C-101-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-101/04
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
pública e informal/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONTRAVENCION ESPECIAL-Régimen procesal
CONTRAVENCION DE CONSUMO Y PORTE DE DOSIS PERSONAL-Remisión a algunas normas procesales de ley anterior
CONTRAVENCION DE CONSUMO Y PORTE DE DOSIS PERSONAL-Remisión a algunas normas procesales anteriores que deja vacíos y
no pueden ser superados
SISTEMA PENAL-Categorías fundamentales/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL PROCESO-Determinación cierta, previa y escrita de conducta
punible, proceso y pena
La conducta
punible, el proceso y la pena son las categorías fundamentales del sistema
penal. En las sociedades civilizadas cada una de esas categorías debe ser
determinada por la ley y debe estarlo de manera cierta, previa y escrita.
Cierta, por cuanto debe definirse con certeza el ámbito de las prohibiciones,
procesos y sanciones de tal modo que los ciudadanos sepan a qué atenerse en su
diaria convivencia. Es decir, con seguridad deben conocer qué comportamientos
no están permitidos, a qué reglas procesales se somete la persona a la que se
le impute una conducta prohibida y cuáles son las consecuencias sobrevinientes
en caso de ser encontrado responsable de ella. Previa, en cuanto se trata de
decisiones normativas que deben ser tomadas por la ley antes de los hechos que
generan la imputación penal. Esto es, las normas que configuran las conductas
punibles, los procesos y las sanciones deben estar predeterminadas. Y escrita,
por cuanto se trata de normas con rango formal de ley. Es decir, para la
predeterminación de la conducta punible, el proceso y la pena, existe reserva
de ley.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DEL DELITO, EL PROCESO Y LA PENA-Razón de ser
El
estricto respeto del principio de legalidad del delito, el proceso y la pena,
tiene varias razones de ser. Por una parte, constituye una manifestación del
principio de separación de los poderes públicos: A los Estados de derecho les
repugna la idea de que quien tiene el poder de reglamentar la ley o de
ejecutarla, tenga también la facultad de promulgarla y esto es así desde el
surgimiento de la modernidad política. Por otra parte, la determinación legal
del delito, el proceso y la pena por parte de la instancia legislativa, asegura
que las decisiones que se tomen respecto de esos ámbitos, tan ligados a los
derechos fundamentales de la persona, sean tomadas luego de un intenso proceso
deliberativo en el que se escuchan todas las fuerzas políticas con asiento en
el parlamento. Así, al ciudadano se le otorga la garantía de que las leyes que
regulan su existencia han sido expedidas con el concurso de sus representantes.
Finalmente, el estricto respeto del principio de legalidad en esas materias es
también una garantía de seguridad jurídica: Se desvanece el peligro de que las
prohibiciones, los procesos y aún las penas, por no estar específicamente
determinados, sean urdidos sobre la marcha y, en consecuencia, acomodados a las
urgencias coyunturales que asalten a sus reglamentadores o ejecutores. De allí
que esta Corporación haya indicado que “En desarrollo del principio de legalidad
del proceso, todos los elementos de éste deben estar íntegra y sistemáticamente
incorporados en la ley, de manera que no pueden, ni las partes, ni el juez,
pretender que el mismo discurra por cauce distinto al previsto en la ley”.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PROCESO EN SISTEMA PROCESAL
CONTRAVENCIONAL-Violación por no desarrollo de
materias básicas al hacer remisión parcial/PROCEDIMIENTO EN CONTRAVENCION-Remisión
parcial a normas anteriores que configuró un procedimiento confuso/PRINCIPIO
DE RESERVA DE LEY EN PROCESO JUDICIAL-Vacíos normativos
Referencia: expediente D-4837
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º, parcial, de
la Ley 745 de 2002.
Actores: Edmundo Octavio López Guerrero y Mario Moreno Sanguino.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
diez  (10)  de febrero de dos mil cuatro  (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político presentaron los ciudadanos
Edmundo Octavio López Guerrero y Mario Moreno Sanguino contra el artículo 5º,
parcial, de la Ley 745 de 2002.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el texto de
la disposición objeto de proceso, subrayando lo demandado:
DIARIO OFICIAL 44.872
LEY 745
(19/07/2002 )
por la cual se tipifica como contravención el consumo y porte de
dosis personal
de estupefacientes o sustancias que produzcan dependencia,
con peligro para los menores de edad y la familia.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 5°. Serán competentes para
conocer de las contravenciones tipificadas en los artículos anteriores los
jueces penales o promiscuos municipales, con sujeción al procedimiento
previsto para las contravenciones especiales en los artículos 21, inciso
primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995, que para este efecto conservará
su vigencia. En todo caso, se aplicarán los principios rectores del Código
de Procedimiento Penal.
En ningún caso procederá la privación
de la libertad del imputado, salvo en el supuesto de renuencia a pagar la multa
dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de la providencia que la
impusiere. Para la conversión de multa en arresto se escuchará previamente al
sancionado y, al Ministerio Público y la resolución que la decrete será
apelable en el efecto suspensivo.
II.      LA DEMANDA
Los actores le
solicitan a la Corte que declare inexequible la citada expresión contenida en
el artículo 5º de la Ley 745 de 2002, por vulneración de los artículos 13, 29 y
229 de la Constitución.  Esta solicitud se apoya en los siguientes
planteamientos:
1.  La norma, en
lo demandado, dispone que cuando se trate de las contravenciones consagradas en
la Ley 745 de 2002, se aplicará el procedimiento consagrado en los artículos
21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1996.  No obstante, esta
ley fue derogada por la Ley 600 de 2002 y sólo subsiste para ese tipo de
contravenciones.
2.  Al remitir a
un procedimiento ya derogado, el artículo 5 de la Ley 745 viola el debido
proceso pues cuando se trate de las contravenciones en ella consagradas, no se
cumplirá la exigencia constitucional relacionada con la necesidad de una ley
preexistente al acto que se imputa.  Además, vulnera el derecho de igualdad en
tanto se discrimina a los autores de tales contravenciones y el derecho de
acceso a la administración de justicia en cuanto él no puede garantizarse si no
hay un procedimiento que aplicar.
III.    INTERVENCIONES
A.  Del Fiscal General de la Nación
Conceptúa que la
norma demandada debe ser declarada inexequible por vulneración del derecho de
igualdad y del debido proceso pues el procedimiento para la imposición de una
sanción con ocasión de una contravención, debe ser preexistente al acto
imputado.  Esta exigencia no se satisface dado que la norma demandada remite a
un procedimiento que no está vigente por haber sido derogado.  Estima que si el
legislador quería que se aplicara el procedimiento previsto en la Ley 228 de
1996, debió reproducirlo y no simplemente referirlo.
B.  Del Ministerio del Interior y de
Justicia
Le solicita a la
Corte que se inhiba de fallar pues el actor ha incumplido las exigencias
impuestas por la ley a quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad.
Esto es así por cuanto el demandante cita como norma vulnerada una disposición
legal como el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 y no disposiciones
constitucionales.  Además, los argumentos expuestos no son claros ni mucho
menos suficientes y, como no dan cuenta del concepto de la violación, impiden
un pronunciamiento de fondo.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Le solicita a la
Corte declarar exequible el precepto demandado por los siguientes motivos:
1.  El procedimiento
consagrado en la Ley 228 de 1996, al que remite la norma demandada, sí está
vigente pues el artículo transitorio del Código de Procedimiento Penal de 2000
dispuso que los procesos iniciados antes de su vigencia, por las
contravenciones consagradas en aquella ley, se tramitarían siguiendo el
procedimiento en ella previsto.
2.  Tratándose
de una norma que continúa formando parte del ordenamiento jurídico vigente,
bien podía el legislador remitir a ella sin vulnerar por ello la Carta.
3.  Las leyes preexistentes
a que hace alusión el inciso segundo del artículo 29 superior, son aquellas que
tienen naturaleza sustancial, es decir, aquellas que determinan los delitos y
las penas, mas no las normas procesales.
V.      FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.  Competencia
de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 745 de
2002.
B.  Consideraciones
1.  En primer lugar, y de manera
preliminar, la Corte debe pronunciarse sobre la solicitud formulada por el
Ministerio del Interior y de Justicia en el sentido de emitir un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda.
Como se sabe, la
acción de inconstitucionalidad tiene una naturaleza pública e informal ya que
materializa la facultad que le asiste a todo ciudadano de cuestionar la validez
del derecho producido en la instancia legislativa del poder público.  No
obstante, esa índole pública e informal no se opone el cumplimiento, por parte
del actor, de las mínimas exigencias impuestas en la ley para la formulación de
la demanda.  De allí por qué, en caso de incumplirse tales exigencias, no se
suscite el debate inherente al proceso de constitucionalidad y deba optarse por
una decisión inhibitoria.
Y, de acuerdo
con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, tales exigencias remiten al
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas o
allegando un ejemplar de su publicación oficial; a la indicación de las normas
constitucionales que se consideran infringidas; a la exposición de las razones
por las cuales ellas se consideran violadas y, cuando sea necesario, a la
precisión del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto
demandado, la forma en que fue quebrantado y la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda.
2.  Si se verifica si la demanda
instaurada en este proceso satisface o no esas exigencias, se advierte lo
siguiente:
-  Los actores indican la norma que
reputan inconstitucional. Se trata del artículo 5º, parcial, de la Ley 745 de
2002, disposición que transcriben en la demanda.
-  Señalan también las normas superiores
que consideran infringidas:  Invocan los artículos 13, 29 y 229 de la Carta.
-  Y en cuanto a las razones por las
cuales tales disposiciones superiores se consideran violadas, ellas no
concurren respecto del artículo 13, mas sí respecto de los artículos 29 y 229.
En relación con el artículo 13 no indican por qué la norma acusada consagra un
tratamiento diferenciado injustificado.  Empero, sí indican que esa norma
desconoce el debido proceso y que impide el acceso a la administración de
justicia por inexistencia de un procedimiento aplicable.
En estas condiciones, la demanda sí satisface
las exigencias formales y por lo mismo la Corte debe emitir un pronunciamiento
de fondo.
3.  Los actores plantean el tema de la
inexequibilidad parcial del artículo 5º de la Ley 745 de 2002 como consecuencia
de la derogatoria de la Ley 228 de 1995 por la Ley 600 de 2000.  Según su
razonamiento, ésta última ley derogó las normas procesales contenidas en la Ley
228.  Por ello, la remisión que el artículo demandado hace a varias
disposiciones de esta ley es, en verdad, una remisión a una ley derogada.  De
ello los actores infieren que la remisión a una ley derogada, para que se
aplique el procedimiento allí consagrado, es contraria a la Carta pues ese
procedimiento no se puede aplicar y al no poder hacerlo, las contravenciones
respecto de las cuales se previó su aplicación no podrán ser ni investigadas ni
sancionadas.
