C-856-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-856/05
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos de pertinencia,
claridad, certeza, especificidad y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
mínima de argumentación
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
por incumplimiento de requisitos que deben contener las razones de
inconstitucionalidad aunque se hubiere admitido la demanda/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia de presentación de nueva demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DE PRINCIPIOS DE
IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Requisitos para
estructurar cargo
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento
de los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia
La demanda de
inconstitucionalidad presenta serios reparos en el cumplimiento de los
requisitos mínimos sustanciales respecto del concepto de la violación que lleva
a esta Corte necesariamente a proferir un fallo inhibitorio por ineptitud
sustancial de la demanda. En efecto, para la Corte se incumplen los
presupuestos del concepto de la violación y más concretamente los de certeza,
especificidad, y pertinencia.
Referencia: expediente D-5676
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 923 de 2004, “Mediante
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro
de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.
Actor:  José Vicente Vargas Silva
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., diecisiete (17) de agosto de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6,
241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano José Vicente Vargas
Silva solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad “en
su totalidad por vicios de procedimiento”de la Ley 923 de 2004, “Mediante
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro
de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”, por
considerar que vulnera el artículo 157 de la Constitución Política.
Mediante auto
del 22 de febrero de 2005, se admitió la demanda contra la Ley 923 de 2004 por
cumplir con los requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991 y, de igual manera, se ordenó i) la fijación en lista de la ley acusada y
simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de rigor, ii) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministro del Interior y de Justicia y al Ministro de Defensa, de conformidad
con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de
1991, iii) invitar a las facultades de derecho de la Universidad Externado de
Colombia, Pontificia Universidad Javeriana y Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario, y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el fin de que
aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia, y iv) rechazar la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 14, 15, 24 y 25
del Decreto 4433 de 2004, “Por medio del cual se fija el régimen pensional y
de asignación de retiro de los miembros de la fuerza Pública”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto íntegro de la Ley 923 de 2004:
“LEY 923 DE 2004
(diciembre 30)
Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que
deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y
de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con
lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución
Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
TITULO I
REGIMEN DE PENSIONES Y ASIGNACION DE RETIRO DEL PERSONAL
DE LA FUERZA PUBLICA
Artículo 1o. Alcance. El Gobierno
Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta
Ley, fijará el régimen de la asignación de retiro, la pensión de invalidez y
sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas,
correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública.
Artículo 2o. Objetivos y
criterios. Para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta además
de los principios de eficiencia, universalidad, igualdad, equidad,
responsabilidad financiera, intangibilidad y solidaridad los siguientes
objetivos y criterios:
2.1. El respeto de los derechos adquiridos. Se conservarán y
respetarán todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios
adquiridos conforme a disposiciones anteriores a la fecha de entrada de las
normas que se expidan en desarrollo de la misma.
2.2. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y
fiscal.
2.3. Los riesgos inherentes a la actividad especial de los miembros
de la Fuerz a Pública aplicando el principio de redistribución de acuerdo con
la antigüedad, grados, cuerpo, arma y/o especialidad, la naturaleza de las
funciones, y sus responsabilidades.
2.4. El mantenimiento del poder adquisitivo de las asignaciones de
retiro y de las pensiones legalmente reconocidas.
2.5. Los recursos que se recauden por aportes que se hagan para la
asignación de retiro en la Fuerza Pública y sus rendimientos se destinarán en
forma exclusiva al pago de asignaciones de retiro y sustituciones pensionales.
2.6. El manejo, inversión y control de los aportes estarán sometidos
a las disposiciones que rigen para las entidades administradoras del régimen de
prima media con prestación definida y a la inspección y vigilancia del Estado.
2.7. No podrá discriminarse por razón de categoría, jerarquía o
cualquier otra condición a los miembros de la Fuerza Pública para efectos de
adelantar el trámite administrativo del reconocimiento de una asignación de
retiro o pensión o sustitución.
El tiempo de servicio exigido para tener derecho a la asignación de
retiro será establecido en igualdad de condiciones para el personal de
Oficiales, Suboficiales, Agentes y Miembros del Nivel Ejecutivo que ingresen a
partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.
2.8. No podrá en ningún caso desconocerse el reconocimiento y pago
de la asignación de retiro al miembro de la Fuerza Pública que hubiere
adquirido el derecho a su disfrute por llamamiento a calificar servicios, por
retiro por solicitud propia, o por haber sido retirado del servicio por
cualquier causal.
TITULO II
MARCO PENSIONAL Y DE ASIGNACION DE RETIRO
DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA
Artículo 3o. Elementos mínimos.
El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus
sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas,
correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el
Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos:
3.1. El derecho a la asignación de retiro para los miembros de la
Fuerza Pública se fijará exclusivamente teniendo en cuenta el tiempo de
formación, el de servicio y/o el aportado. El tiempo de servicio para acceder
al derecho de asignación de retiro será mínimo de 18 años de servicio y en
ningún caso se exigirá como requisito para reconocer el derecho un tiempo
superior a 25 años.
A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de
entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para
el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las
disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro
se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se
produzca por cualquier otra causal.
Excepcionalmente, para quienes hayan acumulado un tiempo de servicio
en la Fuerza Pública por 20 años o más y no hayan causado el derecho de
asignación de retiro, podrán acceder a esta con el requisito adicional de edad,
es decir, 50 años para las mujeres y 55 años para los hombres.
