C-840-08
Sentencia C-_______
Sentencia C-840/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cargo incumple requisito de pertinencia
La jurisprudencia constitucional ha definido el
requisito de pertinencia como la necesidad que los argumentos que sustentan el
cargo estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto
es,  fundados en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado y no en simples consideraciones
legales o doctrinarias ni en la interpretación subjetiva de las normas acusadas
por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular
y concreto; ni en el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones
consideradas inconstitucionales, entre otras censuras. En el presente caso, no
se reúnen los presupuestos mínimos para que la Corte pueda pronunciarse al
respecto.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIO
DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Caducidad
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Iniciativa para la elaboración corresponde
al Gobierno
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Aspectos
sobre los que versa
El plan de inversiones versa sobre cuatro aspectos:
(i) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y
su armonización con los planes de gasto público; (ii) la descripción de los
principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas
nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión;
(iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los
costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la
parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución.
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Requisitos
para que el congreso pueda modificarlo
El Congreso tiene competencia para modificar el plan
de inversiones públicas del plan nacional de desarrollo, a condición que (i) se
mantenga el equilibrio financiero, y (ii) se cuente con el visto bueno del Gobierno
Nacional para cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en la iniciativa del Ejecutivo, al igual que para la inclusión de
proyectos de inversión no contemplados en ella.
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Cumplimiento del requisito del aval gubernamental en texto de norma
aprobado por las cámaras/NORMA SOBRE SANEAMIENTO DE CARTERA EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Cumplió exigencia de aval gubernamental
La disposición acusada hace parte del plan de
inversiones en tanto prevé la proyección de los recursos financieros destinados
al cumplimiento de unas de las finalidades del plan nacional de desarrollo,
como es el saneamiento del pasivo hospitalario de las IPS que prestan servicios
a los afiliados al régimen subsidiado y contó con el aval gubernamental toda
vez que el artículo propuesto por el Gobierno Nacional para la modificación de
la norma relativa al saneamiento de cartera hospitalaria es idéntico a la norma
acusada.
LEY-Requisitos de aprobación/LEY-Proceso de
formación
El artículo 157 Superior establece que ningún proyecto
será ley sino cumple con los requisitos de (i) haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva;
(ii) haber sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada
cámara, salvo los casos en que el reglamento del Congreso permita que sesione
conjuntamente; (iii) haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y
(iv) haber obtenido la sanción del Gobierno.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance
El principio de consecutividad encuentra concreción en
la ejecución de actos materiales del Congreso, que garanticen que cada uno de
los contenidos de la iniciativa sea objeto de los debates previstos en la
Constitución, como requisito ineludible para que puedan obtener estatus legal.
Así, se ha resaltado que las comisiones como las plenarias de una y otra cámara
están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido
puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni
deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior
debate sea considerado un determinado asunto. En efecto, la totalidad del
articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y
aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la
plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o
aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones,
deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor
de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto
de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de
1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de
un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que
vulnere el principio de consecutividad.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Concepto
El principio de publicidad, se ha entendido como la
obligación que el proyecto de ley sea publicado en la Gaceta del Congreso,
antes de darle curso en la comisión correspondiente, de acuerdo a lo ordenado
en el numeral primero del artículo 157 C.P.
COMISION DE CONCILIACION-Integración/COMISION DE CONCILIACION-Competencia/COMISION
DE CONCILIACION-Informe sujeto a debate por las plenarias previa su
publicación
De acuerdo a lo previsto en el artículo 161 C.P.,
cuando surgieren discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto de
ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo
número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente,
conciliarán los textos.  El informe de conciliación debe ser publicado con al
menos un día de antelación a su debate y aprobación por las plenarias.  En caso
que éstas improbaren el texto conciliado, se archivará el proyecto.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD Y PUBLICIDAD
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento
en comisiones accidentales de conciliación
Tanto el principio de consecutividad como el de
publicidad son predicables del procedimiento surtido por las comisiones
accidentales de conciliación.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD Y PUBLICIDAD
EN TRAMITE LEGISLATIVO-No
se vulneran cuando ante eventual yerro en comisión accidental, éste es
corregido (a través de fe de erratas) con anterioridad al momento en que las
plenarias someten a discusión y votación el informe de conciliación
Está demostrado que a pesar que en un primer momento
la comisión accidental de conciliación incurrió en un yerro, éste fue corregido
con anterioridad al momento que las plenarias sometieran a discusión y votación
el informe de conciliación. Así, no es posible predicar que los congresistas no
estuvieran debidamente informados del texto sometido a debate y aprobación,
habida cuenta que fueron suficientemente advertidos sobre la existencia de
correcciones al articulado publicado, prevención que fue realizada con
anterioridad al momento en que las cámaras expresaran su voluntad de convertir
la iniciativa en ley de la República. Adicionalmente, la norma objeto de
conciliación, que fue debidamente aprobada por las plenarias del Senado y de la
Cámara es idéntica a la que se sometió a sanción presidencial.
Referencia: expediente
D-7165
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010”.
Actor: Carlos Arturo Quintana Astro
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho
(2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Carlos Arturo Quintana Astro instauró demanda de constitucionalidad en contra del artículo 45
de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
La norma demandada es la siguiente:
Artículo 45. Saneamiento de Cartera. Los municipios y departamentos que hayan realizado
ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera,  FAEP, de
que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos
ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de
destinarlos exclusivamente:
a) Al pago de las deudas contraídas antes
del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades
territoriales con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS, por
concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a
la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados financieros de
las IPS a diciembre de 2006;
b) Al pago de las deudas contraídas antes
del 31 de diciembre de 2004 con las Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS
(hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén
asociadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren
debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de
diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de
recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo
con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.
Con la misma finalidad del literal a) del
presente artículo, el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de
los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo
Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera,  FAEP,
de que trata la Ley 209 de 1995, para asignarlos a los municipios y
departamentos que no tengan ahorros en el FAEP.
Los recursos de que trata el artículo 43 de
la Ley 1122 de 2007, distribuidos a las entidades territoriales de acuerdo con
los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a las mismas
finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.
En todo caso, los recursos señalados en el
presente artículo serán asignados teniendo en cuenta los criterios de
subsidiaridad, priorización, verificación, soporte, conciliación y giro que
establezca el Gobierno Nacional.
Parágrafo 1°. Los recursos de que trata el
presente artículo, que deban ser incorporados en el Presupuesto General de la
Nación, no podrán incrementar las metas del Marco de Gasto de Mediano Plazo
definidas para los demás programas y proyectos requeridos para el logro de los
objetivos de la presente ley.
Parágrafo 2°. En todo caso, los recursos de
que trata el presente artículo se utilizarán, una vez las entidades
territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de Cartera, en los
términos y condiciones definidos por el Conpes.
III. LA
DEMANDA
El actor
propone dos cargos diferenciados en contra de la norma acusada.  El primero de
carácter formal, relacionado con (i) el incumplimiento del requisito de
la iniciativa o aval gubernamental, contemplado en los artículos 154 y 341 C.P.
y en los artículos 6 y 22 de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo - LOPD; (ii)
la violación del artículo 161 C.P., derivada de la modificación por parte
de la comisión accidental de conciliación, del texto originalmente aprobado por
las cámaras legislativas, pretermitiéndose la aprobación por parte de la Cámara
de Representantes; y (iii) la afectación del principio de publicidad, en
la medida en que el texto publicado en el informe de conciliación, relativo a
la norma acusada, es distinto al que finalmente fue sometido a sanción
presidencial.
El segundo
cargo es estructurado por el actor a partir de considerar que el texto de la
norma acusada, (i) viola los principios de igualdad, justicia y equidad
frente a las cargas públicas; y (ii) incurre en una omisión legislativa
relativa, que afecta y desconoce los derechos y garantías constitucionales que
tienen las entidades promotoras de salud de régimen subsidiado EPS-S.
1. En cuanto a
los vicios de procedimiento en la formación de la ley, el actor sostiene que el
artículo demandado fue discutido y aprobado sin en el aval del Gobierno
Nacional, lo que contraría lo dispuesto en las normas constitucionales y
orgánicas citadas.  En ese sentido, si se parte de considerar que las normas
que integran el plan nacional de desarrollo están sometidas a la reserva de
iniciativa gubernamental, el desconocimiento de los requisitos mencionados
ocasiona su inexequibilidad.
De otro lado,
el demandante indica que la redacción original de la norma acusada, aprobada
por las plenarias, fue inexplicablemente modificada por parte de la comisión
accidental de conciliación, lo que a su juicio contraviene las reglas fijadas
para la materia por el artículo 161 C.P.  Para el ciudadano Quintana Astro, esa
redacción original “abría la posibilidad, además de cumplir la meta señalada
en la parte general del Plan de Desarrollo, de ponerse al día en la cartera
tanto del Régimen Subsidiado de Salud como la adeudada por concepto de la atención
de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda (Oferta).
Es decir, la redacción aprobada por las cámaras del Congreso resultaba mucho
más eficiente y no vulneraba derechos fundamentales (como se verá más
adelante), pues los recursos del FAEP, se podía cubrir la deuda con el régimen
subsidiado y con el sistema de oferta en salud, además de no reñir con lo
consagrado meses antes en el artículo 12 de la Ley 1222 de 2007. || No obstante
lo anterior, y luego de varias y largas discusiones entre los integrantes del
Senado y de la Cámara, el Gobierno Nacional, los entes territoriales y los
actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud dadas en el marco de
la aprobación de la Ley 1122 de 2007, y luego, en el marco del Proyecto de Plan
de Desarrollo, finalmente el texto del artículo de saneamiento de cartera tomó
un rumbo totalmente inesperado a última hora, sin consultarse el proceso
democrático ya surtido con anterioridad, por parte de la comisión accidental de
conciliación, sin ser nuevamente devuelto a plenaria de la Cámara de
Representantes (pues se decidió aprobar el texto del senado), para la
aprobación respectiva.”
Del mismo modo,
el demandante estima que el citado procedimiento desconoció el requisito de
iniciativa gubernamental, previsto en el artículo 341 C.P.  En su criterio, la
modificación del artículo por parte de la comisión accidental de conciliación
requería de la autorización del Gobierno, trámite que al pretermitirse, incide
en la constitucionalidad del precepto.
El demandante
afirma, del mismo modo, que el procedimiento de aprobación del artículo violó
el artículo 157 C.P., en lo relativo al principio de publicidad.  Ello en tanto
el texto publicado en el informe de conciliación no corresponde con el que
finalmente obtuvo la sanción presidencial.
Por último, la
demanda sostiene que la norma objeto de análisis “amenaza la coherencia y
unidad el ordenamiento jurídico”.  Ello en tanto su contenido no consulta
el equilibrio financiero del sistema subsidiado de salud.  Al respecto, indica
que el contenido de la disposición desconoce los propósitos fijados por la Ley
1122/07, en tanto su redacción final, es contrario a lo señalado en dicha Ley,
cuyo artículo 12 no incluye ningún requisito adicional para obtener el pago de
las deudas de las que son acreedoras las IPS.  Sobre este particular, advierte
que la ley del Plan Nacional de Desarrollo está sometida al principio de unidad
de materia “de manera rígida”, el cual resulta vulnerado para el caso de
la norma acusada, puesto que no guarda armonía con las demás normas del
ordenamiento jurídico, en especial el artículo 12 citado.
2.  La demanda
sostiene, en relación con el aspecto material, que el hecho que la norma
faculte a las entidades territoriales para disponer de los recursos ahorrados en
el FAEP, para el pago de las deudas contraídas con las EPS-S, siempre y cuando
tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS, adquiridas antes del
31 de diciembre de 2004, afecta el principio de igualdad, puesto que discrimina
entre las EPS-S que cumplieron con sus obligaciones con las IPS, incluso
haciendo uso de su propio patrimonio y aquellas otras que no honraron las
mismas obligaciones.  En términos de la demanda, “la norma creó una
inequidad, desde el punto de vista de la justicia, en la medida en que pone en
dos escenarios diferentes a las EPS-S.  En el primer escenario se encuentra las
EPS-S que están al día en sus pagos con las IPS, por concepto de la atención de
la población pobre y vulnerable en salud, no obstante no haber recibido el pago
de tal concepto por parte del ente territorial, teniendo que responder con
recursos de sus utilidades, de la administración o de su patrimonio.  En el
segundo escenario se encuentran las EPS-S que como no recibieron el pago por
parte del ente territorial tampoco pagaron a la red de IPS, en detrimento de la
atención de los usuarios, pero que a diferencia de las primeras, se ven
beneficiadas con la norma pese a su incumplimiento con las IPS y con los
usuarios, y en general, con el sistema de salud, pues van a poder cobrar la
cartera porque aún le adeudan a las IPS.”
