T-086-15
Sentencia T-086/15
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Contenido y alcance
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional se ha ocupado de fijar el sentido y alcance del derecho de
petición. Como consecuencia de ello, ha reiterado que las peticiones
respetuosas presentadas ante las autoridades o ante particulares, deben ser
resueltas de manera oportuna, completa y de fondo, y no limitarse a  una
simple respuesta formal. Así
las cosas, si la autoridad o entidad correspondiente no atiende
injustificadamente los plazos establecidos por la ley y desarrollado por la
jurisprudencia constitucional, vulnera el derecho de petición.
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PRESTACIONES
ECONOMICAS PENSIONALES-Reglas
jurisprudenciales para la procedencia
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
SUSTITUCION PENSIONAL-Procedencia
excepcional a favor de sujetos de especial protección constitucional o personas
en circunstancias de debilidad manifiesta
La acción de tutela en un principio se
torna improcedente para solicitar amparo de derechos económicos pero se admite
la posibilidad de que el juez en cada caso concreto examine los elementos que
le permitan determinar que es esta garantía constitucional, la idónea para
dirimir el conflicto y proteger los derechos fundamentales del accionante.
ACCION DE TUTELA PARA
PROTEGER EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL CUANDO SU AFECTACION SE
DERIVA DEL RECONOCIMIENTO DE UNA PENSION-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y
VIDA PROBABLE DE LOS ANCIANOS-Línea jurisprudencial
La vida probable resulta ser un factor
determinante cuando se trata de tomar una pronta decisión, en relación con una
prestación como la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional, que
como su nombre lo indica, están necesariamente conectadas con la vida que le
resta a las personas de la tercera edad que deben recibirlas prontamente antes
de que su existencia se agote, sin necesidad de esperar que los jueces
ordinarios o los tribunales contencioso-administrativos decidan el caso
concreto, muchos años más tarde, cuando, se presume, el interesado puede haber
fallecido.
SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza jurídica
SUSTITUCION PENSIONAL Y DERECHO AL MINIMO
VITAL, SEGURIDAD SOCIAL Y VIDA DIGNA-Orden a Colpensiones reconocer sustitución pensional a
cónyuge supérstite del causante
La Corte Constitucional, en aras de
proteger derechos fundamentales de personas que son sujetos de especial
protección constitucional, como los pertenecientes al grupo poblacional de la
tercera edad, además de proteger el derecho fundamental de petición, y en
procura de la salvaguarda de otros derechos fundamentales como lo son la vida,
la seguridad social, el mínimo vital y la salud, ordena la sustitución
pensional en favor de una mujer de ochenta y siete años (87) a quien
COLPENSIONES no le contestó la solicitud de dicha prestación presentada desde
hace más de una año.
Referencia: Expediente T- 4.596.601
Acción de tutela interpuesta por Melania Rivera de
Quintero contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES.
Derechos fundamentales invocados: de petición, vida,
seguridad social y mínimo vital
Temas: contenido y alcance del derecho
fundamental de petición; derecho fundamental a la seguridad social; naturaleza
jurídica del derecho a la sustitución pensional.
Problema jurídico:
señalar si la entidad demandada vulneró o no derechos fundamentales de la
accionante al no dar respuesta al derecho de petición de sustitución pensional
interpuesto desde hace ya más de un año, teniendo en cuenta que se trata de una
persona de ochenta y siete (87) años de edad.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de
dos mil quince (2015).
La Sala Séptima de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub - quien la preside-,  Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Quinto de Familia de Oralidad de Medellín, el
diecinueve (19) de junio de dos mil catorce (2014, en el trámite de la acción
de tutela incoada por la señora Melania Rivera de Quintero contra Colpensiones.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de
1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, la Sala de Selección Número Once de
la Corte Constitucional escogió en el Auto del diez (10) de noviembre de dos
mil catorce (2014), notificado el cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce
(2014) para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo
34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
La señora Melania Rivera de
Quintero instauró el cuatro (4) de junio de dos mil catorce (2014), acción
de tutela contra Colpensiones por considerar que dicha entidad vulneró sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, al
debido proceso, de petición y a la seguridad social al no contestar la
solicitud de sustitución pensional que presentó ante la entidad desde el
primero (1) de febrero de dos mil catorce (2014).
Con base en lo expuesto,
solicita se tutelen sus derechos fundamentales y se ordene a la demandada a que
responda de fondo la solicitud impetrada ya que venció el tiempo legal para tal
efecto.
1.2.
HECHOS REFERIDOS
POR LA ACCIONANTE
1.2.1.
Comenta que el
primero (1) de febrero de dos mil catorce (2014) presentó solicitud de pensión
de sobreviviente como beneficiaria de su esposo fallecido José Gracialiano
Quintero Hernández, ante Colpensiones anexando los documentos necesarios para
acreditar el cumplimiento de los requisitos, los cuales fueron recibidos bajo
el radicado 2014-738130.
1.2.2.
Señala que a la
fecha de presentación de la acción de tutela, y vencido el tiempo legal de
cuatro (4) meses que le otorga la Ley 797 de 2003 a la entidad para que
resuelva la solicitud, y a pesar de las llamadas telefónicas constantes,
Colpensiones no le ha respondido formalmente su solicitud.
1.2.3.
Manifiesta ser una
mujer de ochenta y seis (86) años, viuda y sin un empleo que le permita obtener
un ingreso fijo para suplir sus necesidades por lo que a veces durante todo el
día solo puede comer una sola vez, pues además debe pagar servicios públicos.
1.2.4.
Adicional a lo
anterior, arguye que se encuentra muy enferma ya que sufre de artritis
degenerativa, osteoporosis, azúcar en la sangre y, como dependía totalmente de
su esposo fallecido, el cinco (5) de diciembre de dos mil trece (2013), fue
desafiliada del servicio de salud por lo que tuvo que afiliarse a la Nueva EPS,
pagando por su cuenta la suma de $77.000 pesos mensuales, pero dicha EPS no le
da los medicamentos que necesita y le toca comprarlos por su cuenta.
1.2.5.
Recalca que no
tiene en lo sucesivo para pagar la seguridad social por lo que muy seguramente
será suspendida del servicio y se encuentra bajo control y seguimiento médico
riguroso.
1.2.6.
Por lo anterior,
solicita se ordene a Colpensiones a que responda la solicitud de sustitución pensional
para que pueda recibir la pensión que adquirió su esposo en vida, y pueda
cubrir su mínimo vital.
1.3.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de
tutela, el Juzgado Quinto de Familia de Oralidad admitió la solicitud incoada por
la demandante y ordenó notificar al demandado concediéndole tres (3) días para
que rindiera por escrito un informe sobre lo aducido por la accionante.