En todo caso, los miembros de la Fuerza Pública que se retiren o
sean retirados del servicio activo sin derecho a asignación de retiro o
pensión, tendrán derecho al reconocimiento del bono pensional por el total del
tiempo servido, de conformidad con las normas del Sistema General de Pensiones.
3.2. El monto de la asignación de retiro será fijado teniendo en
cuenta el tiempo de servicio del miembro de la Fuerza, el cual no podrá ser
inferior al cincuenta por ciento (50%) por los primeros quince (15) años de
servicio, ni superior al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas
computables.
3.3. Las partidas para liquidar la asignación de retiro serán las
mismas sobre las cuales se fije el aporte a cargo de los miembros de la Fuerza
Pública.
3.4. El aporte para la asignación de retiro a cargo de los miembros
de la Fuerza Pública será fijado sobre las partidas computables para dicha
asignación, el cual estará a cargo de los miembros de la Fuerza Pública en un
porcentaje que no será inferior al cuatro punto cinco por ciento (4.5%), ni
superior al cinco por ciento (5%).
3.5. El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su
monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la
capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los
Organismos Médico-Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes
especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo
con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral. En
todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una
disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el
monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de
las partidas computables para la asignación de retiro.
Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza
Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la
capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la
capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales
militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que
haya lugar.
3.6. El derecho para acceder a la pensión de sobrevivientes, así
como su monto, será fijado teniendo en cuenta criterios diferenciales de
acuerdo con las circunstancias en que se origine la muerte del miembro de la
Fuerza Pública y el monto de la pensión en ningún caso podrá ser inferior al
cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de
retiro en el evento de la muerte en combate, en actos meritorios del servicio o
en misión del servicio. En el caso de muerte simplemente en actividad el monto
de la pensión no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) cuando el
miembro de la Fuerza Pública tenga quince (15) o más años de servicio al
momento de la muerte, ni al cuarenta por ciento (40%) cuando el tiempo de
servicio sea inferior.
Solo en el caso de muerte simplemente en actividad se podrá exigir
como requisito para acceder al derecho, un tiempo de servicio que no sea
superior a un (1) año a partir de la fecha en que se termine el respectivo
curso de formación y sea dado de alta en la respectiva carrera como miembro de
la Fuerza Pública.
3.7. El orden de beneficiarios de las pensiones de sobrevivencia y
de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez será
establecido teniendo en cuenta los miembros del grupo familiar y el parentesco
con el titular.
En todo caso tendrán la calidad de beneficiarios, para la
sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez:
3.7.1. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de
retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o
la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el
fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su
muerte.
3.7.2. En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente
supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento
del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con
este. La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez
temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima
de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener
su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el
causante aplicará el numeral 3.7.1.
Si respecto de un titular de asignación de retiro o pensiona do por
invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal
no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los
numerales 3.7.1 y 3.7.2. del presente numeral, dicha pensión se dividirá entre
ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco (5) años,
antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o
compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la
asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de
sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y
se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la
compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo
correspondiente al numeral 3.7.1 en un porcentaje proporcional al tiempo
convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos
cinco (5) años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le
corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.
3.8. Las asignaciones de retiro, las pensiones de invalidez de los
miembros de la Fuerza Pública y su sustitución, así como las pensiones de
sobrevivientes en ningún caso serán inferiores al salario mínimo legal mensual
vigente. La sustitución de la pensión será igual a lo que venía disfrutando el
titular, con excepción de los porcentajes adicionales para quienes se pensionen
a partir de la vigencia de la presente Ley. En todo caso, la asignación mensual
de retiro de los soldados profesionales no podrá ser inferior a uno punto dos
(1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
3.9. Un régimen de transición que reconozca las expectativas
legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o
asignación de retiro.
En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los
tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de
asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del
Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio
activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.
3.10. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional serán las entidades responsables de
las labores de administración de aportes, reconocimiento y pago de asignaciones
de retiro y de sus sustituciones, así como de la inversión, manejo y control de
los recursos correspondientes.
En las normas que desarrollen la presente ley se señalará la entidad
responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez y su
sustitución, así como de las pensiones de sobrevivencia.
3.11. Porcentajes adicionales a favor del titular de la pensión de
invalidez, con el propósito de compensar la necesidad de la ayuda de otra
persona para ejecutar las funciones normales de la vida. Estos porcentajes no
serán sustituibles para quienes se pensionen a partir de la vigencia de la
presente ley.
3.12. Las indemnizaciones prestacionales por disminución de la
capacidad psicofísica o por muerte son compatibles con la pensión o asignación
de retiro que se llegare a otorgar, de conformidad con las normas que las
regulan, sin que haya lugar a indemnización sustitutiva.
3.13. El incremento de las asignaciones de retiro y de las pensiones
del personal de la Fuerza Pública será el mismo porcentaje en que se aumenten
las asignaciones de los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo.
Artículo 4o. Constitución Fondo
Especial. Cuando el crecimiento anual del Producto Interno Bruto, PIB, sea
Superior al cinco por ciento (5%) y la situación fiscal, la estabilidad
macroeconómica y la disponibilidad de caja del tesoro, así lo permitan, la
Nación aportará a la entidad que reconozca y pague las asignaciones de retiro
del personal de que trata esta ley, un porcentaje del mayor recaudo tributario
atribuible al incremento en la seguridad, según lo determine el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, cuyo destino será la constitución de reservas para
el pago de las asignaciones de retiro.
