C-561-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-561/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Actos y
hechos que dan lugar a responsabilidad de funcionarios y jurisdicción
competente
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
Según lo ha venido señalando esta
Corporación, el derecho político y ciudadano a interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución, conlleva para quienes pretenden promover su
ejercicio el cumplimiento de unos requisitos mínimos que, lejos de obstruir la
ejecución material del precitado derecho o de afectar el núcleo esencial,
buscan racionalizar su uso, garantizar el debido proceso constitucional y
asegurar la eficiencia y eficacia en el servicio público de la administración
de justicia.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo
concreto, específico y directo
Frente a la exigencia de explicar los
motivos que soportan la acusación, la Corporación ha sido enfática en
manifestar que, en cuanto “el juicio de inconstitucionalidad implica la
confrontación en abstracto del contenido de la disposición acusada y la norma Superior”,
su cumplimiento le impone al demandante una carga de naturaleza sustancial:
formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de
inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer
si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por
tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la
ley y la Carta Política. Según lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corte,
la formulación de cargos indirectos e irrazonables, que no resulten atribuibles
al texto de la norma que es citada en la demanda o que no se relacionen
directamente con ella, impiden garantizar la validez del proceso de
inconstitucionalidad en cuanto desconocen la finalidad de éste, cual es la de
realizar el control abstracto e impersonal de las leyes.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos
indirectos e irrazonables
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia
de relación causal entre contenido de disposición acusada y cargo formulado
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Acusación
no formulada contra normas que se ocupan específicamente del tema
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos
no predicados de norma demandada
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Procedencia
de acción de repetición en contra de agentes
Referencia:
expediente D-3885
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 77, 78 y 217 (subrogado por el artículo 54 del Decreto
2304 de 1989) del Código Contencioso Administrativo.
Actor:  Jorge Luis
Pabón Apicella.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL.
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de julio de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de los artículos
77, 78 y 217 del Código Contencioso Administrativo (el artículo 217 en los
términos en que fue subrogado por el artículo 54 del Decreto Extraordinario
2304 de 1989).
La Corte, mediante
Auto de febrero quince (15) de 2002, proferido por el Despacho del magistrado
Sustanciador, admitió la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y
legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría
General de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
lo de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación, se transcriben los textos de las
disposiciones acusadas, conforme a su publicación en los Diarios Oficiales
números 36439 de enero 10 de 1984 y 39013 de octubre 7 de 1989.
“Decreto 01 de 1984
Por el
cual se reforma el código Contencioso Administrativo”
“...”
“Artículo 77. De los actos y hechos que dan lugar a
responsabilidad. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la
nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que
cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños
que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de las funciones.
Artículo 78. Los
perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a
ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se
considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia
dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad
repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere".
“Decreto 2304 de 1989
Por el cual se
introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo”
“...”
“Artículo 54. El artículo 217 del Código Contencioso
Administrativo, quedará así:
Artículo 217. Denuncia del Pleito, Llamamiento en
Garantía y Reconvención. En los procesos relativos a controversias
contractuales y de reparación directa, la parte demandada podrá, en el término
de fijación en lista, denunciar el pleito, realizar el llamamiento en garantía
o presentar demanda de reconvención, siempre que ello sea compatible con la
índole o naturaleza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1°, 2°, 13, 121,
122, 223 y 229 de la Constitución Política.
2. Fundamentos de
la demanda
Citando algunas
sentencias en las que esta Corporación se ha ocupado de estudiar el alcance del
derecho de acceso a la administración de justicia y la importancia que para su
ejercicio tiene el que las normas jurídicas sean claras, el actor afirma que
las regulaciones legales acusadas, relacionadas a su juicio con la acción de
reparación directa, han generado incertidumbre y conflictos en materia de los
mencionados derechos, toda vez que no regulan con claridad la forma como debe
ejercerse dicha acción cuando se incurre en un error judicial. A su juicio, el
hecho de que el Estado no haya cumplido en forma satisfactoria con la carga
pública de precisar el momento a partir el cual puede acudirse a la acción de
reparación directa por error judicial, incurriendo en “una verdadera omisión
parcial del legislador”, expone a las personas “a los riegos de la
interpretación judicial, del cambio de precedente jurisdiccional, del abuso de
poder, de la vía de hecho”.
