C-328-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-328/95
LEY-Unidad de materia/LEY-Fragmentación
de temas
La Corte no percibe una violación del
artículo 158 de la Constitución por el hecho de que en un proyecto de ley cuyo
objeto es regular la actividad del transporte, tanto terrestre como aéreo, se
incluya una disposición tendente a establecer unos plazos máximos a las
autoridades públicas con miras a la obtención de licencias y permisos para la
construcción de obras públicas. Existe una relación directa entre la
infraestructura del transporte terrestre y la realización de las obras públicas
que le sirven de base. La ampliación y el mejoramiento de la red vial nacional,
es una objetivo de la ley que presupone necesariamente la construcción de obras
públicas. La viabilidad y la ejecución de estas obras, por otra parte, se
condiciona a la obtención de las respectivas licencias y permisos, a fin de
armonizar la construcción de las obras públicas con la protección del ambiente.
La fragmentación de un tema en diferentes cuerpos normativos o las deficiencias
de técnica legislativa, no son factores que, por sí mismos, desconozcan el
principio de unidad de materia y vicien, por este motivo, de
inconstitucionalidad la disposición demandada.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO
La aplicación del silencio administrativo
negativo implica que ante la abstención de la administración se entenderán
negados la petición del particular o el recurso interpuesto contra el acto de
la administración, de suerte que el interesado pueda recurrir el acto ficto
ante la justicia contencioso administrativa.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO
El silencio administrativo positivo opera
de manera excepcional y  su consagración legal es taxativa. Consiste en  la
presunción legal en virtud de la cual, transcurrido un término sin que la
administración resuelva, se entienden concedidos la petición o el recurso. Su
finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y
eficiencia. Constituye no sólo una garantía para los particulares, sino una
verdadera sanción para la administración morosa.
MEDIO AMBIENTE
SANO-Participación
ciudadana
La participación ciudadana y comunitaria en
la protección del ambiente y de los recursos naturales tiene sólidos
fundamentos en la Constitución Política. El carácter democrático, participativo
y pluralista del Estado, el principio de participación de todos en las
decisiones que los afectan y la soberanía popular, establecen un modelo
político muy definido que moldea las relaciones individuo-Estado,
particularmente en aspectos tan sensibles y vitales para todos como es el tema
ambiental. El Constituyente elevó a la categoría de derecho colectivo el goce
de un medio ambiente sano, y dispuso que la ley garantizará la participación de
la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
LICENCIA
AMBIENTAL/SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE
La licencia ambiental es el acto
administrativo de autorización que otorga a su titular el derecho de realizar
una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las
condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad
competente. La licencia ambiental es esencialmente revocable. La razón de ser
de las licencias ambientales es la protección de los derechos individuales y
colectivos. Corresponde a las autoridades públicas velar por estos derechos, en
particular cuando el riesgo de su vulneración aumenta debido al desarrollo de
actividades riesgosas. El silencio administrativo positivo, en materia de
solicitudes para proyectos de construcción de obras públicas, cumple el
importante objetivo de garantizar la eficiencia, economía y calidad del
servicio público del transporte.
MEDIO AMBIENTE
SANO/ACCESO A BENEFICIOS DEL PROGRESO/ESTADO SOCIAL DE DERECHO
El objetivo político de la norma acusada es
impedir la demora en la construcción de obras públicas de transporte, mediante
la aplicación del silencio administrativo positivo, ante la falta de un
pronunciamiento expreso por parte de la autoridad respectiva sobre el estudio
del impacto ambiental. Las leyes que buscan promover la prosperidad general y
las condiciones materiales para que la igualdad sea real y efectiva, reflejan
el carácter social del Estado de derecho. En búsqueda de una mayor eficacia en
el cumplimiento de su misión, el Estado puede legítimamente diseñar mecanismos
para evitar el aplazamiento o la tardanza en la consecución de sus fines
sociales.
PRINCIPIO DE
EFICACIA DE LA ADMINISTRACION-Conflicto/DEBER
DE PROTECCION AMBIENTAL
La norma acusada, al consagrar el silencio
administrativo positivo en materia de construcción de obras públicas, otorga
prevalencia al principio de eficacia sobre el deber de protección ambiental. El
avance del progreso no podría verse detenido por la inactividad o morosidad de
las entidades encargadas para expedir la correspondiente licencia o permiso. El
conflicto entre principios y deberes suscitado por la norma demandada involucra
exclusivamente a instituciones públicas y no a los particulares. En estas
circunstancias, ambas entidades estatales, la ambiental y la promotora o
constructora de la obra, tienen tanto el deber de eficacia como el deber de
proteger el ambiente.
AUTONOMIA
LEGISLATIVA-Realización de
fines sociales
No obstante, el análisis costo-beneficio
podría no ser suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma, a
la luz del principio de autonomía legislativa. En efecto, la Constitución
reserva al Legislador un ámbito de autonomía en la realización de los fines
sociales del Estado, en el que se incluye, la capacidad de evaluar las ventajas
y desventajas, prioridades y riesgos derivados de los instrumentos legales
diseñados para alcanzar objetivos políticos determinados.
MEDIOAMBIENTE
SANO-Protección/AMBIENTE
SANO-Deterioro ambiental
La protección del ambiente sano y de los
recursos naturales es un deber del Estado y de los particulares. En virtud de
expreso mandato constitucional y de compromisos internacionales contraidos por
Colombia (Convención sobre Diversidad Biológica, artículo 14), al Estado
corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia ambiental, que
ninguna ley, por importante que parezca, puede desconocer. El deber de
prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a
través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por
parte del Estado. Solamente el permiso previo de las autoridades competentes,
hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener
efectos potenciales sobre el ecosistema. No se compadece con el deber de
protección ambiental que, por el deficiente funcionamiento de la
administración, el mismo Estado, por vía de la ley, pueda obviar o prescindir
del cumplimiento de expresos mandatos constitucionales y de compromisos
internacionales. La aplicación del silencio administrativo positivo a la
hipótesis establecida en la norma, le resta todo sentido a las observaciones e
indicaciones de la autoridad ambiental previas a la elaboración del estudio de
impacto ambiental, ya que de no producirse un pronunciamiento oficial dentro de
los sesenta días calendario fijados en la ley, se entiende otorgada la
respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluación de los factores
de riesgo ambiental derivados del proyecto, o de los planes diseñados para
contrarrestarlos.
