia puesta en conocimiento de los jueces, lo que dista mucho del
objetivo propuesto por los principios constitucionales del acceso a la
administración de justicia y de la prevalencia del derecho sustancial sobre el
formal. Desde esta perspectiva, la perención no puede ser considerada como una
figura idónea para administrar justicia, porque implica en sí misma un
contrasentido frente a la justicia. Para fundar esta opinión, citan la
motivación que tuvo el legislador para eliminar la perención de los artículos
346 y 347 del Código de Procedimiento Civil, que finalmente dio lugar a la Ley
794 de 2004.[6]
Igualmente afirman que la providencia C-874 de 2003[7]
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que se examinó precisamente la
supresión de la perención en materia civil, esta Corporación afirmó que “la
eliminación de la figura [de la perención] asegura en mejor manera que el
proceso llegará a su fin natural, esto es a la decisión del asunto mediante un
fallo que resuelve en el fondo el asunto, cosa que el decreto de perención no
logra en ninguna circunstancia”.
Por todas estas
razones, consideran que efectivamente el artículo 148 del C.C.A., viola los
artículos 2, 228 y 229 de la Carta, por lo que a su juicio, la norma debe ser
declarada inexequible por la Corte Constitucional.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, en el concepto No 4187 del 9 de
octubre de 2006, solicita que se declare exequible el artículo 148 del C.C.A,
por estimar que la norma acusada no es contraria a la Carta.
Para precisar
estas consideraciones, el director del Ministerio Público inicia su análisis
explicando que sobre el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, la
Corte Constitucional se pronunció en las sentencias C-043 de 2002 y C-123 de
2003, en las que se estudiaron las expresiones “Tampoco en los que sean
demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada” y “al
Ministerio Público en su caso”, respectivamente. Por consiguiente, colige
la Procuraduría, que frente a ellas no se puede pronunciar esta Corporación
porque ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En lo
concerniente a la figura procesal de la perención, el Ministerio Público
explica que ella tiene lugar como forma de terminación anticipada del proceso,
cuando a petición de parte o de oficio se declara, debido a que el demandante
no ha impulsado el proceso por más de seis (6) meses.
Explica que en
materia administrativa la figura tiene lugar, cuando: (a) se produce
inactividad del proceso en la secretaría por el término de seis meses; (b)
cuando esa inactividad es imputable al particular demandante; (c) cuando la
inactividad es por causa distinta al decreto de suspensión del proceso emitido
por un juez; (d) cuando el proceso se encuentra cursando la primera o única
instancia; (e) cuando se ha dado solicitud de la parte demandada o decreto del
juez declarando la perención del proceso; (f) que se haya notificado el auto
admisorio de la demanda por lo menos al Ministerio Público, y (g) que no se
trate de un proceso de simple nulidad. Tampoco opera respecto de aquellos casos
en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una
descentralizada.
Para el
Procurador, el fundamento de la figura se relaciona con razones de economía
procesal y celeridad, a fin de evitar la duración indefinida de los procesos y
evitar que el demandante negligente e incumplido respecto de sus cargas
procesales, obstaculice la administración de justicia en detrimento del interés
general. Por ende el legislador, siempre y cuando respete los principios y
valores constitucionales y se ciña a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, tiene amplias facultades para regular aspectos del
procedimiento administrativo.
Estima además
el Ministerio Público, que la potestad del legislador para configurar los
procedimientos judiciales le permite regular los diferentes trámites
judiciales, y establecer en ellos deberes y obligaciones a las partes, que
pueden dar como consecuencia, la perención del proceso.
Por consiguiente,
concluye el señor Procurador que los cargos dirigidos contra el artículo 148
del C.C.A. no deben prosperar, porque: (a) La norma acusada no es incompatible
con el artículo 229 de la Carta, dado que la perención opera respecto de quien
ha hecho uso de las acciones contenciosas, es decir, quien ha podido presentar
sus peticiones ante el juez contencioso administrativo. Además, la perención
recae sobre el proceso, que se extingue, y no así sobre el derecho sustancial,
por lo que en  el evento en que no haya caducado la acción, el actor puede
iniciar nuevamente la demanda. (b) La perención no viola, así mismo, los
derechos al debido proceso y defensa, toda vez que el proceso se inicia con la
presentación de la demanda, y quien se somete a él, debe soportar las cargas
que en él se generan. La inactividad de una de las partes se traduce en
soportar las consecuencias del descuido, máxime si es la que ha puesto en
funcionamiento el aparato judicial. (c) Tampoco es cierto que prevalece
lo formal sobre lo sustancial con la perención contencioso administrativa,
porque tal principio no implica que no puedan coexistir las normas sustantivas
y procesales, menos aún cuando la terminación del proceso tiene su causa en una
norma formal, que permite la sanción al demandante negligente.
Ahora bien, en
relación directa con las acusaciones del actor dirigidas a afirmar que la
figura de la perención fue abolida en el derecho civil y no así en el
administrativo, concluye el Ministerio Público que si bien la perención civil
fue retirada del ordenamiento por el legislador en su momento, fue sometida en
varias oportunidades al estudio de la Corte Constitucional, con resultados
afirmativos, por lo que en sentido estricto, la figura no es
inconstitucional.
En
consecuencia, a juicio del Ministerio Público tal figura procesal es plenamente
compatible con el artículo 95-7 de la Carta, que señala como buen deber de la
persona y del ciudadano, colaborar con la justicia.
Concluye
entonces el Procurador, que la Corte debe declarar la exequibilidad del
artículo 148 del Código Contencioso Administrativo por los cargos analizados,
salvo las expresiones “tampoco en los que sean demandantes la nación, una
entidad territorial o un descentralizada” y “al Ministerio Público en su
caso” que fueron declaradas exequibles por esta Corporación, en las
sentencias C-043 de 2002 y C-123 de 2003,  respectivamente.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
1.1. En virtud
de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta, el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de
la referencia.
2.
Consideraciones previas
2.1.
Existencia de la figura de la cosa juzgada constitucional, respecto de algunas
expresiones contenidas en el artículo 148 del C.C.A.
2.1.1. Antes de
iniciar el análisis de fondo y emitir un pronunciamiento sobre los cargos de la
demanda, es necesario para esta Corporación establecer si ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 de la
Carta[8] en lo concerniente a las
expresiones “tampoco en los que sean demandantes la nación, una entidad
territorial o un descentralizada” y “al Ministerio Público en su caso”,
contenidas en el artículo 148 del C.C.A., que fueron declaradas exequibles por
esta Corporación en las sentencias C-043 de 2002 y C-123 de 2003 (M.P. Álvaro
Tafur Gálvis) respectivamente.
2.1.2. En
efecto, como lo precisa el Procurador General de la Nación  y lo consideró
previamente la Corte Constitucional en el Auto del 25 de agosto de 2006 en el
que se admitió el proceso de la referencia pero se rechazó el cargo dirigido
contra el artículo 13 de la Carta, existe claramente cosa juzgada
constitucional en esta oportunidad frente a la expresión “tampoco en los que
sean demandantes la nación, una entidad territorial o un descentralizada”,
contenida en el inciso cuarto del artículo 148 del C.C.A.
Esa la locución
fue analizada previamente por esta Corporación en la sentencia C-043 de 2002
(M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis) por los mismos cargos que el actor presenta en
esta oportunidad, relacionados con el derecho a la igualdad, por lo que frente
a ellos, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. El
demandante, de hecho, afirmó en la actuación procesal que se estudia, que el
artículo 148 del C.C.A., “romp[ía] con el principio universal a la igualdad
y de justicia, ya que tanto personas naturales como jurídicas debemos recibir
de la administración de justicia un trato igual sin que medie discriminación
alguna”.
Sobre este
punto precisamente se pronunció previamente la sentencia C-043 de 2002 (M.P.
Dr. Álvaro Tafur Galvis),  al estudiar la expresión, “tampoco en los que
sean demandantes la nación, una entidad territorial o un descentralizada”,
que fue acusada de controvertir los artículos 13 y 209 superiores, al permitir
una ilegítima discriminación procesal en favor de la nación y demás entidades
públicas y en detrimento de los demás sujetos procesales, en la medida en que a
los primeros no les aplica la figura de la perención, mientras que a los demás
sujetos procesales sí. Esta Corporación llegó a la conclusión en esa ocasión,
que la expresión señalada no era contraria a la Constitución Política, porque
el privilegio consagrado para la Nación, las entidades territoriales o las
descentralizadas, - esto es el de que no opere la perención para ellas -,
estaba fundado en (1) la utilidad y necesidad de esa expresión para la defensa
del patrimonio público que puede resultar afectado con la conducta descuidada
de los representantes judiciales del Estado o con la ausencia de suspensión de
la caducidad en ciertas situaciones, y (2) porque causaba una afectación mínima
a los principios de eficacia y celeridad que deben regir las actuaciones de los
agentes del Estado en materia judicial. Dijo la sentencia que se cita, sobre
este aspecto, lo siguiente:
“La Corte estima que la prerrogativa procesal establecida en el
artículo 148 del C.C.A. a favor de las entidades públicas es útil y necesaria,
lo cual se explica en el hecho de que con ella se impide que las entidades
públicas mencionadas sufran un deterioro en sus recursos por causa ajena a su
voluntad.
“En criterio de la Corte la improcedencia de la perención del
proceso para la Nación, entidades territoriales o entidades descentralizadas
según la clasificación que establezca la ley, no constituye una medida
desproporcionada al fin que persigue; por el contrario, se erige en una
manera de hacer efectiva la protección del patrimonio público de esas entidades
causando en grado mínimo afectación de otros principios e intereses
constitucionalmente reconocidos, como los principios de eficacia y celeridad
que deben regir las actuaciones de los agentes del Estado en materia
judiciales. (Las subrayas fuera del original).
En la parte
resolutiva de la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) esta
Corporación decidió entonces:
“Declarar EXEQUIBLE la
expresión “Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad
territorial o una descentralizada.”, contenida en el artículo 148 del
C.C.A., por los cargos analizados en esta providencia.
