C-610-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-610/12
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Inhibición,
por ineptitud sustantiva para pronunciarse sobre la demanda respecto de la
expresión “Contra el acto que decida solicitud de pruebas no proceden recursos”
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
mínima de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Reglas que
regulan la aducción, solicitud y práctica de pruebas de oficio o a petición del
interesado durante la actuación administrativa
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO-Elementos/DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO-Diferencias
que existen entre uno y otro procedimiento, derivadas de las distintas
finalidades que persiguen
Si bien la jurisprudencia
constitucional ha establecido que las garantías mínimas propias del derecho fundamental al debido
proceso, son aplicables al procedimiento administrativo, y deben ser aseguradas
durante su desarrollo a fin de garantizar el equilibrio entre los sujetos que
resultan involucrados en una decisión administrativa, también ha advertido
sobre las importantes diferencias que existen entre uno y otro procedimiento,
derivadas de las distintas finalidades que persiguen.  En este sentido ha
indicado que “Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden
jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de
legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función
administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace
que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y
flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la
Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una
eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente
a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos
deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los
administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido
proceso”.
Referencia: expediente  D-8941
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial)
de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Actor: Armando Enrique Colón Cárdenas
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., primero (1) de  agosto de dos mil doce  (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Armando Enrique Colón Cárdenas presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.
Mediante
providencia del dos (2) de febrero de dos mil doce (2012), el Magistrado Luis
Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Corrió
traslado al Procurador General de la Nación y comunicó del inicio del proceso
al Presidente de la Republica, al Presidente del Congreso, así como al Ministro
de Justicia y al Presidente del Consejo de Estado.
Al
mismo tiempo, invitó a participar en el presente juicio a los Decanos de las
Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana,
Nacional de Colombia, de los Andes, Sergio Arboleda, de la Libre, Eafit de
Medellín, de Antioquia,  de Ibagué, y del Rosario, al igual que a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad – Dejusticia-, y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal,  con el
objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con
lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe
el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el
Diario Oficial No. 47.956 del dieciocho (18) de enero de 2011, subrayando el
aparte demandado:
“LEY 1437 DE 2011
(Enero 18)
“Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Titulo III
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Capitulo Primero
Reglas Generales
“Artículo 40. Pruebas. Durante la actuación administrativa y hasta
antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y
practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos
especiales. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden
recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las
pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte
una decisión de fondo.
Los gastos que ocasione la práctica de pruebas
correrán por cuenta de quien las pidió. Si son varios los interesados, los
gastos se distribuirán en cuotas iguales.
Serán admisibles todos los medios de prueba señalados
en el Código de Procedimiento Civil”.
III.
LA DEMANDA
1. En primer término, manifiesta el ciudadano Armando
Enrique Colón Cárdenas que el aparte normativo demandado, contenido en el
artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, vulnera el artículo 29 de la Constitución,
toda vez que suprime el derecho fundamental que tiene toda persona a presentar
y controvertir las pruebas que se allegan en su contra en un proceso judicial.
En este sentido, afirma que la disposición acusada “deja
al arbitrio del juez que decida qué pruebas considera pertinentes sin permitir
que la parte demandante o demandada controviertan la decisión del mismo cuando
niegan determinadas pruebas que alguna de las partes consideran que son de
importante valor probatorio para resolver el proceso o viceversa, cuando el
juez decida positivamente la solicitud de determinadas pruebas, quedando sin
recurso legal alguno para controvertir las decisiones del juez, el aparte
subrayado se antepone (sic) al debido proceso por cuanto permite que el juez no
permita la práctica de determinada prueba al dejarse potestad absoluta de
decidir sin que se pueda controvertir dicha decisión, lo cual es contrario al
debido proceso por cuanto uno de sus pilares es que las partes puedan aportar
pruebas a un proceso lo cual se esta negando de plano con la norma demandada”.
Adicionalmente, subraya el ciudadano, que una norma como
la demandada propiciaría el aumento de las acciones de tutela por violación del
derecho al debido proceso, toda vez que se desecharían pruebas conducentes y
pertinentes en un asunto, como consecuencia de la simple apreciación judicial.
Además manifiesta que dentro de los elementos
esenciales del derecho al debido proceso se encuentra el derecho a la prueba,
el cual es un límite a la libertad de configuración del legislador, potestad
que debe ser ejercida de acuerdo con las formalidades prescritas en la ley. En
este punto, cita in-extenso la sentencia T-460 de 1992 de la Corte
Constitucional.
2. En segundo término, señala el accionante, que la
norma impugnada “quebranta el derecho al debido proceso ya que elimina la
posibilidad de que las personas controviertan a través de los recursos las
decisiones judiciales con las que  están en desacuerdo. De hecho, la
oportunidad de impugnar decisiones judiciales ante la misma autoridad o el
superior jerárquico es un presupuesto básico del artículo 29 de la Carta
Política”.
3. En tercer lugar, considera el actor que el
aparte demandado del artículo 40 de la Ley 1437 vulnera el numeral 2º del
artículo 150 de la Constitución Política en razón a que el Congreso extralimitó
su cláusula general de competencia al incluir en el Código de Procedimiento Administrativo
y Contencioso Administrativo una norma que afecta el derecho al debido proceso.