Artículo 5o. Límites legales.
Todo régimen pensional y/o de asignación de retiro del personal de la Fuerza
Pública, que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la
presente Ley, carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos.
Artículo 6o. El Gobierno Nacional
deberá establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y
sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple
actividad desde el 7 de agosto de 2002, de acuerdo con los requisitos y
condiciones de la presente ley.
Artículo 7o. Vigencia. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El actor
manifiesta demandar la Ley 923 de 2004, “en su totalidad por vicios de
procedimiento”, por considerar que vulnera el artículo 157 de la Carta
Política. Al respecto, señala que “el proyecto de ley marco No. 024, en
segundo debate, aprobado el miércoles 10 de noviembre de 2004 en la Plenaria de
la Honorable Cámara de Representantes establecía un régimen de transición
propio de un estado democrático respetuoso de las garantías laborales
contemplado en el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia, que
curiosamente en los dos siguientes debates fue modificado optándose en la
práctica por darle facultades nuevamente al Presidente de la República, en
sesiones extraordinarias del Congreso finalizando el año 2004, para que fuera
nuevamente el ejecutivo el que expidiera un régimen pensional por Decreto
modificando y afectando gravemente la seguridad pensional y laboral del
personal militar y de la policía, al no establecerse un verdadero régimen de
transición y dejando por fuera a los militares y policiales que a la fecha de
entrada en vigencia del Decreto tengan entre uno y 14 años, once meses y
veintinueve días de servicio activo, como se explicará más adelante,
desobedeciendo además lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-432 de 2004”.
Además, señala
el actor que con estas modificaciones en el trámite de los diferentes debates “introduciendo
y quitando artículos se vulneró la Carta Política al no realizarse la discusión
completa y aprobación del articulado en todos los cuatro debates exigidos por
el artículo 157 de la Constitución Política”. Para finalizar expone que en
cuanto a su contenido “se presentan incongruencias en su articulado por
cuanto en el artículo 2, 2.1 y 2.7 se establece el respeto a los principios de
igualdad, equidad y no discriminación y sin embargo en el artículo 3 y 3.1 se
establece un tiempo mínimo de 18 años para poder acceder a la asignación de
retiro, en perjuicio, discriminación y desigualdad de los militares y
policiales que lleven entre uno y 17 años, once meses y veintinueve días de
servicio activo”.
A continuación,
el actor se refiere a los artículos 14, 15, 24 y 25 del Decreto 4433 de 2004, “Por
medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los
miembros de la Fuerza Pública”,  que también demanda por considerar que
vulneran los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Constitución. Sin embargo, debe
recordarse que en la providencia admisoria de la demanda se dispuso su rechazó
al constituir “un decreto expedido en desarrollo de una ley marco, la Ley
923 de 2004”, por lo que “la Corte Constitucional no es competente para
pronunciarse sobre su constitucionalidad o legalidad”.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Fanny
Florido Ramirez interviene en este asunto para
solicitar la declaración de inexequibilidad de la Ley
923 de 2004, por considerarla violatoria de los artículos 13, 25, 53, 160 y 215
de la Constitución. En efecto, expone que el fundamento del proyecto de ley no
corresponde con la realidad de los acontecimientos por cuanto la declaración de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003, por la Corte
Constitucional en Sentencia C-432 de 2004, “en
ningún momento dejó sin piso jurídico el otorgamiento de pensión de invalidez o
sustitución de la misma, pensión de sobrevivientes y asignación de retiro, a los miembros de la Fuerza Pública”. Así mismo, expresa que la exposición de motivos del proyecto de
ley no contiene argumentación alguna que conlleve necesariamente el modificar
el sistema pensional de la Fuerza Pública y menos de perseguir el desmejoramiento de la situación laboral.
El interviniente
señala que el contenido de la nueva ley en materia de asignación de retiro
aumenta de 15 a 18 años en unos casos y a 20 años en otros, el tiempo mínimo
para tener acceso cuando el militar o policial es llamado
a calificar servicios y, en igual sentido aumenta el tiempo de 20 a 25 años
para acceder cuando el retiro es voluntario lo que implica un desmejoramiento
laboral y, por ende, el desconocimiento de las garantías constitucionales.
Agrega que dicha ley refiere un régimen de transición
que no corresponde a la realidad de lo que implica su existencia en materia de
protección de los derechos adquiridos y las expectativas legítimas por cuanto “no solo deja de proteger una situación prestacional de gran parte del personal de la fuerza pública sino que afecta el derecho a la
igualdad, la equidad y la justicia, que curiosamente indica el artículo segundo
de la ley impugnada, pero que en su desarrollo los vulnera al favorecer
únicamente a quienes tienen a la fecha de
entrada en vigencia de la ley, 15 años de servicio, desfavoreciendo a quienes
se encuentran próximos a cumplir dicho tiempo”.
