C-890-99
Sentencia
C-890/99
DERECHO A LA
IGUALDAD Y PENSION DE INVALIDEZ-Diferencia de regímenes
Aunque aparentemente resulta válido que, frente a
una determinada prestación, exista una regulación distinta a la fijada en el
régimen común, hecho que descartaría un posible juicio comparativo por vía de
la acción pública de inconstitucionalidad, lo cierto es que también la
jurisprudencia de este tribunal ha reconocido que, excepcionalmente, cuando se
demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación
de los regímenes especiales generan un trato inequitativo y desfavorable para
sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de
la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el
retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la
igualdad consagrado en el artículo 13 Superior. Sin embargo, apelando al
carácter restrictivo de este juicio de igualdad, derivado de la complejidad e
independencia que identifica a los regímenes excepcionales, para establecer la
aludida discriminación es necesario que se cumplan los siguientes presupuestos:
1) que la prestación objeto de análisis sea autónoma y separable del conjunto
de beneficios contenidos al interior del ordenamiento especial, 2) que éste le
otorgue un beneficio inferior al reconocido por el régimen común, y 3) que no
esté prevista gracia o dádiva que compense el trato diferente.
PENSION DE
INVALIDEZ-Régimen común y
régimen especial de la fuerza pública
Al margen de los beneficios adicionales que
se otorgan a los miembros de la fuerza pública en lo que corresponde al
reconocimiento de la pensión de invalidez, es evidente que el método de
calificación de la aludida prestación, por ser distinto en los dos sistemas,
arroja frente a una misma lesión diversos índices de incapacidad, lo cual
desvirtúa que la diferencia de porcentajes exigidos para su reconocimiento sea
por sí misma discriminatoria y afecte los derechos a la igualdad y al trabajo.
En relación con este último, si las lesiones o afecciones reciben distinto
tratamiento en el régimen especial y en el régimen común, es posible que una
persona incapacitada y retirada del servicio activo se encuentre apta para
desempeñarse en otros campos o áreas de trabajo pues, como se ha explicado, la
calificación de las incapacidades en el sistema prestacional de la fuerza
pública depende exclusivamente de los requerimientos propios de la actividad
castrense.
Referencia:
Expedientes D-2386 D-2387 D-2388 D-2390
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 66 (parcial) del Decreto 1029 de 1994, "por el cual se emite
el régimen de asignaciones y las prestaciones para el personal del nivel
ejecutivo de la Policía Nacional", y contra los artículos 89, 90  y 91
(parciales) del Decreto 094 de 1989, “por el cual se reforma el estatuto de la
capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal
de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal
civil del Ministerio de Defensa Nacional”.
Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro.
Magistrado Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de
mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
esta Sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Miguel Arcángel Villalobos
Chavarro, demandó parcialmente los artículos 66 (parcial) del Decreto 1029 de
1994, "por el cual se emite el régimen de asignaciones y las
prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional",
y 89, 90 y 91 del Decreto 094 de 1989, “por el cual se reforma el estatuto
de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del
personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y
personal civil del Ministerio de Defensa Nacional”. Como quiera que la acusación
contra las citadas normas se presentó en sendas demandas (expedientes D-2386,
D-2387, D-2388 y D-2390), la Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada
a cabo el día 21 de abril del año en curso, resolvió su acumulación para que
fueran decididas en la misma sentencia.
El suscrito
magistrado Sustanciador, en el Auto admisorio de la demanda, procedió a
rechazar los cargos formulados contra el artículo 66 del Decreto 1029 de 1994,
toda vez que al haber sido dictado en desarrollo de una ley marco, la Corte
Constitucional carecía de competencia para realizar el respectivo juicio de
inconstitucionalidad.
Admitida la demanda
en relación con los demás dispositivos acusados, se ordenaron las
comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador
general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme
a su publicación en el Diario Oficial No. 38.651 del 11 de enero de 1989 y se
subraya lo demandado.
“Decreto 094 de 1989”
“Por el cual se reforma el estatuto de la
capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal
de Oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las escuelas de formación y personal
civil del Ministerio de Defensa Nacional”
“ARTÍCULO 89”.
Pensión de invalidez del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes. A partir de la vigencia del presente
Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Militares, la Policía Nacional y Agentes, adquieran una incapacidad durante el
servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su
capacidad sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una
pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las
partidas señaladas en los respectivos estatutos de carrera así:
“a. El 50% de dichas
partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75%
de la capacidad sicofísica.
“b. El 75% de dichas
partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la
capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance al 95%.
“c. El 100% de
dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de
la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.”
" ARTÍCULO
90”. Pensión de invalidez del personal de Soldados y Grumetes. A partir de la vigencia del presente
Decreto, cuando el personal de Soldados y Grumetes de las Fuerzas Militares,
adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o
superior al 75% de su capacidad sicofísica, tendrá derecho
mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro
Público y liquidada así:
“a. El 75% del
sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y
no alcance al 95%.
“b. El 100% del
sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al
95%.”
" ARTÍCULO
91”. Pensión de invalidez de los Alumnos de las Escuelas de Formación. A partir de la vigencia del presente
Decreto, cuando el personal de Alumnos de las Escuelas de Formación de
Oficiales, Suboficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional,
adquiera una incapacidad en actos del servicio y por causa y razón del mismo
que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad
sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión
mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada así:
“a. Alumnos de
Escuelas de Formación de Oficiales:
“1. El 75% del
sueldo básico de un Subteniente o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica del 75%
y no alcance al 95%.
“2. El 100% del
sueldo básico de un Subteniente o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al
95%.
“b. Alumnos de
Escuelas de Formación de Suboficiales y Agentes:
“1. El 75% del
sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y
no alcance al 95%.
“2. El 100% del
sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al
95%.”
”…”
III.
LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima
el demandante que la disposición acusada vulnera el artículo 13 y 53 de la
Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
Manifiesta el
demandante que las normas acusadas, al exigirles a los miembros de la Fuerza
Pública una incapacidad sicofísica del 75% para acceder al reconocimiento de la
pensión de invalidez, quebranta el principio de igualdad material, por cuanto
los trabajadores afiliados al régimen de la Ley 100 de 1993 tienen derecho a la
misma prestación, a partir de una incapacidad del 50% (arts. 38 y 39).
