C-138-20
Sentencia C-138/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud
sustantiva
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido
(…) resulta necesario diferenciar dos contenidos
diferentes del ordenamiento territorial: (i) aquellos relativos a la
organización territorial del Estado o la “división político-administrativa del
Estado” y que determinan la organización administrativa del poder público por
niveles, en sus aspectos orgánico (cuáles son, en abstracto, las categorías o
tipos de entidades que la conforman: Nación y entidades territoriales –
requisitos para crearlas, formas asociativas-)  y funcional (cuáles son las
competencias de cada nivel y cómo se distribuyen las funciones). El
“ordenamiento territorial” entendido como la organización territorial del
Estado es una función propia del Legislador, que debe ejercer con la expedición
de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (en adelante, LOOT) y (ii)
aquellos contenidos del ordenamiento territorial relativos a la ordenación del
territorio de cada entidad territorial en concreto, como mecanismo local de
planeación del desarrollo, a partir de componentes físicos; urbanos y rurales.
Es este segundo aspecto el que, en estricto sentido, corresponde al concepto de
ordenamiento territorial u ordenación del territorio. Por lo tanto, la
expresión constitucional de Ley de ordenamiento territorial se refiere, de
manera más precisa, a una ley de organización territorial del Estado.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para el mantenimiento del orden público
En cuanto al ordenamiento territorial como instrumento
para el mantenimiento del orden público, la ordenación del territorio es una
medida de policía administrativa o de la función ordenadora de la administración
que, a través de la determinación adecuada del espacio público (parques,
plazas, vías, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo,
etc.) y de la limitación de libertades y derechos, entre otros, del derecho a
la propiedad, en desarrollo de la función constitucional que le es inherente
(artículo 58 de la Constitución), del derecho al trabajo y de la libertad de
empresa persigue, al amparo del principio de dignidad humana, crear condiciones
materiales adecuadas para la convivencia en sociedad y para el correcto
ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos, bajo
condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental. De esta
manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las funciones policivas
de los alcaldes y de los gobernadores.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para la planeación del
desarrollo
(…) el ordenamiento territorial es igualmente un
instrumento de planeación del desarrollo de las colectividades públicas,
denominadas en la Constitución entidades territoriales. Planear el desarrollo
de las entidades territoriales consiste en una actividad prospectiva, política
y técnica, de identificación de finalidades y la escogencia de los instrumentos
para lograrlo, con la consideración adecuada de los riesgos a los que se
exponen tales objetivos, en pro de la dirección ordenada de la actividad
social, como medida anticipatoria y de guía de las actividades privadas y
públicas. Entendida la planeación de tal manera, el ordenamiento territorial
permite a las entidades territoriales, a través de la concepción, configuración
y proyección de su espacio físico urbano y rural, con una visión de mediano y
largo plazo, propender hacia fines de interés general como, por ejemplo, la
protección, conservación y recuperación del medio ambiente, del patrimonio
histórico, el desarrollo económico, comercial, industrial, social y cultural de
la comunidad, la prevención de desastres y la efectividad de derechos como el
medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el espacio público.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función
PLANEACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Instrumentos
(…) los dos instrumentos de planeación a
disposición de   las entidades territoriales, para   programar e impulsar su
desarrollo social, ecológico y económico, son el ordenamiento territorial y la
expedición de planes de desarrollo.
CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación uso del suelo
La atribución
constitucional de la función de reglamentar los usos del suelo a los concejos
municipales y distritales se funda en una doble consideración: por una parte, tiene en cuenta la importancia de la
materia para las comunidades, al tratarse de la autogestión y planeación de un
asunto esencial para ellas y que define los aspectos más relevantes de la vida
social y, por otra parte, se funda en el rol constitucional atribuido a los
municipios, como entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado. Igualmente, esta atribución tiene en cuenta que, en virtud del
principio democrático, los concejos municipales son la corporación pública que
representa de manera más inmediata, a los directamente interesados en la
planeación de su territorio. Así, la competencia
municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara manifestación del principio
constitucional de subsidiariedad, previsto en el artículo 288 de la
Constitución, según el cual, las competencias deben prioritariamente asignarse
al nivel territorial más cercano a las necesidades.
REGULACION USO
DEL SUELO-Competencia
del Concejo Municipal de acuerdo con la ley/USO DEL SUELO-Competencia
para reglamentarlo
Ahora bien, la función atribuida expresamente a los
concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de
una especial protección constitucional, no es absoluta y esto por dos razones:
se trata de una función subordinada a la Constitución y a la Ley (literal b) y,
aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el
ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales
(literal c). De esta manera, resultan legítimos los instrumentos que buscan
hacer compatible la autonomía de los municipios para la reglamentación de los
usos del suelo, con el principio de unidad estatal.
USO DEL SUELO-Competencias
concurrentes
En efecto, el artículo 334 de la Constitución
establece que al Estado le corresponde la
dirección general de la economía y que, por lo tanto, “intervendrá, por mandato
de la ley (…) en el uso del suelo”. Esto significa que en materia de
usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes
que no implican tensión, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del interés general y, para lo cual, el Legislador
goza de un amplio margen de configuración. La atribución al nivel central
del poder público para intervenir en el uso del suelo funda la competencia
legislativa en la materia para regular los aspectos generales relativos al
procedimiento de ordenamiento territorial y permite que el Gobierno Nacional
preste apoyo a la función de ordenación del territorio por parte de las
entidades territoriales.
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Regulación
DEPARTAMENTO-Creación/DEPARTAMENTOS-Desarrollo
constitucional/DEPARTAMENTOS-Función de coordinación
La función de coordinación que
constitucionalmente se atribuyó a los departamentos parte de considerar, (i) la
inescindible relación de interdependencia  entre el departamento y los
municipios que lo conforman, con intereses y funciones concurrentes; (ii) la
especial posición de estos respecto de los municipios que lo conforman la que,
aunque de ninguna manera les otorga la calidad de superior jerárquico, sí ubica
a los departamentos en un lugar privilegiado respecto del conjunto de los
municipios de su territorio y (iii) el necesario establecimiento de relaciones
entre los distintos municipios de su territorio o de departamentos colindantes,
derivadas de intereses en común o que sobrepasan el interés de un solo
municipio.
PRINCIPIO DE COORDINACION DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Alcance/PRINCIPIO
DE CONCURRENCIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD EN ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
DEPARTAMENTO-Coordinación y complementariedad de acción municipal
(…) la
coordinación departamental no es un instrumento relacional frente a entes
subordinados o bajo control, sino respecto de entes que gozan de autonomía
constitucionalmente protegida. Por lo tanto, el ejercicio de la función
departamental de coordinación, que resulta compatible con la autonomía
municipal, implica privilegiar el recurso a mecanismos tales como la
negociación, la incitación, la recomendación y la formulación de guías y
directivas que, en razón de su baja textura normativa, no comporten (i) el
sometimiento jerárquico de los municipios al departamento, (ii) una forma de
control de tutela o (iii) intromisión indebida del departamento, en
competencias propias de los municipios, es decir, en aquellos asuntos de
interés meramente local o que no trasciendan el interés municipal.
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias
de la Nación, Departamentos y Municipios
DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO CON RELACIÓN A LOS USOS
DEL SUELO-Contenido y
alcance
Las directrices y orientaciones formuladas
por los departamentos no reglamentan los usos del suelo, sino determinan
escenarios de ocupación y usos del suelo que cumplen la labor de guiar a los
concejos para el ejercicio de su función propia. Esta atribución desarrolla la
función constitucional de los departamentos para realizar la
coordinación de la actividad municipal, sin que los instrumentos en cuestión,
desconozcan su autonomía para la gestión de sus propios intereses. El
desarrollo legal posterior de la figura de los PDOT deberá determinar, entre
otros aspectos, la relación entre los PDOT y los POT y la manera de
articularlos, asuntos que, llegado el caso, podrán ser objeto de control de
constitucionalidad.
PLAN DEPARTAMENTAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad
(…) la función
departamental de expedir PDOT es diferente de la competencia municipal para
expedir los POT ya que, la función de los municipios es, de acuerdo con la
norma, incondicionada en cuanto a su finalidad, mientras que la de los
departamentos tiene por finalidad articular sus políticas, directrices y
estrategias respecto del ordenamiento físico-territorial, es decir, que se
trata de una función atada a la prevista en el literal a) la que, como quedó
evidenciado, es una manifestación legítima de la función departamental de coordinar
la acción municipal.
Expediente: D-13387
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 29 (parcial) de la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.
Actores: Milton José Pereira Blanco y
Emilio Rafael Molina Barboza.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., seis (06) de mayo de dos mil
veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio del
derecho político previsto en el artículo 40 numeral 6 de la Constitución y a
través de la acción pública cuyo conocimiento corresponde a esta Corte, de
acuerdo con el 241, numeral 4, de la Constitución Política, los ciudadanos Milton
José Pereira Blanco y Emilio Rafael Molina Barboza demandaron la
inconstitucionalidad del artículo 29 (parcial) de la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.
2.
Mediante providencia del 30 de julio de 2019, el Magistrado
sustanciador dispuso inadmitir la demanda contra el literal a), del numeral 2,
del artículo 29 de la Ley Orgánica 1454 de 2011, al encontrar que
podría existir una unidad normativa que debía integrarse por parte de los
demandantes, respecto de otros literales de la misma disposición, en
particular, con el literal e) del mismo artículo.
3.
Mediante escrito recibido por correo electrónico en la Secretaría
General de la Corte Constitucional, el 1 de agosto de 2019, los accionantes
presentaron escrito en el que ampliaron la demanda respecto del literal e) del
numeral 2 del artículo 29 de la disposición cuestionada.
4.
Al constatar la corrección adecuada de la demanda, mediante auto
del 21 de agosto de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda
en contra de los literales a) y e) del numeral 2, del artículo 29 de la Ley
1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones”, por la posible vulneración
del numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política. También
ordenó la remisión de las gacetas correspondientes al trámite legislativo
correspondiente a la Ley 1454 de 2011 y, una vez recaudada dicha información, se
fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y se
corriera traslado al Procurador para que rindiera el correspondiente concepto;
se comunicara la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Departamento
Nacional de Planeación y al Ministerio del Interior para que, si lo consideran
conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, invitó a
participar en el presente juicio a la Federación Colombiana de
Municipios, al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la
Federación Nacional de Departamentos, a la Contraloría General de la República,
a los Municipios de Cali, Medellín, Bucaramanga, Cúcuta, Santa Marta, Neiva, Ibagué,
Tunja, Pasto; a los Distritos de Bogotá, Cartagena y Barranquilla; a los
Departamentos de Cundinamarca, Santander, Tolima, Antioquia, Caldas, Risaralda,
Atlántico, Cesar, La Guajira; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a
varias universidades.
5.
Mediante Auto del 09 de septiembre de 2019, el Magistrado
sustanciador constató la recepción adecuada de la información solicitada y
dispuso que continuara el trámite procesal.
A.
NORMA DEMANDADA
6.
El siguiente es el
texto de las normas demandadas.
Se resalta el aparte
cuestionado:
LEY 1454 DE 2011
(junio 28)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan normas orgánicas
sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones
ARTÍCULO 29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. “Son competencias de la Nación y de las
entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las
siguientes:
(…)
2. Del Departamento
a) Establecer directrices y orientaciones
para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio,
especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios
de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente
y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes
biofísicos, económicos y culturales.
b) Definir las políticas de asentamientos
poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su
territorio.
c) Orientar la localización de la
infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas
competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.
d) Integrar y orientar la proyección
espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y
entidades territoriales indígenas.
e) En desarrollo de sus competencias, los
departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de
ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y
actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento
para la totalidad o porciones específicas de su territorio.
f) La competencia para establecer las
directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en
los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a
estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio
de las competencias establecidos en la presente ley.
g) Los departamentos y las asociaciones que
estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la
conservación y recuperación del medio ambiente”.
B.
LA DEMANDA
7.
Aunque la demanda
inicial se dirigía únicamente a cuestionar la constitucionalidad del literal a,
del numeral 2, del artículo 29 de la ley 1454 de 2011, en la corrección de la
misma se amplió el objeto del cuestionamiento al literal e, por existir unidad
normativa entre ambas normas. Los accionantes consideran que los literales a) y
e), del numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, vulneran el numeral
7 del artículo 313 de la Constitución, porque desconocen que la determinación
de los usos del suelo es una función constitucionalmente atribuida a los
concejos municipales y distritales y no a los departamentos. En efecto, indican
que el literal a) dispone que es función de los departamentos expedir
directrices y orientaciones para el ordenamiento de sus territorios, que “determinen”
los escenarios de uso y ocupación del espacio, lo que, para los accionantes,
limita y desnaturaliza la función constitucional de los concejos. Aseguran que
en el ejercicio de su función relativa a los usos del suelo, los concejos no
pueden estar determinados por la decisión de los departamentos. Precisan que la
función constitucional de los concejos en la determinación de los usos del
suelo puede ser regulada por la ley, pero sin desnaturalizarla, lo que sí
ocurriría con la norma controvertida.
8.
Definen el concepto de
ordenamiento territorial, a partir del artículo 5 de la Ley 388 de 1997 y con
remisión a las sentencias C-795 de 2000 y C-149 de 2010. Resaltan que, de
acuerdo con el artículo 311 de la Constitución, a los municipios les
corresponde ordenar el desarrollo de su territorio y el numeral 7 del artículo
313 de la Constitución atribuye a los concejos la función de reglamentar los
usos del suelo. Con base en la sentencia C-145 de 2015, sostienen que uno de
los aspectos fundamentales del ordenamiento territorial es el relativo a la
determinación de los usos del suelo, lo que afecta y determina la vida en
comunidad. Sostienen que es por tratarse de una decisión trascendental para las
condiciones de vida de las personas, en lo económico, social, cultural,
ambiental y urbanístico, entre otros, que el Constituyente atribuyó a los
concejos municipales y distritales la función de determinar los usos del suelo,
por ser éstos los órganos democráticos más cercanos a las necesidades de la
comunidad y que conocen su realidad. Agregan que, de acuerdo con la misma
sentencia, la reglamentación de los usos del suelo es la más clara expresión de
la descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales. Resaltan
la relación entre usos del suelo e interés general, a través de la referencia
al artículo 82 de la Constitución.
9.
A continuación, los
accionantes exponen el concepto y régimen jurídico de los planes de
ordenamiento territorial. Aseguran que se trata del instrumento básico para
desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal y es el
conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo, para una adecuada interrelación de
los individuos, con el espacio, el medio ambiente y las tradiciones históricas
y culturales. Apuntan que el plan de ordenamiento territorial es un instrumento
de la política de ordenación del territorio y se orienta a evitar los impactos
negativos del uso del suelo en diferentes aspectos y permitir, entre otros,
objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. Explican,
igualmente, que la función de expedir los planes de ordenamiento territorial
implica una función ordenadora, de control y sancionatoria.
10.
Exponen que en el
documento Lineamientos para Adelantar el Proceso de Ordenamiento Territorial
Departamental 2013, elaborado por la Comisión de Ordenamiento Territorial,
se precisa que las directrices de ordenamiento territorial son el desarrollo de
los principales aspectos que son de interés departamental y se convierten en
marco para los ajustes de los Planes de Ordenamiento Territorial de los
municipios o distritos, en lo relativo a los asuntos cuyo interés trasciende el
local y concierne el departamental, para que se puedan amparar dichos
intereses, de manera coordinada. Para los demandantes, este instrumento
condiciona la reglamentación de los usos del suelo por parte de los municipios
y distritos. Explican que la sentencia C-123 de 2014 la Corte precisó el
alcance de la función de los concejos en la materia. Insisten en la importancia
del POT para la comunidad, en diferentes aspectos, lo que implica que se trata
de un instrumento determinador del desarrollo y citan textualmente que la
sentencia C-534 de 1996 precisó que “En materia de regulación del uso del
suelo y preservación del patrimonio ecológico de los municipios, el Congreso,
al legislar sobre las mismas con fundamento en la cláusula general de
competencia que le atribuye la Constitución, debió hacerlo teniendo en cuenta
la restricción que reserva para los Concejos Municipales la reglamentación de
dichos asuntos; esto es, expidiendo una normativa que contenga las regulaciones
mínimas necesarias para cada caso particular, que haga posible la definición de
las condiciones básicas que garanticen la salvaguarda del interés nacional, la
cual, no obstante, en ningún caso podrá menoscabar el núcleo esencial de la
garantía institucional a la autonomía, que la Constitución reconoce para las
entidades territoriales”.
