C-578-99
Sentencia C-578/99
Sentencia
C-578/99
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL EN CONSTITUCION VIGENTE-Naturaleza
En la
Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como
organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto
al del régimen anterior, pues se las considera como una organización
administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una
especie dentro del género de los establecimientos públicos. De suerte que en el
momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la
descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún
ministerio o departamento administrativo. Las Corporaciones Autónomas
Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como
personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible
encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central
(ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este
mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces,
que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente
autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión
es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales
previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el
derecho a gozar de un ambiente sano, y a tener a su disposición una oferta
permanente de elementos ambientales.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Autonomía
La autonomía de
las corporaciones se revela parecida a la de un órgano autónomo e
independiente, en los términos del art. 113 de la Constitución, pero
condicionada mucho mas a la configuración normativa que al efecto diseñe el
legislador dentro de su discrecionalidad política, dado que la Constitución, a
diferencia de lo que se prevé en relación con los órganos autónomos en general
y con las entidades territoriales, no establece reglas puntuales que delimiten
la esencia o el núcleo esencial de la autonomía propia de dichas corporaciones.
FONDO
DE COMPENSACION AMBIENTAL
La creación del
Fondo de Compensación Ambiental tiene una clara justificación en la necesidad
de conjurar el desequilibrio que se da en el financiamiento del sistema
nacional ambiental, si se tiene en cuenta que las Corporaciones de Desarrollo
Sostenible, responsables del manejo y protección del ambiente y los recursos
naturales renovables tienen menores posibilidades de generación de ingresos en
virtud de que no están facultadas para autorizar el aprovechamiento de los
recursos bajo su administración. El Fondo nace de las corporaciones y beneficia
exclusivamente a las corporaciones, de manera que el traslado de recursos
dentro de un mismo ámbito, esto es, caracterizado por   objetivos comunes,
constituye en cierta forma una operación neutra, pero vital para la protección
y manejo del ambiental y los recursos naturales renovables.
DESARROLLO ARMONICO DE LAS
REGIONES
La compensación
financiera entre las Corporaciones que se propone la ley a través del Fondo
mencionado, se ampara en el principio del equilibrio que se deduce de los
postulados consagrados en el art. 334 de la Constitución, en el sentido de que
el Estado debe promover el desarrollo armónico de las regiones para lo cual
debe establecer las medidas que eviten la creación y mantenimiento de
desequilibrios inequitativos de origen estructural en el ejercicio de las
funciones a cargo de los poderes públicos, norma aquélla que se enlaza con los
arts. 79 y 80 de la misma obra, en lo que concierne con la protección,
planificación y manejo integral del ambiente y de los recursos naturales
renovables.
LEY ORGANICA EN MATERIA
PRESUPUESTAL
Las leyes orgánicas,
según se infiere del ordenamiento constitucional, constituyen estatutos
normativos de jerarquía cuasiconstitucional, en los cuales se consagran las
reglas, directrices, pautas y procedimientos para el manejo integral de una
cualquiera de las materias señaladas en el artículo 151 de la Carta Política,
que deben ser observados por el Congreso en ejercicio de su actividad
legislativa. En materia presupuestal, la ley orgánica se encarga de regular lo
concerniente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo.
Referencia:
Expedientes D-2260 y D-2262
Norma Demandada:
Artículo 24
(Parcial) De La Ley 344 De 1996.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., agosto once (11) de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte, en ejercicio de la
competencia que le otorga el artículo 241-4 de la Constitución, a decidir en
sentencia de mérito las demandas acumuladas presentadas por los ciudadanos
Guillermo Benavides Melo y Marcela Tamayo Arango contra el artículo 24 de la
ley 344 de 1996.
Es de
anotar, que contra la norma en cuestión se formularon dos demandas. Una fue
instaurada por el ciudadano Guillermo Benavides Melo con el fin de que se
declare inexequible la expresión "y el diez por ciento (10%) de las
restantes rentas propias", del inciso segundo del art. 24 de la ley 344/96
y la otra fue presentada por la ciudadana Marcela Tamayo Arango, quien acusa de
inconstitucionales todas las disposiciones contenidas en el referido artículo.
Igualmente
es de observar, que mediante auto del 26 de noviembre de 1998 el Magistrado
Ponente resolvió rechazar la demanda del ciudadano Guillermo Benavides Melo
instaurada en su carácter de apoderado por la Corporación Autónoma Regional del
Valle del Cauca, en razón de que las personas jurídicas no se encuentran
legitimadas para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a continuación el texto del artículo 24
de la referida ley, así:
LEY 344 DE 1996
(Diciembre 27)
Por la cual se dictan normas tendientes a
la racionalización del gasto público, se conceden una facultades
extraordinarias y se expiden otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
24. Créase el Fondo de Compensación Ambiental como una cuenta de la Nación, sin
personería jurídica, adscrito al Ministerio del Medio Ambiente.
Serán
ingresos del Fondo el veinte por ciento (20%) de los recursos percibidos por
las Corporaciones Autónomas Regionales, con excepción de las de desarrollo
sostenible, por concepto de transferencias del sector eléctrico y el diez por
ciento (10%) de las restantes rentas propias, con excepción del porcentaje
ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble percibidos por ellas y de
aquellas que tengan como origen relaciones contractuales interadministrativas.
Los recursos de
este Fondo se destinarán a la financiación del presupuesto de funcionamiento,
inversión y servicio de la deuda de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible y serán distribuidos anualmente por el Gobierno Nacional
en el decreto de liquidación del presupuesto general de la Nación.
Los
recursos que recaude el Fondo serán transferidos por el Ministerio del Medio
Ambiente de acuerdo con la distribución que haga un Comité presidido por el
Ministro o el Viceministro del Medio Ambiente y conformado por:
- Dos (2)
representantes del Ministerio del Medio Ambiente, incluido el Ministro o su
delegado.