En conclusión,
ya que algunos de los cargos dirigidos por el actor en esta demanda pretendían
controvertir un aspecto constitucional ya estudiado por esta Corporación en la
sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) relacionado con el derecho a
la igualdad, el Magistrado Sustanciador procedió a rechazar el cargo por
violación del artículo 13 de la Constitución en contra de la norma acusada, en
el Auto del 25 de agosto de 2006. Frente a la expresión “Tampoco en los que
sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada”
operó entonces el fenómeno de la cosa juzgada absoluta de acuerdo a la
sentencia C-043 de 2002 (M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis) y así se afirmó en la
providencia del 25 de agosto de 2006, por lo que esta Corporación no se pronunciará
sobre ese cargo, por haber sido rechazado su estudio constitucional en esa
oportunidad.
2.1.3.  Por otra
parte, resaltan los intervinientes, que ha operado igualmente la cosa juzgada
absoluta frente a la expresión, “al Ministerio Público en su caso”, que
se encuentra en el inciso primero del artículo 148 del C.C.A., en la medida en
que esa frase fue declarada exequible en la sentencia C-123 de 2003 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis), por algunos de los mismos cargos por los que se acusa la
totalidad del artículo 148 del C.C.A. en esta ocasión.
En tal
providencia, el actor atribuyó a la expresión enunciada la potestad de
vulnerar los artículos 29, 113, 229 y 277, numeral 7º, de la Constitución, al
permitir que el término establecido en dicha norma para la declaración de la
perención del proceso en lo contencioso administrativo, pudiera ser contado
desde el momento mismo de la notificación del auto admisorio al Ministerio
Público y no desde la notificación del demandado. El actor en esa ocasión,
consideró que  con ello, (1) se desconocía que el auto admisorio de la demanda
en el proceso contencioso administrativo también debía ser notificado a la
entidad acusada, pues sólo así se trababa la relación jurídico procesal que
daba inicio a la litis. A su vez, alegó el actor en esa oportunidad, que la
expresión acusada (2) violaba los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, porque permitía la terminación de un proceso sin
que éste hubiera comenzado; (3) vulneraba el numeral 7º del artículo 277 de la
Constitución porque confundía la potestad del Ministerio Público de intervenir
en los procesos judiciales y administrativos para defender el orden jurídico,
con la condición de parte en el proceso administrativo y (4) transgredía el principio
de separación de las ramas del poder público.
La sentencia
C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) concluyó frente a tales cargos, lo
siguiente:
“[N]o vulnera la Constitución el que la ley haya escogido como
momento inicial para contar el término de perención, el de la notificación al
Ministerio público del auto admisorio de la demanda, pues es a partir de dicha
notificación (que corresponde a la organización judicial sin que para ello
intervenga el demandante, a menos que éste haya incurrido en omisiones que
imposibiliten dicha notificación) cuando surgen deberes de impulsión propios
del demandante; por ello, encuentra la Corte ajustado a la Constitución el
efecto señalado en la norma acusada.
“En fin, como ha señalado la vista fiscal, la expresión demandada no
vulnera el derecho de las personas a acceder a la justicia, porque la perención
opera respecto de quien ya ha hecho uso de las acciones contenciosas y, en el
evento en que no haya operado la caducidad de la acción, el actor puede
intentar nuevamente la demanda.
“Como fundamento del cargo por violación al artículo 29 de la
Constitución el demandante afirma que no puede darse por terminado un proceso
que no ha empezado porque este sólo comienza cuando se notifica al demandado.
No obstante, como destacan algunos de los intervinientes y el
Ministerio público, en el ámbito del juicio de constitucionalidad debe
observarse que desde el momento mismo de la presentación de la demanda pueden
surgir deberes, obligaciones y cargas procesales que han de ser satisfechas
directamente por el demandante, precisamente encaminadas a que ulteriormente
pueda participar efectivamente la entidad pública que en su demanda indique el
demandante. Esperar a que se notifique a la entidad demandada, abstracción
hecha de la conducta que al efecto observe el demandante, frente a las cargas
de impulsión que le haya impuesto la ley, para que la perención opere, es dejar
el efecto de la conducta en manos de quien debe precisamente observarla o
cumplirla. Por ello no encuentra la Corte que la disposición acusada resulte
violatoria del artículo 29 de la Constitución, en los términos que pretende el
demandante.
“Ahora bien, la intervención del Ministerio Público con las
específicas finalidades que señala la propia Constitución no se confunde ni
sustituye la participación que en los procesos ante la jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo deben cumplir las entidades publicas por cuya
actuación o con ocasión de ésta se genera el proceso por virtud de demanda de
quien se considera jurídicamente agraviado. Mientras que la entidad pública
comparecerá al proceso, una vez notificada en debida forma, en defensa de sus
actos y actuaciones, el Ministerio Público lo hará siempre en función de
garante del orden jurídico o en defensa del patrimonio público y de los
derechos y garantías de los ciudadanos. Por ello, no se pueden confundir las
dos actividades procesales ni entender que basta notificar sea al ministerio
público o a la entidad pública. Debe notificarse tanto al Ministerio Público
como a la entidad pública.
En su parte
resolutiva, la sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) concluyó con
fundamento en los argumentos anteriores, que era pertinente:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, las
expresiones “al Ministerio público, en su caso”, contenidas en el artículo 148
del Código Contencioso Administrativo.
2.1.4. Las
razones anteriores le permiten concluir a esta Corporación que en el caso de la
referencia ha operado efectivamente, - como lo afirman algunos de los
intervinientes y el Ministerio Público -, la figura de la cosa juzgada
constitucional en lo concerniente a la expresión “al Ministerio Público en
su caso” contenida en el artículo 148 del C.C.A., dado que los cargos
dirigidos en esta oportunidad de manera genérica contra el artículo acusado
(Art. 29 y 228 y 229 C.P.) recaen efectivamente sobre la expresión enunciada,
cuya constitucionalidad ya había sido analizada por las mismas razones en la
sentencia que se reseña. En consideración a lo anterior, esta Corporación,
frente a la expresión “al Ministerio Público en su caso”, se “estará
a lo resuelto” en la providencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
2.1.5. Por otra
parte, en la medida en que el cargo presentado en esta oportunidad por el ciudadano
demandante en contra del artículo 148 del  C.C.A. y en relación con el artículo
29 de la Carta, se concentra en el argumento de que la perención no puede
proceder antes de que se consolide el proceso, es decir, sólo hasta cuando se
trabe la litis con la notificación del demandado y no con anterioridad, esta
Corporación se estará también a lo resuelto frente a este cargo en la sentencia
C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), en la medida en que en esa
providencia ya se analizó tal acusación constitucional.
En efecto, la posibilidad de que la perención sin notificación del
demandado ocurra en los términos del artículo 148 del C.C.A, es un hecho que
puede darse generalmente luego de que se cumplan los seis meses que prescribe
la norma para el efecto, que se contarían en tal caso, a  partir de la
notificación al Ministerio Público. Ese tema, al igual que el cargo de
violación al artículo 29 de la Carta bajo el supuesto de que sin la
notificación del demandado no hay proceso, se estudió a plenitud en la
sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), ya que al revisar
constitucionalmente la expresión “al Ministerio Público en su caso” en
esa providencia, se estudió la crítica del actor en su momento sobre cómo la
notificación a ese Ministerio no era suficiente para considerar que se
encontraba efectivamente trabada la litis, dado que  la Procuraduría era un
interviniente y no una parte procesal y cómo sin la notificación al demandando
no había proceso. Sobre estas consideraciones la providencia que se cita, dijo
lo siguiente:
“Como fundamento del cargo por violación al artículo 29 de la
Constitución el demandante afirma que no puede darse por terminado un proceso
que no ha empezado porque este sólo comienza cuando se notifica al demandado.
No obstante, como destacan algunos de los intervinientes y el
Ministerio público, en el ámbito del juicio de constitucionalidad desde el
momento mismo de la presentación de la demanda pueden surgir deberes,
obligaciones y cargas procesales que han de ser satisfechas directamente por el
demandante, precisamente encaminadas a que ulteriormente pueda participar
efectivamente la entidad pública que en su demanda indique el demandante.
Esperar a que se notifique a la entidad demandada, abstracción hecha de la conducta
que al efecto observe el demandante, frente a las cargas de impulsión que le
haya impuesto la ley, para que la perención opere, es dejar el efecto de la
conducta en manos de quien debe precisamente observarla o cumplirla. Por ello
no encuentra la Corte que la disposición acusada resulte violatoria del
artículo 29 de la Constitución, en los términos que pretende el demandante”.
En este sentido, cuando la Corte
Constitucional restringe el alcance de la cosa juzgada en una sentencia al
cargo o problema estudiado, es claro que esa limitación hace referencia al
asunto materialmente debatido[9]. Por ende, las
diferencias formales de énfasis que quiso darle el demandante en esta
oportunidad al cargo, - haciendo hincapié en la carga procesal de pagar los
gastos de notificación -, no desvirtúa el hecho de que la acusación se dirigió
concretamente a alegar que la falta de notificación al demandado para decretar
la perención, se considera extraño al debido proceso, por no existir litis. Por
ende, frente a ese cargo ha operado ciertamente la cosa juzgada constitucional,
por haber sido resuelto previamente por esta Corporación. Por consiguiente,  la
Corte Constitucional se estará a lo resuelto frente a él, en la sentencia C-123
de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), en esta providencia.
2.2. Ausencia
de cosa juzgada constitucional respecto de los demás apartes del artículo 148
del Código Contencioso Administrativo, en lo concerniente a los cargos
relacionados con los artículos 2, 228 y 229 de la Carta.
2.2.1. Si bien
en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[10]
por las razones expuestas, en relación con las expresiones “tampoco en los
que sean demandantes la nación, una entidad territorial o un descentralizada”
y “al Ministerio Público en su caso”, contenidas en los incisos cuarto y
primero del artículo 148 acusado, al igual que  frente al cargo relacionado con
el debido proceso (art. 29 C.P.) por inexistencia de litis ante la perención
procesal sin que se notifique al demandado, esta Corporación considera que el
fenómeno jurídico de la cosa juzgada no puede hacerse extensivo de manera
automática al resto del artículo 148 del C.C.A., como lo afirma alguno de los
intervinientes.
