T-836-99
Sentencia
T-836/99
DERECHO DE
PETICION-Alcance
DERECHO DE
PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Pronta resolución
DERECHO DE
PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Reconocimiento no sujeto a disponibilidad presupuestal
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expediente T-220239, T-225033, T-225784, T-226156, T-226266 T-231302 y
T-229119.
Acciones de tutela
instauradas por Inés Vasco Marulanda y otros, contra el Ministerio de
Educación, y distintas regionales del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio y la Fiduciaria “La Previsora S. A”.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25)
de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo, y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
adoptados dentro de los expedientes de la referencia, en las acciones de tutela
identificadas con el número T-220239, T-225033, T-225784, T-226156, T-226266
T-231302 y T-229119 instaurada por Inés Vasco Marulanda y otros, contra
el Ministerio de Educación, distintas regionales del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria la Previsora.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Hechos y decisiones objeto de revisión.
A excepción de la
accionante del expediente, T-229119 quien solicita protección al derecho
de petición frente a la mora del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio,
Seccional Cundinamarca, en responderle respecto a su solicitud de pensión de
jubilación, los restantes accionantes reclaman protección a sus derechos de
petición e igualdad, debido a que han transcurrido entre 8 meses y dos años
desde la fecha en que presentaron solicitud de cesantías parciales a las
distintas entidades demandadas, sin que hasta el momento se les haya respondido
de fondo. Consideran que es una burla de las entidades accionadas, en su gran
mayoría el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en  diferentes
regionales, retener el dinero que les pertenece a los docentes para  sus
diferentes necesidades de vivienda.
Las instancias en su
gran mayoría, negaron los amparos solicitados al considerar que las entidades
accionadas resuelven las solicitudes en orden de llegada, y ajustándose a las
disponibilidades presupuestales, hechos que en nada atentan contra los derechos
fundamentales de los actores.
II. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE.
1.
Reiteración de jurisprudencia. El derecho de petición frente a
solicitudes de cesantías parciales de funcionarios docentes.
En un caso de iguales
supuestos y  fundamentos al que ahora se decide, y en donde los entes
demandados eran los mismos, la Corte sostuvo:
“.. actuaciones administrativas como las que niegan las peticiones
debidamente presentadas en que se solicita el reconocimiento y pago de las
cesantías, argumentado la falta de recursos para la cancelación efectiva de las
prestaciones sociales, o de alguna forma condicionan la resolución de dichas
solicitudes a la existencia de partidas presupuestales, constituye un claro
desconocimiento de la función y significado de estos auxilios laborales, y una
flagrante violación al derecho de igualdad, entendido en los términos de la
jurisprudencia de esta Corte. Constituye además, una ostensible violación del
derecho de petición, de indiscutible trascendencia constitucional. El de
petición es, en efecto, un derecho de capital importancia en el funcionamiento
de una sociedad respetuosa de los derechos de las personas. Su esencia esta
ligada a la "necesidad de mantener canales adecuados de comunicación entre
los gobernantes y los ciudadanos que trasciendan el ámbito político y vinculen
al miembro de la comunidad con la autoridad"[1]
Su importancia no es exclusivamente instrumental, ni su utilidad se
agota en la simple ritualidad, pues siempre está de por medio el reconocimiento
y protección de los derechos radicados en cabeza del peticionario. Así, el
ciudadano presenta una solicitud con la intención de poner en conocimiento de
la autoridad sus necesidades y expectativas y con la esperanza de recibir una
pronta respuesta que solucione o resuelva de alguna manera su situación. En
este orden de ideas, "el derecho de petición comprende no sólo la
manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino
también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del
caso planteado"[2]
En la protección y garantía del derecho de petición se pone en juego un
compromiso estatal que se traduce en el efectivo reconocimiento de los derechos
ajenos, que trae como consecuencia la necesidad de adoptar medidas idóneas para
cumplir realmente con las necesidades de la población. Prestar la debida
atención a las solicitudes presentadas por los particulares implica esfuerzos
estructurales, presupuestales e inclusive culturales que permitan que la
administración responda de forma adecuada a la solicitud presentada, de manera
efectiva para la solución del caso que se presenta, y en el momento oportuno,
pues de nada sirve una respuesta adecuada y certera si no se produce a tiempo.
“En un caso similar al que ahora es objeto de estudio, la Corte dijo al
referirse al derecho de petición:
‘La oportuna respuesta exigida como factor integrante e insustituible
del derecho de petición debe tocar el fondo mismo del asunto planteado por el
peticionario, resolviendo sobre él de manera clara y precisa, siempre que la
autoridad receptora de la solicitud goce de competencia. Las respuestas evasivas
o las simplemente formales, aun producidas en tiempo, no satisfacen el derecho
de petición, pues en realidad, mediante ellas, la administración elude el
cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la
función administrativa. La acción de tutela cabe, no para definir judicialmente
el derecho litigioso en materia laboral o la liquidación aplicable (el quantum
de lo adeudado), todo lo cual corresponde a la administración y, en su caso, a
la justicia laboral, sino con el objeto de hacer efectivo el derecho
fundamental contemplado en el artículo 23 de la Constitución."[3]
“En la mayoría de los expedientes que ahora se revisa, se puede ver cómo
empleados de diferentes lugares del país, han debido esperar durante años a que
la administración dé solución a sus peticiones, sin que hasta el momento se
haya producido comunicación alguna que reconozca o niegue las prestaciones
solicitadas; los otros casos muestran cómo, una vez reconocida la cesantía
anticipada, su pago se supedita a la existencia de recursos presupuestales,
mientras los meses y los años pasan.