- Un (1)
representante de la Unidad Política Ambiental del Departamento Nacional de
Planeación.
- Un (1)
representante de las Corporaciones Autónomas Regionales.
- Un (1)
representante de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible.
El Comité se
reunirá por convocatoria del Ministro del Medio Ambiente.
III. LAS DEMANDAS.
1. Según el demandante Guillermo
Benavides Melo el acápite normativo acusado quebranta los artículos 362, inciso
primero y 150-7 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo
expresa de la siguiente manera:
Las Corporaciones Autónomas
Regionales son organismos que reciben su autonomía directamente del numeral 7
del artículo 150 de la Constitución, es decir, que esta atribución no es de
rango legal, como ocurre con otras personas jurídicas que crea la ley.
Asi la Constitución no las
hubiere incluido expresamente en la relación de las entidades territoriales, es
lo cierto que las corporaciones autónomas regionales tienen este carácter,
según lo reconoce el artículo 23 de la ley 99 de 1993. En tal virtud, a dichas
corporaciones se les aplican "todos los atributos de la autonomía que se
predican de las entidades territoriales, porque las corporaciones participan de
su naturaleza jurídica y son creadas y organizadas dentro de un régimen de
autonomía que por lo menos ha de ser igual al de las entidades
territoriales...".
Una expresión concreta de la
autonomía de las entidades descentralizadas y específicamente de las
corporaciones autónomas regionales, hace relación con la forma en que estos
organismos adquieren, administran y disponen de su patrimonio y rentas.
En los términos de la sentencia
C-275/98 de la Corte Constitucional, son rentas propias o endógenas de las
Corporaciones: el porcentaje del impuesto predial que los municipios deben
transferirle en los términos del artículo 44 de la ley 99 de 1993; los recursos
que reciben de las entidades territoriales con cargo a sus participaciones en
las regalías nacionales; el porcentaje de recursos que les asigna la ley con
cargo al Fondo Nacional de Regalías; los porcentajes provenientes de derechos,
contribuciones, tarifas, multas y participaciones y tasas retributivas y
compensatorias de que trata el decreto 2811/74; los ingresos por valorización
que señale la ley; el diez por ciento del impuesto de timbre a los vehículos
que destinen los departamentos como retribución del servicio por control de
emisiones y sustancias tóxicas; el cincuenta por ciento de las indemnizaciones
por razón de las acciones populares; el cincuenta por ciento de las multas o
penas pecuniarias que impongan las autoridades territoriales de la jurisdicción
a que corresponda la Corporación; los derechos por el otorgamiento de
licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y salvoconductos, y los demás
recursos de que trata el artículo 46 de la referida ley 99 de 1993.
En las circunstancias descritas
se deduce que la expresión normativa acusada viola el artículo 362 de la
Constitución, porque se desconoce la propiedad exclusiva de las Corporaciones
sobre sus bienes y rentas propias, al señalar aquélla que "el diez por
ciento de las restantes rentas propias se destine al Fondo de Compensación
Ambiental. Igualmente se desconoce el artículo 1º de la Constitución, porque se
ignora que el Estado colombiano se haya organizado en forma de república unitaria
pero descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, autonomía
que se extiende a las Corporaciones, por virtud de lo dispuesto en el artículo
150-7 de la misma obra.
2. La demandante Marcela Tamayo
Arango, considera que la norma acusada viola los arts. 150-7, 209 y 352 de la
Constitución, por las siguientes razones:
En el pasado las Corporaciones
Autónomas Regionales se consideraban establecimientos públicos del orden
nacional. Sin embargo según la Constitución que nos rige la fisonomía jurídica
de dichos entes cambio al establecer para ellas un régimen especial de
autonomía distinto del que es propio de las entidades descentralizadas. Dicho
autonomía se reconoce en diferentes disposiciones de la ley 99 de 1993 (arts.
1-12 y 23) que les otorga el carácter de "entes corporativos de carácter
público" y precisa, además, que el manejo ambiental del país
"conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y
participativo".
La Corte en la sentencia
C-275/98, señaló que las Corporaciones son organismos del orden nacional que
gozan de un régimen especial de autonomía. Manifestación fundamental de ese
régimen de autonomía es la dotación de un patrimonio propio y la capacidad de
disposición del mismo, con cierto margen de libertad.
Si en la sentencia citada la
Corte en defensa de la autonomía de las corporaciones señaló que el art. 4 del
decreto 111/96, en cuanto asimilaba para efectos presupuestales a
establecimiento públicos, diferentes personas jurídicas del orden nacional,
cuyo patrimonio estuviere constituido por fondos públicos, no les era
aplicable, con mayor razón es imposible "que una ley meramente ordinaria
disponga sin mas de esos recursos propios sustrayéndolos para llevarlos a un
fondo común".
Es igualmente manifestación de la
autonomía que la destinación de los recursos sea decidida por la propia
autoridad de las corporaciones como la Asamblea Corporativa y el Consejo
Directivo y no por funcionarios extraños a ellas.
Llevar los recursos propios de
las corporaciones, que no se incorporan al presupuesto nacional (tasas, multas,
transferencias, etc.), "...es distorsionar su destinación, máxime si en
lugar de procurar la enmienda de daños ambientales terminarán pagando gastos
desmesurados de funcionamiento de corporaciones ineficientes".
La norma acusada contraría los
principios de eficiencia y economía que consagra la norma superior, "pues
en lugar de contemplarse estímulos para las Corporaciones que, gracias a una
mayor capacidad de gestión, obtienen mayores rentas, se termina castigando la
eficiencia al apropiarse la Nación, a través de fondo que se crea, de un
porcentaje de estas rentas propias".
