T-107-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-107/06
DEBIDO PROCESO-Vulneración por desconocimiento del juez natural
DERECHO POLITICO A DESEMPEÑAR CARGOS DE
ELECCION POPULAR-Se ejerce
en momentos constitucionalmente preestablecidos
DERECHO POLITICO A DESEMPEÑAR CARGOS DE
ELECCION POPULAR-No puede
llevarse a cabo en cualquier tiempo o de cualquier manera pues se encuentra
circunscrito a limites temporales
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Existencia por cumplir con requisitos de
inminencia, certeza y urgencia
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Ejerce control
fiscal
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Puede suspender funcionarios hasta que
culminen procesos de responsabilidad fiscal
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL Y
CONTRALORIA TERRITORIAL-Competencia
concurrente
La jurisprudencia de esta Corporación ya determinó que
la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales concurren
en el control fiscal sobre el uso de los recursos del sistema general de
participaciones por parte de las entidades territoriales. En la jurisprudencia
se señala, asimismo, que la Contraloría General de la República tiene una
facultad prevalente, lo que significa que ella puede desplazar a las
contralorías territoriales que han iniciado un proceso de responsabilidad
fiscal por causa de la gestión de esos recursos, pero no está obligada a
desplazarlas. El mismo inciso siete del artículo 89 de la Ley 715 de 2001
establece que las contralorías territoriales participarán en el control fiscal
sobre el uso de los recursos provenientes del sistema general de
participaciones, pues en la norma se dispone que la Contraloría General de la
República deberá establecer con aquellas un sistema de vigilancia especial de
estos recursos. De esta manera, esta disposición se encuentra en armonía con lo
establecido en el numeral 6 del artículo 5 del Decreto – Ley 267 de 2000 – .
Además, considera esta Sala que el hecho de que la Contraloría General de la
República no hubiera dictado la resolución respectiva para la coordinación de
las actividades de control fiscal entre los distintos niveles no aparejaba que
las contralorías territoriales perdieran su atribución de vigilar la gestión
sobre los mencionados recursos. Dicha atribución emana de la Constitución y ya
había sido desarrollada por las leyes vigentes.
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL Y
CONTRALORIA TERRITORIAL-Esquema
de coordinación entre distintos niveles de control fiscal
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE
LA REPUBLICA-Prevalencia y
coordinación con la territorial sobre recursos nacionales
DERECHO AL JUEZ NATURAL-Proceso de
responsabilidad fiscal adelantado por contraloría territorial en contra de
gobernador de vichada
Referencia:
expediente T-1225016
Acción de tutela
instaurada por Manuel María Villalba Velásquez, gobernador de Vichada, contra
la Contraloría Departamental de Vichada
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de
dos mil seis (2006)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo de tutela proferido por la Sala Civil- Laboral-Familia del
Tribunal Superior de Meta dentro del proceso de tutela  instaurado por Manuel
María Villalba Velásquez, gobernador de Vichada, contra la Contraloría
Departamental de Vichada.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Manuel María Villalba Velásquez,
gobernador de Vichada, instauró una acción de tutela contra la Contraloría
Departamental de Vichada, bajo la consideración de que ésta le vulneró su
derecho al juez natural y, por lo tanto, a gozar de un debido proceso al abrir
en su contra un proceso de responsabilidad fiscal. Los hechos que dieron origen
a la acción de tutela son los siguientes:
1. El día 22 de julio de 2005, la Contraloría
Departamental de Vichada notificó personalmente al gobernador de ese
departamento, Manuel María Villalba Velásquez, el auto de apertura de un
proceso de responsabilidad fiscal iniciado en su contra, identificado con el
No. 2005-002. Ese mismo día se citó al actor para rendir exposición libre y
espontánea el 4 de agosto.
El proceso perseguía investigar las presuntas
irregularidades cometidas dentro del contrato No 026 de 2004, suscrito el 11 de
junio de 2004 entre la Gobernación del Vichada y la empresa SERPREVEN SALUD
CUMARE EU, el cual tuvo por objeto la prestación de servicios de salud pública
a la población vinculada residente en las zonas rurales del departamento. El
contrato tenía un valor inicial de $580.000.000, costo que fue elevado en una
suma de $290.000.000, mediante el contrato adicional No. 01 de 28 de noviembre
de 2004. Como lo certifica la misma Gobernación, los recursos utilizados para
el pago de los contratos provenían del Sistema General de Participaciones.
2. El 25 de julio de 2005, el Contralor
Departamental (E) le envió un oficio al Presidente de la República en el que le
solicita suspender provisionalmente al Gobernador. El escrito reza:
“De conformidad con la competencia
establecida en los artículos 268 y 272 de la Constitución nacional, la Ley 42
de 1993, los artículos 40 y 41 de la ley 610 de 2000, se ordenó la apertura del
proceso de responsabilidad fiscal número 002 de 2005 por el presunto detrimento
de los intereses patrimoniales de los recursos de la salud destinados para la
población pobre y vulnerable del departamento del Vichada, en su mayoría
indígenas, cuyo presunto responsable es el señor MANUEL MARÍA VILLALBA
VELÁSQUEZ (...) respetuosamente señor Presidente de la República, EXIJO la
suspensión inmediata del señor Gobernador del Vichada, por el término de tres
(3) meses, mientras culmina el proceso de responsabilidad fiscal, lo anterior
con fundamento en la verdad sabida y buena fe guardada señalada en el numeral 8
del artículo 268 de la Constitución Nacional y lo manifestado por la Honorable
Corte Constitucional en las sentencias C-108 y C-406 de 1995.
