C-823-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-823/04
IMPUTACION DEL PAGO POR CONTRIBUYENTES,
AGENTES DE RETENCION Y RESPONSABLES-Forma
IMPUTACION DEL PAGO POR CONTRIBUYENTES,
AGENTES DE RETENCION Y RESPONSABLES-Alteración temporal de reglas
FINANZAS PUBLICAS-Saneamiento/OBLIGACION TRIBUTARIA-Consolidación
de cultura de cumplimiento/OBLIGACION TRIBUTARIA-Estímulos para el
cumplimiento
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia sobre disposiciones no susceptibles
de seguir produciendo efectos jurídicos
Esta Corporación ha señalado, de manera
reiterada que no procede efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la
exequibilidad de disposiciones que no sean susceptibles de seguir produciendo
efectos jurídicos. Esto ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por
otra posterior, sino también cuando se trata de una disposición cuyo contenido
normativo se ha agotado, por haberse realizado los mandatos en ella contenidos
y haber ésta perdido su vigencia. En tales eventos, la Corte debe inhibirse de
pronunciarse de fondo pues la decisión carecería de objeto.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
TEMPORAL-Procedencia por
continuación de producción de efectos jurídicos
la Corte ha señalado que el carácter
temporal de una disposición no es óbice para ejercer el control de
constitucionalidad, a condición de que en el caso concreto, la norma continúe
produciendo efectos jurídicos.
ANTICIPOS, IMPUESTO O RETENCIONES O
ACTUALIZACION POR INFLACION-Beneficios
para deudores morosos
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance
Esta Corporación ha señalado que en
desarrollo del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta
Política, corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas
aquellas situaciones fácticas que pueden ser comparadas, así como establecer
las correspondientes diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas
disímiles. La Corte ha establecido también en múltiples ocasiones que un
tratamiento legislativo diferente no implica per se una violación del principio
de igualdad siempre y cuando sea objetivo y razonable.
PRELACION EN LA IMPUTACION DE PAGO RESPECTO
DE CONTRIBUYENTES, AGENTES DE RETENCION Y RESPONSABLES-No equiparación de situación de deudores
cumplidos con la de morosos
PRELACION EN LA IMPUTACION DE PAGO RESPECTO
DE ANTICIPOS, IMPUESTO O RETENCIONES-Término como requisito para acceder al beneficio
PRELACION EN LA IMPUTACION DE PAGOS EN
MATERIA DE ANTICIPOS, IMPUESTO O RETENCIONES JUNTO CON LA ACTUALIZACION POR
INFLACION-Cancelación
total del monto adeudado
PRELACION EN LA IMPUTACION DEL PAGO
RESPECTO DE OBLIGACION TRIBUTARIA-Distinción entre personas que han efectuado un acuerdo de pago y
quienes no lo han hecho
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN PRELACION DE IMPUTACION DEL PAGO RESPECTO
DE OBLIGACION TRIBUTARIA-No desconocimiento
PRELACION EN LA IMPUTACION DEL PAGO
RESPECTO DE OBLIGACION TRIBUTARIA-Orden transitorio
PRELACION EN LA IMPUTACION DEL PAGO
RESPECTO DE OBLIGACION TRIBUTARIA EN MORA-Beneficio tributario que no constituye amnistía
tributaria
AMNISTIA TRIBUTARIA-Alcance
PRELACION EN LA IMPUTACION DEL PAGO
RESPECTO DE OBLIGACION TRIBUTARIA-Cambio temporal no comporta condonación
BENEFICIO TRIBUTARIO EN MATERIA DE
PRELACION EN LA IMPUTACION DEL PAGO-Variación de la prelación que trae como consecuencia
el saneamiento de la situación fiscal
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo que parte de un entendimiento errado
de la expresión acusada
PRELACION EN
LA IMPUTACION DEL PAGO RESPECTO DE OBLIGACION TRIBUTARIA-Adición entre el monto de los intereses de mora y la actualización
por inflación de las sanciones
Referencia:
expediente D-5048
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 32 y contra las expresiones “adicionado con la actualización prevista en el artículo
867-1 del Estatuto Tributario”, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 56 (parcial) de
la Ley 863 de 2003 “por la
cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.”
Actor: Jhon Alirio Pinzón
Pinzón
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., treinta y uno  (31
) de agosto de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jhon
Alirio Pinzón Pinzón presentó demanda contra el artículo 32 y contra las
expresiones “adicionado con la
actualización prevista en el artículo 867-1 del Estatuto Tributario”, contenidas en el
parágrafo 1º del artículo 56 (parcial) de la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen normas
tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento
económico y el saneamiento de las finanzas públicas.”
Mediante auto del 16 de febrero
de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República así como
al Ministro del Interior y de Justicia y de Hacienda Y Crédito Público, a fin
de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.45.415 del 29 de diciembre de 2003.
Se subraya lo demandado.
“ LEY 863 DE 2003”
(diciembre 29)
por la cual se establecen normas
tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento
económico y el saneamiento de las finanzas públicas
El Congreso
de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 32. Prelación en la imputación
del pago.
Adiciónase el siguiente parágrafo transitorio al artículo 804 del Estatuto
Tributario:
"Parágrafo Transitorio. Los pagos en efectivo que
efectúen los contribuyentes, agentes de retención y responsables hasta el 30 de
abril de 2004 en relación con deudas vencidas con anterioridad al 1º de enero
de 2003, se imputarán de la siguiente forma: primero a los anticipos, impuestos
o retenciones junto con la actualización por inflación a que haya lugar,
segundo a las sanciones y tercero a los intereses, siempre y cuando el pago
cubra totalmente el valor de los anticipos, impuestos o retenciones del
respectivo período.
Para la cancelación de las sanciones y de
los intereses que queden pendientes, se otorgará una facilidad automática de
pago sin necesidad de garantías, por el término de tres (3) años a partir del
1º de julio de 2004, pagaderos en seis cuotas semestrales iguales a más tardar
el último día hábil de cada semestre calendario.
Para los deudores que se acojan a este
orden de imputación transitorio de los pagos, los valores pendientes por
concepto de intereses serán los causados hasta la fecha en que se realice el
pago total del anticipo, impuesto, retenciones o actualización por inflación, y
no se modificará por variaciones futuras de la tasa de interés moratorio.
Quienes tuvieren vigente un acuerdo de
pago, podrán acogerse a lo dispuesto en este parágrafo transitorio, pagando el
saldo de los impuestos, anticipos y retenciones pendientes en la forma aquí
prevista y difiriendo el pago de las sanciones e intereses a los tres (3) años
previstos en el mismo.
Las garantías y medidas preventivas que se
hubieren tomado por estas obligaciones, los procesos coactivos y las denuncias
penales formuladas, se levantarán, terminarán o retirarán, según el caso, inmediatamente
se hayan pagado los impuestos, anticipos y retenciones. Lo anterior sin
perjuicio de que ante el incumplimiento de cualquiera de las cuotas de dicha
facilidad de pago, automáticamente la administración proceda al cobro coactivo
del saldo total pendiente de cancelación.”
)
Artículo 56. El artículo 635 del Estatuto
Tributario quedará así:
"Artículo 635. Determinación
de la tasa de interés moratorio. Para efectos tributarios, a partir del 1º de
marzo de 2004 la tasa de interés moratorio será equivalente a la tasa promedio
efectiva de usura, menos cuatro puntos, determinada con base en la
certificación que expida la Superintendencia Bancaria durante el cuatrimestre
anterior. La tasa de interés al que se refiere el presente artículo será determinada
por el Gobierno Nacional cada cuatro meses.
Parágrafo 1º. El monto de los intereses de
mora, adicionado con la actualización prevista en el artículo 867-1 del
Estatuto Tributario en ningún caso podrá ser igual o superior al interés de
usura.
Parágrafo 2º. Lo previsto en este artículo y
en el artículo 867-1 tendrá efectos en relación con los impuestos nacionales,
departamentales, municipales y distritales y se aplicará respecto de las deudas
que queden en mora a partir del 1º de marzo de 2004".
(…)
III.    LA DEMANDA
3.1.  El
demandante afirma que el artículo 32 de la Ley 863 de 2003 vulnera los
artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Nacional.
El actor recuerda que el artículo 804 del
Estatuto Tributario tal como fue modificado por el artículo 139 de la Ley 223
de 1995, prevé  que los pagos que por cualquier  concepto hagan los
contribuyentes, responsables o agentes  de retención deberán imputarse  al
periodo  e impuesto que indique el contribuyente,  responsable o agente de
retención  en la siguiente forma: i) primero a las sanciones, ii) segundo a los
intereses y iii) por último  a los anticipos impuestos  o retenciones  junto
con la actualización por inflación cuando  hubiere lugar  a ello.
Explica  que el artículo 32 acusado  con
el que se adiciona un  parágrafo transitorio a dicho artículo 804 altera, en
favor de unos determinados contribuyentes, responsables o agentes  de retención
estas reglas de imputación,  por cuanto en él se prevé que los pagos en
efectivo que efectúen los contribuyentes, agentes de retención y responsables
hasta el 30 de abril de 2004 en relación con deudas vencidas con anterioridad
al 1º de enero de 2003, se imputarán primero a los anticipos, impuestos o
retenciones junto con la actualización por inflación a que haya lugar, segundo
a las sanciones y tercero a los intereses, siempre y cuando el pago cubra
totalmente el valor de los anticipos, impuestos o retenciones del respectivo
período.
Así mismo señala que para la cancelación
de las sanciones y de los intereses que queden pendientes, se otorgará una
facilidad automática de pago sin necesidad de garantías, por el término de tres
(3) años a partir del 1º de julio de 2004, pagaderos en seis cuotas semestrales
iguales a más tardar el último día hábil de cada semestre calendario. De la
misma manera que para los deudores que se acojan a este orden de imputación
transitorio de los pagos, los valores pendientes por concepto de intereses
serán los causados hasta la fecha en que se realice el pago total del anticipo,
impuesto, retenciones o actualización por inflación, y no se modificará por
variaciones futuras de la tasa de interés moratorio. Al tiempo que las
garantías y medidas preventivas que se hubieren tomado por estas obligaciones,
los procesos coactivos y las denuncias penales formuladas, se levantarán,
terminarán o retirarán, según el caso, inmediatamente se hayan pagado los
impuestos, anticipos y retenciones. Lo anterior sin perjuicio de que ante el
incumplimiento de cualquiera de las cuotas de dicha facilidad de pago,
automáticamente la administración proceda al cobro coactivo del saldo total
pendiente de cancelación.”
Recuerda así mismo que dichos beneficios
se extienden a quienes tuvieren vigente un acuerdo de pago, y  paguen el saldo
de los impuestos, anticipos y retenciones pendientes  antes del 30 de abril de
2004 con lo que podrán igualmente diferir el pago de las sanciones e intereses
a los tres (3) años previstos en la misma norma.
3.1.1 Para el actor, con los beneficios
así establecidos  en la norma acusada se  vulnera el derecho a la igualdad por
las siguientes razones:
i)  Porque se equipara la situación del
contribuyente, responsable o agente retenedor que se encuentra al día y cumple
cabalmente sus obligaciones  con la del contribuyente, responsable o agente
retenedor moroso.
Aduce al respecto que  “los deudores
morosos por deudas contraídas antes del 1 de enero de 2003, llámense
contribuyentes, responsables o agentes retenedores que paguen la totalidad de
los impuestos, anticipos y retenciones hasta el 30 de abril de 2004, la
imputación de sus pagos será igual a la de un contribuyente responsable o
retenedor que no está en mora, es decir que paga oportunamente sus tributos,
efectuándose la imputación primero a anticipos, impuestos y retenciones, no
considerando que esa persona incumplida y que aprovecha el beneficio no había
pagado en los plazos legalmente establecidos, equiparándolos en cuanto a la
imputación de sus pagos…”.
ii) Porque la norma no da igual
tratamiento  en cuanto a la imputación de sus pagos a los contribuyentes,
responsables o agentes retenedores que tengan deudas vencidas con anterioridad
al 1 de enero de 2003, que cancelen solamente una parte de los anticipos,
impuestos y retenciones, a pesar de que  su situación, en criterio del actor es
equiparable a la del deudor moroso que pague  en esa fecha  la totalidad de
anticipos, impuestos y retenciones.
