T-348-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-348/08
DERECHO A LA SALUD-Fundamental por conexidad
INAPLICACION DE NORMAS DEL PLAN OBLIGATORIO
DE SALUD-Casos en que
procede
ACCION DE
TUTELA-Atención de lesiones corporales en accidente de tránsito
con cargo a los recursos del SOAT
DERECHO A LA SALUD-Atención integral a víctimas de accidentes
de tránsito sin exigir requisitos
ACCIDENTE DE TRANSITO-Obligación de todos los
establecimientos hospitalarios o clínicos y entidades de seguridad y previsión
social de los subsectores oficial y privado del sector salud de prestar
atención a las víctimas
ATENCION A VICTIMAS EN ACCIDENTES DE TRANSITO-Descripción normativa
sobre recursos que sufragan los deberes de prestación de servicios médicos,
prestaciones sociales y económicas y responsabilidad de los  mismos
DERECHO A LA SALUD-Autorización de prótesis o de
procedimientos para la recuperación integral de la salud a víctimas de
accidentes de tránsito
ATENCION A VICTIMAS EN ACCIDENTES DE TRANSITO-Orden de
suministrar prótesis de acuerdo con lo que señale el médico tratante
Referencia: expediente T-1.772.904
Peticionario: Omar Javier Robayo Suárez
Accionado: Hospital Universitario de la
Samaritana
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de
dos mil ocho (2008).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las sentencias
del 31 de octubre de 2007 de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y
del 3 de agosto de 2007, proferida por el Juzgado 40 Civil del Circuito de
Bogotá, en el proceso de tutela promovido por el señor Omar Javier Robayo
Suárez contra el Hospital Universitario de la Samaritana.
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
El señor Omar Javier Robayo Suárez instauró acción de tutela para que
se le protejan sus derechos a la salud, integridad física, trabajo y calidad de
vida. Para ese efecto, solicitó que se ordene al Hospital Universitario de la
Samaritana que se le implante una prótesis en el brazo izquierdo.
2. Hechos
El accionante manifestó que el 23 de marzo
de 2003, sufrió un accidente de tránsito. Para su atención médica fue
trasladado al hospital el Salvador de Ubaté y, posteriormente, fue remitido al
Hospital Universitario La Samaritana. Por las lesiones padecidas fue sometido a
una amputación “supracondilea de húmero más artrodesis de hombro izquierdo”,
con lo cual se le modificó su integridad física y le disminuyó su capacidad
laboral.
El peticionario dijo que como no tiene los
medios económicos suficientes para costear el valor de la prótesis que requiere,
debió acudir a la acción de tutela para solicitar que el hospital en donde fue
operado le realice el implante con cargo al SOAT.
3. Contestación de la solicitud de tutela
A pesar de que el accionante solamente
demandó al Hospital Universitario La Samaritana, el juez de primera instancia
consideró necesario notificar la iniciación de la tutela al FOSYGA, al Fondo
Financiero del Distrito de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Salud y a la
Superintendencia Nacional de Salud (folio 19). Esas entidades contestaron la
tutela en los siguientes términos:
3.1. Secretaría de Salud del Distrito de
Bogotá
El Director de Aseguramiento en Salud de la
Secretaría Distrital de Salud de Bogotá intervino en el presente asunto para
solicitar que esa entidad sea desvinculada del asunto de la referencia, en
resumen, por lo siguiente:
- El señor Omar Javier Robayo no se
encuentra en la base de datos del SISBEN a cargo de esa entidad territorial, ni
en el régimen contributivo, ni figura como desplazado ni como persona en
situación de desamparo económico. No obstante, de acuerdo con lo dicho por el
accionante, el accidente sucedió en Ubaté y en ese municipio reside, por lo que
sus pretensiones deben ser asumidas por la Secretaría de Salud de Cundinamarca.
Por ello, solicita que se desvincule a la entidad que representa, se integre el
contradictorio y se le permita ejercer el derecho de defensa a la autoridad
responsable.
- Como la pérdida del brazo izquierdo del
accionante surge de un accidente de tránsito, la entidad pública dijo que previamente
debe agotarse la cobertura del SOAT y el excedente debe ser asumido por el ente
territorial donde reside el paciente. Luego, en virtud de lo dispuesto en el
Acuerdo 244 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el Distrito
Capital no está obligado a cubrir los costos que requiere el accionante ni
puede hacer uso de recursos que no están destinados a cubrir sus necesidades,
pues los dineros que administra la Secretaría de Salud del Distrito tienen
destinación específica para la salud de las personas vinculadas sin capacidad
de pago y que residen en el Distrito Capital.
3.2. Hospital Universitario de la
Samaritana
El Gerente de la Empresa Social del Estado,
Hospital Universitario de la Samaritana, intervino en el presente asunto para
solicitar que se deniegue la pretensión del accionante. Como fundamento de su
petición, en resumen, dijo:
- Como consecuencia del accidente de
tránsito que sufrió el accionante fue atendido en ese centro asistencial. Tal y
como se evidencia en su historia clínica, se le prestaron todos los servicios
médicos que requirió, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad y participación, de acuerdo con el
Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud.
- Después de 8 meses de realizar todos los
procedimientos requeridos para recuperar la funcionalidad del brazo izquierdo
del accionante, se encontró que no había obtenido mejoría, por lo que el 5 de
diciembre de 2003, debió realizarse la “amputación supracondilea de húmero
más atrodesis de hombro izquierdo”. De acuerdo con los controles médicos
realizados, la evolución de la enfermedad del señor Robayo Suárez fue
satisfactoria. Los costos fueron asumidos por el SOAT.