“Que de
acuerdo con lo preceptuado en el artículo 304 de la Constitución Política de
Colombia compete a usted, señor Presidente de la República, suspender a los
gobernadores, por lo tanto me permito comunicarle el contenido de la decisión
para los fines pertinentes.”
3. El 26 de
julio, el gobernador le solicitó al Contralor Departamental de Vichada (E) que
decretara la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso. Afirma que, de
acuerdo con el art. 89 de la Ley 715 de 2001, las investigaciones fiscales
sobre el uso de los recursos del sistema general de participaciones son de
competencia de la Contraloría General de la República y no de la Contraloría
Departamental.
4. Mediante
auto sin fecha, la profesional encargada de la investigación en la Contraloría
Departamental declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de
responsabilidad fiscal y decidió remitir el proceso a la Contraloría General de
la República.
5. El día 27 de julio, el Contralor
Departamental (E) expide la resolución No. 107, mediante la cual determina
“revocar en todas sus partes el auto por medio del cual se decretó la nulidad
de todo lo actuado dentro del proceso de responsabilidad fiscal número
2005-002” y “continuar con lo ordenado en el auto de apertura en el proceso de
responsabilidad fiscal número 2005-002.”
En los considerandos de la resolución se
dice acerca de la competencia:
“Que la competencia para el control fiscal
de los recursos que administra el señor Manuel María Villalba Velásquez en su
calidad de Gobernador del Departamento del Vichada y ordenador del gasto,
corresponde a la Contraloría Departamental del Vichada, tal como lo establece
la Constitución Nacional en el artículo 272, que taxativamente señala: ‘La
vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y
selectiva.’ Competencia que se ratifica para las contralorías departamentales
en las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000.
“La Ley 715 en su artículo 89 manifestó que
el control, seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del
sistema general de participaciones es responsabilidad de la Contraloría General
de la República, sin perjuicio de las actividades de control fiscal en los
términos señalados en otras normas y demás. El artículo es bastante específico
habla de la responsabilidad del control, vigilancia y seguimiento de dichos
recursos, mas no está determinando la competencia para iniciar los procesos de
responsabilidad fiscal contra funcionarios del orden departamental, pues está
claramente establecida en la Constitución Nacional.
“De igual forma, la Corte Constitucional en
sala de consulta señaló: ‘2. Conforme a la respuesta anterior, el control
fiscal de los departamentos corresponde a la respectiva contraloría
departamental y, por lo tanto, no puede ser sustituida por otro organismo.’
“En este orden de ideas el despacho
considera que la Contraloría Departamental sí es la competente para avocar el
conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal número 2005-00...”
6. El día 28 de julio, el Gobernador de
Vichada le envió un escrito al Presidente de la República en el que le pide que
inaplique la solicitud de suspensión provisional. Asevera que ella fue expedida
luego de haberse declarado la nulidad del proceso de responsabilidad fiscal,
sin haberse  practicado prueba alguna y sin haber sido escuchado en versión
libre.
7. El 3 de agosto de 2005, el ciudadano Manuel María
Villalba Velásquez, gobernador de Vichada, instauró una acción de tutela contra
la Contraloría Departamental de Vichada.
Afirma que la actuación adelantada por la Contraloría
vulnera su derecho al debido proceso. Por lo tanto, solicita que se le ordene a
la Contraloría Departamental que “en forma inmediata declare la nulidad de todo
lo actuado dentro del proceso de responsabilidad fiscal radicado bajo el número
2005-002 y remita las diligencias, por competencia, a la Gerencia Departamental
de la Contraloría General de la Nación, Seccional Vichada, para que asuma la
correspondiente investigación (...) como quiera que los dineros presupuestados
y ejecutados para el cumplimiento del objeto contractual del contrato en
cuestión pertenecen a recursos del sistema general de participaciones. En
consecuencia, la Contraloría Departamental del Vichada deberá anular,
igualmente, la sendas solicitudes de suspensión  provisional en el cargo de
Gobernador del Vichada por tres (3) meses que, de manera ilegal, ha impetrado
ante el señor Presidente de la República.”
8. La Jueza Promiscua del Circuito de
Puerto Carreño ordenó la práctica de distintas pruebas.
8.1. El 17 de agosto de 2005, el juez de
tutela realizó una inspección judicial sobre el proceso de responsabilidad
fiscal 2005-002.
8.2. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República envió un oficio en el que manifiesta que ese
despacho había recibido los siguientes documentos:  la solicitud elevada por el
Contralor Departamental de Vichada (E) para que se procediera a suspender
provisionalmente al Gobernador del Vichada; copia de la resolución de la
Contraloría Departamental de Vichada en la que se revocó la decisión de anular
el proceso 2005-002 y se decidió seguir adelante con la investigación; y las
solicitudes del Gobernador de Vichada para que se denegara la petición de
suspenderlo provisionalmente y para que se aplicara la excepción de
inconstitucionalidad a esa petición.
El Secretario Jurídico expresa que todos
esos documentos fueron remitidos al Ministerio del Interior y de Justicia,
“para que en cumplimiento de sus funciones elabore el proyecto de acto
administrativo de suspensión provisional, sea firmado por el Ministro de
Interior y Justicia y posteriormente remitido para la firma del señor
Presidente de la República.” Anota que a la fecha no habían recibido el
proyecto de acto administrativo.
8.3. El Gerente Departamental de la
Contraloría General de la República expresa que esa oficina no estaba
adelantando ninguna investigación fiscal contra el Gobernador de Vichada con
ocasión de la ejecución del contrato que dio origen al debate que se analiza en
este proceso. Agrega que se había recibido una denuncia presentada ante el
Superintendente Nacional de Salud acerca de presuntas irregularidades cometidas
en el desarrollo del contrato mencionado, “razón por la cual esta dependencia
está analizando el antecedente a fin de establecer si la competencia es del
nivel central o del nivel descentralizado.”