Sostiene que los
dispositivos impugnados fueron expedidos bajo la vigencia de la Constitución de
1886 y, por lo tanto, a la luz de la actual Carta Política, los mismos
desconocen tanto los derechos a la igualdad y al trabajo, como la
jurisprudencia constitucional que les reconoce a los destinatarios de regímenes
excepcionales –como es el caso de los militares y policías- unas mejores
prestaciones sociales.
Con fundamento en lo
anterior, concluye solicitando a esta Corporación que le fije efectos
retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, a
partir de la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, de manera que los
miembros de la Fuerza Pública a quienes se les ha negado la pensión por
registrar una incapacidad superior al 50% pero inferior al 75%, tengan derecho
a su reconocimiento.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Manuel
Avila Olarte, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
actuando dentro de la oportunidad procesal prevista, solicitó a esta
Corporación declararse inhibida para fallar por considerar que las normas
acusadas no se encuentran produciendo efectos jurídicos, al haber sido
derogadas por los Decretos 095 y 096 de 1989 y 1212 y 1213 de 1990.
No obstante lo anterior,
y en el supuesto de que la Corte opte por emitir pronunciamiento de fondo,
considera que según la propia jurisprudencia constitucional -Sentencias
C-089/98 y la C-080/99-, la coexistencia de regímenes -general y especiales- en
materia de seguridad social integral, no permite su confrontación frente a una
supuesta violación del principio de igualdad, toda vez que las aparentes
diferencias que puedan surgir entre uno y otro son en esencia compensadas por
cada sistema.
Así, considera que
en tratándose de la pensión de invalidez para los miembros de la Fuerza
Pública, la diferencia que existe frente al régimen general derivada del grado
de incapacidad sicofísica que se requiere para su reconocimiento, no genera
discriminación alguna por cuanto el ordenamiento especial contempla beneficios
adicionales que compensan la posible desigualdad.
2.     Intervención del Ministerio de Defensa
Nacional
La doctora Claudia
Patricia Cáceres Cáceres, en representación del Ministerio de Defensa Nacional,
intervino en el proceso dentro de la oportunidad prevista y solicitó a esta
Corporación la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, por
considerar que el porcentaje del 75% establecido como requisito para obtener la
pensión en el régimen de las fuerzas armadas, equivale al 50% de las tablas que
gobiernan el sistema pensional común, por lo que se da una misma consecuencia
jurídica frente al reconocimiento de esta prestación y se descarta la
discriminación denunciada en la demanda.
Lo anterior, según
sostiene la misma interviniente, “debido a que los índices de lesión fijados en
el Decreto 094 de 1989, incluyen la evaluación de la minusvalía, la invalidez y
la discapacidad, que traen en forma separada los Decretos 1259 de 1994 y 692 de
1995, lo que disminuye la subjetividad en la evaluación de la incapacidad
sicofísica. Así las cosas, si bien se establece un régimen diferente dada la
especificidad no solo de las funciones a cargo de los miembros de la Fuerza
Pública, sino también a la especial naturaleza de las lesiones que ellos pueden
llegar a sufrir… este régimen excepcional no los pone en condición de
desigualdad frente al régimen común”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL
En la oportunidad
legal prevista, el jefe del Ministerio Público emitió su concepto sobre la
demanda formulada y solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles las
expresiones acusadas.
El Señor procurador
se refirió a la sentencia C-080 de 1999[1],
en la cual se enuncian los criterios que se deben tener en cuenta para entrar a
analizar una situación de desigualdad entre el régimen de seguridad social
común y uno especial. Dichos requisitos son: 1. Que exista claridad en cuanto a
la autonomía y separabilidad de la prestación. 2. Que la inferioridad del
régimen especial sea  indudable. 3. Que exista una carencia de compensación
evidente.
Una vez hecha la
anterior precisión, procedió a enunciar una serie de decretos (Decretos Nos.
1211, 1212 y 1213 de 1990) que, a su parecer, adicionan las normas demandadas,
según los cuales asegura que no existe la desigualdad entre el régimen especial
citado y la Ley 100 de 1993. Refiriéndose a su articulado, considera que son
evidentes los beneficios y las compensaciones existentes en los regímenes
prestacionales especiales para el personal de la Fuerza Pública especialmente
en materia de pensión de invalidez, los que a su vez se superan aquellos
consagrados en la Ley 100 de 1993, y que compensan el hecho que en este último
sistema establezca un mínimo del 50% de pérdida de capacidad sicofísica para
acceder a la pensión de invalidez, mientras que en el régimen especial se prevé
un mínimo del 75% para los mismos efectos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del
artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer la presente demanda, por dirigirse contra una norma que hace parte
de un decreto con fuerza de ley.
2.
Cuestión previa: derogación de las normas demandadas
Tal como se expuso en el acápite correspondiente a los
hechos de la demanda, en la presente causa se solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad de algunos apartes de los artículos 89, 90 y 91 del
Decreto 094 de 1989, “por el cual se reforma el estatuto de la capacidad
sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal
civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”, expedido por el
presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas por el artículo 1° de la Ley 05 de 1988.
Concretamente, las disposiciones acusadas regulan lo
referente al reconocimiento de la pensión por invalidez para los oficiales y
suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y agentes (art. 89),
los soldados y grumetes de las Fuerzas Militares (art.90) y los alumnos de las
escuelas de formación de ambas fuerzas (art.91), cuando durante el servicio adquieran
una incapacidad sicofísica igual o superior al 75%.
Encuentra la Corte que, con excepción de la pensión de
invalidez reconocida por el artículo 90 para los soldados y grumetes, el
régimen general de incapacidad sicofísica de los miembros de la fuerza pública,
en lo que toca con la pensión de invalidez, se incorporó en sendos “Estatutos”
especiales y particulares para las Fuerzas Militares y para la Policía
Nacional.
Inicialmente, los artículos 89 y 91 del estatuto acusado
fueron incorporados en los Decretos 0095, 0096 y 0097 de 1989, dictados también
con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 1°
de la Ley 05 de 1989.