- El Hospital demandado no es una entidad
que pueda asumir los costos de la prótesis, “ya que la persona responsable
de cubrir todos los procedimientos requeridos por los afiliados de la entidad
aseguradora, como el paciente ingresó con el SOAT y al verificar los datos para
conocer la seguridad social en salud del mismo, se observó que el accionante se
encuentra  en el régimen contributivo y en el régimen subsidiado, siendo
importante resaltar que los dos regímenes son excluyentes entre sí; la persona
que debe cubrir los costos de salud y riesgos del paciente, es como ya se
indicó, la entidad aseguradora que puede ser el Instituto del Seguro Social, si
el mismo pertenece al régimen contributivo o a la secretaría de Salud de
Cundinamarca, si pertenece al régimen subsidiado”.
- Lo expuesto muestra que la entidad
demandada no ha vulnerado derechos fundamentales del accionante.
3.3. Superintendencia Nacional de Salud
El Jefe de la Oficina Jurídica de la
Superintendencia Nacional de Salud, solicitó que se deniegue la pretensión del
accionante, por lo siguiente:
- De acuerdo con lo expuesto por la Corte
Constitucional en sentencia T-132 de 2004, la inmediatez es uno de los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, por lo que el accionante
debió ejercer la acción constitucional dentro de un plazo razonable, oportuno y
justo.
- En virtud de lo dispuesto en los artículos
30 y 32 del Decreto 1283 de 1996, las víctimas de accidentes de tránsito
tendrán derecho a los servicios médicos asistenciales y quirúrgicos que
requieran, dentro de los cuales se encuentran las prótesis, a la indemnización
por incapacidad permanente, a indemnización por muerte, gastos funerarios y
otros beneficios, con cargo a la subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y
Accidentes de Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General
de Seguridad Social en Salud.
3.4. Ministerio de la Protección Social
Mediante apoderado, el Ministerio de la
Protección Social solicitó que se deniegue la pretensión del peticionario. Para
sustentar su petición dijo que, conforme a lo señalado en los artículos 30, 32
y 34 del Decreto 1283 de 1996, una vez cubierto el tratamiento que requiere la
víctima de un accidente de tránsito hasta el límite de la cobertura prevista
para el SOAT (por servicios médico quirúrgicos será hasta 500 salarios mínimos
diarios legales vigentes), le corresponde a la EPS o ARP a la cual se encuentre
afiliado el afectado, continuar suministrando la atención que este requiera.
Por consiguiente, es evidente que esa entidad no ha violado ningún derecho
fundamental ni se ha negado a prestar servicios a su cargo.
4. Decisiones judiciales
4.1. En
primera instancia, mediante sentencia del 3 de agosto de 2007, el Juzgado 40
Civil del Circuito de Bogotá resolvió negar el amparo solicitado. Para llegar a
esa conclusión, en resumen, dijo lo siguiente:
- La prótesis cuyo suministro solicita el
accionante no fue ordenada por el médico tratante o por un médico adscrito al
hospital demandado, por lo que lo  pretendido resulta improcedente. De hecho,
la persona calificada para indicar si el actor requiere el implante que
solicita es el médico tratante vinculado a la EPS, EPS o ARS que lo atiende.
- La sentencia T-831 de 2005 de la Corte
Constitucional, indicó que procede la tutela para ordenar la entrega de
medicamentos o para la práctica de cirugías o procedimientos médicos cuando su
ausencia afecta los derechos fundamentales del accionante; cuando el
medicamento o la cirugía no pueda ser reemplazada por otra que figura en el
POS; cuando el peticionario no tenga capacidad de pago y cuando haya sido
prescrito por un médico adscrito a la EPS a la que se encuentra afiliado el
paciente. Luego, en el presente asunto no se encuentra afectación de los derechos
fundamentales del señor Robayo Suárez.
4.2. En
segunda instancia, mediante sentencia del 31 de octubre de 2007, la Sala Civil
del Tribunal Superior de Bogotá, resolvió confirmar la sentencia apelada. Como
fundamento de su decisión, en resumen, manifestó:
La
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional ha dicho que, por vía de
tutela, pueden protegerse los derechos fundamentales de una persona que
requiere atención médica, el suministro de medicamentos o la práctica de
procedimientos cuando se demuestre que: i) la falta de aquellos afecta derechos
fundamentales, ii) el accionante no cuenta con los recursos para sufragar los
gastos reclamados y no pueda acceder a ellos mediante otro sistema o plan de
salud, iii) que no exista medicamento o procedimiento con el mismo nivel de
efectividad  y, iv) que el medicamento o cirugía hubieren sido prescritos por
médicos adscritos a las entidades sociales del Estado o IPS privadas que tengan
contrato con el Estado para tal efecto. Pese a ello, en este expediente no
aparece demostrado que un médico tratante del hospital accionado hubiere
ordenado la prótesis solicitada, por lo que no procede el amparo requerido.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991,
esta Sala es competente para revisar la sentencia del 31 de octubre de 2007,
proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, mediante la cual
confirmó la decisión del 3 de agosto de 2007 del Juzgado 40 Civil del Circuito
de Bogotá, en cuanto negó el amparo solicitado.
Presentación del caso y del problema
jurídico.
2. El accionante considera vulnerados sus
derechos a la salud, integridad física, seguridad social y trabajo, porque el
hospital en donde le amputaron su brazo izquierdo como consecuencia de las
lesiones padecidas en un accidente de tránsito, se niega a autorizar el
implante de una prótesis.
A su turno, las entidades demandadas
coincidieron en solicitar que se deniegue el amparo impetrado por ausencia de
violación de los derechos fundamentales, pues sostienen que al accionante se le
brindaron todos los servicios médicos que requirió. De igual manera,
sostuvieron que no están obligadas a asumir el costo de la prótesis porque esa
responsabilidad está a cargo, en principio, de la entidad aseguradora con la
que se contrató el SOAT y, posteriormente, de la E.P.S. o A.R.S. a la que se
encuentre afiliado el peticionario. La Superintendencia de Salud, también dijo
que en el presente asunto no está acreditada la inmediatez respecto de la
afectación de los derechos fundamentales, toda vez que la cirugía de amputación
del brazo fue realizada a finales del año 2003 y sólo hasta el año 2007, el
accionante solicitó la implantación de la prótesis. Finalmente, la Secretaría
de Salud de Bogotá dijo que la competente para asumir los eventuales gastos
derivados de la orden de tutela que aquí se pudiere proferir no es esa entidad
sino la Secretaría de Salud de Cundinamarca, como quiera que el señor Robayo
Suárez reside en Ubaté y el accidente se produjo en ese mismo municipio.
