T-211-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-211/14
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Consiste en formular petición respetuosa y
recibir respuesta rápida y de fondo
DERECHO DE PETICION-Alcance
DERECHO DE PETICION-Falta de competencia de la entidad ante
quien se solicita la información no la exonera de contestar
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Procedencia excepcional de la acción de
tutela para la protección de derechos de naturaleza colectiva
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Improcedencia por no estar acreditados los
requisitos de la agencia oficiosa
DERECHO DE PETICION-Orden a Alcaldía y a Secretaría de
Infraestructura dar respuesta al derecho de petición respecto a vertimiento de
aguas residuales
Referencia: expediente T-4.129.551
Acción de tutela instaurada por Darley Cecilia Palacios
Meléndez contra el Municipio de Quibdó y la Procuraduría Judicial Ambiental y
Agraria de Quibdó
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., primero (1°) de abril de dos
mil catorce (2014)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de
tutela emitido el 11 de septiembre de 2013 por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, en el asunto de la referencia.
I.       ANTECEDENTES
El 27 de agosto de 2013, la señora Darley
Cecilia Palacios Meléndez, actuando en nombre propio y como agente oficiosa de sus
abuelos Heliodoro Meléndez Camargo y Fabia Córdoba Martínez, formuló acción de
tutela contra el Municipio de Quibdó y la Procuraduría
Judicial Ambiental y Agraria de Quibdó, por la presunta vulneración de sus derechos de
petición y al medio ambiente sano, en conexidad con los derechos a la vida en
condiciones dignas y a la salud, con base en los siguientes,
1.
Hechos
1.1.     La señora Darley Cecilia Palacios Meléndez
es residente del barrio La Playita, ubicado en el municipio de Quibdó, en una
vivienda en la que convive con su madre y sus abuelos.
1.2.     Según afirma la demandante, en la vía que
colinda con su lugar de habitación existe una fuga de aguas residuales que
viene generando malos olores y mantiene la calle permanentemente húmeda, lo
cual ha ocasionado tanto accidentes de tránsito como la caída de varios
transeúntes.
1.3.     El 11 de marzo de 2013, la señora Palacios
Meléndez formuló un derecho de petición dirigido a la Secretaría de Obras de
Quibdó, con copia a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Rural del
mismo municipio, mediante el cual solicitó que se adoptaran las medidas que
fueran del caso para solucionar esta problemática[1].
1.4.     El 23 de mayo de 2013, la actora presentó
un derecho de petición a la Procuraduría Regional del Chocó, a través del cual
informó a esa autoridad que la Alcaldía no había dado respuesta a su petición,
y, en consecuencia, le solicitó ejercer sus competencias en esta materia.
1.5.     A la fecha de interposición de esta acción
de tutela, ni la Alcaldía del municipio de Quibdó, ni la Procuraduría Regional
del Chocó habían dado respuesta a las solicitudes formuladas por la señora
Darley Cecilia Palacios Meléndez.
2.
La solicitud de tutela
Con fundamento en los hechos atrás señalados, la actora
solicita que se le ordene a
las accionadas dar respuesta clara y de fondo a los derechos de petición que ha
presentado, respuesta en la que deberán “formular la correspondiente
solución definitiva al problema que genera la presente acción”.[2]
3.
Argumentos en los que se
fundamenta la solicitud
La demandante afirma que las entidades
accionadas no han dado respuesta a las distintas solicitudes que ha formulado,
razón por la cual, en primera medida, estima vulnerado su derecho de petición.
Adicionalmente, la demandante sostiene
que el problema de manejo de las aguas superficiales y de escorrentía que se presenta
en el barrio La Playita, viene ocurriendo desde hace ya varios años y se ha
venido agravando a raíz de algunos trabajos de pavimentación que ha realizado la
Alcaldía en esa zona.
Esta situación, según aduce, ha venido
afectando la estructura de la vivienda en la que reside con su madre y con sus
abuelos, quienes son personas
de la tercera edad y se encuentran en delicado estado de salud, con el
agravante de que en ese mismo inmueble funciona un hogar de madres
comunitarias, en donde se atienden menores que pueden ver menguada su salud.
Además, afirma que se ven afectados también
los derechos de la comunidad, ya que se generan malos
olores, humedad permanente, accidentes de tránsito y caídas de personas.
De acuerdo con la accionante, a pesar de
haberse dirigido en
distintas oportunidades al municipio para solicitar que se le de solución a
esta problemática, y no obstante que esa entidad tiene conocimiento de la misma
desde el año 2011, ninguna autoridad ha adoptado las medidas tendientes a darle
solución a esta situación.
4.
