T-932-01
Sentencia T-819/01
Sentencia
T-932/01
CABILDO DE
INDIGENA-Reglas para
elección de gobernador
Si la tradición y la
costumbre en la comunidad indígena ha sido la de que el Cabildo “de turno” que
la gobierna, es el que impone las condiciones y reglas a seguir para el debate
electoral mediante el cual la comunidad elegirá a los integrantes del cabildo
que lo sucederá, sin que la comunidad en general, o por lo menos su mayoría, se
haya opuesto a esas condiciones y reglas, en ninguna arbitrariedad o abuso de
poder incurrió el Cabildo accionado cuando decidió excluir del debate electoral
para el año 2001 a todos aquellos que con anterioridad hubieran ocupado el
cargo de Gobernador, pues, de una parte, como bien lo puso de presente el juez
de tutela de segunda instancia, no se excluyó a una persona en particular sino
a todas aquellas que ostentaran esa condición, lo que de suyo implica la no
vulneración del derecho a la igualdad y, de otra, que la comunidad en general,
terminó por aceptar esa regla pues concurrió al debate electoral para
elegir.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Elección de
gobernador indígena
Al accionante le
asiste todo el derecho de disentir de las decisiones adoptadas en el seno de la
comunidad indígena a la que pertenece, y más concretamente de las
determinaciones que adopte el gabinete tradicional que en determinado momento
los gobierne elegido por la comunidad en general. Sin embargo, no es la acción
de tutela el mecanismo jurídico adecuado para hacer valer o sentir las
protestas o disentimientos cuando las decisiones y determinaciones de las
autoridades indígenas no implican la vulneración de derechos fundamentales, en
tanto éstas no contraríen de manera abierta y flagrante la Constitución y las
leyes de la República, situación que esta Sala de Revisión de la Corte no
advierte en el caso concreto. El camino expedito no es otro que el de buscar
que las mayorías en la comunidad indígena armonicen las costumbres con las
necesidades actuales de la misma en todo orden y propendan porque, en relación
con el debate electoral que anualmente se lleva a cabo, esas mayorías señalen
límites y parámetros que enmarquen el poder del Cabildo que eligen para que
gobierne. Muy distinta sería la situación y también otras serían las
conclusiones si al aquí accionante se le hubiera excluido del proceso electoral
comentado, por razones diversas a la de su condición de exgobernador de la
comunidad indígena, como pudo haber sido la de la imposición de una sanción o
inhabilidad para aspirar de nuevo al cargo de Gobernador, respecto de la cual
no se hubieran observado las costumbres sobre el particular o se hubiesen
contrariado preceptos del ordenamiento superior o disposiciones legales
aplicables al caso.
Referencia:
expediente T-453575. Acción de tutela promovida por Camilo Jamioy Joagibioy
contra el Cabildo Camentsá Sibundoy.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Bogotá,  D. C.,
treinta (30) de agosto de dos mil uno (2001).
La Sala Novena de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO BELTRAN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
Referida a la
revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Sibundoy, Putumayo, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto,
Sala de Decisión Civil Familia, en virtud de la acción de tutela interpuesta
por el señor CAMILO JAMIOY JOAGIBIOY contra el Cabildo Cametsá Sibundoy.
I. ANTECEDENTES.
1. La petición.
Mediante demanda de
tutela presentada el 29 de enero de 2001, el ciudadano CAMILO JAMIOY JOAGIBIOY
solicitó la protección de sus derechos fundamentales consagrados en los
artículos 13 y 40, numerales 1 y 2, de la Constitución Política, vulnerados por
los integrantes del Cabildo Indígena Camentsá del año 2000 y quienes lo
conformaron para el año 2001, para lo cual solicitó al juez de amparo "DECLARAR
NULA la elección del cabildo Tradicional para el año 2001", y, en
consecuencia, "ORDENAR de conformidad con la ley y dentro de un término
prudente, se proceda a realizar una nueva elección del cabildo para el año
2001".
2. Los hechos.
En la demanda el
accionante explicó y aseveró lo siguiente:
En ejercicio del
artículo 3º de la Ley 89 de 1890, el pueblo indígena Camentsá elige en el mes
de diciembre de cada año a los integrantes del Cabildo que habrá de gobernar a
la comunidad durante todo el año siguiente.
Durante los últimos
años la costumbre ha sido la de realizar una consulta popular previa a la
elección con el fin de elaborar planchas, pese a lo cual se han presentado
desde 1994 desórdenes en el proceso electoral que no ha sido posible evitar.
Para las elecciones
llevadas a cabo en diciembre de 2000, ocurrió que el Taita Gobernador JOSE
BENJAMIN AGUILLON, con el respaldo de algunos Taitas Exgobernadores pero sin
consultar a la comunidad, expidió la resolución No. 11, de 8 de noviembre de
2000, mediante la cual organizó dicho proceso electoral indicando que el mismo
se regiría por una Circular, la que efectivamente se expidió el día 16 de ese
mismo mes y definió los requisitos generales para los aspirantes a integrar el
Cabildo Tradicional.