Ello se produce porque, en su opinión, la disposición objeto de censura niega
la posibilidad de presentar recursos contra las decisiones judiciales que
denieguen o decreten pruebas, soslayando que éste es un supuesto que se
contempla dentro del núcleo esencial al derecho del debido proceso contenido en
la Carta Política y en los instrumentos internacionales.  Así, el legislador no
ejerció su libertad de configuración normativa conforme a los límites
constitucionales que le demarcan las garantías básicas inmersas en el debido
proceso. Para respaldar su aserto hace referencia a  la sentencia C-144 de 2010[1].
El demandante apoya su disertación en algunos
fragmentos de la doctrina en los que se destaca la relevancia del derecho a la
prueba, y el acceso a los recursos contra las decisiones judiciales, como
elementos esenciales del debido proceso judicial.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1.
Del Ministerio de Justicia
y de Derecho
Interviene a través de
apoderada para solicitar la exequibilidad de la disposición demandada, para lo
cual expone las siguientes razones:
1.1.1.
Inicialmente, precisa que la proposición jurídica acusada se encuentra en ubicada
en la primera parte de la Ley 1437 de 2011 relativa al “Procedimiento
Administrativo”, la cual se diferencia de la segunda parte de este estatuto
llamada del “Procedimiento de lo contencioso administrativo”. La primera
regula las actuaciones de la administración pública cuando cumplen funciones
administrativas. En efecto, la norma demandada no es aplicable a los jueces en
su función de administrar justicia, en la medida que no contiene reglas sobre
el proceso judicial de lo contencioso administrativo, por el contrario,
comprende el procedimiento aplicable a la actuación administrativa.
1.1.2.
Aseveró el representante de este ministerio que la totalidad del
artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 garantiza el derecho al debido proceso, en
la medida que contempla la facultad de pedir y aportar pruebas, así como la
obligación para la autoridad administrativa de practicarlas de oficio. Al mismo
tiempo establece la oportunidad para el interesado de controvertir las pruebas
allegadas al procedimiento administrativo. Estas facultades,  agrega, pueden
ser ejercidas en todo el trámite, antes de que se dicte la decisión de fondo.
Adicionalmente
sostiene que el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo contempla una serie de normas que permiten impugnar las
determinaciones de las autoridades respecto de las pruebas. El artículo 74 de la
Ley 1437 de 2011[2]
consagra el derecho del administrado a presentar los recursos de reposición y
apelación contra una decisión definitiva con el fin de que sea modificada.
Estos medios de impugnación pueden basarse incluso en la omisión de practicar
una prueba relevante para el asunto concreto que de haberse decretado la determinación
sería diferente.
Así
mismo, el artículo 41[3]
prevé la posibilidad para el ciudadano de solicitarle a la administración,
antes de que culmine el procedimiento administrativo, que corrija las
irregularidades que se presentaron, entre ellas  la de no practicar un medio de
convicción esencial para la decisión. Por su parte el artículo 42[4] precisa que
antes de resolver de fondo una actuación administrativa, las autoridades deben
dar la oportunidad al interesado para que se exprese al respecto.  De modo que “los
recursos contra el acto que decide sobre las pruebas dentro del proceso
administrativo no es la única garantía que pueda tener el administrado para
ejercer sus derechos de defensa y de contradicción, lo cual significa que por
el hecho de contemplarse la improcedencia de recursos contra dicho acto no se
desconoce el núcleo esencial del derecho al debido proceso”. Lo expuesto ha
contado con el aval de la jurisprudencia de la Corte Constitucional[5].
Concluye
que el aparte acusado, al establecer que el acto que decide sobre las pruebas carece
de recurso no vulnera el derecho al debido proceso. Por ende, el legislador no
se excedió en los límites de configuración legislativa fijadas por esta
Corporación como lo aduce el demandante, puesto que sin desconocer el núcleo
esencial del debido proceso, “se establece un limite razonable al derecho de
contradicción del administrado, de tal manera que al mismo tiempo que se de
oportunidad de pedir y presentar pruebas y de controvertir las que obren en el
expediente, no se dilate el proceso injustificadamente con la insistencia en
que se practique una prueba que, motivadamente, la autoridad administrativa
considere superflua, innecesaria, impertinente, ineficaz que impida la eficacia
de la actuación”.
1.2.
Del Consejo de Estado
Los
magistrados Gustavo Gómez Aranguren, actuando como Presidente del Consejo de
Estado y Augusto Hernández Becerra, Presidente de la Sala de Consulta y Servicio
Civil de la misma corporación, solicitan a la Corte proferir sentencia
inhibitoria frente a los cargos formulados contra el apartado del artículo 40
de la Ley 1437 de 2011. Fundamentan su solicitud en las siguientes
consideraciones:
1.2.1.
La demanda adolece de ineptitud sustantiva, dado que el cargo formulado por
el actor carece de la certeza requerida para que sea estudiado por la Corte
Constitucional, en la medida que considera que la norma acusada es aplicada por
los jueces de la república en el marco de los procesos contenciosos. Tal
entendimiento se aparta de cualquier interpretación jurídica de la disposición
objeto de censura, porque al estar inserta en la parte primera del Código de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo solo puede ser
utilizada por las autoridades que adelantan actuaciones administrativas.
