T-557-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-557/12
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA
LEGITIMACION POR ACTIVA-Agencia oficiosa de comunidades indígenas
LEGITIMACION POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Autonomía
DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL DE COMUNIDADES INDIGENAS-Protección
y ejercicio del derecho a la supervivencia
DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL-Principios de diversidad
étnica y autodeterminación
ACCION DE TUTELA-Vulneración o amenaza cierta a un derecho
fundamental como requisito de procedencia
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO A LA EDUCACION INDIGENA PROPIA-Improcedencia
por buscar ejecución de acciones propias de una política pública y no de amparo
ante vulneración de un derecho fundamental
DERECHO A LA EDUCACION PROPIA DE COMUNIDADES INDIGENAS O
ETNOEDUCACION-Fundamental
DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Reconocimiento
DERECHO A LA EDUCACION INDIGENA PROPIA-Ambito
internacional
DERECHO A LA EDUCACION INDIGENA PROPIA-Reconocimiento
constitucional
DERECHO A LA EDUCACION INDIGENA PROPIA-Preservación de la
identidad cultural y autodeterminación de los pueblos
EDUCACION INDIGENA PROPIA-Reglas
EDUCACION INDIGENA PROPIA-Selección de educadores
EDUCACION INDIGENA PROPIA-Manejo de recursos
EDUCACION INDIGENA PROPIA-Acceso a la educación superior
EDUCACION INDIGENA PROPIA-Autonomía universitaria
ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Exhortar
para agilizar trámites y concertaciones en implementación del Sistema Educativo
Indígena Propio y establecer cronograma que permita desarrollar el derecho a la
educación indígena propia
Referencia: expediente T-3.403.606
Acción de
tutela instaurada por Darío Paiva Trinidad y Rubén Gustavo Suárez Estela contra
el Ministerio de Educación, la Gobernación del Departamento del Guaviare, la
Secretaría de Educación del Guaviare y la Alcaldía Municipal de San José del
Guaviare.
Magistrada
Ponente:
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de
julio de dos mil doce (2012)
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y la
Magistrada ADRIANA
MARÍA GUILLÉN ARANGO,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión
de las sentencias de tutela proferidas por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio y la Sala de Casación Civil de la
Corte de Suprema de Justicia, en primera y segunda instancia, respectivamente.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Darío Paiva
Trinidad y Rubén Gustavo Suárez Estela presentaron demanda de tutela contra la
Gobernación del Departamento del Guaviare, la Secretaría de Educación
Departamental del Guaviare, la Alcaldía Municipal de San José del Guaviare y el
Ministerio de Educación Nacional, por la presunta vulneración del derecho
fundamental a la educación indígena.
Señalaron que,
producto de la Mesa de Concertación de Políticas y Acciones Educativas
Indígenas realizada en el Departamento del Guaviare los días 18 y 19 de agosto
de 2005 en la cual participó uno de los accionantes como docente indígena, las
entidades accionadas y los indígenas delegados de los pueblos Tukano,
Guayabero, Sikuany, Tuyuca, Cubeo, Puinabe, Curripaco y Piratapuy, acordaron 14
compromisos los cuales han sido incumplidos, vulnerando de este modo los
artículos 7° y 68 de la Constitución, la Ley 21 de 1991 y la Ley 115 de 1994 y
sus decretos reglamentarios (Decretos 1860 de 1994, 804 de 1995 y 2500 de
2010).
Manifestaron
que los compromisos adquiridos están relacionados con la: “creación de la
Mesa Departamental Permanente de Políticas y Acciones Educativas Indígenas de
Guaviare; creación de Direcciones Educativas Indígenas con docentes indígenas;
construcción, adecuación, mantenimiento o dotación de centros Educativos
Indígenas; gestión de acuerdos o convenios con centros de educación superior;
designación de un comité de etnoeducación; reubicación de docentes indígenas
amenazados; vivienda para docentes indígenas; mantener y/o designar docentes
indígenas de la respectiva etnia; inclusión del programa CERES y del Programa
de Fondo de Excelencia Académica; consolidación de la educación indígena de la
etnia Guayabero en Barrancón; concertación y ejecución de los ciclos de
nivelación; dotación de motores fuera de borda, embarcaciones y respectivo
mantenimiento, a varias comunidades”.
Agregaron que
el no cumplimiento de los compromisos adquiridos implica la vulneración del
derecho a la etnoeducación en las siguientes manifestaciones: “derecho a la
participación, consulta y concertación de la política educativa indígena,
incluidos los planes, programas y proyectos; educación a todos los niveles por
lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional; educación
diferencial, culturalmente adecuada y de aplicación a los derechos humanos;
construcción de currículos bilingües e interculturales; contratación de
prestación de servicios educativos en las comunidades concertada con las
autoridades indígenas; derecho a decidir sobre sus prioridades”.
Finalmente, indican
que presentaron diversos derechos de petición ante las entidades accionadas con
el fin de indagar acerca del cumplimiento de los compromisos adquiridos,
obteniendo respuesta a las solicitudes formuladas pero no el cumplimiento de
las señaladas obligaciones.
2. Solicitud de tutela.
Conforme con lo expuesto, la parte accionante solicitó:
“1. Se ordene al Ministerio de Educación Nacional, al
Gobierno Departamental de Guaviare, a la Secretaría Departamental de Educación
y al Gobierno Municipal de San José del Guaviare:
a.     Adelantar
de inmediato el proceso de consulta previa y concertación de la política
educativa indígena en Guaviare.
b.     Garantizar
en la primera reunión de la Mesa Departamental Permanente de Políticas y
Acciones Educativas Indígenas de Guaviare posterior a la sentencia, incluir el
Programa CERES y el Programa de Fondo de la Excelencia Académica, a la política
indígena del Guaviare.
c.      Gestionar
acuerdos o convenios con centros de educación superior, dentro del mes
siguiente a esta sentencia, para la realización de ciclos de nivelación y
profesionalización de docentes indígenas, previa concertación en la Mesa
Departamental Permanente de Políticas y Acciones Educativas Indígenas de
Guaviare.
2. Se ordene al Gobierno Departamental del Guaviare y
su Secretaría de Educación Departamental:
a.     Expedir,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la sentencia, un nuevo
decreto que modifique o adicione el artículo tercero en cuanto a conformación
de la Mesa Departamental Permanente de Políticas y Acciones Educativas Indígenas
de Guaviare, para permitir que cada pueblo indígena de Guaviare tenga su propio
representante en la mesa.
b.     Consultar
y concertar la construcción de propuestas curriculares con las respectivas
autoridades y organizaciones indígenas dentro de los tres meses siguientes a la
sentencia.
c.      Crear
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la sentencia, las
Direcciones Educativas Indígenas con docentes indígenas en: Morichal,
Miraflores, Centro y Puerto Monfort.
d.     Mantener
y/o designar docentes indígenas en la respectiva etnia, dentro de las cuarenta
y ocho horas (48) siguientes a la sentencia, en: Asunción, Morichal Viejo,
Lagos del Paso, Lagos del Dorado, Puerto Esperanza, Puerto Viejo. Caño Jiriza,
Las Palmas, Yavilla Dos, Lagos de Jamaicuru, Puerto Monfort, Puerto Nare, La
Yuquera, Remanso, Bocas del Cumare, Caño Negro, Itilla, Barranco Colorado, La
María y Barranco Alto.
e.      Asignar
dentro del siguiente mes a la sentencia, recursos económicos de apoyo a la
consolidación de la educación indígena de la etnia Guayabero en Barrancón.
f.       Gestionar
la construcción, adecuación, mantenimiento o dotación de treinta y dos (32)
Centros Educativos Indígenas, previa priorización y cronograma concertados en la
Mesa Departamental Permanente de Políticas y Acciones Educativas Indígenas de
Guaviare, en la siguiente sesión posterior a esta sentencia.
g.     De
inmediato, reubicar a los docentes indígenas amenazados que tengan estatus de
desplazados.
h.     Gestionar
y adecuar vivienda para docentes indígenas en el mismo centro educativo, previa
concertación en la Mesa Departamental Permanente de Políticas y Acciones
Educativas Indígenas de Guaviare.
3. Ordenar a la Secretaría de Educación del
Departamento del Guaviare:
a.     Crear
de tiempo completo, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la
sentencia, un Comité de Etnoeducación dentro de su estructura institucional.
b.     Concertar
en la Mesa Departamental Permanente de Políticas y Acciones Educativas
Indígenas de Guaviare, los planes, programas y proyectos de educación indígena
del Guaviare.
c.      Construcción,
implementación y ejecución del currículo Tukano oriental y los currículos
bilingües e interculturales de los pueblos indígenas del Guaviare.
4. Ordenar a la Secretaría Departamental de Educación
de Guaviare y a las Secretaría Municipales de Educación en el Departamento de
Guaviare, dotar de motores fuera de borda, embarcaciones y respectivo
mantenimiento, a las comunidades de: Asunción (Municipio El Retorno), La Yunquera
(Municipio Calamar), lagos de Jamaicurú, Puerto Nare, Puerto Viejo, Palmas,
lagos del Paso y Bocas de Cumare (Municipio de Miraflores). Esta dotación se
hará dentro del mes siguiente a la sentencia”.
3. Intervención de las
entidades accionadas.
El 19 de septiembre de 2011
el juez de primera instancia admitió la demanda de tutela y ordenó vincular a
“la Secretaría de Educación Municipal de San José del Guaviare, a las
autoridades que representaron en la Mesa de Concertación de Políticas y
Acciones Educativas Indígenas en el Departamento del Guaviare Pueblos Indígenas
Tukano, Guayabero, Sikuany, Muyuca, Cubeo, Piratapuyo, Puinabe, Curripaco, a
las comunidades Barrancón, Corocoro, Laguna Arahuaco, Miraflores, Panuer,
Asunción” (fl. 72 cdno. 1ª instancia).
En el expediente obran los oficios de notificación
remitidos a dichas comunidades y demás entes vinculados (fl. 87-105 cdno. 1ª
instancia). Asimismo obra el recibido por parte de William Cruz Bernal
residente en el resguardo indígena la Yuquera (fl. 121 cdno. 1ª instancia) y el
recibido de la notificación de la decisión adoptada por el juez de primera
instancia a Aldo Acosta como representante ante las autoridades del municipio
de El Retorno de las comunidades el Morichal, Cerro Cocuy, El Remanso y
Asunción (fl. 253-257 cdno. 1ª instancia).