Pasado el término concedido
Colpensiones no presentó escrito alguno.
1.4.
PRUEBAS
A continuación se relacionan las
pruebas que obran en el expediente:
1.4.1.  Copia de oficio BZ2014_738130-0276824, fechado 29 de
enero de 2014, suscrito por Diana María Ramírez Ciro, Agente de Servicio de
Colpensiones, dirigido a José Graciliano Quintero Hernández, con “Tipo de
Trámite: reconocimiento Sustitución Pensional” en donde se le informa que
en atención al trámite iniciado por él, ha sido recibido y se atenderá en el
término de la ley.
1.4.2.   Copia de la cédula de ciudadanía de la Melania Rivera
de Quintero donde consta que tiene ochenta y siete (87) años.
1.4.3.  Oficio del 10 de junio de 2014, suscrito por la actora
y dirigido al Juez Quinto de Familia de Medellín, manifestando que el día que
radicó los documentos de solicitud de la sustitución pensional en Colpensiones,
le recibieron dicha petición pero le informaron que el radicado lo enviarían en
carta de confirmación a su residencia ya que ese día no había sistema, y
efectivamente, en carta del veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014)
le allegaron radicado 2014-738130-0276824.
1.5.
DECISIÓN DE
INSTANCIA
1.5.1.
Fallo único de
instancia – Juzgado Quinto de Familia de Oralidad de Medellín
El Juzgado Quinto de Familia de Oralidad de Medellín,
mediante providencia del diecinueve (19) de junio de dos mil catorce (2014),  concedió
el amparo del derecho de petición a la señora Melania Rivera de Quintero y
ordenó a Colpensiones que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contados
a partir de la notificación del fallo, procediera a resolver de fondo, en forma
cabal, coherente, clara y precisa, la solicitud elevada por la actora.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA Y
OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en los procesos de esta referencia.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Como se reseñó anteriormente,
la señora Melania Rivera de Quintero solicita se le conteste de fondo la
solicitud de sustitución pensional que presentó ante la COLPENSIONES desde el
primero (1) de febrero de dos mil catorce (2014), por tanto, y en consideración
a los antecedentes planteados, corresponde a la Sala de Revisión
señalar si la entidad demandada vulneró o no derechos fundamentales de la
accionante al no dar respuesta al derecho de petición interpuesto desde hace ya
más de un año.
Con el fin de solucionar el problema
jurídico, esta Sala reiterará jurisprudencia sobre: primero, el contenido
y alcance del derecho fundamental de petición; segundo, el derecho
fundamental a la seguridad social; tercero, la naturaleza jurídica
del derecho a la sustitución pensional; y cuarto, el caso concreto.
2.3.
CONTENIDO Y ALCANCE DEL DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICIÓN
El derecho fundamental de petición está
consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, en donde se consagra la
posibilidad de presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por
cualquier persona, ya sea con motivos de interés general o particular y,
además, de obtener una respuesta pronta.
De igual forma, el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[1], en su artículo
14 indica:
“Artículo  14. Términos
para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal
especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse
dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.”
Como ha sido un derecho objeto de varios
pronunciamientos y tratamientos de la Corte Constitucional, la Corporación ha
propuesto y delimitado unas subreglas que se deben tener en cuenta por los
operadores jurídicos al momento de hacer efectiva esta garantía fundamental.
En este sentido, la Sentencia T-377 de 2000[2]
analizó el derecho de petición y estableció 9 características del mismo:
“a) El derecho de petición es
fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del
derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión,
pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no
resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe
cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por
lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general,
se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.  f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se
formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el
particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con
el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de
petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión
más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta” (negrita fuera
del texto).
De lo anterior se colige que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional se ha ocupado de fijar el sentido y alcance del derecho de
petición. Como consecuencia de ello, ha reiterado que las peticiones
respetuosas presentadas ante las autoridades o ante particulares, deben ser
resueltas de manera oportuna, completa y de fondo, y no limitarse a  una
simple respuesta formal.
En la Sentencia  T-020 de 2005[3], se revisó el
caso de una persona que radicó
solicitud para obtener pensión de vejez ante el ISS, pero éste no contestó de
fondo sobre el asunto planteado, sino que le informó la forma en que sería dada
dicha respuesta, que a la fecha de interponer la tutela, 27 de julio de 2004,
aún no se le había cumplido.
En esta sentencia, la Corte Constitucional sostuvo
que: “el derecho de petición conlleva resolver de fondo la solicitud
presentada a las autoridades, y no solamente dar respuesta formal al asunto de
que trata”, por lo que ordenó revocar la sentencia proferida por el
Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá el 11 de agosto de 2004, y en
consecuencia, concedió la acción de tutela para proteger el derecho fundamental
de petición del señor Bernabé de Jesús Pérez Mendivelso, quien interpuso la tutela para que la entidad accionada
reconociera la pensión de vejez a la cual tenía derecho.
En el mismo sentido, se debe traer a colación la
Sentencia T- 558 de 2007[4],
en la que “la Corte decide conceder la
protección inmediata del derecho fundamental de petición de la Señora
Aura Cely Rojas Rojas contra el ISS- Seccional Valle, debido a que la accionada
responde el derecho de petición presentado por la accionante, diciendo que no
había sido posible darle una solución al caso planteado, por cuanto en el
sistema de nómina de la entidad aparecía como pensionada y recibiendo la
pensión de sobrevivientes una señora que figuraba con el mismo nombre y el
mismo número de cédula de ciudadanía de ella, por lo que, con el fin de
aclarar  si se trataba de un homónimo y definir la solicitud de
reconocimiento de la peticionaria, había solicitado a otras dependencias de la
misma entidad la ubicación del expediente, sin que a la fecha de presentación
de la tutela esto haya sido posible. Teniendo en cuenta los requisitos de
oportunidad, claridad, precisión y congruencia que debe cumplir la contestación
de un derecho de petición, encontró esta Sala de Revisión, que el ISS, al
momento de pronunciarse, no dio respuesta de fondo al asunto, toda vez que el
contenido de los oficios proferidos por el Jefe del Departamento del ISS
Seccional Valle, en nada satisficieron el derecho de petición. Por el
contrario, la mera indicación del estado de la solicitud no resuelve el fondo
de la petición, es decir, el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes,
por tal razón procedió a amparar el derecho fundamental de petición de la
accionante”.