Los jueces de instancia negaron el amparo
de los derechos fundamentales del accionante porque no acreditó que el
procedimiento que solicita hubiere sido ordenado por un médico adscrito al
hospital demandado o por su médico tratante y, de acuerdo con lo definido por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ésta es una condición
indispensable para proteger el derecho a la salud.
3. Con base en lo anterior, a la Sala
corresponde averiguar si al accionante se le violan derechos fundamentales
cuando el hospital que atendió un accidente de tránsito con cargo al SOAT se
niega a autorizar la implantación de una prótesis para recuperar integralmente
la salud e integridad física del paciente. Para ese efecto, en primer lugar, se
estudiará cuál es la naturaleza del derecho a la salud y si este derecho puede
ser protegido por vía de tutela. En segundo lugar, la Sala reiterará su
jurisprudencia en torno a la prestación de los servicios de salud y la
autorización de prótesis a las víctimas de accidentes de tránsito. Y,
finalmente, con base en los elementos teóricos expuestos se analizará el caso
concreto, especialmente, respecto de la inmediatez de la acción de tutela y de
la responsabilidad de las entidades demandas para asumir los gastos generados
por el accidente de tránsito que sufrió el accionante y que originó la pérdida
funcional que ahora busca menguar con la implantación de la prótesis.
Facetas prestacional y fundamental del
derecho a la salud
4. La jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional[1] ha sostenido que la
naturaleza económica y social del derecho a la salud muestran su carácter
prestacional, en tanto que requiere de la intervención de la ley y de las
autoridades ordenadoras del gasto para hacerlo efectivo y obligatorio en los
casos concretos. Entonces, a pesar de que el artículo 49 de la Constitución,
que regula el derecho a la salud de todas las personas, es una norma con fuerza
vinculante, su eficacia está dirigida principalmente al legislador quién tiene
a su cargo el deber de concretar la protección superior y diseñar los
mecanismos suficientes para garantizar el acceso progresivo a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud. En este caso, por lo tanto,
el derecho a la salud no puede ser protegido por vía de tutela.
No obstante, cuando la ley ha definido el
marco de protección del derecho a la salud y su alcance determinado en las
normas específicas, el juez puede protegerlo por la vía constitucional, en
tanto que el derecho adquiere carácter subjetivo, goza de aplicación inmediata
y puede afectar la dignidad de su titular. En otras palabras, en ciertos casos,
el derecho a la salud adquiere el carácter de fundamental y puede ser protegido
por medio de la acción de tutela.
5. Esta Corporación ha dicho, entonces, que
a pesar de que, en principio, el derecho a la salud es prestacional, puede ser
protegido por vía de tutela en tres casos, a saber:
i) cuando se trata del derecho a la salud
de los niños, pues el artículo 44 de la Carta es claro en establecer su
carácter ius fundamental[2];
ii) cuando el legislador ha definido el
contenido del derecho que será ampliado en forma progresiva. Dicho de otro
modo, cuando los distintos planes de salud incluyen la prestación del servicio
médico requerido o la entrega del medicamento solicitado o la práctica de
cirugías o procedimientos autorizados, puesto que, como lo advirtió la Sala
Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU-819 de 1999, “la condición meramente
programática de los derechos económicos, sociales y culturales tiende a
transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que se creen los
elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación de
ejecutar una prestación determinada, consolidándose entonces (el deber
asistencial), en una realidad concreta en favor de un sujeto específico” y,
iii) cuando sin estar en los planes
básicos de salud, una persona requiere la protección del derecho a la salud
como instrumento de defensa de otros derechos que tienen el rango de
fundamental, esto es, cuando el derecho a la salud se encuentra en conexidad
con derechos como la vida, la integridad personal, la dignidad humana, el
mínimo vital o el trabajo[3]. En estos
casos, al juez de tutela corresponde inaplicar las normas que regulan los
mínimos de prestación del servicio de salud para aplicar en forma preferente la
Constitución y proteger el derecho fundamental que se encuentra vulnerado.
Al respecto, ha dicho este
Tribunal[4], que como
presupuestos indispensables para aplicar la excepción de inconstitucionalidad
de los Planes Básicos de Salud en los regímenes contributivo y subsidiado, al
demandante le corresponde demostrar: a) la amenaza o vulneración de derechos
fundamentales, b) que se pretende
la entrega de un medicamento o la autorización de un tratamiento que no pueden sustituirse
por alguno de los contemplados en los Planes Básicos de Salud o que, a pesar de
que pueden sustituirse, el reemplazo no tiene el mismo nivel de efectividad,
siempre y cuando se requiera para proteger los derechos fundamentales del
paciente, c) que el paciente o su familia no tenga capacidad económica para
sufragar el costo del medicamento, procedimiento o cirugía requerida, y que no
pueda acceder a él por ningún otro plan de salud, d) que el medicamento,
cirugía o tratamiento hayan sido prescritos por un médico adscrito a la Empresa
Promotora de Salud o Administradora de Régimen Subsidiado a la cual se halle
afiliado el demandante.
