T-051-16
Sentencia T-051/16
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Principios de subsidiariedad e inmediatez como requisitos de
procedibilidad
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Concepto y alcance
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Derechos que comprende
La Corte Constitucional ha manifestado que el debido proceso
comprende: “a)    El derecho a
la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario
acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones
motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y
al cumplimiento de lo decidido en el fallo. b) El derecho al juez natural, identificado este con el
funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en
determinado proceso o actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la
calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la
Constitución y la ley. c) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los
medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De
este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la
preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando se
requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la buena fe y a la
lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. d) El derecho a un proceso
público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el
proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o
inexplicables. e) El
derecho a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento
cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de
administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al
ejecutivo y al legislativo. f) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o
funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de
acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni
prevenciones, presiones o influencias ilícitas.”
DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda clase de
actuaciones administrativas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición
La Corte señaló que el debido proceso administrativo ha sido
definido jurisprudencialmente como:
“(i) el conjunto
complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado
en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”. Ha
precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados”.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías
mínimas
Las garantías establecidas en virtud del debido proceso
administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal,
son las siguientes: “(i)ser oído durante toda la
actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la
ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones
injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la
actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la
actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de
la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas,
y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas
obtenidas con violación del debido proceso.”
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-En materia de tránsito es
aplicado desde su óptica correctiva, para que los particulares se abstengan de incurrir
en conductas que les están proscritas
DERECHO
DISCIPLINARIO-Aplicación
de principios del derecho penal
POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Modalidades
La potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias
asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza
jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de
sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -
correctiva y disciplinaria- está subordinada a las reglas del debido proceso
que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos
penales, con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos
afectados con la sanción.
DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Contenido/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD DE ACTUACION ADMINISTRATIVA-Contenido
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Finalidad
NOTIFICACION POR CORREO-Precisiones
en torno a su alcance y efectividad
Sobre la base de admitir que la notificación por correo es
constitucionalmente admisible, la jurisprudencia constitucional ha hecho
algunas precisiones en torno a su alcance y efectividad, destacando al respecto
que la misma se entiende surtida solo cuando el acto administrativo objeto de
comunicación ha sido efectivamente recibido por el destinatario, y no antes. En
ese sentido, la eficacia y validez de esta forma de notificación depende de que
el administrado haya conocido materialmente el acto que se le pretende
comunicar, teniendo oportunidad cierta para controvertirlo e impugnarlo. La
notificación por correo, entendida, de manera general, como la diligencia de
envío de una copia del acto correspondiente a la dirección del afectado o
interesado, cumple con el principio de publicidad, y garantiza el debido
proceso, sólo a partir del recibo de la comunicación que la contiene. En virtud
de esa interpretación, la sola remisión del correo no da por surtida la
notificación de la decisión que se pretende comunicar, por cuanto lo que en
realidad persigue el principio de publicidad, es que los actos jurídicos que
exteriorizan la función pública administrativa, sean materialmente conocidos por
los ciudadanos, sin restricción alguna, premisa que no se cumple con la simple
introducción de una copia del acto al correo.
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO QUE DEBE ADELANTARSE ANTE COMISION DE INFRACCIONES DE TRANSITO
CAPTADAS A TRAVES DE MEDIOS TECNOLOGICOS-Marco legal y jurisprudencial
FOTOMULTA-Deberán ser notificadas dentro de los tres
días hábiles siguientes por medio de correo, en el cual se enviará la
infracción y sus soportes al propietario
FOTOMULTA-Si la notificación no puede surtirse a través
de correo, se deberán agotar todas las opciones de notificación reguladas en el
ordenamiento jurídico
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Notificación a propietario
por infracción de tránsito a falta de identificación del conductor
INFRACCION DE TRANSITO-Actuación en caso de imposición de
comparendo
INFRACCION DE
TRANSITO-Cuando perjudicado no esté conforme con la
sanción impuesta, el mecanismo judicial procedente será el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho
INFRACCION DE
TRANSITO-Resultaría posible solicitar la revocatoria
directa del acto administrativo por medio del cual se impone la sanción
ACCION
DE TUTELA POR IMPOSICION DE FOTOMULTA-Improcedencia por no cumplir requisito de inmediatez
ACCION
DE TUTELA POR IMPOSICION DE FOTOMULTA-Improcedencia por existir otro medio de
defensa judicial y no acreditar perjuicio irremediable
ACCION
DE TUTELA POR IMPOSICION DE FOTOMULTA-Caso en que no se comprobó notificación
ACCION
DE TUTELA POR IMPOSICION DE FOTOMULTA-Orden de responder derecho de petición presentado por
accionante en el cual solicitó comprobante de notificación de inicio de proceso
contravencional adelantado en su contra
Referencia: expedientes T-5.149.274, T-5.151.135 y
T-5.151.136 (Acumulados)
Demandantes: María Eugenia Gaviria Quintero, Marizuly
Naranjo Parra y Luz Alma Osorio Martínez
Demandados: Secretaría de Movilidad de Medellín y Secretaría de
Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar)
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., 10
de febrero de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz
Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la sentencia de tutela proferida por
el Juzgado Octavo Civil Municipal de Oralidad de Medellín, dentro del expediente
T-5.149.274, y de los fallos de tutela dictados por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Arjona (Bolívar), dentro de los expedientes T-5.151.135 y
T-5.151.136.
Los mencionados expedientes fueron escogidos para revisión por la
Sala de Selección Número 9, por medio de Auto del 28 de septiembre de 2015 y,
por presentar unidad en la materia, se acumularon para ser decididos en una
misma sentencia.
I.
ANTECEDENTES DEL EXPEDIENTE T-5.149.274
1. La
solicitud
La demandante,
María Eugenia Gaviria Quintero, presentó acción de tutela contra de la
Secretaría de Movilidad de Medellín para que le fuera protegido su derecho
fundamental al debido proceso, el cual considera fue vulnerado por la
mencionada entidad, al notificarle, de manera indebida, un comparendo en su
contra e imponerle la sanción correspondiente.
2. Hechos
2.1. Según lo
indicó la accionante, el 16 de agosto de 2013, se detectó por medios
tecnológicos una infracción causada en un vehículo de su propiedad,
identificado con placas CVT 940, la cual quedó registrada con el número de
comparendo D05001000000005398631, cuya multa asciende a
un valor de $294.800.
2.2. Resalta que
el respectivo comparendo no le fue notificado dentro del término estipulado en
la ley y que solo tuvo conocimiento de él “tiempo después” al ingresar al
Sistema Integrado de información Sobre Multas y Sanciones por Infracciones de
Tránsito, Simit. Cuando la Secretaría de Movilidad intentó realizar la
notificación, lo que ocurrió en dos ocasiones según expone en su demanda la accionante,
se reportó la novedad de que la dirección a la que se envió “se encontraba
cerrada”, por lo que la entidad demandada procedió a realizar la notificación
por “edicto” el 29 de noviembre de 2013.
2.3. En razón de
lo anterior, el 18 de junio de 2015, presentó acción de tutela en procura de
salvaguardar su derecho fundamental al debido proceso,
por considerar que le fue vulnerado, por la Secretaría de Movilidad de
Medellín, al notificarle de manera extemporánea el comparendo sin cumplir con
los términos de ley.
3.
Pretensiones
La actora solicita que le sea amparado
su derecho fundamental al debido proceso y, como consecuencia de ello, se
ordene a la entidad accionada que declare la nulidad del procedimiento administrativo
adelantado y que concluyó con el comparendo mencionado y se elimine la sanción
que le fue impuesta, así como su correspondiente registro de las bases de
datos, en especial, del Simit.
4. Pruebas
En el expediente
T-5.149.274 reposan las siguientes pruebas:
-
Copia
del comparendo D05001000000005398631, del 16 de agosto de 2013 (folio 3).
-
Copia
de la guía de reenvío de notificación del 27 de agosto de 2013 (folio
4).
-
Copia
de la constancia emitida por la Secretaría de Movilidad de Medellín, el 6 de
diciembre de 2013, en la cual se indica que el procedimiento de notificación se
surtió el 16 de agosto de 2013 con la dirección que reposa en la base de datos
de su entidad (folio 13).
-
Copia
de la constancia secretarial emitida el 29 de noviembre de 2013 por la Secretaría
de Movilidad, en la que se deja evidencia de la citación para notificación
personal publicada en la cartelera y en la página web de la entidad y se
precisa que la misma fue fijada desde el día 22 hasta el 28 de noviembre (folio
15 del cuaderno 2).
-
Copia
de la constancia secretarial expedida el 7 de diciembre de 2013 por la
Secretaría de Movilidad, en la cual se deja evidencia de notificación por
aviso, publicada en la cartelera y en la página web de la entidad desde el 29
de noviembre hasta el del 6 de diciembre de 2013 (folio 16 del cuaderno 2).
-
Copia
de la constancia de la Secretaría de Movilidad, en la que se observa:
(i)
Declaración
de apertura de investigación contravencional. No indica fecha.
(ii)
Constancia
de que se surtió la notificación por aviso a partir del 9 de diciembre de 2013.
(iii)
Constancia
de haber convocado a audiencia pública el 22 de enero de 2014.
(iv)
Constancia
de apertura de audiencia pública el 31 de enero de 2014.
(Folio
17 del cuaderno 2).
-
Copia
de la Resolución No. 0000081079 de 31 de enero de 2014, por medio de la cual se
impone sanción a la accionante (folios 18, 19 y 20 del cuaderno 2).
5. Respuesta
de la entidad accionada
La Secretaría de
Movilidad de Medellín, a través del Inspector Trece de Policía Urbana, solicita
declarar improcedente la acción de tutela bajo los argumentos que se exponen a
continuación:
Se agotaron
todos los medios de notificación posibles. En primer lugar, se intentó
notificar por correo a la única dirección que se tenía de la peticionaria, pero
la empresa reportó la novedad de “dirección cerrada”, por lo que se procedió a
realizar la citación para notificación personal y, luego, la notificación por
aviso. Sin embargo, la accionante no compareció al proceso. Según las pruebas
allegadas por la Secretaría, las notificaciones mencionadas se surtieron los
días 27 de agosto, 28 de noviembre y 6 de diciembre de 2013.
Por lo anterior,
señala que a la actora se le respetaron las garantías propias del debido
proceso y, por consiguiente, estuvo facultada para comparecer y ejercer su
derecho de defensa y contradicción. Al no hacerlo, se le impuso la
correspondiente multa.
Menciona además
que la señora María Eugenia Gaviria Quintero estaba en la obligación de
actualizar los datos que se reportan en el Simit y enfatiza que, en los
procesos surtidos con ocasión de “fotodetecciones”, se vincula a la persona
registrada como propietaria del vehículo cuando se cometió la infracción. Así
mismo, destaca que existe una práctica uniforme para esquivar las
notificaciones por comparendos.
Como colofón,
manifiesta que la acción de tutela no es el medio idóneo para debatir este
asunto, ya que existen otros mecanismos judiciales de defensa. Igualmente
señala que no se observa un perjuicio irremediable y, que, además, no se cumple
con el requisito de inmediatez.
IV. DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado
Octavo Civil Municipal de Oralidad de Medellín, mediante sentencia del 2 de
julio de 2015, accedió a las pretensiones de la acción de amparo, al considerar
que se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante al debido
proceso, de defensa y contradicción, en razón de que la notificación del
comparendo se surtió por fuera del término establecido en la ley y únicamente
se intentó realizar por medio de correo una sola vez, sin lograr su objetivo,
como se requiere, con lo que se afectó, de manera grave, el derecho de defensa,
contradicción y debido proceso.
En consecuencia,
declaró la nulidad del trámite contravencional a partir del procedimiento de
notificación del comparendo D05001000000005398631 y, por ende, de la Resolución
No. 0000081079  del 31 de enero de 2014, por medio de la cual se impuso la
sanción. Adicionalmente, ordenó realizar la correspondiente notificación por
medio de correo certificado en un término de 48 horas.
III.
ANTECEDENTES DEL EXPEDIENTE T-5.151.135
1. La
solicitud
La demandante, Marizuly Naranjo Parra, presentó acción de tutela contra la Secretaría
de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar) para que le fueran protegidos sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Estos fueron
presuntamente vulnerados por dicha entidad en razón de que le impuso dos multas
sin la previa notificación de los comparendos correspondientes.