El artículo 352 constitucional
resulta violado, porque la disposición acusada entra a regular el manejo de recursos
propios de las Corporaciones Autónomas Regionales, cuando la competencia para
ello, en los términos de la disposición constitucional referida, es privativa
de la ley orgánica del presupuesto y no de una ley ordinaria como es la 344/96.
IV. INTERVENCIONES
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. Ministerio del Medio Ambiente.
El Ministerio,
mediante apoderada, solicitó a la Corte declarar exequible la norma acusada, en
atención a las siguientes consideraciones:
- El cargo que
formula el demandante Guillermo Benavides por violación artículo 362 de la
Constitución no es conducente, en virtud de que esta norma se refiere a la
protección de los bienes y rentas de las entidades territoriales, cuando lo
cierto es que a las corporaciones regionales no se les aplica dicha
disposición, justamente por no tener la condición de entidades territoriales.
- En relación con la
demanda de la ciudadana Marcela Tamayo Arango, en donde se destaca el
desconocimiento de la autonomía de las corporaciones por la norma acusada, debe
tenerse en cuenta que tal atributo no es absoluto, de suerte que es
perfectamente admisible que dicha autonomía pueda someterse a ciertos límites,
con arreglo a la Constitución y la ley.
- Sobre la
pretendida violación del artículo 209 de la Constitución, considera el
Ministerio que, contrario al señalamiento de la actora la norma acusada, en
lugar de desconocer el mandato superior, más bien lo respeta. En efecto, las
Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público,
"integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, de donde se desprende que una
Corporación puede estar conformada por más de un Departamento, pretendiéndose
con ello lograr el desarrollo sostenible". Por lo mismo, "si bien es
cierto, que el legislador otorgó a las Corporaciones Autónomas un carácter
regional, éstas deben responder a una realidad biogeográfica y no a razones de
carácter político. La jurisdicción de las Corporaciones no debe someterse a la
forma o esquema de las divisiones político administrativas, sino a límites que
respeten los sistemas naturales".
Lo anterior obedece
al hecho de que el manejo de los recursos naturales y del medio ambiente no
tienen sólo un interés sectorial y regional, sino nacional y, más aún,
universal.
Ese interés general
se traduce en la necesidad de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de
la población, que en los términos de los artículos 1º, 209, 334 y 336
superiores, constituye una finalidad social del Estado, y el gasto que ello
supone tiene la condición de una asignación prevalente sobre los demás gastos
del Estado.
La ley 344/96 cumple
dichos objetivos al reasignar recursos de las Corporaciones con mayores rentas
en favor de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, que son organismos de
menores ingresos.
- Según el artículo
150-7 de la Constitución, es atribución del Congreso reglamentar la creación y
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales. Ello significa que
este órgano está facultado para adoptar, a través de la ley, las medidas que
garanticen el funcionamiento de dichas Corporaciones.
Es necesario tener
en cuenta, por lo demás, que los cambios en el manejo económico-financiero de
las entidades creadas por ley, no exige, al tenor de la Constitución que se
cumplan mediante leyes orgánicas, como lo señala la demandante.
"Así las cosas,
el Congreso en aras de garantizar la autonomía de las Corporaciones Autónomas
Regionales no puede sacrificar los intereses generales del Estado. La actividad
legislativa se paralizaría si no se tiene la posibilidad de introducir los
ajustes necesarios, en este caso en materia de recursos financieros, con miras
a hacer una distribución justa y equitativa acorde con las necesidades de
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables".
2. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Mediante apoderado
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declarar
exequible la norma acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones:
El porcentaje de las
rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales que se transfiere al Fondo de
Compensación Ambiental, en virtud del artículo 24 de la ley 344/96, no
representa una apropiación nacional, en la medida en que dicho porcentaje no
proviene de la Nación.
Las Corporaciones
Regionales de Desarrollo Sostenible tienen un régimen especial en cuanto
comprenden "ecosistemas afectados por la mano del hombre de manera
distinta a como dicha afectación se produce en los ecosistemas comprendidos por
las Corporaciones Autónomas Regionales".
"En efecto, los
recursos que se pueden obtener por concepto de tasas retributivas y
compensatorias, tasas por la utilización de aguas, transferencias del sector
eléctrico, porcentaje ambiental y los demás a los que se refiere el artículo 46
de la ley 99 de 1993, son mucho mayores en estos segundos ecosistemas que en
los primeros, razón que justifica la existencia del Fondo de Compensación
Ambiental y el traslado de recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales
al mismo".
"No se pretende
vulnerar ni se vulnera el principio constitucional de la eficiencia en la
medida en que el criterio de fundamenta el traslado de un porcentaje de las
rentas que perciben las Corporaciones Autónomas a las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible, a través del Fondo de Compensación Ambiental, es de
redistribución de recursos entre las mismas y no de castigo del manejo fiscal eficiente
por parte de unas corporaciones y de premio de la ineficiencia fiscal de otras,
sobre la base de un principio discriminatorio, tal como se menciona por parte
del demandante".
Adicionalmente, es
necesario advertir que la autonomía de las Corporaciones Regionales no es
absoluta, al punto que no pueda el legislador disponer el traslado de rentas de
unas corporaciones a otras. Por eso mismo, los recursos sobre los que opera el
traslado mantienen su destinación especial, en el sentido de continuar afectos
al objeto ambiental que justifica la existencia de las Corporaciones Autónomas
Regionales.
Se equivoca el
demandante Guillermo Benavides Melo al señalar que las Corporaciones Autónomas
son entidades del orden territorial, cuando la Corte Constitucional ha señalado
que, por el contrario, pertenecen al nivel nacional (sentencias C-262/95 y
C-593/95). Por consiguiente, no es cierta la afirmación de que el patrimonio de
dichos organismos goza de la misma protección de la que corresponde a las
entidades territoriales.