3.1 El Ministerio de
Educación Nacional solicitó “declarar la improcedencia de la acción de
tutela (…), toda vez que no existe prueba física de violación alguna cometida
por esta entidad, sino que por el contrario existen pruebas de la intención y
el avance que se ha dado para cumplir con el verdadero ofrecimiento y
obligaciones con las poblaciones indígenas no sólo del Guaviare sino del resto
de la país. Además de que no existe prueba de perjuicio irremediable y en
cambio si existen otras vías para reclamar la pretensión presentada por el
tutelante en el presente proceso” (fl. 107-109 cdno. 1ª instancia).
Argumentó que “teniendo
en cuenta los hechos que se describen en la acción constitucional, en ningún
momento se evidencia la existencia de violación a derecho fundamental alguno
por parte del Ministerio de Educación. Por el contrario, (…) es claro que el
Ministerio de Educación Nacional, ha venido cumpliendo con sus obligaciones y
compromisos legalmente adquiridos con los grupos étnicos, no sólo mediante
mesas de concertación sino mediante la asignación de recursos para los
proyectos educativos de varias comunidades. No obstante lo anterior, debe tener
claro los accionantes, este tipo de proyectos por su envergadura y complejidad
no pueden ser ejecutados en poco tiempo, sino que implican procesos que deben
surtirse y la consecución de recursos, los cuales a pesar de ya haberse invertido
todavía es necesario para su continuación la utilización de nuevos recursos.
(…) el accionante habla de unos supuestos compromisos adquiridos por este
ministerio, pero no explica ni prueba claramente de qué manera se encuentran
violado al derecho a la educación de las comunidades indígenas. No se aportó
ninguna prueba de cómo alguno de los niños se les está violando el derecho a la
educación, circunstancia que esta entidad no cree que ocurra puesto que a las
entidades territoriales se les ha delegado el cuidado y seguimiento de la
cobertura de la educación, lo cual deben hacer de manera precisa y constante”.
Agregó que “tampoco se presentó prueba de la existencia de un verdadero
perjuicio irremediable, necesario para la procedencia de la acción de tutela
como mecanismo transitorio, en caso de que exista en verdad violación a
derechos fundamentales”.
En documento anexo, señaló
que “el Ministerio de Educación Nacional viene dando cumplimiento al
compromiso del acta de los días 18 y 19 de agosto de 2005, mencionados en el
documento de tutela, en cuanto a la formulación de una propuesta de política
educativa indígena, no sólo para el Departamento del Guaviare, sino para todos
los pueblos indígenas del país. En tanto el SEIP                  -Sistema
Educativo Indígena Propio- se encuentre finalizado, se adelantará el
respectivo proceso de consulta previa, tanto de dicho documento de política,
como el de la norma que lo reglamente, el cual deberá estar liderado por el
Ministerio del Interior, de acuerdo con sus competencias”.
Se dijo también que “en
el marco de las competencias establecidas por la Ley, este Ministerio ha
realizado acciones necesarias para dar cumplimiento a acuerdos suscritos con
las comunidades indígenas, procurando en todo momento garantizar el acceso y
permanencia en el servicio educativo de la totalidad de los niños, niñas y
jóvenes de edad escolar, de conformidad con lo establecido en la Constitución
Nacional y demás normas concordantes”.
Respecto de la pretensión
de los demandantes referente a “gestionar acuerdos o convenios con centros
de educación superior, dentro del mes siguiente a esta sentencia, para la
realización de ciclos de nivelación de docentes indígenas (…)”, señaló que “son
las instituciones de Educación Superior quienes en el marco de su autonomía
establecen convenios y/o acuerdos especiales con las organizaciones de grupos
étnicos y entidades territoriales interesadas” (fl. 116-118 cdno. 1ª
instancia).
3.2 El Alcalde del
Municipio de San José del Guaviare señaló que “de acuerdo con lo establecido
en la Ley 715 de 2001, el Municipio de San José del Guaviare no está
certificado en educación, razón por la cual sus obligaciones y competencias se
reducen a lo que la misma norma indica”.
Respecto de las
pretensiones formuladas por los demandantes señaló que “1 a) Es competencia directa de la Secretaría de Educación Departamental (Área Cobertura); 1b) En la
actualidad el Municipio de San José del Guaviare, lleva a cabo el programa del
Fondo de Crédito a la Excelencia Académica por medio del Acuerdo 04 de Mayo 31
de 2011 el cual dice ‘por medio del cual se modifica el Acuerdo No. 011 de 2007
y se reglamenta el Fondo de Crédito Para Estudiantes con Excelencia Académica’.
Cabe anotar que este Fondo fue creado para todas las personas que cumplan con
los requisitos exigidos en el mismo, por tanto el municipio de San José del
Guaviare a través de la Secretaría de Educación Municipal no tiene
particularidades ni excepciones especiales para la población inclusa en el
sistema educativo (Anexo copia del acuerdo No. 04 de 2011). (…) 1c) Es
competencia directa del Gobierno Departamental (…) 4. El Municipio de San José
del Guaviare a través de la Secretaría de Educación Municipal contrató la
adquisición de suministro de cuatro lanchas (canoas) para garantizar el acceso
y permanencia en las sedes educativas del sector rural, Tomachipan, El Edén,
Puerto Nare, Bocas del Raudal, según contrato 124 de 2011 (Anexo solicitud de
estudio de conveniencia y copia del contrato)”.
Solicitó que “se reconozca
y determine que el Municipio de San José del Guaviare cumple con los
compromisos que la Constitución y la ley le asignan respecto al servicio
público de educación y dentro de él, dirigida a la población desplazada” y “se
absuelva al Municipio de toda responsabilidad en el cumplimiento de las
pretensiones de la acción de tutela, por cuanto demuestra diligencia acato y
cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales, y no se demostró
que el ente territorial haya vulnerado o vulnere, o amenace derecho alguno a la
población indígena residente en el municipio, de manera particular el derecho
fundamental a la educación indígena propia”.
3.3 El Secretario de
Educación del Departamento del Guaviare solicitó “se niegue el amparo
invocado; toda vez que los hechos y las pretensiones han sido parte del trámite
y de la ejecución, por parte de esta Secretaria”.
4. Pruebas relevantes aportadas al proceso.
4.1 Copia del documento “Mesa de Concertación de Políticas
y Acciones Educativas Indígenas en el Departamento del Guaviare. San José del
Guaviare, agosto 18 y 19 de 2005. Entre el Ministerio de Educación Nacional,
Gobierno Departamental del Guaviare y los Pueblos Indígenas: Tukano, Guayabero,
Sikuany, Tuyuca, Cubeo, Puinabe, Curritaco, Desano y Piratapuyo. Con el
acompañamiento de las Organizaciones Nacionales Indígenas: Opiac, Aico y
delegado el Ministerio del Interior y de Justicia” en el que consta “entre
quienes suscribimos el presente documento hemos llegado libre y voluntariamente
a la siguiente concertación relacionada con políticas y acciones educativas
indígenas para el Departamento del Guaviare: (…)”. Este documento lo firma
el Gobernador del Guaviare, el Secretario de Educación Departamental, el Alcalde
Municipal de San José del Guaviare, el Secretario de Educación Municipal de San
José del Guaviare, los representantes de los pueblos indígenas Tukano,
Guayabero, Sikuany, Cubeo, Puinabe, Tuyuca, Piratapuyo, Curripaco y por los
docentes indígenas del Guaviare Darío Paiva en representacipon de la Comunidad
de Barrancón y los representantes docentes indígenas de las comunidades
Corocoro, Laguna Arahuato, Miraflores, Panuré, La Asunción y por el Ministerio
de Educación Nacional la directora encargada de Poblaciones y Proyectos
Intersectoriales, la Coordinadora del Grupo Etnoeducación, por el Ministerio
del Interior y de Justicia la Dirección Nacional de Etnias y por las
Organizaciones Indígenas Nacionales la Delegados de la Mesa Nacional por Opiac
y Aico (fl. 13-18 cdno. 1ª instancia).
4.2 Copia del Decreto n.° 523 del 8 de noviembre de 2005
proferido por el Gobernador del Guaviare “Por el cual se crea la Mesa
Departamental Permanente de Políticas y Acciones Educativas Indígenas del
Guaviare” (fl. 19-20 cdno. 1ª instancia).
4.3 Copia de los siguientes derechos de petición:
a. Presentado por la Red de Docentes Indígenas del
Guaviare al Gobernador del Guaviare el 5 de febrero de 2008 en el que se
solicita que “los puntos pactados sean cumplidos a cabalidad por el nuevo
Secretario de Educación (…) nuestras comunidades indígenas continúan con un
estado de emergencia educativa por las precarias condiciones de infraestructura
física y de dotaciones (…)” (fl. 21-22 cdno. 1ª instancia).
b. Presentado por el Presidente CRIGUA II al Procurador
General de la Nación el 24 de noviembre de 2008 en el que solicita “se
realicen las acciones pertinentes para que se cumplan los acuerdos establecidos
(…)” (fl. 23 cdno. 1ª instancia).
c. Presentado por los Capitanes de los Resguardos
Barrancón, Panuré, el Refugio, Corocoro y Darío Paiva como Consejero de
Planeación Departamental sector indígena el 12 de mayo de 2009 en el que se
solicita se “convoque la mesa departamental permanente de políticas y
acciones educativas indígenas del Guaviare, creada mediante decreto 523 de 2005 a la menor brevedad para tratar diversos aspectos referentes a la educación en las comunidades
indígenas” (fl. 24 cdno. 1ª instancia).
d. Presentado por Darío Paiva Trinidad, Delegado
Departamental de Planeación Sector Indígena, y Rubén Gustavo Suárez Estela como
Delegado del Consejo Regional Indígena del Guaviare ante el Ministerio de
Educación Nacional el 16 de diciembre de 2009 en el que solicitan “a) Se
digne explicar detalladamente las razones por las cuales el Ministerio de
Educación Nacional no ha cumplido los compromisos asumidos en el Convenio
objeto de este derecho de petición expresado en los numerales 1, 3 y 8 de dicho
Convenio y expresar con claridad cómo y en qué tiempo se dará total
cumplimiento a dichos compromisos. b) Se relacione e informe con amplitud y en
detalle las gestiones que el MEN ha realizado ante las autoridades
territoriales correspondientes para que también cumplan los compromisos del
Convenio que están bajo su responsabilidad; si no lo ha hecho, solicitamos
explicación del por qué esa falta de gestión como primera autoridad nacional en
materia educativa” (fl. 34-35 cdno. 1ª instancia).
e. Presentado por Darío Paiva Trinidad, Delegado
Departamental de Planeación Sector Indígena, y Rubén Gustavo Suárez Estela como
Delegado del Consejo Regional Indígena del Guaviare ante la Gobernación del
Departamento del Guaviare el 31 de diciembre de 2009 en el que solicitan “a)
Se digne explicar detalladamente las razones por las cuales el Gobierno
Departamental del Guaviare no ha cumplido los compromisos asumidos en el
Convenio objeto de este derecho de petición expresados en los numerales 1 a 12 de dicho Convenio y expresar con claridad cómo y en qué tiempo se dará total cumplimiento a
dichos compromisos. b) Se relacione e informe con amplitud y en detalle las
gestiones que el Gobierno Departamental ha realizado ante el Ministerio de
Educación Nacional y las autoridades territoriales correspondientes para que
también cumplan los compromisos del Convenio que están bajo su responsabilidad;
si no lo ha hecho, solicitamos explicación del porqué esa falta de gestión como
primera autoridad departamental en materia educativa” (fl. 53-54 cdno. 1ª
instancia).
f. Presentado por el Presidente de Asopadres-Posprimaria
de Panure el 24 de marzo de 2011 al Gobernado del Guaviare en el que solicita “que
nos informe claramente sobre el monto que gira la Nación a la entidad
territorial por alumno matriculado en la Institución Educativa Sede
Prosprimaria Panuré, en la presente vigencia, y cuáles son los instrumentos legales
que permiten esta distribución percápita. b) Se relacione e informe con
amplitud y en detalle las gestiones que la Gobernación del Guaviare realizó
ante el MEN sobre la creación de las Dirección Rurales Indígenas, cuáles fueron
las condiciones que propicio la administración departamental para la
contratación con las autoridades indígenas que posibilite la entrega progresiva
la atención educativa a los mismos, en caso diferente, la Gobernación del
Guaviare deberá garantizar de manera concertada con las autoridades indígenas
la atención educativa pertinente a la población indígena en los
establecimientos educativos, en este sentido, cuando se convocará por parte de la
Gobernación del Guaviare a las autoridades para la debida concertación, el cual
es un derecho fundamental (…)” (fl. 47-48 cdno. 1ª instancia).
4.4 Copia de la respuesta dada por el Ministerio de
Educación al derecho de petición referenciado en el literal d. del punto 4.3
(fl. 49-51 cdno. 1ª instancia); la respuesta dada por el Secretario de
Educación Departamental del Guaviare al derecho de petición referenciado
anteriormente en el literal e. punto 4.3 (fl. 63-66 cdno. 1ª instancia) y de la
respuesta dada por el Secretario de Educación Departamental del Guaviare al
derecho de petición referenciado en el literal f. del punto 4.3 (fl. 67 cdno.
1ª instancia).
4.5 Constancia suscrita por la líder del área de cobertura
de la Secretaría de Educación del Departamento del Guaviare en la que señala
que “una vez revisada la base de datos del Sistema Integrado de Matrícula
(SMAT) correspondiente al año lectivo 2011 con corte al 1 de septiembre se
encuentran registrados 1438 alumnos indígenas en los diferentes niveles de
educación en nuestro departamento” (fl. 164 cdno. 1ª instancia).
II. SENTENCIAS OBJETO DE
REVISIÓN.
1. El 29 de septiembre de
2011 la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio resolvió no tutelar los derechos fundamentales invocados por los
accionantes, pues no existe legitimación por activa.
Consideró que “los accionantes dicen actuar en nombre
propio y defendiendo sus derechos, pero lo que discuten y solicitan, nada tiene
que ver con ellos, sino con los pueblos indígenas de San José del Guaviare, a
los cuales según lo expuesto por ellos en el extremo demandado no les han
cumplido las metas y objetivos trazados en la mesa de concertación celebrada el
18 y 19 de agosto de 2005. Además, que no acreditan la calidad de
representantes legales de ninguna de estas comunidades, ya que los actores
fungen como docentes de estos grupos. (…) Tampoco los accionantes invocaron la
condición de agentes oficiosos, ni se demostró si quiera sumariamente en el
expediente que alguna de estas comunidades estuvieses imposibilitadas para
promover su propia defensa”.
2. Impugnada la anterior decisión por la parte accionante
sin aludir argumento adicional alguno, la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia , el 1° de febrero de 2012 decidió confirmar la sentencia
impugnada y reiteró las razones expuestas por el juez de primera instancia en
los siguientes términos: “Puestas así las cosas se advierte que el resguardo
deprecado tal como lo sostuvo el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio no puede abrirse paso por falta de legitimación en la causa por
activa, dado que los interesados no son los titulares de las garantías
superiores cuya protección reclaman, ni acreditaron la calidad de
representantes legales de las comunidades que dicen estar afectadas. (…) Por
otro lado, tampoco se acudió al mecanismo previsto en el inciso 2° del artículo
10 del referido Decreto 2591, que hace posible agenciar derechos ajenos (…)”.
III. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de
Selección Número Tres, mediante auto del veintidós (22) de marzo de dos mil
doce (2012), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del
caso que hizo la Sala de Selección.
2. CONSIDERACIONES.
2.1 Problema jurídico y
esquema de resolución.
En primer lugar, debe la Sala aclarar la legitimidad de
los accionantes para promover la acción de tutela en busca de la satisfacción
del derecho a la educación indígena propia y si se configuró en ellos una
afectación a un derecho fundamental que permita la procedencia de este instrumento
constitucional. Resuelto este asunto, y de ser pertinente, esta Sala se
pronunciará acerca del alcance al derecho fundamental a la educación indígena
propia.
i) Legitimación por activa.
1. La Constitución Política 1991
estableció el mecanismo de la acción de tutela con el fin de amparar los
derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados por la actuación de
un particular o de alguna autoridad pública. Este instrumento constitucional
puede ser ejercido directamente por la persona que resulte afectada por dichas
conductas o por quien actué en su nombre, en este último sentido el artículo
10° del Decreto 2591 de 1991[1]
dispuso que “se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa”.
La acción de tutela como toda
acción judicial ha de ser ejercida por la persona que se sienta afectada
directamente en sus derechos, pues, en principio, sólo a ella le corresponde en
ejercicio de su individualidad, autonomía y dignidad pretender que los mismos
se satisfagan. Teniendo como base lo anterior, esta Corporación ha establecido
que para agenciar derechos ajenos quien actúe a
nombre de otra persona tiene el deber de expresar que está obrando en dicha
calidad, demostrar que el agenciado está en imposibilidad física o mental de
ejercer su propia defensa e identificar plenamente a la persona por quien se
intercede, requisitos que son de necesario cumplimiento[2], como quiera
que, se insiste, la primera persona llamada para propender por el amparo de los
derechos aparentemente vulnerados es el propio afectado, en ejercicio de su
derecho a la autonomía y en desarrollo de su dignidad[3].
2. Cuando se
trata de las comunidades indígenas y la posibilidad de que sea agenciados los
derechos de éstas, se resalta que en diversas ocasiones esta Corporación[4] ha avalado la
legitimación por activa de instituciones como la Organización Nacional Indígena
de Colombia -ONIC-, como agente oficioso para presentar una acción
constitucional a favor de las diversas comunidades indígenas de Colombia, en razón
a las reconocidas condiciones de aislamiento geográfico en que se encuentran
estos pueblos unos de otros y  también de éstos respecto de los medios
judiciales de defensa. Adicionalmente, su legitimación se justifica porque: a)
es una entidad constituida para la defensa de los derechos constitucionales
fundamentales de estas comunidades[5]
y b) su labor ha sido reconocida por éstas. A lo anterior se suma, que conforme
con la Constitución Política las comunidades indígenas constituyen un grupo de
especial protección y son titulares de derechos fundamentales susceptibles de
ser amparados por medio de la acción constitucional de tutela[6].
No sólo a
dicha organización se le ha reconocido como un agente oficioso que procura el
amparo de los derechos fundamentales a las comunidades indígenas, también se ha
avalado la labor de particulares siempre que quede constatado las
circunstancias actuales de aislamiento geográfico, desconocimiento jurídico,
incapacidad económica y limitaciones de lenguaje que presentan los integrantes
una determinada comunidad indígena y se corrobore así que ésta no se encuentra
en condiciones de promover su propia defensa[7].
Lo anterior es
de suma importancia, pues de lo contrario sería partir del erróneo supuesto de
la falta de capacidad de dichas comunidades de solicitar un amparo
constitucional cuando en su autonomía concluyan la afectación a un derecho de
rango fundamental, pues en principio, se reitera, en desarrollo de los derechos
a la vida digna y a la autonomía le corresponde a éstas solicitar el respectivo
amparo. Lo contrario sería asumir una actitud paternalista que vulnera la
autonomía de la propia comunidad e implicaría avalar que un tercero ajeno a la
misma dispusiera sus rumbos y definiera que afecta o no sus intereses,
lesionando con ello su derecho fundamental y esencial a la  autodeterminación.
En este contexto, recuerda la
Sala que las comunidades indígenas tienen derecho a la protección de su
identidad cultural, este amparo trasciende y se refleja asimismo en el
ejercicio del derecho a la supervivencia, el cual unido al derecho a la vida
constituye en este contexto la base del ordenamiento jurídico constitucional.
El derecho a la identidad cultural se sustenta en el principio de diversidad
étnica que rige en este ordenamiento, el cual implica la convivencia pacífica y
armónica dentro del respeto al pluralismo de todas las comunidades, las cuales
son igualmente dignas y quienes con base en el principio de autodeterminación
tienen la facultad de decidir si es conveniente o no su proyección y de
determinar el momento, la forma y sus alcances[8],
en otros términos, se trata de la garantía de que las comunidades que no
ostentan los valores culturales y sociales de la sociedad mayoritaria puedan
ejercer sus derechos fundamentales de acuerdo con su propia manera de ver el
mundo[9].
Dicho derecho se puede ejercer en el caso de las comunidades indígenas tanto en
su territorio como en todo el territorio nacional[10].
3. Conforme
con lo anterior y debido a la naturaleza de los derechos de las comunidades
indígenas, los cuales, pueden ser ejercidos tanto individualmente -por parte de
un integrante del grupo directamente afectado- y por la misma comunidad, la
legitimación por activa para solicitar el amparo ante la amenaza o vulneración
de un derecho fundamental se ha reconocido a representantes debidamente
acreditados de dichas comunidades[11]
y a cualquier persona integrante de la misma comunidad[12] en aras de proteger los
derechos de la misma o de un integrante individualmente considerado cuando
tenga relación con la identidad cultural de la comunidad[13].
4. En este
caso observa la Sala que los accionantes alegan la vulneración del derecho
fundamental a la etnoeducación o a la educación indígena propia, derecho que,
como se verá más adelante, tiene como acreedor precisamente a las comunidades
indígenas del territorio colombiano y por ende, en principio, ante su
afectación o vulneración le correspondería a éstas solicitar su amparo.
Los accionante
legitiman su actuación señalando que son “personas interesadas y afectadas
por la violación a la educación indígena propia”, sin embargo en el
expediente no existe prueba de que sean integrantes o representantes de una
comunidad indígena determinada a fin de derivar la afectación directa de este
derecho fundamental, tampoco señalan si actúan como agente oficioso de dichas
comunidades y por ende omiten referir a la situación de incapacidad de las
mismas para acudir a su amparo. Si bien, para esta Corporación estos argumentos
en principio no resultarían totalmente aplicables cuando se trata de la posible
transgresión de un derecho fundamental a un sujeto de especial protección
constitucional (comunidades indígenas), por cuanto dicha característica permite
que los requisitos procesales cedan ante una posible vulneración, ya que debe
primar lo sustancial sobre lo formal, el principio de solidaridad y la eficacia
de los derechos[14],
en este caso adicionalmente presenta la siguiente particularidad: a) a pesar de
que en la sentencia de primera instancia la autoridad judicial centró la negativa
de su amparo, precisamente, por estos argumentos, la parte accionante se limitó
a señalar que impugnaba la anterior decisión sin señalar argumento adicional
alguno (fl. 184 reverso cdno. 1ª instancia) y b) una vez notificadas las
comunidades indígenas posiblemente afectadas del inicio de esta acción
constitucional (fl. 88-100 cdno. 1ª instancia) por vinculación oficiosa que de
las mismas hizo el juez de primera instancia (fl. 72-73 cdno. 1ª instancia),
las mismas guardaron silencio, sin que sea dable en este caso aplicar la
presunción de que éstas se encuentren en alguna situación especial que les
impida agenciar sus derechos, por cuanto suscribieron el acta que pretende los
accionantes sea cumplida por medio de la acción de tutela.
5. Conforme
con lo anterior, concluye la Sala que la acción de tutela presentada por Darío
Paiva Trinidad y Rubén Gustavo Suárez Estela con el fin de que sea amparado el
derecho a la educación indígena propia se realiza a su nombre y no a favor de
una comunidad indígena determinada. Con la claridad de este supuesto procesal,
pasa la Sala a analizar si existe una vulneración o amenaza cierta y actual a
algún derecho fundamental de los accionantes en nombre propio.
ii) La vulneración o amenaza cierta a un derecho
fundamental como requisito de procedencia de la acción de tutela.
6.
Constitucionalmente la acción de tutela fue instituida para amparar un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por una acción o una omisión de
una autoridad pública o de un particular. Del artículo 86 de la Constitución
Política se deriva que para que proceda la acción de tutela es necesario: i) la
existencia de un derecho fundamental a favor de una persona y ii) la
vulneración o amenaza de este derecho por la acción o la omisión de una
autoridad pública o de un particular. Estos dos requisitos resultan esenciales
en razón a que “la protección consistirá en una orden para que aquél respecto
de quien se solicita la tutela, actué o se abstenga de hacerlo”.
La vulneración
efectiva o la amenaza cierta es una característica esencial para la procedencia
de esta acción constitucional, pues sólo así es posible amparar el derecho y
dar una orden que permita la cesación del daño, pues si no existe esa
vulneración o amenaza no es posible dar una orden que cese una conducta que no
ha logrado afectar un derecho fundamental. Esta es la esencia y la finalidad de
la acción de tutela.
7. Esta
Corporación[15]
en diversos pronunciamientos ha definido que la acción de tutela es procedente:
a) una vez se pruebe la afectación subjetiva del derecho fundamental, esto es,
que es esencial que la afectación se predique respecto de una persona o un
grupo de personas en particular y en una determinada situación de hecho, pues
este supuesto hace que la vulneración o la amenaza sea cierta. Contrario
sensu, “la afectación objetiva y general de garantías constitucionales,
(…), no es presupuesto fáctico apto para edificar sobre él una solicitud de
amparo, en la medida en que esta acción está destinada a la protección de los
derechos fundamentales de las personas individualmente consideradas”[16];
b) es necesario que la acción o la omisión lesione los intereses del titular
del derecho, pues sólo así podrán ser sancionadas las conductas y se podrá
adoptar medidas de corrección para lograr el restablecimiento del interés
menguado[17]
y finalmente c) es esencial un mínimo de evidencia fáctica que acredite la
realización del daño y el menoscabo material o moral por la violación a un
derecho fundamental[18].
8. De lo
expuesto se concluye que la acción de tutela busca restablecer un derecho fundamental
que está en cabeza de una persona o grupo de personas a las que una situación
generada por una autoridad pública o un particular les vulneró o amenazó. La
acción de tutela no se instituyó para dar solución a una situación objetiva que
es socialmente problemática y que encierra una vulneración a un derecho
fundamental, pues grosso modo dicho supuesto es natural en toda
sociedad, pues siempre va a existir la necesidad de satisfacer un derecho
fundamental de allí la función del Estado de, por medio de políticas públicas,
superar o transformar esa situación mediante los organismos encargados y
capacitados dentro de la misma estructura estatal para ello y que no pueden ser
suplidos por medio de esta acción constitucional que busca dar una orden
concreta para superar un hecho concreto que vulneró o amenazó un derecho
fundamental.
9. En este
caso, advierte la Sala que los accionantes solicitan el amparo del derecho a la
educación indígena propia. Sustentan como el hecho generador de la vulneración
el incumplimiento al acuerdo suscrito en agosto 18 y 19 de 2005, sin embargo no
determinan cómo dicho incumplimiento constituye una afectación a su
derecho a la educación indígena propia. Si bien el mencionado acuerdo trata de
la implementación de la educación indígena propia en el departamento del
Guaviare a partir del cual se acordaron una serie de obligaciones, los
accionantes no especifican en su solicitud de amparo, ni de las pruebas del
expediente es posible concluir, cómo el incumplimiento del pacto los afectó en
su derecho fundamental a la educación indígena propia. Es decir, no se logró
concretar la afectación subjetiva del derecho fundamental, no se sabe cómo la
falta de cumplimiento del acuerdo, de resultar probada, les afectaría sus
derechos fundamentales.
Adicionalmente
resalta la Sala que las pretensiones de la acción de tutela, precisamente,
ilustran la falta de afectación subjetiva en los accionantes del derecho
fundamental a la educación indígena propia, pues lo que pretenden es que el
juez constitucional emita diversas órdenes que impacten directamente el
ejercicio de formulación e implementación de una política pública que procure
la satisfacción del derecho a la educación indígena propia en el Guaviare. Así
por ejemplo, solicitan sean asignados recursos económicos, se designen docentes
indígenas, se creen direcciones educativas y centros educativos, desconociendo
que para la adopción de dichas decisiones de política pública no está facultado
el juez de tutela, no sólo por la falta de una vulneración subjetiva, sino
porque en este caso, específicamente y como se verá más adelante, para la
consecución de dichos objetivos se requiere un proceso de concertación con las
comunidades indígenas que resulten afectadas, de allí que el juez
constitucional no pueda impartir semejantes órdenes sin la participación
efectiva de estos pueblos indígenas.
En otros términos, la acción de tutela analiza la
afectación de un derecho en un caso concreto, no fue constituida para solicitar
el cumplimiento de una política, como se deriva de las pretensiones de los
accionantes, pues éstos no buscan que  se ampare un derecho, sino la ejecución
de diversas acciones que están en el marco propio de una política pública donde
el escenario por naturaleza es el político y sólo el judicial interviene ante
una efectiva y probada vulneración de un derecho fundamental.
10. Ahora bien, se podría considerar que Darío Paiva
participó en el acuerdo que aduce incumplido en calidad de docente de la
Comunidad Barracón, sin embargo dicha calidad no supera la circunstancia de que
no se advierta una vulneración cierta a un derecho fundamental, la falta de
concreción de la transgresión o amenaza a un derecho fundamental hace que la
acción de tutela sea improcedente, por lo que está Sala revocara las decisiones
de instancia que negaron el amparo solicitado y en su lugar declarará la
improcedencia de esta acción constitucional de conformidad con lo expuesto en esta
providencia. No obstante lo anterior, y dada la importancia que para el
ordenamiento jurídico tiene el derecho a la educación indígena propia o
etnoeducación, pasa la Sala a esbozar el alcance que al mismo le ha dado esta
Corporación.
iii) El derecho
fundamental a la educación propia de las comunidades indígenas.
11. De diversos artículos constitucionales se desprende el
derecho a la educación indígena propia o etnoeducación. Los artículos 1° y 7°
de la Constitución establecen la base de esta prerrogativa al describir a
Colombia como un estado social de derecho democrático, participativo y
pluralista fundado en el respeto de la dignidad humana y al reconocer y
proteger la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana. El artículo
68 de la Carta establece de manera concreta que “los integrantes de los
grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su
identidad cultural” y el artículo 10° determina que “la enseñanza que se
imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe”.
El reconocimiento a la diversidad étnica y cultural implica aceptar la
multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión del mundo diferentes
a la cultura occidental[19].
La necesidad de una educación indígena propia es un medio para preservar la
vida de la misma comunidad, pues una educación ajena a sus tradiciones implica
su transformación y destrucción influyendo así en su identidad El hecho que sea
propia implica que se deba ajustar a los requerimientos y características de
cada grupo étnico, de modo tal que la educación se adecue a sus valores, su
cultura y a su forma de vida.
La Ley 137 de
1997, modificada por la Ley 1185 de 2008, le da la importancia a la educación
en el mantenimiento de la identidad cultural y así reconoce el derecho de los
grupos étnicos de beneficiarse de una educación que permita conservar, enriquecer
y difundir su identidad y patrimonio cultural y el derecho a recibir apoyo en
sus procesos de etno educación.
12. La
educación es un derecho fundamental de toda persona con el que se busca el
acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y
valores de la cultura y es un servicio público que ha de ser regulado por el
legislador conforme con los postulados constitucionales[20]. Cuando se trata de las
comunidades indígenas con una identidad cultural propia, el derecho a la
educación no sólo se predica de cada persona individualmente como una forma de
realización de su autonomía, sino también de toda la comunidad como una forma
de preservar su identidad, de allí que sea fundamental para las comunidades
indígenas el ejercicio pleno de este derecho.
13. Tanto el
ordenamiento internacional como nacional se han enfocado en determinar cómo
debe ser la educación indígena propia y al respecto en el primer ámbito por
medio del Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la
O.I.T. en Ginebra 1989[21].
En dicho Convenio se estableció que: la misma debe ser concertada con los
pueblos interesados; debe abarcar en lo posible todos los niveles (artículo
26); los programas deben contener “su historia, sus conocimientos y
técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales,
económicas y culturales” (artículo 27. 1); los miembros de estos pueblos
deben participar en su formulación y ejecución de dichos programas (artículo
27.2); se ha de reconocer el derecho a crear sus propias instituciones y
facilitar los recursos para tal fin (artículo 27.3); si es posible se debe
enseñar a los niños de estos pueblos a leer y escribir en su propia lengua y
dominar la lengua nacional (artículos 28.1 y 28.2), al igual que se les debe
enseñar conocimiento generales que les permita participar en condiciones de
igualdad en la comunidad nacional (artículo 29).
14. En el
campo nacional el legislador expidió la Ley 115 de 1994 “por la cual se
expide la ley genera de educación” en la que estableció que “se entiende
por educación para grupos étnicos la que se ofrece a grupos o comunidades que
integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones
y unos fueros propios y autóctonos. Esta educación debe estar ligada al
ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con el debido
respeto de sus creencias y tradiciones” (artículo 55) y en la que se señaló
que dicha educación debía tener en cuenta criterios de integralidad,
interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria,
flexibilidad y progresividad, con el fin de afianzar los procesos de identidad,
conocimiento, socialización, protección y uso adecuado de la naturaleza,
sistemas y prácticas comunitarias de organización, uso de las lenguas
vernáculas, formación docente e investigación en todos los ámbitos de la
cultura (artículo 56).
Esta ley establece que “la enseñanza de los grupos étnicos será
bilingüe, tomando como fundamento la lengua materna del respectivo grupo (Art.
57); se prevé el fomento y promoción de la formación de educadores en el
dominio de las culturas y lenguas de los grupo étnicos (Art. 58); se  dispone
que el Gobierno Nacional, en concertación con los grupos étnicos preste
asesoría especializada en el desarrollo curricular, en la elaboración de textos
y materiales educativos y en la ejecución de programas de investigación y
capacitación etnolingüística (Art. 59); se prohíbe la injerencia de organismos
internacionales, públicos o privados en la educación de los grupos étnicos, sin
la aprobación del Ministerio de Educación, y sin el consentimiento de las
comunidades interesadas (Art. 60); se contempla la continuidad de los programas
o proyectos educativos que estuvieren desarrollando organizaciones de grupos
étnicos, con sujeción a los planes educativos regionales o locales (Art. 61); y
finalmente se prevé que la celebración de contratos para la prestación del
servicio educativo para comunidades étnicas se ajusten a los procesos,
principios y fines de la etnoeducación, y su ejecución sea concertada con las
autoridades de las entidades territoriales indígenas y de los grupos étnicos”[22].
15. De las
normas transcritas se deriva que el ordenamiento jurídico constitucional
reconoce el derecho a la educación indígena propia a fin de procurar la
identidad cultural de las comunidades étnicas, para lo cual impone un papel
activo de las mismas en la formulación e implementación de acciones tendientes
a la satisfacción de este derecho. Así, su injerencia es determinante en la
formación de educadores, en el establecimiento de programas, en la creación de
centros educativos, entre otros ámbitos, a fin de que se conserve y se
comunique su cosmovisión y de esta manera se preserve el derecho a la identidad
cultural y a la autodeterminación de los pueblos. Del mismo modo, los
postulados antes transcritos permite el diálogo entre dichas comunidades y la
educación nacional, por cuanto no establece una política de aislamiento ni de
asimilación, sino que en el marco de su individualidad procura que se eduque en
conocimientos generales que permita un desarrollo igualitario en la sociedad.
16. La
jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido las siguientes reglas en
materia de educación indígena propia:
16.1 Un tema
de concurrencia en la jurisprudencia de esta Corporación se ha centrado en la
selección de los educadores que trabajarían en los territorios ocupados por
grupos étnicos, esto es, se ha tratado el tópico de un estatuto docente que
tenga en cuenta el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad
laboral y la posibilidad de ascender dentro de la carrera. Al respecto se ha
dicho que: a) su selección debe efectuarse a través de la concertación entre
los voceros de las comunidades indígenas y las autoridades encargadas de
administrar el servicio público de educación (C- 937-2011); b) para proveer sus
cargos se deben observar sus costumbres, lengua y creencias (T- 507-2010) y c)
los docentes de estas comunidades deben ser en lo posible miembros de las
mismas y conocedores de sus lenguas, dialectos, cultura, cosmogonía, usos y
costumbres (T- 507-2010). En este contexto, se debe asimismo resaltar que,
conforme con la sentencia C-208-2007, para la vinculación, administración y
formación de los docentes y directivos en los establecimientos educativos
estatales ubicados en territorios indígenas que atiendan población indígena se
aplicará la ley general de educación y demás normas complementarias hasta tanto
el legislador proceda a expedir un estatuto de profesionalización como es su
obligación conforme con los artículos 67, 68, 150-23 y 365 de la C.P., dicho
estatuto debe ser consultado con las respectivas comunidades, por cuanto se
trata de normas que las afectan directamente.
16.2 Para el
manejo de los recursos destinados para la educación indígena los municipios,
entidades que lo administran hasta tanto se constituyan entidades territoriales
indígenas que son sujetos de derecho público, no pueden decidir ni
administrarlos discrecionalmente, su uso debe consultar el interés de los
grupos y comunidades indígenas y cualquier discrepancia entre las autoridades
de la comunidad y las autoridad municipales debe resolverse a favor de las
primeras (C- 921-07).
16.3 Con
respecto al acceso a la educación superior por las comunidades indígenas, esta
Corporación ha señalado que el pertenecer a un grupo tradicionalmente marginado
de la educación superior y tener una cultura diferente en materia de lengua
religión y costumbres repercute en el test indicador de méritos académicos, por
cuanto dichas circunstancias inciden en la comprensión de los problemas y en el
ofrecimiento de soluciones. Y concluyó que en el marco del respeto a la
autonomía de las universidades, es injustificado por el argumento de la
igualdad suprimir un sistema que permita la inclusión real de estos grupos y
someterlos a competir en estricta igualdad de condiciones formales con los
demás, pues “se acaba es por poner a los primeros en situación de
desigualdad en el punto de partida –la realidad”[23].
La autonomía
universitaria y su relación con las comunidades indígenas también fue analizada
en sentencia T-703-08, en la que se determinó que el derecho a la autonomía no
es absoluto y que el misma se debe ejercer respetando los valores y principios
consagrados en la Constitución. Concluyó que si establecen requisitos como
tener la condición de indígena para acceder a prerrogativas en la educación
superior, “la determinación de la condición de indígena debe respetar el
principio de autonomía de los pueblos indígenas”.
17. De lo
anterior se concluye no sólo la importancia de la educación propia indígena en la
Constitución Nacional, aspecto que ha resaltado esta Corporación en diversas
oportunidades como ya se analizó, sino también que el plan para satisfacer este
derecho incluye varios actores no sólo gubernamentales sino también de la misma
comunidad. Dicha participación implica la esencialidad de la consulta previa en
la adopción del sistema especial de educación de los grupos étnicos y “por
tanto debe estar presente en cualquier medida de naturaleza legislativa o
administrativa que pretenda tomar el Estado en la materia; medidas que a demás
deben adoptarse teniendo en cuenta las particulares condiciones de los
distintos grupos étnicos, de manera que se les garantice y asegure la
preservación y continuidad de sus tradiciones e historia”[24].
Se concluye
así que se necesita concertar para elegir educadores, para crear programas de
formación de etno educadores, para crear el currículum de etnoeducación; para
decidir acerca de la infraestructura física; la adquisición de materiales
educativos, entre otros aspectos. De allí que las decisiones que los
accionantes pretendían que se adoptaran por medio de una sentencia de tutela,
no puedan ser proferidas en el marco de una decisión judicial, por cuanto son
medidas que corresponden a una disertación eminentemente política que implica
de manera esencial la concertación con las comunidades étnicas directamente
afectadas, a no ser que se evidencie la afectación cierta y determinada de un
derecho fundamental. Por lo anterior se invita a todas las personas que
hicieron parte de la mencionada acta a que se reúnan y establezcan un
cronograma con el fin de desarrollar de manera cierta los postulados de dicha
política.
18. En este caso, resalta la Sala
que el Ministerio de Educación Nacional señaló que por medio del Decreto 1397
de 1996 se creó la mesa permanente de concertación, cuyo objetivo es concertar
entre los pueblos indígenas y el Estado, todas las decisiones administrativas y
legislativas susceptibles de afectarlos y evaluar la ejecución de la política
indígena del Estado. Por su parte el artículo 1° del Decreto 2406 de 2007 creó
la comisión de trabajo y concertación de la educación para los pueblos
indígenas CONTCEPI.
Conforme con lo anterior, adujo
que desde el 2003 la mesa comienza a concertar la política educativa de los
pueblos indígenas, en busca de una educación propia para la pervivencia de
dichos pueblos y en el 2007 la función la toma CONTCEPI quien inició la
construcción de un documento de política que se denominó Sistema Educativo
Indígena Propio –SEIP. En el 2009 se propone un mecanismo transitorio (decreto)
que permita a los pueblos indígenas avanzar hacia la administración de la
educación, mientras se termina de construir el SEIP y se le da viabilidad
jurídica.
De este modo, para la Sala la
labor del Ministerio de Educación Nacional ha sido pertinente en la
satisfacción del derecho a la educación indígena propia, por cuanto está en el
proceso de establecer un sistema educativo que satisfaga dicha pretensión,
postulado que está acorde con lo establecido por esta Corporación. No obstante,
para la Sala es también evidente la demora en la formulación del mismo, pues es
un derecho reconocido desde la Constitución de 1991, por lo que invitará a
dicha institución a agilizar los trámites y concertaciones pertinentes a fin de
que se avance en la implementación del mencionado sistema.
19. En
conclusión en este caso la afectación a un derecho fundamental no es clara, el
incumplimiento de un deber o de un compromiso per se no implica la procedencia
de la acción de tutela y mucho menos la afectación de un derecho fundamental.
Si bien el derecho a la etnoeducación o a la educación indígena propia es
fundamental el hecho que se esté desarrollando una política pública para su
satisfacción no implica su vulneración, más cuando de lo que se deriva de las
respuestas de los organismos demandados se han adoptado acciones para
satisfacerlo independientemente de su grado de eficiencia. Con lo anterior no
se quiere decir que cuando se adopten cualquier tipo de acción en la esfera
política necesariamente se llegue a la conclusión de que no existe una
afectación a un derecho fundamental, la afectación puede ocurrir en ese
contexto también, pero en este caso lo anterior no se probó.
Si bien se advierte que han existido avances en la
satisfacción de dicho derecho, es ineludible que existe una situación
problemática que impone satisfacer necesidades, por lo cual se invita al
Gobierno Nacional, departamental del Guaviare y municipal de San José del
Guaviare, junto con las comunidades indígenas y los representantes de los
docentes y demás organismos para que continúen en este proyecto y cumplan la
garantía constitucional de satisfacer el derecho fundamental a la educación
indígena propia.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero:
Revocar la sentencia proferida el 1° de febrero de 2012 por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia por medio de la cual confirmó la
decisión proferida el 29 de septiembre de 2011 por la Sala Civil Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio que resolvió no
tutelar los derechos fundamentales, y en su lugar, declarar IMPROCEDENTE
la acción de tutela promovida por Darío Paiva Trinidad y Rubén Gustavo Suárez
Estela por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo:
Exhortar al Ministerio de Educación Nacional para que una vez notificado
del presente fallo agilice los trámites y concertaciones pertinentes a fin de
que se avance en la implementación Sistema Educativo Indígena Propio –SEIP y al
Gobernador del Guaviare, al Secretario de Educación Departamental, al Alcalde
Municipal de San José del Guaviare, al Secretario de Educación Municipal de San
José del Guaviare, a los representantes de los pueblos indígenas Tukano,
Guayabero, Sikuany, Cubeo, Puinabe, Tuyuca, Piratapuyo, Curripaco; a los
representantes docentes indígenas del Guaviare de la Comunidad de Barrancón,
Corocoro, Laguna Arahuato, Miraflores, Panuré, La Asunción; al Ministerio de
Educación Nacional; al Ministerio del Interior y de Justicia; y a las
Organizaciones Indígenas Nacionales la Delegados de la Mesa Nacional por Opiac
y Aico para que, dentro del término máximo de seis (6) meses se reúnan y
establezcan un cronograma con el fin de desarrollar de manera cierta los
postulados que permitan desarrollar la política tendiente a la satisfacción del
derecho a la educación indígena propia.
Tercero: Dar
por secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ADRIANA
MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
A LA SENTENCIA
T-557/12
Referencia: expediente
T-3.403.606
Acción de
tutela instaurada por Darío Paiva Trinidad y Rubén Gustavo Suárez Estela contra
el Ministerio de Educación, la Gobernación del Departamento del Guaviare, la
Secretaría de Educación del Guaviare y la Alcaldía Municipal de San José del
Guaviare.
Magistrada Ponente:
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones que toma esta corporación, me permito disentir del fallo
adoptado por la Sala Tercera de Revisión dentro del expediente de la
referencia. Las razones que apoyan mi postura son las siguientes:
1.-  En resumen, los actores han
requerido la intervención del juez constitucional para que imparta las órdenes
necesarias para proteger el derecho fundamental a la etno-educación.
Manifiestan que en agosto de
2005, en el marco de la Mesa de Concertación de Políticas y Acciones Educativas
Indígenas del departamento del Guaviare, las entidades demandadas acordaron 14
compromisos que han sido incumplidos, desconociendo los artículos 7 y 68 de la
Carta Política, así como algunas leyes y decretos. Puntualmente, explican la
vulneración del derecho con el desmedro de los siguientes bienes jurídicos: “derecho
a la participación, consulta y concertación de la política educativa indígena,
incluidos los planes, programas y proyectos; educación a todos los niveles por
lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional; educación
diferencial, culturalmente adecuada y de aplicación a los derechos humanos;
construcción de currículos bilingües e interculturales; contratación de
prestación de servicios educativos en las comunidades concertada con las
autoridades indígenas; derecho a decidir sobre sus prioridades”.
Aducen que han elevado varios
derechos de petición a las entidades demandadas y que aunque han sido
respondidos, no se ha dado cumplimiento a las obligaciones.
Así las cosas, la acción de
tutela fue acompañada de la relación de órdenes que los actores consideran
necesarias para resguardar su derecho, dentro de las cuales me permito
destacar: (i) el deber de adelantar la consulta previa y la concertación de la
política educativa en ese ente territorial; (ii) acciones para profesionalizar
a los docentes indígenas y (iii) reformas legales para garantizar la
participación de todos los pueblos en la Mesa Departamental Permanente.
De acuerdo a la sentencia, las
entidades demandadas plantearon la improcedencia de la acción de tutela y/o se
limitaron ha afirmar que han cumplido con las obligaciones establecidas en la
Mesa, teniendo en cuenta que para perfeccionar el Sistema Educativo Indígena
Propio (SEIP) requieren de más tiempo y recursos. Por su parte, el municipio
relacionó las políticas públicas de su competencia (ya que no está certificada
en educación) y aclaró que varias de las solicitudes incluidas en la tutela
hacen parte de las facultades de la Secretaría de Educación Departamental.
Las dos instancias judiciales
declararon la improcedencia de la acción constitucional, debido a la falta de
legitimación en la causa por activa, ya que ninguno de los actores es ‘titular
de las garantías superiores reclamadas’, “ni acreditaron la calidad de
representantes legales de las comunidades que dicen estar afectadas”.
2.-  La decisión de la que
respetuosamente me aparto en esta ocasión desarrolla los parámetros normativos
y jurisprudenciales relativos a la posibilidad de interponer la tutela a favor
de derechos ajenos, incluso en los casos de que esta pretenda favorecer las
garantías de las comunidades indígenas. Advierte que permitir que la acción sea
interpuesta por cualquier particular constituye una actitud paternalista que
desconoce la autonomía y la autodeterminación de esos pueblos. Luego resume el
alcance de la protección de la identidad cultural ancestral y a continuación
acepta que puede ser legítimo que un integrante de la comunidad promueva este
mecanismo de protección constitucional a favor de toda la agrupación.
Sin embargo, en lo que se refiere
a este asunto, la Sala concluyó que ninguno de los accionantes es ‘integrante o
representante de una comunidad indígena determinada’ y explicó que esa
deducción cobra más fuerza si se tiene en cuenta que los actores no presentaron
más argumentos sobre el particular cuando interpusieron la impugnación contra
la decisión de primera instancia y que las comunidades indígenas guardaron
silencio cuando fueron notificadas del inicio del trámite tutelar. Con base en
este razonamiento entendió que el amparo constitucional fue presentado en
nombre propio y no a favor de una comunidad indígena específica.
Posteriormente, la sentencia
señaló que no es posible evidenciar que el incumplimiento del pacto haya
afectado el derecho fundamental a la educación indígena propia. Explicó que eso
se puede inferir a partir de la naturaleza de las pretensiones de la acción de
tutela ya que ellas procuran influir la implementación de una política pública,
asunto en el cual el juez de tutela no tiene competencia y en el que es
necesario contar con la participación efectiva de los grupos indígenas. Bajo
estas condiciones concluyó lo siguiente: “la acción de tutela analiza la
afectación de un derecho en un caso concreto, no fue constituida para solicitar
el cumplimiento de una política”. Agregó que el hecho de que uno de los
accionantes haya hecho parte de la Mesa no logra evidenciar la trasgresión de
algún derecho e indicó que esto hace que la acción de tutela sea improcedente.
Posteriormente analizó los
elementos del derecho a la etno educación e hizo énfasis en la importancia de
la concertación, para luego insistir en que el amparo no puede intervenir el
proceso político correspondiente y considerar que el Ministerio de Educación ha
cumplido con los pasos para su perfeccionamiento. Sin embargo, a renglón
seguido reconoció la existencia de una “demora en la formulación” y
estableció que era necesario “invitar” a esta cartera para que agilice
los trámites pertinentes.
3.-  Fundamentos del salvamento de voto.
3.1.-  En síntesis la negativa de
protección contenida en la sentencia T-557 de 2012 está sustentada en los
siguientes puntos: (i) la falta de legitimación por activa de los actores y
(ii) la ausencia del desconocimiento de un derecho fundamental, específicamente
debido a que ellos pretenden la intervención de una política pública y porque la
etno-educación requiere de un proceso de concertación con cada comunidad
indígena.
3.2.-  En primer lugar reconozco
que estoy de acuerdo con la primera conclusión de esa providencia, es decir,
que los hechos invocados y las pruebas recaudadas impiden que los actores
puedan representar legítimamente o ejercer la agencia oficiosa a favor de
alguna de las comunidades referidas en la demanda. En esta medida, comparto los
argumentos expuestos en la sentencia en los que se conecta la autonomía de los
pueblos indígenas con la posibilidad restringida de interponer la acción de
tutela a su favor y en los que se concluye que el amparo fue presentado a
nombre propio de los señores Darío Paiva Trinidad y Rubén Gustavo Suárez
Estela. Estimo razonable exigir que ellos probaran que hacen parte de alguna
agrupación aborigen o de alguna institución, como el Icanh, que tenga la
capacidad de defender sus intereses.
3.3.-  Una vez establecido que
los actores interpusieron la acción de tutela en nombre propio, era necesario
que en aplicación de los deberes de los jueces constitucionales promovidos a
través de la jurisprudencia de esta corporación, la Sala ‘equilibrara’ los
hechos expuestos y probados con la demanda y sus pretensiones, y asegurara la
prevalencia de la Constitución así como el goce efectivo de los derechos que se
desprenden del caso. Al respecto, en la sentencia T-1088 de 2001 se argumentó
lo siguiente:
“6.2. Sin
duda, buena parte de la eficacia de la administración de justicia frente a la
protección de los derechos fundamentales se pone en juego al definir el papel
que cumple el juez de tutela.  Su labor no puede reducirse a la constatación
pasiva de requisitos formales de las demandas que ponen a su consideración los
particulares[25].
La naturaleza de los principios que están en juego, que se concretan en la
efectiva y pronta protección de derechos inherentes a la persona, exige al juez
que, en la medida de los recursos y poderes que le reconocen la Constitución y
la ley, se establezcan con precisión los hechos y afirmaciones en los que se
fundamenta una demanda.