Esta afectación
del principio de igualdad también se hace presente, en criterio del demandante,
para el caso de las facultades que el artículo confiere al Gobierno Nacional.
En efecto, la norma establece que éste “podrá disponer, por una sola vez, de
los saldos ahorrados por el FAEP a la fecha de expedición de la ley acusada,
para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el
mismo, pero solo para pagar la deuda con las IPS públicas, lo que nuevamente
viola el principio de igualdad, y de paso desconoce el flujo de recursos
establecido legalmente dentro del régimen subsidiado de salud.  De nuevo cabe
preguntarse entonces: ¿por qué si se autoriza el pago de las IPS públicas de la
deuda de los municipios sin ahorros en el FAEP, y no la de las EPS-S que sería
lo normal para garantizar el flujo de los recursos previamente establecido por
Ley?, ¿con qué rasero estableció el H. Congreso de la República a quien se paga
y a quién no?”
El demandante
insiste en que la expresión acusada impone un trato discriminatorio, pues
beneficia a un grupo de EPS-S y a otras no, sin existir una razón que
justifique esa diferencia. En su sentir, este vicio también se evidencia en el
hecho que la norma autoriza al Gobierno Nacional para pagar la deuda con las
IPS, respecto de municipios sin ahorros en el FAEP, excluyéndose la deuda con
las EPS-S adquiridas por los mismos entes territoriales.
Bajo la misma
perspectiva, el actor sostiene que el trato discriminatorio injustificado que
prevé la norma demandada, impacta no sólo a las EPS-S, sino al equilibrio económico
del régimen subsidiado de salud.  Ello en tanto exige que las EPS-S cumplidas
deban incrementar sus gastos, con ocasión del aumento de las provisiones
financieras que están obligadas a realizar, con el fin de cubrir las posibles
pérdidas de las unidades de pago por capitación UPC, no transferidas por las
entidades territoriales.  Esta situación, sostenida en el tiempo, pone en
riesgo cierto la existencia misma de dichas EPS-S, situación que no es
predicable de las EPS-S incumplidas, las cuales pueden, conforme a la norma
acusada, cobrar su cartera sin haber aumentado tales provisiones. En últimas,
termina garantizándose la sostenibilidad financiera de aquellas EPS-S que no
han sido eficientes como aseguradoras integrales de los riesgos de salud.
3. De otro
lado, el demandante indica que el Congreso incurrió en una omisión legislativa
relativa con la expedición del artículo acusado.  Sostiene que la desigualdad
identificada en el cargo anterior, omitió establecer un mecanismo para “nivelar
o reconocer el saneamiento de la cartera de todo el Régimen Subsidiado, sin
requisito alguno, más que los propios contratos de aseguramiento suscritos y
registrados en los estados financieros de las entidades.”  Para el actor,
la inexistencia de ese mecanismo a favor de las EPS-S cumplidas, configura un
incentivo perverso para el incumplimiento en el pago a las IPS. Esta omisión,
igualmente, no respondía a un principio de razón suficiente, afecta de manera
negativa a un grupo de EPS y genera el incumplimiento del deber del legislador
de actuar consultando la justicia y el bien común, en los términos del artículo
133 C.P.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones institucionales
1.1.
Departamento Nacional de Planeación
La Coordinadora
del Grupo de Asuntos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento
Nacional de Planeación, en nombre de esa entidad, intervino en el presente
proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada.
En cuanto al
vicio de procedimiento fundado en la carencia de aval del Ejecutivo para la
inclusión de la norma acusada en el Plan Nacional de Desarrollo, el DNP indica
que en el texto original del proyecto de ley, el Gobierno había incorporado el
artículo 29, que regulaba el saneamiento de cartera de las IPS públicas.  Como
era natural, la iniciativa tuvo modificaciones durante el trámite en comisiones
conjuntas, quienes promovieron un texto distinto sobre la misma materia.  Ante
esto, el Gobierno Nacional se pronunció sobre el texto de la ponencia para
segundo debate y propuso modificar el artículo 46 del proyecto, redacción que
finalmente fue acogida en su integridad por las plenarias, por lo que
corresponde a la norma acusada.  En ese sentido, el vicio propuesto carece de
fundamento.
Respecto a la
censura fundada en las discordancias generadas por las modificaciones
realizadas por la comisión accidental de conciliación, el interviniente señala
que, contrario a lo sostenido por el demandante, el procedimiento surtido
cumplió con las condiciones exigidas por los artículos 161 C.P. y 186 de la Ley
5ª de 1992.  En efecto, el articulado conciliado fue sometido al conocimiento
de las plenarias y obtuvo la aprobación correspondiente.  Agrega que “tampoco
es cierto que el texto finalmente aprobado en la Comisión Accidental de
Conciliación no hubiera sido publicado debidamente.  Lo que sucedió fue que en la
Gaceta del Congreso No. 159 de 2007 se transcribió un texto distinto al
conciliado, pero esta equivocación después se enmendó en la Gaceta del Congreso
No. 233 del 1º de junio de 2007, que publicó la fe de erratas y el texto
corregido, con una redacción idéntica a la del artículo 45 de la Ley 1151 de
2007 que ahora se demanda”.
El
interviniente solicita a la Corte que se declare inhibida de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con el cargo basado en la vulneración del
principio de unidad de materia.  Ello debido a que la demandada no explica por
qué la norma acusada no debía ser incluida en el Plan Nacional de Desarrollo,
ni a qué materia corresponde.  Sobre el particular, pone de presente que de
conformidad con la jurisprudencia constitucional,[1]
la construcción del cargo por violación del principio en comento debe estar fundamentada
en la identificación de la materia que es objeto de la ley demandada, las
disposiciones de tal ordenamiento que no se relacionan con esa materia y las
razones que sustentan esa relación.  Estas condiciones no concurren para el
caso de la demanda de la referencia.
En relación con
los vicios materiales propuestos, el DNP señala que la norma acusada no tiene
por objeto privilegiar a las EPS morosas con las IPS frente a las EPS que han
cumplido con sus obligaciones con las entidades prestadoras.  En contrario, lo
que busca es proteger a las entidades prestadoras encargadas directamente de la
atención de la población del régimen subsidiado de salud.  Por ende, se trata
de una medida dirigida a las IPS, en aras de mejorar la prestación del servicio
de salud.  Indica que distintas normas del Plan Nacional de Desarrollo
concurren en establecer mecanismos para garantizar el pago de las deudas por
cobrar presentadas a las entidades territoriales por las IPS, relacionadas con
la atención en salud de la población pobre, de modo tal que la norma acusada se
restringe a servir de instrumento para ese propósito.
Advierte que “la
razón por la cual la norma acusada involucra a las EPS-S, radica en el hecho de
que, conforme a la normatividad en materia de Seguridad Social, a ellas
corresponde efectuar los pagos a los prestadores de servicios. || En todo caso,
la norma no obsta para que las entidades territoriales deban pagar la totalidad
de las deudas que tienen con todas las EPS-S, independientemente de si estas
deudas están relacionadas con las IPS o no y tampoco inhabilita la aplicación
de las normas pertinentes tanto de las EPS-S incumplidas como de las entidades
territoriales. || En síntesis, el condicionamiento para el uso de los recursos
ahorrados en el FAEP que introduce el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151
de 2007, radica en que dicha diferenciación es necesaria para los recursos
efectivamente lleguen al destinatario.  De no establecerse dicho
condicionamiento, los recursos serían entregados a las EPS, sin que el flujo de
recursos permitiera llegar a los prestadores del servicio que, como se repite,
son el objetivo del artículo.”
1.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
de Hacienda, a través de su Oficina Asesora Jurídica, solicita a la Corte
declarar exequible la disposición demandada. Para ello reitera  argumentos
análogos a los expuestos por el Departamento Nacional de Planeación, relativos
al cumplimiento de los requisitos del procedimiento legislativo.  En referencia
a los asuntos de fondo, señala que la norma tiene un objetivo
constitucionalmente legítimo, como es asumir el pasivo de las IPS en cuanto a
los costos generados por la atención en salud de la población perteneciente al
régimen subsidiado, que constituían una abultada cartera hospitalaria, la cual
pone en riesgo la continuidad de las prestaciones médico asistenciales.  De
hecho, la disposición acusada busca hacer frente a obligaciones en mora, que
afectan las finanzas de las IPS, lo que deja sin sustento la argumentación del
actor, que pretende extender el uso de los recursos del FAEP a obligaciones al
día.
Estima el
interviniente, en el mismo sentido, que la norma acusada “establece una
fuente y unas condiciones para el pago de la deuda, sin que ello signifique que
por ello se está exonerando de responsabilidad a las entidades que han
incumplido con las responsabilidades de pago, por lo cual, resalta el interés
general de contribuir al funcionamiento de las instituciones prestadoras de
servicios de salud, que requieren, por su naturaleza, de capital de trabajo
para su operación.”
1.3. Ministerio
de la Protección Social
El Ministerio
de la Protección Social, a través de apoderado judicial, interviene en el
juicio de inconstitucionalidad, con el fin de defender la exequibilidad del
precepto objeto de análisis.
El
interviniente parte del análisis detallado sobre las causas de la mora
sistemática de las EPS del régimen subsidiado y de los entes territoriales respecto
de los costos de los servicios de salud prestados por las IPS, y las medidas
legislativas y administrativas realizadas para hacerle frente a ese
incumplimiento. Luego, en relación concreta con la disposición acusada, señala
que está en armonía con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, que
prevén la necesidad de establecer mecanismos eficaces para el saneamiento de la
cartera hospitalaria, estableciéndose las fuentes de financiamiento necesarias
para cumplir con ese propósito. En este caso, se consagró que las deudas
vigentes a 31 de diciembre de 2004 y registradas en los estados financieros de
las EPS-S a diciembre de 2005, podían ser cubiertas a través de los recursos de
las entidades territoriales dispuestos en el FAEP y en el Fondo Nacional de
Regalías.  La norma acusada, en tal sentido, depura la técnica del traslado de
recursos ya prevista en la Ley 1122/07, de modo tal que delimita claramente el
momento de la deuda y “crea el nexo con la red de prestadores a la cual se
debe la EPS del régimen subsidiado.  No se trata, entonces, de una medida de
saneamiento caprichosa sino que a través de la misma se persigue un efecto
positivo en el nivel que se ha visto más perjudicado en la ruptura de esos
flujos, a saber, las IPS.”
Agrega que no
es viable concluir, como lo considera el actor, que lo previsto en el artículo
12 de la Ley 1122/07 constituya un derecho adquirido de las EPS-S.  Ello en la
medida en que la cláusula general de competencia legislativa permita que el
Congreso modifique o especifique los métodos de financiamiento del sistema de
salud, más aún cuando en este caso, las medidas de ejecución de dicha
normatividad aún no se habían ejecutado al momento de la expedición de la
disposición acusada.
Por último,
indica que el tratamiento distinto previsto en la norma demandada es
justificado, puesto que responde a la focalización de los recursos del FAEP
destinados al saneamiento de las deudas al interior del régimen subsidiado de
salud. Así, “no es inequitativo entonces que el destinatario final de estos
recursos sean las IPS pues, como se ha demostrado, son las que han recibido con
mayor intensidad la ruptura en el flujo de recursos y, en general, las que han
debido soportar del abuso en la posición de dominio respecto de quienes
contratan.”
2.