Afirma al respecto que “…los deudores
morosos que tengan deudas vencidas con anterioridad al 1 de enero de 2003, que
por cualquier razón no paguen la totalidad de los impuestos, anticipos y
retenciones, no podrán gozar de los beneficios antes enunciados, siendo que se
encuentran en iguales circunstancias a los que si cancelen sus deudas,
estableciendo un trato disímil e injustificado para estos deudores por el solo
hecho de pagar una parte o el total de su obligación tributaria…”,
iii) Porque la norma no se aplica  sino
a los deudores morosos  con deudas vencidas a  1° de enero de 2003  y no
aquellos que se hayan constituido en mora  con posterioridad a esa fecha, a
pesar de que “todos  son deudores morosos y se encuentran  en la misma
situación”.  Alude particularmente  a los  responsables del impuesto sobre
las ventas y agentes retenedores de renta, IVA y timbre que cancelen sus deudas
vencidas hasta el 30 de abril de 2004 en relación con las declaraciones de IVA
y retención correspondientes a los periodos bimestrales y mensuales del año
2003,  que igualmente son deudores morosos y que  no tendrán derecho a los
beneficios que sí gozan otros deudores morosos y ello  por el sólo hecho de
haber contraído sus obligaciones con posterioridad al 1 de enero del año 2003.
iv) Así mismo,  por cuanto la norma “…condona
o exenciona de las variaciones que pueda sufrir la tasa de interés moratorio a
los deudores que se acojan al beneficio transitorio del artículo, ventaja de la
cual no gozarán los contribuyentes, responsables o retenedores que no se acojan
al mismo o que llegaren a ser morosos con posterioridad al 30 de abril de 2004
para los cuales se les aplicará el interés moratorio que surja de la
determinación prevista en el artículo 56 de la Ley 863 de 2003…”.
Expresa además que “…la exención en
cuanto a la inaplicación de las variaciones en la tasa de interés moratorio que
se da a los deudores que se acojan a lo dispuesto en el artículo 32 transitorio
de la Ley 863 de 2003, constituye una amnistía a futuro para aquellos por el
sólo hecho de haber tenido la condición de moroso a la entrada en vigencia de
la Ley 863 de 2003 y haber cancelado antes de determinada fecha la totalidad de
los impuestos, anticipos y retenciones junto con su actualización por
inflación…”.
3.1.2  El actor afirma que el artículo
32 acusado vulnera igualmente el artículo 95-9 superior, en la medida en que la
contribución al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado en este
caso a través del pago de los anticipos, impuestos, retenciones, sanciones e
intereses moratorios, no se aviene a los conceptos de justicia y equidad,
puesto que no es justo que los deudores morosos tengan el orden de prelación en
sus pagos, abonando primero a anticipos, impuestos y retenciones evitando con
ello que se generen intereses por saldos insolutos.
3.1.3 Aduce que el artículo 32 acusado
también vulnera el artículo 363 constitucional, toda vez que el legislador
estableció una serie de beneficios para un grupo de deudores en perjuicio de
otros que también se encuentran en la misma situación de no acatamiento de los
deberes tributarios sin que la intención de recaudo que tiene el Estado
colombiano para mejorar sus finanzas y aliviar su galopante déficit fiscal
pueda ser el argumento para aceptar que se vulnere el principio de equidad
tributaria. Al respecto cita apartes de las sentencias C-1115 de 2001 y C-511
de 1996.
3.1.4.  Cabe precisar que el accionante de
conformidad con lo previsto en el artículo 45 del Acuerdo No. 04 de 1992 de la
Corte Constitucional, adicionó la demanda inicialmente presentada en relación
con los argumentos expuestos con el fin de  solicitar la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 32 de la Ley 863 de 2003,   para recordar que
la Corte Constitucional mediante sentencia C-1115 de 2001 declaró la
inexequibilidad del artículo 100 de la Ley 633 de 2000, cuyo texto se refería a
la rebaja de la tasa de intereses moratorios por los pagos que se hicieran
respecto de deudas pendientes de pago por los años gravables 2000 y anteriores,
que se efectuaran durante el primer trimestre de 2001.  Al respecto  en su
escrito cita un aparte de la sentencia referida.
En el mismo escrito aclara que la Corte,
si bien en determinadas circunstancias se ha inhibido para emitir
pronunciamiento de fondo frente a normas de carácter transitorio[1],  debe
pronunciarse en este caso sobre los cargos formulados en contra del artículo 32
de la Ley 863 de 2003 acogiendo los criterios expuestos en las sentencias
C-1115 de 2001 y C-992 de 2001, con el fin de garantizar la función
constitucional que le es encomendada (artículo 241 C.P.).
3.2  En relación con las expresiones   “adicionado
con la actualización prevista en el artículo 867-1 del Estatuto Tributario”
contenidas en el parágrafo 1° del artículo 56 de la Ley 863 de 2003, el actor
considera que  con ellas se vulneran  los artículos 95-9 y 363
constitucionales.
El actor afirma que dichas expresiones
vulneran el artículo 95-9 constitucional, por cuanto  no resulta equitativo ni
proporcional para el contribuyente, responsable o agente retenedor que además
de tener que cancelar intereses moratorios se vea en la obligación de
actualizar el monto de tales intereses en el porcentaje de inflación.
Precisa que:  “…el carácter
compensatorio de los intereses moratorios envuelve la indemnización por la
demora en el pago del crédito pendiente que tiene que reconocer el deudor al
acreedor y en consecuencia al producirse el pago (solución de lo que se debe)
se cubre la totalidad de lo adeudado; luego pretender por parte del acreedor en
este caso, la administración tributaria, exigir un cobro adicional a manera de
reajuste inflacionario, denota una pretensión exagerada, injusta y
desproporcionada para el contribuyente que no se aviene con los límites que
debe tener la obligación del ciudadano de contribuir con los gastos del Estado
y se aparta del espíritu de justicia y equidad que para los mismos tributos que
administra la DIAN previene el artículo 683 del Estatuto Tributario…”.
Señala así mismo que las expresiones
acusadas vulneran el artículo 363 constitucional, toda vez que:  “…para los
contribuyentes de los impuestos de renta, ventas, timbre y GMF, y ahora para
los impuestos territoriales, que están al día en sus obligaciones solamente les
exige lo que la misma ley tributaria ha querido para que coadyuven con las
cargas públicas de la Nación (pago del impuesto), mientras que para la misma
clase de contribuyentes que se han atrasado en sus deudas fiscales, además de
exigirles una suma que compense el perjuicio de la mora en el pago de los
tributos, los obliga a cancelar una suma adicional (actualización por
inflación) que implica un detrimento patrimonial para el deudor y un
enriquecimiento injustificado y desproporcionado para el Estado…”.
IV.    INTERVENCIONES
4.1.   Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso, para
solicitar que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, con
fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación.
4.1.1  El
interviniente  afirma que el cargo formulado contra el artículo 32 de la Ley
863 de 2003  por el supuesto desconocimiento del principio de igualdad carece
de sustento por cuanto no resulta posible comparar la situación de los deudores
morosos con los  contribuyentes, agentes de retención  y responsables  de
obligaciones tributarias que se encuentran al día. Expresa, en este sentido,
que por tratarse de situaciones diferentes “los deudores cumplidos gozan de
un tratamiento diferente al de los deudores morosos ya que estos últimos serán
sujetos al pago de las sanciones e intereses ocasionados por la mora…”.
Considera que el
artículo 32 acusado no genera en favor del contribuyente rebajas o descuento
alguno. Explica  que con la disposición acusada  lo que se busca es  aumentar
el recaudo y disminuir el monto de la cartera morosa de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales. Al respecto señala  “…que aquellos
contribuyentes que estaban interesados en realizar pagos totales y que no lo
hacían porque con ello no ponían fin al crecimiento de la deuda tributaria
ahora, realizando un pago en efectivo por período gravable completo que debe
hacer antes del 30 de abril y comprometiéndose a pagar el resto de sus
sanciones e intereses antes de tres años lo pueden hacer…”.
Afirma que  el
legislador está ampliamente facultado para crear procedimientos tendientes a
recuperar los recursos derivados de las obligaciones tributarias de los
contribuyentes y así dar cumplimiento a los fines del Estado.  Señala  en este
sentido que la modificación  en la imputación de pago constituye un importante
mecanismo transitorio que tiene por objeto que los contribuyentes morosos
contribuyan al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (art. 95-9
C.P.) para asegurar en el corto plazo recursos indispensables para el
cumplimiento de dichos fines.
4.1.2  En relación
con la acusación formulada  en contra de las  expresiones “adicionado con la
actualización prevista en el artículo 867-1 del Estatuto Tributario”,  contenidas
en el parágrafo 1º del artículo 56   de la Ley  863 de 2003 advierte que ella
carece  totalmente  de sustento por cuanto  la interpretación que de aquellas
da el actor es completamente equivocada.
Explica al respecto
que la fórmula allí prevista no comporta  -contrariamente a lo que  señala el
actor- la actualización  por inflación de los intereses moratorios, y que de la
lectura simple de la norma se desprende claramente  que los intereses se
manejan con normas independientes a la actualización por concepto de inflación
a que alude el referido artículo  867-1 del Estatuto Tributario en materia de
sanciones.  Al respecto, cita apartes de la sentencia C-231 de 2003.
4. 2.  Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales a través de la directora  de la Oficina Nacional de Normativa y
Doctrina, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte
que declare la constitucionalidad de los artículos demandados, oponiéndose a
las pretensiones del actor, a partir de las consideraciones que enseguida se
sintetizan.
4.2.1 La interviniente afirma que “…la
concepción legal del parágrafo transitorio del artículo 32 de la Ley 863 de
2003, es incentivar al particular moroso en la cancelación de sus obligaciones
tributarias, para que a través de un cambio temporal en la forma en que se
realiza la imputación de su pago, cancele el capital a una fecha determinada y
se permita que tanto las sanciones como los intereses, puedan ser pagados con
una facilidad automática sin garantías, por el término de tres años a partir
del 1 de julio de 2004…”.
Explica que  la comparación que efectúa el
actor para argumentar la supuesta vulneración al derecho a la igualdad no es
válida, pues no se puede comparar al contribuyente que cumple con sus obligaciones
fiscales -y que en la norma acusada obviamente no tiene la categoría de
moroso-, con el deudor moroso, que le debe al Estado, el capital por concepto
de impuesto, anticipo o retención, y además los intereses y las sanciones
previstas en el ordenamiento fiscal como consecuencia del incumplimiento en que
ha incurrido.  Al respecto cita un aparte de la sentencia C-296 de 1999.
Aduce que no hay lugar a la pretendida
discriminación que alega el actor respecto de los responsables del IVA y
agentes retenedores por deudas contraídas con posterioridad al 1 de enero de
2003, pues  “…el objetivo buscado por el legislador tributario es la
disminución de una cartera morosa causada en una fecha determinada, que está
erosionando altamente los ingresos del erario público, y no cualquier
obligación vencida por reciente que sea, como lo pretende el actor, pues en tal
caso, ya no estaríamos frente a una norma tributaria transitoria, sino ante una
modificación permanente de la forma de imputación concebida en el artículo 804
del Estatuto Tributario, situación que desdibuja la finalidad perseguida por la
disposición legal demandada…”.
Asegura que el artículo 32 acusado no
establece una amnistía, toda vez que la obligación que en él se establece de
pagar  a más tardar el 30 de abril  de 2004 la totalidad del valor de los
anticipos, impuestos o retenciones del respectivo periodo, implica igualmente
la liquidación de intereses hasta la fecha en que se realice la cancelación
total de la deuda.  Explica que la no variación de la tasa de interés  obedece
a una  razón elemental, a saber que  la obligación accesoria, esto es los
intereses,  van ligados a la obligación principal, es decir, los anticipos,
impuestos y  retenciones y a  la fecha en la que ella  se paga.
En ese sentido considera que el artículo
32 acusado no vulnera ningún precepto superior y menos atenta contra la equidad
y la justicia, y que por el contrario constituye  una medida fiscal que
garantiza una efectiva disminución de los fenómenos de evasión y morosidad y
busca en un corto plazo permitir a la Administración tributaria contar con los
recursos suficientes para asegurar el cumplimiento de los fines estatales.
4.2.2  Manifiesta que las expresiones
acusadas contenidas en el parágrafo 1° del artículo 56 de la Ley 863 de 2003,
no vulneran ningún precepto constitucional y que la interpretación que da el
actor de las mismas carece totalmente de sustento.
Explica que desde el establecimiento de
la actualización de las obligaciones tributarias por  concepto de inflación,
los  intereses moratorios no han sido objeto de actualización  pues ésta se
dirigía  a poner en valor presente las sumas adeudadas por el contribuyente por
concepto de impuestos, anticipos, retenciones y sanciones  pero no de intereses.
Al respecto recuerda así mismo que  el
legislador teniendo como fundamento la sentencia C-231 de 2003 “…permitió el
cambio legislativo plasmado en la modificación del artículo 867-1 del Estatuto
Tributario, contemplando la actualización de las sanciones tributarias
pendientes de pago, sin que por ello deba entenderse que se ajustan los
intereses moratorios, pues carecería de sentido que dichos intereses compensen
la pérdida adquisitiva del impuesto y los perjuicios que le generan al Estado
la tardanza en el pago por parte de los contribuyentes, responsables o agentes
retenedores, y que sobre esta obligación accesoria se volviera a ajustar en
evidente detrimento económico del particular…”.