De
esta manera, el esfuerzo argumentativo que el actor despliega en la
construcción de los tres cargos formulados se orienta a señalar la
inconstitucionalidad de la norma con referencia a las actuaciones o procesos
judiciales y a las potestades conferidas a los jueces de la república. Indican los
intervinientes que la jurisprudencia de la Corte Constitucional[6] ha precisado que los
juicios de inconstitucionalidad no pueden partir de supuestos normativos
inexistentes derivados de interpretaciones subjetivas, como ocurre en el caso sub-examine
cuando el aparte demandado no dice lo que entiende el actor. Incluso, subrayaron
que el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 no opera en procesos judiciales ni
vincula a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por
el contrario su incidencia está dada: “i) en el contexto de una función
administrativa, y no una función judicial como lo entiende la demanda; ii) para
las autoridades administrativas señaladas en el artículo 2º de la ley 1437, y
no para los jueces de la republica como erróneamente afirma el demandante; y
iii) para adelantar una actuación administrativa y en modo alguno una actuación
judicial, como equívocamente lo plantea el actor”.
En
tal virtud, el Consejo de Estado concluye su intervención solicitando a la
Corte que se inhiba frente a los cargos formulados contra el artículo 40 de la
Ley 1437 de 2011, porque carecen de certeza en la medida que no se dirigen
contra una proposición jurídica real y existente al partir del supuesto de que éste
se aplica a los jueces de la republica, en el marco de un proceso contencioso
administrativo.
2.  De Instituciones Educativas
2.1. De la Universidad de Ibagué
El señor Álvaro Gonzales Murcia, Decano de la Facultad
de Derecho y Ciencias Políticas de esta institución, solicita la declaratoria
de inexequibilidad del segmento normativo demandado en razón a que vulnera el
artículo 29 de la Carta Política, al desconocer el derecho a probar que tienen
los ciudadanos en un proceso judicial. De ahí que, el legislador con el aparte
impugnado se extralimitó en el ejercicio de la cláusula general de competencia,
puesto que quebrantó el derecho al debido proceso, una garantía básica
intangible.
Adicionalmente manifiesta que dejar al criterio del
juez, la consideración de si una prueba es pertinente, conducente o relevante
conlleva a la arbitrariedad. Para sustentar su argumentación refiere a diferentes
doctrinantes que han aseverado que en los procesos judiciales las partes tienen
derecho a impugnar las providencias que nieguen las pruebas. Acoge el
planteamiento del demandante según el cual los recursos contra las decisiones
judiciales ayudan a corregir los yerros que se hayan podido causar en  los
procesos de esta índole.
2.2.
De la Universidad de los Andes
Pablo
Ernesto Medrano Moreno, asesor docente del Área de Derecho Público del
Consultorio Jurídico de esta institución, solicita la inexequibilidad del aparte
demandado del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que, a su juicio, no
garantiza los principios del derecho de prueba y de contradicción probatoria al
no consagrar recursos contra el acto que resuelve una solicitud probatoria. A
continuación se reseña una síntesis de su intervención:
2.2.1.
Como aclaración previa, el interviniente precisa que el actor está
equivocado al entender que el precepto demandado es aplicable al proceso contencioso
administrativo. El Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo establece dos grandes trámites, por una parte el procedimiento
administrativo y por otra, el proceso contencioso administrativo. El primero se
aplica a las relaciones entre los ciudadanos y la administración, el segundo a
los procesos judiciales que se adelantan ante el juez administrativo.
2.2.2.
Considera que a pesar de la mencionada equivocación, la demanda es idónea,
en razón a que los argumentos que expone el ciudadano no son irrazonables. Por
el contrario, logra esbozar cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes que evidencian una contradicción entre el apartado de la norma impugnada
y el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.
2.2.3
Destaca que los principios del derecho a la prueba, a la contradicción procesal
y probatoria son aplicables al procedimiento administrativo en la medida que
hacen parte del derecho al debido proceso que se aplica en las actuaciones
administrativas.
Advierte
que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, las obligaciones de la
administración en materia probatoria, consisten en que: “i) en los
procedimientos administrativos las facultades de la administración en materia
probatoria son idénticas a las de los jueces; ii) la facultad de la
administración para decretar y practicar pruebas no es arbitraria, sino que
debe ejercerse en forma racional y ponderada para no afectar el derecho de
defensa del interesado, y (iii) las solicitudes probatorias deben decidirse
antes de adoptar la decisión de fondo”.
Señala
que el Congreso en el ejercicio de sus competencias legislativas cuenta con límites
constitucionales como son las garantías fundamentales. En materia probatoria y
procesal identifica las siguientes reglas jurisprudenciales: “i) el
legislador goza de libertad para diseñar la estructura de los procesos
judiciales y procedimientos administrativos, incluidos los aspectos probatorios
y los recursos; (ii) dicha libertad está limitada por los derechos y garantías
consagradas en la constitución; y (iii) en materia procesal se deben respetar
los principios procesales y principios del derecho probatorio respectivamente”.
Así,
en primer lugar concluye que la disposición atacada no viola los principios de
contradicción procesal y doble instancia pues el legislador tiene la facultad
para restringir el uso de los recursos en todos los procesos y procedimientos,
menos en materia penal en la cual tiene la obligación de establecer una segunda
instancia.
