C-692-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-692/08
DEBIDO PROCESO EN EL DERECHO DISCIPLINARIO-Elementos que constituyen la garantía del debido proceso en materia
disciplinaria
El derecho
disciplinario constituye una forma de ejercicio de la potestad sancionadora del
Estado y, como tal, debe estar fundado en principios y valores constitucionales
y asegurar en todo momento la vigencia de los elementos propios de la garantía
del debido proceso. Como elementos constitutivos de la garantía del debido
proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros, “(i) el
principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el
principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho
de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble
instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad,
(vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y
(ix) la prohibición de la reformatio in pejus.”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance
En lo que se
refiere al principio de legalidad, la Corte ha señalado que su carácter
imperativo en materia disciplinaria, deviene de la aplicación de varias
disposiciones constitucionales, y en virtud de dicho principio, las autoridades
administrativas sólo pueden imponer sanciones en aplicación de normas
preexistentes, en las que se consagran claramente las conductas que constituyen
falta disciplinaria, así como las sanciones que se derivan como consecuencia.
Contrario sensu, en la imposición de sanciones, la autoridad respectiva no
puede aplicar normas en forma retroactiva, salvo la garantía del principio de
favorabilidad, que debe ser analizado en cada caso concreto.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance
La Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de
favorabilidad, de conformidad con el cual la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Frente a este punto, ha advertido que aún cuando el artículo 29 de la
Constitución se refiere a la aplicación del principio en “materia penal”, ello
“(…) no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho
sancionador, como el disciplinario. Tampoco conduce a que el juez deba
interpretar restrictivamente esta garantía, que tiene pleno sentido y especial
relevancia dentro de un estado social de derecho en otros contextos punitivos
diferentes al penal.”
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
en materia de procedimientos judiciales y administrativos/PRINCIPIO DE
APLICACIÓN GENERAL E INMEDIATA DE LA LEY PROCESAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Aplicación
El legislador
cuenta con un amplio margen para configurar procedimientos judiciales y
administrativos, como los que tienden a la investigación de faltas
disciplinarias y a la imposición de sanciones. En ese orden, cuenta con la
potestad para crear o modificar un determinado proceso, estructurar sus etapas,
definir los términos para la realización de diligencias, consagrar los
mecanismos de impugnación de decisiones, entre otros. Dicha potestad de
configuración debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores
constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,
y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho
sustancial sobre lo adjetivo, que se constituyen en límites al ejercicio
legítimo de tales competencias. Cuando el legislador dispone la aplicación
general e inmediata de procedimientos disciplinarios a conductas ya ocurridas
pero no investigadas, se apoya en la amplia competencia que le otorga la
Constitución para ello, además de que se ciñe a los principios que informan
nuestro sistema jurídico, como el de la aplicación general e inmediata de la
ley procesal.
PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y FAVORABILIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación
Se plantea el
problema jurídico de si la aplicación inmediata de nuevas disposiciones
procesales en materia disciplinaria, respecto a conductas ya ocurridas pero que
no han sido sometidas a investigación, por no haberse proferido auto de
apertura de la misma, desconoce los principios de legalidad y favorabilidad, por
cuanto se desconoce la máxima de que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa”, que la Corte Constitucional ha
resuelto, concluyendo del recuento jurisprudencial estudiado que: i) el
principio de legalidad, en materia disciplinaria, se traduce en que la
investigación y juzgamiento de conductas calificadas como faltas, sólo puede
fundarse en disposiciones sustantivas preexistentes, que definan la falta y
prevean la sanción; ii) respecto de las normas procesales, en la misma materia,
resulta válida su aplicación inmediata según la decisión adoptada por el
legislador en ejercicio de su margen de configuración de los procedimientos. A
través del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007, el legislador adoptó un
mecanismo de aplicación del nuevo procedimiento destinado a la investigación y
juzgamiento de conductas consideradas como faltas disciplinarias de los
abogados. A partir del mismo, dispuso la aplicación inmediata de la nueva norma
para los procesos que no se hubieran iniciado – por no haberse proferido auto
de apertura de la investigación –, mientras que preservó la vigencia de la
anterior, para los procesos que ya venían siendo adelantados. En dicho
proceder, el legislador se encuentra amparado por el margen de configuración
que le brinda la Constitución para el diseño de procedimientos y, con ello,
para determinar la aplicación de la ley procesal en el tiempo, resultando que
no contraria el principio de legalidad como tampoco desconoce el principio de
favorabilidad.
Referencia: expediente D-7147
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 111 (parcial) de la Ley 1123 de 2007, “por medio de la cual se
establece el Código Disciplinario del Abogado”
Demandante: Luis Carlos Álvarez Machado
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos
mil ocho (2008).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA
A continuación
se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial, subrayando los apartes acusados:
LEY 1123 DE 2007
(enero 22)
“Por la cual se establece el Código
Disciplinario del Abogado.”
“ARTÍCULO 111. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Los procesos que se encuentren con auto
de apertura de investigación al entrar en vigencia este código, continuarán
tramitándose de conformidad con el procedimiento anterior.
En los demás procesos, los Magistrados de
las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura implementarán el procedimiento aquí establecido en estricto orden de radicación, salvo
aquellos en los que la acción disciplinaria se encuentre próxima a prescribir,
a los cuales les dará prelación.”
III. DEMANDA
El señor Luis
Carlos Álvarez Machado presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
segundo inciso (parcial) del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007, “por medio de la cual se establece el Código Disciplinario del
Abogado”, al considerar que vulnera los artículos 3, 4 y 29 de la Constitución Política.
Expone en primer
lugar que el artículo 29 de la Constitución Política contempla el principio de
que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que
se le imputa”, como una de las manifestaciones propias del debido proceso.
Igualmente, que dicha norma hace parte de un derecho fundamental que regula
valores, pero también constituye un mandato claro, categórico y directo, que no
puede dar lugar a interpretaciones diferentes a las que se derivan de su propio
texto. Así, por ejemplo, no puede sostenerse que alguien puede ser juzgado
conforme a leyes posteriores al hecho que se le imputa, si eso redunda en
beneficio de la administración de justicia. En ese orden, aduce que la regla
básica irrefutable es que la norma aplicable a todo juicio debe ser
preexistente al hecho imputado, a no ser que la posterior resulte más
favorable, lo que también hace parte del derecho fundamental al debido
proceso.
A continuación
sostiene que “(…) le está vedado al legislador, que está sometido
precisamente a la intangibilidad de las normas constitucionales, el disponer
que normas procesales contenidas en leyes posteriores al hecho que se impute,
sean aplicables en sustitución de las preexistentes al mismo hecho (…) [d]ebido
a que, tampoco, podría definir por vía legislativa cual es la norma más
favorable respecto de otra. En otras palabras, admitir algo distinto
equivaldría no a una mera interpretación de la norma, sino a la modificación de
su contenido.”