Lo relativo al reconocimiento de la pensión por invalidez
quedó íntegramente regulado así: 1) para los oficiales, suboficiales y alumnos
de las escuelas de formación de oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares, en los artículos 176 y 220 del Decreto 0095 de 1989 “por el cual se
reforma el estatuto de carrera de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Militares"; 2) para los oficiales, suboficiales y alumnos de las escuelas
de formación de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, en los
artículos 158 y 191 del Decreto 0096 de 1989 “por el cual se reforma el
estatuto de carrera de la Policía Nacional”, y 3) para los agentes y alumnos de
las escuelas de formación de agentes de la Policía Nacional, en los artículos
115 y 156 del Decreto 0097 de 1989, “por el cual se reforma el estatuto de
carrera de los agentes de la policía Nacional”
Posteriormente, dichos estatutos fueron expresamente
derogados y sus normas parcialmente incorporadas en los Decretos Leyes 1211,
1212 y 1213 de 1990, los cuales se expidieron con fundamento en las facultades
extraordinarias otorgadas por la Ley 66 de 1989.
En consecuencia, el tema del reconocimiento de la pensión
por invalidez para los miembros de la Fuerza Pública quedó nuevamente contenido
así: 1) para los Oficiales, Suboficiales y alumnos de las escuelas de formación
de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, en los artículos 181 y
227 del Decreto 1211 de 1990 “por el cual se reforma el estatuto del Personal
de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares"; 2) para los
oficiales, suboficiales y alumnos de las escuelas de formación de oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional, en los artículos 159 y 192 del Decreto
1212 de 1990 “por el cual se reforma el Estatuto de Personal de Oficiales y
Suboficiales de la Policía Nacional”, y 3) para los agentes y alumnos de las
escuelas de formación de agentes de la Policía Nacional, en los artículos 117 y
157 del Decreto 1213 de 1990, “por el cual se reforma el Estatuto de Personal
de agentes de la policía Nacional”.
A su vez, el artículo 192 del citado Decreto 1212 de 1990,
que fijaba el reconocimiento de la pensión por invalidez para los alumnos de
las escuelas de formación de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional,
quedó expresamente derogado y fue incorporado en el artículo 107 del
Decreto-ley 41 de 1994, “Por el cual se modifican las normas de carrera del
personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras
disposiciones”, dictado con fundamento en las facultades extraordinarias
reconocidas por la Ley 62 de 1993.
De acuerdo con lo sostenido por la jurisprudencia
constitucional[2],
la expedición de estatutos orgánicos o cuerpos normativos integrales supone,
necesariamente, la derogatoria tácita de la legislación preexistente que a
ellos se incorpora. Esto se explica, si se tiene en cuenta que el objetivo de
crear ordenamientos legales con tales características, no es otro que el de
reunir en un sólo cuerpo jurídico con efectos vinculantes, aquellas normas que para
la época de su expedición se encuentren vigentes y se relacionen con un mismo
asunto o materia.
En efecto, a través de la promulgación de esta clase de
preceptivas, se persigue la formación de regímenes jurídicos  organizados y
armónicos que en razón de la “coherencia y completud propias de los cuerpos
legales de las características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad
jurídicas, de modo que se asegure su observancia y aplicación”[3]. Se descarta, por
supuesto, que las disposiciones incorporadas en ellos, puedan estar produciendo
efectos por fuera de los mismos, es decir, a partir de la fuente formal que
facilitó su incorporación inicial al ordenamiento jurídico, pues tal consideración
haría inoperante la labor del Congreso o, en su defecto, la del legislador
extraordinario para expedir cuerpos normativos integrales con fuerza
obligatoria (C.P. art. 150).
Sobre el particular, ha dicho esta Corte que:
“…incorporar sin sustituir, esto es, sin producir la
derogatoria  de las disposiciones legales que se pretende subsumir en un
régimen jurídico de imperativo cumplimiento, que puede estar contenido en uno o
varios textos,  equivale a realizar labores de compilación carentes de fuerza
vinculante, similares a las que efectúan  los particulares.”  Dicho en otras
palabras, “…significaría no ejercer una competencia de naturaleza eminentemente
legislativa, como quiera que, lo que caracteriza a la función de regulación
normativa desde el punto de vista material, es la creación de proposiciones
jurídicas "con fuerza de ley", esto  es,  la producción de normas
jurídicas obligatorias, coercibles y vinculantes.” (Sentencia C-558/92, M.P.
Ciro Angarita Barón)
Este criterio jurisprudencial encuentra pleno respaldo en
el artículo 3° de la Ley 153 de 1887, según el cual se estima “insubsistente una disposición legal por declaración expresa del
legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o
por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior
disposición se refiera.” (Negrillas y
subrayas fuera de texto)
En cuanto a la
pensión de invalidez reconocida por el artículo 90 del Decreto 094 de 1989 para
los soldados y grumetes, si bien la Corte no encuentra que la misma haya sido
incorporada en ninguno de los estatutos especiales a los que se ha hecho
referencia, lo cierto es que dicho precepto fue modificado parcialmente por el
literal h) del artículo 39 de la Ley 48 de 1993 “Por la cual se reglamenta el servicio
de reclutamiento y movilización”.
En estos términos, podría argüirse que los dispositivos
demandados, al haber sido modificados e incorporados en sendos estatutos
especiales, se encuentran tácitamente derogados y, por tanto, excluidos del
correspondiente juicio de inconstitucionalidad por carencia actual de objeto.
Sin embargo, como el término de la incapacidad materia de reproche se proyecta
en los actuales dispositivos que regulan el tema, y existe la posibilidad de
que las normas acusadas estén produciendo efectos jurídicos en razón de su
aplicación durante el término en que permanecieron vigentes, resulta necesario
emitir pronunciamiento de fondo sobre su contenido material, con el propósito
de determinar si se ajusta o no al texto de la Carta Política.
3. La
aplicación del principio de igualdad frente a la existencia de regímenes
prestacionales diferentes.
Tal como lo enseña la abundante jurisprudencia de esta
Corte, el principio constitucional de la igualdad material no sufre desmedro
alguno por la sola existencia de regímenes especiales de seguridad social, pues
esta específica normatividad tiene como propósito proteger los derechos
adquiridos y, al mismo tiempo, regular unas condiciones prestacionales más
favorables para cierto grupo de trabajadores a quienes se aplican.
