T-369-16
Sentencia T-369/16
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR
NIVELACION SALARIAL-Caso de trabajadora que padece cáncer en el
cerebro y solicita la nivelación salarial
Si bien es
cierto que la accionante puede acudir al juez natural para, a través de los
medios de control de la actividad de la administración, proponer su
controversia, también lo es que se trata de una persona en precarias
condiciones de salud, que requiere que su situación sea atendida por un juez
constitucional, debido a que no se encuentra en condiciones de esperar los
términos que tarda el proceso judicial que presente ser asumido como principal,
dada su enfermedad de pronóstico negativo.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E
INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos
de procedibilidad
PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD E
INMEDIATEZ FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Juez debe ser más flexible, en desarrollo del
principio de igualdad, aplicando un tratamiento diferencial positivo
El juez
constitucional debe ser más flexible estudiando la procedibilidad cuando el
actor es un sujeto de especial protección, o cuando se encuentra en una
situación de debilidad manifiesta. En desarrollo del derecho fundamental a la
igualdad, le debe ofrecer un tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos
de subsidiariedad e inmediatez desde una óptica menos estricta, pues el actor
no puede soportar las cargas y los tiempos procesales que le imponen los medios
ordinarios de defensa judicial de la misma manera que el resto de la sociedad.
DERECHO A LA SALUD DE PACIENTE
CON CANCER-Protección constitucional
especial
ENFERMEDAD CATASTROFICA O
RUINOSA-Protección constitucional
reforzada de personas con cáncer
De manera reiterada, esta Corporación se ha referido a la especial
protección constitucional de que gozan las personas con diagnóstico de cáncer,
en tanto enfermedad catastrófica y ruinosa. Es así como se ha dicho que la protección reforzada de estos
ciudadanos obedece a la carga que, en perspectiva, deben asumir para la
satisfacción de sus necesidades respecto de las demás personas que no
atraviesan tales condiciones médicas, no sólo por los síntomas o consecuencias
derivadas de las mismas, sino por el carácter “terminal” que en la mayoría de
ocasiones enmarca a este tipo de padecimientos.
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Nivelaciones salariales
Por regla general, no se puede solicitar una
nivelación salarial a través de la acción de tutela. Sin embargo, en casos
excepcionales dichas acciones son procedentes cuando cumplen los requisitos
generales de procedibilidad y, adicionalmente, cuando satisfacen dos exigencias
especiales: (i) que el asunto tenga relevancia constitucional, y (ii) que haya elementos
que conduzcan a hacer evidente la discriminación laboral y que den cuenta de la
necesidad de un pronunciamiento de fondo, el cual, en todo caso, no dependerá
de un análisis normativo o de un debate probatorio que supere las capacidades,
la disponibilidad y las competencias del juez de tutela.
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR
NIVELACIONES SALARIALES-Procedencia por cuanto la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho no cuenta con el carácter de eficacia, en razón al avance degenerativo
de la enfermedad que presenta la accionante
DESCENTRALIZACION TERRITORIAL
DEL SERVICIO EDUCATIVO-Alcance
Con la introducción de la Constitución de 1991, el servicio
público educativo ha venido atravesando un proceso de descentralización
territorial orientado a garantizar su prestación y aumentar su cobertura en
especial beneficio de la población económicamente vulnerable.
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL
SALARIO IGUAL-Alcance
El principio “a trabajo igual, salario igual” corresponde
a la obligación para el empleador de proporcionarles a sus trabajadores una
remuneración acorde con las condiciones reales del trabajo. Es decir, una que provenga de la
observación de elementos objetivos y no de consideraciones subjetivas,
caprichosas o arbitrarias. Así pues, quienes ocupan el mismo cargo, desarrollan
las mismas funciones y demuestran tener las mismas competencias o habilidades
para cumplir con la tarea que se les ha encomendado, deben percibir la misma
remuneración, toda vez que no existen, en principio, razones válidas para
tratarlos de forma distinta.
DERECHO A LA IGUALDAD Y DEL
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-Procedencia
de la tutela frente a la violación
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
IGUALDAD-Orden a
Alcaldía Municipal reconocer y pagar nivelación
salarial y el
retroactivo salarial causado en favor de la accionante
Referencia:
Expediente T-5422885
Acción de tutela
presentada por Martha Lucía Cardona Patiño contra la Secretaría de Educación
Municipal de Cartago, Valle del Cauca.
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá
D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada
María Victoria Calle Correa, y los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
previo al cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios,
ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En la revisión de los
fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Tercero Civil Municipal
de Cartago, Valle del Cauca, el nueve (9) de septiembre de dos mil quince
(2015) y, en segunda instancia, por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Cartago, Valle del Cauca, el dieciséis (16) de octubre de dos mil quince (2015),
en el proceso de tutela que inició Martha Lucía Cardona Patiño contra la
Secretaría de Educación Municipal de Cartago, Valle del Cauca, por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y al mínimo vital.
El proceso de la
referencia fue seleccionado para su revisión por la Sala de Selección Número Tres
de la Corte Constitucional, mediante Auto del treinta y uno (31) de marzo de
dos mil dieciséis (2016), a través del cual, además, se repartió su sustanciación
a la Sala Primera de Revisión de esta Corporación.
I.
DEMANDA
Y SOLICITUD
Una trabajadora de la Alcaldía de Cartago presentó acción de
tutela contra la entidad territorial por la presunta vulneración de su derecho
fundamental a la igualdad, alegando la existencia de una diferencia salarial injustificada
entre ella y un grupo de personas que ocupa su mismo cargo, que desarrolla sus
mismas funciones y que tiene las mismas competencias.
1.
Hechos
1.1. Martha Lucía
Cardona Patiño tiene cincuenta y cinco (55) años de edad[1], desde el
veintiuno (21) de enero de dos mil trece (2013) se desempeña como secretaria
código 440, grado 10, en la institución educativa oficial “Indalecio Penilla”
en el municipio de Cartago, Valle del Cauca, y presenta un diagnóstico de cáncer
en el cerebro que compromete su sistema nervioso.
1.2. La accionante
manifiesta que empezó a trabajar en el municipio después de ganar un concurso
abierto de méritos[2]
e integrar la lista de elegibles[3]
para ocupar un puesto de carrera, con ocasión de lo cual fue nombrada en periodo de prueba el diez (10) de
enero de dos mil trece (2013), mediante la Resolución municipal No. 17 de esa
fecha. Se posesionó el día veintiuno (21) del mismo mes, según consta en el
Acta Nº 30. Posteriormente, fue nombrada en propiedad mediante el Decreto
municipal 066 de 2013 y se posesionó el treinta (30) de agosto del mismo año,
según obra en el acta Nº 129 que se levantó ese día.[4]
1.3. Martha Lucía está recibiendo
tratamiento médico a raíz de un tumor cerebral denominado “glioblastoma
multiforme grado IV”, diagnosticado desde el 17 de febrero de 2015,[5] el cual afecta su sistema nervioso. Las
manifestaciones más notorias de dicha enfermedad son, entre otras: (i) dolor de
cabeza intenso (cefalea), (ii) dificultad para
articular sonidos y palabras (disartria), (iii) parálisis parcial del brazo
derecho (paresia) y (iv) convulsiones.[6]
1.4. Señala que tres
(3) mujeres que participaron en el mismo concurso, que ocupan su mismo cargo,
que desempeñan sus mismas funciones[7]
y que tienen sus mismas competencias, reciben un mayor salario. La diferencia entre
ellas es de aproximadamente cuatrocientos cincuenta mil pesos ($450.000.oo)
mensuales[8].
1.5. Las funciones de
todos los secretarios código 440, grado 10, se encuentran reguladas en el
Decreto Municipal Nº 3 de 2011,[9] según el cual los mencionados secretarios
deben “[…] desempeñar labores secretariales en el área de trabajo a la cual sea
asignado dentro del concepto de planta global, para el eficaz desarrollo de los
procesos y el eficiente desempeño de la dependencia”[10]. Dentro de sus funciones se enlistan,
entre otras, las siguientes: “1. Atender personal y telefónicamente al público
interno y externo que lo solicite y dar respuesta oportuna a sus necesidades.
||. 2. Preparar, digitar textos, diseño de gráficas y documentos en generales
que se produzcan en la dependencia. || 3. Redactar, transcribir y enviar la
correspondencia y/o documentos que le sean asignados y controlar el recibo
oportuno por parte del destinatario. || 4. Recibir, radicar, tramitar, entregar
y archivar la correspondencia y/o documentos que entren o salgan de la
dependencia, para responder eficazmente con el sistema de gestión documental
adoptado por la alcaldía […]”.[11] De
conformidad con dicho cuerpo normativo, los requisitos para ocupar el cargo de
secretario código 440, grado 10, son: (i) título de bachiller en cualquier
modalidad; (ii) curso de secretariado en sistemas, y (iii) experiencia
relacionada de doce (12) meses.
1.6. Explica que
algunos de sus compañeros, quienes estaban igualmente inconformes con las
diferencias salariales descritas, interpusieron acciones de tutela, en virtud
de las cuales se ordenó su inmediata nivelación[12].
1.7. Las personas a las que hizo referencia la accionante
se llaman Edna Silvana Toro Ayala, Gloria Giraldo Mejía y Omaira del Carmen
Jaramillo. Todas ellas trabajaban para el departamento del Valle del Cauca
cuando éste estaba encargado del servicio público educativo y fueron
incorporadas a la planta central del municipio en virtud de la Resolución
municipal No. 363 del veintinueve (29) de junio de dos mil diez (2010)[13]. Para ese entonces, el salario base para el cargo de
secretario código 440, grado 10, era de un millón ciento doce mil seiscientos
catorce pesos ($1.112.614.oo). Pero las referidas funcionarias ganaban un
millón quinientos diecisiete mil ciento ochenta y cinco pesos ($1.517.185.oo)
(éste era el caso de las señoras Giraldo y Toro) o un millón quinientos treinta
y un mil setecientos treinta y un pesos ($1.531.731.oo) (en el caso de la
señora Jaramillo). A pesar del paso del tiempo, la diferencia se mantuvo. Para
el dos mil trece (2013), Martha Lucía devengaba un millón dos cientos cincuenta
y seis mil setecientos sesenta y nueve pesos ($1.256.769.oo) al mes, mientras
que sus compañeras ganaban entre un millón setecientos trece mil setecientos
cincuenta y nueve pesos ($1.713.759.oo) y un millón setecientos treinta mil
ciento ochenta y nueve pesos ($1.730.189.oo) mensuales.[14] Ahora
bien, para el momento de promover la acción de tutela objeto de estudio, la
accionante percibía por concepto de salario básico la suma de un millón
doscientos noventa y tres mil setecientos dieciocho pesos ($1.293.718.oo).[15]
1.8. Teniendo en
cuenta los anteriores hechos, interpuso la acción de tutela bajo referencia por
considerar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad. Esto, dado que, por
un lado, desde su parecer se está desconociendo el principio “a trabajo igual,
salario igual”[16]
y, por el otro, el sesenta y seis punto sesenta y siete por ciento (66.67%) del
salario que recibe actualmente, por estar permanentemente incapacitada, resulta
insuficiente para garantizar una vida digna[17].
Como consecuencia, al encontrarse en una condición de vulnerabilidad, solicitó
una nivelación salarial urgente y el pago de los retroactivos correspondientes.
2. Trámite dado por
el juez constitucional en primera instancia
Después de admitir la
acción mediante Auto proferido el treinta y uno (31) de agosto de dos mil
quince (2015), el juez de primera instancia vinculó al proceso a la Alcaldía
Municipal de Cartago. En el mismo sentido, y en respuesta a la sugerencia hecha
por la Secretaria de Educación Municipal, el Juzgado vinculó al Ministerio de
Educación, mediante Auto proferido el cuatro (4) de septiembre de dos mil
quince (2015).
3.
Respuesta de las entidades accionadas
3.1. La Secretaría
de Educación de Cartago
3.1.1. A través de
escrito fechado el tres (3) de septiembre de dos mil quince (2015), la
secretaria de educación de Cartago señaló que no había vulnerado el derecho
fundamental a la igualdad de la actora, porque la diferencia de trato estaba
justificada en una condición laboral distinta. Esto es, que las personas que
recibían un mayor salario habían sido trasladadas del departamento al municipio,
con una asignación salarial superior o como consecuencia de un fallo de tutela.
Por ende, la Secretaría de Educación, por un lado, estaba en el deber de
respetarles sus derechos adquiridos mientras siguieran ocupando sus cargos y,
por el otro, tenía que aplicarles a todos los demás trabajadores la tabla
general de salarios que adoptó la entidad conforme al estudio técnico respectivo
y los procesos previos de homologación y nivelación salarial. Para respaldar su
postura, señaló que las decisiones que en su momento tomó la entidad
territorial sobre la materia habían sido discutidas y aprobadas por el
Ministerio de Educación[18],
el cual, a su vez, había tenido en cuenta el concepto que sobre el particular
emitió el Consejo de Estado[19].
3.1.2. Adicionalmente,
la Secretaria de Educación manifestó su preocupación ante un eventual fallo
condenatorio, toda vez que la entidad territorial no tiene las facultades
suficientes para modificar a su arbitrio los salarios pagados a través del
Sistema General de Participaciones, puesto que esto la llevaría a exceder el
presupuesto que fue aprobado para esa anualidad.
3.1.3. Por último,
indicó que los derechos de Martha Lucía al mínimo vital y a la salud no estaban
comprometidos. Al estar gozando de su incapacidad, seguía vinculada al
municipio, era atendida por su EPS en el régimen contributivo y recibía
puntualmente el pago de su salario.
3.2. La Alcaldía
Municipal de Cartago
La Alcaldía Municipal
de Cartago respondió a la acción de tutela a través de apoderado judicial[20], quien
manifestó que: (i) la solicitud de amparo era improcedente, pues, dado que la
actora seguía vinculada a la planta central del municipio, no existía un
perjuicio irremediable; (ii) había otro medio judicial de defensa disponible
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[21], y (iii) no
se satisfizo el requisito de inmediatez, pues habían transcurrido más de dos
años y medio desde que la accionante se posesionó y ocurrió la presunta
vulneración.
3.3. El Ministerio
de Educación
El ocho (8) de
septiembre de dos mil quince (2015), la Oficina Asesora del Ministerio de
Educación[22]
contestó a la acción de tutela. Hizo un recuento normativo sobre el tema y señaló
que, dado que su competencia es fijar las políticas generales del sector, no es
responsable ni tiene injerencia sobre las acciones adelantadas por las
entidades territoriales en la administración y prestación del servicio
educativo.
