C-929-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-929/07
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Procedimiento ejecutivo con base en el
certificado expedido por el administrador sin ningún requisito ni procedimiento
adicional.
PROCESO EJECUTIVO EN REGIMEN DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-Para cobro de
expensas a deudores morosos o retardados/PROCESO EJECUTIVO EN REGIMEN DE
PROPIEDAD HORIZONTAL-Anexos a la demanda
El artículo
demandado se ocupa de regular lo referente a la acción ejecutiva dirigida a
obtener judicialmente el pago de las expensas por los deudores morosos o
retardados,  y dispone  que en  tales procesos  sólo  podrán exigirse por el
juez competente, como anexos a la respectiva demanda:  (i) el poder debidamente
otorgado; (ii) el certificado sobre existencia y representación de la persona
jurídica demandante y demandada en caso de que el deudor ostente esta calidad;
(iii) el título ejecutivo contentivo de la obligación que será solamente el
certificado expedido por el administrador sin ningún requisito ni procedimiento
adicional y  ( iv ) copia del certificado de intereses expedido por la
Superintendencia Bancaria o por el organismo que haga sus veces o de la parte
pertinente del reglamento que autorice un interés inferior.
TITULO EJECUTIVO COMPLEJO/TITULO EJECUTIVO
SIMPLE-Características
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Alcance
ADMINISTRADOR DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Carácter de titulo ejecutivo que ostenta
la certificación que expide
El demandante solamente expone su inquietud frente al
carácter de título ejecutivo que ostenta la certificación del administrador de
la copropiedad para efectos del cobro ejecutivo de las cuotas morosas, sin que
hubiere estructurado de manera  cierta de qué forma estima que se presenta la
vulneración constitucional aducida. Como se ha expresado en la jurisprudencia
de esta Corte, los cargos de inconstitucionalidad carecerán de certeza si de
ellos se infirieren consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas o
se extraen efectos que ellas no contemplan objetivamente. Es decir, los cargos
no tendrán certeza si las proposiciones jurídicas acusadas no devienen
objetivamente del texto normativo.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-6777
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 48 (parcial) de la Ley 675 de 2001, “Por medio de la cual se expide
el régimen de propiedad horizontal.”
Demandante:
Jaime Serna Giraldo
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, siete (7) de noviembre de dos mil siete
(2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, el ciudadano Jaime Serna Giraldo demandó la
inexequibilidad parcial del artículo 48 de la Ley 675 de 2001, “Por medio de
la cual se expide el régimen de propiedad horizontal”.
Mediante Auto del diez (10) de mayo de dos
mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador resolvió inadmitir la demanda
presentada por el ciudadano Jaime Serna Giraldo, por cuanto (i) la expresión
demandada por el actor no constituía una proposición jurídica completa e
inteligible que pudiera ser objeto del juicio de inconstitucionalidad y (ii) en
razón de que en ella no se planteaban razones concretas por las cuales los
textos constitucionales se estimaban violados.
Mediante memorial presentado en esta
Corporación el diecisiete (17) de mayo de dos mil siete (2007), el ciudadano procedió
a corregir la demanda de inconstitucionalidad.
En Auto de cuatro (04) de junio del dos mil
siete (2007), el Magistrado Ponente resolvió admitir la demanda radicada bajo
el número D-6777. Adicionalmente, decidió fijar en lista la norma acusada por
el término de diez (10) días con el fin de otorgar la oportunidad a todos los
ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto también se ordenó comunicar la
demanda al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, al Director de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Director de la Corporación Casa Jurídico Social y a los
Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional y Sergio
Arboleda, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran defendiendo o
impugnando la constitucionalidad de la disposición acusada. Igualmente, se
ordenó dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe la norma acusada, conforme
a su publicación en el Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001,
subrayando los apartes demandados:
“LEY 675 DE 2001
(agosto 3)
Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto
de 2001
Por medio de la cual se expide el régimen
de propiedad horizontal.
(…)
ARTÍCULO 48. PROCEDIMIENTO EJECUTIVO. En los procesos ejecutivos entablados por
el representante legal de la persona jurídica a que se refiere esta ley para el
cobro de multas u obligaciones pecuniarias derivadas de expensas ordinarias y
extraordinarias, con sus correspondientes intereses, sólo podrán exigirse por
el Juez competente como anexos a la respectiva demanda el poder debidamente
otorgado, el certificado sobre existencia y representación de la persona
jurídica demandante y demandada en caso de que el deudor ostente esta calidad,
el título ejecutivo contentivo de la obligación que será solamente
el certificado expedido por el administrador sin ningún requisito ni
procedimiento adicional y copia del certificado de intereses expedido
por la Superintendencia Bancaria o por el organismo que haga sus veces o de la
parte pertinente del reglamento que autorice un interés inferior.
La acción ejecutiva a que se refiere este
artículo, no estará supeditada al agotamiento previo de los mecanismos para la
solución de conflictos previstos en la presente ley.”
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
El demandante considera que las expresiones “solamente”
y “sin ningún requisito ni procedimiento adicional”, comportan una
vulneración de los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política.
Para sustentar la inexequibilidad de los apartes
normativos acusados, el demandante empieza por hacer unas consideraciones en
torno al título ejecutivo como elemento indispensable para el proceso de
ejecución. Así, sostiene que, de acuerdo con el artículo 488 del Código de
Procedimiento, para que la obligación contenida en determinado documento pueda
ser cobrada a través de un proceso ejecutivo, ésta debe revestir las siguientes
características: (i) todos los elementos de la misma deben estar
inequívocamente señalados, lo que significa que debe ser clara; (ii) debe
ser expresa, esto es, que esté determinada, lo cual implica que esté consignada
por escrito; (iii) debe ser exigible, (iv) el documento debe
provenir del deudor o de su causante y (v) debe constituir plena prueba
contra el deudor, lo que significa que no sea necesario acudir a otro elemento
para complementarlo.