8.4. El Gobernador del Vichada (E) anexó al
expediente copia del concepto 452 del 15 de julio de 1992, emitido por la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre una consulta acerca
de la “suspensión de funcionarios a solicitud de los contralores.” También
allegó al proceso copia de la circular No. 0014 del 12 de noviembre de 2003,
emitida por el Contralor General de la República sobre “parámetros para la
suspensión de funcionarios.”
8.5. La Tesorera de la Gobernación del
Vichada envió una certificación acerca de que los recursos utilizados para el
contrato que dio origen a la investigación fiscal provienen del sistema general
de participaciones.
8.6. El Contralor Departamental de Vichada
(E) manifiesta que la investigación contra el Gobernador se inició luego de una
queja instaurada por el representante a la Cámara por el Vichada Jorge Julián
Silva. Reafirma la competencia de la Contraloría Departamental para realizar la
investigación. Remite para el efecto al artículo 272 de la Constitución, a los
arts. 3, 4 y 7 de la ley 42 de 1993 y al art. 8 de la Ley 610 de 2000. Reitera
que el art. 89 de la Ley 715
“establece la
responsabilidad para la vigilancia y seguimiento de los recursos (del sistema
general de participaciones), mas no la competencia para iniciar los procesos de
responsabilidad por detrimento; una cosa es el término responsabilidad que
establece la ley 715 y otra cosa es la competencia que está dada por la norma
de normas y la ley, es decir que se debe establecer junto con la Contraloría
General de la Nación un sistema especial para la vigilancia de los recursos, y
para tal fin la Contraloría mediante la resolución orgánica 5678 de julio 06 de
2005 estableció la competencia concurrente para el ejercicio de la vigilancia y
control fiscal al sistema general de participaciones, resolución que fue
notificada a este despacho mediante oficio número 80991-1004 de agosto 12 de
2005. En conclusión entre las dos contralorías existentes en el departamento de
Vichada no se ha establecido un procedimiento para desarrollar lo normado en la
resolución. Circunstancia que no impide por ningún motivo investigar el
detrimento causado por los funcionarios departamentales a los recursos de la
salud destinados para la población pobre y vulnerable del departamento...”
Expresa también que el proceso de responsabilidad fiscal es de
naturaleza administrativa. Por eso concluye que “la nulidad solicitada por el
accionante no es procedente por la vía de tutela, puesto que ella no fue creada
para sustituir al Tribunal Administrativo quien es el competente para conocer y
decidir los asuntos y controversias de carácter administrativo...” También
menciona que el Gobernador no fundamenta en qué consiste el inminente perjuicio
irremediable en el que se encuentra. Finalmente, anota que la solicitud de
suspensión provisional “se fundamenta con la expresión constitucional  “VERDAD
SABIDA Y BUENA FE GUARDADA”, la cual es de naturaleza preventiva, que no
adquiere el carácter de sanción.” Aclara que en la sentencia C-603 de 2000 la
Corte Constitucional ratificó la atribución de los contralores para solicitar,
con base en la verdad sabida y la buena fe guardada, la suspensión provisional
de los funcionarios, mientras culminan las investigaciones o los procesos
respectivos.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
9. Mediante providencia del 29 de agosto de
2005, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Carreño concedió la
protección constitucional invocada.
En la sentencia se expone que, conforme al
art. 50 del Código Contencioso Administrativo, el auto que inicia el proceso de
responsabilidad fiscal es un acto de trámite o preparatorio, el cual puede ser
controlado jurisdiccionalmente  en forma simultánea con el que le pone fin a la
actuación administrativa. Además, se aclara que estos autos son controlables a
través de la tutela, cuando conculcan o amenazan derechos fundamentales de una
persona, caso en el cual la sentencia de tutela tendrá carácter definitivo.
A continuación expone que el art. 268 de la
Constitución establece que la Contraloría General de la República podrá exigir
la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o
los respectivos procesos penales o disciplinarios iniciados contra ellos.
Aclara, entonces, que el art. 272 de la Carta dispone que los contralores departamentales,
distritales y municipales ejercerán en sus ámbitos territoriales las funciones
atribuidas al Contralor General de la República en el art. 268. Luego expresa:
“la competencia
para el control fiscal como ya se indicó está atribuida al Contralor General de
la República, pero lo contralores territoriales en el ámbito de su jurisdicción
tendrán las funciones atribuidas a aquel (art. 268 C.P.), esto no significa en
ningún momento que los contralores territoriales puedan arrogarse la apertura
de todas las indagaciones preliminares o el inicio de todos lo procesos de
responsabilidad fiscal  dentro del ámbito de su jurisdicción, pues en cuanto al
control de los recursos provenientes del sistema general de participaciones el
art. 89 de la Ley 715 de 2000 establece: ‘(...) El control, seguimiento y
verificación del uso legal de los recursos del sistema general de
participaciones es responsabilidad de la Contraloría General de la República.
Para tal fin establecerá con las contralorías territoriales un sistema de
vigilancia especial de estos recursos’ (resaltado fuera del texto), lo que nos
permite concluir que el órgano de control fiscal competente para ejercer el
control y seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del sistema
general de participaciones es la Contraloría General de la República. Si bien
es cierto existe competencia concurrente entre la Contraloría General de la
República y las contralorías territoriales, es prevalente la competencia de la
Contraloría General de la República y la norma citada reafirma lo dicho por la
Corte Constitucional en cuanto a la prevalencia de la Contraloría General de la
República sobre los recursos transferidos por la Nación, los cuales en ningún
momento pierden su carácter nacional al ingresar al patrimonio de las entidades
territoriales, hecho que justifica la vigilancia a cargo del máximo ente de
control fiscal que no puede ser desplazado por la Contraloría territorial, que
tiene a su cargo la vigilancia de los recursos propios.”