4.
Decisión del juez constitucional en primera instancia
El
nueve (9) de septiembre de dos mil quince (2015), el Juzgado Tercero Civil
Municipal de Cartago, Valle del Cauca, profirió Sentencia. Declaró que la
tutela era improcedente porque no satisfacía el requisito de subsidiariedad,
pues ante la ausencia de un perjuicio irremediable, la actora podía demandar al
municipio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho;
medio que el Juzgado estimó como efectivo e idóneo para obtener la pretendida
nivelación salarial.
5.
Impugnación
El catorce (14) de
septiembre de dos mil quince (2015), Martha Lucía impugnó el fallo de primera
instancia por considerar que su demanda sí era procedente al existir un
perjuicio irremediable. Alegó que no podía soportar los tiempos y las cargas propias
de los procesos ordinarios porque le quedaban pocos meses de vida. A este
respecto, precisó que, después de que culminara el proceso de rehabilitación
integral, recibió un concepto desfavorable de recuperación por parte de su EPS[23].
6.
Trámite surtido en segunda instancia
6.1.
Mediante Auto proferido el trece (13) de octubre de dos mil quince (2015), el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, le ordenó a la
Secretaría de Educación Municipal certificar desde cuándo se encuentran
vinculadas las señoras Edna Silvana Toro Ayala, Gloria Giraldo Mejía y Omaira
del Carmen Jaramillo[24], anexando sus
actas de posesión y señalando la denominación de sus cargos, funciones y salarios.
La Secretaría remitió la información correspondiente, la cual se resume a
continuación:
6.1.1.
Omaira del Carmen Jaramillo Sánchez se vinculó al departamento del Valle como
secretaria código 5140, grado 8, el once (11) de agosto de mil novecientos
noventa y siete (1997); fue transferida al municipio el primero (1º) de julio
de dos mil diez (2010) en condición “especial y transitoria”.[25]
6.1.2.
Gloria Giraldo Mejía se vinculó al departamento del Valle como secretaria
código 5140, grado 08, el dos (2) de septiembre de mil novecientos noventa y
siete (1997); fue transferida al municipio el veinte (20) de diciembre de dos
mil siete (2007) en condición “especial y transitoria”.[26]
6.1.3.
Edna Silvana Toro Ayala se vinculó al departamento del Valle como secretaria
código 5140, grado 06, el treinta (30) de agosto de mil novecientos noventa y
seis (1996); fue transferida al municipio el doce (12) de febrero de dos mil trece
(2013) en condición “especial y transitoria”.
Todas
ellas perciben una asignación salarial superior a la de las secretarias de
planta de la alcaldía, en razón a sus derechos adquiridos; hoy ocupan el cargo
de secretaria código 440, grado 10; y reciben una remuneración correspondiente
a un millón ochocientos cuarenta y seis mil trescientos sesenta y tres pesos
($1.846.363.oo) mensuales[27].
6.1.4.
Todas las personas que ocupan el cargo de secretario código 440, grado 10,
desarrollan las mismas funciones, las cuales se encuentran regladas en el
Decreto municipal 003 de 2011[28].
7. Decisión
del juez constitucional en segunda instancia
El dieciséis (16) de
octubre de dos mil quince (2015), el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Cartago, Valle del Cauca, profirió sentencia. Confirmó la decisión del juez de
primera instancia, compartiendo las mismas razones, y sostuvo que no existía un
perjuicio irremediable pues, a pesar de la difícil situación de salud de la
actora, ella está siendo atendida por su EPS al seguir vinculada al municipio
y, consecuentemente, al régimen contributivo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Sala Primera de Revisión es competente para revisar los
fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia con fundamento en
lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36
del Decreto 2591 de 1991[29].
2.
Presentación del caso, problema jurídico y esquema de solución
En el presente caso,
se discute la existencia de una presunta diferenciación laboral injustificada al
interior de la Alcaldía Municipal de Cartago, Valle del Cauca, relacionada con asignaciones
salariales distintas para cargos de carrera, con relación a funcionarias que
ocupan el mismo cargo, que desarrollan las mismas funciones y que se les exige
los mismos requisitos para ocuparlos. A juicio de la demandante, este trato
carece de causa objetiva y, por lo tanto, lesiona su derecho fundamental a la
igualdad, en desconocimiento del principio “a trabajo igual, salario igual”[30]. Por su
parte, la entidad territorial estima que el trato reprochado por la actora está
justificado, toda vez que la Alcaldía le paga más a unas personas que a otras porque
las primeras tienen un derecho adquirido del que las segundas carecen, debido a
que fueron transferidas del departamento al municipio, pero en la Secretaría de
Educación del departamento su salario era superior. Dicha transferencia tuvo
como causa el proceso de descentralización territorial del servicio educativo, desarrollado
a partir del año dos mil uno (2001), por mandato de la Ley 715 de ese año[31] y en cuya
virtud fue necesario respetar a los empleados del nivel departamental su
remuneración.
En este sentido, en
caso de tornarse procedente la acción objeto de estudio, la Corte no se
ocuparía de precisar si hay una desigualdad salarial, pues esto se encuentra
plenamente probado. Le correspondería, por el contrario, definir si la
diferenciación carece de justificación en el caso concreto y, por lo tanto, si
se traduce en una discriminación contraria a la Carta Política.
En este punto es
importante poner de presente que en el caso se observa otro problema de
relevancia constitucional: según los jueces de instancia, la tutela interpuesta
por Martha Lucía es improcedente porque no satisfizo los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez, dada la aparente existencia de un medio ordinario
de defensa judicial, por un lado, y el paso de más de dos años y medio entre la
ocurrencia de la situación y la presentación de la tutela, por el otro.
De esta forma, a manera
de síntesis, los problemas objeto de la controversia parten de la situación que
se presenta en la Secretaría de Educación de un Municipio, al reconocer
salarios diferentes a servidoras públicas que ocupan iguales empleos, cumplen las
mismas funciones y para su desempeño deben reunir los mismos requisitos. La
Corte además inicialmente debe ocuparse de constatar si los medios ordinarios
resultan efectivos e idóneos a la luz del caso concreto y si existe una razón
válida a la luz de las particularidades del asunto, para determinar si en esta
oportunidad se cumple con el requisito de inmediatez por haber transcurrido dos
años y medio desde que la persona ingresa al servicio y el momento en que
instauró la tutela.
Así las cosas, la Sala
debe ocuparse de los siguientes problemas jurídicos:
-  ¿La acción de tutela
promovida por una ciudadana que atraviesa una enfermedad terminal (cáncer
encefálico) con concepto médico desfavorable para recuperación (Martha Lucía
Cardona Patiño) contra la Secretaría Municipal de Educación de Cartago (Valle
del Cauca), cuyo objeto es una nivelación salarial, cumple con los requisitos
de subsidiariedad e inmediatez y por tanto merece un estudio de fondo, pese a
que existe un medio de defensa judicial en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y han transcurrido aproximadamente dos (2) años desde la
presunta vulneración de los derechos invocados y la fecha en que promueve la
solicitud de amparo?
- ¿Vulnera una entidad
pública (el Municipio de Cartago) el derecho fundamental a la igualdad de una
de sus trabajadoras (Martha Lucía Cardona Patiño), al establecerle una
asignación salarial inferior respecto de sus pares, bajo el argumento de que a
quienes están cobijadas con una mayor remuneración les asiste un derecho
adquirido por haber sido trasladadas de la Secretaría de Educación de la
Gobernación, en donde devengaban un mejor salario a lo previsto en la tabla
general del municipio, a pesar de que todas ellas ocupan el mismo cargo, con
igual denominación y funciones?
Para responder a estos
interrogantes, la Sala comenzará recordando las reglas de procedibilidad de la acción
de tutela y señalará si se cumplen en el proceso de la referencia.
Seguidamente, analizará el proceso de descentralización del servicio educativo.
Hecho esto, sintetizará la jurisprudencia constitucional sobre el principio “a
trabajo igual, salario igual”. Pasará después a resolver el caso concreto, analizando
si la desigualdad está sustentada en razones válidas. Finalmente, formulará
unas conclusiones e impartirá las órdenes que estime necesarias.
3.
La acción de tutela promovida por la señora Martha Lucía Cardona Patiño contra la
Secretaría de Educación Municipal de Cartago, Valle del Cauca, es procedente en
razón de las condiciones particulares que presenta la accionante
El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela
está definido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991[32].
Allí se establece que dicho
recurso es procedente sólo si se emplea (i) cuando el actor no dispone de otro
medio judicial de defensa; (ii) cuando los otros medios resultan inidóneos o
ineficaces para el amparo de los derechos fundamentales, o (iii) para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable[33].
En el primer y segundo caso, la protección constitucional tiene un carácter definitivo,
mientras que en el tercero tiene uno transitorio o temporal[34].
Cuando existen otros
medios de defensa judicial, la procedencia de la tutela queda sujeta al
cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en virtud del cual se debe
analizar si existe un perjuicio irremediable, o si los recursos disponibles no son
idóneos o eficaces, toda vez que su sola existencia formal no es garantía de su
utilidad en el caso concreto. Esto permite preservar la naturaleza de la acción
en cuanto (i) se evita el desplazamiento innecesario de los mecanismos
ordinarios, caracterizados por ofrecer los espacios naturales para invocar la
protección de la mayoría de los derechos fundamentales, y (ii) garantiza que la
tutela opere únicamente cuando se requiere suplir las deficiencias que presenta
el orden jurídico para la protección efectiva de tales derechos a la luz de un
caso concreto.
La
determinación de la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios no debe
obedecer a un análisis abstracto y general. Es competencia del juez
constitucional establecer la funcionalidad de tales mecanismos, teniendo en
cuenta la situación del accionante, para concluir si ellos, realmente, permiten
asegurar la protección efectiva  del derecho cuyo amparo se
pretende. Es decir, si dichos medios de defensa ofrecen la misma
protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo
excepcional de la tutela y si su ejecución no generaría una lesión
mayor de los derechos del afectado.
La procedibilidad de
la acción de tutela está, igualmente, supeditada al cumplimiento del requisito
de inmediatez.
Éste exige que la acción sea interpuesta de manera oportuna en relación con el
acto que generó la presunta vulneración. La inmediatez encuentra su razón de
ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una
acción de tutela en todo momento y el deber de respetar la configuración de
aquella acción como un medio de protección inmediata de los derechos
fundamentales. Es decir, que pese a no contar con un término de caducidad por
mandato expreso del artículo 86 superior, debe existir necesariamente una
correspondencia entre la naturaleza expedita de la tutela y su interposición
oportuna[35].
Adicionalmente, el
juez constitucional debe ser más flexible estudiando la procedibilidad cuando
el actor es un sujeto de especial protección, o cuando se encuentra en una
situación de debilidad manifiesta[36].
En desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, le debe ofrecer un
tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos de subsidiariedad e
inmediatez desde una óptica menos estricta, pues el actor no puede soportar las
cargas y los tiempos procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa
judicial de la misma manera que el resto de la sociedad[37].
Al respecto, resulta
importante tener en cuenta que, de manera reiterada, esta Corporación se ha
referido a la especial protección constitucional de que gozan las personas con
diagnóstico de cáncer, en tanto enfermedad catastrófica y ruinosa.[38] Es así
como se ha dicho que la protección reforzada de estos ciudadanos obedece a la
carga que, en perspectiva, deben asumir para la satisfacción de sus necesidades
respecto de las demás personas que no atraviesan tales condiciones médicas, no
sólo por los síntomas o consecuencias derivadas de las mismas, sino por el
carácter “terminal” que en la mayoría de ocasiones enmarca a este tipo de
padecimientos. Por ello, se ha aclarado que la atención especial a la que aquí
se está haciendo referencia se encuentra constitucionalmente sustentada en
virtud de, por lo menos, los siguientes mandatos superiores: (a) asegurar la
vida de los integrantes de la nación,[39]
(b) el respeto de la dignidad humana y solidaridad como fundamentos de la
república,[40]
(c) efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales,[41] (d)
derecho a la vida,[42]
(e) derecho a la integridad física,[43]
(f) la garantía del derecho a la igualdad real y efectiva, con protección
especial de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta derivada
de condiciones físicas, mentales o económicas,[44]
(g) seguridad social de naturaleza progresiva,[45]
(h) el deber de obrar conforme al principio de solidaridad;[46] entre
otros.
Ahora bien, en el caso
específico de las nivelaciones salariales a través de la acción de tutela, la Corte ha asumido diversas posiciones en
materia de procedibilidad. En un comienzo, no aceptaba muchas excepciones. La procedencia de la
tutela era constantemente rechazada, salvo que fuera el único medio judicial
disponible, o se buscara un amparo transitorio ante la amenaza de un perjuicio
irremediable[47].