Anota que con la expedición de la Ley 923 de 2004, se aumentan las exigencias
para acceder a una asignación de retiro llegando
incluso el numeral 3.1 a exigir no sólo el tiempo de servicio sino la edad con
lo que se desconoce el “sacrificado y riesgoso
trabajo al cual se ve expuesto el miembro de la Fuerza Pública”. Indica que en el curso del segundo debate ante la Cámara de Representantes, cuando se analizó el régimen de transición, se
establecía un parámetro de 13 años de servicio, sin embargo, fue “revocada en el texto final de la ley, creando con ello un perjuicio
laboral a quienes estaban próximos a dicho beneficio pensional”. Finaliza su intervención
manifestando que la ley 923 presenta un vicio de procedimiento que desconoce el
inciso segundo del artículo 160 de la Carta, ya que “De
la observancia de las gacetas de los primeros debates en cada cámara,…se
observa que fueron introducidas diversas
modificaciones al texto del proyecto contrariando así la disposición
constitucional, que exige o permite solo este tipo de modificaciones durante el
segundo debate en cada cámara”.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Gustavo Adolfo Osorio García, en calidad de apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte la declaración de exequibilidad
de la ley acusada. En su opinión señala que son dos los vicios principales que
expone el actor como son la violación del artículo 157
de la Constitución y la afectación del régimen pensional y de seguridad social
de la Fuerza Pública por no establecerse un régimen de transición. Respecto al
primero señala que en la aprobación del proyecto de ley no sólo se respetaron los trámites previstos en la Constitución sino que, además, se
preservaron los principios de consecutividad e identidad y la comisión de
conciliación actuó dentro de sus facultades constitucionales precisas sin
proponer reformas o textos nuevos en reemplazo de los
existentes. Como fundamento de lo anterior, indica que i) el texto aprobado en
la comisión séptima  de la Cámara de Representantes como en la plenaria
contenían normas relativas al régimen de transición de la Fuerza Pública, ii)
la comisión séptima del Senado introdujo algunas
modificaciones a los artículos 3.1 y 3.9 (antes 3.10) del proyecto,
relacionadas con el régimen de transición, iii) los dos preceptos indicados no
sufrieron modificaciones adicionales ni en la plenaria del Senado ni en la comisión de conciliación, iv) las modificaciones introducidas por
la comisión séptima del Senado guardan estricta relación con la materia y
contenido de cada una de las normas referidas y, v) el texto final aprobado en
la comisión de conciliación adopta literalmente la
decisión de la plenaria del Senado, en cumplimiento del principio de unidad de
materia y conforme a las facultades constitucionales de esta comisión,
previstas en el artículo 161 de la Constitución.
En cuanto al
segundo vicio endilgado por el accionante, considera
que el nuevo régimen sólo incrementa los requisitos para la asignación de
retiro en los casos en que los miembros de la Fuerza Pública no habían cumplido
15 años de servicio, sin embargo, se mantiene el mismo porcentaje de la asignación que hubieran recibido en el régimen anterior, en el evento
de que hubieren sido retirados con 18 años de servicio. Es decir, “la modificación consiste exclusivamente en señalar que no es
posible retirar a un miembro de las fuerzas que no tenga 15 años de servicio, antes cumplir los 18 años de servicio. Pero debe
reiterarse que el retiro entre 15 y 18 años no era una decisión del servidor
sino de la Fuerza Pública; cuando se trata de decisiones voluntarias, se
mantiene el requisito de haber servido 20 años”. Finaliza la intervención señalando que las normas revisadas no
sólo respetan adecuadamente los derechos adquiridos de los servidores sino que
además consagran un régimen de transición que protege las expectativas cercanas
de las personas que habían cumplido 15 años de servicio
al momento de expedición, quienes de ser retirados tendrían derecho a sueldo de
retiro.
3.      Ministerio de Defensa Nacional
Sandra Marcela
Parada Aceros, en calidad de apoderada del Ministerio de Defensa Nacional
solicita la declaración de exequibilidad de la Ley 923
de 2004 como también del Decreto 4433 de 2004.  En su opinión, al promulgarse
dicha ley y decreto se cumplió lo señalado por el artículo 150, numeral 19,
literal e) de la Constitución, atendiendo lo indicado en la Sentencia C-432 de 2004, en el sentido que no era dable al Congreso
otorgar facultades para expedir el régimen pensional de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional. Considera, además, que se tuvo en cuenta el régimen
especial a que se encuentran sujetos los miembros de la
Fuerza Pública conforme a lo indicado por la jurisprudencia constitucional, que
no resulta comparable. De igual manera, indica que es necesario tener en cuenta
que la profesión militar y policial es en sí misma excepcional que implica un riesgo cierto y permanente para la vida, que pocas
actividades poseen. Así concluye que teniendo en cuenta las distintas
actividades desde el punto de vista funcional o material que desarrollan los
miembros de las Fuerzas Militares y dado que dentro de
sus deberes profesionales está el arriesgar la vida, conforme lo ha señalado la
Corte Constitucional, es razonable y se justifica el trato diferenciado para
reconocer una pensión o compensación, según la muerte sea en combate, en misión
del servicio o en simple actividad. En cuanto al
trámite y contenido de la ley 923 de 2004, expone que conforme al diario
oficial el proyecto de ley cumplió los cuatro debates correspondientes y se
ajustó al contenido de lo que la Constitución dispone debe ser una ley marco al disponer las prestaciones, los requisitos, los montos y las
entidades encargadas del reconocimiento. En lo relativo al régimen de
transición manifiesta que “se deja claro por la ley
que para el personal en servicio activo para acceder al derecho a asignación de retiro se debían respetar los 20 años de servicio
cuando el retiro se producía por solicitud propia, y se les podía exigir como
mínimo 15 años para tener derecho a la asignación de retiro cuando el retiro se
produce por otra causal distinta a la solicitud
propia”. Para finalizar el interviniente entra al
estudio del Decreto 4433 de 2004, al cual no se hará referencia por cuanto como
se expuso la demanda fue rechazada.