Intervención de los
demandados
Mediante auto de 30 de agosto de 2013, el Tribunal
Contencioso Administrativo del Chocó decidió admitir la acción de tutela
formulada por la señora Darley Cecilia Palacios Meléndez y notificar de la misma a las entidades demandadas.
Además, dispuso inadmitir la demanda en relación con los señores Heliodoro
Meléndez Camargo y Fabia Córdoba Martínez, para que en el término de dos días contados
a partir de la notificación de esa providencia, la accionante indicara al
despacho las razones por las cuales estas personas no pueden actuar
directamente en la defensa de sus derechos.
Vencido ese lapso y bajo la consideración
de que la actora no brindó la información solicitada, el 10 de septiembre de
2013 el Tribunal decidió “RECHAZAR la demanda respecto de los señores HELIODORO MELÉNDEZ CAMARGO y FABIA CÓRDOBA MARTÍNEZ.”
4.1. Mediante
escrito de cinco de septiembre de 2013, el Procurador 9° Judicial II Ambiental
y Agrario de Chocó dio respuesta al requerimiento judicial.
Sostiene que su despacho desconocía la situación que
se venía presentando con la accionante, dado que el derecho de petición
formulado por la actora se dirigió a la Procuraduría Regional del Chocó. Sin
embargo, pudo verificar con esa dependencia que, como consecuencia del escrito
presentado por la señora Palacios Meléndez, el cinco de junio de 2013 le fue dirigido
un oficio al Secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio de Quibdó,
a fin de solicitar la solución de la situación que se presenta en el barrio La
Playita, requerimiento que no ha tenido respuesta alguna. [3]
4.2. La
Alcaldía del Municipio de Quibdó, no dio respuesta a esta acción.
5.
Pruebas relevantes
aportadas al proceso
a.
Copia del derecho de petición
que la señora Darley Cecilia Palacios presentó al Secretario de Obras del
municipio de Quibdó, el día 11 de marzo de 2013, así como copia del que formuló
frente al Secretario de Medio Ambiente y Desarrollo Rural en esa misma fecha.[4]
b.
Copia del derecho de petición
dirigido por la señora Darley Cecilia Palacios al Procurador Regional del Chocó,
el 23 de mayo de 2013.[5]
c.
Copia del derecho de petición
dirigido por la señora Mary Luz Meléndez Córdoba, madre de la accionante, al
Secretario de Atención y Prevención de Desastres del Municipio de Quibdó, el nueve
de julio de 2013.[6]
d.
Copia del Oficio dirigido por
el Procurador 9° Judicial II Ambiental y Agrario de Chocó a la señora Darley
Cecilia Palacios Meléndez, el cuatro de septiembre de 2013.[7]
e.
Copia del documento Formato de
Visita en el que consta la entrevista que el Procurador 9° Judicial II
Ambiental y Agrario de Chocó realizó al domicilio de la señora Darley Cecilia
Palacios Meléndez, el cuatro de septiembre de 2013.[8]
f.
Copia del Oficio PRCH-MYAT No.
1525 de cinco de junio de 2013, dirigido por el Procurador Regional del Chocó
al Secretario de Infraestructura y Obras Públicas de Quibdó, en relación con la
solicitud formulada por la señora Palacios Meléndez.[9]
g.
Fotografías del lugar donde se
está presentando el problema de manejo de aguas y video informativo de esta
misma situación.[10]
II.      SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
1.      Sentencia de primera instancia
El 11 de septiembre de 2013, el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó decidió declarar improcedente la acción de tutela en
lo relacionado con el derecho al medio ambiente sano, en conexidad con del
derecho a la vida y a la salud, y concederla en cuanto a la solicitud de
protección del derecho de petición.
Para el despacho, teniendo en cuenta que el derecho a
un medio ambiente sano es un derecho colectivo, la actora podría acudir a la
acción popular para solicitar su protección. En este escenario, la acción de
tutela solo sería procedente si se llegara a comprobar que se han visto
comprometidos sus derechos fundamentales a la vida o a la salud, circunstancias
que no fueron acreditadas en este caso. Por el contrario, el hecho de que esta
situación se venga presentando desde el año 2011, demuestra que no existe la
necesidad urgente de que intervenga el juez constitucional.
De otro lado, y en cuanto a la solicitud de amparo del
derecho de petición, el Tribunal encuentra que este sí ha sido vulnerado por la
Alcaldía del municipio, quien ha desatendido las solicitudes formuladas por la
accionante. Sin embargo, esta misma conclusión no puede predicarse de la
petición que supuestamente se habría presentado frente a la Procuraduría
Judicial Ambiental y Agraria, puesto que de ella no se aportó la copia al
expediente.
