C-423-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-423/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Presunción
existencia de dolo en acción de repetición
Referencia: expediente D-3814
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º (parcial) del
artículo 5º de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación
de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio
de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de
repetición”.
Actor: Carlos Alberto  Bohórquez Yepes
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C.,  veintiocho (28) de mayo de dos mil dos (2002).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Alberto Bohórquez Yepes demandó el
inciso 2º (parcial) del artículo 5º de la Ley 678 de 2001 “por medio de la
cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los
agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de
llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Mediante auto del 3 de Diciembre de
2001, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el
cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de
1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer
sobre esa admisión, se ordenó fijar el negocio en lista en la Secretaría General
de la Corte, para asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la
demanda al señor Procurador General de la Nación, a fin de que rindiera el
concepto de su competencia, y así mismo realizar las comunicaciones exigidas
constitucional y legalmente.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
44.509 del 4 de agosto de 2001. (se subraya y resalta lo demandado)
“Ley 678 de 2001
(agosto 3)
por medio de la cual se reglamenta la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través
del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines
de repetición
El congreso de Colombia
DECRETA
(…)
Capítulo I
Aspectos Procesales
(…)
Artículo 5º- Dolo. La conducta es dolosa cuando
el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades
del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:
1. Obrar con desviación de poder.
2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en
su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o
de la norma que le sirve de fundamento.
3. Haber expedido el acto administrativo con falsa
motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que
sirven de sustento a la decisión de la administración.
4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a
título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la
responsabilidad patrimonial del Estado.
5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia
manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.
III.
LA DEMANDA
El actor estima que la expresión “se
presume que existe dolo”  contenida en el segundo inciso del artículo 5º de
la Ley 678 de 2001 vulnera el artículo 83 de la Constitución Política, con
fundamento en las razones que se sintetizan a continuación.
Para el actor el solo hecho de establecer
una presunción de dolo  para los agentes del Estado  implica el desconocimiento
de la norma constitucional que presume por el contrario la buena fe como
principio esencial de  toda actuación administrativa.
Enfatiza que la norma traslada  a  los
funcionarios del Estado la carga de demostrar que no han obrado con dolo, cuando
debería ser al Estado a quien correspondería demostrar que la actuación de
aquellos ha sido dolosa.
Afirma finalmente que la norma  hace caso
omiso de la presunción de legalidad de los actos administrativos[1]  y de que la “trascendencia jurídica de
la presunción está  en que importa una regulación normativa en materia de carga
de la prueba de donde se concluye que no necesita ser declarada por la
autoridad judicial, pues la buena fe existe a favor de toda persona por expreso
mandato de la Constitución y esto en principio basta”.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Justicia y del Derecho
El representante del Ministerio de
Justicia y del Derecho solicita la declaratoria de exequibilidad de la
expresión atacada con base en los argumentos que se sintetizan a continuación.
Aclara que reproduce en lo pertinente su
intervención en el proceso de inconstitucionalidad acumulado D-3756, D-3757 y
D-3763 en el que se planteó el mismo cargo contra el artículo 5 de la Ley 678
de 2001 por la supuesta violación del artículo 83 constitucional.
Afirma que una lectura correcta de la
norma  permite concluir que  el legislador no estableció un sistema de
presunción de culpabilidad  ni que el funcionario demandado  en repetición o
llamado en garantía  deba asumir la carga probatoria de su inocencia. En su
concepto el Legislador  recurrió a “una técnica legislativa muy común en
materia probatoria, esto es, diseñar un sistema de presunciones legales con
finalidades probatorias, mas no un sistema de presunción  de responsabilidad”.
En tal sentido, señala que se trata de dos ordenes legales muy distintos; pues
el primero facilita, por seguridad jurídica y por motivos de orden público, el
esclarecimiento de las situaciones jurídicas imprecisas, mientras que el
segundo por el contrario “presume directamente  una situación jurídica para
derivar consecuencias jurídicas”.
Analiza cada uno de  los  hechos
indicadores de dolo establecidos en la norma atacada y afirma que de todos
ellos es posible inferir que el querer del agente fue el de causar daño o de
transgredir los cometidos estatales.
Así las cosas,  concluye que “ el
cargo aducido resulta infundado, pues las normas acusadas no presumen la
culpabilidad ni invierten la carga de la prueba; por el contrario, el Estado
deberá demostrar el hecho indicador señalado en la norma y de esta manera
deducir que la actuación de su agente fue dolosa o gravemente culposa”.
2.
Fiscalía General de la Nación
El señor Fiscal General de la Nación,
interviene en el proceso de la referencia en defensa de la disposición
demandada y solicita a la Corte Constitucional que declare su exequibilidad
basado en los argumentos que se resumen a continuación.
Señala que la norma acusada se limita  a
establecer una presunción legal que admite prueba en contrario, situación que en
nada contraría  el postulado de la buena fe, establecido  en el artículo 83
constitucional.