4.      Intervenciones extemporáneas
Jaime Cerón
Coral, actuando conforme al mandato de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, presenta escrito de intervención que según
constancia de la Secretaría General de esta Corte, de 4 de abril de 2005,
resulta extemporánea. De igual manera, interviene Otoniel Camargo Ramírez, en
calidad de apoderado judicial del Ministerio de la
Protección Social, que según constancia de la Secretaría General de 7 de abril
de 2005, resulta extemporánea.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Secretaría General
de la Corte el día 21 de abril del presente año, solicita a esta Corporación
que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la ley
923 de 2004 o en subsidio se declare la exequibilidad del artículo 3, numeral
3.9, sólo en cuanto a los requisitos exigidos por el artículo 157 de la
Constitución para su aprobación.
En efecto,
señala el Ministerio Público que en este caso el ciudadano considera que la ley
viola el artículo 157 superior, con fundamento en un único razonamiento el cual
no sólo es vago sino impreciso y carente de sustento fáctico. Señala que el
actor dice demandar la totalidad de la ley 923 de 2004 por vicios en su
formación, cuando de una lectura detallada se tiene que el cargo se dirige sólo
contra un precepto de la mencionada ley, como lo es el artículo 3, numeral 3.9,
relativo al régimen de transición, por lo que se tiene que el ciudadano no
identificó en debida forma la norma que se acusa como inconstitucional. Agrega
que aceptando en gracia de discusión que la disposición demandada era
determinable, el actor incurre en otro vicio al no sustentar en debida forma el
cargo ya que se limita a afirmar que el proyecto de ley  luego de su aprobación
en la plenaria de la Cámara curiosamente fue modificado en los dos siguientes
debates en lo que hace al régimen de transición ya que en Cámara fue aprobado y
en Senado se eliminó, concediendo facultades extraordinarias al Ejecutivo para
su reglamentación lo que es violatorio del artículo 157 de la Constitución.
Agrega el
Ministerio Público que el argumento del actor no es pertinente, ni eficaz, ni
sustentable normativamente por cuanto observada la norma acusada se refiere al
régimen de transición que considera el ciudadano quedó reducido a la concesión
de facultades extraordinarias, asunto que no es real ya que el artículo 3,
numeral 3.9 refiere a la protección del régimen de transición y a los límites
mínimos que debe observar el Gobierno al dictar el decreto que desarrolle dicha
ley, como ley marco que es, por lo que concluye que el actor parte de un
supuesto normativo inexistente atendiendo que el régimen de transición quedó
regulado en la Ley 923. Conceptúa que no basta para declarar la inexequibilidad
de un precepto el afirmar que un proyecto de ley fue modificado en el trámite
legislativo cuando la discusión del proyecto implica la posibilidad de
introducir modificaciones, adiciones o supresiones como lo contempla el
artículo 160 de la Constitución y el artículo 178 de la Ley 5 de 1992, por lo
que no se puede admitir lo indicado por el actor como cargo suficiente para que
proceda el control de constitucionalidad sin ningún elemental soporte
argumentativo y que el único que presente carezca de sustento normativo.
Concluye así que en la demanda no se exponen cargos que planteen un problema de
constitucionalidad real que permitiera proferir un fallo de fondo.
Pese a no
encontrar el Ministerio Público ningún cargo debidamente argumentado, señala
que en caso de no ser atendida por la Corte la solicitud de inhibición, dicho
Ministerio entra a demostrar que el artículo 3, numeral 3.9 de la ley 923 de
2004, fue aprobado cumpliendo el procedimiento establecido en el artículo 157
superior. Al efecto, hace referencia al trámite legislativo del proyecto de ley
que concluyó con la aprobación de la Ley 923 de 2004 y al trámite que surtió el
artículo referente al régimen de transición para concluir que en el transcurso
de los cuatro debates el artículo relativo al régimen de transición siempre
estuvo presente en las discusiones con las modificaciones que se le podían
introducir en los términos del artículo 160 de la Carta, por lo que carece de
sustento fáctico el cargo del actor según el cual el régimen de transición no
cumplió los cuatro debates, ni tampoco es cierto que hubiere quedado convertido
en una concesión de facultades extraordinarias. Para finalizar señala que como
el texto aprobado en Cámara fue diferente al del Senado, tuvo lugar la comisión
de conciliación que dejó como texto final el aprobado por el Senado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º, del
artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una ley de
la República.
2.
Oportunidad de la acción
De conformidad
con el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año,
contado desde la publicación del respectivo acto. En el presente caso, la Ley
923 de diciembre 30 de 2004 fue publicada en el Diario Oficial No. 45.777 de la
misma fecha y la demanda de inconstitucionalidad se presentó el 4 de febrero de
2005, es decir, cuando todavía no había vencido el término señalado, motivo por
el cual se cumple la previsión constitucional.