No obstante la índole del cargo
formulado por el actor, la Corte no se ocupará de él ya que encuentra en la
norma demandada una ostensible vulneración del principio de legalidad del
proceso:  Si bien el artículo 5º de la Ley 745 de 2002 consagró un
procedimiento para la investigación y sanción de tres de las cuatro
contravenciones tipificadas por ella, ese procedimiento, como pasa a
demostrarse, es indeterminado, incompleto y falto de claridad; motivo por el
cual vulnera el mandato de ley procesal preexistente consagrado en el artículo
29 de la Carta.
4.  La Ley 228 de 1995 consagró el
régimen aplicable a las contravenciones especiales.  Ese régimen fue concebido
como un sistema normativo cuyas prescripciones estaban contenidas en tres
capítulos en los que se reguló una parte general, una parte especial y una
parte procesal.
En la parte general, consagrada en los
artículos 1º a 6º, el legislador dispuso la aplicación de los principios rectores
del Código de Procedimiento Penal y del principio de oralidad, la inexistencia
de diligencias practicadas con el sindicado y sin su defensor, facultó a los
estudiantes de consultorios y a los egresados para ejercer la función de
defensores en procesos contravencionales y tomó decisiones en relación con
subrogados penales y destinación de bienes.
En la parte especial, integrada por los
artículos 7º a 15, el legislador tipificó como contravenciones especiales la
posesión injustificada de instrumentos para atentar contra la propiedad, el
porte de sustancias, el ofrecimiento o enajenación de bienes de procedencia no
justificada, el hurto calificado hasta en cuantía de 10 salarios mínimos
legales mensuales, el hurto agravado, las lesiones personales culposas, las
lesiones personales culposas agravadas y el ofrecimiento, venta o compra de
instrumento apto para interceptar la comunicación privada entre personas.
Y en la parte procesal, integrada por
los artículos 16 a 42, el legislador tomó determinaciones relacionadas con la
competencia, la querella o oficiosidad, la calificación de la situación de
flagrancia, la intervención especial de la Fiscalía, la audiencia preliminar en
caso de querella, la comunicación al Ministerio Público, el decreto y práctica
de pruebas, la audiencia de juzgamiento, la privación de la libertad, el
trámite de la segunda instancia, el desistimiento, la extinción de la acción
por reparación, la libertad por vencimiento de términos, la conciliación, la
acción civil, la conexidad entre delitos y contravenciones, el reparto, el
conflicto de competencia, las comisiones, la aceptación de responsabilidad y la
concurrencia de disminuciones punitivas.  Aparte de ello, dispuso que en lo no
previsto se aplique el Código de Procedimiento Penal y en lo relacionado con
desistimiento, prescripción y nulidades, la Ley 23 de 1991; ordenó la
presentación de estadísticas mensuales por los jueces; le ordenó al ejecutivo
la ampliación de las cárceles, reiteró la reserva judicial de la libertad y
dispuso la vigencia de la ley a partir de la fecha de su publicación[1].
5.  La Corte ha repasado, con
detenimiento, el contenido de la Ley 228 de 1995 con una finalidad:  Advertir
que ella consagró el régimen aplicable a las contravenciones especiales y que
lo hizo estableciendo un sistema normativo  coherente que comprendía múltiples
disposiciones generales, especiales y procesales.
Es decir, la potestad de configuración
normativa fue ejercida en esa ocasión para estatuir un sistema sustancial y
procesal armónico en materia de contravenciones especiales.  De allí los
distintos tópicos regulados de manera específica pues se asumió que se trataba
de la formulación de un sistema normativo en el que debían regularse las
distintas variables resultantes del ejercicio del poder sancionatorio del
Estado en ese ámbito específico.
En razón de ello, en materia sustancial,
no sólo se tipificaron las contravenciones especiales, sino que, además, se
regularon instituciones como los subrogados penales y la destinación de
bienes.  Ello explica, también, la detallada regulación del procedimiento
aplicable pues se radicó la competencia, se reguló la iniciación de la acción
contravencional, se fijó un procedimiento especial en caso de flagrancia, se
estableció el procedimiento general y se regularon detenidamente aspectos
procesales como la libertad, las causales de extinción de la acción
contravencional y la acción civil, entre otros aspectos.
En ese marco, esto es, una vez reguladas
las eventualidades sustanciales y procesales básicas que hacían parte del
sistema normativo de las contravenciones especiales; sólo luego de ello, se
resalta, el legislador hizo una remisión al Código de Procedimiento Penal de la
época y a la Ley 23 de 1991 para que ese estatuto y esta ley se apliquen en lo
no previsto por la Ley 228.  Es decir, sólo tras la configuración de un sistema
procesal contravencional armónico e integral, se hizo una remisión a otras
disposiciones procesales de naturaleza penal y contravencional.
6.  Por otra parte, hay que indicar que
la Ley 745 de 2002 tipificó las siguientes contravenciones:
a.  El consumo de estupefacientes o
sustancias que produzcan dependencia en presencia de menores de edad.
b.  El consumo de estupefacientes o
sustancias que produzcan dependencia en el domicilio y con riesgo grave para la
unidad y sosiego de la familia.
c.  El consumo, porte o almacenamiento
de estupefacientes o sustancias que generen dependencia, en cantidad
considerada como dosis personal, en establecimientos educativos o en lugares
aledaños a los mismos o en el domicilio de menores.
d.  La autorización o tolerancia del
consumo de dosis personal de sustancias estupefacientes, o que produzcan
dependencia, por parte de menores de edad, o en presencia de éstos, en
establecimientos de comercio de esparcimiento público.
La ley dispuso que las contravenciones
aludidas en los literales a, b y c, son de conocimiento de los jueces penales
municipales, con aplicación del procedimiento consagrado en los artículos 21,
inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995.  Ordenó también que en
esos casos la policía debía retirar al infractor del lugar de los hechos y
decomisar la sustancia objeto de la contravención; que la sanción de multa
prevista para esas contravenciones es convertible en arresto y que su
investigación procede de oficio, salvo en el caso de la contravención prevista
en el literal c.
La ley dispuso también que la
contravención aludida en el literal d, es de conocimiento de los inspectores
municipales de policía, con aplicación del procedimiento previsto en el Libro
Primero del Código Contencioso Administrativo.
7.  En particular, el artículo 5º de la
Ley 745 de 2002 contiene varias decisiones legislativas:
a.  En primer lugar, asigna la
competencia para conocer de las contravenciones tipificadas en sus artículos 1º
y 2º a los jueces penales o promiscuos municipales.
b.  En segundo lugar, ordena que tales
funcionarios deben sujetarse al procedimiento previsto para las contravenciones
especiales en los artículos 21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228
de 1995.
c.  En tercer lugar, indica que ese
procedimiento  “para este efecto conservará su vigencia”.
d.  Y, en cuarto lugar, dispone que en
todo caso se aplicarán los principios rectores del Código de Procedimiento
Penal.
8.  Los actores demandan parcialmente el
artículo 5º, disposición que, como se ha visto, remite al procedimiento
previsto en varias normas de la Ley 228 de 1996.  Tales normas son las
siguientes:
Artículo 21.
Audiencia preliminar en caso de querella. Si existiere imputado conocido, el
mismo día que se reciba el informe de la policía judicial o la querella, según
el caso, el funcionario competente dictará auto de apertura de proceso y fijará
fecha y hora para escuchar la versión sobre los hechos; dicha diligencia deberá
celebrarse dentro de los seis (6) días siguientes. La citación se realizará a
través del medio más eficaz. En caso de no conocerse su paradero, fijará edicto
en la secretaría del despacho por el término de un (1) día.
Artículo 22. Comunicación al Ministerio Público. Una vez el
capturado, sea puesto a disposición del funcionario competente o presentada la
querella, según se trate, se comunicará al Ministerio Público.
Artículo 23. Decreto de pruebas. En la audiencia de que trata el
artículo 21, el funcionario competente explicará la calificación de los cargos
que se le formulen al imputado, se podrán pedir o presentar las pruebas que se
pretendan hacer valer, se determinará su conducencia y pertinencia y se
decretarán las que de oficio se consideren necesarias.
En caso de que la práctica de la prueba no sea posible dentro de la
audiencia en juzgamiento por razón de su naturaleza, se realizará antes de
dicha audiencia y dentro de un término que no excederá de diez (10) días.
Si el funcionario negare la práctica de alguna de las pruebas
solicitadas, notificará en estrados su decisión, contra la cual procede el
recurso de reposición que debe resolverse en el mismo acto.
Al finalizar la diligencia, el funcionario fijará fecha y hora para
la realización de la audiencia pública de juzgamiento que se celebrará dentro
de los diez (10) días siguientes.
Artículo 24. Audiencia de juzgamiento. En la audiencia pública de juzgamiento
se practicarán las pruebas decretadas, salvo en los eventos en que ello no sea
posible según los artículos 18 y 23, el funcionario precisará si mantiene los
cargos jurídicos ya formulados e interrogará y oirá al procesado. Luego, se
dará la palabra al representante del Ministerio Público, si asistiere, y al
defensor. Terminada la diligencia, el funcionario decidirá si el procesado es o
no responsable.
Para efectos de motivación y dosificación de la sanción podrá
decretar un receso máximo de tres (3) días. En tal caso, fijará día y hora para
la diligencia de lectura de la sentencia.
Contra la sentencia procede el recurso de apelación en el efecto
suspensivo, ante el respectivo superior, el que deberá interponerse y
sustentarse antes de terminar la diligencia. Se dará oportunidad a los demás
sujetos procesales para que expongan sus argumentos en relación con la
impugnación. El funcionario judicial decidirá en la misma audiencia sobre la
procedencia del recurso.
Cuando se haya producido sentencia condenatoria se comunicará a las
autoridades correspondientes para su anotación en el registro de antecedentes
penales y contravencionales.
Artículo 26. Trámite en segunda instancia. Recibido el expediente
por el superior, éste correrá traslado al Ministerio Público por dos (2) días y
decidirá de plano dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del
expediente.
Entonces, de acuerdo con el artículo 5º
de la Ley 745 de 2002, éste es el procedimiento que debe aplicarse cuando se
trata de las contravenciones tipificadas en sus artículos 1º y 2º.
