C-307-20
Sentencia C-307/20
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA
PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Competencia de la Corte
Constitucional
ESTADOS
DE EXCEPCION-Concepto
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional
El
control de constitucionalidad que ha efectuado este tribunal sobre el decreto
que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave
calamidad pública, es riguroso. Para su ejercicio, es necesario considerar la
Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos que
hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 93 constitucional) y la Ley
137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción -LEEE-). De la alteración excepcional de las competencias
legislativas surge, por consecuencia imperativa, que el control de
constitucionalidad de la declaración del estado de excepción y sus decretos de
desarrollo tengan carácter 1) jurisdiccional, 2) automático, 3) integral, 4)
participativo, 5) definitivo y 6) estricto, sin perjuicio del control político
del Congreso de la República.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos que deben verificarse
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
En virtud del artículo 215 de la Constitución y de la Ley 137 de 1994
(Ley Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE), la Corte ha determinado
que la declaración del estado de emergencia debe cumplir unos requisitos
formales y materiales, (…)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
(…) la Sala ha
señalado que, al realizar el control material de una declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica por grave calamidad pública, se debe verificar
que: 1) se inscriba dentro de su definición, es decir “aquella situación
catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una
alteración grave
e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una
región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte
intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe
o amenace perturbar de manera grave, inminente (…) el orden económico, social o
ecológico”. Así mismo, atendiendo dicho concepto, el evento catastrófico 2) no
solo debe ser grave, sino también imprevisto; 3) no debe ser ocasionado por una
guerra exterior o conmoción interior; y, 4) para su atención las facultades
ordinarias deben resultar insuficientes.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Límites a las atribuciones presidenciales para su
declaratoria y desarrollo
PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido
La declaración de un estado de emergencia debe responder a hechos sobrevinientes y
extraordinarios, distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución, que perturben o amenacen el orden económico, social y ecológico o
que constituyan grave calamidad pública.
PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de realidad de los hechos invocados
Consiste
en determinar que los hechos, de los que se dice que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia, efectivamente hayan existido. Esto es,
que se generaron en el mundo de los fenómenos reales, así su acreditación pueda
resultar compleja. Se trata de un examen eminentemente objetivo consistente en
una verificación positiva de los hechos y de la existencia de la perturbación o
amenaza del orden.
PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de identidad de los hechos invocados
Está dado en constatar que los hechos, que se usan
como sustento de la declaratoria del estado de emergencia, efectivamente
correspondan a aquellos pertenecientes a esta modalidad de estados de excepción.
Se verifica por vía negativa, es decir, que los hechos no correspondan a
aquellos que darían lugar a la declaración del estado de guerra exterior o de
conmoción interior. Además, en eventos en que resulte complejo determinar la
naturaleza de los hechos que generan la declaratoria del estado de excepción,
como es el caso de los estados de conmoción interior y de emergencia, dada la
estrecha relación que tienen el orden público y el orden económico y social, se
debe partir de reconocer al Presidente de la República un margen suficiente de
apreciación para evaluar la figura que mejor se ajuste a la situación
presentada, atendiendo a que él es el responsable directo del mantenimiento y
restablecimiento del orden público.
PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados
Los hechos deben tener un carácter sobreviniente, lo cual se contrapone
a situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia común y previsible
en la vida de la sociedad. Además, debe estarse frente a “circunstancias extraordinarias” que hagan imposible
el mantenimiento de la normalidad institucional a través de los poderes
ordinarios del Estado. Por tal
razón, este juicio tiene también un elemento objetivo al suponer verificar si
los hechos resultan imprevistos y anormales.
PRESUPUESTO VALORATIVO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido
(…) el presupuesto valorativo no refiere al supuesto
de hecho que motiva la declaración del estado de emergencia, sino que comprende
un juicio de valor sobre el presupuesto fáctico relacionado con la intensidad
de la perturbación o amenaza, esto es, sobre sus impactos y consecuencias en la
sociedad en términos económicos, sociales y ecológicos o de grave calamidad
pública.
PRESUPUESTO DE SUFICIENCIA EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido
Ello es expresión del principio de subsidiariedad,
conforme al cual, para acudir al estado de emergencia, el ejecutivo debe
encontrarse ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los mecanismos
e instituciones que le confiere la normatividad para tiempos de normalidad. En
esta senda, la Corte ha señalado que a través del tiempo el Estado acumula
experiencias para forjar un conjunto de mecanismos que si bien no satisfacen
todas las contingencias que pudieran presentarse, sí propenden por garantizar
una mayor capacidad de respuesta institucional en situaciones de normalidad,
para de esta manera impedir que el país quede a merced de los sucesos y sin posibilidad
de canalizar sus efectos.  Con ello se busca que la legislación de emergencia
sea cada vez más excepcional.
DECRETO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Prohibiciones
(…) durante la declaración de los estados de excepción
existen unas prohibiciones generales que deben observarse, como son: 1) la
prohibición de suspensión de los derechos humanos y las libertades
fundamentales, por lo que las restricciones que procedan sobre algunos de
ellos,  deben cumplir los requerimientos esenciales previstos en la Carta
Política, los tratados internacionales de derechos humanos que integran el
bloque de constitucionalidad y la Ley 137 de 1994 -LEEE-; 2) el principio de
intangibilidad de ciertos derechos; 3) la prohibición de desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores; 4) la no interrupción del normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y la no supresión ni modificación de los organismos ni
las funciones básicas de acusación y juzgamiento; 5) los principios de
finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación, entre
otros.
PRORROGAS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Sólo en Conmoción Interior
DECRETO DECLARATORIO
DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Hechos del presupuesto fáctico invocados tienen el carácter
de sobrevinientes y extraordinarios
PRECEDENTE
JUDICIAL-Aplicación
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA
PANDEMIA POR COVID-19-Alcance
(…)
la necesidad de mantener las medidas sanitarias básicas, con algunos protocolos
para reactivar la actividad económica, dada la incertidumbre que existe en
torno al virus, a su manejo y propagación, genera afectaciones inusuales y
graves en material laboral, económica y social, como se pudo dimensionar en los
fundamentos jurídicos anteriores. Ante una situación así, que es en muchos
sentidos peor que la que se vislumbraba al momento de declarar la primera
emergencia, cuyas proyecciones y cifras resultan verdaderamente excepcionales,
incluso comparadas con las más graves crisis anteriores, este tribunal
encuentra que las medidas ordinarias son manifiestamente insuficientes para
conjurar la situación e impedir la extensión de sus efectos.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA
PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad
Referencia: Expediente RE-305
Revisión de constitucionalidad del Decreto 637 del 6
de mayo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinte
(2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El 7 de mayo de 2020 el Presidente de la
República remitió a este tribunal copia auténtica del Decreto 637 de 2020, “Por
el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional”. Con este decreto también se remitieron los
documentos de soporte del mismo[1].
Recibida la antedicha remisión en la
secretaría general de este tribunal, el 7 de mayo de 2020, se procedió a su
reparto el 11 de mayo de 2020. Por medio de Auto del 14 de mayo de 2020, el
magistrado sustanciador dispuso: 1) asumir el conocimiento del Decreto 637 de
2020; 2) decretar la práctica de algunas pruebas, por considerarlo pertinente,
conforme a lo previsto en el artículo 63 del Acuerdo 2 de 2015; 3) comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República y a todos los ministros
que suscribieron el Decreto 637 de 2020; 4) fijar en lista el asunto para la
intervención ciudadana; 5) invitar a algunos expertos a que rindan su concepto
técnico sobre la constitucionalidad del referido decreto; y 6) dar traslado al
Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto a su cargo.
Por medio de Auto del 18 de mayo de 2020
se resolvió negativamente la solicitud de adición a la providencia del 14 del
mismo mes y año, hecha por el ciudadano Herminso Pérez Ortiz. Por medio de Auto
del 3 de junio de 2020, en vista de que no se había remitido la documentación
correspondiente a las pruebas decretadas, el magistrado sustanciador requirió,
nuevamente, dicha remisión. Por medio de Auto del 26 de junio de 2020, luego de
haber constatado que ya se había remitido la documentación referida, el
magistrado sustanciador dispuso dar cumplimiento a lo previsto en los ordinales
cuarto, quinto y sexto del Auto del 14 de mayo de 2020.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de este asunto, procede la Sala a decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020.
II. NORMA REVISADA
Dada
la extensión del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, su texto aparece como el primer
anexo de esta sentencia.
III.    INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL
3.1. En vista del número y la extensión de las
intervenciones recibidas, de ellas se dará cuenta en el segundo anexo de
esta sentencia. Enseguida, se detalla de manera esquemática las antedichas
intervenciones, en el siguiente cuadro:
Interviniente
Solicitud
Consideraciones relevantes
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[2]
Exequible
La
crisis macroeconómica es un suceso de proporciones imprevisibles para el
país, donde el Gobierno pasó de proyectar medidas para 20 días de aislamiento
preventivo a un total de 108 días consecutivos, lo cual ha traído efectos
adversos, especialmente de carácter económico, que eran imposibles de
advertir en la primera emergencia.
El
segundo estado de emergencia fija las bases para la recuperación de la
economía nacional. Al proyectarse un decrecimiento del 17.2% para el segundo
semestre de 2020, el más alto en la historia del país, el DL 637 interviene
en la economía para corregir sus fallas y los factores que la amenazan, de
acuerdo con las disposiciones del artículo 333 constitucional.
Superintendencia Nacional de Salud[3]
Exequible
Las medidas de aislamiento han impactado
negativamente en la economía nacional, con efectos imprevisibles en la tasa
de desempleo y el comportamiento de los sectores del industria, comercio,
turismo y transporte. Además, la necesidad de mayor gasto público para
atender los efectos colaterales del coronavirus, se contrasta con la
disminución de ingresos de la nación, la pérdida del producto interno bruto y
el mayor déficit fiscal a mediano y largo plazo.
Federación Nacional de Comerciantes[4]
Exequible
Se
necesitan medidas económicas adicionales para asegurar la supervivencia de
las empresas y la mayor retención posible de empleados, debido a que uno de cada tres comerciantes no tiene
recursos adicionales para el pago de las nóminas, el 38% del anuncia cierres
definitivos y el 69% tendrá que disminuir su personal entre el 25% y 75%.
Fundación Consejo Gremial Nacional[5]
Exequible
La
ausencia de una vacuna que prevenga el contagio por coronavirus ocasiona que
el aislamiento obligatorio sea la única medida eficaz para evitar su
propagación; sin embargo, su duración indefinida crea efectos negativos en la
economía y en el mercado laboral, que requieren medidas extraordinarias
distintas a las adoptadas en la primera emergencia.
Universidad Externado de Colombia[6]
Exequible
El DL 637 de 2020 presenta hechos que eran
imprevisibles al momento de desarrollar legislativamente la primera
declaratoria de emergencia por covid-19. Mientras el DL 417 de 2020 atendió
las cuestiones sanitarias requeridas para mitigar la pandemia, esta segunda
emergencia se encamina a reducir la crisis laboral y reactivar los sectores
económicos.
Universidad Libre de Bogotá[7]
Exequible
Los motivos de la segunda declaratoria de emergencia
son materialmente distintos a los fundamentos del DL 417 de 2020. En esta
oportunidad, atiende a la crisis económica nacional, los impactos en el orden
social generados por las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y las
dificultades de los sectores aeronáutico, de transporte, industria y
turismo.
Academia Colombiana de Jurisprudencia[8]
Exequible
El decreto tiene como fundamento fáctico, de un
lado, en “Hechos derivados de la persistencia de la pandemia y su
mitigación” y, de otro, en “Hechos de naturaleza socioeconómica
sobrevinientes a la evolución de la crisis pandémica y su manejo público”.
Por lo que su declaratoria corresponde a una percepción objetiva de la
intensidad y alcance tanto de la pandemia como de los hechos por ella
originados.
Herminso Pérez Ortiz[9]
Exequible
El
lapso de 20 días entre el primer y el segundo estado de emergencia es insuficiente
para evaluar el impacto de las medidas inicialmente adoptadas, en especial
aquellas destinadas a intervenir en la economía nacional. De acuerdo con
esto, se justifica la necesidad de actualizarlo, siempre que persistan sus
causas, no exista una respuesta eficiente por las vías ordinarias y su
prórroga no exceda el término de noventa días al año, dispuesto en el
artículo 215 constitucional.
María Camila Garcés Martínez, Santiago Michael Roa
Rivera y Daniel Eduardo Londoño de Vivero[10]
Exequible
La Administración Pública requiere medidas de rango
legislativo que contribuyan rápidamente a conjurar la crisis económica y
social, como ocurre con los programas de familias en acción, jóvenes en acción
y las transferencias de ingreso solidario, que son objeto de la segunda
declaratoria de emergencia. Además, centra sus esfuerzos en mitigar las
afectaciones al aparato productivo nacional y de las entidades territoriales,
en lo relacionado con la ejecución de planes de desarrollo departamentales y
municipales.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad[11]
Exequible, pero con consideraciones adicionales por
parte de la Corte Constitucional
El
DL 637 de 2020 cumple con los presupuestos materiales para su constitucionalidad,
tanto por la cantidad de contagios, su aumento exponencial, los efectos
económicos y sociales del aislamiento obligatorio y el impacto en el disfrute
de los derechos fundamentales. Sin embargo, el Gobierno requiere una mayor
carga argumentativa en lo que se refiere a: (a) las razones por las cuales no
puede mitigar la coyuntura a través de las reglas ordinarias de la democracia
constitucional; (b) hasta cuándo resultan válidas las herramientas
extraordinarias dispuestas en los estados de excepción; y (c) qué medidas
adoptó a mediano y largo plazo para mitigar la propagación de la enfermedad.
Comisión Colombiana de Juristas[12]
Exequible, pero con consideraciones adicionales por
parte de la Corte Constitucional
La
Corte Constitucional debe resolver si: (a) el Gobierno demostró capacidad de
previsión y debida planeación en la primera declaratoria emergencia; (b)
adoptó medidas orientadas a mantener el equilibrio entre los poderes públicos
y el control político sobre sus facultades extraordinarias; y (c) diseñó
instrumentos para garantizar el
mínimo vital y la satisfacción de las necesidades básicas de la población
vulnerable.
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[13]
Exequible condicionado
El Gobierno Nacional debe atender los efectos de la
pandemia con perspectiva de derechos humanos, de salud pública, de
interseccionalidad y de participación, así como adoptar acciones afirmativas
a favor de la población en condición de mayor vulnerabilidad. Además, debe
promover estrategias para el funcionamiento de todos los poderes públicos, a
través de desarrollos legislativos que permitan la realización de los
principios de división de poderes, frenos y contrapesos.
Gobernadores indígenas del Pueblo Indígena Yukpa[14]
Inexequibilidad y, de
manera subsidiaria, exequibilidad condicionada
Las autoridades gubernamentales pueden adoptar
medidas extraordinarias para mitigar los efectos de la pandemia, lo que
incluye acciones conducentes para proteger los derechos fundamentales a la
salud y la seguridad alimentaria de los pueblos indígenas en Colombia,
especialmente las comunidades Yukpa afectadas por el coronavirus.
Universidad Jorge Tadeo Lozano[15]
Inexequible
No puede existir válidamente un decreto que
prorrogue directa o indirectamente un estado de emergencia, que comparte idéntica
naturaleza al establecido en el Decreto 417 de 2020, toda vez que vulnera la
primacía constitucional (artículo 4 CP) y la limitación de funciones públicas
(artículo 121 CP). Más aun, cuando dentro de la fundamentación fáctica no se
encuentran hechos imprevisibles ni irresistibles.
Héctor Julio Troncoso León[16]
Inexequible
El
presidente de la República no puede acudir a la figura del estado de
emergencia para combatir los efectos del covid-19, cuando respecto de otras enfermedades respiratorias
(con similar tasa de contagio y mortalidad) no adoptó ninguna medida
extraordinaria, ni hizo uso de las facultades previstas en el artículo 215 de
la constitución.
Eudoro Echeverri Quintana[17]
Inexequible
El
Gobierno Nacional utiliza de manera indebida las potestades del artículo 215
constitucional, al omitir la
prórroga del primer estado de emergencia y, al contrario, adoptar una nueva
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, con lo cual le
imprime un carácter indefinido proscrito por la constitución política.
Olga Lucía Velásquez Nieto[18]
Inexequible
Con las facultades ordinarias de los órganos
públicos se puede proteger el empleo, las empresas y los sectores de
comercio, industria y turismo, en consecuencia, no era jurídicamente
necesario declarar un segundo estado de emergencia por los mismos efectos del
coronavirus.
Pedro Alejo Cañón Ramírez[19]
Inexequible
El
Decreto Legislativo 637 de
2020 es materialmente idéntico a las disposiciones jurídicas y fundamentos
fácticos del Decreto 417 de 2020.
Juan Sebastián Alejandro Perilla Granados[20]
Inexequible
Los sucesos que dan lugar a la segunda declaratoria
de estado de emergencia son consecuencias previsibles desde el DL 417 de
2020. Estas circunstancias fueron incluso sugeridas por la Organización
Mundial de la Salud, al tiempo que afectaron a otros países de Europa y Asía,
por consiguiente, no pueden catalogarse como hechos novedosos, impredecibles
o irresistibles.
Gustavo Bermúdez Castañeda[21]
Inexequible
Los elementos fácticos señalados en las motivaciones
del Decreto 637 de 2020 carecen de un carácter inusitado o extraordinario, es
decir, no representan hechos imprevisibles. En ese orden, el Gobierno contó
con las potestades del estado de excepción dispuesto en la primera
declaratoria para enfrentar las posibles amenazas producidas por el covid-19.
Fernando Franco Hincapié[22]
Inexequible
El
decreto carece de motivación
y no existe un presupuesto fáctico que lo respalde. Se registran fallecidos a
causa del coronavirus a miles de personas que ya tenían enfermedades graves y
letales, lo cual da una imagen equivocada de que el covid-19 avanza rápidamente.
Al no tener un carácter peligroso, no se justifica adoptar medidas
excepcionales que suspenden el orden constitucional.
Vilma Graciela Martínez Rivera[23]
Derecho de petición, para que se utilicen parámetros
científicos.
Es necesario acudir a la fundamentación científica
para reflexionar sobre la condición de cuarentena que en Colombia está
generando no sólo afectaciones económicas, sino efectos en la salud mental y
física de los ciudadanos, por la prórroga sucesiva de las medidas de
aislamiento obligatorio.
John Alexander Pacheco Rangel[24]
Derecho de petición, para que se asuma conocimiento
del caso
Con fundamento en el artículo 215 de la constitución
de 1991, la Corte puede aprehender de oficio el análisis del Decreto 637 de
2020, en el escenario que el Gobierno no cumpliera con el deber de enviarlo.
Eduardo Carvajal Cano[25]
Demanda la inconstitucionalidad contra desarrollos
normativos del DL 637 de 2020
El
artículo 1° del Decreto 677 de 2020, que asegura el programa de apoyo al
empleo formal, y el artículo 8° del Decreto 770 de 2020, por medio del cual
se fija un apoyo para el pago de primas, vulneran el principio de igualdad
establecido en la Constitución. Las autoridades públicas han priorizado los
esfuerzos institucionales y recursos en favor de grandes empresarios, dejando
en segundo plano a las pequeñas y medianas empresas.
3.2. El concepto del Procurador General de la Nación
El
23 de julio de 2020, el Procurador General de la Nación rindió el concepto a su
cargo, por medio del cual solicita a este tribunal declarar exequible el
Decreto 637 de 2020. Luego de caracterizar el control de constitucionalidad de
los decretos que declaran un estado de emergencia, el Ministerio Público
procede a verificar tanto los presupuestos formales como los materiales del
mismo.
En
cuanto a los presupuestos formales, considera que se cumplen el de suscripción:
el decreto está firmado por el presidente y todos sus ministros; el de
motivación expresa: pues se da cuenta de los hechos que lo motivan, se los
valora y se muestra por qué los medios ordinarios son insuficientes para
conjurar la crisis; el de temporalidad: pues el estado dura treinta días
calendario; el de ámbito territorial de aplicación: pues el estado se declara
en todo el territorio nacional. También encuentra acreditado que se hizo las
comunicaciones respectivas a la Organización de las Naciones Unidas y a la
Organización de Estados Americanos; que para la fecha de expedición del decreto
el Congreso de la República estaba sesionando de forma ordinaria, por lo cual
no era necesario convocarlo; y que el Presidente de la República remitió el día
hábil siguiente a de su expedición copia auténtica del decreto a la Corte
Constitucional.
En
cuanto a los presupuestos materiales, el concepto precisa que “en este caso
la
declaratoria de una segunda emergencia, si bien tiene un presupuesto fáctico muy
similar, debe juzgarse con el estándar según el cual la agravación intensa de
un conjunto de hechos preexistentes da lugar a configurar un hecho
sobreviniente de conformidad con el artículo 215 de la Constitución, como se
explicará.”
Al
analizar el presupuesto fáctico, considera evidente que de la pandemia se
desprenden efectos adversos para la salud pública y para los sectores
económico, laboral y social, “por cuenta de la velocidad de la propagación
del virus, la facilidad de su contagio y como consecuencia de las medidas
preventivas adoptadas mediante decretos ordinarios por el Gobierno, siendo la
más relevante el aislamiento obligatorio, el cual impide que las personas que
habitan el territorio nacional ejerzan con normalidad sus actividades cotidianas
y restringe los derechos fundamentales.” Estos hechos evidentes y
demostrados, son reales y no se inscriben en el contexto de otros estados de
excepción.
En
cuanto a si los hechos son sobrevinientes, el concepto advierte, conforme a la
Sentencia C-386 de 2017, que ellos deben tener “un carácter repentino,
inesperado, imprevisto, anormal o extraordinario y que, por el contrario, no se
trate de situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia normal
y previsible en la vida de la sociedad”. Conforme a este estándar, el
concepto considera que si bien algunas circunstancias ya estaban al momento de
declarar la primera emergencia[26],
“existen dos hechos de carácter sobreviniente e impensado que implica[n] que
se intensifique la magnitud de la crisis en temas de orden financiero,
tributario, presupuestal, de apoyo a empresas y medidas para mitigar el efecto
de la crisis en el empleo, así como algunas medidas relacionadas con la
creación de fondos para efectos de atender la emergencia y la adopción de
medidas para fortalecer el patrimonio público”.
El
primer hecho sobreviniente es el de que no es posible hacer previsiones sobre
el efecto epidemiológico y el comportamiento del virus. El comportamiento del
virus es altamente incierto en aspectos como su distribución geográfica. Esto
es relevante, porque dicho comportamiento es “un hecho impensado,
imprevisible y que no podía ser adecuadamente dimensionado desde la
declaratoria de la primera emergencia”. El segundo hecho sobreviniente es
el de la prolongación del confinamiento, en la medida en que de ella se siguen
importantes efectos negativos, que superan los previstos al momento de declarar
la primera emergencia. En medio del difícil balance entre lo que demanda el
comportamiento del virus, su distribución regional y la recuperación económica,
el concepto considera que el efecto del confinamiento en distintos ámbitos es “absolutamente
imprevisible, pues cada sector tiene unas condiciones de reactivación
particular y, por lo tanto, de confinamiento”.
Los
referidos hechos son, a juicio del Ministerio Público, medidos a partir de la
afectación del goce y el ejercicio de los derechos fundamentales, realmente
graves. Frente a ellos, prosigue el concepto, si bien se hizo uso de los medios
ordinarios existentes, esto no ha sido suficiente, pues ante un “panorama
sumamente inestable”, se requiere de rápidas y oportunas. A modo de
conclusión, el Procurador General de la Nación señala que “es evidente que
la magnitud de la crisis y su impacto en los derechos fundamentales tornan las
medidas de la primera emergencia en insuficientes”.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1. Competencia
La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, “por
el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio Nacional”, en virtud de lo previsto en los
artículos 215 y 241.7 de la Constitución.
A
partir de la vigencia de la Constitución de 1991[27], la doctrina reiterada
de este tribunal ha sido la de considerar que es competente para ejercer un
control oficioso de constitucionalidad del decreto por medio del cual se
declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o de grave
calamidad pública[28].
Esta
doctrina, fijada en la Sentencia C-004 de 1992[29],
ha sido reiterada en las Sentencias C-447 de 1992[30], C-366 de 1994[31], C-122 de
1997[32],
C-122 de 1999[33],
C-216 de 1999[34],
C-135 de 2009[35],
C-254 de 2009[36],
C-252 de 2010[37],
C-843 de 2010[38],
C-156 de 2011[39],
C-216 de 2011[40],
C-670 de 2015[41],
C-386 de 2017[42]
y C-145 de 2020[43].
Como lo acaba de hacer en la última de las mencionadas sentencias, en esta
oportunidad, la Sala reitera su doctrina y, en consecuencia, reafirma su
competencia para analizar, tanto en lo formal como en lo material, la
constitucionalidad del Decreto 637 de 2020, por medio del cual se declara un
estado de emergencia económica, social y ecológica.
4.2. Problema jurídico y metodología de la decisión
Corresponde
a este tribunal establecer si: 1) el Decreto 637 de 2020 satisface o no los
requisitos previstos para su proceso de formación y, de ser así, 2) si este
mismo decreto supera o no los juicios o escrutinios que le son aplicables al
examen de su contenido.
Para
estudiar los anteriores problemas 1) se dará cuenta del alcance del control de
constitucionalidad del decreto que declara un estado de emergencia económica,
social y ecológica o una grave calamidad pública, con fundamento en el artículo
215 de la Constitución; 2) se precisarán los presupuestos formales y materiales
y las prohibiciones constitucionales que deben satisfacerse por el decreto que
declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave
calamidad pública[44]. A partir de
estos elementos de juicio se procederá a 3) resolver los problemas planteados.
4.3. Alcance del control de constitucionalidad del
decreto que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una
grave calamidad pública, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución
Esta Sala ha considerado que los estados de excepción “son
situaciones previstas y consentidas por la Constitución. En lugar de esperar la
ruptura completa del orden constitucional, la Constitución prevé una situación
de anormalidad constitucional, en la que se invierte el principio democrático,
facultando al órgano ejecutivo para dictar normas con fuerza de ley”[45].
Como se trata de una situación extraordinaria donde la ley no es tramitada
y aprobada en el Congreso de la República, la Constitución impone una serie de
limitaciones[46],
de las cuales se deriva la interpretación restrictiva de las facultades del
Gobierno nacional como única opción compatible con la democracia constitucional[47].
El control de constitucionalidad que ha efectuado este
tribunal sobre el decreto que declara un estado de emergencia económica, social
y ecológica o una grave calamidad pública, es riguroso. Para su ejercicio, es
necesario considerar la Constitución Política, los tratados internacionales de
derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad[48]
(art. 93 constitucional) y la Ley 137 de 1994[49]
(estatutaria de los estados de excepción -LEEE-). De la alteración excepcional de las competencias
legislativas surge, por consecuencia imperativa, que el control de constitucionalidad
de la declaración del estado de excepción y sus decretos de desarrollo tengan
carácter 1) jurisdiccional[50],
2) automático[51],
3) integral[52],
4) participativo[53],
5) definitivo[54]
y 6) estricto[55],
sin perjuicio del control político del Congreso de la República[56].
Los poderes excepcionales han de encaminarse a conjurar la crisis
extraordinaria, fruto de la cual se declara el estado de emergencia[57],
lo cual excluye toda actuación arbitraria y desproporcionada. En efecto, la
labor del gobierno “no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada,
y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la
normalidad”[58].
Como se acaba de advertir en la Sentencia C-145 de 2020, la crisis
generada por el COVID-19 ha sido la más grave que ha habido desde la vigencia
de la actual Constitución. Sus causas, sus efectos y sus particularidades,
deben ser considerados en su real magnitud, a partir de un escrutinio que, sin
dejar de ser riguroso, valore de manera adecuada el contexto de la crisis y de su
desarrollo. Por ello, en este caso también es necesario adelantar un juicio que
sea adecuado a las singulares circunstancias de la crisis.
En la Sentencia C-145 de 2020 se había calificado la crisis del
COVID-19 como grave, con los datos disponibles entonces, los cuales para el
momento de dictar esta sentencia, se han visto significativamente agravados. En
este contexto, a partir del deterioro de los datos empíricos, este tribunal
debe ser muy cuidadoso al momento de considerar el margen de apreciación del
gobierno para declarar la emergencia y para adoptar las medidas necesarias para
hacerle frente, como ya lo fue en dicha sentencia, pues las consecuencias de la
crisis se han agravado.
4.4. Presupuestos formales y materiales que deben
satisfacerse por el decreto que declara un estado de emergencia económica,
social y ecológica o una grave calamidad pública
En virtud del artículo 215 de la
Constitución y de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción -LEEE), la Corte ha determinado que la declaración del estado de
emergencia debe cumplir unos requisitos formales y materiales, los cuales se
desarrollan a continuación.
