T-882-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-882/09
JUEZ CONSTITUCIONAL-Deberes
ACCION DE TUTELA-Procedencia para garantizar los derechos fundamentales de los
desplazados
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Reglas jurisprudenciales sobre su entrega y prórroga
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Eliminación del término máximo para la atención
humanitaria de emergencia/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia debe ser
flexible/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será
prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
autosostenimiento
POBLACION DESPLAZADA-Protección de derechos fundamentales para garantizar
las condiciones materiales mínimas de subsistencia
ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Componentes de ayuda
Referencia: expediente T - 2.329.710
Accionante: María Griceldina Murillo.
Accionado: Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-.
Magistrado Ponente:
Dr.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos
mil nueve (2009).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos de tutela, proferidos por
el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín y por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Medellín, en relación con la acción de amparo
constitucional instaurada por la señora MARIA GRICELDINA MURILLO, contra La
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Acción de tutela que fue seleccionada mediante Auto del 06 de
agosto de 2009 y repartida a la Sala de Revisión número Cuatro para su
decisión.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud.
El 17 de abril de 2009, la señora MARIA
GRICELDINA MURILLO, promovió acción de tutela contra Acción Social, con el
propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición,
vida digna,  integridad personal, igualdad, mínimo vital y protección especial
debida a las personas en condición de desplazamiento que, según afirma, son
vulnerados por la entidad al no dar respuesta de fondo al derecho de petición
que presentó.
2. Hechos.
2.1. Desde octubre de 2002, la señora MARIA GRICELDINA MURILLO
y su grupo familiar, se desplazaron del Municipio de Zaragoza Antioquia, por
amenazas de grupos armados.
2.2. La accionante declaró su desplazamiento y el de su familia
en la Defensoría del Pueblo. Una vez valorada la declaración, Acción Social incluyó
a todo el grupo familiar en el Registro Único de Población Desplazada (en
adelante RUPD) con el código de valoración No. 910. Según afirma la demandante,
Acción Social procedió a entregar la primera ayuda de emergencia, en el año 2002.
2.3. Manifiesta la señora María Griceldina, que tiene la
condición de madre cabeza de hogar del grupo familiar compuesto por una hija,
tres nietos menores de edad, un hermano y su padre de 76 años.
2.4. El 12 de junio de 2008, la señora MARIA GRICELDINA
MURILLO, debido al grado de vulnerabilidad en el que se encontraba, presentó
petición ante Acción Social, solicitando prórroga de ayuda humanitaria para el
pago de arriendo y servicios.
2.5. Afirma la demandante, que Acción Social le dio respuesta a
la solicitud, mediante oficio del 24 de junio de 2008, radicado UTAN – 08 –
10878, en el cual le informa que: “Previamente a la entrega de la prórroga de
ayuda humanitaria le deben realizar una entrevista domiciliaria para verificar
las circunstancias de vulnerabilidad, la cual será realizada dentro de los
siguientes quince días hábiles”. La visita se llevó a cabo el 9 de septiembre
de 2008.
2.6. El 14 de abril de 2009, fecha de presentación de la acción
de tutela, a la accionante no le habían entregado la ayuda humanitaria de
emergencia. Es por ello que pretende que Acción Social, entregue la asistencia
humanitaria solicitada y, de ése modo se proteja su derecho a la vida digna, a
la integridad personal, a la igualdad, al mínimo vital y a la protección
especial debida a las personas en condición de desplazamiento, derechos que
estaban siendo desconocidos por la entidad demandada.
3. Fundamentos de la acción y
pretensiones.
La demandante considera que Acción Social,
al no responder la solicitud y no otorgar la prórroga de ayudas humanitaria de
emergencia, dada las condiciones de vulnerabilidad por las cuales estaba
atravesando el grupo familiar que representa, le viene desconociendo sus
derechos fundamentales de petición, vida digna, integridad personal, igualdad,
mínimo vital y protección especial debida a las personas en condición de
desplazamiento.
A partir de lo anterior, solicita que se
tutelen sus derechos vulnerados y, en consecuencia, que se ordene a Acción
Social fijar fecha exacta para la entrega efectiva de la prórroga de asistencia
humanitaria hasta que se estabilice socioeconómicamente, teniendo en cuenta que
ya se llevó a cabo la visita domiciliaria y considera que cumple con los
criterios para acceder a dicha ayuda.
Sustentó la demanda en las sentencias
T-454 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara y T-025 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, en la última de las cuales se decretó un “Estado de Cosas
Inconstitucional”, por la sistemática violación  a los derechos de la población
desplazada.
4. Oposición a la demanda de tutela.
El Juez Séptimo Laboral del Circuito de
Medellín, mediante Auto del 17 de abril de 2009, admitió la demanda, y corrió
traslado a la entidad demandada para que se pronunciara sobre los hechos.
Acción Social no dio respuesta al
requerimiento judicial.
5. Pruebas que obran en el expediente.
Con el escrito contentivo de tutela se
aportaron como pruebas:
-
Fotocopia simple de la
Cédula de Ciudadanía de la señora María Griceldina Murillo (Folio 4)
-
Fotocopia simple del
derecho de petición elevado por la actora el 12 de junio de 2008 a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Unidad
Territorial de Antioquia- (Folio 3)
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN
1. Primera Instancia.
El Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Medellín, mediante Sentencia del 28 de abril de 2009, resolvió denegar el
amparo solicitado.
El a quo consideró que no hay
transgresión alguna de derechos fundamentales en el caso concreto, ya que han
transcurrido siete años desde  el desplazamiento de la accionante y de su grupo
familiar. Advirtió el fallador, que no existe la situación de emergencia a la
que hace alusión la Ley 387 de 197, es por ello que considera que la entidad
accionada no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la señora María
Griceldina Murillo. En consecuencia la entidad accionada no está en la
obligación constitucional de conceder la prórroga de ayuda humanitaria, que
excepcionalmente, se otorga a los desplazados.
2. Impugnación.
La señora María Griceldina Murillo,
impugnó por considerar que llevaba   “siete años de vivir en la ciudad de
Medellín y en esos momentos [se] encontraba atravesando por una situación
económica muy mal…”
3. Segunda Instancia.
La Sala Laboral del Tribunal de Antioquia,
mediante Sentencia del 9 de junio de 2009, decidió confirmar la decisión
proferida en primera instancia. El fallador concluyó que “Se tiene que la
accionante adquirió la condición de desplazada en el año 2002, lo cual quiere
decir, que para la fecha han transcurrido más de siete años, en los cuales no
ha necesitado de la accionada para su sustento; motivo por el cual se desvirtuó
la situación de emergencia a que hace referencia la Ley 387/97, teniendo en
cuenta que la calidad de desplazado no es para la toda la vida”.
III. Actuaciones adelantadas por la Corte
Constitucional.
1. Mediante Auto del 15 de septiembre de 2009, el magistrado
sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas en aras de verificar
los hechos relevantes del proceso y obtener un mejor proveer. En consecuencia,
resolvió oficiar a:
1.1. A la Agencia Presidencial para la Acción Social – Acción
Social – Regional Antioquia,  para que informara: (i) Si la señora María
Griceldina Murillo se encuentra en el RUPD; (ii) Cuál fue el resultado de la
visita domiciliaria del 09 de septiembre de 2009 realizada en el hogar de la
señora Murillo y; (iii) Si ha realizado y/o coordinado con las entidades
integrantes del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
-SNAIP- la entrega de los componentes de asistencia humanitaria, para el grupo
familiar de la accionante.