6. De esta forma, la salud adquiere la
connotación de derecho fundamental cuando los Planes de Salud, que han sido
diseñados para brindar la atención integral y la cobertura progresiva y
solidaria del servicio público a la salud, consagran el deber de otorgar la
atención médica requerida, de autorizar el procedimiento, la cirugía o el
medicamento que el médico tratante o el galeno adscrito a la entidad de salud
determinen al respecto. Así, el carácter fundamental autónomo del derecho a la
salud muestra, entonces, que no será necesario que el juez evalué las
condiciones que la jurisprudencia ha señalado para inaplicar el Plan Básico de
Salud, pero sí resulta indispensable establecer que el accionante requiere lo
solicitado por decisión del médico autorizado para el efecto. Dicho en otros
términos, cuando el procedimiento o el medicamento solicitado por vía de tutela
se encuentre incluido en el Plan Básico de Salud al que se encuentre afiliado
el accionante, el juez constitucional sólo debe evaluar si ha sido ordenado por
el médico adscrito a la entidad demandada, pues el derecho a la salud dejó de
ser prestacional y adquirió el carácter subjetivo y de aplicación inmediata
cuando el legislador lo definió como mínimo y obligatorio. De hecho, al
respecto esta Corte dijo:
“Los contenidos propios del Plan
Obligatorio de Salud –bien sea del régimen contributivo o del subsidiado -,
devienen en prestaciones vinculantes para los entes encargados de su
cumplimiento y en derechos subjetivos, de carácter fundamental autónomo, para
los ciudadanos. Si, dado este presupuesto, es negado el acceso a alguno de los
beneficios que se erigen en contenido determinado del derecho a la salud, se
estaría en presencia de la violación de un derecho fundamental,  cuya
protección puede ser invocada de manera autónoma y directa. Tratándose del
análisis de procedibilidad de la acción de tutela, no sería necesario probar la
conexidad con otro derecho de carácter fundamental –como la vida o el mínimo
vital- para dar paso al estudio de fondo de la presunta vulneración”[5]
Aclarado, entonces, que la acción de tutela
procede para proteger el derecho a la salud en forma autónoma cuando se
pretende exigir a las prestadoras de los servicios de salud que autoricen
procedimientos incluidos en los Planes Básicos de Salud, ahora la Sala
procederá a estudiar si, de acuerdo con las normas pertinentes, las víctimas de
accidentes de tránsito tienen derecho a la implantación de prótesis cuando han
perdido un miembro u órgano como consecuencia del mismo.
Implantación de prótesis a víctimas de
accidentes de tránsito.
7. El Sistema General de Seguridad Social
en Salud, regulado por la Ley 100 de 1993, busca proteger la calidad de vida y
salud de sus afiliados, vinculados o beneficiarios mediante el establecimiento
de un Plan Integral de Protección de la Salud. Ese sistema está diseñado a
partir de un esquema de solidaridad que pretende garantizar el acceso
progresivo y universal de todos los habitantes del territorio nacional a los
servicios de salud. Para ello, se creó Fondo de Solidaridad y Garantía que, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 156, literal l, de la Ley 100 de 1993,
tiene como finalidad “garantizar la compensación entre personas de distintos
ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás
funciones complementarias señaladas en esta Ley”. Como se ve, uno de los
objetivos claros del sistema de seguridad social en salud es amparar los
riesgos derivados de los accidentes de tránsito.
Ahora, dichos riesgos buscan ampararse,
principalmente, con los recursos propios derivados de las pólizas obligatorias
que el Estado impone a los conductores y propietarios de vehículos automotores
y, también, con la subcuenta de Enfermedades Catastróficas y Accidentes de
Tránsito del FOSYGA, que se nutre con los recursos a que hacen referencia los
artículos 192 del Decreto 663 de 1993, 223 y 244 de la Ley 100 de 1993. Por
consiguiente, como lo ha advertido esta Corporación en varias oportunidades, el
seguro obligatorio de accidentes de tránsito –SOAT- es un servicio público que
busca amparar los daños que se pudieren causar a personas involucradas en
ellos, pues “obedece a un
régimen impositivo del Estado que compromete el interés general y busca de
manera continua y regular satisfacer necesidades de orden social y colectivo,
en procura de un adecuado y eficiente sistema de seguridad social que propenda
por un mejor modo de vida. Así, la actividad relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, atendiendo a
su propia naturaleza, reviste un interés general y, por tanto, no escapa al
postulado constitucional que declara su prevalencia sobre intereses
particulares, lo cual se concreta en la posibilidad de atribuirle al servicio
del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito prestado por entidades
particulares, el carácter de servicio público”[6].
8. Específicamente en cuanto a los riesgos
derivados de los accidentes de tránsito, el artículo 32 del Decreto 1283 de
1996, reglamentario de la Ley 100 de 1993, señaló los beneficios y derechos que
tienen las víctimas de los accidentes de tránsito, así:
“Las Víctimas de los eventos definidos en
el artículo 30 del presente Decreto, tendrán derecho a los siguientes
beneficios con cargo a esta subcuenta, sin perjuicio de las acciones de
reclamación civiles y/o penales que correspondiere y que adelante la Nación -
Fondo de Solidaridad y Garantía contra los responsables directos:
1. Servicios médicos quirúrgicos. Se
entienden por servicios médico quirúrgicos todos aquellos servicios destinados
a lograr la estabilización del paciente, al tratamiento de las patologías
resultantes de manera directa del evento terrorista, catastrófico o accidente
de tránsito y a la rehabilitación de las secuelas producidas.
