C-510-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-510/08
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Configuración
ESTRUCTURA DE
LA ADMINISTRACION PUBLICA-Modificación no
constituye asunto sujeto a un tipo de ley ordinaria/ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Modificación puede adoptarse en ley del plan
LEY
ESTATUTARIA-Criterios para determinación de
materias reservadas/LEY ESTATUTARIA-Normas de seguridad social no están
sujetas a reserva de ley estatutaria
La Corte
Constitucional ha sostenido que las normas acerca de la seguridad social no
deben hacer parte de una ley estatutaria, por no corresponder a los elementos
de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría
legal.
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-No formulación de cargos
ciertos y específicos
Referencia: expedientes D-6956, D-6964 y D-6965.
Demandantes:
Oscar José
Dueñas, Ruiz; Carlos Alberto Ballesteros Barón y Germán E. Reyes Forero; Hilvo
Cárdenas Ruiz.
Ley
1151 de 2007, artículos 155 y 156.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
veintiuno (21) de mayo de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los
ciudadanos Oscar José Dueñas Ruiz; Carlos Alberto Ballesteros Barón y Germán E.
Reyes Forero, e Hilvo Cárdenas Ruiz, presentaron sendas solicitudes a esta
Corpo­ración para que declare inexequible los artículos 155 y 156 de la Ley
1151 de 2007. Las demandas fueron admitidas por el Magistrado ponente mediante
auto de 5 de octubre de 2007.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de la norma acusada,
LEY 1151 DE 2007
(julio 24)
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 155. De la
Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad
de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de
sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública
en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que
se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que
administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para
que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras
entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital
de las entidades públicas.
Adicionalmente créase
una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora
Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la
administración estatal del régimen de prima media con prestación definida
incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que
trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley
que los desarrolle.
Colpensiones será una
Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter
público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades
constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento
de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y
del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones
se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.
Esta Empresa tendrá
domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos
que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto
General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras
entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier
título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le
señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un
Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por
tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su
delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su
delegado y un Representante del Presidente de la República.
Artículo 156. Gestión
de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a
su cargo:
i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y
bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así
como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de
Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional
que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las
cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la
entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la
administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno
Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;
ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la
adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones
parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los
hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de
información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá
solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores
administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime
conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las
obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma
función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá
ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras
de estos recursos.
La Unidad tendrá sede
en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del
Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y
otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a
cualquier título reciba. La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y
Remoción del Presidente de la República.
De conformidad con el
artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de
la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir
normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico
de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas
facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de
cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral
y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las
entidades administradoras de recursos para- fiscales y a la UGPP, para lo cual
podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información
que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y
vigilancia del Sistema.
La UGPP ejercerá sus
funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de
sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá
tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de
Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la
Unidad Administrativa Especial le corresponda.
El ejercicio de las
funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social
por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se
tendrá en cuenta lo siguiente:
1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de
la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro
persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el empleador o
afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente,
dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos
para que se cumpla con las obligaciones en debida forma.
2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que
tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar esta actuación.
3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro
coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y
acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el reglamento, sin
haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de cobro
correspondiente.
4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el
empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación correspondiente
o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá así:
a) Las entidades administradoras de carácter público procederán a
efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de las
contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado
incorrectamente;
b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público,
deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de
liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a que se
refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las
facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del
Estatuto Tributario.
5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social
integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de
determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social. Las
entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el costo de la
gestión.
Previamente a la
expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de
declaración o corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3)
meses siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta
efectuada en el requerimiento, se procederá a proferir la respectiva
liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la
liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá
interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la
liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en el
máximo de un (1) posterior a la interposición de recursos, agotará vía
gubernativa.
En lo previsto en este
artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo
establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI.
Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley
1066 de 2006.
En las liquidaciones
oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa
vigente para efectos tributarios.
III. DEMANDAS
En el presente
proceso se estudian tres demandas acumuladas interpuestas por cuatro
ciudadanos. La primera de ellas de Oscar José Dueñas Ruiz (D-6956) en contra de
los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007; la segunda de ellas, de los ciudadanos
Carlos Alberto Ballesteros Barón y Germán E. Reyes Forero (D-6964) en contra de
las mismas normas y, finalmente, la del ciudadano Hilvo Cárdenas Ruiz (D-6965)
en contra del artículo 155 citado, parcial.
2.1. Expediente
D-6956
En esta demanda
se presentan varios argumentos que se agrupan en los siguientes cinco cargos:
el primero y el último, por vicios en la formación de la ley, y los otros tres
por razones de forma.
(1) Se alega que
el plan de desarrollo responde a funciones propias del Jefe de Gobierno, y sólo
a ello, razón por la que se limitan al período presidencial respectivo. Afirma
que el artículo 200 de la Constitución, al hablar de las funciones del
gobierno, menciona la de presentar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150. Indica que
las competencias presidenciales en cuanto al Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y
Suprema Autoridad Legislativa, aparecen en el artículo 189 de la CP y dentro de
ellas no figura la del plan de desarrollo; “(…) el jefe de gobierno, al
proponer su plan de desarrollo, no se puede abrogar facultades diferentes a las
de un plan de gobierno para solo cuatro años y a señalar las inversiones.” La
demanda considera que las normas acusadas desconocen el principio de unidad de
materia, por cuanto nada tienen que ver con el la Ley del Plan. Sostiene sobre
el asunto:
“(…) Un Plan de
Desarrollo tiene un capítulo denominado inversiones públicas, que, como
su nombre lo indica, se refieren únicamente a inversiones, no a funcionamiento,
ni menos a supresión de Institutos y creación de nuevos. Ubicar la creación de
COLPENSIONES y UGPP en inversiones públicas afecta el principio hermenéutico de
recurso al contexto y no tiene nada que ver con los objetivos de la ley del
Plan Nacional de Desarrollo, que aparecen en la Ley 1151 de 2007. (…) || (…) Si
en verdad el objetivo es mejorar la calidad, pues habrá que mejorar la atención
en el ISS, en Caprecom, en Cajanal, pero no suprimirlas. De los objetivos no se
deduce, por ningún lado, que hay que crear otra institución. Luego se viola el
artículo 158 de la Constitución Política.”