Con
relación a los principios de contradicción probatoria y del derecho a prueba
discurre señalando que se ven vulnerados con el apartado censurado, comoquiera
que se eliminó la posibilidad de impugnar la decisión que niega una prueba. Al
mismo tiempo, resalta que no garantiza adecuadamente la actividad probatoria de
las partes dentro del procedimiento administrativo, pues es necesario brindar
recursos a los administrados frente a las eventuales arbitrariedades de la
administración. Recalca que en el derecho colombiano existe un principio
implícito en el cual el legislador siempre ha concedido recursos para los autos
que deniegan la práctica o el decreto de pruebas, norma presente en todos los
códigos procesales vigentes como son los de Procedimiento Civil, Penal, del
Trabajo y la Seguridad Social, Contencioso Administrativo y la Ley 1437 de
2011. Inclusive esta tendencia se mantiene en los procesos administrativos,
verbigracia en el Código Disciplinario Único y Ley 600 de 2001 sobre
responsabilidad fiscal.
Así
las cosas, la disposición estudiada al desconocer los principios de
contradicción probatoria y el derecho a probar vulnera el derecho al debido
proceso puesto que: i) no todos los procesos administrativos tienen segunda
instancia de modo que no existe la oportunidad de que en uso de los recursos de
apelación o reposición se solicite que la administración corrija la omisión de
decretar una prueba; i) el debido proceso debe ser garantizado durante toda la
actuación administrativa no al final; y iii) algunos procedimientos pueden
terminar con una sanción al administrado, o bien con la negación de una
prestación que pueda afectar sus derechos fundamentales, por lo que es de vital
importancia que se respeten los principios del derecho probatorio.
2.3.
De la Universidad Sergio Arboleda
José
María Del Castillo Abello y Julieta Arenas Ceballos, Decano y abogada
investigadora del grupo Crear, de la esta institución educativa, intervienen
para solicitar la declaratoria de constitucionalidad de la proposición jurídica
demandada, a partir de las siguientes consideraciones:
2.3.1.
El artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 no vulnera el derecho al debido proceso
en su fase de aportar pruebas, toda vez que establece un amplio término para que
estas sean allegadas al procedimiento administrativo y adicionalmente aumentó
los medios probatorios admisibles. Destaca que la normatividad acusada “amplió
las posibilidades en materia de pruebas, tanto en oportunidad para
presentarlas, como para controvertirlas, admitiendo la posibilidad de esgrimir
todos los medios de prueba previstos en el Código de Procedimiento Civil”.
2.3.2.
Adicionalmente, manifiestan que la disposición en cuestión no quebranta el
derecho al debido proceso por negación de recursos, porque el Código de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo en su artículo 74
prevé los recursos que proceden contra los actos administrativos definitivos,
con los cuales se garantiza la impugnación de las decisiones que denieguen
pruebas en el marco del procedimiento administrativo. Así, el derecho al debido
proceso se ha entendido por la Corte Constitucional  “como el
conjunto de garantías que busca asegurar a los interesados que han acudido a la
administración pública o ante los jueces, una recta y cumplida decisión sobre
sus derechos”[7].
De
otro lado, el artículo 75 de la misma normatividad contempla la improcedencia
de los recursos contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios
o de ejecución, con excepción de los que se establezcan en forma expresa. Esta
regulación está igualmente prevista en el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo vigente (al momento de la intervención) el cual fue objeto de
pronunciamiento por la Corte Constitucional en la sentencia C-339 de 1996.
2.3.3.
Con base en las consideraciones jurídicas expuestas por esta Corporación en
la providencia C-1104 de 2001, fallo que fijó los parámetros que deben guiar al
legislador al regular el ejercicio de los medios de prueba, concluyen los
ciudadanos que el artículo 40 de la ley 1437 no excedió los limites
jurisprudenciales en la medida que amplió el catálogo de los medios de prueba, así
como el tiempo para proponerlos y controvertirlos.
2.4
De la Universidad del Rosario
Gabriel
Hernández Villareal, Director de la Especialización de Derecho Procesal de la
Facultad de Jurisprudencia de esta institución educativa solicita a la Corte declarar
la inexequibilidad del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 toda vez que, en su
criterio,  no es razonable privar a las partes de un proceso, de la
posibilidad de controvertir por vía de recursos el proveído que se pronuncie
sobre una solicitud de pruebas. A continuación se reseña una síntesis de sus
argumentos:
2.4.1
En primer lugar considera que el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011
desconoce el principio en virtud del cual toda persona tiene derecho a ser oída
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial. Dentro de este
mandato de optimización se halla el artículo 29 de la Constitución que
establece el derecho a ofrecer una prueba, garantía que se encuentra en
estrecha relación con el principio de contradicción y de defensa, comoquiera
que la posibilidad de aportar pruebas en el proceso es una forma de satisfacer
este derecho[8].
Destaca
el interviniente que la norma impugnada privilegia el “eficientismo”
criterio que desconoce los principios enunciados y no armoniza con los fines de
la administración de justicia. Resalta que lo pretendido por  “la norma es
evacuar a como dé lugar el gran cúmulo de asuntos que se ventilan ante [la
jurisdicción contenciosa]; y para arribar a ese cometido desconoce el principio
a la prueba – de raigambre superior- y en su lugar destaca una mera técnica
como es la celeridad procesal”.
Al
mismo tiempo, asevera que el canon legal acusado genera una “disonancia
cognitiva de carácter judicial” comoquiera que el juez se encuentra
obligado, por una parte, a desconocer las garantías constitucionales al negar
una prueba, y por otra a descubrir la verdad real a través del decreto de las
pruebas de oficio.
2.4.2.
En segundo lugar, opina que la proposición jurídica censurada “asistematiza”
el régimen probatorio colombiano dado que va en contravía de los lineamientos
decantados por las normas integradoras, verbigracia el estatuto procesal civil el
cual establece que el auto que decreta la práctica de una prueba es susceptible
de reposición, mientras aquél que la niega es pasible de apelación (Art. 351 No
3 del C.P.C).