Argumenta que en
el derecho disciplinario, debido a su carácter sancionatorio, también debe
prevalecer el principio constitucional referente a que las normas aplicables al
respectivo juicio sean las preexistentes al acto imputado, es decir, las
anteriores al hecho y vigentes para ese momento en particular.
En el anterior
orden de ideas, considera que “(…) en la norma cuestionada el legislador
varió la norma constitucional, pues pretende que en los procesos disciplinarios
relativos a “hechos imputables” sucedidos antes de la vigencia de la Ley
1123, en que no se haya dictado “auto de apertura de investigación”, NO SE
APLIQUE LA LEY PREEXISTENTE al “hecho imputado” sino la nueva ley que entra en
vigencia.”
Igualmente, expresa
que “[d]e acuerdo con el contenido del artículo 111 demandado, el criterio
para ubicar la norma aplicable no es LA ÉPOCA EN QUE SUCEDIÓ LO IMPUTADO, sino
un asunto estrictamente procesal: que al momento de entrar en vigencia la Ley
1123 de 2007, no se hubiera dictado “auto de apertura de investigación.” En
su concepto “[e]llo contradice abiertamente la norma constitucional. La
norma aplicable a un juicio no la determina tal o cual estado de un proceso,
sino LA EPOCA en que sucedió el hecho que se juzga.”
Manifiesta que
mientras el artículo 29 de la Constitución Política permanezca vigente, el
legislador no puede crear normas que establezcan que alguien puede ser juzgado
de conformidad con normas posteriores a los hechos por los que está siendo
juzgado. Lo contrario, en su criterio, equivale a que el legislador exceda sus
facultades y, por vía de interpretación, introduzca modificaciones o nuevos
elementos al texto constitucional.
Para finalizar,
sostiene que “(…) EN CUALQUIER CASO, sea cuales sean las razones políticas,
de conveniencia, de peligrosidad, de protección social que se puedan esgrimir,
SIEMPRE la norma (sustantiva y procesal) aplicable a todo juicio, es la
preexistente al hecho que se imputa, en otros términos, la norma vigente al
momento de la ocurrencia del hecho. Y ello es válido también en el campo del
derecho disciplinario.”
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio
del Interior y de Justicia, actuando a través de apoderado, solicita declarar
la exequibilidad de la disposición acusada. Para fundamentar su solicitud,
afirma que la Corte Constitucional ha sostenido en numerosas oportunidades que
el Congreso de la República cuenta con un amplio margen de libertad para
establecer y regular los procedimientos y las formas propias de cada juicio y,
en consecuencia, disponer la aplicación de la Ley en el tiempo.
Afirma
igualmente:
“(…) la acusación formulada por el
accionante obedece a una interpretación radicalmente exegética del texto
constitucional que rinde culto irracional a la textualidad, desconociendo que
el mismo contenido de la constitución debe ser analizado en forma mesurada, razonable
de forma tal que el querer del constituyente primario no se vea reducido a la
mera literalidad de las palabras.
Es por lo anterior que la Corte
Constitucional, ejerciendo su papel de legítimo intérprete de la Carta
Política, ha desarrollado e interpretado, a través de la jurisprudencia y la
doctrina constitucional, el contenido real de nuestro ordenamiento superior,
como en el caso que actualmente analizamos, en el cual encontramos que el
supremo tribunal constitucional ha sido reiterativo en cuanto a su posición
respecto a la exequibilidad de normas que contemplan regímenes de transición en
materia procesal, siempre y cuando estas no impliquen detrimento para las
garantías y derechos fundamentales de las personas que concurren a un proceso,
en este caso disciplinario, y siempre y cuando se interpreten dichas normas en
el marco de principios procesales constitucionales tan caros al Estado Social y
Democrático de Derecho como el de favorabilidad en materia penal y, por
analogía, disciplinaria.”
Por otra parte, sostiene que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional también ha dejado claro que “(…) una cosa es el debido
proceso disciplinario desde el punto de vista del principio de tipicidad o legalidad
en materia de legislación sustantiva y otra es la potestad, de carácter
constitucional, de libre configuración legislativa de establecer las formas
propias de cada juicio, que deben deslindarse a fin de que interpretaciones
erradas como la del accionante no devengan en demandas contra el ordenamiento
jurídico que tienen como único fundamento una radical preferencia por la
literalidad más allá del sentido común y, sobre todo, de la doctrina
constitucional sobre el tema.”
Por último
expresa: “(…) confiamos en que la norma acusada será declarada exequible,
obviamente, entendiendo que toda norma procesal, debe interpretarse de acuerdo
con su verdadero sentido, expresado por su intérprete natural y oficial, en
armonía con los principios procesales fundamentales de carácter constitucional
como el principio de favorabilidad (…).”
2.
Intervención de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad
ICESI.
El Decano de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad ICESI intervino en el
trámite de la acción para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la
disposición acusada, siempre que se module la decisión y se elimine la
interpretación que puede ir en contra de la Constitución, por desconocer el
principio de favorabilidad. En ese sentido, sostiene que la norma “[e]s
constitucional en el entendido de que los magistrados de las salas
jurisdiccionales disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura
continuarán tramitando conforme al procedimiento anterior al previsto en la ley
1123 los procesos que se encuentren con auto de apertura de investigación al
momento de entrar en vigencia esa ley, y tramitarán los demás procesos conforme
al procedimiento establecido en la ley 1123 de 2007, pero aplicarán la norma
que resulte más favorable al investigado o disciplinable entre lo dispuesto por
el procedimiento anterior y el previsto en la ley 1123 de 2007.”
Para comenzar, argumenta que la Constitución impone un
deber de aplicar analógicamente las garantías establecidas en los procesos
penales a los procesos disciplinarios, específicamente en lo que atañe a la
garantía de todos los elementos que conforman el debido proceso. De esta forma,
arguye, “(…) los principios constitucionales que rigen el debido proceso
penal son aplicables al proceso disciplinario que se tramita en el marco del
Código Disciplinario del Abogado, ley 1123 de 2007.” Con base en ello, el
principio de legalidad debe interpretarse en armonía con el principio de
favorabilidad, que impone al juez, en cada caso concreto, el análisis y la
aplicación de la norma que resulte más favorable al acusado o investigado.
Teniendo en cuenta lo anterior, aduce:
“La aplicación del régimen de transición
previsto por la ley 1123 de 2007 no se debe interpretar estrictamente, de
manera taxativa, a todas las situaciones en donde los procesos no se encuentren
con auto de apertura de investigación, sin atender a los casos concretos en
donde la aplicación del régimen devenga en la vulneración del principio de
favorabilidad, pues allí el interprete estaría obligado a aplicar la norma más
favorable al investigado o al disciplinable, y esa norma puede ser alguna regla
procesal preexistente o una incluida en la ley 1123 de 2007. Dicho de otro
modo, el juez competente no puede sustraerse a la obligación constitucional
plasmada en el artículo 29 de la Carta Política y en la interpretación fijada
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
De otra parte, no se comparte la opinión
del demandante según la cual el legislador decidió una favorabilidad sin tener
la competencia para hacerlo. Lo que resultaría inconstitucional sería la
interpretación en donde no se aplique la norma más favorable porque el juez de
conocimiento considere que el legislador tajantemente lo prohibió en el
artículo 111. La regla general, para la cual está autorizado el legislador por la
Constitución y respaldado por la jurisprudencia constitucional, le permite
establecer un régimen de transición, que no puede aplicarse contraviniendo el
principio de favorabilidad, pues éste debe ponderarse con el principio de
legalidad. La Corte ha dicho que en lo procesal se puede establecer la
preexistencia o vigencia de nuevas leyes sin que eso signifique que se permita
la vulneración de los derechos fundamentales.