(2) El demandante
considera que los artículos demandados violan el principio de participación
democrática porque en la “dirección de Colpensiones solo figura el gobierno y
quedaron por fuera los empleadores y los trabajadores. Es interesante anotara
que actualmente, en la dirección del ISS, hay presencia de los delegados de los
trabajadores, de los pensionados y de los empleadores. Ahora, según el artículo
155 de la Ley 1151 de 2007, desaparece tal presencia. (…)”
(3) Se alega que
los artículos acusados son inconstitucionales –155 y 156 de la Ley 1151 de
2007– por incluir “como patrimonio de Colpensiones, que dependerá del
Ministerio de la Protección Social, contribuciones parafiscales, es decir, que
no pueden ingresar al fisco, y que, en tiempo de paz, solamente el Congreso,
por ley ordinaria, no por ley aprobatoria del plan de presupuesto, se puede
referir a las contribuciones parafiscales (…)”
(4) Afirma que
el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 desconoce la decisión adoptada por la
Corte Constitucional en el numeral segundo de la parte resolutiva de la
sentencia C-177 de 2007, según el cual se resolvió “declarar exequible el
enunciado normativo ‘en desarrollo del programa de renovación de la
administración pública, el gobierno nacional no podrá suprimir, ni liquidar o
fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el
INSOR, el Instituto Caro y Cuervo, ni la corporación Nasa Kiwe, esta última
hasta tanto no culmine la misión para la que fue creada’ contenido en el
artículo 20 de la Ley 790 de 2002, respecto de los cargos analizados”. La
demanda dice al respecto lo siguiente: “Si hay un fallo de la Corte
Constitucional, no puede el gobierno proponer un plan para eludirlo. Al decirse
en el artículo 155 de la ley 1151 de 200, que se procederá a la liquidación del
Instituto de Seguros Sociales, en cuanto al tema de pensiones, se comete un
acto dictatorial por cuanto viola el artículo 243 de la CP que dice que los
fallos que la Corte dicte en ejercicio de control jurisdiccional hace tránsito
a cosa juzgada.”[1]
(5) Se considera
que los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 son inconstitucionales por
no haber sido tramitados mediante el trámite de una ley estatutaria. La demanda
argumenta que la seguridad social debe entenderse como un derecho fundamental
y, en consecuencia, considera que “el tema de la seguridad social debe
tratarse por la ley estatutaria y la ley aprobatoria de un plan de desarrollo
no lo es”.
2.2. Expediente
D-6964
En esta demanda,
los ciudadanos presentan un argumento de inconstitu­cionalidad por vicios de
procedimiento en la formación. Afirman que los artículos
acusados deben ser declarados inexequibles por violar el principio de
consecutividad. Dice la demanda al respecto, “se violentan las disposiciones
señaladas debido a que las normas demandadas fueron reintroducidas por la
Comisión de conciliación a pesar de haber sido negadas en las comisiones
constitucionales respectivas. Es decir, sin haber sido aprobadas en dichas
comisiones el Congreso las aprobó en Plenaria, luego de la respectiva
conciliación, lo que implica un desconocimiento del artículo 157” de la
Constitución. La demanda precisa que “[e]n la sesión ordinaria del 22 de marzo
de 2007 no fueron aprobadas las propuestas referentes a la
Administración del Régimen de prima media con prestación definida contenida en
el artículo 30 y la referida a la Gestión de Obligaciones pensionales y
Fiscalización de Contribuciones parafiscales consagrada en el artículo 31 (acta
143 de 2007). || En el segundo debate, en las comisiones constitucionales se
rechazaron nuevamente las normas aludidas en el escritorio anterior, igual
suerte tuvieron las citadas disposiciones en la plenaria de la Cámara. Sin
embargo, en la Plenaria del Senado se decidió incorporar el texto propuesto por
el gobierno (ver actas 143 y 144 de 2007). (…) || La Comisión de Conciliación
integrada por Congresistas de ambas cámaras decidió acoger la propuesta del
Senado que corresponde al texto que finalmente fue aprobada en la respectivas
plenarias de ninguna de las cámaras.”
2.3. Expediente
D-6965
En dicha demanda
se presentan varios argumentos:
(1) Se acusa de
inconstitucional el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, por considerar que
viola el artículo 46 de la CP, sobre la protección especial a las personas de
la tercera edad, pensionados del sector de las comunicaciones, y el artículo 53
de la CP, inciso tercero, que garantiza el pago oportuno de las mismas. Por una
parte, con relación al artículo 46 de la Carta Política, la demanda afirma que
el aseguramiento de pensiones “queda en un vacío con la expedición de la norma
acusada, en razón entre otras, a que no indica claramente qué entidad
continuará con el pago de las mismas, si bien se hace alusión a Colpensiones,
no se indica expresamente a cargo de quién estará el pago a los pensionados [y]
quién efectúa los descuentos por nómina de las Asociaciones de Pensionados
(…)”. De forma similar, considera que la norma “generaría inconvenientes de
todo tipo al no precisar la norma acusada qué entidad continuará con el pago de
las mesadas pensionales de los pensionados del sector de las comunicaciones,
pues sólo se hace mención a que Colpensiones continuará con la administración
del régimen de prima media”, por lo que a su juicio se violaría el artículo 53
de la CP.
(2) Se considera que el inciso 3° contiene una expresión inconstitucional,
a saber, ‘para lo cual el gobierno, en ejercicio de sus facultades constitu­cionales,
deberá realizar todas las acciones tendientes … y procederá a la liquidación de
… Caprecom, en lo que la administración de pensiones se refiere.’ A su juicio,
se requiere de otra ley ordinaria para suprimir de la Administración Nacional a
Caprecom, pues esta entidad tiene una Ley actualmente vigente que le dio su
naturaleza jurídica como Empresa Industrial y Comercial del Estado, que es la
Ley 314 de 1996, y que sólo el Congreso puede derogarla dentro de su facultad
constitucional, siguiendo el principio según el cual en derecho las cosas se
deshacen como se hacen. Afirma la demanda que el inciso 3° de la Ley 1151 de 2007
ha debido tramitarse de acuerdo con el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución (sobre leyes de facultades extraordinarias) y no de acuerdo el
inciso 3° del mismo (sobre el plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas).[2]
(3) Finalmente
argumenta que el artículo 155 desconoce el principio de unidad de materia, por
existir absoluta falta de conexión temática, sistemática y teleológica entre
los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo establecidos en el artículo 1° de
la Ley 1151 de 2007 y la norma acusada, inciso 3° del artículo 155 de esta Ley.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de
la Protección Social intervino en el proceso de la referencia por medio de
apoderado, para defender la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007. El Ministerio alegó, en primer lugar, que las normas no son
inconstitucionales, por cuanto siempre se trato de cuestiones presentes en la
discusión, desde su inicio en el proyecto de ley original. A su juicio, el
trámite de las normas respetó los principios de identidad y consecutividad. En
segundo lugar, argumenta que las normas en cuestión sí guardan relación temática
con el Plan Nacional de Desarrollo, por lo que tampoco violan el principio de
unidad de materia.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público participó en el proceso de la referencia por medio
de apoderado para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
2.1. En primer
lugar, reitera los argumentos del Ministerio de la Protección Social con
relación al cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad en el
trámite legislativo.
2.2. En segundo
lugar, considera que no se desconocen las competencias legislativas
contempladas en el artículo 150, numeral 3°, al incluir normas generales en un
Plan Nacional de Desarrollo, porque de acuerdo a la jurisprudencia
constitucional en la materia, ellos es posible en la medida en que se trate de
normas que guarden relación temática o instrumental con el Plan, lo que a su juicio,
ocurre en el caso de la normas acusadas.
