C-032-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-032/08
FONDO PARA PAGAR EL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES OFICIALES
Y DE LAS INSTITUCIONES OFICIALES DE EDUCACION SUPERIOR DE NATURALEZA
TERRITORIAL
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud
del cargo por afectación de la autonomía universitaria
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Alcance y
eficacia
La
solidaridad es un principio fundante del Estado Social de Derecho y por lo
mismo contribuye con la realización de los fines del Estado y la efectividad de
los derechos constitucionales y se ha definido como aquella comunidad de
intereses, sentimientos y aspiraciones de la cual emana, como consecuencia
natural y obvia, un acuerdo de mutua ayuda y una responsabilidad compartida
para el cumplimiento de los fines propuestos: la satisfacción de las
necesidades individuales y colectivas. El principio de solidaridad tiene
eficacia normativa que constituye parámetro de control de constitucionalidad y,
por consiguiente, condiciona la validez de la ley
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-No tiene
carácter absoluto
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Alcance
en materia de pensiones
Con la implementación del sistema de seguridad social integral
contemplado en la Ley 100 de 1993, se unificó la administración de los recursos
destinados al reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores del
sector público y privado, puesto que a partir de la vigencia de esa normativa
sólo las entidades autorizadas expresamente por la ley, que tienen por objeto
social la administración de esos recursos parafiscales y están sometidas al control
y vigilancia de las autoridades competentes, podrían reconocer y pagar las
pensiones de jubilación a que tienen derecho los trabajadores afiliados al
sistema. En efecto, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la
administración de los recursos destinados a pagar las pensiones de invalidez,
jubilación y vejez, por regla general, corría a cargo del Seguro Social para el
caso de los trabajadores privados y de las distintas cajas de previsión social
o fondos del sector público, oficial o semioficial, para el caso de los
servidores públicos. Esas entidades eran las responsables del reconocimiento y
pago de las prestaciones directamente a los trabajadores que reunían los
requisitos de ley o los señalados en las convenciones colectivas
correspondientes (Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 4ª de 1976, 33 de 1985 y 71 de
1988, entre otras). ). Así, por ejemplo, las
universidades oficiales de nivel territorial contaban con las correspondientes
cajas o fondos con los que pagaban las pensiones de jubilación e invalidez a
sus empleados, los cuales tenían presupuesto propio y autonomía administrativa.
ENTIDAD DE SEGURIDAD SOCIAL-Existencia y
vigencia de la afiliación a las mismas/ENTIDAD DE SEGURIDAD SOCIAL-Viabilidad
financiera y administrativa, requisito de permanencia
En la actualidad y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 de
la Ley 100 de 1993, las cajas, fondos o entidades de seguridad social
existentes al momento de entrar en vigencia esa normativa, continúan existiendo
para administrar, reconocer y pagar las pensiones de sus afiliados, sin
perjuicio de que dichos servidores públicos se afilien voluntariamente a otro
de los regímenes pensionales previstos en la ley, obviamente con el respeto de los
derechos adquiridos. Los servidores públicos que se acojan al régimen de prima
media con prestación definida pueden continuar afiliados a la caja, fondo o
entidad de previsión a la cual se hallen vinculados, a menos que se ordene su
liquidación, caso en el cual se afiliarán al Seguro Social (artículos 128 de la
Ley 100 de 1993 y 6º del Decreto 1181 de 1998).
REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES PARA LOS SERVIDORES
PUBLICOS DEL ORDEN DEPARTAMENTAL, DISTRITAL Y MUNICIPAL-Vigencia y características
A partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, que para los
servidores públicos del orden departamental, distrital y municipal fue el 30 de
junio de 1995 (artículo 1º del Decreto 1068 de 1995): i) la vinculación al
sistema de seguridad social en pensiones es obligatoria, ii) la entidad que
administre, reconozca y pague sus pensiones será de libre escogencia del
servidor público entre los regímenes de prima media con prestación definida y
de ahorro individual, iii) la entidad administradora de pensiones podrá ser la
caja o fondo de previsión que lo venía haciendo con anterioridad a la Ley 100
de 1993, respecto de sus afiliados y mientras mantenga su viabilidad financiera
y administrativa y, iv) en caso de que el servidor público decida trasladarse
de fondo administrador o en aquellas situaciones en las que la caja de
previsión social creada con anterioridad a la Ley 100 de 1993 sea liquidada, el
trabajador tiene derecho al traslado de los recursos correspondientes no sólo
para garantizar el futuro pago de sus derechos pensionales, sino también la
estabilidad y permanencia en el sistema de seguridad social en pensiones.
SERVIDORES PUBLICOS DE UNIVERSIDADES E INSTITUCIONES DE EDUCACION
SUPERIOR DE NATURALEZA TERRITORIAL-Libertad de
escogencia de entidad administradora, reconocimiento y pago de pensiones
FONDO PARA EL PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Naturaleza
y fines
Para hacer efectivos los derechos a la libre escogencia de la
entidad administradora de pensiones y al reconocimiento y pago de las pensiones
de los servidores públicos de las universidades oficiales y de las
instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, el
artículo 131 de la Ley 100 de 1993 ordenó la constitución de un “fondo para el
pago del pasivo pensional”, que se maneja como una subcuenta autónoma del
presupuesto, con manejo administrativo y financiero independiente de cada una
de esas instituciones y se nutre con recursos de los respectivos centros de
educación superior y con recursos de la nación, los departamentos, los
distritos y los municipios que contribuyen con el pago correspondiente. Estos
últimos ingresos consisten en aportes que constan en bonos de valor constante
de las entidades territoriales que únicamente serán redimidos al momento en que
sea exigible el pago de la mesada pensional. De acuerdo con la expresión
acusada, a dicho fondo ingresarán los valores reales y nominales que
correspondan a los cálculos actuariales a que hace referencia la ley del pasivo
pensional contraído a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
PASIVO PENSIONAL-Concepto/FONDO PARA
EL PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Funciones
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PARA SERVIDORES PUBLICOS DEL ORDEN
NACIONAL-Vigencia/SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
PARA SERVIDORES PUBLICOS DEL ORDEN TERRITORIAL-Vigencia
La entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los
servidores públicos no es igual para aquellos vinculados a entidades públicas
del orden nacional y a los vinculados a las de orden territorial. En efecto, el
artículo 2º del Decreto 691 de 1994 dispuso que el Sistema General de Pensiones
contenido en la Ley 100 de 1993, comenzará a regir para los servidores públicos
del orden nacional incorporados mediante el artículo 1o. de este Decreto, el 1o. de abril de 1994 y
para los servidores públicos departamentales, municipales y distritales, y de
sus entidades descentralizadas, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de
1995, en la fecha en que así lo determine el respectivo Gobernador o Alcalde.
La entrada en vigencia podrá hacerse de manera gradual para determinados
servidores públicos teniendo en cuenta entre otros factores, la capacidad
económica del organismo o entidad territorial y las proyecciones actuariales.
SANEAMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL-Concurrencia
de la Nación, los Departamentos, Municipios y Distritos, y obligaciones que se
financian
En desarrollo del principio de solidaridad, el artículo 131 de la
Ley 100 de 1993, dispuso que la Nación y las entidades territoriales participan
en la financiación del pasivo pensional de las universidades e instituciones
oficiales de educación superior. El legislador consideró necesario y oportuno
exigir que la Nación, los municipios, los distritos y los departamentos
concurran solidariamente a dichos pagos y la constitución del fondo para pagar
el pasivo pensional de los centros de educación superior con las deudas
contraídas a la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, no deja sin
protección a los aspirantes a pensionados beneficiarios del régimen de
transición, ni significa que el Estado está desatendiendo el deber de
solidaridad para con ellos, puesto que incluye todas las obligaciones de las
cajas de previsión de las universidades o instituciones de educación oficial
para con sus afiliados.