2. Hechos
2.1. El 19 de
febrero de 2015, la accionante recibió dos oficios enviados por la Secretaría
de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar) en los que le informaron que sobre
su vehículo, identificado con placas MVR 739, se registraron dos multas por
valor de $308.000 cada una, radicadas en el sistema con los números
ARF2014006345 y ARF2014006347, correspondientes a los comparendos ARJ0006879,
del 26 de junio de 2014, y ARJ0006922, del 27 de junio del mismo año,
respectivamente.
2.2. Dos días después,
el 21 de febrero de 2015, la accionante, haciendo uso del derecho fundamental
de petición, se dirigió a la entidad demandada para que se dejara sin efecto
jurídico la actuación surtida en su contra, al considerar que se habían
desconocido los preceptos normativos del Código Nacional de Tránsito, Ley 769
de 2002, y solicitó que se declarara su caducidad en aplicación del Artículo
161 del mismo texto.
2.3. Sin obtener
respuesta, el 16 de abril siguiente, solicitó copia de la guía de envío cuyo
recibido está firmado por ella, con el fin de obtener una prueba de la
notificación, sin embargo esta petición tampoco fue respondida y, por el
contrario, el 22 de mayo siguiente, recibió dos nuevos oficios, en los que se
le citó para comparecer a la notificación personal de dos mandamientos de pago
librados en su contra.
2.4. Por lo
anterior, alega que no fue notificada dentro de los tres días siguientes a la
fecha en que presuntamente se cometió la infracción, lo que le impidió ejercer
su derecho de defensa y contradicción. Por este motivo, el 21 de mayo de 2015,
presentó acción de tutela pretendiendo la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso, al derecho de petición y a la igualdad,
presuntamente vulnerados por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona
(Bolívar).
3.
Pretensiones
La accionante solicita que le sean
amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición y a la
igualdad y, como consecuencia de ello, se elimine y exonere del pago de las
multas registradas con los números ARF2014006345 y ARF2014006347, producto de
las infracciones que originaron los comparendos ARJ0006879 y ARJ0006922 y, a su
vez, se elimine el correspondiente registro del Simit.
4. Pruebas
relevantes
En el expediente
T-5.151.135 reposan las siguientes pruebas:
-
Copia de la cédula de ciudadanía de la señora
Marizuly Naranjo Parra (folios 6).
-
Copia del escrito de petición presentado el 20
de febrero de 2015, dirigido a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona
(Bolívar) y la constancia de envío de Servientrega, del 21 de febrero de 2015
(folios 7, 8 y 9).
-
Copia del escrito de petición del 15 de abril de
2015 dirigido a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar) y la
constancia de envío, a través de la empresa Envía, del 16 de febrero de 2015
(folios 10, 11 y 12).
-
Copia de dos oficios del 28 de enero de 2015,
enviados por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar),
informando a la actora que tiene dos obligaciones pecuniarias pendientes por
las multas registradas bajo los números de radicado ARF2014006345 y
ARF2014006347. (folios 13 y 14).
-
Copia de dos oficios remitidos por la Secretaría
de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar) a la señora Marizuly Naranjo
Parra, en los cuales se le cita para que se notifique personalmente del
mandamiento de pago librado con ocasión de las mencionadas multas (folios 15 y
16).
-
Copia de la respuesta a la petición presentada
por la accionante, emitida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona
del 10 de marzo de 2015 y copia de la constancia de envío sin fecha específica
(folio 26, 27, 28 y 29 del cuaderno 2).
5. Respuesta
de la entidad accionada
La Secretaría de
Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar), por medio de escrito presentado el
17 de junio de 2015, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, debido
a que, se realizó la correspondiente notificación de los comparendos a la parte
actora, por lo que esta tuvo la oportunidad para ejercer su derecho de defensa.
Señala que los
comparendos fueron enviados a la parte accionante a través de la empresa de
Mensajería Pronticourier, pero fueron devueltos y se reportó la novedad de
“Intento fallido, Devolución Dirección Incorrecta”, tras lo cual se procedió a
realizar la correspondiente notificación por aviso. No se especifica la fecha de
las mencionadas diligencias ni se anexa prueba de las mismas.
Posteriormente,
según se informa, “fueron concedidos los términos de descuento” y se brindó a
la actora la posibilidad de acceder a facilidades de pago (Artículo 136 de la
Ley 769 de 2002). Aun así, la accionante no acudió y, por ende, “no solicitó”
la audiencia pública determinada por ley para aquellos casos en que el presunto
contraventor no está de acuerdo con la infracción de la cual es acusado. A
pesar de ello, según consta a folio 28, la accionada manifiesta que realizó las
correspondientes audiencias por los dos comparendos registrados y, después de
ello, se impusieron las sanciones pertinentes el 30 de septiembre de 2014.
La parte
accionada concluye que la decisión de imponer las multas no obedeció a una
decisión arbitraria sino que, por el contrario, fue ajustada a la normatividad
vigente que regula la materia.
Frente “al
derecho de petición” se manifiesta que “no tiene reporte del mismo”. Según se
indica, una vez fue recibida la tutela se envió respuesta de la solicitud por
medio de correo electrónico, por lo que califica esta posible vulneración del
derecho fundamental al derecho de petición como un hecho superado.
En la respuesta
emitida se informa que no es posible acceder a la solicitud de caducidad, toda
vez que se desarrolló la audiencia pública de que trata el Artículo 136 del
Código Nacional de Tránsito, la cual interrumpe el término de tal figura
procesal. A su vez, señala que la notificación no se pudo entregar porque la
“dirección se encontraba cerrada”.
IV. DECISION
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
Mediante sentencia del 18 de junio de
2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar) tuteló el derecho
fundamental al debido proceso de la señora Marizuly Naranjo Parra.
En consecuencia, ordenó anular los actos
administrativos expedidos contra la accionante e iniciar nuevamente el
respectivo procedimiento administrativo para brindarle plenas garantías
procesales. En esa misma línea, ordenó eliminar del Simit las “órdenes de
comparendo hasta que no se realice el proceso administrativo sancionatorio”.
Lo anterior, por cuanto el juez de
instancia consideró que la simple falta de comparecencia no es causal ni prueba
suficiente para imponer una sanción. De ser así, en el proceso no se lograría
individualizar al presunto infractor, como lo exige la ley ni se le da la
oportunidad al propietario de ejercer su derecho de defensa.
En cuanto al derecho fundamental de
petición presuntamente vulnerado, negó la acción de amparo, al considerar que
no existe en el expediente constancia de que la Secretaría de Movilidad haya
recibido las peticiones que según la actora fueron presentadas.
V.
ANTECEDENTES DEL EXPEDIENTE T-5.151.136
1. La
solicitud
La demandante, Luz Alma Osorio Martínez, presentó acción de tutela contra la Secretaría
de Tránsito y Transporte de Arjona, Bolívar, con el propósito de que le fueran
protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los
cuales considera vulnerados por dicha entidad, en razón de que no le fue
notificado un comparendo, por medio del cual se inició una actuación
administrativa, que desencadenó en una sanción pecuniaria.
2. Hechos
2.1. Indica la
accionante que, el 3 de abril de 2015, al intentar realizar el registro para la
venta de su automóvil, identificado con placas KFS 002, se enteró de la
existencia de un comparendo registrado sobre este con el número ARJ 0008034 del
29 de junio de 2014 y de su correspondiente multa, equivalente al valor de
$308.000, impuesta el 15 de septiembre de 2014.
2.2. El 8 de
abril de 2015, en ejercicio del derecho fundamental de petición, se dirigió a
la entidad accionada pretendiendo que se aplicara el Artículo 161 de la Ley 769
del 2002 y, en consecuencia, se declarara la caducidad del procedimiento
contravencional, requerimiento que fue respondido de manera incompleta el 11 de
mayo de 2015.
2.3. En la
respuesta, la entidad accionada le informó a la actora sobre el proceso surtido
en su contra y le manifestó que la caducidad no aplica por cuanto se celebró la
audiencia prescrita en el Artículo 136 de la Ley 769 de 2002, el 15 de
septiembre de 2014, lo cual interrumpe el término de caducidad.
2.4. Inconforme
con la anterior respuesta alega que en su caso se está desconociendo el
principio de presunción de inocencia y se está aplicando una responsabilidad
objetiva, la cual está proscrita en la legislación vigente.
2.5. Advierte
que el comparendo no fue notificado y, por ende, no pudo ejercer su derecho de
defensa y contradicción, motivo por el cual, el 21 de mayo de 2015, presentó
acción de tutela en aras de que el juez constitucional protegiera su derecho
fundamental al debido proceso.
3.
Pretensiones
La actora solicita que le sean
protegidos sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso,
presuntamente transgredidos por la Secretaría de Tránsito y Transporte de
Arjona, al haberle impuesto una sanción, fruto de un procedimiento contravencional,
cuyo comparendo no le fue notificado. En consecuencia, solicita que se declare
la nulidad de la infracción registrada, se reporte en el Simit y se eliminen
las sanciones correspondientes.
4. Pruebas
En el expediente
T-5.151.136 existen las siguientes pruebas:
-
Copia del escrito de petición presentado el 8 de
abril de 2015 (folios 5 y 6 del cuaderno 2).
-
Copia de la respuesta a la petición, emitida por
la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Arjona (Bolívar) del 11
de mayo de 2015 (folios 7, 8, 9 y 10).
-
Copia del documento de notificación de la
empresa Contruseñales-ARG, del 10 de julio de 2014.
5. Respuesta
de la entidad accionada
La Secretaría de
Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar) solicitó declarar improcedente la
acción de tutela bajo los siguientes argumentos:
Para comenzar
advierte que, en el presente caso, se tienen como pruebas fotos y videos que
permiten determinar la fecha en la que se incurrió en la infracción. Precisa
que no se “muestra” al conductor con el fin de proteger el derecho fundamental
a la intimidad.
Seguidamente,
señala que la accionada sí fue notificada, por lo que se evidencia que tuvo la
oportunidad, según la normatividad vigente, de ejercer su derecho de defensa y
contradicción[1].
Finalmente,
señala que al no comparecer la presunta infractora a las instalaciones de la
Secretaría de Tránsito, se siguió con el proceso administrativo y se expidió la
Resolución ARF 2014003715, por medio de la cual se impuso la sanción; resalta
que la caducidad no aplica en el presente caso, ya que el término fue interrumpido
con la realización de la audiencia regulada en el Artículo 136 de la Ley 769 de
2002, el 15 de septiembre de 2014.
Así las cosas,
reitera que no existió vulneración del derecho fundamental al debido proceso,
pues, en su consideración, se surtió el trámite del proceso contravencional
según el marco jurídico vigente que regula la materia y, en ese sentido, se
respetó el derecho fundamental al debido proceso de la accionante.
IV. DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISA
Mediante sentencia del 3 de junio de
2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar) tuteló el derecho
fundamental al debido proceso de la señora Luz Alma Osorio Martínez. En
consecuencia, ordenó anular la resolución y el proceso contravencional adelantado
en su contra e iniciarlo nuevamente, con el fin de proteger sus garantías
procesales. Igualmente, ordenó eliminar del sistema Simit “las órdenes de
comparendo hasta que no se realice el proceso administrativo sancionatorio” a
que haya lugar.
Lo anterior, debido a que, a su juicio,
la simple falta de asistencia al proceso administrativo no es causal ni prueba
suficiente para imponer una sanción.
Advirtió, además, que, de acuerdo con la
normatividad vigente, en el proceso surtido con ocasión de una infracción de
tránsito se debe individualizar a quien la cometió y permitir que ejerza su
derecho de defensa, lo cual no se logró en el proceso objeto de
pronunciamiento, con lo que se configuró un tipo de responsabilidad objetiva,
al imponer la sanción al propietario sin demostrar su culpa.
VII.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para examinar las
sentencias proferidas dentro de los procesos referenciados, con fundamento en
lo dispuesto por los Artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, en concordancia con los Artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedencia de la Acción de Tutela
2.1.
Legitimación activa
Según lo
establecido en el Artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
es un mecanismo de defensa judicial preferente y sumario, al que puede acudir
cualquier persona cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares en los casos previstos en la ley, y no exista otro mecanismo de
defensa judicial que permita una protección efectiva.