11.
Advierten, en suma, que
si bien resulta constitucional que la ley regule la función constitucional de
los municipios de determinar los usos del suelo, no podría desnaturalizar,
desvirtuar o condicionar las competencias expresamente atribuidas a los
concejos municipales, lo que, a su juicio, realiza la norma cuestionada. Así,
consideran que con esta norma se afecta el núcleo esencial de esta facultad,
porque son los departamentos los que “determinan” los escenarios de uso
y ocupación del suelo. En su concepto, no es válido argumentar que porque la
Constitución permite expedir una ley orgánica de ordenamiento territorial, ésta
pueda disponer que los departamentos tienen competencia para regular los usos
del suelo o incidir en el ejercicio de esta competencia. Consideran que esta
norma permite que, indebidamente, los departamentos condicionen la destinación
que los municipios y distritos quieren dar a su propio suelo. En este sentido, solicitan que las normas
demandadas sean declaradas inexequibles.
12.
Con similares
argumentos, en el escrito de corrección de la demanda consideran que el literal
e) también es inconstitucional porque reproduce, desarrolla y complementa el
literal a) del mismo artículo. Explicaron que al disponer que los Departamentos
son competentes para expedir directrices y orientaciones para la determinación
de los usos del espacio de la totalidad o porciones específicas de su
territorio, a través de los denominados Planes Departamentales de Ordenamiento
Territorial, se transgrede el núcleo esencial de la facultad de los concejos
municipales  para determinar los usos del suelo, al condicionar esta función a
la determinación departamental. Explican que la expedición de Planes
Departamentales de Ordenamiento Territorial permite a esta entidad territorial
condicionar  o determinar indebidamente el ejercicio de la función
constitucional de los concejos municipales y distritales, lo que contraría el
numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política y, por lo tanto, ambos
literales deben ser declarados inexequibles.
C.
INTERVENCIONES
13.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron oportunamente ocho escritos de intervención[1] y cuatro extemporáneos[2], por medio de los cuales se solicitó a la
Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de
proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de las
normas acusadas; (iii) se declare la inexequibilidad del literal e) del literal
2 del artículo 29 demandado; (iv) se condicione la exequibilidad de las normas. A continuación se exponen los argumentos
que fundamentan cada una de dichas solicitudes:
14.
Solicitud de
inhibición. La demanda
carece de certeza, porque el accionante realiza una interpretación subjetiva y
asistemática de la norma. No especifica la contradicción con la Constitución.
15.
Solicitud de exequibilidad.
Las normas demandadas no
privan a los concejos de la facultad de reglamentar los usos del suelo, ya que
únicamente permiten establecer directivas y orientaciones que no son
obligatorias, pero contribuyen a la elaboración de los Planes de Ordenamiento
Territorial (en adelante, POT). Esta facultad departamental se funda en los
artículos 298 y 300 de la Constitución Política (CP) y desarrolla los
principios de coordinación y concurrencia.  La función de los concejos en
materia de usos del suelo puede ser legítimamente limitada por el Legislador, en
desarrollo del principio de Estado unitario y en vista de la tendencia hacia el
Estado regionalista. Estas directivas evitan inconsistencias que afecten el
interés general. Aunque la reglamentación de usos del suelo es de los concejos,
el ordenamiento territorial no es una función constitucionalmente exclusiva de
los concejos y también se predica de las asambleas departamentales. Los Planes Departamentales
de Ordenamiento Territorial (PDOT) articulan las políticas del gobierno
nacional, departamental y municipal, para permitir el desarrollo regional.
16.
Solicitud de inexequibilidad. Tanto el literal a), como el e),
desconocen la función constitucional de los concejos municipales, ya que la
determinación de usos del suelo corresponde a intereses eminentemente locales,
por lo que no es admisible la intromisión de las asambleas departamentales. El
artículo 313 de la CP no condicionó esta función atribuida a los concejos.
17.
Solicitud de
exequibilidad condicionada.
Debe entenderse que la norma desarrolla los principios constitucionales de
intermediación departamental, coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
18.
El Procurador General
de la Nación[3] emitió en su oportunidad el Concepto 6640, por medio
del cual solicita, la exequibilidad del literal a)
y la inexequibilidad del literal e) del numeral 2 del artículo 29 de la
Ley 1453 de 2011.
19.
Explica que los
derechos de las entidades territoriales no son absolutos y deben ejercerse de
manera armónica con el principio de Estado unitario. Pone de presente que el
artículo 29 bajo control, atribuye competencias para la expedición de planes de
ordenamiento territorial tanto a los departamentos, como a los municipios, lo
que materializa una antinomia y conduce a un choque de competencias. Frente a
esto, considera que resulta insuficiente la mención de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad para resolver la tensión, ya que no
se trata de funciones que puedan ejercerse de forma independiente, armónica y
coordinada, porque recaen sobre el mismo objeto: el territorio “De este modo,
al establecer la precedencia de una de las dos el efecto inmediato sería el de
vaciar la competencia de una de las dos entidades territoriales contrapuestas”.
Ahora bien, en la materia la Constitución determina la prevalencia de la
competencia de los concejos municipales, por lo que la función atribuida en el
literal e) debe ser declarada inexequible. Esta prevalencia municipal en la
reglamentación de los usos del suelo se explica porque ellos son los gestores
inmediatos del interés de la comunidad y son la entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado.
20.
Por el contrario,
considera que el literal a) no es inconstitucional porque se limita a ser una
asesoría, lo que se enmarca en la definición de políticas públicas que no
interfiere en el ejercicio de la función de los concejos de determinar los usos
del suelo. Este elemento de referencia para los municipios puede contribuir a
optimizar el ejercicio de sus facultades reglamentarias en la materia y
responde a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Este
instrumento de articulación permite que se optimice el capital económico y
social en beneficio de la comunidad.
21.
En suma, los escritos
de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en
relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado
según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional:
Interviniente
Argumentos
Solicitud
Alcaldía Mayor de Bogotá
(Se refiere únicamente al literal a) La demanda carece
de certeza, porque parte de una apreciación subjetiva del contenido de la
norma según la cual, su contenido limita la facultad de los concejos para
determinar los usos del suelo. Igualmente, no especifica la contradicción
entre la Constitución y la Ley, ya que recurre a argumentos derivados de la
Ley 388 de 1997 y del Decreto 1077 de 2015.
La norma no afecta la autonomía, porque el parágrafo
1 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 prevé que la competencia se ejerce
bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad.
El artículo 29 de la Ley orgánica cuestionada no
dispuso nada respecto del carácter vinculante de las directrices y
orientaciones, sus contenidos ni los procedimientos para concretarlos; por lo
tanto, será una ley ordinaria posterior la que determinará estos asuntos.
Inhibición
Exequibilidad
Universidad de Boyacá
(Se refiere únicamente al literal a)) La demanda no especifica el cargo de
inconstitucionalidad y parte de una interpretación errónea y parcelada de la
norma.
El estudio de la integralidad del artículo 29 de la
Ley 1454 de 2011 permite concluir que la norma se ajusta a los artículos 298
de la CP, donde se determina el rol de los departamentos y 300, relativo a
las funciones de las asambleas departamentales. El mismo artículo 29
demandado prevé la función de los concejos municipales en la determinación de
los usos del suelo, razón por la que no podría estar, a la vez, desconociendo
esta competencia. Igualmente, el parágrafo 1 del artículo demandado prevé los
principios que deben regir las competencias allí atribuidas.
Inhibición
Exequibilidad
Alcaldía de Ibagué
(Se refiere únicamente al literal a)). No se
desconoce la competencia de los concejos municipales en la determinación de
los usos del suelo, porque se trata de meras directrices y orientaciones, por
lo que no resultan intangibles u obligatorias para los concejos, ya que la
norma cuestionada no modificó la Ley 388 de 1997 en cuanto al procedimiento
de adopción de los POT. Estas directrices pueden contribuir a articular los
usos del suelo en áreas de conurbación, en desarrollo de los principios de
participación, concurrencia y coordinación. Las directrices departamentales
pueden enriquecer el debate.
Exequibilidad
Federación Nacional de Departamentos
La
Constitución propende por una relación integradora y armónica entre los entes
territoriales, lo que funda la norma cuestionada. Si bien es cierto que los
concejos tienen la función de reglamentar los usos del suelo, su margen de
acción no es absoluto, ya que el Legislador cuenta con la facultad de
determinar los parámetros bajo los cuales se ejercerá esta función. Así, la
función de orientar a los concejos, atribuida a los departamentos propicia la
integridad y armonía territorial, sin privar a los concejos de su función
constitucional. Esta norma se concuerda con la tendencia regionalista e inter
regionalista del Estado colombiano, para garantizar el interés general. La
norma no entregó la reglamentación de los usos del suelo a los departamentos,
sino que previó unos mecanismos para evitar inconsistencias que se opongan al
interés general y al desarrollo departamental.
Exequibilidad
Federación Nacional de Municipios
El artículo 313 de la CP prevé dos funciones: la
reglamentación de usos del suelo y la vigilancia y control de la construcción
y enajenación de inmuebles destinados a la vivienda, esta segunda “dentro
de los límites que fije la ley”. Así, la función constitucional respecto
de los usos del suelo no se encuentra condicionada a la atribución legal.
Este asunto es de claro interés local, por lo que es inconstitucional la
potestad atribuida a las asambleas departamentales.
Inexequibilidad
Asociación Colombiana de Ciudades Capitales
Aunque la reglamentación de usos del suelo es de los
concejos, el ordenamiento territorial no es una función constitucionalmente
exclusiva de los concejos, ya que el artículo 288 de la CP prevé que la LOOT
distribuirá las competencias, el artículo 298 de la CP prevé que a los
departamentos les corresponde la planificación y promoción del desarrollo
económico y social dentro de su territorio y el artículo 300 faculta a las
asambleas para expedir disposiciones relativas a la planeación, desarrollo,
entre otros, en su territorio. Una interpretación armónica de las normas
cuestionadas, con la CP, permite concluir que no hay afectación de la
autonomía municipal, porque el departamento actúa únicamente como órgano
articulador, de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y
complementariedad. Así, la Nación establece la política general en
ordenamiento territorial, el departamento determina directrices y
orientaciones y los municipios adoptan los POT. La norma no otorga a las
asambleas una función de veto de los POT, lo que sí sería inconstitucional.
Exequibilidad
Departamento Nacional de Planeación
Los Planes de Ordenamiento Departamental (POD) son
instrumentos de gobernanza multinivel que permiten articular el ordenamiento
territorial en una visión de ordenamiento regional, coordinar las inversiones
regionales y permiten el desarrollo eficiente de los asuntos que trascienden
los límites de los municipios y de los departamentos, como el medio ambiente,
gestión del riesgo, competitividad, servicios públicos e infraestructura. Su
fundamento constitucional son los artículos 300 y 302 de la CP, que sitúan al
departamento como articulador de las competencias y entre los distintos
niveles para una visión de desarrollo regional, conforme con el artículo 298
de la CP. Los (POD) no vulneran la autonomía de las entidades territoriales,
porque ésta debe ejercerse de acuerdo con la Ley y porque éstos no establecen
mandatos o prohibiciones absolutas, sino directrices y orientaciones.
Exequibilidad
Gobernación del Tolima
Las normas cuestionadas no modifican la función
constitucional de los concejos, sino la complementan, de acuerdo con los
principios constitucionales de intermediación departamental, coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
Exequibilidad o exequibilidad
condicionada
22. De manera extemporánea, se recibieron
los siguientes escritos:
Interviniente
Argumentos
Solicitud
Gobernación de Risaralda[4]
El ordenamiento territorial no es una función
exclusiva de los municipios y no se limita a la regulación de los usos del
suelo. Incluso los POT tienen una serie de determinantes, que constituyen
normas de superior jerarquía, relativas al medio ambiente, el patrimonio
cultural e histórico, así como las normas generales de áreas metropolitanas
con incidencia en lo municipal. La función de los concejos respecto del POT
no podría ser exclusiva y hegemónica, porque es un asunto que exige
concurrencia nacional y departamental. Como el territorio departamental se
compone del territorio municipal, el principio de subsidiariedad justifica
que se expidan directrices y orientaciones en la materia.
Exequibilidad
Gobernación de Antioquia[5]
La normas demandadas no atribuyen función alguna a
los departamentos de regular los usos del suelo municipal, sino determinar
escenarios de uso y ocupación en el ámbito supramunicipal o departamental, lo
que concuerda con el artículo 6 de la Ley 388 de 1997. Así, el POT debe
atender el entorno supramunicipal para permitir un desarrollo armónico,
equitativo y sostenible y ello también explica que el artículo 8 de la misma
Ley prevea la expedición de un proyecto estratégico regional de ordenamiento
territorial.
Exequibilidad
Alcaldía de Bucaramanga[6]
Las normas cuestionadas no privan a los concejos de
la función de reglamentar los usos del suelo,  porque se limitan a permitir
fijar directivas y orientaciones.
Exequibilidad
Universidad Externado de Colombia[7]
Los Planes de ordenamiento departamental son
instrumentos que desarrollan el principio constitucional de coordinación que
concilia los principios de autonomía territorial y Estado unitario. A través
de ellos, se fijan directrices y orientaciones en la ordenación del
territorio en lo supramunicipal con un propósito articulador y de
intermediación. La norma no permite que el Departamento determine la
utilización específica del suelo, sino establecer líneas de desarrollo
territorial y estrategias de trabajo conjunto. Por lo tanto, la norma debe
condicionarse a que se entienda que la reglamentación específica de los usos
del suelo es función de los concejos, pero para su ejercicio, deberán tener
en cuenta los lineamientos y directrices generales del nivel departamental,
como nivel intermedio de decisión y coordinación con las políticas
nacionales.
Exequibilidad condicionada
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
22.
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, esta Corte es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIÓN PREVIA:
LA APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA
23.
Tanto la Alcaldía de Bogotá, como la
ciudadana Carolina Parra
Fonseca, de la Universidad de Boyacá,
solicitan a la Corte que se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo ya
que, a su juicio, la demanda carece de certeza y especificidad. Tanto el
concepto de la alcaldía, como la intervención de la ciudadana se refieren
únicamente al cargo respecto del literal a) demandado y no realizan
pronunciamiento alguno frente a la acusación respecto del literal e). En cuanto
a la falta de certeza, consideran que la interpretación dada por el accionante al
literal a) demandado no surge de su tenor literal porque, allí no se dispone
que las orientaciones y directrices proferidas por el departamento, en materia
de ordenamiento territorial, impidan que el concejo municipal cumpla su función
de reglamentar los usos del suelo. Así, sostienen que la demanda parte de una
interpretación subjetiva de la norma.  Afirman, igualmente, que la demanda no
especifica contradicción alguna con la Constitución y la argumentación recurre
a argumentos impertinentes, de orden legal.
24.
Contrario a lo
sostenido por la Alcaldía de Bogotá y por la ciudadana Parra, considera la
Corte que la demanda es apta para que este tribunal desarrolle el juicio de
constitucionalidad, teniendo en cuenta que el escrito ciudadano cumple con los
mínimos argumentativos exigidos para que el control de constitucionalidad surja
de la acusación ciudadana, en virtud de la regla de la justicia rogada.
25.