El  hecho de que
la Corte Constitucional se hubiese pronunciado respecto de la figura de la
perención procesal en tales providencias, no implica necesariamente la
existencia de una cosa juzgada constitucional con respecto a la totalidad del
artículo 148 de la C.C.A. por tales razones; aunque no se descarta que esas
afirmaciones pueden contribuir a las reflexiones constitucionales que ocupan a
la Sala en estos momentos.
2.2.2. Sobre este
particular, recuerda esta Corporación que dado que la Corte Constitucional
puede modular el efecto de sus propios fallos, la cosa juzgada constitucional
puede verse limitada a ciertos cargos o a ciertos contenidos normativos
específicos, de acuerdo al análisis de constitucionalidad que haga en su
momento esta Corporación.
De hecho, la jurisprudencia ha consolidado una serie de categorías
conceptuales[11] que delimitan el alcance
de la cosa juzgada, con el propósito de garantizar tanto la seguridad jurídica
que ofrece esa figura procesal, como el derecho de los ciudadanos a que puedan
acceder a las acciones públicas de constitucionalidad y logren una decisión de
fondo sobre sus pretensiones constitucionales. Como la cosa juzgada impide un
nuevo análisis sobre aspectos en los que la Corte ya ha realizado un
pronunciamiento de fondo anterior, la modulación de sentencias permite limitar
la operancia de la cosa juzgada al análisis de los cargos específicos de
constitucionalidad que realice la Corte en cada caso.
En ese orden de ideas, cuando se demanda una disposición que ya ha
sido juzgada por la Corte anteriormente, el parámetro para determinar el
alcance de la cosa juzgada resulta ser la sentencia constitucional previa. De
esta manera, el ámbito de la cosa juzgada que se analice, - absoluta, relativa,
etc.-,  resultará ser precisamente el fijado por la propia Corporación en la
sentencia o sentencias que antecedan al nuevo análisis constitucional.
2.2.3. En la situación que ocupa a la Corte Constitucional en esta
oportunidad, las sentencias C-043 de 2002 y C-123 de 2003 (M.P. Dr. Álvaro
Tafur Gálvis), limitaron los efectos de la cosa juzgada frente al artículo 148
del Código Contencioso Administrativo, en la medida en que expresamente fijaron
en su parte resolutiva límites al alcance del fallo constitucional,
circunscribiéndolo  tanto a los cargos estudiados en esa ocasión, como a las
expresiones allí acusadas. Ninguna de las dos providencias, realizó unidad
normativa[12] un estudio
constitucional de la totalidad del artículo 148 del C.C.A. que en esta
oportunidad se demanda, lo que permite concluir que las expresiones estudiadas
pudieron ser revisadas por la Corte con independencia de la exequibilidad de la
figura de la perención en sí misma considerada [13],
que es la figura que hoy se acusa.
Así, aunque las locuciones estudiadas en tales providencias guardan
íntima relación con la disposición demandada en su conjunto, lo cierto es que
el resto del contenido normativo del artículo 148 del C.C.A. no ha sido objeto
de estudio constitucional de fondo.
Por lo tanto, no existe cosa juzgada,[14]
frente a la totalidad del artículo 148 del C.C.A., como lo afirma el
Ministerio del Interior en este caso, dado que los pronunciamientos
constitucionales  que se dieron en ambas oportunidades no cubrieron la
integralidad del artículo demandado ni se refirieron expresamente a la constitucionalidad
o no de la figura de la perención en el proceso contencioso administrativo,
sino a elementos constitutivos de esta figura (vgr. el conteo del término para
su tasación desde la notificación al Ministerio Público) o su aplicación a
ciertos sujetos procesales (vgr. privilegios para la Nación y otras entidades).
El estudio realizado en tales providencias, en el que se describen aspectos
concretos de la perención administrativa, no extendió su ratio decidendi
al análisis global de la perención, en la medida en que ellas se
circunscribieron a los cargos concretos derivados de la demanda en cada caso.
Así, al no existir un pronunciamiento de fondo relativo a la
totalidad del artículo acusado,[15] la Corte Constitucional
debe adelantar el estudio de constitucionalidad de los aspectos normativos del
artículo 148 del C.C.A. no analizados constitucionalmente con anterioridad y
que fueron acusados en esta oportunidad de vulnerar los artículos 2, 228 y 229
de la Carta, tal y como lo solicitaron tanto los intervinientes como el
Ministerio Público en este proceso. Un pronunciamiento posterior
relacionado con lo no juzgado en otras providencias, asegura la supremacía e
integridad de la Constitución de manera plena y efectiva, al permitir el
control de constitucionalidad frente a disposiciones que no gozan expresamente
de un pronunciamiento constitucional.[16] Lo anterior, da
seguridad jurídica, sin desconocer que las providencias anteriores sobre el
tema, pueden ser precedentes relevantes para un análisis constitucional.
La Corte
Constitucional ha ratificado esta posición en otras oportunidades, como en la
sentencia C-397 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) al concluir que:
“[L]a cosa juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la
Constitución Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes de
toda motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no demandadas
y respecto de las cuales no se ha configurado, por su propia decisión,
unidad normativa, (...) en aquellos puntos que no fueron objeto de demanda
ni de proceso, que en ningún momento fueron debatidos y en los cuales el
Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los
ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad”.
2.2.4. Por
consiguiente, de acuerdo con lo señalado, esta Corporación iniciará su examen
constitucional del artículo 148 del C.C.A, - con excepción, como se dijo, de la
expresión “al Ministerio Público en su caso” -, tomando en consideración
los siguientes elementos: (a) la presentación de los cargos y del problema
jurídico; (b) la competencia del legislador en la configuración de figuras
procesales como la de la perención; (c) las características de esa figura
procesal en materia contencioso administrativa y (d) finalmente, el estudio de
constitucionalidad en concreto, con respecto a los cargos presentados por el
demandante.
3. Los cargos
de la demanda y el problema jurídico
3.1. El artículo 148 del C.C.A. consagra la figura de la perención
en materia contencioso administrativa. Para el demandante, esta figura en términos
generales, y con fundamento en los cargos objeto de análisis:  (i) desconoce
los artículos 2 y 229 de la Carta porque atenta contra el acceso a la
administración de justicia y contra la efectividad de derechos consagrados en
la Constitución, al impedir que se resuelvan de fondo los conflictos que
involucran intereses enfrentados entre los ciudadanos y el Estado;  (ii)
permite que prevalezca lo formal sobre lo sustancial, (Art. 228 C.P) ya que la
figura autoriza que el derecho sustantivo que se pretende reclamar ceda o no se
satisfaga, frente a consideraciones meramente procesales, con lo que se
desconocen los fines constitucionales dirigidos a garantizar la efectividad de
los derechos de los asociados; y finalmente, (iii) es una figura ya eliminada del
proceso civil por el legislador, razón que justifica según el actor que se
actualice el proceso administrativo y que se ajuste a las exigencias jurídicas
actuales tendientes a que se cumplan los fines constitucionales predichos.
3.2. Para  la
mayoría de los intervinientes y para el Ministerio Público, la Corte
Constitucional debe declarar exequible el artículo 148 del Código Contencioso
Administrativo, salvo la expresión indicada, debido a que (i) es competencia
del legislador definir las características de los diversos procesos judiciales
incluyendo sus cargas procesales y sus diferentes etapas, en virtud del
principio de libertad de configuración normativa que tiene esa rama del poder
público. (ii) La figura de la perención encuentra su razón de ser en el deber
de asegurar la celeridad y eficiencia de la justicia, a fin de evitar una
duración indefinida de los procesos que obstaculice la acción judicial en
detrimento del interés general. (iii) Es una figura, que al no estar proscrita
por la Carta, consagra una carga procesal para el demandante que él debe
considerar, so pena de soportar la consecuencia de su descuido, que no es otra
que la terminación anticipada del proceso; lo que no le impide que vuelva a
presentar la acción, si ésta no ha caducado. (iv) No es cierto entonces que
prevalezca lo formal sobre lo sustancial, porque tal carga es resultado del
deber del demandante de  colaborar con el buen funcionamiento de la
administración de justicia en los términos del artículo 95 C.P. Por ende, al
coexistir normas sustantivas y procesales dentro del procedimiento, la
exigencia impuesta al demandante en caso de incumplimiento, implica una sanción
que conlleva para él ese resultado. (v) Por último, consideran que las
afirmaciones del actor en relación con la desaparición de la figura desde la
perspectiva civil, no es un cargo efectivo contra la norma administrativa, dada
la libertad de configuración del legislador y la reiterada jurisprudencia
constitucional que se ha pronunciado previamente sobre la figura civil,
avalando su constitucionalidad.
3.3. Otros intervinientes, por el contrario,
consideran que la norma acusada  debe ser declarada inexequible por violar los
artículos 2, 29, 228 y 229 de la Carta, en la medida en que, (i) corresponde al
juez y no a las partes impulsar el proceso. De manera tal que, no habiendo
obstáculo insuperable para que el juez lo haga, no se entiende por qué puede
decretarse la perención sin que se resuelva la controversia. (ii) En los
procesos en que opera la perención, jamás existe una solución de fondo o
material a la controversia puesta en conocimiento de los jueces, por lo que la
perención no puede ser considerada como una figura idónea para administrar
justicia, sino un contrasentido frente a la justicia, y (iii) la Corte debe
acoger lo  dicho en la sentencia C-874 de 2003[17] (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), dado que en ella se consideró que la ausencia de
perención en el caso civil, asegura que el proceso llegue a su fin natural y a
una decisión de fondo en el asunto.
3.4. En
atención a los cargos enunciados y a los aportes de los intervinientes y del
Ministerio Público, debe hacerse esta Corporación la siguiente pregunta
constitucional:
¿La figura procesal de la perención en materia contencioso
administrativa, consagrada en el artículo 148 del C.C.A., al involucrar una
terminación anticipada del proceso sin que se resuelvan de fondo las
controversias que se susciten ante esa jurisdicción, viola los artículos 2, 228
y 229 de la Carta, por vulnerar el derecho al acceso a la justicia, la
supremacía de lo sustancial sobre lo formal y la garantía de efectividad de los
derechos constitucionales, especialmente cuando no hay obstáculos insuperables
para que el juez contencioso administrativo sea quien impulse la litis y la
resuelva?