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto No. 5331 del 14
de Marzo de 2012, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte
declararse inhibida para pronunciarse sobre los cargos formulados en la demanda
contra la expresión acusada contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011.
Sostiene el Jefe del Ministerio
Público que la demanda no cumple con las condiciones y requisitos exigidos, de
manera general, en las demandas de constitucionalidad. En efecto, el
actor no confronta el contenido normativo acusado con las disposiciones
superiores, porque parte de una interpretación errónea de la expresión demandada,
a la que llega de forma subjetiva e injustificada como es comprender que ésta
se aplica al proceso contencioso administrativo. Agrega que de la simple
lectura del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 se constata que lo que en
realidad regula es el procedimiento administrativo, circunstancia que debe
conducir a declarar la
ineptitud sustantiva de la
demanda.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
de la Corte
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República,
en este caso, de la Ley  1437 de 2011.
Asunto
bajo revisión. Problema jurídico planteado
2.
El demandante considera que la expresión  “Contra el acto que
decida la solicitud de pruebas no procede recurso alguno” contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, es violatoria de
los artículo 29 y 150.2 de la Constitución,  comoquiera “no permite el uso
de los recursos judiciales sea el de reposición o apelación a sabiendas de que
uno de los pilares sobre los que descansa un debido proceso es que las
decisiones de los jueces puedan ser controvertidas mediante los recursos
judiciales cuando se está en desacuerdo con una determinación del juez”. Esta
regulación plasmaría a su vez, un exceso en el ejercicio de la potestad
legislativa.
3. Las posiciones
de los intervinientes se encuentran divididas. Algunos estiman que el precepto
acusado es compatible con la Constitución, dado que el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece un tiempo amplio
para que se alleguen pruebas al procedimiento administrativo. Adicionalmente, el
estatuto tipifica los recursos de reposición y apelación contra las decisiones
finales, los cuales se pueden interponer con el fin de que las autoridades corrijan
la omisión de un decreto o práctica de prueba. Así mismo, este grupo de
intervinientes consideran que la Ley 1437 de 2011 amplió los medios probatorios
que pueden ser utilizados por los ciudadanos en los procedimientos
administrativos. Por lo tanto, sostiene que se encuentra dentro de la amplia
potestad de configuración del legislador establecer restricciones probatorias
en el procedimiento administrativo.
Una segunda postura se
manifiesta en favor de la inexequibilidad del precepto acusado, con argumentos
similares a los de la demanda, partiendo del mismo presupuesto de apreciación
del actor quien considera que la disposición acusada se aplica a los procesos
adelantados ante los jueces de lo contencioso administrativo. Dentro de esta
posición debe diferenciarse la expuesta por la Universidad de los Andes, en la
que luego de aclarar que el ámbito de aplicación de la norma no es el indicado
por el demandante, señala que la proposición jurídica atacada es
inconstitucional, en razón a que el legislador extralimitó la libertad de
configuración establecida en la Carta Política, al desconocer en el artículo
analizado los principios del derecho a prueba y de contradicción los cuales son
aplicables al procedimiento administrativo.
Una tercera perspectiva presentada
por el Procurador General de la Nación y por el Consejo de Estado, indica que
los cargos de la demanda no cumplen con los requisitos establecidos en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, toda
vez que sus fundamentos no son ciertos. De ahí que soliciten a esta Corporación
que se declare inhibida para conocer del presente asunto.
4.
A partir de una
interpretación de la demanda correspondería a la Corte establecer si el aparte demandado
del artículo 40 de la  Ley 1437 de 2011 que establece que “contra el
acto que decida la solicitud de pruebas [en el procedimiento
administrativo] no proceden recursos”, vulnera  el derecho al debido
proceso (art. 29 C.P.), en su dimensión de “presentar pruebas y controvertir
las que se alleguen en su contra”.
No
obstante, teniendo en cuenta que tanto el Procurador General de la Nación, como
el Consejo de Estado proponen en sus intervenciones una decisión inhibitoria,
procede la Corte a analizar previamente este aspecto de la impugnación.
Cuestión
preliminar. Análisis sobre la aptitud sustantiva de la demanda
Presupuestos
para un pronunciamiento de mérito. Reiteración de jurisprudencia.
5. Los requisitos que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad, recogidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[9], han sido
objeto de un amplio desarrollo jurisprudencial[10].
La Corte ha explicado que la consagración de estos presupuestos mínimos no
puede entenderse como una limitación a los derechos políticos del ciudadano,
pues lo que se persigue es fijar unos elementos que informen adecuadamente al
juez constitucional para que pueda proferir un pronunciamiento de fondo,
evitando un fallo inhibitorio que torne inocuo el ejercicio de este derecho
político. Esto supone que el demandante debe cumplir con una carga mínima de
comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre: (i) su
capacidad para interponer la acción, (ii) cuál es la norma que se acusa,
(iii) cuáles los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, (iv)
el concepto o explicación de dicha violación,  y (v) la razón por la
cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.[11]
6. Si bien el principio jurídico que domina la
admisibilidad de la demanda es el principio pro actione, ello no
significa que el actor no tenga que cumplir con una carga mínima que haga
posible el examen de constitucionalidad que solicita. Ciertamente, el principio
pro actione indica que, teniendo en cuenta que se trata de una acción
pública, y por ende abierta a todos los ciudadanos, que no exige acreditar la
condición de abogado, “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo”.[12]  No
obstante, este principio de interpretación no exime del cumplimiento de los
mencionados requisitos, que enumera el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
7. En relación con el requisito consistente en
expresar los motivos por las cuales los textos constitucionales se estiman
violados, exigido por el numeral 3° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,
en reiterada jurisprudencia[13],
esta Corporación ha subrayado la importancia de requerir del ciudadano actor el
cumplimiento de unas mínimas cargas de comunicación y argumentación, que provea
de razones conducentes para hacer posible el debate, con las que se informe
adecuadamente al tribunal constitucional, para que este profiera una decisión
de fondo sobre los preceptos legales acusados.
