C-535-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-535/08
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parámetros normativos
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Proceso reglado
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ley de iniciativa gubernamental/LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Restricción a modificaciones por parte del
Congreso de la República/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Requisito
de aval del gobierno para modificaciones
La
Corte ha sostenido que tratándose de una ley de iniciativa gubernamental, el
Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que
se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren
sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental, pero que cuando las
modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la
iniciativa gubernamental, se requiere el aval del gobierno. Así, ha dicho la
Corte, “[d]e conformidad con la sentencia C-094 de 1996, la ley mediante la
cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones sólo puede ser
dictada o reformada por el Congreso a iniciativa del gobierno, las
modificaciones que introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener el aval
del gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de inversiones,
deben mantener el equilibrio financiero.”
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance
El principio
de identidad flexible exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo
a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático,
razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos
nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en
curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y
aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación
con el contenido del proyecto.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No vulneración por inclusión de modificaciones en
segundo debate a proyectos en curso/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No vulneración por adición
de disposiciones nuevas en segundo debate
La
jurisprudencia constitucional se ha referido a las normas que, de manera
general, y específicamente en relación con el Plan Nacional de Desarrollo,
regulan los principios de consecutividad y de identidad flexible y conforme a
las cuales es posible que en segundo debate se introduzcan modificaciones a los
proyectos en curso, incluso mediante la adición de disposiciones nuevas. La
Corte ha demostrado cómo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la
Constitución y en el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento
del Congreso, es posible que, durante el segundo debate a los proyectos de ley,
cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la
comisión de donde proviene. Esta posibilidad, ha dicho la Corte, no implica que
cuando en las plenarias se adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley
se desconozca el principio de consecutividad, por cuanto las mismas no habrían
surtido los cuatro debates reglamentarios -o los tres, en los casos en los que
el primer debate se adelante en comisiones conjuntas-, por cuanto el principio
de consecutividad rige para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de
sus artículos.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Condiciones para que no se vulneren por inclusión de
artículos nuevos en proyecto durante segundo debate en sesiones plenarias
La Corte ha destacado que, tratándose de la
aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una
disposición especial, contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, que
alude a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo debate en
las sesiones plenarias, y conforme a la cual en ese caso “… no será necesario
que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la
aprobación de la otra Cámara.” Para la Corte “… esta norma especial corrobora
que la inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las plenarias del
Congreso no origina la inconstitucionalidad del artículo así incluido, a
condición de que el tema o materia general sobre el cual él versa, haya sido
tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al general de
la ley.”
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración por
adición de disposición que no tiene relación de conexidad temática con asuntos
debatidos y aprobados en comisiones y no se sujeta al requisito de coherencia
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma relacionada con fórmula de distribución de regalías y
compensaciones a favor de municipios, no cumplió procedimiento de aprobación de
proposiciones
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Inconstitucionalidad de norma relacionada con fórmula especial de
distribución de regalías y compensaciones a favor de determinados municipios
La Corte observa que la adición realizada por el
Congreso relacionada con la introducción de una fórmula especial de
distribución de regalías y compensaciones en favor de determinados municipios,
no fue materia que hubiese sido debatida y aprobada en el primer debate y no
tiene una relación de conexidad temática con los asuntos que habían sido
debatidos y aprobados en las comisiones conjuntas, además de no sujetarse al
requisito de la coherencia conforme al cual los programas y proyectos del Plan
de Desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste, por lo que se desconocieron los principios de
consecutividad y de identidad flexible.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las comisiones y plenarias de
estudiar y debatir los temas puestos a su consideración
La jurisprudencia constitucional ha
señalado que como un desarrollo del principio de consecutividad, tanto las
comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de
estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y
no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a
otra célula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un
asunto.
ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Se configura cuando la célula legislativa
se sustrae de su deber de discutir y decidir respecto de un tema propuesto/ELUSION
DEL DEBATE PARLAMENTARIO-No configuración cuando una norma no es sometida a
su consideración y el asunto de que trata no es autónomo y separable del resto
del proyecto
La Corte ha expresado que para que se
configure una elusión del debate contraria a la Constitución sería preciso que
la respectiva célula legislativa se sustrajera de su deber de discutir y
decidir en relación con un determinado tema que le ha sido propuesto, sin que
tal obligación recaiga sobre todos y cada uno de los artículos que lo
desarrollan, puesto que, la dinámica del proceso legislativo puede comportar
modificaciones en el articulado que, precisamente como resultado del debate,
sea sometido a votación. En el caso que ahora es objeto de consideración, el
artículo 122 demandado no fue sometido a consideración de las comisiones
conjuntas, luego desde una perspectiva puramente formal, éstas no se
sustrajeron del deber de debatirlo. Adicionalmente, no se trata de un asunto
autónomo y separable del resto del proyecto, de modo tal que la ausencia de
pronunciamiento en relación con el mismo comportase la imposibilidad de que el
tema se retomase en plenaria porque, en tal evento, se estaría ante un asunto
absolutamente novedoso, no planteado en las comisiones.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulneración por aprobación de artículo
sobre equidad regional aprobado como artículo nuevo por las plenarias del
Senado y la Cámara de Representantes
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Norma sobre
equidad regional tiene relación de conexidad temática con materia que siempre
estuvo presente en trámite de discusión y aprobación de la ley
Referencia: expediente D-6921
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6 numeral 4.2 (parcial) y el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Demandante: Efrén Antonio Hernández Díaz.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos
mil ocho (2008)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El trece de agosto
de 2007, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Efrén Antonio Hernández Díaz formuló demanda contra el artículo 6
numeral 4.2 (parcial) y el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual
se expide el Plan nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Mediante Auto del siete de septiembre de
2007, el Magistrado Sustanciador resolvió ADMITIR la demanda presentada por el
ciudadano Efrén Antonio Hernández Díaz y SUSPENDER los términos en el proceso,
en especial en lo relacionado con las notificaciones, comunicaciones y fijación
en lista de las normas demandadas, en atención a que en la misma providencia se
inadmitió la demanda de inconstitucionalidad radicada bajo el número D-6925,
formulada por el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro contra las mismas normas,
proceso acumulado al radicado bajo el numero D-6921 por decisión de la Sala
Plena de esta Corporación. La suspensión de los términos que se ordenó en el
Auto referido se extendió hasta tanto se decidiera con respecto a la admisión
de la demanda radicada bajo el número D-6925.
En Auto del siete noviembre de 2007, el
Magistrado Ponente, tras rechazar la demanda radicada bajo el número D-6925, decidió
LEVANTAR la suspensión de términos en el proceso de la referencia decretada en
el Auto del 7 de septiembre de 2007. A su vez resolvió FIJAR en lista la norma
acusada por el término de diez días con el fin de brindar la oportunidad a
todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto también se ordenó
COMUNICAR la demanda al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Departamento Administrativo de Planeación Nacional, al Presidente del Congreso
de la República, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a
los Decanos de las Facultades de Derecho de las universidades del Rosario,
Javeriana y Nacional para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran
dentro del proceso para impugnar o defender la disposición acusada. Igualmente,
se ordenó DAR TRASLADO al Señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 2067
de 1991.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcriben los textos del artículo 6º numeral 4.2 y del artículo
122 de la Ley 1151 de 2007, conforme a su publicación en el Diario Oficial
número 46.700, del 25 de julio de 2007,
destacando en negrilla y con subraya los apartes acusados.
“Ley 1151 de 2007
‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010’
ARTÍCULO 6o. DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DE INVERSIÓN.
La descripción de los
principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar
durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, es la siguiente:
(…)
4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO: LA
CONDICION PARA UN DESARROLLO CON EQUIDAD
(…)
4.2. Agenda Interna: estrategia de
desarrollo productivo
En el marco de la Agenda Interna, se
estructurará una estrategia de desarrollo productivo sostenible orientada a
producir más y mejor, que a la vez se oriente hacia una transformación
productiva. Esta estrategia se abordará de manera simultánea desde dos vertientes
diferenciadas pero a la vez complementarias, una vertiente transversal y una
estrategia de programas sectoriales de alto impacto.
Se implementarán acciones sobre las
necesidades comunes a todos los sectores productivos. Las acciones estratégicas
de tipo transversal prioritarias en materia de competitividad serán agrupadas
en las siguientes líneas:
i) Desarrollo empresarial, innovación y
desarrollo tecnológico;
ii) Ahorro, inversión y financiamiento;
iii) Capital físico;
iv) Capital humano; y
v) Instituciones para el desarrollo
productivo.
Habrá una política de desarrollo productivo
selectiva que complementa las acciones necesarias orientadas a mejorar las
condiciones macroeconómicas y el ambiente de los negocios, así como las acciones
transversales que impactan sin distinción sobre el conjunto del aparato
productivo. Serán actuaciones específicas sobre áreas claves y estratégicamente
identificadas para conducir de manera secuencial al aparato productivo nacional
por una senda de transformación productiva.
La selectividad implica que en el marco de
las estrategias generales, se implementarán acciones específicas de política de
acuerdo a una combinación particular de cuatro factores: el sector productivo
particular, la actividad sobre la cual se focaliza la política, el territorio
que alberga el respectivo proceso y el nivel de intervención de la política
pública. Esta política selectiva estará sustentada siempre en la medición de su
impacto y la evaluación permanente de sus resultados. Para su buen desarrollo,
se fortalecerá la capacidad pública y se continuará mejorando las condiciones
para que el sector privado pueda prever los cambios del entorno nacional e
internacional y adaptarse a ellos; permitir la movilidad de los recursos productivos
y corregir las fallas susceptibles de ser cometidas en la asignación de
recursos colectivos.
Los sectores o encadenamientos productivos
de mayor contenido de conocimiento y desarrollo tecnológico serán el sujeto
prioritario de la política selectiva de desarrollo productivo. Podrán ser
consideradas como prioritarios y sujeto de programas sectoriales de alto
impacto, aquellos sectores o actividades productivas que reportan un elevado
potencial de generación de empleo e ingreso, una amplia cobertura espacial en
el territorio nacional, un evidente potencial de inserción competitiva en
mercados globalizados y que creen una demanda derivada con fuertes efectos
multiplicadores sobre el resto de la economía.
Debido al carácter complejo y transversal de
la competitividad, las iniciativas de la Agenda Interna deberán ser dinámicas y
trascender programas particulares de Gobierno Nacional. Para que los programas
de Agenda Interna sean exitosos, los esfuerzos que ha emprendido el Gobierno
Nacional, consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, MFMP, serán
complementados con iniciativas lideradas de forma sostenida y permanente por el
sector privado y los entes territoriales.
