C-959-99
Sentencia C-959/99
INVIOLABILIDAD DE
LOS DIPUTADOS-Inexistencia
Si la inviolabilidad es una institución
excepcional, que persigue primordialmente asegurar la independencia en el
ejercicio del control político y de la actividad legislativa, no es razonable
que los miembros de las asambleas departamentales -o de los concejos
municipales, aunque no es objeto de debate- gocen de tal garantía, pues a
diferencia del Congreso, dichas corporaciones tiene naturaleza administrativa
y, por consiguiente, no son éstas sus funciones principales.
Referencia:
Expediente D-2422
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 59 del Decreto 1222 de 1986
Actor: José Miguel
Arango Isaza
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá, D. C., primero (1º) de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano José Miguel Arango Isaza, demandó el
artículo 59 del decreto 1222 de 1986, "por el cual se expide el Código
de Régimen Departamental" .
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demandan de referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial N° 37466 del miércoles 14 de mayo de 1986.
Decreto 1222 de 1986
(abril 18)
por el cual se expide el Código de Régimen
Departamental
Artículo 59.- Los Diputados no serán responsables por
las opiniones que emitan en el curso de los debates, ni por los votos que den
en las deliberaciones, salvo lo dispuesto por el artículo 235 de este
Decreto".
III. LA DEMANDA
El demandante considera que el artículo 59
del Decreto 1222 de 1986 viola los artículos 6 y 185 de la Constitución, por lo
siguiente:
a. El artículo 6 de la Constitución
establece que los servidores públicos, por regla general, responden ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión y
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.  No obstante, el artículo 185
superior consagra como única excepción a esta regla la inviolabilidad de los
congresistas por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del
cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento
respectivo.  En este orden de ideas, es claro que el artículo 59 del Decreto
1222 de 1986 viola los mencionados artículos constitucionales, pues establece
como una excepción adicional a la responsabilidad de los servidores públicos,
la inviolabilidad de las opiniones de los diputados, a pesar de que aquélla no
está prevista en la Constitución. En otros términos, si la inviolabilidad de
los congresistas es excepcional, como bien lo señaló la Corte Constitucional en
la sentencia SU-047 de 1999, es inconstitucional una norma legal que consagre
una excepción al régimen general de responsabilidad de los servidores públicos,
cuando aquélla no está prevista en la Carta.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto N° 1858 recibido el 2 de agosto de 1999, solicita a la Corte
declarar la inconstitucionalidad  del artículo 59 del Decreto 1222 de 1986. Sus
argumentos se resumen a continuación:
a. La inviolabilidad parlamentaria, como
bien lo manifestó la Corte Constitucional,  es una garantía instituida exclusivamente
en favor de la rama legislativa, pues su finalidad es la de garantizar la
independencia del Congreso en el ejercicio de las funciones legislativa y de
control político que le corresponden. Por tanto, no puede aceptarse que otros
organismos pertenecientes a la organización político-administrativa del Estado
gocen de tal prerrogativa.  Aún más, específicamente, en relación con los
concejales y diputados, la Corte en la sentencia T-405 de 1996 fue explícita en
señalar que ninguno de estos funcionarios goza de la garantía de la
inviolabilidad, pues no tienen como función ejercer control político.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto, de conformidad
con el artículo 241- 4 de la Constitución.
2. El Problema Planteado
De acuerdo con los términos de la demanda,
le corresponde a esta Corporación determinar si a la luz de la Constitución,
los diputados pueden quedar exentos de responsabilidad por las opiniones y
votos que emitan en el curso de los debates y las deliberaciones, tal y como la
norma acusada lo dispone.
3. La responsabilidad de los servidores
públicos y la inviolabilidad como garantía exclusiva en favor del Congreso de
la República.
Es propio de los Estados de derecho el que
mientras los particulares pueden hacer todo lo que no les está prohibido, los
funcionarios del Estado tan sólo pueden hacer lo que el ordenamiento jurídico
les permite. Tal principio, erigido para garantizar la vigencia de un orden
ajeno a la arbitrariedad que, en consecuencia, proscribe el abuso del poder,
está contemplado en el artículo 6° de la Constitución en estos términos:
"Los
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones."
En cuanto a la responsabilidad de los
servidores públicos, es claro que la Constitución, en el artículo citado, no
establece distinción alguna entre ellos, de manera que, en principio, todos "los
miembros de las corporaciones públicas[1], los empleados y trabajadores del Estado y
de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios" (artículos 123 C.N) están sujetos a
responsabilidad por cada una de sus actuaciones.
No obstante, el mismo ordenamiento
superior, en el artículo 185, contempla como excepción que:
"Los
congresistas serán inviolables por las opiniones, y los votos que emitan en el
ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en
el reglamento".