Referencia: expediente D-6832
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 131 (parcial) de la
Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Jeofrey Alfonso Troncoso Mojica
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., veintitrés
(23) de enero de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Rodrigo Escobar Gil -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería,
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Mauricio González Cuervo,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra
Porto y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Jeofrey Alfonso Troncoso Mojica, demandó un aparte del artículo 131
(parcial) de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 20 de junio de 2007, se
inadmitió la demanda por falta de precisión, especificidad y suficiencia de los
cargos. Corregidos los defectos formales, por auto del
9 de julio del presente año, el Magistrado Ponente  resolvió admitir la demanda
de la referencia, ordenar la fijación en lista, el traslado al Procurador,
comunicar el proceso al Congreso de la República, a la Presidencia de la
República, a los Ministerios del Interior y Justicia, de Hacienda y Crédito
Público, Educación, de Protección Social, al Departamento Nacional de
Planeación, al Instituto de Seguros Sociales, a la Asociación Nacional de
Universidades –ASCUN-, a la Universidad Nacional y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
1. Norma demandada
A continuación se transcribe la
totalidad del artículo 131 de la Ley 100 de 1993 y se subrayan los apartes
impugnados:
“Ley 100  de 1993
(Diciembre 23)
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones
(…)
Artículo 131. FONDO PARA PAGAR EL PASIVO PENSIONAL DE LAS
UNIVERSIDADES OFICIALES Y DE LAS INSTITUCIONES OFICIALES DE EDUCACIÓN SUPERIOR
DE NATURALEZA TERRITORIAL. Cada una de las instituciones de educación superior
oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal,
constituirá un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha
en la cual esta Ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor de
dicho pasivo que no este constituido en reservas en las Cajas de Previsión, o
Fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones
que las instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar según lo
previsto en la presente Ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios,
empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia
de la presente Ley.
Dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada
institución. Será financiado por la nación, los departamentos, los distritos y
los municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido
al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación
superior, teniendo en cuenta el promedio de los cinco (5) últimos presupuestos
anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Los aportes constarán en bonos de valor constante de las respectivas
entidades que se redimirán a medida que se haga exigible el pago de las
obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y los
cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el efecto
establezca el Gobierno Nacional.
Dentro del año siguiente a la iniciación de la vigencia de la
presente Ley, las universidades y las instituciones de educación superior
referidas en este artículo, elaborarán o actualizarán los estudios actuariales
con el visto bueno del Ministerio de Hacienda. Este requisito es necesario para
la suscripción de los bonos que representen los aportes de la Nación. Esta
suscripción deberá hacerse dentro de los dos (2) primeros años de la vigencia
de la presente Ley”.
2. La demanda
Según criterio
del demandante, la disposición acusada viola los artículos 1º, 2º, 46, 48 y 69
de la Constitución, por las siguientes razones:
La constitución
de un fondo para pagar el pasivo pensional de las instituciones de educación
superior territorial sólo con las deudas adquiridas hasta la fecha de entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993 vulnera el principio de solidaridad de la
seguridad social, pues al no incluir el costo de las pensiones a causarse y, en
especial, las que deben reconocerse a quienes se benefician del régimen de
transición, deja sin protección a los trabajadores con expectativas serias de
jubilarse. Dicho en otros términos, a juicio del demandante, la norma acusada
se limitó a proteger derechos adquiridos de los trabajadores y extrabajadores
de los centros universitarios territoriales, pero desamparó las pensiones que
deben reconocerse en el futuro a los servidores públicos de esas entidades.
Entonces, el demandante considera que la fijación de una fecha como límite para
el cálculo del pasivo pensional de las universidades estatales releva sin
justificación válida la responsabilidad solidaria que la Carta Política le
atribuye a la Nación en el sistema pensional.
La norma
acusada viola la autonomía universitaria porque impone de manera arbitraria y
desproporcionada el pago de pensiones causadas después de la vigencia de la ley
a las universidades, por lo que “si la Nación asume su sagrado deber de
solidaridad frente al régimen pensional de los entes oficiales de educación
superior, se garantiza la verdadera autonomía administrativa y financiera de
dichas instituciones”.
3.
Intervenciones
3.1. Ministerio
de la Protección Social
Dentro de la
oportunidad legal prevista, mediante apoderado, el Ministerio de la referencia
intervino en el presente asunto para solicitar la declaratoria de exequibilidad
de la norma parcialmente acusada. Las razones que sustentan su conclusión son,
en resumen, las siguientes:
Contrario a lo
afirmado por el demandante, la norma acusada garantiza la aplicación del
principio de solidaridad, puesto que facilita el pago de un pasivo pensional
que, atendiendo las características de la normativa vigente anterior a la
disposición acusada, tenía como única fuente de financiación el propio
empleador, esto es, la universidad pública. En la actualidad, también concurre
a ese pago la Nación y la entidad territorial respectiva.
El
interviniente dijo que a los trabajadores de las universidades de las entidades
territoriales no se les desprotege porque, a quienes se encontraban vinculados
con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la norma acusada les
garantiza la constitución de un fondo determinado y, a quienes lo hicieron con
posterioridad a la disposición, les corresponde afiliarse al régimen de
seguridad social que dispone el Sistema General de Seguridad Social. Así, “la
función de pago de pensiones a cargo de las universidades desaparecerá en el
mediano plazo, pues los trabajadores de las mismas vinculados desde la vigencia
de la ley 100 de 1993, ya no se encuentran a su cargo de la misma”.
A juicio del
Ministerio, el límite fijado en el artículo 131 demandado (a partir de la
vigencia de la ley) es razonable y hace parte de la libertad de configuración
normativa del legislador. De hecho, dentro de la órbita de competencia del
legislador “previó la necesidad de establecer un mecanismo de financiación
respecto de las pensiones de las personas vinculadas a las universidades
públicas del orden territorial a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
cumpliendo de esta manera con  los postulados de los artículos 1, 2, 48 y 53 de
la Constitución Política que establecen a su cargo la obligación de garantizar
el derecho a la seguridad socia// No haciéndose necesario hacia el futuro
prever este tipo de alivios, pues la ley prevé mecanismo de financiación de las
prestaciones consistente en el pago de aportes al Sistema General de Pensiones”
Finalmente, manifestó
que la norma acusada no viola la autonomía universitaria, porque el marco de esta
garantía no incluye el régimen de seguridad social de los trabajadores
vinculados a ellas. De hecho, la Corte ha dicho que “uno de los límites al
principio de la autonomía universitaria, lo constituye la facultad de
configuración legislativa para expedir leyes relativas a la prestación efectiva
de los servicios públicos, lo que conlleva que en los temas relacionados con la
seguridad social de sus trabajadores, sea el legislador a quien le corresponda
establecer las características del mismo, incluyendo los límites temporales en
los cuales debe concurrir la nación el pago de tales obligaciones, lo anterior
teniendo en cuenta que tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, es por
su naturaleza un servicio público cuya dirección se encuentra a cargo del
Estado”.
3.2. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Dentro de la
oportunidad legal prevista, mediante apoderado, el Ministerio de la referencia
intervino en el presente asunto para solicitar la declaratoria de exequibilidad
de las normas acusadas. Las razones que sustentan su conclusión son, en
resumen, las siguientes:
La demanda
parte de ideas contradictorias, en tanto que, según su criterio, de un lado, la
Nación debe concurrir al pago de las obligaciones pensionales de las
universidades de manera solidaria, pero, de otro, en caso de que la ley
disponga que los establecimientos educativos son los responsables del pago de
pensiones de sus trabajadores viola la autonomía universitaria.