Explica igualmente  que  la expresión acusada contenida en
el parágrafo del artículo 56 de la Ley 863 de 2003  tiene por finalidad  es que
la liquidación de los intereses frente a una suma adeudada por concepto de
impuestos, más el valor de la actualización de una determinada sanción
tributaria, en ningún caso puede ser igual o superior al interés de usura.   Al
respecto cita la sentencia C-231 de 2003.
4.3.   Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar
el concepto aprobado en sesión del Consejo Directivo de esa Institución el 9 de
marzo de 2004 y en el que actuó como ponente la Doctora Catalina Hoyos Jiménez.
4.3.1 La
interviniente en representación del referido Instituto afirma que el artículo
32 acusado deber ser analizado no solamente a partir  de los principios de
justicia, equidad e igualdad, sino también con fundamento en los principios de
proporcionalidad y razonabilidad.
Explica que no puede
considerarse contrario a la Constitución   “ que el legislador haya previsto
un alivio para deudores morosos, que sobre la base de una alteración temporal
del régimen ordinario, la imposibilidad de los deudores para pagar sus deudas,
la imposibilidad del Estado para hacerlas valer y la necesidad del mismo para
obtener recursos, permita a dicho Estado recuperar sumas que hasta el momento
no ha podido recuperar…”.
En el mismo sentido
afirma que la medida establecida en el artículo 32 acusado tiene como
fundamento una ayuda mutua, en la que el Estado reconoce que la equidad lo
obliga a mantener un tratamiento diferencial para los deudores incumplidos,
pero disminuye las cargas económicas derivadas de su incumplimiento a unos
límites dentro de los que considera que las mismas pueden ser satisfechas, al
tiempo que contribuye para que el mismo pueda obtener recursos que seguramente
no podría asegurar bajos los estrictos términos de la legislación normal, de
suerte que “…tal medida repercute tanto a favor de quienes han visto mermada
su capacidad contributiva, como del mismo Estado en su calidad de gran
demandante de recursos para satisfacer necesidades que, no sobra advertir, cada
vez resultan ser más insatisfechas en nuestro entorno…”.
Considera que no es
válida la afirmación del demandante en el sentido de que se discrimina  a  los
deudores morosos que tengan deudas vencidas con anterioridad al 1° de enero de
2003 y que por cualquier razón no paguen la totalidad de dichas deudas,
circunstancia que, señala,  lejos de ser inequitativa es obvia, puesto que si el
Estado quiere otorgar un beneficio sujeto al cumplimiento de unos requisitos,
es necesario que estos se cumplan a cabalidad como presupuesto de la obtención
del beneficio, de forma tal que los contribuyentes que no los cumplan no pueden
considerarse en la misma situación de las personas que sí lo hacen.
En cuanto al aserto
expuesto en la demanda conforme al cual los contribuyentes incumplidos quedan
sometidos a las mismas reglas de imputación de pagos prevista para los
contribuyentes cumplidos, observa que en la medida en que las reglas de
imputación de pagos sólo son aplicables a deudas vencidas, esto es, a los
contribuyentes incumplidos, los contribuyentes cumplidos no quedan sometidos a
reglas de imputación de pagos de índole alguna y en este sentido la comparación
aludida carece de fundamento.
Indica que no es
tampoco válida la afirmación del actor conforme a la cual los contribuyentes
incumplidos que tengan deudas vencidas con posterioridad al 1 de enero de 2003
son tratados en forma desigual a los contribuyentes incumplidos que tienen
deudas vencidas con anterioridad a esa fecha, toda vez que:   “…es razonable
que el legislador haya puesto un límite temporal al beneficio, pues de lo
contrario muchos contribuyentes (particularmente con posterioridad al proyecto
de ley) hubieren tomado el no pago de sus obligaciones tributarias como una
opción económica, lo cual no hubiere sido loable…”.  Añade a lo anterior
que la fecha que estableció el legislador, esto es, el 1 de enero de 2003,
coincide con los indicadores económicos que evidencian que la recuperación de
la economía comenzó en el 2003, recuperación que espera verse consolidada en
los próximos años.
En cuanto a la
acusación  acerca de las variaciones que pueda sufrir la tasa de interés
moratorio de los deudores que se acojan al beneficio transitorio, excluyendo de
esta ventaja a los contribuyentes, responsables o retenedores que no se acojan
al mismo o llegaren a ser morosos con posterioridad al 30 de abril de 2004,
para quienes se aplicará el interés moratorio que surja de la determinación
prevista en el artículo 635 del Estatuto Tributario, la interviniente asegura
que las aludidas consecuencias no son reales dado que la variación en la tasa
de interés moratorio puede no resultar  en perjuicio del contribuyente que
realiza el pago, sino en su favor en la medida en que dicha tasa puede verse
disminuida y en consecuencia la carga fiscal aminorada.
En ese sentido
indica:  “…la no afectación con futuras variaciones de la tasa constituye,
simplemente, una manera de darle un valor fijo a las obligaciones que tendrán
que asumir los contribuyentes morosos que se acojan al beneficio.  En otras
palabras, la previsión en tal sentido los beneficiará o perjudicará dependiendo
del comportamiento de la tasa de interés moratorio durante el tiempo en que la
facilidad para el pago se encuentre vigente, sin que pueda sostenerse que la
medida sea por sí beneficiosa…”.
4.3.2  Cabe precisar que los doctores Luis Miguel
Gómez Sjóberg y Alvaro Leyva Zambrano salvaron su voto en relación con el
concepto rendido por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario el 9 de
marzo de 2004, respecto del artículo 32 de la Ley 863 de 2003.
En criterio de los
referidos miembros del Instituto Colombiano de Derecho Tributario el artículo
32 acusado al modificar el orden de prelación en la imputación de los pagos por
impuestos y retenciones, para dar un tratamiento temporal transitorio, frente
al régimen ordinario contenido en el artículo 804 del Estatuto Tributario,
otorga una ventaja para quienes son deudores morosos que resulta contraria a la
Constitución.
Afirman que:  “…De
la lectura de los motivos que se alegaron para explicar y justificar el
proyecto que, finalmente, se convirtió en la Ley 863 de 2003, tanto los
expuestos inicialmente por el Gobierno como los que fueron luego elaborados
durante el tránsito del proyecto por parte del Congreso, no se descubren los
severos objetivos y profundos estudios que hubieran demostrado la inaplazable
necesidad de otorgar ventajas a los deudores morosos, ni que se hubieran tenido
en cuenta las duras circunstancias económicas de los contribuyentes, ni la
crisis del sector empresarial que aconsejara de manera directa la adopción de
un trato suave transitorio en el manejo de la mora en el pago de sus
obligaciones fiscales…”,
Aducen que al
analizar el artículo 32 demandado, no pueden perderse de vista las
responsabilidades penales que estuvieron previstas, principalmente en el
articulo 665 del Estatuto Tributario y que hoy se encuentran establecidas en el
artículo 405 del Código Penal, por lo que:  “…de cara a las graves
responsabilidades que pesan sobre los deudores por obligaciones tributarias,
cabe preguntar, si, por la generosidad de la Ley 863 de 2003, ¿las conductas de
morosidad cobran hoy una graciosa impunidad por la simple razón de que, al
gastar el Estado más de lo que recibe, se necesita afanosamente reducir una
situación de déficit?…”.
4.3.3  La
interviniente en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
explica,  de otra parte, que  el aparte acusado del artículo 56 de la Ley 863
de 2003  no vulnera ningún precepto constitucional, toda vez que:  “…el
artículo 867-1 del E.T. fue modificado por el artículo 34 de la misma ley 863
de 2003, en el sentido de que en lo sucesivo no habrá actualización sobre
impuestos, anticipos y retenciones sino únicamente sobre sanciones.  Tal
mandato tuvo como origen un reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional
(sentencia C-231 de 2003), en el cual la Corporación, precisamente, sentenció
que era incompatible el cobro de intereses moratorios con la actualización de
las sumas que servían de base al cobro de dichos intereses…”.
Concluye entonces
sobre este punto que la actualización a la que se refiere la norma demandada,
es una disposición inocua en la medida en que tal actualización ya no existe,
de acuerdo con el texto actual del artículo 867-1 del Estatuto Tributario, de
forma tal que el parágrafo del artículo 56 lo que verdaderamente evidencia es
una falta de técnica legislativa que no repercute en la constitucionalidad de
la disposición acusada.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3535, recibido el 15 de
abril de 2004, en el cual solicita a la Corte declarar la constitucionalidad
condicionada del artículo 32 acusado y declararse inhibida en relación con la
expresión acusada contenida en el parágrafo 1º del artículo 56, de conformidad
con las siguientes consideraciones.
5.1 Advierte que es necesario que:  “…la
Corte asuma una posición clara en relación con su competencia para pronunciarse
de fondo sobre las normas legales de vigencia precaria, en el entendido de que
bajo ningún punto de vista la transitoriedad de los preceptos puede ser motivo
para sustraerlos del análisis de constitucionalidad, menos cuando es
incuestionable que bajo el manto de la falta de competencia de la Corte este
tipo de medidas temporales están siendo adoptadas frecuentemente en especial en
la legislación tributaria…”.
5.2  Indica que siguiendo la
jurisprudencia de la Corte en especial la sentencia C-511 de 1996, solamente
vulneran la Constitución aquellas amnistías tributarias que son irrazonables y
desproporcionadas porque benefician a los incumplidos teniendo como fundamento
esa calidad.
Recuerda que cuando una norma establece un
medio extintivo de una obligación preexistente a través de la remisión parcial
o la condonación de la misma, se está concediendo una amnistía.
Explica  que el beneficio establecido en
el artículo 32 acusado contiene un elemento esencial que lo diferencia de una
amnistía, toda vez que el acreedor no olvida una deuda pasada, pues el deudor
que en este caso es el contribuyente, agente retenedor o responsable, debe
pagar la totalidad de la deuda preexistente.
Afirma de otra parte  que  “…teniendo
en cuenta que es deber del Estado recaudar los dineros públicos y que a la luz
de la Carta Política nada impide para que se tomen medidas dirigidas a
solucionar el déficit fiscal recuperando así sea en parte las acreencias
vencidas, es evidente que la norma en tela de juicio es un instrumento eficaz
para tal fin, pues en la actual crisis económica del país es necesario que los
contribuyentes se pongan al día por medio del otorgamiento de alivios
tributarios que les faciliten la cancelación total de sus deudas…”.
Considera que el artículo 32 acusado no
vulnera el derecho a la igualdad, dado que el alivio allí previsto no implica
un tratamiento discriminatorio entre contribuyentes cumplidos e incumplidos en
relación con las cargas tributarias de unos y otros, dado que la norma no
equipara a estos dos grupos de contribuyentes, ni favorece a los incumplidos
con la condonación del pago de las obligaciones que asumen los contribuyentes
cumplidos.
En ese orden de ideas precisa que  “…la
denominada prelación en la imputación de pagos se predica de los abonos que
realizan quienes tienen deudas vencidas y no de quienes no las tienen, dado que
éstos pagan sus deudas por concepto de impuestos y no por concepto de sanciones
e intereses, factores éstos que evidentemente sí tienen que sufragar
aquellos…”.
Frente a la supuesta discriminación que se
establecería  con la norma  respecto de  los deudores morosos que no paguen la
totalidad de las  deudas vencidas con anterioridad al 1º de enero de 2003 y que
no podrán  consecuentemente obtener  los beneficios establecidos en la norma
acusada,  afirma que es evidente que si el Estado hace uso de determinados
instrumentos para estimular a los contribuyentes al cumplimiento de sus
obligaciones fiscales, debe prever ciertos requisitos para gozar del beneficio,
y que la circunstancia  de que se cumpla o no con ellos, establece
necesariamente una diferencia  de hecho entre los deudores que los cumplen y
los que no, por lo que su situación no puede equipararse.
La Vista fiscal advierte que
contrariamente a los supuestos anteriores en los que el principio de igualdad
no resulta vulnerado, en el caso de los deudores  con obligaciones vencidas
entre el primero de enero de 2003  y la fecha de entrada en vigencia de la
norma, a saber el 29 de diciembre del mismo año   dicho principio si resulta
desconocido. . Afirma en efecto que   “…no existe diferencia alguna entre
los contribuyentes incumplidos antes del 1º de enero de 2003 y aquellos que
incumplieron desde esa fecha y hasta la de promulgación de la ley; primero
porque no se encuentran justificaciones al respecto en el expediente legislativo
y segundo, porque a falta de dichos argumentos legislativos no puede afirmarse
que la existencia de unos indicadores que acreditan cierta recuperación
económica desde el año 2003, es una justificación suficiente para que se
excluya de la medida analizada a quienes incumplieron hasta el 29 de diciembre
de ese año…”.