No le asiste razón a
la demandante Marcela Tamayo Arango, cuando afirma que el traslado de recursos
de las Corporaciones Autónomas Regionales al Fondo de Compensación Ambiental
debe ser objeto de regulación por la Ley Orgánica del Presupuesto, y no por una
ley ordinaria como es la ley 344/96.
Los temas que
involucra una ley orgánica tienen que ver con la definición de principios
generales y no con el simple manejo de traslado de recursos, como ocurre en el
presente caso. "Por tal razón, no debe hacer parte esta regulación de lo
orgánico presupuestal sino de la ley ordinaria, que sería aquella que sirve de
causa suficiente para incluir apropiaciones en los presupuestos públicos, tal
como lo establece el artículo 346 de la Constitución Política".
El aserto anterior
se corrobora acudiendo a lo que la Corte expresó en sentencia C-275/98 de la
Corte Constitucional, en la cual "consideró que algunas de las rentas de
las Corporaciones Autónomas estaban sujetas a lo dispuesto en el Estatuto de
Presupuesto, mientras que otras no lo estaban. Esta definición del régimen
legal orgánico de las corporaciones, no se traduce en una interdicción general
de regulación para el legislador en relación con las rentas propias de las
Corporaciones Autónomas Regionales, cuando con la misma se pretende fortalecer,
desde el punto de vista, el sistema ambiental Colombiano".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación solicitó la declaración de exequibilidad de la norma
acusada, con fundamento en los siguientes razonamientos:
La Corte ha
expresado que entre las corporaciones autónomas regionales y las entidades
territoriales existen diferencias en relación con su naturaleza jurídica
(sentencia C-593/95) .
El Fondo de
Compensación Ambiental hace parte de una serie de medidas adoptadas por el
legislador con el fin de racionalizar el gasto público y compensar el déficit
financiero de las Corporaciones de Desarrollo Ambiental Sostenible, porque en
razón de su propia condición no les es posible obtener recursos suficientes
para su funcionamiento.
La compensación
financiera referida está amparada en la Constitución, "toda vez que en
ella ha sido consagrada la obligación del Estado de promover el desarrollo
armónico de las regiones (C.P. art. 334), evitando así los desequilibrios que
pueda generar un tratamiento inequitativo en cualquiera de las actividades a
cargo de los poderes públicos".
De lo anterior se
deduce, que la regulación de los asuntos ambientales no puede hacerse de manera
aislada y, además, que la autonomía de que gozan las Corporaciones Autónomas
Regionales para el cumplimiento de sus funciones relacionadas con la actividad
ambiental, no es absoluta, "puesto que su gestión debe adelantarse, como
se ha visto, dentro de las coordenadas de interés general, lo cual debe
concretarse en normas de proyección nacional. De allí, la razón por la cual es
válida la intervención del legislador en la reasignación de los recursos
financieros necesarios para el desempeño de la misión encargada por la ley a
las Corporaciones mencionadas".
Fue
la ley 99 de 1993, el Estatuto que estableció cuáles eran los recursos de las
Corporaciones, de manera que no existe impedimento constitucional para que
ahora unas normas de igual categoría también determinen la reasignación de
dichos recursos, sobre todo cuando su destino específico original se conserva.
En cuanto a la
pretendida violación del artículo 209 superior, se considera que los argumentos
de la demandante carecen de validez, en la medida en que la decisión del
legislador al expedir las normas acusadas, busca salvaguardar el principio de
eficiencia consagrado en dicha disposición. "Ello es así, pues, los
traslados previstos en el artículo acusado tienen como finalidad dotar a unos
organismos estatales, en situación deficitaria, de los recursos necesarios para
su funcionamiento, lo cual permite que entidades de la importancia estratégica
de las CDS, puedan cumplir con tareas de primer orden dentro de la función
administrativa, y de tanta importancia para el mejoramiento de la calidad de
vida de los colombianos. Se permite así, que esa función se adelante al
servicio de los intereses generales".
Es improcedente la
acusación en lo que concierne al pretendido desconocimiento del artículo 362
constitucional, si se tiene en cuenta en esta disposición se define la
propiedad de las entidades territoriales, "y, como se vio, la naturaleza
jurídica de la entidad territorial no es predicable de las Corporaciones
Autónomas Regionales".
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
1. Alcance del pronunciamiento de
la Corte.
Si bien la demandante Marcela
Tamayo Arango, afirma demandar la inexequibilidad de la totalidad del art. 24
de la ley 344/96, es lo cierto que solamente formuló y sustentó técnicamente
los cargos contra los incisos 1º, 2º, 3º de dicho artículo. Por consiguiente,
el fallo se contraerá a analizar la constitucionalidad de las referidas normas,
pues con respecto al inciso 4º del mismo artículo el fallo será inhibitorio,
por no existir un cargo específico estructurado en debida forma. En efecto, en
relación con esta última norma la citada demandante sólo hace apreciaciones
tangenciales fundadas en normas de rango legal y no constitucional.
2. El problema jurídico
planteado.
Considerando los
cargos contenidos en las demandas, las intervenciones de las autoridades
públicas antes reseñadas y el concepto del Procurador General de la Nación,
estima la Corte que para analizar la constitucionalidad de las normas acusadas
es preciso determinar: la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas
Regionales, su régimen de autonomía, los objetivos que se le han asignado a las
dos modalidades de corporaciones, esto es, a las corporaciones autónomas
regionales propiamente dichas, y a las corporaciones autónomas de desarrollo
sostenible, el origen y manejo de los recursos, y si la incorporación al Fondo
de Compensación Ambiental, de recursos provenientes de las corporaciones
autónomas regionales, con la finalidad de apoyar las misiones confiadas a las
corporaciones de desarrollo sostenible, pueden configurar o no una violación de
la autonomía patrimonial de aquéllas.