1.2. A la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A., para que
se sirva informar: (i) Si la señora María Griceldina Murillo se encuentra
afiliada a dicha EPS; (ii) Quien aparece como empleador y; (iii) Salario base
de cotización sobre el cual hace sus aportes.
1.3. A la señora María Griceldina Murillo, para que diera
respuesta al cuestionario formulado por la Sala, el cual se relaciona con la
situación socioeconómica del grupo familiar.
2. A través de oficios enviados a la Secretaría de esta Corporación,
se  dieron respuestas, así:
2.1. De la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Coordinación Internacional, el día 25
de septiembre de 2009, en la cual informa:
a)
Que la señora
MARÍA GRICELDINA MURILLO, se encuentra incluida en el Registro único de
Población Desplazada -RUPD-, con el código No. 910, estando conformado su grupo
familiar por 7 personas.
b)
Que mediante
oficio UTAN – 08 – 10878 de 24 de junio de 2008, se dio respuesta al derecho de
petición interpuesto por la señora MARÍA GRICELDINA MURILLO. (No aportaron
copia).
c)
Que se realizó
valoración de vulnerabilidad, mediante una entrevista domiciliaria, efectuada
en el lugar de residencia de la accionante, ubicada en la ciudad de Medellín, la
cual se llevó a cabo el 9 de septiembre de 2008, y dio lugar a reconocer dos
(2) meses de asistencia alimentaria y dos meses de alojamiento transitorio, los
cuales ya fueron cobrados por la demandante.
d) Que la asistencia humanitaria de
emergencia que conforme a la ley brinda  Acción Social a los desplazados
inscritos en el RUPD es temporal e inmediata, está bien definida en su
naturaleza y cobertura, pues legalmente cubre la ayuda en alimentación, salud,
atención psicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de
hábitat interno y salubridad pública, consiste en: Alojamiento transitorio,
asistencia alimentaria, y kit´s complementarios, por el término  de tres
(3) meses.
e) Acción Social informa también, que dentro
de su competencia ha adelantado todas las gestiones necesarias con las
diferentes entidades que integran el SNAIPD, tendientes a brindar una
estabilidad económica a la accionante, las cuales relacionó, así:
- Subsidio de Vivienda:
A través del Ministerio de
Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial – FONVIVIENDA. El núcleo familiar
de MARIA GRICELDINA MURILLO se encuentra en estado rechazado, por contar
con una propiedad en el Municipio de Zaragoza – Antioquia, de acuerdo a
resolución 602 de 2008,  bajo el número de  matrícula inmobiliaria 027-7760.
- Seguridad Social: La accionante
cuenta con vinculación al sistema de salud en régimen contributivo y se
encuentra afiliada a pensiones en prima media.
- Familias en Acción:
En el programa se encuentra incluida Wenfy Paola Hurtado Rodríguez, quien ha
recibido los subsidios de mayo a agosto de 2009.
2.2. De parte de la E.P.S. SURA, informó:
“La señora María Griceldina Murillo, está afiliada al POS de EPS
SURA, desde el 3 de julio de 2007 hasta la fecha en calidad de cotizante,
actualmente se encuentra activa con el empleador ASOCIACIÓN PROENLACE, el
salario base de cotización es de $496.900”
2.3. De la señora María Griceldina Murillo, que informa lo
siguiente:
Que se desplazó junto con su grupo
familiar del Municipio de Zaragoza. Los poquitos muebles que tenían los dejaron
abandonados y se fueron para Medellín con la ropa. Teniendo que volver a
comprar una nevera, camas, televisor y un fogón. Los gastos fueron cubiertos
con el dinero que recibió por la atención humanitaria de emergencia y el pago
por su trabajo.
Que desde  hace casi dos años trabaja en
un restaurante, le pagan un salario mínimo y no tiene ningún otro ingreso o renta;
Es madre cabeza de hogar y tiene bajo su cargo y cuidado a:
- Su padre JOSÉ EDUARDO IBARGUEN, quien
tiene 76 años de edad, también depende de ella, no está recibiendo auxilio
alguno como persona adulta mayor desplazada, no lo ha inscrito en ningún programa
porqué no conoce las ayudas que hay para él.
- Su hija YUBLIS MARCELA RAMIREZ, terminó
el bachillerato y no ha continuado estudiando, está desempleada, al igual que
su compañero quien sólo tiene jornadas de trabajo por días.
- Su nieta WENFY PAOLA HURTADO RODRIGUEZ, de
10 años de edad, que se encuentra en el Municipio de Zaragoza, la inscribió en
programa de familias en acción en el Municipio de Medellín, recibió
oportunamente el auxilio y no le han explicado el procedimiento para el
traslado del subsidio de familias en acción al Municipio donde se encuentra
residiendo.
- Su nieto YOFRAN ARLEY HURTADO MOSQUERA,
de 11 años de edad,  por quien ha gestionado desde hace más de dos años la
inscripción en el programa de familias en acción, ha llevado los  documentos
que exigen, pero no ha recibido el auxilio de ése programa.
En relación con sus gastos mensuales y los
de su grupo familiar, los mismos son distribuidos así: (i) Arriendo
$200.000. (ii) Alimentación $250.000. (iii) Transporte $140.000. (iv) Cuidados
por el nieto y su padre $100.000. Sostiene que no tiene soportes de
los gastos porque tiene una economía informal y las necesidades, casi siempre,
se cubren día a día. En este momento, apenas tienen con que vivir, a veces debe
incurrir en préstamos a personas conocidas para cumplir con las obligaciones de
la casa. Su salario no alcanza para cubrir los gastos, quisiera tener una
casita propia en donde vivir en Medellín, para no tener que pagar arriendo y tener
como cubrir los gastos de su familia; la casa que aparece a su nombre en el
Municipio de Zaragoza, es de una amiga, a quien le hizo los trámites de compra
y, por ello, quedo a su nombre. Por aparecer como propietaria de un bien que no
le pertenece, le negaron el subsidio de vivienda.
Hace un año, se inscribió en el programa
de generación de ingresos, le dieron una mercancía avaluada en $1.500.000, su
hija Yublis Marcela estuvo vendiendo la mercancía en el barrio, donde viven
personas igual de pobres a ellas, aún les deben el dinero y eso ha generado
problemas personales con los vecinos. De Acción Social enviaban funcionarios
cada seis meses para ver cómo iba el negocio, pero luego nunca volvieron. En
conclusión, ese proyecto productivo fue diseñado para personas que vivan en un
barrio de gente de buenos ingresos que tengan para pagar, porque en un barrio
popular esa plata se pierde.
Dice que se presentó a la Unidad
Permanente de Derechos Humanos de la Personería de Medellín para que le
ayudaran a escribir correctamente las respuestas del cuestionario, que le
enviaron de ésta Corporación.