3.      Inhibición
constitucional en el caso concreto. Requisitos mínimos que deben cumplir las
demandas de inconstitucionalidad por violación de los principios de
consecutividad e identidad en el trámite legislativo respecto de las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias introducir cada
Cámara durante el segundo debate
El Ministerio
Público estima que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de
fondo, por cuanto el actor no cumplió con los requisitos sustanciales al
presentar la demanda de inconstitucionalidad. Al efecto, señala que la
argumentación parte de un único razonamiento el cual no sólo es vago sino
impreciso y carente de sustento fáctico ya que i) el cargo sólo se dirige
contra un precepto de la ley como lo es el artículo 3, numeral 3.9, no
identificando en debida forma la norma acusada, ii) aceptando que la
normatividad acusada era determinable, se incurre en otro vicio al no sustentar
en debida forma el cargo ya que se limita a afirmar que el proyecto
curiosamente en los dos siguientes debates fue modificado en cuanto al régimen
de transición concediendo nuevamente facultades al Ejecutivo para su
reglamentación, iii) el argumento no es pertinente ni eficaz ni sustentable
normativamente ya que del numeral 3.9 del artículo 3, se tiene son los límites
mínimos que debe observar el Gobierno al dictar el decreto que desarrolle la
ley marco, partiendo así el actor de un supuesto normativo inexistente, y iv)
carece de sustento normativo ya que el Congreso tiene la facultad de introducir
modificaciones, adiciones o supresiones al proyecto de ley, como lo establecen
los artículos 160 de la Carta y 178 de la Ley 5 de 1992. Por lo anterior,
concluye el Ministerio Público que no se exponen cargos que planteen un
problema de constitucionalidad real que haga procedente una decisión de mérito.
Empieza, pues,
esta Corte por analizar previamente si la presente demanda cumplió con los
requisitos mínimos exigidos para ser objeto de un pronunciamiento de fondo.
El artículo 2
del Decreto 2067 de 1991, constitutivo del régimen procedimental de los asuntos
que se tramitan ante la Corte Constitucional, establece los requisitos mínimos
que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, dentro de los cuales
prevé el numeral 3, el indicar las razones por las cuales los textos
constitucionales se estiman violados, es decir, el actor debe exponer
argumentos de inconstitucionalidad predicables de las normas acusadas, los
cuales, según la jurisprudencia constitucional[1],
deben ser claros en cuanto exista un hilo conductor en la argumentación
que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las
que se soporta; ciertos ya que la demanda habrá de recaer sobre una
proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor,
así, el ejercicio de la acción supone la confrontación del texto constitucional
con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la
interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de aquella encaminada
a establecer proposiciones inexistentes que no han sido suministradas por el
legislador para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando
del texto normativo no se desprenden; específicos en la medida de
establecer sí realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, pertinentes
lo que quiere decir que el reproche formulado debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado, por lo que son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que en realidad no está acusando el contenido
de la norma sino que está utilizando la acción para resolver un problema
particular como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso
específico, tampoco prosperan las acusaciones que fundan el reparo en un
análisis de conveniencia, calificándola de innecesaria o reiterativa a partir
de una valoración parcial de sus efectos; y suficientes en cuanto
implica una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. La suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma
es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda
norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte.
Por ende, esta
carga mínima de argumentación para quien presenta la acción de
inconstitucionalidad resulta indispensable a pesar de la naturaleza pública e
informal que la caracteriza, por cuanto de no atenderse este presupuesto podría
conllevar un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda. No debe
olvidarse[2]
que conforme al artículo 241 de la Constitución, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar las que
efectivamente han sido demandadas por los ciudadanos lo que implica que sólo
esta Corporación puede adentrarse en el estudio y resolución del asunto una vez
se presente una acusación en debida forma. La exigencia  de una carga mínima de
argumentación en la presentación de la demanda de inconstitucionalidad no
implicar tampoco caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que
la hagan inviable. Mas bien su exigencia formal y material permite hacer un uso
adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana y hace
viable que se profiera un fallo de fondo.
Debe tenerse en
cuenta que cuando un ciudadano presenta una acción de inconstitucionalidad y la
Corte entra a proveer sobre su admisibilidad, esta primera providencia
constituye apenas el estudio o juicio inicial del asunto que habrá de
desarrollarse a través de diferentes etapas que se encuentran previstas en el
Decreto 2067 de 1991, como lo son la probatoria, la intervención ciudadana y el
concepto del Procurador General de la Nación, que una vez cumplidas y valoradas
por el juez constitucional le permiten ahora disponer de mayores elementos de
juicio para entrar a proferir la decisión que corresponda la cual puede ser de
mérito, inhibitoria o incluso de estarse a lo resuelto. El inciso final del
artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, constituye una clara muestra de lo
señalado al disponer que debe rechazarse inicialmente las demandas que recaigan
sobre normas amparadas por una Sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente, sin
embargo dichas decisiones también pueden adoptarse en la Sentencia.