Precisamente, lo que la norma acusada
pretende es extender esta excepción a los diputados, de manera que éstos
también puedan eximirse de responsabilidad por los votos y opiniones que emitan
en el curso de los debates en las asambleas departamentales. Una obvia pregunta
surge: ¿Puede ampliarse, por vía legal,  tal excepción al régimen general de
responsabilidad de los servidores públicos?
Para la Corte, sin duda, la respuesta es
negativa, por una razón contundente, que surge de la simple lectura del
artículo 185 superior: En la Carta se consagra la irresponsabilidad por los
votos y opiniones que se emiten en el ejercicio del cargo, exclusivamente en
favor de los congresistas y, por tratarse de una excepción constitucional, no
es posible que la ley extienda su ámbito de aplicación a otros servidores
públicos.
Pero más allá de esta consideración de
derecho positivo, el hecho de que la inviolabilidad por los votos y opiniones
que se emitan en ejercicio del cargo se reserve al Congreso, no es de ningún
modo gratuito y, por el contrario, goza de un claro fundamento en un estado
democrático como el nuestro: garantizar la libertad e independencia del órgano
político por excelencia, el Congreso. Sobre el particular, vale la pena citar
algunos apartes de la sentencia SU-047 de 1999[2], en la que se precisó con claridad el
alcance y la razón de ser de esta institución. Dijo la Corte:
"La totalidad de los ordenamientos de las democracias
constitucionales prevén con un alcance similar esta figura. Y es razonable que
sea así, ya que la inviolabilidad de los parlamentarios y de los congresistas
juega un papel esencial en la dinámica de los Estados democráticos de derecho.
En efecto, el fin de la irresponsabilidad de los congresistas es que los
representantes del pueblo puedan emitir de la manera más libre sus votos y
opiniones, sin temor a que éstos puedan ocasionar persecuciones judiciales o de
otra índole, con lo cual se garantiza una plena libertad e independencia en la
formación de la voluntad colectiva del parlamento o congreso. Así, sólo por
medio de la figura de la inviolabilidad, es posible que se cumpla el mandato
constitucional según el cual los senadores y representantes deben actuar
"consultando la justicia y el bien común" (CP art. 133), y no movidos
por el temor a eventuales represalias jurídicas.
La irresponsabilidad de los congresistas es entonces consustancial a la
democracia constitucional ya que es la expresión necesaria de dos de sus
principios esenciales: la separación de los poderes y la soberanía popular.(..)
De otro lado, esta figura estimula un debate democrático, vigoroso y
libre de temores, en el foro por excelencia de la democracia, que son los
parlamentos y los congresos, tanto en los regímenes presidenciales como
parlamentarios. La inviolabilidad de los congresistas es pues una consecuencia
natural de la soberanía popular, ya que si el pueblo es la fuente de donde
emana todo el poder público del Estado colombiano (CP Preámbulo y art. 3), es
natural que sus representantes, que son los congresistas (CP art. 133), gocen
de las garantías necesarias para expresar libremente sus pareceres y sus votos.
Al fin y al cabo, es para eso que los ciudadanos los eligen. (...)
[E]n cuanto a sus rasgos esenciales, en primer término, la doctrina
constitucional y la práctica jurisprudencial coinciden en señalar que esta
prerrogativa es primariamente una garantía institucional en favor del
Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del
senador o del representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser
renunciada por su titular y que, en un proceso judicial, el juez deba tomarla
en cuenta de oficio, por tratarse de un asunto de interés público, incluso si
ésta no es alegada por el congresista. (...)
Finalmente, desde el punto de vista conceptual, esta figura pretende
proteger de manera general la libertad e independencia del Congreso, por lo
cual es natural que se proyecte a todas las funciones constitucionales que
desarrollan los senadores y representantes, tal y como lo reconoce
uniformemente la doctrina comparada. (...)
Así, es indudable que la regla general en cualquier Estado de derecho
(CP art. 1º) es la responsabilidad de todos los servidores públicos por el
ejercicio de sus funciones (CP art. 6); sin embargo, no es lógico extraer de
ese postulado la conclusión equivocada de que la inviolabilidad de los
congresistas no puede cubrir conductas delictivas, por cuanto esa argumentación
deja de lado un hecho elemental que la invalida, y es el siguiente: la
inviolabilidad es precisamente una excepción a la regla general de la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares. En efecto,
precisamente lo que pretende este mecanismo es que ni los jueces, ni las otras
ramas del poder, puedan perseguir ciertos discursos o afirmaciones, que si hubieran
sido pronunciados por un particular o por otro servidor público, podrían
configurar delitos de injuria, calumnia, apología del delito o similares.
(..)