3.  Una vez evaluada las anteriores respuestas, mediante Auto del 5
de noviembre de 2009, el Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar
más información, razón por la cual ofició a Acción Social, a fin de que
explicara algunos aspectos relacionados con la respuesta del primer Auto de
pruebas. Acción Social contestó el requerimiento señalando:
a) Que las circunstancias de vulnerabilidad y los  criterios que se
tuvieron en cuenta para valorar la situación socioeconómica de la señora María
Griceldina, estuvieron a cargo del operador encargado de la ejecución de la entrevista reportando
que “La familia no posee recursos para cubrir las necesidades básicas, en la
vivienda conviven personas de la familia que no son desplazadas y se encuentran
desempleadas, la proveedora económica es la jefe del hogar”. Que el hogar
se encontraba en clasificación para el orden de atención tipo sostenible 2, y a
pesar de existir urgencia y de requerir asistencia esta podía esperar hasta 3
meses aproximadamente. Se apreció que el hogar cuenta con utensilios de
cocina (ollas, vajilla y cubiertos), con elementos de hábitat (sabanas,
cobijas, colchones y colchonetas) y con electrodomésticos (licuadora,
estufa,  lavadora, equipo de sonido entre otros). El hogar percibe
ingresos por $640.000 y egresos por $490.000 lo cual unido a la información
aportada para cada miembro del hogar en que manifiestan  pertenecer al régimen
contributivo.
En virtud de lo anterior el grupo de
entrevistas  elevó solicitud de intervención al área de ayuda humanitaria,
la que programó 2 meses  de mercados y 2 meses de alojamientos, el total
de dinero entregado al núcleo familiar de  la señora GRICELDINA MURILLO,
para esta oportunidad fue de $1.470.000, entregado el 30 de junio de 2009.
b) Que
en relación con el aseguramiento en salud del grupo familiar, indica  que por
el solo hecho de encontrarse incluidos en el RUPD, pueden acceder al servicio
de salud en los hospitales y centros de salud, de manera gratuita; en caso de
presentarse algún problema en la atención, la accionante deberá dirigirse a las
oficinas de esta Unidad Territorial, con la finalidad de solucionar cualquier
inconveniente al respecto. Que de acuerdo con lo que manifiesta la señora María
Griceldina no ha tenido ningún problema para que su núcleo familiar acceda a
los servicios de salud.
c) Con respecto al padre de la accionante, el señor José Eduardo
Ibarguen Asprilla, este se encuentra residenciado en la zona Rural del
Municipio de Zaragoza- Antioquia, trabaja sacando oro; enviarán oficio de
orientación en salud,  en coordinación con la Alcaldía Municipal de Zaragoza, a
la Personería Municipal y a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia. Para
disminuir las barreras de acceso a los programas a los cuales tiene derecho el
señor José Eduardo, se contactó, a través de correo electrónico, a la Directora
Regional del ICBF, para que se adelante la atención personal, con la Psicóloga
de UMA- Unidad Móvil  ICBF- Bajo Cauca, quien informó que se reuniría con
el señor José Eduardo Ibarguen para orientarlo. Revisadas [sus] bases de
datos el señor Ibarguen Asprilla, aparece como inscrito en el programa
nacional de alimentación JUAN LUIS LONDOÑO.
d) En lo que tiene que ver con la base de datos del RUPD, si bien
esta se encontraba desactualizada, tal irregularidad ya ha sido subsanada,
ingresando los documentos de identidad de los miembros que aparecían
indocumentados. De igual forma, a través de la UMA, Unidad Móvil del ICBF bajo
Cauca, al señor José Eduardo Ibarguen A, se le entregará el oficio
radicado No. 20091081495551, que contiene información escrita sobre los
procedimientos que deberá adelantar en el Municipio de Zaragoza, para obtener
el duplicado de su cédula de ciudadanía.
Las personas en condición de
desplazamiento pueden acceder a los programas y demás servicios que ofrece el
Municipio de Medellín, con  certificación que para tales efectos expiden las
Unidades de Orientación y Atención a la Población Desplazada - UAO -, de igual
forma, son remitidos a la Registraduría correspondiente para realizar el
trámite de distintos documentos los cuales son expedidos gratuitamente.
e) Que en abril de
2007, se inició el proceso de atención para generación de ingresos de la
señora Murillo, los procedimientos efectuados siguen los Protocolos de Atención
Integral, se realizan dos entrevistas domiciliarias, un estudio de la situación
socio económica y un estudio de su perfil ocupacional. Posteriormente se realiza
un acompañamiento en la consecución de la materia prima (ropa), que corresponde
a $1.500.000 entregado.
Seguimiento, a través de los profesionales de
atención de la Corporación Opción Vida, el día 19 de noviembre de 2009, se
realizó una entrevista con miras a establecer un seguimiento al hogar,
posterior a la entrega de los recursos.
Concluyen que la señora MURILLLO se
encuentra trabajando, y cuenta con estabilidad económica e ingresos mensuales.
Así mismo, se verificó que actualmente todo el núcleo familiar no se encuentra
unido. Que José Eduardo Ibarguen Asprilla, su padre, y Wenfy Paola Hurtado
Rodríguez, su nieta, se encuentran en el Municipio de Zaragoza- Antioquia.
También Jos Abel Ibargen, hermano de la señora MURILLLO, está domiciliado en
Baudó-Chocó. Como manifiesta la señora María Griselda, su hija Yublis Marcela
Ramírez Murillo, vive en otra casa.
f) Que en relación con la atención en educación y el subsidio de
familias en acción del menor Yofran Arley Hurtado Mosquera, nieto de la
accionante, Acción Social, como coordinador, solicitó la debida
información a la Secretaria de Educación de Medellín. A su vez la Coordinación
del Programa de Desplazados,  debe garantizar que el menor sea atendido
adecuadamente, envió comunicación escrita a la Institución Educativa LUIS
CARLOS GALAN, lugar donde estudia el menor, para que sea atendido de acuerdo
con las condiciones de población desplazada, teniendo en cuenta la
implementación de las Políticas Públicas de Atención a Población Desplazada. En
cuanto a los comedores escolares, en el Municipio de Medellín, todos los
colegios cuentan con un programa de comedores.
Para que el menor Yofran Arley
Hurtado pueda acceder al Programa de Familias en Acción, la señora Murillo
deberá realizar un trámite ante una comisaria de Familia o el ICBF acreditando la
custodia y cuidados personales del menor, con el documento que allí le
entreguen, deben adjuntar el registro Civil o NUIP y el certificado de estudio
y presentarlos en Acción Social.
g) Informan que Yublis Marcela Ramírez, su hija, a fin que pueda acceder
al sistema educativo alternativo, en nivel técnico, se encuentra inscrita en el
programa de gobierno de la Alcaldía de Medellín, denominado Jóvenes Con Futuro,
presentó el examen de admisión el 10 de noviembre de 2009 y obtuvo un puntaje
de 25 sobre 100, perdiendo de ésta manera el examen de ingreso, para lo cual
deberá repetir el examen.
IV. CONSIDERACIONES.
1.   Competencia.
A través de esta Sala de Revisión, la
Corte Constitucional es competente para examinar las sentencias proferidas
dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Procedibilidad de la Acción de Tutela.
2.1 Legitimación activa.
Conforme con los artículos 86 de la
Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el titular de
los derechos fundamentales que se consideran vulnerados, se encuentra
legitimado para presentar la acción de tutela.
En el caso concreto, la Señora María
Griceldina Murillo, actuando en nombre propio, presenta la acción de tutela y
manifiesta, de forma expresa, que es la  titular de los derechos presuntamente
vulnerados, por lo tanto se encuentra legitimada para presentar la acción de
tutela.
2.2 Legitimación por pasiva.
La entidad Acción Social, se encuentra
legitimada como parte pasiva en el presente proceso de tutela, conforme con lo
dispuesto por el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, en la medida en que se
trata de una entidad pública  encargada de prestar y coordinar la atención a la
población en situación de desplazamiento, sindicada como responsable de la
violación de los derechos en discusión.