En efecto, la singularidad y autonomía que caracterizan a
estos regímenes excepcionales, sumado a la diversidad de prestaciones que los
integran, han llevado a la Corte Constitucional a considerar que, en principio,
“no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos
regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda
constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras
materias del mismo régimen.”[4]
Por eso, quienes por razones de vinculación laboral se encuentren adscritos a
un régimen especial de seguridad social, están obligados a someterse plenamente
a su normatividad, sin que resulte válido reclamar la aplicación de los
derechos y garantías reconocidas para el régimen común. Tal como lo afirmó esta
Corporación, “no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen
especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad
social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos
los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica”[5].
En estos términos, aunque aparentemente resulta válido que,
frente a una determinada prestación, exista una regulación distinta a la fijada
en el régimen común, hecho que descartaría un posible juicio comparativo por
vía de la acción pública de inconstitucionalidad, lo cierto es que también la
jurisprudencia de este tribunal ha reconocido que, excepcionalmente, cuando se
demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación
de los regímenes especiales generan un trato inequitativo y desfavorable para
sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de
la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el
retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la
igualdad consagrado en el artículo 13 Superior.
Sobre este particular, la Corte afirmó:
“Por las razones
anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales
especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que
garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o
superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento
diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los
que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes
especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un
grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del
sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato
discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.”
(Sentencia C- 461/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Posteriormente, reiteró:
“En general, esta
Corporación ha considerado que la consagración de regímenes especiales de
seguridad social, como los establecidos en el artículo 279 de la Ley 100 de
1993, no vulnera la igualdad, en la medida en que su objetivo reside,
precisamente, en la protección de los derechos adquiridos por los grupos de
trabajadores allí señalados. Salvo que se demostrare que la ley efectuó
una diferenciación arbitraria, las personas vinculadas a los regímenes
excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a
los derechos consagrados en el régimen general.” (T-348/97, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
A partir de tales criterios hermenéuticos, resulta
procedente que, por vía de excepción, se realice una valoración constitucional
del principio de igualdad material respecto de aquellas prestaciones que, en
los regímenes especiales de seguridad social, reciben un trato diferente al
reconocido por el sistema general contenido en la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, apelando al carácter restrictivo de este
juicio de igualdad, derivado de la complejidad e independencia que identifica a
los regímenes excepcionales, para establecer la aludida discriminación es
necesario que se cumplan los siguientes presupuestos: 1) que la prestación
objeto de análisis sea autónoma y separable del conjunto de beneficios
contenidos al interior del ordenamiento especial, 2) que éste le otorgue un
beneficio inferior al reconocido por el régimen común, y 3) que no esté
prevista gracia o dádiva que compense el trato diferente.
Sobre este particular, dijo la Corte en reciente
pronunciamiento:
“El análisis
precedente muestra que, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, en
principio no es posible comparar las prestaciones individuales de los regímenes
especiales de seguridad social frente a la regulación establecida por el
sistema general de pensiones o de salud. Sin embargo, en algunos casos, y de
manera excepcional, es procedente un examen de igualdad. Para tal efecto, se
requiere que se trate de una prestación claramente separable del conjunto de
beneficios previstos por el régimen, en la medida en que tiene una suficiente
autonomía y no se encuentra indisolublemente ligada a las otras prestaciones.
Por ejemplo, la concesión de un tratamiento médico para ciertas dolencias
puede, en muchos casos, no ser separable del conjunto de prestaciones previstas
para la salud, por cuanto el régimen provee en general un paquete general de
servicios. Así, el régimen de salud de un régimen especial puede ser
globalmente superior, aunque sea menos benéfico en relación a un determinado
servicio concreto,  sin que por ello exista violación a la igualdad. Pero en
cambio, la mesada pensional adicional  o la pensión de sobreviviente del
cónyuge supérstite gozan de suficiente autonomía para ser consideradas
prestaciones individualizables y separables del conjunto del sistema pensional,
por lo cual ha sido procedente en tales eventos un examen específico de una
eventual violación a la igualdad, debido a una regulación distinta en el
sistema general de seguridad social y en los regímenes especiales.
“Así las cosas, es
posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es
separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial,
sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que
compense la desigualdad frente al sistema general  de seguridad social. Sin
embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en
principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte
considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que
puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i)
la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la
inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de
compensación debe ser evidente.” (Sentencia C-080/99, M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
En este orden de ideas, para efectos de establecer la
posible vulneración del principio de igualdad por parte de las normas acusadas,
le corresponde a este Tribunal determinar si la pensión de invalidez reconocida
a los miembros de la fuerza pública es una prestación separable y autónoma
dentro de la normatividad prestacional que los gobierna e, igualmente, si no
existe en el mismo ordenamiento otro beneficio superior que compense la
diferencia que se presenta frente al régimen general de seguridad social.
3.1
Autonomía de la pensión de invalidez.
La pensión de invalidez constituye un derecho esencial e
irrenunciable de aquel trabajador que ha visto afectada parcial o totalmente su
capacidad laboral y carece, en consecuencia, de las condiciones sicofísicas
necesarias para abastecerse de los recursos mínimos que le garanticen una
subsistencia digna, en lo posible, ajustada a la situación social y económica
en que se encontraba antes de adquirir la afección o lesión patológica que
limitó sus actitudes de trabajo.
Acogiendo las disposiciones legales y reglamentarias que
regulan la materia, la pensión de invalidez tiene, en principio, un carácter
provisional, en cuanto puede ser objeto de suspensión si la evolución clínica u
orgánica del paciente es positiva y determina su recuperación. Así, la
calificación del estado de invalidez debe ser revisada periódicamente por la
respectiva entidad de previsión, seguridad social o servicio de sanidad, a
efecto de ratificar, modificar o dejar sin efecto el dictamen médico que
sustentó el reconocimiento de la prestación y optar por su extinción,
disminución o aumento, si a ello diera lugar la nueva valoración[6].
