T-705-07
SENTENCIA
Sentencia T-705/07
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS-Alcance
y contenido
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS-Precedente
jurisprudencial
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS-Límites/DERECHO
DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Requisitos de la reserva
Sobre los límites al derecho fundamental de
acceso a los documentos públicos esta Corporación ha definido una serie de
requisitos para que la restricción a este derecho fundamental sea
constitucionalmente admisible. Estos requisitos pueden ser divididos en dos
grupos, primero uno de tipo formal, consagrado en el propio texto de la
Constitución, cuando el artículo 74 impone expresamente que la reserva de la
información se encuentre plasmada en la ley, o que en su defecto, de
conformidad con la legislación aplicable y la jurisprudencia de esta
Corporación, la información se encuentre reservada por la Constitución.
DERECHO AL HABEAS
DATA-Finalidad
DERECHO AL HABEAS
DATA-Oponibilidad de la
información reservada
En relación con el problema planteado, la
reserva de información es oponible frente a terceras personas que pretendan
tener acceso a este tipo de información, exceptuándose de esta regla, i) el
titular de la información, dada la protección que tiene esta persona de acceder
a estos documentos, en virtud del derecho fundamental al habeas data; ii) las
autoridades que soliciten documentos de carácter reservado en ejercicio de sus
funciones, según el artículo 20 de la ley 57 de 1985.
REGISTRO UNICO DE
POBLACION DESPLAZADA-Información
no se encuentra reservada por ley
Las disposiciones
reglamentarias que dispusieron la reserva del RUPD no pueden considerarse como
normas con rango, fuerza y valor de ley, con la facultad de restringir el
acceso a los documentos públicos, y en este caso en particular, la obtención de
la certificación. Por lo tanto, la reserva así establecida resulta contraria al
artículo 74 de la Constitución, que ordena expresamente que la reserva esté
consagrada en una ley y configura además una extralimitación en el ejercicio de
la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República. En
consecuencia, y en un análisis prima facie, no existe, en estricto sentido, una
reserva sobre la información del Registro Único de Población Desplazada. Dado que la información del Registro Único
de Población Desplazada no se encuentra reservada por la ley, la Corte
procederá a realizar un análisis que le permita verificar si sobre esta
información existe una reserva constitucional.
REGISTRO UNICO DE
POBLACION DESPLAZADA-Condiciones
para determinar si  existe reserva constitucional
REGISTRO UNICO DE
POBLACION DESPLAZADA-Información
se encuentra reservada por la Constitución
La población desplazada se encuentra en una
situación de especial exposición de riesgo, que puede llegar a amenazar o
vulnerar sus derechos fundamentales a la vida o la seguridad personal. En
cuanto al contenido de la declaración que se inscribe en el RUPD, en ella se
hace una caracterización completa tanto de la persona desplazada como de su
núcleo familiar, los hechos que rodearon su desplazamiento y su situación
actual, entre otros datos. De lo anterior se observa que: i) la población
desplazada se encuentra en una especial situación de vulnerabilidad, y como lo
ha verificado la Corte, existe una especial exposición de riesgo que puede llegar
a afectar gravemente sus derechos fundamentales a la vida y la seguridad
personal; ii) que la información obtenida de la declaración por las personas en
situación de desplazamiento forzado es de carácter personal, en donde se
consignan datos que carecen de interés general y que tienden a definir las
condiciones particulares de cada persona víctima del desplazamiento. En
consecuencia, la Corte encuentra que la información consignada en el Registro
Único de Población Desplazada guarda una estrecha relación con los derechos
fundamentales de sus titulares, tales como la vida, la intimidad y la seguridad
personal. Dado lo anterior y con el fin de proteger estos bienes
constitucionales, la Corte constata que sobre este registro existe una reserva
constitucional oponible frente a terceras personas que pretendan acceder a esta
información, exceptuando de esta regla a: i) los titulares de la información,
que tienen acceso en virtud del derecho fundamental del habeas data y ii) las
autoridades que en ejercicio de sus funciones requieran dicha información, como
son las entidades que componen el SNAIPD.
DERECHO AL HABEAS
DATA-Publicación de
fotografías de la población desplazada requiere consentimiento de la persona
Acción Social publica en unas carteleras
fotografías de la población desplazada al momento de recibir la ayuda
humanitaria de emergencia, como también listas de esta población con su nombre
y cédula y la ayuda aprobada. La Corte considera que la publicación de
fotografías de la población desplazada sin una autorización previa, compromete
su derecho fundamental al habeas data, y en cierto grado, incrementa la
exposición de riesgo de la población, dado que esta información permitiría
llegar a una identificación de la población desplazada que desconocería la
reserva de esta información. Por lo anterior, se ordenará a Acción Social para
que en adelante no incurra en este tipo de publicaciones, a menos que exista el
consentimiento de la persona autorizando la publicación de sus fotografías.
Referencia:
expedientes T-1613624, T-1613625, T-1613626, T-1613627 acumulados.
Acción de tutela
presentada por Leinei Quintero Sánchez y otros contra la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de
dos mil siete (2007).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
en el trámite de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar, Cesar, dentro de
las acciones de tutela promovidas separadamente por Leinei Quintero Sánchez,
Jaime Enrique Martínez Palmera, Dignora Velásquez Quintero y Denis Esther
Brochero Miranda contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social.
De manera preliminar, debe anotarse que la
Sala de Selección número cinco por medio del auto con fecha del 31 de mayo de
2007 decidió acumular los expedientes de la referencia para que fueran
revisados en una sola providencia.
I. ANTECEDENTES
1.
Las acciones de
tutela
Las acciones de tutela interpuestas fueron
elaboradas en un formato. Las únicas modificaciones realizadas eran el nombre
del accionante y su lugar de notificación. Dado lo anterior, se reseñan de
forma conjunta las acciones interpuestas.
1. Los accionantes mediante derecho de
petición[1],
solicitaron a Acción Social que les expidiera una certificación en donde se
acreditara su condición de personas desplazadas inscritas en el Registro Único
de Población Desplazada (en adelante RUPD). Afirman los accionantes que esta
certificación constituye un “(…) requisito indispensable para poder vincular[se]
a una asociación de desplazados que se está conformando aquí en el Cesar con
todos los desplazados (…)”
2. Acción Social contestó el derecho de
petición indicando que no podían acceder a la solicitud realizada, por cuanto
esa información es de carácter confidencial, de acuerdo con el artículo 9 del
decreto 2131 de 2003 y el artículo 15 del decreto 2569 del 2000.
3. Los accionantes consideran que la
actuación de Acción Social es contradictoria. Por una parte la entidad se niega
a entregar una certificación sobre su desplazamiento por razones de seguridad,
mientras que por otra, Acción Social publica listas de las personas desplazadas
con fotografías, expuestas en lugares públicos, “como en las entradas de las
antiguas bodegas del Idema, en la entrada principal de Acción Social, y de la
UAO, y fotografías de los desplazados cuando reciben la ayuda alimentaria en la
Pastoral Social, que luego pegan para exhibirlas en un periódico mural.”
Dado lo anterior, los accionantes cuestionan el hecho de que Acción Social se
niegue a entregar la certificación de desplazamiento “por razones de
seguridad del propio desplazado y por otro lado lo exhiben con su nombre y
fotografía en varios lugares públicos de la ciudad.”
4. Según los accionantes, Acción Social,
Territorial Cesar, ha entregado este tipo de certificaciones a otras personas
con destino a varias entidades como el Incoder, el Banco Agrario, Hospitales,
etc. Reiteran que el fin de la certificación es hacer parte de una asociación
de desplazados para la protección de sus derechos.
5. Los accionantes interponen acciones de
tutela cada uno de forma separada. Consideran que la actuación de Acción Social
vulnera su derecho de asociación. Por lo tanto, solicitan que se ordene a la
entidad hacerles entrega de la certificación correspondiente.