En consecuencia, el Tribunal ordenó a la Alcaldía de
Quibdó que diera respuesta a las peticiones formuladas por la accionante, con
la advertencia de que deberá emprender acciones tendientes a solucionar el
problema de escorrentía de aguas que se presenta en el barrio La Playita.
Esta decisión, no fue objeto de impugnación.
2.      Actuaciones en sede de revisión
El 25 de marzo de 2014, la señora Darley Cecilia Palacios
Meléndez remitió al despacho del Magistrado Sustanciador, vía correo
electrónico, los datos de una acción popular formulada por el ciudadano Dante
Isaac Mosquera Mosquera, con el fin de que se atienda la problemática que, en
materia de manejo de aguas residuales, se viene presentando en el barrio La
Playita del municipio de Quibdó. Adicionalmente, envió unas fotografías y un
video informativo en relación con los hechos alegados como fundamento de la
acción de tutela.
III.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Esta Corte es competente para conocer de la revisión
del fallo proferido en el trámite de la presente acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Problema Jurídico
De acuerdo con lo descrito en el acápite de
antecedentes, corresponde a la Sala determinar si las entidades accionadas han
vulnerado los derechos de petición y al medio ambiente sano, en conexidad con los derechos a la vida en
condiciones dignas y a la salud, de la señora Darley Cecilia Palacios Meléndez,
como consecuencia de la falta
de respuesta a las solicitudes que ha formulado la actora para que se atienda
el problema de escorrentía de aguas que se viene presentando en el barrio La
Playita, del municipio de Quibdó, así como de la desatención de dicha
problemática por parte de las autoridades demandas.
Con tal propósito, la
Sala reiterará la jurisprudencia constitucional en torno a (i) el alcance del
derecho de petición, y (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela
para la protección del derecho al medio ambiente sano, para, finalmente, y a partir
de estas consideraciones, efectuar el estudio del caso concreto.
3.      El derecho fundamental de petición
El artículo 23 de la Constitución Política constituye
la consagración constitucional del derecho de petición, por virtud del cual “toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.”
La Corte Constitucional se ha referido en
distintas oportunidades a la importancia de esta garantía fundamental, cuya
efectividad, según se ha reconocido, “resulta indispensable para el logro de
los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio de la comunidad,
la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las
decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan
las funciones para las cuales han sido instituidas (artículo 2o. Constitución
Política)”.[11]
A partir de esa premisa, la jurisprudencia
constitucional ha fijado una serie de reglas y de parámetros relacionados con
el alcance, núcleo esencial y contenido de este derecho, los cuales fueron
expuestos en la Sentencia T-377 de 2000 en los siguientes términos:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside
en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1.
oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente
con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación
de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de
petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones:
1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones
de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente.
g). En relación con la oportunidad de la respuesta,
esto es, con el término que tiene la administración para resolver las
peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible,
antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de
dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar
los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para
este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto
que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a
la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues
su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible
de que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la
vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[12]
A estas consideraciones, la Corte Constitucional
añadió posteriormente dos reglas adicionales: (i) que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no
exonera a la entidad del deber de responder[13];
y (ii) que la respuesta que se profiera debe ser notificada al interesado[14].
De acuerdo con lo anterior, y para lo que interesa a
esta causa, es claro que la formulación de un derecho de petición obliga a la
administración a entregar una respuesta oportuna, de fondo, clara, precisa y
congruente con lo solicitado, de manera que el ciudadano vea satisfecha su
pretensión de obtener determinada información. Además, esa respuesta debe producirse
en el término de 15 días contados a partir de la formulación de la petición,
salvo que se presenten circunstancias que lo impidan, aunque, aun en este evento,
la entidad deberá informarle al peticionario en ese mismo término cuáles son esas
circunstancias e indicarle en qué plazo se producirá la contestación.
Sobre este asunto, y mediante la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, el Congreso de la República expidió distintas
disposiciones tendientes a regular el derecho de petición, en particular, en
relación con aspectos tales como su objeto, finalidad, forma de ejercicio, contenido, procedimiento,
alcance de la respuesta y ejercicio frente a entidades privadas.
Al analizar la constitucionalidad de la norma
en cuestión, la Corte concluyó que esa regulación debió haber sido expedida
mediante una ley estatutaria y no a través del trámite de una ley ordinaria, dado
que se trataba de establecer reglas en relación con los elementos estructurales
de un derecho fundamental.[15]
Sin embargo, los efectos de la declaratoria de inexequibilidad fueron diferidos
hasta el 31 de diciembre de 2014, con el fin de evitar que el vacío normativo
generara una situación de riesgo para el efectivo goce del derecho de petición.[16]
En consecuencia, hoy en día, las normas
previstas en la Ley 1437 de 2011 en relación con esta garantía constitucional están
vigentes y resultan aplicables a efectos de establecer los aspectos relativos a
su interposición, trámite y protección.