Intervenciones ciudadanas
2.1. Asociación
Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI
El Presidente
Ejecutivo de ACEMI, interviene en el presente proceso, a fin de defender la
inexequibilidad de la norma acusada.  Para este fin, reitera el argumento
contenido en la demanda, en el sentido que la disposición demandada involucra
un tratamiento discriminatorio injustificado, fundado en el hecho que premia a
las EPS-S incumplidas con la posibilidad utilizar los recursos del FAEP para el
pago de las obligaciones a las IPS, en detrimento de aquéllas que con su propio
presupuesto han asumido las deudas con las prestadoras de servicios en salud.  Sobre
el particular, el interviniente resalta que en el sistema de salud todas las
empresas promotoras del régimen subsidiado están en pie de igualdad, razón por
la cual le es imperativo a las entidades territoriales pagar en las mismas
condiciones y términos a todas ellas.
2.2. Luis
Ramiro Escandón Hernández
El ciudadano
Luis Ramiro Escandón Hernández solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad del precepto acusado.  En ese sentido, reitera en buena
medida los argumentos señalados por el actor en su demanda.
2.3.
Mauricio Alfredo Plazas Vega
El ciudadano
Mauricio Plazas Vega interviene en el presente trámite, a efectos que la Corte
declare la exequibilidad de la norma acusada, respecto de los vicios de
procedimiento expuestos en la demanda.  Con esta finalidad, reitera argumentos
análogos a los expuestos por el Departamento Nacional de Planeación, respecto a
la identidad entre la norma acusada y el articulado propuesto por el Gobierno
Nacional como modificaciones al ponencia para segundo debate, circunstancia que
desvirtúa el vicio fundado en la inexistencia de aval gubernamental.  De igual
manera, indica que el cargo por la presunta disconformidad entre el informe de
conciliación aprobado y el publicado en la Gaceta del Congreso se explica en un
error de trascripción en el articulado, debidamente corregido a través de una
fe de erratas, contenida en la Gaceta 233 de 2007.
Agrega que no
le asiste razón al demandante en la presunta modificación intempestiva del
texto del artículo demandado por parte de la comisión accidental de
conciliación, puesto que la norma aprobada es idéntica a la propuesta por el
Gobierno a las plenarias, de modo que no es posible sostener la presencia de dicha
alteración. En cualquier caso, señala el interviniente, la jurisprudencia
constitucional ha insistido en que las comisiones de conciliación se encuentran
facultadas para modificar articulado, con el fin de salvar la disconformidad
entre los textos aprobados por las cámaras y a condición de conservar la unidad
temática del proyecto de ley.[2]
De otro lado,
considera que para el presente caso siempre se conservó la unidad temática y la
iniciativa gubernamental y, por ende, la introducción del artículo demandado
por la comisión de conciliación se ajustó a los mandatos constitucionales, así
el artículo no haya formado parte del texto inicialmente aprobado por la Cámara
de Representantes.  Sobre el particular, reitera las reglas fijadas por la
Corte en la sentencia C-551/03, que a su juicio permiten afirmar que aún en los
casos en que el texto haya sido aprobado por solo una de las Cámaras, puede ser
objeto de estudio por parte de la comisión de conciliación.
3.
Intervenciones extemporáneas
Vencido el
término de fijación en lista, el profesor Julio Roberto Piza, director de el
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia,
presentó concepto técnico, en el que solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad de la expresión “siempre y cuando tales obligaciones estén
asociadas con deudas a las IPS a la misma fecha de corte”, contenida en el
literal b. del artículo 45 de la Ley 1151/07.
De igual modo,
a través de apoderado judicial, el Ministerio de Minas y Energía solicita a la
Corte que se inhiba de proferir un fallo de fondo ante la ineptitud sustantiva
de la demanda. En su defecto, de manera subsidiaria, presenta algunos
argumentos para sustentar la exequibilidad del artículo acusado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación rindió el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita
a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada, con base en los
argumentos siguientes.
1.  En cuanto al problema jurídico relacionado con
la inexistencia del aval gubernamental, el Ministerio Público advierte que, en primer lugar,
el Proyecto de Ley presentado por el Gobierno Nacional ya preveía el saneamiento
de la cartera de las IPS, en el marco de los objetivos a alcanzar en el tema
del desarrollo social. Es así como en el artículo 29 del Proyecto presentado
por el Gobierno al Congreso de la República, se establecía[3]:
“Artículo 29. Saneamiento de la Cartera
IPS Públicas. Las entidades territoriales también podrán destinar los recursos
de que trata el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 al pago de las deudas a las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, por concepto de la atención de
la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, en los mismos
términos y condiciones definidos en dicho artículo”.
En segundo término, en el trámite del
proyecto de ley el texto indicado sufrió modificaciones, pues se lee que en la
ponencia para segundo debate, las Comisiones conjuntas incluyeron como artículo
46 el tema del saneamiento de la cartera de las IPS, así:
“Artículo 46. Saneamiento de Cartera. Los
recursos provenientes del FAEP y del ECAT de que tratan los artículos 12 y 43
de la Ley 1122 de 2007, también podrán ser utilizados para la cancelación a la
IPS de cuentas por cobrar por servicios de salud prestados a la población pobre
en lo no cubierto con subsidios a la demanda con anterioridad al 31 de
diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios de priorización,
verificación, soporte y conciliación que determine el Ministerio de la
Protección Social”[4].
Finalmente, el Procurador  observa que en carta de 2
de mayo de 2007, dirigida a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes,
el Ministro de Hacienda y Crédito Público propone la modificación del contenido del
artículo 46, presentando un texto que es precisamente el que se aprobó en
Plenaria del Senado y el que se acogió por la Comisión Accidental de
Conciliación[5]. Lo anterior se traduce
en que sí existió aval por parte del Gobierno Nacional, en la medida que fue el
Ministro en mención el que propuso el cambio aprobado por el Congreso de la
República.
Con base en lo expresado, la Vista Fiscal concluye
que no existe vulneración de los artículos 341 (inciso 4°), 151 y 154
Superiores, ni de los artículos 6 y 22 de la Ley 152 de 1994, en la medida que
la modificación realizada por el Congreso Nacional a la norma acusada, fue
resultado de la propuesta hecha por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y
su texto es exactamente igual al presentado por el Gobierno en la carta
citada.   Además, aunque la redacción final del artículo demandado no es
idéntica al que fuera el artículo 29 del Proyecto de Ley presentado por el
Gobierno, las modificaciones guardan coherencia y unidad temática con los
fundamentos del Plan Nacional de Desarrollo.
2. El Ministerio Público sostiene que el cargo por
violación del artículo 161 C.P. es infundado, en tanto el informe de
conciliación fue debidamente aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes.  Sobre el particular, advierte que al leer el Acta No. 46 de 4
de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 241 de 1° de junio de
2007, se observa que la Plenaria de la Cámara sí aprobó el Acta de
Conciliación. En el Acta No. 46 reza: “¿Aprueba la Plenaria el acta de
conciliación? Ha sido aprobada, señor Presidente. ¿Con la Fe de Erratas, señor
Secretario? Con la Fe de Erratas y los impedimentos. Ha sido aprobado por las
mayorías según la Constitución y la Ley”.
El Informe de Conciliación en mención, fue publicado
en las Gacetas No. 159 y 160 de 2007 de 3 de mayo de 2007; fue anunciado para
ser discutido en la Plenaria de la Cámara en la sesión del 2 de mayo de 2007,
según consta en el Acta No. 45 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 288 de 15
de junio de 2007, en la que se lee: “Se cita, viernes 10 de la mañana para
votar conciliación, se levanta la sesión”. Y al final se observa: “se
convoca para el viernes 4 de mayo a las 10 de la mañana”. En efecto, y como
ya se anotó, el 4 de mayo de 2007 el Acta de Conciliación fue aprobada por la
Plenaria de la Cámara de Representantes.
En atención a lo expuesto, el Procurador General
considera que no hay vulneración del artículo 161 Superior, por cuanto el
informe de conciliación fue debidamente aprobado por la Plenaria de la Cámara
de Representantes, cumpliendo los requisitos consagrados constitucionalmente
para la aprobación de las leyes.
3. Del mismo modo, sostiene que el principio de
publicidad tampoco fue vulnerado en el trámite legislativo objeto de estudio. Para
la Vista Fiscal es indispensable precisar que, si bien en las Gacetas 159
(Senado) y 160 (Cámara) se publicó el texto que correspondía al texto aprobado
por la Plenaria de la Cámara, en las Gacetas No. 233 y 224 de 2007 -en las que
se publicó el texto definitivo del proyecto de ley- se aclara mediante fe de
errata, que hubo un error de trascripción en las Gacetas 159 y 160 de 2007
y que el texto del artículo 45 finalmente aprobado es el que corresponde al
aprobado por la Plenaria del Senado, que es el que se envió a sanción
presidencial. La fe de errata señala: “FE DE ERRATA Los suscritos miembros
de la Comisión de Mediación de Senado y Cámara de Representantes, teniendo en
cuenta los errores de transcripción presentados en la Conciliación al Proyecto
de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones – Estado Unitario, Desarrollo para
Todos 2006-2010, nos permitimos elaborar Fe de Errata al texto publicado en las
Gacetas números 159 de 2007 (Senado) y 160 de 2007 (Cámara), en los siguientes
términos: (…)Artículo 46. Se publicó el texto aprobado por la Cámara de
Representantes, correspondiendo por decisión de la Comisión Conciliadora el
texto aprobado por el Senado de la República”.
Además, debe decirse que al momento de ser aprobada el
Acta de Conciliación, tanto en Plenaria del Senado como en Plenaria de la
Cámara, se menciona, previa votación de los congresistas, el contenido de la fe
de erratas, lo que puede verificarse en el Acta No. 46 de 4 de mayo de 2007
(aprobación del Acta de Conciliación por la Plenaria de la Cámara)[6]
y en el Acta No. 54 de esa misma fecha (aprobación del Acta de Conciliación por
la Plenaria del Senado)[7].
Así, el Procurador General concluye que sí hubo
publicación del texto del artículo demandado enviado a sanción presidencial, en
los términos del artículo 157 Superior. Por tanto, ha de inferirse que no
existe vulneración del principio constitucional de publicidad en el trámite
legislativo.
4. El Ministerio Público desestima el cargo fundado en
la vulneración de los principios de igualdad y de equidad ante las cargas
públicas. Para ello, sostiene que no puede plantearse un problema
constitucional de igualdad cuando se está frente a escenarios o grupos
desiguales, esto es, entre EPS-S e IPS, máxime cuando el objeto de la norma es
mejorar la prestación del  servicio de salud, que sólo es prestado directamente
por las IPS.
Con el fin de sustentar este aserto, resalta que en la
exposición de motivos del Plan Nacional de Desarrollo se señaló lo siguiente:
“Se debe tener en cuenta que la operación eficiente de
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas será una premisa
fundamental y este principio, también, se aplicará a aquellas IPS públicas
donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la
venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una mayor eficiencia
de los recursos se fortalecerá la gestión de las entidades territoriales en el
manejo de la Red de Prestadores Públicos, garantizando el acceso, calidad,
eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones públicas y de la
Red. Para el efecto las entidades territoriales deben viabilizar y adoptar el
plan de organización de la red de prestadores de servicio de salud, previo
concepto favorable del Ministerio de la Protección Social y del Departamento
Nacional de Planeación. Gaceta del Congreso No. 32 de 8 de febrero de 2007).”
En la ponencia para segundo debate, contenida en la
Gaceta del Congreso No. 142 de abril 26 de 2007, se dijo:
“Para la mayor eficiencia en el uso de los recursos,
se requerirá fortalecer la gestión de las entidades territoriales en el manejo
de la red de prestadores públicos. Entre dichas acciones se destacan: la
implementación de nuevos mecanismos de contratación y pago; la consolidación de
los sistemas de referencia y contra referencia de pacientes dentro de las redes
de servicios de acuerdo con la capacidad resolutiva de cada punto de atención;
la implementación de auditorias clínicas y de cuentas. El MPS promoverá el
fortalecimiento de la tecnología informática que permita la consolidación de
las redes de prestación de servicios de salud, el mejoramiento de la capacidad
de gestión de las direcciones territoriales de salud y las IPS públicas y la
adopción y monitoreo de los componentes del Sistema Obligatorio de Garantía de
Calidad. A su vez, culminará el Programa de Reorganización, Rediseño y
Modernización de Redes de Prestación de Servicios de Salud, con base en la
evaluación intermedia del programa; y fortalecerá los procesos de seguimiento y
evaluación a la implementación de la política de prestación de servicios con
énfasis en los aspectos de sostenibilidad financiera y mejoramiento de la
calidad y eficiencia.