En aras de un desarrollo regional y para
minimizar los impactos generados al medio ambiente, los municipios de los
departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución Nacional que sean
fronterizos y limiten con más de una entidad territorial generadora de recursos
naturales renovables y no renovables, participarán de una cuarta parte de los
recursos que por estos conceptos obtengan dichas entidades territoriales,
aplicando el principio de la reciprocidad cuando hubiere lugar.
El DNP será el organismo encargado de
recibir en calidad de depósito esta participación, para que las entidades
beneficiadas accedan a ella a través de proyectos, los cuales serán priorizados
y viabilizados por el titular de dichos recursos.
Mientras se cumple el término establecido
en el artículo 54 de la Ley 863 de 2003, estos recursos y
proyectos serán orientados, formulados y ejecutados exclusivamente por las
entidades contempladas en el artículo arriba mencionado; se exceptúan las
direcciones territoriales de salud.
(…)
ARTÍCULO 122. EQUIDAD REGIONAL. El Gobierno Nacional propenderá por la
equidad regional en la distribución de los recursos del Presupuesto de
Inversión Nacional, de tal manera que en su asignación se tenga en cuenta,
además de criterios contemplados en la Ley 152 de 1994, el esfuerzo fiscal de
cada entidad territorial, la menor renta por habitante respecto del promedio
nacional y la caracterización y topologías territoriales, de tal manera que la
programación presupuestal del gasto de inversión se realice en la forma más
general y equitativa posible. Para los efectos previstos en el presente
artículo las rentas corresponden a las regalías directas y a los recursos
propios de la entidad territorial, sin incluir los recursos del Sistema General
de Participaciones”.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El señor Efrén Antonio Hernández Díaz
considera que las normas demandadas son contrarias a los artículos 341 de la
Constitución Política, 3 y 22 de la Ley 152 de 1994, y 47 y 177 de la Ley 5 de
1992. El demandante indica que de acuerdo con la Corte Constitucional, el
ejercicio de la actividad legislativa para el trámite de aprobación de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo se sujeta a las normas constitucionales sobre
la materia, a las normas generales que regulan el trámite de aprobación de
leyes en el Congreso de la República, según lo establecido en la Ley 5 de 1992,
y a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, contenida en la Ley 152 de 1994. De
esta forma, el análisis de constitucionalidad de los artículos acusados debe
realizarse a la luz de lo dispuesto en las normas referidas que, según la
jurisprudencia constitucional, hacen parte del bloque de constitucionalidad lato
sensu.
El demandante formula los siguientes cargos
contra el artículo 6, numeral 4.2 (parcial):
i)
El aparte acusado
resulta inconstitucional, como quiera que fue una adición propuesta por un
Representante a la Cámara a un artículo que se encuentra en la parte general
del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual contraviene lo dispuesto en los
artículos 342 constitucional y 22 de la Ley 152 de 1994, que disponen que el
Congreso de la República no puede introducirle modificaciones a la parte
General del Plan Nacional de Desarrollo.
En efecto, el actor refiere que según el
artículo 339 de la Carta Política, el Plan Nacional de Desarrollo está
conformado por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional y que, de acuerdo con el artículo 341 ejusdem,
el Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se
mantenga el equilibrio financiero. De otro lado, precisa que los artículos 22 y
23 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo, consagran las
modificaciones que a la Ley del Plan pueden introducir el Congreso y el
Gobierno Nacional. Así, el artículo 22 dispone que, en cualquier momento
durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al
Plan de Inversiones Públicas.
El artículo parcialmente acusado describe
los principales programas de inversión para el período 2006-2010, por lo que se
encuentra en la parte general del Plan y fue aprobado por primera vez en
plenaria de Cámara de Representantes como resultado de una proposición
presentada por el Representante Jorge Julián Silva Meche, actuación que
desborda las facultades del Congreso de la República dentro del trámite de
aprobación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que el texto de la
adición demandada debe ser declarado inexequible por la Corte Constitucional.
ii)      El asunto sobre el cual versa el artículo demandado
fue negado en comisiones conjuntas, por lo que la plenaria de la Cámara de
Representantes no podía conocer y aprobar nuevamente esta disposición sin
contravenir lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de 1992, circunstancia
que, al ocurrir, la vicia de inconstitucionalidad. Para corroborar su aserto,
el actor acompaña como anexo copia simple de la proposición que habría sido
presentada a consideración de las comisiones conjuntas y en la que figura un
sello con la expresión “NEGADO”.
iii)     El artículo acusado no fue leído ni discutido en la
plenaria de la Cámara de Representantes, con lo que se desconocen los artículos
47 y 125 de la Ley 5 de 1992 que establecen el deber de dar lectura a los
proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en
sesión plenaria, y de leer nuevamente la proposición, una vez cerrada la
discusión, para efectos de continuar con la votación.
El demandante pone de presente que el
artículo únicamente fue anunciado con una sucinta presentación que hizo el
Subsecretario General de la Cámara de Representantes, sin que efectivamente
haya sido leído y discutido, por lo que la Corte Constitucional debe declararlo
inexequible.
iv) La aprobación de la norma acusada viola el artículo
360 de la Constitución Política, que dispone que los municipios y
departamentos, en cuyo territorio se realice explotación de recursos naturales
no renovables, participan de forma directa en las regalías y compensaciones que
de tal actividad se deriven, como quiera que elimina una cuarta parte de dicha
participación para entregársela a los municipios y departamentos limítrofes,
desconociendo que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tales
entidades territoriales participan de ellas de forma indirecta, esto es, a
través del Fondo Nacional de Regalías, de conformidad con el artículo 361 de la
Carta Política.
De otra parte, el actor formula los
siguientes cargos contra el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007:
i)
El asunto sobre el
cual versa el artículo demandado no fue aprobado en comisiones conjuntas, por
lo que la plenaria de la Cámara de Representantes no podía conocer y aprobar
esta disposición sin contravenir lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de
1992, circunstancia que, al ocurrir, la vicia de inconstitucionalidad.
ii)
El artículo acusado
desconoce el principio de coherencia establecido en el artículo 3 de la Ley 152
de 1994, que exige que los programas y proyectos del plan de desarrollo tengan
una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.
En este sentido, el demandante establece
que no existe relación de conexidad directa entre el artículo 122 y la parte
general del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto en la parte general del
Plan contenido en la Ley 1151 de 2007, entre otras cosas, el gobierno apoya el
proceso de descentralización en Colombia y reconoce la importancia de las
regalías como fuente de financiación del desarrollo territorial, sin que
mencione, en ninguna parte, la intención de reasignar las rentas de regalías o
los recursos propios de las entidades territoriales, mientras que el artículo
122 aludido sí parece contener dicho propósito, como quiera que al señalar que
el gobierno nacional propenderá por la equidad regional en la distribución de
los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional, otorga facultad al
ejecutivo de reasignar las rentas de las entidades territoriales.
iii)
La norma demandada,
de acuerdo a la interpretación presentada en el numeral anterior, contraviene
el artículo primero de la Carta Política, en cuanto desconoce el carácter
descentralizado inherente a nuestro modelo de Estado, como quiera que el
ejecutivo central dispondría de los recursos que son propiedad de las entidades
territoriales. En el mismo sentido, esta norma viola el principio de autonomía
de las entidades territoriales consagrado en los artículos 287 y 360 de la
Constitución.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
intervino en el proceso de la referencia para solicitar a esta Corporación que
declare la exequibilidad del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, sobre equidad
regional, en atención a que el mismo se ajusta plenamente a la Constitución
Política, a la Ley 5ª de 1992 y a la Ley 152 de 1994.
El Ministerio señala que el artículo
acusado fue presentado por el Gobierno Nacional, respetando la iniciativa
legislativa que respecto de la materia le asiste de forma exclusiva, y fue objeto
de deliberación y de estudio en el primer debate en comisiones conjuntas, al
punto que frente a la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre el contenido
del texto, pero con el reconocimiento de la trascendencia de la materia, fue
puesto en conocimiento de las plenarias, para que siguiera el trámite
legislativo.
Así, el interviniente señala que los
principios de consecutividad e identidad en el trámite legislativo se cumplieron
en el proceso que culminó con la aprobación del artículo 122 censurado, como
quiera que fue debatido, deliberado, nunca negado y finalmente aprobado, de
manera que no puede invalidarse su procedimiento de formación, a la luz de la
interpretación propuesta por el demandante en el sentido de que las normas
deben ser aprobadas rígidamente en cada uno de los debates legislativos.
De otra parte, señala que es errónea la
interpretación que el accionante hace del artículo 122 demandado en el sentido
de que éste confiere al Gobierno la facultad de redistribuir las regalías y
recursos de las entidades territoriales, como quiera que dichas rentas de las
entidades territoriales se mencionan en la disposición demandada con el objeto
de que constituyan criterio de distribución de los recursos de inversión
nacional conforme al principio de equidad, de suerte que desarrolla el artículo
3 de la Ley 152 de 1994.
2.
Departamento
Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación
solicitó a esta Corporación que declarara la inexequibilidad del artículo 6,
numeral 4.2 y la exequibilidad del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 por las
razones que a continuación se sintetizan y que fueron expuestas por el
interviniente tras presentar una caracterización del Plan Nacional de
Desarrollo, en la que destaca que i) se trata de una norma que concreta el
carácter social del Estado, ii) consta de una parte general, un plan de
inversiones y unos mecanismos de ejecución, iii) goza de prelación frente a las
demás leyes, iv) está sujeta a la ley orgánica del Plan, v) el proyecto de ley
es susceptible de modificación en el Congreso siempre que no se afecte el
equilibrio financiero, vi) su iniciativa legislativa es privativa del Gobierno,
y vii) se somete al principio de unidad de materia.
En relación con los incisos 7, 8 y 9 del
artículo 6º, numeral 4.2 de la Ley 1151 de 2007, acusados, señaló que resultan
inconstitucionales por cuanto i) carecen de aval gubernamental, no obstante que
afectan el equilibrio financiero del plan de inversiones; ii) no desarrollan el
principio de unidad normativa, dado que se trata de normas marginales que no
tienen relación con las metas, objetivos y mecanismos de ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo; iii) desconocen los principios de equidad y de
reducción de los desequilibrios regionales, de manera que si bien las normas
acusadas parecen propender por la equidad regional, en realidad pretenden
beneficiar a un municipio particular, cual es, La Primavera, Vichada; iv)
vulneran el procedimiento fijado constitucional y legalmente para su adopción y
v) afectan el régimen de regalías y el derecho a la igualdad.