4.      Procedencia
excepcional de la acción de tutela para la protección de derechos de naturaleza
colectiva
El artículo 86 de la Constitución Política
establece que la acción de tutela es un
mecanismo preferente y sumario de defensa judicial, cuyo objeto es la
protección de los derechos fundamentales “cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública”,
o por los particulares en los casos previstos en la ley.
De acuerdo con la disposición constitucional, esta
acción tiene un carácter subsidiario y residual, por lo que ella solo procede
cuando quiera que el afectado no tenga a su alcance otro medio de defensa
judicial o cuando, existiendo ese otro medio, la tutela se ejerce como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable.
Adicionalmente, y a partir de lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2591 de
1991, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que ella también resulta
procedente –esta vez, como mecanismo de protección definitivo– en aquellos
casos en los que la herramienta judicial que prevé el ordenamiento se muestra
como ineficaz para garantizar los derechos fundamentales del afectado.[17]
Ahora bien,
el derecho a gozar de un medio ambiente sano, al cual se refiere la solicitud
de amparo que aquí se analiza, es un derecho de naturaleza colectiva. Así lo
establece el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el
artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”:
“Artículo
4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses
colectivos, entre otros, los relacionados con:
a) El goce
de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la
ley y las disposiciones reglamentarias; […]”
De
ahí que, por expresa disposición del artículo 88 de la Constitución Política,
su protección deba ser solicitada a través del mecanismo de la acción popular,
en tanto vía adecuada para lograr el amparo frente a la vulneración o amenaza
de derechos e intereses colectivos, lo cual excluiría, de suyo, la procedencia
de la acción de tutela para esos efectos.[18]
Sin
embargo, la Corte Constitucional ha precisado que si la afectación de un
interés colectivo implica, a su turno, la vulneración o la amenaza de un
derecho de rango fundamental, la acción de tutela resulta procedente como
mecanismo de amparo de los derechos amenazados.[19]
En efecto, sobre este asunto en particular, esta Corporación ha indicado:
“A pesar de que el derecho al ambiente sano
no tiene el carácter de derecho fundamental en nuestra carta, sino que es un
derecho colectivo susceptible de ser protegido mediante las acciones populares,
(artículo 88 C.P.) procede su protección a través del mecanismo excepcional de
la acción de tutela, cuando en razón de la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular se amenacen o vulneren derechos fundamentales, como
la vida, la salud, la integridad física, o se afecte el derecho que tienen
todas las personas de gozar de un ambiente sano. […]”[20]
Partiendo de esa
premisa fundamental, en la Sentencia SU-1116 de 2001 la Corte Constitucional
estableció los requisitos que deben ser acreditados para efectos de determinar
si la acción de tutela resulta o no procedente en los casos en los que se
produce la afectación de derechos de naturaleza colectiva. Así, indicó esta
Corporación:
“[…] para que la tutela proceda y
prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que
exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o
amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del
derecho fundamental sea ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación
del derecho colectivo’. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona
directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de
tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del
derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer
expresamente probadas en el expediente […].”[21]
En ese orden de ideas, se trata de que
exista una relación de conexidad entre el interés colectivo y un derecho de
rango fundamental, derecho que debe ser predicable, de manera subjetiva, de
aquél que interpone la acción de tutela, quien, además, deberá acreditar que,
en efecto, se presentó una vulneración de una garantía fundamental.
A lo anterior, debe añadirse que, de acuerdo
con las reglas generales previstas en el artículo 86 constitucional y en el
Decreto 2591 de 1991, si lo que se pretende es que la acción de tutela proceda
como mecanismo de protección directo y definitivo de los derechos fundamentales
involucrados, deberá demostrarse entonces que “la acción popular no es
idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental
vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea
necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario”;
en otros términos, que la acción popular resulta ineficaz para proteger el
derecho fundamental afectado.
Si, por el contrario, no existieren razones
para llegar a tal conclusión, la acción de tutela solo podría ser ejercida como
mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio de carácter
irremediable.[22]
Con fundamento en las consideraciones
precedentes, esta Sala de Revisión entra a resolver el caso sometido a su
consideración.