En este sentido, el Artículo 10° del Decreto 2591 de
1991, “Por el cual se reglamenta
la acción de tutela consagrada en el Artículo 86 de la Constitución Política”, determina que:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar,
por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los
mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”. Subrayado fuera de texto.
En los casos
bajo estudio, las señoras María Eugenia Gaviria Quintero, Marizuly Naranjo
Parra y Luz Alma Osorio Martínez  presentaron la acción de amparo en nombre
propio con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso,
presuntamente vulnerado, razón por la cual se estiman legitimadas para actuar
en el presente proceso.
2.2.
Legitimación pasiva
Según lo
establecido en los Artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela procede contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad
pública. La Secretaría de Movilidad de Medellín y la Secretaría de Tránsito y
Transporte de Arjona, son entidades de carácter público a las cuales se les
atribuye la violación de los derechos fundamentales de las accionantes, de modo
que, están legitimadas para actuar como parte pasiva.
3. Problema
jurídico
De acuerdo con la situación fáctica expuesta y las decisiones de
instancia proferidas dentro de los procesos de la referencia, le corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión de la Corporación determinar si la Secretaría de
Movilidad de Medellín (Expediente T-5.149.274) y la Secretaría de Tránsito y
Transporte de Arjona (Expedientes T-5.151.135 y T-5.151.136) vulneraron el
derecho fundamental al debido proceso de las accionantes, al imponerles una
sanción, como consecuencia de un proceso contravencional del cual presuntamente
no fueron notificadas.
Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, se
procederá a estudiar, principalmente, los siguientes temas: (i) procedencia
excepcional de la acción de tutela frente a actos administrativos. Verificación
de requisitos de subsidiaridad e inmediatez; (ii) debido proceso
administrativo; (iii) principio de publicidad, (iv) características básicas del
proceso administrativo contravencional de acuerdo con el marco legal y
jurisprudencial vigente para posteriormente resolver los casos concretos.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela frente a actos administrativos.
Verificación de requisitos de subsidiaridad e inmediatez
La acción de
tutela fue regulada en el Artículo 86 de la Constitución Nacional como un
mecanismo judicial autónomo[2],
subsidiario y sumario, que le permite a los habitantes del territorio nacional
acceder a una herramienta de protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por las
autoridades públicas, o incluso por particulares, según lo determinado en el
Artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
Para que proceda
este medio privilegiado de protección se requiere que dentro del ordenamiento
jurídico colombiano no exista otro medio de defensa judicial[3] que permita
garantizar el amparo deprecado, o que existiendo este, se promueva para
precaver un perjuicio irremediable caso en el cual procederá como mecanismo
transitorio.
De esta manera,
en el marco del principio de subsidiaridad, es dable afirmar que “la acción de
tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial
alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la
defensa de los derechos, pues con ella no se busca remplazar los procesos
ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos impuestos
(dentro) de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”.[4]
Puntualmente, en
cuanto a la acción de tutela adelantada contra actos administrativos, la
posición sentada por este Tribunal ha reiterado que, en principio, resulta
improcedente, dado que el legislador determinó, por medio de la regulación
administrativa y contencioso administrativa, los mecanismos judiciales
pertinentes para que los ciudadanos puedan comparecer al proceso ordinario
respectivo y ejercer su derecho de defensa y contradicción, dentro de términos
razonables. En la sentencia T-957 de 2011, la Corte Constitucional se pronunció
en el siguiente sentido:
“(…) la competencia en estos asuntos ha sido asignada de manera
exclusiva, por el ordenamiento jurídico, a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, juez natural de este tipo de procedimientos, cuya estructura
permite un amplio debate probatorio frente a las circunstancias que podrían
implicar una actuación de la administración contraria al mandato de legalidad”.
Debe tenerse en
cuenta que el legislador adelantó un trabajo exhaustivo para la expedición de
la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo, con el fin de ofrecer un sistema administrativo que responda de
manera idónea y oportuna a los requerimientos de los ciudadanos, todo bajo la
luz de la eficacia, la economía y la celeridad, entre otros principios.
En atención a
ello, los mecanismos ordinarios deben utilizarse de manera preferente, incluso
cuando se pretenda la protección de un derecho fundamental. No obstante, en este
caso, se deberá evaluar que el mecanismo ordinario ofrezca una protección
“cierta, efectiva y concreta del derecho”[5], al punto que sea la misma que podría brindarse
por medio de la acción de amparo[6].
Al respecto, en
la Sentencia T-007 de 2008 la Corte Constitucional, después de hacer un
análisis concentrado de este tema, manifestó lo siguiente:
“En aquellos casos en que se constata la existencia de otro medio de
defensa judicial, establecer  la idoneidad del mecanismo de protección
alternativo supone en los términos del Artículo 6º del Decreto 2591 de 1991,
que el otro medio de defensa judicial debe ser evaluado en concreto, es decir,
teniendo en cuenta su eficacia en las circunstancias específicas que se
invoquen en la tutela.[7]
Por tal razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo  permite
brindar una solución “clara, definitiva y precisa”[8] a los
acontecimientos que se ponen en consideración en el debate constitucional, y su
habilidad para proteger los derechos invocados. En consecuencia, “el otro medio
de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma
protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo
excepcional de la tutela.[9]”
En el mismo
pronunciamiento jurisprudencial, se citó la Sentencia T-822 de 2002, según la
cual, como criterio de referencia, se deberá tener en cuenta “(a) el objeto del
proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela y (b) el
resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la
protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales.”[10]
Ahora bien,
específicamente, en el plano administrativo, cuando se estudie la procedencia
de la acción de tutela porque no existe otro mecanismo judicial de defensa, hay
varios criterios que deberá estimar el juez al momento de tomar una decisión.
En primer lugar, resulta de especial importancia que la autoridad
administrativa haya notificado el inicio de la actuación a los afectados,
procedimiento indispensable para que estos puedan ejercer su derecho de defensa
y contradicción.
En segundo
lugar, si los ciudadanos fueron efectivamente notificados, es necesario que
hayan asumido una actuación diligente en la protección de sus derechos, pues
son ellos los primeros llamados a velar porque sus garantías fundamentales e
intereses legítimos sean respetados. En este sentido, los particulares deben
haber agotado todos los recursos administrativos y los medios de control
regulados en la legislación vigente que hayan tenido a su alcance.
Empero, cuando
la entidad accionada, en un obrar negligente o abusivo, no ponga en
conocimiento del ciudadano afectado el inicio de una actuación administrativa
adelantada en su contra, el procedimiento administrativo queda viciado de
nulidad, debido a que se impide el ejercicio del derecho de defensa. En
consecuencia, se vulnera el derecho fundamental al debido proceso. En ese
evento, deberá estudiarse si con el acto administrativo proferido se puede
ocasionar un perjuicio irremediable, de ser así resulta procedente acudir a la
acción de tutela, de lo contrario se debe acudir al medio de control ordinario
previsto por el legislador.
Por otro lado,
en lo que tiene que ver con el principio de inmediatez, es pertinente
resaltar que la finalidad de la acción de tutela en comento es garantizar una
protección efectiva, actual y expedita frente a la transgresión o amenaza
inminente de un derecho fundamental, motivo por el cual, entre la ocurrencia de
los hechos en que se funde la pretensión y la presentación de la demanda, debe
haber trascurrido un lapso razonable.
En el evento en
que no se cumpla con el requisito de inmediatez, se puede causar inseguridad
jurídica frente a situaciones ya consolidadas en el orden administrativo y/o
judicial, con lo que, a su vez, se puede afectar a terceros sobre los cuales
recaiga la decisión e incluso el juez constitucional podría estar acolitando
una conducta negligente de los administrados[11]
que no comparecieron al proceso correspondiente, no presentaron los recursos
procedentes ni hicieron ejercicio de los medios de control vigentes[12].
En este sentido
el Tribunal Constitucional mediante Sentencia T-792 de 2009, manifestó
lo siguiente:
“la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el hecho de que
el mismo exige que la acción sea promovida de manera oportuna, esto es, dentro
de un término razonable luego de la ocurrencia de los hechos que motivan la
afectación o amenaza de los derechos. Esa relación de inmediatez entre la
solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los derechos fundamentales,
debe evaluarse, según ha dicho la Corte, en cada caso concreto, con plena
observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.
Así las cosas,
teniendo en cuenta que no es posible establecer de manera generalizada un
tiempo restrictivo para el ejercicio de la acción tuitiva, en cada caso
particular el juez de instancia deberá realizar un estudio que permita
determinar si se cumple o no con el requisito de inmediatez. Como criterios de
referencia, en la Sentencia T-194 de 2014, se establecieron los siguientes:
(i) La existencia de razones válidas para la inactividad[13](…).
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece
(…). [14]
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela
en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad
manifiesta en la que se encuentra el accionante (…)”[15] .
Estos criterios o las razones que motivan la
procedencia de la acción de tutela, a pesar de que, en principio, no se cumpla
con el requisito de inmediatez, deben ser probados sumariamente o al menos
manifestados en la demanda, ya que es el accionante quien conoce las razones
que le impidieron acudir antes al amparo constitucional y, pese a que ya
hubiere transcurrió un término considerable desde la ocurrencia de los hechos,
requiere una protección judicial urgente.
Por otra parte, cuando una tutela se presenta
porque el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial[16],
se considera pertinente, de cara al requisito de inmediatez, tener en cuenta
(i) la fecha en que se profirió el acto administrativo, (ii) la fecha en que se
tuvo conocimiento del mismo y (iii) las actuaciones desplegadas por la parte
actora desde ese momento.
Finalmente, de
lo anterior se desprende que con el requisito de inmediatez, se busca evitar
que la acción de tutela instaurada contra actos administrativos, sea empleada
para subsanar la negligencia en que incurrieran los administrados para la
protección de sus derechos. Por otro lado, se constituye como una garantía de
la seguridad jurídica que se deriva de los actos administrativos[17],
por medio de los cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.
5. Debido
proceso administrativo
El debido
proceso es un derecho constitucional fundamental, regulado en el Artículo 29
Superior, aplicable a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales,
en procura de que los habitantes del territorio nacional puedan acceder a
mecanismos justos, que permitan cumplir con los fines esenciales del Estado,
entre ellos, la convivencia pacífica, la cual cobra gran relevancia en materia
de tránsito.[18]
Este derecho
fundamental, para quienes tengan a su cargo el desarrollo de un proceso
judicial o administrativo, implica la obligación de mantenerse al tanto de las
modificaciones al marco jurídico que regula sus funciones, pues de lo
contrario, su conducta puede acarrear la ejecución de actividades que no les
han sido asignadas o su ejecución conforme con un proceso no determinado
legalmente.
Frente a este particular,
resulta adecuado traer a colación el Artículo 6º Superior, en cuanto dispone
que todo servidor público responde por infringir la Constitución y la ley y por
la “omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, en
concordancia con el Artículo 121 del mismo texto, en el que se determina que
aquellos pueden ejecutar únicamente las funciones que se determinen en la
Constitución y en la ley.
En tal virtud,
el principio de legalidad es una restricción al ejercicio del poder público, en
atención a la cual “las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino
dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas
propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que
garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos.”[19]
Por otro lado,
desde la perspectiva de los ciudadanos inmersos en una actuación administrativa
o judicial, el debido proceso constituye una garantía para el acceso a la
administración de justicia, de tal forma que puedan conocer las decisiones que
los afecten e intervenir, en términos de igualdad y transparencia, para
procurar la protección de sus derechos e intereses legítimos. En este sentido,
el debido proceso se concibe como un escudo protector frente a una posible
actuación abusiva de las autoridades, cuando estas se desvíen, de manera
injusta, de la regulación jurídica vigente.[20]
La Corte
Constitucional ha manifestado que el debido proceso comprende:
““a)    El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica
los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades
administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante
autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el
fallo.
b)
El derecho al juez natural, identificado este con el funcionario que tiene la
capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o
actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas
y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley.
c) El
derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y
adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen
parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la
defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando se requiera, a la
igualdad ante la ley procesal, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas
las demás personas que intervienen en el proceso.
d) El
derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo
cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones
injustificadas o inexplicables.
e) El
derecho a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento
cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de
administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al
ejecutivo y al legislativo.
f) El derecho a
la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre
deberán decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos
del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o
influencias ilícitas.”[21]
En lo
concerniente al debido proceso administrativo, debe señalarse que se encuentra
regulado en el Artículo 29 de la Constitución Política, en el cual se determina
la aplicación del debido proceso en “toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”; así como en el Artículo 209 del mismo texto y en el numeral
1º del Artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, normas en las que se regula como un principio
fundamental de la función administrativa.