9.  Ahora bien.  El estudio de los
antecedentes de la Ley 745 de 2002 permite advertir que el siguiente fue el
curso seguido por la remisión que hace el artículo 5º a algunas de las normas
procesales contenidas en la Ley 228 de 1995:
a.  El proyecto de ley 17 de 2000
Senado, presentado por el Senador Rodrigo Rivera Salazar, se orientaba a la
tipificación como contravención del uso de la dosis personal de
estupefacientes.  El proyecto estaba integrado por 4 artículos, el segundo de
los cuales disponía:
Serán
competentes para conocer de las contravenciones tipificadas en esta ley los
jueces penales o promiscuos municipales, con sujeción al procedimiento
establecido en la Ley 228 de 1995”  (Gaceta del Congreso No.290 de 2000,
resaltado de la Corte).  El contenido de este artículo fue aprobado en los dos
debates surtidos en el Senado de la República.
b.  En la ponencia para primer debate en
la Cámara, los Representantes Miriam Alicia Paredes y William Vélez Mesa
plantearon lo siguiente en relación con el artículo segundo del proyecto:
La remisión del
procedimiento a la Ley 228 de 1995 debe ser puntual en cuanto a las normas que
son aplicables a esta modalidad de contravención.  En todo caso, no habrá
medidas de aseguramiento ni pérdida de la libertad, excepto en caso de
renuencia al cumplimiento voluntario de la sanción pecuniaria.  Será siempre el
juez quien la imponga, con observancia de todas las garantías del debido
proceso.
Con base en esos argumentos, en el
pliego de modificaciones al proyecto de ley se introdujo el siguiente artículo:
Artículo 5º.
Serán competentes para conocer de las contravenciones tipificadas en los
artículos anteriores los jueces penales o promiscuos municipales, con sujeción
al procedimiento previsto para las contravenciones especiales en los artículos
21, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995 y los principios rectores del Código
de Procedimiento Penal.
En ningún caso
se ordenará la privación de la libertad del imputado, salvo en el supuesto de
renuencia a pagar la multa dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de
la providencia que la impusiere”  (Gaceta del Congreso No.440 de 2001).
c.  El texto aprobado en primer y
segundo debate por la Cámara de Representantes el 6 de noviembre y el 5 de
diciembre de 2001  (Gaceta del Congreso Nos.574 y 654 de 2001) fue el
siguiente:
Artículo 5º.
Serán competentes para conocer de las contravenciones tipificadas en los
artículos anteriores los jueces penales o promiscuos municipales, con sujeción
al procedimiento previsto para las contravenciones especiales en los artículos
21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995 y los principios
rectores del Código de Procedimiento Penal.
En ningún caso
procederá la privación de la libertad del imputado, salvo en el supuesto de
renuencia a pagar la multa dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de
la providencia que la impusiere.  Para la conversión de multa en arresto se
escuchará previamente al sancionado y al Ministerio Público y la resolución que
la decrete será apelable en el efecto suspensivo.
d.  Para superar las diferencias
surgidas en el curso de los debates se convocó una Comisión de Conciliación.  El
acta por ésta suscrita fue aprobada por la Cámara y el Senado el 11 de
diciembre de 2001  (Gacetas del Congreso Nos. 35 y 71 de 2002).  En relación
con el artículo 5º, el texto conciliado fue el siguiente:
Artículo 5º.
Serán competentes para conocer de las contravenciones tipificadas en los
artículos anteriores los jueces penales o promiscuos municipales, con sujeción
al procedimiento previsto para las contravenciones especiales en los artículos
21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995, que para este efecto
conservará su vigencia, y los principios rectores del Código de Procedimiento
Penal.
En ningún caso
procederá la privación de la libertad del imputado, salvo en el supuesto de
renuencia a pagar la multa dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de
la providencia que la impusiere.  Para la conversión de multa en arresto se
escuchará previamente al sancionado y al Ministerio Público y la resolución que
la decrete será apelable en el efecto suspensivo.
e.  La Presidencia de la República
formuló objeciones por inconveniencia contra este artículo.  No estaba de
acuerdo en que se reviviera un procedimiento que había sido derogado y que no
había respondido al objetivo fundamental por el que fue creado pues no había
conducido al ágil juzgamiento de hechos punibles de menor entidad y había sido
ampliamente criticado por desconocer principios y derechos fundamentales como
el debido proceso  (Gaceta del Congreso 145 de 2002).  Estas objeciones fueron
rechazadas por el Congreso de la República y, en razón de ello, el proyecto fue
sancionado y promulgado.
10.  Pues bien. Del trámite seguido en
el Congreso de la República se infiere que en el proyecto de ley se hacía una
remisión al procedimiento establecido en la Ley 228 de 1995 y no una remisión
al procedimiento fijado en algunos de los artículos de esta ley.  De igual
manera, se infiere que esa remisión se mantuvo durante los debates surtidos en
el Senado de la República.
No obstante, en la ponencia para primer
debate en la Cámara de Representantes se indicó que la remisión debía hacerse
únicamente a las disposiciones de la Ley 228 que resultaban aplicables a esa
contravención y por ello se propuso que el artículo se modificara de tal manera
que la remisión se hiciera únicamente a los artículos 21, 22, 23, 24 y 26 de la
Ley 28 de 1995.  Esta propuesta fue aceptada pero se le introdujo una
modificación pues respecto del artículo 1º, la remisión se hizo únicamente al
inciso primero.  Finalmente, la Comisión de Conciliación introdujo una
modificación adicional ya que tras la remisión hecha a los varios artículos de
la Ley 228, adicionó la expresión  “que para este efecto conservará su
vigencia”.  De esta manera se obtuvo el texto definitivo del artículo 5º de la
Ley 745, el que se mantuvo no obstante las objeciones por inconveniencia
planteadas por la Presidencia de la República.
La situación expuesta evidencia que en
el trámite de la ley se partió de considerar el procedimiento consagrado en la
Ley 228 como un sistema normativo armónico y coherente y de allí la necesidad
de disponer, por vía de remisión, su aplicación integral a las contravenciones
tipificadas en los artículos 1º y 2º de la Ley 745.  No obstante, en el curso
del debate parlamentario esa percepción varió y de allí las modificaciones que
se le introdujeron a la norma y, en consecuencia, al procedimiento aplicable a
esas contravenciones.
11.  Las modificaciones introducidas al
artículo segundo del proyecto y plasmadas en el artículo 5º de la Ley 745 son
constitucionalmente relevantes, como pasa a indicarse.
a.  La Ley 228 consagraba un sistema
procesal integral y coherente, aplicable a las contravenciones especiales en
ella tipificadas.  Ese sistema desarrollaba muchos aspectos inherentes al
régimen procesal de esas contravenciones y si bien remitió al Código de
Procedimiento Penal, lo hizo únicamente con carácter subsidiario pues el
procedimiento aplicable estaba ya configurado.  En esas condiciones, la
remisión al procedimiento establecido en el proyecto de la Ley 228 era
constitucionalmente legítima pues ésta consagraba un sistema procesal
contravencional que bien podía aplicarse a tres de las contravenciones
tipificadas en la Ley 745.
b.  Esta situación cambia radicalmente
cuando la remisión no se hace a todo el sistema procesal contravencional
consagrado en la Ley 228 sino únicamente a los aspectos procesales consagrados
en algunas de sus disposiciones.  Esto es así por cuanto se presentan muchas
situaciones para las que no existen normas aplicables que sean consecuentes con
la índole contravencional de la conducta y del procedimiento a partir de ella
adelantado.  Con esta técnica remisiva, el sistema procesal consagrado en esa
ley se desarticula, generándose así un procedimiento incoherente y confuso.
c.  Como la remisión no se hace al
sistema procesal contravencional consagrado en la Ley 228, sino sólo a unas de
sus disposiciones, debería darse cumplimiento, en principio, a lo dispuesto en
la parte final del artículo 5º demandado y, en consecuencia, dar aplicación a
los principios rectores del Código de Procedimiento Penal.  Sin embargo, esto
no es posible, al menos, por dos razones.  En primer lugar, porque la remisión
a algunas de las normas procesales consagradas en la Ley 228 deja sin
regulación legal muchas situaciones procesales que no pueden superarse con la
sola invocación de los principios rectores del proceso penal.  Y, en segundo
lugar, porque se trata de sistemas procesales sustancialmente diferentes pues
unas son las exigencias impuestas para la investigación y sanción de una
contravención y otras las exigencias que se deben atender cuando se trata de la
investigación y sanción de un delito.  Se trata de esquemas procesales diversos
y lo son a tal punto, que a aquél no le es aplicable la estructura básica de
investigación, acusación y juzgamiento que  la Carta impone a éste.
d.  La Ley 745 consagra cuatro
contravenciones.  De ellas, tres son de investigación oficiosa:  Las
tipificadas en el inciso primero del artículo 1º, en el artículo 2o y en el
artículo 7o.  Una, en cambio, es querellable:  La tipificada en el parágrafo
del artículo 1º.  Y, como se indicó, en el procedimiento aplicable también hay
diferencias:  En tanto que para las contravenciones tipificadas en los
artículos 1º y 2º se aplica el procedimiento consagrado en varios artículos de
la Ley 228 de 1995, para la contravención tipificada en el artículo 7º se sigue
el procedimiento consagrado en el Libro Primero del Código Contencioso
Administrativo.  Este distinto régimen se lo advierte con claridad en el
siguiente esquema:
CONTRAVENCIÓN
TIPIFICACIÓN
COMPETENCIA
PROCEDIMIENTO
APLICABLE
a.  Consumo de estupefacientes o
sustancias que produzcan dependencia en presencia de menores de edad.
Ley 745 de
2002, artículo 1º, inciso 1º.
Jueces penales o promiscuos municipales
Ley 228 de 1995, artículos 21, inciso
primero, 22, 23, 24 y 26.
b.  Consumo de estupefacientes o
sustancias que produzcan dependencia en el domicilio y con riesgo grave para
la unidad y sosiego de la familia.
Ley 745 de 2002, artículo 1º, parágrafo.
Jueces penales o promiscuos municipales
Ley 228 de 1995, artículos 21, inciso
primero, 22, 23, 24 y 26.
c.  Consumo, porte o almacenamiento de
estupefacientes o sustancias que generen dependencia, en cantidad considerada
como dosis personal, en establecimientos educativos o en lugares aledaños a
los mismos o en el domicilio de menores.
Ley 745, artículo 2º.
Jueces penales o promiscuos municipales
Ley 228 de 1995, artículos 21, inciso
primero, 22, 23, 24 y 26.
d.  Autorización o tolerancia del
consumo de dosis personal de sustancias estupefacientes, o que produzcan
dependencia, por parte de menores de edad, o en presencia de éstos, en
establecimientos de comercio de esparcimiento público.