5.     Caso concreto
La señora Darley Cecilia Palacios Meléndez, actuando
en nombre propio y como agente oficiosa de los señores Heliodoro Meléndez Camargo y Fabia Córdoba Martínez, interpone la presente acción de tutela contra el Municipio de Quibdó y la Procuraduría
Judicial Ambiental y Agraria de Quibdó, por considerar
que esas entidades han vulnerado su derechos de petición y al medio ambiente sano, en conexidad con los
derechos a la vida en condiciones dignas y a la salud.
Según aduce, esa vulneración deviene como consecuencia
de la falta de respuesta a los derechos de petición que ella ha formulado y de
la desatención del problema de escorrentía
de aguas que se viene presentando en el barrio La Playita, del municipio de
Quibdó, específicamente, en lo que hace a
la calle que colinda con su vivienda.
Por su parte, el Procurador 9° Judicial II Ambiental y
Agrario del Chocó sostiene que desconocía la situación que la actora refiere en
sus peticiones, pero que la Procuraduría Regional del Chocó ya remitió un oficio
al Secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio para solicitar que
se atiendan los requerimientos formulados por la accionante.
De otro lado, la Alcaldía del Municipio de Quibdó no
dio respuesta a esta acción de tutela.
5.1. Vistas
las circunstancias fácticas del presente asunto, la Sala encuentra que esta
solicitud de amparo tutelar involucra dos temas que deben ser analizados de
manera separada; de un lado, el relacionado con la supuesta vulneración del
derecho de petición de la señora Palacios Meléndez y, del otro, el relativo a
la pretendida afectación del derecho al medio ambiente sano en conexidad con
los derechos a la vida y a la salud de la accionante.
5.1.1. En
relación con el primero de ellos, en el expediente se encuentra debidamente
acreditado que la señora Palacios Meléndez formuló un derecho de petición ante
el “Secretario de obras Municipal”, en relación con el problema de escorrentía
de aguas residuales que se presenta en la calle que colinda con su vivienda.
En este punto debe precisarse que, aun cuando la
accionante afirma que formuló dos peticiones distintas a la Alcaldía de Quibdó
–una el 11 de marzo de 2013 y otra el 8 de julio de ese mismo año–, en el
expediente solo hay constancia de la presentación de la primera de ellas. En
efecto, de acuerdo con la información que obra en este proceso, si bien existe
otra solicitud que fue presentada el 9 de julio de 2013 ante la Secretaría de
Atención y Prevención de Desastres de ese municipio, ella no fue suscrita por
la accionante sino por la señora Mary Luz Meléndez Córdoba. En ese sentido, el
análisis de la pretendida vulneración de los derechos fundamentales de la
actora deberá contraerse a esa primera solicitud.
Como se indicó, el escrito en cuestión fue radicado el
11 de marzo de 2013 en las instalaciones de la Alcaldía Municipal de Quibdó y
remitido a la Secretaría de Infraestructura, en tanto la persona a quien la
accionante dirigió el derecho de petición tenía a su cargo esa dependencia para
la época de los hechos.
Y también se encuentra acreditado que la autoridad administrativa
no dio respuesta a esa solicitud, razón por la cual el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó decidió conceder el amparo tutelar en lo relacionado
con este asunto.
Pues bien, en sede de revisión, la señora Darley Cecilia
Palacios Meléndez informó a esta Sala que a la fecha la Alcaldía del municipio
de Quibdó no ha dado respuesta a la solicitud que formuló hace más de un año, a
pesar de que existe un fallo judicial que le ordena cumplir con sus
obligaciones constitucionales y legales en esta materia, manteniendo con ello la
vulneración del derecho fundamental de petición de la accionante[23].
Por esta razón, esta Sala, además de confirmar la
decisión adoptada en el fallo que se revisa, ordenará a la Alcaldía que dentro
del término perentorio de 48 horas, contado a partir de la notificación de esta
providencia, de respuesta al derecho de petición formulado por la accionante.
En esa respuesta, la autoridad deberá señalar clara y
concretamente, como mínimo: (i) cuáles son las acciones que la Alcaldía ha
realizado o tiene previsto realizar para atender el problema de escorrentía de
aguas que se viene presentando en el barrio La Playita, en particular, en la
esquina de la calle 12 # 11-03; y (ii) cuál es el cronograma de actividades y
obras que tiene establecido la administración para atender esta situación,
señalando plazos claros y responsables directos en cada caso.
Además, la Sala ordenará a la entidad que remita copia
de esa respuesta, en el mismo término señalado, a la Procuraduría 9° Judicial
II Ambiental y Agraria de Chocó, a fin de que esa autoridad pueda verificar si
se le ha garantizado el derecho de petición a la señora Darley Cecilia Palacios
Meléndez. En caso de que la entidad accionada incumpla con esta obligación, la
Procuraduría deberá evaluar si los funcionarios encargados incurrieron en la
falta disciplinaria a que se refiere el artículo 31 de la Ley 1437 de 2011[24].