Al respecto precisa  que la finalidad de
la norma no obedece a las condiciones económicas de los contribuyentes sino a
la particular situación de las finanzas públicas y por tanto el crecimiento
económico de la Nación a partir del 2003 no puede ser el parámetro para hallar
la razonabilidad y la proporcionalidad de la distinción entre los
contribuyentes aludidos, pues lo pretendido con la norma no es simplemente
conceder un alivio a los contribuyentes morosos víctimas de la realidad
económica de años anteriores sino recaudar de forma eficiente la cartera
vencida a favor del Estado.  Por lo anterior, asegura que la norma “sólo se
ajusta a la Constitución Política si sus beneficios se extienden a los
contribuyentes, responsables o agentes retenedores con deudas vencidas hasta el
29 de diciembre de 2003”.
5.3  En lo que toca con la expresión
acusada del parágrafo 1º del artículo 56, afirma que se está es en presencia de
un problema de técnica legislativa, dado que el artículo 867-1 del Estatuto
Tributario al cual remite la norma acusada, fue modificado por el artículo 34
de la Ley 863 de 2003 que estableció la actualización por concepto de
inflación exclusivamente para el caso de las sanciones, excluyendo dicha
actualización para el caso de los  impuestos,  los anticipos y las  retenciones
a que aludía igualmente la norma anterior.
Explica  que la modificación se realizó
dando cumplimiento a la sentencia C-231 de 2003 mediante la que se declaró
inexequible la expresión “se liquidará el reajuste de que trata el artículo
867-1” contenida en el artículo 814 del Estatuto Tributario, al
considerar la Corte que además del pago de intereses moratorios dicha expresión
exigía la actualización de las obligaciones tributarias pendientes de pago,
situación que resultaba incompatible con los principios de equidad y
proporcionalidad tributaria.
Concluye entonces que  “…dejando claro
que la actualización a que se refiere la expresión acusada es inexistente,
puede concluirse que la remisión que se hace en la expresión acusada al
artículo 867-1 del Estatuto Tributario no tiene efecto alguno y que por lo
tanto, no entraña un problema de constitucionalidad” del que deba ocuparse
esta Corporación.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  las normas
acusadas hacen parte de una Ley de la República.
2.      El análisis de la acusación
formulada contra el artículo 32 de la Ley 863 de 2003
2.1    La materia sujeta a examen
Para el demandante, el artículo 32 de la
Ley  863 de 2003  mediante el cual se adicionó un parágrafo transitorio al
artículo 804  del Estatuto Tributario  en materia de imputación de pagos,
vulnera los artículos 13, 95-9 y 363 superiores, porque  establece un
tratamiento discriminatorio, contrario al principio de equidad tributaria
para determinados  contribuyentes,  agentes de retención y responsables de
obligaciones tributarias.
En ese orden de ideas según el actor con
los beneficios establecidos  en la norma acusada para los deudores morosos que
paguen en efectivo antes del 1 de mayo de 2004   la totalidad  del anticipo,
impuesto, retenciones  o actualización por inflación vencidas con anterioridad
al  1° de enero de 2003 así como para aquellos  deudores que tengan vigente un
acuerdo de pago y que paguen antes de la misma fecha el saldo de los impuestos,
anticipos y retenciones,  se  vulnera el derecho a la igualdad porque:  i) se
equipara la situación del contribuyente, responsable o agente retenedor que
cumple cabalmente sus obligaciones  con la del contribuyente, responsable o
agente retenedor moroso al imputarse en ambos casos de la misma manera los
pagos efectuados;  ii) la norma no da igual tratamiento a los contribuyentes,
responsables o agentes retenedores que tengan deudas vencidas con anterioridad
al 1 de enero de 2003 que paguen solamente una parte de los anticipos,
impuestos y retenciones, a pesar de que  su situación, en criterio del actor es
equiparable a la del deudor moroso que pague  en esa fecha  la totalidad de los
anticipos, impuestos y retenciones; iii) la norma no se aplica  sino a los
deudores morosos  con deudas vencidas a  1° de enero de 2003  y no aquellos que
se hayan constituido en mora  con posterioridad a esa fecha, a pesar de que “todos
son deudores morosos y se encuentran  en la misma situación”.  Alude
particularmente  a los  responsables del impuesto sobre las ventas y agentes
retenedores de renta, IVA y timbre que cancelen sus deudas vencidas hasta el 30
de abril de 2004 en relación con las declaraciones de IVA y retención
correspondientes a los periodos bimestrales y mensuales del año 2003; Y iv) la
norma libera de las variaciones que pueda sufrir la tasa de interés moratorio a
los deudores que se acojan al beneficio transitorio del artículo, ventaja de la
cual no gozarán los contribuyentes, responsables o retenedores que no se acojan
al mismo o que llegaren a ser morosos con posterioridad al 30 de abril
de 2004 a quienes se les aplicará el interés moratorio que surja de la
determinación prevista en el artículo 56 de la Ley 863 de 2003. Expresa así
mismo que la no variación de la tasa de interés  constituye una amnistía hacia
el futuro que solo beneficia a los morosos por el hecho de serlo.
Para el demandante dicha discriminación
comporta igualmente la vulneración de los artículos 95-9 y 363 constitucionales
por cuanto constituyen una violación del principio de equidad tributaria.
Los intervinientes y el Procurador General
de la Nación coincidieron en afirmar que la situación de los deudores morosos y
cumplidos no es susceptible de ser comparada, al tiempo que aseguran que la
disposición acusada  no da lugar a equiparación alguna entre ellos.
Los  intervinientes  y el  Procurador
General de la Nación descartan igualmente que la norma   establezca un trato
discriminatorio entre deudores morosos  por cuanto la norma solo se aplica a
quienes cumplan la totalidad de los requisitos señalados en ella  y no a
quienes solo paguen parcialmente  o tengan deudas vencidas con posterioridad a
la fecha señalada en la norma a saber el primero de enero de 2003.  En
particular, respecto del supuesto planteado en la demanda conforme al cual
resultan excluidos del beneficio sin ningún fundamento los responsables del
impuesto sobre las ventas y agentes retenedores de renta, IVA y timbre que
paguen sus deudas vencidas hasta el 30 de abril de 2004, en relación con las
declaraciones de IVA y retención correspondientes a los periodos bimestrales y
mensuales del año 2003 los intervinientes explicaron que su exclusión del beneficio
se justifica en la medida en que de no fijarse una fecha cierta para la
obtención del beneficio se estaría cambiando simplemente la regla general en
materia de imputación de los pagos, al tiempo que  se estaría permitiendo que
determinadas personas  que conocieran del proyecto antes de su aprobación
optaran por   no pagar sus impuestos con el fin de obtener los beneficios en
ella establecidos, lo que iría en detrimento de la finalidad de la norma. Así
mismo algunos consideran que ello se explica   en la  reactivación económica a
partir del año 2003 que no justificaría ampliar el beneficio mas allá del 1° de
enero de 2003.
Sobre este último punto, sin embargo, el
Procurador General de la Nación consideró que excluir del beneficio a los
deudores de obligaciones vencidas en el año 2003, hasta antes de que fuere
promulgada la ley, no tiene fundamento.  En consecuencia, la Vista Fiscal
solicita que se condicione la constitucionalidad de la norma a que los
beneficios que de ella derivan se extiendan a los contribuyentes, responsables
o agentes retenedores con deudas vencidas hasta el 29 de diciembre de 2003
–fecha de promulgación de la ley-.
Los intervinientes y el Procurador General
de la Nación afirman finalmente que la norma acusada  no exime del pago de
ninguna de sus obligaciones a los deudores morosos respecto de los cuales se
aplica y que concretamente  los beneficios establecidos en la norma en materia
de pago de intereses de mora  no comportan la condonación, exención o amnistía
de la carga tributaria y encuentran plena justificación en el pago total del
anticipo, impuesto,  retenciones  o actualización por inflación que ordena la
norma. Empero, al respecto dos miembros del Instituto Colombiano de  Derecho
Tributario se apartan de esta apreciación y consideran que la norma si implica
un beneficio injustificado  contrario a la equidad tributaria.
Corresponde a la Corte, en consecuencia,
determinar si  las disposiciones establecidas en el  parágrafo transitorio
adicionado al artículo 804 del Estatuto Tributario por el artículo 32 de la Ley
863 de 2003,  en materia de imputación de los pagos efectuados  en efectivo
hasta el 30 de abril de 2004 por concepto de anticipo,  impuesto,  y los demás
beneficios en él contenidos  configuran o no:  i) un trato discriminatorio que
vulnera el principio de igualdad (art. 13.C.P.)  y consecuentemente el
principio de equidad tributaria (arts, 95-9 y 363C.P) por supuestamente
establecer una diferencia de trato injustificada  entre:  a) deudores morosos y
deudores cumplidos y b) entre deudores morosos; así como   ii)  una amnistía
tributaria que comportaría igualmente   el desconocimiento de los artículos
13, 95-9 y 363 de la Constitución, al congelar la tasa de interés en materia de
intereses de mora  una vez efectuado el pago total del anticipo, impuesto,
retenciones  o actualización por inflación.
2.2 .  Consideraciones preliminares
Previamente  la Corte considera
necesario  hacer algunas precisiones en torno a  i) el contenido y alcance del
artículo 32 de la Ley 863 de 1003, y  ii) los efectos actuales de la norma
acusada y la no concurrencia de los presupuestos para emitir un fallo
inhibitorio, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos formulados
por el actor en su demanda.
2.2.1 El contenido y  alcance del artículo
32 de la Ley 863 de 2003.
Cabe recordar que de acuerdo con el
artículo 804 del Estatuto tributario los pagos que por cualquier  concepto
hagan los contribuyentes, responsables o agentes  de retención deberán
imputarse  al período e impuesto que indique el contribuyente,  responsable o
agente de retención  en la siguiente forma:  i) primero a las sanciones, ii) en
segundo lugar a los intereses y iii) por último  a los anticipos impuestos  o
retenciones  junto con la actualización por inflación cuando  hubiere lugar  a
ello.
Dicha norma precisa que cuando el
contribuyente  responsable o agente de retención  impute el pago en forma
diferente, la administración  lo imputará en el orden señalado sin que se
requiera  acto administrativo previo.
Ahora bien,  el  artículo 32  de la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen
normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”acusado,
contenido en el capítulo I sobre “Procedimiento Tributario” del Titulo II
sobre “Normas
antievación”  de dicha ley,   con el que se adiciona un  parágrafo
transitorio al  artículo 804 del Estatuto Tributario altera temporalmente estas
reglas de imputación en relación con  determinados contribuyentes, responsables
o agentes  de retención,  por cuanto en él se prevé que los pagos en efectivo
que efectúen los contribuyentes, agentes de retención y responsables hasta el
30 de abril de 2004 en relación con deudas vencidas con anterioridad al 1º de
enero de 2003, se imputarán i) primero a los anticipos, impuestos o retenciones
junto con la actualización por inflación a que haya lugar, ii) segundo a las
sanciones y ii)  tercero a los intereses, siempre y cuando el pago cubra
totalmente el valor de los anticipos, impuestos o retenciones del respectivo
período.
Así mismo que para la cancelación de las
sanciones y de los intereses que queden pendientes, se otorgará una facilidad
automática de pago sin necesidad de garantías, por el término de tres (3) años
a partir del 1º de julio de 2004, pagaderos en seis cuotas semestrales iguales
a más tardar el último día hábil de cada semestre calendario.
De la misma manera   se establece, para
los deudores que se acojan a este orden de imputación transitorio de los pagos,
que los valores pendientes por concepto de intereses serán los causados hasta
la fecha en que se realice el pago total del anticipo, impuesto, retenciones o
actualización por inflación, y no se modificará por variaciones futuras de la
tasa de interés moratorio.
Finalmente se prevé que las garantías y
medidas preventivas que se hubieren tomado respecto de  estas obligaciones, los
procesos coactivos y las denuncias penales formuladas, se levantarán,
terminarán o retirarán, según el caso, inmediatamente se hayan pagado los
impuestos, anticipos y retenciones. Lo anterior sin perjuicio de que ante el
incumplimiento de cualquiera de las cuotas de dicha facilidad de pago,
automáticamente la administración proceda al cobro coactivo del saldo total
pendiente de cancelación.”