DEBERES DEL
ESTADO-Efectividad/SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA AMBIENTAL-Inconstitucionalidad/LICENCIA
AMBIENTAL-Obtención
El silencio administrativo positivo en
materia de la construcción de obras públicas, acarrea como consecuencia que la
norma que impone al Estado el deber de prevenir y controlar el deterioro
ambiental, pierda efectividad. La entidad promotora o constructora podría
desatender las directrices trazadas por la autoridad ambiental, potenciar los
riesgos de impacto negativo sobre el ecosistema o presentar planes de manejo
ambiental inadecuados o insuficientes, sin que el Estado, debido a la sanción
por su ineficacia (silencio administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes
constitucionales. Resulta paradójico, por decir lo menos, que la ineficacia del
Estado - la omisión en pronunciarse sobre la solicitud de una licencia ambiental
- termine sancionada con mayor ineficacia, en este caso, relevando a las
autoridades de su deber constitucional de prevenir y controlar el deterioro
ambiental. La aplicación del silencio administrativo, en estas condiciones, es
inexequible, ya que viola los artículos 2, 79 y 80 de la Carta.
MUNICIPIO-Autorizaciones en materia ambiental
A diferencia de la obtención de la licencia
ambiental, la Corte considera que en tratándose de la autorización municipal,
pese a que también ésta busca proteger intereses dignos de tutela, la figura
del silencio administrativo positivo es constitucional. El municipio como
entidad autogestora de sus intereses y dotada de una serie de instituciones y
mecanismos que permiten con cierta facilidad identificarlos y promoverlos, bien
puede en un término de treinta días - máxime si se cuenta con el previo estudio
del impacto ambiental y su verificación o convalidación por parte de la
Corporación respectiva -, pronunciarse respecto del proyecto de obra pública ya
sea en un sentido positivo o negativo. En cualquiera de los dos eventos - la
autorización o su denegación -, el municipio tiene la oportunidad de expresar y
articular en debida forma el interés local. Inclusive, si se niega a impartir
la autorización, corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo determinar el contenido, alcance y legitimidad de la pretensión
municipal. La Corte declarará la exequibilidad de la disposición demandada al
encontrarla ajustada a la Constitución y por no entrañar una injerencia
indebida y desproporcionada en el campo de la autonomía municipal.
REF: D-722
Actor: LUIS FERNANDO MACIAS
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4º de la Ley 105 de 1993 "por la
cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones"
Magistrado
ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Julio veintisiete (27) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
29
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su presidente José Gregorio Hernández
Galindo, y por los Magistrados, Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Dìaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión de constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 105 de 1993 "por
la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
El tenor de la norma es el siguiente:
Ley 105 de 1993
(diciembre 30)
"por la cual
se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA.
DECRETA:
"Artículo 4º.
Protección del ambiente. Para la construcción de obras públicas que tengan un
efecto sobre el ambiente, la entidad pública promotora o constructora de la
obra, elaborará un estudio de Impacto Ambiental, que será sometido a
consideración de la Corporación del Medio Ambiente que tenga jurisdicción en la
zona donde proyecta construir.  La entidad ambiental dispondrá de sesenta días
(60) días calendario para considerar el programa. Vencido este término se
aplicara el Silencio Administrativo Positivo.
"Una vez expedidas las autorizaciones de
Licencia Ambiental para los proyectos, se solicitará al municipio respectivo,
la autorización correspondiente con base en ésta, para lo cual el municipio
tendrá un término de treinta días, o de lo contrario se aplicará el silencio
administrativo Positivo. Contra los actos proferidos por los Alcaldes
municipales proceden los recursos por vía gubernativa de que trata el título
II, capítulo I, artículos 49 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo.
"La
autoridad del sector de transporte competente, en concordancia con la autoridad
ambiental establecerá los niveles máximos de emisión de sustancias, ruidos y
gases contaminantes de los motores de los distintos tipos de naves y vehículos.
El control sobre el cumplimiento de estas disposiciones, será ejercido por la
autoridad competente".
(Se demanda la
totalidad del artículo transcrito)
II.  ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de
Colombia expidió la Ley 105 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nª 41.158
de diciembre 30 de 1993.
2. El ciudadano Luis
Fernando Macías instauró demanda de inconstitucionalidad parcial contra el
artículo 4º de la Ley 105 de 1993, por violación de los artículos 1º, 2º, 8º,
49, 79, 80, 82, 95-8, 158, 188, 209, 288, 330-5, -6, -7, -8 y -9 de la
Constitución Política.
A continuación se
exponen los cargos de la demanda, las intervenciones ciudadanas y el concepto
del Procurador General, agrupados según materia:
Inconstitucionalidad
del artículo 4º de la Ley 105 de 1993
1. Principio de
unidad de materia
a. Cargos del
demandante
(1) Violación del
artículo 158 C.P. El artículo 4º de la Ley 105 de 1993 es inconstitucional
porque regula un aspecto de la protección del medio ambiente y no tiene
relación alguna con el tema u objeto de la Ley 105 de 1993, por la cual se
dictan disposiciones básicas sobre el transporte, lo cual quebranta el
principio de unidad de materia legislativa contenido en el artículo 158 de la
Constitución.
b. Intervenciones
(1) El Dr. Carlos
Eduardo Medellín, Secretario Jurídico de la Presidencia de la República,
considera que la norma acusada sólo sería constitucional si se entiende que
ella se refiere a las obras públicas de transporte (resalta)
exclusivamente, evento en el que guardaría unidad temática y conexidad con el
temario regulado en la Ley 105. No obstante, se inclina finalmente por su
inconstitucionalidad, ya que la regulación sistemática de la materia, como
sucede con la presente disposición, atomiza el tema, introduce irracionalidades
en el proceso normativo y atenta contra los valores de coordinación y
eficiencia de la función pública (C.P. art. 209 y 288).
Inconstitucionalidad
del inciso 1º del artículo 4º de la Ley 105 de 1993
1. Principio de
participación ciudadana
a. Cargos del
demandante
(1) Violación del
artículo 1º de la C.P. La consagración y aplicación de la figura del silencio
administrativo positivo en materia de construcción de obras públicas que tienen
efectos sobre el medio ambiente, es contrario al carácter participativo y
pluralista del Estado Social de Derecho.
(2) Violación del
artículo 2º de la C.P. La consagración legal del silencio administrativo
positivo en materia de obras públicas, "desarticula" la política
ambiental de la Nación y desconoce la participación ciudadana establecida como
fin esencial del Estado en el artículo 2º de la Carta Política, impidiendo a
los interesados ejercer sus derechos colectivos o particulares ante la
administración.
(3) Violación del
artículo 79º de la C.P. La participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectar el derecho colectivo al medio ambiente cuya garantía legal,
garantiza el artículo 79 de la Constitución, resulta desconocida por la norma
demandada.