Así, señala que
frente a la procedencia de la acción de reparación directa como consecuencia
del error judicial, la Sección Segunda del Consejo de Estado viene sosteniendo
que: “´...ésta deberá instaurarse dentro del término de dos años de caducidad
previstos en el inciso cuarto del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, contado a partir de la ejecutoria de las providencias
judiciales que agoten las instancias, sin hacer depender dicho plazo del
resultado del recurso o de la acción de revisión, salvo que se afirme que el
error se encuentra contenido en la providencia que desata dicho recurso o
acción... si el error judicial se originó en la sentencia que puso fin al
proceso, el afectado podrá ejercer independientemente el recurso extraordinario
o la acción de revisión y la acción de reparación directa, en forma simultánea
o sucesiva, pero siempre observando los términos de caducidad´”.
No obstante,
considera que existe contradicción en relación con la tesis expuesta, pues otra
de las secciones del máximo organismo de la jurisdicción contenciosa considera
que: “´...en el evento de que la víctima hubiese interpuesto el recurso
extraordinario de Casación, en el que, como se sabe, la sentencia de segunda
instancia no está en firme, no se podría demandar la responsabilidad estatal
por error jurisdiccional, sino una vez se obtuviera la decisión definitiva de
la Corte Suprema de Justicia, lo cual supone que entretanto, como no puede
ejercerse la acción de reparación directa, obviamente tampoco se podrá tener en
cuenta ese término para efectos de caducidad...´”.
Para el actor, la
contradicción existente a nivel de la jurisprudencia hace necesario exigir
-claridad normativa-, toda vez que se deben precisar los derechos, los deberes,
las restricciones y las sanciones para los asociados en lo relacionado con el
acceso a la administración de justicia; en este caso, respecto de la regulación
sobre la acción de reparación directa, evitando así los cambios
jurisprudenciales o de interpretación.
IV. INTERVENCIONES
1.     Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en
representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino en la
presente causa para solicitarle a esta Corporación abstenerse de emitir
pronunciamiento de fondo.
En relación con el artículo 78 del Código Contencioso
Administrativo, advierte que existe el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, toda vez que la Corte, en Sentencia C-430 de abril 12 de 2000
(M.P. Antonio Barrera Carbonell), lo declaró ajustado a la Carta Política sin
limitar los alcances del fallo.
Respecto de los cargos esgrimidos por el actor contra
los artículos 77 y 217 del C.C.A., señala que el ciudadano incurrió en un vicio
insubsanable de improcedibilidad, pues fundamentó su pretensión a partir de un
hecho jurisprudencial que no tiene relación lógica y normativa con los textos
acusados. Al respecto, señala que las normas citadas versan sobre la
responsabilidad de los funcionarios públicos y sobre la denuncia del pleito o del
llamamiento en garantía en los procesos relativos a controversias contractuales
y de reparación directa, mientras que el argumento del actor se fundamenta en
los criterios fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado referida al
instituto de la caducidad de la acción de reparación directa.
2.
Intervención de
la Auditoría General de la República.
La ciudadana Myriam Herlinda Roncancio Téllez,
actuando en representación de la Auditoría General de la República, presentó
escrito de intervención para solicitarle a la Corte que profiera fallo
inhibitorio en el presente caso, por existir ineptitud sustantiva de la
demanda.
Señala la interviniente que las razones aducidas por
el actor en el concepto de violación no son claras, ni ciertas, ni específicas,
ni pertinentes, ni suficientes, ya que los cargos planteados no son imputables
al contenido de las normas acusadas. Añade que el ejercicio oportuno de la
acción de reparación directa está regulado en el artículo 136 del C.C.A. y no
en los artículos demandados, por lo cual no existe conducencia entre éstos y el
concepto de violación esgrimido.
De otra parte, sostiene que el actor no define la
manera como las disposiciones acusadas desconocen la Carta Política, pues en
ningún momento realiza una confrontación entre éstas y las disposiciones
constitucionales que cita como vulneradas. Así, considera que el ciudadano se
limitó a realizar un análisis general en lo atinente a la necesidad de que las
normas acusadas sean lo suficientemente claras, sin exponer las razones por las
cuales cada una viola la Constitución.
Según la representante de la Auditoría General de la
República, el actor, al fundamentar sus razones de falta de claridad en cuanto
al ejercicio oportuno de la acción de reparación directa, consideró que existen
dos posiciones jurisprudenciales diferentes respecto de su ejercicio oportuno.