3. Problema Jurídico.
De acuerdo con los hechos arriba planteados y las decisiones
adoptadas en sede de tutela, en esta oportunidad le corresponde a la Corte
establecer, si Acción Social quebrantó los derechos fundamentales de la actora
y su grupo familiar, quienes se encuentran en condición de desplazamiento, por
no cumplir con sus obligaciones de dar  respuesta definitiva a la solicitud de
prórroga de ayuda humanitaria de emergencia y del proceso de estabilización
socioeconómica y retorno
Antes de resolver el problema jurídico planteado,  la Sala se
ocupará, en primer lugar, de examinar las decisiones de instancia y
los argumentos expuestos por los jueces de instancia para no tutelar los
derechos invocados; en segundo lugar, de establecer la procedencia del
mecanismo de amparo constitucional para garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales de la demandante en su condición de desplazada; en
tercer lugar, revisará la jurisprudencia constitucional existente en
relación con las obligaciones del Estado frente a la población desplazada, en
lo referente a la ayuda humanitaria de emergencia, la de estabilización
socioeconómica de la población desplazada y el retorno, para luego, finalmente,
resolver el problema jurídico expuesto en el asunto sub-exámine.
3.1. Deberes
del juez en el trámite de una acción de tutela puesta a su consideración.
Protección de la población en situación de vulnerabilidad.
Los jueces de tutela tienen un papel central en la vigencia de los
derechos fundamentales consagrados en la Constitución de 1991. En razón que las
actividades que despliegan contribuyen a garantizar el respeto de tales
derechos, e irradian por esta vía el sistema jurídico en general.
La Constitución y la ley revisten de amplias facultades la
actuación del juez de tutela para la protección efectiva de los derechos
fundamentales, poderes que le permiten desligarse de criterios eminentemente
formalistas y otorgar prevalencia al derecho sustancial que involucra la
situación fáctica concreta. Así por ejemplo, con el fin de proteger los
derechos fundamentales,  puede el juez: (i) Adoptar medidas provisionales[1];
(ii) Darle un trámite preferencial a la tutela[2]; (iii)
Ordenar el restablecimiento inmediato de los derechos[3];
(iv) Aplicar la presunción de veracidad[4]; (v)
Solicitar información adicional y; (vi) Ordenar las pruebas que le permitan
llegar a un convencimiento respecto de la situación litigiosa[5].
Así mismo, la Carta ha permitido al juez constitucional que
aplique el principio de oficiosidad en las tutelas. Sobre éste aspecto la
jurisprudencia[6]
Constitucional ha definido dicho principio indicando:
“El principio de oficiosidad, el cual se encuentra íntimamente
relacionado con el principio de informalidad, se traduce en el papel activo que
debe asumir el juez de tutela en la conducción del proceso, no sólo en lo que
tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en
la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la
situación que se somete a su conocimiento, para con ello tomar una decisión de
fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática
planteada, y de esta forma provea una solución efectiva y adecuada, de tal
manera que se protejan de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo
amparo se solicita si hay lugar a ello”.
Ahora bien, si los deberes del juez de tutela revisten el carácter
de compromisos constitucionales de gran magnitud, frente a la protección de
derechos fundamentales, lo son, en mayor medida, tratándose de las acciones
instauradas por personas a quienes la misma Constitución ha otorgado una
protección reforzada[7]. La condición
de los derechos de la población víctima del desplazamiento forzado, adquiere,
un carácter reforzado debido a que se trata de un grupo de personas en estado
de debilidad manifiesta, derivado del hecho de tener que abandonar su
domicilio, sus bienes muebles e inmuebles, sus actividades económicas de las
cuales derivan su sustento en razón del riesgo que amenaza su vida e integridad
personal, por actuaciones directas de grupos armados. Por ésa razón la
Constitución les otorga un mayor nivel de protección, cuya efectividad depende
del Estado en su conjunto. Es por eso que frente a ellos la labor del juez debe
observar una mayor diligencia.
Al
respecto, en la Sentencia T-025 se estableció que Acción Social debe brindar
las garantías suficientes para que la persona en condición de desplazamiento
pase de la fase en la cual le es entregada la Ayuda humanitaria de emergencia
hacia la obtención de soluciones duraderas. Durante este tránsito, en principio
y de acuerdo con las condiciones particulares de vulnerabilidad, permanece para
el Estado la obligación de brindar una asistencia humanitaria de emergencia.
Las decisiones  de los jueces de instancia que negaron el amparo
solicitado, se sustentaron en el excesivo transcurso del tiempo (siete años) de
ocurrido el desplazamiento, durante los cuales el grupo familiar de la señora
María Griceldina no ha
necesitado de la entidad accionada para subsistir, De ahí concluyen que no
existe la situación de emergencia a la que hace alusión la Ley 387 de 1997,
teniendo en cuenta que la calidad de desplazado no es para  toda la vida. Por
ello estiman, que la entidad accionada no ha vulnerado derecho fundamental
alguno.
Para la Corte, no es claro cómo llegaron los jueces de instancia a
la conclusión de que el lapso anotado, en la situación de desplazamiento de la
demandante y su grupo familiar se habría superado, cuando en el expediente no
reposa ni la respuesta a la petición, ni la contestación de la acción de tutela
por parte de la entidad accionada, la cual guardó silencio. Tampoco se
decretaron pruebas. A simple vista podría pensarse que la decisión impugnada,
hizo caso omiso de la jurisprudencia de ésta Corporación, en el sentido de
garantizar el goce efectivo de los derechos de todos los desplazados a quienes
se les debe una protección especial e integral, ya que la Constitución les
otorga un mayor nivel de protección cuya efectividad depende del Estado en su
conjunto. Es por ello que frente a las acciones de instauradas por personas a
quienes la misma Constitución ha otorgado una protección reforzada los deberes
del juez de tutela constituyen obligaciones constitucionales de gran magnitud.
3.2. Procedibilidad de la acción de tutela en
materia de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.
Reiterada jurisprudencia[8]
de esta Corporación, ha señalado que la acción de tutela es el mecanismo
judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales de
la población desplazada. Si bien la Corte entiende, que dada la naturaleza
jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, sus actuaciones pueden ser controvertidas por otros medios de
defensa judicial, en materia de desplazamiento forzado, dichos medios resultan
insuficientes para brindar una protección adecuada y eficaz a los derechos
fundamentales de uno de los sectores más marginados de la población colombiana,
como es el caso de la población desplazada.
Al respecto en Sentencia T-496-07 MP.
Jaime Córdoba Triviño, la Corte ha indicado:
“Esta Corporación ha sostenido en varias
ocasiones que con su deber de suministrar atención y ayuda a la población
desplazada para que cese la vulneración masiva de sus derechos fundamentales,
la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la protección de los
mismos, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa que garanticen
tal resultado, en vista de la precaria situación en la que se encuentran y del
peligro inminente que afrontan, situaciones que no les permiten esperar hasta
que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso.”
Una persona en situación de desplazamiento
forzado, conserva todos sus derechos fundamentales y es sujeto de especial
protección de parte del Estado, lo que significa que a través de sus organismos,
debe brindar las ayudas derivadas de la Ley 387 de 1997, la cual determina la
competencia de Acción Social y las demás entidades que hacen parte del Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD-,  tales como
ICBF, SENA, Registraduría, Secretarías de Educación y Salud Municipales, entre
otras.