Según criterio
del interviniente, la norma demandada consagra un “mecanismo financiero” con el
que concurren en el pago del pasivo pensional de las universidades públicas del
orden territorial, la Nación, las entidades territoriales y la propia
universidad, que se caracteriza por: i) las universidades deben constituir un
pasivo pensional, cuyo monto corresponde al cálculo actual del pasivo a la
fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, pues a partir de ese
momento no se genera nuevo pasivo porque los trabajadores debían afiliarse al
Sistema de Seguridad Social Integral; ii) la Nación y las entidades
territoriales concurren al fondo en la misma proporción en la que contribuyeron
a financiar el presupuesto de la Universidad en el período 1989 a 1993, el
resto corresponderá a cada centro educativo (artículo 7º del Decreto 2337 de
1996); iii) los aportes se realizan en bonos de valor constante que se redimen
a medida que se hacen exigibles. Luego, no es correcto afirmar, como lo hace el
actor, que la Nación no es solidaria con el pago de dichas acreencias
laborales.
De otra parte,
el Ministerio manifestó que la autonomía universitaria no sólo implica la
capacidad de los centros educativos para asumir derechos, sino también para
asumir obligaciones, por lo que “no parece nada sensato” que la universidad
pueda contratar a sus docentes pero no pueda igualmente pagar sus salarios y
prestaciones sociales. En tal virtud, concluye que “la asunción de las
obligaciones derivadas de la condición de empleador no sólo es un efecto propio
de la personería jurídica, sino que es además una expresión de la
responsabilidad institucional y social que acompaña a la autonomía
universitaria”. Precisamente, en consideración con dicha autonomía y con el
deber de solidaridad, las universidades deben atender cumplidamente las
obligaciones que hayan adquirido para con sus docentes y empleados activos y
deben tener especial cuidado con las obligaciones previamente adquiridas con
sus docentes y empleados pensionados.
Finalmente, el
interviniente adujo que la responsabilidad de la Nación en el pago de
obligaciones laborales a cargo de otras entidades estatales se encuentra
delimitada en la Constitución y en la ley, pues el Acto Legislativo número 01
de 2005 fue claro en señalar que  el Estado asumirá el pago de la deuda
pensional en los estrictos términos que sean determinados en la ley. Para
sustentar su conclusión, el ministerio citó, de una parte, apartes de la
sentencia T-313 de 1995, en la que se analizó el tema de la responsabilidad subsidiaria
del Estado en casos de insolvencia o liquidación de las entidades
descentralizadas y, de otra, del artículo 32 del Decreto Ley 254 de 2000.
3.3. Instituto
de Seguros Sociales
Dentro de la
oportunidad legal prevista, el Jefe de la Unidad de Procesos de la Dirección
Jurídica del Instituto de Seguros Sociales intervino en el presente asunto para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. Las razones
que sustentan su conclusión son, en resumen, las siguientes:
La demanda no plantea
cargos de inconstitucionalidad sino argumentos subjetivos del actor, en tanto
que del sentido de la norma no se extrae la conclusión a la que llega, pues “el
legislador dentro de su cláusula general de competencia puede fijar marcos
temporales dentro de los cuales se pueden desarrollar ciertos derechos, sin que
ello de lugar a que se viole la Constitución”.
Después de
extraer apartes de las sentencias T-225 de 2005 y T-550 de 1994, en las que la
Corte Constitucional se refiere al principio de solidaridad, el interviniente
dijo que el concepto de Estado Social de Derecho implica el diseño de
mecanismos de redistribución de los ingresos, con el objeto de que el Estado
contribuya para que las personas menos favorecidas satisfagan sus necesidades
básicas. Por ello, el verdadero alcance del principio que invoca el demandante
se traduce en el deber del Estado de intervenir a favor de quienes se
encuentran en situación de debilidad y no, como afirma el actor, en el
desplazamiento de las obligaciones laborales a cargo del empleador.
De otra parte,
el Seguro Social manifestó que la norma acusada  y su decreto reglamentario, el
2337 de 1996, protegen de manera clara los derechos de los aspirantes a
pensionados, pues lejos de permitir que las universidades se exoneren de sus
responsabilidades, determinan en forma específica y concreta la responsabilidad
que le asiste a cada una de las entidades concurrentes con el pasivo pensional.
Por último, el
interviniente manifestó que el actor no expresó razones objetivas dirigidas a
demostrar que la norma acusada viola la autonomía universitaria. No obstante,
transcribió apartes de las sentencias C-926 de 2005 y C-220 de 1997, en las que
la Corte Constitucional definió el alcance de esa garantía.
3.4.
Intervención ciudadana
3.4.1. Por
encargo de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el doctor Guillermo López
Guerra intervino en el proceso para manifestar que, a su juicio, la norma
acusada es exequible, pues el principio de solidaridad no puede extenderse “de
forma tan general y en cierta forma irresponsable” como lo pretende el
demandante, en tanto que a la Nación no le corresponde asumir las deudas a
cargo de las entidades territoriales y sólo “en un acto de generosidad
legislativa ha exonerado a entes obligados de cumplir con mandatos legales a
que venían obligados”. De igual forma dijo que la legislación colombiana
protege los derechos adquiridos pero no las meras expectativas, por lo que el
argumento del demandante resulta equivocado.
3.4.2. El
ciudadano Javier Enrique Múnera Oviedo intervino en el proceso para coadyuvar
la demanda. A su juicio, la norma acusada olvida que la autonomía universitaria
fue concebida para que la universidad sea el verdadero espacio para el
conocimiento y el quehacer investigativo, pues le “atribuye una onerosa
carga dineraria para asumir el costo de una función administrativa pendiente a
pagar pensiones, que nada tiene de investigativo, científico o tecnológico, e
invade un escenario antinatural de si, esto es, la carga pensional en las
universidades no corresponde con la misión de estas”.
De otra parte,
el ciudadano dijo que la norma acusada también viola el derecho a la igualdad
porque “a la universidad se da un trato discriminatorio imponiéndole una
obligación más allá de sus reales, históricas y jurídicas posibilidades, lo
cual no tiene justificación en normas constitucionales por ningún aspecto”
4.  Concepto
del Ministerio Público
El señor
Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, intervino dentro
de la oportunidad legal prevista, con el fin de solicitar que la Corte se
declare inhibida para conocer de fondo el asunto de la referencia, por ineptitud
sustancial de la demanda. En caso de que la Corte decida resolver la
constitucionalidad de la disposición acusada, solicitó que la Corte declare su
exequibilidad. Para sustentar sus conclusiones, en resumen, el Ministerio
Público dijo:
El principio de
solidaridad de la seguridad social hace alusión al deber que tienen las
personas de contribuir a la equidad en la redistribución del ingreso,
especialmente mediante la financiación de la salud, pensiones y servicios
complementarios, por parte de quienes tienen mayor poder económico, para
permitir que toda la población, preferentemente las personas de menores
recursos e ingresos, tengan acceso a dichos bienes a manera de derechos que les
asiste y que deben garantizarse progresivamente. Vista la definición de
principio de solidaridad, se tiene que el asunto demandado no tiene ninguna
relación con el principio de solidaridad pensional cuestionado, razón por la
cual la Corte debe inhibirse.
Al señalar que
la no inclusión de las obligaciones pensionales que contraigan las
instituciones universitarias oficiales regionales beneficiados con el régimen
de transición a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993, en sentido
estricto, plantea una omisión legislativa que desconocería la solidaridad
pensional. Sin embargo, el demandante no demuestra que se estuvieren desconociendo
derechos adquiridos, pues “no es cierto que, como consecuencia de la
finalidad específica residual con que fueron creados los fondos cuestionados,
se estén desconociendo o no cubriendo los derechos pensionales que los
servidores universitarios regionales vienen adquiriendo en el régimen de
transición”. De hecho, el Decreto 2337 de 1996, reguló el régimen general
para el reconocimiento del pasivo pensional de dichas instituciones educativas
y, en forma clara, contempla las formas para cubrir las obligaciones objeto de
estudio.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia de la Corte.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte
es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 131 (parcial)
de la Ley 100 de 1993, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad
en contra de una disposición que hacen parte de una ley.