Partiendo de lo descrito anteriormente, y, teniendo en
cuenta la naturaleza y alcance de este derecho, tenemos que su núcleo
fundamental está constituido por: i) el derecho que tiene el peticionario a
obtener una respuesta de fondo, clara y precisa y, ii) la pronta respuesta de
parte de la autoridad solicitada. Por esto, resulta vulnerada esta garantía si
la administración omite su deber constitucional de dar solución oportuna y de
fondo al asunto que se somete a su consideración.
2.3.1.  Los derechos de petición en materia
pensional
El Código Contencioso Administrativo, como
ya se señaló, en su artículo 6º[5]
indica que se debe dar respuesta a las peticiones dentro de los quince (15)
días siguientes a la fecha de su recibo. No obstante, en el caso de no ser
posible responder en dicho término, el funcionario o el particular encargado
deberá exponer las razones del retraso e indicar la fecha en que comunicará la
respuesta final[6].
De tal manera, la Sentencia SU-975 de 2003[7],
hizo una interpretación de los artículos 19 del Decreto 656 de 1994[8],
4º de la Ley 700 de 2001[9],
6º y 33 del Código Contencioso Administrativo[10],
respecto de las solicitudes que versan sobre pensiones, en esta oportunidad la
Corporación señaló que las autoridades deben tener en cuenta tres (3) términos
que corren transversalmente, cuyo incumplimiento acarrea una transgresión al
derecho de petición[11].
“Del anterior recuento jurisprudencial
queda claro que los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar
respuesta a peticiones (…) elevadas por servidores o ex servidores públicos,
plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho
fundamental de petición, son los siguientes:
(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajustes- en cualquiera de
las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste en un término mayor a los 15 días, situación de la
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta
de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001”.
Así las cosas, si la autoridad o entidad
correspondiente no atiende injustificadamente los plazos establecidos por la
ley y desarrollado por la jurisprudencia constitucional, vulnera el derecho de
petición.
2.4.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA
EL RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS.
En varias ocasiones, la Corte Constitucional ha
emitido varios pronunciamientos relacionados con la posibilidad de utilizar el
mecanismo constitucional de tutela para solicitar el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales.
Frente a este tema, la Corporación ha señalado que por
ser este instrumento un mecanismo de carácter subsidiario para aquellos eventos
en los que el o los afectados no cuenten con otro procedimiento judicial de
defensa que les permita acceder a lo pedido o, existiendo, éste no sea idóneo o
eficaz para lograr la protección de sus derechos definitivamente.
No obstante, es decir, existiendo otras vías
judiciales, hay algunas situaciones en las que es posible impetrar la acción
constitucional de tutela para lograr reconocimientos de índole prestacional
que, en un primer plano, correspondería a la jurisdicción ordinaria, es el caso
de cuando la aplicación de tal procedimiento conlleva a un perjuicio
irremediable[12], y para tratar de evitarlo, se puede acudir a la garantía
constitucional consagrada en el artículo 86 de la Carta Política.
De esta manera, esta Corte ha puntualizado en el tema
del reconocimiento y pago de pretensiones en materia pensional señalando que
estas controversias deben dirimirse a través de la jurisdicción ordinaria
laboral o de la contensiosa administrativa, según corresponda, pero que sólo en
ocasiones su conocimiento corresponde a jueces constitucionales, estos casos
son en los que por la inminencia, urgencia y gravedad de la situación, se hace imposible
postergar la presentación de la acción constitucional para evitar un perjuicio
irremediable, circustancias que corresponde analizar, evaluar y verificar al
juez de tutela en cada caso en concreto, y que le permite determinar que el
mecanismo ordinario no es el idóneo para dar pronta solución al conflicto,
teniendo en cuenta las consecuencias que se pueden presentar para los derechos
fundamentales del peticionario.
Para determinar que se está configurando un perjuicio
irremediable, la Corte Constitucional ha señalado unos elementos que se deben
presentar, como lo son: (i) la inminencia, la cual se presenta cuando existe
una situación “que amenaza o está por suceder prontamente” [13], con la característica de que sus consecuencias dañinas se pueden
dar a corto plazo, lo que hace urgente tomar medidas oportunas y rápidas para
evitar que se lleve a cabo la afectación; (ii) la urgencia, que se relaciona
directamente con la necesidad o falta de algo que es necesario y que sin eso se
pueden amenazar garantías fundamentales, que exige una pronta ejecución y que
sea de forma ajustada a las circunstancias de cada caso; (iii) la gravedad, que
se puede ver cuando las consecuencias de esa falencia o necesidad han producido
o pueden producir un daño grande e intenso en el universo de derechos
fundamentales de una persona, lo cual puede desembocar en un menoscabo o
detrimento de sus garantías. Dicha gravedad se reconoce fundada en la
importancia que el ordenamiento jurídico le concede a ciertos bienes bajo su
protección[14]:
“La gravedad obliga a basarse en la
importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su
protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.
Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que
recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.
Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o
determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces
inconveniente”[15].
Finalmente, (iv) la impostergabilidad de la
acción, que lleva a que el amparo sea realmente oportuno pues, si se llegara a
tardar o posponer se corre el riesgo de que no resulte lo eficaz que se
requiere, así, se hace necesario acudir al amparo constitucional para obtener
el restablecimiento o protección de los derechos fundamentales y evitar la
amenaza o vulneración de los mismos, y las consecuencias que podría traer al
accionante.
Concluyendo, la Corporación ha señalado que
la acción de tutela resulta improcedente cuando dicha situación se puede
ventilar ante la jurisdicción ordinaria o la contenciosa, según el caso, pero
de manera excepcional se admite su procedencia cuando la persona no cuente con
otro mecanismo de defensa o cuando éste mecanismo existe pero no es el idóneo o
resulte ineficaz para la protección de sus derechos, y se incluyó una
circunstancia más, y es que cuando se evidencian los elementos de inminencia,
urgencia, gravedad e impostergabilidad de la acción[16], se configure
un perjuicio irremediable y éste se pretenda evitar, como sucede con las
personas que conforman los grupos poblacionales que están llamados a gozar de
una protección especial del estado.
Así, la Constitución Política reconoce la
igualdad de las personas ante la ley y reconoce que gozan de los mismos
derechos, libertades y oportunidades, los cuales serán garantizados por las
respectivas entidades o instituciones del Estado[17]. Esta
protección se torna en especial cuando están inmersas personas que por su
estado físico, mental, situación económica, o por su edad, están expuestos a
una afectación mayor de sus derechos fundamentales por encontrarse en condición
de debilidad manifiesta que es lo que justifica que se deban garantizar con
mayor ahínco.
De esta manera, es el Estado quien debe
implementar mecanismos y brindar las herramientas necesarias para que estos
sujetos puedan gozar de garantías constitucionales de forma acentuada y
prioritaria, pues se encuentran en alguna condición que los hace personas en
debilidad manifiesta, en quienes puede recaer alguna circunstancia de
discriminación.