Igualmente, el Gobierno Nacional promoverá el adecuado
flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud dentro de un marco de promoción de la
eficiencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollará los
lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la
venta de la cartera a operadores privados o públicos de activos improductivos
mediante subasta pública o la venta a colectores; el castigo o saneamiento
contable de cartera no negociable; la cancelación de cuentas por cobrar por
prestación de servicios a población pobre en lo no cubierto con subsidios a la
demanda. Para la cancelación de las cuentas por cobrar presentadas a las
entidades territoriales, se dispondrá por una sola vez de recursos provenientes
del Fondo de Ahorro y Estabilización por el Conpes. Las entidades territoriales
que accedan a estos recursos deberán suscribir un acuerdo de mejora en la
gestión con indicadores y metas. Adicionalmente, se podrá implementar una
estrategia que dé disponibilidad de capital de trabajo mediante deudas
subordinadas a convenios de gestión. En todo caso, antes de proceder al
reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deberá
realizar las auditorias que permitan identificarla y valorarla correctamente.
El DNP, en coordinación con el MPS y MHCP, elaborará
una propuesta que permita una solución estructural en el flujo de los recursos.
Para el efecto se considera necesario que el SGSSS cuente con un esquema que
permita estandarizar los procesos y procedimientos, así como disponer de reglas
claras de contratación y pago entre los agentes. El mecanismo debe facilitar
que operen los flujos financieros en un mercado donde interactúa un número
significativo de agentes oferentes y demandantes de servicios. Para 2007 se
deberá aplicar la verificación de habilitación a por lo menos el 40% de los
servicios de las IPS públicas y privadas y en 2008 a por lo menos el 70%.
Adicionalmente, para el cuatrienio deberá contar con 200 IPS y 5 aseguradoras
capacitadas y preparadas para la acreditación y adopción del componente de
auditoria para el mejoramiento de la calidad. Se acreditarán 8 IPS en 2007 y 10
en 2008. Las instituciones deben orientarse al logro de niveles óptimos de
calidad, como los establecidos por el Sistema Único de Acreditación, que
contribuyan al mejoramiento de la gestión y eficiencia institucional. Para
favorecer su consecución se propone la adopción de un sistema de incentivos que
estimule aquellos actores del SGSSS que demuestren avances significativos en
materia de calidad.”
Conforme a lo expuesto, la Vista Fiscal considera que
la distinción realizada por la norma entre las EPS-S y las IPS, contrario a lo
afirmado por el actor, no es una diferenciación discriminatoria, en la medida
en que, primero, el precepto acusado no tiene como finalidad el saneamiento de
la cartera de las EPS del régimen subsidiado, sino el saneamiento de la cartera
de las IPS y, además, el objeto de esta medida diferenciadora es razonable por
cuanto “la problemática que afronta la red hospitalaria implica que además de
las medidas estructurales necesarias para el correcto funcionamiento del mismo
(entre las cuales se encuentra incluida la normalización de la cartera de las
EPS), se acuda a mecanismos de corto plazo que permitan la viabilidad de las
Instituciones Prestadoras de Salud”[8], que son
finalmente las que atienden las necesidades de los usuarios en el área de la
salud, lo cual es fundamental para garantizar la vida digna y la integridad
física de las personas.
Evidentemente, sería deseable que las entidades
territoriales estuvieran al día con todas sus obligaciones, pues como se sabe,
la crisis del sistema está dada por una cadena de incumplimientos[9]:
“1) En el régimen subsidiado, las ARS justifican los retrasos en los pagos a
los prestadores en razón a la mora en el pago de la prima del régimen
subsidiado por parte de las entidades territoriales, utilizando como pretexto
lo dispuesto en el parágrafo del artículo segundo del Decreto 882 de 1998,
quienes a su vez justifican las demoras por los retrasos en los pagos desde el
nivel nacional; 2) Los pagos que las aseguradoras deben realizar a las IPS no
están normalizados o no existen procesos y procedimientos claros; algunas
aseguradoras no pagan las facturas parcialmente, así un porcentaje importante
de las mismas esté debidamente justificado.”[10]
Sin embargo, la medida tendiente a recuperar la
cartera vencida de las IPS y la cartera hospitalaria en particular, en armonía
con los fines esenciales y metas del plan de desarrollo, consulta un interés
superior y de ella no se desprende que se pretenda favorecer a las EPS-S que no
hubiesen cumplido con sus obligaciones con las IPS concediéndoles amnistías,
sino proteger a las IPS del Régimen Subsidiado para hacerlas viables dentro del
contexto financiero en que se encuentran, garantizando a su vez, la prestación
de los servicios de salud a la población más pobre. De ahí que fuera importante
la implementación de una estrategia que permita a corto plazo la recuperación
de la cartera de las IPS. Además, la norma acusada en forma alguna acaba o
condona las obligaciones que tienen las entidades territoriales con las EPS-S,
por los pagos que éstas últimas hacen  a las IPS.
5. De la misma forma, el Procurador General considera
que el cargo fundado en la afectación del equilibrio financiero del régimen
subsidiado de salud tampoco encuentra asidero.  Ello en tanto la norma acusada
no desconoce la obligación que tienen las entidades territoriales con las
EPS-S, por tanto, no hay lugar a concluir que por establecer exclusivamente el
saneamiento de la cartera de las IPS, se está afectando directa e
ineludiblemente las finanzas de las EPS-S. Esto además teniendo en cuenta que
no es cierto que se premie a las EPS-S cumplidas sobre las incumplidas, cuando
en verdad los recursos se giran directamente a las Instituciones Prestadoras
del Servicio de Salud.  Así, debe afirmarse que la igualdad, la justicia y la
equidad frente a las cargas públicas no son vulneradas por la norma acusada,
pues la distinción realizada entre las EPS-S y las IPS es constitucionalmente
razonable en la medida que su objetivo es sanear la cartera de las IPS que son
las que definitivamente prestan de forma directa el servicio de salud, que es
esencial para asegurar la vida digna y la integridad física de las personas.
Igualmente, ha de concluirse que el precepto demandado no afecta negativamente
las finanzas de las EPS del régimen subsidiado, pues su contenido no permite
establecer que se dé luz verde a las entidades territoriales para continuar
incumpliendo sus obligaciones con las EPS-S.
6. La presunta omisión legislativa relativa, a juicio
de la Vista Fiscal, es inexistente.  Sobre el particular, debe insistirse en
que al no existir vulneración de la igualdad por parte de la norma acusada,
porque la finalidad de la misma es mejorar la prestación del servicio de salud
a la población pobre no asegurada y subsidiada, a través del saneamiento de la
cartera de las IPS por sus funciones y características específicas, el
legislador no estaba obligado, de manera alguna, a contemplar dentro del
precepto demandado la situación de la cartera de las EPS-S. Por tanto, este
despacho concluye que no se verifica una omisión legislativa relativa que de
lugar a la inconstitucionalidad de la norma.
7.  Por último, el Ministerio Público sostiene que la
norma acusada no viola el principio democrático, ni la coherencia del orden
jurídico.  Ello en tanto esa disposición derogó el artículo 12 de la Ley
1122/07.  Así, aunque para el actor no es admisible que luego de varios debates
democráticos que condujeron a la expedición de la Ley 1122 de 2007, con un
informe de conciliación que no fue debidamente aprobado por la Cámara de
Representantes, se derogara su artículo 12; es preciso reiterar que el texto de
la norma acusada que derogó el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007, sí fue debidamente
aprobado en el trámite legislativo de la Ley 1151 de 2007, como se indicó en
apartado anterior del concepto fiscal.
Además, el legislador tiene libertad de configuración
normativa, y en esa medida tiene autonomía para derogar las leyes cuando y como
lo considere necesario, siempre y cuando se ciña a los requisitos establecidos
en la Constitución y en la ley para su aprobación, como ocurrió con el artículo
45 de la Ley 1151 de 2007. Lo anterior, no amenaza la coherencia del
ordenamiento jurídico, pues lo que se pretende es dar una efectividad mayor a
la dada por la Ley 1122 de 2007 al saneamiento de la cartera de las IPS,
teniendo en cuenta la necesidad de una mejor prestación del servicio de salud a
la población pobre no asegurada y subsidiada.   Aunado a lo anterior, es
suficientemente sabido que no constituye un cargo de constitucionalidad acusar
a una disposición legal de violar o desconocer otra de igual rango legal, por
lo que por este aspecto tampoco prospera la acusación.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la
presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma
parte de una Ley.
Asunto preliminar: Cosa juzgada constitucional en
relación con el vicio material propuesto en la demanda
2. Para la Corte, aunque la demanda presenta
formalmente varios cargos de inconstitucionalidad material, todos ellos se
subsumen en una única censura, fundada en la discriminación que contrae, a
juicio del actor, la norma acusada.  En síntesis, el demandante sostiene que la
disposición demandada es inexequible, en tanto contrae un tratamiento
discriminatorio injustificado.  Este trato distinto se sustenta en el hecho que
la norma supedita la utilización de los recursos del FAEP para el pago de las
deudas a las EPS del régimen subsidiado, a que estén asociadas a obligaciones
con las IPS, con fecha de corte 31 de diciembre de 2004 y debidamente registradas
en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005.  Tal
disposición generaba a su vez una omisión legislativa relativa, al no prever
instrumentos para que las EPS cumplidas, es decir, que no tenían deudas
vigentes con las IPS debido a que las habían asumido con sus propios recursos,
pudieran acceder a las fuentes de financiamiento previstas en la norma
acusada.  Finalmente, la misma discriminación ocasionaba el desequilibrio
financiero del sistema de salud en su conjunto.
3. Estos asuntos fueron resueltos
recientemente por la Corte en la sentencia C-624 del 25 de junio de 2008, que
declaró la exequibilidad del literal b), inciso primero, del artículo 45 de la
Ley 1151/07.  En efecto, la Sala señaló que el actor cuestionaba “la
constitucionalidad del literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 por ser
contrario al principio de igualdad (Art. 13 de la C. P.) y a la garantía de los
derechos adquiridos (Art. 58 de la C. P.). Sostiene que el precepto acusado
establece un trato diferenciado no justificado al señalar que las entidades
territoriales –municipios y departamentos- sólo pueden disponer de los recursos
ahorrados en el FAEP para pagar las obligaciones contraídas con las EPS de
régimen subsidiado asociadas a las deudas contraídas por éstas últimas
entidades con las IPS antes del 31 de diciembre de 2004 y excluir la
posibilidad que los recursos en cuestión sean destinados a pagar obligaciones
vigentes entre las entidades territoriales y las EPS de régimen subsidiado que
no estén asociadas a obligaciones pendientes con las IPS anteriores a la fecha
en cuestión.|| Alega que el trato diferenciado carece de justificación porque
los entes territoriales deben seguir un mismo procedimiento para contratar con
las EPS de régimen subsidiado y que dichos contratos tienen una misma finalidad:
el aseguramiento de la prestación del servicio público de salud a la población
del régimen subsidiado, e igualmente que las deudas contraídas por las
entidades territoriales con estas entidades todas tiene la misma naturaleza y
deben ser pagadas todas “en las mismas condiciones y términos”.
4. En ese sentido, la Corte consideró que
el problema jurídico contenido en la demanda consistía en determinar si el
tratamiento diferenciado previsto en la norma acusada violaba el principio de
igualdad.  Para dar respuesta a este cuestionamiento, la Sala expresó los
argumentos siguientes, que se transcriben in extenso:
“Como ha reconocido la jurisprudencia
constitucional la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento
constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de
un derecho fundamental[11]. Este
múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente
densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento
jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los
valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad,
mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como
la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de
igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el
texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que
concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente[12].