En este sentido, existe un precedente consolidado en
materia de las exigencias argumentativas del cargo de inconstitucionalidad[14]. Así, se ha
determinado que dicha censura debe cumplir con atributos de claridad[15], certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.
7.1. La claridad de un cargo se predica cuando
la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte
identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación.  Aunque
en razón del carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta
exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros
procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de
presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean
plenamente comprensibles.
7.2. La certeza de los argumentos de
inconstitucionalidad hace referencia a que el cargo se dirija contra una
proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no
sobre una distinta, inferida arbitrariamente por el demandante, implícita o que
hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este
requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un
contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
7.3. El requisito de especificidad resulta
acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, contra las normas que se advierten contrarias a la Carta
Política.  Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos
expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[16] que no
se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad[17].”[18]
7.4. Las razones que sustentan el concepto de la
violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en
argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación
del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto
demandado.”[19].
En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales
o doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por
parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y
concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
7.5. Por último, la condición de suficiencia ha
sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [20]
8. Procede la Corte a analizar si conforme lo
expuesto, la demanda cumplió con estas exigencias básicas para justificar un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos de la demanda.
8.1.
Como se indicó, para el ciudadano Armando Enrique Colón Cárdenas la expresión  “Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no procede recurso
alguno” contenida en el artículo 40 de la Ley
1437 de 2011, es violatoria de los artículo 29 y 150.2 de la Constitución, en
razón a que  “no permite el uso de los recursos judiciales sea el de
reposición o apelación a sabiendas de que uno de los pilares sobre los que
descansa un debido proceso es que las decisiones de los jueces puedan ser
controvertidas mediante los recursos judiciales cuando se está en desacuerdo
con una determinación del juez”. Esta regulación, a su juicio, plasmaría a
su vez un exceso en el ejercicio de la potestad legislativa.
8.2. Advierte la Sala que
la demanda está fundada en consideraciones del actor acerca de la necesidad de
que en el ámbito judicial se garanticen los recursos contra la decisión que se
pronuncia sobre solicitudes probatorias de las partes. Para sustentar su
disertación sobre el excesivo arbitrio que, en su opinión se confiere al juez
administrativo a través de la norma censurada, el demandante se apoya en
jurisprudencia relacionada con el debido proceso judicial y doctrina atinente a
la relevancia constitucional que entraña el derecho a impugnar la decisión que
se pronuncia sobre solicitudes probatorias presentadas por los sujetos
procesales en un litigio judicial.
8.3. Estas
consideraciones de la demanda imponen una aclaración previa sobre el contexto
normativo en el cual se inserta el precepto parcialmente acusado, lo cual
determina así mismo su alcance.
El artículo 40 de la Ley
1437 de 2011 se inserta en la “Parte Primera” del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que contiene
el catálogo de normas que se aplican al procedimiento administrativo, es
decir a las actuaciones desarrolladas por todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y
niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas (art. 2°). Forma parte
así mismo del título III, capítulo I (Arts. 34 a 45) que compila las reglas generales sobre el procedimiento administrativo común y general.
La norma parcialmente
acusada contiene las reglas que regulan la aducción, solicitud y práctica de
pruebas de oficio o a petición del interesado, durante la actuación
administrativa, a saber: (i) la no exigencia de requisitos especiales; (ii)
la improcedencia de recursos contra el acto que decida la solicitud de pruebas;
(iii) la preservación de la oportunidad, para que antes de que se dicte una
decisión de fondo, el interesado controvierta las pruebas aportadas o
practicadas dentro de la actuación; (iv) la subvención de las pruebas por parte
de quien o quienes las soliciten; (v) la admisibilidad de todos los medios de
prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil.
8.4. De acuerdo con el
entendimiento que el ciudadano expone en la demanda, estas reglas se aplicarían
a los procesos que cursan ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, por lo que, según su parecer, resulta constitucionalmente
inadmisible que la decisión judicial que niega o admite pruebas esté sustraída
de los controles que proveen los recursos judiciales.
Una somera revisión de la
Ley 1437 de 2011 permite a la Sala constatar que el régimen probatorio
aplicable a los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, establece unas reglas propias que se compilan en el
capítulo IX del Título V, de la Parte Segunda  del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este
apartado, además de remitir al Código de Procedimiento Civil para colmar los
vacíos del estatuto en materia probatoria(Art. 211), el legislador reguló las
oportunidades probatorias dentro del proceso judicial (Art. 212); dispuso el
decreto de pruebas de oficio por parte del juez o magistrado (art. 213); previó
la exclusión de la prueba por violación del debido proceso (Art. 214); asignó
pleno valor probatorio a las copias (Art. 215); autorizó el uso de medios
electrónicos para fines probatorios (Art. 216); y reguló minuciosamente la
prueba pericial (Arts. 218 a 222).