Anota entonces que el Contralor General de
la República expidió la resolución orgánica 5678 de 2005, “Por medio de la cual
se establece el Sistema de Vigilancia Especial al Sistema General de
Participaciones para la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales.”
Producto de esta resolución es que las contralorías territoriales pueden hacer
control, seguimiento y verificación del uso que dan los entes territoriales a
los recursos del sistema general de participaciones. Sin embargo, el art. 17 de
la misma establece que la resolución “rige a partir de la fecha de su
publicación en el Diario Oficial y tendrá efectos respecto de las acciones de
vigilancia y control fiscal que la Contraloría General de la República y
contralorías territoriales planifiquen y ejecuten para la vigencia fiscal de
2005.”
Asegura entonces que la mencionada
resolución no es aplicable a la situación que se analiza, pues el contrato que
originó la investigación fiscal “fue celebrado en 2004 y ejecutado con recursos
de esa vigencia fiscal”, razón por la cual concluye que la Contraloría
Departamental de Vichada no era competente para adelantar el proceso de
responsabilidad fiscal contra el gobernador. En consecuencia, concede la tutela
por violación al debido proceso, dispone la nulidad de todo lo actuado dentro
del proceso de responsabilidad fiscal y ordena tanto la inejecución de la
decisión de suspender provisionalmente al Gobernador como la remisión del
proceso a la Gerencia Departamental de la Contraloría General de la República.
10. En su
providencia del día 23 de septiembre de 2005, la Sala de Decisión Civil –
Laboral – Familia del Tribunal de Villavicencio revocó la sentencia impugnada y
decidió negar la tutela impetrada.
Luego de hacer un recuento de la normatividad sobre la
materia expone:
“(...) la Sala concluye que evidentemente
la Contraloría Departamental era el ente competente para conocer del referido
proceso, como en efecto ocurrió.  Ahora bien, la Sala no comparte la
interpretación dada al inciso 7º. del art. 89 de la Ley 715 que hizo el a quo,
dada la claridad de dicho precepto legal, por tanto, su interpretación
gramatical no era confusa para inferir que el Contralor Departamental [no]
estaba facultado para ello, pues así se desprende cuando señala en la parte final
del referido inciso que la Contraloría General, para lograr la vigilancia y
control establecerá un sistema de vigilancia especial sobre tales recursos con
las contralorías territoriales.
“En tal sentido, al no existir dicho
sistema no mediaba otra alternativa que adelantar la investigación
correspondiente, mientras la Contraloría General de la República diseñaba el
sistema especial (Resolución Orgánica No. 5678 de 2005) que sólo comenzó a
operar a partir del 7 de agosto de 2005, así constitucional y legalmente
recayera la responsabilidad en la Contraloría General de la República, dada la
concurrencia que alude el citado artículo.
“Competencia que fue definida a través del
precedente constitucional que alude el accionado [se refiere a la sentencia
C-403 de 1999] y que fue plasmada en esta Resolución. De tal suerte, que la
vigilancia y control fiscal de los recursos del sistema general de
participaciones la tiene no sólo la Contraloría General de la República sino
también las contralorías territoriales en forma concurrente, sin que la misma
pueda interpretarse como la simultaneidad en el ejercicio, sin perjuicio de que
la Contraloría General disponga lo contrario, situación que no ocurrió en el
presente caso.”
II. REVISIÓN POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
CONSIDERACIONES y
fundamentos
Competencia
1. Esta Sala es competente para
revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política.
Problema Jurídico
2. Se trata de
establecer si la Contraloría Departamental de Vichada está facultada para
adelantar un proceso de responsabilidad fiscal contra el gobernador del
Vichada, con ocasión de un contrato para el cual se utilizaron recursos del
sistema general de participaciones, o si la atribución de iniciar procesos de
responsabilidad fiscal para juzgar la gestión de los recursos transferidos es
exclusiva de la Contraloría General de la República.
La procedencia de la acción de tutela
3. Antes de
ocuparse del problema jurídico planteado, esta Sala de Revisión deberá resolver
si la acción de tutela es procedente, dado que el actor podría recurrir a las
acciones del contencioso administrativo.
Al respecto
basta con reiterar lo sostenido en anteriores oportunidades por esta misma Sala
de Revisión acerca de la procedencia de la tutela cuando se trata de procesos
en los que se ve perturbado el ejercicio de una función pública derivada del
voto ciudadano. Tal como se
señaló en las sentencia T-778 del 2005 y T-895 de 2005,[1] el derecho político de
desempeñar cargos de elección popular se ejerce en momentos constitucionalmente
preestablecidos que no pueden ser sustituidos o postergados. El derecho a
desempeñar un cargo de gobierno se encuentra circunscrito a límites temporales,
establecidos por la Constitución. Por lo tanto, el ejercicio del derecho no
puede llevarse a cabo en cualquier tiempo y de cualquier manera, sino que
responde a una delimitación constitucional.
En el
presente caso, el Contralor Departamental de Vichada solicitó la suspensión
provisional del Gobernador, mientras culmina el proceso de responsabilidad
fiscal. Esa suspensión podría prolongarse si el proceso no hubiere finalizado.
Ello implica una perturbación tanto para el programa de gobierno que fue
apoyado por los ciudadanos en el proceso electoral respectivo, como para la
voluntad popular expresada en esas elecciones y para la gobernabilidad del
departamento. Por eso es necesario dilucidar rápidamente si la Contraloría
Departamental de Vichada está facultada para iniciar el proceso contra el
Gobernador del Departamento, propósito que no pueden cumplir los mecanismos
ordinarios de defensa.