En este escenario, manifiesta que el título ejecutivo
puede revestir diversas clases, dentro de las cuales destaca los títulos denominados
“complejos o compuestos”, como aquellos que se encuentran conformados
por dos o más documentos que el actor califica como “dependientes o
conexos”.
Ahora bien, con fundamento en lo anterior y a su
juicio, en el caso de los procesos ejecutivos que se inician por los
representantes legales de las personas jurídicas a que se refiere la Ley 675 de
2001, el título base de la ejecución necesariamente debe estar integrado por (i)
las actas de la Asamblea en las que, tal y como lo establecen los artículos 30
y 39 de la Ley 675 de 2001, debe hacerse una relación de los propietarios que adeuden contribuciones a las expensas comunes y (ii) el
reglamento de propiedad horizontal, ya que es precisamente éste el que permite
establecer los coeficientes de copropiedad.
Estos documentos, en criterio del actor, resultan
indispensables, toda vez que sólo a través de la conjunción de los mismos es
posible establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible,
que constituya plena prueba en contra del deudor, en los términos del artículo
488 del Código de Procedimiento Civil.
No obstante lo anterior, señala el demandante, el
artículo 48 de la Ley 675 establece que el título ejecutivo que se pretenda
hacer valer en estos eventos será solamente el certificado expedido por el
administrador sin requisito ni procedimiento adicional, disposición con la cual
se excluye la exigencia del reglamento de propiedad horizontal y del acta de asamblea
para constituir el título ejecutivo.
Así las cosas, a juicio del demandante, ello comporta
una vulneración del artículo 29 constitucional, en concordancia con los
artículos 228 y 229 del Texto Superior, por cuanto “es indispensable el acta
de asamblea como elemento de constitución del título toda vez que es la prueba
reina o suficiente contra el deudor. Si en el respectivo proceso no se
encuentra el acta de asamblea ni la mención de las misma (sic), es lógico que
falte uno de los requisitos de validez del título ejecutivo (…)”.
Esta situación, en su entender, viola el derecho a la
defensa por cuanto impide que se efectivice el principio de contradicción de la
prueba, ya que, según el accionante, esta norma ha llevado a que, en la
práctica, algunos jueces municipales de Bogotá consideren como título ejecutivo
el certificado expedido por el administrador sin necesidad de integrarlo con
ningún documento adicional, por lo que “con un simple estado de cuenta se
han (sic) condenado a los obligados, es decir, sin hacer referencia a las actas
de asambleas, coeficiente y ninguno de los requisitos de la obligación clara,
expresa y exigible, violándose el debido proceso por aplicación de la norma en
mención.”
Finalmente, afirma que esta disposición viola el
principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 constitucional,
por cuanto, a juicio del actor, comporta una modificación del Código de
Procedimiento Civil en relación con el contenido normativo del artículo 488
atrás mencionado.
IV. INTERVENCIONES.
1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Mediante escrito allegado a esta Corporación el veintiocho
(28) de junio de dos mil siete (2007), el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial intervino en el proceso de constitucionalidad y, tras un análisis
de las normas presuntamente transgredidas, estableció que los apartes acusados
del artículo 48 de la Ley 675 se avienen a la Constitución Política.
El interviniente señala  que la norma demandada
resulta coherente con las exigencias establecidas en el artículo 488 del Código
de Procedimiento Civil, ya que la obligación que se certifica por el
administrador debe cumplir las exigencias legales de ser clara, expresa y exigible.
Así, aun cuando el documento que constituye título ejecutivo proviene del
acreedor y no del deudor, ello no va en contravía de lo establecido en la
legislación procesal civil, como quiera que la Ley 675 es norma especial, lo cual
implica que es perfectamente posible que a través de ella se introduzca una
excepción a la regla general contenida en el artículo 488 ya señalado.
A continuación, realiza un breve recuento de las
normas que regían sobre la materia con anterioridad a la Ley 675 y de los
antecedentes legislativos de esta última, para luego afirmar que el objetivo de
la nueva reglamentación fue simplificar y dinamizar el cobro ejecutivo de las
multas u obligaciones pecuniarias derivadas de expensas ordinarias y
extraordinarias.
De otra parte, sostiene que la referida Ley contiene
mandatos tendientes a regular lo correspondiente al carácter, funciones y
deberes del administrador, exigiendo de la persona que vaya a ocupar este cargo
calidades especiales y estableciendo la responsabilidad de éste por los
perjuicios que cause incluso por culpa leve, todo lo cual busca garantizar la
idoneidad de su gestión.
Por todo lo anterior, solicita a esta Corporación que
declare la exequibilidad de la disposición acusada.
2. Ministerio del Interior y de Justicia.
El Ministerio del Interior y de Justicia intervino en
el presente proceso para solicitar a esta Corporación que declare la
constitucionalidad de los apartes acusados.
Indicó que la Ley facultó al administrador para que,
en ejercicio de sus funciones de representación judicial y extrajudicial del
conjunto y de las demás que le confiere la legislación, certifique las deudas
de los copropietarios, función que no podría cumplir la asamblea general por
cuanto a ella no le corresponde la representación de la persona jurídica sino
su dirección. Esta certificación es un documento auténtico, en los términos del
artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, en la medida en que existe
certeza respecto de la persona que lo elaboró y suscribió.