2.3. Con
relación a la eventual violación de los derechos de las personas de la tercera
edad (art. 46, CP) y de los pensionados (art. 53, CP), el Ministerio considera
que lo que ocurre es exactamente lo contrario. Es la actual situación
legislativa la que conlleva una amenaza al goce efectivo de tales derechos. Las
modificaciones introducidas en las normas acusadas buscan precisamente,
sostiene la intervención, garantizar los derechos en cuestión. Adicionalmente,
se señala que no se está modificando el contenido de los derechos específicos
ni la forma y condiciones en que son reconocidos. Se trata tan sólo de cambios
de carácter institucional, referente a quién es el responsable de garantizar
los derechos, que se mantienen intactos.
2.4. También
alega el Ministerio que en nada contradicen las normas acusadas la decisión
judicial adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-177 de 2007,
puesto que en esta no se decidió que el legislador es incompetente para
autorizar la liquidación del ISS o cualquier otra entidad.
3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El Departamento
Nacional de Planeación, DNP, participó en el proceso de la referencia para
solicitar la exequibilidad de las normas acusadas, reiterando y desarrollando
las razones invocadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La
intervención del DNP, luego de contextualizar la historia de algunas
disposiciones del régimen pensional, sostiene que los artículos demandados (i)
si cumplieron los principios de consecutividad e identidad en la formación de
la ley, por cuanto fueron temas tratados y debatidos a lo largo del debate,
(ii) guardan conexidad inmediata con el Plan Nacional de Desarrollo y, (iii) de
acuerdo a la jurisprudencia constitucional en la materia, sí pueden formar
parte de dicho tipo de Ley.
4.
Participación ciudadana
4.1. El
ciudadano Carlos César Pinzón Flórez presentó un escrito el 30 de noviembre
para coadyuvar la demanda, reiterando varios de los argumentos presentados por
las demandas acumuladas en el proceso de la referencia. El ciudadano reitera
especialmente el cargo según el cual la decisión de los artículo 155 y 156 de
la Ley 1151 de 2007 de liquidar el ISS, Caprecom y Cajanal, y la posterior
creación de Colpensiones, tendrá necesariamente un grave impacto en los
derechos de las personas de la tercera edad (art. 46, CP) y en su derecho al
pago oportuno y adecuado de las pensiones (art. 53).
4.2. Ciento
Sesenta ciudadanos participaron a lo largo del proceso de la referencia para
coadyuvar la demanda del expediente D-6964 de los ciudadanos Carlos Alberto
Balles­teros Barón y Germán E. Reyes Forero. En estos casos los ciudadanos no
presentaron un escrito aparte. Simplemente se limitan a manifestar su voluntad
de coadyuvar la demanda.
4.3. El
ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega participó en el proceso de la referencia
para solicitar la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151
de 2007, pues considera que en su trámite y en su texto no se desconocieron los
principios de consecutividad ni de unidad de materia. En su escrito alega que
los artículos guardaron siempre plena coherencia y unidad temática con las
bases del Plan Nacional de Desarrollo, respetando así el principio de identidad
flexible.
4.4. ACEMI, la
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, intervino para defender
la constitucionalidad del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, por considerar
que la norma establece una herramienta para obtener el pago de las pensiones
que concreta el principio de eficiencia de la seguridad social. Crear una
entidad facultada para ejercer el cobro coactivo de las contribuciones
parafiscales, sostiene, suple una deficiencia de la legislación actual que
beneficia los derechos de las personas de la tercera edad y de los pensionados.
V. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
1. El Procurador
General de la Nación participó en el presente proceso, mediante el concepto N°
4456 de enero 17 de 2008, para presentar tres solicitudes a la Corte
Constitucional, a saber:
1.1. Declararse
inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda
respecto de los cargos por vulneración de la Constitución Política por omitirse
el trámite de una ley estatutaria y el desconocimiento de los derechos de los
adultos mayores, esbozados en las demandas en contra de los artículos 155 y 156
de la Ley 1151 de 2007.
1.2. Declarar la
exequibilidad del inciso primero del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, por
los aspectos aquí analizados.
1.3 Declarar la
inexequibilidad de los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 155 y del
artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
2. El Ministerio
Público considera que la Corte debe inhibirse para pronunciarse respecto de los
cargos relacionados con “(…) la presunta vulneración de las normas demandas de
los derechos de los adultos mayores, [porque] se fundamenta a partir de
proposiciones inexistentes que no surgen de la normativa legal ni coinciden con
la intención legislativa, pues el argumento para atacar los contenido
normativos de los artículos demandados de la Ley 1151 de 2007, no tienen
relación con alguna con el alcance y contenido de los mismos, por el contrario
los demandantes lo que hacen es realizar deducciones y formular hipótesis que
no estructuran un cargo de constitucionalidad.”
3. También
solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse respecto de los
cargos por vulneración de la Constitución Política por omitirse el trámite de
una ley estatutaria, pues a su juicio este cargo tampoco se fundamenta en
proposiciones existentes que surjan de la normativa legal o coincidan con la
intención legislativa contenida en los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007.
4. El concepto
del Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la
inexequibilidad de los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 155 y del
artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, por desconocer el principio de unidad de
materia. A su juicio, “de acuerdo con la esencia del Plan Nacional de
Desarrollo, no es admisible que se le inserten disposiciones que más que complementarlo
lo que se busca es aprovechar la circunstancias de su trámite para agregarle
contenidos normativo coyunturales, que no son propios de su naturaleza, sino de
otra oportunidad legislativa, como sucede en este caso, pues el Congreso de la
República con el fin de darle cumplimiento a los objetivos del plan, debe
adicionar o modificar las disposiciones legales regulatorias del sistema
general de seguridad social en pensiones, mediante los mecanismos
constitucionales establecidos y no incorporar asuntos que no se avienen con la
materia dominante de la ley que aprobó dicho plan.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como
las que se acusan en el libelo que se estudia.
2. Problemas
jurídicos a resolver
2.1. En el
presente proceso se acumulan tres demandas de inconstitucionalidad que
contemplan nueve argumentos en contra de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151
de 2007. Cuatro de ellos, no constituyen un cargo específico o cierto,
que permita a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre los mismos. En tales
casos la Corte se inhibirá de hacer pronunciamiento de fondo (ver apartados [3.3.5.]
y [4.] de las consideraciones).
2.2. Los cinco cargos
de constitucionalidad restantes plantean los siguientes problemas jurídicos.
(1) ¿Violan
los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 el principio de consecutividad?
(2)
¿Violan las normas acusadas las competencias constitucionales legislativas
establecidas en el artículo 150 de la Constitución Política, numerales 3°, 7° y
10°, debido a que son normas de carácter general que fueron tramitadas e
incluidas dentro de un Plan de Desarrollo económico, una ley especial que
contempla planes para un cuatrienio?
(3) De acuerdo con la cuestión anterior, ¿desconocen las normas acusadas
el principio de unidad de materia al disponer una reestructuración permanente
en la seguridad social, mediante una ley que se ocupa del Plan de Desarrollo de
un cuatrienio?