Afirma que el sólo hecho de obrar con
desviación de poder, expedir el acto administrativo con vicios en su motivación
por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada y haber sido
penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños
que sirvieron de fundamento para la responsabilidad del Estado, permite que se
infiera la intención dolosa del servidor, siendo estos hechos indicadores
suficientes para incoar la acción de repetición  como mecanismo orientado  a
garantizar los  principios de moralidad y eficiencia de la  función pública.
Aclara que en todo caso el servidor
podrá comprobar que obro impulsado por motivos lícitos  y que la situación
antijurídica que originó la condena   al Estado no se derivó de su conducta
dolosa o gravemente culposa, garantizándose de esta manera el  debido proceso y
el derecho de defensa.
Por último recuerda que la legislación
civil prevé presunciones de dolo, sin que de ellas se predique vulneración o
desconocimiento alguno de las normas constitucionales[2].
3.      Auditoría General de la
República
La apoderada especial de la Auditoría
General de la república solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposición
acusada  fundada en las razones que se sintetizan enseguida.
Luego de un extenso estudio  sobre los
fundamentos de la responsabilidad estatal y sobre  los antecedentes y objetivos
de la Ley 678 de 2001, advierte que  la presunción establecida en el artículo
5º acusado, es de carácter legal y no  impide al funcionario público ejercer su
derecho de defensa.
Señala que si bien el principio de buena
fe  “se aplica a toda  actuación que se tramite  ante las autoridades del
país, ello no conlleva  un límite para el legislador a su facultad de
establecer presunciones  a partir de hechos conocidos  que permitan inferir que
la actuación desplegada por el servidor estatal no es  legítima y por lo tanto,
debe responder con su patrimonio por las condenas que  ha debido sufragar el
erario”.
Afirma finalmente que la Corporación en
las sentencias C-544 de 1994 y C-037 de 1996, encontró ajustado a la
Constitución el establecimiento dentro del ordenamiento jurídico colombiano de
las presunciones de dolo, culpa grave y mala fe, con base en argumentos que
considera plenamente aplicables en el presente proceso de  revisión
constitucional.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No.2796 del 7 de febrero de 2002,
solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada  y expone los
argumentos que a continuación se resumen.
Explica que  la
presunción establecida en el artículo 5º acusado, “es una presunción iuris
tantum, que admite prueba en contrario, y como tal, ésta no puede ser entendida
como contraria al debido proceso”. Señala que la
Corporación  en la sentencia C-388 de 2000, con
ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, aceptó claramente la posibilidad
de  establecer dichas presunciones “con el fin de dar seguridad jurídica  a
ciertos estados, situaciones o hechos  jurídicamente relevantes y de proteger
bienes jurídicos particularmente valiosos”.
Afirma que la
presunción de legalidad  a que se refiere el demandante se encuentra
desvirtuada por el acaecimiento de conductas evidentemente transgresoras del
ordenamiento jurídico y que el Estado bien puede presumir la mala fe del
servidor en esas circunstancias.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.   Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de
la República.
2.  Cosa juzgada
constitucional
La Corte
constata que en relación con el cargo planteado por el demandante en el
presente proceso contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 678 de 2001, relativo
a la supuesta violación del artículo 83 de la Carta, esta Corporación ya se
pronunció en la Sentencia  C-374 de 2002 con ponencia de la Magistrada Clara
Inés Vargas Hernández, en la que se declaró la exequibilidad  de los artículos
5° y 6° de la Ley 678 de 2001 por los cargos específicos analizados  en esa
providencia.
En
efecto, en dicha sentencia  para responder los cargos planteados por el
demandante en ese proceso por la supuesta violación de los artículos 29 y 83 de
la Constitución, la Corporación señaló  lo siguiente:
“Para la Corte tampoco está
llamada a prosperar la acusación por supuesto desconocimiento de la presunción
de inocencia, puesto que el establecimiento de las presunciones de dolo y de
culpa grave en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 no comportan por sí
solas la atribución de culpabilidad en cabeza del demandado en acción de
repetición, sino que constituyen un mecanismo procesal que ha sido diseñado por
el legislador en ejercicio de su competencia constitucional para configurar las
instituciones procesales y definir el régimen de responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (arts.124 y 150
Superiores), con el fin de realizar el mandato del inciso segundo del artículo
90 de la Carta que ordena al Estado repetir contra sus agentes cuando éstos en
razón de su conducta dolosa o gravemente culposa han dado lugar a una condena
de reparación patrimonial.
En efecto, tal
como se explicó anteriormente el Estado al formular la correspondiente demanda
debe probar el supuesto fáctico en el que se basa la presunción para que ésta
opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar esa presunción
para eximirse de responsabilidad.