De otra parte, en lo que guarda relación
con el artículo 122 acusado, el Departamento Nacional de Planeación considera
que se encuentra ajustado a la Carta Política, en la medida en que su objetivo
es el de asegurar que los recursos de inversión previstos en el Plan Nacional
de Inversiones y, en general, los recursos de inversión, sean destinados
conforme al principio de equidad.
El artículo acusado, de acuerdo con el
interviniente, guarda relación con el principio de prioridad del gasto público
social consagrado en el literal e del artículo 3 de la ley 152 de 1994, en la
medida en que establece incentivos para una adecuada gestión administrativa y
manejo de las finanzas territoriales, a la vez que protege las condiciones de
desigualdad de las entidades territoriales y se asegura una mayor inversión en
aquéllas en donde la renta por habitante es inferior en relación con la de las
demás.
En el mismo sentido, indica que el hecho de
que el artículo 122 demandado haga alusión a los recursos provenientes de las
regalías y los recursos propios de las entidades territoriales, ello no implica
dotar de competencia al Gobierno Nacional para su asignación.
Finalmente, el interviniente realiza un
análisis del trámite de aprobación del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007,
atendiendo al cargo formulado por el demandante, según el cual el mismo no
podía haber sido debatido en las plenarias de cada cámara legislativa, por
cuanto no fue aprobado por las comisiones conjuntas en primer debate.
Para tal efecto, pone de presente que en el
trámite de aprobación de toda ley debe atenderse a los principios de identidad,
consecutividad y no elusión del debate. En el caso de la norma acusada, refiere
que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo contiene dos tipos de normas, unas
que indican los programas, objetivos y metas nacionales, y otras que especifican
los mecanismos idóneos para su ejecución. Así, al observar el trámite de
aprobación de la Ley 1151 de 2007 se tiene que, durante todas las etapas del
proceso legislativo, siempre se encontró como objetivo el de reducir los desequilibrios
regionales.
En lo que guarda relación con los
mecanismos idóneos de ejecución de la política dirigida a reducir los
desequilibrios en las regiones, el interviniente precisa que el Gobierno
propuso, en el texto original del proyecto de ley, el artículo 93 sobre equidad
regional cuyo tenor literal era casi idéntico al artículo 122 finalmente
aprobado y, actualmente, demandado. Ahora bien, los ponentes para primer
debate, tras realizar foros regionales, mesas de trabajo y sesiones conjuntas
previas de las comisiones económicas del Congreso, decidieron mantener la
estructura del proyecto formulado por el Gobierno Nacional y presentar
propuestas de modificación, entre otros, en el tema de equidad regional, en
atención a que debía propiciarse la participación de las entidades
territoriales en su definición.
De esta forma se tiene que los ponentes no
pusieron en consideración de las comisiones conjuntas el artículo sobre los
mecanismos idóneos de ejecución de los programas tendientes a la equidad
regional, no obstante que fue aprobado el programa mediante el cual se propugna
por la reducción de los desequilibrios en las regiones.
Por su parte, los ponentes para segundo
debate, presentaron a consideración de las plenarias de las cámaras
legislativas el texto aprobado manteniendo la estructura del proyecto
presentado por el Gobierno Nacional y adjuntando pliego de modificaciones en el
que, en lo que interesa para efectos de este proceso, se incluyó un nuevo
artículo sobre equidad regional, con el que se pretendía que el Gobierno
Nacional propendiera por una adecuada y equitativa distribución de los recursos
del Plan Nacional de Desarrollo, a través de los presupuestos de inversión.
Se propuso, entonces, un artículo cuyo
tenor literal corresponde al artículo 122 demandado, el cual fue debatido y
aprobado por las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, de manera que, en consideración del interviniente, contrario a
lo señalado por el demandante, el trámite dado al artículo acusado se ajusta a
lo establecido tanto por la Constitución Política, como por las leyes 5 de 1992
y 152 de 1994, así como a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En este sentido, como quiera que el
artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 guarda relación directa e inmediata con el
propósito de reducir los desequilibrios en las regiones, materia debatida en la
totalidad de las etapas que constituyen el trámite legislativo, era
perfectamente posible que dicha norma fuera propuesta para ser discutida y
aprobada en el segundo debate, como efectivamente ocurrió, en atención a que no
se trataba de un tema autónomo de contenido jurídico propio sino que era uno de
los mecanismos idóneos de ejecución de la reducción de los desequilibrios
regionales.
3.
Intervención
Ciudadana
El ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega
intervino en el proceso de la referencia para solicitar a esta Corporación que
declare la exequibilidad del artículo 122 demandado y la inconstitucionalidad
del artículo 6, numeral 4.2 acusado, por las razones que a continuación se
sintetizan.
En relación con el artículo 122, el
interviniente señala que desde un principio el Gobierno Nacional previó la
equidad regional como una herramienta para alcanzar las metas trazadas y que si
bien el texto del artículo finalmente aprobado no es idéntico al originalmente
propuesto, en esencia es el mismo, con lo que se respetan los principios de
coherencia y unidad temática.
De otra parte, hace énfasis en el hecho de
que si bien el artículo no fue incluido dentro del articulado aprobado en
primer debate sí fue discutido y estudiado por los ponentes de comisiones
conjuntas, por lo que no puede dársele el tratamiento de artículo nuevo. En
efecto, en el pliego de modificaciones presentado por los ponentes ante las
comisiones conjuntas se señaló que el tema de equidad regional debía discutirse
a fondo por parte del Congreso de la República.
De esta forma, el interviniente considera
que el trámite del artículo acusado se ajustó a las normas constitucionales y
legales que rigen la materia, en atención a que las comisiones conjuntas, lejos
de rechazarlo, consideraron importante continuar con su discusión para que el
tema fuera definido por las plenarias como en efecto ocurrió.
Ahora bien, sobre la posibilidad de
introducir artículos nuevos durante el segundo debate de un proyecto de ley, el
ciudadano señaló que de conformidad con el artículo 178 de la ley 5ª de 1992,
es posible que durante el debate de plenaria se introduzcan modificaciones,
adiciones o supresiones a un proyecto de ley, sin que para su resolución éste
tenga que regresar a la Comisión permanente respectiva. En este sentido la
inclusión que se hizo del artículo 122 demandado en el informe de ponencia para
el segundo debate, se ajusta a lo dispuesto por el artículo citado y,
adicionalmente, su inclusión guarda estrecha relación con las bases del Plan.
De otra parte, cita el artículo 186 de la
Ley 5ª de 1992, para concluir que el hecho de que el artículo demandado haya
sido aprobado por las plenarias de Cámara y Senado y no por las comisiones, no
conduce a su inconstitucionalidad. En el mismo sentido, refiere el artículo 22
de la Ley 152 de 1994, en virtud del cual es posible introducir modificaciones
al proyecto de ley durante el debate adelantado en sesiones plenarias, sin que
se requiera que éste vuelva a las comisiones, siempre que se obtenga la
aprobación de la otra Cámara como ocurrió en el trámite del artículo demandado.
Respecto de los incisos 7, 8 y 9 del
numeral 4.2 del artículo 6º acusados, el interviniente coadyuvó la demanda, por
cuanto éstos no hacían parte integrante del texto inicial del proyecto de ley
del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional, de manera
que se violó la iniciativa privativa que el Gobierno tiene en esta materia y se
introdujo una modificación a la parte general del Plan, que escapa del resorte
de competencia del Congreso. Adicionalmente, el ciudadano manifiesta que los
apartes demandados no contaron con el aval del Gobierno, sino que por el
contrario fueron expresamente objetados por el mismo.
4.
Universidad del
Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario intervino en el proceso de la referencia para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma acusada y concluyó, a la
luz de los argumentos que a continuación se reseñan, que, siempre que se
demuestre que en el trámite de los artículos demandados no se incurrió en
ningún vicio de forma, éstos deben ser declarados exequibles.
En relación con los cargos formulados contra
el artículo 6, numeral 4.2 del Plan Nacional de Desarrollo, el interviniente plantea
dos problemas que entra a resolver, a saber: i) si en realidad la norma
demandada corresponde a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y ii)
si un miembro del Congreso de la República puede introducirle modificaciones a
la parte general del Plan.
Sobre el particular, sostiene que el
artículo acusado se encuentra ubicado dentro del título II “Plan de Inversiones
Públicas” y que tiene por objeto realizar una descripción de los principales
programas de inversión. Así, no obstante su ubicación, en atención a su
finalidad, el artículo 6 hace parte sustancialmente del aspecto general del
Plan Nacional de Desarrollo. En esta medida, como quiera que respecto de la parte
general del Plan, el gobierno ejerce de forma exclusiva la iniciativa
legislativa, los miembros del Congreso carecen de competencia para introducir
modificaciones, de manera que, si se demuestra que fue un Representante a la
Cámara el que introdujo el artículo 6, numeral 4.2 deberá ser declarado
inexequible.
De otra parte, entra a analizar el cargo de
inconstitucionalidad consistente en que no podían las plenarias aprobar el
artículo 6, numeral 4.2, dado que fue negado en comisiones conjuntas, respecto
del cual afirma que los incisos 7, 8 y 9 de la norma en cita fueron
introducidos para el debate en la plenaria de la Cámara, por lo que no es
posible afirmar que fueron negados en los procedimientos legislativos previos,
por cuanto no fueron considerados por las comisiones conjuntas. Señala que el
hecho de la negación debe ser probado y que, en caso de encontrarse cierto,
conduciría a la inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
En cuanto al vicio que el demandante imputa
a la norma bajo estudio, en relación con su falta de lectura y discusión en la
plenaria de la Cámara de Representantes, señala que de encontrarse cierto,
deberá declararse la inexequibilidad de la misma.
Finalmente, en relación con la trasgresión
del artículo 360 constitucional, que consagra el derecho que tienen las
entidades territoriales de participar directamente de las regalías y
compensaciones cuando en su territorio se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables, señala que el derecho de participación allí consagrado
no comporta la definición de un porcentaje determinado, que ello es competencia
del legislador según lo dispone el artículo 361 superior y que lo que hace el
inciso 7 del numeral 4.2 del artículo 6 del Plan Nacional de Desarrollo es
establecer un nuevo método de reparto de los ingresos provenientes de las
regalías por explotación de recursos no renovables.
Ahora, en lo que guarda relación con el
cargo formulado contra el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, consistente en
que éste no podía ser aprobado por la plenaria de la Cámara de representantes
por no haber sido aprobado en comisiones conjuntas, señala que, de probarse que
se trató de un asunto nuevo, cuya materia general no haya sido tratado en
comisiones y por la plenaria de la otra Cámara legislativa, debe ser declarado
inexequible.