Frente a este particular,
en la Sentencia C-980 de 2010, la Corte señaló que el debido proceso
administrativo ha sido definido jurisprudencialmente como:
“(i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”[22]. Ha precisado al respecto, que con
dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la
administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[23].
En la misma
providencia, se determinó que las garantías establecidas en virtud del debido
proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto
Tribunal, son las siguientes:
“(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a
la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la
actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se
permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su
culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad
competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el
ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de
inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas,
y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas
obtenidas con violación del debido proceso.”
Para las
autoridades públicas, el debido proceso administrativo implica una limitación
al ejercicio de sus funciones, puesto que en todo proceso, desde su inicio
hasta su fin, deben obedecer de manera restrictiva a los parámetros
procedimentales determinados en el marco jurídico vigente. Con lo anterior se
pretende eliminar todo criterio subjetivo que pueda permear el desarrollo de
los procesos administrativos y, a su vez, evitar la conducta de omisión,
negligencia o descuido en que puedan incurrir los funcionarios relacionados en
el proceso.
Lo antes
mencionado cobra especial importancia cuando se trata del proceso
administrativo sancionador[24],
el cual constituye una facultad de las autoridades públicas para el
cumplimiento de sus decisiones de carácter correctivo (dirigida a los
particulares) o disciplinario (aplicada a los servidores públicos).[25]
Las decisiones correctivas están reguladas, en principio, con un fin preventivo
para que los administrados se abstengan de incurrir en conductas que puedan,
entre otras cosas, afectar la convivencia social, fin esencial del Estado. De
ahí que el proceso administrativo sancionatorio, desde esta perspectiva,
constituye un límite a las libertades individuales en aras de garantizar el
orden público.[26]
En materia de
tránsito, el derecho administrativo sancionador es aplicado desde su óptica
correctiva, para que los particulares se abstengan de incurrir en las conductas
que les están proscritas de acuerdo al Código Nacional de Tránsito y, en caso
de hacerlo, se pretende que la administración esté facultada para imponer y
hacer cumplir las sanciones a que haya lugar.
Se resalta que
las sanciones en materia de tránsito se imponen para regular las conductas de
aquellas personas que realizan una actividad peligrosa, como la conducción de
vehículos automotores, con la cual están en riesgo valores tan importantes para
el Estado como la vida y la seguridad de sus ciudadanos, con lo que se busca,
en todo caso, preservar el orden público.[27]
Al respecto, en
la Sentencia C-530 de 2003 se indicó lo siguiente:
“la Corte ha señalado que el derecho disciplinario es una modalidad
de derecho sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se le
aplican, mutatis mutandi11, pues las garantías sustanciales y
procesales a favor de la persona investigada se consagran para proteger los
derechos fundamentales del individuo y para controlar la potestad sancionadora
del Estado, por lo cual operan, con algunos matices, siempre que el Estado
ejerza una función punitiva. Por ello la Constitución es clara en señalar que
el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas (CP art. 29).
(…)
la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias
asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza
jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de
sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración
-correctiva y disciplinaria- está subordinada a las reglas del debido proceso
que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos
penales (CP art6. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes
jurídicos afectados con la sanción”.
6. Derecho de defensa y
contradicción en el proceso administrativo
Como se determinó anteriormente,
el derecho fundamental al debido proceso administrativo se descompone en
diferentes garantías[28],
una de ellas es el derecho de defensa y contradicción, consistente en el
derecho reconocido a toda persona “de ser oída, de hacer valer las propias
razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en
contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables,
así como ejercitar los recursos que le otorga”[29]
la ley.
Doctrinariamente, se ha
establecido que el derecho de defensa:
“concreta la garantía de la participación de los
interlocutores en el discurso jurisdiccional, sobre todo para ejercer sus
facultades de presentar argumentaciones y pruebas. De este modo, el derecho de
defensa garantiza la posibilidad de concurrir al proceso, hacerse parte en el
mismo, defenderse, presentar alegatos y pruebas. Cabe decir que este derecho
fundamental se concreta en dos derechos: en primer lugar el derecho de
contradicción, y, en segundo lugar, el derecho a la defensa técnica.”[30]
El derecho de defensa, puntualmente, se centra en la
posibilidad de que el administrado conozca y tenga la posibilidad de hacer
parte del procedimiento que lo involucra y, a partir de ahí, exponer su
posición y debatir la de la entidad correspondiente por medio de los recursos y
medios de control dispuestos para el efecto. Por su parte, el derecho de
contradicción, tiene énfasis en el debate probatorio, implica la potestad de
presentar pruebas, solicitarlas, “participar efectivamente en [su] producción” y en “exponer los
argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba”[31].
En suma, esta
garantía procesal consiste, primero, en la posibilidad de que el particular,
involucrado en un procedimiento o proceso adelantado por la administración,
pueda ser escuchado y debatir la posición de la entidad correspondiente;
segundo, presentar pruebas, solicitar la práctica de las que se considere
oportuno y, de ser pertinente, participar en su producción; tercero,
controvertir, por medio de argumentos y pruebas, aquellas que contra él se
alleguen; cuarto, la posibilidad de interponer los recursos de ley y, quinto,
la potestad de ejercer los medios de control previstos por el legislador.[32]
Uno de los
requisitos para poder acceder a esta garantía procesal es tener conocimiento de
la actuación surtida por la administración, en razón de ello, el principio de
publicidad y, el procedimiento de notificación que de él se desprende,
constituye un presupuesto para su ejercicio.
7. Principio
de publicidad en el procedimiento administrativo
No cabe duda de
que el principio de publicidad es uno de los presupuestos esenciales del debido
proceso administrativo, pues su finalidad es dar a conocer la actuación
desarrollada por la administración pública a la comunidad o a los particulares
directamente afectados, dependiendo de si el contenido del acto administrativo
es general o particular. Lo anterior, en aras de garantizar (i) la
transparencia en la ejecución de funciones por parte de los servidores
públicos; (ii) la eficacia y vigencia del acto administrativo y (iii) el
oportuno control judicial de las actuaciones desarrolladas por las autoridades.
Esta máxima
jurídica se encuentra regulada en el Artículo 29 Superior, en el que se afirma
que toda persona tiene
derecho a “un debido proceso público sin dilaciones injustificadas”.
Igualmente, en el Artículo 209 se determinó que toda función administrativa se
debe ejecutar con base en el principio de publicidad. Esto, en concordancia con
los Artículos 1º y 2º  de la Constitución, de acuerdo con los cuales, el
mencionado principio constituye uno de los elementos definitorios en nuestra
concepción de Estado y permite el cumplimiento de uno de sus fines esenciales:
“facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”[33].
En cuanto a su marco legal, el
principio de publicidad se encuentra regulado en el numeral 9º del Artículo 3º,
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de
cuyo texto se extrae que para su aplicación: (i) las autoridades deben dar a conocer
al público y a los interesados sus actos, contratos y resoluciones;
(ii) la publicación debe ser sistemática y permanente, es decir, sin que
haya una solicitud previa y (iii)  la publicidad se debe hacer a través de comunicaciones,
notificaciones y publicaciones.
No está demás destacar que el
principio de publicidad es de obligatorio ejercicio para las autoridades
administrativas y que su forma de ejecución dependerá del contenido del acto o
de la decisión que se tome. En efecto, si el acto es de carácter general, la
publicidad se debe hacer por medio de comunicaciones y cobra gran importancia
para que los interesados adelanten las acciones reguladas en el ordenamiento
jurídico para lograr un control objetivo; si se trata de un acto administrativo
particular, la publicidad debe hacerse efectiva por medio de una notificación,
después de la cual los interesados podrán ejercer un control subjetivo a través
del derecho de defensa y contradicción.
El caso bajo estudio, se
centrará en la publicidad ejercida a través de la notificación, ya que
los procesos surtidos con motivo de una infracción de tránsito implican la
imposición de obligaciones particulares y concretas a personas
individualizadas. De ahí que, en el Código Nacional de Tránsito, se determine
que los comparendos deben notificarse por medio de correo. Es pertinente
resaltar que la finalidad de la notificación es poner en conocimiento del
particular afectado el inicio de una actuación en su contra, de tal forma que
pueda participar integralmente en cada etapa del procedimiento administrativo
y, de ser pertinente, ejercer su derecho de defensa y contradicción.
Se advierte que la
notificación por correo no puede entenderse surtida con el simple envío de la
comunicación, pues se debe constatar que el administrado conozca realmente el
contenido del acto en cuestión; ya que no se pretende cumplir con un simple
requisito de trámite para continuar la actuación, sino que el administrado
conozca las decisiones que lo afectan y pueda defender sus intereses de forma
oportuna.
Al respecto, en la Sentencia
C-980 de 2010 la Corte sostuvo que:
“(…) la notificación
por correo es constitucionalmente admisible, la jurisprudencia constitucional
ha hecho algunas precisiones en torno a su alcance y efectividad, destacando al
respecto que la misma se entiende surtida solo cuando el acto administrativo
objeto de comunicación ha sido efectivamente recibido por el destinatario, y no
antes. En ese sentido, la eficacia y validez de esta forma de notificación
depende de que el administrado haya conocido materialmente el acto que se le
pretende comunicar, teniendo oportunidad cierta para controvertirlo e
impugnarlo.
La notificación por
correo, entendida, de manera general, como la diligencia de envío de una copia
del acto correspondiente a la dirección del afectado o interesado, cumple con
el principio de publicidad, y garantiza el debido proceso, sólo a partir del
recibo de la comunicación que la contiene.
En virtud de esa
interpretación, la sola remisión del correo no da por surtida la notificación
de la decisión que se pretende comunicar, por cuanto lo que en realidad
persigue el principio de publicidad, es que los actos jurídicos que
exteriorizan la función pública administrativa, sean materialmente conocidos
por los ciudadanos, sin restricción alguna, premisa que no se cumple con la
simple introducción de una copia del acto al correo.”
En ese orden de ideas, cabe
reiterar que la notificación se debe efectuar de tal forma que el contenido del
acto administrativo correspondiente se ponga en conocimiento del directamente
interesado, en aras de que pueda ejercer su derecho de defensa. Una vez el
administrado sea notificado, es posible hablar de la vigencia y efectividad del
acto administrativo. A este respecto, en la Sentencia T-616 de 2006 se dijo
que:
“La notificación de las decisiones que la Administración profiere en
desarrollo de un proceso y que afectan los intereses de las partes, más que
pretender formalizar la comunicación del inicio, desarrollo o agotamiento de
una actuación, procura asegurar la legalidad de las determinaciones adoptadas
por aquélla, toda vez que al dar a conocer sus actuaciones asegura el uso
efectivo de los derechos de defensa, de contradicción y de impugnación que el ordenamiento
jurídico consagra para la protección de los intereses de los administrados.”
Con el propósito de
lograr el fin previsto en el ordenamiento jurídico para la notificación, la
administración debe agotar todos los mecanismos que tenga a su alcance, de
acuerdo con la regulación vigente, para lograr enterar al particular de las
decisiones que lo afecten. Sin embargo, una vez agotados todos los medios de
notificación, los procedimientos administrativos correspondientes deben
continuar, ya que, en todo caso, el principio de publicidad no es absoluto.
8. Marco
legal y jurisprudencial del procedimiento administrativo que debe adelantarse
ante la comisión de infracciones de tránsito captadas a través de medios
tecnológicos
El procedimiento
que debe surtirse ante una infracción de tránsito captada por medios
tecnológicos está regulado en la Ley 769 de 2002, [p]or la cual se expide el
Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones, y por la
Ley 1383 de 2010, [p]or la cual se reforma la Ley 769 de 2002-Código Nacional
de Tránsito-, y se dictan otras disposiciones. Entiéndase infracción de
tránsito la “[t]ransgresión o violación de una norma de tránsito”[34].