Otro aspecto de la igualdad que debe ser
señalado en esta breve introducción es que carece de contenido material
específico, es decir, a diferencia de otros principios constitucionales o
derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la
actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado
injustificado. De la ausencia de un contenido material específico se desprende
la característica más importante de la igualdad: su carácter relacional.
En efecto, como ha reconocido la
jurisprudencia constitucional colombiana la igualdad normativa presupone
necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos que actúan
como términos de comparación; por regla general  un régimen jurídico no es
discriminatorio considerado de manera aislada, sino en relación con otro
régimen jurídico. Adicionalmente la comparación generalmente no tiene lugar
respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulación jurídica de
una determinada situación sino únicamente respecto de aquellos aspectos que son
relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación[13].
Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un concepto
relativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre si en todos
sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la
equiparación.
Dicho carácter relacional es uno de los
factores que explica la omnipresencia del principio de igualdad en la
jurisprudencia de esta Corporación, pues hace posible que sea invocado frente a
cualquier actuación de los poderes públicos con independencia del ámbito
material sobre el cual se proyecte. También influye en la interpretación del
principio de igualdad porque, como ha señalado la doctrina, desde el punto de
vista estructural éste necesariamente involucra no sólo el examen del precepto
jurídico impugnado, sino que además la revisión de aquel respecto del cual se
alega el trato diferenciado injustificado amén del propio principio de
igualdad. Se trata por lo tanto de un juicio trimembre.
El control de constitucionalidad en estos
casos no se reduce, entonces, a un juicio abstracto de adecuación entre la
norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que
incluye otro régimen jurídico que actúa como término de comparación. En
consecuencia se entabla una relación internormativa que debe ser abordada
utilizando herramientas metodológicas especiales tales como el test de
igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta Corporación[14].
Ello a su vez determina que en numerosas
oportunidades el resultado de control no sea la declaratoria de inexequibilidad
de la disposición examinada, razón por las cuales los tribunales
constitucionales han debido recurrir a distintas modalidades de sentencias con
la finalidad de reparar la discriminación normativa[15].
Ahora bien, la ausencia de un contenido
material específico del principio de igualdad no significa que se trate de un
precepto constitucional vacío, por el contrario, precisamente su carácter
relacional acarrea una plurinormatividad que debe ser objeto de precisión
conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulación aristotélica de “tratar
igual a los iguales y desigual a los desiguales”, la doctrina y la
jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del principio general de
igualdad  –al menos en su acepción de igualdad de trato- del cual se desprenden
dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de
tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho
equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un
trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también comprende un
mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a
diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido
no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuado va dirigido
al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuración
normativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de
regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se
admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de
manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón
suficiente que imponga la diferenciación.
Esos dos contenidos iniciales del principio
de igualdad según lo ha señalado la doctrina colombiana pueden a su vez ser
descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten
ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte
similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes Estos cuatro contenidos tienen sustento en el
artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto
señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades
y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos
segundo y tercero contienen  mandatos específicos de trato diferenciado a favor
de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.
De los diversos contenidos del principio
general de igualdad, surgen a su vez el derecho general de igualdad, cuya
titularidad radica en todos aquellos que son objeto de un trato diferenciado
injustificado o de un trato igual a pesar de encontrarse en un supuesto fáctico
especial que impone un trato diferente, se trata entonces de un derecho
fundamental que protege a sus titulares frente a los comportamientos discriminatorios
o igualadores de los poderes públicos, el cual permite exigir no sólo no verse
afectados por tratos diferentes que carecen de justificación sino también, en
ciertos casos, reclamar contra tratos igualitarios que no tengan en cuenta, por
ejemplo, especiales mandatos de protección de origen constitucional.
Finalmente, la jurisprudencia
constitucional colombiana ha diseñado una metodología específica para abordar
los casos relacionados con la supuesta infracción del principio y del derecho
fundamental a la igualdad, se trata del juicio integrado de igualdad, cuyas
fases constitutivas fueron descritas en las sentencias C-093 y C-673 de 2001.
Este juicio parte de un examen del régimen jurídico de los sujetos en
comparación, precisamente con el objeto de determinar si hay lugar a plantear
un problema de trato diferenciado por tratarse de sujetos que presentan rasgos
comunes que en principio obligarían a un trato igualitario por parte del
legislador. Posteriormente se determina la intensidad del test de igualdad de
conformidad con los derechos constitucionales afectados por el trato
diferenciado, para finalmente realizar un juicio de proporcionalidad con sus
distintas etapas –adecuación, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto-
sobre el trato diferenciado.
(…)
Como se sostuvo en el acápite primero de la
presente decisión el examen de constitucionalidad de una disposición por
supuesta infracción del principio general de igualdad exige una comparación
internormativa, entre los sujetos destinatarios del trato supuestamente
discriminatorio, adicionalmente al empleo de herramientas metodológicas
adicionales para examinar la proporcionalidad y razonabilidad del trato
diferenciado.
(…)
Nótese que planteado en los anteriores
términos el cargo del demandante si configura un problema de igualdad: la ley
establece un trato diferenciado respecto de sujetos, los cuales debido a sus
semejanzas (todos son EPS de régimen subsidiado a las cuales las entidades
territoriales les adeudan acreencias anteriores al 31 de diciembre de 2004) en
principio deberían ser tratados de manera semejante. Por lo tanto habrá de
proseguirse con el juicio integrado de igualdad, para lo cual a continuación
debe determinarse la intensidad del examen del trato diferenciado, de conformidad
con la metodología habitualmente empleada por esta Corporación en este tipo de
casos.
Al respecto cabe señalar que el trato
diferenciado se refiere a la posibilidad de pagar ciertas acreencias con los
recursos de un fondo estatal, el FAEP. En esa medida están en juego derechos de
exclusiva naturaleza patrimonial y por lo tanto se debe realizar un test leve
de proporcionalidad, en el cual sólo se examinará si el trato diferenciado
tiene una finalidad que no esté constitucionalmente prohibida.
La finalidad del trato diferenciado es
precisamente favorecer a las IPS afectadas por el no pago de la cartera vencida
de las EPS de régimen subsidiado, en otras palabras, sanear la cartera
hospitalaria. Tal finalidad fue claramente señalada durante el trámite de la
Ley del Plan nacional de Desarrollo:
Igualmente, el Gobierno Nacional promoverá
el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de un marco de promoción
de la eficiencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollará los
lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la
venta de la cartera a operadores privados o públicos de activos improductivos
mediante subasta pública o la venta a colectores; el castigo o saneamiento
contable de cartera no negociable; la cancelación de cuentas por cobrar por
prestación de servicios a población pobre en lo no cubierto con subsidios a la
demanda. Para la cancelación de las cuentas por cobrar presentadas a las
entidades territoriales, se dispondrá por una sola vez de recursos provenientes
del Fondo de Ahorro y Estabilización por el Conpes. Las entidades territoriales
que accedan a estos recursos deberán suscribir un acuerdo de mejora en la
gestión con indicadores y metas. Adicionalmente, se podrá implementar una
estrategia que dé disponibilidad de capital de trabajo mediante deudas
subordinadas a convenios de gestión. En todo caso, antes de proceder al
reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deberá
realizar las auditorias que permitan identificarla y valorarla correctamente[16].
Este propósito es a todas luces legítimo
desde la perspectiva constitucional, porque pretende garantizar el derecho de
acceso a la salud de la población más pobre –aquella precisamente afiliada a
régimen subsidiado-, el cual se encuentra seriamente amenazado por la cartera
actualmente adeudada a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, la
cual según uno de los intervinientes superaba en el año 2005 la suma de un
billón de pesos.
Nótese además que los recursos del FAEP,
como bien indican la mayoría de los intervinientes, no tiene como destinación
ordinaria la financiación del régimen subsidiado, por lo tanto la medida
señalada en el literal acusado es de carácter excepcional, dirigida
precisamente a aliviar la difícil situación financiera de algunas IPS, por
regla general las entidades más perjudicadas por la interrupción del flujo de
recursos del sistema entre las entidades territoriales, las EPS de régimen
subsidiado y las IPS según los resultados consignados en diversos estudios y en
el documento CONPES 3447.
Desde esta perspectiva el trato
diferenciado cuestionado por el actor resulta proporcional y razonable porque
apunta una finalidad constitucionalmente legítima y por lo tanto el literal b
del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera el principio de igualdad.”
5. Según lo expuesto, la sentencia C-624/08 señaló que
el literal b. de la norma acusada incorporaba una diferenciación respecto de
las EPS del régimen subsidiado.  En efecto, permite que los municipios y
departamentos hagan uso de los recursos ahorrados en el FAEP para el pago de
las deudas contraídas con las EPS-S, bajo la condición que se trate de
obligaciones asociadas a deudas con las IPS a 31 de diciembre de 2004. Este
mandato legislativo prevé un tratamiento favorable para las EPS-S con
obligaciones en mora con las instituciones prestadoras de salud, quienes
tendrían acceso a las fuentes de financiamiento previstas en la disposición
demandada, posibilidad de la que quedaban excluidas las demás EPS-S.    No
obstante, esta discriminación no era injustificada sino que, antes bien,
respondía a un fin constitucionalmente legítimo y deseable, habida cuenta la
relación entre el saneamiento de la cartera hospitalaria –previsto dentro de
las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo – y la garantía de los derechos
constitucionales cuya eficacia depende de la adecuada prestación del servicio
de atención en salud a la población pobre afiliada al régimen subsidiado.  Por
lo tanto, hacía parte de las competencias constitucionales del legislador
establecer medidas excepcionales, como es la utilización por una sola vez de
los recursos del FAEP, para asumir dicha contingencia, que ponía en riesgo
cierto los derechos de los usuarios.
De otra parte, debe anotarse que aunque la sentencia
C-624/08 versó su análisis al literal b. del artículo 45 de la Ley 1151/07, sus
efectos para este proceso constituyen cosa juzgada constitucional respecto de
los cargos propuestos en la demanda de la referencia.  Si bien el ciudadano
Quintana Astro demandó la totalidad del artículo, es evidente que la censura
que conforma el concepto de violación se centra en el mismo problema jurídico
que resolvió este Tribunal en el fallo citado, consistente en la legitimidad
del tratamiento diferenciado para el acceso a los recursos destinados al
saneamiento de la cartera hospitalaria, entre EPS-S con obligaciones vigentes
con la red de prestadores, y entidades promotoras que han asumido esas deudas.
Por lo tanto, ante la necesidad de preservar la seguridad jurídica y los
efectos de la cosa juzgada, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia
C-624/08 y, en consecuencia, declarará exequible el artículo 45 de la Ley
1151/07, por los cargos de fondo analizados en esta providencia.
Establecida la existencia de cosa juzgada
constitucional en relación con los cargos relacionados con el aspecto material
de la disposición acusada, la Corte procede a pronunciarse sobre los demás
asuntos contenidos en la demanda de la referencia.
Ineptitud sustantiva de la demanda respecto a la
violación del principio de unidad de materia
6. El actor considera que la norma acusada viola el
principio de unidad de materia, puesto que en su criterio contradice otras
disposiciones que regulan las fuentes de financiamiento del sistema general de
seguridad social en salud, en especial el artículo 12 de la Ley 1122/07, que
permitía el uso de los recursos del FAEP para el pago de obligaciones con el
régimen subsidiado, sin imponer la condición de su vínculo con deudas a las
instituciones prestadoras de salud.
A juicio de la Corte, el cargo es inepto para ejercer
el control de constitucionalidad, pues incumple el requisito de pertinencia,
predicable del concepto de violación dentro de la acción pública.  La
jurisprudencia constitucional ha definido este requisito como la necesidad que
los argumentos que sustentan el cargo estén construidas con base en argumentos
de índole constitucional, esto es,  fundados en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.  En
ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o
doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por
parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y
concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.[17]
7. Para el presente caso, el concepto de la violación
no se fundamenta en una contraposición entre la disposición demandada y la
Carta Política, puesto que  utiliza como parámetro de control judicial una
norma del mismo rango legal, sin que identifique la norma de naturaleza
constitucional que se contrapone al precepto acusado.  Además, no establece las
razones por las cuales la presunta contradicción entre disposiciones legales configure
una censura de naturaleza constitucional.   Por lo tanto, no se reúnen los
presupuestos mínimos para que la Corte pueda pronunciarse al respecto, razón
por la cual adoptará una decisión inhibitoria sobre ese particular.