Cabe precisar,  de otra parte,  que todos
los  beneficios anteriores  se extienden a “quienes tuvieren vigente” -ha de
entenderse a la fecha de entrada en vigencia de la ley- un acuerdo de pago, y
paguen  el saldo de los impuestos, anticipos y retenciones pendientes  antes
del 30 de abril de 2004 con lo que podrán igualmente diferir el pago de las
sanciones e intereses a los tres (3) años previstos en la misma norma.
Como se desprende de la exposición de
motivos del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 863 de 2003  dicha
norma se inscribe dentro de la política gubernamental tendiente tanto al
saneamiento de las finanzas públicas  como a la consolidación  de una cultura
de cumplimiento de las obligaciones tributarias, a través  no solo del
incremento de las sanciones  tendientes a combatir la evasión sino también de
la utilización  de estímulos para  el cumplimiento de las dichas obligaciones[2].
Así en dicha exposición de motivos se
hace  énfasis en que  “por la
prelación en la imputación de los pagos que favorece a los contribuyentes
debido a la congelación en la causación de los intereses, se espera un recaudo
superior a 0.35 billones, equivalente al 15% del debido cobrar de la cartera de
la DIAN que actualmente asciende a 2.3 billones de pesos”.[3]
2.2.2 Los efectos actuales de la norma
acusada  y la no concurrencia de los presupuestos para emitir un fallo
inhibitorio.
Antes de resolver sobre los cargos
formulados en la demanda, resulta necesario establecer si debe entenderse que
la norma acusada ha agotado su objeto y sus efectos, por haberse superado el
plazo -30 de abril de 2004- en ella dispuesto para que los deudores morosos se
acogieran a sus disposiciones.
Sobre el particular, el demandante ha
puesto de presente a la Corte que si bien cuando se vaya a decidir sobre la
exequibilidad de la norma se habrá cumplido el plazo para acogerse a los
beneficios en ella previstos, debe pronunciarse de fondo de acuerdo con el
principio de "perpetuatio
jurisdictionis" acogido
por la jurisprudencia de esta Corporación[4].
Así mismo, el señor Procurador General de la Nación
plantea la necesidad de que la Corte se pronuncie de fondo sobre la disposición
examinada, para garantizar así el acceso a la justicia constitucional y para “evitar
la posterior reproducción legislativa de preceptos que por su precaria vigencia
pueden hacer parte del ordenamiento jurídico de forma transitoria tantas veces
como sea conveniente sin que sean susceptibles del control de
constitucionalidad[5]”
Sobre este punto cabe recordar que esta
Corporación ha señalado, de manera reiterada[6]
que no procede efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de
disposiciones que no sean susceptibles de seguir produciendo efectos jurídicos.
Esto ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior, sino
también cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha
agotado, por haberse realizado los mandatos en ella contenidos y haber ésta
perdido su vigencia. En tales eventos, la Corte debe inhibirse de pronunciarse
de fondo pues la decisión carecería  de objeto.
Al respecto ha dicho la Corte:
“Cuando se demandan normas que contienen
mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena
que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de
ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte
y, por tanto, debe ella declararse inhibida.
En efecto, si hallara exequible la norma
impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habiéndose
dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y extemporánea. Y si
la encontrara inexequible, no podría ser observada la sentencia en razón de
haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió la disposición; se
encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podría
hacer la determinación que adoptase”[7].
No procede efectuar un pronunciamiento de fondo
sobre una disposición que no sea susceptible de seguir produciendo efectos, tal
y como esta Corporación lo ha señalado en numerosas sentencias[8]. Ahora
bien, ello ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior
sino también cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha
agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía. En
tales casos la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisión
carece de todo objeto[9].
Empero, cabe precisar que la Corte ha
señalado  que el carácter temporal de una disposición no es óbice  para ejercer
el control de constitucionalidad, a condición de que en el caso concreto, la
norma continúe produciendo efectos jurídicos.
Ha dicho la Corporación:
“(U) una norma legal transitoria es aquella
expedida para un fin específico y concreto o por un período de tiempo
determinado. Usualmente tiene como objetivo evitar que durante el tránsito de
una normatividad constitucional o legal a otra se presenten vacíos, inseguridad
jurídica o traumatismos respecto del asunto nuevamente regulado.
Teniendo en cuenta el carácter temporal de
la respectiva norma, sus efectos en principio, están llamados a extinguirse una
vez el cometido propuesto por el constituyente o el legislador haya sido
alcanzado. Sin embargo, el hecho que una norma legal sea de carácter
transitorio, no quiere decir que la misma carezca de validez jurídica y que no
pueda ser sometida al control de constitucionalidad. De hecho, un examen de la
jurisprudencia de la Corte evidencia que el carácter transitorio que tenga una
norma no constituye obstáculo alguno para que esta Corporación profiera un
fallo de fondo, pues éste es procedente siempre y cuando la norma continúe produciendo
efectos, como en el caso que nos ocupa, pues siguen produciendo efectos las
sentencias a las que se refiere el artículo transitorio en estudio.
Por lo tanto, la Sala advierte que el
carácter transitorio que presenta el artículo 14 de la Ley 25 de 1992 de manera
alguna constituye un obstáculo para que la Corte pueda hacer un pronunciamiento
de fondo sobre el mismo.”[10]
Lo anterior obliga a la Corporación a establecer si en
el presente caso  la norma acusada se encuentra o no surtiendo efectos
jurídicos y en  consecuencia si existe mérito o no para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad de la misma.
En ese orden de ideas,  a pesar de ser
claro que la norma limita en el tiempo la posibilidad de acceder a los
beneficios en ella dispuestos y que el plazo para esos efectos se encuentra
superado -30 de abril de 2004-, es lo cierto que en el caso presente ello no le
impide ejercer su competencia para realizar un examen sobre los cargos expuestos
en la demanda de inconstitucionalidad pues la disposición continúa produciendo
efectos jurídicos.
En efecto, en la medida en que los saldos
insolutos por concepto de sanciones e intereses habrán de cancelarse de acuerdo
con las previsiones que la propia norma establece. Y que de prosperar la
censura del demandante, si bien los pagos efectuados  por concepto de
anticipos, impuestos o retenciones, junto con la actualización por inflación,
conservarían la prelación de su imputación de acuerdo con el régimen del
artículo enjuiciado -ya que de lo contrario se desconocería el principio de
confianza legítima-[11],
es claro que las facilidades previstas por la norma para el pago de los
aludidos saldos insolutos de la obligación tributaria desaparecerían con la
declaratoria de inexequibilidad del precepto.  Ello pone en evidencia que la
disposición acusada se encuentra aún produciendo efectos y que la decisión de
fondo que la Corte adopte tiene consecuencias directas sobre los mismos.
Así las cosas la Corte  debe proceder
efectivamente al examen de los cargos planteados por el demandante en relación
con el artículo 32 de la Ley 863 de 2003.
2.3  Análisis de los cargos formulados en
contra el artículo 32 de la Ley 863 de 2003.
Para el actor con los beneficios
establecidos  en la norma acusada para los deudores morosos que paguen en
efectivo antes del 1° de mayo de 2004   la totalidad  del anticipo, impuesto,
retenciones  o actualización por inflación vencidas con anterioridad al  1° de
enero de 2003 así como para aquellos  deudores que tengan vigente un acuerdo de
pago y que paguen antes de la misma fecha el saldo de los impuestos, anticipos
y retenciones,  se  vulnera el derecho a la igualdad porque:  i) se equipara la
situación del contribuyente, responsable o agente retenedor que cumple
cabalmente sus obligaciones  con la del contribuyente, responsable o agente
retenedor moroso;  ii) la norma no le da igual tratamiento a los
contribuyentes, responsables o agentes retenedores que tengan deudas vencidas
con anterioridad al 1° de enero de 2003 que paguen solamente una parte de los
anticipos, impuestos y retenciones, a pesar de que  su situación, en criterio
del actor es equiparable a la del deudor moroso que pague  en esa fecha  la
totalidad de los anticipos, impuestos y retenciones; iii) la norma no se
aplica  sino a los deudores morosos  con deudas vencidas a  1° de enero de
2003  y no a aquellos deudores en mora  con posterioridad a esa fecha, a pesar
de que “todos  son deudores morosos y se encuentran  en la misma
situación”.  Alude particularmente  a los  responsables del impuesto sobre
las ventas y agentes retenedores de renta, IVA y timbre que cancelen sus deudas
vencidas hasta el 30 de abril de 2004 en relación con las declaraciones de IVA
y retención correspondientes a los periodos bimestrales y mensuales del año
2003; y  iv) la norma libera de las variaciones que pueda sufrir la tasa de
interés moratorio a los deudores que se acojan al beneficio transitorio del
artículo, ventaja de la cual no gozarán los contribuyentes, responsables o
retenedores que no se acojan al mismo o que llegaren a ser morosos con
posterioridad al 30 de abril de 2004 a quienes se les aplicará el interés
moratorio que surja de la determinación prevista en el artículo 56 de la Ley
863 de 2003. Afirma que la no variación de la tasa de interés  en este caso
constituye una amnistía hacia futuro que solo beneficia a los morosos por el
hecho de serlo.
Para el demandante dichas vulneraciones al
principio de igualdad comportan igualmente el desconocimiento de los artículos
95-9 y 363 constitucionales por cuanto constituyen una violación del principio
de equidad tributaria.
2.3.1  El análisis del  cargo por la
supuesta vulneración del principio de igualdad
2.3.1.1. Frente a la acusación formulada por la
supuesta vulneración del principio de igualdad  (art. 13 C.P.)  y
consecuentemente del principio de equidad tributaria (art 95-9 y 363 C.P.) cabe
recordar que esta Corporación ha señalado de manera reiterada que en desarrollo
del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política,
corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas
situaciones fácticas que pueden ser comparadas, así como establecer las
correspondientes diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas
disímiles[12].
La Corte ha establecido también en
múltiples ocasiones que un tratamiento legislativo diferente no implica per
se una violación del principio de igualdad siempre y cuando sea objetivo y
razonable.
Ahora bien,
frente a los supuestos planteados por el actor la Corte  constata que la
disposición atacada establece en este caso tratamiento diferente a situaciones
distintas, al tiempo que responde a los criterios establecidos por esta
Corporación para justificar la diferenciación que el legislador hace en ciertas
circunstancias atendiendo elementos objetivos, razonables, proporcionados y que
estén acordes con una finalidad constitucional legítima[13].
2.3.1.2 Así,  la Corte advierte  en
primer término que, como lo señalan la mayoría de los intervinientes y el señor
Procurador General de la Nación, el término de comparación utilizado por el
actor  para   concluir en la supuesta vulneración del principio de igualdad al
cotejar la situación de los beneficiarios de la norma con la de los
contribuyentes, retenedores y responsables  cumplidos resulta inapropiado, pues
no es posible establecer, válidamente, una equivalencia entre ellos, como
quiera que las modificaciones respecto de la prelación en la imputación de
pagos que establece la norma acusada sólo tienen, por principio, la vocación de
afectar las obligaciones en mora, ya que a los deudores cumplidos no se les
aplica régimen alguno sobre el particular,  pues el pago que ellos efectúan se
imputa en su totalidad al capital adeudado.
En este sentido es claro  que la norma
acusada no equipara, en modo alguno  en materia de imputación de pagos, la
situación de los deudores cumplidos con la de los morosos y mal puede
considerarse vulnerado el artículo 13 superior.
Por otra parte,  cabe precisar que las
condiciones dentro de las cuales opera la norma acusada no comportan una
ventaja para los deudores morosos frente a los cumplidos, porque la carga
tributaria a cargo de aquéllos sigue siendo considerablemente más gravosa
-sanciones, intereses, actualización por inflación cuando haya lugar a ello-,
lo que evidencia que la alegada equiparación  no se da bajo ninguna
circunstancia.
2.3.1.3 Ahora bien, en relación con  el
supuesto tratamiento discriminatorio que la norma establecería  entre deudores
morosos, cabe precisar que  tal como se plantea por el demandante la norma
excluye del acceso a los beneficios que ella establece  a los contribuyentes
que a pesar de estar en mora no cumplan con ciertos requisitos, a saber: i) que
el pago se haga antes del 30 de abril de 2004, ii) que se cubra la totalidad de
los anticipos, impuestos o retenciones del respectivo periodo y que iii) solo opera
respecto de obligaciones vencidas con anterioridad al 1 de enero de 2003.
Al respecto y frente a la supuesta
vulneración del principio de igualdad cabe hacer  las siguientes
consideraciones:
i) En cuanto a la primera de las
exigencias estatuida por la norma, esto es, la de pagar  en efectivo la
totalidad de los anticipos, impuestos o retenciones del respectivo período, y
de ser el caso la actualización por inflación antes 30 de abril de 2004, es
claro que de no  exigirse tal requisito el régimen extraordinario previsto en
la norma acusada, establecida como parágrafo transitorio,   vendría a
sustituir  no de manera temporal sino de manera definitiva el régimen previsto
por el artículo 804 del E.T..