Ahora bien, a partir de la estrecha relación que existe
entre la pensión de invalidez y los derechos a la vida, al trabajo y a la
seguridad social, la Corte Constitucional le ha reconocido a esta prestación el
carácter de derecho fundamental, siempre y cuando concurran las condiciones
legales para acceder a ella. A este respecto, ha dicho:
“En cuanto al derecho al trabajo (Preámbulo y arts. 1, 25,
26, 39, 53, 55 y 56 C.N.), que es sin la menor duda un derecho fundamental,
basta decir para los propósitos de este fallo que él da lugar a una serie de
prestaciones que se reflejan en la seguridad social, pero que en este caso,
ésta, por ser derivación directa e inmediata del trabajo, no es la seguridad
social genérica y programáticamente universal de que trata el artículo 48
ibidem y de cuyo carácter como derecho fundamental puede dudarse.  La pensión
de invalidez de que trata este asunto, aunque está enmarcada dentro del régimen
de la seguridad social -específica y concreta, como se ha dicho- es resultado
directo e inmediato del trabajo y, como éste, es derecho fundamental y merece
especial protección del Estado.” (Sentencia T- 481/92, M.P. Jaime Sanin
Greiffenstein).
En armonía con el pronunciamiento anterior, en decisión
posterior la Corte complementó:
“No sólo la íntima
conexidad entre la pensión de invalidez y los derechos a la vida y el trabajo llevan
a la Corte a afirmar su linaje de derecho fundamental. La pensión de invalidez
es una especie del derecho a la seguridad social, el cual ostenta igualmente el
carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de personas de la
tercera edad (Sentencias T-426/92; T-011/93; T-135/93) o de disminuidos
físicos, sensoriales o psíquicos (Sentencia T-427/92).” (Sentencia T-239/93,
M.P.
De su naturaleza jurídica, y del tratamiento otorgado por
la jurisprudencia constitucional, se infiere entonces la autonomía propia e
independencia de la pensión de invalidez, circunstancias que a su vez la hacen
separable de las demás prestaciones que conforman el conjunto de servicios de
la seguridad social y, en particular, del régimen especial de pensiones, en cuanto
se trata de un beneficio económico y de servicio que pretende favorecer
exclusivamente al trabajador cuya condición física, sensorial o psíquica ha
resultado seriamente afectada.
Así las cosas, la desagregación e inconexión de la pensión
de invalidez con el universo de las prestaciones sociales conduciría a pensar
que, en relación con su reconocimiento, el régimen especial establecido para
los miembros de la fuerza pública en el Decreto 0094 de 1989 es desfavorable
frente al régimen común contenido en la Ley 100 de 1993. Ello, por cuanto la
pensión de invalidez se concede a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional a partir del 75% de incapacidad sicofísica, mientras la
población en general accede a tal beneficio cuando ha perdido el 50% o más de
su capacidad laboral.
No obstante lo anterior, para efectos de establecer si la
diferencia porcentual puede conducir a una discriminación y, en consecuencia, a
la violación del principio de igualdad en los términos señalados por la
demanda, es necesario revisar las normas que regulan la prestación en ambos
regímenes, a efecto de establecer si las mismas son equiparables y si existen
beneficios adicionales en el sistema especial, que tiendan a compensar la
aparente diferencia.
3.2
Regulación legal de la pensión de invalidez en el régimen común de la ley 100
de 1993 y en el régimen especial de la Fuerza Pública.
a) La
Pensión de invalidez en el régimen común.
De acuerdo con el Sistema de Seguridad Social Integral, contenido
en la ley 100 de 1993 y en las demás disposiciones que lo adicionan,
reglamentan y complementan, se considera inválida la persona que ha perdido el
50% o más de su capacidad laboral, por circunstancias no provocadas
intencionalmente. Con fundamento en la naturaleza de la causa que motivó la
incapacidad, el propio ordenamiento establece una diferencia entre la pensión
de invalidez por riesgo común (art. 38) y la generada por enfermedad
profesional o accidente de trabajo (art. 249).
En relación con el reconocimiento de la pensión de
invalidez por causa no profesional o riesgo común, tanto en el régimen de prima
media con prestación definida como en el de ahorro individual con solidaridad,
el afiliado debe cumplir uno cualquiera de los siguientes requisitos: i) que se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26)
semanas al momento de producirse el estado de invalidez, o ii) que habiendo
dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos
veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se
produzca la incapacidad (art. 39). Una vez cumplidos los requisitos señalados,
el monto de está pensión de invalidez lo determina por el ingreso base de
liquidación así:
a. El 45% del ingreso, más el 1.5% de dicho ingreso por
cada 50 semanas de cotización que el afiliado hubiese acreditado con
posterioridad a las primeras 500 semanas de cotización, en los casos en que la
disminución de su capacidad laboral sea igual o superior al 50% e inferior al
66%.
b. El 54% del ingreso, más el 2% del mismo por cada 50
semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a
las primeras 800 semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad
laboral es igual o superior al 66%. No obstante lo anterior, en ningún caso la
pensión de invalidez por riesgo común puede superar el 75% del ingreso base de
liquidación.
Si al momento de invalidarse por riesgo común, el afiliado
no hubiere reunido los requisitos exigidos para acceder a la pensión, éste
tiene derecho a que se le reconozca el pago de una indemnización sustitutiva
(art. 45).
Por su parte, cuando el estado de invalidez se adquiere
como consecuencia directa de la labor que desempaña el trabajador –riesgo
profesional-, el reconocimiento de la prestación no queda condicionada a
cotizaciones mínimas, y su monto se determina de la siguiente manera:
a. Sí la invalidez es superior al 50% e inferior al 66%, se
tiene derecho a una pensión de invalidez equivalente al 60% del ingreso base de
liquidación.
b. Cuando la invalidez sea superior al 66%, se tiene
derecho a una pensión de invalidez equivalente al 75% del ingreso base de
liquidación. En los casos en que el pensionado por invalidez necesite el
auxilio de otra u otras personas para realizar las funciones más elementales de
su vida, el monto de la pensión referida se aumentará en un 15%.
En todos los casos en que la pensión de invalidez se
origine en accidente de trabajo o enfermedad profesional, el afiliado al
régimen de ahorro individual con solidaridad tiene derecho a que se le entregue
la totalidad del saldo abonado a su cuenta individual de ahorro pensional, en
cuyo caso no habrá lugar a que se le reconozca el respectivo bono pensional
(Ley 100: art. 253).