3.5. Entra
pues la Corte a analizar las implicaciones de los cargos enunciados, partiendo
de manera inicial con una reflexión sobre la potestad de configuración del
legislador en materia procesal, para luego evaluar el impacto de la figura de
la perención respecto de los derechos al acceso a la administración de justicia
y a la prevalencia del derecho formal sobre el sustancial. La Corte determinará
con fundamento en estas consideraciones, si las atribuciones del legislador en
relación con el artículo 148 del C.C.A., han sido razonables, proporcionadas y
respetuosas de los derechos constitucionales descritos, y responderá en
consecuencia, la pregunta constitucional enunciada.
4. La potestad
de configuración del legislador en materia procesal es amplia, pero no
ilimitada.
4.1. El legislador se encuentra revestido de facultades
constitucionales que le permiten definir y disciplinar las formas propias cada
juicio, es decir, las “reglas señaladas en la ley, que según la naturaleza
del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las distintas
instancias judiciales o administrativas”.[18]
En virtud de tales atribuciones, el legislador puede establecer
libremente las etapas, características, términos y demás elementos que integran
los diversos procedimientos judiciales, frente a los que tiene libertad de
configuración legal.[19]
La cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1 y 2
del artículo 150 del Estatuto Superior, le confieren al legislador tal
facultad,[20] que debe ser ejercida
sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos,[21]
y los principios de razonabilidad,[22] proporcionalidad[23]
y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se
constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias.
4.2. Frente a tales facultades
legislativas, en lo concerniente a su legitimidad y sus límites, ha sostenido
esta Corporación que:
“[E]l
legislador, autorizado por el artículo 150, numerales 1o. y 2o., de la
Constitución Política, cuenta con una amplia facultad discrecional para
instituir las formas, con base en las cuales se ventilarán las diferentes
controversias jurídicas que surjan entre las personas.[24]
Sin
embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía,
forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe
ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización
política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo
(Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso,
defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229).
Igualmente, debe hacer vigente el principio de la  primacía del derecho
sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la
finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente
el derecho sustancial[25] en controversia o
definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria.
De ahí que
la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en
la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y
equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto
de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en
conflicto[26]”[27]
4.3. Recordadas brevemente las
atribuciones del legislador en materia de configuración legal de los procesos,
pasa esta Corporación a determinar si el artículo 148 del C.C.A. fue
establecido por el legislador conforme a los principios y derechos consagrados
en la Carta y a los límites establecidos en ella. Para el efecto es necesario
aludir al alcance de los derechos protegidos constitucionalmente en relación
con los cargos de la demanda, y verificar si la acusación por violación del
acceso a la administración de justicia o la afectación de la prevalencia del
derecho sustancial sobre el procesal, ha de prosperar.
5. El acceso a la
administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre la
forma.
5.1. El acceso a la administración de justicia es un
derecho de carácter fundamental, que al ser integrado al núcleo esencial del
derecho al debido proceso,[28] implica para quien tiene
un conflicto o un debate jurídico, la posibilidad de llevar su causa ante un
juez de la República, con el propósito de que su controversia sea resuelta de
manera definitiva.[29] Tal posibilidad permite
a las personas solicitar ante los jueces competentes “la protección o el
restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley” [30]
y  resolver efectivamente sus disputas, sea a través de la jurisdicción
propiamente dicha o incluso a través de los mecanismos diseñados por el
legislador para la resolución alternativa de conflictos.[31]
En ese orden de ideas, se entiende que el
acceso a la administración de justicia es un derecho de configuración
igualmente legal, en la medida en que es el legislador quien determina los
mecanismos de acceso, los procedimientos y las particularidades propias de cada
proceso judicial.[32] Con todo, es un derecho
que no cumple su finalidad simplemente con la consagración legal y  formal de
recursos y procedimientos, sino que  requiere que éstos resulten realmente
idóneos[33] y eficaces.[34]
Sobre este
particular, la sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, en referencia
al alcance y contenido de este derecho, señaló lo siguiente:
“(...) el acceso
a la administración de justicia se define también como un derecho medular, de
contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en
un orden lógico: (i) el derecho de acción o de promoción de la actividad
jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de
ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan
para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o
de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la
actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las
pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan
procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las
pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se
desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con
observancia de las garantías propias del debido proceso, y, entre otros, (v) el
derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de
mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los
conflictos”.[35]
5.2. El acceso a la justicia, en
consecuencia, no puede ser concebido como un derecho simplemente enunciativo o
formal, sino que requiere que de él se predique en cada proceso su efectividad,
con miras a asegurar la tutela judicial efectiva y los derechos materiales
invocados por el actor. En la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, esta Corporación señaló sobre ese aspecto que:
“El acceso a la
administración de justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier
persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento
de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función
en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento
de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por
el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo
cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la
ley, el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a
un libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso,
proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados.[36]
Es dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar
el derecho al que hace alusión la norma que se revisa -que está contenido en
los artículos 29 y 229 de la Carta Política- como uno de los derechos
fundamentales,[37] susceptible de
protección jurídica inmediata a través de mecanismos como la acción de tutela
prevista en el artículo 86 superior”.
Por consiguiente, el acceso a la justicia
y los procedimientos que lo desarrollan, deben “cumplirse a partir de un
criterio de interpretación sistemática, que obligue al operador a fijar su
alcance consultando los principios, derechos y garantías que consagra la
Constitución Política, los cuales, como es sabido, constituyen a su vez la base
o punto de partida de todo el ordenamiento jurídico”.[38]
En este punto resulta entonces relevante,
la referencia consagrada en el artículo 228 de la Carta, sobre la prevalencia
del derecho sustancial sobre la forma, en la medida en que la interpretación
que se haga de las normas procesales que consolidan el acceso a la justicia, en
virtud de este principio, debe entenderse “en el sentido que resulte más
favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo
caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”.[39]
5.3. El derecho al acceso a la administración de justicia, sin
embargo, no es un derecho absoluto e ilimitado. Es más, el legislador tiene la
potestad para imponerle limitaciones, siempre y cuando consulte para el efecto,
los principios y derechos consagrados en la Carta. Así lo precisó esta Corporación
en la sentencia C-652 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que se
dijo lo siguiente:
“(...) el derecho de acceso a la administración de justicia
resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la
Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los
ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.[40]
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato
encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de
ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas
de obtener pronta y cumplida justicia.
(...) en virtud de la cláusula general de competencia (art. 150-2),
el legislador está ampliamente facultado para fijar los procedimientos
judiciales y, en particular, los términos que conducen a su realización,
siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el
derecho sustancial.[41]
En la sentencia C-662 de 2004, (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), esta
Corporación citó a título de ejemplo, algunos de los límites que el legislador
ha impuesto al acceso a la administración de justicia, como son, vgr. los “límites
temporales dentro de los cuales debe hacerse uso de las acciones judiciales, o los
requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial, -
como exigir el agotamiento previo de la vía gubernativa -, o condiciones al
acceso a la justicia, como la intervención mediante abogado o a la observancia
de determinados requisitos de técnica jurídica”.
Sobre este aspecto resulta
pertinente recordar que en virtud de la potestad de configuración con la que
cuenta el legislador, este  puede regular y definir[42]
entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los
siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y
medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que
profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u
otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los
mismos.[43](ii) Las etapas
procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de
los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad
judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de
manera explícita en la Carta.[44] (iv) Los medios de
prueba[45]
y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y
aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia
del trámite, o para  proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir
daños o perjuicios en unos u otros procesos.[46]
Las cargas procesales,[47] en consecuencia, suponen
una acción potestativa del sujeto procesal a quien se le ha impuesto, que de no
cumplirse puede acarrearle resultados desfavorables. Entre las cargas
procesales que el legislador ha diseñado, se encuentran por ejemplo, aquellas relacionadas
con el impulso del proceso en ciertas etapas, o la de vigilar el trámite
procesal con el propósito de colaborar con la administración de justicia.[48]
Otro ejemplo, es la carga procesal de cubrir las expensas o gastos procesales
una vez se ha iniciado un trámite, como ocurre con el pago de las
notificaciones que exige  la ley.
5.4. Como se indicó en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia
citada, las consecuencias de hacer caso omiso de una carga puede implicar
resultados negativos, “que pueden ir desde la preclusión de una oportunidad
o de un derecho procesal, hasta la pérdida del derecho material”,[49]
según lo determine el legislador.
No obstante, no toda carga por el solo hecho de ser pertinente para
un proceso, puede considerarse a priori ajustada a la Constitución. En igual
sentido, las consecuencias derivadas de una carga impuesta por el legislador,
no deben ser desproporcionadas o irrazonables, como ha resaltado la Corte.
En este caso es preciso determinar, si la perención en materia
contencioso administrativa, como sanción impuesta contra el demandante que
desconoce  la carga de impulsar el proceso en ciertos momentos del trámite
contencioso administrativo, responde entonces a los fines constitucionales y a
los principios de razonabilidad  y proporcionalidad.
6. La
perención del proceso en la jurisdicción contencioso administrativa no viola
los artículos 2 y 229 de la Constitución Política.
6.1.
La perención en materia contencioso
administrativa.