Posteriormente, la Corporación acogió una posición
radicalmente opuesta. La mayoría de las tutelas que denunciaban una
discriminación laboral injustificada eran declaradas procedentes, pues al
tratarse de una vulneración a los derechos fundamentales a la igualdad y al
trabajo, se referían a asuntos propios y exclusivos de la jurisdicción
constitucional. Los procesos laborales o contenciosos, según el caso, eran
considerados inidóneos, pues el análisis que los caracterizaba se agotaba en el
cotejo del contrato o acto administrativo con la legislación y las convenciones
colectivas, más no en la lectura y en la aplicación de las disposiciones superiores.[48]
Finalmente, la Corte
adoptó una última y tercera postura, la cual perdura hasta la fecha. Por regla
general, no se puede solicitar una nivelación salarial a través de la acción de
tutela. Sin embargo, en casos excepcionales dichas acciones son procedentes cuando
cumplen los requisitos generales de procedibilidad (los hasta aquí descritos)
y, adicionalmente, cuando satisfacen dos exigencias especiales: (i) que el
asunto tenga relevancia constitucional,[49]
y (ii) que haya
elementos que conduzcan a hacer evidente la discriminación laboral y que den
cuenta de la necesidad de un pronunciamiento de fondo, el cual, en todo caso,
no dependerá de un análisis normativo o de un debate probatorio que supere las
capacidades, la disponibilidad y las competencias del juez de tutela.[50]
En relación con el
caso que se estudia, Martha Lucía es empleada de la Secretaría de Educación del
Municipio de Cartago, accedió al cargo que ocupa por concurso de méritos, padece
cáncer en el cerebro, con concepto desfavorable de recuperación.[51] Razón por
la cual solicitó la nivelación salarial a la que cree tener derecho mediante
acción de tutela. Con base en ello, dice que requiere de ella con urgencia básicamente
por dos razones, a saber: (i) porque el porcentaje que actualmente recibe de su
salario, equivalente al sesenta y seis punto sesenta y siete por ciento (66.67%)
en razón de la incapacidad médica en la que se encuentra, es insuficiente para
satisfacer sus necesidades básicas y cuidar de su delicado estado de salud, y
(ii) porque a raíz del delicado estado de su enfermedad, que le causa todos los
días más deterioro en sus funciones básicas, no puede esperar los tiempos
extensos de un proceso ordinario, toda vez que existe la posibilidad de que su
supervivencia se agote en extremo para cuando se profiera la sentencia
respectiva.[52]
Ambos jueces de instancia
consideraron que la tutela era improcedente por no satisfacer los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez. Teniendo en cuenta que la desigualdad denunciada
por Martha Lucía se originó en actos administrativos generales y particulares expedidos
por el municipio de Cartago, tenía a su alcance las acciones de nulidad simple,
y nulidad y restablecimiento del derecho, pues esos eran los espacios idóneos
para solucionar la mencionada controversia. En consecuencia, desde su punto de
vista, dada la naturaleza subsidiaria de la tutela, ésta no podría entrar a remplazar
la vía ordinaria. Menos aún si, según las autoridades judiciales, no existía un
perjuicio irremediable, pues el estado de salud de la actora no se encuentra ligado
a la nivelación reclamada.
Respecto de la
inmediatez, las instancias le reprocharon a Martha Lucía el hecho de haber
dejado pasar dos años y medio desde la ocurrencia de la presunta vulneración hasta
el día en que interpuso la tutela. A su juicio, este plazo era irrazonable y no
se compaginaba con la urgencia y la celeridad características del proceso
tutelar.
Frente a las
consideraciones que dieron lugar a las sentencias de instancia en las que se declaró
improcedente la tutela promovida por Martha Lucía, la Sala Primera de Revisión difiere
de las mismas, por las razones que a continuación se desarrollan: si bien es
cierto que la accionante puede acudir al juez natural para, a través de los
medios de control de la actividad de la administración, proponer su
controversia, también lo es que se trata de una persona en precarias condiciones
de salud, que requiere que su situación sea atendida por un juez
constitucional, debido a que no se encuentra en condiciones de esperar los
términos que tarda el proceso judicial que presente ser asumido como principal,
dada su enfermedad de pronóstico negativo. En cuanto al término que tardó para
proponer la tutela, cabe anotar que ingresó a trabajar el 21 de enero de 2013,
desempeñándose como secretaria código 440 grado 10, en la institución educativa
oficial “Indalecio Penilla” del municipio de Cartago, y desde el 17 de febrero
de 2015 le fue diagnosticada la enfermedad a la que aquí se ha estado haciendo
alusión.
Estuvo laborando por
espacio de dos años en la institución, hasta que se enteró por sus compañeras
de trabajo que en la Secretaría de Educación del Municipio, laboraban otras
personas que tenían igual cargo y funciones y, para su ejercicio debían reunir
los mismos requisitos; sin embargo, su asignación salarial era superior a la de
sus colegas.
En el momento en que
se enteró y corroboró que incluso algunas de sus compañeras habían sido
amparadas en sus derechos fundamentales por tutela, presentó la acción (31 de
agosto de 2015).
El medio de control
denominado “de nulidad y restablecimiento del derecho”, por ejemplo, es idóneo
para denunciar la desigualdad salarial, pero no es eficaz para el caso concreto,
pues Martha Lucía no está en condiciones de asumir como mecanismo principal el
pronunciamiento definitivo del juez contencioso, como quiera que no
significaría una alternativa de amparo inmediato que se compadezca con las
circunstancias especiales que rodean a la accionante:
En primer lugar, se
encuentra acreditado que la actora presenta un diagnóstico clínico de cáncer
cerebral, con calificación de “terminal” y con concepto desfavorable de
recuperación.[53]
Esta sola condición hace que la actora sea reconocida por el ordenamiento
constitucional como un sujeto de especial atención o de protección reforzada,
por la evidente vulnerabilidad a la que se encuentra sometida, en razón de que,
como se dijo con precedencia, así ha sido reconocido por parte de esta Corporación
respecto de las personas que padecen enfermedades catastróficas o ruinosas,
especialmente cáncer.
En segundo lugar, la
debilidad de la accionante no sólo se encuentra evidenciada por el hecho de su
enfermedad, sino por las consecuencias que la misma ha tenido en el desarrollo
de sus actividades, pues en el expediente se encuentra acreditado que a la
señora Cardona se le han prescrito incapacidades médicas que le han significado
una importante reducción de sus ingresos mensuales, como quiera que se
encuentra percibiendo el 66.67% de su salario normal.
De esta forma, pese a
existir otro mecanismo de defensa judicial de carácter idóneo, la actora se
encuentra en una situación de debilidad manifiesta derivada tanto de la
enfermedad catastrófica que padece como de la reducción de ingresos ocasionada,
precisamente, por el cuadro clínico que presenta.
Como se indicó con anterioridad,
siempre que el juez constitucional se enfrenta al estudio de procedencia de una
acción de tutela, es su deber agotar una valoración tendiente a garantizar la
plena y efectiva realización de los derecho fundamentales, por lo que, en casos
en los que se advierte la concurrencia de condiciones que dan cuenta de una
titularidad de especial protección en cabeza de quien promueve el amparo, es
deber de esta autoridad judicial flexibilidad las reglas comunes de
procedibilidad. Con base en ello es posible señalar que, en el presente caso,
aun cuando los jueces de instancia estimaron que la controversia puesta a
conocimiento por parte de Martha Lucía Cardona debía ser resuelta por el juez
ordinario por el hecho de tratarse de pretensiones de contenido económico, se
observa que pese a la existencia del mecanismo existente ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, si se tiene en cuenta la situación de salud y
económica de la actora, que dan cuenta de su pertenencia a un grupo vulnerable
(como lo son quienes enfrentan la enfermedad catastrófica del cáncer), se
evidencia que existen elementos suficientes para señalar que la accionante se
encuentra en situación de debilidad manifiesta y ello potencializa su
vulnerabilidad, por cuanto atraviesa una situación que es grave,
teniendo en cuenta su patología que le ha impedido desarrollar sus funciones
laborales en condiciones de normalidad, pero que también se torna urgente,
pues dado que la situación de la actora se hace cada vez más gravosa, por las
complicaciones propias de una enfermedad con concepto desfavorable de
recuperación (las cuales advierten incluso el fallecimiento amenazador de quien
las sufre), su atención por parte de las autoridades del Estado resulta
inaplazable, como medida positiva y de protección especial en virtud de su debilidad.
De conformidad con lo
expuesto, para esta Sala no hay duda de que pese a existir un mecanismo de defensa
dotado de idoneidad, como lo es el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, éste no cuenta con el carácter de eficacia y por
tanto con la virtualidad para resolver la solicitud de la accionante, enmarcada
por la urgencia en el tiempo de recibir atención judicial, en razón al avance
degenerativo de la enfermedad que presenta. Por ello, la acción de tutela se
torna como la vía impostergable para resolver la controversia planteada en el
recurso de amparo, destinada a garantizar la protección efectiva del derecho
fundamental a la igualdad de la actora.
Aunado a lo anterior y
en relación con el reproche planteado por los jueces de instancia frente al
supuesto incumplimiento del requisito de inmediatez, esta Sala estima que el
término de dos años y medio se encuentra plenamente justificado. La vulneración
que alegó la peticionaria perdura en el tiempo porque, al tratarse de una
presunta injusticia relacionada con el monto de su salario, se actualiza cada
final de mes cuando recibe una suma inferior a la que cree tener derecho. Sin
perjuicio de la prescripción de los incrementos debidos, la tutela satisface el
requisito en mención  pues el plazo entre la vulneración y la presentación  de
la acción debe contarse desde la fecha del último pago.
Satisfechos los
recursos generales de procedencia de la acción de tutela, se encuentra que,
además, la solicitud de amparo objeto de estudio satisface las dos condiciones especiales
de procedibilidad que la jurisprudencia ha exigido cuando se reclama una
nivelación salarial a través del recurso de tutela. En primer lugar, el asunto
tiene relevancia constitucional porque trata de una presunta vulneración de los
derechos fundamentales a igualdad y trabajo. Además, existen elementos que
evidencian una posible actuación discriminatoria (los soportes de la diferencia
salarial, las acciones de tutelas que dice la actora haber reconocido la
nivelación de remuneraciones a algunas de sus compañeras y las manifestaciones
mismas de las entidades accionadas), cuyo alcance, contenido y juicio
constitucional sólo podría ser objeto de agotamiento en el estudio de fondo del
caso concreto y no en la etapa de procedencia.
En consecuencia, la
Sala Primera considera que la acción de tutela interpuesta por Martha Lucía Cardona
Patiño contra la Secretaría de Educación de Cartago, Valle del Cauca es
procedente, pues si bien se trata de un caso en el que se discute el
reconocimiento de una nivelación salarial, lo cierto es que se trata de un
sujeto de especial protección constitucional que presenta una enfermedad
catastrófica, cuyo estado pone de presente la urgencia de un pronunciamiento
judicial que impide esperar los trámites de las acciones ordinarias.
Por lo tanto,
estudiará el problema jurídico referente a la configuración de un presunto
trato discriminatorio, advirtiendo que si encuentra una vulneración, otorgará
un amparo definitivo, pues la procedencia está sustentada en la ineficacia del
recurso principal y su consecuente imposibilidad para atender las
especialísimas condiciones que tornan como urgente el pronunciamiento judicial.
5. La
descentralización territorial del servicio educativo
5.1.
Contextualización y síntesis del problema
Con la introducción de
la Constitución de 1991, el servicio público educativo ha venido atravesando un
proceso de descentralización territorial orientado a garantizar su prestación y
aumentar su cobertura en especial beneficio de la población económicamente
vulnerable.
En un comienzo, la
prestación estaba a cargo de la nación;[54]
posteriormente, pasó a los departamentos y a los distritos especiales[55] y,
finalmente, fue asumida por (i) los municipios de más de cien mil (100,000)
habitantes, quienes fueron automáticamente autorizados por el Ministerio de
Educación, y (ii) los municipios con una población inferior, siempre y cuando le
demostraran al Ministerio tener la capacidad suficiente para manejar autónomamente
el servicio.[56]
No obstante, a pesar
de que la descentralización es cada vez más fuerte, la financiación ha estado
siempre a cargo de la nación, se realiza con los recursos que ésta le
transfiere a las entidades territoriales a través del Sistema General de
Participaciones (antes llamado “situado fiscal”) y se desembolsa con un
porcentaje de destinación específico por sector[57]. Esto, sin
perjuicio de los aportes adicionales que quiera hacer la entidad con sus
propios recursos.
Dicho proceso ha
demandado una gran variedad de reformas administrativas. Muchas de ellas
orientadas a recomponer las plantas laborales de los departamentos y de los
municipios certificados, integrando a estas las personas que trabajaban desde
antes en las instituciones educativas oficiales.[58]
Particularmente,
cuando no era posible una integración horizontal, esto es, la trasferencia del
personal a cargos iguales o equivalentes, la entidad territorial receptora
tenía la obligación de adelantar un proceso previo de homologación y nivelación
a efectos de no desmejorar sus condiciones laborales, salariales y
prestacionales.[59]
Dicho proceso debía
realizarse siguiendo los pasos y los criterios fijados por el Ministerio de
Educación en su calidad de rector de política.[60]
Dentro de estos, se encuentran los siguientes: (i) la elaboración de un estudio
técnico, previo, comparativo y detallado, cargo por cargo, en el año en que se
produzca la incorporación para determinar la existencia de diferencias por
razones de denominación, código y grado; (ii) la expedición de un acto
administrativo general donde se consigne la tabla de homologaciones y
nivelaciones; (iii) la posterior expedición de actos administrativos
individuales a favor de cada trabajador beneficiado, previo certificado de
disponibilidad presupuestal; (iv) el pago de los retroactivos a los que haya
lugar por no haberse realizado oportunamente el proceso de homologación y
nivelación, siempre y cuando los pagos correspondientes no hayan prescrito, y
(v) el pago de todas las nivelaciones y homologaciones que hayan sido ordenadas
por los jueces de la República como resultado de acciones de tutela o acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos en ellas dispuestos.
El traslado del
personal y, más específicamente, el referido proceso de homologación de cargos
y nivelación salarial, ha dado lugar a varias controversias. En el caso bajo
estudio se discute, precisamente, una de ellas: la persistencia de diferencias
salariales entre trabajadores de planta del Municipio y otras que fueron
trasladados con ocasión de que el Municipio asumió las prestaciones del
servicio educativo.
Los empleados más
antiguos fueron transferidos de la nación al departamento del Valle del Cauca sin
solución de continuidad, conservando su asignación salarial. A su vez, la
entidad territorial había adoptado una tabla de salarios distinta.[61]
Posteriormente y
mientras las gobernaciones adelantaban el estudio técnico necesario y emitían
los actos administrativos generales para fijar la tabla de homologaciones y
nivelaciones, debieron realizarlas de manera individual, en virtud de
sentencias de tutela interpuestas contra los departamentos que fueron falladas
por los jueces protegiendo a las empleadas. Como consecuencia, el proceso de
ajuste a la planta fue disparejo y dio lugar a nuevas brechas salariales, pues
la homologación y nivelación general terminó siendo distinta a aquella que
ordenaron los jueces de la República.[62]
Pese a los esfuerzos
que emprendieron los departamentos por construir una planta uniforme, así como
aquellos que posteriormente adelantaron los municipios en el mismo sentido,
cuando se encargaron de la prestación del servicio educativo en su jurisdicción,
algunos trabajadores continuaron con asignaciones salariales superiores en
razón a un derecho adquirido. Como resultado, quienes hoy alegan la vulneración
de su derecho a la igualdad, son aquellas personas vinculadas a la planta de
personal de los municipios con salarios inferiores a los asignados otrora por
el departamento, o que en virtud de una orden judicial resultaron favorecidas.