(…) Se insiste en que el principio de
legalidad debe ponderarse con el de la favorabilidad para determinar si hubo una
vulneración al debido proceso por parte del legislador, pero este juicio muchas
veces se debe hacer frente a los casos concretos, en donde corresponde la
aplicación de una u otra ley.”
Para concluir,
afirma que “(…) existe una interpretación del artículo 111 de 2007, parcial,
que resultaría inconstitucional, y es la posibilidad hermenéutica que el
demandante solicita excluir del ordenamiento jurídico, aunque en su escrito de
demanda está pidiendo la exclusión total del enunciado normativo. Una solución
plausible podría ser la aplicación de la jurisprudencia de la Corte y en este
caso excluir únicamente una de las interpretaciones posibles, preservando la
existencia de la norma. Para esto, podría declararse una constitucionalidad
condicionada de la norma (…)”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 4487, solicita declarar la
exequibilidad de la disposición acusada.
En primer lugar,
afirma que la norma demandada debe ser analizada en conjunto con el inciso
segundo del artículo 7 de la misma Ley 1123, que consagra el principio de
aplicación inmediata de la ley procesal y, en general, con las disposiciones
del Código Disciplinario del Abogado, así como con normas afines, tales como el
Código Penal, el Código Disciplinario Único y el Código Civil. En virtud de lo
anterior, sostiene que por regla general, la ley procesal es de orden público y
de aplicación inmediata, tal y como se prevé en el artículo 40 de la Ley 153 de
1887, disposición que, en los términos de la Corte Constitucional, no vulnera
el debido proceso ni los derechos adquiridos. Manifiesta así mismo:
“Este principio, de aplicación inmediata y
hacia el futuro de la ley, opera en las disposiciones procesales en todas las
ramas del derecho, de tal manera que es el legislador, quien, en uso de su
facultad de elaborar, modificar y derogar las leyes y, en general, de
establecer las políticas en materia de formas judiciales, debe evaluar la
conveniencia, pertinencia y efectividad de las disposiciones que rigen el
proceso y adaptarlo a las necesidades de la administración de justicia y de la
sociedad (al respecto, p.e. la sentencia C 155 de 2007). Las personas no
pueden, entonces, alegar como un derecho adquirido el que se les siga uno y
otro procedimiento. Lo que sí pueden exigir es que el procedimiento cumpla con
todos los principios que consagra el debido proceso, artículo 29 de la Carta
Política.”
Señala que en
materia sancionatoria debe establecerse una diferenciación entre normas
sustanciales y procesales, por cuanto respecto de las primeras impera, como
regla general, el principio de aplicación de la ley vigente en el momento de la
realización de la conducta y; respecto de las segundas, impera, también como
regla general, el principio de aplicación inmediata de la Ley. Estas reglas
provienen del artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 43 de la Ley
153 de 1887 y el artículo 6 del Código Penal. En ese orden, arguye: “(…) el principio de legalidad, tal como fue consagrado en el Código
Disciplinario del Abogado, Ley 1123 de 2007, hace referencia a la aplicación de
las disposiciones sustanciales del momento en que se realizó la conducta,
mientras que remite a las disposiciones de la ley y las posteriores que la
modifiquen, en lo atinente a las disposiciones procesales.”
Por otra parte,
afirma que la Corte Constitucional ya resolvió el problema jurídico que se
deriva de la demanda de inconstitucionalidad – sentencia C 181 de 2002 – y, en
concreto, realizó un análisis de la aplicación de la ley penal y disciplinaria
en el tiempo, en relación con el principio de que “nadie podrá ser juzgado
sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa.” A partir
de lo anterior, concluye: “las disposiciones objeto de estudio no vulneran
el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 superior, pues se
limitan a consagrar el principio general de aplicación de la ley procesal en el
tiempo. Por tanto, deberán declararse exequibles por el cargo presentado por el
demandante.”
Para finalizar,
advierte que el principio de aplicación de la ley en el tiempo, como se
consagra en la disposición acusada, a pesar de ser compatible con las normas de
la Constitución, debe ser limitado por el principio de favorabilidad. En
concreto argumenta:
“(…) este principio no puede aplicarse de
forma inflexible, pues puede ocurrir que en un caso determinado, la aplicación
de la ley procesal vigente al momento de realizar la conducta, o en todo caso
una ley anterior a la vigente en el momento de la realización del
procedimiento, resulte más favorable, de tal manera que, en esos casos
excepcionales, el procedimiento que se aplique incida en la situación sustancial
del disciplinado. En ese evento, deberá dar prelación, como lo indica el
artículo 6 del Código Penal “sin excepción”, al principio de favorabilidad,
consagrado en el artículo 29 de la Constitución y retomado en el inciso primero
del artículo 7 del Código Disciplinario del Abogado (…)
De tal manera que así como ocurre en
materia penal, debe garantizarse la prevalencia del principio de favorabilidad
cuando este sea aplicable en relación con las disposiciones procesales en
materia disciplinaria y, en particular, en la interpretación de la expresión
bajo estudio de la Ley 1123 de 2007, Código disciplinario del abogado, en el
mismo sentido que lo señaló la Corte Constitucional al estudiar los artículos 9
y 176 de la Ley 200 de 1995 en la sentencia C 625 de 1997(…)”
VI.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral
4º del artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a esta corporación
conocer de la presente demanda, por dirigirse contra una norma perteneciente a
una Ley de la República.
Problema Jurídico
2. En el
presente asunto, la Corte debe establecer si la disposición contenida en el
segundo inciso del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007 resulta contraria a la
Constitución, por desconocer el principio según el cual “nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.” Lo
anterior en virtud de que la aplicación del
procedimiento contemplado en el Código Disciplinario del Abogado, a los procesos en los que no se haya proferido auto de apertura de investigación, conlleva
que algunas conductas sean juzgadas conforme a normas que no estaban vigentes
al momento de su ocurrencia.
Ligado a lo
anterior, se debe analizar si la aplicación inmediata del procedimiento
previsto en el Código Disciplinario del Abogado resulta contraria a los
principios de legalidad y favorabilidad, consagrados en el artículo 29 de la
Constitución.