Sin embargo, tales providencias no son contradictorias toda vez que en ambas se
establece que el término de caducidad de la acción de reparación directa, según
el artículo 136 del C.C.A., es de 2 años contado a partir de la ejecutoria de
las providencias que agoten las instancias. Agrega que “la diferencia radica en
que en una de ellas se analiza un caso de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en el que la firmeza de la decisión no depende de la
interposición o no del recurso extraordinario de revisión, en tanto que en la
otra se estudia un caso de la jurisdicción ordinaria, en el que para que una
decisión esté en firme si se debe tener en cuenta la interposición o no del
recurso extraordinario de casación”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Dentro de la oportunidad legal prevista, el Procurador
General de la Nación emitió el concepto de su competencia y le solicitó a la
Corte Constitucional proferir fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda, en virtud de que el actor no formuló cargo alguno que sustente la
petición de inexequibilidad de los preceptos acusados.
Señala el Jefe del Ministerio Público, que si bien
existe acusación contra los artículos 77, 78 y 217 del Código Contencioso
Administrativo, los cargos esgrimidos en nada se relacionan con el contenido
normativo de dichos preceptos. En cuanto en la demanda se cuestiona la falta de
claridad legal para impetrar la acción de reparación directa cuando se incurre
en error judicial, con tal motivación ha debido demandarse el artículo 136 del
C.C.A. que en su numeral 8° le reconoce a dicha acción un término de caducidad
de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho.
Además, en lo que toca con la oportunidad para ejercer la acción cuando se
trata de error judicial, el asunto “está resuelto en el artículo 67, numeral 2°
de la Ley 270 de 1996, que el demandante parece desconocer”.
Afirma igualmente la agencia fiscal, que si el actor
pretendía claridad normativa para acceder a la administración de justicia, sin
incertidumbre, sin riesgos de interpretación, sin cambio de posición judicial
cuando se ha incurrido en error judicial, ha debido demandar las disposiciones
que regulan esta acción y sus términos, y no los preceptos censurados frente a
los cuales no hizo ningún tipo de análisis de las razones por las cuales violan
la Carta Política.
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia.
Por dirigirse la demanda contra varias disposiciones
que forma parte de dos Decretos con fuerza de Ley, la Corte Constitucional es
competente para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
artículo 241-5 de la Constitución Política.
2. El
problema jurídico.
2.1. Tal como se expresó en el acápite de
antecedentes, el actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 77, 78 y 217 del C.C.A., por considerar que éstos no regulan de
manera clara lo concerniente a la oportunidad para ejercer la acción de
reparación directa, cuando la causa de su ejercicio es consecuencia del error
judicial. Según su entender, esa indeterminación normativa u omisión
legislativa parcial, ha permitido al Consejo de Estado -a través de sus diferentes
secciones- adoptar posiciones contradictorias frente al tema, lo que a su
juicio afecta de manera grave el derecho de los ciudadanos a la igualdad y al
acceso a la administración de justicia.
2.2. En relación con el artículo 78 del C.C.A.,
algunos de los intervinientes advierten sobre la posible existencia de una cosa
juzgada absoluta, pues el mismo ya había sido sometido al control integral de
constitucionalidad. En todo caso, en lo que hace a la acusación formulada en la
demanda, quienes intervienen en el proceso, incluyendo al Ministerio Público,
coinciden en señalar que la Corporación debe abstenerse de proferir decisión de
fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, en razón a que no existe una
correspondencia lógica y temática entre el cargo que se estructura contra los
artículos 77, 78 y 217 del C.C.A. y la materia regulada en tales preceptos.
2.3. Teniendo en cuenta situación fáctica planteada,
en el presente caso le correspondería a la Corte definir si las normas acusadas
violan el principio de igualdad y el derecho de acceso a la administración de
justicia, por el hecho de no hacer claridad sobre la oportunidad para ejercer
la acción de reparación directa, cuando la causa es la existencia de un error
judicial.
Sin embargo, considerando la posición asumida por los
intervinientes y el señor Procurador General de la Nación, antes de entrar a
resolver el problema jurídico, deberá la Corte establecer si los preceptos
impugnados se encuentran amparados por la cosa juzgada constitucional.
Igualmente, en caso de que algunas de las normas acusadas no hayan sido
estudiadas por la Corte, habrá de determinarse previamente si la demanda se
ajusta a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad.
3. Existencia de cosa juzgada
constitucional en relación con los artículos 77 y 78 del Código Contencioso
Administrativo.
3.1. Respecto al contenido material de los
artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), se tiene que
los mismos ya fueron objeto de pronunciamiento en sede de constitucionalidad.