6.1.1. La perención del proceso
por el incumplimiento de cargas procesales impuestas por el legislador, resulta
ser la consecuencia jurídica que el ordenamiento ha previsto frente a la
actividad procesal de las partes con ocasión de su conducta omisiva o
negligente, que da como resultado la terminación anticipada del proceso.[50]
En el ámbito de lo contencioso administrativo específicamente, el
Consejo de Estado ha definido esta figura, como una  forma de terminación
anormal del proceso, que:
“[S]e configura,
entre otros elementos, por el incumplimiento de las cargas procesales que
tienen las partes como lo son la supervisión, el impulso y la vigilancia de los
distintos trámites que vayan surgiendo de acuerdo al desarrollo normal de la
actuación. El Código Contencioso Administrativo ha tratado a la perención como
una sanción frente a la inactividad del particular demandante, la cual da por
terminado el proceso, no interrumpe la caducidad y tiene como finalidad evitar
la duración indefinida de los trámites. Es así como el artículo 148 ibídem ha
establecido como requisitos para la configuración del citado fenómeno, la
inactividad imputable al particular demandante por causa diferente a la
suspensión del proceso y que dicha inactividad sea por un término superior a 6
meses; que exista el proceso, es decir que la relación jurídico - procesal de
haya consolidado con la notificación personal al demandado o al Ministerio
público.”[51]
Sobre la naturaleza jurídica de la perención, la sentencia C-043 de
2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) analizó dos posiciones doctrinales que explican
la figura, desde una perspectiva subjetiva y desde otra objetiva, así:
“[S]e identifican claramente dos
tendencias: una subjetiva y otra objetiva.[52] La primera,
sustentada en la presunción de abandono del proceso, como también en la
renuncia tácita a continuar con el juicio y, la segunda, en la necesidad de
impedir una prolongación indefinida del proceso, así como en la configuración
de una sanción al responsable de la inactividad procesal. A su vez, la
jurisprudencia administrativa nacional[53], ha atribuido
a la perención la naturaleza de mecanismo sancionatorio; sin embargo, existen
algunos ejemplos en los cuales la misma ha sido considerada como “un
desistimiento implícito de la acción”.[54]
No
obstante, cualquiera sea la posición que se adopte al respecto, lo cierto es
que el efecto de la perención es uno solo; esto es, la extinción del proceso
por su paralización durante un determinado tiempo, por la inactividad objetiva
de la parte encargada de impulsarlo para obtener su marcha a fin de adelantar
la litis y que esta inactividad supone el incumplimiento de una obligación
procesal”.
6.1.2. Del texto del artículo 148 del C.C.A. se desprende que los
presupuestos legales de procedibilidad de la perención son los siguientes:
(i) que el expediente permanezca en secretaría, por un término de seis
meses contados desde la notificación del último auto, o desde el día de la
práctica de la última diligencia, o desde la notificación del auto admisorio de
la demanda al  Ministerio Público,[55] según sea el caso; (ii)
que la causa de la paralización del proceso
se deba a la falta de impulso del demandante, y no por razones ajenas a él,
siempre y cuando éste no sea la Nación o una entidad territorial o una
descentralizada por servicios; (iii) que la inacción no tenga su causa
en la suspensión legal del proceso; (iv) que no se trate de un proceso
de simple nulidad;[56] (v)
que el proceso se encuentre cursando la primera o única instancia y (vi)
que exista solicitud de la parte demandada o decreto del juez declarando la
perención de oficio.[57]
Se constituye
entonces en una forma de terminación anticipada del proceso que se distingue de
otras como el desistimiento, la transacción y la conciliación, porque éstas
últimas involucran la voluntad de las partes, mientras que la perención es el
resultado del simple paso del tiempo, al que se le reconocen efectos jurídicos
procesales.[58]
6.2. El
análisis constitucional del cargo.
6.2.1. El
demandante  considera que la perención es una figura procesal que vulnera el
derecho fundamental a acceder a la justicia, la garantía de la efectividad de
los derechos constitucionales y la prevalencia de lo sustancial sobre lo
formal, porque la aplicación de la figura no permite que se resuelva de manera
definitiva una causa sometida a la jurisdicción contenciosa, permitiendo que
eventualmente queden en entredicho derechos constitucionales objeto de la lits.
Corresponde entonces a esta Corporación determinar, con fundamento en las
consideraciones previamente indicadas respecto de la potestad de configuración del
legislador[59] y el alcance del derecho
al acceso a la administración de justicia y la naturaleza de la perención, si
la incidencia de la figura procesal descrita sobre los derechos fundamentales
alegados, es irrazonable y desproporcionada, y por ello, resulta contraria a la
Carta.  En sentido opuesto, recuerda esta Corporación que la perención para la
mayor parte de los intervinientes y para el Ministerio Público, resulta ser una
medida razonable que no compromete los derechos invocados por el demandante.
Por las
razones anteriores, esta Corporación deberá establecer si la perención en
materia administrativa, cumple o no con una finalidad acorde con la
Constitución Política, si los medios utilizados por el legislador para alcanzar
tal finalidad son o no idóneos[60] y si la limitación
impuesta por el legislador al derechos al acceso a la administración de
justicia y a la efectividad de los derechos constitucionales que se predica de
la Carta, es justificada y proporcional.[61]
6.2.2. Ahora
bien, recuerda la Corte que como se trata de un derecho fundamental de orden
procesal derivado de la facultad constitucional amplia del legislador para
ejercer su potestad de configuración legislativa en estas materias, la Corte
revisará cual es el grado de afectación del derecho al acceso a la
administración de justicia con la figura procesal,  los fines que se pretenden
con ella, el medio escogido por el legislador para el efecto y si éste es
idóneo o no para alcanzar los fines buscados por la norma[62].
Además como se alega que la incidencia sobre los derechos es desproporcionada,
la Corte estudiará ese argumento.
6.3. La
perención contencioso administrativa no es irrazonable ni desproporcionada.
6.3.1. En primer lugar y
con respecto a los fines constitucionales que justifican la perención en
materia contencioso administrativa, esta Corporación ha reconocido en varias
oportunidades, que si bien tales procesos se caracterizan por un marcado
impulso oficioso,[63] la perención permite
alcanzar objetivos de importancia que resultan constitucionalmente relevantes.
La figura
procesal de la perención, establecida por el Legislador en materia
administrativa, contribuye a: (i) facilitar la solución de los
conflictos sin dilaciones injustificadas, ya que es una disposición que refleja
el compromiso del legislador con una administración de justicia pronta[64]
y oportuna. Este argumento, que fue tomado en consideración las sentencias
C-043 de 202 y C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), y también en los
pronunciamientos constitucionales que en su momento resolvieron el tema de la
perención en el ámbito del procesal civil,[65] permite
concluir que la figura ayuda a  “evitar la duración indefinida de esos juicios
y a sancionar al sujeto procesal negligente, que no ha cumplido con sus cargas
procesales”. (ii) Desde esa perspectiva, contribuye además a
garantizar el derecho al debido proceso, ya que propende porque  uno de sus
elementos, que es el de recibir una pronta y cumplida justicia,[66]
se consolide, desarrollando el mandato establecido por la Carta en el artículo
29.  (iii) Propende también por asegurar la efectividad de la
prestación del servicio público de administración de justicia al
descongestionar los despachos judiciales[67] ya que la
figura favorece la racionalización de“la carga de trabajo del aparato de
justicia, dejando en manos de los órganos competentes la decisión de aquellos
asuntos respecto de los cuales las partes muestran interés en su resolución”.[68]
(iv) Le imprime seriedad, eficacia[69] y economía a
los procedimientos judiciales[70] al asegurar o fomentar
el cumplimiento de las cargas procesales impuestas por el legislador por parte
de los demandantes, con el propósito de prevenir los efectos de la figura[71]
y  (iv) contribuye a asegurar que los términos procesales se
observen con diligencia y que su incumplimiento sea sancionado,[72]
conforme con el artículo 228 superior.[73]
6.3.2. En consecuencia los fines buscados por el legislador con la
perención en materia contencioso administrativa, son legítimos e importantes
desde el punto de vista constitucional y responden a los mandatos
constitucionales relacionados con el artículo 29, 228 y 229 de la Carta, que le
exigen al Estado asegurar la justicia dentro de un marco jurídico, eficiente,
ágil y  participativo.
6.3.3. En segundo lugar, podría pensarse que si bien  los
fines de la perención administrativa resultan ser consistentes con los
presupuestos constitucionales descritos, la medida en sí misma, esto es, la
terminación anticipada del proceso, no resulta ser un mecanismo idóneo para la
obtención de los fines constitucionales señalados.
Sobre este
particular sea lo primero afirmar que la perención prevista en el artículo 148
del C.C.A., solo aplica para las demandas que se originan en el ejercicio de
las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, las acciones
contractuales y las acciones de reparación directa. Ello supone que los
intereses que se someten a consideración en tales casos, son generalmente
intereses de carácter particular, que pueden y deben ser agenciados por quienes
tienen la carga de impulsar el proceso correspondiente.
Sobre esa base, es razonable que el impulso procesal respectivo, no
recaiga  exclusivamente sobre el  juez que tiene a su cargo, además, el
movimiento oficioso de los otros procesos contencioso administrativos, sino que
la carga pueda ser compartida con los demandantes en tales procesos. El deber
de estar atentos a sus propios intereses procesales, bajo estos supuestos,  no
resulta excesivo para un demandante diligente. Menos aún si se reconoce que
conforme con el artículo 95-7 de la Carta, es deber de los ciudadanos colaborar
con la administración de justicia. Resulta entonces entendible que quienes
precisamente han puesto en movimiento dicha jurisdicción, sean también los
primeros llamados  a colaborar con la administración de justicia.
Por esta razón, la figura de la perención sí puede considerarse como
un medio idóneo para la promoción de la celeridad y efectividad de los procesos
contencioso administrativos, en la medida en que supone un resultado no deseado
para un demandante diligente, quien responderá oportunamente conforme al
procedimiento, a las cargas procesales que le imponga el legislador, a fin de
promover e impulsar su causa, cuando ello sea procedente.
6.3.4. Por otra parte, la figura de la perención, no es tampoco una
medida procesal constitucionalmente prohibida, que impida al legislador hacer
uso de esta figura. Por el contrario, el legislador válidamente, puede
considerarla como un medio procesal útil para asegurar los fines
constitucionales relacionados con la eficacia, eficiencia y celeridad de la
administración de justicia, en la medida en que promueve que se eviten las
dilaciones injustificadas y el cumplimiento de las cargas procesales
necesarias, para avanzar eficientemente en las decisiones judiciales.