Cabe reiterar que por lo general la
existencia de presunciones legales no comprometen el derecho al debido proceso [3],
pues “si bien, en principio, los sujetos procesales están obligados a demostrar
los hechos que alegan como fundamento de su pretensión, lo cierto es que, en
las circunstancias descritas y con el fin de promover relaciones procesales más
equitativas o garantizar bienes jurídicos particularmente importantes, el
legislador puede invertir o desplazar el objeto de la prueba. Es por lo anterior
que un segmento importante de las presunciones legales tiende a corregir la
desigualdad material que existe entre las partes respecto del acceso a la
prueba y a proteger la parte que se encuentra en situación de indefensión o de
debilidad manifiesta. Ahora bien, resulta evidente que el legislador no puede
establecer presunciones que no obedezcan a las leyes de la lógica o de la
experiencia, o que no persigan un fin constitucionalmente valioso”.[4]
Coincide la Corte
con el Procurador en  que la responsabilidad entendida como el deber de asumir
las consecuencias de un acto o hecho no tiene las mismas implicaciones en las
distintas áreas del derecho, pues en materia penal es de carácter personal al
paso que en materia civil es de naturaleza patrimonial. De ahí que la culpa en
materia penal nunca se presume, en tanto que en el campo civil puede presumirse
como por ejemplo en las hipótesis a que se refieren los artículos 5° y 6° de la
Ley 678 de 2001. Al respecto conviene recordar que según el artículo 2° del
mencionado ordenamiento la acción de repetición es una acción civil de carácter
patrimonial.
Por lo tanto,
cree la Corte que de no haber apelado el legislador a la figura de las
presunciones de dolo y culpa grave, realmente sería muy difícil adelantar con
éxito un proceso de repetición contra el agente estatal que con su conducta
dolosa o gravemente culposa ha dado lugar a una condena de reparación
patrimonial en contra del Estado.
En el caso de las
presunciones de dolo y de culpa grave consagradas en las normas que se
impugnan, en términos generales observa la Corte que todos los hechos en los
que se fundamentan las causales respectivas se refieren a probabilidades
fundadas en la experiencia, que por ser razonables o verosímiles permiten
deducir la existencia del hecho presumido.
Así mismo, se aprecia que dichas
presunciones persiguen una finalidades constitucionalmente valiosas, puesto que
al facilitarse el ejercicio de la acción de repetición en los casos en que el Estado
ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos
originados en las conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes, se
garantizan la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficacia de la
función pública (arts. 123 y 209 de la C.P.)
Finalmente, en
cuanto hace a la violación del principio de la buena fe consagrado en el
artículo 83 de la Carta es evidente que no puede ser quebrantado por los
artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, puesto que como lo ha precisado la
jurisprudencia constitucional la presunción de buena fe instituida en la norma
superior es simplemente una presunción legal que está orientada a proteger al
particular de los obstáculos y trabas que las autoridades públicas, y los
particulares que ejercen funciones públicas, ponen frente a él en todas sus
gestiones, como si se presumiera su mala fe, y no su buena fe.[5]
Valga recordar el
texto del artículo 83 Superior:
“Las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la
cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”
Es evidente que el ejercicio de la acción de
repetición no constituye propiamente una gestión de los particulares ante el
Estado, sino ante todo un mecanismo procesal previsto en el inciso segundo del
artículo 90 de la Carta Política con el fin de proteger la integridad del
patrimonio público y la moralidad y eficiencia  en el desempeño de funciones
públicas, en los eventos en que existe una condena de reparación patrimonial
por un daño antijurídico generado por la conducta dolosa o gravemente culposa
de un agente estatal.”
A su vez la parte resolutiva de dicha
sentencia señaló:
“Declarar
EXEQUIBLES los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, por los cargos
específicos  analizados en esta providencia”.
Para la Corte  el cargo planteado  en
esa ocasión contra el artículo 5 de la ley 678 de 2001 por la supuesta violación
del artículo 83 de la Constitución es el mismo que se formula en el presente
proceso contra  la expresión “se presume que existe dolo” contenida en
dicho artículo 5, como se aprecia con facilidad  de la lectura del resumen de
la demanda. En  este sentido dado que en dicha sentencia la Corte consideró
que el establecimiento de una presunción  como la que allí se establece no
vulnera el principio de buena fe, no cabe  entrar a efectuar un nuevo análisis
de constitucionalidad  en este caso  por haber operado el fenómeno de cosa
juzgada constitucional y en consecuencia  se deberá estar a lo resuelto por la
Corporación  en la citada Sentencia  C-374 de 2002.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTAR A LO RESUELTO  en la Sentencia  C-374 de 2002 en relación con la
exequibilidad de la expresión “se presume que existe dolo” contenida  en
el segundo inciso del artículo 5 de la Ley 678 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Alfredo
Beltrán Sierra, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El actor  cita para el efecto sin señalar la fuente algunas
expresiones que atribuye al profesor  José Roberto Dromi.
[2] En apoyo de su argumento se refiere a  la sentencia C-544 de
1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía que declaró la exequibilidad de los artículos
768, 964 y 1025 ordinal 5 del Código Civil que prevén presunciones de dolo  en
materia civil.
[3] Cfr. Sentencias C-015/93;
C-109/95; C-540/95; C-238/97;
C-622/97; C-665/98
[4] Sentencia C-388 de
2000
[5]
Sentencias C-544 de 1994 y C-540 de 1995.