5.2. La situación detallada
del departamento del Valle del Cauca
En mil novecientos
noventa y cinco (1995), el Ministerio de Educación certificó al departamento
del Valle del Cauca para prestar el servicio educativo.[63] Como
consecuencia, la entidad territorial asumió ese servicio. Seguidamente, recibió
en su planta central a las personas que estaban vinculadas a las instituciones
educativas oficiales y que tenían un contrato con la nación o con el mismo
departamento, pero por fuera de su planta central.
No obstante, olvidó
homologar oportunamente los cargos y nivelar salarialmente a los trabajadores
transferidos. Según lo reconoció el propio departamento, esto generó una
situación de desigualdad, “[…] como quiera que a pesar de existir igualdad
de funciones y responsabilidades, aquellos [los que venían trabajando desde
antes] fueron incorporados con los cargos, códigos y grados del nivel nacional
y no del nivel departamental, devengando una asignación salarial inferior”.[64]
Varios trabajadores
manifestaron su inconformidad. Algunos de ellos acudieron a la acción de tutela
a partir del año dos mil (2000), obtuvieron fallos favorables y el
departamento, consecuentemente, realizó los cambios administrativos
respectivos.
Otros, por el
contrario, elevaron una solicitud directamente ante la entidad, quien realizó
un estudio técnico a efectos de determinar cómo debía realizarse la
homologación y la nivelación de todos los cargos, acogiendo un concepto
proferido por el Consejo de Estado[65]
y una directiva del Ministerio de Educación.[66]
Posteriormente, expidió los Decretos departamentales 668 y 910 de 2005[67], donde
fijó una tabla general de homologaciones y resolvió las reclamaciones que
contra ella se presentaron, respectivamente.[68]
En el desarrollo de dicho proceso, el departamento decidió respetar los
derechos adquiridos de quienes ya habían sido homologados y nivelados por orden
judicial.
Esta reorganización de
la planta central por doble vía generó un nuevo problema. Algunos empleados que
demandaron al departamento a través de tutela fueron homologados y nivelados de
manera distinta al resto de sus compañeros, cuyos casos fueron atendidos
posteriormente por la entidad territorial a través de los actos administrativos
generales citados. Como resultado, nació una nueva desigualdad salarial en
detrimento de los intereses de los trabajadores más recientes.
Consciente de esta
problemática y frente a cargos concretos,[69]
el departamento ajustó la homologación y nivelación, incrementando el salario
de los servidores públicos al tope alcanzado por quienes presentaron acciones
de tutela[70].
Dicha actuación fue respaldada por el Ministerio de Educación, que aprobó el
estudio técnico respectivo[71].
5.3. La situación detallada
del municipio de Cartago
El municipio de
Cartago, por su parte, se hizo cargo de la prestación del servicio público en
su zona de jurisdicción a partir del tres (3) de diciembre de dos mil dos
(2002)[72],
remplazando al departamento del Valle del Cauca.
Desde el año dos mil
tres (2003), y mediante los Decretos municipales 112[73], 113[74] y 114 del
mismo año, la Alcaldía inició una serie de gestiones con el fin de garantizar
la adecuada prestación del servicio.[75]
Dentro de estas se incluyeron las siguientes: (i) modificación y ampliación del
número de cargos previstos en la planta central; (ii) recepción de los
docentes, directivos y trabajadores administrativos que venían del departamento[76]; (iii)
redistribución de funciones y cargas de trabajo, e (iv) inclusión de todos los
anteriores funcionarios en la nómina que desde ese entonces empezó a ser
financiada con recursos nacionales a través del Sistema General de
Participaciones.
No obstante, al
incorporar a los empleados que venían del departamento del Valle, el municipio
olvidó realizar oportunamente el respectivo proceso de homologación y
nivelación salarial. Como consecuencia, y tal como lo reconoció la propia
Alcaldía, se generó “[…] una situación de desigualdad para los servidores
públicos administrativos […] como quiera que a pesar de existir igualdad de
funciones y responsabilidades, aquellos [que venían trabajando desde antes] fueron
incorporados con los cargos, códigos y grados del nivel nacional y no del nivel
municipal, […] devengando una asignación salarial inferior [a sus pares en el
municipio]”.[77]
El municipio procedió
a realizar un estudio técnico y, una vez este fue avalado por el Ministerio de
Educación,[78]
realizó un proceso general de homologación y nivelación salarial a través del
Decreto municipal 074 de 2007[79].
En dicho proceso, se respetaron los derechos adquiridos y se dejaron intactas
las homologaciones y nivelaciones efectuadas por el departamento. Los mayores
costos a los que dio lugar el proceso fueron cubiertos por la nación a través
del Sistema General de Participaciones.
Posteriormente, cuando
el departamento del Valle realizó las últimas homologaciones y nivelaciones
salariales en el dos mil ocho (2008), el municipio se vio llamado a realizar un
ajuste a su propia tabla. Previa aprobación del Ministerio de Educación,[80] la
Alcaldía expidió el Decreto municipal 029 de 2010, por medio del cual modificó
el citado Decreto 074 de 2007. Allí dejó a algunos cargos con el mismo código,
pero unificó sus grados. Seguidamente, y con el ánimo de continuar respetando
los derechos adquiridos de las personas que los ocupaban, contempló
asignaciones salariales diferentes.
A este respecto, la
Alcaldía aclaró que la naciente condición de desigualdad era especial,
transitoria e intuito personae, pues estaba sujeta a la permanencia de las
personas beneficiadas en los cargos en los que fueron nombradas y cualquier
otro individuo que entrara a ocupar una vacante en los mismos, recibiría la
remuneración fijada en la tabla salarial del municipio.[81]
Así, por ejemplo, en
el orden departamental el cargo de secretario tenía asignado el código 540 y se
dividía en los grados 6, 8, 10, 11 y 12. Por orden del Decreto departamental
910 de 2005, todos ellos fueron homologados al cargo de secretario código 440,
grado 4. Después, por disposición del Decreto municipal 074 de 2007, el cargo
fue homologado al de secretario código 440, grado 12. Seguidamente, y por orden
del Decreto departamental 1273 de 2008, fue homologado al cargo de secretario
código 440, grado 7. Por último, y mediante el referido Decreto municipal 029
de 2010, la Alcaldía de Cartago homologó el empleo de secretario código 440,
grado 10, previendo tres (3) asignaciones salariales distintas: (i) por regla
general, un millón ciento doce mil seiscientos catorce pesos ($1.112.614.oo);
(ii) especial y transitoriamente, un millón quinientos diecisiete mil ciento
ochenta y cinco pesos ($1.517.185.oo), y (iii) especial y transitoriamente, un
millón quinientos treinta y un mil setecientos treinta y un pesos
($1.531.731.oo) para quienes también tenían un derecho adquirido.
De esta manera, pese a
que la intención principal de los jueces de tutela y del departamento del Valle
del Cauca era asegurar que los servidores públicos transferidos al municipio entraran
en igualdad de condiciones respecto a las personas que ocupaban sus mismos
cargos, que realizaban sus mismas funciones y que tenían sus mismas competencias,
algunos de ellos terminaron ingresando con asignaciones mayores como resultado del
cumplimiento de órdenes judiciales y procesos de homologación y nivelación simultáneos
y disparejos.
6. El principio “a
trabajo igual, salario igual” – Reiteración jurisprudencial
Independientemente de si la relación laboral se
desarrolla en el sector público o privado, debe ser justa y digna por orden
expresa de la Constitución, que en su artículo 25 dispone: “El trabajo es un derecho y una obligación social y
goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda
persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”[82].
Del segundo de estos requisitos –justicia– se
desprende el principio “a trabajo igual, salario igual”. Éste corresponde a la
obligación para el empleador de proporcionarles a sus trabajadores una
remuneración acorde con las condiciones reales del trabajo[83]. Es decir, una que provenga
de la observación de elementos objetivos y no de consideraciones subjetivas,
caprichosas o arbitrarias. Así pues, quienes ocupan el mismo cargo, desarrollan
las mismas funciones y demuestran tener las mismas competencias o habilidades
para cumplir con la tarea que se les ha encomendado, deben percibir la misma
remuneración, toda vez que no existen, en principio, razones válidas para
tratarlos de forma distinta.
No obstante lo anterior, no toda desigualdad
salarial entre sujetos que ostentan las mismas características constituye una
vulneración de la Constitución, pues un trato diferente sólo se convierte en
discriminatorio y, en esta medida, es reprochado cuando no obedece a causas
objetivas y/o razonables. El trato desigual que está fundamentado en criterios constitucionalmente
válidos es conforme a la Carta y, por ende, está permitido.
Teniendo esto en cuenta, la Corte ha sostenido que para acreditar la vulneración del
principio “a trabajo igual, salario igual”, primero debe estarse ante dos (2) o
más sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo
régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables
y, no obstante ello, reciben una remuneración diferente.[84]
Seguidamente, el Tribunal ha indicado que se deben
analizar las razones por las cuales existe la desigualdad, a efectos de
determinar si ellas cuentan con un respaldo constitucional y si son lo
suficientemente poderosas como para limitar el derecho fundamental a la
igualdad.
Respecto a los criterios válidos que pueden justificar
una diferenciación salarial, la jurisprudencia constitucional[85] ha
permitido, entre otros, los siguientes: (i) criterios objetivos de evaluación y
desempeño; (ii) diferencias de la estructura institucional de las dependencias
públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos;
y (iii) distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se
generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones
igualmente disímiles para acceder a dichos empleos.
Sobre este tema, la Corte se ha pronunciado en
múltiples oportunidades en sede de control de tutela; sobre todo, en sus
primeros diez (10) años.[86]
A continuación, se resumirán las consideraciones efectuadas en las tres (3)
sentencias más recientes, que coinciden con ser unas de las más ilustrativas en
la materia, toda vez que sintetizan el desarrollo jurisprudencial de la
Corporación en casos donde distintos servidores públicos reclamaron una
nivelación salarial por considerarse víctimas de discriminación laboral.
En la Sentencia T-097
de 2006,[87] la Sala Segunda de Revisión conoció del caso de una
funcionaria de la Rama Judicial, quien ocupaba el cargo de directora en una de
las unidades de la Dirección Ejecutiva, y reclamaba mediante tutela una
nivelación salarial frente a los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes. A
pesar de que un Acuerdo Administrativo del año mil novecientos noventa y ocho (1998)
ordenó la equiparación de ambos cargos para todos los efectos legales, a la
accionante no se le reconocía una bonificación judicial que recibían los
Magistrados Auxiliares desde el dos mil cuatro (2004) por disposición de un
Decreto nacional, pues ella se había posesionado en el dos mil cinco (2005). En
esta medida, la accionante estaba en desigualdad de condiciones frente a (i) sus
compañeros que ocupaban su mismo cargo, pero que se habían posesionado antes, y
(ii) respecto a los Magistrados Auxiliares, quienes tenían empleos homólogos.
La Sala encontró que pese a las diferentes fechas de posesión, ambos
grupos de funcionarios se encontraban en similares condiciones, pues se les
exigía acreditar los mismos requisitos para posesionarse y habían sido
explícitamente equiparados a través de un acto administrativo de carácter
general. Más específicamente, indicó que: “[l]
a existencia de una diferencia salarial entre trabajadores que se encuentran en
similares condiciones, debe estar fundamentada en una justificación objetiva y
razonable, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad. Ahora, esa diferencia
no puede sustentarse en argumentos meramente formales como la fecha de
vinculación a un cargo […]”. Teniendo en cuenta lo anterior, concedió el amparo y
ordenó la nivelación salarial reclamada.
Posteriormente,
en la Sentencia T-545A de 2007[88] la Sala Sexta de Revisión resolvió la tutela que
interpusieron los jefes de comunicaciones de la Corte Constitucional y de la
Corte Suprema de Justicia por el presunto desconocimiento del principio “a
trabajo igual, salario igual”. A pesar de tener las mismas responsabilidades
que uno de sus colegas (el jefe de comunicaciones del Consejo Superior de la
Judicatura), ocupaban un cargo inferior y recibían un salario menor. Razón por
la cual, solicitaron una nivelación salarial.
Al hacer una síntesis de la jurisprudencia sobre la materia, la Sala
señaló que:
“[…] el empleador debe otorgar y garantizar la igualdad de trato en
la relación laboral. No obstante, tal y como lo ha reconocido también esta
Corporación en múltiples oportunidades, no se trata de establecer una
equiparación matemática del trabajador, puesto que ‘ese principio
de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los
iguales y de la diferencia entre los desiguales’ […] Por lo tanto no toda desigualdad o
diferencia de trato en materia salarial constituye una vulneración de la Constitución,
pues se sigue aquí la regla general la cual señala que un trato diferente sólo se convierte
en discriminatorio (y en
esa medida en constitucionalmente prohibido) cuando no
obedece a causas objetivas y razonables, mientras que el trato desigual es
conforme a la Carta cuando la razón de la diferencia se fundamenta en criterios
válidos constitucionalmente”.
A partir de las anteriores consideraciones, la Sala Sexta declaró
que la tutela era improcedente porque atacaba un acto de carácter general y no
existía prueba de un perjuicio irremediable. Adicionalmente, indicó que no
existía una vulneración al principio “a trabajo igual, salario igual”, toda vez
que (i) las funciones de los jefes de comunicaciones no eran idénticas, pues
respondían a las necesidades de cada Tribunal, y (ii) la diferencia salarial
estaba justificada porque los cargos no eran homólogos, en la medida en que al jefe
de comunicaciones del Consejo Superior se le exigía más experiencia profesional
debido a que tenían mayores responsabilidades.
Finalmente, en la Sentencia T-833 de 2012[89] la Sala Novena de Revisión conoció el caso de dos (2)
trabajadores de la Fiscalía General de la Nación, quienes consideraban
vulnerado su derecho fundamental al trabajo porque a pesar de desempeñarse ininterrumpida
e indefinidamente como Jefes de Unidad de Policía Judicial a través de la
figura de “asignación de funciones”, recibían el salario correspondiente al
cargo en el que habían sido contratados (Investigador Criminalístico VII), el
cual era menor.
6.14. Sobre el principio “a trabajo igual, salario igual”, la Sala
señaló que este:
“[…] se centra en la
necesidad que la remuneración asignada responda a criterios objetivos y
razonables, que a su vez sean variables dependientes de la cantidad y calidad
de trabajo, al igual que a los requisitos de capacitación exigidos y otros
factores que compartan esa naturaleza objetiva.  En ese sentido, son
inadmisibles de la perspectiva constitucional aquellos tratamientos
discriminados que carezcan de sustento en las condiciones anotadas, bien porque
se fundan en el capricho o la arbitrariedad del empleador, o bien porque son
utilizados con el fin de evitar el ejercicio de libertades anejas a la relación
laboral, como sucede con la libertad sindical”.