En este orden
de ideas, el carácter privilegiado de los derechos fundamentales en el orden
constitucional y la naturaleza informal de la acción de tutela exigen una
actuación particular del juez que conoce de una acción de tutela, "pues
debe desligar criterios eminentemente formalistas y otorgar prevalencia al
derecho sustancial que involucra la situación fáctica concreta (C.P. art.
228)"[26].
Así, la interpretación de los derechos fundamentales le reclama al juez una
mayor participación en la búsqueda de la máxima efectividad de la Constitución
(artículo. 4 C.P.), a través de los medios probatorios que estime convenientes,
so pena de correr el riesgo de "dejar desprotegidos derechos fundamentales
que merecen protección o de obrar, por el contrario, con tal precipitud que
ampare situaciones que no requieren la intervención judicial o respecto de las
cuales ella no cabe"[27].”
La obligación de garantizar la
prevalencia del derecho sustancial no se limita al reconocimiento de amplias
potestades probatorias de las que pueden disponer los jueces de tutela; la
Corte también ha reconocido que ese valor conlleva a que el funcionario
judicial tenga la potestad de definir concretamente los derechos fundamentales
que pueden ser afectados a partir de los hechos narrados por el demandante. En
la sentencia SU-484 de 2008 se explicó este fenómeno de la siguiente manera:
“Ahora bien,
la solicitud de tutela[28]
debe contener, por parte del solicitante, el derecho que se considera violado o
amenazado, sin embargo no es necesario citar la norma constitucional
infringida, siempre que se pueda determinar por el juez de tutela el derecho
violado o amenazado. Lo anterior, denota la informalidad propia de la tutela y
su fácil acceso para las personas.
Así las cosas,
a quien corresponde establecer y determinar el derecho a tutelar es el juez,
quien lo hará en el fallo. Por consiguiente, si bien el demandante en tutela
puede señalar de manera subjetiva los derechos fundamentales que él considera
violados o amenazados – señalamiento éste que debe hacerse con un mínimo de
claridad – a quien corresponde la carga de determinar el derecho violado o
amenazado y por ende a tutelar, es al juez de tutela.
Precisamente,
y debido a la informalidad mencionada, el juez de tutela determina si los
derechos alegados por el demandante son los que corresponden a los hechos ó si
éstos son más de los que mencionó el demandante. Lo cual tiene respaldo en el
artículo 241 constitucional que establece que el juez constitucional debe
garantizar la integridad de la constitución. Al respecto esta Corporación ha
manifestado lo siguiente:
“El juez
constitucional puede fallar ultra y extra petita; la razón es muy simple, son
guardianes de la integridad de la Constitución, no sólo de una parte de ella
sino de toda la Constitución. Este principio, que se encuentra en todo el
derecho comparado y el cual aplican todos los tribunales constitucionales,
encuentra consagración positiva en el artículo 241 superior que establece que a
la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad de la
Constitución.”[29]”.
3.4.-  En el presente caso los
análisis de forma y fondo se limitaron al derecho fundamental a la etno
educación. Con todo, considero que acudir a este, solamente, era suficiente
para declarar el desconocimiento de la Constitución por parte de algunas de las
entidades demandadas (puntualmente la Secretaría Departamental y el Ministerio
de Educación). Dada la importancia de ese derecho (reconocida en los argumentos
13 y siguientes de la sentencia), era necesario reconocer que la complejidad de
su estructura y su materialización a través de un esquema de política pública,
no impedían efectuar una evaluación de fondo por parte del juez constitucional,
que explicara por qué los compromisos adquiridos desde el año 2005 no han sido
cumplidos y cuál es el grado de afectación de esa inobservancia sobre los
derechos de las personas que a manera de delegados o docentes participaron de la
Mesa.
Contrario a lo manifestado en
este fallo, esta corporación ha señalado que el carácter progresivo de un
derecho, así como la necesidad de que sea reglamentado y ejecutado a través de
una política pública, no constituyen obstáculos en contra de su exigibilidad a
través de la acción de tutela. Por ejemplo, en la sentencia T-1259 de 2008, en
la que se planteó la naturaleza prestacional adscrita a todos los derechos
fundamentales, se explicó lo siguiente:
“Ello quiere
decir que toda prerrogativa ius fundamental tiene un ámbito de su núcleo
esencial cuya garantía requiere de una regulación especial o del despliegue de
una serie de actividades encaminadas a asegurar su protección. En otras
palabras, que la satisfacción de los derechos fundamentales implica la adopción
de medidas o acciones positivas -en muchos casos de importante envergadura-, de
suerte que su verdadero goce viene a darse a todos los habitantes de manera
progresiva.
(…)
6.2.
Ahora, si bien es cierto que el goce efectivo de la dimensión prestacional de
un derecho fundamental depende en gran medida de la capacidad material de
acción del Estado, la Corte Constitucional ha sostenido que la progresividad y
la necesidad de reglamentación de un derecho no es argumento válido a oponer en
contra de su exigibilidad. En este sentido, la Corporación ha señalado:
“La
ausencia de desarrollo legislativo de los derechos constitucionales no puede
significar el aplazamiento o recorte de los derechos que, por su naturaleza,
requieren de la actuación de las autoridades públicas para asegurar su
cumplimiento. (...) Lo contrario significaría que la realización de los
derechos constitucionales estaría librada a la contingencia de las fuerzas
políticas del momento, lo que desdice de su carácter de derechos. Así, el
principio de inmunidad de los derechos sustrae a éstos de la libre disposición
por parte de las mayorías.”[30]
(…)
En este
sentido, entonces, el carácter progresivo de una de las prestaciones que se
derivan de un derecho fundamental no significa que ella no pueda ser exigible o
que quede de manera permanente al arbitrio de las autoridades encargadas de
adoptar las medidas correspondientes. En estos casos, el afectado está
habilitado para exigir, mediante el ejercicio de la acción de tutela, la
protección del derecho que estima conculcado.
Por su parte,
el juez constitucional -como garante de los derechos fundamentales y siempre
que verifique la amenaza o vulneración de la prerrogativa alegada-, deberá
adoptar las medidas que estime necesarias para hacerlos cumplir, mediante
órdenes que, frente a la inactividad u omisión de los entes encargados,
impulsen precisamente su desarrollo progresivo dentro de la garantía del núcleo
que es inmediatamente exigible.”
Concretamente, a través del marco
de competencia de la acción de tutela, la Corte explícitamente ha ordenado la
elaboración de una política pública especial en el sector educativo a favor de
niños y niñas menores de 4 años[31]
y de los discapacitados[32],
y ha intervenido la implementación de acciones gubernamentales a favor de los
desplazados indígenas[33].
Con todo, pienso que el hecho de que la Sala haya reconocido una demora en el
cumplimiento de los compromisos adquiridos en la Mesa, implícitamente
constituye una declaración sobre el desconocimiento de algunas de las
obligaciones de origen constitucional que rigen el servicio público, que
llevaban necesariamente a que el presente amparo constitucional prosperara.
Adicionalmente, debo destacar que
como “docentes” o “delegados” que participaron en la Mesa de Concertación de
Políticas y Acciones Educativas Indígenas del Departamento del Guaviare[34], los actores
tenían toda la legitimidad para exigir que los compromisos fueran cumplidos. En
otras palabras, más allá de la naturaleza o de la complejidad del derecho a la
etno educación y sin pasar por alto la concertación de las políticas, ellos
estaban facultados para exigir que de un vez por todas se efectuara, por
ejemplo, la consulta previa respectiva.
A su vez, advierto que el amparo
constitucional constituía un medio apto para garantizar que se impusieran metas
certeras sobre cada uno de los puntos de la Mesa que al día de hoy no ha sido
cumplido. Es cierto que el juez de tutela no puede definir el esquema educativo
aplicable a cada comunidad, pero esto no impide que él obligue la realización
de los actos necesarios para que ello se haga realidad en un lapso razonable y
–sobre todo- cierto. Vale la pena indicar que de ninguna de las pretensiones se
deduce que los actores quisieran reemplazar o evitar el proceso de concertación
o que se impusiera unilateralmente un modelo de política pública. La necesidad
de concertar cualquier aspecto referido a la etno educación no implica –como
peligrosamente se refiere en la sentencia T-557 de 2012- que exista un
obstáculo para la protección de los derechos a través del amparo
constitucional.
Finalmente, estimo que el relato
de los hechos y las premisas llevaban al planteamiento de un problema jurídico
de alta relevancia constitucional, ya que tiene que ver estrechamente con la
materialización de valores como la soberanía popular y la democracia
participativa, a saber: ¿los compromisos adquiridos por servidores públicos de
diferentes niveles, en representación de las correspondientes entidades, y que
no son cumplidos después de seis años, pueden vulnerar los derechos
fundamentales de los beneficiarios o de quienes participan de la Mesa de
Concertación?
La respuesta a ese interrogante
es afirmativa. En lo términos de la sentencia C-215 de 1999, incumplir los
pactos que las entidades del Estado suscriben con la población constituyen, por
sí mismo, una manera de impedir la participación política, lo cual lesiona los
fundamentos del Estado Social de Derecho. En esa providencia se explicó lo
siguiente:
“Dentro del
marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado
por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la
comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se
puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un
particular. La dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un
papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la
persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que
busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos
para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente
solidaria.
(…)
Esa
participación tiene entonces, dos dimensiones: una, política, relativa a la
participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano
y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la
oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y
valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la
participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta
Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de
novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.”
Bajo esas condiciones, la nula o
poca actividad desplegada por las entidades demandadas, tendiente a ejecutar
los compromisos adquiridos en la Mesa de Concertación celebrada en el año 2005,
también constituye una vulneración del derecho de participación política en
sentido amplio[35],
el cual se encuentra radicado no solo en las comunidades indígenas
beneficiarias sino también en los delegados y docentes que participaron en el
acuerdo.
Así las cosas presento mi
salvamento de voto, apartándome respetuosamente de la decisión plasmada en el
fallo referido, teniendo en cuenta que considero que en el presente caso se
debió haber concedido la protección de los derechos a la etno educación y a la
participación política, y ordenado la definición de un cronograma con plazos
precisos para el cumplimiento de todas las obligaciones.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
[1]Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
[2] Consultar entre otras, las sentencias de tutela
T-458-92, T- 023-95, T-555-96, T-503-98, T-503-03, T-947-06, T-092-07,
T-1093-07, T-561-08.
[3]T-947-06, T- 625-09, entre muchas otras.