En relación con la falta de conexidad del
artículo con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que alega el
demandante, señala que, contrario a lo que éste argumenta, del apartado 7.4 de
la Ley 1151 de 2007 se desprende la importancia que el Plan otorga a la
dimensión regional, a la reducción de los desequilibrios regionales y a las
regalías como fuente de financiación para el desarrollo territorial, de suerte
que, el artículo 122 demandado, al adicionar los criterios de distribución de
las regalías, resulta conforme a las estrategias consagradas en el Plan
Nacional de Desarrollo.
Finalmente establece que el hecho de que el
artículo demandado establezca el porcentaje de participación en las regalías
por parte de las entidades territoriales que no se encuentran bajo los
supuestos fácticos del artículo 360 constitucional, no viola los principios de
descentralización administrativa, de autonomía presupuestal de las entidades
territoriales o su derecho a participar en las regalías, como lo pretende hacer
ver el demandante.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 4454 del 22 de enero de 2008, solicitó a la Corte
Constitucional que declarara la inexequibilidad de los incisos 7, 8 y 9 del
artículo 6 numeral 4.2 de la Ley 1151 de 2007 y la exequibilidad del artículo 122,
a la vez que se declarara inhibida para decidir sobre el cargo formulado contra
este último artículo por reasignación de renta, por inepta demanda, de acuerdo
con los argumentos que a continuación se refieren y que fueron formulados tras
una presentación de los conceptos de planeación y de unidad de materia.
Respecto del trámite legislativo que se
surtió en relación con los incisos 7, 8 y 9 del artículo 6 numeral 4.2 el
Procurador señala que éstos aparecen por primera vez en el texto aprobado por
la plenaria de la Cámara de Representantes y que son resultado de una
proposición formulada por el Congresista Jorge Julián Silva Meche. De igual
forma destaca que sobre los incisos 7 y 8 de la misma norma recae una objeción
presidencial a la que no se dio trámite por haberse publicado
extemporáneamente.
La vista fiscal concluye que los incisos
demandados del artículo 6 de la Ley 1151 de 2007 desconocen las normas orgánicas
y constitucionales que rigen el trámite de expedición de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, dado que fueron presentadas con posterioridad a la
formulación del proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional, sin contar con
su aval.
El Procurador señala que los incisos 7, 8 y
9 del artículo 6 numeral 4.2 del Plan Nacional de Desarrollo constituyen una
modificación a la parte general del Plan para lo cual no se contó con la
aprobación escrita del Gobierno Nacional. De otra parte destaca que su
contenido material viola el principio de unidad de materia porque no guarda
relación de conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo.
Ahora, en lo que tiene que ver con el
artículo 122 demandado, el Procurador General de la Nación analiza su trámite
de aprobación a la luz del artículo 22 de la ley orgánica del Plan Nacional de
Desarrollo, y concluye que aquél no se trata de un artículo nuevo por cuanto
fue contemplado en el proyecto de ley presentado originalmente por el Gobierno
Nacional; de igual forma colige que, a la luz del artículo 21 de la ley 152 de
1994, el asunto fue tratado por las comisiones conjuntas y propuesto por las
mismas para segundo debate en plenaria. En el mismo sentido, afirma que el
artículo guarda relación de conexidad con los planes y metas contenidos en la
parte general de la Ley 1151 de 2007, de manera que no se presenta violación
del principio de unidad de materia.
Finalmente, la Vista Fiscal señala que el
cargo de inconstitucionalidad formulado por el demandante contra el artículo
122, relativo a las presuntas facultades que éste otorga al Presidente de la
República para redistribuir las rentas de las entidades territoriales captadas
por concepto de regalías directas, se basa en supuestos normativos que éste no
consagra, por lo que no procede el análisis de constitucionalidad.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la
Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las
demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se
acusan en la demanda que se estudia.
2.      El problema jurídico que se plantea
Para el demandante los apartes acusados del
numeral 4.2 del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007 son contrarios a la
Constitución por las siguientes razones: (i) Porque se trata de una adición
propuesta por un Representante a la Cámara a un artículo que se encuentra en la
parte general del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual contraviene lo dispuesto
en los artículos 342 constitucional y 22 de la Ley 152 de 1994, que disponen
que el Congreso de la República no puede introducirle modificaciones a la parte
general del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) Porque el asunto sobre el cual
versa el artículo demandado fue negado en comisiones conjuntas, por lo que la
plenaria de la Cámara de Representantes no podía conocer y aprobar nuevamente
esta disposición sin contravenir lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de
1992; (iii) Porque la proposición que dio lugar a la referida adición en el
texto del artículo 6º no fue leída ni discutida en la plenaria de la Cámara de
Representantes, con lo que se desconocen los artículos 47 y 125 de la Ley 5 de
1992, y (iv) Porque las disposiciones acusadas desconocen los criterios de
distribución de las regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables previstas en los artículos 360 y 361 de la Constitución.
Por otra parte, el actor considera que el
artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 debe ser declarado inexequible porque: (i)
Su contenido no fue aprobado en las comisiones conjuntas, por lo que las
plenarias de Senado y Cámara no podían conocer y aprobar nuevamente esta
disposición sin contravenir lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de
1992; (ii) Desconoce el principio de coherencia establecido en el artículo 3 de
la Ley 152 de 1994, que exige que los programas y proyectos del plan de
desarrollo tengan una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste y (iii) Resulta contrario al carácter descentralizado que
de acuerdo con el artículo 1º Superior es inherente a nuestro modelo de Estado,
y viola el principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado en
los artículos 287 y 360 de la Constitución, como quiera que el ejecutivo
central dispondría de los recursos que son propiedad de las entidades
territoriales.
En general[1], los intervinientes
coinciden con el Ministerio Público en solicitar a la Corte que declare la
inexequibilidad de los incisos 7, 8 y 9 del apartado 4.2. del artículo 6º y la
exequibilidad del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007. En relación con la
primera disposición acusada, expresan que, efectivamente, en su trámite se
desconoció la reserva de iniciativa legislativa, su contenido  afecta el
equilibrio financiero del plan de inversiones y resulta contradictorio con los
postulados generales del Plan Nacional de Desarrollo. En cuanto hace al artículo
122 señalan que la equidad regional es un tema que siempre estuvo presente en
el trámite de la iniciativa legislativa y que si bien el artículo ahora
demandado, que hacía parte del proyecto original, no fue puesto a consideración
de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara por decisión de los ponentes, el
tema general de la equidad regional si fue discutido y hace parte de otros apartados
normativos que sí fueron aprobados, razón por la cual válidamente podía ser
introducido como artículo nuevo en las sesiones plenarias. También coinciden
los intervinientes en relación con la ineptitud del cargo por las presuntas
facultades que el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 conferiría al Ejecutivo
para redistribuir las rentas propias de las entidades territoriales, por
considerar que ese contenido no se desprende de la disposición acusada.
En relación con todos los anteriores planteamientos
observa la Corte que antes de identificar los problemas jurídicos que habrán de
resolverse en la presente providencia es necesario hacer dos precisiones: Por
un lado, en cuanto hace a la demanda contra el artículo 122 de la Ley, dos de
los cargos planteados por el demandante adolecen del requisito jurisprudencial
de la certeza, porque parten de un contenido normativo que no está presente en
la disposición acusada. En efecto, para el actor, el citado artículo 122
resulta contrario a la coherencia que debe tener el Plan de Desarrollo y es
violatorio de los principios de descentralización y autonomía de las entidades
territoriales, porque, conforme a una interpretación plausible del mismo,
estaría facultando al Gobierno Nacional para reasignar los recursos
provenientes de las regalías directas y de las rentas propias de las entidades
territoriales.  Para la Corte es claro que el contenido normativo que da piso a
los anteriores cargos no se desprende de la disposición acusada, la cual
simplemente establece que esas rentas propias de las entidades territoriales
serán un factor a tener en cuenta con miras a propender por la equidad regional
en la distribución de los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional. De
este modo, la demanda, en este acápite resulta inepta y la Corte no se
pronunciará en relación con estos cargos.  Por otro lado, en cuanto hace a los
distintos cargos presentados frente a los incisos 7, 8 y 9 del apartado 4.2 del
artículo 6º de la ley, observa la Corte que basta con que alguno de ellos esté
llamado a prosperar para que se proceda a la declaratoria de inexequibilidad de
la norma acusada, sin que la Corte deba, necesariamente, pronunciarse sobre
todos ellos.
Con las anteriores precisiones, observa la
Corte que los problemas jurídicos que plantea la presente demanda de
inconstitucionalidad son, en relación con el artículo 6º de la Ley 1151 de
2007: (i) Si con la aprobación de los apartes acusados del numeral 4.2 del
artículo 6º de la Ley 1151 de 2007 se vulneraron los principios de
consecutividad y de identidad relativa debido a que  el asunto sobre el cual
versan los apartes demandados fue negado en comisiones conjuntas, por lo que la
plenaria de la Cámara de Representantes no podía conocer y aprobar nuevamente
esta disposición; (ii) Si en la aprobación de dichos apartes normativos se
desconocieron las normas constitucionales sobre el debate y la votación porque
la proposición que los contenía no fue leída previamente a su votación en la
Plenaria de la Cámara; (iii) Si en el trámite legislativo de las referidas
disposiciones se vulneró la reserva de iniciativa legislativa que a favor del
gobierno se desprende de los artículos 341 constitucional y 22 de la Ley 152 de
1994; (iv) Si los apartes acusados del artículo 6º desconocen los criterios de
distribución de las regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables previstas en los artículos 360 y 361 de la Constitución; y en
relación con el artículo 122, si se vulneraron los principios de consecutividad
y de identidad flexible al haberse aprobado en las Plenarias un artículo que no
había sido aprobado en las comisiones.
3.      Consideraciones
3.1.   Marco normativo del Plan Nacional de Desarrollo
De acuerdo con el artículo 339 de la Constitución,
habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan
de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En desarrollo de
esta disposición constitucional, en los artículos 5º y 6º de la Ley 152 de 1994
se establece que la parte general del plan contendrá: a) Los objetivos
nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según
resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y
grupos sociales; b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a
mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para
lograrlos; c) Las estrategias y políticas en materia económica, social y
ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y
metas que se hayan definido; d) El señalamiento de las formas, medios e
instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la
planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las
entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales
que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes; que
el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá
principalmente: a) La proyección de los recursos financieros disponibles para
su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; b) La
descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus
objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales
se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión
pública contemplados en la parte general;  d) La especificación de los
mecanismos idóneos para su ejecución; y que se entiende por presupuestos
plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los
principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran
para su ejecución más de una vigencia fiscal.