(4) Violación del
artículo 330 de la C.P. La aplicación del silencio administrativo por
vencimiento de los términos dispuestos en la norma para las entidades
ambientales y los municipios, viola el artículo 330 de la Constitución, ya que
no tiene en cuenta el derecho de la comunidad indígena, en cuyo territorio se
desarrolla la construcción de la obra pública, a participar en los
procedimientos administrativos ambientales, como sí lo hace la Ley 99 de 1993
en desarrollo de las normas constitucionales sobre protección del medio
ambiente.
b. Intervenciones
(1) El Dr. Germán
Ignacio Andrade, Director Ejecutivo de la Fundación Natura, coadyuva la demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 4º de la Ley 105 de 1993. Sostiene
que la imposición legislativa del silencio administrativo positivo, quebranta
la Constitución y sustrae la intervención ciudadana del procedimiento
administrativo de concesión de licencias ambientales para la construcción de
obras públicas.
(2) El ciudadano
Diego Hernández Cárdenas, actuando en representación del Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Transporte, intervino para defender la
constitucionalidad de la disposición acusada. Defiende la racionalidad del
mecanismo legal para resolver sobre las respectivas licencias y autorizaciones
ambientales en materia de construcción de obras públicas, y señala que éste no
excluye la posibilidad de participación de potenciales interesados, mediante el
ejercicio del derecho de petición.
A su juicio la norma
es perfectamente explicable porque el progreso de Colombia no puede detenerse,
así como tampoco el desarrollo económico. La construcción de carreteras es
indispensable para que los habitantes de una región puedan sacar sus productos
a los centros de acopio y acceder a la salud y la seguridad. Además, la norma
tiene pleno respaldo en el artículo 334 de la Carta que ordena la intervención
del Estado para asegurar a todas las personas, en particular a las de menores
ingresos, el acceso efectivo a los bienes y servicios básicos
c.  Intervención
del Viceprocurador
El Viceprocurador
considera que no se vulnera el principio de participación ciudadana, puesto que
la norma no deroga otras disposiciones que desarrollan el precepto
constitucional contenido en los artículos 1, 2 y 330.  Se trata de un silencio
normativo, que se suple con la aplicación de otras normas que regulan la
materia.
2. Prevalencia
del interés  general sobre el particular
a. Cargos del
demandante
(1) Violación del
artículo 49 de la C.P. La aplicación del silencio administrativo positivo para
decisiones que tengan que ver con el medio ambiente consagra un privilegio de
los derechos individuales sobre los colectivos - p. ej. de una petrolera o
constructora frente a una comunidad indígena -, con lo que niega el mandato que
obliga al Estado a organizar, dirigir y reglamentar la prestación del servicio
público de saneamiento ambiental conforme al principio de universalidad, o sea,
cobijando a todos los habitantes del territorio colombiano.
El silencio
administrativo sólo puede establecerse para aquellos casos en que la decisión
afecte derechos particulares y no para los casos en que estén de por medio los
intereses de la comunidad, más aún si se trata del servicio público de
saneamiento ambiental.
(2) Violación del
artículo 82 de la C.P. La norma acusada otorga carácter positivo a la omisión
de la administración en beneficio de intereses particulares. Viola, por tanto,
el principio constitucional (C.P. art. 82) de que el interés común en la
integridad del espacio público, prevalece sobre el interés particular.
(3) Violación del
artículo 209 de la C.P. El silencio administrativo positivo contenido en la
norma demandada, viola el principio de supremacía del interés general sobre el
particular, el cual es reiterado por la Constitución en el artículo 209 C.P.,
cuando establece que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales.
b.  Concepto del
Viceprocurador
A juicio del
Viceprocurador no se presenta un favorecimiento del interés particular frente
al individual, sino que existe una tensión entre dos tipos de intereses
generales: construcción de obra pública y protección del medio ambiente. Esta
tensión debe resolverse en favor de aquel interés que pone en juego los
derechos fundamentales.  En el presente caso, lo anterior obliga a apoyar el
interés general consistente en la preservación del medio ambiente sano, en
cuanto relieva el derecho a la vida.
3. Deber de
proteger el medio ambiente y los recursos naturales, planeación ambiental y
prevención y control del deterioro ambiental
a. Cargos del
demandante
(1) Violación del
artículo 8 de la C.P. El artículo demandado viola el artículo 8 de la
Constitución que impone al Estado y a los particulares la obligación de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, al permitir que, por
la vía del silencio administrativo positivo, se inicie la construcción de obras
públicas sin el previo pronunciamiento expreso de la autoridad ambiental. Esta
regulación puede erigirse en un impedimento para el cumplimiento de la
obligación constitucional por parte del colombiano que desee acceder al Estado
para proteger las riquezas naturales de la Nación.
(2) Violación del
artículo 95 de la C.P. El demandante no plantea en qué radica la presunta
violación del deber constitucional contenido en el numeral 8 del artículo 95 de
la Carta Política.
(3) Violación del
artículo 80 de la C.P. El artículo 4 de la Ley 105 de 1993 se opone al artículo
80 de la Constitución, que asigna al Estado la planeación del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales y le impone el deber de prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, ya que reduce el desarrollo
legal del mandato constitucional sobre la preservación, desarrollo sostenible y
conservación de los recursos naturales y la función ecológica de la propiedad,
a la consagración de un simple acto de trámite - silencio administrativo
positivo - en lo que concierne a la construcción de obras públicas.
b. Intervenciones
(1) El Secretario
Jurídico de la Presidencia sostiene que la norma acusada atribuye la facultad
de expedir licencias ambientales para la realización de obras públicas a una
entidad - "Corporaciones de Medio Ambiente" - que no existen con ese
nombre en el aparato institucional del Estado. Con esta redacción no habría a
quién dirigirse para solicitar la respectiva licencia, de suerte que se haría
nugatorio el deber estatal de proteger el derecho al medio ambiente. Por lo
anterior, solicita a la Corte retirar del ordenamiento solamente la expresión
"que será sometido a consideración de la Corporación del Medio Ambiente
que tenga jurisdicción en la zona donde se proyecta construir".
Igualmente, estima
que la expresión "vencido este término se aplicará el silencio
administrativo positivo", referido al deber de la autoridad ambiental de
evaluar el informe de impacto ambiental y, si es procedente, expedir la
respectiva licencia ambiental, es inconstitucional, "pues por la
negligencia de un servidor que no se pronuncia a tiempo se podría ver
comprometido el derecho de todos, incluso el derecho de las futuras
generaciones, a gozar de un medio ambiente sano. Sobre el particular sostiene:
"El no
pronunciamiento oportuno no es, no puede ser, una concesión tácita de la
licencia ambiental, ya que el bien jurídico comprometido con la conducta
omisiva es, ni más ni menos, un derecho de todos los seres vivos, incluso de
los que están por nacer, a gozar de una de las premisas de la existencia: el
ambiente sano.