(Subraya la Corte)
Pues bien, si la inviolabilidad es una
institución excepcional, que persigue primordialmente asegurar la independencia
en el ejercicio del control político y de la actividad legislativa, no es
razonable que los miembros de las asambleas departamentales -o de los concejos
municipales, aunque no es objeto de debate- gocen de tal garantía, pues a
diferencia del Congreso, dichas corporaciones tiene naturaleza administrativa
(art. 299 C.N) y, por consiguiente, no son éstas sus funciones principales.
En efecto, las asambleas y los concejos, a
pesar de ser corporaciones de elección popular, deliberantes, y con facultades
normativas, no son órganos legislativos, pues en un régimen político
centralizado como el colombiano, la competencia para dictar leyes está
reservada al Congreso y, excepcionalmente, al Presidente de la República en
virtud de precisas facultades que tal órgano le confiere o en situaciones
singulares, claramente determinadas en la Constitución. En palabras precisas, y
como bien lo ha señalado la Corte, "las Corporaciones de elección
popular que rigen la vida de las entidades territoriales tienen carácter
administrativo y carecen por tanto de potestad legislativa porque ella está
concentrada en el Congreso de la República".[3]
De igual forma, y si bien las asambleas
departamentales y concejos municipales ejercen un control político sobre la
gestión de la administración a nivel departamental y municipal, no por ello son
órganos políticos, como sí lo es, a diferencia, el Congreso de la República. La
naturaleza de tales corporaciones, se insiste, es ante todo administrativa, por
lo cual, dentro de sus competencias, no aparece en primer plano el ejercicio
del control político.
Lo anterior, claro está, no significa
desconocer la función de control político que ejercen las asambleas y concejos,
la cual, además, ha sido reconocida en múltiples ocasiones por esta Corporación;
supone eso sí, entender que ese control no tiene la misma intensidad ni el
alcance que el ejercido por el Congreso. En este orden de ideas, la Corte ya
había advertido que la función de fiscalización que ejercen las asambleas y los
concejos "no tienen todas las connotaciones del control radicado en el
Congreso, ni los concejales [ni diputados] gozan de todas las prerrogativas que
la carta les atribuye a los representantes y senadores, puesto que Colombia es
una república unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales tienen su
espacio natural de deliberación política en el parlamento, que tiene entonces
la función primaria de ejercer el control político sobre la
administración."[4]
Y es que mientras el Congreso, en un
sistema como el nuestro, es impensable sin la función de control político, ésta
resulta apenas colateral al ejercicio de las competencias esencialmente
administrativas adscritas a las asambleas departamentales y a los concejos
municipales y, por tanto, como bien lo consideró el constituyente, no se
justifica hacer extensiva a sus miembros el estatuto de la inviolabilidad,
singular excepción al principio genérico de responsabilidad de los servidores públicos.
A este respecto, y como síntesis de lo
dicho hasta aquí, vale la pena reiterar algunos apartes de la sentencia T-405
de 1996[5], que son perfectamente pertinentes para la
decisión que procederá a adoptar este tribunal. Dijo la Corte:
"La garantía
institucional de la inviolabilidad de las opiniones en ejercicio de sus
funciones sólo la ha establecido la Constitución (tanto la de 1991 como las
anteriores, incluida la Federalista de Rionegro) para los congresistas. Ni los
diputados, ni los concejales tienen dicha garantía.
(...)
El control
político, adscrito constitucionalmente a los Congresistas, para que sea
efectivo, debe ir acompañado de la inviolabilidad de las opiniones expresadas
en ejercicio de las funciones de los parlamentarios, así lo estableció la
Constitución (art. 185 C.P.). Tal inviolabilidad no está consagrada en la Carta
ni para el control político que ejercen los ciudadanos, ni tampoco para los
diputados.
(..)
Por lo tanto, la
disposición del Código de Régimen Departamental (decreto 1222 de 1986),
artículo 59, en la parte que establece: “Los Diputados no serán responsables
por las opiniones que insistan en el curso de los debates......”, es, contraria
a la Carta y por lo mismo inaplicable (artículo 4º C.P.). No puede una norma
inferior consagrar una garantía institucional que los Constituyentes sólo
establecieron para los Congresistas.
No es necesario, entonces, ahondar en
mayores argumentos para concluir que el artículo 59 del Decreto 1222 de 1986 es
inconstitucional.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar   INEXEQUIBLE el artículo
59 del Decreto 1222 de 1986.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
[1] En cuanto a los diputados, la Constitución en el artículo 299
expresamente señala que tendrán la calidad de servidores públicos.
[2] M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-424 de 1992. M.P. Ciro Angarita
Barón . Ver también las sentencias C-538 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz y C-405
de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 1998. M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[5] M.P. Alejandro Martínez Caballero.  Nótese que algunas
afirmaciones hechas en esta sentencia sobre el ejercicio del control político
de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, fueron
precisadas por la Corte en la sentencia C-405 de 1998, con ponencia del mismo
magistrado.