Sostuvo que el deudor tiene la posibilidad de
controvertir la existencia, validez o exigibilidad de la certificación expedida
por el administrador, para lo cual existen etapas dentro del proceso ejecutivo
correspondiente, en desarrollo del artículo 29 constitucional, lo que desvirtúa
las afirmaciones del actor.
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia.
En escrito radicado el 27 de marzo de 2007, la
Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la Corte que declare la
exequibilidad de la norma acusada.
A juicio del interviniente, el accionante parte de un
entendimiento errado del artículo demandado, ya que sus acusaciones se fundan
en la consideración de que ésta permite que los administradores puedan
deliberadamente certificar obligaciones inexistentes para configurar el título
ejecutivo que les permite iniciar el proceso de ejecución, como quiera que la
disposición no exige las actas de las asambleas y el reglamento de propiedad
horizontal como parte integrante del mismo.
Adicionalmente, considera que la afirmación del
demandante en el sentido de considerar que la disposición acusada impide el
ejercicio del derecho a la defensa del afectado tampoco es de recibo, ya que el
proceso ejecutivo cuenta con diversas etapas que permiten que el ejecutado
presente sus argumentos y controvierta los alegados por la contraparte, lo que
implica, además, que pueda solicitar que se aporte la copia del acta de
asamblea o del reglamento de propiedad horizontal con el fin de desvirtuar la
veracidad de la información consignada en el título ejecutivo.
En su criterio, tampoco le asiste razón al actor
cuando afirma que los apartes normativos acusados no resultan coherentes con el
artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, ya que en el ordenamiento
jurídico colombiano es perfectamente posible que el legislador determine qué
documentos prestan mérito ejecutivo.
Por último, se refiere a la afirmación del demandante
según la cual “son los jueces del Distrito Judicial de Bogotá quienes
concluyen que solamente es título ejecutivo la certificación del administrador”,
manifestación que a juicio del interviniente “no es más que una falacia pues
el juicio de constitucionalidad no debe hacerse en atención a lo que ocurre en
la práctica judicial o frente a la aplicación que de las normas hacen los
operadores jurídicos, sino mediante la confrontación de la norma con el texto
constitucional que le sirve de fundamento(…)”.
4. Universidad Sergio Arboleda.
La Universidad Sergio Arboleda, a través de uno de sus
docentes de la Facultad de Derecho, intervino en el proceso de la referencia y
solicitó que se declare la exequibilidad de los apartes normativos acusados.
En primer lugar, advierte que con
fundamento en el mandato establecido en el artículo 29 constitucional, en
relación con la garantía de que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio, resulta lógico que la ley que regula el régimen de propiedad horizontal
haya establecido normas especiales referentes a la forma en que deben ser
cobradas ejecutivamente las obligaciones derivadas de las multas y expensas
ordinarias y extraordinarias.
Por su parte, el artículo 12 de la Ley 446 de 1998
dispone que se presumirán auténticos los documentos que reúnan las exigencias
del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, de lo que concluye que en
nuestra legislación es posible que por voluntad de las partes se creen títulos
ejecutivos o que el legislador le otorgue dicho carácter a ciertos documentos,
como en este caso, a la certificación expedida por el administrador de un
inmueble sometido al régimen de propiedad horizontal. De esta manera, la
certidumbre del documento viene dada por la fuerza que le otorga la ley.
En segundo término, afirma que evidentemente la
obligación que se certifica deberá cumplir con las exigencias del artículo 488
del Código de Procedimiento Civil, esto es, deberá ser clara, expresa y
exigible. En este sentido y en cuanto al requisito exigido en la norma señalada
relacionado con la necesidad de que el documento provenga del deudor, el
interviniente sostiene que el hecho de que una persona se haga propietaria de
un inmueble sometido al régimen de propiedad horizontal y acepte el
correspondiente reglamento, implica que está aceptando que la certificación
expedida por el administrador presta mérito ejecutivo y que ésta constituye
plena prueba en su contra en eventuales procesos[1],
situación que no es extraña a nuestro ordenamiento jurídico[2].
De otra parte, el interviniente considera que los
apartes normativos acusados no son contrarios al artículo 29 constitucional,
toda vez que no constituye ningún obstáculo para que los deudores puedan
ejercer su derecho a la defensa, presentando las pruebas que considere pertinentes
y controvirtiendo las allegadas por el acreedor, lo que les permite aportar las
actas de las asambleas o el reglamento de propiedad horizontal. En consonancia
con lo anterior, el artículo 45 de la Ley 675 prevé que todos los propietarios
y moradores tienen derecho que se les entregue copia de las actas de asamblea y
establece un procedimiento para aquellos eventos en los que éstas les sean
negadas.
Adicionalmente, sostiene que las afirmaciones del
accionante que se relacionan con la forma en que algunos jueces aplican la
norma, no constituyen ningún fundamento plausible que de lugar a declarar la
inexequibilidad de la norma en cita.
Por último, considera que no existe razón para afirmar
que se vulneró el principio de unidad de materia, ya que la norma demandada se
aviene al tema objeto de regulación en la Ley 675 de 2001, esto es, al régimen
de propiedad horizontal.
5. Corporación Casa Jurídico Social.
El representante de la Corporación Casa Jurídico
Social intervino en el presente asunto para coadyuvar la demanda y, en
consecuencia, solicitar a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad
de los apartes normativos acusados.