Lo anterior permite concluir que en este caso se
presentan los elementos de certeza e inminencia que se requieren para que se
configure un perjuicio irremediable. Tanto los derechos políticos del actor
como los de los ciudadanos del Departamento se encuentran seriamente
amenazados. Y este perjuicio es también urgente y grave, en la medida en que
cada día que pase afecta los derechos políticos mencionados y acorta el período
de gobierno para el cual fue elegido el actor,  sin que sea posible
posteriormente postergarlo, diferirlo o reemplazarlo.
Por lo tanto,
la Sala de Revisión considera que la tutela sí procede en este caso a pesar de
la existencia de otros recursos judiciales.
La
Contraloría General de la República y las contralorías territoriales tienen una
facultad concurrente, con prevalencia de la Contraloría General de la
República, para controlar el uso de los recursos transferidos por el sistema
general de participaciones
4. El
artículo 267 de la Constitución dispone que el control fiscal será ejercido por
la Contraloría General de la República. A continuación, el numeral 5 del
artículo 268 de la Constitución Política contempla
dentro de las funciones del Contralor General de la República la de iniciar
procesos de responsabilidad fiscal por causa de la mala gestión de los recursos
públicos. Luego, el numeral octavo autoriza a la Contraloría para exigir la
suspensión inmediata de los funcionarios, hasta tanto
culminen las investigaciones o los respectivos procesos:
“Art. 267. El control fiscal es una función
pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigilará
la gestión fiscal de la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación...”
“Art. 268. El Contralor General de la
República tendrá las siguientes atribuciones:
“(...)
“5. Establecer la responsabilidad que se
derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del
caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma.
“(...)
“8. Promover
ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas,
investigaciones penales o disciplinarias contra quines hayan causado perjuicio
a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su
responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión
inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los
respectivos procesos penales o disciplinarios....”
A su vez, el artículo
272 de la Carta dispone que el control fiscal en las entidades territoriales es
ejercido por las contralorías de esas entidades, las cuales cumplirán con las
mismas funciones que la Contraloría General de la República:
“Artículo 272.
La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y
selectiva.
“(...)
“Ningún contralor podrá ser reelegido para
el período inmediato. Los contralores departamentales, distritales y
municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones
atribuidas al contralor general de la república en el artículo 268 y podrán,
según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el
ejercicio de la vigilancia fiscal...”
5. La lectura de los
textos constitucionales no permite resolver inmediatamente el problema jurídico
planteado, cual es el de si las contralorías de las entidades territoriales
están autorizadas para practicar el control fiscal sobre los recursos que han
sido transferidos por la Nación a los entes territoriales. Sin embargo, tal
como se expone a continuación, la jurisprudencia de esta Corte ya ha señalado
que la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales
ejercen competencias concurrentes para la supervisión del uso dado a esos
recursos, con prevalencia del poder fiscalizador de la Contraloría General de
la República. Además, las mismas normas legales han asumido esta posición.
6. La Ley 60 de 1993
indicó que el control fiscal sobre los recursos de las entidades territoriales
transferidos por la Nación sería responsabilidad de los organismos
territoriales de control fiscal y de la Contraloría General de la República, de
acuerdo con la Constitución y con la Ley 42 de 1993:
“Artículo 18. procedimiento presupuestal
para la distribución del situado fiscal y para el control de la nación de los
planes sectoriales. El Gobierno Nacional
reglamentará el procedimiento y el calendario para la distribución del situado
fiscal entre las entidades territoriales determinando las funciones que le
competen a cada una de sus dependencias, evaluará periódicamente su conveniencia
e introducirá los ajustes que estime necesarios, considerando las siguientes
reglas mínimas:
“(...)
“5. El situado fiscal asignado a cada
entidad territorial se incorporará a los presupuestos de las entidades
territoriales y el ejercicio del control fiscal sobre dichos recursos
corresponderá a las autoridades territoriales competentes, incluyendo la
Contraloría General de la República de conformidad con lo dispuesto en la
Constitución Política y la ley 42 de 1993. Igualmente, se garantizará la
participación ciudadana en el control sobre los recursos en los términos que
señale la ley...”
7. Más tarde, la
sentencia C-403 de 1999[2]
se ocupó del tema de la distribución de competencias entre la Contraloría
General de la República y las contralorías territoriales en materia de control
fiscal. En la sentencia se expresó que el control sobre el uso por parte de las
entidades territoriales de los recursos provenientes del situado fiscal era
concurrente, aun cuando con prevalencia de la Contraloría General de la
República. En la sentencia se manifestó:
“En ese orden de ideas, los artículos 356 y
357 Superiores, en su orden, establecen las áreas en las cuales se deben
aplicar los recursos del situado fiscal, a saber, educación preescolar,
primaria y secundaria y media y, la salud; a su vez el segundo artículo
mencionado (357) establece la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, defiriendo a la ley la facultad de definir las áreas
prioritarias de inversión social que se financiaran con esos recursos.
“De ahí, que la
Ley 60 de 1993, en desarrollo de los preceptos constitucionales disponga en su
artículo 9: “El situado fiscal establecido en el artículo 356 de la
Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación
que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos
de educación y salud de la población...”; e igualmente los artículos 18-5 y 32
ibidem, consagran que el ejercicio del control fiscal posterior sobre los
recursos provenientes del situado fiscal corresponde tanto a las entidades
territoriales competentes como a la Contraloría General de la República, de
conformidad con lo que disponga la Constitución Política y la Ley 42 de 1993.