Ciertamente, en ejercicio del control integral a que hace referencia expresa el
artículo 46 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia, la Corte, en las Sentencias C-100 de enero 31 de 2001 (M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez) y C-430 de abril 12 de 2000 (M.P. Antonio Barrera
carbonell), los encontró ajustados a la Carta Política y los declaró
exequibles, sin establecer ningún tipo de limitación o restricción sobre el
alcance de las citadas decisiones.
En relación con el artículo 77 del
C.C.A., se dijo en el numeral 2° de la parte resolutiva de la Sentencia C-100
de 2001, lo siguiente:
“Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 77
del Código Contencioso Administrativo.”
En lo que corresponde al artículo 78 del
mismo ordenamiento, se expresó en el numeral 2° de la parte resolutiva de la
Sentencia C-430 de 200:
“Segundo. Declarar EXEQUIBLE el art. 78
del Código Contencioso Administrativo.”
3.2. En consecuencia, coincidiendo con la
apreciación hecha por algunos de los intervinientes en este proceso, encuentra
la Corte que respecto de los artículos 77 y 78 del C.C.A. ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, razón por la cual se ordenará en la
parte resolutiva de este fallo estarse a lo resuelto en las Sentencias C-100 de
2001 y C-430 de 2000.
3.3. Ahora bien, teniendo en cuenta que la
presente acusación también se dirige contra el artículo 217 del C.C.A. y el
mismo no ha sido objeto del control constitucional, debe la Corporación
determinar, previo al estudio de fondo, si la demanda cumple con los requisitos
de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad; concretamente,
en lo que respecta a la exigencia de tener que formular por lo menos un cargo
directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada.
4. Ineptitud sustantiva de la demanda
frente al cargo formulado contra el artículo 217 del Código Contencioso
Administrativo, tal y como éste fue subrogado por el artículo 54 del Decreto
2304 de 1989.
4.1 Breves consideraciones sobre los
requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad.
4.1.1. Según lo ha venido señalando esta
Corporación, el derecho político y ciudadano a interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución (C.P. art. 40-6), conlleva para quienes pretenden
promover su ejercicio el cumplimiento de unos requisitos mínimos que, lejos de
obstruir la ejecución material del precitado derecho o de afectar el núcleo
esencial, buscan racionalizar su uso, garantizar el debido proceso
constitucional y asegurar la eficiencia y eficacia en el servicio público de la
administración de justicia[1].
4.1.2. En desarrollo de este propósito, el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, declarado exequible por la Corte en la
Sentencia C-131 de 1993, es quien se ocupa de fijar las condiciones mínimas de
procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, constituyendo su
inobservancia una limitación legítima a la competencia del organismo de control
constitucional, en cuanto tal omisión lo inhabilitaría para adelantar el
respectivo proceso y para concluirlo mediante decisión de mérito. Así,
atendiendo al tenor literal de la preceptiva antes citada, cuando un ciudadano
solicite a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de una determinada norma
jurídica, es imprescindible que la demanda contenga: (i) las disposiciones
legales que se acusan, (ii) las preceptivas constitucionales que se considera
infringidas y (iii) las razones por las cuales los textos impugnados se estiman
violados.
4.1.3. Frente a la exigencia de explicar
los motivos que soportan la acusación, la Corporación ha sido enfática en
manifestar que, en cuanto “el juicio de inconstitucionalidad implica la
confrontación en abstracto del contenido de la disposición acusada y la norma
Superior”[2],
su cumplimiento le impone al demandante una carga de naturaleza sustancial:
formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de
inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer
si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por
tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la
ley y la Carta Política.[3]
Según lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corte, la formulación de cargos
indirectos e irrazonables, que no resulten atribuibles al texto de la norma que
es citada en la demanda o que no se relacionen directamente con ella, impiden
garantizar la validez del proceso de inconstitucionalidad en cuanto desconocen
la finalidad de éste, cual es la de realizar el control abstracto e impersonal
de las leyes.  Sobre el particular, ha dicho la Corte:
“Nótese
que la jurisprudencia de esta Corporación exige la existencia de acusaciones
susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio del
control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe
formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma
legal. Por consiguiente, el actor no cumple ese requisito si se limita a
efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de
inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad. Tampoco existe una demanda idónea cuando la
acusación no es relevante constitucionalmente sino que se fundamenta en razones
puramente legales. Finalmente esta Corporación ha entendido que no existe
materialmente cargo, si el demandante en realidad no está acusando el contenido
de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un
problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición
en un caso específico.” (sentencia C-447/97, M.P. doctor Alejandro Martínez
Caballero).