Ley 745 de 2002, artículo 7º.
Inspectores de policía
Decreto 01 de 1984, Libro Primero.
Como se ha visto, el artículo 5 de la
Ley 745 hace una remisión, entre otras disposiciones, al artículo 21, inciso
primero, de la Ley 228.  Este artículo consagraba una audiencia preliminar “en
caso de querella”.  Se trataba de una audiencia en la que al funcionario le
explicaba al querellado la calificación de los cargos, se podían pedir o
presentar pruebas, se determinaba su conducencia y pertinencia y se decretaban
pruebas de oficio.  Esta norma era comprensible en el sistema procesal
contravencional establecido en la Ley 228 pues todas las contravenciones allí
tipificadas eran querellables.  Sólo cuando se presentaba captura en flagrancia
había lugar a investigación oficiosa.
No obstante, se ha indicado ya que dos
de las contravenciones consagradas en la Ley 745, respecto de las cuales se
aplican algunas de las normas procesales consagradas en la Ley 228, son de
investigación oficiosa y que sólo una es querellable.  No obstante, la audiencia
preliminar del artículo 21 de la Ley 228, en la que se presentan cargos y se
piden y presentan pruebas, sólo procede en los procesos por contravenciones
querellables.  Luego, en los procesos que se adelanten por las contravenciones
tipificadas en la Ley 745 que son investigables de oficio y cuyo procedimiento
se rige por lo dispuesto en algunos artículos de la Ley 228, no habría lugar a
la realización de esa audiencia y, en consecuencia, tampoco a la formulación de
cargos, ni a la petición o presentación de pruebas.  De acuerdo con esto, en
estos casos, a la audiencia de juzgamiento se llega sin que el investigado haya
rendido versión, pues ésta, en la Ley 228 estaba prevista para el capturado y
en la Ley 745 no hay lugar a captura.  Igualmente, se llega a esa audiencia sin
una previa calificación de los cargos y sin que se haya dado la oportunidad de
pedir o presentar pruebas.
e.  Aparte de lo expuesto, existen otras
situaciones respecto de las cuales no existe claridad alguna en cuanto al
procedimiento aplicable.  Así ocurre, por ejemplo, cuando no es posible
individualizar o identificar al investigado, pues se ignora si las diligencias
deben archivarse, el término a partir del cual se debe tomar esa decisión y la
actitud por asumir en caso de surgir pruebas que permitan identificar al
imputado.  Igual situación se presenta con el ejercicio de la acción civil:  Se
desconoce si ella es procedente, es decir, si se puede adelantar al interior
del proceso contravencional o de manera independiente y ante los jueces
civiles.  Lo mismo ocurre con la aceptación de responsabilidad del imputado
pues se ignora si el juez debe continuar con el procedimiento o si debe
proferir fallo condenatorio con base en esa aceptación.  Nada se sabe tampoco
sobre otras instituciones como el desistimiento, la prescripción de la acción
contravencional y de la sanción y el régimen de nulidades.
12.  De este modo, para la Corte es
claro que el legislador, mediante la remisión a algunas de las normas
procesales consagradas en la Ley 228, no configuró un sistema procesal
contravencional coherente sino que reguló sólo algunas de las situaciones que
se presentan en la investigación y sanción de las contravenciones tipificadas
en los artículos 1º y 2º de la Ley 745.  Como consecuencia de ello, en estas
actuaciones concurren muchas situaciones respecto de las cuales no existe
legislación aplicable.  Así ocurre, como se vio, con la imposibilidad de
realizar - en dos de esas contravenciones-  la audiencia preliminar en la que
se formulan los cargos y se piden y aportan pruebas, con la imposibilidad de
identificar o individualizar al investigado, con el ejercicio de la acción
civil y con la aceptación de responsabilidad por parte de aquél.  Estas
situaciones, que no son las únicas, son frecuentes en esos procesos
contravencionales.  No obstante, se desconoce la manera como deben ser
afrontadas y solucionadas por los jueces competentes.
Entonces, como la remisión que el
artículo 5º de la Ley 745 hace a algunas disposiciones de la Ley 228, deja
muchos vacíos respecto de situaciones cuya regulación hace parte de los
contenidos del debido proceso y que no pueden ser superados con la aplicación
de los principios rectores consagrados en el Código de Procedimiento Penal, la
solución que se advierte es que cada juez, en cada despacho y al interior de
cada proceso, determine la manera como se deben tramitar y solucionar esas
distintas situaciones.  No obstante, con esta supuesta solución, lo que hace la
democracia constitucional colombiana es renunciar a una de las más caras
conquistas del mundo civilizado en materia procesal y consagrada en el artículo
29 de la Carta:  El principio de legalidad del proceso.  Es decir, los
legitimados para estructurar las reglas del proceso no son los jueces sino el
legislador pues sólo en éste concurren las exigencias de legitimidad
democrática requeridas para ello.
13.  La conducta punible, el proceso y
la pena son las categorías fundamentales del sistema penal.  En las sociedades
civilizadas cada una de esas categorías debe ser determinada por la ley y debe
estarlo de manera cierta, previa y escrita.  Cierta, por cuanto debe definirse
con certeza el ámbito de las prohibiciones, procesos y sanciones de tal modo
que los ciudadanos sepan a qué atenerse en su diaria convivencia.  Es decir,
con seguridad deben conocer qué comportamientos no están permitidos, a qué
reglas procesales se somete la persona a la que se le impute una conducta
prohibida y cuáles son las consecuencias sobrevinientes en caso de ser
encontrado responsable de ella.  Previa, en cuanto se trata de decisiones
normativas que deben ser tomadas por la ley antes de los hechos que generan la
imputación penal.  Esto es, las normas que configuran las conductas punibles,
los procesos y las sanciones deben estar predeterminadas.  Y escrita, por
cuanto se trata de normas con rango formal de ley.  Es decir, para la
predeterminación de la conducta punible, el proceso y la pena, existe reserva
de ley.
El estricto respeto del principio de
legalidad del delito, el proceso y la pena, tiene varias razones de ser.  Por
una parte, constituye una manifestación del principio de separación de los
poderes públicos:  A los Estados de derecho les repugna la idea de que quien
tiene el poder de reglamentar la ley o de ejecutarla, tenga también la facultad
de promulgarla y esto es así desde el surgimiento de la modernidad política.
Por otra parte, la determinación legal del delito, el proceso y la pena por
parte de la instancia legislativa, asegura que las decisiones que se tomen
respecto de esos ámbitos, tan ligados a los derechos fundamentales de la
persona, sean tomadas luego de un intenso proceso deliberativo en el que se
escuchan todas las fuerzas políticas con asiento en el parlamento.  Así, al
ciudadano se le otorga la garantía de que las leyes que regulan su existencia
han sido expedidas con el concurso de sus representantes.  Finalmente, el
estricto respeto del principio de legalidad en esas materias es también una garantía
de seguridad jurídica:  Se desvanece el peligro de que las prohibiciones, los
procesos y aún las penas, por no estar específicamente determinados, sean
urdidos sobre la marcha y, en consecuencia, acomodados a las urgencias
coyunturales que asalten a sus reglamentadores o ejecutores.  De allí que esta
Corporación haya indicado que  “En desarrollo del principio de legalidad del
proceso, todos los elementos de éste deben estar íntegra y sistemáticamente
incorporados en la ley, de manera que no pueden, ni las partes, ni el juez,
pretender que el mismo discurra por cauce distinto al previsto en la ley”
(Sentencia C-829-01).
14.  Pues bien, en el caso presente se
está ante una ostensible violación del principio de legalidad del proceso pues
la Ley 745 no desarrolló materias básicas del sistema procesal contravencional
ya que, en lugar de ello, hizo una remisión parcial a la Ley 228.  No obstante,
con esta técnica configuró un procedimiento confuso que se construye con normas
de dos sistemas procesales contrapuestos y que no suministra elementos de
juicio para llenar los vacíos consecuentes, como lo hacía antes el artículo 38
de la Ley 228 respecto del sistema procesal contravencional en él consagrado.
Tampoco los jueces están legitimados para colmar esos vacíos normativos.
Luego, la vulneración del principio de reserva de ley para la determinación de
los procesos judiciales torna inexequible el aparte demandado del artículo 5º
de la Ley 745 de 2002 y así lo declarará la Corte.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE las expresiones  “con sujeción al procedimiento previsto
para las contravenciones especiales en los artículos 21, inciso primero, 22,
23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995, que para este efecto conservará su vigencia”,
que hacen parte del artículo 5º de la Ley 745 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
Aclaración de voto a la Sentencia
C-101/04
PROCEDIMIENTO EN MATERIA CONTRAVENCIONAL-Regulación
legislativa (Aclaración de voto)
La realización de un amplio debate
sobre el procedimiento aplicable a la materia de que se trate y la amplia
discusión sobre el sistema procesal que se adopte y sus implicaciones,
satisface las exigencias de legitimidad consustanciales al proceso legislativo.
De lo contrario, en muchos eventos, la función legislativa se reduciría a una
simple técnica remisiva, desplegada sin una visión del derecho como sistema
normativo y sin conciencia alguna de los distintos contextos históricos en los
que el legislador está llamado a cumplir su tarea constitutiva del derecho
positivo.
La Corte declaró inexequible, por
violación del principio de legalidad del procedimiento, la remisión que el
artículo 5º de la Ley 745 de 2002 hacía a varios artículos de la Ley 228 de
1995 para que, respecto de tres de las contravenciones tipificadas en aquella,
se aplicara el procedimiento consagrado en estas disposiciones.
Comparto esa decisión y el fundamento en
que se apoya.  Con todo, debo aclarar mi voto, a propósito del debate promovido
en la Sala en relación con la determinación legal de un procedimiento mediante
la remisión a otras normas procesales.
Sobre este punto
específico estimo que cuando se trata de la determinación del procedimiento
aplicable en razón de una imputación contravencional, no es suficiente con que
el legislador haga una simple remisión a otras normas procesales.  Ni siquiera
basta con la realización de una remisión motivada.  En mi sentir, esta técnica
legislativa no respeta el principio democrático:  Una simple remisión y una
escueta motivación son sustancialmente insuficientes para dar por satisfecha la
deliberación pública que debe preceder a la promulgación del derecho
legislado.  Con mayor razón si lo que se regula es el ejercicio, en un ámbito
específico, de un derecho fundamental como el debido proceso.