* Los servicios médico quirúrgicos
comprenden las siguientes actividades:
* Atención de urgencias
* Hospitalización
*Suministro de material
médico quirúrgico, osteosíntesis, órtesis y   prótesis
* Suministro de medicamentos
* Tratamiento y procedimientos quirúrgicos
* Servicios de Diagnóstico
* Rehabilitación
2. Indemnización por incapacidad
permanente…
3. Indemnización por muerte…
4. Gastos Funerarios…
5. Transporte el centro asistencial. El
Fondo de Solidaridad y Garantía financiará los gastos de transporte y
movilización de víctimas desde los sitios de ocurrencia del evento catastrófico
o del accidente de tránsito al primer centro asistencial a donde sea llevada la
víctima para efectos de su estabilización, hasta 10 salarios mínimos legales
diarios vigentes al momento de la ocurrencia del evento…” (subrayas fuera del texto original)
9. Con el fin de reglamentar la prestación
de los servicios y beneficios cubiertos por el Plan Básico de Salud en
accidentes de tránsito, la Circular Externa 014 de 1996 de la Superintendencia
Nacional de Salud, dispuso:
“4.3 Obligatoriedad de la
atención de víctimas de accidentes de tránsito:
“Las instituciones
prestadoras de servicios de salud y las Entidades Promotoras de salud o las
entidades de seguridad y previsión social, están obligadas a prestar la
atención médica, quirúrgica, farmacéutica u hospitalaria por daños corporales
causados a las personas en accidentes de tránsito...”  (numeral 1, Artículo 177
del Decreto 663 de 1993). En consecuencia, considerando el nivel de atención y
grado de complejidad, la institución que haya recibido al paciente, es
responsable de la integralidad de la atención,  hasta tanto no se supere el
monto de las coberturas del seguro de accidentes de tránsito y del Fondo de
Solidaridad y Garantía, después de lo cual la responsabilidad del pago de los
servicios recae sobre la entidad responsable del afiliado o vinculado, de
conformidad como se describe en el numeral 5, de la presente circular.
En el caso de que el
paciente se niegue a recibir la atención que le ofrece la institución, esta
ultima queda exonerada de la responsabilidad frente al paciente siempre y
cuando el paciente esté en pleno uso de sus facultades mentales y quede
constancia escrita y expresa firmada por el paciente o por la persona
responsable del mismo en la historia clínica. En este caso se entiende que el
paciente no acepta ser atendido como victima de  accidente de tránsito y por
tanto la entidad no puede actuar en contra de su voluntad, y la víctima asume
los riesgos de su decisión”.
Al interpretar esa disposición, en anterior
oportunidad esta Sala de Revisión ya había concluido que “todos los
establecimientos hospitalarios o clínicos y las entidades de seguridad y
previsión social de los subsectores oficial y privado del sector salud están
obligados a prestar la atención médica en forma integral a los accidentados,
desde la atención inicial de urgencias hasta su rehabilitación final, lo cual comprende
atención de urgencias, hospitalización, suministro de material médico,
quirúrgico, osteosíntesis, órtesis y prótesis, suministro de medicamentos,
tratamiento y procedimientos quirúrgicos, servicios de diagnóstico y
rehabilitación”[7]
10. Para la adecuada y cumplida prestación
de los servicios médicos y de las prestaciones sociales y económicas a que
tienen derecho las víctimas de los accidentes de tránsito, la ley señaló en
forma precisa y clara cuáles son los recursos que sufragan esos deberes y
quiénes son los responsables de los mismos. Así, el artículo el artículo 167 de
la Ley 100 de 1993, señala que “en los casos de accidentes de tránsito, el cubrimiento de los servicios
médico-quirúrgicos y demás prestaciones continuará a cargo de las aseguradoras
autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obligatorio de Accidentes
de Tránsito con las modificaciones de esta Ley… los demás riesgos aquí
previstos serán atendidos con cargo a la subcuenta del Fondo de Solidaridad y
Garantía, de acuerdo con la reglamentación que establezca el Gobierno
Nacional”.
A su turno, el artículo 34 del Decreto 1283
de 1996, “por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad
y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, dispuso que las
víctimas de accidentes de tránsito tendrán derecho a exigir la cobertura de los
servicios médico quirúrgicos señalados en las normas pertinentes hasta por un
valor de 500 salarios mínimos diarios legales vigentes a la ocurrencia del
accidente, con cargo a la aseguradora administradora del SOAT. Una vez agotado
el límite de cobertura, podrán solicitar la protección del FOSYGA, con cargo a
la subcuenta de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, hasta por un
valor equivalente a 300 salarios mínimos diarios legales vigentes a la
ocurrencia del accidente. Agotados también estos últimos recursos, los
faltantes deberán ser asumidos por la Entidad Promotora de Salud a la cual está
afiliada la persona o por las Administradoras de Riesgos Profesionales cuando
se trate de accidentes de tránsito, calificados como accidentes de trabajo.
Para el caso de los afiliados al régimen
subsidiado o personas que no se encuentran adscritas a ninguno de los regímenes
de seguridad social en salud, ni contributivo ni subsidiado, la Corte Constitucional
ha dicho que “aún en los
eventos en que la atención a una persona lesionada en un accidente de tránsito,
desborde el costo establecido del SOAT y de la Subcuenta de Riesgos
Catastróficos y Accidentes de Tránsito del FOSYGA y, tenga la calidad de
vinculada al sistema de seguridad social en salud, tiene derecho a continuar
recibiendo atención médica, la cual será asumida por el ente territorial
correspondiente”[8]
11. La anterior descripción normativa le
permiten a la Sala concluir que: i) dentro del Plan Básico de Salud para la
recuperación integral de las víctimas de accidentes de tránsito, se encuentra
el suministro de prótesis; ii) la prestación de los servicios médicos, los
procedimientos y cirugías que requieran corresponderá al hospital o centro
médico público o privado que atendió la urgencia o al que fue remitido el
paciente, quien tiene derecho al cobro correspondiente; iii) los gastos médicos
generados por accidentes de tránsito serán cubiertos por la empresa aseguradora
que vendió el SOAT (por un monto equivalente a 500 salarios mínimos a la fecha
del accidente), por el FOSYGA (por el excedente al valor anterior, siempre que
no excede de 300 salarios mínimos a la fecha de la ocurrencia de los hechos) y
por la E.P.S. o A.R.P. a la que se encuentra afiliado el lesionado por el valor
restante; iv) En caso de que la víctima no se encuentre afiliada al régimen
contributivo, le corresponderá sufragar los costos pertinentes a la
Administradora del Régimen Subsidiado y, v) en caso de que se hubieren agotado
los recursos y que el lesionado no se encuentre afiliado a ninguno de los
regímenes de seguridad social en salud, tenga la calidad de vinculado al
sistema y aún requiera atención médica para su recuperación, le corresponderá
asumir los costos a las entidades territoriales.