"De lo
contrario no tendría mucho sentido darle un trato privilegiado a una obra
pública en desmedro de la supervivencia de la especie, como quiera que
desapareciendo ésta se llegaría al absurdo de que no habría quien usufructúe
luego la obra así construida".
c. Concepto del
Viceprocurador
El silencio
administrativo positivo opera como una sanción a la administración por su
inactividad.  Resulta abiertamente contrario a la Carta que la administración
se excuse de su deber, en este caso planificación, administración y manejo
ambiental, en razón de su propia inactividad.
No puede admitirse
que el Estado, debido a su propia inoperancia, pierda el control sobre el
estudio del impacto ambiental, única herramienta con que cuenta para lograr la
protección (art. 8 y 79-2 C.P.), planificación y aprovechamiento ambiental
(art. 80 C.P.).
Inconstitucionalidad
del inciso 2º del artículo 4º de la Ley 105 de 1993
Coordinación de
las entidades de diferentes niveles territoriales
a. Cargo del
demandante
(1) Violación del
artículo 288 de la C.P.: El inciso 2º del artículo 4 impugnado, sin excepción
alguna, otorga competencia a los municipios para la toma de decisiones que
tengan relación con el medio ambiente, violando con ello el principio de
coordinación de las competencias atribuidas a los diferentes niveles
territoriales.
b. Intervenciones
(1) El Secretario
Jurídico de la Presidencia defiende la constitucionalidad del artículo
demandado en lo que se refiere al silencio administrativo positivo aplicable
por la demora de las autoridades municipales para autorizar las obras, ya que
el permiso es un requisito orientado a permitir el control sobre el
planeamiento del uso del suelo. La omisión de la autoridad local en expedirla,
no implica el sacrificio de un derecho constitucional fundamental.
c. Intervención
del Viceprocurador
El otorgamiento de
competencias a los municipios en materia ambiental, lejos de contradecir la
Carta, se ajusta a sus principios de descentralización y autonomía territorial.
La norma desarrolla el artículo 313 C.P., en cuanto corresponde a los Concejos
Municipales reglamentar el uso del suelo en su territorio.
Inconstitucionalidad
del inciso 3º del artículo 4º de la Ley 105 de 1993
Competencias en
materia ambiental
a. Cargo del
demandante
(1) Violación del
artículo 188 de la C.P. El procedimiento y toma de decisiones en materia de
protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables,
corresponde al Presidente de la República y al Ministro del Medio Ambiente, y
no, como lo pretende inconstitucionalmente el artículo demandado, al Ministro
de Transporte.
b.  Concepto del
Viceprocurador
La norma no tiene el
alcance que sugiere el actor.  De ella no se desprende relación alguna entre la
obligación presidencial de garantizar los derechos y libertades de los
habitantes con la regulación del procedimiento y toma de decisiones en materia
de protección ambiental.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente acerca de la demanda
de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 4 de la Ley 105 de 1993.
Contenido de la
norma acusada
1. La disposición
legal demandada hace parte de la ley por la cual se regulan diversos aspectos
en materia de transporte terrestre y aéreo - integración del sector y del
servicio nacional del transporte, infraestructura, planeación -, y tiene por
objeto la protección del medio ambiente.
Con este fin, el
legislador impone a la entidad pública promotora o constructora de la obra
pública, los deberes de elaborar un estudio de impacto ambiental y someterlo a
consideración de la entidad de control del ambiente con jurisdicción en la zona
para su aprobación (i), y de solicitar la autorización correspondiente al
municipio afectado por la construcción de las obras, con base en la licencia
ambiental del proyecto previamente expedida por la autoridad competente (ii).
La norma fija un
término de 60 días calendario a la entidad de protección del ambiente para que
se pronuncie sobre el estudio de impacto ambiental, y uno de 30 días al
municipio para que autorice las obras con base en la respectiva licencia. A la
vez, establece la institución del silencio administrativo positivo en favor de
la entidad pública promotora o constructora de la obra, el cual opera por
vencimiento de los plazos legales sin que se haya adoptado alguna determinación
por las autoridades ambientales y locales. Por último, el precepto acusado
atribuye a la autoridad del sector de transporte, en concordancia con la
autoridad ambiental, el establecimiento de "los niveles máximos de emisión
de sustancias, ruidos y gases contaminantes de los motores de los distintos
tipos de naves y vehículos", y asigna el control del cumplimiento de estas
disposiciones a la autoridad competente.
Principio de
unidad de materia
2. El Constituyente
ha querido racionalizar el proceso de aprobación de las leyes y evitar que
inadvertida e inopinadamente se incorporen en un proyecto de ley normas que
nada tienen que ver con la materia sometida al debate legislativo. Es por ello
que el artículo 158 de la Constitución ordena que todo proyecto de ley se
refiera a una misma materia.
El demandante
asegura que la regulación de un aspecto de la protección del ambiente en el
artículo demandado, es ajena totalmente a la materia de la Ley 105 de 1993,
"por la que se dictan disposiciones básicas sobre el transporte...".
El Secretario Jurídico de la Presidencia, por su parte, en principio sugiere
que la norma podría ser constitucional, pero finalmente se inclina por su
inconstitucionalidad, ya que ella trae como consecuencia la
"atomización" del tema ambiental en diferentes normas, introduce
irracionalidades en el proceso normativo y atenta contra los más altos valores
de la función administrativa, como son la coordinación y la eficacia.
En reiteradas
oportunidades la Corte ha precisado el alcance del artículo 158 de la CP. Sobre
el particular, la doctrina constitucional establece:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley."[1]
La Corte no percibe
una violación del artículo 158 de la Constitución por el hecho de que en un
proyecto de ley cuyo objeto es regular la actividad del transporte, tanto
terrestre como aéreo, se incluya una disposición tendente a establecer unos
plazos máximos a las autoridades públicas con miras a la obtención de licencias
y permisos para la construcción de obras públicas.
Existe una relación
directa entre la infraestructura del transporte terrestre y la realización de
las obras públicas que le sirven de base. La ampliación y el mejoramiento de la
red vial nacional, es una objetivo de la ley que presupone necesariamente la
construcción de obras públicas. La viabilidad y la ejecución de estas obras,
por otra parte, se condiciona a la obtención de las respectivas licencias y
permisos, a fin de armonizar la construcción de las obras públicas con la
protección del ambiente.
Los efectos de la
adopción indiscriminada, en diferentes estatutos legales, de normas
ambientales, no tiene relación con el principio de unidad de materia. Si bien
es deseable la debida coordinación y sistematización de la normatividad a fin
de eliminar contradicciones y vacíos normativos, mediante la adopción de una
ley que regule íntegramente la materia a la cual deberían remitirse las demás
leyes - como sugiere la Secretaría Jurídica de la Presidencia -, la
fragmentación de un tema en diferentes cuerpos normativos o las deficiencias de
técnica legislativa, no son factores que, por sí mismos, desconozcan el
principio de unidad de materia y vicien, por este motivo, de
inconstitucionalidad la disposición demandada.