Teniendo en
cuenta que el problema jurídico planteado ha sido tratado en anteriores
decisiones, la presente sentencia se remitirá a las consideraciones que en
ellas han quedado sentadas. Concretamente, la Corte considera relevante
analizar la jurisprudencia relativa a: i) la fuerza vinculante de las
garantías propias del debido proceso en la aplicación de disposiciones de
derecho disciplinario y, específicamente, de los principios de legalidad y
favorabilidad; ii) el amplio margen de libertad con que cuenta el
legislador en la configuración de procedimientos, así como el principio de
aplicación general e inmediata de la ley procesal y, por último, iii) la
interpretación armónica de los principios de legalidad y favorabilidad, junto
con la libertad legislativa y el del efecto general e inmediato de las
disposiciones procesales. De allí se podrá determinar si resulta
constitucionalmente aceptable, que el legislador establezca un régimen de
aplicación inmediata de la ley procesal mediante la cual se investigan y juzgan
las faltas disciplinarias de abogados, en el marco de los principios de
legalidad y favorabilidad. Igualmente, si existe la necesidad de impartir una
sentencia condicionada en sus efectos, para resguardar la aplicación del
principio de favorabilidad en la interpretación de la disposición acusada.
El debido
proceso en disposiciones de derecho disciplinario. Principios de legalidad y
favorabilidad.
3. Esta
Corporación ha señalado que el derecho disciplinario constituye una forma de
ejercicio de la potestad sancionadora del Estado y, como tal, debe estar
fundado en principios y valores constitucionales y asegurar en todo momento la
vigencia de los elementos propios de la garantía del debido proceso[1].
En ese mismo orden, ha considerado que en tratándose de una forma de ejercicio
del ius puniendi, la persona investigada o juzgada disciplinariamente
tiene derecho a gozar de las mismas garantías que estructuran el derecho penal,
tales como el principio de legalidad y de favorabilidad.[2]
Como elementos
constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se
han señalado, entre otros, “(i) el principio de legalidad de la falta y de la
sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de
defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la
prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de
inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in
idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la
reformatio in pejus.”[3]
4. En lo que se
refiere al principio de legalidad, la Corte ha señalado que su carácter
imperativo en materia disciplinaria, deviene de la aplicación de varias
disposiciones constitucionales. Específicamente, ha previsto que el mismo
encuentra consagración en la Constitución, “[e]n
primer lugar, en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores
públicos no pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y
que “sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley”. En segundo
término, al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la
Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”. Y, finalmente,
en el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para
crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los
servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.[4]
Así mismo, ha
sostenido la Corte que, en virtud de dicho principio, las autoridades
administrativas sólo pueden imponer sanciones en aplicación de normas
preexistentes, en las que se consagran claramente[5]
las conductas que constituyen falta disciplinaria, así como las sanciones que
se derivan como consecuencia.[6] Contrario sensu, en la
imposición de sanciones, la autoridad respectiva no puede aplicar normas en
forma retroactiva, salvo la garantía del principio de favorabilidad, que debe
ser analizado en cada caso concreto.
Por otra parte,
de conformidad con los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887, la Corte ha
definido que las normas preexistentes a que se refiere el principio de
legalidad son las normas de carácter sustantivo, las cuales  determinan
las conductas calificadas como faltas, así como las sanciones que deben ser
impuestas. No se pueden asimilar, por el contrario, a disposiciones de carácter
procesal, respecto de las cuales opera, por regla general, el principio de
aplicación inmediata.[7]
5. Teniendo como base la misma garantía del debido proceso en el
derecho disciplinario, la Corte ha considerado obligatorio el respeto del
principio de favorabilidad, de conformidad con el cual la ley permisiva o
favorable, aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva
o desfavorable[8]. Frente a este punto, ha advertido que aún cuando el artículo 29 de
la Constitución se refiere a la aplicación del principio en “materia penal”,
ello “(…) no impide que el legislador lo
extienda a otros ámbitos del derecho sancionador, como el disciplinario.
Tampoco conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía,
que tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un estado social de
derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal.”[9]
Así mismo, ha precisado la Corte que el principio de favorabilidad
es imperativo respecto de normas sustantivas y procesales en la misma medida.
De esta forma, “tanto en materia sustantiva como
procesal, las disposiciones más favorables al inculpado deben aplicarse de
manera preferente, aunque el régimen transitorio determine en principio cosa
diversa.”[10]
6. Conforme a
las anteriores consideraciones, i) en el derecho disciplinario resultan
plenamente aplicables las garantías que integran el debido proceso, dentro de
las que se destacan el principio de legalidad y favorabilidad; ii) el
principio de legalidad impone que las conductas sean juzgadas conforme con normas
sustantivas preexistentes y; iii) el principio de favorabilidad
supone la aplicación de la norma más favorable al investigado o juzgado, aún
cuando sea posterior e independientemente de que sea sustantiva o procesal.
Potestad del
legislador en la configuración de procedimientos administrativos y principio de
aplicación general e inmediata de la ley procesal en materia disciplinaria.
7. Por otra parte,
de conformidad con jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en virtud de
las competencias establecidas en el artículo 150, numeral 2, de la Constitución
Política, el legislador cuenta con un amplio margen para configurar
procedimientos judiciales y administrativos, como los que tienden a la
investigación de faltas disciplinarias y a la imposición de sanciones.[11]
En ese orden, cuenta con la potestad para crear o modificar un determinado
proceso, estructurar sus etapas, definir los términos para la realización de
diligencias, consagrar los mecanismos de impugnación de decisiones, entre
otros.
En la sentencia
C-428 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte señaló al respecto:
“Como lo ha venido señalando la
jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud
de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del
artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su
totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza
de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para
evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los
plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos antes las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren
acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización
material de los derechos sustanciales.”[12]
Igualmente,
la Corte ha señalado[13] que en virtud de su
potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(…)
regular y definir[14] entre los
múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes
elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de
defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren
las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -,
así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.[15](ii)
Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en
cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una
determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya
ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.[16]
(iv) Los medios de prueba[17] y (v) los deberes,
obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y aún de los terceros
intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para
proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en
unos u otros procesos.[18]”
8. Así mismo, ha sostenido[19] que la potestad de
configuración del legislador en materia de procedimientos “(…) debe ser
ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia
de los derechos fundamentales de los ciudadanos,[20]
y los principios de razonabilidad,[21]
proporcionalidad[22] y
prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se
constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias.” [23]
9. De
conformidad con tales previsiones, el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración para determinar la naturaleza y características del procedimiento
a través del cual deben ser investigadas y juzgadas las faltas disciplinarias
de los abogados - Ley 1123 de 2007 -. Igualmente, como consecuencia, cuenta con
libertad para establecer mecanismos de aplicación de la ley procesal en el
tiempo, de forma tal que puede prever su aplicación inmediata – como se
establece en términos generales en los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887
- o a través de regímenes de transición, en los que puede aplazar su entrada en
vigencia para determinadas relaciones jurídicas o en los que puede tener
efectos sobre relaciones jurídicas en curso.