La aludida consulta
popular se llevó a cabo el 17 de diciembre de 2000, en la cual él participó y
obtuvo la segunda votación, realizándose entonces la elaboración del acta de
las planchas respectivas, en la que los miembros del Cabildo y los jurados de
votación lo excluyeron para su conformación tanto a él como los Taitas
Exgobernadores ALONSO PUJIMOY, HIPOLITO CHINDOY, HIGIDIO MUCHAVISOY, JESUS
ANTONIO JUAGIBIOY y JOSE BENJAMIN AGUILLON, esto es, que no podían aspirar a
ser elegidos, con fundamento en que el numeral 11 de la Circular expedida el 16
de noviembre de 2000, se estableció que "No se admite repetición en
ninguno de los cargos anteriormente ocupados, ascender el orden secuencial,
pese a que el numeral 6 de la misma resolución determinó que uno de los
requisitos para los Taitas Exgobernadores era el de "haber mostrado
rectitud y transparencia en el manejo del interés general", es decir que
existía una abierta contradicción pues los Taitas Exgobernadores sí podían
participar en la elección para ser reelegidos como Gobernadores, pues según los
"usos y costumbres" lo que no se permitía era la reelección
"consecutiva".
De otra parte, en la
Circular en mención se estableció que no podía votar "los colonos casados
con indígenas Camentsá, violándose con ello los numerales 1 y 2 del artículo 40
de la Constitución, pues era una costumbre que los colonos, llamados también
"blancos" que contrajeran matrimonio con un miembro de la comunidad
Camentsá se convertían en indígenas por adopción y consecuencialmente podía
votar, pero ese derecho se les venía negando desde 1995.
Agregó el accionante
que ante la determinación arbitraria y equivocada de los miembros del Cabildo y
los jurados de votación al excluir a los Exgobernadores de la posibilidad de
aspirar a ser elegidos nuevamente, por escrito se dirigió al Gobernador para
que le expidieran copia del acta de consulta, le concediera una audiencia y le
certificara por escrito si él tenía algún impedimento para participar en la
elección, sin que obtuviera respuesta alguna a sus peticiones.
Puso de presente el
accionante que el Cabildo accionado permitió que en la plancha encabezada por
MIGUEL AGREDA CHINDOY, quien finalmente resultó electo como Gobernador,
ocuparan los cargos de Alcalde Mayor y Alguacil Mayor los señores JUSTO
JUAJIBIOY y MARCOS HERMOSA MITICANOY, quienes no cumplían con el requisito
establecido en numeral 4 de la Circular de 16 de noviembre, consistente en que
debían haber "vivido la experiencia de autoridad tradicional desde su
último rango", y éstos no habían ejercido como alguaciles. Igualmente, se
permitió que el señor CASTULO CHINDOY encabezara una plancha a sabiendas de que
no cumplía el requisito de tener 40 años de edad, señalado en el numeral 1 de
la aludida Circular.
II. LAS DECISIONES
JUDICIALES MATERIA DE REVISION.
1. Primera
instancia.
Mediante fallo de 8
de febrero de 2001, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sibundoy, Putumayo,
decidió negar la tutela impetrada, por las siguientes razones:
El accionante, con
las pruebas que acompañó a la demanda, demostró que efectivamente no se le
permitió participar en el debate electoral llevado a cabo el 24 de diciembre
de  2000, hecho éste que reconoció el propio Gobernador saliente del Cabildo en
declaración rendida ante el Juzgado, quien explicó que por reglamentación de
última hora fueron excluidos del debate todos los Exgobernadores, entre ellos
el accionante y el señor ALFONSO PUJIMUY. Igualmente, el actor acreditó que se
permitió participar al señor CASTULO LUDGERIO CHINDOY JACANEMEJOY, quien no
había cumplido los 40 año de edad.
No obstante, la
acción de tutela no podía prosperar una contienda electoral es un acto de
carácter público y democrático que ordinariamente estaba regulado por la ley y,
en el caso concreto, también por las costumbres de los pueblos aborígenes; de
manera que, cuando se incurría en una causal de nulidad, una vez acaecido el
debate electoral, lo que estaba en juego no era propiamente dilucidar si se
vulneró o no derecho fundamental alguno a determinado candidato porque se
trataría de un hecho consumado, por lo cual la acción de tutela no es
procedente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º, numeral 4º del
Decreto 2591 de 1991.
Tampoco procedía la
tutela porque al reclamarse la nulidad de la elección y consiguiente repetición
de la misma, se estaba buscando el amparo de “algo puramente legal, más no
directa y decididamente constitucional y menos de índole fundamental, vale
decir que lo trata de hacerse prevalecer es una  reglamentación  de orden pura
y simplemente LEGAL, llámese costumbre, ley o simplemente reglamento así sea de
tradición oral y, para esto, como también se sabe existen unas competencias y
unos procedimientos fijados de antemano por la ley que en el caso bien podrían
serlo la acción pública de nulidad a instaurarse ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo”,  configurándose la situación prevista en el
numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
2. La impugnación.
Inconforme con
la decisión de primera instancia, el accionante impugnó el fallo. Inicialmente
planteó que si los procedimientos de elección fueran los mismos que se rigen
por las leyes civiles, podría admitirse que la acción no prosperara por la
existencia de otros instrumentos jurídicos; sin embargo, dentro de la comunidad
los usos y las costumbres hacían que se malintepretara la autonomía, dentro de
una legislación inestable y acomodada a los intereses del Gobernador de turno.