Es por lo anterior que la Corte
Constitucional ha señalado los grupos poblacionales que gozan del amparo
anteriormente mencionado, y uno de esos grupos es el de las personas de la
tercera edad:
“(…) en particular, a este grupo pertenecen
las personas de la tercera edad, quienes al final de su vida laboral tienen
derecho a gozar de una vejez digna y plena (C.P. artículos 1º, 13, 46 y 48). En
relación con estas personas, la Corte ha sentado la doctrina del derecho
fundamental a la seguridad social. Así, se le ha dado preciso alcance al
mandato constitucional de defender, prioritariamente, el mínimo vital que
sirve, necesariamente, a la promoción de la dignidad de los ancianos (C.P.
artículos 1º, 13, 46 y 48).”[18]
Estos conceptos han desembocado en una
protección, por parte de esta Corporación, a través de la acción de tutela de
los derechos fundamentales de las personas catalogadas como de la tercera edad.
No obstante, se sostiene que el pertenecer a este grupo de población no es
eximente de que se verifiquen, siquiera de manera sumaria, los siguientes presupuestos
de procedibilidad, los cuales se señalan en la sentencia T-055 de 2006[19]:
“(i) que se trate de una persona de la tercera edad, para
ser considerado sujeto especial de protección;
(ii) que la falta de pago de la prestación o su
disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular del derecho al mínimo vital,
(iii) que se haya desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y
(iv) que se acredite siquiera sumariamente, las razones
por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De
este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos
requerimientos a fin de declarar la procedencia del amparo.”
De tal forma que, desconocer derechos
fundamentales como el derecho a la vida digna y al mínimo vital, entre otros,
les priva de gozar de derechos indispensables para llevar una vejez en
condiciones aceptables[20].
Teniendo en cuenta lo anterior, la acción
de tutela en un principio se torna improcedente para solicitar amparo de
derechos económicos pero se admite la posibilidad de que el juez en cada caso
concreto examine los elementos que le permitan determinar que es esta garantía
constitucional, la idónea para dirimir el conflicto y proteger los derechos
fundamentales del accionante.
2.5.
EL DERECHO
FUNDAMENTAL  A LA SEGURIDAD SOCIAL
Nuestra Constitución Política consagra el
derecho a la seguridad social en su artículo 48, el cual señala que: “Se
garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”[21]
y lo convierte en una garantía fundamental, independiente y autónoma, que
cuando se comprueba que se causa un perjuicio irremediable o que no existe otro
mecanismo idóneo para protegerla, se podrá hacer mediante la acción de tutela.
Esta protección otorgada por el
ordenamiento constitucional nacional, es complementada por la normativa
internacional ya que algunos de los instrumentos internacionales reconocen este
derecho.
Por ejemplo, la Declaración Universal de
Derechos Humanos, en el artículo 22 señala que:
“Toda persona, como miembro de la
sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el
esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la
organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos,
sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su
personalidad”.
La Declaración Americana de los Derechos de
la Persona, en el artículo 16, estipula que:
“Toda
persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las
consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que,
proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física
o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”.
En el
mismo sentido, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su
artículo 9 prescribe:
“Derecho
a la Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que
la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de
seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.
Así mismo el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales[22]
y el Código Iberoamericano de la Seguridad Social[23] reconocen la
Seguridad social como inalienable del ser humano.
De la
anterior normativa se concluye que el derecho a la seguridad social protege “a
las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios
de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del
desempleo o de una enfermedad o incapacidad laboral”[24].
Inicialmente,
en diferentes pronunciamientos, la Corte Constitucional consideró que los
derechos sociales, económicos y culturales, los cuales configuraban los
llamados “derechos de segunda generación” podían ser protegidos mediante acción
de tutela sólo si se lograba demostrar que existía una conexidad[25]
entre estos derechos y uno de índole fundamental, pero con el tiempo, otra
corriente adoptada por la Corporación consideró que estos derechos definidos en
ese momento como prestacionales, configuran también garantías fundamentales que
conllevan a que el Estado “ha de abstenerse de realizar acciones orientadas
a desconocer estos derechos (deberes negativos del Estado) y con el fin de
lograr la plena realización en la práctica de todos estos derechos – políticos,
civiles, sociales, económicos y culturales – es preciso, también, que el Estado
adopte un conjunto de medidas y despliegue actividades que implican exigencias
de orden prestacional (deberes positivos del Estado)”.[26]
Así las
cosas, la jurisprudencia constitucional ha concluido que todos los derechos
constitucionales tienen el status de fundamentales[27] por
relacionarse directamente con los bienes protegidos que los Constituyentes
determinaron elevar a constitucionales, y el de a la seguridad social comparte
esta naturaleza[28].
2.5.1.  Tesis sobre la vida probable.
En relación con la seguridad social de las
personas de la tercera edad, la Corte ha desarrollado una línea jurisprudencial
de la mayor trascendencia  en torno a la tesis de la vida probable, explicando
que la misma consiste en que cuando una persona sobrepasa el promedio de vida
de los colombianos y que por su avanzada edad, ya su existencia se habría extinguido
para la fecha de una decisión dentro de un proceso judicial ordinario.
Las sentencias T-849 de 2009[29]
y T-300 de 2010[30],
reiteran esta línea jurisprudencial contenida principalmente en los fallos
T-056 de 1994[31],
T-456 de 1994[32],
T-295 de 1999[33],
T-827 de 1999[34],
T-1116 de 2000[35],
T-T-849 de 2009[36]
y T-300 de 2010[37],
entre otras.
Esta Corporación, en la sentencia T-456 de
1994[38],
enfatiza en la trascendencia de tomar en cuenta para estos casos, la tesis de
la vida probable:
“Si una persona sobrepasa (78 años para el caso)  el índice de promedio de vida de los
colombianos (actualmente, en 74), y ella considera que se le ha dado un trato
discriminatorio en el reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante
juez competente, pero se estima razonablemente que el solicitante ya no
existiría para el momento que se produjera la decisión judicial, debido a su
edad avanzada, unido esto al alto volumen de procesos que razonablemente
producen demora en la decisión, pese al comportamiento diligente del juzgador,
entonces, ese anciano no tiene otro medio distinto al de la tutela para que,
provisionalmente, mientras se decide el fondo del asunto por el juez natural,
se ordene el respeto a su derecho.” (negrilla fuera de texto)
La misma sentencia, asocia la tesis sobre
la vida probable con postulados de la valía del principio de equidad y del
principio de dignidad humana, al sostener:
“La equidad permite que para igualar las
cargas de los ancianos frente a otros jubilados que no han superado la edad de
vida probable de los colombianos, se puede aplicar la tutela, como mecanismo
transitorio, ordenándose que el derecho prestacional del reclamante, si se
ajusta a la ley, sea visualizado por el anciano, sin que la existencia de otros
medios de defensa judiciales se constituya en disculpa para que el longevo no
conozca en vida la solución para sus derechos reclamados. Esta es una forma de
valorar la eficacia y decidir jurídicamente con base en los elementos
fácticos.”