En mi criterio,
sólo la realización de un amplio debate sobre el procedimiento aplicable a la
materia de que se trate y la amplia discusión sobre el sistema procesal que se
adopte y sus implicaciones, satisface las exigencias de legitimidad
consustanciales al proceso legislativo.  De lo contrario, en muchos eventos, la
función legislativa se reduciría a una simple técnica remisiva, desplegada sin
una visión del derecho como sistema normativo y sin conciencia alguna de los
distintos contextos históricos en los que el legislador está llamado a cumplir
su tarea constitutiva del derecho positivo.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia
C-101/04
PROCEDIMIENTO EN CONTRAVENCION DE CONSUMO Y PORTE DE DOSIS PERSONAL-Legalidad de remisión a ley anterior/JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Asunto que no corresponde a la temática trasladando el
conflicto a la aplicación práctica del derecho (Salvamento de voto)
El
procedimiento al cual remitía la Ley 745 era un procedimiento determinado y
completo que permitía el procesamiento de las contravenciones descritas en la
norma. El asunto objeto de debate no correspondía a la temática propia del
juicio de constitucionalidad, ya que las características específicas de la
integración normativa trasladaban el conflicto al campo de la aplicación
práctica del derecho. Finalmente, en este caso la Corte debió aplicar el
principio de efectividad de la interpretación constitucional y proferir un
fallo desestimatorio de las pretensiones de la demanda. Así entonces, la
remisión de la Ley 745 a la Ley 228 era respetuosa del principio de legalidad
del procedimiento, dado que los artículos a que dicha remisión hace referencia
contienen una descripción clara, detallada y precisa del procedimiento al cual
deben someterse los sujetos activos de las contravenciones incluidas en las normas.
PROCEDIMIENTO EN CONTRAVENCION DE CONSUMO Y PORTE DE DOSIS PERSONAL-Determinación dada por la concreción de previsiones (Salvamento de
voto)
PROCEDIMIENTO EN CONTRAVENCION-Acoplamiento
normativo de aplicación legal que resuelve el juez penal en cada caso
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD DE LA NORMA-Violación
(Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-4837
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º, parcial, de la Ley 745 de 2002
Actores:
Edmundo Octavio López Guerrero y Mario Moreno Sanguino
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito salvar
el voto en relación con la decisión adoptada en el proceso de esta referencia
el 10 de febrero del año en curso.
La norma objeto
de revisión era el artículo 5º de la Ley 745 de 2002, que regulaba la
competencia para conocer de las contravenciones tipificadas en los primeros
artículos de la misma ley, relativas al consumo y porte de dosis personal de
estupefacientes o sustancias que produzcan dependencia, con peligro para los
menores de edad y la familia.
El aparte
impugnado se refería específicamente al procedimiento al cual debían sujetarse
los jueces competentes con el fin de sancionar las contravenciones precitadas.
En tal virtud, la disposición demandada señalaba que para efectos de imponer
las sanciones correspondientes, los jueces penales o promiscuos municipales
aplicarían el procedimiento para las contravenciones especiales previsto en los
artículos 21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995, que para
el propósito específico de esa normatividad conservarían su vigencia.
La Sentencia de
la cual me aparto consideró inexequible que el legislador remitiera a las
normas de la ley 228 el procedimiento aplicable para la sanción de las
contravenciones contenidas en la Ley 745, por considerar que dicha remisión:
(i) era indeterminada e impedía identificar con claridad las disposiciones que
habrían de regir el proceso contravencional contra los infractores de la Ley
745, (ii) violentaba el principio de legalidad del procedimiento, en virtud de
que el mismo no se encontraba plenamente descrito, y (iii) ofrecía dificultades
de aplicación práctica - lo cual también afectaba el principio de legalidad del
procedimiento- ya que no era posible determinar si entre el procedimiento de la
Ley 228 y el procedimiento ordinario existía una compatibilidad tal que
permitiera garantizar los derechos de los procesados.
Tal como lo
expuse en la sesión de la Sala Plena en la que fue discutido el proyecto, mi
convicción es la de que no existía motivo para considerar que la remisión hecha
por la Ley 745 al procedimiento descrito en la Ley 228 quebrantara norma
constitucional alguna o pusiera en peligro los derechos de los procesados por
las contravenciones señaladas.
Las razones de
este disentimiento, que paso a explicar, se resumen en que el procedimiento al
cual remitía la Ley 745 era un procedimiento determinado y completo que
permitía el procesamiento de las contravenciones descritas en la norma. En
segundo lugar, considero que el asunto objeto de debate no correspondía a la
temática propia del juicio de constitucionalidad, ya que las características
específicas de la integración normativa trasladaban el conflicto al campo de la
aplicación práctica del derecho. Finalmente, considero que en este caso la
Corte debió aplicar el principio de efectividad de la interpretación
constitucional y proferir un fallo desestimarorio de las pretensiones de la demanda.
Así entonces,
considero que la remisión de la Ley 745 a la Ley 228 era respetuosa del
principio de legalidad del procedimiento, dado que los artículos a que dicha
remisión hace referencia contienen una descripción clara, detallada y precisa
del procedimiento al cual deben someterse los sujetos activos de las
contravenciones incluidas en las normas.
En efecto, el
aparte declarado inexequible indicaba que el procedimiento al cual debían
sujetarse los contraventores del régimen sancionatorio relativo al consumo y
porte de estupefacientes previsto en los primeros artículos de la Ley 745 era
el determinado en los artículos 21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley
228 de 1995.
Para ilustrar mi
posición, valga transcribir las normas objeto de remisión.
Artículo
21. Audiencia preliminar en caso de querella. Si existiere imputado conocido,
el mismo día que se reciba el informe de la policía judicial o la querella,
según el caso, el funcionario competente dictará auto de apertura de proceso y
fijará fecha y hora para escuchar la versión sobre los hechos; dicha diligencia
deberá celebrarse dentro de los seis (6) días siguientes. La citación se
realizará a través del medio más eficaz. En caso de no conocerse su paradero,
fijará edicto en la secretaría del despacho por el término de un (1) día.
(...)
Artículo
22. Comunicación al Ministerio Público. Una vez el capturado, sea puesto a
disposición del funcionario competente o presentada la querella, según se
trate, se comunicará al Ministerio Público.
Artículo
23. Decreto de pruebas. En la audiencia de que trata el artículo 21, el
funcionario competente explicará la calificación de los cargos que se le
formulen al imputado, se podrán pedir o presentar las pruebas que se pretendan
hacer valer, se determinará su conducencia y pertinencia y se decretarán las
que de oficio se consideren necesarias.
En
caso de que la práctica de la prueba no sea posible dentro de la audiencia en
juzgamiento por razón de su naturaleza, se realizará antes de dicha audiencia y
dentro de un término que no excederá de diez (10) días.
Si
el funcionario negare la práctica de alguna de las pruebas solicitadas,
notificará en estrados su decisión, contra la cual procede el recurso de
reposición que debe resolverse en el mismo acto.
Al
finalizar la diligencia, el funcionario fijará fecha y hora para la realización
de la audiencia pública de juzgamiento que se celebrará dentro de los diez (10)
días siguientes.
Artículo
24. Audiencia de juzgamiento. En la audiencia pública de juzgamientos se
practicarán las pruebas decretadas, salvo en los eventos en que ello no sea
posible según los artículos 18 y 23, el funcionario precisará si mantiene los
cargos jurídicos ya formulados e interrogará y oirá al procesado. Luego, se
dará la palabra al representante del Ministerio Público, si asistiere, y al
defensor. Terminada la diligencia, el funcionario decidirá si el procesado es o
no responsable.
Para
efectos de motivación y dosificación de la sanción podrá decretar un receso
máximo de tres (3) días. En tal caso, fijará día y hora para la diligencia de
lectura de la sentencia.
Contra
la sentencia procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo, ante el
respectivo superior, el que deberá interponerse y sustentarse antes de terminar
la diligencia. Se dará oportunidad a los demás sujetos procesales para que
expongan sus argumentos en relación con la impugnación. El funcionario judicial
decidirá en la misma audiencia sobre la procedencia del recurso.
Cuando
se haya producido sentencia condenatoria se comunicará a las autoridades
correspondientes para su anotación en el registro de antecedentes penales y
contravencionales.
Artículo
26. Trámite en segunda instancia. Recibido el expediente por el superior, éste
correrá traslado al Ministerio Público por dos (2) días y decidirá de plano
dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del expediente.
La Ley 228 de
1995 establecía el régimen aplicable a las contravenciones especiales y dentro
del mismo señala los procedimientos previstos para su sanción. Las normas
transcritas, a las que aludía la expresión declarada inexequible, contienen
apenas un segmento del procedimiento establecido en la Ley 228 para la sanción
de contravenciones especiales. Esta porción, escogida por la Ley 745 como
aplicable a las contravenciones por consumo y porte de dosis personales de
estupefacientes, prevé la celebración de una audiencia preliminar, un periodo
destinado a la práctica de pruebas, la comunicación del procedimiento al Ministerio
Público, la celebración de la audiencia de juzgamiento y la tramitación de la
segunda instancia.
Aunque
verdaderamente más corto que el procedimiento señalado para las contravenciones
especiales, el escogido por la Ley 745 para las contravenciones por consumo y
porte de estupefacientes no era menos indeterminado, toda vez que en él se
indicaban con precisión las etapas procesales que debían agotarse para la
imposición de la sanción correspondiente.
En contra del
concepto de la mayoría, considero que la determinación del procedimiento no
estaba dada por su extensión sino por la concreción de sus previsiones. Un
texto jurídico puede ser tan extenso como indeterminado, al tiempo que otro
puede ser determinado en su brevedad. En el caso previsto, el legislador, luego
de una ardua discusión en el Congreso, que quedó evidencia durante los debates
de la Sala Plena, decidió restringir a cuatro etapas procesales el trámite
sancionatorio para las contravenciones de la Ley 745, todo ello por considerar
que las conductas descritas en dicha normatividad no ameritaban el cumplimiento
de etapas de mayor complejidad.
De hecho, dado
que las contravenciones por violación al régimen de porte y consumo de
estupefacientes no derivan en sanción privativa de la libertad, la Ley 745
omitió referirse a los artículos de la Ley 288 que regulaban los trámites
procesales destinados a resolver dicho aspecto. Esto, como es lógico, reducía
la cantidad de normas del procedimiento especial a las cuales podía remitirse
el legislador, haciendo del proceso aplicable a las contravenciones de la Ley
745 un trámite más breve, aunque no menos preciso.
Así las cosas,
la adopción de un procedimiento sumario que resultaba acorde con la gravedad de
la conducta no era necesariamente sinónimo de vaguedad procedimental o
imprecisión normativa. El articulado en cuestión constituía una unidad
normativa completa con sentido, finalidad y coherencia, que habría bastado para
adelantar el juzgamiento de los contraventores de la Ley 745. Los aparentes vacíos
de normatividad alertados por la sentencia podían resolverse con los preceptos
aludidos por la Ley 745, sin que por tal razón se quebrantaran los derechos de
los procesados.