Lo anterior en
virtud de que “(…) la potestad de configuración normativa del legislador en
materia de procedimientos judiciales y de mecanismos alternativos de solución
de conflictos, comporta la facultad de modificación, derogación y subrogación
de las leyes procesales, para su adaptación a las necesidades de la sociedad en
materia de acceso a la administración de justicia.”[24]
No obstante lo
anterior, la potestad del legislador en la adopción de mecanismos que regulan
la entrada en vigencia de normas procesales, encuentra límites en el respeto de
derechos adquiridos conforme a disposiciones legales vigentes (artículo 58 de la
C.P.), así como en el principio de favorabilidad (artículo 29 de la C.P.), de
acuerdo con el cual puede aplicarse una norma diferente a la prevista por el
legislador, siempre que ella sea más favorable a la persona investigada o
juzgada. En la sentencia C-619 de 2001[25] (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), la Corte señaló al respecto:
“8. Ahora bien, a manera de resumen de lo
dicho hasta ahora puede concluirse que en materia de regulación de los efectos
del tránsito de legislación, la Constitución solo impone como límites el
respeto de los derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad y de
legalidad penal. Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración
legislativa. Con base en ello, el legislador ha desarrollado una reglamentación
general sobre el efecto de las leyes en el tiempo, contenida en la Ley 153 de
1887, según la cual en principio las leyes rigen hacia el futuro, pero pueden
tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso. Tal es el caso de
las leyes procesales, pues ellas regulan actuaciones que en sí mismas no
constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos.
No obstante lo anterior, la regla general
que se acaba de exponer según la cual las leyes procesales son de efecto
general inmediato, si bien es la acogida como norma general por la legislación
y también por la doctrina contemporánea, no emana de la Constitución, la cual,
respecto de la regulación de los efectos de la ley en el tiempo, lo único que
dispone categóricamente, como antes se dijo, es la garantía de los derechos
adquiridos conforme a las leyes anteriores, los mencionados principios de
legalidad y favorabilidad de la ley penal, y la constitucionalidad de la
retroactividad de la ley expedida por razones de utilidad pública o interés
social. Por lo tanto, en relación con los efectos del tránsito de legislación
procesal, el legislador puede adoptar una fórmula diferente a la del efecto
general inmediato y prescribir para algunas situaciones especiales la
aplicación ultraactiva de la ley antigua a todos los procesos en curso, pues,
salvo los límites comentados, ninguna disposición superior se lo impide. Así
como el legislador tiene competencia para mantener en el ordenamiento las leyes
hasta el momento en que encuentra conveniente derogarlas, modificarlas o
subrogarlas, de igual manera puede determinar el momento hasta el cual va a
producir efectos una disposición legal antigua, a pesar de haber proferido otra
nueva que regula de manera diferente la misma materia. La aplicación
ultraactiva, entendida como la determinación legal según la cual una ley
antigua debe surtir efectos después de su derogación, tiene fundamento
constitucional en la cláusula general de competencia del legislador para
mantener la legislación, modificarla o subrogarla por los motivos de
conveniencia que estime razonables. Ahora bien, a pesar de lo anterior, la
competencia aludida del legislador no puede ejercerse desconociendo las normas
superiores relativas a los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues
ellos en sí mismos constituyen limites generales a la libertad de configuración
legislativa.”
10. De
conformidad con lo anterior, el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración para determinar la aplicación de nuevos procedimientos
sancionatorios a situaciones jurídicas que se encuentran en curso, encontrando
como límites los preceptos constitucionales que imponen el respecto de derecho
fundamental al debido proceso y, con ello, el principio de favorabilidad en la
aplicación de normas disciplinarias.
11. Ahora bien,
además de que el legislador cuenta con un amplio margen de  configuración de
procedimientos de derecho disciplinario, así como para su implementación a
situaciones concretas, la Corte ha concluido en numerosas oportunidades[26]
que nuestro sistema jurídico contempla un principio de aplicación general e
inmediata de la ley procesal – artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887 -, que
en sí mismo no resulta contrario a la Constitución[27],
por cuanto a partir allí el legislador estructura normas de orden público que
organizan la prestación del servicio público de justicia. Igualmente, la Corte
ha indicado que dichas normas, por sí solas, “(…) no generan situaciones
fácticas apropiables y, por ende, frente a ellas no cabe hablar de derechos
adquiridos, ni reclamar su protección a partir del artículo 58 de la
Constitución Política.”[28]
En ese sentido,
cuando el legislador dispone la aplicación general e inmediata de
procedimientos disciplinarios a conductas ya ocurridas pero no investigadas, se
apoya en la amplia competencia que le otorga la Constitución para ello, además
de que se ciñe a los principios que informan nuestro sistema jurídico, como el
de la aplicación general e inmediata de la ley procesal.
No obstante lo
anterior, como se analizó en líneas anteriores, el principio de aplicación
general e inmediata de la ley procesal no proviene directamente de la
Constitución y, por tanto, el legislador cuenta con la facultad para establecer
mecanismos o regímenes de vigencia de las normas procesales que no
necesariamente concuerden con él, siempre que no desconozca el principio de
favorabilidad,[29] dentro del contexto de
los aspectos estructurales de cada régimen procesal.
Interpretación
armónica de los principios de legalidad y favorabilidad en derecho
disciplinario, junto con la potestad de configuración legislativa y el
principio de aplicación inmediata de la ley procesal.
12. Ahora bien,
teniendo en cuenta los fundamentos de la demanda de inconstitucionalidad, cabe
preguntarse si la aplicación inmediata de nuevas disposiciones procesales
en materia disciplinaria, respecto a conductas ya ocurridas pero que no han
sido sometidas a investigación, por no haberse proferido auto de apertura de la
misma, desconoce los principios de legalidad y favorabilidad, por cuanto se
desconoce la máxima de que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa”.
La Corte
Constitucional ha resuelto este problema jurídico en anteriores providencias.
En ellas ha estudiado la constitucionalidad de regímenes de aplicación de
normas procesales, como el sometido a estudio en la presente demanda, que en
términos generales mantienen la vigencia de la norma anterior, para el
adelantamiento de procesos que ya se encuentran en curso, así como la
aplicación inmediata de la nueva, para la investigación y juzgamiento de
conductas respecto de las cuales no se ha iniciado el proceso, o no se ha
proferido el auto de apertura de la investigación.
13. Puesto que
las consideraciones expresadas en las decisiones a que se hace referencia son
de gran relevancia, la Corte efectuará un breve recuento de las mismas.
13.1 En la
sentencia C-619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), esta Corporación
estudió la constitucionalidad del artículo 67 de la Ley 610 de 2000, “por la
cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías.” En la norma el legislador dispuso: “En los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia
la presente Ley, se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se
encuentren en etapa de juicio fiscal, continuarán su trámite hasta el fallo
definitivo de conformidad con el procedimiento regulado en la Ley 42 de 1993.