Según lo
estipulado en el inciso 5º del Artículo 135 de la Ley 769 de 2002, modificado
por el Artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, las autoridades de tránsito tienen
autorización para realizar contratos de medios técnicos y tecnológicos a través
de los cuales se permita constatar una infracción de tránsito, así como
identificar el “vehículo, la fecha, el lugar y la hora”.
En este sentido,
es pertinente resaltar que el uso de tecnologías permite a las autoridades de
tránsito cumplir su función policiva en el marco de los principios de eficacia
y economía, en los términos del Artículo 209 de la  Constitución Política y del
Artículo 3º, numerales 11 y 12, de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior debido a
que se permite acceder a medios probatorios precisos y pertinentes, que logran
individualizar el vehículo, el lugar, la hora y el motivo de la infracción,
elementos suficientes para iniciar el proceso contravencional. De
acuerdo al parágrafo 5 del artículo 8 de la Ley 769 de 2002, la autoridad encargada
del Registro Nacional de Conductores está en la obligación de actualizar los
datos pertinentes, para el efecto, una de las modalidades empleadas podrá ser
la autodeclaración. De acuerdo a la norma, en caso de que el propietario no
efectué la declaración será sancionado con multa de hasta 2 salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Ahora bien, de
acuerdo con el inciso 5º del Artículo 135 del Código Nacional de Tránsito, en
el evento en que se realice un comparendo en virtud de una infracción detectada
por medios técnicos o tecnológicos, como fotos o videos, la misma deberá ser
notificada dentro de los tres días hábiles siguientes por medio de correo, en
el cual se enviará la infracción y sus soportes al propietario “quien está
obligado a pagar la multa”[35].
Para mayor
claridad, es pertinente traer a colación el Artículo 2º de la Ley 769 de 2002,
de acuerdo al cual, el comparendo es la “[o]rden formal de notificación para
que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de
tránsito por la comisión de una infracción.” Por su parte, la multa se
encuentra definida, en la misma norma como una “[s]anción pecuniaria”.
Se debe
precisar, en primer lugar, en lo relacionado con el medio determinado por el
legislador para la notificación, que su finalidad consiste en poner en
conocimiento del propietario del vehículo la infracción y hacer un llamado para
que ejerza su derecho de defensa, contradicción e impugnación. Lo anterior
debido a que es a aquel de quien se conoce la identidad y datos de contacto y
de quien, en principio, es responsabilidad la utilización adecuada de su
vehículo[36].
Se advierte que
si bien, primordialmente, el medio de notificación al que deben recurrir las
autoridades de tránsito es el envío de la infracción y sus soportes a través de
correo, si no es posible surtirse por este conducto, se deberán agotar todas
las opciones de notificación, reguladas en el ordenamiento jurídico, para hacer
conocer el comparendo respectivo a quienes se encuentren vinculados en el
proceso contravencional. Lo anterior, debido a que la finalidad de la notificación,
como se dijo anteriormente, no es surtir una etapa a efectos de que permita
continuar con el proceso sancionatorio, sino, efectivamente, informar al
implicado sobre la infracción que se le atribuye, para que pueda ejercer su
derecho de defensa o incluso poner en conocimiento de las autoridades de
tránsito la identificación de la persona que pudo haber incurrido en la
conducta que se castiga por la Ley 769 de 2002.
En este sentido,
sobre la Sentencia C-980 de 2010, en el análisis de la constitucionalidad de la
notificación por medio de correo, como se recordará, precisó que:
“La
notificación por correo, entendida, de manera general, como la diligencia de
envío de una copia del acto correspondiente a la dirección del afectado o
interesado, cumple con el principio de publicidad, y garantiza el debido
proceso, sólo a partir del recibo de la comunicación que la contiene. En virtud
de esa interpretación, la sola remisión del correo no da por surtida la
notificación de la decisión que se pretende comunicar, por cuanto lo que en
realidad persigue el principio de publicidad, es que los actos jurídicos que
exteriorizan la función pública administrativa, sean materialmente conocidos
por los ciudadanos, sin restricción alguna, premisa que no se cumple con la simple
introducción de una copia del acto al correo”
De esta manera y
teniendo en cuenta que se deben agotar todos los medios dispuestos por el
ordenamiento jurídico vigente para notificar a quien resulte involucrado en un
proceso contravencional como consecuencia de una “fotomulta”, y
partiendo del hecho de que las autoridades de tránsito ejercen una función
pública, reguladas de manera genérica por el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se deben agotar todos los
medios de notificación dispuestos en éste.
Por otro lado, frente a la expresión “quien está
obligado a pagar la multa”, se resalta que este precepto fue objeto de
pronunciamiento constitucional en la citada Sentencia C-980 de 2010, en la cual
se determinó que para su aplicación se debe partir de una interpretación
armónica y sistemática del Código de Tránsito, en cuyo Artículo 129, parágrafo
1º, se determina que “las multas no podrán ser impuestas
a persona distinta de quien cometió la infracción”, y que de acuerdo al
Artículo 135 del mismo texto, por medio de la orden de comparendo se debe citar
al propietario para que brinde sus correspondientes descargos y de esta manera
poder identificar al conductor que haya incurrido en la infracción. Atendiendo
a tales consideraciones, no se puede colegir que el fin pretendido por el
legislador con la regulación adoptada, era menoscabar el derecho fundamental al
debido proceso, pues ha de entenderse que el propietario solo pagará la multa
en el evento en que se compruebe que, efectivamente, cometió la infracción. En
este sentido, en la mencionada providencia se manifestó frente a tal expresión,
lo siguiente:
“(…)la
regla según la cual “En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3)
días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien
estará obligado al pago de la multa”, no establece una forma de responsabilidad
objetiva ni viola el derecho al debido proceso, pues una interpretación
sistemática y armónica de la misma, permite advertir que el propietario del
vehículo está en capacidad de comparecer al proceso administrativo para ejercer
la defensa de sus intereses, de manera que la obligación de pagar la multa solo
se produce cuando se establezca su culpabilidad, es decir, cuando se pruebe que
él fue quien cometió la infracción, o cuando éste lo admita expresa o
implícitamente.”.
En este sentido, es pertinente aclarar que la
notificación se realizará al propietario del vehículo, cuando no sea posible
individualizar al infractor, ya que, como se dijo anteriormente, únicamente es
posible imponer la sanción a quien hubiere incurrido en ella. Frente a este
aparte, en la Sentencia C-530 de 2003, se manifestó lo siguiente:
“Del texto del Artículo 129 de la ley acusada no se sigue
directamente la responsabilidad del propietario, pues éste será notificado de
la infracción de tránsito sólo si no es posible identificar o notificar al
conductor. La notificación tiene como fin asegurar su derecho a la defensa en
el proceso, pues así tendrá la oportunidad de rendir sus descargos. Así, la
notificación prevista en este Artículo no viola el derecho al debido proceso de
conductores o propietarios. Por el contrario, esa regulación busca que el
propietario del vehículo se defienda en el proceso y pueda tomar las medidas
pertinentes para aclarar la situación. Además, el parágrafo 1º del Artículo 129
establece que las multas no serán impuestas a persona distinta de quien cometió
la infracción. Esta regla general debe ser la guía en el entendimiento del
aparte acusado, pues el legislador previó distintas formas de hacer comparecer
al conductor y de avisar al propietario del vehículo sobre la infracción, para
que pueda desvirtuar los hechos. Lo anterior proscribe cualquier forma de
responsabilidad objetiva que pudiera predicarse del propietario como pasará a
demostrarse.”
Ahora, una vez
se logre surtir la orden de comparendo, de acuerdo al Artículo 136 del Código
de Tránsito, existen tres opciones, (i) el presunto infractor puede aceptar la
contravención y proceder a su correspondiente pago; (ii) manifestar, dentro de
los 11 días[37]
hábiles siguientes a la notificación, su inconformidad frente a la infracción
impuesta, evento en el cual se procederá a fijar fecha y hora de realización de
la audiencia; o (iii) no asistir sin justificación dentro de los 11 días
hábiles siguientes a la notificación del comparendo, evento en el cual, después
de transcurridos 30 días calendario de ocurrida la resunta infracción, el
citado quedará vinculado al proceso, en cuyo caso se programará fecha y hora de
celebración de la correspondiente audiencia.[38]
En la audiencia,
el infractor podrá comparecer por sí mismo o mediante apoderado, quien deberá
ser abogado en ejercicio y en dicha diligencia se podrán decretar y practicar
pruebas, así como sancionar o absolver al inculpado. La decisión que se adopte,
se debe notificar en estrados.
Según el
Artículo 137, inciso 3º, si el citado no presenta descargos, ni tampoco
solicita pruebas que desvirtúen la comisión de la infracción, se debe proceder
a registrar la sanción a su cargo en el Registro de Conductores Infractores.
En cuanto a los recursos procedentes, el recurso de
reposición procede contra los autos emitidos en audiencia y debe interponerse y
sustentarse en la misma audiencia que se emitan. El recurso de apelación
procede únicamente contra las resoluciones que pongan fin a la primera
instancia, debe interponerse de manera oral y en la misma audiencia que se
profiera (Artículo 142, Ley 769 de 2002).
En este orden de
ideas, es importante realizar las siguientes precisiones, con base en lo
sentado en el Código Nacional de Tránsito y la Jurisprudencia relacionada anteriormente:
1.      A través
de medios técnicos y tecnológicos es admisible registrar una infracción de
tránsito, individualizando el vehículo, la fecha, el lugar y la hora, lo cual,
constituye prueba suficiente para imponer un comparendo, así como la respectiva
multa, de ser ello procedente (Artículo 129).
2.      Dentro
de los tres días hábiles siguientes se debe notificar al último propietario
registrado del vehículo o, de ser posible, al conductor que incurrió en la
infracción (Artículo 135, Inciso 5).
3.      La notificación
debe realizarse por correo certificado, de no ser posible se deben agotar todos
los medios de notificación regulados en la legislación vigente (Artículo 135,
inciso 5 y Sentencia C-980 de 2010).
4.      A la
notificación se debe adjuntar el comparendo y los soportes del mismo (Artículo
135, inciso 5 y Ley 1437 de 2011, Artículo 72).
5.      Una vez
recibida la notificación hay tres opciones:
a.       Realizar
el pago (Artículo 136, Numerales 1, 2 y 3).
b.      Comparecer
dentro de los 11 días hábiles siguientes a la notificación de la infracción y
manifestar inconformidad frente a la misma, evento en el cual se debe realizar
audiencia pública (Artículo 136, inciso 2 y 4 y Artículo 137).
c.       No
comparecer dentro de los 11 días hábiles siguientes a la notificación de la
infracción. En este evento, si la persona no comparece dentro de los 30 días
hábiles siguientes a la infracción se debe proceder a realizar audiencia
Artículo 136, inciso 3 y Artículo 137).
6.      En la
audiencia se puede comparecer por sí mismo el presunto infractor o por medio de
apoderado, quien debe ser abogado en ejercicio (Artículo 138).
7.      En
audiencia se realizarán descargos y se decretaran las pruebas solicitadas y las
que se requieran de oficio, de ser posible se practicarán y se sancionará o
absolverá al presunto contraventor (Artículo 136, inciso 4).
8.      Contra
los autos proferidos en audiencia procede el recurso de reposición, el cual
podrá ser presentado y sustentado en la misma audiencia y el recurso de
apelación, el cual únicamente procede contra la resolución, con la que se ponga
fin a la primera instancia (Artículo 142).
La naturaleza
jurídica de la resolución mencionada corresponde a la de un acto administrativo
particular[39]
por medio del cual se crea una situación jurídica. Por ende, cuando el
perjudicado no esté conforme con la sanción impuesta, el mecanismo judicial
procedente será el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[40],
el cual permite resarcir el daño causado injustificadamente a un derecho
subjetivo”[41].
Debe tenerse en
cuenta que, uno de los requisitos para acudir al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho es haber interpuesto los recursos en sede
administrativa, sin embargo, cuando no se hubiesen presentado porque las
autoridades no lo permitieron, no es posible exigir ese requisito. La falta de
notificación de los actos administrativos, implica que los afectados no tengan
conocimiento de los pronunciamientos de la administración y, por ende,
constituye una barrera para el ejercicios los recursos procedentes, en
consecuencia, cuando la alta de interposición de recursos obedezca a la falta
de notificación, es posible acceder al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, aun cuando no se hubiere agotado ese requisito de
procedencia.
Por otro lado,
también resultaría posible solicitar la revocatoria directa del acto
administrativo por medio del cual se impone la sanción, regulada en el Artículo
93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
8. Casos
concretos
A través del
presente pronunciamiento, la Sala analizará los casos de tres personas que
alegan la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, como
consecuencia de la indebida notificación del inicio de una actuación
administrativa adelantada en su contra por la autoridad de tránsito, que
culminó con la imposición de una multa.
8.1
Expediente T-5.149.274
Recopilando lo
expuesto anteriormente, en el expediente T-5.149.274, a la señora María Eugenia
Gaviria Quintero, el 16 de agosto de 2013, se le registró sobre su vehículo,
por medios tecnológicos, una infracción por exceder el límite de velocidad
permitido, lo que conllevó la imposición de un comparendo, del cual tuvo
conocimiento “tiempo después”. De acuerdo con la Secretaría de Movilidad el
valor de la multa por esa infracción es de $294.800.
De entrada debe
esta Corte manifestar que la acción de tutela en el presente caso se torna
improcedente por no cumplir con el requisito de inmediatez, puesto que los
supuestos fácticos en que se fundamenta datan del año 2013 y la demanda fue
presentada el día 18 de junio de 2015, sin haber probado o al menos mencionado
un motivo razonable para justificar su tardanza.
Adicionalmente,
la accionante no manifestó ninguna situación particular de vulnerabilidad que
amerite una especial protección, ni tampoco advirtió la existencia de un
eventual perjuicio irremediable como consecuencia de la actuación
administrativa adelantada en su contra, ni de la sanción impuesta.
Frente a este
particular, se reitera, la acción de tutela no puede utilizarse para revivir
situaciones jurídicas ya consolidadas, menos aun cuando no existe ninguna razón
que justifique la demora en su presentación, ni tampoco una situación actual
que amerite el especial amparo constitucional.
En gracia de
discusión se advierte, frente a la presunta violación al debido proceso, que no
le asiste razón al juez de instancia al manifestar que existe vulneración a tal
derecho fundamental porque se intentó realizar la notificación una sola vez,
habida cuenta que, como se señaló anteriormente, tanto la actora como la
Secretaría de Movilidad manifiestan que la notificación se intentó realizar en
dos ocasiones pero en las dos oportunidades se reportó que la dirección se
encontraba cerrada (folio 1, 12, 13, 14 y 15).
Adicionalmente,
la autoridad accionada, además de las dos veces que intentó realizar la
notificación por correo, agotó todos los medios dispuestos en la Ley 1437 de
2011. En efecto, intentó realizar la citación para notificación personal de que
trata el Artículo 68 de esta norma y llevó a cabo la notificación por aviso
regulada en el Artículo 69 siguiente, de lo cual dejó constancia como se ordena
en la parte final de esta norma. De ahí que no se pueda alegar una actuación
negligente ni abusiva por parte de dicha entidad.
Al respecto, se
advierte que la Secretaría de Movilidad aportó constancias según las cuales:
(i) entre el 22 y 28 de noviembre se surtió la citación para notificación
personal por medio de su respectiva fijación en la
cartelera y en la página web de la Secretaría, en concordancia con el inciso
2º  del Artículo 69 de la Ley 1437 de 2011; (ii) entre el 29 de noviembre y el
6 de diciembre, se surtió la notificación por aviso, a través del mismo medio
de publicación. Una vez empleados todos los medios de notificación existentes,
se continuó con el proceso contravencional de acuerdo a la normatividad
vigente.
Frente a las
constancias aportadas, es pertinente traer a colación el inciso 3º del Artículo
69 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual “[e]n el expediente se dejará
constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este
medio quedará surtida la notificación personal”. Igualmente, se asume que, en
virtud del principio de buena fe que debe guiar la actuación de los
administrados y de las entidades públicas, las mismas corresponden a la
verdad.
Así se concluye
que, en el presente caso, la acción de tutela no resultaba viable, por tanto,
esta Sala procederá a revocar la sentencia proferida, el 2 de julio de 2015, por el Juzgado Octavo Civil Municipal de
Oralidad de Medellín, en el trámite del proceso de tutela T-5.149.274 y, en su lugar,
negará el amparo de los derechos fundamentales de la señora María Eugenia Gaviria Quintero, por las razones expuestas en esta
providencia.
8.2
Expediente T-5.151.135
En relación con
el expediente T-5.151.135, se tiene que a la señora Marizuly Naranjo Parra, los
días 26 y 27 de junio de 2014, le impusieron dos comparendos por infracciones
captadas a través de medios tecnológicos, al haber excedido el límite de
velocidad de conducción permitido, cada infracción fue sancionada con una multa
por valor de $308.000.
En el expediente
no obra prueba de que el inicio de la actuación administrativa fue notificado.
De acuerdo al acervo probatorio, la actora tuvo conocimiento del procedimiento
contravencional en febrero de 2015, más precisamente, el 19 de ese mes, de
acuerdo a lo que la misma manifiesta. En esta fecha se le remitieron dos
oficios en los que la requerían para efectuar el pago de la multa impuesta como
consecuentica de los mencionados comparendos.
Inmediatamente
después, el 21 de febrero del mismo año, la tutelante se dirigió a la autoridad
accionada, en ejercicio del derecho fundamental de petición, para que se
declarara la caducidad de la contravención, en virtud del Artículo 161 del
Código Nacional de Tránsito, y se dejara sin efectos el procedimiento
correspondiente, el cual consideraba contrario a lo regulado en el mencionado
código. La solicitud no se resolvió, por lo que presentó una nueva, el 16 de
abril de 2015, con el fin de que se le entregara prueba de la notificación,
petición que tampoco fue resuelta.
Posteriormente,
el 22 de mayo de la misma anualidad, recibió dos nuevos oficios en los que se
le requirió para que comparezca, esta vez, para notificación personal de dos
mandamientos de pago con ocasión de las contravenciones.
En cuanto a las
solicitudes mencionadas, cabe resaltar, que la autoridad demandada, al
contestar la acción de tutela, manifestó que solo tuvo conocimiento de ellas
hasta el traslado de esta demanda, tras lo que procedió a resolverlas en un
mismo documento, el cual adjuntó al escrito de contestación. Igualmente, se
resalta que el juez de instancia avaló la posición de la accionada al no
existir prueba de que hubiera recibido las solicitudes.
En la respuesta,
se informó que la petición no podía despacharse de forma favorable, dado que el
30 de septiembre de 2014, se realizó la audiencia prevista en el Artículo 136
de la Ley 769 de 2002 y, según lo estipulado en el Artículo 161 del mismo
ordenamiento, el termino de caducidad de la contravención se interrumpe con la
celebración de dicha audiencia.
En cuanto a la
segunda solicitud, manifestó que se intentó realizar la notificación, pero que
la misma fue devuelta por “dirección incorrecta”, de lo cual no anexó prueba.
Frente a este particular, se resalta que, si bien en el escrito de contestación
de la demanda, la entidad accionada asevera que incluso después de no haber
logrado realizar la notificación por correo intentó notificar a la accionada
por aviso, lo cierto es que tampoco anexa prueba de ello.  Se destaca que la
entidad demandada no alega haber enviado las notificaciones de los comparendos
a una dirección distinta a la que se envió las relacionadas con los
mandamientos de pago, las cuales fueron efectivamente recibidas, en
consecuencia, es dable entender que la dirección de la tutelante estaba
actualizada.
En todo caso, a
pesar de que no existe prueba de la notificación del comparendo, lo cual
impedía continuar con los demás procedimientos, lo cierto es que hay un aspecto
que llama la atención de esta Sala en la respuesta que brinda la accionada,
dado que en esta se asevera con firmeza que la accionante no solicitó la
audiencia de que trata el Artículo 136 del Código Nacional de Tránsito, cuando,
según tal disposición es claro que la audiencia no se hace a solicitud del
interesado, sino de oficio. En efecto, en términos de la mencionada norma:
“Si
el inculpado rechaza la comisión de la infracción, deberá comparecer ante el
funcionario en audiencia pública para que éste decrete las pruebas
conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles.
Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada dentro
de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del comparendo, la
autoridad de tránsito, después de treinta (30) días calendario de ocurrida la
presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al
mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados.” (Subrayado fuer del texto).
Bajo esta
orientación debe entenderse que la audiencia debe llevarse a cabo aun cuando el
involucrado no comparezca al procedimiento administrativo o, a pesar de
comparecer, no esté conforme con la sanción impuesta. Así, en el único evento
en que no se llevaría a cabo dicha diligencia, sería cuando el presunto
contraventor pague la multa.
La realización
de la audiencia es de suma importancia pues, como se mencionó anteriormente,
según lo dispuso el legislador, es la única oportunidad para presentar los
recursos de reposición y apelación en el proceso contravencional que se estudia[42].
Motivo por el cual, en caso de no interponerse los recursos procedentes o haber
sido negados, la resolución, por medio de la cual se imponga la sanción, queda
en firme.
Así las cosas,
frente al conjunto de procedimientos surtidos en el transcurso de la actuación
administrativa en cuestión, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona no
cumplió a cabalidad con el debido proceso en los términos de la Ley 769 de
2002, modificada por la Ley 1383 de 2010, debido a que no se comprobó la
notificación realizada ni por correo ni por aviso, lo cual implica el
desconocimiento del principio de publicidad y la posibilidad de que el
accionante pueda ejercer su derecho de defensa y contradicción. Por lo tanto,
el resto del procedimiento se encuentra viciado de nulidad. Adicionalmente, se
observa falta de claridad, por parte de la Secretaría de Tránsito, frente al
deber de realizar audiencia pública, lo que implica un obrar negligente de
parte de esa entidad. A pesar de todo ello, se impusieron las correspondientes multas.
De lo anterior
se desprende que existe una violación al derecho fundamental al debido proceso,
por ende, en principio la tutela es procedente. No obstante, como se analizó,
cuando existan otros medios ordinarios de defensa judicial idóneos para la
protección de las garantías fundamentales y no se avizore un eventual perjuicio
irremediable, se debe acudir a estos de manera preferente.
En el presente
caso la actora tiene la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, ya que se discute un acto administrativo
particular. Debe tenerse en cuenta que, si bien un requisito de procedibilidad
para activar ese medio de control consiste en haber agotado los recursos
pertinentes en sede administrativa, requisito con el cual la actora no cumple,
lo cierto es que ello obedece a una barrera que la misma administración impuso,
consistente en la falta de notificación del procedimiento, consideración que
torna procedente el comentado medio de control (inciso 2 del Numeral 2 del
artículo 161 de la  ley 1437 de 2011).
Con todo, no
sobra advertir, frente a las peticiones presentadas los días 21 de febrero y 16
de abril de 2015, relacionadas con la solicitud de caducidad de los comparendos
y con el comprobante de notificación, respectivamente, que la primera fue
respondida de fondo, en los términos anteriormente mencionados. No obstante, no
sucede lo propio con la segunda solicitud debido a que hasta el momento no se
ha entregado un comprobante de la notificación, por lo que existe una
vulneración al derecho fundamental de petición.
Por lo
anteriormente expuesto, se revocará la sentencia proferida el 18 de junio de
2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar), en el trámite del
proceso de tutela T-5.151.135 y, en su lugar, se negará el
amparo de los derechos fundamentales de la señora Marizuly
Naranjo Parra. Sin embargo, se tutelará el derecho fundamental de petición y,
en consecuencia, se ordenará responder la petición presentada por la accionante
el 16 de abril de 2015, a través de la cual solicitó a la entidad accionada un
comprobante de la notificación del inicio del proceso contravencional
adelantado en su contra.
8.3.
Expediente T-5.151.136
Finalmente, en
el expediente T-5.151.136, cuya accionante es la señora Luz Alma Osorio
Martínez, se señala que el día 29 de junio de 2014, se le impuso un comparendo,
debido a una infracción de tránsito captada a través de medios tecnológicos por
exceder el límite de velocidad de conducción permitido, cuya multa corresponde
a la suma de $308.000.
Manifiesta que
se enteró del proceso contravencional el 3 de abril de 2015, cuando intentó
realizar el registro para la venta de su automóvil, por lo que el 8 de abril
siguiente, en ejercicio del derecho fundamental de petición, presentó solicitud
ante la autoridad accionada pretendiendo que se aplicara el Artículo 161 de la
Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, se declarara su caducidad.