Problemas jurídicos
2. El actor considera que la expresión “contraído a la fecha en
la cual esta ley entre en vigencia”, contenida en el artículo 131 de la ley
100 de 1993 viola el principio de solidaridad y la autonomía universitaria (artículos
1º, 2º, 48 y 67 de la Constitución), por cuanto la limitación en el tiempo para
que la Nación y las entidades territoriales concurran en la financiación del
pasivo pensional de los trabajadores y extrabajadores de las universidades
públicas significa el relevo, sin justificación válida, de la Nación en el
deber de solidaridad con la materia pensional, con lo cual, al mismo tiempo, se
desprotege a los aspirantes a pensionados, especialmente, a aquellos que se
benefician con el régimen de transición.
El Seguro Social y el Ministerio Público sostienen que, en primer
lugar, la Corte debe analizar la posibilidad de inhibirse para conocer de fondo
el asunto de la referencia, por tres razones: i) la demanda no plantea cargos
de inconstitucionalidad, sino que expone criterios subjetivos que no se derivan
de la norma acusada, pues se limita a plantear supuestos sobre la base de la
interpretación que de ella hace el demandante; ii) la disposición impugnada no
tiene relación con el principio de solidaridad; iii) el actor no señala motivos
congruentes para sustentar la supuesta violación de la autonomía universitaria.
En cuanto al tema de fondo, el Seguro Social y el Ministerio Público
coinciden con los Ministerios de Protección Social y de Hacienda y Crédito
Público y la Academia Colombiana de Jurisprudencia al afirmar que la norma
parcialmente acusada se ajusta a la Constitución, si se tienen en cuenta tres
argumentos: el primero: la concurrencia de la Nación y las entidades
territoriales en el pago del pasivo pensional de las instituciones educativas
públicas, prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, deriva,
precisamente, del deber de solidaridad propio del Estado Social de Derecho, en
tanto y cuanto la incapacidad económica de los empleadores resultaba evidente y
era necesaria su intervención solidaria para garantizar la efectividad de esos
derechos. Luego, lejos de violar el principio de solidaridad, la norma acusada
lo desarrolla. El segundo argumento para sustentar la validez de la disposición
impugnada, concluye que ésta no desprotege a los aspirantes a pensionados, sino
que, por el contrario, crea un fondo dirigido a salvaguardar los derechos
pensionales cuyo futuro se encontraba en grave riesgo ante la clara insolvencia
de los empleadores obligados (las universidades públicas). Y, el tercero, sostiene
que la aplicación del principio de solidaridad corresponde a un tema de
libertad de configuración legislativa.
3. En consecuencia, corresponde a la Sala resolver si la
constitución de un fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades e
instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial con el
pasivo contraído a la fecha en que la Ley 100 de 1993 entró en vigencia, viola
el principio de solidaridad y la autonomía universitaria. (artículos 1º, 2º, 48
y 67 de la Constitución). Para ello, en primer lugar, es necesario averiguar si,
contrario a lo afirmado por algunos de los intervinientes, existe demanda en
debida forma que autorice un pronunciamiento de fondo. Y, en caso, de ser
afirmativa la respuesta, en segundo lugar, es pertinente analizar el alcance y el
grado de eficacia del principio de solidaridad, para que, posteriormente, pueda
ser comparado con la norma acusada.
Demanda en debida forma y principio pro actione
4. En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha recordado que la
acción pública de inconstitucionalidad desarrolla los derechos de los
ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político (artículos 40 y 229 de la Carta), por lo que su ejercicio no puede
estar sometido a estrictas formalidades ni a requisitos especiales que
dificulten el acceso a la justicia para defender la Constitución y hacer eficaz
la democracia participativa.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha
señalado en varias ocasiones que la efectividad del derecho de acceso a la
justicia para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución no
impide que el legislador señale condiciones de procedencia formal de esta
acción, pues es una carga procesal razonable que busca racionalizar su uso e
impedir el control de constitucionalidad oficioso de todas las leyes. Por esa
razón, en sentencia C-131 de 1993, la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, de acuerdo con el cual
una demanda de inconstitucional se entiende presentada en debida forma cuando indica:
i) las normas que se acusan como inconstitucionales, ii) las normas superiores
que se consideran vulneradas, iii) las razones por las que la Corte
Constitucional es competente para conocer la demanda y, iv) los motivos por los
cuales se estima que las disposiciones constitucionales han sido infringidas.
Especialmente, en cuanto a este último requisito, la Corte ha
explicado que el cargo de inconstitucionalidad “no se satisface con la
exposición de cualquier tipo de razones o motivos, sino que es necesario que
éstas sean ‘claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[1].
Así, el cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y
consecuentes con lo solicitado. Los motivos de impugnación son ciertos
cuando la demanda recae sobre una proposición normativa real y existente[2],
y no sobre una deducida por el actor, o implícita[3].
Las razones de inconstitucionalidad son específicas cuando el actor
explica por qué la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta, pues “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[4].
En este mismo sentido, el cargo de
inconstitucionalidad es pertinente cuando presenta argumentos de
constitucionalidad congruentes con lo solicitado, pues las discusiones
puramente legales y las solicitudes dirigidas a constatar la vigencia o
aplicabilidad de la ley no son admisibles en el proceso de constitucionalidad.
Por ello, la Corte ha dicho que no prosperan las acusaciones cuyo fundamento es
el análisis de conveniencia[5], necesidad[6]
o actualidad doctrinaria[7]. Finalmente,
los cargos son suficientes cuando la demanda está dirigida a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad de la ley, esto es, cuando se genera un
verdadero debate constitucional[8].
5. Como se vio en el resumen de los antecedentes de esta
providencia, los intervinientes que solicitan que la Corte se declare inhibida
para conocer de fondo el asunto de la referencia sostienen que la demanda es
inepta, en sentido estricto, porque los cargos de inconstitucionalidad no
cumplen los requisitos de certeza, en tanto que expone criterios que no se
derivan de la norma acusada sino de la interpretación del demandante; de pertinencia,
porque la norma no se relaciona con el principio de solidaridad, y de suficiencia,
como quiera que los argumentos expuestos no sustentan la supuesta violación de
la autonomía universitaria. Pasa la Sala a analizar esos planteamientos.
6. En cuanto a la certeza del cargo se tiene que el aparte normativo
acusado señala una fecha precisa para determinar el monto que ingresará al
fondo de pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones
oficiales de educación superior de naturaleza territorial, lo cual implica la
determinación de un límite en el tiempo que representa la inclusión y, al mismo
tiempo, la exclusión de recursos para pagar acreencias futuras. De acuerdo con
el contexto general del artículo 131 de la Ley 100 de 1993, dicho fondo será
financiado con recursos propios de las instituciones beneficiarias y con
recursos de la nación, los departamentos, los distritos y los municipios en la
misma proporción en que contribuían al presupuesto del centro educativo
superior. Evidentemente, cuando el demandante indica que la norma acusada viola
el principio de solidaridad porque la concurrencia de la Nación y las entidades
territoriales en el pago del pasivo pensional de las universidades públicas es
excluyente respecto de algunas acreencias, es evidente que esa interpretación
se deriva de la lectura literal de la norma parcialmente acusada y no resulta
de la apreciación subjetiva del demandante. De hecho, independientemente de si el
actor acierta o no en la lectura de la norma acusada y en la interpretación del
principio de solidaridad que considera vulnerado, es claro que el cargo de
inconstitucionalidad deriva de la disposición normativa que el demandante juzga
contraria a la Constitución.