Por otra parte, la Corte[2]
ha puesto de presente que, de acuerdo con lo previsto en el ordinal 4º del
artículo 150 de la Constitución, la ley del plan debe contener no sólo los
objetivos generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse, sino
también “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”
y que, en este sentido, “…la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan señala
que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no sólo los objetivos
y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino también ‘los
procedimientos y mecanismos generales para lograrlos’ (art. 5º lit. c), y añade
que el plan de inversiones debe incluir ‘la especificación de los mecanismos
idóneos para su ejecución’ (art. 6º lit d).”[3]  De
esta manera, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, es posible
que dentro de la ley por medio de la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo “… se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones
destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.”[4]
A su vez, el artículo 342 Superior dispone que la
correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los
procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo.
En ese contexto, la Corte, en la Sentencia C-305
de 2004 expresó que “… la actividad legislativa de expedición del Plan
Nacional de Desarrollo está sujeta a:  (i) las normas constitucionales que se
refieren al asunto;  (ii) las normas orgánicas generales que regulan el trámite
de aprobación de las leyes, contenidas hoy en día en la Ley 5ª de 1992,
Orgánica del Reglamento del Congreso; y (iii),  de manera especial, a la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo, contenida actualmente en la Ley 152 de 1994.”
La Constitución, en su artículo 341, se
refiere expresamente a la forma en que debe aprobarse el Plan Nacional de
Desarrollo en el Congreso de la República, y dispone que  una vez que el
Gobierno ha elaborado el proyecto correspondiente con participación activa de
las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo
Superior de la Judicatura y habiendo consultado al Consejo Nacional de
Planeación, tras hacer las enmiendas que considere pertinentes, lo presentará a
consideración del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación
del período presidencial respectivo.
Según lo previsto en el inciso segundo de
esa misma disposición constitucional, las comisiones conjuntas de asuntos
económicos deben elaborar un informe con base en el cual se debe producir el
segundo debate en la plenaria de la Cámara y del Senado. A su vez, en el inciso
cuarto de la citada norma, se dispone que el Congreso “podrá modificar
el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero” y añade que “cualquier incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos
de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno
Nacional.”
Por su parte, en la Ley 152 de 1994, Orgánica
de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, se regula la aprobación del
proyecto del plan en el Congreso de la República y, en los aspectos que tienen
que ver con los problemas jurídicos que se han planteado en el presente
proceso, dispone que “El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será
presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las
comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un
término improrrogable de cuarenta y cinco días” (Artículo 20); que “…
con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las Cámaras en
sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término
improrrogable de cuarenta y cinco días” (Artículo 21) y  que en cualquier
momento durante el trámite legislativo, tanto el Congreso como el gobierno
podrán introducir modificaciones al proyecto, conforme a las reglas contenidas
en los artículos que se transcriben a continuación:
ARTÍCULO 22. MODIFICACIONES POR PARTE DEL
CONGRESO. En
cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir
modificaciones al  Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga
el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos
programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del
Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Cuando las modificaciones se produzcan en
desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne
a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En
caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se
nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que
dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la
plenaria correspondiente.
En ningún caso el trámite de las
modificaciones ampliará el término para decidir.
Artículo 23. MODIFICACIONES POR PARTE DEL
GOBIERNO NACIONAL.
En cualquier momento durante el trámite
legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera
de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al
Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas
en el artículo precedente, en lo pertinente.”
De
manera general la Corte ha sostenido que “[t]ratándose de una ley de
iniciativa gubernamental, el Congreso puede introducir modificaciones a este
tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o
modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa
gubernamental[5], [pero que
cuando] las modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar
sustancialmente la iniciativa gubernamental, se requiere el aval del gobierno.[6]”[7]
Así, ha dicho la Corte, “[d]e conformidad con la sentencia C-094 de 1996,[8]
la ley mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
sólo puede ser dictada o reformada por el Congreso a iniciativa del gobierno,
las modificaciones que introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener el
aval del gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de inversiones,
deben mantener el equilibrio financiero.”[9]  Específicamente
en relación con el Plan de Inversiones, la Corte ha puntualizado que las
modificaciones al mismo deben mantener el equilibrio financiero (C.P art. 341,
Ley orgánica art. 22) y que, además, cualquier incremento en las autorizaciones
de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusión
de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno y
escrito del Gobierno Nacional[10].
No obstante, ha dicho la Corte,  “… interpretando contrario sensu
estas normas, debe admitirse que las demás modificaciones al plan de
inversiones no requieren dicho visto bueno gubernamental.”[11]
Por otra parte,
la jurisprudencia constitucional también se ha referido a las normas que, de
manera general, y específicamente en relación con el Plan Nacional de
Desarrollo, regulan los principios de consecutividad y de identidad flexible y
conforme a las cuales es posible que en segundo debate se introduzcan
modificaciones a los proyectos en curso, incluso mediante la adición de
disposiciones nuevas.
Así ha mostrado la Corte cómo, a tenor de lo dispuesto
en el artículo 160 de la Constitución[12] y en el artículo 178 de la
Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso,[13]es
posible que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le
introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde
proviene. Esta posibilidad, ha dicho la Corte, no implica que cuando en las
plenarias se adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley se desconozca
el principio de consecutividad, por cuanto las mismas no habrían surtido los
cuatro debates reglamentarios -o  los tres, en los casos en los que el primer
debate se adelante en comisiones conjuntas-, por cuanto el principio de
consecutividad rige para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus
artículos.
Para la Corte,
lo anterior “… ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el
constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que
supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a
su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero
que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor
literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden
ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de
artículos nuevos.”
Tal como ha
sido decantado por la jurisprudencia, el principio de identidad flexible exige
que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo,
en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones
o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable
con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos
cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii)
que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.[14]
Ha destacado la Corte que, tratándose de la
aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una
disposición especial, contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, que
alude a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo debate en
las sesiones plenarias, y conforme a la cual en ese caso  “… no será
necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la
aprobación de la otra Cámara.”  Para la Corte “… esta norma especial
corrobora que la inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las
plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del artículo así
incluido, a condición de que el tema o materia general sobre el cual él versa,
haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al
general de la ley.”[15]
Ha puntualizado también la Corte que, los
principios de unidad de materia y de identidad flexible en el trámite del
proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social revisten
connotaciones particulares, “… que se derivan de la naturaleza especial de la
Ley del Plan y de la función de planeación en sí misma considerada.”[16]
Entre tales elementos distintivos, la Corte ha destacado el hecho de que,
conforme a su régimen constitucional, “… el proceso de planificación
económica involucra distintos niveles de decisión de la Administración Pública
y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la
propia Carta, entre los cuales  cabe destacar los de prevalencia del interés
por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y  claramente
consagrado por el artículo 366 de la Constitución[17]),
el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que
conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las
autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la
planeación en todos los niveles de la Administración. Es, además, un proceso
reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las
prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo,
y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que,
de otro lado,  conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una
proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período
plurianual.”[18]
De este modo,
ha concluido la Corte que la inclusión de artículos nuevos durante el segundo
debate parlamentario resulta constitucionalmente posible, según las normas
generales y especiales que regulan la aprobación de la Ley del Plan, siempre y
cuando se observe el principio de identidad temática concebido en términos que
consulten las particularidades del régimen constitucional y legal del proceso
de planeación.
3.2.   Verificación del trámite de la Ley 1151 de 2007
A continuación se resume, en relación con cada una de
las disposiciones demandadas, el trámite del Proyecto de Ley número 201 Cámara,
1999 Senado, de 2007 que devino en la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2006-2010”.
3.2.1.    De acuerdo con las pruebas que obran en el
expediente, respecto de  los incisos 7, 8 y 9 del artículo 6° sección 4.2, se
tiene que el trámite fue el siguiente:
.-       El Proyecto de Ley fue presentado por el
Gobierno a consideración del Congreso y su texto, con la correspondiente
exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 32 de 2007.
En este proyecto inicial, en el Título II, que corresponde al Plan de
Inversiones Públicas, en el Capítulo II, que tiene por epígrafe “descripción
de los principales programas de inversión”, se encuentra el artículo 6º, denominado
“Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo”, en cuyo
texto no figuran los incisos 7, 8, y 9 de la versión finalmente aprobada (pp. 9
y 10, obrantes a folios 9 y 10 del Cuaderno de Anexos No. 1 del expediente).
.-       En el informe de ponencia para primer debate
en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, publicado en la Gaceta del
Congreso No. 85 de 2007, en el correspondiente pliego de modificaciones tampoco
figuran los incisos demandados (P. 19, obrante a folio 306 del Cuaderno de
Anexos No. 1 del expediente).
.-       En la Gaceta del Congreso No. 137 de 2007
aparece publicado el “texto definitivo aprobado en primer debate por las
comisiones terceras y cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el
Senado de la República en  sesión ordinaria del día 22 de marzo de 2006 al
Proyecto de Ley Número 201 Cámara, 199 Senado de 2007, por el cual se expide el
‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2006-2010’”.
En dicho texto no figuran los incisos demandados.
.-       En el informe de ponencia para segundo debate
en la Cámara y en el correspondiente pliego de modificaciones tampoco figuran
los incisos demandados. (Gaceta del Congreso No. 142 de 2007, p. 16)
.-       Los incisos  7, 8 y 9 del artículo 6° sección
4.2, demandados, aparecen por primera vez en el texto aprobado en la Plenaria
de la Cámara de Representantes[19] y fueron el resultado de
una proposición presentada por el Representante Jorge Julián Silva Meche, como
consta en la Gaceta  N° 288 del viernes 15 de junio de 2007 (Pg.46).
Tal como figura en el acta de la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes del  2 de mayo de 2007, el Subsecretario General leyó
una nota explicativa de la proposición suscrita por el Representante Silva
Meche, a continuación de lo cual, y sin leer el texto de la proposición, la
misma fue aprobada por la plenaria.[20]  En la misma sesión
plenaria, y ante el gran número de proposiciones de iniciativa parlamentaria
que estaban siendo aprobadas, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público
manifestó, de manera general, que se estaba aprobando una lista interminable de
artículos que no había sido previamente discutidos con el Gobierno Nacional
como lo exige la Ley lo cual podría crear serios vicios de inconstitucionalidad.