No obstante, el
fallo mayoritario juzgó indeterminado el procedimiento para sancionar las
conductas descritas en la Ley 745, simplemente apoyado en la remisión hecha al
procedimiento de la Ley 228 de 1995. Esto, a mi juicio, configura el segundo
desacierto de la sentencia, pues de conformidad con el texto completo de la
norma acusada, los artículos de la Ley 228 no son los únicos que describen el
procedimiento aplicable en caso de contravenciones contra la Ley 745. El final
del inciso primero del artículo 5º acusado expresamente advierte que para la
aplicación de las sanciones correspondientes se tendrán en cuenta los
principios generales del derecho procesal penal, contenidos en el Código de
Procedimiento Penal vigente.
Así entonces, no
es correcto afirmar que el procedimiento al cual remite la Ley 745 era
indeterminado porque sólo hacía mención de las normas de la Ley 228. También
los artículo del CPP que delimitan los aspectos sustanciales de todo
procedimiento se vinculaban a esta regulación, confiriéndole la coherencia y
sustento jurídico necesarios para hacerla respetuosa de las garantías
procesales. Esta integración favorecía la completud del sistema procesal
permitiendo incluso la solución de los posibles vacíos normativos que pudieran
presentarse. En este sentido, tampoco comparto la opinión de la mayoría al
señalar que los principios del Código de Procedimiento Penal no eran
compatibles con los del procedimiento contravencional previsto, pues las
divergencias entre uno y otro régimen no se predican de los principios
aplicados sino de la gravedad de las conductas por ellos descritas.
Ahora bien, la
otra razón por la cual me aparto de la decisión mayoritaria se estructura a
partir del anterior comentario. Dado que la integración entre los artículos de
la Ley 228, que describían el procedimiento aplicable, y las normas del Código
de Procedimiento Penal, que servían de fundamento a dicha aplicación, se daba
en el terreno práctico, no en el teórico, la mayoría estaba llamada a reconocer
que el problema jurídico derivado del acoplamiento normativo era un asunto de
aplicación legal que correspondía resolver al juez penal en cada caso
particular.
Efectivamente, el ajuste de las normas
legales indicadas en el artículo acusado no era problema del juez
constitucional sino asunto reservado al juez de la causa, que en el caso
concreto debió haber tenido en cuenta, además de la legislación pertinente, los
principios rectores del procedimiento penal  vigente e, incluso, la
jurisprudencia erigida sobre la materia.
Entre los
artículos de la Ley 228 y el Código de Procedimiento Penal en su parte
fundamental no existía una incompatibilidad jurídica manifiesta, ni siquiera
una sospechosa discrepancia que obligara al juez constitucional a retirar los
primeros del ordenamiento jurídico. Si así hubiera ocurrido, no cabe duda de
que la decisión habría sido la pertinente. Sin embargo, en la Sentencia, la
decisión mayoritaria no pudo estructurar una verdadera oposición normativa que
justificara la eliminación del procedimiento remitido. Como tal
incompatibilidad no era ostensible –ni siquiera probable, agrego- el juez
constitucional debió dejar en manos del juez penal la integración de las
disposiciones objeto de aplicación. En el marco teórico jurídico, en el plano
meramente normativo, nada impedía la convivencia entre las disposiciones
legales y constitucionales citadas.
Sobre este
particular, debe agregarse que el Congreso no fue ajeno a la preocupación de
dejar sin procedimiento el trámite de las contravenciones al régimen de porte y
consumo de dosis personales de estupefacientes. Fue un hecho comentado en las
deliberaciones de la Sala que los debates en el Congreso relativos al
procedimiento aplicable fueron profundos y espaciosos, planteándose
constantemente la preocupación por garantizar la legalidad procedimental que
ahora hecha de menos la Corte. En un comienzo, el Congreso pensó en remitir
completamente el procedimiento establecido para sancionar las conductas
descritas en la Ley 745 a la ley 228, idea que fue posteriormente abandonada
para adoptar una remisión específica a los artículos mencionados en la norma
acusada, junto con una integración de los mismos con los principios del Código
de Procedimiento Penal. Así que no se trataba de una decisión inconsulta o
arbitraria, ni siquiera de una legislación improvisada, sino de una posición
ponderada del Legislativo frente a lo que consideró era una solución práctica y
respetuosa de las garantías procesales de los sindicados.
La posición
mayoritaria desatendió la argumentación precedente y, al despojar de cualquier
procedimiento la sanción de las conductas descritas, dejó sin poder coercitivo
alguno la norma sometida a estudio.
Finalmente, en
este sentido, la Corte también desconoció un claro precepto de hermenéutica
jurídica que obliga al intérprete a escoger, de entre varias interpretaciones
posibles, aquella que conduzca a la efectividad de la norma. Al ser inoperante
la sanción por contravención al régimen de porte y consumo de dosis personales
de estupefacientes, consecuencia de haberse declarado inexequible su
procedimiento, la Corte ha optado por una interpretación contraria al principio
de efectividad de la norma que, paradójicamente, desprotege a la población a la
cual se dirigían las previsiones contenidas en la Ley 745: los menores de edad
y la familia.
En los
anteriores términos dejo expuesto mi salvamento de voto.
Fecha ut
supra
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-101 DE 10 DE FEBRERO DE 2004,
(Expediente D-4837).
PROCEDIMIENTO EN CONTRAVENCION-Remisión
a normatividad derogada que hace inexequible referencia (Aclaración de voto)
Aún cuando
comparto la declaración de inexequibilidad de las expresiones “con sujeción
al procedimiento previsto para las contravenciones especiales en los artículos
21 inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995, que para este efecto
conservará su vigencia”, que hacen parte del artículo 5º de la Ley 745 de
2002, tal como lo manifesté al discutirse el proyecto en la Sala Plena, me veo
precisado a aclarar el voto por cuanto el Código de Procedimiento Penal vigente
(Ley 600 de 2000), a mi juicio derogó las contravenciones especiales que se
establecieron en la Ley 228 de 1995, y dispuso, simplemente, que los Jueces
Penales Municipales continuarán conociendo de los procesos iniciados antes de
la vigencia de dicho Código, es decir antes del 24 de julio de 2001, por
aquellas conductas que eran consideradas como contravenciones por la Ley 228 de
1995, para cuyo juzgamiento tales jueces “aplicarán el trámite allí
previsto”.
Es decir que la citada Ley 228 de 1995,
en ese aspecto, continuó teniendo aplicación pero restringida, de manera
exclusiva, a los procesos iniciados con anterioridad a la fecha en la cual
entró en vigor el Código de Procedimiento Penal expedido por la Ley 600 de
2000.
De esta manera,
es claro para el suscrito magistrado que el artículo 5º de la Ley 745 de 2002
cuando hace referencia “al procedimiento previsto para las contradicciones
especiales en los artículos 21, inciso primero 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de
1995, que para este efecto conservará su vigencia”, en realidad hace
referencia a los números de unos artículos de una ley ya derogada y, como
consecuencia de ello, esa referencia resulta inexequible por cuanto establece
la competencia para juzgar con normas que ya salieron del ordenamiento jurídico
por expresa disposición legal.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia
C-101/04
PROCESO CONTRAVENCIONAL-Evolución de
regulación legal (Aclaración de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESO JUDICIAL-Límites en diseño/LEY PROCESAL HACIA EL FUTURO-Prohibición de
extensión de ultraactividad a hipótesis y destinatarios no originales/NORMA
DEROGADA-Límites al legislador en permisión de continuación de efectos
jurídicos en el futuro dada favorabilidad (Aclaración de voto)
En
principio, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración al
momento de diseñar los diversos procesos judiciales. No obstante, en materia de
efectos de la ley procesal hacia el futuro, le está vedado extender la
ultraactividad a hipótesis y destinatarios que no fueron los originales de las
normas cuya vigencia se ha prolongado en el tiempo. En efecto, bien puede el
legislador ordenar que determinadas disposiciones legales, que se encuentran
formalmente derogadas, continúen  produciendo determinados efectos jurídicos en
el futuro, dada la favorabilidad que ellas puedan reportar a sus destinatarios
en materia penal; pero también lo es que esa facultad con que cuenta el
Congreso de la República no es ilimitada. Sin duda, la cláusula general de
competencia lo faculta para crear, mantener o derogar la legislación que estime
oportuna y conveniente, a condición de que se respeten los parámetros
constitucionales, en especial, el debido proceso y el derecho a la igualdad.
NORMA TRANSITORIA-Agotamiento de
extensión en el tiempo de algunos efectos de ley anterior (Aclaración de voto)
LEY PROCESAL EN EL TIEMPO-Violación de
principios generales (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-4837
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5°, parcial, de
la Ley 745 de 2002.
Actores: Edmundo Octavio López Guerrero y Mario Moreno Sanguino.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el
acostumbrado respeto, la suscrita Magistrada procede a aclarar su voto en la
sentencia de la referencia mediante la cual se declaró inexequible la expresión
“con sujeción al procedimiento previsto para las contravenciones especiales
en los artículos 21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995, que
para este efecto conservará su vigencia”, contenida en el artículo 5° de la
Ley 745 de 2002, por cuanto si bien estoy de acuerdo con la decisión que fue
adoptada, no lo estoy en cuanto a las motivaciones que la apoyan, por las
razones que paso a explicar.
1. Evolución
de la regulación legal de los procesos contravencionales en Colombia.
Bajo la
Constitución de 1886, el tema de las competencias atribuidas por el legislador
a las autoridades de policía en materia juzgamiento de hechos punibles fue
objeto de numerosas polémicas[2].
Al respecto, cabe señalar que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en
sentencia del 31 de mayo de 1984[3]
consideró que vulneraba la Carta Política una ley mediante la cual se había
conferido competencia a los inspectores de policía para que conocieran de
delitos. Por el contrario, en ese mismo fallo, se estimó ajustada a la
Constitución la decisión del legislador de atribuir dicha competencia a tales
funciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva, en lo atinente a la instrucción y
juzgamiento de contravenciones.
Posteriormente,
mediante la ley 23 del 21 de marzo de 1991, el legislador erigió como
contravenciones algunas conductas que antes figuraban en el estatuto penal como
delitos, les fijó como sanción multas o penas de arresto entre 3 y 18 meses y
asignó la competencia para su conocimiento a los inspectores penales de policía
o, en su defecto, a los inspectores de policía. Con dicha ley se pretendía
descongestionar los despachos judiciales, para lograr una mayor eficiencia en
la administración de justicia.