2. Respuesta de la entidad accionada
Acción Social presentó los mismos
argumentos de defensa para contestar las acciones de tutela interpuestas. Al
respecto indicó que:
6. Acción Social es la encarga de la
coordinación de todas las entidades públicas, privadas y comunitarias que
integran el Sistema Nacional para la Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia (en adelante SNAIPD), creado por la ley 387 de
1997. Po lo tanto, la entidad concluye que no tiene la calidad de ente ejecutor
de los programas para la atención a la población desplazada.
7. El derecho de petición elevado por los
accionantes fue contestado de manera clara oportuna y de fondo a través de un
oficio suscrito por la Unidad Territorial Cesar de Acción Social[2]. En la respuesta
entregada a los accionantes, Acción Social les explicó que tiene a su cargo la
acreditación de las personas desplazadas, según los términos de la ley 387 de
1997. Con fundamento en dicha acreditación, las entidades del SNAIPD otorgan a
las personas en esta situación y a su hogar, el acceso a los beneficios
dispuestos dentro del ámbito de sus competencias sectoriales. Sin embargo,
según la Constitución y la ley, ciertos documentos se encuentran reservados y
está prohibida su divulgación. Para este caso en particular, el artículo 9 del
decreto 2131 de 2003 dispuso la confidencialidad del Registro Único de
Población Desplazada. En este sentido la Entidad indicó que:
“(…) de acuerdo con el artículo 9 del decreto
2131 de 2003 se determinó la confidencialidad de la información de la población
desplazada y solo estableció que podría ser conocida por ciertas entidad del
sistema para… “efectos de
identificar a la población beneficiaria de los programas de tierras, vivienda,
salud y educación”
Por ello, la certificación auténtica donde
conste que determinada persona se encuentra incluida, junto a su respectivo
núcleo familiar declarado, en el Registro Único de Población Desplazada por la
Violencia, solo se expide a las entidades autorizadas para tal fin, o sólo si
media orden judicial con la respectiva reserva del sumario.
Es decir que, no se entregan documentos,
cartas o certificaciones a la población desplazada con el fin de acreditarlos
como tales. Si alguna entidad requiere la confirmación en el registro, la debe
solicitar directamente a Acción Social.”
Adicionalmente Acción Social indicó que en
la respuesta dada al derecho de petición le informó a los peticionarios que la
certificación del desplazamiento no constituye un requisito legal para la
constitución de una asociación de desplazados.
8. Por otra parte, Acción Social considera
que el derecho de asociación invocado por los accionantes no puede ampararse
por medio de la acción de tutela por carecer el carácter de derecho
fundamental. Al respectó anotó: “(…) el derecho a la libre asociación
consagrado en el artículo 38 de la Constitución Nacional, no es de los que la
Carta señaló como de aplicación inmediata, por lo cual su ejercicio debe
supeditarse a las regulaciones de la ley y no cabe su protección por la vía de
la acción de tutela”
Por lo anteriormente expuesto, Acción
Social considera que no está vulnerando ningún derecho fundamental, dado que
respondió al derecho de petición de forma oportuna, clara y resolviendo la
petición de fondo, dando cuenta de los motivos legales por los cuales no se
puede expedir la certificación de desplazado.
9. Las anteriores consideraciones reseñadas
fueron expuestas por Acción Social para todos los asuntos que se revisan. Sin
embargo, en dos casos se realizó una adición a sus argumentos de defensa,
señalando que certificó la condición de desplazamiento del accionante y en esa
medida, alegó encontrarse ante una situación de hecho superado.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1 Primera y única instancia
10. El juez de tutela realiza las mismas
consideraciones para los cuatro casos, las cuales se presentan de forma
conjunta. En los cuatro expedientes que se revisan el juez de primera y única
instancia fue el juzgado tercero de familia de Valledupar, Cesar. Este juzgado
resolvió, por medio de sentencias separadas,[3]
negar el amparo de tutela con base en las siguientes consideraciones:
11. El juez de instancia indicó que de los
hechos de la acción de tutela y su contestación, se desprende que los
accionantes reclaman la vulneración del derecho de petición. Como quedó probado
en cada uno de los expedientes, la entidad accionada contestó los derechos de
petición negando la solicitud realizada. Al respecto el juez indicó que el
derecho de petición protege que el ciudadano reciba una respuesta pronta y
acorde con su solicitud, independientemente de su favorabilidad. Por lo tanto,
al verificarse la respuesta oportuna y de fondo al derecho de petición, no es
accesible tutelar el derecho de petición.
12. Frente a la segunda petición, la
vulneración del derecho de asociación al no expedirse la certificación de
persona desplazada, el juez de instancia argumentó lo siguiente:
“Encuentra el juzgado que los reglamentos
internos de cada asociación sólo afecta según la voluntad de sus creadores a
sus asociados y a los que a ella quieran ingresar y en ningún modo impide hacer
uso del derecho de asociación, pues es potestad de los ya asociados o quienes
quieran asociarse impedir o permitir el flujo de miembros. De ahí que la sola
certificación a que se refiere[n los accionantes] no tiene liga alguna con ese derecho
fundamental. Téngase en cuenta que para organizar una asociación de desplazado,
la certificación solicitada no es requisito de tipo legal.”
13. De conformidad con las anteriores
consideraciones el juez de tutela resolvió no conceder el amparo solicitado y
declarar la improcedencia de las acciones de tutela interpuestas.
4. Actuaciones adelantadas ante la Corte
Constitucional
14. Con el objeto de obtener mayores
elementos de juicio para tomar una decisión en los asuntos bajo revisión, la
Corte, por medio del auto con fecha del 9 de junio de 2007 solicitó a la
entidad accionada, Acción Social, y a la Fiscalía General de la Nación para que
absolviera el cuestionario propuesto. A continuación se reseñan las respuestas
enviadas por las entidades requeridas.
4.1 Pruebas recibidas.
15. Por medio del escrito con fecha del 17
de julio de 2007, Acción Social envío a esta Corporación la siguiente
respuesta:
16. En primer lugar, se solicitó a Acción Social que
explicara por qué en los casos de los expedientes T-1.613.625 y T-1.613.626  se
expidió la certificación solicitada y para los expedientes T-1.613.624 y
T-1.613.627 no lo hizo. Al respecto indicó que la entidad a través de la Unidad
Territorial de Cesar no expidió las certificaciones solicitadas con fundamento
en el artículo 9 del decreto 2131 del 30 de julio de 2.003, que modificó el
inciso 2 del artículo 15 del Decreto 2569 de 2000. Acción Social transcribió la
norma citada e indicó que esta norma estableció la confidencialidad sobre la
información relacionada con la población desplazada inscrita en el RUPD.
A continuación, Acción Social presentó
algunas consideraciones sobre el registro, indicando su naturaleza de
herramienta técnica para la identificación de la población desplazada y la
coordinación de las entidades que componen el SNAIPD a cargo de Acción Social.
En esa medida, la entidad indicó que entre sus funciones se encuentra la de
informarles a las distintas entidades sobre la población desplazada inscrita en
el mencionado registro, sin que sea necesario que la persona porte una
certificación que la acredite como población desplazada.
Debido a que la Constitución y la ley
previeron la confidencialidad sobre la información de las personas desplazadas,
no es viable entregar las certificaciones y demás documentos relacionados con
el registro que han sido solicitados. Además, debe tenerse en cuenta que portar
una certificación sobre la condición de desplazado puede constituir para la
persona inscrita en el RUPD una situación de riesgo y poner en peligro su vida,
honra y bienes.