En efecto, los
accionantes no afirman que el literal a) cuestionado atribuye al departamento
la función de reglamentar los usos del suelo. Contrario a tal afirmación, la
demanda es clara en resaltar que, de acuerdo con el tenor literal de la norma
demandada, las directrices y orientaciones departamentales determinan escenarios
para los usos del suelo. Al especificar el cargo de inconstitucionalidad, los
accionantes sostienen que la función atribuida a los concejos municipales en el
artículo 313, numeral 7 de la Constitución hace parte de las funciones de la
autonomía municipal en las que, a su juicio, se excluye la intervención de
otras autoridades. Así, para los accionantes, el hecho de que la función
municipal de reglamentar los usos del suelo pueda ser determinada por
directrices departamentales, constituye una intromisión indebida del
departamento en un asunto municipal de clara atribución constitucional y, para
ellos, se trata de una violación de la autonomía municipal en la gestión de los
asuntos propios. En estos términos, la demanda no realiza una interpretación
subjetiva y carente de sustento en el tenor literal de las normas cuestionadas,
por lo que sí responde a la carga de certeza de la acusación e, igualmente,
especifica una posible contradicción entre la norma demandada y una de rango
constitucional. Las referencias hechas por los demandantes a la Ley 388 de 1997
no tienen por objeto demostrar que la eventual contradicción legal sea causa de
inconstitucionalidad, sino es un recurso argumentativo para definir lo que
constituye el ordenamiento territorial y para determinar el alcance de la
función de los municipios para expedir los planes de ordenamiento territorial,
algo que incluso ha hecho, en reiteradas ocasiones, esta Corte en su
jurisprudencia. Esto significa que la demanda, a más de realizar una
interpretación posible de la norma demandada, especificar el cargo de inconstitucionalidad,
recurrir a argumentos de rango constitucional, es suficiente para desatar el
control de constitucionalidad ya que, al menos preliminarmente, genera una duda
en cuanto a la constitucionalidad de las normas demandadas.
26.
Aunque la Alcaldía y la ciudadana
no tienen en cuenta que en la corrección de la demanda, la acusación se amplió
al literal e), que prevé la facultad de los departamentos para expedir Planes
Departamentales de Ordenamiento Territorial (en adelante PDOT), considera la
Corte que las facultades previstas en los literales a) y e) guardan una
relación de dependencia jurídica por lo que, la acusación ciudadana dirigida
contra ambos contenidos normativos permite reforzar la demanda de
inconstitucionalidad. Así, el análisis preliminar realizado por el Magistrado
Ponente en la etapa de admisión de la demanda, permitió generar un debate en
cuanto a la constitucionalidad de las normas en cuestión.
27.
De acuerdo con todo lo
anterior, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que la demanda cumple con los requisitos formales previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991, para el trámite
de demandas de inconstitucionalidad.
C.
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
28.
De acuerdo con la
demanda ciudadana, le corresponde a la Corte Constitucional resolver el
siguiente problema jurídico: ¿Las competencias atribuidas a los departamentos en
los literales a) y e), del numeral 2, del artículo 29 de la Ley  1454 de 2011,
para proferir directrices y orientaciones para el ordenamiento territorial y
adoptar planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su
territorio, desconocen la competencia atribuida a los concejos en el numeral 7
del artículo 313 de la Constitución Política, para reglamentar los usos del
suelo?
29.
Para resolver el
anterior problema jurídico, la Corte Constitucional (i) precisará el concepto
de la organización del territorio nacional, el ordenamiento territorial y su
relación con la reglamentación de los usos del suelo; (ii) identificará a
continuación el rol constitucional de los departamentos y, con base en las
anteriores precisiones, (iii) determinará la constitucionalidad de la función
departamental de proferir directivas en materia de ordenamiento territorial y
de expedir planes de ordenamiento departamental, prevista en las normas
demandadas.
D.
LA ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO NACIONAL, EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y LA REGLAMENTACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO
30.
La Constitución de 1991 utiliza la
expresión ordenamiento territorial para referirse a una de las materias
que son objeto de ley orgánica[8]
y que tiene como función distribuir competencias entre la Nación y las
entidades territoriales (artículo 288 de la Constitución); determinar los
requisitos para la creación de nuevos departamentos (artículo 297 de la
Constitución); fijar el régimen de las áreas metropolitanas (artículo 319 inciso 2 de la Constitución); y, determinar
los requisitos para la creación de entidades territoriales indígenas (artículo 329
de la Constitución). A partir de una lectura parcial de estas normas
constitucionales, podría pensarse que el ordenamiento territorial es una
función exclusiva del nivel central del Estado, ejercida por el Congreso de la
República y que consiste en determinar la separación vertical del poder
público, dentro de la autonomía, sin sometimiento jerárquico, mediante la
organización de la estructura territorial del país y la distribución de las
competencias de cada uno de los niveles: nacional, regional, departamental y
municipal. Esto se confirmaría por el artículo transitorio 38 de la
Constitución que creó una Comisión de Ordenamiento Territorial encargada de
realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las
recomendaciones que considere del caso, para acomodar la “división
territorial del país” a las disposiciones de la Constitución.
31.
Sin embargo, en el ordenamiento
jurídico nacional, la expresión ordenamiento territorial también es
utilizada para referirse a las medidas de autogobierno y autogestión por parte
de las entidades territoriales, para planear su desarrollo, a partir del
componente físico urbano. Por lo tanto, el instrumento mediante el cual los
concejos municipales y distritales, entre otras cosas, reglamentan los usos del
suelo, se conoce como el Plan de Ordenamiento Territorial[9]
(Ley 388 de 1997). En este sentido, ordenamiento territorial tendría una
segunda acepción diferente de la primera, ya no referida a la separación
vertical del poder público, sino a la planeación autónoma del desarrollo de las
entidades territoriales, en consideración de su propio territorio.
32.
En razón de lo anterior, resulta
necesario diferenciar dos contenidos diferentes del ordenamiento territorial:
(i) aquellos relativos a la organización territorial del Estado o
la “división político-administrativa del Estado”[10]
y que determinan la organización administrativa del poder público por niveles,
en sus aspectos orgánico (cuáles son, en abstracto, las categorías o tipos de entidades
que la conforman: Nación y entidades territoriales – requisitos para crearlas,
formas asociativas-)  y funcional (cuáles son las competencias de cada nivel y cómo
se distribuyen las funciones). El “ordenamiento territorial” entendido como la
organización territorial del Estado es una función propia del Legislador, que
debe ejercer con la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(en adelante, LOOT) y (ii) aquellos contenidos del ordenamiento
territorial relativos a la ordenación del territorio de cada entidad
territorial en concreto, como mecanismo local de planeación del desarrollo, a
partir de componentes físicos; urbanos y rurales[11].
Es este segundo aspecto el que, en estricto sentido, corresponde al concepto de
ordenamiento territorial u ordenación del territorio. Por lo tanto, la
expresión constitucional de Ley de ordenamiento territorial se refiere, de
manera más precisa, a una ley de organización territorial del Estado.
a) La definición del ordenamiento
territorial como instrumento de orden público y de planeación del desarrollo
33.
En estricto sentido es posible
afirmar que la ordenación del territorio u ordenamiento territorial es una
función pública[12]
de naturaleza administrativa y, por ello, sometida a la Ley, que consiste en la
organización del territorio de las entidades territoriales, con fines de orden
público y de planeación del desarrollo. En cuanto al ordenamiento
territorial como instrumento para el mantenimiento del orden público, la
ordenación del territorio es una medida de policía administrativa o de la
función ordenadora de la administración que, a través de la determinación
adecuada del espacio público (parques, plazas, vías, andenes, espacios
sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, etc.) y de la limitación de libertades
y derechos, entre otros, del derecho a la propiedad, en desarrollo de la
función constitucional que le es inherente (artículo 58 de la Constitución),
del derecho al trabajo y de la libertad de empresa persigue, al amparo del
principio de dignidad humana, crear condiciones materiales adecuadas para la
convivencia en sociedad y para el correcto ejercicio de las libertades y
derechos individuales y colectivos[13],
bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental[14].
De esta manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las
funciones policivas de los alcaldes[15]
y de los gobernadores.
34.
Por otra parte, el ordenamiento
territorial es igualmente un instrumento de planeación del desarrollo de
las colectividades públicas, denominadas en la Constitución entidades
territoriales. Planear el desarrollo de las entidades territoriales consiste en
una actividad prospectiva, política y técnica, de identificación de finalidades
y la escogencia de los instrumentos para lograrlo, con la consideración
adecuada de los riesgos a los que se exponen tales objetivos, en pro de la
dirección ordenada de la actividad social, como medida anticipatoria y de guía de
las actividades privadas y públicas. Entendida la planeación de tal manera, el
ordenamiento territorial permite a las entidades territoriales, a través de la concepción,
configuración y proyección de su espacio físico urbano y rural, con una visión
de mediano y largo plazo, propender hacia fines de interés general como, por
ejemplo, la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, del
patrimonio histórico, el desarrollo económico, comercial, industrial, social y
cultural de la comunidad, la prevención de desastres y la efectividad de
derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el
espacio público[16].
Es por esta razón que la función de ordenamiento territorial se relaciona
estrechamente con la atribución de expedir planes de desarrollo[17]:
en el nivel nacional, se trata del plan nacional de desarrollo, elaborado con
la participación de las entidades territoriales[18];
igualmente, los departamentos tienen autonomía para “la planificación y promoción del desarrollo
económico y social dentro de su territorio”[19] y para ello, son
funciones de las Asambleas Departamentales “2. Expedir las disposiciones
relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, (…). 3.
Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y
social y los de obras públicas (…)”[20].
Finalmente, en desarrollo de la autonomía reconocida a los municipios, la
Constitución les reconoce la facultad de “ordenar el desarrollo de su
territorio”[21]
y, por lo tanto, es función de los concejos municipales “2. Adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas”.
35.
La naturaleza del
ordenamiento territorial como instrumento de planeación del desarrollo y su
vínculo estrecho con los planes de desarrollo se explica incluso
históricamente, teniendo en cuenta que las primeras normas relativas al
ordenamiento territorial, fueron incluidas como componentes de los planes de
desarrollo[22]
y, posteriormente, ambos instrumentos de planeación, adquirieron regulación
propia.  Igualmente, este vínculo fue reconocido por el artículo 21 de la Ley
388 de 1997, donde se dispuso la armonía de los planes de ordenamiento
territorial, con el plan de desarrollo del municipio[23]. Por su parte, el
artículo 2 de la Ley 1451 de 2011, orgánica de ordenamiento territorial, dispuso
que: “El ordenamiento territorial es un instrumento de
planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de
país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad
fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa
del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el
fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido
este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo,
ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente
pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia” (negrillas no originales).
36.
Lo anterior indica que los dos
instrumentos de planeación a disposición  de   las entidades  territoriales,
para   programar e impulsar su desarrollo social, ecológico y económico, son el
ordenamiento territorial y la expedición de planes de desarrollo. Ahora bien,
los municipios disponen de una función especial prevista en el numeral 7 del
artículo del 313 de la Constitución, que consiste en “Reglamentar los usos del suelo”.  De acuerdo con el Legislador, los
concejos ejercen esa función mediante los
denominados “planes de ordenamiento territorial”, instrumento de
planeación en el que, a través de la fijación de objetivos, metas, políticas,
directrices, estrategias y normas, se planea y programa el desarrollo del
territorio.
37.
La atribución constitucional de la
función de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y
distritales se funda en una doble consideración: por una parte, tiene en cuenta
la importancia de la materia para las comunidades, al tratarse de la
autogestión y planeación de un asunto esencial para ellas y que define los
aspectos más relevantes de la vida social[24]
y, por otra parte, se funda en el rol constitucional atribuido a los
municipios, como entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado[25].
Igualmente, esta atribución tiene en cuenta que, en virtud del principio
democrático, los concejos municipales son la corporación pública que representa
de manera más inmediata, a los directamente interesados en la planeación de su
territorio[26].
Así, la competencia municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara
manifestación del principio constitucional de subsidiariedad[27],
previsto en el artículo 288 de la Constitución, según el cual, las competencias
deben prioritariamente asignarse al nivel territorial más cercano a las
necesidades[28].
38.
Ahora bien, la función atribuida
expresamente a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a
pesar de gozar de una especial protección constitucional[29],
no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una función subordinada a la
Constitución y a la Ley (literal b) y, aunque la competencia se radica
expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial
concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c). De esta
manera, resultan legítimos los instrumentos que buscan hacer compatible la
autonomía de los municipios para la reglamentación de los usos del suelo, con
el principio de unidad estatal.
b) La reglamentación de los usos
del suelo, una función subordinada
39.
En virtud del principio de unidad
estatal, (artículo 1 de la Constitución), las competencias atribuidas a las
entidades territoriales se encuentran subordinadas a los límites establecidos
en la Constitución y en las leyes de la República[30].
Es por esta razón que el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución no
atribuye una función soberana a los concejos municipales para regular los usos
del suelo sino, en estricto sentido, una facultad reglamentaria[31]
para que, en el marco de la Ley[32],
planeen el desarrollo del territorio municipal a través, entre otras medidas,
de la clasificación de las zonas de suelo en urbano, rural, de expansión urbana
y suelo de protección; delimitar el espacio público[33],
así como para definir las intensidades en el uso del suelo.
40.
En este contexto, esta Corte ha
considerado que resulta compatible con la autonomía de las entidades
territoriales que el Legislador establezca criterios para el ejercicio de la
función de reglamentar los usos del suelo que deben ejercer los concejos[34];
también, que el Legislador imponga a los concejos la obligación de autorizar la
creación y demarcación de espacios para el parqueo de personas en situación de
discapacidad[35];
igualmente, que la Ley atribuya al Gobierno Nacional la facultad de definir
criterios de calidad de las viviendas de interés social, especialmente en
cuanto a estabilidad y espacio[36];
que precise los elementos de lo que constituye una unidad agrícola familiar e
impida su parcelación en extensión menor a la determinada por la autoridad
administrativa agraria, porque la función de reglamentar los usos del suelo
debe respetar las normas en materia agraria[37];
o que el Código Nacional de Tránsito defina las vías troncales, como exclusivas
para el tráfico de buses de transporte masivo de pasajeros[38]
y las bahías de estacionamiento[39].
c) Las competencias concurrentes
en los usos del suelo
41.
No obstante que sean los concejos
municipales y distritales los órganos constitucionalmente encargados de
reglamentar los usos del suelo, el territorio municipal es, a la vez, parte del
territorio departamental y, a su turno, integrante del territorio nacional.
Esto implica que sobre el territorio confluyen diversos intereses[40]
y, por lo tanto, en virtud del principio constitucional de concurrencia
(artículo 288 de la Constitución), las competencias en la materia, no se agotan
con la expedición de los POT[41],
por parte de los municipios. “Las
competencias en materia urbanística y de ordenamiento territorial son objeto de
distribución constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de
regulación normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como
suele darse en un estado descentralizado y con autonomía de sus entidades
territoriales”[42].
En este sentido, el artículo 1 de la Ley 388 de 1997 dispone, como uno de sus
objetivos, “4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades
territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades
administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del
territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes”.
42.
En efecto, el artículo 334 de la
Constitución establece que al Estado le corresponde la dirección general de la economía y que, por lo
tanto, “intervendrá, por mandato de la ley (…) en el uso del suelo”. Esto significa que en materia de
usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes
que no implican tensión, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del
interés general[43]
y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuración[44]. La atribución al nivel central
del poder público para intervenir en el uso del suelo funda la competencia
legislativa en la materia para regular los aspectos generales relativos al
procedimiento de ordenamiento territorial y permite que el Gobierno Nacional
preste apoyo a la función de ordenación del territorio por parte de las
entidades territoriales.
43.
Igualmente, la reglamentación de
los usos del suelo está sometida a determinantes, definidos por el
artículo 10 de la Ley 388 de 1997 como normas jerárquicamente superiores,
expedidas por distintas autoridades administrativas, que deben ser tenidas en
cuenta por los concejos al momento de expedir el POT y que dan cuenta de la
variedad de intereses que confluyen sobre el territorio y que, sobrepasan lo
meramente local[45].
En dicha norma legal, se encuentran enunciados algunos de dichos determinantes,
sin que la lista sea taxativa: los
relacionados con la conservación y protección del medio ambiente[46], los recursos
naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales[47]; las políticas,
directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas
e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los
departamentos; el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas
relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de
abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía;  los componentes
de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo
metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos. Igualmente, constituyen
determinantes de los POT, los instrumentos de planificación del uso eficiente
del suelo rural, adoptados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria
(UPRA)[48].
44.