De acuerdo con la situación en que se
encuentren los grupos familiares desplazados, el Estado debe proteger sus
derechos de manera oportuna y completa brindándole el trato requerido a fin de
lograr la reparación integral y el restablecimiento consistente en el mejoramiento
de la calidad de vida, derechos que pueden ser protegidos mediante acción de
tutela.
3.3. Obligaciones que el Estado tiene con la población
desplazada, la
Atención Humanitaria de Emergencia, la prórroga de la misma y La Estabilización
Socioeconómica de la población desplazada. Reiteración Jurisprudencial.
Las obligaciones que el Estado tiene con la población desplazada,
y las políticas públicas relacionadas con su atención se encuentran
reglamentadas. Algunas de ellas surgen como consecuencia del seguimiento que
realiza esta Corporación, a la Sentencia T-025. Al respecto caben estas
precisiones.
La Ley 387 de 1997 y el Decreto 2569 de
2000, y el Decreto 250 de 2005, éste último expedido por el Ministerio del
Interior y de Justicia, consagran los mecanismos jurídicos para la atención y
protección de la población desplazada. De manera general, para lo que interesa
en este caso, puede afirmarse que la citada ley crea, en su artículo 4°, el
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia -SNAIPD-, cuyos objetivos fundamentales están dirigidos a:
-
Proveer  a la atención
integral de la población desplazada.
-
Favorecer el manejo
eficiente de los recursos físicos, tecnológicos y humanos  destinados a la
protección de la población desplazada y,
-
Para el logro de los
objetivos las entidades del SNAIPD, contarán con el Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
Por su parte, el Decreto 250 de 2005,
artículo 1°, numeral 1.2., al plasmar los  principios rectores del Plan
Nacional, establece:
“DE INTERVENCIÓN: La gestión, acción y
procedimientos operativos de las entidades y organismos involucrados en el
desarrollo del presente Plan, tendrán como lineamientos los siguientes
principios:
RESPONSABILIDAD COMPARTIDA: La atención de
la población desplazada es responsabilidad de las entidades que forman parte
del SNAIPD en los distintos niveles, bajo acuerdos y criterios de
complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, que permitan aunar esfuerzos
y optimizar el uso de los recursos en procura de lograr mejores resultados.
COOPERACIÓN Y SOLIDARIDAD: Para la
prestación y desarrollo de las acciones en beneficio de la población
desplazada, se buscarán alianzas que faciliten la cooperación mutua de diversos
actores institucionales y no institucionales que desarrollan programas a favor
de este grupo poblacional. El concurso solidario de organismos no
gubernamentales o internacionales con el Gobierno Nacional se constituye en
importantes pilares que posibilitarán la restitución de los derechos vulnerados
de la población desplazada.
INTEGRALIDAD: La atención efectiva de las
necesidades de los individuos y hogares desplazados, se hará mediante acciones
institucionales armónicas, coordinadas y sincrónicas, propendiendo, desde las
primeras fases de la atención, por lograr la estabilización de los individuos y
hogares afectados.”
Para facilitar el cumplimiento de los
principios antes señalados, el Decreto 250 de 2005, creó unas líneas
estratégicas de atención, para lo cual desarrollarán las siguientes acciones,
las que interesan al presente caso:
·       La orientación a la población desplazada.
·       Atención  en salud.
·       Atención en educación.
·       Atención al bienestar de la familia
Para facilitar el cumplimiento de los
objetivos antes señalados, el artículo 7° de la Ley  387 de 1997, prevé la
creación de Comités Departamentales, municipales y Distritales como organismos
de apoyo y de formulación de políticas públicas, los cuales tienen competencia
con la población desplazada que se encuentran viviendo en los municipios.
Así mismo, y a objeto de ampliar lo
referente a la atención integral  el Decreto 2569, en su artículo 25, dispone
que: “Se entiende por la estabilización socioeconómica de la población
desplazada por la violencia, la situación mediante la cual la población sujeta
a la condición de desplazado, accede a programas que garanticen la satisfacción
de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a
través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen
el Gobierno Nacional, y las autoridades territoriales, en el ámbito de sus
propias competencias y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal.”
Resalta la sala.
De acuerdo a lo anteriormente planteado las entidades competentes,
tienen, bien definido, en las normas, los deberes que les asisten con la
población desplazada.
3.3.1. La
Atención Humanitaria de Emergencia.
El parágrafo único del artículo 15 de la ley 387 de 1997,
estableció el término durante el cual se tiene derecho a la atención
humanitaria de emergencia. En un principio señaló la norma que dicha atención
sería prestada durante tres meses, y que bajo circunstancias excepcionales,
definidas en el artículo 21 del decreto 2569 del 2000, la misma sería
prorrogada por espacio límite de tres meses adicionales. Sin embargo, la
Sentencia C-278 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, declaró la exequibilidad
condicionada de esta norma, bajo el entendido de que la asistencia humanitaria
sería prorrogada hasta que el afectado se encuentre en condiciones de asumir su
autosostenimiento[9].
Sobre la entrega de la ayuda humanitaria, la jurisprudencia de
esta Corporación ha indicado que hace parte del catálogo de derechos básicos de
la población desplazada, puesto que el fin constitucional que se propone es
brindar aquellos soportes necesarios para mitigar las necesidades más
indispensables de la población vulnerable, que hacen parte del derecho
fundamental al mínimo vital.
En conclusión, teniendo en cuenta que el status de
desplazado deviene de una condición material, la atención humanitaria de
emergencia y su correspondiente prórroga, deben ser concedidas hasta que al
afectado logre su subsistencia en condiciones dignas, de modo que pueda satisfacer
sus necesidades básicas a fin de que, gradualmente, logre imponerse a las
circunstancias de vulnerabilidad, marginalidad e indefensión propias del
fenómeno del desplazamiento.
Al respecto en Sentencia T-317-09 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte sostuvo:
“El otorgamiento por parte de las
autoridades competentes de la ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga,
cuando hay lugar a ello, hace parte del ‘derecho a una subsistencia mínima’[10]
que, a su vez, es expresión directa del derecho fundamental al mínimo vital.
Tiene como fin constitucional brindarle a la población desplazada asistencia
para satisfacer sus necesidades básicas de ‘alimentación, salud, atención
sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno
y salubridad pública.’[11]. En ese
orden de ideas, abarca ‘tanto la ayuda humanitaria de emergencia que se presta
desde el momento en que ocurre el desplazamiento, como los componentes de
asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de
retorno’[12] contempladas
en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios.”
Sobre el particular también ha precisado
esta Corporación[13]:
“Es de la
naturaleza de la atención humanitaria su carácter temporal. Para la Corte, esto
significa que no constituye una prestación a la que se tenga derecho de manera
indefinida, sino que su otorgamiento está limitado a un plazo flexible dentro
del cual se constate que la persona en condición de desplazamiento ha podido
‘suplir sus necesidades más urgentes’[14]. Esto es
así porque la política pública en materia de desplazamiento tiene como
propósito brindar las condiciones para que las personas no permanezcan
indefinidamente en situación de desplazamiento, sino que avancen hacia la
estabilización socioeconómica y el autosostenimiento.