Acción Social informa que la solicitud de
la certificación puede realizarse con el fin de adelantar los trámites
necesarios ante las demás entidades que conforman el SNAIPD u otras entidades
gubernamentales, sean de otros países o entidades humanitarias. Esta
información será entregada a la entidad que la requiere con el debido manejo
que impone la confidencialidad de esta información. A su vez, la certificación
para adelantar diligencias judiciales, deberá ser solicitada ante el juez
competente, y Acción Social ante la orden judicial podrá remitir la respectiva
certificación.
Finaliza Acción Social esta parte de su
respuesta, indicado que dando cumplimiento a los fallos de tutela interpuestos
por los accionantes, la entidad expidió las certificaciones con el siguiente
texto. A renglón seguido Acción Social transcribe la contestación en donde
certificó la condición de  desplazamiento.
17. Frente al cuestionamiento de la Corte
sobre entrega de la certificación en los casos que fue expedida, la entidad
manifestó que esta fue realizada por la Unidad Territorial de Acción Social en
el Departamento de Cesar a través del juzgado de conocimiento de la acción de
tutela. Es importante anotar, que las certificaciones se entregaron
personalmente al interesado, previa verificación del documento de identidad y
en algunos casos se enviaron por correo certificado a la dirección aportada por
el accionante.
18. En relación con la información de la
población desplazada que es publicada por la entidad se preguntó por su
contenido, ubicación y finalidad. Al respecto la entidad contestó que la Unidad
de Atención a Población Desplazada “UAO”, Unidad Territorial de Cesar, publicó
una lista de beneficiarios de alojamiento transitorio para que éstos se
acercaran al Banco Agrario a retirar el giro correspondiente como componente de
ayuda humanitaria. Las listas publicadas contenían el nombre y el número del
documento de identidad de los beneficiarios. Estas listas se ubicaron en la
cartelera interna de las instalaciones, ubicada en la sala donde se atiende a
la población desplazada. Finalmente, sobre la finalidad de la publicación, la
entidad manifestó que dentro de los registros de la entidad no se cuenta con
las direcciones de residencia de algunos beneficiarios de apoyo en alojamiento
transitorio. Por lo tanto, Acción Social consideró que este era el mecanismo
más expedito para poner en conocimiento a los interesados la ayuda otorgada,
teniendo en cuenta el término perentorio de 45 días dado por el Banco Agrario,
o de lo contrario devolvería los recursos dispuestos por Acción Social para
éste componente.
19. Por otra parte, y en adición al
cuestionario planteado, Acción Social informó al despacho que un grupo liderado
por el señor Selides José Márquez Sierra, promovió ante la población desplazada
derechos de petición y acciones de tutela en contra de esta entidad, vendiendo
masivamente fotocopias de modelos, argumentando hechos por fuera de todo
contexto legal. Razón por la cual radicó una denuncia penal contra el señor
Márquez.
20. La Fiscalía General de la Nación, por
medio de la Dirección General de Fiscalías, indicó que la Fiscal Décima
Seccional de Valledupar – Cesar está a cargo de la investigación sobre la
denuncia de Acción Social. Al respecto, se hace un recuento de las actuaciones
procesales adelantadas hasta el momento y se indicó que el 27 de junio de 2007,
hubo cierre de investigación. Actualmente el expediente se encuentra en la
Secretaría Administrativa surtiéndose los términos para alegatos de los sujetos
procesales.
II.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional, a través de
esta Sala, es competente para revisar las sentencias proferidas dentro de los
procesos de tutela de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas
en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problema Jurídico
2. De acuerdo con los antecedentes fácticos
expuestos, la Corte deberá establecer si, la actuación de Acción Social de
negarse a expedir una certificación en donde conste la inclusión de los
peticionarios en el Registro Único de Población Desplazada, porque dicha
información se encuentra reservada según el artículo 9 del decreto 2131 de 2003
y el artículo 15 del decreto 2569 del 2000 vulneró los derechos fundamentales
de acceso a los documentos públicos y de habeas data de los accionantes.
Para resolver el problema anteriormente
planteado la Corte pasará a analizar: i) el derecho fundamental de acceso a los
documentos públicos consagrado en el artículo 74 de la Constitución; ii) la
reserva de información como límite a este derecho fundamental y los requisitos
constitucionales para la introducción de este tipo de restricción; iii) el
derecho al habeas data y la inoponibilidad de la reserva frente al
titular de la información; y iii) la reserva constitucional del Registro Único
de Población Desplazada, en virtud del ámbito de protección del derecho
fundamental al habeas data y la seguridad personal, en atención a la
especial exposición de riesgo en que se encuentra la población desplazada.
Contenido y alcance del derecho fundamental
de acceso a los documentos públicos. Reiteración de jurisprudencia.
3. El precedente jurisprudencial definido
por la Corte Constitucional[4]
ha establecido que de la interpretación sistemática del derecho de petición
(Art. 23 C.P.) y el libre acceso a los documentos públicos (Art. 74 C.P.), así
como de las normas que integran el bloque de constitucionalidad, en especial,
los artículos 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y 19
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se deriva el derecho
fundamental de acceso a los documentos públicos.
4. Este derecho fundamental innominado
guarda estrecha relación con el enunciado normativo de la Constitución. En este
sentido, la Corte ha resaltado su conexión estrecha con el derecho de
información (Art. 20 C.P.) en la medida en que la garantía del libre flujo de
información requiere necesariamente el acceso a los documentos públicos.
Asimismo, el Constituyente previó expresamente que el estatuto de la oposición
(Art. 112 C.P.) debe garantizar a los partidos o movimientos políticos el libre
ejercicio de la crítica al Gobierno, para lo cual previó expresamente que este
tipo de asociaciones tiene derecho a: “el acceso a la información y a la
documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales.”
Además, la Corte ha resaltado otros
aspectos relacionados con este derecho fundamental, al indicar lo siguiente: “De
igual manera, se observa una relación clara entre el derecho a acceder a
documentos públicos con el derecho a un proceso público (art. 29) y la
exigencia constitucional de que todo proyecto de ley deba ser publicado durante
su trámite (C.P. art. 157).”
5. El precedente que se reitera en esta
oportunidad ha resaltado que el derecho fundamental de acceso a los documentos
públicos se erige como una forma de concreción del principio de publicidad de
las actuaciones estatales, el cual resulta inherente al Estado Social de
Derecho. En este sentido, la Corte ha hecho especial énfasis en la publicidad
de las actuaciones públicas y la relevancia de este derecho fundamental para el
constitucionalismo contemporáneo. Al respecto, la jurisprudencia constitucional
ha indicado lo siguiente:
“(…) el principio de publicidad se ha
estructurado como un elemento trascendental del Estado Social de Derecho y de
los regímenes democráticos, ya que mediante el conocimiento de las actuaciones
judiciales y administrativas, y de las razones de hecho y de derecho que les
sirven de fundamento, se garantiza la imparcialidad y la transparencia de las
decisiones adoptadas por las autoridades, alejándose de cualquier actuación
oculta o arbitraria contraria a los principios, mandatos y reglas que gobiernan
la función pública[5].”[6]
6. El contenido subjetivo del derecho
fundamental de acceso a los documentos públicos, que permite su protección por
medio de la acción de tutela, ha sido definido por reiterada jurisprudencia[7] en los siguientes
términos: todos los documentos públicos pueden ser conocidos por cualquier
persona, con excepción de aquellos excluidos por la Constitución y la ley.