Silencio
Administrativo positivo
5. Ante todo, se
hace necesario una breve descripción de la institución administrativa del
silencio administrativo. A juicio del demandante y de los impugnantes de la
norma, este mecanismo legal aplicado al ámbito del derecho ambiental, viola
diversas normas constitucionales.
La doctrina define
el silencio administrativo como una ficción legal por virtud de la cual,
transcurrido cierto plazo, sin que la administración resuelva expresamente una
petición o un recurso interpuestos por los particulares, se entenderán estos
denegados u otorgados según el caso.
La institución del
silencio administrativo encuentra su explicación en el hecho de que la relación
jurídica que surge entre el particular y la administración no es de
equivalencia, a diferencia de lo que ocurre en las relaciones jurídicas
privadas. Surge así el silencio administrativo como salvaguarda de los derechos
de los particulares frente a la abstención injustificada de los funcionarios de
la administración, obligados a producir un acto o manifestación expresa de
voluntad dentro de un plazo fijado por la ley.
Existen dos clases
de silencio administrativo. El silencio administrativo negativo y el positivo.
La aplicación del
silencio administrativo negativo implica que ante la abstención de la administración
se entenderán negados la petición del particular o el recurso interpuesto
contra el acto de la administración, de suerte que el interesado pueda recurrir
el acto ficto ante la justicia contencioso administrativa.
Por otra parte, el
silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y  su consagración
legal es taxativa. Consiste en  la presunción legal en virtud de la cual,
transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden
concedidos la petición o el recurso. Su finalidad es agilizar la actividad
administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una
garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la
administración morosa.
El demandante acusa la
decisión legislativa de extender el beneficio del silencio administrativo
positivo al ámbito de la construcción de obras públicas que tienen efectos
sobre el ambiente, por considerar que en este preciso evento se desconocen
principios, derechos y deberes de rango constitucional.
Participación y
protección ambiental
4. El demandante
estructura el primer grupo de cargos, por violación de los artículos 1, 2, 79 y
330 C.P., bajo el argumento de que la aplicación de la figura del silencio
administrativo positivo, en materia de construcción de obras públicas, impide o
excluye la participación ciudadana y comunitaria en la protección del ambiente.
El ciudadano
Hernández Cárdenas, anota que la regulación introducida por la norma, no
excluye la participación ciudadana, sino que, por el contrario, es desarrollo
del canon constitucional que ordena la intervención estatal en la economía para
asegurar a todas las personas, en particular a las de menores ingresos, el
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (C.P. art. 334).
5. La participación
ciudadana y comunitaria en la protección del ambiente y de los recursos
naturales tiene sólidos fundamentos en la Constitución Política. El carácter
democrático, participativo y pluralista del Estado (C.P. art. 1), el principio
de participación de todos en las decisiones que los afectan (C.P. art. 2) y la
soberanía popular (C.P. art. 3), establecen un modelo político muy definido que
moldea las relaciones individuo-Estado, particularmente en aspectos tan
sensibles y vitales para todos como es el tema ambiental.
6. El Constituyente
elevó a la categoría de derecho colectivo el goce de un medio ambiente sano, y
dispuso que la ley garantizará la participación de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo (C.P. art. 79).
El mandato
constitucional dirigido al Legislador, de garantizar la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente sano (C.P. art. 79),
resultaría burlado si el Legislador, en vez de desarrollar su encargo, impide
dicha participación. Ello sucedería, por ejemplo, si el Legislador, so pretexto
de regular una actividad como la construcción de obras públicas, en la
práctica, hiciera tan gravosa la posibilidad de intervenir en el procedimiento
administrativo ambiental, que la participación de la comunidad se tornara
ilusoria.
En el presente caso,
el actor no precisa de qué manera la figura del silencio administrativo, por sí
misma, obstaculiza la participación de la comunidad en el procedimiento
administrativo  ambiental.
A juicio de la
Corte, la norma acusada establece unos plazos a las autoridades competentes
para que se pronuncien sobre la viabilidad técnica y jurídica de la
construcción de obras públicas, y, consagra, la figura del silencio
administrativo positivo, con el propósito de agilizar esta actividad, lo cual
no excluye, de ninguna manera, la participación ciudadana y comunitaria en el
trámite de las respectivas licencias ambientales. Pese a que se aprecia una
reducción significativa del plazo general con que cuentan las autoridades
ambientales para pronunciarse sobre las respectivas solicitudes - de 165 días
(L.99 de 1993, art. 58) a 60 días tratándose de obras públicas de transporte
(L.105 de 1993, art. 4º) -, la disminución del término para decidir, no impide el
ejercicio efectivo del derecho y deber ciudadano de proteger el ambiente,
mediante su intervención en el procedimiento administrativo correspondiente.
El artículo 4º de la
Ley 105 de 1993 no derogó las normas generales sobre participación en materia de
protección del ambiente, adoptadas mediante la Ley 99 de 1993, sino que
estableció una disposición especial en relación con las obras públicas
indispensables para el mejoramiento y mantenimiento de la red vial. La entidad
administrativa competente para la expedición de la respectiva licencia o
permiso, debe garantizar el derecho de cualquier persona natural o jurídica a
intervenir en el procedimiento administrativo ambiental (Ley 99 de 1993, art.
69).
Prevalencia del
interés general sobre el particular
7. El demandante
equivocadamente sostiene que el silencio administrativo favorece a los
particulares. La disposición, en realidad, tiene como destinatario suyo a
"la entidad pública promotora o constructora de la obra".
La entidad pública
promotora o constructora de una obra representa y propugna intereses generales,
por lo que no es acertado afirmar que la disposición acusada viola la primacía
del interés general sobre el particular (C.P. arts. 1, 49, 82, 209), al
anteponer el interés particular de los constructores de la obra al interés
general consustancial a la protección del ambiente.
8. La Corte se
pregunta si es constitucionalmente admisible que el Estado se beneficie de su
propia negligencia u omisión, lo que podría contravenir los principios que orientan
la función administrativa - igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad (C.P. art. 209). En este orden de ideas, la
aplicación del silencio administrativo positivo en favor de una entidad
pública, rompería con la unidad de la administración.
Relativizada la
dicotomía entre lo público y lo privado en el Estado Social de Derecho
contemporáneo, la administración, en forma  creciente, interviene en el ámbito
de la actividad privada a fin de asegurar los fines sociales del Estado (C.P.
art. 2). Las entidades públicas actúan, en ocasiones, en pie de igualdad con
los particulares y gozan de las mismas garantías que éstos frente a la
actuaciones de otras instancias o dependencias oficiales. De ahí que, no
resulte contradictorio, y tampoco inconstitucional, que el propio Estado se
beneficie del silencio administrativo positivo, cuando precisamente este
mecanismo facilita la protección y promoción de los intereses generales y se
justifica por razones funcionales y de coordinación entre las diversas
dependencias del Estado.