Pocos meses
más tarde, la Constitución de 1991, en su artículo 28 transitorio, previó una
competencia temporal en cabeza de las autoridades de policía para imponer penas
de arresto, en los siguientes términos:
Artículo 28
Transitorio. Mientras se expide la ley que atribuye
a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles
sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía,
éstas continuarán conociendo de las mismos.
De tal suerte que esta norma transitoria permitió a las autoridades
de policía seguir conociendo de los hechos punibles sancionables con pena de
arresto, pero sólo mientras la ley atribuye tal competencia a las autoridades
judiciales.
La asignación de competencias a autoridades administrativas, en este
caso a los Inspectores de Policía, para conocer de hechos punibles que tuvieran
fijada una sanción privativa de la libertad, fue analizada por esta Corte al
amparo de la Constitución vigente y declarada exequible en forma condicionada,
esto es, hasta que se expidiera la ley que asignara competencia definitiva para
conocer de tales contravenciones a las autoridades judiciales. Así se dejó
consignado en el fallo respectivo:
"De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional
procederá en cada caso a declarar la constitucionalidad de las normas
acusadas que atribuyan a las autoridades de policía la facultad de privar de la
libertad a las personas e imponer penas de arresto; pero se trata de una constitucionalidad
condicionada puesto que ella se fundamenta en el artículo 28 transitorio, por
lo cual sólo opera hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por
vía definitiva a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos
punibles sancionados actualmente con pena de arresto." [4]
Posteriormente, el Presidente de la República en desarrollo del
decreto 1370 del 16 de agosto de 1995, declarativo del estado de conmoción
interior, expidió los decretos legislativos 1410 y 1724 de 1995 creando nuevas
contravenciones.
Como consecuencia de la declaración de inexequibilidad del decreto
1370 de 1995- sentencia C-466 de 1995[5]-
se produjo también la de todos los decretos legislativos dictados con
fundamento en él. Razón que motivó al Gobierno Nacional para presentar un
proyecto de ley que luego se convirtió en la 228 de 1995,  con el fin de
asignar a los jueces penales el conocimiento de las contravenciones especiales,
en cumplimiento del artículo 28 transitorio del Estatuto Superior, y así evitar
la congestión en las inspecciones de policía, que habían demostrado su
ineficiencia para juzgar a los responsables de tales hechos punibles, lo que
constituía factor de impunidad[6].
En este orden de ideas, en la ley 228 de
1995 se tipificaron como contravenciones las siguientes conductas:
"Posesión injustificada de instrumentos para atentar contra la
propiedad", "Porte de sustancias", "Ofrecimiento o
enajenación de bienes de procedencia no justificada", "Hurto
calificado", "Hurto agravado", "Lesiones personales
culposas", "Lesiones personales culposas agravadas",
"Ofrecimiento, venta o compra de instrumento apto para interceptar la
comunicación privada entre personas"; se fijó la competencia para conocer
de las mismas y de las previstas en la ley 23 de 1991 y la ley 30 de 1986, y
normas complementarias, sancionadas con penas de arresto, a los jueces penales
o promiscuos municipales; se determinó el procedimiento a seguir en el
conocimiento de las mismas y se dictaron normas relacionadas con la libertad
provisional y los subrogados penales, entre otros aspectos.
Posteriormente,
la Ley 600 del 24 de julio de 2000 dispuso en un artículo transitorio lo
siguiente:
“Los jueces penales municipales continuarán conociendo de los procesos
iniciados antes de la vigencia de esta ley por las conductas consideradas
como contravenciones por la Ley 228 de 1995 y aplicarán el trámite allí
previsto”. ( negrilla fuera de texto ).
La norma legal
anteriormente transcrita fue demandada ante esta Corporación la cual, mediante
sentencia C- 763 de 2002, con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería,
decidió declararla exequible.  Dentro de las consideraciones expuestas por  la
Corte resulta pertinente la siguiente:
“Según se observa, la norma acusada mantiene incólume la ley 228
de 1995 en lo tocante a los procesos iniciados antes de la vigencia de la ley 600
de 2000 por las conductas consideradas como contravenciones en aquella ley,
ratificando a la vez la competencia de los Jueces Penales Municipales y el
procedimiento preexistente a la ley 600 de 2000.  Lo que equivale a decir
que al entrar a regir esta ley, si bien se conservan los tipos
contravencionales y las concomitantes sanciones de la ley 228 de 1995 para las
respectivas conductas cometidas bajo su vigencia, es lo cierto que en materia
procedimental se le dará aplicación a la ley 600 a partir del 24 de julio de
2001 respecto de la iniciación y trámite de los procesos que sobre tales
conductas sea menester adelantar desde esta fecha.  Preceptiva ésta que se
ajusta nítidamente a los lineamientos del debido proceso que destaca la
Constitución Política en su artículo 29, pues tal como lo ha reiterado esta
Corporación...” ( subrayado fuera de texto ).
Al respecto,
cabe señalar que el nuevo Código Penal, Ley 599 de 2000, tipificó como delito
ciertos comportamientos que anteriormente se encontraban previstos como
contravenciones especiales en la Ley 228 de 1995. Así por ejemplo, el
“ofrecimiento o enajenación de bienes de procedencia no justificada” ( art. 9
), que había sido declarado inexequible por la Corte en sentencia C- 626 de
1996, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, fue
tipificado como delito de receptación ( art. 447 );  otro tanto sucedió con las
lesiones culposas ( art. 120 del nuevo C.P.), las lesiones culposas agravadas (
art. 121 del nuevo C.P. ) y el hurto calificado ( art. 240 del nuevo C.P. ).
Debido
precisamente a este nuevo estado de cosas, fue preciso consagrar un artículo
transitorio en el nuevo Código de Procedimiento Penal, mediante el cual se
aclarará qué iba a suceder con aquellos comportamientos contravencionales
cometidos antes de la entrada en vigor de la Ley 600 de 2000. En tal sentido,
el legislador estimó necesario disponer que las mencionadas conductas
continuarían siendo conocidas por los jueces penales municipales siguiendo para
ello el procedimiento previsto en la Ley 228 de 1995. Se pretendía, por tanto,
evitar que tales comportamientos quedaran impunes en razón del cambio
legislativo, por cuanto, es obvio, que cuando éstos se cometieron constituían
contravenciones y no delitos.
Posteriormente,
mediante la Ley 745 de 2002, se tipificaron una nuevas contravenciones
relacionadas con el consumo y porte de dosis personal de estupefacientes o
sustancias que produzcan dependencia. En cuanto a las sanciones, la ley prevé
la imposición de las respectivas multas, convertibles en arresto, hasta por
cinco días. En lo que concierne a la autoridad competente para conocer de tales
comportamientos, el legislador dispuso que fueran los jueces penales o
promiscuos municipales “con sujeción al procedimiento previsto para las
contravenciones especiales en los artículos 21, inciso primero, 22, 23,
24 y 26 de la Ley 228 de 1995, que para este efecto conservará su vigencia.
En todo caso, se aplicarán los principios rectores del Código de Procedimiento
Penal”. Así pues, el legislador, en vez de haber diseñado un procedimiento
específico, decidió remitirse a un trámite procesal que se encontraba derogado.
2. Los efectos hacia el futuro de la  Ley
228 de 1995 ya se habían agotado en virtud del artículo transitorio de la Ley 600
de 2000, y por ende, el Congreso de la República no podía, indebidamente,
extenderlos a otros supuestos de hecho completamente distintos.
En principio, el legislador cuenta con un
amplio margen de configuración al momento de diseñar los diversos procesos
judiciales. No obstante, en materia de efectos de la ley procesal hacia el
futuro, le está vedado  extender la ultraactividad a hipótesis y destinatarios
que no fueron los originales de las normas cuya vigencia se ha prolongado en el
tiempo.
En efecto, bien puede el legislador
ordenar que determinadas disposiciones legales, que se encuentran formalmente
derogadas, continúen  produciendo determinados efectos jurídicos en el futuro,
dada la favorabilidad que ellas puedan reportar a sus destinatarios en materia
penal; pero también lo es que esa facultad con que cuenta el Congreso de la
República no es ilimitada.  Sin duda, la cláusula general de competencia lo
faculta para crear, mantener o derogar la legislación que estime oportuna y
conveniente, a condición de que se respeten los parámetros constitucionales, en
especial, el debido proceso y el derecho a la igualdad.
En el presente caso, mediante el artículo
transito contenido en la Ley 600 de 2000, el legislador ya había extendido en
el tiempo algunos efectos de la Ley 228 de 1995, en el sentido de que los
jueces penales municipales continuarían conociendo de los procesos iniciados
antes de la vigencia del nuevo Código de Procedimiento Penal, por las conductas
consideradas como contravenciones especiales tipificadas en la Ley 228 de 1995
“y aplicarán el trámite allí previsto”. Una vez cumplida la
finalidad y el objeto del artículo transitorio, como todos los de su especie,
desaparecen por completo del mundo jurídico. Así pues, al momento de expedirse
la Ley 745 de 2002, por medio de la cual se consagraron otras contravenciones
que no guardan relación alguna con aquellas que fueron tipificadas en la Ley
228 de 1995, esta última normatividad se encontraba expresamente derogada por
la Ley 600 de 2000, y sus efectos ultraactivos, acordados por el artículo
transitorio del C.P.P. también habían cumplido su cometido en relación con las
causas contravencionales allí mencionadas. De tal suerte que al legislador le
estaba vedado acordar nuevamente efectos ultraactivos a la Ley 228 de 1995,
pretendiendo abarcar de esta forma,  hipótesis y destinatarios completamente
distintos a los originarios de la citada normatividad, por cuanto, se insiste,
las contravenciones consagradas en la Ley 228 de 1995 son completamente distintas
de aquellas que aparecen tipificadas en la Ley 745 de 2002. En otros términos,
el legislador vulneró, en el presente caso, los principios generales que
gobiernan la aplicación de la ley procesal en el tiempo.
Fecha ut supra,
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Aclaración de voto a la Sentencia
C-101/04
NORMA PROCESAL DEROGADA EN MATERIA DE CONTRAVENCION-Continuación de producción de efectos jurídicos (Aclaración de voto)
NORMA PROCESAL DEROGADA EN MATERIA DE CONTRAVENCION-Validez de remisión normativa por permisión legislativa de
continuación de producción de efectos jurídicos (Aclaración de voto)
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Expediente:
D-4837
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º, parcial, de la Ley 745 de 2002.