Sin embargo, a pesar de que en el
ordenamiento territorial concurran diversas competencias: “El Gobierno Nacional y los departamentos
brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes
de ordenamiento territorial”, como lo dispone el inciso segundo del artículo 41 de
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo[49];
y, distintas autoridades expidan normas jurídicas que constituyen determinantes
de la función de los concejos municipales, la labor de reglamentar los usos del
suelo es propia de la autonomía territorial y no podría ser suplantada por
otras autoridades o por otros niveles[50]. Por lo tanto, aunque resulta constitucional que se
establezcan guías, políticas o directivas en la materia, por parte de distintas
autoridades[51],
y que se introduzcan determinantes del ejercicio de la función, escapa a la
competencia constitucional del Legislador y de cualquier otra autoridad,
definir directamente los usos del suelo, autorizar al Gobierno Nacional para introducir
modificaciones a los POT[52]
o autorizar intervenciones urbanísticas que desconozcan las normas municipales
en materia de usos del suelo[53].
La acción estatal coordinada con los municipios, es una manera privilegiada de
conciliar los distintos intereses que confluyen en materia de ordenamiento
territorial[54].
E.
EL ROL CONSTITUCIONAL DE LOS DEPARTAMENTOS
45.
En vigencia de la
Constitución de 1886, los departamentos constituían la instancia administrativa
principal de la organización del territorio[55],
mientras que los municipios se encontraban en un segundo plano[56]; la centralización administrativa
se instrumentalizaba a través de los
gobernadores, agentes del Presidente en los territorios, inicialmente de su
libre nombramiento y remoción[57]
y, después, nombrados libremente para un período de cuatro años, pero discrecionalmente
removibles por decisión presidencial[58].
Los departamentos eran instituciones administrativas jerárquicamente
subordinadas al ejecutivo nacional, desconcentradas en los territorios con el
fin de transmitir la función gubernamental y administrativa. A su turno, los
gobernadores eran nominadores de los alcaldes, funcionarios de libre
nombramiento y remoción. Los gobernadores ejercían poderes de control
jerárquico que les permitían revocar las decisiones de los alcaldes y de las
municipalidades[59].
Sin embargo, la situación cambió con la reforma constitucional introducida por
el Acto Legislativo 01 de 1986 que rompió el vínculo jerárquico entre los
departamentos y los municipios, al introducir la elección popular de alcaldes y
concejales; el gobernador perdió sus poderes jerárquicos y, en su lugar, se le
confirió únicamente la potestad de solicitar el control judicial de los de los
actos administrativos de los concejos municipales y de los alcaldes[60].
46.
La Asamblea Nacional Constituyente
de 1991 discutió la conveniencia de modificar el modo de nominación de los
gobernadores, para permitir su elección popular. Los partidarios de conservar
la nominación presidencial alegaban que frente a la autonomía municipal, se requiere
presencia de agentes estatales en el territorio, para garantizar el carácter
unitario del Estado; por el contrario, la elección popular se fundaba en el
proceso de descentralización y autonomía iniciado desde 1986 por parte de los
municipios, argumentando que la democratización de los departamentos evitaría,
igualmente, “la burocratización, la corrupción y el clientelismo, que son
sus principales vicios”[61];
otros proponían que los gobernadores fueran elegidos por los alcaldes y los
diputados por los concejales[62].
47.
Igualmente, la utilidad del
departamento en el contexto del proceso de municipalización iniciado en 1986
fue puesta en duda, al punto de surgir la idea de su supresión[63].
Sin embargo, la mayoría de la Constituyente optó por mantener los departamentos
dentro de la organización territorial del país, pero bajo la necesidad de
redefinir su rol frente a los municipios, en un esquema constitucional en el
que éstos adquirirían protagonismo[64].
Para la Comisión Segunda de la Asamblea Nacional Constituyente, encargada de
temas relativos a la organización del territorio y a la autonomía local, la
propuesta se fundaba en los siguientes ejes:
“1. El departamento sigue siendo instancia
intermedia de articulación entre lo nacional y lo local. 2. El departamento
debe repensarse y rediseñarse como responsable de la planificación del
desarrollo en su territorio. 3. El departamento debe ser un apoyo
complementario y subsidiario de la labor de los municipios. Estos últimos son
los reales ejecutores de la prestación de los servicios básicos. 4. El
departamento debe ser un coordinador de esfuerzos de los municipios, pero en
ningún caso por imposición, sino como palanca de apoyo del desarrollo local”[65].
“El departamento tendría fundamentalmente un papel
de:
- Planificador
- Coordinador
- Palanca de apoyo de los municipios
- Financiador de crédito municipal
- Complementador en servicios como deporte, salud y
educación
- Promotor de estrategias de desarrollo”[66].
48.
Así, a pesar de que en el sistema constitucional vigente los
municipios se convirtieron en la “entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado”[67],
las grandes líneas de la Constituyente
respecto del rol de los departamentos se materializaron esencialmente en el
artículo 298 de la Constitución de 1991, según el cual: “Los departamentos tienen autonomía para la
administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro
de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. // Los
departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y
los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución
y las leyes // La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las
atribuciones que la Constitución les otorga”. De esta manera, la subordinación jerárquica y el control de tutela
de los departamentos, respecto de los municipios, fueron reemplazados por un esquema
en el que el departamento no dirige, no controla y no suplanta la acción
municipal sino que, respeta su autonomía; la complementa, la coordina y se
convierte en puente de intermediación entre los municipios y el nivel central.
49.
En concreción de lo anterior, el
artículo 300 de la Constitución reguló las funciones de las asambleas
departamentales y previó particularmente las funciones de “2. Expedir las disposiciones relacionadas
con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y
crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras
públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.
// 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo
económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las
inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y
asegurar su cumplimiento”.
Sin embargo, en virtud de los principios de subsidiariedad, concurrencia y de
coordinación, previstos en el artículo 288 de la Constitución, para guiar las
relaciones entre los diferentes niveles de la organización del territorio, con
respeto de las respectivas autonomías, previó un mecanismo para articular las
funciones de planeación de la Nación y de los municipios, incluida la
planeación en materia de ordenación del territorio y, por lo tanto, dispuso que
“Los planes y programas de
desarrollo de obras públicas, serán coordinados e integrados con los planes y
programas municipales, regionales y nacionales”.
50.
La función de coordinación que
constitucionalmente se atribuyó a los departamentos parte de considerar, (i) la
inescindible relación de interdependencia  entre el departamento y los
municipios que lo conforman[68],
con intereses y funciones concurrentes; (ii) la especial posición de estos
respecto de los municipios que lo conforman la que, aunque de ninguna manera les
otorga la calidad de superior jerárquico, sí ubica a los departamentos en un
lugar privilegiado respecto del conjunto de los municipios de su territorio y
(iii) el necesario establecimiento de relaciones entre los distintos municipios
de su territorio[69]
o de departamentos colindantes, derivadas de intereses en común o que
sobrepasan el interés de un solo municipio.
51.
De esta manera, la
coordinación que el departamento debe ejercer respecto de los municipios
consiste en buscar articular la acción departamental, con la acción municipal e
intermunicipal, sin desconocer la autonomía municipal para la gestión de sus
propios intereses. Así las cosas, la coordinación que el artículo 298 de la
Constitución atribuye a los departamentos, desarrolla los principios
constitucionales previstos en el artículo 288 de la Constitución: subsidiariedad,
porque la coordinación departamental no puede desconocer que, en principio, el
nivel más idóneo para el ejercicio de las competencias es el municipio,
entendido éste como el más próximo a las necesidades de la comunidad[70], sin negar que, según
el caso, el nivel más idóneo puede ser el departamental[71]; concurrencia, porque
el ejercicio autónomo de las funciones de las distintas entidades territoriales
no significa la exclusión de las atribuciones de otros niveles u otras
autoridades, sino su participación conjunta dentro del marco de sus propias
competencias y desde sus propios roles[72];
y, por supuesto, coordinación, entendida como la consecuencia necesaria
de la concurrencia de distintas autoridades en una misma materia y el instrumento
más idóneo para la adecuada articulación de las diversas funciones
concurrentes, sin vulnerar o irrespetar la autonomía de cada entidad
territorial, para el ejercicio de sus propias atribuciones[73]. Estos principios no
sólo guían la labor del Legislador en la configuración de la organización
territorial sino constituyen guías para el ejercicio concreto de las funciones
de los distintos niveles de la estructura territorial.
52.
Teniendo en cuenta
esto, los mecanismos de los que disponen los departamentos para cumplir su
función de coordinación respecto de los municipios de su territorio no pueden
suplantar a los municipios en el ejercicio de sus competencias propias; ser
aquellos que materializan una relación de subordinación jerárquica o que constituyen
control de tutela de los departamentos respecto de los municipios ya que, en
estos casos, se trataría de claras violaciones de la autonomía constitucional
de los municipios. Por esta razón, esta Corte declaró la inexequibilidad de una
norma que atribuía a las oficinas departamentales de planeación, la función de
aprobar o improbar los programas municipales de desarrollo y que disponía que
dicho aval era necesario para que los municipios pudieran ejecutar los recursos
de transferencias de la Nación[74].
A pesar de reconocer que la finalidad de la norma era poner en práctica la
función constitucional del departamento en materia de coordinación, este
tribunal encontró que el medio escogido para la coordinación era
inconstitucional y correspondía a una forma de control de tutela del
departamento, respecto de los municipios[75].
Para la Corte, incluso tratándose de recursos exógenos de los municipios, el
Legislador no podía instaurar un control de este tipo que desconoce la esencia
de la autonomía municipal para gestionar sus propios intereses[76]. Igualmente, este
tribunal declaró la inconstitucionalidad de una norma que sometía la decisión
de los concejos municipales de condonar deudas, a su aprobación por parte de la
asamblea departamental, al tratarse de un instrumento vulnerador de la
autonomía relativa de los municipios[77].
53.
En estos términos, la
coordinación departamental no es un instrumento relacional frente a entes
subordinados o bajo control, sino respecto de entes que gozan de autonomía
constitucionalmente protegida. Por lo tanto, el ejercicio de la función
departamental de coordinación, que resulta compatible con la autonomía
municipal, implica privilegiar el recurso a mecanismos tales como la
negociación, la incitación, la recomendación y la formulación de guías y
directivas que, en razón de su baja textura normativa, no comporten (i) el
sometimiento jerárquico de los municipios al departamento, (ii) una forma de
control de tutela o (iii) intromisión indebida del departamento, en
competencias propias de los municipios, es decir, en aquellos asuntos de
interés meramente local o que no trasciendan el interés municipal.
54.
En suma, la
Constitución de 1991 entendió al departamento como una entidad territorial autónoma,
cuya función esencial, además de las funciones administrativas seccionales,
es de coordinación, complementariedad con la acción municipal, intermediación y
evaluación (a través de los organismos departamentales de planeación), dentro
de su territorio y los límites de la Constitución y la ley. Son creados por el
Legislador, su territorio conforma una circunscripción territorial para la
elección de los representantes a la Cámara, y pueden formar, junto con otros departamentos,
regiones administrativas o de planificación con el fin de promover el
desarrollo económico y social. Y a través de las asambleas departamentales,
pueden expedir las disposiciones relacionadas con la planeación y el desarrollo
económico y social, de acuerdo con la ley.
F.
LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA FUNCIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS DE
PROFERIR DIRECTIVAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DE EXPEDIR PLANES
DE ORDENAMIENTO DEPARTAMENTAL
55.
No obstante la importancia de la
ordenación del territorio para la vida en sociedad, para la vigencia de los
derechos individuales y colectivos, para el desarrollo social, económico y
cultural y para la protección del medio ambiente, ésta ha experimentado en
Colombia distintos problemas que minan la eficacia de los esfuerzos en la
materia, entre otros: asimetría de las capacidades técnicas de los distintos
municipios para la formulación de sus POT; insuficientes o inadecuados
diagnósticos de los factores que determinan la adecuada planeación del
desarrollo en lo territorial (ambientales, sociales, culturales, geográficos,
demográficos y económicos); indebida identificación y asunción parcial de
problemáticas que sobrepasan los límites de determinado municipio, con
consecuencias en cuanto a la contradicción o ineficacia en la planeación al
respecto; y, finalmente, desaprovechamiento de potencialidades diversas del
territorio. Frente a este panorama, la legislación nacional ha intentado
responder a través de instrumentos de coordinación supramunicipal en materia de
ordenamiento territorial, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corte[78].
56.
Así, el inciso segundo del
artículo 42 de la Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo”, dispuso desde entonces que “El Gobierno
Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para
la elaboración de los planes de ordenamiento territorial”.
57.
La anterior previsión fue
desarrollada en la Ley 388 de 1997, que reguló lo relativo a la elaboración de
los planes de ordenamiento territorial. Desde la formulación de sus objetivos
en su artículo primero, esta Ley previó que una de sus finalidades era la de “4.
Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales,
las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de
planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y
legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 5. Facilitar la ejecución
de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada
la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana
nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del
desarrollo de dicha política”. Igualmente, en su artículo 6 previó que “el
ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en
consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales”.
Finalmente, la Ley 388 de 1997 atribuyó a la Nación la función de formular la
política de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional y,
en lo que interesa en el presente asunto, desarrolló el mecanismo mediante el
cual se realizaría la coordinación departamental en materia de ordenamiento
territorial, a través de una norma que, en lo esencial, coincide con la que
ahora es objeto de control de constitucionalidad:
“Artículo 7.- Competencias en Materia de
Ordenamiento Territorial.  De acuerdo con los principios y normas
constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento
territorial se distribuyen así: (…) //
2.  Al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices y
orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de
su territorio, especialmente en áreas de conturbación, con el fin de establecer
escenarios de uso y ocupación del espacio de acuerdo con el potencial óptimo
del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y
limitantes biofísicos, económicos y culturales; definir políticas de
asentamientos poblacionales y centros urbanos en armonía con las políticas
nacionales, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio; orientar
la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen
las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo
municipal, concertando con los municipios el ordenamiento territorial de las
áreas de influencia de las infraestructuras de alto impacto; integrar y
orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los
de sus municipios y territorios indígenas, en concordancia con las directrices
y estrategias de desarrollo regionales y nacionales. // En desarrollo de sus
competencias los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y
estrategias de ordenamiento físico-territorial con los programas, proyectos y
actuaciones sobre el territorio mediante la adopción de planes de ordenamiento
para la totalidad o porciones específicas de su territorio”.”.
58.
Esta norma fue declarada
inexequible mediante la sentencia C-795 de 2000, luego de considerar que, en
tratándose de una distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, a pesar del amplio margen de configuración del Legislador en la
materia, dicha distribución debía realizarse mediante una Ley orgánica.
Consideró la Corte que “Aunque en la Constitución puede encontrarse un
principio de demarcación competencial respecto de la ordenación del territorio,
particularmente en lo que atañe a los municipios, por sí solo no es suficiente
para configurar el régimen básico de ordenamiento territorial. Completar la
configuración de este régimen, la distribución de competencias y atribución de
funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que
concierne a su contenido nuclear, no puede ser materia de ley ordinaria, puesto
que la propia Constitución dispuso que “La ley orgánica de ordenamiento territorial
establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales” (C.P. art. 288)”[79].
De esta decisión disintieron los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Vladimiro
Naranjo Mesa para quienes “a pesar de que el título del artículo 7 de la Ley
388 de 1997, se refiere a la distribución de competencias en materia de
ordenamiento territorial, lo cierto es que el contenido de la norma acusada no
corresponde propiamente  a un reparto de competencias, sino que se limita a
señalar el ejercicio de unas competencias asignadas directamente por la
Constitución Política a los departamentos y municipios, que por lo demás, deben
ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad”.
59.
Luego de la declaratoria de inexequibilidad,
la norma fue finalmente incluida en la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas
sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, corrigiendo así el vicio sancionado por
la sentencia C-795 de 2000. El texto de la norma cuyos literales a) y e), del
numeral 2 (subrayados), son objeto del presente control de constitucionalidad
es el siguiente:
CAPÍTULO III.
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO.
ARTÍCULO 29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en
materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:
1. De la Nación
a) Establecer la política general de ordenamiento del
territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y
áreas protegidas.
b) Localización de grandes proyectos de
infraestructura.
c) Determinación de áreas limitadas en uso por
seguridad y defensa.
d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema
de ciudades.
e) Los lineamientos y criterios para garantizar la
equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de
forma equilibrada en las regiones.
f) La conservación y protección de áreas de
importancia histórica y cultural.
g) Definir los principios de economía y buen gobierno
mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios,
las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de
asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente
ley.
PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se
adelantarán en coordinación con los entes territoriales.
2. Del Departamento
a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento
de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en
áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación
del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de
los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos,
económicos y culturales.
b) Definir las políticas de asentamientos
poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su
territorio.
c) Orientar la localización de la infraestructura
física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales
y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.
d) Integrar y orientar la proyección espacial de los
planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades
territoriales indígenas.
e) En desarrollo de sus competencias, los
departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de
ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y
actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento
para la totalidad o porciones específicas de su territorio.
f) La competencia para establecer las directrices y
orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios
que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será
ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias
establecidos en la presente ley.
g) Los departamentos y las asociaciones que estos
conformen podrán implementar programas de protección especial para la
conservación y recuperación del medio ambiente.
3. De los Distritos Especiales
a) Dividir el territorio distrital en localidades, de
acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir
competencias y funciones administrativas.
b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que
existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al
conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio
territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus
servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.
c) Dirigir las actividades que por su denominación y
su carácter les corresponda.
4. Del Municipio
a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del
territorio.
b) Reglamentar de manera específica los usos del
suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.
c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y
coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los
planes departamentales y metropolitanos.
PARÁGRAFO 1o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se
adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y
complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales
y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los
instrumentos locales y regionales de planificación.
PARÁGRAFO 2o. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de planes
integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo plazo,
incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el señalamiento
de las normas obligatoriamente genera1es que definan los objetivos y criterios
a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento
territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos,
de acuerdo con lo previsto en la Ley de Áreas Metropolitanas”.
60.
Esta norma de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial distribuye las competencias en materia de ordenación
del territorio, las que se explican a continuación, sin que se trate de un
análisis en cuanto a su constitucionalidad, al escapar al objeto del presente
juicio. Ahora bien, advierte la Sala Plena que tales disposiciones requieren
desarrollos legales que precisen los instrumentos y procedimientos mediante los
cuales se cumplen las funciones que, de manera general, distribuye la LOOT:
(i) el numeral 1, confía en la Nación establecer la
política “en los asuntos de interés nacional”, como en lo relativo a los
“parques nacionales y áreas protegidas”. Se trata de una típica
manifestación del principio de unidad estatal que implica que la autonomía de
las entidades territoriales se predica de los intereses propios o locales, por
lo que, en lo que respecta a intereses nacionales, la competencia es de la
Nación. Es, entonces, una concreción del principio de concurrencia ya que,
frente a un mismo asunto, como el ordenamiento territorial, pueden confluir
competencias de distintos niveles. El parágrafo de dicho artículo 1 dispone que
dichas competencias se adelantarán “en coordinación con los entes
territoriales”.
(ii) El numeral 2 atribuye a los departamentos las
funciones que se encuentran bajo control de constitucionalidad: el literal a)
les asigna el establecimiento de “directrices y orientaciones” para el
ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio y
enfatiza que dicha competencia podrá ejercerse, “especialmente en áreas de
conurbación”. Dispone, igualmente, que esta competencia se ejerce con la
finalidad de determinar los “escenarios de uso y ocupación del espacio”
de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos
de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y
culturales. El literal e) prevé que los departamentos podrán adoptar
planes de ordenamiento territorial para la totalidad o porciones específicas de
su territorio, para “articular sus políticas, directrices y estrategias de
ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y
actuaciones sobre el territorio”.  Sin embargo, el parágrafo 1 establece
que estas funciones se ejercerán “bajo los principios de
descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones
establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto
por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de
planificación”.
(iii) Finalmente, el numeral 4, asigna a los
municipios, las funciones de “Formular y adoptar los planes de ordenamiento
territorial” (literal a) y reglamentar de manera específica los usos del
suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes” (literal
b).  El parágrafo 1 del artículo dispone que la distribución de
competencias realizada deberá ejercerse bajo los principios de
descentralización, concurrencia y complementariedad “y en coordinación con
lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y
regionales de planificación”.
61.
De la norma bajo control surgen
entonces elementos relevantes para examinar su constitucionalidad:
62.
En primer lugar, la función
departamental prevista en el literal a), del numeral 2, que consiste en
formular directrices y orientaciones respecto
de los municipios en materia de ordenamiento territorial, esto es, pautas,
directrices o estándares de referencia para guiar la actividad ordenadora en lo
territorial, de acuerdo con lo explicado líneas arriba, constituye una
manifestación de la función constitucional atribuida a los departamentos para coordinar
la acción municipal y los instrumentos a los que recurre no resultan en sí
mismos incompatibles con la autonomía municipal; las directrices y las
orientaciones no convierten indebidamente al municipio en un órgano subordinado
al departamento, ni constituyen una forma de control de tutela.
63.
En segundo lugar, la norma prevé
que las directrices y las orientaciones departamentales determinan escenarios
de ocupación y usos del suelo. Esto quiere decir que los departamentos
identifican modelos de ocupación y usos del suelo de los municipios, en tanto
que hipótesis factibles que permitan la proyección adecuada de la
correspondiente planeación[80],
pero la norma no otorga a los departamentos la función de definir directamente
los usos del suelo, lo que sí sería inconstitucional, al tratarse de una
indebida suplantación de una función propia de los municipios. Por el
contrario, el numeral 4 del mismo artículo dispone que es función de los
municipios “b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo,
en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes”
(negrillas no originales). La expresión “determinan” significa que las
directrices y orientaciones, identifican, diseñan o prevén hipótesis o
escenarios de ocupación y usos del suelo, mas no reglamentan directamente los
usos del suelo. El desarrollo legal de esta función departamental deberá
precisar, entre otros aspectos, si se trata o no de determinantes del POT y, con
particular importancia constitucional, cuáles son los escenarios, mecanismos e
instrumentos de coordinación concreta para que, en los aspectos de interés
supramunicipal, pero con necesario e ineludible impacto municipal, la
intervención departamental sea compatible con la autonomía municipal y no
signifique vulneración de la función de los concejos municipales para
reglamentar los usos del suelo. Tal ley deberá determinar la relación jurídica
que existirá entre los PDOT y los POT, pero sin que ésta signifique una
imposición unilateral del departamento al municipio, sino una forma de
coordinación administrativa, como función constitucional propia de los
departamentos.
64.
En tercer lugar, la formulación de
directrices y orientaciones puede realizarse especialmente en áreas de
conurbación. La conurbación, entendida como el fenómeno de aproximación
de centros urbanos, en razón de su respectivo crecimiento y que determina la
existencia de problemáticas e intereses comunes e interdependientes, muestra
que la norma pretende que la función coordinadora del departamento se
predique, esencialmente, en aquellos asuntos en los que existan intereses que
sobrepasen lo meramente local o que interesan a un solo municipio y que, por lo
tanto, requieran la acción coordinada, bajo la intervención del departamento.
65.
En cuarto lugar, aunque el literal
e) del numeral segundo bajo control prevea que los departamentos expedirán planes
departamentales de ordenamiento territorial, la función departamental de
expedir PDOT es diferente de la competencia municipal para expedir los POT ya
que, la función de los municipios es, de acuerdo con la norma, incondicionada
en cuanto a su finalidad[81],
mientras que la de los departamentos tiene por finalidad articular sus
políticas, directrices y estrategias respecto del ordenamiento
físico-territorial, es decir, que se trata de una función atada a la prevista
en el literal a) la que, como quedó evidenciado, es una manifestación legítima
de la función departamental de coordinar la acción municipal. Esto
implica que, aunque de manera clara la norma no prevea cuál es la relación
entre los POT y los PDOT, por ejemplo, en cuanto a su jerarquía, ámbitos de
aplicación, manera de resolver antinomias, de coordinarlos, etcétera, sí es
posible reconocer que mientras los POT reglamentan los usos del suelo, la
función de expedir PDOT, que es competencia de la asamblea departamental y no
del gobernador, no tiene por efecto el de cambiar la naturaleza de la función
de los departamentos en la materia, cual es, a partir del tenor literal de la norma
objeto del presente control de constitucionalidad, la de proferir directrices
y orientaciones, es decir, guiar la función de los municipios en
ejercicio de su rol constitucional esencial de coordinación. Igualmente, de
acuerdo con la norma, la expedición de los PDOT es, además de una competencia
que esta norma atribuye, la misma no constituye una obligación, sino una
posibilidad o potestad[82],
cuando las directrices y orientaciones requieran ser plasmadas en dicho
instrumento de coordinación departamental, para precisar la manera como podrían
ser implementadas dichas directrices y orientaciones[83].
Así, contrario al concepto del Procurador General, la facultad de expedir PDOT
no entra en contradicción con la competencia de los concejos municipales para
reglamentar los usos del suelo, ya que los PDOT son los instrumentos mediante los cuales los
departamentos, pueden articular sus políticas, directrices y estrategias de
ordenamiento territorial, “en desarrollo de sus competencias”, una de
las cuales no es la de reglamentar directa o indirectamente los usos del suelo.
66.
En suma, las normas cuya
constitucionalidad fue cuestionada y que habilitan a los departamentos para
proferir directrices y orientaciones en materia de ordenamiento territorial y
para expedir Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial no desconocen
la función constitucional atribuida a los concejos municipales para reglamentar
los usos del suelo (artículo 313.7 de la Constitución). En realidad, las normas
bajo control coinciden con la idea según la cual la reglamentación de los usos
del suelo no agota la función de ordenamiento territorial y, por el contrario,
en esta función concurren competencias nacionales, departamentales y
municipales[84],
frente a las cuales, los departamentos cumplen el rol constitucional de
coordinación que, en el presente caso, se materializa en directrices y
orientaciones de la labor de los concejos las que, pueden incluso estar
incluidas en un documento denominado PDOT, que precisa la manera como se
podrían materializar dichas orientaciones y directrices, pero cuyo régimen
jurídico y procedimiento de expedición, requiere la adopción de una ley
posterior. Es decir que el Legislador, al configurar las normas bajo control,
desarrolló los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, que
guían las relaciones entre los distintos niveles de la organización
territorial, de acuerdo con el artículo 288 de la Constitución.
67.
Así, las normas bajo control son
una opción legítima de configuración normativa dentro del amplio margen de
apreciación reconocido al Legislador orgánico en cuanto a la distribución de
competencias entre los distintos niveles de la organización territorial[85],
que no desconoce las competencias del municipio para gestionar sus propios
asuntos y que, por el contrario, desarrolla una función constitucional esencial
de los departamentos que consiste en coordinar la acción de los municipios de
su territorio[86],
materia en la cual, el Legislador goza igualmente de un amplio margen de
configuración normativa[87].
68.
Estas facultades parten de considerar
que la intervención departamental se justifica por la existencia de intereses
supramunicipales o intermunicipales, en asuntos en los que la coordinación en
la ordenación del territorio, permitirá una mejor planeación del desarrollo en
lo territorial y evitará contradicciones y pérdida de oportunidades para el
aprovechamiento de potencialidades de diversa naturaleza. Es decir, que las
normas bajo control también encuentran fundamento constitucional en la función
propia de los departamentos de planear su desarrollo[88].
69.
La coordinación departamental en
el ordenamiento territorial permite la consideración de realidades que
sobrepasan los límites de determinado municipio, tales como las variantes
geológicas, por ejemplo, la existencia de cuencas hidrográficas, los riesgos
naturales y los asentamientos humanos[89]
y, a la vez, otorga un instrumento adecuado a los departamentos para mejorar la
planeación del desarrollo ecológico, social, económico y cultural de su
territorio frente a municipios rezagados, con lo que, se puede propender por un
desarrollo más uniforme, equitativo, integral y ambientalmente sostenible. Gracias
a estos instrumentos, los departamentos pueden formular estrategias generales
de desarrollo que guíen a los municipios en la realización de acuerdos entre
ellos para la realización de proyectos en común y para la instalación de
infraestructura con beneficio mutuo como, por ejemplo, proyectos de
conectividad vial o de transporte intermunicipal[90].
Estas circunstancias también ameritan complementar la acción de los municipios en
materias que trasciendan el territorio municipal.
70.
La manera como el
Legislador desarrolló la función constitucional de coordinación departamental
en materia de ordenamiento territorial no desconoce la autonomía constitucional
de los municipios ya que, los instrumentos previstos (las orientaciones y
directrices y la formulación de un PDOT que precise cómo podrían implementarse
dichas orientaciones y directrices) no someten jerárquicamente a los municipios
respecto de los departamentos y no constituyen instrumentos de tutela
administrativa, al tratarse, en realidad, de mecanismos de coordinación
administrativa que reconocen autonomía a los municipios para la adopción de las
orientaciones o directivas y para llegar a acuerdos con otros municipios para
la implementación de las estrategias departamentales para el ordenamiento
territorial. Igualmente, contrario al concepto del demandante, con la
utilización de los instrumentos en cuestión, el departamento no usurpa la función
propia de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, como
quedó explicado.
71.
Finalmente, aunque encuentra
la Sala Plena de la Corte Constitucional que las normas bajo control no
resultan inconstitucionales, frente al cargo formulado por la demanda, las
mismas requieren un desarrollo legislativo que prevea, entre otros aspectos, la
manera concreta como se formularán dichas directrices, orientaciones y los
PDOT, así como los mecanismos y procedimientos de coordinación administrativa mediante
los cuales se propenderá por la articulación de los POT, respecto de estos
instrumentos, dentro del respeto de la autonomía municipal para planear su
desarrollo y reglamentar los usos del suelo[91].
72.
Las consideraciones
expuestas responden con suficiencia a los argumentos planteados por el
demandante y los intervinientes en el proceso, como se expone a continuación:
Argumentos de la demanda y de los
intervinientes
Consideraciones de la Corte
(i) La función de ordenamiento
territorial para la reglamentación de los usos del suelo es exclusiva de los
concejos y no podría ser determinada por directrices, orientaciones o planes
departamentales de ordenamiento territorial.
Aunque la función atribuida a los
concejos municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo es
exclusiva, no se trata de una función absoluta que no pueda ser limitada por
el Legislador. Igualmente, la reglamentación de los usos del suelo es un
instrumento fundamental en el ordenamiento territorial, pero no agota la
función pública de ordenamiento territorial en la que concurren la Nación y
las distintas entidades territoriales.
(ii) Las normas demandadas no privan a los concejos de la
facultad de reglamentar los usos del suelo, ya que únicamente permiten
establecer directrices y orientaciones que no son obligatorias, pero
contribuyen a la elaboración de los POT. Esta facultad departamental se funda
en los artículos 298 y 300 de la CP y desarrolla los principios de
coordinación y concurrencia.
Las directrices y orientaciones
formuladas por los departamentos no reglamentan los usos del suelo, sino
determinan escenarios de ocupación y usos
del suelo que cumplen la labor de guiar a los concejos para el
ejercicio de su función propia. Esta atribución desarrolla la función
constitucional de los departamentos para realizar la coordinación de la
actividad municipal, sin que los instrumentos en cuestión, desconozcan su
autonomía para la gestión de sus propios intereses. El desarrollo legal
posterior de la figura de los PDOT deberá determinar, entre otros aspectos, la
relación entre los PDOT y los POT y la manera de articularlos, asuntos que,
llegado el caso, podrán ser objeto de control de constitucionalidad.
Así, las normas demandadas no constituyen,
por sí mismas, limitaciones a la función de los concejos para reglamentar
usos del suelo, por lo que no se requiere juzgar su razonabilidad y
proporcionalidad.
(iii) Aunque la facultad de proferir directrices
y orientaciones en materia de ordenamiento territorial es constitucional, la
facultad prevista en el literal e) demandado sí desconoce la autonomía de los
municipios para reglamentar los usos del suelo ya que puede generar
contradicciones entre los POT y los PDOT y, de esta manera, los PDOT se
constituirán en normas superiores que primarán sobre los POT.
La norma debe entenderse que desarrolla
los principios constitucionales de intermediación departamental,
coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Las normas demandadas de la LOOT requieren
ser desarrolladas por el Legislador para precisar, entre otros aspectos, la
manera como se articularán los POT y los PDOT. Sin embargo, del literal e)
demandado surge con claridad que los PDOT son los instrumentos mediante los
cuales los departamentos, “en desarrollo de sus competencias”, pueden
articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento
territorial.