Problemas jurídicos
8.  El demandante considera que el artículo 45 de la
Ley 1151/07 incurre en dos vicios de procedimiento.  El primero, fundado en la
vulneración del artículo 341 C.P. y consistente en que el texto definitivo de
la disposición no contó con el aval gubernamental sino que, antes bien, fue
fruto de las modificaciones que hizo al articulado la comisión accidental de
conciliación.  El segundo, relacionado con el incumplimiento de los requisitos
previstos en los artículos 157 y 161 C.P., en tanto la norma conciliada no fue
aprobada por la Cámara de Representantes,  ni corresponde al texto sometido a
sanción presidencial, lo que en su criterio afecta los principios de publicidad
y consecutividad.
Estas censuras son desestimadas por los intervinientes
y el Procurador General, basados en argumentos similares.  A su juicio, el
cargo sobre la ausencia de iniciativa o aval gubernamental resultaba infundado,
en la medida en que el texto de la norma acusada es idéntico al propuesto por
el Gobierno Nacional en las modificaciones sugeridas a la ponencia para segundo
debate.  De otro lado, en lo que tiene que ver con la falta de concordancia
entre el texto conciliado aprobado y la norma sancionada, señalan que la
censura propuesta se basa en un error de apreciación del demandante, puesto que
sus cuestionamientos desconocen el hecho que si bien se incurrió en un error de
trascripción, éste fue debidamente enmendado y publicado en la Gaceta del
Congreso, de modo tal que el texto aprobado por las plenarias estaba corregido
y guarda identidad con el articulado sancionado por el Gobierno.  Por ende, a
partir de los documentos que dan cuenta del trámite legislativo, el cargo de
inconstitucionalidad carece de sustento fáctico.
9. Conforme lo anterior, la Sala deberá pronunciarse sobre
dos problemas jurídicos definidos.  En primer término, determinará si el
procedimiento legislativo previo a la expedición de la norma acusada violó el
artículo 341 C.P., en tanto fue incluida por las cámaras sin contar con el aval
del Gobierno Nacional, según lo exige el precepto constitucional para el caso
de los incrementos en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el
proyecto gubernamental y de la inclusión de proyectos de inversión no
contemplados en dicha iniciativa.   En segundo lugar, definirá si la norma
acusada violó los principios de publicidad y consecutividad, predicables del
procedimiento legislativo, al haberse pretermitido la aprobación del texto
conciliado en la plenaria de la Cámara de Representantes e, igualmente, existir
una presunta disconformidad entre el texto conciliado aprobado por las
plenarias y el sometido a sanción presidencial.
Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad
por vicios de procedimiento
10. En tanto los cargos que analizará la
Corte versan sobre presuntos vicios en el procedimiento legislativo, debe
constatarse si la demanda fue promovida dentro del término de un año, contado a
partir de la publicación del respectivo acto, según el requisito previsto en el
artículo 242-3 C.P.  Al respecto, se tiene que la Ley 1151/07 fue publicada en el Diario Oficial 46.700 del
25 de julio de 2007 y la demanda de la referencia fue radicada ante la
Secretaría General de la Corte el 11 de diciembre del mismo año.  En ese
sentido, la acción fue presentada dentro del término citado, cumpliéndose con
ello con el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de fondo.
El texto aprobado por las cámaras corresponde a la
iniciativa del Ejecutivo. Cumplimiento del requisito de aval gubernamental
11. La Carta Política ordena la promulgación de un
plan nacional de desarrollo, que sirve de sustento a la acción del Gobierno en
relación con el cumplimiento de los fines del Estado. Este plan contempla un
parte general, que estipula los propósitos y objetivos nacionales a largo
plazo, las metas y prioridades de la actuación estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el Ejecutivo (Art. 339 C.P.)
Habida cuenta la centralidad que tiene la ley del plan
para la determinación de los derroteros que fijen el sentido y alcance de la actividad
del Gobierno, la Constitución ha planteado un diseño institucional sustentado,
entre otros aspectos, en la reserva de iniciativa gubernamental respecto de la
presentación del proyecto de ley al Congreso y de la inclusión de
modificaciones durante el trámite legislativo.  Bajo esta lógica se inscribe lo
previsto en el  inciso final del artículo 341 C.P., según el Congreso tiene la
competencia para modificar el plan de inversiones públicas del plan nacional de
desarrollo, a condición que (i) se mantenga el equilibrio financiero; y (ii)
se cuente con el visto bueno del Gobierno Nacional para cualquier
incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en la iniciativa
del Ejecutivo, al igual que para la inclusión de proyectos de inversión no
contemplados en ella.
El contenido concreto de las normas que conforman el
plan de inversiones públicas es definido tanto por el artículo 339 C.P. como
por el artículo 6º de la Ley 152 de 1994 – Orgánica del Plan de Desarrollo (en
adelante LOPD).  Así, dicho plan está conformado por los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución.  La disposición orgánica señala, a su vez, que el plan de
inversiones versa
sobre cuatro aspectos definidos: (i) La proyección de los recursos
financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de
gasto público; (ii) la descripción de los principales programas y
subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y
sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; (iii) los
presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los
programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte
general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución.
Con base en los anteriores referentes
normativos, la resolución del cargo propuesto dependerá de identificar si la
disposición acusada, que hace parte del plan de inversiones en tanto prevé la
proyección de los recursos financieros destinados al cumplimiento de unas de
las finalidades del plan nacional de desarrollo, como es el saneamiento del
pasivo hospitalario de las IPS que prestan servicios a los afiliados al régimen
subsidiado,[18] contó con el aval
gubernamental.
12.  Como lo ponen de presente los
intervinientes y el Procurador General, el proyecto original de plan nacional
de desarrollo presentado por el Gobierno Nacional contemplaba una norma que
regulaba el saneamiento de cartera de las IPS públicas, del siguiente tenor:
“Artículo 29.
Saneamiento de Cartera IPS Públicas: Las entidades territoriales también
podrán destinar los recursos de que trata el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007
al pago de las deudas de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud,
por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda, en los mismos términos y condiciones, en los mismos
términos y condiciones definidos en dicho artículo”[19]
Sin embargo, este artículo fue excluido del
informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas.  Al respecto,
los ponentes indicaron en el pliego de medicaciones que no incluirían “el artículo 29 del
proyecto inicial. Sin embargo, el Congreso considera importante continuar con
la discusión de la iniciativa a lo largo del trámite de este proyecto, en
procura de una mayor ilustración.”[20]
Esta modificación al
proyecto original no fue aceptada por las comisiones conjuntas, quienes, en
cambio, propusieron para segundo debate un artículo nuevo, igualmente destinado
a regular el pasivo de las IPS públicas, cuyo contenido fue el siguiente,
consignado en la ponencia ante las plenarias de la Cámara y el Senado de la
República:
Artículo 46. Saneamiento de cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del
ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán
ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios
de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda
con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios
de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine el
Ministerio de la Protección Social.
13. En ejercicio de las
competencias previstas en los artículos 341 C.P. y 23 de la LOPD, el Gobierno
Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, se pronunció
acerca de la ponencia radicada para segundo debate.  En este documento, el
Ejecutivo propuso modificar el artículo 46 citado, a fin de realizar una “aclaración en la redacción de este ar­tículo,
con el propósito de esclarecer que es necesario que se diferencie adecuadamente
tanto las fuentes de recursos como sus usos. En este sentido, la política de
mejoramiento de la gestión financiera de las ins­tituciones hospitalarias
públicas con enfoque de cartera, señala que las posibles alternativas de
financiamiento para el manejo de esta temática den la posibilidad de dar un
tratamiento similar a las demás entidades territoriales que no son productoras
ni manejan regalías, pero sujetas a la existencia de espacio fiscal dentro del
Marco de Gasto de Mediano Plazo.”[21]. Para cumplir este objetivo, puso a consideración de
las plenarias una redacción distinta del artículo 46 de la ponencia para
segundo debate:
• Modifíquese el artículo
46, “Saneamiento de Cartera”, el cual quedaría así:
“Los municipios y
departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y
Estabilización Petrolera – Faep de que trata la Ley 209 de 1995, podrán
disponer, por una sola vez, de los sal­dos ahorrados a la fecha de expedición
de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:
a) Al pago de las deudas
contraídas antes del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las
entidades territoriales con las instituciones prestadoras de servicios de salud
– IPS, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados
finan­cieros de las IPS a diciembre de 2006;
b) Al pago de las deudas
contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con las Administradoras del
Régimen Subsidiado – ARS (Hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando
tales obligaciones estén aso­ciadas a deudas con las IPS a la misma fecha de
corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de
dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los
giros de las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente
a las IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.
Con la misma finalidad del
literal a) del presente artículo, el Gobier­no Nacional podrá disponer, por una
sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley
por el Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera
– Faep, de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y
depar­tamentos que no tengan ahorros en el Faep.
Los recursos de que trata el
artículo 43 de la Ley 1122 de 2007, dis­tribuidos a las entidades territoriales
de acuerdo con los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a
las mismas finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.
En todo caso, los recursos
señalados en el presente artículo, serán asignados teniendo en cuenta los
criterios de subsidiaridad, prioriza­ción, verificación, soporte, conciliación
y giro que establezca el Go­bierno Nacional.
Parágrafo 1°. Los recursos de que trata el presente
artículo que deban ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación no
podrán incrementar las metas del Marco de Gasto de Mediano Plazo definidas para
el cumplimiento de los demás programas y proyectos requeridos para el logro de
los objetivos de la presente ley.
Parágrafo 2°. En todo caso los recursos de que trata el
presente ar­tículo se utilizarán una vez las entidades territoriales hayan
adoptado los mecanismos de saneamiento de cartera, en los términos y condicio­nes
definidos por el Conpes”.[22]
Como se observa, el
artículo propuesto por el Gobierno Nacional para la modificación de la norma
relativa al saneamiento de cartera hospitalaria es idéntico a la norma acusada.
En consecuencia, el cargo sustentado en la vulneración del inciso final del
artículo 341 C.P. carece de fundamento fáctico. Por lo tanto, la Sala
desestimará la censura objeto de análisis, en tanto la exigencia del aval
gubernamental fue cumplida a cabalidad para el caso del artículo 45 de la Ley
1151/07.
Identidad entre el texto aprobado por las cámaras y el
sometido a sanción presidencial.  Efecto de las correcciones en la publicación
del articulado sometido a discusión y votación
14.  La regla democrática propia del Estado
constitucional obliga a que las decisiones adoptadas por el poder legislativo
estén precedidas de la aplicación de un procedimiento reglado, que garantice la
adecuada formación de la voluntad democrática del Congreso.  Dos de los
supuestos que preceden a dicho procedimiento son los principios de
consecutividad y publicidad
El artículo 157 Superior establece que ningún proyecto
será ley sino cumple con los requisitos de (i) haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii)
haber sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada
cámara, salvo los casos en que el reglamento del Congreso permita que sesione
conjuntamente; (iii) haber sido aprobado en cada cámara en segundo
debate; y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno.  El cumplimiento
estricto de cada una de estas etapas define al principio de consecutividad.