De otro lado, en cuanto a la solicitud que la
accionante afirma haber radicado ante la Procuraduría Ambiental Judicial y
Agraria de Quibdó, debe indicarse que en el expediente no obra prueba de esa
petición, presupuesto básico para analizar si se vulneró o no la garantía
constitucional señalada.
En consecuencia, en relación con este asunto deberá
confirmarse la decisión adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Chocó, en el sentido de negar el amparo constitucional deprecado.
5.1.2. Ahora
bien, en segundo término y en relación con la solicitud de protección del
derecho al medio ambiente sano, el argumento formulado por la parte actora se
centra en el hecho de que las entidades demandadas no han adoptado las medidas
que se requieren para dar solución al problema de escorrentía y manejo de aguas
en el barrio la Playita del municipio de Quibdó, situación que, según se aduce
en la tutela, supone una amenaza de los derechos fundamentales a la vida y a la
salud de su familia y de las personas que transitan por ese lugar.
A este
respecto, la naturaleza colectiva del derecho cuya protección se reclama
implica que el mecanismo judicial adecuado para solicitar su amparo es el de la
acción popular, proceso en el que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 25
de la Ley 472 de 1998, es posible solicitar la adopción de medidas de
protección inmediatas para proteger los intereses conculcados:
“Artículo 25º.- Medidas Cautelares. Antes
de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez,
de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas
previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer
cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes:
a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades
que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando:
b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios,
cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la
omisión del demandado;
c) Obligar al demandado a prestar caución para
garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas;
d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la
naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo.
Parágrafo 1º.- El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del
proceso.
Parágrafo
2º.- Cuando se trate de una
amenaza por razón de una omisión atribuída a una autoridad o persona
particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que
fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es
inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o
la comunidad amenazada, a costa del demandado.”
En este caso,
la accionante informó a la Sala que recientemente el ciudadano Dante Isaac
Mosquera Mosquera presentó una acción popular mediante la cual busca que se dé solución
a la problemática que se presenta en el barrio La Playita, como consecuencia de
las fallas en el manejo de las aguas residuales. Esta acción, está siendo
tramitada por el Juzgado 1° Administrativo Oral de Quibdó, Chocó.
En este escenario, el hecho de que exista otro
mecanismo de defensa judicial –que, de hecho, está en curso–, implica que la procedencia
de la acción de tutela está supeditada a que se demuestre, de manera primigenia,
que la afectación del derecho colectivo ha generado también la vulneración o la
amenaza de un derecho de rango fundamental.
Sobre este particular, la accionante afirma que el hecho de que no se esté
garantizando el interés colectivo a gozar de un medio ambiente sano, ha conllevado
un desconocimiento de sus derechos a la vida y a la salud. Sin embargo, las
pruebas que obran en el expediente no permiten concluir que la situación que se
presenta está poniendo en riesgo los derechos fundamentales de la señora
Palacios Meléndez, de manera que fuere necesaria la intervención inmediata del
juez constitucional.
Así, más allá de las afirmaciones de la
accionante, no existen elementos probatorios que soporten suficientemente los
argumentos relacionados con la  supuesta afectación estructural de la vivienda
de la accionante, o con el pretendido riesgo de enfermedades a causa de los
olores que expelen las aguas que pasan por la calle donde se encuentra ubicado el
lugar de habitación de la actora. De hecho, la circunstancia de que esta
situación se venga presentando desde hace más de dos años desdice de la
supuesta amenaza inminente de los derechos fundamentales de la actora.
De acuerdo con la información que obra en
el expediente, el único incidente que se ha presentado con consecuencias
directas para la accionante fue una caída que sufrió, según adujo, a raíz de la
humedad del pavimento de la calle. Sin embargo, en el proceso no fueron
acreditadas las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se presentó
ese accidente, ni tampoco la relación de causalidad que existe entre la
escorrentía de las aguas residuales y la caída de la actora, de manera que de aquí
no es posible derivar que, en efecto, estén siendo amenazados o vulnerados los
derechos fundamentales a la vida y a la salud de la actora.
En consecuencia, debe concluirse que no se encuentran acreditados
los elementos necesarios para afirmar la procedencia de la acción de tutela en
este caso, por lo que el debate que plantea la parte actora deberá continuarse
y zanjarse en el trámite del proceso que hoy se sigue en el Juzgado Primero
Administrativo Oral de Quibdó, y que constituye un escenario idóneo y adecuado
para efectos de la resolución de este asunto.