De cualquier
modo, toda vez que existe una evidente conexión entre los diferentes
componentes de la política pública de atención a la población desplazada que
deben dar lugar a su estabilización socioeconómica, el Estado debe garantizar
el paso consistente y sin traumatismos de la entrega de la Ayuda humanitaria de
emergencia a los otros componentes o elementos de la atención integral a la
población desplazada hasta lograr su estabilización socioeconómica. Si este
tránsito no es asegurado por el Estado, y la persona persiste en su situación
de desplazamiento y vulnerabilidad, también subsiste en principio la obligación
de este en cuanto a la entrega de prórrogas de la Ayuda humanitaria de
emergencia, hasta  tanto se logre brindar a la persona soluciones duraderas”.
Ahora bien, cuando la urgencia extraordinaria cesó y los sujetos
están en posibilidad de cubrir su propio sustento, es procedente el tránsito
hacia la estabilización económica de la población desplazada, a través de las
ayudas y componentes a cargo de las entidades competentes, lo que se traduce en
el derecho a continuar recibiendo servicios y beneficios que contribuyen al
fortalecimiento de los ingresos que obtienen de sus actividades laborales, con el
fin de garantizar unas condiciones de vida digna.
3.3.2. La estabilización socioeconómica y el retorno de la
población desplazada
La Ley 387 de 1997, en su artículo 17 establece que el gobierno
debe promover medidas de mediano y largo plazo, a fin de lograr condiciones de
sostenibilidad económica y social, a su vez, el artículo 18 Ibídem, informa que
el desplazamiento forzado solo termina cuando sus víctimas logran la
consolidación y estabilización socioeconómica, en su lugar de origen o de
reasentamiento. Por su
parte, el artículo 16, Ibídem, ordenó que el Gobierno Nacional debe apoyar a
los desplazados que quieran retornar, ofreciendo garantías de protección consolidación
y estabilización socioeconómica,
Los programas que permiten lograr la estabilidad socioeconómica deben
ser desarrollados por Acción Social, en coordinación con las demás entidades
locales y nacionales que componen el SNAIPD, para lo cual se deben aplicar los
principio establecidos en el Decreto 250 de 2005, entre ellos, el de
Integralidad que planea que las entidades encargadas atiendan la población
desplazada de manera armónica, coordinada y sincronizada, para lograr su estabilización,
es por ello que las entidades competentes tienen la obligación de informar a la
población desplazada, de manera clara, sencilla y específica,  la forma como
pueden acceder a los programas a los cuales tienen derecho.
Así mismo, deberán indicarles los trámites que deben realizar; brindar
la asesoría que permita acceder de manera efectiva a los distintos componentes
de asistencia, igualmente deben realizar acciones que eviten que la población desplazada
tengan que iniciar el denominado  “peregrinaje institucional[15]”y
de ésta manera se contribuye a eliminar las barreras de acceso a los programas
y demás componentes específicamente diseñados para ellos.
Al respecto la Corte señaló en la Sentencia T-690 A de 2009, MP.
Luís Ernesto Vargas Silva, que:
“Las obligaciones en materia de
estabilización socioeconómica constituyen un derecho mínimo de la población
desplazada que debe satisfacerse de inmediato y en “cualquier circunstancia”.
Ese mínimo de derechos fundamentales de la población desplazada ha sido
desarrollado de la siguiente forma por esta Corporación:
“(…) 8. En relación con la provisión de
apoyo para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización
socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento (…) el deber
mínimo del Estado es el de identificar con la plena participación del
interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y
familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus
habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna
y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano plazo, con miras a
definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto razonable
de estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un
proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral, así como emplear la
información que provee la población desplazada para identificar alternativas de
generación de ingresos por parte de los desplazados. (…)
9. Finalmente, en relación con el derecho
al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no
aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar
de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las
personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se
restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan
condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del
desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades
deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes
les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer
la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el
lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia
socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en
condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el
restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un
riesgo para su vida o integridad personal (…).”
Como ya se ha dejado claro previamente, el Estado tiene unas
obligaciones frente a la población desplazada, las cuales se encuentra reguladas
por el ordenamiento jurídico, cuyo desarrollo está  a cargo de Acción Social,
entidad que  de acuerdo con la Jurisprudencia[16]  “debe
brindar las garantías suficientes para que la persona en condición de
desplazamiento pase de la fase en la cual le es entregada la Ayuda humanitaria
de emergencia hacia la obtención de soluciones duraderas. Durante este
tránsito, en principio y de acuerdo con las condiciones particulares de
vulnerabilidad, permanece para el Estado la obligación de brindar una
asistencia humanitaria de emergencia”.
3.4. Caso
Concreto
De acuerdo con
los hechos de que trata el presente asunto y las pruebas que obran en el
expediente, se tiene que la señora María Griceldina Murillo es desplazada por
la violencia, desde el año 2002, fecha a partir de la cual aparece inscrita en
el Registro Único de Población Desplazada, como jefe cabeza de hogar del grupo
familiar compuesto por una hija, tres nietos menores de edad, su hermano y su
padre de 76 años.
Como consecuencia de su condición, y
atendiendo al hecho de que es la única proveedora del hogar, en ejercicio del
derecho de petición, el 12 de junio de 2008, la demandante acudió a Acción
Social -Unidad Territorial Antioquia-, con el propósito de que le fuera
suministrada la atención humanitaria de emergencia; el 24 de junio de 2008, le
dieron respuesta ‘parcial’ informándole que: “Previamente a la entrega de la
prórroga de ayuda humanitaria le deben realizar una entrevista domiciliaria
para verificar las circunstancias de vulnerabilidad, la cual será realizada
dentro de los siguientes quince días hábiles”, llevándose a cabo efectivamente
el 9 de septiembre de 2008. Como quiera que la entidad accionada no entregaba
la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia la señora María Griceldina
procedió a la presentación de la acción de tutela examinada, el 14 de abril de
2009. Posteriormente  Acción Social autorizó la entrega de la ayuda, en el mes
de mayo de 2009. Sin embargo, el dinero lo devolvió a la ciudad de Bogotá, con
el argumento de que la actora no lo reclamó, pero al parecer nunca le
informaron que la ayuda se encontraba a su disposición.
De lo anterior se deduce que la entidad
accionada se tomo más de dos meses para efectuar  la visita domiciliaria de
verificación del estado de vulnerabilidad, cuando de acuerdo con la respuesta
‘parcial’ que le dieron a la peticionaria, el 24 de junio de 2008, la misma se
realizaría durante los siguientes 15 días hábiles. Posteriormente la entidad
guardó silencio pues a la peticionaria no le dieron una respuesta definitiva
sobre si tenía derecho o no a la ayuda humanitaria, cuando lo procedente era
informarle el resultado de la visita y, en particular, la fecha de la entrega
de la ayuda si tenía derecho a ella; finalmente le suministraron la Ayuda
Humanitaria de Emergencia el 30 de junio de 2009, por valor de $1.470.000, esto
es, un año después.
Tal como se dejó expuesto en las
consideraciones generales, la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para la
protección de los derechos fundamentales de la población desplazada, protección
que corre a cargo  de Acción Social, según el ordenamiento jurídico colombiano.
3.4.1. Del derecho de petición
En lo relacionado con el derecho de
petición y de acuerdo con las pruebas que se ordenaron y reposan en el
expediente, éste fue efectivamente vulnerado toda vez que el mismo no fue
resuelto de acuerdo con las directrices sentadas por ésta Corporación, en
particular, a través de la Sentencia T-025, que para el caso examinado consistían
en: (i) Informar a la peticionaria dentro del término de 15 días, si la
solicitud cumplía con los requisitos para su trámite; (ii) Si la solicitud
cumplía con los requisitos, que adelantarían los trámites presupuestales de
rigor; (iii) Informaría cuándo se haría efectivo el beneficio y el
procedimiento a seguir. De igual forma fue vulnerado el derecho de petición por
cuanto se omitió informar sobre las restantes posibilidades tendientes a la superación
de las circunstancias de vulnerabilidad a través de los distintos programas que
desarrolla Acción Social.