4.4.1. Presupuestos formales[59]
Los presupuestos formales que deben
satisfacerse por el decreto que declara un estado de emergencia económica, social
y ecológica o una grave calamidad pública, son los siguientes:
4.4.1.1. Haber sido firmado por el Presidente de la
República y todos los ministros[60].
Esta exigencia constitucional, ha sentado la Corte[61], busca que
el Jefe de Estado y sus ministros estén políticamente comprometidos con el
contenido de la declaratoria del estado de emergencia y sus desarrollos,
atendiendo la responsabilidad política del Gobierno que se establece en el
texto superior[62].
4.4.1.2. Estar motivado adecuadamente[63]. Ello
significa que en los considerandos del decreto se consignen las razones
que dieron lugar a la declaratoria, reservando el escrutinio judicial de su
contenido para la fase subsiguiente, es decir, los presupuestos materiales[64].
En la Sentencia C-004 de 1992 se expuso la necesidad perentoria de “motivar
adecuadamente los decretos que declaren la emergencia y acreditar, por parte
del Presidente, la efectiva ocurrencia de las causales que se alegan para la
misma”[65].
Esto involucra una descripción de la ocurrencia de los hechos
en cuanto al carácter sobreviniente y extraordinario, así como de la
perturbación o amenaza en forma grave e inminente del orden económico, social y
ecológico o de grave calamidad pública, y de la insuficiencia de las facultades
ordinarias y, por lo tanto, la necesidad de medidas extraordinarias para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos[66].
Por
último, esta exigencia no constituye una mera formalidad sino “un requisito
de orden sustancial”, por cuanto la expresión de las razones permite
a la Corte ejercer el estudio integral sobre el estado de excepción[67].
En la sentencia C-254 de 2009[68]
se adujo que la declaratoria del estado de excepción no puede contener una motivación
aparente, esto es, aquella que no enuncia ni detalla los hechos que originaron
el advenimiento de la situación de emergencia. Del mismo modo, se reparó que bien
puede ser escueta y concisa pero no inexistente ni implícita[69],
estableciendo que en este evento se está ante una falencia insubsanable, que no
puede ser suplida en el curso del juicio de constitucionalidad a través del
decreto y práctica de pruebas[70].
4.4.1.3. Establecer claramente su duración[71].
El artículo 215 de la Constitución establece que la declaratoria de emergencia
podrá hacerse por periodos de hasta 30 días en cada caso, que sumados no podrán
exceder de 90 días en el año calendario, además de disponer que el Gobierno
debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias. Este tribunal ha indicado que esta exigencia es consecuencia
del principio de temporalidad que caracteriza a los estados de emergencia, en
virtud del cual la transitoria asunción de la función legislativa y el poder
que se sigue para restringir las libertades y garantías constitucionales, hacen
imperativo un “periodo estrictamente limitado a las exigencias de la
situación”[72].
4.4.1.4. Determinar con precisión el ámbito territorial de
aplicación. Este requisito ha sido derivado de la preceptiva constitucional
del estado de conmoción interior[73],
que permite al Gobierno su declaración en toda la República o parte de ella,
por lo que la Corte ha recurrido a una aplicación analógica de tal regulación[74].
4.4.1.5. Convocar al Congreso de la República[75].
La Constitución exige del Gobierno en el decreto declaratorio de emergencia que
convoque al Congreso, si no se hallare reunido, para los 10 días siguientes al
vencimiento del término de vigencia. Ello es indispensable al permitir al
Congreso examinar[76]
el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron
el estado de emergencia y las medidas adoptadas, debiendo pronunciarse
expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso durante el año siguiente a la
declaratoria podrá derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, ya que en
las materias cuya iniciativa corresponda a sus miembros podrá ejercer dichas
atribuciones en todo tiempo[77].
La finalidad de esta exigencia, se endereza a facilitar el control político, que
es consustancial a nuestra democracia constitucional[78]. Este requisito de convocatoria no resulta aplicable
cuando el Congreso se encuentre reunido durante sus períodos de sesiones
ordinarias, al momento de la adopción del decreto declaratorio de estado de
emergencia[79].
Finalmente, conforme al art. 16 de la LEEE,
y aun cuando no constituye prerrequisito formal de la declaratoria del estado
de emergencia[80],
al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno debe
enviar a los Secretarios Generales de la OEA y de la ONU, una comunicación en
que dé aviso a los Estados parte de los citados tratados, de la declaratoria
del estado de excepción y de los motivos que condujeron a ella, añadiendo que
los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos deberán ser
puestos en conocimiento de dichas autoridades[81].
4.4.2. Presupuestos materiales[82]
Las alteraciones del orden, que la Constitución
encuentra deben ser conjuradas a través del estado de emergencia[83],
son la económica, la social, la ecológica o la existencia de una grave
calamidad pública. La Sala ha manifestado que en la
declaratoria del estado de excepción se pueden aglutinar o combinar los
distintos órdenes (económico, social y ecológico, o que constituya grave
calamidad pública) cuando los hechos sobrevinientes y extraordinarios los
perturben o amenacen en forma grave e inminente, de manera simultánea y resulten insuficientes las
facultades ordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos[84].
Además del sentido
natural de cada uno de tales órdenes, la Sala ha señalado que, al realizar el control material de una
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad
pública, se debe verificar que: 1) se inscriba dentro de su definición, es
decir “aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o
técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las
condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país,
o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la
sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de
manera grave, inminente (…) el orden económico, social o ecológico”[85].
Así mismo, atendiendo dicho concepto, el evento catastrófico 2) no solo debe
ser grave[86], sino
también imprevisto[87]; 3) no
debe ser ocasionado por una guerra exterior o conmoción interior; y, 4) para su
atención las facultades ordinarias deben resultar insuficientes[88].
En términos generales la Corte ha señalado[89]
que los límites establecidos por la regulación constitucional[90] se
manifiestan principalmente en los siguientes aspectos:
1) Se restringe la
discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos
que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, a saber: los
hechos sobrevinientes y extraordinarios, distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213; que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave
calamidad pública; y que no puedan ser conjurados con los mecanismos ordinarios
que le entrega el ordenamiento jurídico[91].
2) Las facultades
extraordinarias del Gobierno se limitan a aquellas estrictamente necesarias a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Si bien el
ejecutivo goza de cierto margen de maniobra para determinar las atribuciones de
las cuales hará uso, esta competencia debe comprenderse en términos
restrictivos, pues no es admisible el empleo excesivo de las facultades
extraordinarias -principio de proporcionalidad de las medidas proferidas
durante el estado de excepción- y está proscrito el uso de las atribuciones que
no sean indispensables para conjurar la crisis -principio de necesidad-, entre
otras[92].
3) Los decretos
legislativos solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaración del estado
de emergencia. De este modo, se pretende circunscribir el ejercicio de la
potestad excepcional de expedir normas con fuerza de ley a los problemas relacionados
con la declaratoria[93].
En consecuencia, corresponde a este tribunal realizar
un control jurídico -como un imperativo constitucional en los términos
del art. 215- sobre los actos normativos expedidos por el ejecutivo, que
comprende tanto el decreto declaratorio como los decretos de desarrollo. Así lo
ha afirmado la Sala[94] al distinguirlo del control político[95], enfatizando que el dicho control
jurídico involucra un juicio objetivo[96] que está conformado, según se explicó, por la
Constitución, los tratados de derechos humanos integrantes del bloque de
constitucionalidad y la ley estatutaria de los estados de excepción.
Específicamente, los presupuestos materiales
que la Corte ha exigido para declarar el estado de emergencia son los
siguientes[97]:
4.4.2.1. Presupuesto fáctico
La declaración de un estado de emergencia debe responder a hechos sobrevinientes y
extraordinarios, distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución, que perturben o amenacen el orden económico, social y ecológico o
que constituyan grave calamidad pública[98].
Este presupuesto se desagrega en tres componentes:
4.4.2.1.1. Juicio
de realidad de los hechos invocados. Consiste en determinar que los hechos, de los que se
dice que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, efectivamente
hayan existido. Esto es, que se generaron en el mundo de los fenómenos reales,
así su acreditación pueda resultar compleja[99].
Se trata de un examen eminentemente objetivo[100] consistente
en una verificación positiva de los hechos[101]
y de la existencia de la perturbación o amenaza del orden[102].
4.4.2.1.2. Juicio de identidad de los hechos invocados[103].
Está dado en constatar que los hechos, que se usan como sustento de la
declaratoria del estado de emergencia, efectivamente correspondan a aquellos
pertenecientes a esta modalidad de estados de excepción[104]. Se
verifica por vía negativa, es decir, que los hechos no correspondan a aquellos
que darían lugar a la declaración del estado de guerra exterior[105]
o de conmoción interior[106].
Además, en eventos en que resulte complejo determinar la naturaleza de los
hechos que generan la declaratoria del estado de excepción, como es el caso de
los estados de conmoción interior y de emergencia, dada la estrecha relación
que tienen el orden público y el orden económico y social, se debe partir de
reconocer al Presidente de la República un margen suficiente de apreciación
para evaluar la figura que mejor se ajuste a la situación presentada,
atendiendo a que él es el responsable directo del mantenimiento y
restablecimiento del orden público[107].
4.4.2.1.3. Juicio
de sobreviniencia de los hechos invocados[108]. Los hechos deben tener un carácter
sobreviniente[109],
lo cual se contrapone a situaciones ordinarias, crónicas o
estructurales, de ocurrencia común y previsible en la vida de la sociedad[110].
Además, debe estarse frente a “circunstancias
extraordinarias” que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad
institucional a través de los poderes ordinarios del Estado[111]. Por tal razón, este juicio tiene también un
elemento objetivo al suponer verificar si los hechos resultan
imprevistos y anormales[112].
Respecto al carácter extraordinario de los
hechos, en la Sentencia C-135 de 2009, se indicó que los artículos 215 de la
Constitución y 2º de la Ley 137 de 1994 EEE solo exigen que “las
circunstancias invocadas sucedan de manera improvisada (…) y se aparten de lo
ordinario, esto es, de lo común o natural”. De esta manera, también
“la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el
carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y
anormal”. También ha sostenido esta Corporación que las circunstancias que
producen emergencias pueden ser de tres tipos: “(i) situaciones extrañas al Estado; (ii)
acciones del Estado; (iii) omisiones del Estado”[113], siendo más estricto el análisis del
presupuesto material cuando es resultado de la acción u omisión del Estado.
4.4.2.2. Presupuesto valorativo
La Constitución dispone que la emergencia
podrá declararse frente a hechos sobrevinientes que perturben o amenacen
perturbar, “en forma grave e inminente”, el orden económico,
social y ecológico, o que constituyan “grave” calamidad pública[114].
Entonces, no cualquier perturbación o amenaza puede dar lugar a la declaratoria
de la emergencia, pues esta debe revestir de gravedad, cuya calificación
no corresponde al ejercicio discrecional de una atribución presidencial, sino a
una percepción objetiva de la intensidad de la perturbación[115].
Además, debe ser inminente, es
decir, que no se trata de un peligro eventual o remoto, sino de un riesgo
efectivo que se puede materializar en cualquier momento, o tratarse de un
peligro potenciado por su inmediatez temporal[116]. Aunque se
trate de un presupuesto valorativo, esto no impide que se aplique un juicio objetivo
que permita determinar si la valoración de la gravedad de los hechos fue
arbitraria o producto de un error manifiesto de apreciación, procediendo,
entonces, su ponderación a partir de las implicaciones objetivas del
presupuesto fáctico que ocasiona la declaración y demanda la protección del
orden[117].
Por tal razón, el presupuesto valorativo no
refiere al supuesto de hecho que motiva la declaración del estado de
emergencia, sino que comprende un juicio de valor sobre el presupuesto fáctico
relacionado con la intensidad de la perturbación o amenaza[118], esto es,
sobre sus impactos y consecuencias en la sociedad en términos económicos, sociales
y ecológicos o de grave calamidad pública[119].
La Sala ha señalado que son los derechos constitucionales el parámetro
para medir la gravedad de determinada o potencial perturbación del orden[120],
por lo que dependiendo del grado de afectación de los derechos subjetivos[121]
o colectivos se presenta mayor o menor perturbación actual o potencial[122].
Así mismo, ha manifestado que al tratarse de un juicio valorativo presupone: 1)
un concepto establecido de orden público económico, social y ecológico o de
grave calamidad pública y 2) unas
valoraciones históricas sobre el criterio de normalidad y anormalidad propio de
la vida social en un tiempo y lugar determinado[123].
Así mismo, ha destacado que, al existir un importante
elemento subjetivo de valoración por el Presidente de la República, el juicio a
realizar debe ser respetuoso de un margen significativo de apreciación de la
gravedad e inminencia en la afectación del orden[124]. Así las
cosas, la tarea de la Sala puede limitarse a la constatación de la existencia
de una evidente arbitrariedad o de un error manifiesto -límite y freno al
abuso de la discrecionalidad-[125],
al calificar los hechos detonantes de la emergencia[126]. En
conclusión, la constatación con la realidad objetiva permite a la Corte
estudiar si el Gobierno incurrió en una arbitrariedad o error manifiesto, sin
llegar a suplantarlo en la valoración correspondiente.
4.4.2.3. Presupuesto de suficiencia
El juicio de suficiencia atañe a la evaluación de la
existencia de medios ordinarios para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos. Ello se deriva de los artículos 215 de la Constitución y de los
artículos 2[127] y 9[128]
de la Ley 137 de 1994. Si bien, la valoración de la idoneidad de los mecanismos
ordinarios al alcance del Estado corresponde al Presidente de la República,
como ocurre con los demás presupuestos materiales, esta competencia no es
absoluta, ya que está sujeta a la Constitución y a los tratados internacionales
que integran el bloque de constitucionalidad y a la Ley 137 de 1994 –LEEE--[129].
Ello es expresión del principio de
subsidiariedad, conforme al cual, para acudir al estado de emergencia, el
ejecutivo debe encontrarse ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de
los mecanismos e instituciones que le confiere la normatividad para tiempos de
normalidad[130].
En esta senda, la Corte ha señalado que a través del tiempo el Estado acumula
experiencias para forjar un conjunto de mecanismos que si bien no satisfacen
todas las contingencias que pudieran presentarse, sí propenden por garantizar
una mayor capacidad de respuesta institucional en situaciones de normalidad,
para de esta manera impedir que el país quede a merced de los sucesos y sin
posibilidad de canalizar sus efectos[131].
Con ello se busca que la legislación de emergencia sea cada vez más excepcional[132].
Por último, el cumplimiento de este
presupuesto tiene para este tribunal tres estadios, a saber: 1) verificar la
existencia de medidas ordinarias; 2) establecer si dichas medidas fueron
utilizadas por el Estado y 3) determinar la insuficiencia de estas medidas para
superar la crisis[133].
En suma, los anteriores presupuestos
materiales (fáctico, valorativo y de suficiencia) para la declaratoria del
estado de emergencia, son requisitos concurrentes a efectos de
superar el juicio de constitucionalidad, lo cual lleva a colegir que ante el
incumplimiento de alguno de ellos se debe declarar la inexequibilidad.
4.4.2.4. Otras prohibiciones constitucionales
Finalmente, durante la declaración de los
estados de excepción existen unas prohibiciones generales que deben observarse[134],
como son: 1) la prohibición de suspensión de los derechos humanos y las
libertades fundamentales[135],
por lo que las restricciones que procedan sobre algunos de ellos,  deben
cumplir los requerimientos esenciales previstos en la Carta Política, los
tratados internacionales de derechos humanos que integran el bloque de
constitucionalidad y la Ley 137 de 1994 -LEEE-[136]; 2) el
principio de intangibilidad de ciertos derechos[137]; 3) la
prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores[138];
4) la no interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público
ni de los órganos del Estado y la
no supresión ni modificación de los organismos ni las funciones básicas de
acusación y juzgamiento[139];
5) los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no
discriminación[140],
entre otros[141].
4.5. Revisión de la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 637 de 2020
Dado que algunos intervinientes plantean, dentro de
sus argumentaciones, la figura de la prórroga del estado de excepción, la Sala
debe precisar, de manera previa al examen del decreto sub examine, que
esta figura sólo está prevista en la Constitución para el estado de conmoción
interior. En efecto, en el inciso primero del artículo 213 de la Carta, se
dispone que dicho estado puede declararse “por término no mayor de noventa
días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales
requiere concepto previo y favorable del Senado de la República”. En el
artículo 215 ibidem, que regula el estado de emergencia económica, social y
ecológica, no se prevé la posibilidad de prorrogas[142]. La
previsión del inciso quinto de este artículo, que se refiere al Congreso y a su
competencia para examinar el informe motivado que le presente el Gobierno, se
refiere a un término de “hasta treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras”.
4.5.1.
Examen formal de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020
En el examen formal del decreto este
tribunal debe verificar los siguientes presupuestos: 1) la suscripción del
decreto por el Presidente de la Republica y sus ministros; 2) la existencia de
una adecuada motivación; 3) la fijación del término de vigencia del estado de
excepción declarado; 4) la determinación del ámbito territorial de su
aplicación; y 5) la convocatoria al Congreso de la República. Además, aunque no
es un presupuesto formal para la declaratoria del estado de excepción, 6) debe
verificarse si dicha declaratoria se comunicó, a más tardar al día siguiente de
hacerse, a la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos y a
la Secretaría General de las Naciones Unidas[143].
4.5.1.1. Como puede constatarse en el texto del Decreto 637 de
2020, que aparece como primer anexo de esta sentencia, en él aparece la
firma del Presidente de la República y de los dieciocho ministros del despacho.
4.5.1.2. La motivación del Decreto 637 de 2020 está contenida
en 94 consideraciones, organizadas en cinco secciones, a saber: 1) una sección
preliminar, conformada por dos consideraciones, sobre la competencia del
gobierno nacional prevista en el artículo 215 de la Constitución; 2) una
sección sobre el presupuesto fáctico del decreto, conformada por 52
consideraciones, en las cuales se alude a la pandemia COVID-19; se indica que
el comportamiento del virus y las proyecciones epidemiológicas son altamente
inciertas, de tal manera que no es posible prever con precisión el tiempo
exacto de duración del confinamiento necesario para hacerle frente; se muestra
que la situación sanitaria se ha deteriorado, al aumentar el número de personas
contagiadas y muertas; se destaca, también, un importante deterioro de la
situación económica, a partir de varios indicadores, proyecciones y
estadísticas; 3) una sección sobre el presupuesto valorativo, conformada por 14
consideraciones, en las cuales se da cuenta de la gravedad de la situación, que
se ha incrementado en lo sanitario y en lo económico; en cuanto a esto último,
se hace un análisis cuantitativo de la afectación de la actividad productiva,
de la tasa de desempleo, de la afectación puntual de ciertos sectores
económicos, del significativo aumento del costo de la atención de la
emergencia; 4) una sección sobre la justificación de la declaratoria del estado
de excepción, conformada por seis consideraciones, en las cuales se señala que
esta crisis no tiene precedentes; que el estado de excepción anterior y las
facultades ejercidas son insuficientes para hacer frente a la crisis; y que hay
una necesidad imperiosa de adoptar medidas urgentes para este propósito; 5) una
quinta sección, conformada por 17 consideraciones, en la cual se anuncia, en
términos generales, las medidas que es necesario adoptar en desarrollo de las
competencias del estado de excepción declarado.
Como puede verse, a partir de lo
antedicho, el Decreto 637 de 2020 tiene una motivación real, dado que enuncia y
detalla los hechos que dan lugar a la declaración del estado de emergencia
económica, social y ecológica. Por tanto, existe una argumentación que puede
tenerse, además de real, como adecuada y suficiente, para efectos de este
análisis formal, en la medida en que no sólo da cuenta de los referidos hechos,
sino que, además, se esfuerza por mostrar su impacto en el orden económico y
social, lo valora como grave y arguye que, ante él, los medios ordinarios
disponibles son insuficientes.
4.5.1.3. El
artículo 1 del Decreto 637 de 2020 dispone que la declaración del estado de
emergencia económica, social y ecológica se hace “por el término de treinta
(30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.
Este término es el máximo permitido por el artículo 215 de la Constitución.
Dado que el artículo 4 del Decreto 637 de 2020 prevé que este rige desde su
publicación, que se hizo en el Diario Oficial 51.306[144] del 6 de mayo de 2020,
la vigencia del estado en comento se extendió hasta el 5 de junio de 2020.
Dentro de este término, según lo previsto en el artículo 2 ibidem, el gobierno
nacional ejercerá las facultades previstas en el artículo 215 de la
Constitución.
En
vista de que el Decreto 417 de 2020 también había declarado un estado de
emergencia económica, social y ecológica por el término de 30 días calendario[145], se
tiene que en el último año calendario los dos períodos antedichos, sumados, dan
sesenta días, por lo que no se excede los noventa días previstos como límite en
la el referido artículo 215 Superior.
4.5.1.4.
En el título del Decreto 636 de 2020
se precisa que el estado de excepción se declara “en todo el territorio
Nacional”. Esto se repite en el artículo 1 ibidem.
4.5.1.5. El
6 de mayo de 2020, que es la fecha en la cual se dictó el Decreto 637 de 2020,
el Congreso de la República estaba en el segundo período constitucional de
sesiones ordinarias. Este período va, según lo previsto en el artículo 138 de
la Constitución, del 16 de marzo al 20 de junio de cada año. Por lo tanto, no
era necesario que el gobierno convocase al Congreso de la República, pues éste
se hallaba reunido durante uno de los períodos constitucionales de sesiones
ordinarias.
4.5.1.6.
Como se advirtió en el cuarto
fundamento jurídico del Auto del 14 de mayo de 2015, por medio del cual
se asumió el conocimiento del Decreto 637 de 2020, y como puede constatarse en
el expediente, el 11 de mayo de 2020 la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República remitió copia de las comunicaciones hechas el 7 de mayo de 2020
a las Secretarías Generales de la Organización de Estados Americanos[146] y de
la Organización de Naciones Unidas[147].
Del mismo, el 4 de junio de 2020, por medio de la Nota 20-564-E y la
comunicación MPC/OEA 724/2020, se informó a la Organización de las Naciones
Unidas y a la Organización de Estados Americanos, respectivamente, sobre los
decretos legislativos expedidos con fundamento en el Decreto 637 de 2020 y se
incluyó en dichas nota y comunicación un enlace web en el cual podía accederse
al texto completo de dichos decretos legislativos[148].
Como
también se advirtió en los dos primeros fundamentos jurídicos del Auto del 14
de mayo de 2015, y como puede constatarse en el expediente, el Presidente de la
República remitió el 7 de mayo de 2020 a este tribunal, tanto el Decreto 637 de
2020 como los veinticuatro documentos que sirvieron de soporte para su
expedición[149].
En
vista de las anteriores circunstancias, el Decreto 637 de 2020, supera el
examen formal de constitucionalidad y, por tanto, corresponde pasar ahora a su
examen material.
4.5.2. Examen material de la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 637 de 2020
Antes de proceder a verificar los presupuestos
materiales, este tribunal debe hacer dos precisiones metodológicas: 1) dado que
el Decreto 637 de 2020 sigue en su exposición la técnica que se emplea para
aplicar el juicio de constitucionalidad, en el presente análisis, se seguirá
ese mismo orden; 2) en vista de que obran en el expediente numerosos medios de
prueba, algunos aportados como anexos a la remisión del referido decreto, otros
resultado de las pruebas decretadas y practicadas por el magistrado sustanciador
y otros remitidos por el Gobierno y por intervinientes, cada vez que se proceda
a verificar los hechos se indicará el medio de prueba que lo demuestra.
4.5.2.1. Presupuesto fáctico
Luego de dar cuenta de la competencia del Gobierno
para declarar un estado de emergencia económica, social y ecológica, en la
primera sección del Decreto 637 de 2020[150],
denominada presupuesto fáctico, se procede a destacar los hechos en los que se
fundamenta dicho decreto.
En primer lugar, el decreto muestra, de manera
cronológica, los hechos relativos a la crisis sanitaria causada por el COVID-19.
Para su análisis, conviene dividirlos en dos grupos. Un primer grupo de hechos,
acaecidos antes del 17 de marzo de 2020, que es la fecha en la cual se declaró,
por medio del Decreto 417 de 2020[151],
un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[152], los cuales
ya fueron verificados y analizados por este tribunal en la Sentencia C-145 de
2020[153].
Y un segundo grupo de hechos, acaecidos con posterioridad a esa fecha, sobre
los cuales debe centrarse el análisis en esta sentencia.
En el segundo grupo de hechos, a los que
alude el decreto, deben destacarse dos. El primero, que es cualitativo,
conforme al cual antes del 17 de marzo de 2020 como después de esta fecha, el
comportamiento del COVID-19 y sus proyecciones epidemiológicas eran y son
altamente inciertas, razón por la cual no era y no es posible prever, con
precisión, cuánto durará el confinamiento necesario para proteger la vida y la
salud de las personas que se encuentren en el territorio nacional. Esta
incertidumbre en el ámbito sanitario, que se concreta en la falta de certeza
sobre la duración de las medidas sanitarias básicas, como la del aislamiento
social, genera también una situación incierta en los efectos económicos y
sociales[154]. El segundo, que es cuantitativo, pues al
momento de dictarse el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, la situación
sanitaria, pese a que era mejor que la proyectada inicialmente por el Instituto
Nacional de Salud, INS, era significativamente peor que la existente el 17 de
marzo de 2020, pues en Colombia ya había 8.613 personas contagiadas con el
virus y 378 personas habían muerto, mientras que en el mundo ya había 3.642.665
casos confirmados, 262.709 personas fallecidas y 187 países afectados.
En segundo lugar, el decreto presenta, los hechos
relativos a la crisis económica y social causada por el COVID-19 y por las
medidas sanitarias básicas, necesarias para hacerle frente, a partir de
variaciones en la proyección de las principales variables.
La primera variable es la del crecimiento económico.
Según la proyección del Instituto Internacional de Finanzas[155], de marzo a abril, había pasado de 1% a
-3.3% para la economía mundial y de 3.3.% a -4.6% para Colombia. Según el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[156], de febrero a abril, pasó de 3.7% a
-1.6%, con una meta de déficit fiscal del 4.9% del PIB. Esta proyección se
actualizó el 4 de mayo de 2020[157], para estimar una caída en el
crecimiento de -5.5% y una meta de déficit fiscal de 6.1% del PIB. Según el
Fondo Monetario Internacional, en una proyección hecha el 14 de abril, el
crecimiento mundial será de -3%.
La segunda variable es la de la actividad comercial e
industrial, que ha tenido graves afectaciones, en especial en sectores como el
turismo[158] y transporte aéreo[159], cuyo cese ha sido completo, de tal
manera que ya no se está solamente ante la necesidad de mantener empleos, como
ese estaba en el anterior estado de emergencia, sino ante la necesidad de
mitigar la crisis ante la “inminente destrucción sistemática de los puestos
de trabajo con el impacto negativo que esto conllevaría en la economía no sólo
de las familias colombianas sino de todo el sistema económico colombiano”. Según
la medición de CONFECÁMARAS, a 17 de abril, el 85% de las empresas dicen no
tener recursos para cubrir sus obligaciones más allá de dos meses y el 54% de
los empresarios prevé disminuir su personal en los próximos tres meses. Según
el DANE el desempleo aumentó al 12.6% en marzo y el 30 de abril había un millón
seiscientos mil personas menos ocupadas. Según la encuesta de liquidez de la
ANDI y ACOPLÁSTICOS, las empresas sólo tienen de 11 a 12 días para operar, si
destinan su caja a cubrir todas sus obligaciones; si destinaran dicha caja sólo
al pago del salario de sus trabajadores, podrían subsistir 33 días, y si es a
la nómina completa, podrían subsistir 28 días. Según la encuesta de FENALCO,
uno de cada tres comerciantes no tiene recursos para pagar sus nóminas y el 38%
anuncia cierres o ingreso al régimen de insolvencia. El índice de confianza
comercial es de -31% y en ciertas actividades como la reparación de vehículos,
se reporta la destrucción de un millón y medio de empleos. El recaudo por la
prestación del servicio de energía eléctrica ha disminuido el 30% en algunos
mercados.
La tercera variable es la de la disminución de los
ingresos y el aumento de los gastos requeridos. En cuanto al petróleo hay un
choque de demanda mundial, equivalente al 30% del consumo en abril, lo que
produjo un desplome del precio, que en la semana del 20 de abril mostró valores
negativos para la referencia WTI y de 16 dólares o menos para la referencia
BRENT. El sector petrolero representa el 7% del PIB, el 56% de las
exportaciones, el 34% de la inversión extranjera directa y el 10% de los
ingresos corrientes del gobierno central. De otra parte, la atención de la
crisis es costosa y requiere de financiamiento. Según el Fondo Monetario
Internacional, en los Estados Unidos se ha destinado a esta tarea 484.000
millones de dólares (2.4% del PIB) y en Canadá 105.000 millones de dólares
canadienses (4.6% del PIB).