Para la Corte Constitucional, los PDOT no
tienen por función cambiar la naturaleza de las políticas, directrices y
estrategias departamentales en la materia, para convertirlas en normas
obligatorias que resulten contrarias a la autonomía municipal y que,
particularmente, desconozcan la función de los concejos para reglamentar los
usos del suelo, sino buscan desarrollar la manera como podrían implementarse
las  políticas, directrices y estrategias, previstas en el literal a) y coordinarse
en concreto con los POT, sin desconocer la función propia de los concejos.
Ya que del tenor del literal e) demandado
no surge una interpretación que pueda resultar contraria al artículo 313 de
la Constitución, no resulta necesario condicionar su constitucionalidad,
tendiendo en cuenta, además, que el parágrafo primero del artículo 29 de la
LOOT dispone que “La distribución de
competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los
principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las
acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con
lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y
regionales de planificación”.
73.  Así las cosas, la Corte Constitucional declarará la
exequibilidad de los literales a) y e) del numeral 2, del artículo 29 de la Ley
1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones”.
74.  La Sala Plena de la Corte Constitucional adoptará la
presente decisión, teniendo en cuenta que auque el Consejo Superior de la
Judicatura, mediante Acuerdos  PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519,
PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y comunicado del 11
de abril de 2020, adoptados con ocasión de la emergencia sanitaria ocasionada
por la pandemia que afecta a Colombia, suspendió los términos para decidir el
presente asunto entre el 16 de marzo y el 10 de mayo de 2020, el artículo 1 del
Decreto Legislativo 469 de 2020 dispuso que la Sala Plena de la Corte
Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada
por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el
cumplimiento de sus funciones constitucionales. Por lo tanto, en aplicación de
lo dispuesto en el Auto 121 proferido por la Sala Plena de esta Corte el 16 de
abril de 2020, en este caso, la Sala Plena dispondrá el levantamiento de la
suspensión de términos para fallar el presente asunto.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
75.
Le correspondió a la
Corte Constitucional decidir una demanda contra los literales a) y e), del
numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011[92], en la que se
considera que la facultad prevista en dichas normas para que los departamentos
profieran directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o
porciones específicas de su territorio y de articular las mismas mediante la
adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de
su territorio, vulneran el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución,
porque desconocen que la determinación de los usos del suelo es una función
constitucionalmente atribuida a los concejos municipales y distritales y no a
los departamentos. Consideran los demandantes que las competencias asignadas al
departamento, aunque no lo autorizan para reglamentar los usos del suelo,
invaden dicha competencia porque la determinan, incluso a través de
instrumentos que se superpondrán a los POT, como son los PDOT.
76.  En estos términos, le correspondió a la Corte Constitucional
resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las competencias atribuidas a los
departamentos en los literales a) y e), del numeral 2, del artículo 29 de la
Ley  1454 de 2011, para proferir directrices y orientaciones para el
ordenamiento territorial y adoptar planes de ordenamiento para la totalidad o
porciones específicas de su territorio, desconocen la competencia atribuida a
los concejos en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, para
reglamentar los usos del suelo?
77.
Para resolver el
anterior problema jurídico, la Corte Constitucional (i) precisó el concepto de
organización del territorio nacional, el ordenamiento territorial y su relación
con la reglamentación de los usos del suelo; (ii) identificó el rol
constitucional de los departamentos y, con base en las anteriores precisiones,
(iii) examinó la constitucionalidad de la función departamental de proferir
directivas en materia de ordenamiento territorial y de expedir planes de
ordenamiento departamental, prevista en las normas demandadas.
78.  Concluyó la Corte que el ordenamiento territorial
o la ordenación del territorio no es una función exclusiva de los municipios
sino que, en virtud del principio constitucional de concurrencia, confluyen en
la materia competencias nacionales, departamentales, municipales y distritales.
Identificó que la función de los concejos para la reglamentación de los usos
del suelo es un instrumento esencial en el ordenamiento territorial, pero no se
trata de una función absoluta, ni que agote la función pública administrativa
de ordenación del territorio. Así, identificó este tribunal que las funciones
atribuidas por las normas demandadas a los departamentos en materia de
ordenamiento territorial no desconocen la competencia de los concejos para
reglamentar los usos del suelo y, por el contrario, son manifestaciones de la
función constitucional atribuida a los departamentos para planear su desarrollo
y para coordinar la acción de los municipios de su territorio.
79.  Encontró la Corte que ni la función de
establecer directrices y orientaciones en materia de ordenamiento territorial,
ni la de formular Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial (PDOT),
constituyen violaciones a la autonomía municipal, ya que estos instrumentos no
ubican al municipio en situación de subordinación jerárquica respecto del departamento,
no materializan mecanismos de tutela administrativa, ni invaden competencias
propias de los municipios, en particular, la de reglamentar los usos del suelo.
Al respecto, advirtió la Corte que la función de determinar o identificar escenarios
o modelos de ocupación y usos del suelo, por parte del departamento, como
hipótesis propuestas a los municipios y distritos, corresponde a la función
departamental de planear su desarrollo y
de coordinar la acción intermunicipal (artículo 198 de la Constitución), pero
la norma no otorga a los departamentos la función de definir directa o
indirectamente y, de manera concreta, los usos del suelo, lo que sí sería
inconstitucional, al tratarse de una indebida suplantación de una función
propia de los municipios.  Por
el contrario, el mismo artículo 29 de la LOOT reconoce que es función de los
municipios “b) Reglamentar de manera
específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y
rurales, de acuerdo con las leyes” (negrillas no originales). Resaltó la Corte que, aunque las normas en
cuestión requieren ser desarrolladas por el Legislador, quien será encargado de
precisar la relación entre los POT y los PDOT, estos últimos son instrumentos
para articular las directrices y orientaciones que el departamento formule en
la materia por lo que, son mecanismos de coordinación de la acción municipal y,
por lo tanto, no constituyen imposiciones del departamento hacia el municipio
para la reglamentación de los usos del suelo, lo que sería incompatible con su
autonomía constitucionalmente reconocida.
III.      DECISIÓN
La Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR, respecto del presente asunto, la suspensión
de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo
PCSJA20-11546 de fecha 25 de abril de 2020.
Segundo.- DECLARAR LA
EXEQUIBILIDAD de los
literales a) y e) del numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, “Por
la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones”, por el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
- Salvamento de voto -
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron
oportunamente escritos de intervención de las siguientes personas: (i) Luz
Elena Rodríguez Quimbayo, Directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño
Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía de Bogotá; (ii)
Carolina Parra Fonseca, Directora del programa de derecho y ciencias política
de la Universidad de Boyacá; (iii) Ismael Antonio Molina Giraldo, Director de
Ordenamiento Territorial Sostenible del municipio de Ibagué; (iv) Carlos
Camargo Assís, Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos ;
(v) Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios; (vi) Everaldo Lamprea Montealegre, Director Jurídico de la
Asociación Colombiana de Ciudades Capitales; (vii)  Luis Felipe Díaz Mantilla,
apoderado del Departamento Nacional de Planeación; (viii) Eyder Javier Triana
Parra, Gobernador (e) del Departamento del Tolima.
[2] El término de fijación en lista venció el 25 de septiembre de 2019.
Con posterioridad se recibieron los siguientes conceptos: (i) Gabriel
Calvo Quintero, apoderado judicial del Departamento de Risaralda; (ii) Ofelia
Elcy Velásquez Hernández, Director del Departamento Administrativo de
Planeación de la Gobernación de Antioquia y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas,
Secretario Privado del Despacho del Gobernador de Antioquia; (iii) Manuel
Enrique Arenas Plata, apoderado judicial de la Alcaldía de Bucaramanga; y (iv)
Jorge Iván Rincón Córdoba, Director del Departamento de Derecho Administrativo
de la Universidad Externado de Colombia.
[3] Fernando Carillo Flórez.
[4] Escrito recibido en la Corte Constitucional el 26 de septiembre de
2019. Folio 134 del expediente.
[5] Intervención recibida por correo electrónico el 27 de septiembre de
2019. Folio 146 del expediente.
[6] Escrito recibido en la Corte Constitucional el 25 de octubre de
2019. Folio 159 del expediente.
[7] Concepto recibido en la Corte Constitucional el 25 de octubre de
2019. Folio 172 del expediente.
[8] El artículo 151 de la Constitución
dispone que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sometida
la actividad legislativa para, entre otras materias, la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales.
[9] De acuerdo con el
artículo 9 de la Ley 388 de 1997, la expresión Plan de Ordenamiento Territorial
es genérica: “Los planes de ordenamiento del
territorio se denominarán: // a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados
y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población
superior a los 100.000 habitantes; // b) Planes básicos de ordenamiento
territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con
población entre 30.000 y 100.000 habitantes; //c) Esquemas de ordenamiento territorial:
elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población
inferior a los 30.000 habitantes. // PARAGRAFO. Cuando la presente
ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende
todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se
haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del
presente artículo”.
[10] Artículo 311 de la Constitución.
[11] “El ejercicio de esta facultad permite
planificar las actividades que pueden realizarse en las distintas veredas y
corregimientos que conforman los municipios. Esta labor de planeación incide en
todos los ámbitos: en la protección del ambiente sano, en el desarrollo
industrial, económico, educativo y cultural de las entidades territoriales”: sentencia C-035/16.
[12] (…) “la función pública del ordenamiento del territorio local se
ejerce precisamente mediante la acción urbanística de las entidades distritales
y municipales”: sentencia C-051/01.
[13] “El territorio constituye el centro de la interacción humana.
Allí se desarrollan, conviven y cruzan relaciones de diverso tipo y confluyen
personas y entidades con objetivos o expectativas diferentes. Su ordenación
constituye, en realidad, la definición sobre la manera en que las personas, el
medio ambiente, el espacio y el Gobierno deben vincularse. En su regulación se
encuentra comprometida no solo la protección de derechos individuales que hacen
posible el desarrollo de los planes de vida de cada uno de los habitantes de la
ciudad, sino también la realización de derechos e intereses colectivos como la
protección de la cultura, el amparo del espacio público y la adecuada
prestación de los servicios públicos. A esa regulación subyace entonces un
inequívoco interés público que le confiere una importancia especial”:
sentencia C-192/16.
[14] De acuerdo con la sentencia C-225/17, “el orden público debe
definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad
medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos
constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana”.
[15] La facultad de expedir reglamentos respecto de lugares
de expedición de licores es constitucional, porque “esas medidas de policía, por tener un impacto
sobre la administración de los usos del suelo, deben consultar las regulaciones
correspondientes expedidas por los concejos municipales que contengan los
objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas orientadas a administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo. La autoridad local, en ejercicio de su función de
policía puede adoptar medidas concretas encaminadas a aplicar el marco
establecido en el plan de ordenamiento territorial en aspectos específicos como
la demarcación de zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio
de ciertos comestibles”: sentencia C-117/06.
[16] “(…) la función de los Concejos para regular los usos del suelo
en los límites de su territorio guarda relación con el ordenamiento territorial,
cuyo fundamento constitucional se encuentra en los artículos 49, 51, 52 y 79 de
la Constitución que, en su orden, garantizan el derecho a la vivienda digna, a
la salud y saneamiento ambiental, a la recreación, al ambiente sano y al
espacio público”: sentencia C-006/02.
[17] “El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por
objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión
territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar
su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: (i) la definición de las
estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de
los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales; (ii) el diseño
y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que
permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones
sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital; y,
(iii) la definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos”
(negrillas no originales): sentencia C-351/09.
[18] El artículo 341 de la Constitución dispone: “El Gobierno
elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las
autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior
de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo
Nacional de Planeación (…)”.
[19] Artículo 298 de la Constitución.
[20] Artículo 300 de la Constitución.
[21] Artículo 311 de la Constitución.
[22] Así, el artículo 3 de la Ley 61 de 1978, Ley Orgánica de Desarrollo
Urbano disponía que las “todo núcleo urbano con más de 20.000 habitantes
deberá formular su respectivo plan integral de desarrollo con base en las
técnicas modernas de la planeación urbana y de coordinación urbano-regional”.
Por su parte, el Decreto 1306 de 1980, Por el cual se reglamenta el artículo 3º
de la Ley 61 de 1978 sobre planes integrales de desarrollo, y el artículo 9º de
la ley 30 de 1969, dispuso en su artículo 12 que “El plan integral de
desarrollo deberá contener, al menos, los instrumentos normativos descritos a
continuación, siempre que la competencia normativa correspondiente le haya sido
atribuida a las autoridades locales por disposiciones legales vigentes: 1)
Reglamento de usos del suelo y normas urbanísticas específicas (…)”.
Igualmente, el Decreto Ley 1333 de 1986, Código de Régimen Municial incluía los
planes de ordenamiento territorial en los planes de desarrollo. La Ley 9 de
1989 en su artículo 2 disponía en su versión original “El artículo 34 del
Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), quedará así: "Los
planes de desarrollo incluirán los siguientes aspectos: 1. Un plan y un
reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, así como normas
urbanísticas específicas”.
[23] “ARTICULO 21. ARMONIA CON EL PLAN DE DESARROLLO
DEL MUNICIPIO. El plan de ordenamiento territorial define a
largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y
distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales
necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no
sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y
proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta
las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio”: Ley
388 de 1997.
[24] “La función de ordenamiento del territorio comprende una serie
de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática,
participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado
espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden
demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y
cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más
trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección
espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y
articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y
natural”: sentencia C-795/00; “(…) la función
de determinar los usos del suelo, afecta aspectos axiales de la vida en
comunidad en los sectores urbano y rural, pues el modelo de desarrollo que
adopten las entidades territoriales incide en las condiciones de vida en
aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el
urbanístico, entre otros, de allí que desde el artículo 313 numeral 7 de la
Constitución se haya asignado esta labor a los concejos municipales, cuyo
origen democrático implica un acercamiento de sus integrantes con las
necesidades de la comunidad y conocimiento de las realidades de cada municipio.
// Cabe concluir, entonces, que la reglamentación de los usos del suelo es la
más clara expresión de la descentralización y autonomía de las entidades
territoriales por cuanto a través de ella se diseña y direcciona el desarrollo
integral de las personas que habitan el territorio. La planificación de las
actividades que pueden realizarse en las distintas áreas de los municipios
incide en todos los ámbitos: en la protección del ambiente sano, en el
desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades
territoriales”: sentencia C-145/15.
[25] El municipio es “el ente idóneo para solucionar los
problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a
satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación
cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción estatal al ciudadano, se
fortalece la legitimidad a través de la gestión territorial”: sentencia
C-535/96.
[26] Sin embargo, el POT puede ser expedido
por decreto del alcalde municipal, cuando el concejo no lo adopta en los plazos
legales. “La Corte encuentra que la aprobación del
plan mediante decreto del alcalde cuando el respectivo concejo no ha hecho lo
propio dentro del lapso que fija la ley, no quebranta el Estatuto Fundamental
y, más bien, en los términos del artículo 2 de la Constitución, asegura el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado, promueve la prosperidad
general y garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución. Además, responde a los principios que
identifican la función administrativa, según lo dispuesto en el artículo 209 de
la Carta, entre los cuales se encuentran precisamente los de eficacia, economía
y celeridad, máxime cuando no se está pretermitiendo trámite alguno, pues, en
la hipótesis de la norma, el concejo tuvo el tiempo necesario para pronunciarse
y expedir el POT y, si no lo hizo, con su omisión mal pueden perjudicarse el municipio
y la comunidad”: sentencia C-051/01
[27] “(…) de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la
regulación del ordenamiento territorial y los usos del suelo corresponde a las
autoridades municipales y distritales”: sentencia C-149/10.
[28] “En otros términos, el
ordenamiento territorial es competencia de los concejos municipales, en la
medida que son la autoridad municipal más cercana al ciudadano que se verá
afectado de manera directa por las decisiones que se tomen en torno a ese
asunto. Ello garantiza que existan espacios de decisión y participación
ciudadana de aquellos sobre quienes las repercusiones de diferente orden van a
caer en el ámbito local, esto es sobre las personas y los territorios en los
que se lleva a cabo la afectación del suelo”: sentencia C-077/17.