La vida probable resulta ser, entonces, un
factor determinante cuando se trata de tomar una pronta decisión, en relación
con una prestación como la pensión de sobrevivientes o la sustitución
pensional, que como su nombre lo indica, están necesariamente conectadas con la
vida que le resta a las personas de la tercera edad que deben recibirlas
prontamente antes de que su existencia se agote, sin necesidad de esperar que
los jueces ordinarios o los tribunales contencioso-administrativos decidan el
caso concreto, muchos años más tarde, cuando, se presume, el interesado puede
haber fallecido.
Sobre este particular, la citada sentencia
expresa:
“Si un anciano afirma que no puede esperar
más tiempo para reclamar su derecho, entonces será humano que la respuesta que
se le dé sea la de que acuda a procedimientos que duran hasta diez años? O, por
el contrario, ese declive natural de la vida determina una razonabilidad que le
impone a la Corte aceptar que para quien supera el límite de la vida probable
la protección de sus derechos incluye la necesidad de una pronta resolución?
La equidad permite que para igualar las
cargas de los ancianos frente a otros jubilados que no han superado la edad de
vida probable de los colombianos, se puede aplicar la tutela, como mecanismo
transitorio, ordenándose que el derecho prestacional del reclamante, si se
ajusta a la ley, sea visualizado por el anciano, sin que la existencia de otros
medios de defensa judiciales se constituya en disculpa para que el longevo no
conozca en vida la solución para sus derechos reclamados. Esta es una forma de
valorar la eficacia y decidir jurídicamente con base en los elementos fácticos.”
Por su parte, la Sentencia T-295 de 1999[39]
va más allá de la consideración del mínimo vital y recalca la dignidad de la
persona humana:
“Por otra parte, la Corte ha dicho en
sentencia T-011/93: “Para que la vida del hombre sea digna de principio a
fin, es obligatorio asegurarle a las personas de la tercera edad
el derecho a la seguridad social”. Esa dignidad del jubilado y los derechos
adquiridos que surgen de su status de pensionado, no pueden razonablemente
estar ligados exclusivamente a la vida probable de los colombianos.
Este es un factor muy importante pero también puede ocurrir que quien se
acerque a tal límite también quede cobijado por la tutela como mecanismo
transitorio si es delicado e irreversible su estado de salud y si la definición
judicial, por la vía ordinaria, a sus reclamos, se intuye que no va a ser
oportuna.” ” (negrilla
fuera de texto)
De acuerdo con las últimas estadísticas del
DANE[40],
a 31 de marzo de 2009 y que se actualizan en promedio cada cinco (5) años, la
expectativa de vida de los colombianos se incrementó de 72 a 74 años para el
período 2006 a 2010 y estará en 76 años para el quinquenio comprendido entre
los años 2015 y 2020.
De todo el
planteamiento anterior, se concluye que cuando se trata de personas sujetos de especial protección
constitucional como consecuencia del estado de debilidad manifiesta en el que
se encuentran, como es el caso de los adultos mayores, se justifica la procedencia de la tutela por
el especial amparo que la Constitución Política les brinda.
2.6.
NATURALEZA
JURÍDICA DEL DERECHO A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL
2.6.1.  De una parte, el artículo 48 de la Constitución
Política de Colombia, estableció unos lineamientos que señalan la seguridad
social como un servicio público y un derecho de carácter irrenunciable, que
debe ser prestado por el Estado observando los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación.
De otro lado, el Sistema General de
Seguridad Social Integral está conformado por los regímenes generales para
pensiones, salud, riesgos laborales y los servicios sociales complementarios
definidos en la Ley 100 de 1993[41].
De tal manera que el Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones consagra una amplia cantidad de prestaciones que
amparan la vejez, la invalidez o la muerte, no solo asistenciales sino también
económicas como la sustitución pensional, la pensión de sobrevivientes, la
indemnización sustitutiva, etc.
2.6.2.  Es así como el derecho a la sustitución pensional es
una de aquellas prestaciones económicas que previó el Sistema y que le asiste al grupo familiar de quien ya ha
sido pensionado por vejez o invalidez, para reclamar, ahora en su nombre, dicha
mesada que venía siendo recibida por el causante, lo cual les permitirá “enfrentar
el posible desamparo al que se puedan someter por el deceso de la persona de la
cual dependían económicamente”[42].
La Corte Constitucional se refirió al tema
así:
“(…) la sustitución pensional es un
derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de
una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el
reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a
la persona que venía gozando de este derecho”[43], y la pensión
de sobrevivientes, es aquella que “propende porque la muerte del afiliado no
trastoque las condiciones de quienes de él dependían”[44].
Teniendo en cuenta lo anterior, se puede
afirmar que el propósito de la sustitución pensional es que los familiares del
pensionado puedan continuar recibiendo los beneficios asistenciales y
económicos que aquel les proporcionaba, para que en su ausencia no se vean
disminuidas sus condiciones de vida.
La Corporación sostuvo esta posición en la
Sentencia C- 080 de 1999[45],
donde indicó:
“La pensión de sobrevivientes busca impedir
que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean
obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su
fallecimiento. Desde esta perspectiva, ha dicho la Corte, “la sustitución
pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el
mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del
pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos,
reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la  miseria”. La
ley prevé entonces que, en un determinado orden de prelación, las personas más
cercanas y que más dependían del occiso y compartían con él su vida, reciban
una sustitución pensional para satisfacer sus necesidades”[46].
Sobre la naturaleza jurídica del derecho a
la sustitución pensional esta Corporación expuso en la Sentencia T-049 de 2002[47]
donde se estudió el caso de una señora que solicitó la sustitución pensional
por la muerte de su esposo y le fue negada con base en lo dispuesto en el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, lo siguiente:
“El pago de la pensión de sobrevivientes ya
sea a los familiares del trabajador pensionado (numeral 1º del artículo 46 de
la Ley 100 de 1993) o aquellos afiliados al sistema de pensiones a que alude el
numeral 2º, tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al
trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el
simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección”.
Por lo tanto, el derecho a tales
prestaciones “es cierto e indiscutible, irrenunciable (…)” y “para los beneficiarios es derecho fundamental por
estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la
seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial
(…)”.