En este sentido, la
consagración del silencio administrativo a favor de la entidad pública
promotora o constructora de una obra pública de transporte, que viene a operar
vencidos los plazos que la norma acusada dispone para el pronunciamiento de las
autoridades competentes, se suma a otras situaciones en las que se aplica
igualmente el mencionado mecanismo en provecho de la administración pública,
como ocurre con la concesión de licencias de funcionamiento para
establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de servicios (Ley
9ª. de 1989).
9. No obstante,
podría sostenerse que la aplicación del silencio administrativo a situaciones
que pueden incidir en el ambiente, como la construcción de obras públicas,
vulnera la Constitución. A juicio del demandante y de los intervinientes, la
aplicación de este mecanismo en el campo de las obras públicas, viola el
derecho al ambiente sano y el deber estatal de su protección mediante la
prevención y el control de los factores de deterioro ambiental.
Corresponde a la
Corte, en consecuencia, examinar la disposición acusada a la luz de los
artículos constitucionales que consagran el derecho colectivo al ambiente sano
(C.P. art. 79) y los deberes del Estado en la materia (C.P. arts. 79, 80).
Estudio del
impacto ambiental, licencias ambientales y silencio administrativo positivo
10. La disposición
demandada impone a la entidad pública promotora o constructora de la obra
pública, la obligación de elaborar un estudio de impacto ambiental del
proyecto, con el objeto de ser sometido al estudio de la Corporación del Medio
Ambiente con jurisdicción en la zona.
La Ley 99 de 1993,
define el estudio de impacto ambiental y delimita su contenido:
"Artículo
57. Del estudio de Impacto Ambiental. Se entiende por Estudio de Impacto
Ambiental el conjunto de la información que deberá presentar ante la autoridad
ambiental competente el peticionario de una Licencia Ambiental.
"El Estudio
de Impacto Ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto,
y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan
sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se
pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse.
Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección
y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o
actividad.
"La
autoridad ambiental competente para otorgar la licencia ambiental fijará los
términos de referencia de los estudios de impacto ambiental en un término que
no podrá exceder de 60 días hábiles contados a partir de la solicitud por parte
del interesado."
Uno de los
mecanismos técnicos de que dispone el Estado para el cumplimiento de su deber
de prevenir y controlar el deterioro ambiental (C.P. art. 80), es el estudio de
impacto ambiental que debe llevar a cabo quien planee realizar una obra o
actividad que pueda afectar el ambiente. Las facultades de prevención y
control, permiten a la autoridad fijar los términos de referencia de los
estudios de impacto ambiental.
Las entidades
públicas promotoras o constructoras de obras públicas, deben ceñirse a los
parámetros definidos en el artículo 57 de la Ley 99 de 1993. Sólo así, la
administración está en capacidad de evaluar si la persona o entidad, pública o
privada, ha tenido en cuenta todas las consecuencias de la intervención en el
ambiente y ha elaborado los planes adecuados, necesarios y suficientes para
controlar sus efectos.
11. La licencia
ambiental es el acto administrativo de autorización que otorga a su titular el
derecho de realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de
conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente
por la autoridad competente. La licencia ambiental es esencialmente revocable.
Para el efecto no se requiere del consentimiento expreso o escrito de su
beneficiario, cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias
establecidas en el acto de su expedición (L.99 de 1993, art. 62).
La razón de ser de
las licencias ambientales es la protección de los derechos individuales y
colectivos. Corresponde a las autoridades públicas velar por estos derechos, en
particular cuando el riesgo de su vulneración aumenta debido al desarrollo de
actividades riesgosas.
12. El silencio
administrativo positivo, en materia de solicitudes para proyectos de
construcción de obras públicas, cumple el importante objetivo de garantizar la
eficiencia, economía y calidad del servicio público del transporte. La norma
acusada, tal y como afirma el apoderado del Ministerio del Transporte, tiene
como finalidad impedir que el progreso y el desarrollo económico se detengan
por la inactividad de las autoridades. A su juicio, este mecanismo legal es razonable,
y su consagración para el caso de las obras públicas se justifica, porque las
carreteras son indispensables para que todas las personas, en especial las de
menores ingresos, puedan acceder a los bienes y servicios básicos y a los
beneficios del progreso.
No obstante, por
importante que sea la finalidad perseguida por el legislador, los medios
escogidos para alcanzarla no son constitucionalmente irrelevantes. En el caso sub
examine, se afirma por el impugnante que la aplicación del silencio administrativo
positivo, viola diversas disposiciones constitucionales.
Acceso a los
beneficios del progreso y derecho colectivo al ambiente sano
13. El objetivo
político de la norma acusada es impedir la demora en la construcción de obras
públicas de transporte, mediante la aplicación del silencio administrativo
positivo, ante la falta de un pronunciamiento expreso por parte de la autoridad
respectiva sobre el estudio del impacto ambiental.
No en vano el
constituyente elevó el interés colectivo  por el ambiente sano al rango de
derecho constitucional. La conservación de los recursos naturales y de los
ecosistemas, es necesaria para garantizar la vida y la salud de todos. Por su
naturaleza de derecho colectivo, el ambiente goza de mecanismos constitucionales
específicos para su defensa, como son las acciones populares (C.P. art. 88) y
los deberes calificados, en cabeza del Estado, para su protección.
Por otra parte, las
leyes que buscan promover la prosperidad general (C.P. art. 2) y las
condiciones materiales para que la igualdad sea real y efectiva (C.P. art. 13),
reflejan el carácter social del Estado de derecho. En búsqueda de una mayor
eficacia en el cumplimiento de su misión, el Estado puede legítimamente diseñar
mecanismos para evitar el aplazamiento o la tardanza en la consecución de sus
fines sociales.
Principio de
eficacia de la administración y deber de protección ambiental
14. La norma
demandada plantea un conflicto entre el principio de eficacia que debe guiar la
función administrativa (C.P. art. 209) y, de hecho, inspira la aplicación del
silencio administrativo positivo al campo de la construcción de obras públicas,
y los deberes estatales de protección la diversidad e integridad del ambiente
(C.P. art. 79) y de prevención y control de su deterioro (C.P. art. 80). El
principio de eficacia exige que las actuaciones públicas produzcan resultados
concretos y oportunos. Por otra parte, mediante los deberes constitucionales
ambientales, el Estado garantiza el derecho colectivo al ambiente sano. Corresponde
a la Corte sopesar las normas constitucionales a la luz de sus fines. La
expedición de preceptos legales, en apariencia beneficiosos para la
colectividad, no puede sin embargo sacrificar valores constitucionales de
superior jerarquía.