De manera que resulta apenas lógico que
se establezca un término o plazo como requisito para acceder al beneficio a que
alude el parágrafo referido, pues de no ser así éste operaría en forma
indefinida y se estaría sustituyendo o derogando, en consecuencia, el régimen
ordinario que el artículo 804 del E.T. prevé sobre la materia, efecto que no
corresponde a la voluntad del legislador.
ii) En cuanto a la previsión de la norma
acusada que impide a los contribuyentes morosos que no cancelen la totalidad
del monto adeudado por concepto de capital (anticipos, impuestos o retenciones
junto con la actualización por inflación a que haya lugar) el acceso al
beneficio, la Corte constata que ella se explica claramente  porque sólo con la
cancelación total de dicho monto resulta posible  que no se cobren intereses de
mora -pues estos se causan precisamente sobre el capital adeudado- y se conceda
el beneficio de cancelar con facilidades en el plazo el valor nominal del saldo
insoluto de la obligación.
La Corte advierte que de admitirse que
la norma cobijara a los contribuyentes morosos que paguen una fracción
cualquiera de la obligación, se estaría configurando un incentivo ineficaz para
cumplir el fin de aumentar a corto plazo el recaudo de los impuestos que
administra la DIAN y no existiría fundamento alguno que respaldara las
facilidades de pago que la norma prevé, pues al estar insoluta parte de la
obligación principal no sería posible que se dejaran de causar los intereses de
mora,  y en este sentido conceder los beneficios a que alude la norma acusada
vulneraría claramente  los principios de igualdad y de equidad tributaria.
iii) Ahora bien, en relación con que la
norma tenga como destinatarios exclusivos de sus beneficios a los deudores con
obligaciones vencidas con anterioridad al 1º de enero de 2003, es decir
deudas con más de un año  de estar en mora,  la Corte constata que dicho
requisito  se ajusta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad  y
encuentra  una clara  justificación en el hecho que  en relación con las
obligaciones tributarias vencidas con menos de un año,  bien podía el
Legislador en ejercicio de su potestad de configuración considerar que  no
resultaba necesario aplicar  mecanismos como el establecido en la norma para
asegurar el recaudo de las mismas.
Ha de tenerse en cuenta, en efecto, que
el mecanismo de imputación en los pagos y los demás beneficios  establecidos en
la norma acusada tienen un carácter eminentemente excepcional que bien podía el
Legislador  sin desbordar sus competencias  limitar a determinadas obligaciones
tributarias de difícil recaudo.
Podría  afirmarse,  frente a este razonamiento que en
la medida en que  en la norma se establece que quienes tuvieren vigente un
acuerdo de pago, -necesariamente a la fecha de promulgación de la ley-  podrán
acogerse a lo dispuesto en el parágrafo transitorio sub examine,  ha de
entenderse que la propia disposición acusada  toma en cuenta otra fecha para
acceder a los beneficios en ella establecidos, a saber la de  la promulgación
de la Ley, así como que dichos acuerdos de pago bien podrían  corresponder a
obligaciones vencidas con posterioridad al 1° de enero de 2003, con lo que se
confirmaría la diferencia de trato a que alude el señor Procurador en su
intervención.
Empero la Corte llama la atención  sobre
el hecho que  la situación de las personas que han efectuado un acuerdo de pago
es diferente de la de aquellas que no lo han hecho y por tanto  su situación no
puede compararse.  En efecto quienes han efectuado un acuerdo de pago  han
hecho una manifestación  de voluntad  que muestra su intencionalidad  de
cumplir con sus obligaciones tributarias, al tiempo que  han adquirido unos
compromisos que el Legislador debe tener en cuenta, situación que no se predica
de los demás deudores.  En este sentido para la Corte lo que  el texto de la
norma  muestra es el cuidado que tuvo el Legislador de  tomar en cuenta la
situación de las personas que efectuaron acuerdos de pago  durante el año 2003,
a quienes no podía privarse de los beneficios señalados en la norma.
Para la Corte, esta razón basta para
demostrar que el requisito señalado  no comporta la vulneración del principio
de igualdad y que no asiste razón  al señor Procurador cuando afirma que  en
este caso  se configura una diferencia de trato entre deudores morosos
contraria  a la Constitución[14].
2.3.2 El análisis del cargo por la
supuesta configuración en el presente caso de una amnistía tributaria
contraria a los principios de igualdad y de equidad tributaria.
La Corte considera necesario analizar en
particular  el cargo formulado por el actor en cuanto a que en el presente
caso  cuando la norma establece que “Para los deudores que se acojan al
orden de imputación transitorio de los pagos, los valores pendientes por
concepto de intereses serán los causados hasta la fecha en que se realice el
pago total del anticipo, impuesto, retenciones o actualización por inflación, y
no se modificará por variaciones futuras de la tasa de interés moratorio”,   se
establece  una amnistía hacia el futuro en materia de variación de los
intereses  contraria a la Constitución  y ello en beneficio solamente de
quienes cumplan los requisitos establecidos en la norma, en detrimento de  los
contribuyentes, responsables o retenedores que no se acojan a la misma o que
llegaren a ser morosos con posterioridad al 30 de abril de 2004 a
quienes se les aplicará el interés moratorio que surja de la determinación prevista
en el artículo 56 de la Ley 863 de 2003.
Al respecto la Corte considera necesario
precisar que el precepto enjuiciado, si bien establece  un beneficio tributario
que se aplica solo a aquellas personas que  cumplen los requisitos en ella
establecidos como  incentivo para el pago de la obligación tributaria en mora,
no reúne  las características de las amnistías tributarias que esta Corporación
ha encontrado, bien  contrarias a la Constitución por vulnerar los principios
de igualdad y de equidad en materia tributaria[15], bien ajustadas a la misma  por
corresponder a la aplicación de criterios razonables, que no vulneren el
principio de igualdad ante las cargas públicas[16].
Cabe recordar que dichas amnistías  son
un  “[E]vento extintivo de la obligación, en el cual opera una
condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir,
que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados
anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento
de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les
condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses
etc.  Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del
sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios
debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma.”[17]
(Subraya fuera de texto)
Ahora bien, al examinar el contenido
normativo acusado  encuentra la Corte, en efecto, que el cambio temporal de la
prelación en la imputación de los pagos en él prevista no comporta la
condonación o remisión de la obligación tributaria preexistente como tampoco de
las sanciones y de los intereses de mora causados hasta el momento del pago.
Lo anterior por cuanto la norma no
supone en modo alguno la renuncia de la administración al cobro de la totalidad
de la deuda (anticipos, impuestos, retenciones,  actualizaciones, sanciones  e
intereses) y, en consecuencia, no cesa para el contribuyente la obligación de
pagarla integralmente.  El beneficio tributario consiste, solamente, en que al
variar la prelación en la imputación de los pagos sobrevienen consecuencias
que  si bien favorecen al contribuyente operan esencialmente como incentivo
para sanear su situación fiscal.
i) La primera de dichas consecuencias es que al
imputarse  el pago  en efectivo que realice el contribuyente en mora al valor
adeudado por concepto de capital (anticipos, impuestos o retenciones junto con
la actualización por inflación a que haya lugar) no se causarán intereses
moratorios con posterioridad a dicho pago, porque la obligación principal habrá
quedado saldada y los valores insolutos por concepto de intereses de mora  y
sanciones no pueden servir de referente para cobrar nuevos intereses.  ii) La
segunda es que para el pago de las sanciones y de los intereses de mora que se
hubieren causado hasta el momento en que se cancela la totalidad del monto de
capital adeudado, se concede un plazo de tres años para que en seis cuotas se
cancele el monto nominal de la obligación insoluta. iii) De la misma manera
que  a partir del pago efectuado  las garantías y
medidas preventivas que se hubieren tomado por estas obligaciones, los procesos
coactivos y las denuncias penales formuladas, se levantarán, terminarán o
retirarán, según el caso, inmediatamente se hayan pagado los impuestos,
anticipos y retenciones. Lo anterior sin perjuicio de que ante el
incumplimiento de cualquiera de las cuotas de dicha facilidad de pago,
automáticamente la administración proceda al cobro coactivo del saldo total
pendiente de cancelación.
En todos estos casos los
contribuyentes, agentes de retención y responsables  de obligaciones
tributarias  son responsables de la totalidad  de la deuda que tienen con el
Estado, de la misma manera que les es exigible el pago de todas las sanciones
e intereses que  hubieren podido generarse  hasta el momento en  que
efectivamente efectúan el pago del capital adeudado (impuestos, anticipos,
retenciones y actualizaciones por inflación).
En cuanto  al hecho de que “los
valores pendientes por concepto de intereses serán los causados hasta la fecha
en que se realice el pago total del anticipo, impuesto, retenciones o
actualización por inflación, y no se modificará por variaciones futuras de la
tasa de interés moratorio”, a que alude específicamente el actor, cabe
precisar que como lo señalan varios de los intervinientes la no variación de la
tasa de interés  obedece  a una  razón elemental, a saber que  la obligación
accesoria, esto es los intereses,  va ligada a la obligación principal, es
decir, los anticipos,  impuestos y  retenciones y a  la fecha en la que ella
se paga y en este sentido  resulta indiferente que  el interés moratorio con
posterioridad a dicho  pago varíe en cualquier sentido, variación que por lo
demás, como también lo señalan los intervinientes, no necesariamente sería  a
favor del los contribuyentes, responsables o agentes retenedores a los que se
aplica la norma.
Cabe señalar finalmente,  que en el
presente caso no se dan los supuestos expuestos en la Sentencia C-1115 de 2001,
-a la que alude el actor -, que llevaron a la Corte en esa ocasión a declarar
la inexequibilidad del artículo 100 de la Ley 633 de 2000.
En efecto  ha de tenerse en cuenta que
la norma acusada no establece tasas preferenciales  que impliquen un menor
pago  frente a lo que  se haya generado como interés  por no haberse cumplido
en tiempo con las obligaciones tributarias[18] sino que  los intereses  se
liquidaran  en su totalidad, hasta la fecha en que se realice el pago total del
anticipo, impuesto, retenciones o actualización por inflación.
La Corte llama la atención igualmente
sobre el hecho que contrariamente a la disposición examinada en esa ocasión[19], en el
presente caso los beneficios establecidos en la norma acusada  abarcan a las
personas que tengan vigente  un acuerdo de pago, por lo que ninguna
discriminación en relación con ellos puede invocarse  como si sucedía en esa
ocasión.
Teniendo en cuenta  las consideraciones
expuestas en este acápite debe reiterarse entonces  que en el presente caso no
se configura una amnistía tributaria contraria a la Constitución con la que se
vulnere el principio de igualdad ante las cargas públicas o se desconozca el
principio de equidad tributaria, como lo afirma el actor.  No  sobra precisar
que tampoco se trata -contrariamente a lo que afirman algunos intervinientes-,
de una medida que estimule la cultura del no pago de las obligaciones con el
Estado sino que atiende mas bien a  incentivar  el cumplimiento de dichas
obligaciones
Así las cosas,  frente a los  cargos
analizados,  la Corte declarará la exequibilidad del artículo 32 de la Ley 863
de 2003 que adicionó un parágrafo transitorio al artículo 804 del Estatuto
Tributario.
3. El análisis de la acusación formulada
contra las expresiones  “adicionado con la actualización prevista en el
artículo 867-1 del Estatuto Tributario”  contenidas en el parágrafo 1° del
artículo 635 del Estatuto Tributario, tal como quedó modificado por el artículo
56 de la Ley 863 de 2003
3.1 La materia sujeta  a examen
Respecto de la expresión acusada del
parágrafo 1° del artículo 635 del Estatuto Tributario, modificado por el
artículo 56 de la Ley 863 de 2003, el demandante advierte que la remisión allí
dispuesta al artículo 867-1 vulnera los  artículos 95-9  y 363 constitucionales
por cuanto “no resulta equitativo ni proporcional para el contribuyente,
responsable o agente retenedor que además de tener que cancelar intereses
moratorios se vea en la obligación de actualizar el monto de tales intereses en
el porcentaje de inflación, ya que resulta exagerada esa compensación a favor
del estado y de paso supone un detrimento patrimonial injustificado para el
deudor tributario.”