La Secretaría de
Tránsito y Movilidad de Arjona respondió el 11 de mayo siguiente por medio de
oficio en el que informó a la tutelante el procedimiento surtido en su contra y
le manifestó que el 15 de septiembre de 2014, se llevó a cabo audiencia
pública, la cual interrumpió el término de caducidad, por lo que no era posible
acceder a su pretensión.
Alega la
demandante que no fue notificada oportunamente, razón por la cual no pudo
ejercer su derecho de defensa, lo que implica desconocer el principio de
presunción de inocencia y aplicar un régimen de responsabilidad objetiva,
motivo por el cual, el 21 de mayo de 2015, presentó acción de tutela.
A diferencia del
anterior caso, en el que no existió prueba sumaria que demostrara la
notificación del comparendo, en el presente asunto, a folio 20, obra una
constancia entregada el 10 de julio de 2014 por la empresa Contruseñales
Arjona, en la que se puede ver el número de guía y de orden de servicio, así
como el nombre del destinatario, esto es, de la señora Luz Alma Osorio, su
dirección, la indicación: “comparendo digital ARJ 0008034”, la fecha, el municipio,
el departamento, la zona, así como en su parte inferior se puede evidenciar la
firma de recibido. Se destaca que no se alegó ninguna irregularidad relacionada
con la dirección de la demandante.
En este sentido,
es preciso traer a colación el inciso 3º del Artículo 67, de la Ley 1437 de
2011, por medio del cual se encuentra regulada la notificación personal, en el
que, después de haberse establecido los requisitos de la notificación, se
precisa que “[e]l incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará
la notificación”. Igualmente, en el Artículo 72 ibídem, se determina, frente a
los requisitos de notificación que “[s]in el lleno de [esos] requisitos no se
tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a
menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión
o interponga los recursos legales. Todo, en aras de que el interesado conozca
la motivación de la actuación que se adelanta en su contra, el procedimiento
que debe seguir y los recursos procedentes, lo que se constituye como una
garantía del derecho de defensa y contradicción.
En la Ley 769 de
2002, modificada por la Ley 1383 de 2010, se dispuso que la notificación, en el
caso de los comparendos impuestos por haberse detectado la infracción a través
de medios tecnológicos, deben acompañarse necesariamente de la prueba de
la infracción:
“La actuación se adelantará en la forma prevista en el Artículo
precedente, con un plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir
del recibo de la comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la
prueba de la infracción como anexo necesario del comparendo.” Negrilla fuera del texto.
No existe prueba
de que al comparendo se haya anexado la prueba de la infracción, ello implica
per se que no se cumplió con ese requisito, pues el legislador estableció de
manera específica que ello constituye un requisito para la notificación. Debe
tenerse en cuenta que de esa situación se desprende la falta de conocimiento,
por parte de la actora, de la infracción en la que presuntamente incurrió, así
como de los recursos procedentes y del trámite administrativo subsiguiente, por
ende, se afecta de manera grave la garantía al derecho de defensa y
contradicción.
No obstante lo
anterior, a pesar de que se observa que la entidad accionada incurrió en la
vulneración de una garantía fundamental, al igual que en el anterior caso,
existe otro medio ordinario de defensa judicial idóneo para su protección,
consistente en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,
el cual se encuentra activo a pesar de que no se agotaron los recursos en sede
administrativa, debido a que ello ocurrió por la falta de notificación en que
incurrió la accionada. Así las cosas y, al no evidenciarse la existencia de un
perjuicio irremediable, se hace improcedente acceder al amparo por vía de
tutela. Bajo esa línea, la Sala procederá a revocar la sentencia proferida, el
3 de junio de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar), en
el trámite del proceso de tutela T-5.151.136 y, en su lugar, se negará el
amparo del derecho fundamental de la señora Luz Alma Osorio Martínez.
XIV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia
proferida, el 2 de julio de 2015, por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Oralidad de Medellín, en el trámite del
proceso de tutela T-5.149.274 y, en su lugar, NEGAR el amparo de los
derechos fundamentales de la señora María Eugenia
Gaviria Quintero, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia proferida, el 18
de junio de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar), en el
trámite del proceso de tutela T-5.151.135 y, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos
fundamentales de la señora Marizuly Naranjo Parra.
TERCERO.
TUTELAR el derecho fundamental de petición de la
señora Marizuly Naranjo Parra y, en consecuencia, ORDENAR a la
Secretaría de Tránsito y Movilidad de Arjona (Bolívar) responder el derecho de
petición presentado por esta el 16 de abril de 2015, a través de la cual
solicitó un comprobante de la notificación del inicio del proceso
contravencional adelantado en su contra.
CUARTO.
REVOCAR la sentencia proferida, el 3 de junio de
2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar), en el trámite del
proceso de tutela T-5.151.136 y, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de la señora Luz Alma Osorio
Martínez.
CUARTO.
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el Artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ponente
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-051/16
ACCION
DE TUTELA POR IMPOSICION DE FOTOMULTA-Falta de congruencia en los argumentos que sustentan la
providencia, puesto que tras haber realizado un esfuerzo demostrativo sobre el
asunto de fondo, se resolvió que la acción de tutela era improcedente (Salvamento
parcial de voto)
ACCION
DE TUTELA POR IMPOSICION DE FOTOMULTA-No debió concederse amparo del derecho fundamental de
petición, puesto que no era objeto de debate, no constituyó el problema
jurídico de la decisión, no se analizó procedencia de acción de tutela y no
tuvo en cuenta reglas contenidas en Ley 1755 de 2015 (Salvamento parcial de
voto)
Referencia: Expedientes T-5149274, T-5151135 y T-5151136
Acción de tutela incoada por María Eugenia Gaviria Quintero,
Marizuly Naranjo Parra y Luz Alma Osorio Martínez contra Secretaría de
Movilidad de Medellín y Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona.
Asunto: desconocimiento del principio de congruencia de la
sentencia.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a disentir
de la decisión adoptada por la Sala Cuarta de Revisión de tutelas, en sesión
del 10 de febrero de 2016, que por votación mayoritaria profirió la sentencia
T-051 de 2016 de la misma fecha.
La providencia de la que me aparto resolvió : i) revocar la
sentencia proferida el 2 de julio de 2015, por el Juzgado Octavo Civil
Municipal de Oralidad de Medellín, en el trámite del proceso de tutela
T-5.149.274 y, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la
señora María Eugenia Gaviria Quintero; ii) revocar la sentencia proferida el 18
de junio de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar), en el
trámite del proceso de tutela T-5.151.135 y, en su lugar, negar el amparo de
los derechos fundamentales de la señora Marizuly Naranjo Parra; iii) tutelar el
derecho fundamental de petición de la señora Marizuly Naranjo Parra y, en
consecuencia, ordenar a la Secretaría de Tránsito y Movilidad de Arjona
(Bolívar) responder la petición presentada por ella el 16 de abril de 2015, a
través de la cual solicitó un comprobante de la notificación del inicio del
proceso contravencional adelantado en su contra; y iv) revocar  la sentencia
proferida, el 3 de junio de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona
(Bolívar), en el trámite del proceso de tutela T-5.151.136 y, en su lugar,
negar el amparo de los derechos fundamentales de la señora Luz Alma Osorio
Martínez.
El problema jurídico formulado por la sentencia fue determinar si: “(…)
la Secretaría de Movilidad de Medellín (Expedientes T-5.149.274) y la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona (Expedientes T-5.151.135 y
T-5151.136) vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de los
accionantes, al imponerles una sanción, como consecuencia de un proceso
contravencional del cual presuntamente no fueron notificadas.”[43]
Las líneas
argumentativas que sustentaron la sentencia de la referencia y que buscaron dar
respuesta al problema jurídico formulado, gravitaron en torno a: i) la
procedencia de la acción de tutela frente a actos administrativos. Verificación
de requisitos de subsidiariedad e inmediatez; ii) debido proceso
administrativo; iii) principio de publicidad; iv) características básicas del
proceso administrativo contravencional de acuerdo con el marco legal y
jurisprudencial vigente. Resolución de casos concretos.
Este salvamento parcial de voto me aparto de: i) los fundamentos que
sustentan las tutelas negadas por incongruentes; y, ii) la orden de amparar el
derecho fundamental de petición en el expediente de tutela T-5.151.135. En tal
virtud, fundan mi disenso las siguientes razones:
Expediente T-5.149.274
1. En
este caso, la Sala de Revisión en la sentencia de la cual me separo
parcialmente, consideró que la acción de tutela era improcedente por no cumplir
con el requisito de inmediatez, puesto que los hechos que fundamentan la
solicitud de amparo acaecieron en el año 2013 y la acción de tutela fue
presentada el 18 de junio de 2015.
Adicionalmente, encontró la Sala que la
accionante no acreditó ninguna situación particular de vulnerabilidad que
justifique una especial protección constitucional, al igual que tampoco
advirtió la existencia de un perjuicio irremediable como consecuencia de la
actuación administrativa o de la sanción impuesta.
2. No
obstante lo anterior, la Sala “En gracia de discusión” decidió
pronunciarse sobre el fondo del asunto, en el que afirmó que no existió
vulneración a la violación del debido proceso, puesto que la entidad accionada
realizó todas las actuaciones tendientes a la notificación del comparendo a la
accionante.
Estas
consideraciones rompieron la ilación lógica argumentativa basada en la
improcedencia de la acción de tutela en el presente asunto, lo que no solo no
era necesario, sino que genera el desconocimiento del principio de congruencia
de la sentencia, pues se considera improcedente la tutela pero se entra a
estudiar de fondo el asunto planteado por el demandante.
Expediente T-5.151.135
3. La
sentencia T-051 de 2016, después de analizar todo el material probatorio
allegado al expediente, consideró que en este asunto existió una violación del
derecho fundamental al debido proceso de la accionante, por lo que “(…) en
principio la tutela es procedente”. A tal conclusión llegó luego de
acreditar que:
“(…) no se comprobó la notificación realizada ni por correo ni por
aviso, lo cual implica el desconocimiento del principio de publicidad y la
posibilidad de que el accionante pueda ejercer su derecho de defensa y
contradicción. Por lo tanto, el resto del procedimiento se encuentra viciado
de nulidad. Adicionalmente, se observa la falta de claridad, por parte de
la Secretaría de Tránsito, frente al deber de realizar la audiencia pública, lo
que implica un obrar negligente de parte de esa entidad.”[44] (lo énfasis agregado)
4. Sin
embargo, la posición mayoritaria de la Sala de Revisión concluyó que la actora
tiene la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, ya que se discute un acto administrativo de
carácter particular, por lo que se negó el amparo a los derechos fundamentales
invocados por la accionante.
No obstante lo anterior, en la sentencia
se resolvió tutelar el derecho fundamental de petición de la accionante, puesto
que se encontró acreditado su desconocimiento por parte de la entidad accionada
al no haberle resuelto su solicitud de entrega del comprobante de notificación
del inicio de la actuación administrativa adelantada en su contra.
5. En
este caso nuevamente se presenta una contradicción en los argumentos de la
sentencia, ya que realizó un estudio de fondo en el que encontró acreditada la
vulneración de los derechos fundamentales invocados y el consecuente vicio de
nulidad de la actuación administrativa, sin embargo, la decisión fue la de
negar el amparo de los derechos fundamentales por falta del requisito de
subsidiariedad, es decir, por improcedencia de la acción de tutela.
Como puede
observarse, la falta de congruencia en los argumentos que sustentan la decisión
proferida por la mayoría, generó una extralimitación de las competencias de la
Corte, en el sentido de que se realizó un estudio probatorio y jurídico propio
del juez contencioso administrativo al concluir que la actuación
contravencional esta viciada de nulidad.
Esta
consideración, que nada tenía que ver con la ilación lógica del argumento
final, terminó por afectar la actuación jurisdiccional del operador jurídico
competente, que se verá atado a la cosa juzgada derivada de la sentencia T-051
de 2016, situación que afecta de manera grave su autonomía e independencia.
6. No
comparto la orden de conceder el amparo constitucional al derecho fundamental
de petición de la accionante Marizuly Naranjo Parra por las siguientes razones:
i) no era objeto de la controversia; ii) no fue formulado como problema
jurídico a resolver por la Sala; iii) no se realizó un estudio de procedibilidad
de la acción de tutela; y iv) no tuvo en cuenta las especiales reglas
contenidas en la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Esta situación desconoce el
principio de congruencia que orienta las decisiones de la Corte.
Expediente T-5.151.136
7.
Consideró la posición mayoritaria de la Sala que en este expediente “No
existe prueba de que al comparendo se haya anexado la prueba de la infracción,
ello implica per se que no se cumplió con ese requisito, pues el legislador
estableció de manera específica que ello constituye un requisito para la
notificación. Debe tenerse en cuenta que de esa situación se desprende la falta
de conocimiento, por parte de la actora, de la infracción en la que
presuntamente incurrió, así como de los recursos procedentes y del trámite
administrativo subsiguientes, por ende, se afecta de manera grave la
garantía al derecho de defensa y contradicción.”[45] (lo énfasis agregado)
8. No
obstante haberse constatado en la sentencia una presunta vulneración a los derechos
fundamentales invocados por la accionante, consideró la sentencia que: “(…)
existe otro medio ordinario de defensa judicial idóneo para su protección,
consistente en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,
el cual se encuentra activo a pesar de que no se agotaron los recursos en sede
administrativa, debido a que ello ocurrió por la falta de notificación en que
incurrió la accionada.”[46]
9.
Nuevamente se evidencia una manifiesta contradicción en los argumentos que sustentan
la providencia de la cual me aparto parcialmente, puesto que tras haber
realizado un esfuerzo demostrativo de la presunta vulneración de los derechos
invocados, es decir, sobre el fondo del asunto, resolvió que la acción de
tutela era improcedente por ausencia del requisito de subsidiariedad.
Esta situación de incongruencia deviene
en la extralimitación de las competencias del juez de tutela, al existir un
pronunciamiento sobre aspectos que son del conocimiento del juez contencioso
administrativo, que se verá avocado a conocer un asunto sobre el cual existe
una valoración probatoria y jurídica previa, realizado por otra autoridad
judicial a través de una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, lo
que afecta gravemente su autonomía e independencia.
10.
Conforme a lo expuesto, la Sala debió guardar congruencia lógica argumentativa
en las razones que sustentaron su decisión de negar el amparo por ausencia del
requisito de subsidiariedad, y además, no debió conceder el amparo al derecho
fundamental de petición, puesto que no era objeto de debate, no constituyó el
problema jurídico de la decisión, no se analizó la procedencia de la acción de
tutela y no tuvo en cuenta las reglas contenidas en la Ley 1755 de 2015.
Las contradicciones anotadas además de
atar a los jueces ordinarios encargados de resolver los conflictos
administrativos, pues no solo se enfrentan a la fuerza de la interpretación
realizada por la Sala de Revisión en relación con actuaciones contravenciones
que no se conocían en su integridad, sino también se puede generar confusión en
los destinatarios de la decisión y en la comunidad jurídica en general.
Fecha ut
supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] En el expediente existe una guía de envío
de “notificación” del 26 de agosto de 2014, pero no existe prueba de que se
haya aportado los soportes de la infracción como lo exige la ley para éste
trámite.
[2] Sentencia T-583
de 2006, “Esto significa que no es recurso dentro de otro proceso judicial.”
[3] Al respecto,
revisar entre otras, las sentencias T-661 de 2007, T-556 de 2010, T-404 de
2010.
[4] Consultar,
entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-273
de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T-424 de 2010, T-520 de
2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010,  T-076 de 2011, T-333 de 2011, T-377A de
2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013, T-502 de 2015 y T-575 de 2015.
[5] Sentencia T-572 de 1992
[6] En este
sentido, por medio de la Sentencia T-889 de 2013, se determinó lo siguiente “Por
tal razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite
brindar una solución “clara, definitiva y precisa” a los acontecimientos que se
ponen en consideración en el debate constitucional, y su habilidad para
proteger los derechos invocados. En consecuencia, “el otro medio de defensa
judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección
que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de
la tutela”.
[7] El Artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991 dispone que “La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante”.
[8] Sentencia T-803
de 2002.
[9] Sentencia T-384
de 1998 y T-206 de 2004.
[10] Sentencia T-822 de 2002, en esa sentencia
se cita la T-569 de 1992, que señaló lo siguiente: “De allí que tal acción
no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa
del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
[11] En la Sentencia
T-830 de 2004 la Corte Constitucional manifestó lo siguiente: “El recurso de
amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos
fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona
cuenta con un medio defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el
mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá
improcedente.”
[12] Sentencia T-194
de 2014. “Conviene
destacar que de permitirse que la acción de tutela proceda meses o aún años
después de proferida la decisión conculcatoria de derechos, se podrían ver involucrados intereses legítimos de
terceros (Cfr. Sentencias
T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006,
T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras.) y “los principios de cosa juzgada
y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría
una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales
legítimos de resolución de conflictos.” (Sentencia C-590 de
2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.) Así mismo, se busca evitar “el uso de este mecanismo constitucional
como herramienta supletiva de la propia negligencia” en la agencia de los
derechos. (En el
mismo sentido, sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006,
T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-594 de 2008. T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre
otras.)”.
[13] Sentencias T-1009 de 2006 y T-299 de 2009.
[14] Cfr. Sentencias T-1110 de 2005; T-425 de 2009; T-172
de 2013.
[15] Sentencia SU-339 de 2011; T-172 de 2013.
[16] Artículo 86,
Constitución Política de 1991.
[17] Sentencia C-672
de 2001: “Es decir que para esta Corporación, atendiendo el principio de buena
fe y la presunción de legalidad que ostentan los actos de la administración,
amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las
situaciones  jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una
persona mediante decisiones en firme, salvo una evidente violación del
ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y concreto solo podrá ser
revocado con el consentimiento expreso del particular.”
[18] Sentencia
C-214 de 1994. “En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de
defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la
Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los
integrantes de la comunidad nacional”.
[19] Sentencia C-980
de 2010.
[20] Ibidem.
[21] Sentencia C-980
de 2010.
[22] Sentencia T-796
de 2006.
[23] Ibidem.
[24] La facultad
sancionadora de la administración, de acuerdo a la Sentencia C-530 de 2003,
“es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies:
el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho
disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad
política o "impeachment". Corte Suprema de Justicia, sentencia 51
de 14 de abril de 1983. MP Manuel Gaona Cruz, reiterado por la Corte
Constitucional. Sentencia C-214 de 1994.
[25] Sentencia
C-214 de 1994.
[26] Sentencias
C-530 de 2013
y
C-214 de 1994.
[27] Véase, entre
otras, las Sentencias C-980 de 2010, C-530 de 2010 y C-309 de 1997.
[28] C-371
de 2011.
[29] Sentencia C
-025 de 2009, reiterada en la Sentencia T-544 de 2015.
[30] Bernal Pulido,
Carlos.  EL
DERECHO DE LOS DERECHOS. Escrito sobre la aplicación de los derechos
fundamentales. Universidad
Externado de Colombia, primera edición 2005. (págs. 333-377). Cita extraída
de la Sentencia T-544 de 2015.
[31]Desde ese
enfoque, en la Sentencia T-461 de 2003, se indicó que la vulneración de la
garantía de contradicción “se presenta cuando se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes,
conducentes y oportunas en el proceso”.
[32] C-034
de 2014.
[33]  Consejo
de Estado, Sección Quinta, 24 de Junio de 2010.
[34] Artículo 2 de
la Ley 769 de 2002.
[35] En la Sentencia
C-980 de 2010, tras tener conocimiento de una demanda de constitucionalidad,
frente al aparte resaltado se señala que “interpretando armónica y
sistemáticamente el aparte acusado con la regla general contenida en el
parágrafo 1° del Artículo 129 de la Ley 769 de 2002, y con el texto del propio
Artículo 22 de la Ley 1383 de 2010 (que a su vez modifica el Artículo 135 de la
Ley 769 de 2002), la Corte llega a la conclusión, de que la obligación
atribuida al propietario de tener que pagar la multa, solo puede tener lugar,
como consecuencia de su vinculación formal a la actuación administrativa, y
luego de que se establezca plenamente su culpabilidad en la infracción”.
[36] Sentencia C-980
de 2010.
[37]Ley 769 de 2002,
Artículo 136: “Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del
comparendo, la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días
calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso,
entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y
notificándose en estrados (…).
Artículo 137, inciso 2, “La
actuación se adelantará en la forma prevista en el Artículo precedente, con un
plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la
comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la prueba de la
infracción como anexo necesario del comparendo.” (Subraya fuera del texto).
[38] De acuerdo al
Artículo 136 de la Ley 769 de 2002, para el pago en caso de aceptar la
infracción, sin necesidad de otra actuación administrativa, se debe obedecer a
las siguientes reglas:
“1. Cancelar el cincuenta por
ciento (50%) del valor de la multa dentro de los cinco (5) días siguientes a la
orden de comparendo y siempre y cuando asista obligatoriamente a un curso sobre
normas de tránsito en un Organismo de Tránsito o en un Centro Integral de
Atención. Si el curso se realiza ante un Centro Integral de Atención o en un
organismo de tránsito de diferente jurisdicción donde se cometió la infracción,
a éste se le cancelará un veinticinco por ciento (25%) del valor a pagar y el
excedente se pagará al organismo de tránsito de la jurisdicción donde se
cometió la infracción; o 2. Cancelar el setenta y cinco (75%) del valor de la
multa, si paga dentro de los veinte días siguientes a la orden de comparendo y
siempre y cuando asista obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en
un organismo de tránsito o en un Centro Integral de Atención. Si el curso se
realiza ante un Centro Integral de Atención o en un organismo de tránsito de
diferente jurisdicción donde se cometió la infracción, a éste se le cancelará
un veinticinco por ciento (25%) del valor a pagar y el excedente se pagará al
organismo de tránsito de la jurisdicción donde se cometió la infracción; o 3.
Si aceptada la infracción, ésta no se paga en las oportunidades antes
indicadas, el inculpado deberá cancelar el cien por ciento (100%) del valor de
la multa más sus correspondientes intereses moratorios.
Si el inculpado rechaza la
comisión de la infracción, deberá comparecer ante el funcionario en audiencia
pública para que éste decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y
las de oficio que considere útiles.
Si el contraventor no
compareciere sin justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la notificación del comparendo, la autoridad de tránsito, después
de treinta (30) días calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el
proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia
pública y notificándose en estrados (…).
Artículo 137, inciso 2, “La
actuación se adelantará en la forma prevista en el Artículo precedente, con un
plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la
comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la prueba de la
infracción como anexo necesario del comparendo.” (Subraya fuera del texto).
[39] Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera
Ponente: Susana Buitrago Valencia, Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos
mil quince (2015). “De entrada, advierte la Sala que la naturaleza de las
providencias que imponen sanciones por infracciones de tránsito corresponde a
la de un acto administrativo…el legislador calificó directamente de
administrativo a dicho proceso sancionatorio, sin que sea viable extenderle
categoría jurisdiccional, a pesar de que sus etapas y providencias puedan
sugerir tal connotación”.
[40] Ley 1437 de
2011, Artículo 138 “Nulidad y restablecimiento del derecho.  Toda persona que
se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá
pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o
presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le
repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el
inciso segundo del Artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad
del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a
dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en
tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si
existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.”
[41]  Ley 1437 de
2011, Artículo 137 “NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio
de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de
carácter general.
Procederá cuando hayan sido
expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia,
o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa,
o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de
quien los profirió. (…)”
[42] Ley 769 de
2002, Artículo 142. “Recursos. Contra las providencias que se dicten dentro
del proceso procederán los recursos de reposición y apelación. El recurso de
reposición procede contra los autos ante el mismo funcionario y deberá
interponerse y sustentarse en la propia audiencia en la que se pronuncie. El
recurso de apelación procede sólo contra las resoluciones que pongan fin a la
primera instancia y deberá interponerse oralmente y sustentarse en la audiencia
en que se profiera.
Toda providencia queda en firme
cuando vencido el término de su ejecutoria, no se ha interpuesto recurso alguno
o éste ha sido negado.”
[43] Páginas 10 y 11 de la sentencia.
[44] Página 31 de la sentencia.
[45] Página 33 de la sentencia.
[46] Ibídem.