Para el efecto, el interviniente empieza por hacer un
recuento de las disposiciones legales que, con anterioridad a la Ley 675 de
2001, establecían la forma en que debía configurarse el título ejecutivo en los
procesos que se iniciaran en contra de copropietarios sujetos al régimen de
propiedad horizontal y de los proyectos de ley que se presentaron en el
Congreso sobre la materia, con el fin de mostrar que en todas ellas el acta de
la asamblea que determina las expensas era el documento que prestaba mérito
ejecutivo.
A continuación, y con fundamento en el recuento
señalado, el interviniente afirma que ello es necesario por cuanto es
precisamente en las actas de las asambleas en donde se establece la obligación
de pago de las expensas comunes ordinarias y extraordinarias y, además, en la
medida en que en ellas se define “su monto, forma de pago, oportunidad de
pago, lugar de pago, incentivos de pronto pago, descuentos e intereses sanción
por mora (…)”. Dicha obligación, según afirma, es el resultado de un
proceso legal y estatutario, en el que tienen participación los propietarios de
las unidades privadas -quienes discuten y deciden por mayoría los elementos de
la misma- y en el cual se debe cumplir el principio de publicidad mediante la
publicación de las actas con posterioridad a su aprobación.
Según relata, el proyecto que se discutió en el
Congreso y que luego se convertiría en la Ley 675 de 2001, establecía que el
acta de asamblea donde se consagraba las respectivas cuotas de las expensas
comunes ordinarias y extraordinarias era el documento que prestaba mérito
ejecutivo, al cual debía anexarse la certificación del administrador sobre la
existencia y monto de la deuda. Sin embargo, sostiene que “inexplicablemente,
se dice en pasillos, que la Comisión de Conciliación nombrada para conciliar
algunos puntos del proyecto, presionada por algunos sectores interesados,
abruptamente suprimió tal texto (…)”. Así, en criterio del interviniente,
la norma acusada terminó por contener una “una afirmación indefinida, sin
alcance, lo que no es admisible en un debido proceso (…)”.
Por tal razón, considera que no es posible dotar a la
certificación expedida por el administrador del carácter de título ejecutivo,
ya que la ley ni siquiera estableció los requisitos mínimos que éste debe
tener, como -en vía de ejemplo- el monto de la deuda. En este sentido, se
pregunta el interviniente: “¿Donde queda la unidad de materia en que la
asamblea establece las cuotas de administración, las consigna en un acta de
asamblea, donde la ley le da el carácter de prueba suficiente… y a artículo
seguido, el documento que presta mérito ejecutivo no es el acta, sino un
certificado sin ningún requisito ni procedimiento adicional?”.
Por todo lo anterior, concluye entonces que la
exigencia del acta de asamblea como parte del título ejecutivo, permite
garantizar el debido proceso, por lo que una disposición en contra de ello, “castra[r]
el instrumento idóneo de transparencia y defensa”.
Finalmente, sostiene que aun cuando la jurisprudencia
ha aceptado en otros ámbitos, específicamente en materia de servicios públicos,
que un documento emanado del acreedor como la factura presta mérito ejecutivo,
ello no es equiparable a la certificación que expide el administrador en el
asunto objeto de debate, ya que ésta última carece de la definición necesaria
para el efecto.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto No. 4349, el Procurador General de la
Nación solicitó a esta Corporación que se inhiba para pronunciarse en el
presente asunto por ineptitud sustancial de la demanda o, en caso de que la
Corte Constitucional decida pronunciarse de fondo, que se declare la constitucionalidad
de las normas acusadas.
En primer lugar, en relación con la solicitud de
inhibición, el Señor Procurador considera que las apreciaciones expuestas por
el ciudadano no muestran la alegada contradicción entre la norma impugnada y
las disposiciones del Texto Superior, ya que ellas corresponden a meras
consideraciones personales respecto de la forma en que, a juicio del
demandante, debería estructurarse el título ejecutivo en los procesos para el
cobro de obligaciones pecuniarias y multas en el régimen de propiedad
horizontal de la Ley 675 de 2001. Así las cosas, el hecho de que él considere
que éste debe integrarse no solamente por la certificación que expide el
administrador sino además por el régimen de propiedad horizontal que
corresponda y las actas de las asambleas, no plantea un verdadero problema jurídico
de relevancia constitucional.
En el mismo sentido, sostiene que respecto de la
supuesta vulneración del derecho al debido proceso por las razones atrás
anotadas, la argumentación resulta “precaria”, mientras que en relación
con la alegada violación de los artículo 228 y 229 del Texto Superior, el
demandante no expone ningún argumento, todo lo cual lleva a concluir que la
demanda así presentada no cumple con los requisitos exigidos en la normatividad
aplicable y que, en consecuencia, la Corte debe declararse inhibida para
conocer de ella.
Ahora bien, en caso de que la Corte Constitucional
decida efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de este artículo, el
Ministerio Público solicita que se declare la exequibilidad de las expresiones
demandas, bajo la consideración de que la norma acusada no vulnera el derecho
constitucional al debido proceso, bajo las siguientes consideraciones:
El Procurador empieza por establecer que la propiedad
horizontal es aquella que, siendo de carácter especial, “se constituye sobre
pisos o locales susceptibles de aprovechamiento independiente, teniendo su
titular un derecho exclusivo sobre ellos y un derecho de copropiedad sobre los
elementos del inmueble que sean necesarios para el adecuado uso y disfrute de
aquellos”. Ésta, según relata, estuvo sometida a un régimen dual hasta la
expedición de la Ley 675 de 2001, ya que los reglamentos de propiedad
horizontal podían acogerse a las disposiciones de la Ley 182 de 1948 o al
consagrado en la Ley 16 de 1985.