Expresó el Ministro que no entendía la razón por la cual, pese a que se había
designado una subcomisión para el estudio de las proposiciones nuevas, “…
simultáneamente se preparan una serie de proposiciones y se van aprobando sin
previamente ser estudiadas y analizadas y que el Gobierno no conoce”.[21]
Posteriormente en el texto de las objeciones presentadas por el gobierno pero
que no fueron consideradas por el Congreso al estimar que habían sido publicadas
de manera extemporánea, de manera específica se manifestó que el articulado en
cuestión no contaba con el aval del gobierno.[22]
.-       En las Gacetas del Congreso números 159 y 160
de 2007 se publicó el informe de conciliación rendido por las comisiones
designadas para el efecto que se acompaña de un articulado que incorpora los
incisos demandados del artículo 6º. Ese informe fue aprobado en la plenaria del
Senado de la República del 4 de mayo de 2007, según consta en el Acta No. 54
publicada en la Gaceta del Congreso No. 271 de 2007, y en la plenaria de la
Cámara de Representantes de la misma fecha, como consta en el Acta No. 46
publicada en la Gaceta del Congreso No. 241 de 2007.
3.2.2.          El siguiente es el trámite  que se
cumplió en relación con el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007:
.-       En el texto del proyecto original, publicado
en la Gaceta del Congreso No. 32 de 2007, aparece un artículo 93, titulado “equidad
regional”, y cuyo texto, salvo algunos detalles que se puntualizarán más
adelante, coincide con el que finalmente fue aprobado como artículo 122. (p. 30
obrante a folio 30 del Cuaderno de Anexos No. 1 del expediente).
.-       En el informe de ponencia para primer debate
en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, publicado en la Gaceta del
Congreso No. 85 de 2007, figura la siguiente observación en relación con el
contenido del artículo 93, el cual no fue incluido en el correspondiente pliego
de modificaciones: “Equidad Regional: En opinión de los ponentes, los
criterios que el Gobierno Nacional sugiere para determinar la equidad regional
en la distribución de los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional deben
discutirse a fondo por parte del Congreso de la República, con el fin de
propiciar la participación de las entidades territoriales en el presente Plan
de Desarrollo.” (P. 19, obrante a folio 306 Cuaderno de Anexos No. 1 del
expediente).
.-       En la Gaceta del Congreso No 137 de 2007
aparece publicado el “texto definitivo aprobado en primer debate por las
comisiones terceras y cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el
Senado de la República en  sesión ordinaria del día 22 de marzo de 2006 al
Proyecto de Ley Número 201 Cámara, 199 Senado de 2007, por el cual se expide el
‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2006-2010’”.
En dicho texto no figura el artículo demandado sobre “equidad regional”.
.-       No obstante lo anterior, el tema del
equilibrio regional fue presentado de manera general en la exposición de
motivos al proyecto de ley y desarrollado en diversos artículos, entre ellos el
excluido por los ponentes. En las comisiones conjuntas de Senado y Cámara se
sometió a debate y se aprobó el programa de equilibrio regional contenido en el
numeral 7.4 del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007, tal y como puede
constatarse en las Gacetas del Congreso números 32, 87, 142, 143 224 y 233 de
2007.[23]
.-       En el informe de ponencia para segundo debate
aparece con el número 134, el artículo 122 de la ley, sobre equidad regional (Gaceta
142 de 2007, p. 42). En ese informe se señaló, bajo el epígrafe “equidad
regional”: “En la presente ponencia se incluye un nuevo artículo con el
cual se pretende que el Gobierno Nacional propenda por una adecuada y
equitativa distribución de los recursos del Plan Nacional de Desarrollo, a
través de los presupuestos de inversión.”
.-       En el texto definitivo aprobado en la
plenaria de la Cámara de Representantes figura el referido artículo. (Gaceta
del Congreso No. 233, p. 30)
.-       En la Gaceta del Congreso No. 224 de 2007
aparece publicado el “texto definitivo aprobado en sesión plenaria del
honorable Senado de la República, los días 2 y 3 de mayo de 2007 al Proyecto de
Ley Número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara,  por el cual se expide el ‘Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2006-2010’”. En
dicho texto aparece, como artículo 134 el contenido finalmente aprobado como
artículo 122. (p 79 418 de expediente)
.-       En el articulado contenido en el informe de
conciliación rendido por las comisiones designadas para el efecto, publicado en
las Gacetas del Congreso números 159 y 160 de 2007, figura, como artículo 134,
el actual articulo 122 de la Ley 1151 de 2007. Ese informe fue aprobado en la
plenaria del Senado de la República del 4 de mayo de 2007, según consta en el
Acta No. 54  publicada en la Gaceta del Congreso No. 271 de 2007, y en la
plenaria de la Cámara de Representantes de la misma fecha, como consta en el
Acta No. 46 publicada en la Gaceta del Congreso No. 241 de 2007.
3.2.3. Estudio de la constitucionalidad del trámite de
las disposiciones demandadas
3.2.3.1.       Al revisar el trámite cumplido en el
Congreso en relación con los incisos 7, 8 y 9 del apartado 4.2 del artículo 6º de
la Ley 1151 de 2007, lo primero que advierte la Corte es que, en un capítulo de
la ley cuyo propósito es el de describir los proyectos de inversión, se incorporaron
unas disposiciones que tienen un claro sentido preceptivo sobre la manera de distribuir
unas rentas entre las entidades territoriales. En otras palabras, los incisos
agregados en la plenaria de la Cámara de Representantes no se orientan a
complementar la descripción de los proyectos de inversión a los que se refiere
el apartado 4.2. del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007, ni contemplan medidas
necesarias para la ejecución de los mismos, sino que buscan regular la manera
como, en relación con los municipios que cumplan con las características allí
previstas, habrán de distribuirse las rentas que determinadas entidades
territoriales obtengan de la explotación de recursos naturales renovables y no
renovables. Se trata, pues, de la incorporación de un criterio general de
distribución de las regalías y las compensaciones provenientes de la
explotación de los recursos naturales, que de considerarse conducente, podría
encuadrarse dentro de las estrategias y orientaciones generales que, de acuerdo
con el artículo 339 de la Constitución, conforman la parte general del plan y
que, en todo caso, no guarda relación de conexidad con las materias propias del
acápite de la ley en el que fue introducido.
En efecto, la adición realizada por el Congreso se
orienta a regular una participación especial de los municipios de los departamentos
contemplados en el artículo 309 de la Constitución que sean fronterizos y
limiten con más de una entidad territorial generadora de recursos naturales
renovables y no renovables, en las compensaciones y regalías que se obtengan
por la explotación de tales recursos. Por su parte, el apartado 4.2. del
artículo 6º  del Plan Nacional de Desarrollo, en el marco de la descripción de
los principales programas de inversión del plan, se refiere a la “Agenda
interna”  como una “… estrategia de desarrollo productivo sostenible
orientada a producir más y mejor …”, dentro de la cual se contemplan “… actuaciones
específicas sobre áreas claves y estratégicamente identificadas para conducir
de manera secuencial al aparato productivo nacional por una senda de
transformación productiva.” En ese contexto, ciertamente la descripción
inicialmente contenida en el proyecto, y aprobada en las comisiones conjuntas,
alude a la necesidad de que, para que “… los programas de la Agenda Interna
sean exitosos, los esfuerzos que ha emprendido el Gobierno Nacional,
consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, MFMP, serán complementados
con iniciativas lideradas en forma sostenida y permanente por el sector privado
y los entes territoriales”, pero nada se dijo en relación con la manera
como habrían de distribuirse las rentas de las entidades territoriales
provenientes de regalías y compensaciones por la explotación de los recursos
naturales, tema que es ajeno al de la propuesta inicial y que fue objeto de
debate. De este modo, la adición realizada por el Congreso no sólo no tiene una
relación de conexidad con la materia propia de la norma que se propuso
modificar, sino que, además, como se señaló por el gobierno en el escrito de
objeciones, la fijación de una participación automática  del 25% de unos municipios
en unas rentas que, en principio corresponden a otros, “… sin consultar
criterios como las Agendas Internas, necesidades insatisfechas y estrategias
nacionales de desarrollo productivo, impide su articulación y armonía con el
Plan Nacional de Desarrollo.”
De este modo, observa la Corte que la adición
realizada por el Congreso no tiene una relación de conexidad temática con los
asuntos que habían sido debatidos y aprobados en las comisiones conjuntas y no
se sujeta al requisito de la coherencia conforme al cual los programas y
proyectos del Plan de Desarrollo deben tener una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en éste.
Las consideraciones anteriores muestran que, en
relación con los incisos que son objeto de consideración, se desconocieron los
principios de consecutividad y de identidad flexible, en la medida en que la
introducción de una fórmula especial de distribución de regalías y compensaciones
en favor de determinados municipios, no fue materia que hubiese sido debatida y
aprobada en el primer debate.
Por otra parte, el recuento del trámite legislativo
muestra que no se dio lectura a la proposición suscrita por el Representante
Silva Meche, cuyo texto, por tratarse de un asunto nuevo, no era conocido por
la Plenaria. El Subsecretario General se limitó a leer la nota introductoria
que precedía al texto de la proposición, pero no hizo lo mismo con la proposición
propiamente dicha. Ese procedimiento resulta violatorio del artículo 94 del
reglamento del Congreso, conforme al cual constituye el debate el sometimiento a
discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver
la respectiva corporación, y de los artículos 123 y 125 del mismo estatuto,
conforme a los cuales, con las excepciones previstas en el reglamento, todas
las proposiciones deben ser sometidas a discusión antes de votarse y, una vez
cerrada la discusión, debe leerse nuevamente la proposición que haya de votarse.
El hecho de no haberse leído la proposición del Representante Silva Meche en la
Plenaria de la Cámara de Representantes, en estricto sentido, implica que la misma
nunca fue sometida a debate y, por consiguiente, que  no podía tenerse por aprobada.
Por las anteriores consideraciones en relación con el
trámite que cumplieron los incisos demandados del aparte 4.2 del artículo 6º,
los mismos serán declarados inexequibles, sin que sea necesario que la Corte se
pronuncie sobre los demás cargos presentados contra estas disposiciones.
3.2.3.2.       Tal como se ha señalado, el problema
jurídico que debe estudiar la Corte en relación con el artículo 122 de la Ley
1151 de 2007 se reduce a establecer si resulta contrario a los principios de
consecutividad y de identidad flexible que el mismo haya sido incorporado en
las plenarias de Senado y Cámara sin que previamente hubiese sido aprobado por
las comisiones económicas conjuntas de dichas corporaciones.
Observa la Corte que el actual artículo 122 de la Ley
1151 de 2007, sobre equidad regional, con algunas diferencias de contenido
–básicamente la adición de los criterios originalmente propuestos con una
remisión a los contenidos en la Ley 152 de 1994-, hacía parte, como artículo
93, del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno. Por decisión de los ponentes,
dicho artículo no fue incluido en el pliego de modificaciones que se sometió a
consideración de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, con la
consideración de que los criterios sugeridos por el Gobierno Nacional para
determinar la equidad regional en la distribución de los recursos del
Presupuesto de Inversión Nacional “… debían discutirse a fondo por parte del
Congreso de la República, con el fin de propiciar la participación de las
entidades territoriales en el presente Plan de Desarrollo.”   Por
consiguiente, el artículo en cuestión, no hizo parte del articulado aprobado en
primer debate. Con algunas modificaciones, el artículo fue luego incorporado
como nuevo en los informes de ponencia para segundo debate en las plenarias de
Senado y Cámara y finalmente aprobado en estas corporaciones.