Ahora bien, en virtud de lo establecido en los artículos 41
y 250 de la Ley 100 de 1993, el estado de invalidez –por riesgo común y
profesional- se determina con fundamento en los criterios técnicos de
evaluación contenidos en el Manual único de calificación (Decreto reglamentario
917 de 1999). Según dicho estatuto, las Juntas de Calificación son los
organismos competentes para emitir el dictamen de invalidez integral, aplicando
los criterios técnicos de deficiencia, discapacidad y minusvalía (arts. 6° y
7°)[7].
Para efectos de realizar la calificación integral del
estado de invalidez, se reconoce un puntaje a cada uno de los anteriores
criterios, cuya sumatoria equivale al 100% del total de la pérdida de la
capacidad laboral dentro de los siguientes rangos máximos de puntaje:
deficiencia 50%, discapacidad 20% y minusvalía 30% (art. 8°). A partir de estos
criterios y puntajes, debidamente contenidos en las respectivas tablas de
afecciones y valores, el manual único de calificación establece un método
uniforme y obligatorio para la determinación legal de la pérdida de la
capacidad laboral[8].
b- La
pensión de invalidez en el régimen especial de la fuerza pública.
De conformidad con lo preceptuado en el último inciso de
los artículos 217 y 218 de la Carta Política, le corresponde a la ley
determinar el régimen prestacional especial para los miembros de la fuerza
pública, en razón de las especiales funciones que le han sido asignadas y que
se concretan en la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del
orden constitucional, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas y la garantía de una
convivencia pacífica y justa.
En armonía con dicha preceptiva, es el Decreto 0094 de 1989
el que regula de manera general lo relativo a la capacidad sicofísica,
incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y
Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Soldados,
Grumetes, Agentes y Alumnos de las Escuelas de Formación.
El tema de la capacidad sicofísica, encuentra desarrollo en
el título segundo del mencionado decreto, que la define como las condiciones
físicas y psíquicas que debe reunir el personal para el ingreso y permanencia
en el servicio, teniendo en cuenta su categoría y su cargo (art. 2°). Así, se
considera apto “el que presente condiciones sicofísicas que permitan
desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial y civil
correspondiente a su cargo, empleo o funciones” (art. 3°). Los exámenes de
capacidad sicofísica se practican siempre que concurran las siguientes
situaciones: a) reclutamiento, b) ingreso, c) escalafonamiento, d) ascenso, e)
controles para curso o especialización, f) comisión al exterior, g) retiro o
licenciamiento, h) reintegro, i) definición de la situación médico-laboral y j)
revisión ordenada por sanidad militar (art. 5°).
En lo que se refiere a las incapacidades, es el título
tercero el encargado de su regulación, señalando que hay lugar a ella cuando se
presenta una disminución o pérdida de la capacidad sicofísica y de trabajo,
causada por lesiones o enfermedades adquiridas durante el servicio por el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes y Alumnos de
las Escuelas de Formación (art. 14). El título cuarto señala los organismos y
autoridades médico-militares y de policía encargadas de determinar la capacidad
sicofísica del personal, correspondiéndole a la respectiva junta Médico-Laboral
fijar el índice de disminución de la capacidad laboral y de la capacidad
sicofísica que se requiere para el servicio (art. 23).
Por su parte, el título noveno contiene una clasificación
de las lesiones y afecciones que dan lugar a la disminución de la capacidad
laboral, el origen y grado de las incapacidades y los factores que originan la
respectiva indemnización y pago de la pensión de invalidez. Allí mismo,
aparecen cuatro tablas de evaluación de incapacidades las cuales se aplican
teniendo en cuenta el índice de la lesión y la edad de la persona; La primera
tabla (“A”) señala los porcentajes de disminución de la capacidad laboral y las
demás (“B”, “C” y “D”) las indemnizaciones a que haya lugar, teniendo en cuenta
si la lesión fue adquirida por riesgo común o enfermedad profesional (art. 87).
A partir de estos criterios técnicos, el título undécimo
regula lo referente al reconocimiento de la pensión por invalidez para los
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y
agentes (art. 89), los soldados y grumetes de las Fuerzas Militares (art.90) y
los alumnos de las escuelas de formación de ambas fuerzas (art.91). Las normas citadas
consideran inválido al miembro de la fuerza pública que durante el servicio
adquiera una incapacidad sicofísica igual o superior al 75%. El monto de está
pensión se liquida con base en las partidas señaladas en los respectivos
estatutos de carrera así:
Para el personal de
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y
Agentes (art. 89):
“a. El 50% de dichas
partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75%
de la capacidad sicofísica.
“b. El 75% de dichas
partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la
capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance al 95% .
“c. El 100% de
dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de
la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.”
Para el personal de
Soldados y Grumetes (art. 90):
“a. El 75% del
sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y no
alcance al 95%.
“b. El 100% del
sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al
95%.”
Para el personal de
Alumnos de las Escuelas de Formación (art.91):
“a. Alumnos de
Escuelas de Formación de Oficiales:
“1. El 75% del
sueldo básico de un Subteniente o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y no
alcance al 95%.
“2. El 100% del
sueldo básico de un Subteniente o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al
95%.
“b. Alumnos de
Escuelas de Formación de Suboficiales y Agentes:
“1. El 75% del
sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y no
alcance al 95%.
“2. El 100% del
sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión
fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al
95%.”
Además del reconocimiento de la pensión de invalidez,
siguiendo lo establecido en las tablas de valoración de incapacidades
contenidas en el artículo 87 del citado estatuto, los Oficiales y Suboficiales
de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y Agentes, los Soldados y
Grumetes de las Fuerzas Militares y los Alumnos de las Escuelas de Formación de
ambas fuerzas, tiene derecho al pago de una indemnización en meses de sueldo
así: i) de 1 a 36 meses si se trata de lesiones adquiridas en el servicio pero
no por causa ni razón del mismo; ii) de ½ a 54 meses si las lesiones se
produjeron por causa y razón del servicio y iii) de 2 a 72 meses cuando las
lesiones son consecuencia de heridas recibidas en combate, en actos meritorios
del servicio o por la acción del enemigo.