7. En relación con la pertinencia de los cargos, debe recordarse que
el demandante considera que la constitución de un fondo para pagar el pasivo
pensional de las universidades y de las instituciones oficiales de educación
superior de naturaleza territorial sólo con las obligaciones contraídas a la
fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, viola el principio de
solidaridad, porque la Nación y las Entidades Territoriales debían concurrir al
pago de todo el pasivo pensional de esas entidades, pues se trata de proteger
los derechos de los aspirantes a pensionados que se encuentren amparados por el
régimen de transición. En otras palabras, el demandante considera que existe
una omisión legislativa relativa, en tanto que la Nación y las entidades
territoriales sólo concurren al financiamiento de las pensiones de
extrabajadores de instituciones educativas oficiales de nivel territorial cuyo
pasivo sea anterior a la Ley 100 de 1993, mientras que deja de ser solidario y
responsable de la efectividad de los derechos pensionales de quienes causen su
obligación con posterioridad a dicha ley.
Nótese que, el cargo de inconstitucionalidad por violación del
principio de solidaridad reprocha la limitación en el tiempo consagrada en la
expresión normativa acusada, pues a juicio del demandante, implica el
desconocimiento del deber de solidaridad con un grupo de personas que se
encontrarían en situación de desventaja respecto de quienes se benefician por
el fondo que crea la ley. Dicho de otro modo, en aplicación del principio de
solidaridad, el demandante considera un deber constitucional el hecho de que la
Nación y las entidades territoriales concurran a financiar el pasivo pensional
de las universidades y centros educativos oficiales de nivel territorial sin que
se restrinja la fecha en que se contrajo la obligación pensional. Eso muestra
que la omisión legislativa que reprocha el demandante está fundada en la
ausencia de regulación normativa para quienes no se benefician por la
intervención solidaria de la Nación y las entidades territoriales. Ese
argumento no sólo evidencia que se plantea un debate constitucional respecto de
la obligatoriedad del principio de solidaridad y de su exigibilidad en materia
pensional, sino también que la norma que se considera vulnerada resulta
congruente con el contenido de la disposición acusada. Luego, la Sala concluye
que el cargo por violación del principio de solidaridad es pertinente.
8. Finalmente, el Ministerio Público y el Seguro Social manifestaron
que el cargo por violación de la autonomía universitaria es impertinente e
insuficiente, por lo que la Corte no debía estudiarlo de fondo.
Pues bien, como en repetidas oportunidades lo ha señalado esta
Corporación[9], la autonomía
universitaria es una garantía institucional que la Constitución consagra para
proteger la capacidad de autorregulación y autogestión de las instituciones de
educación superior oficiales o privadas. Esa garantía ampara no sólo la
capacidad de autodeterminación administrativa (organización y funcionamiento de
las universidades), sino también la autorregulación filosófica (definición de
ideales y de métodos de desarrollo integral del educando con criterios democráticos
y de participación pluralista), pues reconoce “la necesidad de que el acceso
a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre
de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como
en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo y financiero del
ente educativo”[10]. Por estas razones, ha dicho la
Corte que la autonomía universitaria puede concretarse “en la posibilidad
de: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que
faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y
administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas
académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a
sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación
de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos” [11].
Por su parte, de manera textual, el
demandante sostiene que la
disposición normativa acusada viola la autonomía universitaria porque “en la
práctica les impone una camisa de fuerza –irrazonable y desproporcionada- en el
manejo de sus recursos, que finalmente los convierte a estas instituciones
educativas en entes de previsión social destinados al pago de pensiones
causadas después de la vigencia de la Ley 100/1993, lo cual desdibuja el objeto
misional de las mismas, consistente en garantizar la docencia, investigación y
extensión a las personas con menos oportunidades económicas de acceso a la
educación superior (art. 69 C.N.)”.
Al hacer la
confrontación del argumento expuesto por el demandante, el contenido de la
norma parcialmente acusada y el alcance de la autonomía universitaria, la Sala
coincide con el Ministerio Público y el interviniente que sostienen la
ineptitud del cargo, por dos razones: La primera, porque el hecho de que las
universidades paguen pensiones y sean “entes de previsión social”, como lo
afirma el demandante, no se deriva de la expresión acusada sino de otras normas
que autorizaron a las antiguas cajas o fondos de previsión a continuar
administrando el régimen de prima media con prestación definida con los
afiliados a esa caja o fondo y mientras sigan funcionando (artículos 52 y 128
de la Ley 100 de 1993). Luego, el argumento no es congruente.
La segunda,
porque, como se explicó en precedencia, la constitución de un fondo para pagar
el pasivo pensional de las universidades e instituciones oficiales de educación
superior de las entidades territoriales con el pasivo pensional contraído hasta
la fecha en que entre en vigencia la Ley 100 de 1993, no se relaciona con la autonomía
universitaria ni regula aspectos que hagan parte del contenido de esa garantía,
pues el régimen laboral y los derechos prestacionales de los trabajadores de
las universidades públicas y privadas se rige por las normas generales y
especiales sin que la autonomía universitaria pueda ser un límite a su
protección. Luego, el planteamiento no es suficiente para generar un debate
constitucional.
9. En consideración con todo lo expuesto, la Sala concluye que, como
bien lo dicen el Ministerio Público y algunos de los intervinientes, el
planteamiento por afectación de la autonomía universitaria no será objeto de
análisis en esta oportunidad por cuanto el cargo es inepto. Por el contrario,
como se vio, los argumentos dirigidos a demostrar que la expresión acusada es
contraria al principio de solidaridad constituyen un cargo de
inconstitucionalidad que autoriza a la Corte a emitir pronunciamiento de fondo
respecto de la expresión impugnada. Por ello, esta Corporación iniciará su
análisis con el estudio del alcance y contenido del principio de solidaridad.
Alcance y eficacia del principio de solidaridad
10. En virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Constitución,
la solidaridad es un principio fundante del Estado Social de Derecho y por lo
mismo contribuye con la realización de los fines del Estado y la efectividad de
los derechos constitucionales. A su turno, el artículo 95 numeral 2º, superior
define el principio de solidaridad social como un deber de toda persona y de
todo ciudadano y el artículo 48 de la Carta lo instituye como un principio
básico de la seguridad social.
11. En su sentido más amplio, el principio de solidaridad implica el
ejercicio de acciones o el desarrollo de actuaciones en beneficio de los demás
y, en especial, del interés común que surge de la interrelación social del ser
humano y representa la suma de intereses de la sociedad. Implica, entonces, un
deber de colaboración que refleja la concepción social del Estado y la
materialización del interés del conglomerado. La Corte Constitucional ha
definido este principio como “aquella comunidad de intereses, sentimientos y
aspiraciones, de la cual emana, como consecuencia natural y obvia, un acuerdo
de mutua ayuda y una responsabilidad compartida para el cumplimiento de los
fines propuestos: la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas”[12].
En su sentido más específico, el principio de solidaridad implica un deber
jurídico que, generalmente, impone el legislador a un individuo para favorecer
a un grupo determinado de personas, sin que exista necesaria y directa
contraprestación. Así, esta Corporación ha dicho que el principio de
solidaridad puede manifestarse de tres formas:
“son tres las manifestaciones del principio de solidaridad social:
(i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar los
individuos en ciertas situaciones, (ii) un criterio de interpretación en el
análisis de acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen
vulnerar derechos fundamentales y (iii) un límite a los derechos propios”[13].
12. Las expresiones de la solidaridad a que ha hecho referencia la
jurisprudencia constitucional muestran la diversidad de este principio en relación
con su grado de eficacia normativa. En efecto, de un lado, es lógico entender
que al legislador corresponde concretar el significado y la aplicación práctica
de los deberes de solidaridad, en tanto que, como lo ha dicho la Corte, “el
deber de solidaridad requiere desarrollo legal pues sólo por esa vía pueden
imponerse cargas a las personas en cuanto límites de la cláusula general de
libertad que las ampara”[14]. De otro lado, también
es acertado sostener que el carácter principialista de la solidaridad exige al
operador jurídico su realización directa y vinculante, puesto que “la
solidaridad es un principio que no puede ser entendido a cabalidad con
independencia del concepto de efectividad de los derechos fundamentales. En
efecto, ambos postulados constitucionales obran en aquellas circunstancias en
las cuales la aplicación del sistema legal de derechos y obligaciones resulta
disfuncional en relación con la protección de los derechos fundamentales. Dicho
en otros términos, el estricto seguimiento de las prescripciones legales no
siempre conduce a los objetivos propuestos por el sistema… El principio de
solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es
necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por parte de
entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la legislación
competente. El principio aludido impone un compromiso sustancial del Estado y
de los empleadores, en la protección efectiva de los derechos fundamentales de
los trabajadores y de sus familiares.”[15]. Por ello, la
doctrina especializada[16] ha advertido que la
solidaridad implica una obligación superior de carácter instrumental porque es
una condición fundamental para realizar el Estado Social de Derecho.