Al resolver el caso, la Sala declaró que la acción era
improcedente. A pesar de la relevancia constitucional del tema, la demanda no
satisfacía los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, pues los medios ordinarios
de defensa judicial era idóneos y efectivos, no existía prueba de un perjuicio irremediable
y los accionantes presentaron la tutela mucho tiempo después de que surgió la vulneración
alegada. Adicionalmente, y como una razón más para declarar la improcedencia,
la Sala anotó que la desigualdad denunciada era compleja y no podía ser debidamente
analizada por el juez constitucional teniendo en cuenta los límites de tiempo a
los que estaba sujeto.
7. El derecho
fundamental de Martha Lucía Cardona Patiño a la igualdad fue vulnerado –
Resolución del caso concreto
En el caso objeto de
revisión, la accionante, quien trabaja en una institución educativa oficial del
municipio de Cartago, Valle del Cauca, interpuso recurso de amparo contra la
Secretaría de Educación Municipal por considerar vulnerado su derecho
fundamental a la igualdad. Señaló que recibe un salario menor al de otras
personas que ocupan su mismo cargo, que desarrollan sus mismas funciones y que
tienen sus mismas competencias.[90]
Razón por la cual, consideró infringido el principio “a trabajo igual, salario
igual”. Sustentó la procedibilidad de la tutela en su incapacidad para esperar
un pronunciamiento definitivo por parte del juez de lo contencioso
administrativo, pues no podría esperar el resultado de un proceso ordinario,
debido al avanzado cáncer que padece[91].
Teniendo en cuenta los anteriores hechos, solicitó la nivelación salarial y el
pago de los retroactivos correspondientes.
Las entidades
accionadas[92]solicitaron
que la tutela fuera declarada improcedente. A su juicio, ésta no satisfacía los
requisitos de subsidiariedad e inmediatez, pues (i) no existía un perjuicio
irremediable que ameritara el desplazamiento de los recursos ordinarios, como
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y (ii) pasaron más de dos
años y medio entre el nacimiento de la supuesta discriminación y la presentación
de la demanda; plazo que estimaron como irrazonable. Adicionalmente, las partes
demandadas argumentaron que no existía vulneración. Indicaron que si bien es
cierto que los funcionarios que ocupan el mismo cargo de la tutelante reciben salarios
diferentes, dicho trato, desde su perspectiva, está justificado. Los que gozan
de una remuneración mayor, lo hacen como resultado de un derecho adquirido,
pues cuando fueron transferidos del departamento al municipio, entraron con un
salario mayor, en virtud de las asignaciones salariales de la Secretaría de
Educación Departamental o del resultado del cumplimiento de un conjunto de
órdenes judiciales.
Los jueces de
instancia le dieron la razón a la parte demandada y declararon que la tutela
era improcedente. En relación con la situación de salud de la peticionaria,
señalaron que si bien eran conscientes de su gravedad, no justificaba la
procedencia de su acción. Afirmaron que la accionante seguía vinculada laboralmente
al municipio, continuaba recibiendo su salario y era atendida oportunamente por
su EPS.
A partir de los
anteriores hechos, la Sala encontró dos (2) problemas jurídicos. Uno plantea
una duda fáctica, relacionada con la procedibilidad de la acción. Se sostuvo
que la demanda objeto de revisión era procedente ante la situación de salud de
quien la presentaba y su consecuente situación de vulnerabilidad, que
claramente demuestra la imposibilidad de esperar el resultado de un proceso
ordinario, el carácter continuado de la presunta vulneración y la suficiencia
del material probatorio necesario para resolver de fondo la controversia.
El segundo problema,
del que ahora se ocupará la Sala, expone una tensión jurídica entre los
argumentos que presenta cada parte a efectos de justificar, por un lado, o
cuestionar, por el otro, la desigualdad salarial. Está fuera de toda duda que
la accionante recibe un ingreso significativamente menor que el de varios de
sus compañeras, pese a que todas ellas ocupan el mismo cargo, desarrollan las
mismas funciones y tienen las mismas competencias. La pregunta, entonces, es si
esa desigualdad es el resultado de la arbitrariedad o si, por el contrario, está
justificada en razones válidas. Para encontrar la respuesta, la Sala analizará
el caso a partir del precedente fijado por esta Corporación en situaciones
pasadas y análogas, donde también se debatía sobre una presunta violación al
principio “a trabajo igual, salario igual” [93].
En primer lugar, se observa que pese a que hay una
igualdad de cargos, funciones, requisitos y competencias entre la accionante y
las señoras Edna Silvana Toro Ayala, Gloria Giraldo Mejía y Omaira del Carmen
Jaramillo, las tres (3) últimas reciben una remuneración mayor desde hace más
de tres años y medio[94].
El salario de la actora fue fijado de acuerdo con la
tabla general de salarios que adoptó el municipio de Cartago para el sector
educativo, vigente para el momento en que se vinculó a la entidad. En el
momento en que se presentó al concurso y aspiró al cargo conocía el salario
asignado al empleo.
Los salarios de sus compañeras, por el contrario, fueron
fijados por el departamento del Valle del Cauca a partir de las consideraciones
efectuadas por unos jueces de tutela en el año dos mil (2000),[95] quienes le
ordenaron realizar un proceso de homologación de cargos y nivelación salarial a
favor de las tres (3) personas mencionadas, entre otras, antes de transferirlas
a la planta central del municipio en el marco de la descentralización
territorial del servicio educativo.[96]
De esta forma, mientras el departamento se ponía al día en sus obligaciones,
realizando un estudio técnico y adoptando la tabla general de homologaciones y
nivelaciones en beneficio de todos sus servidores, aumentó los sueldos de aquellos
que presentaron acciones de tutela y que obtuvieron fallos favorables.[97]
El problema ocurrió en el dos mil cinco (2005), cuando
la entidad territorial expidió la tabla general de homologaciones y
nivelaciones, pues los servidores accionantes quedaron salarialmente por encima
de sus compañeros[98].
Es decir, en condiciones más favorables de las que perseguían.
Seguidamente, cuando fueron trasladados al municipio,
continuaron gozando de un mayor salario, pues (i) tenían un derecho adquirido;
(ii) la entidad territorial no podía desmejorar sus condiciones laborales, y
(iii) así lo había avalado el Ministerio de Educación, quien basándose en un
concepto proferido por el Consejo de Estado, emitió una directriz ordenando la
preservación de las nivelaciones ejecutadas en cumplimiento de órdenes
judiciales como una medida especial y transitoria mientras dichas personas
permanecieran en sus cargos[99].
Teniendo en cuenta los anteriores hechos, en principio
la Sala podría considerar que la desigualdad salarial alegada por Martha Lucía
Cardona Patiño está justificada en la observancia de: (i) los derechos
adquiridos, (ii) el respeto de las condiciones laborales más favorables, y
(iii) la vinculatoriedad de los fallos judiciales y las decisiones
administrativas que expide la entidad cabeza de sector. Sin embargo, la misma
encuentra que de manera alguna esto puede asumirse como una relación de motivos
razonables, pues admitir que una desigualdad material y evidente tiene por
causa escenarios contingentes como los que señala la entidad en su defensa, sería
abiertamente contrario a la garantía constitucional del ejercicio efectivo de
los derechos fundamentales.
En este caso, es claro que existe una situación de
abierta desigualdad respecto del acceso a los derechos laborales de la
accionante, quien se encuentra vinculada con el municipio como Secretaria
Código 440 Grado 10, pero no cuenta con la misma asignación salarial de quienes
ocupan un cargo igual, todos los cuales cumplen con las funciones unificadas a
través del Decreto municipal No. 03 del 20 de enero de 2011.[100] Así, por
ejemplo, se observa cómo mientras la actora ha percibido un salario
correspondiente a un millón doscientos cincuenta y seis mil setecientos sesenta
y nueve pesos ($1’256.769), algunos de sus colegas vienen recibiendo sumas
como, por ejemplo, un millón setecientos treinta mil ciento ochenta y nueve
pesos ($1’730.189).
Al respecto, se observa que la diferencia,
aparentemente, se encuentra soportada en el hecho de que los cargos de
Secretario Código 440 Grado 10 fueron categorizados por el origen (municipal o
departamental) y esto trajo como consecuencia variar la nomenclatura de los
mismos con la adición de las letras “A”, “B “ o “C”. No obstante, para esta
Sala claramente esa medida no se corresponde con una conducta
constitucionalmente admisible, pues lo único que ello evidencia es la
incorporación de fórmulas administrativas contingentes (sin fecha cierta de
superación de la diferencia) con las que se desconoce la real situación de la
accionante, en calidad de empleada, relativa a que pese a estar cumpliendo las
mismas labores, en el mismo lugar y con la misma entidad, algunos de sus congéneres
presentan condiciones laborales mejoradas.
En este punto es importante resaltar que, de manera
alguna, esta Sala pretende desconocer como relevante el reconocimiento de los
tres presupuestos que aparentemente han mediado para soportar la desigualdad.
Así, frente al primero de estos, relacionado con el respeto de los derechos
adquiridos de quienes se encontraban vinculados con el nivel departamental, claramente
se trata de un imperativo legal y constitucional la permanencia de las
condiciones laborales en que se encuentran los empleados de carrera, como
quiera que se impone la obligación de no desmejorar las circunstancias que
rodean el cumplimiento de las funciones, tales como el salario, con ocasión de
un evento administrativo cuya ocurrencia no tiene por causa la voluntad del
empleado, como ocurre con los traslados, movilizaciones, homologaciones y
convalidaciones respectivas, razón por la cual no se encuentra oposición a este
planteamiento de la administración.[101]
Sobre el segundo de los postulados, relativo al
respeto de las condiciones laborales más favorables, ciertamente esta Sala
manifiesta su defensa de la aplicación del principio de favorabilidad en
materia laboral, derivado, fundamentalmente, del artículo 53 superior, en cuya
virtud y de la mano con la prohibición de desmejorar las condiciones de los
empleados de carrera a que se hizo alusión en el párrafo anterior, es posible
indicar que quienes se incorporan a una nueva planta de personal (municipal) a
través de una vinculación cuyo origen es de un nivel territorial distinto
(departamental), deben ser amparados con las condiciones que le sean más
favorables, lo cual en este caso redunda en que sean mantenidas las
circunstancias salariales que rodean el desempeño de sus funciones.
Respecto del tercer enunciado, relacionado con la
vinculatoriedad de los fallos judiciales y las decisiones administrativas que
expide la entidad cabeza de sector, en efecto esta Corporación comparte este
criterio en el sentido de respetar la institución constitucional de la cosa
juzgada y sus efectos, en tanto se encuentra fundamentada, esencialmente, en la
protección de la seguridad jurídica, y la salvaguarda tanto de la buena fe como
de la garantía superior de la autonomía judicial. Asimismo, en protección de
las facultades y competencias administrativas asignadas a las distintas
autoridades, este Tribunal propende por el celoso respeto de sus
determinaciones, esencialmente en desarrollo de las políticas públicas
respectivas, propias del ejercicio de la administración, siempre que éstas no
contraríen los mandatos constitucionales que, en últimas, se convierten en el
máximo límite para su desarrollo.[102]
Como se observa, los tres enunciados que se plantean
como justificación de la desigualdad objeto de estudio se alejan de ser
verdaderas razones constitucionalmente válidas para admitir el escenario en el
que se encuentra la accionante. Esto porque tales postulados únicamente
presentan un asidero en relación con la situación de quienes han sido
trasladados, pero no de quienes ya se encontraban ocupando los cargos directamente
con el municipio, como ocurre con la accionante. Por ello, los planteamientos,
como se explicó con precedencia, si bien merecen un reconocimiento y una
validación por parte del juez constitucional, los mismos no pueden ser asumidos
como explicativos de la diferenciación en que se encuentra la actora, en tanto
Secretaria Código 440 Grado 10 (cargo que, como se expuso en los acápites
considerativos precedentes, fue unificado a través del Decreto municipal No.
029 de 2010 de la Alcaldía de Cartago, Valle del Cauca).
De esta forma, la Sala considera que sin que se
encuentre razonablemente justificada la desigualdad evidente en la que se
encuentra la accionante y por el contrario que ésta sea aceptada por parte de
la misma Alcaldía del municipio de Cartago (Valle del Cauca) en su respuesta
dada a la acción de tutela,[103]
lo cierto es que Martha Lucía no debe asumir los efectos del desbarajuste
institucional en el que, desde el punto de vista constitucional y a la luz del
principio “a trabajo igual, salario igual”, se encuentra el establecimiento de
remuneraciones para quienes, como la actora, ocupan el cargo secretarial al que
en diversas ocasiones se ha hecho alusión en esta providencia y respecto del
cual no hay duda de su plena identidad frente al desarrollo de las labores
propias de éste.
Lo anterior porque al hacer un estudio de los
criterios que esta Corte ha señalado cuando se adelanta una valoración del
amparo del principio anteriormente aludido, es perfectamente posible concluir
que en el caso concreto los mismos no superan un juicio de revisión, como a
continuación se explica:
En relación el primero de estos criterios, relativo a
que se trate de “presupuestos objetivos de evaluación y desempeño”, es evidente
que el mismo no se subsume en el asunto bajo análisis, puesto que en ningún
momento ha estado en discusión si la diferencia salarial objeto de controversia
se ha derivado del desempeño de la accionante o de procesos de evaluación.
En cuanto al segundo postulado, correspondiente a que
la desigualdad obedezca a “diferencias de la estructura institucional de las
dependencias públicas en que se desempeñan los cargos señalados como análogos”,
claramente no se trata de la situación en que se encuentra la actora, pues los
cargos congéneres que sirven como parámetro de análisis (Secretario Código 440
Grado 10) se encuentran adscritos a la Secretaría de Educación del municipio de
Cartago (Valle del Cauca) y más exactamente a las instituciones educativas de
esta localidad, tal como lo demuestra el ya referido Decreto municipal No. 03
del 20 de enero de 2011.[104]
Sobre el tercer y último criterio, referido a que se
trate de “distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual
se generen diferentes escalas salariales, que respondan a cualificaciones
igualmente disímiles para acceder a dichos empleos”, esta Sala observa que en
el caso bajo análisis no se encuentra demostrado que la diferencia salarial
incorporada al ordenamiento municipal a través de la categorización alfabética del
cargo que ocupa la actora esté enmarcada en una “cualificación disímil”, pues
de hecho el mismo ente territorial reconoció que, en efecto, la diferencia
salarial no obedece a las calidades de los funcionarios que lo ocupan,
relacionadas con la asignación de funciones o forma de vinculación, pues
cumplen las mismas labores y se trata de empleados de carrera, sino únicamente
a raíz del desajuste institucional producto de los traslados
interterritoriales, que, como se ha explicado, de ninguna manera configuran una
justificación constitucionalmente válida para que la accionante soporte la
desigualdad a la que enfrenta.