No procedía la
aplicación del numeral 4º del artículo 6º del Decreto 2591, porque se trataba
de hechos sucesivos de los últimos cabildantes que habían permitido gobernar en
deterioro de la dignidad, la unidad cultural y la mala interpretación de los
usos y las costumbres ancestrales.
El Cabildo, en
su carácter de entidad pública especial, debía cumplir con lo dispuesto en la
Ley 89 de 1890, al considerar que el manejo económico tiene estrecha relación
con el manejo de las transferencias del  Estado. Pero, la mala interpretación
de los usos y las costumbres y de la autonomía, en cabeza del actual Taita
Gobernador y en  períodos anteriores en donde fue Alcalde Mayor, los recursos
se dilapidaron. Desde 1994 hasta la actualidad, el Estado ha transferido a la
comunidad aproximadamente 800 millones de pesos sin que se haya realizado obra
alguna de interés común, sino que los dineros han sido invertidos en su mayoría
para estimular el consumo de bebidas alcohólicas diferentes a la tradicional
chicha o mojoy.
El Gobernador
saliente, Taita BENJAMÍN AGUILLON, ratificó que se le excluyó (al accionante)
del proceso electoral y mencionó hechos de “última hora”, pero no adjuntó
pruebas concretas de los actos a él atribuidos, lo cual ponía de manifiesto que
nadie podía intervenir para corregir los lamentables errores.
El gobernador
saliente y el entrante argumentaron bajo juramento que desconocían las
peticiones que él hizo, pero las copias adjuntas a la demanda demostraban que
los escritos fueron recibidos por el señor BENJAMÍN AGUILLON cuando era Gobernador,
violándose el derecho de petición por cuanto no le fueron respondidas.
Los derechos a
la igualdad y a elegir y ser elegido fueron vulnerados, sin que pueda
concebirse que trató de un hecho consumado, cuando en su condición de ciudadano
se le dejó en entredicho y sin poderse defender, al punto de que el Alcalde
Municipal de Sibundoy no le prestó la menor atención cuando le solicitó de
manera oportuna su “mediación e impedimento”.
Por lo anterior, solicitó
“derogar” la sentencia de tutela en todas sus partes, para que en su lugar se
tutelaran los derechos a la igualdad, petición y elegir y ser elegido. Así
mismo, que se ordenara “dentro del tiempo de ley los procedimientos para
restablecer dentro de nuestros usos y costumbres la nueva elección de los
cabildantes para el período 2001.
3. Segunda
instancia.
La Sala de
Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, en
sentencia de 27 de marzo de 2001, revocó el fallo de primer grado para tutelar
el derecho fundamental de petición al accionante, y lo confirmó en cuanto a la
negación del amparo de los derechos consagrados en los artículos 13 y 40 de la
Constitución Política.
En primer lugar,
consideró el Tribunal que la acción de tutela era procedente porque si bien
estaba dirigida contra particulares, éstos conformaban el Cabildo indígena de
la comunidad Camentsá y, conforme a lo precisado por la Corte Constitucional,
los cabildos indígenas son entidad públicas especiales encargadas de
representar legalmente a sus grupos y ejercer funciones que les atribuyen la
ley, sus usos y costumbres (Decreto 2001 de 1998, artículo 2º). Así mismo, esta
misma Corporación advirtió que respecto de las decisiones de la comunidad que
afectan a uno de sus integrantes, no existen medios de defensa judicial, por lo
cual, quien acudía a la solicitud de amparo, se encontraba en situación de
indefensión respecto de una organización privada, la comunidad indígena, razón
por la cual estaba constitucional y legalmente habilitado para ejercer la
acción de tutela en defensa de sus derecho fundamentales.
Seguidamente,
precisó la Sala de Decisión que no obstante que la “jurisdicción indígena es
especial, de acuerdo a lo consagrado en el artículo 246 de la Constitución”, no
por ello los integrantes de la comunidad indígena escapaban del ámbito de la
Constitución, porque todo comportamiento socio-humano de los nacionales está
bajo su imperio, sin consideración a su origen, raza, sexo, estirpe o
condición. De manera que, la autonomía política y jurídica reconocida a las
comunidades indígenas por el constituyente, debía ejercerse dentro de los
estrictos parámetros señalados por el mismo texto constitucional, esto es, de
conformidad con sus usos y costumbres, siempre y cuando no sean contrarios a la
Constitución y a la ley, de tal forma que se asegurara la unidad nacional.
Sobre tales
bases, el Tribunal Superior de Pasto analizó que si bien fue cierto que al
accionante CAMILO JAMIOY se le excluyó del proceso electoral, no podía
desentenderse que en el texto de la Resolución que así lo dispuso (No. 11 de 8
de noviembre de 2000), con precedencia a la consulta había que elaborarse una
Circular en la cual se estipularon las pautas y reglas de juego para la
escogencia de los candidatos. Esa Circular fue suscrita por todos aquellos que
conformaban el Cabildo, en la cual se requirió, como requisito de postulación,
que los postulantes no hubieran desempeñado ninguno de los cargos que habrían
de elegirse. Por consiguiente, si el señor CAMILO JAMIOY ya había sido Gobernador
en un período anterior, fue legítima la facultad del Cabildo para excluirlo de
la lista de elegibles.