6.3.5. Por último, se pregunta esta Corporación, si la perención en
los procesos contencioso administrativos es una figura que incide de manera
desproporcionada sobre los derechos invocados por el demandante, porque supone
una carga excesiva sobre el derecho al acceso a la administración de justicia y
la efectividad de los derechos constitucionales de los demandantes.
Sobre este punto en particular, hay que recordar que la figura de la
perención no supone, en estricto sentido, que el demandante se vea
imposibilitado para presentar su causa nuevamente, ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Por el contrario, expresamente la norma procesal lo
autoriza, cuando señala que “la perención pone fin al proceso y no interrumpe
la caducidad. Si ésta no ha caducado podrá intentarse una vez más”. Así, en
aquellos casos en donde el demandante en razón del tiempo y de la no operancia
de la caducidad puede proponer nuevamente su causa ante la jurisdicción, la
restricción de su derecho al acceso a la administración de justicia y a los demás
derechos invocados, será mínima. Con todo, en aquellos eventos en los que con
ocasión de la perención es imposible obtener una respuesta judicial a una
litis, debido a que se consolidó la caducidad de la acción, la restricción al
acceso a la justicia sí puede ser considerada significativa.
Ahora bien, frente a esta última consideración, debe recordarse que
la perención es el resultado del incumplimiento de una carga procesal
por parte de quien estaba conminado a cumplir con  ella. De manera tal que la
figura de la perención resulta ser la expresión de una condición procesal
previamente conocida por el demandante, que de consumarse, implica para él el
acatamiento del resultado previsto, que no es otro que la terminación del
proceso y la no interrupción de la caducidad.
Sobre este punto, no es razonable constitucionalmente considerar que
una figura como la perención, resulte ser un mecanismo procesal excesivo para
la obtención de un fin constitucionalmente legítimo, cuando es el demandante
quien voluntariamente puede sustraerse o colocarse frente a la figura,
cumpliendo o dejando de cumplir las cargas procesales básicas que le competen.
En este sentido, la proporcionalidad de la perención estaría en entredicho si
fuera imposible de manera general y en abstracto para el actor sustraerse del
resultado procesal relacionado con la terminación del proceso y la no
suspensión de la caducidad. Sin embargo, no puede predicarse con respecto al
demandante imposibilidad alguna de actuación que no provenga de su propia
responsabilidad, en la medida en que: (i) conoce las reglas del proceso y está
inmerso en ellas; (ii) sabe de la perención, de sus causas y de sus resultados;
(iii) es el demandante quien deja voluntariamente de cumplir con las
obligaciones procesales que le corresponden por un lapso de tiempo
significativo  que es de meses y no de días, dado que las omisiones judiciales
no cuentan para la perención. Por lo que luego de seis meses de inactividad,
(iv) se expone inexorablemente al resultado previsto en el proceso contencioso
administrativo, que no es otro que la perención, dado que la indiferencia de un actor frente al proceso perjudica
significativamente a la administración de justicia[74].
De hecho, como se dijo en la sentencia C-1512 de 2000 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis) con relación al cumplimiento de las garantías procesales:
“[L]a
observancia de las formas propias de cada juicio supone también el desarrollo
de los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad
procesales, en aras de asegurar  la igualdad de las personas. (...)  Obviar
tales formas en las actuaciones judiciales o administrativas preestablecidas, impide
alegar el desconocimiento del derecho sustancial reclamado, ya que se estaría
sustentando la frustración del interés perseguido en la propia culpa o
negligencia.”
6.3.6. En consecuencia, las limitaciones que impone el legislador
con la perención a los derechos al acceso a la administración de justicia y a
la eficacia de los derechos constitucionales, no son ajenos a la voluntad y
decisión del propio demandante, por lo cual no pueden calificarse como
excesivos, dado que es el demandante por su inacción quien se expone a las
consecuencias procesales de su indiferencia,  conforme al debido proceso
administrativo. De allí que al no ser ajeno al resultado previsto, ni ser su
situación un resultado insuperable, sino la consecuencia directa de su
incumplimiento de las cargas procesales, la terminación anticipada del proceso
y la no interrupción  de la caducidad, no son para el demandante medidas
desproporcionadas que lo ponen en indefensión.
El ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en la Carta,  - como el acceso a la administración de
justicia-, suponen el cumplimiento de responsabilidades,  que pueden
consolidarse tanto en el ámbito procesal como en el sustancial.[75]
La omisión, negligencia o descuido respecto de las cargas procesales, conlleva
como se dijo previamente en esta providencia, a serios riesgos procesales, que
pueden implicar consecuencias legales adversas, sin que ello implique una carga
desproporcionada en contra del demandante, que sólo es consecuencia de su
propia conducta.
Evadir los compromisos
preestablecidos por las normas procesales, no es tampoco un criterio que la
Constitución avale, en la medida en que el desconocimiento de las
responsabilidades de las partes en los  procesos, atenta plenamente contra los
derechos que dentro de él se pretende[76] proteger. Por ende, no
es conducente constitucionalmente que los actores persigan sus intereses
procesales sin limitación ni restricción alguna, o incluso alegando libremente
la propia culpa.[77]
En atención a
estas consideraciones no encuentra la Corte, en consecuencia, que la perención
vulnere el derecho al acceso a la justicia de los intervinientes en el proceso
contencioso administrativo. Por el contrario, es un elemento del acceso a la
justicia y del debido proceso administrativo, en la medida en que las partes
que optan por presentar sus controversias ante la jurisdicción contenciosa,
conocen de antemano las cargas y responsabilidades procesales que pesan sobre
ellas.
7. La
perención del proceso en la jurisdicción contencioso administrativa no viola el
artículo 228 de la Carta.
7.1. El artículo 228 de la Constitución
Política establece la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma.
Previsión superior que exige que la interpretación que se haga de las normas
procesales  se de en el sentido que mejor garantice la realización del derecho
sustancial.
Por consiguiente, las disposiciones
procesales no pueden convertirse bajo estos supuestos, ni en un fin en sí
mismas, ni en un obstáculo para la realización material de los derechos. Por
ende, las exigencias procesales que se ajustan a la Constitución,  deben estar
dirigidas a asegurar la prevalencia del derecho sustancial, la eficacia de los
derechos y la protección judicial efectiva.
Así, pueden
considerarse ajustadas a la Constitución, aquellas disposiciones procesales que
tienen como propósito “garantizar la efectividad de los derechos” y su
eficacia material; así como aquellas que propenden por eliminar el rigorismo
procesal  innecesario.
7.2. Desde esta perspectiva, la
perención administrativa no lesiona este principio constitucional invocado, en
la medida en que las normas procesales que consagran la figura pretenden
precisamente asegurar la efectividad de los derechos sustanciales a partir de
la celeridad y eficiencia de los procesos judiciales,  en materia contencioso
administrativa. En efecto, la  figura de la perención, como se estudió en el
punto anterior, sí responde a fines constitucionalmente importantes, tendientes
a asegurar el acceso a la justicia, la efectividad y celeridad en la
jurisdicción administrativa y el respeto por las garantías procesales.
7.3. Por ende,
ya que en la administración de justicia se deben armonizar los  derechos
deberes y cargas procesales - aspecto en el que contribuye la figura de la
perención-, no encuentra la Corte que la disposición acusada resulte violatoria
del artículo 228 de la Constitución.
8. La
derogación de la perención en el proceso civil, no compromete la
constitucionalidad de la figura de la  perención en el proceso contencioso
administrativo.
8.1. Tal y
como se indicó al inicio de esta providencia, el legislador, en virtud de sus
competencias, cuenta no sólo con la potestad de establecer reglas procesales
específicas en materias diversas, sino que también puede determinar la
naturaleza propia de cada juicio,[78] dadas las amplias
facultades constitucionales y de configuración que tiene para el efecto.
La sentencia
C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), recoge precisamente esa apreciación
con respecto a la figura de la perención contencioso administrativa, al afirmar
que:
En la órbita del diseño y regulación de los procedimientos
judiciales, el cual comprende la definición de las reglas procesales y de los
institutos jurídicos procesales (como la perención) y de las prerrogativas
procesales (la improcedencia de la perención con respecto de una parte procesal
determinada), (...) la jurisprudencia constitucional ha establecido que el
legislador ostenta un amplio poder de configuración normativa, a fin de
establecer las formas propias de cada juicio.[79]
8.2. Bajo este supuesto, es claro que quienes acuden ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo lo hacen ante una jurisdicción
especial  (Arts. 236 a 238 C.P.) y distinta a la jurisdicción civil.
Como se trata entonces de dos procesos diversos, con reglas
procesales igualmente distintas, es posible que  el legislador fije también
para una u otra jurisdicción, institutos procesales diversos o cargas
procesales específicas, que no resultan necesariamente comparables entre
jurisdicciones, por la diversidad de sustratos procesales en las que se
aplican.
8.3. En consecuencia, los cargos presentados por el
demandante dirigidos a señalar los avances procesales en materia civil que han
llevado al legislador  a la derogatoria de la figura de la perención en ese
proceso, constituyen  razones de conveniencia y oportunidad de la supresión
del  instituto procesal de la perención, que escapan a cualquier análisis
constitucional, en la medida en que son argumentos que  se dirigen más a la
justificación de la conveniencia de la derogación, que al análisis de la
compatibilidad de la figura con la Carta. Por consiguiente, si bien la Corte
Constitucional se pronunció sobre la supresión de la perención en materia civil
en la sentencia C-874 de 2003[80] (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), la figura de la perención en materia contencioso administrativa
sigue vigente por determinación del legislador.
VIII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-123 de 2003
respecto de la expresión “al Ministerio público, en su caso”, que fue declarada
exequible por los cargos allí propuestos.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el resto del
artículo 148 del Código Contencioso Administrativo.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Mediante Auto del 25 de agosto de 2006, esta Corporación rechazó el
estudio del cargo de igualdad  propuesto por el actor contra el inciso cuarto
del artículo 148 del C.C.A., por existir sobre él cosa juzgada constitucional
en virtud de la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), como se
verá más adelante.
[2] M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-568 de 2000. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto de junio 16 de 1995.