3. La solución del problema
planteado.
3.1. En la
estructura administrativa del Estado prefigurada en la Constitución de 1886,
las Corporaciones Autónomas Regionales ostentaban la condición jurídica de
establecimientos públicos. Era asi como el art. 76 disponía:
"Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
atribuciones:
(...)
"10a. Regular
los otros aspectos de servicio público, tales como los contemplados en los
artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales; expedir los estatutos
básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos
públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales
del Estado y dictar las normas correspondientes a las carreras administrativa,
judicial y militar" (se destaca).
Del contenido de la
norma transcrita se deduce que en el pasado las Corporaciones Regionales
estaban sometidas al régimen jurídico propio de los establecimientos públicos
descentralizados del orden nacional, aunque es de observar que dichas
corporaciones constituían una modalidad particular de dicha forma de
descentralización por servicios, en razón de los objetivos específicos a ellas
asignados.
Por su condición de
establecimientos Públicos las Corporaciones hacían parte de la rama ejecutiva
del poder público, al lado de la Presidencia de la República, los Ministerios,
los Departamentos Administrativos y las Superintendencias (D. 1050/68, art.
1º). Podían estar adscritas, por consiguiente, a un ministerio o departamento
administrativo, para fines del ejercicio de la tutela gubernamental, en los
términos del artículo 7º del mencionado decreto.
En las anotadas
circunstancias, las corporaciones se estructuraban como organismos con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
constituidas con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de
impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial (D. 1050/68, art. 5).
3.2. En la
Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como
organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto
al del régimen anterior, pues se las considera como una organización
administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una
especie dentro del género de los establecimientos públicos. De suerte que en el
momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la
descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún
ministerio o departamento administrativo.
Con lo dicho se da a
entender que el quehacer funcional de los referidos entes se desarrolla con la
autonomía que proviene de la voluntad expresa del Constituyente y no de la
ordinaria y mas limitada que comporta la tradicional descentralización por
servicios.
La autonomía de las
corporaciones se revela parecida a la de un órgano autónomo e independiente, en
los términos del art. 113 de la Constitución, pero condicionada mucho mas a la
configuración normativa que al efecto diseñe el legislador dentro de su
discrecionalidad política, dado que la Constitución, a diferencia de lo que se
prevé en relación con los órganos autónomos en general y con las entidades
territoriales, no establece reglas puntuales que delimiten la esencia o el
núcleo esencial de la autonomía propia de dichas corporaciones.
La Corte ya había
definido, en cierta forma, el perfil jurídico de las Corporaciones,
caracterizándolas como "organismos administrativos intermedios entre la
Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central
nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente..."[1].
Desde luego, que es
necesario puntualizar la noción y precisar formalmente su sentido, para lo cual
debe tenerse en cuenta tanto las funciones que se les encomienda como la órbita
territorial del radio de acción de tales organismos, de donde resulta imposible
reducir la jurisdicción de las Corporaciones al ámbito de un departamento, y
menos todavía, al de un municipio, cuando su gestión consiste en administrar el
medio ambiente y los recursos naturales renovables encuadrados dentro de una
realidad biogeográfica. En consecuencia, los linderos de su jurisdicción
resultan del reconocimiento por el legislador de las realidades que ofrecen los
ecosistemas y de la necesidad de proteger la diversidad e integridad del
ambiente ,conservar las áreas de especial importancia ecológica y de planificar
el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución y la de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (arts. 79 y 80 C.P.).
En la
exposición de motivos del proyecto que dio origen a la ley 344, se puntualizó
sobre este particular lo siguiente:[2]
"....se
han ajustado las jurisdicciones de las Corporaciones a la realidad
biogeográfica del país, garantizando así que las principales unidades
ecosistémicas de nuestro territorio sean manejadas y protegidas por las
distintas Corporaciones. Antes que límites político-administrativo, se proponen
aquí límites que podríamos llamar "naturales". Las jurisdicciones
existentes actualmente se han mantenido sólo en aquellas regiones en las que
existe una marcada intervención y presencia del hombre".
(.....)
"Temen los
colombianos que con el esquema "departamentalista" se pueda ver muy
limitado el adecuado manejo técnico que deben recibir los ecosistemas que en
ciertos casos se extiende más allá de una jurisdicción administrativa".
3.3. Importa tener
en cuenta, que en la relación de entidades territoriales contenida en el art.
286 de la Constitución no se incluyó a las Corporaciones. En tal virtud, no
puede la ley adicionar a las entidades territoriales otros organismos, como lo
advirtió la Corte en la citada sentencia C-593/95[3], en la cual dijo:
"Obsérvese
que la misma Carta Política en el artículo 286 advierte que la división general
del territorio está dada en la misma Constitución, y que ésta se compone de las
entidades territoriales que son, únicamente y por creación y disposición
constitucional directa, los departamentos, los municipios y los territorios
indígenas; además, la ley podrá darle carácter de entidades territoriales
dentro de la misma división territorial a las regiones y provincias que se
constituyan en los términos de la Constitución y de la ley. Más allá de estas
precisas consideraciones no es posible admitir la existencia o creación de
otras entidades territoriales, cuando menos, bajo el ámbito de vigencia de la
Carta Política de 1991".
3.4.
En resumen, a la luz del análisis precedente es posible concluir que las
Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa
del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea
posible  encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central
(ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este
mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces,
que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente
autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión
es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales
previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el
derecho a gozar de un ambiente sano (C.P. arts. 2, 8, 79, 80, 366), y a tener a
su disposición una oferta permanente de elementos ambientales.