4.5.2.1.1. Juicio de realidad de los hechos invocados
En el documento soporte 11, remitido
como anexo del Decreto 637 de 2020, puede constatarse que, según el reporte
del Ministerio de Salud y Protección Social del 5 de mayo de 2020, para esa
fecha había en Colombia 8.613 casos confirmados, 378 personas fallecidas y
2.013 personas recuperadas del virus COVID-19; en el mundo había 3.544.222
casos confirmados, 250.077 personas fallecidas y 1.186.730 personas recuperadas
del mismo virus. Estas cifras coinciden con las que el Decreto 637 de 2020 trae
en sus considerandos. Después de esa fecha, las cifras en todos los ítems han
aumentado, tanto en Colombia como en el mundo, de manera significativa. Así
puede concluirse luego de revisar un corte más cercano, como el hecho en el
reporte de dicho ministerio del 25 de julio de 2020, en el cual había en
Colombia 240.795 casos confirmados, 8.269 personas fallecidas y 119.667
personas recuperadas del virus COVID-19; en el mundo había 15.762.053 casos
confirmados, 639.273 personas fallecidas y 9.145.288 personas recuperadas del
mismo virus.
En el informe del Ministerio de Salud y Protección
Social y del Instituto Nacional de Salud, remitido por la Presidencia de la
República el 9 de junio de 2020[160], conforme a las pruebas decretadas por el
magistrado sustanciador[161], tiene dos elementos relevantes que
conviene analizar por separado.
El primer elemento es la proyección sanitaria de la
crisis. El Ministerio de Salud y Protección Social precisa que su proyección se
basa en un modelo matemático SIR[162], “que escribe la dinámica de los
contagios en una población con un número determinado de individuos que
inicialmente son susceptibles (S) al patógeno y que, a partir de un infectado
inicial, van contagiándose a una determinada velocidad y pasando a ser
infectados (I), Después de un período de enfermedad activa, los que no fallecen
pasan al estado de inmunes, se han recuperado (R) y ya no contagiarán más; Por
tanto, la población susceptible se va reduciendo hasta que no ocurran nuevos
casos.” Dentro de este modelo hay dos parámetros importantes para
comprender las proyecciones y para tomar decisiones: 1) el número reproductivo
efectivo (Rt)[163] y 2) el porcentaje de asintomáticos[164].
Por su relevancia para comprender el
alcance de la crisis sanitaria, conviene transcribir el primer elemento de la
proyección, así:
“1.1. En la tabla 1 se presentan las estimaciones de casos sintomáticos, hospitalizaciones en UCI, muertes, y camas de UCI necesarias
en el pico de la epidemia
para Colombia, luego del relajamiento de
medidas de la cuarentena que iniciaron el 27 de abril de 2020. Para cada
resultado estimado por el
modelo, se presenta el valor promedio de la estimación y el posible rango de variación de dicho valor. Los casos locales hacen referencia a aquellos casos que no fueron importados v tampoco están relacionados con los casos importados.
Tabla 1. Estimaciones de casos esperados en Colombia,
luego del relajamiento de medidas de la cuarentena inicial (a partir del 27 de
abril de 2020), bajo el escenario de proyección al día 300, es decir del 27 de
abril al 31 de diciembre con un Rt de 1.37 con 80% de asintomáticos.
Resultado
R efectivo (Rt) de
1.37 luego de Cuarentena Total obligatoria y por 300 días de medidas
Casos sintomáticos acumulados totales (solo
transmisión local)
3.631.683
(1.421.364-4.585.637)
Fecha de pico de casos
19/08/2020
Casos totales de UCI
169.965 (61.806-215.471)
Camas de UCI necesarias en el pico
14.577
Fecha del pico en UCI
25/08/2020
Muertes totales
41.622 (15.115-55.411)
De la anterior tabla se puede inferir que
se proyecta un total de 3.631.683 casos acumulados de pacientes sintomáticos,
es decir de portadores que presentan síntomas ya sean leves o severos durante
todo el período de estimación (27 de abril a 31 de diciembre). El pico de camas
UCI se proyecta para el 25 de agosto, donde se requerirán 14.577 camas de UCI.
En todo el período de estimación necesitarán ingreso a UCI 169.965 personas.
Las muertes totales serían de 41.622. Como se mencionó arriba, los valores entre
paréntesis son los posibles rangos entre los que pueden variar los promedios
mencionados.”
En la proyección también se da cuenta de las
necesidades diarias de camas y de camas de UCI en el período estudiado, que se
incrementa de manera significativa en los meses de junio, julio y agosto; de
los planes de expansión de camas y de camas de UCI por cada departamento, que
llegaría a un total de 20.887 para todo el país, siendo de ellas 10.000 camas
de UCI; y de la demanda de profesionales de la salud, organizados por su
profesión y especialidad, destacando que podría haber una insuficiencia de
médicos especialistas (internistas e intensivistas), a partir de la segunda
fase.
El segundo elemento del informe es el impacto de la
crisis en la salud pública. Por su relevancia, conviene transcribirlo in
extenso, prescindiendo de algunas gráficas que esquematizan lo dicho, e
incluyendo una tabla sobre la letalidad del COVID-19, como se hace enseguida.
“2.1. En Colombia con corte al día 17 de
mayo de 2020, se han confirmado en total 15.574 casos de COVID-19, de los
cuales el 55,75% (8.682/15.574) corresponde a hombres y el 44,5% (6.892/15.574)
a mujeres, el grupo de edad de mayor afectación en el país corresponde a
población adulta entre los 20 a los 39 años de edad, los cuales concentran el
43.6% de los casos (6.794/15.574), seguido de la población de 40 a 49 años, 50
a 59 años y 60 a 69 años (Figura 3).
2.2. Las acciones de contención realizadas
en el marco del aislamiento obligatorio
preventivo decretado lograron desplazar en
el tiempo la curva de los casos, proporcionando tiempo valioso para el
alistamiento de los servicios de salud. Frente a esto, los casos observados a
la fecha corresponden la introducción preliminar del virus en el 27,8% del
territorio (312/1.122 municipios) con corte a 16 de mayo de 2020 (Figura 4),
motivo por el cual la dinámica de los casos y de la
enfermedad podría variar. Se necesita mayor
tiempo de observación para ampliar
la información y mejorar la comprensión de
este evento en la población colombiana.
En la tabla 4, se muestra la incidencia, la
tasa de mortalidad y el porcentaje de letalidad por grupos de edad. La tasa de
incidencia hace referencia al número de casos en cada grupo de edad sobre el
total de población de cada grupo de edad. La tasa de mortalidad corresponde al
número de muertes en cada grupo de edad sobre la población total de cada grupo
de edad, el porcentaje de letalidad es la proporción de muertes sobre el número
de casos. Los grupos con la mayor tasa de incidencia son los de 30 a 39 años y
los de 80 a 89 años. La tasa de mortalidad es más alta en los mayores de 80
años al igual el porcentaje de letalidad.
Grupo etario
Casos
Muertes
Población
Tasa de incidencia por 100.000 Hab
Tasa de mortalidad por 100.000 Hab
% de letalidad
0-9
672
5
7.863.825
8.55
0.054
0.74
10-19
1094
1
8.112.327
13.49
0.012
0.09
20-29
3389
12
8.551.856
39.63
0.140
0.35
30-39
3405
16
7.470.681
45.58
0.214
0.47
40-49
2494
45
6.130.204
40.68
0.734
1.80
50-59
2079
74
5.434.890
38.25
1.362
3.56
60-69
1235
137
3.795.322
32.54
3.610
11.09
70-79
775
156
2.003.827
38.68
7.785
20.13
80-89
350
96
777.513
45.02
12.347
27.43
90 +
81
32
231.979
34.92
13.794
39.51
Total
15574
574
50.372.424
30.92
1.140
3.69”
Al revisar la proyección del COVID-19 puede advertirse
que se trata de un asunto altamente incierto, como lo destaca el decreto sub
examine en sus consideraciones y como lo confirma el informe dado por el
Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Salud. En
efecto, la dinámica del contagio del virus depende de dos parámetros variables
y difíciles de predecir y de controlar. Si bien la literatura científica
considera que el porcentaje de personas asintomáticas es del 80%, no hay
evidencia suficiente para considerar que este porcentaje no pueda ser mayor o
menor; se lo acepta como una conclusión científica preliminar, a falta de mayor
información y mejor comprensión del fenómeno, dado que, en todo caso, es
necesario establecer un porcentaje de asintomáticos para poder desarrollar el
modelo de predicción. El número reproductivo efectivo es la variable que mejor
representa la dinámica de la crisis y hace más difícil tener proyecciones
ciertas. En el informe en comento se señala que, antes de implementarse las medidas
de distanciamiento social, este número era de 2.28, durante la cuarentena
estricta bajo a 1.1. y luego del 27 de abril, al haberse ampliado las
excepciones a la cuarentena llegó a 1.37. Esa era la situación al 8 de junio de
2020, que es la fecha del informe, pero podría haber variado con posterioridad,
lo que parece muy probable dado el incremento de contagios que ya supera
cientos de miles.
En cuanto a la crisis económica y social, conviene
empezar el análisis probatorio por el informe conjunto del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Departamento Nacional de Planeación, del
Departamento Nacional de Estadística y del Ministerio del Trabajo, remitido por
la Presidencia de la República el 9 de junio de 2020[165], conforme a las pruebas decretadas por el
magistrado sustanciador[166]. En este informe se da cuenta de los
indicadores sociales, del mercado laboral y de la actividad económica.
El referido informe comienza por advertir que sus
proyecciones “se sustentan en supuestos sobre la duración e intensidad de
las políticas de aislamiento social, y son sensibles a estos supuestos”. Sobre
esta base compleja, existen una serie de elementos como 1) la velocidad de
apertura de la economía y 2) las fechas en las que se disponga de tratamientos
y vacunas, lo cual es muy incierto al momento de dictarse el Decreto 637 de
2020, que “tienen efectos importantes sobre las variables proyectadas”. Ante
estas dificultades la proyección se hace en los siguientes términos: “hasta
el mes de julio de 2020, para los indicadores que se reportan mensualmente
(tasa de desempleo y número de ocupados), hasta el segundo trimestre del año
para las variables que se publican cada trimestre (crecimiento económico,
crecimiento sectorial, consumo de bienes y servicios, inversión, exportaciones
e importaciones); y hasta el 2020 para las variables sociales (porcentaje de la
población en condición de pobreza y porcentaje de la población en condición de
pobreza extrema) que se publican una vez al año.”
Conforme a las condiciones antedichas, el informe
empieza por las proyecciones relativas al impacto laboral de la crisis. En esta
materia, se proyecta que, de no tomarse ninguna medida, la tasa de desempleo se
incrementaría en los próximos meses, llegando al 20.5% en mayo, lo que sólo
podrá constatarse hasta el 30 de junio de 2020[167]. Antes del COVID-19 para el mes de mayo se
esperaba una tasa de desempleo del 10%, por tanto, en números reales, esta tasa
se incrementó en más del doble. Con esta cifra proyectada, que en realidad fue
superior en la medición del DANE del mes de mayo, el aumento en la tasa de
desempleo se traduce en que al menos 5.582.000 personas habrían perdido su
trabajo.
El informe prosigue con las proyecciones relativas al
impacto económico de la crisis, que se hacen con la información publicada por
el DANE hasta el 15 de mayo. Luego de haber concluido el estado de emergencia
declarado por el Decreto 417 de 2020, la proyección de crecimiento para el
segundo trimestre del año es negativa y se calcula en -17.2%. Esta caída del
crecimiento casi triplica la más significativa registrada por el DANE, que fue
la que ocurrió en el segundo trimestre de 1999, y que fue del -6.82%. Para una
mejor comprensión del impacto de la caída en el crecimiento, conviene traer a
cuento las proyecciones sectoriales hechas en el cuadro 4 del informe, así:
“Proyección para el segundo trimestre de
2020
Proyección pre COVID
Proyección actualizada con la información
a mayo
SECTOR
3.3.
-17.2
Agropecuario
2.0
5.1
Minería
2.7
-13.6
Industria manufacturera
1.0
-21.8
Suministro de electricidad, gas – agua
2.4
0.3
Construcción
4.8
-45.5
Comercio, transporte y hoteles
5.0
-35.0
Información y comunicaciones
3.0
0.5
Actividades financieras
4.8
-23.9
Actividades inmobiliarias
3.0
-1.9
Actividades profesionales
3.3
-7.1
Administración pública
2.7
6.8
Arte, entretenimiento y recreación
3.4
-80.1
Impuestos
3.7
-34.0”
La proyección sobre el consumo, la inversión, las
importaciones y las exportaciones también sería negativa. El consumo decrecería
un 15.9%, la inversión un 42.3%, las importaciones 47.1% y las exportaciones un
30%.
El informe culmina con las proyecciones relativas al
impacto social de la crisis y advierte que “[t]al vez el efecto más
dramático de la pandemia se traduzca en el resultado sobre la población en
condición de pobreza” [168]. La proyección, hecha por medio de “un modelo de
equilibrio general computable”, es de una tasa de pobreza en 2020 de 30.7%,
lo que significa un incremento de 5.1 puntos porcentuales respecto al año 2019.
En cuanto atañe a la tasa de pobreza extrema[169], el porcentaje sería del 8.3%, lo que
implicaría retroceder a los indicadores del año 2013.
A partir de los anteriores datos, el informe conjunto
presenta una serie de conclusiones que permiten comprenderlos en un contexto
histórico, a partir de referentes dados por crisis anteriores, que conviene
trascribir in extenso, para una adecuada comprensión de los hechos,
medidos cuantitativamente, que se acaba de verificar. Las conclusiones son las
siguientes:
“En conclusión, las proyecciones sobre el
desempleo, el crecimiento económico y sobre la población en condición de pobreza
y pobreza extrema después de haber concluido el estado de emergencia declarado
por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 en los términos señalados, sugieren
que el COVID-19 tendría efectos negativos, muy profundos y diferentes de los
esperados sobre la actividad económica y el mercado laboral. Los efectos son
comparables a los que se registraron durante la crisis económica del año 1999
que llevó a la economía a contraerse -4.2% con respecto a 1998. Para algunos
indicadores, la disminución proyectada sería aún más fuerte, lo que resultaría
en la caída más profunda desde que el DANE tiene registros.
Los datos indicadores del mercado laboral
para marzo, que se dieron a conocer el 30 de abril, muestran un deterioro muy
profundo, mucho mayor al que se tenía previsto. En el mes de marzo se reportó
una reducción de 1 '583.000 en el número de ocupados. Para poner el número en
perspectiva, entre 2015 y 2019, el número de ocupados aumentó en 270.000. Las
proyecciones presentadas en este documento sugieren que en los próximos meses
la reducción en el número de ocupados continuará creciendo, especialmente si no
se tomaran las medidas necesarias para mitigar el impacto económico causado por
la pandemia. El dato más reciente de mayo confirma la dirección y magnitud del
impacto y su aceleración.
Los efectos sobre el crecimiento económico
y sobre el mercado laboral resultan en
reducciones en los ingresos de los hogares,
que terminarían deshaciendo completamente la reducción en pobreza monetaria y
pobreza extrema que se ha logrado desde el año 2013.
La magnitud de los impactos sociales y
económicos resultado de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio
necesarias para evitar una crisis de salud, requieren de medidas de mitigación
para proteger el ingreso de hogares, la liquidez y viabilidad de empresas, y la
estabilidad y posibilidades de reactivación a mediano y largo plazo. Medidas
que se han venido adoptando en el contexto de la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto
Legislativo 637 de 2020.”
Para culminar con el análisis de las pruebas
decretadas y practicadas en este proceso[170], corresponde ahora considerar el informe
rendido por la Superintendencia de Sociedades[171], remitido por la Presidencia de la
República el 9 de junio de 2020[172]. En sus proyecciones se consideran cuatro
escenarios: optimista, moderado, pesimista y extremo, y se advierte que este
último tiende a ser el más realista. Para esta proyección se tiene en cuenta el
pronóstico hecho por FEDESARROLLO, que es de un decrecimiento del PIB entre
-2.7% y -7.9%. Con base en esto, las proyecciones son:
Escenario
Extremo
Escenario
Pesimista
Escenario
Moderado
Escenario
Optimista
Variación del PIB Real (2019/2020)
-7.7%
-1.9%
0.6%
2.0%
Variación del PIB Real Industrial (2019/2020)
-6.2%
-4.9%
-2.7%
-1.4%
Sobre la base de estos escenarios y de una muestra de
aproximadamente 16.000 sociedades, se calcula el riesgo de insolvencia en los
siguientes términos:
Microempresa
Pequeña
Mediana
Grande
Total
Zona Segura
4547
2452
450
29
7478
Zona Gris
2561
1989
283
18
4851
Zona de Riesgo
1239
716
608
113
2676
Además de las pruebas decretadas, obran en el
expediente otros documentos que confirman lo revelado por ellas y que permiten
verificar de manera adecuada y suficiente los hechos invocados[173]. De entre ellos, merece destacar, por su
especial relevancia y por su actualidad, el informe remitido por la Presidencia
de la República el 10 de julio de 2020, el cual tiene como anexo el informe del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la reducción de los ingresos
corrientes de la Nación como consecuencia del COVID-19.
En el informe en comento, además de cuantificar el
impacto de la reducción de los precios del petróleo[174] y de advertir el impacto que tiene la
reducción del consumo privado y de la inversión en los ingresos públicos, se estima
una caída de los ingresos corrientes de la Nación de $23.731 miles de millones,
lo que equivale a un 2.3% del PIB. Las cifras, medidas a mayo de 2020, revelan
ya una caída de $6.9 billones respecto a la meta de recaudo prevista por la
DIAN, de la cual sólo en IVA ha habido una caída de $3.9 billones. Lo dicho
sobre el IVA también puede decirse de otros tributos como los que dependen del
turismo y del transporte aéreo internacional, e incluso sobre el impuesto a la
renta y complementarios de ingresos asociados al sector petrolero. Esta caída
de los ingresos se ha cubierto con recursos de capital, provenientes, entre
otras fuentes, del crédito interno ($39.750 miles de millones) y del crédito
externo ($37.427 miles de millones).
4.5.2.1.2. Juicio de identidad de los hechos invocados
A partir de los hechos enunciados en el
presupuesto fáctico y de su verificación con fundamento en los medios de prueba
indicados, este tribunal considera que dichos hechos corresponden a un estado
de emergencia económica, social y ecológica o grave calamidad pública, previsto
en el artículo 215 de la Constitución, y no a otro tipo de estado de excepción,
como los previstos en los artículos 212 y 213 ibidem. Esto se hace evidente al
advertir las consecuencias sanitarias, sociales y económicas que ha generado la
crisis del COVID-19.
4.5.2.1.3. Juicio
de sobreviniencia de los hechos invocados
Como lo advierten varios intervinientes, este
escrutinio es el más complejo en el presente proceso, en razón a que la
declaración de un estado de emergencia económica, social y ecológica, hecha por
el Decreto 637, se hizo pocos días después de haber terminado el estado de
emergencia económica, social y ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020.
De hecho, esta es la circunstancia en la que se funda la mayoría de las
intervenciones que solicita declarar inexequible el decreto sub judice.
El breve lapso temporal que hay entre las dos
emergencias[175]
es un factor a considerar, como también lo es el que la primera emergencia se
haya declarado pocos días después de haberse declarado por la OMS la pandemia
del COVID-19[176]
y por el Ministerio de Salud y de Protección Social el estado de emergencia
sanitaria[177].
En ese momento el conocimiento del virus, de su comportamiento, de la forma de
tratarlo y el desarrollo de posibles vacunas, era muy incipiente. Se sabía que
la enfermedad era muy contagiosa y, en materia de medidas sanitarias básicas,
se insistía en la necesidad de mantener el aislamiento social y en el lavado de
las manos. Incluso en términos sanitarios, se pensaba, con las debidas
precauciones, que la situación de emergencia sanitaria se mantendría hasta el
30 de mayo de 2020. Esta visión inicial, en razón de los hechos, se modificó en
la Resolución 844 de 2020, dictada por el referido ministerio, por medio de la
cual se prorrogó la situación de emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de
2020, con la advertencia de que podría haber una nueva prórroga si las causas
de esta situación persisten o se incrementan.
A partir de las dos circunstancias antedichas: 1) la
proximidad temporal entre la declaración de los dos estados de emergencia y 2)
la proximidad temporal entre ambas declaraciones y la declaración de la
pandemia y de la situación de emergencia sanitaria, algunos intervinientes,
como Dejusticia, consideran que los hechos de la segunda declaración de
emergencia, que son los que ahora se juzgan, son sobrevinientes, porque hasta
el momento se está en el proceso de adaptación a la pandemia y a sus efectos.
Este proceso de adaptación viene dado por el escaso conocimiento y experiencia
que todavía se tiene sobre el virus, sobre las enfermedades que puede causar y
sobre las medidas necesarias para hacerle frente, como la del distanciamiento
social.
Este tribunal no puede ser indiferente a dichas
circunstancias, ni a lo que ellas implican al momento de establecer si los
hechos sub examine son o no sobrevinientes. Como lo señala el Ministerio
Público, la crisis del COVID-19 no se enmarca en una situación ordinaria,
crónica o estructural, cuya ocurrencia sea normal y previsible en la vida
social. Se trata, por el contrario, de una situación extraordinaria, que
implica un importante desafío, de alcance global, ante el cual es muy difícil
encontrar, con el conocimiento y experiencia hasta ahora disponible, una
solución que garantice la inocuidad del virus.
Es cierto, y así lo pone de presente el Ministerio
Público, que el juicio de sobreviniencia hecho en la Sentencia C-145 de 2020, se
parece en muy buena parte al juicio de sobreviniencia que habría necesidad de
hacer ahora. Existen algunos elementos, ya examinados, que siguen siendo
relevantes al momento de declararse el segundo estado de emergencia. Tal es el
caso de: 1) el carácter global de la crisis en la salud pública y, en especial,
la escala de su transmisión; 2) la incertidumbre generada por esta crisis, que
además de darse en lo sanitario, afecta de manera intempestiva las condiciones
económicas y sociales de los habitantes del país; y 3) la caída en los precios
del petróleo, la crisis en el mercado mundial de valores y las deficiencias del
sistema de salud. A partir del análisis que ya hizo este tribunal sobre tales
elementos, se podría agregar poco a la conclusión de que, si bien ya había en
el mundo alguna experiencia frente a coronavirus, como el SARS y el MERS y, por
tanto, podría ser previsible la aparición de otro virus, con connotaciones de
pandemia, ello no deja de ser un evento extraordinario.
El anterior análisis, hecho por este tribunal hace
poco más de dos meses, difícilmente ha cambiado. La pandemia del COVID-19 sigue
siendo una crisis sanitaria global, con mayores números de personas contagiadas
y muertas. Frente a ella sigue habiendo un alto grado de incertidumbre, pues
todavía no se sabe cómo tratarla de manera exitosa ni se dispone de una vacuna
que haya superado todas las fases experimentales, ni se puede saber, en
realidad, hasta cuándo deberán mantenerse las medidas sanitarias básicas, como
la del distanciamiento social. Además, los precios del petróleo no han tenido
una mejora destacada, el mercado mundial de valores sigue afectado y todavía no
se han superado todas las deficiencias del sistema de salud. La continuidad de todos
estos elementos, es el fundamento de algunos intervinientes para considerar que
se está ante hechos ya conocidos, que no pueden entenderse como sobrevinientes.
Para otros intervinientes, como la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, si bien la continuidad es un elemento relevante del
análisis, también debe considerarse la agravación rápida e inusitada del
fenómeno y de sus consecuencias. Esta postura se funda en la Sentencia C-135 de
2009[178],
en la cual este tribunal, al interpretar el artículo 215 de la Constitución y
el artículo 2 de la LEEE, hizo la siguiente precisión:
“Algunos intervinientes entienden que el
carácter de extraordinario de las circunstancias implica que éstas tengan un
carácter de novedosos o de imprevisibles, y que por otra parte quien las alega
–el Presidente de la República- no tenga responsabilidad alguna en su
ocurrencia. No obstante, a juicio de esta Corporación tal comprensión se aleja
de lo preceptuado por los artículos 215 constitucional y por el artículo 2 de
la LEEE el cual solo exige que las circunstancias invocadas sucedan de manera
improvisada (según el Diccionario de la Real Academia) y se aparten de lo
ordinario, esto es, de lo común o natural. En esa medida también la agravación
rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de
sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal.”
En este contexto, debe destacarse que, en el presente
caso, los hechos ya analizados en esta sentencia han puesto de presente la
agravación rápida e inusitada de la situación de la emergencia sanitaria[179]
y, además, la existencia de efectos económicos y sociales que superan, en
mucho, lo que se estimó al momento de declararse el primer estado de emergencia
económica, social y económica, e incluso lo que podía preverse por entes
nacionales e internacionales, todos los cuales han modificado sus cálculos y
pronósticos. Así lo destacan varios intervinientes y así lo demuestran los
medios de prueba aportados a este proceso.
La primera de estas circunstancias: la agravación
rápida e inusitada del fenómeno ya existente: la crisis del COVID-19, a la luz
de los medios de prueba practicados y analizados, es innegable. Este fenómeno sanitario,
que reviste la condición de pandemia, ha ocurrido de manera inopinada y
anormal, al punto de que ninguna autoridad nacional o internacional estaba
preparada para hacerle frente. La mayoría de los Estados, y en esto Colombia no
es una excepción, han tenido que implementar medidas de urgencia, a partir de
una información incipiente e incompleta que, además, está sometida a diversas
variables de muy difícil control. Por tanto, el decreto sub judice se
enmarca dentro del precedente fijado en la Sentencia C-135 de 2009 y, en
consecuencia, lo ya dicho es suficiente para superar el juicio de
sobreviniencia. Como ha quedado demostrado en este proceso, la afectación en
los ámbitos sanitario, económico y social, además de significativa, no tiene
precedentes conocidos en la historia reciente, al menos desde que se llevan
estadísticas.
Al momento de declararse el segundo estado de
emergencia, que es el que corresponde al contexto de este caso, si bien ya
había un conocimiento mejor de la crisis, si se compara con el momento en el
cual se declaró el primer estado de emergencia, este conocimiento todavía era
incompleto y tenía importantes vacíos, como lo reconocen varios intervinientes
y el Ministerio Público. En efecto, el primer estado de emergencia económica,
social y ecológica se declaró con un conocimiento incipiente y preliminar del
fenómeno del COVID-19, a partir del cual se desarrollaron diversas medidas,
como es propio del método de ensayo y error, como pudo verse en varios decretos
legislativos que se dictaban para corregir los errores de otros decretos
legislativos, durante la vigencia de este primer estado de excepción. Al
momento de declararse la segunda emergencia el conocimiento ya era más amplio,
y mostraba que los efectos del fenómeno eran mucho más graves de lo que podía
pensarse en un primer momento, como en realidad lo eran. En el segundo estadio
temporal, por lo menos ya se tenía en claro que la crisis sanitaria podría
durar mucho tiempo, en la medida en que los plazos hasta ese momento fijados
habían resultado ser manifiestamente insuficientes. Este factor: la duración de
la pandemia, es determinante para establecer la duración de las medidas
sanitarias y, por tanto, para establecer los efectos de la crisis y dictar la
legislación de emergencia. En la medida en que al declararse la segunda
emergencia se sabe que la crisis puede permanecer durante más tiempo, sería muy
difícil sostener, con posterioridad, que sus efectos se agravaron de manera
inusitada. El avance en el conocimiento de la crisis hace cada vez más difícil
considerar sus efectos como inusitados, así se agraven. Este avance en el
conocimiento, que es plausible considerar será mayor con posterioridad a la
declaratoria del estado de excepción sub judice, afectará, sin duda, la
valoración de lo que puede calificarse como inusitado y, por tanto, implicará
un rigor mucho mayor al momento de juzgar una nueva declaración de un estado de
emergencia económica, social y ecológica.
Dada la singularidad de la crisis sub examine, este
tribunal considera necesario proseguir con su análisis, para valorar la segunda
de dichas circunstancias, esto es, lo imprevisible e incierto de los
desarrollos de la crisis, al momento de declararse el estado de excepción por
el decreto sub judice.
En este preciso contexto, el Ministerio Público,
además de considerar la agravación rápida e inusitada de la situación, destaca
que hay dos hechos que pueden tenerse como sobrevinientes. El primero está dado
por lo imprevisible que es el comportamiento del virus, dado por el crecimiento
exponencial y geográficamente variable de personas contagiadas y fallecidas. El
segundo está dado por las consecuencias en el ámbito económico, laboral y
social, que ha causado el prolongar el confinamiento, que no eran previsibles,
ni podían saberse, al momento de declararse el primer estado de emergencia. En
el mismo sentido, la Presidencia de la República destaca como hechos
sobrevinientes el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto del contagio
y la afectación agravada de la economía, que ha sido inesperada e inusual.