12. A esas mismas conclusiones, han llegado distintas
Salas de Revisión de esta Corporación al conceder el amparo del derecho a la
salud de víctimas de accidentes de tránsito que solicitaban la autorización de
prótesis o de procedimientos para la recuperación integral de su salud. Por
ejemplo, la sentencia T-959 de 2006[9] ordenó a la Clínica en
donde había sido atendida la urgencia originada por el accidente de tránsito
padecido por el accionante, que suministre una prótesis auditiva ordenada por
el médico tratante, con cargo a los recursos del SOAT y, si estos no alcanzan a
cubrir los costos, a cargo del FOSYGA. Dijo que “del derecho fundamental a
la salud, así como el derecho a la vida, no se desprenden exclusivamente
prestaciones y omisiones relacionadas únicamente con la garantía de la
existencia biológica de las personas, sino también todas aquellas necesarias
para garantizar su dignidad”.
Igualmente, la sentencia T-1223 de 2005, concedió el
amparo de los derechos a la salud e integridad física de un menor que, como
consecuencia de un accidente de tránsito, necesitaba la autorización de
fisioterapias y controles médicos especializados. Para el efecto, ordenó a la I.P.S. que atendió la urgencia que
continúe prestando los servicios médicos integrales que el menor requería, por
el valor de 500 salarios mínimos legales diarios vigentes y, en el evento en
que dicha cuantía no sea suficiente para garantizar adecuadamente el derecho a
la salud del menor, la sentencia dijo que la I.P.S. deberá continuar prestando
sus servicios hasta por una cuantía de 300 salarios mínimos legales diarios
vigentes, los cuales podrá reclamar ante el FOSYGA- Subcuenta de Riesgos
Catastróficos y Accidentes de Tránsito. Y, en caso en que el costo de los
servicios médicos que el menor necesita sea superior a los 800 salarios legales
diarios vigentes, ordenó a la Secretaría de Salud de La Guajira que autorice la
realización de los procedimientos y tratamientos médicos que demanda la
rehabilitación.
De la misma manera, la sentencia T-858 de
2004[10], concedió la tutela del
derecho a la salud y a la vida de un menor que, después de un accidente de
tránsito atendido con recursos del SOAT, necesitaba el retiro del material de
ostosíntesis de ambos miembros del Fémur. El procedimiento fue negado porque el
valor cubierto por el seguro obligatorio se había agotado, el menor no estaba
afiliado a ninguno de los regímenes de seguridad social en salud y su familia
no contaba con los recursos suficientes para pagar los costos. Al respecto, la
Sala Novena de Revisión dijo:
“En el presente caso, la entidad demandada
asegura que se han agotado tanto los valores que cubre el SOAT como los de la
subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garantía, por lo cual corresponde a la EPS
a la cual está afiliada el actor, seguir con el tratamiento que requiere.  Por
su parte, el demandado indica que está desempleado y no cuenta con ningún
amparo de seguridad social.
Con base en la normatividad vigente,
debería concluirse a primera vista, que el demandado no tiene la obligación de
brindar el tratamiento que requiere el actor, y que éste último tiene varias
opciones para cubrirlo, que pueden resumirse en las siguientes:  i)  debe
acudir a otras entidades de salud, que componen la red pública hospitalaria ii)
debe iniciar las acciones legales para establecer la responsabilidad de quien
ocasionó el accidente, y obligarle a cubrir los costos iii) debe solicitar la afiliación
al SISBEN, para que su hijo esté cubierto por el Sistema de Seguridad Social, y
de este modo acudir a las clínicas de la ARS para que le presten el servicio.
Pero como puede observarse, las anteriores
posibilidades implican la realización de diversos trámites administrativos y
la  iniciación de acciones legales que bien podrían prolongarse en el tiempo,
en desmedro de la salud y la integridad física del menor Casir Miranda Herrera.
Por tal razón, esta Sala estima que en virtud de principios de continuidad en
los tratamientos y del principio de solidaridad, quien deberá proporcionarlos
será la entidad demandada,
con las precisiones que se harán a continuación.
En la sentencia T – 935 de 2002 (M.P. Jaime
Araujo Rentería) entre otras, la Corte precisó que si bien es cierto que las
exigencias de tipo económico y administrativo para la prestación del servicio
de salud tienen un fundamento constitucional, en la medida en que garantizan su
eficiente prestación, “éstas llegan hasta donde el derecho fundamental a la
vida de los pacientes no se vea seriamente comprometido”. Por tal razón, en esa
decisión esta Corporación concluyó que la suspensión de un servicio de salud,
aún cuando ésta tenga origen en una disposición legal “resulta desproporcionada
e injusta, y más, como se indicó, cuando estaba involucrada la vida de un
menor”.
Con base en lo expuesto, la Sala entra a
resolver el caso sometido a su consideración.
Caso concreto
13. De acuerdo con lo dicho por el Subgerente
de Atención al Usuario del Hospital Universitario de la Samaritana, el señor
Omar Javier Robayo Suárez ingresó al centro asistencial el 24 de marzo de 2003
y salió el 8 de abril de ese mismo año, porque sufrió un accidente de tránsito
cuando se desplazaba en bicicleta. Después de que se adelantaron los controles
médicos pertinentes y de evaluar el estado del  paciente se concluyó la
necesidad de amputar el miembro superior izquierdo porque no tenía “ninguna
función” (folios 1 y 2).