[29] La autonomía de las entidades territoriales se protege mediante
garantías institucionales, tales como la reserva de ley orgánica y los
principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad: “Estas garantías
institucionales, tanto las de naturaleza sustantiva como las de tipo
procedimental, se ven reforzadas cuandoquiera que toquen competencias
esenciales de las entidades territoriales. Una de estas competencias esenciales
es la de reglamentar los usos del suelo dentro del territorio de la respectiva
entidad”: sentenica C-273/16.
[30] “(…) ha de concluirse que en  materia de regulación del uso del
suelo el ejercicio de las competencias  atribuidas por la Constitución a
los Concejos Municipales  debe atender el marco   fijado por el
Legislador  y ello independientemente de que se trate de  normas
contenidas en la Ley orgánica de ordenamiento territorial o en leyes
ordinarias”: sentencia C-568/03. Ver también el texto del artículo 287,
inciso primero, de la Constitución.
[31] “Al contrario, si lo que el Constituyente otorgó a los
municipios fue la facultad reglamentaria en materia de uso de suelos y
protección del patrimonio ecológico dentro de su territorio, lo que hizo fue
habilitarlos para que, con base en la ley o leyes que regulen dichas materias,
éstos emitan preceptos dirigidos a la ejecución de las mismas, siendo tal
competencia más o menos amplia en unos u otros municipios, según la
importancia, por su impacto, del manejo de su ecosistema en los ecosistemas
regionales y nacional (…) Si el Constituyente hubiere querido radicar
en cabeza de los municipios la facultad de regulación integral de los usos del
suelo y de la protección de su patrimonio ecológico, descartando la
intervención del nivel nacional, no se hubiera limitado a otorgarles la
facultad reglamentaria, sino que les hubiere reconocido una potestad
normativa más completa que superara lo puramente reglamentario, por fuera de
los límites claramente señalados en el artículo 287 de la C.P.” (negrillas
no originales): sentencia C-534/96.
[32] “La simple existencia de una regulación nacional que establezca
límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los
municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía
territorial. Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en la
Constitución , que i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses
por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse dentro de los límites de
la Constitución y la ley; ii) que determina que, más que regular, los consejos
municipales reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que, como es
obvio, debe hacerse en acuerdo con la regulación legal existente –artículos 311
y 313 numeral 7-; iii) que prevé que la distribución de competencias se hará en
los términos en que establezca la ley –artículo 288-; iv) que asigna la
propiedad del subsuelo al Estado –artículo 332-; v) que asigna la propiedad de
los recursos naturales al Estado –artículo 332-; vi) que determina que la
intervención del Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos
en la ley –artículo 334-; y vii) que dicha intervención debe tener como
objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio”:
sentencia C-123/14.
[33] “(…) cada municipio fija las reglas aplicables
en cada municipio, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora,
sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio
público”: sentencia C-568/03.
[34] “(…) la ley la encargada de fijar
las pautas y criterios generales que deben enmarcar las decisiones que estos
tomen, cuando se trate de ejercer la facultad que para reglamentar su propio
suelo les atribuye la Constitución Política, con miras a ordenar la vida urbana
de cada municipio en forma acorde con las circunstancias que la rodean,
haciéndola de esta manera particular y específica. // Por lo anterior, no le
asiste razón a la actora al demandar la inconstitucionalidad de los artículos
1°, parcial , 6°, 7°, 8° y 9° de la Ley 428 de 1998, basada en que el órgano
legislativo desconoció la facultad constitucional asignada al municipio de
reglamentar el uso del suelo, porque la misma disposición que la actora
considera vulnerada es la que faculta al Congreso Nacional para dictar leyes
capaces de establecer lineamientos generales que permitan a los municipios
ordenar sus respectivos territorios de manera acorde con una perspectiva
general, la que es dable imponer únicamente a las autoridades del orden
nacional”: sentencia C-1043/00.
[35] “(…) unas
disposiciones legales que apuntan a que los municipios y los distritos cumplan
con diversas cláusulas constitucionales que garantizan los derechos de las
personas discapacitadas, al igual que los compromisos internacionales asumidos
por el Estado colombiano en la materia, no atenta contra el principio de
autonomía de las entidades territoriales, el cual, como se ha explicado, no es
absoluto y debe ser entendido de conformidad con todo el articulado
constitucional”: sentencia C-1152/08.
[36] “(…) no es cierto que el artículo 334 CP someta a reserva legal
la regulación de los usos del suelo, con exclusión de otros niveles normativos”
(…) “La determinación de las normas mínimas de calidad de la vivienda de
interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos o estabilidad
de las viviendas no acarrea usurpación alguna de las competencias de los
concejos para reglamentar el uso del suelo y de ordenar el territorio. Se trata
de funciones diferentes. Ordenar el desarrollo del territorio, en los términos
de los artículos 9º de la Ley 388 de 1997 y 41 de la Ley 152 de 1994, es trazar
el conjunto de objetivos, directrices, metas, estrategias y normas adoptadas
para orientar y administrar el suelo municipal”: sentencia C-351/09, que
declaró exequible el artículo 40 de la Ley 3 de 1991, frente al cargo de
desconocimiento de la función de los concejos municipales, para la
determinación de los usos del suelo.
[37] “Habiéndose
establecido que la creación de las Unidades Agrícolas Familiares es expresión
del deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, y que las limitaciones a su
fraccionamiento son trasunto de la competencia constitucional del legislador
para regular la función social de la propiedad (art. 58 de la C.P.), y dictar
normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías
(artículo 150-18 Superior), fuerza concluir que con la norma acusada no se
vulnera la autonomía de los entes territoriales y, por ende, la competencia de
los Concejos para regular los usos del suelo y vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda (…) Así, contrariamente a
lo argumentado por el actor lo dispuesto en la norma acusada no es excluyente
de lo contemplado en los planes de ordenamiento territorial en relación con el
suelo rural; por el contrario, como se precisó con anterioridad, las
disposiciones de los planes de ordenamiento territorial deben tener siempre
presente las normas agrarias y, por ende, los Concejos municipales al aprobar
el componente rural de los respectivos planes deben observar las disposiciones
y objetivos de ésta”: sentencia C-006/02.
[38] Sentencia C-568/03.
[39] “De esta manera, el legislador no está
señalando las porciones determinadas del territorio de los municipios y
distritos que constituirán bahías de estacionamiento y que estarán, en
consecuencia, destinados al estacionamiento de vehículos. Por estas razones, el
aparte acusado no vulnera el principio de autonomía territorial contemplado en
el Art. 287 de la Constitución, ni desconoce la competencia asignada a los
Concejos Municipales por el Art. 313 ibidem para reglamentar los usos del
suelo”: sentencia C-756/06.
[40] En cuanto al POT “En la elaboración del mismo, por lo demás, participa activamente la
ciudadanía, e igualmente, se busca concertar acuerdos entre las diversas
instituciones estatales”: sentencia C-173/06.
[41] De acuerdo con el artículo 9 de la Ley 388 de 1997,  “El
plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar
en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley
152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de
ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas
adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo”.
“(…)dicho Plan “define a largo y mediano plazo un modelo de organización y
racionalización del territorio municipal o distrital, según el caso, señalando
las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a
distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el área del municipio o
distrito”: sentencia C-051/01.
[42] Sentencia C-351/09.
[43] Respecto del artículo 334 de la Constitución, “Se observa en el citado artículo de la Constitución, que le
corresponde al Estado por decisión categórica del Constituyente, intervenir en
la economía por mandato de la ley, lo que indica que el legislador deberá
regular las materias relacionadas, especialmente aquellas que expresa y
específicamente aquel le señaló en el artículo 334 superior, entre ellas, la
explotación de los recursos naturales y el uso del suelo. // Ahora bien, la
intervención del Estado en la economía, cuando aborda las materias mencionadas,
sobre las cuales versa la demanda, deberá realizarla sin obstruir u
obstaculizar el ejercicio de la facultad que la Carta Política consagró para
los municipios en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta
Política, de reglamentar, dentro de los límites que fije la ley, los usos
del suelo y de dictar las normas necesarias para el control, preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Convergen en este
punto dos mandatos constitucionales, cuya realización exige el máximo de
armonización, y cuyos contenidos antes que excluirse, como lo plantea el actor,
se complementan”: sentencia C-534/96.
[44] ““(…) en materia de desarrollo urbano,
ordenamiento territorial, obras de infraestructura y política de vivienda, la
Constitución asigna competencias concurrentes a órganos del orden nacional y
territorial, sin delimitar de manera rígida su ámbito material, ni atribuir
funciones específicas. Así, para desarrollar la Constitución y articular la
concurrencia de competencias, el legislador goza de una amplia potestad
configurativa, la cual, sin embargo, debe sujetarse a diversos parámetros
constitucionales”: sentencia C-149/10. “(…) la
libertad del legislador al determinar la distribución de competencias entre uno
y otro nivel competencial debe tener en cuenta, entre otros, las expresas
atribuciones reconocidas a los municipios por dos disposiciones
constitucionales distintas en materia de reglamentación de los usos del suelo”:
sentencia C-123/14. En igual sentido: sentencia C-035/16.
[45] “Ya ha quedado establecido que las entidades
territoriales gozan de una autonomía que encuentra sus límites en las
disposiciones de la Constitución y la ley; ahora bien, esas limitaciones,
cuando son de origen legal, serán legítimas en la medida en que se refieran a
asuntos cuyo manejo no pueda circuncribirse de manera exclusiva al ámbito
municipal, pues las consecuencias del mismo repercutirán e impactaràn,
necesariamente, de manera positiva o negativa, un ecosistema regional o
nacional”: sentencia
C-534/96.
[46] El
artículo 61 de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA”, dispuso: “Los municipios
y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo,
teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a
nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”. Esta norma fue
declarada exequible, luego de considerar que: “En verdad existe una relación de interdependencia
entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente, cuando no definitivamente
peligroso, el manejo aislado e independiente de los mismos por parte de las
distintas entidades territoriales; ello no quiere decir  que la
competencia para su manejo esté concentrada exclusivamente en el nivel
nacional; al contrario, su complejidad exige, y así lo entendió el
Constituyente, la acción coordinada y concurrente del Estado y las entidades
territoriales, a quienes les corresponde el manejo coordinado de los
asuntos relacionados, según éstos tengan una proyección nacional o local” (negrillas no originales): sentencia
C-534/96.
[47] El artículo 41 de la Ley 1523 de 2012, “Por la cual se adopta la
política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres” dispuso: “Ordenamiento
territorial y planificación del desarrollo. Los organismos de planificación
nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán
las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del
riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la
materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de
desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes
de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las
asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la
ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de
desastres en cada unidad territorial”.
[48] “Artículo 3o. Funciones de los municipios. Corresponde al
municipio: (…) 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial,
reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de
expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos
definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural.
Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes
sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán
presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años”:
Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
[49] Artículo 41 de la Ley 152 de 1994, “Por
la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
[50] “El plan de ordenamiento territorial como parte de la política de
ordenamiento, constituye el fundamento de cualquier reglamentación local
orientada a evitar impactos negativos derivados del uso del suelo (…) El
plan de ordenamiento territorial, es el instrumento a través del cual se
reglamentan los usos del suelo (Ley 388 de 1997). Constituye sólo una de las
estrategias a través de las cuales se implementa la política de ordenamiento
territorial en el municipio, distrito o área metropolitana.”: sentencia
C-117/06.
[51] “Debe entenderse entonces que la
facultad reglamentaria que el Constituyente consagró para los municipios,
reivindicando su autonomía y el principio de descentralización, deberán
ejercerla ellos a través de sus Concejos Municipales, con base en las
directrices y pautas que a nivel nacional y regional produzcan las autoridades
competentes, a las cuales les corresponde dicha función "por mandato de la
constitución y de la ley", pues fueron designadas para el efecto por el
Constituyente, articulo 208 de la C.P., y por el legislador a través de la ley
99 de 1993, en desarrollo de la facultad de intervención que para las materias
específicas a las que se refieren los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la
Carta Política, le atribuyó categóricamente el Constituyente al Estado, en el
artículo 334 de la Carta Política”: sentencia
C-534/96.
[52] El artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” disponía que el Gobierno Nacional
podrá definir y ejecutar macroproyectos de interés social nacional (MISN). Para
esto, autorizaba a promover la disponibilidad de usos del suelo, aunque
disponía que las definiciones del Gobierno Nacional, en la materia, constituyen
determinante de los POT y “y se entienden incorporados en sus planes de
ordenamiento territorial”. Finalmente, preveía que las licencias de
construcción se otorgarán con sujeción a lo dispuesto por el Gobierno Nacional,
no por el POT municipal o distrital. Esta norma fue declarada inexequible por
la sentencia C-149/10, al considerar que “la disposición atacada implica un
vaciamiento de las competencias asignadas por el constituyente a los concejos,
en la medida que estos no podrán participar en las etapas de formulación y
adopción de los macroproyectos, quedando a expensas de las decisiones que el
gobierno nacional incorpore en los MISN y a las cuales quedarán subordinados
los POTs”. “el precepto atacado no prevé formulas para la coordinación
en el ejercicio de tales atribuciones, sino que establece una estructura
jurídica de supra-subordinación con prevalencia del nivel central sobre las
autoridades locales; al mismo tiempo, la norma demandada desconoce el principio
de subsidiariedad al inobservar que existe un imperativo constitucional en
virtud del cual la intervención debe llevarse a cabo en primer lugar en el
nivel más próximo al ciudadano y sólo subsidiariamente en los niveles
superiores”.
[53] A pesar de que la definición de la
política punitiva del Estado corresponda al Congreso de la República y allí se
incluya la política penitenciaria y, por lo tanto, resulta constitucional que
disponga que la construcción de cárceles no requerirá de licencia de
construcción, esto no implica que pueda desconocer los POT expedidos por los
concejos: “la eliminación del requisito de la
licencia, no hace inocua la
reglamentación de la administración municipal sobre usos del suelo porque no
autoriza a las autoridades encargadas de la
infraestructura carcelaria y penitenciaria para que realicen obras públicas con
desconocimiento de las disposiciones sobre usos del suelo fijadas en los planes
de ordenamiento territorial por los concejos municipales, y cualquier proyecto
u obra que se adelante contrariando tales disposiciones da lugar a la
imposición de sanciones y demás medidas administrativas fijadas en la ley”: sentencia C-145/15.
[54] La sentencia C-123/14 declaró exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, que prohibe a
las entidades territoriales determinar zonas excluidas de la minería “en el
entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la
realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades
competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del
ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico,
social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante
la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artículo 288 de la Constitución”. Política. Sin embargo,
esta norma fue posteriormente declarada inexequible, ya que “es una decisión que afecta bienes jurídicos de
especial importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de
ley orgánica”: sentencia C-273/16. La sentencia C-035/16 condicionó la
exequibilidad del artículo 20 de la ley 1735 de 2015, que permite la delimitación
de áreas de reserva minera, a que dicha decisión del nivel central, sea
concertada con las entidades territoriales, luego de considerar que “es
claro que no existe en la disposición demandada un mecanismo que permite la
coordinación entre las entidades competentes para seleccionar las áreas de
reserva especial minera y las autoridades municipales. Los criterios generales
con fundamento en los cuales la Autoridad Nacional Minera selecciona y el
Ministerio de Minas otorgan las áreas de reserva minera corresponden
exclusivamente a su potencial minero. Sin embargo, la selección de las
respectivas áreas de reserva no puede impedir el ejercicio de la autonomía de
las autoridades de los municipios”: sentencia C-035/16. La sentencia
C-077/17 declaró inexequible la delimitación de las zonas ZIDRES como
determinantes de los POT, prevista en el el inciso cuarto del artículo 4º de la
Ley 1776 de 2016, considerando “que no se contempla en las normas
enjuiciadas un mecanismo del que se derive una verdadera armonización entre los
principios de organización unitaria del Estado y de autonomía de los entes
territoriales, que plasme de manera clara y genuina la salvaguarda de los
principios que deben orientar las leyes que fijen competencias con distintos
niveles de participación”. Igualmente condicionó los inciso primero del
artículo 20, así como de los incisos segundo y tercero del artículo 21, “en
el entendido que la identificación, delimitación, y aprobación de la zonas
Zidres, por parte del Gobierno Nacional, deberá estar precedida de un proceso
de información y concertación con los Concejos Municipales de los entes
territoriales que resulten afectados por esas decisiones y tomar en cuenta los
planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales
de los municipios”. Por su parte, contrario
a la sentencia C-149/10 que declaró la inexequibilidad de los macroproyectos de
interés social nacional que vaciaban las competencias de los municipios en la
definición de los usos del suelo, la sentencia C-165/15 declaró la
constitucionalidad de su nueva redacción, considerando que la norma garantizaba
el principio de coordinación.