Considera que ambos hechos son públicos y notorios.
La Sala debe destacar que la crisis generada por la
pandemia COVID-19 tiene unas circunstancias que no pueden enmarcarse dentro de
lo que han sido, bajo la vigencia de la Constitución de 1991, las crisis que
dieron lugar a declarar un estado de emergencia económica, social y ecológica.
No sólo se trata de lo que en la Sentencia C-145 de 2020 se calificó como la
crisis más grave en nuestra historia republicana, sino que, además, se trata de
una crisis que no responde a las causas, naturales o no naturales, que
generaron todas las crisis anteriores en vigencia de la Constitución. Esta
singularidad de la actual crisis, viene dada por tres factores relevantes: 1) el
conocimiento y experiencia sobre sus causas, sus efectos y su manejo, 2) el
carácter dinámico de la crisis y 3) la magnitud de sus efectos en la salud, en
la economía y en la vida social.
Una aproximación cuantitativa y cualitativa a las
crisis anteriores, a partir de las declaraciones de estados de emergencia
económica, social y ecológica o de grave calamidad pública y de sus respectivas
sentencias, en vigencia de la Constitución de 1991, confirma los anteriores
asertos. Para mostrarlo, conviene comenzar por dar cuenta de dichas
declaraciones y sentencias, como se hace en el siguiente cuadro:
Sentencias
Decisión
Tipo de causa
de la crisis
Causa de la
crisis
C-004 de 1992
Exequible
No natural
No alza oportuna
de salarios
C-447 de 1992
Exequible
Natural
Agudo verano
C-366 de 1994
Exequible
Natural
Sismo,
desbordamientos de ríos y avalanchas
C-122 de 1997
Inexequible
No natural
Revaluación del
peso
C-122 de 1999
Exequible
condicionado
No natural
Crisis
financiera internacional
C-135 de 2009
Exequible
No natural
Recaudo masivo,
no autorizado, de dinero
C-216 de 1999
Exequible
Natural
Terremoto
C-254 de 2009
Inexequible
No natural
Recaudo masivo,
no autorizado, de dinero
C-252 de 2010
Inexequible
No natural
Deterioro de la
liquidez de las entidades del sistema de seguridad social en salud
C-843 de 2010
Exequible
No natural
Crisis en las
relaciones internacionales con un estado vecino
C-156 de 2011
Exequible
Natural
Lluvias
inusuales
C-216 de 2011
Inexequible
Natural
Lluvias
inusuales
C-670 de 2015
Exequible
No natural
Crisis en las
relaciones internacionales con un estado vecino
C-386 de 2017
Exequible
Natural
Desbordamiento
de ríos y avalanchas
C-145 de 2020
Exequible
Natural
Coronavirus
COVID-19
En lo cualitativo hay dos criterios relevantes a
considerar: 1) el de la causa de la crisis y 2) el de la decisión de la Corte
Constitucional.
Según el primer criterio: el de la causa de la crisis,
más de la mitad de las crisis han sido generadas por causas no naturales
(53.33%), mientras que el resto (46.67%) obedece a causas naturales. En este
último grupo, que parece el más próximo a la actual crisis, generada por una
enfermedad, calificada como pandemia, producida por el COVID-19, se observa dos
tipos de fenómenos recurrentes: 1) los que tienen que ver con el clima extremo,
sea de sequía o de lluvia, que son más de la mitad (57.14%), y que responden a
un ciclo natural en esta región del mundo; y 2) los que tienen que ver con movimientos
telúricos y sus consecuencias (28.57%). El porcentaje restante (14.29%), que
corresponde a una crisis causada por una enfermedad, es el que acaba de ocurrir
con el estado de emergencia declarado por la crisis del COVID-19.
Las crisis sanitarias, en el contexto histórico
colombiano, son una verdadera novedad. Sus características difícilmente son
equiparables a las de otros fenómenos naturales, como los ya descritos, en la
medida que tanto el conocimiento y experiencia sobre ellos como el alcance de
su afectación, la duración de la crisis y sus consecuencias son disímiles.
Las temporadas de sequía o de pluviosidad extrema, las
avalanchas y los movimientos telúricos, son fenómenos conocidos que suelen
afectar de manera recurrente a algunas partes del territorio nacional, ocurren
en un momento más o menos preciso de tiempo y sus efectos se pueden valorar con
relativa certidumbre. En cambio, una crisis generada por una enfermedad, más
aún si es novedosa y tiene la condición de pandemia, tiene la capacidad de
afectar todo el territorio nacional e incluso se extiende más allá de las
fronteras, para impactar al mundo, como ha ocurrido con el COVID-19; su
duración es incierta, pues la ciencia no cuenta todavía con el conocimiento
suficiente del agente que la produce, en este caso del coronavirus
SARS-CoV-2/covid-19 y de sus eventuales mutaciones, para diseñar medicamentos
adecuados para su tratamiento o para ofrecer vacunas; y sus consecuencias en
ámbitos diferentes al sanitario, como el económico y el social son difíciles de
prever, en tanto y en cuanto, dependen de la permanencia en el tiempo de la
crisis y, con ella, de las medidas sanitarias a seguir, entre las que está el
distanciamiento social.
Según el segundo criterio: el de la decisión de la
Corte Constitucional, en la mayoría de los casos se declara exequible el
decreto por medio del cual, a su vez, se declara el estado de emergencia
(73.33%), y excepcionalmente (26.67%) se declara su inexequibilidad. Esto
último sólo ha ocurrido una vez cuando la causa de la crisis ha sido un
fenómeno natural: en la Sentencia C-216 de 2011. La declaración de
inexequibilidad del Decreto 020 de 2011, se fundó en dos razones: 1) los hechos
no eran sobrevinientes, ya que “no puede hablarse ciertamente de hechos novedosos,
impensables e inusitados que ameritaran acudir a una nueva declaratoria de
emergencia o que no pudieran ser conjurados con los múltiples instrumentos ya
creados en desarrollo del Decreto 4580 de 2010”; y 2) estos hechos tampoco superaban el presupuesto de
suficiencia, pues “no
se explica la insuficiencia de los medios de que disponía en virtud del estado
de excepción vigente para remediar los hechos que ahora se invocan como causa
de una nueva declaratoria de emergencia”, ya que “el Gobierno tuvo la oportunidad de utilizar dichas
facultades para algo que ya se preveía desde la primera declaratoria del estado
de emergencia”.
La pandemia del COVID-19 es diferente a la crisis
causada por el fenómeno de lluvias inusualmente intensas. Lo es, en razón de
los tres elementos que se destacaron antes: 1) el conocimiento y experiencia sobre
sus causas, sus efectos y su manejo, 2) el carácter dinámico de la crisis y 3)
la magnitud de sus efectos en la salud, en la economía y en la vida social.
El clima, si bien puede sufrir modificaciones, en
especial en tiempos del calentamiento global, es, en todo caso, un asunto
respecto del cual existe un amplio acervo de conocimientos y de experiencia.
Particularmente, en el caso de Colombia, se conoce que hay dos fenómenos
cíclicos: el del Niño y el de la Niña, caracterizados por la disminución de las
lluvias y por su aumento, respectivamente, que en ocasiones puede superar a lo
que recurrentemente ocurre[180].
Si bien la ciencia conoce de los virus y, dentro de ellos, de los coronavirus, y
existe también experiencia sobre algunos de ellos, el COVID-19 es un virus
nuevo, del cual hasta su aparición no había noticia y, por tanto, tampoco
estudios o experiencia. Los esfuerzos de la comunidad científica por estudiar
este virus, su forma de contagio, las consecuencias que produce, el modo de
tratarlas, e incluso la búsqueda de posibles vacunas, están en pleno
desarrollo, pero todavía no ofrecen resultados concluyentes.
Los fenómenos climáticos, como lo son el del Niño y el
de la Niña, se desarrollan en un período de tiempo determinable, a partir del
conocimiento existente. No ocurren de manera instantánea o por muy breve
tiempo, como otros fenómenos naturales: sismos o tsunamis, pero ese tiempo
puede predecirse, con un alto grado de fiabilidad, a partir de modelos y de la
experiencia. El fenómeno sanitario del COVID-19 tiene una dinámica diferente,
pues si bien es posible diseñar y aplicar modelos, como se vio al analizar el
informe rendido por el Ministerio de Salud y Protección Social en este proceso,
estos modelos tienen variables muy difíciles de controlar, en parte por nuestro
poco conocimiento, como es el caso del número de personas asintomáticas, el
modo de contagio y la incidencia que en esto tiene el comportamiento de las personas.
A estas dificultades debe agregarse que la experiencia en Colombia y en el
mundo al respecto es todavía escasa.
Las afectaciones de los fenómenos climáticos del Niño
y de la Niña suelen darse, principalmente, en ciertos lugares del territorio
nacional, aunque en ocasiones pueden ser mayores, como ocurrió con la sequía de
1992, que afectó el nivel de los embalses e impactó la generación de energía
eléctrica en todo el territorio. La afectación, pues, se concentra en las
personas que habitan en dichos lugares. El COVID-19, por el contrario, ocurre
tanto en el territorio nacional como en el de casi todos los estados del mundo,
de tal manera que sus afectaciones son nacionales y globales, al punto de que
casi ninguna persona en la actualidad pueda considerar que no ha sufrido o esté
sufriendo las consecuencias de la crisis.
A diferencia de lo juzgado en la Sentencia C-216 de
2011, en este caso todos los efectos del COVID-19 no podían preverse de manera
adecuada desde la primera declaratoria del estado de emergencia, en razón del
conocimiento y experiencia disponibles en ese momento eran incipientes y del
carácter dinámico de la crisis, con la posibilidad latente de rebrotes o de
mutaciones en la genética del virus, para hablar de dos de sus variables más destacadas.
Las proyecciones hechas sobre tales efectos, han tenido que ser rectificadas,
para peor y a veces para mucho peor, en vista del desarrollo de la crisis. Si
bien ya se tenía noticia de la crisis al momento de hacer la primera
declaratoria, además de que sus efectos se han agravado rápida e
inusitadamente, en su desarrollo ha habido nuevos efectos, impensables en dicho
momento, como los que se han puesto en evidencia en el análisis probatorio
hecho en el fundamento jurídico anterior.
4.5.2.2. Presupuesto valorativo
Al valorar los hechos relacionados con el
COVID-19, al ejercer el control de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020,
este tribunal estableció, en la Sentencia C-145 de 2020, que dichos
acontecimientos equivalen a una grave calamidad pública sanitaria, a la que
debe agregarse las afectaciones del orden económico y social[181]. Esta
calamidad, unida al riesgo cierto de afectación de vidas humanas, con
proyecciones alarmantes[182],
hace que en la sentencia se llegue a la siguiente conclusión:
“94. Para la Corte no cabe duda de que las dimensiones
de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social
son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e
inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección
efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas. Ello se
verifica con el volumen de infectados y personas fallecidas, la virtualidad de
poner en serio peligro los derechos constitucionales al desconocerse aún la
cura del COVID-19, además de las grandes repercusiones económicas y sociales al
desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los hogares y de
las empresas, así como las finanzas del Estado.”
Dada
la proximidad temporal entre la primera y la segunda declaración, no hay entre
ambas un margen adecuado para acumular experiencias suficientes, para tener una
mayor y mejor respuesta institucional. De hecho, el que la situación se haya
agravado y muestre nuevos efectos, pone en evidencia que no se tenía dichas
experiencias, precisamente, porque no ha habido tiempo de adquirirlas.
La
crisis del COVID-19 fue calificada por este tribunal, en la Sentencia C-145 de
2020, como grave calamidad pública con efectos devastadores. Frente a esta
valoración, y dada la agravación rápida e inusitada de la situación de la
emergencia sanitaria, en buena parte debido a la incertidumbre que existe en
torno al comportamiento del virus y a su manejo y a la prolongación de la
medida de aislamiento social, con su correspondiente severo impacto sobre la
economía, considera la Sala que la valoración de la gravedad de los hechos y de
su inminencia, por parte del Gobierno, no es arbitraria ni obedece a un error
manifiesto de apreciación. En efecto, la Sala no sólo considera que es
necesario repetir lo ya dicho por ella al momento de
valorar la crisis, sino que, además, debe ahora reconocer que su gravedad es
aún mayor en todos los ámbitos, como puede verse enseguida.
En
lo sanitario, a 31 de marzo de 2020, que es la fecha de corte utilizada en
dicha sentencia, los casos de COVID-19 no superaban los mil y las personas
fallecidas no superaban las veinte, mientras que, al 5 de mayo de 2020, que es
la última fecha que aparece en las consideraciones del decreto sub examine las
personas contagiadas ya son 8.613 y las personas fallecidas son 378. Estas
cifras empeorarán de manera significativa en los días siguientes y los
pronósticos son poco halagüeños. La información reportada por el Ministerio de
Salud y Protección Social[183],
con corte al 25 de julio de 2020, muestra 240.795 personas contagiadas y 8.269
personas muertas. La proyección remitida por dicho ministerio, que ya fue
analizada en el juicio de realidad de los hechos invocados[184], mostraba que las
personas sintomáticas podrían ser entre 1.421.364 y 4.585.637, siendo la cifra
más probable la de 3.631.683, y que las personas fallecidas estarían entre
15.115 y 55.411, siendo la cifra más probable la de 41.622.
Los
efectos económicos y sociales de la crisis, que en la Sentencia C-145 de 2020
ya se tenían por devastadores, son ahora aún peores. Tanto las valoraciones
como las proyecciones así lo demuestran[185].
En materia laboral, la tasa de desempleo en el mes de mayo de 2020 es
histórica: se había proyectado en 20.5% y fue de 21.4%, con lo cual al menos se
duplica lo que había sido antes de la pandemia y se muestra un deterioro
progresivo y preocupante, que va más allá de las meras cifras y que implica la
desmejora sustancial de las condiciones de muchas personas, que han perdido su
trabajo, y de sus familias.
En
materia económica, el crecimiento negativo de -17.2%, proyectado para el
segundo trimestre de 2020 es, como se precisa en las conclusiones de las
autoridades que rinden el informe conjunto valorado como prueba, inédito desde
que se llevan estadísticas y, al analizarse por sectores, muestra impactos muy
serios en actividades como el arte, el entretenimiento, la construcción, el
comercio, transporte y hoteles, los impuestos, la industria manufacturera, las
actividades financieras y la minería. Hay también un deterioro de los
indicadores sobre las empresas y su viabilidad. En materia social los efectos también son dramáticos.
Se proyecta un aumento en la tasa de pobreza, que podría llegar a 30.7% y, en
un matiz muy preocupante, en materia de pobreza absoluta dicha tasa sería de
8.3%.
Al considerar los datos objetivos analizados en esta
sentencia, de los cuales acaba de ponerse de presente algunos de los más
destacados, la Sala debe reconocer que hay una afectación grave e inminente y
generalizada de los derechos fundamentales de todos los habitantes del
territorio nacional.
4.5.2.3. Presupuesto de suficiencia
En vista de que no ha habido cambios en cuanto a los
medios ordinarios existentes antes de la primera declaratoria de emergencia, dado
el breve lapso comprendido entre ésta y la segunda declaratoria de emergencia,
este tribunal debe reiterar lo ya dicho en la Sentencia C-145 de 2020[186],
sobre este primer estadio del presupuesto de suficiencia. En efecto, ni
entonces ni en el momento de declarar el presente estado de excepción, existían
en la legislación ordinaria, medidas suficientes y adecuadas para hacer frente
a la crisis. La más destacada de las medidas existentes es la que permitía
declarar la situación de emergencia sanitaria, la cual no permite adoptar las
previsiones que requieren los efectos de la crisis.
Si bien al momento de dictarse el decreto sub
judice el Congreso ya estaba sesionando, el proceso legislativo ordinario,
con sus diversas etapas y tiempos, no ofrece la rapidez que requiere la
situación. En el mejor de los casos, un proyecto de ley culminaría todo su
trámite después de la vigencia del estado de excepción. De otra parte, por la
actividad misma del Congreso, sería muy complejo el someter ante él, con el
apremio del tiempo, por medio de varios proyectos de ley, las múltiples medidas
que en el mencionado decreto se anuncian como necesarias.
En cuanto al uso de dichos medios ordinarios por las
autoridades, debe destacarse que se ha hecho uso de diversas medidas,
contenidas en decretos, resoluciones, circulares, directivas, protocolos, etc.,
entre las que se destaca la prórroga de la situación de emergencia sanitaria[187]
y de las medidas sanitarias básicas, entre ellas, la de aislamiento social[188],
con lo cual también se supera el segundo estadio del presupuesto de suficiencia.
Estas medidas ordinarias, junto a las medidas
extraordinarias adoptadas bajo el estado de emergencia económica, social y
ecológica declarado en el Decreto 417 de 2020, resultan insuficientes ante la
agravación rápida e inusitada de la situación de la emergencia sanitaria y a
los hechos sobrevinientes ya identificados en esta sentencia. En efecto, la
necesidad de mantener las medidas sanitarias básicas, con algunos protocolos
para reactivar la actividad económica, dada la incertidumbre que existe en
torno al virus, a su manejo y propagación, genera afectaciones inusuales y
graves en material laboral, económica y social, como se pudo dimensionar en los
fundamentos jurídicos anteriores. Ante una situación así, que es en muchos
sentidos peor que la que se vislumbraba al momento de declarar la primera
emergencia, cuyas proyecciones y cifras resultan verdaderamente excepcionales,
incluso comparadas con las más graves crisis anteriores, este tribunal
encuentra que las medidas ordinarias son manifiestamente insuficientes para
conjurar la situación e impedir la extensión de sus efectos.
Como se anuncia en el Decreto 637 de 2020, se requiere
una serie de medidas que no pueden ser adoptadas en normas de rango y jerarquía
inferior al de la ley, encaminadas a condonar o aliviar el cumplimiento de
obligaciones, de diverso orden, que pueden verse afectadas por la crisis. Ante
el aumento del desempleo, la caída de la actividad económica y el aumento de la
pobreza, es razonable considerar que muchas personas tendrán dificultades para
cumplir con obligaciones tributarias o financieras, e incluso con las
obligaciones que corresponden al pago por la prestación de servicios públicos y
con las obligaciones que se derivan de la adquisición de alimentos, medicinas y
demás bienes y servicios necesarios para satisfacer el mínimo vital. Por tanto,
se hace necesario diseñar e implementar mecanismos de ayuda para dichas
personas.
El alivio de tales obligaciones implica, en lo
económico, la necesidad de diseñar nuevas medidas sobre focalización de
recursos y de subsidios y, como es obvio, proveer la adecuada financiación de
las mismas, lo cual implica hacer ajustes a normas legales como las del
presupuesto, las de los tributos y las de la contratación. Esto es especialmente
difícil en un contexto de caída de los ingresos fiscales, ante lo cual se
requiere también de medidas para lograr financiar la actividad del Estado.
Por otra parte, la situación de los agentes
económicos, también es delicada, tanto por el eventual incumplimiento de las obligaciones
por parte de sus deudores, como por la necesidad de seguir prestando de manera
adecuada sus servicios. Esto se advierte, de manera especial, en sectores como
el financiero, el asegurador y el bursátil, en la prestación de los servicios
públicos y en la viabilidad misma de dichos agentes, que es primordial para
poder proteger el empleo y para superar las difíciles condiciones a las que
deben hacer frente.
Como se dejó en claro en la Sentencia C-145 de 2020,
al reiterar la doctrina fijada en las Sentencias C-135 de 2009 y C-670 de 2015,
en el control del decreto que declara la emergencia económica, social y
ecológica no se puede entrar al análisis particular de cada una de las medidas
que se anuncian, pues esta tarea corresponde hacerla respecto de cada uno de
los decretos legislativos que desarrollan el decreto matriz.
4.5.2.4. Otras prohibiciones constitucionales
Por último, este tribunal advierte que el Decreto 637
de 2020 no desconoce ninguna de las demás prohibiciones constitucionales, en la
medida en que no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales,
no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los
derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento
de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad,
necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el
Decreto 637 de 2020, “Por
el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio Nacional”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
RICHARD S.
RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
PRIMER ANEXO
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
DECRETO 637 DE 2020
6 MAY 2020
Por el cual se declara un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en
ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las
conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de
1994, y
CONSIDERANDO
Que
de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, cuando
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país o que constituyan
grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, declarar el estado de emergencia por periodos hasta de
treinta (30) días, que sumados no podrán exceder noventa (90) días en el año
calendario.
Que
la declaración del Estado de Emergencia autoriza al presidente de la República,
con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con. fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
1.
PRESUPUESTO FÁCTICO
Que
el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó el nuevo
coronavirus - COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de
importancia internacional.
Que
el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a
conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 en el
territorio nacional.
Que
el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud, solicitó a los
países la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la
transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que
el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud – OMS declaró el
actual brote de enfermedad por coronavirus - COVI D-19 como una pandemia[189],
esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión,
toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de
125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos
semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se
había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se
había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los
posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.
Que
la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no
significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto
significaría terminar enfrentándose a un problema mayor y a una carga más
pesada para el sistema de salud, que a la postre requeriría medidas más severas
de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio
entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y
económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un
llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención.
Que
mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y
Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley
1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo
coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020
y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir
y controlar la propagación del COVID-19.
Que
ante la insuficiencia de las medidas ordinarias y la sobreviniencia e
imprevisibilidad de la situación originada por la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19, el presidente de la República, en compañía de los
ministros del despacho, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional mediante el decreto 417 de 2020, con
el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del
nuevo coronavirus COVID-19.
Que
al amparo del estado excepcional decretado se expidieron, durante los treinta
(30) días de vigencia del estado de emergencia, 73 decretos legislativos con
múltiples medidas tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus
efectos, en diferentes ámbitos de la vida nacional.
Que
la situación de la enfermedad, a la fecha de expedición del mencionado decreto
era de 75 casos confirmados en Colombia ya nivel mundial 180.159 casos y 7.103
número de muertes en 143 países con casos de contagio confirmados.
Que
el comportamiento del virus y las proyecciones epidemiológicas consecuentes
eran en esa fecha, y continúan siendo, altamente inciertas, de tal forma que
resultaba imposible prever con precisión la duración exacta del confinamiento
necesario para enfrentar el desafío y proteger la vida de los colombianos.
Que
el elevado grado de incertidumbre en materia de la trayectoria apropiada para
la política de salud pública acarrea una incertidumbre paralela y simétrica en
materia de los costos económicos y sociales derivados de dicha trayectoria.
Que
en el periodo de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, el Gobierno nacional dentro del marco de sus facultades ordinarias
expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 mediante el cual ordenó el
aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la
República de Colombia con algunas excepciones, a partir de las cero horas
(00:00) del día veinticinco (25) de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00)
del día trece (13) de abril de 2020.
Que
con el fin de continuar atendiendo la emergencia sanitaria y preparando al país
para la atención de los enfermos, mediante el Decreto 531 del 8 de abril de
2020, el Gobierno nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de las
personas habitantes del territorio Nacional con algunas excepciones, partir de
las cero horas (00:00) del 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00)
del 27 de abril de 2020.
Que
en los mismos términos señalados en el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 ya
fin de atender las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo
- OIT en materia de protección laboral y en concordancia con la emergencia
sanitaria declara por el Ministerio de Salud y de la Protección Social en todo
el territorio nacional, el gobierno Nacional mediante Decreto 593 de 24 de
abril de 2020 ordenó la extensión del aislamiento preventivo obligatorio de
todas las personas habitantes de la República de Colombia con algunas
excepciones, a partir de las cero horas (00:00) del 27 de abril de 2020, hasta
las
cero
horas (00:00) del 11 de mayo de 2020.
Que
el 6 de mayo de 2020, el presidente de la República expidió el Decreto 636 de
2020 en el cual se ordenó la extensión del aislamiento preventivo obligatorio
de todas las personas habitantes de la República de Colombia con algunas
excepciones, a partir de las cero horas (00:00) del 11 de mayo de 2020, hasta
las cero horas (00:00) del 25 de mayo de 2020.
Que,
al día de hoy, la situación de contagiados a nivel mundial es de 3.642.665 en
187 países y un total de 262.709 muertos. En Colombia, a la fecha, hay 8.613
casos de contagio y 378 muertos.
Que
si bien los niveles de contagio se han visto disminuidos frente a las proyecciones
efectuadas inicialmente por el Instituto Nacional de Salud INS, esto debido en
especial a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y en especial
producto del aislamiento preventivo obligatorio, estas medidas implican una
afectación al aparato productivo nacional y al bienestar de la población, cuyas
consecuencias deben entrar a mitigarse.
Que
las políticas de confinamiento necesarias para superar la pandemia tendrán una
duración e impactos económicos y sociales mayores a lo inicialmente previsto.
En efecto, las proyecciones de crecimiento económico tanto a nivel mundial como
en Colombia, han sido revisadas a la baja sustancialmente en las últimas
semanas: mientras a inicios de marzo de 2020 se esperaba un crecimiento de 1 %
para la economía mundial, en abril el pronóstico promedio fue -3,3%. Para el
caso de la economía colombiana, a inicios de la crisis, los pronósticos de
crecimiento se ubicaban en 3,3%, mientras que a finales de abril
de
2020, el promedio fue de -4,6%. (Fuente: Instituto Internacional de Finanzas,
Oxford Economics, Latin Consensus Forecast).
Que,
en el mismo sentido, la proyección de crecimiento oficial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, contenida en el plan financiero presentado en
febrero de 2020 era de 3.7%, la cual fue reducida a -1.6% para la primera
reunión del Comité Consultivo de la Regla Fiscal el 14 de abril de 2020 quien
al respecto manifestó:
“..., el Comité Consultivo de la Regla Fiscal se
permite informar a la opinión pública que en reconocimiento de la actual
emergencia económica y de salud por la que atraviesa el país, concordó de
manera unánime en apoyar la iniciativa del Gobierno de hacer uso de la cláusula
de gasto contracíclico, contenida en el Artículo 6 de la Ley de regla fiscal,
con el objetivo de atender las necesidades ineludibles que significa la actual
coyuntura.
(...)
Los miembros del Comité revisaron las estimaciones
presentadas por el Gobierno que, de acuerdo con la información más reciente,
reflejan un crecimiento de -1,6% en 2020 con lo cual la meta de déficit fiscal
se ubicarla en 4,9% del PIB.
Anotaron también que en la actualidad predomina una
alta incertidumbre con relación a las perspectivas de crecimiento de Colombia y
el mundo, lo que podría significar márgenes de error más amplios de lo normal.
Finalmente, en vista de la amplitud de estos márgenes,
el Comité solicitó al Ministerio de Hacienda realizar una nueva reunión en la
que se haga un análisis de sensibilidad de la trayectoria de las variables
fiscales, ante distintos escenarios de crecimiento económico. Lo anterior, con
el objetivo de llevar a cabo una evaluación más detallada que permita dilucidar
los posibles efectos de la coyuntura actual sobre
los resultados fiscales del país. El Comité también
resaltó la importancia de plantear la estrategia de reversión del gasto
contracíclico.”
Que
en reunión del 4 de mayo de 2020 del mismo Comité, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, actualizó las proyecciones de crecimiento estimando una caída
del 5.5% para 2020. Al respecto el Comité manifestó:
(...) En ese sentido, el Comité se permite informar a
la opinión pública que, de acuerdo con el escenario de crecimiento económico
más probable que estima el Gobierno, la actividad productiva se contraería 5,5%
en 2020. Esta cifra es congruente con una meta de déficit fiscal de 6,1% del
PIB, dada la decisión del Comité de respaldar la activación de la cláusula de
gasto contracíclico, contenida en la Ley 1473 de 2011. El deterioro del balance
fiscal frente a 2019 obedece tanto a las necesidades de gasto extraordinario
que se derivan de la emergencia sanitaria y económica, como a la significativa
reducción que se proyecta en el recaudo tributario. Se prevé que la difícil
situación de liquidez que enfrenta el tejido empresarial en la actualidad
profundizará el efecto negativo que usualmente genera el bajo crecimiento
económico sobre los ingresos del Gobierno."
Que
a pesar de que en virtud del Decreto 417 de 2020 se tomaron medidas para
atender los efectos adversos generados a la actividad productiva, procurando el
mantenimiento del empleo y la economía, a la fecha se han presentado nuevas
circunstancias, como es la necesidad de mantener el aislamiento social
obligatorio y la imposibilidad de las empresas de seguir continuando su
actividad comercial e industrial y por tanto continuar cumpliendo con las
obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo que
ha generado una disminución significativo en la actividad económica del país.