Reiterando lo dicho en el citado fallo,
este Tribunal, en la Sentencia T-236 de 2007[48],
señaló:
“(…) la finalidad de la pensión de sobrevivientes, es
suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del
afiliado a los allegados dependientes y, por ende, evitar que su deceso se
traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de
las personas beneficiarias de dicha prestación. Una decisión administrativa,
que desconozca esa realidad, e implique por consiguiente la reducción de las
personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, es contraria
al ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la
Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos
inalienables de la persona, y a los principios constitucionales de solidaridad
y protección de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta,
como soportes esenciales del Estado Social de Derecho”. (Subraya fuera del texto original).
Finalmente, en la Sentencia T-018 de 2014[49]
la Corporación analizó el caso de una mujer que alegaba ser la compañera
permanente del causante que solicitaba la sustitución pensional de su
compañero, quien estaba casado al momento de fallecer y a la cónyuge supérstite
ya le habían reconocido la pensión sustitutiva, es decir, se estaba frente a
una posible convivencia simultánea.
En esta ocasión la Corte señaló que:
“Conforme con lo expuesto, esta Corporación
ha sostenido que la negativa de las Administradoras de Fondos de Pensiones en
reconocer el derecho a la sustitución pensional o a la pensión de
sobrevivientes a los familiares del pensionado o afiliado fallecido, puede
constituir una afectación a sus derechos fundamentales, pues se pone en grave
riesgo su derecho al mínimo vital”.
En este punto y para los casos que nos
ocupan, el carácter de fundamental del derecho a la sustitución pensional no
sólo deriva del hecho de estar relacionado con el mínimo vital, sino también de
que sus beneficiarios sean sujetos de especial protección constitucional, como
adultos mayores, niños y personas con discapacidad[50], que
además se encuentran en una situación de desamparo[51] que se
hace mucho más gravosa con la negativa de la Administradora de Fondos de
Pensiones en reconocer la prestación solicitada.
Así, es importante señalar sobre el asunto
traído a colación en este acápite, que la jurisprudencia constitucional ha sido
clara también en reconocer que el derecho a la sustitución pensional es de
naturaleza fundamental, ello por estar contenido dentro de valores tutelables
como el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud y al trabajo”.
Frente a los
requisitos para el reconocimiento de la sustitución pensional, tanto en el
régimen de prima media con prestación definida[52],
como en el de ahorro individual con solidaridad[53], la Ley 100 de
1993, modificada por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 señaló quienes son
los beneficiarios de dicha prestación en los artículos 47 y 74:
“Artículo 47: Beneficiarios
de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes:
a) En forma
vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.
En caso de que
la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste
cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez,
y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años
continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más
hijos con el pensionado fallecido;
b) Los hijos
menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años,
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de
invalidez;
c) A falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán
beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste;
d) A falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán
beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente
de éste.
e) A falta de cónyuge, compañero o
compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los
hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
PARÁGRAFO. Para efectos de este
artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano
inválido sea el establecido en el Código Civil”[54].
ARTÍCULO 74. BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE
SOBREVIVIENTES.
Son beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes:
a) En forma vitalicia, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho
beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de
edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del
pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital
con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de
cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;”
La Corte declaró exequible esta norma en la
Sentencia C-1094 de 2003, al examinar una demanda de inconstitucionalidad
presentada por unos ciudadanos, que solicitaban la declaración de
inexequibilidad de diferentes normas, entre otras, del artículo 13 (parcial),
de la Ley 797 de 2003, que consideraban contrarias a los postulados contenidos
en los artículos 1, 2, 13, 29, 48, 53, 67, 116 y 158 de la Constitución
Política. Esta  Corporación encontró  que, “en principio, la norma persigue
una finalidad legítima al fijar requisitos a los beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, lo cual no atenta contra los fines y principios del sistema”.
Es por lo anterior, que se puede concluir
que los cónyuges y/o compañeros permanentes que prueben una convivencia no
menor de cinco (5) años continuos, anteriores a la muerte del pensionado,
tienen derecho a la sustitución pensional, como medida de protección ante el
desamparo en que pueden quedar por razón de su muerte, para mitigar con ello
los riesgos de abandono y pobreza al que pueden verse sometidos en caso
contrario.
3.
CASO
CONCRETO
De los hechos narrados se tiene que la
señora Melania Rivera de Quintero, de ochenta y seis (86) años de edad, quedó
viuda desde el cinco (5) de diciembre del dos mil trece (2013), fecha en la que
también fue desafiliada del servicio de salud por cuanto dependía completamente
de su esposo fallecido, el señor José Gracialiano Quintero Hernández.
El difunto era pensionado por el Instituto
de Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES, por lo que el primero (1) de febrero de
dos mil catorce (2014) presentó solicitud de sustitución de la pensión, como
beneficiaria de su esposo fallecido anexando los documentos necesarios para
acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el efecto, los cuales
fueron recibido bajo el radicado 2014-738130. Al día de hoy no ha recibido
contestación alguna.
Como se expuso en precedencia, y teniendo
en cuenta la naturaleza y alcance del derecho de petición, tenemos que su
núcleo fundamental está constituido por: i) el derecho que tiene el
peticionario a obtener una respuesta de fondo, clara y precisa y, ii) la pronta
respuesta de parte de la autoridad solicitada.
En el presente caso es notorio y evidente
que la entidad accionada vulneró el derecho fundamental de petición de la
accionante, ya que, como se expuso en precedencia, dentro de los quince (15)
días siguientes a la presentación de la solicitud (plazo inicial para todas las
solicitudes en materia pensional) COLPENSIONES debió notificar a la actora: (i)
acerca del estado en que se encontraba su solicitud; (ii) los motivos por los
cuales no le fue posible contestar antes; y (iii) la fecha en que respondería
de fondo la misma. Información ésta que omitió comunicar dentro del precitado
término.
Además, ya han trascurrido más de ocho (8)
meses desde que el Juzgado Quinto de Familia de Oralidad de Medellín, en
providencia del diecinueve (19) de junio de dos mil catorce (2014), tuteló el
derecho de petición de la solicitante y ordenó a COLPENSIONES a que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas hábiles, contados a partir de la
notificación del fallo, resolviera de fondo y en forma cabal, coherente, clara
y precisa, la solicitud de la señora Rivera de Quintero, y la demandada no ha
acatado la orden impartida, hasta la fecha.