3.4.2. De la estabilización socioeconómica
Teniendo en cuenta que la situación de
urgencia extraordinaria de la actora cesó con la entrega  de la ayuda, el 30 de
junio de 2009, por valor de $1.470.000, la cual le brindó la posibilidad de
cubrir parte de su propio sustento, la entidad accionada únicamente tendría el
deber legal de suministrar las restantes ayudas y componentes, que permitan el
fortalecimiento de las condiciones de vida de todo el grupo familiar.
Una vez precisado el marco jurídico que regula
la entrega de ayudas, y demás componentes  y las entidades encargadas de la
atención de la población desplazada, en lo que respecta a la estabilización
socioeconómica, es claro que las mismas tienen unas obligaciones legales, que
comportan unas acciones que debe emprender el Gobierno Nacional y Local para
garantizar la atención humanitaria, las cuales van dirigidas a (i) socorrer
mediante la atención humanitaria de emergencia; y (ii) promover el acceso a
programas que garanticen la satisfacción de las necesidades básicas. En el caso
examinado es necesarios evaluar los componentes que hacen parte de la atención
integral de los desplazados por la violencia, para lo cual se tendrán en cuenta
las pruebas ordenadas y allegadas al proceso, las que ilustran suficientemente
la situación actual de la demandante. A renglón seguido se procede a hacer
referencia de las mismas:
a) Que Acción Social verificó las circunstancias de vulnerabilidad, a
través de una visita domiciliaria (visible a folios 68 a 71, 124 a 129 y 172 a
176), la cual concluyó que el hogar requerían de ayuda humanitaria de
emergencia, entregada el 30 de junio de 2009.
b) En lo relacionado con el aseguramiento en salud del grupo
familiar de la accionante, se encuentran encuestados en el SISBEN de la ciudad
de Medellín en el nivel de 2, y que por figurar en el Registro Único de
Desplazados, deben ser atendidos en los centros de salud, (folio 76).
c) De
igual forma, indican que el señor José Eduardo Ibarguen Asprilla, padre de la
accionante, retornó a la zona Rural del Municipio de Zaragoza - Antioquia, y se
encuentra inscrito en el programa  nacional de alimentación JUAN LUIS
LONDOÑO; Así mismo, Acción Social coordinó con las autoridades de dicho municipio,
para que se encarguen de contactar, ayudar y  orientar al señor Ibarguen, en lo
relacionado con su derecho a retornar en condiciones dignas. Adicionalmente
comunicaron que Wenfy Paola Hurtado Rodríguez, nieta de la accionante también
retornó a dicho municipio, (folios 77 y 141 a 143).
d) Que Acción Social procedió a realizar la modificación de la base
de datos del RUPD, visible a folio 78, lo que permite plena identificación de
los desplazados a nivel nacional.
e) En lo que respecta al proyecto productivo para generación de ingresos,  la demandante
realizó una capacitación, le entregaron el capital para iniciarlo, sin embargo teniendo
en cuenta que no se logró el objetivo del mismo, le indicaron la forma de
acceder a líneas de crédito de redescuento para su financiación. (folios 151 a
166).
f) El menor Yofran Arley Hurtado Mosquera, nieto de la accionante,
se encuentra estudiando y accede a comedores escolares, y en cuanto a la
inscripción al Programa de Familias en Acción,  la accionante debe acreditar el
trámite que le indicaron, (folios 136, 137, 144 a 148).
g) A su vez Acción Social informa que Yublis Marcela Ramírez, se
encuentra incluida en el programa de capacitación Jóvenes con Futuro, (folio
150).
4. Conclusiones.
Considera esta Sala que del examen de la
presente tutela se puede concluir que, al grupo familiar de la población
desplazada de María Griceldina Murillo, le han hecho entrega de la ayuda
humanitaria de emergencia, y de los siguientes componentes:
1.
Proyecto productivo.
2.
Cubrimiento en salud
en el régimen contributivo. Algunos miembros se encuentra como vinculados al
sistema.
3.
Acompañamiento en el
retorno de dos miembros del hogar.
4.
Identificación en el
RUPD.
5.
Educación y
alimentación en comedores escolares de los menores en edad escolar.
6.
Capacitación en
programas educativos alternativos.
7.
Subsidios de Familias
en Acción
No obstante lo anterior es necesario hacer
las siguientes observaciones:
La visita domiciliaria permite establecer
qué priorización tienen los grupos familiares, cuáles tienen mayor vulneración
de sus derechos y quiénes requieren asistencia humanitaria inmediata, o que, a contrario
sensu, no procede el estado de urgencia que manifiestan, en cuanto han
logrado el autosostenimiento, y lo que requieren son programas que les permitan
fortalecer sus condiciones económicas que permitan una vida en condiciones
dignas.
De igual forma, la visita domiciliaria permite
verificar si distintos componentes son entregados de manera oportuna,  o detectar
las irregularidades y falencias que en ese sentido se presentan, las cuales deben
ser comunicadas a las entidades locales que hacen parte del SNAIPD, a fin de
que coordinada y armónicamente intervengan para dar solución a los problemas
que se evidenciaron.
Como quiera que el Decreto 250 de 2005, en
su numeral 5.3.2.1, estableció que debe promoverse la afiliación de la
población desplazada sin capacidad de pago al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, mediante el régimen subsidiado, la Secretaría de Salud
Municipal debe identificar la población desplazada que no ha sido incluida en  dicho
régimen y planear una estrategia que permita su vinculación en dicho régimen.
Como quiera que Acción Social coordinará con la Alcaldía y la Personería
del Municipal de Zaragoza, acciones tendientes a verificar las condiciones
laborales, de vivienda, alimentación y de salud del Señor José Eduardo Ibarguen
Asprilla, quien retornó al lugar del desplazamiento, para esta Sala es claro
que, entre dichas entidades se debe realizar una eficiente coordinación
interinstitucional para que la asistencia y los programas que le sean asignados
al señor Ibarguen Asprilla, se entreguen sin dilaciones injustificadas.
En lo que respecta a la menor Wenfy Paola
Hurtado Rodríguez, se deberá indagar a cargo de quién ha quedado su custodia y cuidado
y proceder a informarle el trámite que debe realizar para trasladar el Subsidio
de Familias en Acción de la Ciudad de Medellín al Municipio de Zaragoza.
En lo que tiene que ver con la base de
datos SIPOD (Sistema de Información de Población Desplazada), es claro que
Acción Social no procedió a realizar las actualización de la misma de manera
oportuna, de lo contrario, no hubiesen transcurrido siete años, sin que se
hubieran ingresado correctamente los datos del grupo familiar, con el agravante
que en la UAO Medellín, desde junio de este año, recibieron los documentos de
las personas que aparecían sin identificación, no obstante no procedieron a
modificarla[17] y de igual
forma indicaron el trámite de expedición de documentos de las personas que aún
no tenían los mismos. Por ello se evidencia una falta de diligencia y de
comunicación entre éstas entidades, situación que debe ser corregida, para que
en lo sucesivo no vuelva a ocurrir.