En lo que concierne a los
mecanismos de control de las decisiones judiciales sobre pruebas estableció que
es apelable el auto proferido por los jueces administrativos “que deniegue
el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente” (Art. 243.9).
8.5. Las constataciones
realizadas permiten a la Sala sostener que la proposición normativa que el
demandante deduce de la expresión acusada del artículo 40 de la Ley 1437 de
2011, vale decir, que las decisiones de los jueces administrativos que
resuelven solicitudes probatorias quedan sustraídas de los recursos, no se
deriva del segmento normativo acusado. Lo que esta norma establece es que en
las actuaciones administrativas no se prevén recursos contra el acto que
resuelve una solicitud de pruebas.
8.6. En desarrollo de un
ejercicio pro actione podría interpretarse la demanda en el sentido que
lo que el demandante quiso exponer en su censura fue que resultaba contrario al
artículo 29 de la Carta que consagra el debido proceso también para las
actuaciones administrativas, el que no se previeran recursos para controvertir
el acto proferido por una autoridad administrativa en relación con solicitudes
probatorias en el marco de una actuación  de esta índole.
Esta alternativa presenta
dos problemas fundamentales, de una parte, la Corte suplantaría al ciudadano en
la tarea de construir los motivos por los cuales podría presentarse una
oposición entre la norma que excluye los recursos frente al acto que decide
sobre solicitudes probatorias en la actuación administrativa, y el precepto
constitucional que contempla el debido proceso en los procedimientos de esta
índole. Un planteamiento de esta naturaleza debe partir de la identificación
del tipo de procedimiento administrativo de que se trata (general)[21], y tomar en cuenta las específicas exigencias que plantea el debido
proceso administrativo (art. 29 C.P.) en conjunción con los principios que
rigen la función pública (Art. 209 C.P.)., aspectos que claramente no se
mencionan en la demanda. En segundo término, la interpretación de la demanda en
el sentido señalado, implicaría una total equiparación de la naturaleza y
alcance del debido proceso judicial y el debido proceso administrativo,
categorías a las que la teoría jurídica y la jurisprudencia constitucional les
han asignado alcances y particularidades específicas.
Si bien la jurisprudencia
constitucional ha establecido que las
garantías mínimas propias del derecho fundamental al debido proceso, son
aplicables al procedimiento administrativo, y deben ser aseguradas durante su
desarrollo a fin de garantizar el equilibrio entre los sujetos que resultan involucrados
en una decisión administrativa,[22]también
ha advertido sobre las importantes diferencias que existen entre uno y otro
procedimiento, derivadas de las distintas finalidades que persiguen.
En
este sentido ha indicado que “Mientras el primero busca la resolución de
conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o
del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la
función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines
hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y
flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la
Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una
eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente
a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos
deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los
administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido
proceso”[23].
La imposibilidad de realizar una traslación mecánica
de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo
se fundamenta en que este último se encuentra regido por una doble categoría de
principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en
cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las
garantías adscritas al debido proceso (art. 29) y de otra, los principios que
gobiernan el recto ejercicio de la función pública (Art. 209).
Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló:
“Así,
a partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende
como un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la
obtención de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva,
cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o
intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a
resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al
principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento
administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo,
adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar,
debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la
función publica y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad”[24].
8.7. Las constataciones y consideraciones
efectuadas en los anteriores apartes llevan a la Sala a concluir que la
proposición jurídica que el demandante considera contraria a la Constitución,
vale decir, la exclusión de recursos judiciales frente a la decisión del juez o
magistrado que se pronuncia sobre solicitudes probatorias de los sujetos
procesales, no se deriva del contenido normativo demandado (Art. 40), orientado
este a regular el aporte, aducción y práctica de pruebas en el procedimiento
administrativo general. Ni siquiera desde una perspectiva pro actione podría
la Corte ingresar al estudio de constitucionalidad del segmento normativo
acusado, toda vez ello implicaría construir los motivos de la violación a
partir de una traslación automática, al ámbito de la actuación administrativa,
del contenido del debido proceso judicial al que se refiere persistentemente el
demandante, con base en su errado entendimiento de la norma, posibilidad que
desconocería las particularidades del debido proceso administrativo.
8.8. Algunos intervinientes proponen la
inexequibilidad del segmento normativo acusado, partiendo del mismo error en
que incurre el demandante, es decir entender que la discusión se ubica en el
campo de las garantías adscritas al debido proceso judicial (Universidad de
Ibagué y Universidad del Rosario). Por su parte la Universidad de los Andes
identifica el error en que incurre el demandante y reconduce sus argumentos hacia
el presunto desconocimiento del debido proceso administrativo, sustentando su
propuesta de inxequibilidad en la equiparación absoluta de las garantías
adscritas al debido proceso judicial, al ámbito administrativo, planteamiento que
prescinde de consideraciones que podrían eventualmente tener impacto en la
decisión como las diversas finalidades que cumple la actuación administrativa y
la función judicial; la disímil estructura probatoria que presenta el
procedimiento administrativo y el proceso contencioso administrativo; el
sistema diferenciado de  controles que existen respecto de los actos
administrativos y las decisiones judiciales, así como los principios que orientan
la administración pública, y la administración de justicia.