Aunado a lo anterior, se tiene también que han transcurrido
aproximadamente doce (12) meses desde la presentación de la solicitud de
reconocimiento y pago de la sustitución pensional, para lo cual COLPENSIONES
contaba con un periodo de cuatro (4) meses, sin que hasta ahora se tenga respuesta alguna, desconociéndose
los plazos legales y las distintas reglas jurisprudenciales trazadas sobre la
materia. Además, no atendió el plazo final de seis (6) meses que se le concede
para hacer efectivo el pago de la respectiva pensión.
De otro lado, y teniendo en cuenta la demora de la
accionada para pronunciarse sobre el caso, habiéndosele conminado para tal, y
que se trata de una persona de ochenta y siete (87) años, cuyo estado de salud
es más crítico cada día, sin un ingreso económico que le permita suplir sus
necesidades básicas, incluyendo alimentación, vivienda y servicio médico, la
Sala encuentra que, además del derecho fundamental de petición invocado, se
pueden estar vulnerando otras garantías constitucionales como el derecho a la
vida, al mínimo vital y a la seguridad social.
Lo anterior, atendiendo a lo señalado por
la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones como en la Sentencia T-262 de 2012[55], en la que se
estudió el caso de una persona que padecía VIH y solicitaba el pago de unas
incapacidades pero, la Corte, en virtud de la facultad del juez constitucional
de proveer fallos extra y ultra petita, examinó si el actor cumplía los
requisitos o no para acceder a la pensión de invalidez y evitar la vulneración
de otras garantías constitucionales y el acaecimiento de un perjuicio
irremediable.
De igual manera, en la Sentencia T-805 de
2012[56]
se analizó el caso una persona que instauró acción de tutela para que el
ISS tuviera en cuenta un tiempo laborado que en los sistemas de la entidad no
aparecía, y así poder completar el tiempo necesario para cumplir los requisitos
de la pensión de vejez a la cual consideraba tenía derecho. La Corporación,
además de ordenar a la entidad tener en cuenta el tiempo laborado descrito por
el accionante, verificó el cumplimiento total de requisitos por parte del
señor, y concedió la pensión de vejez ordenando su reconocimiento y pago.
Asimismo, la Sentencia T-886 de 2000[57]
indica que “(…) la naturaleza de la acción de tutela, como mecanismo
de protección de derechos fundamentales, reviste al juez que conoce de ella de
una serie de facultades que en, ejercicio de la jurisdicción ordinaria, no
posee. La principal de ellas, consiste en fallar más allá de lo solicitado por
quien hace uso de este mecanismo, fallos ultra o extra petita. Prerrogativa que
permite al juez de tutela pronunciarse sobre aspectos que, sin ser expuestos
como fundamento del amparo solicitado, deben ser objeto de pronunciamiento, por
estar vulnerado o impidiendo la efectividad de derechos de rango constitucional
fundamental”.
Así las cosas, la Sala entrará a examinar
si la señora Melania Rivera de Quintero cumple con los requisitos exigidos por
ley para obtener la sustitución pensional.
Como ya se dijo, la normativa colombiana
indica en el artículo 74 de la Ley 100 de 1993 que “Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a)
En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha
del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de
que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge
o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar
que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya
convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte;” (subraya y negrilla fuera del texto).
De tal manera que al revisar el caso bajo
estudio se tiene que la
accionante asevera haber sido la cónyuge del señor José Gracialiano Quintero
Hernández, pensionado y fallecido el cinco (5) de diciembre de dos mil trece
(2013), desde el diecisiete (17) de junio de mil novecientos cincuenta y uno
(1951), lo cual prueba mediante la Partida de Matrimonio de la Arquidiócesis de
Medellín, suscrita por el V. Presbítero Luis María Valencia, que da fe del
matrimonio llevado a cabo entre José Gracialiano Quintero y Melania Rivera,
ceremonia celebrada en la Parroquia El Calvario por el Presbítero Damián
Ramírez. También aportó al expediente la inscripción de dicho matrimonio en la
Notaría Cuarta de Medellín, a folios 630922 desde el ocho (8) de marzo de mil
novecientos ochenta y ocho (1988).
Conforme con lo anterior y las pruebas aportadas en el
expediente, la Sala evidencia que la accionante cumple con los requisitos para
obtener la sustitución de la pensión del señor José Gracialiano Quintero
Hernández toda vez que probó haber sido la cónyuge del causante, desde el
diecisiete (17) de junio de mil novecientos cincuenta y uno (1951), es decir
desde hace más de sesenta y tres (63) años y manifestó dependencia económica
total del difunto, por lo tanto cumple los requisitos legales para poder
acceder a la sustitución pensional del señor Quintero Hernández.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que el
reconocimiento de la sustitución pensional a la accionante, trae consigo la
obligación de la entidad demandada, de brindar el servicio de salud, más
teniendo en cuenta que se trata de un persona de ochenta y siete (87) años, con
quebrantos de salud propios de la avanzada edad, que necesita tratamiento
médico.
Así las cosas, considera la Sala que, además de confirmar la
sentencia de primera instancia, en cuanto protegió el derecho fundamental de
petición de la accionante, es necesario salvaguardar los derechos
constitucionales a la vida digna, a la salud, al mínimo vital y a la seguridad
social de la señora Melania Rivera Álvarez, por tanto, ordenará a COLPENSIONES
que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta sentencia, reconozca en favor de la actora la sustitución pensional de su
esposo José Gracialiano Quintero Hernández, cuyo deceso acaeció el cinco (5) de
diciembre de dos mil trece (2013), fecha a partir de la cual se concederá la
sustitución, y en consecuencia, incluya a la peticionaria en nómina de
pensionados y en el sistema de salud.
4.
CONCLUSIÓN
La Corte Constitucional, en aras de
proteger derechos fundamentales de personas que son sujetos de especial
protección constitucional, como los pertenecientes al grupo poblacional de la
tercera edad, además de proteger el derecho fundamental de petición, y en
procura de la salvaguarda de otros derechos fundamentales como lo son la vida,
la seguridad social, el mínimo vital y la salud, ordena la sustitución
pensional en favor de una mujer de ochenta y siete años (87) a quien
COLPENSIONES no le contestó la solicitud de dicha prestación presentada desde
hace más de una año.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR parcialmente la sentencia del diecinueve (19) de junio
de dos mil catorce (2014), proferida por el Juzgado Quinto de Familia de
Oralidad de Medellín, que concedió el amparo del derecho de petición a la señora
Melania Rivera de Quintero.
Segundo.- CONCEDER la protección de los derechos
fundamentales a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital en favor de la
señora Melania Rivera de Quintero.