Para la jurisprudencia constitucional, el principio de
consecutividad encuentra concreción en la ejecución de actos materiales del
Congreso, que garanticen que cada uno de los contenidos de la iniciativa sea
objeto de los debates previstos en la Constitución, como requisito ineludible
para que puedan obtener estatus legal.  Así, se ha resaltado que “las
comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de
estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y
no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra
célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea considerado un
determinado asunto. En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la
ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la
comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En
cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el
curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de
discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones,
conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que
se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de
que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de
consecutividad”.[23]
Como se observa, la preservación del principio de
consecutividad tiene un lugar central en la protección de la regla democrática
en el proceso de formación de las leyes.  El Congreso representa la voluntad
popular, amén del método de elección directo y representativo que le confiere la
Carta Política.  Este carácter adscribe legitimidad constitucional a las
decisiones que adopte, de modo tal que el órgano legislativo es titular de un
amplio margen de configuración normativa, con base en el cual se encuentra
facultado para regular, de diversa manera, cada uno de los tópicos relacionados
con la actuación estatal, competencias previstas en el artículo 150 C.P.  Sin
embargo, esta potestad genérica está sometida, entre otros requisitos, a que
las disposiciones que cree el legislador estén provistas de una deliberación
suficiente, la cual permita que la ley sea producto de la genuina voluntad de
las cámaras, cumpla con las mayorías requeridas por la Constitución y las
normas orgánicas y respete, dentro de ese contexto deliberativo, los derechos
de las minorías congresionales.[24]
15. La debida conformación de la voluntad democrática
del legislativo, según lo expuesto, está supeditado a un presupuesto
epistemológico.  Para que las cámaras puedan adoptar una decisión informada y
deliberada sobre los proyectos de ley, deben establecerse mecanismos idóneos y
suficientes para que los parlamentarios conozcan el contenido de las
iniciativas.  Es bajo está lógica que la jurisprudencia constitucional ha
establecido la obligación que el procedimiento legislativo cumpla con el
principio de publicidad, entendido como la obligación que el proyecto de ley
sea publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión
correspondiente, de acuerdo a lo ordenado en el numeral primero del artículo 157
C.P., precepto replicado por el artículo 156 del Reglamento del Congreso.[25]
16.  Tanto el principio de consecutividad como el de
publicidad son predicables del procedimiento surtido por las comisiones
accidentales de conciliación.  De acuerdo a lo previsto en el artículo 161
C.P., cuando surgieren discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto
de ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo
número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente,
conciliarán los textos.  El informe de conciliación debe ser publicado con al
menos un día de antelación a su debate y aprobación por las plenarias.  En caso
que éstas improbaren el texto conciliado, se archivará el proyecto.
Así, la competencia de la comisión de conciliación se
circunscribe a la presencia de una discrepancia entre los textos aprobados por
cada plenaria,[26] lo que
obliga a la integración de una célula accidental interparlamentaria que
resuelva la controversia, a través de una nueva fórmula de articulado que,
respetuosa del principio de unidad de materia,[27]
supere la discrepancia. Para cumplir con este propósito, deberán preparar un
informe, publicado en la Gaceta del Congreso y puesto a consideración de las
cámaras.
17. En criterio del actor, los principios de
consecutividad y publicidad fueron vulnerados para el caso del artículo
acusado, debido a que (i) la plenaria de la Cámara de Representantes no
aprobó el artículo conciliado; y (ii) el texto sometido a sanción
presidencial difiere del aprobado por las plenarias al momento de votar el
informe de conciliación. Para los intervinientes y el Procurador General, el
cargo de inconstitucionalidad resulta infundado, en tanto el presunto vicio de
procedimiento expuesto por el actor se basa en el desconocimiento que si bien
se presentó un error de trascripción en la publicación del informe de
conciliación, éste fue debidamente corregido, de modo tal que las cámaras
aprobaron el texto enmendado, que a su vez corresponde a la norma objeto de
sanción presidencial.
La Corte encuentra, en primer término, que el informe
de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso 159 del 3 de mayo de
2007, para el caso del Senado de la República, y en la Gaceta 160 de la misma
fecha, en lo que respecta a la Cámara de Representantes.  En este informe se
consignó el artículo 46, referente al saneamiento de la cartera hospitalaria,
correspondiente al aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes en
segundo debate, con la siguiente redacción:
“Artículo 46. Saneamiento de cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del
ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán
ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios
de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la
demanda con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los
criterios de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine
el Ministerio de la Protección Social.
Parágrafo: Con el fin de cumplir con lo
establecido en presente artículo, se deberán realizar las actividades
presupuestales que sean necesarios. (sic).”
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que al
momento de someter a discusión y aprobación el informe de conciliación en la
plenaria del Senado, se puso a consideración de los congresistas una “fe de
erratas”, que corregía algunos errores cometidos en la redacción del texto
conciliado, entre ellos el relativo al artículo 46 del proyecto de ley; norma
que en el informe de conciliación original había sido publicada según la
redacción aprobada por la Cámara de Representantes, cuando en realidad el texto
conciliado correspondía al precepto aprobado por el Senado de la República.
Sobre el particular, en la sesión plenaria del Senado del 4 de mayo de 2007,
contenida en el Acta 54 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
271 del 13 de junio de 2007, se lee lo siguiente:
“III
Votación
de proyectos de ley o de Acto Legislativo
***
Con
Informe de Conciliación
Proyecto de
ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010. Por Secretaría se da lectura al
Informe de Mediación que acordaron las Comisiones Accidentales designadas por
los Presidentes de ambas Corporaciones, para estudiar las discrepancias
surgidas en la aprobación del Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de
2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2006-2010.
Por Secretaría
se da lectura a la Fe de Errata.
FE
DE ERRATA
Los suscritos
miembros de la Comisión de Mediación de Senado y Cámara de Representantes,
teniendo en cuenta los errores de transcripción presentados en la Conciliación
al Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones – Estado Unitario,
Desarrollo para Todos 2006-2010, nos permitimos elaborar Fé de
Errata al texto publicado en las Gacetas números 159 de 2007
(Senado) y 160 de 2007 (Cámara), en los siguientes términos:
(…)
Artículo
46. Se publicó el texto aprobado por la Cámara de Representantes, correspondiendo
por decisión de la Comisión Conciliadora el texto aprobado por el Senado de la
República.”[28]
De esta manera, el informe de conciliación, junto con
la fe de errata transcrita, fue sometido a discusión y votación de la plenaria
del Senado, y obtuvo la aprobación correspondiente. Al respecto, en la misma
Acta 54 del 4 de mayo de 2007 se lee lo siguiente:
“La Presidencia
indica a la Secretaría dar lectura al Informe de Conciliación.
Leída y
cerrada la discusión del Informe de Conciliación, la Presidencia lo somete a
consideración de la plenaria, y esta le imparte su aprobación.
TEXTO
CONCILIADO
AL
PROYECTO DE LEY NUMERO 199 DE 2007 SENADO, 201
DE
2007 CAMARA
por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 46. Saneamiento de Cartera. (Fe
de Errata). Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en
el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera,  FAEP, de que trata la
Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a
la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos
exclusivamente:
a) Al pago de las deudas contraídas antes
del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades
territoriales con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud-IPS, por
concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a
la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados financieros de
las IPS a diciembre de 2006;
b) Al pago de las deudas contraídas antes
del 31 de diciembre de 2004 con las Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS
(hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén
asociadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente
registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de
2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de recursos aquí
señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo con el
procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.
Con la misma finalidad del literal a) del
presente artículo, el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de
los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo
Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera,  FAEP,
de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y
departamentos que no tengan ahorros en el FAEP.
Los recursos de que trata el artículo 43 de
la Ley 1122 de 2007, distribuidos a las entidades territoriales de acuerdo con
los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a las mismas
finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.
En todo caso, los recursos señalados en el
presente artículo serán asignados teniendo en cuenta los criterios de
subsidiaridad, priorización, verificación, soporte, conciliación y giro que
establezca el Gobierno Nacional.
Parágrafo 1°. Los recursos de que trata el
presente artículo, que deban ser incorporados en el Presupuesto General de la
Nación, no podrán incrementar las metas del Marco de Gasto de Mediano Plazo
definidas para los demás programas y proyectos requeridos para el logro de los
objetivos de la presente ley.
Parágrafo 2°. En todo caso, los recursos de
que trata el presente artículo se utilizarán, una vez las entidades
territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de Cartera, en los
términos y condiciones definidos por el Conpes.”[29]
Debe anotarse, igualmente, que el texto del artículo
46 sobre saneamiento de cartera es idéntico al aprobado por la plenaria del
Senado de la República en segundo debate, como se puede verificar en la Gaceta
del Congreso 224 del 30 de mayo de 2007, que contiene el “Texto definitivo
aprobado en sesión plenaria del Honorable Senado de la República, los días 2 y
3 de mayo de 2007 al Proyecto de Ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007
Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones Estado
Comunitario Desarrollo para Todos 2006-2010”[30]
En lo que tiene que ver con la discusión y aprobación
del informe de conciliación por parte de la Cámara de Representantes, la Sala
encuentra que en la plenaria se hizo alusión explícita a la fe de erratas que
tuvo en cuenta el Senado de la República en relación con las correcciones al
texto conciliado.  En efecto, en dicha sesión, contenida en el Acta 46 del 4 de
mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso 241 del 1º de junio de 2007,
se advierte que la Secretaría General dejó una constancia en el sentido que la
fe de erratas que fue leída en la Plenaria del Senado de la República se ponía
a consideración de los Representantes como parte integrante del informe de
conciliación.  Inclusive, esta fe de erratas fue sometida a la discusión y
aprobación de la plenaria de la Cámara.[31]
En ese sentido, al momento de aprobar el texto conciliado, la mesa directiva
insiste en dicha incorporación, según se expresa en la citada acta:
“Dirección de la sesión
por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):
Señor ponente, antes de la
votación, certifíquele a la Plenaria y al país si el conciliador Representante
a la Cámara del Polo Democrático y Senador Conciliador firmaron la
Conciliación.
Palabras del honorable
Representante Angel Custodio Cabrera Báez:
En la reunión de
conciliadores estaba representado el Polo Democrático por el Senador Dussán y
en la Cámara de Representantes por el doctor Wilson Borja, los cuales firmaron
el acta de conciliación.
Dirección de la sesión
por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):
Dando cumplimiento a la Ley
5ª como no los pidió el doctor, se cierra la discusión ¿Aprueba la Plenaria el
acta de conciliación?
La Secretaría General
informa (doctor Jesús A. Rodríguez):
Ha sido aprobada, señor
Presidente.
Dirección de la sesión
por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):
¿Con la Fe de Erratas,
señor Secretario?
La Secretaría General
informa (doctor Jesús A. Rodríguez):
Con la Fe de Erratas y los
impedimentos. Ha sido aprobado por las mayorías según la Constitución y la Ley.”[32]
18.  De acuerdo con el anterior relato fáctico, que da
cuenta del procedimiento surtido para la aprobación del informe de conciliación
al proyecto de ley correspondiente a la norma acusada, la Corte concluye que (i)
la comisión accidental de conciliación incurrió en un error al incluir en
el informe respectivo el texto del artículo 46 aprobado por la plenaria de la
Cámara de Representantes, cuando en realidad la decisión de esa célula
legislativa era incorporar en el texto conciliado el precepto aprobado en
segundo debate por el Senado, que corresponde a la modificación propuesta por
el Gobierno Nacional; (ii) ese yerro fue detectado por la misma comisión
antes de someter el informe de conciliación al debate y votación por parte de
las plenarias, razón por la cual pusieron a su consideración, junto con el
informe de conciliación, una fe de erratas, en la que indicaron expresamente
que el texto conciliado del artículo 46 corresponde a la disposición aprobada
por la plenaria del Senado en segundo debate;  (iii) ambas cámaras
dieron aprobación al informe de conciliación, junto con la fe de erratas, tal y
como lo corroboraron las mesas directivas de ambas corporaciones al momento de
las respectivas votaciones; y (iv) el texto aprobado guarda plena
identidad con el artículo 45 de la Ley 1151/07, objeto de control de
constitucionalidad en esta oportunidad.
Conforme a estos supuestos, es claro que la censura
planteada por el ciudadano Quintana Astro carece de sustento.  En efecto, está
demostrado que a pesar que en un primer momento la comisión accidental de
conciliación incurrió en un yerro, éste fue corregido con anterioridad al
momento que las plenarias sometieran a discusión y votación el informe de
conciliación.  Así las cosas, no es posible predicar que los congresistas no
estuvieran debidamente informados del texto sometido a debate y aprobación,
habida cuenta que fueron suficientemente advertidos sobre la existencia de
correcciones al articulado publicado, prevención que fue realizada con
anterioridad al momento en que las cámaras expresaran su voluntad de convertir
la iniciativa en ley de la República.