También, entratándose de incapacidad absoluta o gran
invalidez, los Decretos: 1211, 1212 y 1213 de 1990, en sus artículos 182 y 183,
160 y 161, y 118 y 119, que como se anotó incorporan la prestación objeto de
estudio, le reconocen al personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Militares, la Policía Nacional y Agentes, una pensión equivalente al ciento por
ciento (100%) de las partidas tomadas por cada estatuto especial como base de
su liquidación, y una indemnización igual a la fijada para la respectiva
lesión. Asimismo, si la incapacidad absoluta o gran invalidez es consecuencia
de heridas recibidas en actos meritorios del servicio o por acción del enemigo,
el personal militar tiene derecho a un ascenso al grado superior y a una
bonificación especial.
4.
Ausencia de violación al principio de igualdad.
Revisadas las disposiciones que integran la aludida
prestación en cada uno de los regímenes citados, la Corte encuentra que la
diferencia porcentual a partir de la cual se reconoce el estado de invalidez a
los integrantes de la Fuerza Pública, no genera  per se una discriminación de
la cual pueda predicarse la violación del principio de igualdad material. Dos
razones fundamentales conducen a dicha conclusión: la primera, que el régimen
especial tiene previstos algunos beneficios, no contenidos en el sistema
general, que definitivamente compensan la diferencia porcentual a partir de la
cual se reconoce la pensión de invalidez. Y la segunda, que la forma de
calificación, calculo, liquidación y monto de esta prestación establecida en el
régimen especial de la fuerza pública, difiere sustancialmente del sistema
regulado en el régimen general, ya que, como se dijo, aquel se ha programado a
partir de las especiales funciones que le han sido asignadas por la
Constitución Política y que se concretan en la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del orden constitucional y en el mantenimiento de
la paz y de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas. Así, lo que importa al régimen especial es regular la
pensión de invalidez a partir de las incapacidades que afectan de manera
directa la prestación del servicio militar o de policía, en tanto que al
régimen común le interesa calificar aquellas incapacidades que por regla
general impiden desempeñarse en cualquier área de servicio.
En punto a los beneficios, cabe destacar que en el régimen especial
de la fuerza pública, aquellos se muestran no sólo en las indemnizaciones,
bonificaciones y ascensos que se reconocen con la pensión de invalidez, sino
también en los estándares de liquidación que superan ampliamente aquellos
contenidos en el sistema general de la Ley 100. En efecto, en tanto que en el
régimen especial la invalidez relativa y absoluta, independientemente de la
causa generadora, puede reconocerse hasta por el 100% del sueldo o de las
partidas base de liquidación, en el régimen general, cuando se trata de riesgo
común, ésta nunca excede del 75% del ingreso. Frente a la invalidez provocada
por riesgo profesional, sólo si demuestra que el inválido “requiere del auxilio
de otra u otras personas”[9],
el monto del 75% de la pensión puede incrementarse hasta en un 15%, porcentaje
que, en todo caso, está por debajo del reconocido para los militares y
policías.
También existe una diferencia clara de beneficio a favor
del régimen especial en lo que toca con el acceso a la pensión de invalidez.
Obsérvese que mientras los militares y policías tienen derecho a esta
prestación por el sólo hecho de adquirir una lesión o enfermedad durante el
servicio, la mayoría de la población, adscrita al sistema de la Ley 100,
requiere un mínimo de cotización (26 semanas) cuando la incapacidad se produce
por riesgo común o enfermedad no profesional.
Respecto de la pensión de invalidez de los soldados,
grumetes y alumnos de las escuelas de formación de suboficiales de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, puede afirmarse que éstos reciben un
beneficio adicional -materializado en un aparente ascenso de grado- en cuanto
su liquidación y pago se lleva a cabo de acuerdo al sueldo básico recibido por
un Cabo Segundo o su equivalente. Lo mismo sucede con los alumnos de las
escuelas de formación de oficiales a quienes, para efectos prestacionales, se
les asimila al grado de Subteniente o su equivalente (arts. 90 y 91 del Decreto
0094/89).
Por otra parte, tampoco es posible establecer un término de
comparación entre los porcentajes para acceder a la pensión de invalidez en el
régimen general y los del régimen especial, porque la estructura de los
sistemas difiere sustancialmente en la medida en que su acceso y sus métodos de
calificación están regulados por patrones distintos, no habiendo coincidencia
entre los sistemas de cálculo, liquidación y monto de las prestaciones. Como ya
se anotó, al estar diseñados para regular situaciones diversas, acordes con las
características específicas de los grupos sociales cubiertos, los regímenes
prestacionales en materia de pensión por invalidez no pueden someterse a la
misma regla de comparación, por lo que tampoco es viable establecer una norma
de correspondencia matemática entre los porcentajes utilizados por cada uno.
Para efectos de ilustrar la diferencia que existe entre los
métodos de calificación de las incapacidades en cada uno de los sistemas,
resulta de importancia presentar el siguiente ejemplo.
En el sistema prestacional de las fuerzas militares, la
pérdida anatómica de miembro superior derecho en un persona diestra de 20 años
de edad, arroja 20 índices de incapacidad, dando lugar, una vez confrontadas
las respectivas tablas, a una incapacidad del 100%. A este tipo de lesión
corresponde una indemnización acorde con el grado que el militar detenta, y el
derecho a una pensión de invalidez equivalente al 100% del sueldo o de las
partidas respectivas, según lo establecido en los diferentes estatutos
especiales.
En el régimen de la Ley 100, la misma lesión en la misma
persona, acaecida ésta como consecuencia de un riesgo común o profesional, debe
someterse a la evaluación médica de la junta de calificación de invalidez que
de acuerdo a los criterios de deficiencia, incapacidad y minusvalía, determina
su valor. Según las tablas que regulan la materia, la incapacidad de la pérdida
anatómica de miembro superior produce, acogiéndose a los porcentajes máximos,
sin tener en cuanta la variación que en mayor o menor medida puede presentarse
frente a cada individuo, los siguientes resultados: deficiencia 30.2%[10], discapacidades 5.0%[11] y minusvalía 8.5%.[12] La sumatoria de los
porcentajes anotados arroja una incapacidad laboral total del 43.5% la cual, de
acuerdo con las normas de invalidez citadas, no da derecho a la pensión y sólo
en la medida en que dicha incapacidad tenga origen profesional, permitiría el
pago de una indemnización proporcional al salario base de cotización.