“Entonces, se observa que existe un control
concurrente del nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos
que provienen de los ingresos de la Nación, siendo el resultado de la necesaria
coordinación que debe existir entre los diferentes niveles de la
administración, sin que se pueda predicar por esto exclusión o indebida
intromisión del nivel nacional en la administración territorial. Al contrario,
a juicio de la Corte, es el desarrollo adecuado del artículo 228 de la
Constitución Política, que impone el ejercicio de las competencias atribuidas a
los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.
“Así las cosas,
se advierte que respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia
del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República, en aras
de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación.
Otra cosa sucede con los denominados “recursos propios” de las entidades
territoriales, que se encuentran constituidos, por los rendimientos que
provienen de la explotación de los bienes de su propiedad o, las rentas
tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias (impuestos, tasas
y contribuciones propias), pues en estos casos se puede hablar de una
intervención excepcional de la Contraloría General, como quiera que se trata
del manejo de sus propios asuntos, aquellos que les conciernen y son de su
esencia, no de otra manera se podría hablar de autonomía de las entidades
territoriales.”
8. En concordancia con
lo señalado en la sentencia parcialmente transcrita,  el numeral 6 del artículo
5 del Decreto-Ley 267 de 2000 – “Por el cual se dictan normas sobre la
organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se
establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y
se dictan otras disposiciones” - determinó que el control fiscal sobre los
recursos girados por la Nación a las entidades territoriales sería concurrente,
con prevalencia de la Contraloría General de la Nación, y que para ello debían
establecerse los respectivos mecanismos de coordinación:
“Art. 5. Funciones. Para el
cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las
disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la
Contraloría General de la República:
“(...)
“6. Ejercer de forma prevalente y en
coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia sobre la gestión
fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos
nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales,
de conformidad con las disposiciones legales...”
Esta norma fue objeto de control de constitucionalidad
en la sentencia C-127 de 2002,[3] la cual declaró su
exequibilidad. En la parte relacionada con el punto que aquí se estudia se
reafirmó que el control fiscal sobre los recursos transferidos por la Nación
era concurrente, con prevalencia de la Contraloría General de la República, lo
cual hacía necesario diseñar un esquema de  coordinación entre los distintos
niveles del control fiscal:
“Dado que en la Constitución
Colombiana se adopta la forma de república unitaria, pero al propio tiempo se
establece la autonomía
de las entidades territoriales, es claro que estas últimas para la gestión de
sus intereses “y dentro de los límites de la Constitución y la ley” pueden
administrar sus recursos para el cumplimiento de sus funciones y participar en
las rentas nacionales,
conforme a lo establecido por el artículo 287 de la Carta.
“Ello significa, entonces, que
cada una de las entidades territoriales tiene recursos propios y, además, los
que provienen de su participación en los nacionales, cuyo origen en
consecuencia, es
claramente diferenciable y distinto.
“Tanto con los unos como con los
otros, en la órbita de su competencia, se realizan por las entidades
territoriales los actos propios de la gestión pública con arreglo a la
normatividad vigente y para alcanzar los fines que al Estado le asigna el
artículo 2º de la Carta, pues estos no son exclusivos de las autoridades
nacionales.
“Siendo ello así, corresponde a
las Contralorías del orden Territorial en cumplimiento y desarrollo del
artículo 272 de la Carta y desde un punto de vista orgánico, la vigilancia de la gestión
fiscal que cada una de las entidades territoriales adelante en su respectiva
jurisdicción.
“Con todo, como las entidades
territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la
Constitución
y la ley, nada se opone a que la Contraloría General de la República desde el
punto de vista material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de
la Nación que les sean transferidos a aquellas a cualquier título, como quiera
que el artículo
267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contraloría General de la
República esa vigilancia.
“De esta suerte, con fundamento
en los artículos 272 y 267 de la Constitución, tanto las contralorías de las
entidades territoriales como la Contraloría General de la República pueden ejercer el
control de la gestión fiscal cuando se manejan o administran fondos o bienes de
origen nacional.
“Sin embargo, es claro que el
ejercicio simultáneo del control fiscal por la Contraloría General de la República y las
Contralorías Territoriales en relación con la gestión pública que se cumple por
las entidades territoriales, constituiría una innecesaria duplicidad de
funciones, que además de multiplicar su costo en nada contribuiría a la
eficacia ni a la eficiencia
y celeridad de la función administrativa, por lo que se impone admitir que la
Constitución no puede ser interpretada para conducir a ese resultado.
“Por otra parte, no resulta
admisible una interpretación según la cual cuando se trate de la administración y manejo de
fondos o bienes de origen nacional la Contraloría General de la República
ejerza de modo privativo, exclusivo y excluyente, el control y la vigilancia de
la gestión fiscal aún cuando esos fondos o bienes hubieren sido transferidos por
la Nación
a las entidades territoriales, pues ello equivaldría a ignorar la existencia
del artículo 272 de la Carta, como si existiera tan sólo el artículo 267,
inciso primero de la misma. Y, del mismo modo, resulta igualmente inadmisible
la interpretación
contraria, que llevaría entonces a aceptar que transferidos fondos o bienes de
la Nación a las entidades territoriales, en la vigilancia de la gestión fiscal
de estas no podría tener ninguna competencia la Contraloría General de la
República.
“Así, se impone entonces una
interpretación armónica de lo dispuesto por los artículos 267, inciso primero,
272 y 286 de la Carta, de la cual se desprende como conclusión la existencia de
una competencia concurrente, para desechar la pretendida competencia privativa sobre el control de la
gestión fiscal en este caso y, en tal virtud, ha de aceptarse que no pueden
ejercerse simultáneamente esas funciones por la Contraloría Territorial y la
Contraloría General de la República. Es pues, claro que el fundamento de la exequibilidad de la norma
acusada no lo es el control excepcional sino, en forma directa, el que se
desprende de los artículos 267 inciso primero, 272 y 286 de la Carta.