7. Por otra parte, este derecho fundamental
ha tenido un desarrollo detallado por el legislador en la ley 57 de 1985 “por
la cual se ordena la publicidad de los actos y los documentos oficiales” sobre
la cual, la jurisprudencia de esta Corporación en la sentencia T-1029/05
sintetizó los contenidos normativos más relevantes. Sobre el particular señaló:
“Entre las previsiones legales contenidas
por dicho estatuto la jurisprudencia constitucional hace énfasis en (i) la
facultad de consulta y obtención de copias de los documentos que reposen en
oficinas públicas, a excepción de aquellos sometidos a reserva por mandato
legal o que estén relacionados con la defensa y seguridad nacional (art. 12);
(ii) la caducidad de la reserva, que es de treinta años a partir de la
expedición del documento (art. 13); (iii) la obligación del peticionario de
pagar a favor del tesoro público el valor de las copias que solicite, suma que
no podrá exceder el costo de reproducción (art. 17); (iv) la inoponibilidad de
la reserva del documento cuando su acceso fuere solicitado por una autoridad en
ejercicio de sus funciones (art. 20); (v) la necesidad de motivar la decisión
que niegue el acceso a los documentos y la posibilidad del control judicial de
tal determinación ante el contencioso administrativo (art. 21); (vi) la
obligación de las autoridades de resolver la solicitud de acceso en el término de diez días,
entendiéndose que vencido ese lapso procede el silencio administrativo positivo
y deberá suministrarse el documento en los tres días siguientes (art. 25).”
En adición a lo anterior, para los asuntos
que se revisan, la Corte enfatiza que de acuerdo con el artículo 24 de la
citada ley[8]
las disposiciones anteriormente reseñadas resultan también aplicables cuando
los particulares solicitan la expedición de certificaciones sobre documentos
que consten en las oficinas públicas o, información acerca de hechos que dichas
entidades tengan conocimiento.
Definido el contenido y alcance del derecho
fundamental de acceso a los documentos públicos, la Corte se concentrará en los
límites constitucionalmente admisibles a este derecho fundamental.
El límite al derecho de acceso a los
documentos públicos: el carácter reservado de la información conforme a la
Constitución y la ley. Reiteración de jurisprudencia.
8. Sobre los límites al derecho fundamental de acceso a los documentos
públicos esta Corporación ha definido una serie de requisitos para que la
restricción a este derecho fundamental sea constitucionalmente admisible. Estos
requisitos pueden ser divididos en dos grupos, primero uno de tipo formal,
consagrado en el propio texto de la Constitución, cuando el artículo 74 impone expresamente
que la reserva de la información se encuentre plasmada en la ley, o que en su
defecto, de conformidad con la legislación aplicable y la jurisprudencia de
esta Corporación, la información se encuentre reservada por la Constitución.
9. Este primer requisito no plantea una
exigencia de contenido sobre la reserva de información, sino que define la
forma para establecer una restricción a este derecho fundamental. Sin embargo,
esto no significa que se trate de una exigencia de menor importancia, por el
contrario, su relevancia constitucional radica en la concreción del principio
de separación de poderes propio del Estado Social de Derecho. Dado el lugar
preferente que ocupa el principio de publicidad dentro de este modelo, y a su
vez, el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos, la
Constitución previó que su limitación sólo podrá imponerse a través de una ley
de la República. Esto significa que ninguna otra rama del poder público se
encuentra facultada para imponer límites a este derecho fundamental, so pena de
incurrir en una extralimitación en sus funciones y en consecuencia, en
contradicción con lo ordenado por la Constitución. Tal como lo dispone el
artículo 74 de la Constitución, los límites del derecho de acceso a la
información pública tiene reserva de ley. En efecto, según la citada
disposición, “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos
públicos salvo los casos que establezca la ley (…)” En este sentido, la Corte
ha indicado que la reserva de ley debe también interpretarse como una reserva
de Constitución. En consecuencia, sólo la ley o la Constitución pueden
autorizar el secreto de información pública.
10. La jurisprudencia de esta Corporación
en decisiones anteriores ha realizado esta misma interpretación, indicando que
la ley y la Constitución pueden establecer límites al derecho fundamental de
acceso a los documentos públicos. Sobre el particular, la sentencia T-473/92
señaló:
“Por todo lo anterior, el ejercicio del
derecho al acceso a documentos públicos debe, pues, ceñirse a los postulados de
la Constitución y la ley tal como lo dispone expresamente el artículo 74. Vale
decir: solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al
ejercicio de este derecho que por supuesto, incluye la consulta de los
documentos in – situ y no sólo como pudiera pensarse, la solicitud de copias”.
(Negrilla fuera del texto original).
En este mismo sentido, la sentencia
C-891/02, precedente reiterado posteriormente en la sentencia C-872/03 y
C-491/07 indicó que la reserva de información era dada por la ley y a su vez
por la Constitución. En esta sentencia la Corte indicó:
“5. Pues bien, en procura de la
materialización del derecho a participar en las decisiones que afectan o puedan
llegar a afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país,
le corresponde a las entidades estatales suministrarle a las personas
oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional o
legal; (…)” (Énfasis fuera del texto)
11. El anterior precedente definido por
esta Corporación ha entendido que el artículo 74 Constitucional establece una
regla que ordena que la reserva de información sea definida por la ley o la
Constitución. En este mismo sentido, el legislador, al reglamentar el mandato
constitucional del artículo 74 de acceso a los documentos públicos indicó
expresamente que únicamente la Constitución y la ley pueden restringir su
acceso. Al respecto, el artículo 12 de la ley 57 de 1985 definió el contenido y
límite de este derecho fundamental en los siguientes términos:
“Toda persona tiene derecho a consultar los
documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de
los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado
conforme a la Constitución y la ley, o no hagan relación a la defensa o
seguridad personal” (Énfasis fuera del texto)
12. Adicionalmente a este requisito de tipo
formal, la Corte Constitucional ha definido una serie de condiciones materiales
para que la reserva de información sea constitucionalmente admisible. La
sentencia C-491 de 2007, la Corte sintetizó estos requisitos en los siguientes
términos:
“12. En resumen, la Corte ha considerado que sólo es legítima una
restricción del derecho de acceso a la información  pública – o el
establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando: i) la
restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que
establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no
ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos;
iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar
una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o
constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la
reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi)
existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones
reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento
público pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los
servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que
acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta
estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen
recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva
una determinada información.”
En adición al primer requisito, esto es,
que la reserva de información esté consignada en una ley, o por la propia
Constitución, la anterior jurisprudencia citada recoge las condiciones
relacionadas con el contenido mínimo que debe respetar la limitación a este
derecho fundamental. Para que la reserva de la información sea
constitucionalmente admisible, se requiere que cumplan todos los requisitos
anteriormente presentados.
La Corte pasará a realizar el análisis del
derecho fundamental del habeas data, de cara a la oponibilidad de la
reserva de información.
El derecho fundamental al habeas data y
la oponibilidad de la información reservada.
13. Como se explicó en la sección anterior,
el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos encuentra su límite
en la reserva de información, la cual debe cumplir con una serie de requisitos
especiales para que pueda restringir de forma legítima el acceso a los
documentos públicos o la información que esté en poder de las autoridades.
Ahora bien, queda por determinar frente a quién es oponible esta reserva, es
decir, a quien se prohíbe el acceso a la información consignada en las oficinas
públicas dado su carácter reservado. Para resolver el anterior problema,
resulta necesario tener en cuenta los pronunciamientos anteriores de esta
Corporación en relación con el derecho fundamental al habeas data, lo
cual permitirá resolver el problema planteado.
14. El derecho fundamental contenido en el
artículo 15 de la Constitución, denominado habeas data, ha sido definido
por la abundante jurisprudencia de esta Corporación[9] en los siguientes
términos: “El derecho fundamental
al habeas data, es aquel que otorga la facultad[10]
al titular de datos personales, de exigir a las administradoras de datos
personales el acceso, inclusión, exclusión, corrección, adición, actualización,
y certificación de los datos, así como la limitación en la posibilidades de
divulgación, publicación o cesión de los mismos, conforme a los principios[11]
que informan el proceso de administración de bases de datos personales.”