Que
debido al aislamiento obligatorio que se ha ampliado en 3 ocasiones y del cual
no se tiene certeza de cuándo puede ser levantado, se ha producido un cese casi
total de la vida social, lo cual implica que existan sectores de la economía
como puede ser el sector turismo o el de transporte aéreo cuyas afectaciones
son casi absolutas y frente a los cuales deben tomarse medidas excepcionales a
fin de contener sus efectos en los ingresos de las personas.
Que
si bien al declarar la Emergencia Económica se tuvo en cuenta que el 42,4% de
los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y el 56,4% no son
asalariados y que la afectación de su actividad sería inminente, afectando su
subsistencia debido a su dependencia del trabajo a diario, tomándose medidas
para proteger el empleo. Sin embargo no se podía evidenciar que la necesidad de
mantener el confinamiento obligatorio pudiera seguir postergándose por un plazo
superior, creando afectaciones adicionales para todos los trabajadores, incluso
los formales, lo que implica tomar medidas ya no para mantener el empleo, como
se determinaron y anunciaron mediante el Decreto 417 de 2020, sino tendientes a
mitigar la crisis ante la inminente destrucción sistemática de los puestos de
trabajo con el impacto negativo que esto conllevaría en la economía no sólo de
las familias colombianas sino de todo el sistema económico colombiano.
Que
el 14 de abril, el Fondo Monetario Internacional anunció que prevé que el
crecimiento global se contraiga en 3% en 2020, con un significativo sesgo a la
baja en caso de que se haga necesaria una extensión de los esfuerzos de
contención del Coronavirus y los potenciales impactos de estas medidas en el
comportamiento de empresas y hogares (Fuente: Fondo Monetario Internacional).
Que,
de acuerdo con la encuesta de medición del impacto del COVID-19 de
CONFECAMARAS, con corte a 17 de abril, el 85% de las empresas reportan no tener
recursos para cubrir sus obligaciones más allá de 2 meses, y cerca del 54% de
los empresarios espera disminuir su planta de personal en los próximos 3 meses.
Que
las relaciones laborales toman tiempo en construirse, y, de romperse, la
recuperación económica posterior a la crisis se tomaría más lenta y difícil.
Con base en lo anterior, se hace necesario implementar acciones de política
para mitigar los impactos de la crisis sobre el mercado laboral y permitir que
la economía pueda reanudar su actividad sin traumatismos una vez se levante el
aislamiento.
Que,
para que crisis como la de la actual pandemia, no resulte en despidos masivos,
en países como China, la Federación Nacional de Sindicatos del Ministerio de
Recursos Humanos y Seguridad Social ha sugerido adoptar medidas que facilitan
compartir la carga entre el empleador y el empleado. Estas medidas incluyen la
posibilidad de re-negociones (sic.) salariales, rotación de puestos y
licencias, así como permitir pago por horas trabajadas. (Fuente: Encuesta de
medición del impacto del COVID-19, Federación Nacional de Sindicatos del
Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social de la República Popular
China.)
Que,
según información del Banco Mundial, en por lo menos 46 países se han tomado
medidas para dar beneficios al pago de las nóminas.
Que
estas acciones de política son costosas y requieren de financiamiento.
Específicamente, a la fecha, Estados Unidos ha dedicado 484.000 millones de
dólares (2.4% del PIB) para políticas de este tipo, mientras que Canadá ha
invertido 105.000 millones de dólares canadienses (4.6% del PIB). (Fuente: Políticas
de respuesta al COVID19, Fondo Monetario Internacional).
Que
a pesar de que se previó la reducción del flujo de caja de las personas y se
tomaron medidas con el fin de apoyar los sectores productivos del país, no se
podía prever que la crisis generada por el nuevo coronavirus COVID-19 afectaría
con tal magnitud a las empresas, llevando a un número incalculable de éstas al
cierre total, elevando además la tasa del desempleo al 12.6% para el mes de
marzo, siendo la peor cifra de la última década. Que, en efecto, como evidencia
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística ­ DANE en su comunicado
de 30 de abril de 2020, manifestó:
En marzo de 2020, la población ocupada en el país fue
20,5 millones de personas que, en comparación con el mismo mes de 2019 (22,1
millones), representa una reducción de 1,6 millones de personas (variación
estadísticamente significativa). En las 13 ciudades y áreas metropolitanas
dicha población fue 9,8 millones, que refleja una disminución de 952 mil
personas (variación estadísticamente significativa). Este dominio geográfico
contribuyó en 4,3 puntos porcentuales a la variación nacional. (. ..)
Desde la perspectiva de sexo y rangos de edad, esta
reducción a nivel nacional se focalizó en las personas de 25 a 54 años (-918
mil), distribuidas en -354 mil hombres y -564 mil mujeres en este rango de
edad. En las 13 ciudades y áreas metropolitanas se registró una tendencia
similar, con una disminución 499 mil personas ocupadas de 25 a 54 años (-221
mil hombres y -278 mil mujeres).
Las actividades artísticas, entretenimiento,
recreación y otras actividades de servicios fue la rama de actividad económica
que, en marzo de 2020, concentró la mayor disminución de la población ocupada
en el país (-512 mil personas), contribuyendo así en -2,3 p.p. al total
nacional. En esta rama se destacó la contribución negativa de las Actividades
de los hogares individuales como empleadores de personal doméstico (-11,7 p.p.
al total de la rama). Así mismo, la rama de Industrias manufactureras presentó
una reducción de 403 mil personas ocupadas (-1,8 p.p. al total nacional), donde
resaltaron las actividades de Elaboración de otros productos alimenticios, con
una contribución a la rama de -5,2 p.p.
Que igualmente el estancamiento de la actividad productiva
a nivel nacional ha conllevado la disminución de 1.6 millones de ocupados a 30
de abril, debido a la imposibilidad de realizar teletrabajo o trabajo desde
casa, de otorgar de vacaciones anticipadas, así como de tomar otras medidas de
flexibilización laboral.
Que el aumento del desempleo en Colombia genera una
perturbación grave y extraordinaria en el orden económico, así como en su
Producto Interno Bruto.
Que de acuerdo con la última encuesta de liquidez de
las empresas elaborada por la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) y la
Asociación colombiana de industrias plásticas (ACOPLASTICOS), en la semana del
13 al 17 de abril, "las empresas sólo tienen 11 días para operar si
destinan la totalidad de la caja de la compañía para cumplir con todas sus
obligaciones, es decir, la nómina completa incluyendo seguridad social,
proveedores, sector financiero, contratos y Dian. En el caso de las empresas de
la industria manufacturera tienen 12 días para operar." En caso de que
pudieran destinar su caja exclusivamente al pago del salario de los
trabajadores, podrían subsistir 33 días y, en caso de tener que pagar la nómina
completa, los recursos alcanzarían para 28 días, según el mismo estudio. Por su
parte, la encuesta más reciente de FENALCO sobre la situación de caja del
comercio, indica que "uno de cada tres comerciantes no tiene recursos para
pagar sus nóminas y el 38% del comercio anuncia cierres o ingreso a la Ley de
Insolvencia”[190].
Que las medidas de distanciamiento social
-fundamentales para la salud pública- están afectando especialmente a los
sectores de la economía que, por su naturaleza, deben permanecer completamente
cerrados. En particular, el sector de comercio y en el de reparación de
vehículos reportó una destrucción de 1.5 millones de empleos, siendo el sector
que más contribuyó a la destrucción de empleos en las principales ciudades.
Asimismo, las restricciones han afectado la confianza de los consumidores,
empresarios e inversionistas. En particular, el índice de confianza comercial
se ubicó en -31% en este mismo periodo. Lo anterior representa un deterioro de
58% frente a marzo de 2019, y
corresponde al peor registro histórico del indicador.
Que en el sector turismo se evidencia una inmensa
afectación. En este sentido, en cuanto a los visitantes no residentes, se
estima que cayeron en el mes de marzo en más de 47% frente al mismo mes de 2019
Y en el mes de abril esta cifra llegará a ser cercana al 100%. Lo anterior, a
raíz de la decisión de no permitir temporalmente la entrada de extranjeros
residentes en el exterior y el arribo de los cruceros, medida adoptada para
minimizar el impacto de la pandemia. (Fuente: Migración Colombia y Sociedades
Portuarias. Cálculos: OEE-Mincit).
Que, luego de que el país alcanzara los mayores
niveles históricos de ocupación hotelera en 2019 (57,7%), así como durante el
período enero-febrero de 2020 (59,7%), se proyecta que para el mes de marzo llegue
sólo al 30,2% y en el mes de abril sea de 2,9% alcanzando el mínimo histórico
(menor en 28,2% y 49,6% respectivamente). El daño que ha ocasionado la pandemia
sobre este sector es profundo, se estima que la tasa de ocupación hotelera
llegue solo al 24% en todo el año 2020. (Fuente: DANE. Cálculos: OEE-Mincit).
Que, otro de los efectos evidenciados desde el
comienzo de la crisis es sobre el sector aeronáutico. Las aerolíneas han venido
enfrentando un escenario de descenso en la demanda. Así, el mercado en la
actualidad tiene caídas de pasajeros del 100% para vuelos internacionales y
domésticos.
Que, para el caso de Colombia, se espera una reducción
de cerca de 2. millones de pasajeros mensuales, y casi 2,5 millones para los
meses más críticos (de acuerdo con el comportamiento del mercado internacional
durante la crisis de SARS, estos meses serán entre abril, mayo y junio de
2020). (Fuente: Expertos del sector)
Que se ha evidenciado que la caída en el recaudo por
la prestación del servicio de energía eléctrica, a la tercera semana de abril,
podría ser del orden del 30% en algunos mercados, lo cual indica que los
efectos de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, tienen un impacto
directo en la capacidad de pago de los usuarios de servicios públicos, generando
un riesgo sistémico para la prestación de los mismos en el corto, mediano y
largo plazo.
Que de conformidad con lo expuesto por la directora
del Instituto Nacional de Salud, ante la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes, existe una limitación en los análisis de pruebas del Covid-19,
debido a la alta demanda y competencia a nivel mundial por los reactivos y
falta de mecanismos necesarios, lo que ineludiblemente generará una ampliación
del aislamiento obligatorio y por tanto la imposibilidad de reactivar en mayor
medida la economía, generando un impacto negativo novedoso, impensable e
inusitado en el desempleo a nivel nacional.
Que debido a la necesidad de ampliar el aislamiento
obligatorio han resultado insuficientes, aunque idóneas, las medidas tomadas
para ayudar a las pequeñas y medianas empresas, lo que hace necesario tomar
nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el
cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la
economía del país y que a futuro generarían un impacto incalculable en el
sistema económico colombiano.
Que lo anterior evidencia al menos tres aspectos
absolutamente significativos, novedosos, impensables e irresistibles: a) Una
disminución nunca antes vista del Producto Interno Bruto en Colombia; b) la
necesidad ineludible de un mayor gasto público, la disminución de los ingresos
de la nación y en consecuencia un mayor déficit fiscal y e) una altísima
incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su contención y mitigación, en
el comportamiento económico del país.
Que la crisis sanitaria global, y las medidas de
aislamiento, cierre de fronteras y restricciones a la movilidad, entre otras,
derivadas de la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19, generaron un choque
de demanda de hidrocarburos, estimado en cerca de 30 millones de barriles día
equivalente al 30% del consumo mundial de crudo en el mes de abril, lo cual
junto con el agotamiento de la capacidad de almacenamiento a nivel mundial, ha
causado un desplome abrupto del precio del petróleo, al punto de que en la
semana del 20 de abril la referencia WTI por primera vez en la historia,
alcanzó precios negativos, y la referencia BRENT se situó por debajo de $16
USD/barril.
Que, en el caso colombiano, los efectos de la
emergencia en relación con los precios del petróleo trascienden el ámbito
sectorial ya que este sector ha representado en los últimos años cerca del 7%
del PIB, el 56% de las exportaciones, el 34% de la inversión extranjera
directa, y aproximadamente el 10% de los ingresos corrientes del Gobierno
Nacional Central.
Que las exportaciones totales acumuladas a marzo de
2020 se redujeron en 8,7% debido en particular a la disminución del 15,1% en
las ventas de combustibles y productos de industrias extractivas, contribuyendo
8,4% negativos a la variación del mes.
Que este comportamiento generó una caída en las
exportaciones minero-energéticas del país, las' cuales en enero de 2020 habían
aumentado 22,3%, en febrero cayeron 10,2%, mientras que en marzo la reducción
fue de 45,8%. (Fuente: DANE. Cálculos: OEE-Mincit).
Que la situación de los precios internacionales del
petróleo afectará sustancialmente el desempeño del sector exportador colombiano
y el panorama de la inversión en el presente año. Para el primer trimestre de
2020, se estima que la IED destinada a actividades minero-energéticas crecerá
2,5%, cifra inferior a la registrada en 2019 de 71,8%, en comparación con igual
período del año anterior (Fuente: Banco de la República. Cálculos: OEE-Mincit).
Que la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19 ha
afectado las finanzas de las entidades territoriales, disminuyendo su
perspectiva de ingresos y ha dificultado su planeación presupuestal.
Que el Procurador General de la Nación y el Contralor
General de la República, mediante oficio D.P. 052, remitieron al Director
General del Departamento Nacional de Planeación, unas consideraciones sobre el
cumplimiento de las exigencias legales para el trámite de los planes de
desarrollo de las entidades territoriales, el cual se ha visto afectado por la
situación de la pandemia.
Que estos hechos notorios e irresistibles para todos
los habitantes del territorio nacional dan cuenta del creciente deterioro de la
situación económica y social actual que afecta de manera directa a los derechos
de la inmensa mayoría de la población.
Que de acuerdo con todo lo expuesto anteriormente nos
encontramos ante una crisis económica y social derivada de la pandemia del
nuevo coronavirus Covid-19, que supera los acontecimientos y efectos previstos
mediante el Decreto 417 de 2020, y que además constituyen hechos novedosos,
impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y
mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan
riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el
bienestar de la población y la capacidad productiva de la economía. Lo
anterior, aun cuando en desarrollo de la emergencia económica, social y
ecológica declarada mediante decreto 417 de 2020, se tomaron medidas tendientes
a fortalecer y apoyar a las grandes, medianas y pequeñas empresas con el fin de
lograr la estabilidad de los empleos, así como a los trabajadores formales e
informales en el país.
Que es evidente que el país se encuentra enfrentando
una situación nunca antes vista en su historia que ha generado unos hechos
inesperados e inusuales mucho más graves de lo razonablemente previsibles que
no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el
Gobierno nacional y las que fueron tomadas de manera extraordinaria en el
Decreto 417 de 2020, toda vez que la extensión del aislamiento obligatorio ha
traído un importante incremento del desempleo, una grave afectación a las
empresas, la inoperancia total del servicio público esencial de transporte
aéreo y marítimo, entre otros, por lo que todo lo anterior evidencia que el
presente decreto declarativo de emergencia cumple de manera suficiente el
primer elemento fáctico de estudio por parte de
la Corte Constitucional.
2. PRESUPUESTO VALORATIVO
Que si bien es cierto que en la motivación del decreto
417 de 2020 se hizo un exhaustivo análisis de la gravedad de la situación que
ha generado la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 tanto desde el punto de
vista de salud pública, como de los efectos económicos que ello comporta,
también lo es que la realidad observada luego de dos meses de estar enfrentando
esta situación con todas las herramientas constitucionales y legales
-ordinarias y extraordinarias otorgadas en la primera declaratoria de
emergencia- los efectos a la fecha han sido mucho más gravosos de lo, que
inicialmente se podía prever. En efecto, la duración del aislamiento preventivo
obligatorio y con ello la disminución significativa de la actividad económica
ha generado un crecimiento preocupante en la tasa de desempleo, la cual se
origina en el cierre total o parcial de las actividades de las pequeñas,
medianas e incluso grandes empresas, debido a la necesidad de limitar el
desarrollo de la vida social y productiva.
Que, igualmente, la limitación de la realización de
las pruebas del nuevo coronavirus Covid19 debido a la dificultad para la
adquisición de los reactivos por la alta demanda mundial y la prohibición de su
exportación por los distintos países debido a su necesidad, dificulta tener un
acierto más exacto respecto al número de contagiados con el nuevo coronavirus
Covid-19, lo que deviene además en la consecuente postergación del aislamiento
obligatorio, que como se indicó agrava la situación laboral de los
trabajadores.
Que una de las principales medidas que se han
adoptado, es la de decretar un aislamiento preventivo obligatorio, el cual,
obviamente, ha generado que la población deba quedarse en sus residencias,
limitando en un porcentaje superior al 27% la actividad productiva del país.
Que todo lo anterior, ineludiblemente deviene en una
crisis laboral impensable e inimaginable, ya que si bien se establecieron
ayudas y mecanismos para apoyar el teletrabajo y otras medidas, muchas empresas
no han podido desarrollar sus funciones a cabalidad o sólo las han desarrollado
de manera limitada lo que ha traído consigo los índices de desempleo más altos
de la última década, el cierre parcial o total de grandes, medianas y pequeñas
empresas, la disminución de los recursos dispuestos para apoyar a las mismas y
a los trabajadores formales e informales y así mitigar la crisis del nuevo
coronavirus Covid-19, lo que evidencia el aumento de las necesidades de apoyo
financiero por parte del Estado.
Que, en marzo de 2020, la tasa de desempleo a nivel
nacional se incrementó en 1.4% frente a febrero, siendo este el mayor
incremento registrado desde febrero de 2004 y el segundo más alto registrado desde
2001. De igual manera, en marzo de 2020 se reportó una destrucción de cerca de
1,6 millones de empleos con respecto al mes anterior, lo que corresponde al
mayor incremento en dicho indicador desde que se tienen cifras comparables. Las
solicitudes de suspensión tanto de actividades, como de contratos y despidos
colectivos -con corte al 15 de abril de 2020- han aumentado 30 veces frente al
registro de todo 2019, lo que anticipa un deterioro aún mayor del mercado
laboral en los próximos meses. De hecho, las perspectivas de los analistas (al
14 de abril) sugieren un significativo aumento en la tasa de desempleo en 2020,
con proyecciones del orden del 15% al 20%. En cualquier escenario esta sería la
tasa de desempleo más alta desde 2002. (Fuente: DANE, Ministerio de Trabajo).
Que la evidencia empírica sugiere que los empleados
que han perdido su empleo a través de un despido se enfrentan a peores
perspectivas de recontratación y menores salarios. Asimismo, estos impactos
persisten en el mediano plazo, y se materializan a través de tasas de desempleo
mayores y más duraderas. (Fuente: Encuesta de medición del impacto del
COVID-19, Canziani & Petrongolo 2001, Stevens 2001, Eliason & Storrie
2006).
Que según las cifras reportadas por las Cajas de
Compensación Familiar en el mes de abril y los ejercicios realizados por el
Ministerio del Trabajo, con los recursos de los aportes parafiscales
disponibles en el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al
Cesante-FOSFEC, las Cajas de Compensación Familiar pueden atender
aproximadamente a 104.000 personas cesantes con beneficios del Mecanismo de
Protección al Cesante, de que trata el artículo 6 del Decreto 488 de 2020,
disponibilidad que se ve altamente superada por las 454.000 postulaciones y
47.200 beneficiarios ya asignados con corte al 27 de abril de 2020, todo lo
cual manifiesta las presiones sobre el mercado laboral y la necesidad de
brindar un alivio a -las familias cesantes en su flujo de caja.
Que, el sector aeronáutico y turístico ha tenido una reducción
prácticamente del 100% ante la imposibilidad de que los habitantes del
territorio se puedan desplazar fuera de sus hogares.
Que como consecuencia del aislamiento obligatorio la
prestación del servicio público de transporte se encuentra afectada debido a
una reducción que supera el 60%.
Que el aislamiento preventivo obligatorio y el cese de
la vida social, mientras se conozca la vacuna en contra del nuevo coronavirus
Covid-19 o se establezca un manejo farmacológico, aún a pesar de las medidas
legislativas adoptadas para apoyar a las pequeñas y medianas empresas, así como
a los colombianos ha generado una crisis laboral grave, inminente que afecta
gravemente al país, reportándose la tasa más alta de desempleo de la última
década, lo que deviene en una recesión económica pormenorizada y generalizada a
todos los colombianos en mayor o menor medida.
Que la caída en los precios internacionales de los
minerales e hidrocarburos, genera un efecto directo en los recursos de
inversión de las entidades territoriales. Según el presupuesto de regalías para
el bienio 2019-2020, este sector aportaría más de 24 billones de pesos. En
consecuencia, la situación descrita anteriormente frente a este sector ha
generado un deterioro en la situación fiscal y económica de las regiones,
especialmente frente a la importante necesidad de recursos que requerirán para
hacer frente a la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19 y para mitigar el
impacto de sus consecuencias.
Que a pesar de las medidas contenidas en los decretos
legislativos dictados en el marco de la Emergencia declarada por el decreto 417
de 2020, todas ellas referidas a proveer soluciones para enfrentar la crisis y
evitar la extensión de sus efectos, la situación económica generada por la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 ha superado cualquier estimación.
Que los hechos descritos anteriormente, así como su
gravedad expresada ampliamente, impactan económica y socialmente a la mayoría
de la población colombiana.
Que los efectos graves e inesperados de esta crisis,
que empeora constantemente, han lesionado de tal manera a todos los
trabajadores de Colombia y a la capacidad productiva del país que es incapaz de
generar las condiciones para mantener el empleo y todo de lo que ello deriva.
Que es absolutamente necesario e ineludible que se
adopten prontas medidas para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus
efectos.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DE ESTADO DE
EXCEPCIÓN
Que por las anteriores motivaciones y ante la
insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el
Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer
frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social
y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace
necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los
efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.
Que la adopción de medidas de rango legislativo
-decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca
fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante
la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los
distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la
mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país.
Que en la sentencia C-670 de 2015 de la honorable
Corte Constitucional, al reiterar el contenido y alcance del requisito del
presupuesto valorativo - Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias,
señaló:
“El juicio de necesidad -o test de subsidiariedad- de
las medidas de emergencia consiste, según lo ha desarrollado la jurisprudencia,
en la determinación de si las atribuciones ordinarias con las que cuentan las
autoridades estatales resultan insuficientes para hacer frente a las
circunstancias detonantes de la crisis, y por ende se hace necesario recurrir a
las atribuciones extraordinarias propias de un estado de excepción
constitucional. [...] Este presupuesto l/se desprende de los principios de
necesidad y proporcionalidad contenidos en la (Ley Estatutaria de Estados de
Excepción), y ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional
(según los cuales) sólo se puede acudir al estado de emergencia cuando las
herramientas jurídicas ordinarias a disposición de las autoridades estatales no
permitan conjurar la grave perturbación del orden económico, social y
ecológico, o de grave calamidad pública. Se deriva igualmente de la naturaleza
temporal y extraordinaria de los estados de excepción constitucional: “De esta
manera, toma importancia el "principio de subsidiariedad': según el cual
el recurrir al estado de emergencia se encuentra supeditado a la imposibilidad
o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos, descartando que un criterio de
eficacia pueda anteponerse al mismo”.
Que en ese orden de ideas, y ante la evolución
negativa que comporta esta crisis y en especial la gravedad de los nuevos
efectos que observamos cada día, es imperativo contar con medidas de rango
legal que le hagan frente a la nueva situación con la eficacia y eficiencia que
necesitan los colombianos en todo el territorio nacional.
Que los efectos de una crisis sin precedentes como la
que estamos viviendo afecta fundamentalmente a la población menos favorecida
dada la pérdida de sus empleos, la imposibilidad de continuar una amplia gama
de la actividad productiva a la que se dedicaran y consecuentemente la
desaparición de sus ingresos.
Que la situación descrita anteriormente conlleva a la
necesidad de que el Estado apoye directamente a la población más vulnerable,
que ya no cuenta con ingresos y que usualmente no tiene ahorros, para que sus
condiciones sociales se mantengan.
Que las normas vigentes, aun aquellas dictadas en
desarrollo del Decreto 417 de 2020 se quedan cortas ante la magnitud de los
efectos que continua generando la agravación de la Pandemia por el nuevo
coronavirus Covid~19,~el cual ha ocasionado un aumento de 1.4% a la tasa de
desempleo siendo la más alta en la última década, debido al cese de la vida
social, el cierre total o parcial y quiebre de las empresas, el agotamiento de
los recursos para apoyo de Jos empresarios, entre otros.
Medidas generales que se deben adoptar para conjurar
la crisis y evitar la extensión de sus efectos
Que los efectos económicos negativos a los habitantes
del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas
extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente
naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse
afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis;
Que en consideración a los efectos económicos y
sociales de la pandemia del nuevo coronavirus COVID - 19, en especial aquellos
relacionados con la reducción en la capacidad de pago de la población más
vulnerable, se hace necesario establecer medidas relativas a la focalización de
recursos y subsidios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la
población, así como a la revisión de los criterios e indicadores a través de
los cuales se asignan dichos recursos, la manera cómo se determinan sus ejecutores
y la estructuración o reestructuración de los fondos o mecanismos a través de
los cuales se ejecutan.
Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional
realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias
entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor ~Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, de la
compensación del impuesto sobre las ventas -IVA y la transferencia del Ingreso
Solidario, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a
la población más vulnerable del país por la crisis de la Pandemia del nuevo
coronavirus COVID-19;
Que la actual situación ha tenido claramente un
impacto negativo para las familias de todos los estratos socioeconómicos, tanto
en el entorno rural como urbano, en especial las que se encuentran en situación
de vulnerabilidad socioeconómica, amenazando la garantía de la provisión de
servicios públicos como la educación, incluyendo la permanencia de los niños,
niñas, adolescentes y jóvenes en todos sus niveles (primera infancia, básica,
media y superior), así como también de las prestaciones complementarias y
programas sociales tendientes a hacer efectivos estos derechos, por lo que se
hace necesario adoptar medidas tendientes a reducir la deserción ya apoyar al
sistema educativo.
Que la crisis originada por la propagación del COVID
19 en Colombia, ha resultado en un cambio abrupto y extremado de las
circunstancias en las que se deben ejecutar los contratos en los sectores
financiero, asegurador, bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación. Esto ha generado que
la estricta ejecución de tales contratos pueda tener efectos marcadamente
nocivos a los derechos de los intereses de los consumidores financieros e
inversionistas, y a la protección de los recursos captados del público en sus
diferentes modalidades. Considerando que las actividades anteriormente citadas
constituyen actividades de interés público conforme al artículo 335 de la
Constitución Política, es necesario adoptar medidas para modificar el uso y
destino de las contribuciones y transferencias derivados de esos contratos y en
general todas aquellas referidas a aliviar la situación financiera de la población;
Que con el objeto de garantizar la continuidad en la
prestación de los servicios públicos será necesario adoptar medidas para
hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos,
costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización,
ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de
la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de
este sector.
Que se debe permitir al Gobierno nacional la adopción
de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, el
establecimiento de nuevos turnos de trabajo, la adopción de medidas que
permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las
obligaciones laborales a cargo de los empleadores;
Que se fortalecerá y reorganizará el Fondo Nacional de
Garantías (FNG), con el fin de garantizar la continuidad del acceso al crédito
de las personas naturales o jurídicas;
Que se deben tomar medidas adicionales en materia
tributaria para afrontar la crisis;
Que resulta indispensable, a efectos de generar
eficiencia en el uso de los recursos públicos, contemplar mecanismos para
enajenar la propiedad accionaria estatal garantizando la democratización de la
propiedad con el propósito de atender las necesidades de atención en salud, los
efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la
economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el
crecimiento.
Que se deben buscar mecanismos legales adicionales para
facilitar y agilizar los procesos de reorganización empresarial, que permitan
la recuperación de las capacidades laborales, sociales, productivas y
financieras de las empresas, y de liquidación judicial de las sociedades para
retornar rápidamente los activos a la economía de manera ordenada, eficiente y
económica.
Que en el sector minero - energético se hace necesario
adoptar medidas que busquen entre otras, garantizar la prestación efectiva del
servicio dándole cumplimiento al principio de solidaridad, generar equilibrios
ante las cargas y efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus
COVID-19 para los distintos agentes de la cadena productiva y para los
usuarios, hacer más eficientes y sostenibles los mecanismos, costos y tarifas
asociados a la prestación de los servicios públicos y a las actividades del
sector minero - energético, así como establecer mecanismos de priorización,
reducción, reestructuración y racionalización en trámites, procedimientos y
procesos que permitan mitigar los impactos de la emergencia en relación con los
servicios y proyectos asociados a dicho sector.
Que con el propósito de limitar las posibilidades de
propagación del nuevo coronavirus Covid 19 y de proteger la salud del público
en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario
expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención
personalizada al usuario se permita, incluso, la suspensión de términos legales
en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones
tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector público.