Con base en lo hasta aquí desarrollado, para esta
Corporación no hay duda que la Alcaldía Municipal de Cartago (Valle del Cauca)
ha vulnerado el derecho fundamental a la igualdad de la señora Martha Lucía
Cardona Patiño, en tanto ha establecido una asignación salarial menor a la que
perciben algunos de sus colegas que ocupan el mismo cargo secretarial, cumplen
las mismas funciones en la misma institución municipal y bajo las mismas
condiciones de desarrollo laboral, contraviniendo, de esta forma, el principio
constitucional “a trabajo igual, salario igual”, por no existir una motivación
razonable y constitucionalmente admisible que permita validar la existencia de
la brecha remuneratoria.
Ahora bien, la Sala advierte que su observación en
esta oportunidad se encuentra estrictamente enmarcada en la situación de la
actora y no en un análisis integral de la política de vinculaciones de los
empleados de carrera al interior de la municipalidad bajo referencia, pues, como
se dijo desde el momento en que se agotó el estudio de procedencia de la acción
de tutela en revisión, por regla general el juez constitucional no es el
competente para pronunciarse frente a reajustes o nivelaciones salariales,
mucho menos para valorar de manera abstracta el desarrollo de las
determinaciones administrativas globales en esta materia, pues ello sería
labor, por ejemplo en sede judicial, del juez de lo contencioso administrativo.
Por todo lo anterior, en este caso la Sala decidirá
revocar el fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, el dieciséis (16) de octubre de dos
mil quince (2015), mediante el cual se confirmó la sentencia proferida en
primera instancia por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Cartago, Valle del
Cauca, el nueve (9) de septiembre de dos mil quince (2015), mediante la cual se
declaró improcedente la acción de tutela que interpuso Martha Lucía Cardona
Patiño contra la Secretaría de Educación Municipal de Cartago, Valle del Cauca,
por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y al
mínimo vital. En su lugar, se concederá el amparo del derecho fundamental a la
igualdad de la accionante y como consecuencia se ordenará a la Alcaldía Municipal
de Cartago (Valle del Cauca) reconocer, desde el momento mismo de la
notificación de la presente providencia, una asignación salarial igual a la que
perciben quienes han sido categorizados como “Secretario Código 440 Grado 10A”,
por existir una desigualdad constitucionalmente injustificada. Asimismo, se
dispondrá el pago del retroactivo salarial causado en favor de la accionante,
sin perjuicio de la prescripción consagrada en el artículo 488 del Código
Sustantivo del Trabajo, la cual deberá a empezar a ser contada desde la fecha
en que fue promovida la acción de amparo, esto es, el 31 de agosto de 2015.
8. Conclusión
A
modo de cierre, y en forma de regla, la Sala resolverá el problema jurídico de
la siguiente manera:
- Por
regla general, la acción de tutela no procede como mecanismo para hacer
exigible la aplicación del principio “a trabajo igual, salario igual”, a menos
que se cumplan estrictamente con los requisitos generales de procedencia, y con
las condiciones de (i) tratarse de un asunto de relevancia constitucional y
(ii) existir elementos que den cuenta de una desigualdad salarial
potencialmente injustificada desde el punto de vista constitucional.
-
Ante el agotamiento de los requisitos de procedencia, una entidad territorial
vulnera el derecho fundamental a la igualdad de una empleada de carrea cuando,
pese a ocupar el mismo cargo para el que fue vinculada a través de concurso de
méritos, cumplir con las mismas funciones y estar adscrita a la misma
institución administrativa, percibe un salario inferior en relación con sus
congéneres. Ahora bien, se entenderá que no hay vulneración alguna de la
garantía constitucional en mención cuando las causas de la desigualdad se
deriven de alguno de los siguientes eventos: (i) criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en
que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) distinta
clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan
diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones
igualmente disímiles para acceder a dichos empleos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, el dieciséis (16) de
octubre de dos mil quince (2015), mediante el cual se confirmó el fallo
proferido en primera instancia por el Juzgado Tercero Civil Municipal de
Cartago, Valle del Cauca, el nueve (9) de septiembre de dos mil quince (2015),
mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela que interpuso
Martha Lucía Cardona Patiño contra la Secretaría de Educación Municipal de
Cartago, Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la igualdad y al mínimo vital. En su lugar, CONCEDER el amparo
del derecho fundamental a la igualdad de la señora Martha Lucía Cardona Patiño.
Segundo.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Cartago (Valle
del Cauca) que, en el término de dos (2) días contados a partir del día
siguiente a la notificación de la presente providencia y a través de la
dependencia respectiva, reconozca y pague, en favor de Martha Lucía Cardona
Patiño, una asignación salarial igual a la de los empleados públicos que han
sido categorizados como “Secretario Código 440 Grado 10A”, por existir una
desigualdad constitucionalmente injustificada. Asimismo, pagar el retroactivo
salarial causado en favor de la accionante y cuyo cobro no haya prescrito, en
razón del término de los tres (3) años dispuesto en el artículo 488 del Código
Sustantivo del Trabajo, el cual, en todo caso, deberá empezar a contarse desde
el momento en que fue promovida la acción de tutela (el 31 de agosto de 2015).
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y
cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MONCALEANO
Secretaria General
[1] Nació el 22 de diciembre de 1960, según copia
de su cédula de ciudadanía, obrante en el folio 8 del cuaderno principal. (De
ahora en adelante, siempre que se haga alusión a un folio, se entenderá que
hace parte del cuaderno principal, salvo que explícitamente se diga otra cosa).
[2] El concurso de méritos fue abierto por
la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), mediante la convocatoria No. 1
de 2005.
[3] La lista de elegibles fue comunicada a
través de la Resolución No. 3961, expedida el veintidós (22) de noviembre de
dos mil doce (2012).
[4] Las copias de la resolución y del
decreto de nombramiento, así como de las actas de posesión, se encuentran
disponibles en los folios 9 a 12.
[5] Ver folio 39.
[6] La historia clínica se
encuentra disponible en los folios 38 a 51.
[7] La copia del citado Decreto se encuentra disponible en
los folios 34 y 35.
[8]Las diferencias salariales pueden ser
apreciadas en los folios 20 a 28.
[9] “Por medio del cual se ajustó el manual específico de
funciones y de competencias laborales de los empleos del personal
administrativo de las instituciones educativas de la Secretaría de Educación
del Municipio de Cartago, Valle del Cauca”.
[10] Ver folio 34.
[11] Folios 34 y 35.
[12] Específicamente, mencionó los casos de
María Stella Jaramillo Gallo, María Eugenia Morales Ortiz y Carlos Hernán Cobo
Londoño, quienes ocupan el cargo de auxiliar administrativo código 407, grado
13. En relación con lo anterior, la accionante aportó copia de la Sentencia de
tutela que profirió el Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de
Conocimiento de Cartago, Valle del Cauca, el veintisiete (27) de octubre de dos
mil catorce (2014), en el proceso adelantado por María Stella Jaramillo Gallo
contra la Secretaría de Educación Municipal. La copia de este fallo está
disponible en los folios 112 a 124.
[13] Folios 21 a 24.
[14] Ver folios 25 a 28.
[15] En el folio 37 obra copia del desprendible de pago
fechado el 24 de agosto de 2015.
[16] Para sustentar esta afirmación, la
actora citó las sentencias T-079 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
SU-519 de 1997 (M.P. Jorge Gregorio Hernández Galindo) y T-018 de 1999 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra).
[17] Este mondo se calcula con base en el
salario devengado, por lo que para el caso de la accionante sus ingresos
mensuales, con ocasión de su incapacidad, corresponden $651.746.oo.
[18] La
aprobación del Ministerio fue efectuada mediante el oficio 200EE37366 de
septiembre de dos mil siete (2007) y estuvo respaldada en una Directiva que
profirió la misma entidad el 30 de junio de 2005, bajo el radicado No. 10.
[19] Véase el concepto que expidió la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado el 9 de diciembre de 2004, bajo el radicado No. 1607.
(Consejero Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce).
[20] El señor Delio María Soto Restrepo.
[21] No se precisó cuál era el medio al que
se hacía referencia.
[22] La cual fue representada por la señora
Margarita María Ruiz Ortegón.
[23] La copia de dicho dictamen se encuentra
disponible en los folios 146 y 147.
[24] Estas tres personas fueron nombradas en
la acción de tutela, toda vez que, pese a ocupar el mismo cargo de la
accionante, reciben un salario mayor.
[25] Esta información puede ser consultada en
los folios 11 al 44 del segundo cuaderno.
[26] Esta información puede ser consultada en
los folios 45 al 64 del segundo cuaderno.
[27] Esta información puede ser consultada en
los folios 65 al 81 del segundo cuaderno.
[28] Por medio del cual se ajustó el manual
específico de funciones y de competencias laborales de los empleos del personal
administrativo de las instituciones educativas de la Secretaría de Educación
del municipio de Cartago, Valle del Cauca.
[29] Por medio del cual se reglamenta la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
[30] La accionante alegó la vulneración de
otros de sus derechos fundamentales, como el mínimo vital. No obstante, la Sala
sólo se referirá al derecho fundamental a la igualdad, pues considera que no
existe mérito para pensar que los demás han sido vulnerados. A este respecto,
la Corte ha explicado que el juez de tutela tiene amplias facultades para
interpretar las demandas de tutela y construir el problema jurídico del caso,
dada la informalidad de la acción y la necesidad de asegurar al máximo la
eficacia de los derechos constitucionales. Además, ha señalado que esta
facultad es más amplia en el caso de la Corte Constitucional, pues a este
Tribunal le corresponde unificar la jurisprudencia en materia de interpretación
de los derechos fundamentales. Sobre
el carácter discrecional de la revisión ejercida en materia de tutela por la
Corte Constitucional, así como sobre su facultad para delimitar el ámbito de sus
pronunciamientos a la hora de resolver problemas jurídicos  específicos,
decidiendo no pronunciarse sobre algunos puntos de la demanda o, por el
contrario, haciendo referencia a algunos no incluidos explícitamente en ella,
se pueden consultar las consideraciones efectuadas en el Auto 031A de 2002
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett), donde la Sala Plena resolvió una solicitud
de nulidad presentada contra la Sentencia T-1267 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes). También se puede consultar la Sentencia T-110 de 2010 (M.P. María
Victoria Calle Correa), donde la Sala Primera de Revisión reiteró las
consideraciones anteriores.
[31] Por medio de la cual se dictaron normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se
dictaron otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
[32] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada
en el artículo 86 de la Constitución Política.
[33]
El perjuicio irremediable es un daño a un bien que se deteriora
irreversiblemente hasta el punto en que ya no puede ser recuperado en su
integridad. No siendo todo daño irreparable, el perjuicio al que aquí se alude
debe ser (i) inminente; (ii) grave; (iii) requerir de medidas urgentes para su
supresión, y (iv) demandar la acción de tutela como una medida impostergable. Por inminencia se ha entendido algo que amenaza
o que está por suceder prontamente. Es decir, un daño cierto y predecible
cuya ocurrencia se pronostica objetivamente en el corto plazo a partir de la
evidencia fáctica y que justifica la toma de medidas prudentes y oportunas para
evitar su realización. Así pues, no se trata de una simple expectativa o
hipótesis. El criterio de gravedad, por su parte, se refiere al nivel de
intensidad que debe reportar el daño. Esto es, a la importancia del bien
jurídico tutelado y al nivel de afectación que puede sufrir. Esta exigencia
busca garantizar que la amenaza o violación sea motivo de una actuación
extraordinariamente oportuna y diligente. El criterio de urgencia, por otra
parte, está relacionado con las medidas precisas que se requieren para evitar
la pronta consumación del perjuicio irremediable y la consecuente vulneración
del derecho. Por esta razón, la urgencia está directamente ligada a la
inminencia. Mientras que la primera alude a la respuesta célere y concreta que
se requiere, la segunda hace referencia a la prontitud del evento. La
impostergabilidad de la acción de tutela, por último, ha sido definida como la
consecuencia de la urgencia y la gravedad, bajo el entendido de que un amparo
tardío a los derechos fundamentales resulta ineficaz e inoportuno. Sobre los
elementos constitutivos del perjuicio irremediable se pueden ver las
consideraciones hechas en las siguientes Sentencias: T- 225 de 1993 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), T-789 de 2003 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-761 de 2010 (M.P. María Victoria Calle
Correa), T-424 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T-440A de 2012 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), T-206 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio)
y T-471 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), entre muchas otras.
[34] El artículo 8º del Decreto 2591 de 1991,
por medio del cual se reglamentó la acción de tutela consagrada en el artículo
86 de la Constitución Política, establece que en esta última situación, el
accionante adquiere la obligación de acudir a las instancias ordinarias durante
los cuatro (4) meses siguientes para que allí se desarrolle el debate jurídico
de fondo sobre los hechos planteados en su demanda.
[35] Para verificar el cumplimiento del
principio de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo transcurrido entre
la supuesta violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable.
De no serlo, debe analizar si existe una razón válida que justifique la inactividad
del accionante al ser inconstitucional pretender darle un término de caducidad
a la acción, o rechazarla únicamente con fundamento en el paso del tiempo. De
tal modo que, si bien el término para interponer la acción de tutela no puede
establecerse de antemano, el juez está en la obligación de verificar
cuándo no se ha interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en
un factor de inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros o
que desnaturalice la acción. A este respecto, la Corte Constitucional ha puesto
de presente la existencia de dos (2) factores excepcionales que justifican el
transcurso de un lapso prolongado entre el momento de la vulneración del
derecho y la fecha de interposición de la tutela. Estos son (i) que se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo, en el entendido de que
si bien el hecho que la originó no es reciente, la situación desfavorable del
actor derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la
especial situación del actor convierta en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial.