Por disposición legal, la copropiedad horizontal es
una persona jurídica sin ánimo de lucro, dentro de la cual existe una Asamblea
General de Propietarios, máxima autoridad de la misma, y un Consejo de
Administración, el cual debe ejecutar las decisiones de la Asamblea.
Señala que, contrario a lo que dice el accionante, la
norma acusada busca que se expida un documento veraz,  en el que obviamente no
se certifiquen datos contrarios a lo decidido en la Asamblea y en los  asientos
contables. Ello no supone, en criterio del Procurador, que el ejecutado no
pueda ejercer debidamente su derecho a la defensa, ya que puede hacer uso de
los mecanismos establecidos en el proceso para el efecto, aportando o
solicitando los documentos que estime convenientes.
Por lo anterior, el representante del Ministerio
Público considera que los apartes normativos acusados, deben ser declarados
exequibles.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Primera. Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de la
acusación contra una ley.
Segunda. Problema jurídico.
Afirma el demandante que se viola la garantía del
debido proceso, al consagrarse en la norma  acusada que solamente  el
certificado expedido por el administrador de la copropiedad sin ningún
requisito ni procedimiento adicional constituya título ejecutivo contentivo de
la obligación.  A  su juicio, para que el título base de ejecución a que alude
la norma pueda ser considerado plena prueba, resulta necesario que esté
integrado también  por las actas de asamblea y por el reglamento de propiedad
horizontal.
La mayoría de los intervinientes solicitan la
declaratoria de exequiblidad de la disposición acusada tras estimar que el
objetivo de la norma demandada fue simplificar y dinamizar el cobro ejecutivo
de las multas u obligaciones pecuniarias derivadas de expensas ordinarias y
extraordinarias de la copropiedad.
El Procurador General pide a la Corte en primer lugar
declararse inhibida para conocer de la presente demanda por ineptitud
sustantiva de la misma. A su juicio, del texto de la demanda presentada por el
ciudadano JAIME SERNA GIRALDO, no se infiere contradicción entre la norma
impugnada y las disposiciones constitucionales citadas como violadas. Sin
embargo, propone que en el evento de que se asuma el conocimiento de la norma,
se declare su constitucionalidad por cuanto el precepto cuestionado no es
violatorio de las disposiciones  superiores aducidas por el accionante.
En virtud de los planteamientos expuestos, el primer
asunto que le corresponde definir a la Corte es si en el presente caso se
estructura un verdadero problema de relevancia constitucional, es decir, si la
demanda presentada por el actor cumple con los requerimientos mínimos para que
haya lugar a proferir una decisión de fondo.
Tercera. Presupuestos que debe tener en cuenta el
ciudadano para formular en debida forma una demanda de inconstitucionalidad.
Es criterio reiterado de esta Corporación,[3]
que aún cuando el derecho político y ciudadano a interponer acciones públicas
en defensa de la Constitución es por esencia un derecho fundamental de
aplicación inmediata, su ejercicio esta supeditado al cumplimiento de unos
requisitos mínimos de procedibilidad, con los cuales se busca no sólo
racionalizar el uso del precitado derecho -evitando que la presunción de
constitucionalidad que blinda el ordenamiento se vea afectada injustamente-,
sino también delimitar el ámbito de competencia del Tribunal constitucional, a
quien la Carta Política no faculta para llevar a cabo un control oficioso de
constitucionalidad sobre las leyes.
Desde ese criterio hermenéutico, la jurisprudencia ha
precisado que una demanda de inconstitucionalidad se entiende presentada en
legal forma y, por tanto, da lugar a proferir un pronunciamiento de fondo,
cuando en ella el actor (i) señala las normas que se acusan como
inconstitucionales, (ii) indica las preceptivas constitucionales que se
estiman violadas, y (iii) expone las razones o motivos por los cuales
considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
Sobre esta última exigencia, ha dicho la Corte que por
su intermedio se impone al ciudadano una carga de contenido material y no
simplemente formal, en el sentido de que la misma no se satisface con la
exposición de cualquier tipo de razones o motivos, sino que es necesario que
éstas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[4],
en contraposición a las acusaciones vagas, abstractas, imprecisas o
globales que impiden llevar a cabo una verdadera controversia de tipo
constitucional. En la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), la Corte tuvo oportunidad de precisar el alcance de tales
presupuestos, señalando que las razones son: (i) claras, cuando
la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento, (ii)
ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la
disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida
por el actor, (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre
en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, (iv)
pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente
constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia, y (v) suficientes, en la medida en que contengan todos
los elementos fácticos y probatorios que son necesarios para adelantar el
juicio de inconstitucionalidad, de forma que exista por lo menos una sospecha o
duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.
Así, la Corte ha considerado, que “la posibilidad de
promover y llevar a su fin un juicio de inconstitucionalidad, esto es, la
expectativa de lograr una decisión definitiva o de mérito, depende en todos los
casos de que el actor de estricto cumplimiento a los requisitos señalados, en
especial, el que le impone expresar en la demanda, en forma clara, cierta,
específica, pertinente y suficiente, la manera como la norma acusada vulnera o
afecta las disposiciones superiores que se hayan citado. De lo contrario, si no
se atienden las condiciones mínimas de procedibilidad, concretamente la
relacionada con la exposición de las razones de inconstitucionalidad, la
acusación será sustancialmente inepta, forzando la consecuente decisión
inhibitoria”[5].