Que con el propósito de generar mecanismos ágiles que
permitan atender eficientemente las necesidades de la población afectada por la
emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia del nuevo
coronavirus COVID-19, se debe autorizar al Gobierno nacional a acudir al
procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia
y legalidad cuando ello sea necesario para enfrentar la crisis y evitar la
extensión de sus efectos.
Que se le debe permitir a las entidades territoriales
la posibilidad de mayores plazos para la aprobación de sus planes de desarrollo
territorial, así como de efectuar una actualización y racionalización de los
mismos una vez superada la pandemia;
Que en consideración a la necesidad de darle un uso
eficiente a los recursos públicos disponibles para la atención de los efectos
derivados de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, es necesario adoptar
medidas y reglas especiales en relación con el Sistema General de Regalías, de
forma que su administración y usos se ajuste a la realidad social y económica
que viven las entidades territoriales y sus habitantes, en razón de la
emergencia y sus consecuencias.
Que, igualmente, se debe propender por instrumentos
legales que doten a las entidades territoriales de mecanismos efectivos para
atender la emergencia y los efectos en el empleo y las relaciones sociales que
esto conlleva, permitiendo mayores líneas de acceso a crédito y endeudamiento;
Que con el fin de dar aplicación a las medidas
adoptadas se debe autorizar al Gobierno nacional para efectuar las operaciones
presupuestales que resulten necesarias;
Que en mérito de lo expuesto
DECRETA:
Artículo 1.
Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a
partir de la vigencia de este decreto.
Artículo 2.
El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el
artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y
las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3.
El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las
medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas
medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá de las operaciones presupuestales
necesarias para llevarlas a cabo.
Artículo 4.
El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá, D.C., a los 6 MAY 2020
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
La Ministra del Interior,
Alicia Victoria Arango Olmos
La Ministra de Relaciones Exteriores,
Claudia Blum de Barberi
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Alberto Carrasquilla Barrera
La Ministra de Justicia y del Derecho,
Margarita Leonor Cabello Blanco
El Ministro de Defensa Nacional,
Carlos Holmes Trujillo García
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Rodolfo Enrique Zea Navarro
El Ministro de Salud y Protección Social,
Fernando Ruiz Gómez
El Ministro de Trabajo,
Ángel Custodio Cabrera Báez
La Ministra de Minas y Energía,
María Fernanda Suárez Londoño
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
José Manuel Restrepo Abondano
La Ministra de Educación Nacional,
María Victoria Angulo
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Ricardo José Lozano Picón
El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,
Jonathan Malagón González
La Ministra de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones,
Karen Cecilia Abudinen Abuchaibe
La Ministra de Transporte,
Ángela María Orozco Gómez
La Ministra de Cultura,
Carmen Inés Vásquez Camacho
La Ministra de Ciencia y Tecnología,
Mabel Gisela Torres Torres
El Ministro del Deporte,
Ernesto Lucena Barrero
SEGUNDO ANEXO
Intervenciones en el control de constitucionalidad del
Decreto 637 de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”
A
continuación, se detallan las intervenciones recibidas en el trámite del
Decreto Legislativo 637 de 2020, en el orden en que fueron presentadas:
1.
Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa[191]
A partir del recuento de las afectaciones que ha
producido la pandemia por Covid-19 en los resguardos Yukpa, estas autoridades
proponen la inexequibilidad de la norma
y, de manera subsidiaria, la exequibilidad condicionada. Para este pueblo, las facultades extraordinarias otorgadas
al Gobierno Nacional deben servir para proteger a las personas más vulnerables,
tal como ocurre con las comunidades indígenas. Consideran que el Presidente de
la República ha adoptado medidas a corto plazo sin advertir los efectos del
coronavirus sobre las comunidades nómadas y dispersas, a lo que suman la
insuficiencia de acciones dirigidas a garantizar sus derechos a la salud y la
seguridad alimentaria. De acuerdo con esto, consideran que la razonabilidad de
la declaratoria del segundo estado de emergencia no puede contener solo una
connotación económica, sino que debe favorecer a la población más afectada por
los efectos imprevisibles de esta enfermedad.
2.
Héctor Julio Troncoso León[192]
Para el interviniente representa un tratamiento
injustificado acudir a las facultades extraordinarias establecidas en el
artículo 215 de la Constitución de 1991, a efectos de combatir los efectos por
la pandemia por Covid-19, cuando respecto de otras enfermedades respiratorias,
con similar tasa de contagio y mortalidad, el Gobierno Nacional no acudió a la
figura de estado de emergencia. Con base en este argumento, solicita la
inexequibilidad del Decreto 637 de 2020.
3.
Comisión Colombiana de Juristas[193]
La organización comparte la exequibilidad del Decreto
637 de 2020 sustentada en que cumple con los requisitos formales y sustanciales
establecidos en la jurisprudencia para la constitucionalidad de una
declaratoria de emergencia, en tanto plantea hechos sobrevinientes relacionados
con los impactos económicos y sociales generados por la pandemia. Sin embargo,
manifiesta tres circunstancias que, desde su perspectiva, la Corte
Constitucional debería pronunciarse.
Primero, al tratarse de la segunda declaratoria de
estado de emergencia por causa del Covid-19, el juicio de constitucionalidad
debe ser más estricto. A su juicio, el Gobierno Nacional ya tuvo la oportunidad
de adoptar medidas extraordinarias para conjurar los efectos sociales y
económicos de la pandemia, de modo que, a mayor conocimiento e información
sobre la enfermedad e impactos de las medidas adoptadas para enfrentarla, mayor
capacidad de previsión y debida planeación gubernamental.
Segundo, en el contexto de los estados de excepción es
imperioso mantener el equilibrio entre los poderes públicos. Sin embargo, el
Congreso de la República está lejos de aprobar un marco normativo para conjurar
la situación de salud pública y tampoco ha realizado una labor de control
político sobre las facultades extraordinarias del Gobierno. A lo que se suma,
las pocas medidas gubernamentales orientadas a ese fin.
Tercero, considera el Gobierno debe adoptar medidas
que resulten suficientes para garantizar el mínimo vital y la satisfacción de
las necesidades básicas de la población vulnerable, como ocurre con los riesgos
desproporcionados que enfrenta la población privada de la libertad y los
sujetos en situación de vulnerabilidad.
4. Eudoro Echeverri Quintana[194]
El ciudadano plantea la inexequibilidad del Decreto
637 de 2020, que declara el segundo estado de emergencia, al estimar que
representa un detrimento injustificado de las facultades de los poderes
públicos. Desde su perspectiva, el Gobierno Nacional utiliza de manera indebida
las potestades del artículo 215 constitucional, al omitir la prórroga del
primer estado de emergencia y, al contrario, adoptar un nuevo decreto sobre la
misma base fáctica. En ese sentido, considera que esta Corporación debe
reflexionar acerca de la constitucionalidad de un decreto legislativo que, por
segunda vez, declara un estado de anormalidad a causa del covid-19. De hecho,
expresa que el supuesto fáctico entre una y otra declaratoria es el mismo,
razón por la cual las circunstancias que fundamentan el DL 637 pudieron
resolverse en el primer estado de emergencia, debido a que el Gobierno contó
con el tiempo necesario para prever sus efectos sociales y económicos.
5.
Olga Lucía Velásquez Nieto[195]
A través de su intervención, la ciudadana defiende la
inexequibilidad del Decreto 637 de 2020. Considera que con las facultades
ordinarias del Gobierno Nacional se podía proteger el empleo, a las empresas y
a los servicios de comercio, de modo que no era jurídicamente necesario declarar
un segundo estado de emergencia. Argumenta que, si el Presidente pretendía
proteger el artículo 26 constitucional, no debió determinar la flexibilización
de los procesos de reorganización empresarial establecidos por la Ley 1116 del
2006, generando una demolición provocada de la economía. Además, estima la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso porque los hechos no son
sobrevivientes, ni se presentaron datos estadísticos que permitan comparar sus
efectos con otras enfermedades respiratorias e infecciosas.
6.
Federación Nacional de Comerciantes[196]
La institución intervino en el trámite de
constitucionalidad del Decreto 637 de 2020 con la finalidad de apoyar su
exequibilidad. La mayoría de los argumentos sugieren que la declaratoria del
segundo estado de emergencia era inminente, dado que las acciones dispuestas
por el Gobierno en el Decreto 417 de 2020, aunque fueron adecuadas para ese
momento, por la extensión indefinida de las medidas de aislamiento y el lento
retorno a la actividad productiva, ocasionaron circunstancias imprevisibles,
que eran necesarias de corregir, a efectos de asegurar la supervivencia de las
empresas y la mayor retención posible de empleados.
Para sostener su postura, presenta un panorama del
sector comercio que da cuenta de los siguientes hallazgos: (1) uno de cada 3
comerciantes no tiene recursos adicionales para el pago de las nóminas; (2) el
38% del comercio anuncia cierres o ingreso a la Ley de Insolvencia; (3) el 69%
de los empresarios tendrá que disminuir su personal entre un 25% y 75%; y (4)
el 83% de los comercios no han podido acceder a las facilidades de crédito
creadas por el Gobierno Nacional.
7.
Pedro Alejo Cañón Ramírez[197]
El ciudadano solicita la inexequibilidad del Decreto
637 de 2020 por ser materialmente idéntico a las disposiciones jurídicas y
fundamentos fácticos del Decreto 417 de 2020. De acuerdo con esto, considera la
inexistencia de hechos extraordinarios o sobrevinientes que fundamenten la
declaratoria del segundo estado de emergencia.
8.
Fundación Consejo Gremial Nacional[198]
La fundación comparte la exequibilidad de la norma
jurídica sustentada en que satisface los requisitos establecidos en el artículo
215 del texto constitucional y, además, demuestra el cumplimiento de los
criterios jurisprudenciales para la expedición de un segundo estado de
emergencia.
Indica que, es un hecho notorio, que no admite prueba
en contrario, la situación económica generada con ocasión de la pandemia covid-19,
cuyo origen se deriva de causas naturales, y de manera imprevisible e
intempestiva, produce un desbarajuste del sistema económico del país. En esa
línea, sostiene que, desde la primera emergencia económica, el impacto ha sido
gradual y constante, situación que ha generado daños considerables en el sector
productivo, en el mercado laboral y en el sector financiero.
Afirma que, si bien estas circunstancias no son
novedosas ni diferentes de las que dieron lugar a la primera emergencia
económica, sí han adquirido una connotación más grave a lo esperado
inicialmente, pues ante la ausencia de una vacuna que prevenga el contagio, la
única medida adecuada para retardar el contagio es el aislamiento preventivo
obligatorio, y la duración indeterminada de este tiene efectos graves y
negativos sobre la economía y sobre el mercado laboral, con lo cual las medidas
extraordinarias adoptadas durante la primera emergencia económica resultaron
insuficientes.
9.
Instituto Internacional de Derechos Humanos y Clínica Jurídica sobre Derecho
Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad Jorge Tadeo Lozano[199]
La institución intervino en el trámite de
constitucionalidad para solicitar la inexequibilidad del Decreto 637 de 2020.
Afirma que es inconstitucional la declaración efectuada mediante la norma
jurídica, como prórroga indirecta de un estado de emergencia económico, social
y ecológico, que comparte una misma entidad y naturaleza con el que fue
previamente invocado con ocasión del Decreto 417 de 2020, toda vez que vulnera
la primacía constitucional (artículo 4 CP), la limitación de funciones
(artículo 121 CP) y requisitos formales y materiales del estado emergencia
(artículo 215 CP y 46 LEEE).
Para el interviniente, si se revisa el artículo 215
constitucional, no existe posibilidad de prórroga del estado de emergencia,
debido a que el principio de legalidad delimita la competencia estatal a
aquello que está expresamente señalado en la constitución. Adicionalmente,
considera que es inconstitucional la declaración del estado de emergencia en la
modalidad ecológica enunciada en el Decreto 637 del 2020, puesto que es
contrario a la unidad de materia, con lo cual, no supera una evaluación de los
parámetros causal, objetivo ni instrumental, configurativos de los estados de
emergencia (artículo 215 CP, 46 y 47 LEEE).
Por último, señala que la mayor parte del supuesto
fáctico proferido en el decreto tiene relación directa con hechos de
mantenimiento y agudización de la situación de salud pública, al tiempo que
parte de los eventos nuevos están más vinculados con medidas que fueron tomadas
durante la declaración previa del estado de emergencia. Concluye entonces que
no son hechos novedosos ni impensables y que sometidos al deber de planeación
podrían haberse resuelto plenamente.
10. John
Alexander Pacheco Rangel[200]
Con
fundamento en los artículos 23 y 215 de la Constitución de 1991, el ciudadano
solicita a la Corte que aprenda de oficio el control de constitucionalidad del
Decreto 637 de 2020, en el evento que el Gobierno Nacional no cumpliera con el
deber de enviarlo al día siguiente de su expedición.
11. Juan
Sebastián Alejandro Perilla Granados[201]
A través de su intervención, el ciudadano cuestiona la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020. Considera que la norma
no cumple a cabalidad los requisitos materiales exigibles para la declaratoria
de un segundo estado de emergencia, haciendo especial referencia a la
sobreviniencia del juicio fáctico y a la suficiencia de las vías ordinarias
para atender la crisis una vez finalizado el primer estado de emergencia.
Sostiene que la agravación de una situación no es en
sí misma una argumentación plausible para declarar un segundo estado de
emergencia. Explica que casi un mes antes de la declaratoria del DL 637 era
previsible una afectación a la producción económica del país, por lo cual no es
dable que el Gobierno Nacional argumente que la afectación a la economía no era
previsible y exigía la declaratoria de un segundo estado de emergencia. Al
contrario, estima que la disminución significativa de la actividad laboral del
país, el aislamiento social obligatorio y todas las situaciones económicas que
soportan la norma ya se presentaban desde la primera declaratoria de
emergencia. Se trata entonces de consecuencias esperables de la situación, pues
no solo sucedieron en Colombia sino en otros países que cumplen con los
análisis establecidos por la misma OMS.
Por último, argumenta que los medios ordinarios eran
adecuados para continuar con la atención de la situación de salud pública y de
sus consecuciones previsibles a nivel social y económico. Esto si se considera
que las normas jurídicas expedidas en el marco del segundo estado de emergencia
abordan los mismos temas que aquellos previstos en el primero, incluyendo
ampliaciones en algunos, profundizando estrategias económicas en otros.
12. Gustavo
Bermúdez Castañeda[202]
El interviniente solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la norma jurídica sobre la base de considerar que los
sucesos que dan lugar a la segunda declaratoria de estado de emergencia son
consecuencias previsibles desde el Decreto 417 de 2020. Desde su perspectiva,
el Gobierno no demostró de manera específica los motivos por los cuales los
hechos que se aducen no podían ser atendidos en su momento con las facultades
de excepción otorgadas en virtud del primer estado de emergencia, así como
tampoco demuestra la insuficiencia de los medios ordinarios con los que
disponía para afrontar los efectos provocados por la pandemia del covid-19.
Insistió en que los argumentos expuestos en el DL 637
no constituyen hechos novedosos, impensables o inusitados, tampoco tienen carácter
de sobrevinientes o imprevistos, mucho menos extraordinarios, que ameriten
acudir a una segunda declaratoria de emergencia. A su juicio, el Gobierno y
todas las instancias públicas tenían conocimiento de los efectos económicos y
sociales del coronavirus y, en consecuencia, debieron ser conjurados a través
de los diferentes instrumentos emanados del Decreto 417 de marzo de 2020, que
establecieron una serie de mecanismos orgánicos, administrativos, tributarios y
presupuestales para afrontar la emergencia generada por la pandemia.
13. Fernando
Franco Hincapié[203]
El
ciudadano afirma que el DL 637 de 2020 carece de motivación suficiente y no
existe un presupuesto fáctico que lo respalde. Insiste a lo largo de su
intervención que se registran por muertos a causa del covid-19 a miles de personas que ya tenían
enfermedades graves y fatales, dando la imagen de que el coronavirus es letal,
circunstancia que es completamente contraria a la realidad. Al no tener una motivación
estructurada en un presupuesto fáctico, indica que no se podía acudir a la
declaratoria del segundo estado de emergencia ni expedir los correspondientes
decretos y medidas excepcionales que suspenden el orden constitucional.
14. María
Camila Garcés Martínez, Santiago Michael Roa Rivera y Daniel Eduardo Londoño de
Vivero[204]
Los
ciudadanos comparten la exequibilidad de la norma sustentados en que el DL 637
de 2020 es distinto e
independiente al anterior estado de emergencia declarado por el covid-19.
Estiman que como consecuencia de las medidas de confinamiento adoptadas por el
Gobierno Nacional resulta claro que los sectores de turismo, de trabajo, de
industria área y de comercio están sufriendo con mayor gravedad las
consecuencias negativas de las medidas adoptadas.
Así, por ejemplo, a través de análisis estadísticos,
demuestran como: (i) “Para el mes de abril de 2020, la tasa de desempleo del
total nacional fue 19,8%, lo que significó un aumento de 9,5 puntos
porcentuales frente al mismo mes del año pasado (10,3%)”; (ii) “El país puede
perder aproximadamente 7 billones de pesos del sector turismo, representado en
un 2% o más del PIB anual por la significativa reducción de personas que viajan
y gastan dentro del país”; y (iii) “Comparando únicamente los meses de abril de
2019 y 2020 -mes en el cual se encontraban vigentes las medidas excepcionales-
en lo que tiene que ver con la movilización de pasajeros internacionales se
pasó de 1.131.244 a 6.420, lo cual implica una reducción de 1.124.824 de
pasajeros, equivalente a una reducción del 99,4%”.
De acuerdo con estas cifras, consideran que la
Administración Pública requiere medidas de rango legislativo que contribuyan
rápidamente a conjurar la crisis económica y social, como ocurre con los
programas de familias en acción, jóvenes en acción y las transferencias de
ingreso solidario, que son objeto de la segunda declaratoria de emergencia.
15.
Universidad Externado de Colombia[205]
La
universidad intervino en el trámite del Decreto 637 de 2020 con la finalidad de
apoyar su constitucionalidad. La mayoría de los argumentos sugieren que la
norma declara el segundo estado de emergencia con base en hechos nuevos, sucedidos
en su mayoría después de la primera declaratoria.
Expone que, mientras la primera emergencia estaba
destinada a las cuestiones sanitarias requeridas para atender la pandemia
(recursos de salud, contratación hospitalaria, protocolos sanitarios, disponibilidad
de personal médico y de salud), la segunda emergencia adopta medidas tendientes
a mitigar la crisis inminente de destrucción de puestos de trabajo y permitir
que la economía pueda reanudar su actividad sin traumatismos cuando se levante
el aislamiento. En ese orden, considera que la segunda emergencia la
ocasionaron principalmente dos hechos: la prolongación del aislamiento
obligatorio general de la población, las consecuencias desastrosas que ese
aislamiento tuvo en las tasas de empleo y por tanto en las proyecciones de
crecimiento económico, así como la especial afectación de algunos sectores
específicos de la economía nacional, como el turismo y el transporte público.
16.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[206]
La
entidad comparte la exequibilidad de la norma sustentada en el carácter
imprevisible del agravamiento de la economía nacional y la consecuente
afectación del tejido empresarial, laboral y social. Defiende la idea de que el
aislamiento obligatorio de la población ha sido una medida necesaria, pero que
ha traído efectos adversos, especialmente de carácter económico, que eran
imposibles de atender en la primera emergencia. Explica como la medida de
aislamiento tenía una duración inicial de 20 días, pero al prorrogarse en tres
ocasiones, para un total de 108 días, ocasionó una crisis nacional que tiene
una doble dimensión: de emergencia sanitaria y crisis económica.
Por
eso, reitera que el nuevo estado de emergencia no se enfoca solo en los
problemas inmediatos de la pandemia, sino que busca sentar las bases que
permitan una pronta recuperación de la economía nacional. Así, con soporte en
el informe conjunto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el DNP, el
DANE y el Ministerio de Trabajo, señala que el Estado debe adoptar medidas para
contrarrestar el decrecimiento económico que se proyecta en -17.2% para el
segundo trimestre del 2020, el más alto en toda la historia del país. De esta
manera, concluye el segundo estado de emergencia se inscribe en el ámbito del
artículo 333 de la Constitución, que obliga al Estado a intervenir en la
economía para racionalizarla y corregir sus fallas y factores que la amenazan.
17.
Superintendencia Nacional de Salud[207]
La
entidad comparte los argumentos expuestos por el Gobierno Nacional para
defender la exequibilidad del Decreto 637 de 2020. Afirma que los hechos sobrevinientes asociados con la
pandemia continúan perturbando y amenazando el orden económico, social o
ecológico, y podrían constituir una grave calamidad pública, debido a que la
crisis no se ha superado y los hechos que dieron origen a esta situación se
mantienen.
Para el interviniente, hay dos factores que justifican
la expedición del decreto de la referencia. El primero: las medidas preventivas
de aislamiento obligatorio de las personas habitantes del territorio nacional,
para prevenir y mitigar el contagio, han generado un impacto negativo en la
economía, derivadas de su prolongación, trayendo consigo el incremento en la
tasa de desempleo. Segundo: la no operación de actividades económicas de
sectores como el entretenimiento, turismo, transporte, comercio, ha generado
una disminución de los ingresos de las entidades territoriales y una
disminución acelerada del PIB.
A su vez, señala en el decreto legislativo existen al
menos tres aspectos absolutamente significativos, novedosos e irresistibles:
“a) una disminución nunca antes vista del Producto Interno Bruto en Colombia;
b) la necesidad ineludible de un mayor gasto público, al tiempo que se produce
la disminución de los ingresos de la nación y en consecuencia un mayor déficit
fiscal y c) una altísima incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su
contención y mitigación, en el comportamiento económico”.
18.
Universidad Libre de Bogotá[208]
Para el interviniente, el Decreto 637 de 2020 cumple
con: (i) el juicio de realidad de los hechos invocados, (ii) el juicio de
identidad de dichos hechos como constitutivos de un estado de emergencia y
(iii) el juicio de sobreviniencia. Desde esta perspectiva, insiste en que los
motivos de la segunda declaratoria son distintos a la primera, pues no solo
atienden a los temas de salud pública y mitigación de su propagación, sino que
toman en consideración otros hechos relacionados con los impactos en el orden
social y económico que han generado las medidas adoptadas para conjurar la
crisis, tales como la crisis de la economía nacional, la reducción del
crecimiento financiero, las dificultades de las empresas, el incremento de la
tasa de desempleo y la afectación de los sectores comercial, turístico,
aeronáutico y de transporte.
19.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad[209]
Para
la institución, aun cuando el Decreto 637 de 2020 cumple con los requisitos
formales y materiales del juicio de constitucionalidad, la Corte debe hacer un
análisis más estricto que el realizado con el Decreto 417 de 2020, dado que,
con el paso del tiempo, la institucionalidad debe encontrarse en mejores
condiciones para responder a la coyuntura nacional bajo las reglas ordinarias
de la democracia y el estado de derecho.
Esta
evaluación exige una mayor carga argumentativa por parte del Gobierno Nacional
en, al menos, tres aspectos relevantes. En cuanto al presupuesto de
sobreviniencia, debe indicar hasta cuándo se extiende la anormalidad de los hechos
y cuáles son los parámetros que debe conocer la sociedad para valorar las
herramientas derivadas de una circunstancia excepcional. Frente al presupuesto
valorativo, debe demostrar los resultados de las medidas para mitigar la
propagación de la enfermedad y las acciones que se diseñaron para responder a
corto, mediano y largo plazo con los efectos del coronavirus. Además, en lo que
se refiere al presupuesto de necesidad, debe argumentar por qué no acudió al
Congreso de la República o hizo uso de las facultades ordinarias para
implementar las medidas faltantes.
20.
Herminso Pérez Ortiz[210]
A
partir de referencias normativas históricas, justifica materialmente la expedición del Decreto 637
del 6 de mayo de 2020, que actualiza el estado de emergencia declarado por
medio del Decreto 417 de 2020. Para el interviniente, en el caso de los estados
de emergencia no se deban aplicar los términos de vigencia de los estados de
conmoción interior, ya que el artículo 215 de la C.P. establece un término
específico en el que pueden ser dictados. Así, señala que, tratándose del
estado de emergencia, la Constitución prescribe que su declaratoria puede ser
hasta de treinta días en cada caso, sin que sumados excedan noventa días en el
año. Es decir, que en estos casos siempre debe darse una nueva declaratoria
sometida a los controles políticos y jurídicos que establece la Constitución,
en los estrictos términos ya indicados.
Adicionalmente, considera que, entre el vencimiento
del primer periodo y la declaración del segundo, solo mediaron veinte (20) días
calendario, cuyo lapso es muy precario para evaluar el impacto efectivo de las
medidas adoptadas, en especial de aquellas destinadas a intervenir activamente
en la economía y contrarrestar los efectos económicos y sociales de la crisis.
21. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[211]
A
través de su intervención, la institución defiende la exequibilidad
condicionada del Decreto 637 de 2020, en el entendido de que las medidas ahí anunciadas deben
contener un enfoque diferencial que ampare a los grupos de especial protección
constitucional. A su juicio, el Estado no puede retroceder en la garantía de
los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, el fortalecimiento
de las instituciones públicas y la adopción de políticas públicas
participativas, que respondan articuladamente a la crisis ambiental y social
que ha profundizado la pandemia.
Además, considera que el Gobierno Nacional debe
garantizar el funcionamiento de todos los poderes públicos durante la
emergencia sanitaria. Señala que el Ejecutivo en todos sus niveles, como del
Legislativo, el Judicial y los organismos de control, permitan la realización
de los principios de división de poderes, frenos y contra pesos del Estado
Social de Derecho. Por esta razón, estima que debe extremarse el control
constitucional sobre las normas que se expidan al amparo de vías
extraordinarias y la exigencia al Congreso de la República para que opere como
contrapeso a las decisiones del Presidente en el marco del estado de
emergencia.
22.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
El
interviniente solicita la exequibilidad de la norma jurídica sobre la base de
considerar que diferentes
declaratorias de emergencia pueden originarse en los mismos hechos o en eventos
diferentes, siempre y cuando tales circunstancias: (i) sean distintas de las
previstas en los artículos 212 y 213 constitucionales; (ii) constituyan, en sí
mismas, una grave calamidad pública; y (iii) perturben gravemente el orden
económico, social y ecológico del país.
En ese orden, expresa que la declaratoria del estado
de emergencia aduce como fundamento hechos de naturaleza específicamente
socioeconómica, que encuentran su causa eficiente tanto en la situación
generada por las medidas de mitigación y control que el Estado colombiano ha
adoptado, como en la severa afectación de los mercados laboral, financiero y
comercial a nivel nacional e internacional. A lo anterior, agrega las secuelas
que la afectación de las variables macroeconómicas acarrea para la economía en
su conjunto y en especial para las finanzas públicas. Desde esta perspectiva,
estima la decisión de declarar nuevamente un estado de emergencia corresponde a
una percepción objetiva de la intensidad y peligroso alcance tanto de la
pandemia como de los hechos por ella originados.
23.
Eduard Carvajal Cano
A
través de su intervención, el ciudadano plantea la inconstitucionalidad de los
desarrollos normativos adoptados en virtud del Decreto Legislativo 637 de 2020.
En particular el artículo 1° del Decreto 677 de 2020, que asegura el programa
de apoyo al empleo formal, y el artículo 8° del Decreto 770 de 2020, por medio
del cual se fija un apoyo para el pago de primas. En su criterio, las anteriores
normas jurídicas vulneran el principio de igualdad establecido en el artículo
13 de la constitución. Insiste en que las autoridades gubernamentales priorizan
los esfuerzos y recursos económicos para proteger a las grandes compañías,
dejando en segundo plano a las pequeñas y medianas empresas, a pesar de que
tienen menor probabilidad para enfrentar los efectos colaterales de la pandemia
por covid-19. Sobre esta base, estima que las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional dejaron por fuera a miles de empresarios, por el solo hecho de ser
personas naturales y tener menos de 3 empleados.
24.
Vilma Graciela Martínez Rivera
A
través de derecho de petición, solicita a la Corte Constitucional que, en el
examen del Decreto 637 de 2020, acuda a la fundamentación científica para reflexionar sobre la
condición de cuarentena que en Colombia está generando no sólo afectaciones
económicas, sino efectos en la salud mental y física de los ciudadanos, por la
prórroga sucesiva de las medidas de aislamiento obligatorio. Afirma que, con
soporte en los presuntos efectos del coronavirus, se están tomando medidas de
encierro contra la población sana, que dejan de priorizar el derecho a la vida
digna de todos los seres humanos.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-307/20
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR SEGUNDA VEZ-Escrutinio
constitucional cuando existe continuidad y comparten fundamentos fácticos
(Aclaración de voto)
Cuando
se trata de una segunda emergencia que comparte una misma causa y que es
relativamente continua, el Gobierno no puede apelar nuevamente al carácter
extraordinario de la crisis que pretende conjurar. Con independencia de la
autonomía de cada uno de los estados de emergencia, el Ejecutivo debe demostrar
con información cierta y presente que las medidas adoptadas en el primer estado
de excepción no fueron suficientes a pesar de su propia diligencia. Asimismo,
el presidente de la república tiene la carga de probar que la única opción
institucional es la declaratoria de un (nuevo) estado de excepción en lugar de
las vías ordinarias previstas por el sistema constitucional.