Los resultados anteriores demuestran que la calificación de
los distintos eventos que generan una incapacidad sicofísica, además de
resultar más benéficos en el régimen especial, varían de acuerdo con las
exigencias particulares de cada sistema, situación que, como quedó dicho, no
permite establecer un término de comparación del cual pueda colegirse
discriminación alguna. Ello lo confirma el hecho de que en la valoración del
sistema de la Ley 100, se analizan y califican en forma separada e
independiente los criterios técnicos de deficiencias, discapacidades y minusvalía,
en tanto en el régimen especial de la fuerza pública no existe tal
diferenciación, encontrándose éstos previamente fusionados en los índices de
incapacidad que se reconocen a las diferentes enfermedades y lesiones, a su vez
calificadas de acuerdo a las exigencias que demanda la actividad militar y que
se materializan en la óptima capacidad física y psíquica de sus miembros.
En conclusión, al margen de los beneficios adicionales que
se otorgan a los miembros de la fuerza pública en lo que corresponde al
reconocimiento de la pensión de invalidez, es evidente que el método de
calificación de la aludida prestación, por ser distinto en los dos sistemas,
arroja frente a una misma lesión diversos índices de incapacidad, lo cual
desvirtúa que la diferencia de porcentajes exigidos para su reconocimiento sea
por sí misma discriminatoria y afecte los derechos a la igualdad y al trabajo.
En relación con este último, si las lesiones o afecciones reciben distinto
tratamiento en el régimen especial y en el régimen común, es posible que una
persona incapacitada y retirada del servicio activo se encuentre apta para
desempeñarse en otros campos o áreas de trabajo pues, como se ha explicado, la
calificación de las incapacidades en el sistema prestacional de la fuerza
pública depende exclusivamente de los requerimientos propios de la actividad
castrense. Por ello, los artículos 38 y 41 del Decreto 0094 de 1989, le imponen
a los organismos de sanidad militar el deber de rehabilitar al personal
incapacitado con el fin de reincorporarlo al mercado general de trabajo. A este
respecto, disponen las normas citadas:
“Artículo 38. Funciones  de los organismos de sanidad
militar. Corresponde a los organismos de sanidad de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional el cumplimiento de la funciones de prevención, protección y
rehabilitación en beneficio del personal perteneciente a estas instituciones.”
“…”
“Artículo 41. Rehabilitación. La ‘Rehabilitación’ comprende
aquellos procesos que tienden a capacitar en el mayor grado posible, física o
síquicamente a un incapacitado, con miras a su adecuado desempeño en una
actividad lucrativa o de provecho general.”
Así las cosas, compartiendo el criterio expuesto por el
Ministerio Público y algunos de los intervinientes, la Corte encuentra que las
normas acusadas se ajustan a la Constitución Política, razón por la cual
procederá a declarar su exequibilidad.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLES los apartes acusados de los artículos 89, 90 y 91 del Decreto
Ley 0094 de 1989.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
[2]
Cfr., entre otras, las Sentencias C-580/92, C-308 y C-360 de 1994.
[3]
Sentencia C-558/92, M.P. Ciro Angarita Barón.
[4]
Ver la Sentencia C-080/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la cual a su vez
confronta la Sentencia C-598/97.
[5]
Sentencia ibídem.
[6]Ver:
Ley 100 de 1993, art. 44 (Revisión de las pensiones de invalidez), Decreto 0094
de 1989, art.10° (Examen de revisión a pensionados de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional) y Decreto 1295 de 1994, art. 47 (calificación de la
invalidez por riesgo profesional y revisión de la misma).
[7]
El artículo 7° del Decreto 917 de 1999 entiende por deficiencia, “toda pérdida
o anormalidad de una estructura o función psicológica, fisiológica o anatómica,
que pueden ser temporales o permanentes, entre las que se incluyen la
existencia o aparición de una anomalía, defecto o pérdida producida en un
miembro, órgano, tejido u otra estructura del cuerpo humano, así como también
los sistemas propios de la función mental.” Por discapacidad, “toda restricción
o ausencia de la capacidad de realizar una actividad en la forma o dentro del
margen que se considera normal para el ser humano, producida por una
deficiencia, y se caracteriza por excesos o insuficiencias en el desempeño y
comportamiento en una actividad normal o rutinaria, los cuales pueden ser
temporales, reversibles o irreversibles, y progresivos o regresivos. Representa
la Objetivación de la deficiencia y por tanto, refleja alteraciones al nivel de
la persona”. Por Minusvalía, “toda situación desventajosa para un individuo
determinado, consecuencia de una deficiencia o una discapacidad que lo limita o
impide para el desempeño de un rol, que es normal en su caso en función de la
edad, sexo, factores sociales, culturales y ocupacionales. Se caracteriza por
la diferencia entre el rendimiento y las expectativas del individuo mismo o del
grupo al que pertenece. Representa la socialización de la deficiencia y su
discapacidad…”
[8]
El Manual único de calificación está conformado por tres libros: el primero,
trata sobre las deficiencias y consta de 14 Capítulos que corresponden a la
evaluación del daño o ausencia total o parcial de los distintos sistemas
orgánicos. Desarrolla una serie de tablas y criterios para calificar el daño ocasionado;
el segundo, se refiere a las discapacidades, desglosadas en 7 categorías, que
incluyen el nivel complementario de gravedad; y el tercero, es el que define 7
categorías de minusvalía.
[9]
Ver el literal c) del Artículo 48 del Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se
determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales”.
[10]
Corresponde al Manual único de calificación de invalidez (Decreto 917/99),
Libro 1° artículo 12, ítem 1.1 del sistema músculo-esquelético, al ítem 1.5 de
las amputaciones y a la tabla 1.85.
[11]
Corresponde al Manual único de calificación, Libro 2°, art. 13, tablas N° 1,2 y
3.
[12]
Corresponde al Manual único de calificación, Libro 3°, art. 14,  tabla N° 2.