En los demás procesos, el trámite se adecuará a lo previsto en la presente
ley.” Se preguntó la Corte en dicha ocasión, si la aplicación inmediata del nuevo procedimiento de responsabilidad
fiscal, a los procesos que no se encontraran todavía en etapa de juzgamiento,
desconocía el artículo 29 de la Constitución que indica que “nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, ante juez o
tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio.”
La Corte
determinó que, como regla general, en nuestro sistema jurídico las normas
procesales tienen un efecto general e inmediato, que no resulta contrario a la
Constitución, siempre que se respete el principio de favorabilidad. Concluyó
igualmente que la norma no desconocía la obligación de juzgar conductas
conforme a normas preexistentes, pues tal imperativo recae sobre disposiciones
sustantivas, mientras que en materia procesal rige el principio de aplicación
inmediata de la ley. Manifestó la Corte:
“En relación con lo anterior, la Corte
detecta que la legislación colombiana y la tradición jurídica nacional han
concluido que las “leyes preexistentes” a que se refiere la norma
constitucional son aquellas de carácter substancial que definen los delitos y
las penas. De esta manera se incorpora a nuestro ordenamiento el principio de
legalidad en materia penal expresado en el aforismo latino nullum crimen, nulla
poena sine praevia lege. Pero las normas procesales y de jurisdicción y
competencia, tienen efecto general inmediato. En este sentido, el artículo 43
de la Ley 153 de 1887, recoge la interpretación expuesta (…)”
13.2. En la
sentencia C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte estudió la
constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 200 de 1995 – Código Disciplinario
Único -, que disponía que “[l]a ley que fije la jurisdicción y
competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del
proceso, se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la
misma ley determine.” Allí se preguntó la Corte, si
al disponer la aplicación inmediata de las normas procesales en materia
disciplinaria, el legislador quebrantaba el artículo 29 de la Constitución
Política que establece que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a las
leyes preexistentes al acto que se le imputa.”
La Corte
concluyó que la regla general en materia sancionatoria y punitiva es la
irretroactividad de la ley, con base en la máxima nullum crimen, nulla poena
sine lege, que se aplica respecto de situaciones jurídicas consolidadas.
Igualmente, expresó que en materia procesal “(…) el principio se invierte:
la regla general es que la aplicación de la ley procesal en el tiempo es
inmediata, debido al carácter público de la misma.” En ese orden, afirmó
que la regla en la aplicación de normas procesales es que “(…) la ley nueva
rige los procedimientos que se han iniciado bajo la vigencia de la ley
anterior; excepto las diligencias, términos y actuaciones que hayan comenzado a
correr o a ejecutarse bajo la vigencia del régimen derogado.”
Sostuvo así
mismo:
“El artículo 9º de la Ley 200 de 1995
quebrantaría el canon constitucional porque permitiría que faltas
disciplinarias cometidas en un determinado momento, fueran juzgadas con base en
normas procesales que no se encontraban vigentes para el tiempo de su comisión.
En esta medida, la norma legal estaría incluyendo una excepción no prevista en
el canon superior, respecto de las normas procesales del régimen disciplinario.
Dice el demandante que la única excepción a la máxima constitucional es la de
la aplicación favorable de la ley.
Vistas las consideraciones precedentes y la
jurisprudencia traída a colación, esta Corporación no encuentra jurídicamente
aceptables los cargos de la demanda.
Ello es así porque, precisamente, la
pretensión del artículo 9º de la ley 200 de 1995 es realizar el principio
general contenido en el 29 de la Carta que prescribe la aplicación de la norma
jurídica a partir de su promulgación y hacia el futuro.
De acuerdo con lo dicho, la norma acusada
debería interpretarse partiendo de tres principios fundamentales. El primero,
que la ley opera hacia adelante en el tiempo; el segundo, que las normas
procesales o de trámite entran a regir inmediatamente, y el tercero, que lo
anterior no excluye la aplicación favorable de la ley en el tiempo ni la
existencia de un régimen de transición que permita continuar con los trámites
previstos en la ley anterior, en los procesos disciplinarios que al entrar en
vigencia la ley nueva se encontraren con oficio de cargos legalmente
notificado.
Así las cosas, esta Corporación considera
que el precepto acusado se ajusta a los cánones constitucionales puesto que su
único cometido es el de realizar un principio de aplicación normativa
ampliamente aceptado, que a todas luces admite aplicación favorable de los
procedimientos derogados. Pese a que los cargos de la demanda parecen presentar
la norma como disposición contraria a los principios superiores, de la
interpretación que aquí se le ha dado se concluye precisamente lo contrario: la
disposición pretende, antes que nada, la protección de los derechos
individuales derivados de los cambios de legislación.”
13.3 En la sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte
analizó la constitucionalidad de los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887,
de conformidad con los cuales las leyes concernientes a la sustanciación y
ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores, desde el momento en
que deben empezar a regir, salvo los términos que hubieren empezado a correr y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, que se rigen por la ley
vigente al tiempo de su iniciación. Igualmente, establecen que “[n]adie podrá ser juzgado o penado sino por ley que
haya sido promulgada antes del hecho que da lugar al juicio” y que esta regla solo se
aplica a “las leyes que definen y
castigan los delitos, pero no a aquellas que establecen los Tribunales y
determinan el procedimiento”.
En dicha
oportunidad, la Corte se preguntó si las disposiciones juzgadas vulneraban los
artículos 29 y 93 de la Constitución, por cuanto a partir de las mismas se
desconocía la exigencia de una ley preexistente, que determine el tribunal y el procedimiento aplicable para
el juzgamiento de un delito.
Para resolver
el anterior cuestionamiento, la Corte consideró que el principio de legalidad
debía coexistir con el principio de efecto general e inmediato a las normas
procesales. De allí, concluyó que las “normas preexistentes” a que hace
referencia el artículo 29 de la Constitución, son solo aquellas de carácter
sustancial independientemente de si se encuentran en una ley atinente al
procedimiento. Señaló por otra parte:
“El
entendimiento del artículo 29 constitucional que hace esta Corporación es en efecto
el de que al momento de los hechos que configuran la conducta punible, debe
existir  un tribunal competente  y un procedimiento  para juzgar a la persona
que ha cometido un delito,[30] pero ello no significa que ese
procedimiento no pueda cambiar, o que la competencia  del juzgamiento quede
inmodificablemente definida.
Al respecto, se debe partir de la base de
que  mientras el legislador,  al consagrar las disposiciones que rigen los
procesos, no ignore ni contraríe las garantías básicas previstas por el
Constituyente, goza de potestad para señalar las formas de cada juicio, así
como para distribuir las competencias entre los organismos que administran
justicia dentro de la estructura del Estado. (…)
Así las cosas, la Corte considera  frente
al argumento del demandante, que lo que establece el artículo 29 es la
exigencia de que al momento del acaecimiento del hecho punible  exista un juez
o tribunal competente, y un procedimiento aplicable, pero no una prohibición de
variar  el juez o tribunal  o las formas propias de cada juicio, asuntos sobre
los que como se acaba de ver  tiene amplia potestad el legislador, bajo el
entendido claro está del respeto a los principios y valores esenciales del
orden constitucional.”