A partir de lo anterior, se deriva que el
derecho fundamental al habeas data, faculta a toda persona a tener libre
acceso a su propia información que sea de carácter personal y que se encuentre
en poder de una autoridad pública o de particulares, lo cual también incluye,
como se precisó en la sección anterior, la obtención de certificaciones sobre
los documentos que obren en las oficinas públicas. Por lo tanto, la reserva de
información no resulta oponible contra el titular de la información, dado que,
como se acabó de explicar, el derecho fundamental al habeas data protege
al titular de la información personal para que tenga libre acceso a ella.
15. En consecuencia, en relación con el
problema planteado, la reserva de información es oponible frente a terceras
personas que pretendan tener acceso a este tipo de información, exceptuándose
de esta regla, i) el titular de la información, dada la protección que tiene
esta persona de acceder a estos documentos, en virtud del derecho fundamental
al habeas data; ii) las autoridades que soliciten documentos de carácter
reservado en ejercicio de sus funciones, según el artículo 20 de la ley 57 de
1985.
Resuelto el problema de la oponibilidad de
la información reservada, la Corte pasará a realizar algunas consideraciones
acerca del Registro Único de Población Desplazada y el carácter reservado de
esta información frente a terceras personas que pretendan su acceso.
El carácter reservado del Registro Único de
Población Desplazada y la protección constitucional a esta información
16. La ley 387 de 1997 consagró varias
medidas para la prevención del desplazamiento forzado, y otras relacionadas con
la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica a favor
de esta población. Esta ley ha sido reglamentada por el gobierno a través de
varios decretos, entre ellos, el 2569 de 2000 que dispuso la reserva de la
información consignada en el Registro Único de la Población Desplazada. Al
respecto, el artículo 15 del citado decreto indicó:
“Artículo 15. De la confidencialidad del
Registro Único de Población Desplazada. Con el fin de proteger el derecho a la
vida, a la intimidad, a la honra y bienes de los inscritos, la información
contenida en el Registro Único de Población Desplazada es confidencial.
De manera excepcional dicha información
podrá ser conocida por el Incora, el Banco Agrario, el Inurbe, el ICBF y las
entidades estatales que prestan atención en salud y educación, para efectos de
identificar a la población desplazada beneficiaria de los programas de tierras,
vivienda, salud y educación.
Estas entidades podrán acceder a la
información, previa solicitud formulada ante la Dirección General de la Red de
Solidaridad Social, y la suscripción de un acta de compromiso, en la que
justifiquen el uso y destino de la información, garantizando su
confidencialidad.”
A su turno, el decreto 2131 de 2003
modificó este artículo, ampliando la cobertura de las entidades que pueden
tener acceso a la información consignada en el Registro Único de Población
Desplazada. Al respecto el artículo 9 dispuso:
“ARTÍCULO 9o. DISPONIBILIDAD DE
INFORMACION. El inciso 2o del artículo 15 del Decreto 2569 de 2000, quedará
así:
"De manera excepcional
dicha información podrá ser conocida por el Incoder, el Banco Agrario, el Fondo
Nacional de Vivienda, Fonvivienda, el ICBF, el DANE, las entidades
territoriales y las entidades estatales que prestan atención en salud y
educación, para efectos de identificar a la población desplazada beneficiaria
de los programas de tierras, vivienda, salud y educación".”
17. Estas dos normas que se acaban de citar
fueron expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de sus
facultades conferidas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, y como
se indicó, ambos decretos se proponen reglamentar la ley 387 de 1997 que
dispuso el marco normativo para la asistencia que cobija a la población
desplazada. Esto se evidencia en los títulos de cada decreto, el 2569 “por
el cual se reglamenta parcialmente la ley 387 de 1997” y el decreto 2131 “por el cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 19 de la
Ley 387 de 1997, el último inciso del artículo 54 de la Ley 812 de 2003 frente
a la atención en salud de la población desplazada por la violencia y se dictan
otras disposiciones.”
18. De lo anterior se desprende
que las disposiciones reglamentarias que dispusieron la reserva del RUPD no
pueden considerarse como normas con rango, fuerza y valor de ley, con la
facultad de restringir el acceso a los documentos públicos, y en este caso en
particular, la obtención de la certificación. Por lo tanto, la reserva así
establecida resulta contraria al artículo 74 de la Constitución, que ordena
expresamente que la reserva esté consagrada en una ley y configura además una
extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del
Presidente de la República, según el artículo 189 numeral 11. En consecuencia,
y en un análisis prima facie, no existe, en estricto sentido, una
reserva sobre la información del Registro Único de Población Desplazada.
Este mismo razonamiento fue realizado con
anterioridad por la Corte Constitucional en el caso del Reglamento de la
Aeronáutica Civil, sentencia T-1268/01. En esta oportunidad, el accionante
solicitó a las autoridades aeronáuticas la expedición de las copias de la
investigación de un accidente aéreo en donde pereció su hermano, con el fin de
dar trámite a las acciones judiciales correspondientes. La Aeronáutica Civil
argumentó que la información de la investigación se encontraba bajo reserva
según el Reglamento Aeronáutico Colombiano. En este caso la Corte logró
verificar que este reglamento no estaba consagrado en una ley, y en esa medida,
la reserva no le era oponible al accionante. Estas fueron las consideraciones
de la Corte:
“Con fundamento en lo anterior, la Sala
descarta ab initio la supuesta reserva sobre información de accidentes aéreos
contenida en el reglamento aeronáutico colombiano en su aparte 8.3.2.1., a su
turno invocado por la entidad demandada en su escrito de respuesta, y que ya
fue transcrito en los antecedentes de este proveído.
(…)
Así las cosas, resulta evidente que la
reserva de las investigaciones administrativas sobre accidentes aéreos que la
entidad demandada opone al actor para negar los documentos por él solicitados,
no emana de la ley, sino de un acto de la Administración dictado en ejercicio
de su función reglamentaria, como lo es el Manual de Reglamentos Aeronáuticos
adoptado por Resolución No. 2450 de 1974, del Jefe del Departamento
Administrativo de la Aeronáutica Civil.  Por ello mismo, siendo como es que en
el presente caso no se está ante una reserva en sentido estricto, mal podría
aducirse un tal reglamento para desatender las pretensiones del demandante.”
19. En consecuencia, y de acuerdo con el
precedente que ha establecido esta Corporación sobre la reserva de información,
la limitación introducida por los decretos reglamentarios anteriormente citados
no puede considerarse como una excepción constitucionalmente admisible a la
regla general consagrada en el artículo 74 de la Constitución, en tanto esta
disposición constitucional estipula el carácter legal de dichas excepciones.
20. Dado que la información del Registro
Único de Población Desplazada no se encuentra reservada por la ley, la Corte
procederá a realizar un análisis que le permita verificar si sobre esta
información existe una reserva constitucional. Para esto la Corte tendrá en
consideración: i) la especial condición en la que se encuentra la población
desplazada y, ii) el tipo de información consignada en el RUPD.
En reiterada jurisprudencia[12], esta Corporación ha
declarado la sistemática vulneración de los derechos fundamentales de la
población desplazada, y ha considerado que dicha población se encuentra en una
especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad. Dadas estas
condiciones especiales, la Corte en la sentencia T-719/03 indicó que los
desplazados cuentan con una alta probabilidad de encontrarse en una situación
de riesgo extraordinario, que amenaza con vulnerar su derecho fundamental a la
seguridad personal. Por lo tanto, el Estado está en la obligación de
identificar el nivel de riesgo en el que se encuentra esta población, y adoptar
las medidas preventivas y de protección individual que sean necesarias y
suficientes en cada caso particular, para evitar que el riesgo extraordinario
se materialice.