Sobre este punto, para algunos de  los
intervinientes y para la  Vista Fiscal la remisión efectuada por la norma
acusada pone de presente un problema de técnica legislativa mas no uno de
constitucionalidad, pues la mencionada actualización, de acuerdo con el
artículo 34 de la propia Ley 863 de 2003 que modificó el aludido artículo 867-1
del Estatuto Tributario, -disposición que habría recogido lo expresado por la
Corte Constitucional en la sentencia C-231 de 2003-  sólo procede respecto de
las sanciones y no de los intereses, al tiempo que solo tendría sentido la
remisión efectuada si esta se entendiera referida al texto del artículo 867-1
del Estatuto Tributario antes de su reforma por el artículo 34 de la Ley 863 de
2003.
En similar sentido los demás
intervinientes manifiestan que por carecer claramente de sustento la
interpretación dada por el actor a la norma,  -pues en manera alguna procede la
actualización de los intereses moratorios como él lo pretende-, la acusación
que formula carece de fundamento y se configura la ineptitud sustancial de la
demanda que debe llevar a al Corte a inhibirse para emitir  pronunciamiento de
fondo.
Corresponde a la Corte determinar en
primer término previamente al eventual análisis de los cargos formulados el
alcance de la disposición en la que se contiene la expresión acusada  y si se
configura o no la ineptitud sustancial de la demanda como lo señalan  la
mayoría de los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación.
3.2  Decisión inhibitoria por
ineptitud sustancial de la demanda
Para la Corte es claro que el reproche
de constitucionalidad formulado por el actor, -que supone la actualización por
inflación de los intereses moratorios-, se funda en un errado entendimiento de
la expresión acusada y ello determina a su vez que los  cargos  que formula
recaigan sobre efectos que no se  derivan del precepto acusado sino,
precisamente, del equivocado alcance que el demandante le atribuye, lo que
lleva a la Corte a  abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo en  el
presente caso.
En efecto,  cabe  señalar que de acuerdo
con el artículo 635  del Estatuto Tributario -tal como quedó modificado por el
artículo 56 de la Ley 863 de 2003-, que  regula la determinación de la tasa de
interés moratorio, para efectos tributarios, a partir del 1º de marzo de 2004
la tasa de interés moratorio será equivalente a la tasa promedio efectiva de
usura, menos cuatro puntos, determinada con base en la certificación que expida
la Superintendencia Bancaria durante el cuatrimestre anterior.  Así mismo la
norma establece que la tasa de interés a que ella  se refiere será determinada
por el Gobierno Nacional cada cuatro meses.
El parágrafo 1º de  dicho artículo -que es
donde se contiene la expresión acusada por el actor- se establece que  el monto
de los intereses de mora, adicionado con la actualización prevista en el
artículo 867-1 del Estatuto Tributario[20] en ningún caso podrá ser
igual o superior al interés de usura.
A su vez el Parágrafo 2º de la misma norma
establece que  lo previsto en el aludido  artículo 635 y en el artículo 867-1
del ET  tendrá efectos en relación con los impuestos nacionales,
departamentales, municipales y distritales y se aplicará respecto de las deudas
que queden en mora a partir del 1º de marzo de 2004".
Por su parte  el artículo 867-1 del
Estatuto Tributario -tal como quedó modificado por el artículo 34 de la Ley 863
de 2003-  al que se alude en el parágrafo 1° citado  es del siguiente tenor
Artículo 34. Actualización del valor de las
sanciones tributarias pendientes de pago. Modifícase el artículo 867-1 del
Estatuto Tributario, el cual queda así:
"Artículo 867-1. Actualización del valor de las sanciones
tributarias pendientes de pago. Los contribuyentes, responsables, agentes
de retención y declarantes, que no cancelen oportunamente las sanciones a su
cargo que lleven más de un año de vencidas, deberán reajustar dicho valor anual
y acumulativamente el 1 de enero de cada año, en el ciento por ciento (100%) de
la inflación del año anterior certificado por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, DANE. En el evento en que la sanción haya sido
determinada por la administración tributaria, la actualización se aplicará a
partir del 1° de enero siguiente a la fecha en que haya quedado en firme en la
vía gubernativa el acto que impuso la correspondiente sanción."
Ahora bien,  del texto de los artículos
citados se desprende para la Corte que el alcance que el demandante le asigna
a la expresión que acusa contenida en el parágrafo 1° carece claramente de
sustento.
En efecto, contrariamente a lo afirmado
por el demandante  dicho texto no puede interpretarse en el sentido que su
contenido normativo disponga la actualización por inflación del monto adeudado
por intereses de mora.  La norma lo que está estableciendo es una  restricción
consistente en que  la sumatoria del monto de dichos intereses de mora  y de  “la
actualización prevista en el artículo 867-1 del Estatuto Tributario”
respecto de las sanciones  a que este alude –y no de los intereses de mora como
pretende el actor- “en ningún caso podrá ser igual o superior al interés de
usura.”
En otras palabras, la  expresión “adicionado
con la actualización prevista  en el artículo 867-1 del estatuto tributario”
no puede entenderse referida a la adición entre  los intereses de mora  y la
actualización por concepto de inflación de esos mismos intereses de mora, sino
a la adición entre  el monto de los intereses de mora  y la actualización por
concepto de inflación  de  las sanciones a que alude el artículo 867-1,  adición
esta última que  en ningún caso debe tener como resultado  una suma  igual  o
superior al  monto  establecido en la ley como  interés de usura.
Así las cosas ha de concluirse que la norma así entendida no ha sido objeto de
reproche de inconstitucionalidad alguno por parte del actor. Así, atendiendo
reiterada jurisprudencia[21]
la Corte habrá de declararse inhibida por la ineptitud  sustancial de la
demanda.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.
Declarar EXEQUIBLE,  por los cargos examinados en la presente
providencia, el artículo 32 de la Ley 863 de 2003  “por la cual se
establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular
el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.”
Segundo- Declararse INHIBIDA para  emitir pronunciamiento de fondo
respecto de la acusación formulada en contra de la expresión “adicionado con la actualización prevista en
el artículo 867-1 del Estatuto Tributario” contenida en el parágrafo 1° del
artículo 635 del Estatuto Tributario, -tal como quedó modificado por el
artículo 56 de la Ley 863 de 2003-, por ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] Recuerda
específicamente que la Corte Constitucional mediante sentencia C-1114 de 2003,
al decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 98 y 99 de la Ley 788
de 2002 que se referían a la conciliación contenciosa administrativa y
tributaria y a la terminación del mutuo acuerdo de los procesos administrativos
tributarios, se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo debido
a que para la fecha de la sentencia referida  las normas acusadas ya habían
perdido vigencia y aplicabilidad por lo que consideró que no había razones para
pronunciarse.
[2] EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.  Introducción: Propósito del proyecto y principio
orientador.
La estabilidad económica y sostenibilidad fiscal de una
sociedad son su mayor patrimonio colectivo. Ambas son condiciones necesarias
para el estímulo de la inversión, la generación de empleo, el crecimiento
económico y  por ende, de un sendero sostenible de ingresos fiscales y gasto
público redistribuido que garantice los derechos constitucionales. Sin ello no
es posible garantizar el desarrollo económico, el bienestar y la equidad social
de un país.
El presente proyecto de ley es un componente
fundamental, pero no único, de un conjunto de medidas económicas que el
gobierno aspira a implementar en el corto plazo para resolver el problema
estructural de las finanzas públicas -afectadas por el déficit fiscal, el nivel
de endeudamiento y las posibilidades decrecientes de financiación-, y para
impulsar el desarrollo económico, por la vía de garantizar la estabilidad
macroeconómica y promover la inversión , con medidas como la exención parcial a
la reinversión de utilidades.
Visto de manera integral, ese conjunto de
medidas(legislativas, administrativas, financieras) está estructurado en torno
a un principio orientador: todos los sectores que conforman la estructura
económica colombiana van a aportar su cuota de esfuerzo y sacrificio, en una
medida proporcional a sus respectivas capacidades.
Así, el Estado hará un esfuerzo sustancial en el
recorte del presupuesto y en la aceleración de los aspectos aún pendientes  de
su propia reforma estructural. La ciudadanía asumirá una mayor carga tributaria
en materia del IVA. El sector empresarial asume una extensión en el tiempo de
la sobretasa al impuesto a la renta y, en sectores específicos, una aceleración
de la eliminación de ciertas excenciones. El sector  pensional contribuirá con
un pequeño esfuerzo a garantizar el pago de sus propias pensiones y de las
pensiones futuras. Las regiones verán una recomposición imprescindible en los
criterios de distribución del sistema general de participaciones y regalías.
En este mismo orden de ideas, el Gobierno Nacional
procurará que el Banco de la República, tomando las previsiones necesarias para
garantizar la estabilidad cambiaria, monetaria y crediticia, estudie los
caminos posibles para contribuir, en la medida de las posibilidades constitucionales
y legales a un manejo mas sostenible de la deuda pública colombiana. Y que la
comunidad financiera internacional colabore con Colombia en un replanteamiento
razonable de los términos y plazos de nuestras acreencias, todo bajo el
principio de que nuestro país siempre cumple y seguirá cumpliendo con sus
acreedores.
Este enorme esfuerzo colectivo permitirá enderezar el
rumbo de la economía colombiana, y en muy corto plazo redundará en menores
niveles de endeudamiento, mayores niveles de crecimiento y empleo, y mecanismos
sólidos para garantizar el pago de la deuda social del país.( Gaceta del
Congreso No. 572 de 2003, páginas 10 y 11.)
(…)
7.1. La razón de ser de las normas antievasión
El principal problema que enfrenta la DIAN en el
ejercicio de su función de recaudar los impuestos son los muy bajos niveles de
cumplimiento voluntario que reportan los obligados a tributar, reflejados en
índices de evasión que, según los cálculos actuales, superan el 30%.
Ese problema, ente cuyos componentes también debe
incluirse la precariedad del servicio que le ha prestado la entidad a los
contribuyentes, representa, al mismo tiempo, una fuerte restricción para las
finanzas públicas nacionales. En efecto, el monto asociado a la evasión,
alrededor de $10 billones en 2003, es una cuantía equivalente a lo que requería
para sanear la situación fiscal del país de corto y mediano plazo.
Cuando las finanzas del estado alcanzan un nivel
cercano al equilibrio, se sustituye un instrumento ideal de manejo
macroeconómico para el Gobierno. Mucho más en países como Colombia, que
enfrenta difíciles situaciones en temas como la seguridad, la distribución del
ingreso y el crecimiento económico, puesto que el margen de la maniobra que a
sus autoridades le representaría un equilibrio o un nivel bajo de déficit les
permitirá canalizar recursos al alivio de los problemas más agudas de pobreza y
de seguridad.
Ahora bien, cada punto de evasión que se logre
recuperar representa aproximadamente $350 millones mas que las cuentas gubernamentales.
Teniendo en mente esa magnitud, en la presente coyuntura el ataque a las
prácticas de evasión tributaria se ha convertido en un objetivo prioritario del
Gobierno.
Es un objetivo con múltiples fundamentos. En primer
lugar, por simple justicia y equidad social, es urgente identificar y traer las
bases de contribuyentes aproximadamente a 1.4 millones de personas naturales y
jurídicas que generan ingresos y riqueza y que, sin embargo, evaden su
obligación de aportar lo que les corresponde como beneficiarios que son de los
servicios que les brinda el Estado. Hacia allá también apunta la vinculación de
muchos más colombianos a la obligación de declarar, pues la información así
obtenida permitirá realizar cruces con terceros y conseguir un mayor sentido de
responsabilidad de la comunidad con la difícil tarea de financiar los bienes y
servicios públicos.
Segundo, cada día existe mayor convicción en la
comunidad de que las formas de evasión que constituyen a su vez defraudación
fiscal son delitos merecedores de castigos severos. Se reconoce que incumplir
esas obligaciones económicas para el Estado es atentar contra el buen ejercicio
de la función pública en todas la áreas , entre las cuales resalta la atención
de las capas de la población de menores ingresos a las que se le debe brindar,
con un notable componente de subsidio y oportunidad mayores posibilidades para
que puedan satisfacer sus necesidades primarias de salud, educación, vivienda y
saneamiento básico.
Es necesario crear conciencia de que evadir el pago de
impuestos en un año significa reducir los cupos escolares, las camas
hospitalarias o los recursos para carreteras y despojar de oportunidades a
quienes no fue posible cubrir con esos servicios por culpa del incumplimiento
de los obligados a tributar. (Gaceta del Congreso No. 572 de 2003, página 19.)
(…)
7.3.  Enfoque ortodoxo de la evasión
Entre los enfoques para el estudio de la evasión
sobresalen dos: primero de ellos es el económico ortodoxo, fundamentado en la
economía del delito cuyo pionero fue el premio nobel Gary Becker y cuya primera
aplicación al tema tributario de debe a Allingham and Sandmo.