En relación con el anterior recuento del trámite
legislativo que se cumplió en torno al artículo 122 de la Ley 1151 de 2007,
estima la Corte necesario puntualizar, en primer lugar, que la decisión de no
someter a consideración de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara el
artículo inicialmente presentado por el gobierno sobre la materia, no puede
calificarse como una elusión del debate, por las razones que se exponen a continuación:
La jurisprudencia constitucional ha
señalado que como un desarrollo del principio de consecutividad[24],
tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la
obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su
competencia a otra célula legislativa con el fin de que posteriormente sea
considerado un asunto. A este respecto ha dicho la Corte que son obligaciones
de las células legislativas: “(a) estudiar y debatir todos los temas
propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento
al art. 157 Superior, (b) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando
el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí
se surta el debate, y (c) debatir y aprobar o improbar la totalidad del
articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones
que lo modifiquen o adicionen.” La Corte ha expresado[25]
también que una modalidad de elusión del debate se da cuando “… aún cuando
se surte formalmente debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones
constitucionales permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su
voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien
guarda relación con la materia del proyecto, su temática le brinda cierta
autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente,
casos en los cuales la propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o
aprobada respecto de su contenido”. En este contexto, puede señalarse que
para que se configure una elusión del debate contraria a la Constitución sería
preciso que la respectiva célula legislativa se sustrajera de su deber de
discutir y decidir en relación con un determinado tema que le ha sido
propuesto, sin que tal obligación recaiga sobre todos y cada uno de los
artículos que lo desarrollan, puesto que, la dinámica del proceso legislativo
puede comportar modificaciones en el articulado que, precisamente como
resultado del debate, sea sometido a votación.
En el caso que ahora es objeto de consideración, el
artículo 122 demandado no fue sometido a consideración de las comisiones
conjuntas, luego desde una perspectiva puramente formal, éstas no se
sustrajeron del deber de debatirlo. Adicionalmente, no se trata de un asunto
autónomo y separable del resto del proyecto, de modo tal que la ausencia de
pronunciamiento en relación con el mismo comportase la imposibilidad de que el
tema se retomase en plenaria porque, en tal evento, se estaría ante un asunto
absolutamente novedoso, no planteado en las comisiones. En este caso el artículo
desarrollaba un aspecto del equilibrio regional, que fue un tópico presente en
la discusión del proyecto y que se vio plasmado incluso en algunas disposiciones
que fueron aprobadas en primer debate.[26]
En un contexto como este, la elusión del debate se
presentaría cuando un asunto que, por su contenido, es autónomo y separable de
los demás aspectos que hacen parte de un proyecto de ley, es sometido a la
consideración de las correspondientes comisiones constitucionales legislativas
y éstas deciden omitir un pronunciamiento de aprobación o rechazo en relación
con el asunto y deferirlo a la decisión de una instancia legislativa posterior.
En este caso, como se ha visto, el asunto, i) no se
sometió a la consideración de las comisiones conjuntas y, como se puntualizará con
mayor detalle más adelante, ii) no versa sobre una materia autónoma y separable
en relación con los contenidos que fueron efectivamente debatidos y aprobados
en el seno de las comisiones conjuntas. Lo que ocurrió fue que, en una materia
que, de manera general hacía parte del Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo
presentado por el Gobierno, como es la de promover el equilibrio regional, la
comisión de ponentes para primer debate, después de unas sesiones informales de
discusión, consideró que los criterios contenidos en el proyecto del gobierno
para distribuir la inversión nacional de una manera equitativa entre las
regiones, debían ser objeto de una más amplia consideración y definidos
finalmente en las plenarias.
Habiendo establecido que no se está ante un caso de
elusión del debate legislativo en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara,
es preciso determinar ahora si el hecho de que el artículo demandado haya sido
aprobado como nuevo en las plenarias de esas corporaciones resulta contrario a
los principios  de consecutividad y de identidad relativa.
Tal como se aprecia en el recuento del trámite
legislativo, el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 fue aprobado como nuevo en
las plenarias de Senado y Cámara. Ello no contraría la Constitución, puesto que,
como se ha dicho, es posible, en el trámite del proyecto de ley del Plan
Nacional de Desarrollo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 154, 160 y
342 de la Constitución, dadas ciertas condiciones, introducir modificaciones en
segundo debate, incluso artículos nuevos, sin que el proyecto deba regresar a
las comisiones, siempre y cuando se respete el principio de identidad relativa,
lo cual, como se ha dicho, se dio en el presente caso, puesto que si bien el
artículo 122 se aprobó como una disposición nueva que no había sido discutida
ni aprobada en primer debate, tiene una estrecha relación de conexidad temática
con la materia del equilibrio regional, que sí estuvo presente en la discusión
del proyecto en las comisiones conjuntas, al punto que se aprobó un acápite
conforme al cual es necesario lograr un mayor impacto de las políticas públicas
en la reducción de los desequilibrios regionales, para lo cual “se diseñarán
estrategias que se ajusten a los diferentes niveles de desarrollo territorial”
y se realizarán “ejercicios de caracterización y definición de tipologías
territoriales que permitan orientar estrategias integrales y diferenciadas para
promover un desarrollo territorial más equilibrado.” De acuerdo con el
modelo aprobado, en relación con la descentralización territorial, las acciones
del gobierno “… estarán orientadas a los siguientes elementos fundamentales
i) Competencias, ii) Saneamiento financiero, iii) Recursos financieros; y iv)
Gestión pública territorial.” El artículo que se aprobó como nuevo se inscribe
precisamente en ese marco orientado hacia la obtención del equilibrio regional
en el desarrollo, mediante la fijación de unos criterios de equidad en la
distribución regional de los recursos de inversión nacional, con base en consideraciones
de esfuerzo fiscal, menor renta por habitante respecto del promedio nacional y
la caracterización y tipologías territoriales.
Adicionalmente el contenido del artículo 122 demandado
desarrolla los criterios que para la priorización del gasto público social  se
fijaron en la Ley 152 de 1994, en cuyo artículo 3º se dispone que “[p]ara
asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de
la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución
de los planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se
deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto
público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la
población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público
social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.” Así mismo, dicho
artículo está en armonía con lo dispuesto en el literal i) del artículo 3º de la
Ley 152 de 1994, de conformidad con el cual para asegurar el desarrollo
armónico de las regiones, los planes de desarrollo propenderán por la
distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos
de desarrollo de éstas, y se encuadra dentro de los parámetros de concurrencia,
subsidiariedad y complementariedad previstos en el parágrafo del mismo artículo
de la Ley Orgánica del Plan.
De este modo el artículo que ahora es objeto de
consideración no solo tiene una relación  de conexidad temática con una materia
que siempre estuvo presente en el trámite de discusión y aprobación de la ley,
sino que además se inscribe dentro de parámetros y criterios previstos como
imperativos en la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.
En una situación similar, en la reciente Sentencia C-376
de 2008 la Corte, en relación con los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007, consideró que no obstante que los mismos fueron incluidos en la Plenaria
del Senado de la República, el trámite  no desconoció los principios de
identidad flexible y de consecutividad, porque si bien dichos artículos, que
formaban parte del proyecto original presentado por el Gobierno, fueron luego
sustraídos por los ponentes, por lo que no fueron objeto de debate ni aprobación
en las comisiones conjuntas ni en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
ni tampoco fueron votados negativamente, “… por insistencia del Gobierno
presentada con fundamento en el artículo 23 de la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo Económico (Ley 152 de 1994), fueron introducidos, debatidos y
aprobados por la Plenaria del Senado de la República durante el segundo debate,
en desarrollo de las facultades conferidas a las cámaras legislativas por el
inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, en concordancia con el
artículo 22 de la Ley Orgánica del Plan.” Agregó la Corte que debía tenerse
en cuenta, además, que  el tema general sobre el que versan dichos artículos
(organización del marco institucional del Régimen de  Prima Media del orden
nacional) siempre estuvo presente durante el trámite del proyecto y que las
medidas legislativas contenidas en ellos guardan una relación de medio a fin
con el programa general de reorganización del marco institucional del Régimen
de Prima Media, razón por la cual concluyó que ambas disposiciones guardan el
principio de coherencia y unidad de materia que exige la Constitución.
En este caso, reitera la Corte, la disposición del
artículo 122 demandado, sobre equidad regional, tiene plena coherencia con el
objetivo, esbozado desde la exposición de motivos del proyecto de ley,
considerado en las ponencias para primer debate e incluido en algunas
disposiciones aprobadas por las comisiones conjuntas, y que tiene que ver con la
promoción del equilibrio regional como una de las estrategias del Pan Nacional
de Desarrollo, razón por la cual podía ser aprobado como artículo nuevo en las
plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, sin
vulnerar los principios de consecutividad y de identidad relativa.
VII.            DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.         Declarar la INEXEQUIBILIDAD
de los incisos demandados del apartado 4.2 del artículo 6º de la Ley 1151 de
2007.
SEGUNDO.        Declarar la EXEQUIBILIDAD,
por los cargos analizados, del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Con
salvamento de voto
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ausente en comisión
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-535 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Norma sobre
equidad regional otorga competencia al Gobierno Nacional por fuera del marco
constitucional (Salvamento de voto)
Referencia: expedientes
D-6921
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 6 numeral 4.2 (parcial) y el artículo 122 de la Ley 1151 de
2007 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente decisión de
la Corte en relación con la declaración de exequibilidad del artículo 122 de la
Ley 1151 de 2007, contenida en el ordinal segundo del presente fallo, por
cuanto considero que esta norma otorga al Gobierno Nacional, con el pretexto de
propender por la equidad regional, una atribución para terminar redistribuyendo
los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional y con ello, modificando la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo aprobada por el Congreso, lo cual resulta
violatorio de la Constitución Política, por exceder el ámbito de competencia
del Gobierno Nacional en materia de ejecución de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo.