Expediente 10087. M.P. Álvaro Lecompte Luna.
[5] Señala que hay jurisprudencia del Consejo de Estado que en varias
oportunidades ha considerado que el no pago de los gastos del proceso no genera
perención del mismo y en otros casos si. Cita el Auto del 6 de octubre de 1995.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Expediente 7288.
Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva.
[6] Los intervinientes citan el informe de Ponencia para Primer Debate
de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, en
la Gaceta del Congreso 152 del 8 de mayo de 2002, Ponente Coordinador: Carlos
Arturo Ángel Arango, en el que se dice lo siguiente: (…) Bajo esa óptica, el
legislador colombiano debe dar un paso revolucionario suprimiendo la perención,
que en cierta forma constituye una disimulada denegación de justicia. A quienes
seguramente se rasgarán las vestiduras alegando que hay situaciones en las que
el juez no puede continuar un proceso porque depende de la actuación de las
partes, hay que recordarles que para esas situaciones extremas ese juez cuenta
con poderes de instrucción, ordenación y disciplinarios, previstos en el propio
estatuto procesal y en la ley estatutaria de la administración de justicia para
vencer las resistencias y, en todo caso, para proferir las sentencias que
definan la suerte del litigio.”
[7] Sentencia C-874 de 2003.
[8] La cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal
mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia, el
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas (Sentencia C-774 de 2001 M.P.
Rodrigo Escobar Gil). Por ende, (i) el tema tratado no puede volver a
analizarse en un nuevo litigio (Sentencia C-397 de 1995. M.P. José Gregorio
Hernández), ni se puede entablar nuevamente una demanda respecto de una norma
decidida de manera definitiva, ya que la cosa juzgada implica la terminación de
las controversias sobre ella. (ii) Por ende, ningún funcionario u organismo
puede reproducir normas que la Corte haya declarado inexequibles por razones de
fondo, mientras permanezcan vigentes los mandatos constitucionales con los
cuales se cotejó la disposición demandada.
La fuerza
vinculante de la cosa juzgada, en el caso de las sentencias de
constitucionalidad, impone un efecto erga omnes, es decir, el valor de la cosa
juzgada de una sentencias de constitucionalidad obliga a la comunidad en
general. Sobre los diferentes tipos de cosa juzgada constitucional, puede verse
las siguientes sentencias: C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-093 de
2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-415 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett; C-211 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas; C-329 de 2003 M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[9] Sentencia C-108 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] El artículo 243 de la Constitución Política, le
reconoce fuerza de cosa juzgada a los fallos que la Corte Constitucional dicta
en ejercicio de su control jurisdiccional. Ello implica que las decisiones
plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, tienen el carácter de
inmutables, vinculantes y definitivas, en la medida en que deben asegurar la
integridad y la supremacía de la Carta. El efecto de la cosa juzgada
constitucional, implica que una decisión de la Corte que haya hecho tránsito a
cosa juzgada constitucional no será revisable hacia futuro. Será vinculante
erga omnes e inmodificable, por lo que (i) no existe en principio posibilidad
jurídica de reabrir un juicio de constitucionalidad respecto de aquellos
asuntos tratados y analizados en procesos anteriores, y (ii) si la norma ha
sido declarada inexequible, existe prohibición constitucional para las autoridades
de reproducir la norma inexequible, mientras se conserven los mismos preceptos
constitucionales que sirvieron de fundamento para declarar su incompatibilidad
con la Carta.
[11] Dependiendo del estudio que se haya realizado
respecto de una norma determinada y de los efectos de la decisión, la cosa
juzgada recibe diferentes denominaciones. La Cosa juzgada formal, se da
cuando existe una decisión previa del juez constitucional, en relación con la
misma norma que es llevada posteriormente a estudio constitucional, lo que
impide en general, un nuevo pronunciamiento sobre la disposición estudiada
previamente. Cosa juzgada  material. Esta figura ocurre generalmente
cuando ya ha habido un pronunciamiento previo de la Corte sobre una norma y la
disposición a estudio constitucional reproduce los contenidos normativos de la
norma estudiada previamente y sobre la que la Corte ya se pronunció con una
decisión de inexequibilidad o exequibilidad. La jurisprudencia ha señalado que
existe cosa juzgada material en sentido  estricto y en sentido amplio.
(Sentencia C-096 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda). En el primer caso, se trata
de la restricción constitucional que deviene del artículo 243 de la Carta
respecto a la prohibición de reproducción de normas declaradas inexequibles por
la Corte Constitucional. En tales casos, para que exista la cosa juzgada
material se requiere que: (1) una norma haya sido declarada inexequible; (2)
que el contenido material del texto examinado y reproducido sea similar al que
fue declarado inexequible por razones de fondo. (3) Que el contexto jurídico en
el que ha sido expedida la norma aparentemente reproducida sea el mismo. (4)
Que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en
la sentencia anterior. En el segundo caso esto es, en sentido amplio, si
bien el legislador puede reproducir una norma exequible, la Corte
Constitucional en ese caso, puede estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior, acogiendo el procedente o puede separarse, si el contexto que motivó
el estudio inicial de la norma original cambió, fundada en razones poderosas
que permitan cambiar la jurisprudencia.  La Cosa juzgada absoluta, tiene
lugar, por regla general,  cuando en las sentencias que profiere la
Corte Constitucional, no se limitan los alcances de la cosa juzgada. La cosa
juzgada absoluta impide un nuevo estudio constitucional en general. La Cosa
juzgada relativa, tiene lugar, cuando se ha limitado el escrutinio
constitucional a los cargos del actor. Puede ser explicita cuando
claramente en la resolutiva de una sentencia se limita el escrutinio
constitucional, a los cargos, a unas normas específicas de la carta o a unas
normas concretas que integran el parámetro de constitucionalidad. Es implícita,
cuando la Corte limita en la parte motiva de la sentencia, el alcance de la
cosa juzgada aunque no lo hace igualmente en la parte resolutiva. No hay una
contradicción entre la parte motiva y la resolutiva, sino una cosa juzgada
relativa implícita. Finalmente la cosa juzgada aparente, ocurre cuando a
pesar de que no se ha explícitamente delimitado el alcance de la cosa juzgada
en una sentencia de control de constitucionalidad y en principio cabría
entender que frente a ella ha operado la cosa juzgada absoluta, la norma puede
ser analizada de nuevo, porque puede comprobarse no fue confrontada en modo
alguno constitucionalmente, en la medida en que la falta de argumentación en la
materia, supone claramente  que el control de constitucionalidad no tuvo lugar.
En eventos como estos, no obstante existir ya un fallo de constitucionalidad,
podría abrirse la posibilidad de realizar una nueva valoración de la norma
acusada, porque la cosa juzgada fue aparente y no real. (Ver sobre estas
categorías, entre otras, las siguientes sentencias:  C-447 de 1997 M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-291 de
2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-108 de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; C-382 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda; C-311 de 2002 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; C-096
de 2003. M.P. Manuel José Cepeda).
[12] La Corte de manera
excepcional puede integrar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas
y otros textos que no han sido demandados, cuando frente a estos últimos existe
una unidad inescindible con la disposición o aspecto demandado, de manera tal
que resulta materialmente imposible pronunciarse sobre la exequibilidad o
inexequibilidad de las expresiones acusadas, sin analizar globalmente los
elementos esenciales del conjunto normativo del cual forman parte. Sobre este
aspecto pueden ser consultadas las sentencias C-221
de 1997 y C-320 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-651 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil y
C-514 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13] Ver sobre este tema, las sentencias C-489 de 2000
M.P. Alejandro Martínez caballero y C-821 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Sobre el alcance de la cosa juzgada material ver la
cita 10 de esta providencia. Además, en la sentencia C-311 de 2002. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa se dijo respecto a la cosa juzgada material de una norma
declarada exequible, lo
siguiente: “Una vez reproducida la norma exequible, la Corte debe apreciar si
en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un alcance o
unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido
diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte encuentre
razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o cambiarla”.
“En conclusión, los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de
exequibilidad son específicos y no se asimilan a los del derecho procesal
general. Se inscriben dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales en un
sistema de tradición romano germánica, son los propios del proceso
constitucional y responden a la interpretación de una Constitución viviente.”
[15] Corte Constitucional. Sentencia C-1176 de 2001. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2005. M.P.
Manuel José Cepeda.
[17] Corte Constitucionalidad. Sentencia C-874 de 2003.
[18] Corte Constitucional. Sentencia C-562 de 1997. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[19] Corte Constitucional. Sentencia C-970 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[20] Sentencia C-886 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda.
[21] Sentencia C-728 de 2000 M.P. Clara Inés Vargas.
[22] Sentencia C-886 de 2004 M.P. Manuel José cepeda. En sentencia C-555
de 2001 dijo la Corte al respecto que: “...el legislador al diseñar los
procedimientos judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales, y
debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad,
a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración
de una justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben
propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de
imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o
procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros
que conforman la noción de debido proceso”. (La subraya es fuera del original).
[23] Corte Constitucional. Sentencia C-1104
de 2001. Clara Inés Vargas.
[24] Corte Constitucional. Sentencia C-680 de 1998. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[25] Corte Constitucional. Sentencia T-323 de 1999.
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-925 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[27] Corte Constitucional. Sentencia C-1512/00 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Ver entre otras, además, la sentencia  C-012 de 2002 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[28] Ver las Sentencias T-006/92,  C-059/93, T-538/94, C-037/96,C-215/99
y C-1195/2001, entre otras.
[29] Al respecto pueden consultarse las obligaciones internacionales de
Colombia en la materia. Ver los artículos 7 y 8 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos. El artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Los artículos 1.1 y 8.8. de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, entre otros.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[31] Corte
Constitucional. Sentencia C-1195 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y
Manuel José Cepeda Espinosa. En esa sentencia se dijo, con ocasión de la figura
procesal de la conciliación, lo siguiente:  “La justicia estatal formal no
siempre es efectiva, en especial cuando la complejidad de los procedimientos o
de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el legislador
restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos cuya
protección se busca al acudir a las instancias judiciales. son instrumentos
para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la resolución
pacífica de los conflictos. Así han sido concebidos y desarrollados, como se
anotó anteriormente cuando se hizo referencia a las “olas” de las reformas para
promover el acceso a la justicia”. En la sentencia C-163 de 1999. M.P.