Tercero.- ORDENAR a COLPENSIONES que, dentro del término improrrogable
de cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, reconozca y empiece a pagar las correspondientes mesadas pensionales
a nombre de la señora Melania Rivera de Quintero, a partir del cinco (5) de diciembre
de dos mil trece (2013), pago
efectivo que no podrá exceder 30 días calendario.
Cuarto.- ORDENAR a COLPENSIONES que,
dentro del término
improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación de esta sentencia,
incluya a la señora Melania Rivera de Quintero, en el Sistema de Seguridad
Social en Salud.
Quinto.- Por Secretaría General librar las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] Ley 1437 de 2011
[2] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[4] M.P. Jaime Araujo Rentería
[5] “Artículo 6º. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro
de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere
posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así
al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la
fecha en que se resolverá o dará respuesta”.
[6] Sentencia T-173 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[7] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[8] “Artículo 19. El Gobierno Nacional establecerá los plazos y
procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las solicitudes
relacionadas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia, sin que en
ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses”.
[9] “Artículo 4º. A partir de la vigencia de la presente ley, los
operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías,
que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo
no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de
reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios
tendientes al pago de las mesadas correspondientes”.
[10] “Artículo 33. Si el funcionario a quien se dirige la petición, o
ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación
administrativa, no es el competente, deberá informarlo en el acto al
interesado, si éste actúa verbalmente; o dentro del término de diez (10) días,
a partir de la recepción si obró por escrito; en este último caso el
funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del
mismo término, al competente, y los términos establecidos para decidir se
ampliarán en diez (10) días”.
[11] Sentencias T- 880 de 2010 y T-474 de 2009.
[12] T-576ª de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: “Al respecto,
Corte Constitucional, Sentencia T-225 de 1993,
M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicho fallo, esta Corporación estudió el
término “perjuicio irremediable”, considerando que según el artículo 6º
del num. 1º del Decreto 2591 de 1991 se ’entiende por irremediable el perjuicio
que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización’, de
tal modo que para esta Corte el anterior enunciado antes de definir lo que es
el concepto, lo que hace es describir el efecto del mismo, y aclaró:
“(…) El género próximo es el perjuicio;
por tal, de acuerdo con el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua, ha de entenderse el ‘efecto de perjudicar o
perjudicarse’, y perjudicar significa -según el mismo Diccionario-
"ocasionar daño o menoscabo material o moral".  Por tanto, hay
perjuicio cuando se presenta un daño o menoscabo material o moral
injustificado, es decir, no como consecuencia de una acción legítima.
La indiferencia específica la encontramos
en la voz ‘irremediable’.  La primera noción que nos da el Diccionario es
‘que no se puede remediar’, y la lógica de ello es porque el bien jurídicamente
protegido se deteriora irreversiblemente hasta tal punto, que ya no puede ser
recuperado en su integridad.”
En la misma providencia se establecieron
unos criterios que se deben presentar para que se configure un perjuicio
irremediable. Ellos son:
“(…) la inminencia,  que exige medidas
inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio
inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad
de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales.””.
[13] Sentencia T-225 de 2003, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[14] Sentencia T-576ª de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[15] Sentencia T-225 de 1993 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[16] Ibídem.
[17] Constitución Política. Artículo 13: “Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozaran de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de su sexo, raza, origen nacional o familia,
lengua, religión, opinión política o filosófica.
(….) El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por
su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan”.
[18] Sentencia  C-458 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[19]  M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[20] Al respecto ver Sentencia SU-995 de 1999,
M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[21] “Sobre el alcance de la seguridad social
como derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, en su observación general número XX el Comité hizo las
siguientes precisiones: “26. El artículo 9 del Pacto prevé de manera general
que los Estados Partes "reconocen el derecho de toda persona a la
seguridad social, incluso el seguro social", sin precisar la índole ni el
nivel de la protección que debe garantizarse.  Sin embargo, en el término
"seguro social" quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos
que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias
ajenas a la voluntad de las personas. 27.De conformidad con el artículo
9 del Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de
la OIT sobre seguridad social ‑Convenio Nº 102, relativo a la
norma mínima de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las
prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967)‑ los Estados
Partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general,
sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad
determinada, prescrita por las legislaciones nacionales” (…) 30.
Finalmente, para dar pleno cumplimiento al mandato del artículo 9 del Pacto,
como ya se ha señalado en los párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán
establecer, dentro de los recursos disponibles, prestaciones de vejez no
contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir
la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o
no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan
derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la
seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”.” Sentencia
T-505 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] Artículo 9 “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”
[23] Artículo 1: “El Código reconoce a la Seguridad Social como un
derecho inalienable del ser humano”
[24] T-505 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[25] T-406 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón
[26] T-505 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[27] T-580 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[28] Sentencias T-888 de 2001, T-609 de 2002, T-495 de 2003, T-1282 de
2005,  T-1251 de 2005 y T-597 de 2009.
[29] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[31] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[33] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[34] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[35] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[36] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[37] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[38] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[39]. Sentencia T-295-99 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[40] Informe del Departamento Nacional de Estadística, julio 29, 2008.
[41] Ley 100 de 1993 Por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones.
[42] Sentencia T-124 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[43] Sentencia T- 431 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[44] Sentencia T- 957 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[45] M.P. Alejandro Martínez Caballero. En tal Sentencia se estudió la
constitucionalidad del artículo 174 del Decreto 1212 de 1990. ver las
Sentencias T-1260 del 16 de diciembre de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-427 del 17 de mayo de 2011,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[46] Debido a lo anterior, la Corte expresó que
si bien para los hijos de una persona fallecida el régimen especial de
sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes de la Policía es inferior
a la regulación general, tales beneficios reconocidos a favor de los hijos de
los miembros de esta institución se extiende siempre hasta los 21 años,
mientras que el sistema general de la Ley 100 de 1993, sólo la contempla hasta
los 18 años, por lo que no existe vulneración al derecho a la igualdad, por
tanto, resolvió declarar exequible la expresión “y los estudiantes hasta la
edad de veinticuatro (24) años” del inciso primero del artículo 174 del
Decreto 1212 de 1990.
[47] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[49] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[50] Sentencia T- 662 del 30 de agosto de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[51] “(…) en estos casos la lesión a sus
derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo en la medida en
que estos sujetos se encuentran previamente en una especial condición de
desamparo, la cual se hace mucho más gravosa ante el no reconocimiento del
derecho pensional.” Sentencia T- 836 del 12 de octubre de 2006,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[52] Ver artículos 46 al 49 de la Ley 100 de 1993.
[53] Ibídem.
[54] Artículos 47 y 74
de la Ley 100 de 1993 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral
y se dictan otras disposiciones.
[55] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[56] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[57] M.P. Alejandro Martínez Caballero