Conviene
señalar igualmente, que la Corte en la sentencia C-275/98 reiteró el
reconocimiento a las corporaciones de la condición de personas jurídicas públicas
del orden nacional, que cumplen cometidos públicos y que gozan de un régimen
especial de autonomía.
3.5.
La ley 99 de 1993 reordenó el sector público encargado del manejo y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y, en tal
virtud, realizó el correspondiente reparto de competencias en esta materia
entre el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas
Regionales.
La
referida ley consagró las dos especies de corporaciones mencionadas, donde el
elemento que las distingue y justifica es sólo de naturaleza técnica, mas no de
esencia, porque desde esta perspectiva unas y otras siguen siendo, por igual,
responsables de los mismos cometidos, es decir, de administrar y proteger el
medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Dentro
del indicado propósito la ley se refiere a las Corporaciones Autónomas
Regionales, para denotar que son organismos a los cuales se atribuye, entre
otras competencias, la de autorizar el aprovechamiento de los recursos
naturales renovables (L. 99/93, art. 33), mientras que a las Corporaciones para
el Desarrollo Sostenible (L. 99/93, parágrafo 1º art. 33 y arts. 34 a 41), por
el contrario no se les asignan competencias en dicha materia. Ello se justifica
en razón de que el objetivo primordial de estos organismos es el de preservar
ecosistemas frágiles, pero de una extraordinaria importancia estratégica, tanto
a nivel nacional como internacional, que constituyen una promisoria
potencialidad de mercados en las áreas de la producción farmacológica o de la
seguridad alimentaria. Por consiguiente, el aprovechamiento de recursos en
dichos ecosistemas esta vedado porque podría poner en peligro su integridad y
con ello su significación social y ecológica en beneficio de la comunidad.
La
consecuencia obvia del tratamiento que da la ley al primer tipo de
corporaciones, se traduce en la capacidad de éstas para producir rentas,
mediante el establecimiento de tasas retributivas o compensatorias por el
aprovechamiento directo o indirecto de la atmósfera, del agua y del suelo o la
reposición de los recursos naturales que administran e, inclusive, las
derivadas del porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad (L. 99/93,
arts. 42 y 44), en tanto que, por las razones atrás indicadas, las Corporaciones
de Desarrollo Sostenible no tienen la capacidad para generar rentas propias,
con ocasión de la administración del ambiente y los recursos naturales
renovables en el área de su jurisdicción.
3.6.
Es necesario comprender, además, que el ambiente como objeto especial de
protección por el Estado es uno sólo y los problemas que pueden afectarlo, como
los medios para afrontarlos, no obedecen a límites geográficos o políticos, ni
claro está a razones institucionales. Por consiguiente, es natural admitir, que
el financiamiento de la gestión de todas la Corporaciones debe asumirse con
recursos producidos por el mismo sector. De este modo es lógicamente
comprensible y técnicamente viable considerar que los recursos que en dicho
sector se generan deban distribuirse entre los diferentes agentes que
participan en el manejo y defensa de los recursos ambientales del país. Pero es
mas, la necesidad de la protección integral de los ecosistemas, en cuanto
beneficia a la comunidad nacional  demanda, en aplicación del principio de
solidaridad que es el supuesto axiológico en que se acodan las actividades de
interés general, que la distribución de los recursos, ordinariamente escasos,
se haga en forma racional y eficiente.
A
juicio de la Sala, las circunstancias que se han puesto de presente
justificaron, dentro de la política de racionalización del gasto público, la
creación del Fondo de Compensación Ambiental. Sobre la necesidad de adoptar
este instrumento de financiación se pronunció la exposición de motivos al
proyecto que luego se convirtió en la ley 344/96, en los siguientes términos[4]:
"De
las 34 corporaciones, 8 fueron definidas por la Ley 99 de 1993 como de
desarrollo sostenible, implicando con esta definición que no pueden explotar
los recursos naturales para financiar sus gastos. La mayoría de las restantes
Corporaciones producen sus propias rentas para financiar sus gastos".
"Dadas
las características de desarrollo regional que inciden necesariamente en el
comportamiento de las rentas, no existe una correlación directa entre la
responsabilidad jurisdiccional y la posibilidad de generación de recursos. El
valor de la tierra, la densidad poblacional, la ubicación de las centrales
generadoras de energía eléctrica, las características del desarrollo sostenible
que no permite la explotación de los recursos naturales, traen como
consecuencia el desequilibrio en el financiamiento del sistema Nacional
Ambiental, por lo que existen corporaciones con mayor disponibilidad de
recursos respecto a los costos en que incurren para adelantar sus funciones y
otras que no disponen de lo necesario para atender sus funciones".
"A
fin de solucionar esta asignación desigual de recursos entre las corporaciones
y para financiar equitativamente el Sistema Nacional Ambiental, el proyecto de
ley crea el Fondo de Compensación Ambiental, que se fundamenta en la necesidad
de financiar adecuadamente el funcionamiento de todas la Corporaciones con los
recursos producidos por el mismo sector, lo cual conlleva a que aquellas con
mayores rentas propias ayuden a financiar a las de menores recursos teniendo en
cuenta el principio de equidad".
3.7.
El organismo a que se refieren las normas acusadas, es un fondo especial
constituido como una cuenta de la Nación; por tal circunstancia, carece de
personería jurídica y sus recursos se manejan directamente por el Ministerio
del Medio Ambiente, con destino al financiamiento de las actividades señaladas
en la ley que lo creó. Su régimen presupuestal corresponde al previsto por el
artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (D. 111/96).
Por
lo anterior, y en consonancia con el art. 24 de la ley 344, el Fondo está
destinado a financiar el presupuesto de funcionamiento, inversión y servicio de
la deuda de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible;
sus recursos se recaudan directamente por el Ministerio del Medio Ambiente y se
distribuyen por un Comité creado con tal fin por dicha ley, que opera dentro
del propio Ministerio.
Es oportuno, además,
señalar que los recursos de dicho fondo se manejan de manera similar a los
llamados recursos parafiscales,  cuando éstos son administrados por un órgano
que hace parte del presupuesto (D. 111/96, art. 11-a). Y aun cuando los
recursos del fondo provienen de distintas fuentes, integran una comunidad de
ingresos de carácter nacional, aunque no son recursos de la Nación, lo cual
significa que una vez incorporados a éste se desligan de su fuente de origen y
se afectan al cumplimiento de los objetivos que fueron tenidos en cuenta para
su constitución.
3.8. Con fundamento en los
razonamientos anteriores la Corte se pronuncia en concreto sobre los cargos de
las demandas, así:
a) No resulta admisible el cargo
formulado en relación con la violación de los arts. 150-7 y 362 de la
Constitución. En efecto:
Desde el punto de vista
constitucional el manejo del medio ambiente y de los recursos naturales está
concebido técnica y jurídicamente como un sistema.
La protección de la diversidad e
integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia
ecológica y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables son
objetivos nacionales prioritarios a mediano y largo plazo, cuyo sentido va más
allá de la búsqueda de los beneficios del desarrollo económico, en razón de que
en ello va envuelto el destino del hombre y la supervivencia de la humanidad.
Por eso, la tarea del Estado en esta materia exige una labor planificadora en
donde se examine y proyecte el manejo del ambiente y los recursos naturales
desde una perspectiva nacional e integral (C.P. arts. 79, 80 y 334).
La creación del Fondo de
Compensación Ambiental, como ya se vio, tiene una clara justificación en la
necesidad de conjurar el desequilibrio que se da en el financiamiento del
sistema nacional ambiental, si se tiene en cuenta que las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible, responsables del manejo y protección del ambiente y los
recursos naturales renovables tienen menores posibilidades de generación de ingresos
en virtud de que no están facultadas para autorizar el aprovechamiento de los
recursos bajo su administración.
La compensación financiera entre
las Corporaciones que se propone la ley a través del Fondo mencionado, se
ampara en el principio del equilibrio que se deduce de los postulados
consagrados en el art. 334 de la Constitución, en el sentido de que el Estado
debe promover el desarrollo armónico de las regiones para lo cual debe
establecer las medidas que eviten la creación y mantenimiento de desequilibrios
inequitativos de origen estructural en el ejercicio de las funciones a cargo de
los poderes públicos, norma aquélla que se enlaza con los arts. 79 y 80 de la
misma obra, en lo que concierne con la protección, planificación y manejo
integral del ambiente y de los recursos naturales renovables.
Los recursos del Fondo están
constituidos por el veinte por ciento (20%) de los ingresos que perciben las
Corporaciones Autónomas Regionales procedentes de las transferencias del sector
eléctrico y por el diez por ciento (10%) de las restantes rentas propias,
excluidos, en uno y otro caso, los derechos que por estos conceptos se destinen
a las Corporaciones de Desarrollo Sostenible.
Estos recursos no
representan técnicamente ingresos de la Nación, porque su manejo por el
Ministerio del Medio Ambiente apenas constituye una actividad instrumental, en
la medida en que dicho organismo reduce su labor a recaudarlos y colocarlos a
disposición de las Corporaciones beneficiarias.
Así, pues, el Fondo
nace de las corporaciones y beneficia exclusivamente a las corporaciones, de
manera que el traslado de recursos dentro de un mismo ámbito, esto es,
caracterizado por   objetivos comunes, constituye en cierta forma una operación
neutra, pero vital para la protección y manejo del ambiental y los recursos
naturales renovables.
Por lo demás, debe agregarse que
la norma del art. 362 de la Constitución, sólo se refiere a la protección
constitucional de los bienes y rentas de las entidades territoriales y no es
aplicable, por consiguiente, a los bienes y rentas de las Corporaciones
Autónomas Regionales que, como se ha visto, no tienen el carácter de entidades
territoriales, pues son organismos del orden nacional. En tal virtud, su
régimen fiscal, se rige por las previsiones de la Ley Orgánica del Presupuesto
General de la Nación.
b) Tampoco resulta
viable el cargo formulado en relación con la violación del art. 209 de la
Constitución, pues la afirmación de la demandante en el sentido de que la
creación del Fondo de Compensación Ambiental, al beneficiar a las Corporaciones
de Desarrollo Sostenible, constituye un castigo a la eficiencia de las
Corporaciones Autónomas Regionales, que "gracias a una mayor capacidad de
gestión, obtienen mayores rentas", porque los menores ingresos de aquéllas
no obedecen propiamente a la ineficiencia de sus gestores; tampoco los mayores
ingresos de las Corporaciones Regionales son el resultado necesario de una
gestión exitosa de sus administradores, sino, antes que todo, al hecho de que
pueden conceder o autorizar el aprovechamiento de los recursos naturales que
administra, lo cual les generan parte importante de sus ingresos.
Aun admitiendo como
válida la referida afirmación, lo cierto es que dicha situación sería
justificable, porque está de por medio la protección y defensa del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables en las jurisdicciones de las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible que representa un interés y un valor
superior al de la simple protección de las rentas de las otras corporaciones.
La eficiencia del
Estado en la gestión y manejo del ambiente y de los referidos recursos no puede
medirse por los resultados de la generación de rentas por el aprovechamiento de
éstos, sino en términos de la realización cabal e integral del cometido
atinente a la conservación de un ambiente sano y de los beneficios sociales que
se derivan para la comunidad.
c) Las leyes orgánicas, según se
infiere del ordenamiento constitucional, constituyen estatutos normativos de
jerarquía cuasiconstitucional, en los cuales se consagran las reglas,
directrices, pautas y procedimientos para el manejo integral de una cualquiera
de las materias señaladas en el artículo 151 de la Carta Política, que deben
ser observados por el Congreso en ejercicio de su actividad legislativa.