Alejandro Martínez Caballero, al estudiar la constitucionalidad del artículo 127
de la Ley 446 de 1998, que regula la figura del arbitraje, la Corte sostuvo que
los mecanismos alternos de solución de conflictos también desarrollaban el
derecho a acceder a la justicia.
[32] Corte Constitucional. Sentencia C-662 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes.
[33]  En la sentencia C-1195 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y
Manuel José Cepeda Espinosa, se citó la Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de
octubre de 1987, Serie A No. 9, párr. 24., de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos,  sobre Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Arts.
27.2, 25 y 8, Convención Americana sobre Derechos Humanos), en la que se
concluyó sobre la idoneidad de los recursos, lo siguiente: “(...) la
inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos
reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el
Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe
subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por
la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se
requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una
violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla”.
[34] Corte
Constitucional. Sentencia C-1195 de 2001. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] Corte
Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[36]  Corte Constitucional. Sentencia No. T-173 de 1993. M. P. José
Gregorio Hernández Galindo.)
[37] Corte Constitucional. Sentencias T-006/92, T-597/92, T-348/93,
T-236/93, T-275/93 y T-004/95, entre otras.
[38]  Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[39] Ibídem.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C- 351/94, MP: Hernando Herrera
Vergara
[41]
Corte Constitucional, Sentencia C-652/97, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. En este
fallo la Corte encontró conforme a la Carta el establecimiento de plazos
perentorios para el ejercicio de determinados recursos procesales en casos de
violencia intrafamiliar, vencidos los cuales ya no era posible interponerlos
pues “existe un interés general por parte del Estado y de la sociedad para que
los procesos judiciales se surtan en forma oportuna y diligente”.
[42] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001 Clara Inés Vargas.
[43] Corte Constitucional. Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000,
C-803 de 200 entre otras.
[44] Corte Constitucional. Sentencia C-111 de 2000.
[45] Corte Constitucional. Sentencia C-1270 de 2000.
[46] Corte Constitucional. Sentencia C-1104
de 2001. M.P. Clara Inés Vargas.
[47] En este aspecto, la Corte Suprema de Justicia (Sala
de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17 de septiembre de
1985) ha precisado, la diferencia entre las cargas, los deberes y las
obligaciones procesales. Sobre este aspecto ha especificado lo siguiente:
“(...) [D]e la relación jurídico-procesal se distinguen los deberes, las
obligaciones y las cargas procesales que imponen tanto al Juez como a las
partes y aun a los terceros que eventualmente intervengan, la observancia de
ciertas conductas o comportamientos de hondas repercusiones en el proceso. De
esos imperativos, los primeros se hallan instituidos por los ordenamientos
rituales en interés de la comunidad, las obligaciones en pro del acreedor y las
últimas en razón del propio interés. Son deberes procesales aquellos
imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada realización del
proceso y que miran, unas veces al Juez (Art. 37 C. de P. C.), otras a las
partes y aun a los terceros (Art. 71 ib.), y su incumplimiento se sanciona en
forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia y la clase
de deber omitido (arts. 39, 72 y 73 ibídem y Decreto 250 de 1970 y 196 de
1971). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas procesales,
que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento
en términos del artículo 6° del Código. Las obligaciones procesales son,
en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial impuestas a las
partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena en
costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de
responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho
de defensa. “El daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de
reparación, que se hace efectiva mediante la condenación en costas”.
(“Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, número 130). Finalmente, las cargas
procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o
demandan una conducta de realización facultativa, normalmente
establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para
él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un
derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido
en el proceso. Como se ve, las cargas procesales se caracterizan porque el
sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no,
sin que el Juez o persona alguna pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo
lo contrario de lo que sucede con las obligaciones; de no, tal omisión le puede
acarrear consecuencias desfavorables. Así, por ejemplo, probar los supuestos de
hecho para no recibir una sentencia adversa.”. (Cursivas de la Sala).
[48] Corte Constitucional. Sentencia C-893 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas.
[49] Corte Constitucional. Sentencia C-1512
de 2000. Sobre este hecho dijo la jurisprudencia que: “la observancia de las
formas propias de cada juicio supone también el desarrollo de los principios de
economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales, en aras
de la igualdad de las personas, éste último gracias al sometimiento de las
causas idénticas a procedimientos uniformes. Obviar tales formas en las
actuaciones judiciales o administrativas preestablecidas, impide alegar el
desconocimiento del derecho sustancial reclamado, ya que se estaría sustentando
la frustración del interés perseguido en la propia culpa o negligencia.”
(Subrayas fuera del original).
[50] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés
Vargas.
[51] C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia del 3 de marzo de
2005. Actor: Amparo Ramos Alvarez y otros. Demandado.  Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.
[52] Vid. Gónzalez Pérez, Jesús, Derecho Procesal
Administrativo Hispanoamericano, Temis S.A., Bogotá, Colombia, 1985, p. 361.
[53] Vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Auto del 2 de febrero de 2001, Rad. No.
15001-23-31-000-1998-1089-01 (17675), C.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque.
[54] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de noviembre
28 de 1986.
[55] Corte Constitucional. Sentencia C-123 de 2003. M.P. Álvaro Tafur
Galvis. En esta sentencia se dijo frente al tema de la notificación al Ministerio
Público, lo siguiente: “No obstante, como destacan algunos de los
intervinientes y el Ministerio público, en el ámbito del juicio de
constitucionalidad debe observarse que desde el momento mismo de la
presentación de la demanda pueden surgir deberes, obligaciones y cargas
procesales que han de ser satisfechas directamente por el demandante,
precisamente encaminadas a que ulteriormente pueda participar efectivamente la
entidad pública que en su demanda indique el demandante. Esperar a que se notifique
a la entidad demandada, abstracción hecha de la conducta que al efecto observe
el demandante, frente a las cargas de impulsión que le haya impuesto la ley,
para que la perención opere, es dejar el efecto de la conducta en manos de
quien debe precisamente observarla o cumplirla. Por ello no encuentra la Corte
que la disposición acusada resulte violatoria del artículo 29 de la
Constitución, en los términos que pretende el demandante.”
[56] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Tercera. Consejera Ponente: Maria Elena Giraldo Gómez.
Treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005) Actor: sociedad
concesionaria del magdalena medio s. a.- Commsa-. Demandado: instituto nacional
de vías  - INVIAS -
[57] La figura jurídica de la perención no procede frente a aquellos
procesos de simple nulidad (C.C.A., art. 148), como tampoco, según la doctrina,
frente a los procesos electorales, por estar originados en una acción pública.
Sobre esa punto pueden consultarse la sentencia C-042 de 2003. M.P. Álvaro
Tafur Galvis, en la que se cita a:  Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho
Procesal Administrativo, Señal Editora, 1994, Bogotá, p. 426.
7.
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o
de los derechos y garantías fundamentales”.
[58] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2002. M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[59] Corte Constitucional. Sentencia C-178 de 2002. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1997, MP: Carlos Gaviria
Díaz. En este fallo en el que se analizó la constitucionalidad del
establecimiento de privilegios o beneficios para los ciudadanos que ejercen el
derecho al voto, la Corte examinó la libertad de configuración que tiene el
legislador para escoger una medida que limite un derecho fundamental. En esa
ocasión dijo la Corte: “Es importante anotar, que si bien el test exige que el
intérprete evalúe la necesidad del medio para el logro del fin perseguido, esta
facultad no puede entenderse como una exclusión de la potestad plena del
legislador para elegir entre diferentes alternativas las que, a su juicio,
mejor satisfagan el fin propuesto. En otras palabras, si los medios utilizados
son adecuados y proporcionados, el legislador podrá escoger el que estime más
conveniente, sin necesidad de probar que la medida elegida es la única
disponible para alcanzar su objetivo”.
[61] Corte Constitucional Sentencia C-1195 de 2001. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa. En relación con la aplicación del
test de razonabilidad ver, entre otras, las sentencias de la Corte
Constitucional, C-530/93, C-112/00, C-093/01 y  C-204/01, MP: Alejandro
Martínez Caballero; C-022/96, MP: Carlos Gaviria Díaz; C-557/01y C-673/01, MP:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[62] Corte Constitucional. sentencias C-1195 de 2001. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[63] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2002. M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[64] Ley Estatutaria de Administración de Justicia, No. 270 de 1996,
artículo 4o. “ARTICULO 4o. CELERIDAD. La administración de justicia debe
ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán perentorios y de estricto
cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación constituye
causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya
lugar. (...)”.
[65] Sentencia C-568 de 2000.
[66] Ver entre otras la sentencia de la Corte Constitucional, T-006/92,
MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[67] Corte Constitucional. Sentencia  C-043 de 2002. M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[68] Corte Constitucional C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas.
[69] sentencia C-918 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[70] Corte Constitucional C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas.
[71] Corte Constitucional C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas.
[72] Corte Constitucional. C-568 de 2000 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[73] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2002. M.P. Álvaro Tafur
Galvis. En esta sentencia se dijo sobre este aspecto que la figura “evita
que el demandante incumpla las cargas procesales asignadas para dar impulso al
proceso, bajo el entendido de que se trata del mayor interesado en promover y
mantener el curso normal del proceso, por cuanto fue su voluntad la que le dio
inicio siendo responsable de la activación dada al aparato judicial y al
sistema de justicia para que le atiendan y resuelvan sobre sus pretensiones”.
[74] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés
Vargas.
[75] Corte Constitucional. Sentencia C-095 de 2001. M.P. José Gregorio
Hernández.
[76] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. M.P .Clara Inés
Vargas.
[77] Corte Constitucional. Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[78] Sentencia  C-140 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[79] Vid. Sentencias C-105 de 1993, C-351, C-394 y C-418 de 1994,
C-078, C-407 y C-411 de 1997, C-272 y C-539  de 1999.
[80] Sentencia C-874 de 2003.