De todas maneras, independientemente de su grado de eficacia, lo
cierto es que el principio de solidaridad representa un importante criterio de
control de constitucionalidad y, para el caso específico de la seguridad
social, un mandato exigible no sólo en desarrollo del concepto social del
Estado (artículo 1º), sino de manera directa por el artículo 48 de la Carta.
De esta forma, y para aplicar correctamente el principio de
solidaridad en el control de constitucional, la jurisprudencia constitucional
ha concluido que si bien es cierto, por regla general, la realización efectiva del
principio de solidaridad tiene un carácter programático y que su eficacia normativa
se concreta en la ley, también es cierto que, en aquellos casos en que se
pretenden hacer efectivos los derechos fundamentales, este principio puede
aplicarse de manera directa y constituye una importante herramienta de
interpretación para la efectividad de los derechos individuales de las personas
y de la colectividad en general.
13. Por lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en
sostener que el deber de ayuda y la obligación jurídica de contribuir
solidariamente con otros grupos sociales o con intereses ajenos, es exigible al
legislador, como quiera que constituye un límite a su poder o una pauta de
conducta a desarrollar, a las autoridades públicas y a los particulares. Por
ejemplo, en sentencia C-188 de 2006, la Corte dijo que, en razón a que el
mandato de solidaridad no es un “simple enunciado teórico” sino una directiva
de acción política que se impone, el Estado tiene el deber de fomentar, apoyar,
promover y proteger a las organizaciones solidarias y asociativas de trabajo.
En sentencia C-179 de 2005, la Sala Plena concluyó que el régimen jurídico
especial para las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios se
justifica por su especial condición de administradoras de contribuciones
parafiscales y “obedece a la proyección normativa de los principios de
solidaridad y de redistribución de los ingresos”. En sentencia T-225 de
2005, la Sala Novena de Revisión concluyó que el principio de solidaridad es
una exigencia dirigida especialmente al Estado, quien debe prestar medidas de
protección para las personas de la tercera edad y el subsidio económico para
los ancianos indigentes. En igual sentido, la sentencia C-760 de 2004 recordó
que, en aplicación de los principios de solidaridad y continuidad del servicio
público, las empresas promotoras de salud deben continuar con la prestación del
servicio que requiere el trabajador afiliado cuyo empleador se encuentra en
mora[17].
La eficacia normativa del principio de solidaridad ha sido
especialmente importante cuando se trata de analizar el deber de colaboración
en la seguridad social y dentro del marco de las políticas de protección a los
derechos de los aspirantes a pensionados, pues la Corte ha dicho que:
“El
principio de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas afiliadas,
vinculadas y beneficiarias, independientemente del sector económico al cual
pertenezcan, y sin importar el estricto orden generacional en el cual se
encuentren. Este principio se manifiesta en dos subreglas, a saber:
En primer
lugar, el deber de los sectores con mayores recursos económicos de contribuir
al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos,
por ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuentas
de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social en
pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten.
En segundo
término, la obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de
colaborar en la protección de la seguridad social de las personas que por
diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio
sustento y el de su familia. En estos casos, no se pretende exigir un aporte
adicional representado en una cotización en dinero, sino que, por el contrario,
se acuden a otras herramientas del sistema de seguridad social en aras de
contribuir por el bienestar general y el interés común, tales como, (i) el
aumento razonable de las tasas de cotización, siempre y cuando no vulneren los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; (ii) la exigencia
proporcional de períodos mínimos de fidelidad o de carencia, bajo la condición
de no hacer nugatorio el acceso a los derechos de la seguridad social y,
eventualmente; (iii) el aumento de las edades o semanas de cotización, con
sujeción a los parámetros naturales de desgaste físico y psicológico, como lo
reconocen los tratados internacionales del derecho al trabajo.
La efectividad de dicho juicio de inexequibilidad exige que el juez
constitucional pondere con sumo cuidado la tensión existente entre el interés
privado y la prevalencia del interés general, con el propósito de hacer
compatibles ambas modalidades de bienestar, sobre la base de la preponderancia
del interés colectivo, pero sin llegar a desconocer el núcleo esencial de las
garantías individuales”[18]
14. Así las cosas, en aquellos casos en los que el principio de
solidaridad se encuentre en tensión con otros intereses de protección
constitucional, el intérprete debe tener presente que el primero no es una
regla absoluta que exija la colaboración sin límites o que se imponga sin
restricciones, puesto que, como lo ha advertido la Corte en anteriores
oportunidades, “el principio de solidaridad, si bien es uno de aquellos
considerados fundamentales por el primer artículo de la Constitución, no tiene
por ello un carácter absoluto, ilimitado, ni superior frente a los demás que
definen el perfil del Estado Social de Derecho, sino que la eficacia jurídica
de otros valores, principios y objetivos constitucionales puede acarrear su
restricción, mas no su eliminación”[19]
En este orden de ideas, se tiene que, contrario a lo sostenido por
uno de los intervinientes, el principio de solidaridad tiene eficacia normativa
que constituye parámetro de control de constitucionalidad y, por consiguiente,
condiciona la validez de la ley. Por esa razón, la Sala procede a analizar si
la norma parcialmente acusada desconoce el deber de solidaridad, en tanto que
puede exigirse al Estado en la seguridad social en pensiones. Para ello, se
estudiará el alcance de la expresión impugnada.
Contexto general y alcance de la expresión acusada
15. Con la implementación del sistema de seguridad social integral
contemplado en la Ley 100 de 1993, se unificó la administración de los recursos
destinados al reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores del
sector público y privado, puesto que a partir de la vigencia de esa normativa
sólo las entidades autorizadas expresamente por la ley, que tienen por objeto
social la administración de esos recursos parafiscales y están sometidas al
control y vigilancia de las autoridades competentes, podrían reconocer y pagar
las pensiones de jubilación a que tienen derecho los trabajadores afiliados al
sistema. En efecto, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la
administración de los recursos destinados a pagar las pensiones de invalidez,
jubilación y vejez, por regla general, corría a cargo del Seguro Social para el
caso de los trabajadores privados y de las distintas cajas de previsión social o
fondos del sector público, oficial o semioficial, para el caso de los
servidores públicos. Esas entidades eran las responsables del reconocimiento y
pago de las prestaciones directamente a los trabajadores que reunían los
requisitos de ley o los señalados en las convenciones colectivas
correspondientes (Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 4ª de 1976, 33 de 1985 y 71 de
1988, entre otras). Así, por ejemplo, las universidades oficiales de nivel
territorial contaban con las correspondientes cajas o fondos con los que pagaban
las pensiones de jubilación e invalidez a sus empleados, los cuales tenían
presupuesto propio y autonomía administrativa.
En la actualidad y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 de
la Ley 100 de 1993, las cajas, fondos o entidades de seguridad social
existentes al momento de entrar en vigencia esa normativa, continúan existiendo
para administrar, reconocer y pagar las pensiones de sus afiliados, sin
perjuicio de que dichos servidores públicos se afilien voluntariamente a otro
de los regímenes pensionales previstos en la ley, pues el artículo 15 de dicha
ley dispuso la obligatoriedad de la vinculación al sistema de seguridad social
en pensiones y el artículo 273 de la misma ley expresamente autorizó a los
servidores públicos a afiliarse a la administradora de pensiones que escoja
libremente el trabajador, obviamente con el respeto de los derechos adquiridos.