(4)
¿Desconocen las normas acusadas el principio constitucional de participación
democrática al no incluir ciudadanos en la dirección de Colpensiones, como
actualmente se hace en otras instituciones?
(5)
¿violan las normas acusadas el trámite legislativo establecido por la
Constitución para las normas que desarrollan derechos fundamentales, debido a
que contemplan una reforma en el régimen de seguridad social y no forman parte
de una ley estatutaria?
3. Cargos cobijados por la cosa juzgada
constitucional, en los que la Corte se estará a lo resuelto
3.1. Los
artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 no violaron el principio de
consecutividad
3.1.1. En la
sentencia C-376 de 2008,[3] la Corte estudió, entre
otros cargos, el argumento según el cual las normas acusadas (artículos 155 y
156 de la Ley 1151 de 2007) desconocían el principio de consecutividad,
porque en el proyecto originalmente debatido nunca se hizo referencia a la
liquidación del ISS, de Caprecom y de Cajanal. Se alegó que del informe de
ponencia para el primer debate de las comisiones conjuntas de ambas Cámaras del
Congreso, se excluyeron los artículos 30 y 31 del proyecto de ley original, que
inicialmente contemplaban la creación de ‘Colpensiones y de la Unidad
Administrativa Especial’. El texto fue aprobado en dicho primer debate sin
incluir los artículos 30 y 31. La demanda que presentó el cargo concluyó
indicando que “el artículo propuesto por el Gobierno fue aprobado sin cambios
durante el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, y que
el texto unificado por la Comisión de Conciliación acogió dicha redacción.” Por
tanto, alegó que la liquidación de las entidades mencionadas era
inconstitucional, por contemplar un tema que no fue discutido ni aprobado en
primer debate, ni tratado durante la elaboración del Plan.
3.1.2. En la
demanda del expediente D-6964, se alega que los artículos acusados deben
ser declarados inexequibles por violar el principio de consecutividad, que rige
el trámite constitucional de formación de la ley. Dice la demanda al respecto:
“se violentan las disposiciones señaladas debido a que las normas demandadas
fueron reintroducidas por la Comisión de conciliación a pesar de haber sido
negadas en las comisiones constitucionales respectivas. Es decir, sin haber
sido aprobadas en dichas comisiones el Congreso las aprobó en Plenaria, luego
de la respectiva conciliación, lo que implica un desconocimiento del artículo 157”
de la Constitución. La demanda precisa que “[e]n la sesión ordinaria del 22 de
marzo de 2007 no fueron aprobadas las propuestas referentes a la
Administración del Régimen de prima media con prestación definida contenida en
el artículo 30 y la referida a la Gestión de Obligaciones pensionales y
Fiscalización de Contribuciones parafiscales consagrada en el artículo 31 (acta
143 de 2007). || En el segundo debate, en las comisiones constitucionales se
rechazaron nuevamente las normas aludidas en el escrito anterior, igual suerte
tuvieron las citadas disposiciones en la plenaria de la Cámara. Sin embargo, en
la Plenaria del Senado se decidió incorporar el texto propuesto por el gobierno
(ver actas 143 y 144 de 2007). (…) || La Comisión de Conciliación integrada por
Congresistas de ambas cámaras decidió acoger la propuesta del Senado que
corresponde al texto que finalmente fue aprobado en la respectivas plenarias …...”
3.1.3. El
Ministerio Público participó en el proceso de la referencia para solicitar la
exequibilidad de las normas acusadas con base en este cargo, por considerar que
no se desconoció el principio constitucional de consecu­tividad en el trámite
de la formación de la ley.[4]
3.1.4. En la
sentencia C-376 de 2008, luego de analizar el trámite legislativo, la Corte
descartó “la inconstitucionalidad por violación de los principios de identidad
y consecutividad, en relación con los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007, en cuanto crean una entidad denominada Colpensiones, ordenan la
liquidación del ISS, Caprecom y Cajanal, y crean una Unidad Administrativa Especial,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” Como se indicó, en la
sentencia se resolvió lo siguiente: “declarar exequibles, por los cargos
analizados, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.”
3.1.5. Teniendo
en cuenta que el argumento presentado por la demanda fue uno de los
considerados en la sentencia C-376 de 2008, para concluir la exequibilidad de
los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la Sala Plena de esta
corporación resolverá estarse a lo resuelto, en lo que se refiere a este
cargo por violación del principio de consecutividad.
3.2. La ley
del plan de desarrollo económico puede contener normas, en sentido general,
mientras guarden el principio de unidad de materia
3.2.1. En la
sentencia C-376 de 2008, la Corte analizó el cargo contemplado en una de las
demandas, según el cual “al legislador le está prohibido incluir en el Plan
Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido, o bien no corresponda al
de la parte general de dicho Plan, esto es a objetivos y metas de desarrollo
económico o social, o bien no consistan en instrumentos para la ejecución de
las anteriores metas.” La demanda alegaba concretamente que, liquidar el ISS,
Caprecom o Cajanal, no puede ser parte de un ‘programa’ de un Plan de
Desarrollo, sino el acto final de un proceso por el cual se concluye con la
existencia de una institución. Se aducía que se trataba de una decisión
normativa general, no circunscrita al desarrollo de un programa del Plan.
3.2.2. En el expediente
D-6956, se alega que el plan de desarrollo responde a las prioridades
trazadas durante un cuatrienio por el Jefe de Gobierno, y sólo a ello, razón
por la que se limitan al período presidencial respectivo. Afirma que el
artículo 200 de la Constitución, al hablar de las funciones del gobierno,
menciona la de presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150. Indica que las
competencias presidenciales en cuanto al Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa, aparecen en el artículo 189 de la CP y dentro
de ellas no figura la del plan de desarrollo; “(…) el jefe de gobierno, al
proponer su plan de desarrollo, no se puede abrogar facultades diferentes a las
de un plan de gobierno para solo cuatro años y a señalar las inversiones.”
Concretamente, con relación a las normas acusadas, la demanda señala lo
siguiente:
“(…) acabar con el
ISS, con Caprecom, con Cajanal y proceder a crear una nueva entidad,
Colpensiones, como lo determina el artículo 155 acusado, no es inversión, no es
función propia del gobierno, es de la competencia del Congreso, pero no por ley
aprobatoria de un plan nacional de desarrollo. (…)”.
La demanda del expediente
D-6956, señala al respecto que las normas acusadas desconocen el principio
de unidad de materia, por cuanto nada tienen que ver con el la Ley del Plan. Al
respecto afirma:
“(…) Un Plan de
Desarrollo tiene un capítulo denominado inversiones públicas, que, como
su nombre lo indica, se refieren únicamente a inversiones, no a funcionamiento,
ni menos a supresión de Institutos y creación de nuevos. Ubicar la creación de
COLPENSIONES y UGPP en inversiones públicas afecta el principio hermenéutico de
recurso al contexto y no tiene nada que ver con los objetivos de la ley del
Plan Nacional de Desarrollo, que aparecen en la Ley 1151 de 2007. (…) || (…) Si
en verdad el objetivo es mejorar la calidad, pues habrá que mejorar la atención
en el ISS, en Caprecom, en Cajanal, pero no suprimirlas. De los objetivos no se
deduce, por ningún lado, que hay que crear otra institución. Luego se viola el
artículo 158 de la Constitución Política.”