5.2. Por
último, la Sala encuentra necesario referirse a la decisión adoptada por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Chocó, en el sentido de rechazar la demanda de
tutela respecto de los señores Heliodoro Meléndez Camargo y Fabia Córdoba
Martínez, por considerar que la accionante no había cumplido con la obligación
de informar el por qué estas personas no podían interponer directamente la
acción de tutela y, de contera, por qué se encontraba justificada la agencia
oficiosa de sus derechos.
Para la Sala, si bien, en efecto, la accionante no
acreditó dicha circunstancia, ello no podía llevar al rechazo de la acción de
tutela, figura que solo se encuentra prevista, en los términos del artículo 17
del Decreto 2591 de 1991, para aquellos eventos en los que no es posible
determinar el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela y el
demandante no cumple con la carga de aclararlo. Sobre este particular, la Corte
Constitucional ha establecido:
“[…] la norma acusada [se refiere al artículo 17 del Decreto 2591 de 1991] permite
al juez rechazar la acción de tutela cuando se cumplan las condiciones que a
continuación se presentan: (i) que no pueda determinarse los hechos o la razón
que fundamenta la solicitud de protección; (ii) que el juez halla solicitado al
demandante ampliar la información, aclararla o corregirla en un término de tres
(3) días, expresamente señalados en la correspondiente providencia; y que (iii)
este término haya vencido en silencio sin obtener ningún pronunciamiento del
demandante al respecto.”[25]
De hecho, aun presentándose las condiciones anotadas, esta
Corporación ha sostenido que “el rechazo de la solicitud de tutela tiene un
carácter excepcional, restrictivo, y no obligatorio para el juez de tutela que
conoce del caso concreto y que sólo procede en los términos que están previstos
en la norma acusada.”[26]
Así las cosas, frente a la falta de demostración de
las condiciones necesarias para el ejercicio de la agencia oficiosa, lo que
procedía no era el rechazo de la demanda, sino la declaratoria de improcedencia
de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa. Así,
en la sentencia T-1191 de 2004, la Corte indicó:
“[…] es requisito de procedibilidad que se presente lo que
la doctrina y la jurisprudencia han denominado “legitimación en la causa”. Este
requisito ha sido definido por la Corte así:
‘La legitimación en la causa es un presupuesto
de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se
pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la
oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una
calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se
discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha
calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe
entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo.’[27]
Como es sabido, la legitimación en la causa
presenta dos facetas. De un lado se encuentra la ‘legitimación por pasiva’,
que, como presupuesto procesal de la acción de tutela, exige que la persona
contra quien se incoa sea la autoridad o el particular que efectivamente
vulneró o amenaza vulnerar el derecho fundamental; […].
Correlativamente, la ‘legitimación por
activa’ es también requisito de procedibilidad. Esta exigencia significa que el
derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental
propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la
defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de
representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso; ni que en
cierto tipo de asociaciones, como las de carácter sindical, sus representantes
legales no puedan asumir la defensa de los intereses colectivos de la persona
jurídica y a la vez la de los  derechos personales de los trabajadores
afiliados[28].”[29]
En consecuencia, erró el Tribunal al rechazar la
demanda formulada en relación con los señores Heliodoro Meléndez Camargo y
Fabia Córdoba Martínez, porque la
consecuencia que correspondía aplicar ante la falta de demostración de la
legitimación en la causa por activa, era la declaratoria de improcedencia de la
acción de tutela. Así lo declarará esta Sala en la parte resolutiva de esta
providencia.
IV.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
PARCIALMENTE, por las razones expuestas en la presente sentencia, el
fallo de tutela emitido el 11
de septiembre         de 2013 por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Chocó, en cuanto amparó el derecho fundamental de petición de la señora Darley
Cecilia Palacios Meléndez frente a la Alcaldía del municipio de Quibdó y
declaró la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección
del derecho al medio ambiente sano.
Segundo.-  ADICIONAR
el fallo señalado en el numeral anterior, en el sentido de ordenar a la
Alcaldía del municipio de Quibdó, Secretaria de Infraestructura, que dentro del
término perentorio de 48 horas, contado a partir de la notificación de esta
providencia, de respuesta al derecho de petición formulado el 11 de marzo de
2013 por la señora Darley Cecilia Palacios Meléndez. Copia de esa respuesta
deberá ser remitida, dentro del mismo término, a la Procuraduría 9° Judicial II
Ambiental y Agraria de Chocó.