De todas maneras, los servidores públicos que se acojan al régimen de prima
media con prestación definida pueden continuar afiliados a la caja, fondo o
entidad de previsión a la cual se hallen vinculados, a menos que se ordene su
liquidación, caso en el cual se afiliarán al Seguro Social (artículos 128 de la
Ley 100 de 1993 y 6º del Decreto 1181 de 1998).
En síntesis, a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, que para
los servidores públicos del orden departamental, distrital y municipal –como es
el caso de los destinatarios de la norma parcialmente acusada en esta
oportunidad-, fue el 30 de junio de 1995 (artículo 1º del Decreto 1068 de
1995): i) la vinculación al sistema de seguridad social en pensiones es
obligatoria, ii) la entidad que administre, reconozca y pague sus pensiones
será de libre escogencia del servidor público entre los regímenes de prima
media con prestación definida y de ahorro individual, iii) la entidad
administradora de pensiones podrá ser la caja o fondo de previsión que lo venía
haciendo con anterioridad a la Ley 100 de 1993, respecto de sus afiliados y
mientras mantenga su viabilidad financiera y administrativa y, iv) en caso de
que el servidor público decida trasladarse de fondo administrador o en aquellas
situaciones en las que la caja de previsión social creada con anterioridad a la
Ley 100 de 1993 sea liquidada, el trabajador tiene derecho al traslado de los
recursos correspondientes no sólo para garantizar el futuro pago de sus
derechos pensionales, sino también la estabilidad y permanencia en el sistema
de seguridad social en pensiones.
16. Precisamente para hacer efectivos los derechos a la libre
escogencia de la entidad administradora de pensiones y al reconocimiento y pago
de las pensiones de los servidores públicos de las universidades oficiales y de
las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, el
artículo 131 de la Ley 100 de 1993 ordenó la constitución de un “fondo para el
pago del pasivo pensional”, que se maneja como una subcuenta autónoma del
presupuesto, con manejo administrativo y financiero independiente de cada una
de esas instituciones y se nutre con recursos de los respectivos centros de
educación superior y con recursos de la nación, los departamentos, los
distritos y los municipios que contribuyen con el pago correspondiente. Estos
últimos ingresos consisten en aportes que constan en bonos de valor constante
de las entidades territoriales que únicamente serán redimidos al  momento en
que sea exigible el pago de la mesada pensional. De acuerdo con la expresión
acusada, a dicho fondo ingresarán los valores reales y nominales que
correspondan a los cálculos actuariales a que hace referencia la ley del pasivo
pensional contraído a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
La concurrencia de la Nación fue reiterada en el artículo 38 de la
Ley 1151 de 2007, así:
“Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del
Orden Nacional. La Nación y las universidades estatales del orden nacional
concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los
términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas que
se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido
pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista
en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago
parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación
que para el efecto se establezca.
Parágrafo: La concurrencia prevista en el artículo 131 de la ley 100
de 1993 respecto de las universidades territoriales se aplicará también en
aquellos eventos en los cuales el pasivo pensional se encuentre a cargo de las
cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran sustituido”.
17. Para determinar qué debe entenderse por pasivo pensional
contraído a la vigencia de la Ley 100 de 1993, el Decreto 2337 de 1996, “por
el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y el
Decreto-ley 1299 de 1994”, dispuso como funciones de los fondos para pagar
el pasivo pensional a favor de los empleados públicos, los trabajadores
oficiales y el personal docente de las universidades oficiales e instituciones
de educación superior de carácter oficial y naturaleza territorial, las
siguientes:
“1. El pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y
de sobrevivencia o sustitución de los pensionados que estas entidades tenían a
su cargo, y el reconocimiento y pago de quienes tenían cumplidos los requisitos
para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, invalidez y
sobrevivencia de acuerdo con el régimen pensional vigente, antes del 23 de
diciembre de 1993.
2. El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación,
de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de quienes cumplieron los
requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha
de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden territorial
o en la respectiva institución, según sea el caso, o entre esta última fecha y
el 31 de diciembre de 1996.
3. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados
públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el
tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad
señalada para adquirir el derecho a la pensión, de acuerdo con el régimen que
los venía rigiendo, siempre y cuando no se encuentren afiliados a algunas de
las Administradoras del Sistema General de Pensiones.
4. El pago de los bonos pensionales de los empleados públicos,
personal docente y trabajadores oficiales, que se afiliaron al régimen de Prima
Media con Prestación Definida administrado por el ISS o al régimen de ahorro
individual con solidaridad administrado por las Administradoras de Fondos de
Pensiones, de conformidad con los artículos 118 y 119 de la Ley 100 de 1993,
los Decretos-ley 1299 y 1314 de 1994 y sus decretos reglamentarios.
La expedición de los bonos pensionales se hará de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 119 de la Ley 100 de 1993. En el evento de que el
servidor público, trabajador oficial y personal docente, únicamente haya tenido
vinculación contractual, legal y reglamentaria con la respectiva universidad o
institución, tendrá derecho a que dicha institución efectúe la emisión del bono
pensional, de acuerdo con la reglamentación para el efecto.
5. El pago de la cuota parte correspondiente de conformidad con lo
establecido en los Decretos 1299 y 1314 de 1994 de las universidades e
instituciones de educación superior a la cual hubiese prestado servicios el
beneficiario del bono pensional, para contribuir a la entidad emisora del bono.
6. El pago de las obligaciones pensionales extralegales, válidamente
definidas o pactadas por la respectiva institución, con posterioridad al 23 de
diciembre de 1993, así como el pago de las obligaciones correspondientes a la
pensión compartida con el ISS cuando a ella haya lugar.
7. Garantizar el estricto control del uso de los recursos y
constituir una base de datos de los pensionados, de las personas a las cuales
deberán efectuar el reconocimiento y pago de las pensiones, de los
beneficiarios de los bonos pensionales y de las cuotas partes, con el fin de
cumplir todas las obligaciones que en materia pensional deba atender el
respectivo fondo y administrar los recursos de las subcuentas correspondientes
establecidas en el artículo 3º del presente Decreto.
8. Velar por que la Nación, los departamentos, los distritos y los
municipios cumplan oportunamente con la emisión de los bonos de valor constante
y su redención a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones
pensionales.
9. Velar por el cumplimiento de todas las obligaciones que las
entidades territoriales, la Nación y la misma universidad o institución de
educación superior, contraigan con el Fondo y en particular recaudar
oportunamente y de acuerdo con los convenios que lo establezcan los valores que
correspondan a las obligaciones adquiridas en favor del Fondo.
10. Recibir los recursos destinados a cubrir las cotizaciones para
pensiones de los trabajadores de la universidad o institución de educación
superior y girarlos a las administradoras correspondientes.
Parágrafo 1º. En el evento que los empleados públicos, trabajadores
oficiales y personal docente de que trata el numeral 2º del presente artículo,
continúen con su vinculación contractual, legal o reglamentaria con la
institución, con posterioridad a la entrada en vigencia del sistema en la
respectiva entidad territorial o institución, según sea el caso, serán
pensionados por dicha institución a través del fondo de que trata el presente
Decreto.
En el evento en que estas personas se hayan afiliado al ISS, los
tiempos de servicio en la universidad y las semanas cotizadas al ISS se suman,
y el ISS les reconocerá la cuota parte correspondiente al respectivo fondo,
teniendo en cuenta el tiempo total efectivamente cotizado o laborado válido
para el reconocimiento de pensión. La cual podrá ser cancelada en un pago
único, tomando en cuenta el valor presente de la cuota parte o en pagos
anuales.