“Es menester proteger la integridad del derecho de petición ordenando a
las autoridades demandadas, en este caso distintas regionales del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio y la fiduciaria "La Previsora
S.A.", la pronta y efectiva resolución de las solicitudes presentadas por
los actores, a fin de que éstos tengan certeza sobre el reconocimiento o la
negación del derecho que persiguen, reciban las cantidades que les
correspondan, y puedan de éste modo atender a la satisfacción de sus
necesidades de vivienda o capacitación.
“Algo más: en algunos casos -en los que se pretende que el Fondo de
Prestaciones dé el visto bueno a la petición-, que se ordene dar respuesta a
las solicitudes presentadas no significa que la resolución tenga que ser
positiva, pues este es un asunto que escapa al resorte del juez de amparo, por
ser una competencia atribuida al funcionario administrativo. (Cfr., sentencia T-314
de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz)[4].
Por tratarse de los mismos argumentos y
procedimientos utilizados por las entidades demandas con ocasión de la sentencia
de tutela citada, son válidas las consideraciones realizadas entonces por la
Corte en torno a la “actitud adoptada por la administración” en estos casos:
“El manejo que
dieron las autoridades demandadas a las
solicitudes de cesantías parciales presentadas por los actores, es un claro
ejemplo de situaciones en las que la vulneración de los derechos fundamentales
tiene un carácter general -pues afecta a gran cantidad de personas -, y es
responsabilidad de varias entidades administrativas que debían actuar de
consuno, pues a cada una de ellas corresponde una o más de las funciones
ejecutivas requeridas para actualizar a los demandantes las garantías y
derechos que en su favor consagra el ordenamiento: la
oportuna resolución de las solicitudes de reconocimiento y pago, la ejecución
de las operaciones presupuestales requeridas para la apropiación de recursos,
el efectivo traslado de los mismos a las regionales, el pago en tiempo de las
cantidades debidas, etc. En algunos de los expedientes que hacen parte del
presente proceso, aparecen constancias expedidas por la entidad encargada de
realizar los pagos de las cesantías parciales, que certifican el atraso y
represamiento en la atención de solicitudes de cesantías anticipadas, aduciendo
la falta de recursos para resolver eficazmente las peticiones presentadas.
“De nada sirve la garantía constitucional del derecho de petición, si
esta se reduce a un pronunciamiento oficial que reconoce la existencia de una
deuda, pero difiere su pago de manera indefinida. La manera como las entidades
demandadas vienen atendiendo el reconocimiento y pago de cesantías parciales en
el sector educativo, se convierte en la práctica en una flagrante violación del
artículo 23 de la Carta Política, pues a muchas solicitudes no se responde,
frente a otras se aduce la ineficiente actuación de la propia entidad o se
alega el retraso de otra, y cuando se reconoce la titularidad del derecho, se
condiciona su efectividad, esto es, el pago, a la realización de un traslado de
fondos sin fecha determinada.
“Así, la responsabilidad que se desprende de la
inadecuada atención de las peticiones de los actores, no radica en uno de los
organismos demandados, ni su solución depende del esfuerzo de uno de ellos.
Pero, que no pueda predicarse la vulneración de determinados derechos del
exclusivo comportamiento de un determinado ente oficial, no releva al juez de
constitucionalidad de la obligación de ordenar lo que sea necesario para
amparar los derechos fundamentales de los actores, ni de prevenir a las
autoridades que dieron origen a los procesos que se revisan, para que
introduzcan los correctivos necesarios, y no vuelvan a incurrir en las mismas
violaciones a los derechos fundamentales de docentes y empleados.
“La Corte ha establecido, en casos similares a éste, en los que se
protegen los derechos fundamentales de los peticionarios y se ordena la pronta
resolución de la solicitud presentada, o la cancelación efectiva de las
prestaciones debidas, que es menester respetar el orden de las solicitudes de
pago[5]. Con esto se busca que el
pronunciamiento del juez de amparo no vulnere los derechos de otros educadores
que, encontrándose en las mismas circunstancias, se someten al turno asignado
por las entidades competentes siguiendo el orden de llegada de las
solicitudes.”
Se procederá
de igual manera en los casos sometidos a revisión, revocando las sentencias en
las cuales las instancias negaron el derecho de petición, sin perder de vista,
que en aquellos eventos en los cuales no se accedió a tal  protección por parte
de las entidades demandadas, existía como razón fundamental para no dar curso a
la solicitud de anticipo de cesantías la de carecer de disponibilidad presupuestal,
y esas respuestas sirvieron a los falladores de instancia en muchos casos, para
suponer satisfecho el derecho de petición.