Los principales resultados de este enfoque se resumen
en que cuando aumenta la probabilidad de ser detectados o cuando se endurece la
sanción ala evasión, los contribuyentes tienden a incrementar el ingreso
gravable declarado. Sin embargo, las conclusiones no resultan tan obvias cuando
se trata de analizar , por ejemplo el efecto de los aumentos en la renta del
contribuyente sobre el ingreso declarado. En este caso, la lógica indicaría una
relación directamente proporcional y por tanto un ingreso gravable declarado
mayor. Sin embargo, entendida la propensión a evadir en el contribuyente
típico, en la práctica habría que tener en cuenta las consideraciones de costos
que implica asumir el riesgo de evadir el impuesto adicional al asociado a esa
mayor renta.
Otro ejemplo en el que resalta la ambigüedad que surge
cuando se considera el posible efecto de un aumento en la tarifa. Cabe esperar
que algunos contribuyentes lo acepten y lo paguen dentro de las normas y que
muchos otros lo rechacen y evadan de acuerdo con sus propios presupuestos y
evaluaciones de los costos asociados a su comportamiento.
De manera que el enfoque económico del crimen no
alcanza para concluir que el cumplimiento tributario depende fundamentalmente
de las consecuencias que para el contribuyente representan la detección y el
castigo.
Es precisamente de esa perspectiva de donde surge el
enfoque institucional, en el cual encaja las medidas contenidas en este
proyecto de ley.
Dentro del nuevo paradigma, los expertos concluyen que
“el Gobierno puede estimular mayor cumplimiento tributario mediante el
incremento de las auditorías y las tasas sancionatorias... los individuos se
centran y pagan impuestos únicamente por su temor a ser detectados castigados.
Con relación a la auditorías tributarias es obvio que
su baja cobertura con frecuencia constituye un factor que alienta la evasión.
En la mayoría de los países, comenta el estudio analizado, se audita menos del
1% de las declaraciones tributarias y muchos individuos se arriesgan a no
declarar ingresos que no están sujeto  a retención en la fuente y reclamar
deducciones que no están sometidas a verificación minuciosa debido a que es muy
improbable que tales manipulaciones sean detectadas y penalizadas y, si lo son,
usualmente las sanciones no son significativas.
De manera que las decisiones de cumplimiento por los
contribuyentes deben buscarse en sendas que no son tenidas en cuenta por la
teoría económica del crimen y que, en general, se encuentran en el mundo de las
instituciones sociales.
7.4.  Enfoque institucional de la evasión
7.4.1. Las normas sociales.
Una norma social representa
un modelo de comportamiento que es juzgado de manera similar por otros y que es
sostenido en parte por la aprobación o desaprobación social.  Se caracteriza
por estar orientada hacia los procesos más que a los resultados.  Consecuentemente,
si otros se comportan de un modo socialmente aceptado, entonces el individuo se
comportará adecuadamente, y viceversa.
Dicho de otra manera, un individuo pagará sus impuestos
en la medida en que crea que el cumplimiento es la norma social.  Por el
contrario, si el incumplimiento llega a ser lo común, entonces la norma social
desaparecerá y la evasión aumentará.
Desde esta perspectiva, si el Gobierno puede afectar la
norma social del cumplimiento, entonces sus políticas representan otra herramienta
potencialmente significativa en la lucha contra la evasión.  Esas políticas son
difíciles de determinar en la teoría.  No obstante, hay evidencias de varias
ciencias sociales que sugieren que estas normas pueden ser afectadas por
instituciones y políticas gubernamentales.
Por definición, los Estados Democráticos se
caracterizan por brindar amplia participación al conglomerado social en las
decisiones que lo pueden afectar.  Y no es necesario crear un laboratorio para
percatarse de que a mayor participación individual en el proceso decisorio debe
esperarse un mayor nivel de cumplimiento, en gran parte debido a que la
participación implica automáticamente algún grado de compromiso.
Esta noción implica que una estrategia mediante la cual
pueden modificarse las normas sociales indeseables es buscar su quebrantamiento
vía la participación individual en las decisiones, por ejemplo, por intermedio
del derecho al voto, sea directamente, o indirectamente a través de la
representación legislativa.
Como un primer paso hacia el acatamiento de esa premisa
institucional, la DIAN invitó a los visitantes de su página web para que
respondieran a la pregunta de cuáles serían los mecanismos adecuados para
combatir la evasión.  En una semana se recibieron aproximadamente 900
respuestas de las más diversas ciudades del país, como las grandes capitales,
Socorro, Cartagena, Chía, Fusagasugá, Zarzal, Rioacha, Girardot, Ibagué,
Montería y Valledupar.
(…)
Como se aprecia, entre la
opinión sobresale la convicción de la importancia que tiene el endurecimiento
de las sanciones contra la evasión, igual que el adelanto de una lucha más
decidida contra la corrupción.
Pero llama especialmente la atención la propuesta de
remunerar la información conducente a detectar prácticas de evasión.  Esa
inquietud ha sido recogida en el proyecto, convirtiéndose de paso en un
instrumento del cual se esperan muy buenos frutos tanto en la prevención y
control ciudadano de la evasión, como en el recaudo mismo.
Otro factor determinante para influenciar las normas
sociales en materia tributaria es la búsqueda de mayor transparencia en el
recaudo y el gasto de los recursos presupuestales.  Ese factor puede aludirse
para explicar, por ejemplo, el excelente comportamiento de los contribuyentes
con el impuesto a la seguridad democrática.  Su recaudo fue transparente, como
quiera que la Administración Tributaria se tomó el trabajo de preliquidar el
tributo a cargo de los contribuyentes, y el gasto lo ha sido, como lo ha
certificado la propia Contraloría General de la República.
Esa actitud, es la escogida por el presente Gobierno
para el manejo de las finanzas, de modo que los contribuyentes se muestren cada
vez más inclinados a pagar sus impuestos.  Existe un claro convencimiento de la
necesidad de conseguir todo el respaldo de la ciudadanía en este propósito, no
sólo recaudando la cantidad correcta de impuestos sino también utilizando esos
recursos en la financiación de bienes y servicios públicos que demanda la
comunidad.
Se requiere consolidar la confianza depositada por la
ciudadanía en el Gobierno para que sea una confianza perdurable en las
instituciones.  Es por eso por lo que, además de la transparencia, resulta
indispensable que el ciudadano perciba el compromiso gubernamental de hacer
cumplir las leyes tributarias, pues si en un momento dado se generaliza la
percepción de que los esfuerzos para detectar y penalizar la evasión son
reducidos o mediocres, el resultado es que el problema se disparará a límites
de mucho más difícil reversión. (Gaceta del Congreso No. 572 de 2003, páginas
20 y 21)
[3] Gaceta del Congreso No. 572 de 2003, página 24
[4] Alude particularmente a las sentencia
C-992/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-1115/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[5]  “En relación con la conciliación y la
terminación por mutuo acuerdo de litigios tributarios, la Corte Constitucional
se ha declarado inhibida para pronunciarse de fondo en dos ocasiones
consecutivas, en las que fueron demandados los artículos 101 y 102 de la Ley
633 de 2000 (sentencia C-922 de 2001) y los artículos 98 y 99 de la Ley 788 de
2002 (sentencia C-1114 de 2003), respectivamente.”
[6] Al respecto ver, entre otras las
sentencias  C- 350/94 y C-685/96  M.P. Alejandro Martínez Caballero,   C-583/95
C-1644/00 M.P. José Gregorio Hernández, C-1373/00 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
C-074/04 y C- (exp. D-5004)  /04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Sentencia C-350/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Al respecto puede verse, entre otras, las
sentencias C-454/93, C-457/93, C-467/93, C-541/93, C-103/93,C-377/93, C-047/94
y C-104/94.
[9] Sentencia C-685/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[10] Sentencia C- 074/04 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[11]  Ver Sentencia C-1115/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[12] Vid. T-02 de 1992 y T-230 de 1994,
entre muchas otras.
[13] Ver entre otras las sentencias C-530 de
1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero,  C-412/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-586/01 y C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742/01 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, con aclaración de Voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería. Sobre ese
tema puede encontrarse así mismo  un completo recuento en la sentencia C-093 de
2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero .
[14] Cabe precisar  al respecto que algunos de
los intervinientes afirman  que dicho  requisito se justifica i) en  el hecho
de  evitar que los deudores de las obligaciones que vencían con posterioridad a
la fecha establecida -1 de enero de 2003-  y que pudieran conocer del proyecto
que se tramitaba en el Congreso no pudieran considerar la mora como una
alternativa económica, esto es, que al conocer la disposición optaran por no
pagar y así acceder a los beneficios en ella dispuestos, contrariando los
objetivos de la misma y ii) en la reactivación económica  constatada según
ellos a partir del año 2003.
Al respecto cabe
señalar que en relación con los contribuyentes, responsables o agentes
retenedores   cuyas deudas  tributarias vencieron  sin pago y por tanto se
constituyeron en mora  entre el 1° de enero de 2003 -fecha que establece la
norma acusada-  y  la fecha en que se radicó el proyecto de ley en el
Congreso   a saber el 5 de noviembre de 2003 (Gaceta del Congreso N° 572  del 6
de noviembre de 2003  pag. 1),  el primer argumento  planteado, es decir  la
posibilidad de que optaran por no pagar  como opción económica para acogerse  a
los beneficios en él establecidos, por lo menos en relación con dicho lapso, -1
de enero- 5 de noviembre  de 2003-, no resulta sustentado.
Ahora bien, en
relación con la afirmación según la cual a partir del año 2003 se produjo una
reactivación económica que explicaría  la  no concesión de los mismos
beneficios  respecto de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores
que se constituyeran en mora durante ese año, la Corte constata que además de
basarse  en una percepción   de la realidad económica  sujeta a diversas
interpretaciones y  a la que por lo demás  no hizo referencia el Gobierno
Nacional  en su exposición de motivos, no toma en cuenta  que frente al
objetivo principal  planteado por el Gobierno  para la norma acusada a saber,
incentivar el pago  de las obligaciones pendientes con el fisco  para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas,
el beneficio  que  eventualmente pudiera producir dicha reactivación en la
capacidad económica de  los deudores en mora, llevaría mas bien  a   afirmar
que  la norma  debería aplicarse  a  aquellos que se constituyeron en mora durante
ese año, dada la mayor  posibilidad que tendrían de efectuar  los pagos
respectivos.
[15] Ver al respecto, entre otras, las
sentencias  C-511 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  C- 922 de 2001 M.P
Rodrigo Escobar Gil, C-1115 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[16] Ver al respecto,
entre otras, las sentencias  C-260/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y   C-804 de
2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V.  M. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17]  Sentencia C-804 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[18] Al respecto en dicha sentencia se señaló en
efecto que “En el caso de la amnistía estipulada en el artículo 100 de la
Ley 633 de 2000, si bien la exoneración de pago de intereses de mora no es
total, lo cual aminora los efectos discriminatorios frente a los deudores
cumplidos, subsiste sin embargo una desigualdad en el trato, que se presenta
especialmente entre los deudores morosos que acogiéndose a la disposición pagaron
reducidamente los intereses de mora, y quienes por haber cancelado tales
obligaciones en mora antes de la expedición de la norma (incluso el día
anterior), sí tuvieron que pagar íntegramente dichos intereses. Estos últimos,
realizaron un esfuerzo económico mayor, a fin de ponerse al día en el pago de
sus acreencias, mientras que los otros no lo hicieron, y sin embargo aquellos
acabaron siendo sancionados con más rigor que estos.” Sentencia C-1115/01 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[19] Al respecto en dicha sentencia se señaló en
efecto que: “La discriminación se presenta también entre aquellos deudores
morosos que con anterioridad a la expedición de la norma suscribieron acuerdos
de pago y aquellos otros que nunca lo hicieron y que se acogieron a los
beneficios concedidos por ella. A los primeros, como lo alega la demanda, no
les es posible acogerse al beneficio aunque ofrezcan el pago inmediato,
completo y efectivo de la obligación, pues dicho acuerdo de pago los sacó de la
condición de mora en que se hallaban y por tanto del supuesto de hecho que
regula la disposición. Además, la norma en su inciso quinto expresamente
prohíbe el reconocimiento de las tasas preferenciales a quienes hubieran hecho
o hicieran acuerdos de pago que significaran otorgamiento de nuevos plazos.
Entonces, nuevamente la ley favorece a quienes ningún esfuerzo hicieron para
pagar sus obligaciones en mora, al paso que imposibilita que quienes si
hicieron algún esfuerzo en tal sentido sean beneficiados con las tasas de
interés preferenciales” Sentencia C-1115/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20] En itálica la expresión acusada por el
actor .
[21] Ver entre otras las sentencias C-894/01 y
C-488/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-1289/01 M.P. Jaime Araujo Rentaría,
C-419/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra