T-479-16
Sentencia T-479/16
PERSONAS CON DISCAPACIDAD COMO SUJETOS DE ESPECIAL
PROTECCION CONSTITUCIONAL-Protección nacional e internacional
PERSONAS CON DISCAPACIDAD COMO SUJETOS DE ESPECIAL
PROTECCION CONSTITUCIONAL-Mecanismos de integración social a personas con
limitaciones para facilitar la accesibilidad a espacios públicos
FAMILIA DE ORIGEN O EXTENSA-Finalidad
La ubicación en familia de origen o extensa,
tiene como objetivo que el menor de edad esté con su familia a pesar de la
falta de recursos, los cuales, en este evento, serán otorgados por el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar.
HOGAR GESTOR PARA POBLACION CON DISCAPACIDAD-Modalidad
de apoyo y fortalecimiento a la familia con niños en situación de
discapacidad
Consiste en realizar un acompañamiento,
asesoría y apoyo económico para el fortalecimiento de aquellos menores de edad
en condición de discapacidad o enfermedad especial, que se encuentren en
extrema pobreza, cobijando a su vez a mayores de 18 años con discapacidad
mental absoluta, para que la familia, con la ayuda que brinda el Estado, asuma
la protección integral del sujeto.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por configurarse defecto fáctico por cuanto decisión incurrió en deficiencias
probatorias por fundamentarse en una resolución viciada de irregularidades
PROTECCION
DE PERSONAS EN ESTADO DE DISCAPACIDAD-Orden al ICBF realizar una
nueva valoración de las condiciones reales y actuales que afronta el núcleo
familiar del actor para verificar si se amerita continuar en el programa Hogar
Gestor
Referencia: expediente
T-5.499.946
Demandante: Clara Inés Amórtegui Rueda en representación de Ilich David
Esteban Grajales Amórtegui
Demandado: Instituto
Colombiano de Bienestar Familia, Juzgado Veintiséis de Familia de Bogotá (antes
Juzgado Tercero de Familia de Descongestión de Bogotá D.C.), Defensor de
Familia Centro Zonal Rafael Uribe Uribe de Bogotá, Procuraduría Diecisiete
Judicial I de Familia
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,
primero (1º) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella
Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la
revisión del fallo proferido el treinta y uno (31) de marzo de dos mil dieciséis
(2016) por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, mediante el
cual se confirmó la providencia dictada el diecinueve (19) de febrero de dos
mil dieciséis (2016) por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
D.C., Sala de Familia, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Clara
Inés Amórtegui Rueda, actuando en representación de su hijo en condición de
discapacidad, Ilich David Esteban Grajales Amórtegui, en contra del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional Bogotá – Centro Zonal Rafael Uribe
Uribe –, el Juzgado Tercero
de Familia de Descongestión de Bogotá D.C. y la Procuraduría Diecisiete
Judicial I de Familia.
El presente expediente fue escogido para revisión
por la Sala de Selección Número Cinco, por medio de Auto de trece (13) de mayo
de dos mil dieciséis (2016), y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La
solicitud
Clara Inés
Amórtegui Rueda, actuando en representación de su hijo en situación de
discapacidad, Ilich David Esteban Grajales Amórtegui, impetró la presente
acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro
Zonal Rafael Uribe Uribe –,
el Juzgado Tercero de Familia de Descongestión de Bogotá D.C. y la Procuraduría
Diecisiete Judicial I de Familia, con la finalidad de obtener el amparo de sus
derechos fundamentales a la igualdad, a la salud, a la seguridad social y a la
vida digna, los cuales considera conculcados por las entidades accionadas, al
haberlo excluido del programa para el restablecimiento de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes mayores de dieciocho años con discapacidad,
modalidad Hogar Gestor.
2. Hechos
La
peticionaria los describe en la demanda así:
2.1. La
señora Clara Inés Amórtegui Rueda, de 57 años de edad, manifiesta que es
madre cabeza de familia de siete hijos, de los cuales dos se encuentran en
situación de discapacidad.
i)
Por una parte, Fabricio Ávila Amórtegui, de 36 años de edad, padece bloqueo
cerebral severo. Sin embargo, dado que fue sometido a un tratamiento de
rehabilitación intensivo durante cinco años, adquirió habilidades que le
permitieron la sociabilidad.
ii)
Por otra, Ilich David Esteban, de 24 años de edad, padece retardo mental
profundo, autismo, microcefalia, hipogonadismo hipogonadotrópico, hipotonía
generalizada, síndrome de Smith Lemli Opitz, epilepsia con síndrome convulsivo,
escoliosis idiopática, síndrome dismórfico, trastorno del comportamiento y
rinitis alérgica. Debido a la gravedad de estas patologías, la pérdida de su
capacidad laboral fue valorada en 90%, mediante dictamen emitido el 20 de
noviembre de 2001 por un médico especialista en salud ocupacional adscrito a la
Caja de Compensación Familiar Compensar, quien, a su vez, indicó que “presenta
enfermedad que lo afecta seriamente en su capacidad normal, la cual no es
recuperable. Es parcialmente entrenable y educable, lo que le crea una
incapacidad permanente y una necesaria interdependencia y exigencia de
protección especial para adaptarse a su entorno social”.
2.2.
Sostiene que mediante sentencia proferida el 21 de septiembre de 2011, el
Juzgado Sexto de Familia de Bogotá, decretó la interdicción por discapacidad
mental absoluta de Ilich David Esteban y determinó que la patria potestad estaría
a cargo de sus progenitores.
2.3. Manifiesta
que reside junto con cuatro de sus hijos en la vivienda de propiedad de su
madre, quien cuenta con ochenta y seis años de edad, padece enfermedad renal,
requiere del uso de desfibrilador para subsistir y es beneficiaria del bono
canjeable de alimentación, Programa 721, de la Secretaría Distrital de
Integración Social.
2.4.
Sostiene que si bien reside con algunos de sus hijos, todos, a excepción de su
representado, cursan programas académicos en la Universidad Distrital Francisco
José de Caldas y solo dos de ellos laboran, contribuyendo al sostenimiento del
hogar con una suma ínfima de dinero, destinada al pago de servicios públicos
domiciliarios, impuesto predial y alimentación.
2.5. En
razón del cuidado permanente que exige la condición física de Ilich David Esteban
y de su dependencia total, le es imposible laborar.
2.6.
Por ello, y debido a su precaria condición económica, decidió inscribirlo al
programa Hogar Gestor.  Frente a dicha solicitud, el defensor de familia del
equipo de protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro
Zonal Rafael Uribe Uribe –,
mediante Resolución No. 069 de 28 de abril de 2006, declaró al accionante en
situación de peligro  y estableció, como medida de protección especial, la
constitución de Hogar Gestor a su favor.
2.7.  Sostiene
que en enero de 2015 la trabajadora social del Bienestar Familiar de la localidad
Rafael Uribe Uribe, previa citación, le realizó una entrevista relativa a su
vida familiar.
2.8. Aduce
que, al culminar, la funcionaria infirió una serie de circunstancias que, a su
juicio, distaban de la realidad, tales como: i) que tanto el progenitor
como los hermanos y las abuelas de Ilich pueden contribuir con su cuidado; ii)
que su condición física le permite laborar, toda vez que no reporta
enfermedad incapacitante o diagnóstico médico, psicológico o psiquiátrico que
le impida continuar ejerciendo su labor de proveedora económica del hogar; iii)
que aunque es madre cabeza de familia el único hijo que ante la ley depende de
ella es el accionante y; iv) que cuenta con el apoyo del sector salud.
2.9.
Indica que lo anterior es falso, toda vez que: i) se separó del padre de
Ilich hace dieciocho años; ii) la única contribución por parte de aquél
para el sostenimiento de su hijo es la entrega, esporádica, de cien mil pesos; iii)
la familia paterna mantiene una actitud desinteresada; iv) ambas abuelas
son de avanzada edad y su estado de salud es precario; v) si bien dos de
sus hijos con quienes reside, laboran, la contribución económica al
sostenimiento del hogar es mínima, dado que deben asumir sus gastos universitarios;
vi) su hijo Doncan Daniel Grajales Amórtegui también depende
económicamente de ella, pues se encuentra estudiando exclusivamente y; vii)
se encuentra desempleada, ya que debe brindar un acompañamiento permanente a Ilich
David Esteban y asistir a citas y controles médicos con él, de manera regular,
lo cual le haría incurrir en permisos recurrentes. Aunado a ello, sostiene que
su estado de salud no es del todo óptimo, dado que se encuentra en estudio el
diagnóstico de apnea del sueño y artrosis degenerativa.
2.10.
Posteriormente, el 12 de febrero de 2015, se surtió audiencia de fallo dentro
del proceso de restablecimiento de derechos No. SIM 14126746. En ella, la
defensora de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar asignada al
Centro Zonal Rafael Uribe Uribe, con base en el informe presentado por la
trabajadora social mencionada, emitió la Resolución No. 553, por medio de la
cual decretó el cierre del programa Hogar Gestor a favor del actor.
2.11. Así
las cosas, y dada su disconformidad, presentó recurso de reposición contra la
anterior decisión, el cual fue resuelto, de manera desfavorable a sus
intereses, mediante Resolución No. 579 de 25 de febrero de 2015.
2.12.
El 31 de agosto de 2015, el Juzgado Tercero de Familia de Descongestión de
Bogotá homologó el primer acto administrativo mencionado y ordenó al Centro
Zonal Rafael Uribe Uribe realizar un seguimiento mensual a efectos de
garantizar el cumplimiento efectivo y permanente de los derechos de protección
integral en educación, salud, rehabilitación y asistencia pública a que tiene
derecho Ilich David Esteban Amórtegui Grajales.
2.13. Por
otra parte, indica que a partir del cierre del programa en alusión, le ha sido
difícil hacer efectivas las prescripciones médicas ante la E.P.S. a la que pertenece,
Caprecom, razón por la que considera que lo afirmado por el ICBF respecto a que
cuenta con el apoyo del sector salud, no es de recibo.
2.14. Asimismo,
expone que aun cuando su hijo está exento de la cancelación de copagos y cuotas
moderadoras, los gastos de traslado para asistir a citas médicas y a la
realización de procedimientos, le implican un alto costo.
2.15. Para
culminar, sostiene que si bien el Estado le brindó apoyo durante ocho años y
nueve meses, dicho tiempo no resultó suficiente para que su hijo lograra el
restablecimiento de sus derechos ni la superación de su condición de
discapacidad y de pobreza, sino que, por el contrario, el cierre del programa
ha desmejorado su calidad de vida.
3.
Pretensiones
La demandante pretende que por
medio de la acción de tutela se protejan los derechos fundamentales de su hijo
en condición de discapacidad, Ilich David Esteban Grajales Amórtegui, a la
igualdad, a la salud, a la seguridad social y a la vida digna y, en consecuencia,
se ordene la reanudación del programa Hogar Gestor a su favor.
4. Pruebas
A continuación se relacionan las
pruebas relevantes que reposan en el expediente:
- Copia de la
cédula de ciudadanía de la señora Clara Inés Amórtegui Rueda, la cual da cuenta
de que nació el 28 de enero de 1958 (folio 1 del cuaderno 1).
- Copia de la cédula
de ciudadanía de Ilich David Esteban Grajales Amórtegui, en la que se acredita
que nació el 5 de junio de 1992 (folio 2 del cuaderno 1).
- Copia de la historia
clínica del accionante, en la cual consta que en diversas ocasiones, durante el
lapso comprendido entre 2010 y 2015, diferentes especialistas le diagnosticaron
retardo mental profundo, espectro autista, microcefalia, hipogonadismo
hipogonadotrófico, escoliosis, hipotonía generalizada y trastorno del
comportamiento (folios 3 a 6 del cuaderno 1).
- Copia del
concepto de discapacidad, emitido por un médico especialista en salud
ocupacional adscrito a la Caja de Compensación Familiar Compensar, el 20 de noviembre
de 2001, en el que se indica que el actor padece retardo mental severo por
síndrome de Smith Lemli Opitz. Asimismo, en dicho concepto se manifiesta que “la
enfermedad lo afecta seriamente en su capacidad normal, la cual no es
recuperable. Es parcialmente entrenable y educable, lo que le crea una
incapacidad permanente y una necesaria interdependencia y exigencia de
protección especial, para adaptarse a su entorno social. El porcentaje de
discapacidad del niño es superior al 90%” (folio 7 del cuaderno 1).
- Copia de la
epicrisis de la señora María Inés Rueda de Amórtegui, proferida por un médico
especialista en nefrología, adscrito a RTS Agencia CSR Bogotá, de fecha 7 de
julio de 2015, según la cual la señora María Inés Rueda de Amórtegui, madre de
la peticionaria, padece enfermedad renal crónica estadio 3, hipertensión
arterial desde hace cincuenta años, enfermedad coronaria, diabetes mellitus
tipo II y gastritis (folios 9 a 12 del cuaderno 1).
- Copia de la Resolución
No. 069 de 28 de abril de 2006, por medio de la cual el defensor de familia del
equipo de protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro
Zonal Rafael Uribe Uribe – declaró en situación de peligro al menor Ilich David
Esteban Grajales Amórtegui y ordenó a su favor, como medida de protección
transitoria, la constitución de Hogar Gestor para la niñez con discapacidad
(folios 15 a 18 del cuaderno 1).
- Copia de la
certificación emitida por el representante del Departamento de Recursos Humanos
de la compañía War Diseños Ltda., fechada 5 de diciembre de 2015, en la que
consta que el señor Fabricio Ávila Amórtegui labora en la compañía,
desempeñando el cargo de ayudante de bodega, con contratos temporales de
prestación de servicios, desde hace diez meses (folio 19 del cuaderno 1).
- Copia de la
certificación proferida por la Directora del Instituto de Lenguas de la
Universidad Distrital Francisco José de Caldas – ILUD –
, el 25 de noviembre de 2015, en la que se indica que Fabricio Ávila Amórtegui
cursó y aprobó niveles de inglés introductorio 1 y 2 durante el segundo y
tercer bimestre del año 2015, respectivamente, y que cada nivel tiene
intensidad de 48 horas presenciales (folio 20 del cuaderno 1).
- Copia de la
certificación emitida por la coordinadora del proyecto curricular de
licenciatura en biología, de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas,
el 3 de diciembre de 2015, en la que manifiesta que Doncan Daniel Grajales
Amórtegui es estudiante regular del programa, nivel quinto, segundo semestre
del año 2015, intensidad semanal 30 horas, jornada diurna (folio 21 del
cuaderno 1).
-Copia de la
certificación emitida por la coordinadora del proyecto curricular de ingeniería
topográfica de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas – ILUD –, el 3 de diciembre de 2015, en
la que consta que Mateo Sebastián Grajales Amórtegui es estudiante regular del
nivel octavo del programa, con una intensidad semanal de doce horas, jornada
diurna (folio 22 del cuaderno 1).
- Copia de la
certificación proferida por la Directora del Instituto de Lenguas de la
Universidad Distrital Francisco José de Caldas – ILUD –, el 9 de diciembre de 2015, en la que consta que
Mateo Sebastián Grajales Amórtegui se encuentra matriculado en el idioma
francés cursando el nivel superior 3, los días sábados (folio 23 del cuaderno
1).
- Copia de la
certificación emitida por la directora del Instituto de Lenguas de la
Universidad Distrital Francisco José de Caldas – ILUD –, fechada 9 de diciembre de 2015, en la que se expresa
que Mateo Sebastián Grajales Amórtegui se encuentra matriculado en el idioma
inglés, nivel perfeccionamiento 1, los días sábados (folio 24 del cuaderno 1).
- Copia de la
Resolución No. 553 de 12 de febrero de 2015, proferida por la Defensora de
Familia del ICBF Regional Bogotá – Centro Zonal Rafael Uribe Uribe –, mediante la cual se ordenó el
cierre del Hogar Gestor para la niñez en condición de discapacidad a favor del
adolescente Ilich David Esteban Grajales Amórtegui en las condiciones
establecidas mediante la Resolución No. 069 de 28 de abril de 2006. Dicha
decisión se fundamentó en que el accionante estuvo inscrito en el programa
durante ocho años y nueve meses, lapso bastante prolongado que sobrepasa el
establecido por los lineamientos respectivos y, por tanto, debía otorgarse la
medida a un NNA en condición de discapacidad ante las solicitudes en lista de
espera con las que cuenta el centro zonal (folios 25 a 28 del cuaderno 1).
-Copia del
recurso de reposición presentado por la peticionaria en contra de la Resolución
No. 553 de 12 de febrero de 2015, fechado 17 de febrero de 2015(folios 29 a 32
del cuaderno 1).
- Copia de la
Resolución No. 579 de 25 de febrero de 2015, emitida por la Defensora de
Familia del ICBF Regional Bogotá – Centro Zonal Rafael Uribe Uribe –, por medio de la cual se
confirma la Resolución No. 553 de 12 de febrero de 2015 (folios 33 y 34 del
cuaderno 1).
- Copia de la
providencia emitida por el Juzgado Tercero de Familia de Descongestión de
Bogotá D.C., de fecha 31 de agosto de 2015, mediante la cual se homologó la
Resolución No. 553 del 12 de febrero de 2015 y se ordenó al Centro Zonal Rafael
Uribe Uribe realizar un seguimiento mensual al caso del joven a efectos de
garantizar el cumplimiento efectivo y permanente de los derechos de protección
integral en educación, salud, rehabilitación y asistencia pública (folios 35 a
42 del cuaderno 1).
- Copias de
diversas autorizaciones de servicios de salud, emitidas por médicos especialistas
(folios 43 a 73 del cuaderno 1).
- Copia de la
petición presentada, el 6 de noviembre de 2015,  por la madre del accionante
ante Caprecom E.P.S., mediante la cual solicitó la realización de los
diferentes tratamientos prescritos a su representado (folios 74 a 78 del cuaderno
1).
- Copia de la
petición radicada, el 6 de noviembre de 2015, por la peticionaria ante la
Defensora de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional
Bogotá –Centro Zonal Rafael Uribe Uribe–, mediante la cual solicitó el pago del programa correspondiente
a los meses de julio, agosto y septiembre de 2015. Sumado a ello, pidió
interviniera en el trámite para materializar las órdenes médicas prescritas
(folios 79 a 82 del cuaderno 1).
- Copia de la
comunicación emitida por el Procurador Diecisiete Judicial I de Familia,
dirigida a la progenitora del actor el 7 de octubre de 2015, mediante la cual
le informó acerca del seguimiento realizado a la solicitud de vigilancia
administrativa programa Hogar Gestor I.C.B.F. (folio 83 del cuaderno 1).
- Copias de
facturas de servicios públicos domiciliarios del predio perteneciente a Juan de
Jesús Amórtegui Salgado, lugar de residencia del núcleo familiar del accionante
(folios 84 a 92 del cuaderno 1).
Respuesta de las entidades
accionadas
5.1. Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, Regional Bogotá –Centro Zonal Rafael Uribe Uribe –
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, la Defensora de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, Regional Bogotá – Centro Zonal Rafael Uribe Uribe –, manifestó que su despacho
jamás ha vulnerado derecho fundamental alguno al accionante.
Sostuvo que la medida de cierre
en alusión se ciñó a los procedimientos legales y a los lineamientos técnicos
del ICBF para la modalidad Hogar Gestor, los cuales establecen que el periodo
de vinculación a dicho programa tiene una duración de dos años, prorrogables
hasta por un año más, previo concepto del equipo de la autoridad competente.
Al respecto, precisó que en el
caso en comento, la entidad que representa mantuvo inscrito a Ilich David
Esteban Grajales Amórtegui al programa durante más de nueve años y que dio
trámite, de manera oportuna, a todas las peticiones presentadas.
Por otra parte, expresó que la
entidad competente para tramitar las citas médicas y las autorizaciones de
procedimientos prescritos es la EPS a la cual se encuentra afiliado o, en su
defecto, la Secretaría Distrital de Salud.
5.2. Juzgado Veintiséis de
Familia de Bogotá D.C., antes Juzgado Tercero de Familia de Descongestión de
Bogotá D.C.
La Juez Veintiséis de Familia de
Bogotá indicó que la providencia de 31 de agosto de 2015, proferida dentro del
trámite de homologación respectivo, se ajustó a las particularidades del caso y
a las disposiciones que rigen la materia, razón por la cual solicita se niegue el
amparo pretendido respecto del juzgado que representa, toda vez que la decisión
no constituye una vía de hecho.
5.3. Alcaldía Mayor de Bogotá -Secretaría
Distrital de Salud-
La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Secretaría Distrital de Salud solicita se declare la
improcedencia de la presente tutela respecto de la entidad que representa, toda
vez que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Lo anterior dado que la medida
tomada relativa al cierre del programa Hogar Gestor es ajena a sus funciones.
Respecto de la prestación de los
servicios de salud que requiere el afiliado, afirma que la entidad responsable
de garantizarlos, si bien era Caprecom EPS-S, dado el proceso de liquidación al
que fue sometida y, en virtud del Decreto 2519 de 28 de diciembre de 2015,
dicha obligación corresponde en la actualidad a la EPS Capital Salud, todo vez
que el traslado del usuario se efectuó desde el 1° de enero de 2016.
II.
Decisiones judiciales que se revisan
1. Decisión de primera instancia
Mediante sentencia proferida el 19 de febrero
de 2016, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., Sala de
Familia, negó el amparo pretendido, al considerar que si bien el ICBF es la
entidad encargada de adoptar medidas para salvaguardar la integridad física y
mental de las personas en condición de discapacidad, el cuidado de Ilich David
Esteban Grajales Amórtegui debe ser asumido por su progenitora, toda vez que
dicha responsabilidad recae, en primera instancia, sobre la familia, la cual,
en el presente asunto, se encuentra en condiciones para aceptarla.
Asimismo, indicó que el Hogar Gestor es
de carácter temporal y que en el caso sub examine el beneficio se
prolongó más allá de lo previsto en los lineamientos respectivos.
Finalmente, estimó que la decisión
relativa al cierre del programa y la del juzgado accionado consistente en homologar
dicha medida no desprotegen al accionante, dado que éste se encuentra afiliado
a una E.P.S. encargada de atender sus necesidades en materia de salud y,
además, la autoridad judicial accionada ordenó a los profesionales del ICBF
realizar un seguimiento al caso en estudio.
2. Impugnación
La demandante
impugnó dicho fallo argumentando que carece de recursos económicos suficientes
que le permitan proveer una digna subsistencia a su hijo, toda vez que es madre
cabeza de familia desempleada.
Sostuvo que
se encuentra impedida para trabajar, ya que su representado requiere de cuidado
permanente y no cuenta con el apoyo del progenitor.
Por otra
parte, adujo que si bien dos de sus hijos trabajan, ellos tan solo pueden
contribuir con un aporte ínfimo al sostenimiento del núcleo familiar, pues
deben asumir sus gastos universitarios.
Asimismo, manifestó
que si bien no paga arriendo, ya que reside junto con su núcleo familiar en la
casa de su madre, sí debe asumir el pago de servicios públicos domiciliarios y
del impuesto predial.
En ese orden
de ideas, afirmó que su condición económica es precaria y que contrario a lo
sostenido por el a quo, las necesidades de su hijo en materia de salud
se encuentran insatisfechas, toda vez que múltiples órdenes médicas están
pendientes de ser atendidas.
3.
Decisión de segunda instancia
Mediante sentencia emitida el 31 de
marzo de 2016, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, desestimó
las razones de la alzada y confirmó el fallo de primera instancia, al
considerar que la tutela no es una oportunidad adicional para controvertir las
decisiones de las diferentes autoridades ni para cuestionar su valoración
probatoria, pues no se incurrió en una vía de hecho.
Igualmente, estimó que el procedimiento administrativo que antecedió
al cierre del Hogar Gestor respetó los derechos de defensa y contradicción,
toda vez que la accionante fue escuchada previamente, participó en la audiencia
en que se emitió la resolución y contó con la oportunidad para oponerse
mediante el uso del recurso de reposición.
III. PRUEBAS DECRETADAS POR LA
CORTE
Mediante
auto de 21 de julio de 2016, el magistrado sustanciador consideró necesario
recaudar algunas pruebas, con el fin de contar con elementos de juicio
suficientes para adoptar una decisión de fondo acorde con la situación fáctica
planteada. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.-
Por Secretaría General OFÍCIESE al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –Centro Zonal Rafael Uribe Uribe-, ubicado en la carrera 21 No. 24 –
18 Sur, Barrio Olaya, Bogotá D.C., el cual actúa como demandado, para que en el
término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de este
Auto y bajo la gravedad del juramento, informe a esta Sala, lo siguiente
relativo al programa Hogar Gestor:
1. ¿Cuál es
el objetivo del programa y qué componentes lo integran?
2. ¿Cuál es
su fuente de financiamiento?
3. ¿Qué
requisitos se deben acreditar para acceder al mismo?. Favor describir los
criterios que se tienen en cuenta para determinar la población beneficiaria y
el procedimiento a seguir para la respectiva asignación.
4.¿Cuál es
la duración del beneficio?; ¿cómo se determina en qué momento finaliza?, ¿es
susceptible de prórroga?. En caso afirmativo, ¿bajo qué criterios?
Adicionalmente,
sírvase remitir a esta Corporación la documentación que soporta su respuesta al
presente requerimiento”.
Mediante
escrito allegado a esta Corporación el 3 de agosto de 2016, la Coordinadora del
Centro Zonal Rafael Uribe Uribe manifestó que la finalidad del programa Hogar
Gestor es brindar herramientas de fortalecimiento a la familia como entorno
protector y gestor del desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes.
Sostuvo que dicha
modalidad procede cuando la familia acredita condiciones para acoger, brindar
cuidado, afecto y atención a los niños, niñas y adolescentes en situación de
discapacidad o persona mayor de dieciocho años en condición de discapacidad
mental absoluta, niños y/o niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado;
y a su vez, cuando esta puede asumir la gestión de su desarrollo integral, con
el apoyo institucional y articulación de la red de servicios del Estado.
Agregó que la
medida en comento puede incluir apoyo económico que ofrece el ICBF a las
familias en mención para ayudarles a satisfacer las necesidades básicas en
salud, educación, alimentación, recreación, vestuario, transporte, elementos
básicos y dotación, entre otras, que contribuyan al mejoramiento de su condición
de vida.
Por lo que
respecta a los requisitos que debe acreditar para acceder al beneficio, indicó
que se dividen en dos categorías: población objetivo y criterios de ubicación.
Respecto del
primero, manifestó que el programa está dirigido a cuatro grupos poblacionales,
a saber: i) niños, niñas, adolescentes de 0 a 18 años, con derechos
inobservados, amenazados o vulnerados, con discapacidad; ii) mayores de
18 años, con derechos inobservados, amenazados o vulnerados, con discapacidad
mental cognitiva o mental psicosocial, con una limitación severa en su
desempeño; iii) niños, niñas y adolescentes de 0 a 18 años, con derechos
inobservados, amenazados o vulnerados, con discapacidad y situación de
desplazamiento, al marco del Auto 006 de 2009 y; iv) niños, niñas y
adolescentes de 0 a 18 años, con derechos inobservados, amenazados o
vulnerados, víctimas del conflicto armado.
En cuanto a
los criterios de ubicación, indica que el beneficio procede siempre y cuando:
i) La
autoridad administrativa posterior a la verificación del estado de los derechos,
establece que la familia ofrece condiciones comprobadas de protección, cuidado,
afecto y atención del niño, la niña, el adolescente en situación de
discapacidad, víctima del conflicto armado con o sin discapacidad, pero
requiere el apoyo institucional y la articulación de la red de servicios del
Estado para satisfacer necesidades básicas que favorezcan su desarrollo
integral y nivel de vida adecuado.
ii) No
requieran tratamiento especializado por abuso de sustancias psicoactivas o por
presentar trastornos mentales graves, que ameriten un servicio especializado.
iii) En
caso de grupos étnicos, la constitución del hogar gestor y la valoración a la
familia se realiza entre el equipo técnico interdisciplinario en coordinación
con la familia y la autoridad étnica, según sea el caso.
Por otra
parte, indicó que la duración del beneficio es de seis meses. Sin embargo, en
situaciones excepcionales se puede prorrogar por el tiempo que resulte
indispensable, de acuerdo con el concepto de la defensoría de familia y su
equipo técnico interdisciplinario, el cual corresponde a la movilización de
redes que debe tener la familia para el fortalecimiento y la garantía de los
derechos de los NNA.
Finalmente,
allegó el documento denominado “Lineamiento Técnico de Modalidades para la
Atención de Niños, Niñas y Adolescentes, con Derechos Inobservados, Amenazados
o Vulnerados”, aprobado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
mediante Resolución No. 1520 de febrero 23 de 2016[1].
IV.    FUNDAMENTOS
JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala, para revisar la
sentencia proferida por el juez de segunda instancia,
dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento de lo
ordenado por el Auto de trece (13) de mayo de dos mil dieciséis (2016), proferido por la Sala de Selección número Cinco.
2.
Procedibilidad de la acción de tutela
2.1.
Legitimación activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por
la señora Clara Inés Amórtegui Rueda, en representación de su hijo en situación
de discapacidad, Ilich David Esteban Grajales Amórtegui, razón por la cual se
encuentra legitimada para actuar como demandante.
2.2.
Legitimación por pasiva
En consonancia con lo dispuesto por el
artículo 5° del Decreto 2591 de 1991,  el Instituto Colombino de Bienestar
Familiar –ICBF–, el Juzgado Veintiséis de Familia de Bogotá (antes Juzgado
Tercero de Familia de Descongestión de Bogotá D.C.), la Defensoría de Familia Centro Zonal Rafael Uribe Uribe
de Bogotá y la Procuraduría Diecisiete Judicial I de Familia se encuentran
legitimadas como parte pasiva en el presente asunto, dada su calidad de
autoridad pública, y en la medida en que se les atribuye la vulneración de los
derechos fundamentales en discusión.
3.
Problema jurídico
Corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión determinar si las entidades accionadas vulneraron
los derechos fundamentales a la igualdad, a la salud, a la seguridad social y a
la vida digna del joven en condición de discapacidad, Ilich David Esteban
Grajales Amórtegui, al ordenar el cierre del programa Hogar Gestor que se
constituyó a su favor bajo el argumento de que excedió el lapso de permanencia
establecido en el lineamiento técnico que rige dicha modalidad de restablecimiento
de los derechos y a pesar de que no logró el cumplimiento de sus derechos ni la
superación de su condición de discapacidad y de pobreza.
Antes de abordar el caso concreto, se realizará un análisis
jurisprudencial de temas como: i) La condición de sujetos de especial
protección constitucional de las personas en situación de discapacidad y ii)
Hogar Gestor para la población con discapacidad, como modalidad de medida
de restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes.
4. La
condición de sujetos de especial protección constitucional de las personas con
discapacidad
En virtud de
la obligación constitucional del Estado de promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva, el artículo 13 superior prevé una protección
especial para grupos poblacionales discriminados o marginados, dadas sus
condiciones económicas, físicas o mentales, mediante la adopción de medidas a
su favor.
En cuanto a la
normativa constitucional que regula la protección reforzada de la que son
acreedores las personas en condición de discapacidad, cabe destacar: i)
el artículo 47, que ordena al Estado adelantar una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran; ii)
el artículo 54, consagra la protección especial para los discapacitados en
materia laboral, en tanto que el artículo 68 lo hace en materia de educación.
Por otra parte, es menester señalar que la garantía en comento no
solamente ha sido objeto de protección por parte del texto superior, sino que
también existe una amplia gama de instrumentos internacionales que se han
desarrollado en defensa de las personas en condición de discapacidad a partir
de la Declaración de los Derechos de los Impedidos en 1975, proclamada por la
Asamblea General.
Al respecto, cabe mencionar La Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, aprobada por Colombia mediante
la Ley 1346 de 31 de julio de 2009, cuyo artículo 1° establece, como propósito:
“promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de
todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas
con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”.
Así mismo, el
artículo 26 de esta Convención obliga a los Estados Parte a adoptar medidas
efectivas y pertinentes, aún contando con “el apoyo de personas que se
hallen en las mismas circunstancias, para que las personas con discapacidad
puedan lograr y mantener la máxima independencia, capacidad física, mental,
social y vocacional, y la inclusión y participación plena en todos los aspectos
de la vida”, organizando, intensificando y ampliando servicios y programas
generales de habilitación y rehabilitación, en particular en los ámbitos de la
salud, el empleo, la educación y los servicios sociales, comenzando “en la
etapa más temprana posible ”.
Por otra parte, este Tribunal Constitucional ha sostenido que “las
obligaciones del Estado Colombiano para con los discapacitados no sólo surgen
de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, sino
en general de las manifestaciones de voluntad de la comunidad internacional con
respecto del reconocimiento de sus derechos humanos y de su dignidad humana,
principios que además de regir el orden público internacional, son pilares
fundamentales de la constitucionalidad colombiana”[2].
Ahora bien, en
lo que atañe con el ámbito legal, es de destacar que existen múltiples
disposiciones a lo largo de la legislación nacional que regulan la especial
protección que el Estado debe brindar a la población en comento, por ejemplo,
la Ley 361 de 1997, “Por la cual se establecen mecanismos de integración
social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”.
Por otra
parte, la jurisprudencia constitucional ha propugnado por brindar  protección
especial a las personas que se encuentran en condición de discapacidad, con
fundamento en la defensa del orden constitucional vigente, en el reconocimiento
de la situación de marginación y vulnerabilidad que sufre este grupo
poblacional, cuyas limitaciones tienen un origen físico, mental o son el
resultado de violentas agresiones que ocurren dentro del contexto del conflicto
armado por el que ha venido atravesando el país.
La Corte,
consciente de la exclusión que agobia a las personas en situación de discapacidad,
a quienes les es negado el acceso al espacio público, al mundo laboral o a los
servicios de educación, salud, transporte o comunicaciones en condiciones de
igualdad, ha propendido a la eliminación de los impedimentos y las cargas
excesivas que los afectan, situación que pugna con los postulados de democracia
participativa y Estado social de derecho contenidos en el artículo 1º Superior.
Así, esta Corporación ha sostenido:
“En el curso de la historia, las personas
discapacitadas han sido tradicional y silenciosamente marginadas. A través del
tiempo, las ciudades se han construido bajo el paradigma del sujeto completamente
habilitado. La educación, la recreación, el transporte, los lugares y los
medios de trabajo, incluso el imaginario colectivo de la felicidad, se fundan
en la idea de una persona que se encuentra en pleno ejercicio de todas sus
capacidades físicas y mentales. Quien empieza a decaer o simplemente sufre una
dolencia que le impide vincularse, en igualdad de condiciones, a los procesos
sociales —económicos, artísticos, urbanos—, se ve abocado a un proceso difuso
de exclusión y marginación, que aumenta exponencialmente la carga que debe
soportar.
La marginación que sufren las personas discapacitadas
no parece obedecer a los mismos sentimientos de odio y animadversión que
originan otro tipo de exclusiones sociales (raciales, religiosas o
ideológicas). Sin embargo, no por ello es menos reprochable. En efecto, puede
afirmarse que se trata de una segregación generada por la ignorancia, el miedo
a afrontar una situación que nos confronta con nuestras propias debilidades, la
vergüenza originada en prejuicios irracionales, la negligencia al momento de
reconocer que todos tenemos limitaciones que deben ser tomadas en cuenta si
queremos construir un orden verdaderamente justo, o, simplemente, el cálculo
según el cual no es rentable tomar en cuenta las necesidades de las personas
discapacitadas. Estas circunstancias llevaron, en muchas ocasiones, a que las
personas con impedimentos físicos o psíquicos fueran recluidas en
establecimientos especiales o expulsadas de la vida pública. Sin embargo se
trataba de sujetos que se encontraban en las mismas condiciones que el resto de
las personas para vivir en comunidad y enriquecer —con perspectivas nuevas o
mejores—, a las sociedades temerosas o negligentes paras las cuales eran menos
que invisibles”[3].
En tal virtud,
esta Corporación ha tomado medidas encaminadas a la eliminación de los
obstáculos que impiden la adecuada integración social de los discapacitados en
condiciones de igualdad material y real.
5. Hogar
Gestor para la Población con Discapacidad como modalidad de medida de
restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes con discapacidad o
persona mayor de dieciocho años con discapacidad mental absoluta, niños y / o
niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado
La Ley 1098 de
2006, en desarrollo de lo consagrado en el artículo 44 Superior, establece que
la protección integral que demandan los menores de edad implica, también, evitar
la amenaza o conculcación de sus derechos, al igual que un inmediato
restablecimiento en caso de presentarse una vulneración. De igual manera,
impone la obligación general a cada uno de los agentes estatales de actuar
oportunamente con el fin de garantizar lo antes mencionado, adicionando que es
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el encargado de definir los
lineamientos técnicos que deben cumplir dichas autoridades para dar un
cumplimiento efectivo a estos mandatos[4].
Bajo esta
óptica, la ley consagra las medidas de restablecimiento de los derechos de los
menores, para garantizarlos de la manera más efectiva posible. Dentro de estas
medidas, se encuentra la de ubicación en familia de origen o extensa, la cual
tiene como objetivo que el menor de edad esté con su familia a pesar de la
falta de recursos, los cuales, en este evento, serán otorgados por el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar[5].
Mediante Resolución No. 6054 del
30 de diciembre de 2010, el ICBF expidió el “Lineamiento Técnico para las
Modalidades de Apoyo y Fortalecimiento a la Familia, para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes y Mayores de 18 Años con Discapacidad, con sus Derechos
Amenazados, Inobservados o Vulnerados”, el cual tiene como finalidad
realizar un acompañamiento a las familias o redes de apoyo próximo, pues
al recaer sobre aquellas la obligación de garantizar la protección integral de
los menores durante su proceso de formación, son las llamadas a que, en primera
instancia, protejan sus derechos.
Por tanto, el lineamiento técnico
en mención se encuentra dirigido al fortalecimiento de las familias de aquellos
menores que, como consecuencia de la inobservancia, amenaza o vulneración de
sus derechos, viven bajo una situación de riesgo, en aras de fortalecerlas,
brindándoles herramientas necesarias para superar dicha situación.
Para llevar a
cabo este fin, el ICBF ha desarrollado determinadas modalidades, dentro de las
cuales se incluye la de Hogar Gestor para Población con Discapacidad.
Esta consiste
en realizar un acompañamiento, asesoría y apoyo económico para el
fortalecimiento familiar de aquellos menores de edad en condición de amenaza o
vulneración con discapacidad o enfermedad especial, que se encuentren en
extrema pobreza, cobijando a su vez a mayores de 18 años con discapacidad
mental absoluta, para que la familia, con la ayuda que brinda el Estado, asuma
la protección integral del sujeto.
Tal programa
se materializa a través de dos factores. Por una parte, del acompañamiento
familiar, que implica, a grandes rasgos, visitas para la orientación y
verificación de los logros y avances obtenidos en pro de la señalada
protección. A su vez, encuentros grupales y familiares de complementación y
vigilancia por parte de las autoridades para, en el evento de identificar algún
tipo de maltrato, abuso o explotación, adoptar las medidas pertinentes y, por
otra, de un aporte económico para la cobertura de necesidades básicas como
salud, educación, alimentación, vestuario entre otros y orientar a las
familias, no solo en la distribución de los recursos, sino también en la
búsqueda de alternativas para el autosostenimiento.
De igual
manera, el mencionado lineamiento señala que el programa consta de cuatro
fases, a saber: una primera de identificación, diagnóstico y acogida, en la que
básicamente se valora y evalúa la condición del sujeto y su entorno familiar.
La segunda, de intervención y proyección, encaminada a desarrollar y poner en
marcha las acciones necesarias para el fortalecimiento de la familia y del
niño, niña o adolescente. La tercera, corresponde a la preparación para el
egreso, a través de la cual se llevan a cabo estrategias destinadas a brindar
las herramientas para la salida de la familia del programa a partir del
cumplimiento de los objetivos. Finalmente, la cuarta etapa corresponde al
seguimiento que debe hacer la autoridad competente al estado del niño y su
familia, una vez terminada la medida.
En cuanto al
término de permanencia en el programa, el lineamiento indica que, en principio,
es de 2 años prorrogables por un año más, conforme con el concepto que emita la
Defensoría de Familia y también a un criterio de rotación que implica un menor
por cupo al año.
En relación
con el tema, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado respecto al
tiempo de permanencia en el programa, toda vez que a través de distintas
acciones de tutela, la Corte se ha planteado la pregunta de si una exclusión
del beneficio, bajo el argumento de la finalización del término establecido,
puede conllevar la conculcación de los derechos fundamentales de los beneficiarios.
La resolución
al anterior interrogante ha girado en torno a si al momento de la desvinculación
del menor, continúa la situación de riesgo o vulneración de sus derechos. En
efecto, en ocasiones, el Tribunal ha sostenido que dentro de las obligaciones
del ICBF se encuentra la de informar a las familias la transitoriedad de la
medida y, a su vez, realizar una evaluación que permita dar cuenta de la
superación de las condiciones de vulnerabilidad del menor de edad.
De igual
manera, en cabeza de la familia recae el deber de acoger las herramientas o
directrices que brinda la entidad para al momento del egreso lograr el
autosostenimiento pues, de evidenciarse negligencia por parte de las personas a
cargo del niño, no se puede predicar una vulneración de derechos al presentarse
la terminación de la medida[6].
Asimismo, ha
indicado esta Corporación que si la entidad no realiza un examen o no da cuenta
de la superación de las condiciones de riesgo o vulnerabilidad del niño, no es
posible su exclusión, a pesar de haberse cumplido los plazos estipulados, pues
no se estaría atendiendo a los objetivos propuestos por la medida y, en ese
evento, es imperioso mantener la vinculación hasta tanto se verifique la
posibilidad de la autosuficiencia por parte de la familia o de su inclusión, ya
sea en otro programa, o entidad que permita brindar el servicio requerido[7].
En efecto, el
Tribunal Constitucional, en Sentencia T-301 de 2014, arribó a ciertas
conclusiones que permiten identificar las características del Programa Hogar
Gestor y brindan herramientas para determinar en qué eventos se podría estar en
presencia de una vulneración de los derechos, ante una desvinculación como
consecuencia de la finalización del lapso establecido, a saber:
“a)     El programa tiene la
finalidad de brindar una ayuda a la familia por parte del Estado, para que la
misma se fortalezca y consiga el restablecimiento y la satisfacción de los
derechos del menor.
b)    El tiempo de permanencia en el
programa, es una característica esencial del mismo, dada su transitoriedad.
c)     El cumplimiento del
término previsto en el programa, per se no implica que el niño deba ser excluido del
programa, pues se debe verificar el cumplimiento de los objetivos del mismo,
esto es, que se haya fortalecido la familia y haya cesado el estado de
vulnerabilidad del menor.
d)    La falta de presupuesto, no
constituye en principio, una razón para que los niños sean excluidos del
programa. Y la orden de reingreso al programa, no debe generar en la exclusión
de otro menor en estado de vulnerabilidad.
e)     Se debe verificar que la
familia ha accedido a otros programas Estatales que procuran la satisfacción de
los derechos, como lo es el ingreso al sistema de seguridad social en salud o
el ingreso a programas ofertados por el Estado o por entes privados dirigidos a
esta población especial.
f)      Es necesario un dialogo
interinstitucional para la satisfacción de los derechos del menor, para ello el
ICBF debe asesorar a la familia en el proceso de acudir a otras entidades
públicas o privadas encargadas de prestar servicios a los menores en estado de
discapacidad.
g)     Es necesaria la realización
de un seguimiento pos egreso del programa al menor que era beneficiario.”[8]
(Resaltado fuera del texto original)
Corolario de lo
anterior, es que la protección de los menores y el fortalecimiento de su
familia para mejorar la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran, es
el objetivo primordial del Hogar Gestor y, para ello, contempla una serie de
estrategias que permitan alcanzar este fin. Es evidente que es transitoria, en
la medida en que una de las metas a lograr es el autosostenimiento de la
familia, no obstante, esto no debe ir en contravía del propósito principal ya
mencionado.
En ese orden
de ideas, se entiende que el motivo válido para la separación del amparado
respecto del programa es la superación de aquellos factores de amenaza y
vulneración (lo cual no es solo responsabilidad de la entidad, sino también del
grupo familiar) y no la finalización del término en principio establecido para
la permanencia, pues, tanto el lineamiento técnico que lo rige, como la
jurisprudencia de esta Corte, han señalado que si no se verifica o no se rinde
cuenta sobre la superación de las condiciones de vulnerabilidad, a pesar de los
esfuerzos diligentes de la familia, de ninguna manera se puede desvincular al beneficiario,
aun cuando se haya cumplido el lapso dispuesto y, la carencia de cupos o la
falta de presupuesto no pueden servir de argumentos para sustentar dicha
exclusión.
6.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
La sentencia
C-543 de 1992[9],
por medio de la cual se decidió una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, resolvió declararlos inexequibles
y, por unidad normativa, el artículo 40[10]
del mismo decreto. Dicha providencia hizo referencia a la procedibilidad de la
acción de tutela contra decisiones judiciales. Al respecto dispuso que:
“Así, pues,
la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un
mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado,
para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la
concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la
excepción dicha- la acción ordinaria.
La acción de
tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea
el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado
a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema
jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos
esenciales.
Se
comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio
judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento
definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos
dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia
es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir
de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de
la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su
conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a
las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de
impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a
claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el
interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco
puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de
sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria
contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario
de la acción.
(…)
Vistas así
las cosas, en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la
idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros
llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los
derechos, es decir, constituyen por definición ‘otros medios de defensa
judicial’ que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla
general la acción de tutela.
(…)
La acción de
tutela no puede asumirse como un sistema de justicia paralelo al que ha
consagrado el ordenamiento jurídico en vigor. El entendimiento y la aplicación
del artículo 86 de la Constitución tan solo resultan coherentes y ajustados a
los fines que le son propios si se lo armoniza con el sistema. De allí que no
sea comprensible como medio judicial capaz de sustituir los procedimientos y
las competencias ordinarias o especiales, pues ello llevaría a un caos no
querido por el Constituyente”.
En observancia
de lo adoctrinado por esta Corporación, el ejercicio de la acción de tutela no
es procedente para controvertir decisiones judiciales proferidas dentro de un
proceso que ha cumplido con las diversas etapas prescritas por la ley y, dentro
del cual, se han agotado los recursos respectivos, que han llevado a una
decisión final sobre el asunto en discusión. Sin embargo, también se ha
establecido por esta Corte que, en dichos eventos, el amparo por vía
constitucional es de carácter excepcional, es decir, que solo procede en
aquellas circunstancias en que se evidencia una grave actuación de hecho por
parte de los jueces ordinarios. Ello, en razón del respeto al principio de cosa
juzgada y de preservar la seguridad jurídica, la autonomía e independencia de
la actividad jurisdiccional del Estado, así como el sometimiento general de los
conflictos a las competencias ordinarias de cada juez[11].
Adicionalmente,
la sentencia C-543[12]
de 1992, señaló:
“Ahora bien,
de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de
la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela
se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de
decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los
términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización
de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por
medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni
tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual
sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo
transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal
y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente
(artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En
hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia”.
Debido al
carácter excepcional y restrictivo de la acción de tutela para controvertir
decisiones judiciales, y bajo la perspectiva de un nuevo enfoque, en el que el
concepto de vía de hecho perdió protagonismo, esta Corporación, a través de su
jurisprudencia, ha establecido unos requisitos generales y especiales de
procedencia de la acción constitucional. Los primeros, también llamados
requisitos formales, son aquellos presupuestos que, el juez constitucional debe
verificar, para que pueda entrar a analizar de fondo el conflicto planteado. En
cuanto a los requisitos especiales, también llamados materiales, corresponden
concretamente a los vicios o defectos presentes en la decisión judicial y que
constituyen la fuente de vulneración de los derechos fundamentales[13].
De acuerdo con
lo anterior, la Sentencia C-590 de 2005[14],
proferida con fundamento en los precedentes recogidos a partir de la Sentencia
C-543 de 1992[15],
y reiterada posteriormente, la Corte señaló los requisitos generales, a cuyo
tenor son:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no
puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada
importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde
definir a otras jurisdicciones[16].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[17].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[18].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar
claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que
se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[19]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia
C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales,
tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse
como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible[20]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela
llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no
previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en
cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[21]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas
las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante
esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas
para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
(Negrilla fuera del texto original).
Verificados y
cumplidos todos los requisitos generales o formales, se hace procedente el
estudio de fondo, por parte del juez constitucional, del recurso de amparo
contra una decisión judicial. Ahora, aquél debe entrar a estudiar si la
providencia acusada ha incurrido, al menos, en uno de los vicios que se han
identificado por la jurisprudencia y, por tanto, que ello genere la violación
de derechos fundamentales. Estos requisitos especiales o materiales, fueron
reiterados por esta Sala de Revisión en la sentencia T-867 de 2011[22], de la
siguiente manera:
“a. En un defecto orgánico.
El cual se configura cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. Dicho en otras
palabras, tal defecto se estructura en los eventos en que la decisión
cuestionada vía  tutela, ha sido proferida por un operador jurídico
jurídicamente incompetente.
b. En un defecto procedimental absoluto. Que se origina cuando el juez ha actuado completamente al margen
del procedimiento establecido, es decir, cuando éste se aparta abiertamente y
sin justificación válida, de la normatividad procesal que era aplicable al caso
concreto. Sobre este defecto, ha expresado la Corte, que al ignorar
completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina dictando
una sentencia contraria a derecho, arbitraria, que vulnera derechos
fundamentales. No obstante, también la jurisprudencia ha precisado que para
configurar el defecto, el desconocimiento del procedimiento debe atender a los
siguientes requisitos: (ii) debe ser un error trascendente y manifiesto, que
afecte de manera grave el derecho al debido proceso y tenga a su vez una
influencia directa en la decisión de fondo adoptada; y (ii) y que la
deficiencia no resulte atribuible al afectado.
Así, por
ejemplo, la Corte ha encontrado que se configura un defecto procedimental, en
los siguientes casos: (i)  cuando se deja de notificar una decisión judicial a
raíz de lo cual la parte pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir
dicha decisión. Sin embargo, si la falta de notificación no tiene efectos
procesales importantes, o si se deriva de un error del afectado, o si la misma
no produjo verdaderamente un efecto real, lo cual puede ocurrir porque el
afectado tuvo oportunidad de conocer el acto por otros medios,  no
procederá la tutela; (ii) cuando existe una dilación injustificada, tanto en la
adopción de decisiones como en el cumplimiento de las mismas por parte del
juez; cuando la autoridad judicial pretermite la recepción y el debate de unas
pruebas cuya práctica previamente había sido ordenada; y (iii) cuando
resulta evidente que una decisión condenatoria en materia penal, se produjo
como consecuencia de una clara deficiencia en la defensa técnica, siempre que
sea imputable al Estado.
c. En un defecto fáctico.
Este surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación
del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces,
siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a
deficiencias probatorias del proceso. Según esta Corporación, el fundamento de
la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso,
radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales
con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio,
éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir,
con base en criterios objetivos y racionales. En ese
contexto, La Corte ha explicado que las deficiencias probatorias pueden
generarse como consecuencia de: (i) una omisión judicial, como
puede ser la falta de práctica y decreto de pruebas conducentes al caso
debatido, presentándose una insuficiencia probatoria; (ii) o por vía  de una
acción positiva, como puede ser la errada interpretación de las pruebas
allegadas al proceso, o la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho
o que son totalmente inconducentes al caso concreto, presentándose, en el
primer caso, un defecto por interpretación errónea, y en el segundo, un defecto
por ineptitud e ilegalidad de la prueba.
En punto a
los fundamentos y al margen de intervención que tiene el juez de tutela para
configurar la ocurrencia de un defecto fáctico, la Corte ha fijado los
siguientes criterios de aplicación:
-
La intervención del juez de tutela, frente al manejo dado por el juez
natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por el
principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que en
sede de tutela se lleve a cabo un examen exhaustivo del material probatorio.
-
Las diferencias de valoración que puedan surgir en la
apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores
fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural
quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana critica, y en virtud
de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso
concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es
autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena
fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y
salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas
realizadas por aquél es razonable y legítima.
-
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico,
“[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que
sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto”[23].
d. En un defecto sustantivo o material. Se presenta cuando la decisión judicial adoptada por el juez,
desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al
sustentarse aquella en disposiciones claramente inaplicables al caso concreto.
Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido, que cuando una decisión
judicial se soporta en una norma jurídica  manifiestamente equivocada, que la
excluye del marco de la juridicidad y de la hermenéutica, aquella pasa a ser
una simple manifestación de arbitrariedad,  que debe dejarse sin efectos, para
lo cual la acción de tutela pasa a ser el mecanismo idóneo y apropiado. Al respecto,
ha explicado la Corte que tal situación de arbitrariedad se presenta cuando se
aplica: (i) una norma inexistente; (ii) o que ha sido derogada o
declarada inexequible; (iii) o que estando vigente, resulta inconstitucional
frente al caso concreto y el funcionario se haya abstenido de aplicar la
excepción de inconstitucionalidad; (iv) o que estando vigente y siendo
constitucional, la misma es incompatible con la materia objeto de definición
judicial.
f. En error inducido o por consecuencia. Tiene lugar, en los casos en que el juez o tribunal ha sido
víctima de un engaño por parte de terceros, y ese engaño lo conduce a la
adopción de una decisión que afecta derechos fundamentales. En estos eventos,
la providencia judicial se soporta en hechos o situaciones en cuya realización
participan personas obligadas a colaborar con la administración de justicia
-autoridades o particulares-, y cuyo manejo irregular induce en error al
funcionario judicial, con grave perjuicio para los derechos fundamentales de alguna
de las partes o de terceros.
g. En una decisión sin motivación. Se configura frente al incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones, en el entendido que, precisamente, en tal motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional y, por tanto, de las providencias que les
competen proferir.
h. En desconocimiento del
precedente judicial. Se presenta en aquellos casos en los cuales la
autoridad judicial, a través de sus pronunciamientos, se aparta del precedente
jurisprudencial que le resulta aplicable al caso, sin ofrecer un mínimo
razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de
jurisprudencia. Ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece
el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley
limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Se presenta
igualmente, cuando el juez del proceso ignora el alcance de una ley, fijado por
la Corte Constitucional con efectos erga omnes.
i. En violación directa de la Constitución. La misma tiene lugar, entre otros eventos, cuando, amparada en la
discrecionalidad interpretativa, la decisión judicial se desborda en perjuicio
de los derechos fundamentales de los asociados amparados por la Carta
Política.”
Sobre la base de lo expuesto, la acción de tutela procede contra
providencias judiciales siempre que se cumplan los requisitos generales de
procedibilidad, la decisión cuestionada por esta vía haya incurrido en uno o
varios de los defectos o vicios específicos y, a su vez, el defecto sea de tal
magnitud que implique una lesión o afectación a los derechos fundamentales del
tutelante.
7. Caso
concreto
Con fundamento
en las consideraciones precedentes, pasa la Sala a analizar si se configuró la
violación de las garantías fundamentales a la igualdad, a la salud, a la
seguridad social y a la vida en condiciones dignas de Ilich David Esteban
Grajales Amórtegui, por parte de las entidades demandadas, al dar por terminada
su vinculación al programa Hogar Gestor, bajo el argumento del vencimiento del
término previsto en los lineamientos para su permanencia.
De lo referido
en la demanda y de lo acreditado en el expediente, se desprende que el
accionante, de veinticuatro años de edad, padece retardo mental profundo,
autismo, microcefalia, hipogonadismo hipogonadotrópico, hipotonía generalizada,
síndrome de Smith Lemli Opitz, epilepsia con síndrome convulsivo, escoliosis
idiopática, síndrome dismórfico, trastorno del comportamiento y rinitis
alérgica, motivo por el cual su pérdida de capacidad laboral fue valorada como
superior al 90% y requiere de asistencia permanente para satisfacer sus
necesidades básicas.
Debido a lo
anterior, el defensor de familia del equipo de protección del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Rafael Uribe Uribe –, mediante Resolución No. 069 de
28 de abril de 2006, lo declaró en situación de peligro  y estableció, como
medida de protección especial, la constitución de Hogar Gestor a su favor,
beneficio que le fue prorrogado hasta el 12 de febrero de 2015.
Al persistir
las condiciones de riesgo y amenaza al momento de su desvinculación, Clara Inés
Amórtegui Rueda, progenitora del demandante, presentó recurso de reposición en
contra de lo decidido, solicitando al ICBF la reanudación del mencionado
programa.
No obstante,
el 25 de febrero de 2015, la entidad negó el requerimiento, bajo el argumento
de que el periodo de permanencia, establecido en el lineamiento del Hogar
Gestor, se había vencido e incluso superado de manera excesiva, pues cobijó al
joven durante ocho años y nueve meses.
Por lo que
atañe a las condiciones particulares del accionante y su familia, la
representante expuso detalladamente las razones por las cuales afirma que su
condición económica es precaria.
En ese orden
de ideas, la peticionaria aduce que se configura una vulneración de los
derechos fundamentales de su hijo y, por tanto, solicita su acceso al programa.
Analizada la situación fáctica del asunto sub examine, la Sala
advierte que del 28 de abril de 2006 al 12
de febrero de 2015, lapso durante el cual el joven Amórtegui Grajales
estuvo vinculado a la modalidad Hogar Gestor, transcurrieron un poco más de 8
años, circunstancia que, a todas luces, permite concluir que efectivamente se
superó el periodo de vinculación consagrado en los lineamientos técnicos del
ICBF.
No obstante, como se observó en la parte considerativa de esta
providencia, la Corte ha señalado que el vencimiento del plazo establecido no
implica per se la exclusión del beneficiario, pues a esta decisión debe
preceder un concepto técnico que corrobore el cumplimiento de los objetivos del
programa, en otras palabras, que las condiciones que dieron lugar a su
vinculación, no persistan al momento del egreso.
En efecto,
para este Tribunal, la realización de un examen que dé cuenta del alcance del
propósito de la ayuda, es decir, la superación de las condiciones de amenaza y
riesgo del beneficiario, es uno de los puntos claves para determinar la
existencia o no de la vulneración de los derechos fundamentales en estos
eventos.
Ahora bien, en
el asunto bajo estudio, la respuesta otorgada por la entidad demandada presenta
como razón principal para la desvinculación la circunstancia de que ha apoyado
al accionante durante un tiempo bastante prologando, el cual sobrepasa el
establecido por la normatividad aplicable. Además, que dados los factores de
generatividad adquiridos y mantenidos por el grupo familiar durante el tiempo
de atención por parte del ICBF, estimó viable el cierre de la medida de Hogar
Gestor a favor de Ilich David Esteban con el fin de otorgar el beneficio a otro
NNA en situación de discapacidad ante las solicitudes en lista de espera con
las que cuenta el centro zonal.
Si bien la
entidad demandada cimentó su decisión en la valoración que de las condiciones
económicas y familiares realizó la trabajadora social respecto del núcleo
familiar del actor, esta Corporación encuentra que, lo descrito por la señora
Clara Inés Amórtegui suscita duda acerca de las conclusiones a las que arribó
la funcionaria competente para el efecto.
Así, esta Sala
no demerita la protección brindada al demandante, por el contrario, la aplaude.
Sin embargo, estima que la decisión de excluirlo sin demostrar, idóneamente, la
mejoría o la superación de las condiciones de vulnerabilidad, de modo tal que
sobre ello exista certitud, permite concluir que se ha dado un desconocimiento
de los derechos invocados, pues, como ya lo ha sostenido la Corporación “no
basta con decir que se les brindó apoyo por un tiempo prolongado, sino que es
necesario mostrar que ese apoyo se tradujo en mejores condiciones para que la
familia pueda atender las necesidades del menor con el apoyo de la red de
servicios del Estado”[24],
sin que esto implique desconocer la transitoriedad de la medida, dado que se
considera acertado que exista un término límite, mas no que sea esta la única
razón para la desvinculación.
En armonía con lo anterior y
teniendo en cuenta que el Juzgado Tercero de Familia de Descongestión de Bogotá
D.C. dictó sentencia de homologación de fallo[25],
en la que, acogiéndose a los argumentos esgrimidos en la resolución proferida
por el ICBF, resolvió homologar la decisión de cierre del Hogar Gestor, esta
Sala considera que dicho fallo incurrió en una de las causales de viabilidad de
la tutela contra providencias judiciales.
Lo anterior encuentra su sustento
en que la decisión adolece de fallas sustanciales, atribuibles a deficiencias
probatorias, pues al fundamentarse en una resolución viciada de irregularidades
de esta índole, resulta ineludible concluir que la providencia judicial también
padece del mismo defecto, el cual, se enmarca dentro de lo que la
jurisprudencia constitucional ha denominado “defecto fáctico”, abordado con
detenimiento en líneas anteriores.
En ese
orden de ideas y, en aras de tutelar las garantías fundamentales invocadas, se
ordenará al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bogotá,
- Centro Zonal Rafael Uribe Uribe -, que en un término de quince (15) días contados
a partir de la notificación de la presente providencia, realice una nueva
valoración de las condiciones reales y actuales que afronta el núcleo familiar
del actor, atendiendo, específicamente, cada una de los argumentos expresados
por la accionante en los que fundamenta la afirmación según la cual la precaria
situación que afronta amerita la reanudación del apoyo deprecado.
Dicha valoración deberá ser consecuencia de un análisis
integral que dé cumplimiento a las exigencias previstas para el efecto. En
particular, deberá discriminar de manera clara y razonada los motivos por los
que llegare a considerar la procedencia bien sea de la reanudación o del cierre
del Hogar Gestor en el presente asunto. Cabe hacer énfasis en que la evaluación
deberá tener en cuenta la gravedad de las patologías padecidas, el pronóstico y
la situación económica real y actual de la familia.
La razón que lleva
a la Sala a tutelar el derecho fundamental que se viene invocando de esta
manera es que existe duda acerca de
si la valoración realizada por el comité del ICBF fue integral de
conformidad con las exigencias que para el efecto aplican.
Por consiguiente, lo que corresponde es disponer un nuevo
análisis en el que se proceda siguiendo los términos que se han dejado sentados,
entre otros, atendiendo de manera precisa cada una de las inconformidades de la
peticionaria, de manera que con base en lo valorado se pueda determinar
claramente si al demandante le asiste el derecho de continuar en el programa.
Finalmente, con miras a que el amparo impetrado sea materialmente
atendido y, de encontrarse que efectivamente las condiciones de vulnerabilidad
que dieron origen a la asignación de la ayuda, subsisten, esta Sala ordenará al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional Bogotá –Zonal Rafael
Uribe Uribe -, la reanudación de la medida de manera inmediata hasta tanto se
realice una nueva valoración en la que se determine si debe o no continuar en
el programa.
Por el
contrario, si el concepto de dicha evaluación diera cuenta de la superación de
las condiciones de amenaza y vulneración indicando y sustentando,
específicamente las razones de cómo ello ha ocurrido y, por ende, se resolviera
confirmar la decisión de cierre, la entidad está en la obligación de continuar
con el respectivo seguimiento conforme con la fase número 4 del programa, de
acuerdo con el Lineamiento Técnico “para las Modalidades de
Apoyo y Fortalecimiento a la Familia, para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes y Mayores de 18 Años con Discapacidad, con sus Derechos
Amenazados, Inobservados o Vulnerados”, al igual que de
garantizar su protección, ya sea a través de otra entidad o programa de
restablecimiento de los derechos.
IV.     DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia proferida el treinta y uno (31) de marzo de dos mil dieciséis
(2016), por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Civil que, a su vez, confirmó la dictada el diecinueve (19) de febrero de dos
mil dieciséis (2016), por el Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá D.C., Sala de Familia. En su
lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de Ilich David
Esteban Amórtegui Grajales a la igualdad, a la salud, a la seguridad social y a
la vida digna, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional Bogotá D.C. – Centro Zonal Rafael
Uribe Uribe - que, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la
notificación de esta providencia valore y califique la situación actual
de Ilich David Esteban Amórtegui Grajales y de su núcleo familiar, en los
términos señalados en la presente sentencia, para efectos de determinar si le
asiste o no el derecho a la reanudación del programa Hogar Gestor a su favor.
TERCERO.- ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional Bogotá
D.C. – Centro Zonal Rafael Uribe Uribe – que, de encontrarse probado que
persisten las condiciones de vulnerabilidad que  hacían acreedor al accionante
de la modalidad Hogar Gestor, reanude su inscripción al mismo. Dicha
vinculación deberá mantenerse vigente hasta que se realice la  correspondiente
valoración de la situación del accionante, que arroje como resultado el
cumplimiento de los objetivos de la medida y la superación de las condiciones
que dieron lugar a su ingreso.
CUARTO.- ORDENAR
al ICBF, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional Bogotá D.C. – Centro Zonal Rafael
Uribe Uribe - que, de encontrarse probado que las condiciones de vulnerabilidad
que dieron origen a la vinculación del demandante al programa Hogar Gestor
fueron superadas, continúe con el respectivo seguimiento conforme con la fase
número 4 del mismo, de acuerdo con el Lineamiento Técnico “para
las Modalidades de Apoyo y Fortalecimiento a la Familia, para el Restablecimiento de
Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes y Mayores de 18 Años con Discapacidad,
con sus Derechos Amenazados, Inobservados o Vulnerados”, al
igual que garantice su protección, ya sea a través de otra entidad o programa
de restablecimiento de los derechos.
QUINTO.-Por
Secretaría, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ
DELGADO
Magistrada
Con salvamento de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-479/16
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES (Salvamento de voto)
La decisión a
la que se arribó en sede de revisión sólo podía ser producto de la configuración de un defecto fáctico en la sentencia de homologación
cuestionada, derivado de: (i) la indebida valoración de los elementos de prueba
a disposición del juez, o (ii) de la omisión en el ejercicio de sus facultades
oficiosas para establecer circunstancias relevantes que no se hubieran
evidenciado en el trámite.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Caso
en que no se verificó el cumplimiento de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra la sentencia de homologación, ni se realizó
la valoración probatoria del juez para establecer la configuración de un
defecto fáctico (Salvamento de voto)
La
sentencia cuestionada valoró elementos de prueba que, dada la naturaleza
transitoria de la modalidad del apoyo, constituían soporte suficiente para la
terminación del programa en el núcleo familiar del actor, y que no fueron
desvirtuados en el trámite administrativo, en el judicial de homologación, ni
en el de la acción de tutela.
Referencia: Expediente T-5.499.946
Acción de tutela presentada por Clara Inés Amórtegui Rueda
en representación de Ilich David Esteban Grajales Amórtegui
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
1.- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me llevaron a
salvar el voto, tal y como lo expresé en la sesión de la Sala Cuarta de
Revisión adelantada el 1º de septiembre de 2016, en la que, por votación
mayoritaria, se profirió la sentencia T-479 de 2016 de la misma fecha.
2.- La sentencia de la que me aparto revoca los fallos de
instancia que denegaron la protección de los derechos a la igualdad, a la
salud, a la seguridad social y a la vida digna invocada por Clara Inés
Amórtegui Rueda en representación de su hijo Ilich David Esteban Grajales
Amórtegui y, en su lugar, concede el amparo de dichos derechos. En el fallo de
revisión se ordena al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -en adelante
ICBF- valorar y calificar nuevamente la situación del accionante para
determinar si le asiste el derecho a la reanudación del programa “Hogar
Gestor” y en el evento en el que encuentre probado que las condiciones de
vulnerabilidad se mantienen, disponga nuevamente su vinculación y continúe con
el respectivo seguimiento.
Para arribar a la decisión referida, en la sentencia se
analiza la condición de sujetos de especial protección constitucional de las
personas en situación de discapacidad y se estudia, de forma particular, el
programa “Hogar Gestor” como medida de restablecimiento de los derechos
de los niños, niñas, adolescentes y mayores de 18 años con discapacidad.
En particular, el fallo destaca que en atención a la
protección especial de los niños prevista en el artículo 44 Superior, el ICBF
ha definido modalidades de apoyo y fortalecimiento a la familia para el
restablecimiento de los derechos de niños, niñas, adolescentes y mayores de 18
años con discapacidad, cuando sus derechos sean amenazados, inobservados o
vulnerados; dentro de las que incluyó el programa referido previamente, que
consiste en realizar acompañamiento, y brindar asesoría y apoyo económico para
el fortalecimiento de la familia de dichos sujetos[26]. La duración en el programa es de
dos años, prorrogable por un año más de acuerdo con el concepto que emita la
Defensoría de Familia y en atención al criterio de rotación de un beneficiario
por cupo al año.
Sobre las características del programa mencionado la
jurisprudencia constitucional ha destacado que: (i) para la desvinculación no
basta el cumplimiento del término previsto en el lineamiento técnico, ya que es
necesaria una evaluación que permita establecer la superación de las
condiciones de vulnerabilidad del sujeto de especial protección constitucional;
(ii) es necesario que se brinde información a la familia sobre el carácter
transitorio de la modalidad de apoyo; y (iii) es relevante que la familia
conozca el objetivo del programa para que se apropie de las herramientas
brindadas y logre el auto sostenimiento del hogar.
De otra parte, en el análisis del caso concreto se refieren
las circunstancias de Ilich David que motivaron que a través de la Resolución
núm. 069 de 28 de abril de 2006 se constituyera, a su favor, la medida de Hogar
Gestor. Particularmente se indica que cuenta con 24 años, tiene una pérdida de
capacidad laboral superior al 90% y requiere de asistencia permanente para
satisfacer sus necesidades básicas.
Además, se destaca que el beneficio se prorrogó hasta el 12
de febrero de 2015, momento en el que el ICBF dispuso la desvinculación de
Ilich y de su núcleo familiar con base en el concepto emitido por la
trabajadora social del centro zonal correspondiente, decisión que se avaló en
sentencia de homologación dictada por el Juzgado Tercero de Familia de
Descongestión de Bogotá.