Ahora bien, dentro del marco de medidas
adoptadas para el seguimiento de la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado por esta Corporación en la sentencia T-025/04,
recientemente la Corte ordenó una serie de medidas para la protección de los
derechos a la vida y la seguridad personal de la población desplazada por medio
del auto 200/07 del 13 de agosto de 2007. En esta providencia, la Corte reitera
el precedente establecido en la sentencia T-719/03 en relación a la situación
de riesgo extraordinario en que se encuentra la población desplazada. A
continuación se presentan las consideraciones de la Corte sobre este aspecto
específico:
“(…) Según ha explicado la Corte
Constitucional en sentencia T-719 de 2003, el derecho a la seguridad personal,
entendido como el “derecho a recibir protección estatal frente a riesgos
extraordinarios que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar”,
activa obligaciones estatales de adoptar medidas de protección cuyo contenido
específico se ha de fijar en atención a las circunstancias de cada caso concreto,
las cuales “deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral,
para establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos
que gravitan sobre cada individuo”, y determinar si éstos son “riesgos específicos,
individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros,
discernibles, excepcionales y desproporcionados para el sujeto”.
(…)
2. El desplazamiento forzado es una
situación que coloca a sus víctimas en situaciones de particular vulnerabilidad
e indefensión, lo cual hace que las personas en condiciones de desplazamiento
estén, según explicó la Corte Constitucional en la sentencia T-719 de 2003,
“expuestas a riesgos de una intensidad tal que es altamente factible que llenen
todas o la mayoría de las características arriba señaladas, por lo cual deberán
ser objeto de especial atención por las autoridades competentes”. Vale recordar
que la peticionaria en la acción de tutela que dio lugar a la referida
sentencia T-719 de 2003 era una mujer desplazada que, en su condición de viuda
de una persona reinsertada de un grupo ilegal al margen de la ley, huía de una
situación de riesgo para su vida e integridad personal y la de su hijo de un
año, y durante el desplazamiento había debido afrontar circunstancias de riesgo
semejantes.”
De lo anterior queda claro que la población
desplazada se encuentra en una situación de especial exposición de riesgo, que
puede llegar a amenazar o vulnerar sus derechos fundamentales a la vida o la
seguridad personal.
Ahora bien, debe pasar a analizarse qué
tipo de información sobre la población desplazada reposa dentro del Registro
Único de Población Desplazada. En primer lugar, es necesario tener en cuenta
que este registro constituye una herramienta técnica que busca identificar a la
población afectada por el desplazamiento con el fin de prestar la atención
dispuesta en al ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios por parte de las
entidades que integran el SNAIPD. Al respecto el artículo 4 del decreto 2591
del 2000 definió este registro en los siguientes términos:
“Artículo 4°. Del registro único de
población desplazada. Créase el Registro Único de Población Desplazada, en el
cual se efectuará la inscripción de la declaración a que se refiere el artículo
2° del presente decreto.
El Registro se constituirá en una
herramienta técnica, que busca identificar a la población afectada por el
desplazamiento y sus características y tiene como finalidad mantener
información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de
los servicios que el Estado presta a la población desplazada por la violencia.”
Para lograr identificar la población
desplazada y sea procedente su posterior inscripción en el RUPD, el decreto
2569 del 2000 definió el siguiente procedimiento. Una vez se produce el
desplazamiento, la persona debe acudir ante la autoridad competente para
declarar estos hechos. Esta declaración es remitida a Acción Social quien pasa
a estudiarla con el fin de verificar que cumple con los requisitos establecidos
en el artículo 32 de la ley 387 de 1997, esto es, que en el caso concreto se
verifiquen las dos condiciones fácticas consistentes en: i) la coacción que
produjo el traslado de la persona y ii) la permanencia dentro de las fronteras
nacionales[13].
Una vez son verificadas estas dos condiciones, Acción Social realiza la
inscripción de la declaración de la persona desplazada en el RUPD.
En cuanto al contenido de la declaración
que se inscribe en el RUPD, en ella se hace una caracterización completa tanto
de la persona desplazada como de su núcleo familiar, los hechos que rodearon su
desplazamiento y su situación actual, entre otros datos. Al respecto, el
decreto 2591 de 2000 definió el contenido de la declaración de desplazamiento
así:
“Artículo 6°. De la declaración. La
declaración de desplazado por quien alega su condición como tal, deberá
surtirse de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997.
En la declaración se asentarán los generales de ley y además, entre otros
datos, los siguientes:
1. Hechos y circunstancias que han
determinado en el declarante su condición de desplazado.
2. Lugar del cual se ha visto impelido a
desplazarse.
3. Profesión u oficio.
4. Actividad económica que realizaba y
bienes y recursos patrimoniales que poseía antes del desplazamiento,
5. Razones para escoger el
lugar actual de asentamiento.”
Ahora bien, de lo anterior se observa que:
i) la población desplazada se encuentra en una especial situación de
vulnerabilidad, y como lo ha verificado la Corte, existe una especial
exposición de riesgo que puede llegar a afectar gravemente sus derechos
fundamentales a la vida y la seguridad personal; ii) que la información
obtenida de la declaración por las personas en situación de desplazamiento
forzado es de carácter personal, en donde se consignan datos que carecen de
interés general y que tienden a definir las condiciones particulares de cada
persona víctima del desplazamiento. En consecuencia, la Corte encuentra que la
información consignada en el Registro Único de Población Desplazada guarda una
estrecha relación con los derechos fundamentales de sus titulares, tales como
la vida, la intimidad y la seguridad personal. Dado lo anterior y con el fin de
proteger estos bienes constitucionales, la Corte constata que sobre este registro existe una
reserva constitucional oponible frente a terceras personas que pretendan
acceder a esta información, exceptuando de esta regla a: i) los titulares de la
información, que tienen acceso en virtud del derecho fundamental del habeas
data y ii) las autoridades que en ejercicio de sus funciones requieran
dicha información, como son las entidades que componen el SNAIPD.
Sin embargo, lo anterior no
significa que la información derivada del RUPD que responde a la finalidad de
este instrumento, en relación con la medición de la población atendida, los
servicios prestados, y el seguimiento a la política pública de atención a la
población desplazada tenga restringido su acceso. La Corte constata que este
tipo de información es de carácter impersonal, sobre la cual no existe un
límite constitucional fuerte[14],
por mandato de los principios de publicidad, transparencia y eficiencia
relativos a la administración pública. Así las cosas, si bien existe una
reserva constitucional sobre la información contenida en el RUPD, la
información que se deriva de este registro y que no se refiera a datos
personales de las personas desplazadas está amparada por el principio de publicidad
y por lo tanto carece de reserva, siendo posible acceder a ella por mandato
expreso del artículo 74 constitucional.
21. En resumen: i) de la
interpretación sistemática de la Constitución y las ciertas normas que hacen
parte del bloque de constitucionalidad, la Corte ha derivado el derecho
fundamental innominado de acceso a los documentos públicos que permite que toda
persona tenga acceso a la información, a menos de que se encuentre bajo
reserva; ii) esta reserva se impone como un límite legítimo al derecho
fundamental de acceso a los documentos públicos, el cual debe cumplir ciertos
requisitos para que sea constitucionalmente admisible. En primer lugar, existe
un requisito de carácter formal, estipulado expresamente por la Constitución en
el artículo 74 y es que la reserva de información la debe establecer la ley, y
de la interpretación de esta disposición, también existe la reserva
constitucional, como lo ha reiterado esta Corporación y asimismo lo consideró
el legislador al estipularlo expresamente en el artículo 12 de la ley 57 de
1985. En segundo lugar, la reserva debe cumplir con una serie de requisitos
materiales, que guardan relación con el contenido mismo de la reserva y su
proporcionalidad; iii) la inoponibilidad de la reserva de información frente al
titular de la misma, dado que dicha facultad hace parte del libre ejercicio del
derecho fundamental a la autodeterminación informática o habeas data, sin
que se afecte la reserva que tenga la información ya que se entiende que esta
es oponible a los terceros que pretendan tener acceso, exceptuando a las
autoridades que en el ejercicio de sus funciones requieran de la información,
en virtud el artículo 20 de la
ley 57 de 1985;
iv) finalmente, la Corte constató que prima facie, la reserva del RUPD
dispuesta por los decretos reglamentarios de la ley 387 de 1997 no pueden ser
oponibles dado el incumplimiento del requisito formal y la extralimitación de
funciones en que incurrió la Administración. Sin embargo, dadas las condiciones
de vulneración, marginación y exclusión de la población desplazada, y en
especial, la exposición de riesgo en que se encuentra esta población, el libre
acceso a esta información puede llegar a comprometer su derecho a la vida, a la
seguridad personal, a la honra y bienes. Por lo tanto la Corte constató que
sobre el RUPD pesa una reserva constitucional y en esa medida se limita el
acceso a terceros a la información allí consignada. Sin perjuicio que, de la
información que resulte derivada del RUPD y que haga relación al cumplimiento
de la política pública de atención a la población desplazada, esto es
información sobre la atención presentada, el grado de cobertura, la cantidad de
personas inscritas y demás información impersonal no opera la reserva y por lo
tanto se tiene libre acceso a ella.