3.2.3. En la
demanda contenida en el expediente D-6965, también se presenta, entre
otros, el argumento según el cual el artículo 155 desconoce el principio de
unidad de materia. A su parecer, la unidad de materia se rompe por existir
absoluta falta de conexión temática, sistemática y teleológica entre los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo establecidos en el artículo 1° de la
Ley 1151 de 2007 y la norma acusada, inciso 3° del artículo 155 de esta Ley.
3.2.4. El
concepto del Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 155 y del
artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, por desconocer el principio de unidad de
materia. A su juicio, “de acuerdo con la esencia del Plan Nacional de
Desarrollo, no es admisible que se le inserten disposiciones que más que
complementarlo lo que se busca es aprovechar la circunstancias de su trámite
para agregarle contenidos normativo coyunturales, que no son propios de su
naturaleza, sino de otra oportunidad legislativa, como sucede en este caso,
pues el Congreso de la República con el fin de darle cumplimiento a los
objetivos del plan, debe adicionar o modificar la disposiciones legales
regulatorias del sistema general de seguridad social en pensiones, mediante los
mecanismos constitucionales establecidos y no incorporar asuntos que no se
avienen con la materia dominante de la ley que aprobó dicho plan.”[5]
3.2.5. En la
sentencia C-376 de 2008 la Corte consideró que de acuerdo con la jurisprudencia
‘dentro de la Ley del Plan caben instrumentos de contenido simplemente
normativo dispuestos por el legislador, es decir, ‘leyes’, en sentido
general’, mientras respeten el principio de unidad de materia. Al aplicar
la doctrina jurisprudencial al caso concreto, la Sala consideró que liquidar el
ISS, Caprecom y Cajanal, así como la creación de una Empresa Industrial y
Comercial del Estado, Colpensiones, y de la Unidad Administrativa Especial
adscrita al Ministerio de Hacienda, eran decisiones que sí podían llevarse a
cabo a través de disposiciones contenidas en la Ley del Plan de Desarrollo
Económico. Para la Corte, la modificación de la estructura de la Administración
Pública mediante la liquidación de tres entidades y la creación de otras dos no
constituye un asunto sujeto a un procedimiento legislativo especial como lo es
el de la ley del plan, por lo cual, nada impedía al Congreso de la República
adoptar esas decisiones al expedir la Ley 1151 de 2007. Concretamente, con
relación a la eventual violación al principio de unidad de materia, la Corte
consideró que los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 cumplen el
principio de unidad de materia. Como se indicó, en la sentencia se resolvió lo
siguiente: “declarar exequibles, por los cargos analizados, los artículos
155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.”
3.2.6. Teniendo
en cuenta que el argumento presentado por la demanda fue uno de los
considerados en la sentencia C-376 de 2008, para concluir la exequibilidad de
los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la Sala Plena de esta
corporación resolverá estarse a lo resuelto, en lo que se refiere al
cargo de violación del principio de unidad de materia.
3.3. La
dirección de Colpensiones no desconoce el principio de participación
democrática.
3.3.1. En la
sentencia C-376 de 2008, se estudió un cargo según el cual, en virtud del
principio de participación, la junta directiva de una entidad pública debe
conformarse con todos los sectores interesados en la fijación de políticas que
dicha junta debe definir, el cual estaría siendo desconocido por el artículo
155 de la Ley 1151 de 2007, puesto que no permite la participación en la junta
directiva de Colpensiones de los pensionados, los servidores públicos, ni los
trabajadores.
3.3.2. En el expediente
D-6956, el demandante considera que los artículos demandados violan el
principio de participación democrática porque en la “dirección de Colpensiones
solo figura el gobierno y quedaron por fuera los empleadores y los
trabajadores. Es interesante anotar que actualmente, en la dirección del ISS,
hay presencia de los delegados de los trabajadores, de los pensionados y de los
empleadores. Ahora, según el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, desaparece
tal presencia. (…)”
3.3.3. En la
sentencia C-376 de 2008, se consideró que la Constitución consagra, como
desarrollo del principio de participación democrática, el derecho de los
ciudadanos para ‘controlar’ la función pública administrativa en todos sus
niveles. Pero no consagra como desarrollo de tal principio, el derecho
constitucional de asociaciones ciudadanas, organizaciones o veedurías a ejercer
directamente dicha función pública, adoptando decisiones propias de las
autoridades. Por tanto, concluyó que descartaba el cargo de inconstitucionalidad
formulado en contra de la conformación de la junta de Colpensiones, fundado en
el desconocimiento del principio de participación ciudadana.
3.3.4. Por lo
tanto, como el argumento ya fue considerado y decidido por esta Corporación, se
resolverá estarse a lo resuelto en lo que se refiere a este cargo por
violación del principio de participación ciudadana.
3.3.5. Con
relación al principio de participación, la demanda del expediente D-6956 hace
una afirmación diferente. La demanda dice que las normas acusadas violan la
Constitución porque ‘en la discusión no participaron las organizaciones
interesadas en el tema’. No obstante, esta no es una razón cierta y específica,
por cuanto no muestra cómo la ley acusada desconoce la Constitución Política ni
en qué se sustenta dicha afirmación desde el punto de vista fáctico y
normativo. Por lo tanto, no es un cargo
que sea susceptible de ser analizado en sede constitucional y, en consecuencia,
la Corte se inhibirá de pronunciarse al respecto.[6]
4. Cargos
similares a otros cargos previamente analizados por la Corte
4.1. La demanda
contemplada en el expediente D-6965 considera que el inciso 3° del artículo
155 contiene una expresión inconstitucional, a saber, ‘para lo cual el
gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar
todas las acciones tendientes … y procederá a la liquidación de … Caprecom, en
lo que a la administración de pensiones se refiere.’ A su juicio, se
requiere de otra ley ordinaria para suprimir a Caprecom, pues esta entidad
tiene una Ley actualmente vigente que le dio su naturaleza jurídica como
Empresa Industrial y Comercial del Estado, que es la Ley 314 de 1996, y que
sólo el Congreso puede derogarla dentro de su facultad constitucional,
siguiendo el principio según el cual en derecho las cosas se deshacen como se
hacen. Afirma la demanda que el inciso 3° del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007
ha debido tramitarse de acuerdo con el mismo numeral del artículo 150 de la
Constitución con base en el cual se adoptó la Ley 314 de 1996, y no de acuerdo
el inciso 3° del mismo (sobre el plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas).[7]
4.2. Como se
dijo, en la sentencia C-376 de 2008 se resolvió que el artículo 155 de la Ley
1151 de 2007 es constitucional, entre otras razones, porque se consideró que la
liquidación del ISS, de Caprecom y de Cajanal no tenían que adelantarse con
base en un numeral específico del artículo 150 de la Constitución. A juicio de
la Corte, la norma acusada sí podía expedirse con base en el numeral 3° de la
norma constitucional citada. La Corte consideró expresamente en dicha
sentencia, que la modificación de la estructura de la Administración Pública
mediante la liquidación de tres entidades y la creación de otras dos, no
constituye un asunto sujeto exclusivamente a un tipo de ley ordinaria, por lo cual
nada impedía al Congreso de la República adoptar esas decisiones al expedir la
Ley examinada.