8.9. Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Sala Plena de esta corporación concluye que la demanda no
reúne los requisitos previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, toda
vez que la impugnación presentada por el ciudadano demandante carece de los requisitos
de certeza, pertinencia y suficiencia para provocar un pronunciamiento de
mérito. En efecto, la proposición normativa que el actor ciudadano acusa, es
decir, la supresión de los recursos frente a la decisión judicial que deniega o
admite pruebas, no se encuentra contenida en la disposición acusada. Esta falta
de certeza en el planteamiento de la demanda  afecta así mismo los atributos de
especificidad, y suficiencia.
De especificidad por que los
argumentos  del actor no se relacionan de manera concreta y directa con la
disposición que se acusa. Y de suficiencia, toda vez que la demanda no
aporta un solo argumento de inconstitucionalidad orientado a demostrar por qué
la norma que establece que en el marco del procedimiento administrativo general,
el acto de trámite que se pronuncia sobre una solicitud de pruebas no es
susceptible de recursos, es violatoria del artículo 29 de la Constitución. Una
censura de esta naturaleza debe tomar en cuenta, al menos, la naturaleza del
procedimiento en el que se ubica la norma acusada, vale decir, el procedimiento
administrativo general, el régimen probatorio aplicable a ese procedimiento
específico, los principios y finalidades que cumple la función pública en el
ámbito administrativo, así como la particularidades que rigen el debido proceso
administrativo.
Por las anteriores consideraciones la
Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la demanda
presentada por el ciudadano Armando Enrique Colón Cárdenas, respecto de la
expresión “Contra el acto que decide la solicitud de pruebas no proceden
recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA, por ineptitud sustantiva, para
pronunciarse sobre la demanda presentada respecto de la expresión “Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no
proceden recursos” contenida en el inciso
primero del artículo 40 de la Ley
1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y
archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Ausente con permiso
[1]
En esta sentencia, la Corte examinó cargos de inconstitucionalidad contra
algunos preceptos de la Ley 906 de 2004  que establece el régimen probatorio
dentro del sistema penal acusatorio (Arts. 17, 454, 112, 357, 245, 362, 397,
415, 438, 450 del Código de Procedimiento Penal).
[2]
Artículo 74. Recursos contra los actos
administrativos. Por
regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique,
adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior
administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las
decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo,
superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni
de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales
autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los
representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del
nivel territorial. 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. El
recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el
superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá
acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso
se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificción de
la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la
remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.
[3]
Artículo 41. Corrección de irregularidades en la actuación
administrativa. La autoridad, en cualquier momento anterior
a la expedición del acto, de oficio o a petición de parte, corregirá las
irregularidades que se hayan presentado en la actuación administrativa para
ajustarla a derecho, y adoptará las medidas necesarias para concluirla.
[4]
Artículo 42. Contenido de la decisión. Habiéndose dado oportunidad a los
interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes
disponibles, se tomará la decisión, que será motivada. La decisión resolverá
todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de la
actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos.
[5]
Sentencias C-371 y C-124 de 2011, T-1021 de 2002, y T-1117 de 2002.
[6]
Sentencias C-1052 de 2001, C-445 de 2009 y C-184 de 2010.
[7]
Sentencia C-339 de 1996
[8]
Sentencia T-055 de 1994
[9] Decreto 2067
de 1991. Artículo 2º: “Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
“1. El
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas;
“2. El
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
”3. Las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
“5. La razón
por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
[10]
Los lineamientos generales sobre la materia han sido desarrollados, entre
otras, en las sentencias C-131 de 1993; C-024 de 1994; C-504 de 1995; C-609 de
1996;  C-236 de 1997;  C-447 de 1997; y particularmente en la C-1052 de 2001.
[11] Cfr. Sentencia
C-1052 de 2001.
[12] Sentencia C-480 de 2003.
[13]
En particular, desde la sentencia C-1052 de 2001 que recogió y sintetizó la
línea decantada por años, se ha establecido un precedente que ha sido reiterado
y consolidado en pronunciamientos posteriores. Ver al respecto las sentencias
C-370 de 2006, C-922 de 2007,  C-940 de 2008 y C-761 de 2009.
[14] La síntesis
comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052/01. Para
el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la
decisión C-370/06.
[16] Estos son los defectos a
los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada
presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001  y 244 de
2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000,
C-177 de 2001, entre varios pronunciamientos.
[17] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del
artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta,
debido a la ausencia de cargo.
[18]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento jurídico
3.4.2.
[19]
Ibídem.
[20]
Ibídem.
[21] El Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, introducido
por la Ley 1437 de 2011, no solamente establece dos partes con contenidos
específicos y diferenciados en las que regula el procedimiento administrativo
(Parte Primera), y la organización de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo (Parte segunda), sino que en su primera parte (Título III)
desarrolla varios tipos de procedimientos de índole administrativa: (i) El
procedimiento Administrativo General (Capítulo I); El procedimiento
administrativo sancionatorio (Capítulo III); y el procedimiento administrativo
de cobro coactivo (Título IV).
[22] Corte Constitucional
C-1189 de 2005. En esta sentencia la Corte señaló: “Las garantías propias
del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en
igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la
posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser
oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el
desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia
de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante
el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar
garantías mínimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba
enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la
expedición de una decisión administrativa”.
[23]
Corte Constitucional, sentencia C-640 de 2002.
[24]
Ibídem.