[4] T- 380-93, T-652-98, T-116-2011, entre otras.
[5] Según el certificado de existencia y representación legal, el objeto
de la entidad sin ánimo de lucro: Organización Nacional Indígena de Colombia,
es “el de luchar por los derechos e intereses de los pueblos indígenas de
Colombia, consolidar la unidad, defender, mantener y recuperar el territorio y
la cultura y concretar el ejercicio real de su autonomía. Para lo cual: a.
Propenderá por la concertación real de su autonomía, defenderá las múltiples
culturas, sus tradiciones, usos y costumbres; b. Luchará por la defensa de los
territorios de los pueblos indígenas y por la recuperación de los territorios
usurpados, considerando que son propiedad colectiva de los pueblos indígenas;
c. Controlará a través de las propias comunidades el manejo de los recursos
naturales situados en territorios indígenas; d. Promoverá el impulso de las
organizaciones comunitarias; f. Promoverá la recuperación e impulso de la
medicina indígena y exigirá que los programas de salud y la legislación sobre
este tema, sean acordes con las características sociales y culturales de las
comunidades; g. Exigir la aplicación de los derechos constitucionales
consagrados en la Carta Política de 1991 y en el marco jurídico internacional
como es el Convenio 169 de la OIT reglamentado por la Ley 21 de 1991, así como las demás normas favorables de los pueblos indígenas; (…)”.
[6] “... los derechos fundamentales de los cuales son titulares las
comunidades indígenas son, básicamente, el derecho a la subsistencia, derivado
de la protección constitucional a la vida (C.P., artículo 11); el derecho a la
integridad étnica, cultural y social, el cual se desprende no sólo de la
protección a la diversidad y del carácter pluralista de la nación (C.P.,
artículos 1° y 7°) sino, también, de la prohibición de toda forma de
desaparición forzada (C.P., artículo 12); el derecho a la propiedad colectiva
(C.P., artículos 58, 63 y 329); y, el derecho a participar en las decisiones
relativas a la explotación de recursos naturales en sus territorios” (
T-380-93, C-058-94, T-349-96, T-496-96, SU- 039-97, T-1026-08).
[7] T- 342-94.
[8] C-882-11.
[9] T-778-05.
[10] T-772-05.
[11] En la sentencia T- 606 de 2001 quien promovió la acción de tutela fue el
Gobernador del Resguardo Indígena de Cañamomo y Lomaprieta; en sentencia T- 235
de 2011 el accionante fue el Cabildo Mayor Indígena del Cañón del Río pepitas,
Municipio de Dagua, Valle del Cauca; en sentencia T- 1026 de 2008 lo fue el
Gobernador del Cabildo Inga de Aponte y en sentencia T- 116 de 2001 lo fue la Gobernadora del Resguardo Indígena Paéz de la gaitana en calidad de dirigente de la
comunidad.
[12] En la sentencia T- 979 de 2006 la acción fue presentada por Jaime de
Jesús Carlosama Fuelantala y otros miembros de la comunidad del Resguardo
Indígena de Muellamués de Guachucal – Nariño. En este caso se analizó lo
siguiente: “En vista de la naturaleza de los hechos que dieron origen a esta
acción, la Sala estima que sería un contrasentido pretender que en este caso la
personería del resguardo la llevara su representante legal, ya que es él
precisamente quien se vería afectado en caso de acceder el juez constitucional
a lo pedido por los accionantes. Por esta razón, el juez de segunda instancia
dispuso incluso su vinculación como demandado dentro de la presente acción. Por
lo demás, y como es evidente, se trata de la queja de una parte de la comunidad
interesada frente al hecho de un agente externo (el alcalde local), que a su entender,
lesiona los derechos de la comunidad en su conjunto. Por todo ello, y no
existiendo para esta Sala duda sobre la pertenencia de los accionantes a la
comunidad indígena del resguardo interesado en el presente caso, resulta claro
para ella que los aquí demandantes tienen legitimación suficiente para obrar a
nombre del resguardo Muellamués al que pertenecen, situación que ha sido
prevista como posible tanto por la norma constitucional que consagra la acción
de tutela (art. 86) como por varias disposiciones del Decreto 2591 de 1991
(arts. 1° y 14). En suma, pues, para la Sala resulta plenamente válido que sean
ellos quienes en este caso hayan solicitado la protección constitucional que
aquí se decide”.
[13] En la sentencia T- 113 de 2009 esta Corporación señaló que los
familiares de un joven indígena, o los designados por la comunidad para el
efecto, están legitimados para defender sus derechos fundamentales frente al
Ejército Nacional. Lo anterior con base en un concepto antropológico en el que
se indicaba que “(…) La madre de este recluta, a pesar de haber él podido
escoger entrar al ejército de manera individual, está cumpliendo el deber de su
generación mayor, de luchar por exigir y brindar a su hijo la oportunidad del
cumplimiento de un deber colectivo como es el de participar en su compromiso de
servir a su comunidad haciendo parte de ella y beneficiándose de sus
conocimientos particulares, al tiempo de aportar a su supervivencia. Tal
solicitud debería ser tenida en cuenta y acatada en el espíritu del
reconocimiento y derecho de la superveniencia y desarrollo de su comunidad étnica,
como colectividad, dentro de la nación multiétnica colombiana” (Concepto
aportado por la Universidad de Los Andes, ver apartado (7.4.) de los
antecedentes de esta sentencia). En la sentencia T- 552 de 2003 la tutela se
interpuso, mediante apoderado judicial, por el Cabildo y el Resguardo Indígena
de Caquiona, Municipio de Almaguer, Departamento del Cauca, para la protección
de los derechos fundamentales de la comunidad indígena y del sindicado en el
proceso penal. El apoderado obraba según poder que le fuera conferido
conjuntamente por Evert Quinayas Omen, en su calidad de Gobernador Principal
del Resguardo Indígena de Caquiona y Tirso Chinganá, Gobernador Suplente del
mismo resguardo. En el presente caso el sindicado se dirigió por escrito al
Gobernador del Cabildo para solicitar que iniciara el trámite de la tutela,
luego la acción que en su nombre se inició por el apoderado del Cabildo puede
entenderse legitimada, por cuanto esta Corporación ha expresado que “las
autoridades indígenas están habilitadas para acudir a través de la acción de
tutela en defensa, no sólo de derechos propios de la comunidad o del Resguardo
como tal, sino también de los de sus integrantes, supuesta, claro está la
aquiescencia del interesado”.
[14] T- 531-02.
[15] T- 404-04, T110-01, T-790-99, T-641-99, T-411-98, T-321-93.
[16] T-404-04.
[17] T-790-99
[18] T-110-01.
[19] T-116-11.
[20] Artículo 67, 150 numeral 23 y 365  de la Constitución Política.
[21] Incorporado a este ordenamiento por medio de la Ley 21 de 1991.
[22] C-937-11.
[23] T-110-10.
[24] C-208-07.
[25] Cfr. Corte Constitucional Sentencia T-237 de 1996.  La Sala Cuarta de Revisión revocó el fallo del Tribunal Superior de Bogotá que negaba el amparo
al derecho a la vida solicitado por una familia que veía como su vivienda corría
el riesgo de derrumbarse ante la realización de unas obras por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.  Particularmente censuró la no práctica de
pruebas que contribuyeran a sustentar la decisión que toma el funcionario
judicial. Se afirma concretamente: "El juez constitucional no puede
limitarse a adoptar una decisión, solo para entender formalmente cumplida su
labor, ni escudarse en el trámite sumario de esta acción para abstenerse, por
ejemplo, de solicitar informes, o de ordenar una inspección judicial."
[26] Sentencia T-498 de 2000. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional reprocha en este fallo la decisión tomada por el Juez 15 Civil del
Circuito, quien ante la petición presentada por un padre con el propósito de
obtener la práctica de una biopsia prescrita a su hija menor, denegó el
amparo de los derechos fundamentales, toda
vez que el escrito de tutela no allegó las pruebas que sustentan la petición.
[27] Sentencia C-174 de 2000.  En esta oportunidad la Sala Quinta de Revisión de Tutelas desestima el procedimiento adoptado por el juez de
instancia quien niega el amparo a un grupo de trabajadores del municipio de
Planera Rica, afectados por la falta de pago de varias de sus mesadas
salariales.  En dicho pronunciamiento se condena, no sólo el no haber
practicado las pruebas conducentes para tomar una decisión fundada, sino el
hecho de que, a falta de acervo probatorio, se haya decidido en contra de lo
dicho por los accionantes, cuya buena fe debía presumirse. La tutela es
concedida y se ordena al ente tutelado el pronto pago de lo debido.
[28] Decreto 2591 de 1991 ART. 14.—Contenido de
la solicitud. Informalidad. En la solicitud de tutela se expresará, con la
mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se
considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere
posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de
las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud. También
contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante.
No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre
que se determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser
ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u
otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se
gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado.
En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea
menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender
inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del
derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una
declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al
secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno.
[29] Auto de Sala Plena número 360 de 2006.
[30] Sentencia C-1064 de 2001.
[31] Sentencia T-1030 de 2006.
[32] Sentencia T-826 de 2004.
[33] Ver: Auto 382 de 2010, proferido dentro del proceso de Seguimiento la
sentencia T-025 de 2004 y el Auto 004 de 2009.
[34] En la relación de pruebas que soportan la sentencia se indica que para
diciembre de 2009 los actores tenían las siguientes ocupaciones: Darío Paiva
Trinidad era Delegado Departamental de Planeación Sector Indígena; Rubén
Gustavo Suárez era Delegado del Consejo Regional Indígena del Guaviare. En todo
caso –recordemos- en uno de los primeros párrafos de la sentencia se indica que
uno de ellos fue docente que participó en la Mesa de Concertación.
[35] En la sentencia T-717 de 2004 la Corte reconoció que este derecho se extiende a los diversos ámbitos de acción del ciudadano. Al respecto, vale la
pena destacar lo siguiente: “De allí que la Corte haya precisado que este derecho no debe entenderse circunscrito al ámbito político. La participación de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan tiene que ver con otros aspectos
de su vida ajenos al ejercicio de cargos de orden nacional, departamental o
municipal. La gestión de los asuntos del vecindario, del lugar donde se reside
o se es copropietario, que es donde por regla general se afectan los
principales intereses cotidianos del individuo y de la familia,  es de especial
importancia  y se encuentra cobijado por el artículo 40 de la Constitución[35]
y, en tanto derecho fundamental, protegido por el mecanismo constitucional de
la tutela.”