1.
Con
el acostumbrado y debido respeto por las decisiones de la sala plena de la
Corte Constitucional presento aclaración de voto a la sentencia C-307 de 2020.
Se trata del análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020
que declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio colombiano. La sala plena consideró que el decreto declaratorio del
estado de excepción, era constitucional.
2.
Como
mi voto acompañó la decisión mayoritaria, el objetivo de esta aclaración es
plantear otras razones que encuentro fundamentales en el presente análisis. En
concreto, me referiré a dos aspectos: i) al aumento progresivo del escrutinio
constitucional al que se deben someter los decretos declaratorios de estados de
excepción cuando estos son relativamente continuos y comparten fundamentos
fácticos y ii) al principio de restauración de la normalidad constitucional en
situaciones de emergencia.
El aumento progresivo del escrutinio constitucional de
los decretos declaratorios de estados de excepción cuando existe continuidad y
comunidad de causas fácticas
3.
No
cabe ninguna duda de que la crisis causada por el COVID-19 fue sorpresiva para
la mayor parte de los Estados. Por esa razón, como muchos otros gobiernos del
mundo, el presidente de la república apeló a los poderes de excepción que
establece la Constitución y declaró una emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio colombiano. Esa decisión fue avalada por la
sala plena de la Corte Constitucional mediante la sentencia C-145 de 2020.
4.
Ahora
le correspondió a la Corte Constitucional evaluar la legitimidad constitucional
de una segunda declaratoria de un estado de excepción. Aunque el fundamento del
Decreto Legislativo 637 de 2020 puso el énfasis en las consecuencias económicas
de la crisis, la causa de ambas situaciones de excepcionalidad tuvo un origen
común que remitía directamente a la pandemia del COVID-19.
5.
De
manera que el contexto era el de dos estados de excepción relativamente
continuos y que compartían una misma causa. Frente a ese tipo de situaciones,
la Corte se debe preguntar si el grado de escrutinio constitucional de cada uno
de esos decretos declaratorios debería ser igual o diferenciado. En mi
criterio, cuando ha desaparecido el elemento de sorpresa que justifica las
medidas de excepción, el tribunal debe ser más exigente en la intensidad del
juicio de constitucionalidad y exigir del Gobierno una mayor carga de
argumentación.
6.
Cuando
se trata de una segunda emergencia que comparte una misma causa y que es
relativamente continua, el Gobierno no puede apelar nuevamente al carácter
extraordinario de la crisis que pretende conjurar. Con independencia de la
autonomía de cada uno de los estados de emergencia, el Ejecutivo debe demostrar
con información cierta y presente que las medidas adoptadas en el primer estado
de excepción no fueron suficientes a pesar de su propia diligencia. Asimismo,
el presidente de la república tiene la carga de probar que la única opción
institucional es la declaratoria de un (nuevo) estado de excepción en lugar de
las vías ordinarias previstas por el sistema constitucional.
7.
Desde
luego que la Constitución faculta al Gobierno para decretar hasta noventa días
de emergencia en el año calendario distribuidos en periodos de máximo treinta
días. Sin embargo, esa posibilidad de continuidad no está exenta de la carga
progresivamente más onerosa de justificar las razones para apelar a un segundo
o tercer periodo de excepcionalidad. Asimismo, el grado de escrutinio debe ser
incrementalmente más exigente como un desincentivo a la excepcionalidad y como
un principio de restauración de la normalidad constitucional.
El principio de restauración de la normalidad
constitucional en situaciones de emergencia: medidas estructurales e idóneas
frente a reacciones urgentes y de corto plazo
8.
Las
situaciones de emergencia (personal, institucional, estatal o global) son
momentos propicios para adoptar medidas inmediatas, rápidas, urgentes y poco
deliberadas. Se trata de la reacción instintiva, natural y por reflejo de los
seres humanos, las sociedades y las autoridades. Cuanto más grave e inesperada
es la emergencia o cuanto mayor es el peligro que se percibe también tiende a
aumentar el grado de necesidad de tomar previsiones instantáneas. Quizá ello
explica que la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos prohíba
gritar fuego en un recinto cerrado sin que exista un verdadero peligro[212].
Se trata, como indicó el juez Oliver Wendell Holmes Jr., de un ejercicio
ilegítimo de la libertad de expresión. Este podría causar daño a la vida e
integridad de quienes, falsamente alertados, se hubiesen apresurado a evacuar
un recinto que no corría ningún riesgo.
9.
Por
esa razón, el sistema constitucional colombiano establece una serie de
previsiones que contienen el desespero social e institucional frente a las
emergencias. Además, el objetivo de esos diques constitucionales es evitar que
la sociedad sacrifique de manera temporal o definitiva sus más valiosos
compromisos con el fin de superar un determinado peligro. Lo que la
Constitución le dice a la sociedad es que, incluso los fines más imperiosos
(i.e. la preservación de la vida en el contexto de una emergencia) tienen un catálogo
limitado de medios a su servicio. Estos encuentran siempre su límite en el
principio democrático, la dignidad humana y el respeto por los derechos
humanos. No hay ningún mérito, honor o utilidad en superar una emergencia si se
han sacrificado los acuerdos sociales fundamentales para lograrlo.
10.
Eso
significa que la metáfora de Jon Elster cobra la mayor importancia en tiempos
de emergencia. La Constitución funge como un mástil que se construye en
momentos se sosiego, calma y tranquilidad. Ese madero sirve para mantener atada
a la sociedad (Ulises) cuando una situación de emergencia (los cantos de las
sirenas) le tientan a hacer y justificar aquello que hallaríamos inaceptable en
tiempos de normalidad[213].
Resulta siempre necesario advertir que la Constitución es también un pacto
ético de los ciudadanos, y que la real valía de su supremacía se signa en
tomarse en serio sus diques, sus advertencias y sus rigurosas exigencias de
respeto a la misma. Convertir la Constitución en algo que se modifica a placer,
o que simplemente puede exceptuarse a la primera voz de alerta, sin que se
repare, ex ante, en las consecuencias de así obrar, banaliza su
trascendencia y su potencia como elemento de orden y sosiego en una sociedad
organizada.
11.
No
es extraño que una buena parte de la literatura crítica sobre los poderes de
emergencia y los estados de excepción haya surgido después del 11 de septiembre
de 2001. El constitucionalismo democrático reflexionó sobre la forma como las
sociedades reaccionaron a lo que se denominó amenaza terrorista global.
Los países más democráticos del mundo aprobaron leyes que no habrían sido
aceptadas en otro momento: el acceso de las agencias de seguridad a las
comunicaciones privadas, la autorización para el derribo de aviones comerciales
por parte de la fuerza área en caso de secuestro con fines terroristas y el
aumento desproporcionado del gasto y del poder militar. Por eso siempre deben
mirarse con alguna desesperanza las soluciones que nacen como conjura del
terrorismo, porque casi siempre las primeras sacrificadas son las libertades
fundamentales. El terrorismo en las más de las veces alienta el gen autoritario
que aun pervive en muchas democracias.
12.
En
ese contexto, Stephen Holmes hizo un llamado a reflexionar sobre la inutilidad
estructural de las medidas viscerales que se adoptan en tiempos de
emergencia. En cambio, propuso la idea de que en las excepcionalidades
necesitamos calma, deliberación, debate y medidas estructurales. Cuanto más
grave es la situación, más pausado y reflexivo debe ser el proceso de decisión
para superarla. Como si no fueran suficientes sus propios argumentos, Holmes
ofreció el caso de su hija a quien los médicos salvaron la vida en una sala de
urgencias de un hospital después de que ella tuviera un grave accidente
doméstico. La niña hoy se encuentra bien debido a que las profesionales privilegiaron
la acción pausada y el respeto por los protocolos en lugar de las acciones
inmediatas que habrían causado errores potencialmente fatales[214].
13.
Lo
anterior me permite señalar que la Corte Constitucional es la encargada de
poner las pausas y de introducir la cuota de calma institucional en tiempos de
emergencia. El papel del tribunal es garantizar que se reduzcan las reacciones viscerales
y se prefieran las reacciones estructurales. En fin, se trata de
mantener a la sociedad fiel a sus principios en momentos en que estos son
puestos en duda en nombre de la protección de la vida o debido a una emergencia.
A la Corte le es exigible la inmensa misión de enviar mensajes claros y
contundentes, de que la excepción es una especie de última ratio y que,
por  lo mismo, es necesario siempre memorar lo que en el país ocurrió en otros
tiempos, con el llamado “estado de sitio”, con la especifica tarea de siempre
advertir de que ello no puede volver a ocurrir.
14.
Este
rol de la Corte Constitucional no es una decisión de quienes la integran. Se
trata de un mandato que deriva directamente de los estrictos límites que la
Constitución impone a los estados de excepción, de la exigente regulación de
esos mecanismos establecida en la Ley Estatutaria 137 de 1994 y de la propia
jurisprudencia constitucional.
15.
En
ese marco, considero de la mayor importancia destacar (una vez más y cuantas
sea necesario) que los estados de excepción son de uso excepcional. El objetivo
de las medidas adoptadas durante su vigencia debe ser la protección de los
derechos humanos y la restauración de la normalidad constitucional. Un estado
de excepción que consolida la excepcionalidad es, por definición, contrario al
sistema constitucional. Además, recuerda el legado de abuso de la figura del
estado de sitio durante el siglo xx
contra el que claramente reaccionó el constituyente de 1991.
16.
De
manera que encuentro necesario aclarar que la Corte Constitucional debió
analizar si estaban dadas las condiciones para que el Gobierno dejara de
propiciar la excepcionalidad y cumpliera su deber de fomentar un retorno a la
normalidad constitucional. En concreto, la declaratoria de la segunda
emergencia carecía del elemento de sorpresa que acompañaba a la primera.
Asimismo, las autoridades del Estado habían tomado las previsiones necesarias
para cumplir sus funciones en medio de la situación de pandemia.
17.
De
mi mayor preocupación resulta el hecho de que se haya omitido que el Congreso
de la República se encontraba en funciones. Eso quiere decir que se podría
haber promovido una agenda legislativa prioritaria que propiciara una reacción
conjunta, coordinada, deliberativamente cualificada y con fines estructurales
frente a una crisis que requiere medidas de largo alcance. La inexistencia de
esa agenda de emergencia está directamente relacionada con el aumento de las
normas aprobadas por el Gobierno en vigencia de los dos estados de excepción.
18.
Me
parece que la Corte Constitucional no puede ejercer unas supuestas virtudes
pasivas en estos casos. De manera que, con independencia de la conclusión a
la que hubiera llegado la mayoría de la sala plena, se trata de una valoración
constitucional que echo de menos en la sentencia y que, por ende, el tribunal
le adeuda a la sociedad. Esa omisión tiene un coste de oportunidad que habría
permitido contribuir al restablecimiento de la normalidad constitucional en tiempos
en los que la ciudadanía espera la mayor estabilidad de sus autoridades.
19.
En
definitiva, un mayor grado de escrutinio sobre la segunda declaratoria del
estado de excepción, un estímulo institucional (nudge) al
restablecimiento de la normalidad constitucional y una función de garantía de
las medidas estructurales para superar los retos también estructurales que
afronta el país, han debido estar en el centro de las deliberaciones de la
Corte Constitucional. Todavía más cuando se trataba de controlar la segunda
declaratoria de emergencia derivada de la pandemia causada por el COVID-19.
20.
En
los términos de esta aclaración de voto, suscribo la posición de la mayoría de
la sala plena en la sentencia C-307 de 2020.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1]
Estos documentos son: 1) la “Declaración sobre la segunda reunión del Comité
de Emergencias del Reglamento Sanitario Internacional (2005) acerca del brote
del nuevo coronavirus (2019-nConv)” del 30 de enero de 2020; 2) el Reporte
del Ministerio de Salud y Protección Social del 6 de marzo de 2020; 3) “Alocución
de apertura del Director General de la OMS en la rueda de prensa sobre la
COVID-19 celebrada el 9 de marzo de 2020”; 5) la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, en la cual “se
declara una emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se toman
algunas medidas para hacer frente al virus”; 6) el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, “[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional”; 7) el Decreto 457 del
22 de marzo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la
emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus  COVID-19 y el
mantenimiento del orden público”; 8) el Decreto 531 del 8 de abril de 2020,
“Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria
generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden
público”; 10) el Decreto 636 de 2020, “Por el cual  se imparten
instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del
Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”; 11) el Reporte
del Ministerio de Salud y Protección Social del 5 de mayo de 2020; 12) el
documento “Actualización Impacto de la Coyuntura del Coronavirus en la
Economía Colombiana”, elaborado por la Superintendencia de Sociedades el 30
de abril de 2020; 13) el documento “Boletín Técnico-muestra mensual de
hoteles (MMH) de enero de 2020”, elaborado por el DANE el 13 de marzo de
2020; 14) el documento “Boletín Técnico Exportaciones [EXPO] de marzo de
2020”, elaborado por el DANE el 30 de abril de 2020; 15) el documento “Boletín
Técnico Encuesta mensual manufacturera con enfoque territorial ­­–EMMET– de
enero de 2020”, elaborado por el DANE el 12 de marzo de 2020; 16) el
documento “Boletín Técnico Encuesta mensual manufacturera con enfoque
territorial ­­–EMMET– de febrero de 2020”, elaborado por el DANE el 15 de
abril de 2020; 17) el documento “Oil Market Report” del 9 de marzo de
2020, elaborado por International Energy Agency (IEA); 18) el documento “Proyecciones
e impacto en Colombia del COVID-19”, del Ministerio de Comercio; 19) el
documento “Boletín Técnico Indicador de seguimiento a la economía (ISE) de
febrero de 2020”, elaborado por el DANE el 17 de abril de 2020; 20) el
documento “Boletín Técnico Encuesta mensual de comercio (Eme) de enero de
2020”, elaborado por el DANE el 13 de marzo de 2020; 21) el documento “Boletín
Técnico Encuesta mensual de comercio (Eme) de febrero de 2020”, elaborado
por el DANE el 15 de abril de 2020; 22) el documento “Tasa de cambio
representativa del mercado [trm] desde el 30 de abril de 2020 hasta el 1 de
diciembre de 2019”; 23) el documento “Balanza de pagos [BP]”,
elaborado por el Banco de la República el 5 de mayo de 2020; y 24) el documento
“El COVID-19 y la conducta empresarial responsable” elaborado por la
OCDE. Posteriormente, remitió los siguientes tres documentos: 1) copia de la
comunicación 20-497-E del 7 de mayo de 2020, por medio de la cual se informa a
la Organización  de Naciones Unidas sobre la declaración del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica hecha en esta fecha; 2) copia de la
comunicación MPC/OEA 591/2020, del 7 de mayo de 2020, por medio de la cual se
informa a la Organización de Estados Americanos sobre la antedicha declaración;
y 3) copia de la comunicación S-GCN-20-011778 del 7 de mayo de 2020, en la cual
se informa a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República sobre la
notificación hecha,  por medio de las anteriores comunicaciones, a la
Organización de las Naciones Unidas y a la Organización de Estados Americanos.
[2]
El escrito se presentó el 7 de julio
de 2020 y aparece suscrito por el ciudadano Luis Jaime Salgar, que
obra como apoderado de la Agencia.
[3]
El escrito se presentó el 7 de julio de 2020 y
aparece suscrito por la ciudadana Rocío Ramos Huertas, que obra como apoderada
de la Superintendencia.
[4]
El escrito se presentó el 28 de mayo de 2020 y
aparece suscrito por el ciudadano Jaime Alberto Canal Sanclemente.
[5]
El escrito se presentó el 11 de junio de 2020 y
aparece suscrito por la ciudadana Lina Torrado Rojas.
[6]
El escrito se presentó el 6 de julio de 2020.
[7]
El concepto técnico, que se presentó el 7 de
julio de 2020, está suscrito por los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano
Villamarín, Mary Luz Tobón y Javier Enrique Santander Díaz, profesores de la
Universidad.
[8]
El escrito se presentó el 8 de julio de 2020.
[9]
El escrito se presentó el 7 de julio de 2020.
[10]
El escrito se presentó el 6 de julio de 2020.
[11] El escrito se presentó el 7 de julio de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Vivian Newman Pont, Mauricio Albarracín Caballero, Rodrigo Uprimny
Yepes, Juan Pablo Parra Escobar, Johnattan García Ruiz y Alejandro Jiménez
Ospina.
[12] El escrito se presentó el 21 de mayo de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escalón y Enith Bula Beleño.
[13] El escrito se presentó el 7 de julio de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Reinaldo Villalba Vargas, Jomary Ortegón Osorio, Soraya Gutiérrez
Argüello, Alirio Uribe Muñoz y Juan David Romero Preciado, miembros del
Colectivo.
[14] El
escrito se presentó el 18 de mayo de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Jaime Luis Olivella
Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez,
Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence Villar.
[15] El escrito se presentó el 12 de junio de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Edgar Hernán Fuentes Contreras, Laura Vanessa Patiño Ocampo, Ángela
Ortiz Aya, Catalina Ramírez Vargas, John Eduard Garzón Ángel, Brenda Archila
Dávila, Lisseth Vallejo Cubides y Valentina Coral Fajardo, miembros del
Instituto Internacional de Derechos Humanos, y Alejandra Narváez Pardo, Andrés
Quintero Ramírez, Santiago Toledo López y Evelyn Betancourt H., miembros de la
Clínica Jurídica sobre Derecho Constitucional y Derechos Humanos.
[16] El escrito se presentó el 20 de mayo de 2020 y tiene un video como
archivo adjunto.
[17] El escrito se presentó el 25 de mayo de 2020.
[18] El escrito se presentó el 26 de mayo de 2020.
[19] El escrito se presentó el 28 de mayo de 2020.
[20] El escrito se presentó el 2 de julio de 2020.
[21] El escrito se presentó el 2 de julio de 2020.
[22] El escrito se presentó el 6 de julio de 2020.
[23]
El escrito se presentó el 8 de julio de 2020.
[24] El escrito se presentó el 15 de junio de 2020.
[25]
El escrito se presentó el 9 de julio de 2020.
[26] En concreto se refiere a
cuatro: 1) la tasa de contagio, el comportamiento del virus y su impacto en el
sistema de salud; 2) el confinamiento como una estrategia necesaria para evitar
la propagación del virus; 3) el impacto de la pandemia en el empleo, la
economía y el aparato productivo; y 4) la agravación de la crisis por la caída
en el precio del petróleo y su impacto.
[27] Antes
de la vigencia de la Constitución de 1991, la doctrina mayoritaria de la Corte
Suprema de Justicia era la de que no tenía competencia para pronunciarse sobre
la constitucionalidad material del decreto que declaraba un estado de sitio o
un estado de emergencia, que era como entonces se denominaba a lo que ahora se
conoce como estados de excepción, por considerar que se trataba de actos
políticos. Por tanto, su actuación se circunscribía a la verificación de unos
presupuestos formales.
[28] La competencia para
ejercer un control oficioso de constitucionalidad del decreto que declara un
estado de emergencia económica, social y ecológica o de grave calamidad
pública, ha sido calificada por este tribunal, en las
Sentencias C-049 de 2012 y C-173 de 2014, como una competencia atípica. El
decreto que declara un estado de excepción se ha considerado como un decreto
legislativo, entre otras, en la Sentencia C-802 de 2002, dado que por medio de
él se produce una auto habilitación para legislar.
[29] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-001, se declaró exequible el Decreto
333 de 1992, por el cual se había declarado un estado emergencia social, debido
a una perturbación significativa del “clima laboral en el sector oficial”,
causada especialmente por “la falta de alza oportuna de los salarios”. En
esta sentencia salvó su voto el Magistrado Ciro Angarita Barón, porque los
hechos en los que se fundaba la declaratoria, a su juicio, no son
sobrevinientes ni tienen la gravedad exigida por la Constitución, la
jurisprudencia y la doctrina.
[30] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-004, se declaró exequible el Decreto 680
de 1992, por el cual se había declarado un estado emergencia económica y
social, debido a la afectación grave de la prestación eficiente del servicio
público de energía eléctrica, causada por un fenómeno natural calificado como “agudo
verano”. En esta sentencia aclaró su voto el Magistrado Ciro Angarita Barón,
para destacar la importancia que tiene asumir, sin vacilaciones, un control
material de constitucionalidad del decreto que declara un estado de excepción.
[31] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-058, se declaró exequible el Decreto
1178 de 1994, por el cual se había declarado un estado de emergencia por razón
de grave calamidad pública, debido a los daños producidos por dos fenómenos
naturales: el sismo que tuvo como epicentro al Municipio de Toribio en el
Departamento del Cauca y a los desbordamientos de varios ríos y avalanchas
ocurridas en varios municipios de los Departamentos del Cauca y del Huila. En
esta sentencia aclararon su voto los Magistrados Fabio Morón Díaz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Hernando Herrera Vergara, por considerar que la Corte
Constitucional carece de competencia para conocer de fondo sobre las razones
que llevan al gobierno a declarar un estado de excepción.
[32] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-087, se declaró inexequible el
Decreto 80 de 1997, por el cual se declara un estado de emergencia económica y
social, debido a los problemas macroeconómicos causados por una “persistente
revaluación del peso frente al dólar”. Se precisó, además, que los efectos
de la declaración de inexequibilidad se producirían a partir del día siguiente
a la notificación de la sentencia. En esta sentencia salvaron y aclararon su
voto los Magistrados Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz y Fabio Morón Díaz,
y lo aclaró el Magistrado Hernando Herrera Vergara. El salvamento de los tres
magistrados antedichos, se funda en que el control de constitucionalidad de
este decreto debe ser estrictamente jurídico y que, por tanto, no puede
ocuparse de la conveniencia u oportunidad de la declaración del estado de
excepción, pues esto le corresponde al Congreso de la República; en cuanto a
sus aclaraciones, los Magistrados Jorge Arango Mejía y Fabio Morón Díaz
coinciden en destacar que la Corte no tiene competencia para conocer de fondo
las razones que llevan al gobierno a declarar un estado de excepción, y el
Magistrado Carlos Gaviria Díaz señala que la Corte sí tiene dicha competencia,
sólo que en este caso específico no correspondía declarar la inexequibilidad de
la norma examinada. El Magistrado Hernando Herrera Vergara aclara que, si bien
había discrepado en cuanto a reconocer la competencia en comento, acata la
posición mayoritaria y, conforme a ella, comparte el análisis hecho en la
sentencia.
[33] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-103, se declaró exequible de manera
condicionada el Decreto 2330 de 1998, por medio del cual se declara un estado
de emergencia económica y social, debido a las consecuencias que en la economía
y, en especial, en el sector financiero, causó la crisis financiera
internacional. El condicionamiento fue que el decreto es exequible “sólo en
relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por
las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente los
siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda
UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades
financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en
liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público”.
Respecto de lo demás, el decreto se declaró inexequible. En esta sentencia
salvaron su voto los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio
Hernández Galindo, y lo aclararon los Magistrados Martha Sáchica Méndez y
Carlos Gaviria Díaz. El salvamento se fundó en que con lo resuelto en la
sentencia se desbordó la competencia de la Corte y se asumió “la posición
que corresponde al Presidente de la República para declarar una emergencia
económica y social distinta a la declarada por el primer mandatario”, cuando
en realidad ha debido declararse inexequible. La aclaración de la Magistrada
Martha Sáchica Méndez se centra en que no encuentra posible escindir los
motivos para declarar el estado de excepción, pues al hacerlo se estaría ante
el riesgo de asumir competencias propias del Presidente de la República. La
aclaración del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, se remite al salvamento que hizo
en la sentencia anterior y, pese a criticar la consistencia de la posición de
la mayoría, respalda la decisión “en beneficio del mismo estado de
excepción”.
[34] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-107, se declaró exequible el Decreto
195 de 1999, por medio del cual se declara un estado de emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública, debido a las
consecuencias causadas en los Departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda,
Tolima y Valle del Cauca, por el fenómeno natural del terremoto que tuvo
epicentro en el Municipio de Córdoba en el Departamento del Quindío.
[35] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-136, se declaró exequible el Decreto
4333 de 2008, por el cual se declara un estado de emergencia social, debido a
las consecuencias sociales causadas por la proliferación desbordada de varias
modalidades de captación o recaudo masivo, no autorizadas, de dinero del
público. En esta sentencia salvo su voto el Magistrado Jaime Araújo Rentería
por considerar que las herramientas ordinarias eran idóneas para hacer frente a
la crisis.
[36]
En esta sentencia, proferida en el trámite del Expediente RE-145, se declaró
inexequible el Decreto 4704 de 2008, por el cual se declaró un estado de
emergencia social, debido a las consecuencias sociales generadas por la
captación o recaudo masivo, no autorizado, de dinero del público.
[37] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-152, se declaró inexequible el
Decreto 4975 de 2009, por el cual se declaró un estado de emergencia social,
debido al deterioro de la liquidez de entidades e instituciones prestadoras de
servicios de salud y, en general, del sistema de seguridad social en salud,
causado por el crecimiento abrupto y acelerado de la demanda de servicios y
medicamentos no incluidos en los planes obligatorios de salud. Los efectos de
la decisión se difirieron respecto de las fuentes tributarias de financiación,
lo cual se establecería en concreto, en los fallos sobre los respectivos
decretos legislativos. En esta sentencia salvaron su voto los Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Humberto Antonio Sierra Porto, Luis Ernesto
Vargas Silva y Jorge Iván Palacio Palacio. Los salvamentos fueron parciales y
se refirieron a la decisión de diferir los efectos de la declaración de
inexequibilidad.
[38] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-167, se declaró exequible el Decreto
2693 de 2010, por el cual se declaró un estado de emergencia social, debido a
las consecuencias generadas por la crisis en las relaciones internacionales con
la República de Venezuela. En esta sentencia salvaron su voto los Magistrados
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, por considerar que no
se superaban los juicios fáctico, valorativo y de suficiencia.
[39] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-171, se declaró exequible el Decreto
4580 de 2010, por el cual se declaró un estado de emergencia económica, social
y ecológica por razón de grave calamidad pública, debido a los desastres
causados por el fenómeno natural de “La niña”. En esta sentencia
aclararon su voto los Magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván
Palacio Palacio y Nilson Pinilla Pinilla. Las aclaraciones fueron sobre la
necesidad de profundizar el análisis de sobrevivencia frente a fenómenos
naturales que son relativamente previsibles y sobre la necesidad de distinguir,
al aplicar el análisis, entre el juicio de conexidad material y el juicio de
finalidad.
[40] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-197, se declaró inexequible el
Decreto 20 de 2011, por el cual se declaró un estado de emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública, debido a los efectos
causados por el fenómeno natural de “La niña”.
[41] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-210, se declaró exequible el Decreto
1770 de 2015, por el cual se declaró un estado emergencia económica, social y
ecológica en parte del territorio nacional, debido a las consecuencias
generadas por la adopción en la vecina República de Venezuela de un estado de
excepción, entre las cuales se destaca la deportación y expulsión de personas,
la restricción al comercio, a la industria y al transporte. En esta sentencia
el Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio aclaró su voto, porque si bien
comparte la decisión, considera que en ella se flexibilizó el juicio de
constitucionalidad, que debe ser riguroso.
[42] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-223, se declaró exequible el Decreto
601 de 2017, por el cual se declaró un estado de emergencia económica, social y
ecológica en el Municipio de Mocoa, debido a las consecuencias de una avalancha
causada por la creciente de varias quebradas y de los Ríos Mulato, Mocoa y
Sangoyaco.
[43] En esta sentencia,
proferida en el trámite del Expediente RE-232, se declaró exequible el Decreto
417 de 2020, por el cual se declaró un estado de emergencia económica, social y
ecológica, debido a los efectos sanitarios y económicos causados por la
pandemia del COVID-19.
[44] Respecto de estos
parámetros de juzgamiento, en esta sentencia se seguirá lo que acaba de
sostener este tribunal en la Sentencia C-145 de 2020. Por tanto, se hará
referencia a las decisiones más recientes sobre la materia, como las Sentencias
C-386 de 2017, C-670 de 2015, C-216 de 2011, C-156 de 2011, C-843 de 2010,
C-252 de 2010 y C-135 de 2009.
[45] Sentencia C-939 de 2002.