Estudio de los casos concretos
22. En el presente caso se trata de varias
personas desplazadas que solicitan a Acción Social que les certifique su
condición de personas desplazadas inscritas en el RUPD con el fin de poder
participar en una asociación de  desplazados. Acción Social contesta el derecho
de petición indicando que no puede acceder a la solicitud presentada por cuanto
la información del RUPD es de carácter reservado en virtud del artículo 9 del
decreto 2131 de 2003 y el artículo 15 del decreto 2569 del 2000. Dado lo
anterior, los accionantes en cada caso por separado interponen acción de tutela
con el fin de amparar su derecho fundamental a la asociación que consideran
vulnerado. Argumentan en su escrito de tutela que la actuación de Acción Social
resulta contradictoria, dado que se niega a entregar la certificación por
razones de seguridad, cuando en varios lugares públicos exponen fotografías de
las personas desplazadas cuando se les entregan las ayudas y listas con los
nombres y documento de identificación de las personas desplazadas.
El juez de instancia, que fue el mismo en
todos los asuntos que se revisan, señaló que: i) no existió vulneración al
derecho de petición dado que la respuesta de Acción Social se ajustó a los
parámetros definidos por la jurisprudencia constitucional; ii) que el ejercicio
del derecho de asociación no requiere de una certificación, sino que los
socios, en virtud de la autonomía privada de la voluntad pueden establecer
quiénes hacen parte de su sociedad, sin que exista un requisito de rango legal
o constitucional sobre la certificación como persona desplazada para formar el
tipo de asociación que procuran. Por lo anterior el juez constitucional negó el
amparo de tutela.
23. Dada la similitud que presentan los
asuntos que se revisan su estudio se hará de la siguiente forma: los
expedientes T-1613625 y T-1613626 se estudiarán conjuntamente, dado que se está
ante un hecho superado. Por otra parte, los expedientes T-1613624 y T-1613627
la Corte pasará a resolver el problema jurídico planteado.
Expedientes T-1613625 y T-1613626
24. En estos dos expedientes se constató
que Acción Social, al momento de contestar la acción de tutela anexó un oficio
en donde expide la certificación solicitada por las accionantes. Al respecto,
en el expediente T-1613625 Acción Social indicó:
“No obstante en desarrollo del principio de
confidencialidad preceptuado en el artículo 9 del decreto 2131 del 30 de julio
de 2003, que modificó el inciso 2 del artículo 15 del decreto 2569 de 2000, y
atendiendo los lineamientos contenidos en los fallos de la misma naturaleza, en
las que se previene a Acción Social de no incurrir en los comportamientos
similares a los que dieron lugar a la tutela. Se da nuevamente respuesta al
derecho de petición promovido por usted, en el sentido de informarle su estado
en el sistema de información de población desplazada.
En este sentido se informa que mediante
oficio que se anexa se le notifica al señor Jaime Enrique Martínez Palmera, que
se encuentra incluido en el Registro Único de Población Desplazada desde el 9
de septiembre de 2003.”
Por otra parte, en el expediente T-1613626,
si bien Acción Social no realizó ninguna consideración en la constatación de la
tutela, junto con este documento anexó el oficio de la certificación de la
inscripción en el RUPD.
25. Por lo anterior, ante los expedientes
T-1613625 y T-1613626 se está ante un hecho superado, por cuanto la omisión de
Acción Social de no realizar la certificación cesó al momento de su expedición.
Por lo tanto, la Corte se abstiene de cualquier pronunciamiento en relación a
la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes de estos
expedientes. Ahora bien, cuando se le preguntó a Acción Social sobre la entrega
de las certificaciones indicó que se hizo a través del juez que conoció de la
acción de tutela, y en algunos casos se envió por correo certificado a la
dirección aportada por el accionante.
Expedientes T-1613624 y T-1613627
26. A diferencia de los dos casos
anteriores, para estos expedientes Acción Social no certificó la inscripción en
el RUPD aún cuando todos los accionantes se encuentran en la misma situación
fáctica. Sobre este aspecto la entidad fue cuestionada punto sobre el cual la
entidad no se pronunció. Dada la anterior diferencia fáctica, la Corte pasa a
realizar el análisis de fondo, concluyendo que Acción Social vulneró los
derechos fundamentales de acceso a los documentos públicos y al habeas data,
como se pasará a presentar.
25. De acuerdo con la respuesta de Acción
Social al derecho de petición, la entidad no expide la certificación de
inscripción en el RUPD porque dicha información se encuentra reservada por el
artículo 9 del decreto 2131 de 2003 y el artículo 15 del decreto 2569 del 2000.
En primer lugar, esta actuación de la entidad vulnera el derecho fundamental de
acceso a los documentos públicos al hacer oponible una limitación que como se
indicó en las consideraciones, no resulta constitucionalmente admisible, porque
contradice el artículo 74 de la Constitución que ordena que la reserva de la
información se haga por medio de una ley. Por lo tanto, a la entidad accionada
no le era permitido hacer valer una reserva que no está consagrada en una norma
con rango o fuerza de ley y en esa medida, esa actuación vulnera el derecho
fundamental de acceso a la información, al no ser una limitación admisible a
este derecho fundamental, tal y como quedó consignado en las motivaciones de
esta providencia.
26. Pero por otra parte, la entidad a su
vez vulnera el derecho fundamental al habeas data al oponer la reserva
de información al titular de la misma. Como se indicó, el derecho fundamental
al habeas data faculta al titular de la información personal para que
exija el acceso, la inclusión, la exclusión, la corrección, la adición, la
actualización, y la certificación de la información que consta en los
documentos públicos que posee la entidad, o de la cual tenga conocimiento. De
tal forma que cuando Acción Social negó la certificación solicitada, oponiendo
una reserva al propio titular de la información vulneró el derecho fundamental
de los accionantes al habeas data.
En este mismo sentido, la Corte se ha
pronunciado en un caso idéntico al que ahora se ocupa, en donde llegó a la
misma conclusión. Al respecto, la Corte indicó:
“En efecto, si bien para la Corte, es
claro que la confidencialidad de la información contenida en el Registro Único
de Población (…) ha sido prevista con el fin de proteger el derecho a la vida,
a la intimidad, a la honra y los bienes de los inscritos, esta
confidencialidad, de conformidad con las consideraciones expuestas en el punto
4 de esta providencia, no puede en manera alguna desconocer la facultad que
tienen las personas de conocer la información que se relacione con ella misma y
que se encuentre recopilada en una base de datos, máxime si de tal información
depende el goce efectivo de otros derechos de orden constitucional como lo es
el de la libre asociación contemplado en el artículo 38 de la C.P.”[15]
27. En consecuencia, se constata que cuando
Acción Social hace oponible la reserva de información al titular de la misma,
dicha actuación vulnera el derecho fundamental al habeas data, de los
accionantes, y de forma indirecta afecta el derecho constitucional a la
libertad de asociación, como lo indicó la citada sentencia. Por lo tanto, para
estos dos expedientes se ordenará a Acción Social que expida la certificación
solicitada por las accionantes y sea entregada personalmente, y si esto no
fuere posible, que sea enviada a su lugar de domicilio.