Como se explicó en precedencia, el
suministro de prótesis está incluido en el Plan Básico de Salud diseñado para
las víctimas de accidentes de tránsito (artículo 32 del Decreto 1283 de 1996).
Y, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en caso de que una persona
requiera la atención médica o el suministro de medicamentos o materiales
quirúrgicos incluidos en los Planes Básicos de Salud, adquiere el derecho
subjetivo a su prestación y supera la indefinición propia de los derechos
programáticos, por lo que el derecho a la salud adquiere el carácter de
fundamental en forma autónoma y puede exigirse por vía de la acción de tutela.
14. Sin embargo, para que el suministro de
la prótesis sea exigible por medio de la acción constitucional debe ser ordenado
por el médico tratante o por un galeno adscrito al centro asistencial u
hospitalario que atendió la urgencia por el accidente de tránsito, pues es
lógico suponer que la orden judicial debe apoyarse en el concepto especializado
de un médico que es el único que puede evaluar la necesidad, pertinencia e
idoneidad de un tratamiento o de un procedimiento dirigido a rehabilitar o
reestablecer la salud de un paciente.
Como en el expediente no se tenían
elementos de juicio técnicos suficientes para resolver el presente asunto y, en
especial, para concluir si el accionante era o no candidato para la
implantación de la prótesis, mediante auto del 18 de febrero de 2008, esta Sala
resolvió decretar pruebas.
Solicitó al accionante que informe: i) si se
encuentra actualmente afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud o lo
estuvo al momento en que sucedió el accidente de tránsito; ii) si existe o no
orden médica que indique la necesidad y viabilidad de la prótesis por él solicitada;
iii) si ha sido objeto de valoraciones médicas actuales y, iv) cuál es su actual
situación económica y laboral. No obstante, de acuerdo con el informe rendido
por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 11 de marzo de 2008, en
relación con esta solicitud no se recibió documentación alguna (folio 18 del
cuaderno 3).
De igual manera, la Sala resolvió solicitar
al Director del Hospital Universitario La Samaritana información sobre lo
siguiente: i) Cuál es el valor que hasta la fecha han costado los
procedimientos, medicamentos, controles asistenciales y médicos prestados por
esa institución al señor Omar Javier Robayo Suárez, ii) De los valores pagados
¿cuánto asumió la compañía aseguradora del SOAT y cuánto el FOSYGA?; iii) Dicho
Hospital ha autorizado controles médicos recientemente al señor Omar Javier
Robayo Suárez?; iv) De acuerdo con la Historia Clínica del señor Robayo Suárez
y con los conceptos emitidos por los galenos del hospital, ¿es viable y
necesaria la implantación de prótesis en el brazo?; v) En cumplimiento de lo
dispuesto en la Circular 14 de 1995 de la Superintendencia de Salud, ¿el
hospital informó a la Dirección de Salud de Cundinamarca o al Municipio de
Ubaté el ingreso y su eventual condición de persona vinculada del señor Robayo
Suárez con ocasión del accidente de tránsito sucedido el 24 de marzo de 2003?
y, vi) ¿Cuál es el valor aproximado de la prótesis que solicita el accionante
para superar la “amputación supracondilea de húmero, más artrodesis de hombro
izquierdo” a que fue sometido en diciembre de 2003?
El Gerente de la Empresa Social del Estado
Hospital Universitario de la Samaritana, contestó las preguntas formuladas por la
Sala en los siguientes términos:
a) El señor Omar Javier Robayo Suárez…
ingresó al hospital el día 24 de marzo con ocasión accidente de tránsito; los
procedimientos quirúrgicos, medicamentos y los controles médicos han generado
un costo de siete millones veinticinco mil seiscientos sesenta y dos pesos
moneda corriente ($7.025.662.oo).
b) El valor asumido por el seguro
obligatorio de accidentes de tránsito SOAT fue por la suma de cuatro millones
setecientos un mil quinientos pesos moneda corriente ($4.701.520.oo); el FOSYGA
cubrió dos millones trescientos veinte y cuatro mil ciento cuarenta y dos pesos
moneda corriente ($2.324.142.oo).
c) El Hospital siendo una Institución
Prestadora de Servicios de Salud no realiza autorizaciones para la atención de
los pacientes… Revisada la Historia Clínica se puede certificar que las dos
últimas atenciones brindadas por la Institución se realizó (sic) por el
servicio de ortopedia el día 27 de febrero de 2004 y el día 2 de abril de 2004;
se transcribe la última evolución por consulta externa: abril 2 de 2004:
Paciente con POP AMPUTACIÓN SUPRACONDILEA Y ARTRODESIS HOMBRO IZQUIERDO, la
herida está cerrada prácticamente, pero tiene extensa reacción alérgica al
Isodine, se ordena suspender toda curación y dejarla al aire. Control.
d) Según el Dr. Germán Alejandro Vásquez
Reina, médico especialista en ortopedia y traumatología de la Institución, el
paciente requiere la prótesis de miembro superior como tratamiento para las
secuelas de lesión completa irreparable del plexo braquial; igualmente el
especialista señaló que el paciente fue intervenido quirúrgicamente (artrodesis
del hombro más amputación de antebrazo) con el fin de lograr una adecuada
adaptación de la prótesis para rehabilitación y reintegración laboral del
paciente.
e) Es pertinente informar, que al revisar
los archivos el paciente detenta línea de pago del sistema contributivo y no
vinculado, en el caso concreto, como el señor Robayo ingresó por accidente de
tránsito, fue atendido por medio de la Póliza de Seguro Obligatorio de
Accidente de Tránsito y el monto de la misma no fue superado, por lo que no
hubo necesidad de recurrir a otra línea de pago y de esta manera tampoco se dio
la obligación de informar de la Circular Externa 0014 de 1995 emitida por la
Superintendencia de Salud.
f) El Hospital como Institución Prestadora
de Salud IPS, no puede dar un valor aproximado de la prótesis requerida por el
accionante, puesto que no cuenta con este servicio.