En el cargo ya
analizado por la Corte se indicó que la Ley del Plan sí puede comprender normas
que modifiquen la estructura de la administración. En la presente demanda el
actor alega que “las cosas se deshacen como se hacen,” por lo cual las
modificaciones estructurales deben adoptarse mediante el mismo tipo de ley por
la cual se definió la naturaleza de la entidad suprimida o reformada. Se trata
de una variante argumentativa sobre un problema jurídico abordado en la
sentencia C-376 de 2008. Por lo tanto, se acogerá el precedente citado sin
necesidad de hacer consideraciones adicionales.
4.3. Entonces,
la Sala resuelve seguir lo decidido en la sentencia C-376 de 2008 en el
presente caso, y reiterar en consecuencia, que el Congreso de la República sí
podía adoptar las decisiones contempladas en el artículo 155, inciso 3, de la
Ley 1151 de 2007, con base en el numeral 3° del artículo 150 de la
Constitución.
5. Una norma
de seguridad social no debe ser, necesariamente, objeto de una ley estatutaria
5.1. En la
demanda del expediente D-6956, se considera que las normas acusadas son
inconstitucionales por no haber sido tramitada como ley estatutaria. Luego de
dar argumentos de por qué la seguridad social se ha de considerar un derecho
constitucional fundamental, la demanda señala que “el tema de la seguridad
social debe tratarse por la ley estatutaria y la ley aprobatoria de un plan de
desarrollo no lo es”.
5.2. El
Ministerio Público intervino en el proceso de la referencia para solicitar que
la Corte declare la ‘inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda’,
respecto de los cargos por vulneración de la Constitución Política por omitirse
el trámite de una ley estatutaria, contenidos en las demandas en contra de los
artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.[8] Aunque la Sala
coincide en que la sustentación del caso tiene dificultades, en virtud del
principio pro actione, se estudiará el cargo y se reiterará la
jurisprudencia constitucional en la materia.
5.3. Los
criterios generales para establecer los contenidos de una ley estatutaria, han
sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional.[9]
Sin embargo, no es necesario volver sobre ellos en esta ocasión porque existen
pronunciamientos específicos de la Corte sobre si las normas concernientes a la
seguridad social deben ser tramitadas como leyes estatutarias.
5.4. En efecto,
desde el inicio de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha sostenido que
las normas acerca de la seguridad social no deben hacer parte de una ley
estatutaria necesariamente. Así, por ejemplo, en la sentencia C-408 de 1994, la
Corte resolvió declarar exequible la Ley 100 de 1993, que estableció el nuevo
sistema de seguridad social, ‘en cuanto no era necesario que el Congreso le
diera el trámite de ley estatutaria’.[10] En tal
ocasión se consideró que la Ley 100 de 1993 sobre el sistema de “seguridad
social, no debe ser objeto de reglamentación mediante la vía legal exceptiva de
las leyes estatutarias por no corresponder a los elementos de derechos
fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal”.[11]
Basta, en esta oportunidad, acogerse a dicho precedente porque los artículos
155 y 156 son disposiciones atinentes a aspectos de la seguridad social que, de
manera clara y manifiesta, no tienen que ver con la regulación del núcleo
esencial, ni con la definición y los alcances de un derecho fundamental.
5.5. En
consecuencia, la Corte resolverá declarar exequibles los artículos 155 y 156
del la Ley 1151 de 2007, con relación al argumento analizado en este aparte.
6. Argumentos
en los que la Corte se inhibe de pronunciarse de fondo
Además de lo
señalado en el apartado 3.3.5, la Corte se inhibirá respecto de otros
argumentos presentados en las demandas.
6.1. En el expediente
D-6956 se alega que los artículos acusados –155 y 156 de la Ley 1151 de
2007– son inconstitucionales por incluir “como patrimonio de Colpensiones, que
dependerá del Ministerio de la Protección Social, contribuciones parafiscales,
es decir, que no pueden ingresar al fisco, y que, en tiempo de paz, solamente
el Congreso, por ley ordinaria, no por ley aprobatoria del plan de presupuesto,
se puede referir a las contribuciones parafiscales (…)” Sin embargo, no indica
nada más al respecto, por lo que la Sala concluye que no se trata de un cargo
constitucional cierto, pues no muestra claramente cuál es la proposición
jurídica legal sobre la cual recae su ataque.[12] La demanda
nunca muestra por qué se sigue tal consecuencia normativa de los textos legales
acusados, ni tampoco de las normas superiores invocadas. Esta ausencia lleva a
que la Corte se inhiba de pronunciarse con relación a este cargo, en
tanto no reúne el requisito de certeza para ser analizado en sede de
constitucionalidad.
6.2. Para la
demanda del expediente D-6956, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007
desconoce la decisión adoptada por la Corte Constitucional en el numeral
segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-177 de 2007, según el cual se
resolvió “declarar exequible el enunciado normativo ‘en desarrollo del
programa de renovación de la administración pública, el gobierno nacional no
podrá suprimir, ni liquidar o fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje
SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de
Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo, ni la
corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la que
fue creada’ contenido en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, respecto de
los cargos analizados”. La demanda se limita a señalar al respecto lo
siguiente: “Si hay un fallo de la Corte Constitucional, no puede el gobierno
proponer un plan para eludirlo. Al decirse en el artículo 155 de la Ley 1151 de
200, que se procederá a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, en
cuanto al tema de pensiones, se comete un acto dictatorial por cuanto viola el
artículo 243 de la CP que dice que los fallos que la Corte dicte en
ejercicio de control jurisdiccional hace tránsito a cosa juzgada.”[13]
Para la Corte,
esta razón no constituye un cargo específico de constitucionalidad, por
cuanto no se muestra de qué forma los artículos acusados desconocen el
principio de la cosa juzgada, en su sentido formal ni en su sentido material.
De hecho, las disposiciones normativas acusadas son manifiestamente distintas a
las estudiadas en la sentencia C-177 de 2007, están contenidas en textos
legales diferentes, de clases diversas, y contemplan contenidos normativos
disímiles. Además, la ley del plan no contiene una medida del gobierno nacional
sino decisiones plasmadas en un acto del Congreso de la República, que no tiene
jerarquía inferior a la Ley 790 de 2002.