Con el acostumbrado respeto a las
decisiones de la Corte, me permito aclarar el sentido de mi voto. Si bien
comparto la posición adoptada según la cual la expresión "con sujeción
al procedimiento previsto para las contravenciones especiales en los artículos
21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995, que para este efecto
conservará su vigencia" contenida en el artículo 5º de la Ley 745 de
2002 contraviene la Carta Política por los motivos que fueron expuestos en el
fallo, deseo manifestarme sobre la constitucionalidad y legitimidad de la
remisión normativa que realizó el legislador a ciertas normas procesales
contenidas en la Ley 228 de 1995.
A pesar de que la Ley 228 de 1995 fue
derogada por la Ley 600 de 2001, el nuevo Código de Procedimiento Penal dispuso
que los procesos iniciados antes de su vigencia por las contravenciones
consagradas en la primera ley, se tramitarían siguiendo el procedimiento en
ella previsto. Se tiene, entonces, que por voluntad expresa del legislador, la
Ley 228 de 1995 continuó produciendo efectos jurídicos mientras terminaban los
procesos iniciados durante su vigencia.
Por lo tanto, como quiera que al momento
de dictarse la Ley 745 de 2002 los jueces continuaban tramitando procesos bajo
el sistema procesal de las contravenciones, se concluye que dichas
disposiciones permanecían dentro del ordenamiento jurídico, y en consecuencia,
el legislador podía hacer la remisión normativa a este sistema procesal para
legítimamente configurar el régimen aplicable a las contravenciones especiales
tipificadas en la Ley 745 de 2002. No es posible desconocer que la remisión
normativa en cuestión es consecuencia de la voluntad expresa e inequívoca del
legislador de someter las nuevas contravenciones especiales a un régimen
procesal que permanece dentro del ordenamiento jurídico y que continuaba
produciendo efectos en derecho.
En conclusión,
la distinción entre la vigencia de una norma y los efectos en el tiempo que
ésta puede producir a pesar de encontrarse derogada, me lleva a considerar que
resulta válida la remisión normativa que hace el legislador a una disposición
que a pesar de encontrarse derogada, continúa produciendo temporalmente efectos
jurídicos.
Fecha ut Supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia
C-101/04
NORMA PROCESAL DEROGADA-Remisión para
regulación de situaciones surtidas en virtud de la misma/NORMA PROCESAL
DEROGADA-Provisión legal de aplicación a situaciones de ley posterior
(Aclaración de voto)
La Constitución
no señala una carga de fundamentación especial cuando se trata de la remisión a
normas que en la medida en que han estado vigentes puedan continuar regulando
situaciones surgidas a la luz de las mismas. Inclusive tratándose de normas
derogadas por disposiciones legales bien puede darse la provisión legal de
aplicación de esas normas a situaciones a que se refiera una ley posterior,
siempre y cuando esa referencia permita identificar claramente los contenidos
que serán aplicables dentro del nuevo contexto normativo.
Referencia: expediente D-4837
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5° (parcial) de la Ley 745 de 2002.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Comparto la decisión adoptada mediante
la sentencia de la referencia, en el sentido de declarar la inexequibilidad de
la disposición acusada por violación del principio de legalidad del
procedimiento, en cuanto ordenó la remisión que el artículo 5° de la Ley 745 de
2002 hacia varios artículos de la Ley 228 de 1995 para que en relación con tres
de las contravenciones tipificadas en aquella se aplicara el procedimiento
previsto en las disposiciones de la ley últimamente citada.
No obstante, tal como lo señalé en la
sesión correspondiente, considero pertinente aclarar mi voto en el sentido de
precisar:
1°      La
Constitución no señala una carga de fundamentación especial cuando se trata de
la remisión a normas que en la medida en que han estado vigentes puedan
continuar regulando situaciones surgidas a la luz de las mismas. Inclusive
tratándose de normas derogadas por disposiciones legales bien puede darse la
provisión legal de aplicación de esas normas a situaciones a que se refiera una
ley posterior, siempre y cuando esa referencia permita identificar claramente los
contenidos que serán aplicables dentro del nuevo contexto normativo.
2°      En ese
orden de ideas es claro en el caso presente que si bien la Ley 228 fue derogada
por la Ley 600 de 2001, la Ley 745 dispuso que los procesos iniciados antes de
su vigencia por las contravenciones establecidas en la Ley 228, se habrían de
tramitar siguiente el procedimiento en ella previsto.
Así las cosas,
por voluntad expresa del legislador la Ley 228 de 1995 continuó produciendo
efectos jurídicos mientras terminaban en el tiempo  procesos iniciados durante
su vigencia. Entonces se trata de una situación en la cual el legislador  podía
hacer la revisión a ese contexto normativo con el fin de configurar el régimen
aplicable a las contravenciones especiales que resultaron tipificadas  mediante
la Ley 745. Hay allí entonces la presencia de una voluntad inequívoca y
explícita del legislador de sujetar las nuevas contravenciones especiales a un
régimen procesal determinado que continuaba produciendo efectos en Derecho.
En consecuencia,
la remisión ordenada en la disposición acusada no resultaba ilegítima ni
inválida.
Fecha ut supra.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia
C-101/04
NORMA TRANSITORIA-Características/ORDEN
JURIDICO Y SISTEMA JURIDICO EN MATERIA DE NORMAS JURIDICAS DE TRANSICIÓN (Aclaración
de voto)
Las normas jurídicas de transición no
son iguales a otras normas de la ley y su finalidad es la de resolver las
diferencias que se presentan, entre sistema jurídico y orden jurídico. El
concepto de orden jurídico es el de las normas vigentes en un tiempo
determinado (y en un territorio determinado). El concepto de sistema jurídico
comprende tanto el de las normas vigentes como las normas no vigentes o
derogadas; el sistema cobija entonces la sucesión de los diversos ordenes
jurídicos. El concepto de sistema jurídico es el que permite explicar el
concepto de ultra actividad de las normas jurídicas, que son normas derogadas,
que sin embargo siguen produciendo efectos jurídicos hacia el futuro, en otro
orden jurídico.
NORMA-Técnica de remisión/NORMA
PROCESAL DEROGADA-Improcedencia de utilización de técnica de remisión
(Aclaración de voto)
La técnica de
la remisión tiene como supuesto básico, que la norma a la cual se remite exista
(no este derogada), pues no se puede llenar el contenido de una norma con el
vacío (pues lo que está derogado no existe en el mundo jurídico), el error de
la disposición acusada consistió en hacer referencia a un procedimiento que ya
no existía y dejar con ello la norma sin procedimiento alguno.
Referencia:
expediente D-4837
Magistrado ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito Magistrado aclara el voto por las
siguientes razones:
Características de las normas de
transición.
Las normas jurídicas de transición no son
iguales a otras normas de la ley y su finalidad es la de resolver las
diferencias que se presentan, entre sistema jurídico y orden jurídico.  El
concepto de orden jurídico es el de las normas vigentes en un tiempo
determinado (y en un territorio determinado).  El concepto de sistema jurídico
comprende tanto el de las normas vigentes como las normas no vigentes o
derogadas; el sistema cobija entonces la sucesión de los diversos ordenes
jurídicos.
El concepto de sistema jurídico es el que
permite explicar el concepto de ultra actividad de las normas jurídicas, que
son normas derogadas, que sin embargo siguen produciendo efectos jurídicos
hacia el futuro, en otro orden jurídico.
La técnica de la remisión tiene como
supuesto básico, que la norma a la cual se remite exista (no este derogada),
pues no se puede llenar el contenido de una norma con el vacío (pues lo que
está derogado no existe en el mundo jurídico), el error de la disposición
acusada consistió en hacer referencia a un procedimiento que ya no existía y
dejar con ello la norma sin procedimiento alguno.
La primera premisa del fallo, debió ser
que la Corte no se va a pronunciar sobre el tema de la vigencia, porque
independientemente de esto lo que resultó es un procedimiento indeterminado.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia C-101/04
PROCEDIMIENTO-Legislador puede revivirlo
citando expresamente normas regulatorias sin transcribir integralmente su texto
(Aclaración de voto)
El legislador sí puede revivir un procedimiento citando de manera
expresa las normas que lo regulan, sin que tenga transcribir integralmente su
texto. Lo importante es analizar en cada caso si la expresión de la voluntad
del Congreso es explícita y clara al respecto, tal como sucedió en este caso.
Esta situación es completamente distinta de la referencia que pueda hacerse,
por error en cuanto a su vigencia, a una norma ya derogada, caso en el cual la
disposición aludida no revive, como lo indica un principio clásico de
interpretación.
Referencia:  expediente
D-4837
Demandantes: Edmundo Octavio López Guerrero y Mario Moreno Sanguino
Demanda
de inconstitucionalidad con­tra el artículo 5°, parcial, de la Ley 745 de 2002.
Magistrado
Ponente
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Aunque estoy de acuerdo con la decisión final a la que llegó la Sala
Plena en la sentencia C-101 de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño), aclaro mi voto
para manifestar que el legislador sí puede revivir un procedimiento citando de
manera expresa las normas que lo regulan, sin que tenga transcribir
integralmente su texto. Lo importante es analizar en cada caso si la expresión
de la voluntad del Congreso es explícita y clara al respecto, tal como sucedió
en este caso.[7]
Esta situación es completamente distinta de la referencia que pueda
hacerse, por error en cuanto a su vigencia, a una norma ya derogada, caso en el
cual la disposición aludida no revive, como lo indica un principio clásico de
interpretación. No fue esto lo que ocurrió en esta oportunidad, sin embargo por
las razones adicionales expresadas en la sentencia, comparto la decisión de
inexequibilidad finalmente adoptada por la Sala Plena.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1]
Esta Corporación hizo varios pronunciamientos de constitucionalidad sobre
diversas disposiciones de la Ley 228 de 1995.  En varios de ellos declaró la
inexequibilidad de distintas disposiciones que hacían parte de esa ley:
Sentencias C-364-96, C-430-96, C-542-96, C-626-96, C-746-98, C-357-99 y
C-1112-00.
[2]
Manuel Gaona Cruz, Control y reforma de la Constitución en Colombia,
Bogotá, 1988, p. 333.
[3]
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 31 de mayo de 1984.
[4]Corte
Constitucional , Sentencia C-024 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[5]M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[6]
Sentencia C-024 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7]
En el trámite legislativo de la Ley 745 de 2002 el Presidente de la República
objetó la decisión de revivir apartes del procedimiento consagrado en la Ley
228 de 1996, objeción que fue explícitamente rechazada por el Congreso de la
República, por creer que sí era conveniente revivir el procedimiento
aludido.