En ese mismo
sentido, precisó el Tribunal que si el argumento del accionante para considerar
vulnerado el derecho a la igualdad, lo hizo consistir en que en elecciones
precedentes se permitió a otros Exgobernadores una nueva oportunidad de
postulación, era válida la explicación de los accionados en el  sentido de que
la posibilidad de reelección, aunque no para el período inmediatamente anterior
sino para períodos posteriores, podía ser modificada autónomamente por las
autoridades del Cabildo, como efectivamente se hizo en la nueva Circular. Por
ello, no se dio el trato discriminatorio planteado por el accionante, puesto que
otros individuos, también escogidos por la comunidad como posibles candidatos,
fueron igualmente excluidos por la misma razón.
Puso de presente
el juez colegiado de segunda instancia que ese acontecer fáctico resultaba de
la carencia de costumbres rígidas, que en un momento dado, por ser inveteradas,
pudieran afincarse en tradiciones, al punto de que pudieran considerarse
verdaderas normas reguladoras del proceso electoral indigenista, pero por ahora
el proceso estaba sujeto en su mecánica al querer de la máxima autoridad
indígena que era el Cabildo de turno.
En cuanto al
derecho de petición, estimó el Tribunal que éste sí le había sido vulnerado al
accionante, porque no recibió contestación alguna a las peticiones que formuló
en escritos del 19, 22 y 24 de diciembre de 2000, dirigidas al entonces Taita
Gobernador JOSE BENJAMÍN AGUILLON. Por consiguiente, ordenó a los integrantes
del nuevo Cabildo que respondieran las peticiones, para lo cual, si a bien lo
tenían, podían citar al Taita Exgobernador JOSE BENJAMÍN AGUILLON y a quienes
estimaran pertinente.
Finalmente, afirmó el Tribunal
que no resultaba procedente la solicitud de nulidad de la elección de los
integrantes del Cabildo para período 2001, puesto que a través de la acción de
tutela no se podían suplantar procedimientos con ese alcance, toda vez que no
se podían desconocer los principios que constitucionalmente demarcan la
jurisdicción indígena, según lo previsto en el artículo 246 de la Carta, por lo
cual, era al seno de la autoridad del Cabildo donde debían plantearse esas
situaciones.
III. CONSIDERACIONES
Y DECISION DE LA CORTE.
1. Competencia.
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar
los fallos antes reseñados.
2. La materia.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones de los Cabildos Indígenas.
Régimen Unitario y autonomía indígena. Reiteración de jurisprudencia.
En Sentencia T-254, de 30 de mayo de 1994, la Sala
Tercera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, acerca de los temas
arriba indicados, consideró:
“Procedencia de
la acción de tutela
“...
“Los cabildos
indígenas son entidades públicas especiales encargadas de representar
legalmente a sus grupos y ejercer las funciones que les atribuyen la ley, sus
usos y costumbres (D. 2001 de 1988, art. 2o.). Bajo esta lógica, las acciones o
demandas dirigidas contra el grupo o comunidad indígena pueden válidamente ser
dirigidas contra su representante legal.
“Aspecto diferente
es el relacionado con la capacidad de los particulares para ser sujetos pasivos
de acciones de tutela, hipótesis excepcional que sólo es viable en los casos
taxativamente dispuestos en la ley. En efecto, el numeral 4o. del artículo 42
del Decreto 2591 de 1991 establece la procedencia de la acción de tutela contra
organizaciones privadas, o contra su beneficiario real, respecto de las cuales
el peticionario se encuentra en situación de subordinación o indefensión.
“Las parcialidades
o comunidades indígenas son definidas por la legislación como "conjunto de
familias de ascendencia amerindia que comparten sentimientos de identificación con
su pasado aborigen, manteniendo rasgos y valores propios de su cultura
tradicional, así como formas de gobierno y control social internos que los
distinguen de otras comunidades rurales" (D.2001, art.2o). Las comunidades
indígenas son verdaderas organizaciones, sujetos de derechos y obligaciones1
, que, por medio de sus autoridades, ejercen poder sobre los miembros que las
integran hasta el extremo de adoptar su propia modalidad de gobierno y de
ejercer control social. Respecto de las decisiones de la comunidad que afectan
a uno de sus integrantes, no existen medios de defensa judicial. En
consecuencia, el petente se encuentra en situación de indefensión respecto de
una organización privada, la comunidad indígena, razón por la que está
constitucional y legalmente habilitado para ejercer la acción de tutela en
defensa de sus derechos fundamentales.
“...
“Régimen
unitario y autonomía indígena
“6. El
fortalecimiento de la unidad nacional es uno de los fines postulados en el
preámbulo de la Constitución. La importancia de este valor que preside la
Carta, se refleja en el establecimiento de la República unitaria como forma de
gobierno, pero con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1).