13.4 En la sentencia C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la
Corte analizó, entre otros, el artículo 223 de la Ley 734 de 2002 – Código
Disciplinario Único-. En dicha norma se establecía: “Los procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley
se encuentren con auto de cargos continuarán su trámite hasta el fallo
definitivo, de conformidad con el procedimiento anterior.” En esta ocasión, la Corte examinó si el legislador vulneraba el
principio de favorabilidad, al disponer que las personas investigadas
disciplinariamente, cuyo proceso se encontrara con auto de cargos, fueran
juzgadas de acuerdo al procedimiento del régimen disciplinario anterior.
Luego de
estudiar el cuestionamiento, concluyó que la aplicación inmediata de las
disposiciones procesales era compatible con la garantía del debido proceso,
siempre que fuera armonizada con el principio de favorabilidad. Expresamente
consideró:
“Se observa entonces que en materia disciplinaria la
jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la cual, si bien el
principio de aplicación inmediata de las normas procesales es compatible con el
derecho al debido proceso, éste debe integrarse con el principio constitucional
de favorabilidad, máxime cuando el propio Código Disciplinario Único así lo ha
establecido en su artículo 14[31].
13.5 Finalmente, en la
sentencia C-592 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), esta Corporación analizó
una demanda presentada, entre otras, en contra de la expresión: “Las disposiciones de este código se aplicarán única y
exclusivamente para la investigación y el juzgamiento de los delitos cometidos
con posterioridad a su vigencia”,
contenida en el tercer inciso del artículo 6º de la Ley 906 de 2004, por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal.
La Corte se
preguntó si el legislador vulneraba el principio de favorabilidad, puesto que
con la disposición atacada impedía la aplicación del nuevo procedimiento penal
a procesos que ya venían en curso, a pesar de ser más favorable. Para resolver
tal cuestión, la Corte recordó que en la configuración
de regímenes de tránsito de legislación, la Constitución  impone  como límite
la aplicación del principio de favorabilidad penal. Igualmente, que dicha
garantía debe atenderse en el examen de situaciones
concretas y, por tanto, es de competencia de cada juzgador.
Teniendo en
cuenta lo anterior, consideró que “(…) en manera alguna puede  considerarse
que el mandato imperativo del artículo 29 de la Constitución haya dejado de
regir con la introducción del sistema penal acusatorio. Mandato ese que como
igualmente ya se explicó, se encuentra en perfecta armonía con las normas
internacionales que lo establecen y que hacen parte del bloque de
constitucionalidad (…)”. En dichos términos, concluyó que respecto a las
disposiciones que estaban siendo acusadas “(…) ha de entenderse que al
tiempo que comportan la formulación expresa del principio de irretroactividad
de la ley penal  y constituyen  una precisión inherente a la aplicación como
sistema de las normas en él contenidas, -hecha necesaria en razón del
particular mecanismo establecido por el Acto Legislativo 03 de 2002  para la
puesta en marcha del nuevo sistema acusatorio que comporta como ya se señaló
tres etapas diferentes,[32]
durante una de las cuales  se presenta la coexistencia de  dos sistemas
penales en distintas regiones del territorio nacional-, en manera alguna pueden
interpretarse en el sentido de impedir la aplicación del principio de
favorabilidad.”
14. Del anterior
recuento jurisprudencial se puede concluir que: i) el principio de
legalidad, en materia disciplinaria, se traduce en que la investigación y
juzgamiento de conductas calificadas como faltas, sólo puede fundarse en disposiciones
sustantivas preexistentes, que definan la falta y prevean la sanción; ii)
respecto de las normas procesales, en la misma materia, resulta válida su
aplicación inmediata según la decisión adoptada por el legislador en ejercicio
de su margen de configuración de los procedimientos.
Análisis de
la disposición demandada.
15. De
conformidad con el Libro Tercero de la Ley 1123 de 2007, por la cual se
establece el Código Disciplinario del Abogado, para la investigación y
juzgamiento de faltas disciplinarias cometidas por abogados, se instituye un
procedimiento de competencia de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de
los Consejos Seccionales de la Judicatura y del Consejo Superior de la
Judicatura.[33]
Igualmente, en
virtud del artículo 111 de la mencionada Ley:
“Los procesos que se encuentren
con auto de apertura de investigación al entrar en vigencia este código,
continuarán tramitándose de conformidad con el procedimiento anterior.
En los demás procesos, los
Magistrados de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura implementarán el procedimiento aquí establecido en
estricto orden de radicación, salvo aquellos en los que la acción disciplinaria
se encuentre próxima a prescribir, a los cuales les dará prelación.”
Como ya se
señaló, el actor considera que a partir de lo dispuesto en la primera frase del
inciso segundo del artículo trascrito, el legislador desconoce los principios
de legalidad y favorabilidad, pues obliga a que las conductas consideradas como
falta disciplinaria sean juzgadas conforme a normas posteriores al momento de
su ocurrencia, si para el momento no se ha proferido el auto de apertura de
investigación. Con ello se desconocería el mandato del artículo 29 de la
Constitución, según el cual “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme
a leyes preexistentes al acto que se le imputa”.
16. Pues bien, a
través del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007, el legislador adoptó un
mecanismo de aplicación del nuevo procedimiento destinado a la investigación y
juzgamiento de conductas consideradas como faltas disciplinarias de los
abogados. A partir del mismo, dispuso la aplicación inmediata de la nueva norma
para los procesos que no se hubieran iniciado – por no haberse proferido auto
de apertura de la investigación –, mientras que preservó la vigencia de la
anterior, para los procesos que ya venían siendo adelantados.
En dicho
proceder, entiende la Corte, el legislador se encuentra amparado por el margen
de configuración que le brinda la Constitución para el diseño de procedimientos
y, con ello, para determinar la aplicación de la ley procesal en el tiempo (cfr.
Infra. 9 y 10).  Cabe recordar que el mecanismo adoptado en la norma
acusada no es sino la concreción específica en este ámbito del principio de
aplicación general e inmediata de la ley procesal, contemplado en los artículos
40 y 43 de la Ley 153 de 1887, que no resulta contrario a la Constitución
siempre que se garantice el principio de favorabilidad.[34]
(cfr. Infra. 11).
17. Además de lo
anterior, para la Corte, la disposición demandada debe ser leída e interpretada
en forma armónica y sistemática con otras disposiciones de la misma Ley 1123 de
2007. Concretamente, con los artículos 3 y 7, que consagran los principios de
legalidad y favorabilidad en la investigación y juzgamiento de faltas
disciplinarias de los abogados. Dichos artículos prescriben:
“Artículo 3. Legalidad. El abogado sólo
será investigado y sancionado disciplinariamente por comportamientos que estén
descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización y conforme
a las reglas fijadas en este código o las normas que lo modifiquen.”