4.1.4. De este modo, una vez ejercida la
acción pública de inconstitucionalidad, y durante su tramite, le corresponde al
órgano de control -la Corte Constitucional- “verificar que la presunta
violación a la Carta provenga directamente y en abstracto de la norma acusada,
más no de fuentes accesorias o diferentes a ésta”[4]. Con ello, no sólo se
logra garantizar el debido proceso constitucional y la plena aplicación de los
principios de celeridad, economía, efectividad y eficacia judicial, sino
también evitar que la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma
jurídica, pueda verse injustamente cuestionada por reproches que no reflejan
fielmente su verdadero origen, alcance o contenido, y que son más un cuestionamiento
atribuible a distintos contenidos normativos no vinculados al proceso, o
consecuencia de acusaciones fundadas en razones de orden legal,
interpretaciones jurídicas, problemas de aplicación concreta de la ley o
criterios de reglamentación y desarrollo del texto; que, en todo caso, no
pueden resolverse por vía del control abstracto de constitucionalidad.
4.1.5. En los términos precedentes, reitera
la Corporación su posición según la cual “cuando un ciudadano acusa ante la
Corte Constitucional uno o varios preceptos legales, debe cumplir, formal y
materialmente, los requisitos a que hace referencia el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991, en particular el referido a la formulación concreta y directa de
cargos de inconstitucionalidad contra la norma acusada, pues de no hacerlo, se
presenta una ineptitud sustancial de la demanda que impide un pronunciamiento
de mérito y, en consecuencia, conduce a un fallo inhibitorio.”[5]
4.2. Aplicación de los anteriores criterios
al caso concreto.
4.2.1. Pues bien, según se ha venido señalando, la
presente acusación gira en torno a una posible indeterminación legislativa
sobre la oportunidad para ejercer la acción de reparación directa como
consecuencia del error judicial. Considera el actor que los artículos 77, 78 y
217 del C.C.A. no son lo suficientemente claros en su regulación, de manera que
han facilitado la construcción de distintos criterios de interpretación a nivel
de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desconociendo el valor del precedente
y violando derechos constitucionales como la igualdad y el acceso a la
administración de justicia.
4.2.2. Examinado el contenido del artículo 217 del
C.C.A., no encuentra la Corte que exista relación de causalidad o de conexidad
directa entre éste y el cargo que se estructura en su contra, por cuanto el
mismo nada regula sobre la oportunidad reconocida a los administrados para
promover la acción de reparación directa. Atendiendo al tenor literal de la
norma acusada, se observa que, por su intermedio, el legislador se ocupó de
desarrollar un tema ajeno al que es objeto de impugnación, relacionado con las
distintas alternativas procesales a las que puede acudir la Administración para
defender sus intereses económicos, cuando ha sido vinculada a un proceso
contencioso de responsabilidad como parte demandada. En este sentido, la norma
dispone que durante el desarrollo de la relación jurídica procesal, la entidad
pública acusada podrá solicitar la intervención de terceros en el proceso a
través de la denuncia del pleito y el llamamiento en garantía, o proceder a
formular demanda de reconvención contra quien inicialmente le reclama su
responsabilidad, siempre que tales institutos jurídicos sean compatibles con la
naturaleza del proceso contencioso que se inicia y cuando se invoquen dentro
del término de fijación en lista. Sobre el particular, consagra expresamente el
artículo 217 del C.C.A., lo siguiente:
“Artículo 217. Denuncia del Pleito,
Llamamiento en Garantía y Reconvención. En los procesos relativos a controversias
contractuales y de reparación directa, la parte demandada podrá, en el término
de fijación en lista, denunciar el pleito, realizar el llamamiento en garantía
o presentar demanda de reconvención, siempre que ello sea compatible con la
índole o naturaleza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”
4.2.3. Así, no resulta lógico considerar que la
preceptiva acusada puede constituir un referente válido para entrar a evaluar
la acusación que se formula, respecto a una presunta deficiencia en la
regulación legal de la acción de reparación directa. A este respecto, habrá de
precisar la Corte que, en lo que se refiere a la acción de reparación directa,
es el artículo 86 del C.C.A. el llamado a definir y determinar su ámbito de
aplicación, al tiempo que el numeral 8° del artículo 136 ibídem se ocupa
de establecer el término de caducidad de la citada acción y el momento a partir
del cual el mismo empieza a correr. En relación con esto último, las aludidas
disposiciones señalan:
Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona
interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa
sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal
o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra
causa.