Sobre los hechos mencionados, en el fallo del que me aparto
se afirma que a pesar de que el ICBF fundó la decisión del retiro del programa
en: (i) el cumplimiento del término máximo previsto para ser beneficiario del
programa y (ii) la valoración de las condiciones sociales, económicas y
familiares del actor; las circunstancias referidas por la madre del accionante
generan dudas sobre la superación de la situación de vulnerabilidad. En
consecuencia, se concede el amparo de los derechos invocados y se disponen las
medidas de protección referidas previamente.
3.- Como lo anuncié, disiento del análisis adelantado por
la mayoría de la Sala Cuarta de Revisión y de la decisión a la que arribó, pues
no solo no consideró los elementos de prueba obrantes en el trámite, sino
también desconoció las actuaciones en contra de las que se formuló la acción de
tutela. En efecto, aunque en la parte general de las consideraciones del fallo
se hizo referencia a la procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, se omitió el estudio que le corresponde adelantar al juez
constitucional cuando se confrontan ese tipo de decisiones.
La falencia del análisis se advierte desde el problema
jurídico, el cual se centró en la desvinculación del accionante de la modalidad
de apoyo, pero no consideró que ésta fue valorada en una decisión judicial,
pues la desvinculación se homologó en la sentencia dictada el 31 de agosto de
2015 por el Juzgado Tercero de Familia de Descongestión de Bogotá, la cual
requiere un análisis específico de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de
esta Corporación, ya que, en principio, ésta hizo tránsito a cosa juzgada.
Nótese que la vulneración de los derechos de Ilich David
Esteban Grajales, según el escrito de tutela, se desprendió de la falta de
valoración de las circunstancias del núcleo familiar, que presuntamente
evidencian la pervivencia de la situación de vulnerabilidad y la necesidad de
que continúe el programa para la superación de dichas condiciones. Estas
denuncias frente a la decisión judicial cuestionada, obligaban a la Sala a
verificar, en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra la sentencia de 31 de agosto de 2015
y, superado ese análisis, establecer la configuración de alguno de los defectos
específicos de las decisiones judiciales desarrollados por la jurisprudencia
constitucional.
En concordancia con lo anterior, la decisión a la que se
arribó en sede de revisión sólo podía ser producto de la configuración de un
defecto fáctico en la sentencia de homologación cuestionada, derivado de:
(i) la indebida valoración de los elementos de prueba a disposición del juez, o
(ii) de la omisión en el ejercicio de sus facultades oficiosas para establecer
circunstancias relevantes que no se hubieran evidenciado en el trámite.
Sin embargo, en la decisión de la que me aparto no se
verificó el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra la sentencia de homologación, ni tampoco se emprendió
un análisis de la valoración probatoria del juez para establecer la
configuración de un defecto fáctico, actividad que de haberse adelantado, en mi
concepto, habría cambiado el sentido del fallo de revisión.
Lo anterior, por cuanto la sentencia cuestionada valoró
elementos de prueba que, dada la naturaleza transitoria de la modalidad del
apoyo, constituían soporte suficiente para la terminación del programa en el
núcleo familiar del actor, y que no fueron desvirtuados en el trámite
administrativo, en el judicial de homologación, ni en el de la acción de
tutela.
En efecto, la decisión de homologación tuvo en cuenta el
acta emitida por el Comité Técnico de la Defensoría de Familia del Centro Zonal
Rafael Uribe Uribe, que dio cuenta de las circunstancias del núcleo familiar
del accionante y concluyó que: (i) la madre se empoderó del proceso y demostró
el cumplimiento del objetivo de la medida, es decir se apropió de las
herramientas brindadas para el auto sostenimiento de su hogar, y (ii) estaban
satisfechas las necesidades básicas de Ilich y de su núcleo familiar.
Las conclusiones a las que se arribó la sentencia censurada
en el trámite de la tutela se fundamentaron en varias circunstancias que, entre
otras, se establecieron con una entrevista realizada a la madre del actor, en
la que particularmente dijo que: (i) cuenta con un empleo y no tiene problemas
de salud; (ii) el único hijo dependiente es Ilich; (iii) el núcleo familiar del
accionante habita en una vivienda en la que no paga arriendo; y (iv) el actor
cuenta con la prestación efectiva de los servicios de salud a través de una
entidad del régimen subsidiado. Estas condiciones se confrontaron por la
representante legal del accionante únicamente con una referencia al estado de
salud del actor, pero no aportó elementos de prueba que las desvirtuaran.
De manera que tales conclusiones constituyen, en principio,
fundamento suficiente de la sentencia de homologación frente al propósito que
persigue el programa Hogar Gestor, en el que se realiza un acompañamiento
transitorio, y se brinda asesoría y apoyo económico para el fortalecimiento de
las familias de sujetos de especial protección cuyos derechos estén amenazados
o vulnerados, en aras de que éstas asuman su protección integral.
En ese sentido, comprobada la apropiación de las
herramientas de auto sostenimiento por parte del hogar del accionante, la
superación de las circunstancias de amenaza de sus derechos, y el carácter
temporal del programa, la sentencia censurada no evidencia, a priori, la
configuración de alguno de los defectos de las decisiones judiciales
desarrollados por la jurisprudencia constitucional, máxime cuando el juez
accionado también le ordenó a la Defensoría de Familia competente realizar
seguimiento mensual a la situación del actor para verificar y garantizar el
respeto de sus derechos.
4.- En armonía con los reparos expuestos, considero
necesario reiterar la importancia de que el juez de tutela sea riguroso tanto
en la identificación de las actuaciones de las que se derivó la aparente
afectación de los derechos fundamentales, como en la formulación del problema
jurídico y la valoración de los elementos de prueba que obran en el trámite
constitucional para establecer la vulneración denunciada y las medidas de
protección pertinentes.
El rigor en el análisis de la petición de amparo además de
ser necesario para la efectiva protección de los derechos fundamentales, es
relevante para evitar la incoherencia del sistema jurídico, tal y como lo
evidencia el análisis que se efectuó en esta oportunidad, pues al omitirse el
estudio de la sentencia que avaló la terminación de la medida de
restablecimiento de derechos por parte del ICBF, la mayoría de la Sala Cuarta
de Revisión dejó vigente esa decisión, amparada por la cosa juzgada, pero anuló
materialmente sus efectos y consecuencias jurídicas sin establecer un defecto
de la providencia judicial ni revocarla directamente.
De esta manera,
expongo las razones que me llevan a salvar el voto respecto de las
consideraciones y la decisión que se adoptó en el presente caso.
Fecha ut
supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Dicho documento se puede consultar en http://www.icbf.gov.co/portal/page/portal/PortalICBF/macroprocesos/misionales/restablecimiento/2/LM30%20MPM5%20P1%20%20Lineamiento%20T%C3%A9cnico%20Modalidades%20Atenci%C3%B3n%20NNA%20V2.pdf.
[2] Corte Constitucional, Sentencia
T-030 de 28 de enero de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[3]. Corte Constitucional, Sentencia
T-285 de 3 de abril de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Artículos 7 y 11 de la Ley 1098
de 2006.
[5] Artículo 56 de la Ley 1098 de
2006.
[6] Ver Sentencias T-244 de 2005 y
T-608 de 2007.
[7] Ver Sentencias T-816 de 2007 y
T-075 de 2013.
[8] Sentencia T-301 de 2014.
[9] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo. Al respecto señaló: “Conclusión forzosa de
las consideraciones que anteceden es la inconstitucionalidad del artículo 11
del Decreto 2591 de 1991.  Esta norma contraviene la Carta Política, además de
lo ya expuesto en materia de caducidad, por cuanto excede el alcance fijado por
el Constituyente a la acción de tutela (artículo 86), quebranta la autonomía
funcional de los jueces (artículos 228 y 230), obstruye el acceso a la
administración de justicia (artículo 229), rompe la estructura descentralizada
y autónoma de las distintas jurisdicciones (Título VIII), impide la
preservación de un orden justo (Preámbulo de la Carta) y afecta el interés
general de la sociedad (artículo 1º), además de lesionar en forma grave el
principio de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos constitucionales del
ordenamiento jurídico.
No
desconoce la Corte la existencia del artículo 40, perteneciente al mismo
decreto del cual hacen parte las normas demandadas, disposición que establece
la competencia especial para conocer sobre acciones de tutela cuando esta sea
ejercida contra sentencias proferidas por los jueces superiores, los
tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.  Esto genera
una obvia e inescindible unidad normativa entre ella y el artículo 11, hallado
contrario a la Constitución, puesto que la materia que constituye núcleo
esencial de los preceptos no es otra que la examinada en este fallo, es decir,
la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales.
En
desarrollo de lo previsto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte
declarará  que, habida cuenta de la unidad normativa, también dicho artículo es
inconstitucional.”
[11] Corte Constitucional, T-018 de
2011, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[12] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[13] Sobre el particular, consultar,
entre otras, las Sentencias C-590 de 2005, T-789 de 2008, T-217 de 2010 y T-285
de 2010, T-867 de 2011, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[14] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[15] M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[16] Sentencia 173 del 4
de mayo de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[17] Sentencia T-504 del
8 de mayo de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[18] Ver entre otras la Sentencia
T-315 del 1 de abril de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19] Sentencia T-008 del
22 de enero de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] Sentencia T-658 del 11 de
noviembre de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[21] Sentencias T-088 del 17 de
febrero de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y SU-1219 del 21 de
noviembre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22] MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[23] Corte Constitucional, Sentencia T-590 de 27 de
agosto de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] Corte Constitucional, Sentencia
T-215 de 20 de abril de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[25]Ello en virtud de lo dispuesto en
el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la
Infancia y la Adolescencia”.
[26] “(…) el
programa consta de cuatro fases, a saber: una primera de identificación,
diagnóstico y acogida, en la que básicamente se valora y evalúa la condición
del sujeto y su entorno familiar. La segunda, de intervención y proyección,
encaminada a desarrollar y poner en marcha las acciones necesarias para el
fortalecimiento de la familia y del niño, niña o adolescente. La tercera,
corresponde a la preparación para el egreso, a través de la cual se llevan a
cabo estrategias destinadas a brindar las herramientas para la salida de la
familia del programa a partir del cumplimiento de los objetivos. Finalmente, la
cuarta etapa corresponde al seguimiento que debe hacer la autoridad competente
al estado del niño y su familia, una vez terminada la medida.” Página 16,
sentencia T-479 de 2016.