“Artículo 7. Favorabilidad. En materia
disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige
también para quien esté cumpliendo la sanción. La ley que fije la jurisdicción
y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del
proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la ley
determine.”
La disposición
atacada no resulta contraria al principio de legalidad, por cuanto las “normas
preexistentes” a que hace referencia el artículo 29 de la Carta Política,
son las normas de carácter sustantivo, conforme a las cuales se definen las
faltas disciplinarias y sus sanciones. En materia de disposiciones procesales,
como la analizada, puede adoptarse el principio de aplicación general e
inmediata de la norma. Las autoridades disciplinarias de los abogados deberán
aplicar las normas procesales establecidas por el Congreso, según las reglas de
transición que él haya establecido, lo cual materializa el respeto al principio
de legalidad.
Tampoco se
desconoce el principio de favorabilidad, puesto que la disposición atacada no
prohíbe su aplicación y, por el contrario, en el artículo 7 de la Ley 1123 se
consagra expresamente. En este orden, a partir de una lectura armónica y
sistemática del Código Disciplinario del Abogado, así como de la Constitución y
demás normas afines, debe entenderse que en cada caso particular la autoridad
competente aplicará la norma más favorable al investigado o juzgado. Así lo
decidió el propio legislador en desarrollo del principio constitucional de
favorabilidad.
De conformidad
con todo lo expuesto, la Corte Constitucional debe concluir que la disposición
acusada no vulnera los principios de legalidad y favorabilidad establecidos en
el artículo 29 de la Constitución Política, por lo que debe declararse
exequible por los cargos analizados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “En los demás procesos, los Magistrados de las Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura implementarán el
procedimiento aquí establecido” contenida en el segundo inciso (parcial) del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007 “por medio de la cual se establece el Código Disciplinario del
Abogado”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA                       MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado                                                 Magistrado
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO                       RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO     MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                                  Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA
PINILLA                CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver, entre otras, las sentencias C-555 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-982
de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-124 de 2003 (M.P. Jaime Araujo
Rentería), C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-818 de 2005
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1102 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-340
de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1034 de 2006 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), T-330 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[2] No obstante,
ha señalado que entre las dos especialidades – derecho penal y derecho
disciplinario – deben plantearse diferencias, ya que “(…) no se puede
afirmar la existencia de identidad de objeto ni identidad de causa entre estos
dos tipos de derecho sancionador, pues la finalidad del proceso que se adelanta
con fundamento en ellos es distinta y los bienes jurídicamente tutelados
también son diferentes, así como el interés jurídico que se protege. Lo más
importante de esta diferenciación de finalidad, bienes protegidos e interés
jurídico, es la conclusión según la cual en cada uno de esos procesos se evalúa
la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En
el proceso disciplinario se juzga el comportamiento de los servidores públicos
frente a normas administrativas de carácter ético, destinadas a proteger la
eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública. En cambio, en el
proceso penal las normas buscan, entre otras cosas, preservar bienes sociales
más amplios.” Sentencia T-1102 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[3] Sentencia T-1034 de 2006 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto). En igual sentido, las sentencias C-310 de 1997 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz), C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1102 de 2005
(M.P. Jaime Araujo Rentería), T-330 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), entre
otras.
[4] Sentencia C-818 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[5] No obstante, la Corte ha moderado la aplicación del principio de
tipicidad en materia disciplinaria y ha sostenido que la precisión con la que
deben estar consagradas las conductas calificadas como faltas no es la misma
que se exige en el derecho penal, sino que se otorga un margen de movilidad al
juzgador para determinarlas. Sentencias C-099 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), C-406 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-853 de 2005 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), C-507 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-917 de 2006
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-1039 de 2006 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), entre otras.
[6] Ver, entre otras, las sentencias C-124 de 2003 (M.P. Jaime Araujo
Rentería), C-383 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-818 de 2005 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil), C-592 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[7] Sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[8] Sentencias T-438 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-233 de 1995
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-625 de 1997 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), T-1102 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-1034 de 2006
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto),
[9] Sentencia C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[10] T-625 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
De la misma manera, en la sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la
Corte determinó que en “(…) la aplicación del principio de favorabilidad en
materia penal, no cabe hacer distinción entre normas sustantivas y normas
procesales,  pues el texto constitucional no establece diferencia alguna que
permita un trato diferente para las normas procesales” Iguales
consideraciones fueron expuestas en la sentencia C-592 de 2005 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), que analizó la forma de aplicación en el tiempo del sistema
penal acusatorio. Igualmente, en la
sentencia C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), se manifestó: “En materia penal y, actualmente, en el campo del
derecho disciplinario, el principio de favorabilidad se aplica también a las
normas procesales, a pesar de que se mantiene el principio general de la
aplicación inmediata.” Ver
también las sentencias C-619 de 2001
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) C-922 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra) y C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[11] Sentencia C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[12] En igual sentido sentencias C-1104 de 2001 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández), C-973 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-886 de 2004
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1264 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[13] Sentencia C-183 de 2007 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[14] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001 Clara Inés
Vargas.
[15] Corte Constitucional. Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000,
C-803 de 200 entre otras.
[16] Corte Constitucional. Sentencia C-111 de 2000.
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-1270 de 2000.
[18] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés
Vargas.
[19] Sentencia
C-183 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[20] Sentencia C-728
de 2000 M.P. Clara Inés Vargas.
[21] Sentencia C-886 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda. En
sentencia C-555 de 2001 dijo la Corte al respecto que: “...el legislador al
diseñar los procedimientos judiciales no puede desconocer las garantías
fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad
y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso
a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes que establecen
procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos de defensa,
de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial
sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las
actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”. (La subraya
es fuera del original).
[22] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. Clara
Inés Vargas.
[23] Ver también las sentencias C-927 de 2000 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra), C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-640
de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-642 de 2002 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-736 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-740 de 2002 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra), C-788 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
C-561 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-340 de 2006 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), T-738 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre
otras.
[24] Sentencia C-155 de 2007 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis).
[25] En esta decisión se declara exequible el artículo 67 de la Ley
610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, que disponía, en
similares términos a los aquí estudiados, la aplicación de la ley a los
procedimientos en los que no se hubiere proferido auto de apertura de la
investigación.
[26] Sentencias C-922 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), C-736 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-738 de 2006
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-340 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
entre otras.
[27] Sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[28]
Sentencia C-155 de 2007 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis).
[29] Sentencia C 619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[30] Ver Sentencia C-843/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[31] Artículo 14 de la Ley 734 de 2002. Favorabilidad. En
materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior,
se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige
también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta
Política.
[32] i)
entre el momento de la aprobación del Acto Legislativo y el 1º de enero de
2005; (ii) entre el 1º de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008,  en que
se da una etapa de transición durante la cual coexisten dos sistemas en
distintas regiones del territorio nacional; y (iii) a partir del 31 de
diciembre de 2008,  en que deberá estar en “plena vigencia” el nuevo modelo
acusatorio de procedimiento penal en todo el país.
[33] Artículos 59 y 60.
[34] Sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).