“La consagración
simultánea en el mismo artículo constitucional de principios contrarios - no
contradictorios - como el régimen unitario y las autonomías territoriales,
muestra la intención del Constituyente de erigir un régimen político fundado en
la conservación de la diversidad en la unidad.
“En cuanto a la
autonomía de las entidades territoriales, cabe resaltar, y al mismo tiempo,
diferenciar, lo que concierne a la autonomía reconocida a los territorios
indígenas.
“Aun cuando hasta
el momento no se haya expedido la correspondiente ley llamada a regular el
trascendental aspecto del régimen territorial del país, es posible, no
obstante, distinguir que, a diferencia de lo que acontece frente a otras
entidades territoriales, a los miembros de las comunidades indígenas se les
garantiza no sólo una autonomía administrativa, presupuestal y financiera
dentro de sus territorios, como puede suceder con los departamentos, distritos
y municipios, sino que también el ejercicio, en el grado que la ley establece,
de autonomía política y jurídica, lo que se traduce en la elección de sus
propias autoridades (CP art. 330), las que pueden ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (CP art. 246). Lo anterior
no significa otra cosa que el reconocimiento y la realización parcial del
principio de democracia participativa y pluralista y el respeto de la
diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (CP art. 7). (Negrillas fuera de texto).
“La autonomía
política y jurídica reconocida a las comunidades indígenas por el
constituyente, por su parte, debe ejercerse dentro de los estrictos parámetros
señalados por el mismo texto constitucional: de conformidad con sus usos y
costumbres, siempre y cuando no sean contrarios a la Constitución y a la ley
(CP arts. 246, 330), de forma que se asegure la unidad nacional.
“7. La creación de
una jurisdicción especial indígena como la indicada en el artículo 246 de la
Constitución plantea el problema de determinar cuál es la jerarquía existente
entre la ley y las costumbres y usos indígenas, como fuentes de derecho. En
efecto, la atribución constitucional de ejercer funciones jurisdiccionales
dentro de su ámbito territorial,  reconocida a las autoridades indígenas, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, está supeditada a la
condición de que éstos y aquellas no sean contrarios a la Constitución y a la
ley. Las diferencias conceptuales y los conflictos valorativos que puedan
presentarse en la aplicación práctica de órdenes jurídicos diversos, deben ser
superados respetando mínimamente las siguientes reglas de interpretación:
“7.1 A mayor
conservación de sus usos y costumbres, mayor autonomía. La realidad
colombiana muestra que las numerosas comunidades indígenas existentes en el
territorio nacional han sufrido una mayor o menor destrucción de su cultura por
efecto del sometimiento al orden colonial y posterior integración a la
"vida civilizada" (Ley 89 de 1890), debilitándose la capacidad de
coerción social de las autoridades de algunos pueblos indígenas sobre sus miembros.
La necesidad de un marco normativo objetivo que garantice seguridad jurídica y
estabilidad social  dentro de estas colectividades, hace indispensable
distinguir entre los grupos que conservan sus usos y costumbres - los que deben
ser, en principio, respetados -, de aquellos que no los conservan, y deben, por
lo tanto, regirse en mayor grado por las leyes de la República, ya que repugna
al orden constitucional y legal el que una persona pueda quedar relegada a los
extramuros del derecho por efecto de una imprecisa o inexistente delimitación
de la normatividad llamada a regular sus derechos y obligaciones.
“7.2 Los
derechos fundamentales constitucionales constituyen el mínimo obligatorio de
convivencia para todos los particulares. Pese a que la sujeción a la
Constitución y a la ley es un deber de todos los nacionales en general (CP
arts. 4, 6 y 95), dentro de los que se incluyen los indígenas, no sobra
subrayar que el sistema axiológico contenido en la Carta de derechos y deberes,
particularmente los derechos fundamentales, constituyen un límite material al
principio de diversidad étnica y cultural y a los códigos de valores propios de
las diversas comunidades indígenas que habitan el territorio nacional, las que,
dicho sea de paso, estuvieron representadas en la Asamblea Nacional
Constituyente.
“7.3 Las normas
legales imperativas (de orden público) de la República priman sobre los usos y
costumbres de las comunidades indígenas, siempre y cuando protejan directamente
un valor constitucional superior al principio de diversidad étnica y cultural. La
interpretación de la ley como límite al reconocimiento de los usos y costumbres
no puede llegar hasta el extremo de hacer nugatorio el contenido de éstas por
la simple existencia de la norma legal. El carácter normativo de la
Constitución impone la necesidad de sopesar la importancia relativa de los
valores protegidos por la norma constitucional - diversidad, pluralismo - y
aquellos tutelados por las normas legales imperativas. Hay un ámbito intangible
del pluralismo y de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas
que no puede ser objeto de disposición por parte de la ley, pues se pondría en
peligro su preservación y se socavaría su riqueza, la que justamente reside en
el mantenimiento de la diferencia cultural. La jurisdicción especial (CP art.
246) y las funciones de autogobierno encomendadas a los consejos indígenas (CP
art. 330) deben ejercerse, en consecuencia, según sus usos y costumbres, pero
respetando las leyes imperativas sobre la materia que protejan valores
constitucionales superiores.