28. Finalmente, y teniendo en cuenta que la
información contenida en el Registro Único de Población Desplazada se encuentra
reservada por la Constitución como se expuso en las consideraciones de esta
sentencia, debe analizarse si las publicaciones que hace Acción Social en
lugares públicos afecta la protección de esta información. Como lo indicaron
los accionantes, Acción Social publica en unas carteleras fotografías de la
población desplazada al momento de recibir la ayuda humanitaria de emergencia,
como también listas de esta población con su nombre y cédula y la ayuda
aprobada. Acción Social en respuesta enviada a esta Corporación, justificó la publicación
de las listas, dado que era necesario notificar a la población desplazada sobre
las ayudas aprobadas, por cuanto no se contaba con otro mecanismo para dar
conocimiento de las ayudas y en esa medida la entidad consideró que el mejor
medio era realizar dicha publicación. Sin embargo, en relación con las
fotografías la entidad no realizó pronunciamiento alguno. Sobre este aspecto,
la Corte considera que la publicación de fotografías de la población desplazada
sin una autorización previa, compromete su derecho fundamental al habeas
data, y en cierto grado, incrementa la exposición de riesgo de la
población, dado que esta información permitiría llegar a una identificación de
la población desplazada que desconocería la reserva de esta información. Por lo
anterior, se ordenará a Acción Social para que en adelante no incurra en este
tipo de publicaciones, a menos que exista el consentimiento de la persona
autorizando la publicación de sus fotografías.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR, las decisiones adoptadas en los expedientes
T-1613624, T-1613625  T-1613626, T-1613627 fallos proferidos separadamente por
el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar, Cesar, que negó la tutela de los
derechos fundamentales invocados por los accionantes Leinei Quintero Sánchez,
Jaime Enrique Martínez Palmera, Dignora Velásquez Quintero y Denis Esther
Brochero Miranda y, en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos
fundamentales al habeas data y acceso a los documentos públicos de los
accionantes.
Segundo. ORDENAR, a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional – Acción Social -, Territorial Cesar,
que, si no lo ha hecho aún, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho
(48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, expida las
certificaciones solicitadas por las accionantes Leinei Quintero Sánchez y Denis
Esther Brochero Miranda de acuerdo con las consideraciones expresadas en la
presente sentencia.
Tercero. DECLARAR, dentro de los expedientes T-1613625
T-1613626 la carencia actual de objeto ante la presencia de un hecho superado,
de acuerdo con las consideraciones expuestas.
Cuarto. PREVENIR, a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional – Acción Social -, Territorial Cesar,
para que se abstenga de realizar publicaciones con las fotografías de la
población desplazada sin su previa autorización.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En cada caso los derechos de petición fueron presentados en fechas
diferentes. Leinei Quintero Sánchez lo presentó el 26 de julio de 2006; Jaime
Enrique Martínez Palmera y Dignora Velásquez Quintero el 2 de agosto de 2006; y
Denis Esther Brochero Miranda el 7 de julio de 2006.
[2] En cada caso los derechos de petición fueron contestados por
oficios separados, como informó Acción Social: a Leinei Quintero Sánchez
mediante oficio Apsci-utce de fecha 26 de julio de 2006; a Jaime Enrique
Martínez Palmera mediante oficio Apsci-utce de fecha 2 de agosto de 2006;
Dignora Velásquez Quintero el 2 de agosto de 2006 y Denis Esther Brochero
Miranda el 7 de julio de 2006.
[3] En cada uno de los expedientes que se revisan, el juez de tutela
resolvió la controversia planteada por medio de sentencias separadas de la
siguiente forma: a Leinei Quintero Sánchez mediante sentencia con fecha 14 de
agosto de 2006; a Jaime Enrique Martínez Palmera mediante sentencia con fecha
18 de agosto de 2006; Dignora Velásquez Quintero sentencia con fecha 22 de
agosto de 2006 y Denis Esther Brochero Miranda sentencia con fecha 4 de agosto
de 2006.
[4] Ver, entre otras, las sentencias: T-464/92, T-473/92, T-306/93,
T-605/96, T-074/97, T-424/98, T-842/02.
[5] De allí que J. Bentham sostuviese que: "la publicidad es el
alma de la justicia" y que, en la actualidad,  exista la marcada
tendencia a la plena oralidad de los juicios penales como medio indispensable
para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los inculpados
alrededor de los conceptos de contradicción, eficiencia y celeridad.
[6] C-641/02
[7] En este sentido, ver las sentencias T-1029/05, T-527/05, T-216/04,
T-1268/01, T-473/92 C-872/03, C-887/02, entre otras.
[8] El artículo 24 de la ley 57 de 1985 establece lo siguiente: “ARTICULO 24. Las normas consignadas en los artículos
anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares
para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las
oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimientos.”
[9] Ver sentencias T-414/92, T-480/92, T-022/93, T-220/93, SU- 082/95,
T-096A/95, T-303/98, T-307/99, T-527/00, T-856/00, T-1085701, T-683/06,
C-851/05, C-877/05, T-657/05, T-1322/01, entre otras.
[10] En este sentido, en sentencia T-414 de
1992, la Corte afirmó: "la libertad informática, consiste ella en la
facultad de disponer de la información, de preservar la propia identidad
informática, es decir, de permitir, controlar o rectificar los datos
concernientes a la personalidad del titular de los mismos y que, como tales, lo
identifican e individualizan ante los demás." Así mismo, en sentencia
SU-082 de 1995, afirmó: "La autodeterminación informática es la facultad
de la persona a la cual se refieren los datos, para autorizar su conservación,
uso y circulación, de conformidad con las regulaciones legales." Y en la
sentencia T-552 de 1997 afirmó: "...el derecho a la autodeterminación
informativa implica, como lo reconoce el artículo 15 de la Carta Fundamental,
la facultad que tienen todas las personas de “conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de
datos y en archivos de entidades públicas y privadas.”
[11] El fundamento de validez de los llamados principios de la
administración de datos personales, se encuentra en el segundo inciso del
artículo 15 de la Constitución, el cual constituye en términos de la Corte,
"el contexto normativo y axiológico dentro del cual debe moverse,
integralmente el proceso informático" y del cual derivan "unas reglas
generales que deben ser respetadas para poder afirmar que el proceso de acopio,
uso y difusión de datos personales sea constitucionalmente legítimo", y
que a su vez son el resultado "de la aplicación directa de las normas
constitucionales al proceso informático." Así en sentencia T-307 de 1999
(consideración 20)
[12] Dadas las especiales condiciones de la
población desplazada, la Corte Constitucional en la sentencia T-025/04 declaró
el estado de cosas inconstitucional dada la sistemática vulneración de los
derechos fundamentales de esta población. Con posterioridad a esta sentencia,
la Corte ha reiterado la condición de vulnerabilidad de la población
desplazada. Al respecto ver,
entre muchas otras: T-740/04, T-1094/04, T-175/05, T-563/05, T-882/05,
T-1076/05, T-1144/05, T-086/06,  T-468/06, T-136/07, T-191/07, T-273/07,
C-278/07, T-328/07, T-334/07, T-490/07 y T-496/07.
[13] Ver T-496/07, entre otras.
[14] Cfr. T-729/02
[15] T-559/07. En este mismo sentido ver T-334/07