Ahora bien, interpretando el contenido del artículo 6°
del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia[6] ha dejado
claro que, en principio, es en el Auto a través del cual se decide sobre la
admisibilidad de la demanda, el momento oportuno para definir si la acción de
inconstitucionalidad cumple o no con los requisitos de procedibilidad a los que
se ha hecho expresa referencia.
Sin embargo, bajo la consideración que ese primer
análisis responde a una valoración apenas sumaria de la demanda, realizada
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, también resulta jurídicamente
admisible que la Corte en Pleno lleve a cabo el análisis de procedibilidad en la
Sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la opinión de los distintos
intervinientes y el concepto del Ministerio Público. Por eso, “un cuando en el
auto admisorio el Magistrado Ponente haya considerado que la demanda reúne los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, es posible que
la Sala Plena adopte la decisión contraria, cuando encuentre que el
cumplimiento de los requisitos, en particular el referente a la formación de un
verdadero cargo de inconstitucionalidad, presenta en realidad una formulación
apenas aparente y no real que impide proferir un fallo de fondo”[7]
Cuarta. Análisis de los cargos expuestos por el
demandante contra el artículo 48 de la Ley 675 de 2001 e inhibición de la Corte
para proferir una decisión de fondo.
La norma que se acusa parcialmente por
inconstitucional, hace parte de la Ley 675 de 2001, régimen
normativo especial de la propiedad horizontal, cuyo objeto es regular una forma
de dominio en la que concurren derechos de propiedad exclusiva sobre bienes
privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los demás bienes comunes,
con miras a la obtención de un fin constitucional, a saber, garantizar la
seguridad y la convivencia pacífica en los inmuebles sometidos a ella, así como
la función social de la propiedad.
En ese contexto,
el artículo 48 demandado se ocupa de regular lo referente a la acción ejecutiva
dirigida a obtener judicialmente el pago de las expensas por los deudores
morosos o retardados,  y dispone  que en  tales procesos  sólo  podrán exigirse
por el juez competente, como anexos a la respectiva demanda:  (i) el poder
debidamente otorgado; (ii) el certificado sobre existencia y representación de
la persona jurídica demandante y demandada en caso de que el deudor ostente
esta calidad; (iii) el título ejecutivo contentivo de la obligación que será
solamente el certificado expedido por el administrador sin ningún requisito ni
procedimiento adicional y  ( iv ) copia del certificado de intereses expedido
por la Superintendencia Bancaria o por el organismo que haga sus veces o de la
parte pertinente del reglamento que autorice un interés inferior.
Considera el accionante, que la decisión del
legislador de prever que solamente el certificado expedido por el
administrador, sin ningún requisito ni procedimiento adicional sea un
documento que  preste mérito ejecutivo para  el cobro de multas u obligaciones
pecuniarias derivadas de expensas ordinarias o extraordinarias de la copropiedad,
vulnera los artículo 29, 228, 229 y 158 de la Constitución.
Destaca el peticionario que con las expresiones “solamente”
y “sin ningún requisito ni procedimiento adicional” se viola la garantía
superior del  debido proceso, porque es indispensable para efectos del cobro de
las expensas de la copropiedad que también se exija por el legislador, el acta
de la asamblea y el reglamento de propiedad horizontal, pues es esa la única
forma de configurar una obligación expresa, clara y exigible que constituya
plena prueba contra el deudor.
Añade que en la práctica muchos jueces municipales
exigen que el título ejecutivo sea solamente el certificado expedido por el
administrador, sin tener en cuenta el acta para la validez del título.
Considera que se trata de una práctica peligrosa porque un simple estado de
cuenta condena a los obligados sin hacer referencia a las actas de la
asamblea.
Consultado el tenor literal de la disposición atacada
y los motivos o propósitos que inspiraron al Congreso de la República para
promover su expedición, la Corte se adhiere al criterio expresado por los
intervinientes y el Ministerio Público, en el sentido de que el alcance fijado
por el actor al fragmento acusado, parte de una interpretación incorrecta y
equivocada de su verdadero contenido normativo, configurándose por esa razón
una inepta demanda  que no satisface sustantivamente los presupuestos de
claridad,  certeza, pertinencia y suficiencia exigidos para la prosperidad de
una acción de inconstitucionalidad.
En efecto, el régimen de propiedad horizontal data
entre nosotros del Decreto 1286 de 1948, “sobre el régimen de la propiedad de
pisos y departamentos de un mismo edificio”, que  fue convertido luego en la
Ley 182 de 1948.  En 1985, con el objeto de solucionar algunas de las
dificultades presentadas en la aplicación de la referida Ley, el Congreso
Nacional, sin derogar la anterior normatividad, y dando la opción a los
copropietarios de elegir una u otra regulación, expidió la Ley 16 del mismo
año. Posteriormente el Gobierno Nacional procedió a reglamentar  la materia
mediante el Decreto 1365 de 1986. En el año 2001 el Congreso de la República
expidió la Ley 675 de 2001  “por medio de la cual se expide el régimen de
propiedad horizontal”, del cual forma parte la disposición acusada.[8]
Para el caso específico del cobro judicial de las
cuotas de administración en mora, ordinarias o extraordinarias, constituía título
ejecutivo, por mandato expreso de los artículos 13 de la Ley 182 de 1948 y 14
del Decreto 1365 de 1986, la copia pertinente del acta de asamblea en la que se
determinaban las expensas, más la certificación del administrador sobre la
exigencia y monto de la deuda a cargo del propietario deudor. En ese sentido,
bajo la vigencia de tales normas, el título ejecutivo para el cobro judicial de
las expensas en mora dentro del régimen de copropiedad era de naturaleza
compleja, en la medida que estaba conformado por varios documentos y actos de
autoridad.