En consecuencia,
la figura excepcional de la inhibición constitucional por incumplimiento de
requisitos sustanciales de la demanda, resulta justificable cuando el juez
constitucional una vez ha estudiado y valorado la demanda en su conjunto, es
decir, teniendo en cuenta el desarrollo probatorio, las distintas
intervenciones ciudadanas y el concepto del Procurador General de la Nación, se
encuentra ante la imposibilidad de proferir un fallo de fondo. Es claro así que
una situación es la valoración inicial de la demanda y otra bien distinta su
valoración al momento de proferirse el fallo, ya que para este momento final el
juez constitucional ya dispone de mayores elementos de juicios a los dispuestos
inicialmente. Así ya lo ha expuesto esta Corte[3]
al señalar que la admisión de la demanda no obsta para que durante el trámite
de la acción, atendiendo el estudio en detalle de los temas planteados, las
pruebas aportadas y las intervenciones de las distintas autoridades públicas o
privadas, la Corte encuentre que las razones de inconstitucionalidad no cumplen
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
y decida por ende inhibirse. En igual sentido, lo había expuesto esta
Corporación[4]
cuando indicó que si bien la Corte al momento de admitir la demanda en virtud
del examen apriorístico que realiza en dicha etapa se consideró que cumplía con
los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991, si al entrar a realizar el
examen de fondo encuentra defectos insalvables en cuanto a la existencia de un
verdadero cargo de inconstitucionalidad, deberá proceder a inhibirse. Incluso
la Corte[5]
ha concluido que “como la demanda inicialmente no cumplía los requisitos,
por ausencia de un cargo concreto de constitucionalidad, es necesario emitir un
pronunciamiento inhibitorio, pues, aún cuando la intervención del propio actor
y de otro ciudadano concretaron la acusación y sentaron las bases del debate
constitucional, ello no puede subsanar las inconsistencias, so pena de afectar
desproporcionadamente el debido proceso constitucional, el real y efectivo
acceso a la justicia, la democracia participativa, y el ejercicio y control del
poder político”. No sobra recordar que de proceder la inhibición
constitucional por ausencia del concepto de la violación, implica que[6] no se configura la cosa
juzgada constitucional por lo que es procedente que el ciudadano presente
nuevas demandas de inconstitucionalidad -en debida forma- contra la misma norma
indicando para el efecto los artículos de la Constitución que fueron señalados
u otros.
Ahora, esta
Corte ha reiterado que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por
violación de los principios de consecutividad e identidad, como se presenta en
el caso que nos ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En efecto, en
la Sentencia C-992 de 2001[7],
se señaló:
“Sobre este particular, y en la medida en que el actor fundamenta el
cargo en el simple señalamiento de las diferencias entre lo aprobado en primer
debate y lo aprobado en las plenarias, considera la Corte necesario señalar que
la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el
segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992, -Reglamento del Congreso-
dispone, por un lado, artículo 178, que “... cuando a
un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones
durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba
regresar a la respectiva Comisión Permanente.”, y por otro, artículo
177, que sólo cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las
Cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley
correspondan a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente
respectiva, la novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra
parte, el artículo 186 del reglamento al disponer sobre las materias de que
deben ocuparse las comisiones accidentales de mediación previstas en el
artículo 161 de la Constitución, señala que “[s]erán consideradas como
discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra
Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.”
Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado
texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión,
puesto que ello puede responder a una modificación  o adición producida en los
términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el
cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad
no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para estructurar un cargo por violación del
principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre
en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o
novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es
permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de
constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las
siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos
normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera
suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las
razones por las cuales se considere que los mismos corresponden  a asuntos
nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer
debate.
La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad. (Subrayas fuera del texto).
Así también lo
vino a reiterar posteriormente esta Corte en la Sentencia C-839 de 2003[8], cuando indicó que para
configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los principios de
consecutividad e identidad “no basta con establecer que un determinado texto
aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto
que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos
de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de
inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no
guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido”[9].
En el presente
asunto, el ciudadano empieza por demandar dos normatividades, una, la Ley 923
de 2004, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que
deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y
de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con
lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución
Política” que vino a ser admitida y, otro, el Decreto 4433 de 2004 que
desarrolla dicha Ley marco, la cual fue rechazada por falta de competencia.
Respecto de la
Ley 923 de 2004, que es la normatividad que nos ocupa, se tiene que el
ciudadano afirma demandarla en su totalidad por vicios de procedimiento, sin
embargo, termina circunscribiendo su afirmación sólo a la materia alusiva al
régimen de transición, que se encuentra contenido en el numeral 3.9, del
artículo 3 de dicha ley. Expone el actor que después del segundo debate surtido
en la Cámara de Representantes sobre el proyecto de ley marco, se realizaron
modificaciones que no protegen las garantías laborales y pensionales y terminan
otorgando nuevamente facultades al Presidente de la República para expedir el
régimen pensional por decreto, lo cual desconoce también la Sentencia de la
Corte No. C-432 de 2004. Agrega que dichas modificaciones consistentes en
introducir y quitar artículos no obtuvieron una discusión completa y aprobación
del articulado en los cuatro debates exigidos por el artículo 157 de la
Constitución. Para finalizar, realiza una consideración global de fondo en
cuanto considera que se presentan incongruencias en el mismo articulado de la
ley, entre el artículo 2, 2.1 y 2.7 que propende por el respeto de los
principios de igualdad, equidad y no discriminación, y el artículo 3, 3.1 que
establece un tiempo mínimo para acceder a la asignación de retiro.
Del recuento
anterior, concluye esta Corte que la demanda de inconstitucionalidad presenta
serios reparos en el cumplimiento de los requisitos mínimos sustanciales respecto
del concepto de la violación que lleva a esta Corte necesariamente a proferir
un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda. En efecto, para la
Corte se incumplen los presupuestos del concepto de la violación y más
concretamente los de certeza, especificidad, y pertinencia. Veamos.