Parágrafo 2º. En el cálculo del pasivo pensional causado en las
universidades e instituciones de educación superior, no se incluirán las cuotas
partes correspondientes a aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y
personal docente, que con anterioridad a la fecha del cálculo del pasivo
pensional en la respectiva institución, se hubiesen retirado de la misma y no
hubieren solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su
respectivo bono pensional, la universidad o la institución de educación
superior incluirá en el cálculo anual de su pasivo pensional el monto del
cálculo de las cuotas partes del bono pensional que le correspondan a la
respectiva institución, y dicha institución, la Nación y las entidades
territoriales concurrirán a prorrata del aporte, a que se refiere el artículo
7º de este Decreto, en el pago de esta obligación en la fecha de redención del
bono pensional. El cálculo anual del pasivo pensional deberá ser presentado al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los dos (2) primeros meses
del año”.
Cabe recordar que la entrada en vigencia del Sistema General de
Pensiones para los servidores públicos no es igual para aquellos vinculados a
entidades públicas del orden nacional y a los vinculados a las de orden
territorial. En efecto, el artículo 2º del Decreto 691 de 1994 dispuso que “el
Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, comenzará a regir
para los servidores públicos del orden nacional incorporados mediante el
artículo 1o. de este Decreto,
el 1o. de abril de 1994” y “para los servidores públicos
departamentales, municipales y distritales, y de sus entidades
descentralizadas, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la
fecha en que así lo determine el respectivo Gobernador o Alcalde. La entrada en
vigencia podrá hacerse de manera gradual para determinados servidores públicos
teniendo en cuenta entre otros factores, la capacidad económica del organismo o
entidad territorial y las proyecciones actuariales”. De todas maneras, tal
y como lo dispuso el artículo 3º de esa misma normativa, los servidores
públicos del orden territorial, continuarán vinculados a la caja, fondo o
entidad a la cual se encontraban afiliados, hasta la fecha de entrada en
vigencia del sistema señalada por el respectivo gobernador o alcalde. No
obstante su vinculación, de conformidad con lo establecido en el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, los aportes al
Fondo de Solidaridad de Pensiones deberá efectuarse a partir del 1º de abril de
1994.
Todo lo
anterior muestra que la concurrencia de la nación, los departamentos,
municipios y distritos en el pago del pasivo pensional que tenían los centros
educativos oficiales de nivel superior, está dirigida a financiar las
siguientes obligaciones adquiridas, presentes o futuras respecto de: i) los
servidores públicos o sus beneficiarios que a 23 de diciembre de 1993 cumplieron
los requisitos para obtener la pensión, de acuerdo con la normativa anterior
(numeral 1º del artículo 4º del Decreto 2337 de 1996); ii) los servidores
públicos o sus beneficiarios que cumplieron sus requisitos para obtener la
pensión entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha en
que entró a regir la Ley 100 de 1993, hasta el 31 de diciembre de 1996, si se
retiraron del empleo o aún si continúan vinculados con la institución educativa
(numeral 2º y parágrafo); iii) los servidores públicos que no tienen la edad
para pensionarse, pero que a 31 de diciembre de 1996 ya cumplieron con el
tiempo exigido por la ley para obtener ese derecho (numeral 3º); iv) los
servidores públicos que se afiliaron al sistema de seguridad social en
pensiones regulado por la Ley 100 de 1993, en cuanto al reconocimiento de los
bonos pensionales o cuotas parte que le corresponda a la universidad, de
acuerdo con la ley (numerales 4º y 5º); v) los servidores públicos que tienen
derecho al reconocimiento de la pensión compartida y de las pensiones
extralegales, de acuerdo con los porcentajes establecidos en las normas
aplicables (numeral 5º) y, vi) los servidores públicos que se encuentran
afiliados a las cajas de previsión social que aún subsisten de las
universidades e instituciones de educación superior oficiales, a quienes el
reconocimiento y pago de la pensión le debe efectuar directamente el empleador
(numeral 7º).
Cabe advertir
que los trabajadores de las universidades e instituciones de educación superior
oficiales que se vincularon con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993 o quienes decidieron afiliarse voluntariamente a ella se
encuentran protegidos mediante el sistema de seguridad social en pensiones
regulado en dicha norma, por lo que dicha obligación corre a cargo de la
entidad administradora de pensiones privada si se afiliaron al régimen de
ahorro individual o del Seguro Social si se afiliaron al régimen de prima media
con prestación definida.
18. Lo anterior le permite a la Sala inferir dos conclusiones:
La primera, en desarrollo del principio de solidaridad, el artículo
131 de la Ley 100 de 1993, dispuso que la Nación y las entidades territoriales
participan en la financiación del pasivo pensional de las universidades e
instituciones oficiales de educación superior. A pesar de que la obligación de
reconocimiento y pago pensional corresponde, en principio, a las entidades
educativas superiores empleadoras, quienes tienen personería jurídica propia,
patrimonio y autonomía financiera, el legislador consideró necesario y oportuno
exigir que la Nación, los municipios, los distritos y los departamentos
concurran solidariamente a dichos pagos. Luego, la concurrencia en el pago del
pasivo pensional desarrolla el principio de solidaridad en la seguridad social
en pensiones.
La segunda, que la constitución del fondo para pagar el pasivo
pensional de los centros de educación superior con las deudas contraídas a la
fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, no deja sin protección a los aspirantes
a pensionados beneficiarios del régimen de transición, ni significa que el
Estado está desatendiendo el deber de solidaridad para con ellos, puesto que,
contrario a lo expuesto por el demandante, el concepto que se reprocha incluye
todas las obligaciones de las cajas de previsión de las universidades o
instituciones de educación oficial para con sus afiliados. En efecto, como se
vio en precedencia, la financiación solidaria de la Nación y las entidades
territoriales para el pago de las pensiones futuras incluye la de los
trabajadores que cumplieron los requisitos para pensionarse antes del 31 de
diciembre de 1996 (beneficiarios del régimen de transición), la contribución
para quienes continúan afiliados a dichas cajas de previsión y para quienes ya
no lo están pero requieren el reconocimiento de los bonos pensionales o las
cuotas parte a cargo del empleador.
En consideración con todo lo expuesto, es fácil concluir que el
argumento de la demanda no prospera, por lo que la Corte declarará la
exequibilidad de la expresión acusada, por el cargo de violación del principio
de solidaridad analizado en esta sentencia.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión
“contraído a la fecha en la cual esta Ley entre
en vigencia” contenida en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, por el cargo de violación del principio de
solidaridad analizado en la sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISIÓN
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-1052 de 2001.
[2]En Sentencia C-362 de 2001, la Corte
concluyó que no existían cargos porque los argumentos dirigidos a reprochar la
disposición partían de proposiciones que no se derivaban de la norma acusada.
[3] Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte concluyó
que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada por el
legislador.
[4] Sentencia
C-1052 de 2001
[5] Puede verse la Sentencia C-269 de 1995.
[6] Sentencias C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de
1997, C-012 de 2000 y C-040 de 2000.
[7] Sentencia C-504 de 1993.
[8] Sentencia
C-1037 de 2002.
[9] Entre muchas otras, pueden consultarse
las Sentencias C-810 de 2003,
C-926 de 2005, C-121 de 2003, T-023 de 2006, T-674 de 2000, T-933 de 2005 y
T-182 de 2001,
[10] Sentencia T-492 de
1992
[11] Sentencia C-1435 de 2000
[12] Sentencia C-188 de 2006
[13] Sentencia T-434 de 2002. Esa providencia fue reiterada
mediante sentencia T-170 de 2005
[14] Sentencia T-170 de 2005
[15] Sentencia T-005 de 1995
[16] Puede consultarse a De Asis Roig, Rafael. Deberes y
Obligaciones en  la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid.
1991. Páginas 441 y siguientes
[17] Entre muchas otras, pueden verse las sentencias C-789
de 2002, C-800 de 2003 y T-054 de 2006
[18] Sentencia C-623 de 2004
[19] Sentencia C-1054 de 2004