No hay que olvidar
que si bien la ley 344 de 1996 dispone en su artículo 14: “Las cesantías
parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán reconocerse,
liquidarse y pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para
tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se
incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago
entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En
este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta
eliminarse", las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles por
virtud de la Sentencia C-428 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo,
Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero)[6], lo
que torna en improcedente el argumento esgrimido para no dar respuesta de
fondo, por mediar al respecto cosa juzgada constitucional.
En
lo que respecta al expediente T-229119 se reitera que es la vía ordinaria, que
no la tutela, la adecuada para obtener el reconocimiento de una prestación
social. En sede de tutela, sólo es posible lograr en estos casos, la protección
al derecho de petición, para obtener una pronta respuesta a la solicitud que
involucró el reconocimiento de la prestación solicitada.
I.
DECISIÓN.
Con base en las consideraciones
precedentes, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR el fallo proferido
por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el expediente T-220239. En su
lugar conceder el derecho de petición a Inés Vasco Marulanda, ordenando al
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Regional Antioquia, que a más
tardar, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
del presente fallo, proceda a resolver de fondo sobre la solicitud de cesantías
parciales presentada por la actora el 11 de julio de 1997.
Segundo. REVOCAR la sentencia del
Juzgado Treinta y siete Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá, en el expediente
T-225033, y en su lugar conceder la tutela por violación al derecho de
petición. Se ordena al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio
Cundinamarca,. que a más tardar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, proceda a resolver de fondo sobre
la solicitud de cesantías parciales presentada por NELLY MARINA TRILLERAS
ACOSTA, el 27 enero de 1999.
Segundo. CONFIRMAR la sentencia del
Juzgado Tercero Penal del Circuito de Villavicencio, en el expediente T-225784,
al conceder la tutela por el derecho de petición.
Cuarto. REVOCAR la sentencia del
Tribunal Superior de Neiva, en el expediente T-226156 y en su lugar conceder la
tutela por violación al derecho de petición. Se ordena al Fondo de Prestaciones
del Magisterio, Regional de Huila, que en el término de cuarenta y ocho (48)
horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, responda
de fondo la petición formulada por JAIME ROJAS TAFUR, en el mes de mayo de
1997.
Quinto. REVOCAR la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia en el expediente T-226266 y en su lugar conceder la
tutela por violación al derecho de petición. Se ordena al Fondo de Prestaciones
del Magisterio, Regional Risaralda, y a la Fiduciaria la Previsora, que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de
esta  sentencia y desde las competencias de cada una de dichas entidades,
responda de fondo la petición formulada por NAZARETH LÓPEZ  VARGAS,  en agosto
de 1998.
Sexto. REVOCAR la sentencia del
Tribunal Superior de Bogotá, en el expediente T-229119, y en consecuencia,
conceder la tutela por violación al derecho de petición. Se ordena al Fondo de
Prestaciones del Magisterio, Seccional Cundinamarca, y a la Fiduciaria la
Previsora, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, respondan de fondo, y desde las competencias
legales de las mencionadas entidades, la petición de solicitud de reconocimiento
de la pensión de la señora DORA LUCY PERILLA DE PIÑEROS, realizada el día 13 de
noviembre de 1998.
Séptimo. REVOCAR la sentencia
proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, en el expediente T- 231302 y en
consecuencia, conceder la tutela por violación al derecho de petición. Se
ordena al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de Bogotá y a la
Fiduciaria La Previsora, que en el término de las cuarenta y ocho horas (48)
siguientes a la notificación de  esta sentencia, respondan de fondo, y desde
las competencias legales de cada una de las entidades mencionadas, la petición
formulada por JAIME FERNANDO GONZÁLEZ GUERRERO el día 22 de octubre de 1996.
Octavo. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRA DÍAZ      JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado ponente                         Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS  MARTHA V. SÁCHICA DE
MONCALEANO
Magistrado                             Secretaria
General
[1] Sentencia T-220 de 1994, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[2] Ibídem. El derecho
fundamental a la efectividad de los derechos (C.P. arts. 2° y 86), se une en
este punto con el principio constitucional de la eficacia administrativa (art.
209).
[3] Sentencia 206 de 1997, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[4] Reiterada en  T-470 de 1998 , T-545 de 1998 y T-686
de 1999
[5] Cfr. Sentencia 293 de 1996, M.P. Jorge
Arango Mejía.
[6] Con anterioridad a
dicho fallo invariablemente la jurisprudencia venía, de acuerdo con el artículo
4 Superior, inaplicando la referida preceptiva legal por incompatibilidad con
las disposiciones constitucionales 53 y 345. (Cfr. Sentencias T-206 de 1997 MP
José Gregorio Hernández Galindo, T-228 de 1997 MP José Gregorio Hernández
Galindo, T-363 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo y T-419 de 1997 MP
Hernando Herrera Vergara.) Por su parte, la sentencia T-671 de 1997 MP José
Gregorio Hernández Galindo dió aplicación a la providencia de
inconstitucionalidad citada.