En la actualidad, el artículo  48 de la  Ley 675 de
2001, norma parcialmente acusada, modifica la modalidad de título ejecutivo
complejo por un título ejecutivo único o simple, en el sentido que éste lo
constituye  “solamente el certificado expedido por el administrador,
sin ningún requisito ni procedimiento adicional .”
En los antecedentes legislativos de  la Ley 675 de 2001,
se observa que en  la ponencia para primer debate al proyecto de Ley 136 de
1999 (Senado)  305 de 2000 (Cámara) se propuso agilizar el procedimiento de
cobro ejecutivo de las multas y obligaciones derivadas de las expensas
ordinarias y extraordinarias de la copropiedad, y por ende que no se exigieran demasiados
documentos para ese cometido. Se lee así en la ponencia citada:
“Mediante este artículo, se quiere
simplificar el cobro ejecutivo de las deudas de las expensas comunes, que en la
actualidad es un procedimiento lento que dificulta el cobro de las expensas
comunes, afectando el normal funcionamiento de la propiedad horizontal. Para
que el procedimiento propuesto sea ágil y garantizar que no se exija
documentación exagerada, se propone complementar el artículo, precisando  los
documentos exigibles para el cobro de las deudas causadas por expensas comunes,
sin necesidad de protesto ni otro documento adicional.[9]
Es así como
haciendo uso de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales
1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, según la cual al legislador le
corresponde configurar en todos sus aspectos los regímenes aplicables a la
totalidad de procedimientos, acciones y demás actuaciones judiciales y
administrativas, se otorgó mérito ejecutivo únicamente a la certificación
emitida por el administrador de la copropiedad con el fin de facilitar la
acción ejecutiva contra los deudores morosos.
De lo anterior se infiere que (i) los títulos
ejecutivos pueden tener origen legal y en el presente caso, el legislador,
dentro de la libertad de configuración legislativa, ha diseñado un sistema
normativo que a su juicio resulta pertinente y conveniente para desarrollar las
relaciones de las personas que adquieren la condición de propietarios, tal como
lo señaló esta Corporación en la sentencia C- 127 de  2004; (ii) Es
evidente que la norma acusada busca facilitar la expedición del documento que
preste mérito ejecutivo, el cual deberá, en todo caso, contener una obligación
realmente existente.
El correcto entendimiento de la norma, entonces, lleva
a concluir que lo que se pretendió fue permitir que sólo el certificado
expedido por el administrador constituyese título ejecutivo, lo que no implica
que esa certificación pueda versar sobre hechos ajenos a la realidad, sino que
responde al deseo del legislador de simplificar el procedimiento para efectuar
el cobro ejecutivo de las multas y obligaciones derivadas de expensas
ordinarias y extraordinarias, tal y como consta en los antecedentes
legislativos de la norma acusada.
Los apartes acusados no conceden licencia al
administrador para que certifique situaciones contrarias a la realidad, como lo
entiende el accionante, sino que busca facilitar la expedición de un documento
que debe corresponder con la verdad de los hechos. Así las cosas, el legislador
acudió al principio de racionalidad, en aras de simplificar el cobro ejecutivo
de las deudas por expensas comunes, sin que por esa razón se afecte el derecho
a la defensa de los deudores, quienes cuentan con el escenario del proceso
ejecutivo para controvertir la validez del mismo y, por tanto, el verdadero
monto de lo debido.
En efecto, del  texto demandado se deduce claramente, que
quien juzga la procedencia del cobro de las expensas no es el administrador del
conjunto, sino el juez de la causa, quien deberá estimar la validez y veracidad
de los documentos que se alleguen al proceso y ordenar las pruebas que
considere conducentes para el esclarecimiento del asunto planteado, trámite
durante el cual el deudor tiene la posibilidad de controvertir los hechos y
elementos probatorios que se alleguen en su contra.
Así las cosas, no es acertada la lectura que el
accionante hace de la disposición acusada, pues de su  texto no se infiere
ningún obstáculo para que el fallador examine las actas de la asamblea y
califique su valor probatorio, a pesar de que éstas no hagan parte del título
ejecutivo. Tampoco se desprende del contenido de la norma que la modalidad de
título ejecutivo único comporte por sí mismo violación al debido proceso  o a
otro mandato constitucional. La sola consideración del actor, en el sentido de
que dicho título debe estar integrado por otros documentos, como el acta de
asamblea, no es argumento válido para desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara la medida, pues se trata de una simple apreciación
personal sobre lo que puede ser su aplicación, aspecto que no le corresponde
evaluar al juez constitucional.
Por lo demás, la facultad contenida en el aparte
acusado se entrega al administrador del edificio o conjunto, quien de acuerdo
con el artículo 50 de la Ley 675, es el representante legal de la persona
jurídica, designado, por regla general, por la Asamblea General, y quien tiene
la obligación de materializar la voluntad de ésta, así como de hacer cumplir la
ley y el reglamento en relación con los aspectos fundamentales de la
copropiedad.
De lo expuesto encuentra la Sala que el demandante
solamente expone su inquietud frente al carácter de título ejecutivo que
ostenta la certificación del administrador de la copropiedad para efectos del
cobro ejecutivo de las cuotas morosas, sin que hubiere estructurado de manera  cierta
de qué forma estima que se presenta la vulneración constitucional aducida. Como
se ha expresado en la jurisprudencia de esta Corte, los cargos de inconstitucionalidad
carecerán de certeza si de ellos se infirieren consecuencias subjetivas
de las disposiciones demandadas o se extraen efectos que ellas no contemplan
objetivamente. Es decir, los cargos no tendrán certeza si las
proposiciones jurídicas acusadas no devienen objetivamente del texto normativo.