Para estos efectos, la Alcaldía deberá señalar de
manera clara y concreta: (i) cuáles son las acciones que la Alcaldía ha
realizado o tiene previsto realizar para atender el problema de escorrentía de
aguas que se viene presentando en el barrio La Playita, en particular, en la
esquina de la calle 12 # 11-03; y (ii) cuál es el cronograma de actividades y
obras que tiene establecido la administración para atender esta situación,
señalando plazos claros y responsables directos en cada caso.
Tercero.- OFICIAR
a la Procuraduría 9° Judicial II Ambiental y Agraria de Chocó, para que
verifique que la Alcaldía del municipio de Quibdó emita la respuesta al derecho
de petición formulado por la señora Darley Cecilia Palacios Meléndez dentro del
término otorgado en esta providencia y para que, en caso de que esta obligación
no haya sido cumplida, evalúe si los funcionarios encargados incurrieron en la
falta disciplinaria a que se refiere el artículo 31 de la Ley 1437 de 2011.
Cuarto.-- DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada en relación con los
señores Heliodoro Meléndez
Camargo y Fabia Córdoba Martínez, por no estar acreditados los requisitos de la
agencia oficiosa.
Quinto.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Según consta en el sello de radicación del documento, éste fue
asignado a la Secretaría de Infraestructura del municipio de Quibdó, en ese
momento a cargo del doctor Andrés Samir Bejarano Martínez.
[2] Folio 3 del cuaderno No. 1.
[3] En esta comunicación, la Procuraduría requiere al municipio para
que de solución a la problemática que se viene presentando en el barrio La
Playita, señalando: “se le solicita por ULTIMA VEZ, adelante las
acciones legales necesarias para optimizar la presunta situación que padecen
los habitantes del Barrio La Playita de Quibdó, ya que está en riesgo la
salubridad de toda una comunidad y teniendo en cuenta que es función del Estado
velar por la seguridad social de sus coasociados, es su deber de su dependencia
cumplir a cabalidad con la función de su cargo.”
[4] Folios 5 y 6 del cuaderno No. 1.
[5] Folio 7 del cuaderno No. 1.
[6] Folio 8 del cuaderno No. 1.
[7] Folio 29 del cuaderno No. 1.
[8] Folio 32 del cuaderno No. 1.
[9] Folio 30 del cuaderno No. 1.
[10] Folios 9 a 15 del cuaderno No. 1.
[11] Sentencia T-012 de 1992,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[12] Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[13] Sentencia T-219 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
[14] Sentencia T-249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15] Sentencia C-818 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[16] Según lo indicó la Corte en la sentencia en cuestión, “[e]ste
término resulta razonable para permitir la adopción de una regulación por parte
de los órganos legislativos, sin dejar al ciudadano sin las herramientas
necesarias para la garantía efectiva del derecho”.
El pasado 10 de julio de 2013, el Congreso de la República remitió a
la Corte Constitucional el Proyecto de Ley Estatutaria 65 de 2012
Senado, 227 de 2013 Cámara, “Por medio de la cual se regula el derecho
fundamental de petición y y se sustituye un título del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[Derecho de petición]”, con el fin de que se
efectúe el control previo de constitucionalidad de la norma, proceso que hoy en
día está en trámite.
[17] Sobre este tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
T-1109 de 2004, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; T-484 de 2011, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, y T-177 de 2013,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[18] En ese mismo sentido, el numeral 3° del artículo 6° del Decreto
2591 de 1991 establece que “La acción de tutela no procederá: […] 3. Cuando
se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás
mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. […]”
[19] Ver, entre otras, las sentencias SU-067 de 1993,
M.P. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón; SU-429 de 1997,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; y T-1527 de 2001,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[20] Sentencia T-1527 de 2000,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[21] Sentencia SU-1116 de 2001,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[22] Ibídem
[23] Esta información fue recibida por el despacho del Magistrado
Sustanciador por vía telefónica. Por ese mismo medio se intentó comunicarse con
la Alcaldía del Municipio de Quibdó, entidad en la que solo fue posible
efectuar un contacto con la Tesorería y de la que no se recibió ninguna
información adicional.
[24] “Artículo  31. Falta disciplinaria. La
falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la
contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las
personas de que trata esta Parte Primera del Código; constituirán falta
gravísima para el servidor público y darán lugar a las sanciones
correspondientes de acuerdo con la ley disciplinaria.”
[25] Sentencia C-483 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Íbidem.
[27] Sentencia T-416 de 1997, M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[28] Cf. sentencias T-678 de 2001,
M.P. Eduardo Montealegre, T-100 de 1994,
M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-256 de 199
M.P. Antonio Barrera Carbonell, SU-136 de 1998,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y T-388 de 1998,
M.P. Fabio Morón Díaz, entre otras.
[29] Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.