Sobre la caducidad de la acción de tutela, se puede ver la Sentencia C-543 de
1992 (M.P. José Gregorio Hernández) en la que la Sala Plena declaró la
inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, los cuales
regulaban la caducidad de la tutela cuando era interpuesta contra providencias
judiciales. Asimismo, se puede ver la Sentencia T-288 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), donde se pusieron de presente los deberes del juez de tutela
en relación con el principio de inmediatez a la luz de unas presuntas vías de
hecho en las que supuestamente habían incurrido dos (2) autoridades judiciales
en el marco de un proceso ejecutivo hipotecario. Sobre el requisito de
inmediatez, en general, se pueden consultar las Sentencias T-1110 de 2005 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), T-158 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), T-662 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T- 429 de 2011 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-998 de 2012 (M.P. María Victoria Calle
Correa), SU-158 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa) y T-521 de 2013
(M.P. Mauricio González Cuervo), entre muchas otras. Allí la Sala Plena y las
diferentes Salas de Revisión hicieron alusión a estas situaciones excepcionales
al abordar la procedibilidad de acciones de tutela mediante las cuales se
pretendía obtener acceso a una defensa técnica, a un recalculo del monto base
de la pensión, a la indemnización por daños y perjuicios, a la sustitución
pensional, a la pensión de sobrevivientes y a la pensión de invalidez.
[36] Ver Sentencias T-719 de 2003 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-456 de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-015
de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), T-700 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-1088 de 2007
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-953 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1042 de
2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-167 de 2011 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), T-352 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-225 de 2012 (M.P. Humberto
Sierra Porto), T-206 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y
T-269 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), entre otras.
[37] Ver Sentencias T-1316 de 2001 (M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes), T-719 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-456
de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-015 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-515A de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-700 de 2006 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-972 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1088
de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-953 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil),
T-167 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T-352 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva), T-202
de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-206 de 2013 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.
[38] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-695 de
2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-881 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett; T-560 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-262 de 2005, M.P. Jaime
Araujo Rentería; T-443 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-550 de
2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-066 de 2012, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; T-898 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-326 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-805 de 2013, M.P. Nilson Pinilla; T-920 de
2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-239 de 2015, M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez; T-081 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-094 de
2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-142 de 2016, M.P. Alejandro Linares
Cantillo; y T-185 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[39] Preámbulo de la Constitución Política de 1991.
[40] Art. 1 de la Constitución.
[41] Artículo 2 de la Constitución.
[42] Artículo 11 constitucional.
[43] Artículo 12 constitucional.
[44] Artículo 13 y 47 de la Constitución.
[45] Artículo 47 constitucional.
[46] Artículo 95 constitucional.
[47] A este respecto, se puede consultar la
Sentencia T-364 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), donde la Sala Sexta de
Revisión conoció el caso de una persona que, tras ser reintegrada a su puesto
de trabajo por orden judicial, recibió una asignación salarial menor a la que
antes devengaba. No obstante, la Corte confirmó el fallo de segunda instancia,
mediante el cual se declaró la improcedencia de la acción, por considerar que
existía un mecanismo ordinario de defensa judicial y la tutela sólo procedía
ante la ausencia de otra vía judicial o para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable.
[48] Sentencias SU-342 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-143
de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), SU-511 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz),
SU-599 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-061 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), SU-547 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-050 de 1998
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y SU-169 de 1999 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
[49] La relevancia constitucional se entiende
satisfecha cuando se discute la presunta vulneración de un derecho fundamental.
En casos como estos, donde la controversia gira alrededor de una discriminación
laboral, dicho requisito se entiende automáticamente acreditado, pues están en
juego los derechos a la igualdad y al trabajo. Razón por la cual, la Sala
consi7dera que esta exigencia es redundante.
[50] Véanse, por ejemplo, las Sentencias
T-218 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-097 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), T-545A de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-833 de 2012
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), donde las distintas Salas de Revisión
estudiaron unas acciones de tutela a través de las cuales varios servidores
públicos le demandaban a las entidades contratantes una nivelación o aumento
salarial después de considerar que se estaba violando el principio “a trabajo
igual, salario igual”. Las Salas sostuvieron que la tutela no era procedente,
en principio, para reclamar una nivelación salarial o el reconocimiento y pago
de factores salariales o prestaciones sociales. Sin embargo, aclararon que,
excepcionalmente, sí procedía cuando los recursos ordinarios eran inidóneos o
inefectivos y el expediente reunía el material probatorio suficiente.
[51] Véase los folios 38 a 51.
[52] Así lo afirmó la tutelante en la
impugnación que presentó el catorce (14) de septiembre de dos mil quince
(2015).
[53] Ver folio 137.
[54] Véase la Ley 43 de 1975, “Por medio
de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente
venían prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los
municipios, las intendencias y comisarías, y se distribuyó una participación,
se ordenaron obras en materia educativa y se dictaron otras disposiciones”.
[55] De acuerdo con la redacción original del artículo 356
de la Constitución, a la Nación le correspondía financiar la educación prescolar,
primaria, secundaria y media. De su prestación se encargaban los departamentos
y los distritos especiales de Bogotá, Cartagena y Santa Marta (a esta lista fue
agregada posteriormente Barranquilla a través del Acto Legislativo 01 de 1993).
Para tal efecto, la Nación les cedía a dichas entidades territoriales un
porcentaje de sus ingresos, llamado “situado fiscal”, para que directa o
indirectamente prestaran el servicio. El mencionado artículo superior fue
desarrollado por la Ley 60 de 1993, que ordenó un proceso de descentralización
territorial, y por medio de la cual se
dictaron normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se
distribuyeron recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se dictaron otras disposiciones.
[56] Este cambio fue posible gracias a la
introducción de dos (2) normas. En primer lugar, a través del artículo 356 de
la Constitución, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2001, se creó el
Sistema General de Participaciones (donde se reúnen los recursos que la nación
le transfiere a las entidades territoriales para la prestación de los servicios
públicos que les competen) y se amplío la lista de las entidades responsables
de tal prestación, mediante la inclusión de todos los distritos y municipios.
En segundo lugar, se expidió la Ley 715 de 2001, “por medio de la cual se dictaron normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se
dictaron otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Esta ley le asignó a los distritos y a los municipios certificados la
responsabilidad de prestar el servicio educativo y, subsidiariamente, la dejó
en cabeza de los departamentos, en los casos en que un municipio no lograr
certificarse”.
[57] El artículo 4º de la reseñada ley 715 de
2001, dispone que las entidades territoriales deben destinar el 58.5% de los
recursos transferidos a la educación. Según la desagregación hecha en el
artículo 15 de la misma ley, con ese monto se deben pagar (i) los salarios del
personal docente y administrativo; (ii) la construcción, el mantenimiento y el
funcionamiento de las instituciones educativas oficiales; (iii) la canasta
educativa, y (iv) el mantenimiento, la evaluación y la promoción de la calidad
educativa. Independientemente de lo anterior, el municipio o el distrito tienen
libertad para aportar recursos propios a efectos de distribuirlos como mejor
consideren en la financiación del servicio educativo.
[58] Respecto a la recomposición de las
plantas de personal, la Ley 715 de 2001 ordenó, a través de sus artículos 37 y
38, que esta se realizara durante los dos (2) años siguientes a su entrada en
vigencia, dándole prioridad a las personas que estaban vinculadas para ese
momento y que cumplían los requisitos para seguir ocupando sus cargos.
[59] Así lo señaló la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado el nueve (9) de diciembre de dos mil
cuatro (2004), en el concepto con radicado No. 1607, Consejero Ponente. Flavio
Augusto Rodríguez Arce. En dicha oportunidad, la Corporación resolvió los
interrogantes que le planteó el Ministerio de Educación, relacionados con (i)
la obligatoriedad de adelantar un proceso de homologación y nivelación salarial
con ocasión del traslado de personal entre la nación, los departamentos y los
municipios, y (ii) la financiación por parte de la nación de los gastos
adicionales que se generarían como resultado de dicho proceso. La Sala de
Consulta indicó que, en aquellos casos donde no fuera posible la incorporación
horizontal, era obligatorio adelantar un proceso previo de homologación y
nivelación a efectos de no desmejorar las condiciones de los respectivos
funcionarios. En el caso específico de la Ley 715 de 2001, tal obligación era
explícita, pues estaba contenida en sus artículos 34 y 38. En relación con la
entidad responsable de cubrir los gastos adicionales, la Sala señaló lo
siguiente: “En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de
homologación en virtud de los dispuesto en la ley 715 de 2001, si el proceso se
cumplió conforme a derecho y existe disponibilidad, debe asumirlos el SGP; si
no existe disponibilidad, serán de cargo de la Nación. Si el respectivo
municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden
jurídico, responderá con sus recursos propios”.
[60] Véase la Directiva que profirió el
Ministerio de Educación el treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005) bajo
el radicado No. 10, y mediante la cual dio alcance al citado concepto que
recibió por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado.
[61] Según lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado el nueve (9) de diciembre de dos mil cuatro (2004), en el
concepto con radicado No. 1607, “[…] sin detrimento de la autonomía de las entidades
territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para
fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P.
arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso
en relación con  el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos
de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y 287 ibídem), entre otras facultades, la
de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades
pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal. Así, lo que
persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen
salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia,
de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en
el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no
son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre
los servidores nacionales y los territoriales […] Sin perjuicio de lo anterior,
las entidades territoriales, en ejercicio de su autonomía constitucional,
tenían y tienen la facultad de señalar el régimen salarial de sus servidores,
pero dentro de los límites establecidos por el Gobierno mediante decretos
desarrollo de la ley marco”.
[62] La evidencia de esta información la otorga el mismo
expediente bajo estudio, pues se observa que pese a existir un traslado de
funcionarios entre distintas entidades territoriales, algunos han sido
favorecidos con fallos de tutela, pero se mantiene las diferencias salariales,
cuyas nivelaciones han obedecido a situaciones contingentes como, precisamente,
el pronunciamiento de autoridades judiciales.
[63] En virtud de la Ley 60 de 1993, el
Ministerio de Educación certificó al departamento del Valle del Cauca a través
de la Resolución Ministerial No. 6017, proferida el veintidós (22) de diciembre
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
[64] Véanse las consideraciones efectuadas en
el Decreto departamental 910 de 2005, por medio del cual se homologaron los
cargos administrativos y se fijaron parámetros de nivelación salarial para el
personal incorporado de planta de origen nacional a la plata del departamento
del Valle del Cauca, correspondiente a las diferentes instituciones educativas,
financiado hoy día con recursos del Sistema General de Participaciones, antes
Situado Fiscal. Asimismo, se pueden consultar las consideraciones efectuadas en
el Decreto departamental 1273 de 2008, por medio del cual se modificaron los
Decretos 910 de diciembre 31 de 2005, 469 del 26 de octubre de 2006, y decreto
331 del 14 de mayo de 2007.
[65] Véase el referido concepto que profirió
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el nueve (9) de
diciembre de dos mil cuatro (2004), y bajo el radicado No. 1607.
[66] Véase la referida Directiva que profirió
el Ministerio de Educación el treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005)
bajo el radicado No. 10, y mediante la cual dio alcance al concepto que recibió
por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
[67] El Decreto 910 de 2005 fue modificado
por los Decretos 469 de 2006 y 331 de 2007.
[68] Dentro de este proceso, se homologaron
sesenta (60) cargos, incluyendo cuatro (4) de secretarias. Respecto a las
personas que ya habían sido niveladas, el Decreto señaló lo siguiente en su
artículo 2º: “LA HOMOLOGACIÓN ordenada en el artículo primero del presente
Decreto, se hará con la estricta conservación de los derechos adquiridos y los
costos que se generen por la misma […] se hará con base en las disponibilidades
presupuestales a través de la tesorería de la Gobernación, previa asignación y
giro de recursos para tal destinación por parte del Gobierno Nacional”
(mayúsculas y negrilla original).
[69] Esto ocurrió, por ejemplo, respecto a
los grados de Auxiliar Administrativo grado 1 y grado 2.
[70] Véanse las consideraciones efectuadas en
el Decreto departamental 1273 de 2008, “Por medio del cual se modificaron
los Decretos 910 de diciembre 31 de 2005, 469 del 26 de octubre de 2006, y
Decreto 331 del 14 de mayo de 2007”. En el artículo 3º de dicho Decreto, se
señaló lo siguiente: “La homologación ordenada en el artículo primero del
presente acto administrativo, así como la asimilación empleada para efectos
salariales, se hará en estricta conservación de los derechos adquiridos por los
titulares de los cargos […] quedando por lo consiguiente en igualdad de
condiciones tanto los funcionarios homologados por fallos de tutela como los que
se homologan con base en el estudio técnico cuya concreción se realiza por
medio del presente acto administrativo”.
[71] Véase el oficio No. 2008EE657840,
proferido por el Ministerio de Educación el veintinueve (29) de octubre de dos
mil ocho (2008).
[72] De conformidad con la Ley 715 de 2011,
el municipio de Cartago fue certificado por el Ministerio de Educación para
administrar el servicio público educativo a través de la Resolución ministerial
número veintisiete cuarenta y ocho (2748), expedida el tres (3) de diciembre de
dos mil dos (2002).
[73] Por medio del cual crearon unos empleos, se adicionaron y se adoptó la planta de personal
directivo docente, docente y administrativo del sector educativo, del municipio
de Cartago Valle, financiada con recursos
del Sistema General de Participaciones, y se dictaron otras disposiciones.
[74] Por medio del cual se incorporó a la
planta de personal global del municipio de Cartago, sector educativo, el
personal directivo docente y docente financiado con recursos del Sistema
General de Participaciones, y se dictaron otras disposiciones.
[75] Los elementos necesarios para garantizar
la adecuada prestación del servicio fueron definidos por el departamento del
Valle del Cauca y el municipio de Cartago, después de que dichas entidades
realizaran un estudio técnico conjunto, el cual fue aprobado por el Ministerio
de Educación a través de la Resolución ministerial No. 2748, expedida el tres
(3) de diciembre de dos mil dos (2002).
[76] En virtud del artículo 34 de la Ley 715 de 2001, las
personas que venían trabajando en las instituciones educativas operadas por el
departamento antes de que esta última entidad territorial asumiera
completamente la dirección del servicio, tenían derecho a continuar en sus
puestos sin solución de continuidad. El mencionado artículo 34 señala lo
siguiente: “Incorporación a las plantas.
Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán
las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles
educativos, de los departamentos, distritos y municipios. || Establecidas las
plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles
educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su
vinculación sin solución de continuidad. || Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre
de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que
sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la
carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas
que se establezcan”. En este sentido, a través del artículo 7º del referido
Decreto municipal 112 de 2003, se dispuso que: “A la planta global de personal
que se adopta serán incorporados los directivos docentes y docentes que vienen
vinculados con el municipio de Cartago Valle o con el departamento del Valle, y
que prestaban sus servicios en las instituciones oficiales del municipio”.
[77] Véanse las consideraciones efectuadas en el Decreto
municipal 074 de 2007, por medio del cual se
homologaron y se nivelaron salarialmente unos cargos administrativos de la
secretaria de educación del municipio de Cartago, financiados con recursos del
Sistema General de Participaciones.
[78] La aprobación fue efectuada mediante el
oficio 200EE37366 de septiembre de dos mil siete (2007).
[79] Por medio del cual se homologaron y se nivelaron salarialmente unos cargos administrativos
de la Secretaria de Educación del municipio de Cartago, financiados con
recursos del Sistema General de
Participaciones. En su artículo 1º se ordenó, por ejemplo, homologar el cargo
de Secretario 540, al de Secretario 440.
[80] La aprobación fue realizada mediante el
Oficio No. 2010EE32262, proferido por el Ministerio de Educación el once (11)
de mayo de dos mil diez (2010).
[81] Así lo señaló el parágrafo 1º del artículo 2º del
Decreto municipal 029 de 2010, por medio
del cual se modificó el Decreto 074 de 2007, en los siguientes términos: “Los servidores
públicos que fueron transferidos por el Departamento del Valle del Cauca al Municipio
de Cartago, se encontrarán en situación ‘especial y transitoria’, percibiendo
la remuneración asignada hasta la fecha de su retiro del servicio, de acuerdo
con los derechos adquiridos, y quienes ocupen las vacantes, ingresarán a la
escala salarial vigente en el Municipio de Cartago,
según el grado aprobado”.
[82] El derecho fundamental al trabajo también está regulado en el artículo 53
superior, donde se señala: “El
Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en
cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: || Igualdad de oportunidades para los trabajadores;
remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo;
estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre
derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso
de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho;
primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el
adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la
maternidad y al trabajador menor de edad. || El
estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales. || Los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. || La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos
de los trabajadores”. El derecho fundamental al trabajo se encuentra regulado
en instrumentos internacionales, dentro de los cuales se encuentran los
siguientes, teniendo en cuenta el tema específico que se debate en la presente
Sentencia: (i) el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
mil novecientos sesenta y seis (1966), que fue aprobado por el Congreso de la
República mediante la Ley 74 de 1968, y (ii) el Convenio Internacional del
Trabajo No. 111, aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado
en mil novecientos sesenta y nueve (1969), relativo a la discriminación en
materia de empleo y ocupación.
[83] Asimismo, este principio encuentra sustento en el
artículo 13 superior, referente al derecho fundamental a la igualdad, y que
señala lo siguiente: “Todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. || El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados […]”.
[84] Véanse las Sentencias T-097 de 2006
(M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-545A de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto) y T-833 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[85] Véanse las ya referidas Sentencias T-097
de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-545A de 2007 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto) y T-833 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), las cuales
serán explicadas a profundidad en el texto principal de esta providencia.
[86] Véanse las Sentencias T-364 de 1994 (M.P. Hernando
Herrera Vergara), T-102 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-143 de 1995 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell), SU-342 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),
SU-511 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-553 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz), SU-599 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-446 de 1996 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa), T-061 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-519 de 1997 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), SU-547 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-050
de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-243 de 1998 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), T-345 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-644 de 1998 (M.P. Fabio Morón
Díaz), T-311 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-394 de 1998 (M.P. Fabio Morón
Díaz), T-604 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-644 de 1998 (M.P.
Fabio Morón Díaz), T-681 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-707 de
1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-782 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra),
T-018 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), SU-169 de 1999 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), T-245 de 1999 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell), T-601 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-335 de 2000
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-439 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), T-458 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-470 de 2000 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis), T-540 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-1075 de 2000
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-1098 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-1156 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), T-1571 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-067 de 2001
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-103 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), T-105 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-218 de 2002
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-097 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-545A
de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-833 de 2012 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva), entre otras.
[87] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[88] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[89] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[90] La accionante se refirió a las señoras
Edna Silvana Toro Ayala, Gloria Giraldo Mejía y Omaira del Carmen Jaramillo,
quienes ocupan el cargo de secretario código 440, grado 10. Según el Decreto
municipal 3 de 2011, todas ellas se encargan de “desempeñar labores secretariales en el área de trabajo
a la cual sea asignado dentro del concepto de planta global, para el eficaz
desarrollo de los procesos y el eficiente desempeño de la dependencia”. Para
ocupar esa plaza, se les exigió (i)
título de bachiller en cualquier modalidad; (ii) curso de secretariado en
sistemas, y (iii) experiencia relacionada de doce (12) meses. Para el dos mil trece (2013), Martha
Lucía devengaba un millón dos cientos cincuenta y seis mil setecientos sesenta
y nueve pesos ($1.256.769.oo) al mes, mientras que sus mencionadas compañeras
ganaban entre un millón setecientos trece mil setecientos cincuenta y nueve
pesos ($1.713.759.oo) y un millón setecientos treinta mil ciento ochenta y
nueve pesos ($1.730.189.oo) mensuales. Las actas de posesión de las respectivas
funcionarias y la información concerniente a sus salarios se encuentra
disponible en los folios 11 al 81.
[91] La historia clínica de la tutelante se
encuentra disponible en los folios 38 a 51.
[92] Pese no haber sido originalmente
demandada, la Alcaldía fue vinculada en sede de primera instancia.
[93] Sentencias
T-364 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-102 de 1995 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), T-143 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), SU-342 de
1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), SU-511 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz),
T-553 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), SU-599 de 1995 (M.P. Fabio Morón
Díaz), T-061 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-519 de 1997 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), SU-547 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-050
de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-243 de 1998 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), T-345 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-644 de 1998 (M.P. Fabio Morón
Díaz), T-311 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-394 de 1998 (M.P. Fabio Morón
Díaz), T-604 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-644 de 1998 (M.P.
Fabio Morón Díaz), T-681 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-707 de
1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-782 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra),
T-018 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), SU-169 de 1999 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), T-245 de 1999 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell), T-601 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-335 de 2000
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-439 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), T-458 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-470 de 2000 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis), T-540 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-1075 de 2000
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-1098 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-1156 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), T-1571 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-067 de 2001
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-103 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), T-105 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-218 de 2002
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-097 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-545A
de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-833 de 2012 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva), entre otras.
[94] La diferencia asciende, aproximadamente,
a cuatrocientos cincuenta mil pesos ($450.000.oo) mensuales. Ver los folios 20
a 28 del primer cuaderno y 11 al 81 del segundo.
[95] Así lo señaló tanto la accionante como la parte
accionada. Además, en el expediente obra copia de la sentencia proferida con
ocasión de la acción de tutela promovida por la señora María Stella Jaramillo
Gallo, compañera de la actora, en la que se dispuso su reintegro. No obstante,
se aclara que no fue aportada la totalidad de estas decisiones.
[96] El departamento no homologó
oportunamente los cargos, ni realizó la nivelación salarial correspondiente
cuando era debido. Así lo reconoció la entidad a través del Decreto
departamental 910 de 2005, cuando explicó cómo dicho retraso había generado una
situación de desigualdad. Véanse los Decretos departamentales 668 y 910 de 2005
y 1273 de 2008.
[97] Los lineamientos para realizar el
estudio técnico previo a la homologación de cargos y nivelación salarial,
fueron establecidos por el Ministerio de Educación a través de la directiva
ministerial proferida el treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005) bajo el
radicado No. 10.
[98] Véanse los Decretos departamentales 668
y 910 de 2005.
[99] Véanse los Decretos municipales 074 de 2007 y 029 de
2010, donde la Alcaldía
dispuso que la naciente condición de desigualdad era especial, transitoria e intuito
personae, pues estaba sujeta a la permanencia de dichas personas en los
cargos en los que fueron nombrados y cualquier otro individuo que entrara a
ocupar una vacante en el mismo, recibiría la remuneración fijada en la tabla
salarial general del municipio. La
aprobación del Ministerio fue efectuada mediante el oficio 200EE37366 de
septiembre de 2007 y estuvo respaldada en una Directiva que profirió la misma
entidad el 30 de junio de 2005 bajo el radicado No. 10, la cual, a su vez, se
nutrió del concepto que expidió la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado el 9 de diciembre de 2004, y bajo el radicado No. 1607.
[100] Folios 34 y 35.
[101] Esta Corporación ha señalado en reiteradas ocasiones
que el ius variandi constituye una potestad de la que es titular
cualquier empleador (sea público o privado), y en virtud de ésta el extremo
contratante o nominador cuenta con la facultad de modificar las condiciones en
que se adelanta la prestación personal del servicio, tales como el modo, lugar,
cantidad o tiempo de trabajo. En el caso del sector público, la extensión de
esta figura encuentra asidero constitucional, esencialmente, en el artículo 365
de la CP, en el que se incorpora el deber del Estado de asegurar la prestación
del servicio público de manera efectiva. No obstante, este mismo Tribunal ha
señalado que, de manera alguna, tal potestad constituye un presupuesto
absoluto, pues se encuentra estrictamente “limitado, ante todo, por la norma constitucional que exige para el
trabajo condiciones dignas y justas (art. 25 C.N.), así como por los principios
mínimos fundamentales señalados por el artículo 53 de la Carta en lo que
concierne al estatuto del trabajo. Y, por supuesto, su ejercicio concreto
depende de factores tales como las circunstancias que afectan al trabajador, la
situación de su familia, su propia salud y la de sus allegados, el lugar y el
tiempo de trabajo, sus condiciones salariales, la conducta que ha venido
observando y el rendimiento demostrado. En cada ejercicio de su facultad de
modificación el empleador deberá apreciar el conjunto de estos elementos y adoptar
una determinación que los consulte de manera adecuada y coherente”
(sentencia T-407 de 1992, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez, reiterada en, entre
otras, las sentencias T-715 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; SU-559 de
1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-321 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; T-1040 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-047 de 2002, M.P. Álvaro
Tafur Galvis; T-825 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1156 de 2004,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-404 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño;
T-770 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1010 de 2007, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; T-435 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-322 de
2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-863 de 2011, M.P. María Victoria Calle
Correa; T-772 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; T-351 de 2014, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-682 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
T-396 de 20154, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y T-014 de 2016, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo). En desarrollo de lo anterior, se ha dejado claro que
el ejercicio legítimo del ius variandi debe obedecer al “respeto a los derechos adquiridos y la imposibilidad
de desmejorar las condiciones laborales” (T-468 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
Ahora bien, resulta importante tener en cuenta que, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 30 del Decreto 1950 de 1973 (“[p]or medio del cual se
reglamentan los Decretos-Leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre
administración del personal civil”), se podrán adelantar traslados de
funcionarios de carrera por necesidades del servicio, “siempre que ello no
implique condiciones menos favorables para el empleado”. Al respecto, la
Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que tales condiciones se
relacionan con “el cargo, el nivel
jerárquico, y el grado salarial, sin tener en cuenta los aspectos
subjetivos que pueda sufrir el empleado con ocasión del traslado” (sentencia del 30 de octubre de 1995,
Rad. 7106, M.P. Diego Younes Moreno). Asimismo, en la sentencia del 13 de
febrero de 2014 (Rad. 0615-12, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero), la misma
Sección resolvió una demanda promovida por una empleada administrativa de un
hospital, quien fue desvinculada luego de que se suprimiera el cargo que venía
ocupando (jefe de recursos humanos). En ese caso, entre otras cosas la
Corporación señaló que la demandante no podía ser reubicada como “coordinadora
de recursos humanos”, pues tras la reestructuración institucional se dispuso
para ese nuevo cargo una asignación salarial inferior a la que venía devengando
la solicitante, lo cual significaría un “desmejoramiento
de sus condiciones laborales”.
En igual sentido se pronunció dicho cuerpo colegiado, mediante sentencia del 10
de octubre de 2013 (Rad. 1376, M.P. Alfonso Vargas Rincón), en la que se tuvo
la oportunidad de pronunciarse respecto de un caso en el que a una funcionaria
de carrera se le disminuyó su asignación salarial, con ocasión de un traslado
dispuesto por su nominador. Allí se resolvió la nulidad de los actos
administrativos que habían determinado la desmejora laboral de la demandante,
en razón a que, según la Sección, los límites constitucionales del ius
variandi integra también la imposibilidad de reducir las asignaciones
salariales. Aunado a lo anterior, recientemente, a través de la sentencia del
29 de febrero de 2016 (Rad. 0215-15, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), la
Sección Segunda del máximo Tribunal de lo contencioso administrativo se
pronunció expresamente sobre la “prohibición de desmejorar las condiciones
salariales y prestacionales”, en el marco de la discusión jurídica existente
respecto de la homologación de cargos de la Policía Nacional entre los niveles
de suboficial y ejecutivo.
[102] Se hace referencia a las decisiones judiciales que en sede de tutela
fueron adoptadas en favor de algunos compañeros laborales de la accionante, tal
como lo reconocieron los extremos de la acción aquí estudiada, de las cuales se
cuenta en el expediente con la copia solamente de una de las sentencias
proferidas en estos procesos, tal como ha sido señalado con precedencia en esta
providencia.
[103] En la respuesta a la acción de tutela,
la entidad señaló: “como podemos ver, la única diferencia es una B por una
A, pero cumplen exactamente las mismas funciones y laboran exactamente el mismo
tiempo, situación que desconoce el principio constitucional establecido en el
artículo 53 de la Carta Magna, que nos dice que a trabajo igual se debe
remunerar con salario igual. || Los trabajadores administrativos al servicio de
la educación de Cartago, de manera reiterada me han venido solicitando que
proceda a conjurar esta situación, ordenando el pago de salarios iguales a
trabajos iguales, y que les reconozca el respectivo retroactivo. || Esta
situación se dio a partir de la administración pasada, a cargo del señor GERMAN
GONZALEZ OSORIO, pues ante esto, los salarios se venían pagando por igual, de
acuerdo al cargo y al grado respectivo”.
[104] Folio 34.