6.3. En la
demanda del expediente D- 6965, se acusa de inconstitucional el artículo
155 de la Ley 1151 de 2007, por considerar que viola el artículo 46 de la CP,
sobre la protección especial a las personas de la tercera edad, pensionados del
sector de las comunicaciones, y el artículo 53 de la CP, inciso tercero, que
garantiza el pago oportuno de las mismas. Por una parte, con relación al
artículo 46 de la Carta Política, la demanda afirma que el aseguramiento de
pensiones “queda en un vacío con la expedición de la norma acusada, en razón
entre otras, a que no indica claramente qué entidad continuará con el pago de
las mismas, si bien se hace alusión a Colpensiones, no se indica expresamente a
cargo de quién estará el pago a los pensionados [y] quién efectúa los
descuentos por nómina de las Asociaciones de Pensionados (…)”. De forma
similar, considera que la norma “generaría inconvenientes de todo tipo al no
precisar la norma acusada qué entidad continuará con el pago de las mesadas
pensionales de los pensionados del sector de las comunicaciones, pues sólo se
hace mención a que Colpensiones continuará con la administración del régimen de
prima media”, por lo que a su juicio se violaría el artículo 53 de la CP.
El Ministerio
Público intervino en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte
declare la ‘inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda’, respecto de los
cargos por vulneración de la Constitución Política por el desconocimiento de
los derechos de los adultos mayores, contenidos en las demandas en contra de
los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.[14]
La Sala concluye
que ninguno de los dos argumentos es un cargo constitucional cierto,
pues no muestran cuál es la proposición normativa sobre la cual recae su
ataque.[15] La demanda no indica por
qué el hecho de que el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 no manifieste
expresamente que Colpensiones va a ser la entidad responsable de las pensiones
en cuestión, implica necesariamente que se va a desproteger el derecho de las
personas de la tercera edad o que se van a dejar de pagar oportuna y
debidamente las pensiones. De hecho, incluso si se prueba que la norma puede
generar ‘inconvenientes’, esto no implica necesariamente que se esté violando,
necesariamente, disposición constitucional alguna. Por tanto, la Corte también
se inhibirá de pronunciarse con relación a este cargo, en tanto no reúne
los requisitos para ser analizado en sede de constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-376 de 2008 en la
cual se resolvió “declarar exequibles, por los cargos analizados, los
artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.”
Segundo.-
DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007 por los cargos analizados en esta sentencia.
Tercero.-
INHIBIRSE para pronunciarse sobre los argumentos
que no contemplan razones ciertas o específicas, según lo indicado en la
sección 5 de esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
Y ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA
C-510 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Imposibilidad de
regular lo relativo a la estructura del Estado y la administración pública (Salvamento
de voto)
ESTRUCTURA DE
LA ADMINISTRACION PUBLICA-Modificación no puede
adoptarse en ley del plan (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-6956,
D-6964 y D-6965
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito
manifestar mi discrepancia frente a la decisión adoptada en esta providencia
que declara en el ordinal primero, estarse a lo resuelto en la sentencia C-376
de 2008 en la cual se resolvió “declarar exequibles, por los cargos
analizados, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007”; en el ordinal
segundo, exequibles los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 por los
cargos analizados en esta sentencia; y en el ordinal tercero, se inhibe para
pronunciarse sobre los argumentos que no contemplan razones ciertas o
específicas.
A este respecto,
el suscrito magistrado manifiesta su salvamento de voto en relación con la
declaración de exequibilidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007
por los cargos analizados en esta sentencia, por cuanto considero que la
supresión de esas entidades no debía haberse efectuado mediante la Ley del
Plan, puesto que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no es una ley que tenga
que contenerlo todo. Los plazos breves para su adopción, la necesidad de contar
con el aval del gobierno y la posibilidad de que vencidos esos plazos, el
gobierno pueda adoptar el Plan de Inversiones mediante decreto, determinan que
no sea propio de la Ley del Plan el establecimiento de temas puntuales que
deben ser objeto de otros tipos de leyes en las que se concrete plenamente el
principio democrático.
Adicionalmente,
el suscrito magistrado se permite aclarar su voto a esta decisión, en razón a
que en su momento me aparté de la decisión adoptada en la Sentencia C-376/08 a
la que se dispuso estarse a lo resuelto en el ordinal primero de este fallo.
Por tanto, me remito a los argumentos expuestos en el salvamento de voto a la
sentencia en cuestión, que considero son válidos también en el presente caso,
razón por la cual cito in extenso a continuación las razones de mi
disenso:
“Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi
disenso frente a la decisión adoptada en esta providencia, con fundamento en
las siguientes razones y consideraciones:
En concepto
del suscrito magistrado, las normas demandadas son inconstitucionales
por violar el principio de unidad de materia, ya que el Plan de Desarrollo
Económico es una ley omnipotente que pueda regular respecto de todos los temas,
menos aún en lo relativo a la estructura del Estado y de la administración
pública.
El
Constituyente ha definido la Ley del Plan como un inventario de necesidades y
recursos para atender éstas, que ante la imposibilidad de satisfacerlas todas,
debe establecer prioridades. Definidas estas prioridades, el desarrollo
normativo en la Ley del Plan debe corresponder y tener una relación directa,
inmediata y específica al logro de dichas prioridades, lo cual significa, que
los instrumentos previstos por el legislador deben tener una vinculación o
conexidad necesaria, directa, inmediata y específica con las metas propuestas.
De
conformidad con lo anterior, en mi concepto, en este caso no ocurre así con las
medidas contenidas en los artículos 155 y 156 de la Ley del Plan, las cuales no
tienen una conexión necesaria, directa, inmediata y específica con los
objetivos, prioridades y proyectos de la Ley del Plan, razón por la cual se
vulnera con ellas el principio de unidad de materia. Así mismo, considero que
los temas de que tratan los artículos demandados han debido ser regulados mediante
ley ordinaria.”
Con fundamento
en lo expuesto, salvo y aclaro mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra..
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] En esta sentencia se estudió la constitucionalidad el artículo 20
de la Ley 790 de 2002, “por
la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la
administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República”.
[2] Dice la demanda al respecto: “El reparto de funciones que se plasma
en los artículos 150 y 189 de la Constitución Política, entre el legislador y
el Presidente de la República en lo atinente a los aspectos relativos a la
estructura, de la Administración Nacional, para crear, suprimir o fusionar
Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; es de competencia exclusiva del Congreso; salvo que éste
la haya delegado mediante la ley de facultades extraordinarias artículo 150
numeral 10 en concordancia con el artículo 189 numeral 15. || (…) en derecho
las cosas se deshacen como se hacen. Lo contrario altera el principio
democrático en que descansa el Estado de Derecho, cual es el equilibrio entre
los diferentes titulares del poder público, pues concentraría solo en uno de
ellos funciones que la Constitución Política ha querido delimitar
separadamente. El Gobierno por intermedio del Presidente de la República no
puede entonces actuar a motuo propio en el caso concreto de Caprecom con base
[en] una transferencia ilimitada de facultades como son la señaladas en el
inciso 3° del artículo 1151 de la Ley 1151 de 2007.”