“7.4 Los usos y
costumbres de una comunidad indígena priman sobre las normas legales
dispositivas. Esta regla es consecuente con los principios de pluralismo y
de diversidad, y no significa la aceptación de la costumbre contra legem
por tratarse de normas dispositivas. La naturaleza de las leyes civiles, por
ejemplo, otorga un amplio margen a la autonomía de la voluntad privada, lo que,
mutatis mutandis, fundamenta la prevalencia de los usos y costumbres en
la materia sobre normas que sólo deben tener aplicación en ausencia de una
autoregulación por parte de las comunidades indígenas.
3. El caso
concreto.
El problema jurídico que básicamente debe dilucidar la Sala
Novena de Revisión, se circunscribe a determinar si el Cabildo Indígena
Camentsá Sibundoy le quebrantó al accionante el derecho de postularse al cargo
de  Gobernador del Cabildo para el período comprendido entre el 1º de enero y
31 de diciembre de 2001[1],
con lo cual, de pasó le vulneró el derecho fundamental a la igualdad. Lo
anterior, por cuanto, conforme se desprende de la jurisprudencia transcrita, la
acción de tutela, desde el punto de vista procedimental es procedente, tal y
como acertadamente lo concluyó el juez colegiado de tutela de segunda
instancia, el que igualmente acertó acerca de la vulneración del derecho
fundamental de petición, aspecto sobre el cual la Sala no encuentra reparo
alguno.
La Ley 89 de 1890, “por la cual se determina la manera
como deben ser gobernados los salvajes (sic) que vayan reduciéndose a la vida
civilizada”, en su Capítulo II, que trata sobre la organización de los cabildos
indígenas, en su artículo 3º establece:
“En todos los
lugares en que se encuentre establecida una parcialidad de indígenas, habrá un
pequeño Cabildo nombrado por éstos conforme á sus costumbres. El período de
duración de dicho Cabildo será de un año, de 1.o de Enero á 31 de Diciembre.
Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los miembros del Cabildo de
otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el Cabildo
cesante y á presencia del Alcalde del Distrito.
“Exceptúanse de
esta disposición las parcialidades que estén regidas por un solo Cabildo, las
que podrán continuar como se hallen establecidas.”
La valoración conjunta de la
prueba allegada al proceso, pone de presente que el Gobernador del Cabildo
accionado decidió, mediante la Resolución No. 11, de 8 de noviembre de 2000,
organizar el proceso electoral de conformidad con los usos y costumbres y
parámetros viables que colocaran en orden tal proceso. En el artículo “Cuatro”
de dicho documento, el Gobernador indígena estableció que debía considerarse
como documento principal la “circular definitiva” para los aspirantes a
conformar el gabinete tradicional del período 2001.
Al efecto, el
Cabildo en pleno produjo la Circular de 16 de noviembre de 2000, en la cual,
entre los requisitos generales para los aspirantes a conformar el llamado
“gabinete tradicional”, textualmente estableció los siguientes:
“1. Para ser gobernador haber
cumplido la edad de 40 años y para los demás cabildantes la edad de 18 años.
“...
“11. No se admite
repetición en ninguno de los cargos anteriormente ocupados, ascender el orden
secuencial.”.
Antes de fijar los
requisitos, en la aludida Circular, el Cabildo puso de presente que adoptaba
tales directrices:
“En representación
del Pueblo Camentsa Biya del resguardo indígena, con las sugerencias que ha (sic)
venido surgiendo desde épocas anteriores con los taitas exgobernadores,
líderes, estudiantes y de conformidad a los usos y costumbres, se expone a
la luz pública del pueblo indígena camentsa los criterios básicos para
facilitar el proceso de elección del gabinete del cabildo en su servicio
social, político, cultural y religioso a los pertenecientes al pueblo camentsa
que conformamos el resguardo civil del Valle de Sibundoy”.
El 17 de diciembre
de 2000, se elaboró el acta de estructuración de las planchas para la elección
del nuevo Cabildo, en la cual se lee que efectivamente el aquí accionante
obtuvo 70 votos, y que los también extaitas ALONSO PUJIMUY,  HIPÓLITO CHINDOY,
HIGIDIO MUCHAVISOY, JESÚS ANTONIO JUAJIBIOY y JOSE BENJAMÍN AGUILLON,
obtuvieron, en su orden, 39, 22, 17, 8 y 25 votos.  Frente a ello, el Cabildo,
en pleno, decidió que, de acuerdo con lo señalado en el numeral 11 de la
Circular emitida con base en  la Resolución No. 11 de 8 de noviembre de 2000,
los mencionados extaitas “no participan de la estructuración de las planchas”.
Cronológicamente,
esa fue la manera como el Cabildo accionado terminó por excluir al accionante
CAMILO JAMIOY de la jornada electoral, con lo cual imposibilitó su aspiración
de ser de nuevo Gobernador del Cabildo, pues ya lo había sido en año 1996.
En la demanda de tutela, el
actor consideró que se trató de una decisión “arbitraria, injusta y
equivocada”, frente a la cual de nada valieron sus protestas y los derechos de
petición que ejerció para que se enmendara el error.