“ Así las cosas, no encuentra entonces la
Corte que resulte inexequible lo dispuesto por el artículo 5º numeral sexto del
Decreto - Ley 267 de 2000, como quiera que bien puede el legislador establecer
competencias prevalentes, como lo hizo en este caso y en nada se vulnera norma
alguna de la Constitución cuando para este efecto ordena que exista
coordinación entre las actividades que cumplan para la vigilancia de la gestión
fiscal tanto la Contraloría General de la República como las Contralorías
Territoriales.”
9. En el año 2001, se dictó la Ley 715,
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias
de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de
2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” El
inciso siete del artículo 89 de la Ley dispuso en relación con este tema:[4]
“ARTÍCULO 89. SEGUIMIENTO Y CONTROL FISCAL
DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES.
“(...)
“El control, seguimiento y verificación
del uso legal de los recursos del Sistema General de Participaciones es
responsabilidad de la Contraloría General de la República. Para tal fin
establecerá con las contralorías territoriales un sistema de vigilancia
especial de estos recursos....”
10. Finalmente, el 6 de julio de 2005, la
Contraloría General de la República expidió la resolución 5678, “Resolución
Orgánica por medio de la cual se establece el Sistema de Vigilancia Especial al
Sistema General de Participaciones para la Contraloría General de la República
y las Contralorías Territoriales.” En la resolución se establece, en sus
artículos 5 a 7:
“CAPÍTULO II
“DE LAS COMPETENCIAS PARA EL EJERCICIO DE
LA “VIGILANCIA Y CONTROL
“FISCAL AL SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES
“ARTÍCULO 5º. COMPETENCIA
CONCURRENTE. La
Contraloría General de la República y las contralorías territoriales concurren
en la competencia para el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal al
Sistema General de Participaciones; sin perjuicio del control, seguimiento y
verificación del uso legal que de estos recursos recae constitucional y
legalmente en la Contraloría General de la República.
“PARÁGRAFO 1º. Entiéndase por concurrencia, la atribución
de que gozan tanto la Contraloría General de la República como las contralorías
territoriales para la vigilancia y control fiscal a los recursos del Sistema
General de Participaciones, sin que la misma pueda interpretarse como la
simultaneidad en su ejercicio, para lo cual se establecerán los procedimientos
de coordinación previstos en la presente Resolución.
“PARÁGRAFO 2º. Al asumir las Contralorías Territoriales,
por vía de la competencia concurrente, el ejercicio de las acciones de
vigilancia y control fiscal al Sistema General de Participaciones en el Ente
Territorial de su jurisdicción, estarán en el deber legal de realizar los
diferentes reportes e informes periódicos que disponga la Contraloría General
de la
República, conforme a lo
dispuesto en el Capitulo III de esta Resolución.
“ARTÍCULO 6º. COMPETENCIA
PREVALENTE. La Contraloría
General de la República tiene competencia prevalente para avocar las acciones
de vigilancia y control fiscal a los recursos transferidos por la Nación a las
entidades territoriales, respecto de las Contralorías  Departamentales,
Distritales y Municipales en el ámbito de su jurisdicción; conforme a las
reglas que bajo criterios de coordinación se establecen en esta Resolución.
“PARÁGRAFO. En ejercicio de esta competencia, la
Contraloría General de la República podrá asumir las diferentes acciones de
vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de
Participaciones a partir de la adopción de su Plan General de Auditoría para
cada vigencia; el cual será comunicado en oportunidad a la Contraloría
Territorial correspondiente, para que se abstenga de hacer lo propio.
“ARTÍCULO 7º. CRITERIOS PARA
DISPONER LA COMPETENCIA PREVALENTE POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. En el ejercicio de la competencia
prevalente para la vigilancia y el control fiscal a
los recursos del Sistema General de Participaciones, la Contraloría General de
la República podrá asumir el conocimiento de las acciones de control fiscal
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior; con sujeción a los siguientes
criterios:
“1. Por falta de capacidad para
el ejercicio de la competencia concurrente por una Contraloría Departamental,
Distrital o Municipal.
“2. Cuando la Contraloría
General de la República tenga graves indicios de la falta de efectividad u
objetividad de la auditoría que se haya practicado para vigencia anterior.
“3. En el evento de presentarse
incumplimiento de las obligaciones contenidas en esta Resolución por parte de
las Contralorías Territoriales, respecto de la Contraloría General de la
República, que impidan el seguimiento, control y verificación a los recursos
del Sistema General de Participaciones.”
En la resolución se establece, en su artículo 17, que
la resolución regiría “a partir de la fecha de su publicación en el Diario
Oficial y tendrá efectos respecto de las acciones de vigilancia y control
fiscal que la Contraloría General de la República y contralorías territoriales,
planifiquen y ejecuten para la vigencia fiscal de 2005.”
11. El actor se apoya en lo prescrito en el inciso
siete del artículo 89 de la Ley 715 - acerca de que el control, seguimiento y
verificación del uso legal de los recursos del sistema general de
participaciones es responsabilidad de la Contraloría General de la República -
para asegurar que la Contraloría General de la República es la única entidad
competente para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal sobre el
contrato suscrito por el Departamento y la empresa SERPREVEN SALUD CUMARE EU,
en el año de 2004, en el que se hizo uso de recursos del sistema general de
participaciones.
El juez de tutela de primera instancia avala la
interpretación del actor. Además, afirma que la resolución orgánica 5678 de
2005, dictada por el Contralor General de la República, no es aplicable al caso
que se analiza, por cuanto fue promulgada mucho después de celebrado el contrato
que dio origen al proceso de responsabilidad fiscal.