De igual forma se aprecia, que lo que pretendió en
este caso el demandante no sólo se circunscribió a la manera en la cual debe
aplicarse la norma demandada, sino igualmente a la manera como debió
expedirla el legislador. Fundamentos no pertinentes y que por
consiguiente impiden que esta Corporación efectúe un estudio de
constitucionalidad.
Afirma también el peticionario, que la disposición
parcialmente acusada viola el principio de unidad de materia, consagrado en el
artículo 158 constitucional, por cuanto comporta una modificación del Código de
Procedimiento Civil en relación con el contenido normativo del artículo 488
atrás mencionado. Igualmente afirma simplemente que el artículo 48 en lo acusado,
viola el artículo 229 de la Constitución.
Al respecto valga recordar que no basta afirmar, sin
más, que con la expedición de una norma el legislador haya desconocido un
determinado  artículo de la Constitución, pues  de conformidad  con lo que se
ha expuesto, el primer paso para ejercer el control constitucional sobre las
disposiciones legales o con fuerza de ley “es la incoación que efectúe el
demandante, siempre y cuando satisfaga los requisitos legales contenidos en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,sin perjuicio, claro está, de atender lo
estatuido por los artículos 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de
1996, orgánica de la administración de justicia.[10]
Ha de señalarse también, que en ningún aparte de la
demanda se advierte suficiencia en la acusación sobre la violación del artículo
229 de la Carta, pues no hay elementos de juicio que permitan inferir que  la
calificación de  título ejecutivo otorgada al certificado expedido por el
administrador, conduce a una limitación inconstitucional del derecho de acceso
a la administración de justicia.
A la luz de todo lo expuesto, es claro que el concepto
de violación esgrimido por el accionante se erige a partir de la formulación de
una serie de apreciaciones de carácter subjetivo respecto del procedimiento
ejecutivo mencionado, apartándose de  la estructuración de un argumento sólido
de naturaleza constitucional en contra del contenido legal acusado.
El accionante hace reproches a la norma acusada en
concordancia con lo expuesto en algunas normas del Código de Procedimiento Civil,
las cuales a más de ser abiertamente impertinentes tornan aún más compleja la
consolidación de un cargo directo de inconstitucionalidad que permita
controvertir de manera directa y eficaz la presunción de constitucionalidad de
que goza el aparte acusado.
Teniendo en cuenta la doctrina expuesta en el acápite
anterior, los cargos de la demanda deben tener la característica de ser
predicables de las normas demandadas, es decir, deben guardar conexión lógica
con ellas, además de lo cual deben plantear una verdadera contradicción entre
el contenido normativo de la disposición que se acusa y el texto de la
Constitución Política[11];
los cargos de inconstitucionalidad no pueden estar fundamentados en la
aplicación práctica que de ellos haga una autoridad pública[12],
ni tampoco tener como fundamento hipótesis extra - normativas, es decir, no
pueden estar dirigidos a cuestionar la validez constitucional de supuestos que
no han sido regulados por la disposición que se ataca.[13]
Como quedó
suficientemente explicado en este fallo, sólo hay lugar a emitir un
pronunciamiento de fondo por parte del órgano de control constitucional, cuando
el demandante ha formulado un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esto es,
cuando el mismo se estructura a partir de razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”[14]
En el presente caso no se cumplen los presupuestos de claridad, certeza  y
suficiencia, pues esta visto que la acusación formulada no recae directamente
sobre el contenido de la disposición demandada, como lo impone tales
presupuestos de procedibilidad, sino sobre una proposición jurídica inferida o
deducida por el actor.
Así pues, aun cuando la presente demanda fue admitida
por el Magistrado Sustanciador en el respectivo auto admisorio, un estudio
detenido de la misma lleva a la Corte a concluir que en ella no se estructuró
un verdadero cargo de inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, y acorde con lo manifestado
por el Ministerio Público esta Corte procederá a inhibirse para proferir fallo
de fondo, haciendo claridad en que esta decisión no impide que en el futuro la
norma impugnada pueda ser objeto de nuevos juicios de inconstitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento
de fondo respecto del artículo 48 de la Ley 675  de 2001, por haberse
presentado una ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En términos del interviniente, “(…) debe tenerse en
cuenta que el artículo 86 de la Ley 675 de 2001 determina que una vez
transcurrido el término para adaptar los reglamentos a las modificaciones
señaladas por la ley, estas (sic) se entenderán incorporadas a los reglamentos
internos en lo que tenga que ver con las normas de orden público, por ende esta
norma se entenderá incluida.”
[2] Para
ilustrar su afirmación, se refiere a la
certificación que expide el revisor fiscal de un banco, con el fin de recaudar
el pago de los sobregiros en que ha incurrido el titular de una tarjeta de
crédito o de una cuenta corriente.
[3] Sentencia C-181 de 2005 M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[4] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[5] Sentencia C-1115 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[6] En esa línea, se puede consultar, entre otras, la Sentencia C-1115 de
2004.
[7] Sentencia Ibídem.
[8] Sentencia C-376 de 2004. M. P. Alvaro Tafur Galvis.
[9] Gaceta del Congreso de la República 210, 16 de mayo
de 2001, pp. 4 y 13.
[10] Sentencia C-074 de 2007.M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-1294 de 2001 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[12] Corte Constitucional. Sentencia C-447 de 1997 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[13] Sentencia C-251 de 2004. M. P. Jaime Córdoba  Triviño.
[14] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.