La norma acusada, al
consagrar el silencio administrativo positivo en materia de construcción de
obras públicas, otorga prevalencia al principio de eficacia sobre el deber de
protección ambiental. El avance del progreso no podría verse detenido por la
inactividad o morosidad de las entidades encargadas para expedir la
correspondiente licencia o permiso.
El demandante, los
ciudadanos que han intervenido y el Procurador General de la Nación, por su
parte, estiman que la tensión entre los extremos de la eficacia y el ambiente
sano debe resolverse en favor de este último, ya que no es comparable el
retraso en la ejecución de los proyectos de infraestructura con el daño
irremediable que la intervención incontrolada de la mano del hombre puede
ocasionar al ambiente y, por ende, a la vida y a la salud humana.
El silencio
administrativo positivo busca impedir el aplazamiento indefinido de la
construcción de la obra pública proyectada, aún a riesgo del ambiente sano. La
afectación del ambiente, a causa de la construcción de obras públicas, por su
parte, podría ser permanente e irreversible, y vulnerar gravemente los derechos
fundamentales a la vida y a la salud. La prelación temporal de la protección
ambiental, en cambio, no anula el principio de eficacia de la función administrativa,
ya que existen otros mecanismos jurídicos - derecho de petición, medidas
disciplinarias, acciones contenciosas - para garantizar la debida coordinación
entre las distintas entidades públicas. Las consecuencias negativas que podrían
desencadenarse de la aplicación del silencio administrativo en materia
ambiental, superan las ventajas que con la norma se pretenden asegurar.
No obstante, el
anterior análisis costo-beneficio podría no ser suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la norma, a la luz del principio de autonomía
legislativa. En efecto, la Constitución reserva al Legislador un ámbito de
autonomía en la realización de los fines sociales del Estado, en el que se
incluye, la capacidad de evaluar las ventajas y desventajas, prioridades y
riesgos derivados de los instrumentos legales diseñados para alcanzar objetivos
políticos determinados.
Límites del
principio de eficacia y deber constitucional de prevenir y controlar el
deterioro ambiental
15. El conflicto
entre principios y deberes suscitado por la norma demandada involucra
exclusivamente a instituciones públicas y no a los particulares. En estas
circunstancias, ambas entidades estatales, la ambiental y la promotora o
constructora de la obra, tienen tanto el deber de eficacia como el deber de
proteger el ambiente.
El artículo 209 de
la Constitución impone a las autoridades administrativas el deber de coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Este
deber genérico, dirigido a la administración pública, se erige en un límite a
los principios de la función administrativa consagrados en el primer inciso del
mismo artículo. En efecto, ninguna autoridad podría, so pretexto de seguir o de
aplicar un principio que guía la función administrativa - por ejemplo, el
principio de economía o el de celeridad -, prescindir de la oportuna y
necesaria coordinación entre las diferentes autoridades, con miras a evitar
decisiones o actuaciones contradictorias en desmedro de la coherencia que debe
caracterizar al Estado como un todo y como calificado agente jurídico y moral.
El artículo
impugnado al establecer un procedimiento específico para la obtención
automática de la licencia ambiental ante la omisión de las autoridades
competentes, introduce una indebida alteridad dentro de Estado, que desvirtúa
la filosofía de los deberes estatales y subvierte la lógica y el funcionamiento
del control previo sobre los proyectos de construcción de obras públicas.
La protección del
ambiente sano y de los recursos naturales es un deber del Estado y de los
particulares (C.P. arts. 8, 58 y 95). En virtud de expreso mandato
constitucional (C.P. arts. 49, 79, 80 y 334) y de compromisos internacionales
contraidos por Colombia (Convención sobre Diversidad Biológica, artículo 14), al
Estado corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia
ambiental, que ninguna ley, por importante que parezca, puede desconocer.
La Constitución
impone al Estado los deberes especiales de garantizar la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente (1); proteger su
diversidad e integridad (2); conservar las áreas de especial importancia
ecológica (3); fomentar la educación ambiental (4); planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución (5); prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental (6); imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente (7); y,
cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las
zonas fronterizas (8) (C.P. arts. 79, 80). Por otra parte, la Carta establece
que el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado (C.P.
art. 78).
En virtud del
"Convenio sobre la Diversidad Biológica", suscrito en Río de Janeiro
en 1992, y de la Ley 165 de 1994, aprobatoria del mismo, Colombia contrajo el
compromiso internacional de proteger la diversidad e integridad del ambiente y
de conservar las áreas de especial importancia ecológica, entre otras cosas,
obligándose a explotar sus recursos naturales de manera que no se perjudique el
equilibrio ecológico. La Corte, mediante sentencia C-519 de noviembre 21 de
1994, declaró exequible el convenio y la Ley 165 de 1994. En relación con la
obligación de evaluar el impacto ambiental y reducir al mínimo sus efectos, el
artículo 14 del Convenio establece:
"Cada Parte
Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
a) Establecerá
procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto
ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos
importantes para la diversidad biológica, con miras a evitar o reducir al
mínimo esos efectos y, cuando proceda, permitirá la participación del público
en esos procedimientos. ... "
Por consiguiente, el
Estado colombiano está obligado a diseñar y poner en funcionamiento mecanismos
de control para la aprobación de proyectos que incidan negativamente en el
ambiente. No puede la ley, en consecuencia, desconocer compromisos
internacionales válidamente contraidos.
16. El deber de
prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a
través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por
parte del Estado. Solamente el permiso previo de las autoridades competentes,
hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener
efectos potenciales sobre el ecosistema.
La norma acusada no
es ajena al deber de prevención y control del Estado. Impone a la entidad
promotora o constructora de la obra pública la elaboración de un estudio de
impacto ambiental y su presentación a la Corporación Ambiental con jurisdicción
en el lugar. En concordancia con las disposiciones sobre la materia, contenidas
en la Ley 99 de 1993, la entidad interesada, en la elaboración del respectivo
estudio de impacto ambiental, debe sujetarse a las indicaciones previamente
señaladas por la autoridad competente. La finalidad de la licencia ambiental no
es otra que la protección de los derechos individuales y colectivos, mediante
el ejercicio oportuno del control estatal.
No obstante lo
anterior, la misma disposición prevé el otorgamiento automático de la licencia
ambiental, como consecuencia de la omisión de la autoridad ambiental en
pronunciarse sobre el estudio de impacto ambiental sometido a su consideración.
El mecanismo del silencio administrativo positivo, diseñado para asegurar la
continuidad del progreso y el acceso de todos a los beneficios del desarrollo,
debilita el carácter imperativo de los deberes del Estado de proteger el
ambiente sano y los recursos naturales (C.P. arts. 78, 79 y 80).
17. Cabe preguntarse
si la Ley puede relevar al Estado de su deber constitucional de prevenir y
controlar el deterioro ambiental, como sanción a la actuación omisiva de la
autoridad pública. La respuesta es a todas luces negativa.