[55] El artículo 4 de la Constitución de 1886 disponía: “El
Territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece
únicamente a la Nación. // Las secciones que componían la Unión Colombiana,
denominadas Estados y Territorios nacionales, continuarán siendo partes
territoriales de la República de Colombia, conservando los mismos límites
actuales y bajo la denominación de Departamentos. (…)”.
[56] El artículo 7 de la Constitución de 1886
disponía: “Fuera de la división general del Territorio habrá otras dentro de
los límites de cada Departamento, para arreglar el servicio público”.
[57] El artículo 120 de la Constitución de 1886 disponía “Corresponde
al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa: (…) 4.
Nombrar y separar libremente los Gobernadores”.
[58] La Ley 4 de 1913, Código de Régimen
Político y Municipal disponía, al respecto: “ARTICULO 123. En cada
departamento habrá un gobernador, que será jefe de la administración Seccional
y agente del poder ejecutivo. (…) ARTICULO 125. Los gobernadores serán
nombrados para un periodo de dos años, a partir del 1 de mayo de 1913. (…) ARTICULO
126. Los gobernadores estarán sujetos a responsabilidad administrativa y
judicial. Son amovibles por el gobierno y responsables ante la Corte Suprema de
Justicia por los delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones”.
[59] Artículo 195.- Son atribuciones del Gobernador: (…) 8. Revisar los
actos de las Municipalidades y los de los Alcaldes, suspender los primeros y
revocar los segundos por medio de resoluciones razonadas y únicamente por
motivos de incompetencia o ilegalidad;
[60] El artículo 4 del Acto Legislativo 01 de 1986 dispuso: “La
atribución octava del artículo 194 de la Constitución Política quedará así:
Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes y por motivos
de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que
decida sobre su validez·.
[61] Gustavo Zafra Roldán, “Informe-Ponencia para primer debate
en plenaria – Del ordenamiento territorial”, en Gaceta constitucional, n.
80, 23 de mayo de 1991, p. 7.
[62] Jaime Castro, “La elección popular de gobernadores”, en Gaceta
constitucional, n. 99, 15 de junio de 1991, p. 6.
[63] Propuesta presentada por el constituyente
Juan B. Fernández y dejada como constancia de debate. Cf. Gustavo Zafra
Roldán, “Informe-Ponencia para primer debate en plenaria – Del ordenamiento
territorial”, en Gaceta constitucional, n. 80, 23 de mayo de 1991, p. 8.
[64] “Es necesario articular el departamento con el municipio.
Asegurar que sus propósitos e intereses puedan concentarse institucionalmente,
en cabeza de alguna autoridad. Garantizar la posibilidad de que se unan y
enlacen las dos entidades básicas y fundamentales de nuestro ordenamiento
territorial. Además, que esas mismas entidades puedan expresarse autónomamente,
sin la intervención – ni siquiera la presencia – de instancias superiores”:
Jaime Castro, “La elección popular de gobernadores”, Gaceta constitucional, n.
99, 15 de junio de 1991, p. 6.
[65] Gustavo Zafra Roldán, “Informe-Ponencia para primer debate
en plenaria – Del ordenamiento territorial”, en Gaceta Constitucional, n. 80, 23 de mayo de 1991, p. 7
[66] Ídem.
[67] Artículo 311 de la Constitución.
[68] “A juicio de la Corte, no resulta
compatible con la Constitución sostener que una ley que se dirige a regular las
actividades de los municipios, no pueda ocuparse también de adoptar
disposiciones que impacten la actividad de los departamentos. Una perspectiva
semejante desconocería que el municipio, en tanto entidad fundamental en la
ordenación territorial, constituye el punto de partida de la división del
departamento. // Pretender aislar los asuntos municipales de los asuntos
departamentales a partir de un mandato de estricta separación temática, se
opone a las necesarias relaciones entre las entidades territoriales y a lo
prescrito por el artículo 288 de la Constitución, al indicar que las
competencias de las diferentes entidades territoriales se ejercerán de acuerdo
al principio de coordinación y por el artículo 298 que prevé el deber de
los departamentos de ejercer funciones de coordinación, complementariedad
de la acción municipal e intermediación entre la nación y los
municipios. Tales normas imponen reconocer los importantes vínculos que
surgen entre las actividades locales y aquellas ejecutadas a partir de una
dimensión territorial más amplia constituida por el departamento”:
sentencia C-100/13.
[69] La función departamental les permite “ofrecer
la coordinación de las actividades de los municipios interesados en aunar sus
esfuerzos con otros municipios para el mismo fin”: sentencia C-1146/01.
[70] “El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un
criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las
competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el
Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el
nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático
y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en
su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las
autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los
asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces
o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”: sentencia
C-149/10.
[71] “La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía
regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en
el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen
las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la
comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea
político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con
tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor
económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el
agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo
nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus
intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la
piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)”(negrillas
no originales): sentencia C-478/92.
[72] “El principio de concurrencia parte de la consideración de que,
en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la
participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en
primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las
mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el
objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de
entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este
principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las
distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea
necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse
de esa responsabilidad”: sentencia C-149/10.
[73] “El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto
la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del
Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que
la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro
de los fines de la acción estatal”: sentencia C-149/10.
[74] “(…) la Corte aprecia que la limitación a la autonomía municipal
impuesta por la norma es severa. En efecto, la disposición no exige al
municipio que informe al departamento las actividades de desarrollo
institucional que pretenda realizar ni establece un período de espera para que
la oficina departamental de planeación rinda un concepto no obligatorio para el
municipio. El artículo impone la restricción más gravosa ya que exige como
requisito para la realización de programas municipales la aprobación previa por
parte de la oficina de planeación correspondiente”: sentencia C-1146/01.
[75] “La Corte entiende que el fin de la norma consiste en dotar a
los departamentos de la posibilidad de coordinar la actividad municipal como lo
prescribe el artículo 298 de la Constitución –según el cual los departamentos
ejercen funciones de coordinación y de complementariedad de la acción
municipal–. // No obstante lo anterior, el medio utilizado –condicionar la
realización de los programas financiados con los recursos municipales
provenientes de las participaciones a la aprobación previa por parte de una
entidad departamental– vulnera la Carta Política. De acuerdo con el artículo
287 de la Constitución, las entidades territoriales tienen, entre otros, el
derecho a ejercer sus competencias y a administrar sus recursos, lo cual
resulta absolutamente obstaculizado si para ello deben contar con la aprobación
del departamento”: sentencia C-1146/01.
[76] “El hecho que
se trate de recursos exógenos –según lo señalan el Procurador y varios de los
intervinientes– no basta como argumento para considerar lo contrario. En
efecto, la afectación de los derechos de las entidades territoriales
consagrados en el artículo 287 no puede ir hasta un grado tal en que se suprima
el ejercicio de los mismos. // La aprobación previa por parte de la oficina de
planeación departamental (…)  conduce a que éste
quede por completo subordinado a aquel respecto de una materia que forma parte
de la gestión administrativa municipal y de la destinación de los recursos
transferidos al municipio, lo cual es, a todas luces, contrario al principio de
la autonomía consagrado en el artículo 287 referido”: sentencia C-1146/01.
[77] “(…) el municipio es la entidad fundamental administrativa y
política. El departamento es el puente entre la Nación y el municipio, y el
coordinador de los municipios entre sí, dentro del propio departamento. Aunque
la Constitución no niega la armonía que debe existir entre los municipios que
integran el departamento y el propio departamento, (…) la Constitución
consagra la autonomía de tales entes, bajo las limitaciones señaladas en la
propia Constitución y la ley. (…) Tal autonomía no es absoluta, tiene
límites, consagrados en la Constitución y la ley. Pero las limitaciones que
esta última establezca, no pueden vulnerar el núcleo esencial de la autonomía.
Esta es la razón para considerar que la autorización que debe dar la asamblea
departamental al concejo, en el caso de la condonación de obligaciones a favor
del municipio, vulnera la autonomía fiscal del municipio. // Además, la misma
Constitución, al establecer las atribuciones de las asambleas departamentales,
no consagra la prevista por el artículo 63, demandado”: sentencia C-528/96.
[78] “La mayor parte de los problemas sobre los usos del suelo
en Colombia, generalmente, se causan por la falta de coordinación en la
utilización del mismo por parte de la población, quien, no tienen en cuenta los
factores ambientales, por lo que se observa, sobreutilización o subutilización”:
sentencia C-192/16.
[79] Sentencia C-795/00.
[80] “Los escenarios son imágenes estructuradas sobre el
futuro del departamento y la cadena progresiva de acciones que permiten la
evolución, desde un estado inicial de ordenamiento territorial hasta la
situación equivalente a la visión de largo plazo que se ha
propuesto construir”: Secretaría Técnica de la COT, Lineamientos para el
proceso de ordenamiento territorial. Contenidos básicos, diciembre de 2013,
p. 28.
[81] “4. Del Municipio a)
formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio b) reglamentar de
manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y
rurales, de acuerdo con las leyes”.
[82] “Esto señala que la planificación del ordenamiento territorial
departamental se instrumentará estableciendo directrices de ordenamiento
territorial y planes de ordenamiento territorial, éstos últimos opcionales y en
función de las directrices”: Secretaría Técnica de la COT, Lineamientos
para el proceso de ordenamiento territorial. Contenidos básicos, diciembre
de 2013, p. 19.
[83] “(…) desde el punto de vista de la planificación
estratégica territorial son indispensables tanto las directrices, que señalan
el qué hacer, como los planes para desarrollarlas, que responden al cómo lograr
hacer realidad las pautas trazadas por las directrices”: Secretaría Técnica
de la COT, Lineamientos para el proceso de ordenamiento territorial.
Contenidos básicos, diciembre de 2013, p. 19.
[84] “(…) en materia urbanística, uso del suelo, espacio público y de
ordenamiento del territorio, la Carta Política instituyó una competencia
concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional
y local, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse así: (i) a
la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico, esto es,
expedir el estatuto básico que defina sus parámetros generales y que regule sus
demás aspectos estructurales; (ii) corresponde a los departamentos y
municipios desarrollar la preceptiva legal por la vía del ejercicio de su
competencia de regulación normativa, con miras a satisfacer las necesidades
locales, teniendo en cuenta las peculiaridades propias de su ámbito territorial.”
(negrillas no originales): sentencia C-351/09.
[85] Sentencias C-149/10; C-123/14 y C-035/16.
[86] Las normas bajo control resultan
congruentes con la intención de la LOOT expresada en su artículo 22: “ DIVERSIFICACIÓN, FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DEL RÉGIMEN
DEPARTAMENTAL. La racionalización del régimen jurídico de los departamentos
parte del reconocimiento de sus diferencias y fortalezas específicas. A partir
de este principio y con el objeto de mejorar la Administración departamental y
de asegurar una más eficiente prestación de los servicios públicos, la ley
establecerá regímenes especiales y diferenciados de gestión administrativa y
fiscal para uno o varios departamentos. // Para tal efecto la ley podrá
establecer capacidades y competencias distintas a las señaladas para los
departamentos en la Constitución de acuerdo con el artículo 302 de la Carta
Política. // La ley graduará y eventualmente integrará las capacidades y
competencias departamentales de acuerdo con la población, recursos económicos y
naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas de los
departamentos”.
[87] El inciso final del artículo 298 de la
Constitución, relativo a las funciones de los departamentos dispone que “La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las
atribuciones que la Constitución les otorga”.
[88] Es función constitucional de los departamentos “la planificación
y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio”
(artículo 298 de la Constitución) y para ello, las Asambleas Departamentales
tienen competencia para “2. Expedir las disposiciones relacionadas con la
planeación, el desarrollo económico y social, (…). 3. Adoptar de acuerdo
con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de
obras públicas (…)” .
[89] Las orientaciones y directrices, así como los PDOT permiten “(…) orientar aquellos aspectos que
trascienden los límites administrativos y las competencias municipales, entre
otros: manejo integrado y articulado de riesgos naturales, cuencas
hidrográficas y ecosistemas, conectividad vial intermunicipal, articulación
asentamientos poblacionales, etc.”: Secretaría
Técnica de la COT, Lineamientos para el proceso de ordenamiento territorial.
Contenidos básicos, diciembre de 2013, p. 9.
[90] Esta función departamental permite “concertar
acuerdos para el desarrollo territorial, establecer las líneas estratégicas de
trabajo conjunto con los municipios, promover procesos de desarrollo
territorial articulados, orientar los procesos de ordenamiento territorial
supramunicipal, promover actuaciones de interés departamental o supramunicipal
y gestionar proyectos de impacto regional que beneficien a más de un municipio
de su jurisdicción”: DNP  Balance sobre los avances en el diseño e
implementación de lineamientos de ordenamiento territorial departamental que
han sido llevados a cabo en el país, Bogotá, 2013, p. 11. Disponible en alínea
https://colaboracion.dnp.gov.co/Cdt/Desarrollo%20Territorial/Balance%20procesos%20de%20Ordenamiento%20Territorial%20
Departamental.pdf.
[91] La necesidad de desarrollo legislativo se
evidencia en el documento de 2013, en donde la Comisión de Ordenamiento
Territorial afirma que en la fase II de implementación, será necesario preparar
la reglamentación de la Ley “Elaboración de propuesta para gestionar la
reglamentación de la LOOT, en temas que no fueron desarrollados en dicha ley
tales como: la vigencia de las directrices y planes de ordenamiento, los plazos
para su elaboración, la integración del análisis regional y rural, los
mecanismos para la elaboración y adaptación de las directrices departamentales
por parte de los departamentos y municipios, conjuntamente, en el marco de la
autonomía de ambas entidades territoriales; temas que fueron reiterados por
todos los asistentes en el taller de directrices realizado en Bogotá, con las
oficinas de planeación departamental, el 17 de septiembre de 2013”:
Secretaría Técnica de la COT, Lineamientos para el proceso de ordenamiento
territorial. Contenidos básicos, diciembre de 2013, p. 8.  Igualmente, uno
de los considerandos del Acuerdo COT 010 de 2016 “Por el cual se expiden y
recomiendan lineamientos y criterios para la reglamentación de los Planes
Departamentales de Ordenamiento Departamental (POD)” elaborado por la
Comisión de Ordenamiento Territorial prevé “Que teniendo en consideración
las disposiciones del inciso 2 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 para los
departamentos, se hace necesario expedir normas con fuerza de ley que dispongan
la reglamentación con sujeción a la cual los departamentos expedirán los
instrumentos definidos por la ley” y en su cuerpo prevé que: “Se
recomienda que la normatividad adopte herramientas para garantizar la
articulación del POD con las determinantes de superior jerarquía, en los
términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y sus disposiciones
reglamentarias. ǁ Se recomienda que los departamentos definan los
mecanismos para articular, a través de los POD, los planes, programas y
proyectos de injerencia territorial de los órdenes nacional, regional,
departamental municipal y de las comunidades étnicas”. Igualmente, “Se
recomienda que la legislación que se expida para reglamentar los POD
especifique que los departamentos pueden financiar la formulación del proceso
de ordenamiento territorial departamental con recursos del sistema general de
regalías”.
[92] Aunque la demanda inicial se dirigía únicamente a cuestionar la
constitucionalidad del literal a, del numeral 2, del artículo 29 de la ley 1454
de 2011, en la corrección de la misma se amplió el objeto del cuestionamiento
al literal e, por existir unidad normativa entre ambas normas.