Por su parte, el Tribunal Superior de Villavicencio se
apartó de la interpretación que avaló el juez de primera instancia. Manifiesta
que la norma es suficientemente clara, pues en su frase final dispone que la
Contraloría General de la República debe establecer con las contralorías
territoriales un sistema de vigilancia especial de los recursos provenientes
del sistema general de participaciones, lo cual indica que estas últimas
también participan en el control fiscal sobre el uso dado a esos recursos.
Agrega que la Corte ya había determinado que la competencia para supervisar el
uso de los recursos derivados del sistema general de participaciones es
concurrente y que el hecho de que la Contraloría General de la República no
hubiera dictado hasta agosto de 2005 la resolución destinada a coordinar las
actividades en este campo no significa que las contralorías territoriales no
tenían atribuciones para realizar el mencionado control fiscal.
12. Esta Sala de Revisión comparte la decisión del
Tribunal Superior de Villavicencio. Por una parte, como ya se señaló, la
jurisprudencia de esta Corporación ya determinó que la Contraloría General de
la República y las contralorías territoriales concurren en el control fiscal
sobre el uso de los recursos del sistema general de participaciones por parte
de las entidades territoriales. En la jurisprudencia se señala, asimismo, que
la Contraloría General de la República tiene una facultad prevalente, lo que
significa que ella puede desplazar a las contralorías territoriales que han
iniciado un proceso de responsabilidad fiscal por causa de la gestión de esos
recursos, pero no está obligada a desplazarlas.
El mismo inciso siete del artículo 89 de la Ley 715 de
2001 establece que las contralorías territoriales participarán en el control
fiscal sobre el uso de los recursos provenientes del sistema general de
participaciones, pues en la norma se dispone que la Contraloría General de la
República deberá establecer con aquellas un sistema de vigilancia especial de
estos recursos. De esta manera, esta disposición se encuentra en armonía con lo
establecido en el numeral 6 del artículo 5 del Decreto – Ley 267 de 2000 –
atrás trascrito. Además, considera esta Sala que el hecho de que la Contraloría
General de la República no hubiera dictado la resolución respectiva para la
coordinación de las actividades de control fiscal entre los distintos niveles
no aparejaba que las contralorías territoriales perdieran su atribución de vigilar
la gestión sobre los mencionados recursos. Dicha atribución emana de la
Constitución y ya había sido desarrollada por las leyes vigentes.
Finalmente, ha de destacarse que la misma Contraloría
General de la República coincide con lo aquí planteado, como se deduce del
texto de la resolución orgánica No. 5678 del 6 de julio de 2005. Ciertamente,
dentro de sus considerandos se mencionan los instrumentos jurídicos que han
sido mencionados en esta providencia, a saber: el artículo 89 de la Ley 715 de
2001, la sentencia C-403 de 1999, el numeral 6 del artículo 5 del Decreto-Ley
267 de 2000 y la Sentencia C-127 de 2002. Por eso, en el último de los
considerandos se afirma:
“Que en el marco de las competencias concurrente de la
Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, y
prevalente de la primera respecto de las segundas, para el ejercicio de la
vigilancia y el control fiscal a los recursos del Sistema General de
Participaciones, es necesario establecer un Sistema Especial de Vigilancia que
facilite su debida coordinación, haciéndose necesario disponer de una
metodología aplicable para la Contraloría General de la República y las
contralorías territoriales, en aras al logro de la eficiencia y eficacia de la
función de vigilancia y control fiscal, sobre la base de competencias
delimitadas.”
Con base en todo lo anterior, concluye esta
Sala de Revisión que la Contraloría Departamental de Vichada sí tiene
facultades para adelantar  el proceso de responsabilidad fiscal contra el
gobernador de Vichada, por causa del contrato suscrito entre la Gobernación de
Vichada y la empresa SERPREVEN SALUD CUMARE EU, el día 11 de junio de 2004. Por
lo tanto, se confirmará la sentencia de segunda instancia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR  el fallo de tutela proferido, el 23 de
septiembre de 2005, por la Sala de decisión Civil-Laboral del Tribunal Superior
del Meta, en el cual se negó la tutela impetrada por el ciudadano Manuel María
Villalba Velásquez, gobernador del Vichada, contra la Contraloría Departamental
del Vichada.
Segundo.- Para garantizar la efectividad
de la acción de tutela, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Carreño
notificará esta sentencia dentro de los cinco (5) días siguientes a la
recepción de la comunicación a la que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Tercero.- Líbrese
por la Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Ponente
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[2] M.P. Alfredo Beltrán Sierra. La
sentencia versó sobre el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, referido a los casos
excepcionales en los que la Contraloría General de la República podía ejercer
control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales, sin
perjuicio del control que le correspondía a las contralorías departamentales y
municipales. En la demanda se aseguraba que la norma vulneraba la autonomía
territorial. La sentencia declaró la constitucionalidad de las excepciones
contempladas y anotó que ellas se referían únicamente al control sobre los
recursos propios de las entidades territoriales, razón por la cual se debía
entender que, en todo caso, la Contraloría General de la República podía
ejercer un control fiscal concurrente sobre el uso de los recursos transferidos
por la Nación, actividad para la cual tenía una facultad prevalente.
[3] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Salvaron su voto los magistrados Jaime Araújo Rentería y Rodrigo Escobar Gil.
[4] Este inciso fue corregido
posteriormente a través del artículo 1 del Decreto 2978 de 2002, para
puntualizar que la entidad a la que se hacía referencia era la Contraloría
General de la República y no la Contraloría General de la Nación.