Adicionalmente, como lo ponen de presente los
intervinientes y el Ministerio Público, la norma objeto de conciliación, que
fue debidamente aprobada por las plenarias del Senado y de la Cámara es
idéntica a la que se sometió a sanción presidencial, de manera tal que tampoco
puede sostenerse la afectación del principio de consecutividad, puesto que la
disposición acusada fue incorporada en el texto conciliado, a través de la fe
de erratas, y recibió debate y aprobación por las plenarias, quienes votaron la
iniciativa concientes que el contenido del artículo 46 del proyecto de ley (que
corresponde al artículo 45 de la Ley 1151/07), era equivalente al texto
aprobado por la plenaria del Senado.  En consecuencia, el presunto vicio de
procedimiento propuesto en la demanda, consistente en la falta de identidad
entre la norma conciliada y la disposición objeto de sanción presidencial
resulta infundado, razón por la cual declarará la exequibilidad de la
disposición acusada por dicho cargo.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-624 del 25 de junio de 2008 y, en consecuencia declarar EXEQUIBLE
el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”  por los cargos de inconstitucionalidad
material propuestos en la demanda.
SEGUNDO: INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto del  cargo fundado en la violación del
principio de unidad de materia, en razón de la ineptitud sustantiva de la
demanda.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 45 de la Ley 1151/07, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010”, por los cargos de inconstitucionalidad del
procedimiento legislativo, estudiados en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente en comisión
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-840 DE 2008 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD Y PUBLICIDAD
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Se
vulneran cuando el informe de conciliación publicado no corresponde a lo
acordado en la comisión de conciliación (Salvamento parcial de voto)
En criterio del suscrito magistrado, la
norma acusada es inconstitucional por no haberse cumplido en debida forma con
la publicación previa del informe de conciliación en relación con este
artículo, pues el texto publicado en la Gaceta del Congreso no correspondía al
acordado en la Comisión de Conciliación, por lo que se violaron los principios
de publicidad y consecutividad en el debate y aprobación del citado artículo 45
demandado.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-También
comprende la fe de erratas relacionada con el informe de conciliación
(Salvamento parcial de voto)
La Constitución en su artículo 161 Superior, exige la
publicación previa, por lo menos con un día de antelación, de los proyectos de
ley a debatir y votar en cada Cámara. Así mismo, esta exigencia se encuentra
establecida en el artículo 171 del Reglamento del Congreso. En este caso, la fé
de erratas debió de haberse publicado con esa antelación mínima y no sorprender
a los congresistas con un texto distinto al publicado al momento del debate y
aprobación. Al no haberse publicado con dicha antelación, según lo previsto en
el artículo 9º del Acto Legislativo 01 de 2003, se afecta toda la Ley del Plan
de Desarrollo, pues se votó sin conocer el texto que se aprobaba, como quiera
que sólo al momento de la votación fue cuando se presentó un texto distinto.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Vulneración de
este principio afecta la ley en su conjunto (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-7165
Demanda de inconstitucionalidad
contra el  artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Magistrado Ponente:
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto al
presente fallo, por cuanto me aparto de la decisión de exequibilidad del artículo 45 de la
Ley 1151 de 2007, como quiera que a mi juicio se violó el artículo 157 de la
Constitución Nacional al no haberse publicado con la suficiente antelación el
texto del artículo que se sometió a consideración de las plenarias de las
cámaras, lo que afecta de inconstitucionalidad la integridad de la Ley 1151 de
2007, que en mi concepto ha debido ser declarada inexequible por este motivo.
Así las cosas, en criterio del suscrito
magistrado, la norma acusada es inconstitucional por no haberse cumplido en
debida forma con la publicación previa del informe de conciliación en relación
con este artículo, pues el texto publicado en la Gaceta del Congreso no
correspondía al acordado en la Comisión de Conciliación, por lo que se violaron
los principios de publicidad y consecutividad en el debate y aprobación del
citado artículo 45 demandado.
En relación con este tema, este magistrado
recuerda que la Constitución en su artículo 161 Superior, exige la publicación
previa, por lo menos con un día de antelación, de los proyectos de ley a debatir
y votar en cada Cámara. Así mismo, esta exigencia se encuentra establecida en
el artículo 171 del Reglamento del Congreso. En este caso, la fé de erratas
debió de haberse publicado con esa antelación mínima y no sorprender a los
congresistas con un texto distinto al publicado al momento del debate y
aprobación. Al no haberse publicado con dicha antelación, según lo previsto en
el artículo 9º del Acto Legislativo 01 de 2003, se afecta toda la Ley del Plan
de Desarrollo, pues se votó sin conocer el texto que se aprobaba, como quiera
que sólo al momento de la votación fue cuando se presentó un texto distinto.
Con fundamento en lo expuesto, salvo mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] El Departamento refiere a lo señalado en la sentencia C-579/01.
[2] La intervención remite a las reglas fijadas en la sentencia
C-1488/00.
[3] Esta información puede verificarse en la Gaceta del Congreso No. 32
de 8 de febrero de 2007, en la que se encuentra publicado el Proyecto de Ley.
[4] Gacetas del Congreso No. 142 y 144 del 26 de abril de 2007.
[5] Convirtiéndose al final en artículo 45.
[6] Gaceta No. 288 de 15 de junio de 2007
[7] Gaceta No. 271 de 13 de junio de 2007
[8] Concepto del Procurador General de la Nación No. 4495 de 27 de
febrero de 2008. Pág. 5
[9] Ídem. Pág. 7
[10] Documento Conpes 3447, octubre 30 de 2006
[11] La jurisprudencia constitucional se ha
ocupado de diferenciar tanto en razón de su estructura normativa como en el
sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos
fundamentales. En la sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la
distinción entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente
en el grado de eficacia y aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas que establecen fines dirigidos en
general a las autoridades creadoras del derecho y en especial al  legislador;
los principios son normas que establecen un deber ser específico del
cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia
entre principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por
lo tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor
especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una
mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata, esto es,
mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una
eficacia indirecta, es decir, sólo son aplicables  a partir de una concretización
casuística y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la
diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza
normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la
medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden
concreción y capacidad para iluminar el caso concreto” (negrillas originales).
Posteriormente en la sentencia T-881 de 2002 con ocasión del examen del papel
que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jurídico, se hace una
diferenciación entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales
a partir de la función que cumplen y no en razón de su estructura, pues si bien
se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son mandatos
de optimización directamente aplicables, los primeros permitirían la apertura
de nuevos ámbitos de protección y abrirían la posibilidad de “concretar con
mayor claridad los derechos fundamentales”.
[12] Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones
familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el
respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre los
principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los
trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano el deber de
asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la
igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la
igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y  el
artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la
función administrativa.
[13] Cfr.
Markus González Beilfuss. Tribunal Constitucional y reparación de la
discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2000, p. 21 y s.s.
[14] Ver sentencia C-093 de 2001.
[15] Cfr.
Markus González Beilfuss, op. cit., pág.
31 y s.s.
[16] Ponencia para segundo debate, contenida en la Gaceta del Congreso
No. 142 de abril 26 de 2007.
[17] Acerca de los requisitos para la construcción del concepto de la
violación en la acción pública de inconstitucionalidad, Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1052/01.
[18] En efecto, el artículo 6º de la Ley 1151/07 establece
los principales programas de inversión que ejecutará el Gobierno Nacional en el
periodo 2006-2010.  Dentro de ellos se prevé un componente relacionado con  la
“Reducción de la Pobreza y la Promoción del Empleo y la Equidad”, el cual
versa, entre otros aspectos, sobre el sistema de protección social.  Para este
caso específico, se plantea dentro de las metas la universalización del
aseguramiento, por medio de la implementación de determinadas estrategias.  Una
de ellas es el “incremento de la afiliación al régimen contributivo y
actualización del plan de beneficios. Esto implicará, entre otras, reducir la
evasión y elusión de aportes al régimen contributivo, a través de la
implementación universal de la planilla integrada de aportes y la
interoperabilidad de los Sistemas y Registros de Información de Aportantes
(RUA), afiliados (RUAF) y el Sisbén; incrementar, hasta medio punto, el aporte
de cotizaciones a cargo del empleador al Sistema General de Seguridad Social en
Salud (SGSSS) a partir de 2007; y transformar los recursos de subsidio de
oferta a demanda a partir de esa misma fecha. Igualmente, se promoverá el
adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud, de acuerdo a los lineamientos del Conpes.”
(Subrayas fuera de texto). En consecuencia, a partir de las
consideraciones consignadas en la parte general del Plan Nacional de
Desarrollo, se demuestra que la implementación de mecanismos para el
saneamiento del pasivo hospitalario, como los que plantea la norma acusada,
hacen parte del plan de inversiones públicas en tanto proyecto de inversión.
[19] Cfr. Gaceta del Congreso 32 de 2007, página 23.
[20] Cfr. Gaceta del Congreso 87 de 2007, página 3.
[21] Cfr. Gaceta del Congreso 154 de 2007, página 6.
[22] Ibídem.
[23] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-801/03.
[24] Para un estudio más amplio sobre este tópico particular, Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1056/03.
[25] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-688/02 y C-951/01.
[26] Sobre el concepto de discrepancia, la Corte ha sostenido que “no
todas las diferencias entre los textos aprobados en una y otra cámara
constituyen discrepancias. Por ello, en  cada caso debe analizarse el contenido
material de las disposiciones para determinar si existen diferencias relevantes
o verdaderos desacuerdos que justifiquen la integración de una comisión
accidental. La Corte considera que los problemas de transcripción o
gramaticales, que en nada inciden en el contenido material de la norma, no
constituyen discrepancias”  Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-371/00
y C-551/03.
[27]  Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-198/02.
[28] Cfr. Gaceta del Congreso 271/07.  Página 9.
[29] Ibídem. Página 44.
[30] Cfr. Gaceta del Congreso 224/07, página 29.
[31] Sobre este preciso particular en la Gaceta del Congreso 241/07 se
lee lo siguiente:
“La
Secretaría General deja constancia de esta fe de erratas que se leyó en el
honorable Senado de la República, que fue certificada por el Secretario General
del Congreso como director de la Gaceta del Congreso, de acuerdo al Reglamento
del Congreso, y que dice lo siguiente:
Fe de erratas
al acta de conciliación.
Por errores
de trascripción de los artículos 6, numeral 2, inciso 2.4, artículos 57, 75,
77, 115, parágrafo del artículo 35, el artículo 141, el artículo 148, y el
numeral 4.2 del artículo 6º, y el artículo 40, el anterior artículo 6º
publicado en la página 15 de la Gaceta y del artículo nuevo 178.
Firma.
Emilio Otero.
Y de acuerdo
a lo observado en el texto por el Secretario encargado de la Cámara de
Representantes, doy fe de que existen estos errores de trascripción que se cometieron
por los funcionarios y por los encargados de levantar el texto del acta de
conciliación para que sean corregidos.
Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):
En
consideración la Fe de Erratas Leída, se cierra la discusión ¿Aprueba la
Corporación?
La
Secretaría General informa (doctor Jesús A. Rodríguez):
Ha sido
aprobada.
(…)
La secretaría
va a dejar 3 constancias:
Que la Fe de
Erratas fue elaborada por el Señor Secretario de Senado y acogida por la
Secretaría de la Cámara de Representantes.
Que se
adiciona con el artículo 160 nuevo a que se refiere la Ley 160 del 94.
Igualmente
que los parlamentarios a los que le fue aprobado impedimento en las sesiones en
las que se discutió este proyecto de ley, estos impedimentos son válidos para
la votación del acta de conciliación como lo ha dicho la honorable Corte
Constitucional.
Señor Presidente someta a
consideración y votación de la Plenaria el acta de conciliación del proyecto de
ley por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo.”
[32] Cfr. Gaceta del Congreso 241/07, página 26.