Las entidades públicas deberán promover la misma
acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación
admiistrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor
público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten
perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.”
“Artículo 136. Caducidad de las acciones.
“...”
“8. La de reparación directa caducará al vencimiento
del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento
del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación
temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo
público o por cualquier otra causa.”
4.2.4. En consecuencia, si el demandante ha
considerado incompleta o poco clara la regulación existente sobre la acción de
reparación directa, particularmente en lo que corresponde a la oportunidad para
promoverla cuando se está en presencia de un posible error judicial, ha debido encausar
su demanda contra aquellas normas que se ocupan específicamente del tema
-artículos 86 y 136 del C.C.A.- y, en ningún caso, contra el artículo 217 del
mismo ordenamiento que, según se precisó, desarrolla una materia ajena como es
la relacionada con las distintas alternativas que tienen las entidades públicas
para promover la defensa de sus intereses, cuando se ha iniciado en su contra
un proceso contencioso de responsabilidad patrimonial.
4.2.5. Desde esta perspectiva, dando aplicación a
los criterios hermenéuticos a los que se ha hecho referencia expresa en el
acápite anterior, la Corte encuentra que la demanda no reúne los requisitos
materiales de procedibilidad llamados a gobernar el proceso de control
constitucional, toda vez que el demandante, si bien en apariencia formuló un
cargo de inexequibilidad contra la norma impugnada, el mismo no resulta
aplicable a su contenido material o regla jurídica -siendo por el contrario
predicable de otros preceptos que no fueron vinculados al proceso-. Este
defecto de identidad normativa impide llevar a cabo el juicio de
inconstitucionalidad, pues a partir de una premisa inexistente, no es posible
establecer la presunta incongruencia entre la preceptiva acusada y las
disposiciones de la Constitución Política.
4.2.6. A propósito de lo anterior, no sobra advertir
que, aunque la demanda formulada en contra de los artículos 77 y 78 del C.C.A.
no fue considerada por la Corte como consecuencia de haber operado el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional, el contenido de tales preceptivas no
encuentra vínculo lógico o temático con la acusación que de manera general fue
formulado en su contra, razón por la cual respecto de ellas tampoco hubiere
resultado válido emitir un pronunciamiento de fondo. Como lo indicó la Corte en
las sentencias C-100 de 2001 y C-430 de 2000, a un cuando estas disposiciones
son anteriores a la Constitución Política de 1991, las mismas se limitan a
reiterar -en sus precisos términos- la procedencia de la acción de repetición
del Estado en contra de sus agentes consagrada en el artículo 90 Superior. Por
esta razón, no cabría, entonces, estructurar en su contra un cargo alusivo a la
oportunidad para ejercer la acción de reparación directa por causa de un error
judicial, tal y como también se precisó para el caso del artículo 217 del mismo
C.C.A..
4.2.7. De acuerdo con lo expuesto, y a pesar de que
la presente demanda fue en principio admitida por haber cumplido en apariencia
los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad,
tal y como éstos aparecen previstos en el artículo 2° del decreto 2067 de 1991,
la Corte se declarará inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en esta
causa, toda vez que, como se dijo, el actor no estructuró, desde una perspectiva
material, cargo directo de inconstitucionalidad contra el contenido literal del
artículo 217 del C.C.A., tal y como éste fue subrogado por el artículo 54 del
Decreto 2304 de 1989.
VI.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencias C-100 de 2001 y C-430 de
2000, en las que se declararon exequibles, en su orden, los artículos 77 y 78
del Código Contencioso Administrativo.
SEGUNDO: DECLARARSE inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo en relación con la demanda formulada contra el artículo 217 del Código
Contencioso Administrativo, tal y como éste fue subrogado por el artículo 54
del Decreto 2304 de 1989, por no haberse estructurado en su contra un cargo
directo y concreto de inconstitucionalidad.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el tema, se pueden
consultar, entre otros pronunciamientos, las Sentencias C-447/97, C-380/2000,
C-1052/2001 y C-008/2002.
[2] Sentencia C-357/97, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[3] Cfr.,entre otras, las Sentencias
C-542/97, C-519/98, C-013/2000 y C-1052/2001.
[4] Sentencia C-986/99, M. P.
Vladimiro naranjo Mesa.
[5] Sentencia C-519/98.