Sin embargo, la Sala
advierte que el accionante CAMILO JAMIOY fue escuchado en declaración por el
juez de primera instancia, diligencia en la cual se lee lo siguiente:
“PREGUNTADO:
Sírvase decirle al Juzgado si para la elección de cabildantes de la comunidad
Camentsá de Sibundoy existen normas expedidas por autoridad competente? en caso
cierto cuáles son?? CONTESTO: “Aquí nos hemos acogido a la Ley 89 de 1890, esta
Ley no reglamenta la forma cómo se debe elegir, únicamente manifiesta que en
todas las regiones donde existan pueblos indígenas se debe conformar un cabildo
cuyo período será del primero de enero a treinta y uno de diciembre de cada
año”. PREGUNTADO: Sírvase manifestar con fundamento en qué se determinan los
requisitos generales para quienes aspiran a conformar el gabinete tradicional??
CONTESTO: “Tradicionalmente y en épocas anteriores de hace aproximadamente 12 0
15 años, existía otra forma tradicional de elección y se respetaba mucho en su
totalidad la tradición oral de nuestro pueblo, últimamente desde hace unos 6 o
7 años atraás (sic) y en vista de algunas dificultades que se han presentado en
las elecciones, los gobernadores de turno han tratado de escribir algunas de
las normas tradicionales a manera de requisito para quienes la comunidad tiene
la voluntad de elegirlos; dentro de las normas tradicionales siempre se tuvo en
cuenta los aspectos de moralidad, liderazgo, conservación de los aspectos
propios de la comunidad especialmente la parte de la lengua y costumbres en
todos los aspectos. Como dije anteriormente a raíz de los inconvenientes que ha
habido en los últimos años los cabildos de turno han elaborado este tipo
de documentos o normas que deben regir para la conformación del nuevo gabinete
del cabildo”. PREGUNTADO: De acuerdo a lo expuestos (sic) por usted los
mismos requisitos a que se refiere la circular anexa al expediente son los
exigidos desde años atrás (sic) para los aspirantes al gabinete?? CONTESTO: “Estos
requisitos han existido desde siempre, en la circular únicamente se han
aumentado o tenido en cuenta como algunos como el numeral uno, que trata sobre
la edad, otro el numeral 11 en donde admiten a la mujer puesto que
tradicionalmente en nuestra comunidad no se admitia (sic) que la mujer sea
gobernadora. se aclara: No es el numeral 11, sino el numeral ocho (8)
al que me refiero”. PREGUNTADO: según usted en cuál de las causales o mejor
cuál requisito o los requisitos que no fueron cumplidos por usted para ser
excluido de la conformación de las planchas a fin de ser elegido? CONTESTO: “Según
el acta de conformación de las planchas que es la misma de la consulta en uno
de puntos argumentan el numeral 11 de la circular para excluirme de participar
en la votación final, según ese numeral dice que no se admite repetición en ninguno
de los cargos que se hayan ocupado anteriormente, este se refiere mas que todo
a los demás miembros del cabildo, o sea que por ejemplo: un Alguacil Mayor no
podría ser electo para el período siguiente en el mismo cargo; en el caso mío
que se me aplica ese numeral para excluirme sin tener en cuenta que en el
numeral 6 se me habilita para participar como exgobernador que soy...”
(Subraya y destaca la Sala) (Folios 40 y 41, cuaderno de primera
instancia).
Esas afirmaciones del accionante
le permiten a la Sala de Revisión concluir, en primer lugar, que si la
tradición y la costumbre en la comunidad indígena Camentsá ha sido la de que el
Cabildo “de turno” que la gobierna, es el que impone las condiciones y reglas a
seguir para el debate electoral mediante el cual la comunidad elegirá a los
integrantes del cabildo que lo sucederá, sin que la comunidad en general, o por
lo menos su mayoría, se haya opuesto a esas condiciones y reglas, en ninguna
arbitrariedad o abuso de poder incurrió el Cabildo accionado cuando decidió
excluir del debate electoral para el año 2001 a todos aquellos que con
anterioridad hubieran ocupado el cargo de Gobernador, pues, de una parte, como
bien lo puso de presente el juez de tutela de segunda instancia, no se excluyó
a una persona en particular sino a todas aquellas que ostentaran esa condición,
lo que de suyo implica la no vulneración del derecho a la igualdad y, de otra,
que la comunidad en general, terminó por aceptar esa regla pues concurrió al
debate electoral para elegir.
Es cierto que en el numeral 6 de
la Circular cuestionada por el accionante, se señaló como uno de los requisitos
generales para los aspirantes a conformar el denominado “gabinete tradicional”,
que los Taitas exgobernadores debían haber mostrado “rectitud y transparencia
en el manejo del interés general”, y de allí bien se podría colegir, como en
efecto lo hizo el tutelante, que los exgobernadores podían ser candidatos
nuevamente para el cargo de Gobernador. No obstante, lo cierto es que la
ambigüedad o inconsistencia de ese requisito frente al previsto en el numeral
11 del aludido documento, la resolvió el mismo Cabildo en la llamada “Acta de
Estructuración de las Plantas para el Nuevo Cabildo Indígena del Municipio de
Sibundoy Período 2001”, al advertir y concluir que los “Extaitas” que
obtuvieron votos a su favor en la Consulta Popular llevada a cabo, no podían
participar en la “estructuración de las planchas”.