En este sentido, a juicio del suscrito
magistrado el artículo 122 demandado otorga al Gobierno Nacional una
competencia por fuera del marco constitucional, lo cual no se puede justificar
con el argumento de propender por la equidad regional, por cuanto el Gobierno
termina redistribuyendo los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional y
con ello modificando la Ley del Plan Nacional de Desarrollo aprobada por el
Congreso, excediendo con ello el ámbito de competencia propio del Gobierno
Nacional en materia de ejecución de la Ley del Plan, todo ello en clara
contravención de la Constitución Política. Por esta vía, se llega al extremo de
que habrá un Plan de Desarrollo para cada momento y contexto a juicio del
Gobierno Nacional.
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, salvo mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
En cuanto hace a los vicios de forma, quien interviene por la Universidad del
Rosario presenta una argumentación hipotética, cuyas conclusiones se supeditan
a lo que la Corte encuentre probado en relación con el respectivo trámite
legislativo.
[2]    Ver sentencias C-191
de 1996 y C-305 de 2004
[3]     Sentencia C-191 de
1996,
[4]     Ibid.
[5]
Ver por ejemplo, las sentencias C-475 de 1994, MP: Jorge Arango Mejía. Se
demanda el art. 128 de la Ley 100/93 que consagra el arbitrio rentístico de la
nación sobre los juegos de azar a favor del sector salud, proyecto de
iniciativa gubernamental, que fue objeto de modificaciones por el Congreso.
Para la Corte, las modificaciones introducidas por el Congreso no cambian el
sentido de la propuesta gubernamental - son principalmente modificaciones de
redacción para efectos de mayor claridad y adiciones para complementar su
sentido. La norma es declarada exequible. La Corte afirma que las Cámaras
pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la materia de
iniciativa gubernamental. C-270 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo – La
Corte declara fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de
iniciativa parlamentaria dirigido a interpretar el alcance de normas sobre
régimen salarial y prestacional de los empleados de la Contraloría General de la
República, porque desbordó la norma interpretada, incluyendo temas de exclusiva
iniciativa gubernamental. “La ley interpretativa bajo estudio se refiere al
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, lo cual está
regulado por el artículo 150-19 lit. e) C.P., y requiere iniciativa
gubernamental – esto no se dió. Además las normas demandadas rebasan el marco
de la interpretación y regulan el régimen prestacional de servidores públicos,
sin haber cumplido con el trámite de leyes marco requeridas por la Carta para
esta materia.”
[6] Ver por ejemplo, las
sentencias C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte declaró la
inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que establecía recursos
complementarios al Sistema General de Participaciones del Sector Salud, por
desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la regulación de los
monopolios rentísticos. El artículo es cuestionado por varios vicios de
trámite, pero la Corte se limita a examinar uno de ellos, el de la iniciativa.
Según el demandante la norma debía ser de iniciativa gubernamental –regulación
de monopolios rentísticos‑, pero fue introducida por los parlamentarios
durante los segundos debates en las Plenarias de las Cámaras, sin el debido
aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribución de
competencias y participaciones (normas orgánicas de ordenamiento territorial),
de iniciativa gubernamental, no incluía ninguna norma similar al artículo 106
cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en comisiones (que
sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en
la ponencia para segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta
plenaria existía una norma similar a la cuestionada. El texto fue introducido
en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes. No existió
evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el
Congreso podía introducir modificaciones a proyectos de iniciativa
gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser convalidados o
coadyuvados por Gobierno. C-266 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara. La Corte
declara la exequibilidad de la Ley 119 de 1994, que reestructura el SENA y que
fue cuestionada porque supuestamente desconocía la iniciativa gubernamental en
materia de reestructuración de entidades descentralizadas. El proyecto inicial
es de iniciativa ciudadana y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba una
norma y el otro reviviendo el régimen anterior. Este texto es modificado por
una comisión en la que participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
representantes de los trabajadores, representantes de los gremios y
congresistas y se convierte en un proyecto de más de 50 artículos. Para la
Corte a pesar de que el proyecto no era desde un principio de iniciativa
gubernamental, ello no es contrario al artículo 154 de la Constitución, pues
esta norma establece que “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo
justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional,
sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante
la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el
alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las leyes,
relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del Gobierno,
tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma establezca con
claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba aparecer reflejada
desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley”.
[7]    Sentencia C-473 de
2004, que reitera la doctrina sentada en la Sentencia C-094 de 1996
[8]
Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 1996, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. Dijo
la Corte entonces: “El Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas
sólo puede ser dictado o reformado por el Congreso, pero a iniciativa del
Gobierno. El Congreso puede introducir modificaciones a los proyectos que
presente el Gobierno; pero para el caso específico del Plan de Inversiones
Públicas, por mandato constitucional se requiere que se mantenga el equilibrio
financiero y que tenga el visto bueno del gobierno, (...)”.
[9]    Sentencia C-473 de
2004
[10]
C.P art. 341, inciso final: // “El Congreso podrá modificar el Plan de
Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga   el equilibrio financiero.
Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el
proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en
él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional.” //  Ley 152 de 1994. “Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier
momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos
programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del
Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
[11]    C-305 de 2004
[12] C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate cada
Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias.”
[13] Ley 5ª de 1992. ARTICULO
178. “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160,
inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean
introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la
respectiva Comisión Permanente.
[14]  Ver
sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004  y C-376 de 2008
[15]    Sentencia
C-305 de 2004
[16]    Ibid.
[17]    De conformidad con
esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
[18]    Sentencia C-557 de 2000,
M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
[19]
El Texto del proyecto aprobado en la Plenaria de la Cámara
de Representantes fue publicado en la Gaceta N° 233
de 2007, en cuya página  9 figuran los incisos 7, 8 y 9 del aparte 4.2 del
artículo 6.
[20]
El trámite de la proposición quedó registrado así  en el Acta publicada en la
página 46 de la Gaceta del Congreso 288 de 2007: Representante Alfredo Cuello
Baute: // Le pregunto a la Plenaria, ¿quieren que vayamos entonces evacuando
las proposiciones de Congresistas que se encuentren en el Recinto? // El
Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: Así lo quiere la
Plenaria. // Dirige la Sesión el Presidente, honorable Representante Alfredo
Cuello Baute: Sigamos señor Secretario. // El Secretario General, doctor
Angelino Lizcano Rivera, informa: Señor Presidente el Subsecretario va a leer
las propuestas de diferentes bancadas avaladas por los Ponentes. //  (…) // El
Subsecretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa: El artículo
tiene que ver con el engranaje armónico del desarrollo regional pretendiéndose
consultar los principios de justicia, y equidad, para fortalecer la dinámica
Municipal donde recíprocamente las entidades territoriales vecinas participan
de los diferentes proyectos de producción. Firma Julián Silva. // Dirige la
Sesión el Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute: En
consideración la proposición del Representante Julián Silva, de Apertura
Liberal, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada,
¿aprueba la Corporación? // Dirige la Sesión el Presidente, honorable
Representante Alfredo Cuello Baute: // Ha sido aprobado el artículo nuevo.
[21]    Gaceta del Congreso
288 de 2007, p 47.
[22]
El Proyecto de Ley  199 de 2007 Senado, 201 de 2007
Cámara, fue objetado por el Presidente de la República, mediante documento que
fue publicado en el Diario Oficial No. 46.674 de 29 de junio de 2007. Allí el
Gobierno, de manera general señaló que “… teniendo en cuenta que algunos
apartes del artículo 6º,   referente a los principales programas y proyectos
del Plan Nacional de Desarrollo y algunos artículos que hacen parte de los
mecanismos de ejecución de dichos programas y proyectos los cuales adelante se
detallan, fueron aprobados sin el correspondiente aval gubernamental, el
Gobierno Nacional se permite solicitar al Congreso de la República retirar del
proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo las normas referidas y acoger
en ese sentido la objeción de inconstitucionalidad en los términos expuestos.”
De manera específica, en relación con los incisos que ahora son objeto de
consideración, el gobierno expresó: “Justificación de la objeción: El
inciso que acaba de transcribirse, que también carece de aval del Gobierno Nacional,
es inconstitucional por violar los artículos 158, 341, 360 y 361 de la
Constitución Política, sin mencionar la vulneración del derecho fundamental a
la igualdad contenido en el artículo 13 superior, según se expone a
continuación: // Aunque la redacción de la norma parecería estar orientada a
beneficiar a varios municipios, generando equidad regional y una distribución
adecuada de las cargas y beneficios provenientes de la explotación de los
recursos naturales, lo cierto es que, en la práctica, está planteada para
beneficiar a un municipio en particular. Esta situación, contraria al alcance
abstracto y general que debe tener toda ley, y particularmente aquella que
señala los lineamientos de la actuación estatal a mediano plazo, genera una
iniquidad en contra de las entidades territoriales en que se explotan recursos
naturales, las cuales verán disminuidos, entre otros, los ingresos por concepto
de regalías a que tienen derecho por mandato constitucional, en particular el
artículo 360 de la Constitución. El inciso objetado no contempla un verdadero
mecanismo para la consecución de las metas y objetivos contenidos en el Plan
Nacional de Desarrollo sino que, contraría los postulados esenciales para el
Plan, como son la equidad y la reducción de los desequilibrios regionales,
comprometiendo el cumplimiento de las metas establecidas en el mismo. Esa
contradicción entre la norma objetada y el Plan Nacional de Desarrollo aprobado
por el Congreso, hace que se rompa la unidad de materia en el proyecto, ya que
el todo y una de sus partes resultan contradictorios.”
[23]
En lo pertinente el apartado 7.4 del artículo 6º establece: Dimensión
regional.  Ante la necesidad de lograr un mayor impacto en las políticas
públicas en la reducción de los desequilibrios regionales, se diseñarán
estrategias que se ajusten a los diferentes niveles de desarrollo territorial,
con base en ejercicios de caracterización y definición de tipologías territoriales
que permitan orientar estrategias integrales y diferenciadas para promover un
desarrollo territorial más equilibrado. // En relación con la descentralización
territorial en Colombia, esta es un modelo integral que combina aspectos
políticos, administrativos y fiscales, y crea las condiciones básicas para que
las entidades territoriales cumplan un papel importante en el logro de las
finalidades del Estado, en especial en la política social y en la reducción de la
pobreza. Este modelo, requiere algunos ajustes para mejorar la eficacia y la
eficiencia del Estado en cuanto a los objetivos de las políticas de desarrollo
y el mejoramiento de los niveles de bienestar, y por ello, las acciones del Gobierno
estarán orientadas a los siguientes elementos fundamentales: // i)
Competencias; // ii) saneamiento financiero; iii) Recursos financieros; y vi)
Gestión pública territorial.
[24] Ver la sentencia C-801
de 2003.
[25]    Sentencia C-370 de
2004
[26]   Ver Gacetas del Congreso números 32, 87, 142, 143 224 y 233 de 2007