A juicio de la
Corte, no se compadece con el deber de protección ambiental que, por el deficiente
funcionamiento de la administración, el mismo Estado, por vía de la ley, pueda
obviar o prescindir del cumplimiento de expresos mandatos constitucionales y de
compromisos internacionales. La aplicación del silencio administrativo positivo
a la hipótesis establecida en la norma, le resta todo sentido a las
observaciones e indicaciones de la autoridad ambiental previas a la elaboración
del estudio de impacto ambiental, ya que de no producirse un pronunciamiento
oficial dentro de los sesenta días calendario fijados en la ley, se entiende
otorgada la respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluación de
los factores de riesgo ambiental derivados del proyecto, o de los planes
diseñados para contrarrestarlos.
Efectividad de
los deberes estatales
18. El artículo 80
de la Constitución coloca en cabeza del Estado el deber general de planificar
el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, con el fin de garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además,
le impone el deber especial de prevenir y controlar el deterioro ambiental.
La efectividad de
los principios, derechos y deberes constitucionales es uno de los fines
sociales del Estado (C.P. art. 2º).
El silencio
administrativo positivo en materia de la construcción de obras públicas,
acarrea como consecuencia que la norma que impone al Estado el deber de
prevenir y controlar el deterioro ambiental, pierda efectividad. La entidad
promotora o constructora podría desatender las directrices trazadas por la
autoridad ambiental, potenciar los riesgos de impacto negativo sobre el
ecosistema o presentar planes de manejo ambiental inadecuados o insuficientes,
sin que el Estado, debido a la sanción por su ineficacia (silencio
administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes constitucionales.
Resulta paradójico,
por decir lo menos, que la ineficacia del Estado - la omisión en pronunciarse
sobre la solicitud de una licencia ambiental - termine sancionada con mayor
ineficacia, en este caso, relevando a las autoridades de su deber
constitucional de prevenir y controlar el deterioro ambiental. La aplicación
del silencio administrativo, en estas condiciones, es inexequible, ya que viola
los artículos 2, 79 y 80 de la Carta.
Silencio
administrativo positivo y autorización municipal
19. A juicio del
demandante, la competencia que el inciso segundo del artículo 4 de la ley 105
de 1993 asigna a los municipios, para impartir "la autorización
correspondiente", vulnera el artículo 288 de la C.P., por tratarse de un
asunto ambiental. Quienes defienden la constitucionalidad de la norma,
puntualizan que entre las diferentes instancias públicas, no cabe abrigar el
temor de afectar el principio de coordinación, dado que la atribución se
refiere a los usos del suelo y, en todo caso, la institución del silencio
administrativo positivo no sacrifica ningún derecho fundamental.
En realidad, tanto
los usos del suelo como la conservación del ambiente, dentro de su jurisdicción,
no son ajenas al municipio ni a sus autoridades (C.P., arts 313 -7 y 9 y 315).
La competencia que la ley radica en las autoridades locales, toma en
consideración los efectos que la obra puede tener en el municipio. Las
regulaciones y exigencias existentes en este nivel, no pueden por lo tanto
desestimarse y de ahí que, además de la licencia ambiental, se haya previsto el
requisito de la autorización municipal.
A diferencia de la
obtención de la licencia ambiental, la Corte considera que en tratándose de la
autorización municipal, pese a que también ésta busca proteger intereses dignos
de tutela, la figura del silencio administrativo positivo es constitucional. El
municipio como entidad autogestora de sus intereses y dotada de una serie de
instituciones y mecanismos que permiten con cierta facilidad identificarlos y
promoverlos, bien puede en un término de treinta días - máxime si se cuenta con
el previo estudio del impacto ambiental y su verificación o convalidación por
parte de la Corporación respectiva -, pronunciarse respecto del proyecto de
obra pública ya sea en un sentido positivo o negativo. En cualquiera de los dos
eventos - la autorización o su denegación -, el municipio tiene la oportunidad
de expresar y articular en debida forma el interés local. Inclusive, si se
niega a impartir la autorización, corresponderá a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo determinar el contenido, alcance y legitimidad de la
pretensión municipal.
En un ámbito que
trasciende el del propio municipio, ciertamente es más difícil y complejo, en
un término invariable de sesenta días, acertar el impacto ambiental de una obra
pública. Es más razonable suponer que en la escala municipal, luego de obtenida
la licencia ambiental, sea posible que en un plazo de treinta días, la
autoridad local pueda adoptar la decisión que corresponda. De otra parte, cabe
reiterar que las competencias locales, que ordinariamente se ejercitan en los
términos de la ley, en un Estado unitario no pueden aislarse respecto de los
niveles departamentales, regionales y nacionales. Se impone que en asuntos y
materias que trascienden los confines municipales, se establezcan pautas
expeditas de coordinación con otras instancias de decisión. El silencio
administrativo positivo, siempre que no signifique un vaciamiento de las
competencias locales y una afectación del núcleo esencial de su autonomía,
puede admitirse como recurso idóneo de coordinación de la función pública. La
Corte declarará la exequibilidad de la disposición demandada al encontrarla ajustada
a la Constitución y por no entrañar una injerencia indebida y desproporcionada
en el campo de la autonomía municipal.
Competencias en
la esfera ambiental
20. El actor demanda
el inciso 3º del artículo 4º de la Ley 105 de 1993, ya que en su criterio
atribuir a las autoridades de transporte la facultad de regular los niveles
máximos de emisión de sustancias, ruidos y gases contaminantes de los motores
de los distintos tipos de naves y vehículos, viola el artículo 188 de la
Constitución. Este artículo dispone que el Presidente de la República simboliza
la unidad nacional y que, al jurar cumplir con la Constitución y la ley, se
obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos.
La Corte no
encuentra relación alguna entre el contenido de la norma demandada y el
artículo 188 de la Constitución. De la argumentación del demandante se infiere
la idea de que sería contrario a la Constitución, que la ley asignara una
función que materialmente debería corresponder a una autoridad o dependencia, a
otra diferente. En este caso, siguiendo el raciocinio del actor, la ley no
podría conferir al Ministerio del Transporte una atribución que por la
naturaleza del asunto - establecimiento de los niveles máximos de emisión de
sustancias, ruidos y gases contaminantes -, debería corresponder al Ministerio
del Medio Ambiente.
La disposición
legal, a juicio de la Corte, es exequible, pues se relaciona con las
atribuciones constitucionales del Congreso en cuya virtud puede éste asignarle
objetivos a la administración nacional (C.P., arts. 150-7 y 189-16).
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 4º de la Ley 105 de 1993, salvo la expresión "Vencido este
término se aplicará el silencio administrativo positivo", contenida en
su inciso 1º, la cual se declara INEXEQUIBLE.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ       HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado                                                    Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993