En tales condiciones, la Sala
participa del análisis y conclusiones a los que llegó el Tribunal en el fallo
de segunda instancia, y tan sólo estima pertinente agregar que sin duda el
accionante CAMILO JAMIOY le asiste todo el derecho de disentir de las
decisiones adoptadas en el seno de la comunidad indígena a la que pertenece, y
más concretamente de las determinaciones que adopte el gabinete tradicional que
en determinado momento los gobierne elegido por la comunidad en general. Sin
embargo, no es la acción de tutela el mecanismo jurídico adecuado para hacer
valer o sentir las protestas o disentimientos cuando las decisiones y
determinaciones de las autoridades indígenas no implican la vulneración de
derechos fundamentales, en tanto éstas no contraríen de manera abierta y
flagrante la Constitución y las leyes de la República, situación que esta Sala
de Revisión de la Corte no advierte en el caso concreto. El camino expedito no
es otro que el de buscar que las mayorías en la comunidad indígena armonicen
las costumbres con las necesidades actuales de la misma en todo orden y
propendan porque, en relación con el debate electoral que anualmente se lleva a
cabo, esas mayorías señalen límites y parámetros que enmarquen el poder del
Cabildo que eligen para que gobierne.
Muy distinta sería la situación
y también otras serían las conclusiones si al aquí accionante se le hubiera
excluido del proceso electoral comentado, por razones diversas a la de su
condición de exgobernador de la comunidad indígena, como pudo haber sido la de
la imposición de una sanción o inhabilidad para aspirar de nuevo al cargo de
Gobernador, respecto de la cual no se hubieran observado las costumbres sobre
el particular o se hubiesen contrariado preceptos del ordenamiento superior o
disposiciones legales aplicables al caso.
No obstante la improcedencia del
amparo solicitado, la Sala Novena de Revisión, frente a la situación fáctica
que dio origen a la demanda, estima conveniente en el presente fallo de
revisión, hacerles ver tanto a los integrantes del Cabildo accionado, como a
quienes los sucedieron y al accionante, que si lo que se pretende es evitar la
arbitrariedad, la inconformidad y, por el contrario, propender por la armonía y
la tranquilidad en el seno de la comunidad indígena, para eventos futuros deben
buscar los mecanismos adecuados que les permitan, con suficiente antelación,
establecer claramente las pautas y directrices que regirán el proceso o debate
electoral que anualmente se realiza, con el fin de que exista la posibilidad de
que oportunamente se disipen las dudas que pudieren suscitarse por parte de
aquellos que aspiren a ocupar cualquier cargo en el gabinete tradicional, o por
cualquier miembro de la comunidad en general.
Así mismo, establecidas las
directrices o reglas correspondientes que enmarcarán las elecciones, el Cabildo
o el Gabinete Tradicional que gobierne la comunidad debe hacerlas respetar en
su integridad, y no propiciar su quebrantamiento. Verbigracia, si establece
como requisito general que el candidato a Gobernador debe ser mayor de 40 años
de edad, por ningún motivo puede aceptar la inscripción de una determinada
“plancha” que sea encabezada por un aspirante que no cumpla con tal exigencia,
pues sin duda tal hecho le va a restar transparencia y legalidad a la elección
correspondiente.
En ese mismo sentido, si por
acción u omisión se quebrantan las reglas establecidas para el debate
electoral, las autoridades indígenas del Cabildo, de consuno con la comunidad
en general e igualmente con la debida antelación, debe implementar y señalar
claramente los mecanismos que considere idóneos para invalidar o anular total o
parcialmente la elección, fijando los medios y los términos en que ello deberá
hacerse.
A juicio de la Sala, adoptar las
medidas que se acaban de reseñar, y respetarlas como una costumbre, evitará sin
duda que se presenten hechos que generen inconformidades generales o
particulares en el pueblo indígena Camentsá, pues de esa forma se cerrarán los
caminos de la arbitrariedad o abuso que el Cabildo  o Gabinete Tradicional  “de
turno” pretenda seguir en el proceso de elección de aquellos que los
sucederán.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR la
sentencia de la Sala de
Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, de
27 de marzo de 2001, que revocó parcialmente el fallo de primer grado adoptado
por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sibundoy, Putumayo, de 8 de febrero
del mismo año, para tutelar el derecho fundamental de petición al accionante, y
lo confirmó en cuanto a la negación del amparo de los derechos consagrados en
los artículos 13 y 40 de la Constitución Política.
Segundo: ORDENAR que por Secretaría
General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional Sentencia T-380 de 1993.
[1] En Sentencia C-275 de 1996, la Corte Constitucional definió el
conjunto de derechos políticos. Son derechos de esa categoría el del sufragio,
el de ser elegido, el de desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad
o jurisdicción, el de participar en referendos y plebiscitos y, desde luego, el
de ejercer acciones públicas, como la de inconstitucionalidad, en defensa del
orden jurídico, todos los cuales están en cabeza de los nacionales, quienes los
pueden ejercer únicamente a partir de la adquisición de la ciudadanía.”