A juicio de la Corte el proyecto productivo
no logró el objetivo esperado, al parecer porque: (i) la ejecutora del mismo
tiene otra vocación, como es la preparación de alimentos, que es el área en la
cual lleva trabajando desde hace varios años; y (ii) de acuerdo a las pruebas
que reposan en el expediente, no se hizo un acompañamiento que permitiera
cumplir el objetivo del proyecto.
Así las cosas, es claro que no se trata
sólo de entregar un proyecto productivo en la espera de que resulte exitoso,
sin que exista una acompañamiento permanente que garantice los buenos
resultados.  De ahí la necesidad de que  las entidades locales y nacionales que
hacen parte de la Atención Integral a la Población Desplazada, realicen un
seguimiento que permita que los proyectos productivos obtengan resultados
positivos y duraderos  a largo plazo a fin de que los interesados avancen en el
tránsito hacia la estabilización económica.
A su vez Acción Social con la Secretaría de Educación de Medellín, deben
garantizar que el menor Yofran Arley Hurtado Mosquera, continúe beneficiándose del
comedor escolar que funciona en la Institución Educativa LUIS CARLOS GALAN, lo
exoneren del pago de matrícula y le otorguen las demás ayudas previstas para la
población desplazada en edad escolar.
Así mismo, la accionante deberá realizar
el trámite que le fue indicado mediante oficio por Acción Social, a fin de que
su nieto Yofran Arley Hurtado Mosquera, acceda al subsidio de familias en
acción[18].
En lo que respecta a la hija de la
accionante Yublis Marcela Ramírez, se debe procurar el desarrollo de sus
competencias a través de programas de capacitación que para tal efecto tengan
diseñados. Toda vez que la explotación de las capacidades y aptitudes de la población
desplazada les permitiera acceder a una vida en condiciones dignas, de lo
contrario para el Estado Colombiano la superación de las condiciones de vida de
las personas en situación de desplazamiento se volvería inalcanzable. Una vez
se capacite una persona desplazada tendrá mayores oportunidades de obtener un
empleo del cual deriven su sustento.
Se evidencia que Acción Social y las demás
entidades del SNAIPD, de manera oportuna no entregan a los desplazados
información clara, sencilla y específica, de la forma como pueden acceder a los
programas. Para lo cual se  deben realizar las acciones que permitan brindar
información y asesoría que permita que los mismos accedan de manera efectiva a
los programas a los cuales tienen derecho.
Acción Social debe continuar promoviendo la inclusión en los
programas diseñados, para la población desplazada, en éste caso con el grupo
familiar de la accionante.
Para tal fin debe utilizar plataformas operativas como JUNTOS y Familias en
Acción, Programa Juan Luis Londoño y demás programas implementados en el
Municipio de Medellín, para que dicha familia pase de la fase de la ayuda
humanitaria de emergencia, la cual se encuentra superada, hacia la obtención de
soluciones duraderas.
Cabe recordar que todos los servidores
públicos, contratistas y demás funcionarios vinculados a las entidades
encargadas de la orientación y atención a la población tienen el deber de tener
claridad sobre los derechos, subsidios, ayudas, programas, ruta de atención y
demás información que se debe suministrar a la población desplazada para hacer
más eficiente su labor  ya que, como bien se sabe, la actuación administrativa
tiene como finalidad, entre otros, el cumplimiento de los cometidos estatales y
la efectividad de  los derechos e intereses de los administrados, reconocidos
por la ley, en este caso, la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios.
En consecuencia, esta Sala revocará los fallos judiciales
proferidos en el presente caso para, en su lugar, tutelar, respecto de la actora
y su núcleo familiar inscritos en el -RUPD-, los derechos constitucionales
fundamentales invocados, que sean necesarios para garantizar su tránsito hacia condiciones
materiales mínimas de subsistencia.
Finalmente, se oficiará a la Defensoría del Pueblo -Seccional
Antioquia, para que haga un especial seguimiento a las condiciones de vida de
María Griceldina Murillo y de su grupo familiar. De igual forma, se oficiaría a
la Personería Municipal de Zaragoza Antioquia, para que corroboren la atención
oportuna y adecuada que deba prestarles Acción Social frente a los  programas
de atención, protección y consolidación en materia de desplazamiento, con el
propósito de que superen gradualmente la situación de vulnerabilidad que los
afecta.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado
Séptimo Laboral del Circuito de Medellín y por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Medellín y, en su lugar, TUTELAR, respecto de la actora
María Griceldina Murillo y de su núcleo familiar inscrito en el Registro Único
de Población Desplazada -RUPD-, los derechos fundamentales de petición,
(parcial), vida digna, y protección especial debida a las personas en condición
de desplazamiento, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Unidad Territorial de Antioquia- que, periódicamente y hasta
cuando se requiera realice seguimiento y verificación de las acciones, que
inició como coordinador con las entidades del Municipio de Zaragoza, el ICBF
del Bajo Cauca y Secretarías del Municipio de Medellín, a fin de brindar la
asistencia a la demandante y su grupo familiar en los términos indicados en
ésta providencia.
TERCERO: ORDENAR
a Acción Social, la inscripción y entrega del Subsidio de Familias en
Acción a favor del menor Yofran Arley Hurtado Mosquera, previo cumplimiento de
los trámites que debe realizar la actora.
CUARTO: ORDENAR a la Defensoría del Pueblo -Seccional Antioquia-  y a la
Personería Municipal de Zaragoza Antioquia que haga un especial seguimiento a la
atención oportuna y adecuada que deba prestarles Acción Social y las entidades
del SNAIPD, frente a los  programas de atención, protección y consolidación en
materia de desplazamiento, con el propósito de que superen gradualmente la
situación de vulnerabilidad al grupo familiar de la señora María Griceldina
Murillo.
QUINTO: DECLARAR, superadas las circunstancias que dieron lugar a la solicitud de
tutela respecto del derecho de petición pero solo en lo que atañe a  la
solicitud de la ayuda humanitaria de emergencia, por existir un hecho superado.
SEXTO: Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, Notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional y Cúmplase,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Art 7 Dct. 2591/91
[2] Art 15 Dct. 2591/91
[3] Art 18 Dct. 2591/91
[4] Art 20 Dct. 2591/91
[5] Arts. 21 y 22 Dct. 2591/91
[6] Ver Sentencia C-483 de 2008
[7] Ver, entre otras, Sentencia T-839/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[8] Ver entre Sentencias T-136/08, T-285/08, T-364-08 y T-869/08
[9] En la Sentencia C-278 de 2007, la Corte sostuvo: “La Corte estima
que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si
bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible,
sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de
acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que
atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de
atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan
viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y
social. (…) En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de
emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente
contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad
frente a las características propias del hecho concreto, además ante la
posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector
privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales
cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo definitivamente
inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y
“excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la
Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la
ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas
personas puedan seguir recibiendo atención del
Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su
situación de vulnerabilidad (…)”.
[10] T-025/04, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[11] Artículo 20 del decreto 2569/00
[12] T-025/04, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[13] Al respecto ver Sentencia T-690 A de 2009 M.P. Luis Ernesto Varga
Silva
[14] C-278/07 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[15] Ver sentencia T-025 de 2004 MP. Nilson Pinilla Pinilla
consideración 10.1.4.
[16] Ver sentencia T 690 de 2009, MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] Ver en el expediente cuaderno principal, el folio  (84)
[18] Ver en el expediente cuaderno principal, el folio  136.