El ciudadano
empieza por señalar que demanda la totalidad la Ley 923 de 2004 por vicios
formales (artículo 157 de la Constitución), empero viene a hacer referencia
exclusivamente al tema del régimen de transición pensional sin ni siquiera
identificar la norma, para así terminar realizando consideraciones generales ya
no sobre vicios formales sino sobre contenidos materiales sin ningún argumento
de inconstitucionalidad.
La demanda de
inconstitucionalidad no expone con claridad las razones de inconstitucionalidad
en la medida que manifiesta acusar toda la ley 923 de 2004 y sin embargo
refiere solamente a un tema de la misma sin que además se precise o identifique
la disposición correspondiente. También aduce el actor sólo el desconocimiento
del artículo 157 de la Carta, sin embargo, realiza apreciaciones sobre el
contenido material (igualdad) sin ningún argumento de inconstitucionalidad y
que son producto más bien del contenido del Decreto reglamentario 4433 de 2004,
expedido en virtud de la Ley 923 de 2004. No sobra recordar que sobre dicho
Decreto de carácter reglamentario se dispuso su rechazo atendiendo la
incompetencia de la Corte para pronunciarse sobre el mismo.
Incluso
partiendo del supuesto que el ciudadano determinó en debida forma la
normatividad demandada, como lo podría ser que el actor centra su acusación en
el numeral 3.9 del artículo 3, relativo al régimen de transición pensional, los
argumentos de inconstitucionalidad expuestos por el ciudadano tampoco
satisfacen las exigencias mínimas que deben cumplir las razones de
inconstitucionalidad.
En efecto, el
ciudadano invoca como presunto concepto de violación que después del segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se establecieron
modificaciones al régimen de transición que desconocen el artículo 157 de la
Constitución, ya que se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una
discusión completa y aprobación del articulado en los cuatro debates
reglamentarios que terminó afectando las garantías pensionales y desobedeciendo
la Sentencia C-432 de 2004. Para la Corte, esta afirmación no satisface los
presupuestos de especificidad y pertinencia propios de las razones de
inconstitucionalidad por cuanto al estar permitido por la Constitución en el
artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”,
no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no
presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor
respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad).
También se
incumple el presupuesto de la pertinencia predicable de los argumentos de
inconstitucionalidad por cuanto el aparente reproche formulado no es de
naturaleza constitucional, es decir, que implique la confrontación entre el
precepto demandado con el contenido de la norma superior, careciendo también
así de sustento normativo constitucional. La afirmación del actor consistente
en que las modificaciones al proyecto de ley se realizaron sin una discusión
completa y aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios
tampoco satisfacen el concepto de la violación por cuanto dicha afirmación
constituye una conclusión que extrae el ciudadano sin indicar para ello
fundamento o argumento de inconstitucionalidad alguno, presentándose así la
ausencia de razones de inconstitucionalidad en la medida que no se indican las
razones o cómo se quebranta el procedimiento impuesto por la Constitución, no
se identifica de manera precisa los contenidos normativos, ni tampoco en qué
consistió su vulneración, como lo ha exigido la jurisprudencia constitucional
cuando se demandan disposiciones o leyes por violación de los principios de
consecutividad e identidad.
Como se expuso
en la Sentencia C-614 de 2002[10],
el control de constitucionalidad por vicios de forma debe partir del
planteamiento ante la Corte de las deficiencias que en el trámite del proyecto
de ley tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Es decir,
como lo señala esta decisión, el ciudadano debe detectar el posible vicio y
estructurar sobre él un cargo de inconstitucionalidad indicando para ello la
forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al
proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de
consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan
relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y
ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no
cumplieron los debates reglamentarios; todo lo cual se echa de menos en el
presente caso.
Tampoco la
afirmación del ciudadano consistente en que la Ley 923 de 2004, en la práctica
termina concediendo nuevamente facultades al Ejecutivo para expedir el régimen
pensional, se tiene necesariamente de la ley acusada por lo que el actor parte
de un supuesto normativo inexistente lo que lleva a señalar a esta Corte la
falta de certeza en dicho razonamiento, que además no soporta ni desarrolla.
Por todo lo
anterior, asiste razón al Ministerio Público cuando solicita que esta Corte
profiera un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda, como en
efecto procederá esta Corporación.
Por último,
resta por señalar que el parangón final realizado por el actor en cuanto
considera que el contenido de la ley presenta incongruencias, concretamente
entre el artículo 2, 2.1 y 2.7 que propende por el respeto de los principios de
igualdad, equidad y no discriminación, y el artículo 3, 3.1 que establece un
tiempo mínimo para acceder a la asignación de retiro, para esta Corte dicha
afirmación resulta genérica y sin cargo de inconstitucionalidad alguno por lo
cual carece totalmente de los presupuestos del concepto de la violación
reseñados y los predicables concretamente por violación del principio de
igualdad[11].
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de proferir decisión de fondo respecto de la Ley 923 de 2004, por
ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
NO FIRMA
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el
H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no estuvo presente al momento de la
votación de la sentencia C-856/05 y por lo tanto, de conformidad con el
artículo 35 del Reglamento de la Corte Constitucional, no la firma.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1] C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
C-568 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] C-913 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] C-176 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[5] C-1256
de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[6] C-913 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C-992/01  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11]
C-176 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia
C-913 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.