[3] Corte Constitucional, sentencia C-376 de 2008 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto).
[4] Señaló el Ministerio Público al respecto: “En el caso en estudio, al incorporarse las disposiciones
relacionadas en el segundo debate del proceso legislativo en la Cámara de
Representantes y el Senado de la República en las ponencias que fueron
discutidas, tal como consta en las actas Nos. 045 del 2 de mayo de 2007 y 053
del 3 de mayo del mismo año, se cumplió con lo dispuesto en el artículo 160 de la
Constitución Política que autoriza la inclusión de adiciones en dicho debate. ||
De la misma forma, se cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido en
el artículo 161 de la Constitución Política y los artículos 186 y 189 de la Ley
5ª de 1992, relacionados con la integración de la comisión de conciliación para
zanjar las diferencias que se presentaron en relación con el proyecto objeto
del presente concepto, pues aquélla fue designada oportunamente, y el informe
que presentó dicha comisión que incluían los artículos demandados, fue aprobado
en sesiones ordinarias de las plenarias de Senado de la República y Cámara de
Representantes, tal como consta en las acta de conciliación del 3 de mayo de
2007. Otra cosa, es que las normas guarden conexidad con la naturaleza del Plan
Nacional de Desarrollo como más adelante se analizará. || Por este aspecto,
entonces, el trámite dado a los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, se
ajusta a la Constitución Política.”
[5] Al respecto, dice el concepto del Procurador General de la Nación:
“De otra parte, no sucede lo mismo con los siguientes contenidos del
mencionado artículo, pues precisamente en el inciso segundo, se crea una
empresa industrial y comercial del Estado, denominada Administradora Colombiana
de Pensiones Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal
del régimen de prima media con prestación definida. || Al respecto, este
Despacho considera, que si bien, esta disposición puede ser consecuencia del
inciso primero con el fin de materializar el alcance del mismo, ésta es una
decisión que le corresponde al Congreso de la República expedir en otro
momento, en el desarrollo ordinario de la actividad legislativa, pues no es
admisible que se utilice el Plan Nacional de Desarrollo como el medio para
modificar la estructura de la administración nacional creando una empresa
industrial y comercial del Estado con el fin de cumplir con unos cometidos
específicos de la seguridad social en pensiones, constituyéndose en un tema
ajeno a la esencia de dicho plan, pues no corresponde a una política de Estado
de tipo macroeconómico, sino que atiende a una coyuntura en relación con la
problemática de las administradoras del régimen pensional de prima media, que
debe ser abordado en un escenario legislativo distinto a la adopción del
publicitado plan. || De igual manera, los incisos tercero y cuarto que
establecen la naturaleza de Colpensiones, como una administradora del régimen
de prima media con prestación definida, de carácter público del orden nacional y
además en la misma disposición se ordena la liquidación de entidades públicas
como Cajanal, Caprecom y del Instituto de los Seguros Sociales, en lo que se
refiere a la administración del sistema de seguridad social en pensiones, lo
cual se erige en una norma que no le correspondía al legislador expedir como
componente del Plan de Desarrollo, ya que en nada se relaciona la creación y
liquidación de entidades públicas con los objetivos primarios del Plan Nacional
de Desarrollo, pues las pautas generales fijadas en el inciso primero del
artículo 155 demandado, no dan lugar a desarrollos legales de esa índole, que
desnaturalizan y desconocen los mandatos constitucionales que fijan los
elementos fundantes para la expedición de tan importante ley. || Así las cosas,
se solicitará a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de
los incisos 2, 3 y 4 del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, dado que los
elementos normativos estipulados en las disposiciones acusadas, no guardan
relación alguna con la identidad del Plan Nacional de Desarrollo. || 5.3. En
la misma dirección, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, modifica la
estructura de la administración nacional al crear la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social, a la cual se le asignan funciones relacionadas con el reconocimiento de
derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, auxilios
funerarios a cargo de las administradoras públicas del orden nacional que hayan
tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se
haya decretado o se decrete su liquidación. || La referida disposición consagra
la forma de administración de la mencionada entidad pública y le concede
facultades extraordinarias al Presidente de la República para que expida normas
con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de
carrera de los empleados de la entidad. || Además, le asigna las funciones de
seguimiento y control de la oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales
de la protección social y para ello establece todo un procedimiento
administrativo a efectos de cumplir con dichas funciones. […]”
[6] Corte Constitucional, C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[7] Dice la demanda al respecto: “El reparto de funciones que se plasma
en los artículos 150 y 189 de la Constitución Política, entre el legislador y
el Presidente de la República en lo atinente a los aspectos relativos a la
estructura, de la Administración Nacional, para crear, suprimir o fusionar
Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; es de competencia exclusiva del Congreso; salvo que éste
la haya delegado mediante la ley de facultades extraordinarias artículo 150
numeral 10 en concordancia con el artículo 189 numeral 15. || (…) en derecho
las cosas se deshacen como se hacen. Lo contrario altera el principio
democrático en que descansa el Estado de Derecho, cual es el equilibrio entre
los diferentes titulares del poder público, pues concentraría solo en uno de
ellos funciones que la Constitución Política ha querido delimitar
separadamente. El Gobierno por intermedio del Presidente de la República no
puede entonces actuar a motuo propio en el caso concreto de Caprecom con base
[en] una transferencia ilimitada de facultades como son la señaladas en el
inciso 3° del artículo 1151 de la Ley 1151 de 2007.”
[8] En su intervención, el Ministerio Público afirma que “los
cargos relacionados con la regulación de la seguridad social a
través de una ley estatutaria (…), se fundamenta a
partir de proposiciones inexistentes que no surgen de la normativa legal ni
coinciden con la intención legislativa, pues el argumento para atacar los
contenido normativos de los artículos demandados de la Ley 1151 de 2007, no
tienen relación con alguna con el alcance y contenido de los mismos, por el
contrario los demandantes lo que hacen es realizar deducciones y formular
hipótesis que no estructuran un cargo de constitucionalidad.”
[9] Al respecto ver, entre otras sentencias, C-646 de 2001 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), C-687 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett) C-1119 de
2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-319 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[10] Corte Constitucional, C-408 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[11] Ibídem.
[12] Corte Constitucional, C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[13] En esta sentencia se estudió la constitucionalidad el artículo 20
de la Ley 790 de 2002, “por
la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la
administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República”.
[14] En su intervención, el Ministerio Público afirma que “los
cargos relacionados con (…) la presunta vulneración de las normas demandas de
los derechos de los adultos mayores, se fundamenta a partir de proposiciones
inexistentes que no surgen de la normativa legal ni coinciden con la intención
legislativa, pues el argumento para atacar los contenido normativos de los
artículos demandados de la Ley 1151 de 2007, no tienen relación con alguna con
el alcance y contenido de los mismos, por el contrario los demandantes lo que
hacen es realizar deducciones y formular hipótesis que no estructuran un cargo
de constitucionalidad.”
[15] Corte Constitucional, C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).