Es importante resaltar que el hospital no
es la persona jurídica competente para suministrar la prótesis requerida por el
paciente, ya que…es tan solo una Institución Prestadora de Salud -IPS-, que al
momento de conocer la situación del paciente puso a disposición toda la
capacidad profesional con el fin de estabilizar su estado de salud, pero no
puede determinar aspectos relacionados con autorizaciones para la atención y
tratamiento” (folios 16 y
17 del cuaderno 3)
Como puede verse, de acuerdo con lo
expuesto por Gerente del Hospital La Samaritana, un médico especialista
adscrito a la institución hospitalaria que atendió al accionante en el
accidente de tránsito que le causó la pérdida del miembro superior izquierdo, el
paciente requiere la prótesis para lograr una adecuada rehabilitación y
reintegración laboral, por lo que, incluso, ya fue objeto de intervención
quirúrgica con el fin de prepararlo para la adaptación de la misma. Eso
significa que en el proceso se encuentra demostrado que, de acuerdo con los
médicos que atendieron el caso del accionante, él necesita la prótesis
solicitada por vía de la acción de tutela para restablecer su salud y para
reintegrarse a la vida laboral. Luego, resulta procedente la protección de sus
derechos fundamentales a la salud, a la integridad personal y al trabajo.
15. Finalmente, la Sala considera necesario
precisar que, contrario a lo sostenido por una de las entidades demandadas, la
pretensión del señor Robayo Suárez conserva la inmediatez en la afectación de
sus derechos fundamentales, pues si bien es cierto que el accidente que le
ocasionó la pérdida de su miembro superior izquierdo sucedió hace 5 años, no es
menos cierto que la amputación le generó un cambio de imagen y la afectación de
su integridad física que, incluso, le dificulta la reincorporación a la vida
laboral en la actualidad. De hecho, como dijo la Sala Octava de Revisión en sentencia T-468 de 2007, es aceptable un
extenso espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que genera la vulneración
y la presentación de la tutela, cuando se evidencia en el proceso que la
vulneración del derecho es permanente en el tiempo o cuando, por la especial
situación del accionante, resultaría desproporcionado exigirle que acuda al
juez en un tiempo menor al que lo hizo. Luego, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia
constitucional en varias oportunidades[11], mientras
subsista la afectación de los derechos fundamentales, la acción de tutela es
procedente.
16. En consideración con lo expuesto, esta
Sala concluye que en este asunto la acción de tutela es procedente porque se
encuentran afectados los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la
integridad física del señor Robayo Suárez.  Por esta razón, la Sala ordenará el
suministro de la prótesis que requiera el accionante, de acuerdo con lo que
señale su médico tratante. Para ello, el hospital prestador de servicios deberá
adelantar los procedimientos integrales que sean necesarios para restablecer la
salud del paciente. Los costos que se generen deberán ser cubiertos por la
empresa administradora del seguro obligatorio de accidentes de tránsito que
cubrió el siniestro del peticionario, pues tal y como lo afirmó el Gerente del
Hospital Universitario La Samaritana el monto de la póliza no ha sido superado.
En caso de que ese valor sea insuficiente, la IPS demandada podrá acudir a la
cuenta de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito del Fondo de
Solidaridad y Garantía.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos decretada en
auto del 18 de febrero de 2008, con el fin de resolver el presente asunto.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá el 31 de octubre de 2007. En su lugar, CONCEDER la
tutela de los derechos fundamentales a la salud, integridad física, a una vida
digna y al trabajo del señor Omar Javier Robayo Suárez.
TERCERO: ORDENAR al Hospital Universitario La Samaritana que, en el
término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la notificación del
presente fallo, autorice el suministro de la prótesis que requiere el señor Omar
Javier Robayo Suárez y, en caso de que proceda de acuerdo con lo conceptuado
por el médico tratante, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes
programe el procedimiento que requiere para su rehabilitación.
CUARTO: Autorizar al Hospital Universitario La Samaritana a
reclamar el costo del suministro e implantación de la prótesis, hasta el monto
asegurado, a cargo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT),
según la normativa vigente, y ante el FOSYGA, en lo que hiciese falta.
QUINTO: Por la Secretaría, líbrese la comunicación de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Entre
muchas otras, pueden consultarse las sentencias SU-480 de 1998, T-171 de 2003,
T-1213 de 2004, T-833 de 2004, T-314 de 2005, T-227 de 2005, t-138 de 2003 y
T-781 de 2006.
[2]Pueden verse las Sentencias T-973 de 2006, T-127 de 2007, T-514 de
1998, T-973 de 2006, T-380 de 2007, T-417 de 2007 y T-415 de 2007.
[3] Sobre
el carácter fundamental por conexidad del derecho a la salud, veánse las
sentencias T-747 de 2003, T-005 de 2005, T-048 de 2005, T-464 de 2005, T-008 de
2005.
[4] Al
respecto, pueden consultarse las sentencias T-964 de 2006, T-901 de 2006, T-560
de 2006, T-936 de 2006, T-55 de 2007, T-57 de 2007 y T-1198 de 2005.
[5] Sentencia
T-860 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Esa tesis fue desarrollada en
la sentencia T-697 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y en muchas otras
después, tales como la T-858 de 2004, T-672 de 2006, T-227 de 2005, T-135 de
2006 y T-185 de 2006.
[6] Sentencia
T-105 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7] Sentencia
T-959 de 2005.
[8] Sentencia
T-1223 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[10] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[11] En este tema, pueden consultarse las sentencias T-335
de 2007, T-364 de 2007, T-468 de 2007, T-570 de 2005, T-678 de 2006, T-1009 de
2006, T-976 de 2006, T-206 de 2006, T-526 de 2005 y T-158 de 2006.