En materia presupuestal, la ley
orgánica se encarga de regular lo concerniente a la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo.
La creación de un fondo especial
de recursos, como el que nos ocupa, se cumple mediante una ley ordinaria que,
desde luego, debe expedirse siguiendo las pautas trazadas al efecto por la ley
orgánica del presupuesto, y tiene por objeto financiar la prestación de un
servicio público o la ejecución de una actividad del Estado por un organismo
público o privado.
En efecto, el artículo 30 del
decreto 111 de 1996, establece:
"Constituyen fondos
especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la
prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a
fondos sin personería jurídica creados por el legislador".
Como se advierte de la norma
transcrita, la ley orgánica del presupuesto defiere al legislador, sin mayores
exigencias formales o materiales, la creación de estos fondos. Ello fue lo que
hizo precisamente la ley 344 de 1996 al establecer el Fondo de Compensación Ambiental.
No resulta, por lo tanto,
atendible el cargo formulado en el sentido de que a través de una ley ordinaria
no se podía crear el Fondo de Compensación Ambiental.
4. En conclusión, las normas
acusadas no vulneran las disposiciones invocadas por los demandantes, ni ningún
otro precepto de la Constitución. En consecuencia, serán declaradas
exequibles.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar EXEQUIBLES los incisos 1º, 2º y 3º del artículo 24 de la ley
344 de 1996.
Segundo.
Declararse INHIBIDA para fallar en relación con el inciso 4º del art. 24
de la ley 344/96, por no existir cargo técnicamente formulado.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretario General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-578/99
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL EN CONSTITUCION VIGENTE-Naturaleza
(Aclaración de voto)
Consideramos
que el numeral 7 del artículo 150 de la Carta no les otorgó el carácter de
entes nacionales sino que mostró una tendencia clara hacia su descentralización
y autonomía, carácter este último que la propia norma superior quiso subrayar,
inclusive de modo redundante. Es más, en el precepto constitucional no se facultó
al legislador para crearlas sino para "reglamentar" su creación y
funcionamiento. Si se repara en la redacción del mencionado numeral 7 del dicho
artículo 150, se encuentra que al paso que la primera parte de la disposición
alude a la creación de organismos del orden nacional como ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, y
otras entidades de la administración nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica y los refiere a la estructura de la administración nacional
cuya determinación corresponde a la ley, una segunda parte alude a las
competencias del legislador respecto de las corporaciones autónomas regionales.
En efecto, la disposición señala que al legislador le compete "reglamentar
la creación y funcionamiento" de dichos organismos, sin que tenga
atribución directa para la creación de los mismos y, por ende, sin que sea
evidente su carácter nacional. Bien podría la ley, a nuestro juicio, establecer
bajo ciertas circunstancias, atendidas el área de jurisdicción y las funciones
específicas, asignar a las corporaciones autónomas regionales un carácter no
nacional, mucho más adecuado al sentido de autonomía que la Constitución les
quiso imprimir. Naturalmente que en este supuesto no serían tampoco
"entidades territoriales" aunque, obviamente, estarían referidas a
una o varias de estas entidades.
Referencia:
Expedientes D-2260 y D-2262
Sin
que implique una discrepancia en cuanto al asunto de fondo objeto de la
Sentencia, debemos aclarar el sentido de nuestro voto, dadas algunas
afirmaciones contenidas en la parte motiva de aquélla, exclusivamente en torno
a la calificación que se hace de las corporaciones autónomas regionales como
organismos nacionales.
Creemos
que las corporaciones autónomas regionales no tienen hoy la misma naturaleza
que se les asignaba antes de la Constitución Política de 1991.
Muy
específicamente, consideramos que el numeral 7 del artículo 150 de la Carta no
les otorgó el carácter de entes nacionales sino que mostró una tendencia clara
hacia su descentralización y autonomía, carácter este último que la propia
norma superior quiso subrayar, inclusive de modo redundante.
Es
más, en el precepto constitucional no se facultó al legislador para crearlas
sino para "reglamentar" su creación y funcionamiento.
Si se
repara en la redacción del mencionado numeral 7 del dicho artículo 150, se
encuentra que al paso que la primera parte de la disposición alude a la
creación de organismos del orden nacional como ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos, y otras entidades de la
administración nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica y los
refiere a la estructura de la administración nacional cuya determinación
corresponde a la ley, una segunda parte alude a las competencias del legislador
respecto de las corporaciones autónomas regionales. En efecto, la disposición
señala que al legislador le compete "reglamentar la creación y
funcionamiento" de dichos organismos, sin que tenga atribución directa
para la creación de los mismos y, por ende, sin que sea evidente su carácter
nacional. Bien podría la ley, a nuestro juicio, establecer bajo ciertas
circunstancias, atendidas el área de jurisdicción y las funciones específicas,
asignar a las corporaciones autónomas regionales un carácter no nacional, mucho
más adecuado al sentido de autonomía que la Constitución les quiso imprimir.
Naturalmente que en este supuesto no serían tampoco "entidades
territoriales" aunque, obviamente, estarían referidas a una o varias de
estas entidades.
Insistimos
en lo que se había expresado por dos de los firmantes (magistrados Carlos
Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo) en el salvamento de voto
relativo a la Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994.
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
Fecha,
ut supra.
[1]
Sentencia C-593/95, M.P. Fabio Morón Diaz
[2]
Gaceta del Congreso No. 10 de 22 de Enero de 1993.
[3]
idem.
[4]
Gaceta del Congreso No. 381 de 13 de Septiembre de 1996.