[46] En la Sentencia C-466 de 2017, se sostuvo:
“La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de dichos estados. (…) Dicha
naturaleza (…) se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la LEEE, así como mediante sus especiales sistemas y
dispositivos de control político y judicial”.
[47] Ibidem. Artículo 9º de
la Ley 137 de 1994.
[48] En determinadas modalidades
de estados de excepción el derecho internacional humanitario (DIH). Artículo 3
Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción).
[49] La Sentencia C-179 de
1994 revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria.
[50] La Corte decide sobre constitucionalidad
de decretos legislativos (arts. 214 numeral 6, 215 parágrafo y 241 numeral 7 de
la Constitución y art. 55 de la Ley 137 de 1994).
[51] El Gobierno debe enviar
a la Corte al día siguiente de su expedición los decretos legislativos. Si no
lo hiciere la Corte aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.
Arts. 214 numeral 6 y 215 parágrafo de la Constitución y art. 55 de la Ley 137
de 1994. Este control judicial de constitucionalidad de los decretos
legislativos, a su vez, se complementa con el control automático de legalidad
previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, ejercido por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, para todas aquellas medidas
administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos. Cfr., Sentencia
C-466 de 2017.
[52] La Corte debe verificar
que los decretos cumplan los requisitos formales y materiales establecidos en
la Constitución y en la Ley 137 de 1994 estatutaria de los estados de
excepción. Cfr., Sentencias C-004 de 1992 y C-179 de 1994, que examinó el
proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción.
[53] La ciudadanía podrá
intervenir defendiendo o impugnando la constitucionalidad de los decretos
legislativos objeto de control. Además, debe rendirse concepto por el
Procurador General de la Nación.
[54] La Corte decide
definitivamente sobre constitucionalidad de decretos legislativos (arts. 214
numeral 6 y 241 numeral 7 de la Constitución). Por lo tanto,
una vez se pronuncie sobre la constitucionalidad de los decretos estos no
pueden ser objeto de un nuevo examen de constitucionalidad.
[55] Se debe salvaguardar el Estado de derecho,
el principio democrático, la separación de poderes y la primacía de los
derechos inalienables de la persona, entre otros. Por la trascendencia y repercusiones constitucionales
que tiene la declaratoria del estado de emergencia, el control que ejerce la
Corte parte de aplicar un estándar de escrutinio estricto para
determinar de forma minuciosa el cumplimiento de los requisitos formales y
materiales que la Carta Política impone a tal acto jurídico. La doctrina constitucional
ha desarrollado un test específico sobre el decreto declaratorio del
estado de emergencia, que se diferencia en su estructura y componentes del test
aplicable a los decretos de desarrollo (formalmente: firma del Presidente de la
República y los ministros, motivación y temporalidad. Materialmente:
presupuestos de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad, no
discriminación, entre otros). Cfr., Sentencia C-670 de 2015.
[56] El artículo 215 de la
Constitución señala: “El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta
días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y
las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo.”  Ibidem. Cfr., Sentencias C-216 de 2011 y C-386 de 2017.
[57] Sentencia C-156 de 2011.
Cfr., Sentencia C-670 de 2015.
[58] Ibidem. En la Sentencia C-216 de 2011 se sostuvo que en la
experiencia histórica de la Constitución de 1886 se había verificado el abuso
de las medidas de excepción, a través del artículo 121, sobre el estado de
sitio, por lo que el Constituyente de 1991dispuso que este tipo de instrumento
solo habrá de emplearse en situaciones extraordinarias, revistiendo por tanto
un carácter de excepcionalísimo.
[59] Cfr. sentencia C-386 de
2017, C-670 de 2015, C-216 de 2011, C-156 de 2011, C-252 de 2010 y C-135 de
2009, entre otras.
[60] Artículos 215 de la
Constitución y 46 de la Ley 137 de 1994.
[61] Sentencias C-670 de 2015
y C-156 de 2011.
[62] El artículo 215 de la
Constitución señala entre otros aspectos: “El Presidente de la República y
los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin
haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero,
y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las
facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia”.
[63] Artículos 215 de la
Constitución y 8º (justificación expresa de la limitación del derecho), 11
(necesidad) y 12 (motivación de incompatibilidad) de la Ley 137 de 1994.
[64] Sentencias C-670 de 2015
y C-004 de 1992.
[65] Cfr., Sentencia C-216 de
2011.
[66] Sentencia C-386 de 2017.
[67] Cfr., Sentencias C-670
de 2015 y C-004 de 1992.
[68] En esta sentencia, la Corte
revisó la constitucionalidad del Decreto 4704 de 2008 que declaró el estado de
emergencia, por la actividad de los captadores o recaudadores de dinero del
público en operaciones no autorizadas por el Estado.
[69] Sentencia C-135 de 1996.
[70] Cfr., Sentencia C-216 de
2011.
[71] Artículos 215 de la
Constitución y 46 de la Ley 137 de 1994.
[72] Artículos 4º del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Cfr., Sentencias C-670 de 2015, C-135 de 2009 y C-802
de 2002.
[73] Artículo 213.
[74] Cfr.,
Sentencias C-386 de 2017. C-670 de 2015, C-216 de 2011, C-156 de 2011, C-252 de
2010 y C-135 de 2009.
[75] Artículos 215 de la
Constitución y 46 de la Ley 137 de 1994.
[76] Hasta por un lapso de 30
días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras.
[77] Artículo 215 de la
Constitución.
[78] Sentencias C-156 de 2011,
C-179 de 1994
[79] Sentencias
C-156 de 2011, C-366 de 1994 y C-447 de 1992.
[80] Sentencia C-386 de 2017.
[81] Cfr., Sentencia C-216 de 2011. Arts. 4º del PIDCP y 27 de la
CADH.
[82] Cfr., Sentencias C-386
de 2017, C-670 de 2015, C-216 de 2011, C-156 de 2011, C-252 de 2010 y C-135 de
2009, entre otras.
[83] Artículos 215 de la
Constitución y 46 de la Ley 137 de 1994.
[84] Cfr., Sentencias C-252
de 2010 y C-135 de 2009.
[85] Sentencia C-216 de 1999 en la cual estudio el Decreto 195 de 1999 que
declaró la emergencia por grave calamidad pública atendiendo el terremoto
acaecido en el eje cafetero. Cfr., Sentencia C-366 de 1994.
[86] Tenga entidad propia de alcances e
intensidad traumáticos que logren conmocionar o trastrocar el orden
económico, social o ecológico.
[87] Distinto a lo que se produce
regular y cotidianamente, esto es, sobreviniente a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
el empleo de sus competencias normales.
[88] Cfr., Sentencias C-466
de 2017, C-386 de 2017 y C-216 de 2011.
[89] Sentencia C-135 de 2009.
[90] Artículo 215 de la
Constitución y Ley 137 de 1994.
[91] Inciso primero del
artículo 215 superior.
[92] Inciso segundo del
artículo 215 superior.
[93] Inciso tercero del
artículo 215 superior.
[94] Cfr., Sentencias C-156
de 2011 y C-135 de 2009.
[95] En la Sentencia C-135 de 2009 se señaló que el control
político “si bien se trata de un control institucionalizado (…), tiene un
carácter subjetivo en cuanto a su ejercicio está determinado en cada caso por
la voluntad del Congreso, pues depende de (este) la iniciación de una
actuación de control, su trámite, su decisión y la imposición o no de una
sanción al órgano controlado. El propósito de este control es deducir la
responsabilidad política del Presidente (de la República) y de los
ministros por la declaratoria del estado de emergencia (…) sin la ocurrencia de
los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en
el ejercicio de las facultades excepcionales (art. 215 C. P.)”. Cfr.
Sentencia C-156 de 2011.
[96] Cfr., Sentencias C-004 de 1992, C-156 de 2011.
[97] Cfr., Sentencias C-386
de 2017, C-670 de 2015, C-216 de 2011, C-156 de 2011, C-252 de 2010 y C-135 de
2009, entre otras.
[98] Artículo 215 de la
Constitución.
[99] Sentencia C-156 de 2011.
[100] Sentencia C-135 de
2009.
[101] Sentencias C-216 de
2011 y C-135 de 2009.
[102] En la Sentencia C-156 de 2011 se sostuvo: “no es lo
mismo un error en la apreciación de la gravedad de los hechos o su condición
sobreviniente, respecto de lo cual la discrepancia se sitúa en los márgenes
admisibles de apreciación, que una equivocación relativa a la realidad o
irrealidad de los mismos”.
[103] Artículos 215 de la
Constitución y 46 de la Ley 137 de 1994.
[104] Sentencia C-670 de
2015.
[105] Artículo 212 de la
Constitución.
[106] Artículo 213 de la
Constitución. Cfr., Sentencia C-156 de 2011.
[107] Artículo 189 numeral 4
de la Constitución. Cfr., Sentencias C-216 de 2011, C-156 de 2011 y C-135 de
2009.
[108] Artículos 215 de la
Constitución y 2º y 46 de la Ley 137 de 1994.
[109] En la Sentencia C-252 de 2010 se expuso: “cuando
la Corte ha aludido (…) al carácter `sobreviniente` de los hechos, en principio
lo ha asimilado a los vocablos novedoso, imprevisible, impredecible e
irresistible”. En la misma línea, la Sentencia
C-156 de 2011 se refirió a que: “los hechos sobrevinientes son
circunstancias graves (…), que pueden tener el carácter de imprevisibles,
intempestivos, irresistibles, (…) o inminentes (…)”; en la Sentencia C-216
de 2011 se afirmó: “no se puede establecer que los hechos calificados como
de amenaza eran novedosos, imprevisibles, inusitados e impredecibles (…)”;
y en la Sentencia C-670 de 2015 se expresó: “el requisito de sobreviniencia
exige que los hechos invocados tengan un carácter repentino, inesperado,
imprevisto, anormal (…)”.
[110] Sentencias C-670 de 2015, C-216 de 2011 y
C-156 de 2011. En esta
última decisión la Corte reconoce “cierta flexibilidad exceptiva, al
considerar que en razón de la gravedad de los problemas que existen en nuestro
país, algunas veces es la población más vulnerable la que debe soportar con
mayor rigor el peso de estos problemas crónicos”. Cfr., Sentencia C-216 de
1999.
[111] Artículo 2º de la Ley
137 de 1994.
[112] Sentencias C-386 de
2017, C-252 de 2010 y C-135 de 2009. En la Sentencia C-156
de 2011 se expuso igualmente: “hechos, que en determinado contexto pueden
parecer sobrevinientes, con el tiempo y en la medida en la que el Estado y la
sociedad se preparen para su ocurrencia, dejan de serlo”.
[113] Sentencia C-156 de 2011
y C-122 de 1997.
[114] Artículo 215 de la Constitución. En la Sentencia C-216 de 2011 se sostuvo
que no cualquier calamidad pública justifica un estado de emergencia sino
aquella que por su intensidad e importancia logre trastornar ese orden.
[115] Sentencias C-252 de
2010 y C-135 de 2009.
[116]
Ibidem.
[117]
Sentencia C-135 de 2009.
[118]
Sentencia C-252 de 2010.
[119] Sentencias C-386 de
2017, C-670 de 2015 y C-216 de 2011.
[120] Sentencia C-670 de
2015.
[121] El juicio de gravedad de la perturbación o la calamidad pública y de la
amenaza ha de reflejarse en la afectación significativa de los derechos a la
vida, salud, integridad física, subsistencia digna, trabajo, propiedad,
educación, movilidad y circulación, ambiente sano, etc.
[122] En la Sentencia C-156 de 2011 se señaló: “Es
actual, en la medida que los hechos generadores hayan provocado alteraciones
significativas en las condiciones económicas, sociales o ambientales de la
población, esto es, la perturbación sea un hecho consumado sin perjuicio de que
continúe reproduciéndose o produciendo efectos. Es potencial, cuando los hechos
causales sobrevinientes aún no constituyen perturbación sino amenaza de
perturbación”.
[123] Sentencia C-156 de
2011.
[124] Sentencias C-670 de
2015, C-156 de 2011, C-252 de 2010 y C-135 de 2009.
[125] Sentencia C-004 de
1992.
[126] Sentencia C-670 de
2015.
[127] "Objeto de la ley. La presente ley
tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los
estados de excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando
circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la
normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado."
[128] "Uso de las facultades. Las
facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se
haya declarado el estado de excepción sino únicamente, cuando se cumplan los
principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de
incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere
la presente ley."
[129] Sentencias C-670 de
2015, C-135 de 2009 y C-122 de 1997.
[130] Sentencias C-386 de
2017, C-670 de 2015, C-252 de 2010, C-135 de 2009 y C-122 de 1997.
[131] Sentencias C-252 de 2010
y C-122 de 1997.
[132] Sentencia C-252 de
2010.
[133] Sentencias C-386 de
2017 y C-156 de 2011.
[134] Sentencias C-386 de 2017, C-670 de 2015,
C-216 de 2011, C-156 de 2011, C-252 de 2010, C-135 de 2009, C-802 de 2002,
C-179 de 1994, entre otras. La mayoría de estas prohibiciones adicionales se
predican de los decretos legislativos de desarrollo.
[135] Artículos 214 numeral 2
y 5º de la Ley 137 de 1994.
[136] Entre las reglas que delimitan la restricción de los derechos y
libertades durante el estado de excepción pueden mencionarse: 1) la limitación
debe ser la necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción (art. 6º, LEEE); 2) no se podrá afectar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales, tampoco cometer arbitrariedades
so pretexto de la declaración del estado de excepción y se deben establecer
garantías y controles para su ejercicio (arts. 6º y 7º, LEEE); 3) debe
justificarse expresamente la restricción de los derechos a efectos de demostrar
la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por
las cuales se hace  necesaria (art. 8º, LEEE); y 4) la restricción de los
derechos y libertades sólo se hará en el grado estrictamente necesario para
buscar el retorno a la normalidad (art. 13, LEEE).
[137] Artículos 4º de la Ley
137 de 1994, 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[138] Artículos 215 de la
Constitución y 50 de la Ley 137 de 1994.
[139] Artículo 214 numeral 3
y 15 de la Ley 137 de 1994.
[140] Artículos 7º, 9º a 11 y 13 de la Ley 137
de 1994.
[141] Artículos 9º a 11, 13 a 15 de la Ley 137
de 1994 (LEEE). La mayoría de estos principios son predicables de los decretos
legislativos de desarrollo.
[142]
Ver, entre otras, la Sentencia C-216 de 2011, en especial su
fundamento jurídico 3.
[143]
Supra 4.4.1.
[144]
Páginas 1 a 5.
[145]
Cfr., artículo 1 del Decreto 417 de 2020.
[146] La comunicación a la
Secretaría General de las la Organización de Estados Americanos se hizo por
medio del Oficio 591/2020. En esta comunicación se informa sobre la declaración
del estado de emergencia económica, social y ecológica hecha en el Decreto 637
de 2020, que se remite como anexo; se advierte que el informe se hace para
cumplir lo previsto en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994 y en el artículo 27
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y se indica un vínculo web
en el cual puede accederse a dicho decreto.
[147] La comunicación a la
Secretaría General de las Naciones Unidas se hizo por medio del Oficio 20-497
E.
[148] Estos documentos fueron
allegados al proceso por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, por medio de comunicación del 8 de junio de 2020. En esta
comunicación se informa sobre la declaración del estado de emergencia
económica, social y ecológica hecha en el Decreto 637 de 2020, que se remite
como anexo; se destaca que este estado de excepción durará treinta días
calendario y que se dictó “para atender la crisis del COVID-19”; y se
precisa que, con fundamento en este decreto, el gobierno “tendrá la potestad
de suspender temporalmente los artículos 12, 13, 19 y 21 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, tal como se permite en el artículo 4 y los
referidos artículos del mismo instrumento”.
[149]
Supra I.
[150]
Esta sección empieza en la tercera consideración.
[151] Al momento de dictarse
el Decreto 417 de 2020, ya había en Colombia 75 casos confirmados y en el mundo
ya se tenía noticia de 180.159 casos confirmados, 7.103 personas fallecidas y
143 países afectados.
[152] Estos hechos, según las
consideraciones del Decreto 637 de 2020, son los siguientes: 1) el 7 de enero
de 2020, la OMS identificó en nuevo virus COVID-19 y declaró este brote como
emergencia de salud pública internacional; 2) el 6 de marzo de 2020, el
Ministerio de Salud y Protección Social informó sobre el primer caso de
COVID-19 en Colombia; 3) el 9 de marzo de 2020, la OMS solicitó a sus miembros
adoptar medidas para detener la transmisión y la propagación del virus; 4) el
11 de marzo de 2020, la OMS declaró el brote del COVID-19 como una pandemia; 5)
el 12 de marzo de 2020, por medio de la Resolución 385, el Ministerio de Salud
y Protección Social, con fundamento en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015,
declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, hasta el 30 de
mayo de 2020 y adoptó medidas para prevenir y controlar la propagación del
COVID-19; 6) el 17 de marzo de 2020, por medio del Decreto 417, se declaró un
estado de emergencia económica, social y ecológica.
[153] De estos hechos se da
cuenta en el fundamento jurídico 29 de la sentencia.
[154] En cuanto a este
aserto, el decreto muestra que, si bien el primer estado de emergencia
económica, social y ecológica culminó el 16 de abril de 2020, las medidas que
disponen en confinamiento se han mantenido vigentes desde el 22 de marzo de
2020, cuando fueron adoptadas en el Decreto 457, hasta la actualidad, merced a
lo dispuesto por los Decretos 531, 593 y 636 de 2020. Copia auténtica de todos
estos decretos aparece como anexo al escrito por medio del cual se remitió a
este tribunal el Decreto 637 de 2020.
[155] Estos datos se toman
del Instituto Internacional de Finanzas, Oxford Economics, Latin Consensus
Forecast.
[156] Esta proyección, que
hace parte del plan financiero, se ajustó en la primera reunión del Comité
Consultivo de la Regla Fiscal, celebrada el 14 de abril de 2020.
[157]
La actualización la hizo el mismo ministerio en otra reunión de dicho comité.
[158] Las estimaciones de
ocupación son de un 30.2% para marzo, 2.9% para abril y una tasa de ocupación
para el año del 24%
[159] La caída de pasajeros
es del 100% en vuelos domésticos e internacionales. Esta reducción, según
expertos en el sector, se traduce en dos millones de pasajeros al mes y puede
llegar a ser de dos millones y medio en los meses más críticos.
[160]
Obra a folio 120 y siguientes.
[161] Las pruebas decretadas
fueron las siguientes: “2.2. Solicitar al Ministerio de Salud y Protección
Social se sirva informar cuáles son las proyecciones e impacto sanitario y
social en Colombia del COVID-19, en especial, después de haber concluido el
estado de emergencia declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y 2)
cuáles son las principales características de la crisis sanitaria, después de
haber concluido el estado de emergencia declarado por el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020.” Y “2.5. Solicitar al Instituto Nacional de Salud se
sirva informar: 1) cuáles son las proyecciones e impacto en la salud pública
del COVID-19, en especial, después de haber concluido el estado de emergencia
declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y 2) cuál es el estado
actual de la ciencia en el conocimiento, manejo y control del COVID-19.”
[162]
La sigla SIR significa susceptible, infectado y recuperado.
[163] “El número
reproductivo efectivo (Rt). Es una estimación de la cantidad promedio de
personas que cada nuevo caso puede infectar y es un aproximado de la velocidad
a la que se propaga el virus. Este valor puede ser afectado por distintas intervenciones,
como las medidas de distanciamiento social que se han implementado en el país.
En las proyecciones para Colombia se usó un Rt que inició en 2.28 (sin la
implementación de medidas de distanciamiento social), hasta el inicio de la cuarentena:
durante la cuarentena este baj6 a 1.1 y luego del relajamiento de estas medidas
(27 de abril) su valor se incrementó a cerca de 1.37.
Este Rt. en los
diferentes momentos del tiempo, se ha estimado a partir de la informaci6n de
reporte de nuevos casos diarios a nivel nacional y permite proyectar los casos
esperados en el futuro si se mantiene esa tasa de crecimiento o si esta varía.
Los casos proyectados se traducen en un número de camas y servicios de salud
necesarios, cuyo valor debe ser comparado con la capacidad instalada para
evaluar posibles alertas de sobreocupación y colapso del sistema de salud. Este
análisis permite anticipar dichas situaciones para evaluar posibles alternativas
como el endurecimiento de las medidas de distanciamiento social, para la
disminución del Rt, o aumento en la capacidad disponible (por ejemplo, en las
camas de UCI).”
[164] “El porcentaje de asintomáticos
es la proporción de personas que son portadoras de una enfermedad o infección
pero que no experimentan síntomas. Este porcentaje ha sido muy discutido, y
literatura reciente estima que el porcentaje de asintomáticos para COVID 19,
podría ser hasta del 80%, es decir que solo el 20% restante presentaría síntomas
y requeriría atención en los servicios de salud, algunos de ellos llegando a la
hospitalización o el ingreso a Unidades de Cuidados Intensivos. Un porcentaje
de asintomáticos de 80% fue el utilizado en las proyecciones que se presentan a
continuación”.
[165]
Obra a folio 104 y siguientes.
[166] Las pruebas decretadas
fueron las siguientes: “2.1. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público se sirva informar cuáles son las proyecciones e impacto económico en
Colombia del COVID-19, en especial, después de haber concluido el estado de
emergencia declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.”, “2.3.
Solicitar al Ministerio del Trabajo se sirva informar cuáles son las
proyecciones e impacto laboral en Colombia del COVID-19, en especial, después
de haber concluido el estado de emergencia declarado por el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020. // 2.4. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación se
sirva informar cuáles son las proyecciones e impacto en los principales
indicadores económicos y sociales en Colombia del COVID-19, en especial,
después de haber concluido el estado de emergencia declarado por el Decreto 417
del 17 de marzo de 2020.”
[167] Esta
proyección se quedó corta frente a la que efectivamente fue medida por el DANE
para el mes de mayo de 2020, que fue la siguiente: una tasa de desempleo del
total nacional del 21.4% y una tasa de desempleo para 13 ciudades y áreas
metropolitanas del 24.5% Esta información está disponible en el siguiente
enlace: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/bol_empleo_may_20.pdf
[168] Para efectos de
proyectar este impacto, en el informe se asume la siguiente definición: “La
población en condición de pobreza monetaria hace referencia a la población
perteneciente a hogares cuyos ingresos per cápita están por debajo de la línea
de pobreza. La línea de pobreza mide el valor de una canasta básica que incluye
un componente alimentario y un componente no alimentario. En el caso de
Colombia, el valor de la línea de pobreza para el año 2018 fue de $257.433
pesos. La cifra anterior, traída a valor presente, corresponde a $275.713 pesos
de 2020.”
[169] En el
informe se considera que: “un hogar está en condición de pobreza extrema
cuando su ingreso per cápita está por debajo de la denominada línea de
indigencia monetaria. Ésta representa el ingreso mínimo para cubrir el costo de
una canasta básica de alimentos, que tenga los requerimientos calóricos
adecuados para no caer en situación de malnutrición. Comparada con la línea de
pobreza, la línea de indigencia no contempla el componente no alimentario de la
canasta básica. Para el caso de Colombia, en 2018. el valor de la línea de
indigencia monetaria fue $117.605 pesos de 2018, que corresponden a $125.956
pesos de 2020.”
[170] La
prueba decretada fue la siguiente: “2.6. Solicitar a la Superintendencia de
Sociedades se sirva informar: 1) cuáles son las proyecciones e impacto en los
procesos de insolvencia del COVID-19, en especial, después de haber concluido
el estado de emergencia declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y
2) en los últimos tres meses, cuántas solicitudes de admisión a procesos de
insolvencia se han presentado ante ella.”
[171] Lo dicho por la
superintendencia se basa en el documento “Actualización
Impacto de la Coyuntura del Coronavirus en la Economía Colombiana
Superintendencia de Sociedades”, que se anexa al informe.
[172]
Obra a folio 133 y siguientes.
[173] La
encuesta de las Cámaras de Comercio, el informe de coyuntura de la ANDI, los
boletines técnicos del DANE sobre hoteles, exportaciones, encuesta mensual de
comercio, manufacturas con enfoque territorial y seguimiento a la economía, las
proyecciones hechas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el
documento sobre Balanza de pagos del Banco de la República,
[174] El
sector del petróleo representa el 7% del PIB, el 56% de las exportaciones, el
34% de la inversión extranjera directa y “aproximadamente el 10% de los
ingresos corrientes del Gobierno Nacional Central”.
[175] La
primera emergencia se declaró por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020
y se extendió hasta el 16 de abril de 2020. La segunda emergencia se declaró
menos de un mes después, por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 y se
extendió hasta el 5 de junio de 2020.
[176]
Esta declaración se hizo el 11 de marzo de 2020.
[177]
Esta declaración se hizo por medio de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.
[178]
Fundamento jurídico 6.3.1.3.
[179]
Supra 4.4.2.1.3.
[180] La
definición de ambos fenómenos, su análisis, modelos y predicciones pueden
encontrarse en el siguiente enlace: http://www.siac.gov.co/ninoynina
[181] Fundamento jurídico 82.
[182] Fundamento jurídico 83.
[183] https://sig.sispro.gov.co/SituacionCovid/
[184]
Supra 4.5.2.1.1.
[185]
Supra 4.5.2.1.1.
[186]
Fundamentos jurídicos 100 a 104.
[187]
Por medio de la Resolución 844 de 2020.
[188]
Por medio de los Decretos 457, 531, 593 y 636 de 2020.
[189] Pandemia: Una pandemia
que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un
gran número de personas. OMS.
[190] Carta del Congreso
gremial dirigida al Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla con fecha 30 de
abril de 2020.
[191] El escrito se presentó el 18 de mayo de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda
Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence
Villar.
[192] El escrito se presentó el 20 de mayo de 2020 y tiene un video como
archivo adjunto.
[193] El escrito se presentó el 21 de mayo de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escalón y Enith Bula Beleño.
[194] El escrito se presentó el 25 de mayo de 2020.
[195] El escrito se presentó el 26 de mayo de 2020.
[196] El escrito se presentó el 28 de mayo de 2020 y aparece suscrito por el
ciudadano Jaime Alberto Canal Sanclemente.
[197] El escrito se presentó el 28 de mayo de 2020.
[198] El escrito se presentó el 11 de junio de 2020 y aparece suscrito por la
ciudadana Lina Torrado Rojas.
[199] El escrito se presentó el 12 de junio de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Edgar Hernán Fuentes Contreras, Laura Vanessa Patiño Ocampo, Ángela
Ortiz Aya, Catalina Ramírez Vargas, John Eduard Garzón Ángel, Brenda Archila
Dávila, Lisseth Vallejo Cubides y Valentina Coral Fajardo, miembros del
instituto, y Alejandra Narváez Pardo, Andrés Quintero Ramírez, Santiago Toledo
López y Evelyn Betancourt H., miembros de la clínica jurídica.
[200] El escrito se presentó el 15 de junio.
[201] El escrito se presentó el 2 de julio de 2020.
[202] El escrito se presentó el 2 de julio de 2020.
[203] El escrito se presentó el 6 de julio de 2020.
[204] El escrito se presentó el 6 de julio de 2020.
[205] El escrito se presentó el 6 de julio de 2020.
[206]  El escrito se presentó el 7 de julio de 2020 y aparece suscrito
por el ciudadano Luis Jaime Salgar Vegalara, que obra como apoderado de la
Agencia.
[207] El escrito se presentó el 7 de julio de 2020 y aparece suscrito por la
ciudadana Rocío Ramos Huertas, que obra como apoderada de la Superintendencia.
[208] El concepto técnico, que se presentó el 7 de julio de 2020, está
suscrito por los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Mary Luz Tobón y
Javier Enrique Santander Díaz, profesores de la Universidad.
[209] El escrito se presentó el 7 de julio de 2020 y aparece suscrito por los
ciudadanos Vivian Newman Pont, Mauricio Albarracín Caballero, Rodrigo Uprimny
Yepes, Juan Pablo Parra Escobar, Johnattan García Ruiz y Alejandro Jiménez
Ospina.
[210] El escrito se presentó el 7 de julio de 2020.
[211] El escrito se presentó el 7 de julio de 2020, aparece suscrito por los
ciudadanos Reinaldo Villalba Vargas, Jomary Ortegón Osorio, Soraya Gutiérrez
Argüello, Alirio Uribe Muñoz y Juan David Romero Preciado, miembros del
Colectivo.
[212] SCOTUS. Schenck v. Estados Unidos, 249 US 47 (1919)
[213]
Jon Elster. Ulysses and the Sirens. Studies in Rationality
and Irrationality. Cambridge University Press, Cambridge, 1984.
[214] Stephen Holmes. “In Case of Emergency: Misunderstanding Tradeoffs
in the War on Terror”, California Law Review, vol. 97, núm. 2, 2009, pp.
301-355.